Bindandi álit í skattamálum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 552

Frumvarp til laga um bindandi álit í skattamálum.

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. gr.

Ríkisskattstjóri skal láta uppi bindandi álit í skattamálum eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum þessum, enda geti mál varðað verulega hagsmuni þess sem eftir slíku áliti leitar. Beiðni um bindandi álit getur tekið til álitamála sem snerta álagningu skatta og gjalda sem eru á valdsviði skattstjóra eða ríkisskattstjóra og falla undir úrskurðarvald yfirskattanefndar.

Ekki er heimilt að óska eftir bindandi áliti um skattaleg áhrif ráðstafana, sem þegar hafa verið gerðar.

2. gr.

Senda skal skriflega beiðni um bindandi álit til ríkisskattstjóra í tæka tíð til að unnt sé að gefa álit áður en ráðstöfun er gerð. Beiðnin skal vera vel afmörkuð varðandi þau álitaefni sem um er spurt og henni skulu fylgja upplýsingar og gögn sem þýðingu hafa og álitsbeiðandi hefur yfir að ráða.

Þurfi ríkisskattstjóri á frekari gögnum að halda hjá álitsbeiðanda til þess að geta tekið afstöðu og gefið álit skal hann kalla eftir þeim svo fljótt sem unnt er. Álitsbeiðandi skal afhenda gögnin innan þess frests sem ríkisskattstjóri setur honum. Berist gögn ekki innan tilskilins frests, skal vísa erindinu frá eða takmarka álitið við fyrirliggjandi gögn.

Beiðni um bindandi álit telst sjálfkrafa fallin úr gildi ef ráðstafanir, sem beiðnin lýtur að, eru gerðar eftir að beiðni er send ríkisskattstjóra og áður en álit liggur fyrir.

3. gr.

Ríkisskattstjóri skal láta uppi bindandi álit samkvæmt lögum þessum svo fljótt sem unnt er.

Nú telur ríkisskattstjóri að beiðni sé vanreifuð eða óskýr eða aðrar ástæður mæla gegn því að látið sé uppi bindandi álit og getur hann þá vísað beiðninni frá með rökstuðningi. Hið sama gildir ef ljóst þykir að álitsbeiðandi hafi ekki verulega hagsmuni af því að fá fyrirspurn sinni svarað.

4. gr.

Þegar ríkisskattstjóri hefur lokið við gerð bindandi álits, sendir hann það til álitsbeiðanda og viðkomandi skattyfirvalds. Álitið skal vera rökstutt.

5. gr.

Álitsbeiðandi getur kært bindandi álit ríkisskattstjóra til yfirskattanefndar. Um kærufrest, efni kæru og málsmeðferð fer eftir lögum nr. 30/1992, um yfirskattanefnd.

Álitsbeiðanda og fjármálaráðherra er heimilt að bera úrskurð yfirskattanefndar skv. 1. mgr. undir dómstóla enda sé það gert innan þriggja mánaða frá því að úrskurður yfirskattanefndar var kveðinn upp.

Frávísun ríkisskattstjóra skv. 2. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 3. gr. verður hvorki borin undir yfirskattanefnd né dómstóla.

6. gr.

Skattyfirvöld skulu leggja bindandi álit ríkisskattstjóra til grundvallar skattlagningu álitsbeiðanda. Álitið er ekki bindandi fyrir skattyfirvöld að því marki sem forsendur hafa breyst, sem álitið er byggt á. Hið sama gildir hafi verið gerð breyting á lögum áður en ráðstöfun var gerð sem um er fjallað í álitinu og sú breyting tekur beint til atriða sem álitið byggist á.

7. gr.

Til að mæta þeim kostnaði sem ríkisskattstjóri hefur af gerð bindandi álita skal greiða gjald er miðist við þá vinnu sem ríkisskattstjóri hefur af gerð álits í hverju tilviki, þó aldrei hærri fjárhæð en 50.000 kr. Fjármálaráðherra skal birta gjaldskrá sem ríkisskattstjóri skal miða gjaldtöku sína við.

Ráðherra getur ákveðið, í þeim tilvikum þegar máli hefur verið vísað frá eða beiðni er dregin til baka, að endurgreiða gjald skv. 1. mgr.

Ákvörðun um fjárhæð gjalds skv. 1. mgr. er hvorki hægt að bera undir yfirskattanefnd né dómstóla.

8. gr.

Ríkisskattstjóri skal birta ákvarðanir og niðurstöður sem fram koma í álitum samkvæmt lögum þessum að því leyti sem þær hafa almenna þýðingu.

9. gr.

Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur um framkvæmd laga þessara.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er lagt til að tekið verði upp nýmæli sem verið hefur gildandi í ná grannalöndum okkar um árabil og lýtur að heimild skattyfirvalda til að gefa fyrirfram bindandi álit í skattamálum. Gert er ráð fyrir að skattaðilar geti óskað eftir því við ríkisskattstjóra að hann gefi bindandi álit um skattaleg áhrif fyrirhugaðra ráðstafana skattaðila og þannig fengið úr því skorið fyrir fram hvernig álagning skattstjóra muni verða. Meginmarkmið frumvarpsins er að auka réttaröryggi skattaðila með því að tryggja þeim leið til að fá fyrir fram úr því skorið hvernig skattlagning verður, svo þeir geti tekið ákvarðanir og gert ráðstafanir á grundvelli þeirra upplýsinga. Að auki er þess vænst að úrræði þetta leiði til færri ágreiningsmála á síðari stigum, þ.e. fyrir yfirskattanefnd og dómstólum.

Frumvarp þetta, sem unnið var í fjármálaráðuneytinu, er að mestu leyti sniðið að danskri fyrirmynd en Danir settu fyrst lög um þetta úrræði árið 1982. Nefnd á vegum fjármálaráðherra, sem í eiga sæti fulltrúi Félags löggiltra endurskoðenda og fulltrúi Lögmannafélagsins ásamt ríkisskattstjóra og fulltrúum ráðuneytisins, hefur fjallað ítarlega um efni frumvarpsins á nokkrum fundum sínum. Er samkomulag í nefndinni um efni frumvarpsins. Jafnframt er nefndin að skoða atriði sem snerta málsmeðferð og málshraða fyrir yfirskattanefnd og frestun á réttaráhrifum úrskurða nefndarinnar, hugmyndir um umboðsmann skattgreiðenda og skipulag skattkerfisins. Þá er verið að skoða viðurlagaákvæði skattalaga. Er gert ráð fyrir að nefndin leggi fram frumvörp á yfirstandandi þingi eða haustþingi um breytingar sem hún telur nauðsyn legar.

Fyrir fram bindandi álit ríkisskattstjóra er viðbót við aðra upplýsingagjöf innan skattkerf isins. Núna eru gefin út ýmis álit um túlkanir á lögum og reglugerðum, auk þess sem slíkar upplýsingar koma fram í leiðbeiningarritum ríkisskattstjóra. Fyrir fram bindandi álit eru hins vegar annars eðlis en framangreind upplýsingagjöf og hafa víðtækari réttaráhrif. Af þeim sökum eru gerðar ríkari kröfur um form og efni þeirra.

Bindandi álit verða afmörkuð við skatta og gjöld sem eru á valdsviði skattstjóra og falla undir úrskurðarvald yfirskattanefndar. Fyrirspurnir um álagningu bifreiðagjalda, tolla og fasteignaskatta, svo dæmi séu tekin, falla því utan frumvarpsins þar sem þessir skattar eru ekki á valdsviði skattstjóra. Ekki er heldur hægt að óska álits um lækkun á tekjuskattsstofni skv. 66. gr. laga nr. 75/1981 eða á ákvörðun um heimilisfesti skv. 1. gr. laganna, þar sem slíkar ákvarðanir skattstjóra eru ekki kæranlegar til yfirskattanefndar.

Í frumvarpinu eru að auki sett önnur skilyrði þess að bindandi álit verði látið uppi. Fyrirspurn verður að beinast að tiltekinni fyrirætlan skattaðila um ráðstafanir, sem ekki hefur þegar verið ráðist í, þar sem því er nánar lýst að hverju fyrirspurnin beinist. Bindandi álit ríkisskattstjóra munu að líkum nýtast best í þeim tilvikum þegar álitamál lýtur að túlkun flókinna eða óljósra ákvæða laga eða reglugerða fremur en t.d. matskenndum atriðum, svo sem mati á verðmætum eigna, eða sönnunarfærslu um staðreyndir máls. Auk þess verður fyrirspurnin að snerta verulega fjárhagslega hagsmuni skattaðila.

Gert er ráð fyrir að allir skattaðilar geti óskað bindandi álits ríkisskattstjóra. Fyrirspurnin verður hins vegar að varða álitsbeiðanda sjálfan, þ.e. ekki er hægt að óska eftir afstöðu ríkis skattstjóra um ráðstafanir sem einhver annar hefur í hyggju að gera. Svo sem áður er getið er heldur ekki gert ráð fyrir því að hægt verði að spyrja almennt án tengsla við raunverulegt tilvik. Að sjálfsögðu geta lögmenn, endurskoðendur og aðrir aðilar óskað bindandi álits fyrir hönd umbjóðenda sinna, ef framangreind skilyrði eru fyrir hendi.

Gert er ráð fyrir því að hægt verði að kæra bindandi álit ríkisskattstjóra til yfirskattanefndar á sama hátt og úrskurði skattstjóra og ríkisskattstjóra. Gilda lög nr. 30/1992, um yfirskatta nefnd, um kærur vegna bindandi álita.

Bindandi álit ríkisskattstjóra skulu lögð til grundvallar skattlagningu álitsbeiðanda. Álitið er hins vegar ekki bindandi fyrir skattyfirvöld varðandi skattlagningu í öðrum tilvikum, þ.e. við ákvörðun um skatt annars aðila eða við skattlagningu álitsbeiðanda, undir öðrum kringum stæðum en þeim sem voru forsenda álitsins. Það fer eftir almennum reglum um áhrif stjórn valdsákvarðana, fordæmisgildi úrskurða yfirskattanefndar og niðurstöðu dómstóla hvert gildi bindandi álit ríkisskattstjóra er í málum sem varða aðra aðila eða önnur atvik en þau sem álitið snýst um.

Gert er ráð fyrir að lagt verði á sérstakt gjald fyrir beiðni um bindandi álit. Því er ætlað að standa straum af þeim kostnaði sem ríkisskattstjóri mun hafa af gerð slíkra álita. Að auki er gjaldtaka almennt talin til þess fallin að koma í veg fyrir að óskað verði álita í málum sem hafa óverulega þýðingu fyrir skattaðila eða varða atvik sem ekki eru að fullu fyrirséð þegar fyrirspurn er lögð fram og jafnframt stuðla að því að fyrirspurnir séu vel undirbúnar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er lýst skilyrðum sem beiðni um bindandi álit þarf að fullnægja til þess að hægt sé að láta uppi bindandi álit. Í 1. mgr. er áskilið að málið geti varðað verulega hagsmuni þess er óskar álits. Hér er fyrst og fremst átt við verulega fjárhagslega hagsmuni tengda úrlausnarefninu sem spurt er um. Hins vegar er ekki útilokað að ríkisskattstjóri geti látið uppi bindandi álit þótt ekki séu verulegir fjárhagslegir hagsmunir bundnir úrlausnarefninu sem slíku, t.d. ef fyrirséðar eru fleiri ráðstafanir sama aðila verði niðurstaða ríkisskattstjóra jákvæð. Í sömu málsgrein kemur fram að álit ríkisskattstjóra geti varðað álitamál sem snerta álagningu skatta og gjalda sem eru á valdsviði skattstjóra eða ríkisskattstjóra og falla undir úrskurðarvald yfirskattanefndar.

Í 2. mgr. kemur fram að ekki sé hægt að óska bindandi álits um ráðstafanir sem þegar hafa verið gerðar. Megintilgangur með lögfestingu frumvarps þessa er að koma á fót úrræði er þjóni hagsmunum þeirra sem þurfa að fá úr því skorið fyrir fram hvernig skattlagningu verði háttað undir nánar greindum kringumstæðum. Eðli máls samkvæmt verður því að óska álits áður en ráðstafanir eru gerðar. Að öðrum kosti er gert ráð fyrir að ákvörðun skattyfirvalda um skattlagningu beri að með venjulegum hætti, þ.e. við álagningu.

Um 2. gr.

Í þessari grein er mælt fyrir um formskilyrði beiðna um bindandi álit. Beiðni um bindandi álit skal vera skrifleg og send ríkisskattstjóra með nægjanlegum fyrirvara til að unnt sé að gefa álit áður en ráðstöfun, sem fyrirspurnin lýtur að, er gerð. Ekki eru sett nákvæm tímamörk hvað þetta varðar, enda ræðst það af eðli máls og atvikum hverju sinni hvenær mögulegt er fyrir álitsbeiðanda að óska álits og jafnframt hve langan tíma ætla má að ríkisskattstjóri þurfi til svara.

Almennt má gera ráð fyrir að afgreiðsla álita gangi hratt fyrir sig hjá ríkisskattstjóra enda skulu fylgja beiðninni öll gögn sem máli skipta og fullnægjandi atvikalýsing, sbr. 2. málsl. 1. mgr. Sé gögnum áfátt er gert ráð fyrir því að ríkisskattstjóri beini því til álitsbeiðanda svo fljótt sem unnt er að afla frekari gagna innan tiltekins frests. Berist ekki umbeðin gögn metur ríkisskattstjóri hvort hægt sé að veita álit um hluta fyrirspurnarinnar eða vísar henni frá í heild.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að beiðni um bindandi álit teljist sjálfkrafa fallin úr gildi ef ráðstafanir sem beiðnin lýtur að eru gerðar eftir að beiðnin er send ríkisskattstjóra og áður en bindandi álit liggur fyrir.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. greinarinnar er kveðið á um málshraða. Fyrir fram bindandi álit ríkisskattstjóra samkvæmt þessu frumvarpi er þess eðlis að það kemur að takmörkuðu gagni ef það er ekki látið uppi innan skamms tíma eftir að þess er óskað. Erfitt er hins vegar að lögbinda ákveðinn tímafrest í þessu sambandi þar sem mál geta verið misflókin og umfangsmikil. Því er sú leið farin hér að setja almennt ákvæði um að ríkisskattstjóri skuli láta uppi álit svo fljótt sem unnt er. Grein þessi er sambærileg ákvæðum stjórnsýslulaga um málshraða en er hér sett fram til að undirstrika mikilvægi skjótra úrlausna þessara mála.

Í 2. mgr. er kveðið á um heimild ríkisskattstjóra til að hafna beiðni um bindandi álit. Heimild þessa verður að skýra með hliðsjón af því að álit ríkisskattstjóra er bindandi og því er ætlað að vera grundvöllur skattlagningar síðar. Honum er því hvorki rétt né skylt að láta uppi bindandi álit, þótt önnur skilyrði laganna séu uppfyllt, ef hann telur sig ekki geta byggt álit sitt á þeim atvikalýsingum sem fyrir hendi eru. Þau tilvik geta komið upp ef beiðnin er ekki nægjanleg vel úr garði gerð, atvikalýsing óljós eða óvissa er um önnur atvik sem hafa áhrif á niðurstöðu máls.

Um 4. gr.

Í grein þessari er kveðið á um að ríkisskattstjóri skuli senda álit sitt bæði til þess skattstjóra, sem kemur til með að byggja ákvörðun um skattlagningu á álitinu og álitsbeiðanda. Gert er ráð fyrir að álit ríkisskattstjóra verði ávallt rökstutt.

Um 5. gr.

Í þessari grein er kveðið á um kæruheimildir og málskotsrétt. Gert er ráð fyrir að álits beiðandi geti kært álit ríkisskattstjóra til yfirskattanefndar á sama hátt og hægt verði að kæra úrskurð skattstjóra og ríkisskattstjóra til nefndarinnar, þó með þeirri undantekningu sem greinir í 3. mgr.

Í 2. mgr. segir að álitsbeiðandi eða fjármálaráðherra geti borið úrskurði yfirskattanefndar um kærur vegna bindandi álita ríkisskattstjóra undir dómstóla. Ekki er útilokað að mál sé rekið fyrir dómstólum vegna úrskurðar yfirskattanefndar um álit ríkisskattstjóra, þótt samhliða sé í gangi ágreiningur um skattákvörðun byggða á álitinu. Slíkt kann að vera óheppilegt og í flestum tilvikum má telja eðlilegra að skattákvörðunin sem slík sé borin undir dómstóla. Sú leið var hins vegar valin að takmarka ekki heimildir aðila til að bera mál undir dómstóla, m.a. af þeirri ástæðu að álitsbeiðandi kann að hafa af því hag að fá niðurstöðu dómstóla um önnur atriði en lúta beint að skattalegum áhrifum álitsins. Hvað fjármálaráðherra snertir er þetta eina leiðin til að fá niðurstöðu lægra settra stjórnvalda hnekkt ef túlkun laga eða önnur atriði orka tvímælis að hans mati.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um að skattyfirvöld skuli leggja álit ríkisskattstjóra til grundvallar álagningu gjalda hjá álitsbeiðanda vegna þeirra atriða sem álitið varðar. Álitið bindur stjórnvöld frá þeim tíma sem það er komið til álitsbeiðanda og frestar kæra til yfirskattanefndar eða eftir atvikum stefna fyrir dómstólum ekki áhrifum álitsins. Álitið er hins vegar ekki bindandi ef atvik, eru öðruvísi en lýst var í beiðni um álitið. Álitið er heldur ekki bindandi ef löggjöf hefur tekið breytingum áður en ráðstöfun var gerð sem um er fjallað í álitinu og sú breyting tekur beint til atriða sem niðurstaða álitsins byggist á.

Það fer eftir almennum reglum um áhrif stjórnvaldsákvarðana, fordæmisgildi úrskurða yfirskattanefndar og niðurstöðu dómstóla, hvert gildi bindandi álit ríkisskattstjóra er í málum sem varða aðra aðila eða önnur atvik en þau sem álitið snýst um.

Um 7. gr.

Í þessari grein er kveðið á um gjaldtöku vegna álitsgerða ríkisskattstjóra. Gert er ráð fyrir því að innheimt verði gjald, samkvæmt gjaldskrá sem fjármálaráðherra setur, og það taki mið af umfangi verksins við að gefa álitið. Hámarksgjaldtaka er ákveðin í lögunum 50.000 kr. en gert er ráð fyrir því að í gjaldskrá fjármálaráðherra verði kveðið á um tiltekið grunngjald sem innheimt verður við móttöku beiðni um bindandi álit og viðbótargjald miðað við umfang máls sem greiða beri áður en álitsgerð lýkur. Ríkisskattstjóri metur verkið og ákveður gjaldtöku í samræmi við gjaldskrána. Sú ákvörðun verður hvorki borin undir yfirskattanefnd né dómstóla en samkvæmt almennum stjórnsýslureglum er hægt að kæra slíka ákvörðun til fjármálaráðuneytisins.

Um 8. gr.

Þar sem bindandi álit ríkisskattstjóra varðar einvörðungu hagsmuni álitsbeiðanda sjálfs er ekki gert ráð fyrir að álit verði birt í heild sinni. Niðurstaða ríkisskattstjóra, sem fram kemur í áliti hans, kann hins vegar að hafa almenna þýðingu fyrir skattaðila og er því í þessari grein gert ráð fyrir að ríkisskattstjóri birti þær niðurstöður.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um bindandi álit í skattamálum.

Verði frumvarp þetta að lögum geta skattaðilar óskað eftir bindandi áliti frá ríkisskattstjóra um skattaleg áhrif af fyrirhuguðum ráðstöfunum sínum í því skyni að fá úr því skorið fyrir fram hvernig álagningu skattstjóra verður háttað. Álit um beitingu laga og reglugerða í skatta málum eru raunar þegar gefin út og koma einnig fram í ýmsum leiðbeiningum frá ríkisskatt stjóra. Hins vegar hafa réttaráhrifin sem fylgja bindandi álitum af þessum toga það í för með sér að vanda verður betur til málsmeðferðar og framsetningar. Að hluta til verður því um að ræða sambærileg verkefni og embættið hefur verið að sinna en auk þess er gert ráð fyrir auknum fjölda erinda sem fari í þennan nýja farveg, m.a. ýmsar fyrirspurnir sem áður var beint til skattstjóra. Gert er ráð fyrir að ráða þurfi 2–3 nýja starfsmenn til ríkisskattstjóra embættisins til þess að reyndari starfsmenn geti tekið að sér að hafa umsjón með þessu verk efni. Árlegur launakostnaður embættisins gæti aukist af þeim sökum um 6–9 m.kr. og því til viðbótar kæmi 1 m.kr. stofnkostnaður vegna tölvubúnaðar og aðstöðu. Á móti vegur að sam kvæmt ákvæði í frumvarpinu verður heimilt að taka allt að 50.000 kr. gjald til þess að mæta kostnaði við hverja álitsgerð. Þær þjónustutekjur embættisins eru lauslega áætlaðar 1–2 m.kr. á ári.

Samkvæmt frumvarpinu er ríkisskattstjóra einnig ætlað að annast birtingu á þeim álitum sem talin eru hafa almenna þýðingu. Gert er ráð fyrir að sú birting verði í nýju tímariti, Skatta- og tollatíðindum, sem gefið verður út vegum fjármálaráðuneytisins en sú útgáfa er fjármögnuð með sérstakri fjárveitingu í fjárlögum ársins 1998.

Í fjárlögum ársins 1998 er veitt 10 m.kr. fjárveiting á liðnum 09-212 Ýmis skatta- og tollamál til þess að mæta útgjöldum við forúrskurði í skattamálum. Þar af er fyrirhugað að helmingurinn, eða sem samsvarar tveimur störfum, renni til embættis ríkisskattstjóra. Ef reyndin verður sú að tvö störf nægja til þess að sinna innsendum erindum má því gera ráð fyrir að ekki þurfi frekari fjárveitingar til ráðuneytisins til þessa verkefnis en eru í útgjaldaramma gildandi fjárlaga.

Loks má nefna að til lengri tíma litið má ætla að þetta nýja fyrirkomulag geti dregið eitthvað úr útgjöldum yfirskattanefndar og dómstóla þar sem færri málum verði vísað þangað til úrskurðar.