Réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 731

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og lögum um almannatryggingar (sveigjanlegur starfslokaaldur, taka lífeyris).

Flm.: Pétur H. Blöndal, Guðlaugur Þór Þórðarson, Einar K. Guðfinnsson,

Eygló Harðardóttir, Ragnheiður E. Árnadóttir,

Sigmundur Ernir Rúnarsson, Unnur Brá Konráðsdóttir.

1. gr.

Breyting á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, með síðari breytingum.

5. tölul. 25. gr., 33. gr. og 2. mgr. 43. gr. laganna falla brott.

2. gr.

Breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, með síðari breytingum.

Eftirfarandi breytingar verða á 23. gr. laganna:

a. Orðin „til 72 ára aldurs“ í 1. mgr. falla brott.

b. Orðin „fram til 72 ára aldurs eða að hámarki 30%“ í 2. mgr. falla brott.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var flutt á síðasta þingi en varð ekki útrætt. Markmið frumvarpsins er að koma í veg fyrir að vinnufúsu fólki verði sagt upp starfi eingöngu vegna þess að það hefur náð ákveðnum aldri. Það eru ekki málefnaleg rök að segja fólki upp bara af því að það hefur átt afmæli og nær ákveðnum aldri. Hins vegar er eftir sem áður eðlilegt að fólki sé sagt upp störfum ef það veldur ekki starfi sínu vegna hrörleika eða annarra atriða, sem geta verið tengd aldri en hendir líka yngra fólk. Þar sem vinnan er í auknum mæli hlutverk og hvatning en ekki eintómt brauðstrit eins og var iðulega í iðnbyltingunni getur uppsögn á fólki í fullu fjöri haft alvarleg andleg áhrif á það. Svo má ekki gleyma því að störf í atvinnulífinu eru ekki einhver fasti þannig að þegar einn er tekinn út komist annar inn. Um þetta er rætt hér á eftir.

Ellilífeyrisaldurinn.

Þegar alþýðutryggingar voru fyrst settar á laggirnar í Þýskalandi að frumkvæði Ottós von Bismarcks kanslara Þýskalands árið 1891 var ellilífeyrisaldur miðaður við 70 ár en þá var meðalaldur um 47 ár. Ellilífeyrisaldurinn var lækkaður í 65 ár 1916 í Þýskalandi og hefur þessi aldur, 65 til 70 ára, verið viðmið flestra lífeyriskerfa síðan þrátt fyrir að meðalaldur hafi hækkað umtalsvert en meðalaldur hér á landi er nú um og yfir 80 ár.

Erlendis er um þessar mundir í gangi þróun í þá veru að ellilífeyrisaldur er hækkaður með hliðsjón af hækkandi meðalaldri, betra heilsufari eldra fólks, lengra námi vegna mikils og sums staðar óviðráðanlegs kostnaðar lífeyriskerfa þar sem fólk er sífellt styttra á vinnualdri og tekur æ lengur ellilífeyri. T.d. hafa Þjóðverjar, sem voru komnir með ellilífeyrisaldur niður í 60 og 63 ár, hækkað hann í þrepum frá árinu 2000 í 65 ár og eru núna búnir að ákveða að hækka hann enn frekar í 67 ár í þrepum. Eldri hugmyndir um að minnka atvinnuleysi með því að lækka ellilífeyrisaldur virðast ekki hafa virkað enda er talið að það sé arðsemi starfa sem réttlætir þau en ekki það að skipta út aldurshópum.

Þvinguð starfslok.

Fólk er miklu hraustara núna og margir halda vinnuþreki miklu lengur en þessi ellilífeyrismörk ganga út frá. Sumt fólk er þó orðið lasið og þreytt og það stundar vinnu, sem veitir því ekki ánægju. Það fólk mun að sjálfsögðu nota þann rétt að hefja töku ellilífeyris snemma og hvíla sig frá amstrinu og snúa sér að áhugamálum. Margir eru hins vegar mjög virkir og hafa gaman af vinnu sinni og því getur það verið hastarlegt og skaðlegt fyrir það fólk að hætta starfi og missa það hlutverk og innihald, sem vinnan er. Þessu frumvarpi er ætlað að taka burt þær hindranir sem er að finna í lögum að fólk geti starfað áfram, þeir, sem þess óska.

Nauðsynlegt er að hafa í huga að það að fá að sinna starfi meðan andleg og líkamleg geta er til þess er mikilvægt fyrir félagslega virkni fólks, þátttöku þess í samfélaginu og lífsgæði. Það er hverjum manni mikilvægt að hafa hlutverk í samfélaginu. Dýrmæt þekking getur enn fremur færst og lærst kynslóða á milli en tapast ekki snögglega af vinnumarkaði þegar virkur, duglegur og hæfur einstaklingur nær ákveðnum aldri og þarf eftir það að hætta störfum. Einnig er mikilvægt að blanda saman reynslu og varkárni eldra fólks og áræðni og krafti yngra fólks á vinnumarkaði. Í þessu sambandi er t.d. athyglisvert að skoða að flestir gerendur á fjármálamarkaði fyrir hrun voru undir 40 ára aldri og þá virtist skorta reynslu og varkárni eldra fólks.

Æskilegast væri að fólk geti minnkað ábyrgð sína og virkni hægt og rólega og t.d. tekið lengri, jafnvel skipt leyfi eða minnkað vinnuframlag sitt þegar starfsþrekið dvínar. Slík breyting krefst mikillar og breyttrar skipulagningar á vinnumarkaði sem virðist vera hafin og snertir atvinnurekendur, lífeyrissjóði og almannatryggingar. Þannig má nýta reynslu og þekkingu starfsmannsins og jafnframt veita honum hlutverk og tilgang.

Frumvarpið og lagaumhverfið.

Í frumvarpi þessu er lagt til að felld verði brott úr lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sú skylda að segja starfsmanni upp störfum þegar hann nær 70 ára aldri og að veita embættismanni lausn þegar þeim aldri er náð. Þá er einnig lögð til breyting á lögum um almannatryggingar. Skv. 23. gr. þeirra laga er nú heimilt að fresta töku lífeyris frá 67 ára aldri fram að 72 ára aldri. Það leiði þá til 0,5% hækkunar á bótum fyrir hvern mánuð sem töku lífeyris er frestað eða 6% fyrir hvert fullt ár. Hámark er sett við 30% sem svarar til frestunar í 5 ár, þ.e. frá 67 ára aldri til 72 ára. Lagt er til að ekkert hámark verði hér eftir á frestun á töku lífeyris og því er samsvarandi hámark hækkunar fellt brott.

Frumvarpinu er ætlað að vernda fólk fyrir uppsögnum sem grundvallast eingöngu á aldri þess. Virkni og hæfni eldra fólks er mjög mismunandi og því ótækt að kveða á um það í lögum að við ákveðin aldur skuli fólki sagt upp störfum. Viss sveigjanleiki er reyndar til staðar á almennum vinnumarkaði þar sem ekki er kveðið á um hámarksstarfsaldur í lögum öndvert við opinbera starfsmenn. Þó er kveðið á um það í 14. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, að lífeyrissjóður skuli hefja útborgun ellilífeyris þegar sjóðfélagi hefur náð 65–70 ára aldri en sjóðunum sé þó heimilt að gefa sjóðfélögum kost á að fresta töku lífeyris. Augljóslega er því gert ráð fyrir því að sjóðsfélagar geti starfað áfram eftir 70 ára aldur. Engin mörk eru nefnd í sambandi við hvað frestunin megi vera löng. Eðlilegt verður að telja út frá þróun heilbrigði og vinnuþreks að fólki verði gefið tækifæri í reglugerðum sjóðanna að fresta töku ellilífeyris til t.d. 85 ára aldurs. Þeim, sem þess óska. Hækkar þá væntanlegur ellilífeyrir þannig að hvorki lífeyrissjóðurinn né sjóðsfélaginn tapi eða græði á þeirri ákvörðun sjóðsfélagans að hefja töku ellilífeyris seinna. Ekkert bannar heldur fólki að taka ellilífeyri hjá lífeyrissjóðum jafnframt því að vinna enda er þetta réttur sem fólk hefur greitt fyrir. Í 4. mgr. 1. gr. laganna segir að öllum launamönnum og þeim sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi er rétt og skylt að tryggja sér lífeyrisréttindi með aðild að lífeyrissjóði frá og með 16 ára til 70 ára aldurs. Þetta er grundvöllur lágmarksréttinda og verður ekki séð að þetta ákvæði banni að greitt sé til lífeyrissjóðs eða séreignarsjóðs eftir 70 ára aldur. En vitanlega eru slík mörk vísbending um það hvernig lífeyriskerfinu er ætlað að starfa en menn ættu að forðast að gagnálykta út frá uppbyggingu lífeyriskerfisins að hver einstaklingur eigi að falla í það sama form. Kerfið er jú ætlað að tryggja einstaklinginn en ekki stýra lífi hans.

Fleiri dæmi um þennan sveigjanleika má finna í lögum og er til að mynda kveðið á um frítekjumark ellilífeyrisþega í lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007. Þá hafa áherslur í málefnum lífeyrisþega verið þær að gera þeim kleift að vinna hafi þeir til þess getu eða vilja. Stefna stjórnvalda hefur verið sú að auka virkni fólks og horfa fremur til starfsgetu en vangetu þeirra til starfa. Þá ber að geta þess sérstaklega að nú er unnið að gerð frumvarps sem m.a. er ætlað að lögfesta tilskipun Evrópusambandsins 2000/78/ESB um jafna meðhöndlun til atvinnu og starfa. Tilskipuninni er m.a. ætlaði að koma í veg fyrir mismunun á vinnumarkaði vegna trúar, fötlunar, aldurs, kynhneigðar o.fl.

Víða í lagasafninu er að finna bönn við því að vissar stéttir, sem mikið mæðir á, megi vinna eftir að ákveðnum aldri er náð. Full ástæða til að skoða hvort breyta þurfi fleiri lögum til þess að ná markmiðum þessa frumvarps.

Má því segja að lagaumhverfið í þessum efnum endurspegli nokkra mótsögn enda er í gildandi lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins kveðið á um að veita skuli embættismönnum lausn og segja starfsmönnum upp þegar þeir hafa náð 70 ára aldri og er þar í engu tekið mið af getu starfsmanna eða hæfni. Aldur er afstæður og mjög misjafnt á hvaða aldri fólk missir getu sína og hæfni til að sinna starfi sínu og sumir missa hana alls ekki. Einhverjir missa starfsgetuna fyrir ellilífeyrisaldur og aðrir löngu eftir að þeir hefja töku lífeyris og hætta störfum. Óeðlilegt hlýtur að teljast að ríkisvaldið setji reglur sem mismuni mönnum svo klárlega eftir jafn ómálefnalegri viðmiðun eins og aldri eingöngu . Haldi starfsmaður ríkisins fullri getu til að sinna starfi sínu er ótækt að beita lagareglu til að bola honum úr stöðu sinni og hugsanlega missa dýrmæta þekkingu úr kerfinu. Þá er ekki vænlegt að ríkið gangi á undan með fordæmi um að segja fólki upp á jafn ómálefnalegan hátt . Slíkt getur haft áhrif á vinnumarkaðinn í heild sinni.

Missi starfsmaður getu til að sinna starfi sínu er eðlilegt að honum sé sagt upp geri hann það ekki sjálfur. Hvað viðkemur starfsmönnum ríkisins eiga ákvæði um þriggja mánaða gagnkvæman uppsagnarfrest að vera í öllum ráðningarsamningum ríkisins frá og með árinu 1975. Um þá sem ráðnir voru fyrir þann tíma gilda þá almennar reglur laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar af leiðandi verður að telja að missi starfsmaður getu til að sinna starfi sínu falli slíkt undir tilvik 21. gr. enda nær starfsmaður þá ekki fullnægjandi árangri í starfi. Samkvæmt ákvæðinu er þá hægt að veita starfsmanni áminningu og segja honum upp geti hann ekki ráðið bót á málinu.

Í lögum um málefni aldraðra, nr. 125/1991, er aldraður skilgreindur sem sá sem náð hefur 67 ára aldri. Er miðað við það aldursmark í fjölda annarra laga sem kveða á um réttindi og skyldur fólks og t.a.m. virkjast þá réttur til ellilífeyris skv. 17. gr. laga um almannatryggingar. Ekki eru lagðar til breytingar á þessum skilgreiningum enda nauðsynlegt að hafa eitthvert viðmið í lögunum en skilgreiningin má þó ekki verða til þess að mismuna fólki eftir aldri og mikilvægt að taka mið af getu og hæfni hvers einstaklings. Það getur verið varasamt að senda fólki þau skilaboð að það sé orðið „löggilt gamalmenni“ eins og margir orða þessa skilgreiningu á „aldraður“. Fólk fer þá ef til vill að hegða sér í samræmi við það. Verður „aldrað“. Svipuð viðbrögð við fordómum má sjá t.d. hjá unglingum, sem „eiga“ að hegða sér á vissan hátt, hjá konum, sem „eiga“ að sætta sig við lakari launakjör og hjá öldruðu fólki sem á ekki að gera þetta eða hitt. Komið hefur fyrir að þetta hugtak „aldraður“ leiði til þess að atvinnurekendur grípi þessi skilaboð á lofti og telji eðlilegt að fólk hætti störfum af því að það sé nú orðið „aldrað“ þó að í rauninni ekkert hafi breyst nema að viðkomandi átti afmæli. Mikilvægt er að átta sig á því hversu víðtæk þessi áhrif eru og hvort hverfa þurfi frá þessu hugtaki til að koma í veg fyrir ástæðulausa fordóma. Reyndar mætti hreinlega tala um 67 ára og eldri í stað orðsins „aldraður“. Hafa skal það í huga sem sagt var hér að framan að kerfið á að tryggja einstaklinginn en ekki stýra honum eða móta líf hans.

Þegar eftirlaunaaldur var ákveðinn var meðalaldur fólks mun lægri en nú og aldraðir tóku ellilífeyri í fáein ár en nú taka sumir ellilífeyri í tugi ára, jafnvel 40 ár. Nauðsynlegt er að gæta þess að lögin staðni ekki heldur endurspegli það samfélag og þann veruleika sem við lifum við.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að eftirfarandi ákvæði í 5. tölul. 1. mgr. 25. gr. í gildandi lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996 falli brott: „Nú er maður, skipaður eða settur í embætti og ber þá að líta svo á að hann skuli gegna því þar til“: „5. að hann hefur náð hámarksaldri, sbr. 33. gr.“ 1. mgr. þeirrar greinar segir: „Embættismanni skal veita lausn frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára aldri.“ Í 2. mgr. segir: „Sé maður orðinn 65 ára, þegar hann er skipaður tímabundið í embætti skv. 23. gr., skal skipunartími hans miðaður við að hann láti af störfum frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára að aldri.“ Lagt er til að 33. gr., sem inniheldur þessar tvær málsgreinar, falli niður.

Þá er lagt til að eftirfarandi ákvæði í 2. mgr. 43. gr. laganna falli niður: „Starfsmanni skal þó jafnan segja upp störfum frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára aldri.“

Markmiðið er að taka burt afdráttarlaus ákvæði er skylda opinbera starfsmenn til að hætta störfum við 70 ára aldur.

Um 2. gr.

Hér eru lagðar til breytingar á 23. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007.

1. mgr. hljóðar svo: „Þeir sem eiga rétt á ellilífeyri skv. 17. gr. en hafa ekki lagt inn umsókn eða fengið greiddan ellilífeyri geta frestað töku lífeyris til 72 ára aldurs. Frestunin tekur til bóta skv. 17., 20. og 22. gr.“ Lagt er til að fólk geti frestað töku ellilífeyris án þessa aldursmarks, 72 ár. Þess vegna til t.d. 85 ára aldurs. Það tekur þá áhættu af því að taka bætur skemur eða alls ekki en fær á móti hækkun á lífeyri sem nemur þeirri áhættu með hækkun á lífeyri skv. 2. mgr. Sjá hér á eftir.

2. mgr. hljóðar svo: „Eftir að bótaréttur hefur verið reiknaður út skal hækka ellilífeyri, tekjutryggingu og heimilisuppbót, sbr. 17. og 22. gr. laga þessara og 8. gr. laga um félagslega aðstoð, um 0,5% fyrir hvern frestunarmánuð fram til 72 ára aldurs eða að hámarki 30%.“ Lagt er til að orðin „fram til 72 ára aldurs eða að hámarki 30%“ falli brott og ellilífeyrir, tekjutrygging og heimilisuppbót hækki um 0,5% fyrir hvern mánuð sem töku lífeyris er frestað án takmarkana eða um 6% fyrir hvert ár. Þessi hækkun, 0,5% á mánuði, er talin svara nokkurn vegin til þess að taps lífeyrisþegans að hann tekur ellilífeyri skemur sem nemur frestuninni. Ef töku ellilífeyris er t.d. frestað til 80 ára aldurs eða um 13 ár hækkar lífeyrir einstaklingsins um 13 x 6% eða 78% enda tekur hann lífeyri 13 árum skemur en ella.

Með þessum breytingum er rutt úr vegi þeim lagalegu hindrunum sem eru á því að fólk, það sem þess óskar, geti starfað áfram á meðan hugur þess stendur til þess og starfsgetan er í lagi.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.