Dómstólar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 390

Frumvarp til laga um breyting á lögum um dómstóla, nr. 15/1998, með síðari breytingum

(skipun dómara).

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

4. mgr. 4. gr. laganna fellur brott.

2. gr.

Á eftir 4. gr. laganna kemur ný grein, 4. gr. a, svohljóðandi:

Dómsmálaráðherra skipar fimm menn í dómnefnd til að fjalla um hæfni umsækjenda um embætti hæstaréttardómara og héraðsdómara. Tveir nefndarmanna skulu tilnefndir af Hæstarétti, þar af annar þeirra sem formaður nefndarinnar, og skal að minnsta kosti annar þeirra ekki vera starfandi dómari. Tilnefnir dómstólaráð þriðja nefndarmanninn en Lögmannafélag Íslands þann fjórða. Fimmti nefndarmaðurinn skal kosinn af Alþingi. Varamenn skulu tilnefndir og skipaðir á sama hátt. Skipunartími í nefndina er fimm ár en þó þannig að skipunartími eins manns rennur út hvert ár. Sami maður verður ekki skipaður í sæti aðalmanns í nefndinni oftar en tvisvar samfleytt.

Dómnefnd skal láta dómsmálaráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um embætti hæstaréttardómara. Í umsögn dómnefndar skal tekin afstaða til þess hvaða umsækjandi sé hæfastur til að hljóta embættið, en heimilt er að setja tvo eða fleiri umsækjendur jafna. Að öðru leyti setur ráðherra nánari reglur um störf nefndarinnar.

Óheimilt er að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu má þó víkja ef Alþingi samþykkir tillögu dómsmálaráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 4. gr. Ráðherra skal þá leggja slíka tillögu fyrir Alþingi innan tveggja vikna frá því að umsögn dómnefndar er afhent honum eða innan þess tíma frá því að Alþingi kemur næst saman eftir að umsögn er fengin og verður tillaga að vera samþykkt innan mánaðar frá því að hún er lögð fram, ella er ráðherra bundinn af umsögn dómnefndar.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 12. gr. laganna:

a. Við 2. mgr. bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Telst vera hæfur til að gegna embættinu í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar.

b. Í stað 3. og 4. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ákvæði 4. gr. a gilda að breyttu breytanda við skipun í embætti héraðsdómara.

4. gr.

3. mgr. 38. gr. laganna orðast svo:

Við gildistöku laga þessara fellur niður skipun dómnefndar skv. 3. mgr. 12. gr. laga um dómstóla. Þegar skipað er í fyrsta sinn í nýja dómnefnd skv. 4. gr. a laga um dómstóla skal einn aðalmaður ásamt varamanni vera skipaður til eins árs, annar aðalmaður ásamt varamanni til tveggja ára og þannig koll af kolli svo að fimmti aðalmaðurinn ásamt varamanni sé skipaður til fimm ára. Skal skipunartími hvers ákveðinn af tilviljun þegar ráðið hefur verið hverjir veljast þar til starfa.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið á vegum réttarfarsnefndar að tilhlutan dómsmálaráðherra á grundvelli tillagna nefndar sem falið var að gera tillögur um breytingar á reglum um skipun dómara. Eitt af stefnumálum ríkisstjórnarinnar er að endurskoða reglur um skipun í embætti dómara. Í því skyni skipaði dómsmálaráðherra 3. mars 2009 sérstaka nefnd sem falið var að endurskoða reglur um skipan dómara og gera tillögur að nýjum reglum. Í nefndinni sátu Guðrún Erlendsdóttir, fyrrverandi hæstaréttardómari, sem var formaður hennar, Hákon Árnason hæstaréttarlögmaður og Ómar Hlynur Kristmundsson stjórnmálafræðingur og dósent við Háskóla Íslands. Þá var samhliða skipaður sérstakur samráðshópur nefndarinnar en í honum sátu fulltrúar ASÍ, BHM, BSRB, Mannréttindastofnunar Íslands og Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands.

Í skýrslu nefndarinnar frá 7. október 2009 komu fram ýmsar tillögur um breytingu á fyrirkomulagi við skipun dómara og lutu tillögur nefndarinnar bæði að skipun í embætti héraðsdómara og embætti hæstaréttardómara. Lagði nefndin til að dómnefnd mæti hæfi dómaraefna og að nefndarmönnum yrði fjölgað. Yrði dómnefndin skipuð fimm eða sex mönnum, þar af væru tveir til þrír dómarar, einn lögmaður og tveir fulltrúar almennings, en nefndinni yrði falið að skila ráðherra faglegu og rökstuddu mati um alla umsækjendur um dómaraembætti. Gengið var út frá því að dómsmálaráðherra færi áfram með skipunarvaldið, en það nýmæli var lagt til að ef til þess kæmi að ráðherra vildi skipa annan en þann sem dómnefndin teldi hæfasta umsækjandann yrði að leggja tillögu um skipun annars hæfs umsækjanda fyrir Alþingi. Samþykkti Alþingi tillögu ráðherra mætti skipa þann mann í embættið, en annars yrði ráðherra bundinn af niðurstöðu dómnefndar. Þá var að auki lagt til að felld yrðu niður ákvæði 4. mgr. 4. gr. dómstólalaga þar sem kveðið er á um að ráðherra leiti umsagnar Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda, en í stað þess gæfi Hæstiréttur umsögn til dómnefndar um hverjar væru þarfir réttarins hverju sinni. Að auki lagði nefndin til að lögfest yrðu þau sjónarmið sem gilda eiga við mat dómnefndar um hæfni umsækjenda. Skýrsla nefndarinnar var birt á vef dómsmálaráðuneytisins og óskað eftir umsögnum og sjónarmiðum um skýrsluna og barst ráðuneytinu ein umsögn.

Núgildandi reglur um skipun dómara.

Í skýrslu nefndarinnar er gerð grein fyrir núgildandi reglum um skipun dómara sem eru í 4. og 12. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla. Í öðrum lögum er einnig að finna ákvæði sem taka verður tillit til við skipun dómara, svo sem í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, og lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna samþykkti 29. nóvember 1985 grundvallarreglur um sjálfstæði dómstóla (Basic Principles on the Independence of the Judiciary) þar sem meðal annars segir að sjálfstæði dómstóla skuli tryggt af ríkisvaldinu og varið af stjórnarskrá eða lögum ríkis og að öllum stofnunum ríkisvaldsins og öðrum stofnunum sé skylt að virða sjálfstæði dómstóla. Í tilmælum ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R(94)12 frá 13. október 1994 um sjálfstæði, skilvirkni og hlutverk dómenda (On the Independence, Efficiency and Role of Judges) kemur fram að allar ákvarðanir um skipun og starfsframa dómara eigi að vera byggðar á hlutlægum sjónarmiðum og byggjast á verðleikum, með hliðsjón af hæfi, ráðvendni, hæfni og skilvirkni í starfi. Yfirvald það sem tekur ákvörðun um þetta á að vera óháð ríkisstjórninni. Í þeim löndum þar sem gert er ráð fyrir því að dómarar séu skipaðir af ríkisstjórninni eða einstökum ráðherrum á að tryggja að tilhögun á skipun sé gegnsæ og óháð í framkvæmd og að engin önnur sjónarmið hafi áhrif á ákvörðunina en hlutlæg sjónarmið. Í Sáttmála dómenda í Evrópu frá júlí 1998 (European Charter on the Statute for Judges) er mælt með því að sérstöku stjórnvaldi, sem sé óháð handhöfum framkvæmdar- og löggjafarvalds, verði falið að taka ákvarðanir um skipun dómara og önnur atriði sem varða stöðu þeirra. Minnst helmingur þeirra sem þar eigi sæti séu dómarar, kjörnir til þeirra starfa af dómurum.

Því er ljóst að taka verður tillit til fjölda atriða þegar settar eru reglur um skipun dómara. Mikilvægt er að styrkja stöðu og sjálfstæði dómstólanna og tryggja sem best að þeir verði óháðir hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins sem þeir hafa eftirlit með. Í athugasemdum við frumvarp til laga um dómstóla, nr. 15/1998, er tekið fram að einn megintilgangur þess sé að styrkja stöðu og sjálfstæði dómstólanna og meðal annars auka þannig tiltrú almennings á starfsemi þeirra. Tryggja verði í sem ríkustum mæli að dómstólarnir verði óháðir hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins. Ekki sé nægilegt að sjálfstæði dómstólanna sé tryggt í raun, heldur verði sjálfstæðið og trúverðugleikinn, sem því fylgir, að vera öllum sýnilegur.

Í II. kafla dómstólalaga er fjallað um Hæstarétt Íslands. Í 4. gr. eru reglur um fjölda dómara í Hæstarétti og helstu almennu skilyrðin sem umsækjandi um embætti hæstaréttardómara verður að fullnægja til að fá skipun í það. Í greininni segir eftirfarandi: „Í Hæstarétti eiga sæti níu dómarar sem forseti Íslands skipar ótímabundið samkvæmt tillögu dómsmálaráðherra. Þann einn má skipa í embætti hæstaréttardómara sem fullnægir þessum skilyrðum: 1. Hefur náð 35 ára aldri. 2. Hefur íslenskan ríkisborgararétt. 3. Er svo á sig kominn andlega og líkamlega að hann geti gegnt embættinu. 4. Er lögráða og hefur aldrei misst forræði á búi sínu. 5. Hefur hvorki gerst sekur um refsivert athæfi sem má telja svívirðilegt að almenningsáliti né sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem dómarar verða almennt að njóta. 6. Hefur lokið embættisprófi í lögfræði eða háskólaprófi í þeirri grein sem metið verður því jafngilt. 7. Hefur starfað í minnst þrjú ár sem héraðsdómari, hæstaréttarlögmaður, prófessor í lögum, lögreglustjóri, sýslumaður, ríkissaksóknari, vararíkissaksóknari, saksóknari, ráðuneytisstjóri, skrifstofustjóri í dómsmálaráðuneytinu eða umboðsmaður Alþingis eða hefur um jafnlangan tíma gegnt öðru líku starfi sem veitir hliðstæða lögfræðilega reynslu. 8. Telst vera hæfur til að gegna embættinu í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar. Í embætti hæstaréttardómara má ekki skipa þann sem er eða hefur verið í hjúskap við dómara sem þar er skipaður fyrir eða skyldur slíkum dómara eða mægður að feðgatali, niðjatali eða öðrum lið til hliðar. Áður en skipað verður í dómaraembætti skal dómsmálaráðherra leita umsagnar Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda til að gegna því. Umsækjanda verður ekki veitt embættið ef í umsögninni kemur fram það álit að hann fullnægi ekki skilyrðum 5. eða 8. tölul. 2. mgr.“

Í III. kafla dómstólalaga er fjallað um héraðsdómara. Í 12. gr. eru ákvæði um fjölda héraðsdómara og skilyrði fyrir skipun þeirra auk reglna um dómnefnd sem fjallar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti. Skv. 12. gr. eru dómarar í héraði 38 að tölu og skipaðir ótímabundið í embætti af dómsmálaráðherra. Þann einn má skipa í embætti héraðsdómara sem fullnægir þeim skilyrðum að hafa náð 30 ára aldri og uppfyllir sömu skilyrði og um getur í 2.–6. tölul. 2. mgr. 4. gr. laganna og hefur að auki í minnst þrjú ár verið alþingismaður eða stundað málflutningsstörf að staðaldri eða gegnt lögfræðistörfum að aðalstarfi hjá ríkinu eða sveitarfélagi, en leggja má saman starfstíma í hverri af þessum greinum. Dómsmálaráðherra skipar þrjá menn í dómnefnd til þriggja ára í senn til að fjalla um hæfni umsækjenda um embætti héraðsdómara. Skal einn nefndarmanna tilnefndur af Hæstarétti og er hann formaður nefndarinnar. Tilnefnir Dómarafélag Íslands annan mann í nefndina úr röðum héraðsdómara en Lögmannafélag Íslands þann þriðja úr hópi starfandi lögmanna. Varamenn skulu tilnefndir og skipaðir á sama hátt. Skipunartími í nefndina er þrjú ár, en þó þannig að skipunartími eins manns rennur út hvert ár. Sami maður verður ekki skipaður í sæti aðalmanns í nefndinni oftar en tvisvar samfleytt. Dómnefndin skal láta dómsmálaráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um embætti héraðsdómara, en ráðherra setur að öðru leyti nánari reglur um störf nefndarinnar.

Dómnefndin, sem nú er fjallað um í 3. mgr. 12. gr. dómstólalaga, á rætur að rekja til ákvæða í lögum nr. 92/1989, sem tóku gildi 1. júlí 1992, en með þeim var í fyrsta sinn sett á stofn dómnefnd til að fjalla um hæfni þeirra sem sækja um embætti héraðsdómara. Reglur nr. 40/1992 voru settar um störf þeirrar nefndar, en núgildandi reglur um þetta efni eru nr. 693/1999. Í 4. gr. þeirra segir að dómnefndin skuli kanna hvort umsækjendur uppfylli skilyrði 2. mgr. 12. gr. dómstólalaga, en í reglunum kemur fram að nefndin skuli við mat á hæfni umsækjenda hafa til hliðsjónar starfsferil þeirra, fræðilega þekkingu, almenna og sérstaka starfshæfni og tök á íslensku máli. Þá setti dómnefndin sér frekari verklagsreglur 22. mars 2001 sem staðfestar voru af ráðherra. Skv. 5. gr. reglna nr. 693/1999 skal dómnefndin skila skriflegri umsögn um umsækjendur þar sem fram komi rökstutt álit um hæfni hvers þeirra og hvern eða hverja nefndin telur hæfastan og eftir atvikum samanburður og röðun á umsækjendum eftir hæfni. Dómnefndin sendir síðan dómsmálaráðherra umsögn sína ásamt umsóknum og fylgigögnum, sem hún hefur aflað sér, sbr. 7. gr. reglnanna. Tekið er fram að umsögn nefndarinnar sé ekki bindandi við skipun í embætti héraðsdómara.

Í íslenskum lögum eru ekki almennar reglur um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun í opinber störf. Litið hefur verið svo á að það sé komið undir mati þess sem veitir starfið hvaða sjónarmið skuli leggja sérstaka áherslu á. Sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar gildir þó um slíka ákvörðun að hún verði að vera byggð á málefnalegum sjónarmiðum eins og til dæmis um menntun, starfsreynslu, hæfni og persónulega eiginleika. Auk þess er gengið út frá því í stjórnsýslurétti að þar gildi sú meginregla að velja beri þann umsækjanda sem talinn er hæfastur, þannig að frjálsu mati stjórnvaldsins eru settar skorður. Skv. 12. gr. dómstólalaga á dómnefndin eingöngu að fjalla um hæfni umsækjenda um embætti héraðsdómara, en skv. 4. mgr. 4. gr. laganna skal ráðherra leita umsagnar Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda áður en skipað er í dómaraembætti í Hæstarétti.

Erlendar reglur um skipun dómara.

Íslenskar reglur um skipun dómara hafa löngum tekið mið af dönskum og norskum reglum um það efni. Í Svíþjóð og Finnlandi eru reglurnar nokkuð á annan veg. Í Svíþjóð fara lögfræðingar yfirleitt til starfa innan dómstólanna beint eftir lagapróf og eru skipaðir í embætti dómara eftir að hafa aflað sér talsverðrar reynslu í þeim störfum. Dómarar eru kallaðir til starfa ef embætti er laust, en æðstu dómaraembættin eru ekki auglýst laus til umsóknar. Í Finnlandi er svipað kerfi og í Svíþjóð. Forsetinn skipar dómara eftir umsögn sérstaks ráðs, sem skipað er að meiri hluta af dómurum. Í Englandi útnefnir Lord Chancellor dómara, en hann á einnig sæti í ríkisstjórninni. Á Ítalíu er sérstakt dómstólaráð sem skipar dómara. Ráðið skipa 32 menn. Forseti lýðveldisins er formaður þess, forseti Hæstaréttar varaformaður, 20 dómarar eiga þar sæti og 10 lögmenn og lagaprófessorar. Í langflestum ríkjum Vesturlanda eru sérstakar dómnefndir sem gefa umsögn um dómaraefni til ríkisstjórnar.

Skiptar skoðanir hafa verið um hver eigi að taka ákvörðun um skipun dómara. Ef ákvörðunarvaldið væri hjá dómstólunum hefur verið talið hætt við því að dómarar yrðu of einsleitir. Almennt hefur verið litið svo á að ábyrgðin á útnefningu dómara þurfi að vera hjá þeim sem beint eða óbeint sækir umboð sitt til þjóðarinnar. Dómarar bera hvorki lagalega né pólitíska ábyrgð gagnvart þjóðþingi og hefur það verið talið mæla gegn því að leggja þetta vald að öllu leyti til dómstólanna. Í sumum ríkjum koma dómarar ekkert að skipun í æðstu dómaraembætti, eins og t.d. í Bandaríkjum Norður-Ameríku. Þar tilnefnir forsetinn dómaraefni, en öldungadeild þingsins verður að samþykkja tilnefninguna áður en skipað er í embættið. Reynslan í þeim ríkjum þar sem þingið kemur að útnefningu dómara hefur þótt benda til þess að pólitísk sjónarmið geti oft haft veruleg áhrif á útnefninguna og skapað þannig hættu á að efast verði um sjálfstæði og óhlutdrægni dómara, sem skaðar traust almennings á dómstólum. Gegn þessari tilhögun mælir einnig að það er hlutverk dómstóla að hafa eftirlit með löggjafanum. Með því að láta ráðherra útnefna dómara er á hinn bóginn tryggt að valdið liggur hjá stjórnvaldi sem ber ábyrgð á gerðum sínum gagnvart þinginu. Þannig er þetta í flestum löndum Evrópu. Þar hefur almennt verið reynt að hafa hæfilegt vægi milli ríkisstjórnar og dómstóla við skipun dómara og þá einkum með því að setja reglur um dómnefndir, sem að meiri hluta til eru skipaðar dómurum. Dómnefndum sem þessum er ætlað að takmarka vald framkvæmdarvaldsins við skipun dómara með því að þær gefi faglega umsögn um hæfni umsækjenda. Skiptar skoðanir hafa verið um hvort ráðherra eigi að vera bundinn af umsögn af þessum toga, en með því mundi dómnefnd í raun ráða hverjir verði skipaðir dómarar. Ef ráðherra væri undantekningarlaust skylt að fara eftir áliti dómnefndar væri ábyrgðin á skipun dómara hjá stjórnvaldi sem er ekki ábyrgt gagnvart þinginu, en slík tilhögun hefur sums staðar þótt orka tvímælis.

Fyrirkomulag við skipun dómara í Danmörku.

Samkvæmt dönsku stjórnarskránni skipar þjóðhöfðinginn dómara og er það gert eftir tillögu dómsmálaráðherra. Gildandi reglur um skipun í dómaraembætti eru frá árinu 1999, en þar höfðu þó lengi verið við lýði venjur og reglur um að ráðherra leiti tillagna dómstóla um þetta efni og fór hann næstum undantekningarlaust eftir slíkum tillögum. Með lagabreytingum 1999 var sett á stofn sérstakt tilnefningarráð (dommerudnævnelsesråd) sem gerir tillögu til ráðherra um það hver eigi að hljóta dómaraembætti, þar á meðal við Hæstarétt. Ráðið er skipað sex mönnum, þremur dómurum, einum lögmanni og tveimur fulltrúum almennings. Dómararnir eru tilnefndir af Hæstarétti, landsréttunum og danska dómarafélaginu, lögmaðurinn er tilnefndur af lögmannafélaginu, en fulltrúar almennings eru tilnefndir af sambandi sveitarfélaga og samráði um almannafræðslu. Við setningu þessara reglna þótti nauðsynlegt að helmingur ráðsins kæmi úr röðum dómara sem þekktu af eigin raun starfsemi dómstólanna, en rétt þótti einnig að hafa lögmann með reynslu af málflutningi. Litið var svo á að svokallaðir fulltrúar almennings gætu fært inn í ráðið sjónarmið sem tækju ekki eingöngu mið af þröngum, faglegum atriðum, en þetta yrðu að vera vel metnir menn í samfélaginu, sem hefðu víðtæka þekkingu. Gengið var út frá því að þetta þyrftu ekki að vera lögfræðingar, en þeir mættu ekki eiga sæti á þingi eða í sveitarstjórn. Ráðið er skipað til fjögurra ára og getur sami maður ekki átt þar sæti sem aðalmaður nema eitt tímabil. Varamenn eru skipaðir á sama hátt fyrir hvern aðalmann. Hæstaréttardómarinn er formaður ráðsins og hefur atkvæði hans tvöfalt vægi. Tillaga ráðsins á að vera rökstudd og tilnefnir það aðeins einn umsækjanda. Við skipun dómara við Hæstarétt gildir sú regla að umsækjanda verður ekki veitt embættið nema hann hafi áður samið þar atkvæði að dómi til reynslu með fullnægjandi árangri að mati réttarins. Ráðið óskar eftir tillögu frá Hæstarétti um hverjum úr röðum umsækjenda skuli gefinn kostur á að greiða á þennan hátt atkvæði til reynslu og hefur rétturinn þannig í raun úrslitavald um hver hljóti embættið.

Í 43. gr. dönsku réttarfarslaganna segir að við skipun í dómaraembætti eigi að byggja á heildstæðu mati á hæfi umsækjenda. Sérstaka áherslu eigi að leggja á lögfræðilega og persónulega hæfni umsækjenda, en einnig taka tillit til þess hversu fjölbreytta starfsreynslu þeir eigi að baki. Við matið á að jafnframt taka mið af því að við dómstólana starfi dómarar með mismunandi reynslu af lögfræðistörfum.

Í dönskum lögum er ekki kveðið á um að dómsmálaráðherra sé bundinn af tilnefningu umsækjanda í tillögu tilnefningarráðsins, en þar hefur á hinn bóginn verið gengið út frá því, m.a. á grundvelli lögskýringargagna, að ráðherra geti ekki nema í algjörum undantekningartilvikum vikið frá slíkri tillögu og að honum yrði þá rétt að hafa áður samráð við þá fastanefnd þjóðþingsins sem fjallar um málefni á sviði réttarfars. Vegna þess að einungis einn umsækjandi er tilnefndur hverju sinni af tilnefningarráðinu eru hendur ráðherra í raun bundnar, en engin dæmi eru um annað en að ráðherra hafi farið eftir tillögum ráðsins frá því að framangreindar reglur tóku gildi.

Fyrirkomulag við skipun dómara í Noregi.

Samkvæmt 55. gr. norsku dómstólalaganna skipar konungur dómara, en ríkisstjórnin ber fram tillögu dómsmálaráðherra um skipunina. Með breytingu á lögunum á árinu 2001 var komið á fót sérstöku tilnefningarráði (innstillingsråd) sem leggur mat á umsækjendur áður en skipað er í dómaraembætti, þar á meðal hæstaréttardómara. Í ráðinu eru sjö menn, þrír dómarar, einn lögmaður, einn lögfræðingur í opinberri þjónustu og tveir fulltrúar almennings sem ekki eru lögfræðingar. Konungur skipar menn í ráðið til fjögurra ára í senn og er heimilt að skipa þar sama mann í mesta lagi tvisvar. Ráðið mælir með þremur umsækjendum, skipar þeim í röð eftir hæfni og rökstyður þá niðurstöðu, en ríkisstjórnin er ekki bundin af henni. Vilji hún hins vegar skipa einhvern sem ekki er tilnefndur af ráðinu verður áður en það er gert að óska eftir umsögn þess um þann umsækjanda. Umsækjandi sem minni hluti ráðsins vill tilnefna skoðast einnig sem tilnefndur.

Í 2. mgr. 55. gr. norsku dómstólalaganna segir að velja skuli sem dómara einstaklinga sem standast ríkar kröfur um faglega hæfni og persónulega eiginleika. Dómara eigi að velja úr hópi lögfræðinga sem hafa mismunandi starfsreynslu að baki. Í skýrslu norsku nefndarinnar um dómstóla (NOU 1999:19) kemur fram að breytingar á samfélaginu undanfarna áratugi krefjist breiðari samsetningar dómara, sem verði að geta fylgst með þróuninni, en gerðar eru aðrar kröfur til dómara nú en áður fyrr. Því sé nauðsynlegt að dómarar komi frá fjölbreyttum sviðum, bæði hvað menntun og reynslu snertir. Í æ vaxandi mæli líti almenningur gagnrýnum augum á opinberar stofnanir og starfsemi þeirra og eigi það einnig við um dómstóla. Ekki sé nægilegt að sjálfstæði dómstólanna sé tryggt í raun heldur verður sjálfstæðið og trúverðugleikinn, sem því fylgir, að vera öllum sýnilegur. Mikilvægt sé að almenningur beri traust til dómstólanna, en grunur um að skipaðir séu dómarar sem fullnægi ekki þeim faglegu og persónulegu kröfum sem fyrir hendi þurfa að vera sé til þess fallinn að veikja þetta traust. Því verði að gera sérstakar kröfur um persónulega hæfni dómara. Hann verði að hafa víðtæka og almenna lögfræðilega menntun og þekkingu, hæfni til að skilja aðalatriði frá aukaatriðum og getu til að setja álit sitt fram á skiljanlegan hátt, bæði munnlega og skriflega. Gera verði kröfu um skilvirkni og vinnusemi og góð samskipti við aðra.

Meginefni frumvarpsins.

Efni frumvarps þessa lýtur að breytingum á reglum um skipun dómara, sem fara með einn hluta ríkisvaldsins skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem mælt er fyrir um þrígreiningu þess í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald, en með það fara dómendur. Skipun dómsvaldsins verður ekki ákveðin nema með lögum, sbr. 59. gr. stjórnarskrárinnar. Hlutverk dómstóla er að skera úr um réttindi manna og skyldur, en þeim er líka ætlað að hafa eftirlit með löggjafarvaldinu og framkvæmdarvaldinu, sbr. meðal annars 60. gr. stjórnarskrárinnar. Í 70. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um rétt manna til að fá úrlausn um rétt sinn og skyldur fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli.

Í ljósi þess mikilvæga hlutverks sem dómarar hafa í íslenskri stjórnskipun er brýnt að vanda vel alla málsmeðferð við skipun þeirra. Frumvarpið er að meginstefnu til byggt á tillögum áðurgreindrar nefndar sem skipuð var til að endurskoða reglur um skipun dómara. Felast helstu breytingar frá gildandi rétti í því að lögð er til breytt skipun dómnefndar og aukið vægi hennar, auk þess sem lagt er til að henni verði falið að meta hæfi umsækjenda um embætti dómara bæði við Hæstarétt og héraðsdóm. Lagt er til að felld verði brott ákvæði um að umsagnar Hæstaréttar verði aflað við skipun í embætti hæstaréttardómara. Þá er lagt til að dómsmálaráðherra verði bundinn af niðurstöðu dómnefndar, en þó geti hann vikið frá henni með því að Alþingi samþykki tillögu hans um að skipa í embætti annan hæfan umsækjanda en dómnefnd hefur talið standa fremst.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er gerð tillaga um að fellt verði brott ákvæði 4. mgr. 4. gr. dómstólalaga þar sem nú er kveðið á um að dómsmálaráðherra skuli leita umsagnar Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda um embætti dómara við réttinn áður en skipað verður í það. Jafnframt segir í ákvæðinu að umsækjanda verði ekki veitt embættið ef í umsögninni komi fram það álit að hann fullnægi ekki skilyrðum 5. eða 8. tölul. 2. mgr. 4. gr. laganna, en þessir töluliðir lúta annars vegar að því að dómaraefni megi hvorki hafa gerst sekt um refsivert athæfi sem telja megi svívirðilegt að almenningsáliti né sýnt af sér háttsemi sem geti rýrt það traust sem dómarar verði almennt að njóta og hins vegar að dómaraefni verði að teljast hæft til að gegna embættinu í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar.

Í frumvarpinu er í stað þessa lagt til að dómnefnd sem fjallað er um í 2. gr. meti hæfi og hæfni umsækjenda bæði um embætti héraðsdómara og hæstaréttardómara. Með vísan til þess sem lagt er til um samsetningu og störf nefndarinnar er ekki talin þörf á að hafa lengur reglur um að leitað skuli umsagnar Hæstaréttar um umsækjendur. Er þetta einnig í samræmi við tillögur nefndarinnar sem falið var að endurskoða reglur um skipun í embætti dómara. Þess skal þó getið að ekki þykir rétt að leggja til að lögfest verði sú tillaga nefndarinnar að Hæstiréttur gefi umsögn til dómnefndar um hverjar séu þarfir réttarins hverju sinni, enda hljóta þær eðli máls samkvæmt umfram allt að vera þær að hæfasti umsækjandinn hljóti embættið, auk þess sem lagt er til í frumvarpinu að í dómnefndinni sitji tveir menn tilnefndir af Hæstarétti.

Um 2. gr.

Hér er lagt til að dómnefnd meti hæfni umsækjenda um embætti héraðsdómara og hæstaréttardómara. Samkvæmt gildandi lögum metur dómnefnd einungis hæfni umsækjenda um embætti héraðsdómara, en hér er lögð til sú breyting að nefndinni verði falið að meta hæfni allra dómaraefna.

Í 1. mgr. eru lagðar til breytingar á skipun dómnefndarinnar. Skv. 3. mgr. 12. gr. dómstólalaga eiga þrír menn nú sæti í dómnefnd, einn tilnefndur af Hæstarétti og er hann jafnframt formaður nefndarinnar, annar tilnefndur af Dómarafélagi Íslands úr röðum starfandi dómara og sá þriðji tilnefndur af Lögmannafélagi Íslands úr hópi starfandi lögmanna. Í tillögum nefndarinnar, sem skipuð var til að endurskoða reglur um skipun dómara, var sem áður segir lagt til að dómnefndin yrði skipuð fimm til sex mönnum, tveimur til þremur dómurum, einum lögmanni og tveimur fulltrúum almennings. Í þessari grein frumvarpsins er hins vegar lagt til að dómnefndin verði skipuð þannig að tveir nefndarmanna séu tilnefndir af Hæstarétti, þar af annar þeirra sem formaður nefndarinnar, en að minnsta kosti annar þessara manna skuli ekki vera starfandi dómari. Þá er gert ráð fyrir því að dómstólaráð tilnefni einn nefndarmann og Lögmannafélag Íslands sömuleiðis, en Alþingi kjósi að auki einn nefndarmann. Þá er lagt til að varamenn verði skipaðir á sama hátt. Hér er því lagt til að dómstólaráð og Hæstiréttur Íslands tilnefni til samans þrjá menn í dómnefndina. Í frumvarpinu er ekki áskilið að nokkur þeirra þurfi að vera úr röðum starfandi dómara, en á hinn bóginn tekið fram að annar þeirra dómnefndarmanna sem Hæstiréttur tilnefnir megi ekki vera starfandi dómari. Þótt frumvarpið bindi að öðru leyti en þessu ekki Hæstarétt, dómstólaráð eða Lögmannafélag Íslands um val á dómnefndarmönnum verður að ganga út frá því að eðlilegt sé að tveir þeir fyrstnefndu tilnefni starfandi eða fyrrverandi dómara og sá síðastnefndi starfandi lögmann, en þetta er þó sem fyrr segir lagt að þessu leyti í hendur þeirra sem tilnefna. Hæstiréttur gæti samkvæmt þessu tilnefnt í dómnefndina einn eða tvo menn úr háskólasamfélaginu eða úr röðum starfandi hæstaréttarlögmanna, fyrrverandi dómara við réttinn eða héraðsdómara, en sá sem tilnefndur væri þyrfti ekki að vera lögfræðingur og gæti þannig skoðast sem eins konar fulltrúi almennings. Þess skal getið að lagt er til að dómstólaráði verði falið að tilnefna einn mann í dómnefndina í stað Dómarafélags Íslands, svo sem nú er, en ekki þótti rétt að leggja til að dómstólaráð tilnefni fleiri nefndarmenn í ljósi þess að dómnefndinni er ætlað að fjalla m.a. um umsækjendur um embætti hæstaréttardómara.

Það nýmæli er einnig lagt til að Alþingi kjósi einn mann í dómnefndina. Í skýrslu nefndarinnar, sem skipuð var til að endurskoða reglur um skipun dómara, var lagt til að í dómnefndinni sætu tveir fulltrúar almennings sem þyrftu ekki að vera lögfræðingar en gætu verið það. Þeir þyrftu að búa yfir víðtækri þekkingu á samfélagsmálum og vera vel metnir borgarar og væri hlutverk þeirra einkum að hafa nokkurs konar innra eftirlit með starfi nefndarinnar. Í frumvarpinu er lagt til að í nefndinni verði fulltrúi almennings einn, enda má líta svo á að sá nefndarmaður sem Hæstiréttur tilnefnir og má ekki vera starfandi dómari geti í vissum skilningi verið í hliðstæðri stöðu. Þá er jafnframt lagt til að fulltrúi almennings verði kosinn af Alþingi. Hér á landi er ekki auðvelt að finna á meðal frjálsra félagasamtaka einhver ein sem talist gæti samnefnari fyrir þau öll eða flest og eðlilegt væri að leita til um tilnefningu í dómnefndina. Þar sem hér eru lagðar til umfangsmiklar breytingar á fyrirkomulagi við skipun í embætti dómara er talið tryggast að fela Alþingi það hlutverk að kjósa fulltrúa almennings til setu í nefndinni, enda starfar Alþingi í umboði þjóðarinnar. Brýnt er að vandað sé til þessa vals og fulltrúinn verði ekki kosinn á pólitískum grundvelli. Einnig er nauðsynlegt að hann hafi víðtæka þekkingu á samfélagsmálum og sé að öllu leyti vel metinn borgari eins og fram kemur í skýrslu nefndarinnar.

Lagt er til að skipunartími nefndarmanna verði fimm ár, en þó þannig að skipunartími eins manns renni út hvert ár. Þá er lagt til að sami maður verði ekki skipaður í sæti aðalmanns í nefndinni oftar en tvisvar samfleytt. Í tengslum við þetta eru lagðar til breytingar á 3. mgr. 38. gr. dómstólalaga í 4. gr. frumvarps þessa.

Í 2. mgr. 2. gr. er fjallað um hlutverk dómnefndarinnar. Þar kemur fram að hún skuli láta dómsmálaráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um embætti dómara. Þar eigi að koma fram skýr afstaða dómnefndar til þess hvaða umsækjandi sé hæfastur til að hljóta embættið, en heimilt sé að setja tvo eða fleiri umsækjendur jafna í því efni. Brýnt er að vandað verði til allrar málsmeðferðar hjá dómnefndinni, en ekki er gert ráð fyrir því að hún raði öllum umsækjendum um embætti í tiltekna flokka líkt og núverandi dómnefnd hefur gert. Hlutverk dómnefndarinnar er að fjalla um umsækjendur um embætti dómara, draga fram hæfustu umsækjendurna og gera jafnframt grein fyrir því hvern eða hverja hún telur hæfasta úr hópi þeirra.

Almenn hæfisskilyrði um dómaraefni koma fram í 2. mgr. 4. gr. og 12. gr. dómstólalaga. Í 3. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 12. gr. þannig að samhljóða skilyrði gildi um dómaraefni í Hæstarétti og héraðsdómi, þar á meðal að dómaraefni teljist vera hæft til að gegna embættinu í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar, en samkvæmt gildandi lögum er sú krafa eingöngu nefnd varðandi dómaraefni í Hæstarétti. Við mat á hæfni dómaraefna er til margra atriða að líta, svo sem starfsreynslu á sviði lögfræði, hvort heldur hún er á sviði dómstarfa, málflutnings, annarra lögmannsstarfa, fræðistarfa eða innan stjórnsýslunnar, en almennt verður umsækjandi að hafa til að bera almenna og víðtæka lögfræðilega menntun og þekkingu. Rétt er einnig að líta til aukastarfa umsækjanda, svo sem til setu í úrskurðarnefndum eða annarra skyldra starfa sem nýtast dómaraefni. Almennt verður að telja umsækjanda til tekna að hafa yfir að búa fjölbreyttri starfsreynslu, þótt meta verði það hverju sinni. Dómnefndinni er einnig rétt að líta til og að leita sérstaklega eftir umsögnum um störf umsækjanda og þess hvort hann sé skilvirkur í störfum sínum og vinnusamur, hvort hann hafi til að bera hæfni til að skilja aðalatriði frá aukaatriðum og setja álit sitt fram á skiljanlegan hátt, bæði munnlega og skriflega. Er í því skyni unnt að líta til fræðirita, reynslu umsækjanda af málflutningi eða þeirra dóma sem umsækjandi kann að hafa samið. Umsækjandi um dómaraembætti verður enn fremur að geta átt góð samskipti við aðra.

Reglur nr. 693/1999 hafa verið settar um dómnefnd sem metur hæfi umsækjenda um héraðsdómaraembætti og starfar skv. 12. gr. dómstólalaga, auk þess sem nefndin hefur sem áður segir sett sér verklagsreglur sem voru samþykktar af dómsmálaráðherra 22. mars 2001. Gert er ráð fyrir að þau viðmið sem dómnefndin hefur stuðst við fram að þessu verði áfram í reglum um störf hennar, sem gert er ráð fyrir að ráðherra setji samkvæmt frumvarpinu. Þau atriði sem nefndin hefur tekið tillit til eru meðal annars starfsreynsla, þátttaka í félagsstarfi, menntun, sjálfstæði, óhlutdrægni, frumkvæði og skilvirkni í störfum, stjórnun og skipulagning starfa, vald á einkamálaréttarfari og sakamálaréttarfari, dómasamning, stjórn á þinghöldum og mannleg samskipti. Einnig hefur verið litið til persónulegra hæfileika og lífsreynslu. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ráðherra setji nánari reglur um störf dómnefndarinnar, þar sem meðal annars yrði kveðið á um þau atriði sem nefndin skal leggja til grundvallar og taka mið af við mat sitt á hæfni umsækjenda, sem og reglur um meðferð mála í nefndinni. Hvað varðar meðferð mála fyrir nefndinni er brýnt að umsækjendur fái meðal annars að njóta andmælaréttar áður en dómnefndin lýkur máli endanlega. Enn fremur skal nefndin gæta sjálf að hæfi sínu. Þá verður í reglunum að taka afstöðu til þess hvort birta eigi opinberlega niðurstöður dómnefndarinnar áður en skipað er í embættið. Í skýrslu nefndarinnar sem falið var að endurskoða reglur um skipun dómara kom fram að skiptar skoðanir hefðu verið um þetta atriði, en talið heppilegt að umsögnin væri opinber svo að rökstuðningur dómnefndarinnar lægi ljós fyrir þótt erfitt gæti verið að birta sumar persónulegar upplýsingar, auk þess sem það gæti fælt menn frá því að sækja um embætti. Með tilliti til þess væri æskilegt að takmarka opinbera birtingu við niðurstöður dómnefndarinnar um hæfnisröðun umsækjenda.

Í 3. mgr. 2. gr. eru lögð til þau nýmæli að dómsmálaráðherra verði bundinn af áliti dómnefndarinnar, þótt hann hafi enn hið formlega skipunarvald. Lagt er til að óheimilt verði að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Þó megi víkja frá þessari reglu ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um að skipa annan nafngreindan umsækjanda. Í slíku tilviki verði dómsmálaráðherra að leggja tillöguna fyrir Alþingi innan tveggja vikna frá því að umsögn dómnefndar er afhent honum eða innan þess tíma frá að því að Alþingi kemur næst saman eftir að umsögn er fengin og verði tillagan að vera samþykkt innan mánaðar frá því að hún er lögð fram á þinginu, en ella verði ráðherra bundinn af umsögn dómnefndar. Er þessi regla í samræmi við tillögu nefndarinnar sem skipuð var til að endurskoða reglur um skipun dómara. Í þessu felst að dómsmálaráðherra tekur við áliti dómnefndar þar sem fram kemur umsögn um alla umsækjendur og jafnframt afstaða nefndarinnar til þess hvaða umsækjandi eða eftir atvikum umsækjendur teljist hæfastir til að verða skipaðir í embættið. Ekki er gert ráð fyrir því að dómsmálaráðherra leiti eftir afstöðu umsækjenda til niðurstöðu dómnefndarinnar, enda ætti hún að veita umsækjendum andmælarétt áður en hún tæki endanlega ákvörðun í málinu. Þó gæti komið til þess að ráðherra þyrfti að óska eftir nýrri umsögn nefndarinnar ef í ljós kæmi verulegur annmarki á undirbúningi ákvörðunar hennar.

Ef dómsmálaráðherra leggur til að annar en sá sem dómnefnd hefur talið hæfastan sé skipaður í embættið skal hann skv. 3. mgr. 2. gr. bera þá tillögu fyrir Alþingi. Gert er ráð fyrir því að slík tillaga hljóti sömu málsmeðferð og nú gildir um kosningu umboðsmanns Alþingis, meðal annars að hún gangi án umræðu til þeirrar nefndar sem forseti Alþingis leggur til. Fyrir slíkri málsmeðferð er nú ekki lagastoð, en samhliða frumvarpi þessu er unnið að tillögu til breytingar á þingskapalögum, þar sem ráðgert er að mælt verði fyrir um afgreiðslu erinda sem Alþingi á samkvæmt lögum að taka afstöðu til. Þess skal getið varðandi þetta ákvæði að rétt þykir að ganga út frá því að nægilegt verði að tillaga ráðherra fái fylgi meiri hluta á Alþingi. Er þá horft til þess að áskilnaður um aukinn meiri hluta sem nefndin, sem skipuð var til að endurskoða reglur um skipun dómara, gerði tillögu um gæti leitt til þess að regla um þetta yrði í reynd óvirk og hefði í för með sér að dómnefndin færi með veitingarvald en ekki ráðherra. Verður að ætla að reglur í þeim búningi sem hér er lagður til þjóni nægilega tilgangi án þess að lengra verði gengið í þessu efni. Að öðru leyti er ástæða til að benda á að í lok 3. mgr. 2. gr. er tekið fram að ráðherra sé bundinn af umsögn dómnefndar ef tillaga hans er felld á Alþingi eða nær þar ekki fram að ganga innan þess frests sem tiltekinn er í málsgreininni. Í því tilviki gæti ráðherra ekki auglýst dómaraembættið að nýju þannig að nýtt skipunarferli hæfist, heldur væri hann eins og fram kemur í ákvæðinu bundinn af umsögn dómnefndarinnar.

Um 3. gr.

Eins og fyrr var getið er með a-lið þessarar greinar gerð tillaga til að samræma orðalag reglna um almenn hæfisskilyrði héraðsdómara og hæstaréttardómara, en efnislega felst þó ekki breyting í þessu ákvæði. Þá er í b-lið greinarinnar mælt fyrir um að dómnefndin sem ráðgert er að reglur verði framvegis um í 4. gr. a dómstólalaga, sbr. 2. gr. frumvarpsins, meti hæfni umsækjenda um embætti héraðsdómara á sama hátt og dómaraefna fyrir Hæstarétti. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 4. gr.

Þar sem gert er ráð fyrir breyttri skipan dómnefndar og breyttu fyrirkomulagi við tilnefningu í hana er lagt til að skipun eldri dómnefndar, sem nú starfar eftir 3. mgr. 12. gr. laga um dómstóla, falli niður og ný dómnefnd verði skipuð. Þá er jafnframt lagt til að þegar skipað er í fyrsta sinn í nýja dómnefnd skuli einn aðalmaður ásamt varamanni vera skipaður til eins árs, annar aðalmaður ásamt varamanni til tveggja ára og þannig koll af kolli svo að fimmti aðalmaðurinn ásamt varamanni sé skipaður til fimm ára. Skal skipunartími hvers ákveðinn af tilviljun þegar ráðið hefur verið hverjir veljast þar til starfa. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um dómstóla, nr. 15/1998, með síðari breytingum (skipun dómara).

Með frumvarpi þessu er lagt til að settar verði nýjar reglur um hvernig staðið skuli að skipan dómara bæði við Hæstarétt og héraðsdóm. Breytingin felst meðal annars í því að lagt er til að skipan dómnefndar sem metur hæfi umsækjenda um dómarastöður verði breytt og nefndarmönnum fjölgað úr þremur í fimm. Hæstarétti er gert að tilnefna tvo fulltrúa í nefndina, þar af annan þeirra sem formann og skal að minnsta kosti annar þeirra ekki vera starfandi dómari. Dómstólaráð og Lögmannafélag Íslands skipa hvort um sig einn fulltrúa og skal fimmti nefndarmaðurinn vera fulltrúi almennings í nefndinni kosinn af Alþingi. Lagt er til að nefndinni verði falið að meta hæfi umsækjenda um embætti dómara bæði við Hæstarétt og héraðsdóm. Frumvarpið gerir jafnframt ráð fyrir að fellt verði brott ákvæði gildandi laga um að umsagnar Hæstaréttar verði aflað við skipun í embætti hæstaréttardómara þar sem nefndinni verður falið það hlutverk að meta umsækjendur. Gert er ráð fyrir því að dómsmálaráðherra verði bundinn af niðurstöðu dómnefndar, en þó geti hann vikið frá henni með því að Alþingi samþykki tillögu hans um að skipa í embætti annan hæfan umsækjanda en dómnefnd hefur talið standa fremst.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir óverulegum kostnaðarauka vegna fjölgunar nefndarmanna sem rúmist innan núverandi fjárheimilda dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins.