Opinber fjármál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 143

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, nr.

123/2015 (mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa).

Flm.: Andrés Ingi Jónsson, Albertína Friðbjörg Elíasdóttir, Hanna Katrín Friðriksson, Helga Vala Helgadóttir, Helgi Hrafn Gunnarsson, Jón Steindór Valdimarsson, Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir.

1. gr.

1. málsl. 1. mgr. 66. gr. laganna orðast svo: Hver ráðherra skal leggja mat á áhrif stjórnarfrumvarpa, þ.m.t. fjárhagsleg áhrif, loftslagsáhrif og áhrif á stöðu kynjanna, áður en þau eru lögð fyrir ríkisstjórn og Alþingi samkvæmt reglum um starfshætti ríkisstjórnar.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarpið var áður lagt fram á 150. löggjafarþingi (669. mál).

Með frumvarpi þessu er lagt til að við mat ráðherra á áhrifum stjórnarfrumvarpa verði sérstaklega litið til tveggja meginþátta til viðbótar við mat á fjárhagslegum áhrifum frumvarpa, þ.e. til mats á loftslagsáhrifum auk þess sem jafnréttismat það sem framkvæmt hefur verið á hluta frumvarpa verði gert að almennri reglu.

Vönduð lagasetning gerir þá kröfu til stjórnvalda og löggjafans að litið sé til sem flestra ólíkra hagsmuna við greiningu á áhrifum þeirra breytinga sem felast í fyrirhugaðri löggjöf. Þannig hefur mótast ákveðið verklag á undanförnum árum innan Stjórnarráðsins, þar sem farið er í gegnum gátlista við frágang lagafrumvarpa. Byggjast þau viðmið einkum á samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og stjórnartillagna frá 10. mars 2017 og handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa frá 2007.

Meðal þeirra atriða sem litið er til við greiningu á áhrifum lagasetningar eru áætluð fjárhagsáhrif fyrir ríkið, áhrif á fjárhag sveitarfélaga, samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar og áhrif á hagsmunaaðila og almenning.

Jafnréttismat.

Frá árinu 2009 hefur í auknum mæli verið lagt mat á möguleg áhrif lagasetningar á jafnrétti kynjanna. Er talið að greining á kynjaáhrifum stuðli að upplýstari ákvarðanatöku sem geti leitt til betri nýtingar á opinberu fé og bættrar efnahagsstjórnar. Þáverandi ríkisstjórn samþykkti á fundi sínum 19. júní 2015 innleiðingaráætlun kynjaðrar hagstjórnar og fjárlagagerðar. Þar voru sett markmið um að ráðuneyti framkvæmi jafnréttismat á frumvörpum sem talin eru hafa miðlungs eða mikil áhrif á stöðu kynjanna, þannig að fjöldi frumvarpa sem væri metinn mundi aukast eins og hér segir:

Í svari fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Andrési Inga Jónssyni um jafnréttismat (148. lþ., 353. mál) kemur fram að árin 2015–2017 hafi þessi markmið ekki náðst og að staða jafnréttismats hafi verið mjög ólík milli ráðuneyta. Segir jafnframt að í raun hafi verkefnisstjórn kynjaðrar fjárlagagerðar frá upphafi skort umboð til þess að fylgja fyrrgreindri innleiðingaráætlun eftir. Þá vekur eftirtekt í svarinu að um helmingur ráðuneyta taldi jafnréttismat ekki hafa átt við um nein frumvörp á málefnasviði sínu það árið, sem vekur spurningar um það hvort ef til vill skorti samræmt og formlegt verklag við ákvörðun um jafnréttismat. Hvað sem öðru líður er talsvert í það að unnt verði að uppfylla markmið um jafnréttismat á öllum lagafrumvörpum sem hafi miðlungs eða mikil áhrif á stöðu kynjanna. Að mati flutningsmanna er brýnt að festa framkvæmd þessa mikilvæga mats í sessi með því að veita því skýrari stoð í lögum.

Mat á loftslagsáhrifum.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur segir: „Ríkisstjórnin stefnir að því að allar stærri áætlanir ríkisins verði metnar út frá loftslagsmarkmiðum.“ Er það ein af þeim aðgerðum sem hrint verður í framkvæmd til að standa við markmið Parísarsamkomulagsins frá 2015 um að takmarka hækkun meðalhitastigs andrúmslofts jarðar við 1,5°C.

Í aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum frá því í júní 2020 segir: „Tekin verður upp sú nýbreytni að lagafrumvörp verða sérstaklega rýnd út frá loftslagsáhrifum þeirra. Til að byrja með verður þetta gert við valin frumvörp í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu en síðar er stefnt að því að þetta eigi við um öll frumvörp sem lögð verða fyrir Alþingi.“

Í frumvarpi þessu er lagt til að stigið verði slíkt skref með formlegum og bindandi hætti gagnvart öllum lagafrumvörpum, en yfirlýsing ríkisstjórnarinnar nær eingöngu yfir stærri áætlanir ríkisins. Þá tekur aðgerðaáætlun stjórnvalda einungis til hluta stjórnarfrumvarpa fyrst um sinn og framkvæmd um mat á loftslagsáhrifum verður einungis í formi leiðbeinandi viðmiða. Hér er gengið lengra en gert er ráð fyrir í áformum ríkisstjórnarinnar þar sem lagt er til að mat á loftslagsaðgerðum verði lögfest. Með frumvarpinu væri sýnt að málefni loftslagsbreytinga nytu forgangs við opinbera stefnumörkun sem einn af þeim meginþáttum sem öll frumvörp eru metin eftir. Þannig væri með gagnsæjum hætti unnt að meta hvaða loftslagsáhrif hljótast af samþykkt frumvarpa og hvernig þau áhrif ríma við stefnumörkun og skuldbindingar hins opinbera í loftslagsmálum. Jafnframt væri hægt að meta hvaða aðgerðir skila mestum árangri í baráttunni gegn hamfarahlýnun svo að hægt verði að ráðast í metnaðarfullar aðgerðir í loftslagsmálum. Samhliða því þyrfti að horfast í augu við það að verkefni sem stangast á við stefnumið um samdrátt í losun ættu síður að ná fram að ganga í ljósi þessara markmiða og alvarleika þeirra.

Frumvarp þetta byggist að hluta á ákalli til forsvarsmanna ríkisstjórnarinnar um að hlusta á ungt fólk sem berst fyrir framtíð sinni sem lagt var fram á fundi ríkisstjórnarinnar með skipuleggjendum og þátttakendum loftslagsverkfallsins 27. september 2019. Því ákalli fylgdu drög að þingsályktunartillögu um yfirlýsingu um neyðarástand í loftslagsmálum, þar sem einn liðurinn var svohljóðandi: „Meta skal kolefnisspor vegna allra aðgerða þingsins (frumvörp, þingsályktunartillögur o.fl.) til þess að auka gagnsæi og geta metið hvaða aðgerðir virka best.“

Frumvarp þetta nær einvörðungu til lagafrumvarpa sem lögð eru fram af ráðherrum ríkisstjórnar. Hins vegar hlýtur að koma til skoðunar við meðferð þingsins hvort hægt sé að láta sambærilegt verklag ná til annarra mála sem koma til þinglegrar meðferðar, svo sem frumvarpa og tillagna sem flutt eru að frumkvæði þingnefnda og þingmanna.

Lögfesting mikilvægs áhrifamats.

Í gildandi lögum um opinber fjármál er tekið fram að ráðherra skuli leggja mat á áhrif lagafrumvarpa. Hverjum ráðherra er í sjálfsvald sett hvaða þætti hann telur þurfa að skoða sérstaklega, eins og eðlilegt er miðað við það hversu ólík áhrif lagafrumvörp geta haft á ólíka þætti samfélagsins. Hins vegar er í 66. gr. laganna tekið fram að matið skuli taka til fjárhagslegra áhrifa af lagabreytingunni. Þetta er gert til áréttingar því hversu mikilvægt er að ráðstafa opinberu fé með ábyrgum hætti, en lyftir jafnframt fjárhagslegum áhrifum yfir önnur áhrif sem mögulega þarf að meta.

Með þessu frumvarpi er lagt til að tveimur grunnþáttum verði bætt við þessa upptalningu, sem verði áhrifaþættir sem alltaf þurfi að taka afstöðu til við mat á áhrifum lagasetningar. Þannig verði auk fjárhagslegra áhrifa litið til áhrifa á jafnrétti kynjanna og til loftslagsáhrifa lagasetningar. Með því mundi löggjafinn undirstrika mikilvægi þess að berjast fyrir jafnrétti í samfélaginu og fyrir því að ná tökum á loftslagsvandanum. Með því að lögfesta skyldu til að meta áhrif á þessa þætti mundi löggjafinn sýna að full alvara sé á bak við áhrifamatið og sú vinna fengi í framhaldinu aukið vægi við smíð frumvarpa innan Stjórnarráðsins.