Ríkisreikningur 1991 Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 36

38. Frumvarp til laga um samþykkt á ríkisreikningi fyrir árið 1991.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993.)

ÓLESIÐ - tekið repro

1. gr.

Ríkisreikningur fyrir árið 1991 samþykkist með eftirfarandi niðurstöðum í þús. kr.:

REKSTRARREIKNINGUR FYRIR ÁRIÐ 1991

A-HLUTI

Reikningur

1991

Tekjur

Beinir skattar

20.992.703

Óbeinir skattar

76.781.256

Aðrar tekjur

755.908

Tekjur samtals 98

.529.867

Fjármunatekjur

7

.449.585

Tekjur alls 105

.979.452

Gjöld

Launagjöld

33

.764.246

Ýmis rekstrargjöld

22

.092.761

Eignakaup

3

.177.541

Tilfærslur og ósundurliðað rekstrarfé

56

.216.258

Rekstrargjöld, ósundurliðuð í fjáraukalögum

-

Sértekjur stofnana

-8

.782.710

Gjöld samtals 106

.468.096

Fjármagnskostnaður

12

.961.616

Gjöld alls 119

.429.712

TEKJUR UMFRAM GJÖLD -13

.450.260

Reikningur

1991

Sundurliðun gjalda á ráðuneyti

00 Æðsta stjórn ríkisins

1

.053.771

01 Forsætisráðuneyti

3

.616.118

02 Menntamálaráðuneyti

16

.894.909

03 Utanríkisráðuneyti

1

.570.571

04 Landbúnaðarráðuneyti

5

.654.283

05 Sjávarútvegsráðuneyti

999

.923

06 Dóms- og kirkjumálaráðuneyti

5

.008.534

07 Félagsmálaráðuneyti

4

.947.362

08 Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti

45

.024.639

09 Fjármálaráðuneyti

19

.889.871

10 Samgönguráðuneyti

7

.799.025

11 Iðnaðarráðuneyti

1

.279.033

12 Viðskiptaráðuneyti

5

.017.142

13 Hagstofa Íslands

139

.709

14 Umhverfisráðuneyti

534

.823

Samtals 119

.429.712

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

A-HLUTI

Reikningur

EIGNIR:

1991

Veltufjármunir

Sjóður

282

.516

Ríkisféhirðir

2

.361

Aðrir ríkisaðilar

280

.155

Bankainnstæður

1

.966.451

Seðlabanki Íslands, hlaupareikningar

437

.324

Innlendar innlánsstofnanir

1

.049.092

Erlendar innlánsstofnanir

480

.035

Skammtímakröfur

Óinnheimtar ríkistekjur og innheimtufé

26

.750.327

Almennar ríkistekjur og skyldusparnaður

24

.153.613

Markaðar ríkistekjur

2

.295.542

Innheimtufé fyrir aðra

210

.032

Fyrirfram greiddar geymdar markaðar tekjur

91

.140

Skammtímakröfur, aðrar

10

.071.008

Fyrirfram greidd gjöld

38

.233

Áfallnar, ógreiddar vaxtatekjur

2

.318.117

Viðskiptareikningar, bráðabirgðalán

7

.277.409

Veitt stutt lán

437

.249

Sjóður og skammtímakröfur samtals 39

.070.302

Vöru- og efnisbirgðir

195

.030

Veltufjármunir samtals 39

.265.332

Reikningur

1991

Langtímakröfur og áhættufjármunir

Langtímakröfur

Veitt löng lán, innlend ógengisbundin

21

.996.813

Stofnanir í A-hluta

5

.864

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta

14

.429.486

Fyrirtæki með eignaraðild ríkissjóðs

3

.729.971

Lánastofnanir

515

.103

Sveitarfélög

154

.864

Aðrir

3

.161.525

Veitt löng lán, innlend gengisbundin

15

.446.077

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta

7

.372.573

Fyrirtæki með eignaraðild ríkissjóðs

3

.311.025

Lánastofnanir

2

.821.774

Sveitarfélög

209

.732

Aðrir

1

.730.973

Veitt löng lán, til erlendra aðila

21

.919

Langtímakröfur samtals 37

.464.809

Áhættufjármunir

3

.048.823

Innlend hlutabréf og stofnfjárframlög

1

.780.588

Erlend hlutabréf og stofnfjárframlög

1

.268.235

Langtímakröfur og áhættufjármunir samtals 40

.513.632

EIGNIR ALLS 79

.778.964

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

A-HLUTI

Reikningur

SKULDIR:

1991

Skammtímaskuldir

Bankareikningar, hlaupareikningsskuld

6.831.745

Seðlabanki Íslands, aðalviðskiptareikningur

5.848.966

Seðlabanki Íslands, hlaupareikningar

936

.380

Innlánsstofnanir

46

.399

Krafa á óinnheimtar ríkistekjur, innheimt fé o.fl.

386

.012

Markaðar ríkistekjur á teknaliði

175

.980

Innheimtufé fyrir aðra

210

.032

Geymdar markaðar ríkistekjur og innheimtufé

119

.531

Markaðar ríkistekjur á teknaliði

67

.227

Innheimtufé fyrir aðra

52

.304

Skammtímaskuldir, aðrar

20

.587.614

Ógreidd gjöld

2

.532.545

Ógreidd gjöld, sérstakar skuldbindingar

3

.648.701

Viðskiptareikningar, bráðabirgðaskuldir

4

.507.878

Tekin stutt lán, ríkisvíxlar

9

.501.447

Tekin stutt lán, innlend önnur

397

.043

Skammtímaskuldir samtals 27

.924.902

Reikningur

1991

Langtímaskuldir

Tekin löng lán, innlend ógengisbundin

46

.304.439

Stofnanir í A-hluta

107

.554

Seðlabanki Íslands

19

.421

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta

84

.549

Innlánsstofnanir

6

.037.853

Lánastofnanir, innlendar

2

.043.634

Sveitarfélög

1

.192.736

Aðrir

36

.818.692

Tekin löng lán, innlend gengisbundin

3

.499.759

Seðlabanki Íslands

738

.056

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta

5

.321

Innlánsstofnanir

22

.208

Lánastofnanir

2

.727.237

Aðrir

6

.937

Tekin löng lán, erlend

67

.953.125

Tekin löng lán samtals 117

.757.323

Ýmsar langtímaskuldbindingar

10

.490.966

Langtímaskuldir samtals 128

.248.289

Lífeyrissjóðsskuldbindingar

55

.014.791

Skuldir alls 211

.187.982

Höfuðstóll

Höfuðstóll í ársbyrjun

-113

.337.836

Endurmat veltufjármuna/skammtímaskulda

474

.081

Endurmat langtímakrafna/langtímaskulda

-5

.095.004

Tekjur umfram gjöld

-13

.450.259

Höfuðstóll í árslok samtals -131

.409.018

SKULDIR OG HÖFUÐSTÓLL ALLS 79

.778.964

2. gr.

Ríkisreikningur fyrir árið 1991 samþykkist með eftirfarandi niðurstöðum í þús. kr.:

REKSTRARREIKNINGUR FYRIR ÁRIÐ 1991

B-HLUTI

Reikningur

1991

Rekstrartekjur:

Seldar vörur og þjónusta

35

.638.148

Seldir happdrættismiðar

Samtals 37

.349.254

Rekstrargjöld:

Hráefni og vörur til endursölu

9

.013.187

Laun og launatengd gjöld

8

.483.038

Happdrættisvinningar

929

.104

Önnur rekstrargjöld

10

.993.129

Afskriftir

3

.279.780

Stofnkostnaðarviðfangsefni flutt á efnahag

-1

.240.597

Samtals 31

.457.641

Rekstrarhagnaður án fjármunatekna og fjármagnsgjalda

5

.891.613

Fjármunatekjur og fjármagnsgjöld:

Vaxtatekjur

9

.744.691

Vaxtagjöld

-10

.171.113

Arður af hlutabréfum

1

.127

Endurmat, tekjufært

9

.205.009

Endurmat, gjaldfært

-5

.624.121

Reiknaðar tekjur vegna verðbreytinga

876

.579

Reiknuð gjöld vegna verðbreytinga

-3

.436.576

Samtals 595

.596

Hagnaður af reglulegri starfsemi

6

.487.209

Óreglulegar tekjur

248

.492

Óregluleg gjöld

-5

.816.868

Framlög og tilfærslur

6

.903.681

Hagnaður til ráðstöfunar 7

.822.514

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

B-HLUTI

Reikningur

EIGNIR:

1991

Veltufjármunir

Sjóður og bankainnstæður

5

.159.959

Sjóður

234

.898

Banki

4

.925.061

Skammtímakröfur

17

.793.974

Fyrirframgreiddur kostnaður

243

.392

Viðskiptareikningur

9

.010.346

Veitt stutt lán

8

.540.236

Vöru- og efnisbirgðir

2

.580.084

Veltufjármunir samtals 25

.534.017

Fastafjármunir

Langtímakröfur og áhættufjármunir

148

.933.750

Langtímakröfur/veitt löng lán

157

.384.108

Hlutafé og stofnfjárframlög

360

.246

Afskriftareikningur útlána

-8

.810.604

Varanlegir rekstrarfjármunir

43

.160.133

Áhöld, húsgögn, skrifstofuvélar o.þ.h.

1

.116.476

Rannsóknartæki

4

.267

Farartæki og vélar

9

.292.714

Fasteignir

23

.028.020

Virkjanir, orku- og jarðvarmaveitur og jarðhitarannsóknir

9

.569.790

Aðrar eignir

148

.866

Fastafjármunir samtals 192

.093.883

EIGNIR ALLS 217

.627.900

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

B-HLUTI

Reikningur

SKULDIR:

1991

Skammtímaskuldir

Bankareikningar, hlaupareikningsskuld

266

.362

Aðrar skamtímaskuldir

12

.365.626

Ógreidd gjöld

2

.343.550

Viðskiptareikningar

6

.832.744

Tryggingastofnun ríkisins, viðskiptareikningar innbyrðis

-

Tekin stutt lán

3

.189.332

Skammtímaskuldir samtals 12

.631.988

Langtímaskuldir

Langtímaskuldir/tekin löng lán samtals

119

.478.325

Skuldir samtals 132

.110.313

Eigið fé

Ýmsir eiginfjárreikningar

523

.520

Endurmatsreikningar

54

.951.302

Höfuðstóll

30

.042.765

Eigið fé alls 85

.517.587

SKULDIR OG EIGIÐ FÉ ALLS 217

.627.900

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið eftir ríkisreikningi fyrir árið 1991 sem lagður var fyrir Alþingi með bréfi fjármálaráðherra til forseta Alþingis í janúar 1993. Frumvarpið var áður flutt á vorþingi, en hlaut ekki afgreiðslu og er nú endurflutt.

1.

Helstu niðurstöður.

Niðurstöður ríkisreiknings sýna að rekstrarafkoma A-hluta ríkissjóðs á árinu er neikvæð um 13.450 m.kr., en var árið á undan neikvæð um 11.287 m.kr. Heildartekjur námu 105.980 m.kr. og hækka frá fyrra ári um 11.243 m.kr. eða 11,9%. Heildargjöld ríkissjóðs urðu 119.430 m.kr. á árinu en voru árið áður 106.024 m.kr. Hækkun milli ára er 13.406 m.kr. eða 12,6%. Meðalhækkun verðlags milli áranna 1990 og 1991 á mælikvarða landsframleiðslu er 7,4% þannig að raunhækkun gjalda nemur tæplega 5%.

Ríkis-

Ríkis-

Greiðslu- reikningur reikningur uppgjör

1990

1991

1991

Mismunur

1)

m.kr.

m.kr.

m.kr.

m.kr.

Tekjur

94.737 105.980 99.953 6.027

Gjöld

106.024 119.430 112.487 6.943

Gjöld umfram tekjur

11.287 13.450 12.534 916

1) Í ríkisreikningi er tekið tillit til skuldbreytinga og krafna sem ekki hafa komið til greiðslu eða innheimtu.

Ef niðurstöður ríkisreiknings eru bornar saman við uppgjör ríkissjóðs á greiðslum ársins, þá er afkoman ívið betri samkvæmt greiðsluuppgjöri eins og taflan hér að ofan sýnir.

Tekjur eru alls 6,0 milljörðum króna hærri í reikningsuppgjöri sem skýrist af því að álagðar tekjur ársins verða hærri en það sem innheimtist á árinu. Af þeirri fjárhæð eru 1,7 milljarðar króna hækkun beinna skatta og 1,6 milljarðar króna vegna óbeinna skatta. Þá eru áfallnar en óinnheimtar vaxtatekjur 1,7 milljarðar króna.

Frávik frá gjöldum eru 6,9 milljarðar króna. Ef taldir eru upp helstu liðir þá er þar í fyrsta lagi um að ræða yfirteknar skuldbindingar vegna Framkvæmdasjóðs Íslands að fjárhæð rúmlega 1,6 milljarðar króna og vegna Byggðastofnunar 1,2 milljarðar króna. Í öðru lagi voru gefin út skuldabréf að fjárhæð 1,2 milljarðar króna til kaupa á fullvirðisrétti og greiðslu förgunarbóta vegna nýs búvörusamnings. Í þriðja lagi eru gjaldfærðar skuldbindingar vegna lífeyrissjóða 1,8 milljarðar króna, umfram greiðslur. Loks eru áfallnir vextir, umfram greidda, 2,5 milljarðar króna. Á móti þessu vegur að í greiðsluuppgjöri eru færðar til gjalda greiðslur sem koma til lækkunar skuldbindingar fyrri ára. Er hér einkum um að ræða ýmsar greiðslur vegna landbúnaðarmála.

Varðandi frekari greinargerð um niðurstöðu og framvindu ríkisfjármála á árinu vísast til endurskoðunarskýrslu yfirskoðunarmanna ríkisreiknings og ríkisendurskoðunar um ríkisreikning 1991 og skýrslu fjármálaráðherra frá því í febrúar á síðasta ári um ríkisfjármál 1991. Fjármálaráðherra vill gera tvö mál að umfjöllunarefni í þessum athugasemdum. Annars vegar uppgjörsreglur ríkisreiknings og hins vegar innheimtu opinberra gjalda.

2.

Uppgjörsreglur ríkisreiknings.

Ríkisendurskoðun gerir í áritun sinni athugasemd við færslu á yfirteknum skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands. Þar sem þessi athugasemd er í mótsögn við þá stefnu sem mörkuð var með uppgjöri ríkisreiknings 1989 og ríkisendurskoðun var aðili að, þykir nauðsynlegt að gera grein fyrir þessari færslu og hver staða Framkvæmdasjóðs er gagnvart ríkissjóði.

Með ríkisreikningi ársins 1989 var stigið veigamikið skref í þá átt að færa uppgjör ríkissjóðs nær almennum reikningsskilavenjum. Breytingarnar voru gerðar að tillögu ríkisreikningsnefndar og fela þær í sér að færa í ríkisreikningi allar áfallnar kröfur og skuldbindingar ríkissjóðs. Áður höfðu slíkar skuldbindingar komið til færslu þegar Alþingi samþykkti greiðsluheimild til verksins.

Með þessum breytta færsluhætti, fæst réttari mynd af efnahag ríkissjóðs og raunverulegt rekstrarumfang á árinu er sýnt þar sem gjalda- og tekjufærslur eru óháðar því hvenær greitt er eða innheimt. Tilgangurinn er að tryggja sem réttasta mynd af eigna-og skuldastöðu ríkissjóðs og koma í veg fyrir að upplýsingum sé misvísað milli ára.

Það sem hér um ræðir er að Alþingi hefur jöfnum höndum með almennum lögum eða sérlögum lagt ýmsar fjárhagslegar skuldbindingar á ríkissjóð. Veigamestu dæmin um þetta eru ríkisábyrgðir, sameiginlegar framkvæmdir með sveitarfélögum og lífeyrisskuldbindingar. Þessar skuldbindingar falla til með ýmsu móti og án þess að Alþingi hafi bein áhrif á eða fái beinlínis við ráðið. Þegar slíkar skuldbindingar hafa fallið til hefur Alþingi hins vegar þurft að veita heimildir til greiðslu þeirra. Slíkar heimildir ráða tímasetningu greiðslna en breyta engu um skuldbindinguna sem þegar hefur myndast vegna fyrri lagasetningar.

Í áritun ríkisendurskoðunar með ríkisreikningi 1991 er gerð athugasemd við færslu á áföllnum skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands. Telur ríkisendurskoðun að þessa skuldbindingu hafi átt að færa í ríkisreikningi 1992 þar sem þá fyrst hafi Alþingi með formlegum hætti heimilað yfirtöku á hluta af skuldum Framkvæmdasjóðs Íslands.

Samkvæmt ákvæðum 1. gr. laga nr. 70/1985 um Framkvæmdasjóð Íslands ber ríkissjóður fulla ábyrgð á skuldbindingum hans. Ljóst var í árslok 1991 að eigið fé sjóðsins var þá orðið neikvætt um nær 1.700 m.kr. vegna tapa sem orðið höfðu á árinu 1991 eða fyrr. Ennfremur hafði Alþingi í byrjun árs 1992 heimilað yfirtöku á svipaðri fjárhæð, jafnframt því að leggja starfsemi sjóðsins niður og færa efnahag hans sem deild í Lánasýslu ríkisins. Á þessum forsendum var ákveðið að færa til gjalda tapaðar kröfur Framkvæmdasjóðs Íslands í ríkisreikning 1991, eins og gert var í reikningum sjóðsins. Var um þá niðurstöðu leitað álits endurskoðenda og sérfræðinga í reikningsskilum.

Það leiðir af þeim breytingum sem ákveðnar voru með uppgjöri ríkisreiknings 1989 að skuldbindingar sem ríkissjóður stofnar til eða á hann falla á árinu séu metnar og færðar í ríkisreikning eftir því sem þær eru best þekktar. Þannig er t.d. nú lagt mat á skuldbindingar ríkissjóðs gagnvart sveitarfélögum eftir stöðu verkefna í vegagerð, hafnagerð og byggingaframkvæmdum og þær færðar til bókar óháð greiðslum. Þar ræður ekki samþykkt Alþingis á greiðsluheimild til verkefnisins heldur hvort ríkissjóður telst ábyrgur fyrir skuldbindingunni. Á það sama við um áfallnar ábyrgðir ríkissjóðs.

Ágreiningur ríkisendurskoðunar og fjármálaráðuneytis felst í því að ríkisendurskoðun telur að ekki megi undir neinum kringumstæðum bókfæra yfirtöku ríkissjóðs á skuldbindingum hans nema að undangenginni staðfestingu Alþingis í hverju tilviki. Er það óháð því hvort fyrir liggi skýlaus ábyrgð ríkissjóðs í lögum. Fjármálaráðuneytið lítur hins vegar svo á að markmið reikningsskilanna sé að sýna ávallt stöðu ríkissjóðs eins og hún er best þekkt á hverjum tíma. Hvað snertir uppgjör Framkvæmdasjóðs Íslands telur ráðuneytið að lagasetning Alþingis um sjóðinn feli í sér afdráttarlausa ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum hans og að undan þeim verði ekki vikist.

Á árinu 1991 lá ljóst fyrir hvert stefndi í fjármálum Framkvæmdasjóðs eins og kom fram í skýrslu ríkisendurskoðunar frá því í ágústmánuði á því ári. Undir lok ársins var lagt fram frumvarp sem fól í sér að starfsemi sjóðsins skyldi lögð niður. Jafnframt var lögð til sú breyting í frumvarpi til lánsfjárlaga að ríkissjóður yfirtæki lán sem stæðu á móti töpuðum og afskrifuðum kröfum sjóðsins. Ábyrgð ríkissjóðs var öllum ljós með hliðsjón af lögum um sjóðinn. Því var ekki talið verjandi að sleppa þessum staðreyndum í reikningsskilum ríkissjóðs fyrir árið 1991, ella hefði reikningurinn sýnt betri efnahag ríkissjóðs en vitað var á þeim tíma.

Í framhaldi af þessu má velta fyrir sér áhrifum þess, ef skuldbindingar eru ekki til bókar án stafestingar Alþingis eins og ríkisendurskoðun leiðir rök að. Að því er best verður séð felur þetta í sér að óheimilt er að bókfæra skuldbindingar sem verða til á grundvelli almennra laga án staðfestingar Alþingis. Dæmi um þetta eru ýmsar sameiginlegar framkvæmdir ríkis og sveitarfélaga. Með því móti væri stigið skref aftur til þess tíma er greiðsluheimildir Alþingis einar réðu því hvenær skuldbindingar koma til bókunar. Ríkisendurskoðun gæti þannig ekki lagt sjálfstætt mat á það hvenær skuldbindingar væru færðar í ríkisreikningi heldur væri það háð því að lagt væri fram frumvarp þess efnis og Alþingi afgreitt það. Slíkt stangast á við viðurkenndar reikningsskilareglur. Ráðherra, sem vildi sýna góða stöðu ríkissjóðs á tilteknu ári, gæti þannig einfaldlega frestað framlagningu frumvarps til formlegrar staðfestingar á niðurstöðu sem efnislega lá þó fyrir. Til frekari skýringar mætti jafna þessu við það að hluthafafundur þyrfti að samþykkja færslu tiltekinna ábyrgða eða að bankaráð hefði síðasta orðið um mat á fjárhæð afskrifaðra lána sem færð yrðu í ársreikningi. Það myndi hins vegar stangast á við viðurkenndar venjur endurskoðenda og skerða sjálfstæði þeirra til að taka efnislega afstöðu til færslu ábyrgða.

Niðurstaða ráðuneytisins var því sú að sýna yfirtöku ríkissjóðs á skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands í ríkisreikningi 1991. Á undanförnum árum hefur verið beitt mjög varfærnu mati við færslu á töpuðum útlánum eða kröfum. Ekki hefur verið lagt í afskriftarsjóð til að mæta líklegum áföllum og vitað er um lán og ábyrgðir sem eiga vafalítið eftir að falla á ríkissjóð. Því má með réttu halda fram að enn skorti nokkuð á að ná því marki að gera fulla grein fyrir áföllnum skuldbindingum í ríkisreikningi. Færsla á yfirteknum skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands í ríkisreikningi 1991 er þó mikilvægt skref í þá átt.

3.

Innheimta opinberra gjalda.

Í skýrslu ríkisendurskoðunar um ríkisreikning 1991 er vikið að innheimtu ríkissjóðsgjalda á því ári. Eru þar gerðar réttmætar athugasemdir um ýmsa þætti og veittar gagnlegar ábendingar. Engu að síður er framsetning sumra talna í skýrslunni hæpin og vafasamar ályktanir dregnar.

Fjármálaráðuneytið vill sérstaklega gera athugasemd við umfjöllun um innheimtu staðgreiðslu opinberra gjalda og virðisaukaskatts. Í framsetningu ríkisendurskoðunar er blandað saman innheimtutölum margra ára og eftirstöðvum frá fyrri árum bætt við innheimtustofn þess árs sem fjallað er um og ályktað um innheimtu á þeim grundvelli. Þessi aðferð leiðir vitaskuld til rangrar niðurstöðu um árangur innheimtu.

Í jafn viðamiklum kerfum og hér um ræðir - í hvoru um sig eru innheimtir um og yfir 40 milljarðar króna - verða á hverjum tíma til nokkrar eftirstöðvar. Stór hluti þeirra eru kröfur sem innheimtast að litlum hluta, alls ekki eða ekki á réttum tíma.

Annars vegar er hér um að ræða áætlanir skattstjóra á þá aðila sem ekki skila skýrslum um virðisaukaskatt eða skilagreinum staðgreiðslu á réttum tíma. Þessar áætlanir eru m.a. notaðar til að knýja fram skil á skýrslum og skilagreinum. Þær eru yfirleitt verulega hærri en endanleg álagning verður þegar gögn berast. Af skiljanlegum ástæðum tekur nokkurn tíma að fá rétt skýrsluskil og í mörgum tilvikum koma þau alls ekki, t.d. vegna þess að viðkomandi aðili er hættur starfsemi. Þannig eru inni í kerfinu umframáætlanir sem safnast upp sem eftirstöðvar.

Hins vegar eru í innheimtu kröfur á aðila sem teknir hafa verið til gjaldþrotaskipta. Eftir að bú er tekið til skipta geta innheimtumenn ríkissjóðs ekki gert annað en að bíða þess að kröfurnar verði greiddar við skipti, sem sjaldan er, eða eru afskrifaðar í framhaldi af skiptunum. Eins og kunnugt er geta gjaldþrotaskipti dregist mjög lengi og því safnast þessar kröfur upp sem eftirstöðvar.

Enn eitt atriði sem taka þarf tillit til, eru dráttarvextir. Þar sem dráttarvextir eru reiknaðir á allar gjaldfallnar ógreiddar fjárhæðir, þ.m.t. umframáætlanir og kröfur í gjaldþrotabú, safnast þeir einnig upp í kerfinu og ýkja þá skekkju sem að framan er rakin.

Framangreind atriði leiða til þess að með aðferð ríkisendurskoðunar verða eftirstöðvar ofáætlaðar sem nemur umframáætlunum og töpuðum kröfum og aukning eftirstöðva milli ára er ofmetin. Ennfremur mun innheimtuhlutfall, eins og ríkisendurskoðun reiknar það, fara stöðugt lækkandi ár frá ári þar til vissu marki er náð. Á það einnig við þótt innheimta sé stöðug og góð.

Hér á eftir verður greint frá nokkrum talnalegum staðreyndum um innheimtu staðgreiðslu og virðisaukaskatts frá því að er þessi skattheimtukerfi voru tekin upp. Sú aðferð sem hér er notuð til þess að meta innheimtu byggist á því að bera saman álagningu vegna tiltekins árs og innheimtu sömu álagningar, hvort sem hún gjaldfellur eða greiðist á sama ári eða síðar. Af þessum ástæðum er ekki fullt talnalegt samræmi milli eftirfarandi talna og ríkisreiknings sem miðar innheimtutölur við greiðslur á reikningsárinu, óháð því hvenær krafa myndast.

Staðgreiðsla. Eftirfarandi yfirlit sýnir innheimtu staðgreiðslu áranna 1988 til 1991 eins og hún var 1. apríl 1992. Tölur ársins 1991 eru þó miðaðar við byrjun september 1992.

Tölurnar miðast við álagningu staðgreiðslu á launagreiðslur hvers árs um sig. Í fyrstu töflunni er gerð grein fyrir höfuðstól staðgreiðslu áranna 1988 til 1991. Áætlanir skattstjóra á þá aðila, sem ekki skiluðu skilagreinum eru meðtaldar en tekið er tillit til skattbreytinga sem gerðar hafa verið. Þá sýnir taflan hvað innheimst hafði af þessum höfuðstól, hverjar eftirstöðvar voru og hlutfall innheimtu og eftirstöðva af höfuðstól.

Innheimt af

Áætlaðar

Álagning, höfuðstól eftirstöðvar

Áætluð höfuðstóll

1.4.1992

1) höfuðstóls innheimta

Eftirstöðvar

m.kr.

m.kr.

m.kr.

%

%

1988

20.651 20.344 308 98 ,51 1,49

1989

25.019 24.649 370 98 ,52 1,48

1990

30.757 30.307 449 98 ,54 1,46

1991

34.491 34.003 488 98 ,59 1,41

Samtals

110.918 109.303 1.615 98 ,54 1,46

1) 6.9. 1992 vegna ársins 1991.

Eins og fram kemur er innheimtuhlutfallið nánast hið sama fyrir árin 1988 til 1991 eða rúmlega 98,5%. Eftirstöðvar sem hlutfall af álagningu eru svipaðar frá ári til árs og hafa farið lækkandi ef eitthvað er.

Gjaldþrot hafa veruleg áhrif á innheimtu. Af þeim 1,6 milljörðum króna sem ekki höfðu innheimst samanber framangreint, voru rúmlega helmingur kröfur í þrotabú. Nákvæmar tölur um kröfur í þrotabú fyrir árið 1991 liggja ekki fyrir. Vegna áranna 1988 til 1990 eru óinnheimtar kröfur rúmlega 1,1 milljarður króna. Af þeim eru um 800 milljónir króna kröfur í þrotabú, en innan við 300 milljónir króna eru kröfur á aðra. Í eftirfarandi töflu hafa þrotabú verið tekin út úr talnasafninu og lítur hún þannig út fyrir árin 1988 til 1990.

Innheimt af

Áætlaðar

Álagning, höfuðstól eftirstöðvar

Áætluð höfuðstóll

1. 4. 1992 höfuðstóls innheimta

Eftirstöðvar

m.kr.

m.kr.

m.kr.

%

%

1988

18.569 18.532 36 99 ,81 0,19

1989

23.175 23.094 81 99 ,66 0,34

1990

29.204 29.028 176 99 ,40 0,60

Samtals

70.948 70.654 293 99 ,59 0,41

Eftirstöðvar staðgreiðslu frá árunum 1988 til 1990, hjá öðrum en þrotabúum, er 0,2 til 0,6% af höfuðstól álagningar eða um 300 milljónir króna af um 71 milljarðs króna álagningu á sömu aðila. Mismun á milli ára má m.a. rekja til þess að mislangur tími er liðinn frá álagningu en oft tekur langan tíma að ljúka málum hvort sem er með breytingu á áætlun, innheimtu eða afskrift kröfu. Ekki virðist ástæða til að ætla að marktæk breyting hafi orðið á innheimtu staðgreiðslu á árinu 1991 frá því sem áður var.

Reynsla af innheimtu staðgreiðslu á fyrstu fjórum árum hennar verður í heild að teljast viðunandi. Eftirstöðvar höfuðstóls vegna áranna 1988 til 1990 eru innan við 300 milljónir króna, að frátöldum þrotabúum. Það er innan við 0,5% af álagningu staðgreiðslu sem nam rúmlega 70 milljörðum króna.

Virðisaukaskattur. Eftirfarandi tafla sýnir álagningu virðisaukaskatts á veltu áranna 1990 og 1991 og hvað innheimst hafði af höfuðstól álagningar 31. desember árið eftir.

Höfuðstóll

Innheimt af álagningar höfuðstól

Eftirstöðvar án álags

1)

31.12. ári síðar höfuðstóls

Innheimta

m.kr.

m.kr.

m.kr.

%

1990

38.980 38.078 902 97,7

1991

44.118 42.834 1.284 97,1

Samtals

83.098 80.912 2.186 97,4

1) 5.3. 1991 vegna ársins 1990, 31.12. 1992 vegna ársins 1991 .

Óinnheimtar eftirstöðvar vegna þessara ára eru tæplega 2,2 milljarðar króna af rúmlega 83 milljarða króna álagningu og er innheimtuhlutfallið rúmlega 97%.

Áætlanir skattstjóra gera samanburð á innheimtuárangri milli ára erfiðan. Í tölunum eru innifaldar um 650 milljóna króna áætlanir vegna ársins 1990 en um 900 milljónir króna vegna ársins 1991. Í eftirfarandi töflu hafa áætlanir skattstjóra verið dregnar frá álagningu og miðað er við að allar greiðslur hafi verið vegna álagningar samkvæmt skýrslum, en ekki vegna áætlana.

Höfuðstóll

Innheimt

Áætlaðar álagningar

31. 12.

eftirstöðvar

Áætluð án áætlana

1) ári síðar höfuðstóls innheimta

m.kr.

m.kr.

m.kr.

%

1990

38.329 38.078 251 99,3

1991

43.211 42.834 377 99,1

Samtals

81.540 80.912 628 99,2

1) 5.3. 1991 vegna ársins 1990, 31.12. 1992 vegna ársins 1991 .

Miðað við þessar forsendur eru eftirstöðvar vegna álagningar taldar vera rúmlega 600 milljónir króna eða innan við 1%. Reikna má með að eitthvað sé greitt upp í áætlanir skattstjóra. Innheimtuhlutfallið er af þeim sökum ofmetið hér, en vanmetið í fyrra dæminu.

Áhrif áætlana eru meiri síðara árið en hið fyrra. Aukning þeirra milli ára virðist þó ekki stafa af verri skýrsluskilum. Má álykta það af samanburði á álagningu ásamt breytingum á innheimtu höfuðstóls og endurgreiðslum vegna matvöru, vinnu á byggingarstað og til sveitarfélaga og ríkisstofnana. Vakin skal athygli á því að í eftirfarandi töflu er um að ræða álagningu á veltu hvers árs um sig og innheimtu hennar, óháð reikningsári.

1990

1)

1991 1)

Mismunur

m.kr.

m.kr.

m.kr.

%

Álagður virðisaukaskattur

38.980 44.118 5.138 13,2

Virðisaukaskattur án áætlana

38.329 43.211 4.882 12,7

Innheimt af álagningu

38.078 42.834 4.756 12,5

Endurgreiðslur

2.342 2.570 228 9,7

Innheimta - endurgreiðslur

35.736 40.264 4.528 12,7

1) Álagningartölur og innheimta óháð reikningsári.

Þessi tafla ber með sér að álagningartölur án áætlana vaxa meira milli ára en sem nemur almennum verðlags- og veltubreytingum í þjóðfélaginu. Bendir það ekki til lakari skattskila. Endurgreiðslur úr kerfinu vaxa minna á milli ára en álagning og innheimta, sem bendir ekki til þess, að endurgreiðslurnar séu sá veikleiki sem ríkisendurskoðun telur.

Reynsla af innheimtu virðisaukaskatts á tveimur fyrstu árum þess kerfis, gefur til kynna, að um það bil einu ári eftir skilalok fyrir hvort ár um sig, hafi náðst að innheimta u.þ.b. 98% af höfuðstól álagningar þegar tekið hefur verið tillit til áætlana. Gera má ráð fyrir að á sama tíma séu eftirstöðvar af höfuðstól 500-700 milljónir króna vegna hvors árs, að teknu tilliti til umfram áætlana. Þar af er hluti eftirstöðvanna hjá þrotabúum.