Almannavarnir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 697

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um almannavarnir, nr. 82/2008, með síðari breytingum (borgaraleg skylda starfsmanna opinberra aðila).

Frá dómsmálaráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á VII. kafla laganna:

a. Á undan 19. gr. kemur ný grein, er verður 19. gr., ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Borgaraleg skylda starfsmanna opinberra aðila.

Það er borgaraleg skylda starfsmanna opinberra aðila að gegna störfum í þágu almannavarna á hættustundu. Opinberum aðilum er heimilt að fela starfsmönnum tímabundið breyttar starfsskyldur til þess að sinna verkefnum sem hafa forgang á hættustundu. Starfsmenn halda óbreyttum launakjörum við slíkar aðstæður.

b. 19. gr. verður 19. gr. a.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Í frumvarpi þessu er lögð til breyting á lögum um almannavarnir. Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga. Með frumvarpinu er lagt til að tryggt verði svigrúm opinberra aðila til að færa starfsmenn milli starfa til að sinna verkefnum sem hafa forgang á hættustundu, þannig verði hægt að fara fram á breytingu á starfsskyldum og starfsstöðvum viðkomandi starfsmanna eftir þörfum.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Á hættustundu er mikilvægt að opinberir aðilar hafi svigrúm til þess að nýta mannauð sinn í þau verkefni sem njóta forgangs hverju sinni. Þá geta starfsskyldur, starfsaðstæður og starfsstöðvar starfsmanna þurft að taka tímabundnum breytingum. Verkefni sem njóta forgangs hverju sinni eru m.a. verkefni sem lúta að því að halda megi úti nauðsynlegri almannaþjónustu. Hættustund telst vera fyrir hendi í skilningi þessa ákvæðis þegar ríkislögreglustjóri hefur lýst yfir hæsta almannavarnastigi samkvæmt reglugerð um flokkun almannavarnastiga, eða hefur lýst því yfir að það sé yfirvofandi. Samkvæmt núgildandi reglugerð um flokkun almannavarnastiga nr. 650/2009 er hæsta almannavarnastig neyðarstig.

Undanfarið hafa opinberir aðilar markvisst unnið að uppfærslu á viðbragðsáætlunum meðal annars vegna snjóflóðahættu, eldgosahættu og farsóttarinnar COVID-19. Í mörgum viðbragðsáætlunum er tekið fram að heimilt sé að færa fólk milli starfa til að sinna verkefnum sem hafa forgang á hættustundu. Við þá vinnu hefur komið í ljós að nauðsynlegt er að tryggja lagagrundvöll fyrir heimild opinberra aðila til að færa starfsmenn til í starfi eftir þörfum. Slík heimild þarf að vera til staðar óháð efni viðbragðsáætlana þar sem taka þarf ákvarðanir hratt og örugglega á hættustundu.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarp þetta er lagt fram til þess að tryggja lagagrundvöll fyrir heimild opinberra aðila til að færa starfsmenn til í starfi á hættustundu. Opinberir aðilar samkvæmt lögum þessum eru ríki, sveitarfélög og fyrirtæki í þeirra eigu. Aðili telst opinber ef hann getur borið réttindi og skyldur að lögum og sérstaklega hefur verið stofnað til hans í því skyni að þjóna almannahagsmunum. Samkvæmt 19. gr. laga um almannavarnir er borgaraleg skylda allra á aldrinum 18–65 ára á hættustundu að gegna, án endurgjalds, starfi í þágu almannavarna í umdæmi þar sem þeir dveljast, samkvæmt fyrirmælum er lögreglustjóri gefur, að fegnum tillögum almannavarnarnefndar eða ríkislögreglustjóra. Eðlilegt er að einnig sé fyrir hendi heimild til þess að mannauður opinberra aðila sé virkjaður og taki laun fyrir. Nauðsynlegt er að ákvarðanir megi taka hratt og örugglega. Heimild þessi verður eingöngu virk á hættustundu og því er ekki hætta á að hún verði nýtt í öðrum tilvikum. Í viðbragðsáætlunum verði mælt fyrir um að skipulag og eðli starfa geti tekið nauðsynlegum breytingum í samræmi við þá vá sem tekist er á við hverju sinni. Eðlilegt er að opinberir aðilar geti nýtt mannauð sinn á slíkum tímum í þau verkefni sem eru mikilvægust hverju sinni án þess að þurfa að yfirfara kjarasamninga og ráðningarsamninga og til að koma í veg fyrir hugsanlegar deilur um launakjör, yfirvinnu og aðrar greiðslur. Með samþykkt frumvarpsins munu starfsskyldur starfsmanns ná til þess að sinna þeim borgaralegu skyldum á hættustundu sem honum er falið samkvæmt þessu ákvæði.

Markmið almannavarna er m.a. að undirbúa, skipuleggja og framkvæma ráðstafanir sem miða að því að koma í veg fyrir og takmarka, eftir því sem unnt er, að almenningur verði fyrir líkams- eða heilsutjóni af völdum náttúruhamfara eða af mannavöldum, farsótta eða hernaðaraðgerða eða af öðrum ástæðum. Þá er brýnt að halda atvinnu og efnahag gangandi á hættustundu eftir því sem unnt er. Samkvæmt VI. kafla laga um almannavarnir ber ríkisvaldinu og sveitarfélögum að gera viðbragðsáætlanir til að ná fram markmiðum laganna. Ríkislögreglustjóri tekur þátt í undirbúningi og gerð viðbragðsáætlana ríkis og sveitarfélaga og hefur eftirlit með endurskoðun þeirra og samhæfingu. Viðbragðsáætlanir eru virkjaðar þegar þörf krefur.

Ráðherra setur reglur um almannavarnastig á grundvelli laga um almannavarnir. Núgildandi reglugerð um almannavarnastig er nr. 650/2009 um flokkun almannavarnastiga. Samkvæmt henni eru almannavarnastigin þrjú talsins, þ.e. óvissustig, hættustig og neyðarstig. Ríkislögreglustjóri tekur ákvörðun um almannavarnastig og tilkynnir ráðherra er fer með málefni almannvarna til að tryggja tengsl við ríkisstjórnina. Aðgerðir ráðast af almannavarnastigi en við þær allar gegna ríki og sveitarfélög mikilvægu hlutverki.

Hættustund telst vera fyrir hendi í skilningi þess ákvæðis þegar ríkislögreglustjóri hefur lýst yfir hæsta almannavarnastigi samkvæmt reglugerð um flokkun almannavarnastiga, eða hefur lýst því yfir að það sé yfirvofandi. Samkvæmt núgildandi reglugerð um flokkun almannavarnastiga nr. 650/2009 er hæsta almannavarnastig neyðarstig.

Í dæmaskyni má nefna að aðgerðir sem miða að því að hindra útbreiðslu farsótta geta falist í því að færa fólk til í störfum með ýmsum hætti. Sama á við um viðbrögð og aðgerðir til að viðhalda almannaþjónustu á hættustundu vegna annarrar vár. Mögulega þarf að færa þjónustu af starfsstöð þannig að t.d. dagþjónustu fatlaðra og/eða aldraðra verði sinnt í heimaþjónustu, kennslu hjá menntastofnunum verði sinnt í fjarkennslu eða gerðar verði kröfur um að starfsmenn vinni heima. Þá getur þurft að fela starfsmönnum önnur störf en þeir gegna alla jafna svo sem að gegna auknu hlutverki varðandi þrif og sóttvarnir, fara úr sérhæfðum sérfræðistörfum í þjónustu- eða afgreiðslustörf o.s.frv. Í ítrustu tilfellum getur þurft að færa fólk milli vinnustaða, t.d. ef sú staða kemur upp að fjöldi starfsmanna á einni starfsstöð eða á einum vinnustað er í sóttkví og því þurfi að leita aðstoðar annarra opinberra aðila til að sinna nauðsynlegri almannaþjónustu. Þannig getur þessi heimild falið í sér flutning milli starfa innan sveitarfélags, milli sveitarfélaga, milli sveitarfélaga og ríkis, milli ríkisstofnana, o.s.frv. samkvæmt samkomulagi þeirra opinberu aðila sem um ræðir hverju sinni að teknu tilliti til meðalhófs. Við þessar aðstæður verður þó ávallt að líta til aðstæðna starfsmanna hverju sinni, svo sem ef starfsmaður, eða annar einstaklingur sem hann ber ábyrgð á, glímir við undirliggjandi sjúkdóm eða aðstæður eru að öðru leyti slíkar að breytt starfsvið myndi stefna öryggi eða heilbrigði hans, eða þess sem hann ber ábyrgð á, í hættu. Við slíkar aðstæður skal starfsmaður vera undanþeginn skyldu ákvæðisins.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Það ákvæði stjórnarskrárinnar sem kemur helst til skoðunar er 75. gr. um atvinnufrelsi. Samkvæmt síðari málsl. 1. mgr. 75. gr. má setja atvinnufrelsi skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Vafalaust er að skilyrði þessa ákvæðis er uppfyllt við þær aðstæður sem fjallað er um í þessu frumvarpi. Rétt er að taka fram að 2. mgr. 68. gr., sem kveður á um bann við nauðungarvinnu, kemur ekki sérstaklega til athugunar í þessu samhengi enda er ekki um nauðungarvinnu að ræða.

5. Samráð.

Frumvarp þetta snertir fyrst og fremst opinbera aðila og starfsmenn þeirra. Frumvarpið var samið í samvinnu dómsmálaráðuneytis og Sambands íslenskra sveitarfélaga í samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið. Þá var haft samband við helstu forsvarsmenn samtaka starfsmanna opinberra aðila við gerð frumvarpsins. Frumvarp þetta var samið á neyðarstigi almannavarna vegna útbreiðslu COVID-19-farsóttarinnar og því gafst ekki tækifæri til frekara samráðs við undirbúning þess.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarp þetta hefur fyrst og fremst áhrif á starfsmenn hins opinbera. Starfsskyldur starfsmanna hins opinbera geta tímabundið breyst talsvert á hættustundu, með tilfærslu á verkefnum eða jafnvel breyttum vinnustað. Þá getur einnig komið til þess að víkja verði ákveðnum ákvæðum í kjarasamningum til hliðar, t.d. er varða vinnuskyldu. Vert er þó að benda á að þetta ákvæði gengur styttra en núgildandi 19. gr. laganna enda er í frumvarpinu gert ráð fyrir að starfsmenn haldi óbreyttum launakjörum og fái greidda yfirvinnu ef starfsskyldur umfram hefðbundna vinnuskyldu þeirra aukast.

Frumvarpið tryggir að opinberir aðilar geti brugðist hratt og örugglega við á hættustundu og geti ráðstafað starfsmönnum sínum í verkefni er njóta forgangs. Mun það hafa mikilvæg og jákvæð áhrif til að sporna við hættuástandi og veita nauðsynlega þjónustu á hættustundu.

Ekki er gert ráð fyrir því að frumvarp þetta muni hafa áhrif á heildarútgjöld ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lögfest heimild opinberra aðila til að færa fólk milli starfa til að sinna verkefnum sem hafa forgang á hættustundu, ásamt því að hægt sé að fara fram á breytingu á starfsskyldum og starfsstöðvum. Forstöðumanni eða æðsta yfirmanni starfsmanns er heimilt að fela honum tímabundið breyttar starfsskyldur eða senda hann á annan vinnustað til þess að sinna verkefnum opinbers aðila, sem hafa forgang á hættustundu.

Hættustund telst vera fyrir hendi í skilningi þessa ákvæðis þegar ríkislögreglustjóri hefur lýst yfir hæsta almannavarnastigi samkvæmt reglugerð um flokkun almannavarnastiga eða hefur lýst því yfir að það sé yfirvofandi. Samkvæmt núgildandi reglugerð um flokkun almannavarnastiga nr. 650/2009 er hæsta almannavarnastig neyðarstig.

Opinberir aðilar samkvæmt þessu lagaákvæði eru ríki, sveitarfélög og fyrirtæki í þeirra eigu. Aðili telst opinber ef hann getur borið réttindi og skyldur að lögum og sérstaklega hefur verið stofnað til hans í því skyni að þjóna almannahagsmunum. Þessi heimild getur því falið í sér flutning milli starfa innan sveitarfélags, milli sveitarfélaga, milli sveitarfélaga og ríkis, milli ríkisstofnana o.s.frv. samkvæmt samkomulagi þeirra opinberu aðila sem um ræðir hverju sinni að teknu tilliti til meðalhófs. Við þessar aðstæður verður þó ávallt að líta til aðstæðna starfsmanna hverju sinni, svo sem ef starfsmaður, eða annar einstaklingur sem hann ber ábyrgð á, glímir við undirliggjandi sjúkdóm eða aðstæður eru að öðru leyti slíkar að breytt starfsvið myndi stefna öryggi eða heilbrigði hans, eða þess sem hann ber ábyrgð á, í hættu. Við slíkar aðstæður skal starfsmaður vera undanþeginn skyldu ákvæðisins.

Tímabundnar tilfærslur í störfum eða breyting á starfsskyldum og vinnustöðum með heimild í þessu ákvæði eru ekki bundnar ákvæðum kjarasamninga enda er um að ræða borgaralega skyldu starfsmanna opinberra aðila. Frumvarpið gerir ráð fyrir því að starfsmenn haldi óbreyttum launakjörum og fái greidda yfirvinnu ef starfsskyldur umfram hefðbundna vinnuskyldu þeirra aukast.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.