Laun forseta Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 224

304. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um laun forseta Íslands, nr. 10/1990.

Flm.: Ólafur Hannibalsson, Svanfríður Jónasdóttir, Kristinn H. Gunnarsson,

Guðný Guðbjörnsdóttir, Ólafur Örn Haraldsson, Pétur H. Blöndal.

1. gr.

Orðin „og er undanþeginn öllum opinberum gjöldum og sköttum“ í 2. gr. laganna falla brott.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. ágúst 1996. Jafnframt fellur úr gildi 1. tölul. 4. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981.

Greinargerð.

Nokkur umræða hefur orðið á undanförnum árum um skattfrelsi forseta Íslands. Telja verður óeðlilegt að launakjör forsetans felist að verulegu leyti í skattfríðindum og eru flutningsmenn sammála um að eðlilegra sé að laun forseta Íslands sæti almennum reglum. Best fari á því að launakerfi ríkisins sé gagnsætt: æðstu embættismenn þjóðarinnar hafi laun sem hefji þá yfir fjárhagsáhyggjur meðan þeir gegna starfi sínu, en um leið sæti þau almennri meðferð um skatta og önnur opinber gjöld.

Þessi skoðun hlýtur að teljast meira í takt við þá tíma sem við nú lifum en þau ákvæði sem gildandi eru, enda hefur þróunin verið sú á undanförnum árum að fyrri fríðindi embættismanna hafa verið afnumin og þeim breytt í beinar launagreiðslur. Einnig hefur löggjöf í Evrópu verið að þróast í þá átt að fyrri fríðindi þjóðhöfðingja hafa ýmist verið skert eða afnumin með öllu. Er það líka í samræmi við þá þróun löggjafar í vestrænum ríkjum að allir skuli jafnir fyrir lögunum. Má raunar segja að sú breyting, sem hér er lögð til, sé í anda hinnar nýju jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar sem Alþingi samþykkti sl. vor.

Í stjórnarskránni segir þetta eitt um launagreiðslur til forseta (2. mgr. 9. gr.): „Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta og þeirra, sem fara með forsetavald. Óheimilt skal að lækka greiðslur þessar til forseta kjörtímabil hans.“

Um þetta segir dr. Bjarni Benediktsson í greininni „Um lögkjör forseta Íslands“ (Tímarit lögfræðinga, 4. hefti 1951, bls. 226): „Þetta síðasttalda ákvæði er sett til þess, að Alþingi geti ekki beitt fjárkúgun við forseta eða hann verði því um of fjárhagslega háður, og nær það ekki aðeins til hinna föstu launa, heldur einnig til annarra greiðslna, sem forseta er veittur réttur til með lögum.“

Af þessu leiðir að kjörum forseta verður ekki breytt nema fyrir upphaf kjörtímabils hans. Því er rétti tíminn til breytinga nú, ef menn á annað borð telja að breytingar séu tímabærar, og rétt að Alþingi taki um það ákvörðun áður en séð verður, og án tillits til, hver næstur muni gegna embætti forseta Íslands.

Við forsetakjör hefur komið upp spurningin um skattfrelsi forseta Íslands og ákveðnir hópar hafa lýst yfir vilja sínum til þess að afnema það og stutt frambjóðendur sem lýst hafa sig sömu skoðunar. Staðreyndin er sú að þá er það of seint samkvæmt því stjórnarskrárákvæði sem dr. Bjarni gerir að umtalsefni. Innan kjörtímabilsins verður kjörum forseta ekki breytt. Breytir þar engu hver kann að vera persónuleg skoðun forseta á þessum fríðindum. Um þetta segir prófessor Jónatan Þórmundsson í greininni „Skattskylda einstaklinga“ (Tímarit lögfræðinga, 1. hefti 1982, bls. 25): „Hvorki forsetinn né maki hans geta afsalað sér skattfrelsi sínu almennt. Ef svo væri, gætu þessir aðilar í raun breytt lögum. Ríkisvaldið ákveður einhliða í lagaformi jafnt skattskyldu sem skattfrelsi. Ef forsetinn kýs að inna af hendi til hins opinbera fjárhæðir, er svara skattgreiðslum af tekjum, eignum og öðru, er þar um frjáls framlög að ræða, sem ekki hagga við skattfrelsinu. Skattyfirvöldum væri óheimilt að ákvarða forseta og maka hans skattgreiðslur, þótt beiðni bærist frá þeim þess efnis. Þar að auki mæla efnisrök gegn slíkum afsalsrétti. Löggjafarástæður þessara skattfrelsisákvæða eru opinbers eðlis og varða hefðbundna virðingu og forréttindi þjóðhöfðingja, en ekki persónuleg sjónarmið þess, er gegnir embætti hverju sinni.“

Hér ber að sama brunni og hjá dr. Bjarna: Alþingi ber að ákvarða launakjör forseta áður en kjörtímabil hans hefst og innan kjörtímabilsins verður kjörunum ekki breytt. Við ákvörðun þessara launakjara ber Alþingi að hafa í huga reisn þjóðhöfðingjaembættisins: Forsetinn verður að vera fjárhagslega óháður löggjafar- og framkvæmdarvaldinu á kjörtímabili sínu. Hins vegar verður ekki séð að lausn forseta og maka hans undan hvers konar sköttum og skyldum séu ákjósanlegasta leiðin til þess. Það er hins vegar Alþingis að segja síðasta orðið í þeim efnum.

Frumvarp sama efnis var flutt af Ólafi Þ. Þórðarsyni á 115. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu.

Fylgiskjal I.

Bjarni Benediktsson:

Um lögkjör forseta Íslands.

(Úr grein í Tímariti lögfræðinga, 4. hefti, 1951.)

VII. Um launagreiðslur til forseta segir í 2. mgr. 9. gr. stjskr.: Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta og þeirra, sem fara með forsetavald. Óheimilt skal að lækka greiðslur þessar til forseta kjörtímabil hans.

Þetta síðasttalda ákvæði er sett til þess, að Alþingi geti ekki beitt fjárkúgun við forseta eða hann verði því um of fjárhagslega háður, og nær það ekki aðeins til hinna föstu launa, heldur einnig til annarra greiðslna, sem forseta er veittur réttur til með lögum.

1) Um laun forseta Íslands er ákveðið með lögum nr. 37 17. júní 1944. Segir þar í 1. gr., að forsetinn hafi að launum 50.000 kr. á ári og að auki verðlagsuppbót samkvæmt lögum. Launin ásamt verðlagsuppbót greiðast á venjulegan hátt, mánaðarlega fyrir fram. Þetta ákvæði hefur verið skilið svo, að verðlagsuppbót hefur verið greidd eftir þeim lögum, þ.e. lögum nr. 48/1942, sbr. þingsk. 28. ágúst 1942, sem giltu þegar lög nr. 37/1944 voru sett, þ.e. áður en launalögin, nr. 60/1945, tóku gildi.

. . .

2) Þá hefur forseti ókeypis bústað, ljós og hita skv. 2. gr. laga nr. 37/1944, og allan útlagðan kostnað forseta vegna reksturs embættisins ber að greiða úr ríkissjóði sérstaklega, sbr. 3. gr. sömu laga.

E.t.v. má deila um, við hvað sé átt, þegar sagt er, að forseti skuli hafa ókeypis bústað, ljós og hita. Sjálfsagt er þar þó einungis átt við embættisbústað forseta, en skv. 12. gr. stjskr. hefur forseti lýðveldisins aðsetur í Reykjavík eða nágrenni. Það er sá bústaður, sem forseta er fenginn af hálfu ríkisvaldsins innan þessara marka, sem hann hefur ókeypis, ásamt ljósi og hita. Forseti á ekki kröfu til neins annars bústaðar á kostnað ríkisins en þessa.

Sjálfsagt ber ríkinu að leggja til í bústaðinn hæfileg húsgögn og annað slíkt, svo og að halda honum við með sæmilegum hætti. Um slíkar aðgerðir ber forseta að vísu að hafa hliðsjón af fjárlögum, en vitanlega á hann rétt á hæfilegu viðhaldi bústaðar og búsmuna, nægilegu ljósi og hita, og verður hann sjálfur að meta það innan hóflegra marka.

Sama máli gegnir um útlagðan kostnað hans við rekstur embættisins, en þar til telst risna, embættisferðalög, bifreiðar o.s.frv., en þennan kostnað á að borga eftir reikningi forseta. Þó mun sá háttur hafa komist á, a.m.k. síðari árin, að til risnu er goldin fastákveðin upphæð, án hliðsjónar af því, hvort henni er allri eytt í þessu skyni, og er það að vísu annað en lögin ætlast til.

Alþingi mundi ekki geta svipt forseta rétti til þessara greiðslna með því að veita ekki fé í þessu skyni á fjárlögum. En auðvitað ber forsætis- og fjármálaráðherrum að fylgjast með, að greiðslur fari ekki úr hófi fram.

VIII. Forseti Íslands er skv. 2. gr. laga nr. 37/1944 undanþeginn öllum opinberum gjöldum og sköttum.

Samkvæmt þessu er ótvírætt, að honum ber ekki að greiða nein bein opinber gjöld eða skatta, hvorki af embættistekjum sínum, öðrum tekjum né eignum.

Forseti er því undanþeginn tekjuskatti, stríðsgróðaskatti, útsvari og af fasteignum hans sýnist ekki eiga að borga fasteignaskatt eða nein fasteignagjöld, af einkabifreiðum hans ekki bifreiðagjöld. Hann er ekki gjaldskyldur af innflutningi sínum né heldur virðist hann, ef hann selur eignir sínar, þurfa að greiða viðskipta- og önnur slík gjöld. Um þinglýsingargjald, sem sumpart er greiðsla fyrir ákveðið verk, virðist e.t.v. vafasamara, en þó virðist ekki heimilt að krefjast greiðslu á því. Í framkvæmd mun þinglýsingargjald hafa verið greitt, án þess að greiðslu væri krafist.

Hið algera skattfrelsi forseta tekur fráleitt til atvinnurekstrar hans. Að vísu mundu hreinar tekjur forseta af atvinnurekstrinum ekki verða skattlagðar. Hins vegar er fráleitt, að t.d. innflutningur verslunar, sem forseti ræki, nyti undanþágu frá innflutningsgjöldum, vörusala hans væri laus við söluskatt, né mundi verksmiðja, sem rekin væri á ábyrgð forseta, komast hjá því að borga gjald af innlendum tollvörutegundum framleiðslu sinnar, framleiðslugjald, söluskatt og annað þvílíkt.

Nokkur vafi kann að vera á, hvernig fari, ef forseti kaupir innlendar framleiðsluvörur, sem skattskyldar eru. Ef talið er, að gjöldin séu lögð á framleiðendur eða seljendur, verða þeir að greiða þau. En ef kaupandi er talinn gjaldskyldur, mundi forseti ekki þurfa að greiða gjald af slíkum kaupum. Vandinn er sá, að jafnvel þótt seljandinn sé gjaldskyldur, mundi verðið geta lækkað, ef gjaldið félli niður og verðlækkunin þess vegna í þessu tilfelli raunverulega verða forseta að gagni. Í framkvæmd mun gjald hafa verið greitt af slíkri innlendri framleiðslu, þótt forseti sé kaupandi.

Fylgiskjal II.

Jónatan Þórmundsson prófessor:

Skattfrelsi einstaklinga.

(Úr greininni Skattskylda einstaklinga í

Tímariti lögfræðinga, 1. hefti, 1982.)

VII. . . . 2) Almennt um skattfrelsi forseta Íslands og maka hans. Óhjákvæmilegt er samhengisins vegna að fjalla um skattfrelsi forseta Íslands og maka hans skv. 4. gr. laga nr. 75/1981 í tengslum við hið almenna skattfrelsisákvæði 2. gr. laga nr. 3/1964. Samkvæmt því er forsetinn undanþeginn öllum opinberum gjöldum og sköttum. Ákvæðið er svo ótvírætt, að þrátt fyrir sérákvæðið í 1. tölul. 4. gr. laga nr. 75/1981 verður ekki gagnályktað á þann veg, að forsetinn geti orðið skattskyldur eftir yngri skattalögum, nema hið gagnstæða sé tekið fram. Skiptir ekki máli, þótt taldir séu upp ýmsir skattfrjálsir aðilar í hinum yngri skattalögum. Til þess að hnekkja þessu ákvæði með yngri lögum mundi þurfa skýlaust lagaákvæði, er gengi í aðra átt, eða a.m.k. sterk lögskýringargögn. Ákvæði 2. gr. laga nr. 3/1964 er bundið við forsetann persónulega og tekur því ekki til maka forseta.

Hvorki forsetinn né maki hans geta afsalað sér skattfrelsi sínu almennt. Ef svo væri, gætu þessir aðilar í raun breytt lögum. Ríkisvaldið ákveður einhliða í lagaformi jafnt skattskyldu sem skattfrelsi. Ef forsetinn kýs að inna af hendi til hins opinbera fjárhæðir, er svara skattgreiðslum af tekjum, eignum og öðru, er þar um frjáls framlög að ræða, sem ekki hagga við skattfrelsinu. Skattyfirvöldum væri óheimilt að ákvarða forseta og maka hans skattgreiðslur, þótt beiðni bærist frá þeim þess efnis. Þar að auki mæla efnisrök gegn slíkum afsalsrétti. Löggjafarástæður þessara skattfrelsisákvæða eru opinbers eðlis og varða hefðbundna virðingu og forréttindi þjóðhöfðingja, en ekki persónuleg sjónarmið þess, er gegnir embætti hverju sinni.

3) Forseti Íslands og maki hans eru undanþegin tekjuskatti, eignarskatti, útsvari og aðstöðugjaldi, sbr. 1. tölul. 4. gr. laga nr. 75/1981 og 21. og 36. gr. laga nr. 73/1980. Hið sama gildir um aðra skatta, ef lög um þá vísa til I. kafla laga nr. 75/1981, sbr. 1. gr. laga nr. 36/1981 og 2. gr. laga nr. 17/1981. Ekki skiptir máli, hvort um launatekjur er að ræða eða aðrar tekjur, t.d. arð af eignum eða hreinar tekjur af atvinnurekstri.

Skattfrelsið nær hins vegar ekki til fyrirtækis eða atvinnurekstrar, sem forseti er eigandi að eða á hlut í.

Maki forsetans er í ákvæðinu lagður að jöfnu við forsetann, þannig að hann er skattfrjáls af hvers konar tekjum og eignum eins og forsetinn. Hann verður líka að sæta sömu kjörum varðandi skattskyldu fyrirtækja, sem hann er eigandi að eða á hlut í. Sambýliskona (maður) forseta nýtur ekki góðs af ákvæðinu, það er bundið við hjúskap. Ákvæði 3. mgr. 63. gr. og 81. gr. laga nr. 75/1981, um skattlagningu sambúðarfólks, eiga ekki heldur við. Það er ekki skilyrði fyrir skattfrelsi makans, að forsetahjónin búi saman, þótt vafalaust hafi verið gert ráð fyrir sambúð, þegar makanum var bætt við í ákvæðið.

Börn forsetans (forsetahjóna) eru skattskyld eftir venjulegum reglum af launatekjum og hliðstæðum tekjum, sbr. 6. gr. laga nr. 75/1981 og 21. og 2. mgr. 22. gr. laga nr. 73/1980. Ef börn forseta hafa skattskyldar tekjur, er forsetinn framtalsskyldur fyrir þau sem fjárhaldsmaður, sbr. 2. mgr. 91. gr. laga nr. 75/1981. Ef forseti og maki hans fara bæði með lögráð barna, eru þau bæði framtalsskyld. Endranær eru forsetinn og maki hans ekki framtalsskyld, meðan skattfrelsi þeirra varir, sbr. 1. mgr. 91. gr. laga nr. 75/1981. Forseti og maki hans njóta ekki barnabóta skv. 69. gr. laga nr. 75/1981. Að því leyti sem börn forseta (forsetahjóna) ættu að vera samsköttuð með foreldrum sínum falla einnig tekjur þeirra og eignir undir skattfrelsi forsetans (foreldranna).

Forsetinn og maki hans njóta skattfrelsis þann tíma, sem forsetinn gegnir embættinu, þ.e. frá því er hann tekur formlega við embætti forseta, þar til hann lætur af því. Eftirlaun forseta samkvæmt lögum nr. 26/1969 eru því ekki skattfrjáls, sbr. 1. gr. i.f. Við ákvörðun skattskyldu og skattfrelsis þarf að taka tillit til 2. mgr. 60. gr. laga nr. 75/1981 um tímaviðmiðun tekjuskattsstofns. Samkvæmt því þurfa forseti og maki hans að greiða tekjuskatt á því ári, sem forsetinn tekur við embætti, af þeim tekjum, sem urðu til á fyrra ári. Um tímaviðmiðun eignarskattsstofns, sjá 79. gr. sömu laga. Skattfrelsi forseta og maka hans helst, þótt handhafar forsetavalds gegni embættinu um stundarsakir og njóti þann tíma skattfrelsis af launum fyrir embættisræksluna.

4) Hið almenna skattfrelsi forseta Íslands skv. 2. gr. laga nr. 3/1964 tekur bæði til beinna og óbeinna skatta, tekjustofna ríkis og sveitarfélaga og gildir án tillits til þess, hverjir skattstofnarnir eru. Forseti þarf því ekki að greiða fasteignaskatt af fasteignum sínum, söluskatt né aðflutningsgjöld. Hins vegar á forsetinn að greiða þjónustugjöld, t.d. afnotagjald af útvarpi og sjónvarpi, þinglýsingargjald og ýmis fasteignagjöld.

Af framansögðu sést, að talsvert ber á milli um túlkun skattfrelsisákvæðisins í 2. gr. laga nr. 3/1964. Ákvæðið hefur verið í lögum allt frá því er Ísland fékk ríkisstjóra, sbr. 7. gr. laga nr. 25/1941. Engar skýringar á efni ákvæðisins komu fram í lögum nr. 25/1941 eða í lögskýringargögnum, hvorki í athugasemdum við frumvarpið né í umræðum á Alþingi. Slíkar skýringar hafa ekki heldur komið fram við síðari breytingar á lögunum. Með bréfi fjármálaráðuneytisins frá 7. febrúar 1969 var tekin afstaða til nokkurra vafatilvika við skýringu á 2. gr. laga nr. 3/1964, þegar um er að ræða aðflutningsgjöld og önnur gjöld af vörum, sem forseti Íslands kann að flytja til landsins. Var úrskurður ráðuneytisins á þá leið, „að forseti Íslands skuli undanþeginn tollum, söluskatti og öðrum ríkissjóðsgjöldum af vörum, sem hann flytur til landsins og telst persónulegur innflutningur hans. Innflutningur vara í þágu forsetaembættisins telst ekki undanþeginn aðflutningsgjöldum samkvæmt þessu lagaákvæði“. Skattfrelsið nær hvorki til maka forseta né annarra heimilismanna eða starfsmanna. Allur innflutningur á vegum þessara aðila er því gjaldskyldur. Heimild forseta verður þó að teljast það rúm, að hún taki til innfluttra vara, sem ætlaðar eru fjölskyldu forsetans og öðru heimilisfólki til persónulegra nota, svo og hóflegra tækifærisgjafa handa vinum og vandamönnum. Forseti getur að sjálfsögðu látið annan mann hafa milligöngu fyrir sig um innflutning og tollafgreiðslu. Almenna reglan er sú, að forseti getur flutt inn hvaða vöru sem er án tillits til verðmætis hennar. Tollfrelsið tekur einnig til hluta, sem sendir eru forseta erlendis frá án endurgjalds. Tollfrelsi forseta breytir þó engu um almennar innflutningsreglur, sem banna, takmarka eða setja skilyrði fyrir innflutningi tiltekinna vörutegunda. Þessar reglur verður forseti að virða eins og aðrir. Undanþáguheimildin tekur ekki til innflutnings vegna fyrirtækis, sem forseti er eigandi að eða á hlut í, t.d. sölu eða leigu bifreiða.

Forseti Íslands nýtur skattfrelsis (tollfrelsis), meðan hann gegnir forsetaembætti, sjá bls. 26–27. Hann er því ekki undanþeginn opinberum gjöldum, t.d. söluskatti og aðflutningsgjöldum þann tíma, er líður frá forsetakjöri til embættistöku. Tollskyldar eru vörur, sem forseti hefur flutt inn, meðan hann gegndi embættinu, ef þær eru ekki tollafgreiddar fyrr en eftir að hann lætur af embætti. Skattfrelsi forseta helst, þótt handhafar forsetavalds gegni embættinu um stundarsakir vegna veikinda eða fjarveru forseta.

Úrskurður fjármálaráðuneytisins frá 7. febrúar 1969 tekur ekki til varnings, sem fluttur er inn af öðrum en forseta og hann kaupir í verslunum hér á landi. Slíkar vörur getur forseti ekki fengið keyptar án þess að leggja út fyrir aðflutningsgjöldum og söluskatti, þar sem seljandi vörunnar eða innflytjandi yrði að öðrum kosti sjálfur að bera þessi gjöld. Í lögum er engin heimild fyrir þessa aðila að fá gjöldin endurgreidd úr ríkissjóði. Af þessu mætti draga þá ályktun, að skattfrelsi forsetans sé takmarkað við eigin innflutning.

Sennilega verður þó að skýra 2. gr. laga nr. 3/1964 svo, að forsetinn eigi sjálfur rétt á endurgreiðslu úr ríkissjóði á aðflutningsgjöldum, vörugjöldum, m.a. af innlendri framleiðslu, og söluskatti.

Í framkvæmd hefur endurgreiðsluréttur forseta verið viðurkenndur að því er söluskatt varðar. Sama regla ætti sjálfsagt að gilda um tolla og vörugjöld, en endurgreiðsla þessara gjalda væri hins vegar mjög erfið í framkvæmd. Vitanlega getur forseti látið hjá líða að ganga eftir endurgreiðslu söluskatts og annarra gjalda, sem hann verður að leggja út fyrir.

5) Handhafar forsetavalds eru hvergi í lögum beinlínis undanþegnir skattskyldu. Verður því að skýra ákvæðin um skattfrelsi forsetans þröngt varðandi þá. Þeir munu vera framtalsskyldir eftir venjulegum reglum. En litið hefur verið svo á í framkvæmd, að laun þeirra vegna forsetastarfans séu skattfrjáls með sama hætti og laun forseta. Hins vegar njóta þeir vart skattfrelsis að öðru leyti.

Neðanmálsgrein: 1

Sjá Ólafur Jóhannesson, Stjórnskipun Íslands (2. útg. 1978), bls. 135. Neðanmálsgrein: 2

Sbr. Bjarni Benediktsson, „Um lögkjör forseta Íslands“, Tímarit lögfr., 4. hefti 1951, bls. 228. Gagnstæð niðurstaða kemur fram hjá Ólafi Jóhannessyni, Stjórnskipun Íslands (2. útg. 1978), bls. 135. Neðanmálsgrein: 3

Bjarni Benediktsson segir, að ef til vill sé vafasamt, hvernig fari um þinglýsingargjald, en þó virðist ekki heimilt að krefjast greiðslu á því. Ólafur Jóhannesson segir forseta ekki greiða þinglýsingargjöld, sjá tilvitnaðar heimildir í nmgr. 10. Neðanmálsgrein: 4

Bjarni Benediktsson virðist gera ráð fyrir, að sama regla gildi um öll fasteignagjöld, fasteignaskatt sem önnur gjöld, sjá tilvitnað rit í nmgr. 10. Neðanmálsgrein: 5

Sigurgeir Jónsson, Um persónulegt tollfrelsi (önnur tveggja kandidatsritgerða 1975), bls 7–8, sbr. Bjarni Benediktsson, „Um lögkjör forseta Íslands“, Tímarit lögfr., 4. h. 1951, bls. 229, en þar er rætt um gjöld af innlendum framleiðsluvörum. Neðanmálsgrein: 6

Sjá Ólafur Jóhannesson, Stjórnskipun Íslands (2. útg. 1978), bls. 135.