Ríkisendurskoðandi og endurskoðun ríkisreikninga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 112

Frumvarp til laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga.

(Eftir 2. umræðu, 24. maí.)

I. KAFLI

Kosning ríkisendurskoðanda og hlutverk.

1. gr.

Ríkisendurskoðandi og Ríkisendurskoðun.

Ríkisendurskoðandi starfar á vegum Alþingis. Hann er trúnaðarmaður þess og ábyrgur gagnvart því við endurskoðun og eftirlit með rekstri og fjármálum ríkisins.

Skrifstofa ríkisendurskoðanda nefnist Ríkisendurskoðun og fer hann með stjórn hennar.

Ríkisendurskoðandi er sjálfstæður og engum háður í störfum sínum og ákveður sjálfur hvernig hann sinnir hlutverki sínu samkvæmt lögum þessum.

2. gr.

Kosning ríkisendurskoðanda.

Alþingi kýs ríkisendurskoðanda til sex ára í senn. Hann skal hafa þekkingu á reikningsskilum og ríkisrekstri auk stjórnunarreynslu og má ekki vera alþingismaður. Forsætisnefnd Alþingis tilnefnir fulltrúa við kosninguna. Aðrar tilnefningar þingmanna skulu berast forseta Alþingis svo tímanlega að unnt sé að kanna kjörgengisskilyrði áður en kosning fer fram. Heimilt er að endurkjósa ríkisendurskoðanda einu sinni.

Ef ríkisendurskoðandi andast eða verður af öðrum sökum ófær um að gegna starfinu á starfstíma sínum kýs Alþingi ríkisendurskoðanda að nýju. Sama hátt skal hafa á ef ríkisendurskoðandi fær að eigin ósk lausn frá embætti sínu eða tveir þriðju hlutar þingmanna samþykkja að víkja honum úr embætti.

Við tímabundin forföll ríkisendurskoðanda gegnir staðgengill embætti hans meðan forföll vara, sbr. 2. mgr. 19. gr.

3. gr.

Hlutverk.

Hlutverk ríkisendurskoðanda er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja á þann hátt sem nánar greinir í lögum þessum. Hann skal í störfum sínum hafa eftirlit með tekjum ríkisins og að fjárheimildir og hvers konar verðmæti séu nýtt og þeim ráðstafað á hagkvæman og réttmætan hátt og í samræmi við forsendur og ákvarðanir Alþingis.

Ríkisendurskoðandi skal upplýsa Alþingi og stjórnvöld um málefni sem varða rekstur og fjárreiður ríkisins, leiða í ljós frávik frá lögum og reglum á því sviði og gera tillögur að úrbótum, bættri stjórnsýslu, skýrari ábyrgð og betri nýtingu ríkisfjár.

II. KAFLI

Endurskoðun og eftirlit.

4. gr.

Starfssvið ríkisendurskoðanda.

Starfssvið ríkisendurskoðanda tekur til:

a. endurskoðunar ríkisreiknings og ársreikninga ríkisaðila í A-hluta ríkisreiknings, sbr. lög um fjárreiður ríkisins, þar sem kostnaður er greiddur af ríkissjóði samkvæmt fjárlögum,

b. endurskoðunar ársreikninga sjóða og ríkisfyrirtækja sem eru rekin á ábyrgð ríkissjóðs,

c. endurskoðunar ársreikninga hlutafélaga og sameignarfélaga þar sem ríkið á helmingshlut eða meira,

d. eftirlits með framkvæmd samninga sem eru gerðir við sveitarfélög eða einkaaðila,

e. endurskoðunar og eftirlits með verkefnum og starfsemi sem Ríkisendurskoðun hefur á hendi samkvæmt öðrum lögum,

f. endurskoðunar ársreikninga alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að þegar það á við,

g. eftirlits með starfsemi og árangri ríkisaðila,

h. aðstoðar við störf þingnefnda er varða fjárhagsmálefni ríkisins, þ.m.t. eftirlit með framkvæmd fjárlaga.

Ríkisendurskoðandi getur jafnframt ákveðið að kanna árshlutareikninga aðila skv. 1. mgr. eftir því sem við á.

Ríkisendurskoðandi tilnefnir óháðan löggiltan endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki sem endurskoðar reikninga Alþingis.

5. gr.

Fjárhagsendurskoðun.

Fjárhagsendurskoðun ríkisendurskoðanda tekur mið af eftirfarandi:

a. að reikningsskil gefi glögga mynd af rekstri, fjárhagslegri stöðu og breytingu á henni á árinu í samræmi við settar reikningsskilareglur fyrir opinbera aðila,

b. að kanna innra eftirlit og hvort það tryggir viðunandi árangur,

c. að rekstur og umsvif séu í samræmi við heimildir fjárlaga, fjáraukalaga og annarra laga, lögmæt fyrirmæli, samninga og starfsvenjur þar sem það á við.

6. gr.

Stjórnsýsluendurskoðun.

Stjórnsýsluendurskoðun felur í sér mat á frammistöðu þeirra aðila sem ríkisendurskoðandi hefur eftirlit með. Markmið stjórnsýsluendurskoðunar er að stuðla að úrbótum þar sem einkum er horft til eftirfarandi atriða:

a. meðferðar og nýtingar ríkisfjár,

b. hvort hagkvæmni og skilvirkni sé gætt í rekstri stofnana og fyrirtækja í eigu ríkisins,

c. hvort framlög ríkisins skili þeim árangri sem að er stefnt.

Við mat á frammistöðu skal meðal annars líta til þess hvort starfsemi sé í samræmi við fjárheimildir, þá löggjöf sem gildir um hana og góða og viðurkennda starfshætti.

Stjórnsýsluendurskoðun getur einnig falið í sér mat á því hvernig stjórnvöld framfylgja áætlunum, lagafyrirmælum og skuldbindingum á sviði umhverfismála.

7. gr.

Útvistun verkefna.

Ríkisendurskoðanda er heimilt að fela endurskoðendum, endurskoðunarfyrirtækjum og öðrum sérfræðingum að vinna í umboði sínu að einstökum verkefnum sem stofnuninni eru falin með lögum.

Ríkisendurskoðanda er heimilt fyrir hvern aðalfund eða ársfund félags í meirihlutaeigu ríkisins að tilnefna endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki til þess að annast endurskoðun ársreikninga félaga skv. c-lið 1. mgr. 4. gr. Val á endurskoðunarfélagi eða endurskoðanda skal ákveðið í samráði við endurskoðunarnefndir þar sem það á við.

Aðili sem falin er endurskoðun félags skv. 2. mgr. skal láta Ríkisendurskoðun í té upplýsingar og gögn um framkvæmd endurskoðunarinnar samkvæmt nánari ákvörðun ríkisendurskoðanda.

8. gr.

Gjaldtaka.

Ríkisendurskoðanda er heimilt að taka gjald fyrir fjárhagsendurskoðun á ársreikningum aðila sem falla undir eftirlit hans að undanskildum stofnunum í A-hluta ríkisreiknings, sbr. lög um fjárreiður ríkisins, er nemi þeim kostnaði sem af endurskoðuninni hlýst.

Þegar sérstaklega stendur á og nauðsynlegt er að ríkisendurskoðandi skoði eða geri úttekt á meðferð ríkisfjár í tilteknu máli eða á tilteknu sviði er honum heimilt að taka gjald fyrir.

9. gr.

Staðlar og verklagsreglur.

Endurskoðun skal unnin í samræmi við viðurkennda endurskoðunarstaðla og verklagsreglur sem gilda um endurskoðun hjá opinberum aðilum eftir því sem við á. Ríkisendurskoðandi birtir á vefsíðu sinni staðla og verklagsreglur eða tilvísun til þeirra.

III. KAFLI

Aðgangur að reikningsskilum, gögnum og upplýsingum.

10. gr.

Skoðunarheimildir.

Ríkisendurskoðandi getur krafist reikningsskila, upplýsinga og gagna af aðilum sem falla undir eftirlit hans og þeim sem fá fé eða ábyrgðir frá ríkinu, þ.m.t. um það hvernig fjármunum var ráðstafað.

Til þess að sannreyna efni innsendra reikninga og greiðsluskyldu ríkissjóðs hefur ríkisendurskoðandi aðgang að frumgögnum eða skýrslum sem færðar eru samhliða reikningsgerð á hendur ríkinu eða ríkisstofnunum fyrir vinnu eða þjónustu á grundvelli laga, verksamninga eða gjaldskrársamninga við einstaklinga, félög eða stofnanir.

Ríkisendurskoðandi getur skoðað reikningsskil sveitarfélaga að því leyti sem þau varða sameiginlega starfsemi ríkis og sveitarfélaga. Enn fremur getur hann skoðað reikningsskil þeirra stofnana og félaga sem ríkissjóður á hlut í.

Nú verður ágreiningur um skoðunarheimild ríkisendurskoðanda og getur hann þá leitað úrskurðar dómstóla um hann.

11. gr.

Aðgangur að gögnum og upplýsingum.

Í störfum sínum hefur ríkisendurskoðandi aðgang að öllum gögnum sem máli skipta, þar á meðal bókhaldi, fylgiskjölum, skýrslum og bréfum. Þá getur hann krafist upplýsinga og gagna sem geta haft þýðingu við störf hans.

Ríkisendurskoðandi ákveður hvar og hvenær endurskoðað er. Þegar ákveðið er að endurskoðun fari fram á skrifstofu aðila sem heyrir undir eftirlit ríkisendurskoðanda er skylt að veita alla nauðsynlega aðstöðu til þess að endurskoðun geti farið þar fram.

Ríkisendurskoðandi getur veitt hæfilegan frest til skila á gögnum og upplýsingum vegna endurskoðunar eða annars eftirlits af hans hálfu eða til þess að svara athugasemdum sem gerðar hafa verið við bókhald, fjárvörslu og rekstur.

Ríkisendurskoðandi getur leitað aðstoðar lögreglu þegar sérstaklega stendur á og er lögreglu þá skylt að veita aðstoð ef hann óskar þess.

IV. KAFLI

Málsmeðferðarreglur.

12. gr.

Þagnarskylda.

Ríkisendurskoðanda ber að gæta þagnarskyldu um atvik sem honum verða kunn í starfinu og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Sama gildir um starfsfólk hans og aðra sem starfa í þágu ríkisendurskoðanda.

Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi eða verki lokið. Þeim sem í hlut á er óheimilt að nýta upplýsingar skv. 1. mgr. í eigin starfsemi eða í þjónustu annarra.

Heimilt er að afhenda þingnefndum og sérfræðilegum ráðgjöfum upplýsingar og gögn sem trúnaður ríkir um að svo miklu leyti sem slíkt er nauðsynlegt. Sé það gert hvílir þagnarskylda á þeim sem fær gögnin afhent.

Ákvæði þessarar greinar standa því ekki í vegi að ríkisendurskoðandi geti birt upplýsingar sem annars væru háðar þagnarskyldu ef hann telur slíkt nauðsynlegt til að rökstyðja niðurstöður sínar. Þó skal því aðeins birta upplýsingar um persónuleg málefni einstaklinga, þ.m.t. fjármál þeirra, að almannahagsmunir vegi þyngra en hagsmunir þess einstaklings sem í hlut á.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ríkisendurskoðanda heimilt að veita lögreglu upplýsingar og afhenda henni gögn í þágu rannsóknar sakamáls. Hann tilkynnir lögreglu um refsiverða háttsemi sem hann verður var við í starfi sínu. Þá getur hann einnig átt samstarf við rannsóknarnefndir, samkvæmt lögum um rannsóknarnefndir, og aðra eftirlitsaðila. Ekki er heimilt að nota upplýsingar sem einstaklingur hefur veitt ríkisendurskoðanda sem sönnunargagn í sakamáli sem er höfðað gegn honum.

13. gr.

Hæfi.

Ríkisendurskoðandi og þeir sem starfa hjá eða á vegum Ríkisendurskoðunar mega ekki annast endurskoðunar- og eftirlitsstörf samkvæmt lögum þessum:

a. hjá aðilum sem þeir tengjast með þeim hætti sem greinir í 1.–3. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga,

b. ef að öðru leyti eru fyrir hendi slíkar aðstæður að með réttu má draga í efa óhlutdrægni þeirra.

Ákvæði 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga um áhrif vanhæfis undirmanns fyrir næstu yfirmenn eiga við um starfsmenn Ríkisendurskoðunar.

Ríkisendurskoðandi sker úr um sérstakt hæfi sitt og annarra sem starfa í þágu Ríkisendurskoðunar. Verði ágreiningur um sérstakt hæfi ríkisendurskoðanda sker forseti Alþingis úr.

Þegar ríkisendurskoðandi telur sig vanhæfan til að fjalla um og afgreiða tiltekið mál víkur hann sæti við athugun þess og setur forseti Alþingis þá sérstakan ríkisendurskoðanda til þess að fara með málið. Skal hann uppfylla sömu kröfur og gerðar eru til hæfis ríkisendurskoðanda, sbr. 1. mgr. 2. gr.

14. gr.

Umsagnarréttur.

Senda skal þeim sem sætir athugun eða eftirliti ríkisendurskoðanda drög að skýrslum og greinargerðum til umsagnar. Við lok fjárhagsendurskoðunar skal senda hlutaðeigandi aðila drög að endurskoðunarbréfi til umsagnar ef í því felast athugasemdir. Ríkisendurskoðandi veitir hæfilegan frest til umsagnar.

15. gr.

Aðgangur að gögnum hjá Ríkisendurskoðun.

Ósk um aðgang að gögnum sem stjórnvald eða annar eftirlitsskyldur aðili hefur afhent ríkisendurskoðanda skal beint til viðkomandi stjórnvalds eða aðila.

Ef óskað er aðgangs að gögnum sem hafa orðið til í samskiptum ríkisendurskoðanda og eftirlitsskylds aðila fer um aðgang að þeim hjá Ríkisendurskoðun eftir ákvæðum upplýsingalaga eða ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál eftir atvikum.

Skýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem ríkisendurskoðandi hefur útbúið og eru hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi geta fyrst orðið aðgengileg þegar þingið hefur fengið þau afhent. Undanþegin aðgangi eru drög að slíkum gögnum sem send hafa verið aðilum til kynningar eða umsagnar. Ríkisendurskoðandi getur enn fremur ákveðið að gögn sem hafa verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg.

Ákvarðanir ríkisendurskoðanda um aðgang að gögnum sæta ekki kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

V. KAFLI

Skýrslugerð og upplýsingagjöf.

16. gr.

Upplýsingagjöf.

Ríkisendurskoðandi skal með skýrslum, greinargerðum og endurskoðunarbréfum til þeirra aðila sem undir starfssvið hans falla:

a. gera grein fyrir niðurstöðum sínum við endurskoðun og eftirlit,

b. vekja athygli á því sem hann telur að úrskeiðis hafi farið í starfsemi, fjárstjórn og rekstri,

c. benda á atriði sem hann telur að athuga þurfi og gera tillögur til úrbóta.

Ef ríkisendurskoðandi verður í störfum sínum áskynja um stórvægileg mistök eða afbrot stjórnvalds eða aðila sem fellur undir starfssvið hans getur hann þó ætíð gefið Alþingi sérstaka skýrslu um málið og eftir atvikum hlutaðeigandi ráðherra.

Ríkisendurskoðandi sendir Alþingi skýrslur sínar, greinargerðir og endurskoðunarbréf og birtir opinberlega nema um sé að ræða málefni sem leynt skal fara samkvæmt lögum eða opinberir hagsmunir eða einkahagsmunir standi því í vegi, sbr. þó 4. mgr. 12. gr.

Ríkisendurskoðandi getur vísað máli til rannsóknar hjá lögreglu ef tilefni er til þess, sbr. 5. mgr. 12. gr.

17. gr.

Skýrslubeiðni Alþingis.

Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis getur ýmist að eigin frumkvæði eða samkvæmt tillögu sem henni berst farið fram á að ríkisendurskoðandi taki saman skýrslu um einstök mál eða málaflokka sem falla undir starfssvið hans. Sama gildir ef níu þingmenn óska þess með skýrslubeiðni í þingsal og skal þá taka beiðnina fyrir.

Taki ríkisendurskoðandi beiðni til athugunar greinir hann forsætisnefnd frá umfangi hennar og áætluðum skilum. Komi í ljós að umfang athugunar er umtalsvert meira en áætlað var eða ekki er unnt að ljúka skýrslu á áætluðum tíma greinir ríkisendurskoðandi forsætisnefnd frá því og tillögum sínum þar að lútandi.

18. gr.

Ársskýrsla.

Endurskoðandi tilnefndur af forsætisnefnd Alþingis endurskoðar ársreikning Ríkisendurskoðunar.

Endurskoðaður ársreikningur og skýrsla um störf ríkisendurskoðanda eru birt á vefsíðu Ríkisendurskoðunar.

Skýrsla um störf ríkisendurskoðanda á liðnu starfsári er lögð fyrir Alþingi.

VI. KAFLI

Ýmis ákvæði.

19. gr.

Starfskjör ríkisendurskoðanda o.fl.

Kjararáð ákveður laun ríkisendurskoðanda. Ríkisendurskoðandi hefur rétt til biðlauna þegar hann lætur af starfi skv. VI. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Ríkisendurskoðandi ræður starfsmenn Ríkisendurskoðunar. Hann velur einn þeirra sem staðgengil í forföllum sínum. Ráðning staðgengils skal þó staðfest af forsætisnefnd.

Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gilda um starfsfólk Ríkisendurskoðunar. Forseti Alþingis gerir kjarasamninga við starfsmenn Ríkisendurskoðunar, sbr. 3. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna.

20. gr.

Aðild að alþjóðasamtökum.

Ríkisendurskoðandi kveður á um aðild Ríkisendurskoðunar að alþjóðasamtökum ríkisendurskoðana og öðrum samtökum sem eru nauðsynleg í alþjóðlegu samstarfi hennar. Er honum jafnframt heimilt að innleiða endurskoðunarstaðla sem samtökin hafa samþykkt. Við innleiðinguna skal gæta þess að einstakir staðlar falli að íslenskum aðstæðum eftir því sem við á.

21. gr.

Gildissvið gagnvart lögum um endurskoðendur.

Lög um endurskoðendur, nr. 79/2008, taka ekki til ríkisendurskoðanda eða Ríkisendurskoðunar. Ákvæði laganna taka til þeirra starfsmanna Ríkisendurskoðunar sem annast endurskoðun ársreikninga, sjóða og ríkisfyrirtækja þar sem ríkið á helmingshlut eða meira og lög áskilja að endurskoðunin sé framkvæmd af endurskoðanda sem fellur undir lög um endurskoðendur. Í stað starfsábyrgðartryggingar skv. 6. gr. laga nr. 79/2008 skal ríkisendurskoðandi upplýsa endurskoðendaráð um þá starfsmenn Ríkisendurskoðunar sem falla undir grein þessa og að stofnunin beri ábyrgð á störfum þeirra.

22. gr.

Gildistaka o.fl.

Lög þessi taka gildi 1. janúar 2017. Frá sama tíma falla úr gildi lög um Ríkisendurskoðun, nr. 86/1997, með síðari breytingum.

Ákvæði 1. mgr. 2. gr. koma fyrst til framkvæmda að loknu ráðningartímabili núverandi ríkisendurskoðanda.

23. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1. 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 1/1997, orðast svo: Ársreikningur sjóðsins skal endurskoðaður af ríkisendurskoðanda.

2. 2. málsl. 6. gr. laga um Lífeyrissjóð hjúkrunarfræðinga, nr. 2/1997, orðast svo: Ársreikningur sjóðsins skal endurskoðaður af ríkisendurskoðanda.