Orkustofnun Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 544

Frumvarp til laga um Orkustofnun.

(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)

1. gr.

Orkustofnun er sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir yfirstjórn iðnaðarráðherra.

2. gr.

Hlutverk Orkustofnunar er:

1. Að vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og önnur auðlindamál sem stofnuninni eru falin með lögum og veita stjórnvöldum ráðgjöf og umsagnir um þau mál.

2. Að standa fyrir rannsóknum á orkubúskap þjóðarinnar, á orkulindum landsins og hafsbotnsins og á öðrum jarðrænum auðlindum þannig að unnt sé að meta þær og veita stjórnvöldum ráðgjöf um skynsamlega og hagkvæma nýtingu þeirra.

3. Að safna gögnum um orkulindir og aðrar jarðrænar auðlindir, nýtingu þeirra og orkubúskap landsmanna, varðveita þau og miðla upplýsingum til stjórnvalda og almennings.

4. Að vinna að áætlanagerð til langs tíma um orkubúskap þjóðarinnar og hagnýtingu orkulinda og annarra jarðrænna auðlinda landsins og hafsbotnsins.

5. Að stuðla að samvinnu þeirra sem sinna orkurannsóknum og samræmingu á rannsóknarverkefnum.

6. Að fylgjast í umboði ráðherra með framkvæmd opinberra leyfa sem gefin eru út til rannsóknar og nýtingar jarðrænna auðlinda og reksturs orkuvera, og annarra meiri háttar orkumannvirkja.

7. Að annast umsýslu Orkusjóðs.

Orkustofnun skal enn fremur annast önnur stjórnsýsluverkefni sem stofnuninni eru falin samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða ákvörðun ráðherra.

Orkustofnun er heimilt að gera samninga við fyrirtæki eða stofnanir um framkvæmd skilgreindra verkefna, sbr. 2. og 3. tölul. 1. mgr. Leita skal staðfestingar ráðherra á samningum sem gerðir eru til lengri tíma en tveggja ára.

Orkustofnun er heimilt að hafa samvinnu við stofnanir eða fyrirtæki um þjónustustarfsemi, svo sem rekstur húsnæðis, símvörslu, tölvuþjónustu o.fl.

3. gr.

Starfsemi vatnamælinga Orkustofnunar skal rekin sem sjálfstæð eining og vera fjárhagslega aðgreind frá annarri starfsemi stofnunarinnar. Skal einingin standa undir þeim kostnaði sem af starfsemi hennar hlýst með sölu á þjónustu.

Í reikningum og fjárveitingum til Orkustofnunar skal sérgreina það fé sem varið er til rannsókna skv. 2. og 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. Jafnframt skal fé sem varið er til kaupa á þjónustu vatnamælinga sérgreint.

4. gr.

Orkustofnun skal gera framkvæmdaáætlun til fjögurra ára í senn um þau verkefni sem stofnunin vinnur að skv. 2. og 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. Skal hún endurskoðuð árlega og lögð fyrir ráðherra til staðfestingar.

5. gr.

Ráðherra skipar forstöðumann Orkustofnunar til fimm ára í senn. Nefnist hann orkumálastjóri.

Orkumálastjóri fer með stjórn og daglegan rekstur Orkustofnunar. Orkumálastjóri ræður annað starfslið stofnunarinnar.

6. gr.

Hjá Orkustofnun skal starfa Orkuráð. Ráðherra skipar fimm menn í Orkuráð til fjögurra ára í senn. Verkefni Orkuráðs skulu m.a. fólgin í ráðgjöf við framkvæmd verkefna skv. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. og við gerð tillagna um lánveitingar og greiðslur úr Orkusjóði. Um starfssvið Orkuráðs skal nánar mælt í reglugerð.

7. gr.

Orkusjóður er eign ríkisins og ber það ábyrgð á skuldbindingum hans. Yfirumsjón með sjóðnum er í höndum iðnaðarráðherra. Orkustofnun annast daglega umsýslu Orkusjóðs.

Hlutverk Orkusjóðs er að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulinda landsins með styrkjum eða lánum, einkum til aðgerða er miða að því að draga úr notkun jarðefnaeldsneytis. Þetta skal gert með því:

1. að veita lán til að leita að jarðvarma þar sem hagkvæmt þykir til að draga úr kostnaði þjóðfélagsins við upphitun húsnæðis,

2. að veita styrki eða áhættulán til hönnunar eða smíði frumgerðar tækja og búnaðar til rannsóknar og nýtingar orkulinda,

3. að veita styrki til sérstakra verkefna á sviði hagkvæmrar orkunotkunar, þ.m.t. til fræðslu og upplýsingastarfsemi,

4. að veita styrki til verkefna sem stuðla að nýtingu á innlendri orku í stað jarðefnaeldsneytis og styrkja alþjóðasamvinnu um slík verkefni.

Orkusjóði er ekki heimilt að veita Orkustofnun styrki eða lán af fé sjóðsins.

Tekjur Orkusjóðs eru:

1. vextir af fé sjóðsins,

2. fé það sem veitt er í fjárlögum hverju sinni.

Orkustofnun er heimilt að semja við aðila sem hafa heimildir til fjárvörslu lögum samkvæmt um umsjón og trygga vörslu á fé sjóðsins.

Að fenginni ráðgjöf Orkuráðs gerir Orkustofnun tillögur til ráðherra um lánveitingar og einstakar greiðslur úr Orkusjóði samkvæmt fjárhags- og greiðsluáætlun sjóðsins.

Í reglugerð skal mæla nánar fyrir um skilyrði fyrir framlögum úr Orkusjóði, undirbúning úthlutunar, lánveitingar, þ.m.t. um vexti og önnur útlánakjör, greiðslur, eftirlit með framkvæmdum sem Orkusjóður veitir fé til og heimildir til að fella niður endurgreiðsluskyldu lántaka.

8. gr.

Ef ráðist er í orkuframkvæmdir sem undirbúnar hafa verið með rannsóknum og áætlunargerð sem kostaðar hafa verið með fé ríkisins skal framkvæmdaraðili endurgreiða Orkustofnun þann kostnað þegar honum er veitt virkjunar- eða nýtingarleyfi. Kostnaðarliðir skulu framreiknaðir með vísitölu neysluverðs til gjalddaga. Orkustofnun skal leggja fram rökstudda greinargerð um endurgreiðslukröfu í hverju tilviki. Rísi ágreiningur um greiðsluna skal hann lagður í gerð þriggja manna að kröfu annars aðila eða beggja á grundvelli laga nr. 53/1989, um samningsbundna gerðardóma. Endurgreiðslu skal að fullu lokið eigi síðar en sjö árum eftir að leyfi hefur verið gefið út. Endurgreiddu fé skal varið til að fjármagna rannsóknir á orkulindum landsins sem gerðar eru skv. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga þessara.

9. gr.

Ráðherra getur í reglugerð mælt nánar fyrir um starfsemi Orkustofnunar og framkvæmd laga þessara.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi en koma til framkvæmda 1. júlí 2003.

I. kafli orkulaga, nr. 58/1967, og lög nr. 49/1999, um Orkusjóð, falla brott 1. júlí 2003.

Ákvæði til bráðabirgða.

Iðnaðarráðherra ákveður í samráði við Orkustofnun og Íslenskar orkurannsóknir hvaða eignir og skuldir Orkustofnunar skuli tilheyra hvorri stofnun. Þó skulu allar rannsóknaniðurstöður og gagnasöfn sem fjármögnuð hafa verið með opinberu fé áfram vera eign Orkustofnunar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta byggist á niðurstöðum nefndar sem skipuð var af Valgerði Sverrisdóttur iðnaðarráðherra hinn 11. júní 2001 til að yfirfara skipulag Orkustofnunar með hliðsjón af því aukna stjórnsýsluhlutverki sem stofnuninni hefur verið falið með lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og lögum nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, svo og hlutverk hennar samkvæmt frumvarpi til raforkulaga. Var nefndinni falið að koma með tillögur um framtíðarskipulag stofnunarinnar. Formaður nefndarinnar var Páll Hreinsson prófessor. Aðrir nefndarmenn voru Eyjólfur Árni Rafnsson, stjórnarformaður Orkustofnunar, Þorkell Helgason orkumálastjóri, Helgi Bjarnason skrifstofustjóri og Kristín Haraldsdóttir lögfræðingur, sem einnig var starfsmaður nefndarinnar.

Í erindisbréfi nefndarinnar segir m.a. svo:

„Orkustofnun hefur verið falið aukið stjórnsýsluhlutverk með lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og lögum nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Í frumvarpi til raforkulaga sem ráðherra hefur lagt fram til kynningar á Alþingi og ráðherra mun leggja fram á ný á komandi haustþingi er gert ráð fyrir að stjórnsýsluhlutverk Orkustofnunar aukist enn til muna.

Iðnaðarráðherra hefur ákveðið að skipa nefnd til að yfirfara skipulag Orkustofnunar með hliðsjón af því aukna stjórnsýsluhlutverki sem stofnuninni hefur verið falið og hlutverki hennar samkvæmt frumvarpi til raforkulaga og koma með tillögur um framtíðarskipulag stofnunarinnar.

Nefndin skal meta hvernig hið aukna stjórnsýsluhlutverk samræmist núverandi skipulagi stofnunarinnar og hvort og þá hvernig þörf sé að breyta eða aðlaga skipulagið að breyttu hlutverki. Sérstaklega skal nefndin athuga hvort að nauðsynlegt sé að aðskilja orkumálahluta stofnunarinnar frá orkurannsóknahluta hennar að hluta eða öllu leyti. Ef svo er skal nefndin koma með tillögur um í hvaða formi orkurannsóknahlutinn skuli rekinn í framtíðinni.“

Skilaði nefndin tillögum sínum til ráðherra 16. maí 2002. Er í frumvarpi þessu að mestu leyti byggt á niðurstöðum nefndarinnar eins og nánar er gerð grein fyrir í 3. og 4. kafla athugasemdanna.

Iðnaðarráðherra kynnti niðurstöður nefndarinnar á fundi með starfsmönnum Orkustofnunar í maí 2002. Í kjölfarið vann nefndin að gerð frumvarps til laga um Orkustofnun og frumvarps til laga um Íslenskar orkurannsóknir, sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu. Voru drög að frumvörpum kynnt fyrir stjórnendum og fulltrúum starfsmanna stofnunarinnar á fundi með þeim haustið 2002 og þeim boðið að senda athugasemdir við frumvörpin. Er afstaða þeirra til frumvarpsdraganna rakin í frumvarpi þessu eftir því sem efni standa til.

2. Núverandi skipulag Orkustofnunar.

Veturinn 1995/1996 starfaði nefnd á vegum iðnaðarráðherra um endurskoðun á starfsemi Iðntæknistofnunar og Orkustofnunar. Í áliti nefndarinnar sagði m.a.:

„Nefndin leggur til að starfsemi Orkustofnunar verði endurskipulögð þannig að hún verði stjórnsýslustofnun sem afli og varðveiti þekkingu á sviði orkumála og auðlinda og sé ráðherra til ráðgjafar. Vinna við rannsókna- og þjónustuverkefni, sem í dag eru unnin hjá stofnuninni fyrir ríkisfé, verði framvegis boðin út og/eða keypt á almennum markaði eins og frekast er unnt.“

Ekki var gengið jafnlangt og nefndin lagði til en engu að síður fór fram veruleg uppstokkun á skipulagi og starfsháttum stofnunarinnar. Sett var ný reglugerð, nr. 632/1996, og nýtt skipurit staðfest. Megintilgangur skipulagsbreytinganna var að aðskilja ráðgjöf til stjórnvalda og stjórnun á opinberu fé til orkurannsókna frá framkvæmd rannsóknanna. Skv. 5. gr. reglugerðarinnar skiptist starfsemi stofnunarinnar í tvo meginmálaflokka, þ.e. annars vegar orkumál og hins vegar orkurannsóknir. Orkumálahlutinn, þar sem stjórnsýsla fer fram, skiptist í Auðlindadeild og Orkubúskapardeild, auk Jarðhitaskóla Háskóla Sameinuðu þjóðanna. Undir orkurannsóknir fellur hins vegar rannsóknasvið og vatnamælingar. Er þessu lýst á eftirfarandi mynd:

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

3. Hagsmunaárekstrar sem kunna að verða í starfsemi Orkustofnunar.

Í áliti nefndar um skipan lögbundinna verkefna Orkustofnunar frá 16. maí 2002 er að finna greiningu á því hvort sú stjórnsýsla sem Orkustofnun hefur verið falin með lögum nr. 57/ 1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og lögum nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, og það hlutverk sem henni er falið í frumvarpi til raforkulaga samræmist öðrum verkefnum Orkustofnunar. Er í álitinu sérstaklega haft í huga hvort Orkustofnun og starfsmenn hennar geti orðið háðir þeim orkufyrirtækjum sem kaupa af henni þjónusturannsóknir.

Í skýrslu nefndarinnar er komist að þeirri niðurstöðu að hagsmunaárekstrar geti orðið í starfsemi Orkustofnunar vegna verkefna sem henni eru falin í gildandi lögum. Hagsmunaárekstrarnir felist í því að rannsóknasvið stofnunarinnar veiti á ákveðnu stigi þjónustu og komi að mótun verkefnis sem orkumálasvið stofnunarinnar geti á seinni stigum þurft að veita stjórnvöldum umsögn um. Nefndin telur að í þessu sambandi vakni spurning hvort starfsmenn orkumálasviðs geti talist óhlutdrægir til þess að veita umsögn um störf samstarfsmanna sinna á rannsóknasviði. Um þetta segir orðrétt í skýrslu nefndarinnar:

„Út frá viðhorfum stjórnsýslufræðinnar er talið orka tvímælis, þegar svo er um hnútana búið, að hægt sé að treysta því að í umsögn stofnunarinnar sé bent skýrlega á alla ágalla, sem samstarfsmenn innan sömu stofnunar kunna beint eða óbeint að bera ábyrgð á með ráðgjöf eða rannsóknum fyrir verkkaupa, eins og annars yrði gert ef samstarfsmenn hefðu ekki komið að verkinu. Með framangreindu fyrirkomulagi er við því að búast að stjórnvöld fái ekki eins beinskeytta og faglega ráðgjöf þar sem almennt er talin hætta á að menn veigri sér við að „bregða fæti fyrir“ þau verkefni, sem sú stofnun, sem þeir vinna hjá, ber faglega ábyrgð á vegna útseldrar ráðgjafar og þjónusturannsókna.“

Nefndin telur að hagsmunaárekstrar sem þessir geti einkum komið upp vegna jarðhitanýtingar en bein ráðgjöf varðandi vatnsorku sé nær engin orðin. Þá geti starf vatnamælinga Orkustofnunar, eins og þær séu reknar nú, leitt til ákveðinna árekstra sem þó séu ekki eins alvarlegir og þeir sem hér að framan var vikið þar sem ekki komi til þess að endurmeta þurfi ráðgjöf eða mat stofnunarinnar. Af þeim sökum komi almennt ekki til slíkra hagsmunaárekstra sem vert sé að hafa áhyggjur af.

Í nefndarálitinu segir að lokum um þetta efni:

„Það eru í raun iðnaðarráðherra og önnur stjórnvöld, sem byggja þurfa ákvarðanir sínar á ráðgjöf sem aflað er í formi umsagna frá Orkustofnun, sem kunna að gjalda fyrir þau vandamál sem upp koma í tilefni af framangreindum hagsmunaárekstrum Þeir geta valdið því að stjórnvöld fái ráðgjöf sem hætta er á að sé ófagleg. Mögulegir hagsmunaárekstrar valda því einnig að ráðuneytinu eru veruleg takmörk sett í því hvaða verkefni það getur falið Orkustofnun að annast í umboði sínu.“

Vegna þeirra verkefna sem fela á Orkustofnun samkvæmt frumvarpi til raforkulaga segir m.a. í áliti nefndarinnar:

„Til viðbótar við þá hagsmunaárekstra sem gerð var grein fyrir hér að framan undir lið 1 bætast við vandamál er tengjast valdheimildum Orkustofnunar samkvæmt frumvarpi til raforkulaga. Orkustofnun er samkvæmt frumvarpinu falið eftirlit með öllum þáttum á raforkumarkaði, þ.e. vinnslu, flutningi, dreifingu og sölu. Ber Orkustofnun að hafa eftirlit með því að ákvæðum laganna, reglugerðum settum samkvæmt þeim og skilyrðum leyfis, sé fullnægt. Getur stofnunin lagt á dagsektir til að knýja á um að svo sé. Getur Orkustofnun (þ.e.a.s. rannsóknahluti hennar) lent í þeirri aðstöðu að vinna sem verktaki fyrir orkufyrirtæki og á sama tíma þurft að beita valdheimildum sínum til að knýja á um að farið sé að lögunum. Valdheimildir Orkustofnunar til þess að setja flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum árlega ákveðin tekjumörk, sbr. 12. og 17. gr. frumvarpsins, eru annað dæmi um þá alvarlega hagsmunaárekstra sem geta komið upp verði frumvarp til raforkulaga að lögum. Hér er um að ræða opinbert vald sem skiptir þessi fyrirtæki miklu hvernig farið er með. Þar sem frumvarpið gerir ekki kröfu um fyrirtækjaaðskilnað á milli vinnslu og dreifingu á raforku hjá þeim fyrirtækjum sem annast hvort tveggja, getur Orkustofnun (þ.e.a.s. rannsóknahluti hennar) lent í þeirri aðstöðu að vinna sem verktaki annars vegar fyrir orkufyrirtæki varðandi vinnsluþáttinn og hins vegar að hinn stjórnsýslulegi hluti stofnunarinnar fari með valdheimildir til þess að setja sama fyrirtæki árleg tekjumörk varðandi dreifingarþáttinn. Slík hagsmunatengsl eru ósamrýmanleg því opinbera hlutverki sem rækt er í þágu neytenda að ákveða árlega ákveðin tekjumörk fyrir dreifiveitur skv. 17. gr. frumvarpsins. Í raun eiga svipuð sjónarmið við þó að gert væri ráð fyrir fyrirtækjaaðskilnaði þar sem vinnsla, dreifing, flutningur og sala geta verið innan sömu fyrirtækjasamsteypunnar.

Í 32. gr. frumvarpsins er ráðherra heimilt að framselja Orkustofnun leyfisveitingarvald. Þessi heimild getur skapað einna alvarlegustu hagsmunaárekstrana. Veiti ráðherra Orkustofnun vald til að veita virkjanaleyfi verða í raun allar þjónusturannsóknir og sérfræðileg ráðgjöf við einstaka umsækjendur ósamrýmanlegar handhöfn leyfisveitingarvaldsins. Ef heimild 32. gr. yrði nýtt að fullu verður að telja óhjákvæmilegt að Orkustofnun léti af öllum þjónusturannsóknum og sérfræðilegri ráðgjöf til þeirra fyrirtækja sem væru að undirbúa umsókn að opinberu leyfi skv. lögunum.

Í raforkulagafrumvarpinu er ráðgert að fela Orkustofnun opinbert eftirlit sem er miklum mun umfangsmeira en stofnunin hefur nokkurn tíma haft á hendi, sbr. 24. gr. frumvarpsins. Í greininni er kveðið á um hlutverk Orkustofnunar sem felst í eftirliti með því að farið sé að ákvæðum laganna, reglugerða settum samkvæmt þeim og öðrum heimildum sem um starfsemina gilda, svo sem leyfum og samningum. Á þetta bæði við um starfsemi á samkeppnis- og sérleyfissviði. Löggildingarstofu er þó falið afmarkað hlutverk er snertir eftirlit með gæðum og afhendingaröryggi, sbr 28. gr. frumvarpsins. Hvað flutningsfyrirtækið varðar ber Orkustofnun t.d. að hafa eftirlit með því að fyrirtækið byggi flutningskerfið upp og viðhaldi því með tilliti til öryggis, hagkvæmni og skilvirkni kerfisins. Í því sambandi getur Orkustofnun þurft að meta hvort að byggja eigi línur eða ekki. Þá verður Orkustofnun að fylgjast með því að flutningsfyrirtækið sinni kerfisstjórnunarhlutverki sínu. Sama á við um dreifiveitur. Orkustofnun verður einnig að meta og samþykkja gjaldskrár flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna sbr. 12. og 17. gr. frumvarpsins. Eins og fram kemur í athugasemdum við 24. gr. frumvarpsins fléttast óhjákvæmilega inn í gjaldskráreftirlit ákveðið tæknilegt mat, svo sem á gæðum raforku og nauðsyn viðhalds, endurbyggingar eða nýbyggingar. Orkustofnun eru fengnar víðtækar heimildir til upplýsingaöflunar í þágu eftirlits síns í 25. gr. Í 26. gr. eru Orkustofnun fengin þvingunarúrræði í hendur gagnvart umræddum fyrirtækjum sinni þau ekki ákvörðunum Orkustofnunar.

Í ljósi þess víðtæka eftirlits sem Orkustofnun er falið og þar með þeirrar eðlisbreytingar sem stofnunin mun taka verður að telja að sala á þjónusturannsóknum og ráðgjöf til orkufyrirtækja fari illa saman við þetta opinbera eftirlitshlutverk. Á sama hátt og það er augljóst að það færi illa saman við eftirlitsskyldur Samkeppnisstofnunar og Póst- og fjarskiptastofnunar að leyfa þeim að selja sérfræðilega ráðgjöf á sviði samkeppnismála og fjarskiptamála, virðist ljóst að sala á þjónusturannsóknum og ráðgjöf muni falla illa að starfsemi Orkustofnunar sem eftirlitsstofnunar samkvæmt ákvæðum frumvarps til raforkulaga. Með nýjum raforkulögum er við því að búast að hagsmunaárekstrar komi skýrt upp á yfirborðið þar sem þá verður orðin samkeppni á milli framleiðenda og seljanda raforku. Sú grundvallarbreyting verður frá gildandi rétti með nýjum raforkulögum að það eru neytendur og orkufyrirtæki, sem starfa á samkeppnisgrundvelli, sem koma til með að gjalda fyrir þau vandamál sem upp koma í tilefni af framangreindum hagsmunaárekstrum. Sem dæmi má nefna að þegar tvö eða fleiri fyrirtæki sækjast eftir rannsóknarleyfi á sama svæði og rannsóknasvið Orkustofnunar er ráðgjafi eins þeirra verður því vafalítið haldið fram að aðgerðir Orkustofnunar séu farnar að skekkja samkeppnisstöðu fyrirtækjanna og allir starfsmenn Orkustofnunar séu vanhæfir til þess að láta í té umsögn til iðnaðarráðherra á grundvelli 40. gr. frumvarpsins. Ekki er við því að búast að framleiðendur og seljendur raforku uni við neinar þær aðgerðir Orkustofnunar varðandi sölu á þjónusturannsóknum og sérfræðilegri aðstoð sem raskað geta samkeppnisstöðu. Við kynningu á frumvarpi til raforkulaga sem lagt var fram á 126. löggjafarþingi og í þeim athugasemdum sem orkufyrirtæki sendu iðnaðarnefnd kom fram hjá sumum þeirra að þau töldu hættu á hagsmunaárekstrum verði eftirlitshlutverk Orkustofnunar samkvæmt frumvarpinu ekki skilið frá þeirri starfsemi er lýtur að því að veita orkufyrirtækjum þjónustu á rannsóknasviði.“

Hagsmunaárekstrar geta því að vissu marki komið upp án þess að nokkrar breytingar verði gerðar á hlutverki Orkustofnunar. Sambærilegir hagsmunaárekstrar geta komið upp hjá fleiri ríkisstofnunum en Orkustofnun sem gegna jöfnum höndum þjónustuhlutverki og umsagnarhlutverki. Þeir hagsmunaárekstrar sem um er að ræða eru einir og sér ekki þess eðlis að þeir kalli á breytingar á skipulagi Orkustofnunar. Hins vegar er ljóst að verði stofnuninni falið hið aukna hlutverk sem felst í frumvarpi til raforkulaga eða sambærilegt hlutverk á öðrum sviðum verða hagsmunaárekstrarnir af þeim toga að bregðast verður við til að koma í veg fyrir þá. Þá verður að telja æskilegt að stuðlað verði að því styrkja megi frekar stjórnsýsluhlutverk Orkustofnunar þannig að í auknum mæli megi fela stofnuninni stjórnsýsluhlutverk sem iðnaðarráðuneytið hefur sinnt. Með því móti verður m.a. tryggt að stjórnvaldsákvarðanir verða kæranlegar til æðra stjórnsýslustigs.

4. Helstu tillögur um breytingar.

4.1.1. Breytingar á skipulagi Orkustofnunar.

Með frumvarpi þessu er lagt til að skipulagi Orkustofnunar verði breytt svo að koma megi í veg fyrir þá hagsmunaárekstra sem lýst hefur verið í 3. kafla. Við gerð frumvarpsins voru einkum þrjár leiðir skoðaðar. Í upphafi var einkum skoðað hvort rétt væri að skilja Orkustofnun í tvær stofnanir þannig að núverandi orkumálahluti tilheyrði annarri, þ.e. Orkustofnun, og núverandi orkurannsóknahluti tilheyrði hinni, þ.e. Íslenskum orkurannsóknum. Var þetta tillaga nefndarinnar. Að mati nefndarinnar var þó ekki útilokað að vatnamælingar gætu fylgt stjórnsýslueiningunni. Nefndin taldi engu að síður eðlilegra að telja vatnamælingar til rannsóknareiningarinnar þar sem það ylli minnstri röskun á núverandi skipulagi stofnunarinnar. Var þessi leið kynnt stjórnendum og fulltrúum starfsmanna stofnunarinnar. Í skriflegum athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðsins og vatnamælinga kom fram afstaða þeirra til nýs fyrirkomulags á rannsóknahlutanum. Starfsmenn rannsóknasviðsins töldu rétt að stofnuninni yrði skipt í tvo hluta með svipuðum hætti og lýst er að ofan. Starfsmenn vatnamælinga töldu á hinn bóginn rétt að skipta stofnuninni í þrjár stofnanir þannig að orkumálahluti stofnunarinnar yrði ein stofnun, rannsóknasviðið önnur og vatnamælingar hin þriðja. Í þessu sambandi var á það bent að vatnamælingar hafa verið reknar sem fjárhagslega sjálfstæð rekstrareining með aðskilið bókhald frá öðrum hlutum stofnunarinnar frá árinu 1997. Þá kom fram að engin fagleg eða verkefnaleg rök væru fyrir því að hafa vatnamælingar og rannsóknasviðið saman í einni stofnun. Rekstrarlegt hagræði gæti fengist eftir sem áður, t.d. með sameiginlegum rekstri í svonefndum orkugarði. Einnig sagði að stór hluti vatnamælinga og skyldrar starfsemi í landinu færi fram hjá Landsvirkjun og Veiðimálastofnun. Með sameiningu þessarar starfsemi við vatnamælingar mætti ná fram hagræðingu í almennum vatnafræðilegum rannsóknum. Binding vatnamælinga við rannsóknasviðið gæti minnkað möguleika á að ná fram slíkri hagræðingu.

Fallast má á að starfsemi vatnamælinga sé ólík starfsemi rannsóknasviðsins að mörgu leyti. Greinir þar helst á milli að rannsóknir vatnamælinga eru einkum öflun grunnupplýsinga sem ekki eru unnar í samkeppni við aðra aðila, enda þótt sú starfsemi sé að verulegu leyti kostuð af öðrum en ríkinu, einkum af Landsvirkjun. Kunna því ólík sjónarmið að vera um rekstrarfyrirkomulag vatnamælinga og annarra rannsóknarþátta sem rannsóknahluti Orkustofnunar kemur nú að. Eru það veigamikil rök gegn því að fara þá leið sem fyrst var nefnd þar sem að því er stefnt að Íslenskar orkurannsóknir geti lagað sig sem best að því markaðsumhverfi sem stofnuninni er ætlað að starfa í. Á hinn bóginn er ekki tímabært að stofna sérstaka stofnun um vatnamælingar. Áður en það er gert þarf að móta skýra heildarstefnu í rannsóknum og vöktun á vatnafari landsins. Með því að láta vatnamælingar fylgja stjórnsýslustofnuninni en ekki rannsóknastofnuninni eins og fyrst kom til athugunar skapast betra svigrúm til að kanna frekar hvort rétt sé að stuðla að frekari samvinnu þeirra aðila sem starfa á svipuðum vettvangi og hvort rétt sé að sameina starfsemi stofnana sem stunda vatnafarsrannsóknir. Er að því stefnt að slík vinna fari sem fyrst af stað. Að slíkri athugun lokinni kann að þurfa að endurskoða 3. gr. frumvarpsins.

Þar sem starfsemi vatnamælinga felst fyrst og fremst í söfnun upplýsinga og rannsóknum tengdum þeim en ekki ráðgjöf við greiningu þeirra á grundvelli mælinga og rannsókna er starfsemi vatnamælinga ekki ósamrýmanleg stjórnsýsluhlutverki Orkustofnunar.

Á grundvelli framangreindra raka er í frumvarpi þessu lagt til að farin verði sú leið að rannsóknasviðið verði skilið frá Orkustofnun og sérstök stofnun, Íslenskar orkurannsóknir, sett á fót til að sinna hlutverki sviðsins. Um hlutverk Íslenskra orkurannsókna er fjallað í frumvarpi til laga um Íslenskar orkurannsóknir sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu.

Við stofnun Jarðhitaskóla Háskóla Sameinuðu þjóðanna 1978 fól ríkisstjórnin Orkustofnun að sjá um rekstur skólans og semja við Háskóla Sameinuðu þjóðanna þar um. Jarðhitaskólinn er nú vistaður hjá orkumálahluta Orkustofnunar. Á hinn bóginn annast rannsóknasviðið, sem heyrir undir orkurannsóknahlutann, liðlega helming af kennslunni samkvæmt verksamningum við skólann. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðsins við drög að frumvarpi þessu kemur fram sú skoðun að náin tengsl við Jarðhitaskólann séu mikilvæg. Ekki séu rök fyrir því að Jarðhitaskólinn tilheyri orkumálahlutanum heldur eigi samningurinn um hann að fylgja rannsóknahlutanum nema hann verði gerður að sjálfstæðri stofnun. Starfsmenn Jarðhitaskólans telja óæskilegt að Jarðhitaskólinn verði hluti af Íslenskum orkurannsóknum við uppskiptingu Orkustofnunar. Benda þeir á að skólinn semji ekki aðeins við rannsóknasvið Orkustofnunar heldur einnig við Háskóla Íslands, aðrar rannsóknastofnanir, orkufyrirtæki og verkfræðistofur um vinnuframlag. Nábýli við Íslenskar orkurannsóknir sé þó mjög mikilvægt fyrir skólann vegna aðgangs að jarðhitasérfræðingum og rannsóknastofum á heimsmælikvarða. Þetta hafi raunar verið grundvallaratriði þegar ákveðið var að vista skólann hjá Orkustofnun en ekki Háskóla Íslands við stofnun hans 1978. Að mati starfsmanna Jarðhitaskólans á skólinn takmarkaða samleið með Orkustofnun eftir að rannsóknasviðið hefur verið skilið frá stofnuninni, en ætti vel heima sem sjálfstæð stofnun í Orkugarði í sambýli við Íslenskar orkurannsóknir og Orkustofnun, enda sé t.d. aðgangur að bókasafni Orkustofnunar skólanum mikilvægt.

Ekki þykir rétt að ákvarða með lögum um Orkustofnun hvar Jarðhitaskólinn sé vistaður eða setja á fót sérstaka stofnun um hann, a.m.k. ekki á þessu stigi. Eins og nefndin bendir á í skýrslu sinni getur núverandi fyrirkomulag haldið áfram enda þótt umræddur aðskilnaður verði og hin nánu tengsl sem nú eru milli rannsóknasviðsins og Jarðhitaskólans því haldist.

Í skýrslu sinni bendir nefndin á að breytt fyrirkomulag Orkustofnunar gefi kost á að færa saman stjórnsýslu Orkusjóðs og stjórnsýslueiningarinnar. Með því móti megi komast hjá fyrirsjáanlegum tvíverknaði og skörun sem kunni að leiða af því að bæði Orkusjóður og Orkustofnun standi fyrir áætlanagerð um orkurannsóknir. Í frumvarpi þessu er í samræmi við þessar ábendingar nefndarinnar lagt til að Orkusjóður verði hluti af stjórnsýslu Orkustofnunar og lög nr. 49/1999 falli niður. Umsýslan getur þó áfram verið á Akureyri, enda hefur Orkustofnun nú þegar útibú þar bæði á sviði orkurannsókna og stjórnsýslu orkumála. Jafnframt er lagt til að það hlutverk sem Orkusjóður hefur haft frá gildistöku laga nr. 49/1999 við fjármögnun grunnrannsókna falli niður en sjóðurinn hafi áfram það hlutverk að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulinda landsins með stuðningi við ýmsar framkvæmdir og verkefni á sviði orkumála er tengjast leit og öflun jarðvarma, hagkvæmri orkunotkun og tækjum og búnaði sem ætla má að leitt geti til þess að dregið verði úr notkun jarðefnaeldsneytis.

Eins og vikið var að í 2. kafla var gerð sú breyting á skipulagi Orkustofnunar í upphafi árs 1997 að henni var skipt upp í sjálfstæðar rekstrareiningar þar sem meginskilin eru annars vegar milli orkurannsóknahluta og hins vegar orkumálahluta. Þessar megineiningar voru einnig aðgreindar stjórnunarlega að því frátöldu að þær heyra undir einn forstöðumann, þ.e. orkumálastjóra. Í ljósi þess hversu mikill aðskilnaður er nú í stjórnun og rekstri á milli einstakra hluta Orkustofnunar þarf skipting stofnunarinnar í samræmi við þá afmörkun sem lögð er til í frumvarpinu ekki að hafa eins miklar breytingar í för með sér og í fljótu bragði mætti ætla. Geta Orkustofnun og Íslenskar orkurannsóknir til að mynda áfram haft ákveðið samstarf um ýmsa sameiginlega þjónustu. Eftir breytingarnar getur gróf mynd af skipulagi Orkustofnunar litið þannig út:

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

4.1.2. Hlutverk Orkustofnunar.

Verkefni Orkustofnunar verða víðtæk. Tekur stofnunin við öllum núverandi verkefnum orkumálasviðs Orkustofnunar, svo sem orkubúskaparmálum og auðlindamálum og öllum núverandi verkefnum vatnamælinga. Þetta felur m.a. í sér að fjárveitingar ríkisins til rannsókna á sviði orkumála fara allar um hendur Orkustofnunar, sem kaupir svo rannsóknir af þeim aðilum sem bjóða fram slíka þjónustu. Þá mun innra skipulagi Orkustofnunar verða háttað svo að stjórnsýsluhlutinn verður fjárhagslega aðskilinn frá vatnamælingum líkt og nú er og mun áfram kaupa þjónustu af vatnamælingum. Þessu skipulagi var í raun komið á með skipulagsbreytingunum á Orkustofnun 1997. Reynslan af þessu fyrirkomulagi er góð, en með því er reynt að fyrirbyggja hugsanlega niðurgreiðslu á seldri þjónustu í orkurannsóknum og þar með hugsanlega brenglun á samkeppnisstöðu þar eð þjónusta rannsóknahlutans við ríkið lýtur sömu lögmálum og gagnvart öðrum. Jafnframt hefur þetta leitt til markvissari vinnubragða við framkvæmd rannsókna fyrir opinbert fé.

Með lögum um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar, nr. 78/2002, var Orkustofnun enn falið aukið stjórnsýsluhlutverk sem felst m.a. í afgreiðslu á umsóknum um niðurgreiðslu og ákvörðunartöku um hvort þær skuli niður falla og gerð áætlunar um orkunotkun þar sem það á við.

Auk framangreindra verkefna er fyrirsjáanlegt að stofnuninni verði falin enn frekari verkefni verði frumvarp til raforkulaga að lögum. Þá gætu fleiri stjórnsýsluverkefni færst úr iðnaðarráðuneyti til slíkrar stofnunar. Kosturinn er eins og áður segir m.a. sá að skapa rúm fyrir málskot til æðra stjórnvalds.

4.1.3. Stjórn Orkustofnunar og innra skipulag.

Samkvæmt 1. gr. orkulaga, nr. 58/1967, er þriggja manna stjórn yfir Orkustofnun. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um nefndir, ráð og stjórnir á vegum ríkisins árið 2000, sem út kom í febrúar 2002, lýsir Ríkisendurskoðun því áliti sínu að í þeim tilvikum þegar bæði stjórn og forstöðumaður eru sett yfir stofnun skapist óvissa um skiptingu ábyrgðar og er lagt til að kannað verði hvort nauðsynlegt sé að starfrækja stjórnir í öllum þeim stofnunum þar sem þær eru nú. Í ljósi þeirra breytinga sem lagðar eru til á stofnuninni er ekki talin þörf á að sérstök stjórn fjalli um rekstrarleg málefni hennar. Stjórn Orkustofnunar kemur þó ekki aðeins að slíkum málum heldur einnig faglegri stefnumörkun. Hefur stjórnin veitt stofnuninni mikinn styrk á þessu sviði sem er æskilegt að viðhalda. Verður það best gert með því að skipa fagráð orkumálastjóra til ráðgjafar í stefnumarkandi málum. Þannig verður engin óvissa um hvar ábyrgð í rekstri og stefnumótun liggur en jafnframt tryggt að orkumálastjóri hafi eftir sem áður stuðning fagaðila eftir því sem þörf er á. Er lagt til að Orkuráð verði orkumálastjóra til ráðgjafar og breytist skipan og hlutverk Orkuráðs sem starfar á grundvelli laga nr. 49/1999, um Orkusjóð, samkvæmt því.

Innra skipulag Orkustofnunar getur verið með ýmsu móti, eftir að rannsóknasviðið hefur verið aðskilið frá öðrum hlutum Orkustofnunar. Í frumvarpi þessu er ekki fjallað um innra skipulag stofnunarinnar að öðru leyti en því að skilja fjárhagslega á milli stjórnsýsluhlutans og vatnamælinga.

4.1.4. Heiti stofnunarinnar.

Í frumvarpi þessu er lagt til að heitið „Orkustofnun“ fylgi stjórnsýsluhlutanum. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðsins við frumvarp þetta kemur fram sú skoðun að heitið „Orkustofnun“ eigi að fylgja rannsóknasviðinu. Í þessu sambandi kemur fram að „Orkustofnun“ hafi um áratuga skeið verið byggt upp sem nafn á vísindalegri jarðfræða- og jarðhitastofnun á alþjóðlega vísu. Með því að rannsóknasviðið geti ekki notað nafnið sé verið að skaða áratuga markaðsstarf erlendis. Taka má undir þessar röksemdir að nokkru leyti. Hins vegar er rétt að miða við að Íslenskum orkurannsóknum kunni síðar að vera breytt í hlutafélag. Heiti með orðinu „stofnun“ á illa við um hlutafélag þar sem það ber með sér að um opinberan aðila sé að ræða. Þá má að lokum benda á að þar sem Orkustofnunar er getið í öðrum gildandi lögum vísar það ávallt til þess hluta Orkustofnunar sem ekki er lagt til að skilinn verði frá stofnuninni. Ætti rannsóknastofnunin að erfa það heiti þyrfti því að breyta öðrum lögum og t.d. einnig nýframlögðu frumvarpi til raforkulaga. Að nafninu „Orkustofnun“ slepptu er það tillaga starfsmanna rannsóknasviðsins að hin nýja stofnun heiti „Íslenskar orkurannsóknir“ og er svo gert í frumvarpi til laga um hina nýju stofnun.

4.1.5. Orkugarður.

Í áliti nefndarinnar er bent á þann möguleika að setja á fót svonefndan „orkugarð“. Um þetta segir í skýrslu nefndarinnar:

„Orkustofnun í núverandi mynd hefur verið mikilvæg og farsæl opinber stofnun á sviði orkumála. Mikilvægt er að viðhalda eftir föngum þeirri þekkingu og færni sem safnast hefur saman á stofnuninni í einni heild, enda þótt ný verkefni og ný viðhorf kalli á formlegan aðskilnað. Því ítrekar nefndin ofangreind sjónarmið um að ekkert sé því í vegi að arftakar Orkustofnunar séu saman í húsakynnum og nýti eftir föngum sameiginlega þjónustu. Nefndinni er kunnugt um hugmynd sem verið hefur að fæðast um e.k. „orkugarð“, sem væri sameiginleg húsakynni fyrir núverandi Orkustofnun, aðrar skyldar ríkisstofnanir og sprotafyrirtækja á sviði orkurannsókna og jafnvel fleiri. Þessir aðilar gætu haft gagn af sameiginlegri þjónustu eins og bókasafni, tölvumiðstöð o.fl. …

Nefndin telur þessar hugmyndir áhugaverðar og æskilegt að þær verði kannaðar frekar. Nefndin sér ekki að það stangist á við þá skipan Orkustofnunar sem hér hefur verið reifuð að hún, eða arftakar hennar, eigi aðild að slíkum orkugarði, enda sé samkeppnissjónarmiða gætt.“

Þessum hugmyndum má lýsa svo á myndrænan hátt:

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Starfsemi í hugsanlegum „orkugarði“: Einingar núverandi Orkustofnunar eru sýndar í ljósgráum kössum, en nýjar einingar í ávölum dökkgráum kössum. Hugsanlegir nýir aðilar eru sýndir í sporöskjulaga flötum.

Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðs Orkustofnunar við drög að frumvarpinu var lagt til að fyrirkomulag orkugarðs yrði lögfest. Ekki er í frumvarpi þessu fallist á slíka lögfestingu þar sem með því væri svigrúm Orkustofnunar og Íslenskra orkurannsókna til að bregðast í framtíðinni við hugsanlegum breytingum í starfsemi þeirra þrengt óþarflega. Hins vegar verður að leggja áherslu á að í framtíðinni verði búið svo um hnútana að eftir föngum verði viðhaldið þeirri þekkingu og færni sem skapast hefur á Orkustofnun í sambúð orkumálahlutans og orkurannsóknahlutans að gættum þeim markmiðum sem fullum aðskilnaði þessara eininga er ætla að ná. Telja verður að þær hugmyndir sem lýst er í skýrslu nefndarinnar um orkugarð geti verið skynsamlegur kostur. Þjónustueining Orkustofnunar gæti þá þjónustað báðar einingarnar áfram og hugsanlega aðra þá sem kynnu að vilja vera í slíkum „orkugarði“.

4.1.6. Stutt samantekt á tillögum frumvarpsins.

Megintillögur frumvarpsins felast samkvæmt ofansögðu í eftirfarandi atriðum:

* Að rannsóknasvið Orkustofnunar verði lagt niður. Samkvæmt frumvarpi til laga um Íslenskar orkurannsóknir mun ný stofnun, Íslenskar orkurannsóknir, sinna þeim verkefnum sem rannsóknasviðið hefur gert.

* Að Orkustofnun fari með það hlutverk sem hún hefur að öðru leyti haft auk þess sem hún taki að sér frekara hlutverk eftir því sem mælt verði fyrir um í lögum, reglugerðum eða samkvæmt ákvörðun ráðherra hverju sinni.

* Að ekki verði sérstök stjórn yfir Orkustofnun heldur verði sett á fót fagráð, Orkuráð, sem verði Orkustofnun til ráðgjafar í vissum málum.

* Lög um Orkusjóð verði felld úr gildi en Orkustofnun annist umsýslu Orkusjóðs. Þeir fjármunir sem nú renna í Orkusjóð samkvæmt fjárlögum og lögum um Orkusjóð renni til Orkustofnunar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að Orkustofnun verði sérstök ríkisstofnun er heyri undir iðnaðarráðherra.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. greinarinnar er meginhlutverki Orkustofnunar lýst. Stofnunin fær samkvæmt greininni það hlutverk sem orkumálahluti stofnunarinnar og vatnamælingar fara nú með. Meginhlutverki stofnunarinnar er nú lýst í 2. gr. orkulaga, nr. 58/1967, og 2. gr. reglugerðar nr. 632/1996, um Orkustofnun. Þau verkefni sem upp eru talin í 1.–6. tölul. 1. mgr. þessarar greinar frumvarpsins eru að mestu í samræmi við þau verkefni sem talin eru í áðurnefndum ákvæðum orkulaga og reglugerðar um Orkustofnun. Þó mun Orkustofnun ekki stunda þjónusturannsóknir nema á sviði vatnamælinga, sbr. 2. tölul. Ekki er mælt fyrir um eftirlit með raforkuvirkjum til varnar hættu og tjóni af þeim, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 2. gr. orkulaga, þar sem það er nú í höndum Löggildingarstofu, sbr. lög nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga.

Í samræmi við þær breytingar sem hafa orðið á starfsemi Orkustofnunar undanfarin ár er í 2. og 4. tölul. 1. mgr. tekið fram að hlutverk Orkustofnunar nái einnig til hafsbotnsins. Þá þykir hugtakið „jarðrænar auðlindir“ afmarka betur þær auðlindir sem hlutverk stofnunarinnar nær til en hugtakið „auðlindir“ sem nú er notað í orkulögum.

Í 4. tölul. 1. mgr. er ákvæði sem er að mestu leyti í samræmi við 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. orkulaga. Samkvæmt þessum lið frumvarpsins er Orkustofnun ætlað að vinna að áætlanagerð til langs tíma um orkubúskap þjóðarinnar og hagnýtingu orkulinda landsins. Þetta hlutverk hefur verið rækt m.a. með því að gera orkuspár. Eðlilegt er að Orkustofnun hafi á hverjum tíma vissa framtíðarsýn um notkun og nýtingu orkulindanna. Í 39. gr. frumvarps til raforkulaga sem lagt var fram á þessu þingi er ákvæði um gerð raforkuskýrslu. Umrætt verkefni Orkustofnunar tengist m.a. þessu ákvæði frumvarpsins.

Eftirlit Orkustofnunar með rekstri rafmagnsveitna, hitaveitna, orkuvera, jarðhitasvæða og annarra meiri háttar orkumannvirkja, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 2. gr. orkulaga, nr. 58/1967, hefur verið túlkað þröngt. Þannig hefur ekki verið litið svo á að í því felist eftirlit með fjárhagslegum rekstri. Er lagt til að svo verði áfram nema um það sé sérstaklega mælt í öðrum lögum. Á hinn bóginn hefur Orkustofnun haft eftirlit með því að tæknilegur rekstur orkuvera og annarra meiri háttar orkumannvirkja standist allar kröfur sem um hann eru gerðar í útgefnum leyfum. Er í 6. tölul. 1. mgr. þessarar greinar lagt til að svo verði áfram. Þá er áréttað að stofnunin hefur eftirlitshlutverki að gegna í samræmi við opinber leyfi sem gefin eru út til rannsóknar og nýtingar jarðrænna auðlinda.

Í 7. tölul. 1. mgr. er að finna viðbót við það hlutverk sem Orkustofnun hefur nú. Þar er lagt til að Orkustofnun annist umsýslu Orkusjóðs. Um það vísast til þess sem segir um 7. gr. frumvarpsins.

Í 2. mgr. segir að Orkustofnun skuli enn fremur annast önnur stjórnsýsluverkefni sem stofnuninni eru falin samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða ákvörðun ráðherra. Orkustofnun mun því áfram hafa hlutverki að gegna samkvæmt öðrum lögum. Má þar nefna verkefni samkvæmt lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og lögum nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, og lögum nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar. Þá er í frumvarpi til raforkulaga sem lagt var fram á þessu þingi gert ráð fyrir víðtæku stjórnsýsluhlutverki Orkustofnunar. Í því sambandi má til að mynda nefna að í 12. og 17. gr. raforkulagafrumvarpsins er lagt til að stofnunin setji flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum tekjuramma og ákvarði hagræðingarkröfu. Einnig má nefna að í 37. gr. raforkulagafrumvarpsins er gert ráð fyrir að ráðherra geti falið Orkustofnun vald til að veita þau leyfi sem mælt er fyrir um í frumvarpinu.

Í 3. mgr. greinarinnar er lagt til að Orkustofnun verði heimilt að gera samninga við fyrirtæki eða stofnanir um framkvæmd skilgreindra verkefna. Í 1. mgr. greinarinnar er Orkustofnun falin margvísleg gagnaöflun og varsla. Ekki ber að líta svo á að stofnunin eigi sjálf að stunda þessa gagnaöflun, svo sem með eigin rannsóknum. Þvert á móti á stofnunin að leita til annarra stofnana eða fyrirtækja um framkvæmdina. Það á þó ekki við um þau verkefni sem vatnamælingar sinna nú. Munu vatnamælingar áfram sinna þeim verkefnum. Eins og fram kemur í 3. gr. á Orkustofnun að reka vatnamælingar sem sjálfstæða rekstrareiningu.

Sum verkefni kunna að vera þess eðlis að rétt sé að gera langtímasamninga um framkvæmd þeirra. Það á til að mynda við um öflun ýmissa grunnupplýsinga og framkvæmd ýmissa grunnrannsókna. Hefur orkumálahluti Orkustofnunar gert slíka samninga við orkurannsóknahlutann, bæði vatnamælingar og rannsóknasviðið. Orkustofnun er skv. 3. mgr. greinarinnar áfram heimilt að gera langtímasamninga um einstök verkefni með staðfestingu ráðherra.

Í 4. mgr. kemur fram að Orkustofnun sé heimilt að hafa samvinnu við stofnanir eða fyrirtæki um þjónustustarfsemi, svo sem símvörslu, tölvuþjónustu, bókasafnsþjónustu o.fl. Getur falist hagræðing í samnýtingu á slíkri þjónustu. Getur Orkustofnun líkt og nú rekið slíka þjónustu sem sjálfstæða rekstrareiningu sem tilheyrir stofnuninni og krafið aðra um greiðslu fyrir þjónustuna.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. þessarar greinar er mælt fyrir um að starfsemi vatnamælinga skuli rekin sem sjálfstæð eining og skuli vera fjárhagslega aðgreind frá annarri starfsemi stofnunarinnar. Með starfsemi vatnamælinga er átt við núverandi hlutverk þessarar rekstrareiningar stofnunarinnar. Hefur fjárhagur vatnamælinga í framkvæmd verið aðgreindur frá annarri starfsemi stofnunarinnar og er því í raun ekki um aðra breytingu að ræða en að rannsóknasvið Orkustofnunar færist alfarið frá orkurannsóknahluta Orkustofnunar í sjálfstæða stofnun. Í síðari málslið 1. mgr. er enn fremur mælt fyrir um að vatnamælingar skuli standa undir þeim kostnaði sem af starfsemi einingarinnar hlýst. Er sú krafa einnig í samræmi við gildandi fyrirkomulag á vatnamælingum. Er á því byggt að vatnamælingar og verkkaupi semji sín á milli um greiðslu fyrir þá þjónustu sem veitt er. Eins og áður segir eiga tekjur vegna slíkra samninga, líkt og nú, að standa undir öllum rekstrarkostnaði vatnamælinga, þ.m.t. almennum skrifstofukostnaði.

Í 2. mgr. er gerð sú krafa að í reikningum og fjárveitingum Orkustofnunar komi skýrt fram hvert fjármunir sem stofnunin fær til ráðstöfunar renna. Í fyrsta lagi á að aðgreina fé til rannsókna frá fé sem varið er til stjórnsýslu stofnunarinnar og í öðru lagi á að aðgreina það fé sem varið er til rannsókna vatnamælinga frá öðru rannsóknafé.

Um 4. gr.

Í greininni er nánar mælt fyrir um að Orkustofnun skuli gera framkvæmdaáætlun til fjögurra ára í senn um þau verkefni sem stofnunin vinnur að skv. 2. og 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. Slík framkvæmdaáætlun er nú unnin á grundvelli árangursstjórnunarsamnings ráðuneytis og stofnunarinnar.

Um 5. gr.

Orkumálastjóri er forstöðumaður Orkustofnunar og ber hann ábyrgð á stjórn hennar og daglegum rekstri í samræmi við erindisbréf frá ráðherra. Er á því byggt að hlutverk hans verði í samræmi við það hlutverk sem forstöðumenn ríkisstofnana almennt hafa.

Um 6. gr.

Í þessari grein er lagt til að Orkuráð verði orkumálastjóra til ráðgjafar og breytist skipan og hlutverk Orkuráðs sem starfar á grundvelli laga nr. 49/1999, um Orkusjóð, samkvæmt því.

Um 7. gr.

Í greininni er mælt fyrir um skipulag og hlutverk Orkusjóðs. Um Orkusjóð gilda nú lög nr. 49/1999. Í 10. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að þau lög falli úr gildi. Er þessari grein ætlað að leysa þau af hólmi. Í greininni eru lagðar til nokkrar breytingar á Orkusjóði, bæði skipulagi og hlutverki sjóðsins.

Í 1. mgr. er líkt og í 1. gr. laga um Orkusjóð mælt fyrir um að Orkusjóður sé eign ríkisins og að ríkið beri ábyrgð á skuldbindingum hans. Skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1999, um Orkusjóð, fer framkvæmdastjóri sjóðsins sem ráðherra ræður með umsýslu sjóðsins. Sú breyting er lögð til á þessu í 1. mgr. þessarar greinar frumvarpsins að Orkustofnun skuli annast umsýslu hans. Fyrir gildistöku laga nr. 49/1999, um Orkusjóð, var mælt fyrir um skipulag og hlutverk sjóðsins í X. kafla orkulaga, nr. 58/1967. Samkvæmt þeim lögum var umsýsla sjóðsins hjá Orkustofnun. Er því lagt til að horfið verði að nokkru leyti til fyrra fyrirkomulags. Helst það í raun í hendur við þær breytingar sem lagðar eru til á hlutverki sjóðsins sem mælt er fyrir um í 2. mgr. Ekki er fyrirkomulagið þó með öllu sambærilegt þar sem stjórn sjóðsins verður ekki í höndum Orkuráðs. Orkustofnun verður ábyrg gagnvart ráðherra fyrir stjórnun sjóðsins en Orkuráð mun vera Orkustofnun til ráðgjafar um úthlutanir og lánveitingar úr sjóðnum. Er það í samræmi við það hlutverk sem Orkuráð fær samkvæmt 6. gr. frumvarpsins.

Í 2. mgr. er lagt til að hlutverk sjóðsins takmarkist við lánveitingar og styrki til tiltekinna verkefna. Breytist hlutverkið nokkuð frá því sem nú er og er m.a. lagt til að það hlutverk er lýtur að fjármögnun yfirlits- og undirbúningsrannsókna falli niður þar sem það fellur undir almennt starfssvið Orkustofnunar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. orkulaga.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að Orkustofnun geti ekki fengið fé úr sjóðnum, óháð því í hvaða formi það er, en slíkar ráðstafanir mundu ekki samræmast hlutverki Orkustofnunar.

Í 4. mgr. er mælt fyrir um tekjur sjóðsins og er hún að mestu leyti í samræmi við 1. og 2. tölul. 5. gr. laga um Orkusjóð, nr. 49/1999. Lagt er til að tekjur vegna endurgreiðslu kostnaðar af rannsóknum og áætlanagerð renni til Orkustofnunar í stað Orkusjóðs, sbr. 8. gr. frumvarpsins.

6. mgr. er nær samhljóða 1. mgr. 7. gr. laga nr. 49/1999, um Orkusjóð, að því undanskildu að tillögugerðin er í höndum Orkustofnunar í stað Orkuráðs að undanfenginni ráðgjöf Orkuráðs. Í 2. mgr. 7. gr. laga um Orkusjóð er Orkusjóði gert skylt að leita umsagnar sérfróðra aðila um jarðfræðilegar og vinnslutæknilegar líkur á árangri og um fjárhagslegan ávinning af öflun jarðvarma. Orkuráði er samkvæmt frumvarpinu ekki gert skylt að leita slíkrar umsagnar en það getur að sjálfsögðu gert það telji ráðið það rétt.

Í 6. mgr. er mælt fyrir um að setja skuli reglugerð um ákveðin atriði. Um þessi atriði er nú að einhverju leyti fjallað í lögum um Orkusjóð, nr. 49/1999, sbr. t.d. 2. mgr. 3. gr., 2. mgr. 4. gr., 8. og 9. gr. laganna. Hér þarf því ekki að verða um efnisbreytingu að ræða.

Um 8. gr.

Grein þessi er að mestu efnislega sambærileg 6. gr. laga nr. 49/1999, um Orkusjóð. Sú meginbreyting er hins vegar lögð til að féð renni til Orkustofnunar og er það í samræmi við þá breytingu sem verður á hlutverki Orkusjóðs samkvæmt frumvarpinu, sbr. 7. gr. þess. Þá er sú breyting lögð til að kostnaðarliðir skuli framreiknaðir með vísitölu neysluverðs. Enn fremur er nú mælt fyrir um hvernig leyst skuli úr ágreiningi ef ekki næst samkomulag um greiðslu rannsóknarkostnaðar.

Um 9. og 10. gr.

Greinar þessar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í ákvæðinu kemur fram að iðnaðarráðuneytið skuli ákvarða hvaða eignir og skuldir skuli fylgja hvorri stofnun. Þó er mælt fyrir um að þau gagnasöfn og rannsóknir sem kostaðar hafa verið af opinberu fé tilheyri Orkustofnun. Í athugasemdum sem starfsmenn rannsóknasviðs Orkustofnunar sendu við drög að frumvarpi þessu komu fram tillögur um að gagnasafnið tilheyrði rannsóknahlutanum (þ.e. Íslenskum orkurannsóknum). Mikilvægt er að taka af skarið um þetta atriði þar sem um er að ræða verðmætustu eign stofnunarinnar. Þar sem ekki er útilokað að Íslenskar orkurannsóknir verði síðar gerðar að hlutafélagi er réttara að gagnasöfnin tilheyri Orkustofnun því að þannig verður best tryggður til frambúðar opinn aðgangur að þeim grunnupplýsingum sem þar er að finna.

Við undirbúning frumvarpsins kom til umfjöllunar hvor stofnunin, Íslenskar orkurannsóknir eða Orkustofnun, ættu að bera lífeyrisskuldbindingar starfsmanna rannsóknasviðsins sem stofnað er til fyrir gildistöku laga um Íslenskar orkurannsóknir. Varð niðurstaðan sú að Orkustofnun ætti að bera þær skuldbindingar áfram. Þannig munu Íslenskar orkurannsóknir aðeins standa undir skuldbindingum sem stofnast vegna starfsmanna stofnunarinnar eftir að lög um Íslenskar orkurannsóknir taka gildi.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um Orkustofnun.

Tilgangur frumvarpsins er að skilgreina hlutverk og skyldur Orkustofnunar. Lagt er til að Orkustofnun hafi það hlutverk að veita stjórnvöldum ráðgjöf og ráðstafa opinberu fé til rannsókna. Önnur verkefni er snúa að framkvæmd rannsókna flytjast í sérstaka stofnun, Íslenskar orkurannsóknir, samkvæmt sérstöku frumvarpi sem flutt er samhliða þessu. Ástæða aðskilnaðarins er að hætta er talin á hagsmunaárekstrum þar sem starfsmenn sömu stofnunar kunna beint eða óbeint að bera ábyrgð á rannsóknum og ráðgjöf fyrir verkkaupa annars vegar og stjórnsýslu og leyfisveitingum fyrir sama aðila eða samkeppnisaðila hins vegar. Gert er ráð fyrir að kostnaður við aðskilnaðinn verði óverulegur og rúmist innan ramma stofnunarinnar.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að það hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.