Þjóðminjasafn Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 648

Frumvarp til laga um Þjóðminjasafn Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

I. KAFLI

Stjórnsýsla.

1. gr.

Höfuðsafn.

Þjóðminjasafn Íslands er eign íslenska ríkisins og fer mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn þess. Safnið er höfuðsafn á sviði menningarminja.

Kostnaður af rekstri Þjóðminjasafnsins greiðist úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið er í fjárlögum.

2. gr.

Þjóðminjavörður.

Ráðherra skipar forstöðumann Þjóðminjasafns Íslands, þjóðminjavörð, til fimm ára í senn.

Skipaður skal maður með háskólamenntun og staðgóða þekkingu á starfssviði safnsins.

Þjóðminjavörður stjórnar starfsemi og rekstri safnsins. Hann ræður starfsmenn þess og er í fyrirsvari fyrir safnið.

II. KAFLI

Hlutverk og starfsemi.

3. gr.

Hlutverk.

Hlutverk Þjóðminjasafns Íslands er að stuðla sem best að varðveislu íslenskra menningarminja og miðla sögu þjóðarinnar.

Hlutverk sitt rækir safnið einkum með því að:

a. safna, skrá og varðveita menningar- og þjóðminjar,

b. taka við og varðveita fornmuni, sýni og önnur rannsóknargögn úr fornleifarannsóknum,

c. rannsaka og annast kynningu á menningarminjum með sýningum, útgáfu á fræðilegum ritum og annarri fræðslustarfsemi til að veita sem víðtækasta sýn á íslenska sögu og setja hana í alþjóðlegt samhengi,

d. miðla þekkingu um íslenska menningu til skóla, fjölmiðla og almennings,

e. annast minjavörslu í nánu samstarfi við Minjastofnun Íslands og eiga í samstarfi við önnur höfuðsöfn,

f. móta stefnu um söfnun, skráningu, rannsóknir og miðlun menningar- og þjóðminja,

g. stuðla að samvinnu menningarminjasafna,

h. veita öðrum menningarminjasöfnum ráðgjöf,

i. halda skrá yfir lausamuni í einkaeigu er teljast til þjóðarverðmæta,

j. annast önnur verkefni samkvæmt ákvörðun ráðherra.

4. gr.

Gjaldtökuheimild.

Þjóðminjasafni Íslands er heimilt að taka aðgangseyri. Þá er safninu heimilt að taka gjald fyrir þjónustu sína, svo sem lán á munum, ljósmyndun muna, afrit af ljósmyndum, sérunnar munaskrár og úttak tölvugagna, sérfræðilega heimildaþjónustu, fjölföldun og hvers konar aðra þjónustu til að standa straum af kostnaði. Safnið setur gjaldskrá um framangreinda gjaldtöku.

5. gr.

Varðveisla og lán safngripa.

Þjóðminjasafni Íslands er heimilt að fela viðurkenndu safni varðveislu gripa sem því eru afhentir.

Safninu er heimilt að fela öðrum stofnunum á sviði minjavörslu eftirlit með minjum sem eru hluti af safnkosti þess.

Safninu er einnig heimilt að lána viðurkenndum söfnum eða öðrum stofnunum safngripi tímabundið á sýningar eða til rannsókna.

Öll lán á safngripum þurfa að uppfylla skilyrði Þjóðminjasafns Íslands um útlán safngripa.

III. KAFLI

Kirkjugripir.

6. gr.

Friðun kirkjugripa.

Þjóðminjasafn Íslands ákveður, að höfðu samráði við biskup Íslands eða forstöðumenn trúfélaga, friðun kirkjugripa sem varðveittir eru í kirkjum landsins og taldir eru friðunarverðir vegna sögulegs eða listræns gildis.

Safnið skal halda skrá yfir friðaða kirkjugripi og láta biskupsstofu, forstöðumanni viðeigandi trúfélags og hlutaðeigandi kirkju í té upplýsingar úr skránni.

7. gr.

Friðaðir kirkjugripir.

Friðaðir kirkjugripir skv. 6. gr. eru friðhelgir. Óheimilt er að raska þeim eða spilla. Ekki má heldur flytja þá frá kirkju nema með leyfi Þjóðminjasafns Íslands.

Forráðamönnum kirkna ber að vernda skráða kirkjugripi og skal Þjóðminjasafn Íslands vera þeim innan handar með nauðsynlegar öryggisráðstafanir.

8. gr.

Aflagðir kirkjugripir.

Þjóðminjasafn Íslands varðveitir aflagða kirkjugripi og þá gripi sem safnið og forráðamenn kirkna eru sammála um að eigi sé ástæða til að hafa í kirkju lengur.

Þjóðminjasafni Íslands er heimilt að fela viðurkenndu safni varðveislu aflagðra kirkjugripa.

9. gr.

Kirkjugripir í einkaeign.

Þjóðminjasafn Íslands skal eiga forkaupsrétt að kirkjugripum í einkaeign ef seldir verða.

IV. KAFLI

Önnur ákvæði.

10. gr.

Setning reglugerða.

Ráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna í heild eða einstakra kafla þeirra.

11. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2012. Um leið falla úr gildi II. og V. kafli þjóðminjalaga nr. 107/2001.

Ákvæði til bráðabirgða.

Fram til 1. janúar 2012 er ráðherra heimilt að undirbúa gildistöku laganna.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Árið 2001 voru gerðar gagngerar breytingar á lögum um menningarminjar, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi til laga um menningarminjar sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi. Með þeim breytingum var stjórnsýsluþáttur fornleifaverndar skilinn frá Þjóðminjasafni Íslands og sett sérstök lög um ýmsa aðra þætti sem áður höfðu verið sameinaðir í þjóðminjalögum, nr. 88/1989, með áorðnum breytingum. Þau lög sem samþykkt voru á þessu sviði árið 2001 voru: Lög um húsafriðun, nr. 104/2001, lög um flutning menningarverðmæta úr landi og um skil menningarverðmæta til annarra landa, nr. 105/2001, safnalög, nr. 106/2001, og þjóðminjalög, nr. 107/2001.

Þjóðminjalög, nr. 107/2001, eru ekki sérlög um Þjóðminjasafn Íslands og fjalla um ýmsa fleiri þætti minjavörslunnar auk safnsins. Reynslan af framkvæmd laganna hefur leitt í ljós að stjórnsýsla, ábyrgð og verkaskipting þarf að vera skýrari og einnig hefur komið í ljós misræmi í notkun hugtaka jafnframt því sem mörk milli minjaflokka hafa ekki verið skilgreind nægilega, t.d. milli fornleifa og mannvirkja.

Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpi til laga um menningarminjar ákvað menntamálaráðherra að endurskoða skyldi fyrrgreind lög í heild og skipaði árið 2005 starfshóp um málið. Við nánari skoðun á tillögum starfshópsins var ákveðið að leggja fram sérstakt frumvarp um Þjóðminjasafn Íslands í stað þess að fella ákvæði um safnið inn í frumvarp til laga um menningarminjar. Er þetta gert til að hafa stöðu safnsins skýrari í lögum en ella yrði, m.a. með tilvísun til þess að í frumvarpi til nýrra safnalaga segir að nánar skuli kveðið á um starfsemi höfuðsafna í sérlögum.

Meðal nýmæla í frumvarpinu eru ákvæði um að Þjóðminjasafn Íslands skuli taka við og varðveita muni, sýni og önnur rannsóknargögn úr fornleifarannsóknum. Sú skylda hefur hvílt á þeim sem stunda fornleifarannsóknir samkvæmt ákvæðum gildandi laga að annast forvörslu slíkra gripa áður en þeim er skilað. Þessi ákvæði hafa orðið til þess að skil á slíkum gripum hafa dregist úr hömlu, og er hinu nýja ákvæði m.a. ætlað að tryggja að forngripum sem finnast við slíkar rannsóknir verði skilað tímanlega til safnsins.

Þá er einnig staðfest heimild til handa Þjóðminjasafni Íslands til að taka aðgangseyri svo og gjald fyrir ýmiss konar þjónustu sem óskað er eftir að það veiti. Einnig er safninu veitt heimild til að fela viðurkenndu safni varðveislu gripa til langframa, svo og að lána safngripi tímabundið vegna sýninga eða rannsókna.

Loks er í frumvarpinu gerð tillaga um að ábyrgð á gripum í kirkjum landsins færist til Þjóðminjasafns Íslands, en ábyrgðin hefur verið hjá Fornleifavernd ríkisins samkvæmt gildandi þjóðminjalögum. Kirkjugripir eru lausamunir og því talið eðlilegt að höfuðsafn þjóðarinnar á sviði menningarminja annist umsjá þeirra. Minjastofnun Íslands mun hins vegar fara með eftirlit og umsjón minningarmarka í kirkjugörðum samkvæmt frumvarpi til laga um menningarminjar, enda eru slík mörk jarðföst og teljast til fornleifa.

Við vinnslu frumvarpsins var það lagt fram til opinberrar kynningar á vegum ráðuneytisins auk þess að hafa verið kynnt Þjóðminjasafni Íslands á vinnslustigi. Endanleg útgáfa þess endurspeglar m.a. ábendingar sem fram komu í þessu kynningarferli.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er kveðið á um að Þjóðminjasafn Íslands sé eign íslenska ríkisins undir yfirstjórn mennta- og menningarmálaráðherra og að það sé höfuðsafn á sviði menningarminja. Er þetta í samræmi við ákvæði í frumvarpi til safnalaga en þar segir að höfuðsöfn séu í eigu ríkisins og séu miðstöðvar safnastarfsemi hvert á sínu sviði. Í því segir jafnframt að nánar sé kveðið á um starfsemi höfuðsafna í sérlögum og uppfyllir frumvarpið það skilyrði hvað varðar Þjóðminjasafn Íslands.

Þá segir í 2. mgr. að kostnaður við rekstur safnsins greiðist úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið er í fjárlögum.

Um 2. gr.

Í greininni segir að mennta- og menningarmálaráðherra skipi forstöðumann Þjóðminjasafns Íslands sem hafi starfsheitið þjóðminjavörður og verði hann skipaður til fimm ára í senn. Er slík skipun í samræmi við ákvæði 23. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Lagt er til að forstöðumaður safnsins hafi háskólamenntun og staðgóða þekkingu á starfssviði þess. Um sambærileg starfsgengisskilyrði forstöðumanns er að ræða og gilda um forstöðumann í lögum um Náttúruminjasafn Íslands.

Þjóðminjavörður er stjórnandi safnsins og mótar stefnu þess. Hann er því ábyrgur gagnvart ráðherra fyrir fjárhagslegum rekstri og starfsemi safnsins. Er þetta í samræmi við ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og laga um fjárreiður ríkisins.

Um 3. gr.

Í greininni er fjallað um hlutverk Þjóðminjasafns Íslands og starfsemi þess. Þannig segir í 1. mgr. að hlutverk safnsins sé að stuðla sem best að varðveislu íslenskra menningarminja og miðla sögu þjóðarinnar.

Í 2. mgr. kemur fram að safnið skuli einkum rækja hlutverk sitt með því að safna, skrá og varðveita menningarminjar. Þá er sérstaklega áréttað að það skuli vera hlutverk safnsins að taka við munum, sýnum og öðrum rannsóknargögnum úr fornleifarannsóknum. Er þetta breyting frá gildandi fyrirkomulagi þar sem þeim sem standa að fornleifarannsóknum er skylt að annast forvörslu forngripa áður en þeim er skilað, sem hefur orðið til þess að skil á gripum sem finnast við fornleifauppgröft hafa dregist úr hömlu, og er breytingunni ætlað að tryggja að slíkir gripir komist sem fyrst í vörslu Þjóðminjasafns Íslands sem annist nauðsynlega forvörslu þeirra. Einnig er kveðið er á um að Þjóðminjasafn Íslands skuli taka til varðveislu öll rannsóknargögn úr fornleifarannsóknum. Er þar átt við greinargerðir, kort og vinnuteikningar ásamt gripum og sýnum og önnur gögn er verða til við rannsóknina. Með þessu er komið í veg fyrir að rannsóknargögn verði aðskilin og hlutverk safnsins sem höfuðsafns á sviði menningarminja styrkt með afgerandi hætti. Á safninu yrði þannig til aðgengilegt gagnasafn um allar fornleifarannsóknir sem fram hafa farið í landinu. Um skil á munum, gögnum og upplýsingum úr fornleifarannsóknum er fjallað í 40. gr. frumvarps til laga um menningarminjar sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu. Þar er sérstaklega tekið fram að afhenda skuli Þjóðminjasafni Íslands alla gripi og sýni úr fornleifarannsóknum ásamt gögnum og rannsóknarskýrslum til varðveislu í því formi sem safnið ákveður.

Enn fremur skal safnið rannsaka og annast kynningu á menningarminjum með sýningum, útgáfu á fræðilegum ritum og annarri fræðslustarfsemi með það að markmiði að veita sem víðtækasta sýn á íslenska sögu. Þá er í málsgreininni undirstrikuð nauðsyn þess að líta á starfsemi safnsins í alþjóðlegu samhengi, m.a. í ljósi alþjóðlegra skuldbindinga sem íslensk stjórnvöld hafa tekist á hendur. Lögð er áhersla á fræðsluhlutverk safnsins hvað varðar miðlun fræðslu um íslenska menningu til skóla, fjölmiðla og almennings. Þá er kveðið á um að Þjóðminjasafn Íslands skuli halda skrá yfir lausamuni í einkaeigu sem teljast til þjóðarverðmæta, annast framkvæmd minjavörslu í samstarfi við Minjastofnun Íslands og önnur höfuðsöfn, vinna að mótun stefnu um söfnun, skráningu, rannsóknir og miðlun menningar- og þjóðminja, stuðla að samvinnu menningarminjasafna og veita öðrum menningarminjasöfnum ráðgjöf. Er þetta í samræmi við skyldur safnsins sem höfuðsafns samkvæmt safnalögum. Loks getur ráðherra falið Þjóðminjasafni að annast önnur verkefni. Er talið eðlilegt að mögulegt sé að fela safninu frekari verkefni á sviði íslenskra menningarminja og menningararfsins en talin eru upp í ákvæðum greinarinnar.

Um menningarminjasöfn almennt er að öðru leyti fjallað í frumvarpi til nýrra safnalaga.

Um 4. gr.

Ákvæðið er nýmæli í lögum. Í greininni er kveðið á um heimild Þjóðminjasafnsins til að taka aðgangseyri. Þá er safninu heimilt að taka gjald fyrir ýmsa þjónustu til að standa straum af kostnaði, svo sem fyrir lán á munum, ljósmyndun muna, afrit af ljósmyndum, sérunnar munaskrár og úttak tölvugagna, sérfræðilega heimildaþjónustu, fjölföldun og hvers konar aðra þjónustu sem ekki telst lögbundið verkefni safnsins. Safninu er skylt að setja gjaldskrá vegna þessarar þjónustu.

Um 5. gr.

Greinin er nýmæli. Með henni er heimild Þjóðminjasafnsins í gildandi þjóðminjalögum til að fela byggðasafni varðveislu aflagðra kirkjugripa víkkuð út til að safninu sé heimilt að fela viðurkenndum söfnum varðveislu gripa sem því eru afhentir. Þar sem safninu ber að taka við öllum forngripum sem finnast við fornleifarannsóknir hér á landi er talið eðlilegt að það hafi heimild til að ráðstafa slíkum gripum til viðurkenndra safna, enda geti slík ráðstöfun þjónað almennum hagsmunum minjavörslunnar og aukið aðgengi almennings að menningararfi þjóðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. er einnig heimilt að fela öðrum stofnunum á sviði minjavörslu eftirlit með minjum sem heyra undir Þjóðminjasafn Íslands, t.d. hluta úr húsasafni þess.

Safninu er einnig heimilt að lána safngripi sína tímabundið til sýninga og rannsókna til viðurkenndra safna eða annarra stofnana. Slík heimild er talin auka möguleika til sýninga og rannsókna á íslenskum menningarminjum almennt.

Safninu er gert að setja reglur um útlán safngripa til að tryggja varðveislu bæði safngripa sem eru lánaðir tímabundið til sýninga eða til rannsókna sem og þeirra gripa sem er ráðstafað til annarra safna til ótímabundinnar varðveislu.

Um 6. gr.

Með greinum III. kafla er umsjón og eftirlit með kirkjugripum fært undir ábyrgð Þjóðminjasafns Íslands að nýju. Ástæða þess er að í Þjóðminjasafninu eru varðveittir lausir munir, þ.m.t. kirkjugripir og forngripir. Sérfræðiþekkingu á munum og varðveislu þeirra er því einkum að finna hjá safninu og af þeim sökum einnig þekkingu til að meta hvort hlutur sé þess virði að ástæða sé til að friða hann.

Í 1. mgr. þessarar greinar er kveðið á um að Þjóðminjasafn Íslands geti friðað gripi í kirkjum landsins í samráði við biskup Íslands eða forstöðumenn annarra trúfélaga, m.a. biskup kaþólskra og forstöðumenn fríkirkjusafnaða. Vakin skal athygli á að friðun í þessu samhengi þýðir ekki friðlýsingu sem er þinglýst heldur setur skilyrði um meðferð og varðveislu gripanna.

Í 2. mgr. segir að halda skuli skrá yfir friðaða kirkjugripi sem skuli látin í té biskupsstofu og hlutaðeigandi kirkju. Í ákvæðinu felst að ekki er talið heppilegt að slíkar skrár séu gerðar opinberar og aðgengilegar öllum með tilliti til öryggis gripanna.

Um 7. gr.

Hér er kveðið á um að friðaðir kirkjugripir séu friðhelgir og hvaða þýðingu það hefur fyrir meðferð þeirra. Einnig fjallar greinin um ábyrgð forráðamanna kirkna og skyldur Þjóðminjasafns Íslands gagnvart þeim. Er þetta í samræmi við ákvæði 20. gr. gildandi þjóðminjalaga og þarfnast ekki frekari skýringa.

Um 8. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að Þjóðminjasafn Íslands varðveiti aflagða kirkjugripi. Er það efnislega í samræmi við ákvæði 23. gr. gildandi þjóðminjalaga.

Þá er kveðið á um heimild safnsins til að fela viðurkenndu safni varðveislu þeirra og er það nýmæli sem leiðir af 4. mgr. 5. gr. gildandi þjóðminjalaga, en einnig í samræmi við 5. gr. þessa frumvarps um heimild Þjóðminjasafnsins til að afhenda viðurkenndum söfnum gripi til varðveislu.

Um 9. gr.

Hér er kveðið á um að Þjóðminjasafn Íslands skuli eiga forkaupsrétt að kirkjugripum í einkaeign séu þeir boðnir til sölu, og er greinin efnislega samhljóða ákvæði sama eðlis í 23. gr. gildandi þjóðminjalaga.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 11. gr.

Lagt er til að frumvarpið verði að lögum á sama tíma og frumvarp til laga um menningarminjar og frumvarp til laga um skil menningarverðmæta til annarra landa, sem lögð eru fram samhliða þessu frumvarpi. Við gildistöku laganna falla úr gildi þau ákvæði þjóðminjalaga nr. 107/2001 er fjalla um Þjóðminjasafn Íslands og kirkjugripi.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæði til bráðabirgða veitir mennta- og menningarmálaráðherra heimild til að hefja undirbúning að gildistöku laganna í samræmi við þau frumvörp sem lögð eru fram samhliða frumvarpi þessu. Í því felst m.a. að undirbúa flutning ábyrgðar á friðuðum kirkjugripum frá Fornleifavernd ríkisins til Þjóðminjasafns Íslands.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um Þjóðminjasafn Íslands.

Megintilgangur frumvarpsins er að gera stöðu Þjóðminjasafns Íslands skýrari í lögum en í frumvarpi til nýrra safnalaga segir að nánar skuli kveðið á um starfsemi höfuðsafna í sérlögum og er Þjóðminjasafn Íslands skilgreint sem eitt þeirra. Verði frumvarpið lögfest munu því kaflar II. og V. kafli Þjóðminjalaga falla úr gildi

Meðal nýmæla í frumvarpinu eru ákvæði um að Þjóðminjasafn Íslands skuli taka við og varðveita muni, sýni og önnur rannsóknargögn úr fornleifarannsóknum. Sú skylda hefur fram til þessa hvílt á þeim sem stunda fornleifarannsóknir samkvæmt ákvæðum gildandi laga að þeir skuli annast forvörslu slíkra gripa áður en þeim er skilað. Skil á slíkum gripum hafa oft dregist og er hinu nýja ákvæði m.a. ætlað að tryggja að forngripum sem finnast við slíkar rannsóknir verði skilað tímanlega til safnsins. Þetta nýja ákvæði gæti haft aukin útgjöld hjá Þjóðminjasafni Íslands í för með sér en mögulega væri um eitt stöðugildi forvarðar að ræða, aðstöðu fyrir hann auk kostnaðar við geymslu muna. Árlegur kostnaður gæti numið um 8–10 m.kr. Á móti kemur að hér er verið að færa verkefni frá öðrum aðilum sem í flestum tilvikum eru fjármagnaðir úr ríkissjóði og því ættu álíka fjárhæðir að sparast þar. Því er gert ráð fyrir að komi til aukins kostnaðar safnsins muni fjárheimildir verða fluttar á milli fjárlagaliða. Frumvarpið kveður einnig á um heimild til að fela viðurkenndu safni varðveislu gripa til langframa, svo og að lána safngripi tímabundið vegna sýninga eða rannsókna. Þá er í frumvarpinu lögð til gjaldtökuheimild til handa Þjóðminjasafni fyrir aðgengi að safninu og ýmsa sérunna þjónustu. Í gildandi lögum er ekkert gjaldtökuákvæði en engu að síður hefur stofnunin verið að innheimta sams konar gjöld. Með ákvæðinu er eingöngu verið að treysta betur lagagrundvöll fyrir gjaldtökunni en ekki er gert ráð fyrir að tekjur safnsins breytist vegna þessa. Loks er í frumvarpinu gerð tillaga um að ábyrgð á gripum í kirkjum landsins færist til Þjóðminjasafns Íslands en ábyrgðin hefur verið hjá Fornleifavernd ríkisins samkvæmt gildandi þjóðminjalögum. Kirkjugripir eru lausamunir og því talið eðlilegt að höfuðsafn þjóðarinnar á sviði menningarminja annist umsjá þeirra. Minjastofnun Íslands mun hins vegar fara með eftirlit og umsjón minningarmarka í kirkjugörðum samkvæmt frumvarpi til laga um menningarminjar, enda eru slík mörk jarðföst og teljast til fornleifa. Ekki er gert ráð fyrir auknum útgjöldum vegna þessa eða að fjárheimildir færist milli stofnana.

Með vísan til þess sem að framan er rakið má ætla að lögfesting frumvarpsins muni einungis hafa óveruleg áhrif á tekjur og útgjöld ríkissjóðs.