Kjaramál Félags íslenskra flugumferðarstjóra Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 815

Frumvarp til laga um kjaramál Félags íslenskra flugumferðarstjóra.

(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)

1. gr.

Bann við vinnustöðvunum.

Verkfallsaðgerðir Félags íslenskra flugumferðarstjóra gagnvart Isavia ohf., svo og frekari vinnustöðvanir eða aðrar aðgerðir félagsins sem er ætlað að knýja fram aðra skipan kjaramála en lög þessi ákveða, eru óheimilar frá gildistöku laga þessara og á gildistíma ákvarðana gerðardóms skv. 2. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er aðilum heimilt að semja um breytingar frá því fyrirkomulagi sem lög þessi kveða á um en eigi má knýja þær fram með vinnustöðvun eða öðrum aðgerðum.

2. gr.

Skipun gerðardóms.

Hafi aðilar skv. 1. gr. ekki undirritað kjarasamning fyrir 24. júní 2016 skal gerðardómur fyrir 18. júlí 2016 ákveða kaup og kjör félagsmanna Félags íslenskra flugumferðarstjóra. Ákvarðanir gerðardóms skulu vera bindandi með sama hætti og kjarasamningur á milli aðila frá og með gildistöku laga þessara og gilda þann tíma sem gerðardómur ákveður. Endanlegt uppgjör launa skal fara fram eigi síðar en einum og hálfum mánuði eftir að niðurstaða gerðardóms liggur fyrir.

Í gerðardómi skulu eiga sæti þrír dómendur sem skipaðir eru af ráðherra. Skal einn tilnefndur af Hæstarétti Íslands, einn af Félagi íslenskra flugumferðarstjóra og einn af Samtökum atvinnulífsins. Dómendur skulu hafa hæfni til starfans í ljósi starfsferils og þekkingar á kjarasamningum og vinnudeilum. Að auki skulu þeir vera ótengdir aðilum skv. 1. gr. Sá aðili sem tilnefndur er af Hæstarétti skal vera formaður dómsins og kallar hann dóminn saman.

Gerðardómur setur sér starfsreglur, aflar nauðsynlegra gagna og getur krafist skýrslna, munnlegra og skriflegra, af þeim sem gerðardómur telur nauðsynlegt. Aðilar skulu eiga rétt á að gera gerðardómi grein fyrir sjónarmiðum sínum. Skal gerðardómur ætla þeim hæfilegan tíma í því skyni.

Kostnaður af starfi gerðardóms greiðist úr ríkissjóði.

3. gr.

Ákvörðun gerðardóms.

Gerðardómur skal við ákvarðanir um laun og önnur starfskjör félagsmanna Félags íslenskra flugumferðarstjóra fyrst og fremst taka mið af launaþróun samkvæmt þeim kjarasamningum sem gerðir hafa verið á almennum vinnumarkaði síðustu missiri.

Heimilt er gerðardómi að beita sér fyrir samkomulagi eða dómsátt á milli aðila sem hafi sömu réttaráhrif og ákvarðanir gerðardóms, hvort sem er um einstök ákvæði eða heildarsamning þeirra í milli, og tekur þá gerðardómur ekki ákvörðun um þau atriði sem samkomulagið eða dómsáttin tekur til.

Komi aðilar vinnudeilunnar sér saman um einhver efnisatriði í deilunni, án þess að vilja gera um það dómsátt, skal gerðardómur taka mið af því við ákvörðun sína og tekur þá ekki ákvörðun um þau atriði sem samkomulag aðila nær til.

4. gr.

Gildistaka.

Lög þessi taka þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Kjarasamningur Félags íslenskra flugumferðarstjóra og Isavia ohf. hefur verið laus frá 1. febrúar 2016. Viðræður um gerð nýs kjarasamnings hófust í lok október 2015 og samkvæmt viðræðuáætlun átti viðræðum að vera lokið fyrir 31. janúar 2016. Kjaradeilunni var vísað til ríkissáttasemjara 23. febrúar sl.

Félagsmenn Félags íslenskra flugumferðarstjóra samþykktu að boða til yfirvinnubanns frá og með 6. apríl sl. og í atkvæðagreiðslu dagana 20.–25. apríl sl. var að auki samþykkt að setja á þjálfunarbann frá og með 6. maí sl. sem felur í sér að flugumferðarstjórar sinna ekki verklegri þjálfun nema sem seinkar nýliðun í stéttinni.

Samningaviðræður deiluaðila hafa ekki skilað árangri og ekki líkur á lausn í bráð. Ríkissáttasemjari hefur ekki boðað til nýs samningafundar eftir fund deiluaðila 3. júní sl. og því rétt að löggjafinn stígi inn í viðræður aðila og höggvi á hnútinn með frumvarpi þessu vegna þeirra mikilvægu almannahagsmuna sem eru í húfi. Í fyrsta lagi er ríkinu ómögulegt að sinna lögbundnum skyldum sínum og þjónustu, þ.m.t. alþjóðlegum skuldbindingum um trygga, hagkvæma og örugga flugumferðarþjónustu. Í öðru lagi eru heildarhagsmunir heillar atvinnugreinar undir, þ.e. ferðaþjónustunnar, og í þriðja lagi er mikilvægt að efnahagslegum stöðugleika verði ekki stefnt í voða með ófyrirsjáanlegum afleiðingum á vinnumarkaði.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í júníbyrjun hafa yfir 20 tilkynningar um röskun á flugumferðarþjónustu á alþjóðaflugstjórnarsvæðinu verið gefnar út af Isavia og hefur á þriðja þúsund vélum verið vísað suður fyrir svæðið. Isavia hefur áætlað að viðbótarkostnaður flugfélaga í yfirflugi vegna aukinnar eldsneytisnotkunar sé á þriðja milljarð króna. Þar við bætist kostnaður við seinkanir og breytingar á áætlun.

Ísland er aðili að svokölluðum Joint Finance samningi við 24 önnur ríki frá árinu 1956 þar sem Ísland hefur tekið að sér að tryggja samfellda flugleiðsöguþjónustu á Norður-Atlantshafi á hagkvæman og öruggan hátt. Ljóst er að aðgerðir Félags íslenskra flugumferðarstjóra koma í veg fyrir að íslensk stjórnvöld geti staðið að fullu við þá samningsskuldbindingu sem getur stefnt samningnum í hættu. Framangreindur samningur tryggir samkeppnisstöðu Íslands á sviði flugsamgangna og leiðir til mikillar hagkvæmni í flugleiðsöguþjónustu á Norður-Atlantshafi. Alþjóðasamtök flugfélaga, IATA, hafa fylgst með málinu, lýst áhyggjum og leitað upplýsinga um truflanir og stöðu mála frá Isavia. Standi ríkið ekki við skuldbindingar sínar samkvæmt samningnum er hætt við að starfsemin fari úr landi. Með því glatast 5 milljarða kr. gjaldeyristekjur.

Jafnframt er ljóst að margvísleg viðkvæm þjónusta, svo sem sjúkra- og neyðarflug, treystir á hnökralausa flugleiðsöguþjónustu. Þrátt fyrir að í yfirstandandi vinnudeilu hafi verið veitt undanþága fyrir slíka umferð er ljóst að auknar líkur eru á að tafir verði á sjúkra- og neyðarflugi vegna hennar.

Tæplega 60 tilkynningar um röskun á flugumferðarþjónustu á Keflavíkurflugvelli hafa verið gefnar út af ISAVIA og kemur röskunin aðallega niður á farþegum og flugfélögum sem eru ekki aðilar að deilunni. Í nokkur skipti hefur þurft að loka flugvellinum á nóttunni frá kl. 2–7 en einnig hefur þjónusta oft verið skert vegna undirmönnunar sem hefur leitt til tafa í flugumferð. Hefur þetta haft áhrif á fjölda farþega í þeim flugferðum sem vinnudeilan hefur haft áhrif á. Afleiðingarnar eru keðjuverkandi þar sem íslensku flugfélögin nýta Keflavíkurflugvöll sem miðstöð fyrir tengiflug sitt. Tafir verða til þess að ekki er hægt að nýta vél í áætlað flug áfram yfir Atlantshafið og jafnframt verða tafir á færslu farþega milli véla. Jafnframt gilda hvíldartímareglur um áhafnir flugvéla og kunna tafir að leiða til þess að kalla þurfi út nýja áhöfn. Fram hefur komið að aðgerðir flugumferðarstjóra hafa raskað 1.200 flugferðum Icelandair og haft áhrif á um 200.000 farþega félagsins. Seinkanir flugvéla WOW-air hafa haft áhrif á um 20.000 farþega. Þá halda yfir 20 önnur flugfélög uppi áætlunarflugi til Keflavíkurflugvallar á þessum árstíma og hafa aðgerðirnar jafnvel haft meiri áhrif á þjónustu þeirra þar sem mörg þeirra fljúga hingað til lands í næturflugi. Mikilvægt er að samgöngur til og frá landinu séu í góðu horfi og eru flugsamgöngur burðarás í farþegaflutningum og flutningum með fersk matvæli, svo sem sjávarfang. Árið 2010 mat Oxford Economics að tekjur af flugstarfsemi á Íslandi næmu um 6,6% af vergri landsframleiðslu og um 12,9% að afleiddri starfsemi meðtalinni. Ljóst er að með auknum straumi ferðamanna hefur hlutdeildin aukist þótt ekki séu til uppfærð gögn. Í ár er búist við 1,7 milljónum ferðamanna hingað til lands samanborið við 460.000 sem komu árið 2010.

Áhrif vinnudeilunnar á rekstur íslenskrar ferðaþjónustu og orðspor eru því mikil. Ferðaþjónusta á Íslandi hvílir fyrst og fremst á því að flugsamgöngur til og frá landinu séu öruggar og áreiðanlegar. Í júní í fyrra fóru 137.000 ferðamenn af landi brott um Keflavík. Miðað við vöxt að undanförnu má að óbreyttu gera ráð fyrir allt að 25% aukningu, þ.e. að ferðamenn í júní verði um 170.000 talsins.

Á vorin og fram á haust nær ferðamannastraumurinn hingað til lands hámarki. Á þessum tíma skapast einnig mestar tekjur af ferðaþjónustunni. Ferðamenn sem koma til landsins yfir sumartímann dvelja að jafnaði lengur, ferðast víðar um landið og sækjast eftir fjölbreyttari afþreyingu en ferðamenn sem koma hingað á öðrum tímum ársins. Neikvæð áhrif á ferðaþjónustu verða því meiri á landsbyggðinni þar sem tekjuöflunartímabil þar er skemmra en á höfuðborgarsvæðinu. Að meðaltali voru 30.000 ferðamenn á landinu á hverjum degi árið 2015.

Samkvæmt spá Íslandsbanka frá febrúar 2016 er gert ráð fyrir að ferðaþjónustan muni afla tæplega 428 milljarða kr. í útflutningstekjur og að hlutur greinarinnar í heildarútflutningstekjum verði um 34% á árinu 2016. Hefur hlutdeild greinarinnar farið vaxandi síðustu ár, en hún var til að mynda um 18% árið 2010. Heildarkortavelta erlendra ferðamanna hér á landi nam 154,4 milljörðum kr. á árinu 2015 eða rétt tæplega 13 milljörðum kr. að meðaltali í hverjum mánuði ársins. Kortavelta erlendra ferðamanna jókst um 40,4 milljarða kr. á árinu 2015 eða sem nemur 35,4%.

Um þriðjungur starfa sem skapast hafa í hagkerfinu frá 2010–2015 eru tengd ferðaþjónustu. Fjöldi seldra gistinátta á gististöðum landsins var um 6,67 milljónir á árinu 2015 og jókst um 21,5% frá 2014.

Kjarasamningar deiluaðila hafa verið lausir frá 1. febrúar sl. og viðræður milli þeirra um gerð nýs kjarasamnings staðið frá október 2015 og var þeim vísað til ríkissáttasemjara 23. febrúar sl. Þrátt fyrir langt viðræðutímabil og yfirvinnubann frá 6. apríl og þjálfunarbann frá 6. maí sl. er lausn deilunnar ekki í sjónmáli. Flugumferðarstjórar hafa heimild til að boða til verkfalls með sjö daga fyrirvara, sbr. 16. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, og hefur Félag íslenskra flugumferðarstjóra nýlega stofnað verkfallssjóð.

Ljóst er að vinnudeila aðila hefur skaðleg áhrif á samgöngur til og frá landinu, þjónustu sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að veita á Norður-Atlantshafi sem og á íslenska ferðaþjónustu. Einnig hafa aðgerðirnar haft neikvæð áhrif á innanlandsflug með sama hætti og á millilandaflug.

Flugumferðarstjórn fyrir flug til og frá landinu er öll á einni hendi. Þeir aðilar sem verða fyrir áhrifum af vinnudeilunni geta því ekki takmarkað tjón sitt með því að leita þjónustu annarra aðila. Jafnframt kunna allir hnökrar á flugumferðarstjórn að verða til þess að öryggi minnki. Flug yfir alþjóðaflugstjórnunarsvæðið kann að vera hafið þegar Isavia gefur út tilkynningu um röskun. Það veldur breyttri flugáætlun á lengstu flugleiðunum sem gerir flugið áhættusamara. Það verður einnig til þess að flugáætlanir raskast og eykur kostnað fyrir flugrekandann og farþega.

Rétt er að taka fram að í fyrri verkfallsaðgerðum Félags íslenskra flugumferðarstjóra hefur alþjóðaflug verið undanskilið verkfallsaðgerðum.

Kjaradeilan hefur nú þegar valdið miklu tjóni á mörgum sviðum. Viðræður aðila hafa reynst árangurslausar. Augljós hætta er á að launahækkanir umfram það sem þegar hefur verið samið um á almennum vinnumarkaði hafi neikvæð áhrif á gildandi kjarasamninga og stöðugleika á vinnumarkaði.

Með rammasamkomulagi milli aðila vinnumarkaðarins, sem undirritað var í október 2015, var lagður grunnur að meiri sátt á vinnumarkaði með breyttum og bættum vinnubrögðum við gerð kjarasamninga. Markmið samkomulagsins er að auka kaupmátt við efnahagslegan og félagslegan stöðugleika á grundvelli lágrar verðbólgu, stöðugs gengis og lægra vaxtastigs. Þar leikur vinnumarkaðurinn stórt hlutverk ásamt stjórn opinberra fjármála og peningamála við að ná efnahagslegum og félagslegum stöðugleika. Hér verður að líta til þess að Félag íslenskra flugumferðarstjóra á aðild að BSRB, sem hefur undirritað SALEK-samkomulagið ásamt Samtökum atvinnulífsins og þar með Isavia.

Rammasamkomulagið felur í sér samræmda launastefnu með sameiginlegri kostnaðarvísitölu og að hámark sé sett á kostnaðaráhrif kjarasamninga til ársloka 2018. Brýnt er að kjaradeilan komi ekki af stað víxlhækkunum verðlags og launa sem aftur hefðu í för með sér aukna verðbólgu og rýrnun kaupmáttar sem SALEK-samkomulaginu er ætlað að koma í veg fyrir. Þessu frumvarpi er því ætlað að treysta forsendur stöðugleika á vinnumarkaði.

Sáttatilraunir hafa reynst árangurslausar og engin lausn í sjónmáli. Brýnt er að bregðast við til að afstýra frekara tjóni og enn neikvæðari áhrifum á samfélagið.

III. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpi þessu er kveðið á um friðarskyldu milli deiluaðila og bann við vinnustöðvunum, verkfalli eða öðrum aðgerðum sem ætlað er að knýja fram aðra skipan kjaramála en lögin kveða á um, frá því að frumvarpið tekur gildi. Lögin koma þó ekki í veg fyrir að aðilar geti gert með sér kjarasamning, án aðkomu gerðardóms.

Samningsaðilum, sem frumvarpið nær til, er veittur frestur til 24. júní nk. til þess að ljúka samningum sín í milli. Takist það ekki skal skipaður gerðardómur sem skeri úr um kjaramál þeirra félagsmanna sem aðild eiga að Félagi íslenskra flugumferðarstjóra. Skal gerðardómur ljúka störfum fyrir 18. júlí nk. hafi aðilar ekki gert með sér kjarasamning fyrir þann tíma.

Til að stuðla að aukinni sátt um ákvörðun gerðardóms er í frumvarpi þessu farin sú leið að fulltrúar launþega og vinnuveitenda tilnefni sinn fulltrúa hvor í gerðardóminn. Jafnframt er gerð krafa um að þeir séu ótengdir aðilum og hafi yfir að búa nauðsynlegri sérþekkingu til starfans.

Í frumvarpinu eru sett fram viðmið sem gerðardómur skal taka mið af við ákvörðun sína. Hann skal við ákvarðanir um laun og önnur starfskjör félagsmanna Félags íslenskra flugumferðarstjóra fyrst og fremst taka mið af launaþróun samkvæmt þeim kjarasamningum sem gerðir hafa verið á almennum markaði síðustu missiri. Við ákvörðun sína getur gerðardómurinn haft hliðsjón af gildistíma þeirra kjarasamninga sem undirritaðir hafa verið. Hafa verður í huga að launaþróun umræddra kjarasamninga rúmast innan rammasamkomulags aðila vinnumarkaðarins frá 27. október 2015, samstarfs um launaupplýsingar og efnahagsforsendur kjarasamninga (SALEK). BSRB og Samtök atvinnulífsins eru aðilar að þessu rammasamkomulagi og hafa með því undirgengist það fyrir hönd félagsmanna sinna að byggja samningsgerð sína á þeim forsendum sem þar eru fram settar. Samkomulag þetta er mikilvæg forsenda áframhaldandi stöðugleika á vinnumarkaði og þar með efnahagslegs stöðugleika.

Að auki eru í frumvarpi þessu ákvæði þess efnis að komi deiluaðilar sér saman um einhver efnisatriði í deilunni skuli gerðardómurinn taka mið af því við ákvörðun sína innan þess ramma sem frumvarpið setur.

Þá er og ákvæði um að gerðardómi sé heimilt að beita sér fyrir sátt milli aðila sem hafi sömu réttaráhrif og ákvarðanir hans, hvort sem er um einstök ákvæði eða heildarsamning þeirra í milli, og taki gerðardómur þá ekki ákvörðun um atriði sem sáttin taki til innan þess ramma sem frumvarpið setur.

IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðasamninga.

Í 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um rétt manna til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, þ.m.t. stéttarfélög. Þá segir í 2. mgr. 75. gr. að í lögum skuli kveða á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Þessi ákvæði ber að skýra í ljósi alþjóðasamninga sem Ísland hefur fullgilt. Þar ber helst að nefna mannréttindasáttmála Evrópu (MSE), sbr. lög nr. 62/1994, en félagafrelsið er tryggt í 11. gr. hans.

Þótt stjórnarskráin og mannréttindasáttmáli Evrópu tryggi verkfallsréttinn ekki berum orðum hafa Hæstiréttur og Mannréttindadómstóll Evrópu talið að hann njóti að einhverju marki verndar á grundvelli túlkunar viðkomandi ákvæða eins og nánar verður vikið að hér á eftir. Rétturinn til að semja um starfskjör er hins vegar verndaður berum orðum í 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar þótt því sé síðan vísað til löggjafans að útfæra nánar hvert inntak þess réttar skuli vera.

Í dómi Hæstaréttar frá 14. nóvember 2002 í máli nr. 167/2002, Alþýðusamband Íslands gegn íslenska ríkinu og Samtökum atvinnulífsins, var því slegið föstu að túlka beri 74. gr. stjórnarskrárinnar með hliðsjón af 11. gr. MSE. Ákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar veiti þannig ekki minni vernd en 11. gr. MSE. Í þeim dómi kom jafnframt fram að ákvæðið verndi ekki einungis rétt manna til að standa vörð um og tryggja hagsmuni félagsmanna sinna. Samningsfrelsi stéttarfélaga sé leið að slíku marki og njóti sérstakrar verndar. Líta verði svo á að verkfallsrétturinn sé hluti af samningsfrelsi þeirra þegar litið sé til þess eðlis hans að hann sé lögbundin leið til að knýja gagnaðila til að ganga til samninga.

Fram kemur í dómnum að 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar feli ekki í sér skilyrðislausa vernd verkfallsréttar stéttarfélaga. Hins vegar verði að líta svo á að samningsfrelsi verkalýðsfélaga og beitingu verkfallsréttar megi aðeins skerða með lögum og að uppfylltum sambærilegum skilyrðum og þeim sem koma fram í 2. mgr. 11. gr. MSE. Ekki verði séð að 2. mgr. 11. gr. eða aðrir alþjóðlegir samningar um félagsleg réttindi, sem Ísland er bundið af, útiloki að löggjafanum geti verið rétt að grípa inn í einstakar vinnudeilur með lagasetningu. Hins vegar verði að gera strangar kröfur til lagasetningar sem banni verkföll.

Í ákvörðun Mannréttindadómstólsins í máli Federation of Offshore Workers´ Trade Union o.fl. gegn Noregi frá 27. júní 2002 taldi dómstóllinn það verjandi að sett hefðu verið lög á verkfall og kjaradeilu vísað til bindandi gerðardóms. Verkfallið gat haft mjög skaðleg áhrif á olíuframleiðslu Noregs og þar með tekjur ríkisins og getu þess til að standa undir lögbundinni þjónustu. Dómstóllinn tók fram að þetta þýddi ekki að ætíð væri forsvaranlegt að binda enda á lögmæt verkföll þar sem efnahagslegur þrýstingur væri fyrir hendi. Þarna væri hættan hins vegar slík að inngrip stjórnvalda hefði verið innan svigrúms norska ríkisins til mats á nauðsyn. Var kærunni því vísað frá.

Í dómi Hæstaréttar frá 13. ágúst 2015 í máli nr. 467/2015, Bandalag háskólamanna gegn íslenska ríkinu, var komist að þeirri niðurstöðu að ekki hefði verið gengið lengra en réttmætt var með setningu laga nr. 31/2015, um kjaramál félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga innan Bandalags háskólamanna og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga. Ekki var talið að um væri að ræða brot á 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og grunnreglu íslenskrar stjórnskipunar um meðalhóf þar sem líta mætti svo á að fullreynt hefði verið að ljúka kjaradeilu aðila með samningum þegar umræddar takmarkanir á verkfallsaðgerðir voru settar.

Samkvæmt framansögðu verða þrjú meginskilyrði að vera til staðar til þess að skerða megi verkfallsrétt og samningsfrelsi launþega. Skerðing verður að byggjast á lögum (1), lagasetningin þarf að vera í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra (2), og hún verður að vera nauðsynleg til að þeirra hagsmuna og réttinda sé gætt (3). Þáttur í mati á nauðsyn er svo að meðalhófs sé gætt. Verður nú vikið nánar að þessum skilyrðum.

1. Skerðing byggist á lögum.

Líkt og áður segir leiðir af 74. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún hefur verið skýrð í dómaframkvæmd, að skerðing verkfallsréttar verði að eiga sér stað með lögum. Með frumvarpinu er lagt til að Alþingi setji lög sem fela í sér lausn kjaradeilu og stöðvun verkfalls. Úr því var skorið með fyrrgreindum dómum Hæstaréttar að lagasetning þurfi ekki að vera almenn heldur geti löggjafinn gripið inn í tilteknar kjaradeilur.

2. Í þágu almannahagsmuna og réttinda annarra.

Skerðing verkfallsréttar er einungis heimil ef hún þjónar tilteknum almannahagsmunum eða réttindum annarra, sbr. 2. mgr. 11. gr. MSE. Þar er vísað til „almannaheilla“, þess að „firra glundroða“, „til verndar heilsu“ eða „réttindum“ annarra sem verða fyrir tjóni eða röskun af vinnudeilum. Einnig má vísa til þess að fyrrgreindum dómum Hæstaréttar var talið að ekki væri hægt að útiloka að efnahagsleg áhrif verkfalla gætu verið svo alvarleg að ríkir almannahagsmunir gætu réttlætt tímabundið bann við þeim. Í I. og II. kafla almennra athugasemda að framan er farið rækilega yfir þá almannahagsmuni sem hér eru í húfi, þ.e. einkum að ríkið geti sinnt lögbundnum skyldum sínum og þjónustu, og alvarlegar fjárhagslegar afleiðingar fyrir fyrirtæki og einstaklinga. Loks er frumvarpinu ætlað að tryggja að lausn náist í kjaradeilu með þeim hætti að efnahagslegum stöðugleika sé ekki stefnt í voða.

3. Nauðsyn.

Lög sem þjóna lögmætum markmiðum verða einnig að svara brýnni þörf og ekki er heimilt að ganga lengra en þörf krefur, sbr. 2. mgr. 11. gr. MSE. Hvað skilyrðið um nauðsyn snertir má einnig vísa til I. og II. kafla almennra athugasemda hér að framan. Ríkisstjórnin hefur lagt á það áherslu að samningsaðilar nái saman um kjarasamning á eigin forsendum og að lagasetning sé neyðarúrræði. Þrátt fyrir verkfallsaðgerðir og langvarandi viðræður er engin lausn í sjónmáli. Sáttatilraunir hafa reynst árangurslausar og fyrirsjáanlegt er að engin lausn finnist á vinnudeilunni. Innanríkisráðuneytið átti fundi, annars vegar með fulltrúum Félags íslenskra flugumferðarstjóra og hins vegar Samtökum atvinnulífsins f.h. Isavia ohf. þann 7. júní sl., þar sem farið var yfir stöðu mála. Samningaleiðin er nú þrautreynd að mati ríkisstjórnarinnar.

Of mikið ber í milli. Ef fallist yrði á kröfur Félags íslenskra flugumferðarstjóra væri viðbúið að þeir kjarasamningar sem þegar hafa verið undirritaðir á almenna vinnumarkaðnum yrðu endurskoðaðir í febrúar 2017 í samræmi við forsenduákvæði þeirra með ófyrirséðum afleiðingum.

Ljóst er orðið að kjaradeilan hefur haft verulega neikvæð áhrif á almannahagsmuni og sett verkefni ríkisins og alþjóðlegar skuldbindingar í uppnám. Því standa mjög ríkir almannahagsmunir til þess að starfsemi á íslenska flugstjórnarsvæðinu komist í eðlilegt horf og því eigi lög sem fela í sér bann við verkfalli rétt á sér við núverandi aðstæður.

Við mat á nauðsyn skerðingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar er jafnan litið til þess hvort meðalhófs hafi verið gætt. Þáttur í því er að hin fyrirhugaða lagasetning gangi ekki lengra en þörf krefur.

Þrátt fyrir að bann við verkföllum taki gildi þegar í stað samkvæmt frumvarpinu verður ekki gripið inn í frelsi til að gera samninga með gerðardómi fyrr en að ákveðnum tíma liðnum. Aðilum er þannig gefinn ákveðinn frestur til að ná samningum. Þykir sú leið ganga skemmra en ef gerðardómur hefði umsvifalaust tekið til starfa. Með frumvarpinu er lagt til að verkföll verði bönnuð í tiltekinn tíma. Ef ekki nást samningar fyrir tiltekið tímamark taki hlutlaus og sjálfstæður gerðardómur til starfa og ákveði launabreytingar þeirra sem eiga í hlut. Deiluaðilar tilnefna hvor sinn fulltrúa í þann gerðardóm. Hér er því reynt að fara eins sanngjarna og réttláta leið til að leysa úr deilunni og mögulegt er.

Ekki verður heldur litið fram hjá því að með aðgerðum sínum hefur Félag íslenskra flugumferðarstjóra nýtt rétt sinn til verkfallsaðgerða, en yfirvinnubann hefur staðið frá 6. apríl sl., ásamt þjálfunarbanni frá 6. maí sl. Vegna yfirvinnubanns flugumferðarstjóra er ómögulegt að manna vaktir verði einhver forföll starfsmanna. Af þeim sökum er í slíkum tilvikum ekki hægt að veita fullnægjandi þjónustu í íslenska loftrýminu. Ótækt er að vinnudeilan haldi áfram að stefna almannahagsmunum og réttindum annarra í hættu og er ríkisstjórninni nauðugur einn kostur að stöðva viðræður aðila. Bannið við verkföllum er einnig, samkvæmt frumvarpinu, afmarkað þannig að félagið getur neytt verkfallsréttar síns á ný að ákveðnum tíma liðnum, þ.e. þegar tímamörkum ákvörðunar gerðardóms er náð.

Ríkissáttasemjari hefur ekki boðað til nýs fundar samningsaðila né lagt fram miðlunartillögu, sbr. 27.–34. gr. laga um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938. Að mati ríkisstjórnarinnar er þegar orðið ljóst að þau úrræði sem ríkissáttasemjari ræður yfir dugi ekki til að leysa kjaradeilu aðila.

V. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er lagt til bann við verkfallsaðgerðum og frekari vinnustöðvunum eða öðrum aðgerðum sem er ætlað að knýja fram aðra skipan kjaramála en frumvarpið nær til vegna kjaradeilu Samtaka atvinnulífsins og Félags íslenskra flugumferðarstjóra. Þá er lagt til að hafi aðilar ekki undirritað kjarasamning fyrir 24. júní 2016 skuli innanríkisráðherra skipa þrjá aðila í gerðardóm sem skal fyrir 18. júlí 2016 ákveða kaup og kjör þeirra félagsmanna sem frumvarpið nær til. Kostnaður af starfi gerðardómsins greiðist úr ríkissjóði.

Ljóst er að ríkir almannahagsmunir eru til staðar fyrir því að stöðva kjaradeilu aðila til að tryggja þá hagsmuni sem hér eru í húfi og verði frumvarp þetta samþykkt mun það leiða til þess að staðið verði við skuldbindingar íslenska ríkisins, að alþjóðaflug komist í samt horf, sem og flug til og frá landinu. Samþykkt frumvarpsins mun einnig takmarka neikvæð áhrif á rekstraraðila sem stunda ferðaþjónustu á Íslandi, sbr. það sem áður hefur verið rakið.

Verði frumvarpið að lögum má gera ráð fyrir að tímabundinn kostnaður ríkisins á árinu 2016 vegna gerðardómsins verði á bilinu 3–5 m.kr. sem felst einkum í þóknunum og aðkeyptri sérfræðivinnu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er kveðið á um friðarskyldu milli deiluaðila frá því að frumvarpið fær lagagildi og á gildistíma ákvarðana gerðardómsins. Vinnustöðvanir deiluaðila, sem og hvers konar verkföll og aðrar aðgerðir sem ætlað er að knýja fram aðra skipan kjaramála en frumvarpið gerir ráð fyrir, eru samkvæmt því óheimilar. Gildir einu í því sambandi hvort aðgerðir séu hafnar eða boðaðar áður en frumvarpið fær lagagildi. Aðilum er heimilt að semja um aðra skipan kjaramála, en þeim er óheimilt að beita framangreindum úrræðum til að knýja fram þá skipan.

Um 2. gr.

Samkvæmt greininni er samningsaðilum, sem frumvarpið nær til, veittur frestur til 24. júní nk. til þess að ljúka samningum sín í milli. Takist það ekki skal skipaður gerðardómur sem skeri úr um kjaramál þeirra félagsmanna sem aðild eiga að Félagi íslenskra flugumferðarstjóra. Skal gerðardómur ljúka störfum fyrir 18. júlí nk. hafi aðilar ekki gert með sér kjarasamning fyrir þann tíma.

Gert er ráð fyrir því að ákvarðanir gerðardómsins verði bindandi sem kjarasamningur á milli aðila frá og með gildistöku laganna og gildi jafnframt þann tíma sem gerðardómurinn ákveður. Þá er tekið fram í greininni að endanlegt uppgjör launa samkvæmt ákvörðunum gerðardómsins skuli fara fram eigi síðar en einum og hálfum mánuði eftir að niðurstaða hans liggur fyrir.

Gerðardómurinn skal skipaður þremur fulltrúum, einum tilnefndum af Hæstarétti Íslands, einum af Félagi íslenskra flugumferðarstjóra og einum af Samtökum atvinnulífsins. Fulltrúi Hæstaréttar skal vera formaður dómsins. Til að stuðla að aukinni sátt um ákvörðun gerðardóms er í frumvarpi þessu farin sú leið að fulltrúar launþega og vinnuveitenda tilnefni sinn fulltrúa hvor í gerðardóminn. Jafnframt er gerð krafa um að þeir séu ótengdir aðilum og búi yfir nauðsynlegri sérþekkingu. Með ótengdum aðilum er átt við einstaklinga sem ekki eiga sérstakra hagsmuna að gæta vegna ákvörðunar gerðardóms, svo sem vegna ráðningarsambands eða fjárhagslegra hagsmuna. Sá aðili sem tilnefndur er af Hæstarétti skal vera formaður dómsins. Það skal síðan vera formannsins að kalla dóminn saman.

Gerðardómnum er sjálfum ætlað að setja sér starfsreglur og afla nauðsynlegra gagna og getur hann krafist skýrslna, munnlegra og skriflegra, af þeim aðilum sem gerðardómurinn telur nauðsynlegt. Þá er kveðið á um rétt aðila til að koma sjónarmiðum sínum að við umfjöllun gerðardómsins, hvort sem er munnlega eða skriflega, og skal gerðardómurinn ætla þeim hæfilegan frest í því skyni.

Allur kostnaður við störf gerðardómsins greiðist úr ríkissjóði.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. segir að gerðardómurinn skuli við ákvarðanir um laun og önnur starfskjör félagsmanna Félags íslenskra flugumferðarstjóra fyrst og fremst taka mið af launaþróun samkvæmt þeim kjarasamningum sem gerðir hafa verið á almennum markaði síðustu missiri. Í ákvæði þessu felst m.a. að við ákvörðun sína geti gerðardómurinn haft hliðsjón af gildistíma þeirra kjarasamninga sem undirritaðir hafa verið á síðustu missirum. Hafa verður í huga að launaþróun umræddra kjarasamninga rúmast innan rammasamkomulags aðila vinnumarkaðarins frá 27. október 2015, samstarfs um launaupplýsingar og efnahagsforsendur kjarasamninga (SALEK). BSRB og Samtök atvinnulífsins eru aðilar að þessu rammasamkomulagi og hafa með því undirgengist fyrir hönd félagsmanna sinna að byggja samningsgerð sína á þeim forsendum sem þar eru fram settar. Samkomulag þetta er mikilvæg forsenda áframhaldandi stöðugleika á vinnumarkaði og þar með efnahagslegs stöðugleika.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir því að aðilar geti, með milligöngu gerðardómsins, gert með sér bindandi samkomulag eða sátt um tiltekin atriði sem eru þá fullnaðarlyktir á þeim með aðilum og bindandi fyrir gerðardóminn. Gerðardómurinn ákvarðar þá um önnur atriði en þau sem samkomulag eða sátt hefur tekist um, innan ramma framangreindra forsendna. Getur þetta flýtt mjög vinnu gerðardómsins og er hvatning til deiluaðila að leggja sitt af mörkum við lausn deilunnar.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir því að aðilar geti sameiginlega beint tilmælum til gerðardómsins um að tilteknum atriðum verði hagað í úrskurði með þeim hætti sem aðilar óska. Gerðardómurinn er þó ekki bundinn af þessum tilmælum. Ef gerðardómur tekur mið af þeim skal mið af þeim innan ramma framangreindra forsendna.

Lögin koma að sjálfsögðu ekki í veg fyrir að aðilar geti gert með sér kjarasamning þótt gerðardómur hafi tekið til starfa.

Um 4. gr.

Grein þessi þarfnast ekki skýringa.