Hafnalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 525

Frumvarp til laga um breytingar á hafnalögum, nr. 61/2003, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

2. málsl. 11. gr. laganna fellur brott.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 17. gr. laganna:

a. Á undan 1. mgr. kemur ný málsgrein sem orðast svo:

Stjórn hafnar skv. 2. tölul. 8. gr. skal semja gjaldskrá fyrir höfn þar sem nánar er kveðið á um innheimtu gjalda samkvæmt þessari grein. Miða skal við að gjaldtaka standi undir rekstri hafnarinnar, sbr. 5. tölul. 3. gr., þ.m.t. fjármagnskostnaði, afskriftum, kostnaði við endurnýjun hafnarinnar og stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun hafnarinnar.

b. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Í gjaldskrá er heimilt að ákveða eftirtalin gjöld.

c. B-liður 1. tölul. 1. mgr. orðast svo: Vörugjöld af vörum sem umskipað er, lestaðar eru eða losaðar í höfnum.

d. C-liður 1. tölul. 1. mgr. orðast svo: Aflagjald af sjávarafurðum sem umskipað er, lestaðar eru eða losaðar í höfnum. Sé gjaldið innheimt skal það vera minnst 1,25% og mest 3,00% af aflaverðmæti. Sjávarafurðir eru sjávarafli, þ.e. sjávardýr önnur en spendýr, þ.m.t. skrápdýr, liðdýr og lindýr, sem og matvæli sem unnin eru að öllu leyti eða að hluta úr sjávarafla.

e. 2. mgr. orðast svo:

Gjaldtaka hafna skv. 2.–10. tölul. skal miðuð við að hún standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er ásamt sameiginlegum kostnaði, eftir því sem við á.

f. 5. mgr. orðast svo:

Notendur hafnar geta krafið hafnarstjórn upplýsinga um afkomu hafnar og um almennar forsendur gjaldtöku samkvæmt gjaldskrá.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á ákvæði til bráðabirgða II í lögunum:

a. Í stað orðanna „til ársloka 2010“ í 1. mgr. kemur: til ársloka 2012.

b. Í stað orðanna „1. janúar 2011“ í 2. mgr. kemur: 1. janúar 2013.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu. Markmið þess er þríþætt. Í fyrsta lagi að kveða skýrar á um að innheimta aflagjalds skv. b-lið 1. tölul. 1. mgr. 17. gr. laganna í hlutfalli við aflaverðmæti hafi fullgilda lagastoð. Í öðru lagi að styrkja grundvöll gjaldtöku hafna í opinberri eigu með því að kveða skýrar á um setningu gjaldskrár, forsendur gjaldskrár og upplýsingaskyldu til notenda en gert er í gildandi lögum. Í þriðja lagi er lagt til að bráðabirgðaákvæði um framkvæmdastyrki til hafna verði framlengt um tvö ár, m.a. í ljósi erfiðra rekstrarskilyrða hafna hér á landi. Í 4. gr. er lagt til að lögin öðlist þegar gildi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í hafnalögum, nr. 61/2003, með síðari breytingum, er í 17. gr. kveðið á um gjaldtökuheimild hafna sem falla undir 2. tölul. 8. gr. laganna, þ.e. hafnir með hafnarstjórn í eigu sveitarfélaga. Skv. 11. gr. laganna er höfnum án sérstakrar hafnarstjórnar einnig heimilt að innheimta gjöld skv. 17. gr. og er þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu einnig ætlað að gilda um þær hafnir eftir því sem við á. Þar sem í 17. gr. eru ítarleg ákvæði um grundvöll gjaldtöku er lögð til sú breyting í 1. gr. frumvarpsins að 2. málsl. 11. gr. falli brott, enda er þar um óþarfa tvítekningu að ræða í lögunum.

Um 2. gr.

Álitamál hafa komið upp um álagningu aflagjalds en í hafnalögum er aflagjaldið tilgreint sem sérstakur vörugjaldsflokkur. Bent hefur verið á að miðað við orðalag 17. gr. laganna kunni að orka tvímælis að miða upphæð aflagjaldsins við verðmæti afla. Á hinn bóginn er mjög löng hefð fyrir því viðmiði. Bent hefur verið á að þetta fyrirkomulag hafi þann kost fyrir útgerðirnar að þegar lágt verð fáist fyrir afla taki höfnin tillit til þess og taki lágt gjald fyrir þjónustu sína en þegar verð er hátt njóti hún góðs af því.

Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði skýrt á um að aflagjald miðist við aflaverðmæti sjávarafurða sem umskipað er, lestaðar eða losaðar í höfnum og að það verði minnst 1,25% og mest 3% af aflaverðmæti en sjávarafurðir eru skilgreinar sem sjávarafli, þ.e. sjávardýr önnur en spendýr, þar með talin skrápdýr, liðdýr og lindýr, sem og matvæli sem unnin eru að öllu leyti eða að hluta úr sjávarafla.

Meginröksemd fyrir því að fara þessa leið er sú að ef fara ætti aðra leið, t.d. með því að færa álagningu aflagjalds yfir í svipaða viðmiðun og vörugjaldið, þ.e. að afla verði skipað í sérstakan vörugjaldsflokk og af honum greitt fast gjald miðað við þyngd, yrði mikil tilfærsla á tekjum hafna af afla. Sem dæmi má nefna skiptingu tekna af bolfiski og uppsjávarfiski. Til að tryggja að tekjur einstakra hafna haldist óbreyttar þyrfti að taka að lágmarki upp tvo nýja vörugjaldsflokka fyrir sjávarafurðir. Bolfiskur, þ.e. þorskur, ýsa og karfi, sem dæmi, eru mun verðmætari en uppsjávarfiskur, þ.e. makríll, loðna, síld og kolmunni sem eru mun verðminni afurðir. Verði tekið upp flokkaskipt gjald fyrir afla, grundvallað á þunga aflans, þarf gjald fyrir löndun bolfisks að vera mjög hátt í þeim höfnum sem reiða sig á hann en hafa ekki mikið af annars konar afla. Verði það ekki gert mun það lækka tekjur hafna sem búa við þessar aðstæður. Flestar hafnir hér á landi eru reknar með tapi og hafa því ekkert svigrúm til að bregðast við tekjumissi. Af þessum sökum sýnist eðlilegasta leiðin vera sú að gera breytingar á hafnalögum þannig að innheimta aflagjalds á grundvelli verðmætis verði ótvírætt heimil.

Í a-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði skýrt á um það að stjórn hafnar skv. 2. tölul. 8. gr. skuli semja gjaldskrá fyrir höfnina þar sem nánar er kveðið á um innheimtu gjalda skv. 17. gr. Jafnframt eru lagðar til ýmsar minni háttar breytingar á greininni til þess að auka skýrleika hennar. Miða skal við að gjaldtaka standi undir rekstri hafnarinnar, en skv. 5. tölul. 3. gr. laganna er rekstur hafnar skilgreindur svo: „að byggja, reka, viðhalda og endurnýja hafnarmannvirki sem og rekstur hafntengdrar atvinnuaðstöðu, þ.e. leigu á landi, vöruhúsum, tækjum og þess háttar, upptökumannvirkjum hvers konar í því skyni að þjóna skipum eða fyrirtækjum á hafnarsvæðum sem sinna þjónustu við skip, farþega og farm, og jafnframt rekstur hafntengdrar þjónustu, þ.e. hafnsöguþjónustu, festarþjónustu, vigtarþjónustu, sorphirðu, sölu vatns og rafmagns og sambærilega þjónustu er lýtur að skipum. Undir rekstur hafna fellur einnig rekstur vöruhúsa og þjónustumiðstöðva á hafnarsvæðum.“ Til að taka af allan vafa er í 2. gr. lagt til að auk vísunar til framangreinds ákvæðis laganna sé kveðið skýrt á um það að gjaldtöku hafnar sé einnig ætlað að standa undir fjármagnskostnaði, afskriftum, kostnaði við endurnýjun hafnarinnar og stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun hafnarinnar. Miðað er við að í forsendum gjaldskrár sé tekið tillit til opinberra framlaga til framkvæmda.

Með lögum nr. 28/2007 voru gerðar breytingar á hafnalögum þar sem kveðið var á um rétt notenda hafna til að krefjast upplýsinga um meðalkostnað við að veita viðkomandi þjónustu og eðlilega sundurliðun gjalda. Markmið þessara breytinga var að lögfesta þá meginreglu um þjónustugjöld vegna opinberrar þjónustu að notendur eigi að geta kynnt sér forsendur gjaldtöku. Hafnasamband Íslands hefur hins vegar bent á að vandkvæðum er bundið að uppfylla umrædda lagaskyldu með nákvæmri sundurliðun kostnaðar við einstaka gjaldskrárliði. Ástæðan er m.a. sú að verulegur hluti af gjaldtöku hafna rennur til greiðslu stofnkostnaðar auk þess sem við gjaldtöku hafna þarf að horfa til þess hvaða fjárfestingar og viðhald þarf að ráðast í til framtíðar. Því markmiði sem stefnt var að með setningu laga nr. 28/2007 má að miklu leyti ná fram með því að skylda hafnir til að upplýsa notendur um almennar forsendur fyrir gjaldskrám og veita nánari upplýsingar um afkomu hafnarinnar. Eru lagðar til breytingar á 11. og 17. gr. laganna til samræmis við þessi sjónarmið.

Um 3. gr.

Í 3. gr. frumvarpsins er lagt til að farið verði eftir ákvæðum eldri hafnalaga varðandi ríkisstyrktar framkvæmdir á gildistíma hafnaáætlunar 2001–2004 til áramóta 2012 og 2013. Sama gildir um heimild til að styrkja framkvæmdir í höfnum á grundvelli eldri hafnalaga, sbr. lög um samgönguáætlun, nr. 71/ 2002. Ákvæði í 24. gr. hafnalaga, nr. 61/2003, takmarka mjög heimildir til að veita framlög úr ríkissjóði til hafnarframkvæmda frá því sem var í eldri hafnalögum, nr. 23/1994. Meginregla laganna frá 2003 er að ekki sé heimilt að veita styrki til nýrra viðlegumannvirka og varnarmannvirkja nema þá í allra minnstu höfnunum. Áfram er þó heimilt að veita styrki til endurbóta á skjólgörðum og til viðhaldsdýpkana. Undanþága frá þessum ákvæðum var veitt með bráðabirgðaákvæði II í lögunum og heimilað að framkvæmdir sem kæmu inn í siglingamálakafla samgönguáætlunar 2007–2010 gætu notið ríkisstyrkja í samræmi við ákvæði í eldri hafnalögum, nr. 23/1994, vegna áforma samgönguyfirvalda um að hafnir skuli jafnsettar á aðlögunartíma nýrra hafnalaga. Vegna niðurskurðar á fjárlögum síðustu árin hefur ekki tekist að fjármagna öll þau jafnsetningarverkefni sem komust inn á samgönguáætlun 2007–2010. Því er lagt til að umrætt bráðabirgðaákvæði verði framlengt um tvö ár eða til ársloka 2012.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á hafnalögum.

Með frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að þeim sveitarfélögum sem reka hafnir sé veitt heimild til að innheimta aflagjald af sjávarafurðum og miðast gjaldið við prósentuhlutfall af aflverðmæti vara. Ráðgert er að gjaldið renni í hafnarsjóð viðkomandi hafnar til reksturs hennar. Hefð er fyrir því að leggja aflagjöld á miðað við verðmæti afla en í gildandi lögum er aflagjaldið talið sérstakur vörugjaldsflokkur. Í öðru lagi er lagt til að ákvæði í gildandi lögum um ríkisstyrktar framkvæmdir eins og kveðið var á um í eldri lögum haldi gildi sínu til loka árs 2012. Sama gildir um heimild til að styrkja framkvæmdir í höfnum á grundvelli eldri hafnalaga, sbr. lög um samgönguáætlun, nr. 71/2002. Meginregla gildandi laga er að ekki sé heimilt að veita styrki til nýrra viðlegumannvirkja og varnarmannvirkja nema þá í allra minnstu höfnunum. Áfram er þó heimilt að veita styrki til endurbóta á skjólgörðum og viðhaldsdýpkana. Undanþága frá þessum ákvæðum var veitt með bráðabirgðaákvæði í gildandi lögum. Þar sem ekki hefur tekist að fjármagna öll þau jafnsetningarverkefni sem komust inn á samgönguáætlun 2007-2010 er því lagt til að umrætt bráðbirgðaákvæði verði framlengt um tvö ár. Um er að ræða heimild þar sem áætlað er að framkvæmdir og fjárheimildir verði samkvæmt ákvörðun í fjárlögum hvers árs. Kostnaðaráætlanir vegna allra þessara framkvæmda nema allt að 1.100 m.kr. Hvort og í hvaða mæli ráðist verður í þau verkefni ræðst þó alfarið af því hvaða fjárheimildir verða veittar til þeirra í fjárlögum á hverjum tíma.

Fjármálaráðuneytið hefur ekki forsendur til þess að segja til um hvort breyting á gjaldtöku í höfnum muni hafa veruleg áhrif á innheimtu tekna. Hvernig tekjuþróunin verður hjá hafnarsjóðunum fer eftir verðmæti afla og hvaða prósenthlutfall viðkomandi sveitarfélög munu miða við.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.