Grunnskóli Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 154

165. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 63/1974, með síðari breytingum.

Flm.: Guðrún Agnarsdóttir, Danfríður Skarphéðinsdóttir, Guðmundur H. Garðarsson,

Jón Helgason, Karl Steinar Guðnason, Karvel Pálmason,

Margrét Frímannsdóttir, Ólöf Hildur Jónsdóttir, Salome Þorkelsdóttir,

Valgerður Sverrisdóttir.

1. gr.

1.–3. mgr. 16. gr. laganna orðast svo:

Skólahverfi er sú eining er stendur að einum grunnskóla, annaðhvort skóla í heild eða hluta hans. Sveitarfélag sem rekur tvo eða fleiri grunnskóla innan marka sinna telst þó eitt skólahverfi séu íbúar færri en 20 þúsund. Sveitarfélögum með fleiri en 20 þúsund íbúa skal skipta niður í fleiri en eitt skólahverfi. Eitt sveitarfélag eða fleiri eða hlutar sveitarfélaga geta myndað skólahverfi.

Það er skólahverfi:

. a. Þar sem sveitarfélag með færri en 20 þúsund íbúa rekur grunnskóla eða hluta hans án samvinnu við önnur sveitarfélög.

. b. Þar sem hluti sveitarfélags með fleiri en 20 þúsund íbúa rekur tvo eða fleiri grunnskóla.

. c. Þar sem fleiri sveitarfélög en eitt reka grunnskóla eða hluta grunnskóla í félagi með fullri eða misjafnri þátttöku árganga.

Sama sveitarfélag getur átt aðild að fleiri en einu skólahverfi sem hér segir:

1. ef íbúar eru fleiri en 20 þúsund,

2. ef það skiptist landfræðilega milli a.m.k. tveggja skólahverfa,

3. ef árgangar þess á grunnskólastigi sækja ekki allir sama skólann en eiga skólasókn til tveggja eða fleiri skólahverfa.

2. gr.

1. og 2. mgr. 17. gr. laganna orðast svo:

Í sérhverju skólahverfi skal vera skólanefnd sem fer með málefni grunnskóla eftir því sem lög þessi og reglugerðir nánar ákveða. Skólanefnd skal kosin til fjögurra ára í senn af hlutaðeigandi sveitarstjórn (sveitarstjórnum). Í Reykjavík skulu fulltrúar í skólanefnd vera kosnir úr hópi íbúa í viðkomandi skólahverfi.

Í sveitarfélagi með fleiri en 20 þúsund íbúa, þar sem grunnskólar eru tveir eða fleiri, fara fleiri en ein skólanefnd með málefni þeirra. Við það skal miðað að eigi séu til jafnaðar fleiri en 15 þúsund íbúar að baki hverrar skólanefndar. Í fámennari sveitarfélögum, þar sem grunnskólar eru tveir eða fleiri, fer ein skólanefnd með málefni þeirra. Skólanefnd sér um skiptingu nemenda milli þeirra og samræmir rekstur þeirra eftir því sem hún telur haganlegt.

3. gr.

7. og 8. mgr. 18. gr. laganna orðast svo:

Í skólanefndum í Reykjavík skulu kennarafulltrúar vera tveir og einn fulltrúi foreldra í skólahverfinu með málfrelsi og tillögurétti.

Skólastjórar skólahverfisins og yfirkennarar í forföllum þeirra eiga rétt á setu á skólanefndarfundum og hafa þar málfrelsi og tillögurétt.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og koma til framkvæmda að loknum næstu almennu sveitarstjórnarkosningum árið 1990.

Greinargerð.

Þótt ekki séu allir á eitt sáttir um stefnu í skólamálum hljóta þó flestir að vera sammála um að mikilvægt sé að farsælt samstarf takist með foreldrum og skólamönnum. Áhugi foreldra og aðhlynning að skólastarfi eru afar mikilvæg og geta skipt sköpum um gengi barna og ungmenna í námi og starfi. Ef fjarlægðin milli foreldra og annarra velunnara nemenda og yfirstjórnar skólamála í skólahverfi er of mikil minnka möguleikar á samstarfi þessara aðila. Yfirsýn skólayfirvalda yfir hinn eiginlega starfsvettvang verður einnig minni eftir því sem fjöldi nemenda er meiri og skólahverfið er stærra.

Tilgangur þessa frumvarps er að færa yfirstjórn skólamála, í þessu tilviki starf skólanefndar, nær vettvangi, auka lýðræði og áhrif íbúa skólahverfis á stjórn skóla og auðvelda þannig samstarf einstakra skóla og skólanefnda og gera það markvissara en nú er.

Það er álit flutningsmanna að með þessum hætti aukist líkur á því að málefni einstakra skóla fái betri umfjöllun og afgreiðslu fyrr en nú er og einnig að íbúar einstakra íbúðahverfa geti haft aukin áhrif á þróun skólamála í sínu nánasta umhverfi. Enn fremur er brýnt að aðilum máls verði gert auðveldara að bregðast sameiginlega við einstökum þáttum skólastarfs, en jafnframt að hafa aukin áhrif á velfarnað og þróun skólastarfs almennt í fræðsluumdæmi Reykjavíkur.

Í þessu frumvarpi eru lagðar til breytingar á almennum ákvæðum nokkurra greina grunnskólalaga en við blasir að það mun, ef að lögum verður, fyrst um sinn aðeins hafa áhrif á skipan skólamála í Reykjavík.

Flutningsmenn hafa við samningu frumvarpsins einkum haft þann vanda Reykvíkinga í huga að Reykjavík er eitt skólahverfi samkvæmt grunnskólalögum. Þeir telja þó að sami vandi geti birst í öðrum byggðarlögum og kunni jafnvel þegar að hafa gert það. Því eru þeir fúsir að lækka viðmiðunartöluna 20 þúsund, sem nefnd er í 1. og 2. gr. frumvarpsins, t.d. í 10 þúsund ef aðrir þingmenn telja það til bóta.

Vandinn, sem hér um ræðir, felst í núgildandi ákvæði grunnskólalaga (16. gr.) sem heimilar ekki að einu sveitarfélagi sé skipt í fleiri en eitt skólahverfi. Þessi skipan í Reykjavík hefur m.a. leitt til þess að samskipti milli skóla og skólayfirvalda verða afar þung í vöfum.

Fræðsluráð, sem lögum samkvæmt er jafnframt skólanefnd skólahverfisins í Reykjavík, hefur átt æ erfiðara með að fá innsýn í starfsemi einstakra skóla. Það liggur í hlutarins eðli að eftir því sem skólum fjölgar í skólahverfi verður erfiðara að hafa yfirsýn yfir vanda einstakra skóla og að halda jafnt nánu samstarfi við skólana og aðstandendur nemendanna. Fundir með skólastjórum skólahverfisins vilja fá á sig ráðstefnusvip og eru þess vegna næsta sjaldan haldnir. Hætta er á að fræðsluyfirvöld fjarlægist þannig smám saman hið daglega skólastarf.

Erfitt hefur verið fyrir íbúa Reykjavíkur að hafa bein tengsl við skólastarfið í borginni á seinni árum, enda eru grunnskólar í Reykjavík um 30 talsins ef allt er talið. Nú er því svo komið að mörgum foreldrum finnst þeir harla lítið vita um skólastarf almennt í borginni og enn minni áhrif hafa á stefnu og framkvæmd skólahalds í skólahverfinu.

Miðað við þær upplýsingar, sem til eru um fjölda nemenda, aðstandendur þeirra og fjölda skóla, liggur í augum uppi að breytingar eru nauðsynlegar og löngu tímabærar.

Reykjavík hefur að ýmsu leyti goldið stærðar sinnar gagnvart löggjafanum og kemur það m.a. fram í grunnskólalögum, svo ágæt sem þau annars eru að flestu leyti.

Reykjavík er langfjölmennasta fræðsluumdæmi landsins með 93.425 íbúa (desember 1987) og 14.221 nemendur í 29 grunnskólum (október 1988). Margir þessara skóla eru mjög fjölmennir. Seljaskóli og Hólabrekkuskóli eru þeirra fjölmennastir með 1426 og 1015 nemendur og innan við 10 skólar eru með færri en 300 nemendur. Eigi að síður telst Reykjavík eitt skólahverfi, en eins og áður hefur komið fram fer fræðsluráð með hlutverk skólanefndar í Reykjavík.

Til samanburðar er fámennasta fræðsluumdæmið, Vestfirðir, með 1802 nemendur og Norðurland eystra, sem er fjölmennast utan höfuðborgarsvæðisins, með 4736 nemendur. Í þessum umdæmum hefur yfirleitt hver skóli sína skólanefnd ef Akureyri er undanskilin. Á Norðurlandi eystra eru 28 skólanefndir utan Akureyrar en þar er sami háttur á og í Reykjavík, þ.e. ein skólanefnd. Sama fyrirkomulag er einnig í Kópavogi sem hefur 15.037 íbúa og Hafnarfirði sem hafði 13.780 íbúa (desember 1987).

Með fyrrgreindum upplýsingum er þó ekki nema hálf sagan sögð. Íbúum Reykjavíkur hefur fjölgað mikið á undanförnum árum og borgin hefur þanist út yfir mjög stórt svæði. Þannig eru nú þrjú íbúðahverfi í byggingu í Grafarvogi og ráðgerð eru þrjú íbúðahverfi í Borgarholti. Í heild verður 17 til 20 þúsund manna byggð í nýju íbúðahverfunum í Grafarvogi og Borgarholti.

Það er því augljóslega löngu orðið úrelt fyrirkomulag og getur ekki með nokkrum sanni talist fullnægjandi lengur að ætla Reykjavík að vera áfram eitt skólahverfi með einni skólanefnd.

Auk áðurgreindra atriða eru fleiri sem þarf að huga að og vega þungt varðandi breytingar í Reykjavík. Þar er átt við reiknireglur um heildarstundafjölda, áætlanagerð og uppgjörsreglur varðandi rekstrarkostnað skóla í skólahverfinu samkvæmt reglugerð um rekstrarkostnað grunnskóla, nr. 213/1975. Nemendafjöldi í bekk er reiknaður út á grundvelli alls skólahverfisins og er miðað við ákvæði 46. gr. laganna um meðaltals- og hámarksfjölda nemenda í einstakri bekkjardeild. Þetta leiðir m.a. til þess að hlutfall nemenda á hvern kennara verður ætíð í hámarki í Reykjavík þó að meðaltal nemenda í bekkjardeildum borgarinnar í heild sé lágt og reyndar lægra en lög segja til um. Af sömu ástæðum er mismunur milli einstakra skóla varðandi fjölda nemenda í bekkjardeildum einnig töluverður í Reykjavík. Víða í hinum dreifðari byggðum landsins er þetta leyst með því að tveimur eða fleiri árgöngum er kennt saman.

Annað, sem einnig þarf að taka tillit til, varðar reglur um endurskoðun áætlana fyrir rekstrarkostnað skóla, en í reglugerð um rekstrarkostnað grunnskóla segir í 7. gr.:

„Í síðasta lagi þrem vikum áður en kennsla hefst að hausti skal skólastjóri og skólanefnd endurskoða áður gerða áætlun um rekstrarkostnað skóla og áætlaða kostnaðarskiptingu milli sveitarfélaga og ríkis.“

Þessi endurskoðun og aðgerðir, sem krafist er samkvæmt reglugerðinni, eru ekki unnar með þessum hætti í Reykjavík enda illframkvæmanlegar við núverandi aðstæður að mati flutningsmanna.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að Reykjavík verði skipt niður í sex til átta skólahverfi eftir nánari ákvörðun menntamálaráðuneytisins, sbr. 16. gr. laganna. Skólanefnd skal kosin til fjögurra ára í senn. Í Reykjavík skal hún kosin úr hópi íbúa viðkomandi skólahverfis. Hér eru einungis gerðar tillögur um breytingar varðandi Reykjavík, en eins og áður segir eru flutningsmenn tilbúnir að ræða sams konar breytingar fyrir önnur skólahverfi ef um það koma ábendingar. Gert er ráð fyrir að skólanefndir þær, sem stofnaðar verða samkvæmt frumvarpi þessu, fái sömu stöðu og skólanefndir í öðrum fræðsluumdæmum hafa nú samkvæmt lögum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er sú breyting gerð að skylt er að skipta sveitarfélögum með fleiri en 20 þúsund íbúa niður í fleiri en eitt skólahverfi. Að öðru leyti er greinin óbreytt.

Ekkert sveitarfélag annað en Reykjavík hefur fleiri en 20 þúsund íbúa. Því kemur breytingin einungis til með að varða Reykjavík.

Reykjavík er nú eitt skólahverfi með eina skólanefnd. Fræðsluráð Reykjavíkur á samkvæmt gildandi lögum jafnframt að fara með hlutverk skólanefndar. Þetta fyrirkomulag má rekja aftur til laga um fræðslu barna, nr. 34/1946, en með þeim lögum voru fræðsluráðin sett á stofn. Í 26. gr. þeirra laga er eftirfarandi ákvæði:

„Í kaupstöðum er heimilt að fela fræðsluráði störf skólanefndar, ef fræðslumálastjórn mælir svo fyrir og hlutaðeigandi bæjarstjórn samþykkir.“

Ljóst er að þetta fyrirkomulag gat gilt á þeim tíma sem lög þessi voru sett þegar Reykjavík var kaupstaður með innan við tíu skóla. Nú skipta skólarnir þar tugum og nemendur í grunnskóla voru 14.221 í október sl. Löngu er því tímabært að breyta því fyrirkomulagi sem gilt hefur um skólahverfið Reykjavík í 42 ár.

Um 2. gr.

Samkvæmt greininni er gert ráð fyrir þeirri breytingu að við kosningu í skólanefndir í Reykjavík skuli skólanefndarmenn kosnir úr hópi íbúa viðkomandi skólahverfis. Ákvæðið varðar einungis Reykjavík. Það skýrir sig sjálft þar sem breytingarnar varða fyrst og fremst það skólahverfi. Í skólahverfum úti á landi kemur það af sjálfu sér að íbúar á staðnum veljist í skólanefnd.

Í greininni er sett fram viðmiðunartala varðandi fjölda íbúa að baki hverri skólanefnd í Reykjavík. Talan 15 þúsund er sett fram sem æskileg viðmiðun um hámark íbúa.

Um 3. gr.

Flutningsmönnum þykir ástæða til að setja inn í 18. gr. laganna ákvæði um setu fulltrúa foreldra úr skólahverfinu í skólanefnd. Þetta nýmæli er löngu tímabært. Áhrif foreldra á skólastarf þurfa að aukast. Verði þetta frumvarp að lögum geta foreldrar haft bein og aukin áhrif á yfirstjórn skólahverfis síns.

Um 4. gr.

Ljóst er að hér er um töluverðar breytingar að ræða í Reykjavíkurumdæmi sem þarf að undirbúa vandlega og fjalla um af vandvirkni af þar til bærum aðilum. Einnig munu breytingarnar hafa í för með sér einhvern kostnaðarauka. Ekki er áformað að þær komi til framkvæmda fyrr en við næstu sveitarstjórnarkosningar árið 1990. Þannig ætti að gefast góður tími til að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að mæta breytingunum.