Tekjustofnar sveitarfélaga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 441

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)

1. gr.

III. kafli laganna, Um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, orðast svo:

a. (8. gr.)

Tekjur Jöfnunarsjóðs eru þessar:

a. Framlag úr ríkissjóði er nemi 2,12% af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs. Skal framlagið greiðast Jöfnunarsjóði mánaðarlega.

b. Árlegt framlag úr ríkissjóði er nemi 0,264% af álagningarstofni útsvars næstliðins tekjuárs og skal greiðast Jöfnunarsjóði með jöfnum mánaðarlegum greiðslum.

c. Hlutdeild í útsvarstekjum sveitarfélaga er nemi 0,77% af álagningarstofni útsvars ár hvert. Við skil á staðgreiðslu útsvars til sveitarfélaga samkvæmt lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987, skal jafnframt gera Jöfnunarsjóði sveitarfélaga skil á hlutdeild sjóðsins í staðgreiðslu útsvars.

d. Vaxtatekjur.

b. (9. gr.)

Tekjum Jöfnunarsjóðs skal ráðstafað sem hér segir:

a. Til greiðslu bundinna framlaga skv. 10. gr.

b. Til greiðslu sérstakra framlaga skv. 11. gr.

c. Til greiðslu jöfnunarframlaga skv. 12. gr.

d. Til greiðslu jöfnunarframlaga vegna reksturs grunnskóla skv. 13. gr.

c. (10. gr.)

Bundnum framlögum skal úthlutað sem hér segir:

a. Til Sambands íslenskra sveitarfélaga, 1,58% af tekjum sjóðsins skv. a-, b- og c-liðum 8. gr., að frádregnum framlögum skv. d-lið 11. gr.

b. Til landshlutasamtaka sveitarfélaga, 2% af tekjum sjóðsins skv. a- og b-liðum 8. gr., að frádregnum framlögum skv. d- og e-liðum 11. gr., sem skiptist jafnt á milli þeirra allra.

c. Til Lánasjóðs sveitarfélaga, 6,1% af tekjum sjóðsins skv. a- og b-liðum 8. gr., að frádregnum framlögum skv. d- og e-liðum 11. gr.

d. Til greiðslu útgjalda skv. 4. gr. laga um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971.

e. Til umsjónarnefndar eftirlauna skv. 22. gr. laga um eftirlaun til aldraðra, nr. 113/1994, sbr. 16. gr. og II. kafla sömu laga.

f. Til greiðslu framlaga sveitarfélaga í húsafriðunarsjóð skv. 16. gr. laga um húsafriðun, nr. 104/2001.

d. (11. gr.)

Sérstökum framlögum skal úthlutað sem hér segir:

a. Til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga, svo sem með þátttöku í kostnaði við undirbúning og framkvæmd sameiningar, framlögum til að mæta tekjutapi vegna lækkunar á jöfnunarframlögum skv. 12. gr. og með framlögum til að stuðla að endurskipulagningu þjónustu og stjórnsýslu í kjölfar sameiningar, þ.m.t. framlögum fyrir allt að 50% stofnkostnaðar grunnskólamannvirkja og leikskóla. Aðstoð má veita í allt að fimm ár frá og með sameiningarári, á grundvelli reglna sem ráðherra setur að fenginni umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, sbr. 98. gr. sveitarstjórnarlaga.

b. Til að greiða úr sérstökum fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga, sbr. 75. gr. sveitarstjórnarlaga.

c. Til kostnaðarsamra stofnframkvæmda hjá sveitarfélögum með innan við 2.000 íbúa, allt að 10,5% af tekjum sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr., að frádregnum framlögum skv. d- og e-lið þessarar greinar, og skal framlögum varið til að greiða hluta af stofnkostnaði sveitarfélaga við grunnskóla, íþróttamannvirki, félagsheimili, vatnsveitur og leikskóla. Einnig er heimilt að greiða árlega allt að 25 millj. kr. vegna stofnkostnaðar við vatnsveitur á vegum eigenda lögbýla þar sem svo háttar til að hagkvæmara er að mati sveitarstjórnar að leggja vatnsveitu að einstökum bæjum, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 81/1991, með síðari breytingum.

d. Til jöfnunar tekjutaps einstakra sveitarfélaga vegna lækkunar fasteignaskattstekna í kjölfar breytingar á álagningarstofni mannvirkja, allt að 30% af tekjum sjóðsins skv. a-lið 8. gr.

e. Til ráðstöfunar til sveitarfélaga vegna húsaleigubóta, allt að 10% af tekjum sjóðsins skv. a-lið 8. gr. Við ráðstöfun fjármuna samkvæmt þessum lið til einstakra sveitarfélaga skal miða við grunnfjárhæðir húsaleigubóta eins og þær eru ákveðnar á hverjum tíma.

f. Til greiðslu framlaga til sérstakra verkefna sem geta haft mikla þýðingu fyrir sveitarfélög og/eða leiða til hagræðingar í rekstri og þjónustu þeirra.

e. (12. gr.)

Jöfnunarframlög skiptast í tvennt, tekjujöfnunarframlög og útgjaldajöfnunarframlög, og skal þeim úthlutað sem hér segir:

a. Tekjujöfnunarframlögum skal úthlutað til að jafna tekjur sveitarfélaga. Jöfnunin skal miðuð við sambærileg sveitarfélög og fullnýtingu tekjustofna þeirra, þar á meðal framlaga skv. d-lið 11. gr.

b. Útgjaldajöfnunarframlögum skal varið til að mæta mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga á grundvelli stærðarhagkvæmni og tekna þeirra, að teknu tilliti til þeirra þátta sem áhrif hafa á útgjaldaþörf, svo sem íbúafjölda, fjarlægða, skólaaksturs úr dreifbýli o.fl.

Til framlaga samkvæmt þessari grein skal verja þeim tekjum sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr. sem eru umfram ráðstöfun skv. 10. og 11. gr.

f. (13. gr.)

Tekjum Jöfnunarsjóðs skv. c-lið 8. gr., að frádregnu framlagi til Sambands íslenskra sveitarfélaga skv. a-lið 10. gr., skal varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, þ.m.t. kostnað vegna sérþarfa fatlaðra nemenda og innflytjenda, og til greiðslu kostnaðar vegna þjónustusamninga, sbr. 2. mgr. Við úthlutun framlaga skal hafa hliðsjón af auknum útsvarstekjum einstakra sveitarfélaga af yfirfærslu grunnskólans.

Jöfnunarsjóður getur gert samninga við sveitarfélög og stofnanir um kennsluráðgjöf og aðra sérfræðiþjónustu og önnur reglubundin verkefni sem nýtast grunnskólum á landsvísu. Þá skulu eldri samningar um rekstur sérskóla og sérdeilda halda gildi sínu.

Jöfnunarsjóður sveitarfélaga skal vera í bakábyrgð fyrir greiðslum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins vegna þeirra lífeyrisskuldbindinga sem stofnast vegna kennara og skólastjórnenda við grunnskóla. Til ábyrgðargreiðslu af hálfu sjóðsins skal þó ekki koma fyrr en vanskil sveitarfélags hafa varað í a.m.k. sex mánuði. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga skal halda eftir af sjóðsframlögum til einstakra sveitarfélaga þeim greiðslum ásamt vöxtum og áföllnum kostnaði sem sjóðurinn hefur greitt Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins vegna starfsmanna grunnskóla eða innheimta slíkar kröfur með öðrum hætti.

g. (14. gr.)

Sveitarfélögum, stofnunum þeirra og öðrum opinberum aðilum er skylt að láta Jöfnunarsjóði sveitarfélaga í té allar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til ákvörðunar og úthlutunar framlaga úr sjóðnum skv. III. kafla laga þessara.

h. (15. gr.)

Að afloknum sveitarstjórnarkosningum skipar félagsmálaráðherra fimm manna ráðgjafarnefnd til fjögurra ára sem gera skal tillögur til ráðherra um framlög skv. 11.–13. gr. Fjórir nefndarmenn skulu skipaðir samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga en einn án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar. Varamenn skulu tilnefndir með sama hætti.

i. (16. gr.)

Félagsmálaráðherra hefur á hendi yfirstjórn Jöfnunarsjóðs. Sjóðurinn skal vera í vörslu félagsmálaráðuneytisins sem annast afgreiðslu á vegum hans, úthlutun og greiðslu framlaga og bókhald sjóðsins.

j. (17. gr.)

Árlega skal semja reikning Jöfnunarsjóðs sem endurskoðaður skal af Ríkisendurskoðun. Ársreikninginn skal birta í B-deild Stjórnartíðinda.

k. (18. gr.)

Félagsmálaráðherra setur í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga reglugerð með nánari ákvæðum um starfsemi sjóðsins. Jafnframt setur ráðherra reglugerðir um úthlutun framlaga samkvæmt einstökum ákvæðum þessa kafla, að fenginni umsögn ráðgjafarnefndar Jöfnunarsjóðs.

2. gr.

Við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða er orðast svo:

Framlög skv. 1. málsl. c-liðar 11. gr. laganna falla niður frá og með 1. janúar 2005 en heimilt er að greiða á árinu 2005 framlög á grundvelli ákvæðisins vegna framkvæmda á árinu 2004 og miðast framlög við verkstöðu 31. desember 2004.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og skulu ákvæði þeirra koma til framkvæmda frá og með 1. janúar 2003.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarpið er samið í félagsmálaráðuneytinu en byggist að mestu á tillögum nefndar sem félagsmálaráðherra skipaði 14. febrúar 2001 til að endurskoða III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, en kaflinn fjallar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Enn fremur fékk nefndin það hlutverk að endurskoða reglugerðir sem byggðar eru á ákvæðum þessa kafla tekjustofnalaganna. Í nefndina voru skipuð eftirtalin: Arnbjörg Sveinsdóttir alþingismaður, Gísli S. Einarsson alþingismaður, Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri, Jóhann Sigurjónsson bæjarstjóri, Valgarður Hilmarsson oddviti og Jón Kristjánsson alþingismaður sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar. Magnús Stefánsson alþingismaður tók við formennsku vorið 2001 er Jón Kristjánsson tók við embætti heilbrigðisráðherra. Starfsmenn nefndarinnar voru skipuð þau Elín Pálsdóttir og Hermann Sæmundsson, deildarstjórar í félagsmálaráðuneytinu, og Gunnlaugur Júlíusson, sviðsstjóri hag- og upplýsingasviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga. Jafnframt störfuðu Jóhannes Á. Jóhannesson, starfsmaður Sambands íslenskra sveitarfélaga, og Guðni Geir Einarsson, starfsmaður Jöfnunarsjóðs, með nefndinni.

Skýrsla nefndarinnar er dagsett 24. september 2002. Þar eru tilgreind þau markmið sem nefndin hafði að leiðarljósi við endurskoðun á starfsemi Jöfnunarsjóðs. Þau voru einkum eftirfarandi: Í fyrsta lagi að gera aðferðir við útreikning og úthlutun framlaga almennari en nú er. Í því gæti falist sú viðleitni að draga enn frekar úr eyrnamerkingu við útreikning framlaga og takmarka eins og hægt er sértækar aðgerðir. Sjónarmið sem hér koma við sögu eru styrking á sjálfsforræði og sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélaga. Í öðru lagi að stilla framlögum sjóðsins upp á nýjan og aðgengilegri hátt þannig að betri yfirsýn skapist yfir hlutverk og framlög sjóðsins. Markmiðið er að sveitarstjórnarmenn og aðrir hafi góða yfirsýn yfir starfsemi Jöfnunarsjóðs. Í þriðja lagi að gera nauðsynlegar breytingar á tilteknum reglum sjóðsins til þess að mæta breyttum forsendum. Meðal breytinga sem orðið hafa má nefna að sveitarfélögum hefur fækkað og þau hafa stækkað, auk þess sem verkefni þeirra og tekjustofnar hafa breyst. Í fjórða lagi að tryggja réttláta jöfnun meðal sveitarfélaga. Í því felst það sjónarmið að sveitarfélög fái ekki meira en þau þurfa vegna tekju- og útgjaldaþátta, en njóti engu að síður ávinnings af hagkvæmni í rekstri. Í fimmta lagi að skoða möguleika á að styrkja enn frekar hlutverk sjóðsins í tengslum við sameiningu sveitarfélaga. Til dæmis með því að veita framlög til endurskipulagningar á þjónustu í kjölfar sameiningar sveitarfélaga og draga úr líkum á að framlög skerðist verulega við sameiningu.

Nefndin skilaði áfangaskýrslu til félagsmálaráðherra í mars 2002 um endurskoðun framlaga við yfirfærslu grunnskólans. Í þeirri skýrslu voru lagðar til breytingar á reglugerð um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla, nr. 653/1997, með síðari breytingum, en í henni er fjallað um framlög sjóðsins við yfirfærslu grunnskólans. Með þeirri tillögu leit nefndin svo á að endurskoðunarvinnu væri lokið og líta bæri áfram á hlutverk Jöfnunarsjóðs í málefnum grunnskóla sem sérstakt verkefni. Félagsmálaráðherra gaf síðan út reglugerð á grundvelli tillagna nefndarinnar og í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla, nr. 351/2002. Til þess að skjóta styrkari stoðum undir úthlutun þessara framlaga er í f-lið 1. gr. frumvarpsins, er verður 13. gr. laganna, að finna nokkru ítarlegri ákvæði en í gildandi lögum. Er þar meðal annars kveðið á um heimild Jöfnunarsjóðs til að gera samninga við sveitarfélög og stofnanir um ýmsa sérfræðiþjónustu og önnur reglubundin verkefni sem nýtast grunnskólum á landsvísu.

Þá voru í áfangaskýrslunni lagðar til breytingar á reglugerð nr. 493/1996 sem varðar stofnframlög til sveitarfélaga með fleiri en 2.000 íbúa vegna framkvæmda þeirra við grunnskóla. Lagði nefndin til að öll sveitarfélög sætu við sama borð hvað fjárveitingar snertir, óháð því hvaða leiðir sveitarfélög færu að því markmiði að einsetja grunnskólann. Rétt er að taka fram að með lögum nr. 60/2002 var gerð sú breyting á lögum um tekjustofna sveitarfélaga að heimilað var að veita framlög úr Jöfnunarsjóði tveimur árum lengur en upphaflega var fyrirhugað til að ljúka átaki til einsetningar grunnskólans.

Breytingar sem lagðar eru til á 8. gr. gildandi laga byggjast á niðurstöðum viðræðna milli fulltrúa ríkis og sveitarfélaga um breytingar á fjármálalegum samskiptum aðila, sbr. samkomulag dags. 4. desember 2002. Gert er ráð fyrir að framlag ríkisins til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga aukist frá því sem verið hefur. Nánar er vikið að efni samkomulagsins í athugasemdum við a-lið 1. gr. frumvarpsins.

Að öðru leyti vísast um efni frumvarpsins til athugasemda við einstakar greinar og til skýrslu endurskoðunarnefndarinnar. Tekið skal fram að tillögur nefndarinnar byggjast á sameiginlegum niðurstöðum hennar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Þar sem tillögur endurskoðunarnefndar kalla á verulegar breytingar á III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga er í greininni mælt fyrir um að gildandi ákvæðum í þeim kafla verði skipt út og í hans stað komi nýr kafli sem fjallar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Eftirfarandi athugasemdir eiga við einstök ákvæði 1. gr.

Um a-lið (8. gr.).

Breytingar sem lagðar eru til í ákvæðinu eru í samræmi við samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um breytingar á fjárhagslegum samskipum aðila, sem er dagsett 4. desember 2002. Samkvæmt forsendum samkomulagsins hafa aðilar lagt sameiginlega áherslu á eftirfarandi:

a. Að árlegt framlag ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga vegna lækkunar fasteignaskattstekna í kjölfar breytingar á álagningarstofni mannvirkja hækki frá 1. janúar 2003 um 164 millj. kr. Framlagið verður hluti af framlagi ríkisins til sjóðsins skv. a-lið 8. gr. og fellur því e-liður sömu greinar brott.

b. Að árlegt framlag ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem ráðstafað er til sveitarfélaga vegna húsaleigubóta hækki um 220 millj. kr. Framlagið verður hluti af framlagi ríkisins til sjóðsins skv. a-lið 8. gr. og verður því fellt brott ákvæði 3. gr. laga um húsaleigubætur, nr. 138/1997.

c. Að ríkið yfirtaki 15 % hlutdeild sveitarfélaga í stofnkostnaði og meiri háttar viðhaldi og tækjakaupum heilsugæslustöðva, svæðissjúkrahúsa, deildasjúkrahúsa og almennra sjúkrahúsa samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990. Aðilar eru jafnframt sammála um að áætlaður árlegur kostnaður sveitarfélaga sem ríkið yfirtekur samkvæmt þessum lið nemi að meðaltali 100 millj. kr. Lækkar framlag ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sbr. a-lið 8. gr., til samræmis við það.

d. Að vegna breyttrar framsetningar ríkistekna í fjárlögum og ríkisreikningi verði gerðar breytingar á stofni til útreiknings framlaga ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sbr. 8. gr. gildandi laga. Í stað þess að framlögin séu reiknuð sem hlutfall af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs af beinum og óbeinum sköttum verði þau framvegis ákvörðuð sem hlutfall af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs.

Í samræmi við samkomulagið verður framlag skv. a-lið 8. gr. 2,12% frá og með 1. janúar 2003.

Um b-lið (9. gr.).

Ákvæðið er samhljóða 9. gr. gildandi laga að öðru leyti en því að framlög til reksturs grunnskóla eru nú tilgreind sem sérstakur flokkur jöfnunarframlaga.

Um c-lið (10. gr.).

Ákvæðið er efnislega samhljóða 10. gr. gildandi laga að öðru leyti en því að bætt hefur verið í upptalningu framlögum til umsjónarnefndar eftirlauna og framlögum í húsafriðunarsjóð sem kveðið er á um í lögum um eftirlaun til aldraðra, nr. 113/1994, og lögum um húsafriðun, nr. 104/2001. Breytingin er gerð með það fyrir augum að auðvelda sveitarstjórnarmönnum og öðrum að hafa yfirsýn yfir hlutverk og starfsemi sjóðsins. Einnig er í ákvæðinu tekið tillit til þeirra breytinga sem lagðar eru til á a-lið 8. gr. laganna. Breytt orðalag a-liðar ákvæðisins mun hafa í för með sér nokkra hækkun á framlagi Jöfnunarsjóðs til Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Um d-lið (11. gr.).

Í ákvæðinu eru lagðar til umtalsverðar breytingar á 11. gr. gildandi laga. Lagt er til að d- liður falli brott og verði hluti af b-lið 1. mgr. 12. gr. þar sem mælt verði fyrir um útgjaldajöfnunarframlög, meðal annars til skólaaksturs, reksturs heimavista og gæslu grunnskólanemenda úr dreifbýli. Jafnframt er lagt til að bætt verði þremur nýjum stafliðum við 11. gr. Er þar fyrst að telja framlög til jöfnunar tekjutaps vegna lækkunar fasteignaskattstekna og til ráðstöfunar á framlagi ríkissjóðs til sveitarfélaga vegna húsaleigubóta en að auki er lagt til það nýmæli að heimilt verði að veita framlög til sérstakra verkefna sem geta haft mikla þýðingu fyrir sveitarfélög og/eða leiða til hagræðingar í rekstri og þjónustu þeirra. Einnig felur ákvæðið í sér að a- og c-liðir 11. gr. eru útfærðir með ítarlegri hætti en gert er í gildandi lögum.

Í a-lið 11. gr. gildandi laga er kveðið á um heimild til að úthluta sérstökum framlögum til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga og er í ákvæðinu vísað til 114. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, sem er samhljóða 98. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Í umræddu ákvæði segir að ráðuneytið geti, að fenginni umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, sett almennar reglur þess efnis að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga veiti fjárhagslega aðstoð til þess að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga. Slíka aðstoð má veita í allt að fimm ár eftir sameiningu. Á grundvelli ákvæðisins eru í gildi reglur um fjárhagslega aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga, nr. 619/1994, þar sem heimilað er að veita aðstoð á eftirfarandi hátt:

a. Með greiðslu upphæðar sem að mati ráðuneytisins samsvarar eðlilegum kostnaði sveitarfélaga við undirbúning og framkvæmd sameiningar. Heimilt er að inna slíka greiðslu af hendi þótt undirbúningsvinna leiði ekki til sameiningar sveitarfélaga.

b. Með greiðslu aðkeyptrar vinnu við undirbúning og framkvæmd sameiningar, þ.m.t. vinna við reikningsuppgjör og sameiningu á bókhaldi.

c. Með greiðslu sérstaks framlags til að jafna skulda- og rekstrarstöðu sveitarfélaga við sameiningu.

d. Með þátttöku í launakostnaði í allt að fjögur ár vegna ráðningar framkvæmdastjóra sem leiðir af sameiningu.

Sú breyting var gerð á reglunum með reglum nr. 818/2001 að bætt var við tveimur nýjum töluliðum. Sveitarfélög sem sameinast fá nú óskert tekjujöfnunar- og þjónustuframlög á því ári sem sameining tekur gildi og að auki fá þau sérstakt framlag í fjögur ár, frá sameiningarári að telja, sem nemur skerðingu sem kann að verða á tekjujöfnunar- og þjónustuframlagi í kjölfar sameiningar.

Í skýrslu endurskoðunarnefndar er lýst þeirri skoðun að fjárhagslegur stuðningur Jöfnunarsjóðs við sameiningu sveitarfélaga hafi átt mikinn þátt í þeirri þróun að sveitarfélögum hefur fækkað úr 222 í 105 frá árinu 1986. Nefndin leggur jafnframt mikla áherslu á að þessi stuðningur haldi áfram og hann verði aukinn með því að aðstoða sameinuð sveitarfélög við að endurskipuleggja grunnskólarekstur, rekstur dagvistarheimila fyrir börn og rekstur íþróttamannvirkja. Leggur nefndin til að auk þeirra framlaga sem þegar eru í gildi verði heimilt að veita sameinuðum sveitarfélögum framlag sem nemur allt að 50% stofnkostnaðar grunnskólahúsnæðis og húsnæðis fyrir dagvist barna og einnig verði heimilt að veita sérstakt framlag til að þróa stjórnsýslu nýs sveitarfélags fyrstu fjögur árin eftir sameiningu. Síðarnefndu framlögin verði veitt á grundvelli rökstuddra umsókna þar sem fram kemur þörfin fyrir verkefnið.

Meðal annars í ljósi þess að fjárhagsleg aðstoð skv. a-lið 11. gr. hefur aukist verulega og að í tillögum endurskoðunarnefndar er gert ráð fyrir að efla þessa aðstoð enn frekar er lagt til í frumvarpinu að a-liður 11. gr. verði orðaður ítarlegar en nú er gert. Er í ákvæðinu mælt fyrir um að heimilt verði að veita aðstoð úr Jöfnunarsjóð sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga, svo sem með þátttöku í kostnaði við undirbúning og framkvæmd sameiningar, framlögum til að mæta tekjutapi vegna lækkunar á jöfnunarframlögum skv. 12. gr. og með framlögum til að stuðla að endurskipulagningu þjónustu og stjórnsýslu í kjölfar sameiningar, þ.m.t. framlög vegna allt að 50% stofnkostnaðar grunnskólamannvirkja og leikskóla. Gert er ráð fyrir að aðstoð verði veitt í allt að fimm ár eftir sameiningu á grundvelli reglna sem ráðherra setur að fenginni umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, sbr. 98. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ekki er gert ráð fyrir breytingu á orðalagi b-liðar 11. gr. gildandi laga að öðru leyti en því að tilvísun er breytt í samræmi við ákvæði gildandi sveitarstjórnarlaga. Skv. 4. mgr. 75. gr. þeirra laga er ráðuneytinu heimilt, að fenginni tillögu eftirlitsnefndar sem hefur það hlutverk að fylgjast með fjármálum sveitarfélaga, að veita sveitarfélagi styrk eða lán úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til þess að koma fjárhag sveitarfélagsins á réttan kjöl með þeim skilyrðum sem ráðuneytið setur. Aðstoð verður aðeins veitt ef við rannsókn eftirlitsnefndar kemur í ljós að fjárhagur sveitarfélags sé slíkur að það geti ekki með eðlilegum hætti staðið straum af lögboðnum útgjöldum eða öðrum skuldbindingum sínum. Við þessar aðstæður getur ráðuneytið jafnframt að tillögu eftirlitsnefndar heimilað eða lagt fyrir sveitarstjórn að leggja álag á útsvar og fasteignaskatt sem nemi allt að 25%.

Í frumvarpinu er lögð til sú breyting að ákvæði 13. gr. gildandi laga flytjist í c-lið 11. gr. Um er að ræða framlög til kostnaðarsamra framkvæmda hjá sveitarfélögum með innan við 2.000 íbúa og framlög vegna stofnkostnaðar við vatnsveitur á lögbýlum. Ákvæðið felur ekki í sér breytingar á framlögum frá því sem verið hefur, að því frátöldu að tekið er tillit til breytinga á a-lið 8. gr., en vakin skal athygli á því að í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að framlög skv. 1. málsl. c-liðar hinnar nýju 11. gr. falli niður frá og með 1. janúar 2005.

Ákvæði d- og e-liðar þarfnast ekki mikilla skýringa. Einungis er um það að ræða að framlögum sem þegar eru í lögum er bætt við upptalningu 11. gr. til að gefa betri heildarmynd af starfsemi Jöfnunarsjóðs.

Í frumvarpinu er lagt til að bætt verði við 11. gr. takmarkaðri heimild til að veita framlög til sérstakra verkefna. Í skýrslu endurskoðunarnefndar er vakin athygli á því að í gildandi lögum er ekki að finna slíka heimild. Leggur nefndin til að slík framlög verði meðal annars veitt til verkefna sem stuðlað geta að aukinni samvinnu sveitarfélaga eða leiða til hagkvæmari rekstrar og þjónustu sveitarfélaga, á grundvelli umsókna frá sveitarfélögum sem ráðgjafarnefnd Jöfnunarsjóðs og ráðherra meta. Heimildin verður útfærð ítarlegar í reglugerð verði frumvarpið að lögum.

Um e-lið (12. gr.).

Lagt er til í frumvarpinu að um jöfnunarframlög til reksturs grunnskóla verði kveðið á í 13. gr. Þetta felur í sér að ákvæði 12. gr. er nokkuð breytt frá gildandi lögum.

Í a-lið 1. mgr. er lögð til sú breyting að við útreikning tekjujöfnunarframlaga verði tekið tillit til tekna sveitarfélaga af framlögum til jöfnunar tekjutaps einstakra sveitarfélaga vegna lækkunar fasteignaskattstekna í kjölfar breytingar á álagningarstofni mannvirkja, sbr. d-lið 11. gr. Hér getur í mörgum tilvikum verið um umtalsverðar tekjur að ræða fyrir sveitarfélög. Við útreikning tekjujöfnunarframlaga skal miða við fullnýtingu þeirra tekjustofna sem um er að ræða.

Í samræmi við tillögu endurskoðunarnefndar er lagt til í frumvarpinu að framlög skv. b-lið 1. mgr. nefnist framvegis útgjaldajöfnunarframlög en í gildandi lögum kallast þau þjónustuframlög. Skal framlögunum varið til að mæta mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga á grundvelli stærðarhagkvæmni og tekna þeirra, að teknu tilliti til þeirra þátta sem áhrif hafa á útgjaldaþörf, svo sem íbúafjölda, fjarlægða, skólaaksturs úr dreifbýli o.fl. Undir ákvæðið falla því meðal annars framlög sem kveðið er á um í d-lið 11. gr. gildandi laga, sbr. einnig 14. gr.

Tekið er fram í 2. mgr. að til framlaga samkvæmt þessari grein skuli verja þeim tekjum sjóðsins skv. a- og b-liðum 8. gr. sem eru umfram ráðstöfun skv. 10. og 11. gr. Nánari ákvæði um úthlutun framlaga verða sett í reglugerð á grundvelli 18. gr.

Um f-lið (13. gr.).

Í ákvæðinu er kveðið á um framlög til sveitarfélaga til reksturs grunnskóla auk þess sem kveðið er á um að sjóðurinn geti gert þjónustusamninga við sveitarfélög eða stofnanir. Ákvæðið byggist að miklu leyti á ákvæðum gildandi laga og hefur líkt og áður það markmið að jafna kostnað sveitarfélaga af launum kennara og annan kostnað sem hlýst af rekstri grunnskóla við yfirfærslu málaflokksins frá ríki til sveitarfélaga. Við útreikning framlaga er meðal annars tekið sérstakt tillit til fjölda fatlaðra barna og innflytjenda og þótti ástæða til að renna sterkari stoðum undir þá framkvæmd í 1. mgr. 13. gr.

Eins og rakið er í athugasemdum við e-lið 1. gr. frumvarpsins falla framlög vegna skólaaksturs og fleira er varðar grunnskólahald í dreifbýli undir b-lið 1. mgr. 12. gr. en við úthlutun framlaga skv. 1. mgr. 13. gr. er gert ráð fyrir að sömu reglur gildi um dreifbýlis- og þéttbýlissveitarfélög.

Í 2. mgr. er fjallað um þjónustusamninga sem Jöfnunarsjóði er heimilt að gera við sveitarfélög eða stofnanir. Nokkrir slíkir samningar hafa þegar verið gerðir, meðal annars um þjónustu við fatlaða nemendur og um kennslu langveikra barna. Þá er í ákvæðinu vísað til eldri samninga um rekstur sérskóla og sérdeilda en á árinu 1997 var gerður samningur milli Reykjavíkurborgar, Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga og Sambands íslenskra sveitarfélaga um yfirtöku Reykjavíkurborgar á rekstri sérskóla og sérdeilda sem ríkið hafði rekið fyrir yfirfærslu grunnskólans til sveitarfélaga.

Ákvæði 3. mgr. er samhljóða 3. mgr. 12. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa. Ekki hefur reynt á ábyrgð sjóðsins á lífeyrisskuldbindingum frá því að ákvæðið var sett.

Um g-lið (14. gr.).

Ákvæðið var áður 3. mgr. 14. gr. gildandi laga en í stað þess að það gildi eingöngu um upplýsingar varðandi framlög til stofnframkvæmda og reksturs grunnskóla er lagt til í frumvarpinu að kveðið verði á um skyldu sveitarfélaga, stofnana þeirra og annarra opinberra aðila til að láta sjóðnum í té allar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til ákvörðunar og úthlutunar framlaga úr sjóðnum.

Um h-lið (15. gr.).

Ákvæðið er óbreytt frá gildandi lögum að því frátöldu að tilvísun til lagagreina hefur verið færð til samræmis við önnur ákvæði frumvarpsins.

Um i- og j-lið (16. og 17. gr.).

Ákvæðin eru óbreytt frá gildandi lögum.

Um k-lið (18. gr.).

Í ákvæðinu er kveðið á um að ráðherra setji reglugerð um starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga og um úthlutun einstakra framlaga. Í gildandi lögum er reglugerðarheimildir að finna í ýmsum ákvæðum kaflans en eðlilegra þykir að tilgreina þessa heimild á einum stað.

Um 2. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að framlög skv. c-lið 11. gr. til kostnaðarsamra stofnframkvæmda hjá sveitarfélögum með innan við 2.000 íbúa falli brott frá og með 1. janúar 2005. Heimilt verður þó að greiða á árinu 2005 framlög á grundvelli ákvæðisins vegna framkvæmda sem lokið er fyrir árslok 2004.

Um 3. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir því að lögin öðlist þegar gildi og að þær breytingar sem þau fela í sér komi til framkvæmda frá og með 1. janúar 2003.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum.

Frumvarpið byggist annars vegar á tillögum nefndar sem félagsmálaráðherra skipaði 14. febrúar 2001 til að endurskoða III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, sem fjallar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, og hins vegar á samkomulagi ríkis og sveitarfélaga um breytingar á fjárhagslegum samskiptum aðila frá því í desember 2002.

Þau ákvæði frumvarpsins sem tengjast tillögum nefndarinnar hafa ekki áhrif á útgjöld ríkisins en í samkomulagi um fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga eru á hinn bóginn lagðar til eftirfarandi breytingar sem frumvarpið felur í sér:

a. Framlög til jöfnunar tekjutaps einstakra sveitarfélaga vegna lækkunar fasteignaskattstekna skv. e-lið 8. gr. hækki frá 1. janúar 2003 úr 0,64% í 0,72% af beinum og óbeinum sköttum sem innheimtir eru í ríkissjóð. Framlagið verður sameinað framlagi ríkisins skv. a-lið 8. gr. sem nú er 1,4% af sama stofni og fellur því e-liður 8. gr. niður. Hækkunin leiðir til þess að árleg framlög ríkissjóðs hækka um rúmlega 160 m.kr. miðað við tekjuáætlun fjárlaga fyrir árið 2003. Þá er gert ráð fyrir 260 m.kr. sérstöku aukaframlagi af þessu tilefni í fjáraukalögum 2002.

b. Í framangreindu samkomulagi er einnig gert ráð fyrir að framkvæmd húsaleigubótakerfisins verði áfram verkefni sveitarfélaga. Því er lagt til að niður falli ákvæði 3. gr. laga um húsaleigubætur, nr. 138/1997, um framlag ríkisins til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, en þess í stað hækki framlag úr ríkissjóði skv. a-lið 8. gr. laganna um tekjustofna sveitarfélaga um 0,27%. Við það hækkar framlag ríkissjóðs um 220 m.kr. á ári frá því sem gert er ráð fyrir í fjárlagafrumvarpi 2003. Þá er gert ráð fyrir 150 m.kr. aukaframlagi vegna húsaleigubóta í fjáraukalögum 2002.

Í samkomulagi ríkis og sveitarfélaga um breytingar á fjárhagslegum samskiptum er gert ráð fyrir að ríkið taki yfir 15% hlutdeild sveitarfélaga í stofnkostnaði og meiri háttar viðhaldi og tækjakaupum heilsugæslustöðva, svæðissjúkrahúsa, deildasjúkrahúsa og almennra sjúkrahúsa samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990. Aðilar eru jafnframt sammála um að áætlaður árlegur kostnaður sveitarfélaga sem ríkið yfirtekur samkvæmt samkomulaginu nemi að meðaltali 100 m.kr. á ári og að framlag ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sbr. a-lið 8. gr., lækki til samræmis við það. Jafngildir það 0,05% af beinum og óbeinum sköttum innheimtum í ríkissjóð. Hlutfall framlags í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga verður samkvæmt því 2,34% af beinum og óbeinum sköttum innheimtum í ríkissjóð. Aðilar eru sammála um að gerðar verði breytingar á stofni til útreiknings framlaga ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga skv. 8. gr. laganna og að í stað þess að framlögin séu reiknuð sem hlutfall af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs af beinum og óbeinum sköttum samkvæmt eldri framsetningu ríkistekna í fjárlögum og ríkisreikningi verði þau ákvörðuð sem hlutfall af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs samkvæmt núverandi framsetningu ríkistekna í fjárlögum og ríkisreikningi. Samkvæmt samkomulaginu skal framlag ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga skv. a-lið 8. gr. laganna, að teknu tilliti til breytinga sem samkomulagið hefur í för með sér, vera 2,12% frá og með 1. janúar 2003.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum munu árleg framlög ríkisins til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga hækka í heild um 380 m.kr. miðað við skatttekjur fjárlaga árið 2003. Þar af eru 220 m.kr. vegna húsaleigubóta og um 160 m.kr. vegna jöfnunar tekna af fasteignaskatti. Á móti kemur að 15% hlutur sveitarfélaga í sjúkrahúsum og heilsugæslustöðvum fellur niður. Nettó hækka því framlög ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð um 280 m.kr. Þá verður framlag ríkissjóðs í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga 2,12% af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs en með því hlutfalli er m.a. tekið tillit til fyrrnefndra fjárhæða. Auk þess er 150 m.kr. sérstakt aukaframlag í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2002 til húsaleigubóta og 260 m.kr. vegna jöfnunar tekna af fasteignaskatti.