Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 386

678. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Hjálmar Árnason, Bryndís Hlöðversdóttir, Guðmundur Árni Stefánsson,

Ísólfur Gylfi Pálmason, Magnús Stefánsson,

Ólafur Örn Haraldsson, Vilhjálmur Egilsson.

1. gr.

1. málsl. 1. mgr. 28. gr. stjórnarskrárinnar verður svohljóðandi: Ef ekki er unnt að kalla Alþingi saman getur forsetinn, ef brýna nauðsyn ber til, gefið út bráðabirgðalög.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Samkvæmt 28. gr. stjórnarskrárinnar getur forseti, þegar brýna nauðsyn ber til, gefið út bráðabirgðalög þegar Alþingi er ekki að störfum, en þau skulu þó lögð fyrir Alþingi þegar það kemur saman á ný. Sambærilegt ákvæði var í fyrstu stjórnarskránni frá 1874 og stóð nánast óbreytt allt til ársins 1991. Það ár var með stjórnarskrárbreytingu gerð sú veigamikla breyting á störfum Alþingis að það stendur nú að formi til allt árið. Eftir breytinguna getur Alþingi komið saman til framhaldsfunda eftir að því hefur verið frestað að vori án þess að til þurfi að koma formleg þingsetning.

Aðstæður í þjóðfélaginu voru með allt öðrum hætti þegar Ísland öðlaðist sína fyrstu stjórnarskrá árið 1874. Vegna erfiðra samgangna var helst reynt að stefna þingi saman á sumrin og framan af ekki nema annað hvert ár. Oft gátu skapast þannig aðstæður að brýnt væri að leysa tiltekin mál með lögum en illfært að stefna þingi saman. Inn í stjórnarskrána var því að fyrirmynd dönsku stjórnarskrárinnar tekin upp heimild til setningar bráðabirgðalaga ef brýna nauðsyn bæri til. Nú eru aðstæður allt aðrar. Þing situr allt árið, reglulegt Alþingi stendur að jafnaði yfir í 7–8 mánuði á ári og samgöngur hamla því almennt ekki lengur að hægt sé að kalla þing saman með litlum fyrirvara.

Frá stofnun lýðveldisins til ársins 1991 var heimildin til setningar bráðabirgðalaga mikið nýtt, ef undan er skilið árið 1989. Á áratugnum 1951–60 voru þannig gefin út 54 bráðabirgðalög, 46 á áratugnum 1961–70, 66 á áratugnum 1971–80 og 43 á áratugnum 1981–90. Frá og með árinu 1991 hefur forseti Íslands hins vegar einungis fjórum sinnum nýtt heimildina. Stundum hefur verið erfitt að sjá að brýna nauðsyn hafi borið til setningar bráðabirgðalaga, sérstaklega þegar þau hafa verið gefin út skömmu áður en Alþingi var kallað saman eða meðan jólahlé þingsins stóð yfir.

Ef litið er til annarra norrænna landa þá er útgáfa bráðabirgðalaga heimiluð í Danmörku og Noregi en ekki í Finnlandi og Svíþjóð. Í Danmörku er þessi heimild þó bundin því skilyrði að ekki sé hægt að kalla þing saman. Heimild til útgáfu bráðabirgðalaga hefur verið nýtt margfalt meira hér á landi en t.d. í Danmörku þar sem ákvæðinu hefur ekki verið beitt í marga áratugi.

Ef horft er til framkvæmdarinnar í Danmörku og skoðana fræðimanna fyrr á öldinni er margt sem bendir til að upphaflega hafi heimild 28. gr. stjórnarskrárinnar átt að einskorðast við ýmiss konar ófyrirsjáanlega atburði og stuðst við nokkurs konar neyðarréttarsjónarmið. Framkvæmdin varð hins vegar á annan veg og ljóst að bráðabirgðalagasetingu hefur stundum verið beitt til að sneiða hjá venjulegri málsmeðferð á Alþingi.

Með hliðsjón af breyttum aðstæðum í þjóðfélaginu og breyttum starfsháttum Alþingis er ekki lengur grundvöllur fyrir að hafa ákvæði 28. gr. í stjórnarskránni í núverandi mynd. Því er lagt til að því verði breytt á þann veg að forsetinn geti einungis gefið út bráðabirgðalög ef brýna nauðsyn ber til og Alþingi getur ekki komið saman. Með síðastnefnda atriðinu er átt við að upp komi aðstæður þar sem ekki er hægt að kalla Alþingi saman um langan tíma, t.d. vegna styrjaldar eða náttúruhamfara.

Að lokum skal bent á að mál þetta snýst um hornstein lýðræðisins, þ.e. að efla sjálfstæði löggjafans gagnvart framkvæmdarvaldinu.