Tryggingagjald Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 254

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um tryggingagjald, nr. 113/1990, með síðari breytingum (afmörkuð undanþága fjölmiðla).

Flm.: Óli Björn Kárason, Vilhjálmur Árnason, Diljá Mist Einarsdóttir, Guðrún Hafsteinsdóttir.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Einkareknir skráningar- eða leyfisskyldir fjölmiðlar skv. IV. kafla laga nr. 38/2011, um fjölmiðla.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Undanþága 4. tölul. 1. mgr. tekur til launagreiðslna einkarekinna skráningar- eða leyfisskyldra fjölmiðla sem falla undir lægri skattþrep tekjuskattsstofns, sbr. 1. og 2. tölul. 1. mgr. 66. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2023.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var áður lagt fram á 150. löggjafarþingi (484. mál) og er lagt fram að nýju að teknu tilliti til breytinga sem gerðar hafa verið á 1. mgr. 66. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.

Í frumvarpi þessu er lagt til að einkareknum fjölmiðlum verði veitt undanþága frá greiðslu tryggingagjalds upp að ákveðnu hámarki. Frumvarpinu er ætlað að bæta rekstrarstöðu einkarekinna fjölmiðla enda ljóst að rekstrarumhverfi þeirra hefur verið erfitt um margra ára skeið.

Erfitt rekstrarumhverfi og áralangur taprekstur flestra einkarekinna fjölmiðla hefur verið til skoðunar undanfarin misseri. Í skýrslu fjölmiðlanefndar frá 25. janúar 2018 til mennta- og menningarmálaráðherra var bent á hvaða ástæður byggju að baki þessu erfiða rekstrarumhverfi, nánar tiltekið samkeppni einkarekinna fjölmiðla við Ríkisútvarpið, samkeppni við erlenda fjölmiðla og flutningur auglýsinga úr hefðbundnum fjölmiðlum yfir á veraldarvefinn, svo sem Google og Facebook. Er þar m.a. varað við því að áframhaldandi veiking fjölmiðla hér á landi hafi neikvæð lýðræðisleg og menningarleg áhrif í samfélaginu. Af þessu leiðir að nú er svo komið að fjölmiðlar hafa hvorki fjárhagslegt bolmagn til að sinna hlutverki sínu sem „varðhundar almennings“, svo notuð séu orð Mannréttindadómstóls Evrópu, né fjárhagslegt bolmagn til að framleiða og miðla íslensku efni.

Skilvirkasta leiðin til að styrkja rekstrarumhverfi fjölmiðla er lækkun skatta á fjölmiðla. Samræmdar og gegnsæjar skattaívilnanir tryggja að allir einkareknir fjölmiðlar sitji við sama borð og fái hlutfallslega sömu ívilnun. Það er gert með því að veita undanþágu frá greiðslu tryggingagjalds, upp að vissu hámarki, en með því næst hlutfallslega sama lækkun á hvern fjölmiðil miðað við launakostnað og er skattaívilnunin þannig byggð á rekstri einstakra fjölmiðla.

Samkvæmt frumvarpinu verður því ekki þörf á að opinber nefnd meti hvort umsókn fjölmiðils fullnægi tilteknum skilyrðum heldur tæki sú ívilnun sem felst í undanþágunni mið af starfsemi hvers og eins fjölmiðils án þess að til kostnaðar stofnist af hálfu ríkis og fjölmiðils.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að sjálfstæðum fjölmiðlum verði veitt undanþága frá greiðslu tryggingagjalds af launum sem falla undir tvö lægri skattþrep tekjuskattsstofns, sbr. 1. og 2. tölul. 1. mgr. 66. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Tryggingagjald verði hins vegar greitt af þeim hluta launa sem eru umfram lægri skattþrepin. Á árinu 2021 eru mánaðarlaun sem fara yfir 979.847 kr. skattlögð í efsta skattþrepi.

Flest ríki Evrópu leggja áherslu á að tryggja stöðu frjálsra fjölmiðla, með skattalegum aðgerðum og/eða beinum fjárhagslegum stuðningi. Á Íslandi eru áskriftargjöld dagblaða og tímarita í neðra virðisaukaskattsþrepi, og 1. júlí 2018 var virðisaukaskattur á rafrænar áskriftir að sömu fjölmiðlum lækkaður úr efra þrepi í það neðra. Er það í samræmi við áherslu OECD að skattlagning rafrænna og hefðbundinna viðskipta skuli vera „hlutlaus og sanngjörn“.

Ríkisútvarpið ohf. byggir rekstur sinn fyrst og síðast á skatttekjum – útvarpsgjaldi – og auglýsingatekjum. Þá hefur fyrirtækið nokkrar tekjur af kostun. Með lögum nr. 6/2007 var gerð formbreyting á Ríkisútvarpinu og tók opinbert hlutafélag við rekstri, eignum og skuldum. Fram að þeim tíma var innheimt afnotagjald sem bar virðisaukaskatt en eftir að útvarpsgjald var innleitt samhliða formbreytingu hefur ekki verið innheimtur virðisaukaskattur með gjaldinu. Litið er svo á að útvarpsgjaldið falli undir 12. gr. laga um virðisaukaskatt, nr. 50/1988 og því hefur Ríkisútvarpið haldið fullum rétti til innskattsfrádráttar þótt ekki sé lagður á virðisaukaskattur.

Fyrir formbreytinguna 2007 var staða Ríkisútvarpsins gagnvart lögum um virðisaukaskatt sú sama og annarra fjölmiðla sem selja áskriftir og auglýsingar, afnotagjald/áskriftargjald í neðra þrepi virðisaukaskatts en auglýsingar í efra þrepi og því full heimild til innskattsfrádráttar. Augljóst er að afnám virðisaukaskatts á afnotagjald (útvarpsgjald) Ríkisútvarpsins veikti samkeppnisstöðu sjálfstæðra fjölmiðla verulega og jók forskot ríkisfjölmiðilsins. Hækkun á neðra þrepi virðisaukaskatts úr 7% í 11% árið 2015 jók vanda sjálfstæðra áskriftarmiðla enn frekar.

Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 6/2007 segir m.a. um skattalegar ívilnanir til handa hinu opinbera hlutafélagi: „Verði frumvarpið að lögum verður sú breyting á tekjusamsetningu Ríkisútvarpsins frá því sem verið hefur að í stað afnotagjalda sem bera virðisaukaskatt koma tekjur af útvarpsgjaldi sem bera ekki virðisaukaskatt. Miðað við framangreindar forsendur og að öðru óbreyttu má ætla að hlutafélagið verði á grunnskrá virðisaukaskatts eins og stofnunin hefur verið. Ef þetta verður raunin er slegið á að útskattur minnki um nálægt 300 m.kr. og innskattur um nálægt 140 m.kr. þannig að nettó tekjur ríkissjóðs af skattinum verði um 230 m.kr. sem er lækkun um 160 m.kr. á ári og yrði hagur hlutafélagsins þeim mun betri.“

Samkvæmt þessu mat fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins það svo að verið væri að bæta rekstrarlegan hag Ríkisútvarpsins um 160 millj. kr. á verðlagi þess árs. Þetta jafngildir um 296 millj. kr. miðað við vísitölu neysluverðs árið 2020. Við mat fjárlagaskrifstofunnar var gengið út frá því að Ríkisútvarpið héldi ekki rétti til að telja til innskatts virðisaukaskatt af aðkeyptum aðföngum sem varðaði þann hluta starfseminnar sem telur útvarpsgjaldið til tekna, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt. Niðurstaðan var hins vegar sú að Ríkisútvarpið hélt rétti til innsköttunar að fullu, eins og áður segir. Skattaleg ívilnun Ríkisútvarpsins var því í raun 300 millj. kr. eða yfir 555 millj. kr. á verðlagi 2020.

Færa má rök fyrir því að eðlilegt sé að einkareknir fjölmiðlar njóti ákveðinna skattalegra ívilnana, en ekki ríkisfjölmiðill, til að leiðrétta að nokkru það samkeppnisforskot sem ríkisreksturinn hefur. Þessu er hins vegar öfugt farið. Ríkið nýtur ívilnana en sjálfstæðir fjölmiðlar þurfa að bera byrðarnar. Frumvarpi þessu er ætlað að jafna þessa stöðu.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að tillögur þess stangist á við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar. Þess var gætt við samningu frumvarpsins að efni þess og framsetning samrýmdust ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Gera má ráð fyrir því að breytingar á tryggingagjaldi hafi neikvæð áhrif á tekjur ríkissjóðs. Talið er að frumvarpið hafi áhrif á tryggingagjald vegna launagreiðslna 600-700 starfsmanna einkarekinna fjölmiðla.

Um 1. gr. frumvarpsins.

Í a-lið er mælt fyrir um að fella einkarekin fjölmiðlafyrirtæki undir undanþáguákvæði 5. gr. laga nr. 113/1990, um tryggingagjald.

Þegar litið er yfir starfsemi fjölmiðlafyrirtækja er ljóst að þau starfa á mörgum öðrum mörkuðum, svo sem fjarskipta-, dreifingar- og prentmarkaði. Af þeim sökum er nauðsynlegt að afmarka nánar hvaða hluti atvinnustarfsemi fjölmiðlafyrirtækis skuli falla undir undanþáguákvæðið og því er ráðgert að leitað verði eftir staðfestingu ríkisskattstjóra í því sambandi. Hefur þetta umtalsverða þýðingu enda ljóst af undirbúningsvinnu mennta- og menningarmálaráðuneytis, sbr. t.d. skýrslu fjölmiðlanefndar mennta- og menningarmálaráðherra frá 25. janúar 2018, að ekki eru skilyrði fyrir því að innleiða ríkisstyrki á öðrum mörkuðum en fjölmiðlamarkaði, sbr. t.d. 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.

Í b-lið er tilgreint að undanþága frá greiðslu tryggingagjalds taki einungis til fjölmiðlahluta fjölmiðlafyrirtækis og aðeins til þeirra launa sem falla undir tvö neðri þrep tekjuskatts. Því er gert ráð fyrir því að fjölmiðlafyrirtæki sem sæki um staðfestingu ríkisskattstjóra leggi fram gögn sem sýni nánar hvernig rekstri þess er háttað, þ.e. geri greinarmun á fjölmiðlaþætti starfsemi sinnar og annarri starfsemi. Á þeim grundvelli muni ekki koma til greiðslu tryggingagjalds af þeim hluta launa sem falla undir neðri þrep tekjuskatts og greidd eru til starfsmanna sem starfa við framleiðslu fréttaefnis, svo sem blaðamanna, útvarpsmanna, og annarra starfsmanna sem styðja við þá framleiðslu, svo sem tæknimanna, starfsmanna auglýsingadeildar og starfsmanna launabókhalds. Að sama skapi er gert ráð fyrir því að fjölmiðlafyrirtæki greiði tryggingagjald af launum sem greidd eru vegna annarrar starfsemi ótengdri framleiðslu fjölmiðlaefnis, sbr. umfjöllun um a-lið. Það mundi auðvelda slíka staðfestingu ef öllum fjölmiðlahluta fjölmiðlafyrirtækisins væri haldið aðskildum, t.d. í sérstöku dótturfélagi.

Ekki er lögð til sérstök reglugerðarheimild til handa ráðherra í þessu frumvarpi þar sem nú þegar er slík heimild í 24. gr. laganna, en telja verður að ráðherra verði unnt að útfæra nánar ákvæði frumvarpsins með reglugerð.