Almenn hegningarlög og lögreglulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 494

Frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum og lögreglulögum.

(Lagt fyrir Alþingi á 127. löggjafarþingi 2001–2002.)

I. KAFLI

Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940.

1. gr.

Við 95. gr. laganna, sbr. lög nr. 47/1941, 101/1976 og 82/1998, bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Sömu refsingu skal hver sá sæta, sem ógnar eða beitir valdi gagnvart sendierindreka erlends ríkis hér á landi eða ræðst inn í eða veldur skemmdum á sendiráðssvæði eða hótar slíku.

II. KAFLI

Breyting á lögreglulögum, nr. 90 13. júní 1996.

2. gr.

Á eftir 2. mgr. 15. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ef uggvænt þykir að óspektir verði á mótmælafundi, í kröfugöngu eða á annarri slíkri samkomu á opinberum stað er lögreglu heimilt að banna að maður hylji andlit sitt eða hluta þess með grímu, hettu, málningu eða öðru þess háttar sem er til þess fallið að koma í veg fyrir að kennsl verði borin á hann.

3. gr.

Á eftir 29. gr. laganna kemur ný grein, 29. gr. a, svohljóðandi:

Starfslokaaldur.

Lögreglumenn skulu leystir frá embætti þegar þeir eru orðnir fullra 65 ára eða fyrr, eftir því sem dómsmálaráðherra ákveður með reglugerð.

4. gr.

Heiti IV. kafla laganna verður: Um veitingu starfa í lögreglu og starfslok.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 38. gr. laganna, sbr. lög nr. 49/2000:

a. A-liður 2. mgr. hljóðar svo: vera íslenskir ríkisborgarar, 20–35 ára, en þó má víkja frá aldurshámarkinu við sérstakar aðstæður.

b. Við 2. mgr. bætist nýr stafliður, b-liður, sem hljóðar svo: hefur ekki gerst brotlegur við refsilög. Þetta gildir þó ekki ef brot er smávægilegt eða langt um liðið frá því að það var framið.

c. Við 1. málsl. 3. mgr. bætist: og eru ákvarðanir hennar um val nema endanlegar.

6. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þeir sem náð hafa 63 ára aldri við gildistöku laga þessara en eru ekki orðnir 65 ára geta innan sex mánaða frá gildistöku laganna óskað eftir því að eldri reglur um starfslokaaldur gildi um þá. Nái þeir 65 ára aldri innan sex mánaða frá gildistöku laganna skulu þeir setja fram slíka ósk áður en þeim aldri er náð. Óski lögreglumaður eftir því að eldri reglur um starfslokaaldur gildi um hann skal hann senda bréflega tilkynningu þess efnis til embættis ríkislögreglustjóra.

Þeim sem náð hafa 65 ára aldri við gildistöku laganna en eru ekki orðnir 70 ára skal veitt lausn frá embætti í síðasta lagi frá og með 1. október 2002 nema þeir óski þess fyrir þann tíma að eldri reglur um starfslokaaldur gildi um þá. Skal þá senda bréflega tilkynningu þess efnis til embættis ríkislögreglustjóra.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til nokkrar breytingar á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, og lögreglulögum, nr. 90/1996.

Í fyrsta lagi er lagt til að við 95. gr. almennra hegningarlaga bætist ný málsgrein sem veitir aukna refsivernd fyrir ógnun eða valdbeitingu gagnvart erlendum sendierindrekum hér á landi svo og fyrir eignaspjöllum sem unnin eru á sendiráðssvæði eða hótunum um að fremja slík eignaspjöll.

Í öðru lagi er lagt til að nýju ákvæði verði bætt við lögreglulögin til þess að auka heimildir lögreglu til þess að halda uppi allsherjarreglu á opinberum fundum. Þegar uggvænt þykir að óspektir verði á fundi geti lögregla bannað að menn hylji andlit sitt í því skyni að hindra að kennsl verði borin á þá.

Í þriðja lagi er lagt til að nýtt ákvæði bætist við lögreglulögin sem kveður á um að starfslokaaldur lögreglumanna verði lækkaður í 65 ára. Er breyting þessi gerð í samræmi við samkomulag sem náðist við gerð kjarasamninga við lögreglumenn sumarið 2001.

Í fjórða lagi ráðgerir frumvarpið breytingar á 38. gr. lögreglulaga varðandi val nema í Lögregluskóla ríkisins. Er annars vegar lagt til að inntökuskilyrði verði gerð sveigjanlegri en nú er, hins vegar að ákvarðanir valnefndar um val nemenda inn í skólann verði endanlegar.

I.

Samkvæmt 1. mgr. 95. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sbr. breytingar með lögum nr. 101/1976 og lögum nr. 82/1998, skal hver sem opinberlega smánar erlenda þjóð eða erlent ríki, æðsta ráðamann, þjóðhöfðingja þess, fána eða annað viðurkennt þjóðarmerki, fána Sameinuðu þjóðanna eða fána Evrópuráðs sæta sektum eða fangelsi allt að 2 árum. Ef sakir eru miklar varðar brotið fangelsi allt að 6 árum. Í 2. mgr. sama ákvæðis, sbr. lög nr. 47/1941, er kveðið á um að sömu refsingu skuli sá sæta sem smánar opinberlega eða hefur annars í frammi skammaryrði, aðrar móðganir í orðum eða athöfnum eða ærumeiðandi aðdróttanir við aðra starfsmenn erlends ríkis sem staddir eru hér á landi. Með breytingarlögunum nr. 101/1976 var bætt við 1. mgr. tilvísuninni í fána Sameinuðu þjóðanna og Evrópuráðsins. Með breytingarlögunum nr. 47/1941 var fellt úr 2. mgr. skilyrði um að opinbert mál skyldi ekki höfða nema stjórn viðkomandi erlends ríkis krefðist þess. Í hvorugri málsgreininni er afdráttarlaust kveðið á um refsivernd í þeim tilvikum þegar árás eða ógnun er beint gegn starfsmanni erlendra ríkja hér á landi eða skemmdarverk unnin á sendiráðssvæði. Einvörðungu er fjallað um opinberlega smánun eða aðrar móðganir í garð starfsmanna erlends ríkis sem staddir eru hér á landi í 2. mgr. 95. gr. Með frumvarpinu verður tekið af skarið um að háttsemi sem telst minni háttar skemmdarverk á sendiráðsbyggingu, lóð sendiráðs eða heimili erlends sendierindreka, svo og hótun um að fremja slíkan verknað, eigi undir ákvæðið þótt ekki sé um smánun eða móðgun að ræða. Má finna raunhæf dæmi um hótanir um að fremja skemmdarverk í sendiráði þótt ekki sé afdráttarlaust um smánun að ræða gagnvart viðkomandi ríki eða tilteknum starfsmönnum þess. Þykir eðlilegt að kveða skýrar á um þetta atriði í refsilögum, einkum í ljósi þjóðréttarlegra skuldbindinga.

Vínarsamningur um stjórnmálasamband frá 18. apríl 1961 hefur verið fullgiltur af Íslands hálfu, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 14/1971, og sérstök lög, nr. 16/1971, voru sett af því tilefni. Í 1. gr. laganna er kveðið á um að ákvæði samningsins skuli hafa lagagildi hér á landi.

Í 1. mgr. 22. gr. samningsins segir að sendiráðssvæði skuli njóta friðhelgi og skv. 2. mgr. sömu greinar hvílir sérstök skylda á móttökuríkinu til að gera allar þær ráðstafanir sem viðeigandi eru til að vernda sendiráðssvæði fyrir öllum árásum og tjóni og koma í veg fyrir röskun á friði sendiráðsins eða skerðingu á virðingu þess. Í 29. gr. segir að sendierindreki skuli njóta persónulegrar friðhelgi. Ber móttökuríki að gera allar þær ráðstafanir sem nauðsynlegar eru til þess að koma í veg fyrir hvers konar tilræði við persónu hans, frelsi eða sæmd. Loks er kveðið á um það í 30. gr. að einkaheimili sendierindreka skuli njóta sömu friðhelgi og verndar sem sendiráðssvæðið.

Aðild Íslands að þessum samningi leiddi ekki til sérstakra breytinga á 95. gr. almennra hegningarlaga. Í Noregi var sú leið valin að orða refsivernd af þessu tagi í 2. mgr. 95. gr. hegningarlaganna sem er sambærileg að efni til og 1. gr. í frumvarpi þessu, en það ákvæði var m.a. sett til þess að uppfylla skuldbindingar samkvæmt fyrrgreindum Vínarsamningi um stjórnmálasamband.

II.

Það hefur sífellt færst í vöxt í nágrannaríkjum okkar að komið hafi til óeirða á fjölmennum mótmælafundum og alvarleg brot verið framin, þá yfirleitt eignaspjöll, ofbeldisbrot, einkum atlögur gegn lögreglu, og ekki hefur verið unnt að bera kennsl á ódæðismennina sökum þess að þeir hafa verið grímu- eða hettuklæddir. Þrátt fyrir að alvarleg tilvik af slíkum toga hafi ekki enn komið upp hér á landi er engin ástæða til að ætla að þróunin muni verða á annan veg hér en í nágrannalöndunum og því nauðsynlegt að grípa til fyrirbyggjandi ráðstafana. Með aukinni þátttöku Íslands í alþjóðasamstarfi sem leiðir m.a. til fjölgunar alþjóðlegra funda hér á landi og með opnun landamæra í Evrópu er nauðsynlegt að löggæsluyfirvöld séu í stakk búin til að takast á við fylgifiska þeirrar þróunar.

Í 15. gr. lögreglulaga er kveðið á um aðgerðir lögreglu í þágu almannafriðar, allsherjarreglu o.fl. Skv. 1. mgr. er lögreglu heimilt að hafa afskipti af borgurunum til að halda uppi almannafriði og allsherjarreglu eða koma í veg fyrir yfirvofandi röskun og til að gæta öryggis einstaklinga eða almennings eða til að afstýra afbrotum eða stöðva þau. Í 2. mgr. er fjallað um heimild lögreglu, m.a. til að taka í sínar hendur umferðarstjórn, banna dvöl á ákveðnum svæðum, svo sem með því að girða af eða hindra umferð um þau, taka í sínar vörslur hættulega muni, vísa fólki á brott eða fjarlægja það, fyrirskipa stöðvun eða breytingu á aðgerðum eða starfsemi, fara inn á svæði í einkaeign og fyrirskipa brottflutning fólks af þeim. Í 19. gr. laganna er kveðið á um að almenningi sé skylt að hlýða fyrirmælum sem lögreglan gefur, svo sem vegna umferðarstjórnar eða til þess að halda uppi lögum og reglum á almannafæri. Loks er refsiákvæði í 41. gr. laganna sem kveður á um að brot gegn 19.–21. gr. varði fésektum, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

Með frumvarpinu er leitast við að efla löggæslu í landinu og stuðla að því að lögreglu verði kleift að grípa til tiltekinna aðgerða til þess að halda uppi almannafriði og allsherjarreglu áður en til óeirða kemur svo og til þess að stöðva þær. Grímunotkun getur komið í veg fyrir eða torveldað að unnt sé að bera kennsl á þá sem kunna að gerast brotlegir eða gerast brotlegir við lög við þessar aðstæður. Fram til þessa hafa ekki verið sérstök ákvæði í lögum hér á landi sem banna grímunotkun, en finna má nokkur dæmi um það í lögreglusamþykktum að bann sé lagt við því að maður gangi „dulklæddur“ á almannafæri nema á leið af eða á grímudansleik eða álfadans, án þess að nánari skilgreiningu sé að finna um hugtakið dulklæðnað.

Bann við því að maður hylji andlit sitt með grímu, hettu eða öðrum aðferðum getur falið í sér skerðingu á persónufrelsi hans skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, sbr. stjórnarskipunarlög, nr. 97/1995, en ekki síður á tjáningarfrelsi hans, sbr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, enda getur það verið mikilvægur þáttur í tjáningu ákveðinnar skoðunar. Verður einnig að skýra þessi ákvæði í ljósi 8. og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Skv. 2. og 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 3. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er heimilt að skerða þessi réttindi að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Þess er krafist að takmörkun byggist á lögmæltri heimild, markmið hennar sé réttmætt auk þess sem taka verði tillit til meðalhófsreglunnar um að ekki verði gengið lengra í skerðingu réttinda en nauðsyn ber til. Þrátt fyrir að lögreglan hafi á grundvelli gildandi laga heimildir til að grípa til aðgerða á mannfundum í þágu allsherjarreglu, þykir eðlilegt að mæla skýrar fyrir um þessar takmarkanir í lögum. Sú takmörkun sem gerð er á tjáningarfrelsinu með frumvarpinu er í þágu allsherjarreglu og grundvallast á þörfinni til að halda uppi lögum og reglu og koma í veg fyrir óeirðir og þau refsiverðu brot sem þær geta haft í för með sér. Það er nauðsynlegt í lýðræðislegu þjóðfélagi að borgararnir njóti verndar gegn þeirri hættu sem getur stafað af óþekkjanlegum einstaklingum sem ógna ró og friði.

Í rétti ýmissa nágrannaþjóða eru ákvæði í lögum um bann við að menn beri grímur. Svipað ákvæði og hér er lagt til að verði lögfest er bæði í norskum og dönskum lögum. Danska ákvæðinu um grímubann var bætt inn í hegningarlögin árið 2000 og er að finna í 134. gr. b í 15. kafla laganna um brot á almannafriði og allsherjarreglu og er það nokkuð víðtækt. Er þar lögð refsing við því að maður beri grímu, hettu eða hylji andlit sitt í því skyni að ekki verði borin kennsl á hann í tengslum við fundi og samkomur eða á opinberum stöðum og varðar háttsemin sektum eða fangelsi allt að 6 mánuðum.

Norska ákvæðið um grímubann er í 11. gr. lögreglulaganna frá 1995, sem fjallar um aðgerðir í þágu allsherjarreglu á opinberum stað. Í 5. mgr. 11. gr. er lagt bann við því að þátttakendur í atburði á opinberum stað (mótmælum, kröfugöngu, fundi eða öðru þess háttar) beri grímur. Bannið nær hins vegar ekki til þátttakenda í leikriti, grímudansleik eða því líku. Brot á þessu ákvæði laganna varðar sektum eða fangelsi allt að 3 mánuðum. Í þýskum, hollenskum og enskum rétti eru einnig ákvæði af þessu tagi. Almennt ákvæði um grímubann hefur verið í þýskum lögum frá árinu 1985. Brot gegn banninu getur varðað sektum eða fangelsi allt að einu ári. Hollensk löggjöf hefur ekki almennt ákvæði um grímubann en samkvæmt lögum um opinberar samkomur er hins vegar heimild til að borgarstjóri kveði á um slíkt bann. Í enskri löggjöf er ekki heldur að finna almennt ákvæði um grímubann en frá árinu 1998 hefur lögregla haft heimild til að kveða á um slíkt bann á þeim grundvelli að það sé gert til að koma í veg fyrir óeirðir. Brot gegn slíku banni getur varðað sektum allt að 1000 pundum og/eða fangelsi allt að einum mánuði.

Í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar er verndaður réttur manna til þess safnast saman vopnlausir og einnig kveðið á um að lögreglunni sé heimilt að vera við almennar samkomur. Þá er heimilt að banna mannfundi undir berum himni ef uggvænt þykir að af þeim leiði óspektir. Verður þetta stjórnarskrárákvæði skýrt í ljósi 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem verndar funda- og félagafrelsið og kveður á um skilyrði takmarkana á þessum réttindum. Hafi lögregla grunsemdir um að nokkrir menn hyggist mæta með grímur á mótmælafund telst það eitt tæplega næg ástæða til að banna fund á grundvelli ákvæðisins. Telji lögregla líkur á því að menn muni safnast saman og hylja andlit sitt í tengslum við óspektir á fundinum má líta á það sem vægara úrræði til takmörkunar á réttindum að banna notkun á grímum eða öðrum aðferðum til að dyljast í stað þess að banna fundinn með öllu, sbr. 3. mgr. 73. gr., hvort heldur það er gert fyrir fram eða hann leystur upp eftir að hann er hafinn.

III.

Nauðsyn þess að lækka aldurshámark lögreglumanna hefur verið til umræðu um langt skeið, enda er meðalaldur lögreglumanna í nokkrum lögregluliðum hér á landi orðinn hár, í kringum 50 ár. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögreglulögum, nr. 90/1996, er sérstakur kafli um aldur lögreglumanna þar sem lýst er þörfinni á að lækka aldurshámark lögreglumanna umfram það sem almennt gildi um opinbera starfsmann. Er það einkum vegna eðlis lögreglumannsstarfans. Almennt er talið að óvæntar aðstæður sem lögreglumenn takast á við í starfi, auk andlegs og líkamlegs álags er fylgi starfinu, m.a. vegna óreglulegs vinnutíma, hafi umtalsverð áhrif á líðan þeirra. Þá þurfa flestir lögreglumenn að vera undir það búnir í störfum sínum að beita líkamlegu valdi eða taka þátt í lögregluaðgerðum þar sem reynir á þrek og úthald. Á grundvelli þessara sjónarmiða hefur aldurshámark lögreglumanna í nágrannalöndum okkar verið fært niður frá aldurshámarki annarra starfsstétta. Loks má geta þess að hár meðalaldur lögreglumanna, einkum á minni embættum úti á landi, hefur í sumum tilvikum valdið vandkvæðum við skipulag löggæslunnar og leitt til aukins rekstrarkostnaðar þar sem lögreglumenn eldri en 55 ára hafa verið undanþegnir vaktgöngu.

Þegar frumvarp til lögreglulaga var lagt fram á 120. löggjafarþingi 1996 taldi ríkisstjórnin ekki heppilegt að svo stöddu að leggja til að hámarksaldur lögreglumanna yrði lækkaður en samþykkti hins vegar að dómsmálaráðherra skipaði sérstaka nefnd til að gera tillögur varðandi hina óheppilegu aldurssamsetningu lögreglumanna. Var nefndin skipuð vorið 1997 og skilaði hún skýrslu með tillögum sínum í desember 1999. Var það mat nefndarinnar að bregðast yrði við því vandamáli sem endurspeglaðist í óheppilegri aldurssamsetningu lög-reglumanna og gerði hún þrjár tillögur að lausn á því, sem verður lýst hér í stuttu máli. Í fyrsta lagi lagði nefndin til að tilfærsla eldri lögreglumanna í önnur störf á vegum ríkisins gæti hugsanlega leyst hluta vandans, þótt örðugt yrði að koma á ákveðnu skipulagi í þeim efnum. Í öðru lagi var lagt til að starfslokasamningar yrðu gerðir við lögreglumenn í elstu aldurshópum gegn tiltekinni eingreiðslu af hálfu ríkisins. Í þriðja lagi var lagt til að aldurshámark lögreglumanna yrði lækkað með lögum og samhliða því yrðu gerðar breytingar á reglum um mögulegan upphafstíma töku lífeyris og ávinnslu lífeyrisréttinda.

Þær tillögur um lagabreytingar sem hér birtast ganga í svipaða átt og síðastnefnda tillagan. Málefni þetta var á ný tekið til skoðunar við gerð kjarasamninga við lögreglumenn haustið 2000. Með kjarasamningnum fylgdi sérstök yfirlýsing frá dómsmálaráðherra og fjármálaráðherra þess efnis að ríkisstjórnin mundi beita sér fyrir því að lagt yrði fram frumvarp um breytingu á lögreglulögum þar sem fram kæmi að lögreglumenn skyldu leystir frá embætti sínu þegar þeir eru orðnir fullra 65 ára eða fyrr, eftir því sem dómsmálaráðherra ákvarðar með reglugerð. Er frumvarp þetta í samræmi við fyrrgreinda yfirlýsingu. Í ákvæði til bráðabirgða við frumvarpið er gert ráð fyrir ákveðnum umþóttunartíma þeirra sem þegar hafa náð eða munu ná þessum aldursmörkum á næstu tveimur árum en kveðið var á um það í yfirlýsingunni. Loks kveður yfirlýsingin á um að stefnt skuli að því að leggja fram frumvarp um breytingu á lögum nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, þar sem breytt verði reglum um útreikning lífeyris til lögreglumanna sem láta af störfum við 65 ára aldur. Mun fjármálaráðherra leggja fram frumvarp í samræmi við yfirlýsinguna samhliða frumvarpi þessu.

IV.

Almenn skilyrði fyrir inntöku í lögregluskólann eru talin í 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga og fjallað er um hlutverk valnefndar lögregluskólans við val nema inn í skólann í 3. mgr. 38. gr.

Í a-lið 2. mgr. 38. gr. laganna er kveðið á um að lögreglumannsefni megi ekki hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum. Ákvæði þetta er fortakslaust og gildir án tillits til þess hversu langt er um liðið síðan dómur gekk og hvers eðlis brotið var. Skv. 39. gr. laganna skal dómsmálaráðherra setja í reglugerð nánari fyrirmæli um stjórn skólans og starfslið, inntökuskilyrði, námstilhögun og prófkröfur. Er reglugerð nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins. Nánar er fjallað um störf valnefndar og sjónarmið sem hún leggur til grundvallar við val nema í 4. gr. reglugerðarinnar. Segir í 2. mgr. 4. gr. að nefndin skuli leitast við að velja til náms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Er síðan vísað til atriða sem nefndin skal gæta sérstaklega, þannig að ekki veljist til náms maður sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf.

Á þeim tæplega fimm árum frá því að lögreglulögin tóku gildi hefur fengist nokkur reynsla á hin lögbundnu skilyrði um að lögreglumannsefni megi ekki hafa hlotið dóm fyrir brot á almennum hegningarlögum og ákvæði reglugerðarinnar um að leitast skuli við að velja ekki lögreglumenn sem hafa hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf. Vissulega má ætla að brot á almennum hegningarlögum teljist að öðru jöfnu til alvarlegri afbrota, sem ekki þykir við hæfi að lögreglumaður hafi framið þegar litið er til þess hlutverks lögreglumanna að halda upp lögum og reglu. Í framkvæmd hefur ákvæði þetta þó reynst vera of fortakslaust, m.a. vegna þess að tiltölulega smávægileg brot gegn almennum hegningarlögum sem umsækjandi hefur verið dæmdur fyrir jafnvel mörgum árum fyrir umsókn hans um skólavist hafa girt með öllu fyrir möguleika hans á að komast inn í lögregluskólann. Má sem dæmi nefna tilvik þar sem umsækjandi hefur hlotið dóm fyrir brot á 219. gr. almennra hegningarlaga vegna þess að farþegi í bifreið sem hann ók slasaðist í bílslysi sem rekja mátti til gáleysis í akstri. Miðað við núgildandi reglur girðir slíkur dómur fyrir skólavist manns í lögregluskólanum til frambúðar. Það sama gildir hafi umsækjandi einhvern tíma verið dæmdur til greiðslu sektar vegna meiðyrða, sbr. ákvæði XXV. kafla almennra hegningarlaga, svo að annað dæmi sé tekið. Í gildandi lögum skortir hins vegar að tekið sé tillit til þess hvort umsækjandi hefur brotið sérrefsilög. Hafi umsækjandi um skólavist til dæmis ítrekað gengist undir lögreglustjórasátt vegna umferðarlagabrota eða hlotið refsidóma fyrir brot á sérrefsilögum, t.d. umferðarlögum vegna ölvunaraksturs, lögum um ávana- og fíkniefni eða vopnalögum, girða lögreglulögin ekki fyrir inngöngu hans í skólann, þótt engan veginn teljist eðlilegt að lögreglumaður hafi framið slík brot og stefnt sé í hættu því trausti sem almenningur þarf að geta borið til lögreglumanna. Af þessum sökum er lagt til í frumvarpinu að sú meginregla gildi að lögreglumannsefni megi ekki hafa gerst brotlegt við refsilög, án tillits til þess hvort um ræðir brot á almennum hegningarlögum eða sérrefsilögum, en þó gildir þetta skilyrði ekki ef brot er smávægilegt eða langt um liðið frá því að það var framið.

Ríkislögreglustjóri velur fjölda nemenda sem hefja skulu nám ár hvert á grundvelli áætlunar um endurnýjun í lögreglu ríkisins. Fyrir skólaárið 2002 voru 48 nemar valdir inn í skólann. Skv. 3. mgr. 38. gr. lögreglulaga velur valnefnd nema í lögregluskólann úr hópi umsækjenda. Nefndina skipa fimm menn tilnefndir af dómsmálaráðherra, ríkislögreglustjóra, Sýslumannafélagi Íslands, Landssambandi lögreglumanna og skólastjóra Lögregluskóla ríkisins, en fulltrúi skólastjórans er formaður nefndarinnar. Með þessu fyrirkomulagi hefur verið tryggð fagleg aðkoma þeirra, sem tilnefna fulltrúa til setu í nefndinni, að ákvörðun um val nýnema. Valnefndin er sjálfstæð í störfum sínum gagnvart reglulegri yfirstjórn skólans.

Sem áður segir hefur verið sett reglugerð um Lögregluskóla ríkisins, nr. 490/1997. Nánar er fjallað um störf valnefndar og sjónarmið sem hún leggur til grundvallar við val nema í 4. gr. reglugerðarinnar. Með vísan til ákvæða reglugerðarinnar metur nefndin fyrst hverjir umsækjenda uppfylla almenn inntökuskilyrði skv. 2. mgr. 38. gr. Þá lætur nefndin þá umsækjendur sem uppfylla almenn skilyrði gangast undir inntökupróf og önnur próf sem rétt þykir að framkvæma. Er hér um að ræða próf í íslensku, almennt þekkingarpróf og þrekpróf. Að þessu loknu þarf nefndin að velja úr hópi þeirra sem staðist hafa inntökuprófin, en það gerir hún að undangengnu ítarlegu viðtali við alla umsækjendurna. Við mat á því hverjir teljist hæfastir úr hópi umsækjenda sem stóðust inntökuprófin hefur skapast venja fyrir því að nefndin líti til ákveðinna þátta svo sem árangurs þeirra á inntökuprófum, menntunar umfram þá lágmarksmenntun sem er áskilin, kynferðis með hliðsjón af því að auka þátttöku kvenna í lögreglustörfum, hvort viðkomandi hafi reynslu af afleysingarstörfum í lögreglu eða skyldum störfum, aldurs umsækjanda og almennrar reynslu hans úr atvinnulífinu, svo og persónulegra eiginleika sem nauðsynlegir eru í fari lögreglumanns, einkum framkomu. Val nefndarinnar á nemendum úr hópi þeirra sem stóðust inntökupróf og uppfylla þannig allir almenn skilyrði, er því að verulegu leyti byggt á frjálsu mati hennar á frammistöðu og eiginleikum umsækjenda sem nefndarmenn dæma um í ljósi faglegrar þekkingar sinnar á lögreglumálum. Er örðugt fyrir æðra stjórnvald að endurskoða ákvarðanir sem byggjast á slíku mati fjölskipaðrar stjórnsýslunefndar. Af þeirri ástæðu þykir eðlilegt að skýrt verði kveðið á um að ákvarðanir nefndarinnar um val nemenda í skólann séu ekki kæranlegar. Það girðir hins vegar ekki fyrir að aðrar ákvarðanir nefndarinnar séu kæranlegar, til dæmis um tilhögun inntökuprófa, um það hvort umsækjandi uppfyllir almenn skilyrði til þess að gangast undir inntökupróf og fleiri atriði sem lúta að stjórnsýslustörfum nefndarinnar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að við 95. gr. almennra hegningarlaga bætist nýtt ákvæði, 3. mgr., þar sem skýrt verði kveðið á um refsivernd fyrir sendierindreka erlendra ríkja hér á landi svo og sendiráðssvæði. Er ákvæði þessu ætlað að mæta þeim skuldbindingum sem leiða af 22., 29. og 30. gr. Vínarsamningsins um stjórnmálasamband og raktar voru í almennum athugasemdum við frumvarpið.

Hér er lagt til að tekin verði af tvímæli um að ógnun eða valdbeiting gagnvart sendierindreka erlends ríkis hér á landi eða árás eða skemmdarverk á sendiráðssvæði eða hótun um að fremja slíkt verk, án þess að háttsemin þurfi að fela í sér smánun eða móðgun samkvæmt núgildandi 2. mgr. 95. gr., verði lýst refsiverð háttsemi.

Um andlag árásar, ógnunar eða eignaspjalla eða hótana um eignaspjöll, er annars vegar vísað til stjórnarerindreka ríkis en þar er átt við skilgreiningar ákvæða Vínarsamningsins, sbr. lög nr. 16/1971. Skv. e-lið 1. gr. eru sendierindrekar forstöðumenn sendiráðs og stjórnarsendimenn, sem síðar eru nánar skilgreindir í a- og d-lið ákvæðisins. Skv. a-lið er „forstöðumaður sendiráðs“ maður sem sendiríkið hefur falið að gegna slíkri stöðu og „stjórnarsendimenn“ eru starfsmenn sendiráðs sem hafa réttindi stjórnarsendimanna.

Einnig er í hinu nýja ákvæði stefnt að refsivernd sendiráðssvæða, en skv. i-lið 1. gr. Vínarsamningsins er með því átt við byggingar eða hluta bygginga og tilheyrandi lóð, hver sem eigandinn er, sem nýtt er af sendiráði, þar á meðal íbúð forstöðumanns sendiráðs.

Lagt er til að refsing vegna brota á ákvæði þessu verði sú sama og á við um 1. mgr. 95. gr. eða fangelsi allt að 2 árum en ef sakir eru miklar varðar brotið allt að 6 ára fangelsi.

Um 2. gr.

Hér er lögð til sú breyting á 15. gr. lögreglulaga að nýrri málsgrein verði bætt við hana um heimild lögreglu til þess að banna að maður hylji andlit sitt með grímu, hettu eða öðrum hætti á mótmælafundi, í kröfugöngu eða á annarri samkomu á opinberum stað. Það skilyrði er jafnframt sett að uggvænt þyki að óspektir brjótist út á samkomunni.

Samkvæmt ákvæðinu yrði heimilt að setja fyrir fram bann við því að bera grímur eða hettur á samkomu þegar sérstök hætta er talin á að þar verði ófriðlegt, t.d. í ljósi aðstæðna eða aðdraganda að fundi. Einnig er hægt að setja slíkt bann eftir að fundur er hafinn, hvort heldur er gagnvart tilteknum einstaklingum eða með almennri tilkynningu til þátttakenda á fundi. Ekki er skilyrði að uggvænt sé að víðtækar óeirðir verði á fundi, nægilegt er að sýnt sé fram á að nokkrir einstaklingar hylji andlit sitt með hettu, grímu eða annarri aðferð vegna þess að þeir hyggist koma af stað eða hafa komið af stað óspektum á fundi.

Samkvæmt ákvæðinu er skylt að hlíta fyrirmælum lögreglu um að taka niður hettur eða grímur. Hér er látið ráða mat lögreglu um að uggvænt sé að óspektir verði en ekki mat þátttakenda á fundi. Þverskallist maður við fyrirmælum lögreglu um að taka niður hettu eða grímu, hreinsa af sér andlitsmálningu o.s.frv. er um refsiverða háttsemi að ræða skv. 19. og 21. gr. lögreglulaga sem getur leitt til handtöku og að hann verði fjarlægður af fundarstað, sbr. einnig 1. mgr. 15. gr. laganna. Verði taldar verulegar líkur á því að viðkomandi einstaklingur hyggist halda uppteknum hætti og fara aftur á fundarstað getur lögregla komið í veg fyrir yfirvofandi röskun á fundarfriði og bannað honum að fara aftur á fundinn til að afstýra afbrotum.

Einnig ber að hafa í huga að röskun á fundarfriði er sjálfstætt refsivert brot samkvæmt ákvæðum XIII. kafla almennra hegningarlaga, einkum 122. gr. laganna. Verði víðtækar óspektir á mannfundi kemur til álita að beita 118. gr. almennra hegningarlaga sem leggur allt að 3 ára fangelsisrefsingu við því að koma af stað upphlaupi og 119. gr. laganna sem kveður á um að það varði allt að 3 mánaða fangelsi ef þátttakendur á fundi þar sem lögreglan hefur skipað mannsöfnuði að sundrast hlýðnast ekki slíkri skipun.

Í ákvæðinu er ekki stefnt að því að telja með tæmandi hætti hvaða samkomur það geti átt við. Nefndir eru í dæmaskyni mótmælafundir og kröfugöngur en reynsla er fyrir að óspektir verði helst á slíkum samkomum, einkum ef þær fara fram undir berum himni. Fleiri afbrigði af samkomum geta fallið undir gildissvið ákvæðisins, til dæmis knattspyrnuleikir. Það er ekki skilyrði samkvæmt ákvæðinu að samkomur fari fram undir berum himni, þótt líklegast sé að á það reyni við slíkar aðstæður. Með tilgreiningu á opinberum stað er átt við stað sem almenningur hefur aðgang að, hvort heldur er innan húss eða utan. Ekki eru sérstaklega undanskildar samkomur sem einkennast af því að fólk kemur saman grímuklætt eða í sérstökum búningum, til dæmis grímudansleikir, skrúðgöngur, leiklistaruppákomur, grímuklæðnaður menntaskólanema við útskriftarfagnað svo að fátt eitt sé nefnt. Ef uggvænt þykir að óspektir brjótist út á slíkum samkomum eru engin rök fyrir því að undanþiggja þær ákvæðinu, frekar en aðrar samkomur.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að í lögreglulög komi nýtt ákvæði, 29. gr. a, þar sem starfslokaaldur lögreglumanna er lækkaður úr 70 árum samkvæmt almennum reglum um opinbera starfsmenn í 65 ár. Er þetta í samræmi við yfirlýsingu dómsmálaráðherra og fjármálaráðherra með samkomulagi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og Landssambands lögreglumanna undirrituðu 13. júlí 2001. Samhliða frumvarpi þessu leggur fjármálaráðherra fram frumvarp þar sem ákvæðum laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, er breytt varðandi lífeyriskjör lögreglumanna.

Þykir eðlilegt að hið nýja ákvæði um starfslok verði í IV. kafla laganna þar sem einnig er fjallað um veitingu starfs í þeim kafla. Kveður 3. gr. frumvarpsins á um að lögreglumenn skuli leystir frá embætti þegar þeir eru orðnir fullra 65 ára eða fyrr, eftir því sem dómsmálaráðherra ákveður með reglugerð. Með þessu er tekið af skarið um að lögreglumönnum verði skylt að hætta störfum þegar 65 ára aldri er náð. Er það því ekki valkvætt, hvorki af hálfu lögreglustjóra að bjóða lengri starfstíma né lögreglumanns að óska eftir því að starfa fram yfir það tímamark. Í ákvæðinu er lagt til að ráðherra geti ákveðið með reglugerð að lögreglumenn hætti fyrr. Er þetta gert til þess að tryggja ákveðinn sveigjanleika um starfslok lögreglumanna, þannig að síðar megi jafnvel lækka aldurshámarkið enn frekar án þess að lagabreytingu þurfi til. Er þannig litið á að lækkun starfslokaaldurs í 65 ár geti verið fyrsta skrefið í lækka hann enn frekar.

Um 4. gr.

Hér er lögð til breyting á heiti IV. kafla laganna í ljósi þess að nýtt efnisákvæði bætist við kaflann sem fjallar um starfslok lögreglumanna.

Um 5. gr.

Í þessu ákvæði frumvarpsins eru ráðgerðar breytingar á 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga varðandi inntökuskilyrði í lögregluskólann og á 3. mgr. sömu greinar varðandi ákvarðanir valnefndar um val nema.

Í a-lið frumvarpsgreinarinnar eru lagðar til breytingar á a-lið 2. mgr. 38. gr. laganna þannig að þar sé aðeins getið skilyrða fyrir inngöngu í skólann sem lúta að íslenskum ríkisborgararétti og tilteknum aldursmörkum. Engar efnisbreytingar eru því ráðgerðar á fyrri hluta gildandi ákvæðis í a-lið 2. mgr. 38. gr.

Í b-lið er lagt til að verði sérstakt skilyrði sem fjallar um að umsækjandi megi ekki hafa gerst brotlegur við refsilög. Þetta gildir þó ekki ef brot er smávægilegt eða langt um liðið frá því að það var framið. Með þessu er ráðgert að breytt verði því fortakslausa skilyrði fyrir inntöku í lögregluskólann að lögreglumannsefni megi ekki hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum. Þess í stað verði byggt á þeirri meginreglu að umsækjandi megi ekki hafa gerst sekur um refsiverðan verknað og gildir það án tillits til þess hvort um ræðir brot á almennum hegningarlögum eða sérrefsilögum. Við ákvörðun um hvort umsækjandi hefur gerst sekur um refsiverðan verknað er sett skilyrði um að staðfesting liggi fyrir um sekt annaðhvort í refsidómi, viðurlagaákvörðun eða lögreglustjórasátt. Mundi því lögreglurannsókn um kæru á hendur umsækjanda eða grunur um refsiverða háttsemi ekki vera nægilegur í þessu skyni.

Ætla má að allur meginþorri brota á almennum hegningarlögum og á flestum sérrefsilögum girði fyrir inngöngu í skólann samkvæmt þessu skilyrði enda má telja að það rýri almennt traust almennings til lögreglumanns ef hann hefur gerst sekur um afbrot og því ekki við hæfi að hann veljist til lögreglustarfa. Þrátt fyrir meginregluna um að umsækjandi skuli ekki hafa gerst brotlegur við refsilög er þó ráðgert að undir þetta falli ekki smávægileg brot. Getur þetta átt við um fjölda brota samkvæmt umferðarlögum þar sem máli hefur lokið með greiðslu lögreglustjórasáttar. Einnig er í ákvæðinu vísað til þess að skilyrðið gildi ekki ef langur tími er liðinn frá því að brot var framið. Með þessu er til dæmis litið til aðstæðna þar sem umsækjandi hefur hugsanlega hlotið refsidóm á unglingsárum fyrir minni háttar brot á hegningarlögum, svo sem eignaspjöll, en hefur hreinan brotaferil síðan, þá yrði það ekki látið girða fyrir inngöngu hans í skólann. Hafa verður í huga eðli brotsins þegar metið er hvort langur tími frá framningu þess hafi þessi áhrif. Þannig má ætla að ekki sé unnt að líta fram hjá því ef umsækjandi hefur framið alvarleg ofbeldisbrot sem leitt hafa til langra fangelsisdóma, jafnvel þótt langt sé um liðið síðan brot var framið.

Í ljósi framangreindra sjónarmiða þykir ekki heppilegt að setja fortakslausar reglur um bann við því að umsækjandi hafi hlotið refsidóma fyrir brot á almennum hegningarlögum eða öðrum lögum, heldur verði byggt á þeirri meginreglu að hann megi ekki hafa framið refsiverð brot með möguleika á undanþágu. Munu væntanlega mótast venjur um túlkun þessa ákvæðis í störfum valnefndar þegar fram líða tímar.

Í c-lið eru lagðar til breytingar á 3. mgr. 38. gr. laganna þannig að ákvarðanir valnefndar um val nemenda í skólann verði endanlegar. Um nánari rökstuðning fyrir því er fjallað í almennum athugasemdum. Vert er að árétta að ákvæði þetta er einskorðað við ákvarðanir nefndarinnar um sjálft valið úr hópi hæfra umsækjenda sem hafa gengist undir inntökupróf og viðtöl við valnefnd. Það girðir ekki fyrir að aðrar stjórnsýsluákvarðanir sem nefndin kann að taka séu kæranlegar til æðra stjórnvalds.

Um 6. gr.

Í greininni er gerð tillaga um bráðabirgðaákvæði í tengslum við gildistöku lagabreytinga um starfslokaaldur lögreglumanna, sbr. 3. gr. frumvarpsins. Lagt er til að þeim sem eru á aldursbilinu 63–70 ára við gildistöku laganna verði gefinn kostur á að velja um það hvort þeir nýta sér nýjar reglur um starfslokaaldur, sbr. 3. gr. frumvarpsins, eða vilja fylgja eldra kerfi um 70 ára aldurshámark og óbreyttum reglum um lífeyrisgreiðslur samkvæmt því. Veittur er ákveðinn umþóttunartími í þessu skyni sem nánar er kveðið á um í ákvæðinu.

Velji menn að starfa til sjötugs og njóta lífeyriskjara samkvæmt núgildandi reglum er kveðið á um að þeim beri að gera skýrt grein fyrir slíkri ósk sinni með bréflegri tilkynningu til ríkislögreglustjóra innan þess umþóttunartíma sem veittur er. Verður ekki unnt að falla frá slíkri yfirlýsingu síðar og ganga inn í nýtt kerfi reglna um starfslokaaldur og lífeyriskjör.

Þannig geta þeir sem náð hafa 63 ára aldri en eru ekki orðnir 65 ára óskað þess að eldri reglur um starfslokaaldur gildi um þá og ber að tilkynna slíka ósk bréflega til ríkislögreglustjóra innan sex mánaða frá gildistöku laganna. Verði menn 65 ára innan sex mánaða frá gildistökunni er miðað við að frestur til að tilkynna um slíka ósk renni út er þeir ná 65 ára aldri.

Hafi menn þegar náð 65 ára aldri við gildistöku laganna verður þeim í síðasta lagi veitt lausn frá embætti frá og með 1. október 2002 nema þeir óski þess fyrir það tímamark að eldri reglur um starfslokaaldur gildi um þá. Ber að senda slíka ósk með bréflegri tilkynningu til ríkislögreglustjóra fyrir 1. október 2002.

Um 7. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum og lögreglulögum.

Þær breytingar sem lagðar eru til með frumvarpi þessu á ákvæðum almennra hegningarlaga varðandi refsivernd sendierindreka erlendra ríkja hér á landi, svo og sendiráðasvæði, eru ekki taldar leiða til kostnaðarauka fyrir ríkissjóð. Sömuleiðis verður ekki séð að það hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs ef gerðar verða breytingar á ákvæðum lögreglulaga varðandi heimildir lögreglu til þess að banna að menn hylji andlit sín á mótmælafundi. Ekki er heldur ástæða til að ætla að breytt ákvæði varðandi inntökuskilyrði nema í Lögregluskóla ríkisins geti leitt til aukins kostnaðar.

Ákvæði frumvarpsins sem lýtur að því að lögreglumenn fái lausn frá störfum við 65 ára aldur og að þeim skuli reiknaður lífeyrir eins og þeir hefðu starfað til 70 ára aldurs felur á hinn bóginn í sér viðbótarútgjöld fyrir ríkissjóð. Það ákvæði tengist frumvarpi til breytingar á lögum nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sem gert er ráð fyrir að verði afgreitt samhliða og eru kostnaðarumsagnir frumvarpanna því samhljóða að þessu leyti. Ekki er gert ráð fyrir að breytingin muni leiða til aukins kostnaðar í rekstri lögregluembætta heldur verði framlög til að mæta þessum skuldbindingum færð á fjárlagaliðinn 09-381 Lífeyrisskuldbindingar, eftirlaun hjá fjármálaráðuneytinu. Við það er miðað að þegar lögreglumaður lætur af störfum og hefur töku lífeyris verði lífeyrisréttur hans reiknaður eins og hann hefði starfað til 70 ára aldurs og að skuldbindingar ríkisins vegna þessa verði þá gerðar upp við Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Á móti má gera ráð fyrir að breytingin geti haft jákvæð áhrif á störf lögreglumanna og skipulagningu á störfum þeirra og geti þannig stuðlað að hagræðingu.

Mat á viðbótarútgjöldum vegna þessara viðbótarréttinda er vissum erfiðleikum bundið þar sem ekki er vitað fyrir fram hversu margir lögreglumenn munu starfa til 65 ára aldurs. Aðrir óvissuþættir eru lífaldur maka og þróun meðallauna lögreglumanna. Fjármálaráðuneytið hefur látið reikna út áhrif breytinganna miðað við tryggingafræðilegar forsendur sem þekktar eru í dag, þar á meðal með tilliti til lífaldurs lögreglumanna og maka þeirra, tekna og fjölda lögreglumanna sem á næstu 20 árum munu hefja töku lífeyris við 65 ára aldur að óbreyttum forsendum. Miðað við þessar forsendur er niðurstaðan sú að viðbótarútgjöld á tímabilinu verði um 80 m.kr. á ári að jafnaði næstu tuttugu árin. Verulegur munur getur orðið á skuldbindingunum á milli ára eftir því hver meðalaldur lögreglumanna verður á hverjum tíma, eða allt frá 28 m.kr. upp í 100 m.kr. Reiknað er með að næstu fimm árin verði kostnaðurinn á bilinu 30–40 m.kr.