Húsnæðisstofnun ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 407

720. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, sbr. lög nr. 12/1994, nr. 58/1995 og nr. 150/1995.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

1. gr.

Á eftir 92. gr. laganna koma tvær nýjar greinar er orðast svo:

a. (92. gr. a.)

Sýni húsnæðisnefnd fram á, eftir að sveitarfélag hefur keypt inn félagslega eignaríbúð samkvæmt ákvæðum laganna um kaupskyldu eða forkaupsrétt, að íbúð sé óseljanleg er húsnæðismálastjórn heimilt, innan fjárhags- og útlánaáætlunar skv. 2. tölul. 5. gr., að verða við umsókn sveitarstjórnar um að breyta íbúðinni í félagslega kaupleiguíbúð. Félagsleg eignaríbúð telst óseljanleg samkvæmt ákvæði þessu hafi hún verið auglýst til sölu en engin umsókn borist.

b. (92. gr. b.)

Sveitarfélag, sem hefur á sínum vegum félagslegar eignaríbúðir eða félagslegar kaupleiguíbúðir sem ekki verða nýttar, getur sótt um heimild til húsnæðismálastjórnar til að miða við rýmri tekjumörk einstaklings en gilda hverju sinni samkvæmt reglugerð þar að lútandi, enda sýni húsnæðisnefnd fram á að það sé eina færa leiðin til þess að íbúð verði úthlutað. Undanþáguheimildin er almenns eðlis og skal kynnt sérstaklega í sveitarfélaginu. Undanþágan hefur ekki áhrif á vexti, sbr. þó 79. gr.

Í næstu sex ár frá því síðast er úthlutað íbúð samkvæmt undanþágunni er sveitarfélag útilokað frá því að sækja um framkvæmdalán úr Byggingarsjóði verkamanna til að kaupa eða byggja félagslegar íbúðir.

Ákvæði þetta tekur m.a. til íbúða sem breytt hefur verið í félagslegar kaupleiguíbúðir, sbr. 92. gr. a.

2. gr.

Á eftir 93. gr. laganna kemur ný grein, 93. gr. a, er orðast svo:

Heimilt er húsnæðismálastjórn að samþykkja frestun á afborgun lána til Byggingarsjóðs verkamanna þegar sveitarstjórn hefur keypt inn félagslega íbúð samkvæmt ákvæðum laganna um kaupskyldu sem ekki verður nýtt sem heilsársíbúð vegna hættu á snjóflóðum eða skriðuföllum, enda sé íbúð á hættusvæði, sbr. lög um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985, með síðari breytingum. Frestun á afborgun lána samkvæmt ákvæði þessu getur einungis átt sér stað í ákveðinn tíma eftir ákvörðun húsnæðismálastjórnar á meðan unnið er að varanlegri lausn. Vextir, og verðbótaþáttur vaxta, greiðast á meðan frestur stendur yfir.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið af nefnd sem skipuð var af félagsmálaráðherra 16. október 1995. Nefndinni var ætlað að leita leiða til lausnar á þeim vanda sem sum sveitarfélög eiga við að glíma vegna félagslegra íbúða sem ekki tekst að nýta. Í nefndina voru skipuð: Magnús B. Jónsson sveitarstjóri, Steingrímur Ari Arason, aðstoðarmaður fjármálaráðherra, Ingi Valur Jóhannsson deildarstjóri og Magnús Stefánsson alþingismaður, formaður nefndarinnar. Með nefndinni störfuðu Gísli Gíslason deildarstjóri og Þorgerður Benediktsdóttir deildarstjóri.

Nefndin kannaði ástand þessara mála og varð niðurstaðan sú að vandinn væri mjög mismunandi og staðbundinn eftir landsvæðum og sveitarfélögum. Um væri að ræða bráðan vanda í sumum sveitarfélögum, en á öðrum stöðum gengi innlausn og endursala félagslegra eignaríbúða greiðlega fyrir sig. Segja má að þetta endurspegli að miklu leyti almennt ástand í atvinnu- og byggðamálum víða um landið. Það er því ljóst að í sumum sveitarfélögum blasa við mikil og erfið vandamál þar sem viðkomandi sveitarfélög sitja uppi með fjöldann allan af félagslegum íbúðum og þar sem ástandið er verst hefur hvorki tekist að selja né leigja íbúðirnar og þær hafa því staðið auðar og ónotaðar. Þetta ástand hefur bein áhrif á fjárhagsstöðu þessara sveitarfélaga og getur einnig haft áhrif á almennan íbúðamarkað á þeim stöðum. Við lausn þessa vanda verður að ganga út frá því að í sumum tilfellum getur verið um tímabundið ástand að ræða og jafnvel staðbundið ástand sem kallar á sértækar lausnir.

Í nóvember 1995 tók Húsnæðisstofnun saman yfirlit yfir fjölda félagslegra íbúða sem ekki hafði tekist að ráðstafa, þ.e. hvorki selja né leigja. Jafnframt var aflað upplýsinga um félagslegar eignaríbúðir sem ekki hefur tekist að selja en eru í leigu. Leitað var upplýsinga í 59 sveitarfélögum þar sem álitið var að hugsanlega væru vandkvæði á að ráðstafa íbúðum og reyndust 19 þeirra vera með íbúðir sem staðið höfðu auðar lengur en tvo mánuði, 14 með íbúðir sem staðið höfðu auðar lengur en sex mánuði og átta með auðar íbúðir lengur en í eitt ár. Þá voru 39 sveitarfélög með félagslegar eignaríbúðir í leigu þar sem ekki hafði tekist að selja þær, samtals 172 íbúðir.

Íbúðir auðar

Íbúðir auðar

Íbúðir auðar

Félagslegar

Sveitarfélag lengur en 2 mán.

lengur en 6 mán.

lengur en 1 ár eignaríbúðir í leigu

Reykjavík

6

4

4

0

Kópavogur

1

0

0

0

7

4

4

0

Keflavík

0

0

0

1

Grindavík

0

0

0

2

0

0

0

3

Íbúðir auðar

Íbúðir auðar

Íbúðir auðar

Félagslegar

Sveitarfélag lengur en 2 mán.

lengur en 6 mán.

lengur en 1 ár eignaríbúðir í leigu

Akranes

2

0

0

13

Borgarbyggð

0

0

0

7

Snæfellsbær

3

2

1

12

Stykkishólmur

0

0

0

2

5

2

1

34

Ísafjörður

6

1

0

3

Vesturbyggð

11

7

3

19

Þingeyri

0

0

0

10

Hólmavík

0

0

0

1

Bolungarvík

27

11

1

2

Suðureyri

9

7

3

13

53

26

7

48

Sauðárkrókur

0

0

0

6

Höfðahreppur

2

1

0

0

Siglufjörður

0

0

0

8

Hvammstangi

0

0

0

2

Blönduós

0

0

0

5

Hofshreppur

0

0

0

1

2

1

0

22

Árskógshreppur

5

4

2

1

Raufarhöfn

0

0

0

6

Húsavík

0

0

0

4

Dalvík

0

0

0

3

Þórshöfn

0

0

0

5

5

4

2

19

Neskaupstaður

0

0

0

7

Egilsstaðir

2

0

0

0

Eskifjörður

0

0

0

7

Reyðarfjörður

1

0

0

1

Fellahreppur

1

1

0

1

Seyðisfjörður

3

2

0

2

Fáskrúðsfjörður

0

0

0

3

Bakkafjörður

0

0

0

2

Stöðvarfjörður

6

5

5

3

Borgarfjörður eystri

1

0

0

1

Breiðdalsvík

0

0

0

2

14

8

5

29

Vestmannaeyjar

12

6

6

0

Selfoss

0

0

0

8

Eyrarbakki

0

0

0

2

Hvolhreppur

2

1

0

2

Hveragerði

0

0

0

2

Vík í Mýrdal

2

1

0

0

Stokkseyri

0

0

0

3

16

8

6

17

Samtals

102

53

25

172

Með lögum nr. 58 8. mars 1995 voru lögfest tvenns konar úrræði til að koma til móts við þann vanda sem hér er við að etja. Annars vegar er um að ræða lánveitingu húsnæðismálastjórnar til sveitarfélaga sem nemur söluverði íbúða á hagstæðum kjörum, þ.e. sömu lánskjörum og til leiguíbúða. Veitt hafa verið slík lán vegna á annars tugs íbúða auk þess sem talsvert margar umsóknir eru væntanlegar. Sem dæmi má nefna að nú (í febrúar 1996) eru í undirbúningi 17 lánsumsóknir frá einu sveitarfélagi vegna íbúða sem standa auðar og er ástæðan að hluta til sú að íbúðirnar standa á snjóflóðahættusvæði. Vísast um þetta efni til 92. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, með síðari breytingum. Hins vegar er í lögunum afmörkuð heimild til að selja félagslega íbúð á almennum markaði ef sýnt þykir að íbúðin hentar ekki sem félagsleg íbúð, sbr. 93. gr. laganna. Ein umsókn um slíka sölu hefur borist frá gildistöku laganna í mars 1995, en sú umsókn þótti ekki fullnægja skilyrðum 93. gr. laganna og var því hafnað. Enda þótt reynslan af þessum tveimur nýju lagaúrræðum sé ekki mikil er það engu að síður mat manna nú að ekki hafi verið nægilega langt gengið. Því er frumvarp þetta flutt.

Við framansagt bætist að sum sveitarfélög hafa keypt inn félagslegar íbúðir sem ekki verða nýttar vegna yfirvofandi snjóflóðahættu. Með lögum nr. 151/1995, um breytingar á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985, sbr. lög nr. 50/1995, voru teknar í lög reglur um tilhögun á greiðslum úr ofanflóðasjóði til sveitarstjórna til kaupa á húsnæði á snjóflóðahættusvæðum. Lögin leysa hins vegar ekki úr vanda þeirra sveitarfélaga sem keypt hafa félagslegar íbúðir eftir kaupskylduákvæðum laga um Húsnæðisstofnun ríkisins og ekki eru nýtanlegar vegna yfirvofandi snjóflóðahættu. Í janúar 1996 gerði Húsnæðisstofnun athugun á því hve margar félagslegar íbúðir væru á skilgreindum snjóflóðahættusvæðum. Niðurstaðan var þessi:

Flateyri

16 íbúðir

Ísafjörður

21 íbúð

Bolungarvík

5 íbúðir

Neskaupstaður

19 íbúðir

Seyðisfjörður

12 íbúðir

Vesturbyggð

39 íbúðir

Siglufjörður

12 íbúðir

Samtals eru 124 félagslegar íbúðir á skilgreindum hættusvæðum. Til viðbótar eru 10 íbúðir í Bolungarvík til athugunar, 18 íbúðir á Seyðisfirði og 6 á Siglufirði eða samtals 34 íbúðir. Enn hefur ekki verið gert hættumat á Bíldudal.

Breytingar þær sem frumvarpið gerir ráð fyrir að gerðar verði á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins til lausnar á þeim vanda sem hér hefur verið rakinn eru þrenns konar:

Í fyrsta lagi er lagt til að húsnæðismálastjórn verði heimilað að breyta félagslegum eignaríbúðum í félagslegar kaupleiguíbúðir, enda séu íbúðirnar taldar óseljanlegar í sveitarfélaginu.

Í öðru lagi er gert ráð fyrir að húsnæðismálastjórn verði heimilt að víkja frá reglum um tekjumörk einstaklinga, enda sýni húsnæðisnefnd í viðkomandi sveitarfélagi fram á að það sé eina leiðin til að íbúð verði úthlutað. Undanþágan hafi ekki áhrif á vexti. Sveitarfélag verði útilokað frá framkvæmdaláni í næstu sex ár frá því að síðast var úthlutað íbúð samkvæmt undanþágunni.

Loks er í þriðja lagi lagt til að hafi sveitarfélag innleyst eða innleysi það félagslegar íbúðir samkvæmt kaupskyldu, og þær verði ekki nýttar árið um kring vegna hættu á snjóflóði eða skriðuföllum, verði húsnæðismálastjórn heimilt að veita sveitarstjórn greiðslufrest á láni Byggingarsjóðs verkamanna í ákveðinn tíma.

Að öðru leyti vísast til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, sem lagt var fram á Alþingi í desember 1994 og var síðar samþykkt sem lög nr. 58/1995, var lagt til að húsnæðismálastjórn yrði heimilt að færa lán milli lánaflokka, enda sýndu framkvæmdaraðilar fram á nauðsyn þess vegna breyttra aðstæðna. Hugsunin, sem bjó að baki, var fyrst og fremst sú að húsnæðismálastjórn væri slíkt heimilt þegar kæmi að því að breyta framkvæmdaláni í langtímalán. Á Alþingi var ákvæði þetta fellt brott. Í nefndaráliti félagsmálanefndar sagði svo: „Gert er ráð fyrir óbreyttri framkvæmd þar sem tilfærsla milli lánaflokka hefur verið heimiluð í undantekningartilvikum“ (sbr. þskj. 851, 338. mál á 118. löggjafarþingi). Samkvæmt þessu telst nú heimilt að færa lán milli lánaflokka í sérstökum undantekningartilvikum. Eins og áður sagði hefur þetta verið framkvæmt svo að heimildin til tilfærslu milli lánaflokka ætti fyrst og fremst við á tímabilinu frá því framkvæmdalán var veitt og þar til því er breytt í langtímalán. Hins vegar er talið að sú lagastoð taki ekki ótvírætt til þess að breyta félagslegri eignaríbúð í kaupleiguíbúð þegar sveitarstjórn hefur keypt inn félagslega eignaríbúð sem síðan reynist óseljanleg. Hér er um staðbundið ástand að ræða og þykir rétt að lagastoð því til lausnar komi beinlínis fram í lögum.

Í a-lið (92. gr. a.) felst að húsnæðismálastjórn er heimilt að verða við umsókn sveitarstjórnar um að breyta félagslegri eignaríbúð í félagslega kaupleiguíbúð, enda sé fullreynt að íbúðin sé óseljanleg. Ekki er lagt til að sett verði það skilyrði að íbúð hafi verið óseljanleg í ákveðinn tíma heldur verði það metið í hverju tilviki af húsnæðismálastjórn eftir aðstæðum í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn (húsnæðisnefnd) hefur hins vegar ávallt sönnunarbyrðina fyrir því að íbúðin sé óseljanleg.

Mikilvægt er að úrræðið, sem í ákvæðinu felst, má ekki leiða til aukinna útgjalda Byggingarsjóðs verkamanna umfram þær fjárveitingar sem um er að ræða á hverju ári. Það þýðir óhjákvæmilega að framkvæmdalánum úr sjóðnum mun fækka sem beitingu ákvæðisins nemur. Með framkvæmdalánum er bæði átt við lán til að byggja og kaupa félagslegar íbúðir.

Reiknað hefur verið stílfært dæmi um hver sé kostnaður, á núvirði, af þeim ráðstöfunum sem gert er ráð fyrir í greininni, þ.e. að í stað 2,4% vaxta verði vextir 1% og lánstími verði 50 ár í stað 43 ára. Tekið er mið af meðalvöxtum af teknum lánum Byggingarsjóðs verkamanna sem eru um 6,5%. Við núvirðisreikning er ávöxtunarkrafan því ákveðin 6,5%.

Lán til 43 ára, að nafnverði 1 millj. kr., fyrsta árið afborgunarlaust, vextir 2,4%. Núvirði 545.425 kr.

Lán til 50 ára, að nafnverði 1 millj. kr., vextir 1%. Núvirði 383.321 kr.

Mismunurinn er 162.104 kr. af hverri 1 millj. kr. á núvirði.

Meðallán er um 5,6 millj. kr. Niðurstaðan er sú að kostnaðurinn á núvirði við að breyta einni félagslegri eignaríbúð í félagslega kaupleiguíbúð er um 908 þús. kr.

Samkvæmt þessu eru sex slíkar breytingar ígildi einnar íbúðar með 5,6 millj. kr. láni.

Í b-lið (92. gr. b.) er lagt til að víkja megi frá tekjumörkum einstaklinga ef sveitarfélag sýni fram á að það sé eina færa leiðin til þess að íbúð verði úthlutað. Undir ákvæðið falla bæði félagslegar eignaríbúðir og félagslegar kaupleiguíbúðir, þar á meðal þær íbúðir sem breytt hefur verið í félagslegar kaupleiguíbúðir skv. 1. gr. frumvarpsins. Rökin fyrir því að víkja frá því grundvallaratriði, sem tekjumörkin eru, eru þau að við þessar sérstöku aðstæður er ekki talið rétt að úthlutun á íbúð strandi á tekjumörkum enda mikið í húfi að íbúðin verði nýtt. Því er lagt til að við þessar erfiðu kringumstæður í viðkomandi sveitarfélögum verði húsnæðismálastjórn heimilað að miða við rýmri tekjumörk en gilda hverju sinni samkvæmt reglugerð um það efni. Í þessu sambandi skal bent á að húsnæðismálastjórn er nú heimilt að víkja frá tekjumörkum einstaklinga skv. 3. mgr. 64. gr. laganna. Sú undanþáguheimild tekur mið af aðstæðum einstaklingsins, en hér eru það aðstæður í sveitarfélagi sem eru í brennidepli. Því telst undanþáguákvæði 3. mgr. 64. gr. laganna ekki nægjanleg lagastoð hér.

Verði rýmkun á tekjumörkum heimiluð í sveitarfélagi verður hækkunin almenn, en tekur ekki til einstakra mála. Talið er rétt að leggja þá skyldu á sveitarfélagið að hin almenna undanþága frá tekjumörkum verði kynnt íbúunum sérstaklega með þeim hætti sem við á í hverju sveitarfélagi.

Ekki er talið gerlegt að kveða á um ákveðið hámark tekna í þessu sambandi sökum þess hve aðstæður í sveitarfélögum eru mismunandi. Húsnæðismálastjórn er því falið að meta nauðsyn á rýmkun tekjumarka í hverju máli fyrir sig.

Verði undanþága frá tekjumörkum veitt út af aðstæðum í sveitarfélaginu er gert ráð fyrir að sveitarfélag verði útilokað frá umsókn um framkvæmdalán næstu sex árin frá því að síðast var úthlutað íbúð samkvæmt undanþágunni. Þessi tímamörk þykja rökrétt í þessu sambandi þar sem lögin kveða á um að vextir skuli endurskoðaðir sex árum eftir lántöku.

Um 2. gr.

Grein þessari er einungis ætlað að taka til hreinna neyðartilvika þegar sveitarstjórn hefur keypt inn félagslega íbúð sem ekki er hægt að nýta árið um kring vegna hættu á snjóflóðum eða skriðuföllum. Þá er lagt til að húsnæðismálastjórn verði heimilt að fresta afborgun af láni Byggingarsjóðs verkamanna í ákveðinn tíma. Þetta eigi einungis við um íbúðir sem eru á skilgreindu hættusvæði samkvæmt lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985, með síðari breytingum. Lögð er áhersla á að sveitarfélag verður að greiða vexti af lánum sem sett verða í greiðslufrestun. Úrræðið er ekki ótímabundið heldur gert ráð fyrir að það verði á valdi Húsnæðisstofnunar að meta þessi mál og gert ráð fyrir endanlegri lausn af öðrum toga en með greiðslufrestun lána. Í þessu sambandi vísast til 5. gr. laga nr. 151/1995, um breytingar á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985, með síðari breytingum, þar sem kveðið er á um greiðslu úr ofanflóðasjóði til sveitarstjórna vegna uppkaupa á fasteignum á snjóflóðahættusvæðum.

Tekið skal fram að undir greinina falla allar tegundir félagslegra íbúða sem sveitarstjórn hefur keypt eftir kaupskylduákvæðum laganna, þ.e. félagslegar eignaríbúðir, félagslegar kaupleiguíbúðir eða almennar kaupleiguíbúðir, enda hafi íbúðirnar verið í eigu einstaklinga, sbr. kaupskylduna.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, sbr. lög nr. 12/1994, nr. 58/1995 og nr. 150/1995.

Í frumvarpinu er kveðið á um þrenns konar breytingar á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins. Samkvæmt þeim verður Húsnæðismálastjórn heimilað:

1. Að breyta félagslegum eignaríbúðum í félagslegar kaupleiguíbúðir, enda séu íbúðirnar taldar óseljanlegar í sveitarfélaginu.

2. Að víkja frá reglum um tekjumörk einstaklinga, enda sýni húsnæðisnefnd í viðkomandi sveitarfélagi fram á að það sé eina leiðin til að íbúð verði úthlutað. Undanþágan hafi ekki áhrif á vexti. Sveitarfélag útilokast frá framkvæmdaláni í næstu sex ár frá því síðast var úthlutað íbúð samkvæmt undanþágunni.

3. Að veita sveitarstjórn greiðslufrest á láni Byggingarsjóðs verkamanna í ákveðinn tíma hafi sveitarfélag innleyst eða það muni innleysa félagslegar íbúðir samkvæmt kaupskyldu, og þær verði ekki nýttar árið um kring vegna hættu á snjóflóði eða skriðuföllum. Lögð er áhersla á að sveitarfélag verður að greiða vexti af lánum sem sett verða í greiðslufrestun.

Að öðru óbreyttu leiðir breyting á félagslegri eignaríbúð í félagslega kaupleiguíbúð til aukinna útgjalda Byggingarsjóðs verkamanna. Skiptir lækkun vaxta mestu í því sambandi. Samkvæmt frumvarpinu er hins vegar gerð sú krafa að breytingin rúmist innan fjárhags- og útlánaáætlunar sjóðsins. Gert er ráð fyrir að lánum til að byggja og kaupa félagslegar íbúðir muni fækka sem beitingu ákvæðisins nemur. Að þessu gefnu verður ekki séð að lögfesting frumvarpsins hafi kostnaðaráhrif fyrir ríkissjóð.