Stjórn fiskveiða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 153

Frumvarp til laga um breyting á lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006

(hlutdeildarsetning úthafsrækju og rækju á miðunum við Snæfellsnes).

(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)

1. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða er orðast svo:

Setja skal aflahlutdeild í annars vegar úthafsrækju og hins vegar rækju við Snæfellsnes, þ.e. í Kolluál, Jökuldjúp og sunnanverðan Breiðafjörð, með þeim hætti sem hér segir:

a. Að 7/ 10 hlutum samkvæmt skráðum aflahlutdeildum hvers fiskiskips í úthafsrækju við lok fiskveiðiársins 2012/2013.

b. Að 3/ 10 hlutum samkvæmt aflareynslu hvers fiskiskips í úthafsrækju á fiskveiðiárunum 2010/2011, 2011/2012 og 2012/2013. Fyrirmæli 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. gilda við úthlutunina.

Á fiskveiðiárinu 2013/2014 skal ákveða leyfilegan heildarafla í annars vegar úthafsrækju og hins vegar rækju við Snæfellsnes skv. 3. gr. samhliða setningu aflahlutdeilda skv. 1. mgr. þessa ákvæðis. Þann afla sem veiðist fram til þess að leyfilegur heildarafli er ákveðinn skal draga frá áður en kemur til úthlutunar aflamarks á fiskiskip skv. 3. mgr. 8. gr.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Forsaga og undirbúningur frumvarpsins.

Rækjuveiðar við Ísland hófust á Vestfjörðum á fjórða áratug síðustu aldar og voru lengi framan af aðeins bundnar við innfirði. Það var ekki fyrr en í upphafi áttunda áratugarins sem úthafsrækjuveiðar hófust, en fram til ársins 1983 var afli við þær veiðar aðeins brot af heildarrækjuveiðinni. Síðan jókst úthafsrækjuafli jafnt og þétt og varð tæp 61.000 tonn fiskveiðiárið 1997/1998. Á næstu árum nam aflinn milli 20.000–30.000 tonnum fram til þess að hrun varð í stofninum, en fiskveiðiárið 2005/2006 veiddust aðeins um 600 tonn. Ástand stofnsins er enn slæmt. Stofnvísitala hans er nærri sögulegu lágmarki, en þó má geta þess að nýliðun hefur farið vaxandi frá árinu 2010 og var hún betri sumarið 2013 en síðastliðin níu ár.

Veiðistjórn á úthafsrækju, eins og mörgum öðrum nytjastofnum, þróaðist smám saman frá frjálsum veiðum til sóknarmarks og til aflamarks. Árið 1988 var aflaheimildum í úthafsrækju, að undanskilinni Dohrnbankarækju (sem er utan aflamarks), skipt á milli skipa og var eigendum þeirra mögulegt að velja milli aflamarks eða sóknarmarks, en um skilyrði úthlutunar voru sett ákvæði í reglugerð nr. 18/1988 um veiðar á úthafsrækju 1988 og síðar reglugerð nr. 553/1988 um veiðar á úthafsrækju 1989. Í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem nú hafa stjórnartíðindanúmerið 116/2006, var mælt fyrir um hlutdeildarsetningu úthafsrækju samkvæmt nánari reglum sem einkum tóku mið af úthlutun aflamarks á árinu 1990.

Frá og með fiskveiðiárinu 2004/2005 gerðist það ítrekað að úthafsrækjuafli var minni en sem nam leyfilegum hámarksafla. Þetta leiddi til nokkurrar opinberrar umræðu og gagnrýni. Því var haldið fram að aflamark til veiðanna væri ekki gefið laust og dagaði uppi á skipum sem fengju það flutt á sig til að öðlast aukinn „flutningsrétt“ á aflamarki í verðmætari tegundum (skv. 7. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða). Á móti þessu var bent á að afkoma hefði lengi verið treg af veiðunum og það skýrði samdrátt í afla. Þetta var undirrót þess að með fréttatilkynningu ráðuneytis sjávarútvegsmála nr. 26 10. júlí 2009, þar sem m.a. var tilkynnt um leyfilegan heildarafla í úthafsrækju fyrir fiskveiðiárið 2009/2010, var upplýst að þáverandi ráðherra hefði „ákveðið að beita sér fyrir lagabreytingu í þá veru að auka veiðiskyldu og takmarka flutningsrétt aflamarks í úthafsrækju á milli fiskveiðiára og milli fiskiskipa, einkum með tilliti til þess að flutningur milli skipa verði ekki notaður til að auka framsalsrétt í öðrum tegundum frá þeim skipum sem aflamarkið er flutt til“. Að líkum má leiða að þessi fréttatilkynning hafi ýtt undir veiðar, en fiskveiðiárið 2009/2010 jukust þær umtalsvert frá fyrra ári.

Ári síðar gerist það, með reglugerð nr. 588 15. júlí 2010 um leyfilegan heildarafla fyrir fiskveiðiárið 2010/2011, að ekki er ákveðinn leyfður heildarafli til veiða á úthafsrækju. Jafnhliða er því lýst yfir að veiðar á tegundinni séu frjálsar. Í fréttatilkynningu ráðuneytisins frá 16. júlí 2010 er upplýst að þessi ákvörðun sé tekin til eins árs í því ljósi að „ekki hefur á neinu fiskveiðiári frá fiskveiðiárinu 2000/2001 verið aflað upp í útgefið aflamark“. Þá er boðað að frumvarp til laga um stjórn veiða á úthafsrækju verði lagt fram um haustið, en ekki kom reyndar til þess. Veiðar á úthafsrækju hafa samkvæmt því verið frjálsar síðan á fiskveiðiárinu 2010/2011, en með því hafa orðið til mjög sérstakar aðstæður sem brugðist er við með þessu frumvarpi.

Veiðisókn í úthafsrækju hefur aukist umtalsvert á síðustu árum. Samkvæmt gögnum frá Fiskistofu hefur tæpur helmingur aflamagns í úthafsrækju á síðustu þremur árum verið veiddur af skipum útgerða sem ekki ráða yfir skráðri aflahlutdeild, en fjöldi báta sem stundað hefur veiðarnar hefur aukist jafnt og þétt á síðustu árum eins og sjá má á þessari töflu:

Fullt tilefni er til að taka stjórn veiðanna til endurskoðunar að nýju. Þannig verður ekki hjá því litið að óbreytt veiðistjórn á úthafsrækju er til þess fallin að leiða til umtalsverðrar sóunar í hagfræðilegum skilningi. Íslendingar þekkja að opinn aðgangur með sóknarstýringu gefur sjaldnast góða raun til lengri tíma litið, enda ýtir það undir offjárfestingu í búnaði og skipum. Þannig er talið að reglur um sóknarmark hafi átt mestan þátt í því að sú hagkvæmni sem stefnt var að með upptöku kvótakerfis 1984 náðist ekki að fullu á árunum þar á eftir eins og rakið er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990 (þskj. 609 á 112. löggjafarþingi).

2. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að settar verði nýjar aflahlutdeildir í úthafsrækju með þeim hætti að fyrri aflahlutdeildir ráði að 7/ 10 hlutum en veiðireynsla síðustu þriggja ára að 3/ 10 hlutum. Með hliðsjón af markmiðum laga um stjórn fiskveiða þykir eðlilegt að taka annars vegar ríkt tillit til þeirra sem ráða yfir fyrri hlutdeildum í úthafsrækju, ekki síst í því ljósi að ella væri grafið mjög undan þeirri langtímahugsun sem er aðalsmerki hlutdeildarkerfisins. Hins vegar þykir rétt að horfa til þess að það umhverfi sem varð til með frjálsum veiðum á úthafsrækju hefur laðað nýja aðila til veiðanna sem gefið hafa kröftum sínum viðnám við að byggja upp framleiðslutæki og aðstöðu. Þörf er á lagasetningu í þessu skyni en ekki verður séð að ráðherra hafi að óbreyttu valdheimild til þess að setja nýjar aflahlutdeildir í úthafsrækju með þessum hætti.

Þá er með frumvarpinu lagt til að rækjustofninn við Snæfellsnes, þ.e. í Kolluál, Jökuldjúpi og sunnanverðum Breiðafirði, verði hlutdeildarsettur sérstaklega og þannig meðhöndlaður sem sjálfstæður veiðistofn samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða. Það er mikilvægt vegna þess að þótt Kolluáll og Jökuldjúp heyri til úthafsrækjuveiðisvæða telst rækjan þar ekki líffræðilega til úthafsrækju heldur er hún af sama stofni og rækjan í sunnanverðum Breiðafirði. Hafrannsóknastofnun hefur farið í staðlaðar kannanir á svæðinu frá 1988 og veitt ráðgjöf í kjölfar hennar. Frá fiskveiðiárinu 2003/2004 hefur stofnunin gert sérstaka tillögu að hámarksafla fyrir svæðið. Um svæðið er fjallað í skýrslu stofnunarinnar Nytjastofnar sjávar 2012/ 2013, en þar segir:

„Á miðunum við Snæfellsnes hefur afli aukist jafnt og þétt undanfarin ár. Árið 2011 veiddust 103 tonn inni á Breiðafirði og 143 tonn árið 2012. Í Kolluál veiddust 311 tonn árið 2011 en 1479 tonn árið 2012. Í Jökuldjúpi hefur afli verið óverulegur undanfarin ár nema árið 2000 er hann var rúm 1100 tonn (mynd 2.28.2). Lagt er til að afli á miðunum við Snæfellsnes verði að hámarki 950 tonn á fiskveiðiárinu 2013/2014 (bls. 80f).“

Hér getur að líta yfirlit um veiðar á úthafsrækju og rækju við Snæfellsnes:

*

Upplýsingar frá Hafrannsóknastofnun úr dagbókum fiskiskipa.

**

Upplýsingar frá Fiskistofu.

***

Ástandsskýrsla Hafrannsóknastofnunar.

Nokkrar áhyggjur hafa risið af áhrifum þess að sett verði sérstök aflahlutdeild í rækju á miðunum við Snæfellsnes. Til þessa hefur útgerðum skipa með aflamark í úthafsrækju verið heimilt að telja afla á því veiðisvæði til aflamarks í úthafsrækju og því verið mögulegt að leggja aukna áherslu á veiðar þar, t.d. vegna nálægðar við heimahöfn eða tiltekna rækjuvinnslu. Fáein dæmi eru um báta sem hafa síðustu þrjú árin veitt rækju nær eingöngu við Snæfellsnes. Í framkvæmd mun hlutdeildarsetningin gerast þannig að skip fær jafna aflahlutdeild í hvorum veiðistofni um sig, þ.e. í úthafsrækju og rækju á miðunum við Snæfellsnes. Ef eigendur framangreindra báta telja hagkvæmt að sérhæfa sig áfram í veiðum á rækju á miðunum við Snæfellsnes er þeim það kleift í framhaldi af skiptum á aflahlutdeildum eftir að lögin öðlast gildi.

3. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Það er alkunna að með setningu laga á sviði fiskveiðistjórnar á síðustu 20–30 árum hefur veiðum á helstu nytjastofnum Íslendinga að meginreglu verið stýrt með útgáfu aflamarks, en í handhöfn þess felst heimild fiskiskips til að veiða tiltekið magni af fiski eða öðrum nytjastofni úr sjó. Vegna þeirra ríku hagsmuna sem tengjast sjávarútvegi hafa fræðimenn lengi velt fyrir sér hvaða stjórnarskrárverndar heimild til að stunda fiskveiðar í skjóli aflamarks njóti ef kæmi til verulegra breytinga á lögum um stjórn fiskveiða.

Fræðimenn hafa fært að því rök að þau atvinnuréttindi til fiskveiða, sem felast í handhöfn aflaheimilda, njóti nokkurrar en takmarkaðrar verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar, en það hefur einkum verið leitt af áliti meiri hluta Hæstaréttar í svonefndu Vatneyrarmáli, Hrd. 2000, bls. 1534. Í dóminum var talið að málefnalegt mat hafi legið til grundvallar við setningu laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og að setning þeirra hafi verið samrýmanleg jafnræðisrökum. Í því samhengi var m.a. litið til þess að aflaheimildir væru „aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum“. Löggjafinn geti því „kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru“. Þessi afstaða réttarins var síðast áréttuð í dómi Hæstaréttar frá 26. mars 2013 í máli nr. 652/2012.

Fræðimenn telja að verði gengið fram úr hömlu við skerðingu þeirra atvinnuréttinda sem felast í handhöfn aflaheimilda geti það varðað skaðabótum samkvæmt eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Að sjálfsögðu mundi skipta máli við mat á slíkri ráðstöfun hvernig hún kæmi niður í heild sinni og gagnvart einstökum aðilum og hvaða sjónarmið hvíldu að baki henni. Um leið er ástæða til að víkja að því hvort þeir sem stundað hafa frjálsar veiðar á úthafsrækju njóti ekki einnig nokkurrar verndar stjórnarskrárinnar til að halda þeirri atvinnu sinni áfram. Að því má leiða rök, enda hafa þeir stundað veiðarnar í góðri trú um möguleika sína til að halda veiðum áfram.

Með þeirri tillögu sem frumvarp þetta hefur að geyma er leitað málamiðlunar milli þeirra ólíku sjónarmiða og hagsmuna sem hér er um að tefla. Telja verður að með því sé ekki gengið svo nærri réttindum fyrri hlutdeildarhafa að varði skaðabótum. Um leið er leitast við að taka tillit til hagsmuna þeirra sem stundað hafa veiðar í skjóli þess frelsis sem ríkt hefur til veiðanna síðustu þrjú fiskveiðiár.

4. Samráð.

Frumvarp þetta snertir fyrst og fremst eigendur og starfsmenn útgerðarfélaga en getur komið við hag annarra þeirra sem starfa í sjávarútvegi. Við undirbúning frumvarpsins voru haldnir kynningarfundir með samtökum útgerðarmanna, en auk þess hafa einstök útgerðarfélög, sveitarstjórnarmenn og ýmsir áhugamenn um sjávarútveg komið sjónarmiðum á framfæri. Vefsíða ráðuneytisins hefur verið hagnýtt til að koma upplýsingum á framfæri við undirbúning málsins. Loks má nefna að haft var samráð við Fiskistofu og leitað upplýsinga hjá Hafrannsóknastofnun við undirbúning frumvarpsins. Þetta samráð hafði áhrif á þær tillögur sem frumvarpið hefur að geyma, eins og rakið er að nokkru hér að framan.

5.

Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er leitast við að tryggja verðmætasköpun til lengri tíma litið, enda ýtir aflamarksskipulag jafnan undir hagræðingu og bætta afkomu í rekstri. Stjórnsýslan er vel í stakk búin til að framkvæma ákvæði frumvarpsins. Fiskistofa mun annast nauðsynlega stjórnsýslu til að setja nýjar aflahlutdeildir í stofninn eins og venja er til við framkvæmd 9. gr. laga um stjórn fiskveiða um hlutdeildarsetningu. Með þessu er ávinningur frumvarpsins meiri en svo að réttlætanlegt sé að viðhalda óbreyttu ástandi.

Í meðfylgjandi töflu er gefið yfirlit um áhrif frumvarpsins:

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er mælt fyrir um hvernig staðið verður að setningu aflahlutdeilda í úthafsrækju. Verði frumvarpið að lögum mun ráðherra fela Fiskistofu með reglugerð skv. 16. gr. laga um stjórn fiskveiða að úthluta aflahlutdeild samkvæmt fyrirmælum greinarinnar. Til hliðsjónar má benda á 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014 þar sem mælt var fyrir um hlutdeildarsetningu á blálöngu, litla-karfa og gulllaxi. Þar er mælt fyrir um hvaða upplýsingar skuli leggja til grundvallar og að setja skuli bráðabirgðaaflamark, sem nemur 80% af úthlutuðu aflamarki, þar til hlutaðeigandi útgerðir hafa haft tækifæri til að koma athugasemdum á framfæri í samræmi við stjórnsýslulög. Endanleg aflahlutdeild er sett í framhaldi þess.

Þar sem vísað er til miðanna við Snæfellsnes er átt við veiðisvæði rækjustofnsins í Kolluál, Jökuldjúpi og sunnanverðum Breiðafirði. Verði frumvarpið að lögum verður sett reglugerð um breytingu á IV. kafla reglugerðar nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni, sem afmarka mundi þetta veiðisvæði nánar, en Hafrannsóknastofnun hefur þegar gert tillögu að slíkri afmörkun samkvæmt beiðni ráðuneytis sjávarútvegsmála. Jafnhliða þarf að gera breytingu á reglugerð nr. 396/2005 um úthafsrækjusvæði og notkun seiðaskilju við rækjuveiðar.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006 (hlutdeildarsetning úthafsrækju og rækju á miðunum við Snæfellsnes).

Veiðar á úthafsrækju hafa í raun verið frjálsar síðan á fiskveiðiárinu 2010/2011 en á síðustu árum hefur veiðisókn í úthafsrækju aukist umtalsvert. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem lagt er annars vegar til að settar verði nýjar aflahlutdeildir úthafsrækju þar sem fyrri aflahlutdeildir ráði að 7/ 10 hlutum en veiðireynsla síðustu þriggja ára að 3/ 10 hlutum. Hins vegar er lagt til að rækjustofninn við Snæfellsnes verði hlutdeildarsettur sérstaklega og þannig meðhöndlaður sem sjálfstæður veiðistofn undir lögum um stjórn fiskveiða.

Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð. is_teljari_potency = {}; is_teljari_potency.service_id = 24; is_teljari_potency.portion = "NÚMER VEFHLUTA"; var _gaq = _gaq || []; _gaq.push(['_setAccount', 'UA-3810086-5']); _gaq.push(['_trackPageview']); (function() { var ga = document.createElement('script'); ga.type = 'text/javascript'; ga.async = true; ga.src = ('https:' == document.location.protocol ? 'https://ssl' : 'http://www') + '.google-analytics.com/ga.js'; var s = document.getElementsByTagName('script')[0]; s.parentNode.insertBefore(ga, s); })();