Áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 316

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, nr.

30/2007, með síðari breytingum (smáskipaviðmið og mönnunarkröfur).

Frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.

1. gr.

Í stað tölunnar „12“ í 19. tölul. 3. gr. laganna kemur: 15.

2. gr.

Í stað tölunnar „12“ í a-lið 1. mgr., 1., 2. og 3. tölul. a-liðar 3. mgr. og 4. mgr. 12. gr. laganna kemur: „15“.

3. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Hafi skipstjórnarmaður eða vélstjórnarmaður skírteini til starfa á skipum sem eru styttri en 12 metrar að skráningarlengd samkvæmt lögum þessum, skal hann þar til 1. janúar 2021 eiga rétt á að fá útgefið skírteini til þess að gegna sömu störfum á skipum sem eru 15 metrar að skráningarlengd eða styttri, að uppfylltum öðrum skilyrðum laga þessara og kröfum um lágmarkssiglingatíma eins og nánar er kveðið á um í reglugerð.

4. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. september 2020.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu. Með því er lögð til breyting á lögum um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, nr. 30/2007. Hún miðar að því að breyta viðmiðunum sem gilda um lengd smáskipa úr 12 metrum í 15 metra og breyta kröfum um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum þannig að þær miði jafnframt við skip sem eru 15 metrar eða styttri að skráningarlengd. Með þessu eru mönnunarkröfur sem gilda um skip sem eru 12 til 15 metrar að skráningarlengd einfaldaðar þannig að ein regla gildi um öll skip á þessu stærðarbili.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í 12. gr. laga um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, nr. 30/2007, er kveðið á um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. skal vera skipstjóri á hverju fiskiskipi. Samkvæmt a–d-lið sömu málsgreinar miðast fjöldi stýrimanna við skráningarlengd skipa og útivistartíma. Skráningarlengdirnar sem miðað eru við eru:

a. skip sem eru styttri en 12 metrar að skráningarlengd,

b. skip sem eru styttri en 24 metrar að skráningarlengd,

c. skip sem eru 24 metrar að skráningarlend eða lengri en styttri en 45 metrar að skráningarlengd og

d. 45 metrar eða lengra að skráningarlengd.

Í 3. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um lágmarksfjölda vélstjórnarmanna (þ.e. yfirvélstjórar, vélstjórar og vélaverðir). Miðast mönnunarkröfur við skip með vélarafl frá og með 250 kW til og með 750 kW, skip með vélarafl frá og með 751 kW til og með 1800 kW og skip með vélarafl yfir 1800 kW. Innan lægsta stigsins eru gerðar mismunandi kröfur til mönnunar eftir því hvort skip er styttra en 12 metrar að skráningarlengd eða 12 metrar að skráningarlengd eða lengra.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna á hver íslenskur ríkisborgari sem fullnægir skilyrðum laganna um menntun, siglingatíma, aldur og heilsufar rétt á að fá útgefið skírteini og stunda samkvæmt því atvinnu sem skipstjórnarmaður og/eða vélstjórnarmaður á íslenskum skipum. Nánar er kveðið á um skilyrði þess að fá skírteini í reglugerð nr. 175/2008, um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, með síðari breytingum. Þessi atvinnuréttindi skipstjórnar- og vélstjórnarmanna miðast við sömu skiptingu á lengd og vélarafli og kveðið er á um í 12. gr. laga nr. 30/2007. Er lægsta stig atvinnuréttinda skipstjórnarmanna miðað við skip sem eru 12 metrar að skráningarlengd og styttri. Þessi skip eru samkvæmt 3. gr. laganna skilgreind sem smáskip.

Í lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, segir í 4. gr. að enginn megi stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Almenn veiðileyfi séu tvenns konar, þ.e. veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki. Með lögum nr. 82/2013 var nýrri málsgrein bætt við 4. gr. laga nr. 116/2006 sem segir: „Þeir bátar einir geta öðlast veiðileyfi með krókaaflamarki sem eru styttri en 15 metrar að mestu lengd og minni en 30 brúttótonn. Óheimilt er að stækka bátana þannig að þeir verði stærri en þessu nemur.“ Samkvæmt þessu geta krókaaflamarksbátar mest verið verið 15 metra langir en með því falla þeir ekki lengur undir ákvæði áhafnalaga um smáskip, sem eru styttri en 12 metrar að skráningarlengd, heldur 12–24 metra skip með þeim auknu kröfum til skipstjórnar-, stýrimanna- og vélstjórnarréttinda sem því fylgja. Ef sigling er styttri en 14 klst. þarf undanþágu frá mönnunarnefnd og má skipið þá vera án stýrimanns. Benda má á að á árinu 2017 fengu 138 bátar á stærðarbilinu 12–15 metrar heimild til að sigla án stýrimanns. Þá gera lög nr. 30/2007 ráð fyrir afbrigðum af 15 metra skírteinum, nánar tiltekið geta handhafar 12 metra réttinda fengið útgefið skírteini til að starfa á vinnuskipi sjókvíaeldis allt að 15 metrum að lengd á takmörkuðu farsviði að viðbættum tilteknum námskeiðum. Þá eiga handhafar eldri 30 brúttórúmlesta réttinda rétt á að fá útgefið skírteini til að starfa á skipi allt að 15 metrum.

Landssamband smábátaeigenda fundaði með fulltrúum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í upphafi árs 2018 þar sem sambandið gerði grein fyrir þessu misræmi milli laga og lagði til að breyting yrði gerð á lögum um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa. Tillagan var rædd á fundi Siglingaráðs 4. október 2018 og í kjölfarið hóf samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið vinnslu þessa frumvarps. Með frumvarpinu er stefnt að því að mæta þessu misræmi með því að færa viðmið smáskipa úr 12 í 15 metra þannig að samræmi sé í löggjöf. Með því má fækka sérreglum og einfalda umhverfið, atvinnulífinu og stjórnvöldum til hagsbóta.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að skilgreining smáskipa í 3. gr. laga nr. 30/2007 verði breytt þannig að miðað verði við að þau séu 15 metrar að skráningarlengd eða styttri. Þá er lagt til að 12. gr. laganna verði breytt þannig að 12 metra viðmið verði færð upp í 15 metra.

Verði frumvarpið að lögum þarf í framhaldi af því þarf að huga að því að gera viðeigandi breytingar á menntunarkröfum sem kveðið er á um í reglugerð nr. 175/2008, um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, til samræmis við lagabreytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu. Gera þarf breytingar á 6. og 7. gr. reglugerðarinnar, þannig að smáskipanám veiti réttindi til skipstjórnar á skipum styttri en 15 metrar að skráningarlengd. Fara þarf jafnframt yfir þær menntunarkröfur sem gerðar eru þar sem miðað verður við 15 metra. Þegar horft er til þess að þeir sem hafi 12 metra réttindi geti í dag fengið að starfa á vinnuskipi sjókvíaeldis allt að 15 metrum að því gefnu að þeir ljúki tilteknum viðbótarnámskeiðum, er ljóst að auka þarf menntunarkröfur til þeirra sem munu sigla á skipum 15 metrar að skráningarlengd eða styttri. Í frumvarpi þessu er því lagt til að lagabreytingar taki gildi 1. september 2020 til þess að stjórnvöld geti lokið við nauðsynlegar breytingar á reglugerð nr. 175/2008.

Þá er lagt til að nýtt ákvæði til bráðabirgða bætist við lögin. Því er ætlað að koma til móts við réttindamenn sem hafa réttindi á skip sem eru styttri en 12 metrar að skráningarlengd samkvæmt gildandi lögum Lagt er til að þessir réttindamenn geti fengið réttindi á 15 metra skip hafi þeir að baki lágmarkssiglingatíma. Kveðið verði nánar á um þessar kröfur í reglugerð. Með þessu móti er ætlunin að tryggja sanngjarna lausn þannig að breytingar þessar séu ekki óþarflega íþyngjandi fyrir þá sem þegar hafa réttindi en um leið tryggja öryggi í siglingum, þar sem þeir sem hafa ekki tilskilda reynslu á 12 metra bátum fari ekki beint í að sigla 15 metra bátum. Er lagt til að réttindamenn hafi tíma til 1. janúar 2021 til að verða sér úti um tilskilda siglingatíma. Að öðrum kosti muni almennar kröfur reglugerðar nr. 175/2008, um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi, eiga við.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Breytingar þær, sem lagðar eru til í frumvarpi þessu, gera breytingar á ákvæðum um skilgreiningu á smáskipum. Þá er ákvæði um mönnun skipa breytt þannig að mönnunarkröfum samkvæmt 12. gr. laga nr. 30/2007 er breytt þannig að ákvæði um mönnun á skipum 12 metrar að skráningarlengd eða styttri er breytt þannig að miðað verði við skip 15 metra að skráningarlengd eða styttri. Eins og rakið er hér að ofan er í dag í gildi undanþága þannig að réttindamenn á 12 metra skip geti fengið réttindi til að sigla á vinnuskipi sjókvíaeldis allt að 15 metrum að því gefnu að þeir ljúki tilteknum viðbótarnámskeiðum. Til að tryggja öryggi á skipum er talið rétt að endurskoða menntunarkröfur sem gerðar eru til þeirra sem fá réttindi á 15 metra skip. Með því eru atvinnuréttindi bundin ákveðnum lagaskilyrðum eins og á við um gildandi lög. Eru slík skilyrði í samræmi við 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi.

Þá eru breytingarnar ekki í andstöðu við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins.

5. Samráð.

Áform um lagasetningu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is frá 17. júlí til 9. ágúst 2019 (mál nr. S-193/2019). Þá voru drög að frumvarpi kynnt í samráðsgátt stjórnvalda frá 15. september til 30. september 2019 (mál nr. S-225/2019). Tíu umsagnir bárust við áform um lagasetningu og ein umsögn við drög að frumvarpi.

Landssamband smábátaeigenda, Samtök smærri útgerða og fyrirtækin Einhamar Seafood ehf. og Breiðavík ehf. voru fylgjandi áformunum. Rök sem færð voru fyrir samræmingu voru að nánast allir 12–15 metra bátar séu innan krókaaflamarkskerfisins og stundi sambærilegar veiðar. Þá var vísað til þess mönnunarreglur vegna 15 metra báta í Noregi séu þær sömu og reglur vegna 12 metra báta á Íslandi.

Sjómannasamband Íslands, Félag skipstjórnarmanna og VM Félag vélstjóra og málmtæknimanna mótmæltu því í umsögnum um áform um lagasetningu að tengja ætti lög um fiskveiðistjórnun við lög og reglur um mönnun skipa á Íslandi. Mönnun ætti að taka mið af öryggi skips og áhafnar. Frekar ætti að herða kröfur og veita engar undanþágur vegna 12–24 metra langra skipa þar sem um mjög öflug skip er að ræða með stórar vélar. Þá benti Slysavarnafélagið Landsbjörg á að öryggi skipa og áhafna skuli vera leiðarljós við laga- og reglugerðarbreytingar vegna mönnunar. Benti félagið á skýrslu Rannsóknarnefndar samgönguslysa frá árinu 2012 um hvíld og öryggi sjómanna, þar sem vakin var athygli á þeim vanda að stjórnendur minni skipa strönduðu skipum sínum eftir að hafa sofnað við siglingu þeirra sökum þreytu. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið leggur mikla áherslu á að tryggja öryggi í siglingum. Reglugerð nr. 175/2008 um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, með síðari breytingum, setur skilyrði um aldur, menntun, siglingatíma og heilbrigði einstaklinga sem fengið geta skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi. Verði frumvarp þetta að lögum mun samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið endurskoða menntunarkröfur reglugerðarinnar að því er varðar skírteini á skip sem eru styttri en 12 metrar að skráningarlengd þannig að þær taki mið af breyttri lengd smáskipa þannig að öryggi skerðist ekki í siglingum. Er lagt til að lagabreyting taki gildi 1. september 2020 þannig að stjórnsýslunni gefist tími til að gera nauðsynlegar breytingar.

Í umsögn Samgöngustofa um áform um lagasetningu var bent á að hver undanþága sem mönnunarnefnd veitir gildi svo lengi sem hlutaðeigandi skip er í eigu sömu útgerðar. Þá taldi stofnunin að kröfur um mönnun skipa hefðu ekki orðið ríkari eftir breytingu á lögum um stjórn fiskveiða eins og ráða mátti af áformum um lagasetningu. Stofnunin benti á að taka mætti til skoðunar b-lið 1. mgr. 12. gr. laga um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, nr. 30/2007, og 3. tölul. 3. mgr. sömu greinar með það fyrir augum að skip undir 24 metrum þurfi ekki sérstaka heimild mönnunarnefndar til að vera án stýrimanns eða vélavarðar ef útivera þess fer ekki fram úr 14 klst. Þar sé um að ræða lögbundna heimild sem óþarft er að nefnd taki sérstaklega fyrir. Bent var á að ef búa ætti til sérreglu um mönnun krókaaflamarksbáta allt að 15 metrum, eins og áformin gáfu til kynna, væri búið að bæta við sérreglu sem feli í sér frekara flækjustig. Almenn breyting á lengdarviðmiðum smáskipa væri til einföldunar og vinnusparnaðar fyrir stjórnvöld auk þess sem komið væri til móts við útgerðir krókaaflamarksbáta þar sem ekki yrði þörf á sérstakri umsókn til mönnunarnefndar. Brugðist hefur verið við þessum ábendingum Samgöngustofu að því leyti að breytingin úr 12 í 15 metra er ekki bundin við krókaaflamarksbáta. Þá benti stofnunin á reglugerð nr. 850/2017 um breytingu á reglugerð nr. 175/2008, um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, með síðari breytingum sem skilgreinir vinnuskip sjókvíaeldis sem skip allt að 15 metrum eða undir 30 brúttórúmlestir, með vélarafl allt að 750 kW. Með reglugerðinni eru gerðar kröfur um tiltekið viðbótarnám við 12 metra námið til að mega gegna stöðu skipstjóra og yfirvélstjóra á vinnuskipum sjókvíaeldis allt að 15 metrum. Væri það ætlun ráðuneytisins að taka til skoðunar að færa 12 metra réttindi upp að 15 metrum væri nauðsynlegt að athuga samhliða þær námsskrárbreytingar sem þyrfti að gera samhliða því. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið er sammála þessari ábendingu Samgöngustofu. Eins og fjallað hefur verið um hér að ofan í umfjöllun um umsagnir Sjómannasambands Íslands, Félags skipstjórnarmanna og VM Félags vélstjóra og málmtæknimanna er lagt til að gildistaka þessa frumvarps verði 1. september 2020 þannig að tími gefist fyrir stjórnsýsluna til að endurskoða menntunarkröfur reglugerðar nr. 175/2008, með síðari breytingum.

Samtök atvinnulífsins (SA) og Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi (SFS) sendu sameiginlegar umsagnir við áform um lagasetningu og drög að frumvarpi. Í síðari umsögninni tóku samtökin undir frumvarpsdrögin og þær breytingar sem lagðar voru til á áhafnalögunum og áréttuðu mikilvægi þess að breytingar á núgildandi viðmiði ættu að gilda um öll skip sem falla undir lögin og eru styttri en 15 metrar að skráningarlengd. Þá bentu samtökin á að þjónustubátar í sjókvíaeldi séu stóran hluta tímans bundnir við kvíar eða pramma. Daglegur útivistartími sé vel innan við 14 klukkustundir hverju sinni. Því væri mikilvægt að breytingar næðu einnig til þjónustubáta sjókvíaeldis. Loks bentu samtökin, eins og Samgöngustofa, á að taka mætti 1. mgr. 12. gr og 3. tölul. 3. mgr. sömu greinar til endurskoðunar þannig að skip undir 24 metrum þurfi ekki sérstaka heimild mönnunarnefndar. Fulltrúar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og SA og SFS funduðu 7. október 2019 þar sem atriði í umsögn SA og SFS voru nánar rædd. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið telur rétt að skoða nánar þær tillögur sem lagðar eru fram um breytingu á 1. og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 30/2007. Það þarfnast nánari skoðunar og ekki tímabært að leggja til breytingu af því tagi í frumvarpi þessu.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarp þetta að lögum er ekki gert ráð fyrir að það hafi í för með sér fjárhagsáhrif fyrir ríkið né sveitarfélög. Þá hefur það ekki íþyngjandi áhrif á atvinnulíf, vinnumarkað eða samkeppni. Samþykkt frumvarpsins hefur í för með sér einföldun fyrir þá sem gera út báta á stærðarbilinu 12–15 metrar að skráningarlengd. Þá er fyrirséð að umsóknum til mönnunarnefndar skipa geti fækkað með þessari lagabreytingu. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á jafnrétti kynjanna.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með ákvæði þessu er skilgreiningu smáskipa breytt þannig að þau teljist vera skip sem eru 15 metrar að skráningarlengd eða styttri. Ákvæðið þarfnast ekki frekari skýringar.

Um 2. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.

Um 3. gr.

Með ákvæðinu er lagt til nýtt ákvæði til bráðabirgða sem gildir um þá sem hafa skipstjórnar- eða vélstjórnarréttindi sem miðast við skip sem eru 12 metrar að skráningarlengd eða styttri. Eins og vikið er að í umfjöllun um 4. gr. frumvarpsins verður reglugerð nr. 175/2008, um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, endurskoðuð með hliðsjón af breytingu á viðmiðum úr 12 í 15 metra að skráningarlengd. Þarf að skoða hvaða breytingar eigi að gera á námskröfum.

Til að þessi breyting verði ekki óþarflega íþyngjandi fyrir réttindamenn sem hafa öðlast reynslu á skipum verða þeim, sem hafa skipstjórnar- eða vélstjórnarréttindi á skip sem eru styttri en 12 metrar að skráningarlengd, veitt réttindi á skip sem eru 15 metrar að skráningarlengd eða styttri að því tilskildu að þeir hafi tilskilinn fjölda siglingatíma sem kveðið verður nánar á um í reglugerð.

Um 4. gr.

Verði frumvarp þetta að lögum er lagt til að breytingarnar á lögum um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, nr. 30/2007 taki gildi 1. september 2020. Eins og komið hefur fram er þörf á að gera breytingar á menntunarkröfum sem kveðið er á um í reglugerð nr. 175/2008, um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, með hliðsjón af lagabreytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu. Er talið rétt að stjórnvöld hafi tíma til að innleiða þessar breytingar áður en lagabreyting tekur gildi.