Búvörulög og tollalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 382

Frumvarp til laga um breytingu á búvörulögum og tollalögum (úthlutun tollkvóta).

Frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.

I. KAFLI

Breyting á búvörulögum, nr. 99/1993, með síðari breytingum.

1. gr.

3. mgr. 65. gr. laganna orðast svo:

Heimilt er að skipta tollkvótum upp í einingar. Tollkvótum skal úthlutað til ákveðins tíma, allt að einu ári í senn. Heimilt er að endurúthluta tollkvótum sem ekki eru nýttir innan þess frests sem tilgreindur er við úthlutun kvótans. Berist umsóknir um meiri innflutning en sem nemur tollkvóta vörunnar skal leitað tilboða í heimildir til innflutnings samkvæmt tollkvótum og skal andvirðið þá renna í ríkissjóð. Til þess að tilboð teljist gilt er heimilt að fara fram á ábyrgðaryfirlýsingu eða staðgreiðslu tilboðs. Við útboð tollkvóta skulu valin hæstu verðtilboð í tiltekið magn þar til magni tollkvóta sem til ráðstöfunar er hefur verið náð. Verð tollkvótans fyrir öll valin verðtilboð ræðst að svo búnu af verði lægsta valda tilboðsins í hverjum vörulið. Gildir það verð þá jafnframt fyrir önnur hærri og valin tilboð sé þeim til að dreifa. Séu fleiri en einn þátttakandi með tilboð jöfn lægsta samþykkta tilboði skal úthlutað hlutfallslega. Auglýsa skal útboð tollkvóta.

2. gr.

65. gr. A laganna orðast svo:

Eftirtaldar vörur, sem falla undir viðauka IVA, IVB og V við tollalög bera toll skv. 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005, á þeim tímabilum sem kveðið er á um í eftirfarandi upptalningu:

1. Vörur með tollskrárnúmerunum 0208.9003, 0208.9007, 0208.9008, 0208.9009, 0407.1100, 0407.1900, 0603.1202, 0603.1905, 0701.9001, 0703.9001, 0704.1000, 0704.9003, 0704.9004, 0706.9002, 0709.4000 og 0709.5100 frá 1. janúar til 31. desember ár hvert.

2. Vörur með tollskrárnúmerinu 0701.9009 frá 1. apríl til 15. ágúst ár hvert.

3. Vörur með tollskrárnúmerinu 0706.9001 frá 1. mars til 15. ágúst ár hvert.

4. Vörur með tollskrárnúmerunum 0704.9001 og 0706.1000 frá 1. mars til 15. september ár hvert.

5. Vörur með tollskrárnúmerunum 0704.9002 frá 1. janúar til 15. september og frá 1. desember til 31. desember ár hvert.

Ráðherra úthlutar 400 tonna tollkvóta hinn 1. maí ár hvert á grundvelli viðauka IVA vegna innflutnings á svínasíðum með tollskrárnúmerinu 0203.2907 á þeim tollum sem tilgreindir eru í 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Tollkvótanum skal úthlutað skv. 3. mgr. 65. gr.

Ráðherra skal birta í reglugerð þær reglur sem gilda um úthlutun tollkvóta skv. 2. mgr. þar sem m.a. komi fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tolltaxtar, viðurlög við misnotkun, sbr. 4. mgr. 65. gr., og aðrir skilmálar sem um innflutninginn skulu gilda.

3. gr.

87. gr. laganna fellur brott.

4. gr.

Ákvæði til bráðabirgða T og AA falla brott.

II. KAFLI

Breyting á tollalögum, nr. 88/2005, með síðari breytingum.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 12. gr. laganna:

a. Í stað 2.–4. málsl. 3. mgr. koma tveir nýir málsliðir er orðast svo: Tollur á þær vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IVA og IVB skal lagður á sem magntollur og vera 45% af ákveðnum magntolli samkvæmt tollskrá. Þó skulu við innflutning á vörum í viðauka V gilda þeir tolltaxtar sem þar eru tilgreindir.

b. 4. mgr. fellur brott.

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2020.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með hliðsjón af tillögum starfshóps um endurskoðun á regluverki um úthlutun tollkvóta landbúnaðarvara. Með því eru lagðar til breytingar sem eru til þess fallnar að einfalda og skýra reglur þær er varða úthlutun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á tollkvóta samkvæmt 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Meginefni þess er að breyta aðferðafræði úthlutunar á tollkvótum þannig að dregið verði verulega úr kostnaði þeirra sem fá úthlutað tollkvóta. Miðað er að því að afnema heimildir fyrir innflutning á tollkvótum skv. 65. gr. A búvörulaga, nr. 99/1993, í núverandi mynd og þar með verði ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara lögð niður.

Nýir samningar milli Íslands og Evrópusambandsins (ESB) um viðskipti með landbúnaðarvörur voru undirritaðir 17. september 2015 og tóku gildi 1. maí 2018. Með samningunum er stuðlað að auknu vöruúrvali og lægra vöruverði á Íslandi til hagsbóta fyrir neytendur en samningarnir fela jafnframt í sér tækifæri fyrir útflytjendur. Með samningunum voru tollkvótar fyrir landbúnaðarvörur auknir til muna. Til viðbótar umsömdum ESB tollkvótum er einnig úthlutað tollkvótum samkvæmt skuldbindingum gagnvart Alþjóðaviðskiptastofnuninni (WTO) og EFTA.

Í júní 2018 skipaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra fimm manna starfshóp um endurskoðun á regluverki um úthlutun tollkvóta landbúnaðarvara. Í starfshópnum áttu sæti, auk ráðuneytisins, fulltrúar Neytendasamtakanna, Bændasamtaka Íslands og Samtaka atvinnulífsins. Tilefni skipunar starfshópsins var m.a. fyrrgreindur tollasamningur Íslands og ESB þar sem tollkvótar fyrir landbúnaðarvörur voru auknir til muna. Auk þess tók starfshópurinn til skoðunar í heild sinni regluverk um úthlutun tollkvóta í tengslum við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og aðrar aðferðir sem beitt er til að lækka tolla á innfluttum búvörum, til dæmis svokallaða „opna tollkvóta.“ Hlutverk hópsins var að endurskoða núverandi fyrirkomulag við úthlutun tollkvóta og finna leiðir til þess að koma ávinningi sem skapast með þeim takmörkuðu gæðum í meira mæli til neytenda í formi lægra vöruverðs. Í janúar 2019 skilaði hópurinn skýrslu til ráðherra og er frumvarp þetta unnið með hliðsjón af tillögum sem þar koma fram.

Meirihluti starfshópsins lagði til að tollkvótum verði úthlutað með útboði og stuðst verði við grundvallaratriði svokallaðra hollenskra útboða. Í umfjöllun starfshópsins var notast við hugtakið hollenskt útboð, þrátt fyrir að aðferðafræðin sem lá til grundvallar sé ekki sú sama. Hollensk útboð eru þekkt þegar t.d. fjármálagerningar eru boðnir út og þá er verðbil oft ákveðið fyrir fram af útbjóðanda, sem tekur virkan þátt í útboðinu með því að bjóða ákveðið magn fyrir tiltekin verð. Í hollensku útboði er það útboðsverð sem greitt er fyrir öll samþykkt tilboð jafnt lægsta samþykkta tilboði, þó svo að hluti tilboða geti hafa verið hærri en útboðsverðið. Það er grundvallaratriðið í því fyrirkomulagi sem starfshópurinn lagði til. Útboðsfyrirkomulagið sem starfshópurinn lagði til nefnist á ensku clearing price auction eða uniform price auction. Í því felst, líkt og í hollensku útboði, að lægsta samþykkta tilboð útboðs ákvarðar verð allra samþykktra tilboða. Framkvæmd þess fyrirkomulags sem lagt er til er í meginatriðum það sama og tíðkast hefur undanfarin ár við úthlutun tollkvóta og er vel þekkt meðal umsækjenda, þar sem útboðið er lokað og magn ekki breytilegt. Grundvallarbreytingin er sú að lægsta samþykkta verð útboðs ákvarðar verð allra annarra samþykktra og hærri tilboða. Hér eftir verður þetta fyrirkomulag nefnt jafnvægisútboð, enda er verð ákvarðað þar sem eftirspurn og framboð ná jafnvægi. Jafnframt lagði starfshópurinn til að útboð á öllum tollkvótum fari fram á rafrænu vefsvæði. Unnið er að því að framvegis verði stjórnsýsla í tengslum við úthlutun tollkvóta rafræn þar sem talið er að þannig megi auðvelda ferlið og gera það aðgengilegra og gegnsærra. Þá er einnig talið að þannig megi einfalda stjórnsýslu í tengslum við úthlutun og upplýsingagjöf.

Í framangreindri skýrslu starfshópsins er rætt um mikilvægi þess að lækkaðar álögur á vörur á neytendamarkaði skili sér til í lægra verði til neytenda. Bendir starfshópurinn á að styrkja mætti eftirlit á markaði þegar slíkar breytingar eiga sér stað og fylgjast sérstaklega með samkeppni og verðþróun á dagvörumarkaði til að tryggja hag almennings. Í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu er unnið að því að koma á fót samstarfsverkefni sem stuðlar að auknu eftirliti og gagnasöfnun um verðlag innfluttra og innlendra landbúnaðarvara. Gert er ráð fyrir að sú vinna sem tengist því verkefni verði hafin á síðari hluta ársins 2019.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Hinn 17. september 2015 var undirritaður nýr tvíhliða samningur Íslands og Evrópusambandsins um viðbótarfríðindi í viðskiptum með landbúnaðarvörur. Samningurinn tók gildi þann 1. maí 2018 og með honum voru tollkvótar m.a. auknir til muna. Með hliðsjón af þeim breytingum sem í samningnum fólst eru rök talin vera fyrir því að endurskoða það regluverk sem gildir um úthlutun tollkvóta, með því markmiði að stuðla að auknum ábata neytenda og aukinni samkeppni á markaði með landbúnaðarvörur, en jafnframt að gæta að hagsmunum innlendra framleiðenda. Áhersla er lögð á að regluverkið byggist á sanngirni og jafnræði þeirra sem sækjast eftir tollkvótum. Þess er vænst að þær breyttu aðferðir við úthlutun tollkvóta sem lagðar eru til með frumvarpinu leiði til þess að fyrirsjáanleiki aukist og að fæðuöryggi sé tryggt þar sem innlend landbúnaðarframleiðsla gegnir lykilhlutverki.

Með hliðsjón af þeim breytingum sem fylgja auknum tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur á komandi árum er talin þörf á að endurskoða regluverk sem gildir um svokallaða „opna tollkvóta“. Er þar vísað til tollkvóta sem ráðherra úthlutar á grundvelli 65. gr. A búvörulaga, nr. 99/1993, að fengnum tillögum ráðgjafanefndar um inn- og útflutning landbúnaðarvara. Þeim tollkvótum er úthlutað þegar framboð á viðkomandi vöru telst ekki nægjanlegt á innanlandsmarkaði eða sýnt þykir að það verði ekki nægjanlegt á næstu þremur mánuðum. Deilt hefur verið um núgildandi fyrirkomulag fyrir dómstólum, líkt og nánar er lýst í kafla 4, og brýnt þykir að einfalda og skýra regluverkið sem snýr að þessari framkvæmd.

Brýnt þykir að breyta og skýra regluverk varðandi úthlutun tollkvóta þegar framboð á viðkomandi vöru telst ekki nægjanlegt á innanlandsmarkaði. Samkvæmt gildandi lögum er það hlutverk ráðgjafanefndar um inn- og útflutning landbúnaðarvara, sem starfar skv. 87.gr. búvörulaga, að afla upplýsinga um stöðu á markaði og gera tillögu til ráðherra um úthlutun tollkvóta skv. 65 og 65. gr. A. laganna. Nefndinni hefur reynst erfitt að sannreyna hvenær framboð vöru telst ekki nægjanlegt á innanlandsmarkaði þar sem upplýsingar um t.d. þróun framleiðslumagns og eftirspurnar eru vandfundnar. Nefndin hefur því að miklu leyti þurft að treysta á yfirlýsingar framleiðenda og dreifingaraðila við matið. Komið hefur fyrir að nefndinni hafi borist misvísandi upplýsingar og erfitt er að sannreyna hvenær markaðsaðstæður eru þannig að skilyrði eru uppfyllt fyrir úthlutun tollkvóta. Í þessu liggur meginvandi nefndarinnar og gildandi fyrirkomulags.

Þá hefur verið deilt um núverandi fyrirkomulag fyrir dómstólum og því haldið fram að það brjóti gegn lagaáskilnaðarkröfum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Í frumvarpinu er lagt til að heimildir fyrir innflutningi á tollkvótum samkvæmt 65. gr. A verði afnumdar í núverandi mynd og ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara lögð niður þar sem ekki verður þörf á að meta markaðsaðstæður hverju sinni. Í stað þess verði árstíðarbundnar landbúnaðarvörur án tolla eða á lægri tollum á ákveðnum tímabilum sem ákveðin eru út frá sögulegri reynslu. Tollkvótar fyrir árstíðarbundnar vörur verði þá nýttir til að mæta þörf á innanlandsmarkaði þegar innlendir framleiðendur anna ekki eftirspurn. Með þeim hætti er stefnt að því að tryggja hag neytenda hvað varðar vöruúrval og verðsamkeppni. Þó er ekki horfið frá þeirri stefnu að innlend framleiðsla njóti einnig ákveðinnar verndar gagnvart innflutningi.

Með vísan til fyrrgreindrar umfjöllunar um tollasamning Íslands og ESB og þeirra auknu tollkvóta sem samningurinn felur í sér þykir innlend framleiðsla auk úthlutaðra tollkvóta anna innlendri eftirspurn eftir öllum kjöttegundum að svínakjöti undanskildu. Þá hefur einnig verið litið til úthlutunar hinna svokölluðu opnu tollkvóta undanfarin tíu ár. Þykir framangreint leiða í ljós að ekki sé þörf á að úthluta sérstökum tollkvótum fyrir aðrar kjöttegundir en svínakjöt, nánar tiltekið svínasíður.

Þá er lögð til breyting á 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005, er varðar tollkvóta sem ráðherra sem fer með málefni landbúnaðar úthlutar. Markmið þeirrar breytingar er að fjárhæð tolls verði ákveðin með lögum og með því gert fyrirsjáanlegra hvaða fríðindi fylgja tollkvótunum.

Markmið þessara breytinga er að stuðla að auknu gagnsæi og auknum fyrirsjáanleika við úthlutun tollkvóta, til hagsbóta fyrir neytendur, innflutningsaðila og framleiðendur. Tekið er tillit til hagsmuna þessara aðila, þar sem markmiðið er að auka ábata neytenda vegna tollkvóta í formi lægra vöruverðs, auka samkeppni en jafnframt gæta að hagsmunum innlendra framleiðenda. Í frumvarpinu er einnig að finna tæknilegar lagfæringar, þ.e. brottfall tveggja bráðabirgðaákvæða sem fallin eru úr gildi.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpið skiptist í sex greinar og í því lagðar til eftirfarandi breytingar.

3.1. Útboðsferli tollkvóta.

Lagt er til að útboðsferli tollkvóta verði breytt þegar sótt er um meira magn en er í boði. Meginreglan hefur verið sú að tollkvótum er úthlutað með uppboði, þar sem fyrst er úthlutað til hæstbjóðanda og svo koll af kolli þar til tollkvóta hefur verið úthlutað að fullu. Framkvæmd þess fyrirkomulags sem lagt er til í frumvarpinu er í meginatriðum sú sama og tíðkast hefur undanfarin ár við úthlutun tollkvóta og er vel þekkt meðal umsækjenda, þar sem útboðið er lokað og magn ekki breytilegt. Grundvallarbreytingin er sú að lægsta samþykkta verð útboðs ákvarðar verð tollkvótans. Auk þess er unnið að því að framvegis verði stjórnsýsla í tengslum við úthlutun tollkvóta rafræn.

Tollkvótar verða auglýstir og hafa þeir sem hafa hug á að taka þátt í útboðinu allt að tvær vikur til að skrá sig. Aðeins þeir sem skrá sig munu hafa rétt til að taka þátt í útboðinu og þátttakendur leggja fram tilboð fyrir ákveðinn tímafrest. Ef heildartilboð eru undir eða jöfn því magni sem í boði er, fá umsækjendur það magn sem þeir sóttust eftir. Sé heildarmagn tilboða meira en það sem í boði er, skal miða við lægsta samþykkta tilboðið og ræður það verði á því magni sem er úthlutað. Útboðsverð vegna hvers tollkvóta verður því jafnt fyrir alla án tillits til þess sem hver aðili bauð.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 1. Sýnidæmi um jafnvægisútboð

Dæmi: Útboð er á 8 kílóum af tollkvóta og því er framboð alls 8 kíló fyrir hvaða verð sem er. Á mynd 1 má sjá að fjórir aðilar gera tilboð í tollkvótann og bjóða ákveðna upphæð í hvert kíló fyrir sig. Þeir geta boðið mismunandi verð í hvert kíló eða sama verð í allt. Fyrirtæki A býður t.d. 50 kr. í 1 kíló, fyrir 1 kíló í viðbót væri fyrirtækið tilbúið að greiða 40 kr. og svo koll af kolli. Samanlagt gerir fyrirtæki A tilboð í 5 kíló og er hæsta tilboð 50 kr. en lægsta 10 kr. Alls eru tilboð í 14 kíló eða 6 kíló umfram það sem í boði er. Þar sem einungis 8 kíló eru í boði eru ekki öll tilboð valin. Niðurstaða útboðsins fæst með þeim hætti að raða öllum tilboðum sem berast í lækkandi röð frá hæsta tilboði. Á mynd 1 eru þau tilboð sem valin eru og fá úthlutað tilgreind með hring. Hæsta tilboð er frá fyrirtæki C, 70 kr. fyrir 1 kíló og er það valið fyrst. Þá eru eftir sjö kíló og er tilboð fyrirtækis A um 50 kr. fyrir 1 kíló næsthæst og því valið næst. Þetta er endurtekið þar til tilboð hafa verið valin fyrir öll 8 kílóin og þeim úthlutað. Lægsta tilboð sem er valið er tilboð fyrirtækis A um 20 kr. fyrir 1 kíló. Við jafnvægisútboð miðast verð allra 8 kílóanna við lægsta valda tilboð og síðasta úthlutaða kílósins, þ.e. þess áttunda eða 20 kr./kg.

Unnið er að því að útboð á tollkvótum fari fram á rafrænum vef. Eftir að vefurinn verður komið í gagnið einfaldast framkvæmd úthlutunar og um leið opnast til dæmis möguleiki á að úthlutun árlegs tollkvóta verði oftar á ári en hingað til hefur tíðkast. Rafvæðing úthlutunarferlisins er þó ekki forsenda breyttrar útboðsaðferðar en er tímabær framkvæmd sem eykur skilvirkni stjórnsýslu og úthlutunarferlis fyrir alla hlutaðeigandi.

3.2. Árstíðabundnar landbúnaðarvörur.

Lagðar eru til breytingar á 65. gr. A búvörulaga, nr. 99/1993, sem kveður á um að árstíðabundnar landbúnaðarvörur verði án tolla eða á lægri tollum á ákveðnum tímabilum. Meginefni þessara breytinga er að úthlutunin verði föst árlega og verði tímabil byggð á sögulegri úthlutun síðastliðinna tíu ára. Þá er lagt til að árlega verði úthlutað 400 tonnum af svínasíðum á þeim tollum sem tilgreindir eru í 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005.

3.3. Ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara.

Lagt er til að ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara verði lögð niður samhliða þeim breytingum sem verða á úthlutun tollkvóta, verði frumvarpið að lögum. Með frumvarpinu er leitast við að skýra þær reglur og þá framkvæmd sem gilda um úthlutun tollkvóta með því að festa tímabil hinna svokölluðu opnu tollkvóta miðað við reynslu í vörum úr viðauka IVB og að hluta til úr viðauka IVA. Því er lagt til að fallið verði frá þeirri framkvæmd sem hefur gilt um efnið í núverandi mynd og með því verði ekki lengur þörf á mati og rannsókn ráðgjafanefndar á markaðsaðstæðum hverju sinni.

3.4. Bráðabirgðaákvæði felld brott.

Lagt er til að ákvæði til bráðabirgða T og AA í búvörulögum falli brott þar sem þau eru útrunnin. Ákvæðin varða heimild til að gera samninga tengda sauðfjárrækt sem féllu úr gildi í síðasta lagi hinn 31. desember 2017.

3.5. Fjárhæð tolls.

Lagt er til að 12. gr. tollalaga, nr. 88/1995, verði breytt á þann veg að tollur á þær vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IVA og IVB skuli vera 45% af ákveðnum magntolli samkvæmt tollskrá. Verði frumvarpið að lögum verður fjárhæð tollsins lögfest og með því gert fyrirsjáanlegra hvaða fríðindi fylgja tollkvótunum.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið gefur tilefni til athugunar á samræmi við stjórnarskrá. Nokkrir dómar hafa fallið síðustu ár sem varða greiðslur tengdar innflutningi landbúnaðarvara. Dómarnir hafa m.a. varðað valkvæðar heimildir ráðherra í tengslum við úthlutun tollkvóta skv. 65. gr. A búvörulaga, nr. 99/1993, og komust dómstólar að þeirri niðurstöðu að það fyrirkomulag sem áður gilti hafi verið í andstöðu við 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Í 40. gr. stjórnarskrárinnar segir að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Í 77. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að skattamálum skuli skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Hugtakið skattur er ekki skilgreint í lögum en hefur verið skýrt svo af fræðimönnum og í dómaframkvæmd, að um sé að ræða gjald sem lagt er á tiltekinn hóp einstaklinga eða lögaðila samkvæmt einhliða ákvörðun hins opinbera eftir almennum, efnislegum mælikvarða og án sérstaks endurgjalds. Tollar falla þannig undir ofangreint hugtak en samkvæmt 24. tölul. 1. gr. tollalaga, nr. 88/2005, er tollur gjald sem innheimt er af vöru samkvæmt tollskrá.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6070/2010 kemur fram að þáverandi ákvæði búvörulaga og tollalaga standist ekki kröfur stjórnarskrár um skýra afstöðu löggjafans til innheimtu skatta og tolla og að gengið sé lengra við framsal skattlagningarvalds en 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar heimili. Telur umboðsmaður að ráðherra hafi í raun verið fengið vald til að ákvarða álögur í formi tolla á vörur sem væru fluttar inn samkvæmt tollkvótum. Ráðherra hefði með framsali verið fengið vald til að að ákvarða hvort afsláttur sem veittur væri frá greiðslu á fullum tolli samkvæmt tollalögum miðaðist við verð eða magn þeirrar vöru sem flutt væri til landsins í samræmi við tollkvóta samkvæmt viðaukum IIIA og B og IVA og B við tollalög. Þá væri honum jafnframt fengið vald til að ákveða hversu hár tollur á þessar vörur skyldi vera svo lengi sem hann væri ekki hærri en tollabindingar sem tilgreindar væru í fyrrgreindum viðaukum. Rúmu ári síðar féll héraðsdómur í máli nr. E-1974/2012 gegn íslenska ríkinu þar sem komist var að sambærilegri niðurstöðu. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra lagði haustið 2012 fram lagafrumvarp um breytingu á búvörulögum og tollalögum, sem miðaði að því að lagfæra þá annmarka sem umboðsmaður og héraðsdómur höfðu talið á ákvæðum um úthlutun tollkvóta.

Hinn 17. mars 2015 kvað Héraðsdómur Reykjavíkur upp þrjá dóma, í málum nr. E-20, 21 og 24/2014, er vörðuðu lögmæti töku gjalds vegna úthlutunar tollkvóta fyrir landbúnaðarvörur. Var meginniðurstaða dómsins sú að innheimta gjalds fyrir úthlutun eftir útboð hefði verið ólögmæt þar sem ráðherra hefði getað valið milli þess að úthluta tollkvótunum með hlutkesti eða með útboði. Með því hefði ráðherra í raun verið fengið vald til að leggja annaðhvort enga tolla á vörurnar eða þá tolla sem bjóðendur væru tilbúnir að greiða fyrir úthlutunina. Þegar dómar héraðsdóms féllu hafði atvinnuveganefnd Alþingis til meðferðar frumvarp sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til laga um breytingu á búvörulögum og tollalögum, nr. 46/2015. Vegna dómanna lagði meiri hluti nefndarinnar til að möguleikinn til að úthluta tollkvótum á grundvelli hlutkestis yrði felldur brott úr lögunum. Var sú tillaga samþykkt og hinn 11. júlí 2015 tók breytingin gildi sem lög. Íslenska ríkið áfrýjaði dómunum til Hæstaréttar Íslands sem staðfesti niðurstöðu héraðsdóms hinn 21. janúar 2016 í málum nr. 317-319/2015.

Í júlí 2015 óskuðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið eftir lögfræðilegu áliti á því hvort ákvæði búvörulaga og tollalaga gætu enn talist haldin annmörkum sem varðað gætu ólögmæti töku gjalds fyrir úthlutun tollkvóta. Var niðurstaðan sú að ákvæðin gætu talist haldin tvenns konar veikleikum, annars vegar gæti ráðherra valið á milli almennrar opnunar innflutnings án tolla og útboðs tollkvóta og hins vegar væri ekki kveðið á um viðmiðunardag SDR gengis við útreikning tolla á tilteknar vörur sem falla undir viðauka IIIA við tollalög. Hinn 4. apríl 2016 lagði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra fram frumvarp til laga um breytingu á m.a. tollalögum, nr. 102/2016, sem felldi brott heimild ráðherra til almennrar opnunar innflutnings og kvað á um að viðmiðunardagur SDR gengis yrði fyrsti virki dagur marsmánaðar ár hvert. Lögin tóku gildi 1. janúar 2017. Í lok árs 2017 féllu þrír héraðsdómar, í málum nr. E-187, 188 og 495/2017, þar sem deilt hafði verið um lögmæti töku gjalds vegna úthlutunar tollkvóta fyrir landbúnaðarvörur. Niðurstaða héraðsdóms var sú að möguleiki sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til að velja á milli almennrar opnunar innflutnings án tolla og úthlutun tollkvóta með útboði, færi gegn banni 40. og 77. gr. stjórnarskrár gegn framsali skattlagningarvalds. Var íslenska ríkið því dæmt til að endurgreiða gjaldið auk dráttarvaxta.

Með vísan til þeirra lagabreytinga sem hafa verið gerðar, sbr. fyrri umfjöllun, er það mat ráðuneytisins að búið sé að bregðast við þeim löggjafarveikleikum sem lágu til grundvallar niðurstöðu dómstóla í framangreindum málum og að ákvæðin samrýmist þeim kröfum um skýrleika sem leiddar verða af ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Nýverið féllu fimm héraðsdómar (E-1508-1512/2018) sem styðja þá niðurstöðu. Komst héraðsdómur m.a. að þeirri niðurstöðu að löggjafinn hafi nægjanlega tilgreint þá sem gjaldskyldir eru, viðmið gjaldheimtunnar og fjárhæð gjalda. Var því hafnað að umrædd tollheimta bryti í bága við lagaáskilnaðarkröfur 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þessum málum var áfrýjað til Landsréttar og eru nú til meðferðar.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lagaumhverfi í þá veru að auka fyrirsjáanleika enn frekar við úthlutun tollkvóta auk þess að takmarka frekar heimildir ráðherra til úthlutunar tollkvóta. Verði það að lögum verða hinir svokölluðu opnu tollkvótar svo gott sem felldir brott. Í stað þess er lagt til að úthlutunin verði bundin í lög og tímabil byggð á sögulegri úthlutun síðastliðinna tíu ára. Þá er lagt til að árlega verði úthlutað 400 tonnum af svínasíðum á þeim tollum sem tilgreindir eru í 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Með hliðsjón af þessum breytingum verði ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara lögð niður.

Þar sem mikið hefur verið deilt um þágildandi og núgildandi framkvæmd við úthlutun tollkvóta fyrir dómstólum aflaði ráðuneytið sérstaks lögfræðiálits frá Jóhannesi Karli Sveinssyni vegna fyrirhugaðs ákvæðis. Í álitinu kom fram að það fyrirkomulag er kveðið væri á um í frumvarpsdrögunum stæðist líklega ekki kröfur stjórnarskrár. Ráðherra væri með þessu í raun falið vald til að lækka „skatta“ við tilteknar aðstæður sem yrðu að teljast matskenndar. Vísað var til þeirra sjónarmiða sem rakin voru í dómi Hæstaréttar í máli nr. 64/1999 og vörðuðu svokallað neytenda- og jöfnunargjald. Þar sé talað um að löggjafinn „megi ekki framselja til framkvæmdavaldsins ákvörðunarrétt […] heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum.“ Einnig segi í dóminum að ráðherra yrði ekki talinn hafa haft heimild til að fella niður neytendagjald af útflutningi án samþykkis Alþingis en það stríddi gegn 77. gr. stjórnarskrár að kveða á um slíkt fyrirkomulag. Jafnframt var vísað til dóma Hæstaréttar í málum 213/2016, 705/2011 sem og álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5414/2007 sem hnígi í sömu átt. Þá er vísað til þess í umræddu lögfræðiáliti að líklegustu aðstæðurnar sem nefndar væru í ákvæðinu væru ekki „náttúruhamfarir“ sem komist nálægt því að vera stjórnskipunarlegur neyðarréttur en væntanlega séu það tilvikin sem það ætti að ná utan um. Bent var á að við slíkar aðstæður hefði forseti/ráðherra heimild til útgáfu bráðabirgðalaga skv. 28. gr. stjórnarskrárinnar sem væri hinn almenni öryggisventill stjórnskipunar. Þannig væri hægt að bregðast við þeim aðstæðum sem ákvæðið vísaði til, þ.e. þegar skortur blasi við vegna náttúruhamfara eða álíka atvika. Með hliðsjón af framangreindu lögfræðiáliti var því fallið frá umræddu ákvæði. Þá er ljóst að jafnframt getur ráðherra ávallt lagt fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á lögum.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem skýra enn frekar, til viðbótar við fyrri lagabreytingar framkvæmdina við úthlutun tollkvóta. Í ljósi þess er talið að breytingar þessar samrýmist 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst starfsumhverfi innflytjenda matvæla, Tollstjóraembættið, innlenda búvöruframleiðendur, dagvöruverslanir og neytendur.

Eins og áður hefur komið fram skipaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í júní 2018 fimm manna starfshóp um endurskoðun á regluverki um úthlutun tollkvóta landbúnaðarvara. Meginhlutverk starfshópsins var að endurskoða núverandi fyrirkomulag um úthlutun tollkvóta og finna leiðir til þess að koma ávinningnum sem skapast með þessum takmörkuðu gæðum í meira mæli til neytenda í formi lægra vöruverðs. Auk þess tók starfshópurinn til skoðunar regluverk um úthlutun tollkvóta í heild sinni og framkvæmd hennar, þ.m.t. í tengslum við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og aðrar aðferðir sem beitt er til að lækka tolla á innfluttum búvörum til dæmis svokallaða „opna tollkvóta“ sbr. 65. gr. A búvörulaga, nr. 99/1993. Starfshópurinn hafði samráð við helstu haghafa og fundaði með Samtökum verslunar og þjónustu, Samtökum iðnaðarins, Félagi svínabænda, Landssambandi kúabænda og Félagi kjúklingabænda. Þá var einnig haft samráð við fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Við vinnslu frumvarpsins var samráð haft við Tollstjóra og fjármála- og efnahagsráðuneytið auk þess sem aflað var sérstaks lögfræðiálits vegna fyrirhugaðs ákvæðis um úthlutun tollkvóta vegna náttúruhamfara, uppskerubrests, dýrasjúkdóma eða álíka atvika. Frumvarpið var birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is í júlí 2019 (málsnr. S-186/2019). Sex umsagnir bárust vegna frumvarpsdraganna og var tekið tillit til þeirra eins og unnt var við framlagningu frumvarpsins sbr. eftirfarandi umfjöllun. Helsta breytingin á frumvarpinu frá samráðsferli er sú að fallið hefur verið frá því að leggja til að ráðherra úthluti tollkvótum í sérstökum tilfellum líkt og við náttúruhamfarir eða álíka aðstæður. Ráðuneytið aflaði sérstaks lögfræðiálits vegna ákvæðisins þar sem fram kom að eðlilegra væri að slíkar úthlutanir yrðu framkvæmdar með útgáfu bráðabirgðalaga samkvæmt 28. gr. stjórnarskrárinnar. Umsagnaraðilar voru Félag atvinnurekenda (FA), Félag eggja-, svína- og kjúklingabænda (FESK), Samband garðyrkjubænda, Samtök verslunar og þjónustu (SVÞ), Bændasamtök Íslands (BÍ) og Félag svínabænda. Nokkurs misskilnings virtist gæta í hluta umsagna. Í fyrsta lagi var því haldið fram að með frumvarpinu væri verið að slaka á eftirliti með skorti og kröfur um skilgreiningu á skorti yrðu lækkaðar, sem myndi rýmka heimildir ráðherra til að gefa út svokallaða „opna tollkvóta“. Þvert á móti er verið að fastsetja úthlutanir á grundvelli sögulegra opnana miðað við síðastliðin tíu ár. Með því er verið að auka skýrleika og hverfa frá núverandi framkvæmd.

Þá voru gerðar athugasemdir við þau tímabil sem lögð eru til í 2. gr. frumvarpsins. Tekið var tillit til þeirra athugasemda að einhverju leyti en t.d. voru blómkál og kínakál færð á heilsárs lækkun. Þess má geta að aðila greindi nokkuð á í þessum málum.

Þá var nefnt að þar sem verið væri að festa tímabil hinna svokölluðu „opnu tollkvóta“ og herða skilyrði fyrir opnun utan þess tíma myndi skapast óvissa og hætt yrði við því að ekki verði hægt að bæta úr skorti utan þess tíma þegar innlend framleiðsla annar ekki eftirspurn. Hvað það varðar er vísað til þess að þau tímabil sem lögð eru til taka mið af úthlutunum síðastliðinna tíu ára. Þá var tekið mið af innflutningi síðastliðinna ára og úthlutun tollkvóta fyrir hverja vöru fyrir sig. Enn fremur var horft til þess að tvíhliða tollasamningur Íslands og ESB, sem tók gildi 1. maí 2018, felur í sér 40% lækkun almenns tollverðs. Með vísan til alls þessa, samanber umfjöllun víða í frumvarpinu, er afar ólíklegt að eftirspurn verði ekki annað utan þessara tímabila á þeim vörum sem um ræðir. Á grundvelli þeirra athugasemda um þetta málefni var frumvarpinu þó breytt á þann hátt að við 2. gr. var bætt árlegri úthlutun tollkvóta fyrir svínasíður.

6. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er lagt til að gerðar verði breytingar á lagaumhverfi við úthlutun samningsbundinna og opinna tollkvóta sem miða að því að stuðla að auknum ábata fyrir neytendur í formi aukins vöruúrvals og lægra vöruverðs og að aukinni samkeppni á markaði með landbúnaðarvörur, en jafnframt að gæta að hagsmunum innlendra framleiðenda. Með breytingunum er stefnt að því að einfalda og skýra regluverk varðandi úthlutun tollkvóta. Áhersla er jafnframt lögð á að við úthlutun tollkvóta verði gætt sanngirni og jafnræðis gagnvart þeim sem sækjast eftir tollkvótum.

Frumvarpið getur haft áhrif á innflytjendur matvæla, Tollstjóraembættið, innlenda framleiðendur, dagvöruverslanir og neytendur. Ljóst er að aukning tollkvóta landbúnaðarvara á komandi árum getur haft áhrif á íslenskan landbúnað og á smásölumarkað landbúnaðarvara.

Undanfarin þrjú ár hafa ráðuneytinu borist á bilinu 18 til 24 umsóknir um ESB tollkvóta og hefur verið haldið útboð fyrir hvern kvóta (vörutegund) nema upprunamerkta osta, sem úthlutað er með hlutkesti. Sé dæmi tekið um umfang útboðs voru 199 tonn af nautakjöti boðin út á fyrri hluta ársins 2019. Alls sóttu 15 aðilar um kvóta fyrir samtals 857 tonn. Umsóknir voru umfram það magn sem var í boði og var því kvótinn boðinn út og bárust tilboð frá 11 aðilum. Úthlutað var fyrst til hæstbjóðanda og svo koll af kolli þar til heildarmagni kvótans, 199 tonnum, hafði verið úthlutað að fullu. Tíu aðilar fengu úthlutað tollkvóta og var meðalverð samþykktra tilboða 570 kr./kg.

Frumvarpið felur í sér tillögu að breytingu á framkvæmd úthlutunar tollkvóta í þeim tilfellum þegar tollkvóti er boðinn út þegar eftirspurn er meiri framboð tollkvóta. Við vinnslu frumvarpsins var leitað til Daða Más Kristóferssonar prófessors við hagfræðideild Háskóla Íslands um álit á því að hverfa frá núverandi fyrirkomulagi útboða, þar sem fyrst er úthlutað til hæstbjóðanda, í það fyrirkomulag sem lagt er til í frumvarpi þessu. Í umsögn Daða Más segir m.a. að umrædd tillaga til breytingar sé góð og taki á mörgum vandamálum fyrra fyrirkomulags, svo sem að skipting ábata viðskipta sé þannig með sanngjarnasta mögulega hætti milli kaupanda og seljanda. Það fyrirkomulag útboðs sem hér er nefnt jafnvægisútboð, sem meirihluti starfshóps um úthlutun tollkvóta lagði til, er þekkt í útboðsfræðum á ensku sem clearing price auction eða uniform price auction. Slík uppboð hafa marga góða eiginleika skv. Kagel, J. H., & Levin, D. (Kagel, J. H., & Levin, D., 2001, Behavior in Multi-unit Demand Auctions: Experiments with Uniform Priceand Dynamic Vickrey Auctions. Econometrica, 69(2), 413–454). Sambærilegt fyrirkomulag var notað við uppgjör á aðilaskiptum með greiðslumark mjólkur á tímabilinu 2010 til 2016, sem kallað var tilboðsmarkaður.

Mikilvægir eiginleikar þeirrar tegundar útboðs sem lögð er til með frumvarpi þessu eru:

a. skipting ábata kaupenda og seljenda er jafnari en í fyrra fyrirkomulagi,

b. hvati til að kaupendur gefi upp rétt verð í tilboðum,

c. tilhneiging til „bölvunar sigurvegarans“ (að greiða of hátt verð) er lágmörkuð,

d. allir sem vilja kaupa á jafnvægisverði fá tækifæri til þess.

Erfitt er að meta nákvæmlega hvernig umsækjendur munu haga tilboðum sínum í nýju fyrirkomulagi. Líklegt er að einhver hluti tilboða verði hærri en hæstu tilboð hingað til, þar sem umsækjendur munu vilja tryggja sér hluta kvótans. Umsækjendum mun þó vera ljóst að þeir eru jafnvel ekki þeir einu sem gera tilboð með þetta í huga svo ólíklegt er að útboðsgjöld verði hærri en í núverandi fyrirkomulagi. Þá má jafnframt leiða að því líkur að jaðartilboð eða lægsta samþykkta tilboð muni lækka með auknu magni tollkvóta. Heimilt verður að bjóða upphæð niður á kíló tollkvóta og því líklegt að tilboð verði nokkuð dreifð. Ólíklegt er því að jafnvægisverð verði hærra en meðalverð í núverandi fyrirkomulagi. Fyrirkomulagið felur jafnframt í sér ákveðið jafnræði meðal umsækjenda þar sem allir greiða sama uppboðsverð.

Að mati Daða Más má áætla hvert jafnvægisverð á þeim uppboðum sem haldin hafa verið hingað til hefði verið með jafnvægisuppboði með því að skoða jaðartilboð í hverjum flokki. Það er lægsta tilboð sem tekið var, sem og næstlægsta og hæsta tilboð sem ekki var tekið. Ætla má að jafnvægisverð ætti að liggja á milli næstlægsta tilboðs sem tekið var og hæsta tilboðs sem ekki var tekið. Það áætlaða verðbil hefði þannig gilt í uppgjöri allra tilboða sem tekið var, sbr. núgildandi fyrirkomulag. Með því má áætla jafnvægisverð og tekjur hins opinbera af uppboðum undir fyrra fyrirkomulagi að mati Daða Más.

Við vinnslu frumvarpsins var unnin greining í ráðuneytinu sem byggð var á gögnum fyrir allar sex úthlutanir á ESB tollkvóta á árunum 2017 til 2019. Verðbil jafnvægisverðs var áætlað út frá þeim tilboðum sem bárust og áætlað með aðferðafræðinni sem lýst er hér að ofan. Tilboðum í hvern vöruflokk var raðað frá því hæsta til þess lægsta og jafnvægisverðbil fundið út frá því magni sem þá var í boði, þ.e. bil milli þess næstlægsta tilboðs sem samþykkt var og þess hæsta sem ekki var samþykkt vegna takmarkana á magni. Bent er á að tilboðin miðast við núgildandi framkvæmd útboðs og ekki hefur verið lagt mat á mögulega breytta tilboðshegðun í nýju fyrirkomulagi. Útboð eru iðulega haldin fyrir aðra tollkvóta en þar sem magn og umfang þeirra útboða er mun minna er hér aðeins fjallað um úthlutanir ESB tollkvóta.

Greiningin leiðir í ljós að áætlað jafnvægisverð útboða ársins 2017 er lægra en meðaltal raunverulegs útboðsgjalds í úthlutunum árið 2017. Mismunurinn er þó ekki mikill og er heildarútboðsgjald áætlað á bilinu 4%-13% lægra. Úthlutað var tvisvar og var heildarmagn ESB tollkvóta 750 tonn árið 2017. Þá hafði hinn nýi ESB samningur ekki tekið gildi og tollkvóti því ekki tekinn að aukast.

Tvær úthlutanir voru einnig árið 2018 en heildarmagn var meira en tvöfalt á við árin á undan. Í byrjun árs var öllum tollkvóta á grundvelli eldri ESB samnings úthlutað, alls 750 tonnum og er áætlað að heildarútboðsgjald hefði getað verið á bilinu 6%–12% lægra. Hinn 1. maí sama ár tók gildi hinn nýi ESB samningur gildi og var því tollkvóta úthlutað samkvæmt honum, alls 818 tonnum, og er áætlað jafnvægisverð á bilinu 14%–22% lægra en meðalverð var í raun.

Í töflu 1 má sjá samanburð á raunverulegri niðurstöðu þeirra tveggja útboða sem fram fóru árið 2019 á grundvelli nýja ESB samningsins og áætluðu verðbili í jafnvægisútboði. Bent er á að heildarmagn ESB tollkvóta hafði þá aukist umtalsvert frá fyrri samningi og var 3.024 tonnum úthlutað, að undanskildum tollkvóta fyrir upprunamerkta osta sem úthlutað er með hlutkesti. Athyglisvert er að skoða hvernig áætlað jafnvægisverðbil þróast með auknum tollkvótum. Í töflu 1 má sjá að meðalfjárhæð samþykktra tilboða var 677 kr./kg í fyrri úthlutun ársins og 533 kr./kg í þeirri síðari. Sé tilboðum raðað og úthlutað samkvæmt jafnvægisútboði líkt og lagt er til í þessu frumvarpi, kemur í ljós að meðalverð eru áætluð á bilinu 28%–33% lægri í fyrri úthlutun og 54%–60% lægri í þeirri síðari.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Tafla 1: Úthlutun ESB tollkvóta árið 2019 á grundvelli nýrri ESB samnings, e) gildistími: 1. janúar til 30. júní 2019, f) gildistími 1. júlí til 31. desember 2019.

Aukning tollkvóta á komandi árum er mikilvæg breyta þegar horft er til áhrifa breyttrar útboðsaðferðar. Þegar raunveruleg gögn um útboð síðari ára eru skoðuð í ljósi þeirrar útboðsaðferðar sem lögð er til má ætla að jaðartilboð fari lækkandi með auknu magni sem í boði er. Þar sem lægsta samþykkta tilboð, jafnvægisverð, mun ákvarða verð til allra umsækjenda má því að öðru óbreyttu reikna með að útboðsverð hverrar einingar tollkvóta lækki með auknu magni. Frá árinu 2017 til 2019 jókst heildarmagn ESB tollkvóta úr 750 tonnum í 3.154 tonn. Þegar samningurinn hefur tekið gildi að fullu árið 2021 verður heildarmagn ESB tollkvóta alls 3.812 tonn. Gróf áætlun á útboðsverði út frá magni tollkvóta ársins 2021 og þeim tilboðum sem bárust í útboð ársins 2019 leiðir í ljós að í mörgum vöruflokkum gæti jafnvægisverð verið 0 kr./kg. Að framansögðu má því leiða að því líkur að útboðsgjöld sem komandi útboð tollkvóta munu leiða af sér geti verið umtalsvert lægri með breyttri framkvæmd útboða.

Auk þeirra breytinga sem lagðar eru til á útboðsferli tollkvóta er lagt til að úthlutun svokallaðra opinna tollkvóta verði lögð niður í núgildandi mynd. Í stað þess að meta hverju sinni hvort framboð viðkomandi vöru sé nægjanlegt á innanlandsmarkaði verður árleg opnun á tilgreindum vörum á grundvelli 65. gr. A búvörulaga. Í frumvarpinu er jafnframt gert ráð fyrir að ráðherra úthluti árlega tollkvótum fyrir svínasíður til að mæta þörf á innanlandsmarkaði. Með hliðsjón af innlendri framleiðslu og innflutningi undanfarinna ára er talið að auknir tollkvótar muni mæta þörf á innanlandsmarkaði fyrir allar kjöttegundir að undanskildu svínakjöti og því er ekki lagt til að fastsett verði tímabil fyrir aðrar kjöttegundir á lægri tollum. Með hliðsjón af þessum breytingum er lagt til að ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara verði lögð niður, enda ekki lengur þörf á að meta framboð og eftirspurn á vörum á innanlandsmarkaði á hverjum tíma. Með þessum breytingum er leitast við að einfalda og skýra það regluverk sem snýr að hinum svokölluðu opnu tollkvótum með sanngirni að leiðarljósi auk þess að auka fyrirsjáanleika og gagnsæi við úthlutun tollkvóta. Frumvarpið gerir þó ráð fyrir að innlend framleiðsla njóti áfram ákveðinnar verndar.

Ekki er gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins muni hafa í för með sér veruleg áhrif á útgjöld ríkissjóðs. Gert er ráð fyrir að kostnaður vegna smíði rafræns vefs fyrir úthlutun tollkvóta geti numið um 10–15 millj. kr. og muni rúmast innan útgjaldaramma viðkomandi málefnasviðs atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis. Áætlað er að frumvarpið geti haft í för með sér áhrif á tekjur ríkissjóðs til lækkunar. Niðurstöður greiningar á úthlutun tollkvóta ársins 2019 benda til þess að útboðsgjald sem innheimt er við útboð tollkvóta geti lækkað um 28–60% með breyttri úthlutunaraðferð, þ.e. jafnvægisútboði. Samkvæmt því gætu gróflega áætluð tekjuáhrif á ríkissjóð numið á bilinu 240–590 millj. kr. til lækkunar, sé litið til fjármálaáætlunar 2020–2024 um áætlaðar tekjur vegna útboða. Bent er á að tölur um áætlaða tekjulækkun eru bundnar ýmsum óvissuþáttum sem erfitt er að spá fyrir um. Tekjulækkun ríkissjóðs verður þó af sömu stærðargráðu og það svigrúm sem skapast til verðlækkana til neytenda.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er mælt fyrir um breytta 3. mgr. 65. gr. búvörulaga, nr. 99/1993. Meginreglan hefur verið sú að tollkvótum er úthlutað með uppboði, þar sem fyrst er úthlutað til hæstbjóðanda og svo koll af kolli þar til tollkvóta hefur verið úthlutað að fullu. Framkvæmd þess fyrirkomulags sem lagt er til í frumvarpinu er í meginatriðum sú sama og tíðkast hefur undanfarin ár við úthlutun tollkvóta og er vel þekkt meðal umsækjenda, þar sem útboðið er lokað og magn ekki breytilegt. Grundvallarbreytingin er sú að lægsta samþykkta verð útboðs ákvarðar verð tollkvótans. Með breytingunum verði innleitt fyrirkomulag við úthlutun tollkvóta sem nefnt hefur verið jafnvægisútboð, líkt og nánar er gert grein fyrir í almennum hluta greinargerðar.

Um 2. gr.

Með hliðsjón af þeim breytingum sem fylgja auknum innflutningi landbúnaðarvara á grundvelli milliríkjasamninga á komandi árum er lagt til að heimildir til úthlutunar tollkvóta á grundvelli núgildandi 65. gr. A verði afnumdar í núverandi mynd. Meginefni þeirra breytinga sem lagðar eru til í greininni er að úthlutunartímabil tollkvóta fyrir árstíðarbundnar vörur verði fast árlega. Með því verða þær vörur á lægri tollum á tilgreindum tímabilum sem eru byggð á sögulegri úthlutun síðastliðinna tíu ára. Þá er lagt til að árlega verði úthlutað 400 tonnum af svínasíðum á þeim tollum sem tilgreindir eru í 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005

Í 1. mgr. er lagt til að úthlutunartímabil tilgreindra vara úr viðaukum IVA og B, sem hafa verið felldir niður eða lækkaðir tollar á reglubundið síðastliðin ár á grundvelli núgildandi 65. gr. A, verði ákveðið í lögum.

Í lögum um breytingu á lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum og tollalögum (úthlutun tollkvóta og fóðursjóður), nr. 160/2012, var bætt við lögin nýjum viðauka, viðauka V, þar sem ákveðnir eru verð og magntollar fyrir ákveðnar vörur. Þá var bætt við 12. gr. tollalaga nýrri 4. mgr. sem mælti fyrir um undanþágu frá meginreglunni um ákvörðun tolls við innflutning á vörum í viðauka V við tollalög. Í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að tollkvótum á grundvelli viðauka IVA og B vegna innflutnings á rjúpum, hreindýrakjöti, ákveðnum eggjaafurðum, útiræktuðu grænmeti, bökunarkartöflum, ákveðnum blómum og sveppum verði úthlutað á þeim tollum sem í viðaukanum greinir. Árlega hefur verið gefin út reglugerð á grundvelli viðauka V þar sem tollkvótum hefur verið úthlutað fyrir tilgreindar vörur á þeim tollum sem þar greinir í ákveðinn tíma. Farið hefur verið eftir sögulegum forsendum og miðað hefur verið við framboð varanna hér á landi. Með hliðsjón af framangreindu er lagt til að miðað verði við framkvæmd úthlutunar tollkvóta á grundvelli þeirra árlegu reglugerða þar sem tollkvóta er úthlutað vegna skorts og þeir tollar sem tilgreindir eru í V viðauka gildi fyrir viss tímabil yfir árið.

Leitast var við að greina tímabil opinna tollkvóta síðastliðinna tíu ára vegna þeirra vara sem tilgreindar eru í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins og heyra undir viðauka IVA og IVB við tollalög. Iðulega hafa verið gefnir út svokallaðir opnir tollkvótar sem gilda eitt ár í senn fyrir tilgreindar vörur úr viðauka V við tollalög, þ.e. rjúpur, hreindýrakjöt, vissar tegundir blóma, bökunarkartöflur, blaðlauk, rauðrófur og sveppi. Fyrir vörur eins og blómkál, hvítkál, rauðkál, kínakál, spergilkál og selju hefur tímabilið verið hálft ár, þ.e. frá 1. janúar til 30. júní en þó með framlengingu á flest allar tegundir auk einstakra viðbættra opnana. Skortur hefur verið á rófum og kartöflum á breytilegum tímabilum milli ára, enda eðli þessara vara að uppskera og uppskerutími er misjafn eftir tíðarfari og öðru. Í töflu 2 má sjá þau tímabil sem lagt er til að fastsett verði skv. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins fyrir hverja vöru fyrir sig.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Tafla 2: Tímabil sem lagt er til að fastsett verði skv. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins

Við mat framangreindra tímabila hefur verið leitast við að tryggja stöðugt vöruframboð allt árið án þess þó að kollvarpa þeirri vernd sem er fólgin í tollum. Í ljósi alls framangreinds er lagt til að tilgreind úthlutunartímabil þessara vara verði ákveðin í lögum.

Í 2. mgr. er lagt til að árlega verði úthlutað 400 tonnum af svínasíðum á þeim tollum sem tilgreindir eru í 3. mgr. 12. gr. tollalaga. Líkt og fram hefur komið hefur tollkvóti fyrir landbúnaðarvörur aukist gífurlega og mun í sumum tilvikum fjórfaldast á þeim fjórum árum sem auknir ESB tollkvótar verða innleiddir. Auk þess má nefna að í samningnum felst 40% lækkun á almennum tollum fyrir m.a. þessar sömu vörur. Því er ljóst að þörfin fyrir hina svokölluðu opnu tollkvóta í kjöttegundum er hverfandi með einni undantekningu.

Sú kjöttegund sem mest eftirspurn er eftir sé horft til reynslu undanfarinna ára við úthlutun tollkvóta og ábendingar um vöruskort er svínakjöt, nánar tiltekið svínasíður. Á mynd 2 má sjá hvernig innflutningur svínakjöts hefur verið undanfarin ár og hvernig tollkvóti þróast til 2021. Súlurnar fyrir árin 2016 til 2018 sýna heildarinnflutning á svínakjöti í vörulið 0203, það er innan og umfram tollkvóta, en áætlaður innflutningur á svínasíðum á opnum tollkvótum er sýndur sérstaklega. Rétt er að benda á að áætlunin sýnir efri mörk, þar sem hún byggist á heildarinnflutningi þá mánuði sem tollkvótar voru opnir fyrir tollskrárnúmer 0203.2902 og 0203.2909, sem gilda fyrir fleiri skrokkhluta en síðu. Tollkvótar voru þó gefnir út sérstaklega fyrir svínasíður með og án beins og giltu þ.a.l. ekki fyrir aðra skrokkhluta innan þessara tollskrárnúmera. Þann 1. september 2019 voru tekin upp sérstök tollskrárnúmer fyrir svínasíður og svínahnakka. Innflutningur á svínakjöti hefur verið þó nokkuð yfir þeim aukna tollkvóta sem ESB samningurinn felur í sér, til að mynda var innflutningur á fyrstu sex mánuðum ársins 2019 alls 862 tonn sem er nálægt heildarinnflutningi árið á undan og meiri en tollkvóti ársins 2021. Af þessu má draga þá ályktun að innlend framleiðsla anni ekki eftirspurn eftir öllum skrokkhlutum. Sé horft til þess að samanlagður tollkvóti er 764 tonn og heildarinnflutningur að meðaltali 1.080 tonn árin 2016 til 2018, má líta svo á að svigrúm sé fyrir árlegan tollkvóta fyrir a.m.k. 316 tonn.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 2. Tollkvóti og innflutningur á svínakjöti.

Á mynd 3 og 4 má annars vegar sjá innflutning og tollkvóta fyrir nautakjöt og hins vegar fyrir alifuglakjöt til samanburðar við svínakjöt (sbr. mynd 2). Á tímabilinu var talin þörf á að opna tímabundið fyrir tollkvóta fyrir ýmsa vöðva af nautgripum árið 2016 og nautgripahakkefni árið 2017. Innflutningur nautakjöts fyrstu sex mánuði ársins 2019 var 383 tonn og verður heildartollkvóti 791 tonn árið 2021. Talsverð áhersla hefur verið á aukna nautgriparækt á Íslandi og hefur framleiðsla aukist um rúm 30% frá árinu 2015. Ekki var talin þörf á opnun tollkvóta fyrir alifuglakjöt og hefur framleiðsla aukist um tæp 15% frá árinu 2015. Innflutningur fyrstu sex mánuði ársins 2019 var 699 tonn og verður tollkvóti fyrir alifuglakjöt samtals 1.115 tonn árið 2021.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 3. Tollkvóti og innflutningur á nautakjöti.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 4. Tollkvóti og innflutningur á alifuglakjöti.

Með hliðsjón af framangreindri umfjöllun og reynslu undanfarinna ára er talið að auknir tollkvótar muni mæta þörf á innanlandsmarkaði fyrir allar kjöttegundir að undanskildu svínakjöti og því er ekki lagt til að fastsett verði tímabil fyrir aðrar kjöttegundir á lægri tollum. Innlend framleiðsla mun hins vegar að öllum líkindum ekki anna þeirri vaxandi og talsverðu eftirspurn eftir svínasíðum og því er lagt til að árlega verði úthlutað tollkvóta fyrir svínasíður á því verði sem tilgreint er í 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Litið hefur verið til opnunar síðastliðinna tíu ára en ljóst er að eftirspurn eftir svínasíðum hefur aukist gríðarlega undanfarin ár og tilkynningar um skort á vörunni aukist jafnt og þétt. Tollkvótinn verður magnbundinn við 400 tonn þar sem samanlagður tollkvóti er nú orðinn 764 tonn og heildarinnflutningur að meðaltali 1.080 tonn árin 2016 til 2018. Því þykja 400 tonn til þess fallin að anna eftirspurn á innanlandsmarkaði.

Um 3. gr.

Lagt er til að ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara sem starfar á grundvelli 87. gr. laganna verði lögð niður. Miðað við þær breytingar sem fyrirhugaðar eru á framkvæmd úthlutunar tollkvóta þykir slík nefnd ekki þjóna tilgangi lengur. Ráðgjafanefndin starfar skv. 87. gr. búvörulaga og skal vera til ráðuneytis um ákvæði laganna sem varða inn- og útflutning landbúnaðarvara. Hlutverk hennar er skilgreint frekar með lögum um breytingu á lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum og tollalögum, nr. 160/2012, þar sem gert var ráð fyrir að hún sinnti umtalsverðri upplýsingasöfnun um stöðu á markaði. Nefndin skal gera tillögur til ráðherra um úthlutun tollkvóta skv. 65. og 65. gr. A og sinna talsverðri upplýsingasöfnun hverju sinni. Þá skal nefndin senda Bændasamtökum Íslands, Félagi atvinnurekenda, Samtökum verslunar og þjónustu og Neytendasamtökunum drög að tillögunum með stuttum rökstuðningi áður en hún gerir tillögu til ráðherra á grundvelli 65. gr. A. Nefndinni er þá heimilt að gera tillögur til ráðherra fjórum dögum síðar hafi henni ekki borist yfirlýsingar studdar gögnum sem leiða í ljós að tillögur nefndarinnar séu byggðar á röngum eða misvísandi upplýsingum.

Erfitt hefur reynst fyrir nefndina að leggja mat á framboð og eftirspurn vara hverju sinni þar sem upplýsingar um t.d. þróun framleiðslumagns og eftirspurnar eru vandfundnar. Nefndin hefur því í sumum tilvikum þurft að treysta á yfirlýsingar framleiðenda og dreifingaraðila og fyrirkomulagið hefur sætt mikilli gagnrýni. Þá hafa nefndinni í einhverjum tilvikum borist misvísandi upplýsingar sem erfitt hefur reynst að sannreyna. Margdeilt hefur verið um efnið fyrir dómstólum sbr. umfjöllun í almennum hluta greinargerðar frumvarpsins og nú síðast í héraðsdómum E-1508-1512/2018 þar sem sjónarmiðum þess efnis að tollheimta á grundvelli tillagna nefndarinnar brjóti í bága við lagaáskilnaðarkröfur 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar var hafnað. Auk þess kom fram að fyrirkomulagið fæli ekki í sér brot gegn banni við framsali skattlagningarvalds.

Síðan umræddri nefnd var komið á laggirnar hafa aðstæður á markaði þó breyst til muna auk þess sem komin er talsverð reynsla á þörfina á svokölluðum opnum tollkvótum. Með hliðsjón af þeirri gífurlegu aukningu á tollkvótum vegna tollasamnings Íslands við ESB auk þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpi þessu sbr. 2. gr. þykir það ekki þjóna tilgangi að nefndinni sé haldið við þar sem meginhlutverk hennar hefur verið að meta markaðsaðstæður hverju sinni þegar tilkynnt hefur verið um skort á markaði. Með frumvarpinu er leitast við að skýra þær reglur og þá framkvæmd sem gilda um úthlutun tollkvóta með því að festa tímabil hinna svokölluðu opnu tollkvóta miðað við sögulega reynslu. Því er verið að falla frá þeirri framkvæmd sem hefur gilt um efnið í núverandi mynd og með því sú þörf á mati og rannsókn ráðgjafanefndar á markaðsaðstæðum hverju sinni ekki til staðar.

Um 4. gr.

Lagt er til að ákvæði til bráðabirgða T og AA verði felld brott þar sem þau eru útrunnin. Greinin þarfnast ekki frekari skýringa.

Um 5. gr.

Í 3. mgr. 12. gr. tollalaga, nr. 88/2005, er gert ráð fyrir að tollur á þær vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IVA og B skuli lagður á sem magntollur og vera mismunur ríkjandi heildsöluverðs, samkvæmt upplýsingum fengnum frá a.m.k. tveimur leiðandi ótengdum dreifingaraðilum, og innflutningsverðs, að teknu tilliti til heildsöluálagningar, samkvæmt meðaltali tollverðs síðastliðinna sex mánaða. Þó kemur fram að tollur skuli ekki vera hærri en 45% af ákveðnum magntolli samkvæmt tollskrá.

Til einföldunar er lagt til að tollur á þær vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IVA og IVB skuli lagður á sem magntollur og vera 45% af ákveðnum magntolli samkvæmt tollskrá. Þó skulu við innflutning á vörum í viðauka V gilda þeir tolltaxtar sem þar eru tilgreindir. Markmið þessara breytinga er að fjárhæð tolls verði ákveðin með lögum með hliðsjón af kröfum 40. og 77. gr. stjórnarskrár. Með því er auk þess gert fyrirsjáanlegra hvaða fríðindi fylgja tollkvótunum.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.