Framkvæmdasjóður ferðamannastaða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 712

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða, nr.

75/2011 (markmið og hlutverk).

Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.

1. gr.

1.–4. mgr. 1. gr. laganna orðast svo:

Markmið laga þessara er að stuðla að uppbyggingu, viðhaldi og verndun ferðamannastaða og ferðamannaleiða um land allt og styðja með því við þróun ferðaþjónustu sem mikilvægrar og sjálfbærrar stoðar í íslensku atvinnulífi. Það er jafnframt markmið laga þessara að stuðla að jafnari dreifingu ferðamanna um landið og styðja við svæðisbundna þróun.

Framkvæmdasjóður ferðamannastaða fjármagnar framkvæmdir á ferðamannastöðum og ferðamannaleiðum í eigu eða umsjón sveitarfélaga og einkaaðila í samræmi við 1. mgr. Heimilt er að fjármagna framkvæmdir er snúa að öryggi ferðamanna, náttúruvernd og uppbyggingu, viðhaldi og vernd mannvirkja.

Framkvæmdasjóði ferðamannastaða er heimilt að fjármagna undirbúnings- og hönnunarvinnu sem er nauðsynleg vegna framkvæmda skv. 2. mgr. en sjóðnum er ekki heimilt að bera rekstrarkostnað af mannvirkjum og vegna náttúruverndarsvæða eða annarra ferðamannastaða.

Framkvæmdasjóði ferðamannastaða er ekki heimilt að fjármagna framkvæmdir sem eru á landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með lögum um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða, nr. 75/2011, var á sínum tíma brugðist við brýnni þörf á uppbyggingu og viðhaldi fjölsóttra ferðamannastaða á Íslandi í ljósi vaxandi fjölda ferðamanna. Lögin hafa tekið breytingum í gegnum tíðina, m.a. í kjölfar lagasetningar um landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum, nr. 20/2016, en samkvæmt þeirri löggjöf falla framkvæmdir við ferðamannastaði í eigu hins opinbera, þ.m.t. á náttúruverndarsvæðum, undir landsáætlun. Framkvæmdasjóður ferðamannastaða hefur því frá árinu 2017 verið bundinn við að veita styrki til framkvæmda á ferðamannastöðum í eigu eða umsjón sveitarfélaga og einkaaðila.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða, nr. 75/2011, sem endurskilgreina gildissvið laganna til að leggja áherslu á það markmið þeirra að þau stuðli að sjálfbærri þróun, jafnvægi og svæðisbundinni þróun í samræmi við skipulag og áætlanir einstakra landshluta, svo sem áfangastaðaáætlanir. Þá er núgildandi ákvæði laganna um verkefni sem sjóðurinn veitir styrki til einfaldað og tekinn af allur vafi um að ferðamannaleiðir, eins og þær eru skilgreindar í lögum um landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum, nr. 20/2016, eru styrkhæfar.

Breytingarnar miða að því að lögin endurspegli stefnu stjórnvalda sem birtist meðal annars í Framtíðarsýn og leiðarljósi íslenskrar ferðaþjónustu til 2030 þar sem fram kemur sú sýn að íslensk ferðaþjónusta verði leiðandi í sjálfbærri þróun byggðri á þremur meginstoðum, þ.e. efnahagslegu jafnvægi, samfélagslegu jafnvægi og umhverfislegu jafnvægi, og að ferðaþjónustan verði arðsöm og samkeppnishæf í sátt við land og þjóð. Jafnvægisás ferðamála er stjórntæki stjórnvalda sem miðar að jafnvægi milli þriggja ofangreindra stoða. Stefna stjórnvalda birtist einnig í áfangastaðaáætlunum sem hafa verið unnar undanfarin misseri á vettvangi markaðsstofa landshlutanna og eru hluti svæðisbundinnar þróunar sem sífellt meiri áhersla er lögð á við ákvarðanatöku um uppbyggingu ferðamannastaða.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Markmið frumvarpsins er að stuðla að því að þróun íslenskrar ferðaþjónustu verði á grundvelli sjálfbærrar þróunar, jafnvægis og aukinnar svæðisbundinnar þróunar. Þetta verði gert með því að stuðla að því að ferðamenn heimsæki áfangastaði um allt land á grundvelli áherslna um svæðisbundna þróun í samræmi við áherslur stjórnvalda í málaflokknum. Því er lagt til að lög um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða endurspegli þá þróun og að nokkru leyti breyttu áherslur sem hafa orðið í íslenskri ferðaþjónustu undanfarið. Til að Framkvæmdasjóður ferðamannastaða nýtist sem best þurfa þau markmið sem hann starfar eftir að vera í samræmi við stefnu stjórnvalda hverju sinni. Þannig er mikilvægt að verkefni sem sjóðurinn fjármagnar styðji við stefnu stjórnvalda byggða á sjálfbærri þróun, jafnvægi og svæðisbundinni þróun eins og nærsamfélag á hverju markaðssvæði hefur ákveðið að stefna að, svo sem með gerð áfangastaðaáætlana. Jafnframt er mikilvægt að sjóðurinn nýtist til uppbyggingar á nýjum ferðamannastöðum víðs vegar um landið.

Til að breytt áhersla á sjálfbæra og svæðisbundna þróun og jafnvægi verði viðvarandi í rekstri Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða er nauðsynlegt að breyta gildissviði og hlutverki laganna eins og það birtist í 1. gr.

3. Meginefni frumvarpsins.

Markmið laga um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða er að stuðla að uppbyggingu, viðhaldi og verndun ferðamannastaða, að tryggja öryggi ferðamanna og vernda náttúru þeirra staða. Samkvæmt 2. gr. laganna skipar ráðherra fjóra fulltrúa í stjórn sjóðsins til tveggja ára í senn. Stjórnin er fagleg stjórn með ráðgefandi hlutverk sem leggur mat á umsóknir og gerir árlega tillögu til ráðherra um úthlutun styrkja úr sjóðnum, sbr. einnig 4. gr. laganna þar sem fram kemur að ráðherra taki ákvörðun um einstakar úthlutanir úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða á grundvelli tillagna stjórnar. Ferðamálastofa annast rekstur sjóðsins og undirbýr fundi stjórnar, tekur á móti umsóknum og veitir stjórn faglega aðstoð við framkvæmd verkefna sinna.

Meginefni frumvarpsins felur í sér, eins og fyrr greinir, að gerðar eru breytingar á ákvæði 1. gr. laganna um markmið og hlutverk Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða, sem endurskilgreina gildissvið laganna þannig að það nái jafnframt til markmiða um að stuðla að jafnri dreifingu ferðamanna um landið og styðja við svæðisbundna þróun á vegum sveitarfélaga og einkaaðila. Auk þess að taka til ferðamannastaða gerir frumvarpið jafnframt ráð fyrir að hægt sé að fá fjármagn úr sjóðnum fyrir framkvæmdum við ferðamannaleiðir til samræmis við ákvæði laga um landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum.

Til einföldunar eru jafnframt lagðar til breytingar á ákvæði laganna um verkefni sem sjóðurinn veitir styrki. Með breytingunni verður gildissvið laganna skýrara hvað varðar þær framkvæmdir sem heimilt er að fjármagna með fé úr sjóðnum.

Þá er með frumvarpinu tekinn af allur vafi um að framkvæmdir á landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum eru ekki styrkhæfar úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða. Frá því að lögum nr. 75/2011 var breytt með lögum nr. 57/2017 hafa framkvæmdir sem hafa verið á landsáætlun getað komið til greina við úthlutun úr sjóðnum ef sérstaklega hefur staðið á, verkefnið sé í þágu almannahagsmuna og þarfnist skjótrar úrlausnar. Var ákvæðið sett sem nokkurs konar varnagli þar til reynsla kæmist á framkvæmd landsáætlunar þannig að öruggt væri að mikilvægir ferðamannastaðir þar sem sannarlega væri þörf á uppbyggingu myndu ekki falla milli skips og bryggju og yrðu þannig af opinberri fjármögnun á uppbyggingu innviða. Reynsla undanfarinna ára hefur leitt í ljós að rétt er nú að kveða skýrt á um mörk gildissviða þessara tveggja laga. Allir helstu ferðamannastaðir landsins sem eru í eigu ríkis og sveitarfélaga og þarfnast kostnaðarsamrar uppbyggingar eru á landsáætlun en fyrir aðra minni ferðamannastaði í eigu eða umsjón sveitarfélaga kann Framkvæmdasjóður ferðamannastaða að vera betri kostur.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til þess að ætla að það brjóti gegn ákvæðum stjórnarskrár Íslands, nr. 33/1944. Styrkir sem veittir eru úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða til einkaaðila geta, að uppfylltum skilyrðum 61. gr. EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, talist vera ríkisaðstoð. Ekki er gert ráð fyrir því að styrkir til einstakra aðila fari yfir svokölluð „de minimis“-mörk og því verður ekki um tilkynningarskylda ríkisaðstoð að ræða. Í starfsreglum stjórnar sjóðsins, þar sem kveðið er á um skilyrði og fyrirkomulag úthlutana úr sjóðnum, verður kveðið á um að styrkir til sama aðila geti ekki numið hærri fjárhæð en kveðið er á um hverju sinni í ríkisstyrkjareglum ESB en nú nemur hámarksfjárhæðin 200.000 evrum á þriggja ára tímabili.

5. Samráð.

Drög að frumvarpi þessu voru birt almenningi til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda frá 6. mars til 25. mars 2020 (mál nr. S-65/2020). Alls bárust átta umsagnir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Markaðsstofu Norðurlands, Sjálfsbjörg landssambandi hreyfihamlaðra, Austurbrú, Vestfjarðarstofu, Markaðsstofu Suðurlands, Vesturlandsstofu og Samtökum sveitarfélaga og atvinnuþróunar á Norðurlandi eystra. Umsagnaraðilar voru almennt jákvæðir gagnvart efni frumvarpsins en þó voru tvö álitaefni sérstaklega tekin fyrir. Annars vegar gerðu Markaðsstofur landshlutanna athugasemdir við að efnislegt inntak hugtaksins ferðamannaleið yrði sambærilegt og í lögum um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum, nr. 20/2016, þannig að akvegir teldust ekki ferðamannaleiðir, en að mati umsagnaraðila ættu akvegir að falla þar undir. Bent er á að um akvegi gilda vegalög, nr. 80/2007. Skv. 1. gr. laganna er markmið þeirra að setja reglur um vegi og veghald sem stuðla að greiðum og öruggum samgöngum. Á sviði vegamála starfar sérhæfð stofnun, Vegagerðin, sem hefur það hlutverk að byggja upp, viðhalda og reka samgöngukerfi ríkisins, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga um Vegagerðina, framkvæmdastofnun samgöngumála, nr. 120/2012. Um fjármögnun vegaframkvæmda er fjallað í samgönguáætlun sem tekur til fjáröflunar og útgjalda til allra greina samgangna þar sem framkvæmdum er forgangsraðað. Skv. 1. mgr. 2. gr. laga um samgönguáætlun, nr. 33/2008, skal við gerð samgönguáætlunar meðal annars meta og taka tillit til þarfa ferðaþjónustunnar fyrir bættar samgöngur. Það er ekki hlutverk Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða að fjármagna framkvæmdir í samgöngumálum þó svo að þær geti nýst ferðaþjónustunni heldur er um sérstakan málaflokk að ræða sem heyrir undir annað ráðuneyti og sérstaka stofnun. Ekki er því rétt að útvíkka hugtakið ferðamannaleið þannig að akvegir falli þar undir.

Hins vegar benti Sjálfsbjörg landssamband hreyfihamlaðra á að það væri ekki markmið Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða að tryggja að allur almenningur hefði aðgang að þeim ferðamannastöðum sem hann styrkti þar sem ekki væri gerð krafa um það í lögunum að uppbygging sem styrkt væri af sjóðnum skyldi vera á grundvelli sjónarmiða um algilda hönnun. Leggja samtökin til breytingu þessa efnis. Bent er á að framkvæmdir sem Framkvæmdasjóður ferðamannastaða styrkir geta verið margvíslegar og á ólíkum stöðum í náttúru Íslands. Þegar um er að ræða mannvirki sem falla undir lög um mannvirki, nr. 160/2012, þá gilda þau lög um framkvæmdina, m.a. hvað varðar algilda hönnun. Þá er þess gætt í framkvæmd, eins og umsagnaraðili benti á, að þegar við á sé lögð áhersla á aðgengi fyrir alla. Með vísan til framangreinds leiðir umsögnin ekki til breytinga á efni frumvarpsins.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpinu er ætlað að hafa samfélagslegan ávinning í för með sér þar sem markmið þess er að auka vægi svæðisbundinnar og sjálfbærrar þróunar. Það felur í sér að stefnumörkun nærsamfélagsins á hverjum stað mun hafa aukið vægi við mat á umsóknum um styrki úr sjóðnum auk þess sem efnahagslegt, samfélagslegt og umhverfislegt jafnvægi mun hafa áhrif við mat á umsóknum. Frumvarpið getur haft þau áhrif að vægi svokallaðra kaldari svæða aukist í styrkúthlutunum sjóðsins og að þær verði almennt í samræmi við svæðisbundna stefnumótun í ferðamálum á hverju svæði fyrir sig. Jákvæð áhrif á landsbyggðina eru því líkleg. Ekki er gert ráð fyrir hagrænum áhrifum á einstaka markaði, en þau geta mögulega verið staðbundin með hliðsjón af því að umsóknum um styrki kann að vera hafnað eða þær samþykktar eftir því hvernig þær samrýmast og kallast á við svæðisbundna stefnumótun á hverjum stað.

Frumvarpið hefur ekki í för með sér fjárhagsleg áhrif fyrir ríkissjóð.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að markmiði og hlutverki Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða eins og það kemur fram í 1. mgr. 1. gr. verði breytt þannig að ákvæði greinarinnar endurspegli áherslur á svæðisbundna þróun og jafna dreifingu ferðamanna. Í breytingunni felst einnig vísun til hlutverks sjóðsins við þróun ferðaþjónustu sem mikilvægrar og sjálfbærrar stoðar í íslensku atvinnulífi. Í breytingunni felst því að svæðisbundin þróun fær sjálfstætt vægi við mat á umsóknum um styrk úr sjóðnum.

Lagt er til að auk þess að styrkja framkvæmdir á ferðamannastöðum eins og verið hefur geti sjóðurinn einnig styrkt framkvæmdir við verkefni á ferðamannaleiðum, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Með ferðamannastöðum og ferðamannaleiðum er horft til þess hvernig hugtökin eru skilgreind í lögum um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegra minja, nr. 20/2016. Með ferðamannaleið er ekki átt við akveg heldur eingöngu gönguleið, reiðleið og reiðhjólaleið.

Lagt er til að upptalning þeirra verkefna sem sjóðnum er heimilt að fjármagna skv. 2. mgr. 1. gr. laganna verði einfölduð til samræmis við þær breytingar sem lagðar eru til á 1. mgr.

Þá er lagt til að tekinn verði af allur vafi um að framkvæmdir á landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum verða ekki fjármagnaðar með styrkveitingu úr sjóðnum, en við breytingar á lögunum árið 2017 var gert ráð fyrir að í undantekningartilfellum gæti stjórn sjóðsins ákveðið að styrkja verkefni sem væru á landsáætlun ef sérstaklega stæði á, þ.e. ef verkefni væri í þágu almannahagsmuna og þarfnaðist skjótrar úrlausnar. Þar sem nú er komin reynsla á framkvæmd landsáætlunar og samspil hennar við úthlutanir úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða þykir ekki lengur ástæða til að mæla fyrir um undantekninguna í lögum.

Um 2. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.