Vatnalög og varnir gegn landbroti Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 577

Frumvarp til laga um afnám vatnalaga, nr. 20/2006, með síðari breytingum, og laga nr. 31/2007, um breytingu á lögum um varnir gegn landbroti, nr. 91/2002.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

I. KAFLI

Vatnalög, nr. 20/2006, með síðari breytingum.

1. gr.

Vatnalög, nr. 20/2006, með síðari breytingum, falla brott.

II. KAFLI

Lög nr. 31/2007, um breytingu á lögum um varnir gegn landbroti, nr. 91/2002.

2. gr.

Lög nr. 31/2007, um breytingu á lögum um varnir gegn landbroti, nr. 91/2002, falla brott.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta, sem er samið í iðnaðarráðuneyti, er lagt fram til að fella brott vatnalög, nr. 20/2006, ásamt síðari breytingum sem gerðar hafa verið á þeim lögum, þ.e. með 2. gr. laga nr. 31/2007, lögum nr. 133/2007, 75. gr. laga nr. 167/2007, I. kafla laga nr. 58/2008, lögum nr. 127/2008 og 23. gr. laga nr. 9/2009. Þá er jafnframt lagt til að lög nr. 31/2007, um breytingu á lögum um varnir gegn landbroti, nr. 91/2002, verði felld brott. Vatnalög, nr. 20/ 2006, voru samþykkt á Alþingi 16. mars 2006 en við samþykkt þeirra var gildistöku laganna frestað og var sú frestun framlengd til 1. júlí 2010 með breytingu á lögunum árið 2008. Í kjölfar samþykktar vatnalaga var gerð breyting á lögum um varnir gegn landbroti, með lögum nr. 31/2007. Markmið þeirra breytingalaga var að leiðrétta yfirsjónir sem urðu við gerð vatnalaganna, nr. 20/2006, sem leiddu til verkefnatilflutnings frá landbúnaðarráðuneyti til iðnaðarráðuneytis.

Frá setningu vatnalaga árið 2006 hefur verið unnið mikið starf við endurskoðun þeirra og fyrir liggur tillaga nefndar um frumvarp til nýrra vatnalaga. Tillagan byggist m.a. á starfi nefndar um endurskoðun vatnalaga sem skipuð var af iðnaðarráðherra og í áttu sæti fulltrúar allra þingflokka, auk fulltrúa iðnaðarráðherra og umhverfisráðherra. Tillagan felur í sér ýmsar grundvallarbreytingar frá ákvæðum gildandi vatnalaga. Unnið er að kynningu og frágangi frumvarpa sem byggjast á frumvarpi nefndarinnar og nefndar um innleiðingu vatnatilskipunar í iðnaðar- og umhverfisráðuneytum svo leggja megi þau fram á yfirstandandi þingi. Mikil vinna hefur átt sér stað við undirbúning nýrra vatnalaga og því er ekki talin ástæða til að fresta lögunum frá 2006 heldur eðlilegast að fella þau úr gildi.

1. Endurskoðun vatnalaga, nr. 15/1923.

Á 132. löggjafarþingi, vorið 2006, var frumvarp til nýrra vatnalaga samþykkt sem lög frá Alþingi, sbr. lög nr. 20/2006. Lögunum var ætlað að leysa af hólmi vatnalög, nr. 15/1923, með síðari breytingum. Markmiðið með setningu nýrra vatnalaga var að samræma ákvæði gildandi vatnalaga annarri löggjöf, sem sett hafði verið á þeim tíma sem liðinn var frá gildistöku þeirra, auk þess sem talið var að einstakir kaflar og einstök ákvæði laganna væru úrelt eða væri betur fyrir komið annars staðar í lögum. Þá var talið nauðsynlegt að taka stjórnsýslu vatnamála til endurskoðunar.

Við umfjöllun Alþingis um frumvarpið á 132. löggjafarþingi kom upp ágreiningur um efni þess, ekki síst um breytt ákvæði um eignarráð yfir vatni. Gerði frumvarpið ráð fyrir að réttindi landeiganda yfir vatni á landi hans yrðu orðuð sem eignarréttur og skilgreind með neikvæðum hætti í stað jákvæðrar skilgreiningar vatnalaga, nr. 15/1923, en þau kveða á um rétt landeiganda til hagnýtingar og umráða vatns á þann hátt sem lögin heimila. Gagnrýni ýmissa þingmanna á frumvarpið laut einnig að því að það hefði of takmarkað sjónarhorn og fjallaði fyrst og fremst um eignarhald og orkunýtingu. Kallað var eftir heildstæðri endurskoðun vatnalöggjafar og var í því sambandi einkum vísað til þess löggjafarstarfs sem fram yrði að fara í kjölfar upptöku vatnatilskipunar Evrópusambandsins í EES-samninginn. Við 2. umræðu um frumvarp til vatnalaga náðu þingflokkar samkomulagi um meðferð þess. Fól það í sér að gildistöku nýrra vatnalaga yrði frestað til 1. nóvember 2007 og að iðnaðarráðherra skipaði nefnd sem kanna skyldi samræmi laganna við önnur þau lagaákvæði íslensks réttar sem vatn og vatnsréttindi varða, þar á meðal fyrirhugað frumvarp umhverfisráðherra til vatnsverndarlaga sem byggjast mundi á vatnatilskipun Evrópusambandsins.

Töf varð á því að nefndin yrði skipuð og var gildistöku vatnalaga, nr. 20/2006, frestað á ný með lögum nr. 133/2007 og þá til 1. nóvember 2008. Vatnalaganefnd var svo skipuð í janúar 2008 og sátu í henni fulltrúar allra þingflokka, auk fulltrúa umhverfisráðherra og iðnaðarráðherra. Nefndin skilaði viðamikilli skýrslu ásamt sameiginlegum tillögum til iðnaðarráðherra í september 2008.

2. Niðurstöður vatnalaganefndar.

Í skýrslu vatnalaganefndar er bent á að breyttar aðstæður í samfélaginu og ný viðhorf í umhverfis- og auðlindamálum kalli á endurskoðaða og skýrari vatnalöggjöf. Jafnframt er lögð áhersla á mikilvægi þess að víðtæk sátt ríki um þær grundvallarforsendur sem löggjöfin skuli reist á. Það stuðli að því að regluverkið geti haldist stöðugt til lengri tíma og auðveldi um leið stefnumótun um nýtingu og vernd til framtíðar. Bent er á að stöðugleiki í löggjöf og skýrleiki réttinda og heimilda sé afar mikilvægur þegar litið sé til hagsmuna af vernd og nýtingu vatnsauðlindarinnar og þeirrar margvíslegu atvinnustarfsemi sem á auðlindinni byggist.

Það var niðurstaða vatnalaganefndar að rétt væri að gera nokkrar endurbætur á vatnalögum, nr. 20/2006. Meginástæða þess væri að ekki væri tryggt að fullnægjandi tillit yrði tekið til hagsmuna almennings tækju lögin gildi óbreytt. Taldi vatnalaganefnd vænlegt til að skapa sátt í samfélaginu að réttarreglur um vatn og vatnsréttindi yrðu leiddar í lög með heildstæðum hætti þar sem litið væri til þeirra ólíku hagsmuna sem við auðlindina væru bundnir. Áleit nefndin nauðsynlegt að vatnalög, sem grundvallarlöggjöf um vatn og vatnsréttindi, tækju með fullnægjandi og samræmdum hætti mið bæði af hagsmunum landeigenda og almennings þannig að af lögunum yrði ráðið að hvaða leyti réttindi annars aðilans lytu takmörkunum vegna hagsmuna hins. Jafnframt taldi nefndin að löggjöfin þyrfti að endurspegla með skýrari hætti samfélagslega þýðingu vatnsins.

Tillögur vatnalaganefndar lutu einkum að fimm þáttum. Í fyrsta lagi taldi nefndin nauðsynlegt að endurskoða orðalag réttindaákvæðis 4. gr. vatnalaga, nr. 20/2006, og tryggja að fullnægjandi tillit yrði tekið til hagsmuna almennings. Skilgreining réttindanna yrði að endurspegla samspil réttinda landeigenda og almennings þannig að ljóst væri að réttindi hvors aðila um sig séu takmörkuð vegna hagsmuna hins, eins og skýrt mætti ráða af jákvæðri skilgreiningu vatnalaga, nr. 15/1923, á umráða- og hagnýtingarrétti landeigenda.

Í öðru lagi var það mat vatnalaganefndar að kveða þyrfti með skýrum hætti á um þær heimildir sem rétt þætti að almenningur hefði gagnvart vatni, svo sem um rétt til umferðar um vötn, rétt til baða og til neyslu vatns í eignarlöndum, sem og þær takmarkanir sem þeim rétti yrðu settar með tilliti til hagsmuna landeigenda.

Í þriðja lagi lagði vatnalaganefnd til að markmiðsákvæði vatnalaga, nr. 20/2006, yrði endurskoðað með það í huga að það endurspeglaði betur fjölþætt hlutverk vatnalöggjafar, þ.e. að lögin taki mið bæði af hagsmunum landeigenda og almennings og leggi áherslu á samfélagslega hagsmuni tengda nýtingu og vernd vatnsauðlindarinnar.

Í fjórða lagi áleit nefndin nauðsynlegt að mörk þeirra heimilda sem VII. kafli vatnalaga, nr. 20/2006, mælir fyrir um, þ.e. heimilda landeigenda til vatnaframkvæmda, yrðu skýrð með hliðsjón af grundvallarreglu 13. gr. laganna. Taldi nefndin brýnt að kveðið yrði skýrar á um það að hvaða leyti heimildir landeigenda skv. VII. kafla lúti takmörkunum vegna hagsmuna almennings og annarra einstaklinga.

Í fimmta lagi lagði nefndin til að fram færi endurskoðun á stjórnsýsluákvæðum vatnalaga, nr. 20/2006, sem miðaði að því í fyrsta lagi að tryggja að við meðferð mála samkvæmt lögunum yrði litið til ólíkra hagsmuna sem við vatnsauðlindina eru tengdir, í öðru lagi að ákvæðin yrðu gerð skýrari og að betur yrði hugað að samræmi við stjórnsýsluákvæði annarra laga á þessu sviði og í þriðja lagi að skipulag stjórnsýslu vatnamála yrði gert heildstæðara og í því sambandi yrði tekið mið af ákvæðum vatnatilskipunar Evrópusambandsins.

Til þess að skapa svigrúm fyrir þá endurskoðun sem nefndin taldi nauðsynlegt að ráðist yrði í lagði hún til að gildistöku vatnalaga, nr. 20/2006, yrði frestað og að skipuð yrði nefnd til að vinna að endurskoðuninni í samræmi við framangreindar tillögur.

3. Vinna við endurskoðun vatnalaga, nr. 20/2006.

Hinn 28. október 2008 voru samþykkt á Alþingi lög um breytingu á vatnalögum, nr. 20/ 2006, sbr. lög nr. 127/2008. Fólu þau í sér að gildistöku vatnalaga yrði frestað til 1. júlí 2010. Skv. 2. gr. laganna skyldi iðnaðarráðherra, í samráði við umhverfisráðherra og forsætisráðherra, skipa nefnd sem falið yrði að endurskoða ákvæði laganna og skyldi hún hafa til hliðsjónar tillögur vatnalaganefndar.

Af hálfu iðnaðarráðuneytis var starf nefndarinnar undirbúið með fræðilegri vinnu, gagnaöflun og framsetningu hugmynda að útfærslu tillagna vatnalaganefndar.

Í ágúst 2009 skipaði iðnaðarráðherra fimm manna nefnd sem falið var að fullvinna frumvarp til nýrra vatnalaga.

Nefndin hélt alls 10 fundi og við störf sín hafði nefndin að leiðarljósi tillögur vatnalaganefndar og studdist einnig við vinnugögn sem iðnaðarráðuneytið lagði henni til. Þegar nefndin hafði mótað tillögu sína að frumvarpi til vatnalaga sendi hún það nokkrum aðilum til kynningar og umsagnar, bæði hagsmunaaðilum og fagstofnunum. Bárust umsagnir m.a. frá Orkustofnun, Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun, Veðurstofu Íslands, Veiðimálastofnun, kærunefnd skipulags- og byggingarmála, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Bændasamtökunum. Hafði nefndin umsagnirnar til hliðsjónar við frekari vinnslu frumvarpsins. Nefndin fékk skipulagsstjóra á sinn fund og jafnframt þá starfsmenn umhverfisráðuneytis og Umhverfisstofnunar sem leitt hafa vinnu við undirbúning innleiðingar vatnatilskipunar Evrópusambandsins. Formaður nefndarinnar átti fundi með ýmsum starfsmönnum bæði iðnaðarráðuneytis og umhverfisráðuneytis og einstakir nefndarmenn ráðguðust við fagfólk um afmörkuð atriði. Nefndin skilaði frumvarpi til vatnalaga til iðnaðarráðherra 1. desember 2009.

Eins og áður segir hafa iðnaðarráðuneyti og umhverfisráðuneyti unnið að kynningu og frágangi frumvarpa sem byggjast á frumvarpi nefndarinnar og tillögum nefndar um innleiðingu vatnatilskipunar. Unnið er að því að ljúka við gerð þeirra svo leggja megi þau fram á yfirstandandi þingi. Mikil vinna hefur átt sér stað við undirbúning nýrra vatnalaga og því er ekki talin ástæða til að fresta lögunum frá 2006 heldur eðlilegast að fella þau úr gildi.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um afnám vatnalaga, nr. 20/2006, með síðari breytingum, og laga nr. 31/2007, um breytingu á lögum um varnir gegn landbroti, nr. 91/2002.

Með frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að vatnalög, nr. 20/2006, falli brott. Sem stendur er verið að endurskoða ný vatnalög. Í öðru lagi er lagt til að lög nr. 31/2007, um breytingu á lögum um varnir gegn landbroti, nr. 91/2002, falli brott.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.