Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 103

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Katrín Jakobsdóttir.

Við stjórnarskrána bætist nýtt ákvæði um stundarsakir, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 79. gr. er heimilt, fram til 30. apríl 2021, að breyta stjórnarskránni með eftirfarandi hætti: Samþykki Alþingi frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá með minnst 3/ 5 hlutum greiddra atkvæða skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi sex mánuðum og í síðasta lagi níu mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Til þess að frumvarpið teljist samþykkt þarf það að hafa hlotið meiri hluta gildra atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslunni, þó minnst atkvæði 25 af hundraði allra kosningarbærra manna, og skal það staðfest af forseta lýðveldisins og telst þá gild stjórnarskipunarlög. Í heiti frumvarps til stjórnarskipunarlaga á þessum grundvelli skal koma fram tilvísun til ákvæðis þessa.

Um þjóðaratkvæðagreiðsluna fer samkvæmt lögum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Endurskoðun stjórnarskrárinnar hefur verið umdeilt mál mörg undanfarin ár og mikil vinna hefur enn ekki skilað sér í neinum breytingum á stjórnarskrá, þrátt fyrir umfangsmikla vinnu á kjörtímabilinu 2009–2013 og tilraunir stjórnarskrárnefndar 2013–2016 til að ná saman um afmörkuð ákvæði. Í þessu frumvarpi felst að lögð er til tímabundin heimild til að breyta stjórnarskránni með öðrum hætti en 79. gr. hennar kveður á um. Þannig verði heimilt að afgreiða stjórnarskrárbreytingar óháð þingkosningum en í staðinn áskilið að breytingarnar þurfi bæði aukinn meiri hluta á Alþingi og að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna samþykki þær í þjóðaratkvæðagreiðslu. Sambærilegt mál var til umræðu fyrir þinglok vorið 2013 þegar ljóst varð að Alþingi mundi ekki ljúka við heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar.

Í greinargerð með því máli er reifað að komið hafi fram ábendingar þess efnis að 79. gr. stjórnarskrárinnar og það ferli sem mælt er fyrir um þar um samþykki tveggja þinga leiði til þess að umræður um stjórnarskrárbreytingar fái lítið vægi enda eru breytingar þá afgreiddar við lok kjörtímabils þar sem rjúfa þarf þing í kjölfar samþykktar þeirra. Þá hefur einnig verið vikið að því að þjóðin sem stjórnarskrárgjafi hefur ekki beina aðkomu að stjórnarskrárbreytingum samkvæmt núgildandi fyrirkomulagi.

Viðurkennt er í þessu frumvarpi að ekki eigi að vera auðvelt að breyta stjórnarskránni og er því lagt til að 3/ 5 hluta atkvæða á Alþingi og 25 af hundraði allra kosningarbærra manna í þjóðaratkvæðagreiðslu þurfi til að breyta stjórnarskránni og að atkvæðagreiðslan megi ekki fara fram fyrr en hið minnsta sex mánuðum eftir samþykkt frumvarps til breytinga á stjórnarskrá á Alþingi og eigi síðar en níu mánuðum eftir samþykkt þess. Gefst kjósendum þannig hæfilegur tími til að kynna sér frumvarp það sem greidd verða atkvæði um.

Hér er lagt til að þessi nýja heimild komi ekki í stað ákvæðis 1. mgr. 79. gr. heldur til viðbótar henni. Henni er ætlað að gera Alþingi kleift að ljúka heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar á næsta kjörtímabili ef um það næst sátt á Alþingi og aukinn meiri hluti er á þinginu fyrir breytingum. Ekki þykir rétt að leggja til í þessu frumvarpi að þessi nýja heimild leysi 1. mgr. 79. gr. varanlega af hólmi enda er útfærsla breytingarákvæðis til frambúðar eitt af mikilvægustu viðfangsefnum heildarendurskoðunarinnar.

Um 1. gr.

Samkvæmt ákvæði því um stundarsakir sem hér er lagt til mun frumkvæði að stjórnarskrárbreytingum verða líkt því sem verið hefur og munu að meginstefnu gilda almennar reglur um flutning og meðferð slíkra þingmála. Skv. 55. gr. stjórnarskrárinnar verður einhver alþingismanna eða ráðherra að flytja frumvarp til breytinga á stjórnarskránni. Þá er einnig hægt að flytja slíkt frumvarp sem stjórnarfrumvarp skv. 25. gr. stjórnarskrárinnar. Frumvarp á grundvelli þessa ákvæðis telst ekki samþykkt nema það hafi verið rætt við þrjár umræður á Alþingi, sbr. 44. gr. stjórnarskrárinnar. Sú sérregla felst hins vegar í ákvæðinu að áskilið er samþykki aukins meiri hluta, eða 3/ 5 hluta þeirra sem greiða atkvæði á Alþingi.

Að lokinni samþykkt Alþingis samkvæmt framangreindu þarf að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvarpið. Sú þjóðaratkvæðagreiðsla þarf að fara fram í fyrsta lagi sex mánuðum og í síðasta lagi níu mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Samkvæmt ákvæðinu eiga allir kosningarbærir menn rétt á að taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Hér er átt við alla þá sem hafa öðlast kosningarrétt til Alþingis þegar atkvæðagreiðslan fer fram, sbr. 1. mgr. 33. gr. stjórnarskrárinnar. Gert er ráð fyrir að verði frumvarp þetta að gildum stjórnarskipunarlögum verði lögum nr. 91/2010, um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, breytt til að endurspegla þetta nýja ákvæði um stundarsakir. Áskilið er í ákvæðinu að eftir samþykki Alþingis þurfi frumvarp að vera samþykkt af 25% kosningarbærra manna í þjóðaratkvæðagreiðslu. Með þessari viðmiðun er komið til móts við þau sjónarmið að breytingar á stjórnarskrá njóti lágmarksstuðnings meðal kjósenda, en hlutfallinu þó stillt í hóf. Þótt ekki sé það tekið sérstaklega fram er gengið út frá því að þjóðaratkvæðagreiðslan verði leynileg. Þá er tekið fram að frumvarp, sem ætlað er að nýta þessa tímabundnu heimild, beri það með sér í heiti sínu til að aðgreina það frá frumvörpum sem lögð kunna að vera fram í því skyni að fá þau samþykkt á grundvelli 1. mgr. 79. gr.

Um 2. gr.

Með greininni er lagt til að lögin öðlist þegar gildi. Hljóti þetta frumvarp samþykki skal skv. 79. gr. stjórnarskrárinnar rjúfa þing þá þegar og stofna til almennra kosninga að nýju. Samþykki nýkjörið Alþingi frumvarpið óbreytt skal forseti lýðveldisins staðfesta það og er það þá gild stjórnarskipunarlög frá þeirri stundu og unnt að breyta stjórnarskránni eftir það og fram til 30. apríl 2021 með þeim hætti sem hér er lagður til.