Bankasýsla ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 124

Frumvarp til laga um Bankasýslu ríkisins.

(Lagt fyrir Alþingi á 137. löggjafarþingi 2009.)

1. gr.

Markmið og gildissvið.

Bankasýsla ríkisins er sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir fjármálaráðherra.

Bankasýsla ríkisins fer með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum, í samræmi við lög, góða stjórnsýslu- og viðskiptahætti og eigendastefnu ríkisins á hverjum tíma og leggur þeim til fé fyrir hönd ríkisins á grundvelli heimildar í fjárlögum.

Bankasýsla ríkisins skal í starfsemi sinni leggja áherslu á endurreisn og uppbyggingu öflugs innlends fjármálamarkaðar og stuðla að virkri og eðlilegri samkeppni á þeim markaði, tryggja gagnsæi í allri ákvarðanatöku varðandi þátttöku ríkisins í fjármálastarfsemi og tryggja virka upplýsingamiðlun til almennings.

Bankasýslu ríkisins er heimilt að setja á fót og fara með eignarhluti ríkisins í félögum sem samræmast hlutverki og markmiðum hennar.

2. gr.

Stjórn.

Með yfirstjórn Bankasýslu ríkisins fer þriggja manna stjórn sem fjármálaráðherra skipar til fimm ára eða út líftíma stofnunarinnar verði hann skemmri en fimm ár. Stjórnarmenn skulu uppfylla hæfisskilyrði 6. gr. Fjármálaráðherra skipar formann og varaformann og ákveður þóknun stjórnarmanna.

Hlutverk stjórnar er að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Allar meiri háttar ákvarðanir skal bera skriflega undir stjórnina til samþykktar eða synjunar.

Ákveði fjármálaráðherra í undantekningartilvikum að beina tilmælum til stjórnar stofnunarinnar um tiltekin mál getur stjórnin tjáð ráðherra afstöðu sína til þeirra áður en við þeim er orðið. Skal þeirri þingnefnd Alþingis sem fer með bankamál gerð grein fyrir tilmælum ráðherra og afstöðu stjórnarinnar til þeirra eins fljótt og auðið er.

3. gr.

Forstjóri.

Forstjóri Bankasýslu ríkisins er ráðinn af stjórn stofnunarinnar til fimm ára eða út líftíma stofnunarinnar verði hann skemmri en fimm ár. Forstjóri skal uppfylla hæfisskilyrði 6. gr. laga þessara. Kjararáð ákveður starfskjör forstjóra og stjórn stofnunarinnar semur starfslýsingu hans.

Forstjóri mótar helstu áherslur, verkefni og starfshætti stofnunarinnar og annast daglega stjórn hennar ásamt því að ráða starfslið. Hann ber ábyrgð gagnvart stjórninni á starfsemi og rekstri stofnunarinnar.

4. gr.

Verkefni.

Verkefni Bankasýslu ríkisins eru:

a. Að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum.

b. Að sjá um samskipti ríkisins við fjármálafyrirtæki sem ríkið á eignarhluti í og tengjast eigendahlutverki þess.

c. Að hafa eftirlit með framkvæmd eigendastefnu ríkisins, eins og hún er á hverjum tíma, gagnvart fjármálafyrirtækjum.

d. Að fara með atkvæði ríkissjóðs á hluthafafundum fjármálafyrirtækja.

e. Að gera samninga við stjórnir hlutaðeigandi fjármálafyrirtækja, þar á meðal um eiginfjárframlög og um sérstök og almenn markmið í rekstri þeirra. Bankasýsla ríkisins setur þau skilyrði sem hún telur nauðsynleg vegna eiginfjárframlaga. Útdrættir úr samningum skulu birtir opinberlega 12 mánuðum eftir að þeir hafa verið gerðir.

f. Að fylgjast með að settum markmiðum í samningum verði náð.

g. Að gera tillögur til fjármálaráðherra um frekari fjármögnun fjármálafyrirtækja á grundvelli hlutverks og markmiða stofnunarinnar.

h. Að meta og setja skilyrði um endurskipulagningu og sameiningu fjármálafyrirtækja með hliðsjón af hlutverki og markmiðum stofnunarinnar og eigendastefnu ríkisins.

i. Að gera tillögur til fjármálaráðherra um hvort og hvenær tilteknir eignarhlutir í fjármálafyrirtækjum verða boðnir til sölu á almennum markaði með hliðsjón af markmiðum stofnunarinnar, sbr. 3. mgr. 1. gr., og í samræmi við gildandi lög og markmið um dreifða eignaraðild.

j. Að undirbúa og vinna tillögur um sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.

5. gr.

Samkeppnissjónarmið.

Stofnunin skal í starfsemi sinni og við meðferð eignarhlutanna kappkosta að efla og styrkja samkeppni á fjármálamarkaði, m.a. með því að stuðla að því að öflug og virk samkeppni ríki milli fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins.

Við starfsemi stofnunarinnar skal þess vandlega gætt að trúnaðarupplýsingar um rekstur og starfsemi einstakra fjármálafyrirtækja sem hún fær vitneskju um berist ekki til annarra fjármálafyrirtækja.

6. gr.

Hæfisskilyrði.

Stjórnarmenn og forstjóri skulu hafa haldgóða menntun auk sérþekkingar á banka- og fjármálum. Gæta skal þess við skipun stjórnar að starfsreynsla og menntun stjórnarmanna sé sem fjölbreyttust á þessu sviði og þeir hafi trausta þekkingu á góðum stjórnarháttum fyrirtækja.

Stjórnarmenn og forstjóri skulu vera lögráða. Þeir mega ekki á síðustu fimm árum hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota eða hlotið dóm í tengslum við atvinnurekstur samkvæmt almennum hegningarlögum, samkeppnislögum, lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög, lögum um bókhald, lögum um ársreikninga eða lögum um gjaldþrotaskipti o.fl.

Stjórnarmenn og forstjóri skulu hvorki taka þátt í meðferð mála þar sem þeir eiga verulegra hagsmuna að gæta né mála sem varða aðila sem eru tengdir þeim persónulega eða fjárhagslega.

7. gr.

Valnefnd.

Stjórn Bankasýslu ríkisins skipar sérstaka þriggja manna valnefnd sem tilnefnir aðila fyrir hönd ríkisins sem rétt eiga til setu í bankaráðum eða stjórnum fjármálafyrirtækja í samræmi við hlutafjáreign ríkisins. Bankasýsla ríkisins óskar formlega eftir tilnefningum valnefndar um stjórnarmenn fyrir stjórnarkjör í hlutaðeigandi bankaráðum eða stjórnum.

Stjórn Bankasýslu ríkisins skal setja nefndinni starfsreglur þar sem fram koma þau viðmið sem valnefndin styðst við í mati sínu á hæfni, menntun og reynslu einstaklinga sem til greina koma til setu í bankaráðum eða stjórnum fjármálafyrirtækja. Starfsreglurnar skulu birtar opinberlega á vefsvæði Bankasýslu ríkisins.

Nefndin kemur saman svo oft sem þurfa þykir og ákveður fjármálaráðherra þóknun nefndarmanna.

Almenningi gefst kostur á því að bjóða sig fram til setu í bankaráðum og stjórnum fyrirtækja með því að senda nefndinni ferilskrár sínar.

8. gr.

Skýrslugjöf.

Bankasýsla ríkisins skal gefa fjármálaráðherra ítarlega skýrslu um starfsemi sína fyrir 1. júní ár hvert. Í framhaldi af því gerir fjármálaráðherra Alþingi grein fyrir starfsemi stofnunarinnar og hvernig til hefur tekist varðandi meðferð eignarhlutanna og hverjar framtíðaráherslur ríkisins eru varðandi þá.

9. gr.

Lok starfseminnar.

Stofnunin skal hafa lokið störfum eigi síðar en fimm árum frá því að hún er sett á fót og verður hún þá lögð niður.

10. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 1. gr. er fjármálaráðherra heimilt að leggja bönkum og sparisjóðum til eigið fé er uppfylli lágmarkskröfur um eiginfjárhlutfall án milligöngu Bankasýslu ríkisins enda hafi hún ekki tekið að fullu til starfa. Sé slík heimild nýtt skal fjármálaráðherra binda eiginfjárframlagið viðeigandi skilyrðum, sbr. e-lið 4. gr. Réttur Bankasýslu ríkisins til þess að setja frekari skilyrði, breyta skilmálum samninga og réttur til upplýsinga til að fylgjast með árangri fjármálastofnana skal vera hluti af slíkum skilyrðum. Frekari eiginfjárframlög og endanleg fjármögnun verður á hendi Bankasýslunnar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í ljósi þeirra hremminga sem orðið hafa á fjármálamarkaði á ríkið orðið eignarhluti í flestum stærstu fjármálafyrirtækjum landsins. Ríkið þarf að vera trúverðugur eigandi fjármálafyrirtækja og hlutverk þess hafið yfir vafa um pólitísk afskipti af daglegum ákvörðunum fyrirtækjanna. Því er mikilvægt að ríkið komi fram sem upplýstur og stefnumarkandi eigandi þessara fyrirtækja og ræki eigendahlutverkið af kostgæfni. Endurskipulagning fjármálakerfisins verður krefjandi og því er mikilvægt að ríkið setji skilyrði fyrir framlagi sínu sem miði að því að byggja upp heilbrigt og öflugt fjármálakerfi og fylgist með árangri þess með markvissum hætti.

Skipulag eigendahlutverks.

Með eigendahlutverki er átt við hvernig ríkið kemur fram sem eigandi í fyrirtækjum sem starfa á markaði. Skipulag þess, þ.e. hvaða aðili innan ríkisins fer með eignarhaldið, skiptir miklu máli fyrir trúverðugleika og möguleika annarra fyrirtækja á markaði til þess að stunda samkeppni. OECD hefur nýlega gefið út skýrslu þar sem farið er yfir skipulag eigendahlutverks ríkisins hjá aðildarríkjunum. Þrjár leiðir eru þar algengastar:

1.

Dreift skipulag: Hvert fagráðuneyti fer með eignarhald hlutafjár þeirra fyrirtækja sem tengjast verkefnasviði ráðuneytisins. Með þessu fyrirkomulagi er eignarhald og reglusetning markaða á sömu hendi sem þykir óheppilegt þegar fyrirtæki í samkeppnisrekstri eins og bankar eiga í hlut. Einnig virðist stundum óljóst hver stýrir fyrirtækinu í þessu skipulagi, því þegar fagráðuneyti halda um taumana álítur almenningur oft að ráðuneytið stýri fyrirtækinu í raun en ekki stjórn þess.

2.

Tvískipt skipulag: Tvö ráðuneyti skipta með sér eigendahlutverkinu. Fagráðuneyti fer að mestu með stjórnina en annað ráðuneyti sér um samræmingu og heildarstefnumótun um hlutverk ríkisins sem eiganda og skipar hluta stjórnarmanna. Í fæstum löndum hefur þetta tvískipta skipulag verið skilgreint nákvæmlega heldur hefur ákveðið verklag þróast með tímanum og verkaskipting er oft og tíðum ekki alveg ljós.

3.

Miðlægt skipulag: Þessi tilhögun byggist á sterkri áherslu á ríkið sem eiganda. Flest fyrirtæki sem ríkið á að hluta eða öllu leyti eru þá undir forræði eins ráðuneytis sem jafnframt fer ekki með reglusetningu þeirra markaða sem fyrirtækin starfa á eða gerir samninga við þau um kaup á þjónustu. Markmiðin eru að skýra ábyrgð mismunandi eininga innan ríkisins, tryggja að ríkið hafi eina samræmda eigendastefnu, auka trúverðugleika takmarkaðs eignarhalds ríkisins í þessum fyrirtækjum og tryggja samkeppni. Kostir þessa kerfis eru að með því næst:

a. Aðskilnaður milli eigendahlutverks ríkisins og annarra hlutverka, svo sem stefnumótunar á þeim sviðum sem fyrirtækin tengjast, reglusetningar á mörkuðum sem þau starfa á og kaupa ríkisins á þjónustu frá fyrirtækjunum.

b. Meiri eining um hlutverk ríkisins sem eiganda og samræmi í fyrirkomulagi. Það auðveldar innleiðingu leiðbeininga um upplýsingagjöf, skipan stjórna, starfskjör o.fl.

c. Betri yfirsýn og framsetning fjárhagsupplýsinga um eignarhluti ríkisins í fyrirtækjum.

d. Miðlæg þekking á eigendahlutverkinu innan ríkisins. Ríkið kemur sér upp hópi sérfræðinga við greiningu fjárhagsupplýsinga, samsetningu stjórna o.fl.

Á undanförnum árum hefur þróunin innan ríkja OECD verið frá dreifðu skipulagi yfir til miðlægs og mælir OECD með því í leiðbeiningum sínum um stjórnarhætti fyrirtækja í eigu ríkisins. Nær öll lönd hafa horfið frá því að láta viðkomandi fagráðuneyti fara með eigendahlutverk fyrirtækja á þeim sviðum þar sem ráðuneytið setur reglur og/eða ef það hefur eftirlit með þeim markaði sem fyrirtækið starfar á þar sem það er talið skerða samkeppnishæfni fyrirtækja á markaði gagnvart ríkisfyrirtækjunum.

Hér á landi hefur skipulagið verið nær dreifðu skipulagi þrátt fyrir að aðeins hafi þokast í átt til miðlægs skipulags á undanförnum árum með flutningi á eignarhlutum ríkisins í orkufyrirtækjum til fjármálaráðuneytisins og með því að fela ráðuneytinu forræði yfir nýjum eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Þá hefur ríkisstjórnin markað þá stefnu að fara þessa leið hér á landi og hluti af áformuðum breytingum á verkaskiptingu ráðuneyta er m.a. í þessum anda en þar er lagt til að fjármálaráðuneytinu verði falið forræði eignarhluta í hlutafélögum sem ríkið á.

Eigendastefna.

Mikilvægt er að íslenska ríkið marki eigendastefnu gagnvart fjármálafyrirtækjum sem það á eignarhluti í. Fjármálaráðuneytið vinnur nú í samvinnu við viðskiptaráðuneytið að mótun slíkrar eigendastefnu sem byggist m.a. á skýrslu OECD og eigendastefnu Norðmanna. Eins og áður segir er lykilatriði að þátttaka ríkisins í rekstri fyrirtækjanna sé gagnsæ, trúverðug og hafin yfir vafa. Vinna þarf eftir skýrum markmiðum og leikreglum en ekki hlutast til um daglega stjórn fyrirtækjanna.

Flest grannlönd okkar hafa mótað sér eigendastefnu, svo sem Noregur, Svíþjóð, Finnland, Danmörk, Bretland og Holland. Í eigendastefnum þessara landa eru settar fram lykiláherslur í rekstri fyrirtækjanna, skilgreindar helstu væntingar til þeirra og gerð grein fyrir markmiðum ríkisins með eignarhaldinu. Þar eru einnig settar fram ákveðnar kröfur til fyrirtækjanna og skilgreindar almennar reglur og leiðbeiningar, svo sem um skipan stjórna, skyldur stjórnarmanna, samskipti milli eigenda og stjórnar og starfskjör stjórnar og æðstu stjórnenda.

Aðgerðir ríkisins sem eiganda verða að vera trúverðugar og byggjast á almennum viðurkenndum viðmiðum um góða stjórnarhætti. Nauðsynlegt er að öflug eining innan íslensku stjórnsýslunnar fylgi vel eftir eigendastefnu ríkisins en að fyrirtækin sjálf séu rekin eins og hver önnur hlutafélög í samkeppnisrekstri. Eigendastefna þarf að vera aðgengileg og vel fram sett þannig að skýrt sé hvaða hlutverk eigandinn ætlar þessum fyrirtækjum.

Norðmenn hafa sett sér skýra eigendastefnu en norska ríkið á eignarhluti í fjölmörgum fyrirtækjum á ýmsum sviðum samfélagsins. Í Noregi fer eitt ráðuneyti með fyrirsvar eignarhluta flestra fyrirtækja sem ríkið á hluti í. Innan ráðuneytisins er sérstök deild sem ber ábyrgð á eigendastefnu ríkisins og eftirfylgni með henni gagnvart þeim fyrirtækjum sem ríkið á hluti í. Fulltrúar ríkisins í stjórnum þessara fyrirtækja þurfa allir að fylgja eigendastefnu ríkisins og vinna að þeim markmiðum sem þar eru sett. Fyrirtækin eru sum hver í kauphöll og starfa á samkeppnismarkaði og því lykilatriði að afskipti norska ríkisins séu fagleg og trúverðug. Eigendastefnan er skýr og birt opinberlega og í henni er meðal annars gerð grein fyrir skipulagi eigendahlutverksins, hlutverkum mismunandi aðila innan ríkisins, markmiðum ríkisins með eignarhaldinu, kröfum til stjórnenda o.fl.

Ríkisstjórn Íslands stefnir að því að koma upp svipuðu fyrirkomulagi hér og unnið er eftir í Noregi. Fjármálaráðuneytið annast mótun eigendastefnu íslenska ríkisins og hefur á hendi fyrirsvar og ábyrgð á eignarhlutum ríkisins í hlutafélögum og öðrum félögum.

Vegna sérstakra aðstæðna á íslenskum fjármálamarkaði nú og lítils trausts til fjármálastofnana er í frumvarpinu lagt til sérstakt tímabundið skipulag á meðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Það fellur þó að þeirri nálgun sem fjallað er um að framan varðandi skýra eigendastefnu og miðlægt skipulag eigendahlutverks ríkisins.

Skipulag eigendahlutverks í ljósi sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði.

Með stofnun nýju bankanna síðasta haust er ríkissjóður á ný orðinn eigandi að stærstum hluta íslenska fjármálakerfisins. Nú standa eftir viðskiptabankarnir þrír sem að fullu eru í eigu ríkisins. Jafnframt eru í landinu tveir stórir sparisjóðir og tíu minni og hafa átta þeirra sótt um eiginfjárframlög úr ríkissjóði á grundvelli laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Auk framangreinds eru nokkur minni fjármálafyrirtæki í einkaeigu.

Með það í huga hversu stórt hlutverk fjármálastofnanir leika í nútímahagkerfi, og vegna þess að ríkið er stærsti eigandi fyrirtækja á þessum markaði, er afar mikilvægt að ríkissjóður hafi skýra stefnu sem eigandi umræddra félaga. Slík eigendastefna tekur á sjónarmiðum um starfshætti fjármálastofnana og því hvernig ríkið sem eigandi í þeim vill sjá þær þróast þannig að þær geti, hver fyrir sig og sem heild, styrkt og bætt íslenska fjármálakerfið. Þetta á sérstaklega við á næstu missirum þegar fjármálakerfið og efnahagslífið þarf að komast í gegnum mikla aðsteðjandi erfiðleika. Í þessu samhengi skiptir miklu að ríkið sem eigandi svo stórs hlutfalls fjármálafyrirtækja landsins hagi eigendaákvörðunum sínum með trúverðugum hætti þannig að ná megi fram eðlilegum viðskiptaháttum og virkri samkeppni á fjármálamarkaði þrátt fyrir að umrædd fjármálafyrirtæki séu í sömu eigu.

Í ljósi þessa er í frumvarpinu lagt til að sérstakri stofnun, Bankasýslu ríkisins, verði falið að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum meðan á uppbyggingu og endurreisn fjármálakerfisins stendur. Stofnunin verður fyrst og fremst rekin á faglegum forsendum með það að markmiði að byggja upp trúverðugt og traust fjármálakerfi á Íslandi til framtíðar og stuðla þannig að virkri og eðlilegri samkeppni á þessum markaði. Slík stofnun lúti sérstakri stjórn, fái rekstrarfé af fjárlögum og starfi á grundvelli eigendastefnu ríkisins. Hlutverk hennar er að halda utan um eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum, setja með samningum fjármálastofnunum í eigu ríkisins viðmið í rekstri, viðmið um arðsemi af eigin fé og viðmið um almennar áherslur varðandi endurskipulagningu fjármálakerfisins. Stofnunin mun jafnframt hafa eftirlit með því að settum markmiðum verði náð innan fjármálafyrirtækjanna. Hún sér um samskipti ríkisins við fjármálafyrirtæki sem ríkið á hluti í og tengjast eigendahlutverki þess þannig að bankastjórnir, stjórnir og stjórnendur fjármálafyrirtækja munu ekki eiga samskipti við fjármálaráðuneytið eða ráðherra. Fjármálastofnanirnar verða þannig reknar á viðskiptalegum forsendum á ábyrgð bankastjórna, stjórna og stjórnenda eins og önnur félög og verða þessir aðilar látnir sæta ábyrgð á rekstrinum líkt og stjórnendur fyrirtækja á markaði. Stofnunin setur skilyrði í formi samninga þegar eiginfjárframlag er lagt til fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins. Starfsmenn stofnunarinnar munu fara með eignarhluti ríkisins og atkvæðarétt á hluthafafundum en sitja ekki sjálfir í stjórnum fjármálafyrirtækja.

Sérstök valnefnd tilnefnir einstaklinga til setu í stjórnum og bankaráðum fjármálafyrirtækja en Bankasýsla ríkisins kýs stjórnir fyrirtækjanna á hlutahafafundum. Hlutverk stjórnarmanna er að tryggja framgang eigendastefnu ríkisins og samninga sem fyrirtækin gera við Bankasýsluna. Almenningi verður gert kleift að koma nöfnum sínum og ferilskrám á framfæri við nefndina og bjóða sig þannig fram til setu í bankaráðum og stjórnum fyrir hönd ríkisins.

Þá er Bankasýslu ríkisins falið að undirbúa og vinna tillögur um sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum og gera tillögur til fjármálaráðherra um hvort og hvenær fýsilegt sé að bjóða tiltekna eignarhluti til sölu á almennum markaði. Þegar endurreisn fjármálakerfisins er lokið er gert ráð fyrir því að stofnunin verði lögð niður og umsýslu þeirra eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækum sem eftir standa verði hagað með hefðbundnum hætti í gegnum skýra eigendastefnu og eftirlit fjármálaráðuneytisins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að sett verði á fót sérstök ríkisstofnun sem nefnist Bankasýsla ríkisins og heyrir undir fjármálaráðherra.

Í 2. mgr. er skilgreining á hlutverki stofnunarinnar sem er að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Einnig kveður greinin á um að stofnunin leggi þeim til fé fyrir hönd ríkisins í formi eiginfjárframlags.

Í 3. mgr. eru settar fram helstu áherslur í starfsemi stofnunarinnar. Þar er lagt til að stofnunin leggi áherslu á endurreisn og uppbyggingu öflugs innlends fjármálamarkaðar. Þetta er lagt til vegna þess hve stórt hlutverk ríkið hefur á fjármálamarkaðinum eftir hrun hans.

Í 4. mgr. er lagt til að stofnunin geti stofnað og farið með eignarhluti í hlutafélögum svo framarlega þau þjóni hlutverki og tilgangi stofnunarinnar. Þarna gæti verið um að ræða félög sem hefðu það markmið að aðstoða fjármálafyrirtæki við endurskipulagningu fyrirtækja.

Um 2. gr.

Lagt er til í greininni að í stjórn Bankasýslu ríkisins verðir þrír aðilar skipaðir af ráðherra til fimm ára. Það fellur að áætluðum líftíma stofnunarinnar. Forfallist stjórnarmaður á þessum tíma verður nýr skipaður í hans stað og getur sú skipun ekki varað lengur en líftími stofnunarinnar.

Í 2. mgr. er kveðið á um hlutverk stjórnar.

Í 3. mgr. er lagt til að fjármálaráðherra geti í undantekningartilvikum beint tilteknum fyrirmælum til stjórnar stofnunarinnar. Beiti hann þeirri heimild þarf hann að gera það með formlegum hætti auk þess sem hann þarf að gefa stjórninni möguleika á því að tjá afstöðu sína til fyrirmælanna áður en við þeim er orðið. Þetta er gert til þess að undirstrika sjálfstæði stofnunarinnar. Þá er kveðið á um að þeirri þingnefnd Alþingis sem fari með bankamál verði gerð grein fyrir efni tilmælanna og afstöðu stjórnarinnar. Þetta er til þess að tryggja að ef slíkum tilmælum er beint til stjórnarinnar verði þau opinber og um þau fjallað í viðeigandi þingnefnd.

Um 3. gr.

Í greininni er fjallað um ráðningu forstjóra stofnunarinnar og í 1. mgr. kveðið á um að stjórnin ráði forstjórann en kjararáð ákveði starfskjör hans. Er þetta m.a. gert til þess að tryggja sjálfstæði stofnunarinnar gagnvart ráðuneytinu og til að undirstrika faglegt hlutverk hennar sem umsýsluaðila eignarhluta ríkissjóðs í fjármálafyrirtækjum. Þá er gert ráð fyrir að forstjórinn sé ráðinn til fimm ára eða út líftíma stofnunarinnar verði hann skemmri en fimm ár. Þetta er frávik frá lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og á að tryggja að ekki verði um sjálfkrafa endurnýjun á ráðningarsamningum að ræða.

Í 2. mgr. er fjallað um hlutverk forstjóra og kveðið á um að hann beri ábyrgð á rekstri stofnunarinnar gagnvart stjórn hennar.

Um 4. gr.

Í greininni eru tiltekin helstu verkefni stofnunarinnar.

Í a-lið er kveðið á um meginverkefni stofnunarinnar sem er að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum, sbr. 1. gr.

Í b-lið kemur fram að stofnunin sjái um samskipti ríkisins við fjármálafyrirtæki sem ríkið á hluti í og tengjast hlutverki þess sem eiganda. Með þessu ákvæði er skýrt að verkefni stofnunarinnar tengjast eigendahlutverki ríkisins gagnvart fjármálafyrirtækjum en ekki öðrum hlutverkum ríkisins tengdum fjármálamörkuðum. Með ákvæðinu eru jafnframt tekin af tvímæli um að samskipti ríkisins við fjármálafyrirtæki á grundvelli eignarhalds séu ávallt með milligöngu stofnunarinnar en ekki milli ráðuneytis og fjármálafyrirtækis. Þetta er gert til þess að tryggja skýr ábyrgðarskil milli fjármálastofnunar og eiganda. Gert er ráð fyrir að réttindi og skyldur stjórnarmanna og stjórnenda fjármálafyrirtækja samkvæmt þessu frumvarpi verði með sambærilegum hætti og í öðrum fjármálafyrirtækjum sem ekki eru í eigu ríkisins. Bankasýsla ríkisins hefur eftirlit með því að þeir bankastjórnendur og stjórnarmenn sem kosnir eru fyrir hönd þess uppfylli skyldur sínar.

Í c-lið kemur fram að félagið fari fyrir hönd ríkisins með eftirlit með framkvæmd eigendastefnu ríkisins, eins og hún er á hverjum tíma, gagnvart fjármálafyrirtækjum. Fjármálaráðuneytið í samvinnu við viðskiptaráðuneytið mótar eigendastefnuna og er hún síðan samþykkt í ríkisstjórn, kynnt á Alþingi og birt almenningi. Þar eru sett fram grundvallarviðmið varðandi rekstur fjármálafyrirtækja sem ríkið er eigandi að. Þetta hefur í för með sér að Bankasýslan getur ekki tekið meiri háttar ákvarðanir, svo sem um sameiningu fjármálafyrirtækja nema slíkt samræmist eigendastefnu ríkisins.

Í d-lið er gert ráð fyrir að stofnunin fari með atkvæði ríkisins á hluthafafundum og taki sem eigandi stefnumarkandi þátt í stjórn fjármálafyrirtækjanna enda fer hluthafafundur með æðsta vald í málefnum hlutafélags samkvæmt lögum. Stofnunin kemur fram á hluthafafundum sem faglegur eigandi út frá markmiðum ríkisins á hverjum tíma. Í þessu felst m.a. að fulltrúar Bankasýslu ríkisins taka þátt í kjöri stjórnarmanna banka og fjármálafyrirtækja fyrir hönd ríkisins á grundvelli tilnefningar valnefndar, sbr. 1. mgr. 7 gr. frumvarpsins.

Í e-lið kemur fram að stofnunin geri samninga við hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki um eiginfjárframlag ríkisins og sérstök og almenn viðmið í rekstri. Stofnunin mun bæði hafa heildaryfirsýn yfir fjármálamarkaðinn og sérstaka innsýn í einstök fjármálafyrirtæki sem ríkið á hluti í. Á grunni þessarar þekkingar gerir hún samninga við fjármálafyrirtækin um skilyrði eiginfjárframlaga, áhersluþætti í rekstri sem eru til þess fallnir að auka verðmæti og ná fram markmiðum um uppbyggingu fjármálakerfisins og markmiðum eigendastefnu. Áherslur í slíkum samningum geta t.d. tengst hagræðingu á ákveðnum sviðum. Bankasýsla ríkisins getur í slíkum samningum við fjármálastofnanir jafnframt sett tiltekin skilyrði sem hún telur nauðsynleg til að ná umræddum markmiðum. Áformað er að stofnunin birti útdrætti úr samningunum 12 mánuðum eftir að þeir eru gerðir enda skaði slík birting ekki starfsemi bankanna, gangi gegn lögum um fjármálafyrirtæki eða gangi gegn ríkum hagsmunum ríkisins sem eiganda.

Í f-lið er kveðið á um eftirlitsskyldur stofnunarinnar í tengslum við samningana. Bankaráð eða stjórnir fjármálafyrirtækja bera ábyrgð á að áherslum samninganna sé fylgt eftir gagnvart Bankasýslu ríkisins og getur hún, með hliðsjón af stærð eignarhluta ríkisins, óskað eftir hluthafafundi og stjórnarkjöri ef hún telur að stjórnin vinni ekki að þeim markmiðum sem fram koma í samningunum.

Í g-lið er mælt fyrir um að stofnunin geri tillögur til fjármálaráðherra um frekari fjármögnun fjármálafyrirtækja sé það talið nauðsynlegt. Slíkri beiðni þarf að fylgja greinargerð um þörfina og þau skilyrði sem ríkið ætti að setja fyrir fjármögnuninni.

Í h-lið er gert ráð fyrir að stofnunin meti og setji skilyrði um endurskipulagningu og sameiningu fjármálafyrirtækja með það að markmiði að efla fjármálafyrirtækin og fjármálamarkaðinn.

Í i-lið er gert ráð fyrir því að stofnunin geti, á grundvelli þeirrar þekkingar sem myndast hefur innan hennar, gert tillögur til fjármálaráðherra um hvenær álitlegt sé að setja tiltekna eignarhluti í fjármálafyrirtækjum í sölu á almennum markaði. Fjármálaráðherra tekur ákvörðun fyrir hönd ríkisins um það hvort hefja skuli sölumeðferð einstakra hluta.

Í j-lið er stofnuninni falið það hlutverk að vinna tillögur að því hvernig sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum skuli háttað. Mikilvægt er að vandað verði til verka við sölu á eignarhlutum ríkissjóðs í fjármálafyrirtækjum og að vel og faglega verði unnið að undirbúningi á sölu eignarhluta þegar þar að kemur.

Um 5. gr.

Í 1. mgr. er áréttað að stofnunin skuli í starfsemi sinni kappkosta að styrkja samkeppni almennt á fjármálamarkaði þrátt fyrir að ríkið eigi nú stærstan hluta þess markaðar og stofnunin muni búa yfir mikilli vitneskjum um rekstur einstakra fjármálafyrirtækja. Samningar sem stofnunin gerir við tiltekin fjármálafyrirtæki eru eingöngu á milli stofnunarinnar og viðkomandi fjármálafyrirtækis og ekki látnir öðrum fjármálastofnunum í té.

Í 2. mgr. er áréttað mikilvægi þess að þeir sem starfa fyrir stofnunina séu bundnir trúnaði í tengslum við upplýsingar sem geta haft áhrif á samkeppni þannig að tryggt sé að samkeppni verði áfram við lýði á íslenskum fjármálamarkaði.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um hæfisskilyrði stjórnar og forstjóra stofnunarinnar. Í ljósi þess að um er að ræða fagstofnun sem fer með eignarhald ríkissjóðs í fjármálafyrirtækjum þurfa þessir aðilar að hafa góða og fjölbreytta menntun og sérþekkingu á sviði fjármála- og bankarekstrar. Þá er lögð áhersla á þekkingu á góðum stjórnarháttum fyrirtækja en rík krafa verður gerð til fjármálafyrirtækjanna um að tileinka sér slíka starfshætti og eftirlit stofnunarinnar mun m.a. felast í úttekt á stjórnarháttum fjármálafyrirtækjanna.

Þá er í 2. mgr. sett sem skilyrði að stjórnarmenn og forstjóri stofnunarinnar skuli ekki hafa sætt skiptameðferð síðustu fimm ár áður en viðkomandi tók við starfi sínu. Einnig er áskilið að menn hafi ekki á síðustu fimm árum gerst sekir um meiri háttar brot sem tengjast atvinnurekstri. Fimm ára tímamarkið er í samræmi við ákvæði laga um fjármálafyrirtæki.

Í 3. mgr. er að finna reglur um þátttöku stjórnarmanna og forstjóra stofnunarinnar í málum sem tengjast þeim persónulega eða fjárhagslega. Ákvæðið er sambærilegt því sem gildir um stjórnarmenn og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja.

Um 7. gr.

Í greininni er að finna ákvæði um að stjórn Bankasýslu ríkisins skipi sérstaka þriggja manna valnefnd sem tilnefnir aðila til setu í bankaráðum eða stjórnum fjármálafyrirtækja sem ríkið á eignarhluti í. Slík tilnefning á sér stað fyrir stjórnarfund í hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki og mun Bankasýsla ríkisins tilkynna framboð umræddra aðila til stjórnar í samræmi við lög. Stjórnarmenn eru síðan, eins og gert er ráð fyrir í lögum, kosnir til setu í stjórnum á aðalfundum af þeim sem fara með eignarhlut í hlutaðeigandi félagi.

Þá er í 2. mgr. kveðið á um að stjórn Bankasýslu ríkisins skuli setja nefndinni starfsreglur, þar sem fram komi þau viðmið sem hún leggur til grundvallar um hæfni, menntun og reynslu þeirra aðila sem til greina koma, og að reglurnar verði birtar á vef stofnunarinnar. Gert er ráð fyrir að fulltrúar ríkisins í bankastjórnum eða stjórnum fjármálafyrirtækja vinni að framgangi samninga Bankasýslunnar við hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki og fylgi eftir markmiðum í eigendastefnu ríkisins. Með opinberri birtingu starfsreglna er gagnsæi við val á stjórnarmönnum aukið og auðveldar það mögulegum stjórnarmönnum að bjóða sig fram í bankaráðum eða stjórnum fjármálafyrirtækja fyrir hönd ríkisins.

Í 3. mgr. er tekið fram að nefndin komi saman eins oft og þurfa þykir. Þá er kveðið á um að fjármálaráðherra ákveði þóknun til nefndarmanna.

Í 4. mgr. er kveðið á um að almenningur geti boðið sig fram til setu í bankaráðum og stjórnum fjármálafyrirtækja fyrir hönd ríkisins. Með þessu er leitast við að tryggja að kraftar þeirra sem þekkingu og reynslu hafa á þessum sviðum eigi möguleika á að nýtast við uppbyggingu fjármálakerfisins á Íslandi.

Um 8. gr.

Í greininni er kveðið á um að stofnunin skuli árlega taka saman ítarlega skýrslu um starfsemina og að fjármálaráðherra geri Alþingi grein fyrir efni hennar. Í slíkri skýrslu yrði bæði fjallað almennt um þróun og horfur fjármálamarkaðarins út frá markmiðum ríkisins sem eiganda og síðan sérstaklega fjallað um hvert þeirra fjármálafyrirtækja sem ríkið á hluti í. Þetta er meðal annars gert til þess að tryggja gagnsæi varðandi hlutverk ríkisins sem eiganda.

Um 9. gr.

Aðstæður þær sem nú eru uppi kalla á að sérstök stofnun verði sett á fót eins og lagt er til í frumvarpinu. Ekki er ætlunin að þetta fyrirkomulag verði til frambúðar heldur ráðgert að ríkið losi um eignarhald sitt á fjármálafyrirtækjum þegar tækifæri gefst og að eignarráð og eftirlit með eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum sem hugsanlega verða áfram á hendi ríkisins eftir þessi tímamörk verði með hefðbundnum hætti. Til þess að leggja áherslu á þetta sjónarmið er í greininni lagt til að stofnunin verði lögð niður eigi síðar en að fimm árum liðnum.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabrigða.

Samkvæmt frumvarpinu á Bankasýsla ríkisins að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum og leggja þeim til eigið fé. Í ljósi þess að stefnt er að því að ljúka samningum milli kröfuhafa í fjármálafyrirtækjum sem stofnuð voru á grundvelli laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., eigi síðar en 17. júlí nk., og að ljúka á endurfjármögnun þeirra sem fyrst þar á eftir, þykir rétt að veita fjármálaráðherra heimild til að leggja fjármálafyrirtækjum til eigið fé án milligöngu Bankasýslunnar að því lágmarki sem lög mæla fyrir um. Ástæða þess er að ljóst er að nokkurn tíma mun taka að koma Bankasýslu ríkisins á laggirnar og skipa fjármálafyrirtækjum ný bankaráð eða stjórnir er síðan geri samninga við Bankasýsluna sbr. e-lið 4. gr. Við veitingu eiginfjárframlags frá ríkinu í samræmi við þetta ákvæði er hins vegar tekið fram að fjármálaráðherra skuli binda framlagið tilteknum skilyrðum sem gerir Bankasýslu ríkisins kleift að setja fjármálafyrirtækjunum frekari skilyrði síðar í samningum hennar við þau. Veiting frekari eiginfjárframlaga ef til þeirra kæmi yrði hins vegar á hendi Bankasýslunnar í samræmi við 2. mgr. 1. gr. frumvarps þessa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um Bankasýslu ríkisins.

Með frumvarpi þessu er lagt til að sérstök stofnun, Bankasýsla ríkisins, verði sett á fót sem fari með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum meðan á uppbyggingu og endurreisn fjármálakerfisins stendur. Gert er ráð fyrir að helstu verkefni stofnunarinnar verði að halda utan um eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum, setja með samningum fjármálastofnunum í eigu ríkisins viðmið í rekstri svo sem um arðsemi af eigin fé og almennar áherslur varðandi endurskipulagningu fjármálakerfisins. Stofnunin mun jafnframt hafa eftirlit með því að settum markmiðum verði náð innan fjármálafyrirtækjanna. Stofnunin mun þannig sjá um samskipti ríkisins við fjármálafyrirtæki sem ríkið á hluti í og tengjast eigendahlutverki þess. Stjórn stofnunarinnar mun skipa sérstaka þriggja manna valnefnd sem tilnefnir fólk til setu í bankaráðum eða stjórnum fjármálafyrirtækja sem ríkið á eignarhluti í. Þá er gert ráð fyrir að Bankasýslu ríkisins verði falið að undirbúa og vinna tillögur um sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum og gera tillögur til fjármálaráðherra um hvort og hvenær fýsilegt sé að bjóða tiltekna eignarhluti til sölu á almennum markaði.

Gert er ráð fyrir því að stofnunin starfi tímabundið og ekki lengur en í fimm ár. Þegar endurreisn fjármálakerfisins er lokið er gert ráð fyrir því að stofnunin verði lögð niður og að umsýsla eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum verði með hefðbundnum hætti. Frumvarpið gerir ráð fyrir að þrír stjórnarmenn fari fyrir stofnuninni, hún hafi forstjóra og gert er ráð fyrir að þrír til fimm starfmenn verða þar til viðbótar.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum og stofnunin af því umfangi sem hér um ræðir má gera ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs hækki um 70–80 m.kr. árlega næstu fimm árin eða meðan stofnunin er starfrækt. Ekki var gert ráð fyrir þessum útgjöldum í fjárlögum ársins.