Loftslagsmál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 718

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um loftslagsmál, nr.

70/2012, með síðari breytingum (skuldbindingar og losunarheimildir).

Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.

1. gr.

Við 2. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Þrátt fyrir gildissvið laga þessara skulu flugrekendur vakta og skila skýrslu um losun frá flugstarfsemi samkvæmt kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar, sbr. VII. kafla A, vegna losunar sem fellur ekki undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir skv. V. kafla um losun gróðurhúsalofttegunda frá flugstarfsemi.

2. gr.

3. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Orðskýringar.

Í lögum þessum er merking eftirfarandi orða og orðasambanda sem hér segir:

1.

Binding kolefnis úr andrúmslofti: Fjarlæging frumefnisins kolefnis úr andrúmslofti með tilteknum aðgerðum.

2.

Flugrekandi: Aðili sem rekur loftfar og notar það til að stunda flugstarfsemi sem tilgreind er í II. viðauka eða, ef aðilinn er óþekktur eða ekki tilgreindur af eiganda loftfars, eigandi loftfarsins.

3.

Geymsla koldíoxíðs í jarðlögum: Niðurdæling og geymsla koldíoxíðs neðanjarðar í jarðlögum.

4.

Gróðurhúsalofttegundir:

a. Koldíoxíð, CO2.

b. Metan, CH4.

c. Díköfnunarefnisoxíð, N2O.

d. Vetnisflúorkolefni, HFCs.

e. Perflúorkolefni, PFCs.

f. Brennisteinshexaflúoríð, SF6.

g. Köfnunarefnistríflúoríð, NF3.

5.

Koldíoxíðsígildi: Eitt tonn af koldíoxíðsígildi samsvarar einu tonni af koldíoxíði eða því magni gróðurhúsalofttegunda sem hefur sambærilegan hnatthlýnunarmátt.

6.

Kolefnisjöfnun: Þegar aðili hlutast til um aðgerðir annars aðila til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og/eða binda kolefni úr andrúmslofti og notar staðfestingu á slíkum samdrætti eða bindingu til að jafna út sína eigin losun að hluta eða öllu leyti.

7.

Kolefnisleki: Það að starfsemi sem losar gróðurhúsalofttegundir flyst frá ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu vegna áhrifa sem beinn og óbeinn kostnaður viðkomandi rekstraraðila vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir hefur á markaðsaðstæður hans.

8.

Losunarheimild: Heimild til losunar gróðurhúsalofttegunda. Ein losunarheimild jafngildir heimild til losunar á einu tonni af koldíoxíðsígildi.

9.

Nettólosun: Losun gróðurhúsalofttegunda að frádreginni bindingu kolefnis úr andrúmslofti.

10.

Rekstraraðili: Aðili sem hefur starfsleyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og stjórnar starfsstöð eða ber fjárhagslega ábyrgð á tæknilegri virkni starfsstöðvar sem fellur undir gildissvið þessara laga, sbr. I. viðauka.

11.

Starfsstöð: Staðbundin tæknileg eining þar sem fram fer ein eða fleiri tegundir starfsemi sem getið er í I. viðauka og öll önnur starfsemi sem gæti haft áhrif á losun og mengun og tengist með beinum og tæknilegum hætti þeirri starfsemi sem fer fram á staðnum.

12.

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir: Kerfi sem starfrækt er á Evrópska efnahagssvæðinu samkvæmt tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, eins og hún hefur verið tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.

3. gr.

4. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Stjórnvöld.

Ráðherra fer með framkvæmd laga þessara. Ráðherra ber ábyrgð á gerð aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum og áætlunar um aðlögun og lætur reglulega vinna skýrslu um áhrif loftslagsbreytinga.

Umhverfisstofnun er lögbært stjórnvald og fer að öðru leyti með framkvæmd laganna hvað varðar viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og losunarbókhald Íslands. Umhverfisstofnun er jafnframt landsstjórnandi vegna skráningarkerfis íslenska ríkisins, sbr. VI. kafla A. Stofnunin skal hafa samráð og samvinnu við önnur stjórnvöld eins og nánar er tilgreint í ákvæðum laga þessara.

Loftslagsráð veitir stjórnvöldum aðhald og ráðgjöf um stefnumarkandi ákvarðanir sem tengjast loftslagsmálum og er sjálfstætt og óháð í störfum sínum.

Stjórn loftslagssjóðs ber ábyrgð á úthlutunum úr loftslagssjóði og er sjálfstæð og óháð í störfum sínum.

4. gr.

3. mgr. 6. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra skal setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um upplýsingagjöf skv. 2. mgr., þar á meðal um bókhald, skýrslugjöf og hvaða aðilum ber skylda til að taka saman gögn varðandi losun gróðurhúsalofttegunda og skila til Umhverfisstofnunar.

5. gr.

Á eftir III. kafla laganna kemur nýr kafli, III. kafli A, Skuldbindingar í loftslagsmálum til 2030, með tveimur nýjum greinum, 6. gr. a og 6. gr. b, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (6. gr. a.)

Skuldbindingar vegna sameiginlegrar ábyrgðar.

Frá 1. janúar 2021 til 31. desember 2030 skal að lágmarki dregið úr losun gróðurhúsalofttegunda í flokki orku, iðnaðarferla og efna-/vörunotkunar, landbúnaðar og úrgangs í samræmi við skiptingu milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar að undanskilinni losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsemi sem fellur undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, í samræmi við hlut Íslands í sameiginlegu markmiði Evrópusambandsins, Íslands og Noregs til að uppfylla skuldbindingar Parísarsamningsins.

Ráðherra skal setja reglugerð þar sem kveðið er á um árlegan samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi, sveigjanleikareglur og eftirlitsreglur í samræmi við sameiginlegt markmið skv. 1. mgr.

b. (6. gr. b.)

Skuldbindingar vegna landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar.

Losun og upptaka gróðurhúsalofttegunda, sem fellur undir flokk landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar hjá milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar skal ekki leiða af sér nettólosun á viðmiðunartímabilinu 2021–2025 annars vegar og 2026– 2030 hins vegar til að tryggja framlag Íslands til sameiginlegs markmiðs Íslands, Noregs og Evrópusambandsins.

Ráðherra skal setja reglugerð með nánari reglum um viðmiðunartímabil, bókhald og sveigjanleikareglur sem varða skuldbindingar skv. 1. mgr.

6. gr.

Í stað 8.–10. gr. laganna koma þrjár nýjar greinar, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (8. gr.)

Losunarleyfi.

Rekstraraðilar skulu að hafa losunarleyfi til losunar gróðurhúsalofttegunda.

Sækja ber um losunarleyfi til Umhverfisstofnunar sem skal gefa út leyfið innan þriggja mánaða frá því að umsókn berst stofnuninni enda hafi allar tilskildar upplýsingar borist henni og sýnt þyki að rekstraraðili sé fær um að vakta og gefa skýrslu um losun frá starfseminni.

Rekstraraðila ber skylda til að tilkynna Umhverfisstofnun tafarlaust skriflega um allar fyrirhugaðar breytingar á rekstri starfsstöðvar sem geta haft áhrif á efni losunarleyfis.

Umhverfisstofnun er heimilt að afturkalla losunarleyfi rekstraraðila ef forsendur leyfis eru brostnar.

Umhverfisstofnun skal tryggja samræmda málsmeðferð við útgáfu losunarleyfa og starfsleyfa samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Ráðherra skal setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um útgáfu losunarleyfis. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um skilyrði fyrir útgáfu leyfis, efni þess, gildistíma og endurskoðun.

b. (9. gr.)

Úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda.

Umhverfisstofnun tekur ákvörðun um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til rekstraraðila á grundvelli árangursviðmiða sem ákvörðuð eru fyrir Evrópska efnahagssvæðið í heild fyrir starfsemi skv. I. viðauka.

Rekstraraðilar geta sótt um endurgjaldslausar losunarheimildir fyrir hvert úthlutunartímabil hjá Umhverfisstofnun. Ef rekstraraðili hefur fengið úthlutað fleiri losunarheimildum en hann á rétt á samkvæmt lögum þessum skal Umhverfisstofnun færa þann fjölda sem umfram er af reikningi rekstraraðila í skráningarkerfinu, sbr. VI. kafla A.

Umhverfisstofnun skal úthluta losunarheimildum á reikning viðkomandi rekstraraðila í skráningarkerfinu fyrir 28. febrúar á því ári sem úthlutun tekur til. Engum losunarheimildum skal úthlutað til starfsstöðvar sem hefur hætt starfsemi nema rekstraraðili geti sýnt fram á að starfsemi geti hafist á ný innan hæfilegs tíma. Ákvörðun um úthlutun er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Aðlaga skal úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda að breytingum á starfsemisstigi. Útreikningar slíkrar aðlögunar skulu grundvallast á árlegri skýrslu sem rekstraraðila ber að skila um breytingar á starfsemisstigi.

Ráðherra skal í reglugerð setja nánari ákvæði um úthlutun losunarheimilda, hvaða starfsemi telst hætt við kolefnisleka, breytingar á starfsemisstigi og efni skýrslu þar um sem og skilyrði þess að starfsemi teljist hætt.

c. (10. gr.)

Skylda rekstraraðila til að standa skil á losunarheimildum.

Rekstraraðilar skulu fyrir 30. apríl ár hvert standa skil á losunarheimildum vegna losunar gróðurhúsalofttegunda frá starfseminni á undangengnu almanaksári.

Fjöldi losunarheimilda sem rekstraraðila ber að standa skil á skal jafngilda heildarlosun á þeim gróðurhúsalofttegundum sem getið er í lögum þessum samkvæmt vottaðri skýrslu rekstraraðila, sbr. 1. mgr. 21. gr. b eða áætlun Umhverfisstofnunar, sbr. 3. mgr. 21. gr. b.

Leiði skýrsla sem berst eftir að Umhverfisstofnun hefur tekið ákvörðun um áætlun skv. 3. mgr. 21. gr. b í ljós að losun frá starfseminni var meiri en áætlun Umhverfisstofnunar gerði ráð fyrir skal rekstraraðili standa skil á þeim fjölda losunarheimilda sem ber í milli.

7. gr.

11.–14. gr. laganna ásamt fyrirsögnum falla brott.

8. gr.

Fyrirsögn IV. kafla laganna verður: Losun gróðurhúsalofttegunda frá staðbundinni starfsemi.

9. gr.

Á eftir IV. kafla laganna kemur nýr kafli, IV. kafli A, Sérreglur fyrir tilteknar starfsstöðvar, með einni grein, 14. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Starfsstöðvar með árlega losun undir 25.000 tonnum af koldíoxíði.

Umhverfisstofnun er heimilt að undanskilja starfsstöð gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir ef losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsstöðinni er undir 25.000 tonnum af koldíoxíðsígildum. Þegar brennsla er hluti af starfseminni er einnig skilyrði að uppsett afl hafi verið undir 35 MW, að undanskilinni losun frá lífmassa, á hverju ári í þau þrjú ár sem eru næst á undan þeim degi er umsókn um undanþágu berst Umhverfisstofnun.

Starfsstöð sem undanþegin er gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir skv. 1. mgr. skal greiða losunargjald í samræmi við losun gróðurhúsalofttegunda frá viðkomandi starfsstöð á undangengnu almanaksári. Frá þeirri losun skal þó draga þann fjölda tonna sem samsvarar fjölda losunarheimilda sem starfsstöðin hefði fengið úthlutað endurgjaldslaust í viðskiptakerfinu.

Gjald fyrir hvert tonn losunar skal jafngilda meðalverði losunarheimilda á Evrópska efnahagssvæðinu eins og það er á árstímabili sem lýkur 31. júlí árið áður en hin gjaldskylda losun á sér stað og skal það ákveðið með lögum þessum, sbr. 4. mgr. Losunargjald rennur í ríkissjóð.

Fjárhæð losunargjalds skv. 2. mgr. vegna gjaldskyldrar losunar sem á sér stað árið 2020 skal vera 3.025 kr. fyrir hvert tonn.

Innheimtumaður ríkissjóðs í umdæmi starfsstöðvar skal fyrir 1. júlí ár hvert leggja á og innheimta losunargjald af starfsstöð sem undanþegin er gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir skv. 1. mgr. í samræmi við skýrslu Umhverfisstofnunar um magn gjaldskyldrar losunar. Skýrsla Umhverfisstofnunar um magn gjaldskyldrar losunar skal afhent viðkomandi innheimtumanni fyrir 31. maí ár hvert vegna almanaksársins á undan. Að því leyti sem ekki er í lögum þessum kveðið á um álag og kærur hvað varðar álagningu og innheimtu losunargjalds skulu ákvæði laga um virðisaukaskatt gilda eftir því sem við á.

Rekstraraðili starfsstöðvar sem hefur verið undanskilin gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir skal fyrir 31. mars ár hvert skila skýrslu til Umhverfisstofnunar þar sem sýnt er fram á að skilyrði 1. mgr. séu uppfyllt á undangengnu almanaksári. Ef skýrslan leiðir í ljós að svo er ekki skal litið svo á að starfsstöð falli undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir frá þeim degi er Umhverfisstofnun staðfestir skýrsluna. Rekstraraðili viðkomandi starfsstöðvar skal þá eiga rétt á úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skv. 9. gr. frá því ári sem hann fellur undir gildissvið viðskiptakerfisins eins og ef hann hefði ekki verið undanskilinn gildissviði þess. Starfsstöð sem þetta á við um skal heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins það sem eftir lifir yfirstandandi viðskiptatímabils.

Ráðherra skal setja í reglugerð nánari útfærslu á ákvæðum þessarar greinar. Í reglugerðinni skal m.a. setja kröfur um tímafresti fyrir skil á undanþágubeiðnum, vöktun á losun gróðurhúsalofttegunda, form og efni skýrslna skv. 6. mgr. og málsmeðferð í tengslum við staðfestingu skýrslna. Heimilt er að gera kröfu um að skýrslur séu vottaðar af óháðum vottunaraðila og að reglugerð skv. 5. mgr. 21. gr. b gildi eftir því sem við á.

10. gr.

Í stað tilvísananna „5. mgr. 21. gr.“ og „6. mgr. 21. gr.“ í 2. mgr. og „6. mgr. 21. gr.“ í 3. mgr. 17. gr. laganna kemur: 1. mgr. 21. gr. b; 3. mgr. 21. gr. b; og: 3. mgr. 21. gr. b.

11. gr.

Í stað tilvísananna „2. mgr. 21. gr.“ í 2. málsl. og „ákvæði VII. kafla“ í lokamálslið 4. mgr. 18. gr. laganna kemur: 2. mgr. 21. gr. b; og: 1. mgr. 21. gr. b.

12. gr.

Í stað tilvísananna „3. mgr. 21. gr.“ í 2. málsl. og „ákvæði VII. kafla“ í 3. málsl. 7. mgr. 19. gr. laganna kemur: 2. mgr. 21. gr. b; og: 1. og 3. mgr. 21. gr. b.

13. gr.

Á eftir 20. gr. laganna kemur ný grein, 20. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Starfsemi lögð niður.

Flugrekandi sem hyggst leggja niður starfsemi, tímabundið eða varanlega, ber tafarlaust að tilkynna Umhverfisstofnun það skriflega.

14. gr.

21. gr. laganna ásamt fyrirsögn fellur brott.

15. gr.

Á eftir V. kafla A laganna kemur nýr kafli, V. kafli B, Vöktun, vottun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda, með einni grein, 21. gr. b, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Vöktun, vottun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda.

Rekstraraðilum og flugrekendum ber að vakta losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsemi sinni í samræmi við vöktunaráætlun sem Umhverfisstofnun hefur samþykkt. Þeir skulu fyrir 31. mars ár hvert skila skýrslu til Umhverfisstofnunar um losun gróðurhúsalofttegunda á undangengnu almanaksári. Skýrslur skulu vottaðar af faggiltum vottunaraðila.

Flugrekendur sem hyggjast sækja um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skv. 18. eða 19. gr. skulu senda Umhverfisstofnun vöktunaráætlun vegna tonnkílómetra. Þeir skulu jafnframt vakta tonnkílómetra í starfsemi sinni á vöktunarári í samræmi við slíka áætlun.

Umhverfisstofnun er heimilt að áætla losun rekstraraðila og flugrekanda á undangengnu almanaksári ef losunarskýrsla hefur ekki borist fyrir tilgreindan frest eða skýrsla er ófullnægjandi. Stofnuninni er heimilt að krefja rekstraraðila og flugrekanda um allar nauðsynlegar upplýsingar til að meta hvort skyldur laga þessara og reglugerða sem settar eru með stoð í þeim hafi verið efndar á fullnægjandi hátt. Ákvörðun stofnunarinnar um áætlun er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Rekstraraðili og flugrekandi getur ekki framselt losunarheimildir eftir 31. mars nema losunarskýrsla hafi verið sannprófuð og talin fullnægjandi af faggiltum vottunaraðila.

Ráðherra skal setja í reglugerð frekari ákvæði um vöktun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda, þar á meðal um vöktun og skýrslugjöf vegna tonnkílómetra, um skil á skýrslum um úrbætur, um vottun og faggildingu, m.a. um gagnkvæma viðurkenningu faggildingar.

16. gr.

VI. kafli laganna, Skráningarkerfi, 22. gr. og 22. gr. a – 22. gr. g, fellur brott, ásamt fyrirsögn.

17. gr.

Á eftir VI. kafla laganna kemur nýr kafli, VI. kafli A, Skráningarkerfi, með sex nýjum greinum, 22. gr. h – 22. gr. m, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (22. gr. h.)

Skráningarkerfi og landsstjórnandi.

Umhverfisstofnun er landsstjórnandi Íslands í skráningarkerfi sem er starfrækt samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

Umhverfisstofnun hefur umsjón með reikningum skráningarkerfisins sem eru í eigu ríkisins og einkaaðila sem lúta lögsögu íslenska ríkisins. Í umsjón með reikningum felst m.a. að stofna og loka reikningum, stýra aðgangi að þeim og veita notendum skráningarkerfisins upplýsingar og aðstoð.

Vottunaraðilar skv. 3. málsl. 1. mgr. 21. gr. b skulu skráðir í skráningarkerfið.

b. (22. gr. i.)

Reikningar.

Rekstraraðilum skv. 7. gr. og flugrekendum skv. 15. gr. er skylt að eiga reikning í skráningarkerfinu. Heimild annarra aðila til að eiga reikning í skráningarkerfinu fer eftir ákvæðum reglugerðar sem sett er á grundvelli 22. gr. m.

Umhverfisstofnun getur hafnað umsókn aðila um stofnun reiknings ef:

a. hann veitir rangar eða ófullnægjandi upplýsingar,

b. aðili eða forsvarsmaður hans er grunaður um eða hefur á síðustu fimm árum verið dæmdur fyrir misferli með losunarheimildir, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra alvarlega glæpi sem reikningurinn gæti hafa verið notaður í,

c. Umhverfisstofnun hefur ástæðu til að ætla að reikningurinn geti verið nýttur við misferli með losunarheimildir, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra alvarlega glæpi.

c. (22. gr. j.)

Tímabundin lokun aðgangs að reikningi.

Umhverfisstofnun er heimilt að loka aðgangi að reikningi í skráningarkerfinu tímabundið ef stofnunin hefur ástæðu til að ætla að:

a. reynt hafi verið að öðlast aðgang án heimildar,

b. öryggi, aðgengi eða trúverðugleika kerfisins hafi verið stefnt í hættu.

Umhverfisstofnun getur lokað aðgangi að reikningi í skráningarkerfinu í allt að fjórar vikur sé rökstuddur grunur um að reikningur hafi verið eða muni verða notaður í tengslum við svik, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra alvarlega glæpi. Að beiðni skrifstofu fjármálagreininga lögreglu er hægt að framlengja tímabil lokunar.

Umhverfisstofnun og Eftirlitsstofnun EFTA geta krafist þess að aðgangi að reikningi sé lokað tímabundið á grundvelli 1. og 2. mgr.

Um heimildir Umhverfisstofnunar til að loka reikningi í skráningarkerfinu fer að öðru leyti samkvæmt ákvæðum reglugerðar sem sett er á grundvelli 22. gr. m.

Kærufrestur vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar skv. 1. mgr. er 30 virkir dagar. Ráðherra skal kveða upp úrskurð eins fljótt og auðið er og eigi síðar en innan fjögurra vikna frá því að gagnaöflun er lokið.

Umhverfisstofnun skal aflétta tímabundinni lokun aðgangs um leið og leyst hefur verið úr þeim annmörkum sem urðu tilefni lokunarinnar.

d. (22. gr. k.)

Tímabundin lokun aðgangs að losunarheimildum.

Umhverfisstofnun getur að eigin frumkvæði eða að beiðni íslenskra lögregluyfirvalda lokað fyrir aðgang að losunarheimildum tímabundið á þeim reikningum skráningarkerfisins sem stofnunin hefur umsjón með:

a. í að hámarki fjórar vikur ef stofnunin hefur grun um að losunarheimildir hafi verið notaðar í tengslum við svik, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra alvarlega glæpi. Framlengja má tímabil lokunar að beiðni skrifstofu fjármálagreininga lögreglu,

b. í samræmi við ákvæði laga sem varða svik, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra alvarlega glæpi.

Umhverfisstofnun skal án tafar gera lögregluyfirvöldum viðvart um lokun aðgangs að losunarheimildum og hafa samstarf við stjórnvöld sem fara með mál skv. 1. mgr. til að fyrirbyggja og koma í veg fyrir starfsemi sem hugsanlega tengist peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.

e. (22. gr. l.)

Vinnsla persónuupplýsinga.

Umhverfisstofnun er ábyrgðaraðili í skilningi laga um persónuvernd við vinnslu persónuupplýsinga í skráningarkerfinu.

Umhverfisstofnun er heimilt að krefja aðila sem eiga reikning í skráningarkerfinu um allar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að tryggja öryggi skráningarkerfisins.

f. (22. gr. m.)

Reglugerð um skráningarkerfi.

Ráðherra skal setja í reglugerð nánari ákvæði um skráningarkerfið. Reglugerðin skal tryggja virkni og öryggi skráningarkerfisins og rétta skráningu losunarheimilda sem og árlegrar losunarúthlutunar. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um tilnefningu viðurkenndra fulltrúa, skilyrði til stofnunar reikninga samkvæmt viðskiptakerfi ESB og reglufylgnireikninga samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842, hvernig rekja megi útgáfu, handhöfn, auk millifærslu losunarheimilda og árlegrar losunarúthlutunar, ógildingu losunarheimilda, hvernig tryggt skuli að trúnaðarkvöð verði virt, gagnkvæma viðurkenningu losunarheimilda, notkun sveigjanleikaákvæða í sambandi við árlega losunarúthlutun, öryggisvarasjóð og aðlaganir auk umfjöllunar um samvinnu og samtengingu við önnur kerfi og samvinnu stjórnvalda í tengslum við öryggismál og afbrot í tengslum við skráningarkerfið.

18. gr.

VII. kafli laganna, Vottun og viðurkenning vottunaraðila, 23.–27. gr., fellur brott, ásamt fyrirsögn.

19. gr.

Á eftir VII. kafla laganna koma tveir nýir kaflar VII. kafli A, Vöktun og skýrslugjöf samkvæmt kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar, með einni grein, 27. gr. a, ásamt fyrirsögn, og VII. kafli B, Nýsköpunarsjóður, með einni nýrri grein, 27. gr. b, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

a. (27. gr. a.)

Vöktun og skýrslugjöf samkvæmt kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar.

Ráðherra setur reglugerð um kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar, m.a. gildissvið, umsjónarríki flugrekstraraðila, vöktun, skýrslugjöf, vottun og faggildingu vottunaraðila og framsalsheimild losunargagna.

b. (27. gr. b.)

Nýsköpunarsjóður.

Ráðherra skal setja reglugerð um starfsemi nýsköpunarsjóðs sem starfræktur er á Evrópska efnahagssvæðinu að því leyti sem nauðsynlegt er vegna skuldbindinga sem Ísland hefur undirgengist samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

20. gr.

33. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Losunarheimildir sem heimilt er að nota.

Ráðherra setur reglugerð um losunarheimildir sem rekstraraðilum og flugrekendum er heimilt að nota til að efna kröfur laga þessara um skil á losunarheimildum skv. 10. og 17. gr. Í reglugerðinni skal m.a. mæla fyrir um skilyrði fyrir og takmarkanir á notkun heimilda og gildistíma slíkra heimilda.

21. gr.

34. gr. laganna fellur brott.

22. gr.

36. gr. laganna fellur brott.

23. gr.

Fyrirsögn X. kafla laganna verður: Almennt um losunarheimildir í viðskiptakerfi ESB.

24. gr.

Í stað tilvísunarinnar „12“ í 1. mgr. 37. gr. laganna kemur: 9.

25. gr.

Eftirfarandi breytingar verðar á 38. gr. laganna:

a. Í stað tilvísananna „13. og 21. gr.“ í fyrri málsl. 2. mgr. kemur: 21. gr. b.

b. Í stað tilvísunarinnar „22. gr. g“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: 22. gr. m.

26. gr.

1. mgr. 39. gr. laganna orðast svo:

Umhverfisstofnun er heimilt að taka gjald fyrir eftirfarandi verkefni sem stofnunin innir af hendi:

1. Útgáfu losunarleyfa, þar á meðal breytingar á losunarleyfum, sbr. 8. gr.

2. Afgreiðslu umsókna rekstraraðila um endurgjaldslausar losunarheimildir, sbr. 2. mgr. 9. gr.

3. Yfirferð og umsýslu skýrslna um breytingar á starfsemisstigi rekstraraðila, sbr. 4. mgr. 9. gr.

4. Yfirferð og umsýslu vegna skýrslna rekstraraðila um losun gróðurhúsalofttegunda, sbr. 10. gr.

5. Afgreiðslu umsókna rekstraraðila um að starfsstöð verði undanþegin gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, sbr. 1. mgr. 14. gr. a.

6. Yfirferð skýrslna um að skilyrði fyrir því að undanskilja starfsstöð gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir séu fyrir hendi, sbr. 6. mgr. 14. gr. a.

7. Afgreiðslu umsókna flugrekenda um endurgjaldslausar losunarheimildir, sbr. 4. mgr. 18. gr.

8. Afgreiðslu umsókna nýrra þátttakenda í flugstarfsemi um endurgjaldslausar losunarheimildir, sbr. 7. mgr. 19. gr.

9. Samþykkt breytinga á vöktunaráætlunum, sbr. 1. mgr. 21. gr. b.

10. Yfirferð og umsýslu vegna skýrslna flugrekenda um losun koldíoxíðs, sbr. 1. mgr. 21. gr. b.

11. Áætlun á losun staðbundinnar starfsemi og flugstarfsemi, sbr. 3. mgr. 21. gr. b.

12. Samþykkt vöktunaráætlana vegna tonnkílómetra í flugstarfsemi, sbr. 2. mgr. og 5. mgr. 21. gr. b.

13. Samþykkt vöktunaráætlana vegna losunar frá flugstarfsemi, sbr. 1. og 5. mgr. 21. gr. b.

14. Yfirferð og umsýslu vegna skýrslna rekstraraðila og flugrekenda um úrbætur, sbr. 5. mgr. 21. gr. b.

15. Stofnun og viðhald reikninga í skráningarkerfi með losunarheimildir, sem og umsýslu vegna skráningar vottunaraðila, sbr. 22. gr. h. Heimilt er að innheimta árgjald sem tekur mið af meðaltalskostnaði við rekstur reiknings í skráningarkerfinu.

16. Afgreiðslu umsókna um gagnkvæma viðurkenningu faggildingar, sbr. 5. mgr. 21. gr. b.

17. Önnur verkefni sem mælt er fyrir um í lögum þessum og reglugerðum settum með stoð í þeim.

27. gr.

Á eftir XII. kafla laganna kemur nýr kafli, XII. kafli A, Stjórnsýslukærur, með einni grein, 39. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Stjórnsýslukærur.

Heimilt er að kæra stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar skv. 8. gr. til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæruna fer samkvæmt þeim lögum sem um úrskurðarnefndina gilda.

Heimilt er að kæra til ráðherra aðrar stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt lögum þessum og reglugerðum sem settar eru með stoð í þeim.

Að því leyti sem annað er ekki sérstaklega tilgreint í lögum þessum fer um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er kærur varðar samkvæmt stjórnsýslulögum.

28. gr.

1. mgr. 40. gr. laganna orðast svo:

Umhverfisstofnun getur lagt dagsektir, allt að 500.000 kr., á hvern þann sem brýtur gegn:

1. 2. mgr. 6. gr. um skyldu til að afhenda Umhverfisstofnun upplýsingar vegna losunarbókhalds.

2. 1. mgr. 8. gr. um skyldu rekstraraðila til að hafa losunarleyfi.

3. 6. mgr. 14. gr. a um skyldu rekstraraðila til að senda skýrslu um að skilyrði 1. mgr. 14. gr. a séu uppfyllt til Umhverfisstofnunar.

4. 1. mgr. 21. gr. b um skyldu flugrekanda til að senda Umhverfisstofnun vöktunaráætlun vegna losunar.

5. 1. mgr. 21. gr. b um skyldu rekstraraðila og flugrekenda til að gera breytingar á vöktunaráætlun.

6. 1. mgr. 21. gr. b um skyldu rekstraraðila og flugrekenda til að senda fullnægjandi og vottaða skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda til Umhverfisstofnunar.

7. 3. mgr. 21. gr. b um skyldu rekstraraðila og flugrekenda til að afhenda Umhverfisstofnun upplýsingar.

8. 1. mgr. 22. gr. i um skyldu rekstraraðila og flugrekenda til að eiga reikning í skráningarkerfi með losunarheimildir.

29. gr.

Í stað tilvísananna „3. mgr. 13. gr. eða 5. mgr. 21. gr.“ og ,,VI. kafla“ í 41. gr. laganna kemur: 1. mgr. 21. gr. b; og: VI. kafla A.

30. gr.

Í stað tilvísunarinnar „9. gr.“ í 1. mgr. 42. gr. laganna kemur: 10. gr.

31. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 43. gr. laganna:

a. Í stað tilvísunarinnar „9“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: 10.

b. Í stað tilvísunarinnar „3. mgr. 14. gr.“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: 2. mgr. 14. gr. a.

c. 5. mgr. orðast svo:

Umhverfisstofnun er heimilt að leggja stjórnvaldssektir á rekstraraðila og flugrekendur sem brjóta gegn:

1. 3. mgr. 8. gr. um skyldu rekstraraðila til að tilkynna Umhverfisstofnun um fyrirhugaðar breytingar á rekstri, hvort sem þær eru tímabundnar eða varanlegar.

2. 20. gr. a um skyldu flugrekanda til að tilkynna Umhverfisstofnun ef hann hyggst leggja niður starfsemi, tímabundið eða varanlega.

3. 1. mgr. 21. gr. b um skyldu rekstraraðila og flugrekanda til að vakta losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsemi sinni.

32. gr.

Í stað tilvísunarinnar „9“ í 44. gr. laganna kemur: 10.

33. gr.

Í stað tilvísananna „13., 21. og 22. gr. a – 22. gr. c“ í fyrri málsl. 1. mgr. 45. gr. laganna kemur: 21. gr. a og 22. gr. i.

34. gr.

Við 47. gr. laganna bætast níu nýir töluliðir, svohljóðandi:

9. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/410 frá 14. mars 2018 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB til að efla kostnaðarhagkvæmar losunarskerðingar og fjárfestingar sem fela í sér litla losun kolefna og á ákvörðun (ESB) 2015/1814.

10. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/841 frá 30. maí 2018 um að fella losun gróðurhúsalofttegunda og upptöku frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt inn í loftslags- og orkurammann fram til ársins 2030 og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 525/2013 og ákvörðun nr. 529/2013/ESB.

11. Reglugerð (ESB) 2018/842 frá 30. maí 2018 um bindandi árlega skerðingu á losun gróðurhúsalofttegunda aðildarríkjanna frá 2021 til 2030 sem stuðlar að loftslagsaðgerðum til að uppfylla skuldbindingar samkvæmt Parísarsamningnum og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 525/2013.

12. Framseld reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2019/1122 frá 12. mars 2019 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB að því er varðar rekstur á skrá sambandsins.

13. Framseld reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2019/1122 frá 12. mars 2019 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB að því er varðar rekstur á skrá sambandsins.

14. Framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/2066 frá 19. desember 2018 um vöktun á losun gróðurhúsalofttegunda og skýrslugjöf um losunina samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB og um breytingu á reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 601/2012.

15. Framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/2067 frá 19. desember 2018 um sannprófun á gögnum og um faggildingu sannprófenda samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB.

16. Framseld reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2019/1603 frá 18. júlí 2019 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB að því er varðar ráðstafanir sem Alþjóðaflugmálastofnunin samþykkti vegna vöktunar, skýrslugjafar og sannprófunar á losun frá flugi í þeim tilgangi að koma hnattrænni markaðstengdri ráðstöfun til framkvæmda.

17. Framseld reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2019/1124 frá 13. mars 2019 sem breytir framseldri reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2019/1122 frá 12. mars 2019 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB að því er varðar rekstur á skrá sambandsins.

35. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þar til uppgjöri Kyoto-bókunarinnar lýkur árið 2023 skulu losunarheimildir sem verða til við bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi eða vegna endurheimtar votlendis í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á því sviði bókfærðar á reikning íslenska ríkisins í skráningarkerfi skv. VI. kafla A.

36. gr.

III. viðauki við lögin fellur brott.

37. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Þó skulu ákvæði IV., VI., X. og XIII. kafla laganna, eins og þau voru fyrir gildistöku laga þessara, gilda um aðgerðir vegna þriðja tímabils viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, ásamt ákvæðum reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli laganna.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta sem unnið var í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu lýtur í fyrsta lagi að innleiðingu tveggja reglugerða, þ.e. reglugerðar (ESB) 2018/841 um að fella losun gróðurhúsalofttegunda og upptöku frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt og reglugerðar (ESB) 2018/842 um bindandi árlega skerðingu á losun gróðurhúsalofttegunda aðildarríkjanna frá 2021 til 2030, sem tekur á losun frá flokkum orku, iðnaðarferla og efna/vörunotkunar, landbúnaðar og úrgangs. Innleiðing reglugerðanna er lykilatriði í samkomulagi Íslands og Noregs við Evrópusambandið um sameiginlegt markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda til 2030 innan ramma Parísarsamningsins. Í öðru lagi verður með frumvarpinu innleidd tilskipun (ESB) 2018/410 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB til að efla kostnaðarhagkvæmar losunarskerðingar og fjárfestingar sem fela í sér litla losun kolefna og á ákvörðun (ESB) 2015/1814. Um er að ræða breytingar á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (e. Emissions Trading System, ETS) á fjórða tímabili viðskiptakerfisins sem varir frá 2021 til 2030. Í þriðja lagi verður sett ákvæði varðandi gildissvið, vöktun og skýrslugjöf samkvæmt CORSIA-kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) til þess að vakta, gefa skýrslu um og fá vottun fyrir losun frá flugi. Nauðsynlegt er að innleiða skyldurnar í lög svo að skýrt verði kveðið á um skyldu flugrekenda samkvæmt hnattrænu kerfi ICAO til þess að vakta, gefa skýrslu og fá vottun samkvæmt gildissviði kerfis ICAO en vöktun samkvæmt kerfinu átti að hefjast í ársbyrjun 2019. Að síðustu verða gerðar breytingar á VI. kafla laga um loftslagsmál um skráningarkerfið til þess að innleiða breytingar í kjölfarið á útgáfu reglugerðar (ESB) 2019/1122 sem er sett til viðbótar við tilskipun 2003/87/EB hvað varðar virkni skráningarkerfis Evrópusambandsins.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Reglugerð (ESB) 2018/841 og reglugerð (ESB) 2018/842.

Ísland, Noregur og Evrópusambandið hafa komist að samkomulagi um að stefna að sameiginlegu markmiði varðandi skuldbindingar innan ramma Parísarsamningsins, eins og heimild er fyrir í Parísarsamningnum. Efnislegt samkomulag náðist í desember 2018 en formlega var gengið frá samkomulaginu með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar 25. október 2019. Aðilar samkomulagsins eru ásáttir um að stefna að því að minnka losun gróðurhúsalofttegunda um 40% til ársins 2030 miðað við árið 1990 og að markmiðinu verði náð með sameiginlegri framkvæmd sem felst í því að 30 ríki skuldbinda sig sem heild gagnvart alþjóðasamfélaginu til að ná því markmiði. Kröfur á einstök ríki fara síðan eftir innri reglum. Viðleitni ESB við að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda innan ramma Parísarsamningsins eftir 2020 byggist að mestu á fjórum gerðum sambandsins:

1. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB frá 13. október 2003 um að koma á fót kerfi fyrir viðskipti með heimildir sem nær yfir losun m.a. frá kolaorkuverum, stóriðju og flugi.

2. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/842 um bindandi árlega skerðingu á losun gróðurhúsalofttegunda aðildarríkjanna frá 2021 til 2030 sem stuðlar að loftslagsaðgerðum til að uppfylla skuldbindingar samkvæmt Parísarsamningnum og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 525/2013. Reglugerðin fjallar um losun sem fellur utan gildissviðs viðskiptakerfisins, m.a. frá samgöngum, sjávarútvegi, landbúnaði, meðferð úrgangs og iðnaði sem er utan gildissviðs viðskiptakerfisins.

3. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/841 um að fella losun gróðurhúsalofttegunda og upptöku frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt inn í loftslags- og orkurammann fram til ársins 2030 og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 525/2013 og ákvörðun nr. 529/2013/ESB. Reglugerðin nær yfir losun og kolefnisbindingu vegna landnotkunar og skógræktar svokallaðan LULUCF-hluta.

4. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/1999 frá 11. desember 2018 um stjórnun orkusambandsins og aðgerða í loftslagsmálum, um breytingu á reglugerðum Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 663/2009 og (EB) nr. 715/2009, tilskipunum Evrópuþingsins og ráðsins 94/22/EB, 98/70/EB, 2009/31/EB, 2009/73/EB, 2010/31/ESB, 2012/27/ESB og 2013/30/ESB, tilskipunum ráðsins 2009/119/EB og (ESB) 2015/652 og um niðurfellingu á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 525/2013 sem tekur við af reglugerð ESB nr. 525/2013 um sama efni, sem innleidd var sem hluti af samkomulagi Íslands við ESB um sameiginlegar efndir á öðru tímabili Kyoto-bókunarinnar.

Síðastnefnda reglugerðin er tekin inn í EES-samninginn með bókun 31 að hluta, þ.e. þau ákvæði sem lúta að bókhaldi og skýrslugjöf varðandi loftslagsmál. Tekið skal fram að orkuhluti gerðarinnar stendur utan við samkomulagið við ESB.

Með samkomulagi við ESB taka Ísland og Noregur sjálfviljug upp ofangreindar innri reglur ESB varðandi loftslagsmál sem falla utan EES-samningsins en leggja ekki fram sjálfstætt tölulegt markmið um samdrátt í losun innan ramma Parísarsamningsins. Í 5. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði sem ætlað er að innleiða reglugerðir (ESB) 2018/841 um landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt og (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð þar sem lagastoð fyrir upptöku þeirra er ekki að finna í íslenskri löggjöf, en upptaka og innleiðing þeirra er lykilatriði í samkomulaginu við Evrópusambandið. Reglugerðirnar verða teknar upp í bókun 31 við EES-samninginn sem kveður á um samvinnu ríkjanna utan fjórþætta frelsisins. Alþingi samþykkti 5. mars sl. tillögu til þingsályktunar um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 269/2019 um breytingu á bókun 31 (samvinna á sérstökum sviðum utan marka fjórþætta frelsisins) við EES-samninginn (sameiginlegar efndir samkvæmt Parísarsamningnum fyrir árin 2021–2030), sbr. 374. mál.

2.2. Tilskipun (ESB) 2018/410, reglugerð (ESB) 2019/1122.

Í frumvarpinu er að finna breytingar sem eru tilkomnar vegna innleiðingar tilskipunar (ESB) 2018/410 sem gildir á fjórða tímabili viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, frá 2021 til 2030. Nauðsynlegt er að leiða breytingarnar í íslensk lög sem fyrst þar sem þær fela í sér heimildir til að innleiða afleiddar gerðir ESB á grundvelli tilskipunar (ESB) 2018/410 en fjölmargar gerðir eru væntanlegar í EES-samninginn vegna upphafs fjórða tímabils viðskiptakerfisins. Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur einnig lagt á það áherslu að EES-/EFTA-ríkin innleiði tilskipunina og afleiddar gerðir svo fljótt sem verða má svo að ESA geti formlega hafið vinnu fyrir EES-/EFTA-ríkin á grundvelli gerðanna. Samkvæmt nýrri undirgrein við 1. mgr. 11. gr. tilskipunar (ESB) 2018/410 áttu aðildarríkin að senda skrá yfir starfsstöðvar sem falla undir tilskipunina fyrir 30. september 2019. Í skránni eru upplýsingar um framleiðslustarfsemi, flutning varma- og lofttegunda, raforkuframleiðslu og losun í undirstöðvum á næstliðnum fimm árum fyrir framlagningu hennar. Tekið er fram í ákvæðinu að einungis stöðvar sem slíkar upplýsingar séu lagðar fram fyrir skuli fá úthlutun losunarheimilda án endurgjalds. ESA gegnir starfi framkvæmdastjórnarinnar fyrir EES-/EFTA-ríkin og mun því yfirfara samsvarandi skrár EES-/EFTA-ríkjanna. ESA hefur lýst því yfir að stofnunin muni ekki geta tekið við og farið yfir skrárnar frá EES-/EFTA-ríkjunum fyrr en hún hefur fengið lögformlega heimild til þess. Slík formleg heimild fæst ekki fyrr en löggjöf sem innleiðir tilskipunina hefur tekið gildi og stjórnskipulegum fyrirvara verið aflétt. Það er því ljóst að miklir hagsmunir eru í húfi fyrir rekstraraðila hér á landi sem falla undir gildissvið viðskiptakerfisins.

2.3. CORSIA-kerfi Alþjóðaflugmálastofnunar.

Til þess að innleiða hnattrænt samkomulag er í 19. gr. frumvarpsins (27. gr. a) lagt til að sett verði ákvæði sem kveður á um vöktunarskyldur flugrekenda vegna alþjóðaflugs samkvæmt kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) til þess að vakta, gefa skýrslu um og fá vottun fyrir losun frá alþjóðaflugi. Sjá nánari umfjöllun í kafla 3.3.

3. Meginefni frumvarpsins.

3.1. Sameiginlegar efndir og losunarmarkmið til 2030.

Ísland hefur gert samkomulag við Evrópusambandið og Noreg um sameiginlegt markmið um 40% samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda samkvæmt Parísarsamningnum til 2030 miðað við losun 1990. Stefnt er að 43% samdrætti í losun innan þeirra geira sem falla undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir miðað við losun 2005 en um 40% losunar Íslands fellur undir viðskiptakerfið. Losun innan viðskiptakerfisins er ekki á ábyrgð einstakra ríkja heldur þeirra fyrirtækja sem falla undir viðskiptakerfið. Losun utan viðskiptakerfisins þarf að dragast saman um 30% miðað við 2005. Búið er að reikna út hvað hvert ríki þarf að draga saman í losun gróðurhúsalofttegunda svo að markmiðinu verði náð. Reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð kveður nánar á um skuldbindingar aðildarríkjanna hvers um sig, að því er varðar lágmarksframlag þeirra á tímabilinu 2021–2030. Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að komi nýr kafli, III. kafli A, sem kveði á um skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum til 2030. Í kaflanum verða tvær greinar sem munu gera kleift að innleiða reglugerðir Evrópusambandsins samkvæmt samkomulagi við Evrópusambandið og Noreg um sameiginlegar efndir til ársins 2030. Skuldbindingartímabilinu er skipt upp í tvö uppgjörstímabil, 2021–2025 og 2026–2030.

Reglugerð (ESB) 2018/841 um að fella losun gróðurhúsalofttegunda og upptöku frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt.

Í reglugerðinni er kveðið á um skyldur aðildarríkja varðandi landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt sem eiga að tryggja að skuldbindingum Evrópusambandsins verði náð hvað varðar samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda á tímabilinu 2021–2030. Samkvæmt gerðinni þarf að tryggja að aðgerðir á nytjalandi, svo sem skógrækt, landgræðsla og framræsla og endurheimt votlendis, stuðli að minnkaðri losun og aukinni kolefnisbindingu en ekki aukinni losun. Reglugerðin kveður einnig á um bókhaldsreglur um losun og bindingu vegna landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar og reglur varðandi mat á því hvort aðildarríki uppfylli skyldur sínar samkvæmt reglugerðinni. Ísland þarf sérstaka aðlögun vegna þess hve skógar eru lengi að vaxa á Íslandi. Gerðin gerir ráð fyrir 20–30 ára vaxtartímabili en Ísland fær aðlögun um að reiknað verði með 50 ára vaxtartímabili í samræmi við þau viðmið sem Ísland hefur fengið samþykkt innan loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna.

Reglugerð (ESB) 2018/842 um bindandi árlega skerðingu á losun gróðurhúsalofttegunda aðildarríkjanna frá 2021 til 2030 sem stuðlar að loftslagsaðgerðum til að uppfylla skuldbindingar samkvæmt Parísarsamningnum. (Effort sharing Regulation, ESR; reglugerð um sameiginlega ábyrgð.)

Í reglugerðinni er kveðið á um skyldubundið lágmarksframlag aðildarríkja svo að ná megi markmiði Evrópusambandsins í samdrætti á losun gróðurhúsalofttegunda fyrir tímabilið 2021–2030. Einnig eru í reglugerðinni settar fram reglur um úthlutun og uppgjör losunarheimilda til aðildarríkjanna, ásamt reglum um eftirfylgni og afleiðingar þess að aðildarríki uppfylli ekki skuldbindingar sínar. Í reglugerðinni er skuldbindingartímabilinu skipt í tvö uppgjörstímabil, þ.e. 2021–2025 og 2026–2030. Að loknu hvoru uppgjörstímabili, 2027 og 2032, skulu aðildarríkin gera upp losun sína í samræmi við losunarbókhald sitt. Reglugerðin tekur til losunar frá orku, þ.m.t. í samgöngum og sjávarútvegi, frá iðnaðarferlum og efna-/vörunotkun, landbúnaði og úrgangi en ekki til losunar sem fellur undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir eða til losunar og bindingar gróðurhúsalofttegunda frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt. Í I. viðauka reglugerðarinnar er tilgreint hversu mörg prósent hvert aðildarríki skuli að lágmarki draga úr losun gróðurhúsalofttegunda sem fellur undir gildissvið hennar á tímabilinu 2021–2030, miðað við losun árið 2005. Hvað Ísland varðar verður sú tala 29% en tala fyrir einstök ríki er fengin með samræmdum reikniaðferðum þar sem m.a. er tekið tillit til þjóðarframleiðslu á mann og kostnaðarhagkvæmni þeirra aðgerða sem hægt er að ráðast í til að ná fram samdrætti í losun.

Aðildarríki skulu tryggja að árleg losun gróðurhúsalofttegunda á árunum 2021–2029 fari ekki yfir skilgreind mörk sem eru línuleg frá 2020, byggð á meðaltalslosun á árunum 2016–2018, og lýkur árið 2030 á markmiði hvers aðildarríkis. Losunarúthlutanir verða reiknaðar út fyrir tímabilið og munu byggjast á ítarlegri úttekt á losunarbókhaldi ríkja. Kveðið er á um ýmsa möguleika til sveigjanleika í viðleitni ríkja til að standast skuldbindingar sínar.

Ríki geta fengið lánuð allt að 10% af árlegum losunarúthlutunum komandi árs á tímabilinu 2021–2025 og allt að 5% á árunum 2026–2029. Í þeim tilvikum sem losun ríkis fyrir tiltekið ár er minni en sem nemur árlegri losunarúthlutun er því heimilt að nýta umfram úthlutun til að standast skuldbindingar sínar síðar, fram til ársins 2030. Þá mega ríki millifæra allt að 5% af árlegri losunarúthlutun sinni á árunum 2021–2025 til annarra aðildarríkja sem geta nýtt úthlutunina og allt að 10% fyrir árin 2026–2030. Ríki sem ekki eru á réttri leið miðað við skuldbindingar geta nýtt þessa heimild til að semja um að fá millifært frá ríkjum sem standa betur en skuldbindingar þeirra krefjast. Ríki geta fengið heimild til að færa tiltekið magn losunarheimilda úr viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir til að standa við skuldbindingar sínar samkvæmt reglugerðinni og einnig að nýta samdrátt í losun vegna skógræktar og landnotkunar. Misjafnt er hversu há sú heimild er fyrir einstök ríki. Hvað Ísland varðar nemur fyrrnefnda heimildin 4% losunar innan gildissviðs reglugerðarinnar en varðandi skógrækt og landnotkun 0,2 milljón tonn koldíoxíðsígilda fyrir tímabilið.

Komi í ljós í kjölfar árlegs mats á framvindu ríkis varðandi losun að hún sé ófullnægjandi skal ríkið skila aðgerðaáætlun innan þriggja mánaða. Í slíkri áætlun skal gerð grein fyrir aðgerðum sem ríkið ætlar að framkvæma til að uppfylla skuldbindingar sínar. Árin 2027 og 2032 mun verða metið hvort ríki hafi staðist skuldbindingar sínar hvað varðar árlega losun innan hvers fimm ára tímabils. Komi í ljós að svo sé ekki gildir eftirfarandi: Umfram losun viðkomandi árs í koldíoxíðsígildum verður margfölduð með stuðlinum 1,08 og bætist við losun næsta árs og ríkinu verður óheimilt að millifæra árlega losunarúthlutun til annarra ríkja þar til það uppfyllir skuldbindingar sínar.

Reglur um uppgjör samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842 er að finna í reglugerð (ESB) 2019/1124 sem breytir reglugerð (ESB) 2019/1122 hvað varðar virkni skráningarkerfis sambandsins samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842. Þrátt fyrir að uppgjör losunarheimilda fari aðeins fram tvisvar á skuldbindingartímabilinu, fyrir hvort uppgjörstímabil (2027 og 2032), skal að auki endurskoða gögn um losun gróðurhúsalofttegunda árlega.

Tölur um reglufylgni skulu einnig ákvarðaðar árlega. Nauðsynlegt er að taka reglugerðina upp í EES-samninginn með aðlögun í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Um er að ræða aðlögun um hvaða kröfur verða gerðar til Íslands og Noregs varðandi samdrátt í losun til 2030 og hve mikinn sveigjanleika ríkin hafa til þess að færa heimildir á milli kerfa.

Varasjóður.

Til að stuðla að því að markmiðum um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda á tímabilinu 2021–2030 náist verður stofnaður varasjóður með 107 milljónum koldíoxíðígildum. Ríki geta nýtt sér varasjóðinn ef verg þjóðarframleiðsla ríkisins árið 2016 er undir meðallagi ESB 2013 og ef heildarlosun ríkisins á árunum 2013–2020 er lægri en árleg losunarúthlutun á sama tímabili og heildarlosun þess á árunum 2026–2030 er umfram árlega losunarúthlutun, eftir að búið er að taka tillit til sveigjanleikaákvæða.

3.2. Tilskipun (ESB) 2018/410.

Breyta verður lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, svo að hægt verði að innleiða tilskipun (ESB) 2018/410 sem uppfærir efni tilskipunar 2003/87/EB um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir fyrir fjórða tímabil viðskiptakerfisins sem hefst árið 2021. Evrópusambandið hefur gefið út að viðskiptakerfi með losunarheimildir sé lykiltól til markmiðum Parísarsamningsins 2030 verði náð en ESB gerir kröfu um að geirar sem heyra undir viðskiptakerfi með losunarheimildir verði að draga úr losun um 43% miðað við losun árið 2005. Þær breytingar á viðskiptakerfinu, sem ráðist verður í nú, eru gerðar til að stuðla að því að þeim markmiðum verði náð. Breytingar á tilskipun 2003/87/EB kalla einnig á breytingar á fjölmörgum afleiddum gerðum sem hafa verið útgefnar á grundvelli hennar. Stefnt er að því að einfalda reglur og draga úr stjórnsýslubyrði án þess þó að draga úr öryggi og trúverðugleika viðskiptakerfisins. Helstu breytingar í uppfærðri tilskipun fyrir fjórða tímabil viðskiptakerfisins eru:

– Áfram er gert ráð fyrir endurgjaldslausri úthlutun losunarheimilda þrátt fyrir að uppboð á losunarheimildum eigi að vera almenna reglan en árlegur línulegur samdráttur mun aukast úr 1,74% í 2,2%. Það þýðir í raun að úthlutuðum heimildum fækkar árlega um 2,2% í stað 1,74%. Í heild er gert ráð fyrir að úthluta 6 milljörðum heimilda endurgjaldslaust á tímabilinu 2021–2030.

– Uppfæra þarf skrá yfir starfsstöðvar í viðskiptakerfinu sem eiga rétt á endurgjaldslausri úthlutun. Skráin verður enn fremur uppfærð á fimm ára fresti í stað 10 ára.

– Úthlutað verður tvisvar á tímabilinu í stað einu sinni. Það verður gert til að endurspegla betur raunverulega framleiðni rekstraraðila.

– Svokölluð árangursviðmið (e. benchmark), sem eru 54, verða endurskoðuð á hvoru úthlutunartímabili, sem verða annars vegar frá 2021 til 2025 þar sem notuð verða gögn um losun frá 2016 og 2017 og hins vegar frá 2026 til 2030 þar sem notuð verða gögn um losun frá 2021 og 2022. Þetta verður gert svo að árangursviðmið endurspegli betur framþróun í tækni.

– Þeir geirar sem eru á kolefnislekalista (e. Carbon leakage) fá 100% úthlutun en meiri áhersla verður lögð á þá geira sem eru í mestri hættu á kolefnisleka. Aðrir geirar verða teknir út í áföngum frá 2026 og fara úr 30% endurgjaldslausri úthlutun niður í 0% 2030.

– Stofnaðir verða tveir sjóðir, sjóður nýsköpunar og sjóður nútímavæðingar, til að styðja orkufrekan iðnað til að mæta þeim tækni- og fjármögnunaráskorunum að færast yfir í lágkolefnahagkerfi. Sjóði nútímavæðingar er m.a. ætlað að nútímavæða orkukerfi og bæta orkunýtni í aðildarríkjum þar sem verg landsframleiðsla á mann á markaðsvirði var undir 60% af meðaltali sambandsins á árinu 2013.

Fyrrgreindar breytingar hafa í för með sér talsverðar breytingar á lögum um loftslagsmál, aðallega á IV., VI. og VII. kafla. Þeir kaflar laganna sem fjalla um viðskiptakerfi með losunarheimildir eru gerðir aðgengilegri með því einfalda framsetningu lagaákvæða um viðskiptakerfið í lögunum og færa framkvæmdahluta EES-gerðanna í reglugerðir sem settar verða á grundvelli laganna. Ákveðið var því að fella brott nokkrar greinar IV. kafla og breyta öðrum en fella VI. og VII. kafla brott og bæta við nýjum köflum til innleiðingar reglna er snúa að fjórða tímabili viðskiptakerfisins.

3.3. Kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar.

Sett verður í lögin ákvæði sem er ætlað að innleiða skyldur samkvæmt kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) sem snýst um að vakta, gefa skýrslu um og fá vottun fyrir losun frá flugi til þess að innleiða hnattrænt samkomulag.

Ákvæði til bráðabirgða V við loftslagslög var sett með lögum nr. 14/2018 til þess að innleiða mætti reglugerð (ESB) 2017/2392 sem kveður á um takmarkað gildissvið viðskiptakerfisins í flugi til ársins 2023. Reglugerð (ESB) 2017/2392 var sett í þeim tilgangi að liðka fyrir því að hnattrænu samkomulagi um losun gróðurhúsalofttegunda frá flugstarfsemi yrði komið á. Aðildarríki ICAO samþykktu á 39. allsherjarþingi stofnunarinnar árið 2016 að komið yrði á hnattrænu kerfi um samdrátt í losun frá flugi. Kerfið kallast Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA). CORSIA byggist á sambærilegri hugmyndafræði og viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir því að kerfinu er ætlað að draga úr áhrifum af losun koldíoxíðs frá flugumferð og styður þar með við markmið Parísarsamningsins og Kyoto-bókunarinnar að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og sporna við hnattrænni hlýnun.

3.3.1. Innleiðing og meginþættir.

CORSIA-kerfið er útfært í nýjum 4. kafla, viðauka 16 við Chicago-sáttmálann. Kerfið gerir ráð fyrir að allir flugrekendur sem starfrækja millilandaflug vakti losun koldíoxíðs og skili vottaðri skýrslu sem verður yfirfarin af lögbæru stjórnvaldi. Lögbært stjórnvald er ábyrgt fyrir því að útbúa skýrslu sem inniheldur samantekt á gögnum og skila til ICAO. Eins og áður segir er mjög mikilvægt að vöktun, vottun og skýrslugjöf miðist við ársbyrjun 2019 þar sem losunargögn frá 2019 og 2020 verða notuð við útreikninga á því hvað hver flugrekandi þarf að bæta upp mikla losun.

Frá 2021 til 2035 er flugrekendum gert skylt að gera upp sína hlutdeild í heildaraukningu losunar frá flugi með losunarheimildum sem verða til vegna viðurkenndra verkefna sem jafngilda bindingu koldíoxíðs. Þátttaka í uppgjöri er valfrjáls fram til ársins 2027 og ríki hafa frest til 30. júní ár hvert til að tilkynna um þátttöku á næsta ári á eftir. Vert er að ítreka að þrátt fyrir að þátttaka í uppgjöri sé valfrjáls fyrstu árin er flugrekendum eftir sem áður skylt að sinna vöktun, vottun og skýrslugjöf.

Ísland er aðili að samtökum flugmálayfirvalda í Evrópu (ECAC) ásamt 43 öðrum Evrópuríkjum og á fundi flugmálayfirvalda í Bratislava dagana 1.–3. september 2016 samþykktu öll ECAC-löndin viljayfirlýsingu um þátttöku á valfrjálsa tímabilinu.

3.3.2. Samspil á milli CORSIA og viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir.

Áfram er gert ráð fyrir að viðskiptakerfið verði starfrækt í flugi á EES-svæðinu, þrátt fyrir CORSIA. Til að koma í veg fyrir tvíverknað flugrekenda og lögbærra stjórnvalda er það stefna framkvæmdastjórnar ESB að reglur CORSIA verði innleiddar sem viðbót við núverandi tilskipun sambandsins um viðskiptakerfið. Þættir CORSIA sem snúa að landfræðilegu gildissviði og tilkynningum til ICAO munu koma til fyllingar við núverandi ákvæði (ákvæði 28 c í tilskipun 2003/87/EB) án þess að breyta því og verða innleiddir með reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2019/1603 frá 18. júlí 2019 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB að því er varðar ráðstafanir sem Alþjóðaflugmálastofnunin samþykkti vegna vöktunar, skýrslugjafar og sannprófunar á losun frá flugi í þeim tilgangi að koma hnattrænni markaðstengdri ráðstöfun til framkvæmda. Gildissvið CORSIA er víðara en gildissvið samkvæmt tilskipun 2003/87/EB. Flugrekendur skulu skila skýrslu um vöktun losunar:

– frá flugi á milli flugvalla innan EES og þriðju ríkja, t.d. París – Marrakesh,

– losun frá flugi á milli flugvalla aðildarríkja og flugvalla á „ystu svæðum“ (e. outermost regions),

– hjálendum og yfirráðasvæðum aðildarríkja, t.d. Írland – Grænland, og

– flug á milli flugvalla á „ystu svæðum“, hjálendum og yfirráðasvæðum aðildarríkja og flugvalla í þriðju ríkjum eða á „ystu svæðum“, hjálendum og yfirráðasvæðum aðildarríkja (t.d. Grænland – Kanada).

Að auki er mælt með því að flugrekendur vakti og skili skýrslu um flug á milli tveggja þriðju ríkja, t.d. Kanada – Mexíkó. Það er flugrekendum í hag að vakta og skila skýrslu um alla losun sína, þ.m.t. losun á milli tveggja þriðju ríkja, svo að hún verði meðtalin við útreikning á því hvað hver flugrekandi þarf að bæta upp mikla losun.

Þættir CORSIA, sem að snúa að vöktun, skýrslugjöf, vottun og faggildingu, koma fram í nýjum reglugerðum um vöktun og skýrslugjöf annars vegar, þ.e. (ESB) 2018/2066 sem breytti reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 601/2012, og um vottun og faggildingu vottunaraðila hins vegar, þ.e. (ESB) 2018/2067) sem breytti reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 600/2012. Þessar reglugerðir munu gilda frá 1. janúar 2021. Skylda til að hefja vöktun kemur fram í 76. gr. reglugerðar (ESB) 2018/2066 um vöktun og skýrslugjöf hófst frá og með 1. janúar 2019. Markmiðið er að sömu reglur varðandi vöktun og skýrslugjöf gildi fyrir viðskiptakerfið og CORSIA til að einfalda regluverkið fyrir flugrekendur og taka reglugerðirnar mið af fyrstu útgáfu alþjóðlegra staðla og ráðlagðra starfshátta (e. Standards and Recommended Practices, SARPs) sem samþykkt var af ICAO 27. júní 2018.

Evrópusambandið styður dyggilega við áætlanir ICAO um að setja á fót og hrinda af stað CORSIA, hnattræna kerfinu sem mun gilda um alþjóðaflug, en ESB hefur þrisvar gert breytingar á reglum um viðskiptakerfið í flugi í þeim tilgangi að liðka fyrir og stuðla að árangri innan ICAO við hnattrænu ráðstöfunina. Gert er ráð fyrir að innleiða CORSIA-kerfið í tveimur skrefum innan ESB. Annars vegar verða viðeigandi lagaákvæði sett í þrjár afleiddar gerðir og hins vegar verða gerðar breytingar á viðskiptakerfinu með hefðbundinni lagasetningu. Ísland sem þátttakandi í viðskiptakerfi ESB mun innleiða reglur ESB sem útfæra reglur ICAO í gegnum EES-samninginn.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í greinargerð með frumvarpi til laga um loftslagsmál er að finna ítarlega greiningu á mögulegum áhrifum reglna viðskiptakerfisins á stjórnarskrá. Þær breytingar sem lagt er til að verði gerðar á lögunum nú, vegna innleiðingar endurskoðaðra reglna um viðskiptakerfið á fjórða tímabili þess, ganga ekki lengra en þau ákvæði sem voru innleidd 2012 og er því vísað til umfjöllunar í III. kafla greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012.

Innleiðing reglugerða (ESB) 2018/841 um landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt og (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð gerir Íslandi kleift að standa við alþjóðlegar skuldbindingar samkvæmt Parísarsamningnum og markmiði um losun gróðurhúslofttegunda til 2030.

5. Samráð.

Frumvarpið var unnið í náinni samvinnu við Umhverfisstofnun enda gegnir stofnunin mikilvægu hlutverki sem lögbært stjórnvald samkvæmt viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og sem landsstjórnandi skráningarkerfisins.

5.1. Samráð við hagsmunaaðila.

Umhverfisstofnun hefur upplýst rekstraraðila staðbundinnar starfsemi, sem taka þátt í viðskiptakerfinu, um yfirvofandi breytingar á kerfinu á fjórða tímabili, m.a. var haldinn upplýsingafundur um væntanlegar breytingar haustið 2018. Umhverfisstofnun hélt einnig upplýsingafund fyrir flugrekstraraðila í lok árs 2018 þar sem flugrekstraraðilar voru upplýstir um auknar vöktunarskyldur frá og með 1. janúar 2019 vegna CORSIA-kerfis Alþjóðaflugmálastofnunarinnar. Flugrekstraraðilar voru upplýstir um að það væri þeim í hag að vakta losun frá alþjóðaflugi sem félli ekki undir viðskiptakerfið þar sem það magn þeirrar losunar kæmi til útreiknings í CORSIA þegar gerð yrði krafa um að flugrekendur gerðu upp hlutdeild sína í heildaraukningu losunar frá flugi með losunarheimildum samkvæmt CORSIA.

Skjal með áformum um lagasetningu var birt í samráðsgátt stjórnvalda 30. september 2019 til 14. október 2019 (mál nr. S-239/2019). Hagsmunaaðilum var send tilkynning þess efnis að skjal með áformum um lagasetningu hefði verið sett í samráðsgáttina. Ein umsögn barst um áformaskjalið, frá ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera, skv. lögum nr. 27/1999. Í umsögninni var bent á að fjalla mætti um hvaða atvinnugreinar sé að ræða sem falli undir viðskiptakerfið og áætlaðan fjölda og stærð þeirra fyrirtækja sem verða fyrir áhrifum af lagasetningunni. Texta þess efnis hefur verið bætt við frumvarpið.

Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda frá 22. nóvember 2019 til 6. desember 2019 (mál nr. S-36/2019) og var hagsmunaaðilum gert viðvart. Fimm umsagnir bárust um frumvarpið frá eftirtöldum aðilum: Verne Global hf., Norðuráli ehf., Orkuveitu Reykjavíkur, Landgræðslunni og Náttúruverndarsamtökum Íslands.

Athugasemdir Orkuveitu Reykjavíkur og Norðuráls ehf. lutu m.a. að því að stjórnvöld myndu kanna hvernig hægt væri að breyta lögunum svo að mögulegt yrði að tengja aðferð CarbFix-verkefnis Orkuveitu Reykjavíkur um bindingu kolefnis við reglur viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Reglurnar, eins og þær væru settar fram nú, leiddu til þess að fyrirtæki þyrfti að greiða tvisvar fyrir sömu losun, því að sú losun sem yrði bundin með CarbFix-aðferðinni kæmi ekki til frádráttar í bókhaldi fyrir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Þess skal getið að viðræður standa yfir með ESB um með hvaða hætti CarbFix-verkefnið geti fallið undir viðskiptakerfið og komið þar til frádráttar.

Ákvæði um nýsköpunarsjóð fékk jákvæða umsögn þar sem íslensk fyrirtæki hefðu nú möguleika á því að sækja um styrki vegna umhverfisvænna lausna.

Lagt var til að skilgreining bindingar kolefnis úr andrúmslofti yrði rýmkuð svo að skilgreining ákvæðisins rúmaði allar þær tæknilausnir sem eru til staðar. Tekið var tillit til þeirrar athugasemdar og skilgreiningunni breytt í frumvarpinu.

Landgræðslan gerði athugasemd við ákvæði laganna um losunarbókhald Íslands og hlutverk og ábyrgð stofnana á því, sem og heimild Umhverfisstofnunar til álagningar dagsekta. Ráðuneytið vill hvað þetta varðar taka fram að það er vandkvæðum bundið að greina á milli þeirra stofnana sem ótvírætt ber skylda til að safna upplýsingum til Umhverfisstofnunar og annarra. Það er því mat ráðuneytisins að látið verði nægja að telja þær stofnanir upp í reglugerð sem ber að skila gögnum til Umhverfisstofnunar.

Náttúruverndarsamtök Íslands óskuðu eftir því að skýrt yrði betur hvernig samstarfi Íslands við Evrópusambandið og Noreg væri háttað varðandi sameiginlegt markmið samkvæmt Parísarsamningnum og af hverju Ísland fengi á sig kröfu upp á 29% samdrátt í losun en Noregur 40% og hvernig það rímaði við markmið stjórnvalda um að ná 40% samdrætti í losun til 2030. Ráðuneytið tók undir athugasemd Náttúruverndarsamtakanna og bætti setningarliðnum „að lágmarki“ við 1. mgr. 6. gr. a, sbr. 5. gr. frumvarpsins. Ákvæðið felur því í sér að stefnt skuli að meiri samdrætti í losun en 29%, þ.e. 40% líkt og fram kemur í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar frá 30. nóvember 2017.

Í I. viðauka reglugerðar um sameiginlega ábyrgð er tilgreint hversu mörg prósent hvert aðildarríki skuli að lágmarki draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Markmið einstakra ríkja var reiknað eftir samræmdum reikniaðferðum þar sem m.a. var tekið tillit til þjóðarframleiðslu á mann og kostnaðarhagkvæmni þeirra aðgerða sem hægt væri að ráðast í í viðkomandi ríki til að ná fram samdrætti í losun. Samkvæmt þeirri reiknireglu er krafa um að Íslands dragi saman losun um 29% til ársins 2030 miðað við 2005 en Noregur um 40% í þeim geirum sem falla utan viðskiptakerfis með losunarheimildir.

Verne Global hf. vakti athygli á því að fyrirtæki væri einungis ábyrgt fyrir 0,0019% losun gróðurhúsategunda frá þeim iðnaði sem félli undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Það væri því villandi að hafa fyrirtækið á lista í greinargerð frumvarpsins með fyrirtækjum sem samanlagt væru ábyrg fyrir um 40% af heildarlosun Íslands. Verne Global hf. er hins vegar eitt þeirra fyrirtækja sem falla undir viðskiptakerfið og því rétt að geta þess í upptalningu þó að losun fyrirtækisins sé aðeins lítill hluti af samanlagðri heildarlosun þeirra fyrirtækja sem falla undir viðskiptakerfið.

5.2. Samráð við Alþingi.

Reglulegt samráð hefur verið haft við Alþingi vegna samkomulags við Evrópusambandið og Noreg um sameiginlega framkvæmd 30 ríkja á markmiðum Parísarsamningsins til ársins 2030. Drög að samkomulaginu voru kynnt á sameiginlegum fundi utanríkismálanefndar og umhverfis- og samgöngunefndar 30. nóvember 2018. Gerðirnar voru kynntar fyrir umhverfis- og samgöngunefnd 26. febrúar 2019 og sendar utanríkismálanefnd til skoðunar þar sem þær kalla á lagabreytingar. Í bréfi utanríkismálanefndar, dags. 15. maí 2019, kemur fram að gerðirnar hafi fengið efnislega umfjöllun í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og umhverfis- og samgöngunefnd án athugasemda. Í bréfinu segir m.a.: „Að því er varðar stjórnskipuleg álitamál gerðanna kveða þær allar á um eftirlit og framfylgd af hálfu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og Evrópudómstólsins. Aðlaga þarf gerðirnar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins með þeim hætti að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) sinni því hlutverki gagnvart Íslandi og Noregi. Fyrst og fremst er um að ræða upplýsingagjöf til ESA en einnig að stofnunin geti lagt fyrir aðildarríkin leiðréttingaráætlun ef aðildarríkin uppfylla ekki þau markmið sem þau hafa skuldbundið sig til að ná varðandi samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda.“

6. Mat á áhrifum.

Ljóst er að byggja þarf betur upp loftslagsbókhald Íslands til að mæta þeim kröfum sem eru settar í reglugerðum ESB um sameiginlega ábyrgð og landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt. Þar mun mæða mest á stofnunum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins: Umhverfisstofnun, Landgræðslunni og Skógræktinni, en fjölmargar stofnanir og aðrir aðilar þurfa að leggja til upplýsingar í bókhaldið. Sérstaklega þarf að bæta bókhald hvað varðar losun og kolefnisbindingu vegna landnýtingar. Bókhald þar verður mun umfangsmeira en áður og tekur yfir mestalla losun og kolefnisbindingu á landi, en ekki fyrst og fremst ávinning af aðgerðum í skógrækt og landgræðslu, sem lögð var áhersla á á gildistíma Kyoto-bókunarinnar. Með umbótum verður bókhaldið trúverðugra en áður og betur samanburðarhæft við önnur ríki. Ísland hefur lengi lagt áherslu á aðgerðir á sviði landnýtingar og því munu umbætur í loftslagsbókhaldinu hjálpa stjórnvöldum við stefnumótun og forgangsröðun aðgerða.

Aukin krafa er um skýrslugerð og losunarspár, sem felur í sér aukna vinnu fyrir umhverfis- og auðlindaráðuneytið og stofnanir þess. Bættar spár munu hjálpa stjórnvöldum við endurskoðun á aðgerðaáætlun og forgangsröðun aðgerða. Gert hefur verið ráð fyrir útgjöldum í fjármálaáætlun vegna aukinnar ábyrgðar og verkefna Umhverfisstofnunar, Landgræðslunnar og Skógræktarinnar.

Nú eru sjö fyrirtæki á Íslandi þátttakendur í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir fyrir staðbundna starfsemi en í I. viðauka við lögin má sjá hvaða starfsemi fellur undir gildissvið viðskiptakerfisins. Það eru fyrirtækin:

1. Alcan á Íslandi hf.

2. Alcoa Fjarðaál sf.

3. Norðurál Grundartanga ehf.

4. Elkem Ísland.

5. Fiskimjölsverksmiðja Loðnuvinnslunnar hf.

6. Verne gagnaver.

7. PCC Bakki.

Losun þessara fyrirtækja nam um 40% af heildarlosun Íslands árið 2018 en samanlögð losun þeirra var 1.854,715 tonn af koldíoxíði 2018. Fyrirtækin munu áfram þurfa að greiða fyrir sína losun umfram það sem þau fá úthlutað endurgjaldslaust. Ef fyrirtæki auka losun sína þurfa þau að kaupa heimildir á frjálsum markaði.

Evrópusambandið stefnir að því að ná 43% samdrætti í losun fyrir árið 2030 miðað við losun árið 2005 í þeim geirum sem falla undir viðskiptakerfið en sambandið hefur jafnframt gefið út að þrátt fyrir að uppboð á losunarheimildum skuli vera meginreglan sé fyrirséð að það þurfi að halda áfram endurgjaldslausri úthlutun losunarheimilda á fjórða tímabili viðskiptakerfisins til að koma í veg fyrir kolefnisleka.

Fyrirtækjum með árlega losun gróðurhúsalofttegunda undir 25.000 tonnum er samkvæmt núgildandi 14. gr. laganna heimilt að greiða losunargjald í stað þátttöku í viðskiptakerfinu. Fjárhæð losunargjalds tekur mið af meðalverði losunarheimilda á EES-svæðinu árið áður en losun átti sér stað. Þau fyrirtæki á Íslandi sem greiddu losunargjald 2019 eru:

1. Fiskimjölsverksmiðja HB Granda hf., Akranesi.

2. Ísfélag Vestmannaeyja hf., Vestmannaeyjum.

3. Steinull hf., Sauðárkróki,

4. Ísfélag Vestmannaeyja, Þórshöfn.

Gert er ráð fyrir aukinni umsýslu Umhverfisstofnunar í tengslum við innleiðingu tilskipunar (ESB) 2018/410 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB til að efla kostnaðarhagkvæmar losunarskerðingar og fjárfestingar sem fela í sér litla losun kolefna og á ákvörðun (ESB) 2015/1814. Um er að ræða breytingar á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Gert er ráð fyrir að stofnunin innheimti þjónustugjöld vegna úthlutunar losunarleyfa frá og með 2020 og að fjölga þurfi um hálft stöðugildi hjá stofnuninni vegna þessa. Gert er ráð fyrir að árlegur kostnaður verði um 6 millj. kr. en á móti komi þjónustutekjur að fjárhæð um 3 millj. kr.

Uppfæra þarf núverandi reglur um losunarbókhald til að tryggja að nýjar kröfur vegna innleiðingar reglugerðar (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð verði innleiddar. Gera má ráð fyrir að viðbótarvinna svari til fjölgunar um tvö stöðugildi hjá Umhverfisstofnun. Gert er ráð fyrir að árlegur rekstrarkostnaður verði um 25–30 millj. kr. vegna þessa.

Vegna innleiðingar reglugerðar (ESB) 2018/841 um að fella losun gróðurhúsalofttegunda og upptöku frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt er gert ráð fyrir að fjölga þurfi um eitt stöðugildi hjá Umhverfisstofnun vegna nýrra verkefna, eða sem nemur um 12 millj. kr. Kostnaður vegna uppfærslu á hluta landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar (LULUCF) í losunarbókhaldinu mun að mestu falla á Landgræðsluna og Skógræktina sem vinna viðkomandi hluta bókhaldsins. Gert er ráð fyrir að vinna við innleiðingu samsvari vinnu fjögurra sérfræðinga í tvö ár, eða um 48 millj. kr. á ári, en árlegur rekstrarkostnaður eftir það svari til eins eða tveggja stöðugilda, eða 12–24 millj. kr.

Gert er ráð fyrir að kostnaður sem hlýst af frumvarpinu, verði það óbreytt að lögum, rúmist innan fjárheimilda málefnasviðs 17 Umhverfismál í gildandi fjármálaáætlun.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að nýrri málsgrein verði bætt við ákvæði 2. gr. laganna um gildissvið laganna. Nauðsynlegt er talið að bæta nýrri málsgrein við 2. gr. þess efnis að flugrekendur skuli þrátt fyrir gildissvið laganna, sem takmarkað er með ákvæði til bráðabirgða V, vakta losun frá alþjóðlegu flugi samkvæmt CORSIA-kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar, sjá nánari umfjöllun í skýringum við 15. gr. frumvarpsins.

Um 2. gr.

Lagt er til að fækka fjölda orða og orðasambanda sem eru skýrð í greininni því að ekki er talin þörf á að hafa allar skilgreiningar í lögunum. Þess skal getið að allar skilgreiningar sem lagt er til að verði fjarlægðar úr lögunum koma fram í reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli laganna. Skýringar á hugtökunum verður því áfram að finna í reglugerðum.

Lagt er til að skilgreiningin binding kolefnis úr andrúmslofti verði rýmkuð en skilgreiningin er talin of þröng í gildandi lögum. Skilgreiningin þarf að ná utan um fleiri aðferðir við bindingu en eru taldar upp í 1. tölul. 3. gr., svo sem aðferðina við bindingu kolefnis neðanjarðar í CarbFix-verkefni Orkuveitu Reykjavíkur á Hellisheiði.

Lagt er til að í skýringu á gróðurhúsalofttegundum verði upptalning á þeim gróðurhúsalofttegundum sem átt er við, í stað tilvísunar í III. viðauka við lögin. Því er lagt til að III. viðauki verði felldur brott og upptalning gróðurhúsalofttegunda verði færð undir 4. tölul. 3. gr. laganna. Hvað varðar þær orðskýringar sem eftir standa skal þess getið að ekki er um nýjar skilgreiningar að ræða heldur verður stuðst við sömu skilgreiningar og eru í gildandi lögum.

Um 3. gr.

Lagt er til að orðalagi 4. gr. laganna verði breytt til að kveða skýrar á um ábyrgð samkvæmt lögum um loftslagsmál. Í 4. gr. gildandi laga segir að Umhverfisstofnun fari ein með framkvæmd laganna en með tilkomu nýrra ákvæða í lögin þykir rétt að breyta ákvæðinu.

Frá því að lög um loftslagsmál tóku gildi árið 2012 hefur lögunum verið breytt og lagaákvæðum bætt við sem kveða á um ný verkefni sem eru ekki á ábyrgðarsviði Umhverfisstofnunar. Um er að ræða verkefni sem ráðherra ber ábyrgð á að séu framkvæmd. Í 1. mgr. er því lagt til að skýrt verði tekið fram að ráðherra beri ábyrgð á gerð aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum, áætlunar um aðlögun og skýrslu um áhrif loftslagsbreytinga.

Í 2. mgr. er tekið fram að Umhverfisstofnun fari með framkvæmd laganna hvað viðskiptakerfi með losunarheimildir varðar og losunarbókhald Íslands.

Í 3. mgr. er tekið fram að loftslagsráð sé sjálfstætt og óháð í störfum sínum. Hlutverk loftslagsráðs er að veita stjórnvöldum aðhald og vera til ráðgjafar um stefnumarkandi ákvarðanir og markmið sem tengjast loftslagsmálum.

Í 4. mgr. kemur fram að stjórn loftslagssjóðs sé sjálfstæð og óháð í störfum sínum en stjórnin tekur ákvarðanir um styrki til nýsköpunarverkefna, svo sem rannsóknar- og þróunarverkefna á sviði loftslagsvænnar tækni og verkefna sem lúta að kynningu og fræðslu á áhrifum loftslagsbreytinga.

Ljóst má vera að mikilvægt er að báðar þessar einingar, þ.e. loftslagsráð og stjórn loftslagssjóðs, séu sjálfstæðar og óháðar í störfum sínum.

Um 4. gr.

Lagt er til að orðalagi 3. mgr. 6. gr. verði breytt til að rúma betur þær breytingar sem þarf að gera á reglugerð nr. 520/2017 um gagnasöfnun og upplýsingagjöf stofnana vegna bókhalds Íslands yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis úr andrúmslofti vegna samkomulagsins við Evrópusambandið og Noreg um sameiginlegt losunarmarkmið til 2030.

Um 5. gr.

Í nýjum III. kafla A er lagt til að verði tvær nýjar greinar til innleiðingar reglugerðar (ESB) 2018/841 um að fella losun gróðurhúsalofttegunda og upptöku frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt og reglugerðar (ESB) 2018/842 um bindandi árlega skerðingu á losun gróðurhúsalofttegunda aðildarríkjanna frá 2021 til 2030 sem stuðlar að loftslagsaðgerðum til að uppfylla skuldbindingar samkvæmt Parísarsamningnum og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 525/2013 sem eru, eins og kom fram í 3. kafla í greinargerð þessari, lykilatriði í samkomulagi Íslands og Noregs við Evrópusambandið.

Um a-lið (6. gr. a.).

Í 1. mgr. 6. gr. a er kveðið á um þær uppsprettur losunar sem falla undir skuldbindingar Íslands, Noregs og aðildarríkja ESB um sameiginlega ábyrgð á samdrætti í losun á tímabilinu 2021–2030 svo að skuldbindingar Parísarsamningsins verði uppfylltar. Losun gróðurhúsalofttegunda frá flokkum milliríkjanefndar um loftslagsbreytingar um orku, iðnaðarferla og vörunotkun, landbúnað og úrgang falla undir ákvæði reglugerðar um sameiginlega ábyrgð (e. Effort Sharing).

Í 2. mgr. er lagt til að sett verði heimild til innleiðingar á reglugerð (ESB) 2018/842 sem kveður nánar á um lágmarksframlag Íslands á tímabilinu 2021–2030 samkvæmt markmiðum Íslands um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda til ársins 2030 til að uppfylla skuldbindingar Parísarsamningsins auk mats á framvindu og heimildar til nýtingar sveigjanleikaákvæða. Í reglugerðinni eru settar fram reglur um úthlutun og uppgjör losunarheimilda fyrir aðildarríkin, ásamt reglum um eftirfylgni og afleiðingar þess ef aðildarríki uppfylla ekki skuldbindingar sínar. Í reglugerðinni er skuldbindingartímabilinu skipt í tvö uppgjörstímabil, 2021–2025 og 2026–2030. Að loknu hvoru uppgjörstímabili, þ.e. 2027 og 2032, skulu aðildarríkin gera upp losun sína í samræmi við losunarbókhald sitt.

Í I. viðauka reglugerðarinnar er tilgreint hversu mörg prósent hvert ríki skuli að lágmarki draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, sem fellur undir gildissvið hennar á tímabilinu 2021–2030, miðað við losun árið 2005. Hvað Ísland varðar er sú tala 29%.

Í samræmi við markmið um hversu mörg prósent hvert ríki skuli að lágmarki draga úr losun sem fellur undir sameiginlega ábyrgð á tímabilinu fær hvert ríki árlega losunarúthlutun (e. Annual Emission Allocation, AEA) í samræmi við heimila losun koldíoxíðsígilda. Árleg losunarúthlutun byggist á meðaltalslosun (sem fellur undir sameiginlega ábyrgð) á árunum 2016–2018 og skal ekki fara yfir skilgreind mörk sem eru línuleg frá 2020 og mun ljúka árið 2030.

Í reglugerð (ESB) 2018/842 er kveðið á um sveigjanleika sem aðildarríki geta nýtt sér til að standast skuldbindingar sínar um árlegan samdrátt í losun á tímabilinu. Á árunum 2021–2025 geta aðildarríki fengið lánað allt að 10% af árlegri losunarúthlutun komandi árs. Á árunum 2026–2029 geta aðildarríki fengið lánað allt að 5% af árlegri losunarúthlutun komandi árs. Í þeim tilvikum sem losun ríkis fyrir tiltekið ár er minni en sem nemur árlegri losunarúthlutun (AEA), að teknu tilliti til mögulegs sveigjanleika, er því heimilt að nýta umframheimildirnar til að standast árlegar skuldbindingar síðar á tímabilinu, þ.e. til ársins 2030. Þá mega aðildarríki millifæra allt að 5% af árlegri losunarúthlutun sinni á árunum 2021–2025 til annarra aðildarríkja sem geta nýtt úthlutunina og allt að 10% fyrir árin 2026–2030, annaðhvort sama ár eða síðar á tímabilinu, til að standast skuldbindingar sínar.

Níu aðildarríki ESB, Ísland og Noregur, sbr. II. viðauka við reglugerð (ESB) 2018/842, hafa heimild til að nýta úthlutað prósentuhlutfall uppboðsheimilda ríkisins samkvæmt viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir í því skyni að uppfylla skuldbindingar sínar samkvæmt reglugerðinni. Samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar hefur Ísland heimild til að nýta uppboðsheimildir sem samsvara 4% af losun gróðurhúsalofttegunda árið 2005. Þak er sett á heildarfjölda heimildanna og má samanlagður heildarfjöldi sem aðildarríki ESB, Ísland og Noregur nýta sér ekki fara yfir 107 milljónir heimilda fyrir tímabilið 2021–2030. Ríki skulu tilkynna framkvæmdastjórn ESB fyrir 31. desember 2019 hvort þau ætli sér að nýta þennan sveigjanleika og þá að hvaða marki, en ríki hafa heimild til að endurskoða ákvörðun sína varðandi nýtingu sveigjanleika í lok árs 2024 og 2027.

Ef árleg losun ríkja er meiri en árleg losunarúthlutun fyrir sama ár er heimild til að nýta bindingareiningar fyrir tiltekið ár til að standast skuldbindingar sínar samkvæmt reglugerðinni. Þak er sett á heildarfjölda bindingareininga og má samanlagður heildarfjöldi sem aðildarríki ESB, Ísland og Noregur nýta sér ekki fara yfir 281,8 milljónir bindingareininga fyrir tímabilið 2021–2030. Heimild ríkja til að nýta sér bindingareiningar er háð eftirfarandi skilyrðum:

– Öll nýting bindingareininga á tímabilinu 2021–2030 vegna landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar skal vera innan fjölda eininga sem hverju ríki er áætlað skv. III. viðauka reglugerðar (ESB) 2018/842. Samkvæmt sameiginlegu ákvörðun EES-nefndarinnar hefur Ísland heimild til að nýta 200 þúsund bindingareiningar á tímabilinu.

– Heildarbinding ríkis skal vera meiri en heildarlosun frá hverjum landflokki á tímabilunum 2021–2025 og 2026–2030, að teknu tilliti til sveigjanleikaákvæða.

– Ríki skal leggja fram lýsingu á fyrirhugaðri notkun bindingareininga í samræmi við bókhaldsreglur milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar.

– Ríki skal uppfylla kröfur reglugerðar (ESB) 2018/841 um landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt.

Um b-lið (6. gr. b.).

Í 1. mgr. segir að til að tryggja framlag Íslands gagnvart sameiginlegu markmiði Íslands, Noregs og Evrópusambandsins, skv. 6. gr. a, skuli flokkur milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar um landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt (LULUCF) í heild sinni ekki leiða af sér nettólosun gróðurhúsalofttegunda á tímabilunum 2021–2025 og 2026–2030 miðað við tiltekin viðmiðunartímabil sem verða nánar skilgreind í reglugerð sem verður sett til innleiðingar á reglugerð (ESB) 2018/841.

Í 2. mgr. er lagt til að sett verði heimild til innleiðingar á reglugerð (ESB) 2018/841 þar sem nánar verður kveðið á um útfærslu bókhaldsreglna, þ.m.t. viðmiðunartímabil, mat á framvindu og skuldbindingar Íslands um losun og bindingu kolefnis vegna landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar sem stuðla munu að því að markmiðum Parísarsamningsins verði náð en einnig markmiði Íslands samkvæmt samkomulagi um sameiginlegar efndir við Evrópusambandið og Noreg fyrir tímabilið 2021–2030. Líkt og fyrir losun sem fellur undir skuldbindingar um sameiginlega ábyrgð skv. 6. gr. a er skuldbindingartímabilinu skipt í tvennt, 2021–2025 og 2026–2030. Mat á framvindu fer fram árið 2027 fyrir fyrra tímabilið og árið 2032 fyrir seinna tímabilið.

Reglugerðin mun fella úr gildi núverandi bókhaldsreglur sem gilda undir Kyoto-bókuninni og byggjast á tilteknum völdum aðgerðum (e. Activity-based accounting) og innleiða bókhaldsreglur sem byggjast á heildstæðu mati á losun og bindingu á landi í tilteknum landnotkunarflokkum (e. Land-based accounting). Landnotkunarflokkar sem notaðir skulu í losunarbókhaldi ríkja eru aðlagaðir að flokkun undir Kyoto-bókuninni.

Bókhaldsreglur – landnotkunarflokkar.

Í reglugerð (ESB) 2018/841 er almennt kveðið á um bókhaldsreglur vegna losunar og bindingar frá landnotkunarflokkum. Sérstaklega er fjallað um mikilvægi þess að koma í veg fyrir tvítalningu á losun og bindingu. Samkvæmt reglugerðinni skal bókhaldinu vegna landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar skipt í eftirfarandi landnotkunarflokka:

Land sem er breytt í skóglendi miðað við hvert ár á tímabilinu.

– Land sem er hreinsað af skógi miðað við hvert ár á tímabilinu.

– Stýrt ræktað land.

– Stýrt graslendi.

– Stýrt skóglendi.

– Stýrt votlendi.

Bókhald fyrir land sem er breytt í skóglendi og land sem er hreinsað af skógi skal ná til landnotkunar sem er breytt úr ræktuðu landi, graslendi, votlendi, byggð eða öðru landi í skóglendi. Ríki er heimilt að breyta flokkun á slíku landi úr landi sem breytt er í skóglendi í skóglendi sem verður áfram skóglendi 20–30 árum eftir dagsetningu þeirrar breytingar. Vegna þess hve skógar eru lengi að vaxa á Íslandi fékk Ísland sérstaka aðlögun að þessum reglum. Í gerðinni er gert ráð fyrir 20–30 ára vaxtartímabili skóga en Ísland fær aðlögun og reiknað er með 50 ára vaxtartímabili skóga hér á landi í samræmi við þær viðmiðanir sem Ísland hefur fengið samþykkt innan loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna. Við útreikninga á losun og bindingu vegna breytinga á skóglendi og landi sem er hreinsað af skógi er miðað við hvert ár á tímabilunum 2021–2025 og 2026–2030.

Bókhald fyrir stýrt ræktað land, stýrt graslendi og stýrt votlendi skal reiknað sem losun og binding á tímabilunum 2021–2025 og 2026–2030 að frádregnum gildum sem fást með því að margfalda með fimm, meðallosun og -bindingu frá landnotkunarflokknum á tímabilinu 2005–2009.

Á tímabilinu 2021–2025 hafa ríki val um hvort þau fella losun og bindingu gróðurhúsalofttegunda frá bókhaldsflokknum stýrt votlendi undir gildissvið skuldbindinga sinna. Hafi ríki valið að telja ekki stýrt votlendi fram gagnvart skuldbindingum sínum skal það þó gera grein fyrir losun og bindingu í losunarbókhaldi sínu skv. 6. gr. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012.

Ísland og Noregur skulu samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/841 leggja fram landsbundnar áætlanir um bókhald fyrir skógrækt fyrir tímabilin 2021–2025 og 2026–2030. Landsbundnu áætlanirnar skulu m.a. innihalda útreikninga á viðmiðunargildum ríkjanna fyrir skóga (e. Forest Reference Level) sem skulu rýndar af Eftirlitsstofnun EFTA. Bókhald fyrir stýrt skóglendi skal reiknað sem losun og binding á tímabilunum 2021–2025 og 2026–2030 að frádregnu gildi sem fæst með því að margfalda viðmiðunargildi hluteigandi ríkis fyrir skóga. Í þeim tilfellum sem þeir útreikningar skila neikvæðri tölu (binding umfram losun) fyrir hvert tímabil (2021–2025 og 2026–2030) eru settar skorður á hversu mikla bindingu ríki geta bókfært, en hún má að hámarki nema 3,5% af losun ríkis á grunnári eða -tímabili sem tilgreint er í III. viðauka reglugerðarinnar, margfaldað með fimm. Fyrir Ísland er viðkomandi grunnár 1990.

Í reglugerð (ESB) 2018/841 er sérstaklega kveðið á um möguleika ríkja til að draga losun sem hlýst vegna náttúrulegra raskana (e. Natural disturbances – skógareldar, skordýraplágur o.s.frv.) frá bókfærðri losun gagnvart skuldbindingunum ef losun vegna náttúruhamfara er meiri en losun við „eðlilegar aðstæður“ (bakgrunnsgildi miðað við 2001–2020).

Sveigjanleikaákvæði.

Í reglugerðinni eru sveigjanleikaákvæði sem heimila ríkjum, að því gefnu að þau uppfylli kröfur um vöktun, að nýta bindingu sem er umfram losun til að standast skuldbindingar sínar samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð. Slík nýting er þó háð takmörkunum sem settar eru fram í reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð, um hámarks fjölda eininga sem ríki getur nýtt sér á tímabilinu vegna bindingar. Líkt og kemur fram hér að ofan hefur Ísland heimild til þess að nýta 200 þúsund einingar vegna bindingar (jafngildir bindingu 200 þúsund tonna af koldíoxíðsígildum) á tímabilinu 2021–2030. Auk þess hafa ríki heimild til þess að millifæra einingar vegna bindingar til annarra ríkja svo að þau ríki geti uppfyllt sínar skuldbindingar. Í tilfellum þegar losun er meiri en binding í landnotkunarflokkum skv. 2. gr. reglugerðar (ESB) 2018/841 mega aðildarríki nýta sér sveigjanleika um stýrt skóglendi (e. Managed Forest Land Flexibility). Heimild til að nýta sveigjanleika um stýrt skóglendi er þó háð því að losun sé umfram bindingu fyrir stýrt skóglendi.

Mat á framvindu.

Samhliða mati á framvindu samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð verður metið árin 2027 og 2032 hvort ríki hafi staðið við skuldbindingar sínar hvað varðar nettólosun innan hvers fimm ára tímabils, að teknu tilliti til sveigjanleikaákvæða. Matið verður byggt á skýrslum sem ríkjunum ber að skila annars vegar 2027 vegna tímabilsins 2021–2025 og hins vegar 2032 vegna tímabilsins 2026–2030. Skýrslan skal innihalda samtölur losunar og bindingar gróðurhúsalofttegunda í hverjum landnotkunarflokki samkvæmt bókhaldsreglum reglugerðarinnar. Í skýrslunum skal einnig gerð grein fyrir notkun (eða fyrirhugaðri notkun) sveigjanleikaákvæða. Ef niðurstöður mats verða á þá leið að heildarlosun hafi verið umfram heildarbindingu miðað við ákveðin viðmiðunartímabil skal miðlægur stjórnandi skráningarkerfis fyrir losunarheimildir, sbr. 21. gr. b laganna, draga þá losun sem er umfram, í koldíoxíðsígildum fyrir viðkomandi ár, frá árlegum úthlutunarheimildum samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð.

Um 6. gr.

Lagt er til að IV. kafli laganna um losun gróðurhúsalofttegunda frá staðbundnum iðnaði og orkuframleiðslu verði endurútgefinn með þremur nýjum ákvæðum sem munu endurspegla uppfærð ákvæði tilskipunar (ESB) 2018/410 á fjórða tímabili viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Lagt er til að ákvæði kaflans verði stytt og framkvæmdahluti ákvæðanna sem nú er að finna í lögunum verði tekinn út.

Um a-lið (8. gr.).

Ákvæði um losunarleyfi rekstraraðila er að finna í 4.–8. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Þau ákvæði tilskipunarinnar tóku ekki miklum breytingum með tilskipun (ESB) 2018/410 en þess má geta að ákvæði um að lögbært stjórnvald skyldi endurskoða losunarleyfi á fimm ára fresti var tekið út.

Í 1. mgr. kemur fram að skylt sé að hafa losunarleyfi til losunar gróðurhúsalofttegunda. Losunarleyfi er jafnframt forsenda þess að hægt sé að sækja um úthlutun losunarheimilda vegna losunar gróðurhúsalofttegunda. Til viðbótar við losunarleyfi þurfa rekstraraðilar að afla sér losunarheimilda.

Í 2. mgr. kemur fram að sækja skuli um losunarleyfi til Umhverfisstofnunar sem skal, að því gefnu að allar tilskildar upplýsingar hafi borist og sýnt þyki að atvinnurekstur sé fær um að vakta losun frá starfsemi sinni og gefa um hana skýrslu, sbr. 2. mgr. nýrrar 8. gr., og gefa út losunarleyfi innan þriggja mánaða frá því að umsókn berst. Afgreiðslufrestur Umhverfisstofnunar hefst ekki fyrr en öll gögn hafa borist en stofnunin þarf að fá ráðrúm til að fara yfir gögnin í heild sinni og leggja mat á þau áður en hún gefur út leyfi.

Í 3. mgr. er lagt til að rekstraraðila beri skylda til að tilkynna Umhverfisstofnun tafarlaust skriflega um allar breytingar á rekstri starfsstöðvar sem geta haft áhrif á efni losunarleyfis. Með 3. mgr. er 7. gr. tilskipunar 2003/87/EB innleidd.

Í 4. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun sé heimilt að afturkalla losunarleyfi rekstraraðila ef forsendur leyfis bresta, svo sem ef endurskoðað mat á starfsemi rekstraraðila leiðir í ljós að starfsemi fellur ekki undir I. viðauka eða ef starfsemi er hætt. Forsendur losunarleyfis eru einnig að tilskildar upplýsingar liggi fyrir hjá rekstraraðila og að aðili sé hæfur til að vakta losun frá starfsstöð sinni og gefa um hana skýrslu.

Í 5. mgr. er lagt til að tryggja skuli að málsmeðferð losunarleyfa og starfsleyfa samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir sé samræmd. Þetta er í samræmi við 8. gr. tilskipunar 2003/87/EB hefur verið í lögunum frá setningu þeirra 2012. Skv. 8. gr. tilskipunarinnar skulu aðildarríki gera nauðsynlegar ráðstafanir svo að tryggt sé að málsmeðferð losunarleyfa samkvæmt tilskipun 2003/87/EB annars vegar og starfsleyfa samkvæmt tilskipun 2010/75/ESB hins vegar (innleidd með lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998) skuli samræmd fyrir starfsstöðvar þeirrar starfsemi sem fellur undir I. viðauka.

Í 6. mgr. er kveðið á um skyldu ráðherra til að setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um skilyrði til útgáfu losunarleyfis. Í gildi er reglugerð nr. 70/2013 um losunarleyfi rekstraraðila í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, en ákvæði reglugerðarinnar þarf að uppfæra áður en fjórða viðskiptatímabil viðskiptakerfisins hefst.

Um b-lið (9. gr.).

Reglur um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda byggjast á endurskoðaðri tilskipun (ESB) 2018/410 (10 gr. a í tilskipun 2003/87/EB). Reglur um úthlutun eru settar af framkvæmdastjórninni og byggjast þær á svokölluðum árangursviðmiðum (e. benchmarks) sem eru sett til að tryggja að úthlutun losunarheimilda fari fram á þann hátt að hún hvetji til samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda og tækni til orkunýtingar að teknu tilliti til þeirrar tækni sem nýtir best orku. Tekið er fram í síðari mgr. f-liðar 1. gr. draga að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar að framkvæmdastjórnin skuli eiga náið samráð við Eftirlitsstofnun EFTA við ákvörðun um árangursviðmið sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu.

Í 11. mgr. formálsorða tilskipunar (ESB) 2018/410 kemur fram að endurskoða eigi árangursviðmið vegna endurgjaldslausrar úthlutunar sem giltu frá árinu 2013 til að koma í veg fyrir óvenjulega mikinn hagnað og til að endurspegla tækniframfarir í viðkomandi geirum á tímabilinu 2007 og 2008 og á öllum síðari tímabilum sem úthlutanir án endurgjalds hafa verið ákvarðaðar í samræmi við 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Í því skyni að endurspegla tækniframfarir í viðkomandi geirum og aðlaga árangursviðmið að viðkomandi tímabili úthlutunar skuli kveða á um uppfærslu árangursviðmiða fyrir úthlutanir án endurgjalds, sem voru ákvarðaðar á grundvelli gagna frá árunum 2007 og 2008, til starfsstöðva í samræmi við merkjanlegar úrbætur. Til að auka fyrirsjáanleika við úthlutanir og til að árangursviðmiðin endurspegli raunverulegan hraða úrbóta eigi að nota stuðul sem standi fyrir besta mat á framförum þvert á geira. Sá stuðull eigi að taka mið af traustum, hlutlægum og sannprófuðum gögnum frá starfsstöðvum, að teknu tilliti til meðalframleiðni hjá 10% af afkastamestu stöðvunum. Ef gögnin sýna árlegan samdrátt sem nemur minna en 0,2% eða meira en 1,6% miðað við viðmið áranna 2007 og 2008 yfir viðkomandi tímabil eigi að aðlaga viðkomandi árangursviðmið með öðrum hlutföllum en raunverulegum hraða umbóta til að viðhalda hvatanum til samdráttar í losun en einnig til að verðlauna nýsköpun.

Viðskiptatímabilinu 2021–2030 verður skipt í tvö fimm ára úthlutunartímabil. Annars vegar 2021–2025 og hins vegar 2026–2030. Að því er varðar fyrra tímabilið skal aðlaga árangursviðmið fyrir hvert ár á milli ársins 2008 og miðbiks tímabilsins 2021–2025, annaðhvort með 0,2% eða 1,6%, sem mun leiða til úrbóta sem munu nema 3% eða 24% eftir því sem við á, samanborið við gildandi árangursviðmið á tímabilinu 2013–2020. Að því er varðar tímabilið 2026–2030 skal aðlaga viðmiðin á sama hátt sem mun leiða til úrbóta sem nema 4% eða 32% eftir því sem við á, samanborið við gildandi árangursviðmið á tímabilinu 2013–2020.

Í 12. mgr. formálsorða tilskipunar (ESB) 2018/410 kemur fram að umfang úthlutana án endurgjalds til starfsstöðva eigi að vera betur lagað að raunframleiðslu þeirra. Í þessu skyni eigi að aðlaga úthlutanir með reglulegu millibili á samræmdan hátt til að taka tillit til viðeigandi aukningar og minnkunar í framleiðslu. Gögn sem séu notuð í þessu tilliti eigi að vera heildstæð, samræmd, sannprófuð af óháðum aðila og af sömu gæðum og nákvæmni og gögnin sem eru notuð til að ákvarða úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Til að koma í veg fyrir að átt sé við kerfið til að aðlaga úthlutanir eða að það verði misnotað og með það í huga að þörf er á að tryggja að breytingar á úthlutunum séu gerðar á skilvirkan og samræmdan hátt, án mismununar, skuli setja árangursviðmið sem verði metin samkvæmt hlaupandi meðaltali yfir tvö ár.

Lagt er til að í 2. mgr. 9. gr. verði kveðið á um að rekstraraðilar geti sótt um endurgjaldslausar losunarheimildir fyrir hvort úthlutunartímabil til Umhverfisstofnunar sem taki ákvörðun um úthlutun. Einnig er lagt til að ef rekstraraðili fær úthlutað fleiri losunarheimildum en honum ber samkvæmt reglum frumvarpsins skuli Umhverfisstofnun ákveða að færa þann fjölda sem umfram er af reikningi rekstraraðila. Þau tilvik sem hér getur verið um að ræða eru t.d. röng úthlutun vegna rangra upplýsinga í skýrslu eða mistaka. Umhverfisstofnun skal tilkynna rekstraraðila um fyrirhugaða færslu losunarheimilda af reikningi hans með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en endanleg ákvörðun er tekin.

Lagt er til í 3. mgr. 9. gr. að Umhverfisstofnun skuli úthluta losunarheimildum á reikninga rekstraraðila fyrir 28. febrúar á því ári sem úthlutun tekur til. Um er að ræða innleiðingu á 2. mgr. 11. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Úthlutunin felst í því að Umhverfisstofnun leggur tilskilinn fjölda losunarheimilda á reikning rekstraraðila í skráningarkerfinu. Í 2. málsl. 3. mgr. kemur jafnframt fram að ekki skuli úthluta til starfsstöðvar sem hefur hætt starfsemi. Hliðstætt ákvæði er að finna í 3. mgr. 12. gr. gildandi laga um loftslagsmál. Í aðfaraorðum reglugerðar (ESB) 2019/331 um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda, sem bíður upptöku í EES-samninginn, kemur fram að til að tryggja að engum losunarheimildum verði úthlutað til starfsstöðva sem hafa hætt starfsemi sé nauðsynlegt að tiltaka skilyrði fyrir því að starfsstöð teljist hafa hætt starfsemi. Þau skilyrði koma fram í 26. gr. reglugerðarinnar.

Lagt er til að í 4. mgr. 9. gr., sem er innleiðing á 20. mgr. 10. gr. a tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB, komi fram að aðlaga skuli úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda að breytingum á starfsemisstigi en starfsemisstig er meðalvirkni starfsstöðvar á hverju ári. Til þess að aðlaga úthlutun losunarheimilda að breytingum á starfsemisstigi þarf að bera breytingarnar á starfsemisstigi saman við sögulegt starfsemisstig sem er skilgreint sem fljótandi meðaltal þeirra tveggja ára sem undangengin eru skýrsluskilum. Fyrsta árið þar sem meðalstarfsemisstig er reiknað út er skilgreint sem fyrsta ár hvers úthlutunartímabils. Miðað er við að marktæk breyting á starfsemisstigi eigi sér stað ef munur milli sögulegs starfsemisstigs og meðaltalsstarfsemisstigs er meiri eða minni en 15% miðað við sögulega virkni og mun þá úthlutunin breytast í samræmi við það.

Lagt er til að í 5. mgr. 9. gr. verði kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerðir um úthlutun losunarheimilda, hvaða starfsemi telst hætt við kolefnisleka, um breytingar á starfsemisstigi og skilyrði þess að starfsemi teljist hætt. Um verður að ræða innleiðingu á reglugerðum ESB sama efnis sem allar bíða upptöku í EES-samninginn.

Um c-lið (10. gr.).

Lagt er til að rekstraraðilar í staðbundinni starfsemi skuli fyrir 30. apríl ár hvert standa skil á losunarheimildum vegna losunar gróðurhúsalofttegunda frá starfseminni á undangengnu almanaksári. Þessi krafa kemur fram í 3. mgr. 12. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Hér er um að ræða grundvallaratriði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir sem er skylt að skila inn (e. surrender) í samræmi við ákvæði um losun gróðurhúsalofttegunda. Ákvæði um skil á heimildum tók engum breytingum samkvæmt endurskoðaðri tilskipun 2018/410. Tilgangur með kröfu um skil er að hvetja til samdráttar í losun sem leiði til þess að rekstraraðilar þurfi ekki að standa skil á jafnmörgum losunarheimildum.

Í 2. mgr. kemur fram að fjöldi losunarheimilda sem rekstraraðila ber að standa skil á skuli jafngilda losun á undangengnu ári samkvæmt losunarskýrslu rekstraraðila eða áætlun Umhverfisstofnunar, í þeim tilvikum er fullnægjandi skýrsla liggur ekki fyrir.

Í 3. mgr. er kveðið á um þau tilvik þegar Umhverfisstofnun áætlar losun starfsstöðvar í samræmi við 3. mgr. 21. gr. b, sbr. skýringar við 15. gr. frumvarpsins. Ef í ljós kemur eftir að skýrslu er skilað að Umhverfisstofnun hefur vanáætlað losun ber rekstraraðila að standa skil á losunarheimildum sem samsvara því magni sem ber í milli. Þessari reglu er ætlað að girða fyrir að rekstraraðilar geti hagnast á því að skila skýrslu seint eða á ófullnægjandi hátt.

Um 7. gr.

Þær breytingar sem lagðar eru til á lögunum nú endurspegla reglur um viðskiptakerfið á fjórða tímabili þess.

Ákvæði 11. gr. gildandi laga um sjóð fyrir nýja þátttakendur í staðbundinni starfsemi var sett til innleiðingar á 7. mgr. 10 gr. a tilskipunar 2003/87/EB. Ákvæði 7. mgr. 10. gr. a tilskipunarinnar var breytt með tilskipun (ESB) 2018/410. Í ákvæðinu kemur fram að þær heimildir sem ekki var úthlutað án endurgjalds fyrir árið 2020 skuli lagðar til hliðar fyrir nýja þátttakendur ásamt 200 milljónum losunarheimilda sem voru settar í markaðsstöðugleikasjóðinn skv. 3. mgr. 1. gr. ákvörðunar (ESB) 2015/1814. Fjallað er um úthlutun losunarheimilda til nýrra þátttakenda í reglugerð (ESB) 2019/331 um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Sú reglugerð bíður upptöku í EES-samninginn og verður innleidd með tilvísunaraðferð.

Ákvæði 12. gr. gildandi laga eru um úthlutun losunarheimilda til rekstraraðila. Lagt er til að efni 12. gr. verði í 9. gr. laganna, sbr. b-lið 6. gr. frumvarpsins.

Ákvæði 13. gr. gildandi laga eru um vöktun og upplýsingagjöf rekstraraðila. Í ljósi þess að gert er ráð fyrir að sömu reglur gildi um vöktun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda á fjórða tímabili viðskiptakerfisins er talið rétt að hafa ákvæði um vöktum rekstraraðila og flugrekenda í einu og sama ákvæðinu, þ.e. 21. gr. b, sbr. einnig skýringar við 15. gr. frumvarpsins

Í 14. gr. gildandi laga er kveðið á um sérreglur fyrir tilteknar starfsstöðvar. Ákveðið var að hafa ákvæði um sérreglur fyrir tilteknar starfsstöðvar í sérstökum kafla, IV. kafla A, sbr. einnig skýringar við 9. gr. frumvarpsins.

Um 8. gr.

Í 8. gr. er fyrirsögn kaflans breytt og vísast að öðru leyti til skýringa við 6. gr.

Um 9. gr.

Lagt er til að sérstakur kafli verði um sérreglur fyrir tilteknar starfsstöðvar. Í kaflanum verði að finna ákvæði um starfsstöðvar með árlega losun undir 25.000 tonnum af koldíoxíði. Verði frumvarpið að lögum mun ákvæði nýrrar 14. gr. a innleiða 27. gr. tilskipunar 2003/87/EB sem veitir undanþágu frá ákvæðum viðskiptakerfisins fyrir tilteknar starfsstöðvar. Um valkvæða undanþáguheimild er að ræða en ákvæðið heimilar aðildarríkjum að undanskilja rekstraraðila frá þátttöku í viðskiptakerfinu, að því gefnu að þau beiti sambærilegum samdrætti í losun að uppfylltum nánari skilyrðum. Ákvæði 27. gr. tilskipunarinnar sem var innleitt með 14. gr. laga um loftslagsmál árið 2012, tók til þriðja tímabils viðskiptakerfisins, þ.e. 2013–2020. Sex önnur ríki á Evrópska efnahagssvæðinu innleiddu ákvæðið á þriðja tímabilinu. Skilyrði fyrir undanþágu eru í fyrsta lagi að árleg losun sé undir 25.000 tonnum og í öðru lagi ef brennsla er hluti af starfsemi þarf uppsett afl að vera undir 35MW á hverju ári í þrjú ár áður en tilkynning um starfsstöðvar sem falla undir viðskiptakerfið er send til framkvæmdastjórnar ESB. Í tilviki EES-/EFTA-ríkjanna er listinn sendur til Eftirlitsstofnunar EFTA.

Í 27. gr. a tilskipunar (ESB) 2018/410 er að finna ákvæði um stöðvar sem losa minna en 2.500 tonn árlega, sem einnig er valkvætt að innleiða. Tekin var ákvörðun um að ákvæði 27. gr. a yrði ekki innleitt í íslensk lög en að 27. gr., sem kveður á um stöðvar sem losa minna en 25.000 tonn árlega, yrði innleidd á fjórða tímabili viðskiptakerfisins. Rökin fyrir því að veita undanþáguheimild fyrir rekstraraðila sem losa minna en 25.000 tonn af koldíoxíð á ári eru fyrst og fremst þau að lágmarka umfang skýrslugerða og lækka kostnað minni losenda. Það fyrirkomulag hefur að mati Umhverfisstofnunar, sem sér um móttöku gagna frá undanskildum stöðvum, verið gott. Reglur séu skýrar, rekstraraðilar þekki auk þess þær reglur vel og samræmi sé á milli vöktunaráætlana skv. 27. gr. tilskipunar 2003/87/EB og áætlana aðila sem falla undir viðskiptakerfið. Kostnaður og umsýsla Umhverfisstofnunar sé einnig minni vegna undanskilinna stöðva. Þar sem rekstraraðilar greiði gjald fyrir losun hafi rökin fyrir undanþágunni fyrst og fremst verið þau að auka skilvirkni og lágmarka umsýslu opinberra aðila og rekstraraðila á sama tíma og það feli í sér hvatningu til að draga úr losun. Hvað varðar innleiðingu 27. gr. a var ekki fyrirséð að innleiðingin myndi fela í sér að stjórnsýslubyrði myndi minnka þar sem vöktunarskyldur yrðu þær sömu og skv. 27. gr. tilskipunarinnar. Því var ekki talin ástæða til að leiða ákvæðið í íslensk lög.

27. gr. tilskipunarinnar var sem áður segir innleidd með 14. gr. laganna á þriðja tímabili viðskiptakerfisins. Hér er lagt til að undanþáguákvæðið verði fært í sérkafla í lögunum á eftir umfjöllun um losun gróðurhúsalofttegunda frá staðbundinni starfsemi. Því er eins og áður segir lagt til að settur verði nýr kafli, IV. kafli A, sem í verði ein grein sem kveði á um sérreglur fyrir tilteknar starfsstöðvar. Ákvæðið verður eins upp byggt og núgildandi 14. gr. fyrir utan að teknar eru út tilvísanir til tímabilsins 2013–2020.

Eftirfarandi eru rekstraraðilar sem kusu að greiða losunargjald samkvæmt loftslagslögum árið 2018:

– Fiskimjölsverksmiðja HB Granda hf., Akranesi.

– Ísfélag Vestmannaeyja hf., Vestmannaeyjum.

– Steinull hf., Sauðárkróki,

– Ísfélag Vestmannaeyja, Þórshöfn.

Rekstraraðilar sem uppfylla skilyrði laganna til að vera undanskildir gildissviði viðskiptakerfisins geta sótt um slíka undanþágu til Umhverfisstofnunar. Samkvæmt tilskipuninni þarf ríki að tilkynna framkvæmdastjórninni um allar undanskildar starfsstöðvar og upplýsa hvaða sambærilegar álögur eru lagðar á slíkar stöðvar áður en eða í síðasta lagi á sama tíma og ríki sendir framkvæmdastjórninni lista yfir starfsstöðvar sem munu falla undir viðskiptakerfið. Í tilviki EES-/EFTA-ríkjanna er listinn sendur til Eftirlitstofnunar EFTA. Ríki þarf jafnframt að staðfesta að vöktun losunar frá undanskildum stöðvum verði til staðar og staðfesta að fari losun starfsstöðvar yfir 25.000 tonn af koldíoxíði muni starfsstöðin aftur falla undir viðskiptakerfið.

Rekstraraðilar sem hafa verið undanskildir þurfa ekki að hafa losunarleyfi og þurfa ekki að standa skil á losunarheimildum. Þeir þurfa að skila árlegum skýrslum og greiða losunargjald af losun sinni sem innheimtumaður ríkissjóðs sér um að innheimta. Losunargjald tekur mið af meðalverði losunarheimilda á árstímabili sem lýkur 31. júlí árið áður en hin gjaldskylda losun á sér stað. Þar sem losunargjald hefur einkenni skatts þarf að kveða á um það í lögum. Hvað varðar mögulega inneign rekstraraðila í lok þriðja tímabils viðskiptakerfisins 2020 má gera ráð fyrir að sú inneign flytjist yfir á tímabilið sem hefst 2021.

Um 10. gr.

Tilvísunum í 17. gr. laganna breytt til að endurspegla þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 11. gr.

Tilvísunum í 18. gr. laganna breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 12. gr.

Tilvísunum í 19. gr. laganna er breytt til að endurspegla þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 13. gr.

Ákvæði 20. gr. a er að finna í 8. mgr. 21. gr. gildandi laga. Með breytingum á viðskiptakerfinu á fjórða tímabili kerfisins er gert ráð fyrir að reglur varðandi vöktun og skýrslugjöf flugrekenda og rekstraraðila séu samræmdar. Efni 21. gr. laganna um vöktun og upplýsingagjöf flugrekenda er því að finna í nýju ákvæði í frumvarpinu, 21. gr. b um vöktun, vottun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda. Þar sem ákveðið var að fella brott 21. gr. laganna, sbr. skýringar við 14. gr., var talið mikilvægt að halda efni 8. mgr. sem kveður á um skyldu flugrekenda sem hyggst leggja niður starfsemi til að tilkynna Umhverfisstofnun það tafarlaust skriflega. Tilkynningarskyldan á við hvort sem um er að ræða tímabundna eða varanlega ráðstöfun.

Um 14. gr.

Lagt er til að 21. gr. laganna sem kveður á um vöktun og upplýsingagjöf flugrekenda verði felld brott. Líkt og kemur fram í skýringum við 13. gr. frumvarpsins er lagt til að sett verði nýtt ákvæði um vöktun, vottun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda í staðbundinni starfsemi.

Um 15. gr.

Lagt er til að í komi nýr kafli með einni grein, 21. gr. b, um vöktun, vottun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda, nánar tiltekið um skyldu rekstraraðila og flugrekenda til að vakta losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsemi sinni og skila um hana vottaðri skýrslu á hverju ári til Umhverfisstofnunar.

Breytingar á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir varðandi vöktun og skýrslugjöf á fjórða tímabili viðskiptakerfisins fela í sér samræmdar reglur varðandi vöktun og skýrslugjöf rekstraraðila í staðbundinni starfsemi annars vegar og flugrekenda hins vegar. Til hægðarauka var því ákveðið að færa reglur um vöktun og skýrslugjöf rekstraraðila og flugrekenda undir eitt og sama ákvæðið.

Kveðið er á um vöktun og skýrslugjöf í 14. gr. tilskipunar 2003/87/EB (ETS) eins og henni var breytt með tilskipun (ESB) 2018/841 sem breytir tilskipun 2003/87/EB á fjórða tímabili viðskiptakerfisins. Í 14. gr. tilskipunarinnar kemur fram að framkvæmdastjórnin skuli samþykkja framkvæmdargerðir sem varði nákvæmar ráðstafanir varðandi vöktun losunar og skýrslugjöf vegna hennar. Slík framkvæmdargerð hefur verið gefin út á vegum ESB, þ.e. reglugerð (ESB) 2018/2066 um vöktun og skýrslugjöf, sem gildir á fjórða tímabili viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Þess ber að geta að reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn 14. desember 2019.

Lagt er til að efnisinntak 13. og 21. gr. gildandi laga verði sameinað í nýrri 21. gr. b þar sem sömu reglur gilda um vöktun og skýrslugjöf á fjórða tímabili viðskiptakerfisins. Vöktun losunar skal gerð í samræmi við vöktunaráætlun sem Umhverfisstofnun samþykkir en í áætluninni skulu koma fram nákvæmar, tæmandi og gagnsæjar upplýsingar um vöktunaraðferðir tiltekinnar stöðvar eða umráðanda loftfars. Rekstraraðilum og flugrekstraraðilum ber einnig að tilkynna Umhverfisstofnun um tillögur að breytingum á vöktunaráætlun og eru breytingarnar háðar samþykki Umhverfisstofnunar. Umhverfisstofnun notar upplýsingar úr losunarskýrslu til að ákvarða fjölda losunarheimilda sem rekstraraðila ber að standa skil á vegna losunar viðkomandi árs.

Kveðið er á um vottun og viðurkenningu í 15. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Í 15. gr. tilskipunarinnar kemur fram að aðildarríki skuli tryggja að skýrslur rekstraraðila og flugrekenda um losun séu vottaðar í samræmi við kröfur í V. viðauka við tilskipunina og í samræmi við önnur ákvæði sem framkvæmdastjórnin hefur samþykkt sem lögbært stjórnvald og er kunnugt um.

Ný reglugerð (ESB) 2018/2067 um vottun á gögnum og um faggildingu vottunaraðila hefur tekið gildi í ESB. Reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn 14. desember 2019. Í kjölfar samþykktar frumvarpsins verður hægt að innleiða reglugerðir ESB um vöktun og skýrslugjöf (2018/2066) og vottun á gögnum og um faggildingu vottunaraðila (2018/2067) í íslenskan rétt. Í núgildandi lögum er notast við orðið vottun og vottunaraðili í stað sannprófunar og sannprófenda líkt og gert er í þýðingu Þýðingamiðstöðvar utanríkisráðuneytisins. Sú orðnotkun hefur fest í sessi og var því ákveðið að nota áfram orðin vottun og vottunaraðili í frumvarpinu.

Í 2. mgr. er lagt til að kveðið verði á um skyldu flugrekenda, sem hyggjast sækja um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skv. 18. og 19. gr. laganna, til að senda Umhverfisstofnun vöktunaráætlun vegna tonnkílómetra. Tonnkílómetrar standa fyrir flugvegalengd margfaldaða með þyngd farms. Með flugvegalengd er átt við stórbaugslengd milli brottfararflugvallar og komuflugvallar auk 95 km staðlaðrar viðbótar. Með þyngd farms er átt við samanlagða þyngd þess sem flutt er af farmi, pósti og farþegum.

Í 3. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun sé heimilt að áætla losun rekstraraðila og flugrekenda hafi losunarskýrsla ekki borist fyrir tilgreindan frest.

Í 4. mgr., sem er innleiðing 2. mgr. 15. gr. tilskipunar 2003/87/EB, kemur fram að rekstraraðilar og flugrekendur geti ekki framselt losunarheimildir eftir 31. mars nema losunarskýrsla þeirra hafi verið sannprófuð og talin fullnægjandi af viðurkenndum vottunaraðila.

Í 5. mgr. er að finna reglugerðarheimild vegna setningar reglugerðar um vöktun og skýrslugjöf og reglugerðar um vottun (sannprófun) og faggildingu vottunaraðila (sannprófenda). Með reglugerðunum verða innleiddar fyrrnefndar reglugerðir ESB 2018/2066 um vöktun og skýrslugjöf annars vegar og hins vegar 2018/2067 um sannprófun og faggildingu sannprófenda.

Um 16. gr.

Lagt er til að VI. kafli laganna um skráningarkerfi falli brott. Þær breytingar sem lagðar eru til í VI. kafla A, sbr. 17. gr. frumvarpsins, eru innleiðing á reglum ESB um skráningarkerfið sem gilda á fjórða tímabili viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir.

Um 17. gr.

Lagt er til að í stað VI. kafla um skráningarkerfi fyrir losunarheimildir komi nýr kafli vegna þess að uppfæra þarf ákvæði kaflans til að endurspegla þær breytingar sem verða gerðar á skráningarkerfinu vegna breytinga sem eru tilkomnar með reglugerð (ESB) 2019/1122 um virkni skráningarkerfisins frá og með 2021.

Skráningarkerfi fyrir losunarheimildir er umfangsmikill rafrænn gagnagrunnur þar sem skráðar eru upplýsingar um stöðu og hreyfingar losunarheimilda ríkja og einkaaðila. Losunarheimildir ganga kaupum og sölum á frjálsum markaði og eru viðskipti með þær heimil jafnt aðilum sem þurfa að standa skil á losunarheimildum og öðrum aðilum. Skráning heimilda er alfarið rafræn og eru allar millifærslur í kerfinu rafrænar. Á tímabilinu 2021–2030 er gert ráð fyrir að svokallaðri losunarúthlutun verði úthlutað til aðildarríkjanna (e. emission allocation units) samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð á reglufylgnireikninga (e. ESR Compliance Accounts). Þar sem Ísland mun innleiða reglugerð (ESB) 2018/842 mun Ísland stofna slíkan reglufylgnireikning í skráningarkerfinu.

Hvað varðar innleiðingu reglugerðar (ESB) 2019/1122 um skráningarkerfið er lagt til að ákvæði um hlutverk Umhverfisstofnunar sem landsstjórnanda, um skyldu til að hafa reikning og ákvæði um tímabundna lokun aðgangs að reikningum og aðgang að losunarheimildum, verði hluti af lögunum en reglugerð ESB verði í framhaldi innleidd í íslensk lög með tilvísunaraðferð.

Um a-lið (22. gr. h.).

Í 1. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun sé landsstjórnandi Íslands (e. national administrator) í skráningarkerfi landsins, sem er starfrækt samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

Þær skuldbindingar sem hér um ræðir eru eftirfarandi:

1. Skuldbindingar íslenska ríkisins, hér er átt við skuldbindingar samkvæmt Kyoto-bókuninni sem ríki hafa til ársins 2023 til að ganga frá.

2. Reglur samningsins um Evrópska efnahagssvæðið um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Ákvæði um landsstjórnanda er að finna í 7. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122 þar sem kveðið er á um að ríki skuli tilnefna landsstjórnanda sem skuli hafa aðgang og stýra eigin reikningum og reikningum í skráningarkerfinu sem lúta lögsögu aðildarríkja.

3. Reglur um sameiginlega ábyrgð. Hér er átt við reglur um stofnun reglufylgnireikninga (e. Compliance Accounts) samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð. Ákvæði um landsstjórnanda er að finna í 7. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122 þar sem kveðið er á um að ríki skuli tilnefna landsstjórnanda. Ríki skulu hafa aðgang og stýra eigin reikningum og reikningum í skráningarkerfinu sem lúta lögsögu ríkisins í gegnum landsstjórnandann.

Í 2. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun hafi umsjón með reikningum skráningarkerfisins sem eru í eigu ríkisins og einkaaðila sem lúta lögsögu íslenska ríkisins. Fjallað er um landsstjórnendur í 7. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122.

Í 3. mgr. kemur fram að vottunaraðilar samkvæmt lögunum skuli skráðir í skráningarkerfið. Það er breyting frá því sem gilti á þriðja tímabili viðskiptakerfisins þegar vottunaraðilum var skylt að eiga reikninga í viðskiptakerfinu. Vottunaraðilum er ekki lengur skylt að eiga reikninga í skráningarkerfinu, þeir verða framvegis skráðir í skráningarkerfið.

Um b-lið (22. gr. i.).

Breytingar samkvæmt reglugerð (ESB) 2019/1122 fela í sér að einungis rekstraraðilum skv. 7. gr. laganna og flugrekendum skv. 15. gr. laganna verði skylt að eiga reikning í skráningarkerfinu. Einnig kemur fram að öðrum aðilum sé heimilt að eiga reikninga í skráningarkerfinu að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum. Í reglugerð sem verður sett um skráningarkerfið, verði frumvarp þetta að lögum, munu koma fram þau skilyrði sem verða að vera til staðar svo að aðilar geti stofnað reikning í skráningarkerfinu.

Hver reikningur í skráningarkerfinu skal áfram hafa a.m.k. tvo viðurkennda fulltrúa sem hafa réttindi til að framkvæma eina af eftirtöldum aðgerðum fyrir reikningseiganda:

1. Einn fulltrúa til að hefja ferli og annan til að samþykkja ferli.

2. Einn fulltrúa til að hefja ferli og annan sem má bæði hefja ferli og samþykkja ferli.

3. Tvo fulltrúa sem mega báðir hefja og samþykkja ferli.

Með reglugerð (ESB) 2019/1122 eru viðurkenndir viðbótarfulltrúar fjarlægðir úr kerfinu. Reikningshafar mega ákveða að samþykki annars viðurkennds fulltrúa sé ekki nauðsynlegt til að hefja millifærslu á reikninga sem eru á skrá yfir áreiðanlega reikninga (e. Trusted Account list). Vottunaraðilum er eins og áður segir ekki skylt að hafa reikning í skráningarkerfinu, en verða að vera skráðir í það. Vottunaraðilar skulu hafa a.m.k. einn viðurkenndan fulltrúa sem getur hafið viðeigandi ferli fyrir hönd vottunaraðilans.

Í 2. mgr. kemur fram í hvaða tilfellum Umhverfisstofnun verði heimilt að hafna umsókn aðila um stofnun reiknings. Ákvæðið byggist á 19. gr. reglugerðar 2019/1122 og hefur það markmið að tryggja öryggi upplýsinga í skráningarkerfinu og koma í veg fyrir misferli með losunarheimildir sem er viðvarandi vandamál við rekstur skráningarkerfisins.

Um c-lið (22. gr. j.).

Í 1. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun geti lokað reikningi tímabundið ef stofnunin hefur ástæðu til að ætla að reynt hafi verið að öðlast aðgang án heimildar eða ef öryggi, aðgengi og trúverðugleika kerfisins hefur verið stefnt í hættu. 1. mgr. er innleiðing a-, b- og c-liðar 30. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122.

Í 2. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun sé heimilt að loka tímabundið aðgangi að reikningi í allt að fjórar vikur ef stofnunin hefur rökstuddan grun um að reikningur hafi verið notaður eða muni verða notaður í tengslum við svik, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra alvarlega glæpi. Heimild til að loka aðgangi að reikningi er lengd um tvær vikur frá því sem nú gildir og er það í samræmi við a-lið 3. mgr. 30. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122. Tekið er fram í ákvæði reglugerðar ESB að beita skuli ákvæði 67. gr. reglugerðarinnar í slíkum tilfellum. Í 67. gr. sem ber fyrirsögnina Samvinna við viðeigandi lögbær stjórnvöld og tilkynning um peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða glæpsamlegt atferli kemur fram að landsstjórnendur skuli vinna með skrifstofu fjármálagreininga lögreglu (e. financial intelligence unit) samkvæmt tilskipun (ESB) 2015/849. Fyrrnefnd tilskipun var innleidd með lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018.

Með 3. mgr. er innleidd 8. mgr. 30. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122 þar sem kemur fram að lögbært stjórnvald eða framkvæmdastjórn ESB geti krafist þess að landsstjórnandi eða miðlægur stjórnandi loki aðgangi að reikningi á grundvelli ástæðna sem taldar eru upp í 1.–5. mgr. 30. gr. reglugerðarinnar. Eftirlitsstofnun EFTA gegnir hlutverki framkvæmdastjórnarinnar í tilfelli EES-/EFTA-ríkjanna og Umhverfisstofnun er landsstjórnandi skráningarkerfisins á Íslandi. Miðlægur stjórnandi skráningarkerfisins er aðili sem er tilnefndur af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, skv. 20. gr. tilskipunar 2003/87/EB, með síðari breytingum, til að hafa umsjón með starfrækslu skráningarkerfis Evrópusambandsins.

Í 4. mgr. segir að frekari upptalning á atriðum er heimila Umhverfisstofnun að loka aðgangi að reikningi skuli koma fram í reglugerð sem sett verður á grundvelli 22. gr. m.

Í 5. mgr. kemur fram hve langur kærufrestur vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar um lokun aðgangs er.

Í 6. mgr. kemur fram sú skylda Umhverfisstofnunar að aflétta tímabundinni lokun aðgangs um leið og leyst hefur verið úr annmarka sem varð tilefni lokunar.

Um d-lið (22. gr. k.).

Frestur til að loka fyrir aðgang að losunarheimildum lengist úr tveimur vikum í fjórar og er það í samræmi við a-lið 1. mgr. 66. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1022.

Um e-lið (22. gr. l.).

Umhverfisstofnun er ábyrgðaraðili (e. controller) í skilningi reglugerðar (ESB) 2016/679 sem var innleidd með lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Í skýringum við 6. tölul. 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga (þskj. 1029, 622. mál) kemur fram að ábyrgðaraðili er sá sem hefur ákvörðunarvald um vinnslu persónuupplýsinga, aðferð við vinnsluna, tilganginn með vinnslu þeirra og hvað sá hugbúnaður sem notaður er skal gera, svo og um að aðra ráðstöfun upplýsinganna. Skilyrði þess að geta talist ábyrgðaraðili er að hafa aðildarhæfi og að geta svarað til saka vegna tiltekinnar vinnslu persónuupplýsinga fyrir dómstólum, ef svo ber undir.

Í reglugerð (ESB) 2016/679 eru gerðar auknar kröfur um gagnsæi og fræðslu gagnvart hinum skráða, gerð er krafa um tæknilegar og skipulagslegar ráðstafanir til að tryggja innbyggða og sjálfgefna persónuvernd. Í sumum tilfellum er lögð sjálfstæð ábyrgð á vinnsluaðila. Að auki er skylt að halda skrá yfir vinnslu starfsemi, auknar kröfur eru gerðar til öryggis við vinnslu og skylt að tilkynna um öryggisbresti. Sú skylda er einmitt tiltekin í 2. og 3. mgr. 77. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122 um skráningarkerfið.

Samkvæmt 23. gr. og 24. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplysinga skal ábyrgðaraðili gera viðeigandi tæknilegar og skipulagslegar ráðstafanir sem taka mið af eðli, umfangi, samhengi og tilgangi vinnslunnar og áhættu fyrir réttindi og frelsi skráðra einstaklinga til að tryggja og sýna fram á að vinnsla persónuupplýsinga uppfylli kröfur reglugerðar (ESB) 2016/679 samkvæmt nánari fyrirmælum 24. og 25. gr. reglugerðarinnar.

Um f-lið (22. gr. m.).

Lagt er til að ráðherra setji reglugerð með nánari reglum um skráningarkerfið. Reglugerðinni er ætlað að tryggja virkni og öryggi skráningarkerfisins og rétta skráningu losunarheimilda og árlegrar losunarúthlutunar samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð en reglugerð (ESB) 2019/1122 á einnig að gilda um árlega losunarúthlutun. Í reglugerð ráðherra skal nánar kveðið á um rétt til að stofna reikninga í skráningarkerfinu. Einnig skal kveðið á um tilnefningu viðurkenndra fulltrúa, staðfestingu vottaðrar losunar, tilvik þegar aðgangur að reikningi er takmarkaður og lokun reikninga ásamt tæknilegum kröfum varðandi rekstur og öryggi skráningarkerfisins. Í reglugerðinni er einnig nauðsynlegt að kveða á um samvinnu og samtengingu við önnur kerfi sem geta verið skráningarkerfi annarra ríkja, t.d. Sviss, eða fyrirhugað skráningarkerfi losunarheimilda vegna CORSIA, sem kemur að losun gróðurhúsalofttegunda annarra ríkja. Þessi ráðstöfun krefst fjölda aðlagana og tryggja þarf m.a. viðurkenningu á losunarheimildum þriðju ríkja til samræmis, að hægt sé að flytja slíkar losunarheimildir, stofna reikninga, viðskiptaferla og gera ráðstafanir ef slíku fyrirkomulagi verður slitið og samvinnu stjórnvalda í tengslum við öryggismál og afbrot í tengslum við skráningarkerfið. Reglugerðin þarf einnig að taka til reglufylgnireikninga sem stofnaðir skulu í skráningarkerfinu vegna skuldbindinga samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/842. Árleg losunarúthlutun skal einungis höfð á reglufylgnireikningum í skráningarkerfinu.

Um 18. gr.

Lagt er til að VII. kafli laganna um vottun og viðurkenningu vottunaraðila falli brott. Kveðið verður á um vottun í nýrri 21. gr. b, verði frumvarpið samþykkt óbreytt, sbr. skýringar við 15. gr. frumvarpsins. Í ákvæði 15. gr. tilskipunar 2003/87/EB um vottun og viðurkenningu er gert ráð fyrir að innleiddar verði framkvæmdargerðir varðandi vottun losunarskýrslna og viðurkenningu vottunaraðila. Reglur varðandi vottun og viðurkenningu verður að finna í reglugerð sem sett verður á grundvelli 21. gr. b.

Reglugerð (ESB) 2018/2067 um sannprófun á gögnum og um faggildingu sannprófenda, sem gildir á fjórða tímabili viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, hefur þegar verið tekin upp í EES-samninginn og verður innleidd í íslensk lög þegar frumvarp þetta verður að lögum. Reglugerðin verður innleidd með tilvísunaraðferð með lagastoð í 21. gr. b en ekki er talin þörf á því að kveða nánar á um vottun og faggildingu í lögum.

Um 19. gr.

Lagt er til að tveim nýjum köflum verði bætt við lögin, VII. kafla A, með einni grein, 27. gr. a um vöktun og skýrslugjöf samkvæmt kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO), og VII. kafla B, með einni grein, 27. gr. b. um nýsköpunarsjóð. VII. kafla A er ætlað að kveða á um skyldur til þess að vakta, gefa skýrslu um og fá vottun fyrir losun frá alþjóðaflugi í samræmi við reglur Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) til þess að innleiða hnattrænt samkomulag ICAO um að koma á fót hnattrænum aðgerðum frá árinu 2021 til að ná stöðugleika á losun vegna alþjóðaflugs miðað við árið 2020, sem samþykkt var á 39. allsherjarþingi ICAO í október 2016.

Um a-lið (27. gr. a.).

Flugrekendur sem falla undir gildissvið ICAO skulu vakta og skila skýrslu um losun sína frá alþjóðaflugi frá 1. janúar 2019. Skyldan tekur til flugrekenda með heildarlosun yfir 10.000 tonn og sem eru með staðfestan hámarksflugtaksmassa yfir 5.700 kg. Samkvæmt CORSIA-kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar skulu flugrekendur bæta fyrir aukna losun sína frá og með árinu 2021 en skylda til að bæta fyrir losun tekur mið af meðaltalslosun koldíoxíðs árin 2019–2020. Kerfið mun byggjast á þriggja ára framfylgnitímabilum. Ríkin taka sjálfviljug þátt í fyrsta tímabilinu sem er svokallað fortímabil (e. pilot phase) sem hefst 2021 og varir út árið 2023. Þátttaka í næsta tímabili sem hefst 2024 er einnig valfrjálst. Það tímabil varir út árið 2026. Árið 2027 hefst svo fyrsta skyldubundna tímabil CORSIA.

Skylda til að hefja vöktun frá og með 1. janúar 2019 kemur fram í 76. gr. reglugerðar (ESB) 2018/2066 um vöktun og skýrslugjöf sem tekur að öðru leyti gildi 1. janúar 2021. Íslenskir flugrekendur voru upplýstir um það á fundi sem Umhverfisstofnun hélt í lok árs 2018, nánari umfjöllun um það er að finna í kafla 5.1 um samráð.

Í nóvember 2019 féllu fjórir íslenskir flugrekendur undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Þeir eru:

– Icelandair.

– Air Atlanta.

– Bláfugl.

– Air Iceland Connect.

Icelandair, Air Atlanta og Bláfugl losa meira en 10.000 tonn í millilandaflugi árlega og munu því falla undir gildissvið CORSIA.

Air Iceland Connect mun þurfa að vakta losun sína. Ef losun flugfélagsins fer yfir 10.000 tonn í millilandaflugi mun það falla undir CORSIA-kerfið og þurfa að fylgja reglum þess. Air Iceland Connect þarf að halda áfram vöktun losunar í innanlandsflugi sem fellur undir viðskiptakerfi ESB og skila losunarskýrslu vegna þeirrar starfsemi.

Erlendir flugrekendur sem að heyra undir Ísland samkvæmt reglugerð (EB) nr. 748/2009 um lista yfir flugrekendur og umsjónarríki þeirra munu þurfa að skila skýrslum og upplýsingum um losun innan CORSIA-kerfisins til heimaríkis. Einungis í þeim tilfellum þegar losun er undir 10.000 tonnum mun hún eingöngu falla undir viðskiptakerfi en ekki CORSIA-kerfið. Erlendum flugrekendum sem heyra undir Ísland samkvæmt fyrrnefndri reglugerð ber skylda til að skila vaktalosun og losunarskýrslu til Íslands á sama hátt og Air Iceland Connect.

Um b-lið (27. gr. b.).

Kveðið er á um nýsköpunarsjóð í 8. mgr. 10. gr. a tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB eins og henni var breytt með tilskipun (ESB) 2018/410. Í ákvæði tilskipunarinnar kemur fram að 325 milljónir losunarheimilda af þeim fjölda sem að öðrum kosti væri hægt að úthluta án endurgjalds og 75 milljónir af þeim fjölda sem að öðrum kosti væri hægt að bjóða upp skuli vera til ráðstöfunar til að styðja við nýsköpun í lágkolefnatækni og -ferlum í geirum I. viðauka, þ.m.t. umhverfislega örugg kolefnisföngun og nýting sem stuðli að samdrætti í losun, en mesta áhersla sjóðsins er á nýsköpunarverkefni sem leiða til samdráttar í losun.

Einnig kemur fram að 50 millj. kr. heimilda úr markaðsstöðugleikavarasjóði skuli bætast við ásamt tekjum sem eftir eru af 300 milljónum heimilda sem voru til ráðstöfunar á tímabilinu 2013–2020 samkvæmt ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2010/670/ESB.

Jafnframt kemur fram að verkefni í öllum aðildarríkjum, þ.m.t. minni háttar verkefni, skuli vera styrkhæf. Stefnt er að því að umsóknar- og úthlutunarferli verði einfalt. Áhersla verður lögð á verkefni í orkufrekum iðnaði, endurnýjanlegri orku, kolefnisföngun og kolefnisgeymslu, bindingu og nýtingu koldíoxíðs. Einnig verður lögð áhersla á lágkolefnistækni þar sem nýsköpun er mikil (e. highly innovative low-carbon technologies), sem mun geta leitt til verulegs samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda. Verkefnin þurfa enn fremur að vera vel útfærð og þróuð.

Svokallaður NER 300-sjóður var starfræktur af ESB á þriðja tímabili viðskiptakerfisins og átti að styðja við verkefni á sviði kolefnisföngunar og geymslu og nýsköpunartækni á sviði endurnýjanlegra orkugjafa. Það sem er óúthlutað úr NER 300-sjóðnum verður flutt í nýsköpunarsjóðinn. Nýsköpunarsjóðurinn mun byggjast á reynslu af NER 300-sjóðnum varðandi hvaða verkefni hljóta styrk. Ákvæði um sjóðinn, sem byggðust á ákvörðun 2010/670/ESB, voru ekki innleidd hér á landi en til að tryggja að aðilar frá Íslandi geti einnig sótt um styrki hjá nýsköpunarsjóðnum er mikilvægt að innleiða ákvæði um hann í íslensk lög og jafnframt setja heimild til innleiðingar reglugerðar ESB um sjóðinn.

Um 20. gr.

Með breytingu á 33. gr. laganna er lagt til að ráðherra verði falið að setja reglugerð um hvaða tegundir losunarheimilda rekstraraðilum og flugrekendum verði heimilt að nota til að uppfylla skyldur sínar um skil losunarheimilda í viðskiptakerfinu. Búið er að fella brott málsgreinar í 11. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, sem heimiluðu ríkjum að efna kröfur tilskipunarinnar upp að ákveðnu marki með einingum sem áttu uppruna í loftslagsvænum verkefnum samkvæmt Kyoto-bókuninni við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna. Á öðru og þriðja tímabili viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir var gert ráð fyrir að hægt væri að nota svokallaðar CER- og ERU-einingar sem eru alþjóðlegar einingar sem eiga uppruna sinn í loftslagsvænum verkefnum samkvæmt Kyoto-bókuninni við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna. Ekki er lengur hægt að nota þessar einingar til að uppfylla skyldur sínar. Nánari reglur um gildistíma losunarheimilda, stofnun þeirra og auðkenningu koma fram í 37. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1122 og verða því útfærðar í reglugerð.

Um 21. gr.

Lagt er til að 34. gr. laganna falli brott því að framvegis munu losunarheimildir hafa ótakmarkaðan gildistíma. Ekki er gert ráð fyrir að notkun alþjóðlegra eininga verði heimil í viðskiptakerfinu á tímabilinu 2021–2030.

Um 22. gr.

Lagt er til að 36. gr. laganna falli brott og í staðinn komi nýtt ákvæði til bráðabirgða VIII við lögin með sama efnisinntaki og er að finna í 36. gr. gildandi laga.

Um 23. gr.

Í greininni er fyrirsögn X. kafla laganna breytt.

Um 24. gr.

Tilvísun í 1. mgr. 37. gr. laganna er breytt í ljósi þeirra breytinga sem verða á lögunum.

Um 25. gr.

Tilvísunum í 38. gr. laganna er breytt til að endurspegla þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 26. gr.

Lagt er til að Umhverfisstofnun verði heimilt, til viðbótar við heimildir til gjaldtöku skv. 39. gr. gildandi laga, að innheimta gjöld vegna yfirferðar og umsýslu skýrslna um breytingar á starfsemisstigi og skýrslna um úrbætur. Að öðru leyti er tilvísun í 1. mgr. 39. gr. laganna breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 27. gr.

Í nýrri 39. gr. a er lagt til að kveðið verði á um stjórnsýslukærur. Ákvæði um stjórnsýslukærur er að finna í 2. mgr. 4. gr. gildandi laga þar sem kveðið er á um hvaða kæruleiðir eru færar samkvæmt lögunum. Það þykir fara betur á því að slíkt ákvæði sé undanfari kafla laganna um þvingunarúrræði og viðurlög. Lagt er til að þær ákvarðanir Umhverfisstofnunar sem hafa styttri kærufrest en kveðið er á um í stjórnsýslulögum séu áfram tilteknar sérstaklega í lögunum. Rökstuðningur fyrir styttri kærufresti stjórnvaldsákvarðana er að margar þeirra ákvarðana sem Umhverfisstofnun er falið að taka í lögunum eru þess eðlis að stofnunin er undir tímapressu þegar kemur að ákvörðunartöku vegna þröngs tímaramma sem kveðið er á um í reglum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Hér vísast til dæmis til ákvarðana um úthlutun losunarheimilda og ákvarðana um gerð áætlunar um losun í þeim tilfellum þar sem ekki hefur verið skilað inn skýrslu um losun eða skilað hefur verið inn ófullnægjandi skýrslu. Þessar sömu ákvarðanir snerta oft mikla fjárhagslega hagsmuni flugrekenda og rekstraraðila staðbundinnar starfsemi. Naumur tími Umhverfisstofnunar til að taka ákvarðanir kemur m.a. til af því að viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir er samevrópskt kerfi þar sem gert er ráð fyrir því að tilteknar upplýsingar berist frá öllum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins á sama tíma og að tilteknar skyldur séu inntar af hendi af öllum fyrirtækjum á svæðinu á sama tíma.

Um 28. gr.

Tilvísunum í 1. mgr. 40. gr. laganna er breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 29. gr.

Tilvísunum í 41. gr. laganna er breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 30. gr.

Tilvísun í 42. gr. laganna er breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 31. gr.

Tilvísunum í 43. gr. laganna er breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 32. gr.

Tilvísun í 44. gr. laganna er breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 33. gr.

Tilvísunum í 1. mgr. 45. gr. laganna er breytt til samræmis við þær breytingar sem lagt er til að verði á lögunum.

Um 34. gr.

Í 30. gr. frumvarpsins er að finna innleiðingarákvæði. Með samþykkt frumvarpsins verða níu gerðir ESB innleiddar í íslensk lög. Sjö þeirra tengjast viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir en Evrópusambandið uppfærði regluverk sitt fyrir upphaf fjórða viðskiptatímabils viðskiptakerfisins sem hefst 2021. Tvær gerðanna sem verða innleiddar með frumvarpinu eru vegna samnings Íslands við ESB og Noreg um sameiginlegt losunarmarkið 2030.

Um 35. gr.

Lagt er til að bætt verði við lögin ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæði til bráðabirgða VIII kveður á um að bindingareiningar sem verða til við bindingu kolefnis í gróðri eða jarðvegi eða með endurheimt votlendis í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar skuli bókfærðar á reikning íslenska ríkisins í skráningarkerfinu. Ákvæðið er að finna í breyttir mynd í 36. gr. gildandi laga en það var sett í lögin í upphafi til þess að skýrt væri að tilteknar einingar sem kynnu að verða gefnar út í samræmi við ákvæði Kyoto-bókunarinnar vegna bindingar kolefnis yrðu bókfærðar á reikning íslenska ríkisins í skráningarkerfi samkvæmt lögunum. Lagt er til að fella 36. gr. brott og flytja efnisinntak greinarinnar í bráðabirgðaákvæði við lögin þar sem ljúka á uppgjöri vegna Kyoto-bókunarinnar í lok árs 2023. Í ákvæðinu er talað um bindingareiningar í stað losunarheimilda til skýrrar aðgreiningar frá losunarheimildum samkvæmt viðskiptakerfinu.

Um 36. gr.

III. viðauki við lögin er felldur brott og listi af gróðurhúsalofttegundum er færður undir orðskýringar í 3. gr. laganna, sbr. skýringar við 2. gr. frumvarpsins.

Um 37. gr.

Lagt er til að ákvæði laganna taki þegar gildi til að hægt verði að setja þær reglugerðir sem þarf að setja á grundvelli þeirra strax, en áríðandi er að setja sem fyrst reglugerðir um úthlutun losunarheimilda og vöktun og skýrslugjöf. Jafnframt þurfa ákvæði tiltekinna kafla í lögunum og reglugerðir samkvæmt þeim að halda gildi sínu hvað varðar aðgerðir vegna þriðja tímabils viðskiptakerfis ESB, svo sem uppgjör losunarheimilda og skýrslugjöf flugrekenda og rekstraraðila.