Evrópskir langtímafjárfestingarsjóðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 137

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu í þeim tilgangi að innleiða í íslenskan rétt ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/760 frá 29. apríl 2015 um evrópska langtímafjárfestingarsjóði (hér eftir ELTIF-reglugerðin). Reglugerðin gekk í gildi innan Evrópusambandsins (hér eftir ESB) 9. desember 2015 og var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 19/2020 frá 7. febrúar 2020.

Frumvarpið var áður flutt á 152. löggjafarþingi (508. mál) en náði ekki fram að ganga og er nú endurflutt að mestu óbreytt. Ein efnisleg breyting er lögð til á frumvarpinu, en hún varðar fjárhæðamörk vegna sekta sem heimilt er að leggja á einstaklinga, en þar er lagt til að hámarksfjárhæð sekta verði 800 millj. kr. í stað 65 millj. kr. Er sú breyting til samræmis við sambærileg ákvæði í öðrum lögum sem gilda á fjármálamarkaði, svo sem lögum um verðbréfasjóði og lögum um markaði fyrir fjármálagerninga.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

ELTIF-reglugerðin hefur að geyma reglur um evrópska langtímafjárfestingarsjóði (hér eftir ELTIF-sjóðir) og rekstraraðila þeirra. Meginmarkmiðið með reglugerðinni er að efla evrópskar langtímafjárfestingar í raunhagkerfinu. Reglunum er ætlað að hjálpa til við að auka aðgengi að fjármagni fyrir langtímafjárfestingar innan Evrópska efnahagssvæðisins (hér eftir EES) með það að markmiði að fjármagna umbreytingu yfir í snjallhagvöxt, sjálfbæran hagvöxt og hagvöxt fyrir alla í samræmi við áætlunina „Evrópa 2020 – áætlun um snjallhagvöxt, sjálfbæran hagvöxt og hagvöxt fyrir alla“. ELTIF-sjóðir veita langtímafjármögnun til ýmissa verkefna sem erfitt getur verið að finna fjármagn fyrir, en þeir skulu fjárfesta a.m.k. 70% af fjármagni sínu í hæfum fjárfestingum. Hæfar fjárfestingar fyrir ELTIF-sjóði eru m.a. ýmis innviðaverkefni, að virði sem nemur a.m.k. 10 millj. evra (EUR) í íslenskum krónum miðað við opinbert miðgengi eins og það er skráð hverju sinni, og einnig skulda- eða eiginfjárgerningar útgefnir af fjárfestingarhæfum fyrirtækjum. Með því að veita fjármuni til slíkra verkefna stuðla ELTIF-sjóðir að fjármögnun á raunhagkerfi EES og framgangi fyrrnefndrar stefnu ESB um snjallhagvöxt, sjálfbæran hagvöxt og hagvöxt fyrir alla.

Markmiðið með innleiðingu reglugerðarinnar í íslenskan rétt, eins og hún hefur verið tekin upp í EES-samninginn, er að samræma þær reglur sem gilda hér á landi við þær sem gilda innan EES enda er þannig best gætt að hagsmunum markaðarins og fjárfesta og ýtt undir aukna starfsemi erlendra fyrirtækja hér á landi og íslenskra fyrirtækja erlendis. Loks er ætlunin að stuðla að skilvirkri framkvæmd EES-samningsins.

Um er að ræða sjóðategund sem ekki er kveðið á um í gildandi löggjöf, en sjóðir sem þessir teljast vera sérhæfðir sjóðir. Tengjast því reglurnar um þessa sjóðategund lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, sem fela í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/61/ESB um rekstraraðila sérhæfðra sjóða (hér eftir AIFMD). Að því er varðar ELTIF-reglugerðina þá er þar um svokallaða vörulöggjöf að ræða, þ.e. löggjöf Evrópusambandsins um tiltekna tegund sjóða um sameiginlega fjárfestingu, sem er ekki tilfellið með AIFMD sem kveður á um starfsemi rekstraraðila allra sérhæfðra sjóða. Þykir því fara betur á að hafa reglur um þessa tilteknu sjóðategund í sérstakri löggjöf.

Lagt er til að reglugerðin verði tekin upp í íslenskan rétt með svokallaðri tilvísunaraðferð og hún þá að fullu innleidd samkvæmt orðanna hljóðan í samræmi við a-lið 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Nánar tiltekið er lagt til að reglugerðinni verði veitt lagagildi hér á landi og vísað verði til birtingar hennar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi ESB. Í 2. mgr. 2. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, nr. 15/2005, kemur fram að við birtingu laga í A-deild Stjórnartíðinda, sem sett eru til að lögleiða samninga við önnur ríki og breytingar á þeim, þar á meðal EES-reglur, sé heimilt að vísa til birtingar skv. 4. gr. laganna. Skv. 1. mgr. 4. gr. laganna skal í C-deild Stjórnartíðinda birta samninga við önnur ríki og auglýsingar varðandi gildi þeirra. Tekið er fram í ákvæðinu að birting ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar og þeirra gerða sem þar er vísað til í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins teljist jafngild birting að þessu leyti. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 19/2020 hefur ekki verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins enn sem komið er. Hún hefur hins vegar verið birt í C-deild Stjórnartíðinda og er vísað til þeirrar birtingar í frumvarpinu. Gert er ráð fyrir að afleidd gerð reglugerðarinnar, þ.e. framseld reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/480, verði tekin upp í íslenskan rétt með stjórnvaldsfyrirmælum Seðlabanka Íslands.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagt er til að sett verði ný heildarlög um evrópska langtímafjárfestingarsjóði. Frumvarpið felur í sér innleiðingu ELTIF-reglugerðarinnar í íslenskan rétt. Meginefni frumvarpsins er því lögfesting reglugerðarinnar og nauðsynlegra ákvæða þar að lútandi, svo sem um hvernig eftirlit fari fram, um eftirlitsheimildir lögbærra yfirvalda, aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins, viðurlagaákvæði, kæru til lögreglu og skyldu og heimildir Seðlabanka Íslands til reglusetningar.

Með gerðinni er settur rammi um notkun heitanna ELTIF og evrópskir langtímafjárfestingarsjóðir fyrir þá rekstraraðila sem kjósa að markaðssetja slíka sjóði. Í reglugerðinni er kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til þess að unnt sé að markaðssetja sjóði sem þessa innan EES bæði til fagfjárfesta og einnig almennra fjárfesta. Þau skilyrði varða m.a. staðfestingu sjóðanna, samþykki yfirvalda á rekstraraðila ELTIF-sjóðs, fjárfestingarheimildir sjóðanna, gagnsæiskröfur og kröfur vegna markaðssetningar til almennra fjárfesta.

3.1. Gildissvið ELTIF-reglugerðarinnar.

Samkvæmt 1. gr. ELTIF-reglugerðarinnar gilda reglurnar um sérhæfða EES-sjóði (e. EU AIF) eða sjóðsdeildir slíkra sjóða sem eru markaðssettir á EES sem evrópskir langtímafjárfestingarsjóðir eða ELTIF-sjóðir. Sérhæfðir EES-sjóðir í skilningi reglugerðarinnar eru sérhæfðir sjóðir sem eru með starfsleyfi/staðfestingu eða eru skráðir í ríkjum innan EES eða þá sérhæfðir sjóðir sem ekki eru með starfsleyfi/staðfestingu eða skráðir í ríkjum innan EES, en eru þar með skráða starfsstöð eða höfuðstöðvar, sbr. 26. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Einungis slíkir sjóðir geta óskað eftir staðfestingu til að vera evrópskir langtímafjárfestingarsjóðir eða ELTIF-sjóðir, sbr. 2. mgr. 3. gr. ELTIF-reglugerðarinnar. Þá geta einungis rekstraraðilar sérhæfðra sjóða innan EES með starfsleyfi samkvæmt lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, eða sambærilegri löggjöf annarra ríkja innan EES sem innleiðir AIFMD, óskað eftir heimild til að reka ELTIF-sjóð, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Ekki er því heimilt að markaðssetja verðbréfasjóði (UCITS-sjóði) eða aðra sérhæfða sjóði en sérhæfða EES-sjóði sem ELTIF-sjóði, sbr. 11. lið aðfaraorða ELTIF-reglugerðarinnar.

Með hliðsjón af þessu þá gilda ákvæði laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða um ELTIF-sjóði og rekstraraðila þeirra, eða sambærileg löggjöf annarra ríkja innan EES sem innleiðir AIFMD, ef við á. Þá skal lögbært yfirvald í skilningi AIFMD sem hefur eftirlits- og valdheimildir samkvæmt þeirri tilskipun áfram geta nýtt þær heimildir í tengslum við ELTIF-sjóði og rekstraraðila þeirra.

Þar sem sérhæfða EES-sjóði, og þar með ELTIF-sjóði, má reka á ýmsum rekstrarformum og þeir því ekki endilega sjálfstæð lögpersóna skal skilja þau ákvæði frumvarps þessa þar sem lagðar eru skyldur á ELTIF-sjóð sem svo að þær skuli rekstraraðili sjóðsins uppfylla, sbr. 13. lið aðfaraorða ELTIF-reglugerðarinnar.

3.2. Heimilar fjárfestingar.

Í reglugerðinni eru taldar upp þær fjárfestingar sem teljast heimilar ELTIF-sjóðum og einnig hvernig samsetning eignasafnsins skuli vera og áhættudreifing. Einungis er heimilt að fjárfesta í þeim eignum sem taldar eru upp í reglugerðinni, en sjóðirnir þurfa að fjárfesta a.m.k. 70% af fjármagni sínu í hæfum fjárfestingum. Er því heimilt að fjárfesta allt að 30% af fjármununum í öðrum eignum en þeim sem falla undir að vera hæfar fjárfestingar, en þó aðeins eignum sem verðbréfasjóðum er heimilt að fjárfesta í, sbr. tilvísun í 1. mgr. 9. gr. ELTIF-reglugerðarinnar til 1. mgr. 50. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/65/EB um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum að því er varðar verðbréfasjóði (hér eftir UCITS-tilskipunin).

ELTIF-sjóðir veita langtímafjármögnun til ýmissa verkefna. Hæfar fjárfestingar fyrir ELTIF-sjóði eru m.a. ýmis innviðaverkefni að virði sem nemur a.m.k. 10 millj. evra (EUR) í íslenskum krónum miðað við opinbert miðgengi eins og það er skráð hverju sinni, t.d. á sviði samgangna, orku eða menntunar, og einnig skulda- eða eiginfjárgerningar útgefnir af fjárfestingarhæfum fyrirtækjum, þ.e. óskráðum fyrirtækjum og/eða skráðum fyrirtækjum með markaðsverðmæti að hámarki sem nemur 500 millj. evra (EUR) í íslenskum krónum miðað við opinbert miðgengi eins og það er skráð hverju sinni.

3.3. Innlausnir, dreifing ávöxtunar og sala eigna.

Almennt skulu innlausnir ekki vera mögulegar áður en líftíma ELTIF-sjóðs lýkur og skulu innlausnir hefjast daginn eftir að líftíma sjóðsins lýkur. Þó er heimilt í reglum eða stofnsamningum ELTIF-sjóðs að heimila innlausnir fyrir lok líftíma sjóðsins að uppfylltum tilteknum skilyrðum, svo sem um fullnægjandi lausafjárstýringu sjóðsins, eftirlit með lausafjáráhættu og að innlausnarstefna sé fyrir hendi. Þá er einnig heimilt að skrá hlutdeildarskírteini eða hluti ELTIF-sjóða á skipulegan markað sem myndi þá færa fjárfestum möguleikann á að selja sína hluti eða hlutdeildarskírteini áður en líftíma ELTIF-sjóðs lýkur.

ELTIF-sjóðir mega reglulega greiða fjárfestum ávöxtun sem verður til af eignum í eignasafni sjóðsins, en þó aðeins að því marki sem ekki er þörf á fjármununum fyrir framtíðarskuldbindingar sjóðsins.

ELTIF-sjóðir skulu minnst einu ári áður en líftíma sjóðsins lýkur útbúa ítarlega áætlun um losun eigna sjóðsins. Í áætluninni skal fara fram margs konar mat, svo sem á markaði fyrir mögulega kaupendur eignanna, mat og samanburður á mögulegu söluverði, verðmat á eignunum og tímarammi fyrir losun eignanna.

Þá mega ELTIF-sjóðir lækka stofnfé sitt hlutfallslega fyrir fjárfesta ef eign er seld áður en líftíma sjóðsins lýkur, svo lengi sem slík sala er talin vera fjárfestum í hag.

3.4. Gagnsæiskröfur.

Til viðbótar við gagnsæiskröfur í lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða skulu ELTIF-sjóðir gefa út útboðslýsingu og halda henni uppfærðri. Sérstaklega skal veita upplýsingar um kostnað í útboðslýsingu. Ef ELTIF-sjóður er markaðssettur fyrir almenna fjárfesta skulu einnig gefnar út lykilupplýsingar fyrir sjóðinn samkvæmt lögum um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta, nr. 55/2021. Gerðar eru viðbótarkröfur til upplýsinga í ársreikningum ELTIF-sjóða, auk þess sem í öllum markaðsgögnum fyrir ELTIF-sjóði skal greina skýrt frá eðli viðkomandi sjóðs, svo sem varðandi seljanleika og áhættusnið.

3.5. Skilyrði markaðssetningar til almennra fjárfesta.

Sjóðirnir eru eins og aðrir sérhæfðir sjóðir ætlaðir fyrir fagfjárfesta í skilningi laga um markaði fyrir fjármálagerninga og þá almennu fjárfesta sem uppfylla skilyrði breyttrar flokkunar yfir í fagfjárfestaflokkun samkvæmt sömu lögum. Þó er einnig heimilt að markaðssetja sjóðina fyrir almenna fjárfesta. Tilkynna þarf lögbærum yfirvöldum ef rekstraraðili hyggst markaðssetja ELTIF-sjóð til almennra fjárfesta. Slík markaðssetning er háð sérstökum skilyrðum, svo sem um tiltekna aðstöðu fyrir fjárfesta vegna áskrifta, greiðslna til hlutdeildarskírteinishafa eða eigenda hluta í sjóðnum, endurkaupa eða innlausna og upplýsingagjafar til fjárfesta. Einnig þarf að veita almennum fjárfestum viðeigandi fjárfestingarráðgjöf og óska upplýsinga frá þeim um þekkingu þeirra og reynslu, fjárhagsstöðu, áhættusækni, fjárfestingarmarkmið og fjárfestingartímabil fjárfestis til að geta metið hvort sjóðurinn sé við þeirra hæfi, að teknu tilliti til m.a. líftíma og fjárfestingaráætlunar viðkomandi sjóðs. Ef líftími ELTIF-sjóðs er lengri en 10 ár skal auk þessa vara almenna fjárfesta sérstaklega við skriflega um að sjóðurinn sé hugsanlega ekki við hæfi þeirra almennu fjárfesta sem geta ekki tekist á hendur svo langa og illseljanlega skuldbindingu.

ELTIF-sjóður sem er markaðssettur fyrir almenna fjárfesta skal hafa vörsluaðila sem samkvæmt UCITS-tilskipuninni er heimilt að sinna hlutverki vörsluaðila UCITS-sjóða. Þá eru einnig settar sambærilegar reglur og gilda í UCITS-tilskipuninni varðandi möguleika vörsluaðila til að takmarka ábyrgð sína með samningi og möguleika til hagnýtingar eigna í vörslu.

Ef virði eignasafns almenns fjárfestis nemur lægri fjárhæð en 500 þús. evrum (EUR) í íslenskum krónum miðað við opinbert miðgengi eins og það er skráð hverju sinni skal gera sérstakar ráðstafanir. Í slíkum tilvikum ber rekstraraðila að tryggja að ekki verði fjárfest meira í ELTIF-sjóðum en sem nemur 10% af verðmæti eignasafnsins og að upphafleg lágmarksfjárfesting í einum eða fleiri ELTIF-sjóðum sé sem nemur 10 þús. evrum (EUR) í íslenskum krónum miðað við opinbert miðgengi eins og það er skráð hverju sinni.

3.6. Markaðssetning yfir landamæri.

Heimilt er að markaðssetja ELTIF-sjóði í öðrum ríkjum en heimaríki rekstraraðila, hvort sem er fyrir almenna fjárfesta eða fagfjárfesta, gegn tilkynningu til lögbærra yfirvalda í samræmi við ákvæði laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Til viðbótar við þær kröfur sem þar er kveðið á um varðandi veitingu upplýsinga og gagna skal afhenda frekari gögn vegna ELTIF-sjóða sem rekstraraðili hyggst markaðssetja yfir landamæri, sbr. 31. gr. ELTIF-reglugerðarinnar.

Eftirlits- og valdheimildir lögbærra yfirvalda samkvæmt AIFMD, og hér á landi samkvæmt lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, vegna tilkynninganna og markaðssetningar í kjölfarið, sem almennt taka aðeins til sjóða sem ætlaðir eru fyrir fagfjárfesta, skulu því einnig ná til markaðssetningar til almennra fjárfesta og þeirra viðbótarkrafna sem gerðar eru í ELTIF-reglugerðinni.

Til viðbótar við þær þröngu heimildir lögbærra yfirvalda til að banna markaðssetningu eða synja um áframsendingu tilkynningar í kjölfar tilkynningar um markaðssetningu yfir landamæri, sbr. umfjöllun hér að ofan, hafa lögbær yfirvöld möguleika til að banna markaðssetningu eða synja um áframsendingu vegna tilkynningar um markaðssetningu ELTIF-sjóða yfir landamæri ef rekstraraðili sjóðsins uppfyllir ekki skilyrði frumvarps þessa og/eða laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og stjórnvaldsfyrirmæla settra með stoð í þeim.

3.7. Staðfesting sjóða og samþykki á rekstraraðila.

Einungis er heimilt að nota heitin ELTIF og evrópskur langtímafjárfestingarsjóður í tengslum við sjóði um sameiginlega fjárfestingu eða hlutdeildarskírteini eða hluti sem þeir gefa út, ef þeir hafa fengið staðfestingu samkvæmt frumvarpi þessu. Sækja þarf um staðfestingu ELTIF-sjóðs til lögbærra yfirvalda sjóðsins.

Rekstraraðilar sérhæfðra sjóða innan EES með starfsleyfi samkvæmt AIFMD eru þeir einu sem geta óskað eftir því við lögbært yfirvald ELTIF-sjóðs að reka slíkan sjóð.

Starfsleyfi rekstraraðila er því skilyrði fyrir rekstri ELTIF-sjóða, sem og staðfesting lögbærra yfirvalda á sjóðnum og samþykki á rekstraraðila.

Sé sérhæfður EES-sjóður ekki rekinn af utanaðkomandi rekstraraðila skal hann samtímis sækja um staðfestingu ELTIF-sjóðs samkvæmt frumvarpi þessu og starfsleyfi sem rekstraraðili sérhæfðra sjóða samkvæmt lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

Staðfesting ELTIF-sjóðs gildir í öllum aðildarríkjum EES. Rekstraraðila ber þó að tilkynna markaðssetningu yfir landamæri til lögbærra yfirvalda, sbr. umfjöllun í kafla 3.6.

Óheimilt er að breyta ELTIF-sjóðum í sjóði um sameiginlega fjárfestingu sem falla ekki undir frumvarp þetta, skv. 2. mgr. 4. gr. ELTIF-reglugerðarinnar.

Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin (hér eftir ESMA) heldur úti opinberum miðlægum gagnagrunni sem heldur utan um upplýsingar um alla ELTIF-sjóði sem hafa fengið staðfestingu, rekstraraðila sjóðanna og lögbær yfirvöld sjóðanna.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Fyrirhuguð lagasetning varðar skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum og felur í sér innleiðingu á efnisákvæðum ELTIF-reglugerðarinnar í íslenskan rétt. Í gerðinni og aðlögunum á henni er gert ráð fyrir framsali valdheimilda til handa Eftirlitsstofnun EFTA. Eftirlits- og valdheimildir ESMA og Eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt tilskipun 2011/61/ESB um rekstraraðila sérhæfðra sjóða gilda einnig vegna starfsemi á grundvelli ELTIF-reglugerðarinnar. Ekki er talið að framseldar valdheimildir séu umfram það sem áður hefur verið talið heimilt vegna EES-samningsins, sbr. 4. kafla greinargerðar með frumvarpi til laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði sem lagt var fram á 146. löggjafarþingi 2016–2017 (þskj. 301, 217. mál) og varð að lögum nr. 24/2017. Fyrirhugaðar breytingar þykja því ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarpið var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu í samráði við Seðlabanka Íslands. Áform um frumvarp til laga um evrópska langtímafjárfestingarsjóði voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 27. október 2021 (mál nr. S-199/2021) og var opið fyrir umsagnir til 10. nóvember 2021. Engar umsagnir bárust. Frumvarpsdrög voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 11. janúar 2022 (mál nr. S-7/2022) og frestur til umsagna veittur til 26. janúar 2022. Engar umsagnir bárust. Engar umsagnir bárust um frumvarpið við meðferð þingsins, sbr. 508. mál á 152. löggjafarþingi. Við endurflutning frumvarpsins hafa engar efnislegar breytingar verið gerðar á frumvarpinu að undanskilinni breytingu á fjárhæðamörkum vegna sekta sem heimilt er að leggja á einstaklinga til samræmis við sambærileg ákvæði í öðrum lögum á fjármálamarkaði.

6. Mat á áhrifum.

6.1. Hagræn áhrif á heildareftirspurn og einstaka markaði – hagstjórnarsjónarmið.

Með innleiðingu reglugerðarinnar auk tengdrar framseldrar reglugerðar verður íslenskum rekstraraðilum sérhæfðra sjóða heimilt að markaðssetja ELTIF-sjóði innan EES. Eins gefst erlendum rekstraraðilum innan EES tækifæri til að markaðssetja slíka sjóði hér á landi.

Með því að veita fjármuni til verkefna sem þurfa langtímafjármögnun stuðla ELTIF-sjóðir að fjármögnun á raunhagkerfi EES og framgangi stefnu ESB um snjallhagvöxt, sjálfbæran hagvöxt og hagvöxt fyrir alla í samræmi við áætlunina „Evrópa 2020 – áætlun um snjallhagvöxt, sjálfbæran hagvöxt og hagvöxt fyrir alla“, en sú áætlun varðar innri markað EES og falla þær gerðir sem settar eru með vísan til áætlunarinnar undir EES-samninginn. ELTIF-sjóðir geta hentað þeim sem þurfa að fjárfesta til lengri tíma, eins og t.d. lífeyrissjóðum og vátryggingafélögum og geta þeir veitt stöðugt tekjuflæði til fjárfesta. Á móti er seljanleiki hluta í sjóðunum minni en ef keyptir eru annars konar fjármálagerningar. Langtímafjárfestingar geta haft víðtækan ávinning fyrir almenning þar sem þær styðja við nauðsynlega þjónustu og bætt lífskjör.

Sjóðaformið sem um ræðir hefur notið takmarkaðrar velgengni innan ESB. Ekki hafa verið settir upp margir ELTIF-sjóðir og þeir sem eru í rekstri eru með tiltölulega lítið fjármagn í stýringu. Er því verið að endurskoða reglurnar til að öðlast betri skilning á ástæðum þessa og finna lausnir á þeim áskorunum sem koma upp.

6.2. Áhrif á fyrirtækjaeftirlit og reglubyrði.

Reglurnar hafa einungis áhrif á þá rekstraraðila sérhæfðra sjóða sem ákveða að bjóða upp á umrædda ELTIF-sjóði. Slíkir sjóðir eru ekki starfræktir hér á landi enda hefur íslenskt lagaumhverfi ekki boðið upp á það. Ekki er vitað hver eftirspurnin eftir stofnun sjóða á borð við þessa er.

Auknar skyldur verða lagðar á þá rekstraraðila sérhæfðra sjóða sem kjósa að bjóða upp á ELTIF-sjóði, svo sem í tengslum við umsókn um staðfestingu fyrir sjóðina og um samþykki sem rekstraraðilar þurfa að afla frá Fjármálaeftirlitinu til að reka ELTIF-sjóði og svo vegna eftirlits með t.d. markaðssetningu sjóðanna, viðskiptaháttum rekstraraðilanna, hagsmunaárekstrum o.fl.

6.3. Samkeppnisskilyrði.

Ekki eru taldar líkur á því að fjöldi fyrirtækja á markaði takmarkist með beinum hætti eða að þeim fækki óbeint vegna fyrirhugaðrar lagasetningar.

6.4. Áhrif á jafnrétti kynjanna.

Frumvarpinu er ætlað að auðvelda aðgengi að langtímafjármögnun í m.a. innviðaverkefni og til óskráðra fyrirtækja og skráðra lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Karlar eru í meiri hluta þeirra sem eiga og stjórna fyrirtækjum og verða því fyrir hagfelldum áhrifum, verði frumvarpið óbreytt að lögum. Þá er algengara að karlar stýri sérhæfðum sjóðum en konur og með því að fjölga þeim tegundum sérhæfðra sjóða sem eru í boði gætu fleiri störf skapast sem líkur eru á að verði frekar sinnt af körlum. Almennt hafa karlar einnig hærri tekjur en konur og hafa því að öllu jöfnu fleiri tækifæri til fjárfestinga á borð við þær sem lagasetningunni er ætlað að ýta undir.

Líklegt má telja að verði frumvarpið óbreytt að lögum hafi það jákvæðari áhrif á karla en konur.

Matið byggist m.a. á gögnum frá Hagstofu Íslands og opinberum upplýsingum frá Creditinfo.

6.5. Áætluð fjárhagsáhrif fyrir ríkið.

Ekki er gert ráð fyrir auknum umsvifum Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands vegna fyrirhugaðrar lagasetningar að svo stöddu en komi til þess að rekstraraðilar ákveði að bjóða upp á þessa nýju sjóðategund gætu umsvifin aukist svo einhverju nemi. Er talið að áhrif af innleiðingu reglugerðarinnar og undirgerðar hennar verði óveruleg og að verkefni sem tengjast þeim rúmist innan núverandi rekstraráætlana Fjármálaeftirlitsins. Áhrif á ríkissjóð verða því engin.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni kemur fram markmið frumvarpsins sem er að kveða á um skilyrði þess að heimilt sé að stofna, reka og nota heitið evrópskir langtímafjárfestingarsjóðir eða skammstöfunina ELTIF við markaðssetningu á evrópskum langtímafjárfestingarsjóðum. Markmiðið með reglunum um ELTIF-sjóði er að afla fjármagns og beina því til evrópskra langtímafjárfestinga í raunhagkerfinu, sbr. 1. gr. ELTIF-reglugerðarinnar.

Rekstraraðilar ELTIF-sjóða skulu vera starfsleyfisskyldir rekstraraðilar sérhæfðra sjóða, sbr. 6. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði ELTIF-reglugerðarinnar, eins og hún hefur verið aðlöguð og tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 19/2020, skuli hafa lagagildi hér á landi. Ákvörðunin hefur ekki verið birt í EES-viðbæti Stjórnartíðinda ESB enn sem komið er, en hún var birt með auglýsingu nr. 3/2022 í C-deild Stjórnartíðinda, dags. 17. mars 2022.

Í ELTIF-reglugerðinni er nokkuð um vísanir til annarra Evrópugerða sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt. Nánar er skýrt í greininni hvar ákvæði viðkomandi tilskipunar hafa verið tekin upp í íslenskan rétt. Í 2. mgr. er kveðið á um að þar sem í frumvarpinu er vísað til laga þessara sé átt við bæði lögin og ELTIF-reglugerðina, sem lagt er til að verði veitt lagagildi. Þegar vísað er til tiltekinna ákvæða laga þessara ætti að vera ljóst af samhengi hvort vísunin á við ákvæði frumvarpsins sjálfs eða ákvæða reglugerðarinnar sem hafa sama númer og frumvarpsákvæðin.

Hér á eftir er útskýrt hvar þær reglugerðir ESB, sem vísað er til í ELTIF-reglugerðinni, hafa verið teknar upp í íslenskan rétt:

1. Reglugerð (ESB) nr. 575/2013 um varfærniskröfur að því er varðar lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 er innleidd með lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002.

2. Reglugerð (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga er innleidd með lögum um skortsölu og skuldatryggingar, nr. 55/2017.

3. Reglugerð (ESB) nr. 1095/2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin) er innleidd með lögum um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, nr. 24/2017.

4. Reglugerð (ESB) nr. 1286/2014 um lykilupplýsingaskjöl fyrir pakkaðar og vátryggingatengdar fjárfestingarafurðir fyrir almenna fjárfesta er innleidd með lögum um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta, nr. 55/2021.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið og Eftirlitsstofnun EFTA annist eftirlit samkvæmt ákvæðum laganna í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Einnig beri að líta til samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls en um hlutverk og valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálaeftirlits er fjallað í 25. gr. a í þeim samningi og bókun 8 við hann.

Fjármálaeftirlitið fer með eftirlit með framfylgni rekstraraðila með skráða starfsstöð hér á landi við reglugerðina og með því hvort ráðstafanir og skipulag rekstraraðilans séu fullnægjandi til að rekstraraðilinn geti uppfyllt skyldur og reglur sem tengjast stofnun og rekstri ELTIF-sjóðs, sbr. 4. mgr. 32. gr. ELTIF-reglugerðarinnar, sbr. einnig 13. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar.

Þá fer Fjármálaeftirlitið með eftirlit með framfylgni þeirra ELTIF-sjóða sem hafa staðfestu hér á landi við ákvæði II., III. og IV. kafla ELTIF-reglugerðarinnar, sbr. 2. mgr. 32. gr. ELTIF-reglugerðarinnar og einnig 10. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar, hvort sem rekstraraðili sjóðsins er með skráða starfsstöð hér á landi eða ekki. Einnig fer það með ábyrgð á eftirliti með því að sjóðurinn fari að þeim skyldum sem kveðið er á um í reglum sjóðsins eða stofnsamningum, sem og í útboðslýsingu sjóðsins, sbr. 3. mgr. 32. gr. ELTIF-reglugerðarinnar.

Þá skal Fjármálaeftirlitið fylgjast með sjóðum um sameiginlega fjárfestingu sem eru með staðfestu eða eru markaðssettir hér á landi til að sannreyna að þeir notist ekki við heitið ELTIF eða gefi til kynna að þeir séu slíkur sjóður nema þeir hafi staðfestingu sem slíkur og fari að ákvæðum frumvarps þessa eða sambærilegrar löggjafar annarra ríkja innan EES sem innleiðir ELTIF-reglugerðina, sbr. 5. mgr. 32. gr. ELTIF-reglugerðarinnar.

Fjármálaeftirlitið fer loks með gistiríkiseftirlit með þeim rekstraraðilum sem hafa skráða starfsstöð í öðru ríki innan EES en Íslandi, sem markaðssetja hlutdeildarskírteini eða hluti ELTIF-sjóða hér á landi, sbr. 60. gr. og 2. tölul. 1. mgr. 97. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

Til viðbótar við framangreint og við það eftirlit sem Fjármálaeftirlitið fer með vegna markaðssetningar sérhæfðra sjóða samkvæmt lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða þá nær eftirlit og eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins einnig til markaðssetningar á ELTIF-sjóðum til almennra fjárfesta og til þeirra viðbótarkrafna sem frumvarp þetta felur í sér, sbr. 5. mgr. 31. gr. ELTIF-reglugerðarinnar.

Í 2. mgr. kemur fram að um eftirlit Fjármálaeftirlitsins og um upplýsingagjöf innlendra aðila bæði til ESMA og stofnana innan EES, fari samkvæmt ákvæðum laga þessara, reglugerðar (ESB) 2015/760 um evrópska langtímafjárfestingarsjóði, ákvæðum laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði og ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Gert er gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið aðstoði Eftirlitsstofnun EFTA og ESMA eftir föngum við framkvæmd eftirlits í samræmi við ákvæði laganna sem og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett verða á grundvelli þeirra. Þá skyldu leiðir af þjóðréttarlegum skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum í samræmi við upptöku reglugerðanna þriggja um evrópskar eftirlitsstofnanir, sbr. lög um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, og annarri löggjöf á sviði fjármálastarfsemi.

Í 3. mgr. er kveðið á um að hér á landi teljist Seðlabanki Íslands vera lögbært yfirvald í skilningi ELTIF-reglugerðarinnar.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um þær ráðstafanir sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að grípa til til að tryggja að farið sé að ákvæðum frumvarpsins, sbr. 1. mgr. 33. gr. ELTIF-reglugerðarinnar. Eftirlits- og valdheimildir lögbærra yfirvalda samkvæmt AIFMD, sem innleidd var í íslenskan rétt með lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, þar á meðal þær sem varða viðurlög, gilda einnig í tengslum við ELTIF-reglugerðina og ákvæði frumvarps þessa, sbr. 2. mgr. 33. gr. ELTIF-reglugerðarinnar.

1. mgr. tekur mið af 33. gr. ELTIF-reglugerðarinnar en samkvæmt því ákvæði ber aðildarríkjum að tryggja lögbærum yfirvöldum þær eftirlits- og rannsóknarheimildir sem nauðsynlegar eru til að sinna verkefnum sínum. Fjármálaeftirlitið hefur einnig heimildir samkvæmt öðrum ákvæðum frumvarps þessa og ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þessar heimildir eru til að mynda úrbótakrafa, dagsektir og stjórnvaldssektir.

2. mgr. byggist á 3. mgr. 33. gr. ELTIF-reglugerðarinnar og kveður á um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að banna viðkomandi rekstraraðila að notast við heitin ELTIF eða evrópskur langtímafjárfestingarsjóður fari rekstraraðilinn ekki að ákvæðum frumvarps þessa. Meðalhófs skal gætt við beitingu úrræða samkvæmt frumvarpi þessu. Er því gengið út frá því að almennt verði úrbótakröfu skv. 6. gr. beitt áður en gripið er til banns við notkun heitanna.

3. mgr. er innleiðing á 6. mgr. 31. gr. ELTIF-reglugerðarinnar í tengslum við markaðssetningu hér á landi á ELTIF-sjóðum með staðfestu innan EES í rekstri rekstraraðila með heimaríki á Íslandi. Fjármálaeftirlitinu ber sem lögbæru yfirvaldi í heimaríki rekstraraðila að upplýsa rekstraraðila um hvort honum sé heimilt að markaðssetja sjóðinn hér á landi, sbr. 56. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Þegar um ELTIF-sjóð er að ræða er einungis heimilt að banna markaðssetninguna ef rekstraraðili uppfyllir ekki skilyrði laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða eða frumvarps þessa eða stjórnvaldsfyrirmæla settra með stoð í lögunum. Sem fyrr segir skal meðalhófs gætt við beitingu úrræða samkvæmt frumvarpi þessu og er því gengið út frá því að almennt verði úrbótakröfu skv. 6. gr. beitt áður en gripið er til banns við markaðssetningu.

4. mgr. er innleiðing á 7. mgr. 31. gr. ELTIF-reglugerðarinnar í tengslum við markaðssetningu í öðrum ríkjum innan EES á sérhæfðum sjóðum með staðfestu innan EES í rekstri rekstraraðila með heimaríki á Íslandi. Í þeim tilvikum ber Fjármálaeftirlitinu sem lögbæru yfirvaldi í heimaríki rekstraraðila að framsenda tilkynningu rekstraraðila um markaðssetningu til lögbærs yfirvalds í þeim ríkjum innan EES þar sem markaðssetning sjóðs er fyrirhuguð að uppfylltum ákveðnum skilyrðum skv. 57. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Ef um ELTIF-sjóð er að ræða bætast við skilyrði um að rekstraraðili uppfylli skilyrði frumvarps þessa og stjórnvaldsfyrirmæla settra með stoð í lögunum.

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og dóma og úrskurða EFTA-dómstólsins og tryggt að ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA og dómar og úrskurðir EFTA-dómstólsins verði fullnustaðir með atbeina íslenskra stjórnvalda. Í 11. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, er gerður lagaáskilnaður um aðfararhæfi krafna samkvæmt úrlausnum erlendra dómstóla og yfirvalda. Í ákvæðinu kemur fram að úrlausnir eða ákvarðanir erlendra dómstóla eða yfirvalda eða sættir gerðar fyrir þeim séu aðfararhæfar ef íslenska ríkið hefur skuldbundið sig að þjóðarétti og með lögum til að viðurkenna slíkar aðfararheimildir, enda verði fullnusta kröfu talin samrýmanleg íslensku réttarskipulagi. Að öðru leyti gilda lögin um aðför um fullnustu ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um úrbótakröfu vegna brots. Ákvæðið er árétting á heimildum sem telja verður að eftirlitsaðilar hafi almennt í krafti eftirlitsskyldu sinnar gagnvart tilkynningarskyldum aðilum og er sambærilegt 1. mgr. 10. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði heimilt að leggja á stjórnvaldssektir vegna tiltekinna brota á lögum þessum og stjórnvaldsfyrirmælum settum með stoð í þeim.

Í 1. mgr. eru talin upp þau tilvik þar sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn tilteknum ákvæðum ELTIF-reglugerðarinnar. Lagt er til að eftirlitinu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir bæði á einstaklinga og lögaðila sem brjóta gegn þeim ákvæðum sem fram koma í viðkomandi greinum.

Í 2. og 3. mgr. er kveðið á um fjárhæðarmörk sekta fyrir einstaklinga og lögaðila. Ákvæðin eru í samræmi við sambærileg ákvæði í öðrum lögum á fjármálamarkaði.

4. mgr. er sambærileg 5. mgr. 101. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

Viðurlög gagnvart hverjum þeim lögaðila eða einstaklingi sem brýtur gegn ákvæðum laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða ákvarðast samkvæmt þeirri löggjöf.

Um 8. gr.

Ákvæðið er sambærilegt 7. mgr. 101. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020. Gert er ráð fyrir að bæði ásetnings- og gáleysisbrot varði stjórnvaldssektum og öðrum viðurlögum samkvæmt frumvarpinu til að styrkja varnaðaráhrif þeirra og til samræmis við það sem almennt gildir um stjórnsýsluviðurlög á sviði fjármálamarkaðar. Saknæmisstig getur þó haft áhrif á það hversu alvarlegt brot er talið og þar með ákvörðun stjórnvaldssektar og annarra viðurlaga.

Um 9. gr.

Í ákvæðinu eru taldar upp þær ástæður sem horfa skal til við ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga og annarra ráðstafana. Ekki er um tæmandi talningu að ræða. Við val á tegund og þyngd stjórnsýsluviðurlaga og annarra ráðstafana skal með vísan til almennra reglna horfa til þess að þau verði árangursrík, í réttu hlutfalli við brot og hafi varnaðaráhrif, til viðbótar við það að taka skal tillit til allra atvika sem máli skipta.

Um 10. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði veitt heimild til að ljúka ákveðnum málum með sátt. Til að unnt sé að ljúka máli með sátt verður samþykki málsaðila að liggja fyrir. Sættir eru því ekki einhliða ákvarðanir stjórnvalds heldur koma málsaðilar einnig að þeim. Því er lagt til að kveðið verði skýrt á um að þær séu bindandi fyrir aðila þegar hann hefur samþykkt sáttina og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Fjármálaeftirlitinu er ekki heimilt að ljúka máli með sátt ef um er að ræða meiri háttar brot sem refsiviðurlög liggja við. Ákvæðið er samhljóða 103. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020.

Um 11. gr.

Í greininni er fjallað um rétt manns til að neita að tjá sig um viðkomandi mál eða afhenda gögn eða muni nema hægt sé að útiloka að það geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans. Ákvæðið er samhljóða 104. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020.

Um 12. gr.

Í greininni er fjallað um frest Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnsýsluviðurlög. Ákvæðið er sambærilegt 105. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020.

Um 13. gr.

Í greininni er lagt til að það varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum, liggi þyngri refsing ekki við broti samkvæmt öðrum lögum, ef brotið er gegn tilgreindum ákvæðum ELTIF-reglugerðarinnar. Fjármálaeftirlitið hefur jafnframt heimild til að taka á slíkum brotum með stjórnvaldssektum skv. 7. gr.

Um 14. gr.

Í greininni er fjallað um kæru til lögreglu. Ákvæðið er sambærilegt 108. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020.

Um 15. gr.

Í greininni er að finna ákvæði um skyldu Seðlabanka Íslands til setningar stjórnvaldsfyrirmæla. Mælt er fyrir um skyldu til að setja reglur til að innleiða í íslenskan rétt afleidda gerð ELTIF-reglugerðarinnar, þ.e. framselda reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/480 frá 4. desember 2017 um viðbætur við reglugerð (ESB) 2015/760 að því er varðar tæknilega eftirlitsstaðla um fjármálaafleiðugerninga sem hafa þann eina tilgang að verja gegn áhættu, nægilegan líftíma evrópsku langtímafjárfestingarsjóðanna, viðmiðanir fyrir mat á markaðnum fyrir hugsanlega kaupendur og virði eignanna sem á að losna við og tegundir og einkenni aðstöðunnar sem stendur almennum fjárfestum til boða.

Í 2. mgr. er lagt til að Seðlabanki Íslands skuli setja reglur um lok mála vegna brota gegn ákvæðum frumvarps þessa með sátt.

Um 16. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.