Raforkulög og stofnun Landsnets hf. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 628

Frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum um stofnun Landsnets hf., nr. 75/2004 (forsendur tekjumarka, raforkuöryggi o.fl.).

Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.

I. KAFLI

Breyting á raforkulögum, nr. 65/2003.

1. gr.

Í stað orðanna „öryggi raforkukerfisins og hagsmuni neytenda“ í 3. tölul. 1. gr. laganna kemur: fullnægjandi raforkuöryggi, hagsmuni neytenda og neytendavitund á raforkumarkaði.

2. gr.

Eftirfarandi orðskýringar bætast við 3. gr. laganna í viðeigandi stafrófsröð:

1.

Kerfisþjónusta: Þjónusta sem er nauðsynleg til að stjórna flutnings- eða dreifikerfi raforku og felst í tíðnitengdri kerfisþjónustu til að viðhalda stöðugri kerfistíðni, og einnig ótíðnitengdri kerfisþjónustu sem er nauðsynleg fyrir kerfisstýringu flutnings- og dreifikerfis í stöðugu ástandi.

2.

Raforkuöryggi: Raforkuöryggi felst í að notendur hafi aðgang að raforku þegar hennar er þörf, með hliðsjón af almennri stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma og skilgreindum áreiðanleika og gæðum. Viðmið fyrir fullnægjandi raforkuöryggi skulu nánar útfærð og skýrð í reglugerð sem ráðherra setur.

3.

Varaafl: Afl sem kemur í staðinn fyrir afl sem er ekki tiltækt vegna bilana, skorts á flutningsgetu, orkuskorts eða annarra orsaka. Afl sem kerfisstjóri þarf að hafa aðgang að til að viðhalda stöðugri kerfistíðni.

3. gr.

Á eftir 3. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna kemur nýr málsliður sem orðast svo: Vegna varaaflsstöðva sem gegna eingöngu því hlutverki að útvega afl til eigin nota vegna bilana, skorts á flutningsgetu, orkuskorts eða annarra þátta þarf þó ekki virkjunarleyfi.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 8. gr. laganna:

a. 3. og 4. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. 5. málsl. 1. mgr. orðast svo: Flutningsfyrirtækið skal vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga.

c. 6. mgr. orðast svo:

Stjórnarmenn og þeir starfsmenn flutningsfyrirtækisins sem samkvæmt sérstöku áhættumati þess gegna störfum sem nauðsynleg eru til að tryggja truflunarlausan rekstur flutningskerfisins mega hvorki fara í verkfall né taka þátt í verkfallsboðun. Áhættumat skal endurskoðað reglulega og vera staðfest af Orkustofnun.

5. gr.

2. tölul. 3. mgr. 9. gr. laganna orðast svo: Kaupa kerfisþjónustu, flutningstöp og jöfnunarorku á markaði. Við kaupin skal gæta gagnsæis og jafnræðis í samræmi við verklagsreglur sem flutningsfyrirtækið setur sér. Orkustofnun er heimilt að veita undanþágu frá kaupum á ótíðnitengdri kerfisþjónustu á markaði ef markaðsbundið framboð er ekki efnahagslega skilvirkt eða önnur mikilvæg sjónarmið réttlæta undanþágu. Kaup á kerfisþjónustu skulu samræmd með dreifiveitum þegar það á við og því verður við komið.

6. gr.

Í stað orðsins „árlega“ í 1. mgr. 9. gr. a laganna kemur: a.m.k. annað hvert ár.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 12. gr. laganna:

a. 1. tölul. 3. mgr. orðast svo: Rekstrarkostnaði sem tengist flutningsstarfsemi fyrirtækisins. Rekstrarkostnaður skiptist í eftirfarandi flokka:

a. Viðráðanlegan rekstrarkostnað: Allur almennur rekstrarkostnaður flutningsfyrirtækisins, svo sem kostnaður vegna viðhalds og starfsmannakostnaður. Við ákvörðun viðráðanlegs rekstrarkostnaðar við setningu tekjumarka skal taka tillit til meðalrekstrarkostnaðar síðustu fimm ára með eins árs töf að teknu tilliti til verðlagsbreytinga. Við setningu tekjumarka er heimilt að miða tiltekna rekstrarliði við meðaltal til styttri eða lengri tíma, að undangengnu samþykki Orkustofnunar. Þá er um að ræða óviðráðanleg atvik eða breytingar á fyrra tímabili sem skekkja fimm ára meðaltalið. Sá hluti viðráðanlegs rekstrarkostnaðar sem fellur til vegna launa skal uppfærast með tilliti til vísitölu launa og afgangur viðráðanlegs rekstrarkostnaðar uppfærist með tilliti til vísitölu neysluverðs. Endurskoðuð skipting rekstrarkostnaðar á milli stórnotenda og flutningsfyrirtækisins skal liggja fyrir ár hvert við uppgjör tekjumarka.

b. Óviðráðanlegan rekstrarkostnað: Raunkostnaður við uppgjör tekjumarka. Þá er átt við rekstrarkostnað sem skilgreindur er af hinu opinbera í lögum og/eða reglugerðum og reiknaður er með tilliti til vel skilgreindra eininga.

c. Viðbótarrekstrarkostnað: Kostnaður vegna áhrifa stórra fjárfestinga á rekstrarkostnað flutningsfyrirtækisins við setningu og uppgjör tekjumarka, leigukostnaður vegna dreifi- eða flutningsvirkja og samþykktur kostnaður vegna rannsóknar- og þróunarverkefna. Kostnaður vegna rannsóknar- og þróunarverkefna skal að hámarki nema 0,3% af eignastofni fyrirtækisins. Kveða skal nánar um viðbótarrekstrarkostnað í leiðbeiningum og reglum Orkustofnunar, sbr. 3. mgr. 24. gr.

b. 4. mgr. orðast svo:

Náist ekki markmið þessara laga um skilvirkni í rekstri flutningsfyrirtækisins með afmörkun tekjumarkatímabila er Orkustofnun heimilt að setja flutningsfyrirtækinu markmið um hagræðingu, þ.e. hagræðingarkröfu. Markmið um hagræðingu getur verið hlutfall af tekjumörkum í heild eða einstökum liðum þeirra, eða ákveðin upphæð sem breytist með tilliti til verðlagsbreytinga, sbr. a-lið 1. tölul. 3. mgr. 12. gr. Ákvörðun um markmið um hagræðingu skal byggjast á sjónarmiðum sem grundvallast á skilvirkni í sambærilegum rekstri, auk þess sem tekið er mið af undangengnu hagrænu mati. Orkustofnun er heimilt að kalla eftir og taka mið af mati sérfróðra aðila við ákvörðun um markmið um hagræðingu. Ákvörðunina skal taka eigi síðar en sex mánuðum eftir að nýtt tekjumarkatímabil hefst og hefur hún áhrif á tekjumörk frá og með öðru ári þess tímabils og fram til annars árs næsta tekjumarkatímabils. Orkustofnun skal tilkynna flutningsfyrirtækinu með hæfilegum fyrirvara um setningu markmiðs um hagræðingu og gæta andmælaréttar í samræmi við stjórnsýslulög.

c. Í stað dagsetningarinnar „1. maí“ í 1. málsl. 6. mgr. kemur: 1. apríl.

d. Í stað dagsetningarinnar „1. ágúst“ í 2. málsl. 6. mgr. kemur: 1. júlí.

e. Í stað hlutfallstölunnar „10%“ í 1. málsl. 7. mgr. kemur: 15%.

f. Í stað lokamálsliðar 7. mgr. koma þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Þá skal draga frá uppgjöri tekjumarka næsta árs þær uppsöfnuðu ofteknu tekjur sem eru umfram 5%, margfaldaðar með vegnum fjármagnskostnaði það ár sem farið var yfir tilskilin mörk. Óheimilt er að flytja vanteknar tekjur umfram framangreind viðmið milli ára nema við sérstakar aðstæður eins og við skyndilegt tekjufall flutningsfyrirtækisins, að undangenginni ákvörðun Orkustofnunar, en þó aldrei lengur en sem nemur einu tekjumarkatímabili.

g. Á eftir 7. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Komi í ljós að flutningsfyrirtækið uppfyllir ekki markmið um gæði raforku, í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim er Orkustofnun heimilt að taka tillit til þess við uppgjör tekjumarka flutningsfyrirtækisins, með rökstuðningi. Nánari viðmið um vikmörk frá markmiðum um gæði raforku skulu koma fram í reglugerð sem ráðherra setur og leiðbeiningum Orkustofnunar.

h. Við 8. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um hvað leggja skuli til grundvallar við mat á setningu markmiðs um hagræðingu, sbr. 4. mgr.

8. gr.

Í stað orðsins „sex“ í 1. málsl. 9. mgr. 12. gr. a laganna kemur: átta.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. mgr. 16. gr. laganna:

a. 3. tölul. orðast svo: Kaupa kerfisþjónustu, flutningstöp og jöfnunarorku á markaði. Við kaupin skal gæta gagnsæis og jafnræðis í samræmi við verklagsreglur sem viðkomandi dreifiveita setur sér. Orkustofnun er heimilt að veita undanþágu frá kaupum á ótíðnitengdri kerfisþjónustu á markaði ef markaðsbundið framboð er ekki efnahagslega skilvirkt eða önnur mikilvæg sjónarmið réttlæta undanþágu. Kaup á kerfisþjónustu skulu samræmd með flutningsfyrirtækinu þegar það á við og því verður við komið.

b. 4. tölul. fellur brott.

10. gr.

Á eftir 16. gr. laganna kemur ný grein, 16 gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Áætlanir dreifiveitna við fjárfestingar í dreifikerfi raforku.

Orkustofnun kallar eftir upplýsingum um aðferðarfræði dreifiveitna við ákvörðun um fjárfestingar þeirra í dreifikerfi raforku. Orkustofnun getur krafist breytinga á aðferðarfræði dreifiveitu ef ástæða þykir til.

Fjárfestingar í dreifikerfi raforku skulu byggjast á gagnsærri fjárfestingaráætlun sem viðkomandi dreifiveita birtir á a.m.k. tveggja ára fresti. Orkustofnun er heimilt að óska eftir drögum að áætluninni áður en hún birtist. Í áætluninni skal tilgreina áætlaðar fjárfestingar næstu fimm til tíu ára, með áherslu á helstu dreifingarinnviði sem eru nauðsynlegir í samræmi við markmið og skyldur dreifiveitna.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 17. gr. laganna:

a. 1. tölul. 3. mgr. orðast svo: Rekstrarkostnaði sem tengist dreifingu fyrirtækisins á rafmagni. Rekstrarkostnaður skiptist í eftirfarandi flokka:

a. Viðráðanlegan rekstrarkostnað: Allur almennur rekstrarkostnaður dreifiveitna, svo sem kostnaður vegna viðhalds og starfsmannakostnaður. Við ákvörðun viðráðanlegs rekstrarkostnaðar við setningu tekjumarka skal taka tillit til meðalrekstrarkostnaðar síðustu fimm ára með eins árs töf að teknu tilliti til verðlagsbreytinga. Við setningu tekjumarka er heimilt að miða tiltekna rekstrarliði við meðaltal til styttri eða lengri tíma, að undangengnu samþykki Orkustofnunar. Þá er um að ræða óviðráðanleg atvik eða breytingar á fyrra tímabili sem skekkja fimm ára meðaltalið. Sá hluti viðráðanlegs rekstrarkostnaðar sem fellur til vegna launa skal uppfærast með tilliti til vísitölu launa og afgangur viðráðanlegs rekstrarkostnaðar uppfærist með tilliti til vísitölu neysluverðs.

b. Óviðráðanlegan rekstrarkostnað: Raunkostnaður við uppgjör tekjumarka. Þá er átt við rekstrarkostnað sem skilgreindur er af hinu opinbera í lögum og/eða reglugerðum og reiknaður er með tilliti til vel skilgreindra eininga. Þegar dreifiveita hefur sannarlega boðið út töp sín metur Orkustofnun hvort þau skuli reiknast sem óviðráðanlegur rekstrarkostnaður í uppgjöri tekjumarka.

c. Viðbótarrekstrarkostnað: Kostnaður vegna áhrifa stórra fjárfestinga á rekstrarkostnað dreifiveitna við setningu og uppgjör tekjumarka, leigukostnaður vegna dreifi- eða flutningsvirkja og samþykktur kostnaður vegna rannsóknar- og þróunarverkefna. Kostnaður vegna rannsóknar- og þróunarverkefna skal að hámarki nema 0,3% af eignastofni dreifiveitna. Kveða skal nánar um viðbótarrekstrarkostnað í leiðbeiningum og reglum Orkustofnunar, sbr. 3. mgr. 24. gr.

b. Í stað hlutfallstölunnar „20%“ í 2. málsl. 2. tölul. 3. mgr. kemur: 8%.

c. 4. mgr. verður svohljóðandi:

Náist ekki markmið þessara laga um skilvirkni í rekstri dreifiveitu með afmörkun tekjumarkatímabila er Orkustofnun heimilt að setja viðkomandi dreifiveitu markmið um hagræðingu, þ.e. hagræðingarkröfu. Markmið um hagræðingu getur verið hlutfall af tekjumörkum í heild eða einstökum liðum þeirra, eða ákveðin upphæð sem breytist með tilliti til verðlagsbreytinga, sbr. a-lið 1. tölul. 3. mgr. 17. gr. Ákvörðun um markmið um hagræðingu skal byggjast á sjónarmiðum sem grundvallast á í sambærilegum rekstri, auk þess sem tekið er mið af undangengnu hagrænu mati. Orkustofnun er heimilt að kalla eftir og taka mið af mati sérfróðra aðila við ákvörðun um markmið um hagræðingu. Ákvörðunina skal taka eigi síðar en sex mánuðum eftir að nýtt tekjumarkatímabil hefst og hefur hún áhrif á tekjumörk frá og með öðru ári þess tímabils og fram til annars árs næsta tekjumarkatímabils. Orkustofnun skal tilkynna viðkomandi dreifiveitu með hæfilegum fyrirvara um setningu markmiðs um hagræðingu og gæta andmælaréttar gagnvart dreifiveitum í samræmi við stjórnsýslulög.

d. Í stað dagsetningarinnar „15. september“ í 5. mgr. kemur: 1. október.

e. Í stað hlutfallstölunnar „10%“ í 1. málsl. 7. mgr. kemur: 15%.

f. Í stað lokamálsl. 7. mgr. koma þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Þá skal draga frá uppgjöri tekjumarka næsta árs þær uppsöfnuðu ofteknu tekjur sem eru umfram 5%, margfaldaðar með vegnum fjármagnskostnaði það ár sem farið var yfir tilskilin mörk. Óheimilt er að flytja vanteknar tekjur umfram framangreind viðmið milli ára nema við sérstakar aðstæður eins og við skyndilegt tekjufall dreifiveitu, að undangenginni ákvörðun Orkustofnunar, en þó aldrei lengur en sem nemur einu tekjumarkatímabili.

g. Á eftir 7. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Komi í ljós að dreifiveita uppfyllir ekki markmið um gæði raforku, í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim er Orkustofnun heimilt að taka tillit til þess við uppgjör tekjumarka viðkomandi dreifiveitu, með rökstuðningi. Nánari viðmið um vikmörk frá markmiðum um gæði raforku skulu koma fram í reglugerð sem ráðherra setur og leiðbeiningum Orkustofnunar.

h. Við 8. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um hvað leggja skuli til grundvallar við mat á setningu markmiðs um hagræðingu.

12. gr.

Við 20. gr. laganna bætist við ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um viðskipti á hleðslustöðvum fyrir rafknúin ökutæki, sem eru aðgengilegar fyrir almenning. Í slíkri reglugerð skal mæla fyrir um rekstur slíkra hleðslustöðva og skilgreina tæknilegar kröfur sem gerðar eru til þeirra.

13. gr.

Á eftir 21. gr. laganna kemur ný grein, 21. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Aðgerðir vegna trjágróðurs.

Til að tryggja öryggi raforkukerfisins, sbr. 3. tölul. 1. gr., 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 16. gr., er flutningsfyrirtækinu eða dreifiveitu heimilt að láta fjarlægja eða grisja tré eða trjágróður á helgunarsvæði flutnings- eða dreifikerfis raforku, að því gefnu að brýn nauðsyn krefji til að koma í veg fyrir truflun á flutningi eða dreifingu raforku eða til að koma í veg fyrir hættu sem getur haft áhrif á öryggi flutnings- og dreifikerfis raforku. Gæta skal ýtrasta meðalhófs við slíkar aðgerðir og tryggja andmælarétt landeigenda.

Til að framfylgja aðgerðum skv. 1. mgr. hafa starfsmenn flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna, eða þeir sem starfa á þeirra vegum, rétt til umferðar um einkalönd. Upplýsa skal landeiganda eða umráðamann lands tímanlega um fyrirhugaðar aðgerðir og leita samráðs við hann, nema um sé að ræða neyðartilvik skv. 3. mgr.

Flutningsfyrirtækið eða dreifiveita skal gefa landeiganda eða umráðamanni lands tækifæri til að gera ráðstafanir skv. 1. mgr. nema um sé að ræða neyðartilvik er kalla á tafarlausar aðgerðir í þágu öryggis raforkukerfisins eða almannaöryggi. Slíkar neyðaraðgerðir mega fara fram án samráðs við landeiganda eða umráðamann lands. Hafi slíkar neyðaraðgerðir farið fram skal flutningsfyrirtækið eða dreifiveita upplýsa landeiganda um þær ráðstafanir sem gerðar voru án undanfarandi tilkynningar.

Komi upp ágreiningur milli flutningsfyrirtækisins eða dreifiveitu og landeiganda eða umráðamanns lands um aðgerðir skv. 1. mgr. skal senda skriflega leyfisbeiðni til Orkustofnunar um heimild til aðgerða. Orkustofnun kynnir landeiganda beiðnina og leitar umsagnar hans. Orkustofnun ber að afgreiða beiðnir innan fjögurra vikna frá því að þær berast. Ef stofnuninni tekst ekki að ljúka afgreiðslu málsins innan tilskilins frests ber að upplýsa um töfina, ástæður hennar og hvenær ætla megi að afgreiðslu máls ljúki. Sé leyfi veitt eru aðgerðirnar heimilar án leyfis landeiganda. Ákvörðun Orkustofnunar sætir kæru til úrskurðarnefndar raforkumála, sbr. 30. gr.

Aðgerðir skv. 1. og 3. mgr. eru undanþegnar ákvæðum laga um skóga og skógrækt, en miðað skal við endurnýjun trjáa, í stað þeirra sem fella þarf, á nýjum stað. Leita skal umsagnar Skógræktarinnar áður en flutningsfyrirtækið eða dreifiveita ræðst í aðgerðir eða leyfi Orkustofnunar er veitt skv. 4. mgr.

Landeigandi eða umráðamaður lands getur krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir vegna aðgerða samkvæmt ákvæðum þessarar greinar í samræmi við ákvæði 22. gr.

Við aðgerðir samkvæmt grein þessari skal þess gætt að lágmarka tjón á umhverfi, lífríki og ásýnd, og tryggja almennt góðan frágang.

Ráðherra er heimilt að setja nánari ákvæði um framkvæmd aðgerða vegna trjágróðurs sem skapar hættu fyrir flutnings- eða dreifikerfi raforku.

14. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 24. gr. laganna:

a. Á eftir orðinu „leiðbeiningar“ í 3. mgr. kemur: og reglur.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Orkustofnun skal hafa yfirsýn og eftirlit með tiltæku varaafli raforku í landinu. Í reglugerð skal nánar kveðið á um eftirlitsheimildir og úrræði Orkustofnunar til að tryggja viðmið til grundvallar ákvörðunum um varaafl, skiptingu kostnaðar milli flutningsfyrirtækis og dreifiveitna og að fullnægjandi varaafl sé til staðar til að bregðast við áföllum í raforkukerfinu.

15. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 31. gr. laganna:

a. Í stað fjárhæðarinnar „0,58 aurum“ í 1. tölul. kemur: 0,75 aurum.

b. Í stað fjárhæðarinnar „1,45 aurum“ í 2. tölul. kemur: 1,88 aurum.

16. gr.

Ákvæði til bráðabirgða XII í lögunum fellur brott.

17. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Ef tekin er ákvörðun um markmið um hagræðingu skv. 4. mgr. 12. gr. eða 4. mgr. 17. gr. fyrir tekjumarkatímabilið 2021–2025 skal sú ákvörðun liggja fyrir eigi síðar en 1. desember 2021.

II. KAFLI

Breyting á lögum um stofnun Landsnets hf., nr. 75/2004.

18. gr.

2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna fellur brott.

III. KAFLI

Gildistaka.

19. gr.

Lög þessi taka gildi 1. júlí 2021. Ákvæði 15. gr. kemur til framkvæmda 1. janúar 2022. Ákvæði b-liðar 4. gr., 16. gr. og 18. gr. koma til framkvæmda 1. júlí 2022.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til nokkrar breytingar á raforkulögum í ljósi reynslu síðustu ára af framkvæmd laganna. Breytingarnar snúa að því að skerpa á skilgreiningu nokkurra hugtaka, kveða skýrar á um að eitt af markmiðum raforkulaga er að tryggja raforkuöryggi, auka skilvirkni og einföldun varðandi heimild til setningar hagræðingarkröfu á flutningsfyrirtækið Landsnet og dreifiveitur (sérleyfisfyrirtæki) við ákveðnar aðstæður, skýra umfjöllun um rekstrarkostnað í tengslum við setningu tekjumarka, auka skilvirkni varðandi framlagningu kerfisáætlunar, gera yfirlit yfir fjárfestingaráætlanir dreifiveitna, gera breytingar á eignarhaldi Landsnets, auka áhersla á gæði raforku og afhendingaröryggi, kveða skýrar á um varaafl, auk annarra atriða sem nánar er gerð grein fyrir í greinargerð.

Frumvarpið var unnið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti í samráði við Deloitte og Orkustofnun, og jafnframt í opnu samráði í samráðsgátt stjórnvalda.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Árið 2011 var samþykkt á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum sem fól í sér grundvallarbreytingar á ákvæðum raforkulaga varðandi setningu tekjumarka flutningsfyrirtækisins Landsnets og dreifiveitna, sem og varðandi gjaldskrár þessara fyrirtækja (þskj. 934 á 139. löggjafarþingi). Lögum samkvæmt hefur Orkustofnun það hlutverk að setja dreifiveitum tekjumörk vegna kostnaðar við dreifingu raforku, og að setja flutningsfyrirtækinu Landsneti tekjumörk vegna kostnaðar við flutning á raforku. Frá gildistöku laganna 2011 er komin reynsla á beitingu þessara ákvæða raforkulaga um setningu tekjumarka og tengd ákvæði. Bent hefur verið á ákveðna vankanta við beitingu ákvæðanna varðandi einstaka þætti við setningu og uppgjör tekjumarka.

Miklir hagsmunir felast í setningu og viðmiðum tekjumarka, þar sem þau stýra gjaldskrám dreifiveitna og Landsnets. Því er brýnt að þau ákvæði raforkulaga sem setja ramma um setningu tekjumarka séu skýr og skilvirk. Rekja má tilefni og nauðsyn frumvarpsins til þess að stærstum hluta.

Á síðari hluta árs 2020 var kynnt skýrsla Fraunhofer sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði kallað eftir um greiningu á samkeppnishæfni stóriðju á Íslandi út frá raforkukostnaði. Í framhaldi af þeirri vinnu fékk ráðuneytið Deloitte til að vinna greiningu á regluverki og fyrirkomulagi er varðar flutning og dreifingu raforku, m.a. í ljósi ábendinga í skýrslu Fraunhofer en einnig í stærra samhengi og með hliðsjón af vaxandi umræðu um þau mál almennt. Deloitte átti í lok árs 2020 fundi með öllum hagsmunaaðilum og fékk frá þeim upplýsingar og ólík sjónarmið. Í lok árs fékk ráðuneytið drög að skýrslu frá Deloitte og í framhaldi af því var á vegum ráðuneytisins, Deloitte og Orkustofnunar unnið að gerð þessa frumvarps. Að stórum hluta byggist því frumvarpið á tillögum úr skýrslu Deloitte.

Með frumvarpi því sem hér er lagt fram eru lagðar til ýmsar breytingar á raforkulögum sem eiga það sameiginlegt að ná fram umbótum sem miða að því að auka gagnsæi á regluverk og fyrirkomulag er varðar flutning og dreifingu raforku, stuðla að betri skilningi á forsendum ákvarðana og auka skilvirkni, einföldun og hagkvæmni sem skilar sér almennt í lægri gjaldskrám til notenda án þess að fórna gæðum. Markmið breytinganna er því að stuðla almennt að auknum hvata til hagræðingar hjá sérleyfisfyrirtækjum og tryggja skilvirkt og gagnsætt eftirlit í samræmi við niðurstöður og tillögur úr framangreindri skýrslu Deloitte.

Helstu efnisatriði sem frumvarpið nær til eru aukin skilvirkni og einföldun við setningu hagræðingarkröfu fyrir sérleyfisfyrirtæki, betri yfirsýn og eftirlit með fjárfestingaráætlunum dreifiveitna, aukin áhersla á gæði raforku, skilgreining á raforkuöryggi, að dregið sé úr hvötum til að fresta viðhaldi, endurskoðun á hlutfallstölum um leyfða arðsemi til að standa straum af kostnaði við hreina veltufjármuni, breytingar á eignarhaldi flutningsfyrirtækisins, aukin skilvirkni og skýrleiki við ákvörðun rekstrarkostnaðar, aukin skilvirkni og einföldun við framlagningu kerfisáætlunar, aukinn sveigjanleiki við færslu of- eða vantekinna tekna milli ára við uppgjör tekjumarka, innkaup á kerfisþjónustu, yfirsýn og eftirlit með varaafli og efling á raforkueftirliti Orkustofnunar. Með frumvarpinu eru einnig lagðar til breytingar sem lúta að því að hluti starfsmanna flutningsfyrirtækisins hafi réttindi og skyldur opinberra sýslunarmanna.

Öll framangreind atriði eiga það sammerkt að breyta þarf raforkulögum. Aðrar leiðir við reglusetningu eru ekki færar þar sem kveðið er á um þessi atriði í raforkulögum.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á raforkulögum. Nánar tiltekið er um eftirfarandi efnisatriði að ræða:

3.1. Arðsemi til að standa straum af kostnaði sérleyfishafa af veltufjármunum.

Í 2. tölul. 3. mgr. 12. gr. og 2. tölul. 3. mgr. 17. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, er kveðið á um að arðsemi til grundvallar tekjumarka skuli meðal annars byggjast á 20% af tekjumörkum síðasta árs til að mæta kostnaði af veltufjármunum. Kom þetta ákvæði inn með breytingalögum nr. 19/2011 og byggðist á tölum úr ársreikningum flutningsfyrirtækisins á árunum fyrir breytinguna.

Reynsla undanfarinna ára hefur sýnt að á tímabilinu 2015–2019 hefur hreint veltufé flutningsfyrirtækisins verið að meðaltali um 5% af tekjum flutningsfyrirtækisins samkvæmt tekjumörkum. Á sama tímabili hefur hreint veltufé dreifiveitna verið að meðaltali um 8% af tekjum hverrar dreifiveitu samkvæmt ársreikningum. Bent hefur verið á að taka eigi tillit til eignfærðs undirbúningskostnaðar þegar horft er til veltufjármuna flutningsfyrirtækisins. Eignfærður undirbúningskostnaður er í hefðbundnum skilningi ekki veltufjáreign en þar sem þessi kostnaður er hvorki meðtalinn meðal rekstrarkostnaðar félagsins né í eignagrunni félagsins er talið rétt að eignfærðum undirbúningskostnaði verði bætt við hreint veltufé þegar hlutfallið er ákvarðað. Þegar tekið er tillit til þessa var hlutfall hreins veltufjár að viðbættum eignfærðum undirbúningskostnaði að meðaltali rúmlega 19% af tekjum flutningsfyrirtækisins á árunum 2015–2019.

Með vísan til reynslu undanfarinna ára og með aukna skilvirkni að leiðarljósi er með frumvarpinu lagt til að hlutfallstölur um leyfða arðsemi til að mæta kostnaði dreifiveitna við hreina veltufjármuni séu uppfærðar á grundvelli rekstrarupplýsinga dreifiveitna á síðastliðnum árum.

3.2. Aukin skilvirkni við framlagningu kerfisáætlunar og einföldun.

Samkvæmt gildandi raforkulögum skal flutningsfyrirtækið leggja kerfisáætlun um uppbyggingu flutningskerfis raforku árlega fyrir Orkustofnun til samþykktar. Þetta ákvæði var lögfest með breytingalögum nr. 26/2015. Miklar kröfur eru gerðar til undirbúnings og vinnslu kerfisáætlunar enda um mikilvæga áætlun að ræða sem hefur ákveðna stöðu að lögum, m.a. gagnvart skipulagsvaldi sveitarfélaga. Kemur þetta skýrt fram í raforkulögum sem og þingsályktun nr. 26/148, um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Brýnt er því að hagsmunaaðilar og almenningur fái færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri strax við upphaf vinnslu kerfisáætlunar og í gegnum ýmis þrep hennar. Eru því almennt ríkar kröfur um samráð, gagnsæi og upplýsingaskyldu við gerð kerfisáætlunar og er ekki talin ástæða til að breyta þeim kröfum. Fyrir vikið er kerfisáætlun með sterkari grundvöll og stöðu, forsenda fyrir framkvæmdum í flutningskerfi raforku.

Reynsla undanfarinna ára hefur hins vegar sýnt að sökum þessara ítarlegu samráðsferla hefur reynst afar erfitt að ná að vinna og leggja fram kerfisáætlun árlega. Sams konar vandkvæði hafa komið upp í öðrum Evrópulöndum og hafa ýmsar þjóðir í Evrópu breytt regluverki sínu á þá leið að kerfisáætlun sé lögð fram á tveggja ára fresti í stað árlega. Þessi þróun endurspeglast meðal annars í nýlegri fjórðu raforkutilskipun Evrópusambandsins, þ.e. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/944 frá 5. júní 2019 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um breytingu á tilskipun 2012/27/ESB.

Með vísan til reynslu undanfarinna ára, og með aukna skilvirkni að leiðarljósi, er með frumvarpinu lagt til að í stað þess að kerfisáætlun sé lögð fram árlega verði hún lögð fram annað hvert ár. Er þar til hliðsjónar stuðst við orðalag úr framangreindri 1. mgr. 51. gr. raforkutilskipunarinnar. Er með því ekki dregið úr vægi eða mikilvægi kerfisáætlunar sem grundvallaráætlunar um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Orðalagið opnar á möguleika á því að kerfisáætlun verði lögð örar fram en á tveggja ára fresti, sé talin ástæða til þess.

Í reglugerð nr. 870/2016 um kerfisáætlun fyrir uppbyggingu flutningskerfis raforku er nánar fjallað um hvaða framkvæmdir í flutningskerfinu skulu koma fram í kerfisáætlun og er unnið að breytingu á þeirri reglugerð með einföldun að leiðarljósi þannig að minni háttar framkvæmdir í flutningskerfinu þurfi ekki að tilgreina sérstaklega í kerfisáætlun heldur sé með áætluninni almennt horft til veigameiri framkvæmda í flutningskerfinu til lengri tíma og þróunar þess.

3.3. Aukin skilvirkni, skýrleiki og einföldun við setningu hagræðingarkröfu.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 4. mgr. 12. og 4. mgr. 17. gr. raforkulaga sem lúta að fyrirkomulagi við heimild Orkustofnunar til að setja markmið um hagræðingu, þ.e. hagræðingarkröfu, fyrir flutningsfyrirtækið og/eða dreifiveitur. Forsenda slíkrar ákvörðunar er sem áður að markmið laganna um skilvirkni í rekstri með setningu tekjumarka hafi ekki náðst að mati Orkustofnunar.

Í frumvarpinu er vísað til þess að markmið um hagræðingu skuli byggjast á sjónarmiðum sem grundvallast á skilvirkni í sambærilegum rekstri, auk þess sem tekið sé mið af undangengnu hagrænu mati. Jafnframt skuli við framsetningu hagræðingarmarkmiðs taka mið af eðlilegum kostnaði að teknu tillit til þeirrar þjónustu sem fyrirtækið veitir og með hliðsjón af eignagrunni viðkomandi fyrirtækis, samkvæmt mati Orkustofnunar.

Bent hefur verið á verulega tæknilega annmarka laganna sem geri að verkum að nánast sé ómögulegt að fylgja núverandi fyrirkomulagi við setningu hagræðingarkröfu. Í fyrsta lagi sé um tvöfalt ákvörðunarkerfi að ræða. Fyrst þarf Orkustofnun að meta hvort tilefni sé til að meta hagræðingarkröfu og taka stjórnsýsluákvörðun um að fá sérfróða aðila í málið. Eftir vinnu hinna sérfróðu aðila ber stofnuninni því næst að taka aðra ákvörðun sem byggist á mati þeirra. Í öðru lagi er einungis mögulegt að vinna slíkt mat á fimm ára fresti þar sem mjög knappur tími er gefinn til verksins í heild, eða fjórir mánuði. Í þriðja lagi er tekjumarkakerfið og virkni þess mjög sérhæft svið. Það er því bæði dýrt og nánast ómögulegt að fá óháða innlenda sérfræðinga til að meta hagræðingarkröfu. Orkustofnun býr yfir sérþekkingu á tekjumarkaumhverfinu og rekstrarumhverfi sérleyfisfyrirtækja í flutningi og dreifingu á raforku. Til eru margar erlendar stofnanir sem eru sérhæfðar í þessum málum, en ekki getur talist æskilegt að einskorða lagarammann við að fá slíka sérfræðinga að borðinu þó að slíkt ætti ekki að vera óheimilt.

Með frumvarpinu eru því lagðar til breytingar í átt til einföldunar, skýrleika og aukinnar skilvirkni varðandi heimild Orkustofnunar til að setja sérleyfisfyrirtækjunum markmið um hagræðingu (hagræðingarkröfu), að undangengnu hagrænu mati og að því tilskildu að talin séu skýr og málefnaleg rök fyrir slíkri ákvörðun. Þar sem um íþyngjandi ákvörðun er að ræða verður að gæta andmælaréttar og annarra meginreglna stjórnsýslulaga. Með frumvarpinu er einnig kveðið nánar á um skýra tímafresti vegna ákvörðunar um markmið um hagræðingu. Lagt er til að ef leggja eigi hagræðingarkröfu á sérleyfisfyrirtækin þá taki hún gildi á öðru ári tekjumarkatímabils. Ákveðinn fyrirsjáanleiki, aðlögun og hæfilegur tími til andmæla fælist í slíkri málsmeðferð.

3.4. Áætlanir dreifiveitna við fjárfestingar í dreifikerfi raforku.

Samkvæmt 9. gr. raforkulaga skal flutningsfyrirtækið árlega leggja fyrir Orkustofnun kerfisáætlun um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Í lögunum er ekki að finna neinar skilgreiningar eða heimildir Orkustofnunar til að hafa eftirlit með eða yfirsýn yfir fjárfestingaráætlanir dreifiveitna. Eignagrunnar dreifiveitna mynda grunn að um 40% af tekjumörkum hvers tekjumarkatímabils. Bent hefur verið á að núverandi kerfi feli í sér fjárhagslega hvata fyrir dreifiveitur til offjárfestinga þar sem áhætta dreifiveitna af fjárfestingu er takmörkuð og arðsemi tryggð. Á það skorti að í raforkulögum sé kveðið á um eftirlit og yfirsýn með fjárfestingum dreifiveitna í dreifikerfi raforku. Gegn því að hið opinbera veiti fyrirtæki sérleyfi fyrir flutning eða dreifingu á raforku á ákveðnu markaðssvæði, og fyrirtækið hafi náttúrulega einokun á þeirri starfsemi, setur hið opinbera reglur um leyfðar tekjur og arðsemi sérleyfisfyrirtækisins. Sérleyfisfyrirtækjum eru sett tekjumörk af eftirlitsaðila alls staðar á Norðurlöndunum. Tekjumörkin byggjast á sömu hugmyndafræði og sama grunni í löndunum, þ.e. hverjar eru leyfðar tekjur til þess að standa straum af kostnaði við:

* rekstur flutnings- eða dreifikerfis,

* viðhald og fjárfestingu í flutnings- eða dreifikerfi,

* viðeigandi arðsemi af rekstri sérleyfisfélagsins.

Orkustofnun hefur eftirlit með öllum ofangreindum atriðum fyrir flutningsfyrirtækið, en ekki opinbert eftirlit með fjárfestingum dreifiveitna. Á Norðurlöndunum er opinbert eftirlit með öllum þeim atriðum sem liggja til grundvallar tekjumörkum sérleyfisfyrirtækja. Eignagrunnar dreifiveitna mynda grunn að um 40% af tekjumörkum hvers tekjumarkatímabils og skýtur því skökku við að ekkert opinbert eftirlit sé með fjárfestingum dreifiveitna.

Með frumvarpinu er lagt til að brugðist verði við þessum ábendingum með tvennum hætti. Annars vegar að Orkustofnun kalli eftir upplýsingum um aðferðarfræði dreifiveitna við ákvörðun um fjárfestingar þeirra í dreifikerfi raforku. Lagt er til að Orkustofnun geti krafist breytinga á aðferðarfræði dreifiveitu ef ástæða þykir til. Hins vegar er lagt til að þróun fjárfestinga í dreifikerfi raforku byggist á gagnsærri fjárfestingaráætlun sem viðkomandi dreifiveita birti á a.m.k. tveggja ára fresti og verði Orkustofnun heimilt að óska eftir drögum að áætluninni áður en hún verður birt. Í áætluninni skal tilgreina áætlaðar fjárfestingar næstu fimm til tíu ára með áherslu á helstu dreifingarinnviði sem eru nauðsynlegir í samræmi við markmið og skyldur dreifiveitna.

Þess má geta að í fjórðu raforkutilskipuninni, þ.e. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/944, er kveðið á um sambærilegt eftirlit með fjárfestingaráætlunum dreifiveitna.

3.5. Áhersla á gæði raforku og afhendingaröryggi. Dregið úr hvötum til að fresta viðhaldi.

Með frumvarpinu er lagt til að bætt verði við ákvæði um tekjumörk flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna í þá veru að komi í ljós að flutningsfyrirtækið eða dreifiveita uppfylli ekki markmið um gæði raforku og afhendingaröryggi, í samræmi við ákvæði laganna og reglugerð nr. 1048/2004, verði Orkustofnun heimilt að taka tillit til þess við uppgjör tekjumarka viðkomandi dreifiveitu og rökstyðji þá ákvörðun.

Bent hefur verið á að núverandi kerfi feli í sér hvata til þess að fresta nauðsynlegu viðhaldi þar sem rekstrarkostnaður í tekjumörkum er fastur og tímabundin frestun á viðhaldskostnaði felur í sér skammtímaágóða fyrir eigendur. Bregðast má við þessu með því að tengja viðmið um gæði raforku setningu tekjumarka og eftirliti með tekjumörkum. Slík viðmið má finna annars staðar á Norðurlöndunum þar sem þau hafa verið útfærð þannig að tekjumörkin eru lækkuð ef skilgreindum viðmiðum um gæði og afhendingaröryggi er ekki náð.

Í fyrrnefndri reglugerð nr. 1048/2004 um gæði raforku og afhendingaröryggi er að finna markmið, skyldur og mælikvarða er lúta að gæðum raforku og afhendingaröryggi. Ákvæði reglugerðarinnar gilda fyrir vinnslufyrirtæki, flutningsfyrirtækið og dreifiveitur. Hafin er endurskoðun á reglugerðinni þar sem uppfærðar verða umræddar skyldur og mælikvarðar á gæði raforku og afhendingaröryggi, t.d. tíðnistýring, spennugæði, rekstrartruflun, straumleysismínútur, stuðull um rofið álag, yfirsveiflur o.fl.

Nánari viðmið um vikmörk frá markmiðum um gæði raforku munu koma fram í reglugerð sem ráðherra setur og leiðbeiningum Orkustofnunar.

3.6. Breytingar á eignarhaldi Landsnets.

Flutningsfyrirtækið Landsnet hf. var sett á fót með lögum um stofnun Landsnets, nr. 75/2004, og eru eigendur þess Landsvirkjun, RARIK, Orkuveita Reykjavíkur og Orkubú Vestfjarða. Samkvæmt lögunum geta eigendur einungis selt eignarhluti í Landsneti sín á milli. Jafnframt kemur fram í ákvæði til bráðabirgða XII við raforkulög, nr. 65/2003, að eigendum hlutafjár í Landsneti sé einungis heimilt að framselja hlutafé sitt til annarra hlutafjáreigenda í fyrirtækinu en ekki til aðila utan þess.

Bent hefur verið á að til lengri tíma sé að ýmsu leyti óheppilegt að Landsnet, sem hefur einkaleyfi á flutningi raforku og kerfisstjórnun, sé í eigu orkuvinnslufyrirtækja og dreifiveitna. Þó að núverandi eignarhald Landsnets sé í samræmi við lög hefur verið á það bent að það samræmist illa meginhugmyndum um aðskilnað samkeppnisreksturs og grunnreksturs á orkumarkaði. Með breytingalögum nr. 19/2011 var gerð sú breyting á 8. gr. raforkulaga að frá og með árinu 2015 skyldi flutningsfyrirtækið „vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga“. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að þeim lögum er tiltekið að ekki „þykir heppilegt að fyrirtæki sem eru í eigu ríkis eða sveitarfélaga og hafa ríka hagsmuni af starfsemi flutningsfyrirtækisins, t.d. raforkuframleiðendur og dreifiveitur, eigi hlut í flutningsfyrirtækinu og er því lagt til að kveðið verði á um beint eignarhald ríkis og/eða sveitarfélaga að flutningsfyrirtækinu“. Með breytingalögum nr. 175/2011 var þessi tiltekna breyting á raforkulögum hins vegar felld brott með vísan í lánasamninga Landsvirkjunar og þáverandi efnahagsástand og „þrenginga á fjármálamörkuðum“, sbr. 318. mál, þskj. 372 á 140. löggjafarþingi.

Aðilar á raforkumarkaði hafa í vaxandi mæli gert athugasemdir við núverandi fyrirkomulag hvað varðar eignarhald Landsnets. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá september 2015, Landsnet hf. – Hlutverk, eignarhald og áætlanir, kemur fram að mikilvægt sé að allar leiðir séu kannaðar „til að tryggja og efla sjálfstæði Landsnets gagnvart öðrum aðilum á raforkumarkaði“.

Hinn 11. mars 2019 var, í kjölfar samþykktar ríkisstjórnar 1. febrúar 2019, skipaður starfshópur á vegum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis sem falið var að ræða við fulltrúa Landsnets, núverandi eigendur þess og ríkisins, um hvort og hvernig væri hægt að koma eignarhaldi í Landsneti alfarið, eða að mestum hluta, í hendur ríkisins innan viðunandi tímamarka. Í skipunarbréfi starfshópsins kom fram að niðurstöður viðræðna ættu að leiða til undirritunar viljayfirlýsingar milli aðila sem meðal annars fælu í sér lýsingu á markmiðinu með breyttu eignarhaldi, verðmati á hlutabréfum í Landsneti, mögulegum áhrifum eignarhaldsbreytinga á viðeigandi aðila, ákjósanlega aðferðafræði við afhendingu hlutabréfa, næstu skref hvers aðila ásamt tímaáætlun til að ljúka eignarhaldsbreytingunni, auk undirbúnings að lagabreytingum sem gætu verið lagðar fram á vorþingi 2020.

Viljayfirlýsingar um að fara í slíkar samningaviðræður liggja nú fyrir hjá öllum eigendum og var gengið frá þeirri síðustu í janúar 2021. Næstu skref í málinu varðandi breytingu á eignarhaldi Landsnets eru að hefja formlegar samningaviðræður við eigendur. Í því felst að ná niðurstöðu um verð fyrir hlut hvers eiganda og greiðslufyrirkomulag.

Til að halda þessu verkefni áfram, sbr. ofangreint, er með frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um breytt eignarhald flutningsfyrirtækisins með þeim hætti að það verði í beinni eigu ríkisins og/eða sveitarfélaga frá og með 1. júlí 2022. Er þar notast við sama orðalag og í breytingalögum nr. 19/2011. Þar sem nokkur vinna er eftir við að ná saman um slíka yfirfærslu og útfæra hana er lagt til að umrætt ákvæði um breytt eignarhald komi til framkvæmda 1. júlí 2022. Gefst þá svigrúm til að ljúka þeirri vinnu sem hafin er við breytingar á eignarhaldi Landsnets.

3.7. Ákvörðun rekstrarkostnaðar við setningu tekjumarka.

Í 1. tölul. 3. mgr. 12. gr. raforkulaga er kveðið á um ákvörðun rekstrarkostnaðar við setningu tekjumarka. Þar er kveðið á um að taka skuli tillit til meðalrekstrarkostnaðar síðustu fimm ára með eins árs töf að teknu tilliti til verðlagsbreytinga og áhrifa nýrra stórra fjárfestinga á rekstrarkostnað flutningsfyrirtækisins. Ákvæðið hefur verið túlkað þannig að ekki sé heimilt að taka tillit til kostnaðar vegna nýrra skyldna eða breytinga á forsendum í rekstri.

Margt í umhverfi flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna hefur breyst á undanförnum árum og lagalegar kröfur aukist varðandi samráð, rökstuðning og upplýsingagjöf. Ný verkefni og nýr hugbúnaður til margvíslegra nota hefur aukið sjálfvirkni og hraðari svörun varnarkerfa á álagstímum. Samhliða þessu hefur verið aukin áhersla lögð á nýsköpun og þróun, ekki síst vegna innleiðingar snjallnetslausna í raforkuflutningum.

Ákvæði raforkulaga um ákvörðun rekstrarkostnaðar hafa að einhverju marki þótt óljós og vandkvæði hafa komið upp við framkvæmd þeirra. Brýnt er að fyrirkomulag við ákvörðun rekstrarkostnaðar sé skýrt og gagnsætt. Bent hefur verið á að æskilegt sé að ekki sé eingöngu horft til sögulegs rekstrarkostnaðar heldur einnig nýrra krafna sem leiða til breytinga á rekstrarkostnaði og að óeðlilegt sé að ekki sé gert ráð fyrir rannsóknum og þróun í tekjumörkum, og einnig að verðlagsbreytingar verði ákvarðaðar út frá launavísitölu og neysluverðsvísitölu. Með því að gefa færi á því að stytta meðaltal fyrir ákveðna rekstrarþætti (háð samþykki Orkustofnunar) er komið til móts við nýjar kröfur. Á sama hátt og kostnaður eykst getur kostnaður líka minnkað með tækniframförum og þá er hægt að bregðast við slíku, t.d. með hagræðingarkröfu.

Með vísan til þessa eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á ákvæðum raforkulaga um ákvörðun rekstrarkostnaðar. Til frekari skýrleika er með breytingunni rekstrarkostnaði sérleyfisfyrirtækjanna (Landsnets og dreifiveitna) skipt í þrennt, viðráðanlegan rekstrarkostnað, óviðráðanlegan rekstrarkostnað og viðbótarrekstrarkostnað.

3.7.1. Viðráðanlegur rekstrarkostnaður.

Viðráðanlegur rekstrarkostnaður er, og á að vera, stærsti hluti rekstrarkostnaðar sérleyfisfyrirtækisins og er almennur rekstrarkostnaður, svo sem vegna viðhalds mannvirkja og starfsmannahalds. Þessi liður rekstrarkostnaðarins er grunnurinn að þeirri hugmyndafræði sem tekjumarkaumhverfi raforkukerfisins gengur út á, þ.e. að afmarka tekjuramma fyrirtækjanna með tímabilum til fimm ára til að hvetja þau til aukinnar skilvirkni og hagræðingar í rekstri.

Þetta fyrirkomulag á að vera hvetjandi fyrir fyrirtækin til að lækka rekstrarkostnað sinn, enda fái þau að halda eftir afganginum geri þau það. Eina breytingin sem um ræðir er að heimilt verði að meta ákveðna rekstrarþætti sérstaklega með tilliti til meðaltalsins við setningu tekjumarka, þ.e. að lengja eða stytta meðaltal háð samþykki Orkustofnunar. Hér getur verið um að ræða ófyrirsjáanleg einstök tilvik sem Orkustofnun metur eðlilegt að komi til hækkunar eða lækkunar rekstrarkostnaðar. Einnig getur verið um að ræða nýja rekstrarþætti sem bætast við á miðju tímabili en eðlilegt mætti telja að komi að fullu inn með setningu tekjumarka.

3.7.2. Óviðráðanlegur rekstrarkostnaður.

Óviðráðanlegur rekstrarkostnaður er sá rekstrarkostnaður sem er háður utanaðkomandi aðstæðum eða ákvörðunum sem sérleyfisfyrirtækin hafa enga stjórn á. Í fræðunum er venjulega fjallað um skatta, gjöld, tapakostnað og óvænta atburði í þessu samhengi. Óviðráðanlegur rekstrarkostnaður er hugsaður þannig að hann fari beint inn í uppgjör tekjumarka og eigi því greiða leið í gjaldskrá notenda. Þess vegna er mikilvægt að fara varlega í að meta hvaða rekstrarþættir heyra þar undir. Flutningsfyrirtækinu hefur ekki verið reiknaður óviðráðanlegur rekstrarkostnaður eins og hann er skilgreindur nú, nema við uppgjör ársins 2019 með lögum um breytingu á raforkulögum og lögum um Orkustofnun (EES-reglur, viðurlagaákvæði), nr. 112/2019, þegar raforkueftirlitsgjaldið (gjaldtaka skv. 31. gr. raforkulaga) var skilgreint á þann hátt að taka mætti það beint í uppgjöri tekjumarka, enda er það gjald háð kWst. Flutningsgjöld og tapakostnaður hefur verið í tekjuramma dreifiveitna frá árinu 2005 en raforkueftirlitsgjaldið frá árinu 2020, þ.e. fyrst við uppgjör ársins 2019. Á undanförnum árum hefur raforkueftirlitsgjald verið hækkað og einnig var lagt jöfnunargjald á dreifiveitur, sbr. lög nr. 20/2015, um breytingu á lögum nr. 98/2004, um jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku, með síðari breytingum (jöfnunargjald). Báðir þessir liðir eru skilgreindir sem gjald sem leggst beint á fluttar og/eða dreifðar kWst.

3.7.3. Sérstaklega um tapakostnað dreifiveitna.

Kostnaður vegna tapa í dreifikerfinu er kostnaður sem tekið hefur verið tilliti til við útreikning tekjumarka dreifiveitna. Það þarf að skoða vel með hvaða hætti tapaverð er reiknað. Þetta er mikilvægt til að skapa skilyrði fyrir samkeppni á þessum markaði og tryggja að markaðsskilyrði ráði för við kaup á töpum. Tapakostnaður getur ekki talist óviðráðanlegur nema sérleyfisfyrirtæki fari í útboð og geti sýnt fram á að lágmarksverði hafi verið náð. Það verða alltaf töp í dreifi- og flutningskerfum en tapaverðið verður að ráðast af besta verði á markaði. Einnig mætti færa rök fyrir því að sérleyfisfyrirtæki beri ábyrgð á því að lágmarka töp í kerfum sínum upp að skynsamlegu kostnaðarmarki með tilliti til gæða mannvirkjanna o.s.frv. Það er reynsla síðustu 15 ára að dreifiveitur hafa ekki allar farið í útboð á töpum en samt fengið kostnaðinn metinn í tekjumörkum þar sem meðalkostnaður hefur reynst vera um eða yfir smásöluverði á raforku. Með frumvarpinu er lagt til að dreifiveitum beri skylda til að sýna fram á að opið útboð hafi farið fram. Að öðrum kosti verður tapakostnaður ekki tekin með í uppgjöri tekjumarka.

3.7.4. Viðbótarrekstrarkostnaður.

Sú hefð hefur myndast að leiga dreifi- og flutningsmannvirkja hefur verið samþykkt sem raunkostnaður hvers árs við uppgjör tekjumarka í samræmi við leiðbeiningar Orkustofnunar. Þennan kostnað er þó ekki hægt að skilgreina sem óviðráðanlegan rekstrarkostnað þar sem fyrirtækin hafa sannarlega val um það hvort þau kaupa eða leigja mannvirki. Það má þó leiða líkur að því að hagkvæmara geti verið að leigja mannvirki, t.d. til að samnýta starfsemi dreifiveitu og flutningsfyrirtækis, en að eiga mannvirki og því ekki óeðlilegt að tekið sé tillit til slíks kostnaðar í tekjuramma líkt og ef um fjármagnskostnað og afskriftir af eign væri að ræða. Leiga flutnings- og dreifimannvirkja er háð því að fyrirtækin leggi fram leigusamning og Orkustofnun samþykki að kostnaðurinn fari inn í tekjurammann. Rekstrarkostnaður vegna nýrra stórra fjárfestinga fellur einnig undir viðbótarrekstrarkostnað. En þá er um rekstrarkostnað að ræða sem myndast vegna nýrra fjárfestinga sem ekki voru í eignastofni við setningu tekjumarka á viðkomandi tímabili.

Það þekkist víða erlendis að sérleyfisfyrirtækjum í dreifingu og flutningi á raforku sé reiknaður sérstaklega rannsóknar- og þróunarkostnaður sem gert er ráð fyrir í tekjumörkum. Dæmi um það eru t.d. í Noregi og Þýskalandi. Almennt er sett hámark á þann rannsóknar- og þróunarkostnað sem sérleyfisfyrirtækjum í Evrópu er heimilt að taka með í reikninginn. Þar að auki þurfa viðeigandi rannsóknarsjóðir og/eða eftirlitsaðilar að samþykkja rannsóknarverkefnin.

3.8. Aukinn sveigjanleiki við færslu of- eða vantekinna tekna samkvæmt tekjumörkum milli ára við uppgjör tekjumarka.

Í 7. mgr. 12. gr. og 7. mgr. 17. gr. raforkulaga, svo sem henni var breytt með lögum nr. 19/2011, er kveðið á um að heimilt sé að færa of- eða vanteknar tekjur samkvæmt tekjumörkum milli ára við árlegt uppgjör tekjumarka. Þar kemur jafnframt fram að uppsafnaðar of- eða vanteknar tekjur skuli aldrei nema meira en 15% af uppfærðum tekjumörkum hvers uppgjörsárs.

Þetta ákvæði er hugsað til sveiflujöfnunar, innan ákveðins svigrúms, þannig að ekki þurfi stöðugt að vera að hreyfa við gjaldskrám flutningsfyrirtækisins eða dreifiveitna þótt settum tekjumörkum fyrirtækjanna sé ekki fylgt út í hörgul án þess þó að slíkur mismunur megi verða of mikill eða leiðrétting dragist of lengi. Er ákvæðinu þannig bæði ætlað að veita ákveðinn sveigjanleika og stuðla að stöðugu tekjumarkaumhverfi. Brýnt er að finna meðalveg þar á milli þar sem æskilegt er að þetta svigrúm verði ekki of mikið því að þá virka tekjumörkin ekki sem skyldi.

Bent hefur verið á að ýmis tilvik geti komið upp þar sem núgildandi 10%-reglan veitir ekki nægjanlegt svigrúm. Hefur t.d. verið vísað til núverandi ástands varðandi áhrif heimsfaraldurs kórónuveiru á raforkuflutning. Í flutnings- og dreifikerfi raforku eru uppi kröfur um auknar fjárfestingar umfram afskriftir, án þess að um aukinn raforkuflutning sé að ræða, og á sama tíma er almennur samdráttur í raforkunotkun samhliða samdrætti í efnahagslífinu.

Í ljósi núverandi ástands og reynslu síðustu ára eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á 7. mgr. 12. og 7. mgr. 17. gr. laganna í þá veru að liðka enn frekar fyrir þeirri sveiflujöfnun sem er að finna í ákvæðunum og rýmka heimildirnar og gera þannig sérleyfisfyrirtækjunum auðveldara um vik að halda stöðugri gjaldskrá á óvissutímum.

Með frumvarpinu er lagt til að 10% viðmiðið verði hækkað í 15%. Fari hins vegar uppsafnaðar ofteknar tekjur yfir 5% skal lækka tekjumörkin. Til að reikna út þessa lækkun skal margfalda upphæðina sem fer yfir mörkin með vegnum fjármagnskostnaði þess árs sem farið var yfir. Þessi upphæð er svo dregin frá tekjumörkum næsta árs. Með þessu er settur innbyggður hvati til að halda uppsöfnuðum ofteknum tekjum undir 5% þó að ekki sé óheimilt að fara upp í allt að 15%.

Hvað vanteknar tekjur varðar er fyrirkomulagið þannig að fyrirtækin hafa fjóra mánuði til að bregðast við séu uppsafnaðar vanteknar tekjur þeirra meira en 10% undir tekjumörkum. Með því að rýmka svigrúmið úr 10% í 15% er ekki talið nauðsynlegt að breyta þessu.

Þó verður heimilt að flytja vanteknar tekjur umfram 15% á milli ára, sem er þó háð ákvörðun Orkustofnunar, komi upp sérstakar aðstæður eins og skyndilegt tekjufall flutningsfyrirtækis eða dreifiveitna.

Er því lagt til að sérleyfisfyrirtækin megi við sérstakar aðstæður flytja vanteknar tekjur umfram 15% á milli ára. Hugsunin með þessu er að ef sérleyfisfyrirtækið verður fyrir stóru áfalli, eins og að tapa á einu bretti meira 25% af tekjum sínum, hafi það lengri tíma til að vinna upp tapið og leita nýrra viðskiptavina. Þó aldrei lengur en sem nemur einu tekjumarkatímabili.

Ákvæðið á að veita sveigjanleika til að bregðast við erfiðum aðstæðum án þess að setja þurfi bráðabirgðaákvæði eins og gert hefur verið fram til þessa.

3.9. Tímamörk í 5. og 6. mgr. 12. og 17. gr. laganna.

Samkvæmt 5. mgr. 12. og 5. mgr. 17. gr. laganna skal Orkustofnun „eigi síðar en 15. september árið áður en ný tekjumörk taka gildi“ setja tekjumörk fyrir dreifiveitur og flutningsfyrirtækið. Tímafrestur til að klára setningu tekjumarka, sem fer fram á fimm ára fresti, þ.e. 15. september ári áður en tekjumarkatímabil byrjar, er nokkuð þröngur þar sem uppgjör tekjumarka þarf að fara fram 1. september. Til að hafa raunhæfari tímamörk, í ljósi reynslunnar, er með frumvarpinu lagt til að þessu verði breytt í 1. október vegna setningar tekjumarka hjá dreifiveitum, en haldið óbreyttu vegna setningar tekjumarka flutningsfyrirtækisins.

Einnig er með frumvarpinu lagt til að í 6. mgr. 12. gr. verði kveðið á um að eigi síðar en 1. apríl, í stað 1. maí, skuli flutningsfyrirtækið skila Orkustofnun rekstrarupplýsingum vegna fyrra árs og að sama skapi skuli ákvörðun um uppgjör tekjumarka flutningsfyrirtækisins liggja fyrir eigi síðar en 1. júlí, sem er í samræmi við verklag síðustu ára.

3.10. Yfirsýn og eftirlit með varaafli og skilgreining á varaafli.

Átakshópur stjórnvalda um úrbætur á innviðum, sem skipaður var í kjölfar óveðra og tjóns á innviðum veturinn 2019–2020, skilaði skýrslu sinni í lok febrúar 2020. Ein af niðurstöðum starfshópsins var að bæta þyrfti kortlagningu og yfirsýn yfir tiltækt varaafl í raforku á landsvísu. Einnig að óveðrin hefðu leitt í ljós að víða var skortur á tiltæku varaafli og að þróun síðustu ára hefði verið sú að af ýmsum ástæðum hefði dregið úr tiltæku varaafli. Tillaga hópsins var að fela Orkustofnun að hafa heildstæða yfirsýn og eftirlit með varaafli í landinu og hefur stofnuninni verið tryggt sérstakt fjármagn til þess verkefnis, eins og fram kemur í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2021 og í fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025.

Með frumvarpinu er lagt til að skýrt verði kveðið á um í raforkulögum að eitt af hlutverkum Orkustofnunar sé að hafa yfirsýn og eftirlit með varaafli. Jafnframt er lagt til að í reglugerð verði nánar kveðið á um eftirlitsheimildir og úrræði Orkustofnunar til að tryggja að fullnægjandi varaafl sé til staðar til að bregðast við áföllum í raforkukerfinu, eins og náttúruhamförum. Raforkueftirlit Orkustofnunar setur viðmið og nánari leiðbeiningar og reglur um hvernig staðið skuli að framkvæmd öflunar varaafls og kerfisþjónustu til að tryggja að kerfisstjóri hafi ávallt aðgang að nægjanlegu varaafli og annarri nauðsynlegri kerfisþjónustu til að tryggja öruggan rekstur flutningskerfisins.

Einnig er lagt til að í reglugerð skuli nánar kveðið á um viðmið til grundvallar ákvörðunum um varaafl og skiptingu þess kostnaðar milli flutningsfyrirtækis og dreifiveitna sem af hlýst. Með frumvarpinu er jafnframt lagt til að hugtakið varaafl verði skilgreint í skilgreiningarkafla laganna.

Jafnframt er með frumvarpinu lagt til að ekki þurfi virkjunarleyfi fyrir varaaflsstöðvum sem gegna eingöngu því hlutverki að útvega afl til eigin nota ef upp koma bilanir eða tilfallandi orkuskortur. Þessar stöðvum er ekki ætlað að framleiða stöðuga raforku heldur gegna þær einkum mikilvægu hlutverki í þeim tilfellum þegar aðgangs að raforku nýtur ekki við hjá einstaka notanda. Er því ekki gerð krafa um virkjunarleyfi í slíkum tilfellum.

3.11. Markmið raforkulaga og skilgreining á raforkuöryggi.

Raforka er hluti af grundvallarinnviðum samfélagsins og nauðsynleg forsenda fjölbreyttrar atvinnustarfsemi og búsetuskilyrða. Að lágmarka líkur á því að raforkuskortur komi upp er því hluti af almennri stefnu stjórnvalda á hverjum tíma jafnt í orkumálum, efnahagsmálum og byggðamálum. Í nýlegri orkustefnu fyrir Ísland til ársins 2050 kemur þetta áhersluatriði skýrt fram og er orkuöryggi eitt af fimm leiðarljósum orkustefnunnar. Eitt af tólf markmiðum orkustefnunnar er að „orkuþörf samfélagsins sé ávallt uppfyllt“. Það snýst um samspil raforkuframboðs og raforkueftirspurnar á hverjum tíma.

Í raforkulögum kemur markmið um raforkuöryggi ekki skýrt fram og ekki er skilgreint hvað í því hugtaki felst. Skv. 1. gr. raforkulaga er markmið laganna eftirfarandi:

„Markmið laga þessara er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Í því skyni skal:

1. Skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku, með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar reynast vegna öryggis raforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna.

2. Stuðla að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku.

3. Tryggja öryggi raforkukerfisins og hagsmuni neytenda.

4. Stuðla að nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa.

5. Taka tillit til umhverfissjónarmiða.“

Varðandi 3. tölul. greinarinnar, að tryggja skuli öryggi raforkukerfisins og hagsmuni neytenda, ber að benda á að samkvæmt skilgreiningu 13. tölul. 3. gr. raforkulaga er raforkukerfið allur sá búnaður sem notaður er við vinnslu, flutning og dreifingu raforku og myndar starfræna heild. Öryggi raforkukerfisins tekur því ekki skýrlega til raforkuöryggis út frá samspili raforkuframboðs og raforkueftirspurnar.

Á þetta atriði er bent í skýrslu starfshóps um orkuöryggi á heildsölumarkaði fyrir raforku, frá ágúst 2020. Er þar lagt til að tekið verði skýrt fram í markmiðsákvæði raforkulaga að tryggja beri fullnægjandi raforkuöryggi. Jafnframt að hugtakið raforkuöryggi verði skilgreint í raforkulögum og að þar verði höfð hliðsjón af fjórum víddum raforkuöryggis, þ.e. 1) orkustefnu til fimm til tíu ára sem nái til orkuframboðs til langs tíma, 2) afhendingaröryggi til tveggja til fimm ára, 3) framleiðsluöryggi til eins árs og 4) rauntímaöryggi.

Til að bregðast við þessum ábendingum og til að fylgja eftir áherslum orkustefnu er í frumvarpinu í fyrsta lagi lagt til að tekið verði fram í markmiðsgrein raforkulaga (1. gr.) að eitt af markmiðum raforkulaga sé að tryggja fullnægjandi raforkuöryggi og að fram komi í markmiðsgrein laganna að til að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu skuli tryggja fullnægjandi raforkuöryggi. Er lagt til að þetta verði undirstrikað með breytingu á orðalagi í 3. tölul. 1. gr. laganna þannig að „fullnægjandi raforkuöryggi“ komi í stað orðanna „öryggi raforkukerfisins“ þar sem síðara hugtakið er þrengra og nær eingöngu til þess búnaðar sem raforkukerfið stendur saman af.

Í öðru lagi er lögð til skilgreining á hugtakinu raforkuöryggi. Lagt er til að skilgreiningin byggist á þeim ábendingum sem fram koma í framangreindri skýrslu starfshóps um orkuöryggi og taki mið af fjórum víddum raforkuöryggis. Því er lagt til að raforkuöryggi verði skilgreint þannig að það „felist í að notendur hafi aðgang að raforku þegar hennar er þörf, með hliðsjón af almennri stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma og skilgreindum áreiðanleika og gæðum“. Lagt er til að nánari viðmið fyrir fullnægjandi raforkuöryggi, sem byggjast á framangreindri skilgreiningu, verði útfærð frekar og skýrð í reglugerð sem ráðherra setur.

Að því er varðar orðalagið að „notendur hafi aðgang að raforku þegar hennar er þörf“ er það markmið efnislega sambærilegt því markmiði sem kemur fram í orkustefnu fyrir Íslandi til ársins 2050 að „orkuþörf samfélags sé ávallt uppfyllt“. Samstaða var í þverpólitískum starfshópi um gerð orkustefnu um þetta markmið, sem er eitt af 12 lykilmarkmiðum orkustefnunnar. Með þessum orðum er þó ekki þar með sagt að á hverjum tíma skuli brugðist við ótakmarkaðri eftirspurn raforku.

Fjölmargar breytur skorða orkustefnuna og þá sérstaklega skynsamleg atvinnustefna og önnur gildi orkustefnunnar, eins og sjálfbær þróun, kolefnishlutleysi, almannahagur og samkeppnishæfni. Tilvísun um skynsamlega atvinnustefnu kemur m.a. frá gildandi stefnu stjórnvalda um erlendar fjárfestingar, byggðaáætlun, aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftlagsmálum og nýsköpunarstefnu. Hafa ber í huga í þessu samhengi að orkustefna er aðeins einn liður í atvinnustefnu. Verði frumvarp þetta að lögum munu sömu skorður eiga við þegar ákvæði raforkulaga um að notendur hafi aðgang að raforku þegar hennar er þörf verða túlkuð. Því er í skilgreiningu kveðið á um að hafa beri hliðsjón af almennri stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma.

Í orkustefnu er þetta samspil eftirspurnar og framboðs raforku undirstrikað með eftirfarandi hætti:

„Orkuframboð styður við skynsamlega atvinnustefnu sem felur í sér æskilega áhættudreifingu og verðmætasköpun með afleiddri innlendri starfsemi og jafnvægi í samspili við aðrar atvinnugreinar. Þegar leitast er við að uppfylla markmið um orkuöryggi eru sjálfbær þróun og önnur gildi lögð til grundvallar.“

Með „orkuþörf samfélags“ , sbr. framangreint, er átt við samfélagið allt, þ.m.t. heimili, minni og stærri fyrirtæki, opinbera þjónustu o.fl. Ekki er unnt að lesa framangreint þannig að á hverjum tíma, og óháð öllu öðru, eigi ávallt að vera fullnægjandi geta til að mæta hvaða raforkuþörf sem er, t.d. nýrra stórnotenda sem kunna að koma á markaðinn. Orkuframboðið á hverjum tíma á að styðja við skynsamlega atvinnustefnu, almannahag og taka mið af gildandi opinberri stefnumótun, t.d. á sviði nýsköpunar, loftslagsmála og nýfjárfestinga.

3.12. Skilgreining á kerfisþjónustu.

Með frumvarpinu er lagt til að hugtakið kerfisþjónusta verði skilgreint með eftirfarandi hætti: „Þjónusta sem er nauðsynleg til að stjórna flutnings- eða dreifikerfi raforku og felst í tíðnitengdri kerfisþjónustu til að viðhalda stöðugri kerfistíðni, og einnig ótíðnitengdri kerfisþjónustu sem er nauðsynleg fyrir kerfisstýringu flutnings- og dreifikerfis í stöðugu ástandi.“

Samkvæmt eðli rafmagns þarf að framleiða og flytja það um leið og það er notað. Þetta þýðir að það þarf að framleiða jafnmikið af rafmagni og notendur þurfa á hverju augnabliki, og ef truflun verður vegna bilunar á einum stað í raforkukerfinu gætir áhrifa þess samstundis um allt kerfið. Eitt af hlutverkum flutningsfyrirtækisins er stýring á flutningskerfi raforku. Landsnet gegnir hlutverki kerfisstjóra og samstillir framboð og eftirspurn raforku í rauntíma. Það er gert með því að tryggja að kerfisstjóri hafi ávallt aðgang að þeirri kerfisþjónustu sem nauðsynleg er til að bregðast við frávikum milli framboðs og eftirspurnar rafmagns. Með samkeppnisvæðingu raforkumarkaða Evrópu varð kerfisþjónusta að samkeppnisgrein á raforkumarkaði. Kerfisstjóri gerir samninga við kerfisþjónustuveitendur sem veita mismunandi kerfisþjónustu með mismunandi viðbragðstíma. Dæmi um kerfisþjónustu er spennustýring, launafl, varaafl, eyjarekstursgeta, vinnslueiningar, hraðvirk innmötun launstraums, tregðuvægi til svæðisbundins kerfisstöðugleika, reglunarafl, skammhlaupsstraumur, ásamt getu til að endurræsa án rafmagns frá kerfinu.

3.13. Kaup á kerfisþjónustu.

Markmið Evrópusambandsins um innri markað með raforku hefur verið þungamiðjan í orkupökkunum svokölluðu frá 1996, 2003 og 2009, sem Ísland hefur innleitt í löggjöf sína. Með tilkomu nýs orkupakka var í hvert sinn reynt að ýta undir aukna skilvirkni og samkeppni á raforkumarkaði með auknum kröfum um aðskilnað samkeppnishluta frá sérleyfisrekstri. Markmiðið með þessum auknu aðskilnaðarkröfum var að tryggja að eigendur flutnings- og dreifikerfa ættu þess ekki kost að hygla eigin framleiðslufyrirtækjum umfram samkeppnisaðila sem ekki væru í eignartengslum við fyrirtæki í sérleyfisrekstri.

Þannig verða dreififyrirtækin eða flutningsfyrirtækið að rækja skyldur sínar um að sinna hvorki starfsemi sem getur raskað samkeppni á markaði né starfsemi sem getur komið í veg fyrir að skilvirkur markaður myndist sem er fær um að sinna verkefnum sem falla utan þeirra verkefna sem aðeins sérleyfisfyrirtækin geta sinnt. Undir þetta getur fallið framleiðsla á varaaflsgetu, orkugeymslustöðvar og kerfisþjónusta.

Í þriðju raforkutilskipuninni, þ.e. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu á tilskipun 2003/54/EB, eru ítarlegar reglur um aðskilnað samkeppnis- og einokunarstarfsemi og hvernig skuli tryggja jafnræði notenda kerfisins, svo sem varðandi aðgang að því og gjald fyrir notkun þess, áreiðanleika, uppbyggingu og öryggi kerfisins. Í tilskipuninni er öryggi skilgreint sem öryggi með tilliti til afhendingar og framboðs á raforku og tæknilegt öryggi, sbr. 28. tölul. 2. gr. tilskipunarinnar. Opinn og samkeppnishæfur raforkumarkaður á að meginstefnu að tryggja framboðið, en aðildarríkjum stendur þó til boða það öryggisúrræði að bjóða út nýja framleiðslugetu skv. 8. gr. tilskipunarinnar.

Þegar um er að ræða neyðartilvik, veitir ákvæði 42. gr. þriðju raforkutilskipunarinnar heimild til þess að aðildarríkin geri nauðsynlegar ráðstafanir til þess að bregðast við hættutilvikum, svo lengi sem slík tilhögun raskar ekki virkni innri markaðarins og slíkar ráðstafanir eru tilkynntar til annarra aðildarríkja og framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins, sem geta lagt á mat nauðsyn slíkra ráðstafana og tekið fyrir þær.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/89/EB frá 18. janúar 2006 um ráðstafanir til að tryggja öruggt framboð raforku og um fjárfestingar í grunnvirkjum hefur líka verið tekin upp í viðauka IV við EES-samninginn. Hún miðar að því að tryggja virkni innri markaðar með raforku, samtengingu milli aðildarríkja og framleiðslu og jafnvægi milli framboðs og eftirspurnar, sbr. ákvæði 1. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Þá segir í d-lið 1. mgr. 4. gr. að ríkin skuli leggja þá skyldu á flutningskerfisstjóra að tryggja að fullnægjandi varaframleiðslugeta sé til staðar og/eða sambærilegar ráðstafanir verði gerðar til þess að viðhalda áreiðanleika og öryggi flutningskerfisins. Í tilskipuninni er jafnframt gerð sú krafa að ráðstafanir sem miða að því að tryggja viðeigandi magn af varaafli skuli gerðar á markaðsforsendum og án mismununar.

Til að tryggja öllum markaðsaðilum greiðan markaðsaðgang að meðtöldum nýjum orkusölum er þörf á jöfnunarfyrirkomulagi sem er kostnaðartengt og án mismununar. Í regluverki ESB (tilskipun 2009/72/EB og reglugerð (ESB) 2017/2195) er almennt gert ráð fyrir jöfnunarorku á markaði.

Með frumvarpinu er lagt til að samkeppnismarkaði verði komið á með kaupum á kerfisþjónustu, flutningstöpum og jöfnunarorku. Þannig verði flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum gert skylt að bjóða út þessa þætti og tryggja þá kerfisþjónustu sem þörf er á. Í þeim tilfellum þegar markaðurinn getur ekki útvegað slíka þjónustu, annar ekki þörfinni eða getur ekki afhent þjónustuna með fullnægjandi rekstraröryggi, er lagt til að Orkustofnun verði heimilt að veita flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum undanþágu frá kaupum á markaði.

3.14. Skilgreining á varaafli.

Með frumvarpinu er lagt til að hugtakið varaafl verði skilgreint með eftirfarandi hætti:

„Afl sem kemur í staðinn fyrir afl sem er ótiltækt vegna bilana, skorts á flutningsgetu, orkuskorts eða annarra þátta. Afl sem kerfisstjóri þarf að hafa aðgang að til að viðhalda stöðugri kerfistíðni.“

Í skilgreiningunni er fólgið að hugtakið varaafl á bæði við um afl sem kerfisstjóri notar til að viðhalda kerfistíðni, t.d. reiðuafl og einnig varaafl sem þjónar öðrum tilgangi, eins og fram kemur í skilgreiningunni.

Til bregðast við truflunum í raforkukerfinu þarf kerfisstjóri að geta reitt sig á mismunandi flokka af varaafli:

1. Varaafl til að viðhalda kerfistíðni við 50 Hz (e. Frequency containment reserve, skammstafað FCR). Þetta er varaafl sem verður að vera hægt að ræsa með sjálfvirkum stýringum á innan við 30 sekúndum.

2. Varaafl til að endurreisa kerfistíðnina eftir skyndilegar truflanir (e. Frequency restoration reserve, skammstafað FRR), (t.d. virkjun sem leysir frá netinu) sem leiða til frávika frá 50 Hz kerfistíðninni. Þetta varaafl leysir FCR af hólmi ef truflun varir lengur en 30 sekúndur. Varaafl í þessum flokki þarf að vera hægt að ræsa á 30 sekúndum til 15 mínútna og getur bæði verið ræst með sjálfvirkri tækni og handvirkt.

3. Varaafl til að leysa af hólmi FCR og FRR og til að nota í lengri tíma (e. Replacement reserve, skammstafað RR). Gerðar eru kröfur um að hægt sé að ræsa varaafl í þessum flokki frá nokkrum mínútum til allt að nokkurra klukkustunda. Varaafl samkvæmt þessum flokki er samkvæmt upplýsingum frá Landsneti ekki til staðar á Íslandi.

Varaafl í flokki 1 (FCR) og flokki 2 (FRR) er einnig kallað reiðuafl og reglunarafl.

Auk framangreinds varaafls er varaafl sem ekki er stýrt af kerfisstjóra og er notað til að komast hjá rafmagnsskerðingum vegna truflana, bilana eða viðhalds í raforkukerfinu vegna skorts á flutningsgetu, orkuskorts eða annarra þátta.

3.15. Starfsmenn flutningsfyrirtækisins.

Í 6. mgr. 8. gr. raforkulaga, svo sem henni var breytt með 1. gr. laga nr. 149/2004, er kveðið á um að stjórnarmenn og fastráðnir starfsmenn flutningsfyrirtækisins skuli hafa réttindi og skyldur opinberra sýslunarmanna. Af ákvæðinu leiðir að um fastráðna starfsmenn flutningsfyrirtækisins gilda lög um verkfall opinberra starfsmanna, nr. 33/1915. Þeir hafa því ekki verkfallsrétt og eru kjör þeirra við það miðuð. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 149/2004 kemur fram að þetta sé gert í því skyni að þessir aðilar hafi sömu réttarstöðu og þeir starfsmenn er störfuðu í tengslum við flutning raforku hjá Landsvirkjun, sem áður rak meginflutningskerfið. Við yfirfærslu starfsmanna frá Landsvirkjun til Landsnets var jafnframt gengið út frá því að starfsmenn héldu réttindum sínum og skyldum. Stjórnarmenn og fastráðnir starfsmenn Landsvirkjunar hafa frá stofnun fyrirtækisins haft stöðu opinberra sýslunarmanna, sbr. nú 6. mgr. 6. gr. laga um Landsvirkjun, nr. 42/1983.

Hvorki í lögum né kjarasamningum er að finna skilgreiningar á hugtökunum fastráðinn starfsmaður og opinber sýslunarmaður. Þá liggur ekki fyrir nákvæm skilgreining á réttindum og skyldum opinberra sýslunarmanna. Af athugasemdum um 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 149/2004 verður ráðið að með ákvæðinu var verið að tryggja að starfsemi flutningsfyrirtækisins yrði ekki fyrir truflunum vegna vinnudeilna og að þungvæg rök væru fyrir þessu. Flutningsfyrirtækið ber að lögum ábyrgð á öruggri stýringu raforkukerfisins sem er grundvöllur starfrækslu öruggs raforkukerfis. Starfsemi flutningsfyrirtækisins er þannig tengd þjóðaröryggi og almannaheill. Í ljósi þessa hlutverks félagsins á raforkumarkaði er mikilvægt að ekki verði truflanir á starfsemi þess þrátt fyrir rekstrarform. Ekki fæst séð að leggja hafi átt önnur réttindi eða skyldur á starfsmenn flutningsfyrirtækisins með þessu ákvæði.

Landsnet tók 1. janúar 2005 við rekstri flutningskerfis raforku samkvæmt III. kafla raforkulaga. Á fyrstu rekstrarárum fyrirtækisins naut félagið ýmissar stoðþjónustu frá Landsvirkjun á grundvelli þjónustusamnings, en öll slík störf eru nú alfarið unnin af fastráðnum starfsmönnum Landsnets. Nokkur óvissa hefur verið um það til hvaða fastráðnu starfsmanna fyrirtækisins ákvæði 6. mgr. 8. gr. er ætlað að ná. Til að gera ákvæðið skýrara og eyða óvissu um túlkun er lagt til að því verði breytt. Í lögum er nú víðast kveðið á um að tilteknir starfsmenn njóti ekki verkfallsréttar, sbr. t.d. 31. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, og 22. gr. laga um Landhelgisgæslu Íslands, nr. 52/2006.

Í Hæstaréttardómi nr. 167/2002 í máli Alþýðusambands Íslands (ASÍ) gegn íslenska ríkinu og Samtökum atvinnulífsins í kjölfar lagasetningar á verkföll sjómanna á árinu 2001 var talið að með hliðsjón af 2. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og tilteknum alþjóðasamningum um félagsleg réttindi sem líta mætti til við skýringar á 74. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar yrði 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar ekki talin fela í sér skilyrðislausa vernd verkfallsréttar stéttarfélaga. Hins vegar yrði að líta svo á að beitingu verkfallsréttar mætti aðeins skerða með lögum og því aðeins að uppfylltum sambærilegum skilyrðum og í fyrrnefndu ákvæði mannréttindasáttmálans. Í málinu þótti ekki rétt að hnekkja því mati löggjafans að ríkir almannahagsmunir hefðu verið fyrir því að banna tímabundið þau verkföll og verkbönn sem orsökuðu vinnustöðvun á þeim tíma sem lögin tóku gildi. Í áðurnefndu ákvæði mannréttindasáttmálans kemur fram að rétturinn skuli ekki háður öðrum takmörkunum en þeim sem lög mæli fyrir um og nauðsyn beri til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi.

Með vísan til framangreinds er lagt til að 6. mgr. 8. gr. raforkulaga verði breytt á þann hátt að hún kveði á um að stjórnarmenn og þeir starfsmenn flutningsfyrirtækisins sem samkvæmt sérstöku áhættumati þess gegna störfum sem nauðsynleg eru til að tryggja truflunarlausan rekstur flutningskerfisins megi hvorki fara í verkfall né taka þátt í verkfallsboðun.

Með greininni er því gert ráð fyrir að stjórnarmenn og tilteknir starfsmenn flutningsfyrirtækisins megi hvorki fara í verkfall né taka þátt í verkfallsboðun. Lagt er til að verkfallsbannið taki aðeins til þeirra starfsmanna sem sinna þeim störfum sem nauðsynleg eru til að tryggja truflunarlausan rekstur flutningskerfisins. Flutningsfyrirtækinu beri að leiða slíkt í ljós með því að láta gera sérstakt áhættumat á störfum og á grundvelli niðurstöðu þess verði í ráðningarsamningum kveðið á um bann við verkföllum og verkfallsboðun þeirra starfsmanna sem slíkum störfum gegna. Áhættumatið skal endurskoðað reglulega og staðfest af Orkustofnun.

3.16. Rekstrarleyfi flutningsfyrirtækisins.

Í 1. mgr. 8. gr. raforkulaga er m.a. kveðið á um að ráðherra skuli veita flutningsfyrirtækinu rekstrarleyfi þar sem kveðið skuli á um réttindi þess og skyldur og að heimilt sé að kveða á um að leyfið skuli endurskoðað að tilteknum tíma liðnum, enda hafi forsendur fyrir skilyrðum þess breyst verulega. Slíkt leyfi hefur ekki verið veitt, sem rekja má til þess að í kjölfar setningar raforkulaga voru sett sér lög um stofnun Landsnets hf. þar sem kveðið er á um að hlutverk félagsins samkvæmt raforkulögum. Alþingi hefur þannig í raun veitt Landsneti leyfi til rekstrar og því óþarfi að ráðherra veiti einnig slíkt leyfi. Í 6. mgr. 8. gr. er vísað til rekstrarleyfis skv. 1. mgr. og þá er í 7. mgr. 8. gr. fjallað um samning um stofnun flutningsfyrirtækisins og heimildir ráðherra til að endurskoða eða rifta samningi.

Ríkisendurskoðun fjallaði um rekstrarleyfið í skýrslu sinni til Alþingis árið 2015 um hlutverk, eignarhald og áætlanir Landsnets hf. Ábending Ríkisendurskoðunar er svohljóðandi:

„Ríkisendurskoðun hvetur atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti (iðnaðar- og viðskiptaráðherra) til að kanna til hlítar hvort þau ákvæði raforkulaga sem eiga að tryggja ráðherra vald til að veita Landsneti hf. aðhald séu virk. Hér ber að hafa í huga að fyrirtækið starfar ekki samkvæmt formlegu rekstrarleyfi þar sem kveðið er á um réttindi og skyldur þess heldur á grundvelli laga um stofnun þess.“

Með vísan til framangreinds er lagt til að 3. og 4. málsl. 1. mgr. 8. gr. laganna, þar sem kveðið er á um að ráðherra veiti flutningsfyrirtækinu rekstrarleyfi, falli brott.

3.17. Aðgerðir vegna trjágróðurs.

Á undanförnum árum hafa í vaxandi mæli komið upp atvik sem sýnt hafa fram á hættu á truflunum á raforkuafhendingu og tjóni af völdum trjágróðurs í nágrenni raflína. Af trjágróðri innan helgunarsvæðis raflína getur stafað margvísleg hætta, svo sem truflun á raforkuafhendingu, tjón á flutningsvirkjum, líkamstjón, eignatjón og skógareldar. Af þessu leiðir að miklir almannahagsmunir eru fólgnir í því að viðhalda og tryggja öryggi þessara mannvirkja, auk hagsmuna orkufyrirtækja og landeigenda. Almennt hefur verið gott samstarf milli orkufyrirtækja og landeigenda um aðgerðir til að tryggja öryggi raforkuvirkja.

Málefnið tengist margvíslegum lögum þar sem kveðið er á um áreiðanleika raforkuafhendingar í raforkulögum, rafmagnsöryggi í lögum um öryggi raforkuvirkja, brunavarnir í lögum um brunavarnir, skógrækt í lögum um skógrækt og skóga og umhverfis- og náttúruvernd í lögum um náttúruvernd.

Í lögum og reglugerð um raforkuvirki eru gerðar almennar öryggiskröfur til raforkuvirkja, m.a. um að loftlína skuli lögð í öruggri fjarlægð yfir jörð, frá gróðri, öðrum línum, umferðarleiðum og byggingum. Þá eru gerðar sérstakar öryggiskröfur fyrir annars vegar háspennuvirki og hins vegar háspenntar loftlínur. Samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 90/2013 skal í skipulagsgögnum gera m.a. grein fyrir og marka stefnu um fyrirhuguð stofnkerfi vatnsveitu, hitaveitu, rafveitu, fjarskipta og fráveitu og helgunarsvæði þeirra, ofan jarðar og neðan, og leggja fram með ákvörðunum um landnotkun. Í skipulagsáætlunum sveitarfélaga er yfirleitt að finna umfjöllun um helgunarsvæði raflína og er skógrækt þá ýmist háð takmörkunum eða bönnuð.

Í raforkulögum er ekki að finna bein ákvæði um heimildir flutnings- og dreififyrirtækja til aðgerða til að tryggja að uppfylltar séu lagaskyldur varðandi öryggi raforkuafhendingar og raforkuvirkja. Í samningum við landeigendur vegna nýrri framkvæmda er hins vegar að finna ákvæði um trjágróður. Finna má dæmi um heimild til að halda trjágróðri í skefjum í byggingarreglugerð þar sem kveðið er á um skyldu lóðarhafa til að halda vexti trjáa og runna á lóð sinni innan lóðarmarka en jafnframt um heimild veghaldara eða umráðamanns svæðis til að fjarlægja þann hluta gróðurs sem veldur truflun eða er til óprýði, á kostnað lóðarhafa að undangenginni aðvörun.

Með frumvarpinu er lagt til að í raforkulögum verði kveðið á um heimildir flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna til að grisja trjágróður á helgunarsvæðum flutnings- og dreifilína þegar brýn nauðsyn krefur og hætta er á truflunum á rekstri á flutnings- og dreifikerfi raforku.

3.18. Orkuviðskipti við hleðslustöðvar.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði reglugerðarheimild fyrir viðskipti á hleðslustöðvum fyrir rafknúin ökutæki.

Í Orkustefnu fyrir Ísland til ársins 2050 kemur fram að innviðir til orkuskipta verða að vera til reiðu með greiðu aðgengi fyrir alla landsmenn að þeim orkutegundum sem verða ofan á við orkuskiptin.

Í þessu skyni er æskilegt að tryggja sem hagkvæmasta uppbyggingu hleðslustöðva um land allt í samræmi við markmið raforkulaga um skilvirkni og hagkvæmni. Talið er rétt að fjalla nánar um það í sérstakri reglugerð og er því með frumvarpinu lagt til að sett verði sérstök reglugerðarheimild þess efnis.

3.19. Styrking raforkueftirlits Orkustofnunar (hækkun raforkueftirlitsgjalds).

Samkvæmt 31. gr. raforkulaga greiðir flutningsfyrirtækið Landsnet 0,58 aura á hverja kWst af raforku sem mötuð er inn á flutningskerfið. Dreifiveitur greiða 0,45 aura á hverja kWst af þeirri raforku sem móttekin er frá flutningskerfi eða beint frá virkjun.

Raforkueftirlitsgjald var síðast hækkað árið 2019, sbr. breytingalög nr. 112/2019. Var þá um 45% hækkun að ræða í tengslum við ný lögbundin verkefni vegna þriðja orkupakka Evrópusambandsins.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til nokkrar breytingar sem kalla á aukin verkefni og skyldur hjá raforkueftirliti Orkustofnunar sem gerð verður grein fyrir í eftirfarandi undirköflum.

3.19.1. Eftirlit með fjárfestingaráætlunum dreifiveitna.

Vinna við fjárfestingaráætlanir dreifiveitna felst í því að skilgreina viðmið fjárfestingaráætlana í samráði við dreifiveitur og fara svo yfir fjárfestingaráætlanir þeirra á reglubundin hátt. Aðferðarfræðina þarf að þróa áfram á næstu árum. Litið er svo á að vinnuframlagið sé um hálft stöðugildi. Hver áætlun ætti að vera umfangsminni en kerfisáætlun enda er ekki verið að setja sömu kröfur. Hins vegar er um fimm fyrirtæki að ræða en ekki eitt.

3.19.2. Eftirlit og aðkoma raforkueftirlits með rannsóknar og þróunarkostnaði flutningsfyrirtækis og dreifiveitna.

Flutningsfyrirtæki og dreifiveitum verður heimilað að gera sérstaklega ráð fyrir rannsóknar- og þróunarkostaði í tekjumörkum sínum. Útfærsla á þessu er í höndum raforkueftirlits Orkustofnunar. Raforkueftirlitið telur heppilegast að fara svipaða leið og í Noregi en þar rýnir norska raforkueftirlitið (NVE) slík rannsóknar- og þróunarverkefni og gefur heimild fyrir þeim. Raforkueftirlit Orkustofnunar telur að vinna við þetta jafngildi hálfu stöðugildi.

3.19.3. Vinnuframlag vegna eftirlits með orkuframboði.

Vegna áherslu á raforkuöryggi hefur raforkueftirlit Orkustofnunar keypt hermilíkan til að líkja eftir rekstri raforkukerfisins með tilliti til m.a. framboðs vatnsorku og flutningstakmarkana milli svæða. Raforkueftirliti gefur út skýrslu um raforkuframboð á tveggja ára fresti. Þessi vinna er umfangsmeiri en talið var við undirbúning á innleiðingu þriðju raforkutilskipuninni og er áætlað að raforkueftirlitið þurfi allt að hálfu stöðugildi til viðbótar vegna þessa.

3.19.4. Eftirfylgni og eftirlit með einstökum fjárfestingum.

Frumkvæðisathuganir fela í sér sérstakar úttektir á kostnaði við fjárfestingar ásamt sérstökum úttektum á eignastofni, gjaldskrám og almennt á þjónustu fyrirtækja á raforkumarkaði.

Lagt er til að raforkueftirlitsgjald skv. 31. gr. raforkulaga hækki um 30%, þ.e. í 0,75 aura á hverja kWst fyrir raforku mataða inn á flutningskerfið og í 1,88 aura á kWst fyrir raforku til dreifiveitna, til að Orkustofnun geti sinnt lögbundnu raforkueftirliti sínu með sjálfstæðum og fullnægjandi hætti og sinnt nýjum verkefnum sem frumvarpið kveður á um. Er það ígildi um 30 millj. kr.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið snertir hvorki svið stjórnarskrár né alþjóðlegra skuldbindinga.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst sérleyfisfyrirtæki á raforkumarkaði, þ.e. flutningsfyrirtækið Landsnet og dreifiveitur, sem og viðskiptavini þeirra, auk Orkustofnunar. Frumvarpið var unnið af atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti í samráði við raforkueftirlit Orkustofnunar og Deloitte og byggist að stórum hluta á skýrslu Deloitte um greiningu á regluverki og fyrirkomulagi er varðar flutning og dreifingu raforku. Sú skýrsla var unnin að undangengnum fundum Deloitte með öllum hagsmunaaðilum (sérleyfisfyrirtækjum, stórnotendum og orkufyrirtækjunum) og á grundvelli upplýsinga frá þeim. Ákveðið samráð við helstu hagsmunaaðila, ásamt upplýsingaöflun, átt sér því stað á upphafsstigum málsins.

Áformaskjal um lagasetninguna var lagt fyrir ráðuneytisstjórafund í ágúst 2020. Ekki bárust athugasemdir við skjalið. Það áformaskjal var ekki lagt fram í samráðsgátt þar sem efnistök frumvarpsins voru á þeim tíma skammt á veg kominn.

Fullbúin drög að frumvarpinu voru sett í opið samráð í samráðsgátt stjórnvalda á Ísland.is 3. febrúar og var gefinn framlengdur frestur til umsagna til 22. febrúar (mál nr. S-32/2021). Alls bárust 18 umsagnir frá eftirfarandi aðilum: CarbFix ohf., Orku náttúrunnar ohf., Norðuráli ehf., Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Samtökum iðnaðarins, Rio Tinto á Íslandi hf., Veitum ohf., HS Veitum hf., HS Orku hf., Landsvirkjun, RARIK, Landsneti hf., Samorku (ráðgjafaráði veitufyrirtækja innan Samorku), Lögmáli ehf. f.h. Climeworks AG, Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og þrjár frá einstaklingum.

Umsagnir endurspegla almennt ólík sjónarmið hagsmunaaðila innan málaflokksins, og ólíka hagsmuni þeirra, gagnvart breytingum á regluverki raforkumála. Í stuttu máli er hluti umsagna í þá veru að of skammt sé gengið í átt til breytinga og aukinnar hagræðingar sérleyfisfyrirtækja og lækkunar flutnings- og dreifikostnaðar (sjá umsagnir Samtaka iðnaðarins, orkusölufyrirtækja og stórnotenda). Á hinn bóginn telja aðrir að of langt sé gengið með frumvarpinu í átt til hagræðingar og aukins eftirlits Orkustofnunar gagnvart sérleyfisfyrirtækjum (sjá umsagnir dreifiveitna, Landsnets og ráðgjafaráðs veitufyrirtækja innan Samorku). Tekur frumvarpið mið af þessum ólíku sjónarmiðum, og ólíku hagsmunum, og er í frumvarpinu almennt gætt meðalhófs og ekki gengið lengra en þörf krefur til að ná fram yfirlýstum markmiðum frumvarpsins. Ýmislegt í umsögnum snýr jafnframt að þáttum sem ekki er að finna í frumvarpinu og má líta á sem almennar ábendingar varðandi regluverk á sviði raforkumála. Nánar er hér greint frá einstaka umsögnum og hvernig unnið var úr þeim.

Í umsögn Samtaka iðnaðarins er markmiði breytinganna fagnað en lýst yfir áhyggjum af því að frumvarpsdrögin tryggi ekki að kostnaður við flutnings- og dreifikerfi raforku fari ekki úr böndum. Fagnað er skilvirkara og víðtækari eftirliti Orkustofnunar og lagt til að gengið verði lengra þannig að Orkustofnun verði gert skylt að setja hagræðingarkröfu (í stað heimildar) og að dreifiveitum verði gert skylt að leggja fjárfestingaráætlun fyrir Orkustofnun (í stað heimildar). Að mati ráðuneytisins er ekki þörf á að ganga eins langt og Samtök iðnaðarins leggja til, til að ná markmiðum frumvarpsins. Frumvarpið byggist á ákveðnu meðalhófi og jafnvægi þar sem tekið er tillit til andstæðra sjónarmiða við að ná fram markmiðum frumvarpsins. Í umsögn Samtaka iðnaðarins er einnig fjallað um gjaldtöku Landsnets samkvæmt viðmiðum um afltoppa. Sá þáttur er ekki hluti af frumvarpinu en kemur til frekari skoðunar varðandi uppbyggingu gjaldskráa sérleyfisfyrirtækja. Sama á við um athugasemdir í umsögn Samtaka iðnaðarins um millistóra notendur. Þau mál eru ekki hluti af frumvarpinu en eru til sérstakrar meðferðar eins og fram kemur í aðgerðaáætlun til umbóta á regluverki á sviði raforkumála, sem sett var í samráðsgátt samhliða frumvarpinu. Í umsögn Samtaka iðnaðarins er jafnframt óskað eftir að nánari greining verði sett fram um áhrif frumvarpsins varðandi gjaldtöku sérleyfisfyrirtækja. Unnið er að slíkri greiningu og verður hún lögð fyrir atvinnuveganefnd eftir að frumvarpið hefur verið lagt fram á Alþingi.

Í umsögn Rio Tinto á Íslandi er tekið undir umsögn Samtaka iðnaðarins og vísast til þess. Jafnframt er vísað til þess að í frumvarpið vanti tillögur úr skýrslu sem snúi annars vegar að því að skoða möguleika á að stórnotendur geri fasta samninga um flutning raforku til lengri tíma, og hins vegar að því að setja upp fjárhagslega hvata til stórnotenda sem eru tilbúnir að taka á sig niðurtíma. Að mati ráðuneytisins kalla þessi atriði ekki á breytingu á raforkulögum og eru að miklu leyti á hendi samningsaðila í gegnum breytingar á netmálum eða gjaldskrá. Þar af leiðandi er ekki umfjöllun um þau í frumvarpinu.

Í umsögn Norðuráls er vísað til þess að hugsanlega sé ekki gengið nægilega langt með tillögum frumvarpsins gagnvart flutningsfyrirtækinu í þá veru að lækka flutningskostnað raforku og jafnframt komið inn á greiðslur vegna afltoppa. Er þar um sambærilegar athugasemdir að ræða og eru og í umsögn Samtaka iðnaðarins (skylda til hagræðingarkröfu í stað heimildar o.fl.) og vísast til framangreindra svara við þeim, varðandi meðalhóf. Að auki eru í umsögninni atriði sem snúa að breytingu á reglugerð um veginn fjármagnskostnað (markaðsvexti í ávöxtunarkröfu), sem eru ekki hluti af frumvarpinu en verða tekin til skoðunar við frekari vinnu þeirrar boðuðu reglugerðarbreytingar.

Í umsögn Landsvirkjunar er markmiði frumvarpsins fagnað og áformum um skýrari reglur og einföldun regluverks, auk áherslu á raforkuöryggi. Bent er á að skilgreining á hugtakinu kerfisþjónusta sé heldur óljós. Er úr því bætt með aukinni umfjöllun um hugtakið í skýringum í greinargerð við frumvarpið. Í umsögn Landsvirkjunar koma fram ábendingar um þætti sem lúta að setningu tekjumarka en eru ekki hluti af frumvarpinu (gengisbreytingar og endurmat eignastofns). Verða þær teknar til almennrar skoðunar í framhaldinu, en verða ekki hluti af því frumvarpi sem hér er lagt fram. Í umsögn Landsvirkjunar er almennt tekið undir efnisatriði frumvarpsins er lúta að tekjumörkum en bent á að auka mætti svigrúm varðandi ákveðna tímafresti. Er komið til móts við það með breytingu á ákvæðum frumvarpsins um tímafresti og aukinni umfjöllun í greinargerð. Jafnframt eru í umsögninni ábendingar sem snúa að reglugerð um veginn fjármagnskostnað sem verða teknar til skoðunar á þeim vettvangi. Sama á við um ábendingar í umsögn um stórnotendaviðmið. Þau eru ekki hluti af frumvarpinu en eins og fram kemur í aðgerðaáætlun til umbóta á regluverki á sviði raforkumála er unnið að endurskoðun þeirra mála á vegum ráðuneytisins og haghafa og fara tillögur í umsögninni, hvað þann þátt varðar, í þann farveg.

Í umsögn Orku náttúrunnar er bent á að í 1. gr. frumvarpsins, um breytingu á markmiðsgrein raforkulaga, eigi að koma fram að einn hluti af markmiði raforkulaga sé að efla neytendavitund á raforkumarkaði, þ.e. tryggja að neytendur verði upplýstari um stöðu sína og rétt sinn til að velja sér raforkusala. Að mati ráðuneytisins er þar um réttmæta ábendingu að ræða og er hún í samræmi við nýlega reglugerð um raforkuviðskipti og mælingar sem gefin var út í desember 2019 (reglugerð nr. 1150/2019). Er því lagt til að tekið verði fram í 3. tölul. 1. gr. laganna að eitt af markmiðum raforkulaga sé að: „Tryggja fullnægjandi raforkuöryggi, hagsmuni neytenda og auk neytendavitund á raforkumarkaði“. Í greinargerð er að finna nánari umfjöllun um hvað felst í aukinni neytendavitund. Í umsögn Orku náttúrunnar er jafnframt bent á að skilgreining á hugtakinu varaafl sé óskýr. Er úr því bætt með breytingu á skilgreiningunni og aukinni umfjöllun um hugtakið í skýringum í greinargerð við frumvarpið. Í umsögninni er lagt til að í stað „stjórnarmanna“ og „starfsmanna“ í lögunum, verði notað „stjórnarfólk“ og „starfsfólk“ í staðinn, með vísan til þess að gæta kynjahlutleysis í orðavali. Kallar það á heildstæða yfirferð á lögunum (og öðrum lögum sem heyra undir ráðuneytið) varðandi þessi hugtök og verður það tekið til sérstakrar skoðunar. Í umsögninni er lagt til að gengið verði lengra en í frumvarpinu varðandi hagræðingarkröfu þannig að viðskiptavinir Landsnets geti kallað eftir hagræðingarkröfu Orkustofnunar. Með vísan til framangreindra sjónarmið um meðalhóf er að mati ráðuneytisins ekki talin ástæða til að ganga svo langt, en viðskiptavinir Landsnets geta á hverjum tíma komið ábendingum til Orkustofnunar á framfæri ef þeir telja ástæðu til að sett verði hagræðingarkrafa. Í umsögn Orku náttúrunnar er lagt til að gerðar verði breytingar á 12. gr. raforkulaga, varðandi beintengingar við virkjun, í þá veru að heimild til að veita afslátt af flutningsgjaldi verði gerð skýrari þegar viðkomandi starfsemi hefur enga tengingu við flutningskerfið og nýtur ekki þjónustu þess. Að mati ráðuneytisins er ástæða til að skoða þá ábendingu nánar en breytingar á þeim ákvæðum raforkulaga eru ekki hluti af frumvarpinu. Verður sú ábending því sett í sér farveg til nánari skoðunar með viðkomandi hagsmunaaðilum. Í umsögninni er gerð athugasemd við skilgreiningu á hugtakinu varaafl. Hefur verið brugðist við því, sbr. framangreint.

Í umsögn HS Orku er bent á að erfitt sé að reikna til fulls áhrif frumvarpsins á gjaldskrár. Sem áður segir er unnið að slíkri greiningu og verður hún lögð fyrir atvinnuveganefnd eftir að frumvarpið hefur verið lagt fram á Alþingi. Í umsögninni er tekið undir ábendingar varðandi að skýra betur heimildir hvað varðar beintengingar við virkjanir, sbr. framangreint. Einnig er í umsögninni tekið undir áform um breytingar á eignarhaldi Landsnets og sameiningu dreifiveitna.

Í umsögn RARIK er gerð athugasemd við tillögu frumvarpsins um skilgreiningu á varaafli. Er sem áður segir úr því bætt með breytingu á frumvarpinu og aukinni umfjöllun um hugtakið í skýringum í greinargerð við frumvarpið.

Í umsögn HS Veitna er bent á að tilgangur frumvarpsins virðist að stórum hluta vera sá að þrengja að veitufyrirtækjum. Gerð er athugasemd við skilgreiningu á varaafli og aukið eftirlit Orkustofnunar með fjárfestingum dreifiveitna. Gerð er athugasemd við að dreifiveitur skuli á tveggja ára fresti vinna fjárfestingaráætlanir, sem Orkustofnun sé heimilt að óska eftir. Einnig er bent á að óskýrt sé, varðandi fjárfestingaráætlun, hvað átt sé við með að „tengja saman nýja framleiðslugetu og nýtt álag“. Er frumvarpinu breytt með tilliti til þess og lagt til nýtt orðalag. Enn fremur er áréttað að fjárfestingaráætlanir eru ekki háðar samþykki Orkustofnunar heldur sé stofnuninni eingöngu heimilt að óska eftir drögum að áætlun áður en hún birtist. Í umsögninni er gerð athugasemd við tillögu frumvarpsins um breytingu á kostnaði vegna veltufjármuna úr 20% í 8% og bent á að endurskoða þurfi útreikninga Deloitte sem liggja að baki þeirri breytingu. Sem svar við því er vísað til umfjöllunar á bls. 38 í skýrslu Deloitte um greiningu á regluverki og fyrirkomulagi er varðar flutning og dreifingu raforku. Þar kemur fram að um sé að ræða hreina veltufjármuni í ársreikningum dreifiveitna fyrir árin 2015–2019 sem hlutfall af heildartekjum félaganna þar sem ekki eru birtar upplýsingar um sundurliðun hreins veltufjár eftir starfsþáttum. Í umsögninni er bent á að tillaga frumvarpsins um breytingu á hagræðingarkröfu sé of opin. Fleiri umsagnir eru í þá veru og er lögð til breyting á ákvæðinu til að koma til móts við þær athugasemdir. Felst breytingin í því að settur er fastur tímafrestur varðandi hvenær skuli taka ákvörðun um hagræðingarkröfu og ákveðinn aðlögunartími. Enn fremur er undirstrikað að gæta verði andmælaréttar við slíka ákvörðun, auk annarra meginreglna stjórnsýslulaga, enda um íþyngjandi ákvörðun að ræða. Í umsögn HS Veitna eru einnig atriði sem snúa að breytingu á reglugerð um veginn fjármagnskostnað og almennt að skýrslu Deloitte. Eru þær ekki þess eðlis að þær kalli á breytingar á því frumvarpi sem hér er lagt fram, en verða teknar til frekari skoðunar innan þess ramma sem kemur fram í aðgerðaáætlun til umbóta á regluverki á sviði raforkumála.

Í umsögn Veitna er bent á að frumvarpið leggi auknar skyldur á dreifiveitur, án sýnilegs ávinnings. Ákvæði frumvarpsins um setningu hagræðingarkröfu sé íþyngjandi og að sumu leyti óskýrt. Tryggja þurfi að áður en hagræðingarkrafa sé sett skuli dreifiveitu gefinn kostur á að tjá sig og mikilvægt sé að tímafrestir Orkustofnunar til að tilkynna hagræðingarkröfu séu skýrir. Til að koma til móts við þessar athugasemdir eru lagðar til breytingar á frumvarpinu, og frekari skýringar, til að undirstrika enn frekar að skýr og málefnaleg rök og tímafrestir eru forsenda setningar hagræðingarkröfu og að andmælaréttur viðkomandi dreifiveitu er tryggður í ferlinu. Er það í samræmi við þá staðreynd að stjórnsýslulög gilda um slíka stjórnvaldsákvörðun og auknar kröfur til Orkustofnunar þar sem um íþyngjandi ákvörðun er að ræða. Í umsögn Veitna er gerð athugasemd við eftirlit Orkustofnunar með fjárfestingaráætlunum dreifiveitna og að dreifiveitur vinni fjárfestingaráætlanir. Veitur eru ósammála því sem kemur fram í skýrslu Deloitte, sem rök fyrir þessari breytingu, að núverandi kerfi hvetji til offjárfestinga. Sem svar við því er bent á að á Norðurlöndunum er opinbert eftirlit með öllum þeim atriðum sem liggja til grundvallar tekjumörkum sérleyfisfyrirtækja. Á Íslandi er sá háttur hafður á hjá flutningsfyrirtækinu. Eignagrunnur dreifiveitna mynda um 40% af tekjumörkum og nær opinbert eftirlit í núverandi kerfi einungis til um 60% tekjumarka dreifiveitna. Breytingin samræmir eftirlit með sérleyfisfyrirtækjum. Bætt hefur verið frekari rökstuðningi fyrir þessari breytingu í greinargerð með frumvarpinu. Í umsögn Veitna er jafnframt er gerð athugasemd við styrkingu og eflingu raforkueftirlits Orkustofnunar. Að mati ráðuneytisins er sú styrking nauðsynleg til að raforkueftirlitið get sinnt þeim lögbundnu verkefnum sem því eru falin og tryggt að innheimtar tekjur af raforkueftirlitsgjaldi verði ekki umfram þann kostnað sem fellur til við að sinna lögbundnu hlutverki. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við skilgreiningu á varaafli. Vísast nánar til framangreinds varðandi þau atriði. Í umsögninni eru einnig gerðar athugasemdir við málsmeðferð varðandi aðgerðir vegna trjágróðurs við raflínur. Til að bregðast við því er lagt til að viðkomandi ákvæði frumvarpsins verði skýrara varðandi afgreiðslutíma beiðna af hálfu Orkustofnunar og hafa verið gerðar breytingar á frumvarpinu í samræmi við það. Í umsögninni er lagt til að kveðið verði á um eflingu neytendavitundar sem hluta af markmiðum raforkulaga. Er komið til móts við það og vísast nánar til framangreinds varðandi það atriði. Að sama skapi vísasta nánar til framangreinds varðandi ábendingu í umsögninni um kynjahlutleysi í orðavali í raforkulögum.

Í umsögn Landsnets kemur fram að þorri þeirra breytinga sem lagðar eru fram séu til bóta en að breytingar á regluverki tekjumarka þarfnist nánari skoðunar. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við aukinn kostnað við raforkueftirlit, að markmið frumvarpsins megi ekki ganga gegn öðrum markmiðum stjórnvalda, að Orkustofnun sé falin mikil aukin ábyrgð og miklar heimildir og að um stórtækar breytingar á regluverki sé að ræða. Í umsögninni kemur fram að Landsnet styðji tillögu frumvarpsins sem snýr að raforkuöryggi og er lögð áhersla á að reglugerð þar sem útfærð verði nánari viðmið fyrir fullnægjandi raforkuöryggi verði sett sem fyrst. Er sú vinna þegar hafin. Gerð er athugasemd við skilgreiningu á varaafli og vísast til fyrri svara varðandi það atriði. Bent er á að óljóst sé hvers vegna lagt sé til að gerður verði greinarmunur á leyfisskyldu vegna varaaflsstöðva eftir því hvort þær eru tengdar dreifi- eða flutningskerfi eða ekki. Til að bregðast við því er lagt til að orðalag viðkomandi greinar verði skýrara. Þannig er skýrt að í þeim tilvikum sem varaaflsstöðvar gegna eingöngu því hlutverki að útvega afl til eigin nota vegna bilana eða annarra orsaka þurfi ekki virkjunarleyfi. Í athugasemdinni er tekið undir tillögur frumvarpsins varðandi breytingar á eignarhaldi Landsnets. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við útreikninga Deloitte í tengslum við þá breytingartillögu í frumvarpinu um að miðað sé við 5% af tekjumörkum síðasta árs, í stað 20%, til að mæta kostnaði af veltufjármunum, og lagt til að hlutfallið verði óbreytt. Umfjöllun Landsnets byggist á því að undirbúningskostnaður stórra fjárfestinga sé eignfærður á meðal fastafjármuna en beri með sér eiginleika veltufjármuna í skilningi tekjumarka. Deloitte telur athugasemd Landsnets réttmæta þar sem undirbúningskostnaður vegna verkefna hafi hvorki verið færður sem rekstrarkostnaður við útreikning tekjumarka né færður inn í eignastofn flutningsfyrirtækisins. Þannig sé um að ræða eign sem ber ekki arðsemi í tekjumarkalíkaninu. Eðlilegt er þannig að taka tillit til hennar með sama hætti og veltufjármuna. Í ljósi uppfærðra útreikninga á fjárhæðum úr ársreikningum félagsins er ekki talin ástæða til breytingar á viðmiði um kostnað vegna veltufjármuna hjá því. Er úr því bætt með uppfærðri umfjöllun í greinargerð við frumvarpið og er breytingartillaga þess efnis felld úr frumvarpinu. Í umsögninni kemur fram að tillaga að breyttu ákvæði varðandi hagræðingarkröfu feli í sér of víðtækar heimildir fyrir Orkustofnun. Er í umsögninni lagt til að ef leggja eigi hagræðingarkröfu á sérleyfisfyrirtækin þá taki hún gildi á öðru ári tekjumarkatímabils. Meiri fyrirsjáanleiki, aðlögun og hæfilegur tími til andmæla felist í slíkri málsmeðferð. Að mati ráðuneytisins er hér um réttmæta ábendingu að ræða og hefur ákvæðinu verið breytt til samræmis við það, auk þess sem umfjöllun í greinargerð er nú ítarlegri. Í umsögninni eru gerðar nokkrar athugasemdir varðandi tímafresti og voru þær teknar til skoðunar við lokafrágang frumvarpsins og gerðar breytingar þar að lútandi. Í umsögninni er bent á nauðsyn þess að hafa aðlögunartíma varðandi tillögu frumvarpsins um heimild Orkustofnunar til að taka tillit til þess við uppgjör tekjumarka ef markmið um gæði raforku eru ekki uppfyllt. Réttilega er þar bent á að setja þarf sérstaka reglugerð (uppfæra reglugerð nr. 1048/2004 um gæði raforku) um þetta efni, eins og boðað er í frumvarpinu. Er sú vinna hafin en á meðan ekki er búið að gefa út þá reglugerð eru ekki forsendur til að beita viðkomandi ákvæði. Haft verður samráð við haghafa um gerð þessarar reglugerðar og miðað við að þeirri vinnu verði lokið næsta haust. Er því ákveðinn aðlögunartími varðandi upptöku þess fyrirkomulags sem viðkomandi grein frumvarpsins gerir ráð fyrir. Í umsögninni er fagnað breytingum varðandi framlagningu kerfisáætlunar annað hvert ár en lögð áhersla á mikilvægi þess að lokið verði við endurskoðun reglugerðar um kerfisáætlun sem fyrst með það að markmiði að einfalda og auka skilvirkni við undirbúning og afgreiðslu kerfisáætlunar. Er tekið undir það sjónarmið og vinna hafin í þá veru af hálfu ráðuneytisins. Í umsögninni er bent á mikilvægi þess að við setningu reglna Orkustofnunar hafi Orkustofnun samráð við samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila. Er þar um réttmæta ábendingu að ræða og mun Orkustofnun almennt tryggja fullnægjandi samráð haghafa við setningu reglna innan heimilda raforkulaga í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við hækkun raforkueftirlitsgjalds og vísast til fyrri svara varðandi það atriði. Í umsögninni eru jafnframt ábendingar vegna breytinga á reglugerð um mat á vegnum fjármagnskostnaði og almennt um skýrslu Deloitte.

Í umsögn ráðgjafaráðs veitufyrirtækja innan Samorku er bent á að markmið um að auka hagræðingu í rekstri sérleyfisfyrirtækja og að tryggja afhendingaröryggi og gæði raforku þurfi ekki að vera ósamræmanleg. Mikilvægt sé að breytingar á raforkulögum nái utan um bæði sjónarmiðin. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við skilgreiningu hugtaksins varaafl og vísast til framangreindra svara varðandi það atriði. Í umsögninni er gerð athugasemd við lækkun hlutfallstölu úr 20% í 8% og 5% og bent á að fjárhagslegt mat á þeirri breytingu liggi ekki fyrir. Vísast til þess sem að framan greinir að unnið er að nánara fjárhagslegu mati á áhrifum frumvarpsins og verður það lagt fyrir atvinnuveganefnd. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við breytingar á ákvæði um setningu hagræðingarkröfu fyrir sérleyfisfyrirtæki. Bent er á að um það ferli þurfi að gilda skýrar málsmeðferðarreglur sem tryggi andmælarétt fyrirtækjanna. Vísað er til fyrri svara varðandi breytingar á frumvarpinu til að tryggja skýra málsmeðferð við setningu hagræðingarkröfu, fyrirsjáanleika, aðlögun og rétt aðila til andmæla. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við tímafresti varðandi setningu tekjumarka. Vísast til fyrri svara og breytinga varðandi þau atriði. Í umsögninni er gerð athugasemd við ákvæði um gæði raforku og vísast til fyrri svara varðandi það atriði, m.a. varðandi aðlögunartíma og samráð í tengslum við uppfærslu á reglugerð nr. 1048/2004. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við ákvæði um fjárfestingaráætlanir dreifiveitna og að eftirlit Orkustofnunar sé að taka á sig gullhúðun og að órökrétt sé að Orkustofnun fái opna heimild til að hlutast til um rekstur sérleyfisfyrirtækjanna með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu. Í þessu samhengi er rétt að benda á lögbundið hlutverk raforkueftirlits Orkustofnunar, til samræmis við raforkutilskipanir Evrópusambandsins, er að hafa eftirlit með rekstri sérleyfisfyrirtækja á raforkumarkaði. Vísað er til þess sem að framan er greint varðandi markmið frumvarpsins og að með því er reynt að gæta meðalhófs milli ólíkra sjónarmiða ólíkra hagsmunaaðila. Ekki er litið svo á að frumvarpið feli í sér gullhúðun, og heimildir Orkustofnunar til að sinna lögbundnu eftirlitshlutverki sínu eru samkvæmt frumvarpinu skýrt afmarkaðar og reynt að tryggja að þær gangi ekki lengra en nauðsyn krefur til að ná markmiðum raforkulaga. Í umsögninni er jafnframt að finna athugasemdir er snúa almennt að skýrslu Deloitte og aðgerðaáætlun til umbóta á regluverki á sviði raforkumála.

Í umsögn Lögmáls, fyrir hönd Climeworks, er lagt til að skýrðar verði nánar heimildir til að veita afslátt af flutningsgjaldi þannig að afslátturinn geti orðið allt að 100% þegar viðkomandi starfsemi hefur enga tengingu við flutningskerfið og nýtur engrar þjónustu þess. Vísast nánar til fyrra svars varðandi það atriði.

Umsögn Carbfix snýr að sama efni og umsögn Climeworks.

Í umsögn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er fagnað tillögum frumvarpsins er lúta að aðgerðum vegna trjágróðurs.

Umsagnir Jóhanns Þórs Magnússonar og Erlu Bjarkar Þorgeirsdóttur, eru almenns eðlis varðandi raforkulögin almennt.

Í umsögn Fjórðungssambands Vestfirðinga er bent á að breyting á raforkulögum þurfi að taka mið af stöðu flutnings- og dreifikerfis raforku sem sé lakari á Vestfjörðum en í öðrum landshlutum. Í þingsályktun nr. 26/148, um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku, sem samþykkt var 11. júní 2018, er að finna áherslur stjórnvalda varðandi uppbyggingu flutningskerfisins og eru Vestfirðir þar sérstaklega tilgreindir sem svæði í forgangi. Með frumvarpinu er ekki dregið úr þeim áherslum. Aukin áhersla á raforkuöryggi, og skilgreining þess hugtaks, styður við þau markmið, m.a. þar sem í skilgreiningunni er vísað til þess að notendur hafi aðgang að raforku þegar hennar er þörf með hliðsjón af almennri stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma. Vísar það m.a. til byggðaáætlunar og áherslna í henni. Til áréttingar er slíkri tilvísun bætt við í greinargerð með frumvarpinu. Í umsögninni er jafnframt komið inn á atriði úr skýrslu Deloitte, sem ekki eru hluti af frumvarpinu og eru til skoðunar á öðrum vettvangi, sbr. sameining dreifiveitna og fjármögnun jöfnunar dreifikostnaðar. Í umsögninni kemur fram að skýrsla Deloitte sé gerð með tilstyrk fjármagns af byggðaáætlun. Rétt er að halda því til haga að svo er ekki heldur var skýrsla Deloitte alfarið fjármögnuð beint af atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti.

Í umsögn Lögmanna Laugavegi 3 eru gerðar athugasemdir við ákvæði frumvarpsins er snýr að takmörkun á verkfallsrétti lykilstarfsmanna flutningsfyrirtækisins. Sem svar við því er bent á, eins og fram kemur í kafla 3.15, að í lögum er nú víða kveðið á um að tilteknir starfsmenn njóti ekki verkfallsréttar, sbr. t.d. 31. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, og 22. gr. laga um Landhelgisgæslu Íslands, nr. 52/2006. Í Hæstaréttardómi nr. 167/2002 í máli Alþýðusambands Íslands (ASÍ) gegn íslenska ríkinu og Samtökum atvinnulífsins í kjölfar lagasetningar á verkföll sjómanna á árinu 2001 var talið að með hliðsjón af 2. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og tilteknum alþjóðasamningum um félagsleg réttindi sem líta mætti til við skýringar á 74. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar, yrði 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar ekki talin fela í sér skilyrðislausa vernd verkfallsréttar stéttarfélaga.

6. Mat á áhrifum.

Markmið frumvarpsins er að leggja til nokkrar breytingar á raforkulögum í ljósi reynslu síðustu ára á framkvæmd þeirra. Um afmarkaðar breytingar er að ræða sem snúa að því að skerpa á nokkrum skilgreiningum, kveða skýrar á um að eitt af markmiðum raforkulaga sé að tryggja raforkuöryggi, skýra betur nokkur atriði er lúta að setningu tekjumarka, m.a. skilgreiningu rekstrarkostnaðar, auka sveigjanleika á tilfærslu of- eða vantekinna gjalda samkvæmt tekjumörkum milli ára í ljósi aðstæðna, einfalda og auka skýrleika varðandi heimild til ákvörðunar hagræðingarkröfu við ákveðnar aðstæður, einfalda og auka skilvirkni varðandi framlagningu kerfisáætlunar, kveða skýrar á um varaafl og hlutverk Orkustofnunar varðandi eftirlit með því, auk annarra minni háttar atriða.

Með frumvarpinu eru nokkur ný verkefni falin raforkueftirliti Orkustofnunar sem sjálfstæðs eftirlitsaðili með raforkulögum.

Frumvarpið felur í sér tæknilegar breytingar og útfærslur sem hafa ekki bein áhrif á einstaklinga og er því ekki litið svo á að frumvarpið hafi áhrif á kynjasjónarmið.

Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi teljandi áhrif á atvinnulíf eða fyrirtæki, nema að því er varðar áhrif á setningu tekjumarka flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna og hugsanlega lækkun á flutnings- og dreifikostnaði raforku til notenda.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs vegna aukinna lögbundinna verkefna raforkueftirlits Orkustofnunar aukist um 30 millj. kr. frá árinu 2020. Á móti kemur að gert er ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs muni aukast um 30 millj. kr. frá og með árinu 2022 vegna þeirrar 30% hækkunar á raforkueftirlitsgjaldi sem lögð er til í frumvarpinu. Er þeirri hækkun ætlað að standa straum af auknum verkefnum raforkueftirlits Orkustofnunar sem leiða af frumvarpinu. Samkvæmt raforkulögum annast Orkustofnun innheimtu raforkueftirlitsgjalds fyrir ríkissjóð og rennur gjaldið í ríkissjóð. Fjármögnun Orkustofnunar og raforkueftirlits hennar er háð forgangsröðun fimm ára fjármálaáætlunar og fjárlaga hverju sinni.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að það muni hafa í för með sér teljandi áhrif á afkomu ríkissjóðs. Sem fyrr segir munu tekjur ríkissjóðs aukast um 30 millj. kr. og forgangsraðað verður fyrir kostnaði Orkustofnunar innan gildandi útgjaldaramma atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er sett fram ákvæði um að fullnægjandi raforkuöryggi skuli vera eitt af markmiðum raforkulaga sem og aukin neytendavitund á raforkumarkaði. Meginmarkmið raforkulaga er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og til að efla atvinnulíf og byggð í landinu er stefnt að því að tryggja fullnægjandi raforkuöryggi. Markmiðið um fullnægjandi raforkuöryggi og aukna neytendavitund verður þar með eitt af þeim atriðum sem horfa ber til við uppbyggingu raforkukerfisins.

Með neytendavitund á raforkumarkaði er átt við að eitt af markmiðum raforkulaga sé að tryggja að neytendur verði vel upplýstir um stöðu sína og rétt sinn til að velja sér raforkusala o.fl. Er það í samræmi við áherslur sem koma fram í reglugerð nr. 1150/2019 um raforkuviðskipti og mælingar.

Um 2. gr.

Með greininni eru lagðar til skýringar á hugtökunum kerfisþjónusta, raforkuöryggi og varaafl. Er þar um lykilhugtök að ræða sem vísað er til í raforkulögum. Við skilgreiningu á hugtakinu raforkuöryggi er m.a. horft til fjögurra vídda þess hugtaks. Sjá nánar umfjöllun í köflum 3.11–3.14.

Um 3. gr.

Með greininni er lagt til að ekki þurfi að sækja um virkjunarleyfi vegna varaaflsstöðva sem gegna eingöngu því hlutverki að útvega afl til eigin nota vegna bilana eða tilfallandi orkuskorts. Slíkum stöðvum er ekki ætlað að framleiða stöðuga raforku. Er ákvæðið liður í almennri styrkingu varaafls sem kom m.a. fram í tillögum átakshóps stjórnvalda um úrbætur á innviðum í kjölfar óveðra veturinn 2019–2020. Varaaflsstöðvar sem ekki eru tengdar flutnings- eða dreifikerfi eru ekki hugsaðar til stöðugrar raforkuframleiðslu og gegna aðeins hlutverki þegar aðgangs að raforku nýtur ekki við hjá einstökum notendum. Er því lagt til að ekki verði gerð krafa um virkjunarleyfi í slíkum tilfellum.

Um 4. gr.

Með greininni er lagðar til nokkrar breytingar á 8. gr. laganna. Í fyrsta lagi er lagt til að ákvæði 3. og 4. málsl. falli brott en þar er kveðið á um að ráðherra veiti flutningsfyrirtækinu rekstrarleyfi þar sem kveðið skuli á um réttindi og skyldur þess og að heimilt sé að kveða á um að leyfið skuli endurskoðað að tilteknum tíma liðnum. Eins og fram kemur í umfjöllun í kafla 3.16 er ákvæðið orðið óþarft.

Í öðru lagi er lagt til að kveðið verði á um að flutningsfyrirtækið skuli vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga. Kemur það orðalag í stað svohljóðandi ákvæðis: „Flutningsfyrirtækið skal vera í meirihlutaeigu ríkis, sveitarfélaga og/eða fyrirtækja sem alfarið eru í eigu þessara aðila.“ Lagt til í 18. gr. frumvarpsins að þetta ákvæði komi til framkvæmda 1. júlí 2022. Sjá nánar umfjöllun í kafla 3.16.

Í þriðja lagi er lagt til að stjórnarmenn og þeir starfsmenn flutningsfyrirtækisins sem samkvæmt sérstöku áhættumati þess gegna störfum sem nauðsynleg eru til að tryggja truflunarlausan rekstur flutningskerfisins, megi hvorki fara í verkfall né taka þátt í verkfallsboðun. Lagt er til að áhættumat skuli endurskoðað reglulega og staðfest af Orkustofnun. Sjá nánar umfjöllun í kafla 3.15.

Um 5. gr.

Með greininni er lagt til að kveðið verði á um að í rekstri flutningskerfis felist að afla kerfisþjónustu, flutningstapa og jöfnunarorku á markaði, á markaðsforsendum og með jafnræði og gagnsæi að leiðarljósi. Gert er ráð fyrir að flutningsfyrirtækið setji sér verklagsreglur um innkaupin. Enn fremur er lagt til að Orkustofnun verði heimilt að veita undanþágu frá slíkum innkaupum ef markaðsaðstæður eru þess eðlis eða ef önnur mikilvæg sjónarmið réttlæta undanþágu. Sjá nánari umfjöllun í kafla 3.13.

Um 6. gr.

Lagt er til að í stað þess að kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins sé lögð fram árlega verði hún lögð fram a.m.k. annað hvert ár. Er það lagt til í ljósi reynslu undanfarinna ára og til að auka skilvirkni og einföldun. Sjá nánari umfjöllun í kafla 3.2.

Um 7. gr.

Með greininni eru lagðar til nokkrar breytingar á 12. gr. laganna.

Í a-lið eru lagðar til breytingar á skilgreiningu rekstrarkostnaðar sem tengist flutningsstarfsemi flutningsfyrirtækis. Er honum skipt niður í viðráðanlegan-, óviðráðanlegan- og viðbótarrekstrarkostnað. Breytingin felur í sér að heimilt verður að líta á rannsóknar- og þróunarkostnað sem viðbótarrekstrarkostnað en þó þannig að það verði háð skilyrðum sem sett verða með leiðbeiningum eða reglum Orkustofnunar.

Í b-lið eru lagðar til breytingar sem snúa að heimild Orkustofnunar til að setja flutningsfyrirtækinu markmið um hagræðingu (hagræðingarkröfu). Um er að ræða breytingar í átt til einföldunar, skýrleika og aukinnar skilvirkni varðandi þá heimild Orkustofnunar, að undangengnu hagrænu mati og að því tilskyldu að talin séu skýr og málefnaleg rök fyrir slíkri ákvörðun og að gætt sé að andmælarétti þess aðila sem ákvörðunin beinist að.

Í c-lið er lagt til að í 1. málsl. 6. mgr. verði kveðið á um að eigi síðar en 1. apríl, í stað 1. maí, skuli flutningsfyrirtæki skila Orkustofnun rekstrarupplýsingum vegna fyrra árs. Orkustofnun hefur þá rýmri tíma til að vinna úr þeim upplýsingum áður en uppfærðum tekjumörkum og uppgjöri vegna fyrra árs er skilað.

Í d-lið eru lagðar til breytingar á dagsetningum vegna setningar tekjumarka í ljósi ábendinga og reynslu síðustu ára. Setning tekjumarka fer fram á fimm ára fresti. Hugsunin þar að baki er að sú vinna stangist ekki um of á við vinnu við uppgjör tekjumarka sem fer fram árlega.

Í e-lið er lagt til að rýmkaðar verði heimildir vegna uppsafnaðra van- og oftekinna tekna úr 10% í 15% og heimildir til að bregðast við ef sérstakar aðstæður koma upp auknar. Í f-lið er jafnframt sett ákvæði um gangverk sem lækkar tekjumörk fari uppsafnaðar ofteknar tekjur umfram 5%.

Í g-lið er lagt til að í umfjöllun um tekjumörk flutningsfyrirtækis verði bætt við ákvæði í þá veru að komi í ljós að flutningsfyrirtæki uppfylli ekki markmið um gæði raforku, í samræmi við ákvæði laganna og settra reglugerða, sbr. gildandi reglugerð nr. 1048/2004 um gæði raforku og afhendingaröryggi, sé Orkustofnun heimilt að taka tillit til þess við uppgjör tekjumarka flutningsfyrirtækisins, með rökstuðningi. Nánar er vísað til skýringa í kafla 3.5.Í reglugerð nr. 1048/2004 um gæði raforku og afhendingaröryggi er að finna markmið, skyldur og mælikvarða er lúta að gæðum raforku og afhendingaröryggi, en ákvæði reglugerðarinnar gilda fyrir vinnslufyrirtæki, flutningsfyrirtæki og dreifiveitur. Hafin er endurskoðun á reglugerðinni þar sem uppfærðar verða umræddar skyldur og mælikvarðar á gæðum raforku og afhendingaröryggi, sbr. t.d. tíðnistýringu, spennugæði, rekstrartruflun, straumleysismínútur, stuðul um rofið álag, yfirsveiflur o.fl.

Í h-lið er lagt til að ráðherra setji reglugerð þar sem kveðið verði nánar á um hvað leggja skuli til grundvallar við mat á setningu markmiðs um hagræðinu fyrir sérleyfisfyrirtæki til að tryggja fyrirsjáanleika og skýrleika.

Um 8. gr.

Með greininni er lagt til að eigi síðar en átta vikum (í stað sex) fyrir fyrirhugaða gildistöku skuli gjaldskrá send Orkustofnun.

Um 9. gr.

Vísað er til skýringa við 5. gr. Greinin er sama efnis en snýr að innkaupum dreifiveitna á kerfisþjónustu o.fl.

Um 10. gr.

Í gildandi lögum er ekki að finna heimildir Orkustofnunar til að hafa eftirlit með eða yfirsýn yfir fjárfestingaráætlanir dreifiveitna. Með greininni er lagt til að brugðist verði við þessu með tvennum hætti. Áréttað er að slík fjárfestingaráætlun er ekki háð samþykki Orkustofnunar heldur er stofnuninni heimilt að óska eftir drögum að áætlun áður en hún birtist. Vísast nánar til umfjöllunar í kafla 3.4.

Um 11. gr.

Greinin er efnislega að mestu leyti sama efnis og 7. gr. frumvarpsins, en snýr að breytingum á 17. gr. laganna varðandi dreifiveitur. Vísasta nánar til umfjöllunar um 7. gr.

Um 12. gr.

Með greininni er sett reglugerðarheimild til að kveða nánar á um viðskipti á hleðslustöðvum fyrir rafknúin ökutæki. Nánar er vísað til kafla 3.18.

Um 13. gr.

Með greininni er lagt til nýtt ákvæði um heimildir flutningsfyrirtækis og dreifiveitna til aðgerða vegna trjágróðurs innan helgunarsvæða raflína til að tryggja öryggi raforkukerfisins og almannaöryggi.

Í 1. mgr. kemur fram að heimildin taki að meginstefnu til svæðis sem afmarkast af helgunarsvæði raflína en gera verður ráð fyrir að heimildir á grundvelli ákvæðisins geti náð út fyrir þau mörk. Aðgerðirnar mega þó ekki ganga lengra en nauðsynlegt er til að tryggja öryggi raforkukerfisins til lengri tíma.

Í 2. mgr. er lagt til að flutningsfyrirtæki og dreifiveitum verði heimilað að fjarlægja tré og plöntur ef það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir truflanir. Starfsmönnum flutningsfyrirtækis og dreifiveitna, eða þeim sem starfa á þeirra vegum, er tryggður réttur til umferðar á einkalandi vegna aðgerða á grundvelli ákvæðisins.

Í 3. mgr. er kveðið á um að gefa skuli landeiganda eða umráðamanni tækifæri til að grípa til þeirra ráðstafana sem nauðsynlegar eru á grundvelli 1. mgr. Þetta á þó ekki við ef um er að ræða neyðartilvik sem kallar á tafarlausar aðgerðir í þágu öryggis raforkukerfisins.

Í 4. mgr. er fjallað um úrlausn ágreinings milli flutningsfyrirtækis eða dreifiveitu og landeiganda eða umráðamanns. Í slíkum tilvikum ber að senda Orkustofnun skriflega beiðni um að stofnunin veiti heimild fyrir aðgerðinni.

Í 5. mgr. kemur fram að aðgerðir á grundvelli 1. og 3. mgr. séu undanþegnar ákvæðum laga um skóga og skógrækt. Þannig er ekki gerð krafa um að sótt sé um fellingarleyfi á grundvelli 18. gr. laga nr. 33/2019. Hins vegar er kveðið á um að leita skuli umsagnar Skógræktarinnar áður en ráðist er í aðgerðir sem ekki teljast neyðaraðgerðir. Þá er og kveðið á um að stefnt skuli að endurnýjun trjáa í stað þeirra sem felld eru.

Í 6. mgr. er kveðið á um að landeigandi eða umráðamaður geti krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir vegna þeirra aðgerða sem um ræðir. Bætur skulu ákvarðaðar á grundvelli hefðbundinna sjónarmiða.

Í 7. mgr. er lögð skylda á framkvæmdaaðila að lágmarka tjón á umhverfi, lífríki og ásýnd, og tryggja almennt góðan frágang.

Í 8. mgr. er ráðherra veitt heimild til að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd aðgerðar samkvæmt greininni.

Nánar er vísað til kafla 3.17.

Um 14. gr.

Með greininni er lagt til að Orkustofnun verði heimilt að gefa út almennar leiðbeiningar og reglur um starfsemi aðila sem heyra undir lögin.

Einnig er lagt til að Orkustofnun hafi yfirsýn yfir og eftirlit með varaafli raforku í landinu og að í reglugerð skuli nánar kveðið á um úrræði Orkustofnunar til að tryggja að fullnægjandi varaafl sé til staðar.

Um 15. gr.

Með greininni er lagt til að fjárhæð raforkueftirlitsgjalds verði hækkað um 30% til að styrkja raforkueftirlit Orkustofnunar þannig að það geti sinnt auknum verkefnum og skyldum sem leiða af frumvarpinu. Skv. 18. gr. er lagt til að ákvæðið komi til framkvæmda 1. janúar 2022.

Nánar er vísað til kafla 3.19.

Um 16. gr.

Með greininni er lagt til að ákvæði til bráðabirgða XII í lögunum falli brott en það hljóðar svo: „Eigendum hlutafjár í flutningsfyrirtækinu er einungis heimilt að framselja hlutafé sitt til annarra hlutafjáreigenda í fyrirtækinu en ekki til aðila utan þess.“

Er þetta liður í áformum um breytt eignarhald flutningsfyrirtækis sem gert er ráð fyrir að taki gildi 1. júlí 2022. Nánar er vísað til kafla 3.6.

Um 17. gr.

Í 7. og 11. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á heimild Orkustofnunar til setningar hagræðingarkröfu. Til skýrleika er lagt til að settur verði fastur tímafrestur varðandi hvenær skuli taka ákvörðun um markmið um hagræðingu í þá veru að því skuli lokið eigi síðar en sex mánuðum eftir að nýtt tekjumarkatímabil hefst. Ákvörðunin hefur áhrif á tekjumörk frá og með öðru ári þess tímabils og fram til annars árs næsta tekjumarkatímabils.

Þetta þýðir að taka skuli ákvörðun eigi síðar en 1. júlí á fyrsta ári tekjumarkatímabils. Búið er að setja tekjumarkatímabil fyrir árin 2021–2025. Til að opna á þann möguleika að ná þessu markmiði og þessari breytingu fyrir það tekjumarkatímabil er lagt til að sett verði ákvæði til bráðabirgða við lögin fyrir tímabilið í þá veru að ákvörðun um markmið um hagræðingu fyrir það tímabil skuli liggja fyrir eigi síðar en 1. desember 2021.

Um 18. gr.

Með greininni er lagt til að ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga um stofnun Landsnets hf., nr. 75/2004, falli brott en það hljóðar svo: „Kaupendur hlutafjár geta einungis verið eigendur þeirra flutningsvirkja er falla undir 6. tölul. 3. gr. raforkulaga, nr. 65/2003.“

Er þetta liður í áformum um breytt eignarhald flutningsfyrirtækisins sem gert er ráð fyrir að taki gildi 1. júlí 2022. Nánar er vísað til kafla 3.6.

Um 19. gr.

Greinin þarfnast ekki nánari skýringa.