Almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 520

Frumvarp til laga um breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 12. gr. laganna:

a. B-liður 1. mgr. orðast svo: eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.

b. Í stað 2. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Tryggingayfirlæknir metur örorku þeirra sem sækja um örorkubætur samkvæmt staðli sem læknadeild Tryggingastofnunar ríkisins semur á grundvelli afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Staðallinn skal staðfestur af tryggingaráði og birtur í reglugerð sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra setur. Tryggingayfirlækni er heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 8. gr. laga um félagslega aðstoð.

Tryggingastofnun er heimilt að semja um kostnað sjúkratrygginga vegna mats á möguleikum til endurhæfingar.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Tryggingastofnun ríkisins gefur út örorkuskírteini til þeirra sem metnir eru a.m.k. 75% öryrkjar.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 15. apríl 1999.

Ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæði 1. gr. laga þessara gilda um þá einstaklinga sem metnir eru til örorku í fyrsta sinn eftir gildistöku þeirra.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarpið kveður á um breytingar á forsendum mats við ákvörðun á örorku, sbr. 1. gr., þannig að mat byggist á læknisfræðilegum staðli og allir sem metnir eru 75% öryrkjar njóti tiltekinna réttinda, Jafnframt er gert ráð fyrir að aukin áhersla verði lögð á endurhæfingu sem forsendu fyrir örorkumati.

Ákvæði almannatryggingalaga um ákvörðun örorkulífeyris hafa ekki fylgt þeim þjóðfélagslegu breytingum sem orðið hafa frá því að lögin voru sett og tekjutenging bóta og tenging ýmissa réttinda við örorkuskírteini Tryggingastofnunar ríkisins hafa m.a. breytt forsendum örorkumatsins. Örorkuskírteinið, sem upphaflega var staðfesting á rétti til lífeyris, tryggir öryrkjum nú lægri greiðslu fyrir læknisþjónustu, lyf og sjúkra-, iðju- og talþjálfun með aukinni niðurgreiðslu af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins. Auk þess hafa aðrir aðilar fellt niður eða lækkað gjald fyrir þjónustu gegn framvísun örorkuskírteinisins. Öryrkjar, sem haldnir eru erfiðum sjúkdómum eða eru mikið fatlaðir, þurfa sumir hverjir að fara oft til læknis eða í þjálfun og nota mikið af lyfjum en þessu getur öllu fylgt mikill kostnaður. Tryggingastofnun ríkisins kemur að miklu leyti til móts við kostnaðinn með útgáfu örorkuskírteinis. Þeir sem þrátt fyrir erfiða sjúkdóma eða fötlun eru færir um að stunda vinnu fá hins vegar ekki örorkuskírteini. Í þessu felst ójafnræði og telja verður að slíkt fyrirkomulag sé vinnuletjandi.

Þeir sem hafa verið örorkulífeyrisþegar í mörg ár og býðst vinna missa örorkulífeyrinn ef tekjur fara yfir ákveðið mark. Við næsta endurmat á örorku er jafnframt hugsanlegt að þeir missi örorkuskírteinið, þ.e. örorka er þá metin 65%, 50% eða jafnvel minni en 50% án þess að sjúkdómsástand eða fötlun hafi nokkuð batnað. Þetta getur haft í för með sér verulega aukinn kostnað vegna læknisþjónustu, lyfja og þjálfunar. Þau störf sem öryrkjum bjóðast eru yfirleitt lágt launuð. Það er hins vegar sorglegt að einstaklingur sem vill komast út í lífið og nýta krafta sína til að auka tekjurnar getur lækkað í tekjum vegna tekjutenginga, auk þess sem viðkomandi missir þau hlunnindi sem örorkuskírteinið veitir.

Sem raunverulegt dæmi má nefna einhleyping sem fékk greiddan örorkulífeyri. Þegar hann fór að vinna og fékk 50.000 kr. á mánuði í launatekjur var örorkumat hans hjá Tryggingastofnun lækkað úr 75% í 65%.

Mánaðartekjur hans voru eftirfarandi:

Í þessu dæmi eru einungis raktar breytingar á tekjum viðkomandi, en ekki önnur fjárhagsleg áhrif þess að missa örorkuskírteinið (m.a. vegna minnkaðrar niðurgreiðslu Tryggingastofnunar á sjúkrakostnaði).

Tilgangur breytinga á grundvelli örorkumats er að falla frá beinni tekjuviðmiðun þannig að örorkumatið byggist alfarið á læknisfræðilegum forsendum. Með því munu þeir sem læknisfræðilega eru öryrkjar á háu stigi fá örorkuskírteini og þau réttindi sem því fylgja, óháð því hvort þeir eru svo heppnir að geta unnið fyrir sér að hluta eða ekki. Lífeyristryggingadeild Tryggingastofnunar mun hins vegar fylgjast með tekjum þeirra og greiða örorkubætur í samræmi við þær.

Örorkulífeyrir á að vera trygging fyrir framfærslu ef heilsan brestur en ekki almennur framfærslulífeyrir. Örorkumatið á að vera læknisfræðilegt. Ekki á að meta örorku vegna félagslegra aðstæðna sem slíkra, aðeins ef þær hafa sjúkdóm í för með sér, t.d. þunglyndi. Almannatryggingalögunum hefur nýlega verið breytt í þessa veru í Svíþjóð og Noregi.

Heilbrigðisstofnun Sameinuðu þjóðanna skilgreinir örorku (impairment) sem sérhvert frávik í sálrænu, líkamlegu eða líffræðilegu ástandi eða starfsemi. Bókin Guides to the evaluation of permanent impairment, sem gefin er út af bandarísku læknasamtökunum (American Medical Association), er oft notuð sem viðmið þegar metin er örorka. Þar er örorka (impairment) skilgreind sem frávik frá eðlilegu ástandi í líkamshluta eða líffærakerfi og varanleg örorka sem ástand sem hafi verið óbreytt það lengi að hámarksbata vefja sé náð og að ekki séu líkur á frekari bata þrátt fyrir meðferð. Miðað er við ástand sem hamlar athöfnum daglegs lífs, svo sem eigin umhirðu, að nærast, matreiða, tjá sig, standa, ganga eða sitja, annast heimili sitt og fjármál sín, ferðast, vinna fyrir sér og stunda félagsstörf og áhugamál. Í ritinu er örorka skoðuð sem læknisfræðilegt viðfangsefni.

Ef af þessari lagabreytingu verður mun Tryggingastofnun ríkisins útbúa mælikvarða fyrir örorkumat með hliðsjón af alþjóðlega viðurkenndum stöðlum og reynslu hérlendis.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er fjallað um breytingar er varða forsendur fyrir ákvörðun örorkulífeyris. Megintilgangur með breytingunum er að falla frá beinni tekjuviðmiðun þannig að örorkumatið byggist alfarið á læknisfræðilegum forsendum. Þessi breyting er í samræmi við breytingar sem nýlega hafa verið gerðar á almannatryggingalöggjöf í Svíþjóð og Noregi. Með því munu þeir sem læknisfræðilega teljast öryrkjar á háu stigi fá örorkuskírteini og þau réttindi sem því fylgja, óháð því hvort þeir stunda vinnu eða ekki. Örorkuskírteinið tryggir öryrkjum m.a. lægri greiðslu fyrir læknisþjónustu, lyf og sjúkra-, iðju- og talþjálfun.

Gert er ráð fyrir að læknadeild Tryggingastofnunar ríksins semji á grundvelli afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar staðal sem staðfestur er af tryggingaráði og birtur í reglugerð sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið setur. Þannig verður saminn opinber og ítarlega kynntur mælikvarði fyrir örorkumat með hliðsjón af alþjóðlega viðurkenndum stöðlum og reynslu hér á landi. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar um forsendur þessarar breytingar í almennum athugasemdum.

Þá er gert ráð fyrir að tryggingayfirlækni sé heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir endurhæfingu áður en til örorkumats kemur. Sérfræðingar Tryggingastofnunar ríkisins telja að framboð á starfrænni endurhæfingu, þ.e. endurhæfingu sem tekur mið af því að auka færni til vinnu, sé ófullnægjandi hér á landi og að þeirri starfrænu endurhæfingu sem í boði er sé beitt of seint eða ekki fyrr en viðkomandi einstaklingur hefur verið viðurkenndur öryrki. Eigi starfræn endurhæfing að skila tilætluðum árangri þarf að mati sérfræðinga að grípa til hennar sem fyrst eftir að viðkomandi verður óvinnufær. Sú staða gæti komið upp að tryggingayfirlæknir telji nauðsynlegt að einstaklingur sem orðið hefur fyrir sjúkdómi eða slysi gangist eins fljótt og mögulegt er undir mat á möguleikum til endurhæfingar. Því kann að vera nauðsynlegt að grípa til þessa úrræðis áður en til þess kemur að sótt sé um örorkubætur.

Með þessari breytingu er skapaður grundvöllur fyrir því að Tryggingastofnun ríkisins komi á fót matsteymi sem hægt sé að vísa þeim til sem verið hefur óvinnufær í tvo til þrjá mánuði, þannig að unnt verði að meta möguleika á endurhæfingu. Til þess að ákvæðið nái tilgangi sínum verður jafnframt að tryggja framboð á endurhæfingu, t.d. þannig að Tryggingastofnun geri þjónustusamninga við endurhæfingarstofnanir um endurhæfingu á forsendum sérfræðinga stofnunarinnar. Tryggingastofnun semur um kostnað sjúkratrygginga sem af þessu hlýst.

Um 2. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin öðlist gildi 15. apríl nk. enda þarfnast reglur um breyttar forsendur örorkumats verulegs undirbúnings og kynningar af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Nauðsynlegt er talið að kveða á um það í ákvæði til bráðabirgða að nýjar reglur um forsendur örorkumats hafi einungis áhrif gagnvart þeim sem metnir eru til örorku í fyrsta sinn eftir gildistöku laganna. Hafi forsendur upphaflegs örorkumats ekki breyst þegar til endurmats kemur skal örorkumat ekki breytast á grundvelli nýs staðals. Ekki er talið eðlilegt að breytingarnar öðlist fyrirvaralaust gildi hvað þá varðar sem þegar hafa verið metnir á grundvelli þeirra reglna sem gilt hafa hingað til.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu er lögð til breyting á skilgreiningu á örorku og er réttur til örorku skilgreindur án tillits til hæfni til að afla tekna. Með breytingunni munu þeir öryrkjar sem afla sér tekna og hafa hingað til lækkað í örorkumati halda óbreyttum kjörum hjá sjúkratryggingum. Frumvarpið mun þannig hafa þau áhrif að lyfja-, læknis- og þjálfunarkostnaður sjúkratrygginga mun aukast. Á móti kemur að vægi félagslegra og fjárhagslegra aðstæðna minnkar við mat á örorku og við það fjölgar þeim minna sem fá greiddan örorkulífeyri. Ekki eru fyrirliggjandi upplýsingar í almannatryggingakerfinu um það hve marga breytingin snertir. Er það mat Tryggingastofnunar ríkisins að kostnaðarauki sjúkratryggingadeildar vegi upp á móti minni útgjöldum lífeyristrygginga þegar frá líður og nettó áhrif á útgjöld ríkissjóðs verði því hverfandi. Kostnaður hlýst af því að Tryggingastofnun verður heimilt að semja um þóknun til þeirra sem annast mat á möguleikum til endurhæfingar og má áætla hann 5–10 m.kr. á ári. Tryggingastofnun mun einnig semja við endurhæfingarstofnanir um endurhæfingu til að auka starfshæfni og koma í veg fyrir varanlega örorku og er kostnaðurinn áætlaður um 30–40 m.kr. á ári í sjúkratryggingum. Áætlað er að sá kostnaður sparist á nokkrum árum.

Alls mun frumvarpið hafa um 35–50 m.kr. kostnaðarauka í för með sér fyrstu árin og um 10–20 m.kr. á ári eftir það. Kostnaðurinn verður þó eitthvað meiri í upphafi vegna aukinna útgjalda í sjúkratryggingum þar sem fleiri öryrkjar munu njóta afsláttarkjara í lyfja-, læknis- og þjálfunarkostnaði.