Viðurkenning á menntun og prófskírteinum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 77

79. Frumvarp til laga um gagnkvæma viðurkenningu á menntun ríkisborgara í aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins og á Norðurlöndum til starfsréttinda á Íslandi.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)

1. gr.

Lög þessi gilda um störf sem löggildingu, leyfi eða aðra jafnsetta viðurkenningu þarf til og falla undir tilskipanir sem samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið nær til og kveða á um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum vegna menntunar er veitir starfsréttindi.

Lög þessi gilda einnig um störf sem löggildingu, leyfi eða aðra jafnsetta viðurkenningu þarf til og falla undir samninga sem ríkisstjórnir Norðurlanda gera og öðlast hafa gildi að því er Ísland varð ar og kveða á um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum vegna menntun ar er veitir starfsréttindi.

2. gr.

Ríkisborgarar í aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins, svo og norrænir ríkisborgarar sem uppfylla skilyrði þeirra tilskipana eða samninga sem falla undir 1. gr., eiga rétt á að gegna hér á landi starfi sem löggildingu, leyfi eða aðra jafnsetta viðurkenningu þarf til, hvort heldur er sjálfstætt eða sem launþegar, með sömu skilmálum og gilda um íslenska ríkisborgara.

3. gr.

Þau stjórnvöld, sem fara með málefni er varða hlutaðeigandi starf, skulu sjá um að skilyrði þau, sem greinir í 2. gr. til að gegna starfinu, hafi verið uppfyllt.

4. gr.

Ráðherra, sem í hlut á, getur með reglugerð veitt undanþágu frá ákvæðum í lögum að því er varð ar ríkisfang, búsetu eða viðurkenningu á prófum að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuld bindinga er felast í tilskipunum eða samningum sem falla undir 1. gr.

Ráðherra, sem í hlut á, setur reglur um hæfnispróf eða viðbótarmenntun eftir því sem við á. Hann getur einnig ákveðið að umsækjandi skuli greiða kostnað vegna prófs eða viðbótarmenntunar. Ráð herra setur og reglur um gjöld er krefja má vegna umsóknar um heimild til að gegna starfi hér á landi.

5. gr.

Menntamálaráðuneytið skal sjá um og samræma framkvæmd þeirra tilskipana og samninga sem falla undir 1. gr. Ráðuneytið tilnefnir sérstakan umsjónarmann sem fer með þau málefni sem undir lög þessi falla í umboði ráðuneytisins.

Þau stjórnvöld, sem tiltekin lögvernduð störf heyra undir, skulu tilnefna fulltrúa sem fer með viðkomandi mál, sbr. 1. tölul. 9. gr. tilskipunar 89/48/EBE. Nánari ákvæði um störf þessara aðila skulu sett í reglugerð.

6. gr.

Menntamálaráðuneytið, svo og stjórnvöld sem í hlut eiga, sbr. 4. gr., geta krafið umsækjanda um upplýsingar, sem þörf er á, til að taka megi afstöðu til umsóknar um heimild til að gegna lög vernduðu starfi hér á landi.

7. gr.

Lög þessi öðlast gildi um leið og samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið öðlast gildi að því er Ísland varðar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er sniðið eftir dönsku frumvarpi um sama efni sem danska þingið samþykkti í maí 1991. Auk þess er stuðst við frumvarp til laga um starfsréttindi norrænna ríkisborgara sem lagt var fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991–1992 en hlaut ekki afgreiðslu.

Markmiðið með frumvarpinu er í fyrsta lagi að koma tilskipun 89/48/EBE, sjá fskj. 1, til fram kvæmda en hún fjallar um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum vegna menntunar er veitir starfsréttindi að loknu þriggja ára námi á æðra skólastigi og í öðru lagi að afla heimildar til að koma í framkvæmd hliðstæðum reglum sem EB samþykkti nýlega og taka til próf skírteina sem tilskipun 89/48/EBE tekur ekki til, svo og sambærilegum samningum sem samþykktir hafa verið af Norðurlandaráði og staðfestir af stjórnvöldum norrænna ríkja, sjá fskj. 2 og 4.

Tilgangur þessara tilskipana og samninga er að auðvelda frjálsan flutning ríkisborgara innan Evrópska efnahagssvæðisins og innan Norðurlanda sem óska að stunda starf sitt í öðru landi en því sem þeir hlutu menntun sína og starfsþjálfun í.

Í júní sl. samþykkti EB tilskipun um almennar reglur um viðurkenningu á prófskírteinum vegna menntunar er veitir starfsréttindi og liggja utan gildissviðs tilskipunar 89/48/EBE.

Hinn 29. ágúst 1990 samþykkti Norðurlandaráð hliðstæðan samning sem gildir fyrir ríkisborg ara á Norðurlöndum. Samningurinn var undirritaður í Kaupmannahöfn 24. október 1990. Þá hefur að undanförnu verið unnið að því á vegum Norðurlandaráðs að undirbúa samning hliðstæðan þeim sem nýlega var samþykktur af EB og áður er vikið að. Þar eð þessar tilskipanir og samningar eru ná tengdir þykir rétt að fá heimild með einni löggjöf til að framfylgja þeim.

Með samþykkt tilskipunar 89/48/EBE hefur EB horfið frá því að samræma menntun og starfs þjálfun til undirbúnings einstökum afmörkuðum störfum. Af tilskipunum um gagnkvæma viður kenningu á prófskírteinum fyrir einstakar starfsstéttir má nefna lækna, hjúkrunarfræðinga, tann lækna, ljósmæður, lyfjafræðinga, dýralækna og arkitekta. Heimild til að stunda eitthvert þeirra starfa sem hér um ræðir í öðru landi en heimalandi viðkomandi miðast við að skilyrðum þeirrar til skipunar sem gildir um starfið sé fullnægt. Tilskipun 89/48/EBE gildir ekki um þessi störf.

Með framkvæmd þeirra tilskipana og samninga sem hér um ræðir verður það auðveldara heldur en nú er fyrir íslenska ríkisborgara að fá heimild til að starfa í einhverju öðru ríki Evrópska efna hagssvæðisins eða á Norðurlöndum.

Lagt er til að menntamálaráðuneytinu verði falið að framfylgja nefndum tilskipunum og samn ingum og mun það þá gefa út nánari reglur um einstaka þætti framkvæmdarinnar. Gert er ráð fyrir að haft verði náið samstarf við aðila vinnumarkaðarins um meðferð og afgreiðslu umsókna útlend inga um heimild til að mega stunda starf hér á landi.

Tilskipunin tekur aðeins til löggiltra starfa í ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Samkvæmt 1. gr. tilskipunarinnar er um að ræða lögverndað starf ef þess er krafist í lögum eða með ákvörðun hlutaðeigandi stjórnvalds að til þess að mega stunda starfið þurfi viðkomandi að hafa skírteini er votti að hann hafi lokið tilskilinni menntun og starfsþjálfun.

Þar eð tilskipunin fjallar aðeins um lögvernduð störf verða það ekki mörg störf hér á landi sem hún tekur til, sjá fskj. 3. Það ber þó að hafa í huga að hugtakið æðra skólastig hefur ekki verið skilgreint almennt af EB og er það því ákvörðun hvers lands fyrir sig hvernig það er skilgreint og til hvaða starfa tilskipunin tekur.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er því slegið föstu að frumvarpið tekur til löggiltra starfa sem falla undir tilskipun 89/48/EBE ásamt öðrum hliðstæðum tilskipunum, sem kunna að verða samþykktar af EB og verða hluti af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið eða af ríkisstjórnum Norðurlanda, um almennar reglur varðandi gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum vegna menntunar á æðra skólatigi sem veitir starfsréttindi.

Hvað varðar störf, sem ekki eru löggild, gilda ákvarðanir um frjálsan flutning vinnuafls milli ríkja, svo og heimildir til að hefja starfsemi á eigin vegum eða sem launþegi í ríkjum Evrópska efna hagssvæðisins og á Norðurlöndum.

Enn fremur er vakin athygli á sérstökum tilskipunum og samningum innan ríkja Evrópska efna hagssvæðisins og á Norðurlöndum um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum, svo sem á sviði heilbrigðisþjónustu, sem hafa það að markmiði að auðvelda fólki að stunda starf sitt í öðru landi en sínu heimalandi. Að því leyti sem þessar sérstöku tilskipanir og samningar taka til lögverndaðra starfa, svo sem lækna og lyfjafræðinga, þá verður að sjá til þess að þeim kröfum, sem þar eru skil greindar, verði fullnægt.

Um 2. gr.

Í 2. gr. eru skilgreind nánar þau skilyrði sem þarf til að mega stunda starf hér á landi. Gerð er krafa um að viðkomandi hafi ríkisborgararétt í einhverju ríkja Evrópska efnahagssvæðisins eða í einhverju Norðurlandanna. Enn fremur er gerð krafa um að viðkomandi fullnægi þeim kröfum sem settar eru fram í tilskipunum eða samningum sem nefndir eru í 1. gr. Um þau ákvæði, sem fram koma í tilskipun 89/48/EBE, vísast til almennra athugasemda hér að framan.

Enn fremur er því slegið föstu að veiting starfsréttinda skal eiga sér stað með nákvæmlega sömu skilyrðum og gilda um íslenska ríkisborgara. Séu t.d. gerðar sérstakar kröfur um aldur til þess að mega stunda tiltekið starf hér á landi eða sé gerð krafa um greiðslu fyrir veitingu starfsleyfis o.s.frv. verður umsækjandi frá öðru landi einnig að uppfylla þessi skilyrði.

2. gr. tekur einnig til íslenskra ríkisborgara sem hafa öðlast starfsmenntun í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins eða á einhverju öðru Norðurlanda.

Ekki er unnt að vísa umsækjanda frá á þeirri forsendu að hann hafi ekki vald á íslenskri tungu nema því aðeins að þekking og færni í tungumálinu sé óhjákvæmileg forsenda fyrir því að geta stundað það starf, sem um er að ræða, með viðhlítandi hætti eins og tilfellið er með t.d. grunnskóla kennara. Annað mundi vera andstætt þeim markmiðum sem að er stefnt með þeim tilskipunum sem hér um ræðir.

Heimild til að leggja stund á löggilt starf tekur bæði til launþega og þeirra sem starfa sjálfstætt. Hvað varðar þau störf, sem hér koma til greina, vísast til þess sem segir hér að framan.

Um 3. gr.

Gert er ráð fyrir að þau stjórnvöld, sem nú fjalla um og afgreiða umsóknir um leyfi til að leggja stund á tiltekin störf hér á landi, geri það áfram og sjái jafnframt til þess að settum skilyrðum samkvæmt frumvarpinu sé fullnægt. Með þessu móti er ekki komið á fót nýjum stofnunum til að fara með þessi mál.

Sú umfjöllun, sem þarf að eiga sér stað varðandi umsóknir, er tvíþætt. Í fyrsta lagi er um að ræða mat á gögnum um nám og starfsþjálfun umsækjanda og síðar viðurkenningu á prófskírteinum svo framarlega sem viðkomandi fullnægir settum skilyrðum um menntun og starfsþjálfun og í öðru lagi er um að ræða veitingu starfsleyfis sem í flestum tilvikum er í höndum viðkomandi fagráðuneytis.

Með vísun til ákvæða þeirra tilskipana, sem nefndar eru í 1. gr., lætur viðkomandi stjórnvald fara fram mat á framlögðum gögnum umsækjanda um það hvort hann fái heimild til að leggja stund á starf hér á landi eða ekki. Eðlilegt er að umfjöllunin eigi sér stað í samráði við þau samtök vinnu markaðarins sem hér eiga hlut að máli. Viðkomandi stjórnvald tilkynnir umsækjanda hvort skilyrð um til að mega stunda starf hér á landi er fullnægt eða hvort umsækjandi þarf að uppfylla einhver viðbótarskilyrði t.d. að ætla sér ákveðinn aðlögunartíma, taka hæfnispróf eða leggja fram frekari gögn.

Í 8. gr. tilskipunar 89/48/EBE er gert ráð fyrir að unnt sé að áfrýja þeim ákvörðunum sem við komandi stjórnvald kann að taka varðandi útlendinga. Gert er ráð fyrir að með slík mál sé farið sam kvæmt þeim reglum sem gilda hjá viðkomandi stjórnvaldi.

Um 4. gr.

Að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er felast í tilskipunum og samningum sem falla undir 1. gr. er lagt til í 1. mgr. 4. gr. að ráðherra, sem í hlut á, geti með reglugerð veitt und anþágu frá lögum sem gera íslenskt ríkisfang eða íslenskt prófskírteini eða viðurkenningu að skil yrði fyrir ráðningu í starf eða veitingu starfsréttinda. Með 3. mgr. 10. gr. norræna samningsins frá 1990 er ákveðið að tilteknar æðri stöður og stöður er varða þjóðaröryggi megi ætla ríkisborgurunum einum. Að því er varðar tilskipun 89/48/EBE þá tekur hún aðeins til viðurkenningar á prófskírtein um en um ráðningu í opinber störf fer eftir 4. mgr. 28. gr. samnings um Evrópskt efnahagssvæði.

Í 4. gr. tilskipunar 89/48/EBE er gert ráð fyrir að krefjast megi tiltekinnar starfsreynslu, aðlögun artíma eða að umsækjandi taki hæfnispróf ef hann fullnægir ekki settum kröfum um nám og starfs þjálfun. Í 2. mgr. 4. gr. er gert ráð fyrir að sá ráðherra, sem í hlut á, setji reglur um þessi atriði eftir því sem þörf krefur. Það tekur nokkurn tíma að koma tilskipuninni að fullu í framkvæmd og starfs reglur hljóta því að mótast smám saman. Eðlilegt er að viðkomandi ráðherra staðfesti þessar reglur þegar þær liggja fyrir.

2. mgr. gerir það mögulegt að viðkomandi stjórnvald geti í sérstökum tilvikum krafist greiðslu fyrir að bjóða upp á viðbótarnám, halda hæfnispróf o.s.frv. Þó er gengið út frá því að útlendir um sækjendur sitji við sama borð í þessum efnum og íslenskir ríkisborgarar. Enn fremur er í 2. mgr. heimild til að krefjast tiltekins gjalds vegna umfjöllunar og afgreiðslu á umsóknum útlendinga um að mega stunda starf hér á landi.

Um 5. gr.

Í 1. mgr. greinarinnar er lagt til að menntamálaráðuneytið sjái um og samræmi framkvæmd þeirra tilskipana og samninga sem falla undir 1. gr. og feli sérstökum starfsmanni að fara með þessi mál í samræmi við ákvæði 2. tölul. 9. gr. tilskipunar 89/48/EBE. Ástæðan fyrir þessu er sú að mat á námi og starfsþjálfun kemur í flestum tilvikum til kasta menntamálaráðuneytisins að meira eða minna leyti í samráði við hlutaðeigandi fagráðuneyti og samtök á vinnumarkaði. Einnig þurfa að vera fyrir hendi góðar upplýsingar um menntakerfi annarra landa og heildaryfirsýn yfir þessi mál er helst að finna í menntamálaráðuneytinu. Hins vegar er gert ráð fyrir að veiting starfsleyfis sé í höndum fagráðuneyta eins og nú er.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að þau stjórnvöld/ráðuneyti, sem fara með veitingar starfleyfa til ein stakra starfa, tilnefni hvert um sig sérstakan fulltrúa til að fara með þessi mál. Miðað er við að þeir starfsmenn, auk fulltrúa menntamálaráðuneytisins, myndi starfshóp sem hefur það hlutverk að sam ræma framkvæmd tilskipana og samninga sem falla undir 1. gr.

Gert er ráð fyrir að nánari ákvæði verði sett um þessi störf í reglugerð.

Um 6. gr.

Tilskipun 89/48/EBE gerir ráð fyrir að hlutaðeigandi stjórnvöld útvegi nauðsynlegar upplýsing ar um aðstæður er varða menntun og starfsreynslu umsækjanda sem krafist er í heimalandi hans. Enda þótt upplýsingarnar byggist á því sem umsækjandi leggur fram opnast hér möguleiki til að ganga úr skugga um að hann hafi lagt fram öll nauðsynleg gögn.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal I.

Tilskipun ráðsins frá 21. desember 1988 um almennt kerfi til viðurkenningar á prófskírteinum sem veitt eru að lokinni sérfræðimenntun og starfsþjálfun á æðra skólastigi sem staðið hefur að minnsta kosti í þrjú ár.

(89/48/EBE)

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal II.

Samningur milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar um norrænan vinnumarkað fólks með minnst þriggja ára æðri menntun sem veitir starfsréttindi.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal III.

Starfsheiti sem falla undir tilskipun 89/48/EBE og norræna samninginn frá 1990.

Bráðabirgðayfirlit.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal IV.

Eldri samningar um norrænan vinnumarkað.

(Tölvutækur texti ekki til.)