Aðgerðir gegn peningaþvætti Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 549

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 1. gr. laganna:

a. Orðin „samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að“ í inngangsmálslið falla brott.

b. Í stað orðanna „greiðsluskjöl á peningamarkaði“ í a-lið 7. tölul. kemur: peningamarkaðsskjöl.

c. C-liður 7. tölul. orðast svo: framtíðarsamninga og valréttarsamninga.

d. Við 7. tölul. bætist nýr stafliður sem orðast svo:

f. fasteignir.

e. 11. tölul. orðast svo: Geymslu, umsjón, ráðgjöf og ávöxtun fjármálagerninga, þar með talinna rafbréfa.

f. 13. tölul. orðast svo: Verðbréfaviðskipti samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti.

g. Við bætast fjórir nýir töluliðir sem orðast svo:

15. Fasteignasölu.

16. Skipamiðlun.

17. Viðskipti með eðalmálma og eðalsteina þegar einstök viðskipti nema hærri fjárhæð en tilgreind er í 2. mgr. 3. gr. og ef um lægri fjárhæð er að ræða ef viðskiptin fara fram í fleiri aðgerðum sem tengjast hver annarri.

18. Viðskipti með listaverk þegar einstök viðskipti nema hærri fjárhæð en tilgreind er í 2. mgr. 3. gr. og ef um lægri fjárhæð er að ræða ef viðskiptin fara fram í fleiri aðgerðum sem tengjast hver annarri.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „stórfelldu“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: meiri háttar.

b. 2. málsl. 1. mgr. orðast svo: Einnig er átt við þegar einstaklingur eða lögaðili tekur að sér að geyma, dylja eða flytja slíkan ávinning, aðstoðar við afhendingu hans eða stuðlar á annan sambærilegan hátt að því að tryggja öðrum ávinning af slíkum refsiverðum brotum.

c. Við bætist ný málsgrein, 2. mgr., svohljóðandi:

Með ávinningi er átt við hvers kyns hagnað og eignir hverju nafni sem nefnast, þar með talin skjöl sem ætlað er að tryggja rétthafa aðgang að eignum eða öðrum réttindum sem meta má til fjár.

3.

gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. Á eftir 1. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður sem orðast svo: Ef um er að ræða starfsemi sem hlotið hefur starfsleyfi, sbr. 2. mgr. 1. gr., skulu þó framangreind fjárhæðarmörk vera 1.000 evrur miðað við opinbert viðmiðunargengi eins og það er skráð hverju sinni.

b. Við bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Við upphaf viðskipta með fjarsölu, stofnun samninga með notkun fjarskiptaaðferða eða á annan sambærilegan hátt ber að afla viðbótargagna um viðskiptamann ef nauðsyn krefur svo og að krefjast þess að fyrsta greiðsla skuli gerð í nafni viðskiptamanns og af reikningi sem hann hefur stofnað í starfandi lána- eða fjármálastofnun. Í reglum sem einstaklingum og lögaðilum er skylt að setja um innra eftirlit fyrir starfsemina, sbr. 10. gr., skal þegar það á við kveða nánar á um viðskipti með notkun fjarskiptaaðferða og varðveislu gagna um slík viðskipti.

4. gr.

Við 8. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Ríkislögreglustjóra ber að veita einstaklingum og lögaðilum aðgang að almennum upplýsingum um peningaþvætti og hvernig unnt sé að greina viðskipti sem falla undir ákvæði þessara laga.

5. gr.

Við 10. gr. laganna bætast tvær nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Einstaklingum og lögaðilum sem nefndir eru í 1. gr. ber skylda til þess að gera skriflegar skýrslur um allar grunsamlegar og óvenjulegar færslur sem verða við framkvæmd viðskipta í starfsemi þeirra. Um varðveislu slíkra gagna fer samkvæmt ákvæðum 6. gr.

Lögaðilum sem nefndir eru í 1.–14. tölul. 1. mgr. 1. gr. ber við ráðningu starfsfólks að setja sérstakar reglur um hvaða athuganir skuli gerðar á ferli umsækjenda um stöður hjá fyrirtækjunum og í hvaða tilvikum skuli krafist sakavottorðs eða annarra sambærilegra skilríkja um feril og fyrri störf.

6.

gr.

11. gr. laganna orðast svo:

Fái Fjármálaeftirlitið, önnur stjórnvöld, fagaðilar og aðrir þeir sem hafa eftirlit með starfsemi sem talin er upp í 1. gr. í störfum sínum vitneskju um viðskipti sem tengjast broti sem lýst er í 2. gr. eða upplýsingar um viðskipti sem grunur leikur á að tengist broti sem lýst er í 2. gr. skal það tilkynnt til ríkislögreglustjóra.

Lögaðilum sem nefndir eru 1.–14. tölul. 1. mgr. 1. gr. ber að gefa sérstakan gaum að þeim ríkjum eða ríkjasvæðum sem ekki fylgja alþjóðlegum tilmælum og reglum um aðgerðir gegn peningaþvætti. Fjármálaeftirlitið skal gefa út tilkynningar og leiðbeiningar ef þörf er á sérstakri varúð í viðskiptum við ríki eða ríkjasvæði samkvæmt þessari grein.

7.

gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Árið 1989 voru stofnuð samtök ýmissa aðildarríkja OECD um aðgerðir gegn peningaþvætti ( e. Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF). Ísland hefur frá upphafi tekið þátt í starfsemi FATF-ríkjahópsins um aðgerðir gegn peningaþvætti og innleitt tilmæli ríkjahópsins er miða að því að koma í veg fyrir að fjármálakerfið sé misnotað í þessum tilgangi. Á vettvangi Evrópusambandsins var einnig sett tilskipun árið 1991, sbr. tilskipun 91/308/EBE, um ráðstafanir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvottar, og hafa ákvæði hennar og tilmæli FATF-ríkjahópsins verið innleidd á Íslandi í lögum nr. 80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti.

Á 123. löggjafarþingi 1998–99 var lagt fram frumvarp til breytinga á lögum nr. 80/1993 og samþykkt ýmis mikilvæg nýmæli. Í kjölfar slíkra breytinga sem gerðar hafa verið í ýmsum ríkjum Evrópu svo og með hliðsjón af starfi FATF-ríkjahópsins ákvað framkvæmdastjórn Evrópusambandsins að endurskoða ákvæði upphaflegu tilskipunarinnar um þetta efni. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins um breytingu á tilskipun 91/308/EBE nr. 2001/97/ESB var samþykkt 4. desember 2001 á vettvangi ESB og mun von bráðar verða felld inn í EES-samninginn.

Með frumvarpi þessu er stefnt að því að gera nauðsynlegar breytingar á íslenskum lögum í þeim tilgangi að innleiða ákvæði framangreindrar tilskipunar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um a-lið: Í lokamálslið C-liðar í 1. gr. (1) tilskipunarinnar er tekið fram að um peningaþvætti sé að ræða óháð því hvort atvik sem leiddu til þess að ólöglegur hagnaður varð til hafi átt sér stað í því landi þar sem þvættið fer fram. Hafi slík atvik átt sér stað í öðru ríki á innri markaðnum eða í þriðja ríki skal það ekki skipta máli. Í núgildandi lögum segir í 1. gr. að lögin gildi um „starfsemi einstaklinga og lögaðila sem heimild hafa til að veita almenningi þjónustu hér á landi eða erlendis samkvæmt alþjóðsamningum sem Ísland er aðili að og fellur undir einn eða fleiri eftirtalinna liða“.

Við endurskoðun laganna telur ráðuneytið skýrara að það sé ekki gert að skilyrði að einungis sú þjónusta sem innlendir aðilar kunna að reka í útlöndum og byggist á alþjóðlegum samningum skuli falla undir ákvæði laganna. Ljóst er að með auknu frjálsræði í milliríkjaviðskiptum er starfsemi nú oft heimil í öðrum ríkjum án þess að til grundvallar liggi nokkrir alþjóðlegir samningar.

Um b–c-lið: Í b- og c-lið er gerð tillaga um orðalagsbreytingar á a- og c-lið 7. tölul. 1. mgr. 1. gr. sem eru nauðsynlegar til þess að hafa samræmi í orðalagi og hugtakanotkun í lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og í frumvarpi til laga um verðbréfaviðskipti sem lagt var fram á Alþingi á haustþingi 2002.

Um d-lið: Í d-lið er að finna ákvæði sem miðar að því að setja í íslenskan rétt ákvæði tilskipunar ESB. Í 1. gr. (2) tilskipunarinnar hefur verið felld inn ný 2. gr. a í upphaflegu tilskipunina. Skv. 4. tölul. í þessari nýju grein hefur verið ákveðið að ákvæði tilskipunarinnar skuli einnig ná til fasteignasala. Í 5. tölul. sömu greinar er tekið fram að ákvæði tilskipunarinnar skuli einnig ná til sjálfstætt starfandi sérfræðinga þegar þeir veita liðsinni og þjónustu við kaup á fasteignum fyrir viðskiptamenn sína. Breytingin samvæmt þessum lið miðar að því að innleiða framangreind ákvæði tilskipunarinnar.

Um e-lið: Hér eru einnig lagðar til orðalagsbreytingar í því skyni að auka samræmi milli textans í lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og frumvarpi til laga um verðbréfviðskipti sem nú er til umfjöllunar á Alþingi. Í því frumvarpi er m.a. notað yfirhugtakið fjármálagerningur sem þykir rétt að verði notað hér í stað eldra orðalags. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringar.

Um f-lið: Í desember 2002 voru samþykkt á Alþingi ný lög um fjármálafyrirtæki og einnig hefur verið lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um verðbréfaviðskipti. Verði það samþykkt falla úr gildi lög nr. 113/1996, um verðbréfaviðskipti. Af þeirri ástæðu þykir rétt að breyta orðalagi þessa töluliðar og einnig er æskilegra að hann sé almennt orðaður og feli ekki í sér beina tilvísun til ákveðins lagabálks.

Um g-lið: Eins og getið er um í athugasemdum við d-lið hér að framan er í 1. gr. (2) tilskipunarinnar nú lagt til að starfsemi fasteignasala skuli falla undir ákvæði laga um aðgerðir gegn peningaþvætti. Hér er því lagt til að við lögin bætist sérstakur töluliður þar sem vísað er til þess að fasteignasala falli undir ákvæði laganna. Jafnframt er lagt til að skipamiðlun falli undir ákvæði laganna.

Í 1. gr. (2) tilskipunarinnar þar sem bætt er inn nýju ákvæði (2. gr. a) í upphaflegu tilskipunina er tekið fram að starfsemi þeirra sem stunda viðskipti með eðalmálma og eðalsteina skuli einnig falla undir ákvæði laga um aðgerðir gegn peningaþvætti, sbr. 6. lið hinnar nýju 2. gr. a. Hið sama á einnig við um þá sem hafa milligöngu um kaup og sölu á listaverkum.

Breytingin samkvæmt þessum lið miðar því að setja í íslensk lög framangreind ákvæði tilskipunarinnar.

Um 2. gr.

Um a-lið: Hér er ekki um að ræða neinar efnislegar breytingar frá þeim rétti sem gilt hefur heldur er verið að færa orðlag betur til samræmis við orðlagsnotkun í almennum hegningarlögum. Í 262. gr. almennra hegningarlaga er að finna refsiákvæðið um þau skattalagabrot sem til greina koma sem frumbrot til peningaþvættis. Í þeirri grein eru notuð orðin „meiri háttar“ brot gegn þar nánar tilgreindum ákvæðum í skattalöggjöfinni en í 2. gr. núgildandi laga um aðgerðir gegn peningaþvætti er notað orðið „stórfellt“ skattalagabrot. Rétt þykir að orðalag í lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti sé í samræmi við það orðalag sem notað er í almennum hegningarlögum að þessu leyti þannig að ekki leiki vafi á því atriði. Að öðru leyti er ekki um neina breytingu að ræða vegna tilvísunar til ákvæða sem fela í sér brot á öðrum lögum, t.d. fíkniefnabrot, sem ákvæði 173. gr. a í almennum hegningarlögum tekur til, tollalagabrot o.s.frv.

Um b-lið: Í 2. undirlið C-liðar 1. gr. (1) tilskipunarinnar er tekið fram að undir þvættishugtakið falli einnig sú háttsemi að dylja eða á annan hátt að leyna hinum rétta uppruna fjármunanna sem verið er að þvætta, svo og að reyna að dylja eða villa fyrir um hvar slíkir fjármunir eða andvirði þeirra séu geymdir, hver sé réttur eigandi þeirra o.s.frv. Rétt þykir að hnykkja á orðalagi gildandi laga þannig að ótvírætt sé að framangreind háttsemi falli einnig undir þvættishugtak íslensku laganna.

Um c-lið: Í D-lið 1. gr. (1) tilskipunarinnar er tekið fram að ákvæði hennar skuli ná til hvers kyns eigna ( e. property) og eru þar ekki undanskilin skjöl eða önnur gögn sem ætlað er að veita rétthafa aðgang að eignum eða arði af þeim. Í gildandi lögum er notað hugtakið ávinningur sem er afar víðtækt hugtak og nær væntanlega til allra þeirra atriða sem skilgreining tilskipunarinnar tekur til. Til að taka af öll tvímæli og til skýringar þykir þó rétt að setja ákvæði um þetta atriði í lögin.

Um 3. gr.

Um a-lið: Í 1. gr. (3) tilskipunarinnar er ákvæði 3. gr. upphaflegu tilskipunarinnar breytt. Samkvæmt nýju ákvæði í 5. tölul. hinnar nýju 3. gr. eru fjárhæðarmörk lækkuð þegar um er að ræða spilavíti. Rétt þykir að sambærileg ákvæði gildi hér á landi um þær tegundir spilamennsku með fjármuni sem eru leyfðar hér á landi.

Um b-lið: Samkvæmt ákvæði 1. gr. (3) tilskipunarinnar, sbr. og hin nýja 3. gr. í upphaflegu tilskipuninni, er nú skylt skv. 11. tölulið 3. gr. að krefjast þess að einstaklingar og lögaðilar sem falla undir ákvæði laganna sýni sérstaka varkárni í viðskiptum þegar að seljandi þjónustu og viðskiptamaður hittast ekki augliti til auglitis ( e. non-face to face operations). Til dæmis hefur fjarsala af ýmsu tagi og gerð samninga með notkun ýmiss konar fjarskiptaaðferða við sölu á vörum og þjónustu aukist á undanförnum árum. Mikilvægt er þó að einstaklingar og lögaðilar sýni viðhlítandi aðgæslu þegar þeir nota slíka tækni í viðskiptum. Að því er stefnt með þessari breytingu.

Um 4. gr.

Ákvæði þessarar greinar er innleiðing á 1. gr. (10) í tilskipuninni sem breytir 11. gr. upphaflegu tilskipunarinnar. Í 11. gr. (2) kemur nú fram að aðildarríkin skuli sjá til þess að einstaklingum og lögaðilum sem hlíta eiga þessum lögum skuli útvegaðar upplýsingar um hvernig þvætti fer fram þannig að þeir geti lært betur að verjast tilraunum til peningaþvættis.

Ekki síst í ljósi þess að nú er gildissvið laganna rýmkað og nýir aðilar koma að þessum lögum (fasteignasalar, gullsmiðir, rekstraraðilar peningaspila o.fl.) er eðlilegt að lögfesta svona ákvæði.

Um 5. gr.

Í skýrslum um sjálfsmat ríkja sem skrifstofa FATF-ríkjahópsins hefur umsjón með hefur verið bent á að íslensk löggjöf uppfylli ekki tilmæli FATF nr. 11 þar sem kveðið er á um að fjármálastofnunum og öðrum aðilum sem falla undir lög um aðgerðir gegn peningaþvætti skuli vera skylt að gera skriflegar skýrslur um öll grunsamleg tilvik sem upp koma í daglegum viðskiptum þeirra. Að baki þessum tilmælum búa mikilvægir rannsóknarhagsmunir en það kann að vera rík þörf á því jafnvel nokkrum árum eftir að atvik áttu sér stað að geta skoðað nánar hvort þau tengist öðrum málum sem síðar koma til rannsóknar. Skylda til þess að gera skriflegar skýrslur samkvæmt þessari grein er óháð því hvort tilkynning skv. 7. gr. hafi verið send eða ekki enda kann að vera mikilvægt við rannsókn máls síðar að skoða hvernig að slíkum málum hafi verið staðið hjá hlutaðeigandi aðila.

Ákvæði 2. mgr. er einnig lagt til í því skyni að verða við tilmælum sem komið hafa fram í skýrslum FATF þar sem bent er á að Ísland uppfylli ekki tilmæli FATF nr. 19 þar sem kveðið er á um að fjármálastofnanir skuli tryggja að starfsferill þeirra sem þar eru ráðnir til starfa sé kannaður rækilega ( e. screening-programs).

Um 6. gr.

Í 1. gr. (9) tilskipunarinnar er 10. gr. upphaflegu tilskipunarinnar breytt. Eitt meginmarkmið tilskipunarinnar er að fella undir ákvæði laga um aðgerðir gegn peningaþvætti fleiri starfsstéttir en áður hefur verið skylt að hlíta ákvæðum laga um þetta efni. Ástæða þess er meðal annars sú að í samstarfi FATF-ríkjahópsins um aðgerðir gegn peningaþvætti hefur komið í ljós að hætta er á slíkri misnotkun í mun fleiri tilvikum en ætlað var í upphafi samstarfsins. Einnig hefur á alþjóðavettvangi verið lögð sífellt meiri áhersla á að vinna gegn ýmiss konar brotastarfsemi, svo sem hryðjuverkastarfsemi. Ljóst er að ólöglegir fjármunir standa undir margs konar brotastarfsemi sem oft á tíðum er fjárfrek og því er nú talið að ekki sé unnt að undanskilja ýmsar fagstéttir, svo sem endurskoðendur og lögfræðinga, frá ákvæðum þessara laga. Í samræmi við útvíkkun á gildissviði laganna er einnig eðlilegt að aðrir eftirlitsaðilar séu tilnefndir í 11. gr. laganna og að því miðar sú breyting sem hér er lögð til. Auk Fjármálaeftirlitsins skulu önnur stjórnvöld sem eftirlit hafa með starfsemi sem fellur undir lögin tilkynna grunsamleg viðskipti fái þeir vitneskju eða grun um þvætti í starfsemi sinni. Önnur stjórnvöld geta t.d. verið Kauphöll Íslands og Seðlabanki Íslands sem hafa eftirlit annars vegar með verðbréfamarkaðnum og hins vegar með gjaldeyrismarkaðnum. Aðrir aðilar geta einnig í störfum sínum að eftirliti komið hér til sögu, t.d. Lögmannafélag Íslands, Félag löggiltra endurskoðenda og fasteignasalar, svo nokkur dæmi séu nefnd.

Í tilmælum FATF nr. 21 er mælst til þess að aðildarríkin geri fjármálastofnunum skylt að sýna sérstaka varúð í viðskiptum sínum við ríki eða ríkjasvæði sem hafa ekki að mati FATF sýnt viðhlítandi samstarfsvilja í alþjóðlegum aðgerðum gegn peningaþvætti. Þannig var t.d. árið 2000 birt í Danmörku tilkynning danska fjármálaeftirlitsins í kjölfar ályktunar FATF um hvar danskar fjármálastofnanir skyldu einkum varast viðskipti. Rétt þykir að slíkar tilkynningar sem gerðar væru hér á landi væru gerðar með vísan til laga enda um að ræða afskipti af viðskiptafrelsi innlendra fjármálastofnana. Á hinn bóginn er mikilvægt að innlendir eftirlitsaðilar geti greiðlega miðlað slíkum viðvörunum til innlendra fyrirtækja þegar og ef beiðni kemur upp um slíkar aðgerðir.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti.

Tilgangur frumvarpsins er að skilgreina peningaþvott og tilgreina varnir og viðurlög gegn honum. Með frumvarpinu er stefnt að því að gera nauðsynlegar breytingar á lögum í þeim tilgangi að innleiða ákvæði Evróputilskipunar nr. 2001/97/ESB um varnir gegn peningaþvætti.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að þau hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.