Almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 550

Frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940 (mansal).

Frá dómsmálaráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 227. gr. a laganna:

a. Í stað orðanna ,,mann kynferðislega eða til nauðungarvinnu“ í inngangsmálslið kemur: annan mann í vændi eða á annan kynferðislegan hátt, í nauðungarhjónaband, í þrældóm eða ánauð, til nauðungarvinnu eða nauðungarþjónustu, þ.m.t. betl, til að fremja refsiverðan verknað.

b. 1. tölul. orðast svo: Að útvega, flytja, afhenda, hýsa eða taka við einstaklingi og við það er beitt eða hefur verið beitt ofbeldi, nauðung, frelsissviptingu, brottnámi, hótun, ólögmætum blekkingum með því að vekja, styrkja eða hagnýta sér villu viðkomandi um aðstæður, eða með því að notfæra sér bága stöðu, fákunnáttu eða varnarleysi viðkomandi eða með því að hagnýta sér yfirburðastöðu sína.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið af Svölu Ísfeld Ólafsdóttur, sérfræðingi í refsirétti, að beiðni dómsmálaráðherra í samræmi við Áherslur stjórnvalda í aðgerðum gegn mansali og annars konar hagnýtingu sem kynntar voru í marslok 2019. Áhersluskjalið mælir fyrir um tíu nánar skilgreindar aðgerðir, þar á meðal er kveðið á um endurskoðun löggjafar á sviðinu og er þetta frumvarp liður í þeirri aðgerð. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 227. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um mansal til samræmis við lagaþróun annars staðar á Norðurlöndunum, alþjóðlega sáttmála og athugasemdir GRETA, sérfræðingahóps Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Baráttan gegn mansali á vegum Sameinuðu þjóðanna.

Baráttan gegn mansali er sameiginlegt verkefni ríkja heims. Á vettvangi Sameinuðu þjóðanna samþykkti allsherjarþingið 15. nóvember 2000 samning gegn fjölþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi (Palermósamninginn). Sama dag samþykkti allsherjarþingið sérstaka bókun við samninginn um að koma í veg fyrir, uppræta og refsa fyrir mansal, einkum kvenna og barna (Palermóbókunina). Í samningnum eru settar fram grundvallarráðstafanir sem nauðsynlegar eru til forvarna í baráttu við alþjóðlega skipulagða glæpastarfsemi. Í bókuninni eru útfærðar sérstakar ráðstafanir í baráttunni gegn mansali.

Palermósamningurinn og Palermóbókunin voru undirrituð af Íslands hálfu 13. desember 2000. Þá fullgiltu íslensk stjórnvöld samninginn 13. maí 2010 og bókunina 22. júní 2010.

2.2. Baráttan gegn mansali á vegum Evrópuráðsins.

Á vettvangi Evrópuráðsins var samningur um aðgerðir gegn mansali lagður fram til undirritunar 16. maí 2005. Hann tók gildi 1. febrúar 2008. Evrópuráðssamningurinn styðst við Palermóbókunina, en er mun ítarlegri og gildir um mansal innan lands sem og fjölþjóðlegt mansal. Þá gildir hann jafnframt óháð því hvort skipulögð brotasamtök standa að baki mansali eða ekki. Palermóbókunin gildir aftur á móti eingöngu um mansal sem á sér stað milli landa fyrir tilstilli skipulagðra brotasamtaka. Þá hefur Evrópuráðssamningurinn að geyma ákvæði um allnokkur atriði sem ekki er að finna í Palermóbókuninni, eins og ákvæði um vitna- og upplýsingavernd og ákvæði um refsiábyrgð lögaðila.

Evrópuráðssamningurinn var undirritaður af Íslands hálfu 16. maí 2005 eða sama dag og hann var lagður fram til undirritunar. Íslensk stjórnvöld fullgiltu samninginn 23. febrúar 2012.

2.3. Aðgerðir íslenskra stjórnvalda gegn mansali.

Íslensk stjórnvöld kynntu fyrstu heildstæðu aðgerðaáætlun gegn mansali 17. mars 2009, sem gilti til ársloka 2012, og síðan aðra sem gilti til ársloka 2016. Loks kynnti dómsmálaráðherra áherslur stjórnvalda í aðgerðum gegn mansali og annars konar hagnýtingu 29. mars 2019. Þar er mælt fyrir um margvíslegar aðgerðir er lúta í fyrsta lagi að forvörnum, í öðru lagi að vernd brotaþola, í þriðja lagi að rannsókn og saksókn vegna mansals og í fjórða lagi að samstarfi og samráði innan lands og á alþjóðavettvangi á þessu sviði. Ein aðgerðin beinist sérstaklega að endurskoðun laga, reglna og stjórnvaldsfyrirmæla á sviði mansals og er frumvarp þetta liður í þeirri vinnu.

2.4. Eftirlit sérfræðingahóps GRETA.

Í kjölfar fullgildingar íslenska ríkisins á samningi Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali 23. febrúar 2012 hefur GRETA, sérfræðingahópur Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali, sótt Ísland heim í tvígang. Nefndin hefur það hlutverk að hafa eftirlit með því hvort aðildarríki samningsins uppfylli skyldur sínar samkvæmt samningnum á fullnægjandi hátt. Í kjölfar hverrar úttektar skilar GRETA skýrslu þar sem fram kemur mat nefndarinnar á stöðunni í viðkomandi ríki, gagnrýni á það sem betur má fara og tillögur til umbóta.

Fyrri skýrsla GRETA um Ísland var birt í september 2014 og sú seinni í mars 2019. Í seinni skýrslunni er sérstaklega gagnrýnt að ekki skuli vera kveðið á um nauðungarhjónaband, þvingað betl eða þvinguð afbrot í íslenskri löggjöf um mansal. Tekið er mið af þessum ábendingum GRETA í frumvarpinu.

2.5. Mat ríkislögreglustjóra á skipulagðri brotastarfsemi.

Greiningardeild embættis ríkislögreglustjóra, sem tók til starfa 2007, hefur fylgst með þróun skipulagðrar brotastarfsemi frá því 2008 og gefið út skýrslu næstum því árlega þar sem mat er lagt á hættuna af skipulagðri brotastarfsemi hérlendis. Í skýrslu frá 2015 er í fyrsta sinn fjallað um vinnumansal sem sérstakan flokk mansalsmála. Í eldri skýrslum er lítið sem ekkert minnst á vinnumansal heldur fyrst fremst fjallað um skipulagt vændi í tengslum við mansal.

Í nýjustu áhættumatsskýrslu greiningardeildar ríkislögreglustjóra, sem dagsett er í maí 2019, kemur fram að margt bendi til þess að skipulagt vændi hafi aukist hér á landi og að hluti þess tengist erlendum skipulögðum brotahópum. Þá séu vísbendingar um að Ísland sé áfangastaður fyrir mansal og þá einkum vinnumansal innan byggingariðnaðar, veitingareksturs og ferðaþjónustu. Einnig séu vísbendingar um að erlendir ríkisborgarar hafi verið fluttir til landsins með skipulögðum hætti til að sæta mansali og misneytingu. Stóraukin umsvif og vöxtur í byggingariðnaði og ferðaþjónustu hafi í för með sér ólöglegan innflutning á verkafólki og dæmi séu um að einstaklingar þræli myrkranna á milli við slæm kjör. Lögreglan meti það svo að mansal innan þessara greina atvinnulífsins hafi vaxið hratt á undanförnum árum. Þá er dregið fram í skýrslunni að mikil fjölgun hælisleitenda auki hættuna á mansali þar sem bág félagsleg staða þeirra geri þá útsetta fyrir misneytingu og kúgun.

Þegar skýrslur greiningardeildar ríkislögreglustjóra eru skoðaðar heildstætt yfir tímabilið 2008–2019 má sjá að fram til ársins 2015 var einkum horft til mansals í tengslum við vændi og kynlífsþjónustu, en frá og með árinu 2015 verður sú breyting á að farið er að horfa til fleiri birtingarmynda mansals, eins og vinnumansals, sérstaklega innan byggingariðnaðar, veitingareksturs og ferðaþjónustu, og burðardýra í fíkniefnamálum.

2.6. Leiðbeiningar fyrir lögreglu um verklag í mansalsmálum.

Árið 2010 gaf ríkislögreglustjóri fyrst út „Mansal – Upplýsingar og leiðbeiningar um verklag fyrir lögreglu“, sem hafa bæri til hliðsjónar við rannsókn mansalsmála. Þessar upplýsingar og leiðbeiningar um framkvæmd voru endurskoðaðar og uppfærðar árið 2020 og gerðar enn ítarlegri og nákvæmari. Er þetta til vitnis um aukna áherslu á þennan brotaflokk innan lögreglunnar.

2.7. Beiting mansalsákvæðisins í framkvæmd.

Mansal er flókið og margþætt refsivert brot. Umfjöllun um mansal í íslensku samfélagi hefur að miklu leyti verið bundin við mansal í tengslum við vændi og skipulagða brotastarfsemi. Ákvæði 227. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, hefur lítið verið beitt í framkvæmd og hafa einungis þrjú mansalsmál komið til kasta dómstóla. Í þeim öllum var ákært fyrir misnotkun í kynferðislegum tilgangi, þ.e. vændi. Tvö af þessum málum voru dæmd í Hæstarétti Íslands og féllu dómar í þeim báðum í júní 2010. Sýknað var af ákæru um mansal í öðru þeirra en sakfellt fyrir innflutning ólöglegra fíkniefna og hagnýtingu vændis, sbr. Hrd. 3. júní 2010 í máli nr. 105/2010. Í hinu voru fimm karlmenn sakfelldir fyrir hlutdeild í mansali og dæmdir til fangelsisrefsingar, sbr. Hrd. 16. júní 2010 í máli nr. 224/2010. Þriðja málið var dæmt í héraði 9. júlí 2010, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. S-190/2010. Var sýknað af sakargiftum um mansal en sakfellt fyrir hagnýtingu vændis. Sami einstaklingur var sakborningur í tveimur málanna.

3. Samanburður norrænnar löggjafar.

Við samningu þessa frumvarps var sérstaklega skoðuð þróun ákvæða um mansal í hegningarlögum í Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Finnlandi frá því að þau voru upphaflega lögfest.

3.1. Danmörk.

Danmörk undirritaði bæði Palermósamninginn og Palermóbókunina 12. desember 2000. Í tilefni af þeirri undirritun og vilja danska ríkisins til að fullgilda bæði samninginn og bókunina var nýtt ákvæði um mansal, 262. gr. a, sett í dönsk hegningarlög, nr. 126/1930, sbr. lög nr. 380/2002. Danmörk fullgilti síðan bæði Palermósamninginn og Palermóbókunina 30. september 2003. Þá undirritaði Danmörk samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali 5. september 2006 og fullgilti hann 19. september 2007.

Ákvæði 262. gr. a hefur tvisvar sinnum verið breytt, annars vegar með lögum nr. 275/2012 og hins vegar með lögum nr. 633/2013. Fyrri breytingunni var ætlað að innleiða tilskipun Evrópusambandsins 2011/36/ESB og í samræmi við hana var þeim tilgangi að misnota mann „til að fremja refsiverða verknaði“ (d. ved strafbare handlinger) bætt við ákvæðið, auk þess sem hámarksrefsing var hækkuð úr 8 ára fangelsi í 10 ára fangelsi. Með seinni breytingunni var orðalag er laut að því að misnota mann í kynferðislegum tilgangi fært í nútímalegra horf og „vændi“ (d. prostitution) sérstaklega tekið fram.

3.2. Noregur.

Noregur undirritaði bæði Palermósamninginn og Palermóbókunina 13. desember 2000 og fullgilti bæði samninginn og bókunina 23. september 2003. Í tilefni af vilja norska ríkisins til að fullgilda Palermósamninginn og Palermóbókunina voru gerðar verulegar breytingar á 224. gr. norsku hegningarlaganna, nr. 10/1902, með lögum nr. 78/2003 á þann veg að hún tæki til mansals. Þá undirritaði Noregur samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali 16. maí 2005 og fullgilti hann 17. janúar 2008.

Mansalsákvæði 224. gr. norsku hegningarlaganna var síðan breytt með lögum nr. 48/2006 í þeim tilgangi að berjast gegn nauðugu og skipulögðu betli. Var „nauðungarþjónustu“ bætt við sem hagnýtingartilgangi, sbr. b-lið 1. mgr. ákvæðisins, og tekið fram að „betl“ heyrði þar undir (n. tvangsarbeid eller tvangstjenester, herunder tigging).

Norsku hegningarlögin, nr. 10 frá 1902, voru endurskoðuð í heild sinni upp úr aldamótunum sem leiddi til þess að sett voru ný heildarlög, nr. 28/2005. Nýju hegningarlögin tóku gildi í nokkrum áföngum. Sá kafli sem geymir ákvæði um mansal, þ.e. friðhelgiskaflinn, var innleiddur í nýju hegningarlögin með lögum nr. 74/2009. Nokkrar breytingar voru gerðar á mansalsákvæðinu við flutning þess yfir í nýju hegningarlögin. Í nýju hegningarlögunum er kveðið á um mansal í tveimur sjálfstæðum lagagreinum í stað einnar áður, sbr. 257. gr. (n. menneskehandel) og 258. gr. (n. grov menneskehandel). Hámarksrefsing fyrir brot gegn 257. gr. er 6 ára fangelsi, í stað 5 ára áður, en hámarksrefsing fyrir brot gegn 258. gr. er 10 ára fangelsi. Þá var hugtakinu „neyða“/„þvinga“ (n. tvinger) bætt við upptalningu á verknaðaraðferðum í inngangsmálsl. 1. mgr. 257. gr. og samhliða var fyrri hluta samsettu orðanna nauðungarvinna og nauðungarþjónusta sleppt, þ.e. nauðung, í ákvæði b-liðar 1. mgr. 257. gr. Það var ekki talið ganga upp málfarslega að tala um að neyða einhvern til nauðungarvinnu eða nauðungarþjónustu. Eftir stóð „vinna eða þjónusta, þ.m.t. betl“ (n. arbeit eller tjenester, herunder tigging). Var þessu breytt aftur í fyrra horf með lögum nr. 135/2020 til samræmis við orðalag 3. gr. Palermóbókunarinnar og þá staðreynd að sýna yrði fram á nauðung af einhverju tagi til að hægt væri að sakfella fyrir brot gegn b-lið 1. mgr. 257. gr. norskra hegningarlaga, nr. 28/2005.

3.3. Svíþjóð.

Svíþjóð undirritaði bæði Palermósamninginn og Palermóbókunina 12. desember 2000. Í tilefni af þeirri undirritun og vilja sænska ríkisins til að fullgilda bæði samninginn og bókunina var nýtt ákvæði um mansal, 1. gr. a, lögfest í 4. kafla, þ.e. friðhelgiskafla, sænsku hegningarlaganna, nr. 700/1962, sbr. lög nr. 436/2002. Svíþjóð fullgilti síðan Palermósamninginn 30. apríl 2004 og Palermóbókunina 1. júlí 2004. Þá undirritaði Svíþjóð samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali 16. maí 2005 og fullgilti hann 31. maí 2010.

Ákvæði 1. gr. a í 4. kafla sænsku hegningarlaganna var upphaflega takmarkað við mansal í kynferðislegum tilgangi (s. människohandel för sexuella ändamål) og kallaðist brotið „mansal í kynferðislegum tilgangi“. Lágmarksrefsing var 2 ára fangelsi en hámarksrefsing 10 ára fangelsi. Ákvæðið hefur fjórum sinnum sætt breytingum, sbr. lög nr. 406/2004, nr. 90/2005, nr. 371/2010 og nr. 601/2018. Verulegar umbætur voru gerðar á mansalsákvæðinu með lögum nr. 406/2004. Tóku þær til verknaðar, verknaðaraðferðar og tilgangs verknaðar. Brotið var ekki lengur kallað „mansal í kynferðislegum tilgangi” heldur var því breytt í „mansal“ (s. människohandel). Þá var jafnframt mælt fyrir um þá sérstöðu ef barn væri þolandi mansals og bætt við fyrirvara um að samþykki brotaþola hefði engin áhrif á refsiábyrgð og kveðið á um 4 ára hámarksrefsingu fyrir minna alvarleg mansalsbrot (s. mindre grovt brott). Með lögum nr. 90/2005 var einungis gerð smávægileg breyting er laut að tilvísun í lagaákvæði í kynferðisbrotakafla laganna. Með lögum nr. 371/2010 voru gerðar efnislegar breytingar á ákvæðinu í þeim tilgangi að auka vernd brotaþola. Þannig var afnumið skilyrði um að verknaðaraðferð skyldi leiða til þess að brotaþoli væri undir stjórn eða á valdi brotamanns (s. tar kontroll över personen), sem kom inn með lögum nr. 406/2004. Skilyrðið var talið of strangt og þrengja verulega að beitingu ákvæðisins. Eins var framsetningu og uppbyggingu ákvæðisins breytt. Það varð styttra og hnitmiðaðra. Með lögum nr. 601/2018 voru gerðar breytingar á mansalsákvæðinu í þeim tilgangi að auka enn frekar vernd þolenda. Í greinargerð kemur fram að afnám þess skilyrðis að verknaðaraðferð skyldi leiða til þess að brotamaður hefði brotaþola á valdi sínu (s. kontrollrekvisitet), sbr. lög nr. 371/2010, hefði ekki náð tilætluðum tilgangi. Ákvæðið væri eftir sem áður flókið og innihéldi ströng skilyrði sem gerðu það að verkum að því væri lítið beitt. Þá var lögfest nýmæli í sama kafla, 4. gr. b, um hagnýtingu á vinnuafli (s. människoexploatering). Með ákvæðinu er fyrst og fremst ætlunin að bregðast við hagnýtingu á vinnuafli verkafólks sem kemur erlendis frá þegar brotið uppfyllir ekki skilyrði mansals.

3.4. Finnland.

Finnland undirritaði bæði Palermósamninginn og Palermóbókunina 12. desember 2000. Í tilefni af þeirri undirritun og vilja finnska ríkisins til að fullgilda bæði samninginn og bókunina var ákvæðum um mansal, 3. gr. og 3. gr. a, bætt inn í 25. kafla, þ.e. friðhelgiskafla, finnsku hegningarlaganna, nr. 39/1889, sbr. lög nr. 650/2004. Finnland fullgilti síðan Palermósamninginn 10. febrúar 2004 og Palermóbókunina 7. september 2006. Þá undirritaði Finnland samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali 29. ágúst 2006 og fullgilti hann 30. maí 2012.

Brot gegn 3. gr. 25. kafla finnsku hegningarlaganna um mansal (s. människohandel) varðar fangelsi að lágmarki í 4 mánuði og að hámarki í 6 ár. Gróft mansalsbrot, sem varðar við 3. gr. a 25. kafla laganna (s. grov människohandel), varðar fangelsi að lágmarki í 2 ár og að hámarki í 10 ár. Ákvæðum finnsku hegningarlaganna um mansal hefur tvisvar sinnum verið breytt, annars vegar með lögum nr. 1177/2014 og hins vegar með lögum nr. 564/2015. Með fyrri breytingunni voru gerðar þrjár efnisbreytingar á 1. mgr. 3. gr. Með þeirri seinni var sérstökum lið bætt við ákvæði 3. gr. a um gróft mansal þar sem kveðið er um alvarleika þess ef mansalsbrot er framið í tengslum við skipulagða brotastarfsemi.

4. Meginefni frumvarpsins.

Ákvæði 227. gr. a um mansal kom nýtt inn í almenn hegningarlög, nr. 19/1940, með lögum nr. 40/2003, um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940 (kynferðisbrot gegn börnum og mansal), sem tóku gildi 3. apríl 2003. Við lýsingu brotsins var höfð hliðsjón af 3. gr. bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn fjölþjóðlegri skipulagðri brotastarfsemi (Palermósamninginn) um að koma í veg fyrir, berjast gegn og refsa fyrir verslun með fólk, einkum kvenna og barna (Palermóbókunin). Ákvæðið hefur í tvígang sætt breytingum, sbr. lög nr. 149/2009 og nr. 72/2011.

Breytingin á 227. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með 6. gr. laga nr. 149/2009, um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940, með síðari breytingum (upptaka, hryðjuverk, skipulögð brotastarfsemi, mansal og peningaþvætti), fól í sér umbætur sem miðuðu að því að innleiða annars vegar ákvæði samnings Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali og hins vegar ákvæði Palermósamningsins og -bókunarinnar. Eftir að 227. gr. a var upphaflega lögfest með fyrrnefndum lögum nr. 40/2003 undirritaði Ísland samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali 16. maí 2005 og tók hann gildi 1. febrúar 2008. Auk þess tók bókunin við Palermósamninginn til að koma í veg fyrir, berjast gegn og refsa fyrir verslun með fólk, einkum konur og börn, sem Ísland undirritaði 13. desember 2000, gildi 25. desember 2003. Endurskoðun á 227. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, var þannig liður í að tryggja að Ísland stæði við skuldbindingar sínar að þjóðarétti samkvæmt Evrópuráðssamningnum og Palermósamningnum og -bókuninni.

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 149/2009 kemur fram að með þessum breytingum á 227. gr. a sé fylgt með nákvæmari hætti 3. gr. Palermóbókunarinnar og 4. gr. Evrópuráðssamningsins við skilgreiningu á mansalsbrotinu og tekið fram að einkum sé litið til mansalsákvæðis 262. gr. a dönsku hegningarlaganna í því sambandi. Til viðbótar var nýrri málsgrein bætt við 227. gr. a um refsiþyngingu ef brot beindist gegn barni í samræmi við 24. gr. Evrópuráðssamningsins, og lýst refsinæmi athafna sem tengjast ferða- eða persónuskilríkjum í samræmi við 20. gr. Evrópuráðssamningsins.

Ákvæði 227. gr. a var breytt í annað sinn með lögum nr. 72/2011, um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum (mansal). Annars vegar var kveðið á um hækkun hámarksrefsingar og hins vegar var gerð breyting á tilvísun í 226. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um frelsissviptingu. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 72/2011 er vísað til dóms Hæstaréttar Íslands frá 16. júní 2010 í máli nr. 224/2010 þar sem í fyrsta og eina skipti hefur verið sakfellt fyrir mansal hér á landi. Fimm karlmenn voru dæmdir sekir fyrir hlutdeild í mansalsbroti gegn 19 ára stúlku. Sá sem talinn var eiga stærstan hlut í brotinu var dæmdur í 5 ára fangelsi en hinir fjórir í 4 ára fangelsi hver um sig. Í greinargerðinni kemur fram að af dóminum megi vera ljóst að í mansali felist alvarlegt brot gagnvart þeim einstaklingi sem gert er að þola að vera sviptur frelsi sínu með einum eða öðrum hætti. Í ljósi alvarleika mansalsbrota og með hliðsjón af refsingum sem liggja við brotum gegn 194. gr. (um nauðgun) og 226. gr. (um frelsissviptingu) almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, var hámarksrefsing fyrir mansal hækkuð úr 8 ára fangelsi í 12 ára fangelsi.

Í þessu frumvarpi eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 227. gr. a er lúta að refsinæmi mansals í þeim tilgangi að bæta enn frekar vernd þolenda og auðvelda málsókn á hendur þeim sem ábyrgir eru fyrir brotunum. Við breytingarnar hefur sérstaklega verið tekið mið af þróun löggjafarinnar annars staðar á Norðurlöndunum, annarri skýrslu GRETA um Ísland, tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/36/ESB til að koma í veg fyrir og berjast gegn mansali og vernd þolenda og samþykktum Alþjóðavinnumálastofnunarinnar, annars vegar nr. 29 frá 1930 um nauðungarvinnu (nauðungarvinnusamþykktin), sem íslenska ríkið fullgilti 1958, og hins vegar nr. 105 frá 1957 um afnám nauðungarvinnu, sem íslenska ríkið fullgilti 1960, auk bókunar við samþykkt stofnunarinnar um afnám nauðungarvinnu frá 11. júní 2014, sem íslensk stjórnvöld fullgiltu í júní 2017.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Ákvæði um mansal er í samræmi við ákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og mannréttindasáttmála Evrópu sem mæla fyrir um að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. 1. mgr. 71. gr. laga nr. 33/1944 og 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur var með lögum nr. 62/1994. Með breytingunum sem lagðar eru til í frumvarpinu er leitast við að tryggja með enn skýrari hætti að íslensk stjórnvöld standi við þær skuldbindingar sem þau hafa tekist á hendur með því að fullgilda samninga sem hafa að markmiði að berjast gegn skipulagðri brotastarfsemi og mansali á vegum Sameinuðu þjóðanna og Evrópuráðsins, sbr. samning Sameinuðu þjóðanna gegn fjölþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi (Palermósamninginn), sem samþykktur var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna í New York 15. nóvember 2000, og bókun um að koma í veg fyrir, uppræta og refsa fyrir mansal, einkum kvenna og barna, sem er viðbót við hann (Palermóbókunina) og samþykkt var á allsherjarþinginu sama dag, og samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali sem samþykktur var og lagður fram til undirritunar 16. maí 2005.

5. Samráð.

Við undirbúning og gerð þessa frumvarps var haft samráð við fulltrúa ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, héraðssaksóknara, lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og Héraðsdóms Reykjavíkur, auk fulltrúa frá Vinnumálastofnun, Vinnueftirlitinu og Alþýðusambandi Íslands.

Þá voru drög að frumvarpinu send samráðshópi um mansal, en hann skipa aðilar sem eru ábyrgir fyrir aðgerðum á grundvelli áhersluskjals stjórnvalda í aðgerðum gegn mansali og annars konar hagnýtingu. Þar sem efni frumvarpsins rýrir ekki rétt borgaranna og breytingarnar hafa ekki neikvæð áhrif á samfélagið, heldur eru aðeins til hagsbóta var ekki talin þörf á því að gefa almenningi kost á að koma að umsögn um áform um lagasetningu í samráðsgátt stjórnvalda á upphafsstigi málsins. Drög að frumvarpinu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is frá 28. janúar – 4. febrúar 2021 (mál nr. S-24/2021) og kostur gefinn á umsögnum en engar bárust.

6. Mat á áhrifum.

Meginefni frumvarpsins lýtur að því að treysta enn frekar vernd þolenda mansals, ekki síst kvenna og barna, sem á heimsvísu eru seld í vændi eða misnotuð kynferðislega með öðrum hætti. Þá hafa efnahagsþrengingar, stríðsátök og pólitískur óstöðugleiki í heiminum ýtt undir flutning fólks í leit að betri lífskjörum. Hefur það leitt til þess að þörf er á að treysta enn frekar vernd hælisleitenda, flóttafólks, farandverkafólks og erlends vinnuafls til að berjast gegn nauðungarvinnu og nauðungarþjónustu, þrælkun eða ánauð. Frumvarpið er til þess fallið að styrkja enn frekar vernd mansalsþolenda og spyrna gegn því að fólk sé svipt þeim grundvallarmannréttindum að ráða yfir lífi sínu og líkama.

Gera verður ráð fyrir því að fleiri mansalsmál fari í rannsókn hjá lögreglu og hljóti framgang innan réttarvörslukerfisins sem mun hafa í för með sér aukinn kostnað lögreglu og ákæruvalds en gert er ráð fyrir að sá kostnaður rúmist innan ramma málaflokkanna. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir því að það hafi áhrif á fjárhag ríkissjóðs eða sveitarfélaganna svo nokkru nemi.

Á Íslandi sýna dæmin að mansal birtist aðallega í formi kynlífsmansals og vinnumansals. Verði frumvarpið að lögum mun það styrkja stöðu allra kynja, en þó sérstaklega kvenna þar sem þolendur kynlífsmansals eru í langflestum tilvikum konur, en frumvarpinu er fyrst og fremst ætlað að styrkja stöðu allra þolenda mansals, óháð kyni.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Mansal er gróft mannréttindabrot sem felst í að brjóta gegn friðhelgi einstaklings. Brotastarfsemin beinist gegn frjálsræði brotaþola og helgustu persónuréttindum í þeim tilgangi að hagnýta líkama viðkomandi, vinnukrafta eða þekkingu í annars þágu. Með lögfestingu 227. gr. a með lögum nr. 40/2003 var mansal gert að sérstöku broti í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, og með því lögð sérstök áhersla á þessi brot og aukin refsivernd gegn þeim. Ákvæðinu var breytt annars vegar með lögum nr. 149/2009 og hins vegar með lögum nr. 72/2011. Þær breytingar á ákvæði 1. mgr. 227. gr. a sem lagðar eru til hafa þann tilgang að styrkja enn frekar refsivernd þolenda brotanna, ekki síst hælisleitenda, farandverkafólks, erlendra ríkisborgara og fólks af erlendum uppruna sem sífellt fjölgar hér á landi og auðvelda yfirvöldum að sækja þá sem ábyrgð bera á brotunum til saka.

Verknaðarlýsing 1. mgr. 227. gr. a er þríþætt og skiptist í verknað, verknaðaraðferð og tilgang verknaðar. Annars vegar eru lagðar til breytingar á upptalningu á tilgangi mansals og hins vegar á verknaðaraðferð. Fyrsta þætti verknaðarlýsingar, þ.e. verknaðinum sjálfum, er ekki breytt. Hann felst í að „útvega, flytja, afhenda, hýsa eða taka við einstaklingi“ og er 3. gr. Palermóbókunarinnar fylgt í því efni. Með orðunum að „taka við einstaklingi“ er ekki einvörðungu vísað til þess þegar maður tekur við þolanda mansals í eigin persónu heldur á það einnig við um þær aðstæður þegar maður tekur við umráðum þolanda í þeim tilgangi að hagnýta hann.

Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á tilgangi mansals. Mismunandi tilgangur mansals hefur það sameiginlega markmið að gerandi annaðhvort hagnýtir sér brotaþola í fjárhagslegum tilgangi eða hagnýtir sér hann persónulega á einhvern hátt. Bætt er við hagnýtingartegundum í samræmi við þekktar birtingarmyndir mansals, tekið er mið af alþjóðasáttmálum sem Ísland er bundið af og alþjóðlegu samstarfi. Þá er brugðist við athugasemdum í skýrslu GRETA um Ísland frá því í mars 2019 þar sem kallað er sérstaklega eftir því að íslensk refsilöggjöf veiti þeim brotaþolum vernd sem hagnýttir eru í nauðungarhjónaband (e. forced marriage), til að betla (e. forced begging) eða til að fremja refsiverðan verknað (e. forced criminality/exploitation of criminal activities). Í samræmi við ábendingar GRETA var þessum hagnýtingartegundum bætt við upptalninguna í ákvæðinu. Einstaklingar sem hagnýttir eru til að fremja refsiverðan verknað eru t.d. neyddir til að stunda búðarhnupl, vasaþjófnað, innbrot, framleiða eða selja falsaðan varning eða þeir hagnýttir sem burðardýr fíkniefna eða til að flytja peninga á milli landa (e. money mule). Víða eru börn misnotuð í þessu skyni þar sem brotamennirnir njóta góðs af því að þau má ekki sækja til saka sökum ungs aldurs.

Þá er „nauðungarþjónustu“ (e. servitude) bætt við ákvæðið í samræmi við 3. gr. Palermóbókunarinnar og athugasemdir GRETA. Tekið er sérstaklega fram að betl falli þar undir. Undir það fellur einnig nauðungarþjónusta inni á heimilum, t.d. vegna aðstoðar við heimilisstörf. Þá hefur „þrældóm eða ánauð“ verið bætt við upptalninguna í samræmi 3. gr. Palermóbókunarinnar og athugasemdir GRETA. Ánauð getur t.d. falist í skuldaánauð þannig að viðkomandi er látinn vinna upp í skuld sem jafnvel aldrei er fullgreidd eða búsetuánauð þannig að viðkomandi er háður brotamanni með húsnæði. Vinnumansal nær yfir nauðungarvinnu, þrælkun, þrældóm eða aðra misnotkun á vinnuafli að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 227. gr. a. Þá er „vændi“ tilgreint sérstaklega í samræmi við framsetningu á kynferðislegum tilgangi mansals í mansalsákvæðum dönsku og norsku hegningarlaganna.

Í öðru lagi eru lagðar til breytingar á 1. tölul. 1. mgr. 227. gr. a er lúta að verknaðaraðferð. Annars vegar er horfið frá tilvísun í einstök ákvæði í almennum hegningarlögunum, nr. 19/1940, og hins vegar er fleiri aðferðum bætt við upptalninguna, eins og ofbeldi og brottnámi. Ekki þykir ástæða til að vísa til refsiákvæða þar sem verknaðaraðferð er skilgreind sem sjálfstætt brot þar sem það þykir of takmarkandi. Hægt er t.d. að beita hótun án þess að það sé hótun um að fremja refsiverðan verknað, eins og krafist er í 233. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Þannig er hægt að hóta fíkniefnaneytanda að hann fái ekki næsta neysluskammt, hóta því að tilkynna viðkomandi til barnaverndarnefndar, hóta að hann verði kærður til lögreglu, hóta að hann þurfi að þola eitthvað sem hann er hræddur við og hagnýta sér t.d. vatnshræðslu hans eða lofthræðslu eða hóta erlendum ríkisborgara að honum verði vísað úr landi, þ.e. að dvalarleyfi hans verði afturkallað. Þá getur ofbeldi verið andlegt eða fjárhagslegt svo dæmi séu nefnd.

Í stað orðanna „eða með því að hagnýta sér bága stöðu viðkomandi“ kemur „eða með því að notfæra sér bága stöðu, fákunnáttu eða varnarleysi viðkomandi eða með því að hagnýta sér yfirburðastöðu sína“. Sú verknaðaraðferð að gerandi notfæri sér bága stöðu þolanda mansals, fákunnáttu eða varnarleysi eða hagnýti sér yfirburðastöðu sína svarar til „abuse of power or of a position of vulnerability“ í 3. gr. Palermóbókunarinnar. Í lögskýringargögnum með bókuninni er verknaðaraðferðin túlkuð svo að hún eigi við um þau tilvik þegar þolandi mansals hefur enga aðra möguleika en að gangast undir vilja geranda. Með því að bæta við „fákunnáttu“, „varnarleysi“ og „hagnýta sér yfirburðastöðu sína“ ættu yfirvöld að eiga auðveldara með að berjast gegn vinnumansali, en þetta eru aðstæður sem gjarnan einkenna mansalsbrot gegn hælisleitendum, flóttafólki, farandverkafólki og erlendum ríkisborgurum. Þá getur yfirburðastaða t.d. falist í því að þolandi mansals er fjárhagslega háður þeim sem brýtur á honum.

Hvað varðar refsiábyrgð þolenda mansalsbrota, hafi þeir verið neyddir til að fremja refsiverðan verknað, var tekin afstaða til þess í frumvarpi með breytingarlögum nr. 149/2009. Í því frumvarpi er farið yfir hverja og eina grein Evrópuráðssamnings um aðgerðir gegn mansali með hliðsjón af íslenskri löggjöf. Þar segir: „Í 26. gr. samningsins er kveðið á um undanþágu frá refsingu. Samkvæmt henni skal fórnarlömbum ekki refsað fyrir aðild sína að ólöglegri starfsemi, enda hafi þau verið þvinguð til hennar. Hér má líta til 74. gr. almennra hegningarlaga.“ Við þetta má bæta að skv. d-lið 3. mgr. 146. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, er ákæruvaldinu heimilt að falla frá saksókn „ef brot hefur valdið sakborningi sjálfum óvenjulega miklum þjáningum eða aðrar sérstakar ástæður mæla með því að fallið sé frá saksókn, enda verði að telja að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar“. Þannig er að finna ákvæði bæði í sakamálalögum og almennum hegningarlögum er kveða á um aðstæðum þolenda í þessari stöðu.

Um 2. gr.

Ákvæði þarfnast ekki skýringa.