Þjóðminjalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 223

Frumvarp til þjóðminjalaga.

(Lagt fyrir Alþingi á 126. löggjafarþingi 2000–2001.)

I. KAFLI

Markmið, yfirstjórn og skipulag.

1. gr.

Tilgangur þessara laga er að stuðla að verndun menningarsögulegra minja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða.

Lögin eiga að tryggja eftir föngum varðveislu menningarsögulegra minja í eigin umhverfi, auðvelda aðgang og kynni þjóðarinnar af menningarsögulegum minjum landsins og greiða fyrir rannsóknum á þeim.

Til menningarsögulegra minja teljast ummerki um sögu þjóðarinnar, svo sem fornleifar og gömul mannvirki, kirkjugripir og minningarmörk, forngripir, listmunir og nytjahlutir, svo og myndir, skráðar heimildir um þjóðhætti og aðrar heimildir um menningarsögu þjóðarinnar. Til slíkra minja geta einnig talist staðir sem tengjast menningarsögu.

Þjóðminjar teljast þær minjar er varða menningarsögu Íslendinga sem ákveðið hefur verið að varðveita í Þjóðminjasafni Íslands, í byggðasöfnum eða með friðlýsingu.

Fornminjar samkvæmt lögum þessum eru annars vegar fornleifar og hins vegar forngripir.

2. gr.

Menntamálaráðherra fer með yfirstjórn þjóðminjavörslu í landinu. Þjóðminjavörður og fornleifanefnd annast framkvæmd þjóðminjavörslunnar svo sem nánar er kveðið á um í lögum þessum.

II. KAFLI

Embætti þjóðminjavarðar.

3. gr.

Menntamálaráðherra skipar þjóðminjavörð til fimm ára í senn. Þá eina má ráða í embætti þjóðminjavarðar sem hafa sérfræðimenntun í fornleifafræði og hafa reynslu af stjórnunarstörfum.

Þjóðminjavörður er forstöðumaður embættis þjóðminjavarðar. Hann markar stefnu og gerir langtímaáætlun um þjóðminjavörsluna í heild. Þjóðminjavörður fjallar um og veitir leyfi til allra staðbundinna og tímabundinna fornleifarannsókna. Hann er söfnum og öðrum hlutaðeigandi aðilum til ráðgjafar um varðveislu og kynningu menningarsögulegra minja. Þjóðminjavörður hefur eftirlit með öllum fornleifarannsóknum og er hlutaðeigandi aðilum til ráðgjafar um skráningu, rannsóknir og varðveislu fornleifa.

4. gr.

Heimilt er að skjóta ákvörðunum þjóðminjavarðar er varða rétt eða skyldu manna, svo sem ákvörðunum er varða leyfisveitingar og rannsóknir, sbr. 10. gr., stöðvun framkvæmda, sbr. 13. og 14. gr., og leyfisveitingar, sbr. 15. gr., til úrskurðar fornleifanefndar.

Ákvarðanir fornleifanefndar eru fullnaðarúrlausnir og sæta ekki stjórnsýslukæru.

Menntamálaráðherra skipar fornleifanefnd til fjögurra ára í senn. Félag íslenskra fornleifafræðinga tilnefnir tvo fulltrúa og þrír fulltrúar skulu skipaðir án tilnefningar. Skal a.m.k. einn þeirra vera með próf í fornleifafræði og annar með embættispróf í lögfræði. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti. Menntamálaráðherra skipar formann og varaformann úr hópi nefndarmanna.

Fornleifanefnd fjallar eingöngu um mál sem skotið er til hennar á grundvelli 1. mgr.

Menntamálaráðherra skal í reglugerð setja nánari reglur um starfsemi nefndarinnar.

III. KAFLI

Þjóðminjasafn Íslands og byggðasöfn.

5. gr.

Þjóðminjasafn Íslands heyrir undir embætti þjóðminjavarðar. Þjóðminjasafn Íslands er höfuðsafn á sviði þjóðminjavörslunnar. Það annast söfnun, skrásetningu, varðveislu og rannsóknir á minjum um menningarsögu þjóðarinnar og kynningar þeirra, innan lands og utan. Þjóðminjasafn Íslands er byggðasöfnum og öðrum minjasöfnum til ráðgjafar og stuðlar að samvinnu safna og samræmdri safnastefnu á sviði þjóðminjavörslunnar.

Þjóðminjavörður ræður safnstjóra Þjóðminjasafns Íslands. Ráðinn skal maður með sérfræðimenntun og staðgóða þekkingu á starfssviði safnsins og stjórnunarreynslu. Safnstjóri Þjóðminjasafns Íslands ber fjárhagslega ábyrgð á rekstri safnsins gagnvart þjóðminjaverði.

Þjóðminjasafn Íslands hefur sérgreinda fjárveitingu á fjárlögum.

6. gr.

Til byggðasafna teljast samkvæmt lögum þessum önnur söfn en Þjóðminjasafn Íslands sem sett hafa verið á stofn í þeim tilgangi sem segir í 7. gr., hlotið hafa viðurkenningu þjóðminjavarðar að fengnum tillögum forstöðumanns Þjóðminjasafns Íslands og uppfylla skilyrði um rekstrarstyrki safna.

7. gr.

Hlutverk Þjóðminjasafns Íslands og byggðasafna er að safna, skrásetja, varðveita, forverja og rannsaka minjar, svo sem forngripi, kirkjugripi, listmuni, nytjahluti, svo og myndir, hljóðritanir og skráðar heimildir um þjóðhætti og kynna þær almenningi, innan lands og utan. Til slíkra minja geta einnig talist hús sem hafa sérstakt gildi og hafa verið tekin á skrá húsasafns Þjóðminjasafns Íslands.

Hverju byggðasafni ber að leggja áherslu á söfnun og sýningu muna sem telja má einkennandi eða hafa sögulegt gildi fyrir hlutaðeigandi byggðarlag eða landsfjórðung.

Þjóðminjasafn Íslands skal stuðla að rannsóknum á minjum um menningarsögu Íslendinga og útgáfu fræðilegra rita um þær.

Í Þjóðminjasafni Íslands skulu varðveittir aflagðir kirkjugripir og þeir gripir sem þjóðminjavörður og forráðamenn kirkna eru sammála um að eigi sé ástæða til að hafa í kirkju lengur. Þó getur safnstjóri Þjóðminjasafns Íslands í samráði við þjóðminjavörð falið viðkomandi byggðasafni varðveislu gripanna.

IV. KAFLI

Minjasvæði, fornleifar og forngripir.

8. gr.

Landinu er skipt í minjasvæði eftir ákvæðum í reglugerð sem menntamálaráðherra setur að fengnum tillögum þjóðminjavarðar. Þjóðminjavörður ræður minjaverði er hafa umsjón með minjasvæðum samkvæmt nánari ákvörðun þjóðminjavarðar.

Minjaverðir skulu vera menntaðir fornleifafræðingar eða hafa menntun í menningarsögu. Þjóðminjaverði er heimilt að fela forstöðumanni byggðasafns að gegna hlutverki minjavarðar á viðkomandi minjasvæði samkvæmt sérstökum starfssamningi.

Þjóðminjaverði er heimilt að stofna minjaráð á hverju minjasvæði. Minjaráð skulu skipuð forstöðumönnum allra viðurkenndra byggðasafna á svæðinu ásamt minjaverði. Hlutverk þess er að fjalla um fornminjar og varðveislu þeirra í samráði við þjóðminjavörð.

9. gr.

Til fornleifa teljast hvers kyns leifar fornra mannvirkja og annarra staðbundinna minja sem menn hafa gert eða mannaverk eru á, svo sem:

a. búsetulandslag, byggðaleifar, bæjarstæði og bæjarleifar ásamt tilheyrandi mannvirkjum og öskuhaugum, húsaleifar hvers kyns, svo sem kirkna, bænahúsa, klaustra og búða, leifar af verbúðum, naustum, verslunarstöðum og byggðaleifar í hellum og skútum;

b. vinnustaðir þar sem aflað var fanga, svo sem leifar af seljum, verstöðvum, bólum, mógröfum, kolagröfum og rauðablæstri;

c. gömul tún- og akurgerði, áveitumannvirki og leifar eftir veiðar til sjávar og sveita;

d. gamlir vegir, stíflur, brýr, vatnsvöð, varir, hafnir og bátalægi, slippir, ferjustaðir, kláfar, vörður og vitar og önnur vega- og siglingamerki ásamt kennileitum þeirra;

e. virki og skansar og önnur varnarmannvirki;

f. gamlir þingstaðir, meintir hörgar, hof og vé, brunnar, uppsprettur, álagablettir og aðrir staðir og kennileiti sem tengjast siðum, venjum, þjóðtrú eða þjóðsagnahefð;

g. áletranir, myndir eða önnur verksummerki af manna völdum í hellum eða skútum, á klettum, klöppum eða jarðföstum steinum og minningarmörk í kirkjugörðum;

h. haugar, dysjar og aðrir greftrunarstaðir úr heiðnum eða kristnum sið;

i. skipsflök eða hlutar úr þeim.

Minjar 100 ára og eldri teljast til fornleifa, en heimilt er þó að friðlýsa yngri minjar, sbr. 11. gr.

10. gr.

Fornleifum má enginn, hvorki landeigandi, ábúandi né nokkur annar, spilla, granda né breyta, ekki heldur hylja þær, laga né aflaga né úr stað flytja nema með leyfi þjóðminjavarðar.

Þjóðminjavörður hefur rétt til að láta rannsaka fornleifar með greftri eða á annan hátt og gera það sem þarf til verndar fornleifum, viðhalds eða endurbóta, en gera skal landeiganda eða ábúanda viðvart um það áður.

Þjóðminjavörður veitir leyfi til allra staðbundinna og tímabundinna fornleifarannsókna og er Þjóðminjasafni Íslands og byggðasöfnum til ráðgjafar um fornleifavörslu.

Með fornleifarannsókn er átt við hvers kyns jarðrask, sem fram fer í vísindalegum tilgangi og með það að markmiði að rannsaka jarðfastar fornleifar, sem þegar er vitað um eða líklegt er að finnast muni, eða að ganga úr skugga um hvort um þess háttar fornleifar sé að ræða á rannsóknarsvæðinu.

Þjóðminjavörður skal taka afstöðu til fram kominna umsókna um rannsóknarleyfi svo fljótt sem við verður komið.

Þjóðminjavörður skal leitast við að bjóða út þær fornleifarannsóknir sem hann telur nauðsynlegar á hverjum tíma.

11. gr.

Þjóðminjavörður lætur, eftir föngum, skrá allar þekktar fornleifar og gefur út skrá um friðlýstar fornleifar og skal hún endurskoðuð á þriggja ára fresti. Þjóðminjavörður lætur skrár þessar í té Þjóðminjasafni Íslands.

Skylt er að fornleifaskráning fari fram á skipulagsskyldum svæðum áður en gengið er frá skipulagi eða endurskoðun þess og skal sá sem fyrir skipulagsvinnu stendur bera straum af kostnaði við skráninguna.

Þjóðminjavörður ákveður hvaða fornleifar skulu friðlýstar. Friðlýsing getur náð til nánasta umhverfis hins friðlýsta minjastaðar. Friðlýsa má samfelld svæði, minjasvæði, þar sem fleiri en einn minjastaður telst hafa sérstakt menningarsögulegt gildi. Friðlýsingu fornleifa skal birta í Stjórnartíðindum og staðurinn og ytri mörk hans tilgreind svo nákvæmlega sem unnt er á korti eða á annan hátt. Þjóðminjavörður skal sjá til þess að friðlýstar fornleifar eða minjasvæði séu merkt með sérstökum merkjum. Tilkynna skal landeiganda og ábúanda með sannanlegum hætti um friðlýsinguna. Friðlýsingu fornleifa skal þinglýsa sem kvöð á landareign þá sem í hlut á. Þeim minjum, sem friðlýstar eru, skal fylgja 20 metra friðhelgað svæði út frá ystu sýnilegu mörkum fornleifa og umhverfis nema kveðið sé á um annað. Um stærra svæði skal leita samþykkis landeiganda. Friðlýstar fornleifar skulu færðar á skipulagskort. Fornleifar, sem friðlýstar hafa verið samkvæmt eldri lögum, skulu njóta friðlýsingar áfram.

Þjóðminjavörður getur afturkallað friðlýsingu og skal afturköllunin auglýst með sama hætti og friðlýsingin.

12. gr.

Skylt er landeiganda og ábúanda að gera þjóðminjaverði viðvart ef fornleifar liggja undir spjöllum af völdum náttúru eða þeim er spillt af manna völdum. Þjóðminjavörður ákveður hvaða ráðstafanir skuli gerðar til verndar fornleifunum.

13. gr.

Nú finnast fornleifar sem áður voru ókunnar og skal finnandi þá skýra þjóðminjaverði frá fundinum svo fljótt sem unnt er. Sama skylda hvílir á landeiganda og ábúanda er þeir fá vitneskju um fundinn. Ef fornleifar finnast við framkvæmd verks skal sá sem fyrir því stendur stöðva framkvæmd uns fengin er ákvörðun þjóðminjavarðar um hvort verki megi fram halda og með hvaða skilmálum.

14. gr.

Nú telur landeigandi, ábúandi eða einhver annar, þar á meðal sá sem stjórnar opinberum framkvæmdum, að hann þurfi að gera jarðrask, svo sem vegna vegagerðar, veitulagnar, framræslu eða skógræktar, er haggað geti við fornleifum og skal hann þá skýra þjóðminjaverði frá því áður en hafist er handa við verkið. Lýst skal nákvæmlega breytingum þeim er af framkvæmd mundi leiða. Þjóðminjavörður ákveður hvort og hvenær framkvæmd megi hefja og með hvaða skilmálum. Við allar meiri háttar framkvæmdir, svo sem vegagerð, virkjanaframkvæmdir, flugvallargerð og veitulagnir, skal sá sem fyrir þeim stendur bera kostnað af nauðsynlegum rannsóknum.

Kostnaður þjóðminjavarðar vegna athugunar á fornleifafundi sem gerð er í því augnamiði að staðfesta eðli og umfang fundarins skal greiddur af embættinu.

Framkvæmdaraðili greiðir kostnað vegna þeirra rannsókna á fornleifum sem þjóðminjavörður úrskurðar að séu nauðsynlegar vegna athafna hans.

Þjóðminjaverði er heimilt að leiðbeina framkvæmdaraðilum um kostnaðaráætlun, útboð og framkvæmd rannsóknarverkefna.

Setja skal í reglugerð nánari ákvæði um efni þessarar greinar.

15. gr.

Þjóðminjavörður annast eftirlit með rannsóknum á fornleifum í landinu. Þegar þjóðminjavörður veitir leyfi til stað- og tímabundinna fornleifarannsókna, sbr. 2. mgr. 3. gr., skal þess gætt að stjórnandi þeirra hafi tilskilda menntun í fornleifafræði. Skal leyfi vera skriflegt hverju sinni og sá sem slíkt leyfi fær hlíta þeim reglum sem þjóðminjavörður setur þar að lútandi, svo sem um skil á rannsóknarskýrslum og birtingu þeirra og um skil á gripum sem finnast við rannsóknina.

16. gr.

Óheimil er notkun málmleitartækja eða annars tækjabúnaðar við leit að forngripum í jörðu nema með sérstöku leyfi þjóðminjavarðar.

17. gr.

Skylt er að viðhalda á kostnað ríkissjóðs friðlýstum fornleifum.

18. gr.

Forngripir eru lausar fornminjar, einstakir hlutir, 100 ára og eldri. Þegar forngripir finnast sem liggja eða legið hafa í jörðu skal finnandi tilkynna þjóðminjaverði fundinn svo fljótt sem við verður komið.

Finnandi skal ekki hagga við fundinum nema nauðsynlegt sé að taka hann eða hluta hans þegar til umhirðu með því að ella væri hætta á að munir spilltust eða færu forgörðum. Ákvæði 1. mgr. taka til allra muna sem menn hafa notað eða mannaverk eru á og einnig til leifa af líkömum manna og dýra sem finnast í fornum haugum, dysjum eða leiðum. Allir munir, sem grein þessi fjallar um, eru eign ríkisins. Skulu þeir varðveittir í Þjóðminjasafni Íslands eða í hlutaðeigandi byggða- eða minjasafni. Ef upp kemur ágreiningur um hvar varðveita skuli forngripi sker þjóðminjavörður úr.

19. gr.

Finnandi forngrips á rétt á greiðslu að mati þjóðminjavarðar vegna útgjalda sem hann hefur haft vegna fundarins. Nú finnst forngripur úr gulli eða silfri, þar á meðal gullpeningar eða silfurpeningar, og skal þá þjóðminjavörður meta málmverð hlutarins og leggja ofan á tíu af hundraði. Skal annar helmingur fjárhæðarinnar greiddur finnanda en hinn landeiganda. Útgjöld samkvæmt grein þessari skulu greidd úr ríkissjóði að fengnu samþykki menntamálaráðherra.

V. KAFLI

Kirkjugripir og minningarmörk.

20. gr.

Þjóðminjavörður ákveður friðlýsingu og varðveislu kirkjugripa sem varðveittir eru í kirkjum landsins og hann telur friðunarverða vegna sögulegs eða listræns gildis þeirra. Gripir hverrar kirkju sem friðlýstir eru skulu skráðir sérstaklega.

Munir, sem á friðlýsingarskrá eru teknir skv. 1. mgr., eru friðhelgir. Óheimilt er að raska þeim eða spilla. Ekki má heldur farga þeim né flytja þá burtu nema með leyfi þjóðminjavarðar. Forráðamönnum kirkna ber að vernda skráða kirkjugripi.

21. gr.

Þjóðminjavörður friðlýsir þá legsteina eða önnur minningarmörk í kirkjugörðum sem hann telur rétt að vernda vegna sögulegs eða listræns gildis þeirra.

Halda skal nákvæmar skrár yfir minningarmörk og skulu minningarmörk í hverjum kirkjugarði skráð sérstaklega. Minningarmörk sem tekin eru á friðlýsingarskrá eru friðhelg. Óheimilt er að raska þeim eða spilla. Kirkjugarðsstjórnir annast vernd skráðra minningarmarka svo sem segir í lögum um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, nr. 36/1993.

22. gr.

Þjóðminjavörður heldur skrár skv. 22. og 23. gr. og lætur þær í té sóknarprestum, próföstum og sóknarnefndum sem hlut eiga að máli.

23. gr.

Sé kirkja lögð niður skulu gripir hennar renna til Þjóðminjasafns Íslands eða til annarra kirkna að höfðu samráði milli þjóðminjavarðar, forstöðumanns Þjóðminjasafns Íslands og biskups eða prófasts. Gildir þetta jafnt um bændakirkjur sem safnaðarkirkjur. Þjóðminjasafn Íslands skal eiga forkaupsrétt að kirkjugripum í einkaeign ef seldir verða.

VI. KAFLI

Fornleifasjóður.

24. gr.

Stofna skal fornleifasjóð er hafi það hlutverk að stuðla að varðveislu og rannsóknum á fornleifum og forngripum. Menntamálaráðherra skipar þriggja manna stjórn fornleifasjóðs sem úthlutar úr sjóðnum styrkjum til rannsóknar- og varðveisluverkefna samkvæmt sérstökum úthlutunarreglum, sem menntamálaráðherra setur að fengnum tillögum þjóðminjavarðar og ber ábyrgð á umsýslu sjóðsins. Stjórn fornleifasjóðs skal þannig skipuð: Einn samkvæmt tilnefningu Félags íslenskra fornleifafræðinga, einn samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga og einn án tilnefningar sem jafnframt er formaður stjórnar.

Tekjur sjóðsins eru:

1. framlag ríkissjóðs eftir því sem ákveðið er í fjárlögum,

2. frjáls framlög.

VII. KAFLI

Almenn ákvæði.

25. gr.

Hver sá sem fyrir fjártjóni verður vegna framkvæmda á ákvæðum IV. kafla laga þessara á rétt á skaðabótum úr ríkissjóði. Ef samkomulag næst ekki um bætur skulu þær ákveðnar eftir reglum laga um eignarnám.

26. gr.

Ekki ber að greiða stimpilgjöld eða þinglýsingargjöld af skjölum sem út eru gefin vegna framkvæmda á lögum þessum.

27. gr.

Brot gegn ákvæðum 10.–14. gr., 18. gr., 20. gr. og 21. gr. varða sektum til ríkissjóðs nema þyngri refsing liggi við broti skv. 177. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

28. gr.

Þjóðminjavörður skal a.m.k. árlega birta skrár þær sem honum ber að færa samkvæmt lögum þessum.

29. gr.

Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna í heild eða einstakra kafla þeirra. Hann setur m.a. reglugerð um starfsemi embættis þjóðminjavarðar. Í reglugerðinni skal m.a. kveða nánar á um samstarf þjóðminjavarðar og húsafriðunarnefndar, eftirlit þjóðminjavarðar með fornleifarannsóknum, leyfisveitingar til fornleifarannsókna og forvörslu.

30. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og koma að fullu til framkvæmda innan þriggja mánaða frá gildistöku þeirra. Með lögum þessum falla úr gildi ákvæði I., II., III., IV. og VII. kafla laga nr. 88/1989, með síðari breytingum.

Ákvæði til bráðabirgða.

Umboð þjóðminjaráðs og fornleifanefndar skv. lögum nr. 88/1989, með síðari breytingum, fellur niður við gildistöku laganna. Ný fornleifanefnd skal skipuð innan tveggja mánaða frá gildistöku laganna.

Leyfi til fornleifarannsókna sem veitt hafa verið fyrir gildistöku laga þessara halda gildi sínu.

Starfandi þjóðminjavörður gegnir embætti sínu til loka yfirstandandi skipunartímabils.

Þeir starfsmenn sem eru fastráðnir hjá Þjóðminjasafni Íslands við gildistöku laga þessara skulu halda öllum starfsréttindum sínum óbreyttum hjá embætti þjóðminjavarðar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Lagafrumvarp þetta er samið á vegum menntamálaráðherra. Samhliða þessu frumvarpi eru lögð fram þrjú frumvörp: frumvarp til safnalaga, frumvarp til húsafriðunarlaga og frumvarp til laga um flutning menningarverðmæta úr landi og um skil menningarverðmæta til annarra landa.

Með frumvarpi þessu er lagt til að gerðar verði breytingar á skipulagi þjóðminjavörslunnar. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar á inntaki þjóðminjavörslunnar sem að miklu leyti má rekja til lagasetningar um verndun fornmenja frá árinu 1907, laga nr. 8/1947, um viðhald fornra mannvirkja og um byggðasöfn, að ógleymdum þjóðminjalögum, nr. 52/ 1969.

Megintilgangur frumvarpsins er að einfalda stjórnkerfi þjóðminjavörslunnar og styrkja embætti þjóðminjavarðar. Á vegum Þjóðminjasafns Íslands fer fram fjölþætt starfsemi á sviði minjavörslunnar og er safnastarfsemi á vegum Þjóðminjasafns einungis einn af mikilvægum þáttum þeirrar starfsemi sem fer fram á vegum stofnunarinnar. Þykir því rétt að breyta heiti stofnunarinnar í embætti þjóðminjavarðar um leið og safnastarfsemi á vegum embættisins er gefið sérstakt vægi. Enn fremur er með frumvarpi þessu leitast við að efla safnastarfsemi á þessu sviði og lagt til að Þjóðminjasafni Íslands verði gefið aukið vægi. Lagt er til að það hafi sérgreindan fjárhag og að ráðinn verði sérstakur safnstjóri er beri fjárhagslega ábyrgð á rekstri safnsins gagnvart þjóðminjaverði. Auk þess er lagt til að safnið hafi ráðgefandi hlutverk gagnvart öðrum byggða- og minjasöfnum og hafi forgöngu um samræmda safnastefnu á sviði þjóðminjavörslunnar.

Ný lög voru sett um þjóðminjavörsluna árið 1989. Þeim lögum var breytt með lögum nr. 98/1994 og með lögum nr. 94/1997. Á grundvelli þessara laga var sett reglugerð fyrir safnið og stefna þess mörkuð. Með þessu var gerð tilraun til þess að laga safnið að breyttum tímum og setja stjórn þess í fastari skorður. Þessar breytingar hafa ekki skilað tilætluðum árangri. Stjórnkerfi safnsins er of flókið og margar nefndir og ráð koma að stjórnun málaflokksins með einum eða öðrum hætti. Með frumvarpi þessu eru lagðar til róttækar breytingar á stjórn þjóðminjavörslunnar með það fyrir augum að einfalda og styrkja stjórnkerfi hennar, stytta boðleiðir og skilgreina betur ábyrgð og starfssvið hverrar stofnunar. Í lögum nr. 88/1989 er kveðið á um að lögin eigi að endurskoða innan fimm ára frá setningu þeirra. Er frumvarp þetta ásamt frumvarpi um húsafriðun og ólögmætan útflutning menningarminja fyrsta heildarendurskoðunin á þjóðminjalögunum frá setningu þeirra 1989.

Við endurskoðun laganna hefur verið tekið mið af eftirfarandi meginþáttum: Safnastarfsemi í landinu hefur breyst mikið og ört á undanförnum árum. Skilgreina þarf hlut ríkisins með skýrari hætti en áður og hlutverk Þjóðminjasafns Íslands gagnvart öðrum söfnum er starfa á sviði þjóðminjavörslunnar. Húsafriðun hefur vaxið fiskur um hrygg og virðing fyrir byggingararfleifð vex ár frá ári. Sjálfstæði húsafriðunarnefndar er til þess fallið að árétta mikilvægi málaflokksins innan stjórnsýslunnar og út á við með sérstökum lögum. Um flutning menningarverðmæta úr landi og um skil menningarverðmæta til annarra landa er fjallað í sérstökum lögum er taka mið af tilskipunum ESB nr. 93/7 og nr. 96/100 um skil á menningarminjum.

Mikilvæg þróun hefur orðið í fornleifarannsóknum á undanförnum árum. Fleiri fræðimenn á þessu sviði hafa haslað sér völl og fundið sér starfsvettvang. Fornleifarannsóknir eru í auknum mæli gerðar af einkaaðilum. Tryggja þarf eftirlit með þessum rannsóknum og jafnframt að stjórnkerfi minjavörslunnar verði ekki of þungt í vöfum.

Helstu nýmæli þessa frumvarps eru eftirfarandi:

1. Samkvæmt núgildandi lögum nr. 88/1989 er þjóðminjavörður forstöðumaður Þjóðminjasafns Íslands. Í lagafrumvarpi þessu er lagt til að heiti stofnunarinnar verði breytt þannig að stofnunin beri heitið embætti þjóðminjavarðar og innan þeirrar stofnunar sé rekið safn sem heiti Þjóðminjasafn Íslands.

2. Lagt er til að þjóðminjaráð og fornleifanefnd í núverandi mynd verði lögð niður. Lagt er til að þjóðminjavörður taki við meginhlutverki þessara aðila en að jafnframt verði sett á laggirnar úrskurðarnefnd er beri heitið fornleifanefnd og verði skipuð aðilum með fræðilega þekkingu á málaflokknum, og þangað verði hægt að skjóta tilteknum ákvörðunum þjóðminjavarðar. Jafnframt fær Þjóðminjasafn Íslands nú sjálfstæðara hlutverk en áður.

3. Lagt er til að þjóðminjavörður hafi forustu um mótun heildarstefnu fyrir þjóðminjavörsluna. Þjóðminjavörður hafi eftirlit með fornleifarannsóknum, veiti leyfi til fornleifarannsókna, beri ábyrgð á fornleifaskráningu og friðlýsingarskrá og fari með yfirstjórn fornleifasjóðs. Nánar verði kveðið á um starfsemi embættis þjóðminjavarðar í reglugerð og að þar verði m.a. kveðið á um starfslið stofnunarinnar.

4. Lagt er til að settur verði á laggirnar sérstakur fornleifasjóður sem hafi það hlutverk að úthluta styrkjum til rannsóknarverkefna. Í úthlutunarreglum sjóðsins sé tryggt að styrkir séu veittir á faglegum grunni og að lagt sé hlutlægt mat á umsóknir.

5. Lagt er til að þjóðminjavörður bjóði út fornleifarannsóknir. Jafnframt er gert ráð fyrir því að starfsmenn þjóðminjavarðar sinni rannsóknum að einhverju leyti, ekki síst svonefndum neyðarrannsóknum, sem erfitt kann að vera að bjóða út. Neyðarrannsóknir eru einfaldar, skjótunnar rannsóknir, sem einkum tengjast björgun minja við jarðrask, t.d. vegna mannvirkjagerðar.

6. Lagt er til að ríkissjóði sé skylt að viðhalda friðlýstum fornleifum. Samkvæmt núgildandi lögum er ríkissjóði skylt að viðhalda friðuðum fornleifum en slíkt er ekki raunhæft. Eðlilegra er að takmarka skyldu ríkissjóðs við að viðhalda þeim fornleifum sem hlotið hafa friðlýsingu og er að finna á friðlýsingarskrá.

7. Lagt er til að hugtakið fornleifarannsókn sé skilgreint í lögum en ekki í reglugerð eins og nú er.

Í tengslum við undirbúning lagafrumvarps þessa hafa komið fram þau sjónarmið að brýnt sé að efla forvörslu og í því sambandi hafa komið fram hugmyndir um að setja á laggirnar sérstaka stofnun sem sinnt geti forvörslu fyrir öll söfn í landinu. Ekkert er talið vera því til fyrirstöðu að Þjóðminjasafn Íslands eigi aðild að slíkri stofnun eða að slík stofnun sé sett á laggirnar í samvinnu við þjóðminjavörð. Þar af leiðandi var ekki talið nauðsynlegt að í lagatexta kæmi fram heimild fyrir þjóðminjavörð til þess að taka þátt í samvinnu af þessu tagi.

Við undirbúning frumvarps þessa var leitað umsagnar eftirtalinna aðila: Félags íslenskra fornleifafræðinga, Félags íslenskra safnamanna, fornleifanefndar, Fornleifastofnunar Íslands, húsafriðunarnefndar ríkisins, Kvikmyndasafns Íslands, Listasafns Íslands, safnráðs Listasafns Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga, stjórnar Kvikmyndasjóðs Íslands, þjóðminjaráðs og þjóðminjavarðar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í grein þessari er meginmarkmið laganna skilgreint í stað þess að gefa yfirlit yfir inntak laganna eins og gert er í 1. gr. núgildandi þjóðminjalaga, nr. 88/1989. Hugtökin menningarsögulegar minjar og þjóðminjar eru skilgreind með sama hætti og í núgildandi lögum, þó þannig að hugtakið menningarsögulegar minjar er látið ná til hvers kyns heimilda sem til eru um menningarsögu þjóðarinnar, annarra en ritheimilda. Jafnframt kemur fram að hugtakið fornminjar skiptist í forngripi og fornleifar.

Um 2. gr.

Greinin fjallar um skipulag og yfirstjórn þjóðminjavörslunnar.

Hlutverki fornleifanefndar er gjörbreytt frá því sem nú er. Lagt er til að fornleifanefnd starfi sem úrskurðaraðili á sviði þjóðminjavörslunnar, sbr. aths. við 4. gr. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 3. gr.

Í þessari grein er fjallað um verkefni þjóðminjavarðar sem í núgildandi lögum er að mestu leyti í höndum þjóðminjaráðs, fornleifanefndar og þjóðminjavarðar. Þjóðminjavörður ber ábyrgð á rekstri og stefnumörkun embættis þjóðminjavarðar. Hér er til muna verið að einfalda stjórnsýslu á sviði minjavörslu.

Um 4. gr.

Í þessari grein er kveðið á um hlutverk fornleifanefndar. Frumvarpið felur í sér að þjóðminjaráð og fornleifanefnd verði lögð niður, sbr. ákvæði til bráðabirgða. Hér er hins vegar fjallað um úrskurðarnefnd sem hefur skýrt og afmarkað hlutverk. Hlutverk nefndarinnar er að úrskurða í málum er varða tilteknar ákvarðanir þjóðminjavarðar og eru þær helstu taldar í lagagreininni sjálfri. Um er að ræða stjórnsýsluákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 1. gr. þeirra laga.

Til þess að treysta sérfræðilegan grundvöll nefndarinnar er miðað við það að fagfélag fornleifafræðinga, Félag íslenskra fornleifafræðinga, tilnefni tvo fulltrúa og þrír skulu skipaðir án tilnefningar, þar af einn með próf í fornleifafræði.

Um 5. gr.

Hér er meginhlutverki Þjóðminjasafns Íslands lýst. Lagt er til að sjálfstæði Þjóðminjasafns Íslands verði skilgreint með skýrari hætti, safnið hafi sérgreindan fjárhag á fjárlögum og forstöðumaður safnsins beri fjárhagslega ábyrgð á rekstri safnsins gagnvart þjóðminjaverði.

Um 6. gr.

Sambærilegt ákvæði er að finna í 6. gr. laga nr. 88/1989. Í greininni er jafnframt kveðið á um hvaða skilyrði safn þarf að uppfylla til þess að teljast byggðasafn. Safnið þarf að hafa verið stofnað til þess að sinna þeim verkefnum sem lýst er í 7. gr. Jafnframt þarf safnið að öðlast viðurkenningu þjóðminjavarðar og uppfylla skilyrði um rekstrarstyrki. Þjóðminjasafni Íslands er ætlað að stuðla að samræmdri safnastefnu á sínu sviði. Því er eðlilegt að þjóðminjavörður meti starfsemi viðkomandi safna og taki ákvörðun um viðurkenningu þeirra að fengnum tillögum forstöðumanns Þjóðminjasafns Íslands.

Um 7. gr.

Hlutverk Þjóðminjasafns Íslands og byggðasafna er óbreytt frá því sem kveðið er um í 7. gr. og 32. gr. laga nr. 88/1989.

Um 8. gr.

Greinin er nánast óbreytt frá ákvæðum núgildandi þjóðminjalaga og fjallar um skiptingu landsins í minjasvæði, um minjaverði, tengsl þeirra við þjóðminjavörð að teknu tilliti til skipulagsbreytinga þeirra sem kveðið er á um í frumvarpi þessu. Vakin er athygli á því að gert er ráð fyrir því að minjaverðir verði starfsmenn þjóðminjavarðar og að forstöðumenn byggðasafna geti gegnt starfi minjavarða þótt þeir uppfylli ekki menntunarskilyrði samkvæmt greininni. Markmið greinarinnar er óbreytt, þ.e. að tryggja markvisst starf að minjavörslu á landsbyggðinni.

Um 9. gr.

Hér er fjallað um jarðfastar fornleifar og er greinin nánast óbreytt frá núgildandi lögum. Þó er talin ástæða til þess að bæta öskuhaugum við skilgreininguna, enda eru þeir meðal mikilvægustu rannsóknarstaða fornleifa. Jafnframt eru minningarmörk í kirkjugörðum talin heyra undir þessa skilgreiningu þótt um þau séu að hluta sérstök ákvæði í lögunum og er það nýmæli.

Þá skal vakin athygli á því að í skilgreiningunni er gert ráð fyrir að búsetulandslag geti talist til jarðfastra fornleifa en með orðinu búsetulandslag er átt við landslag sem mótað er af búsetu eða starfsemi manna.

Um 10. gr.

Greinin er að stofni til óbreytt frá núgildandi lögum að teknu tilliti til skipulagsbreytinga þeirra sem kveðið er á um í frumvarpi þessu og breyttu hlutverk þjóðminjavarðar.

Fornleifarannsóknir eru fjármagnaðar með ýmsum hætti en þó eru allar rannsóknar á þessu sviði að meira eða minna leyti háðar opinberum styrkjum. Einkaaðilar hafa verið að hasla sér völl á þessu sviði. Hér er lagt til að þjóðminjavörður bjóði út eða leitist við að bjóða út rannsóknarverkefni embættisins. Þessi leið hefur nánast ekki verið farin. Útboðsleiðin kallar á skýra markmiðssetningu til þess að tryggt sé að rannsóknarverkefnum verði forgangsraðað með eðlilegum hætti og þekkingaröflun á þessu sviði verði markviss.

Um 11. gr.

Greinin fjallar um skráningu og meðferð fornleifa. Svo sem kveðið er á um í núgildandi lögum skal fornleifaskráning fara fram á skipulagsskyldum svæðum áður en gengið er frá skipulagi eða endurskoðun þess. Í greininni er skýrt kveðið á um hver eigi að bera kostnað af fornleifaskráningu. Er þetta ákvæði í samræmi við þróun undanfarinna ára þar sem sveitarfélög hafa borið þennan kostnað. Hér er skilgreint hvernig fornleifar eru friðlýstar en hugtökin friðun og friðlýsing hafa verið notuð jöfnum höndum hingað til án nákvæmra skilgreininga. Jafnframt er heimild til friðlýsingar minjasvæðis nýmæli en á sér fordæmi í eldri friðlýsingum. Þá er enn fremur nýmæli að þjóðminjavörður geti afturkallað friðlýsingu fornleifa. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 12.–16. gr.

Greinar þessar eru efnislega óbreyttar frá núgildandi lögum. Þó er að finna nýmæli í 16. gr. en þar er kveðið á um skyldu framkvæmdaraðila sem þurfa að framkvæma jarðrask að skýra þjóðminjaverði frá fyrirhuguðum framkvæmdum. Lagt er til að sama skylda hvíli á þeim sem stunda skógrækt sem hefur jarðrask í för með sér og öðrum framkvæmdaraðilum. Rætur trjáa og ýmis efni sem þær gefa frá sér geta skaðað fornleifar. Þess vegna þarf að tryggja samstarf skógræktarfélaga og annarra áhugamanna um skógrækt og embættis þjóðminjavarðar þannig að ekki sé hætta á að gróðursett sé í eða nálægt fornminjum. Jafnframt er í 16. gr. kveðið á um með hvaða hætti kostnaður við rannsóknir á fornleifum sem finnast við jarðrask skuli skiptast á milli þjóðminjavarðar og framkvæmdaraðila.

Um 17. gr.

Hér er lagt til að skylda ríkisjóðs taki til viðhalds á friðlýstum fornleifum en ekki friðuðum fornleifum svo sem nú er kveðið á um.

Um 18.–19. gr.

Greinar þessar eru nánast óbreyttar frá ákvæðum núgildandi laga.

Um 20.–23. gr.

Ákvæði V. kafla fjalla um kirkjugripi og minningarmörk og er þau efnislega óbreytt frá ákvæðum IV. kafla núgildandi laga að teknu tilliti til skipulagsbreytinga þeirra sem kveðið er á um í frumvarpi þessu.

Um 24. gr.

Lagt er til að settur verði á laggirnar fornleifasjóður, er hafi þann tilgang að stuðla að rannsóknum á fornleifum og forngripum. Með þessu móti eru sköpuð skilyrði til þess að styrkja rannsóknir á þessu sviði. Lagt er til að menntamálaráðherra setji úthlutunarreglur fyrir sjóðinn samkvæmt tillögum þjóðminjavarðar. Úthlutunarreglurnar þurfa að tryggja að styrkir séu veittir á grundvelli hlutlægs mats á umsóknum. Að öðru leyti skýrir greinin sig sjálf.

Um 25.–

27. gr.

Greinar þessar eru efnislega samhljóða ákvæðum núgildandi laga.

Um 28.–

30. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa. Nýmæli er að kveðið sé á um birtingu friðlýsingaskráa í lögum. Þá er gert ráð fyrir að menntamálaráðherra setji reglugerð þar sem nánar er kveðið á um starfsemi og samstarf þeirra aðila sem ætlað er að sinna þjóðminjavörslu, eftirlit með fornleifarannsóknum, leyfisveitingu til fornleifarannsókna, forvörslu, úthlutun styrkja til fornleifarannsókna og um sérhæft starfsfólk til þess að sinna þessum verkefnum.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Verði frumvarp þetta að lögum fellur niður umboð þjóðminjaráðs og fornleifanefndar samkvæmt núgildandi lögum. Einnig er áréttað að þeir starfsmenn sem fastráðnir eru hjá Þjóðminjasafni Íslands haldi starfsréttindum sínum óbreyttum og er með því átt við að breyting á heiti stofnunarinnar og innra stjórnskipulagi hafi ekki áhrif á starfsréttindi starfsmanna. Jafnframt er tekið fram að veitt leyfi til fornleifarannsókna við gildistöku laganna haldi gildi sínu.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til þjóðminjalaga.

Með frumvarpinu er lagt til að gerðar verði breytingar á skipulagi þjóðminjavörslunnar. Samhliða því eru lögð fram frumvörp til safnalaga, húsafriðunarlaga og um skil menningarverðmæta til annarra landa. Megintilgangur frumvarpsins er að einfalda stjórnkerfi þjóðminjavörslunnar og styrkja embætti þjóðminjavarðar.

Helstu skipulagsbreytingarnar eru þær að þjóðminjaráð er lagt niður, hlutverki fornleifanefndar breytt og verkefni sem áður voru hjá þessum aðilum færð til þjóðminjavarðar með breyttum áherslum. Einnig er gert ráð fyrir í frumvarpinu að minjaverðir verði starfsmenn þjóðminjavarðar. Að lokum er gert ráð fyrir að stofnaður verði sérstakur fornleifasjóður sem fái framlög samkvæmt ákvörðun Alþingis. Að mati fjármálaráðuneytisins munu skipulagsbreytingarnar ekki hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs þegar á heildina er litið, en ákvörðun um stofnun fornleifasjóðs gefur tilefni til þess að útgjöld ríkisins til fornleifarannsókna verði aukin. Ákvörðun þess efnis er háð afgreiðslu fjárlaga eins og önnur ný útgjöld.