Endurgreiðsla oftekinna skatta og gjalda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 582

901. Frumvarp til laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.

Frá efnahags- og viðskiptanefnd.

Endurgreiðsla oftekins fjár.

1. gr.

Stjórnvöld, sem innheimta skatta eða gjöld, skulu endurgreiða það fé sem oftekið reynist lögum samkvæmt.

Stjórnvöld skulu hafa frumkvæði að slíkum endurgreiðslum þegar þeim verður ljóst að ofgreitt hefur verið.

Ákvæði þessarar greinar gilda ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg.

Vextir.

2. gr.

Þegar stjórnvöld hafa ranglega krafið aðila um hærri skatta eða gjöld en heimilt er lögum samkvæmt skal greiða aðila dráttarvexti skv. 10. gr. vaxtalaga af því fé sem oftekið var.

Ef gjaldandi á sjálfur sök á því að hafa greitt of mikið skal þó aðeins greiða vexti sem eru jafnháir þeim vöxtum sem greiddir eru af almennum sparisjóðsinnstæðum í Landsbanka Íslands.

Vextir skulu reiknaðir frá því að fé var oftekið og þar til endurgreiðsla fer fram.

Ákvæði þessarar greinar gilda ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg.

Gjöld sem greidd eru fyrir fram eða samkvæmt áætlun.

3. gr.

Þegar gjöld eru greidd fyrir fram eða samkvæmt áætlun fyrir opinbera þjónustu sem látin er í té samfellt eða reglubundið og í ljós kemur eftir uppgjör að ofgreitt hefur verið fyrir ákveðið gjaldatímabil skal gjaldanda ekki endurgreitt það sem oftekið var þrátt fyrir ákvæði 1. gr. Þetta gildir þó ekki ef fjárhæð sú, sem oftekin var, er óvenjuhá miðað við fjárhæð gjaldanna.

Greiða skal gjaldanda vexti á þá fjárhæð sem oftekin hefur verið við innheimtu slíkra gjalda. Skulu vextirnir vera jafnháir þeim vöxtum sem greiddir eru af almennum sparisjóðsinnstæðum í Landsbanka Íslands, nema lög mæli fyrir á annan veg.

Fjárhæðin ásamt vöxtum skal koma til frádráttar skuld fyrir næsta gjaldatímabil.

Fyrning.

4. gr.

Krafa um endurgreiðslu samkvæmt lögum þessum fellur úr gildi fyrir fyrningu þegar tvö ár eru liðin frá því að greiðsla átti sér stað. Þegar krafa um endurgreiðslu fyrnist falla jafnframt úr gildi allir áfallnir vextir.

Fyrningu verður m.a. slitið með því að beina skriflegri áskorun til stjórnvalds um endurgreiðslu oftekins fjár. Hefst þá nýr fyrningarfrestur.

Fyrningu verður ekki slitið í annað sinn nema með viðurkenningu stjórnvalds á endurgreiðslukröfunni eða málssókn, sbr. 6. og 11. gr. laga um fyrningu skulda og annarra kröfuréttinda.

Gildistaka.

5. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1995.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er flutt í framhaldi af því að efnahags- og viðskiptanefnd barst bréf frá umboðsmanni Alþingis þar sem fram kom að mikil þörf væri á setningu sérstakra laga um endurgreiðslu á ofgreiddum opinberum gjöldum.

Í ýmsum lögum má finna ákvæði þar sem mælt er fyrir um slíka endurgreiðslu, sbr. 2. mgr. 32. gr. laga nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga, sbr. 29. gr. sömu laga, og 2. mgr. 112. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, en aldrei hafa verið til nein heildstæð lög um þetta hér á landi. Blessunarlega hafa yfirvöld oft, sérstaklega á sviði skattamála, verið nokkuð skilningsrík á að liðka fyrir endurgreiðslum þegar ofgreitt hefur verið þrátt fyrir að ekki hafi verið til staðar skylduákvæði í lögum. Fram yfir miðjan níunda áratuginn var hins vegar lítil formfesta ríkjandi varðandi mögulegar endurgreiðslur á ofgreiddum opinberum þjónustugjöldum. Með dómi sínum frá 27. febrúar 1986 í svokölluðu þungaskattsmáli kvað Hæstiréttur upp úr um að hérlendis gilti sú regla að ekki bæri að endurgreiða oftekin opinber gjöld nema sérstakur fyrirvari hefði verið gerður um það við greiðslu eða ákvæði sérlaga mæltu fyrir um að svo yrði gert. Í Rómarrétti hinum forna var til sérstök málshöfðunarleið er nefndist „condictio indebiti“ sem greiðendur er höfðu innt af hendi ímyndaða skuld, eða greitt meira en þeim bar skylda til, gátu beitt fyrir sig til endurgreiðslu. Þetta hugtak hefur síðan verið notað um endurheimtukröfur sem rót eiga að rekja til þess að greitt hefur verið umfram skyldu vegna misskilnings af hálfu greiðanda og í norrænum rétti hefur þróunin orðið sú að megingrundvöllurinn fyrir endurgreiðslu er að greitt hafi verið með fyrirvara. Hæstiréttur byggir dómsniðurstöðu sína í ofangreindum dómi á þessari reglu en þess ber þó að geta að dómurinn margklofnaði í afstöðu sinni til málsins. Eftir að dómsniðurstaða þessi var kunn tóku ýmis stjórnvöld að setja sér þær vinnureglur að endurgreiða aldrei nema gerður hefði verið fyrirvari við greiðslu. Má í þessu sambandi benda á mál nr. 425/1991 hjá umboðsmanni Alþingis þar sem umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu að hækkun fjármálaráðherra á gjaldi fyrir leyfi til málflutnings hefði verið ólögmæt þar sem lagastoð skorti og beindi þeim tilmælum til ráðuneytisins að öllum þeim sem voru í sömu stöðu og sá umbjóðandi er stofnaði til málsins yrði endurgreitt sem nam hækkun frá eldra gjaldi. Þrátt fyrir þessi tilmæli ákvað ráðuneytið að endurgreiða aðeins þeim sem greitt höfðu með fyrirvara en ekki öðrum.

Greiðendur opinberra gjalda hljóta almennt að líta svo á að þau gjöld, sem þeim er gert að greiða, séu löglega á lögð. Oftast eru menn því alveg grandalausir þegar slík tilvik koma upp sem frumvarp þetta fjallar um. Aðstöðumunur þess aðila sem fer með opinbera valdið og greiðandans er gífurlegur og það hlýtur að standa þeim fyrrnefnda nær að sjá til þess að ekki sé greitt of mikið. Á það skal bent að í fyrrnefndum hæstaréttardómi komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að hið víðtæka framsal löggjafans á skattlagningarvaldi, sem um var að ræða í málinu, bryti í bága við stjórnarskrána og skatttakan væri því eigi gild að lögum. Þrátt fyrir þetta taldi rétturinn að endurkrafa kæmi ekki til greina. Þótt æðsta dómsvald landsins hafi ekki talið sig geta komist hjá því, á grundvelli meginreglunnar um „condictio indebiti“, að dæma með þessum hætti hlýtur að vera spurning hvort eðlilegt geti verið að slík regla teljist jafngild í dag með tilliti til þeirra sanngirnis- og réttlætissjónarmiða sem almennt eru talin einkenna nútímasamfélög. Einnig ber á það að líta að stjórnvöld hafa almennt mjög virk þvingunarúrræði í lögum til að knýja fram greiðslu ef þau telja á sig hallað meðan réttur einstaklingsins í þessum efnum er iðulega ýmsum takmörkunum háður ef hann er þá einhver. Þá hafa einstaklingar sjaldan þá þekkingu sem telja verður grundvöll fyrir því að þeir geti metið hvort ástæða sé til að gera fyrirvara við greiðslu í hvert eitt skipti. Þessi gífurlegi aðstöðumunur sem fyrir hendi er milli stjórnvalda annars vegar og einstaklinganna hins vegar hlýtur að skapa tvöfalt siðgæði og grafa undan virðingu manna fyrir lögunum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með stjórnvöldum er átt við stjórnvöld í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þ.e. þá aðila ríkis og sveitarfélaga sem fara með framkvæmdarvaldið innan þrískiptingar ríkisvaldsins. Þá skal tekið fram að ákvæðið nær bæði til almennra skatta, sbr. þó 4. mgr. 2. gr., og allra þjónustugjalda sem innheimt eru af ríki og sveitarfélögum.

Í sérlögum getur verið mælt fyrir um ýmsar sérreglur, svo sem varðandi endurgreiðslufyrirkomulag eða annað sem sérstaklega getur átt við í einstökum tilvikum, og ganga þær reglur þá framar lögum þessum.

Um 2. gr.

Gerður er greinarmunur á því hvort stjórnvöld hafa ranglega krafið aðila um of mikið eða hvort aðili eigi sjálfur sök á því að hafa greitt of mikið. Í síðara tilvikinu á aðilinn aðeins rétt á almennum sparisjóðsvöxtum enda væri annars hætta á að gjaldendur mynduðu hjá sér inneignir til að njóta slíkra vaxtakjara sem 1. mgr. 2. gr. mælir fyrir um.

Sérstaklega er tekið fram að ákvæði þessarar greinar gildi ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg, sbr. t.d. reglur í 2. og 3. málsl. 2. mgr. 112. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, en þar er að finna sérreglur um upphafstímamark vaxta og vaxtahæð.

Um 3. gr.

Nauðsynlegt er að hafa í lögunum sérákvæði um þau tilvik þegar verið er að greiða fyrir fram eða samkvæmt áætlunum fyrir opinbera þjónustu sem látin er í té samfellt eða reglubundið, t.d. gjöld fyrir hita og rafmagn. Myndast hefur sú framkvæmdavenja í slíkum tilvikum að ofgreidd gjöld eru færð til innstæðu sem síðan reiknast til frádráttar á næsta tímabili. Gjaldandi fær þó endurgreitt ef innstæða er til staðar þegar hann segir upp þjónustunni. Fyrirvari er gerður í ákvæðinu um það að gjaldandi getur krafist endurgreiðslu strax ef hin ofgreidda fjárhæð er óvenjuhá miðað við þá fjárhæð sem gjöldin námu.

Gert er að skilyrði að greiddir séu almennir sparisjóðsvextir af slíkum innstæðum gjaldanda, svo framarlega sem lög mæla ekki fyrir á annan veg. Fram til þessa hefur allur gangur verið á því hvort reiknaðir hafa verið vextir af slíkum innstæðum.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er mælt fyrir um tveggja ára fyrningartíma sem er nokkru styttri en hinn almenni fjögurra ára fyrningartími skulda og annarra kröfuréttinda, sbr. lög nr. 14/1905. Þetta helgast af því að um verulega fjármuni getur verið að ræða fyrir stjórnvöld og það gæti haft ófyrirséðar afleiðingar ef slíkar kröfur fengju að safnast saman á hendur stjórnvöldum um fjögurra ára tímabil.

Þar sem fyrningarfrestur er hafður svo skammur er í 2. mgr. mælt fyrir um sérstök fyrningarslit til viðbótar almennum reglum með því að nýr fyrningarfrestur hefst ef skriflegri áskorun er beint til stjórnvalds um endurgreiðslu.

Um fyrningarslit eftir fyrsta frest gilda einungis almennar reglur fyrningarlaga, nr. 14/1905.

Um 5. gr.

Þar sem um nokkrar breytingar á gildandi framkvæmd er að ræða þykir rétt að gefa nokkurn umþóttunartíma áður en lögin taka gildi.