Skaðabótalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 441

Frumvarp til laga um breytingu á skaðabótalögum, nr. 50/1993, með síðari breytingum (margfeldisstuðlar, vísitölutenging o.fl.).

Frá dómsmálaráðherra.

1. gr.

Í stað „60%“ í 2. mgr. 2. gr. laganna kemur: 2/ 3.

2. gr.

Í stað „40%“ í 4. málsl. 4. mgr. 5. gr. laganna kemur: 4/ 9.

3. gr.

Tafla í 1. mgr. 6. gr. laganna verður svohljóðandi:

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:

a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Fjárhæðir bóta, sem greindar eru í 3. gr., 2. mgr. 4. gr. og 2. málsl. 1. mgr. 13. gr., breytast mánaðarlega í hlutfalli við breytingar sem verða á lánskjaravísitölu frá gildistöku laganna, en fjárhæðir, sem greindar eru í 3. og 4. mgr. 7. gr., breytast mánaðarlega í hlutfalli við breytingar sem verða á launavísitölu frá gildistöku laganna.

b. Í stað „1. málsl. 3. gr.“ í 3. málsl. 1. mgr. kemur: 1. málsl. 1. mgr. 3. gr.

c. Við 2. mgr. bætist: að undanskildum bótum fyrir varanlega örorku sem ákveða skal á grundvelli fjárhæða sem gilda þegar heilsufar tjónþola er orðið stöðugt.

5. gr.

Á undan orðunum „og taka þær“ í 29. gr. laganna kemur: og launavísitölu eins og hún var á sama tíma (131,3).

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2019 og taka til tjónsatvika sem verða eftir gildistöku þeirra.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Á grundvelli skaðabótalaga, nr. 50/1993, eru fjárhæðir bóta fyrir líkamstjón ákveðnar. Ákvæði laganna skipta því miklu máli fyrir þá fjölmörgu einstaklinga sem verða fyrir líkamstjóni á ári hverju. Að sama skapi hafa þau verulega þýðingu fyrir þá sem sæta skaðabótaábyrgð og vátryggingafélög, sem í flestum tilvikum greiða þær fjárhæðir bóta sem ákvarðaðar eru á grundvelli laganna. Nokkrar deilur urðu við setningu skaðabótalaganna fyrir 25 árum. Leiddi sú gagnrýni til þess að lögunum var breytt oftar en einu sinni stuttu eftir setningu þeirra, sbr. einkum lög nr. 42/1996 og nr. 37/1999. Fólu síðastnefndu lögin raunar í sér verulegar breytingar. Síðan þá hafa lögin í meginatriðum staðið óbreytt í tæp 20 ár, sbr. þó lög nr. 53/2009 og 124/2009, en þær breytingar lutu að tilteknum afmörkuðum þáttum. Á undanförnum árum hefur umræða um nauðsyn á endurskoðun laganna farið vaxandi. Þannig hafa nýlega verið ritaðar fræðigreinar þar sem hvatt er til endurskoðunar (sbr. Eiríkur Jónsson: „Er breytinga þörf á skaðabótalögum?“, Afmælisrit – Tryggvi Gunnarsson sextugur 10. júní 2015, bls. 125–146, og Vilhjálmur H. Vilhjálmsson: „Hugleiðingar um örorkumat samkvæmt skaðabótalögum“, Afmælisrit – Viðar Már Matthíasson sextugur 16. ágúst 2014, bls. 591–632). Þá hefur farið fram umræða á fundum lögfræðinga, síðast á Lagadeginum 15. apríl 2016, í rökstólum er báru heitið „Er breytinga þörf á skaðabótalögum?“. Af umræðunni sem þar fór fram virtist ljóst að möguleiki væri á að ná nokkuð breiðri sátt meðal þeirra sem að sviði skaðabótaréttar koma um nánar tilteknar breytingar á lögunum, sem brýn þörf væri á.

Dómsmálaráðuneytið ákvað að hefja endurskoðun á þeim atriðum laganna sem ráðuneytið taldi að samhljómur væri um að óhjákvæmilegt væri að lagfæra hið fyrsta. Undir það féllu ákvæði laganna um svonefndan margfeldisstuðul (forsendur hans), lágmarks- og hámarksárstekjur, vísitölutengingar fjárhæða og frádrátt vegna lífeyrissjóðsgreiðslna. Fékk ráðuneytið Eirík Jónsson, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, til að taka að sér að semja frumvarp um framangreindar breytingar og skipaði jafnframt ráðgjafarhóp til að vera honum og ráðuneytinu til ráðgjafar við endurskoðunina, enda mikilvægt að njóta við verkið samráðs við þá sem helst þekkja til laganna og málaflokksins. Skipað var í ráðgjafarhópinn í byrjun febrúar 2017 samkvæmt tilnefningum frá helstu aðilum sem þetta svið snertir. Í hópnum sátu Anna Dögg Hermannsdóttir hdl., tilnefnd af Samtökum fjármálafyrirtækja, Bergur Þorri Benjamínsson viðskiptafræðingur, tilnefndur af Sjálfsbjörg, Elsa Rún Gísladóttir lögfræðingur, tilnefnd af Sjúkratryggingum Íslands, Sigurjón Unnar Sveinsson hdl., tilnefndur af Öryrkjabandalagi Íslands, og Vilhjálmur H. Vilhjálmsson hrl., tilnefndur af Lögmannafélagi Íslands. Er frumvarp þetta afrakstur þeirrar vinnu. Vigfús Árnason tryggingastærðfræðingur annaðist þá útreikninga er snerta margfeldisstuðul laganna, sbr. 3. gr. frumvarpsins, en þeir byggðust m.a. á útreikningum sem ríkisskattstjóri gerði af þessu tilefni. Vigfús annaðist einnig kostnaðargreiningu vegna frumvarpsins á grundvelli gagna frá tryggingafélögunum (sjá fylgiskjal).

Í frumvarpi þessu eru eingöngu lagðar til þær breytingar sem ráðuneytið taldi rétt að ráðast í að þessu sinni. Við vinnslu frumvarpsins kom hins vegar skýrt fram hjá fulltrúum í ráðgjafarhópnum að nauðsynlegt væri að huga að frekari endurskoðun á ákvæðum laganna þar sem m.a. kæmu til athugunar atriði eins og hvernig staðið er að matsgerðum, greiðslu sjúkrakostnaðar og annars fjártjóns, og endurupptöku mála. Sérlega brýnt væri að ráðast í endurskoðun á framkvæmd matsgerða hið fyrsta í framhaldi af vinnu við þetta frumvarp.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilefni lagasetningarinnar er einkum það að frá setningu laga nr. 37/1999, sem breyttu ákvæðum skaðabótalaganna, nr. 50/1993, hafa orðið breytingar á forsendum tiltekinna ákvæða laganna. Þannig er ljóst að margfeldisstuðlarnir í 6. gr. laganna hvíla á nánar tilteknum forsendum sem sumar hafa breyst frá því að stuðullinn var reiknaður út í aðdraganda að setningu laga nr. 37/1999. Þá hafa lágmarksárslaun sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 7. gr. og hámarksárslaunin í 4. mgr. 7. gr. ekki hækkað í samræmi við launaþróun. Þá hafa breytingar orðið á forsendum reglna um frádrátt vegna greiðslna frá lífeyrissjóði, sbr. 2. mgr. 2. gr. og 4. mgr. 5. gr. laganna, með aukinni hlutdeild vinnuveitenda í lágmarksiðgjaldi.

Markmið lagasetningarinnar er að bregðast við framangreindri þróun og færa ákvæði laganna að núverandi aðstæðum. Slíkt verður að telja nauðsynlegt enda fela ákvæðin í núgildandi mynd í sér að bætur fyrir líkamstjón eru ekki lengur í samræmi við það sem lagt var upp með við setningu laga nr. 37/1999. Í því sambandi athugast m.a. að margfeldisstuðull laganna er einn þriggja lykilþátta við ákvörðun bóta fyrir varanlega örorku. Afleiðingin af því að stuðullinn er ekki lengur réttur með tilliti til forsendna er sú að bætur eru ekki lengur réttar með tilliti til sömu forsendna. Þá athugast að þegar fjárhæð lágmarksárslauna laganna var ákveðin nam hún u.þ.b. 85% af meðallaunum landverkafólks en nemur í dag ekki nema rúmum helmingi af meðallaunum verkafólks, sbr. nánari umfjöllun um 4. gr. hér á eftir. Þá hafa sífellt fleiri tjónþolar þurft að sæta skerðingu bóta vegna ákvæða laganna um hámarksárslaun þar sem laun á vinnumarkaði hafa hækkað meira en hámarksárslaun laganna. Hafa hér svo verulegar breytingar átt sér stað að nauðsynlegt er að uppfæra ákvæði laganna. Í því felst í reynd ekki efnisbreyting heldur eingöngu að ákvæði laganna eru færð til samræmis við þær forsendur sem lágu til grundvallar lögum nr. 37/1999 í því skyni að markmiðum skaðabótalaga, um fullar bætur fyrir raunverulegt tjón (sbr. m.a. Alþt. 1992–93, A-deild, bls. 3622), verði betur náð.

3. Meginefni frumvarpsins.

Helstu breytingarnar sem felast í frumvarpinu eru eftirfarandi:

1. Margfeldisstuðlar í 6. gr. laganna eru uppfærðir til samræmis við breytingar á forsendum sem orðið hafa frá því að núgildandi stuðlar voru teknir upp með lögum nr. 37/1999.

2. Vísitölutengingum í 15. gr. laganna er breytt, en af þeirri breytingu leiðir umtalsverð hækkun á lágmarks- og hámarksárslaunum 3. og 4. mgr. 7. gr. laganna miðað við það sem nú er.

3. Frádráttarreglum vegna greiðslna frá lífeyrissjóði er lítillega breytt vegna breytinga sem orðið hafa á forsendum þeirra.

Með framangreindum breytingum eru helstu viðmiðanir í lögunum, sem nauðsyn ber til að laga vegna þeirrar þróunar sem orðið hefur frá setningu laga nr. 37/1999, uppfærðar, og markmiði lagasetningarinnar þannig náð.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið gaf ekki sérstakt tilefni til að rannsaka samræmi þess við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Í því sambandi skal áréttað að frumvarpið felur fyrst og fremst í sér uppfærslu á viðmiðum sem þegar eru í lögunum og umrædd ákvæði hafa verið talin innan marka stjórnarskrárinnar að því marki sem á þau hefur reynt fyrir dómi. Þá skal nefnt að enn sem komið er hefur ekki átt sér stað nein samræming hins almenna skaðabótaréttar á vettvangi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins og ræðst hann því í meginatriðum af reglum landsréttar.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst þá einstaklinga sem munu verða fyrir líkamstjóni og vátryggingafélög og aðra þá sem greiða bætur vegna líkamstjóns. Um leið snertir frumvarpið vátryggingartaka sem greiða iðgjöld til vátryggingafélaganna. Líkt og að framan er rakið var myndaður ráðgjafarhópur samkvæmt tilnefningum frá helstu félagasamtökum og stofnunum sem málaflokkurinn varðar, þ.e. frá Öryrkjabandalagi Íslands, Sjálfsbjörg, Samtökum fjármálafyrirtækja, Lögmannafélagi Íslands og Sjúkratryggingum Íslands. Í tengslum við uppreikning á margfeldisstuðlum laganna var einnig leitast við að hafa samráð við hérlenda tryggingastærðfræðinga og voru fyrirhugaðar breytingar kynntar á félagsfundi Félags íslenskra tryggingastærðfræðinga og leitað eftir sjónarmiðum félagsmanna um forsendur margfeldisstuðlanna. Þá bárust ráðgjafarhópnum athugasemdir frá Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi.

Frumvarpið var sent til umsagnar hjá öllum þeim sem áttu fulltrúa í ráðgjafarhópnum auk þess sem það var sent sérstaklega til Tryggingamiðstöðvarinnar hf., Varðar tryggingafélags hf., Vátryggingafélags Íslands hf. og Sjóvár-Almennra trygginga hf. og Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi. Þá var frumvarpið sett til kynningar á vef ráðuneytisins og öllum gefinn kostur á að veita umsögn um það. Umsagnir bárust frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Sjúkratryggingum Íslands, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi og Neytendasamtökunum.

Í umsögn Sjúkratrygginga Íslands kemur fram að nauðsynlegt sé að endurskoða framkvæmd örorkumatsgerða hið fyrsta. Þá kemur fram að bætur sem greiddar verða úr sjúklingatryggingu, verði frumvarpið að lögum, muni hækka. Þá kemur enn fremur fram að í lögum um sjúklingatryggingu sé kveðið á um hámarksbætur vegna hvers tjónsatviks. Ef skaðabætur hækka megi búast við að fleiri einstaklingar fái greiddar hámarksbætur samkvæmt lögunum. Þar sem búast má við að reiknaðar bætur verði hærri en hámarksbætur laganna er viðbúið að þessir einstaklingar fái tjón sitt ekki bætt að fullu samkvæmt reiknireglum skaðabótalaga.

Í umsögn Neytendasamtakanna kemur fram að þegar litið sé til upplýsinga frá árinu 2016 komi fram að 92% allra mála ársins hafi verið vegna tjónþola sem hlotið hafi 15% eða lægri varanlega örorku. Huga þurfi að því að réttur þeirra sem tapa starfsgetu sinni verði tryggður. Samtökin séu fylgjandi því að gerðar séu uppfærslur á margfeldisstuðli skaðabótalaga og öðrum ákvæðum laganna til að tryggja að bætur séu í samræmi við tjón og skerðingu á starfsgetu. Hækkun margfeldisstuðla ein og sér geti hins vegar ekki verið breyting til batnaðar. Þá muni iðgjöld ökutækjatrygginga hækka sem nemi allt að 20.000 kr. á hverja bifreið.

Í umsögn Samtaka fjármálafyrirtækja kemur fram að samtökin séu ekki sammála því að brýn þörf sé á að gera þær breytingar sem gert sé ráð fyrir í frumvarpinu heldur sé nauðsynlegt að ráðast í frekari breytingar á skaðabótalögunum. Helstu rökin fyrir því séu að 75% tryggingafjárhæðar séu greidd til tjónþola sem metnir séu með 15% varanlega örorku eða lægri. 92% allra mála varði tjónþola með undir 15% varanlega örorku. Í Danmörku séu t.d. ekki greiddar skaðabætur fyrir varanlega örorku þegar örorkan er metin undir 15%. Þá liggi ekki fyrir upplýsingar um tekjuþróun þeirra tjónþola sem metnir eru með örorku undir 15% og að hækkun margfeldisstuðla og launaviðmiðana í frumvarpinu muni valda verulegri hækkun tryggingaiðgjalda. Þá sé umsýslukostnaður við matsferli mikill. Óhjákvæmilegt sé að ráðast sem allra fyrst í endurskoðun á ákvæðum skaðabótalaga um mat á örorku í því skyni að setja skýrari samræmdar reglur um framkvæmd örorkumats og koma á fót miðlægri stofnun sem hafi yfirumsjón með framkvæmd matsgerða. Þannig megi tryggja betur samræmi, gagnsæi og jafnræði milli tjónþola en matskerfið í dag skorti samræmd viðmið. Þá sé öflun matsgerða handahófskennd og kostnaðarsöm. Þá kemur fram að samkvæmt kostnaðargreiningu frumvarpsins muni breytingarnar auka kostnað vegna slysatryggingar ökumanns og eiganda um 26% og kostnaðarauki vegna ábyrgðartrygginga ökutækja verði um 16%. Heildarkostnaðarauki á ökutækjatryggingamarkaði geti því numið 3–3,5 milljörðum kr. á ársgrundvelli. Kostnaðarauki fyrir fjölskyldu með tvo bíla geti orðið á milli 30–60 þús. kr. á ári. Þá geti breytingin haft enn meiri áhrif á aðrar tegundir ökutækjatrygginga, t.d. bifhjólatryggingar. Iðgjöld vegna slysatryggingar sjómanna muni auk þess hækka. Slys á sjómönnum séu þess eðlis að þeim fylgi hátt örorkumat og því muni tjónagreiðslur til sjómanna hækka um allt að 40%. Kostnaður útgerða við að slysatryggja sjómenn muni því hækka um hundruð þúsunda króna fyrir hvern einstakling í áhöfn. Slíkar hækkanir á iðgjöldum geti haft áhrif á kjarasamninga. Telja samtökin að við gerð frumvarpsins hafi ekki verið litið til hagsmuna viðskiptavina vátryggingafélaganna heldur einungis þess hluta þeirra sem verða fyrir slysum og fá metna háa örorku í kjölfarið. Telja samtökin að samstaða ríki um að hækka megi greiðslur til þess hóps sem sé þó einungis um 8% allra mála. Þá benda samtökin á að því megi halda fram að aflahæfi langflestra sem verði fyrir slysi sem leiði til örorku undir 15% skerðist ekki þótt þeir verði í flestum tilvikum fyrir miska sem sé bættur. Þá gera samtökin athugasemdir við breytingu á lágmarks- og hámarkslaunaviðmiðunum og telja að í stuðlum gildandi laga sé innbyggt 30% álag sem sé ungum tjónþolum til hagsbóta. Ástæða sé til að skoða hvort lækka eigi það álag samhliða breytingum á fjárhæð lágmarkslauna. Þá kemur fram að vátryggingafélögin muni þurfa að aðlaga iðgjöld að nýjum lögum og leggja til að lögin öðlist gildi 14 mánuðum eftir samþykkt þeirra á Alþingi.

Í umsögn Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi kemur fram að hafa verði í huga sérstöðu sjómanna á vinnumarkaði. Tekjur sjómanna taki ekki breytingum í samræmi við starfsaldur heldur fái sjómaður ákveðna hlutdeild í aflaverðmæti skips í stað fastra mánaðarlauna. Uppgjör bóta vegna slyss sjómanns grundvallist á skaðabótalögum. Hafi ákvæði um slysatryggingar sjómanna verið sett í kjarasamning sjómanna á grundvelli ákvörðunar gerðardóms vegna vinnudeilu árið 2001. Iðgjöld trygginga sjómanna séu tengd aflaverðmæti skipa. Telja samtökin að nauðsynlegt sé að fara í frekari endurskoðun á skaðabótalögunum og sérstaklega þurfi að endurskoða framkvæmd matsgerða. Þá sé mikilvægt að skoða hvernig bótum skuli vera háttað þegar einstaklingur heldur aflahæfi. Mikilvægt sé að skoða hvort og hvernig skuli greiða bætur til þeirra sem metnir eru með varanlega örorku undir 15%. Þá gagnrýna samtökin að í frumvarpinu sé lögð til breyting á vísitölutengingu launa þ.e. að fella eigi niður tengingu við lánskjaravísitölu sem fylgi neysluverðsvísitölu og tengja í staðinn við launavísitölu. Benda samtökin á að launavísitala sé ekki réttur mælikvarði á launabreytingar í landinu eins og hún sé samansett. Kjarasamningar sjómanna hafi nýlega verið gerðir á forsendum gildandi skaðabótalaga og muni breytingarnar hafa talsverðar afleiðingar í för með sér í næstu kjaraviðræðum. Þá benda samtökin á að sjómenn fái greidd laun miðað við aflaverðmæti þess skips sem þeir starfi á. Margfeldisstuðlar skaðabótalaga eigi því ekki við um útreikning á bótum til þeirra. Skoða þurfi hvort setja ætti sérstaka margfeldisstuðla fyrir sjómenn. Þá muni sá kostnaðarauki sem gert er ráð fyrir að frumvarpið hafi í för með sér í tjónagreiðslum hafa mikil áhrif á iðgjöld vegna trygginga sjómanna. Sjávarútvegsfyrirtæki greiði nú þegar umtalsvert hærri iðgjöld vegna slysatrygginga starfsmanna en önnur fyrirtæki. Ætla megi að kostnaður útgerðar við að tryggja hvern sjómann sé nú á bilinu 500 þús. til 1.500 þús. kr.. Gera megi ráð fyrir að slysatrygging sjómanna muni hækka um nokkur hundruð þúsund krónur á ári fyrir hvern einstakling í áhöfn verði frumvarpið að lögum. Þá telja samtökin að gildistaka breytinganna samkvæmt frumvarpinu geti ekki verið fyrr en 1. janúar 2020. Margar útgerðir séu með gildar tryggingar út árið 2019 auk þess sem kjarasamningar byggist á forsendum gildandi laga. Vátryggingartakar þurfi verulegt svigrúm til að laga sig að nýrri löggjöf.

Af þessum umsögnum og því sem fram kom í umræðum í ráðgjafarhópnum er ljóst að nauðsynlegt er að ráðast í frekari breytingar á skaðabótalögunum en lagt er til í þessu frumvarpi. Ber þar helst að nefna endurskoðun á fyrirkomulagi örorkumats og greiðslu skaðabóta þegar örorkumat er lægra en 15%. Eins og fram kemur í 1. kafla greinargerðar þessarar var markmiðið með þeim breytingum sem hér eru lagðar til að endurskoða þau atriði í lögunum sem mikill samhljómur var um að brýnt væri að lagfæra án tafar. Ávallt var hins vegar ljóst að skoða þarf einnig önnur ákvæði laganna eins og fyrirkomulag örorkumats en rétt þótti að taka þessi atriði síðar til endurskoðunar. Í þessu sambandi athugast að athugasemdir framangreindra aðila að því er varðar einstaklinga með örorku undir 15% lúta öðrum þræði að því hvernig staðið er að mati á örorku. Hvað varðar athugasemdir um hækkun iðgjalda vísast til umfjöllunar í 6. kafla.

6. Mat á áhrifum.

Samþykkt frumvarpsins felur í sér að margfeldisstuðlar skaðabótalaga verða lagaðir að núverandi aðstæðum, en af því leiðir að fjárhæðir bóta fyrir varanlega örorku verða nær því að tryggja tjónþolum fullar bætur fyrir raunverulegt tjón þeirra, til samræmis við meginmarkmið skaðabótalaga. Ótvíræðir hagsmunir eru af því að fjárhæðir skaðabóta endurspegli raunverulegt tjón, jafnt fyrir tjónþola, vátryggingafélög, aðra þá sem verða bótaskyldir sem og samfélagið allt. Ljóst er að breytingin felur í sér nokkra hækkun á margfeldisstuðlum, sem mun þar af leiðandi leiða til hækkunar greiðslna frá vátryggingafélögum og öðrum þeim sem greiða skaðabætur. Hækkun stuðlanna verður þó ekki talin mjög veruleg, sbr. nánari umfjöllun um 3. gr. frumvarpsins.

Þá felur samþykkt frumvarpsins í sér að fjárhæðir lágmarks- og hámarksárslauna laganna hækka og tengjast til frambúðar þróun launa á vinnumarkaði. Með því er leiðrétt sú rýrnun sem orðið hefur á umræddum viðmiðunarfjárhæðum í samanburði við laun á vinnumarkaði sem leitt hefur til lægri bóta og skerðingar hjá fleiri tjónþolum en raunin var þegar fjárhæðirnar voru ákveðnar. Miðað við desember 2016 nemur hækkun lágmarks- og hámarksárslauna samkvæmt frumvarpinu tæplega 71%. Þannig fara lágmarksárslaun 66 ára og yngri til að mynda úr 3.165.500 kr. í 5.412.500 kr. Þeir sem munu verða fyrir tjóni hafa ótvíræða hagsmuni af því að sú rýrnun sem orðið hefur á framangreindum fjárhæðum verði leiðrétt, og um leið standa almannahagsmunir til þess, enda er það ótiltekinn hluti almennings sem mun verða fyrir bótaskyldu líkamstjóni í framtíðinni. Breytingarnar munu leiða til hækkunar á bótafjárhæðum hjá vissum hópi tjónþola og þar af leiðandi til aukinna greiðslna af hálfu vátryggingafélaga og annarra bótaskyldra aðila.

Breytingarnar á frádráttarreglum vegna greiðslna úr lífeyrissjóði munu auka frádrátt frá bótum fyrir tímabundið atvinnutjón og varanlega örorku. Þær munu þannig lækka umræddar bætur og þar af leiðandi greiðslur frá vátryggingafélögum. Líkt og nánar er rakið í umfjöllun um 1. og 2. gr. frumvarpsins miðar breytingin að því að laga umrædd ákvæði að breytingu sem orðið hefur á greiðslu lágmarksiðgjalda í lífeyrissjóð og samræma þau forsendum frádráttarreglnanna, sem telja verður eðlilegt og nauðsynlegt.

Samkvæmt framansögðu ganga áhrif einstakra breytinga sem í frumvarpinu felast að nokkru leyti í sitt hvora áttina, þ.e. þær leiða ýmist til hækkunar eða lækkunar á bótum. Þó er ljóst að heildaráhrif frumvarpsins munu fela í sér hækkun á bótum og þannig hærri greiðslur af hálfu vátryggingafélaga. Í kostnaðargreiningu, dags. 29. september 2017, sem Vigfús Ásgeirsson tryggingastærðfræðingur gerði og byggist á tjónum sem gerð voru upp hjá vátryggingafélögum á árinu 2016, er komist að þeirri niðurstöðu að kostnaður vátryggingafélaganna vegna líkamstjónsþáttar ökutækjatjóna aukist um 26,2% með breytingum á margfeldisstuðlum, hámarks- og lágmarksárslaunum, en að kostnaður vegna annars tjóns aukist um 35,8%. Gera má ráð fyrir u.þ.b. 20% kostnaðaraukningu vegna ökutækjatrygginga þegar munatjónsþáttur þeirra er tekinn með. Í kostnaðargreiningunni er tekið fram að það sé tryggingafélaganna, hvers og eins, að ákveða sín iðgjöld og aðrir þættir geti einnig komið til skoðunar við þá ákvörðun. Hækkunin muni þó skila sér til tjónþola í hærri bótum.

Sjúkratryggingar Íslands greiða bætur úr sjúklingatryggingu samkvæmt lögum um sjúklingatryggingu, nr. 111/2000, og fer um ákvörðun bótafjárhæðar eftir ákvæðum skaðabótalaga. Hámark bótafjárhæðar úr sjúklingatryggingu fyrir hvert einstakt tjónsatvik var 10.783.103 kr. árið 2017. Fram kemur hjá Sjúkratryggingum Íslands að þegar skaðabætur hækka eins og lagt er til í frumvarpi þessu megi búast við að fleiri einstaklingar fái greiddar hámarksbætur samkvæmt lögunum og fái tjón sitt þannig ekki að fullu bætt samkvæmt reiknireglum skaðabótalaga. Þá ber heilbrigðisstarfsmönnum sem starfa sjálfstætt að kaupa vátryggingu vegna starfa sinna, sbr. 9. og 10. gr. laga nr. 111/2000. Gera má ráð fyrir að hækkun bóta verði til þess að hækka iðgjaldagreiðslur vegna slíkra vátrygginga, sbr. umfjöllun um áhrif frumvarpsins á mögulega hækkun iðgjalda vegna ökutækjatrygginga.

Hvað varðar greiðslur vegna skaðabótaábyrgðar ríkisins á líkamstjóni kemur fram í framangreindu mati Vigfúsar Ásgeirssonar á áhrifum frumvarpsins að hækkun á bótum vegna annars líkamstjóns en af völdum ökutækja geti numið 36%. Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins kemur fram að skaðabætur séu eðli sínu samkvæmt óviss útgjöld sem geti verið misjöfn milli ára. Eins og rakið hefur verið í 5. kafla hér að framan hefur komið fram bæði hjá Samtökum fjármálafyrirtækja og Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi að samtökin telji að frumvarpið muni hafa áhrif til hækkunar iðgjalda um allt að 40% vegna trygginga fyrir sjómenn. Þannig geti kostnaður útgerðar vegna hækkunar á iðgjöldum vegna slysatryggingar sjómanna hækkað um nokkur hundruð þúsund kr. á hvern sjómann en kostnaður við slíka tryggingu í dag nemi á bilinu 500 þús. til 1.500 þús. kr. á hvern sjómann á ári. Þá getur frumvarpið haft í för með sér hækkun á iðgjöldum vegna ökutækjatrygginga um allt að 26% og eins og fram kemur hjá Samtökum fjármálafyrirtækja geta útgjöld fjölskyldu með tvo bíla hækkað um 30–60 þús. kr. á ári að mati samtakanna.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með lögum nr. 37/1999 var gerð sú breyting að í 2. mgr. 2. gr. skaðabótalaga var kveðið á um að frá bótum fyrir tímabundið atvinnutjón skyldi draga „60% af greiðslu frá lífeyrissjóði“. Breytingin var hluti af víðtækum breytingum á lögunum sem fólu m.a. í sér upptöku nýs margfeldisstuðuls og breytingu á frádráttarreglum í tilviki bóta fyrir varanlega örorku, sbr. athugasemdir við 2. og 3. gr. frumvarpsins hér á eftir.

Segja má að grunnhugsunin í frádráttarreglum laganna sé sú að greiðslur frá þriðja manni dragist frá skaðabótum að því marki sem annar en tjónþoli hefur kostað til þeirra. Þegar lög nr. 37/1999 voru sett var almenna reglan sú að vinnuveitandi innti af hendi 60% af lágmarksiðgjaldi í lífeyrissjóð (6% af heildarlaunum) en launþeginn sjálfur 40% (4% af heildarlaunum). Reglan um frádrátt vegna greiðslu frá lífeyrissjóði, sem tekin var upp í 2. mgr. 2. gr. skaðabótalaga, miðaði því við að einungis 60% af slíkri greiðslu kæmi til frádráttar bótum, þ.e. sá hluti sem til væri kominn vegna framlags vinnuveitandans, en ekki þau 40% sem til væru komin vegna framlags launþegans, þ.e. tjónþolans sjálfs (sbr. Alþt. 1998–99, A-deild, bls. 3908–3909).

Framangreind hlutföll hafa nú breyst, enda varð almenna reglan frá 1. janúar 2007 sú að vinnuveitandi greiddi 8% af heildarlaunum launþega í lífeyrissjóð en launþeginn áfram 4%, sbr. lög nr. 167/2006, sem fólu í sér breytingu á lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, og fleiri lögum, en lögin voru sett í kjölfar kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Nýverið hafa síðan orðið frekari hækkanir á framlagi vinnuveitanda í lífeyrissjóð, sbr. SALEK-samkomulagið svonefnda frá janúar 2016, sem miðar við hækkun framlags í áföngum til 1. júlí 2018 þegar framlagið skal nema 11,5% af launum.

Samkvæmt framansögðu hefur orðið talsverð breyting á hlutfalli milli framlags vinnuveitanda annars vegar og launþega hins vegar í lífeyrissjóð. Með þeim breytingum sem hér eru lagðar til er gert ráð fyrir að frádráttarreglan taki tillit til þessara breytinga, enda verður að telja þær forsendur sem ákvæðið hvílir á að þessu leyti, um frádrátt í samræmi við hlutfall í iðgjöldum, eðlilegar. Í þeim efnum þykir hins vegar ekki fært að leggja til grundvallar þau hlutföll sem verða fyrir hendi eftir að hækkanir samkvæmt framangreindu SALEK-samkomulagi hafa tekið gildi, enda væri það ósanngjarnt gagnvart væntanlegum tjónþolum sem hafa í flestum tilfellum greitt hærra hlutfall lífeyrissjóðsiðgjalda í gegnum tíðina. Þess í stað þykir eðlilegt að horfa til þeirra hlutfalla sem urðu almenn frá 1. janúar 2007 og giltu síðan í um áratug, en þau fela um leið í sér stærðir sem eru á milli þess sem gilti fyrir 2007 og þess sem væntanlega mun gilda í framtíðinni samkvæmt framansögðu. Frá og með árinu 2007 greiddi vinnuveitandi almennt 2/ 3 af lágmarksiðgjaldinu, í stað 60% þegar lög nr. 37/1999 voru sett, en launþeginn 1/ 3, í stað 40% þegar lög nr. 37/1999 voru sett. Kveður tillagan því á um að í stað 60% af greiðslu frá lífeyrissjóði komi 2/ 3 af greiðslu frá lífeyrissjóði. Skýrara þykir að setja hlutfallið fram sem almennt brot en ekki prósentuhlutfall þar sem hinu síðarnefnda mundi fylgja mikill fjöldi aukastafa.

Um 2. gr.

Þetta ákvæði frumvarpsins felur í sér sams konar breytingu að því er varðar bætur fyrir varanlega örorku og 1. gr. frumvarpsins felur í sér varðandi bætur fyrir tímabundið atvinnutjón. Með lögum nr. 37/1999 voru breytingar gerðar á 4. mgr. 5. gr. skaðabótalaga sem fólu m.a. í sér að í 4. málsl. ákvæðisins var mælt fyrir um að frá skaðabótakröfu vegna varanlegrar örorku skyldi draga 40% af reiknuðu eingreiðsluverðmæti örorkulífeyris frá lífeyrissjóði og að við útreikninginn skyldi miða við 4,5% ársafvöxtun. Hugsunin að baki reglunni var hin sama og lýst er í umfjöllun um 1. gr. frumvarpsins, þ.e. að vinnuveitandi greiddi 60% iðgjalda í lífeyrissjóð og því ætti að draga frá 60% af þeim greiðslum sem tjónþoli fengi úr lífeyrissjóði. Þar sem lífeyrisgreiðslur eru skattskyldar og miðað var við skatthlutfallið 1/ 3 í forsendum fyrir lögum nr. 37/1999 var 60% hlutdeildin lækkuð um þriðjung og því ákveðin 2/ 3 x 60% = 40% (sbr. Alþt. 1998–99, A-deild, bls. 1293).

Líkt og rakið var í umfjöllun um 1. gr. frumvarpsins breyttist hlutfall vinnuveitanda í lágmarksiðgjaldi fyrir um 10 árum og eðlilegt er að breyting verði gerð á framangreindum frádrætti til samræmis við það og forsendur frádráttarreglunnar. Hlutfall vinnuveitanda í iðgjaldinu frá og með árinu 2007 var almennt 2/ 3 en færa verður þá stærð niður um þriðjung, líkt og hina eldri stærð. Því er mælt fyrir um að í stað 60% í komi 2/ 3 x 2/ 3

= 4/ 9, en hlutfallið er sett fram sem almennt brot en ekki prósentuhlutfall, þar sem hinu síðarnefnda myndi fylgja mikill fjöldi aukastafa.

Um 3. gr.

Í greininni eru lagðir til nýir margfeldisstuðlar í 1. mgr. 6. gr. skaðabótalaga til samræmis við breytingar sem orðið hafa síðan núgildandi margfeldisstuðlar voru teknir upp með lögum nr. 37/1999.

Forsendur margfeldisstuðlanna þegar þeir voru reiknaðir út árið 1998 voru eftirfarandi (sbr. Alþt. 1998–99, A-deild, bls. 1293–1294 og 3909):

a. Notaðir voru tryggingafræðilegir stuðlar sem sýna hversu mikið árstekjur margfaldast ef bættar eru tapaðar vinnutekjur til 75 ára aldurs. Við útreikning stuðlanna var tekið tillit til dánar- og örorkulíkinda. Þá var tekið tillit til starfslíkinda eftir 67 ára aldur. Byggt var á íslenskum dánarlíkum áranna 1991–1995. Örorkulíkur voru byggðar á danskri reynslu. Starfslíkindi voru reiknuð út frá tölum um atvinnuþátttöku í vinnumarkaðskönnun Hagstofu Íslands frá því í apríl 1998.

b. Miðað var við 4,5% ársafvöxtunarforsendu frá 18 ára aldri tjónþola. Var sú forsenda í samræmi við niðurstöðuna í Hrd. 1995, bls. 937, og í samræmi við þá ávöxtunarmöguleika sem taldir voru fyrir hendi í þjóðfélaginu þegar miðað væri við áhættulitla ávöxtun.

c. Miðað var við að bætur til barna ávöxtuðust um 3% á ári til 18 ára aldurs, en 4,5% eftir það. Lagt var til grundvallar að barn sem væri tjónþoli byrjaði að hafa tekjur 18 ára og því ekki bættur tekjumissir að því aldursmarki.

d. Miðað var við að skerðing vegna tekjuskattshagræðis og eingreiðslu væri 33,3%.

e. Inn í margföldunarstuðulinn var reiknað álag til þess að mæta áhrifum 10% fjármagnstekjuskatts.

f. Litið var til þeirrar staðreyndar að launatekjur manna dreifast ójafnt yfir starfsævina. Tekjur manna væru að jafnaði hæstar um miðbik starfsævinnar en lækkuðu síðan nokkuð fram að starfslokum. Í stuðlinum var reiknað 30% álag á tekjur þess sem slasast 18 ára gamall eða yngri, sem stiglækkar fram til loka 29. aldursárs.

g. Stuðullinn var látinn gilda jafnt fyrir bæði kyn.

Ljóst er að sumar framangreindra forsendna hafa breyst, svo sem hlutfall fjármagnstekjuskatts, auk þess sem þau gögn sem stuðst var við eru komin nokkuð til ára sinna. Var Vigfúsi Ásgeirssyni tryggingastærðfræðingi falið að endurreikna stuðlana með tilliti til þeirra forsendna sem breyst hafa frá því að núgildandi stuðlar voru reiknaðir. Helstu forsendur fyrir hinum endurreiknuðu stuðlum, sem er að finna í frumvarpsgreininni, eru eftirfarandi:

a. Launaþróun eftir aldri var reiknuð út frá atvinnutekjum samkvæmt skattframtölum. Þar sem skaðabótalög tilgreina lágmarks- og hámarksárslaun var tekið tillit til þeirra þegar launaferilinn var reiknaður. Ríkisskattstjóri reiknaði meðallaun allra samkvæmt skattframtölum 2015, þó þannig að ef laun framteljanda voru lægri en lágmarksárslaunin voru lágmarksárslaunin notuð í stað raunverulegra launa. Að sama skapi voru hámarksárslaun laganna notuð í stað raunverulegra launa ef laun framteljanda voru hærri en hámarksárslaunin. Í ljósi þeirrar breytingar sem lögð er til í 4. gr. frumvarpsins, þess efnis að fjárhæð lágmarks- og hámarksárslauna breytist framvegis í hlutfalli við breytingar á launavísitölu fremur en lánskjaravísitölu, var fjárhæð lágmarks- og hámarksárslaunanna við útreikninginn miðuð við launavísitölu (þ.e. hækkun launavísitölu frá 131,3 í júlí 1993 til 483,5 meðallaunavístölu ársins 2014, en skattframtöl 2015 sýna launatekjur ársins 2014). Með þessum hætti fékkst fall yfir launaþróun eftir aldri, byggt á tölfræðilegum gögnum, sem stuðlarnir byggjast síðan á, en slíku var ekki að heilsa þegar núgildandi stuðlar voru reiknaðir út.

b. Hvað varðar ávöxtun/afvöxtunarforsendu er áfram miðað við 4,5%. Í því sambandi athugast að þótt telja megi tryggingafræðilegar forsendur um langtímaávöxtun eðlilegra viðmið þá voru þær forsendur hinar sömu þegar núgildandi stuðlar voru reiknaðir út þannig að þar hefur engin breyting orðið. Á hinn bóginn hefur fjármagnstekjuskattur hækkað í 20%. Þess vegna eru stuðlarnir reiknaðir miðað við 4,5% vexti, að teknu tilliti til 20% fjármagnstekjuskatts, eða 3,6% nettóávöxtun á ári. Þessi forsenda var látin gilda fyrir alla aldurshópa.

c. Hvað varðar brottfall vegna andláts og örorku er miðað við nýjustu eftirlifendatöflur, sem byggjast á reynslu áranna 2010–2014 á Íslandi, og íslenskar örorkutöflur sem byggjast á reynslu íslenskra lífeyrissjóða á árunum 1998–2002. Þegar núverandi stuðlar voru reiknaðir út var miðað við fulla atvinnuþátttöku til 67 ára aldurs, sem jafngildir því að ekki var reiknað með neinu brottfalli vegna atvinnumissis. Hér er ekki reiknað með brottfalli vegna atvinnumissis.

d. Sem fyrr segir var ekki, við útreikning á stuðlum samkvæmt núgildandi skaðabótalögum, tekið mið af breytilegum tekjum eftir aldri út frá tölfræðilegum gögnum, heldur var ákveðið álag lagt á tekjur hinna yngri. Útreikningar samkvæmt þeim forsendum sem nú voru lagðar til grundvallar gefa lægri stuðla fyrir þá yngstu vegna þess að álagið þá vegur þyngra en hækkun samkvæmt launaferli í hinum nýju útreikningum. Þess vegna var eldri stuðullinn látinn halda sér þegar hann var hærri en útreikningur samkvæmt þeim forsendum sem nú voru lagðar til grundvallar.

e. Að öðru leyti en að framan greinir er miðað við sömu forsendur og þegar núgildandi stuðlar voru reiknaðir út, þar á meðal að skerðing bóta vegna tekjuskattshagræðis og eingreiðslu sé 33,3%.

Líkt og samanburður á núgildandi stuðlum og stuðlunum í frumvarpsgreininni ber með sér felur breytingin í sér nokkra hækkun á stuðlum án þess þó að hún geti talist veruleg. Eru stuðlarnir óbreyttir fram að 18 ára aldri en hækkunin er hvað mest á bilinu 25 til 32 ára. Svo dæmi sé tekið verður stuðullinn fyrir 27 ára 16,551 í stað 14,161 áður.

Með þessu hafa stuðlarnir verið uppfærðir til samræmis við nýjustu og bestu fáanlegu upplýsingar og gögn, en á grundvelli sömu meginforsendna og lagt var upp með við útreikning núgildandi stuðla. Verður að telja stuðlana í frumvarpsgreininni mun nær því en núgildandi stuðlar að tryggja tjónþolum fullar bætur fyrir raunverulegt tjón þeirra, til samræmis við meginmarkmið skaðabótalaga.

Um 4. gr.

Í greininni eru lagðar til þrenns konar breytingar á 15. gr. skaðabótalaga sem lúta að vísitölutengingum þeirra fjárhæða sem fram koma í lögunum. Í fyrsta lagi fela breytingarnar í sér leiðréttingu á tilteknum augljósum villum í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. Í öðru lagi fela þær í sér að lágmarks- og hámarksárslaunin í 3. og 4. mgr. 7. gr. laganna verða tengd launavísitölu fremur en lánskjaravísitölu, en sú breyting felur í sér talsverða hækkun á viðmiðum um lágmarks- og hámarksárslaun miðað við þróun umræddra vísitalna frá gildistöku laganna. Í þriðja lagi felur þessi grein frumvarpsins í sér að orðalag 2. mgr. 15. gr. laganna er fært til samræmis við dómaframkvæmd Hæstaréttar, en þar er ekki um efnislega breytingu að ræða. Verður hér gerð grein fyrir þessum breytingum hverjum fyrir sig.

Í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laganna eru tilteknar augljósar villur. Þannig vísar málsliðurinn í fyrsta lagi til 1. mgr. 4. gr. og mælir þannig fyrir um að fjárhæðir í 1. mgr. 4. gr. skuli breytast í samræmi við breytingar á lánskjaravísitölu. Í 1. mgr. 4. gr. er hins vegar engar fjárhæðir að finna, heldur ætti 1. mgr. 15. gr. réttilega að vísa til 2. mgr. 4. gr. sem hefur að geyma fjárhæðir bóta fyrir varanlegan miska. Í öðru lagi inniheldur málsliðurinn enga tilvísun til 4. mgr. 7. gr. þar sem tilgreind er fjárhæð hámarksárslauna sem notuð er við útreikning bóta fyrir varanlega örorku. Ekki getur þó farið á milli mála að ætlunin hafi verið sú að hámarksárslaun fylgdu breytingu vísitölu, rétt eins og lágmarksárslaunin í 3. mgr. 7. gr. sem málsliðurinn vísar til. Framangreind atriði virðist vera að rekja til þess að við setningu laga nr. 37/1999 hafi ekki verið gerðar allar þær breytingar á 1. mgr. 15. gr. sem nauðsyn krafði. Réttarframkvæmdin hefur verið með þeim hætti að litið hefur verið fram hjá framangreindum misfellum, þ.e. 1. mgr. 15. gr. virðist iðulega beitt líkt og hún vísi til 2. mgr. 4. gr. sem og 4. mgr. 7. gr. þrátt fyrir að hún geri það ekki. Lagfæring framangreindra atriða leiðir þannig ekki til breytinga á núverandi framkvæmd en gerir ákvæðið rétt í lögunum. Í breytingunni sem hér er lögð til á málsliðnum felst að tilvísun í 1. mgr. 4. gr. er breytt í 2. mgr. 4. gr., auk þess sem tilvísun til 4. mgr. 7. gr. kemur inn í málsliðinn.

Í 3. mgr. 7. gr. laganna er mælt fyrir um tiltekin lágmarksárslaun sem nota skal við útreikning bóta fyrir varanlega örorku. Þau nema 1.200.000 kr. fyrir 66 ára og yngri. Fjárhæðin er síðan með 15. gr. tengd breytingum á lánskjaravísitölu, sem við setningu laganna var sá almenni mælikvarði sem farið var eftir við verðtryggingu fjárskuldbindinga (sbr. Alþt. 1992–93, A-deild, bls. 3655), en frá 1. apríl 1995 hefur vísitalan hækkað til samræmis við hækkun vísitölu neysluverðs, sbr. lög nr. 12/1995 og 13/1995.

Þegar fjárhæð lágmarksárslaunanna var ákveðin árið 1999, með lögum nr. 37/1999, var höfð hliðsjón af meðallaunum landverkafólks innan ASÍ. Þannig er vísað til þess, í greinargerð með því frumvarpi sem varð að lögunum, að í eldri tillögum frá árinu 1995 hafi verið miðað við 1.400.000 kr. sem hafi svarað nánast til meðallauna landverkafólks innan ASÍ á árinu 1994 (þau meðallaun námu 1.414.000 kr.). Sú gagnrýni hefði komið fram að umrædd viðmiðun væri of há og með hliðsjón af því væri fjárhæðin 1.200.000 kr. lögð til (sbr. Alþt. 1998–99, A-deild, bls. 1296). Samkvæmt þessu virðist fjárhæðin hafa verið ákveðin sem u.þ.b. 85% af meðallaunum landverkafólks og hefur síðan uppfærst samkvæmt breytingum á lánskjaravísitölu frá gildistöku laganna. Launavísitala hefur hins vegar hækkað verulega umfram lánskjaravísitölu frá gildistöku laganna. Þannig hækkaði lánskjaravísitalan úr 3282 í 8658 frá júlí 1993 til desember 2016, sem felur í sér rúmlega 2,5-földun, eða 263,8% hækkun. Á sama tíma hækkaði launavísitalan úr 131,3 í 592,2, sem felur í sér u.þ.b. 4,5-földun, eða 451% hækkun. Svo horft sé sérstaklega til meðaltekna verkafólks má benda á að þær námu 5.700.000 kr. á árinu 2015 (475.000 kr. á mánuði samkvæmt vef Hagstofu Íslands, www.hagstofa.is, Laun eftir launþegahópi, starfsstétt og kyni 2015). Uppfærð lágmarksárslaun miðað við júlí sama ár námu 3.091.500 kr., sem svarar til u.þ.b. 54% af meðaltekjum verkafólks. Samkvæmt þessu hefur bilið á milli lágmarksárslauna í 3. mgr. 7. gr. og þeirra meðaltekna verkafólks, sem þau tóku mið af, breikkað umtalsvert, og nú er svo komið að lágmarksárslaunin, sem voru upphaflega 85% af meðallaunum landverkafólks, eru ekki nema rúmur helmingur af meðaltekjum verkafólks.

Telja verður brýnt að leiðrétta þessa rýrnun á lágmarksárslaununum með tilliti til launatekna, enda felur hún í sér að þeir sem fá reiknaðar bætur skv. 3. mgr. 7. gr. hafa borið sífellt minna úr býtum í samanburði við þá sem falla undir almennu regluna í 1. mgr. 7. gr. Í því sambandi er rétt að benda á að eins og dómaframkvæmd er háttað um 2. mgr. 7. gr., sem veitir heimild til að meta árslaun sérstaklega í vissum tilvikum, er ljóst að margir tjónþolar, sem líklegt verður að telja að muni hafa hærri tekjur en skv. 3. mgr. 7. gr., þurfa eigi að síður að sæta þeirri lágmarksviðmiðun sem þar greinir. Þannig er ljóst að Hæstiréttur hefur gert kröfu til þess að námsmenn séu komnir nærri námslokum til að fá notið meðaltalslauna þeirrar starfsstéttar sem þeir mennta sig til á grundvelli 2. mgr. 7. gr. Til að mynda verður að telja ljóst að háskólanemi, sem lokið hefur einu og hálfu ári í laganámi eða verkfræðinámi þegar hann lendir í slysi, þurfi að sæta því að fá reiknaðar bætur miðað við lágmarksárslaun í 3. mgr. 7. gr., svo fremi sem hann hafi ekki þegar einhverja tekjureynslu á vinnumarkaði. Telja verður allar líkur á því að slíkur einstaklingur muni njóta tekna talsvert yfir skilgreindum lágmarksárslaunum laganna, en að óbreyttri dómaframkvæmd þarf hann hins vegar að sæta lágmarkinu. Með öðrum orðum, undir 3. mgr. 7. gr. falla fleiri aðilar en þeir sem lágra eða engra tekna munu njóta í reynd, og meðan svo er verður að telja mikilvægt að fjárhæðin í ákvæðinu sé í eðlilegum tengslum við laun á almennum vinnumarkaði.

Svipað má segja um hámarksárslaunin í 4. mgr. 7. gr. og lágmarksárslaunin, þ.e. skrið launa umfram lánskjaravísitölu hefur leitt til þess að fjárhæð hámarksárslaunaviðmiðið, sem er 4.500.000 kr. og uppfærist samkvæmt breytingum á lánskjaravísitölu, hefur farið lækkandi í samanburði við laun. Í lögskýringargögnum er ekki að finna skýringar á því af hverju fyrrnefnd fjárhæð var valin sem hámarksárslaun, þ.e. þar er ekki vísað sérstaklega til tölfræðilegra upplýsinga um laun (sbr. Alþt. 1992–93, A-deild, bls. 3648, og Alþt. 1998–99, A-deild, bls. 1295). Á hinn bóginn eru þar m.a. færð fram þau rök fyrir hámarksárslaunum að eðlilegt sé að menn með óvenjuháar tekjur beri sjálfir það tjón sem stafi af missi þess hluta teknanna „sem fara að miklum mun fram úr því sem venjulegt er meðal tekjuhárra manna“. Tekjuháir einstaklingar geti auðveldlega keypt vátryggingar sem tryggi þeim bætur fyrir tjón er þeir kunni að verða fyrir vegna umræddrar takmörkunar. Þá megi ætla að ýmsir þeir sem njóti svo hárra tekna hafi þær aðeins tímabundið. Fyrrnefnd þróun lánskjaravísitölu í samanburði við laun gerir það að verkum að fjölgað hefur í hópi þeirra tjónþola sem eru yfir skilgreindum hámarksárslaunum skaðabótalaga, og þurfa því að sæta skerðingum á bótum. Ljóst er að slíkir tjónþolar fá ekki fullar bætur fyrir tjón sitt, a.m.k. samkvæmt skaðabótalögum.

Eins og þróunin hefur orðið verður tæplega talið að sú lýsing sé rétt í dag að þær tekjur sem eru yfir hámarkinu fari „að miklum mun fram úr því sem venjulegt er meðal tekjuhárra manna“. Fjárhæð hámarksárslaunanna miðað við desember 2016 nemur 11.871.000 kr. eða 989.250 kr. á mánuði. Fullyrða má að í dag teljist ein milljón á mánuði ekki fara verulega fram úr því sem venjulegt er meðal tekjuhárra manna, enda mega slík laun raunar teljast nokkuð algeng meðal ýmissa starfsstétta. Þegar litið er til upplýsinga um meðallaun eftir störfum samkvæmt flokkun Hagstofunnar er ljóst að meðallaun í sumum flokkum eru í dag ekki fjarri og jafnvel yfir hámarkinu. Hér má t.d. nefna að meðalmánaðarlaun fullvinnandi launamanna í flokknum „242 Sérfræðistörf í lögfræði“ námu 876.000 kr. á árinu 2015, í flokknum „1 Störf stjórnenda“ 1.001.000 kr. og í flokknum „3144 Sérfræðistörf við flugumsjón“ 1.090.000 kr. (samkvæmt vef Hagstofu Íslands, Laun fullvinnandi launamanna eftir starfi og kyni 2015). Til marks um framangreinda þróun má einnig benda á að árið 1998 námu meðallaun í flokknum „1 Störf stjórnenda“ 314.000 kr., eða 3.768.000 kr. á ársgrundvelli, en í júlí 1998 stóðu uppfærð hámarksárslaun í 4.981.500 kr. Samkvæmt því svöruðu meðallaunin í umræddum flokki til u.þ.b. 75% af viðmiði skaðabótalaga um hámarksárslaun árið 1998 en voru komin nokkuð yfir viðmiðið árið 2015 (meðallaunin voru þá 12.012.000 kr. á ársgrundvelli á meðan hámarksárslaunaviðmiðið var, miðað við júlí 2015, 11.593.000 kr.). Hér hafa einungis nokkur dæmi verið nefnd en þau, líkt og önnur dæmi sem taka mætti, bera með sér hækkun launa umfram vísitöluhækkun hámarksárslaunanna. Verður að telja fulla ástæðu til þess að hækka viðmiðið um hámarksárslaun skv. 4. mgr. 7. gr., enda takmarkast heimildin ekki lengur við fáa einstaklinga með verulega hærri tekjur en aðrir tekjuháir einstaklingar, líkt og lagt upp var upp með við setningu skaðabótalaga. Í þessu sambandi athugast jafnframt að ákvæðið víkur frá meginmarkmiði laganna um að tryggja tjónþolum fullar bætur fyrir tjón sitt og því eðlilegt að marka slíkri undanþágu þröngan farveg.

Til að gera framangreindar lagfæringar á fjárhæð viðmiðana um lágmarks- og hámarksárslaun mætti auðvitað gera beinar breytingar á þeim fjárhæðum sem nefndar eru í 3. og 4. mgr. 7. gr. Hér er hins vegar lagt til að sú leið verði frekar farin að breyta vísitölutengingu fjárhæðanna, þ.e. að í stað þess að breytast samkvæmt lánskjaravísitölu breytist fjárhæðirnar mánaðarlega í hlutfalli við breytingar á launavísitölu frá gildistöku laganna. Þetta felur í sér talsverða hækkun miðað við stöðuna í dag. Sé til að mynda litið til desember 2016 nemur fjárhæð lágmarksárslauna fyrir 66 ára og yngri 3.165.500 kr. ef uppfært er samkvæmt lánskjaravísitölu en 5.412.500 kr. ef uppfært er samkvæmt launavísitölu. Á sama tíma nemur fjárhæð hámarksárslaunanna 11.871.000 kr. ef uppfært er samkvæmt lánskjaravísitölu en 20.296.500 kr. ef uppfært er samkvæmt launavísitölu. Hlutfallslega er um tæplega 71% hækkun að ræða. Með þessu eru framangreindar fjárhæðir, sem a.m.k. að því er varðar lágmarksárslaun tóku mið af launum á vinnumarkaði, tengd breytingum sem orðið hafa á launum, sem telja verður eðlilegri tengingu en við lánskjaravísitölu. Hér má til að mynda benda á að líkt og fyrr greinir námu meðaltekjur verkafólks 5.700.000 kr. árið 2015, en uppfært samkvæmt launavísitölu nam viðmið um lágmarksárslaun í lögunum á sama tíma 4.780.000 kr. (í júlí 2015), eða u.þ.b. 84% af meðaltekjum verkafólks, sem svarar til nánast sama hlutfalls og þegar fjárhæðin var ákveðin í upphafi. Um leið er með þessu tryggt að viðmið um lágmarks- og hámarksárslaun breytist til frambúðar í samræmi við þróun launa og því kemur ekki til sams konar rýrnunar í samanburði við laun og orðið hefur á undanförnum árum, eða eftir atvikum vaxtar í samanburði við laun. Hér má og benda á að meginreglan um árslaun í 1. mgr. 7. gr. skaðabótalaga, sem hverju sinni kemur til álita hvort gefi fjárhæð undir viðmiðum um lágmarksárslaun eða yfir viðmiðum um hámarksárslaununum, mælir fyrir um leiðréttingu samkvæmt launavísitölu (það fyrirkomulag var tekið upp með lögum nr. 37/1999 en fram að því réðst uppfærslan af lánskjaravísitölu). Hér er því ekki verið að leggja til vísitölutengingu sem óþekkt er í lögunum, heldur að tenging við sömu vísitölu eigi við samkvæmt meginreglunni í 1. mgr. 7. gr. og undantekningunum í 3. og 4. mgr. 7. gr.

Í þessari grein frumvarpsins er loks lögð til breyting á 2. mgr. 15. gr. skaðabótalaga. Þar er nú að finna fyrirmæli um að bætur skv. 1. mgr. 15. gr. skuli ákveða á grundvelli fjárhæða sem gilda þegar bótafjárhæð er ákveðin. Orðalag ákvæðisins endurspeglar ekki að öllu leyti þá túlkun sem Hæstiréttur hefur lagt til grundvallar. Þannig komst Hæstiréttur að því í Hrd. 2004, bls. 1047 (363/2003) að þrátt fyrir orðalag 2. mgr. 15. gr. skyldu fjárhæðirnar í 3. mgr. 7. gr. uppfærast til batahvarfa, en ekki til þess tíma þegar bótafjárhæð er ákveðin. Var það rökstutt svo að hverju sinni geti komið til álita hvort tjónþoli eigi að njóta bóta sem reiknaðar væru miðað við lágmarkslaun í 3. mgr. 7. gr., fremur en þeirra launa sem leiðir af 1. mgr. 7. gr., og því sé óhjákvæmilegt að verðtrygging fjárhæða í fyrrnefnda ákvæðinu hlíti sömu reglum og verðtrygging atvinnutekna samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu (sem skulu leiðrétt til batahvarfa, líkt og berum orðum er tekið fram í 1. mgr. 7. gr.). Í ljósi afstöðu Hæstaréttar samkvæmt dóminum verður að leggja hið sama til grundvallar að því er varðar viðmið um hámarksárslaun í 4. mgr. 7. gr. og svo virðist sem framangreind túlkun hafi verið lögð til grundvallar frá því að fyrrnefndur dómur var kveðinn upp. Fallast má á röksemdir Hæstaréttar fyrir því að miða uppfærslu umræddra fjárhæða við batahvörf, en sú regla er önnur en mælt er fyrir um í 2. mgr. 15. gr. Verður að telja eðlilegt að 2. mgr. 15. gr. verði breytt á þann veg að ákvæðið mæli berum orðum fyrir um að uppfærsla fjárhæðanna í 3. og 4. mgr. 7. gr. miðist við batahvörf. Er því lagt til að mælt verði fyrir um að bætur skv. 1. mgr. 15. gr. skuli ákveða á grundvelli fjárhæða sem gilda þegar bótafjárhæð er ákveðin, að undanskildum bótum fyrir varanlega örorku sem ákveða skuli á grundvelli fjárhæða sem gilda þegar heilsufar tjónþola er orðið stöðugt, en síðastnefnda orðalagið er það sem notað er um batahvörf í lögunum. Samkvæmt framangreindu er hér ekki um efnisbreytingu að ræða með tilliti til framkvæmdar undanfarinna ára heldur aðlögun ákvæðisins að gildandi framkvæmd.

Um 5. gr.

Í núgildandi 29. gr. laganna segir að fjárhæðir samkvæmt lögunum séu miðaðar við lánskjaravísitölu eins og hún var 1. júlí 1993 (3282) og taki sömu breytingum og mælt er fyrir um í 15. gr., sbr. einnig lög nr. 12/1995, um vísitölu neysluverðs. Nauðsynlegt er að bæta inn tilvísun til launavísitölu í ákvæðið í ljósi þeirra breytinga sem lagðar eru til í 4. gr. frumvarpsins. Í greininni sem hér er lögð til felst því að inn í ákvæðið bætist „og launavísitölu eins og hún var á sama tíma (131,3)“. Þarfnast ákvæðið að öðru leyti ekki skýringa.

Um 6. gr.

Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. janúar 2019. Þeim er ætlað að taka til líkamstjóns sem verður eftir gildistökuna, þ.e. þegar tjónsatburðurinn sjálfur verður eftir gildistökuna. Æskilegt er að marka slíkum breytingum skýran upphafspunkt og því er lögð til tiltekin dagsetning og viðmið um tjónsatvik, en í hinu síðarnefnda felst að ekki er unnt að miða við það tímamark þegar tjónið kemur fram eða er metið. Með gildistökuákvæðinu er vátryggingafélögum veitt rúmt svigrúm til að bregðast við væntanlegum breytingum en í janúar 2019 verða liðnir 13 mánuðir frá því að ráðgjafarhópurinn sem kom að vinnu við frumvarpið lauk störfum.

Fylgiskjal.

Kostnaðargreining tryggingastærðfræðings.

www.althingi.is/altext/pdf/148/fylgiskjol/s0626-f_I.pdf