Samningsgerð, umboð og ógildir löggerningar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 606

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, nr.

7/1936 (eftirlit með skilmálum í neytendasamningum).

Flm.: Helgi Hrafn Gunnarsson, Björn Leví Gunnarsson, Inga Sæland, Smári McCarthy.

1. gr.

Á eftir 36. gr. d laganna kemur ný grein, 36. gr. e, svohljóðandi:

Neytendastofa fer með eftirlit með ákvæðum 36. gr. og 36. gr. a – 36. gr. d í neytendasamningum. Ákvæði laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu gilda um málsmeðferð Neytendastofu.

Ákvæði VIII. kafla laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu gilda um heimildir Neytendastofu til upplýsingaöflunar, haldlagningar gagna, þagnarskyldu og afhendingar upplýsinga til stjórnvalda í öðrum ríkjum.

Neytendastofa getur gripið til aðgerða gegn aðilum sem brjóta gegn ákvæði 36. gr. og 36. gr. a – 36. gr. d eftir því sem við getur átt. Aðgerðir Neytendastofu geta falið í sér bann, fyrirmæli eða heimild með ákveðnu skilyrði. Ákvörðunum sem Neytendastofa tekur á grundvelli laga þessara verður skotið til áfrýjunarnefndar neytendamála sem starfar á grundvelli 4. gr. laga nr. 62/2005, um Neytendastofu.

Ákvörðun Neytendastofu verður ekki borin undir dómstóla fyrr en úrskurður áfrýjunarnefndar neytendamála liggur fyrir. Nú vill aðili ekki una úrskurði áfrýjunarnefndar neytendamála og getur hann þá höfðað mál til ógildingar fyrir dómstólum. Mál skal höfðað innan sex mánaða frá því að aðili fékk vitneskju um úrskurð áfrýjunarnefndar. Málshöfðun frestar ekki gildistöku úrskurðar nefndarinnar eða heimild til aðfarar.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Fyrirmynd frumvarps þessa er sótt til frumvarps sama efnis sem var lagt fram á 143. löggjafarþingi (527. mál) og er hér sett fram lítillega breytt með hliðsjón af sambærilegum ákvæðum laga um neytendalán, nr. 33/2013, og laga um fasteignalán til neytenda, nr. 118/2016. Með frumvarpinu er lagt til að Neytendastofu verði veitt heimild til að beita ákvæði 36. gr. laga um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, nr. 7/1936, í ákvörðunum sínum ef um neytendaviðskipti er að ræða. Í því felst að telji Neytendastofa að samningur sem seljandi gerir við neytanda sé ósanngjarn í skilningi 36. gr. að virtum sérreglum 36. gr. a – 36. gr. d geti Neytendastofa með bindandi ákvörðun vikið samningi til hliðar í heild eða að hluta.

Með lögum um breytingu á lögum um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, nr. 14/1995, voru ýmis ákvæði tilskipunar ráðsins 93/13/EBE frá 5. apríl 1993, um ósanngjarna skilmála í neytendasamningum, innleidd í íslenskan rétt sem ákvæði 36. gr. a – 36. gr. d samningalaga. Fram kemur í aðfaraorðum tilskipunarinnar að einstaklingar eða samtök sem eiga réttmæta hagsmuni í neytendaverndarmáli verði að eiga kost á því að leita réttar síns út af óréttmætum skilmálum í neytendasamningum. Með 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar er sú skylda lögð á aðildarríkin að tryggja, í þágu neytenda og samkeppnisaðila, að til séu réttar og árangursríkar leiðir til að hindra áframhaldandi notkun óréttmætra skilmála í samningum seljenda eða veitenda við neytendur. Þá kemur fram í 2. mgr. sömu greinar að þar á meðal skuli vera ákvæði sem einstaklingur eða samtök, með réttmæta hagsmuni samkvæmt landslögum til að vernda neytendur, geti nýtt sér til aðgerða fyrir dómstólum eða þar til bærum stjórnsýslustofnunum til að fá úr því skorið hvort skilmálar, sem eru ætlaðir til almennrar notkunar, eru óréttmætir, og geti þannig beitt viðeigandi og árangursríkum leiðum til að hindra áframhaldandi notkun slíkra skilmála. Með þessu frumvarpi er því lagt til að Neytendastofu verði falið þetta hlutverk sem gert er ráð fyrir í tilskipuninni, enda er stofnunin opinber eftirlitsaðili á sviði neytendaréttar hér á landi.

Almennt má skipta eftirliti á neytendaréttarsviði annars vegar í úrræði sem eru einkaréttarlegs eðlis og hins vegar allsherjarréttarlegs eðlis. Löng venja er fyrir því að stjórnvöld beiti ekki einkaréttarlegum úrræðum í ákvörðunum sínum, svo sem ógildingarreglum samningalaga eða gallareglum kaupalaga, heldur þurfi samningsaðilar að leita sjálfir til dómstóla til að þeim reglum verði beitt um viðskipti þeirra. Eftirlit stjórnvalda hefur falist í allsherjarréttarlegum úrræðum sem sjá má af lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, nr. 57/2005. Fram kemur í 1. gr. þeirra laga að þau taki til hvers konar atvinnustarfsemi án tillits til þess hvort hún sé rekin af einstaklingum, félögum, opinberum aðilum eða öðrum og samkvæmt 2. gr. taka þau til samninga, skilmála og athafna sem hafa eða er ætlað að hafa áhrif hér á landi. Samkvæmt 4. gr. fer Neytendastofa með eftirlit sem felst í því að framfylgja boðum og bönnum laganna, að ákveða aðgerðir gegn óréttmætum viðskiptaháttum og stuðla að auknu gegnsæi markaðarins. Í lögunum er ýmis háttsemi aðila á markaði bönnuð og Neytendastofa getur í ákvörðunum sínum sem teknar eru á grundvelli laganna fellt ákveðna háttsemi undir bannreglur laganna og þannig bannað hana. Til þess þurfa viðskiptahættir að vera óréttmætir eða villandi gagnvart neytendum. Getur það t.d. falist í villandi upplýsingum um vöru eða þjónustu eða háttsemi sem brýtur í bága við góða viðskiptahætti og er líkleg til þess að raska verulega fjárhagslegri hegðun neytenda.

Í mörgum tilvikum þar sem háttsemi aðila á markaði við eða eftir gerð tiltekinna samninga við neytendur er talin falla undir ákvæði laga nr. 57/2005, og því óréttmæt eða villandi gagnvart neytendum, vaknar sú spurning hvort það myndi teljast ósanngjarnt gagnvart neytanda að seljandi beri fyrir sig samning sem inniheldur samningsákvæði sem Neytendastofa hefur með formlegri ákvörðun talið brjóta gegn lögum nr. 57/2005. Þessar aðstæður geta einnig komið upp vegna ákvarðana á grundvelli annarra laga sem Neytendastofa hefur eftirlit með og geta slíkir samningar verið í formi neytendalána, bindisamninga eða annarra samninga sem seljandi gerir í atvinnuskyni við neytendur. Til þess að 36. gr. samningalaga geti átt við þurfa skilyrði ákvæðisins, sem og eftir atvikum skilyrði ákvæða 36. gr. a – 36. gr. d, að eiga við.

Með ákvörðun Neytendastofu nr. 25/2009 var samningsskilmáli í bílasamningi talinn brjóta gegn ákvæðum 5. og 8. gr. laga nr. 57/2005, samningsaðilum var bönnuð notkun samningsskilmálans og honum þar að auki vikið til hliðar með vísan til 1. mgr. 36. gr. samningalaga. Í málinu hafði viðskiptavinum seljanda verið boðin skilmálabreyting í kjölfar gengisfalls íslensku krónunnar til þess að greiðslubyrði lána myndi léttast. Af sama tilefni var almennum skilmálum breytt til samræmis við nýja skilmála seljandans án þess að viðskiptavinum væri sérstaklega gerð grein fyrir því. Í hinum nýja samningsskilmála fólst að seljandi gat einhliða breytt vaxtaálagi samningsins sem hafði áður verið fast. Í ákvörðuninni var talið að þessi háttsemi bryti gegn áðurnefndum ákvæðum laga nr. 57/2005 og var samningsskilmálanum vikið til hliðar á grundvelli 1. mgr. 36. gr. samningalaga. Ákvörðun Neytendastofu var kærð til áfrýjunarnefndar neytendamála sem taldi í úrskurði nr. 1/2010 að Neytendastofu skorti lagaheimild til að beita ákvæðum samningalaga í ákvörðunum sínum. Hvergi kæmi fram í samningalögum að Neytendastofa færi með eftirlit með þeim né væri á annan hátt vísað til opinbers eftirlits með lögunum. Þá er rakið að markmið laga nr. 14/1995 hafi fyrst og fremst verið að tryggja framkvæmd einkaréttarlegra ákvæða tilskipunar ráðsins 93/13/ EBE en hinn allsherjarlegi þáttur hafi verið falinn samkeppnisyfirvöldum, sbr. lög nr. 8/1993, og dómstólum. Með hliðsjón af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og að óbreyttum samningalögum geti Neytendastofa ekki gripið inn í einkaréttarlegt samband samningsaðila með þeim hætti sem gert var. Stofnunin geti lýst því yfir að brotið hafi verið gegn lögum nr. 57/2005 og bannað tiltekna háttsemi en hins vegar ekki vikið umræddum samningsatriðum til hliðar á grundvelli samningalaga þar sem lagaheimild til þess skorti. Var ákvörðun Neytendastofu því felld úr gildi að svo miklu leyti sem sneri að beitingu 36. gr. samningalaga en staðfest að öðru leyti.

Framangreinda niðurstöðu má rekja til þess að við setningu núgildandi samkeppnislaga, nr. 44/2005, og laga um Neytendastofu, nr. 62/2005, féllu hin umræddu eftirlitsákvæði eldri samkeppnislaga brott. Neytendum stendur því aðeins dómstólaleiðin til boða. Að fenginni þessari reynslu er talið mikilvægt að færa í samningalög ákvæði sem veita Neytendastofu heimild til að hafa eftirlit með óréttmætum skilmálum í neytendasamningum sem falla undir gildissvið tilskipunar ráðsins 93/13/EBE, enda sé það nauðsynlegt til að styrkja stöðu neytenda.