Meðferð sakamála og lögreglulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 430

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála og lögreglulögum

(skipan ákæruvalds, rannsókn efnahagsbrotamála o.fl.).

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

I. KAFLI

Breyting á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, með síðari breytingum.

1. gr.

Við 21. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Ríkissaksóknari sker úr um valdsvið héraðssaksóknara gagnvart öðrum ákærendum ef vafi rís um það. Ríkissaksóknari getur enn fremur falið héraðssaksóknara að fara með mál sem ekki fellur undir 23. gr. eða falið öðrum ákæranda að fara með mál sem þar fellur undir, svo sem ef rannsókn er þegar hafin á því.

2. gr.

23. gr. laganna orðast svo:

Héraðssaksóknari höfðar sakamál ef um er að ræða eftirgreind brot á almennum hegningarlögum:

a. brot á ákvæðum XI. kafla laganna, öðrum en 99. og 101. gr.,

b. brot á ákvæðum XII.–XIV. kafla laganna,

c. brot á ákvæðum XV. kafla laganna, öðrum en 148. gr. ef brot tengist broti þar sem lögreglustjóri höfðar mál,

d. brot á ákvæðum XVI. kafla laganna,

e. brot á ákvæðum XVII. kafla laganna, öðrum en 155.–158. gr.,

f. brot á ákvæðum XVIII.–XXI. kafla laganna,

g. brot á ákvæðum XXII. kafla laganna, öðrum en 206. og 210. gr. a,

h. brot á ákvæðum XXIII. kafla laganna, öðrum en 215. gr. ef brot tengist broti á umferðarlögum, og 217. gr., 1. mgr. 218. gr. og 219. gr.,

i. brot á ákvæðum XXIV. kafla laganna,

j. brot á ákvæðum XXVI. kafla laganna, sem hann rannsakar samkvæmt lögreglulögum.

Héraðssaksóknari höfðar enn fremur sakamál vegna brota sem hann rannsakar samkvæmt lögreglulögum.

Ef háttsemi felur að auki í sér annað eða önnur brot en þau sem héraðssaksóknari fer með skv. 1. og 2. mgr. getur héraðssaksóknari höfðað mál vegna brotanna en ella gerir lögreglustjóri það.

Að svo miklu leyti sem það fer ekki í bága við fyrirmæli ríkissaksóknara skv. 3. mgr. 21. gr. getur héraðssaksóknari gefið lögreglustjórum fyrirmæli um frekari rannsókn einstakra mála sem lögreglustjórar hafa sent héraðssaksóknara til ákvörðunar um saksókn, mælt fyrir um framkvæmd hennar og fylgst með henni.

Héraðssaksóknari getur borið undir ríkissaksóknara álitaefni varðandi saksókn eða málsmeðferð að öðru leyti, svo sem ef hann telur að lögreglustjóri eigi að höfða mál, hann telur sig vanhæfan eða mál er vandasamt úrlausnar.

Nú hefur héraðssaksóknari ákveðið að falla frá saksókn skv. 2.–4. mgr. 146. gr. og ber honum þá að tilkynna ríkissaksóknara það. Ef ríkissaksóknari telur að ekki hafi verið efni til að falla frá saksókn getur hann, innan tveggja mánaða frá því að sú ákvörðun var tekin, lagt fyrir héraðssaksóknara að höfða mál.

Héraðssaksóknari tekur ákvörðun um kæru til Hæstaréttar í máli sem hann hefur til rannsóknar eða hann hefur höfðað.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 24. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „héraðssaksóknara“ í 2. mgr. kemur: ríkissaksóknara.

b. 3.–5. mgr. orðast svo:

Nú hefur lögreglustjóri ákveðið að falla frá saksókn skv. 2.–4. mgr. 146. gr. og ber honum þá að tilkynna ríkissaksóknara það. Ef ríkissaksóknari telur að ekki hafi verið efni til að falla frá saksókn getur hann, innan tveggja mánaða frá því að sú ákvörðun var tekin, lagt fyrir héraðssaksóknara eða lögreglustjóra að höfða mál.

Lögreglustjóri sem stýrt hefur rannsókn brots höfðar sakamál vegna þess nema ríkissaksóknari eða héraðssaksóknari höfði mál eða annað leiði af reglum um varnarþing skv. VI. kafla. Í því tilviki tekur ríkissaksóknari ákvörðun um hvaða lögreglustjóri skuli höfða mál eða hvort héraðssaksóknari geri það.

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um kæru til Hæstaréttar í máli sem hann hefur til rannsóknar eða hann hefur höfðað.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 25. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „Einnig má héraðssaksóknari“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: Þá má ríkissaksóknari.

b. Á eftir orðinu „héraðssaksóknara“ 2. málsl. 4. mgr. kemur: varahéraðssaksóknara.

5. gr.

3.–5. mgr. 26. gr. laganna orðast svo:

Ef lögreglustjóri væri vanhæfur til að fara með mál sem dómari skv. 6. gr. skal ríkissaksóknari fela héraðssaksóknara eða öðrum lögreglustjóra að fara með málið.

Nú hefur ákæra verið gefin út og skal dómari þá, annaðhvort að eigin frumkvæði eða samkvæmt kröfu aðila, vísa máli frá dómi ef hann telur að ákærandi hafi verið vanhæfur til að höfða málið eða lögreglustjóri vanhæfur til að rannsaka það.

Nú er maður á sama hátt og áður greinir vanhæfur til meðferðar einstaks máls fyrir dómi og má hann þá ekki flytja það sem ákærandi. Dómari úrskurðar um hæfi hans. Ef dómari telur hann vanhæfan til að fara með málið skal ríkissaksóknari eða eftir atvikum héraðssaksóknari sjálfur annast flutnings þess eða fela öðrum löghæfum manni að gera það.

6. gr.

2. málsl. 2. mgr. 38. gr. laganna orðast svo: Að öðrum kosti skal héraðssaksóknari, lögreglustjóri eða löglærður starfsmaður þeirra ákveða þóknun tilnefnds verjanda.

7. gr.

Í stað orðsins „héraðssaksóknara“ í 3. málsl. 2. mgr. 40. gr. laganna kemur: ríkissaksóknara.

8. gr.

2. málsl. 2. mgr. 48. gr. laganna orðast svo: Að öðrum kosti skal héraðssaksóknari, lögreglustjóri eða löglærður starfsmaður þeirra ákveða þóknun tilnefnds réttargæslumanns.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 49. gr. laganna:

a. Á undan orðinu „ríkislögreglustjóri“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: héraðssaksóknari eða.

b. Við 3. mgr. bætist nýr málsliður sem orðast svo: Ef héraðssaksóknari eða ríkislögreglustjóri fer með rannsókn skal kröfu beint til héraðsdóms í Reykjavík.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 52. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Rannsókn sakamála er í höndum lögreglu, undir stjórn héraðssaksóknara eða lögreglustjóra, nema öðruvísi sé mælt fyrir um í lögum.

b. Í stað 3. og 4. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður sem orðast svo: Ríkissaksóknari getur gefið lögreglu fyrirmæli um að hefja rannsókn, sbr. 3. mgr. 21. gr.

c. Í stað orðsins „héraðssaksóknara“ í 2. málsl. 5. mgr. kemur: ríkissaksóknara.

d. 1.–2. málsl. 6. mgr. orðast svo: Sá sem á hagsmuna að gæta getur kært ákvörðun lögreglu skv. 4. mgr. til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum er tilkynnt um hana eða hann fær vitneskju um hana með öðrum hætti. Ber ríkissaksóknara að taka afstöðu til kærunnar innan þriggja mánaða frá því að hún berst honum.

e. Í stað orðsins „Héraðssaksóknari“ í 3. málsl. 6. mgr. kemur: Ríkissaksóknari.

f. 7. mgr. fellur brott.

g. 8. mgr. orðast svo:

Lögreglu er skylt að rökstyðja í stuttu máli ákvarðanir sínar skv. 4. mgr. ef þess er óskað.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. mgr. 85. gr. laganna:

a. Á eftir orðinu „lögreglustjóri“ í 1. málsl. kemur: eða eftir atvikum héraðssaksóknari.

b. 2. málsl. orðast svo: Skal ríkissaksóknari fylgjast sérstaklega með því að héraðssaksóknari og lögreglustjórar sinni þessari skyldu sinni.

12. gr.

2. mgr. 86. gr. laganna orðast svo:

Þóknun fyrir rannsókn eða skoðun skv. 1. mgr. skal ákveðin af héraðssaksóknara, lögreglustjóra eða löglærðum starfsmanni þeirra.

13. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 103. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „lögreglustjóri eða ákærandi“ í 1. málsl. 1. mgr. og 2. málsl. 2. mgr. kemur: ákærandi eða lögreglustjóri.

b. Í stað orðanna „lögreglustjóri, ákærandi“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: ákærandi, lögreglustjóri.

c. Í stað orðanna „lögreglu eða ákæranda“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: ákæranda eða lögreglustjóra.

14. gr.

Í stað orðanna „lögreglustjóra eða ákæranda“ í 1. málsl. 2. mgr. 104. gr. laganna kemur: lögreglustjóra, ákæranda.

15. gr.

5. mgr. 146. gr. laganna orðast svo:

Í málum þar sem héraðssaksóknari eða lögreglustjóri fara með ákæruvald geta þeir fallið frá saksókn. Nú telja þeir ástæðu til að falla frá saksókn skv. 2.–4. mgr. en vafa leika á heimild til þess og skulu þeir þá senda ríkissaksóknara málið til ákvörðunar.

16. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 147. gr. laganna:

a. Í stað 3. málsl. 1. mgr. koma tveir nýir málsliðir sem orðast svo: Héraðssaksóknara og lögreglustjóra er skylt að rökstyðja í stuttu máli ákvörðun sína um að fella mál niður sé þess óskað. Ákvörðun um að falla frá saksókn ber að rökstyðja með því að vísa til viðeigandi ákvæðis í 146. gr. en ekki er skylt að færa frekari rök fyrir henni.

b. 2. mgr. orðast svo:

Sá sem ekki vill una ákvörðun héraðssaksóknara eða lögreglustjóra skv. 1. mgr. getur kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Skal ríkissaksóknari taka afstöðu til kærunnar innan þriggja mánaða frá því að hún barst honum en ekki er skylt að rökstyðja þá afstöðu sérstaklega nema ákvörðun héraðssaksóknara eða lögreglustjóra sé felld úr gildi.

c. 3. mgr. fellur brott.

d. 4. mgr. orðast svo:

Ríkissaksóknari getur fellt ákvörðun héraðssaksóknara eða lögreglustjóra skv. 1. mgr. úr gildi að eigin frumkvæði ef hann telur hana andstæða lögum eða fjarstæða að öðru leyti, enda sé það gert innan þriggja mánaða frá því að hún var tekin.

17. gr.

Eftirfarandi breytingar verða 4. mgr. 149. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „héraðssaksóknari“ kemur: ríkissaksóknari.

b. Í stað orðsins „mánaðar“ kemur: tveggja mánaða.

18. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 150. gr. laganna:

a. Á undan orðinu „lögreglustjóri“ í 1. og 2. málsl. 1. mgr. og 1. málsl. 3. mgr. kemur: héraðssaksóknari eða.

b. Á undan orðinu „lögreglustjóra“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: héraðssaksóknara eða.

c. Í stað orðsins „héraðssaksóknari“ í 1. málsl. 6. mgr. kemur: ríkissaksóknari.

19. gr.

2. mgr. 151. gr. laganna orðast svo:

Um fullnustu sekta sem lögregla hefur ákveðið skv. 1. mgr. 148. gr. og ákvörðunar skv. 1. mgr. 149. gr. fer samkvæmt lögum um fullnustu refsinga.

20. gr.

Í stað orðsins „héraðssaksóknari“ í 3. mgr. 163. gr. laganna kemur: ríkissaksóknari.

21. gr.

Ákvæði til bráðabirgða VII í lögunum fellur brott.

22. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Eftir 1. apríl 2015 er ráðherra heimilt að skipa héraðssaksóknara og skal hann hefja undirbúning að stofnun embættis héraðssaksóknara. Heimilt er að bjóða embættismönnum og öðrum starfsmönnum ríkissaksóknara, embættis sérstaks saksóknara og öðrum þeim sem starfað hafa að verkefnum sem færð verða undir embætti héraðssaksóknara starf hjá embættinu. Þó er ráðherra heimilt að flytja embættismenn frá ríkissaksóknara og embætti sérstaks saksóknara á grundvelli 36. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, til embættis héraðssaksóknara. Við ráðstöfun starfa eða embætta samkvæmt þessu ákvæði þarf ekki að gæta að skyldu til þess að auglýsa laus störf til umsóknar, sbr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Skulu ný embætti taka við þeim réttindum og skyldum sem einstakir embættismenn hafa áunnið sér, þ.m.t. samkvæmt ákvæðum laga nr. 70/1996.

II. KAFLI

Breyting á lögreglulögum, nr. 90/1996, með síðari breytingum.

23. gr.

A-liður 2. mgr. 5. gr. laganna fellur brott.

24. gr.

Við 6. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

9. Héraðssaksóknari fer með lögreglustjórn á sínu verksviði, sbr. 8. gr., og hefur stöðu og almennar heimildir lögreglustjóra samkvæmt þessum lögum og lögum um meðferð sakamála.

25. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 8. gr. laganna:

a. 1.–4. mgr. orðast svo:

1. Lögreglan annast rannsókn brota undir stjórn héraðssaksóknara eða lögreglustjóra. Brot skal rannsaka í því umdæmi þar sem þau eru framin, sbr. þó ákvæði 2. mgr. þessarar greinar, b-liðar 2. mgr. 5. gr. og 35. gr. Ráðherra setur nánari reglur samkvæmt tillögu ríkissaksóknara um hvernig stjórn rannsóknar skuli háttað, hvenær brot skuli rannsakað undir stjórn ríkislögreglustjóra skv. b-lið 2. mgr. 5. gr. og um rannsóknaraðstoð. Ráðherra setur samkvæmt tillögu ríkissaksóknara nánari reglur um stjórn lögreglurannsókna og samvinnu lögreglustjóra við rannsókn sakamála. Mæli sérstakar ástæður með því er ráðherra heimilt að tillögu ríkissaksóknara að kveða á um að rannsókn tiltekinna brotaflokka í umdæmi lögreglustjórans á Norðurlandi vestra og í Vestmannaeyjum fari fram í öðru umdæmi.

2. Héraðssaksóknari annast rannsókn brota gegn XII. kafla, alvarlegra brota gegn 128.–129. gr., 179. gr., 247.–251. gr., 253.–254. gr., 262. gr., 264. gr. og 264. gr. a almennra hegningarlaga, alvarlegra brota gegn skatta- og tollalögum, brota gegn lögum sem varða gjaldeyrismál, samkeppni, verðbréf, lánsviðskipti og aðra fjármálastarfsemi, umhverfisvernd, vinnuvernd, stjórn fiskveiða og annarra alvarlegra, óvenjulegra eða skipulagðra fjármunabrota sem tengjast atvinnurekstri eða verslun og viðskiptum. Einnig er honum heimilt að annast rannsókn brota sem tengjast framangreindum brotum. Ríkissaksóknari getur falið héraðssaksóknara rannsókn annarra brota.

3. Héraðssaksóknari annast móttöku tilkynninga á grundvelli laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.

4. Héraðssaksóknari skal vinna að endurheimt og upptöku ólögmæts ávinnings af hvers kyns refsiverðri háttsemi í tengslum við lögreglurannsóknir við embætti hans og önnur lögreglustjóraembætti.

b. Við bætist ný málsgrein sem orðast svo:

8. Ríkissaksóknari sker úr um valdsvið héraðssaksóknara gagnvart lögreglustjórum og milli lögreglustjóra innbyrðis, varðandi rannsóknir brota, ef vafi rís um það.

26. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 9. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

1. Ríkislögreglustjóri, aðstoðarríkislögreglustjóri, héraðssaksóknari, varahéraðssaksóknari, lögreglustjórar, aðstoðarlögreglustjórar á höfuðborgarsvæðinu og á Suðurnesjum, skólastjóri Lögregluskóla ríkisins, löglærðir starfsmenn héraðssaksóknara og lögreglustjóra og lögreglumenn fara með lögregluvald.

b. Við bætist ný málsgrein sem orðast svo:

9. Sérfróðir starfsmenn héraðssaksóknara og lögreglustjóra hafa, samkvæmt nánari ákvörðun héraðssaksóknara eða lögreglustjóra, heimild til að annast skýrslutöku á rannsóknarstigi af sakborningum og vitnum.

27. gr.

Við 27. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

2. Ráðherra ákveður á hverjum tíma í samráði við ríkislögreglustjóra, að fengnum tillögum héraðssaksóknara, fjölda lögreglumanna hjá embætti héraðssaksóknara.

28. gr.

35. gr. laganna orðast svo:

1. Kæru á hendur starfsmanni lögreglu fyrir ætlað refsivert brot við framkvæmd starfa hans skal beina til héraðssaksóknara og fer hann með rannsókn málsins, sbr. þó 2. mgr.

2. Kæru á hendur starfsmanni héraðssaksóknara fyrir ætlað refsivert brot við framkvæmd starfa hans skal beina til ríkissaksóknara. Við meðferð slíkra mála getur ríkissaksóknari beitt þeim heimildum sem lögregla hefur endranær. Lögreglu ber að veita ríkissaksóknara aðstoð við rannsókn mála samkvæmt þessari málsgrein eftir því sem óskað er.

III. KAFLI

Gildistökuákvæði o.fl.

29. gr.

Gildistaka. Brottfall laga um embætti sérstaks saksóknara.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2015.

Við gildistöku laga þessara falla úr gildi lög um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/ 2008, með síðari breytingum.

Við gildistöku laga þessara tekur héraðssaksóknari við rannsókn, ákærumeðferð og saksókn í öllum þeim málum sem embætti sérstaks saksóknara fer með. Ákveði ríkissaksóknari ekki annað tekur héraðssaksóknari á sama tíma við rannsókn, ákærumeðferð og saksókn í öllum þeim málum sem ríkissaksóknari eða lögreglustjórar fara með, að því leyti sem þessi verkefni heyra undir héraðssaksóknara eftir gildistöku laganna. Jafnframt tekur embætti héraðssaksóknara við eignum og skuldbindingum embættis sérstaks saksóknara. Sama gildir um ónýttar fjárheimildir eða skuldir í fjárlögum fyrir árið 2015.

30. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1.

Almenn hegningarlög, nr. 19/1940, með síðari breytingum:

a. 9. tölul. 1. mgr. 70. gr. laganna orðast svo: Hvort hann hefur veitt af sjálfsdáðum aðstoð eða upplýsingar sem hafa verulega þýðingu við að upplýsa brot hans, aðild annarra að brotinu eða önnur brot.

b. Við 9. tölul. 1. mgr. 74. gr. laganna bætist: eða veitir af sjálfsdáðum aðstoð eða upplýsingar sem hafa verulega þýðingu við að upplýsa brot hans, aðild annarra að brotinu eða önnur brot.

2.

Lög um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, með síðari breytingum: Í stað orðanna „embætti sérstaks saksóknara“ í 1. málsl. 84. gr. laganna kemur: héraðssaksóknara.

3.

Lög um virðisaukaskatt, nr. 50/1988, með síðari breytingum: Í stað orðanna „embætti sérstaks saksóknara“ í 3. málsl. 5. mgr. 26. gr. laganna kemur: héraðssaksóknara; og í stað orðanna „embættis sérstaks saksóknara“ í 7. mgr. 41. gr. laganna kemur: héraðssaksóknara.

4.

Lög um bókhald, nr. 145/1994, með síðari breytingum: Í stað orðanna „Embætti sérstaks saksóknara“ í 1. málsl. 1. mgr. 41. gr. laganna kemur: Héraðssaksóknari; og í stað orðanna „embættis sérstaks saksóknara“ í 4. mgr. sömu greinar kemur: héraðssaksóknara.

5.

Lög um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur, nr. 94/1996, með síðari breytingum: Í stað orðanna „Embætti sérstaks saksóknara“ í 1. málsl. 4. mgr. 20. gr. laganna kemur: Héraðssaksóknari.

6.

Lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, með síðari breytingum: Í stað orðanna „embættis sérstaks saksóknara“ í 2. mgr. 16. gr. a laganna kemur: héraðssaksóknara.

7.

Lög um tekjuskatt, nr. 90/2003, með síðari breytingum: Í stað orðanna „embætti sérstaks saksóknara“ í 3. mgr. 97. gr. laganna kemur: héraðssaksóknara.

8.

Lög um ársreikninga, nr. 3/2006, með síðari breytingum: Í stað orðanna „Embætti sérstaks saksóknara“ í 1. málsl. 1. mgr. 126. gr. laganna kemur: Héraðssaksóknari; og í stað orðanna „embættis sérstaks saksóknara“ í 7. mgr. sömu greinar kemur: héraðssaksóknara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið á vegum réttarfarsnefndar að frumkvæði dómsmálaráðherra, m.a. á grundvelli minnisblaðs stýrihóps innanríkisráðuneytisins um mótun réttaröryggisáætlunar og vinnuhóps um framtíðarskipan ákæruvalds en í honum eiga sæti Sigríður J. Friðjónsdóttir ríkissaksóknari, Halla Bergþóra Björnsdóttir, formaður lögreglustjórafélagsins, Jón H. B. Snorrason, formaður ákærendafélagsins, og Björn L. Bergsson hæstaréttarlögmaður. Sigurður Tómas Magnússon, prófessor við Háskólann í Reykjavík, vann drög að frumvarpinu og athugasemdum við það í samráði við Eirík Tómasson hæstaréttardómara, Ragnheiði Harðardóttur héraðsdómara og Stefán Má Stefánsson prófessor af hálfu réttarfarsnefndar og starfsmenn innanríkisráðuneytisins.

Fyrir liggur að ákvæði laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, um nýtt saksóknarstig, þ.e. embætti héraðssaksóknara, eiga að óbreyttu að taka gildi 1. janúar 2016 en gildistöku ákvæðanna hefur verið frestað allt frá því að sakamálalögin tóku gildi að öðru leyti 1. janúar 2009 en síðan þá hafa ríkissaksóknari, sérstakur saksóknari og lögreglustjórar farið með ákæruvald. Mikilvægustu rökin að baki ákvæðum um stofnun embættis héraðssaksóknara voru að fyrirkomulag ákæruvalds þyrfti að vera með þeim hætti að ávallt væri unnt að kæra ákvörðun um að fella mál niður eða falla frá saksókn til æðri ákæruvaldshafa en samkvæmt núverandi fyrirkomulagi er ekki unnt að kæra slíkar ákvarðanir ríkissaksóknara, t.d. í kynferðisbrotamálum. Þessi rök eru enn í fullu gildi en hins vegar hafa komið fram efasemdir um nauðsyn þess að koma á fót þriðja saksóknarstiginu. Í þessu frumvarpi er önnur leið farin að sama marki, þ.e. að hafa ákæruvaldsstigin aðeins tvö en að setja á fót héraðssaksóknaraembætti til að sinna sambærilegum verkefnum og áður hafði verið ráðgert en að auki verkefnum embættis sérstaks saksóknara og nokkrum öðrum verkefnum þar til viðbótar.

Með frumvarpi þessu er ætlunin að ná fram einfaldari og hagkvæmari lausn á framangreindum vanda, bæta úr ýmsum ágöllum á núverandi skipan ákæruvalds og finna framtíðarlausn á fyrirkomulagi rannsókna í efnahagsbrotamálum.

Þeir þættir sem kalla á endurskoðun á skipan ákæruvalds og rannsókna efnahagsbrota eru nánar tiltekið eftirfarandi:

1. Ákvæði sakamálalaga um þriggja þrepa ákæruvald og embætti héraðssaksóknara eiga að taka gildi 1. janúar 2016. Því er nauðsynlegt að fyrirhugaðar breytingar séu ákveðnar og komi til framkvæmda svo fljótt sem auðið er.

2. Endurskoða þarf verkefni embættis ríkissaksóknara til þess að gera því kleift að sinna því mikilvæga eftirlits- og samræmingarhlutverki sem því er ætlað lögum samkvæmt. Þá er enginn kostur á málskoti í málum sem ríkissaksóknari fer nú með ákæruvald í.

3. Lagaákvæði um embætti sérstaks saksóknara þarfnast endurskoðunar. Embættið fékk víðtækara hlutverk en því var í upphafi ætlað þegar verkefni efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra fluttust þangað 1. september 2011. Verkefni embættisins hafa tekið breytingum og gera má ráð fyrir að rannsóknum svokallaðra hrunmála verði lokið í árslok 2015 og málsmeðferð þeirra fyrir héraðsdómi þá langt á veg komin. Þar sem héraðssaksóknara var samkvæmt sakamálalögum ætlað að taka við saksókn í efnahagsbrotum ræðst framtíð embættisins í núverandi mynd meðal annars af því hvort ákvæðin um héraðssaksóknara taki gildi 1. janúar 2016.

4. Fækkun og styrking lögreglustjóraembætta, með lögum nr. 51/2014, um breytingu á lögreglulögum, nr. 90/2014, gefur tilefni til að færa ákæruvald í nokkru meira mæli til lögreglustjóra.

5. Breytinga er þörf á fyrirkomulagi rannsókna og saksóknar á meintri refsiverðri háttsemi starfsmanna lögreglu og jafnframt á meintri refsiverðri háttsemi sem beinist gegn valdstjórninni og þá einkum lögreglu og öðrum stofnunum refsivörslukerfisins.

II. Meginefni frumvarpsins og markmið.

Meginefni frumvarpsins er annars vegar að ákvörðun um málshöfðun flytjist að mestu frá embætti ríkissaksóknara til lögreglustjóra og héraðssaksóknara, en það embætti verði þó í nokkuð annarri mynd en gert var ráð fyrir í þeim ákvæðum sakamálalaga sem frestað hefur verið frá 1. janúar 2009, síðast með lögum nr. 103/2014 til 1. janúar 2016. Hins vegar að verkefni embættis sérstaks saksóknara flytjist til héraðssaksóknara. Þá felst í frumvarpinu að gert er ráð fyrir að áfram verði tveggja þrepa ákæruvald hér á landi en ekki þriggja þrepa eins og gert var ráð fyrir í lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Þær breytingar fela fyrst og fremst í sér að ríkissaksóknara er falið að hafa íhlutun og eftirlit með rannsókn og saksókn lögreglustjóra í stað héraðssaksóknara og ákvörðunum lögreglustjóra verður skotið beint til ríkissaksóknara en ekki til héraðssaksóknara. Héraðssaksóknari verður þannig hliðsettur lögreglustjórum enda þótt héraðssaksóknari muni fara með ákæruvald vegna ýmissa þeirra brota sem lögreglustjórar annast rannsókn á. Þá verður embætti héraðssaksóknara fengið það hlutverk að annast lögreglurannsóknir í skatta- og efnahagsbrotamálum og nokkrum fleiri brotaflokkum en í núgildandi lögum var ekki gert ráð fyrir að embættið annaðist rannsóknir sakamála.

Þá er í frumvarpinu mælt fyrir um að hið nýja héraðssaksóknaraembætti fari að auki með eftirfarandi verkefni:

1. Rannsókn á brotum starfsmanna lögreglu sem ríkissaksóknari hefur annast skv. 35. gr. lögreglulaga.

2. Rannsókn á brotum gegn valdstjórninni sem lögreglustjórar hafa annast.

3. Móttöku tilkynninga á grundvelli laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka sem ríkislögreglustjóri hefur annast.

4. Endurheimt og upptöku ólögmæts ávinnings af hvers kyns refsiverðri háttsemi í tengslum við lögreglurannsóknir við embætti hans og önnur lögreglustjóraembætti.

Með frumvarpinu er stefnt að því að efla eftirlitshlutverk ríkissaksóknara. Umfangsmikil verkefni verða eftir hjá embætti ríkissaksóknara, svo sem meðferð áfrýjunarmála og kærumála vegna ákvarðana lægra settra ákæruvaldshafa. Þessi verkefni munu aukast nokkuð vegna fyrirsjáanlegrar fjölgunar á kærum á ákvörðunum lægra settra ákærenda. Mikilvægt er að embætti ríkissaksóknara verði gert kleift að sinna almennri stefnumótun um ákæruvaldsmálefni, útgáfu fyrirmæla og eftirliti með rannsóknum sakamála, meðferð ákæruvalds í landinu og alþjóðlegum tengslum á þessu sviði. Einn þáttur í því er menntun og þjálfun ákærenda sem lítil tök hafa verið á að sinna fram að þessu. Jafnframt er mikilvægt að embættið geti sinnt alþjóðlegum tengslum á þessu sviði.

Embætti héraðssaksóknara er ætlað að annast flóknari verkefni á sviði saksóknar og sakamálarannsókna sem óheppilegt þykir að ríkissaksóknari eða hin dreifðu lögregluembætti fari með vegna sjónarmiða um skilvirkni, nauðsynlega sérhæfingu og hættu á vanhæfi. Með stofnun þessa embættis er leyst úr mörgum vanköntum á núverandi fyrirkomulagi rannsókna og saksóknar. Verkefni þess verða nokkuð fjölbreytt og talsvert umfangsmikil. Lagt er til að embættið verði, vegna hins mikilvæga ákæruvaldshlutverks þess, nefnt „embætti héraðssaksóknara“ þótt eðli þess verði talsvert annað en þess héraðssaksóknaraembættis á öðru ákæruvaldsstigi sem gert var ráð fyrir að yrði sett á fót samkvæmt ákvæðum 22. og 23. gr. sakamálalaga. Gert er ráð fyrir að embættið fari með lögregluvald á afmörkuðum sviðum. Ákvarðanir verði kæranlegar til ríkissaksóknara eins og ákvarðanir lögregluembætta.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að lögreglustjórum hjá hinum nýju almennu lögregluembættum, samkvæmt lögum nr. 51/2014, verði falið að höfða sakamál vegna fleiri brota en þeir gera nú. Er það til þess fallið að efla og styrkja hin nýju lögregluembætti.

Markmið frumvarpsins er eins og áður segir að efla og styrkja ákæruvaldið í landinu og jafnframt að leysa ýmis vandamál varðandi fyrirkomulag lögreglurannsókna og ákæruvalds, annars vegar með því að efla eftirlitshlutverk ríkissaksóknara og færa ákæruvald frá embættinu til embættis héraðssaksóknara og lögreglustjóra, hins vegar með því að flytja til embættis héraðssaksóknara verkefni embættis sérstaks saksóknara og verkefni sem ekki verður með góðu móti komið fyrir við önnur lögreglu- eða ákæruvaldsembætti. Gert er ráð fyrir að héraðssaksóknaraembættið taki þannig við verkefnum frá ríkissaksóknara, embætti sérstaks saksóknara, ríkislögreglustjóra og öðrum lögregluembættum. Með breytingunum verði þessum verkefnum fyrir komið með traustum og skilvirkum hætti í eins fáum stofnunum og unnt er. Loks miðar frumvarpið að því að sú sérþekking og reynsla sem skapast hefur á sviði rannsóknar og saksóknar í flóknum skattalaga- og efnahagsbrotamálum glatist ekki heldur flytjist til héraðssaksóknaraembættisins.

Frumvarpið felur einkum í sér breytingar á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, með síðari breytingum, og lögreglulögum, nr. 90/1996, með síðari breytingum. Að auki falla úr gildi lög um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008. Jafnframt felur frumvarpið í sér breytingar á 70. og 74. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum, og smávægilegar breytingar á nokkrum öðrum lögum.

III. Ný skipan ákæruvalds.

Í frumvarpinu er lagt til að fyrirkomulag ákæruvalds verði í stórum dráttum þannig að ákæruvaldið verði á tveimur ákæruvaldsstigum. Ríkissaksóknari verði eftir sem áður æðsti handhafi ákæruvalds en lögreglustjórar og héraðssaksóknari fari með ákæruvald á lægra ákæruvaldsstigi.

1. Hlutverk ríkissaksóknara verður að flestu leyti með sama hætti og fyrir er mælt í 21. gr. sakamálalaga, en tekur þó þeim breytingum sem hér greinir:

a. Ríkissaksóknari höfði sakamál ef brot varðar X. kafla almennra hegningarlaga, svo og þau mál önnur þar sem ráðherra tekur ákvörðun um saksókn, sbr. 2. mgr. 21. gr., sbr. 2. mgr. 19. gr. sakamálalaga. Ríkissaksóknari geti þó tekið saksókn í sínar hendur í öðrum sakamálum á öllum stigum.

b. Ríkissaksóknari taki ákvörðun um áfrýjun til Hæstaréttar og annist flutning mála þar.

c. Eftirlitshlutverk ríkissaksóknara með rannsóknum og saksókn verði eflt.

d. Ákvarðanir lögreglustjóra og héraðssaksóknara um að hætta rannsókn, fella mál niður eða falla frá saksókn, sbr. 52. gr. og 145.–147. gr. laga um meðferð sakamála, verði kæranlegar beint til ríkissaksóknara.

e. Ríkissaksóknari geti ákveðið hvaða lögreglustjóri eða héraðssaksóknari skuli rannsaka og eftir atvikum höfða mál vegna tiltekins brots og þannig falið öðru embætti en rannsakað hefur mál að annast saksókn, þ.m.t. að höfða mál.

f. Ríkissaksóknari skeri úr álitaefnum sem upp koma milli lögreglustjóra og héraðssaksóknara um valdmörk varðandi rannsókn, saksókn og önnur atriði.

g. Ríkissaksóknari fari ekki lengur með það verkefni sem honum er nú falið skv. 35. gr. lögreglulaga, þ.e. að fara með rannsókn á ætluðum refsiverðum brotum starfsmanna lögreglu við framkvæmd starfa nema hvað varðar ætluð brot starfsmanna héraðssaksóknara.

2.

Ákæruvald á lægra ákæruvaldsstigi vegna annarra brota en þeirra sem ríkissaksóknari höfðar verði í höndum héraðssaksóknara og lögreglustjóra og verði í stórum dráttum þannig:

a. Stofnað verði embætti héraðssaksóknara sem fari með ákæruvald vegna flestra þeirra brota sem ríkissaksóknari fer nú með ákæruvald í og fari jafnframt með saksókn alvarlegra skatta- og efnahagsbrota, brota gegn valdstjórninni og brota starfsmanna lögreglu.

b. Lögreglustjórum verði falið að höfða mál vegna fleiri tegunda brota en áður. Þannig höfði þeir sakamál vegna allra þeirra brota sem þeir hafa gert frá árinu 2009 skv. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða VII í sakamálalögum. Því til viðbótar verði fært til þeirra ákæruvald vegna brota m.a. gegn 148. gr., ef brot tengist broti þar sem þeir höfða mál, 206. gr., 210. gr. a, 219. gr., öllum XXV. kafla almennra hegningarlaga og þeim brotum gegn XXVI. kafla almennra hegningarlaga sem þeir rannsaka samkvæmt lögreglulögum.

IV. Breyting á fyrirkomulagi rannsókna vegna efnahagsbrota, brota starfsmanna lögreglu og brota gegn valdstjórninni.

Í frumvarpinu er lagt til að verkefni embættis sérstaks saksóknara á sviði rannsókna efnahagsbrota verði falin nýju embætti héraðssaksóknara. Að auki verði embættinu falin ýmis verkefni tengd efnahagsbrotarannsóknum sem önnur embætti hafa annast fram til þessa og rannsókn í öðrum brotaflokkum sem af ýmsum ástæðum þykir heppilegra að verði sinnt af einu embætti á landsvísu.

1.

Rannsókn efnahagsbrotamála.

Lagt er til að embættið annist þau verkefni á sviði rannsóknar- og ákærumeðferðar efnahagsbrotamála sem embætti sérstaks saksóknara annast nú.

Efnahagsbrot snúast oftlega um mikla fjárhagslega hagsmuni og getur rannsókn þeirra oft staðið um lengri tíma. Þá krefst meðferð þessara mála oft sérstakrar þekkingar á viðskiptum og bókhaldi. Brot þessi eru meðal þeirra flóknustu sem lögregla þarf að glíma við og krefjast sérhæfingar sem telja verður að útilokað sé að byggja upp í fleiri en einni rannsóknardeild á landinu.

Nauðsynlegt er að tryggja vandaða og skilvirka refsivörslu á sviði rannsókna- og saksóknar í skattalaga- og efnahagsbrotamálum m.a. til þess að:

– Skapa varnaðaráhrif.

– Styðja við skattheimtu og treysta þannig nauðsynlega tekjuöflun ríkissjóðs samhliða því að stuðla að jöfnuði milli borgaranna.

– Bæta árangur af endurheimtu ólögmæts ávinnings af hvers kyns brotastarfsemi og stuðla að efndum á einkaréttarlegum kröfum brotaþola.

– Stuðla að heilbrigðara viðskiptaumhverfi og skapa fjármálastarfsemi og viðskiptum aðhald.

2.

Endurheimt ólögmæts ávinnings brota og móttaka tilkynninga um peningaþvætti.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að héraðssaksóknari annist móttöku tilkynninga á grundvelli laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og að þetta verkefni verði flutt frá peningaþvættisskrifstofu ríkislögreglustjóra. Rökin fyrir þeirri breytingu eru þau að þessi starfsemi eigi mesta samleið með rannsókn efnahagsbrota þótt nauðsynlegt sé að starfsemin sé nokkuð sjálfstæð.

Jafnframt er lagt til í frumvarpinu að eitt af verkefnum héraðssaksóknara verði að vinna að endurheimt og upptöku ólögmæts ávinnings af hvers kyns refsiverðri háttsemi í tengslum við lögreglurannsóknir við embætti hans og önnur lögregluembætti. Starfsemin verði ekki einskorðuð við að rekja slóð og aðstoða við endurheimt ólögmæts ávinnings af skatta- og efnahagsbrotum, heldur einnig hvers kyns skipulagðrar brotastarfsemi sem rannsökuð er við hin almennu lögregluembætti svo sem fíkniefnabrota, mansals, tryggingasvika og annarra brota. Refsingar hafa lengi verið réttlættar meðal annars með því að þær skapi almenn og sérstök varnaðaráhrif. Jafn mikilvægt er að tryggja að brotamenn njóti ekki ólögmæts ávinnings af brotum sínum. Frumvarpinu er ætlað að stuðla að því að það verði fastur þáttur í rannsókn allra hagnaðarbrota að kanna hvar ávinningur af broti sé niður kominn og stuðla að því að unnt sé að gera ávinninginn upptækan. Um talsvert sérhæfða starfsemi getur verið að ræða, sérstaklega ef um er að ræða brot sem á einhvern hátt tengist alþjóðlegri brotastarfsemi eða viðskiptum milli landa. Nauðsynlegt er að byggja upp sérþekkingu á þessu sviði sem nýst getur bæði við rannsókn efnahagsbrota og hvers kyns hagnaðarbrota.

3.

Rannsókn á brotum starfsmanna lögreglu.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að það verkefni ríkissaksóknara, skv. 35. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, að stýra rannsóknum á kærum vegna meintrar refsiverðrar háttsemi starfsmanna lögreglu verði fært til héraðssaksóknara. Ákvarðanir héraðssaksóknara í slíkum málum verða þá kæranlegar til ríkissaksóknara með sama hætti og aðrar ákvarðanir héraðssaksóknara og lögreglustjóra. Rannsókn á brotum starfsmanna héraðssaksóknara verði þó áfram hjá ríkissaksóknara.

Æskilegt er að meðferð kvartana vegna starfsaðferða lögreglu sem ekki falla undir refsiverða háttsemi verði fundinn heppilegur farvegur en innanríkisráðuneytið hefur hafið undirbúning að því.

4.

Rannsókn á brotum gegn valdstjórninni.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að rannsóknir á brotum gegn valdstjórninni verði færðar frá almennu lögregluembættunum til embættis héraðssaksóknara. Þegar meint brot beinist gegn starfsmanni lögregluembættis getur það valdið tortryggni að sama lögregluembætti annist rannsókn brotsins en brot gegn lögreglumönnum eru algengustu brotin gegn valdstjórninni. Óheppilegt er því að einstök lögregluembætti annist rannsókn á brotum sem beinast gegn starfsmönnum viðkomandi embættis. Því er í frumvarpinu gert ráð fyrir að hið nýja embætti héraðssaksóknara annist rannsókn og fari með ákæruvald vegna slíkra brota.

5.

Rannsókn og saksókn skattabrota.

Önnur af þeim megintillögum sem fram komu í skýrslu innanríkisráðherra um skipulag og tilhögun rannsókna og saksóknar í efnahagsbrotamálum, sem lögð var fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014, sbr. þingskjal 549, 283. mál, var að starfsemi skattrannsóknarstjóra yrði færð undir nýja efnahagsbrotastofnun. Stærðarhagkvæmni og skyldleiki verkefna mæla með slíkri sameiningu. Slík sameining þarfnast hins vegar lengri undirbúnings og er því gert ráð fyrir því í þessu frumvarpi að embætti skattrannsóknarstjóra fari áfram með rannsókn skattalagabrota og skyldra brota en embætti héraðssaksóknara fari með ákæruvald í þessum málaflokki og annist eftir atvikum viðbótarrannsókn eins og hingað til.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Ákvæðinu er annars vegar ætlað að taka af öll tvímæli um það hlutverk ríkissaksóknara að skera úr um valdmörk héraðssaksóknara og lögreglustjóra. Hins vegar er ákvæðinu ætlað að veita ríkissaksóknara svigrúm til að fela héraðssaksóknara ákæruvald í málum sem að öðru jöfnu ættu undir ákæruvald lögreglustjóra og til að fela lögreglustjóra ákæruvald í málum sem að öðru jöfnu ættu undir ákæruvald héraðssaksóknara.

Um 2. gr.

Rétt þykir að hagga ekki því fyrirkomulagi sem er í almennum hegningarlögum að ráðherra ákveði saksókn vegna brota á ákvæðum X. kafla og 99. og 101. gr. almennra hegningarlaga og að ríkissaksóknari höfði slík mál. Slík mál hafa verið afar fátíð og ekki ástæða til að ætla að breyting verði þar á. Er þetta í samræmi við gildandi lög í Danmörku.

Ákæruvald hins nýja héraðssaksóknaraembættis er í 1. mgr. skilgreint með mjög svipuðum hætti og ákæruvald embættis héraðssaksóknara átti að verða. Þó er lögreglustjórum falið að höfða sakamál vegna nokkurra brota til viðbótar þeim heimildum, svo sem brota gegn 148. gr. ef brot tengist broti þar sem lögreglustjóri höfðar mál, þ.e. brota gegn 206. gr. (vændiskaup o.fl.), 110. gr. a (birting, framleiðsla, sala og dreifing á klámefni), 219. gr. (líkamsmeiðing af gáleysi) og öllum brotum í XXV. kafla (ærumeiðingar og brot gegn friðhelgi einkalífs) almennra hegningarlaga. Héraðssaksóknari mun höfða mál vegna þeirra auðgunarbrota sem hann annast rannsókn á samkvæmt lögreglulögum eins og gert er ráð fyrir að þau lög breytist samkvæmt frumvarpinu.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að héraðssaksóknari höfði mál vegna brota sem hann rannsakar samkvæmt lögreglulögum eins og frumvarpið gerir ráð fyrir að þau verði eftir breytingar. Fyrst og fremst er um að ræða skatta- og efnahagsbrotamál af ýmsu tagi en einnig brot starfsmanna lögreglu og brot gegn valdstjórninni.

Þá er mælt fyrir um það í 3. mgr. að ef héraðssaksóknari höfðar mál vegna brots geti hann að auki höfðað mál vegna annarra brota sem tengjast því broti þótt það sé ekki talið upp í 23. gr. Ef héraðssaksóknari kýs að höfða ekki mál vegna slíks fylgibrots getur lögreglustjóri í viðkomandi umdæmi höfðað mál vegna þess.

Í 4. mgr. er að finna undantekningu frá því fyrirkomulagi að lögreglustjórar taki aðeins við fyrirmælum frá ríkissaksóknara. Þessi undantekning á aðeins við um þau mál sem lögreglustjórar hafa sent héraðssaksóknara til ákvörðunar um saksókn en í slíkum tilvikum getur héraðssaksóknari, án milligöngu ríkissaksóknara, gefið lögreglustjóra fyrirmæli, sem honum er skylt að hlíta, um frekari rannsókn málsins, mælt fyrir um framkvæmd hennar og fylgst með henni. Ríkissaksóknari sker úr um valdmörk milli héraðssaksóknara og lögreglustjóra að þessu leyti ef þörf er á.

Í frumvarpinu er lögð til sú breyting í 6. mgr. að frestur ríkissaksóknara til að leggja til við héraðssaksóknara að hann höfði mál verði lengdur úr einum mánuði í tvo. Núverandi frestur hefur reynst í skemmra lagi.

Önnur ákvæði greinarinnar þarfnast ekki skýringa en þau hafa verið löguð að breytingum í tveggja þrepa ákæruvald og sambærilegum ákvæðum um lögreglustjóra í 24. gr. laganna.

Um 3. gr.

Samkvæmt ákvæðinu er ákæruvald lögreglustjóra áfram skilgreint með neikvæðum hætti. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar á 24. gr. laganna aðrar en þær sem leiðir af því að horfið er frá þriggja þrepa ákæruvaldi en af því leiðir að ríkissaksóknari tekur við því hlutverki sem til stóð að fela héraðssaksóknara. Þá er frestur ríkissaksóknara til að leggja fyrir héraðssaksóknara eða lögreglustjóra að höfða mál skv. 3. mgr. lengdur úr einum mánuði í tvo.

Um 4. gr.

Lagt er til að 2. mgr. 25. gr. verði breytt þannig að lagt verði í vald ríkissaksóknara í stað héraðssaksóknara að fela öðrum en héraðssaksóknara og löglærðum starfsmönnum hans að flytja mál í héraði.

Þá er lagt til að varahéraðssaksóknara verði bætt við upptalningu á þeim sem ríkissaksóknari getur falið að flytja mál skv. 4. mgr. 25. gr.

Um 5. gr.

Lögð er til sú breyting á 3. mgr. 26. gr. að í stað héraðssaksóknara verði það ríkissaksóknari sem bregðist við vanhæfi lögreglustjóra og taki ákvörðun um að fela héraðssaksóknara eða öðrum lögreglustjóra að fara með mál. Bregðast þarf við vanhæfi lögreglustjóra hvort sem það kemur í ljós undir rannsókn máls eða við ákvörðun um höfðun sakamáls.

Þær efnislegu breytingar sem lagðar eru til á 4. og 5. mgr. 26. gr. eru til komnar vegna þess að óþarft þykir að vanhæfi saksóknara, sem fer með mál fyrir dómi en hefur hvorki stýrt rannsókn máls eða höfðað mál, eigi að leiða til frávísunar sakamáls frekar en t.d. vanhæfi dómara eða verjanda. Þess í stað er lagt til að ríkissaksóknari, eða eftir atvikum héraðssaksóknari ef hann hefur höfðað mál, annist þá sjálfur flutning málsins eða feli öðrum löghæfum manni að gera það. Slíka ákvörðun gæti ríkissaksóknari, eða eftir atvikum héraðssaksóknari, tekið að eigin frumkvæði eða eftir að dómari hefur komist að þeirri niðurstöðu að um vanhæfi teljist vera að ræða.

Um 6. gr.

Lagt er til að héraðssaksóknara og löglærðum starfsmönnum hans verði bætt inn í upptalningu 2. mgr. 38. gr. á þeim sem geta ákveðið þóknun tilnefnds verjanda.

Um 7. gr.

Breytingin á 2. mgr. 40. gr. þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Lagt er til að héraðssaksóknara og löglærðum starfsmönnum hans verði bætt inn í upptalningu 2. mgr. 48. gr. á þeim sem geti ákveðið þóknun tilnefnds réttargæslumanns brotaþola.

Um 9. gr.

Einu breytingarnar sem lagðar eru til á 1. og 3. mgr. 49. gr. eru þær að þar sem héraðssaksóknara er ætlað að annast lögreglustjórn er mælt fyrir um að þegar hann fari með rannsókn máls skuli kröfu um atbeina dómara eða um úrlausn ágreinings skv. 2. mgr. 102. gr. beint til héraðsdóms í Reykjavík.

Um 10. gr.

Ekki er um að ræða efnislega breytingu á 1. mgr. 52. gr. en þar sem héraðssaksóknara verður falin lögreglustjórn á afmörkuðum sviðum samkvæmt frumvarpinu þykir rétt að taka fram að rannsókn sakamála sé í höndum lögreglu, undir stjórn héraðssaksóknara eða lögreglustjóra, nema öðruvísi sé mælt fyrir um í lögum.

Lagt er til að síðasti málsliður 2. mgr. 52. gr. falli brott enda er ítarlega kveðið á um verkaskiptingu lögreglustjóra hvað varðar rannsókn sakamála í lögreglulögum og þykir óþarft að vísa til þess í sakamálalögum.

Í 6. mgr. er lagt til að frestur ríkissaksóknara til að taka afstöðu til kæru á ákvörðun lögreglu skv. 4. mgr. lengist úr einum mánuði í þrjá mánuði en frestur þessi hefur reynst of skammur. Þá má búast við talsverðri fjölgun kærumála af þessu tagi nái frumvarpið fram að ganga.

Lagt er til að sú breyting verði gerð á 8. mgr. 52. gr. laganna að lögreglu verði gert skylt að rökstyðja í stuttu máli ákvarðanir sínar skv. 4. mgr., ef þess er óskað. Þessi breyting er gerð til að vanda málsmeðferðina og treysta þannig réttarstöðu borgaranna auk þess sem rökstuðningur lögreglu auðveldar ríkissaksóknara afgreiðslu málsins.

Aðrar breytingar á 52. gr. stafa af því að horfið er frá þriggja þrepa ákæruvaldi og ríkissaksóknari tekur því við hlutverki héraðssaksóknara gagnvart lögreglustjórum.

Um 11. gr.

Lagt er til að héraðssaksóknara verði bætt inn í upptalningu 2. mgr. 85. gr. á tveimur stöðum en slíkt er nauðsynlegt þar sem héraðssaksóknara er falin lögreglustjórn í frumvarpinu.

Um 12. gr.

Lagt er til að héraðssaksóknara og löglærðum starfsmönnum hans verði bætt inn í upptalningu 2. mgr. 86. gr. á þeim sem geta ákveðið þóknun fyrir rannsókn og skoðun skv. 1. mgr.

Um 13. gr.

Lagt til að ákærandi sé talinn upp á undan lögreglustjóra í 1. og 2. mgr. 103. gr. Með ákæranda er átt við ríkissaksóknara, héraðssaksóknara og lögreglustjóra en hlutverk þeirra sem ákærenda er m.a. að leggja fyrir dómara kröfur þar sem atbeina dómara þarf til aðgerða á rannsóknarstigi skv. 1. mgr. 102. gr. Þar sem lögreglustjóri fer í mörgum tilvikum með rannsókn máls en héraðssaksóknari tekur ákvörðun um málshöfðun þykir rétt að tilgreina lögreglustjóra sérstaklega í þessum ákvæðum til að taka af öll tvímæli um að lögreglustjóri hefur það hlutverk á rannsóknarstigi að leggja fyrir dómara kröfu um rannsóknaraðgerð þótt hann hafi ekki heimild til að höfða mál vegna viðkomandi brots.

Um 14. gr.

Hvað varðar breytingu á 2. mgr. 104. gr. vísast til athugasemda við 13. gr. frumvarpsins.

Um 15. gr.

Lagt er til að héraðssaksóknara verði bætt inn í 5. mgr. 146. gr. við hlið lögreglustjóra.

Um 16. gr.

Af breyttu hlutverki héraðssaksóknara í frumvarpinu leiðir að nauðsynlegt er að gera þær breytingar á 147. gr. laganna að ákvarðanir bæði héraðssaksóknara og lögreglustjóra um að fella mál niður skv. 145. gr. eða falla frá saksókn skv. 2.–4. mgr. 146. gr. laganna verða kæranlegar til ríkissaksóknara. Af þessari breytingu leiðir jafnframt að 3. mgr. 147. gr. verður óþörf og er lagt til að hún falli brott.

Sú breyting er jafnframt lögð til á 147. gr. að héraðssaksóknara og lögreglustjórum verði gert að rökstyðja ákvarðanir sínar skv. 1. mgr. í stuttu máli, ef þess er óskað. Þessari breytingu er ætlað að stuðla að vandaðri málsmeðferð og treysta þar með réttaröryggi borgaranna. Þá lengist sá tími sem ríkissaksóknari hefur til að taka afstöðu, skv. 2. og 4. mgr. úr tveimur mánuðum í þrjá.

Um 17. gr.

Í samræmi við önnur ákvæði frumvarpsins er lagt til að ríkissaksóknari fái það hlutverk sem héraðssaksóknara var ætlað skv. 4. mgr. 149. gr. laganna og auk þess er lagt til að frestur sá sem ríkissaksóknari hefur til að taka ákvörðun samkvæmt ákvæðinu lengist úr einum mánuði í tvo.

Um 18. gr.

Breytingar á ákvæðunum eru til komnar vegna þess nýja hlutverks héraðssaksóknara að stýra rannsókn sakamála á afmörkuðum sviðum, svo og breytingu í tveggja þrepa ákæruvald. Ákvæðið þarfnast ekki frekari skýringa.

Um 19. gr.

Í frumvarpinu er lagt til að um fullnustu sekta sem lögregla hefur ákveðið skv. 1. mgr. 148. gr. og 1. mgr. 149. gr. laganna verði eingöngu vísað til laga um fullnustu refsinga en þar er að finna margvísleg ákvæði um innheimtu stjórnvaldssekta, m.a. um fullnustu slíkra sekta með fjárnámi.

Um 20. gr.

Breytingin á 3. mgr. 163. gr. stafar af breytingu í tveggja þrepa ákæruvald og þarfnast ekki frekari skýringa.

Um 21. gr.

Nái frumvarpið fram að ganga er ekki lengur þörf á ákvæði til bráðabirgða VII en það hefur verið í gildi frá 1. janúar 2009 og mælt fyrir um skipan ákæruvalds í því bráðabirgðaástandi sem skapaðist við frestun á stofnun embættis héraðssaksóknara.

Um 22. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um 23. gr.

Í 25. gr. frumvarpsins er lagt til að héraðssaksóknari annist móttöku tilkynninga á grundvelli laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka í stað ríkislögreglustjóra. Því er lagt til að a-liður 2. mgr. 5. gr. falli brott.

Um 24. gr.

Lagt er til að í 9. mgr. 6. gr. laganna verði tekin af öll tvímæli um að héraðssaksóknari fari með lögreglustjórn á sínu verksviði og fari auk þess með ákæruvald, almennar heimildir lögreglustjóra samkvæmt lögreglulögum og lögum um meðferð sakamála. Lagaákvæði um lögreglustjóra verða því almennt skilin þannig að þau taki einnig til héraðssaksóknara nema sérákvæði eigi við um hann.

Um 25. gr.

Lagðar eru til nokkrar breytingar á 8. gr. lögreglulaga, eins og ákvæðinu var breytt með 4. gr. laga nr. 51/2014 en þær breytingar taka gildi 1. janúar 2015.

Lagt er til að samræma orðalag 1. mgr. 8. gr. lögreglulaga og 1. mgr. 52. gr. laga um meðferð sakamála, eins og lagt er til að það verði skv. 10. gr. frumvarps þessa. Ekki er um efnislega breytingu að ræða á ákvæðinu en tekin af öll tvímæli um að lögreglan annist rannsókn brota undir stjórn yfirmanns viðkomandi embættis, þ.e. héraðssaksóknara eða lögreglustjóra. Enn fremur er lagt til að í 1. mgr. 8. gr. verði bætt við tilvísun til 2. mgr. sem fjallar um þau brot sem héraðssaksóknari annast rannsókn á. Þá eru lagðar til minni háttar orðalagsbreytingar á síðasta málslið 1. mgr.

Mælt fyrir um þau brot sem lagt er til að héraðssaksóknari annist rannsókn á skv. 2. mgr. 8. gr. Efni ákvæðisins er að mestu sótt í 1. gr. núgildandi laga um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, með síðari breytingum. Í samræmi við markmið frumvarpsins hefur 1. málsl. þeirrar greinar þó verið felldur brott en hann tengdist upphaflegu hlutverki embættis sérstaks saksóknara. Héraðssaksóknari mun skv. 2. mgr. 8. gr. lögreglulaga annast rannsókn skatta- og efnahagsbrota, þ.m.t. alvarlegra brota gegn 128. gr., 129. gr., 179. gr., 247.–251. gr., 253. gr., 254. gr., 262. gr., 264. gr. og 264. gr. a almennra hegningarlaga, og eru þau afmörkuð með svipuðum hætti og í lögum um embætti sérstaks saksóknara en þetta eru nær sömu verkefni og efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra annaðist um árabil. Jafnframt er héraðssaksóknara ætlað að rannsaka brot gegn XII. kafla almennra hegningarlaga en það eru brot gegn valdstjórninni. Þá þykir rétt að taka af tvímæli um það að héraðssaksóknari geti rannsakað önnur brot ef þau tengjast þeim brotum sem hann skal rannsaka. Jafnframt er lagt til að ríkissaksóknari geti falið héraðssaksóknara að annast rannsókn annarra brota.

Lagt er til að með 3. mgr. 8. gr. verði það verkefni ríkislögreglustjóra að annast móttöku tilkynninga á grundvelli laga um varnir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka fært til héraðssaksóknara. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpinu þykir þetta verkefni eiga mesta samstöðu með rannsóknum efnahagsbrota þótt tilkynningarnar geti tengst verkefnum ríkislögreglustjóra og annarra lögregluembætta.

Lagt er til að í 4. mgr. 8. gr. verði kveðið á um að héraðssaksóknari skuli vinna að endurheimt og upptöku ólögmæts ávinnings af hvers kyns refsiverðri háttsemi í tengslum við lögreglurannsóknir hvar sem þær eru framkvæmdar. Um er að ræða nýmæli í lögum og er því ætlað að stuðla að því að þessu mikilvæga verkefni verði betur sinnt en áður og verði fastur liður í rannsókn allra hagnaðarbrota, þ.m.t. skattsvika, brota gegn almannatryggingakerfinu og hvers kyns skipulagðrar brotastarfsemi. Mikilvægt er, með tilliti til sjónarmiða um varnaðaráhrif og þess grundvallaratriðis að glæpir eigi ekki að borga sig, að unnið sé markvisst að endurheimt ólögmæts ávinnings brota. Nauðsynlegt er að byggja upp sérfræðiþekkingu á þessi sviði hjá embætti héraðssaksóknara.

Loks er í b-lið lagt til að við 8. gr. lögreglulaga bætist ný málsgrein sem mæli fyrir um að ríkissaksóknari skeri úr um valdsvið héraðssaksóknara gagnvart lögreglustjórum og milli lögreglustjóra innbyrðis, varðandi rannsóknir brota, ef vafi rís um það. Þessi tilhögun þykir vera í samræmi við verksvið ríkissaksóknara skv. 21. gr. laga um meðferð sakamála og tekur af öll tvímæli í þessum efnum.

Um 26. gr.

Þar sem embætti héraðssaksóknara er ætlað að annast rannsókn sakamála þykir nauðsynlegt að lögreglumenn við embættið og löglærðir starfsmenn þess fari með lögregluvald og er lagt til að 1. mgr. 9. gr. lögreglulaga verði breytt til samræmis við það.

Lagt er til að í 2. mgr. 9. gr. verði kveðið á um að sérfróðir starfsmenn héraðssaksóknara og lögreglustjóra fái, samkvæmt ákvörðun yfirmanns embættis, heimild til að annast skýrslutöku á rannsóknarstigi af sakborningum og vitnum. Sambærilegt ákvæði er nú í 1. mgr. 4. gr. laga um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, og hefur gefist vel. Ætla má að sérfræðiþekking annarra starfsmanna lögregluembætta en lögfræðinga og lögreglumanna, svo sem starfsmanna með viðskiptamenntun eða tæknimenntun, geti nýst vel við skýrslutökur í ýmsum tegundum sakamála. Nauðsynlegt er þó að skýrslutöku sé stýrt af starfsmanni með lögregluvald.

Um 27. gr.

Lagt er til að í 2. mgr. 27. gr. verði sambærilegt ákvæði um ákvörðun um fjölda lögreglumanna hjá embætti héraðssaksóknara og er nú í 1. mgr. um ákvörðun um fjölda lögreglumanna í hverju lögregluumdæmi.

Um 28. gr.

Lagt er til að héraðssaksóknara verði falið það verkefni ríkissaksóknara skv. 35. gr. lögreglulaga að taka við kæru um refsivert brot starfsmanns lögreglu við framkvæmd starfa hans og fara með rannsókn málsins. Engir lögreglumenn hafa starfað hjá embætti ríkissaksóknara og ekki er gerð breyting þar á. Ríkissaksóknari hefur því þurft að leita aðstoðar lögregluembætta við rannsókn slíkra mála og hefur á síðustu árum mest leitað til lögreglumanna við embætti sérstaks saksóknara og Lögregluskóla ríkisins og hafa þeir starfað beint undir stjórn ríkissaksóknara við slíkar rannsóknir. Þetta fyrirkomulag hefur ekki þótt alls kostar heppilegt og er því lögð til breyting á því. Má vænta þess að flest mál þessarar tegundar verði rannsökuð af hálfu embættis héraðssaksóknara og eftir atvikum höfðuð sakamál þar.

Í þeim tilvikum sem kæra beinist að starfsmanni héraðssaksóknara er lagt til að ríkissaksóknari annist rannsókn og eftir atvikum höfðun máls eins og hingað til og geti þá leitað aðstoðar lögreglumanna við annað embætti.

Um 29. gr.

Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að öll verkefni embættis sérstaks saksóknara, hvort sem um er að ræða mál sem eru enn í rannsókn, í ákærumeðferð eða fyrir dómi, hverfi til héraðssaksóknara við gildistöku laganna. Ákveði ríkissaksóknari ekki annað er gert ráð fyrir að héraðssaksóknari taki við óloknum verkefnum ríkissaksóknara á þeim sviðum sem færast til héraðssaksóknara, jafnt málum sem ekki hefur verið tekin ákvörðun um málshöfðun í og málum sem eru til meðferðar hjá héraðsdómstólunum. Þetta á einnig við um rannsóknir á brotum starfsmanna lögreglu.

Um 30. gr.

Lagt er til í 1. tölul. greinarinnar að breytingar verði gerðar bæði á 9. tölul. 1. mgr. 70. gr. og 9. tölul. 1. mgr. 74. gr. almennra hegningarlaga. Fyrrnefnda ákvæðið heimilar dómara að milda refsingu ef ákærði hefur upplýst um aðild annarra að broti. Síðara ákvæðið er refsilækkunarástæða sem heimilar dómara að færa refsingu sem lögð er við broti í lögum niður úr lágmarki sem þar er ákveðið ef ákærði segir af sjálfsdáðum til brots síns og skýrir hreinskilnislega frá öllum atvikum að því. Í frumvarpinu er lagt til að gildissvið beggja ákvæða verði víkkað þannig að það geti haft sömu áhrif ef hinn brotlegi veitir af sjálfsdáðum aðstoð eða upplýsingar sem hafa verulega þýðingu við að upplýsa brot hans, aðild annarra að brotinu eða önnur brot.

Í 5. gr. laga um embætti sérstaks saksóknara er að finna heimild fyrir ríkissaksóknara að ákveða, að uppfylltum ströngum skilyrðum að sá sem hefur frumkvæði að því að bjóða eða láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar eða gögn sæti ekki ákæru þótt upplýsingarnar eða gögnin leiði líkur að broti hans sjálfs. Beiting ákvæðisins hefur þótt nokkuð vandasöm og þykir ekki nægt tilefni til að gera sambærilegt ákvæði að almennri reglu í sakamálalögum. Svipað ákvæði er hins vegar í samkeppnislögum hér á landi og í nágrannalöndunum.

Í nágrannalöndum okkar, Danmörku, Noregi og Svíþjóð, er að finna í hegningarlögum refsiákvörðunarástæður í ætt við fyrrnefnd ákvæði 9. tölul. 1. mgr. 70. gr. og 9. tölul. 1. mgr. 74. gr. almennra hegningarlaga Þannig er heimilt samkvæmt dönsku hegningarlögunum að virða brotamanni til málsbóta ef hann hefur gefið sig fram af sjálfsdáðum og játað brot að fullu og jafnframt ef hann hefur veitt upplýsingar sem hafa haft verulega þýðingu við að upplýsa um refsiverða háttsemi annarra. Í norsku hegningarlögunum er heimild til að milda refsingu ef brotamaður hefur af sjálfsdáðum játað brot eða átt verulegan þátt í að upplýsa brot annarra. Samkvæmt sænsku hegningarlögunum skal dómari við ákvörðun refsingar meðal annars taka tillit til hvort ákærði hefur gefið sig fram af sjálfsdáðum. Í ágúst 2014 kom fram frumvarp frá sænska dómsmálaráðuneytinu um breytingar á refsiákvörðunarástæðum hegningarlaga hvað varðar þátttöku ákærða í að upplýsa um eigin brot.

Almennt má segja að það sé til þess fallið að auka skilvirkni refsivörslukerfis ef sá sem gerst hefur sekur um refsiverða háttsemi getur vænst þess að fá ívilnun fyrir að játa brot sitt hreinskilnislega eða veita upplýsingar eða aðra aðstoð sem stuðlar að því að brot þeirra eða annarra upplýsist fljótt og vel. Slíkt er til þess fallið að upplýsa brot og stytta málsmeðferðartíma. Margs ber þó að gæta við beitingu slíkra ákvæða. Þannig er lögreglu með öllu óheimilt að beita þvingun af nokkru tagi til að koma á slíkri samvinnu við brotamann. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 651/2009 um réttarstöðu handtekinna manna, yfirheyrslur hjá lögreglu o.fl. er tekið fram að lögregla skuli ekki gefa sakborningi fyrirheit um ívilnanir eða fríðindi ef hann hagar framburði sínum með tilteknum hætti. Hins vegar megi lögregla vekja athygli sakbornings á ákvæði 9. tölul. 1. mgr. 70. gr. almennra hegningarlaga. Jafnframt að ákæruvaldið muni gera grein fyrir því komi málið til dóms að slík aðstoð hafi verið veitt og að refsing muni vera reifuð í samræmi við það. Sé ákærendum heimilt að leggja til allt að 1/3 mildun refsingar þegar svo háttar til. Bóka skuli hvort og hvernig þessi kynning hafi farið fram.

Aðrir liðir greinarinnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála og lögreglulögum (skipan ákæruvalds, rannsókn efnahagsbrotamála o.fl.).

Frá árinu 2009 hefur gildistöku ákvæða laga nr. 88/2008 um nýtt saksóknarstig, embætti héraðssaksóknara, ítrekað verið frestað en að óbreyttu munu þau taka gildi 1. janúar 2016. Í þeim lögum er m.a. gert ráð fyrir að komið verði á fót þriðja saksóknarstiginu. Í þessu frumvarpi er önnur leið farin að sama marki með því móti að ákæruvaldsstigin verði tvö en að sett verði á fót héraðssaksóknaraembætti til að sinna sambærilegum verkefnum og áður hafði verið ráðgert með fyrrgreindum lögum. Því til viðbótar tæki hin nýja stofnun við verkefnum embættis sérstaks saksóknara og nokkrum öðrum verkefnum þar að auki. Helstu markmið frumvarpsins eru að bæta úr vanköntum á núverandi fyrirkomulagi ákæruvalds og mæla fyrir um framtíðarskipan rannsókna efnahagsbrota og efla og styrkja ákæruvaldið í landinu ásamt því að leysa ýmis vandamál varðandi fyrirkomulag lögreglurannsókna og ákæruvalds. Þá miðar frumvarpið að því að sú sérþekking og reynsla sem skapast hefur á sviði rannsóknar og saksóknar í flóknum skattalaga- og efnahagsbrotamálum á undanförnum árum glatist ekki heldur flytjist til embættis héraðssaksóknara. Samkvæmt frumvarpinu skal þetta nýja embætti taka til starfa 1. júlí 2015.

Í frumvarpinu er í fyrsta lagi gert ráð fyrir að fyrirkomulag ákæruvalds verði á tveimur stigum. Æðsti handhafi ákæruvalds verði ríkissaksóknari en embætti héraðssaksóknara verði saksóknar- og lögregluembætti á lægra ákæruvaldsstigi. Í öðru lagi er lagt til að embætti héraðssaksóknara annist þau verkefni á sviði rannsóknar og ákærumeðferðar efnahagsbrotamála sem embætti sérstaks saksóknara annast nú auk viðbótarrannsókna sem þörf er á í málum frá embætti skattrannsóknarstjóra. Í þriðja lagi er í frumvarpinu gert ráð fyrir héraðssaksóknari annist móttöku tilkynninga á grundvelli laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og að þetta verkefni verði flutt frá peningaþvættisskrifstofu ríkislögreglustjóra. Jafnframt er lagt til í frumvarpinu að eitt af verkefnum héraðssaksóknara verði að vinna að endurheimt og upptöku ólögmæts ávinnings af hvers kyns refsiverðri háttsemi í tengslum við lögreglurannsóknir við embætti hans og önnur lögregluembætti. Í fjórða lagi er gert ráð fyrir að það verkefni ríkissaksóknara að stýra rannsóknum á kærum vegna meintrar refsiverðrar háttsemi starfsmanna lögreglu verði fært til héraðssaksóknara. Í fimmta lagi er lagt til að færð verði frá almennu lögregluembættunum til embættis héraðssaksóknara verkefni er snúa að rannsóknum á brotum gegn valdstjórninni.

Samkvæmt frumvarpinu verður hlutverk ríkissaksóknara að flestu leyti með sama hætti og kveðið er á um í gildandi sakamálalögum og verða ýmis umfangsmikil verkefni eftir hjá embættinu, svo sem útgáfa áfrýjunarstefna, meðferð áfrýjunarmála vegna ákvarðana lægra settra ákæruvaldshafa og hið almenna eftirlitshlutverk sem gert er ráð fyrir að verði eflt. Þau verkefni sem flytjast frá embættinu til embættis héraðssaksóknara snúa einkum að þeim málshöfðunum sem ríkissaksóknari hefur haft með höndum, þ.e. ákvörðun um hvort ákæra skuli gefin út, mál fellt niður eða fallið frá saksókn ásamt saksókn fyrir héraðsdómi. Auk þess munu verkefni er snúa að rannsókn á brotum starfsmanna lögreglu flytjast frá embættinu.

Ekki liggur fyrir heildstæð greining og rekstraráætlun um starfsemi embættis héraðssaksóknara af hálfu innanríkisráðuneytisins en samkvæmt lauslegri áætlun ráðuneytisins er gert ráð fyrir að kostnaður við rekstur embættis héraðssaksóknara verði um 750 m.kr. á ári og er þá miðað við að starfsmenn verði 50 talsins. Þar af er gert ráð fyrir að 23 starfsmenn sinni rannsóknum á sviði skatta- og efnahagsbrota vegna verkefna sem færast frá sérstökum saksóknara og þá er reiknað með að 11 starfsmenn sinni ákæruvaldsstörfum vegna verkefna sem koma frá ríkissaksóknara og sérstökum saksóknara. Stærstu kostnaðarliðirnir eru launakostnaður sem áætlað er að nemi 552 m.kr. Þá er gert ráð fyrir að aðkeypt sérfræðiaðstoð nemi um 62 m.kr. Auk þess er gert ráð fyrir 60 m.kr. kostnaði vegna húsnæðis.

Reiknað er með að samtals muni 101 m.kr. fjárheimild flytjast til embættis héraðssaksóknara vegna verkefna sem færast eiga þangað frá öðrum stofnunum og skiptist sú fjárhæð á þann veg að 50 m.kr. koma frá ríkissaksóknara, 19 m.kr. frá ríkislögreglustjóra, 19 m.kr. frá Lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu og 13 m.kr. frá Lögreglustjóranum á Suðurnesjum. Þessu til viðbótar er gert ráð fyrir að fjárheimildir færist einnig frá embætti sérstaks saksóknara vegna verkefna sem flytjast eiga þaðan til embættis héraðssaksóknara. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2015 er gert ráð fyrir 292 m.kr. framlagi til embættis sérstaks saksóknara en þar af eru 150 m.kr. tímabundið framlag sem veitt var til að ljúka eldri málum tengdum efnahagshruninu. Að því framlagi frátöldu er um að ræða 142 m.kr. framlag vegna reksturs efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra sem sameinuð var embættinu árið 2012 og væri sú starfsemi á þessu sviði sem eftir stæði ef ráðherra nýtti lagaheimild til að leggja embættið niður að afloknum tímabundnum verkefnum þess við rannsókn mála í kjölfar falls bankakerfisins haustið 2008. Viðbótarkostnaður vegna starfsemi embættis héraðssaksóknara umfram þessa fyrri rekstrareiningu og verkefni sem færast til þess frá öðrum stofnunum nemur því um 507 m.kr. samkvæmt þessari áætlun.

Embætti sérstaks saksóknara var komið á fót með lögum nr. 135/2008 til að annast rannsókn á grun um refsiverða háttsemi í aðdraganda og í tengslum við fjárþrot fjármálafyrirtækja. Embættinu var ekki ætlað að vera varanleg ráðstöfun til lengri tíma, heldur var gert ráð fyrir að sérstakur saksóknari mundi starfa tímabundið og að við niðurlagningu embættisins færu verkefni þess til annarra saksóknara- og lögregluembætta. Framlög til embættisins hafa tekið verulegum breytingum frá fjárlögum 2009 þegar 50 m.kr. var fyrst veitt til þessara verkefna en þegar í fjáraukalögum þess árs var framlagið aukið um 235 m.kr. Á árinu 2010 var veitt samtals 751 m.kr. framlag til embættisins, 1.219 m.kr. á árinu 2011 og árið 2012 nam framlagið samtals 1.325 m.kr. Þessi mikla aukning á framlögum var byggð á áætlun embættisins um að ljúka í árslok 2014 öllum rannsóknum og saksókn mála tengdum bankahruninu. Við undirbúning fjárlagafrumvarps 2012 var einnig ákveðið að færa starfsemi efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra til embættisins og fylgdi því fjárheimild sem svarar nú til um 142 m.kr. með verðbótum. Á árinu 2013 var framlag til embættisins lækkað í 849 m.kr. í takt við upphaflega rekstraráætlun og í fjárlögum 2014 var framlagið með sama hætti lækkað í tæpar 562 m.kr. en samkvæmt áætluninni átti það að vera síðasta rekstrarár embættisins í núverandi mynd.

Við endurskoðun á rekstraráætlun embættisins fyrir árin 2014 og 2015 varð ljóst að fyrri áætlun mundi ekki standast og að ekki yrði unnt að draga úr starfseminni fyrr en á næsta ári eigi að ljúka við og styrkja grundvöll útistandandi mála. Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2014 hefur því verið gert ráð fyrir 215 m.kr. viðbótarframlagi til rekstursins og í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2015 hefur einnig verið gert ráð fyrir 150 m.kr. tímabundnu viðbótarframlagi í eitt ár til lúkningar á eldri málum embættisins. Að samanlögðu er því gert ráð fyrir að útgjöld við starfrækslu stofnunarinnar verði 365 m.kr. meiri en gengið var út frá í fyrri áætlunum. Uppsafnaðar fjárveitingar til tímabundinna rannsókna á vegum embættisins verða orðnar um 5,2 mia.kr. frá því það tók til starfa árið 2009 til ársloka 2015.

Eins og áður segir má telja að samtals séu til staðar 243 m.kr. framlög í fjárlögum vegna verkefna sem heyra undir nýtt embætti héraðssaksóknara. Annars vegar eru 142 m.kr. vegna reksturs fyrrum efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra en hins vegar 101 m.kr. vegna verkefna sem eiga að færast til embættisins samkvæmt áformum frumvarpsins. Þar sem kostnaður við starfsemi embættis héraðssaksóknara er áætlaður um 750 m.kr. á ári má telja að verði frumvarpið óbreytt að lögum aukist útgjöld ríkissjóðs um 507 m.kr. frá því sem ella hefði orðið ef öll starfsemi sérstaks saksóknara væri látin fjara út. Ekki hefur verið gert ráð fyrir þessum auknu útgjöldum í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2015 eða í langtímaáætlun í ríkisfjármálum.