Varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 311

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr.

49/1997 (markmið, áhættumat, sektir o.fl.).

Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. Á undan 1. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Markmið laga þessara er að aftra því að manntjón hljótist af eða fólk slasist af völdum ofanflóða, sér í lagi á heimilum sínum.

Til að stuðla að markmiðum laga þessara skal:

a. stuðst við vandað hættumat við skipulag og uppbyggingu byggðar á stöðum þar sem sérstök hætta er á ofanflóðum,

b. þess gætt að hættumat vegna ofanflóða verði gert fyrir þekkta flóðafarvegi ofan við og í íbúðabyggð og að framtíðarnýting hættusvæða verði í samræmi við fyrirliggjandi hættumat,

c. unnið að vörnum með áherslu á varnarvirki til að verja fólk á heimilum sínum og þar sem fólk dvelur á mennta- og heilbrigðisstofnunum í núverandi byggð,

d. tryggja faglega þekkingu og virkt eftirlit með ofanflóðum.

b. 1. mgr. orðast svo:

Heimilt er að taka þátt í kostnaði við vinnu á hættumati vegna annarrar náttúruvár eins og nánar greinir í lögum þessum.

c. Í stað orðanna „hér eftir“ í 2. mgr. kemur: í lögum þessum.

2. gr.

3. mgr. 3. gr. laganna orðast svo:

Veðurstofan skal ráða sérstaka eftirlitsmenn til að kanna og fylgjast með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum í þéttbýli í þeim sveitarfélögum þar sem þörf er á slíkum athugunum, að teknu tilliti til markmiðs laga þessara, eins og nánar skal kveðið á um í reglugerð. Eftirlit með hættu á ofanflóðum á skipulögðum skíðasvæðum er á ábyrgð rekstraraðila þeirra. Nánar skal kveðið á um eftirlitsskyldur rekstraraðila skipulagðra skíðasvæða í reglugerð.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. Í stað tilvísunarinnar „6. mgr.“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: 7. mgr.

b. Á eftir orðunum „annast gerð“ í 3. mgr. kemur: og endurskoðun.

c. Á eftir 3. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ef hættumat er endurskoðað þegar allar fyrirhugaðar varnir hafa verið reistar skal ráðherra skipa hættumatsnefnd vegna endurskoðunarinnar, sbr. 2. mgr.

d. Í stað tilvísunarinnar „4. mgr.“ í 3. málsl. 5. mgr. kemur: 5. mgr.

e. Við 5. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Óheimilt er að skipuleggja íbúðabyggð, frístundabyggð eða svæði fyrir atvinnustarfsemi á áður óbyggðum svæðum nema tryggt sé að áhætta fólks með tilliti til ofanflóða verði ásættanleg.

f. 6. mgr. orðast svo:

Reglur um gerð og notkun hættumats, flokkun og nýtingu hættusvæða og varnir og varnarvirki skulu settar af ráðherra í reglugerð. Miða skal við skiptingu hættusvæða í áhættuflokka eftir vaxandi áhættu og tilgreina skilyrði fyrir nýtingu hvers þeirra í fyrirliggjandi byggð.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:

a. Orðin „og almannavarnanefnd“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. Á eftir orðunum „og hlutaðeigandi“ í 3. málsl. 1. mgr. kemur: sveitarstjórnum og.

c. Í stað orðsins „og almannavarnanefnd sjá“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: sér.

5. gr.

Orðin „í samráði við almannavarnanefnd“ í 1. málsl. 1. mgr. og 1. málsl. 2. mgr. 7. gr. laganna falla brott.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „er heimilt að meta af bærum aðilum“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: skal metið af Veðurstofu Íslands.

b. 3. mgr. orðast svo:

Sveitarfélag er eigandi varnarvirkja og ber ábyrgð á viðhaldi þeirra.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „húseignum“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: íbúðarhúsum.

b. 2. málsl. 1. mgr. orðast svo: Sveitarstjórn getur í sama skyni gert tillögu um kaup á lóðum eða öðrum fasteignum þegar varnir vegna íbúðarhúsa hafa áhrif á umræddar lóðir eða fasteignir að mati ofanflóðanefndar.

c. Við 3. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Sveitarfélagið skal sjá til þess að kvöð um nýtingartíma vegna snjóflóðahættu sé þinglýst á viðkomandi eign.

8. gr.

Á eftir orðunum „árlegt gjald“ í 1. málsl. 1. mgr. 12. gr. laganna kemur: ofanflóðagjald.

9. gr.

Á eftir orðunum „öðrum fasteignum“ í 5. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna kemur: sbr. 11. gr.

10. gr.

Á eftir 15. gr. laganna kemur ný grein, svohljóðandi, og breytist greinatala samkvæmt því:

Óheimilt er eigendum húseigna sem keyptar hafa verið eða teknar eignarnámi, sbr. 11. gr., að dvelja í eða heimila öðrum dvöl í húseigninni þegar dvöl er í ósamræmi við heimilan nýtingartíma samkvæmt þinglýstri kvöð. Hlýða skal fyrirmælum lögreglu um rýmingu húseignar án tafar, sbr. 6. og 7. gr.

Brot skv. 1. mgr. varða sektum allt að 500.000 kr.

Gera má lögaðila sekt fyrir brot gegn ákvæði þessu.

Brotin varða refsingu hvort sem þau eru framin af ásetningi eða gáleysi.

Tilraun til brota og hlutdeild í brotum er refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga.

11. gr.

Heiti laganna verður: Lög um varnir gegn ofanflóðum.

12. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 49/1997.

Frumvarpið er til komið vegna ábendinga frá Veðurstofu Íslands, ofanflóðanefnd, sveitarfélögum, lögregluembættum og umboðsmanni Alþingis, eins og nánar greinir í 2. kafla. Frumvarpið var samið í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu að höfðu samráði við Veðurstofu Íslands og fleiri aðila hvað varðar einstaka þætti þess. Nánar er fjallað um samráð hvað varðar áform um lagasetningu og vinnslu frumvarpsins í 5. kafla.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Ísland býr við náttúruvá sem valdið getur skaða fyrir samfélagið bæði vegna manntjóns, tjóns á innviðum samfélagsins og eignatjóns. Á áttunda áratug síðustu aldar var í auknum mæli hugað að þeirri hættu sem skapast gæti hér á landi vegna náttúruvár og var meðal annars ofanflóðasjóður stofnaður. Í kjölfar ofanflóðanna árið 1995 á Vestfjörðum varð hugarfarsbreyting um hættu á ofanflóðum og ákveðið að hættumat skyldi fara fram og hefur það verið gert síðan með góðum árangri. Hættumat og skilgreining áhættu hefur verið grundvöllur viðbragðs- og rýmingaráætlana vegna ofanflóða og uppbyggingar varnarvirkja. Með þessari vinnu hefur dregið úr áhættu vegna ofanflóðavár og að mestu komið í veg fyrir að hún aukist aftur. Þá hefur aukin áhersla verið lögð á varnir gegn ofanflóðum eftir fárviðri sem gekk yfir landið í árslok 2019 og snjóflóð á Vestfjörðum í ársbyrjun 2020. Í kjölfar þess skipaði ríkisstjórnin átakshóp um uppbyggingu innviða, m.a. í þeim tilgangi að flýta uppbyggingu ofanflóðamannvirkja á hættusvæðum í byggð. Forgangsmál er að tryggja öryggi fólks á heimilum sínum. Við snjóflóðið sem varð á Flateyri í upphafi árs 2020 stóðu varnir en hluti flóðsins fór þó yfir varnarvirki og varð mannbjörg í húsi sem varð fyrir flóði. Í Súgandafirði féll flóð gegnt Suðureyri og hratt af stað öflugri flóðbylgju sem skall á Suðureyri. Mikið eignatjón varð á Flateyri. Atburðir minna okkur því reglulega á þessa vá og sýna fram á að mikilvægt er að endurskoða reglulega lög og reglugerðir um varnir gegn ofanflóðum, stefnumótun og áhættumat á hverjum stað þannig að draga megi úr líkum á tjóni þegar ofanflóð eiga sér stað.

Lög nr. 49/1997 voru sett í kjölfar mannskæðra snjóflóða sem féllu á Vestfjörðum árið 1995 og voru lögin sett til að aftra því að frekara manntjón hlytist af ofanflóðum. Megináherslan var á varanlegar varnir nema sýnt væri fram á að mun hagkvæmara væri að kaupa eignir á hættusvæðum. Til þess að fjármagna framkvæmdirnar og önnur verkefni þeim tengd kváðu lögin á um stofnun á nýjum sjóði, ofanflóðasjóði. Tekjustofninn er árlegt gjald á allar brunatryggðar fasteignir en fjárheimildir sjóðsins takmarkast þó við þá upphæð sem ákveðin er árlega í fjárlögum. Reynslan af framkvæmd laganna sýnir að mikilvæg öryggisbót hefur náðst fyrir íbúa þeirra staða sem búa við ofanflóðahættu vegna varna sem reistar hafa verið á undanförnum tveimur áratugum, en hættan hefur jafnframt leitt í ljós þörf á breytingum, m.a. til að auka skýrleika tiltekinna ákvæða laganna, einkum hvað varðar nýtingu hættusvæða og eftirlit.

Skerpa verður á því að eftirlitsskyldur Veðurstofu Íslands nái til þéttbýlis í ljósi þess markmiðs laganna að aftra því að manntjón hljótist af eða fólk slasist af völdum ofanflóða á heimilum sínum. Einnig er þörf á að skýra frekar að varnir og kaup húseigna skuli fyrst og fremst ná til íbúðarhúsnæðis í byggð. Þá hafa ráðuneytinu borist athugasemdir er varða samræmi ákvæða við lög um almannavarnir.

Auk þessa eru lagðar til breytingar á ákvæðum um endurskoðun hættumats og lögð til sektarákvæði í samræmi við ábendingar lögregluyfirvalda og einstakra sveitarfélaga um heimildir sem tryggja betur framkvæmd laganna.

Að lokum felur frumvarpið í sér viðbrögð við áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9911/2018 sem varðar hlutverk eftirlitsmanna sem Veðurstofa Íslands ræður til að fylgjast með aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu er fjallað um eftirfarandi atriði sem eru til þess fallin að auka skýrleika laga nr. 49/1997 og byggjast á framkvæmdinni frá því að lögin tóku gildi:

– Í fyrsta lagi er gerð tillaga að markmiðsákvæðum sem byggjast á markmiðum þeim sem lágu að baki upphaflegri lagasetningu.

– Skerpt er á því að eftirlitsskyldur Veðurstofu Íslands með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum nái til þéttbýlis. Þá er tiltekið að eftirlit með hættu á ofanflóðum á skipulögðum skíðasvæðum sé á ábyrgð rekstraraðila þeirra í samræmi við reglugerð nr. 636/2009 um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum.

– Lagt er til að við lögin verði bætt ákvæði um endurskoðun hættumats eftir að ofanflóðavarnir hafa verið reistar.

– Lagðar eru til takmarkanir á skipulagi svæða á óbyggðum svæðum nema tryggt sé að áhætta fólks með tilliti til ofanflóða verði ásættanleg.

– Lagt er til að lögfest verði sú skipting hættusvæða í áhættuflokka sem kveðið er á um í reglugerð nr. 505/2000 um hættumat vegna ofanflóða og flokkun og nýtingu hættusvæða.

– Lagt er til að lögin verði aðlöguð að lögum um almannavarnir, nr. 82/2008, í tengslum við breytt hlutverk almannavarnanefnda.

– Lagt er til að lögfest verði sú meginregla sem fram kemur í reglugerð nr. 505/2000 um hættumat vegna ofanflóða og flokkun og nýtingu hættusvæða að varnir og uppkaup nái fyrst og fremst til íbúðarhúsnæðis eða húsnæðis sem varnarframkvæmdir hafa áhrif á.

– Í samræmi við framkvæmd laganna er gerð tillaga um lögfestingu á þeirri reglu að þinglýsa beri kvöð um nýtingartíma vegna snjóflóðahættu hafi húseign verið keypt eða tekin eignarnámi, sbr. 11. gr. laganna.

– Lagt er til að það gjald sem innheimt er skv. 12. gr. laganna kallist ofanflóðagjald eins og það hefur í reynd verið nefnt.

– Nýmæli er tillaga um sektarákvæði sem beinist að eigendum húsnæðis sem dvelja eða heimila dvöl í húseignum þegar dvöl er í ósamræmi við nýtingartíma samkvæmt þinglýstri kvöð.

– Að lokum er lagt til að heiti laganna verði lög um varnir gegn ofanflóðum, en ofanflóð hefur verið notað sem samheiti yfir snjóflóð og skriðuföll.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að það geti stangast á við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarp þetta hefur verið unnið í samvinnu við Veðurstofu Íslands, en einnig aðra aðila hvað varðar einstaka þætti þess. Áður en áform um lagasetningu lágu fyrir átti ráðuneytið samráð við Veðurstofu Íslands, Samband íslenskra sveitarfélaga og ríkislögreglustjóra um hugsanlegar breytingar á lögunum. Þá hefur ráðuneytið verið í samskiptum við ríkissaksóknara um útfærslu sektarákvæðis og fjármála- og efnahagsráðuneyti vegna útfærslu á gjaldtöku. Unnið var úr athugasemdum þessara aðila við vinnslu frumvarpsins.

Ráðuneytið birti áform um lagasetninguna í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 31. ágúst sl. og var umsagnarfrestur frá 1. september til 15. september (mál nr. S-166/2020). Tilkynningar um áformin voru sendar fyrrnefndum aðilum en auk dómsmálaráðuneytis og Vegagerðarinnar. Engar umsagnir bárust.

Ráðuneytið birti drög að frumvarpi í samráðsgátt stjórnvalda 18. september 2020 og var umsagnarfrestur til 2. október 2020 (mál nr. S-192/2020). Tilkynning um drögin voru send Veðurstofu Íslands, ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, Umhverfisstofnun, Skipulagsstofnun og Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Fimm umsagnir bárust, þ.e. frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Veðurstofu Íslands og ríkislögreglustjóra auk þess sem tvær bárust frá Valtý Sigurðssyni. Þá var fundað með ríkislögreglustjóra og símafundur haldinn með Sambandi íslenskra sveitarfélaga.

Í umsögn Veðurstofu Íslands er lagt til að frumvarpið kveði á um að lögin nái til afleiðinga ofanflóða. Að mati Veðurstofunnar er einnig nauðsynlegt að stofnunin geti samkvæmt lögunum haft tiltekið eftirlit utan þéttbýlis til að styrkja snjóflóðaspár fyrir viðkomandi landsvæði. Þá er lagt til að í nýju sektarákvæði frumvarpsins verði miðað við óheimila dvöl eða heimild til dvalar sem sé í ósamræmi við þinglýsta kvöð eða ákvæði í kaupsamningi þess efnis. Þá telur Veðurstofan að skýra verði ábyrgð á eftirliti með hættu á ofanflóðum þannig að auk skíðasvæða séu talin upp svæði utan byggðar þar sem veruleg umsvif séu, t.d. á vegum og í skipulögðum ferðum ferðaþjónustufyrirtækja, sem eigi að vera á ábyrgð rekstraraðila. Vegna umsagnar Veðurstofunnar ber að nefna að vissar afleiðingar ofanflóða eru taldar falla undir lögin nú þegar og unnt er að óska eftir við ráðherra að hann skipi hættumatsnefnd þegar tilefni er til. Tilefni er þá til að hnykkja á því í lögunum að skyldur Veðurstofunnar nái til eftirlits í þéttbýli, en Veðurstofunni er einnig heimilt að sinna tilteknu afmörkuðu eftirliti utan þess telji hún þörf á því, til að mynda til að styrkja snjóflóðaspár. Hvað varðar tillögur um orðalagsbreytingar í nýju sektarákvæði voru breytingar gerðar á frumvarpinu því til samræmis. Varðandi ábyrgð rekstraraðila á eftirliti með annarri starfsemi en skíðasvæðum þá bera rekstraraðilar nú þegar þær skyldur. Rökin fyrir því að skerpa á skyldum rekstraraðila skíðasvæða eru þau að samkvæmt lögunum ber Veðurstofunni að vinna að áhættumati fyrir slík svæði. Skyldur Veðurstofunnar eiga að ná til þéttbýlis, sem er í samræmi við framkvæmd, og vera í samræmi við þau markmið sem fram koma í frumvarpinu og hefur einnig verið litið til í framkvæmdinni.

Í umsögn ríkislögreglustjóra koma fram nokkrar tillögur um veigamiklar breytingar hvað varðar ferla, hugtök og hlutverk sem lögin kveða á um. Þar sem tillögur í umsögn ríkislögreglustjóra varða ekki efni frumvarpsins verða þær teknar til nánari athugunar í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Ráðuneytið hafði einnig áður fundað með ríkislögreglustjóra við undirbúning áforma um lagasetningu þá barst erindi frá lögreglustjóranum á Norðurlandi eystra um breytingar á lögunum. Frumvarpið hefur að geyma ákvæði þar sem teknar hafa verið inn tillögur frá ríkislögreglustjóra um sektarákvæði og frá lögreglustjóranum á Norðurlandi eystra vegna breytinga á hlutverki almannavarnanefnda með lögum um almannavarnir, nr. 82/2008.

Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga kemur fram að fyrirliggjandi tillögur frumvarpsins séu til bóta og til þess fallnar að treysta lagagrundvöll ákvarðana sem teknar eru í almannaþágu á grundvelli laganna. Að mati sambandsins er hámarkssekt, 500.000 kr., á einstakling samkvæmt nýju sektarákvæði þó of há. Í umsögninni segir að ekki verði séð að frumvarpið auki útgjöld sveitarfélaga. Vegna umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga er bent á að hámarkssekt við broti samkvæmt frumvarpinu nær bæði til einstaklinga og lögaðila og er lögreglu falið að ákvarða viðeigandi sekt í hvert sinn þar sem sektarfjárhæðir geta verið mun lægri.

Í fyrri umsögn Valtýs Sigurðssonar er fjallað um tilteknar framkvæmdir og kröfur sem snúa ekki beint að ákvæðum frumvarpsins. Í seinni umsögn hans eru gerðar athugasemdir við ákvæði frumvarpsins um þá skyldu Veðurstofunnar að sinna eftirliti með ofanflóðum í þéttbýli og að rekstraraðilar eigi að sinna eftirliti vegna hættu á ofanflóðum á skipulögðum skíðasvæðum en ekki starfsmenn Veðurstofunnar. Telur umsagnaraðili jafnframt að markmið laganna séu víðtækari en kemur fram í frumvarpinu. Einnig koma fram fullyrðingar um að Veðurstofan sinni eftirliti á tilteknum skíðasvæðum. Bent er á að Veðurstofan hefur í reynd ekki sinnt ofanflóðaeftirliti á skipulögðum skíðasvæðum heldur hafa rekstraraðilar sjálfir sinnt skipulögðu eftirliti samkvæmt reglugerð nr. 636/2009 um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum. Snjóflóðaeftirlitsmenn Veðurstofunnar hafa hins vegar verið í sambandi við starfsfólk skíðasvæða og annarra ferðaþjónustuaðila og deilt með þeim upplýsingum. Í þessu sambandi er bent á það markmið laganna, sem nánar er rakið í 2. kafla um tilefni og nauðsyn lagasetningar, að aftra því að manntjón hljótist af eða fólk slasist af völdum ofanflóða, sér í lagi á heimilum sínum, eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 47/1997.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið samþykkt mun það leiða til aukins skýrleika og þess að frekar er unnt takmarka áhættu fyrir fólk sem býr eða dvelur á stöðum þar sem hætta er á ofanflóðum. Þannig eru þrengt að heimildum sveitarfélaga til að skipuleggja hættusvæði þar sem fólk getur dvalið og varnir og uppkaup munu fyrst og fremst beinast að íbúðarhúsnæði og heimilum. Markmiðsákvæði laganna mun einnig leiða til aukins skýrleika. Um er að ræða ákvæði sem reynt hefur á í framkvæmd og varðar eftirlit með hættu á ofanflóðum, skiptingu og nýtingu hættusvæða, tegund húseigna, endurskoðun hættumats og sektir til að fyrirbyggja óheimila nýtingu hættusvæða. Gert er ráð fyrir að sektarákvæði frumvarpsins hafi fyrst og fremst varnaðaráhrif og minni líkur verði á því að almenningur gerist brotlegur við lögin.

Verði frumvarpið samþykkt í óbreyttri mynd er ekki gert ráð fyrir að það hafi í för með sér fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Meginmarkmið laganna sem fram kemur í greininni er í samræmi við það markmið sem litið var til við lagasetninguna í upphafi og hefur í reynd verið litið til í framkvæmd. Tilgangurinn með lögfestingu ákvæðisins er að auka skýrleika og styrkja ákvæði laganna og þar með auðvelda túlkun þeirra.

Í greininni er lagt til að 1. málsl. 1. mgr. 1. gr. laganna falli brott til samræmis við markmiðsákvæði frumvarpsins. 2. málsliður verður efnislega óbreyttur.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að skýrt verði að hlutverk þeirra eftirlitsmanna, sem Veðurstofan ræður til að kanna og fylgjast með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum, nái til staða í þéttbýli í þeim sveitarfélögum þar sem þörf er á slíkum athugunum, eins og nánar skal kveðið á um í reglugerð. Eftirlitsskyldur Veðurstofunnar ná því til þéttbýlis en Veðurstofan getur ef hún telur þörf á og í samræmi við verkefni sín ákveðið að eftirlit geti náð út fyrir þéttbýli. Veðurstofan hefur hingað til lagt mat á slík tilfelli.

Í samræmi við reglugerð nr. 636/2009 um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum er tekið fram að eftirlit með hættu á ofanflóðum á skipulögðum skíðasvæðum sé á ábyrgð rekstraraðila þeirra, sem er það fyrirkomulag sem almennt tíðkast á skíðasvæðum í öðrum löndum. Ákvæðið er til að skerpa frekar á ákvæðum laganna í samræmi við þann tilgang og markmið að aftra því að manntjón hljótist af eða fólk slasist af völdum ofanflóða, sér í lagi á heimilum sínum, sbr. markmið sem lesa má úr almennum athugasemdum frumvarps þess sem varð að lögum nr. 49/1997. Í þinglegri meðferð frumvarpsins var bætt við ákvæði um að jafnframt skyldi meta hættu á ofanflóðum á skipulögðum skíðasvæðum. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9911/2018 er það mat umboðsmanns að rök séu fyrir því að skylda Veðurstofunnar til að ráða eftirlitsmenn vegna hættu á ofanflóðum nái einnig til skipulagðra skíðasvæða. Framkvæmdin hefur hins vegar ekki verið í þá veru eða lögin túlkuð á þann veg. Lögin grundvallast á því að Veðurstofa Íslands hafi eftirlitsskyldur með íbúabyggð til að vernda fólk fyrst og fremst á heimilum sínum en ekki frístundasvæðum sem ríkið hefur ekki forræði yfir og eru víða um land. Í ljósi álits umboðsmanns er því í frumvarpinu gerð tillaga um breytingar til að skerpa á þessum skyldum Veðurstofu Íslands sem og eftirlitsskyldum rekstraraðila skíðasvæða. Þetta er í samræmi við ákvæði um eftirlit á skíðasvæðum í reglugerð nr. 636/2009 um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum þar sem gert er ráð fyrir að rekstraraðili skíðasvæðis fari með og beri ábyrgð á daglegu eftirliti. Veðurstofan ber eftir sem áður ábyrgð á gerð hættumats.

Þess ber að geta að Vinnueftirlitið hefur eftirlit með starfsemi samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, þ.m.t. starfsemi á skíðasvæðum. Í því felst m.a. að leitast við að tryggja að starfsumhverfi á svæðunum sé öruggt. Hluti af þeim þáttum sem eftirlitið nær til og tryggir daglegt eftirlit rekstraraðila er hvort áhættumat liggi fyrir á svæðunum, t.d. hætta á ofanflóðum.

Þá birtir Veðurstofan almenna snjóflóðaspá fyrir fjögur valin landsvæði þar sem talin er mest hætta á ofanflóðum, þ.e. á norðanverðum Vestfjörðum, á utanverðum Tröllaskaga, á Austfjörðum og svæði á suðvesturhorninu. Þessi þjónusta Veðurstofunnar er mikilvæg fyrir íbúa á þessum svæðum sem og aðra aðila sem leið eiga um viðkomandi landshluta, hvort sem fólk er á ferðalögum eða í fjallamennsku. Snjóflóðaspá er ekki það sama og hættumat samkvæmt lögum um um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 49/1997, en felur í sér mikilvægar upplýsingar um ástand og hættu á viðkomandi svæðum með tilliti til snjóflóða. Enn er ólokið vinnu við hættumat í þéttbýli og á skíðasvæðum víðs vegar um landið, m.a. sökum þess að gert er ráð fyrir að endurskoða þurfi hættumat vegna varna sem þegar hafa verið reistar.

Eftirlitsmenn Veðurstofunnar annast öflun gagna sem lögð eru til grundvallar ákvörðunum um rýmingu húsnæðis í þéttbýli, sem byggjast á rýmingaráætlunum og hættumati. Það eftirlit nýtist einnig við gerð snjóflóðaspár sem stofnunin gefur út. Fjölmargir rekstraraðilar þurfa að gæta að öryggi vegna snjóflóða í tengslum við reksturinn, svo sem í fjallaskíðamennsku og á skíðasvæðum til að tryggja öryggi vegfarenda, starfsfólks og viðskiptavina og við rekstur vegakerfisins.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að bæta við ákvæðið að Veðurstofa Íslands annist ekki einungis gerð heldur einnig endurskoðun hættumats. Þetta er í samræmi við það sem kemur fram í 6. gr. laganna.

Lagt er til að í samræmi við framkvæmdina skuli ráðherra skipa hættumatsnefnd til að endurskoða hættumat, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna, þegar allar fyrirhugaðar ofanflóðavarnir hafa verið reistar.

Jafnframt er lagt til að sveitarfélögum verði óheimilt að skipuleggja íbúðabyggð, frístundabyggð eða svæði fyrir atvinnustarfsemi á áður óbyggðum svæðum nema tryggt sé að áhætta fólks með tilliti til ofanflóða verði ásættanleg, en áhætta er skilgreind nánar í reglugerð nr. 505/2000 um hættumat vegna ofanflóða, flokkun og nýtingu hættusvæða. Mikilvægt er að koma í veg fyrir að ný byggð rísi á skipulagsstigi sem síðar gæti þurft að verja eða kaupa upp vegna hættu á ofanflóðum. Lagt er til að þetta verði tekið skýrt fram í lagatexta.

Að lokum er lagt til að í 6. mgr. verði nánari upptalningu á því sem þegar hefur verið sett í reglugerð nr. 505/2000. Í reglugerðinni eru reglur um gerð og notkun hættumats, reglur um flokkun og nýtingu hættusvæða en einnig um varnir og varnarvirki. Þá er í reglugerð miðað við skiptingu hættusvæða í áhættuflokka eftir vaxandi áhættu og tilgreind skilyrði fyrir nýtingu hvers þeirra í fyrirliggjandi byggð. Rétt þykir að skerpa á þessum atriðum í lögum.

Um 4. og 5. gr.

Í greininni eru lagðar til orðalagsbreytingar til samræmis við breytingar sem orðið hafa á hlutverki almannavarnanefnda með lögum um almannavarnir, nr. 82/2008. Veðurstofa Íslands gefur út viðvaranir um staðbundna snjóflóðahættu eða lýsir yfir hættuástandi. Er það gert í samráði við lögreglustjóra en áður var það einnig í samráði við almannavarnanefnd. Auk þessa sér lögreglustjóri nú um að rýma húsnæði samkvæmt lögum um almannavarnir en áður var það einnig almannavarnanefnd.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að eftir að viðurkennd varnarvirki hafa verið reist verði ekki einungis heimilt heldur skylt að meta hvort til greina komi að þétta byggð á viðkomandi svæði og þá með hvaða skilyrðum. Þá er lagt til að í stað þess að „bærir aðilar“ geti unnið matið skuli Veðurstofa Íslands gera það, enda hefur það verið svo í framkvæmd.

Einnig er lagt til að ákvæðinu verði breytt þannig að í stað sveitarstjórnar komi sveitarfélag, sem felur í sér rétta hugtakanotkun. Sömuleiðis er lagt til að það verði sérstaklega tekið fram að sveitarfélag sé eigandi varnarvirkja.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að í stað orðsins húseigna komi íbúðarhúsum. Þetta er í samræmi við markmið laganna, framkvæmd og orðalag í reglugerð nr. 505/2000. Breytingin er í samræmi við þann tilgang lagasetningarinnar í upphafi að verja byggð og fólk á heimilum sínum.

Lagt er til að sveitarstjórn geti, þrátt fyrir ákvæði um íbúðarhús, gert tillögu um kaup á lóðum eða öðrum fasteignum þegar varnir vegna íbúðarhúsa hafa áhrif á þær að mati ofanflóðanefndar. Þarna koma til greina lóðir og fasteignir sem geta orðið fyrir áhrifum vegna varnarvirkja sem byggð hafa verið til að vernda íbúðarhús. Þegar hugsanlegri flóðbylgju eða skriðu er beint frá byggð í annan farveg getur það t.d. orðið til þess að atvinnuhúsnæði eða annað húsnæði verður í meiri hættu. Þá er gert ráð fyrir að þetta verði heimildarákvæði en myndi ekki skyldu fyrir sveitarstjórn að kaupa slíkar lóðir eða fasteignir, en ákvæðið er til viðmiðunar fyrir ofanflóðanefnd sem tekur ákvörðun um að styrkja sveitarfélög til einstakra kaupa.

Að lokum er lagt til að þegar húseign hefur verið keypt eða tekin eignarnámi skv. 11. gr. laganna skuli kvöð um nýtingartíma vegna snjóflóðahættu þinglýst á viðkomandi eign. Það hefur borið á því að húseignir sem sveitarfélög hafa keypt, sbr. 11. gr. laganna, séu aftur seldar einkaaðilum og eigendur hafi nýtt húseignir í bága við niðurstöður hættumats. Því er mikilvægt að slíkum kvöðum sé þinglýst á eignir sem keyptar eru eða teknar eignarnámi þannig að það minnki líkur á að það komi síðar eigendum á óvart að húseignin sé staðsett á hættusvæði og hafi verið keypt eða tekin eignarnámi á grundvelli laganna. Í framkvæmd hefur tíðkast að þinglýsa kvöð á slíkum húsum og er hér lagt til að sú framkvæmd verði lögfest.

Um 8. gr.

Í greininni er lagt til að gjald það sem greitt er árlega skv. 12. gr. laganna kallist ofanflóðagjald í samræmi við framkvæmdina.

Um 9. gr.

Í greininni er lagt til að skýrt sé enn frekar hvaða fasteignir falla undir 5. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna. Ekki er um efnisbreytingu að ræða.

Um 10. gr.

Í greininni er lagt til það nýmæli að heimilt verði að sekta aðila fyrir brot á lögunum. Gengið er út frá því að eigendum húseigna sem keyptar hafa verið eða teknar eignarnámi, sbr. 11. gr. laganna, sé óheimilt að dvelja í eða heimila öðrum dvöl í húseigninni í trássi við heimilan nýtingartíma samkvæmt þinglýstri kvöð. Mikilvægt er að því sé fylgt eftir án tafar þegar lögregla hefur tekið ákvörðun um rýmingu húseigna. Gera má ráð fyrir að heimild til að sekta aðila fyrir umrædd brot hafi þau varnaðaráhrif að almenningur fylgi frekar fyrirmælum og stofni sér eða öðrum ekki í hættu með ólöglegri dvöl í húseign á hættusvæði.

Upp hafa komið tilvik þar sem almenningur hefur dvalið í húsum á hættusvæði, sem hafa áður verið keypt eða tekin eignarnámi samkvæmt lögunum á tíma þegar hætta var á ofanflóðum. Einstök sveitarfélög og lögregla hafa einnig bent á að stundum hafi gengið erfiðlega að rýma húseignir þegar ákvörðun um rýmingu hefur verið tekin. Ef rýming gengur erfiðlega gæti sú staða komið upp að allir væru í hættu á svæðinu, íbúar, lögregla og björgunarsveitarmenn. Því er mikilvægt að ekki sé dvalið í húseignum þar sem hætta er á ferðum og þegar ákvörðun um rýmingu hefur verið tekin gangi hún upp án tafar.

Um 11. gr.

Í greininni er lagt til að heiti laganna verði lög um varnir gegn ofanflóðum. Er það gert til einföldunar en það kemur skýrt fram í 2. mgr. 1. gr. laganna að samheitið ofanflóð er notað um snjóflóð og skriðuföll. Þannig er í lögunum kveðið á um ofanflóðanefnd og ofanflóðasjóð.

Um 12. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.