Mat á umhverfisáhrifum og skipulags- og byggingarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 235

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 131. löggjafarþingi 2004–2005.)

I. KAFLI

Breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.

1. gr.

1. gr. laganna orðast svo:

Markmið laga þessara er:

a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar,

b. að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar,

c. að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laga þessara,

d. að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir ákvæði laga þessara og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir.

2. gr.

2. gr. laganna orðast svo:

Lög þessi gilda um framkvæmdir sem falla undir ákvæði laga þessara, á landi, í landhelgi, í lofthelgi og í mengunarlögsögu Íslands.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. A-liður fellur brott.

b. Á eftir c-lið kemur nýr liður sem orðast svo: Frummatsskýrsla: Skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun auglýsir til kynningar.

c. D-liður orðast svo: Leyfi til framkvæmda: Framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda.

d. 1. efnismálsl. h-liðar orðast svo: Skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir ásamt tillögum um mótvægisaðgerðir eftir því sem við á.

e. Við k-lið bætist nýr málsliður sem orðast svo: Þar með eru þó ekki talin þjóðhagsleg áhrif og arðsemi einstakra framkvæmda.

f. Á eftir k-lið koma tveir nýir liðir sem orðast svo:

m.

Umhverfisverndarsamtök: Samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Þau skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald.

n.

Umsagnaraðilar: Opinberar stofnanir og stjórnvöld sem sinna lögbundnum verkefnum er varða matsskyldar framkvæmdir eða umhverfisáhrif þeirra.

4. gr.

2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna orðast svo: Skipulagsstofnun tekur ákvörðun um hvort framkvæmd skv. 6. gr. skuli háð mati á umhverfisáhrifum og gefur álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir.

5. gr.

2. mgr. 5. gr. laganna orðast svo:

Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru fyrirhugaðar á sama svæði eða framkvæmdirnar eru háðar hver annarri getur Skipulagsstofnun að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega.

6. gr.

4. mgr. 6. gr. laganna fellur brott.

7. gr.

Á eftir 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. laganna koma tveir nýir málsliðir sem orðast svo: Skipulagsstofnun getur fallist á tillögu að matsáætlun með eða án athugasemda. Geri stofnunin athugasemdir skulu þær verða hluti af matsáætlun.

8. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 9. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Ef framkvæmdaraðili hyggur á framkvæmd eða starfsemi sem háð er mati á umhverfisáhrifum skal að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. unnin skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Skýrslan skal unnin af framkvæmdaraðila. Skal gerð og efni matsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun, sbr. 8. gr.

b. 3. málsl. 2. mgr. orðast svo: Lýsa skal þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast er talið að geti valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu, samræmi við skipulagsáætlanir, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og tillögum um umhverfisvöktun þar sem það á við.

c. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður sem orðast svo: Í niðurstöðu matsskýrslu skal geta um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdar á grundvelli leiðbeininga sem Skipulagsstofnun gefur út, sbr. 20. gr.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „matsskýrslu“ í 1. mgr. kemur: frummatsskýrslu; og í stað orðsins „skýrslan“ í sömu málsgrein kemur: frummatsskýrslan.

b. Í stað orðsins „matsskýrslu“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: frummatsskýrslu.

c. Í stað orðanna „matsskýrslu“ og „matsskýrsla“ í 1. og 2. málsl. 3. mgr. kemur: frummatsskýrslu; og: frummatsskýrsla.

d. Í stað orðanna „Matsskýrslan“ og „matsskýrslu“ í 1. og 2. málsl. 4. mgr. kemur: Frummatsskýrslan; og: frummatsskýrslu.

e. Í stað orðsins „matsskýrslu“ í 2. málsl. 5. mgr. kemur: frummatsskýrslu.

f. 6. mgr. orðast svo:

Skipulagsstofnun skal senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir sem henni berast. Þegar umsagnir og athugasemdir hafa borist framkvæmdaraðila skal hann vinna matsskýrslu. Framkvæmdaraðili skal gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra í matsskýrslunni.

10. gr.

11. gr. laganna orðast svo ásamt fyrirsögn:

Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.

Innan fjögurra vikna frá því að matsskýrsla liggur fyrir skal Skipulagsstofnun gefa rökstutt álit sitt á því hvort hún uppfylli skilyrði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Í áliti Skipulagsstofnunar skal gera grein fyrir helstu forsendum og niðurstöðum þess. Jafnframt skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu.

Telji Skipulagsstofnun að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni eða gera þurfi aðrar eða frekari mótvægisaðgerðir en fram koma í matsskýrslu skal stofnunin tilgreina skilyrðin og mótvægisaðgerðirnar og færa rök fyrir þeim.

Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki verulega frá frummatsskýrslu skal hún auglýst að nýju skv. 10. gr.

Þegar álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir skal það kynnt umhverfisráðherra, framkvæmdaraðila, leyfisveitendum og öðrum umsagnaraðilum, svo og þeim sem gert hafa athugasemdir við frummatsskýrslu á kynningartíma. Almenningur skal eiga greiðan aðgang að áliti Skipulagsstofnunar og skal stofnunin auglýsa í dagblaði sem gefið er út á landsvísu að álitið liggi fyrir.

11. gr.

Við lögin bætist ný grein er verður 12. gr. þeirra og orðast svo ásamt fyrirsögn:

Endurskoðun matsskýrslu.

Ef framkvæmdir hefjast ekki innan sex ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir skal viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt.

Skipulagsstofnun getur ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu framkvæmdaraðila skv. 1. mgr. ef forsendur hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina. Verði niðurstaðan sú að endurskoða skuli matsskýrslu að hluta eða í heild skal fara með málið skv. 8.–11. gr. eftir því sem við á.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu skal auglýst í Lögbirtingablaði og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan viku frá því að ákvörðun liggur fyrir. Í auglýsingu skal tilgreina kæruheimildir og kærufresti.

12. gr.

12. og 13. gr. laganna verða 14. og 15. gr. þeirra og orðast svo ásamt fyrirsögn, en 14. og 15. gr. verða 16. og 17. gr. laganna:

a. (14. gr.)

Málskot til ráðherra.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. um hvort framkvæmd sem tilgreind er í 2. viðauka sé matsskyld og ákvörðun skv. 2. mgr. 5. gr. má kæra til umhverfisráðherra; sömuleiðis ákvörðun stofnunarinnar skv. 12. gr. um endurskoðun matsskýrslu. Kærufrestur er einn mánuður frá tilkynningu um ákvörðun stofnunarinnar.

Þeir einir geta skotið máli til ráðherra sem eiga lögvarða hagsmuni tengda fyrrgreindum ákvörðunum Skipulagsstofnunar í þeim tilgangi að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt. Umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem varnarþing eiga á Íslandi njóta sama réttar, enda séu félagsmenn samtakanna 50 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að.

Enn fremur getur framkvæmdaraðili kært til ráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 8. gr. um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni og ákvörðun stofnunarinnar um að frummatsskýrsla uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar eru í 9. gr. eða sé ekki í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr.

Úrskurður í kærumáli samkvæmt þessari grein skal kveðinn upp innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út.

Úrskurður ráðherra er fullnaðarúrskurður á stjórnsýslustigi.

b. (15. gr.)

Málskot til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis samkvæmt skipulags- og byggingarlögum fyrir matsskyldar framkvæmdir er kæranleg til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála innan mánaðar frá því að ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmdaleyfis liggur fyrir.

Um kæru samkvæmt þessari grein fer að öðru leyti eftir skipulags- og byggingarlögum.

13. gr.

16. gr. laganna verður 13. gr. þeirra og orðast svo:

Óheimilt er að gefa út leyfi til framkvæmdar skv. 5. eða 6. gr. fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld.

Við útgáfu leyfis til framkvæmdar skv. 1. mgr. skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Leyfisveitandi skal birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan viku frá útgáfu leyfis. Í ákvörðun skal tilgreina kæruheimild og kærufrest þegar það á við.

14. gr.

17. gr. laganna verður 18. gr. þeirra og orðast svo ásamt fyrirsögn:

Eftirlit framkvæmda.

Leyfisveitandi eða aðrir sem falið er með lögum eftirlit með framkvæmdum hafa eftirlit með því að matsskyldri framkvæmd sé hagað í samræmi við leyfi og fer um eftirlitið samkvæmt hlutaðeigandi lögum.

15. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 19. gr. laganna sem verður 20. gr. þeirra en 18. gr. verður 19. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „úrskurðum“ í f-lið komi: álitum.

b. H-liður fellur brott.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Skipulagsstofnun gefur út leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum, m.a. um:

a. undirbúning og málsmeðferð vegna ákvarðana um matsskyldu framkvæmda,

b. undirbúning og málsmeðferð vegna matsáætlana,

c. undirbúning og málsmeðferð vegna matsskýrslna,

d. flokkun og viðmið umhverfisáhrifa,

e. nauðsynleg leyfi vegna matsskyldra framkvæmda.

d. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Reglugerð og leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum.

16. gr.

Við lögin bætist ný grein er verður 21. gr. þeirra og orðast svo ásamt fyrirsögn:

Undanþága frá frestum.

Skipulagsstofnun er í samráði við framkvæmdaraðila heimilt í viðamiklum málum að víkja frá frestum þeim sem mælt er fyrir um í lögum þessum.

17. gr.

Ákvæði til bráðabirgða II í lögunum orðast svo:

Heimilt er að ljúka mati á umhverfisáhrifum sem hafið er við gildistöku laga þessara samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gildir samkvæmt eldri lögum til 1. janúar 2006.

18. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. tölul. 1. viðauka við lögin:

a. Á eftir orðinu „Efnistaka“ í 1. málsl. kemur: á landi eða úr hafsbotni.

b. 2. málsl. fellur brott.

19. gr.

Eftirfarandi breytingar verða 2. viðauka við lögin:

a. D-liður 1. tölul. orðast svo: Nýræktun skóga á 50 ha svæði eða stærra þar sem ekki er í gildi skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt og leyfisveitingar vegna slíkra framkvæmda eða nýræktun skóga á verndarsvæðum, svo og ruðningur á náttúrulegum skógi.

b. A-liður 2. tölul. orðast svo: Efnistaka á landi eða úr hafsbotni þar sem áætluð efnistaka raskar 25.000 m 2 svæði eða stærra eða er 50.000 m 3 eða meiri. Efnistaka þar sem fleiri en einn efnistökustaður vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði ná samanlagt yfir 25.000 m 2.

c. Í stað orðanna „100 kW“ í a-lið 3. tölul. kemur: 200 kW.

d. Orðin „ofan jarðar“ í e-lið 3. tölul. falla brott.

e. Við a-, b-, c-, d-, e-, f-, g- og i-lið 7. tölul. bætist: á verndarsvæðum.

f. Við 10. tölul. bætast þrír nýir liðir, a–c-liðir, sem orðast svo:

a. Iðnaðarframkvæmdir sem taka til stærra svæðis en 15 ha.

b. Bygging verslunarmiðstöðva stærri en 10.000 m 2 og bygging bílastæðahúsa fyrir fleiri en 400 stæði.

c. Bygging járnbrauta og samgöngumiðstöðva.

g. A-liður 10. tölul., sem verður d-liður, orðast svo: Flugvellir með styttri en 2.100 m langa meginflugbraut.

h. Í stað orðanna „á verndarsvæðum“ í g-lið 10. tölul., sem verður j-liður, kemur: 10 km eða lengri og grafnar niður.

i. Á eftir orðunum „á strandlengjum“ í 1. málsl. h-liðar 10. tölul., sem verður k-liður, kemur: á verndarsvæðum og svæðum á náttúruminjaskrá.

j. Orðin „á verndarsvæðum“ í i-lið 10. tölul., sem verður l-liður, falla brott.

k. Orðin „á verndarsvæðum“ í j-lið 10. tölul., sem verður m-liður, falla brott.

l. Á eftir orðunum „á verndarsvæðum“ í c-lið 11. tölul. kemur: og svæðum á náttúruminjaskrá.

II. KAFLI

Breytingar á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.

20. gr.

Við 6. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Sveitarstjórnum er heimilt við umfangsmiklar framkvæmdir, sem eru matsskyldar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, að skipa í samráði við framkvæmdaraðila og leyfisveitendur sérstaka eftirlitsnefnd sem hefur eftirlit með því að skilyrðum sem framkvæmdinni hafa verið sett sé framfylgt. Framkvæmdaraðili ber allan kostnað af starfi nefndarinnar.

21. gr.

8. gr. laganna orðast svo:

Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveður upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Jafnframt skal úrskurðarnefndin kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum sem henni er falið að skera úr um á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum.

Umhverfisráðherra skipar fimm menn í úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og jafnmarga til vara. Ekki skal þó skipa varamann formanns en nefndin skal tilnefna varaformann úr hópi nefndarmanna sem stýrir fundum nefndarinnar í forföllum formanns. Umhverfisráðherra skipar tvo nefndarmenn án tilnefningar og skal annar þeirra vera forstöðumaður úrskurðarnefndar og jafnframt formaður nefndarinnar. Formaður skal uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara. Hæstiréttur tilnefnir þrjá nefndarmenn og skal einn þeirra hafa lokið háskólaprófi á sviði skipulagsmála, annar í lögfræði og þriðji á sviði umhverfismála. Nefndarmenn skulu skipaðir til fjögurra ára í senn nema formaður nefndarinnar sem jafnframt skal vera forstöðumaður úrskurðarnefndar og hafa starfið að aðalstarfi. Hann skal skipaður til fimm ára að undangenginni auglýsingu í samræmi við lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Varamenn skulu tilnefndir á sama hátt og uppfylla sömu hæfisskilyrði og aðalmenn.

Forstöðumaður úrskurðarnefndar hefur yfirstjórn hennar með höndum og ber ábyrgð á henni. Hann fer með fyrirsvar nefndarinnar út á við. Forstöðumaður ræður annað starfsfólk úrskurðarnefndar. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um störf nefndarinnar, verkefni hennar, valdsvið og starfsskilyrði.

Nefndinni er heimilt að kveðja sér til fulltingis sérfróða aðila við úrskurð einstakra mála. Úrskurðir nefndarinnar eru fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi. Nefndin skal kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en þremur mánuðum eftir að henni berst mál í hendur. Við úrlausn einstaks máls skal nefndin að jafnaði skipuð formanni ásamt tveimur aðalmönnum eftir nánari ákvörðun formanns. Sé mál viðamikið skal nefndin fjalla um það fullskipuð. Formaður ákveður í hvaða málum nefndin skuli skipuð fimm fulltrúum.

Kæru til nefndarinnar sæta stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga og samvinnunefndar miðhálendisins, þegar það á við, nema annað sé sérstaklega tiltekið í lögum. Ákvarðanir sem ráðherra ber að lögum þessum að staðfesta sæta ekki kæru til nefndarinnar. Þeir einir geta skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sé um að ræða ákvarðanir vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum eiga umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem varnarþing eiga á Íslandi jafnframt sama rétt, enda séu félagsmenn samtakanna 50 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Frestur til að skjóta máli til nefndarinnar er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra á. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar.

Kærandi getur krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Komi fram krafa um slíkt skal úrskurðarnefnd svo fljótt sem verða má kveða upp úrskurð um það atriði. Úrskurði um stöðvun framkvæmda ber sveitarstjórn að framfylgja þegar í stað, með aðstoð lögreglu ef með þarf.

Um málsmeðferð fer að öðru leyti samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993.

Kostnaður vegna úrskurðarnefndar greiðist úr ríkissjóði.

22. gr.

27. gr. laganna orðast svo:

Afla skal framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annara framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þarf ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi skv. IV. kafla.

Öll efnistaka á landi og af eða úr hafsbotni innan netlaga er háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði laga nr. 44/1999, um náttúruvernd. Framkvæmdaleyfi vegna efnistöku skal gefið út til tiltekins tíma þar sem gerð er grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt er að nýta samkvæmt leyfinu, vinnslutíma og frágangi á efnistökusvæði.

Sá sem óskar framkvæmdaleyfis skal senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skal kveða á um í reglugerð.

Við útgáfu framkvæmdaleyfis skal sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd er í samræmi við skipulagsáætlanir. Óheimilt er að gefa út leyfi fyrir framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld.

Við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skal sveitarstjórn kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin er sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Sveitarstjórn getur bundið framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum er fram kunna að koma í áliti Skipulagsstofnunar að svo miklu leyti sem aðrir sem veita leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra. Jafnframt er sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins.

Ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda og niðurstaða álits Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum skulu birtar með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan viku frá útgáfu leyfis. Í ákvörðun skal tilgreina kæruheimildir og kærufresti.

Umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórn er heimilt að skjóta máli til úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál leiki vafi á því hvort framkvæmdir eru háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi.

Framkvæmdaleyfi fellur úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan tólf mánaða frá útgáfu þess.

Ráðherra kveður nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð.

Landgræðslu- og skógræktaráætlanir skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir.

23. gr.

4. mgr. 39. gr. laganna fellur brott.

24. gr.

Við 43. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Sé um að ræða framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum er óheimilt að gefa út byggingarleyfi fyrir framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld.

25. gr.

Á eftir orðunum „sem nemur kostnaði við“ í 3. málsl. 53. gr. laganna kemur: undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu og.

III. KAFLI

Gildistaka o.fl.

26. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Þegar lög þessi hafa öðlast gildi skal fella meginmál I. kafla þeirra inn í lög nr. 106 25. maí 2000, ásamt breytingum á viðaukum við þau, og gefa þau út með samfelldri greinatölu svo breytt.

27. gr.

Í stað orðanna „úrskurður“ og „úrskurð“ í 6. og 7. málsl. 4. mgr. 62. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, kemur: álit.

28. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum:

a. Í stað orðsins „úrskurði“ í 33. gr. laganna kemur: álit.

b. Orðin „og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við“ í 34. gr. laganna falla brott.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið af nefnd sem skipuð var 24. október 2001 af umhverfisráðherra og var falið það hlutverk að endurskoða lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Í skipunarbréfi nefndarinnar segir: „Í ákvæði III til bráðabirgða í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er kveðið á um endurskoðun laganna en þar segir orðrétt: „Lög þessi skulu endurskoðuð fyrir 1. janúar 2003. Við endurskoðunina skal sérstaklega kanna hvort ástæða sé til að sameina og samræma mat, sbr. 11.–13. gr., við leyfisveitingar fyrir einstökum framkvæmdum, í hvaða mæli skipulagsáætlanir geti komið í stað mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar og hvort færa beri ábyrgð á mati til framkvæmdaraðila í ríkari mæli en gert er í lögum þessum.“ Jafnframt er nefndinni falið að meta hvort taka þurfi til endurskoðunar önnur ákvæði laganna í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þeirra.“

Í nefndinni áttu sæti: Magnús Jóhannesson ráðuneytisstjóri, formaður, Sigríður Auður Arnardóttir deildarstjóri, Tómas Ingi Olrich alþingismaður, öll skipuð án tilnefningar, Elín Smáradóttir lögfræðingur, tilnefnd af Skipulagsstofnun, Ari Edwald framkvæmdastjóri, tilnefndur af Samtökum atvinnulífsins, Hákon Stefánsson, bæjarlögmaður Akureyrar, tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, og Hilmar Malmquist líffræðingur, tilnefndur af umhverfisverndarsamtökum. Tómas Ingi Olrich óskaði eftir lausn frá störfum með bréfi 2. mars 2002 vegna skipunar hans í embætti menntamálaráðherra.

Vinna við endurskoðun laga nr. 106/2000 kallaði á breytingar á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, einkum vegna tengingar mats á umhverfisáhrifum við leyfisveitingar fyrir einstakar framkvæmdir og var nefndinni því jafnframt falið að vinna frumvarp þar að lútandi. Í frumvarpi þessu eru því jafnframt lagðar til breytingar á síðarnefndu lögunum, auk lítils háttar breytinga á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, og lögum um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, til samræmis við framangreindar breytingar. Það var mat nefndarinnar að það væru einkum ákvæði 11.–13. gr. og 16.–17. gr. laganna sem taka bæri til sérstakrar skoðunar. Í þessum ákvæðum er fjallað um úrskurð Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, málskotsrétt vegna ákvörðunar og úrskurðar Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og leyfi til framkvæmda og eftirlit með þeim.

Frumvörp um sama efni voru lögð fram á 130. löggjafarþingi, annars vegar frumvarp til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum og hins vegar frumvarp til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, en þau hlutu ekki afgreiðslu á því þingi. Með hliðsjón af umsögnum sem bárust umhverfisnefnd Alþingis við umfjöllun fyrri frumvarpa voru gerðar nokkrar breytingar frá þeim. Þær eru helstar að lagt er til að markmiðsákvæði frumvarpsins verði breytt til samræmis við gildandi lög. Þannig komi fram í ákvæðinu viðmið eins og nú gildir um þær framkvæmdir sem falla undir lögin, þ.e. þær framkvæmdir sem eru mats- og tilkynningarskyldar samkvæmt viðaukum við lögin. Þá er lögð til sú breyting að skilgreining laganna á umtalsverðum umhverfisáhrifum verði ekki felld brott heldur haldist óbreytt en tilvísun til þessarar skilgreiningar er að finna í framangreindu ákvæði. Lagt er til að matsskýrsla framkvæmdaraðila sem Skipulagsstofnun ber að auglýsa verði kölluð frummatsskýrsla en ekki matsskýrsla eins og nú er. Þegar framkvæmdaraðili hefur hins vegar lokið endanlega við gerð frummatsskýrslu eftir að umsagnar- og athugasemdaferli er lokið kallast hún matsskýrsla. Gerð er tillaga um nánari skilgreiningu á því hvernig álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum skuli vera sett fram og að ljóst sé að í álitinu beri að fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem berast við kynningu á frummatsskýrslu. Þá hefur verið gerð breyting á hæfniskröfum tveggja af þremur nefndarmönnum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sem Hæstiréttur tilnefnir. Þannig skal einn þeirra hafa lokið háskólaprófi á sviði skipulagsmála og annar á sviði umhverfismála. Bætt er við nýju ákvæði um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku, m.a. til að samræma orðalag annars vegar náttúruverndarlaga og hins vegar skipulags- og byggingarlaga um þetta efni. Þá er lagt til að sveitarstjórn sé heimilt að binda framkvæmdaleyfi skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Þá skal leyfisveitandi birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan viku frá útgáfu leyfis.

Lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, byggjast í grundvallaratriðum á tilskipunum Evrópusambandsins nr. 85/337/EBE og nr. 97/11/EB sem eru hluti af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og ber því íslenskum stjórnvöldum að sjá til þess að ákvæðum tilskipunarinnar sé framfylgt hér á landi. Af sömu ástæðum hafa m.a. öll önnur ríki Norðurlanda fært í lög ákvæði tilskipunarinnar og reyndar öll önnur ríki Evrópusambandsins. Í lögum nr. 106/2000 er ákvörðunarferli stjórnvalda vegna mats á umhverfisáhrifum með öðrum hætti en tíðkast annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu. Þannig er hér á landi gert ráð fyrir að það sé hluti af matsferli að fallast á eða leggjast gegn framkvæmd en annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu er sú ákvörðun í höndum lögskipaðra leyfisveitenda. Þetta atriði var rætt ítarlega í umhverfisnefnd Alþingis þegar lögin voru til afgreiðslu hjá Alþingi og varð niðurstaða þeirrar umræðu að bæta við fyrrnefndu ákvæði III til bráðabirgða í lögunum.

Við samningu frumvarpsins kynnti nefndin sér löggjöf um mat á umhverfisáhrifum á Norðurlöndum, þó einkum danska löggjöf, en í Danmörku er reglur um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda að finna í skipulagslögunum (Lov om planlægning nr. 763/2002). Þá var við samningu frumvarpsins höfð hliðsjón af álitsgerð Árna Páls Árnasonar héraðsdómslögmanns um efnis- og formkröfur um mat á umhverfisáhrifum, sem leiða má af skuldbindingum Íslands að Evrópurétti, samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og tvær samantektir sem hann tók saman fyrir ráðuneytið. Þar er annars vegar um að ræða samantekt á því með hvaða hætti mat á umhverfisáhrifum framkvæmda fer fram hjá aðildarríkjum Evrópusambandsins og hins vegar um þýðingu orðanna „take into consideration“ í skilningi tilskipunar 85/337/EBE og 97/11/EB. Þá var skýrsla (A Comparative Study of Nordic EIA Systems. Similarities and Differences in National Implementation) sem gefin var út árið 2001 á vegum Norrænu rannsókna- og fræðslustofnunarinnar í skipulags- og byggingarmálum, Nordregio, jafnframt höfð til hliðsjónar þegar skoðuð var löggjöf Norðurlandanna um mat á umhverfisáhrifum.

Nefndin fékk á fund til sín fulltrúa iðnaðarráðuneytisins, Náttúruverndar ríkisins, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Samorku og Vegagerðarinnar. Þessum aðilum voru kynntar tillögur nefndarinnar um helstu breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um og bárust nefndinni skriflegar athugasemdir frá Náttúruvernd ríkisins og Samorku.

Tilskipun Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum og framkvæmd hennar í aðildarríkjum sambandsins.

Reglur um mat á umhverfisáhrifum byggjast á tilskipun ráðsins frá 1985 um mat á umhverfisáhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, nr. 97/11/EB. Í aðfaraorðum tilskipunarinnar frá 1985 segir um hinar efnislegu kröfur sem settar eru fram um matið að meta skuli hvaða áhrif framkvæmdir geta haft á umhverfið svo gera megi ráðstafanir til að vernda heilsu manna og stuðla að góðum lífsskilyrðum með hollara umhverfi og til að tryggja að margbreytileiki tegundanna haldist óbreyttur og vistkerfið í heild glati ekki hæfileika sínum til endurnýjunar, sem er undirstaða lífs á jörðinni. Í aðfaraorðum tilskipunar frá 1997 er lögð áhersla á það meginmarkmið hinnar eldri tilskipunar að veita lögbærum yfirvöldum í aðildarríkjunum þær upplýsingar sem máli skipta til að gera þeim kleift að taka ákvörðun um tiltekna framkvæmd í fullri vitneskju um líklegar verulegar afleiðingar framkvæmdar á umhverfið. Þá er vísað til þess að matsferlið sé grundvallarverkfæri umhverfisstefnu sambandsins, eins og hún er skilgreind í 130r gr. Rómarsamningsins og fimmtu áætlun Evrópusambandsins um umhverfið og sjálfbæra þróun.

Af aðfaraorðum og ákvæðum tilskipunarinnar má ráða að matsferli því sem tilskipanirnar kveða á um sé fyrst og fremst ætlað að tryggja að við veitingu framkvæmdaleyfis liggi fyrir helstu upplýsingar um þá þætti umhverfisáhrifa framkvæmdar sem máli skipta og nánar er lýst í tilskipuninni og að tekið sé mið af þessum upplýsingum og samráði við stofnanir og almenning við útgáfu framkvæmdaleyfis. Skv. 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar er aðildarríkjunum í sjálfsvald sett hvort matsferlið er fellt inn í gildandi ferli vegna veitingar framkvæmdaleyfis í aðildarríkjunum eða sérstakt ferli sett á fót vegna mats á umhverfisáhrifum. Þannig gerir tilskipunin ekki kröfu um að sett sé á fót sérstakt matsferli óháð leyfisveitingarferli vegna umsóknar um framkvæmdaleyfi, heldur eingöngu að þær upplýsingar um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar og það samráðsferli við stofnanir og almenning sem kveðið er á um í tilskipuninni séu undanfari ákvörðunar um framkvæmdaleyfi og að þessi atriði séu tekin til umfjöllunar við ákvörðun þar um. Með öðrum orðum skal leyfisveitandi vera upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar og athugasemdir almennings þegar hann tekur afstöðu til umsóknar framkvæmdaraðila um leyfi til framkvæmda.

Tilskipanir Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um aðferð, fremur en efnisviðmið. Af umfjöllun fræðimanna og úrlausnum dómstóls Evrópusambandsins má þó ráða að aðferðin verði að lágmarki að fela í sér þrjá meginþætti:

1. Að fram komi upplýsingar um veruleg áhrif á umhverfisþætti, eins og þeir eru skilgreindir í tilskipuninni. Í því felst að greint sé frá áhrifum á einstaka umhverfisþætti og þeim lýst. Í tilskipuninni kemur fram hverjar lágmarksupplýsingar eru, en að öðru leyti er þess ekki krafist að upplýsingar séu teknar saman með einhverjum sérstökum hætti eða að eitthvert stjórnvald skuli leggja efnislegt mat á þær.

2. Að tryggt sé að almenningi og opinberum stofnunum sé gert kleift að tjá sig um framkvæmdaáform og áhrif á umhverfisþætti og koma á framfæri viðbótarupplýsingum. Þessi þáttur er vafalaust grunnþáttur tilskipananna og mörg mál hafa verið reist á þeim grunni að upplýsingar um framkvæmdaáform hafi ekki verið nægilega ljósar og almenningi því ekki gefist fullnægjandi tækifæri til að koma að athugasemdum. Ljóst er að gerðar eru kröfur um að framkvæmd sé lýst þannig að allir megindrættir hennar komi fram og að aðgangur almennings og umsagnarréttur sé tryggður. Ekki dugir þannig að leggja fram almenna lýsingu á mögulegri framkvæmd, þar sem áformin verða að vera svo skýr að unnt sé á grundvelli þeirra að gera sér grein fyrir áhrifum framkvæmdar á einstaka umhverfisþætti.

3. Að þær upplýsingar og þau gögn sem fram koma í matsferlinu séu tekin til athugunar af því stjórnvaldi sem veitir framkvæmdaleyfi. Hér er áherslan á að upplýsingarnar séu lagðar til grundvallar ákvörðun um framkvæmdaleyfi. Í því felst ekki að ákvörðun um framkvæmdaleyfi sé í samræmi við niðurstöðu matsins, en hins vegar að efnislegu upplýsingarnar sem fram koma í matsferlinu séu grundvöllur ákvörðunar um framkvæmdaleyfi. Þannig þarf í framkvæmdaleyfi að víkja að þeim upplýsingum sem fram komu í matsferlinu um umhverfisáhrif og taka afstöðu til mögulegra mótvægisaðgerða. Útgefandi framkvæmdaleyfis getur hafnað mótvægisaðgerðum eða krafist annarra aðgerða en þeirra sem greindar eru í matsskýrslu og athugasemdum almennings og opinberra aðila, en hann verður að taka efnislega afstöðu til þeirra upplýsinga sem fram komu í ferlinu við veitingu framkvæmdaleyfis.

Upplýsingar frá aðildarríkjum Evrópusambandsins um innleiðingu tilskipunarinnar eru af skornum skammti þar sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins endurskoðar ekki nema að litlu leyti þá löggjafaraðferð sem valin er í hverju og einu tilviki. Þær upplýsingar sem nefndin aflaði leiða í ljós að nokkur munur er á framkvæmdinni milli aðildarríkja, enda þeim gefið verulegt svigrúm í tilskipununum sjálfum. Þannig er ríkjunum í sjálfsvald sett hversu ítarleg ákvæði eru um undirbúning og gerð matsskýrslna, svo lengi sem virt eru þau lágmarksákvæði um efni þeirra sem fram koma í 5. gr. tilskipunarinnar og III. viðauka 85/337/ EBE, sbr. breytingu á henni með 7. gr. og IV. viðauka tilskipunar 97/11/EB. Framkvæmdastjórn ESB hefur aftur á móti staðið fyrir gerð leiðbeininga um framkvæmd mats á umhverfisáhrifum, til að stuðla að góðri og samræmdri framkvæmd mats milli aðildarríkja.

Flest aðildarríki Evrópusambandsins hafa nýtt heimild tilskipunarinnar til að fella umhverfismatsferlið inn í leyfisveitingarferli vegna framkvæmdaleyfis. Af þeirri ástæðu einni er augljóslega mikill munur á eðli innleiðingarinnar, enda hefur leyfisveitingarferlið mótast á löngum tíma í hverju landi fyrir sig. Það er hins vegar nokkur munur á hvernig aðildarríkin hafa farið hér að. Sem dæmi má nefna að í Austurríki var komið á samfelldu kerfi sem hefst með einni umsókn um framkvæmdaleyfi til þess stjórnvalds er veitir það að lögum og lýkur með ákvörðun þess sama stjórnvalds um útgáfu eða synjun framkvæmdaleyfis. Þar var innleiðing tilskipunarinnar nýtt til að leggja af margs konar ólíkar leyfisveitingar á hinum ýmsu sviðum og koma á einföldu kerfi sem einnig tryggir að framkvæmdaraðili þarf aðeins að leita til eins aðila um framkvæmdaleyfi, sama hvers eðlis framkvæmdin er og hvar hún á sér stað. Í Finnlandi var farin önnur leið og matsferlinu skeytt inn í þau lög er taka til framkvæmdaleyfis á hverju sviði fyrir sig. Í Finnlandi er mat á umhverfisáhrifum byggt á sérstökum matslögum og er málsmeðferð á vegum stofnana sem fara með umhverfismál á svæðisstigi en á vegum viðskipta- og iðnaðarráðuneytis vegna framkvæmda sem tengjast kjarnorku. Umhverfisstofnanir eru ráðgefandi við undirbúning matsskýrslna, kynna skýrslurnar og hafa umsjón með þátttöku almennings. Enn fremur fjalla stofnanirnar um innihald skýrslnanna og gera niðurstöður sínar opinberar. Leyfisveitendum ber að taka tillit til niðurstaðnanna við veitingu framkvæmda- eða byggingarleyfis við sambærilega ákvörðun. Eins og áður hefur komið fram finnast ekki dæmi um að stjórnvald úrskurði um umhverfisþáttinn með sjálfstæðum hætti eins og gildir hér á landi og að veitingarvald framkvæmdaleyfis sé jafnvel bundið af þeim úrskurði, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.

Samþykkt hefur verið ný tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins frá 26. maí 2003 nr. 2003/ 35/EB um þátttöku almennings í gerð tiltekinna áætlana og framkvæmda í tengslum við umhverfismál og breytingar á, með tilliti til þátttöku almennings og aðgangi að réttlátri málsmeðferð, tilskipunum ráðsins 85/337/EBE og 96/61/EB. Tilskipunin felur í sér breytingar á tilskipun 85/337/EBE um mat á umhverfisáhrifum og tilskipun 96/61/EB um samþættar mengunarvarnir. Með tilskipuninni er verið að tryggja þátttöku almennings í ákvarðanatöku stjórnvalda og aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Byggja ákvæði hinnar nýju tilskipunar á ákvæðum Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Með tilskipuninni eru tekin upp ákvæði er varða kynningu á gögnum í matsferli leyfisskyldra framkvæmda og að almenningur hafi raunverulegt tækifæri snemma í ferlinu til að taka þátt og koma á framfæri athugasemdum meðan allir kostir eru opnir. Einnig eru í tilskipuninni ákvæði um að „almenningur sem málið varðar“ skuli hafa aðgang að áfrýjunarleið fyrir dómstólum eða hlutlausum aðila samkvæmt lögum til að vefengja lagagildi, bæði form og efni, sérhverrar ákvörðunar er varðar leyfisskyldar framkvæmdir sem haft geta umtalsverð umhverfisáhrif. Umhverfisverndarsamtök sem uppfylla skilyrði samkvæmt landsrétti skulu ávallt teljast hafa hagsmuna að gæta og njóta þannig kæruréttar samkvæmt tilskipuninni án þess að þurfa að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Svo virðist sem ákvæði hinnar nýju tilskipunar um kynningu og kæruleiðir nái til leyfisveitinga vegna matsskyldra framkvæmda, t.d. veitingar framkvæmda- og byggingarleyfa samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, starfsleyfa samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og orkuleyfa samkvæmt raforkulögum, nr. 65/2003. Samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar hafa aðildarríkin frest til 25. júní 2005 til að innleiða ákvæði hennar og er nú unnið að innleiðingunni í samráði við utanríksráðuneytið.

Samanburður á löggjöf Norðurlanda um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda.

Lög um mat á umhverfisáhrifum tóku gildi á Norðurlöndum á árunum 1987 til 1994. Á vegum Norrænu rannsókna- og fræðslustofnunarinnar í skipulags- og byggingarmálum, Nordregio, hefur verið unnin samantekt um samanburð á mati á umhverfisáhrifum á öllum Norðurlöndunum og innleiðingu tilskipunar Evrópusambandsins. Þau ákvæði tilskipana Evrópusambandsins nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, nr. 97/11/EB, um mat á umhverfisáhrifum, hafa verið uppfyllt með nokkuð ólíkum hætti í löndunum. Ýmist hafa ákvæði tilskipananna verið felld inn í gildandi löggjöf eða sérstök lög verið sett, en öll löndin hafa sett reglugerðir sem kveða nánar á um hvernig framfylgja skuli ákvæðum um mat á umhverfisáhrifum. Á árunum 1999 og 2000 voru sett ný lög eða lögum breytt alls staðar á Norðurlöndum til að uppfylla kröfur nýju tilskipunarinnar nr. 97/11/EB um mat á umhverfisáhrifum. Í Danmörku eru reglur um mat á umhverfisáhrifum hluti af dönsku skipulagslögunum eins og áður segir (Lov om planlægning, nr. 763/2002) og hliðstætt fyrirkomulag er í Noregi (Plan og bygningsloven, nr. 77/1985, kafli VII a). Í Svíþjóð hafa reglurnar verið felldar inn í almenna umhverfislöggjöf (Miljöbalken, 1998:808, 6. kafli). Í Finnlandi hafa hins vegar verið sett sér lög um mat á umhverfisáhrifum eins og hér á landi (nr. 468/1994).

Í Danmörku fer umfjöllun um mat á áhrifum framkvæmdar fram á svæðisskipulagsstigi, auk þess sem hlutaðeigandi ráðuneyti eða umhverfisráðherra getur gripið inn í matsferlið. Matsskýrslan er hluti þeirra gagna sem lögð eru til grundvallar breytingu á svæðisskipulagi, en matsferlið er hluti af málsmeðferð við breytingu skipulags. Þá ber viðkomandi stjórnvöldum að fjalla um og taka tillit til allra þeirra upplýsinga sem aflað hefur verið í tengslum við meðferð málsins áður en ákvörðun um leyfi er tekin.

Í Finnlandi eru gæði matsskýrslu tryggð með umfjöllun stjórnvalds sem fer með umhverfismál á svæðisstigi, umhverfisstofnana, en viðskipta- og iðnaðarráðuneytið sér um framkvæmdir sem tengjast kjarnorku. Samkvæmt finnskum lögum um mat á umhverfisáhrifum er umhverfisstofnun ætlað að koma með álit um matsskýrslu framkvæmdaraðila og hvort hún sé fullnægjandi. Yfirvöld mega ekki veita leyfi til að hrinda verkefni í framkvæmd eða taka nein önnur sambærileg skref fyrr en matsskýrsla hefur verið lögð fram ásamt áliti umhverfisstofnunar um hana. Í framkvæmdaleyfi eða sambærilegri ákvörðun um verkefni skal koma fram að hvaða leyti tekið hefur verið tillit til matsskýrslunnar og álits umhverfisstofnunar hennar vegna.

Í Noregi meta þar til bær stjórnvöld innihald matsskýrslu og framfylgd matsferlisins er ýmist á vegum stjórnvalda sem starfa á landsvísu eða skipulagsyfirvalda á svæðis- og aðalskipulagsstigi. Stjórnvöld geta ekki veitt leyfi eða tekið ákvarðanir um matsskyldar framkvæmdir fyrr en öll skilyrði mats á umhverfisáhrifum hafa verið uppfyllt. Ljóst verður að vera hvernig fjallað hefur verið um mat á umhverfisáhrifum, ásamt athugasemdum, og tillit tekið til þess við ákvörðunina, einkum hvað varðar aðra kosti og leiðir til að draga sem mest úr tjóni.

Í Svíþjóð er matsskýrslan hluti af umsókn um framkvæmdaleyfi sem er fjallað um hjá leyfisveitendum. Samkvæmt sænsku umhverfislögunum skal við veitingu framkvæmdaleyfis taka tillit til niðurstaðna matsskýrslu sem komið hafa fram við umfjöllun um hana. Samkvæmt sænskri löggjöf á mat á umhverfisáhrifum að vera fylgiskjal með umsókn um framkvæmdaleyfi. Áður en ákvörðun er tekin um framkvæmdaleyfi ber til þess bærum yfirvöldum að fjalla um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum.

Hér á landi er málsmeðferðin vegna mats á umhverfisáhrifum hjá Skipulagsstofnun en hún fjallar m.a. um gæði og réttmæti upplýsinga sem kynntar eru í matsskýrslu í samráði við leyfisveitendur og aðra umsagnaraðila, eftir því sem við á. Málsmeðferð við veitingu framkvæmdaleyfis er hjá viðkomandi sveitarstjórn.

Málskotsréttur vegna mats á umhverfisáhrifum er með öðrum hætti á Norðurlöndum en hér á landi og eru heimildir til að kæra ákvarðanir vegna þess þrengri en hér tíðkast.

Í Danmörku er öllum heimilt að kæra eigi þeir lögmætra hagsmuna að gæta í málinu. Heimilt er að kæra mál til sérstakrar nefndar (Naturklagenævnet) m.a. á grundvelli eftirfarandi atriða: Ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar, innihalds skýrslu um mat á umhverfisáhrifum, ákvörðunar um afmörkun matsáætlunar og opinberrar kynningar. Í Finnlandi er ekki að finna nein ákvæði um málskotsrétt í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæði um réttindi þeirra sem verða fyrir áhrifum af framkvæmdinni er hins vegar að finna í öðrum lögum. Umhverfisstofnanir hafa rétt til að kæra niðurstöðu vegna matsskyldu framkvæmdar. Framkvæmdaraðili getur kært úrskurði umhverfisráðuneytis um mat á athugun á hvort framkvæmd er matsskyld til æðra stjórnsýsludómstóls. Í Noregi er ekki hægt að kæra niðurstöður mats á umhverfisáhrifum eða ákvörðun um hvort framkvæmd sé matsskyld. Í Svíþjóð er ekki heimilt að kæra á sjálfstæðan hátt ákvörðun til þess bærra yfirvalda um hvort mat á umhverfisáhrifum og sú aðferð sem beitt er uppfylli kröfur í 6. kafla umhverfislaga, heldur einungis sem hluta leyfisveitingar. Þeir sem rétt hafa til að kæra eru meðal annars einstaklingur sem dómur eða ákvörðun varðar beint, staðbundin samtök eða landssamtök og eins samtök sem ekki eru stofnuð í hagnaðarskyni og hafa starfað í þrjú ár hið minnsta og í eru að minnsta kosti 2.000 félagar.

Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu.

Helstu breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um eru eftirfarandi:

1. Í matsferlinu verður ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á með eða án skilyrða eða leggjast gegn framkvæmd sem lýst hefur verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila.

2. Matsferlið miði að því að matsskýrsla framkvæmdaraðila lýsi sem best og dragi fram öll veigamikil umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og geri grein fyrir athugasemdum almennings og umsagnaraðila við framkvæmdina.

3. Álit Skipulagsstofnunar við endanlega matsskýrslu framkvæmdaraðila verði umfjöllun um matsferlið og niðurstöðu matsskýrslu.

4. Enginn vafi leiki á því að leyfisveitandi taki í samræmi við viðeigandi lög ákvörðun um hvort leyfa skuli viðkomandi framkvæmd, þegar fyrir liggur matsskýrsla framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, og að leyfisveitanda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.

5. Málskotsréttur til æðra stjórnvalds vegna matsskyldra framkvæmda verði bundinn við leyfi til framkvæmda á sveitarstjórnarstigi, þ.e. framkvæmda- og byggingarleyfi, og takmarkist við þá aðila sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, umhverfisverndarsamtök og hagsmunasamtök eftir nánari reglum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er fjallað um markmið laganna og er a-liður er óbreyttur frá gildandi lögum.

Í b-lið er að finna nýmæli, en þar segir að markmið frumvarpsins sé að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Rétt þykir að þetta komi efnislega fram í markmiðsgrein laganna, sbr. forsendur tilskipunar 97/11/EB. Í þessu sambandi er vísað til þess sem segir í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarp það sem varð að núgildandi lögum: „Nefndin vill minna á að í tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB er byggt á þeim meginreglum sem mótast hafa á síðustu árum og áratugum jafnt á alþjóðavettvangi og í framkvæmd ríkja, þ.e. varúðarreglunni, mengunarbótareglunni, reglunni um verndarsjónarmið og reglunni um að mengun sé upprætt við upptök. Þessar meginreglur koma ekki fram í sjálfu frumvarpinu þar sem efni reglnanna og orðalag þeirra er um margt óljóst og enn í mótun. Nefndin leggur hins vegar áherslu á að fjallað er um meginreglurnar í 73. gr. EES- samningsins og ber því að hafa þær í huga við framkvæmd laganna.“

Gerðar eru breytingar á b-lið gildandi laga sem nú verður c-liður til nánari skýringa en í lögunum og viðaukum með þeim eru nánar tilgreindar þær framkvæmdir sem vísað er til í ákvæðinu.

Í d-lið eru gerðar nokkrar breytingar á c-lið gildandi laga. Til samræmis við breytingu sem fram kemur í 10. gr. um niðurstöðu Skipulagsstofnunar er lagt til að í stað úrskurðar komi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar.

Um 2. gr.

Í greininni er lögð til sú breyting að ekki er vísað til þess hvaða framkvæmdir falla undir frumvarpið. Þykir slíkt óþarft, enda er það alveg skýrt hvaða framkvæmdir það eru, sbr. 5.–7. gr. laganna og 1. og 2. viðauka við þau. Í þessum ákvæðum og viðaukum eru tilgreindar þær framkvæmdir sem lögin fjalla um.

Um 3. gr.

Í greininni eru lagðar til nokkrar breytingar á skilgreiningum laganna auk þess sem bætt er við nýjum skilgreiningum. Lagt er til að a-liður 3. gr. laganna falla brott. Í 10. gr. laganna er lýst hvað felst í athugun Skipulagsstofnunar og er því ekki talin þörf á sérstakri skilgreiningu.

Í b-lið er lagt til að hugtakið frummatsskýrsla verði skilgreint. Þannig er lagt til að gerður sé greinarmunur á annars vegar frummatsskýrslu sem er skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun ber að auglýsa á grundvelli 10. gr. laganna og hins vegar matsskýrslu en það er hin endanlega skýrsla framkvæmdaraðila. Frummatsskýrslan er þannig skýrsla framkvæmdaraðila áður en hann er búinn að vinna úr þeim umsögnum og athugasemdum sem berast við kynningu á frummatsskýrslunni.

Í c-lið er lagt til að leyfi til framkvæmda samkvæmt lögunum teljist framkvæmda- og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, svo og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum. Dæmi um framangreind leyfi er starfsleyfi Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun, sbr. lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, rekstrarleyfi veiðimálastjóra til fiskeldis og hafbeitar, sbr. lög um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, og leyfi iðnaðarráðherra fyrir raforkuverum stærri en 1.000 kw, sbr. raforkulög, nr. 65/2003. Í greininni eru þannig talin upp þau leyfi sem framkvæmdaraðili kann að þurfa að afla vegna matsskyldrar framkvæmdar sinnar.

Í d-lið er lagt til að áréttað sé að í matsskýrslu skuli fjallað um mótvægisaðgerðir, sbr. 9. gr. laganna.

Lagt er til í e-lið að skilgreiningunni á umhverfisáhrifum verði breytt, þannig að hún taki ekki til þjóðhagslegra áhrifa og arðsemi einstakra framkvæmda. Um þetta atriði hefur nokkur óvissa ríkt og ýmsir talið að þessi atriði bæri að skoða sem samfélagsleg áhrif á grundvelli gildandi laga. Því þykir rétt að kveða skýrt á um þetta atriði í lögunum. Í úrskurði umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar var sérstaklega fjallað um arðsemi framkvæmda og þjóðhagsleg áhrif þeirra. Í niðurstöðu þessa úrskurðar er hvorki arðsemi né þjóðhagsleg áhrif framkvæmda talin eiga að vera hluti af mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Hins vegar er eðlilegt að leyfisveitandi við útgáfu leyfis vegna matsskyldra framkvæmda taki þessi atriði til skoðunar ásamt því að skoða umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Þessi túlkun var staðfest í dómi Hæstaréttar í máli nr. 280/2003 frá 22. janúar 2004.

Þá er að lokum í f-lið lögð til skilgreining á umhverfisverndarsamtökum, en lagt er til að slíkum samtökum sé veittur málskotsréttur skv. 12. gr. frumvarpsins til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Rétt þykir því að skilgreina hugtakið umhverfisverndarsamtök þannig að ekki leiki vafi á hvers konar samtök hafi slíkan málskotsrétt. Í 12. gr. er auk þess lagt til að samtök verði að hafa að lágmarki 50 félagsmenn til að öðlast slíkan rétt.

Um 4. gr.

Hér eru lagðar til breytingar til samræmis við það að lagt er til í 10. gr. að Skipulagsstofnun veiti álit í stað þess að kveða upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar um 3. gr.

Um 5. gr.

Lagt er til að Skipulagsstofnun geti ákveðið að umhverfisáhrif séu metin sameiginlega þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru háðar hver annarri. Lagt er til að það sé Skipulagsstofnun en ekki ráðherra eins og nú sem tekur slíka ákvörðun en hún sé síðan kæranleg til ráðherra og þannig verði hægt að fá ákvörðunina endurskoðaða. Í tillögunni felst að ekki sé nauðsynlegt að framkvæmdir séu á sama svæði til að Skipulagsstofnun geti ákveðið að umhverfisáhrif séu metin sameiginlega. Það geti einnig átt við að framkvæmdir séu háðar hver annarri en ekki að þær séu nauðsynlega landfræðilega tengdar. Framkvæmd er háð annarri framkvæmd ef um það er að ræða að ekki verði af framkvæmdinni nema til komi önnur framkvæmd henni tengd og að um sé að ræða sammögnunaráhrif þessara framkvæmda. Með þessu verða umhverfisáhrif framkvæmdanna metin saman sem á að gefa skýrara mynd af því hver heildarumhverfisáhrif eru af framkvæmdunum. Þá er lagt til að auk framkvæmdaraðila beri Skipulagsstofnun að hafa samráð við leyfisveitendur áður en hann tekur ákvörðun sína.

Um 6. gr.

Lagt er til að 4. mgr. 6. gr. laganna falli brott en ákvæðið verði að hluta til tekið upp í 12. gr. þar sem fjallað er um málskotsrétt vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að Skipulagsstofnun geti fallist á tillögu að matsáætlun með eða án athugasemda og lagt til að geri stofnunin slíkar athugasemdir þá skuli þær sérstaklega tilgreindar í ákvörðun hennar og verði þar með hluti af matsáætlun. Tillaga þessi er í samræmi við 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 671/2000 en rétt þykir að árétta það í lögunum sjálfum.

Um 8. gr.

Hér eru lagðar til nokkrar breytingar er varða vinnslu og efni matsskýrslu. Tekið er fram með skýrum hætti að ábyrgð á gerð matsskýrslu sé í höndum framkvæmdaraðila. Þá er lagt til að í matsskýrslu skuli koma fram tillögur framkvæmdaraðila um umhverfisvöktun þar sem það á við. Með þessari breytingu er gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili geri tillögur um hvernig vöktun á umhverfinu skuli háttað ef hann telur að einhverrar óvissu gæti um einstök umhverfisáhrif og úr því megi bæta með umhverfisvöktun. Þessi breyting er liður í því að bæta matsskýrsluna og auka ábyrgð framkvæmdaraðila á matinu. Í þeim tilgangi að tryggja samræmi og gæði matsskýrslu framkvæmdaraðila er lagt til að í niðurstöðu matsskýrslu skuli geta um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdarinnar en lagt er til að Skipulagsstofnun gefi út leiðbeiningar um þau, sbr. 15. gr. Í slíkum leiðbeiningum yrðu umhverfisáhrif flokkuð eftir áhrifum og sett verða fram viðmið um það hvernig beri að lýsa þessum áhrifum. Umhverfisáhrif yrðu þannig flokkuð eftir gæðum, umfangi, lengd og tegund og innan hvers flokks væru sett fram ákveðin viðmið, svo sem jákvæð, neikvæð, lítil, veruleg og varanleg áhrif. Framkvæmdaraðilum ber skv. d-lið 3. tölul. 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 að kveða á um niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum í matsskýrslu, þ.e. mats á líklegum umhverfisáhrifum framkvæmdar og áhrifum starfsemi sem henni fylgir á umhverfið og líffræðilega fjölbreytni vegna tilkomu hennar, nýtingar náttúruauðlinda, losunar mengunarefna, ónæðis og/eða úrgangs. Hér er hins vegar lagt til að niðurstaða um umhverfisáhrif sem fram kemur í matsskýrslu framkvæmdaraðila verði sett fram eftir ákveðnum skýrum viðmiðum. Slík framsetning ætti að auðvelda Skipulagsstofnun og öðrum þeim sem fjalla um matsskýrsluna að gefa álit sitt á henni.

Um 9. gr.

Í greininni er lagt til að framkvæmdaraðili sendi Skipulagsstofnun frummatsskýrslu til athugunar og kynningar, enda sé hún í samræmi við samþykkta matsáætlun en það er sama og gildir um matsskýrslu samkvæmt gildandi lögum. Frummatsskýrslan er skýrsla framkvæmdaraðila sem Skipulagsstofnun auglýsir til kynningar áður en framkvæmdaraðili er búinn að vinna úr þeim umsögnum og athugasemdum sem berast í kynningarferlinu. Kynning frummatsskýrslu og réttur til athugasemda vegna þeirra fer fram með sama hætti og er samkvæmt gildandi lögum um kynningu á matsskýrslu. Sú breyting er lögð til að Skipulagsstofnun beri að senda framkvæmdaraðila að lokum þær athugasemdir og umsagnir sem stofnuninni hafa borist og skal hann vinna úr þessum gögnum við endanlega gerð matsskýrslu. Framkvæmdaraðili fær þannig rétt til þess að ljúka matsskýrslu sinni á grundvelli þeirra athugasemda sem berast kunna frá almenningi og umsagnaraðilum í kynningarferlinu þannig að matsskýrslan verði eins vel útbúin og unnt er af hans hendi áður en Skipulagsstofnun gefur álit sitt á skýrslunni. Framkvæmdaraðili tekur þannig afstöðu til þessara athugasemda og umsagna í matsskýrslu sinni. Ekki er því gert ráð fyrir eins og nú gildir að Skipulagsstofnun vinni úr þessum gögnum og fjalli um þær athugasemdir og umsagnir sem berast heldur skal framkvæmdaraðili gera það. Þegar Skipulagsstofnun fær matsskýrsluna í hendur á stofnuninni hins vegar að vera ljóst hvernig framkvæmdaraðili hefur tekið á þeim upplýsingum og athugasemdum sem honum hafa borist og ber þá stofnuninni að leggja mat á það hvernig það hefur verið gert, sbr. 10. gr.

Um 10. gr.

Eins og fram kom í almennum athugasemdum er ákvörðunarferli stjórnvalda um mat á umhverfisáhrifum með öðrum hætti hér en annars staðar gerist. Ísland hefur sérstöðu borið saman við önnur lönd hvað varðar það úrskurðarvald sem Skipulagsstofnun hefur. Á Norðurlöndum er til að mynda ekki um að ræða miðlæga sjálfstæða ríkisstofnun sem sér um framkvæmd laganna og hefur ákvörðunarvald. Telja verður eðlilegra að hlutverk Skipulagsstofnunar sé að samræma gerð matsáætlana og matsskýrslna og treysta gæði þeirra. Þannig verði Skipulagsstofnun falið að fara yfir matsskýrsluna til að kanna hvort hún sé í samræmi við þær reglur sem settar hafa verið um gerð, kynningu og efni matsskýrslu en að það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að ákveða hvort hafna eða leyfa skuli framkvæmd, heldur sé slík ákvörðun í höndum viðkomandi leyfisveitenda, sbr. 13. gr.

Því er lagt til að í stað þess að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar gefi stofnunin álit sitt á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila.

Í 1. mgr. er gert er ráð fyrir að í áliti Skipulagsstofnunar komi fram hvort matsskýrsla uppfylli skilyrði laganna og þeirra reglugerða og leiðbeininga sem settar eru á grundvelli þeirra og jafnframt hvort umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Skipulagsstofnun mundi þannig m.a. kanna hvort umhverfisáhrifum væri rétt lýst í matsskýrslu miðað við leiðbeiningar stofnunarinnar, sbr. 8. gr. Þá er lagt til að í álitinu sé gerð grein fyrir helstu forsendum og niðurstöðum þess. Sé það mat Skipulagsstofnunar að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni, svo sem að gera þurfi aðrar eða frekari mótvægisaðgerðir en lagðar eru til í skýrslunni, ber stofnuninni að tilgreina slík skilyrði í áliti sínu og færa rök fyrir þeim, sbr. 2. mgr. Þannig er gert ráð fyrir að stofnunin geti sett fram skilyrði um mótvægisaðgerðir í áliti sínu eða önnur skilyrði, enda telji hún að með því megi draga úr eða koma í veg fyrir neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.

Í 3. mgr. er lagt til að ef matsskýrsla víkur verulega frá frummatsskýrslu að mati Skipulagsstofnunar skuli hún auglýst og kynnt í samræmi við 10. gr. laganna. Þannig er öllum gefinn kostur á að gera athugasemdir við matsskýrsluna og Skipulagsstofnun leitar að nýju umsagnar leyfisveitanda og annarra aðila eftir því sem við á. Lagt er til að slíkur varnagli sé settur þar sem að öðrum kosti fengju verulegar breytingar á matsskýrslu ekki þá umfjöllun sem eðlilegt er, af sérfróðum aðilum og öðrum sem kynnu að vilja tjá sig um þær.

Gert er ráð fyrir í 4. mgr. að álit Skipulagsstofnunar sé kynnt sömu aðilum og við á um úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt gildandi lögum auk þess sem lagt er til að umhverfisráðherra sé jafnframt kynnt álitið eins og venjan hefur verið um úrskurð Skipulagsstofnunar. Lagt er til að Skipulagsstofnun auglýsi í dagblaði sem gefið er út á landsvísu að álitið liggi fyrir. Í slíkri auglýsingu mundi vera tilgreint hvar álitið væri að finna, svo sem á heimasíðu stofnunarinnar. Þannig er öllum gefið tækifæri til að kynna sér álitið um leið og það liggur fyrir. Hefur sami háttur verið hafður á varðandi kynningu á úrskurðum Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.

Um 11. gr.

Í greininni er fjallað um í hvaða tilvikum endurskoða skuli matsskýrslu að hluta eða í heild og þar með að málsmeðferð vegna matsskýrslu fari fram að nýju, sbr. 9.–11. gr. laganna. Ákvæðið er að nokkru leyti byggt á 6. mgr. 11. gr. gildandi laga þar sem kveðið er á um hvenær mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar skuli fara fram að nýju. Hér er einvörðungu verið að vísa til þess að um sömu framkvæmd sé að ræða. Sé framkvæmdinni breytt í veigamiklum atriðum fer að sjálfsögðu um hana sem um nýja framkvæmd. Einnig kann að vera nauðsynlegt í þessum tilvikum að endurskoða matsáætlun. Þau skilyrði sem sett eru fyrir slíkri endurskoðun eru í fyrsta lagi að framkvæmdir hafi ekki hafist innan sex ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir. Í slíkum tilvikum ber sá leyfisveitandi sem tók afstöðu til matsskýrslu framkvæmdarinnar og álits Skipulagsstofnunar að óska eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða skuli matsskýrslu í heild eða að hluta hafi verið lögð fram umsókn um leyfi til framkvæmda. Hér getur því annaðhvort verið um að ræða sveitarstjórn eða leyfisveitanda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda.

Í 2. mgr. er kveðið á um í hvaða tilvikum Skipulagsstofnun er heimilt að ákveða að endurskoða beri matsskýrslu. Þannig þurfa forsendur að hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál eða að tækniþróun hafi breytt möguleikum til að minnka neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.

Hér er lagt til að ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu verði auglýst í Lögbirtingablaði og dagblaði sem gefið er út á landsvísu og í auglýsingunni verði tilgreindar kæruheimildir og kærufrestir. Þannig er tryggt að þeim sem hafa málskotsrétt vegna framangreindra ákvarðana Skipulagsstofnunar sé kynnt ákvörðun hennar og þeim þannig gefið tækifæri til að gera athugasemdir við þá ákvörðun.

Um 12. gr.

Í 1. mgr. a-liðar greinarinnar er fjallað um heimild til að skjóta máli til ráðherra vegna ákvarðana sem Skipulagsstofnun ber að taka samkvæmt frumvarpinu verði það að lögum. Hér er um að ræða málskotsheimild vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd, sem tilgreind er í 2. viðauka, sbr. 6. gr., sé matsskyld, ákvörðun um endurskoðun matsskýrslu, sbr. 11. og 12. gr. frumvarpsins, og ákvörðun Skipulagsstofnunar sem tekin er á grundvelli 2. mgr. 5. gr. Fyrsta atriðið er óbreytt frá gildandi lögum en síðari tvö atriðin eru til samræmis við hið nýja hlutverk Skipulagsstofnunar að fjalla um hugsanlega endurskoðun matsskýrslu og taka ákvörðun í þeim efnum og að taka ákvörðun um hvort umhverfisáhrif séu metin sameiginlega og vísast um það til athugasemda um 5. gr.

Þá er í 2. mgr. lagt til að réttur til að skjóta máli til ráðherra verði einungis bundinn við þá sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, sem tengjast ákvörðunum Skipulagsstofnunar, og umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem starfa á Íslandi og hafa a.m.k. 50 félagsmenn, enda samrýmist það tilgangi samtakanna eftir því sem fyrir kann að vera mælt í lögum eða samþykktum þeirra. Lagt er til að sömu reglur eigi hér við um kæruheimild og kveðið er á um í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að öðru leyti en því að umhverfisverndarsamtök öðlast hér málskotsrétt. Umhverfisverndarsamtök skulu uppfylla þau skilyrði sem fram koma í skilgreiningu í 3. gr., sbr. 3. gr. frumvarpsins. Þær breytingar sem hér eru lagðar til um kæruheimild eru til samræmis við það sem gildir á Norðurlöndum, sbr. umfjöllun í almennum athugasemdum, en réttur til málskots hefur hvergi á Norðurlöndum verið eins víðtækur og hér á landi. Þá er tekið af skarið um það, eins og í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, að ákvarðanir Skipulagsstofnunar verði aðeins kærðar til ógildingar eða breytinga. Það þýðir að ekki yrði heimilt að kæra ákvarðanir stofnunarinnar til staðfestingar einvörðungu.

Í 3. mgr. er lagt til að framkvæmdaraðila sé heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar um synjun eða breytingar á matsáætlun og um að frummatsskýrsla uppfylli ekki kröfur laganna.

Lagt er til í 4. mgr. að umhverfisráðherra kveði upp úrskurð í kærumáli innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út. Hér er því lagt til að frestur ráðherra til að úrskurða vegna matsskyldra framkvæmda verði lengdur frá því sem nú er, en sá frestur er fjórar vikur frá því að kærufrestur rann út. Miðað við þá reynslu sem fengist hefur af þeim málum sem kærð hafa verið er ljóst að fjórar vikur til að úrskurða er of skammur tími, enda þarf ráðherra m.a. að afla umsagna frá ýmsum aðilum og veita kærendum rétt til að koma á framfæri athugasemdum sínum áður en hann kveður upp úrskurð sinn.

Í 1. mgr. b-liðar greinarinnar er nýmæli, tilkomið vegna þeirra breytinga sem lagt er til að gerðar verði á matsferlinu, en með þeim verður matsferlið nátengdara en áður leyfisveitingum viðkomandi framkvæmdar. Gengið er út frá því í skipulags- og byggingarlögum að unnt sé að skjóta stjórnvaldsákvörðun stjórnsýslu sveitarfélaga til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, þannig verður ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis skotið til nefndarinnar. Eins og fram kemur í athugasemdum við 10. gr. er ekki gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð vegna mats á umhverfisáhrifum heldur er þess í stað lagt til að stofnunin gefi álit sitt á matsskýrslu framkvæmdaraðila. Eftir þá breytingu væri óeðlilegt að það álit yrði kært til umhverfisráðherra, eitt og sér, heldur er lagt til að það verði borið undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála í tengslum við kæru á ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu byggingar- eða framkvæmdaleyfis.

Í 2. mgr. b-liðar er tekið fram, til þess að taka af allan vafa, að um kæru samkvæmt greininni fer að öðru leyti samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.

Um 13. gr.

Í greininni er fjallað um allar leyfisveitingar vegna matsskyldra framkvæmda. Óheimilt er að gefa út leyfi fyrir matsskyldri framkvæmd, sbr. 5. og 6. gr. laganna, fyrr en álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir. Lagt er til að leyfisveitandi skuli kynna sér skýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Leyfisveitendum ber þannig að fjalla um álit Skipulagsstofnunar og taka afstöðu til þess og kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila sem því liggur til grundvallar. Sé leyfi veitt þar sem tekið er á einhverjum eða öllum þáttum með öðrum hætti en fram kemur í álitinu þarf leyfisveitandi þannig að geta fært rök fyrir niðurstöðu sinni. Þetta er í samræmi við 8. gr. tilskipunar nr. 85/337/EBE eins og henni var breytt með 10. gr. tilskipunar 97/11/EB en í þeirri grein er fjallað um útgáfu leyfis. Ákvæðið kveður á um það að niðurstöður mats skuli teknar til athugunar við útgáfu leyfis til framkvæmda. Þetta ákvæði hefur verið túlkað á þann veg að stjórnvaldið skuli, í ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmda, vísa til framkominna upplýsinga og athugasemda úr matsferlinu og taka afstöðu til þeirra og geta þess sérstaklega hvaða sjónarmið liggja þar að baki. Álit Skipulagsstofnunar eða niðurstaða matsskýrslu bindur því ekki hendur þess stjórnvalds sem fer með útgáfu leyfis til framkvæmda.

Leyfisveiting vegna matsskyldra framkvæmda er í höndum margra stjórnvalda en í 3. gr. er leyfi til framkvæmda skilgreint. Sem dæmi má nefna að leyfi iðnaðarráðherra þarf fyrir raforkuver 1.000 kW og stærri, sbr. 4. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, til vatnsmiðlunar skv. 69.–70. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, og til ýmissa nánar tilgreindra ráðstafana skv. 133. gr. vatnalaga. Þá þarf leyfi iðnaðarráðherra til nýtingar auðlinda úr jörðu, sbr. 6. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, til hagnýtingar á efnum á eða í hafsbotni utan netlaga skv. 2. gr. laga nr. 73/1990, um eignarrétt ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, og til vinnslu kolvetnis skv. 7. gr. laga nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Til fiskeldis og hafbeitar þarf rekstrarleyfi veiðimálastjóra, sbr. 62. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, og leyfi Umhverfisstofnunar þarf til framkvæmda þar sem hætta er á að spillt verði friðlýstum náttúruminjum, sbr. 38. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun á grundvelli 6. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Sveitarstjórnir veita framkvæmda- eða byggingarleyfi á grundvelli skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, vegna matsskyldra framkvæmda, þó ekki vegna matsskyldra framkvæmda utan netlaga, svo sem vegna fiskeldis í sjó eða efnistöku af hafsbotni, sbr. álit félagsmálaráðuneytis um staðarmörk sveitarfélaga frá 19. október 2000.

Lagt er til að öllum þeim sem veita leyfi til framkvæmda vegna matsskyldra framkvæmda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits um mat á umhverfisáhrifum hennar. Um leyfisveitingu fer að öðru leyti skv. 27., 36., sbr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Lagt er til að ákvörðun hvers og eins leyfisveitanda um útgáfu leyfis verði birt opinberlega innan viku frá útgáfu leyfis ásamt niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar. Þannig liggur fyrir með hvaða hætti leyfisveitandi hefur tekið afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Leyfisveitanda ber ekki að birta álitið í heild heldur einungis niðurstöðu þess. Eins og fram kemur í 10. gr. ber Skipulagsstofnun að auglýsa álitið þegar það liggur fyrir af hálfu stofnunarinnar en í auglýsingu er nánar tilgreint hvar hægt er að nálgast það. Ekki er gerð krafa um birtingu í ákveðnum blöðum heldur er það val hvers leyfisveitenda með hvaða hætti hann kýs að birta ákvörðunina svo fremi hún er birt opinberlega, t.d. í Lögbirtingablaði eða í dagblaði sem gefið er út á landsvísu. Þá er lagt til að í ákvörðun um leyfisveitingu skuli kveða á um kæruheimild og kærufresti þegar það á við. Mundi það þá eiga við um þær ákvarðanir stjórnvalda þar sem kæruheimild er til staðar. Það á t.d. við um ákvarðanir sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis, en þær eru kæranlegar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Um 14. gr.

Hér er kveðið á um eftirlit með framkvæmdum. Leyfisveitendur skulu hafa eftirlit með því að framkvæmd sé hagað í samræmi við leyfið og fer um eftirlitið samkvæmt hlutaðeigandi lögum. Hér er lagt til að felld verði brott tilvísun til þess að eftirlitið felist í því að framkvæmd skuli vera í samræmi við úrskurð um mat á umhverfisáhrifum. Þessi breyting er til samræmis við breytingar skv. 10. og 13. gr. varðandi álit Skipulagsstofnunar og leyfi til framkvæmda og vísast til athugasemda við þær greinar.

Um 15. gr.

Í greininni er lagt til að Skipulagsstofnun sé veitt heimild til að gefa út leiðbeiningar um ýmsa framkvæmdaþætti sem varða mat á umhverfisáhrifum, svo sem um málsmeðferð vegna matsáætlana og matsskýrslna. Þá skal stofnunin gefa út leiðbeiningar um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa. Eins og fram kom í athugasemdum við 8. gr. ber framkvæmdaraðila við gerð matsskýrslu að hafa slíkar leiðbeiningar til viðmiðunar þegar vægi umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar í matsskýrslu er metið. Slíkar leiðbeiningar Skipulagsstofnunar ættu að auka skilvirkni og samræma vinnubrögð í matsferlinu.

Um 16. gr.

Greinin er nýmæli en nauðsynlegt þykir að Skipulagsstofnun geti í mjög viðamiklum málum vikið frá lögbundnum frestum. Sú reynsla sem fengist hefur af framkvæmd laganna hefur leitt í ljós að í slíkum málum duga frestir laganna ekki. Hér er um undanþágu að ræða sem túlka ber þröngt.

Um 17. gr.

Lagt er til að ákvæði til bráðabirgða II falli brott verði frumvarpið að lögum. Í stað þess komi einvörðungu ákvæði um tímabundna heimild framkvæmdaraðila til að ljúka mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar samkvæmt gildandi lögum. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 18. gr. (1. viðauka).

Í a-lið er lagt til að tekið sé fram í ákvæðinu að um sé að ræða efnistöku bæði á hafsbotni og landi. Þetta kemur efnislega fram í greinargerð um ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi lögum og er því ekki um efnisbreytingu að ræða. Hins vegar þykir rétt að þetta sé tekið fram í ákvæðinu sjálfu.

Lagt er til í b-lið að ákvæðið um að efnistaka þar sem fleiri en einn efnistökustaður ná til samans yfir 50.000 m 2 svæði eða stærra sé matsskyld framkvæmd verði fellt brott. Slík efnistaka er tilkynningarskyld skv. a-lið 2. tölul. 2. viðauka. Miðað við þá reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þessa ákvæðis þykir réttara að metið sé í hvert skipti hvort slík efnistaka sé matsskyld, en ekki sé gert að skilyrði að efnistaka af þessu umfangi sé ætíð matsskyld. Það er Skipulagsstofnunar að meta í hvert skipti hvort þörf er á að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Efnistaka er almennt ekki matsskyld skv. 1. viðauka tilskipunar 97/11/EB og því er í lögunum gengið lengra en tilskipunin gerir kröfu um. Að öðru leyti vísast til umfjöllunar um b-lið 19. gr.

Um 19. gr. (2. viðauka).

Lagðar eru til nokkrar breytingar á 2. viðauka laganna á grundvelli þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd laganna og ábendinga sem komið hafa frá Eftirlitsstofnun EFTA.

Í a-lið er lögð til breyting varðandi tilkynningarskyldu á nýræktun skóga. Þar sem í gildi er skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt og leyfisveitingar vegna slíkrar framkvæmdar á 50 ha svæði eða stærra þykir ekki ástæða til þess að hún sé tilkynningarskyld vegna mats á umhverfisáhrifum nema þegar um er að ræða skógrækt á verndarsvæðum eins og er í gildandi lögum. Er því lagt til að tilkynna beri nýræktun skóga sem eru stærri en 50 ha að stærð þar sem ekki liggur fyrir staðfest skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt á viðkomandi svæði og leyfisveitingar vegna slíkra verkefna.

Í b-lið er lagt til að tilgreint verði sérstaklega að efnistaka taki bæði til hafsbotns og lands. Er þessi breyting lögð til í samræmi við breytingar í 18. gr. frumvarpsins um efnistöku í 1. viðauka sem ávallt er háð mati á umhverfisáhrifum. Ekki er því um efnisbreytingu að ræða heldur að þetta komi skýrt fram í ákvæðinu. Framkvæmdir sem falla undir c-lið 2. tölul. II. viðauka tilskipunar 97/11/EB mundu falla hér undir. Þá er lagt til að efnistaka þar sem fleiri en einn efnistökustaður ná til samans yfir 25.000 m 2 svæði eða stærra verði tilkynningarskyld sé um að ræða efnistöku vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði. Lagt er til að ákvæðið verði þrengt þannig að slík efnistaka sé aðeins tilkynningarskyld sé um að ræða efnistöku á sama svæði. Um er að ræða sama svæði til að mynda vegna landfræðilegra aðstæðna, efnistöku úr sömu jarðmyndun eða úr sama árfarvegi. Það að efnistökustaðir ná til samans yfir framangreint svæði ber að skýra á þann hátt að taka beri tillit til sammögnunaráhrifa þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Sammögnun getur verið vegna sjónrænna áhrifa, umferðar, áhrifa á gróður á landi og áhrifa á lífríki áa þar sem ekki eru fyrir náttúrulegar hindranir milli efnistökusvæða, svo sem fossar og flúðir.

Þá er í c-lið lagt til að ákvæðið miðist við að vatnsorkuver 200 kW eða stærri verði tilkynningarskyld í stað 100 kW vatnsorkuvera áður. Á það hefur verið bent að viðmiðunin í lögunum sé óeðlilega lág.

Í d-lið er lagt til að geymsla jarðefnaeldsneytis á verndarsvæðum verði tilkynningarskyld hvort sem hún er ofan jarðar eða neðan en ekki eingöngu ofan jarðar eins og nú gildir.

Í e-lið er lagt til allur matvælaiðnaður sem tilgreindur eru í 7. tölul. verði eingöngu tilkynningarskyldur sé hann á verndarsvæði en að það sé ekki aðeins bundið við fiskimjöls- og lýsisverksmiðjur, sbr. h-lið. Þessi breyting leiðir til þess að tilkynningarskyldum framkvæmdum fækkar verulega verði frumvarp þetta að lögum.

Í f-lið er lagt til að þær framkvæmdir sem þar eru tilgreindar verði tilkynningarskyldar. Hér er um að ræða framkvæmdir sem falla undir a–c liði 10. tölul. II. viðauka tilskipunar 97/11/EB. Ekki eru settar stærðarviðmiðanir í tilskipuninni en rétt þykir að setja slíkar viðmiðanir hvað varðar a- og b-lið.

Í g-lið eru lagt til að allir flugvellir með minna en 2.100 m langa meginflugbraut verði tilkynningarskyldir en ekki einungis flugvellir á verndarsvæðum eins og nú gildir en það er til samræmis við d-lið 10. tölul. II. viðauka tilskipunar 97/11/EB. Flugvellir sem eru með lengri en 2.100 m flugbraut eru hins vegar ávallt matsskyldir, sbr. 9. tölul. 1. viðauka laganna.

Þá er lagt til í h-lið að gildissvið g-liðar 10. tölul. verði útvíkkað, þannig að tilkynningarskylda vegna vatnsleiðslna utan þéttbýlis verði ekki bundin við það að þessar framkvæmdir séu á verndarsvæðum heldur að þær séu 10 km langar og grafnar niður. Þetta er til samræmis við j-lið 10. tölul. II. viðauka tilskipunar 97/11/EB. Hér er lögð til sama viðmiðun og fram kemur í b-lið 3. tölul. 2. viðauka laganna.

Lagt er til í i-lið að tilkynningarskylda mannvirkja til að verjast rofi á strandlengjum verði bundin við slíkar framkvæmdir á verndarsvæðum skv. 3. viðauka og á svæðum á náttúruminjaskrá. Með því að miða tilkynningarskylduna við verndarsvæði og svæði á náttúruminjaskrá verður fækkað tilkynningum um fyrirhugaðar framkvæmdir, t.d. á hafnarsvæðum þar sem ljóst má telja að ekki séu líkur á neikvæðum umhverfisáhrifum. Hins vegar yrðu tilkynningarskyldar slíkar framkvæmdir á svæðum sem talið er vert að vernda, t.d. vegna fuglalífs eins og verið hefur.

Lagt er til í j- og k-lið að gildissvið i-liðar og j-liðar 10. tölul. verði útvíkkað þannig að tilkynningarskylda vegna vinnslu grunnvatns og tilflutningur grunnvatns verði ekki bundin við að þessar framkvæmdir séu á verndarsvæðum. Sama á við um mannvirki til að færa vatnslindir milli vatnasvæða. Þetta er til samræmis við l- og m-lið 10. tölul. II viðauka tilskipunar 97/11/EB.

Þá er lagt til í l-lið að skolphreinsistöðvar á svæðum á náttúruminjaskrá verði tilkynningarskyldar, auk þeirra sem eru á verndarsvæðum.

Um 20. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að sveitarstjórn sé heimilt þegar um er að ræða umfangsmiklar matsskyldar framkvæmdir að skipa sérstaka eftirlitsnefnd sem hefur eftirlit með því að skilyrðum sem framkvæmdinni hafa verið sett sé framfylgt. Skal það þá gert í samráði við framkvæmdaraðila og leyfisveitendur og ber framkvæmdaraðili kostnað af starfi nefndarinnar. Ákvæðið er nýmæli en við stærri framkvæmdir er æskilegt að hafa slíka heimild, t.d. í tilvikum þar sem liggur fyrir að eftirlitið verði mjög umfangsmikið og sérhæft. Ekki er gert ráð fyrir að slíkar nefndir hafi heimild til að grípa til þvingunarúrræða eins og sveitarstjórn og byggingarnefnd hafa skv. 57. gr. laganna, heldur er slíkt vald í höndum framangreindra aðila og ekki annarra.

Um 21. gr.

Í greininni er fjallað um skipun, starfsemi og hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Þær breytingar sem hér eru lagðar til eru tilkomnar vegna breytinga sem lagðar eru til á ferli matsskyldra framkvæmda samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum en samkvæmt þeim er gert ráð fyrir að matsferlið verði nátengdara en áður leyfisveitingum viðkomandi framkvæmdar og að unnt verði að skjóta ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu leyfis vegna matsskyldra framkvæmda til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Ekki er gert ráð fyrir sérstökum úrskurði Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum heldur er þess í stað lagt til að stofnunin gefi álit sitt á matsskýrslu framkvæmdaraðila. Ekki er lagt til að heimilt sé að kæra álitið til umhverfisráðherra heldur að það verði borið undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála í tengslum við kæru á ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis. Vísast hér nánar til umfjöllunar um 12. gr.

Lagt er til í 1. mgr. að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála geti auk ágreiningsmála vegna skipulags- og byggingarmála fjallað um þau ágreiningsmál sem henni er falið að úrskurða í á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum.

Í 2. mgr. er fjallað um hvernig úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála er skipuð og um skipunartíma hennar. Gert er ráð fyrir að í nefndinni eigi sæti fimm menn í stað þriggja eins og nú er. Lögð er til sú breyting að yfir nefndina sé skipaður forstöðumaður sem jafnframt er formaður nefndarinnar og hefur starfið að aðalstarfi. Það er breyting frá því sem gilt hefur en starf formanns úrskurðarnefndar hefur verið hlutastarf. Forstöðumaður er embættismaður í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Lagt er til að úrskurðarnefndin tilnefni varaformann úr hópi nefndarmanna sem hafi það eina hlutverk að stýra fundum í forföllum formanns. Hlutverk hans verður hins vegar ekki að axla skyldur forstöðumanns í fjarveru hans, enda ekki hægt að skipa varamann forstöðumanns ríkisstofnunar. Þá er lagt er til að Hæstiréttur tilnefni þrjá nefndarmenn af fimm í úrskurðarnefndina í stað tveggja eins og nú og tilnefnir Hæstiréttur þannig meiri hluta nefndarmanna. Lögð er til sú breyting að tilgreind eru hæfisskilyrði þeirra nefndarmanna sem rétturinn tilnefnir, en þau er m.a. sett með hliðsjón af breyttu hlutverki nefndarinnar vegna laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. Einnig þykir eðlilegt í ljósi verksviðs nefndarinnar að einn nefndarmanna hafi lokið háskólaprófi á sviði skipulagsmála.

Í 3. mgr. er kveðið á um hlutverk forstöðumanns úrskurðarnefndar en lagt er til að hann ráði annað starfsfólk nefndarinnar.

Gert er ráð fyrir í 4. mgr. að við úrlausn einstakra mála skuli nefndin að jafnaði skipuð þremur mönnum, formanni ásamt tveimur aðalmönnum eftir nánari ákvörðun formanns. Í viðamiklum málum skal nefndin vera fullskipuð. Þá er lagt til að nefndin hafi allt að þrjá mánuði frá því að henni berst mál í hendur til að kveða upp úrskurð sinn og er því um að ræða lengri frest en nú, en hann er tveir mánuðir. Í gildandi lögum er hins vegar heimild til að lengja þann frest í þrjá mánuði að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd ákvæðisins þykir rétt að fresturinn sé ávallt hinn sami, en þó ekki lengri en þrír mánuðir.

Í 5. mgr. eru tilgreindar þær ákvarðanir sem sæta kæru til úrskurðarnefndarinnar, en þar er einungis um að ræða stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga. Þá er lagt til að ákvarðanir sem ráðherra beri að staðfesta samkvæmt lögunum sæti ekki kæru til nefndarinnar. Slíkar ákvarðanir eru til að mynda staðfesting skipulagsáætlana, þ.e. aðal- og svæðisskipulagsáætlana. Til að taka af allan vafa þykir rétt að þetta sé áréttað í lögunum en ekki þykir rétt að úrskurðarnefndin sem er hliðsett stjórnvald við ráðherra endurskoði hans ákvarðanir. Er þetta í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis, sbr. mál nr. 2906/2000. Þá er lagt til að tilgreint sé í lögunum hverjir eigi málskotsrétt en viðkomandi verður að eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun til að geta skotið máli til nefndarinnar. Er þetta til samræmis við þá framkvæmd sem viðgengst nú varðandi málskotsheimild til nefndarinnar. Hins vegar er málskotsrétturinn rýmri sé um að ræða ákvarðanir vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, eins og ákvarðanir um útgáfu leyfis vegna matsskyldrar framkvæmdar. Í slíkum tilvikum er rétturinn til málskots ekki einungis bundinn við þá sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta heldur einnig umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem starfandi eru á Íslandi og hafa a.m.k. 50 félagsmenn, enda samrýmist það tilgangi samtakanna eftir því sem fyrir kann að vera mælt í lögum eða samþykktum þeirra. Umhverfisverndarsamtök skulu uppfylla þau skilyrði sem fram koma í 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. gr. þessa frumvarps. Þá er lagt til að tilgreindur sé í lögunum hver sé frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar, þ.e. einn mánuður, og hvenær sá frestur byrjar að líða.

Í 6. mgr.er lagt til að tekið sé fram að kærandi geti krafist stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Rétt þykir að slík heimild sé áréttuð í lögunum þar sem þau gera ráð fyrir því að slík krafa geti verið sett fram.

Greinin þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.

Um 22. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar til samræmis við þær breytingar sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir á lögum um mat á umhverfisáhrifum um að Skipulagsstofnun úrskurði ekki um hvort leyfa eða hafna beri framkvæmd heldur veiti álit sitt um matsskýrslu framkvæmdaraðila.

Í 1. mgr. er kveðið á um það hvenær afla þurfi framkvæmdaleyfis sveitarstjórna, þ.e. vegna meiri háttar framkvæmda sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess og vegna annara framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þannig þarf ætíð að afla framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda og er það ekki breyting á því sem gilt hefur. Ekki er heimilt að hefja þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í ákvæðinu fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi sveitarstjórna. Sé framkvæmd byggingarleyfisskyld fer um hana skv. IV kafla laganna og þarf þá ekki að afla framkvæmdaleyfis.

Ekki er fullt samræmi í orðalagi náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, og skipulags- og byggingarlaga þar sem kveðið er á um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku. Til að taka af öll tvímæli er lagt til í 2. mgr. að bætt verði nýrri málsgrein við greinina um að öll efnistaka á landi og af eða úr hafsbotni innan netlaga sé háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði laga um náttúruvernd. Einnig er lagt til að framkvæmdaleyfi vegna efnistöku skuli gefið út, til tiltekins tíma og þar skuli gerð grein fyrir stærð efnistökusvæðis og ýmsum öðrum atriðum sem talin eru upp í greininni.

Í 3. mgr. er kveðið á um það að þeir sem óska eftir framkvæmdaleyfi beri að senda skriflega umsókn um slíkt ásamt nauðsynlegum gögnum. Er þetta í samræmi við ákvæði 9.2 í skipulagsreglugerð, nr. 400/1998.

Í 4. mgr. er kveðið á um það að við útgáfu framkvæmdaleyfis beri sveitarstjórn að taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við þær skipulagsáætlanir sem sveitarfélagið hefur tekið ákvörðun um. Þá er áréttað að óheimilt sé að gefa út leyfi fyrir matsskyldri framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Sambærilegt ákvæði er í 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Matsskyldar framkvæmdir eru þær framkvæmdir sem falla undir 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, eða þær framkvæmdir sem að mati Skipulagsstofnunar eru matsskyldar, sbr. 6. gr. sömu laga.

Þá er lagt til í 5. mgr. að sveitarstjórn skuli kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og kanna hvort um sé að ræða sömu framkvæmd og lýst er í matsskýrslu. Sveitarstjórn ber síðan að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þar sem Skipulagsstofnun gefur álit sitt um matsskýrslu framkvæmdaraðila er skýrslan þar með grundvöllur þess álits og þykir því eðlilegt að sveitarstjórn hafi kynnt sér matsskýrsluna áður en hún tekur afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Markmið er hér er að sveitarstjórn taki upplýsta ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli allra þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar. Þar sem um er að ræða álit Skipulagsstofnunar sem sveitarstjórn ber að taka afstöðu til bindur það ekki hendur þess stjórnvalds sem fer með útgáfu framkvæmdaleyfis.

Í 6. mgr. er lagt til að sveitarstjórn sé heimilt að binda framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum sem fram kunna að koma í áliti Skipulagsstofnunar og getur hún þannig í framkvæmdaleyfi tekið upp eitt eða fleiri af þeim skilyrðum. Skilyrði sem fram koma í áliti Skipulagsstofnunar geta kveðið m.a. á um mótvægisaðgerðir og samráð við tiltekna aðila. Sveitarstjórn er hins vegar heimilt en ekki skylt að taka upp slík skilyrði, enda er hún ekki bundin af áliti Skipulagsstofnunar eins og áður sagði. Það er þó bundið því skilyrði að önnur stjórnvöld, sem veita leyfi til framkvæmdanna, hafi ekki tekið afstöðu til skilyrðanna í áliti Skipulagsstofnunar. Þegar svo stendur á ber sveitarstjórn ekki að taka upp slík skilyrði, enda er það í höndum annarra leyfisveitenda að fjalla um þau. Ákvæðið er í samræmi við þau sjónarmið að niðurstöður mats skuli teknar til athugunar við útgáfu leyfis til framkvæmda, sbr. 8. gr. tilskipunar 85/337/EB eins og henni var breytt með 10. gr. tilskipunar 97/11/EB. Vísast að öðru leyti til athugasemda um 13. gr. Þá getur sveitarstjórn bundið framkvæmd skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins, enda þarf framkvæmd ávallt að vera í samræmi við slíkar áætlanir. Markmið með setningu slíka skilyrða er að tryggja að framkvæmd samræmist þeim skipulagsákvörðunum sem sveitarfélag hefur tekið í viðkomandi skipulagsáætlun og að þeim sé fylgt eftir við útgáfu framkvæmdaleyfis. Sveitarstjórn er þannig veitt heimild til að taka efnisatriði skipulagsáætlunar upp sem skilyrði við útgáfu framkvæmdaleyfis. Ákvæðið felur því ekki í sér sjálfstæða heimild sveitarstjórnar til að setja framkvæmd viðbótarskilyrði. Markmið ákvæðisins er að tryggja að framkvæmd verði í samræmi við gildandi skipulagsáætlun.

Lagt er til í 7. mgr. að ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda og niðurstaða álits Skipulagsstofnunar verði birt með auglýsingu í Lögbirtingablaði og dagblaði sem gefið er út á landsvísu og að í ákvörðun séu tilgreindar kæruheimildir og kærufrestir. Hér er um að ræða niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar skv. 10. gr. Í auglýsingunni skal vísað til þess hvar álitið sé aðgengilegt í heild, en almenningur skal eiga greiðan aðgang að því samkvæmt framangreindu ákvæði. Hér er lagt til að sami háttur verði hafður á og Skipulagsstofnun hefur um kynningu á úrskurðum um mat á umhverfisáhrifum. Þannig er tryggt að þeim sem hafa málskotsrétt vegna ákvarðana sveitarstjórnar sé kynnt ákvörðun hennar og forsendur þeirrar ákvörðunar og þeim þannig gefið tækifæri til gera athugasemdir sínar við þá ákvörðun. Breytingin felst einkum í því að réttur til málskots vegna matsskyldra framkvæmda hefur færst frá úrskurði Skipulagsstofnunar til ákvörðunar sveitarstjórnar eins og áður sagði.

Í 8. mgr. er kveðið á um það hverjum sé heimilt að skjóta máli til úrskurðarnefndar sé vafi um hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi.

9.–11. mgr. greinarinnar eru samhljóða 3.–5. mgr. 27. gr. laganna, nema gert er ráð fyrir að landgræðslu- og skógræktaráætlanir séu í einungis í samræmi við skipulagsáætlanir.

Um 23. gr.

Í greininni er lagt til að fellt verði brott ákvæði um málskotsrétt til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Ákvæðið er að finna í grein sem fjallar um störf byggingarnefnda en ekki þykir rétt að hafa málskotsheimild laganna þar, heldur er skýrara að sú heimild sé í 8. gr. laganna sem fjallar um starfsemi, skipan og hlutverk úrskurðarnefndarinnar auk málskotsréttarins.

Um 24. gr.

Eins og fram kom í athugasemdum við 3. gr. eru allar matsskyldar framkvæmdir innan staðarmarka sveitarfélaga annaðhvort háðar framkvæmda- eða byggingarleyfi. Þar sem 43. gr. laganna fjallar um byggingarleyfi er lagt til að þar komi fram, líkt og í 27. gr. laganna um framkvæmdaleyfi, að óheimilt sé að gefa út leyfi fyrir matsskyldum framkvæmdum sem háðar eru byggingarleyfi fyrr en niðurstaða Skipulagsstofnunar liggur fyrir.

Um 25. gr.

Þar sem þær breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um geta leitt til kostnaðarauka fyrir sveitarfélög, sérstaklega þau minni, er lagt til að ákvæðið um gjaldtöku vegna útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa verði styrkt. Þannig er bætt við nokkrum efnisþáttum í greininni um þau atriði sem heimilað er að taka gjöld fyrir vegna útgáfu þessara leyfa.

Um 26. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 27. og 28. gr.

Í þessum ákvæðum eru lagðar til þær breytingar sem gera þarf á lögum um lax- og silungsveiði og lögum um náttúruvernd verði frumvarp þetta að lögum.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.

Meginefni frumvarpsins lýtur að því að breyta hlutverki Skipulagsstofnunar á þann veg að í stað þess að stofnunin úrskurði um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar og ákvarði hvort fallist sé á hana eða lagst gegn henni gefi hún álit sitt á því hvort skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum uppfylli skilyrði laganna og lýsi umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar á fullnægjandi hátt. Í öðru lagi er lögð til sú breyting að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrsluna og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar á henni en vera að öðru leyti óbundinn af afstöðu stofnunarinnar. Í þriðja lagi er lagt til að málskotsréttur til æðra stjórnvalds verði þrengdur og bundinn við þá sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta og umhverfisverndar- og hagsmunasamtök eftir nánari reglum. Í fjórða lagi er lagt til að ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis verði kæranleg til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Lagt er til að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála verði efld á þann veg að nefndarmönnum verði fjölgað úr þremur í fimm og að formaður nefndarinnar skuli jafnframt vera forstöðumaður hennar og hafa það starf að aðalstarfi.

Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum má reikna með að kostnaður ríkissjóðs aukist um sem svarar einu stöðugildi, eða um 6 m.kr. á ári, vegna eflingar á úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.