Leiðsaga skipa Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 200

223. Frumvarp til laga um leiðsögu skipa.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

Stjórn leiðsögumála.

1. gr.

Samgönguráðherra fer með yfirstjórn leiðsögumála. Vitastofnun Íslands fer með framkvæmd leiðsögumála svo sem nánar er kveðið á í lögum þessum og lögum um vitamál.

Skilgreiningar.

2. gr.

Í lögum þessum merkir:

Skip: Hvert það far, sem er sex metrar á lengd eða lengra, mælt milli stafna og notað er á sjó.

Leiðsögumaður: Sá sem fengið hefur löggildingu til leiðsögu skipa um ákveðið svæði.

Leiðsöguskylda: Skylda til að nota leiðsögumann við siglingu skipa um ákveðið svæði eða við ákveðnar aðstæður.

Hafnsögumaður: Leiðsögumaður sem fengið hefur löggildingu til leiðsögu skipa um ákveðið hafnarsvæði. Hafnsögumaður er ráðinn af viðkomandi hafnarstjórn.

Hafnsöguskylda: Skylda til að nota hafnsögumann við siglingu skipa um ákveðið hafnarsvæði eða við ákveðnar aðstæður.

Hafnarsvæði: Særými við höfn sem nánar er tilgreint í reglugerð.

Umboðsmaður: Sá sem annast milligöngu útgerðar eða leigutaka skips og stjórnvalda.

Hættuleg efni: Efni sem hættuleg teljast samkvæmt skilgreiningu Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar (IMO Dangerous Goods Code).

Löggilding og skilyrði hennar.

3. gr.

Vitastofnun Íslands löggildir leiðsögumenn. Löggilding gildir fyrir ákveðið svæði til allt að fimm ára í senn. Um löggildingu skal nánar ákveðið í reglugerð.

Sá sem fullnægir eftirtöldum skilyrðum getur öðlast löggildingu til að vera leiðsögumaður skipa.

Er 25–65 ára að aldri.

Hefur fullnægjandi heilbrigðisvottorð.

Hefur lokið 2. stigs skipstjórnarnámi eða samsvarandi námi og hefur siglt sem skipstjóri eða stýrimaður á skipi um svæði sem löggilding á að ná til og er nákunnugur siglingaleiðum á svæðinu.

Hefur lokið námskeiði til að vera leiðsögumaður eftir því sem nánar segir í reglugerð.

Þessum skilyrðum verður einnig að vera fullnægt eftir að löggilding er fengin.

Vitastofnun Íslands er heimilt að veita tímabundna undanþágu frá þessum skilyrðum þegar sérstaklega stendur á.

Skyldur leiðsögumanns.

4. gr.

Leiðsögumanni ber skylda til að aðstoða yfirvöld, svo sem löggæslu-, tolla-, heilbrigðis-, siglinga- og hafnaryfirvöld við störf þeirra. Þá ber honum að aðstoða á allan hátt stjórnendur skipa sem hann leiðbeinir og ráðleggja um siglingu skipsins þannig að á sem hagkvæmastan og öruggastan hátt sé komist á milli áfangastaða. Þá skal leiðsögumaður aðstoða við að koma skipi í festar þegar ekki er um að ræða aðstoð hafnsögumanns viðkomandi hafnar.

Sérstök varúð skal viðhöfð til að hindra mengun stranda og sjávar af völdum hættulegra efna. Mengunaróhöpp skal þegar í stað tilkynna viðkomandi hafnarstjóra og Siglingamálastofnun ríkisins. Leiðsögumaður er ábyrgur fyrir að tilkynningin berist réttum aðilum og skal reyna með öllum tiltækum ráðum að halda útbreiðslu mengunarinnar í lágmarki.

Leiðsögumaður ber ekki ábyrgð á siglingu skips sem hann leiðbeinir heldur aðeins á þeim ráðum sem hann gefur.

Samgönguráðuneytinu er heimilt að gefa út gjaldskrá um greiðslur fyrir leiðsögu skipa.

Umboðsmaður skips.

5. gr.

Skylt er útgerð skips, sem siglir um íslenska landhelgi og áformar að hafa hér viðkomu, að hafa umboðsmann. Sé skipið gert út af íslensku útgerðarfélagi telst útgerðin umboðsmaður.

Umboðsmaður skal vera skrásett íslenskt félag. Umboðsmaður skal tilkynna Vitastofnun um hvernig unnt er að ná sambandi við hann eða fulltrúa hans, t.d. í neyðartilfellum. Krefjast má þess að umboðsmaður leggi fram skilríki er sýna að hann hafi heimild til að koma fram með fullu umboði útgerðaraðila. Í reglugerð má setja frekari skilyrði sem umboðsmaður skal uppfylla.

Umboðsmaður sér um að útvega löggilta leiðsögumenn til að fylgja skipinu og skal tilkynna yfirvöldum ef leiðsöguskylt skip notar ekki leiðsögumann.

Ef ástæða þykir til er heimilt að krefjast trygginga vegna hugsanlegs tjóns er skipið kann að valda hér við land. Skal umboðsmaður skipsins hafa milligöngu um að leggja fram slíka tryggingu.

Tilkynning um komu.

6. gr.

Öll skip, er koma erlendis frá inn í íslenska landhelgi með landtöku í huga, skulu með minnst 24 klst. fyrirvara tilkynna komu sína til hafnaryfirvalda í fyrstu viðkomuhöfn. Í tilkynningu skal koma fram nafn skips, heimahöfn, þjóðerni, eigandi skips og útgerðaraðili, sé hann ekki eigandi, nafn skipstjóra og umboðsmaður útgerðar hér á landi. Þá skal koma fram hver farmur er og magn ef um hættuleg efni er að ræða. Einnig skal geta áætlaðs komutíma og hvort óskað er leiðsögumanns.

Áður en komið er í höfn skal með minnst 3 klst. fyrirvara hafa samband við viðkomandi hafnaryfirvöld.

Leiðsögu- og hafnsöguskylda.

7. gr.

Öll skip, sem flytja hættuleg efni í meira magni en tiltekið er í reglugerð, skulu ætíð nota leiðsögumann við siglingu um hafnarsvæði. Hafnarstjórn er heimilt að veita kunnugum skipstjórum undanþágu frá hafnsöguskyldu.

Um borð í öllum skipum með erlendum skipstjórnarmönnum, sem flytja hættuleg efni í meira magni en tiltekið er í reglugerð, skal við siglingu á milli hafna vera leiðsögumaður.

Heimilt er með reglugerð að kveða á um leiðsögu- og hafnsöguskyldu.

Undanþágur.

8. gr.

Undanskilin ákvæðum laga þessara um tilkynningarskyldu, leiðsögu og umboðsmann eru skip sem leita hafnar vegna bráðrar hættu eða til að setja á land sjúka menn eða slasaða.

Brot o.fl.

9. gr.

Brot gegn lögum þessum varða missi leiðsögumannsréttinda og/eða skipstjórnarréttinda og sektum nema þyngri refsing liggi við eftir öðrum lögum og skal farið með mál út af brotum á lögum þessum að hætti opinberra mála.

Samgönguráðuneytið setur reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara.

Ákvæði til bráðabirgða.

10. gr.

Leiðsögumenn, sem skipaðir hafa verið fyrir gildistöku laga þessara, halda réttindum sínum þann tíma sem skírteini þeirra kveður á um.

Hafnsögumenn, sem starfa við hafnsögu skipa við gildistöku laga þessara, skulu innan fimm ára afla sér löggildingar sem hafnsögumenn.

Gildistaka.

11. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1992. Jafnframt falla úr gildi lög um leiðsögu skipa, nr. 48 19. júní 1933.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í samgönguráðuneytinu í samráði við Vitastofnun og hagsmunaaðila. Gildandi lög um leiðsögu skipa eru lög nr. 48 19. júní 1933, en samkvæmt þeim hefur verið sett reglugerð um leiðsögu skipa nr. 215 28. júlí 1972. Þá er í gildi gjaldskrá fyrir leiðsögu skipa nr. 396 15. ágúst 1989. Ljóst er að gildandi lög eru fyrir löngu orðin úrelt og þjóna ekki markmiðum sínum og þykir því brýn þörf á endurskoðun laganna.

Á undanförnum árum hafa orðið allnokkur óhöpp sem hafa haft í för með sér mengun sjávar og stranda eða skemmdir á hafnarmannvirkjum. Orsakirnar má oft rekja til vanhæfni skipstjórnarmanna og/eða ókunnugleika á staðháttum. Er hér skemmst að minnast skipstrandsins við Grindavík veturinn 1988–1989 þegar veruleg mengun varð á fjörum og telja má mildi að skipið stórspillti ekki innsiglingu til hafnarinnar. Fleiri dæmi mætti nefna, t. d. hafa skip rekist á hafnarmannvirki með tilheyrandi skemmdum sem oft hafa ekki komið í ljós fyrr en allnokkru seinna og þá alls óljóst hver olli. Almennt er talið að komast hefði mátt hjá verulegum hluta þessara óhappa ef þekking skipstjórnenda á staðháttum hefði verið betri og færni þeirra í meðferð farartækjanna meiri. Víða um heim er skylda að leiðsögumaður sé á stjórnpalli allra stærri skipa þegar siglt er um vandsigld svæði eða þegar skip er með hættulegan farm. Með leiðsöguskyldu er hægt að sjá til þess að nægjanleg fagþekking sé til staðar um borð í skipunum og koma í veg fyrir verulegan hluta óhappa.

Leiðsöguskylda er ekki lögboðin í siglingu við Ísland nema um Hvammsfjarðarröst, en leitast hefur verið við að sjá til þess að hæfir leiðsögumenn séu tiltækir sem víðast á landinu. Samkvæmt lögum um leiðsögu skipa, nr. 48 19. júní 1933, er gert ráð fyrir að skipum sé gert kleift að fá leiðsögu með ströndum landsins og í þeim tilgangi er landinu skipt í nokkur leiðsöguumdæmi. Kerfið byggist á sérleyfi einstaklinga til leiðsagnar skipa á ákveðnum svæðum, leiðsöguumdæmum, gegn skyldu um viðveru og vissan viðbúnað til að geta annast leiðsögu. Ýmsar kvaðir eru lagðar á leiðsögumennina, en jafnframt er þeim tryggð hæfileg þóknun fyrir veitta þjónustu. Margt hefur breyst frá því lögin voru sett og misjafnlega hefur gengið að fá hæfa menn til að gegna leiðsögustarfinu í mörgum af leiðsöguumdæmunum.

Yfirlit yfir framkvæmdar leiðsögur samkvæmt innsendum leiðsögumiðum hafa verið á bilinu 50 til 70 á ári síðan 1980, en farið fækkandi seinni ár. Oftast er um að ræða leiðsögur á Faxaflóasvæðinu. Þegar leiðsögulögin voru sett voru það allmikil hlunnindi að vera skipaður leiðsögumaður þar sem starfið gat gefið nokkrar aukatekjur, en leiðsögumenn voru yfirleitt í öðrum störfum. Miklar breytingar hafa orðið á siglingum og þjóðfélagsháttum síðan leiðsögulögin voru sett. Nú er ekki sú búbót að því að vera leiðsögumaður og áður var þegar fátt varð að lausafé og forsendur þess að rata við strendur landsins allar aðrar nú eftir tilkomu breyttra og bættra siglingatækja. Þörfin fyrir leiðsögu milli hafna hefur nánast horfið, nema á nokkrum afmörkuðum svæðum t.d. innanverðum Breiðafirði. Aftur á móti hafa skip stækkað og farmar þeirra oft hættulegri umhverfi öllu. Þörfin á staðarþekkingu og færni í skipstjórn er því sannarlega enn fyrir hendi þótt í nokkuð öðru formi sé. Kröfur þær, er gerðar eru til leiðsögumanna samkvæmt núgildandi lögum, eru flestar almenns eðlis, svo sem staðarþekking, nokkur málakunnátta, auk þess skilyrðis að viðkomandi sé vanur sjómaður og hafi stýrimannspróf.

Augljóst er að skylduleiðsaga skipa í íslenskri landhelgi hefur í för með sér verulegan kostnaðarauka fyrir útgerðaraðila þar sem þá þyrfti að sjá fyrir hæfilegum fjölda leiðsögumanna sem ekki gætu séð fyrir sómasamlegri þjónustu ef leiðsögustarfið væri aukastarf eins og nú er. Líkast til yrði að koma á fót stofnun eða deild í stofnun, sem þegar er til, til að sjá um framkvæmd leiðsögunnar og með þeim kvöðum, sem nú eru varðandi vinnutíma, hvíldir og leyfi, er augljóst að um talsvert fjölmenna stofnun yrði að ræða. Kostnað við starfsemina yrði að leggja á notendur, þ.e. útgerðaraðila og þar með á hinn almenna neytanda í formi hækkaðra flutningsgjalda.

Þegar erlend skip koma til landsins og eiga erindi á nokkrar hafnir er mjög algengt að leiðsögulög séu sniðgengin á þann hátt að umboðsmaður skipsins hér ræður skipstjórnarlærðan mann til að hafa umsjón með lestun og losun skipsins á viðkomuhöfnum. Jafnframt verður hann skipstjóra til aðstoðar við siglinguna og annað er varðar séríslensk málefni. Heimildir til leiðsagnar hefur hann yfirleitt ekki og þótt svo sé virðast engin dæmi þess að farið hafi verið að lögum um skil á svokölluðum leiðsögumiðum sem skila ber til Vitastofnunar, en þar eiga að koma fram upplýsingar varðandi leiðsögnina.

Tillögur þær, sem hér eru settar fram, miða að tveimur markmiðum. Í fyrsta lagi auknu öryggi í siglingum við strendur landsins og í öðru lagi einföldun á leiðsögukerfinu. Fyrra markmiðið á að nást með þeirri skyldu að ávallt sé nærtækur á skipi skipstjórnarlærður maður sem trygging er fyrir að hafi nokkra staðarþekkingu og skyldur til að aðstoða yfirvöld við framkvæmd við störf þeirra. Síðara markmiðið á að nást við það að útgerðarmaður eða umboðsmaður skips getur sjálfur ráðið hver leiðsögumaðurinn er.

Þau stærðarmörk, sem sett eru, miðast við að flest fiskiskip séu undanþegin því að þurfa að taka um borð sérstakan leiðsögumann, enda munu skipstjórar hinna stærri skipa yfirleitt hafa öll skilyrði til að öðlast réttindi leiðsögumanna.

Þá er við það miðað að almennt þurfi ekki að setja sérstaka leiðsögumenn um borð í íslensk flutningaskip þar sem stjórnendur þeirra munu uppfylla þær kröfur, sem fram eru settar, í öllu falli varðandi þau svæði er þeir sigla oftast á eða þá að viðkomandi útgerð á kost á að hafa í áhöfn skipstjórnarlærðan mann með staðarþekkingu á því svæði sem skipið á leið um.

Varðandi erlend skip mun aðalreglan verða sú að íslenskur leiðsögumaður kemur um borð í fyrstu höfn og fylgi síðan skipinu uns það snýr af landi burt. Ekkert á þó að standa í vegi fyrir því að erlendur skipstjórnandi fái löggildingu leiðsögumanns og þar með heimild til að sigla skipi sínu um þau svæði sem hann hefur kynnst í fylgd löggiltra leiðsögumanna.

Sú leiðsöguskylda, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, er mun minna krefjandi en almenn leiðsöguskylda í nágrannalöndunum. Hér er aðeins gert ráð fyrir að skylda sé að staðkunnugur maður sé tilkallanlegur hvenær sem er án þess að hann sé á stöðugri vakt á stjórnpalli, svo sem almennt er skylda leiðsögumanna annars staðar á Norðurlöndum og víðar.

Það eru hafnaryfirvöld sem meta hvort hafnsögumaður eigi að leiðbeina skipinu inn á hafnarsvæðið. Við sumar hafnir getur þó verið hafnsöguskylda og verða þær hafnir taldar upp sérstaklega í reglugerð um leiðsögu skipa.

Bráðabirgðaákvæði frumvarpsins gefa núverandi leiðsögu- og hafnsögumönnum tækifæri til að halda áfram starfi sínu, en gera ráð fyrir að loknum umþóttunartíma taki ákvæðin um hæfni að fullu gildi. Ef til vill mun á smærri stöðum þurfa að sjá í gegnum fingur varðandi réttindi hafnsögumanna, en aftur á móti munu þangað aðeins leita smærri skip, og þá yfirleitt með fullgildan leiðsögumann um borð svo fagþekking ásamt staðarþekkingu ætti ávallt að vera fyrir hendi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Á vegum samgönguráðuneytisins fór vitamálastjóri með framkvæmd leiðsögumála án þess að svo væri mælt fyrir í leiðsögulögum þar til ákveðið var með lögum um vitamál, nr. 56 frá 1981, að Vitastofnun Íslands færi með þau mál. Gert er ráð fyrir óbreyttri skipan yfirstjórnar leiðsögumála, svo sem hún er nú, þ.e. að Vitastofnun Íslands fari með framkvæmd þeirra undir yfirstjórn samgönguráðuneytis.

Um 2. gr.

Skilgreind eru hugtök sem notuð eru í frumvarpinu og þarfnast þau ekki frekari skýringa.

Um 3. gr.

Í greininni koma fram skilyrði fyrir því að geta öðlast og haldið löggildingu sem leiðsögumaður. Þau nýmæli eru að leiðsögumaður verður að vera milli 25 og 65 ára, hafa skipstjórnarréttindi, hafa siglt sem skipstjóri eða stýrimaður um svæði það er löggildingin nær til og vera nákunnugur siglingaleiðum þar. Þá má krefjast þess að leiðsögumaður ljúki námskeiði til að vera leiðsögumaður.

Í flestum erfiðari höfnum landsins er hafnsöguskylda sem ákveðin er í hafnarreglugerð er samgönguráðherra hefur sett fyrir viðkomandi höfn. Hafnsögumenn eru ráðnir af hafnarstjórnum og hefur löggjafinn ekki gert neinar kröfur um hæfni þeirra eða menntun. Þótt ekki sé í skýrslum dæmi um óhöpp, er stafað hafi af vanhæfni núverandi hafnsögumanna til starfans, verður að telja rétt að til starfshæfni þeirra verði gerðar almennar kröfur sem tryggi öryggi þeirrar þjónustu er hafnirnar selja.

Með því að gerðar verða sömu kröfur til hafnsögumanna og leiðsögumanna má gera ráð fyrir að hafnsögumenn leiti almennt eftir löggildingu sem leiðsögumenn á heimaslóðum og ef til vill á stærri svæðum þar sem margir þeirra eru reyndir sjómenn með þekkingu á landi og höfnum. Hinar auknu kröfur til hafnsögumanna gera það einnig eðlilegt að til þeirra sé leitað þegar þörf er leiðsagnar.

Um 4. gr.

Í greininni er vikið almennt að skyldum leiðsögumanna. Leiðsögumanni ber að aðstoða yfirvöld við störf þeirra. Sérstaklega ber þeim að kappkosta að ekki hljótist náttúruspjöll af völdum siglingaóhappa. Til að koma í veg fyrir allan vafa um hver er ábyrgur fyrir siglingu skips, sem nýtir aðstoð leiðsögumanns, er sett ákvæði í frumvarpið er segir að leiðsögumaður sé aðeins ábyrgur fyrir þeim ráðum sem hann gefur, en ekki siglingu skipsins.

Ein mikilvæg breyting verður þó á högum núverandi leiðsögumanna, en það er varðandi gjaldtöku fyrir leiðsögn. Nú eru greiðslur ákveðnar með gjaldskrá sem ráðherra setur, en samkvæmt frumvarpinu er það samningsatriði hverju sinni milli aðila hver þóknunin verður, þótt ráðherra sé heimilað að gefa út gjaldskrá fyrir þjónustu leiðsögumanna.

Um 5. gr.

Með skráningu þeirra fyrirtækja, sem annast fyrirgreiðslu skipa og fulltrúa þeirra og þeirri skrá ávallt haldið við af Vitastofnun, ætti að vera tryggt öruggt samband við útgerðaraðila allra skipa er sigla um íslenska landhelgi. Ákvæði þessarar greinar eru ný, en talið er nauðsynlegt að hægt sé að ná til ábyrgs fulltrúa útgerðar með stuttum fyrirvara, t.d. ef óhöpp ber að höndum. Einnig eru ákvæði um að krefjast megi að umboðsmaður útvegi tryggingar vegna hugsanlegs tjóns er skip kann að valda hér við land.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 7. gr.

Í þessari grein felast ein helstu nýmæli laganna, þ.e. skylda til að nýta leiðsögu löggilts hafnsögumanns þegar skip flytur „hættuleg efni“ í meira magni en ákveðið er í reglugerð. Einnig skulu skip, sem stjórnað er af erlendum mönnum og sigla milli íslenskra hafna með „hættuleg efni“, hafa um borð leiðsögumann. Auka má leiðsögu- og hafnsöguskyldu með reglugerð, t.d. getur hafnarstjórn kveðið á um hafnsöguskyldu ef vandsiglt er um erfið hafnarsvæði og Vitastofnun getur kveðið á um leiðsöguskyldu á ákveðnum svæðum.

Um 8. gr.

Svo sem venja er eru skip sem í neyð leita hafnar undanþegin ákvæðum laganna að öðru leyti en því að þau verða að fara að reglum um hafnsöguskyldu þar sem hafnarstjórn hefur kveðið á um slíka skyldu.

Um 9. gr.

Í refsiákvæði frumvarpsins er fyrst og fremst gert ráð fyrir réttindasviptingu vegna brots á lögunum þó sektum megi einnig beita, t.d. gegn útgerðum eða umboðsmönnum skipa.

Um 10. gr.

Ekki munu lög í anda tillagna þessara breyta mikið stöðu þeirra sem nú eru skipaðir leiðsögumenn að öðru leyti en því að þeir eru sviptir einkarétti þeim er þeir höfðu í sínu leiðsöguumdæmi. Óvíst er hversu mikils virði sá réttur er orðinn vegna þess að á Faxaflóasvæðinu, þar sem meiri hluti leiðsagna fer fram, er fjöldi leiðsögumanna það mikill að aðeins fáar leiðsagnir koma í hlut hvers skipaðs leiðsögumanns. Þá má og ætla að áfram verði til þeirra leitað þar sem þeir eru flestir hafnsögumenn og oftast tiltækir til leiðsagnar, sérstaklega styttri ferða, eins og flestar leiðsagnir um Faxaflóa eru.

Samkvæmt gildandi lögum þurfa skipaðir leiðsögumenn að endurnýja leiðsöguskírteini sín á fimm ára fresti þannig að löggilding þeirra getur lengst varað fimm ár frá gildistöku þessa frumvarps. Eðlilegt má teljast að skírteinin verði ekki endurnýjuð nema í samræmi við ákvæði þessa frumvarps verði það samþykkt á Alþingi. Flestir þeirra munu og uppfylla meginhluta þeirra skilyrða sem frumvarpið setur. Nokkuð öðru máli gegnir um hafnsögumenn, sem ekki hafa þurft að uppfylla neinar sérstakar kröfur stjórnvalda. Rétt verður að teljast að þeir fái rúman tíma til að uppfylla skilyrði frumvarpsins og eru fimm ár talinn hæfilegur tími.

Um 11. gr.

Lagt er til að frumvarp þetta verði að lögum 1. júlí 1992 og er það gert til að skapa hagsmunaaðilum vissan aðlögunartíma.