Eldi og heilbrigði sláturdýra o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 377

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 96/1997, um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 133. löggjafarþingi 2006–2007.)

1. gr.

Í stað 2. og 3. mgr. 11. gr. laganna koma fjórar nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Landbúnaðarstofnun innheimtir eftirlitsgjald af sláturleyfishöfum í hlutfalli við innvegið magn hverrar kjöttegundar til að standa straum af raunkostnaði við eftirtalda þætti nauðsynlegs heilbrigðiseftirlits með sláturafurðum:

a. Störf og ferðir kjötskoðunarlækna og aðstoðarfólks þeirra.

b. Rannsóknir á reglubundnum sýnum, svo sem mælingar á lyfjaleifum og aðskotaefnum eða rannsóknir á örverum og vatni.

c. Námskeið og viðhaldsmenntun kjötskoðunarlækna og aðstoðarfólks þeirra.

d. Yfirstjórn og samræmingu eftirlitsins.

e. Aðstöðu og tækjabúnað vegna eftirlitsins.

Eftirlitsgjaldið tekur ekki til greiðslu á öðrum kostnaði við heilbrigðiseftirlit en að framan greinir.

Sértækt eftirlit með sláturafurðum, umfram það sem greint er frá í 2. mgr., er nauðsynlegt þegar tiltekin starfsemi sláturleyfishafa eða framleiðanda uppfyllir ekki þær kröfur sem gerðar eru til sláturafurða vegna gruns um smitefni, mengun og þess háttar. Kostnað af eftirlitinu ber sá sem ber ábyrgð á þeirri starfsemi sem er undir hinu aukna eftirliti. Fjárhæð gjaldsins skal nema raunkostnaði við eftirlitið.

Landbúnaðarráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd eftirlits. Ráðherra skal gefa út gjaldskrá yfir heilbrigðiseftirlitsgjaldið. Innheimta má gjaldið með fjárnámi án undanfarins dóms eða sáttar.

Endurskoða skal ákvæði um eftirlit samkvæmt þessari grein í síðasta lagi að fimm árum liðnum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í núgildandi 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997, um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum, með síðari breytingum, er kveðið á um með hvaða hætti gjald fyrir þá heilbrigðisskoðun sem fram fer í sláturhúsum samkvæmt ákvæðum III. kafla laganna er innheimt. Eftirlitsgjaldið er innheimt sem ákveðin krónutala á hvert kíló kjöts, nánar sundurgreint eftir tegundum, og rennur það í sjóð í vörslu landbúnaðarráðherra. Einnig kemur fram í sömu málsgrein að eftirlitsgjaldinu sé ætlað að standa straum af heilbrigðiseftirliti kjötskoðunarlækna og að miðað sé við raunkostnað. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir því að í stað þess að Alþingi ákveði með lögum þá krónutölu sem greiða á fyrir hvert kíló kjöts vegna heilbrigðiseftirlits verði ráðherra falið með heimild í 2. mgr. 11. gr. laganna að setja gjaldskrá fyrir heilbrigðiseftirlitið sem byggð skal á raunkostnaði við það.

Frumvarpið byggist á reglugerð Evrópusambandsins, nr. 882/2004 frá 29. apríl 2004, um opinbert eftirlit til að tryggja að uppfylltar séu kröfur laga um fóður og matvæli og um reglur varðandi dýraheilbrigði og dýravernd. Reglugerðin er hluti af viðauka I við EES-samninginn um heilbrigði dýra og plantna sem landbúnaðar-, sjávarútvegs-, umhverfis- og utanríkisráðuneytið eru nú í viðræðum um upptöku í íslenskan rétt. Mikilvægt er að frumvarpið verði að lögum enda mun það leiða til þess að útflutningur íslenskra sláturafurða til okkar helstu viðskiptalanda verður bæði öruggari og greiðari. Benda má á að nefnd reglugerð hefur verið tekin upp í norskan rétt.

Að festa gjald til heilbrigðiseftirlitsins í lög, líkt og nú er gert, hefur þann ókost að lagabreytingar er þörf í hvert sinn sem kostnaður eykst eða minnkar við eftirlitið og því tryggja gildandi lög ekki að eftirlitsgjaldið geti staðið straum af raunverulegum kostnaði við eftirlitið. Þetta fyrirkomulag hefur skapað tortryggni af hálfu sláturleyfishafa og hefur töluverð umræða verið um að kostnaður við eftirlitið, hvað varðar ákveðnar tegundir kjöts, niðurgreiði eftirlit með öðrum tegundum kjöts og því sé ekki innheimtur raunkostnaður af eftirlitinu, eins og þó segir í lögunum.

Sú aðferð að heimila ráðherra að setja gjaldskrá sem byggist á raunkostnaði við eftirlitið á sér hliðstæður víða í almennri löggjöf og tryggir það að auðveldara er að bregðast við hækkunum og lækkunum á eftirlitskostnaði en þegar fjárhæð gjalds er lögákveðin. Taka verður fram að af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að ákvörðun um fjárhæðir í gjaldskránni verður að byggjast á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því eftirliti sem gjaldið stendur straum af og má hér til skýringar vísa til SUA 1992, bls. 220. Þessi aðferð við ákvörðun eftirlitsgjaldsins er í samræmi við VI. kafla framangreindrar reglugerðar Evrópusambandsins nr. 882/2004. Einnig má vísa til 32. liðar inngangsorða reglugerðarinnar.

Í frumvarpinu er markaður rammi um þá þætti sem heilbrigðiseftirlit með sláturafurðum nær til og hvaða kostnaði gjaldið skuli standa straum af. Ráðherra er einnig falið að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd eftirlits, en sams konar heimild er að finna í núgildandi lögum.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að sérstakur sjóður í vörslu landbúnaðarráherra verði lagður niður og eftirlitsgjöldin renni beint til Landbúnaðarstofnunar sem framkvæmir eftirlitið.

Með 1. efnismgr. 1. gr. er hið almenna og nauðsynlega heilbrigðiseftirlit útfært og tekið fram til hvaða þátta það nær. Skýrt er kveðið á um að eftirlitsgjaldið taki ekki til greiðslu á öðrum kostnaði en nauðsynlegum kostnaði af þeim verkefnum sem fram koma í málsgreininni. Í a-lið eru störf og ferðir kjötskoðunarlækna og aðstoðarfólks þeirra. Hér að sjálfsögðu einungis átt við þann hluta launa- og ferðakostnaðar sem er til kominn vegna heilbrigðiseftirlitsins. Almennur launakostnaður, eða kostnaður vegna annarra starfa, fellur ekki undir eftirlitsgjaldið. Í b-lið er tekið fram að eftirlitsgjaldið taki til reglulegrar sýnatöku í sláturhúsum og úrvinnslu sýna. Taka þarf sýni til reglubundinna mælinga á lyfjaleifum og aðskotaefnum eða rannsókna á örverum og vatni. Í c-lið er ákvæði um námskeið og viðhaldsmenntun kjötskoðunarlækna og aðstoðarfólks þeirra. Í 6. gr. reglugerðar ESB nr. 882/2004 segir að tryggja skuli að starfsfólk sem sér um opinbert eftirlit hljóti viðeigandi þjálfun sem m.a. geri því kleift að sinna skyldustörfum sínum á fullnægjandi hátt og fylgjast með verksviði sínu og verði þannig fært um að taka þátt í þverfaglegu samstarfi. Í II. viðauka við reglugerð ESB nr. 882/2004 er fjallað um námsefni fyrir þjálfun starfsfólks sem sinnir opinberu eftirliti og námsefni sem tengist eftirlitsaðferðum. Hafa má hliðsjón af þeirri umfjöllun við mat á því hvaða kostnaður skuli falla undir d-lið. Hér skal þó ítrekað að eftirlitsgjaldið skal aðeins standa straum af þeim kostnaði sem er í beinum tengslum við framkvæmd eftirlitsins. Í d-lið er fjallað um yfirstjórn og samræmingu eftirlitsins, en í því felst m.a. rekstur nauðsynlegs bókhalds- og skráningarkerfis. Að lokum er í e-lið ákvæði um aðstöðu og tækjabúnað vegna eftirlitsins.

Í 2. efnismgr. 1. gr. er mælt fyrir um það nýmæli í lögunum, sem leiðir af afmörkun 1. efnismgr., að ef þörf er á viðbótareftirliti, eða sértæku eftirliti, með sláturafurðum skuli viðkomandi sláturleyfishafi eða framleiðandi greiða fyrir slíkt eftirlit sérstaklega en kostnaður af því verði ekki innifalinn í hinu almenna eftirliti sem mælt er fyrir um í 1. efnismgr.

Sértækt eftirlit með sláturafurðum er nauðsynlegt þegar tiltekin starfsemi sláturleyfishafa eða framleiðanda uppfyllir ekki þær kröfur sem gerðar eru til sláturafurða vegna gruns um smitefni, mengun og þess háttar. Þetta eftirlit getur því hvort sem er beinst að sláturleyfishafanum vegna sýkingar í sláturhúsi eða að einstaka framleiðendum vegna sýkingar á búum þeirra. Kostnað af eftirlitinu ber sá sem ber ábyrgð á þeirri starfsemi sem er undir hinu aukna eftirliti.

Á síðustu árum hafa komið upp allnokkur tilvik þar sem greinst hafa á búum smitefni sem ógna matvælaöryggi og þörf hefur því verið á að taka aukalega sýni úr afurðum búsins. Hér má nefna til skýringar að ef upp kemur salmonella eða efnamengun (t.d. díoxín- eða blýmengun) á búi er þörf á viðbótarsýnatöku í skrokkum frá búinu. Sama gildir ef kanna þarf virkni varnaraðgerða sem gripið hefur verið til eða greina þarf hvort farið hafi verið að fyrirmælum yfirvalda.

Af 2. efnismgr. leiðir að þar sem greinast smitefni verður framleiðandi, eða sláturleyfishafi, sjálfur að bera þann kostnað sem af viðbótarsýnatökum og prófunum hlýst. Þetta er í anda þess að þeir sem þarfnast nánara eftirlits, e.t.v. vegna verri aðstöðu eða lélegrar heilbrigðisstöðu, beri af því kostnað. Með þessu eru framleiðendur hvattir til að tryggja eftir fremsta megni gott heilbrigðisástand svo að ekki þurfi að koma til sérstakra prófana vegna smitefna hjá þeim. Með þessu er jafnframt tryggt að kostnaði vegna sýnatöku hjá einstökum framleiðendum sé ekki velt yfir á stéttina í heild sem eykur kostnað allra framleiðenda og leiðir til hækkunar verðlags.

Í 3. efnismgr. 1. gr. er ráðherra veitt heimild til að kveða nánar á um framkvæmd eftirlitsins í reglugerð, en í núgildandi lögum er sömu heimild að finna og er nú í gildi reglugerð nr. 336/2005 um innheimtu gjalds vegna heilbrigðiseftirlits með sláturafurðum sem sett er með stoð í 3. mgr. 11. gr. laganna.

Heimild ráðherra til reglugerðarsetningar takmarkast af ákvæðum 1. og 2. efnismgr. en ráðherra hefur heimild til að skilgreina nánar og afmarka eftirlitið í reglugerðinni. Við setningu reglugerðarinnar mun ráðherra hafa samráð við eftirlits- og fagaðila.

Ráðherra er í 3. efnismgr. einnig gert skylt að setja gjaldskrá um eftirlitið sem byggjast skal á raunkostnaði við það.

Að lokum er kveðið á um að heilbrigðiseftirlitsgjald með sláturafurðum megi innheimta með fjárnámi án undanfarins dóms eða sáttar. Með þessu er mælt fyrir um réttarfarshagræði við innheimtu sem á sér margar hliðstæður í löggjöfinni. Hér má einkum vísa til 4.–6. tölul. 1. mgr. 1. gr. aðfararlaga, nr. 90/1989, og laga um lögtak og fjárnám án undanfarins dóms eða sáttar, nr. 29/1885.

Í 4. efnismgr. 1. gr. er, í samræmi við 1. mgr. 4. gr. laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, mælt fyrir um að endurskoða skuli ákvæði um eftirlitið í síðasta lagi að fimm árum liðnum.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 96/1997, um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu er lögð til breyting á gjaldtökuákvæðum laganna vegna kostnaðar við heilbrigðiseftirlit kjötskoðunarlækna í sláturhúsum. Nánar er tilgreint hvaða kostnaði tekjum af eftirlitsgjaldinu er ætlað að standa undir og gert ráð fyrir að sérstakur sjóður í vörslu landbúnaðarráðherra verði lagður niður en að tekjur af gjaldinu renni þess í stað beint til Landbúnaðarstofnunar sem sér um eftirlitið. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir að landbúnaðarráðherra setji gjaldskrá fyrir eftirlitið sem byggist á raunkostnaði, í stað þess að Alþingi ákveði með lögum þá krónutölu sem greiða skal fyrir eftirlitið af hverju kílói innvegins kjöts í sláturhúsi eins og í gildandi lögum. Loks er í frumvarpinu að finna nýmæli um greiðslu eftirlitskostnaðar í þeim tilvikum þegar sértækt viðbótareftirlit með sláturafurðum er nauðsynlegt og skal sá sem ber ábyrgð á þeirri starfsemi sem er undir auknu eftirliti bera kostnaðinn við það.

Tekjur af gjaldi fyrir heilbrigðiseftirlit með sláturafurðum hafa verið ámóta kostnaði við eftirlitið hin síðari ár, námu um 81 m.kr. árið 2004 og um 82 m.kr. árið 2005. Ekki er því gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins leiði til verulegra breytinga á heildartekjum af gjaldinu. Tekjur á móti kostnaði fyrir sértækt viðbótareftirlit eru eðli máls samkvæmt óreglulegar tekjur á móti óreglulegum kostnaði og óvíst um fjárhæðir í því sambandi.

Ekki verður séð að frumvarpið, verði það óbreytt að lögum, hafi í för með sér kostnað fyrir ríkissjóð.