Breyting á ýmsum lögum til samræmis við verðbólgumarkmið Seðlabanka Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 1156

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarpið er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu og í forsætisráðuneytinu.

Hinn 1. júlí ár hvert skulu laun tiltekinna starfa samkvæmt sérákvæðum í lögum hækka um hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár sem reiknuð er af Hagstofu Íslands. Í þessum hópi eru þjóðkjörnir fulltrúar (forseti Íslands og alþingismenn), ráðherrar, dómarar, saksóknarar, lögreglustjórar, ráðuneytisstjórar, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar og ríkissáttasemjari. Fyrirkomulag þetta var sett á fót með lögum nr. 79/2019, um breytingu á ýmsum lögum vegna brottfalls laga um kjararáð, nr. 130/2016.

Lög nr. 79/2019 eru að meginstefnu til byggð á tillögum starfshóps sem ríkisstjórn Íslands skipaði, að höfðu samráði við heildarsamtök á vinnumarkaði, um málefni kjararáðs í janúar 2018. Ákvörðun um að laun, samkvæmt sérákvæðum í lögum, eigi að taka hlutfallslegum breytingum, samkvæmt tölum Hagstofunnar, byggist á tillögu og niðurstöðu fyrrgreinds starfshóps. Helstu röksemdir hópsins fyrir því fyrirkomulagi voru að með því yrðu mælikvarðar og tímamörk endurskoðunar á launum umræddra aðila öllum ljós. Jafnframt voru röksemdirnar þær að þeir sem launin þiggja gætu þannig áttað sig á því hvernig endurskoðun verður háttað og ríkissjóður gæti auk þess áætlað útgjöld vegna launanna á skipulegan hátt.

Með lögum nr. 79/2019 er mælt fyrir um það í ýmsum lögum að laun samkvæmt sérákvæðum í lögum taki breytingum 1. júlí ár hvert. Breytingin fer samkvæmt hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár, sem Hagstofa Íslands reiknar og birtir fyrir 1. júní ár hvert. Við mat á launabreytingum aflar Hagstofan skýrslna og gagna sem hún telur nauðsynleg og gerir jafnframt eigin kjararannsóknir eftir því sem hún telur þörf á. Við launaafgreiðslu fyrir júlí uppfærir Fjársýsla ríkisins síðan krónutölufjárhæð til samræmis við tölur Hagstofunnar.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Með lögum nr. 79/2019 var launafyrirkomulag tiltekinna hópa lögfest. Samkvæmt lögunum eru laun forseta Íslands, alþingismanna og ráðherra, ráðuneytisstjóra, dómara, saksóknara, lögreglustjóra, seðlabankastjóra, varaseðlabankastjóra og ríkissáttasemjara ákveðin sem fjárhæð í krónum. Launin skulu taka breytingum 1. júlí ár hvert í samræmi við breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár, samkvæmt útreikningum Hagstofu Íslands. Fjársýsla ríkisins annast útborgun launa til samræmis við þetta.

Í opinberum hagtölum Hagstofunnar er að finna meðaltal reglulegra launa starfsmanna ríkisins miðað við tvenns konar vinnufyrirkomulag: annars vegar hlutastarf og hins vegar fullt starf. Hagstofan birtir því þrjú meðaltöl; fyrir hlutastarf, fullvinnandi (í fullu starfi) og alls. Í lögum er ekki kveðið sérstaklega á um hvert þessara meðaltala skuli nota en Hagstofan hefur lagt til að horft verði til meðaltals reglulegra launa fyrir fullvinnandi starfsfólk ríkisins enda endurspegli sá hópur best stöðugan kjarna hjá ríkisstarfsfólki. Hafa launahækkanir þess hóps hverra laun eru lögákveðin tekið mið af þeim útreikningi Hagstofunnar.

Frá gildistöku laga nr. 79/2019 hafa laun þeirra sem taka laun samkvæmt sérákvæðum í lögum hækkað í fjórgang, um 5,9% (2019), 2,7% (2020), 5,1% (2021) og 6,9% (2022) og nemur uppsöfnuð hækkun samtals 22,2%. Meðaltalshækkun reglulegra launa ríkisstarfsmanna á árinu 2022 samkvæmt viðmiði og útreikningum Hagstofunnar er 6% og munu laun þess hóps sem frumvarpið nær til að óbreyttu hækka um það hlutfall hinn 1. júlí nk.

Í lok mars 2023 náðust rammasamningar milli opinberra launagreiðenda og bandalaga opinbers starfsfólks, sem kjarasamningar við stéttarfélög á opinberum vinnumarkaði hafa byggst á. Þeir fólu í sér samkomulag um framlengingu á kjarasamningum til eins árs þar sem viðræðum um önnur atriði en launalið var frestað. Útfærsla kjarasamninga var sambærileg því sem samið var um á almennum vinnumarkaði sem fól í sér blöndu krónutölu- og prósentuhækkana auk hámarks krónutöluhækkana.

Eðli krónutöluhækkana, þar á meðal samninga um hámarksfjárhæðir, er að starfsfólk sem er á lægri launum fær hlutfallslega meiri hækkanir en starfsfólk á hærri launum. Þessi útfærsla leiðir af sér að hlutfallslegar hækkanir hærra launaðra hópa voru lægri en þeirra sem hafa lægri laun líkt og var raunin í útfærslu opinberra launagreiðenda á lífskjarasamningunum, sem samið var um árið 2019.

Því er með frumvarpi þessu lagt til að laun þeirra sem taka laun samkvæmt lagaákvæðum hækki um 2,5% í stað 6%. Með 2,5% hækkun er horft til 2,5% verðbólgumarkmiðs Seðlabanka Íslands. Með því er gengið fram með góðu fordæmi á tímum hárrar verðbólgu og vaxta.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpið mælir fyrir um að hækkun launa samkvæmt gildandi ákvæðum tiltekinna laga komi ekki til framkvæmda hinn 1. júlí 2023 heldur skuli hækkun launa þann dag nema 2,5%. Ráðstöfun þessari er því ætlað að gilda um hækkanir 1. júlí 2023 og að því búnu verður breyting launa í samræmi við gildandi ákvæði laganna. Það þýðir að 1. júlí 2024 verður horft til þess hvernig meðaltal reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár, þ.e. 2023, breyttist.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, skal með lögum ákveða greiðslur af ríkisfé til forseta lýðveldisins og er óheimilt að lækka þær á kjörtímabili hans. Um ástæður fyrir þessu ákvæði segir í lögskýringargögnum að því sé ætlað að hindra að fjárhagslegum þvingunaraðstæðum verði beitt gegn forseta eða Alþingi reyni eftir á með þessum hætti að ná sér niðri á forseta. „Með fyrirmælunum er einungis verndaður réttur forseta til sömu krónutölu og hann í upphafi hafði, en engan veginn tryggt, að kaupmáttur krónunnar haldist óbreyttur,“ segir í athugasemdum með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem lagt var fram í neðri deild Alþingis í janúar 1944. Ákvæði frumvarpsins dregur úr þeirri hækkun launa sem forseti lýðveldisins hefði ella fengið. Verður því að telja að það standist gagnvart 2. mgr. 9. gr. stjórnarskrár eins og hún er orðuð og skýrð í lögskýringargögnum.

Ákvæði 2., 59., 61. og 70. gr. stjórnarskrárinnar byggjast á því að dómarar skuli vera sjálfstæðir í störfum sínum. Það er m.a. hlutverk dómstóla að hafa eftirlit með hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins, þ.e. löggjafarvaldinu og framkvæmdarvaldinu, sem kallar á að dómstólarnir séu í sem ríkustum mæli óháðir þeim. Þessar grunnreglur réttarríkisins hafa verið skýrðar þannig, m.a. í dómaframkvæmd hér á landi, að ákvörðun launa og kjara dómara verði að taka mið af kröfu um sjálfstæði dómstóla. Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 19. desember 2006, í máli nr. E-1939/2006, reyndi á lagasetningu þar sem ákvörðun kjaradóms um hækkun launa embættismanna var numin úr gildi. Íslenska ríkið tapaði málinu og var þar vísað til þess að löggjafinn hefði með sérgreindum hætti hlutast til um löglega ákvörðun þar til bærs aðila. Dómnum var ekki áfrýjað.

Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 15. maí 2023, í máli nr. E-3847/2022 reyndi á hvort ríkið gæti endurkrafið dómara um ofgreidd laun. Þar kom fram að í ljósi stjórnarskrárvarins sjálfstæðis dómstóla yrði að gera þær kröfur til stjórnvalda, þ.e. framkvæmdarvaldsins í þessu tilfelli, að ákvarðanir sem hefðu áhrif á launakjör dómara væru ekki teknar nema í kjölfar gagnsærrar, vandaðrar og tryggilegrar málsmeðferðar.

Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 79/2019 er vitnað í skýrslu starfshóps sem undirbjó lagabreytingarnar. Sjálfstæði dómstóla sé grundvallaratriði í réttarríki og kjör þeirra þurfi að vera nægjanlega góð til að tryggja að þeir verði ekki öðrum háðir. Þar segir jafnframt að í ljósi stöðu dómara sé lagt til að starfskjör dómara verði ákvörðuð í lögum með fastri krónutölufjárhæð. Ekki sé æskilegt að framkvæmdarvaldið komi að ákvörðun launa og starfskjara dómara.

Feneyjanefnd Evrópuráðsins hefur í mörgum álitum fjallað um þessar grunnreglur sem eru sameiginlegar Evrópuríkjum og endurspeglast meðal annars í 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, dómum Mannréttindadómstóls Evrópu og stjórnskipun aðildarríkja Evrópuráðsins. Í einu slíku áliti nefndarinnar (CDL-AD(2010)038) er varðaði fyrirhugaðar lagabreytingar í Norður-Makedóníu, sjá einnig CDL-Pl(2019)008 (Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges) segir að sums staðar sé bannað samkvæmt stjórnarskrá að lækka laun dómara. Þá hafi sumir stjórnlagadómstólar dæmt að jafnvel þegar ríkið eigi við efnahagserfiðleika að stríða þurfi að vernda laun dómara gegn breytingum sem keyri úr hófi og séu þeim í óhag. Hins vegar, ef ekki sé um að ræða skilyrðislaust bann í stjórnarskrá, þá hafi löggjafinn nokkurt svigrúm þegar efnahagskreppa steðjar að. Aðrir stjórnlagadómstólar hafi komist að þeirri niðurstöðu að bann við launalækkun dómara geti ekki verið fortakslaust.

Þá segir í álitinu að komi til skerðingar á kjörum dómara af efnahagslegum ástæðum þá þurfi að gæta þess að launin séu áfram í samræmi við virðingu embættisins og ábyrgð sem því fylgi. Almenn lækkun launa opinberra starfsmanna þegar harðnar verulega á dalnum megi ná til dómara og verði ekki talin brot á sjálfstæði dómstóla. Laun dómara hljóti að taka mið af aðstæðum og kjörum annarra háttsettra embættismanna. Það megi líta á slíkt sem tákn um samstöðu og félagslegt réttlæti.

Það er því mat ríkisstjórnarinnar að forsvaranlegt sé og í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar að eitt sé látið yfir alla þjóðkjörna fulltrúa og æðstu embættismenn ganga hverra laun eru ákveðin með lögum. Hér sé mikið í húfi þar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að ráðamenn og æðstu embættismenn taki á sig minni hækkun en til stóð. Þannig verði tryggt að hækkun launa þessara aðila skapi ekki aukinn verðbólguþrýsting. Er þá horft til þess að aðstæður eru þannig að afar brýnt er að þeir sem njóta bestu launakjara hjá ríkinu gangi á undan með góðu fordæmi og axli ábyrgð á að stöðva verðbólguþróun sem gæti orðið mjög skaðleg fyrir samfélagið allt. Þessi skerðing á launum viðkomandi miðað við það sem annars hefði orðið sé hófleg og því fari fjarri að hún rýri á nokkurn hátt virðingu þeirra embætta sem í hlut eiga.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst þá aðila þar sem laun eru ákvörðuð samkvæmt lögum. Ekki gafst ráðrúm til samráðs við þessa aðila við samningu frumvarpsins.

6. Mat á áhrifum.

Kostnaður ríkissjóðs af 6% hækkun launa þess hóps sem frumvarpið nær til hefði orðið um 289 millj. kr. á ári en kostnaður af 2,5% hækkun er áætlaður 120 millj. kr. á ári. Útgjöld ríkissjóðs verða því um 169 millj. kr. lægri á ársgrundvelli verði frumvarpið óbreytt að lögum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1.– 7. gr.

Ákvæðin mæla öll fyrir um að hækkun launa samkvæmt gildandi ákvæðum komi ekki til framkvæmda hinn 1. júlí 2023 heldur skuli hækkun launa nema 2,5%. Næst þegar launin breytast, þ.e. 1. júlí 2024, verður miðað við þróun launa ríkisstarfsmanna árið 2023 líkt og mælt er fyrir um í viðkomandi lagaákvæðum. Ákvæðin þarfnast ekki frekari skýringar.

Um 8. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.