Útlendingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 249

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 96/2002, um útlendinga, með síðari breytingum (EES-reglur, innleiðing, kærunefnd, hælismál).

(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)

1. gr.

Á eftir 3. gr. laganna koma tvær nýjar greinar er orðast svo, ásamt fyrirsögnum:

a. (3. gr. a.)

Kærunefnd útlendingamála.

Hlutverk, valdsvið og skipan.

Kærunefnd útlendingamála er sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem úrskurðar í málum sem til hennar eru kærð á grundvelli 30. gr. Úrskurðum nefndarinnar er ekki unnt að skjóta til æðra stjórnvalds.

Við úrlausn mála hefur kærunefnd útlendingamála sömu valdheimildir og ráðherra sem úrskurðaraðili á æðra stjórnsýslustigi.

Ráðherra skipar kærunefnd útlendingamála til fimm ára í senn. Nefndin skal skipuð þremur mönnum og jafnmörgum til vara. Nefndarmenn skulu vera sérfróðir um mál er lög þessi ná til. Formaður er embættismaður í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og telst starfið vera aðalstarf. Hann skal hafa lokið fullnaðarprófi í lögum. Að undangenginni auglýsingu skipar ráðherra formann nefndarinnar en aðra nefndarmenn og varamenn skipar hann án tilnefningar. Ráðherra ákveður hvor nefndarmanna, án tilnefningar, skuli vera varamaður formanns. Kjararáð ákveður laun og önnur starfskjör formanns en ráðherra ákveður þóknun annarra nefndarmanna.

Kostnaður vegna kærunefndar útlendingamála greiðist úr ríkissjóði. Formaður nefndarinnar hefur forstöðu hennar með höndum og ber ábyrgð á fjárhag hennar og daglegum rekstri. Formaður ræður starfsfólk í samræmi við samþykktar fjárheimildir og ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

b. (3. gr. b.)

Málsmeðferð fyrir kærunefnd útlendingamála.

Málsmeðferð skal að jafnaði vera skrifleg en í málum skv. 44. gr., 44. gr. a og 45. gr. og í öðrum málum, þar sem kærunefnd telur ríka ástæðu til, skal umsækjandi eiga þess kost að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni máls eða einstök atriði þess eftir atvikum.

Ákvæði stjórnsýslulaga gilda um meðferð mála fyrir nefndinni ef ekki er öðruvísi mælt fyrir í lögum þessum.

Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur um starfshætti kærunefndar útlendingamála, svo sem varðandi sérfræðiaðstoð til handa nefndinni og umfang hennar, og útgáfu úrskurða nefndarinnar. Þá er ráðherra heimilt að kveða nánar á um meðferð mála fyrir nefndinni m.a. um hvaða mál formanni er heimilt að afgreiða einum í nafni nefndarinnar og um forgangsröðun mála sem skotið er til hennar.

2. gr.

Í stað „eða 20. gr.“ í e-lið 5. mgr. 6. gr., „20. gr.“ í 1. mgr. 12. gr. h og „1. mgr. 20. gr.“ í b-lið 1. mgr. 15. gr. laganna kemur: 20. gr. eða 20. gr. a; 20. gr. og 20. gr. a; og: 1. mgr. 20. gr. eða 1. mgr. 20. gr. a.

3. gr.

Á eftir 7. mgr. 6. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra setur reglur um íslenskan hluta upplýsingakerfis um vegabréfsáritanir, þar á meðal persónuvernd við skráningu og meðferð upplýsinga í því kerfi. Með íslenskum hluta upplýsingakerfis um vegabréfsáritanir er átt við rafrænt gagnasafn sem starfrækt er hér á landi og tengt sameiginlegu upplýsingakerfi á Schengen-svæðinu.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 18. gr. laganna:

a. Í stað „b- eða c-lið 1. mgr. 20. gr.“ í e-lið 1. mgr. kemur: c- eða d-lið 1. mgr. 20. gr. eða b- eða c-lið 1. mgr. 20. gr. a.

b. Á eftir i-lið 1. mgr. kemur nýr stafliður, j-liður, svohljóðandi: endanleg ákvörðun stjórnvalds í Schengen-ríki um frávísun eða brottvísun liggur fyrir á grundvelli þess að ástæða sé til að ætla að hann hafi framið alvarleg afbrot eða vegna rökstudds gruns um að hann muni fremja slík afbrot innan Schengen-svæðisins.

5. gr.

Í stað 20. gr. laganna koma fjórar nýjar greinar er orðast svo, ásamt fyrirsögnum:

a. (20. gr.)

Brottvísun útlendings án dvalarleyfis.

Heimilt er að vísa útlendingi úr landi sem er án dvalarleyfis ef:

a. hann dvelst ólöglega í landinu,

b. hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna, hefur af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögum þessum eða kemur sér hjá að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið,

c. hann hefur á síðustu fimm árum afplánað refsingu erlendis eða verið dæmdur þar til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði; samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi,

d. hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði eða oftar en einu sinni verið dæmdur á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar,

e. stjórnvald í Schengen-ríki hefur tekið endanlega ákvörðun um frávísun hans eða brottvísun fyrir brot gegn ákvæðum laga um komu og dvöl útlendinga,

f. það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna.

Svo framarlega sem 21. gr. á ekki við skal vísa útlendingi úr landi sem er án dvalarleyfis ef:

a. hann hefur ekki yfirgefið landið innan veitts frests, sbr. 2. mgr. 33. gr.,

b. honum er ekki veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum í samræmi við 2. mgr. 33. gr.:

1. vegna þess að hætta er á að hann muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar,

2. vegna þess að umsókn hans um dvalarleyfi eða hæli hefur verið synjað þar sem hún þykir bersýnilega tilhæfulaus eða vegna þess að veittar voru rangar eða villandi upplýsingar,

3. vegna þess að hann er talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum, sbr. 2. mgr. 33. gr.

b. (20. gr. a.)

Brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi.

Heimilt er að vísa útlendingi úr landi sem hefur dvalarleyfi ef:

a. hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna eða af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögum þessum,

b. hann hefur á síðustu fimm árum afplánað refsingu í útlöndum eða verið dæmdur þar til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað fangelsi lengur en eitt ár; samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi,

c. hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en eitt ár eða oftar en einu sinni verið dæmdur á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar,

d. það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna.

Hafi brotið verið framið áður en útlendingi var veitt dvalarleyfi gilda ákvæði 20. gr.

c. (20. gr. b.)

Brottvísun útlendings sem hefur búsetuleyfi.

Heimilt er að vísa útlendingi úr landi sem hefur búsetuleyfi ef:

a. hann hefur afplánað refsingu eða verið dæmdur til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað þriggja ára fangelsi eða meira og hefur átt sér stað á síðustu fimm árum erlendis eða á síðasta ári hér á landi; samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi,

b. það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna.

Hafi brotið verið framið áður en útlendingi var veitt búsetuleyfi gilda ákvæði 20. gr. a.

d. (20. gr. c.)

Áhrif brottvísunar og endurkomubann.

Við endanlega ákvörðun um brottvísun falla útgefin dvalar-, atvinnu- og búsetuleyfi útlendings úr gildi.

Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubannið getur verið varanlegt eða tímabundið en skal að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár.

Samkvæmt umsókn má fella úr gildi endurkomubann enda hafi aðstæður breyst frá því að ákvörðun um brottvísun var tekin. Þegar sérstaklega stendur á, að jafnaði þó ekki fyrr en að tveimur árum liðnum, má samkvæmt umsókn heimila þeim sem vísað hefur verið brott að heimsækja landið án þess þó að endurkomubann falli úr gildi.

Ráðherra er heimilt með reglugerð að setja frekari reglur um endurkomubann, þar á meðal lengd endurkomubanns.

6. gr.

21. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Vernd gegn frávísun og brottvísun. Takmarkanir við ákvörðun um brottvísun.

Útlendingi, sem fæddur er hér á landi, er óheimilt að vísa frá eða úr landi hafi hann frá fæðingu átt hér óslitið fasta búsetu samkvæmt þjóðskrá.

Norrænum ríkisborgara, sem búsettur hefur verið hér á landi lengur en þrjá mánuði, má því aðeins vísa frá eða úr landi að refsiverð háttsemi hans geti varðað eins árs fangelsi eða meira.

Brottvísun skal ekki ákveða ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn eða nánasta aðstandanda barns er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.

Ákvæði 1. málsl. 3. mgr. á ekki við þegar brottvísun er nauðsynleg vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna, sbr. f-lið 1. mgr. 20. gr., d-lið 1. mgr. 20. gr. a og b-lið 1. mgr. 20. gr. b.

Ráðherra er heimilt með reglugerð að kveða nánar á um mat á aðstæðum skv. 3. mgr.

7. gr.

Í stað „a–i-lið“ í 1. málsl. 1. mgr. 22. gr. kemur: a–j-lið.

8. gr.

Við 30. gr. laganna bætist ný málsgrein, 1. mgr., svohljóðandi:

Ákvörðun um frávísun á grundvelli k-liðar 1. mgr. 18. gr. og c- og d-liðar 1. mgr. 41. gr. og um brottvísun á grundvelli f-liðar 1. mgr. 20. gr., d-liðar 1. mgr. 20. gr. a, b-liðar 1. mgr. 20. gr. b og 42. gr. er kæranleg til ráðuneytisins. Aðrar ákvarðanir er heimilt að kæra til kærunefndar útlendingamála.

9. gr.

2. mgr. 30. gr. a laganna fellur brott.

10. gr.

31. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Hvenær ákvörðun getur komið til framkvæmda.

Ákvörðun um frávísun skv. 18. gr. má framkvæma þegar í stað. Synjun á umsókn um endurnýjun dvalarleyfis eða um búsetuleyfi, sem sótt er um innan frests skv. 2. mgr. 14. gr., má ekki framkvæma fyrr en ákvörðunin er endanleg. Sama gildir um ákvörðun um afturköllun skv. 16. gr. og um ákvörðun um brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi, EES- eða EFTA-borgara sem hefur skráð sig hér á landi skv. VI. kafla eða norræns ríkisborgara sem hefur dvalist hér á landi lengur en þrjá mánuði. Að öðru leyti gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga um frestun réttaráhrifa.

Heimilt er að fresta um hæfilegan tíma framkvæmd ákvörðunar sem felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Áður en ákvörðun er tekin, sem felur í sér að fylgdarlaust barn skuli yfirgefa landið, skal tryggja barninu aðstoð barnaverndarnefndar til að tryggja að það sem barninu er fyrir bestu sé haft að leiðarljósi. Áður en slík ákvörðun kemur til framkvæmda skal Útlendingastofnun ganga úr skugga um það að í ríkinu sem vísað er til séu til staðar fjölskyldumeðlimir, forsjáraðilar eða fullnægjandi móttökuaðstaða fyrir börn.

Synjun á umsókn um dvalarleyfi sem sótt er um í fyrsta sinn og á umsókn um endurnýjun sem greinir í 1. mgr. og sótt er um að liðnum fresti skv. 2. mgr. 14. gr. er ekki heimilt að framkvæma fyrr en útlendingnum hefur verið gefinn kostur á að leggja fram kæru.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 32. gr. laganna:

a. 2. málsl. 3. mgr. fellur brott.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ákvarðanir í málum skv. c-lið 1. mgr. má ekki framkvæma fyrr en útlendingur hefur fengið færi á að leggja fram kæru eða niðurstaða liggur fyrir í máli þar sem útlendingur hefur óskað eftir frestun réttaráhrifa. Beiðni um frestun réttaráhrifa skal lögð fram innan sex klukkustunda frá birtingu ákvörðunar. Kærunefnd útlendingamála skal að jafnaði taka afstöðu til framkominnar beiðni um frestun réttaráhrifa innan tveggja virkra daga frá móttöku slíkrar beiðni. Að öðru leyti gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga um frestun réttaráhrifa.

12. gr.

33. gr. laganna orðast svo:

Við synjun á umsókn um dvalarleyfi eða endurnýjun á dvalarleyfi þar sem útlendingur er staddur hér á landi skal skýrt kveðið á um heimild hans til áframhaldandi dvalar hér á landi.

Í málum skv. 1. mgr. og í öðrum tilvikum þar sem útlendingur hefur ekki rétt til dvalar hér á landi eða ákvörðun felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið skal lagt skriflega fyrir hann að hverfa á brott. Að jafnaði skal útlendingi veittur frestur í sjö til 30 daga til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Heimilt er að veita styttri frest eða fella hann niður ef:

a. hætta er á að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar, sbr. 3. mgr. 33. gr. a,

b. umsókn útlendings um dvalarleyfi eða hæli telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn,

c. slíkt telst nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna,

d. útlendingur fellur undir c- eða d-lið 1. mgr. 46. gr. a um að umsókn hans um hæli verði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi,

e. útlendingi er vísað úr landi á grundvelli b-, c- eða d-liðar 1. mgr. 20. gr., 20. gr. a eða 20. gr. b,

f. útlendingi er frávísað eða brottvísað á ytri landamærum Schengen-svæðisins.

Þegar það telst nauðsynlegt vegna sanngirnissjónarmiða er Útlendingastofnun heimilt að veita lengri frest en þann sem tilgreindur er í 2. mgr. Við mat á því hvort veittur skuli lengri frestur skal hvert tilvik kannað sérstaklega með hliðsjón af aðstæðum útlendings.

Meðan á fresti skv. 2. mgr. stendur eða þegar framkvæmd ákvörðunar hefur verið frestað skv. 31. gr. skal tryggt að útlendingur fái eins og kostur er að dveljast með fjölskyldu sinni, sé hún til staðar í landinu, og fái nauðsynlega heilbrigðisþjónustu og að tekið sé tillit til sérþarfa hans er kunna að vera fyrir hendi vegna viðkvæmrar stöðu hans. Börnum skal einnig tryggður aðgangur að skyldunámi.

Útlendingur skal tilkynna Útlendingastofnun um fyrirhugaða brottför sína og leggja fram sönnun þess að hann hafi yfirgefið landið. Ef útlendingurinn fer ekki úr landi svo sem fyrir hann er lagt, frestur skv. 2. mgr. er ekki veittur eða líkur eru á að hann muni ekki fara sjálfviljugur má lögregla færa hann úr landi. Ef sérstaklega stendur á má færa útlendinginn til annars lands en þess sem hann kom frá. Ef útlendingur hefur gilda heimild til dvalar í öðru EES- eða EFTA-ríki skal hann fluttur til þess lands. Ákvarðanir sem varða framkvæmd verða ekki kærðar sérstaklega. Útlendingi, sem fellur undir ákvæðið og ekki hefur gild ferðaskilríki, er skylt að afla sér þeirra.

Málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið frestar ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Frestun á réttaráhrifum skal bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að málið hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd hennar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.

Lögregla annast framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun.

Ráðherra setur reglugerð um eftirlit með framkvæmd brottvísana.

13. gr.

Á eftir 33. gr. laganna kemur ný grein, 33. gr. a, er orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Þvingunarúrræði til að tryggja framkvæmd ákvörðunar.

Til að tryggja að ákvörðun skv. 33. gr. verði framkvæmd og í þeim tilvikum sem ætla má að útlendingur komi sér undan framkvæmd hennar eða útlendingur sýnir af sér hegðun sem gefur til kynna að af honum stafi hætta getur lögregla lagt fyrir útlendinginn að:

a. tilkynna sig,

b. afhenda vegabréf eða annað kennivottorð, sbr. 5. gr., og

c. halda sig á ákveðnu afmörkuðu svæði.

Fyrirmæli sem greinir í 1. mgr. má því aðeins gefa að ástæða sé til að ætla að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar skv. 33. gr. eða í þeim tilvikum sem útlendingur sýnir af sér hegðun sem gefur til kynna að af honum stafi hætta fyrir samfélagið. Fyrirmælin gilda ekki lengur en í fjórar vikur nema útlendingurinn samþykki það eða dómari ákveði annað samkvæmt reglum um meðferð sakamála.

Við mat á því hvort ástæða sé til að ætla að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar skv. 33. gr. er heimilt að taka tillit til almennrar reynslu af undankomu. Að öðru leyti ber að taka mið af aðstæðum í sérhverju tilviki. Framkvæma skal heildarmat á aðstæðum í máli útlendings þar sem m.a. er litið til þess hvort:

a. útlendingur hefur áður komið sér undan framkvæmd ákvörðunar sem fól í sér að hann skyldi yfirgefa landið, t.d. með því að virða ekki veittan frest skv. 2. mgr. 33. gr.,

b. útlendingur hefur látið uppi andstöðu sína við að yfirgefa landið sjálfviljugur,

c. útlendingi hafi verið vísað úr landi,

d. útlendingur hefur verið dæmdur til refsingar eða annarrar öryggisráðstöfunar hér á landi,

e. útlendingur hefur ekki verið samstarfsfús við að upplýsa hver hann er,

f. útlendingur hefur forðast eða hindrað undirbúning heimfarar,

g. útlendingur hefur gefið rangar upplýsingar til stjórnvalda hér á landi vegna umsóknar um dvalarleyfi eða hæli,

h. útlendingur ber ábyrgð á röskun á friði í eða við móttökustöð eða húsnæði hælisleitenda,

i. útlendingur er talinn ógna öryggi ríkisins eða almannahagsmunum.

Ef nauðsyn ber til að tryggja framkvæmd er heimilt að handtaka útlendinginn og úrskurða í gæsluvarðhald samkvæmt lögum um meðferð sakamála, eftir því sem við á. Samsvarandi gildir ef útlendingur gerir ekki það sem nauðsynlegt er til að afla sér ferðaskilríkja, sbr. 5. mgr. 33. gr., og tilgangurinn er að færa útlendinginn fyrir fulltrúa lands sem við á í því skyni að fá útgefin ferðaskilríki.

Gæsla skal ekki ákveðin lengur en í tvær vikur. Gæslutíma má því aðeins framlengja að útlendingurinn fari ekki sjálfviljugur úr landi og líkur séu á að hann muni annars koma sér undan framkvæmd ákvörðunar sem greinir í 33. gr. Má þá framlengja frestinn í allt að tvær vikur en þó ekki oftar en tvisvar.

Útlending má hvorki handtaka né úrskurða í gæsluvarðhald ef það, með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti, mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun eða dómarinn telur fullnægjandi að útlendingurinn sæti þess í stað úrræðum skv. 1. mgr.

Þvingunarúrræðum skv. 1. og 4. mgr. má beita þegar ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið er tekin og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar.

14. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 34. gr. laganna:

a. Í stað „5. mgr. 33. gr.“ í 1. mgr. kemur: 4. mgr. 33. gr. a.

b. Í stað „3. og 4. mgr. 33. gr.“ í 1. mgr. kemur: 1. og 2. mgr. 33. gr. a.

c. Í stað „b- og c-lið 1. mgr. 20. gr., b-lið 2. mgr. 21. gr. og 2. mgr. 42. gr.“ í 2. mgr. kemur: c- og d-lið 1. mgr. 20. gr. , b- og c-lið 1. mgr. 20. gr. a, a-lið 1. mgr. 20. gr. b og 3. málsl. 2. mgr. 42. gr.

d. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra setur nánari reglur um störf og þóknun talsmanna samkvæmt ákvæði þessu.

15. gr.

Í stað 35.–43. gr. laganna koma 18 nýjar greinar er orðast svo, ásamt fyrirsögnum:

a. (35. gr.)

Gildissvið.

Ákvæði þessa kafla gilda um rétt útlendinga sem eru ríkisborgarar ríkis sem fellur undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES), hér eftir nefndir EES-borgarar, og stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA), hér eftir nefndir EFTA-borgarar, til að koma til landsins og dveljast hér á landi.

Ákvæði kaflans gilda einnig um aðstandendur EES- og EFTA-borgara sem fylgja EES- eða EFTA-borgara til landsins eða koma til hans. Ákvæði kaflans gilda enn fremur um aðstandendur íslenskra ríkisborgara sem fylgja íslenskum ríkisborgara eða koma til íslensks ríkisborgara sem snýr aftur til Íslands eftir að hafa nýtt rétt sinn til frjálsrar farar samkvæmt EES-samningnum eða stofnsamningi EFTA í öðru EES- eða EFTA-ríki.

b. (35. gr. a.)

Koma og dvöl.

Réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla veitir rétt til að dveljast hvar sem er á Íslandi nema takmarkanir hafi verið settar samkvæmt lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim.

Réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla kemur ekki í veg fyrir að útlendingur skv. 1. mgr. 35. gr. fái dvalarleyfi samkvæmt öðrum ákvæðum laganna.

Útlendingur, sem hvorki er ríkisborgari EES- eða EFTA-ríkis né aðstandandi slíks borgara, má koma til landsins án sérstaks leyfis til að veita þjónustu í allt að 90 starfsdaga á almanaksári sé hann sannanlega starfsmaður þjónustuveitanda á Evrópska efnahagssvæðinu eða í EFTA-ríki.

Ekki má neita EES- eða EFTA-borgara um að fá að njóta réttinda sinna á þeim grundvelli einum að viðkomandi sé ekki handhafi skráningarvottorðs skv. 39. gr., vottorðs eða skírteinis sem staðfestir rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 39. gr. b, skjals sem vottar að umsókn um dvalarskírteini fyrir aðstandendur hafi verið lögð fram eða dvalarskírteinis skv. 39. gr. a þar eð viðkomandi getur fært sönnur á rétt með ýmsum öðrum skjölum.

Aðstandendur, sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar, skulu vera undanþegnir kvöð um vegabréfsáritun ef þeir eru handhafar gilds dvalarskírteinis skv. 39. gr. a. Slíkar vegabréfsáritanir skulu að öðrum kosti gefnar út án endurgjalds eins fljótt og hægt er og hljóta flýtimeðferð samkvæmt almennum reglum þar um.

Hafi EES- eða EFTA-borgari, eða aðstandandi sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, ekki nauðsynleg ferðaskilríki eða tilskildar vegabréfsáritanir, sé þeirra krafist, skal áður en slíkum einstaklingum er vísað frá gefa þeim tækifæri til að afla nauðsynlegra skjala eða fá þau send innan sanngjarns tíma eða til að fá framburð sinn staðfestan eða fá viðurkennt á annan hátt að þeir falli undir réttinn til frjálsrar farar og dvalar.

Ráðherra er heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um flýtimeðferð skv. 5. mgr.

c. (35. gr. b.)

Dvöl aðstandenda EES- eða EFTA-borgara.

Aðstandandi EES- eða EFTA-borgara, sem fellur undir ákvæði þessa kafla, á rétt til að dveljast með honum hér á landi. Aðstandendur EES- eða EFTA-borgara, sem hafa dvalarrétt eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi, skulu óháð ríkisfangi eiga rétt á að stunda atvinnu eða gerast sjálfstætt starfandi einstaklingar hér á landi.

Aðstandandi EES- og EFTA-borgara er:

a. maki og sambúðarmaki ef aðilar eru í skráðri sambúð eða sambúð sem er staðfest með öðrum hætti,

b. niðjar viðkomandi, maka hans eða sambúðarmaka í beinan legg sem eru yngri en 21 árs eða á framfæri EES- eða EFTA-borgarans,

c. ættingjar viðkomandi, maka eða sambúðarmaka hans í beinan legg sem eru á framfæri EES- eða EFTA-borgarans.

d. (36. gr.)

Réttur til dvalar í allt að þrjá mánuði.

EES- eða EFTA-borgara, sem framvísar gildu vegabréfi eða kennivottorði, er heimilt að koma til landsins án sérstaks leyfis og dveljast hér á landi í allt að þrjá mánuði frá komu hans til landsins svo lengi sem hann verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar.

EES- eða EFTA-borgara, sem fellur undir skilgreiningu 1. mgr. og er í atvinnuleit, er heimilt að dveljast hér á landi í allt að sex mánuði frá komu til landsins svo lengi sem hann verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi. Hið sama gildir um aðstandendur EES- eða EFTA-borgarans.

Dvöl í öðru norrænu landi skal ekki draga frá dvalartímanum.

Ákvæði 1. mgr. gildir einnig um aðstandanda EES- eða EFTA-borgara, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, að því tilskildu að aðstandandinn fylgi eða komi til EES- eða EFTA- borgarans og hafi gilt vegabréf.

Ráðherra er heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um útreikninga á lengd dvalar. Ráðherra sem fer með málefni félagsþjónustu sveitarfélaga er heimilt að setja frekari fyrirmæli í reglugerð um skilgreiningu hugtaksins ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga.

e. (36. gr. a.)

Réttur til dvalar lengur en í þrjá mánuði fyrir EES- eða EFTA-borgara.

EES- eða EFTA-borgari á rétt til dvalar hér á landi lengur en þrjá mánuði ef hann fullnægir einhverju af eftirgreindum skilyrðum:

a. er launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur hér á landi eða,

b. ætlar að veita eða njóta þjónustu hér á landi og fullnægir jafnframt skilyrðum c-liðar, eftir því sem við á,

c. hefur nægilegt fé sér til handa og aðstandendum sínum til að verða ekki byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar á meðan á dvöl stendur og fellur undir sjúkratryggingu sem ábyrgist alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir,

d. er innritaður hjá viðurkenndri námsstofnun með það að meginmarkmiði að öðlast þar menntun eða starfsþjálfun, fellur undir sjúkratryggingu sem ábyrgist alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir og getur sýnt fram á trygga framfærslu.

Krefja má EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og gögnum sem staðfesta að hann uppfylli skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 35. gr. a. Þá má krefja EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og sýna fram á með yfirlýsingu, eða jafngildum aðferðum, að hann uppfylli skilyrði d-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 35. gr. a.

EES- eða EFTA-borgari, sem dvelst á landinu, sbr. a-lið 1. mgr., en hættir að vera launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur, heldur stöðu sinni sem slíkur við eftirfarandi aðstæður:

a. á meðan hann er tímabundið óvinnufær vegna veikinda eða slyss,

b. hann staðfestir að hann sé atvinnulaus án eigin atbeina eftir að hafa unnið við launað starf í meira en eitt ár og er jafnframt í virkri atvinnuleit á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar,

c. hann staðfestir að hann sé atvinnulaus án eigin atbeina eftir að ráðningarsamningi sem er til skemmri tíma en eins árs er lokið eða hefur án eigin atbeina misst atvinnu á því tímabili og er jafnframt í virkri atvinnuleit á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar; í því tilviki skal hann halda stöðu sinni sem launþegi í a.m.k. sex mánuði,

d. hefji hann starfsnám; sé ekki um að ræða atvinnuleysi fyrir eigin atbeina skal hann einungis halda stöðu sinni sem launþegi ef starfsnámið tengist fyrra starfi hans.

Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um gögn skv. 2. mgr., um skilgreiningu á nægilegu fé, sbr. c-lið 1. mgr., um viðurkenndar námsstofnanir skv. d-lið 1. mgr. og um rétt EES- eða EFTA-borgara sem fellur undir a-lið 1. mgr. til áframhaldandi dvalar að loknu starfi, svo og aðstandenda hans.

f. (37. gr.)

Réttur til dvalar lengur en í þrjá mánuði fyrir aðstandendur sem eru EES- eða EFTA-borgarar.

EES- eða EFTA-borgara, sem fylgir eða kemur til EES- eða EFTA-borgara sem hefur dvalarrétt skv. a-, b- eða c-lið 1. mgr. 36. gr. a, er heimilt að dveljast á landinu á meðan réttur EES- eða EFTA-borgarans til dvalar varir. Þetta ákvæði hefur ekki áhrif á sjálfstæðan rétt EES- eða EFTA-borgarans til dvalar skv. 36. gr. a.

EES- eða EFTA-borgari, sem er maki, sambúðarmaki eða barn eða ungmenni yngra en 21 árs og fylgir eða kemur til EES- eða EFTA-borgara sem á rétt til dvalar skv. d-lið 1. mgr. 36. gr. a, má dveljast á landinu á meðan réttur EES- eða EFTA-borgarans til dvalar varir.

Ef EES- eða EFTA-borgari fer af landi brott eða fellur frá njóta aðstandendur hans sem eru EES- eða EFTA-borgarar réttar til dvalar svo lengi sem þeir uppfylla skilyrði 1. mgr. 36. gr. a. Barn EES- eða EFTA-borgara og það foreldri sem fer með forsjá þess mega dveljast á landinu svo lengi sem barnið er innritað til náms hjá viðurkenndri námsstofnun.

Þrátt fyrir lögskilnað, ógildingu hjúskapar eða slit á sambúð heldur aðstandandi EES- eða EFTA-borgara dvalarrétti sínum svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði 1. mgr. 36. gr. a.

g. (37. gr. a.)

Réttur til dvalar lengur en í þrjá mánuði fyrir aðstandendur EES- eða EFTA-borgara og aðra útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar.

Ákvæði 1. og 2. mgr. 37. gr. gilda, eftir því sem við á, um útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar en eru aðstandendur EES- eða EFTA-borgara sem hafa dvalarrétt skv. a-, b- eða c-lið 1. mgr. 36. gr. a. Hið sama gildir um maka, sambúðarmaka eða barn eða ungmenni yngra en 21 árs sem fylgir eða kemur til EES- eða EFTA-borgara sem hefur dvalarrétt skv. d-lið 1. mgr. 36. gr. a.

Við andlát EES- eða EFTA-borgara heldur aðstandandi sem er ekki EES- eða EFTA-borgari dvalarrétti sínum hafi viðkomandi dvalist á landinu sem aðstandandi EES- eða EFTA- borgara í minnst eitt ár fyrir andlát EES- eða EFTA-borgarans svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr. 36. gr. a eða dvelst á landinu sem aðstandandi einstaklings sem uppfyllir þau skilyrði. Barn EES- eða EFTA-borgara og það foreldri sem fer með forsjá þess mega dveljast á landinu ef EES- eða EFTA-borgarinn fer af landi brott eða fellur frá, óháð skilyrðum greinarinnar að öðru leyti, svo lengi sem barnið býr hér á landi og er innritað hjá viðurkenndri námsstofnun.

Þrátt fyrir lögskilnað, ógildingu eða slit á sambúð heldur maki eða sambúðarmaki EES- eða EFTA-borgara sem er ekki EES- eða EFTA-borgari dvalarrétti sínum svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr. 36. gr. a að því tilskildu að:

a. hjúskapur eða sambúð hafi varað í minnst þrjú ár, þar af eitt ár hér á landi, þegar skilnaður eða ógilding á sér stað eða sambúð er slitið,

b. forsjá barns EES- eða EFTA-borgarans hafi með samningi eða dómi verið fengin viðkomandi maka eða sambúðarmaka,

c. viðkomandi maki, sambúðarmaki eða barn/börn hafi orðið fyrir ofbeldi eða annarri alvarlegri misnotkun í hjúskapnum eða sambúðinni,

d. viðkomandi maki eða sambúðarmaki fái með samkomulagi eða dómi umgengnisrétt við barn hér á landi.

h. (38. gr.)

Réttur EES- eða EFTA-borgara til ótímabundinnar dvalar.

EES- eða EFTA-borgari, sem skv. 36. gr. a eða 37. gr. hefur dvalist löglega á landinu samfellt í minnst fimm ár, á rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi. Réttur til ótímabundinnar dvalar er óháður skilyrðum 36. gr. a og 37. gr. Réttur til ótímabundinnar dvalar fellur niður dveljist viðkomandi utan landsins lengur en í tvö ár samfellt.

Dvöl erlendis í skemmri tíma en samtals sex mánuði á ári, dvöl erlendis vegna herþjónustu eða dvöl í eitt skipti að hámarki í eitt ár af ríkum ástæðum, svo sem vegna meðgöngu, fæðingar, alvarlegra veikinda, náms eða starfsnáms eða starfa sem viðkomandi er sendur til í öðru landi, telst ekki rof á samfelldri dvöl skv. 1. mgr.

EES- eða EFTA-borgari, sem dvalist hefur hér á landi skv. a-lið 1. mgr. 36. gr. a, öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar þrátt fyrir að hafa ekki haft samfellda búsetu í fimm ár ef hann:

a. hefur við starfslok náð lögbundnum ellilífeyrisaldri hér á landi eða hættir í launuðu starfi til að fara snemma á eftirlaun að því tilskildu að hafa dvalist á landinu samfellt lengur en í þrjú ár og starfað hér á landi í minnst tólf mánuði samfellt þegar hann hættir störfum,

b. hefur dvalist hér á landi í meira en tvö ár samfellt en hefur orðið að hætta störfum sökum varanlegrar örorku eða,

c. hefur starfað í öðru EES- eða EFTA-ríki eftir að hafa starfað og dvalist hér á landi samfellt í þrjú ár og telst hafa dvalist hér áfram enda hafi hann snúið aftur til heimilis síns hér á landi a.m.k. einu sinni í viku.

Ef örorka skv. b-lið 3. mgr. er tilkomin vegna vinnuslyss eða atvinnusjúkdóms sem veitir rétt til bóta úr almannatryggingum, að hluta eða að öllu leyti, falla kröfur um lengd dvalar niður.

EES- eða EFTA-borgari, sem er aðstandandi einstaklings sem nýtur réttar til ótímabundinnar dvalar skv. 3. mgr. og býr hjá honum, öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar frá þeim tíma þegar réttur til ótímabundinnar dvalar hins hefst skv. 3. mgr.

EES- eða EFTA-borgari, sem er aðstandandi einstaklings sem nýtur réttar til dvalar skv. a-lið 1. mgr. 36. gr. a og býr hjá honum, öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar við andlát þess fyrrnefnda jafnvel þrátt fyrir að hinn látni hafi ekki öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 1. eða 3. mgr. ef:

a. hinn látni hafði dvalist á landinu í minnst tvö ár samfellt fyrir andlátið,

b. hinn látni lést í vinnuslysi eða úr vinnutengdum sjúkdómi.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um skilgreiningu á samfelldri dvöl.

i. (38. gr. a.)

Réttur aðstandenda sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar til ótímabundinnar dvalar.

Aðstandandi EES- eða EFTA-borgara, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari en hefur búið með EES- eða EFTA-borgara, sbr. 1. mgr. 37. gr. a, og hefur dvalist löglega á landinu samfellt í fimm ár, öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi. Hið sama á við um aðstandanda sem er ekki EES- eða EFTA-borgari og hefur dvalist löglega á landinu í minnst fimm ár, sbr. 1. málsl. 2. mgr. eða 3. mgr. 37. gr. a. Réttur til ótímabundinnar dvalar er óháður skilyrðum 36. gr. a. Réttur til ótímabundinnar dvalar fellur niður dveljist viðkomandi utan landsins lengur en í tvö ár samfellt.

Dvöl erlendis í skemmri tíma en samtals sex mánuði á ári, dvöl erlendis vegna herþjónustu eða dvöl í eitt skipti að hámarki í eitt ár af ríkum ástæðum, svo sem vegna meðgöngu, fæðingar, alvarlegra veikinda, náms eða starfsnáms eða starfa sem viðkomandi er sendur til í öðru landi, telst ekki rof á samfelldri dvöl skv. 1. mgr.

Réttur til ótímabundinnar dvalar skv. 5. og 6. mgr. 38. gr. gildir einnig um aðstandendur sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, þar á meðal um skilgreiningu á samfelldri dvöl.

j. (39. gr.)

Skráningarvottorð.

EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans sem dvelst hér á landi skv. 36. gr. a eða 37. gr. lengur en í þrjá mánuði ber að skrá sig. Frestur til skráningar er þrír mánuðir frá komu til landsins. Skráningarvottorð skal gefið út eins fljótt og unnt er eftir að viðkomandi leggur fram gögn skv. 2. og 3. mgr.

Við skráningu EES- eða EFTA-borgara skv. 36. gr. a er stjórnvöldum heimilt að óska eftir að hann leggi fram, auk gilds kennivottorðs eða vegabréfs:

a. staðfestingu á ráðningu frá vinnuveitanda eða sönnun þess að hann sé sjálfstætt starfandi eða bjóði upp á þjónustu, sbr. a- eða b-lið 1. mgr. 36. gr. a,

b. staðfestingu á sjúkratryggingu og gögn um að hann hafi nægilegt fjármagn til að framfleyta sjálfum sér og aðstandendum sínum, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. a,

c. staðfestingu á innritun viðkomandi til náms hjá viðurkenndri menntastofnun, staðfestingu á sjúkratryggingu og gögn um að hann hafi nægilegt fjármagn til að framfleyta sjálfum sér og aðstandendum sínum, sbr. d-lið 1. mgr. 36. gr. a.

Við skráningu EES- eða EFTA-borgara, sem dvelst á landinu sem aðstandandi skv. 37. gr., er stjórnvöldum heimilt að óska eftir að hann leggi fram, auk gilds kennivottorðs eða vegabréfs:

a. gögn til staðfestingar á þeim fjölskyldutengslum sem eru grundvöllur dvalarréttar,

b. skráningarvottorð EES- eða EFTA-borgarans sem útlendingurinn fylgir til landsins eða kemur til,

c. staðfestingu á framfærslu þegar réttur viðkomandi sem aðstandanda er háður framfærslu hins, sbr. b- og c-lið 2. mgr. 35. gr. b.

Ráðherra er heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um framkvæmd skráningar og útgáfu skráningarvottorðs, um gjald sem heimilt er að taka fyrir útgáfu þess og um skyldu EES- eða EFTA-borgara í atvinnuleit til þess að skrá sig fái hann atvinnu eftir að frestur skv. 1. mgr. rennur út.

k. (39. gr. a.)

Dvalarskírteini fyrir útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar og eiga rétt til dvalar skv. 37. gr. a.

Útlendingur, sem dvelst hér á landi skv. 37. gr. a í meira en þrjá mánuði, skal fá útgefið dvalarskírteini. Umsóknarfrestur er þrír mánuðir frá komu til landsins. Staðfesting á umsókn er gefin út um leið og viðkomandi leggur fram gögn skv. 2. mgr.

Með umsókn um dvalarskírteini fyrir aðstandanda skulu lögð fram eftirtalin gögn:

a. gilt vegabréf,

b. gögn til staðfestingar á þeim fjölskyldutengslum sem eru grundvöllur dvalarréttar,

c. skráningarvottorð EES- eða EFTA-borgarans sem útlendingurinn fylgir til landsins eða kemur til,

d. staðfesting á framfærslu þegar réttur aðstandanda er háður framfærslu hins, sbr. b- og c-lið 2. mgr. 35. gr. b.

Umsókn um dvalarskírteini skal afgreidd innan sex mánaða frá því að hún er lögð fram. Gildistími dvalarskírteinis er fimm ár frá útgáfudegi, eða jafnlangur dvalartíma EES- eða EFTA-borgarans ef hann er styttri en fimm ár. Skírteinið fellur úr gildi ef viðkomandi dvelst utan landsins lengur en í sex mánuði á ári nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um útgáfu skírteinis samkvæmt ákvæði þessu, að fenginni umsókn.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um framkvæmd skráningar og útgáfu dvalarskírteinis, um gjald sem heimilt er að taka fyrir útgáfu þess, um nauðsynleg gögn, sbr. 2. mgr., um gildistíma dvalarskírteinis og um nánari skilyrði þess að tímabundin dvöl erlendis hafi ekki áhrif á samfellda dvöl, sbr. 3. mgr. Þá er heimilt í reglugerð m.a. að kveða á um að aflað skuli lífkenna í formi andlitsmyndar og fingrafara og þau varðveitt í dvalarskírteini sem útgefið er samkvæmt þessu ákvæði.

l. (39. gr. b.)

Vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 38. og 38. gr. a.

EES- eða EFTA-borgari, sem á rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi skv. 38. gr., fær eftir umsókn vottorð um rétt til ótímabundinnar dvalar svo fljótt sem verða má.

Útlendingur, sem á rétt til fastrar búsetu á landinu skv. 38. gr. a, fær skírteini til staðfestingar á rétti til ótímabundinnar dvalar á grundvelli umsóknar. Umsókn um slíkt skírteini skal afgreidd fyrir lok gildistíma dvalarskírteinis skv. 39. gr. a.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, þar á meðal um framkvæmd skráningar og útgáfu vottorðs og skírteinis um rétt til ótímabundinnar dvalar og um gjald sem heimilt er að taka fyrir útgáfu þeirra. Þá er heimilt í reglugerð m.a. að kveða á um að aflað skuli lífkenna í formi andlitsmyndar og fingrafara og þau varðveitt í skírteini sem útgefið er samkvæmt þessu ákvæði.

m. (40. gr.)

Brottfall dvalarréttar EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla fellur niður ef útlendingur hefur vísvitandi veitt rangar upplýsingar eða haldið leyndum upplýsingum sem skipta verulega máli, ef um málamyndagerninga að hætti 3. mgr. 13. gr. er að ræða eða dvöl er í öðrum tilgangi en þeim sem samræmist 36. gr. a, 37. gr. eða 37. gr. a. Sama á við ef um aðra misnotkun er að ræða.

Heimilt er að synja um útgáfu dvalarskírteinis ef rökstuddur grunur er um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis og ekki er sýnt fram á annað með óyggjandi hætti eða ef rökstuddur grunur er um að ekki hafi verið stofnað til hjúskapar með vilja beggja hjóna eða ef stofnun hjúskapar brýtur í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga.

Réttur til dvalar hér á landi skv. a- eða b-lið 1. mgr. 36. gr. a fellur ekki niður vegna tímabundinna veikinda eða slyss eða ef um er að ræða þvingað atvinnuleysi EES- eða EFTA- borgara eftir að hann hefur starfað hér á landi lengur en eitt ár.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um hvort réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla fellur niður.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um takmarkanir á brottfalli dvalarréttar.

n. (40. gr. a.)

Afturköllun dvalarskírteina eða vottorða og skírteina um rétt til ótímabundinnar dvalar.

Á grundvelli 40. gr. er heimilt að afturkalla skráningarvottorð, dvalarskírteini og vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar.

Skráningarvottorð og dvalarskírteini er einnig heimilt að afturkalla ef skráning er ógild af öðrum ástæðum.

Vottorð og skírteini, sem nefnd eru í 1. mgr., skulu afturkölluð þegar réttur til dvalar fellur niður skv. 3. málsl. 1. mgr. 38. gr. og 4. málsl. 1. mgr. 38. gr. a.

Dvalarskírteini útlendings, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, skal afturkalla ef útlendingurinn fær dvalarleyfi samkvæmt öðrum köflum laganna.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um afturköllun samkvæmt ákvæði þessu.

o. (41. gr.)

Frávísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Heimilt er að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef:

a. viðkomandi fullnægir ekki reglum sem settar eru um ferðaskilríki eða komu til landsins, sbr. þó 6. mgr. 35. gr. a,

b. viðkomandi hefur verið vísað úr landi og endurkomubann er enn í gildi og honum hefur ekki verið veitt heimild til að koma til landsins,

c. um er að ræða háttsemi sem greinir í 1. mgr. 42. gr.,

d. það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um frávísun skv. a- og b-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun skv. c- og d-lið 1. mgr. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins.

Ef meðferð máls skv. 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar innan þriggja mánaða frá komu til landsins.

p. (42. gr.)

Brottvísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Heimilt er að vísa EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef það er nauðsynlegt með skírskotun til allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Brottvísun skv. 1. mgr. er heimilt að ákveða ef framferði viðkomandi felur í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega alvarlega ógn gagnvart grundvallarhagsmunum samfélagsins. Ákvörðun um brottvísun skal ekki eingöngu byggjast á almennum forvarnaforsendum. Ef viðkomandi hefur verið dæmdur til refsingar eða sérstakar ráðstafanir ákvarðaðar er brottvísun af þessari ástæðu því aðeins heimil að um sé að ræða háttsemi sem getur gefið til kynna að viðkomandi muni fremja refsivert brot á ný. Fyrri refsilagabrot nægja ekki ein og sér til þess að brottvísun sé beitt.

Einnig er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef hann uppfyllir ekki skilyrði um dvöl skv. 36. gr., 36. gr. a, 37. gr. eða 37. gr. a.

Einstaklingi, sem hefur rétt til dvalar skv. 36. gr., er heimilt að vísa á brott ef það er talið nauðsynlegt til verndar almannaheilbrigði og stjórnvöld hafa gert öryggisráðstafanir varðandi heilbrigði eigin borgara.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um brottvísun samkvæmt ákvæði þessu.

q. (42. gr. a.)

Endurkomubann EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Brottvísun skv. 1. og 4. mgr. 42. gr. felur í sér bann við komu inn í landið síðar. Endurkomubann getur verið varanlegt eða tímabundið en þó ekki styttra en tvö ár. Við mat á því skal sérstaklega litið til atriða sem talin eru upp í 1. og 2. mgr. 42. gr.

Samkvæmt umsókn er heimilt að fella endurkomubann úr gildi ef nýjar aðstæður mæla með því og rökstutt er að orðið hafi verulegar breytingar á þeim aðstæðum sem réttlættu ákvörðun um endurkomubann. Taka skal ákvörðun um hvort fella eigi endurkomubann úr gildi innan sex mánaða frá því að umsókn er lögð fram. Sá sem sætir endurkomubanni hefur ekki rétt til að koma til landsins á meðan fjallað er um umsókn hans.

Við sérstakar aðstæður getur sá sem vísað hefur verið á brott, eftir umsókn, fengið heimild til stuttrar heimsóknar til landsins án þess að endurkomubannið verði fellt úr gildi en þó að jafnaði ekki fyrr en að ári liðnu frá brottvísun.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um heimild EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans sem vísað hefur verið úr landi til endurkomu.

r. (43. gr.)

Takmarkanir á heimild til brottvísunar skv. 42. gr.

Brottvísun skal þrátt fyrir ákvæði 42. gr. ekki ákveða ef viðkomandi:

a. hefur rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 38. gr. eða 38. gr. a nema alvarlegar ástæður liggi til þess á grundvelli allsherjarreglu eða almannaöryggis,

b. er EES- eða EFTA-borgari eða aðstandandi hans og hefur haft fasta búsetu hér á landi í tíu ár nema ákvörðun um brottvísun sé tekin á grundvelli brýnna ástæðna er varða almannaöryggi,

c. er EES- eða EFTA-borgari eða aðstandandi hans undir lögaldri nema ákvörðun um brottvísun sé tekin á grundvelli brýnna ástæðna er varða almannaöryggi; þetta gildir þó ekki um barn ef brottvísun þess er nauðsynleg til að gæta hagsmuna þess eins og kveðið er á um í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.

Brottvísun skal ekki ákveða ef það með hliðsjón af málsatvikum og tengslum EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans við landið mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart viðkomandi eða nánustu aðstandendum hans. Við matið skal m.a. tekið mið af lengd dvalar á landinu, aldri, heilsufari, félagslegri og menningarlegri aðlögun, fjölskyldu- og fjárhagsaðstæðum og tengslum viðkomandi við heimaland sitt.

Brottvísun skal ekki vera sjálfkrafa afleiðing þess að EES- eða EFTA-borgari eða aðstandandi hans hafi leitað sér félagslegrar aðstoðar. Þá skal brottvísun aldrei ákveðin af þeirri ástæðu einni að kennivottorð eða vegabréf sé fallið úr gildi.

Með fyrirvara um ákvæði 42. gr. er ekki heimilt að vísa brott EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans ef viðkomandi:

a. uppfyllir skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. a,

b. er í atvinnuleit, svo lengi sem viðkomandi getur lagt fram sönnun þess að hann sé í virkri atvinnuleit og hafi raunverulega möguleika á því að fá atvinnu.

16. gr.

Í stað „j-lið 1. mgr. 18. gr., d-lið 1. mgr. 20. gr. eða a-lið 2. mgr. 21. gr.“ í 4. mgr. 45. gr. laganna kemur: k-lið 1. mgr. 18. gr., f-lið 1. mgr. 20. gr., d-lið 1. mgr. 20. gr. a eða b-lið 1. mgr. 20. gr. b.

17. gr.

Við 5. mgr. 50. gr. laganna bætist nýr málsliður: Ráðherra er jafnframt heimilt að mæla nánar fyrir í reglugerð um fyrirkomulag og verklag við afgreiðslu umsókna um hæli.

18. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 50. gr. a laganna:

a. Við 1. málsl. 1. mgr. bætist: eða Útlendingastofnun.

b. 1. málsl. 3. mgr. orðast svo: Hafi umsókn um hæli verið lögð fram hjá lögreglu skal Útlendingastofnun strax gert viðvart um að hælisumsókn hafi borist.

19. gr.

Við 50. gr. b laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra getur falið einu tilteknu lögregluembætti eða alþjóðadeild ríkislögreglustjóra að annast rannsókn samkvæmt ákvæði þessu.

20. gr.

Á eftir 2. mgr. 50. gr. d laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Í málum þeim sem greinir í b-lið 1. mgr. er Útlendingastofnun heimilt að styðjast við lista yfir örugg þriðju ríki. Útlendingastofnun er skylt að halda með skipulegum hætti utan um slíkan lista og skal hann uppfærður reglulega.

21. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 56. gr. laganna:

a. Á eftir 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ákvæði 1. mgr. á ekki við í þeim tilvikum þegar umsækjandi um hæli er fluttur til annars ríkis sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a.

b. Í stað „42. gr.“ í 2. mgr. kemur: 41. gr.

22. gr.

Á eftir 58. gr. laganna kemur ný grein, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Innleiðing.

Innleidd er tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/38/EB um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna eins og hún var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 158/2007 frá 7. desember 2007 um breytingu á V. viðauka (Frelsi launþega til flutninga) og VIII. viðauka (Staðfesturéttur) við EES-samninginn frá 2. maí 1992. Jafnframt er innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/115/ EB um sameiginleg viðmið og skilyrði fyrir brottvísunum ríkisborgara utan EES sem dveljast ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna.

23. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Þó öðlast a- og b-liður 1. gr. (3. gr. a og 3. gr. b) og lokamálsliður 8. gr. gildi 1. júlí 2014.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Frá gildistöku laga þessara er ráðherra heimilt að skipa í kærunefnd útlendingamála skv. a-lið 1. gr. (3. gr. a). Þegar formaður nefndarinnar hefur verið skipaður skal hann undirbúa starfsemi hinnar nýju kærunefndar, þ.m.t. starfsmannahald. Þá skal ráðherra setja þær reglur sem kveðið er á um í b-lið 1. gr. (3. gr. b). Við ráðningu starfsfólks í fyrsta sinn, til að sinna störfum hjá kærunefnd útlendingamála, sbr. a-lið 1. gr. (3. gr. a), skal bjóða því starfsfólki ráðuneytisins sem fer með hliðstæð störf starf hjá nefndinni og gilda þá ekki ákvæði 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Kærunefndin tekur við þeim réttindum og skyldum sem starfsmenn hafa áunnið sér.

II.

Fram að gildistöku lokamálsliðar 8. gr. er heimilt að kæra ákvarðanir samkvæmt þeim málslið til ráðuneytisins.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var lagt fram á 141. löggjafarþingi þegar ljóst varð að heildarfrumvarp þáverandi innanríkisráðherra til nýrra útlendingalaga mundi ekki ná fram að ganga í meðförum þingsins. Frumvarpið er nú endurflutt með nokkrum breytingum.

Frumvarpið er samið í innanríkisráðuneytinu. Með frumvarpinu eru endurskoðaðir nokkrir þættir laganna. Í fyrsta lagi eru innleiddar tvær tilskipanir Evrópusambandsins, annars vegar varðandi frjálsa för EES- og EFTA-borgara og aðstandenda þeirra en hins vegar varðandi brottvísanir útlendinga sem dveljast ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna. Í öðru lagi er lögð til breyting á lögunum vegna nýrrar Dyflinnarreglugerðar sem tekur gildi 1. janúar 2014. Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar sem er ætlað að styðja breytta framkvæmd vegna aðstæðna og álags sem hefur skapast á stjórnvöld hér á landi m.a. vegna bersýnilega tilhæfulausra umsókna um hæli. Í fjórða lagi er lagt til að almenn kæruleið í málum samkvæmt lögunum verði færð til sjálfstæðrar úrskurðarnefndar sem mun hafa sömu valdheimildir og ráðherra til að úrskurða í kærumálum skv. 30. gr. laganna. Loks eru í fimmta lagi lagðar til örfáar breytingar til að veita ráðherra afdráttarlausa heimild til að skýra framkvæmd og skerpa á atriðum sem ekki þykja nægilega skýr í regluverkinu.

2. Meginmarkmið breytinga.

2.1. Alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið miðar að því að innleiða tvær tilskipanir Evrópusambandsins. Sú fyrri er tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/38/EB um rétt borgara sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna. Tilskipunin var felld inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007. Í tilskipuninni er að finna reglur um komu og dvöl EES-borgara í öðrum aðildarríkjum ESB og EES- og EFTA-ríkjunum. Tilskipunin var innleidd að hluta til með lögum nr. 86/2008, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, og með lögum nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, en frumvarp þetta miðar að því að innleiða tilskipunina að fullu og koma til móts við athugasemdir frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um að Ísland hafi ekki innleitt tilskipunina með fullnægjandi hætti. ESA hefur gert athugasemdir við innleiðingu tilskipunarinnar og gaf stofnunin út rökstutt álit (e. reasoned opinion) í desember 2012 þar sem íslenskum stjórnvöldum var veittur ákveðinn frestur til að ljúka innleiðingunni. Til að komast hjá málshöfðun fyrir EFTA-dómstólnum og tryggja fullan rétt þeirra einstaklinga sem tilskipunin nær til er afar brýnt að sá kafli frumvarpsins sem hefur að geyma ákvæði til innleiðingar á tilskipuninni nái fram að ganga og verði að lögum.

Síðari tilskipunin fjallar um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl en það er tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/115/EB um sameiginleg viðmið og skilyrði fyrir brottvísunum ríkisborgara utan EES sem dveljast ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna (brottvísanatilskipunin). Tilskipunin öðlaðist gildi 24. desember 2010 og var Ísland bundið af henni frá þeim tíma vegna þátttöku í Schengen-samstarfinu. Ísland er hins vegar eina ríkið sem ekki hefur enn innleitt tilskipunina.

Tilskipunin hefur að geyma sameiginleg viðmið og málsmeðferðarreglur fyrir heimsendingu útlendinga sem dveljast ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna, þar á meðal reglur um það í hvaða tilvikum skuli brottvísa útlendingi í ólögmætri dvöl.

Innleiðing þessara tveggja tilskipana er aðkallandi og verður því ekki frestað frekar. Eru því lagðar til nauðsynlegar breytingar á útlendingalögunum svo að innleiðingu tilskipananna verði lokið án frekari eftirmála fyrir íslensk stjórnvöld.

Þá miðar frumvarpið að því að leggja til nauðsynlegar breytingar á lögunum vegna nýrrar reglugerðar Evrópusambandsins sem Ísland er enn fremur skuldbundið af vegna þátttöku í Schengen-samstarfinu en það er ný Dyflinnarreglugerð eða reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 604/2013 um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða aðildarríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd (hæli) sem lögð er fram í aðildarríki af ríkisborgara þriðja ríkis (Dublin III). Sú gerð tekur gildi 1. janúar 2014.

2.2. Aukin skilvirkni við afgreiðslu hælismála og flýtimeðferðarreglur.

Í byrjun árs 2013 varð hröð og óvænt fjölgun umsókna um hæli hér á landi og í kjölfar hennar samþykkti ríkisstjórnin tillögu þáverandi innanríkisráðherra um að efna til tímabundins átaks í stjórnsýslu- og búsetumálum hælisleitenda. Ráðinn var verkefnisstjóri, skipuð verkefnisstjórn og starfsmönnum fjölgað tímabundið hjá Útlendingastofnun og innanríkisráðuneytinu til að takast á við þá áskorun sem stjórnvöld stóðu frammi fyrir. Lagt var upp með tvíþættan tilgang, annars vegar að vinna niður þann fjölda mála sem var til meðferðar hjá stjórnvöldum og hins vegar að setja fram tillögur um skilvirkara fyrirkomulag við afgreiðslu hælismála til framtíðar. Slíkar aðgerðir þjóna því markmiði að hælisleitendur þurfi að bíða skemur eftir niðurstöðu í máli sínu hér á landi en verða einnig til þess að lækka kostnað ríkisins við umönnun hælisleitenda sem hlýst af óþarflega löngum biðtíma.

Í skýrslu verkefnastjórnarinnar frá júlí 2013 voru settar fram tillögur sem ætlað var að einfalda ferli við afgreiðslu hælisumsókna og auka um leið skilvirkni. Sérstaklega var talin þörf á að setja skýrari reglur um flýtimeðferð umsókna um hæli sem taldar eru bersýnilega tilhæfulausar. Frumvarpinu er því einnig ætlað að styrkja lagastoðina fyrir setningu slíkra reglna, einfalda ferli og verklag og auka skilvirkni. Um lágmarksbreytingar er að ræða en ljóst er að sumir þættir verða að bíða heildarendurskoðunar laganna. Vísast að öðru leyti nánar til athugasemda með einstökum greinum frumvarpsins.

2.3. Sjálfstæð úrskurðarnefnd – kærunefnd útlendingamála.

Endurskoðun ákvarðana Útlendingastofnunar á stjórnsýslustigi hefur verið til umræðu um nokkurt skeið hér á landi. Núverandi fyrirkomulag er með þeim hætti að innanríkisráðuneytið endurskoðar ákvarðanir stofnunarinnar í samræmi við ákvæði 30. gr. laganna. Hefur þessi framkvæmd íslenskra stjórnvalda verið gagnrýnd á þeim forsendum að ráðuneytið geti ekki talist óháður og óhlutdrægur úrskurðaraðili í málum þar sem undirstofnun þess tekur hina kæranlegu ákvörðun. Gagnrýnin hefur komið frá umdæmisskrifstofu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna fyrir Norður-Evrópu bæði árin 2009 og 2012 og ítrekað af hálfu Evrópunefndarinnar gegn kynþáttafordómum og umburðarleysi (ECRI), síðast í skýrslu nefndarinnar vegna heimsóknar nefndarinnar til Íslands árið 2011. Þá hafa svipuð sjónarmið verið sett fram af hálfu Rauða krossins á Íslandi, árin 2009, 2010 og 2011.

Árið 2010 urðu breytingar á lögum um útlendinga í samræmi við skýrslu sem þáverandi dómsmálaráðherra skipaði til að gera tillögur að úrbótum í hælismálum. Í niðurstöðu meiri hluta nefndarinnar kom fram að ekki bæri að skipa sérstaka úrskurðarnefnd á kærustigi, m.a. vegna þess að með þeirri breytingu yrðu tengsl ráðherra og viðkomandi stjórnvalds rofin. Bæri að líta svo á að sjálfstæðir úrskurðaraðilar innan stjórnsýslunnar heyrðu til undantekninga enda væri meginregla íslensks réttar að ráðherrar bæru ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þá benti nefndin einnig á að vegna hæfisreglna, sem leiddi af stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, gæti ráðherra ekki haft afskipti af meðferð eða afgreiðslu einstakra mála án þess að ráðherra og undirmenn hans yrðu vanhæfir. Þegar litið væri til alls þessa, sem og þeirra röksemda hversu fá mál væru kærð til ráðuneytisins og til endurskoðunarvalds dómstóla, taldi nefndin að „ekki [væri] rétt að leggja til að settur [væri] á fót sérstakur og sjálfstæður úrskurðaraðili sem einvörðungu [hefði] til umfjöllunar kærur vegna ákvarðana Útlendingastofnunar í hælismálum“. Vegna þessa var ekki kveðið á um sjálfstæða úrskurðarnefnd við lagabreytingar sem voru gerðar á grundvelli skýrslunnar um meðferð hælismála, sbr. lög nr. 115/2010. Meiri hluti allsherjarnefndar tók undir þessa nálgun í nefndaráliti en þar sagði að ef sett yrði á fót sjálfstæð úrskurðarnefnd „væri ráðherraábyrgð afnumin í þessum málum, sem ekki [væri] almennt til bóta, og hætt [væri] við að hún reyndist kostnaðarsöm“. Nefndin taldi jafnframt rétt að láta reyna á úrbætur sem fólust í lagabreytingunum áður en komið yrði á fót sérstakri úrskurðarstofnun af þessu tagi.

Árið 2012 kom út skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan EES sem skipuð var fulltrúum innanríkis-, utanríkis- og velferðarráðuneyta. Nefndinni var ætlað að móta heildstæða stefnu íslenskra stjórnvalda í málefnum útlendinga utan EES og m.a. líta til meðferðar mála í heild. Á grundvelli tillagna nefndarinnar lagði þáverandi innanríkisráðherra fram frumvarp á Alþingi þar sem að lagt var til að sett yrði á laggirnar sjálfstæð kærunefnd. Frumvarpið varð ekki útrætt í meðförum þingsins.

Nokkur samfélagsleg umræða hefur orðið á síðastliðnum missirum um málefni hælisleitenda og meðferð hælisumsókna í stjórnkerfinu. Sérstaklega hefur verið fjallað um langan málsmeðferðartíma. Innanríkisráðuneytið réðst í átak til styttingar málsmeðferðartíma hælisumsókna vorið 2013 svo sem áður greinir. Í tengslum við átakið hefur verið unnið að tillögum til úrbóta á lagaumhverfi og verklagi í málaflokknum. Í því skyni var m.a. leitað fanga hjá Norðmönnum enda byggjast gildandi íslensk lög um útlendinga að meginstefnu til á eldri lögum um útlendinga í Noregi. Ljóst þótti að sjálfstæð kærunefnd sem tæki til meðferðar kærur á úrskurðum Útlendingastofnunar væri heillaspor í málaflokknum. Noregur, Svíþjóð, Finnland og Danmörk eru öll með sjálfstæða úrskurðarnefnd eða úrskurðardómstól vegna mála er varða útlendinga. Við undirbúning frumvarps þessa var litið til fyrirkomulags annars staðar á Norðurlöndum. Í skýrslu um málefni útlendinga utan EES árið 2012 var umhverfið þar greint með eftirfarandi hætti:

Svíþjóð.

Í Svíþjóð á hælisleitandi þess kost að kæra synjun sænsku útlendingastofnunarinnar, Migrationverket, til sérstaks innflytjendadómstóls. Niðurstaða innflytjendadómstólsins um efnisákvörðun máls er almennt endanleg nema hæstiréttur innflytjendadómstólsins velji málið sem grundvallarmál. Við þær aðstæður á hælisleitandinn kost á því að fá ákvörðunina endurskoðaða fyrir hæstarétti innflytjendadómstólsins. Er þetta í samræmi við réttarskipan í Svíþjóð þar sem sérhæfðir dómstólar fara með úrskurðarvald þegar ákvarðanir stjórnvalda eru kærðar.

Finnland.

Í Finnlandi svipar málsmeðferðinni til hinnar sænsku. Finnar starfrækja sérstakan stjórnsýsludómstól en til hans má áfrýja niðurstöðum finnsku útlendingastofnunarinnar um synjun á umsókn um stöðu flóttamanns. Þá má áfrýja niðurstöðu um synjun um stöðu flóttamanns þrátt fyrir að hælisleitandanum hafi verið veitt dvalarleyfi. Áfrýjunarfrestur er 30 dagar. Dómstóllinn metur hvort skilyrði hælisveitingar eru uppfyllt. Komist dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að svo sé ekki getur hælisleitandinn lagt fram beiðni um áfrýjunarleyfi til æðsta stjórnsýsludómstóls ( Supreme Administrative Court) en þar eru eingöngu grundvallarmál tekin fyrir sem dómstóllinn telur nauðsynleg fyrir réttarframkvæmdina.

Noregur.

Í Noregi á hælisleitandi þess kost að fá ákvörðun norsku útlendingastofnunarinnar ( Utlendingsdirektoratet eða UDI) endurskoðaða af hálfu sjálfstæðrar úrskurðarnefndar ( Utlendingsnemnda eða UNE). Málefnasvið UNE nær þó ekki eingöngu til hælismála heldur til allra útlendingamála, þ.m.t. dvalarleyfa, vegabréfsáritana, brottvísana og ríkisborgararéttar. Nefndin starfar með mismunandi hætti eftir því um hvaða málaflokk er að ræða og jafnframt hvort um sé að ræða mál þar sem reynir á grundvallaratriði eða hvort sambærileg mál hafa komið áður. Þannig fara grundvallarmál fyrir nefndina að kæranda viðstöddum og jafnframt þau mál þar sem vafi þykir leika á um staðreyndir málsins eða upplýsinga er á annan hátt krafist af kæranda. Um önnur mál er fjallað að kæranda fjarstöddum. Jafnframt eru sum mál afgreidd eingöngu af starfsmönnum nefndarinnar og krefst afgreiðslan þá samþykkis nefndarformanns. Þá er starfrækt aðalnefnd sem er fordæmisgefandi fyrir aðrar niðurstöður stofnunarinnar.

Danmörk.

Í Danmörku eru allar synjanir á fyrsta stjórnsýslustigi sendar sjálfkrafa til sérstakrar úrskurðarnefndar, Flygtningenævnet (FN). Nefnd í hverju máli er skipuð fimm aðilum; dómara, tilnefndum af dómarafélaginu, lögmanni, tilnefndum af lögmannafélaginu, aðila tilnefndum af dómsmálaráðuneytinu, aðila tilnefndum af utanríkisráðuneytinu og aðila tilnefndum af mannréttindasamtökum sem starfa með flóttamönnum og hælisleitendum. Starfandi nefndarmenn eru alls 73 og sinna starfinu ekki að aðalstarfi, að formanni og varaformanni undanskildum. Hver og einn tekur sæti í nefndinni tvo til þrjá daga á ári.

Málsmeðferð fyrir Flygtningenævnet er með þeim hætti að allar synjanir á veitingu hælis á fyrsta stjórnsýslustigi eru sendar sjálfkrafa til hennar og eru komin á borð nefndarinnar einum til fjórum dögum frá birtingu úrskurðar. Hælisleitendur geta á hinn bóginn óskað eftir því að málinu sé ekki vísað til nefndarinnar en ekki er gert ráð fyrir að þeir leggi sjálfir fram kæru. Þá er málflutningur jafnan munnlegur í málum er varða hælisleitendur og hælisleitandi fær sjálfur tækifæri til að tala máli sínu. Almennt tekur munnlegur málflutningur 1,5–2 klukkustundir. Nefndin skal almennt komast að niðurstöðu samdægurs.

Flygtningenævnet tekur lokaákvörðun í máli hælisleitenda í Danmörku þótt hægt sé að áfrýja til dómstóla telji hælisleitandi að brotið hafi verið gegn formreglum stjórnsýslulaga.

Með frumvarpinu er lagt til að endurskoðun stjórnsýsluákvarðana á grundvelli laganna verði því færð nær því sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum. Þetta stendur í beinum tengslum við viðleitni stjórnvalda til þess að skýra og bæta framkvæmd í málaflokknum.

3. Samráð.

Þónokkrir aðilar komu að undirbúningi frumvarpsins. Við samningu þess var haft samráð innan ráðuneytisins en jafnframt við Útlendingastofnun og lögreglu, auk annarra aðila.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um a-lið (3. gr. a).

Með ákvæðinu er lagt til að sett verði á fót sérstök úrskurðarnefnd, kærunefnd útlendingamála sem tekur til meðferðar kærur á niðurstöðum stjórnvalda í málum skv. 30. gr. laga um útlendinga með breytingu á ákvæðum þeirrar greinar. Á grundvelli núgildandi lagaákvæðis eru ákvarðanir Útlendingastofnunar kæranlegar til ráðuneytis útlendingamála, þ.e. innanríkisráðuneytis, sem æðra stjórnvalds. Innanríkisráðuneytið leggur mat á málsatvik og lagarök og tekur efnislega afstöðu til ákvörðunar Útlendingastofnunar. Með frumvarpi þessu verða niðurstöður Útlendingastofnunar kæranlegar til kærunefndar útlendingamála í stað ráðuneytisins eins og nú er. Þó munu ákvarðanir er varða frávísun og brottvísun einstaklinga frá landinu á grundvelli almannahagsmuna og almannahættu sæta kæru til ráðuneytisins. Breytingin kemur til móts við gagnrýni sem gildandi fyrirkomulag í kærumálum hefur sætt og nánar er rakið í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu. Þá felur frumvarpið í sér að ákvarðanir lögreglu á grundvelli laga verða kæranlegar til kærunefndar útlendingamála í stað Útlendingastofnunar eins og gildandi lög kveða á um. Með breytingunni er leitast við að einfalda stjórnsýslu í málaflokknum og koma til móts við ábendingar frá Útlendingastofnun og lögreglunni um að heppilegra sé að hliðsett stjórnvöld endurskoði ekki ákvarðanir hvors annars.

Við samningu frumvarpsins var litið til fyrirkomulags annars staðar á Norðurlöndum eins og fjallað er um í almennum athugasemdum.

Í 1. mgr. er kveðið á um að kærunefndin skuli vera sjálfstæð stjórnsýslunefnd. Ráðherra getur þannig ekki gefið nefndinni fyrirmæli um meðferð eða úrlausn einstakra mála og er hún óháð öðrum stjórnvöldum í störfum sínu. Í samræmi við það er jafnframt áréttað að úrskurðir nefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og verður lögmæti þeirra því einungis borið undir dómstóla.

Með 2. mgr. þykir rétt að taka af öll tvímæli um valdheimildir nefndarinnar með því að kveða á um að þær séu hinar sömu og ráðherra hefur vanalega sem úrskurðaraðili á æðra stjórnsýslustigi. Í því felst að nefndin getur endurskoðað þær ákvarðanir sem til hennar er skotið, bæði að formi og efni, staðfest ákvarðanir eða fellt úr gildi og eftir atvikum vísað máli til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun. Í því felst jafnframt að nefndinni sé heimilt með úrskurði, telji hún það rétta niðurstöðu, að leggja fyrir Útlendingastofnun að taka tiltekna ákvörðun, svo sem að gefa út leyfi sem nefndin telur að umsækjandi eigi rétt á.

Í 3. mgr. er skipun nefndarinnar nánar lýst en í henni eru þrír nefndarmenn sem ráðherra skipar og jafnmargir til vara. Kveðið er á um að formaður nefndarinnar skuli vera skipaður til fimm ára að undangenginni auglýsingu ráðherra í samræmi við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og taka laun í samræmi við ákvörðun kjararáðs. Viðkomandi veitir nefndinni forstöðu fer með rekstur hennar og starfsmannahald, sbr. 4. mgr. Ákvarðanir kærunefndarinnar lúta í mörgum tilvikum að flóknum lagalegum úrlausnarefnum og er því talið mikilvægt að formaður nefndarinnar sé lögfræðimenntaður. Í ljósi verkefna nefndarinnar er gert ráð fyrir að aðrir nefndarmenn séu einnig lögfræðimenntaðir þó svo að ekki sé sérstaklega kveðið á um það í ákvæðinu. Þetta er gert til þess að tryggja svigrúm við skipan nefndarmanna, enda geta einstaklingar aflað sér sérþekkingar á málaflokknum með starfsreynslu eða annars konar menntun á málefnasviðinu.

Um b-lið (3. gr. b).

Með frumvarpinu er kveðið á um meginreglur varðandi meðferð mála fyrir kærunefndinni en gert ráð fyrir að ráðherra kveði í reglugerð á um nánari þætti málsmeðferðar. Þá er tekið mið af reynslu annarra ríkja varðandi flutning mála fyrir nefndinni og gert ráð fyrir að í hælismálum sé hælisleitanda sjálfum heimilt að koma fyrir nefndina þegar mál hans er til meðferðar hjá henni. Málflutningur skal þó að jafnaði vera skriflegur.

Í 2. mgr. kemur fram að meginreglur um meðferð stjórnsýslumála gildi um meðferð mála hjá kærunefndinni ef ekki er öðruvísi mælt fyrir í lögum þessum. Þá er kveðið á um það í 3. mgr. að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur um störf kærunefndarinnar.

Um 2. gr.

Hér eru lagðar til breyttar tilvísanir til samræmis við breytingar sem lagðar eru til í 5. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Á vettvangi Schengen-samstarfsins hefur frá því í október 2011 verið starfrækt sameiginlegt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir. Með kerfinu er átt við rafrænt gagnasafn upplýsinga frá þátttökuríkjum Schengen-samstarfsins til notkunar á öllu Schengen-svæðinu. Hér er lagt til að lögfest verði heimild til handa ráðherra til að setja reglugerð um notkun og aðgang að upplýsingakerfinu, þar á meðal ábyrgðaraðila kerfisins, heimildir fyrir aðgangi, skráningu og uppflettingu í kerfinu, öryggi og persónuvernd við skráningu og meðferð upplýsinga.

Um 4. gr.

Í greininni er tilvísun í e-lið 1. mgr. 18. gr. laganna uppfærð til samræmis við breytingar sem lagðar eru til í 5. gr. frumvarpsins. Einnig er lagður til nýr stafliður sem hefur að geyma nýtt ákvæði um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi þegar endanleg ákvörðun stjórnvalds í Schengen-ríki um brottvísun eða frávísun liggur fyrir á grundvelli þess að ástæða sé til að ætla að hann hafi framið alvarlega glæpi eða vegna raunverulegra vísbendinga um að hann ætli að fremja slíka glæpi innan Schengen-svæðisins. Ákvæðið byggist á 1. mgr. 3. gr. tilskipunar 40/2001/EB um gagnkvæma viðurkenningu á ákvörðunum um brottvísun ríkisborgara utan EES. Með því að viðurkenna ákvörðun annars Schengen-ríkis um frávísun eða brottvísun á grundvelli þeirra ástæðna sem ákvæðið byggist á er tryggt að útlendingurinn ferðist ekki til baka til viðkomandi lands um ytri landamæri Íslands. Enn fremur verður þá ekki nauðsynlegt að senda útlending til baka til þess ríkis sem tók ákvörðunina í þeim tilvikum þegar viðkomandi kemur til Íslands áður en ákvörðunin er framkvæmd.

Um 5. gr.

Lagt er til að fjórar nýjar greinar komi í stað 20. gr. laganna. Sú breyting er lögð til svo að aðgreina megi brottvísunarheimildir í þrjár greinar eftir því hvort útlendingur hefur dvalarleyfi, er án þess eða hefur búsetuleyfi. Kemur þessi aðgreining til vegna innleiðingar á tilskipun Evrópusambandsins 2008/115/EB (brottvísanatilskipuninni). Ekki eiga við sömu reglur um brottvísun þessara hópa að öllu leyti. Þannig er til að mynda gert ráð fyrir að undanfari brottvísunar vegna ólögmætrar dvalar sé að útlendingi er veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum, þ.e. án atbeina lögreglu, en það á ekki endilega við um útlending sem hefur dvalarleyfi en til stendur að vísa úr landi á grundvelli refsidóms. Samkvæmt brottvísanatilskipuninni er heimilt að takmarka gildissvið hennar þannig að ákvæði hennar eigi ekki við um brottvísun á grundvelli refsidóms og er sú nálgun valin við breytingarnar í frumvarpi þessu. Við samningu ákvæðisins var að öðru leyti horft til norskra laga.

Um a-lið (20. gr.).

Lagt er til í a-lið að ný 20. gr. mæli fyrir um í hvaða tilvikum er heimilt að vísa útlendingi sem er án dvalarleyfis úr landi (brottvísun). Skv. a-lið 1. mgr. er heimilt að vísa útlendingi brott ef hann dvelst ólöglega í landinu. Er þá heimild að finna í gildandi a-lið 1. mgr. 20. gr. laganna og hvíla sömu sjónarmið að baki ákvæðinu hér. Dvöl útlendinga hér á landi verður að vera í samræmi við ákvæði laga en ólögmæt dvöl brýtur gegn megintilgangi útlendingalaga og hana ber því að líta alvarlegum augum. Þá er Ísland bundið af tilskipun 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl og er því skuldbundið til að bregðast við ólögmætri dvöl útlendinga í landinu þar sem viðkomandi dvelst um leið ólöglega á Schengen- svæðinu.

Skv. b-lið 1. mgr. er í fyrsta lagi heimilt að vísa útlendingi brott ef hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna. Hér undir mundu sem fyrr geta fallið fleiri en eitt brot gegn lögunum sem hvert fyrir sig telst ekki alvarlegt. Í öðru lagi er heimilt að vísa útlendingi brott sem af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi hefur gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögunum. Þessi heimild er nýmæli en sambærilegt ákvæði er í norsku útlendingalögunum og er það ákvæði haft sem fyrirmynd hér. Þykir rétt að lögfesta heimild til að bregðast við því þegar útlendingur hefur veitt rangar eða villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögunum enda kunna afleiðingar þess að vera öðrum víti til varnaðar, þ.e. brottvísun fyrir slíkt brot kann að hafa forvarnaáhrif gagnvart öðrum sem hafa ranga eða villandi upplýsingagjöf í huga. Slík upplýsingagjöf er jafnframt refsiverð skv. b-lið 1. mgr. 57. gr. laganna. Í þriðja lagi er skv. b-lið heimilt að vísa útlendingi úr landi sem kemur sér hjá því að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið. Áfram er gert ráð fyrir að undir þetta gætu fallið ákvarðanir um að vísa útlendingi frá landi, synjun á umsókn um fyrsta dvalarleyfi eða endurnýjun leyfis eða synjun á umsókn um hæli þegar dvalarleyfi verður heldur ekki veitt á öðrum grundvelli eða um afturköllun leyfis. Þessir útlendingar hafa ekki lengur leyfi til að dveljast í landinu. Aðrir útlendingar kunna hins vegar að dveljast ólöglega í landinu án þess að fyrir liggi ákvörðun um að þeir skuli yfirgefa landið. Þá mætti eftir atvikum beita brottvísun á grundvelli a-liðar eða frávísun á grundvelli 19. gr.

Skv. c-lið 1. mgr. er einnig heimild til brottvísunar ef útlendingur hefur afplánað refsingu erlendis á síðustu fimm árum eða verið dæmdur þar til refsingar á sama tíma enda geti brotið að íslenskum lögum varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði. Það er því refsiramminn sem slíkur samkvæmt íslenskum lögum sem skiptir máli. Samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna refsiverðrar háttsemi sem fellur undir liðinn. Þessi heimild er óbreytt frá gildandi lögum.

Skv. d-lið 1. mgr. er heimilt að vísa útlendingi úr landi ef hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði eða verið dæmdur oftar en einu sinni á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar. Einnig hér er það refsiramminn sem skiptir máli. Heimildin er óbreytt frá gildandi lögum.

Í e-lið 1. mgr. er að finna nýmæli sem felur í sér heimild til brottvísunar ef stjórnvald í Schengen-ríki hefur tekið endanlega ákvörðun um frávísun hans eða brottvísun fyrir brot gegn ákvæðum laga um komu eða dvöl útlendinga. Ákvæðið er byggt á b-lið 1. mgr. 3. gr. tilskipunar 2001/40/EB um gagnkvæma viðurkenningu á ákvörðunum um brottvísun ríkisborgara utan EES. Ákvæðið felur í sér að ef útlendingi hefur verið vísað brott frá ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu og sú ákvörðun er í gildi er unnt að framfylgja ákvörðuninni strax eftir atvikum þannig að hann verði sendur beint til heimalands eða þess ríkis sem tekur við honum án þess að senda þurfi hann fyrst til þess ríkis sem tók ákvörðunina.

Skv. f-lið 1. mgr. er loks heimilt að vísa útlendingi úr landi ef það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Ákvæðið er samhljóða gildandi d-lið 1. mgr. 20. gr. laganna.

Í 2. mgr. er að finna nýmæli sem leiðir af brottvísanatilskipuninni. Ákvæðið byggist á a- og b-lið 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar en nýmælið felst í því að kveða á um skyldu til að vísa útlendingi úr landi í nánar tilteknum tilvikum en hingað til hafa brottvísunarheimildir útlendingalaga falið í sér heimild, en ekki skyldu, til brottvísunar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Meginregla tilskipunarinnar er sú að útlendingi í ólögmætri dvöl skal veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum. Fresturinn getur verið mislangur eða á bilinu 7–30 dagar allt eftir því hvernig aðstæðum útlendings er háttað. Yfirgefi útlendingur ekki landið eins og fyrir hann hefur verið lagt skal honum vísað úr landi. Þau tilvik sem skyldan tekur til eru annars vegar þegar útlendingur í ólögmætri dvöl hefur ekki yfirgefið landið sjálfviljugur innan veitts frests skv. 2. mgr. 33. gr. laganna (sbr. 12. gr. frumvarpsins) og hins vegar þegar útlendingi í ólögmætri dvöl hefur ekki verið veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum samkvæmt sömu málsgrein. Samkvæmt ákvæðinu og 2. mgr. 33. gr. er gert ráð fyrir að útlendingi í ólögmætri dvöl verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur þegar hætta er á að hann muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar, umsókn um dvalarleyfi eða hæli hefur verið synjað vegna þess að hún þykir bersýnilega tilhæfulaus, veittar voru rangar eða villandi upplýsingar við umsóknina eða útlendingur er talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum.

Ákvæðunum sem verða 2. mgr. 20. gr. og 2. mgr. 33. gr. laganna er ætlað að endurspegla fyrrnefnda meginreglu tilskipunarinnar.

Um b-lið (20. gr. a).

Lagt er til að í nýrri grein, 20. gr. a, verði mælt fyrir um heimildir til að vísa úr landi útlendingi sem hefur dvalarleyfi hér á landi. Heimildirnar í 1. mgr. eru nánast þær sömu og í nýrri 20. gr. að undanskildum a- og e-lið 1. mgr. 20. gr. en um sömu heimildir vísast til athugasemda hér að framan og við gildandi lög. Ákvæðið í 2. mgr. felur í sér að útlendingur verður að hafa fengið útgefið dvalarleyfi á því tímamarki þegar brot er framið til að geta notið góðs af þeirri vernd gegn brottvísun sem ákvæði þetta veitir þeim sem hafa dvalarleyfi. Hafi brotið verið framið áður en dvalarleyfi var gefið út gilda ákvæði nýrrar 20. gr. eftir því sem við á. Við samningu ákvæðisins var að öðru leyti horft til norskra laga.

Um c-lið (20. gr. b).

Þá er lagt til að í nýrri grein, 20. gr. b, verði mælt fyrir um hvenær heimilt er að vísa úr landi útlendingi sem hefur búsetuleyfi en þær heimildir eru óbreyttar frá 21. gr. laganna. Þeim útlendingum sem hafa búsetuleyfi er því aðeins heimilt að vísa úr landi að um hafi verið að ræða afplánun refsingar eða refsidóm fyrir háttsemi þar sem refsirammi að íslenskum lögum er þriggja ára fangelsi eða meira (a-liður 1. mgr.), þ.e. hærri en segir í 20. gr. og 20. gr. a, eða það sé nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Ástæða þótti til að bæta við almannahagsmunum til samræmis við 20. gr. a. Ef um er að ræða afplánun refsingar eða refsidóm hér á landi er áskilið að það hafi átt sér stað árið áður. Samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna refsiverðrar háttsemi.

Ákvæðið í 2. mgr. felur í sér að útlendingur verður að hafa fengið útgefið búsetuleyfi á því tímamarki þegar brot er framið til að geta notið góðs af þeirri vernd gegn brottvísun sem greinin veitir þeim sem hafa búsetuleyfi. Hafi brotið verið framið áður en búsetuleyfi var gefið út gildir 20. gr. a eftir því sem við á.

Um d-lið (20. gr. c).

Lagt er til að í nýrri grein, 20. gr. c, verði kveðið á um áhrif brottvísunar og endurkomubanns. Ákvæðið svarar að hluta til gildandi 3. mgr. 20. gr. laganna, að hluta til 57. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 53/2003 og að hluta er verið að innleiða ákvæði úr tilskipun 2008/ 115/EB. Skv. 1. mgr. falla útgefin dvalar-, atvinnu- og búsetuleyfi úr gildi þegar endanleg ákvörðun um brottvísun liggur fyrir. Ákvæðið er samhljóða 3. mgr. 57. gr. fyrrnefndrar reglugerðar.

Skv. 2. mgr. nýrrar 20. gr. c felur brottvísun í sér bann við komu til landsins síðar eins og mælt er fyrir um í 3. mgr. 20. gildandi laga. Endurkomubannið getur verið varanlegt, þ.e. gilt fyrir fullt og allt, eða verið tímabundið, þ.e. gilt um tiltekinn tíma. Lagt er til að lágmarkstími endurkomubanns verði færður niður í tvö ár þannig að endurkomubanni verði að jafnaði ekki markaður skemmri tími en tvö ár í stað þriggja áður. Tvær ástæður liggja einkum að baki þessari tillögu að breyttu viðmiði, annars vegar sú að lágmarkstími endurkomubanns fyrir EES-borgara er tvö ár og hins vegar sú að með innleiðingu á tilskipun 2008/115/EB er að nokkru leyti verið að herða framkvæmdina á brottvísun útlendinga sem hér dvelja ólöglega. Til marks um það verður framvegis skylda að vísa úr landi útlendingi í ólögmætri dvöl að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Sem dæmi má nefna að hafi útlendingur einungis dvalist á landinu örfáum dögum lengur en honum var heimilt og af einhverri ástæðu ekki virt þann frest sem honum var veittur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum ber að vísa honum úr landi en samkvæmt tilskipuninni væri ekki val um slíka ákvörðun. Til að milda þau áhrif sem harðari framkvæmd kann að hafa þykir því rétt að leggja til lægri lágmarkstíma endurkomubanns. Sú var leið einnig farin í Noregi en þar var þó gengið lengra og lágmarkstími bundinn við eitt ár. Í brottvísanatilskipuninni er til viðmiðunar gert ráð fyrir að hámarkslengd endurkomubanns vegna ólögmætrar dvalar sé að jafnaði fimm ár. Gert er ráð fyrir að viðmið um endurkomubann verði útfærð í reglugerð, svo sem fram kemur hér á eftir.

Endurkomubann felur samkvæmt ákvæðinu jafnframt í sér bann við komu útlendings sem ekki er norrænn ríkisborgari til annars norræns lands án sérstaks leyfis. Samkvæmt umsókn má fella úr gildi endurkomubann enda hafi aðstæður breyst frá því að ákvörðun um brottvísun var tekin, sbr. 3. mgr. nýrrar 20. gr. c. Er það í samræmi við 3. mgr. 11. gr. tilskipunar 2008/115/EB. Þegar sérstaklega stendur á, að jafnaði þó ekki fyrr en að tveimur árum liðnum, má samkvæmt umsókn heimila þeim sem hefur verið vísað úr landi að heimsækja landið án þess þó að ákvörðun um endurkomubann falli úr gildi. Við ákvörðun um hvort útlendingi skuli heimiluð endurkoma skal m.a. tekið mið af persónulegum högum viðkomandi og fjölskyldu hans.

Í 4. mgr. nýrrar 20. gr. c er heimild fyrir ráðherra til að setja frekari reglur um endurkomubann en rétt er að taka fram að sú heimild hefur verið í gildandi lögum frá árinu 2010. Gert er ráð fyrir að í þeirri reglugerð verði t.d. sett viðmið um lengd endurkomubanns í tilteknum tilvikum.

Um 6. gr.

Í greininni felast annars vegar ákvæði um vernd gegn frávísun og brottvísun og hins vegar ákvæði um takmarkanir á heimild til brottvísunar útlendings. Skv. 1. mgr. er óheimilt að vísa frá landi eða úr landi útlendingi sem fæddur er á Íslandi og hefur átt hér fasta búsetu óslitið síðan samkvæmt skráningu lögheimilis í þjóðskrá. Auk fæðingar hér á landi þarf að hafa verið um að ræða órofna búsetu allan tímann. Skemmri dvöl erlendis mundi þó ekki leiða til þess að búseta teldist rofin, t.d. vegna orlofs, starfs eða náms, sbr. athugasemdir við 1. mgr. 15. gr. gildandi laga. Ákvæðið er nú að finna í 1. mgr. 21. gr. laganna.

Skv. 2. mgr. er því aðeins heimilt að vísa norrænum ríkisborgara úr landi, sem átt hefur heimili hér á landi lengur en þrjá mánuði, að hin refsiverða háttsemi geti varðað eins árs fangelsi eða meira. Ákvæðið er óbreytt frá gildandi 2. mgr. 20. gr. laganna.

Ákvæði 3. mgr. svarar til gildandi 2. mgr. 20. gr. laganna og kveður á um takmarkanir á brottvísun þegar slík ákvörðun felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart viðkomandi eða nánustu aðstandendum hans með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendingsins við landið. Ákvæðið felur í sér að við ákvörðun um brottvísun þarf að fara fram mat á heildaraðstæðum í málinu. Eftir sem áður ber að líta til refsirammans þegar svo á við, dæmdrar refsingar og þess hvort viðkomandi hafi hlotið fleiri dóma. Einnig þarf að líta til tengsla við landið. Eðlilegt og sanngjarnt er að meira þurfi til að vísa útlendingi úr landi sem hefur dvalist í landinu um lengri tíma en þeim sem hefur haft stutta viðdvöl. Þá þarf að skoða fjölskyldutengsl hér á landi og er eðlilegt að horft sé til 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu við mat á því hvort ákvörðun sé ósanngjörn gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Þannig geta aðstæður verið með þeim hætti að þrátt fyrir að skilyrði brottvísunar séu fyrir hendi kunni slík ákvörðun að vera svo íþyngjandi að brotið sé gegn réttinum til friðhelgi einkalífs og fjölskyldu. Tilskipun 2008/115/EB, brottvísanatilskipunin, gerir auk þessa ráð fyrir að tekið verði mið af heilsu þess útlendings sem til stendur að vísa úr landi. Ákvæðið hefur að geyma það nýmæli að sérstaklega skuli taka tillit til þess ef um barn eða nánasta aðstandanda barns er að ræða auk þess sem það sem barni er fyrir bestu skal haft að leiðarljósi við ákvörðun. Ákvæðið er sett í tilefni af 5. gr. tilskipunar 2008/115/EB en þar er sérstaklega kveðið á um að það sem barni sé fyrir bestu skuli haft að leiðarljósi við ákvörðun um brottvísun. Ákvæðið á enn fremur rætur sínar að rekja til ákvæða barnasáttmálans. Rétt er að geta þess að norsk lög innleiða ákvæði 5. gr. tilskipunarinnar með svipuðum hætti og hér er lagt til að verði gert.

Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að ákvæði 1. málsl. 3. mgr. eigi ekki við þegar brottvísun er nauðsynleg vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Sama regla er nú í lögunum, sbr. 3. mgr. 20. gr. laganna.

Í 5. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra kveði nánar á um mat á aðstæðum skv. 3. mgr. í reglugerð.

Um 7. gr.

Hér er lögð til breytt tilvísun til samræmis við breytingu sem lögð er til í 4. gr. frumvarpsins.

Um 8. gr.

Í þessari grein frumvarpsins er lögð til breyting á kæruleið í málum samkvæmt lögunum. Núverandi fyrirkomulag, að ákvarðanir lögreglu á grundvelli laganna séu kæranlegar til Útlendingastofnunar, er talið henta illa í ljósi mikils samstarfs stofnananna og takmarka nauðsynlegt samráð. Er því í frumvarpi þessu lagt til að þær ákvarðanir, sem lögregla tekur samkvæmt lögunum og hafa verið kæranlegar til Útlendingastofnunar, verði í stað þess kæranlegar til hinnar nýju kærunefndar og er það byggt á sömu sjónarmiðum um réttaröryggi útlendinga og mikilvægi sjálfstæðs og óhlutdrægs úrskurðaraðila. Gert er ráð fyrir að ákvarðanir um frávísun á grundvelli k-liðar 1. mgr. 18. gr., c- og d-liðar 1. mgr. 41. gr., og um brottvísun á grundvelli f-liðar 1. mgr. 20. gr., d-liðar 1. mgr. 20. gr. a, b-liðar 1. mgr. 20. gr. b og 42. gr. verði áfram kæranlegar til ráðuneytisins vegna eðlis þeirra mála sem þar eiga í hlut.

Breytingarnar sem hér eru lagðar til eru í raun eingöngu stjórnkerfisbreytingar til þess að auka réttaröryggi útlendinga sem vilja kæra ákvarðanir í málum sínum og breyta ekki möguleikum útlendinga til þess að fá ákvörðun fellda úr gildi að hluta eða öllu leyti, breytt eða snúið aftur til meðferðar hjá viðkomandi stofnun.

Um efni greinarinnar vísast til almennra athugasemda um stofnun kærunefndar í útlendingamálum sem og athugasemda við 1. gr. frumvarpsins.

Um 9. gr.

Lagt er til að gerð verði sú breyting á fyrirkomulagi við birtingu ákvarðana í hælismálum að starfsmenn þeirra stjórnvalda sem í hlut eiga þurfi að vera viðstaddir birtingu ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 31. gr. a laganna. Sú skylda kom inn í lögin árið 2010 og var hugsuð sem viðleitni til að tryggja að sá sem ákvörðun beinist að fái réttar upplýsingar um efni hennar og þýðingu. Almennt tíðkast ekki í stjórnsýslunni að starfsmenn stofnunar kynni aðila máls ákvarðanir með þessum hætti. Reynslan í framkvæmd hefur leitt í ljós að skylda þessi er mjög íþyngjandi fyrir starfsmenn á meðan ávinningurinn er takmarkaður. Tilgangur þessarar skyldu var ekki sá að bjóða upp á umræðu um efni eða niðurstöðu ákvörðunar enda hefði slíkt enga þýðingu eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Allir umsækjendur um hæli njóta aðstoðar talsmanns við meðferð máls sem fer yfir niðurstöðu ákvörðunar með umsækjanda. Það eru síðan fulltrúar alþjóðadeildar ríkislögreglustjóra sem annast birtinguna en það embætti annast framkvæmd ákvörðunar og undirbýr heimferð umsækjanda. Það kemur því í hlut alþjóðadeildar að útskýra næstu skref í málinu. Rétt þykir því að leggja til að þessi skylda starfsmanna til að vera viðstaddir birtingu verði afnumin.

Um 10. gr.

Í greininni eru ákvæði um hvenær einstakar ákvarðanir geta komið til framkvæmda og eru 1. og 4. mgr. samhljóða gildandi 1. og 2. mgr. 31. gr. laganna.

Skv. 1. málsl. 1. mgr. má framkvæma ákvörðun um frávísun skv. 18. gr. laganna þegar í stað í samræmi við almennar reglur. Gagnstæð regla um að kæra fresti réttaráhrifum ákvörðunar mundi skapa verulega erfiðleika við að framfylgja slíkum ákvörðunum. Ákvæðið felur hins vegar ekki í sér skyldu til að framfylgja ákvörðun um frávísun þegar í stað heldur verður það háð mati stjórnvalds. Um kærufrest fer skv. 30. gr. laganna. Ákvæðið breytir ekki þeirri reglu að æðra stjórnvald hafi heimild til að ákveða að kæra fresti réttaráhrifum til að framfylgja ákvörðun. Þá ber að gæta þess að útlendingi sem vill kæra ákvörðun gefist tími til að leggja fram kæru. Skv. 2. málsl. 1. mgr. má ekki framkvæma synjun á umsókn um endurnýjun dvalarleyfis eða um búsetuleyfi ef sótt er um innan þess frests sem greinir í 2. mgr. 14. gr. laganna, þ.e. minnst mánuði áður en leyfið fellur úr gildi, fyrr en ákvörðunin er endanleg. Ákvörðun er endanleg þegar kærufrestur er úti eða fyrir liggur endanleg stjórnsýsluákvörðun í kærumáli. Sama á við skv. 3. málsl. um ákvörðun um afturköllun skv. 16. gr. laganna og um ákvörðun um brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi eða norræns ríkisborgara sem hefur dvalist hér á landi lengur en þrjá mánuði. Hvað norræna ríkisborgara varðar er haft í huga að þeir þurfa ekki dvalarleyfi, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Af ákvæðinu leiðir að réttarstaða norrænna ríkisborgara verður ekki lakari en útlendinga með dvalarleyfi en slíkt leyfi þarf ef útlendingur hyggst dveljast hér lengur en þrjá mánuði. Skv. 4. málsl. gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga að öðru leyti um frestun réttaráhrifa. Ákvörðun getur þá komið til framkvæmda þótt ákvörðun sé ekki orðin endanleg, einnig áður en kærufrestur rennur út.

2. mgr. er nýmæli og byggist á 2. lið 9. gr. tilskipunar 2008/115/EB (brottvísanatilskipunarinnar). Þar er lagt fyrir að vegna heilbrigðisástæðna eða aðstæðna sem gera brottvísun ómögulega, t.d. ef ekki fæst flugsæti eða þess háttar, sé heimilt að fresta um hæfilegan tíma framkvæmd ákvörðunar sem felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið. Ákvæði 2. mgr. er víðara og heimilar stjórnvöldum meira mat á því hvenær heimilt er að fresta brottvísun því orðalagið snýr almennt að sérstökum aðstæðum.

3. mgr. byggist á 10. gr. brottvísanatilskipunarinnar en þar er kveðið á um að við brottvísun sé það haft að leiðarljósi sem barni sé fyrir bestu og að þess bíði ásættanlegar aðstæður í því landi sem senda á það til, einkum að til staðar sé einhver sem getur séð um það.

4. mgr. er óbreytt frá gildandi lögum.

Um 11. gr.

Í þessari grein er lögð til breyting á 32. gr. laganna sem fjallar um það hvenær ákvörðun í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum geti komið til framkvæmda. Á sama tíma og brýnt er að afgreiða hratt umsóknir hælisleitenda sem koma frá svæðum sem margir flóttamenn koma frá er jafnmikilvægt og jafnvel mikilvægara að afgreiða hratt þær umsóknir sem eru bersýnilega tilhæfulausar, t.d. þar sem þær byggjast á efnahagslegum ástæðum eða viðkomandi kemur frá öruggu þriðja ríki. Stærstur hluti þeirra hælisumsókna, sem hafa komið fram á árinu 2013 kom frá ríkisborgurum Króatíu og Albaníu en ljóst er að slíkir umsóknahópar draga mátt úr kerfinu til að afgreiða umsóknir þeirra sem raunverulega þurfa á vernd að halda og bitnar það því á þeim sem síst skyldi. Þessi raunveruleiki hefur blasað við stjórnvöldum á Íslandi og þess vegna er lögð rík áhersla á að búa svo í haginn að lagaumhverfið veiti öfluga stoð fyrir flýtimeðferð umsókna sem ella kunna að sliga kerfið með tilheyrandi kostnaði og óþægindum fyrir aðra sem bíða niðurstöðu í málum sínum. Sú breyting, sem hér er lögð til með nýrri málsgrein, miðar að því að tryggja skjótari framkvæmd ákvarðana þegar svo háttar til að hælisumsókn er metin bersýnilega tilhæfulaus. Í slíkum málum er gert ráð fyrir að hyggist útlendingur óska eftir frestun réttaráhrifa skuli það gert innan ákveðins tímafrests eða sex klukkustunda frá birtingu ákvörðunar. Þá hafi kærunefnd útlendingamála að jafnaði að hámarki tvo virka daga frá móttöku slíkrar beiðni til að taka afstöðu til beiðninnar. Með þessu er stefnt að því að auka skilvirkni án þess að gengið sé á réttaröryggi þess hóps sem hér um ræðir. Ákvæðið felur í sér sérreglu um frestun réttaráhrifa en að öðru leyti er áfram gert ráð fyrir að 29. gr. stjórnsýslulaga gildi um frestun réttaráhrifa.

Um 12. gr.

Hér er lögð til nokkur breyting frá gildandi lögum, m.a. á uppsetningu ákvæðisins á þann veg að 3.–8. mgr. í gildandi lögum verði færðar í sérgrein sem lúti að þvingunarúrræðum til að tryggja framkvæmd ákvörðunar, sjá nánar athugasemdir við 13. gr. frumvarpsins. Ákvæði 33. gr. fjallar um hvernig framfylgja skuli ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið. Að jafnaði hverfur útlendingur, sem hér hefur heimild til dvalar, á brott þegar dvalartími án vegabréfsáritunar, vegabréfsáritun eða dvalarleyfi rennur út og hefur ekki verið endurnýjað. Yfirgefi hann ekki landið þegar sá tími sem hann hefur heimild til dvalar er liðinn skal taka ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið. Ákvæði greinarinnar eiga einnig við þegar tekin er ákvörðun um brottvísun samkvæmt nýrri 20. gr. a og 20. gr. b en þau ákvæði mæla fyrir um það hvenær megi vísa útlendingum í löglegri dvöl úr landi.

1. mgr. er ætlað að koma í veg fyrir að óvissa myndist um heimild útlendings til dvalar þegar hann hefur verið staddur á landinu við umsókn um dvalarleyfi en fengið synjun. Gert er ráð fyrir að í synjuninni komi fram sá frestur sem útlendingur hefur til að yfirgefa landið og hann upplýstur um afleiðingar þess ef fresturinn verður ekki virtur.

2. mgr. lýsir því þegar ljóst er að útlendingur skuli yfirgefa landið. Þá er honum að jafnaði gefinn frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Er þetta í samræmi við 7. gr. tilskipunar 2008/115/EB (brottvísanatilskipunarinnar). Í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar er heimilt að veita styttri frest eða veita engan frest í ákveðnum tilvikum, svo sem ef útlendingur hefur gefið rangar upplýsingar við umsókn um dvalarleyfi eða hæli, hætta er á að hann reyni að koma sér undan ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið, t.d. með því að fara í felur, eða hann telst ógn við öryggi ríkisins eða almannahagsmuni. Tilvikin eru nánar upp talin í ákvæðinu.

Í 3. mgr. er lagt til að veitt verði heimild til að lengja þann frest sem kveðið er á um í 2. mgr. ef nauðsynlegt telst vegna sanngirnissjónarmiða. Undir sanngirnissjónarmið geta átt margvíslegar aðstæður útlendings, t.d. skóladvöl barna hans, tækifæri til að taka saman eigur sínar og fjölskyldulíf.

Í 4. mgr. er áréttað að útlendingur skuli njóta ákveðinna grundvallarréttinda meðan á fresti skv. 2. mgr. stendur og er ákvæðið byggt á 14. gr. brottvísanatilskipunarinnar.

Samkvæmt 5. mgr. er lögð sú skylda á herðar útlendingnum að sýna fram á fyrirhugaða brottför sína og tilkynna hana Útlendingastofnun. Hún veitir einnig heimild að liðnum fresti sem tilgreindur er skv. 2. mgr. til að færa útlending úr landi hafi hann ekki orðið við ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið. Miðað er við að flestir fari sjálfviljugir úr landi innan þess frests sem gefinn er en ef þeir gera það ekki eru þeir færðir úr landi. Meginreglan er sú að útlendingur er fluttur til þess lands sem hann kom frá, að jafnaði til heimalands hans, en jafnframt er gefin heimild til að flytja hann annað ef þannig stendur á en forsenda þess er að það ríki sé tilbúið að taka við honum. Útlendingur getur óskað þess að vera sendur til lands þar sem hann getur sýnt fram á heimild til dvalar og skal þá að jafnaði orðið við þeirri ósk. Ef útlendingur hefur dvalarheimild í öðru EES- eða EFTA-ríki skal hann sendur þangað en sú skylda byggist á 2. mgr. 6. gr. brottvísanatilskipunarinnar og 23. gr. Schengen-samningsins. Ákvarðanir sem varða framkvæmd verða ekki kærðar sérstaklega skv. 5. mgr. Þá er loks mælt fyrir um í þessari málsgrein að útlendingi, sem fellur undir ákvæðið og hefur ekki gild ferðaskilríki, sé skylt að afla sér þeirra. Þessi hluti ákvæðisins er samhljóða gildandi 1. mgr. 33. gr. laganna.

Ákvæði 6. mgr. fjallar um málshöfðun fyrir dómstólum þegar fyrir liggur endanlegur úrskurður á stjórnsýslustigi. Hér er lögð til sú breyting að stytta fresti án þess að komi niður á réttaröryggi þeirra sem í hlut eiga. Að öðru leyti er áfram gert ráð fyrir sömu meginreglu um að málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið fresti ekki framkvæmd hennar en að heimilt sé að fallast á frestun sé talin ástæða til þess.

Lagt er til í 7. mgr. að í samræmi við núverandi framkvæmd sé mælt fyrir um í ákvæðinu að það sé hlutverk lögreglu annast framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun. Hér er bæði átt við staðarembætti og alþjóðadeild ríkislögreglustjóra en ráðherra getur á grundvelli almennrar reglugerðarheimildar laganna falið tilteknu embætti að annast það hlutverk ef ástæða þykir til. Með ákvæðinu er ekki verið að leggja til breytingar á núverandi framkvæmd.

8. mgr. kveður á um heimild til ráðherra til að setja reglugerð um eftirlit með framkvæmd brottvísana, í samræmi við 6. lið 8. gr. brottvísanatilskipunarinnar. Þar er kveðið á um sjálfstætt eftirlitskerfi með brottvísunum. Ýmsar leiðir eru til innleiðingar þessu eins og fram hefur komið í mismunandi framkvæmd Evrópuríkja. Sum ríki hafa falið félagasamtökum þetta hlutverk en önnur hafa falið það stofnunum hliðstæðum umboðsmanni Alþingis. Er þá ætlunin að slíkar stofnanir hafi aðgang að málsgögnum er varða brottvísanir og geti að eigin frumkvæði og/eða eftir ósk útlendings tekið mál til nánari skoðunar. Þetta er m.a. gert til þess að reyna að tryggja að ekki sé brotið gegn grundvallarmannréttindum þeirra útlendinga sem vísað er brott.

Um 13. gr.

Hér er lagt til að 3.–8. mgr. 33. gr. laganna verði færðar í nýja grein og að fyrirsögn hennar endurspegli þau úrræði sem lögreglu er heimilt að beita til að framkvæma ákvörðun þegar nauðsynlegt þykir. Lagt er til að í 3. mgr. nýrrar greinar verði jafnframt lögfest hlutlæg viðmið fyrir lögreglu til að styðjast við við mat á því hvort hætta sé á að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar. Skylda til að lögfesta slík viðmið kemur fram í 3. gr. brottvísanatilskipunarinnar en horft hefur verið til sambærilegs ákvæðis í norskum lögum við samningu þessa ákvæðis. Áfram er gert ráð fyrir að heimilt sé að taka tillit til almennrar reynslu af undankomu. Að öðru leyti verður að fara fram mat á aðstæðum í sérhverju tilviki fyrir sig. Við heildarmatið er lagt til að m.a. skuli litið til þess hvort útlendingur hafi áður komið sér undan framkvæmd ákvörðunar sem fól í sér að hann skyldi yfirgefa landið, útlendingur hafi látið uppi andstöðu sína við að yfirgefa landið sjálfviljugur, útlendingi hafi verið vísað úr landi, útlendingur hafi verið dæmdur til refsingar eða annarrar öryggisráðstöfunar hér á landi, útlendingur hafi ekki verið samstarfsfús við að varpa ljósi á hver hann er eða upplýsa um deili á sér, útlendingur hafi forðast eða hindrað undirbúning heimfarar, útlendingur hefur gefið rangar upplýsingar til stjórnvalda vegna umsóknar samkvæmt lögunum, útlendingur beri ábyrgð á röskun á friði í eða við móttökustöð eða húsnæði hælisleitenda eða útlendingur sé talinn ógna öryggi ríkisins eða almannahagsmunum. Að öðru leyti er ekki um efnisbreytingar að ræða heldur eingöngu tilfærslu á málsgreinum.

Um 14. gr.

Hér eru í fyrsta lagi lagðar til breyttar tilvísanir til samræmis við breytingar sem lagðar eru til í 5. og 15. gr. frumvarpsins. Í öðru lagi er lagt til að ráðherra verði fengin reglugerðarheimild til að setja nánari reglur um störf talsmanna samkvæmt ákvæðinu og þóknun fyrir störf þeirra. Er brýn þörf á að svo verði gert til að auka gagnsæi og skýrleika varðandi skyldur, störf og þóknun til lögmanna sem margir hafa kallað eftir skýrari reglum.

Um 15. gr.

Lagt er til að 18 nýjar greinar komi í stað 35.–43. gr. sem eru í VI. kafla laganna. Með þessum kafla er innleidd að fullu tilskipun 2004/38/EB um rétt borgara Evrópusambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna. Sú tilskipun var felld inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007. Í tilskipuninni er að finna reglur um komu og dvöl EES-borgara í öðrum aðildarríkjum Evrópusambandsins og EES- og EFTA-ríkjunum. Tilskipunin var innleidd að hluta til með lögum nr. 86/2008, um breyting á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, og með lögum nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, en frumvarp þetta miðar að því að innleiða tilskipunina að fullu og koma til móts við athugasemdir frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um að Ísland hafi ekki innleitt tilskipunina með fullnægjandi hætti.

Í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að vorið 2011 hafi ESA sent innanríkisráðuneytinu bréf með fyrirspurn í 28 liðum um stöðu innleiðingar Íslands á tilskipun 2004/38/EB þar sem gerðar voru nokkrar athugasemdir við innleiðingu Íslands á tilskipuninni. Bréfinu hafi verið svarað nokkuð ítarlega af hálfu ráðuneytisins í júlí 2011 með loforðum um úrbætur á haustmánuðum 2011. Það hafi ekki reynst raunhæft markmið en með frumvarpinu væri leitast við að gera þær breytingar á lögum um útlendinga sem telja mætti óhjákvæmilegar í ljósi athugasemda ESA.

Við innleiðingu tilskipunarinnar í frumvarpi þessu hefur m.a. verið litið til þess hvernig Noregur hefur innleitt efni tilskipunarinnar í sína löggjöf. Í frumvarpinu er lagt til að hugtökin EES-borgari og EFTA-borgari verði tekin upp en nú eru notuð hugtökin EES- eða EFTA-útlendingur í lögunum. Er þessi breyting gerð í samræmi við tilskipun 2004/38/EB og athugasemdir frá ESA. Með tilskipuninni er steypt saman í eina gerð helstu reglum sem gilt hafa um rétt EES- og EFTA-borgara til frjálsrar farar og dvalar á Evrópska efnahagssvæðinu.

Um a-lið (35. gr.).

Lagt er til að í nýrri 35. gr. verði fjallað um gildissvið kaflans. Skv. 1. mgr. gildir kaflinn um rétt útlendinga sem eru ríkisborgarar ríkis sem fellur undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES), hér eftir nefndir EES-borgarar, og stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA), hér eftir nefndir EFTA-borgarar, til að koma til landsins og dveljast hér á landi. Í 2. mgr. kemur fram að ákvæði kaflans gilda einnig um aðstandendur EES- og EFTA- borgara, svo fremi sem þeir fylgja EES- eða EFTA-borgara eða koma til hans í því ríki þar sem EES- eða EFTA-borgarinn dvelst. Ákvæði kaflans gilda jafnframt um aðstandendur íslenskra ríkisborgara svo fremi sem þeir fylgja íslenskum ríkisborgara eða koma til íslensks ríkisborgara sem snýr aftur til Íslands eftir að hafa nýtt rétt sinn til frjálsrar farar samkvæmt EES-samningnum eða stofnsamningi EFTA í öðru EES- eða EFTA-ríki.

Um b-lið (35. gr. a).

Í nýrri 35. gr. a er að finna reglur um heimild EES- og EFTA-borgara til að koma til landsins og dveljast hér. Í 1. mgr. kemur fram að réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum kaflans veiti rétt til að dveljast hvar sem er á Íslandi nema takmarkanir hafi verið settar samkvæmt lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim.

Skv. 2. mgr. kemur réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum lagakaflans ekki í veg fyrir að útlendingur skv. 1. mgr. 35. gr. fái dvalarleyfi samkvæmt öðrum ákvæðum laganna.

Ákvæði 3. mgr. er í samræmi við gildandi 2. mgr. 35. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu er útlendingi, sem hvorki er ríkisborgari EES- eða EFTA-ríkis né aðstandandi slíks borgara, heimilt að koma til landsins án sérstaks leyfis til að veita þjónustu í allt að 90 starfsdaga á almanaksári sé hann sannanlega starfsmaður þjónustuveitanda á Evrópska efnahagssvæðinu eða í EFTA-ríki.

Í 4. mgr. kemur fram að ekki megi neita EES- eða EFTA-borgara um að fá að njóta réttinda sinna á þeim grundvelli einum að viðkomandi sé ekki handhafi skráningarvottorðs skv. 39. gr., skjals eða skírteinis sem staðfestir rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 39. gr. b, skjals sem vottar að umsókn um dvalarskírteini fyrir aðstandendur hafi verið lögð fram eða dvalarskírteinis skv. 39. gr. a þar eð viðkomandi getur fært sönnur á rétt með ýmsum öðrum skjölum. Þetta skilyrði kemur fram í 1. mgr. 25. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem innleidd var með 5. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, en í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að ESA hafi gert athugasemdir við að þetta ákvæði hafi ekki verið innleitt af Íslands hálfu.

Í 5. mgr. kemur fram að aðstandendur skuli vera undanþegnir kvöð um vegabréfsáritun ef þeir eru handhafar gilds dvalarskírteinis skv. 39. gr. a laganna. Slíkar vegabréfsáritanir skulu gefnar út án endurgjalds eins fljótt og hægt er og hljóta flýtimeðferð. Umrætt ákvæði er í samræmi við 2. mgr. 5. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 6. mgr. kemur fram að hafi EES- eða EFTA-borgari, eða aðstandandi sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, ekki nauðsynleg ferðaskilríki eða tilskildar vegabréfsáritanir, sé þeirra krafist, skuli áður en slíkum einstaklingum er vísað frá gefa þeim tækifæri til að afla nauðsynlegra skjala eða fá þau send innan sanngjarns tíma eða til að fá framburð sinn staðfestan eða fá viðurkennt á annan hátt að þeir falli undir réttinn til frjálsrar farar og dvalar. Er þetta í samræmi við 4. mgr. 5. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 7. mgr. ákvæðisins er síðan heimild til að setja frekari fyrirmæli í reglugerð, m.a. um flýtimeðferð skv. 5. mgr.

Um c-lið (35. gr. b).

Lagt er til að í nýrri 35. gr. b verði kveðið á um dvöl aðstandenda EES- eða EFTA-borgara en skv. 1. mgr. á aðstandandi EES- eða EFTA-borgara, sem dvelst löglega hér á landi, rétt til að dveljast með honum hérlendis. Ákvæðið er nánast samhljóða gildandi 37. gr. laganna er kveður á um dvöl aðstandenda en nýmæli er að finna í 2. málsl. 1. mgr. um að aðstandendur EES- eða EFTA-borgara, sem hafa dvalarrétt eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi, skuli óháð ríkisfangi eiga rétt á að stunda atvinnu eða gerast sjálfstætt starfandi einstaklingar hér á landi. Er þetta í samræmi við 3. mgr. 17. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 2. mgr. er tilgreint hverjir séu aðstandendur EES- eða EFTA-borgara. Undir hugtakið maki fellur einnig samvistarmaki.

Um d-lið (36. gr.).

Ný 36. gr. er í samræmi við 6. gr. tilskipunar 2004/38/EB og kveður á um rétt EES- eða EFTA-borgara til dvalar í allt að þrjá mánuði hér á landi. Ákvæðið gildir einnig um aðstandanda EES- eða EFTA-borgara, sem ekki er EES- eða EFTA-borgari, að því tilskildu að aðstandandinn fylgi eða komi til EES- eða EFTA-borgarans og hafi gilt vegabréf, sbr. 4. mgr. Í 1. mgr. kemur fram að EES- eða EFTA-borgari megi koma til landsins án sérstaks leyfis og dveljast hér á landi í allt að þrjá mánuði frá komu hans til landsins svo lengi sem hann hefur framvísað gildu vegabréfi eða kennivottorði og verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi. Er það í samræmi við 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB en það skilyrði hefur þegar verið innleitt í lögin, sbr. 4. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Með þeirri grein voru gerðar breytingar á 35. gr. laganna og því bætt við að réttur skv. 1. mgr. 35. gr. væri háður því að viðkomandi einstaklingur yrði ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar. Í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að breytingin eigi rætur að rekja til 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB. ESA hafi gert athugasemdir við að orðin „verða ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar“ vantaði í lög um útlendinga. Var því lagt til að þetta orðalag yrði fært inn í ákvæði 35. gr. laganna.

Framkvæmdastjórn ESB hefur gefið út leiðbeiningar varðandi túlkun tilskipunar 2004/38/ EB (Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on guidance for better transposition and application of Directive 2004/38/EC on the rights of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States) frá 2. júlí 2009. Þar kemur m.a. fram að við mat á því hvort einstaklingur sé talinn ósanngjörn byrði á gistiríkinu verði viðkomandi ríki að framkvæma meðalhófspróf. Ríki verði í þeim efnum að líta til þriggja atriða. Í fyrsta lagi verði að líta til þess í hversu langan tíma viðkomandi hafi þegið bætur, hvort líklegt sé að breyting verði á högum viðkomandi fljótlega og hversu lengi viðkomandi hafi verið búsettur í gistiríkinu. Í öðru lagi þarf að athuga persónulegar aðstæður, þ.e. tengsl viðkomandi og fjölskyldu hans í gistiríkinu og hvort einhverjar sérstakar aðstæður sem varða viðkomandi þurfi að taka til skoðunar, svo sem aldur, heilsufar, fjölskyldu og efnahagslegar aðstæður. Í þriðja lagi er það upphæð bóta, þ.e. hversu miklar bætur viðkomandi hefur þegið, hvort bakgrunnur viðkomandi bendi til þess að hann hafi ítrekað þegið félagslega aðstoð og hvort viðkomandi hafi lagt eitthvað af mörkum til félagslega kerfisins í aðildarríkinu. Með þessu er vísað til þess að hafi einstaklingur greitt skatta og sinnt skyldum sínum við samfélagið sé ekki hægt að halda því fram að hann reynist ósanngjörn byrði gagnvart gistiríkinu.

Í 2. mgr. segir að EES- eða EFTA-borgari, sem falli undir skilgreiningu 1. mgr. og sé í atvinnuleit, megi dveljast hér á landi í allt að sex mánuði frá komu til landsins svo lengi sem hann verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi. Hið sama gildi um aðstandendur EES- eða EFTA-borgarans.

Í 3. mgr. kemur fram að dvöl í öðru norrænu landi skuli ekki draga frá dvalartímanum og er það ákvæði að finna í gildandi 1. mgr. 35. gr. laganna.

Í 4. mgr. kemur fram að ákvæði 1. mgr. gildi einnig um aðstandanda EES- eða EFTA- borgara, sem ekki sé EES- eða EFTA-borgari, að því tilskildu að aðstandandinn fylgi eða komi til EES- eða EFTA-borgarans og hafi gilt vegabréf.

Þá segir í 5. mgr. að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli í reglugerð um útreikninga á lengd dvalar. Þá er ráðherra, er fer með málefni félagsmála, heimilt að setja frekari fyrirmæli í reglugerð um skilgreiningu hugtaksins „ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar“.

Um e–g-lið (36. gr. a, 37. gr. og 37. gr. a).

Í nýrri 36. gr. a, 37. gr. og 37. gr. a er kveðið á um rétt til dvalar lengur en þrjá mánuði, í fyrsta lagi fyrir EES- eða EFTA-borgara, í öðru lagi fyrir aðstandendur sem eru EES- eða EFTA-borgarar og í þriðja lagi fyrir aðstandendur EES- eða EFTA-borgara og aðra útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar. Þessi ákvæði eru í samræmi við 7. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem hefur að hluta til verið innleidd í lögin. Með lögum nr. 83/2012 var orðalagi c-liðar 36. gr. laganna breytt þannig að viðkomandi verður að þiggja nægilegar fastar reglubundnar greiðslur eða eiga nægilegt fé fyrir sig og aðstandendur sína til að verða ekki byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar á dvalartímabilinu og hafa fullnægjandi sjúkratryggingu, sbr. b-lið 5. gr. laga nr. 83/2012.

Í 2. mgr. 36. gr. a er kveðið á um það að krefja megi EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og gögnum sem staðfesta að hann uppfylli skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 35. gr. a. Þá er heimilt að krefja EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og sýna fram á með yfirlýsingu, eða jafngildum aðferðum, að hann uppfylli skilyrði d-liðar 1. mgr. 36. gr. a, sbr. þó 4. mgr. 35. gr. a. Þetta ákvæði er að finna í gildandi 2. mgr. 36. gr. laganna. Fyrirvara 4. mgr. 35. gr. a er að finna í gildandi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laganna, sbr. 5. gr. laga nr. 83/2012, og vísast í athugasemdir við 4. mgr. 35. gr. a hvað það varðar.

Í 3. mgr. 36. gr. a er kveðið á um að EES- eða EFTA-borgari, sem dvelst á landinu, sbr. a-lið 1. mgr., en hættir að vera launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur, haldi stöðu sinni sem launþegi eða sjálfstætt starfandi við tilteknar aðstæður.

Í 4. mgr. 36. gr. a kemur fram að ráðherra geti sett nánari reglur samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um gögn skv. 2. mgr., um skilgreiningu á nægilegu fé, sbr. c-lið 1. mgr., um viðurkenndar menntastofnanir skv. d-lið 1. mgr. og um rétt EES- eða EFTA-borgara sem fellur undir a-lið 1. mgr. til áframhaldandi dvalar að loknu starfi, svo og aðstandenda hans, en þetta síðastnefnda samsvarar heimild í gildandi 38. gr. laganna.

Í 37. gr. og 37. gr. a er áréttað að aðstandendur EES- eða EFTA-borgara haldi rétti sínum til dvalar er EES- eða EFTA-borgari fer af landi brott eða fellur frá og við skilnað, ógildingu hjúskapar eða slit á sambúð að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þessi ákvæði koma að hluta til fram í 12. og 13. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem hafa ekki verið innleiddar í lögin en í athugasemdum með tilskipun 2004/38/EB kemur fram að aðstandendur skuli njóta verndar að lögum við andlát ríkisborgara aðildarríkis ESB, skilnað, ógildingu hjúskapar eða slit staðfestrar samvistar. Þá skuli að teknu tilhlýðilegu tilliti til fjölskyldulífs og mannlegrar reisnar og við sérstakar aðstæður til verndar gegn misnotkun gera ráðstafanir til að tryggja að við slíkar aðstæður haldi þeir aðstandendur sem dveljast þegar á yfirráðasvæði gistiaðildarríkis dvalarrétti sínum á persónubundnum grundvelli eingöngu.

Ákvæðin þarfnast að öðru leyti ekki frekari skýringa.

Um h- og i-lið (38. gr. og 38. gr. a).

Ný 38. gr. og 38. gr. a fjalla um rétt til ótímabundinnar dvalar fyrir EES- eða EFTA-borgara og aðstandendur þeirra, hvort sem þeir eru EES- eða EFTA-borgarar eða ekki. Þetta ákvæði er í samræmi við 16. og 17. gr. tilskipunar 2004/38/EB en þau ákvæði hafa að hluta til verið innleidd, sbr. 39. gr. gildandi laga. Í athugasemdum með tilskipun 2004/38/EB kemur fram að réttur ríkisborgara aðildarríkis ESB, sem hafa kosið að setjast að til frambúðar í gistiaðildarríki til ótímabundinnar dvalar, mundi efla vitund fólks um ríkisborgararétt í aðildarríkjum ESB og sé lykilþáttur í því að stuðla að félagslegri samheldni sem sé eitt af grundvallarmarkmiðum sambandsins. Því sé rétt að mæla fyrir um rétt til ótímabundinnar dvalar fyrir alla ríkisborgara aðildarríkja ESB og aðstandendur þeirra sem hafa dvalist í gistiaðildarríki í samræmi við þau skilyrði sem mælt er fyrir um í tilskipuninni samfleytt í fimm ár án þess að gripið hafi verið til ráðstafana til brottvísunar þeirra.

Í 2. málsl. 1. mgr. 38. gr. kemur fram að réttur til ótímabundinnar dvalar sé óháður skilyrðum 36. gr. a og 37. gr. Umrætt ákvæði er í samræmi við 1. mgr. 16. gr. tilskipunar 2004/ 38/ EB en í athugasemdum í greinargerð við 7. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að ESA hafi bent á að ákvæði 1. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar hafi ekki verið réttilega innleitt, þ.e. að ekki kæmi fram í 39. gr. laganna að búseturéttur væri óháður skilyrðum þeim sem koma fram í 1. mgr. 36. gr. laganna.

Í 2. mgr. 38. gr. og 2. mgr. 38. gr. a er orðalagi breytt til samræmis við 3. mgr. 16. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Í athugasemdum við 7. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að ESA hafi ekki talið 3. mgr. 16. gr. tilskipunar 2004/ 38/EB hafa verið réttilega innleidda þar sem um tæmandi talningu hafi verið að ræða í 3. mgr. 39. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002. Var því lögð til breyting á 3. mgr. 39. gr. til áréttingar á því að um upptalningu í dæmaskyni væri að ræða. Þessu til viðbótar eru nú lagðar til frekari breytingar til að samræma orðalag við 3. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar.

Nokkur nýmæli er einnig að finna í 3.–6. mgr. 38. gr. þar sem fjallað er m.a. um undanþágur fyrir fimm ára samfelldri búsetu fyrir EES- eða EFTA-borgara og aðstandendur þeirra. Ákvæðin þarfnast að öðru leyti ekki frekari skýringa.

Um j-lið (39. gr.).

Í nýrri 39. gr. er kveðið á um skráningu EES- og EFTA-borgara og aðstandenda sem dveljast á landinu skv. 36. gr. a eða 37. gr. Er þetta í samræmi við 8. gr. tilskipunar 2004/ 38/EB. Í gildandi 3. mgr. 35. gr. og 3. mgr. 37. gr. laganna er að finna skyldu EES- eða EFTA-útlendings og aðstandanda hans til skráningar. Í lögunum er þó ekki að finna reglur um skráningarvottorð eins og hér eru lagðar til. Skv. 3. málsl. 1. mgr. skal skráningarvottorð gefið út eins fljótt og unnt er eftir að viðkomandi leggur fram gögn skv. 2. og 3. mgr. ákvæðisins.

Í 2. og 3. mgr. er kveðið á um þau gögn sem stjórnvöldum er heimilt að óska eftir að EES- eða EFTA-borgari og aðstandendur leggi fram. Gert er ráð fyrir óbreyttu fyrirkomulagi við skráningu samkvæmt ákvæðinu, þ.e. að Þjóðskrá annist það hlutverk eins og hún hefur gert frá 1. ágúst 2008.

Þá kemur fram í 4. mgr. að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt ákvæðinu í reglugerð, m.a. um gjald fyrir útgáfu skráningarvottorðs sem ætlað er að standa undir kostnaði við útgáfuna.

Um k-lið (39. gr. a).

Í nýrri 39. gr. a er kveðið á um dvalarskírteini fyrir útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar og eiga rétt til dvalar skv. 37. gr. a laganna. Ákvæðið er í samræmi við 9., 10. og 11. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Í gildandi 4. mgr. 37. gr. laganna er kveðið á um að aðstandandi, sem er ekki EES- eða EFTA-útlendingur, skuli sækja um dvalarskírteini innan þriggja mánaða frá komu til landsins.

Í 2. mgr. er kveðið á um þau gögn sem leggja skal fram með umsókn um dvalarskírteini og í 3. mgr. er kveðið á um afgreiðslufrest fyrir umsókn um dvalarleyfisskírteini og gildistíma þess. Umrædd skilyrði er ekki að finna nú í lögunum.

Í 4. mgr. kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um útgáfu skírteinis samkvæmt ákvæðinu, að fenginni umsókn.

Þá er í 5. mgr. reglugerðarheimild þar sem m.a. er kveðið á um að heimilt sé að taka gjald fyrir útgáfu dvalarskírteinis sem ætlað er að standa straum af kostnaði við útgáfuna.

Um l-lið (39. gr. b.).

Ný 39. gr. b kveður á um vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 38. og 38. gr. a laganna. Umrætt ákvæði er í samræmi við 19. og 20. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Í gildandi 4. mgr. 39. gr. laganna kemur fram að samkvæmt umsókn og að uppfylltum skilyrðum skuli gefin út staðfesting á rétti til ótímabundinnar dvalar. Í athugasemdum við 25. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 86/2008 segir að gert sé ráð fyrir að Útlendingastofnun gefi út staðfestingu á rétti til ótímabundinnar dvalar, hvort sem er í formi vottorðs eða skírteinis.

Í 1. mgr. segir að EES- eða EFTA-borgari, sem eigi rétt til ótímabundinnar dvalar á landinu skv. 38. gr., fái eftir umsókn vottorð um rétt til ótímabundinnar dvalar svo fljótt sem verða má. Umrætt ákvæði er í samræmi við 19. gr. tilskipunar 2004/38/EB en í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi, sem varð að lögum nr. 83/2012, kemur fram að ESA hafi gert athugasemd við að í 39. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002, vantaði þann áskilnað 19. gr. tilskipunarinnar að skírteini skyldi útgefið svo fljótt sem verða mætti.

Í 2. mgr. kemur fram að útlendingur sem eigi rétt til búsetu á landinu skv. 38. gr. a fái skírteini til staðfestingar á rétti til ótímabundinnar dvalar eftir umsókn. Umsókn um slíkt skírteini skuli afgreidd fyrir lok gildistíma dvalarskírteinis skv. 39. gr. a.

Þá kemur fram í 3. mgr. að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt ákvæðinu í reglugerð, m.a. um heimild til þess að taka gjald fyrir útgáfu vottorðs og skírteinis um rétt til ótímabundinnar dvalar til að standa undir kostnaði við útgáfuna. Þá er heimilt að ákveða í reglugerð að aflað skuli lífkenna í formi andlitsmyndar og fingrafara og þau varðveitt í skírteini sem útgefið er samkvæmt þessu ákvæði.

Um m-lið (40. gr.).

Í nýrri 40. gr. er kveðið á um brottfall dvalarréttar og er ákvæðið nánast samhljóða gildandi 40. gr. laganna. Greininni var breytt með lögum nr. 86/2008 og í athugasemdum við frumvarpið, sem varð að þeim lögum, segir að skv. 35. gr. tilskipunar 2004/38/EB sé gert ráð fyrir því að aðildarríkin geti gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að sporna við misnotkun á þeim réttindum sem tilskipunin mælir fyrir um, t.d. vegna málamyndahjúskapar.

Í 1. mgr. kemur fram að réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum kaflans falli niður ef útlendingur hefur vísvitandi veitt rangar upplýsingar eða haldið leyndum upplýsingum sem skipta verulega máli, ef um málamyndagerninga að hætti 3. mgr. 13. gr. er að ræða eða dvöl er í öðrum tilgangi en samræmist kaflanum. Sama eigi við ef um aðra misnotkun er að ræða.

Skv. 2. mgr. er heimilt að synja um útgáfu dvalarskírteinis ef rökstuddur grunur er um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, og ekki er sýnt fram á annað með óyggjandi hætti, eða ef rökstuddur grunur er um að ekki hafi verið stofnað til hjúskapar með vilja beggja hjóna eða ef stofnun hjúskapar brýtur í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga.

Ákvæði 3. mgr. er samsvarandi gildandi 2. mgr. 40. gr. laganna. Rétt þykir að taka fram hvenær dvalarréttur fellur ekki niður jafnvel þótt viðkomandi útlendingur uppfylli ekki lengur skilyrði a- eða b-liðar 1. mgr. 36. gr. a um rétt til dvalar.

Skv. 4. mgr. skal Útlendingastofnun taka ákvörðun um hvort réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum kaflans fellur niður.

Í 5. mgr. kemur fram að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt ákvæðinu í reglugerð, m.a. um takmarkanir á brottfalli dvalarréttar.

Um n-lið (40. gr. a).

Ákvæði nýrrar 40. gr. a er ekki að finna í lögunum en í því er að finna heimildir til að afturkalla dvalarskírteini eða vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar. Í 1. mgr. kemur fram að afturkalla megi á grundvelli 40. gr. skráningarvottorð, dvalarskírteini og vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar.

Í 2. mgr. segir að skráningarvottorð og dvalarskírteini megi einnig afturkalla ef skráning er ógild af öðrum ástæðum.

Skv. 3. mgr. ákvæðisins skulu vottorð og skírteini, sem nefnd eru í 1. mgr., afturkölluð þegar réttur til dvalar fellur niður skv. 3. málsl. 1. mgr. 38. gr. og 4. málsl. 38. gr. a.

Í 4. mgr. kemur fram að dvalarskírteini útlendings, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, skuli afturkalla ef útlendingurinn fær dvalarleyfi samkvæmt öðrum köflum laganna.

Í 5. mgr. kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um afturköllun samkvæmt ákvæðinu.

Um o-lið (41. gr.).

Í nýrri 41. gr. er kveðið á um frávísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Ákvæðið er nánast samhljóða gildandi 41. gr. laganna. Í a-lið 1. mgr. ákvæðisins er þó gerður fyrirvari með vísan til 6. mgr. 35. gr. a sem kveður m.a. á um tækifæri til að afla nauðsynlegra skjala eða fá þau send innan sanngjarns tíma áður en slíkum einstaklingum er vísað frá. Þá er orðalagi d-liðar 1. mgr. ákvæðisins breytt í samræmi við orðalag tilskipunar 2004/ 38/EB en þar kemur fram að takmarka megi réttinn til frjálsrar farar og dvalar á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis og almannaheilbrigðis.

Um p-lið (42. gr.).

Í nýrri 42. gr. er kveðið á um brottvísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans úr landi. Umrætt ákvæði er að hluta til að finna í gildandi 42. gr. laganna. Í 1. mgr. kemur fram að heimilt sé að vísa EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef það er nauðsynlegt með skírskotun til allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Í 2. mgr. er orðalagi breytt til að það samræmist betur efni tilskipunar 2004/38/EB en áréttað er m.a. að fyrri refsilagabrot nægi ekki ein og sér til þess að brottvísun sé beitt, sbr. 2. mgr. 27. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 3. mgr. kemur fram að einnig sé heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef hann uppfyllir ekki skilyrði um dvöl skv. 36. gr., 36. gr. a, 37. gr. eða 37. gr. a.

Í 4. mgr. kemur fram að einstaklingi, sem hefur rétt til dvalar skv. 36. gr., sé heimilt að vísa úr landi ef það er talið nauðsynlegt til verndar heilsu almennings og stjórnvöld hafa gert öryggisráðstafanir varðandi heilbrigði eigin borgara. Þeir sjúkdómar sem geta réttlætt brottvísun með skírskotun til almannaheilbrigðis er hver sá sjúkdómur sem getur valdið farsótt eins og skilgreint er í alþjóðaheilbrigðisreglugerðinni af Alþjóðaheilbrigðisstofnuninni, sem og aðrir smitsjúkdómar af völdum sníkjudýra í samræmi við ákvæði laga um sóttvarnir. Ekki er heimilt að vísa úr landi EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, með skírskotun til almannaheilbrigðis ef lengri tími en þrír mánuðir eru liðnir frá komu til landsins. Koma þessi sjónarmið fram í athugasemdum með 27. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 86/2008.

Í 5. mgr. kemur fram að Útlendingastofnun tekur ákvörðun um brottvísun og er það í samræmi við gildandi 5. mgr. 42. gr. laganna.

Um q-lið (42. gr. a.).

Ný 42. gr. a kveður á um endurkomubann EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Þetta ákvæði miðar að því að gera reglur er varða endurkomubann skýrari en þær eru nú í lögunum en ákvæðið er í samræmi við 32. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Ákvæðið er að hluta til að finna í gildandi 4. mgr. 42. gr. laganna en þar er m.a. gert ráð fyrir því að ráðherra setji nánari reglur um endurkomubann.

Í 1. mgr. kemur fram að brottvísun skv. 1. og 4. mgr. 42. gr. laganna feli í sér bann við komu í landið síðar. Endurkomubann geti verið tímabundið eða varanlegt en þó ekki styttra en tvö ár. Við mat á því skal sérstaklega litið til atriða sem talin eru upp í 1. og 2. mgr. 42. gr. laganna.

Í 2. mgr. kemur fram að samkvæmt umsókn megi fella endurkomubann úr gildi ef nýjar aðstæður mæla með því og sýna að orðið hafi verulegar breytingar á þeim aðstæðum sem réttlættu ákvörðun um endurkomubann. Þá skal taka ákvörðun um hvort fella eigi endurkomubann úr gildi innan sex mánaða frá því að umsókn er lögð fram. Sá sem sætir endurkomubanni hefur ekki rétt til að koma til landsins á meðan fjallað er um umsókn hans. Eru þessi ákvæði í samræmi við 32. gr. tilskipunar 2004/38/EB en í athugasemdum með tilskipuninni segir að í samræmi við dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, sem bannar aðildarríkjum að taka ákvarðanir um að útiloka einstaklinga sem þessi tilskipun tekur til frá yfirráðasvæði sínu fyrir lífstíð, sé rétt að staðfesta að ríkisborgarar aðildarríkja ESB og aðstandendur þeirra, sem hafa verið útilokaðir frá yfirráðasvæði aðildarríkis, eigi rétt á því að leggja fram nýja umsókn að hæfilega löngum tíma liðnum og í öllum tilvikum þegar þrjú ár eru liðin frá endanlegu endurkomubanni (e. exclusion order).

Í 3. mgr. kemur fram að við sérstakar aðstæður geti sá sem vísað hefur verið á brott, eftir umsókn, fengið heimild til stuttrar heimsóknar til landsins án þess að endurkomubannið verði fellt úr gildi en þó að jafnaði ekki fyrr en að ári liðnu frá brottvísun.

Í 4. mgr. segir að Útlendingastofnun taki ákvörðun um heimild EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans sem vísað hefur verið úr landi til endurkomu.

Um r-lið (43. gr.).

Í nýrri 43. gr. er kveðið á um takmarkanir á heimild til brottvísunar skv. 42. gr. Ákvæðið er í samræmi við 28. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem hefur að hluta til verið innleidd í gildandi 42. gr. laganna. Í 1. mgr. kemur fram að þeim EES- eða EFTA-borgurum, eða aðstandendum þeirra, sem hér hafa rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 38. gr. eða 38. gr. a verði veitt aukin vernd gegn brottvísun þannig að þeim verði ekki vísað úr landi nema alvarlegar ástæður er varða allsherjarreglu eða almannaöryggi krefjist þess. Þá er einnig kveðið á um það að tilteknum hópi EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandenda þeirra, verði veitt aukin vernd þannig að þeim sem hafa dvalist hér löglega í lengri tíma en tíu ár verði ekki vísað úr landi nema brýnar ástæður er varða almannaöryggi krefjist þess. Sama gildi um ólögráða einstaklinga nema annað verði talið nauðsynlegt vegna hagsmuna barnsins eins og sáttmáli Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 20. nóvember 1989 kveður á um (meginreglan um að það sem barni sé fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar stjórnvöld gera ráðstafanir sem varða börn, sbr. 3. gr. sáttmálans).

Í 2. mgr. koma fram dæmi um atriði sem Útlendingastofnun ber að leggja mat á varðandi aðstæður EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, þegar ákvörðun um brottvísun kemur til álita.

Nýmæli koma fram í 1. málsl. 3. mgr. en þar er áréttað að brottvísun skuli ekki vera sjálfkrafa afleiðing þess að EES- eða EFTA-borgari eða aðstandandi hans leiti til kerfis félagslegrar aðstoðar. Er þetta í samræmi við 3. mgr. 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB en í athugasemdum með tilskipuninni kemur fram að svo lengi sem einstaklingar með dvalarrétt séu ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar í gistiaðildarríkinu skuli þeim ekki vísað úr landi. Brottvísun skuli því ekki vera sjálfkrafa afleiðing þess að leitað sé til kerfis félagslegrar aðstoðar. Þá segir að við mat á því hvort bótaþegi sé orðinn ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar í gistiaðildarríkinu og hvort það skuli varða brottvísun skuli gistiaðildarríkið kanna hvort um er að ræða tímabundna erfiðleika og taka tillit til þess hve lengi viðkomandi hefur dvalist í landinu, til persónulegra aðstæðna og til þess hve mikla aðstoð hann hefur þegið. Ekki skuli undir neinum kringumstæðum beita brottvísun gagnvart launþegum, sjálfstætt starfandi einstaklingum eða fólki í atvinnuleit samkvæmt skilgreiningu Evrópudómstólsins nema það sé gert á grundvelli allsherjarreglu eða almannaöryggis. Í 2. málsl. 3. mgr. segir að brottvísun skuli aldrei beitt af þeirri ástæðu einni að kennivottorð eða vegabréf sé fallið úr gildi og er það í samræmi við 2. mgr. 15. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 4. mgr. er innleitt ákvæði 4. mgr. 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB og komið til móts við athugasemdir ESA um að ákvæðið hafi ekki verið innleitt, sbr. athugasemdir við 9. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 83/2012.

Um 16. gr.

Hér eru lagðar til breyttar tilvísanir til samræmis við breytingar sem lagðar eru til í 5. gr. frumvarpsins.

Um 17. gr.

Hér er lagt til að ráðherra verði fengin heimild til að mæla fyrir í reglugerð um fyrirkomulag og verklag við afgreiðslu umsókna um hæli. Í skýrslu verkefnisstjórnar í átaksverkefni í hælismálum er gerð grein fyrir þörfinni á að auka skilvirkni og bæta verklag og verkferla við afgreiðslu umsókna um hæli. Tillögur þess efnis byggjast m.a. á hugmynd um sameiginlega starfsstöð lögreglu og Útlendingastofnunar þar sem samstarf yrði eflt og þétt til að stytta málsmeðferðartíma. Sú hugmynd felst þannig í einni komugátt sem mundi leiða til hraðari greiningar í upphafi máls, bæði á umsækjanda og máli hans, auk hraðari málsmeðferðar. Með þessari reglugerðarheimild, sem hér er lögð til, yrði ráðherra gert kleift að mæla fyrir um slíkt samstarf og fyrirkomulag við afgreiðslu hælisumsókna sem hefði það að meginmarkmiði að auka skilvirkni og stytta málsmeðferðartíma.

Um 18. gr.

Hér eru lagðar til breytingar af sama meiði og í 17. gr., þ.e. þeim er ætlað að opna fyrir samstarf eins og þar er lýst. Til þess að það geti orðið að veruleika þykir m.a. rétt að mæla fyrir um að umsókn um hæli megi einnig leggja fram hjá Útlendingastofnun. Þá skal stofnuninni strax gerð grein fyrir að umsókn um hæli hafi borist ef umsókn hefur verið lögð fram hjá lögreglu.

Um 19. gr.

Greinin veitir ráðherra heimild til að fela einu lögregluembætti eða alþjóðadeild að annast rannsóknarhlutverk skv. 50. gr. b. Tillagan er sett fram til að styðja við fyrirætlanir um aukna skilvirkni og einfaldara verklag við afgreiðslu hælisumsókna.

Um 20. gr.

Hér er lagt til að Útlendingastofnun verði veitt heimild til að styðjast við lista um svokölluð örugg þriðju ríki við afgreiðslu hælisumsókna sem þykja bersýnilega tilhæfulausar eins og tíðkast víða í nágrannríkjum Íslands, til að mynda Noregi og Danmörku. Gert er ráð fyrir að Útlendingastofnun muni halda utan um slíkan lista með skipulegum og reglubundnum hætti og að hann verði uppfærður reglulega.

Um 21. gr.

Greinin mælir fyrir um breytingu á ábyrgð kostnaðar við að færa útlending úr landi samkvæmt lögunum. Hér er lagt til að ábyrgðin muni ekki eiga við í tilvikum þar sem umsókn hans um hæli er ekki tekin til efnismeðferðar og útlendingur er fluttur til annars lands sem tekur þátt í Dyflinnarsamstarfinu. Þessi breyting er lögð til vegna nýrrar Dyflinnarreglugerðar (Dublin III), sem tekur gildi 1. janúar 2014. Þá er í greininni lögð til breytt tilvísun til samræmis við breytingu sem lögð er til í 15. gr. frumvarpsins.

Um 22. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 23. gr.

Hér er lagt til að öll ákvæði frumvarpsins öðlist gildi við samþykkt þess með þeirri undantekningu þó að ákvæði sem lúta að nýrri kærunefnd útlendingamála öðlist ekki gildi fyrr en 1. júlí 2014. Er hér miðað við að til stofnunar nýrrar kærunefndar gefist a.m.k. sex mánuðir til undirbúnings, sbr. athugasemdir við ákvæði til bráðabirgða I. Verði tafir á meðferð frumvarpsins á Alþingi er æskilegt að hugað verði að því að breyta gildistökuákvæðinu á þann veg að þetta nauðsynlega svigrúm gefist til undirbúnings.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Lögð eru til tvö ákvæði til bráðabirgða vegna nýrrar kærunefndar útlendingamála.

Samkvæmt fyrra bráðabirgðaákvæðinu er gert ráð fyrir að undirbúningur að stofnun kærunefndar útlendingamála hefjist um leið og frumvarpið verður samþykkt sem lög. Auglýsa þarf starf formanns kærunefndar og taka ákvörðun um skipun hans svo að hann geti undirbúið starfsemi nefndarinnar, t.d. með því að ráða starfsfólk. Þá þarf að ákveða skipun annarra nefndarmanna, svo og varamanna. Nokkuð svigrúm þarf að veita til að koma nefndinni á laggirnar, en gert er ráð fyrir að nefndin muni ekki geta tekið til starfa fyrr en hálfu ári eftir að lögin hafa verið samþykkt. Ákvarðanir er varða húsakost og rekstur nefndarinnar ásamt starfsmannahaldi skulu teknar í samráði við ráðuneytið.

Þegar kærunefnd útlendingamála er komið á fót í fyrsta sinn skal bjóða því starfsfólki sem nú sinnir hliðstæðum störfum hjá ráðuneytinu störf hjá hinni nýju kærunefnd. Þetta ákvæði skal túlkað með rúmum hætti, en gert er ráð fyrir að lagðar verði niður tvær stöður lögfræðinga í ráðuneytinu. Ekki er skylt að auglýsa þessi störf og tekur nefndin við þeim réttindum og skyldum sem starfsmenn hafa áunnið sér. Hins vegar er gert er ráð fyrir að auglýst verði í stöðu formanns nefndarinnar sem jafnframt er forstöðumaður hennar og er embættismaður í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Ákvæðinu er ætlað að tryggja að kæruleið samkvæmt lögunum verði áfram til ráðuneytisins þar til ákvæði um nýja kærunefnd útlendingamála hafa öðlast gildi.

Fylgiskjal I.

Innanríkisráðuneyti:

Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Innanríkisráðuneyti og Samband íslenskra sveitarfélaga hafa sameiginlega metið forsendur kostnaðaráhrifa vegna frumvarps til laga um breytingu á lögum um útlendinga. Við þetta mat, sem fram fer skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, hafa þrjú atriði aðallega komið til skoðunar:

Framfærsla aðstandenda.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að í nýjum ákvæðum um skráningarvottorð aðstandenda (39. gr.) og dvalarskírteini aðstandenda (39. gr. a) komi inn skilyrði um staðfestingu á framfærslu þegar réttur aðstandanda er háður framfærslu viðkomandi EES-/EFTA-borgara og er þar vísað til lýsingar á fjölskyldutengslum í nýrri 35. gr. b.

Staðfesting á framfærslu er til fyllingar íslenskum lagareglum sem gilda um maka og börn EES-/EFTA-borgara, en þegar aðrir fjölskyldumeðlimir eiga í hlut hefur staðfesting á framfærslu ekki þýðingu að lögum gagnvart sveitarfélögum. Aðstandandi EES-/EFTA-borgara sem hingað kemur getur því sótt alla félagsþjónustu til lögheimilissveitarfélags síns, þ.m.t. fjárhagsaðstoð og húsnæðisstuðning, burt séð frá því að fyrir liggi staðfesting um framfærslu. Ætla má að á slíkt reyni helst í tilviki roskinna aðstandenda (foreldrar, afar og ömmur sem ekki eiga aðgang að vinnumarkaði) að umsókn um stuðning berist í framhaldi af útgáfu dvalarskírteinis.

Eftir því sem næst verður komist munu þau tilvik að líkindum verða fremur fá á ársgrundvelli þar sem aðstandandi fær útgefið dvalarskírteini m.a. út frá skilyrði um staðfesta framfærslu samkvæmt breyttum lögum. Út frá fyrirliggjandi gögnum um framkvæmd núgildandi laga virðast slík mál hafa verið á bilinu 50–100 ár hvert. Jafnvel þótt einhver hluti tilvika muni, samkvæmt breyttum lögum, valda útgjaldaauka hjá sveitarfélögum ætti fjöldinn ekki að reynast slíkur að um veruleg áhrif verði að ræða.

Álag á félagsþjónustu.

Meðal sjónarmiða sem tilskipun 2004/38/EB byggist á er að fólksflutningar á grundvelli tilskipunarinnar leiði ekki til óhæfilegs álags á félagsþjónustu gistiríkisins.

Út frá þessu sjónarmiði mælir frumvarpið fyrir um það að réttur til dvalar sé háður möguleikum til framfærslu (sbr. nýja 36. gr. a) þannig að einstaklingur verði ekki „ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi“ eins og segir í nýrri 36. gr.

Viðeigandi ákvæði tilskipunarinnar voru að mestu innleidd með lögum nr. 83/2012, án þess að áhrifin væru kostnaðarmetin gagnvart sveitarfélögunum. Ljóst er á hinn bóginn að tilskipunin getur haft þýðingu í þeim tilvikum þar sem óvenjulegir búferlaflutningar EES-/ EFTA-borgara og aðstandenda þeirra valda verulega auknu álagi á félagsþjónustu einstakra sveitarfélaga.

Nýrri 36. gr. fylgir allítarleg greinargerð í skýringum, en forsenda þess að umrædd ákvæði geti haft þýðingu gagnvart sveitarfélögunum er að settar verði reglugerðir skv. 5. mgr. nýrrar 36. gr. (d-liður 15. gr. frumvarpsins). Um er að ræða stjórnvaldsfyrirmæli sem koma til sjálfstæðs kostnaðarmats skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga. Af hálfu Sambands íslenskra sveitarfélaga er lögð áhersla á að reglugerðirnar verði settar sem fyrst eftir gildistöku laganna nái frumvarpið fram að ganga.

Hælisleitendur.

Í 20. gr. frumvarpsins er lagt til að Útlendingastofnun verði veitt heimild til að styðjast við lista um svokölluð örugg þriðju ríki við afgreiðslu hælisumsókna sem þykja bersýnilega tilhæfulausar.

Eins og rakið er í greinargerð með frumvarpinu varð hröð og óvænt fjölgun umsókna um hæli hér á landi í byrjun árs 2013. Sú þróun setti mikinn þrýsting á félagsþjónustu þeirra sveitarfélaga sem tekið höfðu að sér þjónustu við hælisleitendur, einkum þó og sér í lagi Reykjanesbæ.

Tillaga frumvarpsins er til þess fallin að sporna við því að álag verði of mikið á félagsþjónustu þeirra sveitarfélaga sem á grundvelli samninga við ríkið taka að sér að sinna hælisleitendum. Áhrif af fjárhagslegum toga ættu að verða þau að félagsþjónusta hafi svigrúm til þess að sinna einstökum málum betur.

Tilvísanir:

Sveitarstjórnarvettvangur EFTA samþykkti ályktun á fundi sínum 26.–27. nóvember 2012 um fólksflutninga vegna atvinnu og áhrif á þeirra á sveitarstjórnarstigið í EES-ríkjunum. Í ályktuninni er vakin athygli á kostum fólksflutninga fyrir efnahagslíf Noregs og Íslands sem hafi ekki haft óheppileg áhrif á atvinnustig og launakjör almennt. Vettvangurinn lýsir þó áhyggjum af hlutfallslega meira atvinnuleysi meðal erlendra ríkisborgara en annarra, og langtímaáhrifum þessa á félags- og velferðarþjónustu sem sveitarfélög bera ábyrgð á.

Sjá: www.samband.is/verkefnin/althjodamal/sveitarfelog-og-ees/sveitarstjornarvett vangur-efta/6.fundur-haustid-2012/.

Á ráðstefnu sem EFTA stóð nýlega fyrir um áhrif fólksflutninga innan EES-svæðisins á velferðarkerfi ríkjanna, kom m.a. fram að í maí 2013 hefðu borgarstjórar frá fjórum aðildarríkjum ESB (Þýskalandi, Austurríki, Bretlandi og Hollandi) sent bréf til írskra stjórnvalda, sem þá fóru með formennsku innan ESB, þar sem vakin var athygli á vandamálum vegna straums innflytjenda milli Evrópuríkja.

Sjá: www.efta.int/advisory-bodies/news/efta-parliamentarians-and-social-partners-discuss-migration-and-welfare-joint.

Framkvæmdastjórn ESB hefur undirstrikað að rannsóknir sýni að langflestir borgarar ESB sem flytjast búferlum (mobile EU citizens) geri það vegna vinnu og að búferlaflutningar í því skyni að njóta bóta (benefit tourism) séu hvorki útbreiddir né kerfisbundnir. Framkvæmdastjórnin hefur þó fallist á að staðbundin vandamál geti komið upp þar sem stórir hópar fólks taka sig upp í öðrum ESB-ríkjum og stefni inn á tiltekið landsvæði. Framkvæmdastjórnin hefur enn fremur sérstaklega tekið fram að hún hyggist aðstoða sveitarstjórnir til þess að bregðast við slíkri stöðu.

Sjá: ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1980&furtherNews=yes.

Fylgiskjal II.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002.

Meginmarkmið frumvarpsins er tvíþætt. Í fyrsta lagi að innleiða í íslensk lög tvær tilskipanir og eina reglugerð Evrópusambandsins. Tilskipanirnar eru tilskipun 2004/38/EB, um rétt borgara sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna, og tilskipun 2008/115/EB, um sameiginleg viðmið og skilyrði fyrir brottvísunum ríkisborgara utan EES sem dveljast ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna. Fyrri tilskipunin hefur nú þegar að hluta verið innleidd í íslensk lög og verður að fullu innleidd verði frumvarpið samþykkt á Alþingi. Seinni tilskipunin öðlaðist gildi undir lok árs 2010 en þrátt fyrir að gerðin hafi ekki verið tekin upp í íslensk lög hafa íslensk stjórnvöld verið bundin af henni vegna Schengen-samstarfsins. Reglugerð Evrópusambandsins sem ætlunin er að innleiða varðar einnig Schengen-samstarfið. Um er að ræða nýja Dyflinnarreglugerð þar sem kveðið er á um viðmið og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða aðildarríki skuli fara með beiðni um veitingu hælis sem lögð er fram í aðildarríki af ríkisborgara þriðja ríkis. Í öðru lagi er markmiðið með frumvarpinu að gera breytingar sem varða málsmeðferð og afgreiðsluhraða hælisumsókna. Með því er ætlunin að styðja við flýtimeðferð hælisumsókna en einnig að koma á fót sjálfstæðri úrskurðarnefnd í kærumálum. Einnig er hlutverk Útlendingastofnunar og annarra stjórnvalda sem tengjast málaflokknum skilgreint betur í frumvarpinu, auk þess sem ráðherra er veitt heimild til að mæla nánar fyrir í reglugerð um fyrirkomulag og verklag við afgreiðslu umsókna um hæli.

Veigamesta stjórnsýslubreytingin í frumvarpinu varðar kærunefnd útlendingamála sem sett verður á fót og ætlað er að taka við af innanríkisráðuneyti sem meginúrskurðaraðili í málaflokknum. Nefndin mun fjalla um kærur í málum á grundvelli laga um útlendinga, að undanskildum málum er lúta að brottvísun og frávísun á grundvelli almannahagsmuna, almannaöryggis og skyldra ríkra hagsmuna. Allar ákvarðanir á grundvelli útlendingalaga verða kæranlegar til nefndarinnar, þ.m.t. ákvarðanir um dvalarleyfi, vegabréfsáritanir og um hælisleitendur. Gert er ráð fyrir að nefndarmenn verði þrír og allir í fullu starfi fyrir nefndina, tveir almennir starfsmenn auk formanns. Áætlanir gera ráð fyrir að um verði að ræða sjálfstæða nefnd utan ráðuneytisins en ætla má að heildarrekstrarkostnaður hennar nemi um 33 m.kr. á ári, þar af launakostnaður 29 m.kr. en annar rekstrarkostnaður 4 m.kr. Á móti vegur að tvö stöðugildi flytjast frá innanríkisráðuneytinu og nemur árlegur kostnaður við þau 18,2 m.kr. á ári auk þess sem stór hluti annars rekstrarkostnaðar fellur nú þegar til hjá ráðuneytinu og mun einnig flytjast yfir þannig að kostnaðaraukning vegna kærunefndar er áætluð samtals um 13 m.kr.

Fjöldi hælisleitenda hefur á undanförnum árum verið að aukast hratt sem hefur haft þær afleiðingar að afgreiðslutími umsókna hefur lengst og kostnaður við hælisleitendur aukist verulega. Þannig var afgreiðslutími umsókna kominn í eitt og hálft ár áður en brugðist var við með átaksverkefni í byrjun þessa árs en yfirlitstafla hér á eftir sýnir þróun í fjölda umsókna, mála til afgreiðslu hjá Útlendingastofnun og innanríkisráðuneytinu auk raunkostnaðar við ummönnun hælisleitendur á árunum 2009–2013.

Yfirlitstafla.

Átaksverkefnið miðaði annars vegar að því að stytta málsmeðferðartíma og ná niður fjölda mála sem voru til meðferðar hjá stjórnvöldum og hins vegar að setja fram tillögur um skilvirkara verklag til framtíðar, bæði hvað varðar stjórnsýslu í málaflokknum og hvað varðar móttöku og dvöl hælisleitenda. Starfsmönnum við afgreiðslu umsókna hjá Útlendingastofnun var fjölgað og skipuð verkefnisstjórn og ráðinn verkefnisstjóri vegna tillagna að breyttum verkferlum. Fjárveitingar til málaflokksins hafa að sama skapi verið hækkaðar og var til að mynda fjölgað um tvo fastráðna lögfræðinga við afgreiðslu mála í fjárlögum 2013 auk sem gerðar hafa verið tillögur í fyrirliggjandi frumvarpi til fjáraukalaga 2013 og frumvarpi til fjárlaga 2014 um fjárheimildir vegna tímabundinna ráðninga. Þá er tillaga í frumvarpi til fjáraukalaga 2013 um 368 m.kr. hækkun til liðarins Hælisleitendur vegna þeirrar miklu aukningar sem varð í hælisumsóknum á þessu ári en gert er ráð fyrir að umsækjendur verði um 166 og kostnaður vegna þeirra um 448 m.kr. Verkefnisstjórnin skilaði tillögum sínum um mitt árið og eftir það hefur verið unnið eftir tillögum verkefnisstjórnarinnar eins og kostur er en frumvarpinu er meðal annars ætlað að styrkja lagastoð nýrra verkferla sem lagðar voru til. Ætlunin er með nýju verklagi að umsóknir taki að meðaltali um 60 daga í afgreiðslu Útlendingastofnunar. Þá er gert ráð fyrir að þau mál sem kærð verði til kærunefndar taki sömuleiðis að meðaltali 60 daga.

Af framansögðu má ráða að verði frumvarpið lögfest munu útgjöld ríkissjóðs aukast árlega um 13 m.kr. vegna kærunefndarinnar. Á hinn bóginn er framlagning frumvarpsins liður í ætlunin um að stytta málsmeðferð vegna hælisleitenda í tvo mánuði á hvoru stjórnsýslustigi og má telja að það ætti að geta gengið eftir meðal annars vegna þeirra áforma sem í frumvarpinu felast. Því megi ætla að fjárveitingar vegna vistunar og umönnunar umsækjenda um hæli geti lækkað verulega frá því sem nú er. Afgreiðslutími umsókna er í dag að jafnaði um fjórir og hálfur mánuður á báðum stjórnsýslustigum og raunkostnaður við vistun áætlaður um 310 m.kr. á árinu 2014. Áætlanir gera ráð fyrir að sá kostnaður geti lækkað um allt að 165 m.kr. þegar þeim áfanga verður náð að málsmeðferð taki fjóra mánuði samtals á báðum stigum. Að því tilskildu að þessi áform gangi eftir ætti lögfesting frumvarpsins því að geta haft í för með sér að útgjöld vegna hvers hælisleitanda lækki nokkuð á komandi árum.

is_teljari_potency = {}; is_teljari_potency.service_id = 24; is_teljari_potency.portion = "NÚMER VEFHLUTA"; var _gaq = _gaq || []; _gaq.push(['_setAccount', 'UA-3810086-5']); _gaq.push(['_trackPageview']); (function() { var ga = document.createElement('script'); ga.type = 'text/javascript'; ga.async = true; ga.src = ('https:' == document.location.protocol ? 'https://ssl' : 'http://www') + '.google-analytics.com/ga.js'; var s = document.getElementsByTagName('script')[0]; s.parentNode.insertBefore(ga, s); })();