Fjárhagslegar viðmiðanir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 312

Frumvarp til laga um fjárhagslegar viðmiðanir.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Lögfesting.

Ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/1011 frá 8. júní 2016 um vísitölur sem notaðar eru sem viðmiðanir í fjármálagerningum og fjárhagslegum samningum eða til að mæla árangur fjárfestingarsjóða og um breytingu á tilskipununum 2008/48/EB og 2014/17/ESB og reglugerð (ESB) nr. 596/2014, með breytingum samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/2089 frá 27. nóvember 2019 um breytingu á reglugerð (ESB) 2016/1011 að því er varðar viðmiðanir ESB vegna loftslagstengdra umbreytinga, viðmiðanir ESB sem eru lagaðar að Parísarsamningnum og upplýsingagjöf um sjálfbærni fyrir viðmiðanir og aðlögunum samkvæmt bókun 1 við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, þar sem bókunin er lögfest, og ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 frá 10. júlí 2019, hafa lagagildi hér á landi.

Reglugerð (ESB) 2016/1011 er birt á bls. 72 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 16 frá 12. mars 2020. Reglugerð (ESB) 2019/2089 er birt á bls. 658 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 26 frá 23. apríl 2020. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 er birt á bls. 5 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 73 frá 12. september 2019.

2. gr.

Eftirlit.

Fjármálaeftirlitið er lögbært yfirvald samkvæmt lögum þessum og hefur eftirlit með því að farið sé að þeim. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laga þessara, laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði.

Fjármálaeftirlitið getur beitt þeim heimildum sem greinir í 1. mgr. 41. gr. reglugerðar (ESB) 2016/1011 við framkvæmd laga þessara. Heimildir til öflunar upplýsinga og gagna samkvæmt ákvæðinu ná þó ekki til upplýsinga og gagna sem lögmaður öðlast við athugun á lagalegri stöðu skjólstæðings í tengslum við dómsmál. Um beitingu heimildanna fer eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála eftir því sem við getur átt.

3. gr.

Úrbótakrafa vegna brots.

Komi í ljós að ákvæðum laga þessara sé ekki fylgt skal Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests.

4. gr.

Stjórnvaldssektir.

Fjármálaeftirlitið getur lagt stjórnvaldssekt á hvern þann sem brýtur gegn eftirtöldum ákvæðum reglugerðar (ESB) 2016/1011 með breytingum skv. 1. gr.:

a. 4. gr. um kröfur um stjórnarhætti og hagsmunaárekstra,

b. 5. gr. um kröfur að því er varðar eftirlitsstarfsemi,

c. 6. gr. um kröfur að því er varðar eftirlitsramma,

d. 7. gr. um kröfur að því er varðar ábyrgðarskyldu,

e. 8. gr. um kröfur að því er varðar skráahald,

f. 9. gr. um fyrirkomulag við meðhöndlun kvartana,

g. 10. gr. um útvistun,

h. 11. gr. um inntaksgögn,

i. 12. gr. um aðferðafræði,

j. 13. gr. um gagnsæi aðferðafræði,

k. 14. gr. um tilkynningu um brot,

l. 15. gr. um hátternisreglur,

m. 16. gr. um kröfur um stjórnarhætti og eftirlit aðila sem leggja fram inntaksgögn og eru undir eftirliti,

n. 19. gr. a um viðmiðanir ESB vegna loftslagstengdra umbreytinga og viðmiðanir ESB sem eru lagaðar að Parísarsamningnum,

o. 19. gr. b um kröfur varðandi viðmiðanir ESB vegna loftslagstengdra umbreytinga,

p. 19. gr. c um undanþágur fyrir viðmiðanir ESB sem eru lagaðar að Parísarsamningnum,

q. 21. gr. um skyldubundna stjórnun mjög mikilvægrar viðmiðunar,

r. 23. gr. um skyldubundið framlag til mjög mikilvægrar viðmiðunar,

s. 24. gr. um mikilvægar viðmiðanir,

t. 25. gr. um undanþágur frá sértækum kröfum fyrir mikilvægar viðmiðanir,

u. 26. gr. um viðmiðanir sem eru ekki mikilvægar,

v. 27. gr. um yfirlýsingu um viðmiðun,

w. 28. gr. um breytingar á viðmiðun og það að láta af gerð viðmiðunar,

x. 29. gr. um notkun viðmiðunar og

y. 34. gr. um leyfi og skráningu stjórnanda.

Þá getur Fjármálaeftirlitið lagt stjórnvaldssekt á hvern þann sem hlítir ekki kröfu þess skv. 2. eða 3. gr., þó að teknu tilliti til 10. gr.

Stjórnvaldssekt sem lögð er á einstakling getur numið frá 100 þús. kr. til 70 millj. kr.

Stjórnvaldssekt sem lögð eru á lögaðila getur numið frá 500 þús. kr. til 800 millj. kr., 10% af ársveltu lögaðilans samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi, 10% af ársveltu samstæðu sem lögaðilinn tilheyrir samkvæmt síðasta samþykkta samstæðureikningi eða, ef lögaðilinn er samtök, 1% af samanlagðri ársveltu aðila samtakanna, hver fjárhæð sem hæst reynist.

Þrátt fyrir 3. og 4. mgr. er heimilt að ákvarða einstaklingi eða lögaðila stjórnvaldssekt allt að þrefaldri þeirri fjárhæð sem nemur fjárhagslegum ávinningi af broti eða tapi sem forðað er með broti.

Ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssektir eru aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

5. gr.

Afturköllun leyfis eða skráningar.

Fjármálaeftirlitið getur afturkallað, tímabundið eða varanlega, leyfi eða skráningu stjórnanda sem brýtur alvarlega eða ítrekað af sér með þeim hætti sem greinir í 1. eða 2. mgr. 4. gr.

6. gr.

Bann við stjórnunarstörfum.

Fjármálaeftirlitið getur tímabundið bannað einstaklingi sem brýtur af sér með þeim hætti sem greinir í 1. eða 2. mgr. 4. gr. að gegna stjórnunarstörfum hjá stjórnendum eða aðilum sem leggja fram inntaksgögn og eru undir eftirliti.

7. gr.

Saknæmi.

Stjórnsýsluviðurlögum skv. 4.–6. gr. verður beitt óháð því hvort brot eru framin af ásetningi eða gáleysi.

8. gr.

Ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga.

Við ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga skv. 4.–6. gr., þar á meðal fjárhæð stjórnvaldssekta, skal tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t. eftirfarandi eftir því sem við á:

a. alvarleika brots og hvað það hefur staðið yfir lengi,

b. hversu mikilvæg viðmiðun er fyrir fjármálastöðugleika og raunhagkerfið,

c. ábyrgðar hins brotlega,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega, sér í lagi með hliðsjón af ársveltu lögaðila eða árstekjum einstaklings,

e. ávinnings hins brotlega af broti eða taps sem hann forðast,

f. samstarfsvilja hins brotlega,

g. fyrri brota og

h. ráðstafana sem hinn brotlegi grípur til til að koma í veg fyrir að brotið verði endurtekið.

9. gr.

Sátt.

Hafi aðili gerst brotlegur við ákvæði laga þessara eða ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins á grundvelli þeirra er Fjármálaeftirlitinu heimilt að ljúka málinu með sátt við málsaðila. Sátt er bindandi fyrir málsaðila þegar hann hefur samþykkt og staðfest efni hennar með undirskrift sinni.

Seðlabanki Íslands setur reglur um framkvæmd 1. mgr.

10. gr.

Réttur grunaðs manns.

Í máli sem beinist að einstaklingi og lokið getur með ákvörðun um stjórnsýsluviðurlög skv. 4.–6. gr. hefur maður, sem rökstuddur grunur leikur á að hafi gerst sekur um lögbrot, rétt til að neita að svara spurningum eða afhenda gögn eða muni nema hægt sé að útiloka að það geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans. Fjármálaeftirlitið skal leiðbeina hinum grunaða um þennan rétt.

11. gr.

Frestur til að beita stjórnsýsluviðurlögum.

Heimild til að beita stjórnsýsluviðurlögum skv. 4.–6. gr. fellur niður þegar fimm ár eru liðin frá því að háttsemi lauk. Tilkynning Fjármálaeftirlitsins til málsaðila um rannsókn á meintu broti rýfur frestinn gagnvart öllum sem staðið hafa að broti.

12. gr.

Birting ákvarðana.

Fjármálaeftirlitið skal birta ákvarðanir um ráðstafanir vegna brota til samræmis við 45. gr. reglugerðar (ESB) 2016/1011.

13. gr.

Stjórnvaldsfyrirmæli.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð til að innleiða undirgerðir sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins samþykkir með stoð í eftirtöldum ákvæðum reglugerðar (ESB) 2016/1011, með breytingum skv. 1. gr.:

a. 2. mgr. 3. gr. um tilgreiningu á tæknilegum þáttum skilgreininga,

b. 3. mgr. 3. gr. um skrá yfir opinber yfirvöld á Evrópska efnahagssvæðinu,

c. 2. mgr. a 13. gr. um lágmarksinnihald útskýringar á því hvernig lykilþættir aðferðafræði endurspegli þætti varðandi umhverfi, félagslega þætti og stjórnarhætti fyrir hverja viðmiðun eða fjölskyldu viðmiðana og staðlað snið sem skal nota,

d. 2. mgr. 19. gr. a um lágmarkskröfur um samræmingu aðferðafræði viðmiðana ESB vegna loftslagstengdra umbreytinga og viðmiðana ESB sem eru lagaðar að Parísarsamningnum,

e. 1. mgr. 19. gr. c um geira sem skal undanskilja í viðmiðunum ESB sem eru lagaðar að Parísarsamningnum,

f. 1. mgr. 20. gr. um skrá yfir mjög mikilvægar viðmiðanir,

g. a-lið 6. mgr. 20. gr. um útreikning á nafnverði fjármálagerninga, grundvallarfjárhæð afleiða og verðmæti hreinnar eignar fjárfestingarsjóða sem vísa í viðmiðun til að ákvarða hvort slík viðmiðun sé mjög mikilvæg,

h. b-lið 6. mgr. 20. gr. um endurskoðun reikniaðferðarinnar sem notuð er til að ákvarða viðmiðunarmörk vegna ákvörðunar á því hvort viðmiðanir séu mjög mikilvægar,

i. 2. mgr. 24. gr. um endurskoðun reikniaðferðarinnar sem notuð er til að ákvarða viðmiðunarmörk vegna ákvörðunar á því hvort viðmiðanir séu mikilvægar,

j. 2. mgr. b 27. gr. um upplýsingagjöf um umhverfi, félagslega þætti og stjórnarhætti og staðalsniðmát,

k. 7. mgr. 33. gr. um ákvörðun á hlutlægum ástæðum til að samþykkja viðmiðun eða fjölskyldu viðmiðana sem eru gerðar í þriðja landi,

l. 6. mgr. 51. gr. um ákvörðun um skilyrði til að meta hvort það að hætta gerð viðmiðunar eða breyta gildandi viðmiðun sé líklegt til að hafa í för með sér óviðráðanlegt atvik, hindra eða brjóta með öðrum hætti gegn skilmálum fjárhagslegs samnings eða fjármálagernings eða reglum fjárfestingarsjóðs sem vísar í slíka viðmiðun og

m. 3. mgr. 54. gr. um framlengingu tímabilsins sem fyrirhugað er fyrir skráningu í stað leyfisveitingar tiltekinna stjórnenda.

Seðlabanka Íslands er heimilt að setja reglur til að innleiða undirgerðir sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins samþykkir með stoð í eftirtöldum ákvæðum reglugerðar (ESB) 2016/1011:

a. 5. mgr. 5. gr. um verklagsreglur og eiginleika eftirlitsstarfseminnar,

b. 5. mgr. 11. gr. um hvernig tryggja eigi sannprófunarhæfni inntaksgagna og innri eftirlits- og sannprófunarferla þess sem leggur þau fram og að þeir séu viðeigandi,

c. 3. mgr. 13. gr. um upplýsingar sem stjórnandi skal veita um viðmiðun og aðferðafræði,

d. 6. mgr. 15. gr. um þætti hátternisreglna,

e. 5. mgr. 16. gr. um kröfur varðandi stjórnarhætti, kerfi, eftirlit og stefnur,

f. 8. mgr. 25. gr. um sniðmát fyrir yfirlýsingu um reglufylgni,

g. 9. mgr. 25. gr. um forsendur sem lögbært yfirvald skal taka tillit til við ákvörðun á því hvort beita ætti tilteknum viðbótarkröfum,

h. 5. mgr. 26. gr. um sniðmát fyrir yfirlýsingu um reglufylgni,

i. 3. mgr. 27. gr. um innihald yfirlýsingar um viðmiðun og í hvaða tilvikum þurfi að uppfæra slíka yfirlýsingu,

j. 5. mgr. 30. gr. um lágmarksinnihald samstarfsfyrirkomulags lögbærra yfirvalda og Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar,

k. 9. mgr. 32. gr. um form og inntak umsóknar um viðurkenningu stjórnanda frá þriðja landi og framsetningu upplýsinga sem leggja á fram með slíkri umsókn,

l. 8. mgr. 34. gr. um upplýsingar sem á að leggja fram við umsókn um leyfi eða skráningu og

m. 3. mgr. 47. gr. um málsmeðferðarreglur og form vegna upplýsingaskipta milli lögbærra yfirvalda og Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar.

14. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2021.

15. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1.

Lög um neytendalán, nr. 33/2013:

a. Á eftir 4. mgr. 7. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ef lánssamningur vísar til viðmiðunar samkvæmt lögum um fjárhagslegar viðmiðanir skal lánveitandi, og eftir atvikum lánamiðlari, veita neytanda upplýsingar um heiti viðmiðunarinnar og stjórnanda hennar og möguleg áhrif hennar á neytanda. Upplýsingarnar skulu veittar í sérstöku skjali sem má vera viðauki við staðlað eyðublað sem ráðherra birtir í reglugerð, sbr. 2. mgr.

b. Í stað tilvísunarinnar „1.–4. mgr.“ í 7., 9. og 10. mgr. 7. gr. laganna kemur: 1.–5. mgr.

c. Í stað tilvísunarinnar „6. mgr.“ í 7. mgr. 7. gr. laganna kemur: 7. mgr.

2.

Lög um fasteignalán til neytenda, nr. 118/2016: Á eftir 5. tölul. 2. mgr. 12. gr. laganna kemur nýr töluliður, svohljóðandi: Heiti viðmiðunar samkvæmt lögum um fjárhagslegar viðmiðanir sem vísað er í og stjórnanda hennar og möguleg þýðing hennar fyrir neytanda.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Greiðslur samkvæmt lánssamningum, afleiðum og öðrum fjárhagslegum samningum ráðast oft af þróun vísitalna sem eiga að mæla verðgildi á borð við vexti, gengi gjaldmiðla, virði hlutabréfasafna eða verð á hrávöru. Til dæmis er algengt að vextir af bankalánum jafngildi vísitölum sem eiga að mæla vexti milli banka með ákveðnu álagi.

Hætta getur verið á að þeir sem taka saman slíkar viðmiðanir eða leggja til upplýsingar sem þær byggjast á misnoti aðstöðu sína ef þeir hafa hag af því að þær þróist á tiltekinn veg. Bankar gætu t.d. hagnast á því að veita villandi upplýsingar um lánskjör sín í því skyni að hafa áhrif á viðmiðun sem á að mæla vexti milli banka ef vextir af lánum sem þeir hafa veitt byggjast á viðmiðuninni. Eftir fjármálakreppuna 2008–2009 kom í ljós að alþjóðlegir bankar höfðu í hagnaðarskyni hagrætt Euribor-, Libor- og Tibor-vöxtum, sem eiga að mæla vexti milli banka á evrusvæðinu, í London og í Tókýó og liggja til grundvallar fjölmörgum samningum á fjármálamarkaði, og grunur lék á um hagræðingu á viðmiðunum á gjaldeyris- og hrávörumörkuðum.

Evrópusambandið gaf í júní 2016 út reglugerð um fjárhagslegar viðmiðanir, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/1011 frá 8. júní 2016 um vísitölur sem notaðar eru sem viðmiðanir í fjármálagerningum og fjárhagslegum samningum eða til að mæla árangur fjárfestingarsjóða og um breytingu á tilskipunum 2008/48/EB og 2014/17/ESB og reglugerð (ESB) nr. 596/2014 (viðmiðanareglugerðin), til að taka á slíkum hagsmunaárekstrum og stuðla að áreiðanlegri viðmiðunum á fjármálamarkaði. Reglugerðin var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn) með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 frá 10. júlí 2019.

Evrópusambandið gaf í nóvember 2019 út reglugerð um loftslagstengdar viðmiðanir, þ.e. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/2089 frá 27. nóvember 2019 um breytingu á reglugerð (ESB) 2016/1011 að því er varðar viðmiðanir ESB vegna loftslagstengdra umbreytinga, viðmiðanir ESB sem eru lagaðar að Parísarsamningum og upplýsingagjöf um sjálfbærni fyrir viðmiðanir (loftslagsviðmiðanareglugerðin). Hún var liður í aðgerðum Evrópusambandsins til að ýta undir sjálfbærar fjárfestingar og með henni var ákvæðum um viðmiðanir fyrir fjárfestingar með lítil eða jákvæð áhrif á losun koltvísýrings bætt við viðmiðanareglugerðina. Sú reglugerð var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/2020 frá 7. febrúar 2020.

Íslandi ber skv. a-lið 7. gr. EES-samningsins að taka gerðir sem samsvara reglugerðum Evrópusambandsins og eru teknar upp í EES-samninginn sem slíkar upp í landsrétt. Ísland er því skuldbundið til að taka viðmiðanareglugerðina, með breytingum samkvæmt loftslagsviðmiðanareglugerðinni, upp í landsrétt í heild sinni.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagt er til að viðmiðanareglugerðinni, eins og henni var breytt með loftslagsviðmiðanareglugerðinni, verði veitt lagagildi hér á landi.

Reglugerðin gildir bæði um gerð viðmiðana, þar á meðal vinnslu inntaksgagna sem liggja þeim til grundvallar, og notkun. Með „viðmiðunum“ er í stórum dráttum átt við tölur sem eru almenningi aðgengilegar, eru ákvarðaðar með reglulegu millibili á grundvelli tiltekinna verðgilda og eru notaðar til að ákvarða greiðslur, virði fjárhagslegra gerninga eða eignaskiptingu fjárfestingarsjóða. Tilgreindir aðilar eru undanþegnir reglugerðinni, þar á meðal seðlabankar og yfirvöld sem taka saman viðmiðanir vegna opinberrar stefnu.

Aðilum sem hyggjast hafa umsjón með viðmiðunum er samkvæmt reglugerðinni skylt að fá starfsleyfi eða skrá sig hjá lögbæru yfirvaldi. Settar eru reglur um stjórnarhætti, innra eftirlit og upplýsingagjöf þeirra til að stemma stigu við áhrifum hagsmunaárekstra. Mælt er fyrir um varðveislu gagna og verkferla til að vinna úr kvörtunum og útvistun starfsþátta eru sett mörk.

Settar eru reglur um aðferðafræði við söfnun og úrvinnslu gagna við ákvörðun viðmiðunar. Inntaksgögn skulu endurspegla þann markað eða efnahagslega veruleika sem viðmiðun er ætlað að mæla. Almennt skal stuðst við gögn um viðskipti sem hafa átt sér stað fremur en tilboð eða áætlanir. Aðferðafræði við ákvörðun viðmiðunar skal vera skýr og gera skal lykilþætti hennar aðgengilega. Umsjónaraðilar skulu setja hátternisreglur fyrir þá sem leggja til inntaksgögn, tryggja að þeir fari eftir þeim og tilkynna yfirvöldum um grun um brot. Gerðar eru sérstakar kröfur til lánastofnana, rekstrarfélaga verðbréfasjóða og annarra aðila undir eftirliti sem eru tilgreindir í reglugerðinni sem leggja til inntaksgögn, meðal annars um fullnægjandi stjórnarhætti og innra eftirlit til að stuðla að því að gögn sem þeir leggja til séu áreiðanleg og að hagsmunaárekstrar hafi ekki áhrif á framlagningu þeirra.

Aðilum undir eftirliti er eingöngu heimilt að notast við viðmiðun sem fellur undir reglugerðina ef hún eða umsjónaraðili hennar er á skrá á vef Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar. Á skránni eru umsjónaraðilar innan Evrópska efnahagssvæðisins sem hafa fengið starfsleyfi eða skráð sig hjá lögbæru yfirvaldi og viðmiðanir og umsjónaraðilar utan Evrópska efnahagssvæðisins sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins eða lögbær yfirvöld hafa viðurkennt. Þó má notast áfram við viðmiðun frá umsjónaraðila utan Evrópska efnahagssvæðisins sem er ekki á skránni ef byrjað var að nota hana fyrir 31. desember 2021. Aðilum undir eftirliti er samkvæmt reglugerðinni skylt að gera áætlanir um hvernig skuli brugðist við ef aðgengi að viðmiðunum sem þeir nota raskast.

Kröfur samkvæmt reglugerðinni ráðast að nokkru leyti af því um hvers konar viðmiðun er að ræða. Ýmsar kröfur varðandi inntaksgögn gilda ekki ef þau eru fengin frá skipulegum verðbréfamarkaði, markaðstorgi fjármálagerninga eða tilgreindum öðrum aðilum og sérstakar kröfur eru gerðar til vaxta-, hrávöru- og loftslagsviðmiðana. Auknar kröfur eru gerðar til viðmiðana sem teljast mjög mikilvægar, einkum til að tryggja viðhald þeirra og aðgengi. Umsjónaraðilar viðmiðana sem teljast mikilvægar en ekki mjög mikilvægar geta sóst eftir undanþágum frá fáeinum kröfum reglugerðarinnar og umsjónaraðilar viðmiðana sem teljast ekki mikilvægar eru undanþegnir ýmsum kröfum.

Aðildarríki skulu skv. 40.–43. gr. viðmiðanareglugerðarinnar tilnefna eitt eða fleiri lögbær yfirvöld til að tryggja framfylgd hennar og fela þeim tilgreindar eftirlits-, rannsóknar- og stjórnsýsluviðurlagaheimildir. Í frumvarpinu er lagt til að Fjármálaeftirlitinu, sem er hluti af Seðlabanka Íslands, verði falið að vera lögbært yfirvald samkvæmt reglugerðinni og fara með umræddar heimildir. Opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi heyrir almennt undir Fjármálaeftirlitið og ætla má að það hafi helst þekkingu og burði til að valda hlutverkinu.

Samkvæmt viðmiðanareglugerðinni mega aðildarríki kveða á um refsiviðurlög í stað eða til viðbótar við stjórnsýsluviðurlög. Alvarlegustu brot gegn reglugerðinni eru líkleg til að varða refsiábyrgð samkvæmt öðrum lögum, svo sem vegna fjársvika samkvæmt almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, eða markaðsmisnotkunar samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, sem frumvarpið hnikar ekki. Í ljósi þess er ekki talin þörf á að mæla fyrir um refsiviðurlög í frumvarpinu til viðbótar við þau stjórnsýsluviðurlög sem viðmiðanareglugerðin mælir fyrir um.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Atvinnufrelsi nýtur verndar 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess og gætt sé jafnræðis, sbr. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þau inngrip í starfsemi aðila sem gera og nota viðmiðanir sem frumvarpið gerir ráð fyrir munu byggjast á lögum, styðjast við lögmæt markmið um að tryggja heilleika fjárhagslegra viðmiðana og treysta þannig skilvirkni markaða og vernda neytendur og fjárfesta og taka jafnt til aðila sem eru í sambærilegri stöðu. Því er talið að frumvarpið fullnægi kröfum stjórnarskrárinnar.

Innleiðing viðmiðanareglugerðarinnar samræmist skuldbindingum Íslands skv. 7. gr. EES-samningsins líkt og fyrr segir og er ekki talin brjóta í bága við neinar þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir einkum aðila sem gera og nota fjárhagslegar viðmiðanir, þar á meðal Kauphöll Íslands hf., fjármálafyrirtæki, lántaka og fjárfesta.

Haft var samráð við Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands, sem þá voru aðskildar stofnanir, um tilhögun vinnu við innleiðingu viðmiðanareglugerðarinnar og undirgerða og við gerð áformaskjals og frummats á áhrifum lagasetningar. Áformin og frummat á áhrifum lagasetningar voru send öðrum ráðuneytum til umsagnar í júní 2019 og var skerpt á fáeinum atriðum með hliðsjón af ábendingum forsætisráðuneytis. Áformin og frummatið voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 5. júlí sama ár (mál nr. S-175/2019) en engar umsagnir bárust.

Fjármálaeftirlitið sameinaðist Seðlabanka Íslands í upphafi árs 2020 undir nafni Seðlabankans. Haft var samráð við Seðlabankann við gerð draga að frumvarpi til að innleiða viðmiðanareglugerðina og endanlegs mats á áhrifum lagasetningar. Gerðar voru nokkrar breytingar á drögunum með hliðsjón af tillögum frá stofnuninni, þar á meðal áréttað að lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lög um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði giltu um eftirlit Fjármálaeftirlitsins og bætt var við nýrri grein til að árétta að birta skyldi ákvarðanir um ráðstafanir vegna brota til samræmis við 45. gr. viðmiðanareglugerðarinnar. Haft var samráð við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið vegna fyrirhugaðrar breytingar á lögum um neytendalán, nr. 33/2013, en ekki var gerð athugasemd við breytinguna.

Drögin og matið voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 27. febrúar 2020 (mál nr. S-57/2020). Tvær umsagnir bárust, frá Hagsmunasamtökum heimilanna og Samtökum fjármálafyrirtækja.

Hagsmunasamtök heimilanna lögðu til að orðalag fyrirhugaðra ákvæða í lögum um neytendalán og lögum um fasteignalán til neytenda skv. 12. gr. frumvarpsdraganna, nú 15. gr. frumvarpsins, yrði samræmt, en bæði ákvæði varða upplýsingar sem skal veita neytendum fyrir lántöku. Þar sem orðalag þeirra ákvæða í viðmiðanareglugerðinni sem umræddri grein er ætlað að innleiða er misjafnt leggur ráðuneytið ekki til slíka breytingu.

Samtökin lögðu einnig til að viðkomandi upplýsingar yrðu ekki aðeins veittar fyrir lántöku heldur einnig í lánssamningum. Lög um neytendalán innleiddu tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/48/EB frá 23. apríl 2008 um lánasamninga fyrir neytendur. Tilskipunin er hámarkssamræmingargerð sem heimilar aðildarríkjum ekki að gera viðbótarkröfur vegna þeirra atriða sem hún kveður á um, sbr. 9. mgr. inngangsorða gerðarinnar. Í lögum um fasteignalán til neytenda er ekki almennt ákvæði um upplýsingar sem skuli veita í lánssamningum. Ráðuneytið telur því óhægt að koma við slíkri breytingu á lögum um neytendalán eða lögum um fasteignalán til neytenda og leggur ekki til slíka breytingu. Hvað sem því líður má almennt gera ráð fyrir að fram komi í lánssamningi ef lán tekur mið af fjárhagslegri viðmiðun, enda er það almennt háð samkomulagi lánveitanda og lántaka.

Samtök fjármálafyrirtækja lögðu til að lögin tækju gildi síðar en 30. apríl 2020, eins og ráðgert var í frumvarpsdrögunum. Fyrirhugaður gildistökudagur samkvæmt frumvarpinu er nokkru síðar, eða 1. janúar 2021. Þá kom fram í umsögn Samtaka fjármálafyrirtækja að þau legðust gegn því að ákvæði til innleiðingar reglugerðinni væru meira íþyngjandi en þörf væri á. Að mati ráðuneytisins er fyrirhuguð innleiðing samkvæmt frumvarpinu ekki meira íþyngjandi en áskilið er í viðmiðanareglugerðinni.

Seðlabanki Íslands sendi ráðuneytinu tillögur að frekari breytingum á frumvarpsdrögunum í september sl. Með tilliti til þeirra voru gerðar talsverðar breytingar á uppsetningu ákvæða um eftirlit og viðurlög til að laga þau að framsetningu eldri lagabálka á sviði verðbréfamarkaðsréttar. Einnig var horfið frá því að útfæra efni 1. mgr. 41. gr. viðmiðanareglugerðarinnar, sem fjallar um eftirlits- og rannsóknarheimildir sem lögbær yfirvöld skulu hafa, í meginmáli frumvarpsins. Þess í stað er þar tilgreint að Fjármálaeftirlitið skuli hafa þær heimildir sem í ákvæðinu greinir og að um beitingu þeirra fari eftir lögum um meðferð sakamála eftir því sem við getur átt.

6. Mat á áhrifum.

6.1. Efnahagsleg áhrif.

Misnotkun á aðstöðu til að hafa óeðlileg áhrif á fjárhagslegar viðmiðanir grefur undan trausti á fjármálamörkuðum og skilvirkni þeirra og getur skaðað neytendur og fjárfesta. Almennt má því ætla að traust fyrirkomulag um gerð þeirra auki skilvirkni fjármálamarkaða og bæti stöðu neytenda og fjárfesta. Að því leyti má ætla að lögfesting viðmiðanareglugerðarinnar hafi jákvæð áhrif, auk þess sem hún er nauðsynleg til að tryggja samræmi við reglur í öðrum ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu. Á móti vegur að hún leggur nokkrar byrðar á stjórnendur viðmiðana og aðila undir eftirliti sem leggja til inntaksgögn. Hún gæti því óbeint takmarkað fjölda fyrirtækja á markaði, einkum smærri fyrirtækja.

6.2. Áhrif á stjórnendur viðmiðana.

Kröfur viðmiðanareglugerðarinnar beinast öðru fremur að stjórnendum viðmiðana.

Hagstofa Íslands og Seðlabanki Íslands taka saman ýmsar vísitölur sem notaðar eru sem fjárhagslegar viðmiðanir, þar á meðal vísitölu neysluverðs, vísitölu byggingarkostnaðar, Reibor- og Reibid-vexti, sem eiga að mæla vexti á millibankamarkaði með lán í íslenskum krónum, og gengisvísitölur. Viðmiðanareglugerðin gildir ekki um opinber yfirvöld sem taka saman viðmiðanir vegna opinberrar stefnu eða seðlabanka. Innleiðing hennar ætti því ekki að hafa bein áhrif á vísitöluskráningar Hagstofunnar eða Seðlabankans.

Kauphöll Íslands hf. tekur saman ýmsar vísitölur sem eiga að endurspegla virði verðbréfa sem viðskipti eru með á aðalmarkaði Kauphallarinnar eða First North-markaðinum. Sem dæmi má nefna úrvalsvísitölu Kauphallarinnar (OMXI10), sem á að mæla virði hluta í þeim tíu félögum sem mest viðskipti eru með á aðalmarkaðinum, og aðalvísitölu skuldabréfa Kauphallarinnar (NOMXIBB), sem á að mæla virði ríkistryggðra skuldabréfa sem viðskipti eru með á markaði. Fáein rekstrarfélög verðbréfasjóða og verðbréfafyrirtæki taka einnig saman slíkar vísitölur, svo sem GAMMA Capital Management hf., sem tekur meðal annars saman markaðsvísitölu sem á að sýna heildarávöxtun allra helstu eigna á íslenskum verðbréfamarkaði, og Íslensk verðbréf hf. sem taka meðal annars saman hlutabréfavísitölu sem á að mæla seljanleika hlutabréfa félaga á aðalmarkaði Kauphallarinnar. Viðmiðanareglugerðin gildir um kauphallir, rekstrarfélög verðbréfasjóða og verðbréfafyrirtæki og viðkomandi félög munu því þurfa að fara að ákvæðum hennar vegna viðmiðana sem þau taka saman.

Við undirbúning viðmiðanareglugerðarinnar áætlaði framkvæmdastjórn Evrópusambandsins að meðalstofnkostnaður fyrir hvern umsjónaraðila væri 20.000 evrur og meðalárlegur kostnaður 4.000 evrur. Þar eru þó taldir með umsjónaraðilar viðmiðana sem teljast mikilvægar og mjög mikilvægar og þurfa því að hlíta ítarlegum kröfum. Líklega verður kostnaður umsjónaraðila á Íslandi því minni. Kauphöll Íslands hf. reiknar með því að færa utanumhald viðmiðana til miðlægs umsjónaraðila innan samstæðu Nasdaq að því marki sem unnt er til að draga úr kostnaði.

6.3. Áhrif á aðila sem leggja til inntaksgögn.

Lánastofnanir, rekstrarfélög verðbréfasjóða og aðrir aðilar undir eftirliti samkvæmt viðmiðanareglugerðinni munu þurfa að gæta að ákvæðum hennar þegar þeir leggja til inntaksgögn fyrir viðmiðanir sem falla undir reglugerðina.

Við undirbúning viðmiðanareglugerðarinnar áætlaði framkvæmdastjórn Evrópusambandsins að meðalstofnkostnaður fyrir hvern aðila undir eftirliti sem legði til inntaksgögn væri 2.000 evrur og meðalárlegur kostnaður 1.000 evrur. Þar eru þó meðtaldir aðilar sem leggja til gögn fyrir viðmiðanir sem teljast mikilvægar og mjög mikilvægar og þurfa því að hlíta ítarlegum kröfum. Líklega verður kostnaður aðila undir eftirliti, sem leggja til gögn fyrir viðmiðanir á Íslandi, því minni.

6.4. Áhrif á notendur viðmiðana.

Vísitölur sem Hagstofa Íslands og Seðlabanki Íslands taka saman eru mikið nýttar sem fjárhagslegar viðmiðanir. Til dæmis er stór hluti lána á Íslandi verðtryggður með vísitölu neysluverðs og fyrirtæki hafa gefið út skuldabréf sem miðast við Reibor-vexti. Viðmiðanareglugerðin gildir sem fyrr segir ekki um opinber yfirvöld sem taka saman viðmiðanir vegna opinberrar stefnu eða seðlabanka og hún hefur því ekki áhrif á notkun viðmiðana frá Hagstofunni og Seðlabankanum.

Hérlendis er einnig notast við viðmiðanir sem falla ekki undir undanþágur reglugerðarinnar. Íslensk fyrirtæki hafa t.d. gefið út skuldabréf og unnt hefur verið að fá lán og gera afleiðusamninga sem miðast við Euribor- og Libor-vexti og nokkuð er um að þóknanir eða fjárfestingarstefnur sjóða um sameiginlega fjárfestingu og lífeyrissjóða miðist við innlendar eða erlendar vísitölur sem eiga að endurspegla virði verðbréfasafna. Aðilar undir eftirliti samkvæmt reglugerðinni munu þurfa að gæta þess eftir lögfestingu viðmiðanareglugerðarinnar að notast aðeins við viðmiðanir á skrá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar. Áfram verður þó unnt að nota aðrar viðmiðanir sem byrjað var að nota fyrir 31. desember 2021 og er því ekki gert ráð fyrir verulegri röskun vegna þessa.

6.5. Áhrif á ríkið.

Gert er ráð fyrir að eftirlit með framkvæmd laganna, verði frumvarp þetta óbreytt að lögum, verði falið Fjármálaeftirlitinu. Áætlað er að lagasetningin krefjist 20–50% stöðugildis sem kosti um 3–8 millj. kr. á ári að teknu tilliti til launa, aðstöðu og annarra kostnaðarliða. Því verði mætt með hagræðingu eða hækkun eftirlitsgjalds samkvæmt lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Ekki er því gert ráð fyrir áhrifum á afkomu ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Gerðir sem eru teknar upp í EES-samninginn og samsvara reglugerðum Evrópusambandsins skulu teknar sem slíkar upp í landsrétt, sbr. a-lið 7. gr. EES-samningsins. Því er lagt til að viðmiðanareglugerðin, með breytingum samkvæmt loftslagaviðmiðanareglugerðinni og aðlögunum við upptöku í EES-samninginn, verði lögfest í heild. Gerðirnar sættu báðar svonefndum altækum aðlögunum samkvæmt bókun 1 við EES- samninginn, sem eru aðlaganir á öllum gerðum Evrópusambandsins sem eru teknar upp í EES-samninginn. Viðmiðanareglugerðin sætti auk þess sértækum aðlögunum samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 frá 10. júlí 2019, en engar sértækar aðlaganir voru gerðar á loftslagaviðmiðanareglugerðinni í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/2020 frá 7. febrúar 2020. Bæði altæku og sértæku aðlögununum er ætlað að tryggja samræmi við EES-samninginn. Þær fela í sér atriði á borð við að vísanir til yfirráðasvæða og ríkisborgara aðildarríkja Evrópusambandsins eigi við um yfirráðasvæði og ríkisborgara aðildarríkja EES-samningsins og að vísanir til laga Evrópusambandsins eigi við um ákvæði EES-samningsins.

Lagt er til að vísað verði til birtingar gerðanna og ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins, til samræmis við 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, nr. 15/2005, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. sömu laga. Bókun 1 við EES-samninginn var birt í fylgiskjali með lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993.

Um 2. gr.

Um 1. mgr. Lagt er til að Fjármálaeftirlitið teljist lögbært yfirvald í skilningi 40. gr. viðmiðanareglugerðarinnar. Af því leiðir að það mun fara með margvíslegar heimildir og skyldur sem reglugerðin felur lögbærum yfirvöldum, svo sem að veita leyfi eða skrá stjórnendur viðmiðana, sbr. 34. gr. reglugerðarinnar. Það mun einnig hafa almennt eftirlit með því að farið sé að reglugerðinni. Um eftirlitið gilda lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, sbr. 1.–3. mgr. 2. gr. og 3. mgr. 8. gr. þeirra laga, og lög um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, nr. 24/2017, sbr. einkum 1. mgr. 5. gr. og 6. gr. þeirra laga, auk stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og annarra almennra reglna stjórnsýsluréttar. Um kostnað við eftirlitið fer samkvæmt lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 99/1999.

Um 2. mgr. Samkvæmt málsgreininni skal Fjármálaeftirlitið hafa þær eftirlits- og rannsóknarheimildir sem í 1. mgr. 41. gr. viðmiðanareglugerðarinnar greinir. Fjármálaeftirlitið hefur á þeim grunni heimildir til að afla upplýsinga og gagna, krefjast kyrrsetningar eigna, banna tímabundið starfsemi og tryggja birtingu upplýsinga um viðmiðanir í því skyni að tryggja að farið sé eftir viðmiðanareglugerðinni og fullnægja öðrum skyldum sínum samkvæmt lögunum. Heimildirnar eru viðbót við gildandi heimildir Fjármálaeftirlitsins og hnika því ekki eftirlits- og rannsóknarheimildum þess samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eða öðrum lögum og reglum. Eftirlitinu ber líkt og endranær að gæta meðalhófs við beitingu heimildanna. Sérstaklega ber að gæta friðhelgi einkalífs og heimilis þegar upplýsinga og gagna er aflað, sbr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. og síðari undirgrein 2. mgr. 41. gr. og 53. tölul. inngangsorða viðmiðanareglugerðarinnar.

Laga- eða samningsákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu stjórnenda og annarra eininga undir eftirliti til að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar samkvæmt ákvæðunum, sbr. 4. mgr. 41. gr. viðmiðanareglugerðarinnar. Aftur á móti eru upplýsingar og gögn sem lögmaður öðlast við athugun á lagalegri stöðu skjólstæðings í tengslum við dómsmál sérstaklega undanþegnar með hliðsjón af samsvarandi undanþágu í 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998. Undanþágan nær ekki aðeins til upplýsinga sem verða til meðan á dómsmáli stendur heldur einnig ráðgjafar um hvort höfða eigi mál eða komast hjá máli og annarra upplýsinga sem verða til fyrir eða eftir lok dómsmáls og hafa bein tengsl við það. Ef óviljandi hefði verið lagt hald á slík gögn, t.d. ef í ljós kæmi að í safni gagna væru samskipti við lögmann um dómsmál, bæri Fjármálaeftirlitinu að eyða eða skila þeim þegar það kæmi í ljós og ekki notast við upplýsingar sem þar væri að finna.

Ákvæðum laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, skal beitt við nýtingu heimildanna eftir því sem við getur átt. Af því leiðir m.a. að Fjármálaeftirlitið getur almennt ekki nýtt heimild e-liðar 1. mgr. 41. gr. viðmiðanareglugerðarinnar til að leita á athafnasvæði lögaðila nema með samþykki eiganda eða umráðamanns starfsstöðvarinnar eða dómsúrskurði, sbr. 1. mgr. 75. gr. laga um meðferð sakamála, og að um kröfu þess um kyrrsetningu eigna skv. g-lið 1. mgr. 41. gr. viðmiðanareglugerðarinnar fer eftir 88. gr. laga um meðferð sakamála eftir því sem við getur átt.

Um 3. gr.

Samkvæmt greininni skal Fjármálaeftirlitið krefjast úrbóta komi í ljós að ákvæðum laganna sé ekki fylgt. Hliðstætt ákvæði er í 1. mgr. 10. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998.

Um 4. gr.

Um 1. og 2. mgr. Málsgreinarnar byggjast á 1. mgr. 42. gr. viðmiðanareglugerðarinnar, með breytingum samkvæmt loftslagsviðmiðanareglugerðinni. Samkvæmt þeim getur Fjármálaeftirlitið beitt aðila stjórnvaldssektum brjóti hann gegn 4.–16. gr., 19. gr. a – 19. gr. c, 21., 23.–29. eða 34. gr. viðmiðanareglugerðarinnar, með breytingum samkvæmt loftslagsviðmiðanareglugerðinni, en þær greinar hafa að geyma allar helstu efnisreglur gerðarinnar. Sama máli gegnir hlíti aðili ekki kröfu Fjármálaeftirlitsins skv. 2. eða 3. gr., svo sem ef hann afhendir ekki umbeðnar upplýsingar, heldur áfram starfsemi sem Fjármálaeftirlitið hefur gert honum að láta tímabundið af eða verður ekki við kröfu um úrbætur innan hæfilegs frests. Einstaklingur sem rökstuddur grunur leikur á að hafi gerst sekur um lögbrot yrði þó ekki beittur stjórnvaldssekt fyrir að nýta rétt sinn skv. 10. gr. og neita að svara spurningum eða afhenda gögn eða muni.

Heimild til að leggja á stjórnvaldssekt tekur bæði til einstaklinga og lögaðila. Lögaðili telst því aðeins hafa brotið af sér að fyrirsvarsmaður hans, starfsmaður eða annar á hans vegum hafi framið brot í starfsemi lögaðilans, þótt ekki verði endilega staðreynt hver þessara aðila hafi átt í hlut, sbr. til hliðsjónar 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Ábyrgðin er valkvæð í þeim skilningi að gera má annaðhvort einstaklingi eða lögaðila eða þeim báðum að sæta stjórnvaldssekt. Við ákvörðun á því er eðlilegt að taka mið af því meginmarkmiði stjórnvaldssektanna að hafa tilhlýðileg varnaðaráhrif. Ætla má að brot gegn viðmiðanareglugerðinni séu yfirleitt framin í þágu fyrirtækja og því eðlilegt að stjórnvaldssektir beinist venjulega að þeim fremur en einstökum starfsmönnum.

Um 3.–5. mgr. Mörk stjórnvaldssekta samkvæmt málsgreinunum byggjast á f–h-lið 2. mgr. 42. gr. viðmiðanareglugerðarinnar og lögum um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl., nr. 58/2015.

Gagnvart einstaklingi er lágmark stjórnvaldssekta 100 þús. kr. en hámark:

a. 70 millj. kr. eða

b. þrefaldur ávinningur hans af broti, hvort heldur er hærra.

Gagnvart lögaðila er lágmark stjórnvaldssekta 500 þús. kr. en hámark:

a. 800 millj. kr.,

b. 10% af ársveltu hans,

c. 10% af ársveltu samstæðu sem hann tilheyrir,

d. 1% af samanlagðri ársveltu aðila samtakanna ef lögaðilinn er samtök, eða

e. þrefaldur ávinningur hans af broti, eftir því hver fjárhæðin er hæst.

Ávinningur af broti getur hvort heldur falist í því að hagnast eða komast hjá tapi. Eðli máls samkvæmt verður aðeins miðað við ávinning af broti ef unnt er að meta fjárhæðina. Velta lögaðila eða samstæðu miðast við síðustu reikningsskil sem stjórn lögaðilans eða endanlegs móðurfélags samstæðunnar hefur samþykkt. Í tilviki samstæðu skal miðað við samstæðureikning.

Um 6. mgr. Lagt er til að gera megi aðför til fullnustu ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssektir, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, til að stuðla að því að þær hafi tilskilin áhrif. Réttur aðila til að bera ákvörðun Fjármálaeftirlitsins undir dómstóla er talinn tryggja réttaröryggi nægjanlega. Um framkvæmd fullnustunnar fer samkvæmt lögum um aðför.

Lagt er til að dráttarvextir leggist á stjórnvaldssekt sem er ekki innt af hendi innan mánaðar frá því að tilkynnt er um hana til að knýja á um greiðslu. Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssekt telst hafa verið tilkynnt þegar hún er komin til viðtakanda. Ekki er áskilið að sýnt sé fram á að hún sé komin til vitundar hans. Fjallað er nánar um dráttarvexti í III. kafla laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001.

Um 5. gr.

Greinin byggist á d-lið 2. mgr. 42. gr. viðmiðanareglugerðarinnar. Samkvæmt henni getur Fjármálaeftirlitið afturkallað eða fellt tímabundið úr gildi starfsleyfi eða skráningu sem það hefur veitt skv. 34. gr. viðmiðanareglugerðarinnar. Með hliðsjón af d-lið 1. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar er lagt til að heimildinni verði aðeins beitt hafi viðkomandi brotið alvarlega eða ítrekað gegn lögunum.

Um 6. gr.

Greinin byggist á e-lið 2. mgr. 42. gr. viðmiðanareglugerðarinnar. Samkvæmt henni getur Fjármálaeftirlitið tímabundið bannað brotlegum einstaklingi að sinna stjórnunarstörfum hjá stjórnendum eða aðilum sem leggja fram inntaksgögn og eru undir eftirliti. Með stjórnunarstörfum er átt við að viðkomandi sitji í stjórn eða gegni stöðu framkvæmdastjóra eða annarri stöðu sem veitir umboð til að taka ákvarðanir sem geta haft áhrif á framtíðarþróun og afkomu fyrirtækisins. Slíkt bann felur jafnframt í sér að stjórnendum og aðilum sem leggja fram inntaksgögn og eru undir eftirliti er óheimilt að hafa viðkomandi í stjórnunarstörfum á meðan bannið er í gildi. Tilgreina verður í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins hve lengi bannið gildir.

Um 7. gr.

Gert er ráð fyrir að bæði ásetnings- og gáleysisbrot varði stjórnvaldssektum og öðrum viðurlögum samkvæmt lögunum til að styrkja varnaðaráhrif þeirra og til samræmis við það sem almennt gildir um stjórnsýsluviðurlög á sviði fjármálamarkaðar. Saknæmisstig getur þó haft áhrif á það hversu alvarlegt brot er talið og þar með ákvörðun stjórnvaldssektar eða annarra viðurlaga, sbr. 8. gr. frumvarpsins.

Um 8. gr.

Greinin byggist á 1. mgr. 43. gr. viðmiðanareglugerðarinnar. Samkvæmt henni skal Fjármálaeftirlitið taka tillit til allra atvika sem máli skipta þegar það ákveður tegund og umfang stjórnsýsluviðurlaga samkvæmt lögunum. Talin eru upp nokkur atriði sem skal líta til eftir því sem við á hverju sinni. Meginatriðið er að viðurlög hafi tilhlýðileg varnaðaráhrif. Þau þurfa því m.a. að vinna gegn því að brotlegir aðilar hagnist á brotum.

Um 9. gr.

Oft er unnt að greiða fyrir úrlausn mála og spara bæði Fjármálaeftirlitinu og málsaðila tíma og fé með því að ljúka máli með sátt fremur en með einhliða ákvörðun eftirlitsins um beitingu stjórnsýsluviðurlaga. Af þeim sökum er í ýmsum lögum á sviði fjármálamarkaðar mælt fyrir um heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka málum með sátt við málsaðila. Fjármálaeftirlitið hefur á grundvelli þeirra sett reglur um heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka máli með sátt, nr. 326/2019.

Í sátt felst yfirleitt að málsaðili gengst við broti og upplýsir að fullu um það auk þess að greiða sekt, sem er þó lægri en ef Fjármálaeftirlitið hefði einhliða lagt á stjórnvaldssekt. Sátt getur einnig falið í sér annars konar úrræði, svo sem um viðeigandi úrbætur. Brjóti málsaðili gegn sátt getur Fjármálaeftirlitið fellt hana úr gildi og tekið mál til meðferðar á ný og þá eftir atvikum gert honum stjórnvaldssekt eða beitt öðrum ráðstöfunum.

Um 10. gr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið það hluta af réttlátri málsmeðferð skv. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að þeim sem sakaður er um refsiverða háttsemi í skilningi þess ákvæðis sé ekki skylt að tjá sig eða láta í té upplýsingar sem leitt geta til sakfellingar hans. Dómstóllinn hefur komist að þeirri niðurstöðu að ákvæðið geti við ákveðnar aðstæður verndað rétt manns til að fella ekki á sig sök í tengslum við meðferð stjórnsýslumála og ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga, einkum stjórnvaldssekta. Ekki hefur þó enn verið sett almenn regla í íslensk lög um rétt einstaklinga til þess að fella ekki á sig sök við meðferð stjórnsýslumála sem geta leitt til ákvörðunar stjórnsýsluviðurlaga. Því er lagt til að rétturinn verði tilgreindur í 10. gr. frumvarpsins. Ákvæðið byggist á lögum um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði, nr. 55/2007, sem aftur byggðust á skýrslu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum frá 12. október 2006.

Ákvæðið tekur aðeins til einstaklinga en ekki til lögaðila. Ákvæðinu er ekki ætlað að taka til réttinda annarra einstaklinga en þeirra sem eru aðilar að stjórnsýslumáli. Því hefur maður ekki rétt til að neita að svara spurningum eða afhenda gögn með vísan til þess að uppi sé rökstuddur grunur um lögbrot þriðja manns og upplýsingar eða gögn kunni að fella sök á hann.

Vernd ákvæðisins verður virk þegar rökstuddur grunur vaknar um að einstaklingur hafi gerst sekur um lögbrot. Þannig verða að vera til staðar aðstæður eða sönnunargögn sem benda til sektar hans og rannsókn að beinast að honum sérstaklega en ekki stærri hópi manna.

Ef fyrir hendi er rökstuddur grunur um að viðkomandi hafi framið lögbrot sem varðað getur stjórnsýsluviðurlögum er honum aðeins skylt að veita upplýsingar eða gögn ef unnt er að útiloka að þær geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um sekt hans. Væri honum því t.d. skylt að veita upplýsingar um nafn sitt og heimilisfang. Einstaklingur getur aftur á móti ákveðið að nýta sér ekki þagnarrétt sinn og bæði tjáð sig og afhent gögn í stjórnsýslumáli sem kann að ljúka með stjórnsýsluviðurlögum. Við þær aðstæður telst ekki brotið gegn þagnarrétti hans.

Áréttað skal að rétturinn er víðtækari en að neita að gefa munnlegar upplýsingar. Hann tekur einnig til þess að þurfa ekki að afhenda gögn eða ljá atbeina sinn að öðru leyti við rannsókn máls sem getur fellt sök á mann. Það breytir þó ekki heimildum sem lög veita til þess að afla gagna með þvingunaraðgerðum þar sem ekki er þörf á atbeina hins grunaða eins og á t.d. við um húsleit og haldlagningu gagna sem finnast við slíka leit. Þá er ákvæðinu ekki ætlað að leysa einstakling undan lögmæltri skyldu til að veita stjórnvaldi aðgang að húsnæði eða hirslum í fyrirtækjum. Það sem mestu skiptir og ákvæðið stefnir að er að einstaklingi verður ekki gert skylt að ljá atbeina sinni til rannsóknarinnar á virkan hátt þegar rökstuddur grunur leikur á að hann hafi gerst sekur um lögbrot.

Um 11. gr.

Lagt er til að heimild Fjármálaeftirlitsins til að beita stjórnvaldssektum og öðrum stjórnsýsluviðurlögum samkvæmt lögunum falli niður þegar fimm ár eru liðin frá því að háttsemi lauk til að knýja á um úrlausn mála. Almennt er miðað við þann frest í löggjöf á sviði fjármálamarkaðar, að frátöldum fáeinum ákvæðum á sviði verðbréfamarkaðar þar sem miðað er við sjö ár. Rétt er að taka mið af meginreglum refsiréttar og fjármálamarkaðsréttar um það hvenær háttsemi telst lokið. Af því leiðir m.a. að ef um samfellda brotastarfsemi eða ástandsbrot er að ræða telst broti ekki lokið fyrr en hinu ólögmæta ástandi linnir og upphaf frestsins telst þá einnig frá þeim tíma.

Af 2. málslið leiðir m.a. að þótt rannsókn beinist í upphafi að einum aðila hindrar 1. málsliður ekki að aðrir aðilar, sem síðar kemur í ljós að stóðu einnig að broti, verði beittir stjórnvaldssektum eða öðrum stjórnsýsluviðurlögum. Reglan á sér að nokkru leyti hliðstæðu í 4. mgr. 82. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

Um 12. gr.

Með greininni er áréttuð skylda Fjármálaeftirlitsins skv. 45. gr. viðmiðanareglugerðarinnar, sbr. einnig c-lið 2. mgr. 42. gr. reglugerðarinnar, til að birta ákvarðanir um stjórnvaldssektir og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn lögunum. Birta á þær á vef eftirlitsins. Tilteknar undantekningar eru gerðar á skyldunni í 2. mgr. 45. gr. reglugerðarinnar þegar birting er ekki talin samræmast reglum um meðalhóf eða er talin tefla stöðugleika fjármálamarkaðar eða áframhaldandi rannsókn í tvísýnu.

Um 13. gr.

Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er í nokkrum ákvæðum viðmiðanareglugerðarinnar veitt vald til að samþykkja undirgerðir, þ.e. framseldar gerðir eða framkvæmdargerðir, til að útfæra nánar viss atriði reglugerðarinnar. Lagt er til að ráðherra verði heimilað að innleiða þær gerðir sem ekki byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni með reglugerð en að Seðlabanka Íslands verði heimilað að innleiða þær gerðir sem byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni með reglum. Tíðkast hefur að Fjármálaeftirlitið, sem sameinaðist Seðlabanka Íslands síðustu áramót, innleiði tæknistaðla frá Evrópsku eftirlitsstofnununum á fjármálamarkaði þar sem eftirlitið á áheyrnaraðild að stofnununum og tekur þátt í starfi vinnuhópa á þeirra vegum sem fást við mótun tæknistaðla.

Framkvæmdastjórninni er í viðmiðanareglugerðinni falið eða heimilað að samþykkja undirgerðir, sem ekki byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni, um nánari afmörkun skilgreininga, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, skrá yfir opinber yfirvöld, sbr. 3. mgr. 3. gr., upplýsingagjöf um umhverfi, félagslega þætti og stjórnarhætti, sbr. 2. mgr. a 13. gr. og 2. mgr. b 27. gr., viðmiðanir ESB vegna loftslagstengdra umbreytinga og viðmiðana ESB sem eru lagaðar að Parísarsamningnum, sbr. 2. mgr. 19. gr. a og 1. mgr. 19. gr. c, skrá yfir mjög mikilvægar viðmiðanir, sbr. 1. mgr. 20. gr., útfærslu viðmiða fyrir mat á því hvort viðmiðanir teljist mjög mikilvægar eða mikilvægar, sbr. 6. mgr. 20. gr. og 2. mgr. 24. gr., samþykkt viðmiðana sem eru gerðar í þriðju ríkjum, sbr. 7. mgr. 33. gr., og umbreytingarákvæði, sbr. 6. mgr. 51. gr. og 3. mgr. 54. gr. Framkvæmdastjórnin hefur á þessum grundvelli samþykkt framseldar og framkvæmdarreglugerðir (ESB) 2016/1368, 2017/1147, 2017/2446, 2018/64, 2018/65, 2018/66, 2018/67, 2018/1557 og 2019/482. Ráðgert er að innleiða þær, svo og síðar samþykktar undirgerðir sem ekki byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni og verða teknar upp í EES-samninginn, með reglugerð ráðherra.

Framkvæmdastjórninni er í viðmiðanareglugerðinni heimilað að samþykkja undirgerðir, sem byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni, um eftirlitsstarfsemi stjórnenda viðmiðana, sbr. 5. mgr. 5. gr., inntaksgögn, sbr. 5. mgr. 11. gr., upplýsingagjöf stjórnenda, sbr. 3. mgr. 13. gr., hátternisreglur sem stjórnendur skulu semja fyrir aðila sem leggja fram inntaksgögn, sbr. 6. mgr. 15. gr., stjórnarhætti, kerfi, eftirlit og stefnur aðila sem leggja fram inntaksgögn og eru undir eftirliti, sbr. 5. mgr. 16. gr., yfirlýsingar stjórnenda um fylgni við ákvæði reglugerðarinnar, sbr. 8. mgr. 25. gr. og 5. mgr. 26. gr., kröfur lögbærra yfirvalda um að stjórnendur mikilvægra viðmiðana fari að tilgreindum ákvæðum reglugerðarinnar, sbr. 9. mgr. 25. gr., yfirlýsingar stjórnenda um viðmiðanir, sbr. 3. mgr. 27. gr., samstarfsfyrirkomulag Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar og lögbærra yfirvalda þriðju ríkja, sbr. 5. mgr. 30. gr., umsóknir stjórnenda í þriðju ríkjum um fyrirframviðurkenningar, sbr. 9. mgr. 32. gr., umsóknir um leyfi eða skráningar sem stjórnendur, sbr. 8. mgr. 34. gr., og upplýsingagjöf lögbærra yfirvalda til Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar, sbr. 3. mgr. 47. gr. Framkvæmdastjórnin hefur á þessum grundvelli samþykkt framseldar og framkvæmdarreglugerðir (ESB) 2018/1105, 2018/1106, 2018/1637, 2018/1638, 2018/1639, 2018/1640, 2018/1641, 2018/1642, 2018/1643, 2018/1644, 2018/1645 og 2018/1646. Ráðgert er að innleiða þær, svo og síðar samþykktar undirgerðir sem byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni og verða teknar upp í EES-samninginn, með reglum Seðlabanka Íslands.

Í 2. og 3. mgr. 30. gr. viðmiðanareglugerðarinnar er framkvæmdastjórninni heimilað að samþykkja ákvarðanir um jafngildi vegna viðmiðana sem stjórnendur í þriðju ríkjum gera. Þær þarf ekki að innleiða sérstaklega í landsrétt og því er ekki fjallað um þær í 13. gr. frumvarpsins.

Um 14. gr.

Lagt er til að lögin taki gildi 1. janúar 2021. Þar sem lengi hefur legið fyrir opinberlega að til stæði að innleiða reglugerðina er ekki talin þörf á löngum gildistökufresti.

Um 15. gr.

Um 1. tölul. Ákvæði 57. gr. viðmiðanareglugerðarinnar bætti við 1. mgr. 5. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2008/48/EB frá 23. apríl 2008 um lánasamninga fyrir neytendur ákvæði um að lánveitandi, eða eftir atvikum lánamiðlari, skyldi veita neytenda upplýsingar um viðmiðun sem lánssamningur vísaði til. Lagt er til að ákvæðið verði tekið upp í 7. gr. laga um neytendalán, nr. 33/2013, sem er innleiðing á 5. gr. tilskipunar 2008/48/EB.

Um 2. tölul. Ákvæði 58. gr. viðmiðanareglugerðarinnar bætti við 1. mgr. 13. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2014/17/ESB frá 4. febrúar 2014 um lánssamninga fyrir neytendur í tengslum við íbúðarhúsnæði ákvæði um að bjóði lánveitandi eða samningsbundinn lánamiðlari upp á samninga sem vísa í viðmiðun skuli veita neytenda upplýsingar um heiti viðmiðananna og stjórnenda þeirra og mögulega þýðingu þeirra fyrir neytandann. Lagt er til að ákvæðið verði tekið upp í 12. gr. laga um fasteignalán til neytenda, nr. 118/2016, sem er innleiðing á 13. gr. tilskipunar 2014/17/ESB.

Fylgiskjal.

Samanburður á ákvæðum frumvarpsins og gildandi laga.