Húsnæðismál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 785

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. Orðskýringin „Almenn lán“ orðast svo: Almenn lán eru lán sem Íbúðalánasjóður veitir til kaupa, byggingar eða endurbóta á íbúðarhúsnæði gegn afhendingu ÍLS-veðbréfs.

b. Orðskýringin „Fasteignaveðbréf“ fellur brott.

c. Í stað orðskýringarinnar „Húsbréf“ kemur ný orðskýring, svohljóðandi: Fjármögnunarbréf eru markaðshæf skuldabréf sem gefin eru út í nafni Íbúðalánasjóðs (íbúðabréf) eða hafa verið gefin út í nafni Íbúðalánasjóðs, Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna (húsbréf og húsnæðisbréf) í tengslum við lánveitingar og fjármögnun þessara sjóða.

d. Í stað orðskýringarinnar „Húsnæðisbréf“ kemur ný orðskýring, svohljóðandi: Íbúðabréf eru markaðshæf skuldabréf sem gefin eru út í nafni Íbúðalánasjóðs og sjóðurinn selur á almennum markaði í því skyni að afla fjár fyrir lánveitingar sínar.

e. Við bætist eftirfarandi orðskýring í réttri stafrófsröð: ÍLS-veðbréf eru skuldabréf sem kaupandi eða eigandi íbúðarhúsnæðis gefur út til Íbúðalánasjóðs með veði í íbúðarhúsnæði.

f. Við orðskýringuna „Viðbótarlán“ bætist: eða ÍLS-veðbréfi.

2. gr.

Á eftir orðinu „Íbúðalánasjóður“ í 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna kemur: og lánar til íbúðakaupa, nýbygginga eða endurbóta íbúðarhúsnæðis á Íslandi.

3. gr.

Í stað orðsins „húsbréfaviðskiptum“ í 1. tölul. 9. gr. laganna kemur: viðskiptum með skuldabréf sem sjóðurinn gefur út.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:

a. 2. tölul. orðast svo: Með útgáfu og sölu íbúðabréfa og lántöku samkvæmt fjárlögum hverju sinni.

b. 3. tölul. orðast svo: Með þjónustugjöldum skv. 49. gr.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

a. 2. mgr. orðast svo:

Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt, að fengnu samþykki félagsmálaráðherra, að semja við lánastofnanir um afgreiðslu og innheimtu lána eða einstakra flokka þeirra.

b. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Íbúðalánasjóður skal halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins og gera áætlanir þar um. Sjóðurinn skal koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni.

Íbúðalánasjóði er heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um áhættuviðmið, áhættustýringu, innra eftirlit og viðskipti sjóðsins með verðbréf, að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins.

c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Eigna- og skuldastýring.

6. gr.

Á eftir orðunum „þessara til“ í 1. tölul. 15. gr. laganna kemur: endurbóta.

7. gr.

17. gr. laganna orðast svo ásamt fyrirsögn:

Aðskilnaður lánaflokka.

Íbúðalánasjóður skal halda mismunandi lánaflokkum sjóðsins aðgreindum í bókhaldi og gefa út flokka markaðshæfra íbúðabréfa í nafni sjóðsins með þeim kjörum og skilmálum sem ákveðin eru með lögum þessum eða reglugerð.

8. gr.

18. gr. laganna orðast svo:

Um skilyrði þess að Íbúðalánasjóður samþykki lánveitingu til umsækjanda fer eftir viðmiðunarreglum sem stjórn sjóðsins setur um veðhæfni fasteigna og greiðslugetu skuldara. Ef þau skilyrði eru ekki uppfyllt er sjóðnum heimilt að synja um lánveitingu.

Við afgreiðslu lánsumsókna skal liggja fyrir mat á eftirfarandi þáttum:

1. Veðhæfni þeirrar fasteignar sem lögð er að veði fyrir tilgreindri skuld.

2. Greiðslugetu skuldara.

Stjórn Íbúðalánasjóðs skal, að fengnu samþykki félagsmálaráðherra, semja við viðskiptabanka eða aðra aðila um mat þeirra þátta sem greinir í 1. mgr.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 19. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Lán Íbúðalánasjóðs eru greidd út í peningum. Áður en kemur til útgreiðslu láns skal lántaki gefa út ÍLS-veðbréf og þinglýsa því. ÍLS-veðbréf skal vera verðtryggt með vísitölu neysluverðs, sbr. lög um vísitölu neysluverðs, og bera vexti skv. 21. gr.

b. Í stað orðanna „Skipta má fasteignaveðbréfi og húsbréfum fyrir fjárhæð sem nemur“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: Lánveiting samkvæmt ÍLS-veðbréfi getur numið.

c. Í stað orðsins „fasteignaveðbréfið“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: ÍLS-veðbréfið.

d. Í stað orðanna „fasteignaveðbréfa sem húsbréfadeild“ í 3. málsl. 2. mgr. kemur: ÍLS- veðbréfa sem Íbúðalánasjóður.

e. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: ÍLS-veðbréf.

10. gr.

21. gr. laganna orðast svo:

Lánstími almennra lána getur verið allt að 40 ár, sbr. þó 48. gr. Ráðherra skal kveða nánar á um lánstíma einstakra lánaflokka í reglugerð.

ÍLS-veðbréf ber vexti og verðbætur frá þeim degi sem Íbúðalánasjóður samþykkir lánveitinguna.

Stjórn Íbúðalánasjóðs ákvarðar vexti ÍLS-veðbréfa með hliðsjón af fjármögnunarkostnaði í reglulegum útboðum íbúðabréfa og fjármagnskostnaði vegna uppgreiddra lána skv. 23. gr. að viðbættu vaxtaálagi skv. 28. gr.

Vextir skulu vera óbreytanlegir allan lánstímann. Veðlánaflutningur milli fasteigna er heimill. Kveða skal í reglugerð nánar á um hvenær slík heimild er fyrir hendi og með hvaða skilyrðum.

11. gr.

22. gr. laganna orðast svo ásamt fyrirsögn:

Íbúðabréf.

Íbúðalánasjóður gefur út íbúðabréf.

Íbúðabréf eru rafbréf, sbr. lög um rafræna eignarskráningu verðbréfa, nr. 131/1997.

12. gr.

23. gr. laganna orðast svo ásamt fyrirsögn:

Greiðslur lána.

Íbúðalánasjóður innheimtir afborganir, verðbætur og vexti af ÍLS-veðbréfum og ráðstafar því fé sem þannig innheimtist til endurgreiðslu fjármögnunarbréfa sjóðsins. Skuldurum ÍLS- veðbréfa er heimilt að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða að endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga.

Ráðherra er heimilt, við sérstakar aðstæður og að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs, að ákveða að aukaafborganir og uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa verði aðeins heimilar gegn greiðslu þóknunar sem jafni út að hluta eða að öllu leyti muninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs. Geta skal um þessa heimild í skilmálum ÍLS-veðbréfa.

13. gr.

24. gr. laganna orðast svo ásamt fyrirsögn:

Greiðslukjör íbúðabréfa.

Íbúðabréf skulu gefin út í verðbréfaflokkum. Stjórn Íbúðalánasjóðs gerir tillögu til félagsmálaráðherra um vexti, verðtryggingarskilmála, endurgreiðsluform og lánstíma í hverjum flokki.

14. gr.

25. gr. laganna orðast svo ásamt fyrirsögn:

Gjaldfallin fjármögnunarbréf.

Endurgreiðslur höfuðstóls og vaxta af fjármögnunarbréfum, sem fallnar eru í gjalddaga, fyrnast sé þeirra ekki vitjað innan tíu ára frá gjalddaga. Endurgreiðslur fjármögnunarbréfa bera ekki vexti eða verðbætur eftir gjalddaga. Um ógildingu fjármögnunarbréfa fer eftir almennum lögum.

15. gr.

26. gr. laganna orðast svo ásamt fyrirsögn:

Viðskipti með íbúðabréf.

Íbúðabréf skulu vera skráð á skuldabréfamarkaði, svo sem á verðbréfaþingi eða í kauphöll.

Íbúðalánasjóði er heimilt að koma á fót aðalmiðlarakerfi með íbúðabréf.

Íbúðalánasjóði er heimilt að lána aðalmiðlara verðbréf gegn tryggingu til að liðka fyrir verðmyndun á markaði.

16. gr.

27. gr. laganna, sbr. 23. gr. laga nr. 84/1998, orðast svo:

Fjármálaeftirlitið skal hafa eftirlit með því að starfsemi Íbúðalánasjóðs sé í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, eftir því sem við á.

17. gr.

28. gr. laganna orðast svo:

Íbúðalánasjóði er heimilt að áskilja sér vaxtaálag til að mæta rekstrarkostnaði, áætluðum útlánatöpum og vaxtaáhættu sjóðsins. Félagsmálaráðherra ákveður vaxtaálag þetta, að fengnum tillögum stjórnar Íbúðalánasjóðs.

18. gr.

29. gr. laganna orðast svo:

Félagsmálaráðherra getur sett frekari fyrirmæli í reglugerð um lánveitingar Íbúðalánasjóðs, tilhögun viðskipta og útgáfu íbúðabréfa.

19. gr.

Fyrirsögn VI. kafla laganna orðast svo: Almenn lán – íbúðabréf.

20. gr.

Í stað orðsins „fasteignaveðbréf“ í 7. mgr. 31. gr. laganna kemur: ÍLS-veðbréf.

21. gr.

2. mgr. 47. gr. laganna, sbr. 3. gr. laga nr. 77/2001, orðast svo:

Stjórn Íbúðalánasjóðs er einnig heimilt að afskrifa útistandandi veðkröfur sjóðsins þegar íbúð sem stóð að veði fyrir viðkomandi kröfu hefur eyðilagst af óviðráðanlegum orsökum. Afskriftaheimildin nær til veðkrafna sjóðsins að því leyti sem söluverð, afsláttur eða bætur duga ekki til að greiða þær upp miðað við veðröð áhvílandi lána. Skilyrði fyrir afskriftum samkvæmt þessari málsgrein er að fasteignareigandi hafi tekið venjubundnar fasteignatryggingar.

22. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2004.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Frá 1. júlí 2004 til 15. september 2004 skiptir Íbúðalánasjóður fasteignaveðbréfum, sem skiptanleg eru fyrir húsbréf úr 1. eða 2. flokki 2001, fyrir peninga. Kröfuhafi fær greitt nafnverð fasteignaveðbréfsins auk áfallinna verðbóta og vaxta að frádregnu lántökugjaldi. Öll lán í húsbréfakerfinu sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu fyrir 1. júlí 2004 verða afgreidd skv. VI. kafla laganna.

Þrátt fyrir ákvæði 22. gr. laga þessara er Íbúðalánasjóði heimilt að hefja útgáfu og sölu íbúðabréfa 15. apríl 2004. Frá sama tíma er Íbúðalánasjóði heimilt að bjóða eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa að skipta á þeim fyrir íbúðabréf. Stjórn Íbúðalánasjóðs ákveður á hvaða kjörum skipti verða boðin og tilkynnir það með hæfilegum fyrirvara.

II.

Íbúðalánasjóður tekur yfir öll réttindi og skyldur húsbréfadeildar sem kveðið er á um í lögum og reglugerðum. Fasteignaveðbréf sem skiptanleg voru fyrir húsbréf halda gildi sínu, sbr. þó 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I með lögum þessum.

Húsbréf og húsnæðisbréf sem gefin hafa verið út í nafni Íbúðalánasjóðs, Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna í tengslum við lánveitingar og fjármögnun þessara sjóða halda gildi sínu. Skilmálar þegar útgefinna bréfa halda gildi sínu út lánstíma þeirra. Sama gildir um mismunandi flokka húsbréfa.

Íbúðalánasjóði er heimilt að yfirfæra eldri flokka húsbréfa í rafbréf samkvæmt lögum um rafræna eignarskráningu verðbréfa, nr. 131/1997.

III.

Íbúðalánasjóður innheimtir afborganir og vexti af keyptum fasteignaveðbréfum, sem skipt var fyrir húsbréf, og ráðstafar því fé sem þannig innheimtist til endurgreiðslu húsbréfa eftir hlutkesti eða til endurlána.

Skuldurum fasteignaveðbréfa sem skipt hefur verið fyrir húsbréf er heimilt að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga. Til að jafna fjárstreymi vegna slíkra endurgreiðslna er heimilt að innleysa útgefin húsbréf eftir hlutkesti, sbr. 1. mgr., eða kaupa húsbréf á markaði í endurkaupaútboðum. Íbúðalánasjóði er heimilt að færa út úr bókhaldi sínu þau húsbréf sem sjóðurinn kann að eignast.

Útdráttur húsbréfa skal fara fram í umsjá sýslumanns. Vegna rafrænt skráðra húsbréfa skal endurgreiðslan vera hlutfallslega jöfn innan viðkomandi flokks.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Tilgangur laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, er að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. maí 2003 er kveðið á um að haldið verði áfram endurskipulagningu á húsnæðismarkaði í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð. Lánshlutfall almennra íbúðalána verði hækkað á kjörtímabilinu í áföngum í allt að 90% af verðgildi eigna, að ákveðnu hámarki. Jafnframt var talið nauðsynlegt að samhliða slíkri hækkun yrði gerð breyting á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs sem mundi bæta verðmyndun skuldabréfa sjóðsins á markaði. Í framhaldi af þessari stefnumörkun setti félagsmálaráðherra á fót verkefnisstjórn og ráðgjafarhóp sem hefur yfirumsjón með þessari breytingu. Í þeim hópi var ákveðið að bíða niðurstöðu nefndar sem fjármálaráðherra skipaði 28. mars 2001 til að skoða form og tilhögun á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs í þeim tilgangi að efla stöðu þeirra enn frekar á markaði. Nefndin skilaði tillögum sínum í októbermánuði 2003 og fylgja niðurstöður hennar í fylgiskjali með frumvarpi þessu. Í kjölfarið kynnti félagsmálaráðherra fyrir ríkisstjórn 31. desember 2003 fyrirætlanir um endurskipulagningu skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs sem eru nánar útfærðar í þessu frumvarpi.

Umræddri nefnd um endurskipulagningu verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs var á sínum tíma m.a. falið að skoða samhæfingu útgáfna Íbúðalánasjóðs og ríkissjóðs þannig að þær myndi eðlilega tímaröð til vaxtamyndunar, jafnt á verðtryggðum sem óverðtryggðum bréfum. Auk þess átti nefndin að gera tillögur um endurskipulagningu eldri flokka húsbréfa og húsnæðisbréfa og kanna möguleika þess að útgáfa þeirra yrði framvegis í öðru formi en hingað til, t.d. þannig að gefin yrði út ein tegund bréfa í stað tveggja og að horfið yrði frá útdrætti húsbréfa. Tryggja þyrfti að slík breyting raskaði sem minnst greiðsluflæði húsnæðislánakerfisins. Enn fremur bar nefndinni að athuga möguleika á að ríkissjóður hyrfi af verðtryggða markaðnum að sinni og einbeitti sér í þess stað að óverðtryggðum útgáfum.

Í skýrslu nefndarinnar kemur m.a. fram að ríkisverðbréf og verðbréf með ríkisábyrgð eru grunnur verðmyndunar verðbréfa í flestum löndum með þróaðan fjármagnsmarkað. Lánsáhætta ríkis er yfirleitt talin lítil sem engin og þar að auki hafa ríkissjóðir oftast bolmagn til að halda úti nægjanlega stórum flokkum verðbréfa og tryggja næga veltu. Mikilvægt er að form og tilhögun bréfanna sé þannig að unnt sé að gegna þessu hlutverki með sem hagkvæmustum hætti. Ríkissjóður hefur endurskipulagt verðbréfaútgáfu sína og sölutilhögun í því skyni að styrkja verðmyndun. Verðbréfaútgáfa Íbúðalánasjóðs er umtalsverð og með ríkisábyrgð sem að öðru jöfnu ætti að leiða til svipaðra kjara á markaði. Svo hefur þó ekki verið og er því m.a. kennt um að skilmálar húsbréfa valdi óvissu á markaði vegna útdráttarfyrirkomulags og möguleika á aukaútdrætti auk þess sem bréfin voru gefin út í mörgum og smáum flokkum framan af. Frá árinu 1996 hefur Íbúðalánasjóður hins vegar gefið út stóra markflokka skuldabréfa sem hafa náð ákveðinni stöðu á markaði. Fyrirkomulag á endurgreiðslu húsbréfa á sér sögulegar skýringar og var á sínum tíma eðlilegt í ljósi aðstæðna en forsendur hafa breyst, m.a. vegna breytinga á markaðsumhverfi og tilkomu rafrænnar eignaskráningar verðbréfa.

Markmið frumvarpsins.

Það frumvarp sem hér er lagt fram hefur það að markmiði að tryggja landsmönnum hagkvæmari húsnæðislán í gegnum Íbúðalánasjóð með ódýrari fjármögnun á almennum lánamarkaði. Þessu markmiði á að ná með endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs sem eykur hagkvæmni fjármögnunar, sníður af helstu agnúa sem eru á núverandi útgáfu og skapar grundvöll fyrir traustri verðmyndun á frum- og eftirmarkaði íbúðabréfa.

Með þessum breytingum er stefnt að því að bæta hag lántakenda sjóðsins bæði með lægri fjármögnunarkostnaði og áhættuminni fasteignaviðskiptum. Húsbréfakerfið hefur verið við lýði í tæp fimmtán ár og hefur almennt gefist vel. Fyrirkomulag skipta húsbréfa fyrir fasteignaveðbréf þykir hins vegar flókið og ávöxtunarkrafa fjárfesta á hverjum tíma hefur ráðið afföllum eða yfirverði húsbréfanna. Afföll þessi hafa orsakað töluverða áhættu í fasteignaviðskiptum sem íbúðakaupendur hafa borið. Með þeirri kerfisbreytingu sem lögð er til í frumvarpinu er gert ráð fyrir að íbúðalán verði greidd út í peningum og áhrif affalla við sölu verðbréfa verði þar með úr sögunni. Lánin munu bera fasta vexti í samræmi við ávöxtunarkröfu hverju sinni.

Frumvarpið miðar að því að auka seljanleika íbúðabréfa á verðbréfamarkaði, en meginregla verðmyndunar á markaði er sú að því einfaldari sem skilmálar bréfanna eru, þeim mun lægri ávöxtunarkröfu gera fjárfestar til þeirra. Ef sú verður raunin munu lántakendur njóta þess ávinnings, í stað þess að seljendur njóti yfirverðs eða beri afföll í núverandi kerfi. Þá á nýtt fyrirkomulag verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs að vera til þess fallið að auðvelda fyrirhugaða hækkun lánshlutfalls í 90%.

Ein tegund verðbréfa.

Í frumvarpinu er lagt til að í stað þess að Íbúðalánasjóður gefi út tvær tegundir verðbréfa eins og verið hefur, þ.e. húsbréf og húsnæðisbréf, gefi sjóðurinn einungis út eina tegund verðbréfa. Í samræmi við skýrslu nefndarinnar er lagt til að nafn þessara nýju bréfa verði íbúðabréf og vísi þannig bæði til tilgangsins með útgáfu bréfanna og útgefanda þeirra.

Form íbúðabréfa og útgáfa – ÍLS-veðbréf.

Gert er ráð fyrir að íbúðabréf verði verðtryggð jafngreiðslubréf með fjórum endurgreiðslum á ári. Jafngreiðslubréf eru þekkt skuldabréfaform alls staðar í heiminum og ættu því að falla að öllum kerfum sem í dag eru notuð í tengslum við verðbréfaviðskipti. Stefnt er að því að íbúðabréf verði gefin út í fáum flokkum sem verði opnir allan líftímann og verði stórir og því markaðshæfir á alþjóðlegum markaði. Einn sjóður með öllum eignum standi að baki íbúðabréfum en bókhaldslegum aðskilnaði verði viðhaldið fyrir fjármögnun mismunandi útlánaflokka. Hið nýja heiti ÍLS-veðbréf kemur í stað fasteignaveðbréfa sem skiptanleg eru fyrir húsbréf auk þess sem orðskýringu er breytt. Þetta er gert til aðgreiningar frá fyrri tegund veðbréfa og er ætlað að auðvelda kerfisbreytinguna.

Endurskipulagning eldri útgáfu.

Til að flýta fyrir að íbúðabréf verði markaðshæf verður eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa boðið að skipta þeim fyrir íbúðabréf. Jafnframt er lagt til að skipti á húsbréfum og húsnæðisbréfum fyrir íbúðabréf verði gerð í skiptiútboðum. Miðað verði við markaðskjör í skiptum, að teknu tilliti til áhættu útgefandans. Lagt er til að nánari útfærsla á útboðunum, svo sem tímasetning, fjöldi, tíðni og val á flokkum húsbréfa og húsnæðisbréfa sem boðið verður að skipta hverju sinni, verði ákveðin í samráði við markaðsaðila og þann sérfróða aðila sem fenginn verður til aðstoðar Íbúðalánasjóði við skuldabréfaskiptin.

Viðskiptavakt og sala íbúðabréfa.

Gert er ráð fyrir að komið verði á fót aðalmiðlarakerfi með íbúðabréf sem feli í sér kaupskyldu í frumútboðum nýju verðbréfaflokkanna og viðskiptavakt með bréfin á markaði. Lagt er til að Íbúðalánasjóði verði heimilt að veita verðbréfalán til aðalmiðlara til að auðvelda viðskiptavakt. Gert er ráð fyrir að íbúðabréfin verði skráð í erlendri uppgjörsmiðstöð, ef þess er kostur, eða skráningarhæfi þeirra tryggt með öðrum hætti.

Breytingar á útlánum Íbúðalánasjóðs.

Í stað þess að Íbúðalánasjóður afhendi lántakendum markaðsverðbréf í skiptum fyrir fasteignaveðbréf, eins og nú tíðkast í húsbréfakerfinu, verði íbúðabréf boðin út á markaði og lántakendur fái andvirði ÍLS-veðbréfsins (fasteignaveðbréfsins) greitt út í peningum.

Kjör lánanna miðast við fjármagnskostnað Íbúðalánasjóðs í heild. Er þar annars vegar um að ræða vaxtakjör sem ráðast af niðurstöðu útboðs íbúðabréfa og hins vegar fjármagnskjör vegna uppgreiðslna lána Íbúðalánasjóðs. Vaxtaákvörðun mun byggjast á vegnu meðaltali þessara tveggja þátta. Að auki kemur álag sem sjóðurinn bætir við, líkt og nú tíðkast við peningalán Íbúðalánasjóðs og sölu hans á húsnæðisbréfum. Þetta nýja fyrirkomulag gerir þannig ráð fyrir að vextir af útlánum Íbúðalánasjóðs verði ákvarðaðir eftir hvert útboð og verði þar af leiðandi mismunandi á milli tímabila.

Áhættustýring.

Íbúðalánasjóður mun ekki hafa heimild til innköllunar á íbúðabréfum á móti uppgreiddum lánum og er það hluti af þeirri stefnumótun að gera íbúðabréfin aðgengilegri á markaði. Nefnd um endurskipulagningu verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs lagði til að brugðist yrði við þessum vanda með því að skuldara sem nýtti sér uppgreiðsluheimild yrði gert að greiða að fullu þann vaxtamun sem hlytist af uppgreiðslu láns fyrir lokagjalddaga. Sú leið er þó talin hafa í för með sér ýmis vandkvæði, enda getur hún mögulega sett íbúðakaupendur í erfiða stöðu, torveldað sölu fasteigna vegna áhvílandi lána og veikt samkeppnisstöðu banka í útlánum til húsnæðiskaupa. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir þeirri meginreglu að almenn vaxtaákvörðun Íbúðalánasjóðs taki mið af áhrifum uppgreiðslna á fjármagnskostnað sjóðsins. Í því felst að vextir verði ákveðnir sem vegið meðaltal vaxta í útboði og vaxta uppgreiddra lána, að viðbættu vaxtaálagi sjóðsins. Þannig mun kostnaður vegna uppgreiddra lána jafnast út á ný lán.

Gert er ráð fyrir að þessi aðferð verði meginreglan en einnig er talið nauðsynlegt að kveða á um möguleika sjóðsins til að áskilja að uppgreiðsla verði aðeins heimil gegn greiðslu þóknunar, sem jafni mun á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegra íbúðabréfa, við ófyrirséð atvik þegar uppgreiðslur gætu ógnað stöðu sjóðsins. Nota á heimild þessa eingöngu sem neyðarúrræði þegar aðrar leiðir nægja ekki til að verja eiginfjárstöðu sjóðsins. Gert er ráð fyrir að atbeina ráðherra þurfi til. Við þær aðstæður verður heimild lántakenda til uppgreiðslu fasteignaveðlána þrengd þannig að uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa (fasteignaveðbréfa) verður einungis heimiluð gegn greiðslu þóknunar sem gæti orðið jafnhá mismun á markaðsverðmæti áþekks íbúðabréfs og fasteignaveðlánsins. Um þetta vísast nánar í 12. gr. frumvarpsins og athugasemdir við þá grein. Minnt skal á að í 5. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu Íbúðalánasjóðs til að setja á fót áhættustýringarkerfi sem ráðherra staðfesti í reglugerð. Gert er ráð fyrir að í þeirri reglugerð verði svigrúm sjóðsins í þessu efni skýrt nánar og nákvæm viðmið sett fram um það hvenær stjórn sjóðsins beri að gera tillögu um að þessi heimild verði nýtt.

Jafnframt er nauðsynlegt að Íbúðalánasjóður hafi heimild til að eiga viðskipti með verðbréf og beita hefðbundnum aðferðum við áhættustýringu með það fyrir augum að dreifa áhættu sjóðsins.

Áhættumat.

Tillögur þessar breyta þeirri samsvörun sem verið hefur á greiðslustreymi inn- og útlána Íbúðalánasjóðs. Útgáfa nokkurra flokka með ólíkum tímalengdum til fjármögnunar á lánum í öðrum tímalengdum eykur vaxtaáhættu sjóðsins og því er lagt til að sérstöku vaxtaálagi verði bætt ofan á vexti lántaka til að mæta þessari áhættu. Reglulega þyrfti að endurmeta þetta álag með tilliti til útgáfuáætlana, útlánaáætlana og annarrar áhættu sjóðsins.

Lagaskil.

Í gildandi húsbréfakerfi geta umsækjendur dregið að fá endanlega afgreiðslu í allt að fimm ár þegar um nýbyggingar er að ræða. Í frumvarpi þessu er lagt til að skil á milli húsbréfakerfisins og nýja lánakerfisins verði þannig að frá og með gildistöku nýja kerfisins verði engin húsbréf afgreidd. Þess í stað kaupir Íbúðalánasjóður þau fasteignaveðbréf sem samþykkt hefur verið að skipta fyrir húsbréf og greiðir fyrir þau með peningum. Lagt er því til að frá 1. júlí 2004 til 15. september 2004 skipti Íbúðalánasjóður eingöngu fasteignaveðbréfum, sem skiptanleg eru fyrir húsbréf úr 1. eða 2. flokki 2001, fyrir peninga. Hinn 15. september 2004 loka þessir húsbréfaflokkar. Fram að þeim tíma fær kröfuhafi greitt nafnverð fasteignaveðbréfsins auk áfallinna verðbóta og vaxta að frádregnu lántökugjaldi. Öll lán í húsbréfakerfinu sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu fyrir 1. júlí 2004 verða því afgreidd samkvæmt hinu nýja kerfi.

Einnig er lagt til að Íbúðalánasjóður hafi heimild til útgáfu og sölu íbúðabréfa í nokkurn tíma áður en farið verður að veita lán samkvæmt nýju lögunum til að tryggja fjármögnun á lánunum. Lagt er til að sú heimild gildi frá og með 15. apríl 2004. Með því móti eru bréfin komin í almenna umferð og farin að mynda sjálfstætt verð á markaði áður en fjármögnun útlánanna hefst. Til þess að auka markaðshæfi íbúðabréfanna er stjórn Íbúðalánasjóðs heimilað að bjóða eigendum hús- og húsnæðisbréfa að skipta þeim fyrir íbúðabréf og stækka þannig íbúðabréfaflokkana. Gildir sú heimild einnig frá 15. apríl 2004.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að gerðar verði breytingar á efni orðskýringa á almennum lánum og viðbótarlánum. ÍLS-veðbréf koma í stað fasteignaveðbréfa auk þess sem orðskýringu er breytt. Nauðsynlegt þótti að taka upp nýtt heiti til aðgreiningar frá fasteignaveðbréfi Íbúðalánasjóðs sem skiptanlegt er fyrir húsbréf. Skýringar á orðunum húsbréf og húsnæðisbréf verða felldar brott. Jafnframt er bætt við skýringum á íbúðabréfum og fjármögnunarbréfum og skýring á viðbótarlánum aðlöguð nýju kerfi.

Um 2. gr.

Greininni er breytt þannig að tekin eru af tvímæli um að lánastarfsemi Íbúðalánasjóðs sé bundin við lánveitingar til íbúðarhúsnæðis hér á landi.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 4. gr.

Lagt er til að 2. og 3. tölul., sem fjalla um fjármögnun Íbúðalánasjóðs með sölu húsbréfa og húsnæðisbréfa, falli brott og í staðinn komi nýr töluliður um útgáfu íbúðabréfa. Auk þess er talið eðlilegt að bæta þjónustugjöldum við þessa upptalningu, en um ákvörðun þeirra gilda ákvæði 49. gr. laganna.

Um 5. gr.

Lagt er til að felld verði brott skylda Íbúðalánasjóðs til að semja við lánastofnanir um afgreiðslu og innheimtu lána. Í staðinn verði kveðið á um heimild sem er í betra samræmi við gildandi framkvæmd.

Í greininni er kveðið á um skyldu Íbúðalánasjóðs til að koma á áhættustýringarkerfi og sjóðnum veitt heimild til að eiga viðskipti með verðbréf, til að draga úr áhættu sjóðsins í samræmi við almenn sjónarmið um áhættustýringu. Gert er ráð fyrir að ráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um áhættuviðmið, áhættustýringu, innra eftirlit og viðskipti sjóðsins með verðbréf. Leita skal umsagnar stjórnar Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins um efni reglugerðarinnar.

Um 6. gr.

Lagt er til að orðinu „endurbætur“ verði bætt við 1. tölul. Er það í samræmi við gildandi framkvæmd, sbr. ákvæði í reglugerð um húsbréf og húsbréfaviðskipti.

Um 7. gr.

Lagt er til að ákvæði um starfrækslu sérstakrar húsbréfadeildar verði felld brott. Í staðinn er kveðið á um aðgreiningu lánaflokka í bókhaldi Íbúðalánasjóðs. 2. og 3. tölul. greinarinnar sem fjalla um skipti á húsbréfum og fasteignabréfum og um sölu húsbréfa á markaði falla brott.

Um 8. gr.

Lagt er til að í stað tilvísunar í húsbréfadeild komi tilvísun í Íbúðalánasjóð og að ákvæði um húsbréf sem skiptanlegt er fyrir fasteignaveðbréf falli brott.

Um 9. gr.

Lagt er til að í 1. mgr. komi fram að ÍLS-veðbréf skuli greidd út í peningum, en ÍLS-veðbréf er heiti á hinum nýju fasteignaveðlánum, sbr. athugasemdir við 1. gr., og koma þau í stað fasteignaveðbréfa sem skiptanleg eru fyrir húsbréf.

Um 10. gr.

Í greininni eru fyrsti vaxtadagur og grunnvísitala lánsins sett sem næst þeim tíma sem Íbúðalánasjóður afgreiðir lánið. Þar sem fyrsti vaxtadagur verður að liggja fyrir áður en ÍLS- veðbréfi er þinglýst er hann ákveðinn sami dagur og Íbúðalánasjóður samþykkir lánveitinguna enda er gert ráð fyrir að ÍLS-veðbréfið verði tilbúið til afhendingar til lántaka þann sama dag.

Í 3. mgr. er kveðið á um hvernig stjórn Íbúðalánasjóðs skuli ákveða útlánavexti. Er aðalreglan sú að útlánavextir taki mið af fjármögnunarkostnaði sjóðsins sem felst annars vegar í niðurstöðu útboðs íbúðabréfa og hins vegar í vaxtakjörum uppgreiddra húsnæðislána. Með þessu móti mun vaxtamunur milli fjármögnunarkostnaðar og útlánavaxta jafnast út á ný lán og ekki skapa sjóðnum hættu. Við útlánavexti bætist vaxtaálag, sbr. 28. gr. laganna.

Í 4. mgr. er bætt við skýrri lagaheimild fyrir veðlánaflutningi. Heimild þessi er í gildandi reglugerð um húsbréf og húsbréfaviðskipti.

Um 11. gr.

Þar sem hætt verður frekari útgáfu húsbréfa er lagt til að gildandi ákvæði um útdrátt og aukaútdrátt verði færð í bráðabirgðaákvæði. Einnig er tekið fram að íbúðabréf verði gefin út sem rafbréf.

Um 12. gr.

Heimild sjóðsins til innköllunar á íbúðabréfum á móti uppgreiddum lánum er ekki til staðar í hinu nýja kerfi. Hin almenna regla verður sú að lántakendum verður áfram heimilt að greiða upp lán án sérstaks gjalds. Áhætta sjóðsins vegna þessa mun endurspeglast í vaxtaákvörðun sjóðsins skv. 3. mgr. 21. gr. og vaxtaálagi skv. 28. gr. Sjóðurinn mun einnig beita virkri fjárstýringu til að lágmarka áhættu sína að þessu leyti.

Til að gæta fyllsta öryggis er þó nauðsynlegt að kveða á um möguleika sjóðsins til að áskilja að uppgreiðsla verði aðeins heimil gegn greiðslu þóknunar sem jafni að hluta eða að öllu leyti mismun á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegra íbúðabréfa. Þessari heimild verður væntanlega eingöngu beitt þegar ófyrirséð atvik valda því að uppgreiðslur aukast svo mjög að þær ógni stöðu sjóðsins. Gert er ráð fyrir að heimild þessari verði eingöngu beitt sem neyðarúrræði þegar hefðbundnar áhættustýringaraðferðir og svigrúm sjóðsins við vaxtaákvörðun nægja ekki til að verja hag sjóðsins. Gert er ráð fyrir að atbeina ráðherra þurfi til.

Um 13. gr.

Lagt er til að íbúðabréfaflokkarnir verði opnir út lánstímann og því fellt brott núverandi ákvæði um að gera þurfi tillögu um heildarfjárhæð hvers flokks fyrir sig. Einnig er lagt til að umsagnarskylda Seðlabanka Íslands verði felld brott enda samrýmist slík ráðgjöf ekki hlutverki bankans samkvæmt lögum um bankann.

Um 14. gr.

Lagt er til að greininni verði breytt þannig að hún taki til íbúðabréfa, húsbréfa og húsnæðisbréfa.

Um 15. gr.

Í greininni er fjallað um skyldu Íbúðalánasjóðs til að skrá íbúðabréf á skuldabréfamarkaði. Viðkomandi verðbréfaþing eða kauphöll ákveður hvaða bréf eru tekin þar á skrá og setur lágmarksreglur þar um.

Þar sem skipti á fasteignaveðbréfum fyrir húsbréf verða úr sögunni er gerð breyting á 2. mgr. Bætt er við ákvæði um að Íbúðalánasjóði sé heimilt að koma á fót aðalmiðlarakerfi og veita verðbréfalán til aðalmiðlara til þess að liðka fyrir verðmyndun á markaði og auðvelda þannig viðskiptavakt. Aðalmiðlarakerfi með íbúðabréf fæli í sér kaupskyldu aðalmiðlara í frumútboðum nýju verðbréfaflokkanna og viðskiptavakt með bréfin á markaði, auk þess sem aðalmiðlarar yrðu þeir einu sem gætu gert tilboð í íbúðabréfin við frumsölu þeirra. Verðbréfalán til aðalmiðlara felur í sér að Íbúðalánasjóði verði heimilt að lána aðalmiðlurum íbúðabréf úr einum flokki þeirra gegn veði frá viðkomandi aðalmiðlara í íbúðabréfum úr öðrum flokki. Þannig hefur þetta fyrirkomulag ekki í för með sér aukningu á útgáfu íbúðabréfa en tryggir að framboð þeirra geti alltaf tekið mið af þeirri eftirspurn sem er á markaðnum og þannig stuðlað að eðlilegum viðskiptum og verðmyndun þeirra á markaði.

Um 16. gr.

Lagt er til að eftirlitshlutverk Fjármálaeftirlitsins verði meira en áður og nái til starfsemi Íbúðalánasjóðs í heild í stað einungis húsbréfadeildar áður. Einnig er lagt til að efni 3. mgr. 27. gr. gildandi laga, um hlutverk Seðlabanka Íslands í húsbréfaviðskiptum á eftirmarkaði falli brott. Er sú breyting í samræmi við fyrrnefndar tillögur nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs. Nánari ákvæði um eftirlit Fjármálaeftirlitsins með starfsemi sjóðsins verður sett í reglugerð skv. 5. gr. frumvarpsins.

Um 17. gr.

Lagt er til að við ákvörðun um vaxtaálag verði heimilað að taka mið af vaxtaáhættu sjóðsins. Þessi breyting er í samræmi við tillögur nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs og felur í sér að til viðbótar álagi vegna taps- og útlánaáhættu og álagi til að mæta rekstrarkostnaði sjóðsins verði Íbúðalánasjóði heimilt að ákveða álag vegna endurfjármögnunaráhættu þar sem samsvörun milli fjármögnunarbréfa og fasteignaveðbréfa sjóðsins hefur verið rofin.

Um 18. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 19. gr.

Lagt er til að fyrirsögn VI. kafla verði breytt með hliðsjón af tilkomu íbúðabréfa.

Um 20. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 21. gr.

Kærunefnd húsnæðismála hefur í úrskurði sínum nr. 2/2003 frá 29. apríl 2003 túlkað 2. mgr. 47. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum, þannig að heimildin taki til sérstakra tilvika sem séu háð mati Íbúðalánasjóðs og einnig sem dæmi til tilvika þar sem íbúð hefur eyðilagst af óviðráðanlegum orsökum. Þá telur nefndin að reglur stjórnar Íbúðalánasjóðs um skilyrði til fyrirgreiðslu standist ekki með tilliti til skýringar á ákvæðinu.

Sá skilningur nefndarinnar að heimildin taki til annarra tilvika en þar sem íbúð hefur eyðilagst af óviðráðanlegum orsökum er í andstöðu við túlkun Íbúðalánasjóðs á ákvæðinu og tilgangi ákvæðisins að mati sjóðsins. Sjóðurinn telur að afskrift komi eingöngu til greina við þær sérstöku aðstæður þegar íbúð hefur eyðilagst af óviðráðanlegum orsökum og eigandi hafi ekki fengið nægar bætur. Í þeim tilvikum takmarkist heimildin við að afskrifa lán sjóðsins sem út af standa eftir atvikum þegar söluverð, skaðabætur eða afsláttur af kaupverði hefur verið dregið frá áhvílandi lánum eftir veðröð.

Nauðsynleg fylgigögn umsóknar til staðfestingar á eftirfarandi atriðum eru gögn sem sýna fram á að tjón, samkvæmt matsgjörð dómkvaddra matsmanna eða á annan sannanlegan hátt, nemi að lágmarki 85% af brunabótamati íbúðarinnar og sé tilkomið vegna atvika sem eiganda verði ekki kennt um. Einnig þarf að liggja fyrir yfirlýsing frá eiganda eftir atvikum um söluverð íbúðarinnar, fjárhæð skaðabóta eða afsláttar eða að um engar bætur eða afslátt sé að ræða og yfirlýsing frá eiganda um að hann muni ekki sækja frekari bætur eða afslátt auk staðfestingar á vátryggingu íbúðarinnar.

Vegna mismunandi túlkunar Íbúðalánasjóðs og kærunefndar á orðalagi ákvæðisins er nauðsynlegt að taka af allan vafa um tilgang ákvæðisins og þar með hvaða skilyrðum verði að fullnægja til þess að heimildinni verði beitt.

Um 22. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í ákvæði til bráðabirgða I eru sett fram skil milli húsbréfakerfisins og nýja lánakerfisins þannig að frá og með gildistöku nýja kerfisins verði engin húsbréf afgreidd. Af þeim sökum er nauðsynlegt að heimila Íbúðalánasjóði að kaupa þau fasteignaveðbréf sem samþykkt hefur verið að skipta fyrir húsbréf og greiða fyrir þau með peningum. Á tímabilinu 1. júlí 2004 til 15. september 2004 fara skipti fram með þeim hætti að kröfuhafar fá greitt nafnverð fasteignaveðbréfsins auk áfallinna verðbóta og vaxta að frádregnu lántökugjaldi. Þeir kröfuhafar er koma 15. september 2004 eða síðar fá hins vegar útgefin ÍLS-veðbréf með þeim kjörum og skilmálum sem eru í gildi á þeim tíma Samkvæmt gildandi húsbréfakerfi hafa umsækjendur heimild til að fá endanlega afgreiðslu í húsbréfakerfinu í allt að fimm ár þegar um nýbyggingar er að ræða. Í ljósi þessa er nauðsynlegt, til að forðast óvissu hjá væntanlegum lántakendum, að kveðið sé á um að með hvaða hætti þessir aðilar geta fengið endanlega afgreiðslu umsókna sinna eftir að búið er að loka fyrir afgreiðslu á húsbréfum.

Varðandi efni 2. mgr. er talið nauðsynlegt að Íbúðalánasjóður hafi heimild til útgáfu og sölu íbúðabréfa í nokkurn tíma áður en farið verður að veita lán samkvæmt nýja kerfinu til að tryggja fjármögnun á lánunum. Með því móti eru bréfin komin í almenna umferð og farin að mynda sjálfstætt verð á markaði áður en fjármögnun útlánanna hefst. Til að auka markaðshæfi íbúðabréfanna er stjórn Íbúðalánasjóðs heimilað að bjóða eigendum hús- og húsnæðisbréfa að skipta á þeim fyrir íbúðabréf og stækka þannig íbúðabréfaflokka. Gildir sú heimild frá sama tíma og gert er ráð fyrir að sjóðurinn geti hafið útgáfu íbúðabréfanna. Þannig verður stuðlað að því að íbúðabréfaflokkarnir verði stærri sem leiðir þá til aukinna viðskipta og betri vaxtamyndunar þeirra á markaði.

Í ákvæði til bráðabirgða II er gert ráð fyrir að húsbréf verði áfram markaðshæf skuldabréf og fullgild viðskiptabréf þar til þau hafa verið að fullu greidd upp eða þeim skipt fyrir íbúðabréf. Nauðsynlegt er að fram komi í bráðabirgðaákvæði að Íbúðalánasjóður yfirtaki öll réttindi og skyldur húsbréfadeildar þar sem hún verður ekki lengur til. Réttindi og skyldur Íbúðalánasjóðs vegna útgefinna húsbréfa verða óbreytt. Enn fremur er lagt til að heimild sjóðsins til að yfirfæra eldri flokka húsbréfa í rafbréf verði áfram fyrir hendi.

Í ákvæði til bráðabirgða III er gert er ráð fyrir óbreyttu fyrirkomulagi á innheimtu þeirra fasteignaveðbréfa sem skipt var fyrir húsbréf. Einnig er gert ráð fyrir að meginreglan verði sú að endurgreiðsla húsbréfa verði áfram óbreytt frá því sem verið hefur bæði varðandi reglulegan útdrátt þeirra og heimild til aukaútdráttar þegar skekkja verður í sjóðstreymi Íbúðalánasjóðs, en Íbúðalánasjóði verði heimilt að nýta uppgreiðslur til endurlána. Í 2. mgr. er Íbúðalánasjóði veitt heimild til að færa húsbréf sem sjóðurinn eignast út úr bókhaldi sínu hvort sem hann eignast þau með innlausn þeirra eða með uppkaupum. Íbúðalánasjóður hefur hingað til þurft að eignfæra þau húsbréf sem hann kaupir á endurkaupaútboðum og færa út úr bókhaldi sínu þegar þau bréf eru útdregin, en í ljósi þess að ekki er ætlast til þess að sjóðurinn setji bréfin aftur á almennan markað er eðlilegt að hann hafi heimild til að hætta þessari eignafærslu og færa bréfin í þess stað út úr eignahlið efnahagsreiknings síns.

Fylgiskjal I.

ENDURSKIPULAGNING Á VERÐBRÉFAÚTGÁFU

ÍBÚÐALÁNASJÓÐS

Álit nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs.

(Október 2003.)

INNGANGUR

Ríkisverðbréf og verðbréf með ríkisábyrgð eru grunnur verðmyndunar verðbréfa í flestum löndum með þróaðan fjármagnsmarkað. Lánsáhætta ríkis er yfirleitt talin lítil sem engin og þar að auki hafa ríkissjóðir oftast bolmagn til að halda úti nægjanlega stórum flokkum verðbréfa og tryggja næga veltu. Mikilvægt er að form og tilhögun bréfanna sé þannig að þeir geti gegnt þessu hlutverki með hagkvæmum hætti. Ríkissjóður hefur endurskipulagt verðbréfaútgáfur sínar og sölutilhögun í því skyni að styrkja verðmyndun þeirra. Verðbréfaútgáfa Íbúðalánasjóðs er umtalsverð og með ríkisábyrgð sem að öðru jöfnu ætti að leiða til svipaðra kjara á markaði. Svo er þó ekki og er því m.a. kennt um að skilmálar húsbréfa valda óvissu á markaði vegna útdráttarfyrirkomulags og möguleikanum á aukaútdrætti auk þess sem bréfin voru gefin út í mörgum og smáum flokkum framan af. Frá árinu 1996 hefur Íbúðalánasjóður hins vegar gefið út stóra markflokka skuldabréfa sem hafa náð vissri stöðu á markaði. Fyrirkomulag á endurgreiðslum húsbréfa á sér sögulegar skýringar og var á sínum tíma eðlilegt í ljósi aðstæðna en forsendur hafa breyst, m.a. vegna breytinga á markaðsumhverfi og rafrænnar skráningar.

Fjármálaráðherra skipaði, hinn 28. mars 2001, nefnd til að skoða form og tilhögun á verðbréfaútgáfum Íbúðalánasjóðs m.t.t. endurskipulagningar á verðbréfaútgáfum ríkissjóðs í því skyni að efla stöðu þeirra enn frekar á markaði þannig að þau gengdu því hlutverki að vera vaxtamyndandi á verðbréfamarkaði. Í skipunarbréfi nefndarinnar kemur fram að starf hennar felist m.a. í því að skoða eftirfarandi þætti:

* Samhæfingu útgáfa Íbúðalánasjóðs og ríkissjóðs þannig að þær myndi eðlilega tímaröð til vaxtamyndunar, jafnt á verðtryggðum sem og á óverðtryggðum bréfum.

* Að gera tillögur um endurskipulagningu eldri flokka húsbréfa og húsnæðisbréfa með tilliti til framangreinds.

* Að kanna möguleika þess að útgáfa húsbréfa og húsnæðisbréfa verði framvegis í öðru formi en verið hefur, t.d. að gefin verði út ein tegund bréfa í stað tveggja og að horfið verði frá útdrætti húsbréfa. Slíkri breytingu þarf að haga þannig að hún raski sem minnst greiðsluflæði húsnæðislánakerfisins.

* Að athuga möguleika á að ríkissjóður hverfi af verðtryggða markaðinum að sinni og einbeiti sér í þess stað að óverðtryggðum útgáfum.

* Að gera tillögur um lagabreytingar vegna framangreindra atriða, sé þeirra talin þörf.

Í kaflanum hér á eftir er samantekt á helstu niðurstöðum og tillögum nefndarinnar. Næsti kafli þar á eftir fjallar um fyrirkomulag húsnæðisfjármögnunar, því næst kemur kafli um helstu annmarka núverandi kerfis og tillögur um endurbætur. Í viðauka I er að finna útlistun á nauðsynlegum lagabreytingum og í viðauka II er að finna yfirlit yfir útgáfur Íbúðalánasjóðs.

Nefndina skipuðu Bergþóra Bergsdóttir frá fjármálaráðuneyti sem jafnframt var formaður, Ingi Valur Jóhannsson frá félagsmálaráðuneyti, Sigurður Geirsson frá Íbúðalánasjóði, Tómas Örn Kristinsson frá Seðlabanka Íslands og Þórður Jónasson frá Lánasýslu ríkisins. Þann 8. október 2002 tók Sigurður Árni Kjartansson, Lánasýslu ríkisins, sæti Þórðar í nefndinni.

Á fund nefndarinnar komu Yngvi Örn Kristinsson, Búnaðarbanka Íslands hf., Þorvaldur Lúðvík Sigurjónsson, Kaupþingi hf., Bjarni Brynjólfsson, Lífeyrissjóði Framsýnar, Guðmundur Þór Þórhallsson, Lífeyrissjóði verzlunarmanna og Þórhallur Arason, skrifstofustjóri í fjármálaráðuneyti. Einnig var leitað til Hreiðars Más Sigurðssonar, þá hjá Kaupthing NY.

Nefndinni var ætlað að skila skýrslu um störf sín ásamt tillögum fyrir 1. júní 2001. Umfang nefndarstarfsins var þó öllu viðameira og því tókst ekki að ljúka störfum hennar fyrir þann tíma. Allar hugmyndir sem fram komu um nýtt fyrirkomulag og endurskipulagningu kerfisins voru ræddar til hlýtar og kannaðar og er niðurstaða nefndarinnar þær tillögur sem lagðar eru fram í þessari skýrslu.

Mikilvægt er að áður en ákvörðun er tekin um þær breytingar sem lagðar eru til í skýrslunni og endurskipulagningu eldra kerfis að fram fari nákvæm greining á áhættu útgefandans. Meta þarf áhættuna af því að sú samsvörun sem verið hefur á milli fasteignaveðbréfa og húsbréfa hefur með tillögum nefndarinnar verið rofin en að auki þarf að meta áhættuna af endurskipulagningu eldra kerfis á meðan fasteignaveðbréfin eru með uppgreiðsluheimild.

Reykjavík, 16. október 2003.

Bergþóra Bergsdóttir

Ingi Valur Jóhannsson

Sigurður Geirsson

Sigurður Árni Kjartansson

Tómas Örn Kristinsson

NIÐURSTÖÐUR OG TILLÖGUR

Ein tegund verðbréfa

Nefndin leggur til að í stað þess að Íbúðalánasjóður gefi út tvær tegundir verðbréfa eins og verið hefur, þ.e. húsbréf og húsnæðisbréf, gefi sjóðurinn einungis út eina tegund verðbréfa. Leggur nefndin til að nafn þessara nýju bréfa verði íbúðabréf og vísi þannig bæði til tilgangsins með útgáfu bréfanna og útgefanda þeirra.

Þekkt verðbréfaform

Nefndin leggur til að íbúðabréfin verði verðtryggð jafngreiðslubréf með fjórum endurgreiðslum á ári. Jafngreiðslubréf eru þekkt skuldabréfaform alls staðar í heiminum og ættu því að falla að öllum kerfum sem nú eru notuð í tengslum við verðbréfaviðskipti.

Fáir flokkar og skipulögð útgáfa

Nefndin leggur til að tekin verði upp skipulögð útgáfa íbúðabréfa með fáum flokkum sem verði gefnir út með tíu ár á milli lokagjalddaga. Þannig gætu lokagjalddagar þessara flokka t.d. verið í upphafi árin 2020, 2030, 2040 og 2050. Þessir flokkar verði opnir allan líftímann og má gera ráð fyrir að verðmæti þeirra gæti fljótlega numið nokkrum tugum milljarða króna sem gerir þá markaðshæfa á alþjóðlegum markaði. Þegar þörf krefði yrði síðan bætt við nýjum flokki sem hefði lokagjalddaga árið 2060. Einn sjóður með öllum eignum standi að baki íbúðabréfum en bókhaldslegum aðskilnaði verði viðhaldið fyrir fjármögnun mismunandi útlánaflokka.

Endurskipulagning eldri útgáfu

Til að endurskipuleggja eldri útgáfur Íbúðalánasjóðs og flýta fyrir að íbúðabréf verði markaðshæf leggur nefndin til að eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa verði boðið að skipta þeim fyrir íbúðabréf þegar markaðsverð hefur myndast á íbúðabréfin. Við skipti á húsbréfum verður að taka tillit til þess að Íbúðalánasjóður ber verulega vaxtaáhættu ef almennir vextir verða undir vöxtum fasteignaveðbréfa og uppgreiðslur þeirra aukast. Úr þessari áhættu er hægt að draga með því að að fara hægar í skipti á húsbréfum.

Nefndin leggur til að skipti á húsbréfum og húsnæðisbréfum fyrir íbúðabréf verði gerð í skiptiútboðum. Þau verði haldin nokkrum sinnum og verði miðað við markaðskjör í skiptum, að teknu tilliti til áhættu útgefandans. Leggur nefndin til að nánari útfærsla á útboðunum, svo sem tímasetning, fjöldi, tíðni og val á flokkum húsbréfa og húsnæðisbréfa sem boðið verður að skipta hverju sinni, verði ákveðið í samráði við markaðsaðila þegar fram í sækir. Jafnframt leggur nefndin til að Íbúðalánasjóður leiti til annarra aðila um framkvæmd þeirra, t.d. Lánasýslu ríkisins.

Viðskiptavakt og sala íbúðabréfa

Nefndin leggur til að komið verði á fót aðalmiðlarakerfi með íbúðabréf sem feli í sér kaupskyldu í frumútboðum nýju verðbréfaflokkanna og viðskiptavakt með bréfin á markaði. Þá leggur nefndin til að Íbúðalánasjóði verði heimilt að veita verðbréfalán til aðalmiðlara til þess að auðvelda viðskiptavakt.

Nefndin telur mikilvægt að möguleikar á uppgjöri íbúðabréfa í erlendri uppgjörsmiðstöð verði kannaðir og að þau verði skráð í slíkri uppgjörsmiðstöð sé það mögulegt.

Breytingar á útlánum Íbúðalánasjóðs

Nefndin leggur til að í stað þess að Íbúðalánasjóður afhendi lántakendum markaðsverðbréf í skiptum fyrir fasteignaveðbréf, eins og nú tíðkast í húsbréfakerfinu, verði íbúðabréf boðin út á markaði og lántakendur fái andvirði fasteignaveðbréfsins í peningum á kjörum sem miðast við niðurstöðu útboðs auk álags sem sjóðurinn bætir við, líkt og tíðkast við peningalán Íbúðalánasjóðs og sölu hans á húsnæðisbréfum. Þetta nýja fyrirkomulag gerir þannig ráð fyrir að vextir af útlánum Íbúðalánasjóðs verði ákvarðaðir eftir hvert útboð og verði þar af leiðandi mismunandi á milli tímabila. Þetta þýðir að ekki verður lánað út umfram fjármögnun og eins ef eftirspurn eftir lánum frá Íbúðalánasjóði er minni en framboð, þá verða vaxtakjör síðasta útboðs vegin vaxtakjörum þess næsta.

Heimild lántakenda til uppgreiðslu fasteignaveðlána verði þrengd þannig að uppgreiðsla fasteignaveðbréfa verði aðeins heimiluð gegn greiðslu þóknunar, sem yrði jafnhá mismun á markaðsverðmæti áþekks íbúðabréfs og fasteignaveðlánsins. Setja þarf ákvæði um uppgreiðslu í skilmála fasteignaveðbréfa. Með því móti gæti Íbúðalánasjóður keypt íbúðabréf á markaðnum fyrir andvirði uppgreiðslu án þess að bera skarðan hlut frá borði.

Breytt fyrirkomulag gerir kröfur um nákvæma áætlanagerð og upplýsingagjöf en tillögunum er m.a. ætlað að auka möguleika Íbúðalánasjóðs á viðbrögðum við ójafnvægi í inn- og útstreymi frá því sem verið hefur. Það er mat nefndarinnar að þótt ákveðin vaxtaáhætta skapist fyrir Íbúðalánasjóð vegna breytinganna þá vegi sennilegur ávinningur af þeim upp þá áhættu, auk þess að Íbúðalánasjóður hefur nokkrar leiðir til að mæta þeirri áhættu og draga úr henni.

Nefndin leggur til að lög nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, verði felld úr gildi og ákvæði þeirra gildi ekki fyrir framtíðarútgáfur Íbúðalánasjóðs.

Áhættumat

Ljóst er að tillögur þær sem nefndin leggur fram breyta þeirri samsvörun sem verið hefur á greiðslustreymi inn- og útlána Íbúðalánasjóðs. Útgáfa nokkurra flokka með ólíkum tímalengdum til fjármögnunar á lánum í öðrum tímalengdum eykur vaxtaáhættu sjóðsins og því leggur nefndin til að sérstöku vaxtaálagi verði bætt ofan á vexti lántaka til að mæta þessari áhættu. Reglulega þyrfti að endurmeta þetta álag með tilliti til útgáfuáætlana, útlánaáætlana og annarrar áhættu sjóðsins.

Lagt hefur verið mat á þetta álag að gefnum ákveðnum forsendum og samkvæmt þeim útreikningum má áætla álagið 5–15 hundraðshluta úr prósenti (punkta). Eðlilegt er að fram fari nákvæm greining á áhættu útgefandans. Undirbúningur að ákveðinni áhættugreiningu er þegar hafin hjá Íbúðalánasjóði.

Markmið breytinganna

Það er mat nefndarinnar að breytingar sem tillögurnar mæla fyrir um á útgáfum Íbúðalánasjóðs auki hagkvæmni fjármögnunar, sníði af helstu agnúa sem taldir eru vera á núverandi verðbréfaútgáfu sjóðsins og skapi grundvöll fyrir trausta verðmyndun á frum- og eftirmarkaði.

FYRIRKOMULAG VERÐBRÉFAÚTGÁFU

ÍBÚÐALÁNASJÓÐS

Íbúðalánasjóður og forverar hans hafa frá árinu 1989 gefið út húsbréf og síðar húsnæðisbréf til að fjármagna íbúðalán. Útgáfa bréfanna var á sínum tíma gerð til að markaðsvæða fjármögnun íbúðalána og tóku skilmálar útgáfunnar mið af þeim aðstæðum sem þá ríktu.

Með lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, sem tóku gildi árið 1999 var rekstur og starfsemi íbúðalána endurskipulögð og Íbúðalánasjóður tók við starfsemi Húsnæðisstofnunar ríkisins. Starfsemi Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna var hætt og verkefnin flutt til hinnar nýju stofnunar. Breytingarnar vörðuðu mest tilhögun lána félagslega kerfisins því að fjármögnun og starfssvið húsbréfakerfisins var áfram óbreytt.

Í stað lána til félagslegra eignaríbúða, sem veitt voru af Byggingasjóði verkamanna, er fjármögnun þessara íbúða með tvennum hætti. Annars vegar með almennum hætti húsbréfakerfis og hins vegar með viðbótarlánum sem geta verið allt að 25% af verðmati íbúðar en þó þannig að heildarlánveiting fari aldrei yfir 90% af matsverði húsnæðis að teknu tilliti til áhvílandi veðskuldbindinga. Húsnæðisnefndir sveitarfélaga ákveða hverjir fá þessi lán og eru þau veitt á ábyrgð sveitarfélaganna.

Þá gera lögin ráð fyrir að veitt verði sérstök lán til leiguíbúða sem haldið verði aðgreindum frá annarri starfsemi. Auk þess hefur Íbúðalánasjóður heimildir samkvæmt reglugerð til að veita lán til annarra verkefna, svo sem greiðsluerfiðleikalán, viðgerðarlán vegna félagslegra íbúða, lán til sveitarfélaga og dagvistunar aldraðra.

Íbúðalánasjóður hefur gefið út húsnæðisbréf til endurfjármögnunar eldri lána Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna. Umrædd lán voru á sínum tíma tekin af sjóðunum til fjármögnunar á útlánum þeirra en fyrir liggur að tímabundið misvægi er í greiðslustreymi veittra og tekinna lána sem mæta þarf með nýjum lánum.

Eftirspurn eftir lánum Íbúðalánasjóðs hefur aukist jafnt og þétt og er í meðfylgjandi töflu að finna yfirlit yfir heildarútgáfu húsbréfa og húsnæðisbréfa frá árinu 1997.

Heildarútgáfa húsbréfa og húsnæðisbréfa:

í m.kr.

Áætlun

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

15 ár

85

3

0

0

0

0

0

25 ár

16.631

16.918

11.422

10.630

11.318

17.228

14.441

40 ár

3.510

8.876

27.160

25.274

30.537

35.901

49.616

20.226

25.797

38.582

35.904

41.855

53.129

64.057 þ.a. til endurfjármögnunar eldri lána:

2.454

3.657

2.649

2.596

2.451

5.617

1.045

Heildarútgáfa húsbréfa og húsnæðisbréfa:

án endurfjármögnunar eldri lána í %

Áætlun

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

15 ár

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

25 ár

80%

60%

24%

24%

23%

24%

21%

40 ár

20%

40%

76%

76%

77%

76%

79%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Í töflunni kemur fram að nær stöðug aukning hefur verið í verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs frá árinu 1997. Aukningin á sér stað í skuldabréfum til 40 ára á kostnað bréfa til 25 ára og má skýringuna m.a. finna í mikilli eftirspurn eftir lengri lánum í húsbréfakerfinu auk þess sem lánveitingar viðbótarlána og leiguíbúðalána sem eru til lengri tíma hafa aukist á undanförnum árum.

Verður ekki annað séð en að íbúðalánakerfið hafi þjónað vel þeim tilgangi sínum að aðstoða landsmenn við fjármögnun á íbúðarkaupum og íbúðabyggingum og sést það einna best af þeim mikla fjölda lána sem afgreidd hafa verið í kerfinu. Útgáfa húsbréfa og húsnæðisbréfa hefur átt drjúgan þátt í þeirri jákvæðu þróun sem orðið hefur á verðbréfamarkaði hérlendis á síðasta áratug eða svo, enda hefur Íbúðalánasjóður verið stærsti einstaki útgefandinn hér á landi um all langt skeið.

Húsbréf

Útgáfa húsbréfa hefur miðað að því að uppfylla lántökuþörf hins almenna fasteignakaupanda. Gefnir hafa verið út 26 flokkar húsbréfa. Af þeim eru aðeins fimm sem teljast til markflokka. Markaðsvirði þessara fimm flokka er tæplega þrír fjórðu hlutar af markaðsvirði útistandandi húsbréfa og er því ljóst að verðmyndunin nær ekki til allra flokka.

Heildarmarkaðsverð húsbréfa var í ágúst 2003 um 307 milljarðar kr. sem er um 42% af markaðsvirði skuldabréfa sem skráð eru á Kauphöll Íslands. Þrátt fyrir þessa yfirburði og ríkisábyrgð bréfanna hefur útgefandi ekki náð sambærilegum kjörum á markaði og ríkissjóður með spariskírteini en hlutdeild þeirra á markaði er um 7%.

Húsbréf voru fyrst gefin út árið 1989. Í fyrstu voru útgáfurnar margar og smáar enda var aðalmarkmiðið að halda sem mestu jafnvægi í inn- og útstreymi fjármagns hjá útgefanda. Verðbréfamarkaðurinn var einnig ófullkominn og minna var hugað að langtímafyrirkomulagi útgáfunnar. Á þessu varð nokkur breyting á árinu 1997 þegar ákveðið var að ekki yrðu gefnir út nýir flokkar húsbréfa um nokkurt skeið, heldur að bætt yrði við þá flokka sem opnir voru. Þessi breyting raskaði þó ætluðu jafnvægi í inn- og útstreymi Íbúðalánasjóðs.

Húsbréf eru verðtryggð eingreiðslubréf sem endurgreiðast á 15, 25 eða 40 árum með útdráttarfyrirkomulagi. Þeir flokkar húsbréfa sem hafa verið rafvæddir eru hins vegar dregnir út í það smáum einingum að líkja má þeim að mestu við jafngreiðslubréf, sé ekki gripið til aukaútdráttar. Heimilt er að efna til aukaútdráttar ef endurgreiðslur lána sem fjármagnaðar eru með útgáfu bréfanna verða meiri en ráð var fyrir gert. Íbúðalánasjóður hefur þó hingað til fremur kosið að kaupa húsbréf á markaði til að mæta slíkum ófyrirséðum umfram afborgunum eða uppgreiðslum lána, eða endurfjárfesta með öðrum hætti.

Við afgreiðslu láns hjá Íbúðalánasjóði eru afhent húsbréf í skiptum fyrir fasteignaveðbréf. Handhafi bréfanna getur síðan afhent þau sem greiðslu fyrir næstu fasteign, átt þau áfram eða selt á markaði. Þetta fyrirkomulag gerir kröfu um að til staðar sé markaður fyrir húsbréfin til að viðtakandi þeirra geti selt bréfin. Handhafi húsbréfsins ber þar af leiðandi áhættu af verðbreytingum á markaði frá þeim tíma er kaupsamningur er undirritaður og þar til bréfið hefur verið selt. Endanleg fjármögnun getur því vikið nokkuð frá þeim forsendum sem kaupsamningurinn miðaðist við, sérstaklega ef verðsveiflur eru miklar á markaði.

Húsnæðisbréf

Félagslegur hluti lánveitinga Íbúðalánasjóðs ásamt endurfjármögnun eldri útlána er fjármagnaður með útgáfu húsnæðisbréfa. Frá 1992 hafa verið gefnir út sjö flokkar húsnæðisbréfa en þar af eru tveir markflokkar. Markaðsverðmæti húsnæðisbréfa í lok ágúst 2003 var 75 milljarðar kr. en það er um 11% af heildarmarkaðsvirði skráðra skuldabréfa í Kauphöll Íslands. Frá 1997 hafa ekki verið gefnir út nýir flokkar húsnæðisbréfa þar sem leitast hefur verið við að stækka flokka. Húsnæðisbréf eru verðtryggð jafngreiðslubréf með 10, 15, 20, 24 og 42 ára lánstíma.

Húsnæðisbréf eru seld í útboðum og er umsjón hvers útboðs og sölutrygging boðin út reglulega. Með sölutryggingu hefur Íbúðalánasjóður nokkra vissu um að selja það magn sem hann býður til sölu.

Húsbréf og húsnæðisbréf eru að mestu í eigu stofnanafjárfesta, t.d. lífeyrissjóða, banka, sparisjóða og verðbréfasjóða.

ENDURSKIPULAGNING VERÐBRÉFA-

ÚTGÁFU ÍBÚÐALÁNASJÓÐS

Þótt húsbréfakerfið hafi á sínum tíma verið vel heppnuð lausn á vandamálum sem voru til staðar í lok níunda áratugar tuttugustu aldar hafa aðstæður á verðbréfamarkaði breyst verulega og ljóst er að kerfið hefur ekki staðist tímans tönn að öllu leyti. Ýmsir vankantar hafa komið í ljós og eru þeir m.a. taldir valda því að ávöxtunarkrafa bréfanna er hærri en telja má eðlilegt. Nefndinni var sett það verkefni að gera tillögur um endurbætur sem sniðu af helstu agnúa. Hér á eftir verður fjallað nánar um núverandi fyrirkomulag, forsögu þess og galla sem í ljós hafa komið á undanförnum árum. Síðan eru kynntar til sögunnar tillögur nefndarinnar ásamt umfjöllun um þær. Að lokum er fjallað um áhrif á verðmyndun og markaðsstöðu bréfanna.

Helstu gallar núverandi fyrirkomulags

Helsta vandamálið við húsbréfakerfið er útdráttarfyrirkomulagið sem er bæði flókið og veldur töluverðri óvissu um endurgreiðslutíma húsbréfa. Þótt rafvæðing markflokka húsbréfa hafi dregið úr hluta vandamálsins er þó enn um allflókið fyrirkomulag að ræða og því verður ekki breytt gagnvart þegar útgefnum bréfum. Húsbréfakerfið er miðað við að jafnvægi ríki í inn- og útlánum kerfisins en takmarkaðar leiðir eru til að mæta ójafnvægi í útstreymi. Annað vandamál er töluverður fjöldi og smæð órafskráðra flokka en töluverður kostnaður fylgir umsýslu og meðhöndlun þeirra. Þá bera lántakendur áhættu sem oft á tíðum hefur riðlað áætlunum þeirra. Hér fyrir neðan er fjallað nánar um þessi atriði.

Útdráttarfyrirkomulag húsbréfa var á sínum tíma lausn á tvenns konar vanda. Annars vegar að samkvæmt lögum þarf að skrá jafnóðum allar afborganir á verðbréf sem gefin eru út á pappír og hins vegar var talið nauðsynlegt að bregðast við aukauppgreiðslum fasteignaveðbréfa með því að draga sérstaklega út húsbréf á móti til að jafna greiðslustreymi inn- og útlána. Skráning ársfjórðungslegra afborgana á tugþúsundir bréfa hefði verið óvinnandi vegur eins og gefur að skilja og því hentaði útdráttarfyrirkomulagið vel þar sem það hefur í för með sér að annaðhvort er bréf greitt upp að fullu eða ekki. Sérhvert húsbréf í pappírsformi er númerað og er dreginn út ákveðinn fjöldi útgefinna bréfa ársfjórðungslega og eru þau endurgreidd að fullu. Fjárhæð útdreginna bréfa miðast við að endurgreiðslur viðkomandi flokks líkist jafngreiðslufyrirkomulagi. Útdráttarfyrirkomulagið gerir útreikning á verði og ávöxtun húsbréfa flókinn en slíkt er talið draga úr seljanleika bréfanna. Útdráttarfyrirkomulagið veldur einnig óvissu um endurgreiðslur, sérstaklega hjá þeim aðilum sem eiga lítinn fjölda bréfa. Nú eru helstu flokkar húsbréfa rafskráðir og endurgreiðslur líkjast mjög jafngreiðslufyrirkomulagi og því er þetta vandamál ekki til staðar í sama mæli en þrátt fyrir rafskráninguna og breytingu á útdrætti rafskráðra húsbréfa er þó ekki hægt að setja upp nákvæma formúlu fyrir endurgreiðslu og því leysir það fyrirkomulag ekki vanda fjárfesta sem vilja vita nákvæmlega hvert greiðslustreymi verður. Rafvæðing húsbréfa hefur þó haft ótvírætt hagræði í för með sér á svipaðan hátt og rafvæðing annarra verðbréfa. Ákvæði um aukaútdrátt er hins vegar lögfest og ekki er hægt að fullyrða að aldrei verði gripið til þess, jafnvel þótt slíkt hafi ekki verið gert til þessa. Útdráttarfyrirkomulag húsbréfa, verðtrygging og ákvæði um aukaútdrátt hafa vafist fyrir erlendum fjárfestum. Einnig falla þessi bréf ekki að tölvukerfum þeirra þannig að utanumhald þeirra um bréfin hefur verið erfitt.

Húsbréfakerfið var hugsað með það fyrir augum að þar ríkti sem best jafnvægi í inn- og útstreymi. Eina heimild kerfisins til að mæta ójafnvægi í sjóðsstreymi er að efna til aukaútdráttar ef uppgreiðslur lána eru hraðari en reiknað hefur verið með eða með kaupum á húsbréfum á markaði. Hingað til hefur ekki verið gripið til aukaútdráttar heldur hefur verið farið í endurkaup húsbréfa á markaði.

Enn eitt vandamál er fjöldi útgefinna flokka húsbréfa og smæð sumra þeirra en 21 flokkur af 26 teljast ekki ná æskilegri stærð sem markflokkar og eru því ekki vaxtamyndandi á markaði. Af þeim sökum hafa þeir ekki verið rafvæddir. Á undanförnum árum hafa nýir flokkar verið byggðir markvisst upp en að mati nefndarinnar er fjármögnunarkostnaður ekki í samræmi við öryggi endurgreiðslna, sem eru að fullu tryggðar með mikilli dreifingu útlána, tryggum veðum, vaxtaálagi og óbeinni ríkisábyrgð. Því er verið að greiða hærra verð fyrir fjármögnunina en eðlilegt er miðað við stöðu sjóðsins og tryggingar sem að baki standa.

Sú tilhögun að afhenda seljanda fasteignar húsbréfin og láta hann um að selja þau á markaði eyðir vaxtaáhættu Íbúðalánasjóðs en handhafi húsbréfanna ber þess í stað áhættuna af verðbreytingum á markaði frá þeim tíma sem kaupsamningur er undirritaður og þar til hann selur bréfin. Endanleg fjármögnun getur því vikið nokkuð frá þeim forsendum sem kauptilboð miðaðist við, sérstaklega ef verðsveiflur eru miklar á markaði.

Einn gjalddagi húsnæðisbréfa á ári með stórum endurgeiðslum hefur mælst illa fyrir á markaði vegna endurfjárfestingaráhættu. Miklir fjármunir koma inn á markað í einu til fjárfestingar og getur það valdið óþægilegum verðsveiflum.

Að auki telur nefndin að útgáfa tvenns konar verðbréfaflokka sama útgefanda með svipaðan lánstíma leiði til óeðlilegrar samkeppni milli þeirra. Íbúðalánasjóður hefur gefið út húsbréf til að fjármagna almenn lán og hafa lántakendur eða seljendur íbúða fengið þau í hendur til viðskipta eða sölu á verðbréfamarkaði með tilheyrandi vaxtaáhættu. Húsnæðisbréfin hefur Íbúðalánasjóður hins vegar selt á verðbréfamarkaði til fjármögnunar á öðrum íbúðalánum sínum. Samkeppnin er að því leyti óeðlileg að einstaklingurinn sem selur húsbréf er að jafnaði að selja örfárra milljóna króna virði í eitt skipti en Íbúðalánasjóður selur reglulega hundruða milljóna króna virði af húsnæðisbréfum og nýtur þar af leiðandi betri kjara bæði vegna meira magns og stöðugra framboðs. Kjörin eru því verulega ólík þótt kaupendur þessara bréfa séu oftast þeir sömu og þeir leggi þessi bréf nokkuð að jöfnu þar sem um sama útgefanda er að ræða.

Nýtt fyrirkomulag

Lagt er til að gefin verði út ein tegund markaðsverðbréfa sem verði verðtryggð jafngreiðslubréf með ársfjórðungslegum afborgunum og lokagjalddögum á tíu ára fresti. Í upphafi gætu t.d. verið gefnir út fjórir flokkar með lokagjalddögum árin 2020, 2030, 2040 og 2050. Nýtt nafn verði tekið upp á þessi bréf til að aðgreina þau frá fyrri útgáfum Íbúðalánasjóðs og að þau verði nefnd íbúðabréf. Nafn þetta vísar bæði til þess sem sala bréfanna á að fjármagna svo og til nafns útgefandans. Íbúðabréfin verði seld í útboðum og lántakendur fái andvirði lánsins greitt í peningum. Jafnframt leggur nefndin til endurskipulagningu á eldri útgáfum þar sem eigendum húsnæðisbréfa verði gefinn kostur á að skipta í hin nýju bréf. Áður en eigendum húsbréfa verða boðin skipti í íbúðabréf þarf að fara fram greining á áhættu Íbúðalánasjóðs vegna áhættu sem skapast getur af uppgreiðslu fasteignaveðbréfa. Áfram verður núverandi útdráttarfyrirkomulagi viðhaldið vegna þeirra húsbréfa sem ekki hefur verið skipt, því skilmálar þeirra breytast ekki.

Þar sem nýju verðbréfaflokkarnir verða gefnir út með tíu ár á milli lokagjalddaga er óhjákvæmilegt að tenging fasteignaveðbréfa við endurgreiðslur, sem gert var ráð fyrir í lögum, verði rofin og að til verði einn sjóður með öllum eignum sem bréfin verði gefin út á. Markmiðið væri eftir sem áður jafnvægi greiðslustrauma, enda væru fasteignaveðbréf og íbúðabréfin núvirt á móti hvort öðru. Hins vegar eykst svigrúm Íbúðalánasjóðs til að bregðast við ójafnvægi frá því sem nú er.

Markmið með breytingum

Markmið breytinga á útgáfum Íbúðalánasjóðs samkvæmt tillögum nefndarinnar er að íbúðabréfin myndi grunn að verðmyndun verðtryggðra skuldabréfa á innlendum skuldabréfamarkaði og geri þau að góðum fjárfestingarkosti. Nefndin telur að með þessu verði fjármögnun húsnæðiskerfisins ódýrari þar sem vaxtamunur á milli nýju verðbréfanna og spariskírteina ætti að minnka og umsýsla yrði öll einfaldari. Niðurstaðan verði einfalt kerfi sem tryggi samfelldan verðtryggðan ávöxtunarferil.

Íbúðabréfin

Eins og áður hefur komið fram leggur nefndin til að íbúðabréfin verði verðtryggð með jöfnum ársfjórðungslegum endurgreiðslum og lokagjalddögum á tíu ára fresti. Þá ættu ársfjórðungslegir gjalddagar á svona stórum útgáfum að stuðla að minni röskun á lausafjárjafnvægi en að auki mætti hafa gjalddaga einstakra flokka í mismunandi mánuðum til að auka jafnvægið enn frekar. Útgáfa með einungis fjórum eða fimm flokkum einfaldar mjög alla umsýslu og utanumhald og ætti að tryggja samfelldan verðtryggðan ávöxtunarferil. Há heildarfjárhæð hvers flokks ætti að tryggja að markaður með bréfin verði virkur og verðmyndun trygg. Kerfið býður einnig upp á töluverðan sveigjanleika og hægt verður að jafna greiðslustreymi inn- og útlána betur en nú er gert. Til dæmis væri hægt að gefa út bréf í flokkum 2020 og 2030 til að fjármagna lán sem hefur lokagjalddaga 2028 enda sé núvirðing bréfanna sú sama. Að nokkrum árum liðnum verði síðan bætt við flokki með lokagjalddaga 2060 sem tæki m.a. upp slakann sem myndast við það að flokkur 2020 minnkar vegna nálægðar við lokagjalddaga.

Þetta nýja fyrirkomulag gerir miklar kröfur um virka fjárstýringu Íbúðalánasjóðs til að hún nái sem best markmiðum um jafnvægi greiðslustrauma. Setja þarf fram með reglubundnum hætti áætlun um framtíðargreiðslustrauma þannig að hægt verði að bregðast við í tíma ef eitthvert ójafnvægi er fyrirsjáanlegt. Það yrði gert með stýringu útgáfumagns í mismunandi flokka og með kaupum eða sölu íbúðabréfa á markaði eftir því sem þörf er fyrir hverju sinni. Opinberar upplýsingar um áætlaða útgáfu í hverjum flokki þurfa jafnan að liggja fyrir. Lagt er til að öllum flokkum íbúðabréfanna verði haldið opnum út líftíma þeirra þannig að hægt verði að stækka þá eða minnka og auka þannig sveigjanleika Íbúðalánasjóðs við sjóðstýringu. Til að styðja við uppbyggingu nýju verðbréfaflokkanna er nauðsynlegt að Íbúðalánasjóði verði heimilt að bjóða upp á verðbréfalán.

Nefndin leggur til að Íbúðalánsjóður hafi heimild til að kaupa eigin bréf til baka í sérstökum tilfellum, auk þess sem ráðherra geti með reglugerð heimilað sjóðnum kaup á öðrum verðbréfum en sínum eigin. Mjög mikilvægt er að endurkaup sjóðsins séu gagnsæ á markaði, að leikreglur séu þekktar, líkt og verið hefur í endurkaupaútboðum húsbréfa.

Mikilvægt er að fá þessa flokka sem stærsta til að auka markaðshæfi þeirra og til þess að hægt verði að sækja um að þessir flokkar verði teknir með í útreikningi á þekktum erlendum skuldabréfavísitölum. Með því myndi markaðshæfi þessara flokka gagnvart erlendum fjárfestum aukast umtalsvert frá því sem nú er.

Tryggja þarf skýran aðskilnað á milli útlánaflokka, t.d. almennra lána og lána í félagslega kerfinu. Ef lánað verður út á vöxtum undir fjármögnunarkostnaði, þ.e. vextir niðurgreiddir, verði það gert upp sérstaklega gagnvart sjóðnum og ákveðið strax í upphafi með hvaða hætti niðurgreiðsla fer fram. Nefndin mælir með því að slíkar aðgerðir verði fremur gerðar með bótum í gegnum skattakerfið en með beinni niðurgreiðslu vaxta.

Nefndin leggur til að heimild til uppgreiðslu fasteignalána verði breytt frá núverandi fyrirkomulagi, þar sem skuldarar geta óhindrað greitt upp lán sín, í að uppgreiðsla verði aðeins veitt gegn greiðslu þóknunar sem taki mið af markaðsverði fjármögnunar lánsins.

Lagt er til að nýju verðbréfaflokkarnir verði seldir í reglulegum útboðum og að kjör lántakenda miðist við fjármögnunarkostnað að viðbættu vaxtaálagi. Vaxtaálagið verði ætlað að mæta afskriftarþörf vegna vanskila og útlánatapa, til að mæta vaxtaáhættu við endurfjárfestingu og til að mæta hluta af rekstrarkostnaði sjóðsins. Kjör lánsins miðist þannig við markaðsávöxtun en eðlilegt tillit væri tekið til áhættu og kostnaðar.

Íbúðalánasjóður mun afgreiða lán með peningum í stað markaðsverðbréfa. Afföll/yfirverð yrði þannig úr sögunni sem stakur „atburður“ við lántöku því að greiðsla til lántakenda tæki ávallt mið af kjörum sem þegar hafa verið ákvörðuð. Ekki verði lánað út umfram það sem fjármagnað hefur verið í útboði en hægt verði að stilla af fjárhæðir í útboði eftir lánsfjárþörf á hverjum tíma að teknu tilliti til skyldu aðalmiðlara og ramma fjárlaga. Nefndin telur að Íbúðalánasjóður ætti að leita til annarra aðila um framkvæmd útboða, t.d. Lánasýslu ríkisins. Lánasýsla ríkisins gæti einnig tekið að sér eftirlit með störfum aðalmiðlara á sama hátt og hún hefur eftirlit í dag með störfum viðskiptavaka húsbréfa og húsnæðisbréfa.

Gagnvart lántakanda gætu íbúðakaup farið fram á eftirfarandi hátt. Íbúðalánasjóður birti opinberlega lánskjör sín sem giltu tiltekið tímabil fram að næsta útboði. Lánskjörin væru ákvörðuð af kjörum sjóðsins í síðasta útboði að viðbættu álagi. Gagnvart lántaka yrðu kjör lánsins ákveðin þegar Íbúðalánasjóður samþykkti lánsumsókn hans. Lántaki, sem hefði staðist greiðslumat, gerði kaupsamning og fengi síðan afgreidda peninga þegar sjóðurinn hefði fengið undirskrifað þinglýst veðskuldabréf. Ef Íbúðalánasjóður hefði t.d. selt ný verðbréf í útboði með 4,5% raunávöxtun, gætu auglýst lánskjör t.d. verið 4,90%, þar sem 4,5% væri ætluð vegna afborgunar á nýju verðbréfunum, 0,2% til að mæta vanskila- og tapsáhættu, 0,05% til að mæta endurfjárfestingaráhættu og 0,15% til að mæta hluta af rekstrarkostnaði Íbúðalánasjóðs. Í dag er vaxtaálag 0,35%. Dæmi þetta er sett fram til skýringar en vaxtaálag yrði ákvarðað af stjórn Íbúðalánasjóðs í samræmi við þarfir sjóðsins hverju sinni.

Nefndin telur mikilvægt og leggur til að uppgjörsmöguleikar í erlendri uppgjörsmiðstöð með íbúðabréf verði skoðaðar. Slíkt er forsenda margra erlendra fjárfesta fyrir kaupum á íslenskum verðbréfum.

Verðbréfaskipti

Nefndin leggur til að Íbúðalánasjóður bjóði skipti á húsnæðisbréfum fyrir íbúðabréf fljótlega eftir að hin síðarnefndu verða gefin út. Áformað er að bjóða skipti á öllum flokkum útistandandi húsnæðisbréfa.

Hægar verður farið í skipti húsbréfa vegna áhættu sem skapast getur vegna uppgreiðslu fasteignaveðbréfa. Ef vextir lækka verulega getur sú staða komið upp að uppgreiðsla fasteignaveðbréfa verði það mikil að verulegt ójafnvægi verði á tekju- og greiðslustreymi sjóðsins. Íbúðalánasjóð skal á hverjum tíma reka þannig að jöfnuður ríki í tekju- og greiðslustreymi sjóðsins. Úrræði Íbúðalánasjóðs við þessu eru að efna til aukaútdráttar húsbréfa eða kaupa bréf á markaði, sé það hagstætt, til að eyða þeirri vaxtaáhættu sem þessu fylgir. Áður en skipti hefjast er nauðsynlegt að fram fari greining á vaxtaáhættu fyrir Íbúðalánasjóð vegna skipta. Sjóðurinn meti síðan árlega áhættuna af skiptum og tilkynni hversu mikil skipti áformuð eru hvert ár.

Nefndin leggur til að Íbúðalánasjóður tryggi í samstarfi við viðskiptavaka sína að viðskiptavakt verði áfram á þeim flokkum húsbréfa sem vakt er á nú, svo lengi sem þurfa þykir.

Hlutverk aðalmiðlara

Nefndin telur hagkvæmt að komið verði upp aðalmiðlarakerfi með nýju verðbréfaflokkanna. Aðalmiðlarar hefðu einir aðgang að frumútboðum nýju verðbréfaflokkanna og tækju að sér vissa kaupskyldu í þeim efnum auk þess að tryggja verðmyndun á eftirmarkaði. Með aðalmiðlarafyrirkomulagi yrði viðskiptavakt með svipuðum hætti og nú er auk þess sem aðalmiðlarar tækju að sér miðlun til endakaupenda. Í aðalmiðlarasamningi yrði m.a. ákvæði um þátttöku í útboðum. Áætlanir um fjárþörf útgefandans verða því að vera skýrar. Þannig má hugsa sér að aðalmiðlarar taki að sér þá skyldu að setja fram boð í hverju útboði fyrir tiltekna fjárhæð og þóknunarfyrirkomulag tæki mið af þátttöku þeirra.

Greiðslujöfnun

Núverandi útlán Íbúðalánasjóðs eru með tvennu móti. Annars vegar eru útlán í húsbréfakerfinu, sem er skuldabréfaskiptakerfi og hins vegar bein peningalán. Munur er á þessum tveimur lánum þar sem peningalánin eru með greiðslujöfnun samkvæmt lögum nr. 63/1985 (og eru einu lánin hér á landi sem eru veitt með þessum lögum) og hins vegar húsbréfalánin sem ekki eru með þessari greiðslujöfnun. Lagt er til við þessa breytingu að ný lán Íbúðalánasjóðs verði ekki háð greiðslujöfnun þessari heldur verði í samræmi við það sem nú tíðkast í húsbréfakerfinu.

Greiðslujöfnun þessari var komið á þegar misvægi launa og verðlags var sem mest og var ætlað að jafna greiðslur lántakenda á fasteignaveðlánum. Einungis þáverandi Byggingarsjóður ríkisins og Byggingarsjóður verkamanna voru skyldaðir til að vera með þessa greiðslujöfnun á lánum sínum en öðrum aðilum heimilt að bjóða upp á hana. Hafa aðrir lánveitendur ekki boðið lán með þessum kjörum og ekki vitað til að lántakendur hafi leitað eftir því að fá þessi kjör hjá þeim.

Greiðslujöfnun þessi hefur í för með sér aukið ójafnvægi í sjóðsstreymi, aukið flækjustig við útreikning lánanna og um leið aukna erfiðleika að útskýra fyrir lántakendum hvernig afborganir, verðbætur og vextir eru reiknaðir. Auk þess leiðir greiðslujöfnunin til þess að óvissa skapast um raunverulegan lánstíma. Greiðslujöfnunin felur það í sér að við vissar aðstæður kemur hluti greiðslunnar sem lántakandi á að greiða hverju sinni ekki til greiðslu á viðkomandi gjalddaga heldur leggst inn á sérstakann greiðslujöfnunarreikning. Sá hluti greiðslunnar sem fer inn á þennan greiðslujöfnunarreikning tekur öll sömu kjör og lánið sjálft og endurgreiðist miðað við að vissum skilyrðum sé fullnægt á lánstímanum. Sé skuldin á greiðslujöfnunarreikningnum ekki uppgreidd í lok lánstímans heldur lántakandi áfram að greiða sömu fjárhæð og áður af láninu allt þar til skuldin á greiðslujöfnunarreikningnum er upp greidd.

Með því að möguleikar Íbúðalánasjóðs til að koma til móts við þarfir þeirra lántakenda sem eru í greiðsluerfiðleikum hafa verið auknir ætti greiðslujöfnunin að vera orðin óþörf. Íbúðalánasjóður á að geta aðstoðað þá lántakendur sem lenda í greiðsluerfiðleikum ef aftur kemur upp tímabil misræmis í þróun verðlags og launa og er því lagt til að lög þessi verði felld úr gildi varðandi framtíðarlán Íbúðalánasjóðs samkvæmt þeim tillögum sem hér eru lagðar fram.

Breytingar á lögum

Nauðsynlegt er að gera breytingar á nokkrum atriðum laga ef tillögur nefndarinnar eiga að ná fram að ganga. Í stórum dráttum er lagt er til að:

1. Form útgáfunnar, þ.e. tegund, vextir, verðtryggingaskilmálar og endurgreiðslufyrirkomulag fyrir hvern flokk fyrir sig verði ekki ákveðið með lögum, eins og núverandi fyrirkomulag gerir ráð fyrir, heldur verði stjórn sjóðsins gert að leggja fram tillögu og ráðherra ákveði síðan með reglugerð útgáfu flokka hverju sinni ef aðstæður kalla á breytingar.

2. Felldar verði út allar tilvísanir í húsbréf, húsnæðisbréf, húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti auk skuldabréfaskipta. Í staðinn komi íbúðabréf og bein peningalán.

3. Fellt verði út ákvæði um skyldu Seðlabanka Íslands til að stuðla að því að jafnvægi ríki á húsbréfamarkaði og skyldu hans til að hindra að verulegt misvægi myndist á markaðnum.

4. Eftirlitsskylda Fjármálaeftirlitsins verði látin ná til allrar starfsemi Íbúðalánasjóðs. Í fyrri lögum náði eftirlitsskyldan einungis til húsbréfa og húsbréfadeildar en ekki húsnæðisbréfa en eðlilegt er að Fjármálaeftirlitið hafi eftirlit með allri starfseminni, sérstaklega í ljósi þess hversu umfangsmikill rekstur Íbúðalánasjóðs er orðinn á verðbréfamarkaðnum.

5. Bætt verði inn ákvæði um vaxtaálagið þannig að gert verði ráð fyrir að það taki ekki bara mið af hugsanlegum útlánatöpum og rekstrarkostnaði Íbúðalánasjóðs, heldur taki einnig mið af áætlaðri vaxtaáhættu sjóðsins.

6. Bætt verði við ákvæði um að aukaafborganir lána og uppgreiðslur séu ekki heimilar nema gegn greiðslu þóknunar sem taki mið af markaðsverði íbúðabréfa hverju sinni.

7. Bætt verði við ákvæði um að Íbúðalánasjóður geti veitt verðbréfalán til að liðka fyrir með viðskipti á verðbréfamarkaði.

8. Felld verði niður lög nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga. Lög þessi gera það að verkum að áætlað innstreymi útlána ákveðinna lána í dag verður óvisst sem eykur vaxtaáhættu sjóðsins og um leið þörf sjóðsins á auknum vaxtamun. Telur nefndin þar að auki að núverandi möguleikar Íbúðalánasjóðs til að mæta greiðsluerfiðleikum lántakenda sé fullnægjandi.

Nánari útlistun á lagabreytingunum er að finna í viðauka I.

Áhrif endurskipulagningar og kynning

Fari svo að tillögur nefndarinnar verði samþykktar er ljóst að breytingarnar hafa víðtæk áhrif. Fáir stórir flokkar verðbréfa dýpka markaðinn verulega og verðmyndun verður jafnari og eðlilegri en verið hefur. Nýtt fyrirkomulag verður einfalt og ætti að vera til hagsbóta fyrir alla aðila, útgefanda, lántakendur íbúðalána, núverandi eigendur húsbréfa og húsnæðisbréfa, fjárfesta og söluaðila. Form nýju verðbréfanna er vel þekkt ef frá er talin verðtryggingin en óhægt er um vik að breyta þar. Þegar litið er til langs líftíma bréfanna er verðtrygging mikilvægt öryggistæki og skilningur á verðtryggingu hefur aukist erlendis á síðustu árum. Ávinningur verður verulegur því sennilegt er að vextir nýju bréfanna verði nær vöxtum annarra útgáfna ríkissjóðs en nú er. Ljóst er að breytingin getur skipt meginmáli fyrir erlenda fjárfesta og áhuga þeirra á bréfum Íbúðalánasjóðs. Breytingarnar stuðla að aukinni hagkvæmni fyrir Íbúðalánasjóð vegna minni umsýslu og betri kjara við frumsölu bréfanna. Lántakendur njóta væntanlega hagkvæmari kjara og fengju greitt út andvirði láns síns í peningum í stað þess að selja bréf á markaði með tilheyrandi vaxtaáhættu og í samkeppni við útgefanda. Í stað 33 ólíkra flokka verðbréfa, þar sem aðeins sjö eru rafskráðir, koma fjórir til fimm nýir rafskráðir flokkar þegar fram í sækir sem allir hafa sömu uppbyggingu og verða mjög stórir á íslenskan mælikvarða. Verðbréfamarkaðurinn fær betri vöru, bæði vegna einfaldara forms og ekki síður vegna betri verðmyndunar á eftirmarkaði. Helstu agnúar núverandi fyrirkomulags verða sniðnir af, þar á meðal útdráttarfyrirkomulag, möguleiki á aukaútdrætti og flóknir verðútreikningar, sem og að flokkarnir verða ekki lengur margir og smáir og lítt markaðshæfir. Hér á eftir er lýst helstu áhrifum af breytingu kerfisins að mati nefndarinnar.

Áhrif breytinga á Íbúðalánasjóð

Breytingarnar gera miklar kröfur til fjárstýringar Íbúðalánasjóðs, bæði hvað varðar fjármögnun og útlán. Nauðsynlegt er að halda utan um fjármögnun einstakra flokka útlána til að meta jafnvægi við fjármögnun þeirra. Ef ákveðið er að veita lántaka í félagslega kerfinu lán á niðurgreiddum vöxtum í gegnum Íbúðalánasjóð þarf að gera það sérstaklega upp gagnvart sjóðnum. Önnur leið til slíkrar niðurgreiðslu væri að nota vaxtabótakerfið sem hefði þá ekki áhrif á Íbúðalánasjóð. Jafnvægi til lengri tíma á eigna- og skuldahlið er sjóði eins og Íbúðalánasjóði mikilvægt þar sem eignir eru uppspretta tekna sem notaðar eru til að greiða skuldir. Greiðslustraumar fasteignaveðlána eru jafnar verðtryggðar greiðslur og er eðlilegt að svipaðir skilmálar gildi um lánasafnið til að ekki myndist verulegt misræmi þarna á milli. Núverandi húsnæðiskerfi er þannig byggt upp að lítið misræmi á að vera milli eigna- og skuldahliðar en ákveðið misvægi er þó til staðar. Fimm atriði eru talin valda þessu:

1. Mismunur er á greiðslustreymi fasteignaveðbréfa og húsbréfa, en það verður aðallega til þegar fyrr og oftar er greitt af fasteignaveðbréfum en húsbréfum.

2. Lánstími fasteignaveðbréfa og húsbréfa er ólíkur sem orsakast af því að flokkar húsbréfa eru nú opnir í tvö til þrjú ár (með sama lokagjalddaga) til að auka markaðshæfi þeirra en lánstími veittra útlána er alltaf fastur.

3. Vanskil og útlánatöp sem veldur því að innstreymi frestast og/eða hættir, en útstreymi er óbreytt.

4. Uppgreiðslur fasteignaveðbréfa fyrir gjalddaga þeirra, sem veldur endurfjármögnunaráhættu.

5. Kjör fasteignaveðbréfa sem standa að baki útgáfu húsnæðisbréfa eru ákvörðuð árlega, áður en kjör húsnæðisbréfanna hafa verið ákvörðuð í útboðum.

Tillögur nefndarinnar útiloka ekki mismun á inn- og útstreymi en möguleikar Íbúðalánasjóðs til að bregðast við slíku ójafnvægi aukast hins vegar þannig að jafnvægi verður tryggt eins og frekast er kostur:

1. Aðeins verði lánað út að undangengnu útboði þar sem kjör fyrir komandi tímabil hefur verið ákvarðað.

2. Fjórir gjalddagar íbúðabréfa á ári, í öllum mánuðum ársins, á móti mánaðarlegum gjalddögum fasteignaveðbréfa.

3. Flokkum íbúðabréfa verður haldið opnum út líftíma þeirra.

4. Íbúðalánasjóður hafi heimild til að fjárfesta í öðrum tryggum verðbréfum, auk íbúðabréfa.

5. Tenging fasteignaveðbréfa við fjármögnun verði rofin. Þannig geti sjóðurinn skipt fjármögnun á t.d. 25 ára útláni á fleiri tímalengdir í þeim hlutföllum sem hentar hverju sinni að því skilyrði uppfylltu að núvirði fjármögnunarinnar sé í samræmi við núvirði lánsins.

6. Gjald verði tekið af þeim sem óska eftir að greiða upp fasteignaveðbréf sín fyrir gjalddaga.

Þetta síðastnefnda er mjög mikilvægt. Með tillögum nefndarinnar er ljóst að hæfi sjóðsins til að bregðast við snöggum og miklum uppgreiðslum fasteignaveðbréfa skerðist en við því er hægt að bregðast með því að krefjast gjalds sem jafnar út muninn á uppgreiðsluverði skuldabréfsins og markaðskjörum sambærilegs láns. Sjóðurinn gæti þannig keypt skuldabréf á markaði til að bregðast við uppgreiðslum. Ákvæði um þetta þyrfti að setja í texta nýrra fasteignaveðbréfa sem Íbúðalánasjóður tæki við í framtíðinni.

Í dag þarf Íbúðalánasjóður að færa keypt húsbréf til eignar í bókum sínum þar sem lög kveða á um að aðeins megi greiða húsbréf upp að undangengnum útdrætti. Íbúðalánasjóður þarf því að liggja með bréfin þar til þau koma á lokagjalddaga eða eru dregin út til innlausnar. Nefndin gerir því tillögu um að Íbúðalánasjóður geti skuldajafnað húsbréfum, húsnæðisbréfum og íbúðabréfunum sem komast í eigu sjóðsins og þannig innleyst bréfin. Nefndin kannaði hjá endurskoðendum Íbúðalánasjóðs hvaða áhrif þetta hefði á ársreikninga og uppgjör sjóðsins. Samkvæmt upplýsingum þeirra jafnast áhrifin af verðbréfaskiptunum út á nýju verðbréfin eða á lánstíma þeirra húsbréfa sem matsnefnd vegna Íbúðalánasjóðs 1 fjallaði um, þannig að áhrifin á afkomu Íbúðalánasjóðs vegna verðbréfaskiptanna sjálfra verða engin.

Áhrif breytinga á lántakendur

Lántakendur hjá Íbúðalánasjóði hafa ýmsan ábata af breytingum. Lánskjör þeirra batna væntanlega þar sem búast má við að fjármögnun Íbúðalánasjóðs verði ódýrari og það mun skila sér til þeirra. Fyrirkomulag lánveitingarinnar breytist, þ.e. þeir fá peninga strax í hendurnar í stað þess að fá í hendurnar húsbréf sem þeir síðan þurfa að koma í verð. Lánskjör Íbúðalánasjóðs verða þekkt þegar eftir útboð og þar með eykst öryggi lántakenda. Lánskjör einstakra lántaka geta þó verið ólík eftir því hvaða útboði þeirra lántaka tengist. Uppgreiðsla lána kann að verða dýrari en áður ef vextir lækka eftir að lán er tekið, þar sem gert er ráð fyrir að uppgreiðsluverð verði kaupverð sambærilegs íbúðabréfs á markaði.

Áhrif breytinga á núverandi eigendur húsbréfa og húsnæðisbréfa

Íbúðabréf verða markaðsmyndandi verðbréf sem koma til með að mynda samfelldan vaxtaferil verðtryggðra skuldbindinga hér á landi á næstu áratugum. Vegna stærðar nýrra flokka munu nýju verðbréfin verða í ráðandi stöðu á skuldabréfamarkaði og dýpt markaðarins eykst verulega. Eigendur húsbréfa og húsnæðisbréfa munu njóta lítt breyttrar þjónustu við bréfin út líftíma þeirra.

Áhrif breytinga á fjárfesta

Ávinningur fjárfesta verður mikill verði tillögur nefndarinnar að veruleika. Hver flokkur nýju verðbréfanna verður stór og markaðsmyndandi. Form þeirra er vel þekkt og vaxtarófið verður samfellt. Bréfin verða jafntrygg og núverandi útgáfur Íbúðalánasjóðs. Telur nefndin að með þessu nýja kerfi sé búið að sníða af agnúa eldra kerfis. Viðskipti á eftirmarkaði verða fýsilegri en áður þar sem verðmyndun verður virkari vegna aukinnar dýptar markaðarins. Skráning íbúðabréfa í erlendri uppgjörsmiðstöð gagnast einnig fjárfestum.

Fjárhagsleg áhrif breytinga

Að mati nefndarinnar verða fjárhagsleg áhrif tillagnanna nokkur nái þær fram að ganga. Mjög sennilegt er að vaxtamunur sem verið hefur á milli spariskírteina og útgáfa Íbúðalánasjóðs minnki. Kostnaður sem hlýst af skiptiútboðum ætti ekki að vera verulegur en þó fellur óhjákvæmlega til kostnaður vegna móttöku eldri bréfa og ógildingar þeirra.

Kynning á breytingum

Ljóst er að hefja þarf umfangsmikla kynningu á framkvæmdinni. Mikilvægt er að stærstu eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa verði gert grein fyrir breytingunni og að sátt ríki um tillögurnar. Þá þarf að kynna breytinguna fyrir aðilum að Kauphöll Íslands, fasteignasölum, reikningsstofnunum hjá Verðbréfaskráningu Íslands og almenningi. Þær skyldur verði lagðar á herðar aðalmiðlurum nýju verðbréfaflokkanna að þeir kynni viðskiptamönnum sínum kerfið. Reynt verði að fá allar fjármálastofnanir í kynningarstarfið.

Mikilvægt er að mati nefndarinnar að kynningar og lokaútfærslur verði unnar hratt þar sem líklegt má telja að tillögur sem þessar sem nefndin leggur fram komi til með að valda einhverjum óróa á húsbréfa- og húsnæðisbréfamarkaði á meðan þær eru ófrágengnar. Þar af leiðandi þarf að reyna að stytta óvissutímabilið eins og hægt er. Þó verður að hafa í huga að undirbúningurinn kemur til með að taka ákveðinn tíma þannig að gera verður ráð fyrir nokkrum mánuðum frá því að lokaákvörðun er tekin og þar til tillögurnar koma til framkvæmda.

VIÐAUKI I

2. gr. – Orðskýringar

Fella þarf út orðskýringar um almenn lán, húsbréf og húsnæðisbréf og bæta við nýjum skýringum um íbúðabréfin.

9. gr. – Verkefni

Í 1. tölul. þarf að breyta orðinu „húsbréfaviðskiptum“ í „viðskiptum með skuldabréf útgefnum af Íbúðalánasjóði“.

10. gr. – Tekjur

Fella þarf út 2. og 3. tölul. greinarinnar sem fjallar um fjármögnun Íbúðalánasjóðs með sölu húsbréfa og húsnæðisbréfa og setja nýjan 2. tölul. um útgáfu íbúðabréfanna og lántökum samkvæmt fjárlögum hverju sinni.

11. gr. – Varsla

Ráðherra verði veitt heimild til að festa í reglugerð, að fenginni umsögn stjórnar sjóðsins, með hvaða hætti kaup sjóðsins á öðrum verðbréfum en sínum eigin verði háttað

17. gr. – Húsbréfadeild

Húsbréfadeild verði lögð niður og kveðið verði á um aðgreiningu lánaflokka í bókhaldi sjóðsins. Breyta þarf 1. og 4. tölul. og fella út 2. og 3. tölul. greinarinnar.

Fyrirsögn VI. kafla þarf að breyta með hliðsjón af nýju íbúðabréfunum.

18. gr. – Greiðslumat

Fella þarf út tilvísun í húsbréfadeild, í skipti á húsbréfum fyrir fasteignaveðbréf og taka upp ákvæði um að greiða skuli út í reiðufé gegn fasteignaveðbréfum.

19. gr. – Fasteignaveðbréf

Breyta þarf 1. mgr. Fella þarf út ákvæði um skuldabréfaskipti og taka upp ákvæði um að greiða skuli út samkvæmt viðmiðun útboðsverðs.

21. gr. – Lánstími og lánskjör

Lagt er til að félagsmálaráðherra gefi út reglugerð að fenginni tillögu stjórnar Íbúðalánasjóðs um hámarkslánstíma í stað þess að binda það í lög. Mundi það auka sveigjanleika kerfisins til mikilla muna.

22. gr. – Hlutkesti

Lagt er til að núgildandi ákvæði um útdrátt og aukaútdrátt verði felld úr lögunum en í staðinn tekin upp ákvæði um jafngreiðslu. Jafnframt þyftu ákvæði þessarar greinar að koma fram í bráðbirgðaákvæði með lögunum, vegna þeirra bréfa sem hugsanlega yrði ekki skipt.

23. gr. – Aukaafborganir

Ákvæðið um aukaútdrátt og aðgerðir til að jafna fjárstreymi með aukaútdrætti verði fellt brott.

24. gr. – Greiðslukjör húsbréfa

Tillögur nefndarinnar gera ráð fyrir að flokkarnir verði opnir til enda lánstímans og því ekki þörf á að gera tillögu um heildarfjárhæð hvers flokks fyrir sig og það því fellt út.

25. gr. – Gjaldfallin húsbréf

Breyta þarf greininni með hliðsjón af íbúðabréfum.

26. gr. – Verðbréfaviðskipti

Fellt verði niður ákvæði um skráningu verðbréfa Íbúðalánasjóðs á Verðbréfaþingi eða í kauphöll. Það er umdeilanlegt að hafa ákvæði í lögum um skráningu bréfa í kauphöll, þar sem það er kauphallarinnar að ákveða hvaða bréf eru tekin þar á skrá og setja lágmarksreglur þar um. Fella niður 2. mgr. þar sem verðbréfaskiptin verða úr sögunni. Setja þarf inn ákvæði um að Íbúðalánasjóði sé heimilt að lána verðbréf til að liðka um fyrir verðmyndun á markaði.

27. gr. – Eftirlit

Felld verði niður 3. mgr. um hlutverk Seðlabanka Íslands.

28. gr. – Vaxtaálag

Bæta þarf við ákvæði um áhættuálag vegna vaxtaáhættu sjóðsins.

29. gr. – Reglugerð

Félagsmálaráðherra geti sett í reglugerð frekari fyrirmæli til Íbúðalánasjóðs atriði er varða útgáfu íbúðabréfa. Fella þarf út tilvísun í húsbréfaviðskipti.

Bráðabirgðaákvæði

Lagaskil – tenging gamla og nýja kerfisins. Heimilt verði að bjóða eigendum eldri bréfa að skipta húsbréfum og húsnæðisbréfum samkvæmt gamla kerfinu út fyrir íbúðabréfin. Þau bréf sem ekki hefur verið skipt út fyrir ný halda öllum réttindum sínum og ákvæðum. Það þýðir að útdráttur mun eiga sér stað í þeim flokkum húsbréfa sem eftir eru og heimild til aukaútdráttar verður áfram fyrir hendi.

Uppgreiðsluheimild gegn þóknun

Heimild til uppgreiðslu fasteignalána gegn þóknun verði bætt við og að þóknunin hverju sinni verði stillt þannig upp að það jafni út muninn á uppgreiðsluverði fasteignaveðlánsins og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs, auk heimildar til endurkaupa íbúðabréfa ef sjóðsstreymi raskast.

Skuldajöfnun

Íbúðalánasjóði verði heimilt að skuldajafna (þ.e. innleysa og færa þannig út úr bókhaldi sínu) húsbréfum, húsnæðisbréfum og íbúðabréfunum komist þessi bréf í hendur sjóðsins.

VIÐAUKI II

HÚSBRÉF

Heildarútgáfa

Eftirstöðvar

2003 nafnverð nafnverðs

Verð dags.

Markaðsverð

89/1 IBH14-0115

1.981.040.000

630.350.000

366,635

28. ág.

2.311.083.723

90/1

IBH15-0815

2.459.925.000

833.005.000

324,105

28. ág.

2.699.810.855

90/2

IBH15-1115

3.477.830.000

1.187.020.000

332,380

28. ág.

3.945.417.076

91/1

IBH16-0115

4.821.410.000

1.695.670.000

326,090

28. ág.

5.529.410.303

91/2

IBH16-0515

4.872.970.000

1.759.580.000

309,350

28. ág.

5.443.260.730

91/3

IBH16-1015

2.952.940.000

1.127.110.000

290,715

28. ág.

3.276.677.837

92/1

IBH17-0115

3.972.730.000

1.594.140.000

286,510

28. ág.

4.567.370.514

92/2

IBH17-0415

3.969.950.000

1.626.050.000

282,190

28. ág.

4.588.550.495

92/3

IBH17-0815

3.953.380.000

1.679.100.000

273,895

28. ág.

4.598.970.945

92/4

IBH17-1215

3.941.770.000

1.717.390.000

268,525

28. ág.

4.611.621.498

93/1

IBH18-0415

3.901.530.000

1.753.240.000

260,530

28. ág.

4.567.716.172

93/2

IBH18-0815

2.180.690.000

1.001.070.000

253,305

28. ág.

2.535.760.364

93/3

IBH18-1015

1.977.030.000

987.680.000

212,450

28. ág.

2.098.326.160

94/1

IBH19-0115

5.434.120.000

2.769.820.000

201,445

28. ág.

5.579.663.899

94/2

IBH19-0515

3.980.010.000

2.146.100.000

198,090

28. ág.

4.251.209.490

94/3

IBH19-0815

1.957.110.000

1.085.800.000

194,375

28. ág.

2.110.523.750

94/4

IBH19-0915

3.626.850.000

1.993.650.000

193,370

28. ág.

3.855.121.005

95/1

IBH20-0115

6.279.180.000

3.472.340.000

189,550

28. ág.

6.581.820.470

95/2

IBH20-0615

6.340.330.000

3.667.490.000

185,120

28.ág.

6.789.257.488

96/1

IBH11-0115

193.430.000

91.480.000

181,530

28. ág.

166.063.644

96/2

IBH21-0115

25.966.580.000

14.834.187.428

188,920

29. ág.

28.024.746.889

96/3

IBH36-0115

2.063.320.000

1.444.140.000

176,535

28. ág.

2.549.412.549

98/1

IBH22-1215

26.207.500.000

19.746.584.376

166,450

29. ág.

32.868.189.694

98/2

IBH37-1215

48.606.530.000

40.242.421.533

170,350

29. ág.

68.552.965.081

2001/1

IBH26-0315

14.298.028.234

13.293.509.861

128,800

29. ág.

17.122.040.701

2001/2

IBH41-0315

61.946.336.940

58.594.219.689

131,890

29. ág.

77.279.916.348

251.362.520.174

180.973.147.887

306.504.907.678

HÚSNÆÐISBRÉF

Heildarútgáfa

Eftirstöðvar

2003 nafnverð nafnverðs

Verð dags.

Markaðsverð

92/1

IBN12-0615

2.837.000.000

1.726.515.000

89,760

28. ág.

1.549.719.864

93/1

IBN13-0515

3.522.000.000

2.316.268.000

95,815

28. ág.

2.219.332.184

94/1

IBN14-0405

865.000.000

567.155.000

86,115

28. ág.

488.405.528

94/2

IBN09-0505

101.000.000

48.507.000

63,710

28. ág.

30.903.810

94/3

IBN04-0505

656.000.000

79.334.000

16,295

28. ág.

12.927.475

96/1

IBN20-0101

38.255.517.000

31.416.167.000

97,500

29. ág.

30.630.762.825

96/2

IBN38-0101

42.893.147.000

39.681.139.000

101,450

29. ág.

40.256.515.516

89.129.664.000

75.835.085.000

75.188.567.202

Verð samkvæmt Saxess viðskiptakerfi Kauphallar Íslands.

Síðasta dagslokaverð í ágúst 2003, nýjasta kauptilboð (BID-price).

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, með síðari breytingum.

Frumvarpið gerir ráð fyrir endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs sem miðar að því að auka hagkvæmni fjármögnunar, sníða af helstu agnúa sem eru á núverandi útgáfu. Í þessum tilgangi er lagt til að Íbúðalánasjóður gefi einungis út eina tegund verðbréfa, íbúðabréf, til að fjármagna útlán sín en hætt verði við útgáfu húsbréfa og húsnæðisbréfa, sem sjóðurinn hefur gefið út hingað til. Með þeirri kerfisbreytingu sem frumvarpið leggur til er gert ráð fyrir að íbúðalán verði greidd út í peningum og áhrif affalla við sölu verðbréfa verði þar með úr sögunni. Gert er ráð fyrir að íbúðabréf verði verðtryggð jafngreiðslubréf sem gefin verði út í fáum og stórum flokkum og því markaðshæfir á erlendum mörkuðum. Lagt er til að eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa verði boðið að skipta þeim fyrir íbúðabréf í skiptiútboðum til að endurskipuleggja eldri útgáfur sjóðsins og til að flýta fyrir að íbúðabréfin verði markaðshæf. Samkvæmt frumvarpinu er heimild Íbúðalánasjóðs til innköllunar á íbúðabréfum á móti uppgreiddum lánum fyrir tímann ekki fyrir hendi. Kjör útlána munu því ráðast af vegnu meðaltali vaxtakjara sem fást í útboði íbúðabréfa og fjármagnskjara við uppgreiðslu lána sjóðsins auk þess álags sem sjóðurinn bætir við vegna áhættu og reksturs. Ekki er ljóst hvert þetta álag verður. Mun þetta m.a. leiða til þess að Íbúðalánasjóður þarf að efla áhættustýringu sínu frá því sem nú er.

Frumvarpið tekur í ýmsum tilvikum aðeins til almennra atriða og gerir því ráð fyrir heimild félagsmálaráðherra til að setja frekari fyrirmæli í reglugerð. Meðal annars af þessum sökum er erfitt að meta áhrif breytinganna á fjárhag Íbúðalánasjóðs. Þó má gera ráð fyrir að rekstrarkostnaður sjóðsins gæti lækkað um 15–20 m.kr. árlega þegar fram líða stundir en á móti komi aukinn kostnaður við áhættustýringu. Þá má gera ráð fyrir að stofnkostnaður, svo sem vegna áhættustýringar, endurskipulagningar og ráðgjafar, geti numið um 100–200 m.kr.

Ekki verður séð að frumvarpið hafi bein áhrif á afkomu ríkissjóðs en óbein áhrif felast í ríkisábyrgð á lántökum Íbúðalánasjóðs en þær voru 433.593 m.kr. í lok árs 2003 sem er tæplega 20% aukning frá fyrra ári. Að því gefnu að útlánaáhætta Íbúðalánasjóðs aukist ekki í nýju útlánakerfi ætti áhætta fyrir ríkissjóð að vera í lágmarki. Þættir sem ráða miklu um þá áhættu eru hins vegar almennt orðaðir í frumvarpinu, svo sem hvernig meta skal áhættuálag í vöxtum til lántaka og möguleika hans til að greiða upp íbúðalán fyrir gjalddaga.

Neðanmálsgrein: 1 1

Skv. 56. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, skipaði félagsmálaráðherra nefnd til þess að leggja mat á allar eignir og skuldir Húsnæðisstofnunar ríkisins, Byggingarsjóðs ríkisins, Byggingarsjóðs verkamanna og annarra sjóða sem Húsnæðisstofnun ríkisins fer með eða varðveitir. Nefndin skilaði skýrslu til félagsmálaráðherra 15. janúar 2000.