Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 460

794. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Jón Baldvin Hannibalsson, Rannveig Guðmundsdóttir, Gísli S. Einarsson,

Guðmundur Árni Stefánsson, Lúðvík Bergvinsson,

Sighvatur Björgvinsson, Össur Skarphéðinsson.

1. gr.

31. gr. stjórnarskrárinnar verður svohljóðandi:

Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til fjögurra ára. Landið er allt eitt kjördæmi. Tölu þingmanna má breyta með lögum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Í núverandi kjördæmaskipan felst mikið ranglæti. Réttur þéttbýlisbúa er mjög fyrir borð borinn. Einkum snýr þetta að Reykjavík og Reykjanesi en einnig að Norðurlandi eystra. Réttur íbúa þessara kjördæma til að kjósa sér fulltrúa á þjóðþingið og hafa áhrif á stjórn landsins er aðeins þriðjungur samanborið við íbúa Vestfjarða. Þetta réttindaleysi kemur verst niður á alþýðufólki og þeim sem minna mega sín.

Með flutningi þessa frumvarps áréttar Alþýðuflokkurinn - Jafnaðarmannaflokkur Íslands stuðning sinn við það grundvallarsjónarmið að kosningarréttur landsmanna skuli vera jafn. Saga jafnaðarstefnunnar er samofin sögu mannréttindabaráttu alþýðufólks hvar sem hún hefur náð að festa rætur. Í árdaga hreyfingar jafnaðarmanna hér á landi sem annars staðar var baráttan fyrir pólitískum réttindum alþýðufólks óháð efnum, kynferði og búsetu í öndvegi. Þessar grundvallarforsendur jafnaðarstefnunnar hafa ekkert breyst; þær eru jafnsannar í dag og þegar þær voru fyrst fram settar. Til að jafna kosningarrétt mótaði Alþýðuflokkurinn þegar á fyrstu árum sínum þá stefnu að landið skyldi gert að einu kjördæmi. Með þessu mætti ná fjórum markmiðum í einu. Í fyrsta lagi að jafna kosningarrétt alþýðufólks í bæjum og sveitum; í öðru lagi að jafna þingstyrk og kjörfylgi flokka; í þriðja lagi aðlagaðist slíkt kosningakerfi sjálfkrafa hröðum breytingum í atvinnuháttum og búsetu; og í fjórða lagi drægi það úr hrepparíg og óeðlilegri hagsmunagæslu.

Rökin fyrir því að gera landið að einu kjördæmi eru jafnsterk nú og fyrir 70 árum. Íslendingar eru fámenn þjóð í samfélagi þjóðanna. Á tímum aukinnar alþjóðlegrar samvinnu og samkeppni er nauðsynlegt að þjóðin sigli öll í sama báti. Heildarhagsmunir skipta meira máli en hagsmunir einstakra kjördæma. Vandamál framtíðarinnar krefjast nýrra leikreglna í íslenskum stjórnmálum.

Að mati Alþýðuflokksins er jafn atkvæðisréttur grundvallarmannréttindi sem ekki er verslunarvara eða skiptimynt fyrir önnur réttlætismál eða stefnumál í stjórnmálum. Flokkurinn tekur ekki þátt í pólitískum hrossakaupum um mannréttindi almennings.

Nýtt kosningakerfi og kjördæmaskipan eru eitt stærsta umbótamál nútímans. Brýnt er að við næstu kosningar liggi fyrir samþykkt breyting á stjórnarskrá og kosningalögum svo að unnt verði að kjósa í einu kjördæmi ekki seinna en árið 2003.

Í þessu frumvarpi er ekki gert ráð fyrir fækkun þingmanna, en þó er sú grundvallarbreyting gerð að nú má kveða á um fjölda þeirra í lögum.

Núverandi fyrirkomulag kjördæma og kosninga á Íslandi verður að teljast með öllu óviðunandi. Nefna má eftirfarandi því til stuðnings:

- Misvægi atkvæða er misvægi mannréttinda. Reglan einn maður - eitt atkvæði er hornsteinn lýðræðis. Þetta var Héðni Valdimarssyni ljóst árið 1927 og þetta er hverjum jafnaðarmanni jafnljóst árið 1996.

- Á sérhverju þingi síðan 1959 hafa setið menn með rétt ríflega 500 atkvæði að baki sér, meðan ekki hafa náð kosningu frambjóðendur með a.m.k. 2.200 og allt upp í 3.500 atkvæði. Þannig hafa allan tímann verið utan þings frambjóðendur með a.m.k. fimmfalt það atkvæðamagn sem dugði öðrum til að komast á þing.

- Kjördæmaskiptingin dregur úr samkennd og styður gæslu sérhagsmuna á kostnað heildarhagsmuna.

- Möguleikar kjósenda til að velja eða hafna einstökum frambjóðendum eru í reynd nær engir. Eftir breytingar á kosningalögum 1987 þarf helmingur kjósenda framboðslista að leggjast á eitt til að ná fram breytingu á röð frambjóðenda. Áður gátu t.d. 12% kjósenda í Reykjavík fært frambjóðanda upp um eitt sæti. Fyrir 1959 þurfti aðeins 4% kjósenda til að ná sama marki.

- Reiknireglur kosningalaganna eru of flóknar og viðkvæmar, enda soðnar saman í hrossakaupum.

- Nýlega var bent á að ein skýring á lágu hlutfalli kvenna á Alþingi Íslendinga gæti verið fjöldi lítilla kjördæma þar sem flestir listar eiga aðeins möguleika á einum þingmanni, þ.e. efsta manni listans. Hlutur kvenna meðal efstu manna hefur sögulega verið afar rýr og lítið batnað þótt konum hafi fjölgað á framboðslistum almennt. Ef þessi skýring er rétt gætu færri og stærri kjördæmi, þar sem stærri hluti lista næði kjöri, orðið til þess að auka hlut kvenna á þingi.

I. Saga kjördæmabreytinga.

Segja má að allt fram til 1959 hafi Íslendingar búið við nítjándu aldar kjördæmakerfi. Erfitt reyndist að aðlaga kerfið, sem byggðist á einmennings- og tvímenningskjördæmum, að nýjum samfélagsháttum. Alla tíð hefur kjördæmakerfið verið mörgum skrefum á eftir þjóðfélagsþróuninni og í raun allt til þessa dags byggst á horfnum atvinnu- og samfélagsháttum. Í stað þess að byggja kerfið á grundvelli lýðréttinda hefur það verið byggt á ímynduðum fornum rétti héraða til þingmanna. Þetta hefur m.a. leitt til þess að allar kjördæmabreytingar hafa falið í sér fjölgun þingmanna, í stað þess að laga þann fjölda sem fyrir var að nýjum samfélagsháttum.

Hannes Hafstein, sá framsýni stjórnmálamaður, gerði sér mætavel grein fyrir því að það kjördæmakerfi sem mótaðist á 19. öldinni stæðist ekki efnahagslegar framfarir og tilheyrandi búseturöskun. Strax á heimastjórnartímanum hófust deilur um kjördæmakerfið og lagði Hannes m.a. fram frumvarp um nýtt kjördæmakerfi byggt á landsfjórðungum (en ekki sýslum) þar sem kosið yrði hlutfallskosningu. Nær engar úrbætur urðu þó í þessum málum. Þetta leiddi til stórkostlegs misvægis atkvæða.

31. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um kosningafyrirkomulag til Alþingis. Nú er greinin mjög ítarleg. Þetta er afar óvenjulegt þar sem í flestum löndum eru kjördæma- og kosningakerfin ákveðin í venjulegum lögum, enda er litið svo á að oft þurfi að breyta þeim í samræmi við breyttar þjóðfélagsaðstæður. Hér á landi hefur kerfið ekki alltaf verið svo niðurnjörvað. Í stjórnarskránni frá 1915 segir: „Á Alþingi eiga sæti 40 þjóðkjörnir Alþingismenn. Tölu þeirra má breyta með lögum.“ Þetta ákvæði var gert ítarlegra 1920, en þar er ekki kveðið á um nákvæma kjördæmaskipan. Einungis er sagt að kjósa skuli 34 þingmenn í óhlutbundnum kosningum í sérstökum kjördæmum og sex þingmenn hlutbundnum kosningum á landinu öllu. Árið 1934 sömdu Framsóknarflokkurinn og Sjálfstæðisflokkurinn um breytingar á kjördæmakerfinu og var það nú í fyrsta skipti njörvað niður í stjórnarskrá með þeim óvenjulega hætti að segja að kjósa skuli 32 þingmenn í „einmennings- og tvímenningskjördæmum þeim sem nú eru“. Þetta var gert að kröfu Framsóknarflokksins. Helsta breytingin 1934 var sú að landskjörið var fellt niður og uppbótarþingsæti tekin upp í staðinn. Þessi breyting náði þó skammt og var kerfinu aftur breytt 1942. Þá var þingmönnum þéttbýlisins fjölgað lítillega og tekin upp hlutfallskosning í tvímenningskjördæmum. Róttækasta breytingin var síðan gerð 1959 þegar núverandi kjördæmakerfi var tekið upp. Breytingarnar 1942 og 1959 voru gerðar í samvinnu Alþýðuflokks, Alþýðubandalags (og forvera) og Sjálfstæðisflokks gegn hatrammri andstöðu Framsóknarflokks. Sérstaklega brást flokkurinn hart við 1959 og hélt því fram að verið væri að svipta héruðin fornum rétti og að hlutfallskosningar væru mikið ógæfuspor sem mundi leiða af sér sundrungu í landinu.

Færa má sterk rök fyrir því að markmið allra kjördæmabreytinga hafi verið að ná betra samræmi á milli kjörfylgis og þingstyrks flokka. Jöfnun á vægi atkvæða eftir búsetu hefur einungis verið leið að þessu markmiði þar sem flokkarnir hafa ekki getað komið sér saman um jafnvægi atkvæða eftir búsetu. Við nær allar breytingar hafa risið deilur milli þeirra sem hafa viljað stór kjördæmi og hlutfallskosningu og hinna sem hafa viljað einmenningskjördæmi. Að líkindum hefur fyrri kosturinn orðið ofan á þar sem hlutfallskosning gefur best samræmi á milli kjörfylgis og þingstyrks.

II. Alþýðuflokkurinn og kjördæmamálið.

Jafnaðarmannaflokkar hafa ávallt barist fyrir tvennu: bættum kjörum og almennum lýðréttindum umbjóðenda sinna. Framan af öldinni var kosningarrétturinn mál málanna. Það er athyglisvert að jafnaðarmenn litu á öll frávik frá jöfnum kosningarrétti sem skerðingu á mannréttindum. Barátta jafnaðarmanna snerist um að tryggja öllum jafnan kosningarrétt óháð efnahag, kynferði og búsetu. Jafnaðarmannaflokkar eiga rætur sínar meðal verkafólks í bæjum. Það hafði því mikil og afdrifarík áhrif á þróun Alþýðuflokksins að vægi atkvæða í sveitum var mun meira en í bæjum á mótunarárum flokksins og hefur verið það allar götur síðan þótt í minna mæli sé.

Árið 1927 flutti Héðinn Valdimarsson einn síns liðs eitt merkilegasta frumvarp sem þingmaður hefur flutt í sögu Alþingis, „Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands“. Þar var m.a. kveðið á um lækkun á kosningaaldri niður í 21 ár og að þeim sem þegið höfðu af sveit sökum fátæktar yrði veittur kosningarréttur. Það sem líklegast á mest erindi við okkur í nútímanum er 2. gr. frumvarpsins sem hljóðar svo: „Á Alþingi eiga sæti 25 þjóðkjörnir þingmenn, sem kosnir eru hlutbundnum kosningum um land allt og sitja þeir allir í einni málstofu. Tölu þeirra má breyta með lögum. Þingmenn skulu kosnir til fjögurra ára í senn.“

Í greinargerð með frumvarpinu segir m.a.: „Þar sem kjördæmaskipuninni hefir að mestu verið haldið óbreyttri, er afleiðingin sú, að hver kjósandi í sumum kjördæmum hefir margföld áhrif á alþingiskosningar á við kjósanda, er búsettur er í öðrum kjördæmum, og þar með margföld áhrif á stjórn landsins í heild sinni. Eftir mannréttindakenningum þeim, er þingræðið hvílir á, eiga allir fullorðnir menn í landinu að hafa jafnrétti í þessum málum, og mun óvíða í siðuðum löndum sveigt svo langt frá því marki eins og hér á landi. Þetta kemur mjög mishart niður á stéttum þjóðfélagsins, þar sem verkalýðurinn hefur safnast til sjávarins, og það er því mest verkalýðurinn sem geldur hinnar úreltu kjördæmaskipunar.“ Í huga Héðins var jafn kosningarréttur mannréttindamál og gerði hann engan greinarmun á útilokun frá kosningarrétti og misvægi atkvæða. Hvort tveggja er brot á þeim mannréttindahugmyndum sem lýðræðisleg stjórnskipun byggir á. Þetta er einföld hugmynd og skýr. Það má því undrun sæta að umræða um kjördæma- og kosningamál á Íslandi skuli ekki nema að litlu leyti hafa snúist um þetta atriði, heldur önnur mál og óskyld.

Í þingræðu sem Héðinn hélt um málið rakti hann ástæðurnar fyrir því að kjördæmaskipunin væri úrelt. Helsta ástæðan væri breytingar í atvinnumálum sem gerði kjördæmamörk úrelt. Um hugsanlegar breytingar á því kerfi sem var við lýði á hans dögum sagði hann m.a.:

„Hægt er að hugsa sér ýmsa möguleika til að bæta úr þessu ástandi. Þá er fyrst að halda áfram einmennings- og tvímenningskjördæmum, en með breyttum „landamærum“. Þessi leið gæti áreiðanlega ekki talist heppileg, því að sakir flutnings landsmanna úr einum stað í annan við breytt atvinnuskilyrði, mundi brátt sækja í sama horfið aftur. Á fáum árum getur kauptún orðið fjölmennur bær, og þá kemur gamla ranglætið á ný. Af öðrum tillögum má t.d. nefna tillöguna um að skipta landinu í fjórðungakjördæmi, sem mig minnir að Hannes Hafstein héldi fram. Þá áttu innan þessara fjórðunga að vera hlutfallskosningar, og væri það stórt spor í rétta átt. Innan hvers fjórðungs hefðu kjósendur alltaf jafnrétti, en flutningur gæti alltaf átt sér stað í stórum stíl milli fjórðunganna, og gætu þeir þannig orðið misjafnlega réttháir.

Til að forðast þessa galla er aðeins eitt ráð óbrigðult: að gera landið allt að einu kjördæmi. Þá stæði á sama um alla fólksflutninga innan lands. Hver kjósandi héldi jafnan sínum fulla rétti gagnvart hinum, og hver flokkur kæmi mönnum á þing í réttu hlutfalli við fylgi sitt í landinu.

Ég býst við að þetta landkjör verði ekki vinsælt hjá sumum háttvirtum þingmönnum, sem hafa komist að sakir þess eins, að þeir eru að góðu kunnir í sínum hreppi. En með hinni nýju tillögu kæmu þeir einir til mála sem þingmenn, sem kunnir eru á stórum svæðum í landinu. Væri það trygging fyrir því, að hæfari menn væru kosnir. Þeir yrðu að standa reikningsskap gerða sinna frammi fyrir öllum almenningi, og mundi við það hreppapólitíkin hverfa.“

Í milliþinganefnd um kjördæmamálið sem starfaði frá ágúst 1931 til febrúar 1932 setti fulltrúi Alþýðuflokksins í nefndinni, Jón Baldvinsson, fram þá tillögu að landið yrði gert að einu kjördæmi. Jón gaf í framhaldinu út bækling um störf nefndarinnar og færði svipuð rök fyrir máli sínu og Héðinn hafði gert. Lokaorð Jóns voru, að með því að gera landið allt að einu kjördæmi væri „viðurkennt á borði jafnrétti kjósenda til að hafa áhrif á skipun Alþingis, hvar á landinu sem þeir eru búsettir. Þá fellur það niður, sem nú er algengast, að alþingismenn telji sig fulltrúa fyrir tiltekinn fjölda ferhyrningsmílna af meira og minna hrjóstrugu landi, jöklum og eyðisöndum, þá verða þeir fulltrúar þjóðarinnar, fulltrúar fólksins, sem í landinu býr.“ Það var síðan stefna Alþýðuflokksins að gera landið að einu kjördæmi allt til 1959 og hefur oft komið til umræðu innan flokksins sem utan síðan þá.

Fullyrða má að Alþýðuflokkurinn hafði forustu um kjördæmabreytinguna 1959, þar sem núverandi kjördæmakerfi var tekið upp. Það er því rétt að glugga örlítið í ræðu Emils Jónssonar, formanns Alþýðuflokksins og þáverandi forsætisráðherra, þegar mælt var fyrir kjördæmabreytingunni á Alþingi: „Afstaða Alþýðuflokksins þarf ekki að koma neinum á óvart. Alþýðuflokkurinn hefur alla tíð verið því fylgjandi, að hlutfallskosningafyrirkomulag yrði upp tekið, og lengi vel á því að landið yrði gert eitt kjördæmi. Til samkomulags hefur Alþýðuflokkurinn þó breytt afstöðu sinni til þessa síðasta atriðis, að landið yrði eitt kjördæmi og hefur á síðasta flokksþingi flokksins samþykkt að svipaðri eða sömu aðferð og hér er lagt til að verði viðhöfð.“ Alþýðuflokkurinn sættist á núverandi kjördæmakerfi sem sáttaleið, til þess að ná fram breytingum í þá átt að kjörfylgdi og þingstyrkur fylgdust að. Það er þó ljóst af ræðu Emils að flokkurinn hafði ýmislegt við kerfið að athuga. „Alþýðuflokkurinn gerir sér ljóst,“ sagði Emil, „að með þessu frumvarpi er ekki náð fullu jafnrétti allra þegna þjóðfélagsins til þess að hafa áhrif á gang þjóðmála, sem þó hlýtur að verða stefnt að. Enn er ætlast til að heilir landshlutar hafi helmingi minni rétt en aðrir og ekki einu sinni það. Þó er þetta merkur og þýðingarmikill áfangi, þar sem enn meira óréttlæti verður hrundið.“ Emil Jónssyni var því ljóst að núverandi kjördæmakerfi er ekki beinlínis réttlátt, þótt í því sé fólgið minna ranglæti en í því kerfi sem fyrir var. Þetta er skiljanleg og eðlileg afstaða árið 1959.

Engar verulegar breytingar hafa verið gerðar á kjördæmakerfinu síðan 1959. Breytingin frá 1987 var smávægileg og fólst í því að misvægi atkvæða var gert sambærilegt við það sem það var 1959, og í leiðinni var óskiljanlegu kosningakerfi komið á. Alþýðuflokkurinn tók sáróánægður þátt í þessari breytingu og hafði í raun hina mestu skömm á henni.

III. Markmið breytinga.

Markmið kosningakerfa eru margvísleg. Með þessu frumvarpi á jafn kosningarréttur, sem er grundvallarmarkmið, að lögfestast. Á það markmið verða menn því að fallast áður en haldið er áfram með útfærslu kerfisins. Jafn kosningarréttur er spurning um mannréttindi og þar af leiðandi grundvallarafstaða. En ýmis önnur markmið koma hér til greina.

Fyrsta markmiðið sem menn vilja væntanlega ná er að samræmi sé á milli fylgis flokka og þingstyrks þeirra, þannig að ólík sjónarmið og hagsmunir eigi sína fulltrúa á löggjafarsamkomunni í samræmi við fylgi sitt meðal þjóðarinnar. Þetta er það markmið sem kjördæmabreytingar hingað til hafa stefnt að. Þessu markmiði fylgja hlutfallskosningar, helst í tiltölulega stórum kjördæmum. Ekki eru þó allir sammála um þetta markmið og vilja meirihlutakosningu að breskri og bandarískri fyrirmynd. Helsta röksemdin fyrir því eru skýrari línur í stjórnmálum þar sem í raun væri kosið um það hver ætti að fara með stjórn landsins.

Þetta tengist öðru markmiði sem er starfhæft þing. Þingið þarf helst að vera samsett af tiltölulega skýrum stjórnmálaflokkum sem geta samið sín á milli um stjórn landsins eða farið með hana einir. Margir smáflokkar gætu gert stjórn landsins erfiða. Það er því vel hugsanlegt að þetta markmið stangist á við það fyrra um jafnvægi milli atkvæða og þingstyrks. Ein leiðin til að ná þessu markmiði er að setja kröfur um ákveðið lágmarksfylgi, svokallaðan þröskuld, þannig að þeir flokkar sem ekki ná þessum þröskuldi fái ekki fulltrúa á Alþingi. Þröskuldar sem þessir eru alþekkt fyrirbæri víða um lönd, þótt mjög sé misjafnt hversu háir þeir eru. Í Danmörku er þröskuldurinn mjög lágur, enda eru flokkar þar margir; í Þýskalandi er þröskuldurinn 5% og flokkakerfið mjög stöðugt. Í Ísrael er landið eitt kjördæmi og enginn þröskuldur, enda vaða smáflokkar þar uppi með slæmum afleiðingum. Danir hafa hins vegar góða reynslu af sínu kerfi þótt sjaldan hafi verið þar meirihlutastjórnir síðustu árin. Hér er því engin töfratala til, það verður einfaldlega að metast hversu hár þröskuldurinn á að vera í hverju landi fyrir sig miðað við aðstæður og sjónarmið sem þar eru uppi. Að öllu jöfnu er þó æskilegast að þröskuldurinn verði ekki óþarflega hár þannig að sjónarmið minni hluta fái notið sín.

Þriðja markmiðið sem huga þarf að er að í kosningum er ekki síður verið að kjósa einstaklinga en flokka. Flokkar eru lýðræðinu ómissandi þar sem þeir birta þá stefnu sem tekist er á um í samfélaginu, þá valkosti sem í boði eru. Það eru flokkar sem mynda ríkisstjórnir, ekki einstaklingar. Prófkjör er sú aðferð sem flestir flokkarnir hafa notað á síðari árum til að velja einstaklinga á framboðslista. Kostir og gallar prófkjara eru vel þekktir. Auka þarf valfrelsi kjósenda um einstaklinga í kosningunum sjálfum.

Fjórða markmiðið er einfalt kosningakerfi sem allur almenningur skilur.

IV. Valkostir.

Draga má markmiðin sem rætt var um í III. kafla saman í eftirfarandi fimm meginmarkmið, sem síðan má nota til að bregða mælistiku á hina ýmsu kosti í kjördæma- og kosningamálum:

Atkvæði vegi jafnt milli flokka.

Atkvæði vegi jafnt milli kjördæma.

Kosningaathöfnin sjálf sé sem einföldust.

Reiknireglur séu auðskildar.

Kjósendur hafi valfrelsi.

Hér mætti einnig nefna almenn markmið á borð við valddreifingu og að hagsmunir heildarinnar eigi að ráða umfram sérhagsmuni.

Meðal þeirra valkosta sem bjóðast þegar kosningakerfi er valið eru:

Kjördæmaskipting: Hversu mörg kjördæmin skuli vera, allt frá einmenningskjördæmum til þess að allt landið sé eitt kjördæmi.

Valfrelsi kjósenda: Hér má nefna möguleika allt frá því að kjósandi megi aðeins krossa við lista til þess að kjósanda sé frjálst að velja einstaka frambjóðendur af fleiri en einum lista. Einnig má nefna rétt flokka til þess að bjóða fram fleiri en einn lista í sama kjördæmi (eins og leyft er í núverandi kosningalögum).

Fjöldi þingmanna: Þingmönnum mætti fækka ef óskað er, sérstaklega ef kjördæmum er fækkað í leiðinni. Fáir telja væntanlega ástæðu til að fjölga þingmönnum frá því sem nú er.

Reiknireglur og þröskuldar: Því stærri sem kjördæmin eru, því meiri ástæða er til að viðhafa þröskulda til að sporna við offjölgun smáflokka og tryggja starfhæft þing. Þannig má t.d. setja þann þröskuld að ekki séu færri en 2–3 þingmenn í hverjum þingflokki.

Hér á eftir verða skoðaðar nánar þrjár leiðir sem segja má að endurspegli í stórum dráttum þá kosti sem fyrir hendi eru til að leiðrétta misvægi atkvæða. Þær fela í sér a) fjölgun, b) fækkun eða c) óbreyttan fjölda kjördæma. Ákvörðun um fækkun þingmanna og sjálft kosningafyrirkomulagið, t.d. um frelsi kjósenda til að velja einstaka frambjóðendur, er að mestu óháð ákvörðun um æskilega kjördæmaskipan. Hér á eftir er þó í þágu samhengis lýst hugmyndum um fyrirkomulag í þeim efnum einnig.

Reynt er að meta mesta atkvæðamisvægi í hverju tilviki. Í dag er misvægið mest 1:3,1 milli Reykjavíkur og Vestfjarða, og er „flakkarinn“ þá ekki talinn með Vestfjarðaþingmönnum.

A. Óbreytt kjördæmaskipan.

Jafna má atkvæðavægi nokkuð að óbreyttri kjördæmaskipan með því að færa þingmenn til innan kjördæma. Samfara fækkun þingmanna má gera þetta á einfaldan hátt með því t.d. að fækka þingmönnum um einn í hverju kjördæmi og útrýma jafnframt „flakkaranum“. Á þennan máta yrðu þingmenn 54 og mesta misvægi yrði 1:2,6 milli Reykjavíkur og Vestfjarða.

Kostir: Sennilega einfaldasta jöfnunarleiðin í framkvæmd.

Ókostir: Misvægi atkvæða yrði eftir sem áður óviðunandi. Fækkun þingmanna úr 5 í 4 í helmingi kjördæmanna (Vesturlandi, Vestfjörðum, Norðurlandi vestra og Austurlandi) skapar erfið vandamál, t.d. verða aðrir flokkar en Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur fyrirsjáanlega þingmannslausir í nokkrum þessara kjördæma. Ekki er tekið á grundvallarástæðu misvægisins, sem liggur í kjördæmaskipaninni og hinum mikla stærðarmun sem er á kjördæmunum.

B. Fjölgun kjördæma í 11.

Þingmenn yrðu þrír úr hverju kjördæmi, eða 33 samtals, auk þess sem 20 þingmenn yrðu landskjörnir. Samtals yrðu þingmenn 53. Reykjavík væri skipt í þrjú kjördæmi og Reykjanesi í tvö.

Miðað við að landskjörnir þingmenn skiptust milli kjördæma í réttu hlutfalli við kjósendafjölda í hverju þeirra mundi misvægi verða mest milli núverandi Reykjaneskjördæmis og Vestfjarða, eða 1:2,7. Milli núverandi Reykjavíkurkjördæmis og Vestfjarða yrði misvægið 1:2,5. Til greina kæmi að minnka misvægið með því að skekkja úthlutunina Reykjavíkur- og Reykjaneskjördæmum í hag, en þá má segja að þau kjördæmi hafi í raun fleiri en þrjá fyrir fram úthlutaða kjördæmaþingmenn.

Kostir: Öll kjördæmi hefðu (a.m.k. í orði kveðnu) jafnmarga kjördæmakjörna þingmenn.

Ókostir: Misvægi atkvæða yrði enn óviðunandi. Kjördæmi yrðu eftir sem áður mjög misstór. Skipting Reyjavíkur í þrjú kjördæmi sprettur af tæknilegum ástæðum en ekki af raunverulegri þörf eða hagsmunum íbúa höfuðborgarinnar. Endurskoða þyrfti kjördæmamörk reglulega, e.t.v. fyrir hverjar kosningar.

C. Landið eitt kjördæmi.

Hugmyndin um eitt kjördæmi tryggir jöfnuð eftir búsetu og skoðunum. Gæta þarf að valfrelsi kjósenda milli einstakra frambjóðenda á listum, sem flestir yrðu nánast sjálfkjörnir nema einhvers konar prófkjör sé viðhaft, annaðhvort fyrir kosningar eða í kosningunum sjálfum. Margs konar leiðir eru færar í því efni, m.a. að kjósendum sé í sjálfsvald sett hvort þeir kjósi lista í heild eða einstaka frambjóðendur. Einnig má bjóða upp á val frambjóðenda af fleiri en einum lista og að flokkur geti boðið fram fleiri en einn lista (t.d. skipaðan frambjóðendum úr ákveðnum landshlutum, ef hann kýs svo). Hvert fyrirkomulag hefur sína kosti og galla. Jafnframt yrði eins og áður er getið að setja einhvers konar þröskuld, t.d. að þingflokkur sé aldrei minni en 2–3 þingmenn, til að slá á fjölda lítilla þingflokka.

Kostir: Nánast fullkomin jöfnun atkvæðavægis. Þingmenn væru formlega fulltrúar þjóðarinnar allrar. Þingmenn úr öllum flokkum nema Kvennalista, bæði úr dreifbýli og þéttbýli, hafa lýst stuðningi við hugmyndina.

Ókostir: Þarfnast vandaðrar kynningar og undirbúnings.

V. Landið eitt kjördæmi - punktar um útfærslu.

Ef landið er eitt kjördæmi þarf að huga að frelsi kjósenda til að velja og hafna einstökum frambjóðendum, annaðhvort í prófkjörum fyrir kosningar eða í kjörklefanum. Þetta má gera með ýmsum hætti. Lögbinda mætti prófkjör allra framboðslista sem færu fram samtímis, t.d. nokkrum vikum fyrir kosningar. Einfaldasta leiðin er þó sennilega sú að gera kjósendum kleift að merkja við einstaka frambjóðendur á kjörseðlinum, annaðhvort á einum lista eða mörgum („kjörbúðarfyrirkomulagið“).

Árið 1982 flutti Vilmundur Gylfason frumvarp á þingi um fyrirkomulag kosninga. Samkvæmt því geta kjósendur skipt atkvæði sínu. Þeir mega krossa á hefðbundinn hátt við flokkslista og deila þá atkvæðinu jafnt milli frambjóðenda listans. En þeir geta einnig valið að merkja við einstaklinga, einn eða fleiri, og ekki nauðsynlega af sama lista. Deilist þá atkvæði þeirra niður á þá einstaklinga sem þeir völdu. Heildarfylgi lista mælist sem samtala þeirra atkvæðabrota sem menn hans fá. Frambjóðendur hljóta kosningu af listum eftir atkvæðamagni hvers og eins.

Með þessari hugmynd er leitast við að sameina kosti persónukjörs og listakjörs. Sama markmið er haft að leiðarljósi t.d. á Írlandi, en þar er aðferðin mun flóknari.

Ástæða er til að árétta að ákvörðun um hvernig vali kjósenda skuli háttað er óháð ákvörðun um hvort landið eigi að vera eitt kjördæmi eða fleiri.

Viðauki - gagnrýni og andsvör.

Gagnrýni og andsvör um endurbætur í kjördæmamálum eru tekin saman í eftirfarandi töflu: