Endurnot opinberra upplýsinga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 35

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í háskóla,- iðnaðar- og nýsköpunarráðuneyti í samvinnu við forsætisráðuneyti og fjármála- og efnahagsráðuneyti. Markmið þess er að auka möguleika fyrirtækja, einkaaðila og almennings til hagnýtingar á upplýsingum frá hinu opinbera og stuðla að hagvexti og nýsköpun til aukinnar samkeppnishæfni og hagsbóta fyrir samfélagið í heild. Helstu breytingar sem lagðar eru til á núgildandi lögum eru að skilgreind verði gagnasett sem skulu vera gjaldfrjáls, á véllæsilegu sniði, veitt um viðeigandi forritaskil og með magnniðurhali, þar sem það á við.

Með frumvarpinu eru uppfylltar skyldur íslenska ríkisins til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/1024 frá 20. júní 2019 um opin gögn og endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera sem fellir úr gildi tilskipun 2003/98/EB, ásamt síðari breytingum. Eldri tilskipunin var innleidd í íslenskan rétt með breytingum á þágildandi upplýsingalögum, nr. 50/1996, sbr. lög nr. 161/2006. Ákvæði um endurnot opinberra upplýsinga var að finna í VII. kafla upplýsingalaga, nr. 140/2012, þegar þau voru sett. Við innleiðingu á tilskipun 2013/37/ESB, um breytingu á tilskipun 2003/98/EB, voru ákvæðin færð í sérlög um endurnot opinberra upplýsinga, nr. 45/2018.

Tilskipun (ESB) 2019/1024 var tekin upp í EES-samninginn á fundi sameiginlegu EES-nefndarinnar hinn 10. júní 2022 með ákvörðun nr. 190/2022.

Frumvarpið hefur ekki að geyma frávik frá tilskipun (ESB) 2019/1024, en bent er á umfjöllun í kafla 3.1.1 og 3.5 í greinargerðinni um gildissvið gildandi laga sem er víðara en samkvæmt tilskipuninni og heimildir til gjaldtöku eru þrengri.

Í frumvarpinu eru einvörðungu lagðar til breytingar sem eru nauðsynlegar og ekki er gengið lengra en lágmarksákvæði tilskipunarinnar kveða á um að undanskildu ákvæði 3. gr. frumvarps þessa. Í 3. gr. er lögð til heimild fyrir opinbera aðila til þess að veita undanþágu frá fortakslausu skilyrði gildandi laga um að uppruna sé getið. Sambærilegt ákvæði um skyldu til að geta uppruna er ekki að finna í tilskipun (ESB) 2019/1024 eða eldri tilskipunum. Slík skylda getur farið gegn markmiðum laganna um að auka hagnýtingu opinberra upplýsinga. Breytingin felur eingöngu í sér heimild fyrir opinbera aðila til að veita slíka undanþágu, en ekki skyldu, og er ekki íþyngjandi fyrir opinbera aðila, fyrirtæki eða einstaklinga.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Með tilskipun 2003/98/EB voru settar samræmdar lágmarksreglur um endurnotkun og hagnýtingu á gögnum sem til voru hjá opinberum aðilum innan ESB. Frá því að þær reglur voru samþykktar hefur orðið margföld aukning gagnamagns í heiminum, þ.m.t. opinberra gagna, auk nýrra tegunda gagna. Stöðug þróun er á sviði tækni til greiningar, nýtingar og vinnslu gagna, svo sem með vélnámi, gervigreind og hlutanetinu. Möguleikar á tilurð nýrrar þjónustu sem byggist á notkun, söfnun eða samsetningu gagna aukast með örri tækniþróun. Þær reglur sem settar voru með tilskipuninni árið 2003 og uppfærðar árið 2013, með tilskipun 2013/37/ESB, eru ekki lengur í takti við þessar öru breytingar og þar af leiðandi er hætta á að efnahagsleg og félagsleg tækifæri sem felast í endurnotkun opinberra gagna glatist.

Opinberir aðilar safna, framleiða, fjölfalda og dreifa gögnum við störf sín og hið sama á við um opinber fyrirtæki við veitingu þjónustu í almannaþágu. Notkun einkaaðila á opinberum upplýsingum í öðrum tilgangi en upphaflega var ætlunin þegar þeirra var aflað, telst endurnotkun. Uppfæra þarf lagaramma um endurnotkun á upplýsingum frá hinu opinbera og upplýsingum sem eru fjármagnaðar af hinu opinbera til samræmis við framfarir í stafrænni tækni og svo örva megi frekar stafræna nýsköpun. Aðgangur að opinberum upplýsingum hefur áhrif á samkeppnishæfni ríkja, m.a. hversu tilbúin þau eru fyrir hagnýtingu gervigreindar.

Ísland hefur ekki sett sér sérstaka stefnu um opin gögn, umfram þá stefnu sem kemur fram í gildandi lögum um endurnot opinberra upplýsinga, en hægt er að finna umfjöllun um opin gögn og endurnotkun þeirra í ýmsum stefnum stjórnvalda. Ríkisstjórnin samþykkti í nóvember 2022 upplýsingastefnu stjórnvalda. Þar segir: „Gögn og gagnasöfn skulu gerð aðgengileg með stafrænum hætti til hagnýtingar og úrvinnslu. Hægt er að nálgast gögn á opnum og viðurkenndum gagnasniðum með leitarbærum hætti eftir því sem kostur er.“ Í júlí 2021 var gefin út stafræn stefna um þjónustu hins opinbera. Í henni kemur m.a. fram að gögn hins opinbera skuli verða aðgengileg og hagnýtt að teknu tilliti til persónuverndarsjónarmiða og samþykkis einstaklinga. Í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf frá nóvember 2021 segir að ríkisstjórnin leggi áherslu á að unnið verði áfram að samræmdri úrvinnslu, geymslu og framsetningu opinberra gagna ásamt því að stuðlað verði að greiðara aðgengi almennings að gögnum. Um markmið stjórnvalda varðandi opin gögn og endurnot þeirra er fjallað undir málefnasviði 6.1 Hagskýrslugerð, grunnskrár og upplýsingamál, sbr. fjármálaáætlun 2024–2028 og frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2024 (þskj. 1 á 154. lögþ.). Meginmarkmið málefnasviðsins er að í opinberri þjónustu verði sjálfsafgreiðsla reglan og að gögn stjórnsýslunnar verði örugg, opin, gjaldfrjáls, heilleg, tímanleg, aðeins skráð einu sinni og varin með bestu tæknilegu lausnum á hverjum tíma. Í tækifærum til umbóta kemur fram að stefnt verði að því að öll ópersónubundin opinber gögn sem megi birta séu aðgengileg á stafrænu formi, án endurgjalds. Með því megi fjölga nýsköpunarmöguleikum, styrkja atvinnulífið, ýta undir rannsóknir og auka traust og gagnsæi í stjórnsýslunni.

Í málefnasviði 6.1 í fjármálaáætlun kemur fram að opin gögn skapi jákvæð samfélagsleg, efnahagsleg og pólitísk áhrif, t.d. í formi bættrar þjónustu, gagnsæis, nýsköpunar hjá hinu opinbera og á einkamarkaði og með bættri ákvarðanatöku opinberra aðila. Eftirfarandi kemur þar fram um stefnu varðandi opin gögn:

„Stefnt verður að því að öll ópersónubundin opinber gögn sem megi birta séu aðgengileg á stafrænu formi, án endurgjalds. Þá verður unnið að mótun stefnu og skipulags sem tryggir markvissar aðgerðir svo opin gögn skapi verðmæti fyrir samfélagið. Þannig má fjölga nýsköpunarmöguleikum, styrkja atvinnulífið, ýta undir rannsóknir og auka traust og gagnsæi í stjórnsýslunni.“

Breytingar þær sem lagðar eru til í frumvarpi þessu til breytinga á lögum um endurnot opinberra upplýsinga styrkja þá vegferð og er innleiðing tilskipunar (ESB) 2019/1024 skref í að styðja við stefnu stjórnvalda á þessu sviði.

Á vefnum opingogn.is veita opinberir aðilar aðgengi að gögnum sínum. Samhliða framlagningu frumvarps þessa er ráðgert að ráðist verði í endurskipulagningu vefsins með tilliti til framsetningar og betra aðgengis að þeim gagnasettum og vefþjónustum sem ríkisaðilar bjóða upp á.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í tilskipuninni sem hér er innleidd eru aðildarríki hvött til að ýta undir að gögn séu gerð opin samkvæmt þeirri meginreglu að innbyggt sé og sjálfgefið að þau séu opin. Með hugtakinu opin gögn er almennt átt við gögn á opnu sniði sem hver sem er getur hagnýtt, endurnýtt eða deilt í hvaða tilgangi sem er. Tryggja þarf vernd almannahagsmuna, og almannaöryggis, m.a. í þeim tilvikum þegar um er að ræða viðkvæmar upplýsingar sem tengjast vernd þýðingarmikilla grunnvirkja. Einnig þarf að tryggja vernd persónuupplýsinga, þ.m.t. í þeim tilfellum þar sem upplýsingar í tilteknu gagnasetti fela ekki í sér hættu á að einstaklingur sé persónugreinanlegur en séu upplýsingarnar hins vegar sameinaðar öðrum tiltækum upplýsingum gæti það haft í för með sér slíka áhættu.

3.1. Gildissvið.

Gildandi lög um endurnot opinberra upplýsinga mæla fyrir um samræmdar lágmarksreglur sem gilda þegar einkaaðilar endurnota upplýsingar frá opinberum aðilum. Lögin taka ekki til upplýsinga þar sem aðgangur er takmarkaður eða útilokaður samkvæmt upplýsingalögum, persónuverndarlögum, öryggisflokkun eða öðrum fyrirmælum sem takmarka eða útiloka aðgang. Lögin hafa þannig ekki áhrif á reglur um hvaða gögn eru aðgengileg samkvæmt upplýsingalögum. Þau ná heldur ekki til tilvika þar sem aðgangur að gagni er byggður á sérstökum hagsmunum aðila, svo sem samkvæmt stjórnsýslulögum. Lögin taka einvörðungu til gagna sem eru til hjá opinberum aðilum en kveða ekki á um skyldu til þess að safna nýjum gögnum.

3.1.1. Opinber fyrirtæki.

Gildissvið eldri tilskipunar um endurnot opinberra upplýsinga, 2003/98/EB, tók mið af reglum um opinber innkaup. Það náði hins vegar ekki til fyrirtækja í eigu hins opinbera, sbr. athugasemd 10 í formála tilskipunarinnar. Í tilskipun (ESB) 2019/1045, sem nú er innleidd, er gildissviðið víkkað út þannig að undir það falli fyrirtæki sem starfa á tilteknum sviðum, þ.e. opinber fyrirtæki sem annast vatnsveitu, orkuveitu, opinbera þjónustu í farþegaflutningum á vegum, áætlunarflug og reglubundna flutninga til eyja. Tilskipunin felur ekki í sér almenna skyldu til að heimila endurnotkun gagna sem verða til hjá opinberum fyrirtækjum. Það er áfram ákvörðun hlutaðeigandi fyrirtækis hvort heimila skuli endurnotkun eða ekki, nema annars sé krafist í tilskipuninni eða landslögum. Einungis eftir að opinbera fyrirtækið hefur gert gögn aðgengileg til endurnotkunar ber því að virða viðeigandi skyldur sem settar eru fram í lögunum, einkum er varðar snið, gjaldtöku, gagnsæi, leyfi, bann við mismunun og bann við einkanytjafyrirkomulagi.

Fyrirtæki sem ríki og sveitarfélög eiga og sett hafa verið á fót á einkaréttarlegum grundvelli féllu utan við gildissvið hugtaksins stjórnvald í eldri upplýsingalögum. Eina undantekningin frá þessu var sú að hafi einkaréttarlegum aðila verið falið vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þá náðu upplýsingalögin til þeirrar starfsemi. Við endurskoðun upplýsingalaga með lögum nr. 140/2012 var gildissvið þeirra víkkað út þannig að þau gætu tryggt almenningi aðgang að gögnum í vörslum einkaréttarlegra lögaðila sem eru í meiri hluta í opinberri eigu og einkaaðila að því marki sem þeim hefur falið að fara með opinber verkefni. Við þá breytingu varð gildissvið ákvæða um endurnot opinberra upplýsinga víðara en samkvæmt tilskipun 2003/98/EB. Lög um endurnot opinberra upplýsinga taka þannig þegar til fyrirtækja í eigu hins opinbera og ekki eru áform um að þrengja þann rétt sem fyrir er.

Eftir sem áður skapa lög um endurnot opinberra upplýsinga ekki skyldu fyrir stjórnvöld til þess að veita aðgang að upplýsingum. Heimilt er að undanþiggja ýmsar upplýsingar aðgangsrétti almennings vegna samkeppnishagsmuna. Forsætisráðuneytið heldur opinbera skrá yfir þá lögaðila sem undanþegnir eru gildissviði upplýsingalaga, nr. 140/2012, og undir upplýsingalög falla ekki þeir lögaðilar sem fengið hafa skráningu, eða sótt um skráningu, í kauphöll. Ástæða þess síðarnefnda er fyrst og fremst sú að á slíkum lögaðilum hvílir þegar rík skylda til að veita upplýsingar um starfsemi sína eftir þeim reglum sem af skráningunni leiða. Þá er einnig hægt að gera undanþágu frá því að upplýsingalög taki til fyrirtækja í eigu opinberra aðila ef þau starfa nær eingöngu í samkeppni á markaði.

3.1.2. Alþingi og dómstólar.

Í frumvarpi til laga um endurnot opinberra upplýsinga, nr. 45/2018, var í fyrsta sinn tekið fram að lagaákvæðin taki ekki til Alþingis, stofnana þess og dómstóla. Sama regla var talin gilda í framkvæmd þar sem upplýsingalög tóku í heild sinni ekki til þessara handhafa ríkisvalds. Með lögum nr. 72/2019, um breytingu á upplýsingalögum (útvíkkun gildissviðs o.fl.), var gildissvið upplýsingalaga víkkað út þannig að handhöfum löggjafar- og dómsvalds varð að meginstefnu skylt að fylgja sömu efnisreglum og handhöfum framkvæmdarvalds við ákvarðanir um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum þeirra. Þá höfðu ákvæði um endurnot opinberra upplýsinga verið færð í sérlög og hafði gildissviðsbreytingin ekki áhrif á þau. Rétt þykir því að fella brott ákvæði sem undanskilja Alþingi og stofnanir þess og dómstóla frá ákvæðum laganna til þess að tryggja samræmi landsréttar og EES-réttar.

3.2. Mjög verðmæt gagnasett.

Tilskipun (ESB) 2019/1024 sem hér er innleidd er sérstaklega ætlað að auka framboð verðmætra opinberra gagna til endurnota til þess að takast á við samfélagslegar áskoranir, svo sem loftslagsvá, auka nýsköpun og bæta opinbera þjónustu. Ein stærsta breytingin með tilskipuninni eru ákvæði um mjög verðmæt gagnasett (e. high-value datasets) sem skulu vera aðgengileg án endurgjalds, tölvulæsileg, veitt um viðeigandi forritaskil og veitt með magnniðurhali, þar sem við á. Með forritaskilum (e. application programming interface) er átt við forrit sem auðveldar samskipti milli kerfa.

Við tilgreiningu á gagnasettunum er litið til möguleika þeirra til að skapa umtalsverðan félagslegan, hagrænan og umhverfislegan ávinning, auka nýsköpun, gagnast miklum fjölda notenda og skapa virði með því að samtvinna þau öðrum gagnasettum. Samkvæmt viðauka I við tilskipunina eru skilgreindir sex þemabundnir flokkar mjög verðmætra gagnasetta:

1. Landupplýsingar.

2. Jarðfjarkönnun og umhverfi (umhverfisgögn).

3. Veðurfræði.

4. Hagskýrslur (tölfræðilegar upplýsingar).

5. Fyrirtæki og eignarhald fyrirtækja.

6. Hreyfanleiki (samgöngunet).

Í framkvæmdareglugerð (ESB) 2023/138, sem sett er á grundvelli tilskipunar (ESB) 2019/1024, er skilgreindur listi af mjög verðmætum gagnasettum og tilgreint nánar það fyrirkomulag sem gilda á um birtingu og endurnotkun gagnasettanna. Framkvæmdareglugerðin kveður á um frumkvæðisbirtingu gagnasettanna, þ.e. að opinberir aðilar sem eru með upplýsingarnar í vörslum sínum skuli að eigin frumkvæði gera gagnasettin aðgengileg án endurgjalds, tölvulæsileg, veitt um forritaskil og með magnniðurhali, þar sem við á, án þess að þeim berist sérstök beiðni skv. 7. gr. laga um endurnot opinberra upplýsinga.

Af framkvæmdareglugerðinni leiðir að gera þarf breytingar á gildandi framkvæmd á endurnotum opinberra upplýsinga. Stofnanir sem áður tóku gjald fyrir afhendingu upplýsinga hafa takmarkaða heimild til þess, ef gagnasettin eru skilgreind sem mjög verðmæt, eftir að framkvæmdareglugerðin tekur gildi. Hafi það veruleg áhrif á fjárhag opinberra aðila að gera gagnasett aðgengileg án endurgjalds, þar sem þeim er skylt að afla tekna til að standa straum af verulegum hluta þess kostnaðar sem tengist opinberu starfssviði þeirra, er þó heimilt að veita undanþágu í allt að tvö ár frá gildistöku framkvæmdareglugerðarinnar. Framkvæmdareglugerðin tók gildi innan Evrópusambandsins (ESB) 9. janúar 2023 og kemur til framkvæmda 9. júní 2024. Innleiðingarferli framkvæmdareglugerðarinnar í EES-samninginn er hafið en á þessari stundu er ekki ljóst hvenær hún mun taka gildi hér á landi. Í frumvarpi þessu er gert er ráð fyrir að ráðherra geti kveðið á um slíkar undanþágur í reglugerð.

Hluti þeirra gagnasetta sem skilgreind eru samkvæmt framkvæmdareglugerðinni hafa tengingu við gagnasett sem falla undir lög um grunngerð fyrir stafrænar landupplýsingar, nr. 44/2011, og lög um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007.

3.3. Kvik gögn.

Í tilskipuninni er sérstök áhersla er lögð á aðgang að kvikum gögnum, þ.e. gögnum á stafrænu formi sem uppfærast ört, svo sem úr skynjurum. Samkvæmt frumvarpinu skulu slík gögn vera aðgengileg til endurnotkunar um leið og þeim hefur verið safnað, um viðeigandi forritaskil og með magnniðurhali, þar sem við á. Verðmæti eru falin í því að endurnota og deila kvikum gögnum með notkun forritaskila þar sem það mun aðstoða þróunaraðila og sprotafyrirtæki við að skapa nýja þjónustu og vörur. Sé opinber aðili ekki fjárhagslega og tæknilega í stakk búinn til að gera kvik gögn aðgengileg til endurnotkunar um leið og þeim hefur verið safnað skulu þau gerð aðgengileg til endurnotkunar innan tiltekins tímaramma eða með tímabundnum tæknilegum takmörkunum sem hafa ekki óeðlileg áhrif á nýtingu efnahagslegra og félagslegra möguleika þeirra.

3.4. Opið aðgengi.

Tilskipunin sem hér er innleidd hefur að geyma ákvæði um að aðildarríki skuli setja sér stefnu og aðgerðaáætlun um opið aðgengi að rannsóknargögnum sem fjármögnuð eru af hinu opinbera. Birting slíkra gagna skal samrýmast FAIR-meginreglum um að rannsóknargögn séu finnanleg, aðgengileg, gagnvirk og endurnýtanleg (e. findable, accessible, interoperable and reusable).

Magn rannsóknargagna sem verður til í dag er í veldisvexti og mögulegt er að endurnota gögnin víðar en í vísindasamfélaginu. Rannsóknargögn ná yfir tölfræðilegar upplýsingar, niðurstöður tilrauna, mælingar, athuganir sem aflað er á vettvangi, niðurstöður kannana, upptökur viðtala og myndir. Þau taka einnig til lýsigagna, forskrifta og annarra stafrænna hluta.

Niðurstöður rannsókna, sem kostaðar eru með styrkjum úr sjóðum sem falla undir lög um opinberan stuðning við vísindarannsóknir, nr. 3/2003, skulu birtar í opnum aðgangi og vera öllum tiltækar nema um annað sé samið, sbr. breytingu á lögunum nr. 149/2012. Ekki er fjallað nánar um þá breytingu í greinargerð með frumvarpinu (þskj. 808 á 141. lögþ.) en í nefndaráliti kemur fram að um nýmæli sé að ræða og að í stefnu Vísinda- og tækniráðs fyrir árin 2010–2012 sé fjallað um mikilvægi þess að tryggja opinn aðgang að niðurstöðum rannsókna sem styrktar eru af opinberu fé. Í lögunum er ekki sambærilegt ákvæði um rannsóknargögn en í vísinda- og tæknistefnu 2020–2022 kemur fram að mikil áhersla hafi verið í nágrannaríkjum Íslands á að opna aðgang að gögnum svo auka megi samfélagslegan ábata af opinberri fjárfestingu í gögnum. Þá sé í auknum mæli verið að kalla eftir opnum aðgangi að gögnum sem verða til fyrir tilstilli opinberra samkeppnissjóða. Í aðgerð vísinda- og tæknistefnu 2020–2022 nr. 6, Opinn aðgangur að gögnum, er kveðið á um að unnið verði að því að opna aðgang að opinberum gögnum háskóla og rannsóknastofnana og gagna sem verða til með styrkjum úr opinberum samkeppnissjóðum á sviði rannsókna og nýsköpunar. Unnin var skýrsla um opinn aðgang að niðurstöðum rannsókna árið 2021 hjá mennta- og menningarmálaráðuneytinu en enn er unnið að stefnu um opinn aðgang að rannsóknargögnum. Í fjárlögum ársins 2023 á málefnasviði 07 Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar er gert ráð fyrir að unnið sé að gerð stefnu og aðgerðaáætlunar um opinn aðgang að rannsóknargögnum til að ná markmiðinu um vísindastarf á heimsmælikvarða.

3.5. Gjaldtökuheimildir.

Lög nr. 161/2006 til breytinga á upplýsingalögum gengu að hluta lengra en tilskipun 2003/98/EB með víðtækari stefnumótun um endurnot opinberra upplýsinga sem fól m.a. í sér þrengri gjaldtökuheimildir af upplýsingum úr opinberum skrám og ákvæði um að ríkið tæki ekki gjald af höfundarétti sínum á upplýsingunum. Byggðist sú stefnumótun á skýrslu nefndar um verðlagningu opinberra upplýsinga frá árinu 2002.

Gjöld fyrir endurnotkun gagna fela í sér aðgangshindrun að markaði, sérstaklega fyrir sprotafyrirtæki, lítil og meðalstór fyrirtæki. Stærsta breytingin í frumvarpi þessu eru ákvæði um gjaldfrjálst aðgengi að tilteknum mjög verðmætum gagnasettum og rannsóknargögnum. Í báðum tilvikum er um að ræða frumkvæðisbirtingu þeirra aðila sem hafa upplýsingarnar í sínum vörslum, en ekki aðgengi sem byggist á beiðnafyrirkomulagi skv. 7. gr. laganna um endurnot opinberra upplýsinga.

Þá er einnig uppfærð heimild opinberra aðila til að innheimta jaðargjöld vegna aðgengis að opinberum upplýsingum í samræmi við þróun sem hefur orðið á vinnslu upplýsinga, svo sem til að gera persónuupplýsingar nafnlausar eða gera ráðstafanir til að vernda trúnaðarupplýsingar sem eru viðskiptalegs eðlis.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Samþykkt frumvarpsins er til þess fallin að styrkja upplýsingarétt almennings, sem varinn er af 73. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið frumvarpsins er að auðvelda aðgengi að opinberum upplýsingum. Þótt veiting upplýsinga geti snert friðhelgi einkalífs manna, sem varin er af 71. gr. stjórnarskrárinnar, verður ekki séð að frumvarpið vegi að þeirri friðhelgi. Þá er frumvarpið sem áður segir lagt fram til að uppfylla skyldur Íslands samkvæmt EES-samningnum, með vísan í kafla 2 um tilefni og nauðsyn lagasetningar.

5. Samráð.

Haldnir hafa verið fundir með fulltrúum frá forsætisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti og menningar- og viðskiptaráðuneyti vegna frumvarpsins. Haldin var vinnustofa með fulltrúum Hafrannsóknastofnunar, Hagstofu Íslands, Landmælinga Íslands og Veðurstofu Íslands um mjög verðmæt gagnasett í júní sl. og vinnustofa um opin vísindi í febrúar sl. með fulltrúum frá Háskóla Íslands, Háskólanum í Reykjavík, Háskólanum á Akureyri, Listaháskóla Íslands, Landsbókasafni, Árnastofnun, Rannís, Hugverkastofu, Veðurstofu Íslands, Auðnu tæknitorgi og Carbfix.

Áform um lagasetningu voru til umsagnar í Samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is frá 21. ágúst til 4. september 2023 (mál nr. S-152/2023). Alls bárust fimm umsagnir frá Hagstofu Íslands, Háskóla Íslands, Landmælingum Íslands og tveimur einstaklingum. Almennt lýstu umsagnaraðilar yfir ánægju með áformin. Landmælingar Íslands bentu á tengingu milli tilskipunar (ESB) 2019/1024 og INSPIRE tilskipunarinnar, sem innleidd var með lögum um grunngerð landupplýsinga, nr. 44/2011, og lögðu áherslu á að tryggja samræmi á milli þeirrar löggjafar og laga um endurnot opinberra upplýsinga. Háskóli Íslands benti á að huga þyrfti að þróun og rekstri þeirra innviða sem þarf til að veita opinn aðgang að rannsóknargögnum. Hagstofan hvatti til að skoðað yrði hvort tilefni sé til að leggja til ný heildarlög sem taka einnig tillit til væntanlegrar Evrópulöggjafar sem gilda mun um gögn innan Evrópska efnahagssvæðisins, gagnastjórnun og sameiginleg gagnarými. Þrír af fimm umsagnaraðilum bentu á efnahagslegan ávinning af auknum tækifærum til hagnýtingar opinna gagna. Voru umsagnirnar hafðar til hliðsjónar við samningu frumvarpsins, en höfðu ekki áhrif á efni frumvarpsins, þar sem um innleiðingu á tilskipun ESB er að ræða.

Drög að frumvarpinu voru birt í Samráðsgátt frá 6. október til 27. október 2023 (mál nr. S-190/2023). Umsagnir bárust frá Viðskiptaráði Íslands og þremur einstaklingum. Einn umsagnaraðili benti á að í frumvarpinu mætti reyna að tryggja sérstaklega rétt fatlaðs fólks til aðgengis að gagnasettum í samræmi við ákvæði Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og formála tilskipunarinnar. Í athugasemd 33 í formála tilskipunarinnar er vísað til tilskipunar (ESB) 2016/2102 um aðgengileika vefsetra opinberra aðila og smáforrita þeirra fyrir snjalltæki. Fjármála- og efnahagsráðuneytið fyrirhugar að leggja fram frumvarp til laga um högun upplýsingatækni í rekstri ríkisins á yfirstandandi löggjafarþingi sem styrkja á stefnumótun og framkvæmd upplýsingatæknimála í rekstri ríkisins. Með frumvarpinu og stjórnsýslufyrirmælum sem frumvarpið gerir ráð fyrir er ætlunin að innleiða tilskipun (ESB) 2016/2102 í landsrétt. Aðgengi fatlaðs fólks að gögnum, sem í dag byggist einkum á aðgengisstefnu fyrir opinbera vefi frá 2012, mun því byggjast á þeim reglum sem settar verða af fjármála- og efnahagsráðuneytinu.

Annar umsagnaraðili lagði til að hagtölur og aðrar tölulegar upplýsingar Seðlabanka Íslands verði skilgreindar sem verðmæt gagnasett við setningu reglugerðar um mjög verðmæt gagnasett skv. c-lið 5. gr. frumvarpsins, og að þær yrðu gerðar aðgengilegar bæði á formi sem er auðlæsilegt mönnum og vélrænt, svo sem JSON eða XML

Í umsögn Viðskiptaráðs voru stjórnvöld hvött til að setja sér stefnu og aðgerðaáætlun um opið aðgengi að rannsóknargögnum. Tekið var undir markmið í fjármálaáætlun sem felur í sér að sjálfsafgreiðsla verði meginregla og að litið verði til framkvæmdareglugerðar (ESB) 2023/138.

Athygli var vakin á því hjá einum umsagnaraðila að skv. 2. tölul. 4. gr. laga um endurnot opinberra upplýsinga er skylda til að geta ávallt uppruna upplýsinganna við endurnot þeirra sem geti komið í veg fyrir hagnýtingu landupplýsinga. Fallist er á þau sjónarmið sem fram komu í umsögninni og lögð til breyting á 2. tölul. 4. gr. laganna á þá leið að opinberum aðilum verði heimilt að veita undanþágu frá skilyrðinu, sbr. 3. gr. frumvarps þessa. Að öðru leyti höfðu umsagnirnar ekki efnisleg áhrif til breytinga á frumvarpinu þar sem ekki er mikið svigrúm við innleiðingu á tilskipun (ESB) 2019/1024, nema þá til að ganga lengra í að leggja skyldur á ríkið en tilskipunin kveður á um, sem er ekki gert í þessu frumvarpi.

6. Mat á áhrifum.

Það er mikill samfélags- og efnahagslegur ávinningur af opinberum upplýsingum, sbr. skýrslu OECD (Enhancing Access to and Sharing of Data: Reconciling Risks and Benefits for Data Re-use), frá 2019, þar sem m.a. kemur fram að bætt aðgengi og nýting opinberra upplýsinga geti skapað félagslegan og hagrænan ávinning allt að 1,5% af vergri landsframleiðslu. Aðgengi að opinberum upplýsingum getur einnig nýst til að takast á við samfélagslegar áskoranir, t.d. með nýsköpun á sviði loftslagsmála og heilbrigðismála að leiðarljósi. Þá bætir aukið aðgengi einnig opinbera stefnumótun og getur aukið skilvirkni hjá hinu opinbera. Erfitt er að meta heildarávinninginn af bættu aðgengi að opinberum upplýsingum. Samkvæmt áhrifamati framkvæmdastjórnar ESB (Commission Staff Working Document Impact Assessment, SWD(2022) 432) frá 21. desember 2022 á framkvæmdareglugerð (ESB) 2023/138, þá munu bein áhrif af framkvæmdareglugerðinni leiða til þess að landsframleiðsla hækki á fimm ára tímabili um 0,15%, sem eru u.þ.b. sex milljarðar kr. hér á landi miðað við landsframleiðslu 2022. Óbein efnahagsleg áhrif geta verið tvisvar til þrisvar sinnum meiri en bein efnahagsleg áhrif.

Stafrænt Ísland heldur úti vefnum opingogn.is. Allir opinberir aðilar eru hvattir til þess að birta gögnin sín á þeim vef. Umsjón vefsins er í höndum Ísland.is. Endurskipuleggja þarf vefinn til að bæta aðgengi fyrir notendur og auðvelda opinberum aðilum að gera gögn sín aðgengileg þar. Ekki er ætlunin að öll gögn séu birt á vefnum heldur að hann sé gagnagátt sem hafi að geyma lista yfir opin gagnasett ásamt lýsigögnum, lista yfir forritaskil sem eru í boði, tækifæri fyrir notendur til að gefa endurgjöf á gagnasett og yfirlit yfir dæmi um notkun opinberra upplýsinga. Gagnagáttin mun tengjast gagnagátt ESB, European Data Portal. Kostnaður við uppfærsluna er hóflegur og innan ramma fjárhagsáætlunar.

Helsti kostnaður vegna frumvarpsins er tengdur innleiðingu framkvæmdareglugerðar (ESB) 2023/138 um mjög verðmæt gagnasett, sem kemur í fyrsta lagi til framkvæmda í júní 2024. Við gildistöku hennar skapast skylda fyrir stofnanir til þess að veita aðgengi að tilteknum gagnasettum án endurgjalds, á véllæsilegu sniði, veitt um forritaskil og með magnniðurhali, þar sem það á við. Kostnaðurinn getur falist í launa- og starfsmannakostnaði vegna fjölgunar stöðugilda við innleiðinguna, hvort sem er tímabundið eða til lengri tíma, stofnkostnaði, svo sem vegna tækja- og búnaðarkaupa, öðrum rekstrarkostnaði en launum, svo sem aðkeyptri sérfræðiþjónustu, rekstrarkostnaði eftir að tæki er komið í notkun, hugbúnaði og tölvuvinnslu. Þá getur gildistakan haft í för með sér tekjutap fyrir stofnanir sem hafa haft sértekjur af gagnasettum, sem falla undir skilgreininguna á mjög verðmætum gagnasettum, vegna skyldu til að láta gögn í té án endurgjalds. Áhrif af innleiðingu gerðarinnar á starfsemi ýmissa stofnana hafa verið kynnt fyrir viðkomandi fagráðuneytum, þ.e. forsætisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, menningar- og viðskiptaráðuneyti og umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti. Fagráðuneytin hafa sammælst um að beinum kostnaði og hugsanlegu beinu tekjutapi verði fundinn staður innan fjárhagsramma þeirra ráðuneyta og stofnana sem hafa aðkomu að málinu. Fyrir liggur að stofnanir eru misjafnlega í stakk búnar til að takast á við framangreindar breytingar og skýrist það að miklu leyti af uppsafnaðri þörf fyrir endurnýjun búnaðar og uppfærslu á högun gagna. Innleiðingin verður áskorun fyrir þær stofnanir án þess að komi til viðbótarútgjalda á komandi árum. Ráðuneytin munu leitast við að gera grein fyrir slíkri þörf í tengslum við vinnu við gerð fjármálaáætlunar og fjárlaga. Einnig verður hægt að sækja um styrki til innleiðingar í styrkjaáætlun ESB, Digital Europe Programme, til að koma að einhverju leyti til móts við innleiðingarkostnað.

Aðgengi að gagnasettum í þemabundnu flokkunum landupplýsingar, jarðfjarkönnun og umhverfi og hreyfanleiki falla að miklu leyti undir skyldur samkvæmt INSPIRE tilskipuninni og fela því ekki í sér mikinn kostnað umfram þann sem leiðir af þeirri gerð. Ekki verður því um að ræða verulegan missi sértekna þar sem stór hluti upplýsinganna hefur verið aðgengilegur án endurgjalds. Hvað varðar veðurfræðigögn þá er hluti gagnanna þegar aðgengilegur í gegnum forritaskil. Þar sem veðurfræðigögn eru fyrirferðarmikil gæti skapast þörf fyrir fjárfestingu í slíkum innviðum. Í þemabundna flokknum hagskýrslur má búast við að meginkostnaðurinn tengist gerð forritaskila.

Tap á sértekjum kemur helst til skoðunar vegna gagnasetta sem falla undir þemabundna flokkinn fyrirtæki og eignarhald fyrirtækja. Ársreikningaskrá og fyrirtækjaskrá hafa haft sértekjur af veitingu slíkra upplýsinga. Það ber hins vegar að athuga að samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11711/2022 taldi hann að í ljósi afdráttarlausrar sérreglu um gjaldfrjálsa uppflettingu í fyrirtækjaskrá yrði að líta svo á að heimild ráðherra til að móta reglur um gjaldtöku væri takmörkuð að því er lyti að rafrænni uppflettingu. Hafin er vinna í menningar- og viðskiptaráðuneyti við endurskoðun á reglugerð um gjaldtöku fyrirtækjaskrár, hlutafélagaskrár og samvinnufélagaskrár með hliðsjón af álitinu.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. 1. gr. gildandi laga um endurnot opinberra upplýsinga, nr. 45/2018, er fjallað um markmið laganna, þ.e. að auka endurnot opinberra upplýsinga til hagsbóta fyrir samfélagið í heild. Lagt er til að bætt verði við ákvæðið markmiði um að örva nýsköpun. Með því að birta opinber gögn á aðgengilegan og rafrænan hátt, m.a. með rauntímaaðgangi að kvikum gögnum, er einstaklingum og lögaðilum gert kleift að finna nýjar og skapandi leiðir til þess að nýta gögnin, t.d. með því að samtvinna ólík gagnasett. Aukið aðgengi að opinberum gögnum getur þannig falið í sér mikil tækifæri fyrir nýsköpun. Áréttað er að lögin fela í sér lágmarksreglur um endurnot opinberra upplýsinga. Stjórnvöldum er heimilt að ganga lengra í að veita aðgengi að opinberum upplýsingum, svo framarlega sem það samræmist lögum og réttindum þriðju aðila.

Um 2. gr.

Samkvæmt 3. tölul. 4. mgr. laga um endurnot upplýsinga, nr. 45/2018, nær gildissvið þeirra ekki til skóla eða rannsóknastofnana. Í 4. gr. frumvarps þessa kemur inn nýmæli um endurnot rannsóknargagna, sem eru að hluta eða öllu leyti fjármögnuð af hinu opinbera. Í a-lið 2. gr. er því gildissviðsákvæðinu breytt til samræmis við 4. gr. frumvarpsins, þannig að skólar eða rannsóknastofnanir falli almennt ekki undir ákvæði laganna, nema að því er varðar rannsóknargögn.

Í b-lið er lagt að 4. og 5. tölul. 4. mgr. 2. gr. falli brott og Alþingi, stofnanir þess og dómstólar falli nú undir ákvæði laganna. Það er gert til að gæta samræmis við gildissvið tilskipunar (ESB) 2019/1024 sem hér er innleidd. Í forsendukafla tilskipunarinnar er tekið fram að með hugtakinu opinber aðili sé átt við þá aðila sem fara með framkvæmdarvald, löggjafarvald og dómsvald. Við niðurfellingu ákvæðanna skapast ekki sjálfstæður réttur til aðgangs að opinberum upplýsingum hjá Alþingi, stofnunum þess og dómstólum, heldur byggist rétturinn til aðgangs eftir sem áður á upplýsingalögum, nr. 140/2012.

Um 3. gr.

Í ákvæðinu er að finna heimild til undanþágu frá skilyrðinu um að geta skuli uppruna opinberra upplýsinga við endurnot. Í umsögn um frumvarpsdrög þessi var bent á að ákvæðið komi í veg fyrir að stórnotendur nýti landfræðileg gagnasett, þar sem þeir vilja ekki geta hafa skilyrði um að geta uppruna upplýsinga í sínum skilmálum. Í umfjöllun um ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 161/2006, þar sem ákvæðið kom fyrst fram (þskj. 668 á 133. lögþ.), er rökstuðningur fyrir ákvæðinu sá að reynist upplýsingar rangar getur skipt máli að geta rakið sig að uppruna upplýsinganna og fengið þær leiðréttar. Ákvæðið virðist að einhverju leyti byggjast á athugasemd 17 í formála eldri tilskipunar 2003/98/EB, en samkvæmt henni eru í sumum tilvikum gögn endurnotuð án þess að samið hafi verið um leyfi. Í öðrum tilvikum er leyfi veitt með skilyrðum um endurnotkun sem leyfishafa eru sett og taka til atriða eins og skaðabótaábyrgðar, réttrar notkunar gagnanna sem tryggir að þeim sé ekki breytt og að uppruna þeirra sé getið.

Í framkvæmdareglugerð (ESB) 2023/138 er kveðið á um að mjög verðmæt gagnasett skuli gerð aðgengileg undir skilmálum Creative Commons Public Domains Dedication (CC0) eða Creative Commons BY 4.0 leyfi eða sambærilegs leyfis. Skilyrði fyrir að uppruna sé getið getur einnig verið krafist af leyfisveitanda, sbr. lokamálslið 3. mgr. 4. gr. framkvæmdareglugerðarinnar. Samkvæmt því er ljóst að ákvæði 2. tölul. 4. gr. laga um endurnot opinberra upplýsinga fer ekki gegn ákvæðum tilskipunar (ESB) 2019/1024 eða framkvæmdareglugerðarinnar. Ákvæðið takmarkar eftir sem áður heimildir opinberra aðila, þar sem þeim er í öllum tilvikum óheimilt að gera gagnasett aðgengileg undir skilmálum CC0. Þykir ekki rétt að koma í veg fyrir það með svo afdráttarlausum hætti í lögum og því er opinberum aðilum veitt heimild til þess að víkja frá þessu skilyrði. Það á helst rétt á sér ef skilyrðið um að geta uppruna upplýsinga kemur í veg fyrir hagnýtingu þeirra. Um er að ræða heimild og er opinberum aðilum ekki skylt að falla frá skilyrðinu.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er að finna nýmæli um að heimilt sé, án endurgjalds, að endurnota rannsóknargögn sem eru að hluta eða öllu leyti fjármögnuð af hinu opinbera. Réttur til þessa aðgengis byggist ekki á upplýsingalögum, líkt og gildir um aðrar opinberar upplýsingar sem falla undir lögin, heldur á því að gögnin hafi verið gerð aðgengileg í gegnum gagnasafn stofnunar eða gagnasafn á tilteknu sviði. Ákvæði gildandi laga um beiðni um endurnot opinberra upplýsinga, málshraða, rökstuðning og leiðbeiningar gilda því ekki um rannsóknargögn. Rétturinn er takmarkaður af lögum og réttindum þriðju aðila.

Ráðherra er í ákvæðinu veitt heimild til þess að útfæra reglur um aðgang í reglugerð, svo sem að fylgja skuli meginreglu opinna vísinda „eins opið og unnt er, eins lokað og nauðsyn krefur“ og að opið aðgengi samrýmist FAIR-meginreglunum um að rannsóknargögn séu finnanleg, aðgengileg, samvirkandi og endurnýtanleg.

Um 5. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um að ef samningur er gerður þar sem veitt er sérleyfi til endurnota opinberra upplýsinga, sem ákvæði laganna taka til, skuli birta umræddan samning rafrænt tveimur mánuðum áður en hann tekur gildi. Sama gildir um samning sem samkvæmt orðanna hljóðan veitir ekki einkarétt, en sem ætla má að takmarki aðgang að gögnum til endurnotkunar. Er þetta í samræmi við 4. tölul. 12. gr. tilskipunar (ESB) 2019/1024. Birtingin gefur hagsmunaaðilum tækifæri til að óska eftir endurnotkun gagna sem falla undir fyrirkomulagið. Með rafrænni birtingu er t.d. átt við birtingu á vef þeirrar stofnunar sem gerir samninginn eða í miðlægri gagnagátt, svo sem opingogn.is.

Um 6. gr.

Í 9. gr. laganna er að finna reglu um snið gagna sem opinber aðili gerir aðgengileg til endurnota. Meginreglan er að opinberir aðilar skuli gera gögn aðgengileg á því sniði og tungumáli sem þau eru varðveitt á. Lagt er til að tekin verði upp tvö nýmæli til þess að auka nýtingarmöguleika á opinberum upplýsingum, annars vegar um kvik gögn og hins vegar um mjög verðmæt gagnasett.

Með kvikum gögnum er átt við gögn á stafrænu formi sem uppfærast ört eða í rauntíma, einkum vegna þess hversu flöktandi þau eru eða hversu hratt þau úreldast. Gögn sem aflað er með skynjurum teljast yfirleitt til kvikra gagna, svo sem umferðargögn, veðurgögn og umhverfisgögn. Lagt er til að þau skuli vera aðgengileg til endurnotkunar um leið og þeim hefur verið safnað, um viðeigandi forritaskil og með magnniðurhali, þar sem við á (a-liður).

Í b-lið er lagt til að ef opinber aðili er ekki fjárhagslega og tæknilega í stakk búinn til að gera kvik gögn aðgengileg til endurnotkunar um leið og þeim hefur verið safnað og það hefði þar af leiðandi í för með sér óhóflega fyrirhöfn, skuli þau gerð aðgengileg til endurnotkunar innan tiltekins tímaramma eða með tímabundnum tæknilegum takmörkunum sem hafa ekki óeðlileg áhrif á nýtingu efnahagslegra og félagslegra möguleika þeirra. Þetta á t.d. við ef veiting rauntímaaðgangs kallar á fjárútlát sem fara fram úr fjárheimildum stofnunarinnar eða er umfram tæknilegrar getu innan hennar.

Með tilskipun (ESB) 2019/1024 voru sett ákvæði um þemabundna flokka mjög verðmætra gagnasetta (sjá nánari í kafla 3.2), þ.e. gögn þar sem endurnotkun er tengd mikilvægum ávinningi fyrir samfélagið og hagkerfið þar sem þau henta vel til að skapa virðisaukandi þjónustu, forrit og ný störf. Í c-lið 6. gr. frumvarpsins er sérstaklega kveðið á um að opinberir aðilar geri mjög verðmæt gagnasett opinber á ákveðnu sniði og því að finna undanþágu frá meginreglunni um að þau skuli vera gerð aðgengileg á því sniði sem gögnin eru varðveitt.

Framkvæmdastjórnin birti hinn 21. desember 2022 framkvæmdareglugerð (ESB) 2023/138 með lista yfir mjög verðmæt gagnasett og fyrirkomulag birtingar þeirra og endurnotkunar. Með reglugerðarheimildinni í c-lið getur ráðherra innleitt þær reglur í landsrétt þegar þær verða innleiddar í EES-samninginn.

Um 7. gr.

Orðalag 1. mgr. 10. gr. er í a-lið uppfært til samræmis við þróun sem hefur orðið á vinnslu upplýsinga og tekur nú einnig til vinnslu gagna til þess að gera persónuupplýsingar nafnlausar eða gera ráðstafanir til að vernda trúnaðarupplýsingar sem eru viðskiptalegs eðlis.

Í b-lið er lagt til nýmæli í nýrri lokamálsgrein 10. gr. laganna um að gjaldtaka fyrir aðgengi að mjög verðmætum gagnasettum verði að meginstefnu til óheimil, enda er gert ráð fyrir að opinberir aðilar birti gögnin að eigin frumkvæði í opnum aðgangi.

Lög og reglur geta þó mælt fyrir um að slík gjaldtaka sé heimil. Ráðherra getur t.d. kveðið á um tímabundna undanþágu frá reglum um endurgjaldslausan aðgang þegar það hefur veruleg áhrif á fjárhag opinberra aðila þar sem þeim er skylt að afla tekna til að standa straum af verulegum hluta þess kostnaðar sem tengist opinberu starfssviði þeirra.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.