Fjármálafyrirtæki Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 7

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr.

161/2002, með síðari breytingum (varnarlína um fjárfestingarbankastarfsemi).

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Á eftir 28. gr. laganna kemur ný grein, 28. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Takmörkun á stöðutöku viðskiptabanka og sparisjóða.

Beinar og óbeinar stöður kerfislega mikilvægs viðskiptabanka eða sparisjóðs í fjármálagerningum, að frátöldum skuldabréfum utan veltubókar, og hrávörum mega ekki vera svo miklar að samanlögð eiginfjárþörf viðskiptabankans eða sparisjóðsins vegna staðanna samkvæmt viðmiðum sem Fjármálaeftirlitið birtir skv. 116. gr. a, með tilliti til áhættuþátta sem fjallað er um í 1. mgr. 84. gr. e, sé umfram 15% af eiginfjárgrunni hans. Með beinni stöðu er átt við eignarhald viðskiptabanka eða sparisjóðs á fjármálagerningi eða hrávöru. Með óbeinni stöðu er átt við að áhætta viðskiptabanka eða sparisjóðs af óhagstæðum breytingum á virði fjármálagernings eða hrávöru sé sambærileg því að hann ætti hana sjálfur. Hlutfallið skal reiknað á samstæðugrunni með dótturfélögum viðskiptabanka eða sparisjóðs.

Fjármálaeftirlitið getur veitt tímabundna undanþágu frá hámarki skv. 1. mgr. ef það þjónar hagsmunum eigenda tryggðra innstæðna eða styður við fjármálastöðugleika.

Seðlabanki Íslands setur reglur um framkvæmd þessarar greinar, þar á meðal um hvað telst til óbeinnar stöðu. Í reglunum má kveða á um birtingu upplýsinga um hlutfall skv. 1. mgr.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2022.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið af starfshópi sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði 8. júlí 2019 til að vinna frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki í því skyni að hrinda í framkvæmd tillögu í hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið um afmörkun varnarlínu milli viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi. Í starfshópnum áttu sæti fulltrúi frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, sem gegndi formennsku, tveir fulltrúar frá Fjármálaeftirlitinu og fulltrúi frá Samtökum fjármálafyrirtækja.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Íslenskir bankar eru alhliða bankar sem sinna bæði hefðbundinni viðskiptabankastarfsemi, svo sem viðtöku innlána, veitingu útlána og miðlun greiðslna, og fjárfestingarbankastarfsemi, svo sem viðskiptum fyrir eigin reikning, milligöngu við útgáfu verðbréfa og eignastýringu. Síðari ár hefur verið til umræðu bæði hér á landi og erlendis að reisa skorður við heimild viðskiptabanka til að starfrækja áhættusama fjárfestingarbankastarfsemi í því skyni að takmarka áhættu innstæðueigenda og ríkja af slíkri starfsemi. Hafa ýmis ríki gripið til ráðstafana sem miða að því.

Í júní 2017 skilaði starfshópur sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði skýrslu um kosti og galla við aðskilnað viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi. Starfshópurinn tilgreindi þrjá valkosti: Í fyrsta lagi að gera ekki breytingar í slíka veru, í öðru lagi að kveða á um fullan aðskilnað viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi og í þriðja lagi að heimila fjárfestingarbankastarfsemi innan alhliða banka að skilgreindum mörkum.

Í janúar 2018 skilaði nefnd sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði tillögum um skipulag bankastarfsemi á Íslandi sem byggðust meðal annars á skýrslunni frá júní 2017. Nefndin lagði til að bein og óbein stöðutaka kerfislega mikilvægra banka yrði takmörkuð þannig að eiginfjárþörf vegna hennar mætti ekki vera umfram 10–15% af eiginfjárgrunni þeirra.

Í desember 2018 skilaði starfshópur sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið þar sem tekið var undir tillöguna í skýrslunni frá janúar 2018. Lagt var til að Fjármálaeftirlitinu yrði í lögum falið að setja reglur um slíka varnarlínu um hlutfall fjárfestingarbankastarfsemi.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagt er til að bein og óbein stöðutaka kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða í fjármálagerningum, að frátöldum skuldabréfum utan veltubókar, og hrávörum verði takmörkuð þannig að samanlögð eiginfjárþörf bankans eða sparisjóðsins vegna stöðutökunnar megi ekki vera umfram 15% af eiginfjárgrunni hans.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Atvinnufrelsi nýtur verndar 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess og gætt sé jafnræðis, sbr. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Inngripið í starfsemi kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða sem frumvarpið gerir ráð fyrir byggist á lögum, styðst við lögmæt markmið um að viðhalda fjármálastöðugleika og vernda innlánseigendur og tekur jafnt til viðskiptabanka og sparisjóða sem eru í sambærilegri stöðu. Því er talið að frumvarpið fullnægi kröfum stjórnarskrárinnar.

Frumvarpið varðar fjármálaþjónustu sem fellur undir 3. kafla III. hluta samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. einnig IX. viðauka samningsins. Ekki verður séð að það brjóti í bága við samninginn, enda takmarkar það ekki heimild aðila frá öðrum ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu til að veita fjármálaþjónustu hér á landi og gengur ekki í berhögg við gerðir sem teknar hafa verið upp í samninginn. Í 122. lið aðfararorða reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 um varfærniskröfur að því er varðar lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki er þannig sérstaklega tekið fram að engin ákvæði í núverandi regluramma eigi að koma í veg fyrir ráðstafanir til að aðgreina viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi innan sömu bankasamstæðu. Fáein ríki á Evrópska efnahagssvæðinu hafa þegar gripið til slíkra ráðstafana. Ekki verður heldur séð að frumvarpið stríði gegn öðrum þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir þá þrjá viðskiptabanka sem hafa verið skilgreindir sem kerfislega mikilvægir, keppinauta þeirra, innstæðueigendur og aðra viðskiptavini, ríkið og almenning.

Í áformum um lagasetningu var gert ráð fyrir að takmarka beina og óbeina stöðutöku kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða, þannig að eiginfjárþörf vegna hennar mætti ekki vera umfram 15% af eiginfjárgrunni þeirra. Áformin og frummat á áhrifum lagasetningar voru send öðrum ráðuneytum til umsagnar í júní 2019 en engar athugasemdir bárust. Áformin og frummatið voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 4. júlí 2019 og var frestur til athugasemda veittur til 26. ágúst sama ár, sbr. mál nr. S-174/2019. Fimm umsagnir bárust, frá Arion banka hf., Hagsmunasamtökum heimilanna, Íslandsbanka hf., Landsbankanum hf. og Má Wolfgang Mixa. Eftirfarandi var meðal athugasemda við einstaka efnisþætti áformanna:

1. Gagnrýnt var að áformin næðu aðeins til kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða. Það skekkti samkeppni auk þess sem aðrir viðskiptabankar og sparisjóðir gætu bakað innstæðueigendum og ríkissjóði tjón. Að mati ráðuneytisins kallar viðhald fjármálastöðugleika ekki á að aðrir viðskiptabankar og sparisjóðir en þeir sem teljast kerfislega mikilvægir falli undir hámark frumvarpsins enda teljast þeir samkvæmt skilgreiningu kerfislega mikilvægir ef starfsemi þeirra er þess eðlis að hún geti haft áhrif á fjármálastöðugleika. Í drögum að frumvarpi var þó gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið gæti takmarkað innlánasöfnun annarra viðskiptabanka og sparisjóða ef stöðutaka þeirra væri umfram tilgreind mörk og gæti ógnað hagsmunum eigenda tryggðra innstæðna. Sú tillaga er aftur á móti ekki í frumvarpinu, líkt og rakið er í umfjöllun um samráð um frumvarpsdrögin aftar í þessum kafla.

2. Gerðar voru athugasemdir við afmörkun á þeirri starfsemi sem ætti að takmarka. Meðal annars var gagnrýnt að áformin næðu til yfirtöku fullnustueigna og eignarhalds á félögum í hliðarstarfsemi, enda væri tilgangur þess annar en stöðutöku í hagnaðarskyni, og viðskiptavaktar, enda gæti takmörkun á henni haft neikvæð áhrif á virkni verðbréfamarkaða. Þá var bent á að óljóst væri hvað teldist til óbeinnar stöðutöku. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að undanskilja fullnustueignir hámarkinu enda fylgir þeim ekki síður en öðrum eignum áhætta sem frumvarpinu er ætlað að taka á. Aftur á móti mundi Fjármálaeftirlitið almennt veita tímabundna undanþágu frá hámarkinu ef það væri nauðsynlegt eðlilegri fullnustumeðferð. Ráðuneytið telur heldur ekki þörf á að undanskilja eignarhald á félögum í hliðarstarfsemi eða viðskiptavakt hámarkinu. Fjármálaeftirlitið leggur ekki á eiginfjárkröfur vegna eignarhluta í félögum í hliðarstarfsemi og þeir reiknast því ekki til hámarks samkvæmt frumvarpinu. Fjármálaeftirlitið veitir verulegan afslátt frá eiginfjárkröfum vegna viðskiptavaktar í ljósi mikilvægis hennar fyrir virkni verðbréfamarkaða. Það svigrúm sem veitt er samkvæmt frumvarpinu til stöðutöku ætti því að gera þeim viðskiptabönkum sem falla undir frumvarpið kleift að sinna áfram viðskiptavakt gæti þeir hófs í annarri stöðutöku. Það að fella óbeina stöðutöku undir frumvarpið gerir gildissvið þess óneitanlega óljósara. Það er þó talið óhjákvæmilegt til að ná utan um raunverulega áhættu bankanna og girða fyrir að takmörkunin verði sniðgengin. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að Seðlabanki Íslands setji reglur sem afmarki nánar hvað teljist til óbeinnar stöðu.

3. Áform um að brot gætu varðað fangelsi allt að tveimur árum voru gagnrýnd enda væri stöðutaka eðlilegur hluti af starfsemi alhliða banka og banki gæti farið skyndilega yfir heimilt hlutfall. Í frumvarpinu er brugðist við þeirri gagnrýni og ekki gert ráð fyrir fangelsisrefsingu. Þess í stað mun Fjármálaeftirlitið geta knúið fram úrbætur með úrræðum sem það hefur samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þar á meðal dagsektum og févíti eftir því sem við á.

Frumvarpið var samið af starfshópi þar sem sæti áttu fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Fjármálaeftirlitinu og Samtökum fjármálafyrirtækja. Fulltrúi Samtaka fjármálafyrirtækja lýsti þeirri afstöðu samtakanna við vinnu við frumvarpið að lögfesting þess væri óþörf því þegar hefði verið innleiddur hér á landi fjöldi Evrópugerða þar sem farnar væru aðrar leiðir að sömu markmiðum og hér væri stefnt að, þ.e. að viðhalda fjármálastöðugleika og vernda innstæðueigendur. Á grundvelli þeirra hefðu stjórnvöld þegar byggt upp varnir sem næðu markmiðum sem stefnt væri að með frumvarpinu og bætti löggjöf sem þessi litlu við öðru en að þyngja reglubyrði. Samtökin legðu ríka áherslu á sem best samræmi við regluverk Evrópusambandsins og að ekki væri gengið lengra í setningu séríslenskra reglna sem tengjast fjármálamörkuðum sem drægju úr samkeppnishæfni íslenskra fjármálafyrirtækja og getu þeirra til að styðja við íslenskt atvinnulíf og heimili.

Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 26. febrúar 2020 og var frestur til athugasemda veittur til 10. mars sama ár, sbr. mál nr. S-53/2020. Fjórar umsagnir bárust, frá Arion banka hf., Hagsmunasamtökum heimilanna, Kviku banka hf. og Samtökum fjármálafyrirtækja. Arion banki hf., Kvika banki hf. og Samtök fjármálafyrirtækja lýstu þeirri afstöðu að ekki bæri nauðsyn til að leggja fram frumvarp af þessu tagi þar sem eiginfjárkröfur tækju þegar mið af umfangi eigin viðskipta banka og sparisjóða og í ljósi annarra breytinga á reglum um fjármálamarkað síðustu ár sem stefndu að sömu markmiðum. Hagsmunasamtök heimilanna töldu aftur á móti að ganga ætti lengra í takmörkununum. Eftirfarandi var meðal athugasemda við einstaka efnisþætti draganna:

1. Tillaga í frumvarpsdrögunum um að heimila Fjármálaeftirlitinu að takmarka viðtöku viðskiptabanka og sparisjóða sem ekki væru kerfislega mikilvægir á innlánum var gagnrýnd. Samþykkt hennar kæmi niður á möguleikum smærri aðila á sérhæfingu og samkeppni við stærri banka. Ráðuneytið fellst á að heimildin sé ónauðsynleg með tilliti til smæðar annarra viðskiptabanka og sparisjóða í samanburði við þá þrjá viðskiptabanka sem hafa verið skilgreindir sem kerfislega mikilvægir og með tilliti til annarra breytinga á reglum um fjármálamarkað sem takmarka áhættu ríkisins og innstæðueigenda, einkum innleiðingar á Evrópureglum um eiginfjárkröfur og um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja. Ekki er því gert ráð fyrir slíkri heimild í frumvarpinu.

2. Gagnrýnt var að takmörkunin næði til annarra og áhættuminni eigna en eignarhluta í fyrirtækjum. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að undanskilja annars konar fjármálagerninga, að frátöldum skuldabréfum utan veltubókar sem eru liður í hefðbundnum lánveitingum viðskiptabanka og sparisjóða, eða hrávöru takmörkuninni enda fylgir þeim einnig áhætta sem frumvarpinu er ætlað að taka á. Aftur á móti taka eiginfjárkröfur Fjármálaeftirlitsins, sem takmörkunin miðast við, mið af mismunandi áhættu einstakra eigna, og þær reiknast því misjafnlega til hámarks á stöðutöku samkvæmt frumvarpinu.

3. Gagnrýnt var að skýringar á því hvað teldist til stöðutöku væri að finna í greinargerð með frumvarpsdrögunum en ekki í fyrirhuguðum lagatexta. Til að bregðast við þeirri gagnrýni hafa meginatriði skýringanna verið tekin upp í 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins.

4. Gerð var athugasemd við að frumvarpið væri lagt fram áður en drög að stjórnvaldsfyrirmælum um nánari framkvæmd lægju fyrir. Ekki var ákveðið að fresta framlagningu frumvarpsins af þessum sökum. Aftur á móti er lagt til að gildistaka laganna, verði frumvarpið samþykkt, verði 1. janúar 2022, en ekki 1. apríl 2021 líkt og gert var ráð fyrir í frumvarpsdrögunum. Því er ætlað að tryggja frekar að nægur tími gefist til undirbúnings bæði af hálfu Seðlabanka Íslands og kerfislega mikilvægra viðskiptabanka, þar á meðal með eðlilegu samráði við mótun reglna um framkvæmdina.

6. Mat á áhrifum.

Efnahagsleg áhrif.

Almennt má ætla að takmörkun á áhættusamri fjárfestingarbankastarfsemi kerfislega mikilvægra banka geti gagnast sem liður í að takmarka áhættu innstæðueigenda og ríkissjóðs og auðvelda úrlausn á vandkvæðum banka, meðal annars með því að einfalda aðskilnað nauðsynlegrar viðskiptabankastarfsemi frá öðrum starfsþáttum við endurreisn eða skilameðferð. Hún getur þannig stutt við aðrar ráðstafanir í þá veru, svo sem innleiðingu á Evrópureglum um eiginfjárkröfur og um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja. Á móti kann hún að draga úr stærðarhagkvæmni og þjónustuframboði kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og möguleikum á áhættudreifingu með fjölbreyttari tekjustofnum. Hún kann einnig að verða til þess að starfsemi færist til aðila sem sæta ekki jafn ríku eftirliti og þannig minnkað yfirsýn eftirlitsaðila. Að færa starfsemi á fleiri hendur getur þó einnig aukið samkeppni og þannig komið viðskiptavinum til góða.

Ekki er gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins krefjist breytinga á gildandi skipulagi kerfislega mikilvægra viðskiptabanka. Hagræn áhrif í nánustu framtíð ættu því ekki að vera mikil. Aftur á móti yrðu hömlur settar á vöxt áhættusamrar fjárfestingarbankastarfsemi þeirra til framtíðar og hún gæti því vart náð svipuðum hæðum og fyrir bankahrunið 2008.

Áhrif á viðskiptabanka og sparisjóði.

Frumvarpið tekur til kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða. Fjármálastöðugleikanefnd hefur staðfest skilgreiningar á Arion banka hf., Íslandsbanka hf. og Landsbankanum hf. sem kerfislega mikilvægum viðskiptabönkum en enginn sparisjóður hefur verið talinn kerfislega mikilvægur.

Í lok árs 2019 var stöðutökuhlutfall kerfislega mikilvægu viðskiptabankanna þriggja 4,35% og hafði lækkað úr 4,85% áramótin á undan. Nýrri upplýsingar um hlutfallið liggja ekki fyrir en ekki er talið að það hafi hækkað merkjanlega. Með tilliti til þessa er talið að frumvarpið raski ekki núverandi starfsemi bankanna en lögfesting þess getur líkt og áður hefur komið fram haft áhrif á þróunina fram á við.

Samþykkt frumvarpsins getur aukið eftirlitsbyrði kerfislega mikilvægu viðskiptabankanna. Það kallar á að þeir fylgist betur með umfangi stöðutöku og veiti Fjármálaeftirlitinu þær upplýsingar sem það þarf til að hafa eftirlit með henni.

Áhrif á Fjármálaeftirlitið.

Gert er ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið hafi eftirlit með stöðutöku kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða, meti umsóknir um undanþágur frá hámarki á stöðutöku og beiti viðeigandi úrræðum þegar þörf krefur. Það fellur vel að öðrum eftirlitsverkefnum þess. Fjármálaeftirlitið telur lögfestingu frumvarpsins ekki kalla á varanlega fjölgun stöðugilda, þótt verkefni gætu aukist tímabundið. Enginn beinn kostnaður fylgi þeim sem rúmist ekki innan gildandi fjárheimilda þess.

Áhrif á fjárhag ríkisins.

Ekki er gert ráð fyrir áhrifum á fjárhag ríkisins.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um 1. mgr. Í 1. málsl. er lagt til að takmarka beina og óbeina stöðutöku kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða í fjármálagerningum og hrávörum.

Viðskiptabankar og sparisjóðir teljast kerfislega mikilvægir ef fjármálastöðugleikanefnd Seðlabanka Íslands hefur skilgreint þá sem slíka skv. d-lið 13. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019, sbr. áður d-lið 2. mgr. 4. gr. laga um fjármálastöðugleikaráð, nr. 66/2014. Það er gert ef þeir eru þess eðlis að starfsemi þeirra getur haft áhrif á fjármálastöðugleika. Viðskiptabankar og sparisjóðir sem ekki hafa verið skilgreindir sem kerfislega mikilvægir falla ekki undir frumvarpið.

Með beinni stöðu er átt við eignarhald viðskiptabanka eða sparisjóðs á fjármálagerningi eða hrávöru. Með óbeinni stöðu er átt við að áhætta viðskiptabanka eða sparisjóðs af óhagstæðum breytingum á virði fjármálagernings eða hrávöru sé sambærileg því að hann ætti hana sjálfur. Það gæti til dæmis átt við hafi hann lánað eignarhaldsfélagi til kaupa á fjármálagerningi ef geta félagsins til að endurgreiða lánið ræðst einkum af virði gerningsins. Gert er ráð fyrir að Seðlabanki Íslands setji reglur sem afmarki meðal annars nánar hvað telst til óbeinna stöðu samkvæmt ákvæðinu, sbr. 3. mgr. 1. gr. frumvarpsins.

Með fjármálagerningum er átt við fjármálagerninga í skilningi laga um verðbréfaviðskipti og aðra gerninga sem kveða má um í reglugerð, sbr. 27. tölul. 1. mgr. 1. gr. a laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Til fjármálagerninga samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, teljast verðbréf, peningamarkaðsskjöl, hlutdeildarskírteini og afleiður, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hrávörur eru allar vörur sem eru skiptanlegar, þ.e. tegundarákveðnar út frá eiginleikum, og sem hægt er að afhenda, þ.m.t. málmar, landbúnaðarafurðir og rafmagn, sbr. til hliðsjónar reglugerð nr. 994/2007 um innleiðingu reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 1287/2006.

Skuldabréf utan veltubókar reiknast ekki til hlutfallsins. Skuldabréf eru einhliða, óskilyrtar og skriflegar viðurkenningar á peningaskuldum, þar á meðal víxlar. Eignir teljast almennt til veltubókar ef fjármálafyrirtæki hyggst aðeins halda þeim til skamms tíma, sbr. 36. tölul. 1. mgr. 1. gr. a laga um fjármálafyrirtæki. Skuldabréf sem viðskiptabankar og sparisjóðir eiga vegna hefðbundinna lánveitinga til fyrirtækja og einstaklinga teljast almennt ekki til veltubókar og ákvæðið tekur því að jafnaði ekki til þeirra.

Hámark ákvæðisins miðast við samanlagða eiginfjárþörf vegna þeirrar stöðutöku sem það tekur til sem hlutfall af eiginfjárgrunni viðkomandi viðskiptabanka eða sparisjóðs. Fjármálaeftirlitið metur eiginfjárþörf viðskiptabanka og sparisjóða á grundvelli viðmiða sem það birtir skv. 116. gr. a laga um fjármálafyrirtæki og styðst við vegna svonefnds könnunar- og matsferlis. Matið tekur mið af áhættu viðskiptabanka og sparisjóða, þar á meðal vegna stöðutöku í fjármálagerningum og hrávöru. Eiginfjárþörf vegna einstakra eignaflokka ræðst því af áhættu þeirra. Þannig er til dæmis eiginfjárþörf vegna hlutabréfa almennt meiri en vegna skuldabréfa, þar sem hlutabréf eru almennt áhættumeiri eign en skuldabréf. Við mat á eiginfjárþörf vegna stöðutöku í fjármálagerningum og hrávörum reynir einkum á mat á útlána- og mótaðilaáhættu, sbr. 78. gr. a laga um fjármálafyrirtæki, áhættu vegna verðbréfunar, sbr. 78. gr. d laganna, og markaðsáhættu, sbr. 78. gr. e laganna. Eiginfjárgrunnur viðskiptabanka og sparisjóða, sem er í nefnara stöðutökuhlutfallsins, samanstendur af hefðbundnum eiginfjárliðum á borð við hluta- eða stofnfé og varasjóði (nefnt almennt eigið fé þáttar 1) og ýmsum gerningum sem standa á mörkum hefðbundins eigin fjár og skulda (nefnt viðbótar eigið fé þáttar 1 og eigið fé þáttar 2), sbr. 84.–84. gr. c laga um fjármálafyrirtæki.

Fjármálaeftirlitið á í reglulegum samskiptum við viðskiptabanka og sparisjóði um eiginfjárþörf samkvæmt viðmiðum eftirlitsins og upplýsir þá um stöðuna hverju sinni. Það er þó undir kerfislega mikilvægum viðskiptabanka eða sparisjóði sjálfum komið að tryggja að hann fari ekki yfir heimilt hámark. Nálgist hann mörk ákvæðisins getur hann brugðist við með því að draga úr stöðutöku, auka við eiginfjárgrunn sinn eða sækja um undanþágu frá hámarkinu, sbr. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Fari hann yfir heimilt hámark getur Fjármálaeftirlitið beitt þeim úrræðum sem það hefur samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, til að knýja fram úrbætur. Í 1. mgr. 10. gr. þeirra laga segir að komi í ljós að eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans skuli Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests. Fjármálaeftirlitið getur lagt dagsektir á aðila sinni hann ekki kröfum um úrbætur innan hæfilegs frests, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. sömu laga, og févíti brjóti hann gegn ákvörðun sem það hefur tekið, sbr. 1. málsl. 4. mgr. sömu greinar.

Hlutfall skv. 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins á að reikna á samstæðugrunni með dótturfélögum kerfislega mikilvægs viðskiptabanka eða sparisjóðs, þ.e. miðað við stöðutöku og eiginfjárgrunn samstæðunnar í heild en ekki aðeins viðskiptabankans eða sparisjóðsins eins. Samstæða er móðurfélag og dótturfélög þess, sbr. 11. tölul. 1. mgr. 1. gr. a laga um fjármálafyrirtæki, að meðtöldum dótturfélögum dótturfélaga. Tilheyri banki eða sparisjóður móðurfélagi telst það ekki til hlutfallsins

Um 2. mgr. Lagt er til að Fjármáleftirlitið geti veitt kerfislega mikilvægum viðskiptabanka eða sparisjóði tímabundna undanþágu frá hámarki skv. 1. mgr. þjóni það hagsmunum eigenda tryggðra innstæðna eða styðji við fjármálastöðugleika. Með tryggðum innstæðum er átt við innstæður sem eru tryggðar samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999. Tilgreindar innstæður eru ekki tryggðar skv. 6. mgr. 9. gr. laganna, þar á meðal innstæður í eigu fjármálafyrirtækja og opinberra aðila, og því ætti Fjármálaeftirlitið ekki að taka tillit til þeirra þegar það ákveður hvort veita eigi undanþágu skv. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Fjármálastöðugleiki er það ástand þegar ekki er rof eða veruleg truflun á starfsemi fjármálakerfisins og það býr yfir nægum viðnámsþrótti til að þola áföll og ójafnvægi án þess að veruleg neikvæð áhrif verði í miðlun fjármagns, miðlun greiðslna og dreifingu áhættu, sbr. til hliðsjónar 6. tölul. 2. gr. laga um fjármálastöðugleikaráð, nr. 66/2014. Undanþága gæti til dæmis átt rétt á sér fengi kerfislega mikilvægur viðskiptabanki eða sparisjóður skyndilega og óvænt í hendurnar mikið magn fullnustueigna sem hann þyrfti frest til að selja á hæfilegu verði, enda gæti „brunaútsala“ veikt fjárhagslega stöðu bankans eða sparisjóðsins og raskað mörkuðum fyrir viðkomandi eignir. Slíkri heimild skal settur tiltekinn frestur en unnt er að framlengja hann gerist þess þörf.

Um 3. mgr. Lagt er til að Seðlabanki Íslands setji reglur um framkvæmd ákvæða 1. gr. Í þeim skal afmarkað nánar hvað telst til óbeinnar stöðutöku. Í reglunum má einnig kveða á um birtingu upplýsinga um hlutfall skv. 1. mgr., hvort sem er með því að fela kerfislega mikilvægum viðskiptabönkum og sparisjóðum sjálfum að gera það, svo sem í ársreikningi eða ársskýrslu, eða Fjármálaeftirlitinu á grundvelli upplýsinga frá kerfislega mikilvægum viðskiptabönkum og sparisjóðum. Birting slíkra upplýsinga gæti gagnast fjárfestum, viðskiptavinum og öðrum við mat á áhættu af stöðutöku kerfislega mikilvægra viðskiptabanka og sparisjóða og þannig veitt þeim aukið aðhald.

Um 2. gr.

Talið er æskilegt að veita Seðlabanka Íslands nokkurt svigrúm til að undirbúa og setja reglur skv. 3. mgr. 1. gr. og kerfislega mikilvægum viðskiptabönkum tíma til að búa sig undir gildistökuna, svo sem með því að tryggja að eftirlitskerfi geti vaktað umfang stöðutöku í fjármálagerningum og hrávörum. Því er lagt til að lögin öðlist ekki gildi fyrr en 1. janúar 2022.