Aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 56

Frumvarp til laga um breyting á lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. H-liður 1. mgr. fellur brott.

b. K-liður 1. mgr. orðast svo: Aðilar á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu, sbr. skilgreiningu í 3. gr.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. tölul. 3. gr. laganna:

a. Fyrirsögn orðskýringarinnar orðast svo: Aðili á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu.

b. Við bætist nýr stafliður, svohljóðandi: skattaráðgjöf.

3. gr.

Við 7. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Auk þeirra tilvika sem nefnd eru í III. kafla, um auknar kröfur til könnunar á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamann, er tilkynningarskyldum aðila ávallt skylt að gera auknar kröfur til könnunar á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamann þegar aðstæður eru í eðli sínu þannig að aukin hætta er, samkvæmt áhættumati, á peningaþvætti eða fjármögnun hryðjuverka. Skal þá, við stofnun samningssambands eða áður en millifærsla er framkvæmd, aflað viðbótargagna um viðskiptamann og þess krafist að fyrsta færsla verði framkvæmd í nafni viðkomandi viðskiptamanns og af reikningi er hann hefur sjálfur stofnað til í starfandi fjármálafyrirtæki.

4. gr.

Fyrri málsliður a-liðar 1. mgr. 15. gr. laganna orðast svo: Lögaðilar sem falla undir a-lið 1. mgr. 2. gr., líftryggingafélög og samsvarandi lögaðilar sem hlotið hafa starfsleyfi á Evrópska efnahagssvæðinu.

5. gr.

Í stað orðanna „g–i-lið 1. mgr. 2. gr.“ í síðari málslið 3. mgr. 17. gr. laganna kemur: g-lið 1. mgr. 2. gr. og þeir sem nefndir eru í k-lið sömu málsgreinar þegar þeir veita þjónustu skv. f-lið 6. tölul. 3. gr.

6. gr.

Við 2. mgr. 23. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Stundi einstaklingur sérfræðistörf, sem launamaður, hjá tilkynningarskyldum aðila skulu skyldur þær sem greinin kveður á um eiga við um hinn tilkynningarskylda aðila en ekki um viðkomandi launamann.

7. gr.

3. mgr. 24. gr. laganna orðast svo:

Aðilar sem tilgreindir eru í a–c-lið 1. mgr. 2. gr. skulu sjá til þess að útibú þeirra og dótturfélög í ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins setji sér skriflegar innri reglur sambærilegar þeim sem krafist er í 1. mgr. 23. gr.

8. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 28. gr. laganna:

a. 1. tölul. fellur brott.

b. Við bætist nýr töluliður sem orðast svo: sérstakar reglur um bann við því að tilkynningarskyldir aðilar miðli upplýsingum til einstaklinga eða lögaðila sem hafa tengsl við ríki eða ríkjasvæði sem ekki hafa sambærilegar reglur um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og lög þessi mæla fyrir um.

9. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með tilkomu laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006, voru innleidd ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB frá 26. október 2005.

Á vorþingi 2008 var lögum nr. 64/2006 breytt, sbr. lög nr. 77/2008. Breytingarnar tóku mið af athugasemdum sem hinn alþjóðlegi framkvæmdahópur FATF (e. Financial Action Task Force (on Measures against Money Laundering and Terrorist Financing)) gerði við íslenskt regluverk á þessu sviði í úttekt sinni árið 2006. Ísland hefur verið aðili að FATF frá árinu 1991 og er því skuldbundið til að samræma löggjöf sína og starfsreglur að tillögum FATF.

Skömmu eftir að frumvarp það er varð að lögum nr. 77/2008 hafði verið samþykkt sem lög af Alþingi, vorið 2008, bárust íslenskum stjórnvöldum athugasemdir frá Eftirlitsstofnun EFTA, ESA (e. EFTA Surveillance Authority), vegna atriða er varða innleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB með lögum nr. 64/2006. Frumvarpi þessu er ætlað að koma til móts við þessar athugasemdir ESA.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið greinarinnar er lagt til að h-liður 1. mgr. 2. gr. laganna verði felldur brott, en þar er kveðið á um að undir lögin falli aðrir einstaklingar og lögaðilar, t.d. skattaráðgjafar eða aðrir utanaðkomandi ráðgjafar, þegar þeir sjá um eða koma fram fyrir hönd umbjóðanda síns í hvers kyns fjármála- eða fasteignaviðskiptum eða þegar þeir aðstoða við skipulagningu eða framkvæmd viðskipta fyrir umbjóðanda sinn hvað varðar kaup og sölu fasteigna eða fyrirtækja, sjá um umsýslu peninga, verðbréfa eða annarra eigna umbjóðanda síns, opna eða hafa umsjón með banka-, spari- eða verðbréfareikningum, útvega nauðsynlegt fjármagn til að stofna, reka eða stýra fyrirtækjum eða stofna, reka eða stýra fjárvörslusjóðum, fyrirtækjum og áþekkum aðilum, sbr. h-lið, sbr. einnig f-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Með tillögunni er komið til móts við athugasemd ESA sem er tvíþætt. Annars vegar sneri athugasemdin að því að skv. a-lið 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar þá gildir hún um skattaráðgjafa almennt (e. tax advisors) en ekki einungis um skattaráðgjafa í framangreindum tilvikum. Í þessu sambandi þarf þó að hafa í huga að eins og málum er nú háttað hérlendis þá nýtur starfsheitið skattaráðgjafi (e. tax advisor) ekki lögverndar. Þrátt fyrir framangreint, þ.e. að skattaráðgjafar séu ekki til hér á landi sem lögvarin stétt, er þó ekki óalgengt að lögfræðingar og endurskoðendur, sem sérhæft hafa sig í skattarétti, veiti slíka ráðgjöf. Skattaráðgjöf getur t.d. hugsanlega verið veitt af aðilum á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu, sbr. k-lið 1. mgr. 2. gr. laganna, sbr. einnig skilgreiningu í 3. gr. laganna en í frumvarpinu er, í 2. gr., gerð tillaga um breytingar á 6. tölul. 3. gr. laganna sem tekur mið af þeim möguleika.

Hins vegar sneri athugasemd ESA að því að lögin nái ekki til þeirra sem í íslenskri þýðingu tilskipunarinnar eru kallaðir „löggiltir bókarar“ (e. external accountants). Hægt væri að sjá fyrir sér að þeim sem lokið hafa viðskiptafræðinámi af reikningsskilasviði eða hafa starfsreynslu á sviði reikningsskila mætti jafna til þeirra sem falla undir enska hugtakið „external accountants“. Í Noregi er t.d. hægt að sækja um til Fjármálaeftirlitsins (Kredittilsynet) að fá viðurkenningu sem „external accountant“. Til að fá slíka viðurkenningu þarf viðkomandi að hafa lokið BA-prófi í viðskiptafræðum ásamt því að hafa tveggja ára starfsreynslu á reikningsskilasviði. Starfsheitið „external accountants“ er ekki til hér á landi sem lögverndað starfsheiti. Það nær t.d. ekki til þeirra sem fengið hafa leyfi til að kalla sig „viðurkennda bókara“ skv. 43. gr. laga um bókhald, nr. 145/1994.

Að framansögðu má sjá að hvorki skattaráðgjafar né „external accountants“ eru til hér á landi sem lögvarðar stéttir. Ekki þykir því ástæða til að fella þessa aðila undir gildissvið laganna og er því í frumvarpi þessu gert að tillögu að h-liður 1. mgr. 2. gr. laganna verði felldur brott.

Samhliða þeim breytingum sem lagðar eru til í 2. gr. þessa frumvarps þykir rétt, í b-lið 1. gr. frumvarpsins, að gera tillögu um breytt orðalag um þá sem falla undir gildissvið laganna og til þessa hafa verið kallaðir þjónustuaðilar á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu. Efnisleg breyting er engin heldur þykir óþarft að tvítaka orðið „þjónusta“ þar sem að segja má að um sé að ræða klifun í íslensku máli, þ.e. endurtekningu þessa orðs. Tillagan gerir ráð fyrir því að eftirleiðis verði stuðst við orðalagið aðilar á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu.

Um 2. gr.

Samhliða tillögu frumvarpsins um að fella niður h-lið 1. mgr. 2. gr. laganna, sbr. 1. gr. þessa frumvarps, þykir rétt að gera tillögu um nýjan staflið, f-lið, í orðskýringunni þjónustuaðili á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu í 6. tölul. 3. gr. laganna. Með því að gerð er tillaga um að einstaklingur eða lögaðili, sem veitir þjónustu á sviði skattaráðgjafar, gegn gjaldi falli undir orðskýringuna þykir tryggt að þeir sem, gegn gjaldi, veita skattaráðgjöf, falli undir gildissvið laganna. Nánar vísast um þetta atriði til þess sem hér að framan segir um 1. gr. frumvarpsins.

Þá er lögð til sú breyting á 6. tölul. 3. gr. laganna að eftirleiðis verði stuðst við orðalagið aðili á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu í stað orðalagsins þjónustuaðili á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu. Ekki er um efnislega breytingu að ræða og vísast til þess sem um þetta atriði segir í athugasemd við 1. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Í athugasemdum sínum bendir Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) á að skv. 1. mgr. 13. gr. tilskipunarinnar skuli tilkynningarskyldir aðilar gera auknar kröfur til könnunar á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamann þegar aðstæður eru í eðli sínu þannig að aukin hætta er, samkvæmt áhættumati, á peningaþvætti eða fjármögnun hryðjuverka. Stofnunin bendir á að þrátt fyrir ákvæði III. kafla laganna vanti í lögin almennt ákvæði sem geri kröfu um að ávallt skuli gera auknar kröfur til könnunar á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamann þegar aðstæður eru með framangreindum hætti. Í III. kafla laganna er kveðið á um að ætíð skuli gera auknar kröfur til könnunar á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamann þegar um er að ræða fjarsölu (e. distance selling), í millibankaviðskiptum (e. correspondent banking), þegar um er að ræða einstaklinga í áhættuhópi vegna stjórnmálalegra tengsla (e. politically exposed persons) eða í millibankaviðskiptum við lánastofnun án raunverulegrar starfsemi (e. shell banks).

Þar sem 7. gr. núgildandi laga ber yfirskriftina „áhættumat“ þykir eðlilegast, til að komið verði til móts við athugasemd ESA að þessu leyti, að gera tillögu um að hinni almennu kröfu um framangreint verði bætt við 7. gr. laganna sem nýrri málsgrein.

Um 4. gr.

Með breytingu sem gerð var á 15. gr. laga nr. 64/2006, sbr. 11. gr. laga nr. 77/2008, var horfið frá því fyrirkomulagi að heimila tilkynningarskyldum aðilum undanþágur frá kröfum um könnun á áreiðanleika viðskiptamanna. Þess í stað er nú heimilt að beita einfaldaðri könnun á áreiðanleika um tiltekna viðskiptamenn. Breytingin var gerð til samræmis við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB, frá 26. október 2005.

Þeirri breytingu sem nú er lögð til á greininni er ætlað að koma til móts við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) þess efnis að 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar heimili einfaldaða könnun áreiðanleika þegar viðskiptavinur er lánastofnun eða fjármálafyrirtæki. Með því að vísað sé í b-lið 1. mgr. 2. gr. laganna sé þess ekki gætt að lífeyrissjóðir séu hvorki skilgreindir sem lánastofnanir né fjármálafyrirtæki skv. 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar. Þar af leiði að tilkynningarskyldum aðila sé ekki heimilt að beita lífeyrissjóði einfaldaðri áreiðanleikakönnun.

Um 5. gr.

Í athugasemdum sínum bendir Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) á að 2. mgr. 23. gr. tilskipunar 2005/60/EB, sem innleidd er með 3. mgr. 17. gr. laga nr. 64/2006, nái ekki til fasteigna-, fyrirtækja- og skipasala. Tilskipunin heimili því ekki þessum aðilum undanþágu frá skyldunni sem þeir hafa skv. 1. mgr. 17. gr. laganna en í síðari málslið 3. mgr. 17. gr. laganna kemur fram að 1. mgr. gildi ekki um upplýsingar sem m.a. fasteigna-, fyrirtækja- og skipasalar öðlast þegar þeir veita lögmanni sérfræðiráðgjöf fyrir, á meðan eða eftir lok dómsmáls. Með því að vísað sé til i-liðar 1. mgr. 2. gr. laganna séu áðurnefndir aðilar undanþegnir skyldunni skv. 1. mgr. 17. gr. Sú breyting sem hér er lögð til, þ.e. að fella niður tilvísun í i-lið 1. mgr. 2. gr., miðar að því að koma til móts við athugasemd ESA. Tilskipunin heimilar hins vegar að 1. mgr. 17. gr. laganna gildi ekki um upplýsingar sem endurskoðendur öðlast þegar þeir veita lögmanni sérfræðiráðgjöf fyrir, á meðan eða eftir lok dómsmáls og því er áfram, í síðari málslið 3. mgr. 17. gr. vísað til g-liðar 1. mgr. 2. gr. laganna um endurskoðendur.

Samhliða þeirri breytingu sem lögð er til í 2. gr. þessa frumvarps þar sem gerð er tillaga um að nýjum f-lið verði bætt við orðskýringuna þjónustuaðili á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu vegna skattaráðgjafar er jafnframt lögð til sú breyting að í síðari málslið 3. mgr. 17. gr. verði vísað til hins nýja f-liðar 6. tölul. 3. gr. laganna. Tillagan gerir ráð fyrir að aðilar á sviði fjárvörslu og fyrirtækjaþjónustu þurfi ekki, í þeim tilvikum þegar þeir veita skattaráðgjöf, að veita upplýsingar samkvæmt tilkynningarskyldunni sem kveðið er á um í 1. mgr. 17. gr. laganna ef um er að ræða upplýsingar sem þessir aðilar hafa öðlast þegar þeir veita lögmanni sérfræðiráðgjöf fyrir, á meðan eða eftir lok dómsmáls. Breytingartillagan tengist jafnframt þeirri tillögu að fella niður h-lið 1. mgr. 2. gr. laganna, sbr. 1. gr. þessa frumvarps. Nánar vísast því einnig til þess sem segir um 1. gr. í frumvarpi þessu.

Um 6. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á 2. mgr. 23. gr. laganna þar sem komið er til móts við þá athugasemd Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) að ekki sé innleiddur í lög áskilnaður tilskipunarinnar þess efnis að stundi einstaklingur sérfræðistörf, sem launamaður hjá tilkynningarskyldum aðila, skuli skyldur þær sem kveðið er á um í 23. gr. laganna eiga við um hinn tilkynningarskylda aðila en ekki um viðkomandi launamann. Tilkynningarskyldur aðili er skilgreindur í 5. tölul. 3. gr. laganna.

Um 7. gr.

Breytingin sem lögð er til á 3. mgr. 24. gr. laganna tekur mið af athugasemd Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) þess efnis að tilskipunin (2005/60/EB) heimili ekki að skriflegar innri reglur útibúa og dótturfélaga lána- og fjármálastofnana, í ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins, séu „eins sambærilegar því sem reglur og lög viðkomandi ríkis heimila“. Reglurnar skulu sambærilegar þeim sem lög hér á landi áskilja enda megi ella skilja það svo að ef reglur viðkomandi ríkis eru ekki eins strangar og hérlendis séu minni kröfur gerðar til útibúa og dótturfélaga en til lána- og fjármálastofnana að þessu leyti. Með því að gerð er tillaga um að fellt verði niður orðalagið „eða eins sambærilegar reglur og lög viðkomandi ríkis heimila“ í 3. mgr. 24. gr. laganna er komið til móts við þessa athugasemd ESA. Hafa þarf í huga að aðlaga getur þurft innri reglur útibúa og dótturfélaga að lögum viðkomandi ríkis ef þau fara ekki saman við lög hér á landi. Sú breyting sem hér er lögð til mundi ekki takmarka slíka aðlögun þar sem greinin gefur slíkt svigrúm með því að áfram er vísað til þess að aðilar sem tilgreindir eru í a–c-lið 1. mgr. 2. gr. skuli sjá til þess að útibú þeirra og dótturfélög í ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins setji sér skriflegar innri reglur sambærilegar þeim sem krafist er í 1. mgr. 23. gr.

Um 8. gr.

Í fyrsta lagi er í 8. gr. gerð tillaga um að felld verði brott heimild viðskiptaráðherra til að setja í reglugerð frekari ákvæði um undanþágur frá kröfum um könnun á áreiðanleika skv. 15. gr. laganna, sbr. 1. tölul. 28. gr. laganna. Með tilkomu 11. gr. laga nr. 77/2008 breyttist 15. gr. laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006. Breytingin fól það í sér að felld var niður heimild til að veita undanþágur frá kröfum um könnun á áreiðanleika en þess í stað heimilað að beita einfaldaðri könnun á áreiðanleika um tiltekna viðskiptamenn. Samhliða var bætt við nýrri grein um tilvik þar sem beita má einfaldaðri könnun á áreiðanleika viðskiptamanna, sbr. 12. gr. laga nr. 77/2008. Þar sem ekki er lengur heimild í lögunum til að veita undanþágur frá kröfum um könnun á áreiðanleika en þess í stað heimilað að í tilteknum tilvikum megi beita einfaldaðri könnun á áreiðanleika um tiltekna viðskiptamenn þykir eðlilegt að gera tillögu um að 1. tölul. 28. gr. laganna falli brott.

Í öðru lagi er gerð tillaga um að ráðherra verði heimilað að setja í reglugerð sérstakar reglur um bann við því að tilkynningarskyldir aðilar miðli upplýsingum til einstaklinga eða lögaðila sem hafa tengsl við ríki eða ríkjasvæði sem ekki hafa sambærilegar reglur um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og lög þessi mæla fyrir um. Þrátt fyrir bann við upplýsingagjöf, sbr. 20. gr. laganna og reglugerðarheimildina í 5. tölul. 28. gr. laganna, þykir tillaga sú sem hér er lögð til vera nauðsynleg þar sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur fundið að því að ekki sé litið til ákvarðana framkvæmdastjórnarinnar í þessu sambandi. Ákvæðinu er því einkum ætlað að líta til 29. gr. tilskipunarinnar, þ.e. að hafi framkvæmdastjórnin tekið ákvörðun um bann við því að tilkynningarskyldir aðilar miðli upplýsingum til einstaklinga eða lögaðila sem hafa tengsl við ríki eða ríkjasvæði sem ekki hafa sambærilegar reglur um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og lög þessi mæla fyrir um hafi ráðherra heimild til að innleiða ákvörðunina með setningu reglugerðar. Rétt er að taka fram að fulltrúi íslenskra stjórnvalda á sæti í nefnd á vegum framkvæmdastjórnarinnar sem fjallar um málefni tengd aðgerðum gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka en nefnd þessi tekur þær ákvarðanir sem hér um ræðir.

Um 9. gr.

Í 9. gr. frumvarpsins er að finna gildistökuákvæði, en lagt er til að lögin öðlist þegar gildi.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006.

Markmið þessa frumvarps er að koma til móts við athugasemdir sem íslenskum stjórnvöldum bárust, vorið 2008, frá Eftirlitsstofnun EFTA og ESA vegna atriða er varða innleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB með lögum nr. 64/2006.

Helstu athugasemdir ESA, sem frumvarpinu er ætlað að koma til móts við, eru í fyrsta lagi þær að tilkynningarskyldir aðilar geri auknar kröfur til könnunar á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamann þegar aðstæður eru í eðli sínu þannig að aukin hætta sé, samkvæmt áhættumati, á peningaþvætti eða fjármögnun hryðjuverka. Í öðru lagi gerði ESA athugasemd að tilskipunin heimili ekki tilkynningarskyldum aðila að undanþiggja lífeyrissjóði könnun á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamenn enda séu þeir þar hvorki skilgreindir sem lánastofnanir né fjármálafyrirtæki. Í þriðja lagi gerði ESA athugasemd við að ekki væri innleiddur í lögin áskilnaður tilskipunarinnar þess efnis að stundi einstaklingur sérfræðistörf, sem launamaður hjá tilkynningarskyldum aðila, þá skuli skyldur þær sem kveðið er á um í 23. gr. núgildandi laga eiga við um hinn tilkynningarskylda aðila en ekki um viðkomandi launamann. Í fjórða lagi taldi ESA að 29. gr. tilskipunarinnar væri ekki innleidd í lögin, þ.e. að hafi framkvæmdastjórnin tekið ákvörðun um bann við því að tilkynningarskyldir aðilar miðli upplýsingum til einstaklinga eða lögaðila sem hafa tengsl við ríki eða ríkjasvæði sem ekki hafa sambærilegar reglur um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og lögin mæla fyrir um en með frumvarpinu er ráðherra gefin heimild til að innleiða slíkar ákvarðanir með setningu reglugerðar.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.