Fiskveiðar utan lögsögu Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 519

956. Frumvarp til laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

I. KAFLI

Fiskveiðar íslenskra skipa.

1. gr.

Ákvæði þessa kafla taka til veiða íslenskra skipa úr nytjastofnum utan lögsögu Íslands, sbr. lög um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Til veiða samkvæmt lögum þessum telst hvers konar nýting nytjastofna. Til nytjastofna í þessu sambandi teljast sjávardýr og sjávargróður sem nytjuð eru og kunna að verða nytjuð.

2. gr.

Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.

3. gr.

Ráðherra skal setja reglur um veiðar íslenskra skipa utan lögsögu sem nauðsynlegar eru til að fullnægja almennum skyldum Íslands til verndunar lifandi auðlindum hafsins eins og nánar er kveðið á um í lögum þessum.

4. gr.

Öllum íslenskum skipum eru heimilar veiðar utan lögsögu Íslands með þeim takmörkunum sem leiðir af lögum og reglum settum með stoð í þeim.

Ráðherra skal með reglugerð binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningskuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum ákvörðunum sem teknar eru með stoð í 3. gr., eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna sem um ræðir í 5. gr., og eru veiðar í þessum tilvikum óheimilar án slíkra leyfa. Skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru. Því aðeins er heimilt að veita skipum leyfi samkvæmt þessari grein að eigendur þeirra og útgerðir fullnægi skilyrðum laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og laga um rétt til veiða í efnahagslögsögu Íslands til að stunda veiðar í efnahagslögsögu Íslands.

Ákvæði 2. mgr. gilda einnig um veiðar íslenskra skipa í lögsögu annarra ríkja úr þeim stofnum sem um ræðir í 5. gr.

Fiskveiðar íslenskra skipa innan lögsögu annarra ríkja eru ekki heimilar nema með leyfi þar til bærra yfirvalda.

5. gr.

Um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum, sem veiðast bæði innan og utan hennar, skulu gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða eftir því sem við getur átt, sbr. þó ákvæði þessarar greinar.

Sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr slíkum stofni sem samfelld veiðireynsla er á, skal aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex veiðitímabilum. Veiðireynsla telst samfelld samkvæmt lögum þessum hafi ársafli íslenskra skipa úr viðkomandi stofni a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum sex árum svarað til a.m.k. þriðjungs þess heildarafla sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Ráðherra getur bundið úthlutun skv. 2. mgr. því skilyrði að skip afsali sér aflaheimildum innan lögsögu Íslands er nemi, reiknað í þorskígildum, allt að 20% af þeim aflaheimildum sem ákveðnar eru á grundvelli þeirrar málsgreinar. Þær útgerðir sem ekki geta uppfyllt skilyrði þessarar málsgreinar skulu sæta skerðingu á úthlutuðum aflaheimildum samkvæmt þessari grein sem þessu nemur.

Þeim aflaheimildum sem ekki er úthlutað samkvæmt ofansögðu skal ráðstafað með þeim hætti sem um ræðir í 5. mgr.

Sé ekki fyrir hendi samfelld veiðireynsla úr viðkomandi stofni skal ráðherra ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Skal hann við þá ákvörðun m.a. taka mið af fyrri veiðum skips. Einnig getur hann tekið mið af stærð skips, gerð þess eða búnaði og öðrum atriðum er máli skipta. Þá getur hann ráðstafað veiðiheimildum til skipa þeirra útgerða sem að undangenginni auglýsingu hafa lýst sig með skuldbindandi hætti reiðubúnar til þess að afsala af viðkomandi skipi mestum aflaheimildum, reiknað í þorskígildum, á tegundum sem heildarafli er takmarkaður af.

Þeim aflaheimildum sem afsalað hefur verið á grundvelli 1. málsl. 3. mgr. eða á grundvelli 5. mgr. skal úthlutað til annarra skipa í hlutfalli við samanlagða aflahlutdeild sem þau hafa, í þorskígildum talið, á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga um stjórn fiskveiða eða á grundvelli þessara laga.

Ráðherra er heimilt að veita íslenskum skipum, sem ekki hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni í íslenskri lögsögu skv. 1. mgr. 4. gr. laga um stjórn fiskveiða, leyfi til veiða úr þeim stofnum, sem um ræðir í þessari grein, utan lögsögunnar enda uppfylli þau skilyrði lokamálsl. 2. mgr. 4. gr. þessara laga. Þá skulu slík skip koma til greina við úthlutun aflahlutdeildar enda hafi þau veiðireynslu úr viðkomandi stofni.

Ráðherra getur, þrátt fyrir ákvæði þessarar greinar, ákveðið að allt að 3% heildaraflans verði sérstaklega úthlutað til þeirra skipa sem hófu veiðar úr viðkomandi stofni.

6. gr.

Sé ákveðinn heildarafli úr öðrum stofnum en þeim, sem um ræðir í 5. gr., á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að, skal ráðherra setja reglur um veiðar íslenskra skipa á þeim hluta heildaraflans sem kemur í hlut Íslands. Skulu þær reglur tryggja að aflinn verði innan umsaminna marka og getur ráðherra í því skyni skipt veiðiheimildum úr stofninum á hverju veiðitímabili milli einstakra íslenskra skipa.

Við skiptingu veiðiheimilda úr stofni sem samfelld veiðireynsla er á, skulu veiðiheimildir einstakra skipa ákveðnar á grundvelli veiðireynslu skipanna miðað við bestu þrjú veiðitímabil þeirra á undangengnum sex veiðitímabilum.

Ráðherra getur bundið úthlutun skv. 2. mgr. því skilyrði að skip afsali sér aflaheimildum innan lögsögu Íslands er nemi, reiknað í þorskígildum, allt að 10% af þeim aflaheimildum sem ákveðnar eru á grundvelli þeirrar málsgreinar. Þær útgerðir sem ekki geta uppfyllt skilyrði þessarar málsgreinar skulu sæta skerðingu á úthlutuðum aflaheimildum samkvæmt þessari grein sem þessu nemur.

Þeim aflaheimildum sem ekki er úthlutað samkvæmt ofansögðu skal ráðstafað með þeim hætti sem um ræðir í 6. mgr.

Ráðherra getur ákveðið einstökum skipum fasta hlutdeild í afla til lengri tíma en eins veiðitímabils þegar veiðiheimildum er úthlutað skv. 2. mgr. og getur hann þá ákveðið að ákvæði laga um stjórn fiskveiða varðandi framsal veiðiheimilda gildi eftir því sem við getur átt.

Sé ekki fyrir hendi samfelld veiðireynsla úr viðkomandi stofni skal ráðherra ákveða veiðiheimildir einstakra skipa. Skal hann við þá ákvörðun m.a. taka mið af fyrri veiðum skips. Einnig getur hann tekið mið af stærð skips, gerð þess eða búnaði og öðrum atriðum er máli skipta. Þá getur hann ráðstafað veiðiheimildum til skipa þeirra útgerða sem að undangenginni auglýsingu hafa lýst sig með skuldbindandi hætti reiðubúnar til þess að afsala af viðkomandi skipi mestum aflaheimildum, reiknað til þorskígilda, í tegundum sem heildarafli er takmarkaður af.

Þeim aflaheimildum sem afsalað hefur verið á grundvelli 1. málsl. 3. mgr. eða á grundvelli 6. mgr. skal úthlutað til annarra skipa í hlutfalli við samanlagða aflahlutdeild sem þau hafa, í þorskígildum talið, á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga um stjórn fiskveiða eða á grundvelli þessara laga.

Sé ekki ákveðinn heildarafli skv. 1. mgr., en gert ráð fyrir takmörkun veiða á úthafinu á annan hátt, skal ráðherra setja reglur sem nauðsynlegar eru til að tryggja að veiðar íslenskra skipa verði innan þeirra marka. Getur hann í því skyni m.a. sett reglur um fjölda skipa, fjölda veiðiferða og úthaldstíma einstakra skipa.

Ráðherra er einnig heimilt að setja reglur sem nauðsynlegar eru til að takmarka veiðar í öðrum tilvikum, sbr. 3. gr., og skal hann í þeim efnum leita álits Hafrannsóknastofnunarinnar.

Ráðherra getur, þrátt fyrir ákvæði þessarar greinar, ákveðið að allt að 5% heildaraflans verði sérstaklega úthlutað til þeirra skipa sem hófu veiðar úr viðkomandi stofni.

7. gr.

Ráðherra setur með reglugerð ákvæði um gerð og frágang veiðarfæra íslenskra skipa við veiðar utan lögsögu Íslands, þar á meðal um lágmarksmöskvastærð. Þá getur hann sett reglur um lokun veiðisvæða og aðrar þær aðgerðir sem nauðsynlegar kunna að vera til að tryggja verndun smáfisks og ábyrgar veiðar. Ráðherra skal í þessum efnum byggja á samningum sem Ísland er aðili að. Jafnframt getur ráðherra tekið mið af þeim reglum sem gilda við veiðar í lögsögu Íslands, reglum sem gilda í lögsögu annarra ríkja sem liggur að viðkomandi hafsvæði eða reglum sem settar hafa verið af viðkomandi svæðisstofnun.

8. gr.

Eftirlitsmönnum Fiskistofu er heimilt að fara í eftirlitsferðir með íslenskum skipum við veiðar utan íslensku lögsögunnar. Um eftirlit með framkvæmd laga þessara gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða og laga um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum eftir því sem við á. Auk þess skal ráðherra með reglugerð gera íslenskum skipum að sæta því eftirliti sem kveðið er á um í samningum sem Ísland er aðili að.

Fyrir leyfi til veiða á úthafinu sem veitt verða á grundvelli 2. mgr. 4 gr. laga þessara skal greiða gjald skv. 3. mgr. 18. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Útgerðir skipa sem fá úthlutað veiðiheimildum á grundvelli 5. gr. skulu greiða sérstakt gjald - veiðieftirlitsgjald - vegna eftirlits með veiðum skipanna. Gilda um það ákvæði laga um stjórn fiskveiða varðandi gjaldskyldu, gjaldstofn, gjaldstig, álagningu og innheimtu.

Útgerðir skipa sem veiða sjávardýr á grundvelli 6. gr. skulu greiða sérstakt gjald - veiðieftirlitsgjald - vegna eftirlits með veiðum skipanna. Ráðherra skal með reglugerð ákveða veiðieftirlitsgjald vegna eftirlits með veiðum sem beinast að hverjum þeim stofni sem um getur í 6. gr. og skal gjaldið ákveðið sérstaklega fyrir hvern stofn fyrir upphaf hvers fiskveiðiárs, vertíðar eða veiðitímabils. Skal gjaldið renna til reksturs veiðieftirlits Fiskistofu og vera í hverju tilfelli miðað við að það standi undir kostnaði Fiskistofu vegna eftirlits með veiðum úr hverjum stofni. Ráðherra skal gera rökstudda kostnaðaráætlun um kostnað af eftirliti með hverjum stofni og skal reikna út fjárhæð eftirlitskostnaðar á hvert tonn afla viðkomandi stofns miðað við fiskveiðiár, vertíð eða veiðitímabil. Skal sú fjárhæð lögð til grundvallar þegar veiðieftirlitsgjald hvers stofns er ákveðið. Skulu útgerðir fiskiskipa greiða gjaldið í samræmi við ákvæði 5. og 6. mgr. Gjald vegna hvers einstaks skips má þó aldrei vera hærra en 1% af áætluðu aflaverðmæti skipsins vegna veiða þess úr viðkomandi stofni á viðkomandi fiskveiðiári, vertíð eða veiðitímabili. Sé á grundvelli milliríkjasamnings ákveðið að eftirlitsmaður skuli vera um borð í hverju veiðiskipi má gjaldið ekki vera hærra en 3% af áætluðu aflaverðmæti. Ráðherra skal áætla aflaverðmæti vegna veiða úr stofninum á viðkomandi fiskveiðiári, vertíð eða veiðitímabili. Skal eftir því sem unnt er leggja verð sem fiskkaupendur greiða fyrir sama eða sambærilegan afla íslenskra skipa til grundvallar við gerð þeirrar áætlunar.

Útgerð skips sem fær úthlutað veiðiheimildum á grundvelli 6. gr. skal greiða gjald skv. 4. mgr. fyrir hvert úthlutað aflatonn vegna eftirlits með veiðum skipsins. Skal gjaldið greitt fyrir fram við útgáfu tilkynningar um aflamark er kveður á um heimild til að veiða tiltekið magn sjávardýra og skal gjaldstofn miðaður við úthlutað aflamark. Gjaldið er ekki endurkræft þó veiðiheimildir verði ekki nýttar.

Fari stjórn veiða á þeim stofnum er 6. gr. tekur til fram þannig að veiðiheimildum er ekki skipt á milli skipa skal gjald skv. 4. mgr. innheimt árlega eftir á samhliða gjaldi vegna almenns veiðileyfis skv. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, vegna skipa er hafa það leyfi. Innheimta vegna afla fiskiskipa er ekki hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða fer fram á sama tíma. Skulu ákvæði 4. mgr. gilda um álagningu gjaldsins en gjaldstofn miðast við landaðan afla viðkomandi fiskiskips er veiðar stunda skv. 6. gr. á 12 mánaða tímabili frá 1. ágúst til 31. júlí fyrir upphaf hvers fiskveiðiárs miðað við skráningu aflans í aflaupplýsingakerfi Fiskistofu.

Útgerð skips skal greiða fæði veiðieftirlitsmanna og sjá þeim endurgjaldslaust fyrir aðstöðu meðan þeir stunda eftirlitsstörf um borð.

Sé á grundvelli 1. mgr. ákveðið að tiltekin skip skuli búin staðsetningar- og sendingarbúnaði sem veitir sjálfvirkt upplýsingar um staðsetningu þeirra til stöðvar í landi skulu viðkomandi útgerðir greiða kostnað sem af slíku eftirliti hlýst, þ.m.t. hlutdeild í yfirstjórn.

Þá skulu íslensk skip er stunda veiðar utan lögsögu Íslands fullnægja öllum sömu ákvæðum um skil á aflaskýrslum og gilda um veiðar innan lögsögunnar. Að auki skal ráðherra með reglugerð gera íslenskum skipum að fullnægja ákvæðum samninga sem Ísland er aðili að um tilkynningaskyldu og upplýsingagjöf til erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana.

9. gr.

Íslensk lög og reglur settar samkvæmt þeim varðandi hreinlæti, búnað og innra eftirlit sem og um meðferð og nýtingu afla, sem gilda um veiðar íslenskra skipa innan lögsögu Íslands, skulu jafnframt gilda um veiðar þeirra utan hennar. Ráðherra er þó heimilt að veita undanþágur varðandi aflanýtingu við veiðar utan lögsögunnar ef fjarlægð frá landi, lengd veiðiferða eða aðrar aðstæður gera slíkt nauðsynlegt.

II. KAFLI

Fiskveiðar erlendra skipa.

10. gr.

Óheimilt er að landa afla erlendra fiskiskipa í íslenskum höfnum ef veiðarnar brjóta í bága við samninga um nýtingu og varðveislu lifandi auðlinda hafsins sem Ísland er aðili að. Í þessum tilvikum er viðkomandi skipum einnig óheimilt að sækja hvers konar þjónustu til íslenskra hafna. Þessar takmarkanir koma til viðbótar ákvæðum 3. gr. laga um rétt til veiða í efnahagslögsögu Íslands.

Þá getur ráðherra ákveðið að 1. mgr. skuli beitt gagnvart skipum ef ætla má vegna veiða þeirra úr tilteknum stofni að slíkt sé nauðsynlegt til verndunar lifandi auðlinda hafsins eða ef viðkomandi skip er skráð undir hentifána og ætla má að það sé gert til að forðast stjórnun fiskveiða á viðkomandi hafsvæði.

Ákvæði þessarar greinar takmarka ekki rétt erlendra skipa til löndunar eða þjónustu hér á landi samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að eða gildandi þjóðarétti. Þá skerða ákvæðin ekki rétt erlendra skipa til að koma til hafna þurfi þau á neyðarþjónustu að halda.

11. gr.

Íslenskum stjórnvöldum er heimilt að gera aðrar þær ráðstafanir gagnvart erlendum skipum vegna veiða þeirra á úthafinu sem nauðsynlegar eru til að framfylgja samningum sem Ísland er aðili að.

III. KAFLI

Ýmis ákvæði.

12. gr.

Hafi íslensk stjórnvöld á grundvelli milliríkjasamnings veitt heimild til þess að eftirlitsaðilar erlends ríkis, fari til eftirlitsstarfa um borð í íslensk fiskiskip utan lögsögu Íslands skal ráðherra með reglugerð kveða nánar á um eftirlit þetta.

Í reglugerðinni skal m.a. kveða á um heimildir eftirlitsaðilanna til þess að rannsaka meint brot gegn veiðistjórnunarreglum á viðkomandi hafsvæði og um réttarvernd þeirra í samræmi við viðkomandi samning. Einnig skal kveðið á um skyldur skipverja á íslenskum skipum m.a. til þess að ljá atbeina sinn við eftirlitið þegar uppganga fer fram.

13. gr.

Beita skal ákvæðum laga um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla vegna brota gegn lögum þessum eftir því sem við á.

14. gr.

Brot gegn lögum þessum, reglugerðum og reglum settum samkvæmt þeim eða ákvæðum leyfisbréfa varða sektum eða varðhaldi og sviptingu afla og veiðarfæra nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

Um mál er rísa út af brotum gegn lögum þessum fer að hætti opinberra mála.

15. gr.

Ráðherra kveður nánar á um framkvæmd laga þessara með reglugerð.

16. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Jafnframt falla úr gildi lög nr. 34/1976, um veiðar íslenskra skipa utan efnahagslögsögu Íslands.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þrátt fyrir ákvæði 4. og 6. mgr. 8. gr. skal ráðherra ákveða veiðieftirlitsgjaldið fyrir 1. júní 1996 og við innheimtu gjaldsins í fyrsta sinn 1. september 1996 skal miða innheimtuna við landaðan afla viðkomandi fiskiskips á tveggja mánaða tímabili frá 1. júní 1996 til 31. júlí 1996.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Almennar athugasemdir.

Frumvarp þetta fjallar um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.

Núgildandi lög um þetta efni eru lög um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands nr. 34/1976. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra laga setur sjávarútvegsráðherra með reglugerð þær reglur um slíkar veiðar sem nauðsynlegar þykja til þess að framfylgt verði ákvæðum alþjóðasamninga sem Ísland gerist aðili að eða samninga sem gerðir eru milli íslenskra og erlendra stjórnvalda. Reglugerð nr. 676/1995, sem og reglugerð nr. 471/1994, sem hún leysti af hólmi, er sett á grundvelli þessa ákvæðis. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna er ráðherra heimilt að setja aðrar nauðsynlegar reglur um veiðar utan lögsögu Íslands, m.a. til samræmingar við reglur þær er gilda um veiðar innan lögsögunnar. Á grundvelli þessa ákvæðis hafa verið settar reglugerðir um möskvastærðir. Í 2. gr. laganna er loks tekið fram að brot gegn reglum settum samkvæmt lögunum varði sektum og upptöku afla og veiðarfæra.

Þar sem miklar breytingar hafa átt sér stað í úthafsveiðimálum síðan framangreind lög öðluðust gildi var orðin brýn þörf á endurskoðun þeirra. Veiðar á úthafinu hafa færst mjög í vöxt á síðustu árum, bæði af hálfu Íslendinga og annarra þjóða. Slíkar veiðar eru því orðnar miklu brýnna hagsmunamál en fyrirsjáanlegt var árið 1976.

Ljóst er að hin aukna sókn í fiskimiðin á úthafinu hefur leitt til ofveiði þar víða um heim. Þjóðir heims hafa í vaxandi mæli gert sér grein fyrir því að koma verður í veg fyrir stjórnlausar fiskveiðar á úthafinu. Allar þær deilur, sem sprottið hafa á undanförnum árum um fiskveiðar á úthafinu, hafa og fært mönnum heim sanninn um nauðsyn bindandi samkomulags. Hin mikla aukning í úthafsveiðum hefur leitt til örrar þróunar í hafréttarmálum.

Með hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1982 voru settar ítarlegar reglur um landhelgina, efnahagslögsöguna og landgrunnið. Hins vegar má segja með nokkrum rétti að úthafið hafi verið skilið eftir. Áfram var fylgt þeirri hefðbundnu meginreglu þjóðaréttar að veiðar á úthafinu væru öllum ríkjum frjálsar. Þær reglur, sem settar voru um verndun fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim á úthafinu og takmarka áttu þetta frelsi, voru of almenns eðlis til að geta þjónað tilgangi sínum og þörfnuðust nánari útfærslu.

Það var hlutverk úthafsveiðiráðstefnu Sameinuðu þjóðanna að útfæra nánar ákvæði hafréttarsamningsins um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna, stjórnun veiða úr þeim og hrinda þeim í framkvæmd. Samkomulag varð um að kalla ráðstefnuna saman á umhverfisráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í júní 1992. Úthafsveiðiráðstefnunni lauk hinn 4. ágúst 1995 með því að 112 ríki auk Evrópusambandsins samþykktu samhljóða bindandi alþjóðasamning um veiðar á úthafinu. Samningurinn liggur frammi til undirritunar í eitt ár frá og með 4. desember 1995 og var Ísland í hópi þeirra ríkja sem undirrituðu hann þann dag. Hann mun öðlast gildi 30 dögum eftir að 30 ríki hafa tilkynnt um fullgildingu hans. Rétt heiti samningsins er samningur um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim, en hann hefur almennt gengið undir nafninu úthafsveiðisamningurinn, enda fjallar hann fyrst og fremst um stjórnun veiða úr þessum stofnum á úthafinu. Langflestir þeirra fiskstofna, sem veitt er úr á úthafinu, teljast annaðhvort deilistofnar, þ.e. stofnar sem halda sig bæði innan og utan lögsögu ríkja, eða víðförulir fiskstofnar og falla því undir samninginn. Sem dæmi um deilistofna má nefna norsk-íslenska síldarstofninn, þorskstofninn í Barentshafi, úthafskarfann á Reykjaneshrygg og íslenska loðnustofninn. Helstir víðförulla fiskstofna eru túnfiskstofnar víðs vegar í heiminum.

Yfirlýst markmið úthafsveiðisamningsins er að tryggja langtímaverndun og sjálfbæra nýtingu deilistofna og víðförulla fiskstofna. Segja má að samningurinn byggist á eftirfarandi fimm meginþáttum:

Fyrsti meginþátturinn eru þær reglur sem verndun stofnanna og stjórnun veiða úr þeim skulu byggð á. Hér er annars vegar um að ræða almennar reglur, m.a. þá að verndunar- og stjórnunarráðstafanir skuli byggðar á bestu vísindalegu niðurstöðum sem tiltækar eru, og hins vegar ákvæði um varúðarleiðina, en þar er m.a. gert ráð fyrir því að ríki skuli sýna sérstaka varúð þegar upplýsingar um viðkomandi stofn eru óvissar eða ónógar.

Annar meginþáttur úthafsveiðisamningsins eru reglur hans um samstarf ríkja. Þar er gert ráð fyrir því að strandríki og úthafsveiðiríki starfi saman á vettvangi svæðisbundinna veiðistjórnarstofnana að verndun áðurnefndra stofna og stjórnun veiða úr þeim. Skulu ríkin m.a. ákvarða leyfilegan heildarafla úr stofnum, úthluta kvótum til einstakra ríkja og setja reglur um veiðar og veiðarfæri og um eftirlit með veiðunum.

Þriðji meginþátturinn, sem samningurinn byggist á, er ákvæði hans um að verndunar- og stjórnunarráðstafanir fyrir úthafið annars vegar og efnahagslögsögu ríkja hins vegar skuli vera samrýmanlegar. Sem dæmi um slíkar ráðstafanir má nefna ákvörðun um skiptingu leyfilegs heildarafla úr stofni á milli úthafssvæðis annars vegar og lögsögu ríkja hins vegar.

Fjórði meginþáttur úthafsveiðisamningsins eru ákvæði hans um eftirlit og framkvæmdavald. Þeirri meginreglu þjóðaréttarins er fylgt að eftirlit með því að fiskiskip virði verndunar- og stjórnunarreglur á úthafinu og að þeim sé framfylgt, sé fyrst og fremst í höndum fánaríkisins, þ.e. þess ríkis sem skipið er skráð í. Samningurinn leggur þá skyldu á herðar fánaríkinu að það stjórni veiðum skipa sinna á úthafinu með því að leyfisbinda þær og að það banni þeim skipum að stunda veiðar sem ekki hafa tilskilin leyfi. Hins vegar er gert ráð fyrir því að öll aðildarríki samningsins, sem eru aðilar að svæðisstofnun, hafi rétt til að hafa eftirlit með fiskiskipum annarra aðildarríkja samningsins á því úthafssvæði sem stofnunin nær til og jafnframt til að fara með framkvæmdavaldið gagnvart þeim sinni fánaríkið ekki skyldu sinni í því efni. Loks gerir samningurinn ráð fyrir því að hafnríki fari með hefðbundið eftirlitsvald samkvæmt þjóðarétti og að þeim sé einnig heimilt að setja lög sem geri stjórnvöldum þeirra kleift að banna löndun á afla sem veiddur hefur verið í trássi við gildandi verndunar- og stjórnunarreglur.

Fimmti og síðasti meginþáttur samningsins eru ákvæði hans um friðsamlega lausn deilumála. Sú leið er farin að láta ákvæði hafréttarsamningsins um skyldubundna og bindandi lausn deilumála gilda um deilur milli aðildarríkja úthafsveiðisamningsins.

Á undanförnum árum hefur á vegum Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna, FAO, verið unnið að gerð bálks um ábyrgar fiskveiðar. Samkomulag um endanlegan texta hans náðist haustið 1995 og var bálkurinn samþykktur af aðildarríkjum FAO á ársfundi stofnunarinnar í október 1995. Bálkurinn samanstendur af almennum reglum og nokkrum undirköflum. Þar er m.a. að finna reglur um fiskveiðistjórnun, framkvæmd fiskveiða og vísindarannsóknir. Einnig er svonefndur samningur um skyldur fánaríkja hluti af bálkinum. Efnisatriði bálksins eru í samræmi við ákvæði hafréttarsamningsins og úthafsveiðisamningsins. Ólíkt því sem gildir um úthafsveiðisamninginn er bálkur FAO um ábyrgar fiskveiðar ekki bindandi. Hins vegar má gera ráð fyrir að hann geti haft áhrif á þróun mála. Þannig munu ríki, sem eiga í fiskveiðideilum, ef að líkum lætur vitna til ákvæða bálksins og dómstólar líta til hans við úrlausn deilumála.

Á árinu 1993 skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að endurskoða lög um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands. Var Geir H. Haarde alþingismaður skipaður formaður nefndarinnar en auk hans voru skipuð í nefndina alþingismennirnir Halldór Ásgrímsson, Matthías Bjarnason, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Rannveig Guðmundsdóttir og Steingrímur J. Sigfússon, Arnar Sigurmundsson, formaður Samtaka fiskvinnslustöðva, Guðjón A. Kristjánsson, forseti Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Óskar Vigfússon, formaður Sjómannasambands Íslands og Kristján Ragnarsson, formaður Landssambands íslenskra útvegsmanna. Með bréfi dagsettu 5. júlí 1995 voru gerðar þær breytingar á skipan nefndarinnar að Halldóri Ásgrímssyni, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur og Matthíasi Bjarnasyni var veitt lausn frá störfum en alþingismennirnir Einar Oddur Kristjánsson, Guðný Guðbjörnsdóttir, Stefán Guðmundsson og Ágúst Einarsson voru skipuð í nefndina. Svanfríður Jónasdóttir, alþingismaður hefur setið í nefndinni í stað Ágústs Einarssonar að nokkru leyti. Árni Kolbeinsson, ráðuneytisstjóri hefur verið ritari nefndarinnar. Þá hefur Arnór Halldórsson lögfræðingur starfað með nefndinni.

Nefndin lauk störfum 7. maí sl. og er skilabréf nefndarinnar svohljóðandi:

„Hr. sjávarútvegsráðherra

Þorsteinn Pálsson

Sjávarútvegsráðuneytinu

Skúlagötu 4

Reykjavík

Með bréfi 23. september 1993 skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að endurskoða lög um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands. Í nefndina voru skipaðir þingmenn úr öllum þinglokkum sem og fulltrúar sjómannasamtaka og stærstu hagsmunasamtaka í sjávarútvegi. Nokkrar mannabreytingar hafa orðið í nefndinni á starfstímanum. Nefndin hefur haldið samtals 37 fundi.

Snemma í nefndarstarfinu var ákveðið að bíða niðurstöðu úthafsveiðiráðstefnu Sameinuðu þjóðanna áður en samið yrði nýtt lagafrumvarp. Þeirri ráðstefnu lauk með samkomulagi um nýjan alþjóðlegan samning í ágúst sl. og hefur nefndin unnið að frumvarpsgerðinni undanfarna mánuði. Á starfstíma nefndarinnar hefur hún jafnframt verið gagnlegur samráðsvettvangur þingflokka og hagsmunaaðila um úthafsveiðimál og samningaviðræður við erlend ríki um þau efni. Hefur samstarf nefndarmanna um þessu mikilvægu málefni verið með ágætum.

Með bréfi þessu fylgja drög að frumvarpi til laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands ásamt greinargerð. Ekki er í nefndinni samkomulag um öll atriði málsins og hafa einstakir nefndarmenn fyrirvara, ýmist um frumvarpið í heild eða einstakar greinar þess. Hér er ekki farin sú leið að tíunda fyrirvara einstakra nefndarmanna, en þeir nefndarmanna sem þess óska munu koma sínum fyrirvörum á framfæri sérstaklega. Það er mat mitt sem formanns nefndarinnar að hjálögð drög endurspegli þær skoðanir sem mestan stuðning hafa í nefndinni. Ekki er líklegt að frekara nefndarstarf á þessum vettvangi leiði til breiðara samkomulags um einstök atriði. Eðlilegt er því að Alþingi fái málið til meðferðar og nánari úrvinnsla fari fram á vegum þess.

Lít ég svo á nefndin hafi skilað því verkefni sem henni var falið og er störfum hennar því lokið.

Virðingarfyllst,

(sign)

Geir H. Haarde formaður“

Frumvarp þetta er samhljóða þeim drögum er fylgdu skilabréfi nefndarinnar. Skiptist það í þrjá meginkafla. Í fyrsta kafla er fjallað um fiskveiðar íslenskra skipa, einkum um það hvernig veiðiheimildum úr viðkomandi stofnum verði skipt á milli skipanna og um eftirlit með veiðunum. Í öðrum kafla er fjallað um fiskveiðar erlendra skipa, m.a. um það hvernig bregðast skuli við brotum slíkra skipa á reglum um auðlindastjórnun. Þriðji kafli geymir ýmis ákvæði, svo sem reglur um uppgöngu erlendra eftirlitsaðila á íslensk skip, refsiákvæði og ákvæði um gildistöku.

Frumvarpið byggir að miklu leyti, þar sem við getur átt, á þeim meginsjónarmiðum sem gilt hafa um stjórn fiskveiða innan efnahagslögsögu Íslands hin síðari ár. Þar sem í núgildandi lögum um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 34/1976, er gert ráð fyrir því að ráðherra geti sett þær reglur sem honum þykir þurfa, svo sem til samræmingar við reglur í fiskveiðilandhelgi Íslands er því, að þessu leyti, ekki um neina byltingu að ræða.

Hins vegar er með frumvarpinu fyrst og fremst leitast við að skilgreina, með ítarlegri hætti en gert er í gildandi lögum, heimildir ráðherra til að setja reglur. Í núgildandi lögum eru þær heimildir lítt skilgreindar.

Sérstaklega er vert að nefna að frumvarpið gerir ráð fyrir að í vissum tilvikum verði skip sem haldið er til veiða á úthafinu að hafa til þess sérstakt leyfi, líkt og er um veiðar innan lögsögunnar. Er þetta breyting frá þeirri framkvæmd sem að mestu hefur verið viðhöfð varðandi veiðar íslenskra skipa utan íslenskrar lögsögu. Vísast um nánari skýringu á þessu til athugasemda við 4. gr. frumvarpsins.

Einnig er rétt að nefna að í frumvarpinu er með ítarlegum hætti gerð grein fyrir heimildum til veiðieftirlits á úthafinu af hálfu Fiskistofu, Landhelgisgæslu Íslands og eftirlitsaðila erlendra ríkja. Til þessa hafa lagaheimildir til þess að koma á veiðieftirliti á úthafinu verið afar almenns eðlis. Í lögum nr. 34/1976 er að vísu ákvæði sem heimilar ráðherra að setja reglur sem nauðsynlegar þykja til þess að framfylgt verði ákvæðum alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að og hefur á grundvelli þessa ákvæðis verið sett reglugerðarákvæði um þetta atriði. Þegar alþjóðasamningi viki ekki við yrði ráðherra að styðja sig við enn almennari heimild í nefndum lögum stæði vilji íslenskra stjórnvalda til þess að koma á eftirliti á úthafinu. Þar sem kostnaður fylgir slíku eftirliti er óhjákvæmilegt að heimildir verði skýrari í þessum efnum en fram að þessu. Rétt þykir að kveðið sé í lögum á um hvernig heimildum erlendra eftirlitsaðila til þess að hafa eftirlit með veiðum íslenskra skipa skuli háttað þar sem í slíkum heimildum kann að felast takmörkun á sérlögsögu Íslands yfir viðkomandi skipum.

Nauðsynlegt þykir að kveða sérstaklega á um heimildir Landhelgisgæslu Íslands til þess að stunda veiðieftirlit á úthafinu þar sem núgildandi löggjöf um hana tekur mið af þörfum slíks eftirlits hér við land en ekki utan íslensku lögsögunnar. Er því gert ráð fyrir að í kjölfar þessa frumvarps verði flutt frumvarp til breytinga á lögum nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands, þar að lútandi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, taka skv. 2. gr. þeirra til veiða í íslenskri fiskveiðilandhelgi, þ.e. á hafsvæðinu frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands eins og hún er skilgreind í lögum nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Þessum lögum er hins vegar ætlað að taka til veiða utan þessa svæðis hvort sem er á úthafinu, sbr. 86. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna, í lögsögu annarra ríkja eða í lögsögu samkvæmt sérstökum samningi, enda þótt réttarstaðan sé að sjálfsögðu mjög mismunandi á þessum svæðum. Þá er lögunum ætlað að gilda um nýtingu lífvera á hafsbotni hvort sem er á landgrunni Íslands utan lögsögunnar eða á öðrum svæðum utan hennar. Þótt gildissvið laga þessara sé takmarkað eins og að ofan greinir er ljóst að þau geta í sumum tilvikum haft áhrif innan lögsögunnar, sbr. t.d. 6. mgr. 5. gr. og 7. mgr. 6. gr.

Skilgreining á því hvað teljist veiðar er byggð á sama grunni og í lögum nr. 38/1990. Þó er hér valin sú leið að skilgreina í sjálfum lögunum hugtakið veiðar. Hér er þó ekki á ferðinni efnisleg breyting frá fyrr nefndum lögum svo sem ráða má af efni þeirra. Þótt orðið veiðar sé ekki vel fallið til þess að lýsa tekju sjávargróðurs er það, til einföldunar, engu að síður látið ná til slíkra athafna fari svo að til slíkrar nýtingar sé stofnað utan íslenskrar lögsögu. Nýting lífvera á hafsbotni á landgrunni Íslands sem og annars staðar utan íslenskrar lögsögu fellur undir lögin. Þá er ljóst að föngun lifandi dýra fellur undir lögin.

Um 2. gr.

Til samræmis við ákvæði 3. málsl. 1. gr. laga nr. 38/1990 þykir rétt að hafa skýrt ákvæði um eignarrétt og forræði yfir veiðiheimildum, sem til úthlutunar koma samkvæmt lögum þessum. Með því er ætlunin að koma í veg fyrir stjórnarskrárvarið forræði einstakra aðila yfir auðlindinni. Það er íslenska ríkið, en ekki einstakir þegnar þess eða fyrirtæki, sem ber skyldur gagnvart öðrum ríkjum vegna veiða á úthafinu.

Um 3. gr.

Með þessu ákvæði er lagt til að ráðherra sé falið að setja reglur til að fullnægja þeirri almennu hafréttarskyldu Íslands að vernda lifandi auðlindir hafsins. Að því er varðar úthafið kemur þessi skylda fram í 2. kafla VII. hluta hafréttarsamningsins og er nánar útfærð í úthafsveiðisamningnum, einkum II. hluta hans. Hér er um sjálfstæða skyldu Íslands að ræða án þess að til þurfi að koma frekari skuldbindingar samkvæmt öðrum samningum en þeim sem hér eru nefndir.

Um 4. gr.

Með ákvæði 1. mgr. er mótuð sú meginstefna að öllum íslenskum skipum er heimilt að stunda veiðar utan lögsögu Íslands og að takmarkanir á slíkum veiðum verði að eiga sér stoð í lögum eða reglum settum með stoð í þeim.

Í 2. mgr. eru nefnd þrjú tilvik þar sem ráðherra er skylt að leyfisbinda veiðar íslenskra skipa á úthafinu:

Í fyrsta lagi ef það er nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands. Sem dæmi um slíkt má nefna skuldbindingar sem samið hefur verið um innan þeirra fiskveiðistofnana sem Ísland er aðili að, samninga sem gerðir hafa verið við einstök ríki og fjölþjóðlega samninga. Í þessu sambandi er rétt að benda á að í úthafsveiðisamningnum er í b-lið ii) 3. tölul. 18. gr. sérstaklega tekið fram að ríki skuli banna skipum veiðar á úthafinu hafi þau ekki tilskilin leyfi eða ef veiðar þeirra samrýmast ekki skilmálum og skilyrðum leyfis eða heimildar. Öðlist úthafsveiðisamningurinn gildi gagnvart Íslandi er ráðherra þar með skylt að leyfisbinda allar veiðar á úthafinu. Þess má þar að auki geta að samkvæmt reglu 7.2.2. bálks Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna, FAO, um ábyrgar fiskveiðar er ríkjum uppálagt að tryggja að engin fiskiskip er sigla undir fána þeirra stundi veiðar á úthafinu eða í lögsögu annarra ríkja án leyfis þar til bærra yfirvalda.

Í öðru lagi ef það er nauðsynlegt til þess að fullnægja almennum ákvörðunum sem teknar eru með stoð í 3. gr. Vísast til athugasemda um 3. gr. í þessu sambandi.

Í þriðja lagi ef það er nauðsynlegt til þess að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna sem veiðast bæði innan og utan íslensku lögsögunnar. Í þessu sambandi skal bent á að nauðsynlegt kann að vera fyrir íslensk stjórnvöld að sýna frumkvæði í verndaraðgerðum hvað varðar viðkomandi stofna, enda þótt ekki sé á þeirri stundu sýnt fram á að slíkra aðgerða sé þörf til þess að fullnægja skyldum Íslands til verndunar lifandi auðlindum hafsins. Skoða ber þetta ákvæði m.a. í ljósi 116. gr. hafréttarsamningsins en samkvæmt henni er heimild ríkja til að láta ríkisborgara sína stunda veiðar á úthafinu háð því að réttindi, skyldur og hagsmuni strandríkja séu virt. Einnig er vert að geta þess að í 7. gr. úthafsveiðisamningsins er byggt á því að verndunar- og stjórnunarreglur, sem samþykktar eru fyrir úthafið annars vegar og þær sem ákveðnar eru fyrir innlenda lögsögu hins vegar, skuli vera samþýðanlegar. Ákvæði sama efnis er í 5. gr. samnings um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar á Norðaustur-Atlantshafi sem Ísland er aðili að.

Sérstaklega er tekið fram í 2. málsl. 2. mgr. að viðkomandi veiðileyfi skuli bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru.

Í lokamálsl. 2. mgr. er kveðið á um að ekki megi veita öðrum skipum leyfi skv. 4. gr. en þeim sem fullnægja skilyrðum til að stunda veiðar í efnahagslögsögu Íslands.

Sé um að ræða stofna sem veiðast bæði innan íslenskrar lögsögu og í lögsögu annarra ríkja myndu takmarkalitlar eða óheftar veiðar innan lögsögu þeirra ríkja gera verndunaraðgerðir innan íslensku lögsögunnar hvað þá stofna varðar marklitlar. Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 13/1992, um rétt til veiða í efnahagslögsögu Íslands, er að finna ákvæði um aðgerðir til þess að sporna við slíkum veiðum erlendra skipa auk þess sem ákvæði 10. gr. þessa frumvarps hnígur í sömu átt. Með ákvæði 3. mgr. er ætlunin að tryggja að stjórnun veiða íslenskra skipa úr þessum stofnum verði á hendi íslenskra stjórnvalda að því marki sem unnt er.

Svo sem að ofan er getið kveður regla 7.2.2. bálks Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna, FAO, um ábyrgar fiskveiðar á um að ríki skuli sjá til þess að skip sem sigla undir fána þeirra stundi ekki ólöglegar veiðar innan lögsögu annarra ríkja. Sams konar reglu er að finna í b-lið iv) 3. tölul. 18. gr. úthafsveiðisamningsins. Í samræmi við þetta er í 5. mgr. kveðið á um að veiðar í lögsögu annarra ríkja án leyfa þar til bærra yfirvalda séu óheimilar. Er þetta nýmæli í íslenskum rétti.

Um 5. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að ákvæði laganna um stjórn fiskveiða gildi eftir því sem við getur átt um veiðar utan íslensku lögsögunnar úr svonefndum deilistofnum, þ.e. stofnum sem veiðast bæði innan og utan lögsögumarkanna. Ákvæði þetta verður að sjálfsögðu að skilja með þeim fyrirvara að samningar við önnur ríki eða ákvarðanir innan svæðisbundinna stofnana geta sett þessum veiðum sérstakar takmarkanir. Verður að telja mjög æskilegt að samræmd stjórn gildi um veiðar úr slíkum stofnum hvort sem þær fara fram innan eða utan lögsögu. Þannig hefur þessu verið varið með nýtingu loðnustofnsins til þessa. Þar hefur kvóta verið úthlutað til skipa án tillits til þess hvort hann er veiddur innan eða utan lögsögumarka og gilda allar sömu reglur um veiðarnar án tillits til þess hvar þær fara fram, að teknu tilliti til samningsákvæða um tilkynningaskyldu o.fl. Af upphafsorðum 2. mgr. er ljóst að ekki er ætlunin að hrófla við aflahlutdeild skipa sem úthlutað hefur verið fyrir gildistöku laga þessara.

Í 5. gr. er lagt til að mismunandi ákvæði gildi eftir því hvort veiðireynsla er samfelld úr viðkomandi stofni eða ekki. Varðandi fyrra tilvikið er í 2. mgr. fylgt þeirri meginreglu, sem fram kemur í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, að þar sem heildarafli er ákveðinn skuli úthluta tilteknu aflamarki til einstakra skipa á grundvelli veiðireynslu þeirra. Er sérstaklega tekið fram í þessu sambandi hvenær veiðireynsla telst samfelld. Er miðað við að afli íslenskra skipa hafi í a.m.k. þrjú af undangengnum sex almanaksárum svarað til a.m.k. þriðjungs þess sem íslensk stjórnvöld hafa til skipta í umrætt sinn. Er kveðið svo á að aflahlutdeild hvers skips skuli miðast við þrjú bestu veiðitímabil þess. Þegar rætt er um veiðitímabil er átt við þau árlegu tímabil, eða vertíðir, sem viðkomandi veiðar standa venjulega. Þegar ekki er hægt að afmarka slík tímabil sýnist augljóst að miðað sé við fiskveiðiár hafi viðkomandi stofni verið stjórnað með stoð í lögum um stjórn fiskveiða en almanaksár í öðrum tilvikum. Af þessu má ljóst vera að um mismunandi viðmiðunartímabil getur verið að ræða eftir því hvort metin er veiðireynsla einstakra skipa eða metið er hvort veiðireynsla íslenskra skipa telst samfelld úr tilteknum stofni.

Með 3. mgr. er ráðherra veitt heimild til þess að binda úthlutun aflamarks skv. 2. mgr. því skilyrði að viðkomandi skip afsali sér aflaheimildum innan lögsögu Íslands, er svari, reiknað í þorskígildum, til allt að 20% af þeim aflaheimildum sem til skipta koma samkvæmt þeirri málsgrein. Umreikningur veiðiheimilda í þorskígildi er byggður á verðmætastuðlum sem gefnir eru út af sjávarútvegsráðuneytinu með stoð í lögum um stjórn fiskveiða. Til þess að jafnræðis sé gætt skal ráðherra láta þær útgerðir sem ekki geta afsalað sér aflaheimildum innan íslenskrar lögsögu sæta skerðingu á úthlutuðum aflaheimildum skv. 5. gr.

Þegar ekki er um að ræða veiðireynslu sem telst samfelld skal ráðherra skv. 5. mgr. engu að síður ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Er honum þá skylt að taka mið af fyrri veiðum skips meðal annarra atriða. Vísað er til athugasemda við 1. mgr. 6. gr, sem þó eru ekki tæmandi taldar um það hvaða viðmiðun hann getur að öðru leyti lagt til grundvallar úthlutun og hvaða aðferðum hann getur beitt við hana. Sérstaklega er tekið fram í niðurlagsákvæði 5. mgr. að ráðherra geti með sérstakri aðferð úthlutað veiðiheimildum til útgerða þeirra skipa sem láta fyrir þær aðrar veiðiheimildir.

Í 6. mgr. er gert er ráð fyrir að þær aflaheimildir sem útgerðir hafa afsalað af skipum sínum á grundvelli 1. málsl. 3. mgr. og á grundvelli 5. gr. skuli ráðstafað til annarra skipa í hlutfalli við samanlagða aflahlutdeild hvers þeirra.

Eftir að í íslenska fiskiskipaflotann hafa bæst skip, sem ekki hafa leyfi til veiða innan íslensku lögsögunnar, skapast sérstök vandamál varðandi veiðar úr deilistofnum sem grein þessi tekur til. Með ákvæði 7. mgr. er tekinn af vafi um heimildir ráðherra til að veita slíkum skipum leyfi til veiða úr viðkomandi stofni komi til leyfisbindingar veiðanna á grundvelli 2. mgr. 4. gr. Þessi heimild er þó bundin við veiðar utan lögsögunnar. Jafnframt skulu þessi skip koma til greina við úthlutun aflahlutdeildar hafi þau veiðireynslu úr viðkomandi stofni.

Með ákvæði lokamálsgreinar 5. gr. er ætlunin að veita ráðherra heimild til þess að verðlauna sérstaklega frumkvöðla í veiðum á úthafinu.

Um 6. gr.

Komi tiltekið aflamagn í hlut Íslands við skiptingu veiðiheimilda úr stofni, sem heldur sig alfarið utan íslensku lögsögunnar, eða vegna samninga Íslands um veiðar í lögsögu annars ríkis er nauðsynlegt að kveða á um hvernig slíkum veiðum skuli stjórnað til að tryggt verði að afli íslenskra skipa verði innan umsaminna marka. Um það er fjallað í 1. mgr. Nærtækt er að sú leið verði farin að skipta hlut Íslands milli einstakra skipa, svo sem skylt er að gera í hliðstæðu tilfelli hvað varðar stofna sem um er rætt í 5. gr. Erfitt er að setja fastar reglur um hvaða sjónarmið skuli leggja til grundvallar slíkri skiptingu og verður að taka mið af öllum atvikum. Væri í flestum tilvikum eðlilegt að auglýsa eftir umsóknum og úthluta veiðiheimildum á grundvelli tiltekinna efnislegra viðmiðana, svo sem veiðireynslu og gerðar, búnaðar eða stærðar skips. Oft er þetta þó ógerlegt og yrði þá að láta önnur atriði ráða, jafnvel hlutkesti milli skipa er fullnægja tilteknum kröfum. Sem dæmi um skiptingu af þessu tagi má nefna að Íslendingar hafa í ár m.a. heimild til að veiða 1.000 lestir af makríl í færeyskri lögsögu. Ef áhugi væri mikill á þessum veiðum væri augljóslega erfitt að velja örfá skip úr flota 40–50 nótaskipa til veiðanna. Ákvæði þessarar málsgreinar eiga jafnt við um samninga, sem gerðir hafa verið beint við önnur ríki, og þá samninga, sem gerðir hafa verið á vettvangi viðkomandi svæðisstofnana, t.d. Norðvestur-Atlantshafs-fiskveiðistofnunarinnar (NAFO) og Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC). Ákvæði þetta á að sjálfsögðu einungis við í þeim tilvikum þegar Ísland er bundið af ákvörðun um heildarafla og skiptingu hans.

Um athugasemdir við efni 2.–4. mgr. vísast til athugsemda við 2.–4. mgr. 5. gr. að breyttu breytanda.

Í 5. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra geti ákveðið að hverju skipi sé úthlutað aflahlutdeild með líkum hætti og gert er á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga um stjórn fiskveiða. Er á grundvelli ákvæðisins unnt að úthluta viðkomandi skipum aflahlutdeild til tiltekinna ára eða ótiltekið þar til síðar verður ákveðið að breyta henni.

Um athugasemdir við efni 6.–7. mgr. vísast til athugsemda við 5.–6. mgr. 5. gr. að breyttu breytanda.

Í 8. mgr. er fjallað um það hvernig samningsskyldum Íslands skuli fullnægt þegar stofnum er stjórnað með öðrum hætti en með setningu heildarkvóta. Þær leiðir til sóknartakmörkunar, sem tilgreindar eru í þessari málsgrein, eru aðeins nefndar í dæmaskyni. Með vísan til þessa ákvæðis væri því einnig unnt að takmarka veiðar með því að heimila einungis tiltekna gerð og útbúnað veiðarfæra, binda leyfi við ákveðið form útgerðar o.s.frv. Tveir síðustu málsliðir athugasemda við 1. mgr. eiga hér við að breyttu breytanda.

Ef nauðsynlegt er að takmarka veiðar íslenskra skipa í öðrum tilvikum en þegar hefur verið getið samkvæmt þessari grein til að fullnægja almennum skyldum Íslands til verndunar lifandi auðlindum hafsins, sbr. 3. gr., er ráðherra skv. 9. mgr. heimilt að setja reglur þar að lútandi. Augljóslega þarf sterk rök til að beita takmörkunum í slíkum tilvikum og er því lagt til að leitað sé álits Hafrannsóknastofnunarinnar um nauðsyn þeirra.

Um athugasemdir við lokamálsgrein 6. gr. vísast til athugasemda við lokamálsgrein 5. gr.

Um 7. gr.

Í þessari grein er fjallað um svonefndar tæknilegar fiskverndunaraðgerðir, þ.e. ákvæði um gerð og búnað veiðarfæra, lágmarksmöskvastærð, seiðaskiljur, smáfiskskiljur, leggglugga, lokun veiðisvæða o.s.frv. Er ráðherra falið að setja reglur um þessi atriði öll með það að markmiði að tryggja ábyrgar fiskveiðar. Eðli máls samkvæmt getur löggjafinn ekki lagt línurnar í smáatriðum í þessum efnum heldur verður að framselja ráðherra vald til slíkra ákvarðana til að ná áðurnefndu markmiði. Með 3.–4. málsl. greinarinnar er þó settur ákveðinn rammi um efni þessara reglna. Að sjálfsögðu verða þessar reglur að fullnægja þeim skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist með samningum við önnur ríki svo sem gert er ráð fyrir í 3. málsl. Ráðherra getur gengið lengra en beinlínis er skylt samkvæmt slíkum samningum, því eðlilegt getur verið að taka mið af reglum sem gilda í íslenskri lögsögu. Er gert ráð fyrir þessu í 4. málsl.

Samkvæmt a–c-lið 2. tölul. 7. gr. úthafsveiðisamningsins skulu aðildarríki hans við ákvörðun ráðstafana til verndunar deilistofnum og víðförulum fiskstofnum og til stjórnunar veiða úr þeim taka tillit til verndunar- og stjórnunarráðstafana vegna sömu stofna, sem ákveðnar hafa verið og beitt er af strandríkjum skv. 61. gr. hafréttarsamningsins, sem áður hafa verið samþykktar og beitt er af viðkomandi strandríkjum og úthafsveiðiríkjum samkvæmt hafréttarsamningnum, og sem áður hafa verið ákveðnar og beitt er af veiðistjórnunarstofnun eða samkvæmt veiðistjórnunarfyrirkomulagi á undirsvæði eða svæði samkvæmt hafréttarsamningnum. Með niðurlagsákvæði 7. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra geti fylgt þessum atriðum að mestu leyti. Þegar úthafsveiðisamningurinn tekur gildi gagnvart Íslandi verður ráðherra skylt að taka tillit til allra þessara atriða, sbr. 3. málsl.

Um 8. gr.

Samkvæmt 8. gr. er reiknað með að veiðieftirliti utan íslenskrar lögsögu verði hagað með svipuðum hætti og nú er tíðkað innan hennar. Er beinlínis vísað til gildandi laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og laga nr. 54/1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum. Sérstaklega er tekið fram í 3. málsl. 1. mgr. að ráðherra geri íslenskum skipum að sæta því eftirliti sem kveðið er á um í samningum sem Ísland er aðili að. Sem dæmi um samning, sem fjallað er um í 3. málsl. 1. mgr., má nefna úthafsveiðisamninginn. Þetta kemur þó ekki í veg fyrir að ráðherra mæli fyrir um eftirlit í reglugerð í öðrum tilfellum. Í þeim tilfellum yrði ráðherra þó að grundvalla framkvæmdina á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, lögum nr. 54/1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum, eða þeim lögum sem sett kunna að verða þessum lögum til fyllingar eða í stað þeirra.

Er lagt til að í þeim tilfellum þegar gefið verður út leyfi til veiða á úthafinu verði greitt fyrir það leyfi sama gjald og greitt er fyrir leyfi til veiða í atvinnuskyni við Ísland skv. 3. mgr. 18. gr. l. nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Á yfirstandandi fiskveiðiári 1995/96 er gjaldið 12.930 kr. fyrir hvert leyfi.

Samkvæmt þessari grein er lagt til að útgerðir greiði kostnað vegna eftirlits með veiðum úr stofnum er um ræðir í 5. gr. með sama hætti og eftir sömu reglum og gilda um greiðslu eftirlitskostnaðar vegna veiða í lögsögu Íslands. Er lagt til að unnið verði eftir þeirri meginreglu að þær útgerðir sem stunda viðkomandi veiðar séu gjaldskyldar. Skal gjaldið renna til reksturs veiðieftirlits Fiskistofu. Er lagt til að útgerðir greiði sams konar veiðieftirlitsgjald þ.m.t. gjaldstofn og gjaldstig og útgerðir greiða vegna eftirlits með veiðum skv. gildandi lögum um stjórn fiskveiða. Samkvæmt þeim lögum greiða útgerðir fiskiskipa sem hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni sérstakt gjald - veiðieftirlitsgjald - fyrir tilkynningu um aflamark sem kveður á um heimild til að veiða tiltekið magn sjávardýra. Á yfirstandandi fiskveiðiári greiða útgerðir fiskiskipa 139 kr. á hvert þorskígildistonn í gjald fyrir aflamarkstilkynningu sem jafngildir 0.139 kr. á kg. Gjaldið má aldrei vera hærra en sem nemur 0,4% af áætluðu verðmæti þess afla sem aflamark skips heimilar veiðar á á viðkomandi fiskveiðiári, vertíð eða veiðitímabili. Gjaldstig gildandi gjalds vegna tilkynningar um aflamark er því langt innan heimilaðra marka.

Útgerðir skipa sem stunda veiðar á úthafinu á grundvelli 6. gr. skulu einnig greiða sérstakt gjald vegna eftirlits með veiðum skipanna. Skal gjaldið miðað við að það standi undir kostnaði Fiskistofu við eftirlit með veiðum úr hverjum stofni fyrir sig. Með kostnaði veiðieftirlits Fiskistofu í þessu sambandi er átt við kostnað af starfsmannahaldi er tengist eftirlitinu, ferðakostnað, eðlilegan rekstrarkostnað eins og hann er venjulega skilgreindur þ.m.t. rekstur tölvukerfa og yfirstjórn. Skal ráðherra fyrir upphaf hvers fiskveiðiárs, vertíðar eða veiðitímabils gera rökstudda kostnaðaráætlun vegna eftirlits með veiðum úr hverjum stofni fyrir sig. Er gert ráð fyrir að veiðieftirlit verði með hefðbundnum hætti nema ef milliríkjasamningar kveða á um annað eins og t.d. að um borð í hverju veiðiskipi skuli vera eftirlitsmenn. Skal reikna út fjárhæð eftirlitskostnaðar á hvert tonn afla viðkomandi stofns og er sú fjárhæð það veiðieftirlitsgjald sem útgerðir fiskiskipa greiða á hvert tonn afla eða aflaheimilda. Rennur gjaldið til að standa undir veiðieftirliti vegna viðkomandi stofns. Þó skal gjaldið aldrei vera hærra en 1% af áætluðu aflaverðmæti þess afla sem aflamark heimilar veiðar á eða fiskiskip veiðir í þeim tilfellum að aflaheimildum sé ekki skipt milli fiskiskipa. Frá þessu má þó víkja í því tilfelli að á grundvelli milliríkjasamnings hafi verið ákveðið víðtækara eftirlit þannig að sérstakur veiðieftirlitsmaður dvelji um borð í veiðiskipi á meðan á veiðum stendur. Í því tilfelli má veiðieftirlitsgjaldið ekki vera hærra en 3% af áætluðu aflaverðmæti vegna veiða skips úr viðkomandi stofni. Þetta er lagt til þar sem eftirlit sem fram fer með slíkum hætti er miklu kostnaðarsamara en hefðbundið eftirlit. Það er því lagt til að unnt verði að leggja þann kostnaði á þau veiðiskip sem stunda veiðar á svæðum þar sem samið hefur verið um svo umfangsmikið eftirlit með veiðunum. Í Bandaríkjunum og Kanada er hefð fyrir slíku eftirliti og má gera ráð fyrir að þegar um verður að ræða stofna sem halda sig á alþjóðahafsvæðum í nágrenni þeirra ríkja verði þeirri kröfu fylgt fast eftir af hálfu þeirra. Þess má geta að samkvæmt samþykktum sem gerðir voru á vegum NAFO í september sl. er kveðið á um að veiðieftirlit á Flæmingjagrunni árin 1996 og 1997 verði m.a. með þeim hætti að veiðieftirlitsmaður verði um borð í hverju veiðiskipi til að fylgjast með veiðum skipsins. Þess vegna er lagt til að ráðherra hafi heimild til að ákvarða hærra veiðieftirlitsgjald í þeim tilfellum þegar veiðieftirlitsmaður dvelur um borð í fiskiskipi til eftirlits á grundvelli alþjóðasamninga. Eins og áður sagði eru í frumvarpinu lagðar skorður við því hversu hátt hlutfall af aflaverðmæti hvers stofns ráðherra hefur heimild til að innheimta í veiðieftirlitsgjald. Er lagt til að ráðherra áætli fyrir fram aflaverðmæti viðkomandi stofns á grundvelli bestu fáanlegra upplýsinga og skal hann í því sambandi leggja til grundvallar verð sem fiskkaupendur greiða fyrir sama eða sambærilegan afla íslenskra skipa eftir því sem unnt er. Þá er gert ráð fyrir því að veiðieftirlitsgjaldið verði innheimt fyrir fram í þeim tilfellum að veiðum verði stjórnað með úthlutun veiðiheimilda. Í þeim tilfellum sem veiðum er stjórnað með öðrum hætti er lagt til að gjaldið verði innheimt eftir á og taki mið af lönduðum afla viðkomandi fiskiskips á 12 mánaða tímabili frá 1. ágúst til 31. júlí fyrir upphaf hvers fiskveiðiárs.

Um 9. gr.

Það leiðir af almennum reglum að ákvæði íslenskra laga ná til íslenskra skipa án tillits til þess hvar þau eru stödd, t.d. varðandi búnað skips og öryggi og aðbúnað áhafnar. Í þessari grein er þessi meginregla áréttuð varðandi meðferð afla um borð í íslenskum fiskiskipum. Jafnframt er heimilað að veita undanþágur varðandi aflanýtingu ef aðstæður krefjast.

Um 10. gr.

Í 3. gr. laga nr. 13/1992, um rétt til veiða í efnahagslögsögu Íslands, er kveðið á um að bannað sé að landa hérlendis afla úr skipum sem veiddur er úr nytjastofnum, sem veiðist bæði innan og utan íslenskrar lögsögu, hafi ekki verið gerður samningur um nýtingu stofnsins við stjórnvöld hlutaðeigandi ríkis. Með þessari grein er lagt til að hliðstætt bann gildi ef veiðar brjóta í bága við samninga sem Ísland er aðili að, enda þótt ekki sé um að ræða íslenskan deilistofn. Samkvæmt orðalagi 1. málsl. skiptir ekki máli hvernig viðkomandi afla er komið til Íslands eða hvort viðkomandi skip er að landa eigin afla annarra skipa. Afli sem umskipað hefur verið um borð í annað skip, þar á meðal íslenskt skip gæti því fallið undir ákvæðið.

Þá er í 2. mgr. opnuð heimild til ráðherra til að banna landanir og þjónustu við erlend skip í enn ríkara mæli. Samkvæmt 1. tölul. 23. gr. úthafsveiðisamningsins er ríkjum ekki einungis heimilt að beita hafnríkislögsögu sinni til þess að stuðla að virkni alþjóðlegra verndunar- og stjórnunarráðstafana, heldur er þeim það og skylt. Sá fyrirvari er gerður að aðgerðirnar séu í samræmi við alþjóðalög. Ætlunin með 2. mgr. er að veita ráðherra skýra lagaheimild til að beita hafnríkislögsögunni. Beiting þess ákvæðis getur þó verið vandmeðfarin, þar sem oft kann að orka tvímælis hver sé alþjóðaréttur í þessu sambandi. Með 3. mgr. er ætlunin að koma í veg fyrir að ráðherra verði skyldugur til þess að grípa til aðgerða sem beinlínis brjóta í bága við skuldbindingar Íslands að þjóðarétti.

Um 11. gr.

Með 11. gr. er mælt fyrir um lagagrundvöll fyrir íslensk stjórnvöld til þess að gera aðrar ráðstafanir gagnvart erlendum skipum en um getur í 10. gr. vegna veiða þeirra á úthafinu sé slíkt nauðsynlegt til að framfylgja samningum sem Ísland er aðili að. Má hugsa sér að með vísan í þessa grein geti íslensk stjórnvöld tekið þátt í ýmis konar samræmdum aðgerðum ríkja til þess að tryggja virkt eftirlit með úthafsveiðum eða beitt sér fyrir sérstökum aðgerðum gegn lögbrjótum. Að sjálfsögðu verður að gera þá kröfu að slíkar aðgerðir séu í samræmi við þjóðarétt. Að öðru leyti þarfnast grein þessi ekki skýringar.

Um 12. gr.

Í úthafsveiðisamningnum og reglum ýmissa svæðisstofnana er gert ráð fyrir því að önnur ríki en fánaríki geti haft eftirlit með því að fiskiskip virði viðkomandi verndunar- og stjórnunarreglur og geti jafnframt í vissum kringumstæðum farið með framkvæmdavald gagnvart þeim. Er með ákvæði þessarar greinar ætlunin að veita íslenskum stjórnvöldum heimild til þess að kveða með reglugerð á um eftirlit erlendra aðila um borð í íslenskum fiskiskipum og um réttarstöðu íslenskra og erlendra aðila í þessum tilvikum.

Um 13.–16. gr.

Greinar þessar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða

Með ákvæði til bráðabirgða er lagt til að veiðieftirlitsgjald sem lagt verður á skv. 8. gr. vegna veiða á úthafi í þeim tilfellum að veiðiheimildum er ekki skipt á milli skipa komi í fyrsta sinn til innheimtu 1. september 1996. Í því tilviki er gert ráð fyrir að miðað verði við afla landaðan á tímabilinu 1. júní til 31. júlí 1996. Fyrir liggur að kostnaðarsamt eftirlit fer nú fram með veiðum skipa á Flæmingjagrunni. Er eftirlitið til komið vegna samnings sem gerður var á vegum NAFO í október sl., sbr. athugasemdir um 8. gr. frumvarps þessa, og er eftirlitsmaður um borð í hverju veiðiskipi sem stundar þar veiðar í samræmi við ákvæði samningsins. Samkvæmt upplýsingum Fiskistofu má gera ráð fyrir að beinn kostnaður stofunnar af veiðieftirliti vegna þessa samnings á tímabilinu janúar til maí 1996 nemi um 30 m.kr. Í byrjun maí 1996 munu 29 skip hafa verið að veiðum á svæðinu og er gert ráð fyrir að þeim eigi enn eftir að fjölga.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.

Frumvarp þetta er lagt fram í framhaldi af endurskoðun eldri laga um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands frá 1976. Er það gert í ljósi þess að mikil þróun hefur orðið á þessu sviði frá því að lögin voru sett.

Með frumvarpinu er skilgreint hvaða heimild Fiskistofa mun hafa til veiðieftirlits á úthafinu og með hvaða hætti stjórnvöld geta lagt á veiðieftirlitsgjald til að standa undir kostnaði Fiskistofu af eftirlitinu. Í 8. gr. er kveðið svo á að útgerðir skipa sem fá úthlutað veiðiheimildum skuli greiða veiðieftirlitsgjald vegna eftirlits með veiðum skipanna. Skal gjaldið renna til Fiskistofu og vera miðað við að standa undir eftirlitskostnaði hennar.

Ekki verður séð að samþykkt frumvarps þessa hafi kostnaði í för með sér fyrir ríkissjóð. Verði frumvarpið hins vegar ekki samþykkt mun verulegur kostnaður falla á ríkissjóð vegna veiða íslenskra skipa utan fiskveiðilögsögu Íslands, enda skortir nú heimild í lögum til að leggja veiðieftirlitsgjald á úthafsveiðar. Eins og kemur fram í greinargerð er sá kostnaður þegar orðinn um 30 m.kr. á fyrstu fimm mánuðum þessa árs og var ekki gert ráð fyrir honum í fjárlögum ársins. Fram til 1. september nk. er áætlað að kostnaður þessa árs verði orðinn um 60 m.kr.