Stefnur og aðgerðaáætlanir á sviði húsnæðis- og skipulagsmála o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 735

Greinargerð.

1. Inngangur.

Á 151. löggjafarþingi var lagt fram frumvarp sambærilegt því sem nú er lagt fram sem náði ekki fram að ganga, sjá 471. mál. Frumvarpið er nú lagt fram að nýju, talsvert breytt, enda tók eldra frumvarp eingöngu mið af málefnum samgangna, byggðamála og fjarskipta. Frumvarpið tekur nú til stefnumörkunar á málefnasviði nýs innviðaráðuneytis, það er samgangna, byggðamála, húsnæðismála og skipulagsmála, auk sveitarstjórnarmála.

Frumvarpið, sem samið er í innviðaráðuneytinu, felur í sér nýja hugsun og mikilvæga viðhorfsbreytingu í opinberri stefnumótun og áætlanagerð. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem miða að því að ná fram markmiðum um aukna samhæfingu og aukin gæði einstakra áætlana á málefnasviðum ráðuneytisins, skarpari pólitíska aðkomu að stefnumótun og bætt samráð og samtal við almenning og hagsmunaaðila.

Í frumvarpinu er markaður rammi um þessa nýju sýn í stefnumótun og verklagi við undirbúning og gerð áætlana á þessu sviði. Kemur það í stað ákvæða um gerð samgönguáætlunar, stefnumótunar á sviði húsnæðismála, og byggðaáætlunar í gildandi lögum en auk þess eru lagðar til breytingar á skipulagslögum er varða gerð tillögu að landsskipulagstefnu en breytingar eiga að fela í sér einföldun lagareglna á þessu sviði.

Virk stefnumótun er forsenda framfara og er samfélaginu, atvinnulífinu og hinu opinbera nauðsynleg. Það er lýðræðissamfélögum nauðsynlegt þegar takast þarf á við sameiginlegar áskoranir að móta sér stefnu og áætlanir. Þá þarf að sameina kraftana og því brýnt að allir hlutaðeigandi komi að lausnum svo að þær nýtist á fjölþættan hátt. Með virkri stefnumótun næst meiri árangur fyrir samfélagið, aukin samvinna milli málaflokka, meira gagnsæi, betri nýting fjármuna og aukin lífsgæði.

Frumvarpið er í samræmi við áherslur í sáttmála um ríkisstjórnarsamstarf Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs en fram kemur í sáttmálanum að ein af áherslum hans sé að samþætta áætlanir í samgöngumálum, húsnæðismálum og skipulagsmálum og leggja áætlanirnar fram samhliða.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Frumvarpið felur í sér næsta áfanga við samhæfingu stefna og áætlana á málefnasviðum samgangna, byggðamála, húsnæðismála og skipulagsmála. Stefnumörkun þessi er lögbundin og því kallar það á lagabreytingar ef ná á fram þeim markmiðum sem stefnt er að.

Sú lögbundna stefnumörkun sem hér um ræðir er eftirfarandi:

– Samgönguáætlun, samkvæmt lögum um samgönguáætlun, nr. 33/2008.

– Stefnumótun á sviði húsnæðismála, samkvæmt lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998.

– Landsskipulagsstefna, samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010.

– Byggðaáætlun, samkvæmt lögum um byggðaáætlun og sóknaráætlanir, nr. 69/2015.

– Stefnumótandi áætlun ríkisins um málefni sveitarfélaga, samkvæmt sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, sbr. lög nr. 53/2018.

Með þessum áætlunum og stefnum er lagður grunnur að mikilvægum innviðum samfélagsins. Málefnin mynda eina heild og því hefur starfsemi á einu sviði áhrif á önnur. Brýnt er að samhæfa eins og kostur er langtímastefnur á þessum málefnasviðum í þágu samfélagsins. Rétt er að taka fram að þó að áherslan hér sé á að samhæfa stefnumótun á sviði ráðuneytisins er ekki dregið úr mikilvægi þess að horft sé einnig til stefnumörkunar á öðrum sviðum, ekki síst á sviði orku- og loftslagsmála. Hlýtur það að vera langtímamarkmiðið að festa í sessi samhæfingu allrar stefnumörkunar hins opinbera.

Með lögum um breytingu á ýmsum lögum til samræmingar á áætlunum á sviði samgöngu-, fjarskipta-, sveitarstjórnar- og byggðamála, nr. 53/2018, sem gildi tóku í júní 2018, var stigið mikilvægt skref í átt að aukinni skilvirkni og samhæfingu áætlana á málefnasviði þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis, auk þess sem komið var á fót sérstakri stefnumótun í málefnum sveitarfélaganna. Verklag var samræmt, sem og form áætlana og tímaspannir, m.a. út frá forsendum laga um opinber fjármál.

Í febrúar 2022 tók til starfa nýtt innviðaráðuneyti sem tók við málaflokkum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, að fjarskiptum frátöldum. Jafnframt færðust undir hið nýja ráðuneyti mannvirkja-, húsnæðis- og skipulagsmál.

Með því að samhæfa stefnur og áætlanir á þessum sviðum gefst kostur á að hámarka árangur og jákvæð áhrif stefnumótunarinnar, auka gæði og efla stefnumótun og áætlanagerð sem stjórntæki enda verði tekið mið af tengdum málefnum og horft lengra en til sérstakra verkefna einstakra málaflokka.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru lagðar til eftirfarandi breytingar sem miða að því að ná fram meginmarkmiðum þess:

Felld verði á brott lög um samgönguáætlun, nr. 33/2008, lög um byggðaáætlun og sóknaráætlanir, nr. 69/2015, og ákvæði um stefnumótun á sviði húsnæðismála í lögum um húsnæðismál. Í staðinn koma ákvæði þessa frumvarps. Þá eru lagðar til breytingar á skipulagslögum, nr. 123/2010, og sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, til samræmis.

Landsskipulagsstefna hefur nokkra sérstöðu þar sem hún setur ramma fyrir sveitarstjórnarstigið sem sér að meginstefnu til um framfylgd og framkvæmd stefnunnar. Því var talið æskilegt að hafa ákvæði um undirbúning og gerð tillögu að landsskipulagsstefnu áfram í skipulagslögum en gera þar lágmarksbreytingar. Þá nýtur stefnumótandi áætlun ríkisins um málefni sveitarfélaga nokkurrar sérstöðu vegna sjálfstæðis sveitarstjórnarstigsins og verður því áfram í sveitarstjórnarlögum.

Í frumvarpinu er kveðið á um undirbúning og framlagningu þingsályktana um stefnur til 15 ára í hverjum málaflokki fyrir sig sem innihaldi jafnframt aðgerðaáætlanir til fimm ára. Verður því 15 ára samgönguáætlun að samgöngustefnu svo dæmi sé tekið. Ef forsendur stefnu breytast á kjörtímabilinu eða ef tilefni er til að öðru leyti er lagt til að ráðherra leggi fram tillögu að breytingum á viðkomandi stefnu í stað þess að leggja fram nýja stefnu í heilu lagi. Gerir það bæði undirbúning og meðferð slíkra breytingartillagna einfaldari og markvissari en nú er. Gert er ráð fyrir því að undirbúningur og samráð vegna breytingartillagna verði í grunninn með sambærilegum hætti og við undirbúning stefnu en umfang undirbúningsvinnunnar verði þó í eðlilegu hlutfalli við umfang breytinganna.

Mikil áhersla er lögð á að stefnurnar séu samhæfðar, þær styðji hver aðra og séu byggðar á heildstæðri stefnumörkun ráðherra. Eru þar meginmarkmið að innviðir mæti þörfum samfélagsins og að til staðar séu sjálfbærar byggðir og sveitarfélög um land allt. Samnefnarinn er búsetufrelsi, þ.e. að fólk geti búið sér heimili þar sem það helst kýs, í því búsetuformi sem því hentar og það njóti sambærilegra umhverfisgæða, innviða og opinberrar þjónustu hvar á landinu sem er.

Þá verður eftir sem áður byggt á þeim megináherslum sem legið hafa til grundvallar áætlunum til þessa, svo sem að stuðla að greiðum, hagkvæmum, öruggum og umhverfislega sjálfbærum samgöngum, jákvæðri byggðaþróun og öruggu húsnæði fyrir landsmenn.

Í stað árlegrar skýrslugjafar til Alþingis er gert ráð fyrir því að ráðherra upplýsi bæði Alþingi og almenning um framgang áætlananna með reglubundnum og aðgengilegum hætti. Liggur beint við að það verði gert í gegnum rafræna upplýsingagátt ráðuneytisins, vegvisir.is, þar sem birtar eru uppfærðar lykilupplýsingar um m.a. stöðu mælikvarða áætlana og framvindu aðgerða í einstökum landshlutum sem og ráðstöfun fjárveitinga.

Brýnt er að framsetning áætlana verði samræmd og þá verði horft til samspils og samhæfingar við aðrar áætlanir þar sem þær eru til staðar, svo sem aðgerðaáætlun um loftslagsmál og heilbrigðisstefnu. Loks verði sem fyrr gætt sérstaklega að samhæfingu við fjármálaáætlun og fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar sem lagðar eru fram á grundvelli laga um opinber fjármál.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Ákvæði frumvarpsins hafa ekki þótt gefa tilefni til þess að samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar sé sérstaklega skoðað.

5. Samráð.

Áform um gerð þessa frumvarps voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is til umsagnar um tveggja vikna skeið sumarið 2022 (mál nr. S-131/2022). Í kjölfarið voru unnin drög að þessu frumvarpi sem einnig voru birt í samráðsgáttinni til umsagnar í nóvember 2022 (mál nr. S-210/2022). Fimm umsagnir bárust, frá Samtökum atvinnulífsins, Skipulagsstofnun, Samtökum íslenskra sveitarfélaga, Bændasamtökunum og einum einstaklingi. Voru umsagnaraðilar almennt jákvæðir gagnvart því markmiði frumvarpsins að auka samhæfingu stefna og áætlana á málefnasviði ráðuneytisins en bentu á nokkur atriði sem skerpa þyrfti á. Hefur verið horft til þessara umsagna við endanlega gerð frumvarpsins.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum mun það ekki hafa bein áhrif á tekjur eða útgjöld ríkissjóðs. Það er hins vegar mat ráðuneytisins að frumvarpið muni auka til muna hagkvæmni og skilvirkni þeirra stefna sem gerðar eru og jafnframt stuðla að markvissari undirbúningi þeirra. Með aukinni samhæfingu stefna gefist kostur á að hámarka árangur og jákvæð áhrif stefnumótunarinnar, samfélaginu til hagsbóta.

Þá mun skipan fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga í samgönguráð, húsnæðismála- og skipulagsráð og byggðamálaráð tryggja beina aðkomu sveitarstjórnarstigsins að stefnumótuninni með jákvæðum áhrifum á hagsmuni sveitarfélaganna.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lýst þeim markmiðum sem frumvarpinu er ætlað að ná fram, þ.e. að auka árangur á sviði húsnæðis- og skipulagsmála, samgangna, byggðamála og sveitarstjórnarmála og hafa jákvæð áhrif á samfélagið allt með því að efla og samhæfa stefnumótun og áætlanagerð.

Um 2. gr.

Í frumvarpinu er lagt til að lögin gildi um stefnur á sviði húsnæðismála, samgangna og byggðamála og gerð þeirra ásamt aðgerðaáætlunum. Fram kemur að um gerð og framlagningu landsskipulagsstefnu gildi skipulagslög og um gerð og framlagningu stefnu á sviði sveitarstjórnarmála gildi sveitarstjórnarlög. Er það vegna sérstöðu þessara tveggja stefna sem varða verulega málefni sveitarfélaganna. Um skipan húsnæðis- og skipulagsráðs fer þó eftir frumvarpi þessu, sbr. 5. gr.

Um 3. gr.

Lagðar eru til breytingar á gildandi ákvæðum um framlagningu þingsályktunartillagna á sviði húsnæðismála, samgangna, og byggðamála. Í stað þess að þær verði lagðar fram á a.m.k. þriggja ára fresti verði það gert einu sinni á hverju kjörtímabili. Er þá horft til þess að það verði að jafnaði gert innan árs frá upphafi nýs kjörtímabils, sbr. gildandi ákvæði um framlagningu stefnu í húsnæðismálum. Þá verði áætlanirnar ekki lagðar fram að nýju í heild sinni ef breytinga reynist þörf.

Að baki þessu býr sú hugsun að eðlilegt sé að nýtt Alþingi samþykki heildstæða stefnumörkun á hverju sviði einu sinni á kjörtímabili og geri aðeins þær breytingar á henni sem þörf er á hverju sinni.

Þá er skýrt kveðið á um það að á hverju sviði fyrir sig sé um að ræða eina stefnu til 15 ára þar sem tilgreindar eru sérstaklega þær aðgerðir sem ráðast skal í á fyrstu fimm árum hennar. Ekki sé um tvær áætlanir að ræða, til fimm og 15 ára. Hver stefna verði afgreidd í einu lagi á Alþingi.

Um 4. gr.

Hér er lagt til að samgöngustefna, húsnæðisstefna og byggðastefna skuli samhæfðar og að þær skuli styðja hver aðra. Með samhæfðri stefnumörkun þar sem markmið og aðgerðir stefna í sömu átt aukast gæði áætlunargerðarinnar og jafnframt líkur á því að stefnumörkunin skili árangri fyrir samfélagið. Tekið er fram að þingsályktunartillögurnar skuli byggðar á heildstæðri stefnumörkun ráðherra fyrir hvern málaflokk. Með því er skerpt á pólitískri aðkomu ráðherra að stefnumörkuninni.

Um 5. gr.

Í þessari grein eru ákvæði um skipan samgönguráðs, byggðamálaráðs og húsnæðis- og skipulagsráðs.

Ráðin munu gera tillögur til ráðherra að stefnum á sviði húsnæðismála, skipulagsmála, samgangna og byggðamála á grundvelli samhæfðra markmiða og áherslna sem ráðherra leggur fyrir þau í upphafi. Gert er ráð fyrir því að í starfi ráðanna verða áfram byggt á þeim megináherslum sem legið hafa til grundvallar þessum áætlunum til þessa, svo sem að stuðla að greiðum, hagkvæmum, öruggum og umhverfislega sjálfbærum samgöngum, jákvæðri byggðaþróun og öruggu húsnæði fyrir landsmenn.

Ráðin skulu með virku samráði sín á milli gæta að því að tillögur þeirra uppfylli kröfur 4. gr. frumvarpsins um samhæfingu stefna þannig að þær vinni saman og styðji við sameiginlega framtíðarsýn og meginmarkmið.

Ráðin eru hvert um sig skipuð tveimur fulltrúum ráðherra auk fulltrúa frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Þannig er tryggt skýrt umboð ráðsins sem og að sjónarmið sveitarfélaganna komi fram við undirbúning stefnanna.

Þó að ekki sé gert ráð fyrir því að forstöðumenn stofnana og starfsmenn ráðuneytisins verði skipaðir í ráðin eins og nú er munu þeir sem fyrr taka mikinn þátt í vinnu þeirra ásamt öðrum fulltrúum stofnana og sérfræðingum. Þá er ljóst að tillögur ráðanna verða byggðar á þeirri undirbúningsvinnu sem unnin er í ráðuneytinu og stofnunum þess, þ.e. Byggðastofnun, Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, Samgöngustofu, Skipulagsstofnun og Vegagerðinni, í samræmi við lögbundið hlutverk þeirra og áherslur ráðherra.

Um 6. gr.

Í greininni er undirstrikað mikilvægi þess að ítarlegt samráð hafi farið fram um efni tillagna ráðherra áður en þær eru lagðar fram á Alþingi. Er þá bæði átt við samráð við hagsmunaaðila, sem geta verið hvort sem er einkaaðilar eða opinberir aðilar, þ.m.t. sveitarfélög og fulltrúar þingflokka á Alþingi, og almenning.

Þá er einnig kveðið á um hlutverk stýrihóps til að efla byggðaþróun og auka samráð milli ráðuneyta. Hópurinn er að störfum og hefur gefið góða raun. Hlutverk hópsins, svo sem fram kemur í ákvæðinu, er að tryggja aðkomu allra ráðuneyta að undirbúningi byggðastefnu og tryggja virkt samráð við sveitarstjórnarstigið.

Um 7. gr.

Í ákvæðinu kveður við nýjan tón í upplýsingagjöf ráðherra um framgang stefna. Í stað árlegrar skýrslugjafar til Alþingis upplýsi ráðherra bæði Alþingi og almenning um framgang stefnanna með reglubundnum og aðgengilegum hætti. Liggur beint við að það verði gert í gegnum rafræna upplýsingagátt ráðuneytisins, vegvisir.is, þar sem upplýsingar um m.a. stöðu mælikvarða og einstakra aðgerða sem og ráðstöfun fjárveitinga eru uppfærðar reglulega.

Þá munu upplýsingar um niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka miðað við fjárveitingar birtast í ársskýrslu ráðherra sem lögð er fram samkvæmt ákvæðum laga um opinber fjármál.

Um 8. gr.

Lagt er til að ráðherra hafi heimild til að setja nánari ákvæði í reglugerð um gerð, undirbúning og framkvæmd stefna og aðgerðaáætlana, störf ráða og upplýsingagjöf. Þannig er gert ráð fyrir að ráðherra geti sett leiðbeiningar um málsmeðferð við gerð stefna og áætlana í reglugerð. Öflugt samráð er veigamikill hluti í undirbúningi þeirra stefna sem falla undir lögin. Viðhaft hefur verið víðtækt samráð við gerð landsskipulagsstefnu og samgönguáætlun svo dæmi sé tekið og áfram verður lögð áhersla á það.

Um 9. gr.

Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir því að þau taki þegar gildi og frá sama tíma falli úr gildi lög um samgönguáætlun, nr. 33/2008, og lög um um byggðaáætlun og sóknaráætlanir, nr. 69/2015.

Um 10. gr.

Í greininni eru tilgreindar breytingar á öðrum lögum. Er í fyrsta lagi lagt til að ákvæði um stefnumótun á sviði húsnæðismála í lögum um húsnæðismál falli á brott þar sem ákvæði frumvarpsins koma í þeirra stað.

Þá eru lagðar til nauðsynlegar breytingar á skipulagslögum. Gildistími landsskipulagsstefna er lengdur úr tólf árum í fimmtán ár. Lagt er til að nýtt húsnæðis- og skipulagsráð annist yfirumsjón með undirbúningi og gerð landsskipulagsstefnu í samstarfi við Skipulagsstofnun. Er það til samræmis við ákvæði frumvarpsins um undirbúning áætlana á öðrum sviðum. Þá eru ákvæði um undirbúning landsskipulagsstefnu og samráð einfölduð og samræmd öðrum ákvæðum frumvarpsins en með skýrum ákvæðum þess um stefnumörkun ráðherra og ítarlegt samráð við hagsmunaaðila, þ.m.t. sveitarfélög, sem og almenning, verður í engu dregið úr vönduðum undirbúningi stefnunnar. Tekið skal fram að sem fyrr er gert er ráð fyrir því að ráðherra skipi sérstaka ráðgjafarnefnd áður en vinna hefst við gerð tillögu að landsskipulagsstefnu sem verði húsnæðis- og skipulagsráði og Skipulagsstofnun til ráðgjafar og samráðs við þá vinnu, skipaða fulltrúum Sambands íslenskra sveitarfélaga, opinberra stofnana og fagaðila á sviði skipulagsmála.

Lagðar eru til breytingar á ákvæðum sveitarstjórnarlaga um framlagningu þingsályktunartillögu um stefnumótandi stefnu ríkisins um málefni sveitarfélaga. Er það gert til að gæta samræmis við þær stefnur sem frumvarpið tekur til. Þá er í 2. tölul. a-liðar lagt til að felld verði brott tilvísun til laga um byggðaáætlun og sóknaráætlanir.

Að lokum er lagt til að ákvæði um sóknaráætlanir landshluta í lögum um byggðaáætlun og sóknaráætlanir, nr. 69/2015, verði færð í sveitarstjórnarlög í námunda við ákvæði um landshlutasamtök sveitarfélaga en gerð sóknaráætlana er verkefni landshlutasamtakanna. Ákvæðin eru að mestu leyti óbreytt en í 2. mgr. ákvæðisins er horfið frá áskilnaði um að sóknaráætlanir skuli að jafnaði ná yfir sama tímabil og byggðastefna eins og kveðið er á um í 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga um byggðaáætlun og sóknaráætlanir. Er ástæða þess sú að þar sem gert er ráð fyrir því að sóknaráætlanir taki mið af meginmarkmiðum byggðastefnu hljóti vinnsla þeirra að koma í kjölfar afgreiðslu byggðastefnu og fari því ekki fram á sama tíma og vinnsla hennar. Þá býður þessi breyting upp á meiri stöðugleika í gildistíma sóknaráætlana.