Sjóvarnir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 61

61. Frumvarp til laga um sjóvarnir.

Flm.: Sturla Böðvarsson, Einar K. Guðfinnsson, Geir H. Haarde,

Guðjón Guðmundsson, Egill Jónsson, Árni R. Árnason.

1. gr.

Vinna skal að vörnum gegn sjávarflóðum og að heftingu landbrots og hindra önnur spjöll á landi af völdum ágangs sjávar svo sem fyrir er mælt í lögum þessum.

Hafnamálastofnun fer með yfirstjórn þeirra mála sem lög þessi fjalla um fyrir hönd samgönguráðherra.

2. gr.

Samgönguráðherra skipar matsnefnd um sjóvarnir. Skal hún starfa á vegum Hafnamálastofnunar og vera ráðherra og Hafnamálastofnun til ráðuneytis. Matsnefnd sjóvarna fjallar um áætlanir um sjóvarnir og metur styrki til þeirra. Matsnefnd er skipuð þremur fulltrúum og þremur til vara. Samgönguráðherra skipar nefndina eftir tilnefningum. Einn er tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, einn af umhverfisráðherra og samgönguráðherra skipar einn án tilnefningar og er hann jafnframt formaður matsnefndar. Hafnamálastjóri situr fundi nefndarinnar og er henni til ráðuneytis.

3. gr.

Matsnefndin skal fjalla um hættu á sjávarflóðum og landbrot af völdum ágangs sjávar og um álitsgerðir um allar nauðsynlegar varnarframkvæmdir. Skal þar koma fram áætlaður kostnaður við sjóvarnir og allur kostnaður sem fylgir aðgerðum. Í álitsgerð skal einnig lagt mat á hagrænt gildi þeirra aðgerða sem lagðar eru til á hverju svæði og gera tillögu um flokkun framkvæmda í forgangsröð.

Álitsgerð skal senda viðkomandi sveitarstjórn og landeigendum til umsagnar. Á grundvelli álitsgerða skal síðan semja fjögurra ára áætlun um sjóvarnir og leggja fyrir Alþingi til samþykktar.

4. gr.

Hafnamálastofnun ríkisins skal sjá um tæknilegan undirbúning framkvæmda eða fela hann verkfræðilegum ráðgjöfum. Áður en til framkvæmda kemur skal liggja fyrir áætlun um varnir gegn ágangi sjávar sem felur í sér fyrirkomulag framkvæmda og gerð þeirra mannvirkja sem reisa þarf við ströndina. Hafnamálastofnun skal sjá um, eftir því sem við verður komið, að afla sér sérhæfðra starfsmanna á þessu sviði svo og standa fyrir þeim rannsóknum sem talið er þurfa.

5. gr.

Ríkissjóður greiðir allt að 7/8 hlutum kostnaðar við undirbúning og framkvæmdir samkvæmt því sem ákveðið er á fjárlögum hverju sinni að fenginni tillögu matsnefndar.

Landeigendur og sveitarfélög, sem hag hafa af varnaraðgerðum á landi sínu, greiða minnst 1/8 hluta og skiptist kostnaður á milli landeigenda að tiltölu við stærð þess lands og strandlengju sem verja á. Hafnamálastofnun skal gera tillögur um skiptingu kostnaðar milli landeigenda og leggja fram til afgreiðslu viðkomandi sveitarstjórna. Verði ekki samkomulag um skiptingu kostnaðar á milli landeigenda sker matsnefnd úr.

Áður en framkvæmdir hefjast við sjóvarnir skal liggja fyrir skipting kostnaðar milli landeigenda nema samkomulag verði um annað.

Tillögur matsnefndar um framlög ríkissjóðs til einstakra verka skal leggja fyrir fjárlaganefnd Alþingis til staðfestingar.

6. gr.

Þurfi með sjóvörnum að stöðva landbrot, sem stofnar opinberum mannvirkjum, svo sem vitum eða vegum, í hættu, greiðir ríkissjóður allan kostnað þótt í landi einstaklinga eða félaga sé.

7. gr.

Áður en til framkvæmda kemur skal kynna framkvæmdaáform fyrir landeigendum og viðkomandi sveitarstjórnum og gefa tiltekinn frest til að veita umsögn eða gera athugasemdir.

8. gr.

Nú telur matsnefnd að ekki megi dragast að hefja framkvæmdir vegna yfirvofandi skemmda á landi eða mannvirkjum við ströndina sem þar hafa verið reist í samræmi við skipulag, sbr. 10. gr., og skal það þá heimilt, enda komi samþykki samgönguráðuneytis til. Framlög til slíkra framkvæmda skulu njóta forgangs við afgreiðslu fjárlaga næsta árs.

9. gr.

Hafnamálastofnun sér um undirbúning, gerð áætlana, hönnun og umsjón framkvæmda við sjóvarnir í samræmi við fjárveitingar á fjárlögum hverju sinni. Um undirbúning allan og framkvæmdir skal fara að lögum um opinberar framkvæmdir.

Hafnamálastofnun sér um greiðslur á hlut ríkissjóðs í hverju verki fyrir hönnun, eftirlit og framkvæmdir að því marki sem fjárlög heimila. Viðkomandi sveitarfélag er ábyrgt fyrir framlagi sveitarsjóðs og landeigenda. Það sér um innheimtu á hlut landeigenda í kostnaði við hvert verk og greiðir Hafnamálastofnun. Kostnaðarhluta landeigenda fylgir lögveð í viðkomandi landareign og þeim mannvirkjum sem á henni standa. Hafnamálastofnun hefur með höndum uppgjör við verktaka.

10. gr.

Áður en framkvæmdir við sjóvarnir eru samþykktar skal liggja fyrir staðfesting umhverfisráðuneytis á því að um skipulagt svæði sé að ræða og að mannvirki sem verja á hafi verið reist með leyfi hlutaðeigandi yfirvalda eða að um sé að ræða landsvæði sem að mati skipulagsstjóra ríkisins, að fenginni umsögn Hafnamálastofnunar ríkisins, þurfi að verja. Í aðalskipulagi skal lagt mat á þörf fyrir sjóvarnir.

11. gr.

Samgönguráðherra hefur yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum. Skal ráðherra setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var flutt á síðasta þingi. Því fylgdi svohljóðandi greinargerð:

Megintilgangur.

Með frumvarpi þessu vilja flutningsmenn að sett verði löggjöf svo að koma megi fastara skipulagi á framkvæmdir við sjóvarnir og þátt ríkisins í þeim. Á fjárlögum hvers árs undanfarna áratugi hefur verið fjárveiting til sjóvarna á ýmsum stöðum á landinu. Framkvæmdin hefur verið þannig að fjárlaganefnd (áður fjárveitinganefnd) hefur gert tillögur um fjárveitingar til einstakra staða að fengnum tillögum frá Hafnamálastofnun ríkisins. Sveitarfélög hafa áður sent skriflegar óskir til Hafnamálastofnunar og í einstöku tilvikum aðrir aðilar.

Ekki hafa verið í gildi nein lög um sjóvarnir en þrátt fyrir það hefur myndast nokkur hefð um vinnubrögð. Í langflestum tilvikum hafa sjóvarnir verið fjármagnaðar að öllu leyti með fjárveitingum ríkissjóðs þótt einstaka dæmi séu um framlög sveitarfélaga eða landeigenda. Hér er átt við kostnaðinn við sjálfa aðalvörnina en mörg dæmi eru um að sveitarfélög hafi séð um uppgræðslu innan eða ofan við grjótvörnina. Sjóvarnir hafa verið unnar undir tæknilegu og fjárhagslegu eftirliti Hafnamálastofnunar ríkisins. Helstu vandkvæðin hafa e.t.v. verið að samræma aðgerðir á hinum ýmsu stöðum á landinu þar sem óskað hefur verið eftir sjóvörnum. Hafnamálastofnun hefur brugðist við óskum um framkvæmdir með því að flokka viðkomandi verk í forgangsröð og að meta hvað er í húfi og þau verðmæti sem á að verja og hefur stofnunin látið semja skýrslur um nokkra hluta strandlengjunnar.

Sjóvarnir eru samheiti fyrir annars vegar landbrot af völdum ágangs sjávar og hins vegar flóðavarnir gegn sjávarflóðum. Landbrot er eins og orðið segir eyðing lands af völdum sjávar hvort sem um er að ræða brot úr bökkum eða ágang á sandströnd. Sums staðar er byggð það lág að hætta er á sjávarflóðum og getur þá þurft flóðavarnir.

Stór tjón hafa orðið á síðustu árum af völdum sjávarflóða í ofviðrum beggja vegna Atlantshafsins. Vísindamenn telja að tíðni stórflóða hafi aukist, m.a. af völdum veðurfarsbreytinga, þ.e. dýpri lægða og hærri aldna og breytinga á öldustefnu. Mælst hefur aukið landbrot síðustu ár í nágrannalöndum okkar og einnig hérlendis.

Vegna kenninga um hækkun sjávarborðs af völdum hlýnandi loftslags samfara svonefndum gróðurhúsaáhrifum fer nú fram alþjóðlegt samstarf á vegum Sameinuðu þjóðanna um reglusetningu og aðgerðir til að bregðast við þeim vanda.

Það hefur vakið athygli að meiri hlutinn af landeyðingu á austurströnd Bandaríkjanna er talinn vera af mannavöldum, þ.e. stafa af mannvirkjum við ströndina, einkum af hafnargerð og varnargörðum innsiglinga, en einnig af sjóvörnum og eru tjónþolar kannski næstu nágrannar á viðkomandi strönd sem njóta ekki lengur sandburðar með hafstraumum.

Þótt þessi vandamál séu í minna mæli hérlendis er ekki hægt að loka augunum fyrir þeim. Þannig hefur sums staðar orðið vart aukins landbrots við suðurströnd landsins.

Stjórn sjóvarnamála og vinnubrögð.

Hafnamálastofnun hefur með höndum samkvæmt frumvarpinu yfirstjórn sjóvarnamála fyrir hönd samgönguráðherra og sér um tæknilegan undirbúning og tækni- og fjárhagslegt eftirlit með framkvæmdum. Á vegum Hafnamálastofnunar skal starfa matsnefnd um sjóvarnir. Matsnefndin skal fjalla um álitsgerðir um allar nauðsynlegar varnarframkvæmdir þar sem einnig skal meta hagrænt gildi sjóvarna sem óskað er eftir eða gerð er tillaga um. Síðan skal ganga frá fjögurra ára áætlun um sjóvarnir. Matsnefndin fjallar um umsóknir um sjóvarnir og gerir tillögur um framlög til einstakra framkvæmda. Nefndin getur gert tillögur um tafarlausar aðgerðir, t.d. eftir flóðatjón. Kynna skal framkvæmdaáform fyrir landeigendum og viðkomandi sveitarfélögum.

Skipting kostnaðar við sjóvarnir.

Hér er gert ráð fyrir þeirri almennu reglu að ríkissjóður greiði 7/8 kostnaðar en sveitarfélög og viðkomandi landeigendur, sem hagræði hafa af sjóvörnum fyrir landi sínu, greiði 1/8. Hér er um að ræða mikilvæga breytingu frá því sem verið hefur þar sem ríkissjóður hefur í flestum tilvikum staðið undir öllum kostnaði við sjóvarnir. Með því er sveitarstjórn eða landeigendur gerðir ábyrgir fyrir hluta framkvæmdarinnar og hafa því meiri rétt til að hafa áhrif á undirbúning og áætlanir sem nauðsynlegar eru. Gera má ráð fyrir að sveitarsjóður muni oftast greiða hluta heimaframlags, e.t.v. helming eða 1/16, og væri það framlag fyrir heildina, og landeigendur hinn helminginn, samanlagt 1/16 hluta kostnaðar. Oft eru sveitarsjóðir líka eigendur lands eða lóða við ströndina. Miðað við þær sjóvarnir, sem gerðar hafa verið á undanförnum árum, má þá búast við að kostnaðarhluti landeigenda geti numið 10.000–100.000 kr. fyrir venjulega lóð en meira fyrir stærri lóðir. Til geta verið dæmi þar sem sjóvarnir yrðu svo dýrar að kostnaðarhluti landeiganda (og sveitarfélaga) yrði miklu meiri og gæti þá þurft fyrirgreiðslu með lánum eða jafnvel eins konar byggðastyrk. Dæmi um slík viðfangsefni eru við Hornafjarðarós.

Í vissum tilvikum getur komið til greina að landeigandi eða hagsmunaaðili greiði hærra framlag, t.d. 4/8 hluta eða 50%.

Framangreint á að sjálfsögðu við framkvæmdir sem metnar yrðu styrkhæfar en gera má ráð fyrir að sumar framkvæmdir verði ekki metnar styrkhæfar, t.d. ef í ljós kemur í hagrænu mati að framkvæmdakostnaður er miklu meiri en hagræðið af sjóvörninni.

Hugsanlegur möguleiki væri að tengja flokkun eða forgangsröðun fyrirhugaðra sjóvarna við styrkhlutfall ríkissjóðs.

Mannvirki sem verja á séu samkvæmt staðfestu skipulagi.

Með frumvarpinu eru tekin af tvímæli um að skilyrði fyrir ríkisframlagi til sjóvarna sé að mannvirki eða byggðarsvæði séu samkvæmt samþykktu skipulagi. Þar sem dæmi eru um að koma þurfi upp sjóvörnum utan samþykkts skipulags þá er einnig ákvæði um að fyrir liggi yfirlýsing skipulagsstjóra ríkisins um að viðkomandi landsvæði þurfi að verja og tilskilið er að hann leiti áður umsagnar Hafnamálastofnunar ríkisins. Að lokum er ákvæði um að leggja skuli mat á þörf fyrir sjóvarnir við gerð aðalskipulags. Bera þarf saman kostnað við sjóvarnir og það hagræði sem af þeim gæti hlotist annars vegar og hins vegar þann sparnað sem leiðir af því að færa byggðarsvæði til. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að hægt er að draga úr hættu á tjóni af sjávargangi með því að skipuleggja strandbyggð þannig t.d. að hún sé í tiltekinni lágmarksfjarlægð frá sjó. Auðvitað er hugsanlegt að atvinnurekstur krefjist meiri nýtingar lands út að sjó og þá vaknar spurningin um hver á að bera kostnaðinn af því.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 2. gr.

Samkvæmt þessari grein skal starfa þriggja manna matsnefnd á vegum Hafnamálastofnunar sem fjalli um áætlanir um varnir gegn landbroti og um styrkumsóknir vegna þeirra. Hafnamálastjóri situr fundi nefndarinnar og er henni til ráðuneytis. Eðlilegt er að í nefndinni sitji fulltrúi sveitarfélaganna og fulltrúi umhverfisráðherra sem fer með skipulagsmálefni og staðfestir aðalskipulag.

Um 3. gr.

Hlutverk matsnefndar er að fjalla um landbrot af völdum ágangs sjávar og hættu á sjávarflóðum og fara yfir áætlanir um nauðsynlegar framkvæmdir við sjóvarnir og kostnað við þær. Leggja skal mat á hagrænt gildi sjóvarnaraðgerða og gerð tillagna um flokkun í forgangsröð. Álitsgerðir skal senda til umsagnar viðkomandi sveitarfélaga og landeigenda. Á grundvelli þeirra skal síðan semja fjögurra ára áætlun um sjóvarnir sem matsnefnd fjallar um og lögð er fyrir Alþingi til samþykktar.

Hingað til hafa umsóknir til Hafnamálastofnunar yfirleitt komið frá sveitarfélögum. Hafnamálastofnun hefur farið yfir þessar umsóknir og metið þær eins og hér er rætt um. Einnig hefur Hafnamálastofnun látið gera athuganir og áætlanir um sjóvarnir á ýmsum svæðum með tillögum um flokkun framkvæmda. Gert er ráð fyrir að svo verði áfram en að matsnefnd fjalli um áætlanir sem Hafnamálastofnun vinnur eða lætur vinna og nefndin eftir atvikum biður um. Matsnefnd skal einnig fjalla um styrkumsóknir til sjóvarna og meta styrkhæfni umbeðinna framkvæmda, m.a. með tilliti til skipulagsmála, sbr. 10. gr. Nefndin gerir tillögur um framlög ríkissjóðs til einstakra verka. Hér er gert ráð fyrir verulegu frumkvæði hjá matsnefnd.

Um 4. gr.

Hér er kveðið á um að tæknilegur undirbúningur framkvæmda sé á vegum Hafnamálastofnunar, hvort sem stofnunin felur starfsmönnum sínum það eða verkfræðilegum ráðgjöfum. Ekki verði ráðist í framkvæmdir nema fyrir liggi áætlun um varnir og um fyrirkomulag framkvæmda og gerð sjóvarnanna. Þá eru ákvæði um að Hafnamálastofnun skuli standa fyrir rannsóknum sem taldar eru nauðsynlegar og afla sér sérhæfðra starfskrafta.

Um 5. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skiptingu kostnaðar. Gert er ráð fyrir að ríkissjóður greiði allt að 7/8 hluta kostnaðar en landeigendur og viðkomandi sveitarfélög minnst 1/8, nema matsnefnd geri tillögu um annað. Gera má ráð fyrir að „heimaframlög“ komi að hluta beint frá sveitarsjóði og að hluta frá viðkomandi landeigendum. Ekki er kveðið á um skiptinguna á milli þessara aðila, sveitarsjóðs annars vegar og allra viðkomandi landeigenda hins vegar, en gera má ráð fyrir að sveitarstjórn geri tillögur um það.

Kostnaður skiptist milli viðkomandi landeigenda sem land eiga að sjó og fyrirhugðuðum sjóvörnum að tiltölu við stærð lands og strandlengd hvers landeiganda og gerir Hafnamálastofnun tillögur um þessa skiptingu sem lögð er fram til afgreiðslu hjá viðkomandi sveitarstjórn. Skipting kostnaðar milli landeigenda innbyrðis og hlutur sveitarsjóðs skal liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjast nema samkomulag verði um annað.

Matsnefnd gerir tillögur um framlög ríkisins, annars vegar fjárhæð og hins vegar hlutfallsskiptingu kostnaðar milli ríkisins og „heimaaðila“, þ.e. sveitarsjóðs og allra viðkomandi landeigenda samtals.

Um 6. gr.

Hér er átt við að landeigandi, þar sem t.d. er viti eða vegur liggur um strönd, verður ekki gerður ábyrgur fyrir að kosta sjóvörn fyrir viðkomandi mannvirki ef hætta er á að landbrot vegna ágangs sjávar ógni umræddu opinberu mannvirki. Það er þá ríkissjóðs eða viðkomandi ríkisstofnunar að standa straum af kostnaði.

Um 7. gr.

Í þessari grein er ákvæði um að kynna viðkomandi aðilum, sveitarstjórnum og landeigendum, framkvæmdaáform áður en til framkvæmda kemur og veita þeim tiltekinn frest til að gefa umsögn eða gera athugasemdir.

Þetta þarf að gerast með hæfilegum fyrirvara og auk framkvæmda er hugsanlegt að skipting kostnaðar milli landeigenda, sbr. 5. gr., komi einnig til umræðu.

Um 8. gr.

Þessi grein á við t.d. þegar orðið hefur tjón vegna sjávarflóðs og aðgerðir þola enga bið og getur þá matsnefnd haft forgöngu um að ráðist sé í varnaraðgerðir.

Um 9. gr.

Fyrri hluti greinarinnar, um hlutverk Hafnamálastofnunar við framkvæmd fjárlagaliðar sjóvarna, þarfnast ekki skýringa.

Seinni hluti greinarinnar fjallar um fjármögnun framkvæmda og skal Hafnamálastofnun sjá um greiðslur á hlut ríkissjóðs til allra þátta sem tengjast framkvæmd. Sveitarsjóður ber hins vegar ábyrgð á greiðslu síns kostnaðarhlutar og hluta landeigenda til Hafnamálastofnunar. Kostnaðarhluta landeigenda fylgir lögveð í viðkomandi landareign og þeim mannvirkjum sem á henni standa.

Um 10. gr.

Áður en framkvæmdir við sjóvarnir eru samþykktar skal liggja fyrir staðfesting umhverfisráðuneytis á því að um skipulagt svæði sé að ræða og að viðkomandi mannvirki, sem á að verja, hafi verið reist með leyfi hlutaðeigandi yfirvalda. Sé landsvæðið sem verja á ekki innan staðfests/samþykkts skipulags skal liggja fyrir yfirlýsing skipulagsstjóra ríkisins að fenginni umsögn Hafnamálastofnunar ríkisins um að nauðsynlegt sé að verja þetta land.

Þá er tekið fram í greininni að í aðalskipulagi skuli leggja mat á þörf fyrir sjóvarnir. Hér er að sjálfsögðu um matsatriði að ræða þar sem kostnaður og hagræði kemur við sögu. Sem dæmi má nefna að ef hægt er með viðunandi hætti að komast hjá kostnaðarsömum sjóvörnum með því að hnika til byggð þá getur verið skynsamlegt að ná málamiðlun í aðalskipulagi.

Um 11. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Skrá yfir þá 42 staði sem fengið hafa fjárveitingu til sjóvarnargarða undanfarin 19 ár (1976–1994).

Vík

Rannsóknir (1993–94)

Vestmannaeyjar Eiðið

Stokkseyri

Eyrarbakki

Ölfushreppur/Þorlákshöfn

Ölfushreppur/Selvogur M.a. Strandarkirkja

Grindavík

Hafnir

Sandgerði

Gerðahreppur Garðskagi og Garðskagaviti

Njarðvík

Vogar/Vatnsleysuströnd

Hafnarfjörður Aðallega Hvaleyrargrandi og Hvaleyrarhöfði

Bessastaðahreppur

Seltjarnarnes

Kjalarnes Saurbær (forn kirkjugarður)

Innri-Akraneshreppur

Akranes Stórverk: Ægisbrautargarður eftir flóðatjónið 1984 og nú Jaðarsbakkar

Rif

Ólafsvík

Búðardalur

Patreksfjörður

Flateyri Norðurkambur eyrarinnar

Suðureyri Sjávarflóð af völdum snjóflóða á Norðureyri

Bolungarvík

Ísafjörður Bæði Ísafjörður og Hnífsdalur

V-Húnavatnssýsla/Reykir Byggðasafnið (fyrst 1994)

Blönduós

Skagaströnd

Sauðárkrókur

Siglufjörður

Dalvík

Hrísey

Árskógshreppur

Hjalteyri (Arnarneshreppur)

Svalbarðsstrandarhreppur

(Fyrst 1994)

Húsavík

Þórshöfn

Bakkafjörður

Borgarfjarðarhreppur (Fyrst 1994)

Fáskrúðsfjörður Smávegis vörn utan á Mjóeyri (viti)

Höfn

Aðallega Suðurfjörutangi

Fylgiskjal II.

Lausleg athugun á kostnaði landeigenda.

Miðað er við heimaframlag, 1/8 hluta, og að helmingur af því komi frá sveitarsjóði sem framlag fyrir heildina. Sveitarsjóður er einnig oftast eigandi lóða við ströndina.

Stokkseyri: Voldugur sjóvarnargarður frá 1990–91: Frá kirkjugarði og austur undir sumarbústaði, 760 m.

Fjöldi lóða: um 22.

Framkvæmdakostnaður: 28,7 m.kr. á verðlagi í janúar 1994.

28.700 x 0,0625 x (1/22) = 81.500 kr. á lóð.

Eyrarbakki: Voldugur sjóvarnargarður frá vesturenda frystihúss og austur fyrir barnaskólalóð, 1.000 m.

Fjöldi lóða: um 30.

Framkvæmdakostnaður: 33,1 m.kr. á verðlagi í janúar 1994.

33.100 x 0,0625 x (1/30) = 69.000 kr. á lóð.

Ódýrari vörn: 5–10 m 3/m x 30 m x 1.000 kr./m 3

= 150–300.000 kr. á lóð.

150–300.000 x 0,0625 = 9.375 – 18.750 kr. á lóð.

Niðurstaða: Samkvæmt þessu gæti landeigendahlutinn að meðaltali numið 10.000– 100.000 kr. á lóð.

Þetta gildir fyrir einbýlishús og að eigendur baklóða taki ekki þátt í kostnaði.

Fylgiskjal III.

(Ein síða mynduð.)