Stjórnsýslulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 598

Frumvarp til laga um breytingu á stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

(Lagt fyrir Alþingi á 127. löggjafarþingi 2001–2002.)

1. gr.

5. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna orðast svo: Ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans skv. 2. tölul., eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Sama á við ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Verði undirmaður vanhæfur til meðferðar máls verða næstu yfirmenn hans aftur á móti ekki vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu einni.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1.

Reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar eru í eðli sínu persónubundnar á þann hátt að þær taka til atvika sem varða viðkomandi starfsmann persónulega. Frá þessu hefur aðeins verið eitt frávik í 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga þegar mál varðar yfirmann svo verulega persónulega að undirmenn hans verða jafnframt vanhæfir. Til skamms tíma höfðu hvorki þessi vanhæfisástæða né nokkrar aðrar vanhæfisástæður stjórnsýslulaga á hinn bóginn verið túlkaðar þannig að vanhæfi undirmanna gerðu yfirmann þeirra jafnframt vanhæfan. Sama átti reyndar lengst af við um vanhæfisreglur réttarfarslaga, en túlkun þeirra hefur síðan þróast með öðrum hætti en í stjórnsýslunni af ástæðum sem gerð er grein fyrir í kafla 6 hér á eftir.

Viðtekin túlkun hæfisreglna stjórnsýsluréttar tók hins vegar óvænta stefnu í dómi hæstaréttar frá 23. maí 2001 í málinu nr. 113/2001: Íslenska ríkið gegn Stjörnugrís hf. Í málinu höfðu tveir starfsmenn umhverfisráðuneytisins látið í té álit sitt á því hvernig lægra settu stjórnvaldi bæri að leysa úr tilteknu máli og lýst afstöðu sinni til niðurstöðu þess með nokkuð afgerandi hætti á meðan málið var þar til meðferðar. Óumdeilt var að þessi afskipti af meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi gerðu þá vanhæfa á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga til að taka

Prentað upp.

þátt í meðferð þess á kærustigi þegar málinu var skotið til ráðuneytisins. Í dómi þessum var vanhæfi þessara starfsmanna hins vegar einnig talið valda vanhæfi ráðherrans sjálfs og alls starfsliðs hans og úrskurður hans í málinu á þeim grundvelli felldur úr gildi. Að öðru jöfnu hefðu afskipti starfsmanna ráðuneytisins þó ekki átt að leiða til vanhæfis annarra en þeirra sjálfra og eftir atvikum undirmanna þeirra. Með dómi hæstaréttar var því á hinn bóginn slegið föstu að vanhæfi þeirra hafi jafnframt „smitað upp á við“ innan stjórnkerfis ráðuneytisins og þannig gert ráðherra og alla aðra starfsmenn ráðuneytisins vanhæfa til að fjalla um málið.

Þessi niðurstaða bendir til að dómstólar telji að túlka beri hæfisreglur stjórnsýslulaga til samræmis við það sem til skamms tíma hefur gilt um sérstakt hæfi dómara. Til þeirra eru þó að þessu leyti gerðar mun strangari kröfur en stjórnskipulag í stjórnsýslu ríkisins ræður almennt við og líklegt að þær grafi beinlínis undan því öryggi sem þeirri skipan er almennt ætlað að tryggja. Af ástæðum sem nánar er gerð grein fyrir í kafla 4 hefur því ekki verið talið fært að beita svo ströngum reglum í stjórnsýslunni og ekkert í lögskýringargögnum við stjórnsýslulögin bendir til að það hafi staðið til heldur þvert á móti, sbr. kafla 3 hér á eftir.

Til að bregðast við framangreindum dómi hæstaréttar gaf forsætisráðuneytið út umburðarbréf til allra ráðuneyta og annarra stjórnvalda á kærustigi hinn 31. maí 2001. Þar sagði m.a. svo:

„Af þessu tilefni þykir ástæða til að árétta að leiðbeiningar til lægra settra stjórnvalda vegna mála, sem þar eru til meðferðar, ættu eingöngu að vera almenns eðlis og ekki fela í sér álit á efnislegri niðurstöðu mála, sem kæranleg eru til ráðuneytanna eða eftir atvikum annarra stjórnvalda á kærustigi. Séu leiðbeiningar veittar skriflega, ætti ávallt að gera um þetta sérstakan fyrirvara.“

Þar sem enginn varnagli var í dóminum sleginn við því hvenær hin óvenjulega túlkun hæfisreglna stjórnsýslulaga ætti við eru áhrif dómsins þó miklum mun víðtækari en svo að við þeim verði séð með þessu móti eingöngu. Niðurstaða réttarins leiðir í raun til þess að hvers kyns vanhæfi starfsmanna getur gert ráðherra vanhæfan til meðferðar máls og þar með aðra starfsmenn hans. Sérhver starfsmaður getur því - hvort heldur fyrir mistök eða af ásetningi - gert ráðherra vanhæfan til að gegna embætti sínu í einstökum málum. Á þann hátt vega áhrif dómsins því beinlínis að öryggi ríkisins og skapa réttaróvissu sem ekki verður unað við. Enginn vafi er og á því að það eru mun víðtækari áhrif en hæfisreglum stjórnsýslulaga voru ætluð og í raun engin leið til að fylgja þeim eftir af þeirri festu sem nauðsynleg er við framkvæmd slíkra reglna. Meginmarkmið frumvarps þessa er því að eyða þeirri réttaróvissu sem niðurstaða hæstaréttar hefur skapað og koma í veg fyrir þá lausung í stjórnarframkvæmd sem hún býður að öðru leyti upp á.

2.

Fjallað er um hæfisreglur í ýmsum fræðigreinum lögfræðinnar. Þar er yfirleitt um að ræða réttarreglur er varða skilyrði til þess að geta gerst aðili að réttarsambandi í víðtækustu merkingu þess orðs.

Segja má að hæfisreglur stjórnsýsluréttarins fjalli um þau lágmarksskilyrði sem starfslið stjórnsýslunnar þarf að uppfylla til þess að mega gegna opinberu starfi og fara með valdheimildir hins opinbera. Meginmarkmið reglnanna er að stuðla að því að starfslið stjórnsýslunnar sé þeim persónulegu kostum búið og hafi ekki þau tengsl við mál sem það fær til meðferðar að það geti leyst úr þeim á málefnalegan hátt.

Hæfisreglum stjórnsýsluréttarins er skipt í tvo meginflokka. Annars vegar almennar hæfisreglur og hins vegar sérstakar. Undir þessa höfuðflokka falla síðan nokkrir undirflokkar. Þannig er t.d. sérstökum hæfisreglum skipt í tvo flokka. Annars vegar sérstakar hæfisreglur sem taka til einstaklinga og hins vegar sérstakar hæfisreglur er taka til lögaðila, svo sem stofnana og embætta. II. kafli stjórnsýslulaganna hefur að geyma hæfisreglur sem eingöngu taka til einstaklinga. Þetta er áréttað í upphafi 3. gr. laganna með þeim orðum að „starfsmaður eða nefndarmaður“ verði vanhæfur til meðferðar máls við ákveðnar aðstæður. Þegar hæfisreglum stjórnsýslulaga er beitt verður því að kanna hæfi hvers starfsmanns sérstaklega með tilliti til vanhæfisástæðna 3. gr. laganna. Engin ákvæði eru í íslenskum lögum um sérstakt hæfi lögaðila og umdeilt hefur verið hvort slíkar reglur gildi yfirleitt hér á landi á grundvelli óskráðra meginreglna.

Í dönskum rétti hafa hæfisreglur sem taka til lögaðila (d. myndighedsinhabilitet) verið taldar gilda á óskráðum grundvelli. Þannig hafa t.d. byggingarnefndir í sveitarfélögum verið taldar vanhæfar til þess að afgreiða umsóknir um byggingarleyfi frá sveitarfélaginu sjálfu. Á sama hátt hafa amtsyfirvöld verið talin vanhæf til þess að leysa úr því hvort veita ætti gjafsókn í máli sem fyrirhugað var að höfða gegn amtsyfirvaldinu sjálfu. Slík mál eru þá almennt framsend til æðra stjónvalds eða eftir atvikum hliðsetts stjórnvalds til úrlausnar.

Almennt er sá munur á sérstökum hæfisreglum sem lúta að starfsmönnum annars vegar og lögaðilum hins vegar að allir starfsmenn hlutaðeigandi stofnunar eða embættis verða vanhæfir þegar um sérstakt hæfi lögaðila er að ræða. Þegar um sérstakt hæfi starfsmanna er að ræða verða aftur á móti aðeins þeir starfsmenn vanhæfir sem ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga taka til efni sínu samkvæmt. Aðrir starfsmenn stjórnvaldsins, sem ekki eru vanhæfir, geta þá leyst úr máli. Frá þessu er ein undantekning. Af ákvæði 5. tölul. og eftir atvikum 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga leiðir að sú vanhæfisástæða sem nefnd hefur verið undirmannavanhæfi getur leitt til þess að allir starfsmenn stjórnvalds verði vanhæfir þegar yfirmaður þess á í hlut. Þetta á t.d. við þegar hann er sjálfur aðili máls eða á sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Þá verða allir undirmenn hans vanhæfir til meðferðar málsins, nema á annan veg sé fyrir mælt í lögum.

3.

Með stjórnsýslulögum nr. 37/1993 voru í fyrsta skipti lögfestar sérstakar hæfisreglur hér á landi sem tóku til allra starfsmanna ríkisins. Fyrir gildistöku þeirra var í settum rétti einungis til að dreifa fáeinum ósamstæðum ákvæðum sem eingöngu giltu um tiltekna starfsmenn. Sökum þess hve fá og sundurleit þessi lagaákvæði voru varð ekki dregin af þeim ályktun um réttarreglu sem hafði almennt gildi fyrir stjórnsýsluna. Þá hafði heldur ekki þótt tækt að beita sérstökum hæfisreglum dómara með lögjöfnun um alla þá starfsmenn sem höfðu stjórnsýslu með höndum. Í framkvæmd var því stuðst við þá óskráðu réttarreglu, sem byggð var á meginreglum laga og eðli máls, að starfsmaður væri vanhæfur til meðferðar máls og ákvörðunar í því ef mál varðaði hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt að ætla mætti að áhrif hefði á afstöðu hans til úrlausnarefnisins. Þar sem oft var deilt um gildissvið og efnisinntak þessarar óskráðu reglu var talið nauðsynlegt að setja í lög nákvæmari reglur um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar. Voru reglur um það því teknar í II. kafla stjórnsýslulaganna sem gildi tóku hinn 1. janúar 1994.

Í athugasemdum við þennan kafla frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er tekið fram að ákvæði hans séu aðallega sniðin eftir 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Í athugasemdunum er hins vegar skýrt tekið fram að ekki hafi þótt fært að gera eins strangar hæfiskröfur til þeirra starfsmanna sem hafa stjórnsýslu með höndum og gerðar eru til dómara. Að öðru leyti hafi því hliðsjón verið höfð af hæfisreglum dönsku og norsku stjórnsýslulaganna. 1

4.

Framangreind viðhorf um að ekki væri hægt að setja starfsliði stjórnsýslunnar jafn ströng hæfisskilyrði og dómurum eru ekki séríslensk. Á þeim er byggt annars staðar á Norðurlöndum og reyndar víðast hvar í Evrópu. Ástæðan er sú að dómarar og starfsmenn stjórnsýslunnar búa við mjög ólík starfsskilyrði, bæði vegna ólíks eðlis starfa þeirra svo og lagaumhverfis. Þannig gilda aðrar og mun strangari réttarheimildir um hæfi dómara en um hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar. Nægir hér að nefna 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, 6. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem lögleiddur var með lögum nr. 62/1994.

Þá er einnig gerð sú krafa til dómara að hann sé sjálfstæður í störfum sínum, sbr. 59., 61. og 70. gr. stjórnarskrárinnar, svo og 1. mgr. 4. gr., 1. mgr. 12. gr. og 24. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla, og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Í því skyni er dómurum t.d. tryggt betra starfsöryggi en almennt gildir um starfsmenn stjórnsýslunnar. 2

Þá eru dómarar einvörðungu bundnir af lögum í störfum sínum og er því í senn óheimilt og óskylt að taka við fyrirmælum frá öðrum. Enda þótt stjórnsýslan sé bundin af lögum og starfsmönnum hennar beri að haga störfum sínum í samræmi við lög, eru þó fæstir þeirra sjálfstæðir í störfum sínum á sama hátt og dómarar. Flestir eru þeir háðir boðvaldi yfirboðara sinna við úrlausn þeirra mála sem þeir fá til meðferðar. Þá eru lægra sett stjórnvöld almennt háð boðvaldi frá stjórnvöldum sem þeim eru æðra sett, nema annað leiði af lögum. Í sjálfstæði dómstóla felst m.a. að dómarar skulu vera sjálfstæðir gagnvart öðrum þáttum ríkisvaldsins og þá ekki síst framkvæmdarvaldinu. Engin almenn krafa er á hinn bóginn gerð til þess að starfsmenn stjórnsýslunnar séu sjálfstæðir gagnvart öðrum handhöfum framkvæmdarvalds.

Annað einkenni á störfum dómara er að þeir skulu vera hlutlausir. Með hugtakinu hlutleysi er hér vísað til þess að a) dómarar gegna almennt ekki því hlutverki að gæta ákveðinna hagsmuna sem á reynir við úrlausn máls og fylgja þeim eftir með virkum úrræðum. b) Dómarar eiga heldur ekki frumkvæði að því að máli sé stefnt fyrir dómstóla. c) Málsmeðferð fyrir dómstólunum er einnig byggð á viðhorfum um hlutleysi dómarans. Í þessu sambandi má minna á að í athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, og breytti 70. gr. stjórnarskrárinnar, var tekið fram að skilyrðið um óhlutdrægan dómstól feli í sér áskilnað um að dómari í máli þurfi að vera hlutlaus og að aðilar njóti jafnræðis að því leyti. 3

Þess vegna annast aðilar dómsmáls sjálfir um að láta rannsaka og undirbúa málið, setja fram kröfur sínar og þær málsástæður sem byggt er á o.s.frv. Eftir að báðir aðilar hafa þannig haft jafna möguleika á að koma á framfæri upplýsingum og viðhorfum sínum sker dómarinn úr málinu á grundvelli krafna, málsástæðna og fram kominna gagna í ljósi þeirra réttarreglna sem á reynir.

Starfsskilyrði margra starfsmanna stjórnsýslunnar eru gerólík hvað þessi þrjú atriði varðar: a) Hlutverk framkvæmdarvaldsins er að hafa á hendi framkvæmd laga. Að gæða lögin lífi krefst oftast virkra aðgerða. Í raun hafa starfsmenn stjórnsýslunnar oft það hlutverk að gæta ákveðinna og lögmæltra hagsmuna. Þannig er það t.d. hlutverk barnaverndarnefnda að tryggja börnum og ungmennum viðunandi uppeldisskilyrði. Það skal gert með því að styrkja uppeldishlutverk fjölskyldunnar og beita úrræðum til verndar einstökum börnum þegar það á við, sbr. 1. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992, með síðari breytingum. Af þessu má ljóst vera að nefndarmenn barnaverndarnefnda hafa það hlutverk að gæta ákveðinna hagsmuna sem á reynir við úrlausn máls og fylgja þeim eftir með virkum úrræðum. b) Á sviði stjórnsýslunnar eru það ekki einvörðungu aðilar máls sem geta átt frumkvæði að því. Sum stjórnvöld geta átt frumkvæði að því að taka ákveðin stjórnsýslumál til meðferðar og ákvörðunar. Sem dæmi um það má nefna barnaverndarnefndir, heilbrigðisnefndir, byggingarnefndir og skattstjóra. c) Við meðferð mála hjá stjórnvöldum gilda málsforræðisreglan og sakarforræðisreglan ekki á sama hátt og hjá dómstólum. Það eru ekki einvörðungu aðilar máls sem leggja grundvöllinn að úrlausn stjórnsýslumáls. Á stjórnvöldum hvílir rannsóknarregla, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvöld taka því oft virkan þátt í því að rannsaka mál og undirbúa grundvöllinn að ákvörðun í því. Loks er meiri hluti stjórnsýslumála þannig vaxinn að aðeins einn aðili er að málinu, en ekki tveir eins og hjá dómstólum. Fæst stjórnsýslumál varða deilu á milli tveggja aðila þar sem starfsmaður stjórnsýslunnar stendur hjá sem hlutlaus og óháður úrskurðaraðili. Þótt stjórnvöldum sé ekki ætlað að koma fram sem málsaðili eða andstæðingur þeirra sem til þeirra leita verður ekki fram hjá því litið að umgjörð stjórnsýslumála veitir starfsmönnum þeirra sjaldnast færi á að vera hlutlausir á sama hátt og dómurum er ætlað að vera við meðferð dómsmála.

Í þessu ljósi geta fæst stjórnvöld talist hlutlaus í sama skilningi og dómstólar. Á hinn bóginn er vert að hafa í huga að staða stjórnvalda að þessu leyti er ekki hin sama í öllum tilvikum. Sum stjórnvöld uppfylla ekkert af þeim skilyrðum sem um er fjallað að framan, svo sem barnaverndarnefndir, á meðan önnur stjórnvöld virðast uppfylla þau að miklu leyti, svo sem yfirskattanefnd. Á milli þeirra er síðan „litróf“ af margvíslegum stjórnvöldum sem uppfylla framangreind skilyrði til að teljast hlutlaus að mismiklu leyti.

Þessi eðlismunur á starfsskilyrðum dómstóla og stjórnvalda varðandi kröfur til sjálfstæðis og hlutleysis valda því óhjákvæmilega að ólíkar hæfisreglur hljóta að gilda um dómara annars vegar og starfsmenn stjórnsýslunnar hins vegar. Þannig verður dómari t.d. vanhæfur til að fara með opinbert mál hafi hann áður unnið að því á vegum saksóknara eða lögreglu. Starfsmaður stjórnsýslunnar verður á hinn bóginn almennt ekki vanhæfur til meðferðar máls þótt hann hafi áður fjallað um sama málið í öðru opinberu starfi, nema því aðeins að um stjórnsýslusamband sé að ræða á milli starfanna þar sem undir annað starfið getur fallið að hafa eftirlit eða viðhafa endurskoðun í þágu réttaröryggis á þeim málum sem falla undir hitt starfið.

Óhjákvæmilega hefur það loks áhrif á túlkun hæfisreglna á sviði stjórnsýslunnar að almennt er lögð mun meiri áhersla á hagkvæmni og skilvirkni í stjórnsýslu en hjá dómstólunum. Að jafnaði eru því gerðar miklar kröfur til málshraða hjá stjórnvöldum, en það leiðir í raun til þess að minni kröfur eru gerðar til réttaröryggis við meðferð stjórnsýslumála en dómsmála. Hinn gífurlegi fjöldi mála sem kemur til kasta stjórnvalda krefst þess að sjónarmiðum um skilvirkni og kostnað sé ljáð umtalsvert vægi þegar þeim eru settar málsmeðferðarreglur og þær túlkaðar. Enginn vafi er á því að stjórnsýslan réði alls ekki við að afgreiða öll þau mál sem henni berast ef henni bæri að fylgja lögum um meðferð einkamála við úrlausn þeirra. Það er því ekki vafa undirorpið að réttarfarsreglur verða almennt ekki yfirfærðar óbreyttar á starfsemi stjórnvalda. Þegar ákvæði stjórnsýslulaga eiga sér hliðstæður í réttarfarslögum er sú hætta engu að síður fyrir hendi að þau séu fyrir mistök túlkuð á sama hátt.

Eins og áður segir er í athugasemdum við II. kafla frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, tekið fram að ákvæði kaflans séu sniðin eftir 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Síðan segir: „Hins vegar þykir ekki fært að gera eins strangar hæfiskröfur til þeirra starfsmanna sem hafa stjórnsýslu með höndum og gerðar eru til dómara. Er því að öðru leyti höfð hliðsjón af hæfisreglum dönsku og norsku stjórnsýslulaganna.“ 4

Þessi stefnumörkun er í samræmi við þau markmið sem stjórnsýslulögin eru byggð á, þ.e. að lögin stuðli að því eða girði a.m.k. ekki fyrir „að málsmeðferð í stjórnsýslunni verði í senn einföld, hraðvirk og ódýr.“ 5

5.

Í 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er m.a. mælt svo fyrir að starfsmaður eða nefndarmaður verði vanhæfur til meðferðar máls ef málið varðar næstu yfirmenn hans persónulega. Af athugasemdum við þessa grein frumvarpsins, sem varð að stjórnsýslulögum, verður ráðið að þessi regla sé í raun stytting á vísireglunni „að eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta“, en þar segir að ákvæði 5. tölul. sé nátengt 1. og 2. tölul. Þótt þeir aðilar sem þar greinir verði ekki taldir aðilar að stjórnsýslumáli geta þeir átt einstaklegra og svo verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins að valdið geti vanhæfi þeirra.

Á sama stað segir enn fremur að rökin að baki ákvæðinu séu þau að almennt megi búast við því að starfsmaður geti ekki verið hlutlaus og óhlutdrægur þegar yfirmaður hans á verulegra persónulegra hagsmuna að gæta þar sem starfsmaðurinn er á vissan hátt háður yfirmanni sínum. 6

6.

Í framhaldi af umfjöllun um undirmannavanhæfi er eðlilegt að sú spurning vakni hvort yfirmaður verði vanhæfur til meðferðar máls af þeirri ástæðu einni að undirmaður hans sé það. Bæði í fræðum og framkvæmd hefur hér á landi eins og annars staðar á Norðurlöndum verið á því byggt að yfirmaður verði ekki sjálfkrafa vanhæfur af þeirri ástæðu einni að undirmaður hans sé það, enda hefur undirmaður ekki sömu stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart yfirmanni sínum og yfirmaður hefur gagnvart undirmönnum sínum. Yfirmaður er því ekki háður undirmanni sínum á sama hátt og undirmaður er háður yfirmanni sínum. Þau undirstöðurök sem undirmannavanhæfi er byggt á og vikið var stuttlega að í kafla 5 hér að framan eiga því ekki við um samband undirmanns gagnvart yfirmanni. Annað mál er að yfirmaður getur að sjálfsögðu einnig orðið vanhæfur ef aðrar vanhæfisástæður 3. gr. stjórnsýslulaganna eiga við um hann sjálfan. Það eitt að undirmaður verður vanhæfur til meðferðar máls leiðir hins vegar ekki til þess að yfirmaður hans verði það einnig.

Hér á landi var einnig lengst af byggt á þeirri reglu í réttarfari að dómari (dómstjóri) yrði ekki sjálfkrafa vanhæfur til meðferðar máls af þeirri ástæðu einni fulltrúi hans væri það. 7

Þó má finna dóma í málum þar sem héraðsdómari hafði vikið sæti af þeirri ástæðu einni að undirmaður þeirra var aðili máls, brotaþoli eða hinn ákærði og sætti það oftar en ekki aðfinnslum í hæstarétti. 8

Eftir heimsstyrjöldina síðari virðist nokkur festa hafa skapast um þá framkvæmd hér á landi að dómari viki ekki sæti við meðferð máls þótt fulltrúi hans væri vanhæfur til meðferðar þess. 9

Bæði í dönskum og norskum rétti var lengst af byggt á sömu viðhorfum. Eftir að farið var að túlka hæfisreglur dómara til nánara samræmis við kröfur 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, svo og ákvæði 70. gr. stjórnarskrárinnar, eins og henni var breytt með 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, risu deilur um það hvort mun strangari skýring á hæfisreglum dómara breytti þessari réttarframkvæmd. Þessar deilur kristallast í dómi hæstaréttar frá 3. júní 1996 í málinu nr. 151/1996, H 1996:1998. Þar voru málavextir þeir að dómarafulltrúi úrskurðaði ákærðu í gæsluvarðhald á grundvelli 2. mgr. 103. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Samkvæmt 2. málsl. 6. gr. sömu laga er svo fyrir mælt að dómari skuli víkja sæti í máli eftir útgáfu ákæru hafi hann úrskurðað hinn ákærða í málinu í gæsluvarðhald skv. 2. mgr. 103. gr. laganna. Óumdeilt var að dómarafulltrúinn hefði verið vanhæfur til meðferðar málsins eftir útgáfu ákæru. Á hinn bóginn var um það deilt hvort héraðsdómarinn, sem dómarafulltrúinn vann í umboði fyrir, yrði einnig vanhæfur af þessum sökum. Í atkvæði meiri hlutans var tekið fram að í málinu lægi ekki fyrir að héraðsdómarinn hefði haft raunveruleg áhrif á störf dómarafulltrúans. Hins vegar var ekki talið óeðlilegt að ákærðu gætu haft af því beyg að sú hefði verið raunin og að héraðsdómarinn væri ekki óvilhallur vegna fyrri afskipta embættis hans af málinu. Var því talið, eins og þarna hagaði til, að sá beygur gæti út frá hlutlægu sjónarmiði verið á rökum reistur. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 19/1991, sbr. g-lið 5. gr. laga nr. 91/1991, og 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sbr. og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem lögleiddur var með lögum nr. 62/1994, var héraðsdómarinn talinn vanhæfur til að fara með málið. Í sératkvæði minni hlutans var m.a. áréttað að sú staða væri almennt ekki fyrir hendi, að ákvarðanir um þær dómsathafnir sem dómarafulltrúar framkvæmdu í eigin nafni væru teknar af öðrum en þeim sjálfum. Byggðist það í senn á þeirri reynslu sem þeir byggju almennt yfir í starfi og því sjálfstæði sem þeir hefðu í reynd notið við framkvæmd starfa sinna. Jafnframt væri á það að líta að þetta sjálfstæði fulltrúanna hefði að sínu leyti helgast af því grundvallarskilyrði 1. málsl. 61. gr. stjórnarskrárinnar að dómendur skyldu í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögunum. Þá var loks minnt á að sú meginregla gilti að vanhæfi undirmanns til starfa sem hér væri fyrir hendi, sbr. 2. málsl. 6. gr. laga nr. 19/1991, ylli ekki sjálfkrafa vanhæfi yfirmanns þegar héraðsdómarinn tæki við meðferð málsins eftir þingfestingu þess.

Framangreindur dómur þar sem héraðsdómari var talinn verða sjálfkrafa vanhæfur af þeirri ástæðu einni að dómarafulltrúi hans var vanhæfur á grundvelli 2. málsl. 6. gr. laga nr. 19/1991 er byggður á 70. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og öðrum réttarheimildum sem gilda almennt ekki um starfsmenn stjórnsýslunnar. Af þessum sökum, svo og af þeim ástæðum sem raktar eru í kafla 4 hér að framan, er einnig ljóst að sá eðlismunur sem er á kröfum um óhlutdrægni, sjálfstæði og hlutleysi dómara og starfsmanna stjórnsýslunnar veldur því, að framangreind niðurstaða verður ekki yfirfærð á starfsmenn stjórnsýslunnar. Skal hér enn áréttað að í athugasemdum við II. kafla frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 var skýrlega tekið fram að ekki þætti fært „að gera eins strangar hæfiskröfur til þeirra starfsmanna sem hafa stjórnsýslu með höndum og gerðar eru til dómara.“

7.

Hinn 23. maí 2001 gekk í hæstarétti dómur í málinu nr. 113/2001: Íslenska ríkið gegn Stjörnugrís hf. Málavextir voru þeir að hinn 3. maí 1999 keypti Stjörnugrís hf. jörðina Mela í Leirár- og Melahreppi til að reisa þar svínabú fyrir eldi um 20.000 grísa á ári. Umhverfisráðherra óskaði eftir áliti skipulagssjóra ríkisins á því hvort umrædd framkvæmd hefði í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstjóri lagði til að bygging og rekstur svínabús á jörðinni Melum yrði háð mati á umhverfisáhrifum. Með bréfi, dags. 30. ágúst 1999, tilkynnti umhverfisráðherra fyrirsvarsmönnum Stjörnugríss hf. að meta bæri umhverfisáhrif fyrirhugaðrar byggingar og reksturs svínabús á Melum samkvæmt lögum nr. 63/1993. Ákvörðunin var byggð á 6. gr. laganna. Þessu vildu fyrirsvarsmenn Stjörnugríss hf. ekki una og höfðuðu mál til þess að fá ákvörðuninni hnekkt. Ákvörðun umhverfisráðherra var felld úr gildi með dómi hæstaréttar frá 13. apríl 2000 þar sem talið var að Alþingi hefði framselt svo víðtækt og óheft vald til umhverfisráðherra með fyrrnefndri 6. gr. að stríddi gegn 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Þegar ljóst var sumarið 1999 að Stjörnugrís hf. fengi ekki útgefin byggingar- og starfsleyfi fyrir svínabúi af þeirri stærð sem fyrirhugað var að byggja sótti fyrirtækið um byggingarleyfi fyrir öðru svínahúsi af tveimur sem ætlunin hafði verið að byggja. Umsókn Stjörnugríss hf. var samþykkt 13. ágúst 1999 og byggingarleyfi veitt 26. ágúst 1999. Hinn 7. ágúst 1999 sótti Stjörnugrís hf. um starfsleyfi fyrir 2.950 grísa búi og fékk það 22. desember 1999.

Daginn eftir að síðastgreindur dómur gekk í hæstarétti sótti Stjörnugrís hf. um byggingarleyfi fyrir hinu svínahúsi sínu sem í upphafi hafði verið fyrirhugað að byggja og breytingu á starfsleyfi vegna stækkunar búsins. Byggingarleyfi var gefið út hinn 15. maí 2000. Við afgreiðslu heilbrigðisnefndar Vesturlands á erindi Stjörnugríss hf. á starfsleyfi kom upp það álitamál hvort afgreiða ætti erindið eftir lögum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, eða eftir nýsettum lögum um sama, nr. 106/2000. Þar eð ekki þurfti að meta umhverfisáhrif af framkvæmdinni samkvæmt eldri lögunum hafði það mikla þýðingu hvernig lagaskilin voru ákveðin. Samkvæmt nýju lögunum var á hinn bóginn ljóst að þauleldi svína með stæði fyrir 3.000 alisvín eða fleiri væri ávallt háð mati.

Á fundi heilbrigðisnefndar Vesturlands 10. ágúst 2000 var ákveðið að leita álits umhverfisráðuneytisins á því hvort breytingar á starfsleyfi Stjörnugríss hf. þyrftu að sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000. Fyrirspurn þessari var svarað af hálfu umhverfisráðuneytisins með bréfi, dags. 4. september 2000. Þar sagði að með úrskurði ráðuneytisins sama dag í öðru máli hefði ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu um lagaskil eldri og gildandi laga um mat á umhverfisáhrifum að beita bæri yngri lögunum við afgreiðslu umsókna um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem undir þau félli og borist hefðu fyrir gildistöku þeirra og ekki verið afgreiddar fyrir þann dag eða 6. júní 2000. Fyrirspurnin lyti að sama álitaefninu og um hefði verið að ræða í því máli. Niðurstaða ráðuneytisins var því með vísan til þess úrskurðar að lög nr. 106/2000 skyldu gilda um breytingu á starfsleyfi fyrir svínabúið að Melum og að fyrirhuguð framkvæmd félli undir a-lið 13. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000, sbr. ii. lið 19. tölul. 1. viðauka sömu laga. Undir þetta bréf rituðu tveir starfsmenn umhverfisráðuneytisins fyrir hönd ráðherra. Fyrir ofan nöfn þeirra var rituð skammstöfunin „F.h.r.“ eins og jafnan hefur tíðkast í stjórnarráðinu að danskri fyrirmynd.

Á fundi heilbrigðisnefndar Vesturlands 13. september 2000 var samþykkt að benda fyrirsvarsmönnum Stjörnugríss hf. á að áður en umsókn um starfsleyfi yrði afgreidd bæri fyrirtækinu að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd. Var í því sambandi vísað til niðurstöðu umhverfisráðuneytisins um að umbeðin breyting á starfsemi Stjörnugríss hf. félli undir a-lið 13. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000. Stjörnugrís hf. kærði ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar til umhverfisráðuneytisins og krafðist þess að umhverfisráðherra og allt starfslið ráðuneytisins viki sæti í málinu. Þeirri kröfu var hafnað. Á hinn bóginn var þess gætt að þeir starfsmenn sem ritað höfðu undir bréfið frá 4. september 2000 tækju ekki þátt í kærumeðferð málsins. Með úrskurði umhverfisráðherra frá 5. desember 2000 var ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar staðfest. Kærandi undi þeim málalyktum ekki og höfðaði mál til þess að fá úrskurðinn felldan úr gildi.

Í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 9. mars 2001 var á það bent að tveir nafngreindir starfsmenn umhverfisráðherra hefðu undirritað hið umdeilda bréf frá 4. september 2000 fyrir hönd ráðherra. Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrárinnar bæri ráðherra ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum og þar með þeim ákvörðunum sem teknar væru af einstökum starfsmönnum ráðuneyta í umboði hans. Fram kom að það væri mat dómsins að umhverfisráðherra hefði í umræddu bréfi frá 4. september 2000 farið út fyrir almennt leiðbeiningarhlutverk sitt gagnvart hinu lægra setta stjórnvaldi. Þótti bréf umhverfisráðherra til heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 4. september 2000 ekki verða skilið á annan veg en þann að þar kæmist ráðherra að afgerandi niðurstöðu um lagatúlkun í máli Stjörnugríss hf. meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi. Þá segir svo í dómi héraðsdóms: „Að mati dómsins skiptir því ekki máli um vanhæfi umhverfisráðherra til meðferðar kærumáls [Stjörnugríss hf.], hvort hann sjálfur eða einhverjir starfsmenn fyrir hans hönd undirrituðu umrætt bréf, þar sem álit ráðherra kom fram, eða aðrir starfsmenn en þeir, er undirrituðu bréfið, kváðu upp úrskurð í því á æðra stjórnsýslustigi.“ Samkvæmt þessu var það niðurstaða héraðsdóms að umhverfisráðherra hefði á framangreindan hátt tekið afstöðu í máli Stjörnugríss hf. meðan mál hans var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi, sbr. meginreglu 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var úrskurður umhverfisráðherra því felldur úr gildi.

Í dómi hæstaréttar frá 23. maí 2001 var tekið fram að með úrskurði sínum 5. desember 2000 hefði umhverfisráðherra sem æðra sett stjórnvald staðfest ákvörðun lægra setts stjórnvalds sem reist hefði verið á skýrri afstöðu ráðuneytisins sjálfs í þessu tiltekna máli í áðurnefndu bréfi. Það hefði verið skrifað í umboði ráðherra og yrði að líta svo á að hann hefði þannig látið í ljós álit sitt á niðurstöðu málsins á meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi. Með skírskotun til forsendna héraðsdóms var hann staðfestur.

8.

Algengt er að stjórnvöld hafi staðbundin valdmörk, sbr. t.d. umdæmi sýslumanna, skattstjóra, tollstjóra og heilbrigðisnefnda. Þar sem hætta getur verið á því að stjórnsýsluframkvæmd verði ekki samræmd á milli slíkra hliðsettra stjórnvalda er því oftast svo fyrir komið að hægt sé að fá ákvarðanir þeirra endurskoðaðar hjá æðra stjórnvaldi með stjórnsýslukæru. Niðurstaða æðri stjórnvalda um framkvæmd og túlkun réttarheimilda bindur almennt lægra sett stjórnvöld og þannig fæst samræmi í stjórnsýsluframkvæmd.

Þegar upp kemur vafi um túlkun réttarheimilda hjá staðbundnum stjórnvöldum er í ljósi framanritaðs eðlilegt að þau kanni hvort áður hafi verið tekin afstaða til sams konar vandamáls á kærustigi í úrskurði æðra stjórnvalds. Starfsmönnum æðri stjórnvalda er talið heimilt að veita upplýsingar um úrskurðarframkvæmd og eftir atvikum venjubundna túlkun á réttarheimildum. Þar sem á starfsmönnum æðra stjórnvalds hvílir almenn skylda til að varðveita hæfi sitt ber þeim að forðast að taka afstöðu til niðurstöðu til þess máls sem lægra setta stjórnvaldið hefur til meðferðar þegar slíkum fyrirspurnum er svarað. Ef starfsmaður æðra stjórnvalds brýtur þessa óskráðu reglu og tekur allt að einu beina efnislega afstöðu til málsins hefur hann verið talinn vanhæfur við meðferð málsins á kærustigi, sé ákvörðun hins lægra setta stjórnvalds kærð þangað. Þessi niðurstaða er byggð á 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga en þar segir að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er eftirfarandi tekið fram:

„Þegar starfsmaður á lægra stjórnsýslustigi leitar t.d. símleiðis eftir leiðbeiningum frá starfsmanni á æðra stjórnsýslustigi verður sá síðarnefndi ekki vanhæfur til að fjalla um málið á kærustigi hafi hann aðeins veitt leiðbeiningar um venjubundna túlkun á lagagrundvelli máls en ekki látið í ljós álit sitt um niðurstöðu máls.“ 10

Ef starfsmaður á æðra stjórnsýslustigi veitir ekki aðeins upplýsingar um venjubundna lagatúlkun heldur lætur álit sitt á niðurstöðu máls í ljós virðist með gagnályktun frá framangreindum ummælum ekki vafa undirorpið að hann verður vanhæfur við kærumeðferð þess, sé ákvörðun hins lægra setta stjórnvalds kærð til æðra stjórnvalds.

Í máli því sem vikið var að í kafla 7 hér að framan höfðu tveir starfsmenn umhverfisráðuneytisins svarað fyrirspurn heilbrigðisnefndar Vesturlands um lagaskil á milli eldri og yngri laga um mat á umhverfisáhrifum með bréfi, dags. 4. september 2000. Í bréfinu sagði m.a. svo:

„Fyrirspurn yðar lítur að sama álitaefninu og um var að ræða í ofangreindu máli. Með vísan til framangreinds úrskurðar er það niðurstaða ráðuneytisins að lög nr. 106/2000 gildi um breytingu á starfsleyfi fyrir svínabúið að Melum. Fyrirhuguð framkvæmd fellur undir a. lið 13. töluliðar 2. viðauka laga nr. 106/2000, sbr ii. lið 19. töluliðar 1. viðauka sömu laga.“

Með bréfi þessu veittu þessir starfsmenn umhverfisráðuneytisins ekki aðeins upplýsingar um úrskurðarframkvæmd og eftir atvikum venjubundna túlkun á réttarheimildum heldur varð þeim jafnframt á að taka beina efnislega afstöðu til þess úrlausnarefnis sem um var deilt á lægra stjórnsýslustigi. Í samræmi við þau lögskýringarviðhorf sem fram komu í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og vikið var að hér að framan, var ekki vafa undirorpið að þeir starfsmenn sem ritað höfðu bréfið voru á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga vanhæfir til þess að taka þátt í kærumeðferð málsins þegar ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands var kærð til umhverfisráðuneytisins. Um þetta var ekki deilt í fyrrnefndu dómsmáli enda var séð til þess af hálfu umhverfisráðuneytisins að umræddir starfsmenn tóku ekki þátt í meðferð kærumálsins hjá ráðuneytinu. Kjarni þeirrar deilu sem borin var undir dómstóla fólst hins vegar í því álitamáli hvort allir starfsmenn ráðuneytisins væru vanhæfir til meðferðar kærumálsins, þar á meðal þeir sem ekki höfðu tjáð sig um fyrirspurn heilbrigðisnefndar Vesturlands eða um hana fjallað á nokkurn hátt.

Eins og vikið var að í kafla 2 hér að framan taka hæfisreglur stjórnsýslulaga eingöngu til einstaklinga, að því tilskildu að vanhæfisástæður 3. gr. laganna eigi efni sínu samkvæmt við um þá. Þetta er í raun áréttað í upphafi 3. gr. laganna þar sem sagt er að „starfsmaður eða nefndarmaður“ verði vanhæfur við meðferð máls við þær aðstæður sem fjallað er um í 3. gr. laganna. Þetta kemur einnig glögglega fram í athugasemdum við 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og vikið var að hér að framan. Þar er fjallað um það hvort tiltekinn starfsmaður verði vanhæfur til að fara síðar með kærumál ef hann veitir lægra settu stjórnvaldi leiðbeiningar þegar mál er þar til afgreiðslu. Hæfisreglur stjórnsýslulaga eru því ekki byggðar á því að ráðherra eða yfirmaður stofnunar eða embættis sé samsamaður undirmönnum sínum þannig að hann verði sjálfkrafa vanhæfur til meðferðar máls þótt undirmaður hans verði það.

Rétt er í þessu sambandi að taka fram að við flutning máls þess sem rakið er í kafla 7 hér að framan var því ekki haldið fram að umhverfisráðherra hefði haft nein afskipti af því þegar heilbrigðisnefnd Vesturlands var ritað títtnefnt bréf umhverfisráðuneytisins. Því var heldur ekki haldið fram að þeir starfsmenn sem fóru með kærumálið hefðu tekið þátt í að rita bréfið. Engu að síður var það niðurstaða dómstóla að umhverfisráðherra hefði verið vanhæfur til að fara með kærumál Stjörnugríss hf. og skera úr því. Í héraðsdómi var tekið fram að það skipti ekki máli um vanhæfi umhverfisráðherra til meðferðar kærumálsins hvort hann sjálfur eða einhverjir starfsmenn fyrir hans hönd hefðu undirritað bréfið þar sem álit ráðherra kom fram eða aðrir starfsmenn en þeir sem undirrituðu bréfið hefðu kveðið upp úrskurð í því á æðra stjórnsýslustigi. Á þessi viðhorf var fallist í dómi hæstaréttar. Þar var jafnframt tekið fram að bréf það sem starfsmenn ráðuneytisins skrifuðu hefði verið skrifað í umboði ráðherra og yrði að líta svo á að hann hefði þannig látið í ljós álit sitt á niðurstöðu málsins á meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi.

Sú lögskýringarleið sem valin er við túlkun hæfisreglna stjórnsýslulaga í þessum dómi veldur því að hæfisreglur stjórnsýslulaga fá í raun sömu réttaráhrif og hæfisreglur sem taka til lögaðila (stofnanavanhæfi). Eins og vikið var að í kafla 2 er sá eðlismunur á þeim hæfisreglum sem lúta að hæfi einstaklinga annars vegar og hæfi lögaðila hins vegar að þegar síðarnefndu reglurnar eiga við verða allir starfsmenn stofnunarinnar sjálfkrafa vanhæfir. Þegar um sérstakt hæfi starfsmanna er að ræða verða aftur á móti aðeins þeir starfsmenn vanhæfir, sem ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga taka til efni sínu samkvæmt. Aðrir starfsmenn stjórnvaldsins sem ekki eru vanhæfir geta þá leyst úr máli.

Þau sjónarmið sem færð eru fyrir því að velja þessa lögskýringarleið virðast vera þau að ráðherra beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum skv. 14. gr. stjórnarskrárinnar og þar með þeim ákvörðunum sem teknar eru af einstökum starfsmönnum ráðuneytis í umboði hans.

Á Íslandi hafa ráðherrar borið ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum gagnvart Alþingi allt frá því er stjórnarskipunarlög nr. 16 frá 3. október 1903 um breytingar á stjórnarskránni um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 5. janúar 1874 tóku gildi. Fyrstu lögin sem sett voru um ráðherraábyrgð voru nr. 2/1904, um ábyrgð ráðherra Íslands, og giltu þau óbreytt allt þar til núgildandi lög nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, tóku gildi. Þrátt fyrir að ráðherrar hafi borið slíka ábyrgð gagnvart Alþingi frá árinu 1904 voru ráðherrar þó aldrei taldir verða vanhæfir á grundvelli þessara lagafyrirmæla hvorki vegna starfa undirmanna sinna né af öðrum ástæðum. Ráðherrar fóru ekki að víkja sæti vegna vanhæfis í málum fyrr en eftir gildistöku stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og áður segir eru hæfisreglur stjórnsýslulaga ekki byggðar á því að ráðherra eða yfirmaður embættis eða stofnunar sé samsamaður undirmönnum sínum með þeim hætti að hann verði sjálfkrafa vanhæfur til meðferðar máls ef undirmaður hans verður það, t.d. vegna mistaka við að veita leiðbeiningar til lægra settra stjórnvalda. Hæfisreglur stjórnsýslulaga eru ekki byggðar á því að ábyrgð ráðherra gagnvart Alþingi hafi áhrif á efnisinntak hæfisreglnanna eða það eðli þeirra að þær lúta að hæfi einstaklinga en ekki stofnana.

Sú lögskýringarleið sem beitt var í dómi hæstaréttar frá 23. maí 2001 hefur í raun þær afleiðingar að gerðar eru jafn strangar ef ekki strangari körfur til hæfis starfsmanna stjórnsýslunnar en gerðar eru til dómara á grundvelli þeirra ströngu hæfisreglna sem fram koma í 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 70. gr. stjórnarskrárinnar, en í kafla 6 hér að framan var vikið að hæstaréttardómi frá 3. júní 1996 í málinu nr. 151/1996, H 1996:1998, þar sem héraðsdómari var talinn verða sjálfkrafa vanhæfur til meðferðar máls vegna þess að fulltrúi hans hafði úrskurðað ákærðu í gæsluvarðhald á grundvelli 2. mgr. 103. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Skal hér áréttað að í athugasemdum við II. kafla frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, er tekið fram að ekki þætti fært að gera eins strangar hæfiskröfur til þeirra starfsmanna sem hafa stjórnsýslu með höndum og gerðar eru til dómara. Nánar er vikið að grunnrökum þessarar löggjafarstefnu í kafla 4 hér að framan.

Ef ráðherra og allir starfsmenn ráðuneytis eru samsamaðir við túlkun allra tilvika sem fallið geta undir 3. gr. stjórnsýslulaga er ljóst að hæfisreglur stjórnsýslulaga verða á mörgum sviðum ekki aðeins jafn strangar og hæfisreglur dómara heldur í sumum tilvikum mun strangari. Enginn varnagli er sleginn í dómi hæstaréttar frá 23. maí 2001 við því hvenær þessi óvenjulega túlkun á 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. hæfisreglna stjórnsýslulaga á við. Af þeim sökum skapar dómurinn óvenju víðtækt fordæmi og leiðir af sér óviðunandi réttaróvissu fyrir stjórnsýsluna. Markmið þessa frumvarps er að eyða þeirri réttaróvissu sem skapast hefur með dómi þessum með því að árétta þá löggjafarstefnu sem hæfisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 voru byggðar á og freista þess að öðru leyti að gera ákvæði 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. skýrari.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í frumvarpinu er í fyrsta lagi lögð til sú breyting á 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga að í stað orðsins „verulega“, sem er í ákvæðinu notað við afmörkun á þeim hagsmunum sem valda vanhæfi komi orðin „sérstakir og verulegir hagsmunir“. Eins og vikið var að í kafla 5 verður ráðið af athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 að með orðinu „verulega“ sé vísað til reglunnar „að eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta“. Sú breyting sem hér er lögð til felur því ekki í sér efnislega breytingu á ákvæðinu en gerir það mun skýrara.

Í stað orðsins „stofnun“ er lagt til að komi orðið „sjálfseignarstofnun“ enda eru aðrar stofnanir almennt ekki í einkaeigu.

Þá er lögð til sú breyting að ákvæðið um undirmannavanhæfi verði gert að sérstökum málslið í 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæðið er umorðað í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á 1. málsl. 5. tölul. Tillagan felur ekki í sér efnisbreytingu á vanhæfisástæðunni undirmannavanhæfi en er mun skýrar orðuð.

Lokamálsliður 5. tölul. er nýr. Þar segir að verði undirmaður vanhæfur til meðferðar máls verði næstu yfirmenn hans aftur á móti ekki vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu einni. Eins og vikið var að í kafla 6 í almennum athugasemdum við frumvarp þetta felur ákvæðið ekki í sér nýmæli heldur er það í samræmi við þá reglu sem talin hefur verið gilda um starfsmenn stjórnsýslunnar.

Um 2. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á stjórnsýslulögum nr.

37/1993.

Tilgangur frumvarpsins er að skýrt verði kveðið á um það í lögum að þótt starfsmaður eða nefndarmaður stjórnsýslu verði vanhæfur til meðferðar máls, verða næstu yfirmenn hans það ekki af þeirri ástæðu einni.

Ekki verður séð að lögfesting frumvarpsins leiði til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð.

1

Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3285.

2

Þegar æviráðning embættismanna var, í samræmi við ný lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, kerfisbundið afnumin með lögum nr. 83/1997, um breytingar á sérákvæðum í lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var í athugasemdum við frumvarpið sem varð að þeim lögum sérstaklega tekið fram að sú skipan gæti með tilliti til 61. gr. stjórnarskrárinnar ekki tekið til dómara, m.a. til að tryggja sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum handhöfum ríkisvalds. (Alþt. 1996–1997, A-deild, bls. 1741, 1746 og 1748.)

3

Alþt. 1994–1995, A-deild, bls. 2098.

4

Sbr. Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 2385.

5

Sbr. Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3277.

6

Sbr. Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3285.

7

Sbr. Markús Sigurbjörnsson: Einkamálaréttarfar, 57. Reykjavík 1993.

8

H 1934:618. I var sóttur til saka m.a. fyrir að hafa ekið undir áhrifum áfengis og hafa ekki sýnt af sér nægilega aðgæslu við akstur bifreiðar sinnar er hún rakst á lögreglubifreið sem lögreglumaðurinn X ók. Lögreglustjórinn í Reykjavík vék sæti í málinu þar sem rannsókn málsins átti m.a. að snúast um það hvort „einn af undirmönnum hans [hefði] átt sök á bifreiðaslysinu eða ekki“. Rannsakaði setudómari því málið og dæmdi. Um vikningu hins reglulega dómara segir m.a. svo í dómi hæstaréttar: „Þessi ástæða gat ekki í þessu máli leitt til þess, að dómarinn hefði átt að víkja sæti“. H 1936:401. Lögreglumaður varð fyrir árás fjölda manna, við starf sitt. Skaut lögreglumaðurinn nokkrum skotum í jörð til þess að hemja árásarmennina, en við það særðust fjórir menn. Í máli sem höfðað var m.a. gegn lögreglumanninum, vék hinn reglulegi héraðsdómari sæti, en hann var jafnframt yfirmaður lögreglumannsins sem lögreglustjóri og hafði sérstaklega beðið hann um að annast löggæslu á umræddri skemmtun þar sem atburðirnir áttu sér stað. Eftir atburðina tók lögreglustjórinn við eftirliti á skemmtuninni. Í héraðsdómi eru ekki tilfærð rökin fyrir vikningunni. Um þetta atriði segir svo í dómi hæstaréttar: „Það athugast, að hinn reglulegi héraðsdómari hefir með úrskurði vikið sæti í málinu, án þess að ástæður þær, sem tilfærðar eru í úrskurðinum, réttlæti það nægilega.“ H 1941:319. Fulltrúi héraðsdómara höfðaði mál á hendur B til greiðslu þóknunar fyrir að hafa útvegað R lán. Hinn reglulegi dómari vék sæti í málinu. Í dómi hæstaréttar var sérstaklega tekið fram að „ekki [væri] ástæða til þess að hinn reglulegi dómari viki úr dómarasæti, þótt annar aðilja væri fulltrúi hans.“

9

Sbr. H 1945:226. J var ákærður fyrir að hafa hindrað lögreglumann við löggæslustörf. J krafðist þess að sakadómari viki sæti vegna þess að dómarinn hafi ráðið lögreglumanninn Þ, en J hafði hindrað hann í starfi. J hélt því fram að umræddur lögreglumaður hefði hrint sér niður stiga. Auk þess væri lögreglumaðurinn með „biðdóm“ á bakinu og hefði því verið ámælisvert að ráða hann til starfa. Gæti dómarinn því ekki talist hlutlaus í máli hans. Í héraðsdómi var sagt að jafnvel „þótt aðfinnsluvert hefði þótt, að dómarinn hefði ráðið [Þ] sem lögregluþjón, þá væri þar fyrir engin skynsamleg ástæða fyrir dómara að halda taum lögregluþjóns, er líkt stæði á fyrir, heldur jafnvel þvert á móti.“ Ekki var vikið að hæfi héraðsdómarans í dómi hæstaréttar. H 1951:116. J höfðaði mál gegn BG. Í héraðsdómi kemur fram að einn af fyrirsvarsmönnum málsaðila var dómarafulltrúi og undirmaður héraðsdómarans. Ekki var þó vikið að hæfi héraðsdómarans til meðferðar málsins í dóminum. Í dómi hæstaréttar var heldur ekki vikið að hæfi héraðsdómarans af þessu tilefni. H 1989:1208. Gerð var krafa um að hinn reglulegi uppboðshaldari viki sæti í málinu þar sem löglærðir fulltrúar hans hefðu á fyrri stigum málsins tekið að sér réttarvörslu fyrir uppboðsbeiðendur við fyrirtökur í þrjú skipti. Það var niðurstaða hæstaréttar að sóknaraðili hefði ekki fært fram nein haldbær rök fyrir því að hinn reglulegi uppboðshaldari ætti að víkja sæti í málinu. Í H 1991:767 og H 1992:247 var heldur ekki fallist á að dómari væri vanhæfur vegna afskipta fulltrúa hans af málinu.

10

Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3287.