Þingsköp Alþingis Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 445

703. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis.

Flm.: Guðni Ágústsson.

1. gr.

Á eftir 26. gr. laganna kemur ný grein er orðast svo:

Heimilt er nefnd að fjalla um reglugerðir sem ráðherra setur og eru á málefnasviði hennar. Ef nefnd ákveður að taka reglugerð til umfjöllunar á hún rétt á að fá greinargerð ráðherra um efni reglugerðarinnar innan tveggja vikna. Nefndin getur innan mánaðar frá því hún fær greinargerðina komið athugasemdum á framfæri við ráðherra sem honum ber að svara innan tveggja vikna. Ef nefnd telur ástæðu til getur hún gert þinginu grein fyrir málinu með skýrslu, sbr. 31. gr.

2. gr.

Á eftir 2. málsl. fyrri málsgreinar 36. gr. laganna kemur nýr málsliður er orðast svo:

Sé ráðherra samkvæmt lagafrumvarpi, sem hann flytur, veitt heimild til að setja reglugerð skulu jafnframt fylgja frumvarpinu drög að slíkri reglugerð ásamt skýringum. Ætli ráðherra ekki að setja reglugerð samkvæmt heimildinni við gildistöku laganna skal hann gera grein fyrir því.

3. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. október 1992.

Greinargerð.

Með breytingu á stjórnarskrá og við setningu nýrra þingskapalaga sl. vor markaði Alþingi þá stefnu að efla bæri eftirlit þingsins með störfum framkvæmdarvaldsins. Má í því sambandi sérstaklega vísa til þess að fastanefndir þingsins hafa nú heimild til að starfa allt árið, jafnt í þinghléi sem á þingtíma, og jafnframt er þingnefndum heimilað skv. 26. gr. þingskapa að fjalla að eigin frumkvæði um önnur mál en þau sem þingið vísar til þeirra. Með ákvæði 26. gr. er nefnd því gert mögulegt að hafa á hendi eftirlit með þeim stofnunum framkvæmdarvaldsins er heyra undir málaefnasvið hennar.

Það er hins vegar skoðun flutningsmanns að enn frekar þurfi að efla möguleika þingsins til eftirlits með athöfnum framkvæmdarvaldsins. Frumvarp þetta er flutt til að skapa grundvöll að eftirliti þingsins með setningu reglugerða, en tímabært er orðið að þingið taki upp markvisst eftirlit með því hvernig framkvæmdarvaldið beitir því reglugerðarvaldi sem þingið framselur því í fjölda laga á hverju ári.

Í frumvarpi því, sem hér er flutt, er gert ráð fyrir að eftirlit þingsins verði með tvennum hætti.

Í fyrsta lagi er sú krafa gerð til ráðherra að hann láti drög að reglugerð fylgja frumvarpi sem hann flytur að því tilskildu að frumvarpið mæli fyrir um heimild til setningu reglugerðar, en slík heimild er nú í flestum stjórnarfrumvörpum. Jafnframt er gert ráð fyrir að slíkum reglugerðardrögum fylgi greinargerð (skýringar) líkt og með frumvarpi til laga til að auðvelda þingmönnum að átta sig á efni þeirra.

Líklegt má telja að þetta fyrirkomulag muni flýta setningu reglugerða, en hérlendis vill stundum verða nokkur dráttur á því að nauðsynlegar reglugerðir séu settar í kjölfar laga. Það að láta reglugerðardrög fylgja með frumvarpi mun jafnframt auðvelda þingnefnd og þingmönnum almennt að meta hvaða atriði er nauðsynlegt að hafa í lagatexta og hvað eigi betur heima í reglugerð.

Í öðru lagi veitir frumvarpið þingnefnd almenna heimild til að krefja ráðherra um greinargerð um efni reglugerðar sem þegar hefur verið sett. Samkvæmt frumvarpinu ber þá ráðherra að senda nefndinni greinargerð innan tveggja vikna frá því að beiðni um hana barst. Ef nefndin gerir athugasemdir við reglugerð ber ráðherra að svara þeim innan tveggja vikna. Þá er gert ráð fyrir að nefndin geti gert þinginu grein fyrir málinu, sbr. 31. gr. þingskapa, þyki henni þörf á því, t.d. þegar ágreiningur er milli nefndarinnar og ráðherra um efni reglugerðarinnar.

Með þessum tillögum eru vissulega auknar skyldur lagðar á handhafa framkvæmdarvaldsins en jafnframt er á engan hátt verið að gera stjórnsýsluna stirðari í vöfum því hægt verður að setja reglugerð með jafnskjótum hætti og áður. Ráðherra mun því geta beitt reglugerðarvaldinu eins og áður hefur tíðkast en um leið er þó tryggt að löggjafarvaldið geti, innan eðlilegs ramma, veitt framkvæmdarvaldinu ákveðið aðhald og um leið fylgst með því hvernig farið er með það umboð sem þingið veitir ráðherrum.

Þó að þinglegt eftirlit með reglugerðarsetningu hafi ekki tíðkast á Íslandi er það ekki með öllu óþekkt í sumum erlendum þingum og má í því sambandi nefna breska þingið sem oft hefur verið tekið sem fyrirmynd um starfshætti þinga. Í Bretlandi eru í gildi sérstök lög um reglugerðir (The Statutory Instrument Act frá 1946). Þó að þar sé ekki gerð krafa um að leggja skuli allar reglugerðir fyrir þingið, heldur skuli hvert frumvarp kveða á um hvort slíkt skuli áskilið, eru í reynd ákvæði um slíka framlagningu í flestum frumvörpum. Þá gildir einnig að reglugerðum fylgja greinargerðir er útskýra efni þeirra líkt og gildir um sjálf frumvörpin. Í grófum dráttum má flokka meðferð reglugerða sem fara fyrir þingið í fernt. Í fyrsta lagi eru reglugerðir sem öðlast þegar gildi er þær hafa verið lagðar fram í þinginu og kemur ekki til frekari afskipta þingsins af þeim. Í öðru lagi eru reglugerðir sem öðlast þegar gildi er þær hafa verið lagðar fram í þinginu en önnur hvor þingdeildin getur fellt þær úr gildi með þingsályktun innan ákveðins tíma. Þessi meðferð er algengust. Í þriðja lagi eru reglugerðir sem öðlast þegar gildi er þær hafa verið lagðar fram í þinginu en þingið þarf að staðfesta þær með þingsályktun innan ákveðins tíma. Í fjórða lagi eru reglugerðir sem ekki öðlast gildi fyrr en þingið hefur samþykkt þær með þingsályktun innan ákveðins tíma. Mikilvægt er þó að hafa í huga að breska þingið getur ekki breytt reglugerð heldur aðeins lýst skoðun sinni á því hvort afnema eigi tiltekna reglugerð eða samþykkt að hún skuli öðlast gildi. Umfjöllun um reglugerðir í breska þinginu er einkum á hendi sameiginlegrar nefndar beggja málstofanna (Joint Committee on Statutory Instruments) auk þess sem sérstök nefnd í báðum málstofunum fjallar um reglugerðir. Rétt er að nefna að þingleg umfjöllun reglugerða í Bretlandi, og þá fyrst og fremst álitsgerðir sameiginlegu nefndarinnar, hefur leitt til þess að reglugerðir eru mun skýrari og auðskiljanlegri en áður, en þingnefndin hefur einmitt lagt á það áherslu að reglugerðir eigi að vera eins auðskiljanlegar og kostur er þar sem þær varði hinn almenna borgara oftlega mun meira en sjálf lögin. Þá þykir eftirlit þingsins hafa flýtt fyrir því að ráðherra setji reglugerð um nánari framkvæmd laganna.

Í því frumvarpi, sem hér er lagt fram, er ekki lagt til að breska kerfið verði innleitt þar sem það er skoðun flutningsmanns að það fyrirkomulag geti reynst of þungt í vöfum hér. Hins vegar hefur nokkur hliðsjón verið höfð af breska skipulaginu og um leið hefur sú grundvallarregla verið höfð að leiðarljósi að eftirlit þingsins verði ekki á neinn hátt til þess að tefja reglugerðarsetningu. Vonast flutningsmaður til að því megi skapa víðtæka samstöðu um frumvarpið á Alþingi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt greininni er þingnefnd veitt heimild til þess að krefja ráðherra um greinargerð um efni reglugerðar sem hann hefur sett. Með greinargerð um efni reglugerðar er átt við skýringu á efni hennar, nýmælum og breytingum frá fyrri reglugerð, ef um slíkt er að tefla, aðdraganda reglugerðar og annað sem máli þykir skipta við reglugerðina. Skal ráðherra senda nefndinni greinargerð innan tveggja vikna frá því að beiðni um slíkt barst. Ef nefndin gerir athugasemdir við reglugerð ber ráðherra að svara þeim innan tveggja vikna. Nefndin getur gert þinginu grein fyrir málinu með skýrslu, sbr. 31. gr. þingskapalaga, þyki henni þörf á því. Það gæti komið til greina þegar ágreiningur er, t.d þegar ráðherra fellst ekki á sjónarmið nefndarinnar.

Um 2. gr.

Greinin kveður á um skyldu ráðherra til að leggja fram drög að reglugerð samhliða lagafrumvarpi sem hann flytur ef í frumvarpinu er mælt fyrir um heimild til setningar reglugerðar. Jafnframt er gert ráð fyrir að slíkum reglugerðardrögum fylgi skýringar líkt og með lagafrumvarpi til að auðvelda þingmönnum að átta sig á efni þeirra.

Ef ráðherra hyggst aftur á móti ekki nota strax heimild til setningar reglugerðar skal hann gera grein fyrir því. Það getur ráðherra gert í greinargerð með sjálfu frumvarpinu eða í framsögu fyrir málinu. Þá getur þingið jafnframt metið hvort þá sé í reynd þörf á að veita heimild til að setja reglugerð.

Um 3. gr.

Eðlilegt þykir að lögin öðlist gildi við upphaf reglulegs þings.