Skyldutrygging lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 998

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr.

129/1997, með síðari breytingum (kaupréttur og áskriftarréttindi).

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar (ÓBK, BN, BHar, ÓGunn, WÞÞ).

1. gr.

Á eftir orðunum „áhættu sjóðsins“ í a-lið 6. tölul. 2. mgr. 36. gr. a laganna kemur: eða fela aðeins í sér kauprétt eða áskriftarréttindi.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er flutt fyrir tilstuðlan og í samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið og tengist þeim þingmálum sem lögð hafa verið fram og varða ábyrgðarskuldbindingar sem lagt er til að ríkissjóði verði heimilt að undirgangast gagnvart Icelandair Group hf., sbr. þingmál nr. 969 og 970 á yfirstandandi þingi. Í athugasemdum með frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2020, sbr. lög nr. 104/2020 (969. mál), kemur m.a. fram að lykilskilyrði fyrir aðkomu ríkisins sé að nýs hlutafjár takist að afla í hlutafjárútboði félagsins í september 2020. Þá kemur fram að samkvæmt áformum félagsins fylgi hverjum seldum hlut í hlutafjárútboðinu áskriftarréttindi sem svara til 25% af skráningu nýrra hluta. Þar sem slík áskriftarréttindi kunna að teljast afleiður í skilningi laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, og heimildir lífeyrissjóða til að fjárfesta í afleiðum eru að óbreyttu háðar því skilyrði að þær dragi úr áhættu sjóðs, er mikilvægt að gera þá lagabreytingu sem frumvarp þetta kveður á um áður en framangreint hlutafjárútboð fer fram.

Efni frumvarpsins.

Fjárfestingum lífeyrissjóða er markaður rammi í VII. kafla laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997. Lífeyrissjóðum er m.a. heimilt að fjárfesta í afleiðum, sem eru fjármálagerningar þar sem uppgjörsákvæði byggjast á breytingum einhverra þátta á tilteknu tímabili, sbr. a-lið 6. tölul. 2. mgr. 36. gr. a laganna. Meðal skilyrða fyrir því er að afleiður dragi úr áhættu sjóðanna.

Afleiður geta verið mjög áhættusamar og tap af einstökum tegundum þeirra getur fræðilega verið ótakmarkað. Fjárfesting í slíkum afleiðum samræmist ekki þeirri varfærni sem þarf að gæta í fjárfestingum lífeyrissjóða sem varðveita fé sjóðfélaga. Þau sjónarmið eiga þó ekki við um allar tegundir afleiða. Mögulegt tap af kaupum á afleiðu sem felur aðeins í sér rétt, en ekki skyldu, til kaupa á eign eða áskriftar að henni takmarkast við það verð sem greitt er fyrir afleiðuna. Hugsanlegt tap af viðskiptunum er því fyrir fram þekkt og vel afmarkað. Slík kaup geta því vel samrýmst varfærinni fjárfestingarstefnu lífeyrissjóða. Með tilliti til þessa þykir fyrrnefnt skilyrði a-liðar 6. tölul. 2. mgr. 36. gr. a laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, um að afleiður skuli draga úr áhættu lífeyrissjóða, óþarflega íþyngjandi.

Með frumvarpinu er lagt til að lífeyrissjóðum verði heimilt að fjárfesta í afleiðum sem fela aðeins í sér rétt, en ekki skyldu, til að kaupa eign eða til áskriftar að henni þótt þær dragi ekki úr áhættu sjóðanna. Með breytingunni er þannig lagt til að heimildir lífeyrissjóða til fjárfestinga í afleiðum verði rýmkaðar og að með því móti verði möguleikar þeirra til fjárfestinga auknir. Eftir sem áður verða fjárfestingar lífeyrissjóða í afleiðum að uppfylla skilyrði VII. kafla laganna, svo sem skilyrði 5. mgr. 36. gr. b um að lífeyrissjóðum sé aðeins heimilt að fjárfesta í afleiðum sem eru annaðhvort skráðar á skipulegum verðbréfamarkaði eða uppfylla það skilyrði að mótaðili lífeyrissjóðs lúti eftirliti sem Fjármálaeftirlitið metur gilt. Þá skal vera unnt að reikna verðmæti slíkra afleiðusamninga daglega með áreiðanlegum hætti og skal tryggt að unnt sé að selja, gera upp eða loka slíkum samningum samdægurs á raunvirði hverju sinni.

Í gildandi lögum er lífeyrissjóðum eingöngu heimilt að fjárfesta í afleiðum sem draga úr áhættu sjóðs. Sem dæmi má í þessu skyni nefna áhættumildandi samninga um vexti eða gengi gjaldmiðla. Gildandi takmörkunum var ætlað að draga úr spákaupmennsku lífeyrissjóða, enda geta afleiður falið í sér mikla áhættu og mikið tap. Sömu takmarkanir leiða þó jafnframt til þess að sjóðunum hefur ekki verið heimilt að eiga eða fjárfesta í afleiðum sem fela í sér litla og þekkta tapsáhættu en einhverjar líkur á ávinningi. Með frumvarpinu er ætlunin að veita lífeyrissjóðum möguleika á að hljóta ábata af hagfelldri verðþróun eigna þar sem tapsáhætta er takmörkuð. Í vissum tilvikum kann að felast í því meiri áhætta að eiga undirliggjandi bréf en að eiga afleiðu sem dregur virði sitt af undirliggjandi bréfum. Með því að opna á möguleika lífeyrissjóða til þess að eignast afleiður sem fela aðeins í sér rétt til að kaupa aðra eign eða áskriftarréttindi að henni aukast möguleikar þeirra til áhættudreifingar og ábatasamra fjárfestingartækifæra.

Vinna nefndarinnar.

Við vinnslu málsins fékk nefndin á sinn fund, auk fulltrúa ráðuneytisins, gesti frá fjármálaeftirliti Seðlabanka Íslands og frá Landssamtökum lífeyrissjóða. Landssamtök lífeyrissjóða lögðu til við nefndina að notast yrði við hugtakið „valréttarsamningur“ í frumvarpinu, sbr. d-lið 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, þannig að heimildin næði jafnt til kaup- og söluréttar sem væri í samræmi við markmið frumvarpsins. Þá stæðu rök til þess að sömu reglur giltu um skuldabréf með breytirétti enda væru þau nátengd áskriftarréttindum og rétt að taka af vafa um heimildir lífeyrissjóða til slíkra fjárfestinga. Loks færi betur á að þær heimildir sem frumvarpið kvæði á um kæmu fram í nýjum staflið við 6. tölul. 2. mgr. 36. gr. a laganna í stað þess að bætast við a-lið þess töluliðar þannig að skýrt væri að 5. mgr. 36. gr. b laganna ætti ekki við um nýju heimildirnar.

Nefndinni vannst ekki nægt svigrúm innan þess tíma sem gafst við vinnslu frumvarpsins til að leggja fullnægjandi mat á framangreindar tillögur og hafa um þær nauðsynlegt samráð við sérfræðinga og hagaðila. Meiri hluti nefndarinnar, sem stendur að framlagningu frumvarpsins, telur þó ríkt tilefni til að slík vinna fari fram. Leggur meiri hlutinn til að nefndin hafi samráð um þá vinnu, m.a. við ráðuneytið og Seðlabanka Íslands, á komandi löggjafarþingi.