Búfjárhald Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 522

874. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 46/1991, um búfjárhald, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)

1. gr.

Við 5. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Landbúnaðarráðherra er heimilt að ákveða að eigendum búfjár sé skylt að merkja allt búfé sitt eftir viðurkenndu merkingar- og skráningarkerfi samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð.

2. gr.

10. gr. laganna orðast svo:

Búfjáreftirlitsmanni er skylt að fara minnst tvær ferðir um umdæmi sitt á hverjum vetri til eftirlits með fóðrun og ásetningi búfjár. Skal fyrri ferðinni lokið fyrir 1. desember og hinni síðari fyrir lok aprílmánaðar. Skal hann sannreyna tölur um fjölda ásetts búfjár og líta eftir húsakosti þess, fóðrun og hirðingu. Ákvæði reglugerða skv. 7. gr. geta samt mælt fyrir um aðrar dagsetningar fyrir skráningu á fjölda búfjár af einstökum tegundum. Búfjáreftirlitsmaður skal skrá magn, tegundir, gæði og geymsluaðstöðu alls fóðurs hjá hverjum búfjáreiganda og einnig áform hans um fóðuröflun. Jafnframt skulu gróffóðurbirgðir mældar og skráðar, svo og uppskera korns, kartaflna, rófna, gulróta og annars grænmetis samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Búfjáreftirlitsmaður skal einnig fylgjast með beitilandi í byggð á starfssvæði sínu. Telji hann meðferð þess ábótavant skal hann tilkynna sveitarstjórn og landgræðslustjóra það án tafar.

Nú meinar ábúandi lögbýlis eða búfjáreigandi utan lögbýlis búfjáreftirlitsmanni aðgang að gripahúsum og/eða beitilöndum þannig að ekki verði komið við eftirliti og upplýsingaöflun samkvæmt lögum þessum. Skal þá búfjáreftirlitsmaður tilkynna sveitarstjórn það án tafar. Takist sveitarstjórn ekki að leiða málið til lykta skal hún innan viku senda skriflega tilkynningu um það til landbúnaðarráðherra sem þá er skylt að láta fara fram sérstaka skoðun á viðkomandi stað. Skylt er lögreglu að fara með búfjáreftirlitsmanni til skoðunar og eftirlits sem þannig er ákveðið. Óheimilt er að fara í þessum tilgangi inn í gripahús eða um land jarðar án leyfis ábúanda nema að fengnum dómsúrskurði. Ábúandi lögbýlis eða búfjáreigandi utan lögbýlis er hlut á að máli ber allan kostnað af þessum ráðstöfunum.

Þar sem gripir eru í hagagöngu skal eigandi ætíð tilgreina aðila, samþykktan af sveitarstjórn, sem er ábyrgur fyrir eftirliti og umsjá með þeim gripum. Landeigandi er ábyrgur fyrir því að fullnægjandi upplýsingar séu fyrir hendi um fjölda og eigendur gripa sem eru í hagagöngu á landi hans.

Niðurstöður hausteftirlits um fjölda búfjár, fóðurforða, fyrningar og fóðurþörf skráir búfjáreftirlitsmaður á eyðublað sem Bændasamtök Íslands láta í té ásamt reglum um framkvæmd forðagæslu. Ábúandi viðkomandi lögbýlis, búfjáreftirlitsmaður og trúnaðarmaður búnaðarsambands skulu undirrita skýrslu þessa og skal hún send Bændasamtökum Íslands sem fyrst að lokinni haustskoðun. Bændasamtök Íslands hafa yfirstjórn með framkvæmd forðagæslu og annast úrvinnslu á niðurstöðum um búfjárfjölda, fóðurforða og uppskeru korns, kartaflna, rófna, gulróta og annars grænmetis. Upplýsingar úr skýrslum þessum skulu vera heimilar til afnota Framleiðsluráði landbúnaðarins, Hagstofu Íslands, Hagþjónustu landbúnaðarins og öðrum opinberum aðilum að fengnu leyfi landbúnaðarráðuneytisins.

Leiki rökstuddur grunur á að talningu búfjár hafi verið ábótavant er landbúnaðarráðherra heimilt að ákveða sérstaka talningu búfjár.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Sveitarstjórn er heimilt að krefjast veðs í þeim fénaði til tryggingar greiðslu alls kostnaðar af þessum ráðstöfunum.

Við 3. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Telji búfjáreftirlitsmaður, trúnaðarmaður búnaðarsambands og héraðsdýralæknir úrbætur ekki þola neina bið getur lögreglustjóri fyrirvaralaust tekið búfé úr vörslu eiganda eða umráðamanns og ráðstafað búfénu án tafar með þeim hætti sem framangreindir aðilar telja best tryggja velferð þess.

4. gr.

Við 12. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Landbúnaðarráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd forðagæslu, eftirlit og talningu búfjár.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta var samið í landbúnaðarráðuneytinu. Meginbreytingar sem það felur í sér eru á V. kafla núgildandi laga um búfjárhald sem fjallar um forðagæslu, eftirlit og talningu búfjár. Nokkur reynsla er nú komin á framkvæmd laganna um búfjárhald og hafa komið í ljós nokkrir vankantar á þeim og er með frumvarpi þessu stefnt að því að auka við heimildir og ákvæði gildandi laga til að auðvelda störf búfjáreftirlitsmanna og skyldur sveitarstjórna í þessum efnum.

Lög um forðagæslu voru fyrst sett árið 1913 en eftirlit með ásetningi búfjár hófst löngu áður. Þó mun opinberu eftirliti ekki hafa verið komið á fyrr en eftir samþykkt horfellislaganna árið 1884. Samtök bænda hafa lengst af haft frumkvæði um framkvæmd þessara mála og hefur það tengst umbótum í fóðrun og aðbúnaði búfjár, svo og auknu öryggi í búskap. Þannig voru fóðurbirgðafélögin sem störfuðu framan af öldinni eins konar tryggingafélög. Frá árinu 1965 hefur verið samstarf á milli forðagæslu Bændasamtaka Íslands (áður Búnaðarfélags Íslands) og Hagstofu Íslands, enda upplýsingarnar veigamikill liður í hagtölum landbúnaðarins.

Tilgangur forðagæslu.

Upphaflegur tilgangur forðagæslunnar var að að tryggja að ætíð væri til nægilegt fóður fyrir þann fénað sem settur var á vetur og að unnt væri að grípa til ráðstafana ef út af bæri. Þrátt fyrir að gífurlegar breytingar hafi orðið á búskaparháttum eftir miðja öldina og fóðuröflun orðið tryggari sýnir reynslan að forðagæslan gegnir enn mikilvægu hlutverki þótt í breyttri mynd sé.

Meginverkefni forðagæslunnar er fólgið í árlegu eftirliti og gagnaöflun. Skráð er allt búfé sem sett er á vetur, birgðir gróffóðurs mældar og metnar að magni og gæðum og skráð er uppskera korns, kartaflna, rófna og gulróta. Athugaður er húsakostur og aðbúnaður fénaðar, þar með talið aðbúnaður og ástand útigangshrossa. Ef fram kemur að fóður skorti snemma vetrar er gripið til viðeigandi ráðstafana og þess eru mörg dæmi að upplýsingar úr skýrslum um heyfeng hafi verið notaðar til að jafna fóðurbirgðir milli héraða vegna harðinda og grasbrests. Þá er búfjáreftirlitsmönnum ætlað það hlutverk að fylgjast með ástandi beitilanda í byggð á starfssvæði sínu. Slíkt eftirlit er undirstaða beitarstjórnunar og hóflegrar nýtingar lands.

Með þeirri framkvæmd sem að framan er lýst skapast grundvöllur til þess að grípa til fyrirbyggjandi aðgerða og koma í veg fyrir vanfóðrun og illa meðferð búfjár. Þannig tekst oft að koma í veg fyrir vandamál sem geta skaðað ímynd bændastéttarinnar. Slíkar aðstæður koma upp á hverju ári og varða flestar eða allar tegundir búfjár. Sambærilegt eftirlit er ekki í framkvæmd samkvæmt lögum um dýravernd, nr. 15/l994. Því er veigamikill eðlismunur á þessum lögum. Markmið laganna um búfjárhald er að koma í veg fyrir að vandamál skapist vegna fóðurskorts og vanhirðu, en samkvæmt lögum um dýravernd eru að jafnaði ekki tök á að grípa inn í fyrr en í óefni er komið.

Söfnun og meðferð upplýsinga.

Búfjáreftirlitsmenn, sem starfa á vegum sveitarstjórna, annast þessi störf undir umsjón búnaðarsambandanna. Þessu eftirlitsstarfi er ekki sinnt með öðrum hætti og því er ekki um að ræða tvíverknað eða skörun milli stofnana. Bændasamtök Íslands hafa yfirumsjón með framkvæmdinni og annast úrvinnslu gagna. Hjá bændasamtökunum eru til staðar upplýsingar um búfjárfjölda og uppskeru fóðurs og garðávaxta í tölvutæku formi frá árinu l980. Lögin setja verulegar takmarkanir um hverjir hafa aðgang að þessum upplýsingum og er ákvörðun um það í höndum landbúnaðarráðuneytisins. Sem fyrr segir eru upplýsingar forðagæslunnar veigamikill liður í gagnaöflun Hagstofu Íslands að því er varðar landbúnað og upplýsingar um fjölda sauðfjár á einstökum lögbýlum eru grundvöllur framleiðslustjórnunar í sauðfjárframleiðslunni. Í sumum tilvikum hefur verið byggt á gögnum allnokkuð aftur í tímann. Þá hefur notkun þessara gagna aukist á seinni árum vegna ýmiss konar áætlanagerðar og rannsókna varðandi þróun landbúnaðarins. Þess ber að geta að í Evrópusambandinu er sérstakt eftirlitskerfi til að afla slíkra gagna og þau notuð með ýmsum hætti við stjórnsýslu, svo sem í sambandi við beingreiðslur og styrkveitingar af ýmsu tagi. Eftirtaldir aðilar eru meðal þeirra sem á undanförnum árum hafa fengið heimild til þess að nota upplýsingar úr forðagæsluskýrslum:

- Landbúnaðarráðuneytið.

- Hagþjónusta landbúnaðarins.

- Framleiðsluráð landbúnaðarins.

- Embætti yfirdýralæknis.

- Bændasamtök Íslands.

- Búgreinafélög.

- Búnaðarsambönd.

- Landslags- og skipulagsarkitektar.

- Bændaskólar.

- Háskóli Íslands.

- Dýraverndarráð.

- Tryggingafélög, vegna útreiknings tjóna.

- Lögmenn, vegna málareksturs fyrir bændur o.fl.

- Fræðimenn (einstaklingar).

- Byggðastofnun.

- Landgræðsla ríkisins.

- Skattstjórar.

- Skiptastjórar, í gjaldþrotamálum.

- Inn- og útflutningsfyrirtæki.

Nýmæli samkvæmt frumvarpinu.

Til þess að eftirlitskerfi eins og það sem að framan er lýst geti þjónað tilgangi sínum þurfa eftirlitsmenn að eiga aðgang að öllum býlum og ákvæði laga þurfa að vera skýr um málsmeðferð sé þeim synjað um aðgang eða þeir hindraðir á annan hátt við störf sín. Nokkuð hefur borið á því á undanförnum árum að bændur hafa synjað eftirlitsmönnum um upplýsingar og aðgang að býlum sínum. Verði framhald á slíku skerðir það áreiðanleika og gildi þeirra upplýsinga sem hér um ræðir og getur hindrað eðlilega framkvæmd ýmissa ákvæða, svo sem að því er varðar beingreiðslur í sauðfjárframleiðslu. Þá er þess að geta að í slíkum tilfellum er oft um að ræða mál sem varða velferð dýra og nauðsynlegt er að fyrir hendi séu óyggjandi heimildir til þess að hægt sé að grípa til nauðsynlegra aðgerða í tíma.

Breytingar þær, sem lagt er til að gerðar verði á gildandi lögum um búfjárhald, miðast í fyrsta lagi að því að treysta ákvæði 2. mgr. 1. gr laganna og skapa grundvöll fyrir umhverfistengda gæðastjórnun, sbr. reglur um lífræna og vistræna framleiðsluhætti, og í öðru lagi að því að tryggja hindrunarlausa framkvæmd V. kafla laganna um forðagæslu, eftirlit og talningu búfjár.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Annar megintilgangur laganna um búfjárhald, sbr. ákvæði 2. mgr. 1. gr. laganna, er að tryggja að við framleiðslu búfjárafurða sé eingöngu notað hraust og heilbrigt búfé. Vaxandi kröfur neytenda um skilgreindar og rekjanlegar upplýsingar um uppruna búfjárafurða, og ekki síður alvarleg sjúkdómstilfelli í búfénaði í Evrópu nýverið, gera það að verkum að taka þarf reglur um merkingar gripa til gaumgæfilegrar skoðunar og aðlaga þær nútímakröfum og breyttum aðstæðum. Í löndum Evrópusambandsins er nú þegar skylda að merkja alla gripi samkvæmt viðurkenndu merkjakerfi sem samræmt er fyrir aðildarlöndin öll (reglugerð nr. 92/l02/EÖF frá 27. nóvember l992). Umræða um búfjármerkingar hér á landi hefur verið í samræmi við þróun þessara mála víða erlendis. Í lögum nr. l62/l994 og reglugerð við þau, nr. 219/l995, er kveðið svo á að við lífræna landbúnaðarframleiðslu skuli allt búfé vera einstaklingsmerkt með öruggum hætti. Skal það skráð í búfjárskýrslu Bændasamtaka Íslands eða annarri sambærilegri skrá sem vottunarstofa viðurkennir. Skrá skal öll sjúkdómstilvik, lyfjanotkun og bólusetningar fyrir einstaka gripi á býlunum. Hliðstæð ákvæði um einstaklingsmerkingu sláturgripa eru í reglugerð nr. 89/l996, um sértækt gæðastýrða íslenska landbúnaðarframleiðslu, sem sett er á grundvelli ákvæða í 67. gr. laga nr. 99 8. september 1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum.

Einstaklingsmerkingar búfjár geta einnig verið mikilvæg tæki til þess að sannreyna uppruna kynbótagripa, svo sem hrossa, svo koma megi í veg fyrir misferli varðandi vottorðagjöf.

Á búnaðarþingi l996 var samþykkt ályktun þess efnis að komið skyldi á einstaklingsmerkingum á öllum nautgripum hér á landi og ályktun sama efnis var samþykkt á aðalfundi Landssambands kúabænda í ágúst l996. Á vegum Bændasamtaka Íslands hefur verið gerð áætlun um framkvæmd slíkrar aðgerðar. Til þess að tryggja lagagrundvöll fyrir slíkri framkvæmd er lagt til að bætt verði við 5. gr. laganna nýrri málsgrein þar sem kveðið er á um heimild til að koma á skyldumerkingu búfjár eftir viðurkenndu merkingar- og skráningarkerfi samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð sem ráðherra er heimilt að setja í þessu sambandi.

Um 2. gr.

Ákvæði 2. gr. frumvarpsins miðast að því gera ákvæði 10. gr. laganna skýrari og ótvíræðari og treysta með því framkvæmd laganna.

Í 1. mgr. 10. gr. er bætt inn ákvæði um að búfjáreftirlitsmenn skuli auk þess að skrá uppskeru gróffóðurs skrá uppskeru korns, kartaflna, rófna, gulróta og annars grænmetis. Skráning á uppskeru „matjurta“ er meðal hefðbundinna hlutverka búfjáreftirlitsmanna og byggist það á ákvæðum 3. gr. laga um hagskýrslur, nr. 29 18. nóvember 1895. Rétt þykir að hafa þessi ákvæði einnig í lögunum um búfjárhald og að skráningin nái einnig til uppskeru korns. Rétt er að benda á að allur sá jarðargróði sem hér um ræðir getur jöfnum höndum nýst til fóðurs búpenings og til manneldis.

Nokkur dæmi eru þess að ábúendur lögbýla og aðrir umráðamenn búfjár meini búfjáreftirlitsmönnum aðgang að gripahúsum og/eða beitilöndum. Slíkt dregur úr gildi upplýsinganna og veldur erfiðleikum við ýmsa framkvæmd, t.d. að því er varðar framleiðslustjórnun í sauðfjárframleiðslunni. Þá veldur það mikilli óánægju meðal bænda ef ekki er hægt að láta eitt yfir alla ganga. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að oftar en ekki tengist tregða búfjáreigenda við að leyfa búfjáreftirlitsmönnum aðgang að gripahúsum sínum og beitilöndum því að ekki er allt með felldu hvað varðar meðferð lands, fóðurbirgðir og velferð dýra. Með vísan til þess er talið nauðsynlegt að treysta ákvæði laganna svo grípa megi til aðgerða í slíkum tilvikum. Því er lagt til að bætt verði nýrri málsgrein við núgildandi ákvæði laganna, sem verður 2. mgr. 10. gr., þar sem ráðherra er heimilað að grípa til nauðsynlegra ráðstafana með aðstoð lögregluyfirvalda takist sveitarstjórn ekki að leiða málið til lykta.

Eitt af hlutverkum búfjáreftirlitsmanna er að fylgjast með beitilandi í byggð á starfssvæði sínu. Til þess að gera þessa framkvæmd markvissari er bætt inn ákvæði um að búfjáreftirlitsmaður skuli gera sveitarstjórn og landgræðslustjóra aðvart telji hann um illa meðferð lands að ræða.

Með vaxandi hrossaeign þéttbýlisbúa færist það í vöxt að bændur taki hross í hagagöngu. Fyrir kemur að hafa þarf afskipti af slíkum beitarfénaði og hann ber að skrá eins og annan búfénað. Vill þá brenna við að ekki séu fyrir hendi upplýsingar um eigendur og ábyrgðarmenn hrossanna. Því þykir rétt að skylda landeigendur til að hafa jafnan tiltækar upplýsingar um eigendur og fjölda gripa í hagagöngu á landi þeirra.

Til þess að koma í veg fyrir að talning verði vefengd er í 4. mgr. 10. gr. bætt inn ákvæði um að ábúandi viðkomandi lögbýlis, búfjáreftirlitsmaður og trúnaðarmaður búnaðarsambands skuli að lokinni talningu undirrita skýrslu um búfjárfjölda, fóðurforða og uppskeru korns og garðávaxta.

Um 3. gr.

Lagt er til að við 1. mgr. 11. gr. laganna bætist nýtt ákvæði sem tryggi sveitarstjórn rétt til að krefjast veðs í fénaði viðkomandi bónda fyrir greiðslu kostnaðar sem af því hlýst ef grípa þarf til aðgerða vegna fóðurskorts og vanfóðrunar búfjár. Í sumum tilfellum getur verið um að ræða umtalsverðar fjárhæðir sem sveitarstjórn er ábyrg fyrir og því þykir ekki óeðlilegt að heimilt verði að krefjast tryggingar í bústofni fyrir greiðslu kostnaðar sem leiðir af aðgerðum sem grípa verður til.

Til þess að tryggja tafarlausar aðgerðir ef upp koma alvarleg brot vegna fóðurskorts, hirðuleysis eða harðýðgi gagnvart dýrum er lagt til að við 3. mgr. sömu greinar verði bætt ákvæði sem heimilar lögreglustjóra að svipta búfjáreiganda umráðum búfjár og ráðstafa til vistunar hjá öðrum aðila eða með þeim hætti sem búfjáreftirlitsmaður, trúnaðarmaður búnaðarsambands og héraðsdýralæknir telja best tryggja velferð þess.

Um 4. gr.

Í greininni er kveðið á um að setja skuli reglugerð þar sem nánar verði kveðið á um framkvæmd forðagæslu, eftirlit og talningu búfjár, en slíkt ákvæði er ekki að finna í gildandi lögum.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 46/1991, um búfjárhald.

Frumvarpið felur í sér viðbætur við einstaka greinar laganna sem miðast að því að auðvelda framkvæmd þeirra með því að skýra betur út skyldur og heimildir sveitarstjórna og búnaðarsambanda varðandi búfjáreftirlit og forðagæslu.

Einnig er í frumvarpinu að finna tillögur um nýja málsliði í 11. gr. laganna sem ætlað er að tryggja fjárhagslega hagsmuni sveitarstjórna með veði í fénaði og að heimila lögreglustjóra við sérstakar aðstæður að taka búfé fyrirvaralaust úr vörslu eiganda eða umráðamanns.

Ekki verður séð að lögfesting frumvarpsins hafi í för með sér kostnað fyrir ríkissjóð.