Lánasjóður landbúnaðarins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 786

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 131. löggjafarþingi 2004–2005.)

1. gr.

Við 1. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Landbúnaðarráðherra er heimilt að selja allar eignir og semja um yfirtöku skulda Lánasjóðs landbúnaðarins. Söluandvirði sjóðsins, að frádregnum kostnaði við sölu og niðurlagningu hans, rennur til Lífeyrissjóðs bænda samkvæmt nánari ákvörðun í fjárlögum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Lög nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, falla brott frá og með 31. desember 2005. Störf starfsmanna Lánasjóðs landbúnaðarins falla niður frá og með sama tíma og fer um réttindi og skyldur þeirra samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þegar lög nr. 68/1997 falla brott tekur ríkissjóður við öllum réttindum og skyldum sjóðsins gagnvart einstaklingum og lögaðilum.

3. gr.

Orðin „Lánasjóði landbúnaðarins (áður Stofnlánadeild Búnaðarbanka Íslands)“ í 43. gr. og „Lánasjóði landbúnaðarins“ í 47. gr. jarðalaga, nr. 81/2004, falla brott.

4. gr.

100. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, fellur brott.

5. gr.

Lokamálsliður 2. mgr. 28. gr. laga nr. 3/1955, um skógrækt, orðast svo: Greiða skal sömu vexti og verðbætur á bætur frá innlausnardegi til greiðsludags og Lífeyrissjóður bænda reiknar af lánum hverju sinni.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er lagt til að landbúnaðarráðherra verði veitt heimild til sölu eigna og skulda Lánasjóðs landbúnaðarins en lagt er til að einkavæðingarnefnd verði falin framkvæmd sölunnar. Nauðsynlegt er talið að fram fari mat á væntanlegum kaupanda þar sem stór hluti skuldbindinga sjóðsins er í formi óuppgreiðanlegra skuldabréfa með einfaldri ábyrgð ríkissjóðs. Með frumvarpinu er gert er ráð fyrir því að söluandvirði sjóðsins renni til Lífeyrissjóðs bænda. Auk þess gerir frumvarpið ráð fyrir því að starfsemi Lánasjóðs landbúnaðarins verði hætt 31. desember nk. og lög nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, falli úr gildi sama dag.

Lánasjóður landbúnaðarins var stofnaður á grunni Stofnlánadeildar landbúnaðarins með lögum nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins. Meginhlutverk sjóðsins er að tryggja landbúnaðinum aðgang að lánsfé til fjárfestinga á hagstæðum kjörum og stuðla að æskilegri þróun atvinnuvegarins, sbr. 2. gr. laganna. Í því skyni veitir sjóðurinn lán til bænda og þjónustufyrirtækja í landbúnaði.

Miklar breytingar hafa orðið á síðustu árum á innlendum lánsfjármarkaði. Er nú svo komið að bankar og sparisjóðir geta í mörgum tilvikum boðið upp á sambærileg eða hagstæðari lán en Lánasjóður landbúnaðarins. Hefur það valdið samdrætti í útlánum sjóðsins.

Hinn 10. janúar 2005 setti landbúnaðarráðherra á stofn verkefnisstjórn til að fjalla um stöðu og framtíð Lánasjóðs landbúnaðarins. Verkefnisstjórninni var falið að endurskoða framtíðarhlutverk og tilgang Lánasjóðs landbúnaðarins í ljósi þeirrar þróunar sem átt hefur sér stað á fjármálamarkaði hér á landi. Verkefnisstjórnina skipuðu Haraldur Benediktsson og Sigurgeir Þorgeirsson, tilnefndir af Bændasamtökum Íslands, Guðmundur Stefánsson, tilnefndur af stjórn Lánasjóðs landbúnaðarins, og Baldur Erlingsson og Eysteinn Jónsson, fulltrúar landbúnaðarráðuneytisins, og var Eysteinn jafnframt skipaður formaður verkefnisstjórnarinnar.

Í skipunarbréfi til fulltrúa í verkefnisstjórninni kemur fram að hlutverk hennar sé að skila til landbúnaðarráðherra greinargerð og ráðgjöf um kosti og galla eftirfarandi leiða varðandi framtíðarskipan Lánasjóðs landbúnaðarins:

1. Áframhaldandi rekstur Lánasjóðs landbúnaðarins í óbreyttri mynd, þróun og framtíðarhorfur.

2. Sameining við aðra sjóði og/eða stofnanir, sbr. drög að frumvarpi til laga um stofnun Fjárfestingasjóðs landsbyggðarinnar.

3. Ríkið selji Lánasjóð landbúnaðarins ásamt ráðgjöf og tillögum um ráðstöfun hugsanlegs söluandvirðis.

Verkefnisstjórnin réð fyrirtækið Ráðgjöf og efnahagsspár ehf. til að meta samkeppnisstöðu Lánasjóðs landbúnaðarins og fjalla um hlutverk hans og framtíðarhorfur. Í þeirri vinnu fyrirtækisins skyldi einkum fjallað um eftirfarandi atriði:

1. Greining á núverandi rekstri m.t.t.:

a. innlána (lántöku sjóðsins),

b. útlána

c. rekstrarkostnaðar,

d. vaxtaáhættu,

e. þýðingar búnaðargjalds.

2. Aðrir lánamöguleikar bænda – samkeppnisaðila.

3. Lagarammi sjóðsins m.t.t. samkeppnisstöðu hans.

4. Horfur á lánsfjármarkaði.

5. Erlend lánsfjármögnun.

6. Samkeppnisstaða sjóðsins í framtíðinni:

a. með áframhaldandi búnaðargjaldi,

b. án búnaðargjalds.

Skýrsla Ráðgjafar og efnahagsspáa ehf. er dagsett 18. mars 2005. Helstu niðurstöður hennar eru eftirfarandi:

– Lánasjóður landbúnaðarins á í vök að verjast vegna aukinnar samkeppni frá öðrum fjármálastofnunum og vegna þróunar langtímavaxta. Niðurfelling búnaðargjalds mun að öllum líkindum hafa alvarleg áhrif á þróun eiginfjárstöðu sjóðsins sem raunar virðist líklega einnig rýrna á komandi árum þegar miðað er við óbreytt ástand.

– Að öðru óbreyttu benda framreikningar til að erfitt reynist að viðhalda eigin fé að raungildi eins og áskilið er í lögum um Lánasjóð landbúnaðarins.

– Vaxtaáhætta vegna uppgreiðslumöguleika á útlánum sjóðsins en ekki á skuldbindingum hans er veruleg, sérstaklega í ljósi aukinnar samkeppni. Í ljósi lágra og lækkandi langtímavaxta virðist afar takmarkað rými til vaxtahækkana til að mæta rýrnun eigin fjár og virðist það rými bundið við útlán á lægri vöxtum.

– Afnám búnaðargjalds mun neyða sjóðinn til að hækka vexti sem mun auka uppgreiðslur enn frekar. Niðurstaða útreikninga bendir til þess að eiginfjárstaða rýrni um 2.250 millj. kr. árið 2015 við afnám búnaðargjalds að öðru óbreyttu.

– Niðurstöður næmnigreiningar í viðauka styðja það sem áður hefur komið fram að vextir þurfa að hækka umtalsvert til að viðhalda raunvirði eigin fjár.

– Líklegt er að stærri viðskiptavinir sjóðsins hverfi fyrstir og minni viðskiptavinir sitji eftir.

– Auknar uppgreiðslur þýða hækkun á handbæru fé sem leiðir til þess að sjóðurinn þróast í að verða einhvers konar fjárfestingasjóður.

– Í framreikningum er gert ráð fyrir að uppgreiðslur útlána beinist í auknum mæli að útlánum á hærri vöxtum. Þetta leiðir til þess að meðalvextir útlána fara lækkandi úr um 4,7% á þessu ári í um 4,05% árið 2015.

– Sjóðurinn virðist of lítill með tilliti til rekstrarlegrar hagkvæmni. Núverandi upplýsingakerfi eru ófullnægjandi miðað við kröfur í nútímafjármálaumhverfi.

– Verði ákveðið að reka sjóðinn áfram er nauðsynlegt að gera ýmsar breytingar á starfsemi hans með það fyrir augum að auka þjónustustig hans, þar á meðal að bjóða lánveitingar í erlendri mynt og lán til kvótakaupa.

Þá var fjallað um málefni Lánasjóðsins á búnaðarþingi sem haldið var 6.–10. mars sl. en þingið samþykkti eftirfarandi ályktun um málið:

„Búnaðarþing 2005 hefur fjallað um málefni Lánasjóðs landbúnaðarins. Starfshópur sem landbúnaðarráðherra skipaði til að fara yfir málefni sjóðsins hefur ekki lokið störfum og eftir er að leggja mat á nokkur atriði sem lúta að því hvernig þörf landbúnaðarins fyrir lánsfé verði best mætt á komandi árum. Það er skoðun þingsins að í ljósi gjörbreyttra aðstæðna á fjármagnsmarkaði verði tæpast forsendur til áframhaldandi innheimtu búnaðargjalds til Lánasjóðsins. Verði það niðurstaða starfshópsins að við þessar aðstæður sé ekki mögulegt að halda áfram rekstri Lánasjóðsins, leggur þingið þunga áherslu á eftirfarandi:

1. Stærstur hluti þeirra lána sem bændur hafa tekið hjá sjóðnum er með breytanlegum vöxtum. Tryggja þarf hagsmuni og réttarstöðu skuldara Lánasjóðsins ef rekstri hans verður ekki haldið áfram.

2. Verðmætum Lánasjóðsins verði ráðstafað til að styrkja lífeyrisréttindi bænda.“

Verkefnisstjórnin telur að meta verði ályktun búnaðarþings þannig að þingið telji það einungis tímaspursmál hvenær hætt verði innheimtu búnaðargjalds til Lánasjóðs landbúnaðarins. Ein af meginforsendum fyrir þessu mati er sú að nokkur hluti viðskiptavina Lánasjóðs landbúnaðarins hefur greitt upp sín lán og flutt viðskipti sín til annarra fjármálastofnana. Því er líklegt að krafan um að hætt verði innheimtu búnaðargjalds til Lánasjóðsins verði sterkari eftir því sem fram líða stundir. Samkvæmt útreikningum Ráðgjafar og efnahagsspáa ehf. þarf Lánasjóðurinn að hækka útlánsvexti sína um allt að 2% til að viðhalda eigin fé sjóðsins sem honum er skylt að gera samkvæmt lögum nr. 68/1997. Það mun enn frekar auka tilhneigingu skuldara til frekari uppgreiðslna. Verkefnisstjórnin telur því að það geti reynst erfitt fyrir Lánasjóðinn að viðhalda eigin fé sjóðsins til lengri tíma litið vegna skertrar samkeppnisstöðu og því nauðsynlegt að bregðast hratt við.

Að teknu tilliti til þessa og þeirra niðurstaðna sem fram koma í skýrslu Ráðgjafar og efnahagsspáa ehf. er það niðurstaða verkefnisstjórnarinnar að miðað við núverandi aðstæður komi vart til greina að Lánasjóður landbúnaðarins verði rekinn áfram í óbreyttri mynd. Gjörbreyttar aðstæður á fjármálamarkaði, óvissa um framtíðarskipan búnaðargjalds og samkeppnisstaða Lánasjóðsins sem fjármálafyrirtækis benda ótvírætt í þessa átt.

Þá telur verkefnisstjórnin það ekki vænlegan kost að sameina Lánasjóðinn öðrum sjóðum eða stofnunum sem taldar eru upp í frumvarpsdrögum að Fjárfestingasjóði landsbyggðarinnar. Fátt bendir til þess að slík stofnun gæti boðið bændum betri kjör en þeim bjóðast nú á almennum lánamarkaði, þó að e.t.v. mætti ná fram einhverjum rekstrarlegum sparnaði við slíka sameiningu. Það er því mat verkefnisstjórnarinnar að samkeppnisstaða slíkrar stofnunar yrði ekki betri en staða Lánasjóðsins er nú. Í þessu samhengi er einkum hætta á að betri lántakar beini viðskiptum í auknum mæli til bankanna. Þess má vænta að óbein áhrif þessa verði aukin þörf á framlagi á afskriftareikning útlána og að lánasjóðurinn þurfi að krefjast hærri útlánsvaxta en ella. Það er ljóst að töluverður munur getur verið á lánamöguleikum til bænda á frjálsum markaði eftir búsetu og hugsanlega einnig öðrum þáttum. Verkefnisstjórnin telur hins vegar að Lánasjóði landbúnaðarins verði ekki fært að mæta slíkri þörf, heldur verði að bregðast við með öðrum hætti ef upp koma staðbundin vandamál einstakra bænda.

Niðurstöður verkefnisstjórnarinnar eru þær að ríkið skuli hætta rekstri Lánasjóðs landbúnaðarins og að þeim verðmætum sem fást við sölu sjóðsins umfram skuldbindingar hans verði ráðstafað í samráði við Bændasamtök Íslands, t.d. til styrkingar Lífeyrissjóðs bænda.

Margvísleg rök eru fyrir þessari ráðstöfun en helst ber að nefna að undir lok 8. áratugar síðustu aldar var höfuðstóll Stofnlánadeildar landbúnaðarins orðinn neikvæður. Árið 1978 var tekið upp lánajöfnunargjald (1%) sem lagt var á alla búvörusölu til viðbótar þeirri gjaldtöku sem fyrir var. Síðari árin var gjaldtakan samtals 2% og lagðist á heildsöluverð auk 0,25% hlutar í búnaðarmálasjóðsgjaldi sem lagt var á verð til framleiðenda. Frá árinu 1998 hefur verið innheimt búnaðargjald og hefur stór hluti þess runnið til Lánasjóðs landbúnaðarins eða um 140 millj. kr. á ári síðustu ár. Eigið fé Lánasjóðs landbúnaðarins hefur því myndast og verið viðhaldið á síðasta aldarfjórðungi af lánaviðskiptum við bændur og innheimtu sjóðagjalda sem bændur hafa borið. Einnig ber að minnast þess að þegar Lífeyrissjóður bænda var stofnaður, 1971, var ákveðið að taka sérstaklega á málum bænda, sem fæddir voru 1914 eða fyrr. Sjóðnum var ekki gert að greiða þeim lífeyri heldur tók ríkið það á sig að hluta (62,5%) en Stofnlánadeild var gert að greiða hluta lífeyrisins (37,5%). Lífeyrissjóði bænda var á hinn bóginn gert að lána Stofnlánadeildinni óverðtryggt um árabil (heimild: Stefán Pálsson) til að mæta þessum kostnaði deildarinnar. Þá er í 11. gr. laga nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, kveðið á um að arð af eigin fé megi einungis „nota til að lækka vexti af útlánum sjóðsins“ … „nema raungildi sjóðsins hafi rýrnað“. Í athugasemd um þessa grein í lagafrumvarpinu sagði á sínum tíma: „Ákvæðið um að arð af eigin fé skuli einungis heimilt að nota til að lækka vexti á útlánum sjóðsins er sett vegna þess að eigið fé er byggt upp með gjöldum sem annars vegar hafa verið lögð á búvöruframleiðendur og hins vegar á búvöruframleiðsluna…“. Það var augljós vilji löggjafans á þessum tíma að bændur landsins skyldu njóta eigin fjár sjóðsins.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, er búnaðargjald einn af tekjustofnum sjóðsins. Í 6. gr. laga nr. 84/1997, um búnaðargjald, sbr. 4. gr. laga nr. 166/ 2002, um breytingu á þeim lögum, kemur fram hlutfallsleg skipting tekna af búnaðargjaldi eftir afurðum. Ef frumvarpið verður að lögum er ljóst að breyta þarf lögum um búnaðargjald, með áorðnum breytingum, þar sem kveða þarf á um hlut Lánasjóðs landbúnaðarins í búnaðargjaldinu. Þau lög þurfa að taka gildi fyrir 31. desember 2005.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með greininni er lagt til að við 1. gr. laganna bætist ný málsgrein þar sem lagt er til að landbúnaðarráðherra verði veitt heimild til að selja allar eignir og skuldir sjóðsins. Mikilvægt er að fram fari mat á hugsanlegum kaupanda vegna þess að stór hluti skuldbindinga sjóðsins er í formi óuppgreiðanlegra skuldabréfa með einfaldri ábyrgð ríkissjóðs og því nauðsynlegt að meta nýjan kaupanda að teknu tilliti til þess. Gert er ráð fyrir að yfirverð fáist fyrir eignir sjóðsins sem rynni þá til Lífeyrissjóðs bænda samkvæmt nánari ákvörðun í fjárlögum. Gert er ráð fyrir því að einkavæðingarnefnd verði falin framkvæmd sölu á eignum og skuldum Lánasjóðsins.

Um 2. gr.

Lög þessi taka gildi þegar í stað. Lög nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, falla brott í heild sinni 31. desember 2005. En gert er ráð fyrir því að búið verði að selja allar eignir og skuldir sjóðsins á þeim tíma. Hinn 31. desember falla niður störf starfsmanna Lánasjóðs landbúnaðarins og fer um réttindi og skyldur þeirra samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ríkissjóður tekur við réttindum og skyldum Lánasjóðs landbúnaðarins, gagnvart einstaklingum og lögaðilum, sem óráðstafað er 31. desember 2005.

Um 3. gr.

Með greininni er lagt til að orðin „Lánasjóður landbúnaðarins“ í jarðalögum, nr. 81/2004, falli brott þar sem sjóðurinn verður lagður niður.

Um 4. gr.

Með greininni er lagt til að 100. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, falli brott en þar er kveðið á um að Stofnlánadeild landbúnaðarins skuli veita lán til ákveðinna framkvæmda. Við niðurlagningu Lánasjóðs landbúnaðarins er eðlilegt að þessi grein falli brott enda sjá almennar lánastofnanir um slíkar lánveitingar nú.

Um 5. gr.

Með greininni er lagt til að lokamálslið 2. mgr. 28. gr. laga nr. 3/1955, um skógrækt, verði breytt þannig að þar sé kveðið á um að vextir séu tengdir við lán sem Lífeyrissjóður bænda veitir í stað Stofnlánadeildar landbúnaðarins. Við gildistöku laga nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, tók sjóðurinn við öllum eignum, réttindum, skuldum og skuldbindingum Stofnlánadeildar landbúnaðarins.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu er lagt til að starfsemi Lánasjóðs landbúnaðarins verði lögð niður frá og með 31. desember 2005 og falla þá úr gildi lög nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins. Lagt er til að landbúnaðarráðherra verði heimilt að selja allar eignir Lánasjóðs landbúnaðarins og gera upp skuldir sjóðsins. Eigið fé ársins 2004 var 3.347 m.kr. Gert er ráð fyrir að innheimtu þess hluta búnaðargjalds sem rennur til sjóðsins verði hætt frá og með sama tíma, en um 40% af búnaðargjaldi renna nú til sjóðsins eða um 146 m.kr. samkvæmt áætlun fjárlaga 2005. Við Lánasjóðinn starfa nú 7 starfsmenn sem öðlast biðlaunaréttindi frá og með næstu áramótum og verða þau gerð upp á móti eignum sjóðsins eins og aðrar skuldbindingar hans.