Umgengni um nytjastofna sjávar og Fiskistofa Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 412

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um umgengni um nytjastofna sjávar og lögum um Fiskistofu (eftirlit með vigtunarleyfishöfum).

Frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, nr.

57/1996, með síðari breytingum.

1. gr.

Við 13. gr. laganna bætist ný málsgrein, 3. mgr., svohljóðandi:

Komi í ljós við eftirlit Fiskistofu hjá vigtunarleyfishafa verulegt frávik á íshlutfalli í afla skips í tiltekinni fisktegund miðað við meðaltal íshlutfalls skipsins í fyrri löndunum skal Fiskistofa fylgjast með allri vigtun hlutaðeigandi vigtunarleyfishafa í allt að sex vikur. Skal vigtunarleyfishafa tilkynnt um ákvörðun Fiskistofu. Vigtunarleyfishafi greiðir allan kostnað vegna eftirlits samkvæmt þessari málsgrein. Um fjárhæð og kostnað eftirlitsmannsins fer eftir gjaldskrá Fiskistofu, sbr. 5. gr. laga um Fiskistofu, nr. 36/1992.

2. gr.

Við 17. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ef ítrekað eru veruleg frávik á íshlutfalli í afla hjá skipum sem landa hjá vigtunarleyfishafa, sbr. 3. mgr. 13. gr., skal Fiskistofa afturkalla vigtunarleyfi hjá viðkomandi vigtunarleyfishafa í allt að eitt ár.

II. KAFLI

Breyting á lögum um Fiskistofu, nr.

36/1992, með síðari breytingum.

3. gr.

Við 2. mgr. 5. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi: yfirstöðu við vigtun.

4. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu og felur í sér breytingu á lögum um umgengni um nytjastofna sjávar og lögum um Fiskistofu. Frumvarpinu er ætlað að auka við eftirlitsheimildir Fiskistofu hjá vigtunarleyfishöfum. Rétt aflaskráning er ásamt ábyrgri fiskveiðistjórn, mikilvægasta stoðin í fiskveiðistjórnarkerfinu. Löndun afla fram hjá vigt eða röng vigtun er eitt alvarlegasta brot sem um er að ræða í kerfinu. Einstakar útgerðir og fiskiskip hafa takmarkaðar aflaheimildir og ræðst það af skráningu í aflaskráningarkerfi Fiskistofu hversu mikið er dregið af aflamarki skips eftir tegundum við hverja löndun. Þá eru niðurstöður skráningarinnar einnig notaðar sem grunnur í vísindalega ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar, rannsókna- og ráðgjafarstofnunar hafs og vatna, og því mikið í húfi að rétt sé skráð. Sama á við vegna trausts vottunarfyrirtækja á íslensku fiskveiðistjórnarkerfi. Í ljósi þess að um 45% af heildarafla eru endurvigtuð á hverju fiskveiðiári og hversu mikilvægu hlutverki vigtunarleyfishafar gegna í fiskveiðistjórnarkerfinu er nauðsynlegt að auka við eftirlitsheimildir Fiskistofu. Það er tekið hér fram að útilokað er að hafa eftirlit með allri endurvigtun og heimild til endurvigtunar byggist á gagnkvæmu trausti milli aðila þar sem stór hluti endurvigtunar er án opinbers eftirlits. Í því ljósi ber að skoða efnisatriði þessa frumvarps.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Gildandi lög gera ráð fyrir tvenns konar aðferð við vigtun afla til aflaskráningar. Annars vegar er um að ræða vigtun á hafnarvog og hins vegar vigtun á grundvelli sérstakra vigtunarleyfa sem gefin eru út af Fiskistofu að fenginni umsögn hafnaryfirvalda, svokallaðra endurvigtunar- og heimavigtunarleyfa. Vigtunarleyfishafar eru 121 talsins, 102 með endurvigtunarleyfi og 16 með heimavigtunarleyfi. Þá eru þrjú vigtunarleyfi sjálfstæðra aðila sem hafa heimild til að annast vigtun á afla við löndun í umboði og á ábyrgð viðkomandi hafnaryfirvalda. Leyfishafar eru fiskvinnslur og fiskmarkaðir. Samkvæmt reglugerð nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, má ljúka vigtun á hafnarvog með 3% ísfrádrætti ef ís er í aflanum. Niðurstaðan er síðan skráð í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Hafi viðkomandi fiskvinnsla eða fiskmarkaður hins vegar endurvigtunarleyfi skal vigta afla á hafnarvog með ís og síðan má flytja aflann til endurvigtunar í húsnæði fiskvinnslu eða í húsnæði fiskmarkaðar sem fengið hefur leyfi til endurvigtunar afla. Við endurvigtun er ís skilinn frá afla og þyngd fisksins fundin. Vigtunarleyfishafinn sendir niðurstöður endurvigtunar á hafnarvog innan ákveðins frests og er niðurstaðan skráð í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Heimavigtunarleyfi felur hins vegar í sér undanþágu frá vigtun á hafnarvog að uppfylltum ströngum skilyrðum.

Fiskistofa hefur staðfest að í vissum tilvikum komi í ljós lægra íshlutfall þegar staðið er yfir endurvigtun en þegar ekkert opinbert eftirlit er við haft. Þannig er rökstuddur grunur um að aflamagn sé í þessum tilvikum skráð minna en það raunverulega er. Nauðsynlegt er því að styrkja heimildir Fiskistofu til að hafa virkara eftirlit með vigtunarleyfishöfum þegar rökstuddur grunur er um ranga skráningu íshlutfalls. Núverandi eftirliti er þannig háttað að eftirlitsmenn Fiskistofu koma til vigtunarleyfishafa og standa yfir endurvigtun einu sinni til þrisvar á ári. Ekki er byggt á fyrri skráningum á íshlutfalli í eftirliti. Er þetta ófullnægjandi, einkum þar sem vitað er um tilvik þar sem augljóslega eru veruleg frávik á íshlutfalli í afla eftir því hvort eftirlit á sér stað eða ekki. Frumvarpinu er ætlað að styrkja heimildir Fiskistofu til eftirlits með vigtunarleyfishöfum til að gera eftirlitið skilvirkara og tryggja þannig betri og nákvæmari skráningu í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Gert er ráð fyrir að eftirlit Fiskistofu samkvæmt þessu frumvarpi verði áhættumiðað.

3. Meginefni frumvarpsins.

Efni frumvarpsins varðar eftirlit með vigtunarleyfishöfum. Eftirlitið er vandkvæðum bundið þar sem vigtun fer fram á starfsstöð þeirra og ekki er mögulegt, m.a. vegna kostnaðar, að hafa fullnægjandi eftirlit með endurvigtun. Í frumvarpinu er lagt til að Fiskistofa skuli auka eftirlit sitt hjá vigtunarleyfishafa ef í ljós kemur við eftirlit að verulegt frávik er á íshlutfalli í afla skips í viðkomandi fisktegund miðað við meðaltal íshlutfalls skipsins í fyrri löndunum. Vigtunarleyfishafinn greiði þann kostnað sem hlýst af auknu eftirliti og ætti það að hafa varnaðaráhrif og auka vandvirkni við vigtun og skráningu sjávarafla. Hið aukna eftirlit felst í að Fiskistofa geti notað upplýsingar um fyrri landanir sem skráðar eru þegar opinbert eftirlit er ekki við haft. Er þetta nýmæli og verður að teljast mikilvægt skref í að auka traust á endurvigtun.

Ef ítrekað kemur í ljós verulegt frávik á íshlutfalli í afla skips í tiltekinni fisktegund miðað við meðaltal íshlutfalls skips í fyrri löndunum skal Fiskistofa afturkalla vigtunarleyfið í allt að eitt ár. Afturköllun á vigtunarleyfi er eðlileg aðgerð í ljósi þess trausts sem stjórnvöld veita vigtunarleyfishöfum og mikilvægis réttrar aflaskráningar.

Þá er lagt til að bætt verði við lið í gjaldskrárheimild Fiskistofu í 5. gr. laga um Fiskistofu, nr. 36/1992, sbr. 1. gr. laga nr. 67/2015, sem heimilar að innheimta gjald vegna yfirstöðu eftirlitsmanna Fiskistofu í samræmi við efni frumvarpsins.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum mun það styrkja heimildir Fiskistofu til eftirlits með vigtunarleyfishöfum og auka þannig varnaðaráhrif laganna.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið er ekki talið fara gegn stjórnarskrá eða alþjóðlegum skuldbindingum.

5. Samráð.

Við samningu frumvarpsins var haft samráð við Fiskistofu og efni þess kynnt fyrir Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi (SFS), Landssambandi smábátaeigenda og samtökum sjómanna á fundum í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Bæði samtök sjómanna og Landssamband smábátaeigenda voru sátt við efni frumvarpsins og fannst það til bóta. SFS töldu valdheimildir Fiskistofu vera of miklar með tilliti til þess hve ákvæðin væru matskennd. Ráðuneytið benti á að frumvarpinu væri ætlað að taka á þeim tilvikum þar sem kerfisbundið misræmi er í skráningu á íshlutfalli. Nauðsynlegt er að Fiskistofa hafi möguleika á að meta hvert tilvik fyrir sig þar sem svo margvíslegar aðstæður geta komið upp.

6. Mat á áhrifum.

6.1. Almenn áhrif.

Efni frumvarpsins mun styrkja heimildir Fiskistofu til að hafa eftirlit með vigtunarleyfishöfum og framfylgja eftirlitinu. Ef frumvarpið verður óbreytt að lögum mun áreiðanleiki endurvigtunar aukast sem leiðir til nákvæmari aflaskráningar. Reglur um vigtun og skráningu sjávarafla gegna mikilvægu hlutverki. Hafrannsóknastofnun byggir m.a. á skráðum aflatölum í ráðgjöf um hámarksafla, rétt aflaskráning varðar jafnræði útgerðaraðila og almennt traust á íslenska fiskveiðistjórnarkerfinu.

Efni frumvarpsins snertir vigtunarleyfishafa og ýmsa hagsmunaaðila á sviði sjávarútvegs. Fari vigtunarleyfishafar eftir þeim lögum og reglum sem gilda um vigtun og skráningu sjávarafla þá mun efni frumvarpsins ekki reynast þeim íþyngjandi á neinn hátt. Einungis í þeim tilfellum þegar reglum er ekki fylgt verður efni frumvarpsins íþyngjandi.

6.2. Fjárhagsleg áhrif.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum mun það hafa tvíþætt fjárhagsleg áhrif. Annars vegar þarf Fiskistofa að bæta við tveimur eftirlitsmönnum vegna yfirstöðu hjá vigtunarleyfishöfum og er gert ráð fyrir að vigtunarleyfishafar greiði fyrir yfirstöðu við vigtun. Hins vegar þarf Fiskistofa að uppfæra upplýsingakerfi sitt vegna þessa nýja eftirlitsþáttar og bæta við hálfri stöðu sérfræðings í upplýsingamálum.

Um gjald vegna yfirstöðu við vigtun fer samkvæmt gjaldskrá Fiskistofu, tekjur af gjaldinu munu renna til Fiskistofu og er ætlað að standa að fullu undir kostnaði stofnunarinnar við yfirstöðuna. Fiskistofa sendir ávallt tvo menn til eftirlits hjá vigtunarleyfishafa. Hver dagur í auknu eftirliti mun kosta vigtunarleyfishafa 215.976 kr. miðað við gjaldskrá Fiskistofu í dag og áætlaðar 6 klst. á hvorn eftirlitsmann í yfirstöðu. Yfirstaða við vigtun getur staðið í allt að sex vikur, og tekjur Fiskistofu af fullu eftirliti hjá einum vigtunarleyfishafa þannig allt að 6,5 m.kr. miðað við fimm úttektardaga á viku, en Fiskistofa metur þörfina á því hversu lengi eftirlitsmenn eru hjá vigtunarleyfishafa. Á undanförnum árum hafa komið upp um 20 tilfelli á ári þar sem ætla má að reynt hefði á yfirstöðu við vigtun hefði þetta úrræði verið til staðar. Markmiðið með úrræðinu er hins vegar að það hafi ákveðin varnaðaráhrif, þ.e. gert er ráð fyrir því að heimild Fiskistofu til yfirstöðu verði til þess að fækka þessum tilfellum enn frekar. Það er því erfitt að áætla hvort og þá hve mikið tekjur og gjöld muni aukast vegna yfirstöðu við vigtun. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verða áhrif yfirstöðu á tekjur og gjöld þau sömu og áhrifin á afkomu ríkissjóðs því engin. Ekki hefur verið gert ráð fyrir þessum breytingum á tekjum og gjöldum í gildandi fjárlögum og fjármálaáætlun. Mun því þurfa að finna útgjöldunum stað innan útgjaldaramma þessa málaflokks atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í fimm ára fjármálaáætlun. Verði frumvarpið óbreytt að lögum nemur áætlaður kostnaður vegna upplýsingakerfis og sérfræðings um 6 m.kr. á ári auk um 1,2 m.kr. stofnkostnaðar fyrsta árið. Gert er ráð fyrir að kostnaðurinn rúmist innan gildandi útgjaldaramma málefnasviðsins.

6.3. Jafnréttismat.

Markmið frumvarpsins er að styrkja heimildir Fiskistofu til eftirlits með vigtunarleyfishöfum til að gera eftirlitið skilvirkara og tryggja þannig betri og nákvæmari skráningu í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu hafa áhrif á afmarkaðan hóp aðila í samfélaginu, þ.e. aðila sem hafa vigtunarleyfi samkvæmt reglugerð nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla. Vigtunarleyfishafar eru lögaðilar, hvað varðar kynjaskiptingu meðal eigenda og stjórnenda þeirra félaga sem um ræðir þá halda opinberir aðilar ekki miðlæga skrá um eigendur félaganna. Vitað er þó að meira er um að karlmenn séu eigendur fiskvinnslu og fiskmarkaða. Þannig varðar efni frumvarpsins hóp þar sem karlmenn eru í meiri hluta. Efni frumvarpsins hefur hvorki það markmið að breyta kynjaskiptingu innan greinarinnar né að hafa áhrif á stöðu kynjanna.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að bætt verði við nýrri málsgrein í 13. gr. laganna sem kveður á um að Fiskistofa skuli senda eftirlitsmann til vigtunarleyfishafa í allt að sex vikur ef í ljós kemur að verulegt frávik sé á íshlutfalli í afla tiltekins skips við eftirlit Fiskistofu miðað við íshlutfall skipsins í fyrri löndunum. Þannig er gert ráð fyrir að Fiskistofa bregðist við þegar rökstuddur grunur er um kerfisbundið misræmi í íshlutfalli. Sá samanburður sem gerður er miðast við sama skip og þá þarf einnig að taka tillit til þeirra tegunda sem vigtaðar eru þar sem mismunandi íshlutfall getur verið eftir tegundum. Fiskistofa mun því fara yfir fyrri skráningar á íshlutfalli og bera saman við niðurstöður eftirlitsins. Ekki eru settir neinir tölulegir mælikvarðar þar sem Fiskistofa metur í hverju tilfelli fyrir sig hvort um verulegt frávik sé að ræða.

Fiskistofa verður ávallt að gæta meðalhófs og jafnræðis við beitingu þessa ákvæðis.

Ákvæðið á sér nokkra hliðstæðu í 2. mgr. greinarinnar þar sem mælt er fyrir um að Fiskistofa nýti sér upplýsingar um landaðan afla til að hafa eftirlit með ákveðnum fiskiskipum. Hugmyndafræðin er sú að eftirlit er aukið hjá þeim aðilum þar sem upplýsingar úr hefðbundnu eftirliti gefa til kynna ósamræmi í skráningu á afla eftir því hvort eftirlit á sér stað eða ekki.

Um 2. gr.

Lagt er til að Fiskistofa skuli svipta vigtunarleyfishafa leyfi ef ítrekað koma fram við eftirlit veruleg frávik frá íshlutfalli. Ákvæðinu er fundinn staður í 17. gr. laganna en sú grein fjallar um viðurlög vegna brota á lögunum og reglum sem gilda um vigtunarleyfishafa. Ákvæðið kveður á um að Fiskistofa geti svipt vigtunarleyfishafa vigtunarleyfi í allt að eitt ár vegna ítrekaðra verulegra frávika. Ákvæðið er matskennt og er það Fiskistofa sem framkvæmir mat á því hvenær vigtunarleyfishafi telst hafa verið ítrekað með veruleg frávik í íshlutfalli. Vigtunarleyfishafinn verður að hafa orðið uppvís að verulegu fráviki í íshlutfalli og sætt eftirliti oftar einu sinni til þess að um sé að ræða ítrekuð veruleg frávik. Fiskistofa verður ávallt að gæta meðalhófs og jafnræðis við beitingu þessa ákvæðis.

Um 3. gr.

Með 1. gr. laga nr. 67/2015 voru settar gjaldskrárheimildir fyrir Fiskistofu í 5. gr. laga nr. 36/1992. Ekki er vísað til yfirstöðu eftirlitsmanna Fiskistofu við vigtun í því ákvæði og þykir því rétt að bæta því við svo að gjaldtökuheimild Fiskistofu vegna aukins eftirlits samkvæmt þessu frumvarpi verði ótvíræð. Ekki er gert ráð fyrir því að vigtunarleyfishafar þurfi að greiða fyrir yfirstöðu sem er fólgin í reglubundnu eftirliti heldur er hér einungis um að ræða yfirstöðu á grundvelli 1. gr. frumvarpsins.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.