Öryggisþjónusta Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 486

817. Frumvarp til laga um öryggisþjónustu.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)

1. gr.

Til að annast öryggisþjónustu í atvinnuskyni þarf leyfi ráðherra. Samkvæmt lögum þessum getur öryggisþjónusta falist í eftirfarandi:

eftirliti með lokuðum svæðum eða svæðum opnum almenningi, hvort heldur er með eftirlitsferðum vaktmanna eða myndavélum, flutningi verðmæta, taka við og sinna boðum frá einstaklingum um aðstoð, taka við og sinna boðum frá viðvörunarkerfum vegna eldsvoða, vatnsleka eða innbrots, annarri öryggisþjónustu hliðstæðri þeirri sem getur a–d-lið samkvæmt ákvörðun ráðherra.

2. gr.

Leyfi til að annast öryggisþjónustu má veita einstaklingi eða skráðu félagi.

Einstaklingur sem hyggst annast öryggisþjónustu skal fullnægja þessum skilyrðum:

vera orðinn 25 ára, vera lögráða, hafa haft forræði á búi sínu síðustu tvö ár, hafa hvorki gerst sekur um brot á almennum hegningarlögum, lögum um ávana- og fíkniefni eða lögum um skotvopn, né verið dæmdur til refsivistar samkvæmt ákvæðum annarra laga, enda hafi brot ekki verið smávægilegt eða langt um liðið frá því að það var framið, og ekki verði talið varhugavert að hann geti með viðunandi hætti sinnt þeirri þjónustu sem hann tekur að sér.

Heimilt er að veita skráðu félagi leyfi til að annast öryggisþjónustu fullnægi framkvæmdastjóri þess skilyrðum 2. mgr. og stjórnarmenn félagsins skilyrðum b–d-liðar 2. mgr. Nú er nýr framkvæmdastjóri ráðinn eða breyting verður á stjórn félags og skal þá senda ráðuneytinu tilkynningu þess efnis innan 14 daga.

3. gr.

Leyfi til að annast öryggisþjónustu skal veitt til fimm ára í senn. Í leyfisbréfi skal tilgreina þá öryggisþjónustu sem leyfið tekur til. Heimilt er að binda leyfið tilteknum skilyrðum um framkvæmd þjónustu og önnur atriði.

4. gr.

Starfsmaður leyfishafa, sem sinnir framkvæmd öryggisþjónustu, skal vera að minnsta kosti 18 ára að aldri og að öðru leyti til þess fallinn að rækja starfann af samviskusemi og trúverðugleik.

5. gr.

Ráðherra skal fella úr gildi leyfi til að annast öryggisþjónustu ef leyfishafi fullnægir ekki lengur skilyrðum 2. gr. Sama gildir ef leyfishafi eða starfsmaður hans hefur orðið uppvís að ítrekaðri eða verulegri vanrækslu í starfi þannig að öryggisþjónustan teljist ekki fullnægjandi eða ekki hefur verið gætt þeirra skilyrða sem leyfi er bundið við.

Ráðuneytið hefur eftirlit með starfsemi leyfishafa og ber honum að veita því allar nauðsynlegar upplýsingar um starfsemi sína og önnur atriði, sem þýðingu hafa. Til að sinna eftirliti hafa starfsmenn ráðuneytisins án dómsúrskurðar aðgang að starfsstöð leyfishafa.

6. gr.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna.

7. gr.

Brot gegn lögum þessum og reglum settum samkvæmt þeim varða sektum, nema þyngri refsing liggi við eftir öðrum lögum.

8. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1997.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Um nokkra hríð hafa verið starfandi hér á landi fyrirtæki, sem veita viðskiptavinum sínum ýmsa öryggisþjónustu. Þjónusta þessi er með margvíslegu móti, en felst einkum í því að gæta húsakynna eða athafnasvæða, hvort heldur sem er með eftirlitsferðum vaktmanna eða móttöku boða frá öryggiskerfum vegna eldsvoða, vatnsleka eða innbrots. Er þjónustan bæði veitt einstaklingum og lögaðilum í sífellt vaxandi mæli. Að gildandi lögum eru hvorki takmarkanir á því, hver getur haft slíkan rekstur með höndum né nánari reglur um framkvæmd starfseminnar. Þá eru ekki í lögum eða reglum gerðar sérstakar kröfur til starfsmanna þeirra sem bjóða öryggisþjónustu.

Almennt er það hlutverk lögreglu að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu. Þá ber lögreglu að tryggja réttaröryggi borgaranna og vernda eignarrétt, opinbera hagsmuni og hvers konar lögmæta starfsemi, svo sem nánar greinir í 2. mgr. 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sem taka gildi 1. júlí 1997. Eðli máls samkvæmt er takmörkunum háð í hvaða mæli lögregla getur verndað hagsmuni einstaklinga og lögaðila. Til að tryggja betur hagsmuni sína hafa margir leitað eftir þjónustu öryggisfyrirtækja, einkum ef miklir hagsmunir eru í húfi. Starfsemi þessi hefur því miklvægu þjóðfélagslegu hlutverki að gegna, hvort heldur er til að stemma stigu við afbrotum eða vernda eignir manna gegn vá af öðru tilefni.

Starfsemi þeirra sem annast öryggisþjónustu hefur allmikla sérstöðu borið saman við aðra atvinnustarfsemi. Í þeim efnum má helst nefna að þjónustan er um margt áþekk hlutverki lögreglu lögum samkvæmt. Einnig verður að hafa í huga að starfsemin varðar oft mikla hagsmuni, sem geta hæglega farið forgörðum ef þeir eru ekki verndaðir, eða sá, sem hefur með höndum að gæta þeirra, sinnir verkefninu ekki af trúverðugleik og samviskusemi. Þá skiptir máli að þeir sem annast öryggisþjónustu hafa þá sérstöðu að geta notað aðstöðu sína í vafasömum tilgangi. Eru þess dæmi að menn með brotaferil hafi haslað sér völl á þessu sviði.

Þegar þetta er haft í huga er nauðsynlegt að takmarka hverjir geti sinnt þjónustu af þessu tagi og jafnframt að tryggja að þeir sem kjósa að leita eftir henni geti treyst því svo sem frekast er kostur að starfsemin sé áreiðanleg. Þótt ekki verði annað séð en almennt megi vel una við starfsemi þeirra fyrirtækja sem nú bjóða öryggisþjónustu eru röksemdir þessar svo veigamiklar að brýnt tilefni er að setja löggjöf um þetta. Hefur reynslan einnig verið sú í flestum nágrannalöndum okkar. Þá þekkist einnig að tilefni slíkrar löggjafar hafi verið tilmæli þeirra sem starfa á þessu sviði í þeim tilgangi að tryggja örugga framkvæmd starfseminnar og auka tiltrú þeirra sem njóta hennar.

II.

Í Danmörku voru lögfestar reglur um öryggisþjónustu árið 1986 (Lov om vagtvirksomhed). Samkvæmt þeim þarf leyfi til að annast nánar tilgreinda öryggisþjónustu og fæst það hjá dómsmálaráðuneytinu eða því stjórnvaldi sem er falið að fara með slíkar leyfisveitingar. Leyfi verður veitt hvort heldur sem er einstaklingi eða lögaðila að fullnægðum tilgreindum skilyrðum. Starfsmenn öryggisþjónustufyrirtækja verða einnig að fullnægja tilteknum skilyrðum og er ráðning starfsmanns háð samþykki stjórnvalda. Í lögunum er einnig að finna heimildir til að afturkalla leyfi við ákveðnar aðstæður, auk þess sem kveðið er á um eftirlit með starfseminni. Þá er í lögunum að finna heimild til að setja reglugerðir um starfsemina og framkvæmd hennar, svo sem varðandi menntun starfsmanna, einkennisklæðnað þeirra, notkun hunda við eftirlitsstörf, bifreiðir og annan tækjabúnað.

Á þessu sviði gilda í Noregi lög frá árinu 1988 (Lov om vaktvirksomhet). Þar er mælt fyrir um að lögin gildi um tiltekna öryggisþjónustu og að sá, sem framkvæmir eða tekur að sér slíka þjónustu, verði að hafa leyfi viðkomandi lögreglustjóra. Verður sá, sem hefur með höndum stjórn daglegrar starfsemi slíks fyrirtækis, að fullnægja tilteknum skilyrðum, auk þess sem gera verður tilteknar köfur við ráðningu starfsmanna. Þá er einnig mælt fyrir um eftirlit með starfseminni og heimild til að kveða nánar á um framkvæmd laganna í reglugerð.

Í Svíþjóð og Finnlandi hafa einnig verið sett lög um fyrirtæki, sem veita öryggisþjónustu.

III.

Við samningu frumvarpsins hefur verið litið til gildandi laga annars staðar á Norðurlöndum. Er lagt til að löggjöf hér á landi verði hagað með áþekkum hætti þannig að leyfi þurfi til að annast tiltekna öryggisþjónustu í atvinnuskyni. Með því að setja tiltekin skilyrði fyrir slíkri leyfisveitingu er unnt að fyrirbyggja að þeir sem augljóslega eru ekki fallnir til að veita viðunandi þjónustu hasli sér völl á þessu sviði. Er einnig gert ráð fyrir því að í reglugerð verði kveðið nánar á um framkvæmd þjónustunnar. Með þessu er leitast við að tryggja ákveðin gæði þeirrar þjónustu sem stendur til boða á þessum markaði.

Við samningu þessa frumvarps hefur þess verið gætt sérstaklega að leggja engar óþarfar álögur eða íþyngjandi kvaðir á starfsemi þeirra sem annast öryggisþjónustu. Þannig er til dæmis ekki gert ráð fyrir að innheimt verði annað en 5.000 kr. lágmarks leyfisgjald skv. 23. tölul. 11. gr. laga um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, en sérstök gjaldtaka af starfsemi þessari þekkist annars staðar á Norðurlöndum. Þá hefur verið leitast við að hafa reglur frumvarpsins einfaldar og aðgengilegar þannig að lög standi ekki fyrir þrifum þjóðfélagslega nauðsynlegri starfsemi. Verði frumvarpið að lögum er fyrirhugað að við setningu reglugerðar um nánari framkvæmd laganna verði haft samráð við þá sem nú sinna öryggisþjónustu.

Ekki þykja efni til að haga frumvarpinu þannig að þeim sem sinna öryggisþjónustu verði falið opinbert vald til dæmis til handtöku sakbornings. Í slíkum tilvikum verður því að leita atbeina lögreglu nema ótvíræð lagaheimild standi til annars, sbr. 2. mgr. 97. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að leyfi ráðherra þurfi til að annast öryggisþjónustu í atvinnuskyni. Hér er átt við þá sem bjóða öðrum þessa þjónustu gegn endurgjaldi, hvort heldur það er meginþáttur í starfsemi viðkomandi eða hluti hennar. Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins gildi um þá sem annast eigin öryggisgæslu sjálfir eða með sérstökum starfsmönnum sínum. Sama á við þegar nágrannar taka sig saman og gæta eigna hver annars, eins og þekkist í einhverjum mæli.

Í ákvæðinu er nánar tilgreind sú öryggisþjónusta sem frumvarpið tekur til. Er annars vegar um að ræða tiltekna þjónustu í a-d-lið og hins vegar hliðstæða þjónustu, sem ráðherra getur með reglugerð ákveðið að falli undir frumvarpið, sbr. e-lið. Í a-lið er mælt fyrir um að frumvarpið taki til eftirlits með lokuðum svæðum eða svæðum opnum almenningi, hvort heldur er með eftirlitsferðum vaktmanna eða myndavélum. Með svæðum er bæði átt við húsakynni eða svæði utan dyra, eins og athafnasvæði fyrirtækja. Í b-lið er lagt til að frumvarpið taki til flutnings á verðmætum og í c-lið móttöku á boðum frá einstaklingum um aðstoð. Hafa öryggisfyrirtæki boðið einstaklingum þá þjónustu að hafa á sér boðtæki til að gera viðvart ef þörf krefur. Hefur sú þjónusta verið mikilvæg fyrir aldraða og sjúka. Í d-lið er síðan lagt til að frumvarpið gildi um þá sem taka við boðum frá viðvörunarkerfum vegna eldsvoða, vatnsleka eða innbrots. Loks er í e-lið að finna heimild fyrir ráðherra til að ákveða að frumvarpið taki einnig til hliðstæðrar öryggisþjónustu, sem ekki er getið í a–d-lið. Þetta svigrúm er nauðsynlegt í ljósi þróunar á þessu sviði, en þess má vænta að öryggisfyrirtæki tileinki sér nýjungar og bjóði viðskiptavinum sínum aukna þjónustu. Þykir rétt að frumvarpið taki til þessarar starfsemi í heild sinni.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að leyfi til að annast öryggisþjónustu megi veita einstaklingi eða skráðu félagi að fullnægðum tilteknum skilyrðum. Með því er komið í veg fyrir að þessi þjónusta verði á hendi þeirra, sem síður má vænta að geti veitt hana með viðunandi hætti. Þannig er leitast við að efla og viðhalda trausti, sem þessi starfsemi hefur notið.

Samkvæmt 2. mgr. eru það skilyrði fyrir útgáfu leyfis til einstaklings, að hann sé orðinn 25 ára, lögráða, hafi haft forræði á búi sínu síðustu tvö ár, auk þess sem hann hafi ekki gerst sekur um nánar tilgreind brot. Einnig er lagt til það skilyrði að ekki verði talið varhugavert að viðkomandi geti með viðunandi hætti sinnt þeirri þjónustu sem hann tekur að sér. Hér getur komið til álita að viðkomandi sé þannig á sig kominn andlega að hann er ekki fær um að sinna þjónustu af þessu tagi eða tiltekin atvik valdi því að með rökstuddum hætti megi draga í efa trúverðugleik hans.

Í 3. mgr. eru skilyrði sem fullnægja verður ef skráð félag sækir um leyfi til að annast öryggisþjónustu. Þá verður framkvæmdastjóri að fullnægja skilyrðum 2. mgr., en ekki þykja efni til að gera jafnstrangar kröfur til stjórnarmanna félagsins. Loks er mælt fyrir um að tilkynna beri ráðuneytinu ef nýr framkvæmdastjóri er ráðinn eða nýr maður tekur sæti í stjórn félags. Brýnt er að þegar í stað liggi fyrir upplýsingar þar að lútandi, svo metið verði hvort beitt verði úrræðum 5. gr.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að leyfi samkvæmt frumvarpinu verði veitt til fimm ára í senn. Þar með er tryggt að reglulega verði endurmetið hvort leyfishafi fullnægir skilyrðum 2. gr. Tilgangur þessa er einnig að hafa nauðsynlegt eftirlit með framkvæmd þjónustunnar. Beiðni um endurveitingu leyfis ætti jafnan að vera unnt að afgreiða með einfaldri könnun á því, hvort umsækjandi fullnægir settum skilyrðum. Þetta ætti almennt ekki að íþyngja þeim sem starfa á þessu sviði. Í leyfi skal tilgreina þá þjónustu skv. 1. gr. sem leyfið tekur til og verður umsækjandi því að tiltaka í umsókn sinni fyrirhugaða starfsemi. Þetta helgast af því að við mat á skilyrðum frumvarpsins skiptir máli hvaða þjónustu umsækjandi hyggst hafa með höndum. Þá er gert ráð fyrir heimild til að binda leyfi tilgreindum skilyrðum.

Um 4. gr.

Lagt er til að gerðar verði kröfur til aldurs og áreiðanleika starfsmanna þess sem hefur leyfi til að annast öryggisþjónustu. Verður að hafa í huga að gæði þjónustunnar ráðast að miklu leyti af þeim starfsmönnum sem sinna einstökum verkefnum. Þessi skilyrði gilda einvörðungu um þá sem annast framkvæmd öryggisþjónustu. Tekur ákvæðið ekki til annars starfsfólks, svo sem ritara, sendla og þeirra sem vinna við hefðbundin skrifstofustörf án þess að þau varði framkvæmd þjónustunnar sem slíkrar. Leyfishafi ber ábyrgð á því að starfsmenn hans fullnægi ávallt þessum skilyrðum.

Um 5. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um að fella skuli úr gildi leyfi til að annast öryggisþjónustu ef leyfishafi fullnægir ekki skilyrðum 2. gr. Sama gildir ef verulegur misbrestur hefur orðið á þjónustunni eða ekki hefur verið gætt skilyrða, sem leyfi er bundið við. Úrlausn ráðuneytis um að fella úr gildi leyfi verður borin undir dómstóla samkvæmt almennum reglum.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um skyldu leyfishafa til að veita ráðuneytinu upplýsingar við eftirlit með starfsemi hans og önnur atriði, sem þýðingu hafa. Jafnframt er mælt fyrir um aðgang að starfsstöð leyfishafa.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 7. gr.

Ekki þykja efni til að leggja þyngri refsingu en sektir við broti á ákvæðum frumvarpsins eða reglum settum samkvæmt því.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um öryggisþjónustu.

Í frumvarpinu eru lögfest skilyrði sem leyfishafar þurfa að uppfylla til að mega veita öryggisþjónustu en í gildandi lögum eru hvorki takmarkanir á því hver getur haft slíkan rekstur með höndum né nánari reglur um framkvæmd starfseminnar. Dómsmálaráðuneytinu er ætlað að hafa eftirlit með starfsemi leyfishafa. Hugsanlegt er að það leiði til lítils háttar útgjaldaauka í ráðuneytinu en að öðru leyti er það mat fjármálaráðuneytis að frumvarpið hafi ekki áhrif á útgjöld ríkissjóðs verði það óbreytt að lögum.