Almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 257

334. Frumvarp til laga um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 67/1971, lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, og barnalögum, nr. 20/1992.

Flm.: Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Anna Ólafsdóttir Björnsson,

Ágústa Gísladóttir, Kristín Ástgeirsdóttir, Kristín Einarsdóttir.

1. gr.

1. mgr. 73. gr. laga um almannatryggingar, nr. 67/1971, orðast svo:

Foreldri getur fengið greitt meðlag samkvæmt úrskurði eða staðfestum samningi hjá Tryggingastofnun ríkisins, þó innan þeirra marka sem 15. gr. setur um aldur barna.

2. gr.

3. mgr. 3. gr. laga um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, orðast svo:

Einnig er Innheimtustofnun heimilt, sé þess óskað, að taka að sér innheimtu gegn greiðslu á kröfum, öðrum en meðlagi með barni, sem framfærslumaður barns kann að eiga á barnsföður eða barnsmóður, svo sem framfærslueyri hjóna vegna skilnaðar samkvæmt yfirvaldsúrskurði, skilnaðarbréfi, skilnaðarsamningi eða lögum.

3. gr.

1. mgr. 25. gr. barnalaga, nr. 20/1992, orðast svo:

Tryggingastofnun ríkisins er skylt að greiða foreldri barns sem á framfærslurétt hér á landi og öðrum þeim aðilum, er greinir í 27. gr., framfærslueyri (meðlag) með barni samkvæmt lögmætum úrskurði eða staðfestum samningi.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Að undanförnu hafa talsverðar umræður átt sér stað um meinta misnotkun á því kerfi sem byggt hefur verið upp hér á landi til stuðnings einstæðum foreldrum. Síðastliðið sumar skipaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra sérstaka nefnd til að kanna þetta mál og af skýrslu hennar má ráða, þó að það sé hvergi sagt berum orðum, að hún telji að nokkur brögð séu að misnotkun. Eitt af því sem nefndin nefnir til sögunnar í þessu sambandi er fjölgun bótaþega mæðra- og feðralauna um 3,5% milli áranna 1989 og 1990 og um 2,8% milli áranna 1990–1991.

Enginn dómur skal á það lagður hér hvort stuðningskerfi við einstæða foreldra er misnotað en þó kæmi það ekkert á óvart miðað við þann fátæklega stuðning sem barnafjölskyldur almennt njóta, t.d. í formi barnabóta og dagvistunar. Því miður hefur umræðan þó ekki snúist um þetta heldur hefur hún tilhneigingu til að beinast gegn einstæðum foreldrum (les: mæðrum) og margir sjá ofsjónum yfir þeim stuðningi sem þeir njóta af opinberu fé. Þess verður ekki eins vart að þeir hinir sömu beini spjótum sínum að meðlagsgreiðendum sem flestir hverjir, þó að vissulega séu frá því heiðarlegar undantekningar, greiða aðeins lágmarksmeðlag með börnum sínum sem í dag er 7.551 kr. á mánuði.

Þessi umræða er enn dapurlegri fyrir þá sök að allar kannanir sýna að fjölskyldur einstæðra mæðra, en konur eru yfir 90% þeirra sem teljast til einstæðra foreldra, eru almennt mun verr settar bæði fjárhagslega og félagslega en þær fjölskyldur þar sem tvær fyrirvinnur eru á heimili. Markmiðið með opinberu stuðningskerfi við þessar fjölskyldur hefur því alla tíð verið að veita þeim þá „félagslegu og efnahagslegu vernd án tillits til hjúskaparstéttar og fjölskyldutengsla“ sem félagsmálasáttmáli Evrópu kveður á um að mæður og börn skuli njóta samkvæmt því sem ofangreind nefnd á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra segir. Það er því eins og hver önnur öfugmæli, og ekki samboðið nefndum, að láta frá sér fara eftirfarandi orð í niðurstöðum skýrslu sinnar: „Það stuðningskerfi, sem hér er nú rekið til stuðnings einstæðum foreldrum og börnum þeirra, er í ósamræmi við þessi markmið [félagsmálasáttmála Evrópu] því það getur mismunað mæðrum og börnum eftir hjúskaparstétt.“

Eins og málum er háttað í dag er alveg undir hælinn lagt hvort tekjuhár meðlagsgreiðandi leggur nokkuð meira af mörkum til framfærslu barna sinna en sá sem litlar tekjur hefur. Þetta varð m.a. einstæðri móður tilefni til að spyrja í blaðagrein í Morgunblaðinu 28. maí sl.: „Getur verið að stefnan sé sú á Íslandi að draga börn einstæðra foreldra í einhvern fátæklingadilk? Mega börn ekki njóta þess ef þau eiga vel stæða foreldra hvort sem er innan hjónabands eða utan? Það ríkir nefnilega heilmikill stéttamunur á Íslandi hvort sem okkur líkar betur eða verr.“

Ástæðan fyrir þessu er þó ekki sú að ekki séu lagaheimildir til að semja eða úrskurða um að meðlag taki mið af efnum og aðstæðum. Í 2. mgr. 10. gr. barnalaga segir: „Framfærslueyri skal ákveða með hliðsjón af þörfum barnsins og fjárhagsaðstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þar á meðal aflahæfi þeirra.“ Og í 2. mgr. 11. gr. segir: „Í meðlagsúrskurði má aldrei ákveða lægri meðlagsgreiðslu en barnalífeyri nemur, eins og hann er ákveðinn á hverjum tíma samkvæmt lögum um almannatryggingar . . . “ Þarna er með öðrum orðum tryggt ákveðið lágmarksmeðlag en engar takmarkanir settar á aukið meðlag.

Á framkvæmdinni er þó sá hængur að ábyrgð hins opinbera á meðlagsgreiðslum takmarkast við lágmarksmeðlag. Ef meðlagsúrskurður eða staðfestur samningur foreldra kveður á um hærra meðlag en lágmarksmeðlag verður það foreldrið, sem fer með forsjána, að innheimta það sem umfram er hjá meðlagsgreiðandanum en fær þá upphæð ekki greidda í gegnum Tryggingastofnun ríkisins eins og lágmarksmeðlagið. Samkvæmt lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga er henni að vísu heimilt að taka að sér innheimtu aukins meðlags fyrir forsjáraðilann en þá gegn greiðslu. Svo virðist hins vegar sem stofnunin hafi ekki boðið upp á notkun þessa heimildarákvæðis frá því hún tók til starfa.

Þetta fyrirkomulag á greiðslu aukins meðlags er bundið í 25. gr. barnalaga, 73. gr. laga um almannatryggingar og 3. gr. laga um Innheimtustofnun sveitarfélaga. Öllum þessum lagagreinum þarf því að breyta til að auðvelda innheimtu aukins meðlags. Er þetta ekki síst mikilvægt nú þar sem við aðskilnað dómsvalds og framkvæmdarvalds í héraði 1. júlí sl. varð sú breyting að sýslumenn taka nú til úrskurðar kröfu um viðbótarmeðlag en áður þurfti að vísa slíkum málum til úrskurðar í dómsmálaráðuneytinu.

Þetta einfaldar meðferð úrskurðarmála og er vissulega til bóta að mati flutningsmanna þessarar tillögu en við teljum þó ekki nóg að gert. Ef lagaheimildir um aukið meðlag eiga að koma að fullum notum þarf jafnframt að einfalda innheimtuna og koma henni þannig fyrir að forræðisaðilinn þurfi ekki að standa í stöðugu skæklatogi við meðlagsgreiðandann.

Til að tryggja þetta leggja flutningsmenn fram frumvarp þetta til breytinga á þrennum lögum og eru þau öll samtengd hvað varðar greiðslu meðlags til foreldris. Markmið frumvarpsins er að afnema lagalegar hindranir gegn því að opinberir aðilar hafi milligöngu um greiðslu aukins meðlags.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lögð til breyting á 1. mgr. 73. gr. laga um almannatryggingar þannig að greiðsla Tryggingastofnunar ríkisins á meðlagi til foreldris verði ekki bundin við lágmarksfjárhæð meðlags.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að felld verði niður heimild Innheimtustofnunar sveitarfélaga til að taka gjald fyrir innheimtu þess hluta meðlags sem er hærri en lögmæltur barnalífeyrir. Um innheimtu stofnunarinnar á kröfum vegna meðlags með börnum fer þá að öllu leyti eftir 1. mgr. 3. gr. laganna.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að fellt verði brott ákvæði í 1. mgr. 25. gr. barnalaga sem takmarkar skyldu Tryggingastofnunar ríkisins til greiðslu framfærslueyris við 18 ára aldur og upphæð sem í dag samsvarar barnalífeyri, 7.551 kr. á mánuði. Um aldurstakmarkið er það að segja að ekki er ástæða til að hafa það þarna inni þar sem skýrt er kveðið á um það í 13. gr. barnalaga að framfærsluskyldu ljúki við 18 ára aldur.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Fjármálaráðuneytið, efnahagsskrifstofa:

Minnisblað um tekjudreifingu barnafjölskyldna.

1)

(12. desember 1991.)

Í meðfylgjandi töflu kemur fram áætluð tekjudreifing barnafjölskyldna 1991, meðalfjöldi barna eftir tekjubilum og meðalbætur með hverju barni miðað við verðlag í júlí 1991. Vakin er athygli á ólíkri tekjudreifingu einstæðra foreldra annars vegar og hjóna hins vegar. Fram kemur að tveir þriðju hlutar einstæðra foreldra eru með skattskyldar tekjur undir 100 þús. kr. á mánuði og um 90% með minna en 150 þús. kr. í mánaðartekjur. Dreifing tekna hjá hjónum er hins vegar mun jafnari, þó svo að tæplega helmingur þeirra sé með tekjur á bilinu 150–200 þús. kr. í mánaðartekjur. Þessi ólíka dreifing endurspeglast síðan í skiptingu á barnabótaaukanum, en um 90% einstæðra foreldra fá greiddan barnabótaauka auk almennu bótanna en aðeins um 40% hjóna.

Til upplýsinga má nefna að meðaltekjur einstæðra foreldra eru áætlaðar 90 þús. kr. á mánuði á þessu ári samanborið við 230 þús. kr. meðaltekjur hjá hjónum með börn.

Hlutfall

Meðalbætur af heild

Samsafnað

Meðalfjöldi á barn

2)

Fjöldi

(%)

(%) barna

(þús. kr.)

I. Einstæðir foreldrar:

Undir 50. þús. kr.

1.352 18 ,5 18 ,5 1 ,40 160

51–100 þús. kr.

3.451 47 ,1 65 ,6 1 ,39 144

101–150 þús. kr.

1.766 24 ,1 89 ,7 1 ,35 106

151–200 þús. kr.

526 7 ,2 96 ,9 1 ,31 89

201–250 þús. kr.

130 1 ,8 98 ,7 1 ,25 92

251–300 þús. kr.

58 0 ,8 99 ,6 1 ,31 86

300–350 þús. kr.

12 0 ,2 99 ,8 1 ,17 85

350–400 þús. kr.

12 0 ,1 100 ,0 1 ,25 85

Yfir 400 þús. kr.

10 0 ,1 100 ,0 1 ,50 85

Samtals

7.317 100 ,0 – 1 ,37 136

II. Hjón:

Undir 50 þús. kr.

351 1 ,2 1 ,2 1 ,58 120

51–100 þús. kr.

1.167 4 ,0 5 ,2 1 ,67 109

101–150 þús. kr.

4.409 15 ,0 20 ,2 1 ,85 81

151–200 þús. kr.

6.496 22 ,2 42 ,4 1 ,91 53

201–250 þús. kr.

6.500 22 ,2 64 ,6 1 ,87 47

251–300 þús. kr.

4.466 15 ,2 79 ,8 1 ,87 45

300–350 þús. kr.

2.613 8 ,9 88 ,7 1 ,88 45

350–400 þús. kr.

1.430 4 ,9 93 ,6 1 ,84 45

Yfir 400 þús. kr.

1.879 6 ,4 100 ,0 1 ,86 45

Samtals

29.311 100 ,0 – 1 ,87 59

1) Að baki liggja upplýsingar frá Þjóðhagsstofnun um skattskyldar tekjur barnafjölskyldna á árinu 1990 samkvæmt skattframtölum til núgildandi verðlags.

2) Ársgreiðslur samkvæmt núgildandi lögum.

Fylgiskjal II.

Fjöldi heimila og fjölskyldugerðir árið 1990.

Fjöldi heimila

%

Hjón án barna

21.373 15 ,9

Hjón með börnum 1)

23.924 17 ,8

Eitt barn

8.771

Tvö börn

9.599

Þrjú börn

4.605

Fleiri en þrjú

949

Í sambúð án barna

2.024 1 ,5

Í sambúð með börnum 1)

6.647 5 ,0

Eitt barn

3.372

Tvö börn

2.349

Þrjú börn

762

Fleiri en þrjú

164

Einstæðar mæður 1)

7.284 5 ,4

Með eitt barn

5.062

Með tvö börn

1.685

Með þrjú börn

444

Með fleiri en þrjú

93

Einstæðir feður 1)

553 0 ,4

Með eitt barn

454

Með tvö börn

81

Með þrjú börn

17

Með fleiri en þrjú

1

Einhleypar konur án barna 2)

33.125 24 ,7

Einhleypir karlar án barna 2)

39.390 29 ,3

Fjöldi heimila alls

134.320 100 ,0

Heimild: Yearbook of Nordic Statistics 1992, bls. 178.

1) Með börn undir 16 ára aldri.

2) Í þessum flokki eru einnig foreldrar með uppkomin börn.