Skipun nefndar til að kanna útlánatöp Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 237

272. Frumvarp til laga um skipun nefndar til að kanna útlánatöp innlánsstofnana, fjárfestingarlánasjóða atvinnuveganna og Byggðastofnunar.

Flm.: Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir,

Kristín Einarsdóttir, Guðrún J. Halldórsdóttir, Anna Ólafsdóttir Björnsson.

1. gr.

Skipuð verði fimm manna nefnd sem kanni útlánatöp helstu innlánsstofnana, fjárfestingarlánasjóða atvinnuveganna og Byggðastofnunar, sbr. 2. gr. laga þessara. Viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands tilnefni einn mann í nefndina, Ríkisendurskoðun tvo og Hæstiréttur tvo og verði annar þeirra jafnframt formaður nefndarinnar.

Nefndarmenn mega ekki vera verulega fjárhagslega tengdir þeim félögum, sjóðum og stofnunum sem lögin taka til, né sitja í stjórn þeirra.

2. gr.

Hlutverk nefndarinnar er að kanna hvort útlánatöp helstu innlánsstofnana, fjárfestingarlánasjóðanna og Byggðastofnunar á undanförnum árum megi að einhverju leyti rekja til þess að um óeðlilega viðskiptahætti hafi verið að ræða í viðskiptum þeirra og helstu skuldunauta sem ekki geta staðið í skilum með lán sín. Í því skyni skal nefndin m.a. athuga hvort lánafyrirgreiðsla þessara lánveitenda á hverjum tíma hafi verið í eðlilegu samræmi við starfsumfang lántakenda, eiginfjárstöðu fyrirtækja og tryggingar fyrir skuldum. Þá kanni nefndin hvort stjórnvöld eða aðrir aðilar hafi í einhverjum tilvikum beitt óeðlilegum pólitískum þrýstingi eða hagsmunatengslum til að greiða fyrir lánveitingum.

3. gr.

Nefndin setur sér starfsreglur, aflar nauðsynlegra gagna og er henni heimilt að krefjast skýrslna, munnlegra og skriflegra, af opinberum aðilum og starfsmönnum og endurskoðendum þeirra aðila sem lögin ná til. Ákvæði sérlaga um bankaleynd víkja fyrir þessu ákvæði.

Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands skal veita nefndinni aðstoð við upplýsingaöflun eftir því sem þörf er á.

Nefndarmönnum er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að við rannsókn sína. Hið sama gildir um þá er veita nefndarmönnum aðstoð við starf þeirra. Þagnarskyldan helst eftir að nefndin lýkur störfum.

4. gr.

Rannsóknarnefndin skal hraða störfum sínum og skila skýrslu um málið til viðskiptaráðherra sem geri Alþingi grein fyrir störfum og niðurstöðum nefndarinnar.

5. gr.

Kostnaður við störf nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með auknu frjálsræði á íslenskum lánamarkaði og afnámi hafta um miðjan síðasta áratug varð aðgangur fyrirtækja og heimila að lánsfé mun greiðari en áður hafði verið. Heildarútlán lánakerfisins jukust jafnt og þétt og á þessu ári nema þau 190% af vergri landsframleiðslu en námu 120% árið 1984. Á síðustu tíu árum hafa skuldir atvinnuveganna aukist um 40% að raungildi og skuldir heimilanna tæplega fjórfaldast. Þessi skuldsetning gerðist þrátt fyrir þá staðreynd að aukið frelsi banka og sparisjóða til að ákveða útlánsvexti árið 1984 leiddi þá þegar til verulegrar hækkunar vaxta. Enn frekari hækkun varð svo þegar vextir voru gefnir frjálsir árið 1987. Það ár hækkuðu vextir verðtryggðra bankalána úr 6% í upphafi árs í 9,5% undir lok ársins og hafa í grófum dráttum haldist þar síðan.

Fram til ársins 1990 virðast útlánatöp íslenskra innlánsstofnana hafa verið heldur lítil borið saman við önnur lönd (sjá töflu 1 í fylgiskjali). Síðan hefur sigið verulega á ógæfuhliðina og mikil útlánatöp og rekstrarerfiðleikar hafa verið hjá innlánsstofnunum og fjárfestingarlánasjóðum atvinnuveganna. Á síðustu fimm árum hafa innlánsstofnanir lagt samtals 18,9 milljarða kr. á afskriftareikning og fjárfestingarlánasjóðir atvinnuveganna 16,3 milljarða kr. (sjá töflu 2 í fylgiskjali). Þá lagði Byggðastofnun og Atvinnutryggingarsjóður útflutningsgreina (nú atvinnutryggingardeild Byggðastofnunar) 5,5 milljarða kr. inn á afskriftareikning útlána á árunum 1988–92 en tölur fyrir árið 1993 liggja ekki fyrir (sjá töflu 3 í fylgiskjali). Alls er því um að ræða rúmlega 40 milljarða kr. á síðasta fimm árum sem að stærstum hluta er tapað fé.

Kostnaðinn af þessum útlánatöpum greiðir fólkið í landinu nú þegar í formi vaxtamunar á inn- og útlánum sem á sinn þátt í því að halda uppi háum raunvöxtum. Þarf varla að tíunda hvaða áhrif heljargreipar hárra vaxta hafa almennt haft á stöðu fyrirtækja og heimila í landinu og þar með þjóðarbúsins í heild sinni.

Kostnaður vegna tapaðra útlána hefur jafnframt verið greiddur með beinum fjárframlögum úr sameiginlegum sjóði allra landsmanna - ríkissjóði. Þannig samþykkti Alþingi síðasta vor lög sem heimiluðu ríkisstjórninni að veita Landsbankanum stuðning, allt að 4,25 milljarða kr., til að tryggja eiginfjárstöðu bankans. Ríkissjóður lagði bankanum til 2 milljarða kr. sem eigið fé, Seðlabankinn veitti 1,25 milljarða kr. víkjandi lán og Tryggingasjóði viðskiptabanka er heimilt að veita allt að 1 milljarðs kr. lán. Þá hefur tryggingasjóðum banka og sparisjóða verið veitt ríkisábyrgð fyrir 3 milljarða kr. láni og heimilað að veita bönkum og sparisjóðum víkjandi lán í því skyni að styrkja eiginfjárstöðu þeirra. Þá er skemmst að minnast þess að árið 1991 létti ríkissjóður af Byggðastofnun skuldum að fjárhæð 1,2 milljarða kr. samkvæmt heimild í lánsfjárlögum 1991.

Þá má geta þess að það er sameiginlegt öllum fjárfestingarlánasjóðum atvinnuveganna, ef frá er talinn Verslunarlánasjóður og erlendar skuldir Fiskveiðasjóðs, að ríkissjóður ábyrgist sjálfkrafa skuldbindingar þeirra. Það gildir því sama um þá og viðskiptabankana - fari allt á versta veg verður reikningurinn lagður fram á Alþingi til greiðslu úr ríkissjóði.

Án efa eru ýmsar samverkandi ástæður fyrir miklum útlánatöpum. Greinar hafa verið skrifaðar um þetta efni í blöð og tímarit og bent á ýmsa orsakavalda. Þá skilaði nefnd, sem skipuð var af ríkisstjórninni til að gera úttekt á svokölluðum fortíðarvanda, áfangaskýrslu um fjárhagsvanda Byggðastofnunar, Atvinnutryggingarsjóðs útflutningsgreina og Hlutafjársjóðs Byggðastofnunar. Að mati flutningsmanna þessa frumvarps eru þessi skrif og skýrslugerð þó ekki fullnægjandi. Til þess eru vítin að varast þau og þess vegna nauðsynlegt að skoða þessi mál ofan í kjölinn, ekki síst þegar haft er í huga hvað útlánatöpin hafa verið mikil og íþyngjandi fyrir þjóðarbúið. Er tæplega hægt að láta hjá líða að rannsaka hvort þessi útlánatöp megi að einhverju leyti rekja til þess að um óeðlilega viðskiptahætti hafi verið að ræða milli lánveitenda annars vegar og helstu skuldunauta þeirra hins vegar. Má í því sambandi geta þess að sambærilegar rannsóknir hafa verið gerðar bæði í Svíþjóð og Noregi í kjölfar bankakreppunnar þar.

Í umræðum um útlánatöp hér á landi hafa einstakir ráðherrar og þingmenn látið að því liggja að innlánsstofnanir, fjárfestingarlánasjóðir og Byggðastofnun hafi sýnt gáleysi í útlánum og í mörgum tilfellum veitt lán vegna þrýstings frá stjórnvöldum. Slíkar ásakanir eru mjög alvarlegar en um leið algerlega óábyrgar ef rétt stjórnvöld láta þær sem vind um eyru þjóta. Flutningsmenn frumvarpsins vilja ekki una því og leggja því til að þessi þáttur málsins verði skoðaður sérstaklega.

Flutningsmenn leggja til að sett verði á fót nefnd fimm manna til að kanna útlánatöp helstu innlánsstofnana, fjárfestingarlánasjóða atvinnuveganna og Byggðastofnunar á undangengnum árum. Nefndin kanni bæði viðskiptalega og pólitíska þætti málsins, þar á meðal hvort um óeðlilega viðskiptahætti hafi verið að ræða. Í frumvarpinu er það lagt í hendur nefndarinnar að ákveða hversu langt árabil hún skoðar og hún metur þar af leiðandi sjálf lengd þess tímabils sem mestu skiptir í þessu sambandi.

Gert er ráð fyrir að nefndin hraði störfum og skili skýrslu um málið til viðskiptaráðherra sem geri Alþingi grein fyrir niðurstöðum nefndarinnar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt greininni skal viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands tilnefna einn mann en Ríkisendurskoðun og Hæstiréttur Íslands tvo menn hvor í nefnd til að kanna útlánatöp bankanna. Annar fulltrúi Hæstaréttar verði jafnframt formaður nefndarinnar. Með helstu innlánsstofnunum er átt við alla viðskiptabankana og stærstu sparisjóðina, svo sem SPRON, Sparisjóð Hafnarfjarðar, Sparisjóð Kópavogs, Sparisjóð Keflavíkur og Sparisjóð Mýrasýslu.

Sett eru skilyrði um sérstakt hæfi sem nefndarmenn þurfa að fullnægja til að geta tekið sæti í nefndinni. Það er viðskiptaráðherra að meta hvenær menn eru verulega fjárhagslega tengdir þeim aðilum sem lögin ná til.

Um 2. gr.

Hlutverk nefndarinnar er afmarkað í þessari grein. Er það að kanna hvort um óeðlilega viðskiptahætti hafi verið að ræða í viðskiptum þeirra lánveitenda sem lögin taka til við helstu skuldunauta sem ekki hafa getað staðið í skilum með lán sín. Þá verði jafnframt skoðað hvort töpuð útlán megi í einhverjum tilvikum rekja til þess að beitt hafi verið óeðlilegum pólitískum þrýstingi eða hagsmunatengslum til að greiða fyrir útlánum. Í hlutverki nefndarinnar felst að henni ber jafnframt að leggja mat á þau atriði sem undir verksvið hennar falla.

Um 3. gr.

Í þessari grein eru heimildir nefndarinnar afmarkaðar og jafnframt kveðið á um að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands skuli veita nefndinni aðstoð við upplýsingaöflun eftir því sem þörf er á. Þagnarskylda nefndarmanna tekur til þeirra upplýsinga sem þeir komast yfir við störf sín og ekki eru settar inn í skýrsluna, en gildir, eðli máls samkvæmt, ekki gagnvart þeirri skýrslu sem nefndin skilar til viðskiptaráðherra.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Seðlabanki Íslands:

Tafla 1.

ÚR HAGTÖLUM MÁNAÐARINS

(Maí 1993.)

Framlög í afskriftareikning útlána innlánsstofnana í hlutfalli af útlánum og ábyrgðum.

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1)

Noregur 2)

0 ,5 0 ,6 1 ,4 2 ,1 1 ,9 2 ,3

4 ,2

Danmörk 1 ,2 0 ,5 0 ,9 1 ,5 1 ,3 1 ,9

2 ,3

Finnland 3)

0 ,1 0 ,2 0 ,3 0 ,4 0 ,5 0 ,6

1 ,7

Svíþjóð 0 ,4 0 ,5 0 ,4 0 ,3 0 ,3 0 ,7

3 ,8

Ísland 1

,1 0 ,4 0 ,4 0 ,7 0 ,9 1 ,5

1 ,3

Viðskiptabankar 1 ,2 0 ,4 0 ,4 0 ,8 0 ,9 1 ,4

1 ,3

Sparisjóðir 0 ,5 0 ,0 0 ,6 0 ,1 1 ,0 1 ,7

1 ,4

1)

Tölur fyrir önnur Norðurlönd eru birtar með fyrirvara.

2)

Aðeins fyrir viðskiptabanka sem hlutfall af útlánum.

3)

Aðeins sem hlutfall af útlánum.

Tafla 2.

PENINGAR, GENGI OG GREIÐSLUJÖFNUÐUR

Úr greinargerð um þróun og horfur í peningamálum og greiðslujafnaðar- og gengismálum skv. 4. gr. laga nr. 36/1986.

(11. nóvember 1993.)

Afskriftareikningar útlána innlánsstofnana og fjárfestingarlánasjóða.

(Milljarðar kr.)

Innlánsstofnanir

Fjárfestingarlánasjóðir

Samtals

Lagt á

Töpuð

Staða í

Lagt á

Töpuð

Staða í

Lagt á

Töpuð

Staða í afskrr.

útlán árslok afskrr.

útlán árslok afskrr.

útlán árslok

1989 1 ,9 1 ,1 3 ,1 2 ,0 0 ,9 2 ,0 3 ,9 2 ,0

5 ,1

1990 2 ,6 0 ,4 5 ,3 2 ,6 1 ,2 3 ,4 5 ,2 1 ,7

8 ,6

1991 2 ,5 2 ,1 5 ,7 6 ,9 3 ,5 6 ,8 9 ,4 5 ,6

12 ,5

1992 7 ,2 3 ,0 9 ,8 2 ,3 3 ,7 5 ,4 9 ,5 6 ,8

15 ,3

1993 1)

4 ,7 – – 2 ,5 1 ,6 6 ,4 7 ,3 –

–

1)

Hlutfallsáætlun út frá tveimur þriðju árs hjá innlánsstofnunum og hálfu ári hjá fjárfestingarlánasjóðum.

Tafla 3.

Afskriftir Byggðastofnunar 1988–1992.

Staða

Framlag í ársbyrjun á árinu

Afskrifað

1988

64 200 33

1989

231 250 231

1990

250 500 244

1991

506 1.930 898

1992

1.538 140 939

1993

739

Samtals 3.020 2.345

Afskriftir Atvinnutryggingarsjóðs útflutningsgreina, nú atvinnutryggingardeildar Byggðastofnunar, 1989–1992.

Staða

Framlag í ársbyrjun á árinu

Afskrifað

1989

284

1990

284 216 89

1991

411 1.775 505

1992

1.681 264 722

1993

1.223

Samtals 2.539 1.316