Dómstólar o.fl Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 12

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um dómstóla, lögum um meðferð sakamála og lögum um meðferð einkamála (endurupptökunefnd).

Flm.: Álfheiður Ingadóttir, Helgi Hjörvar, Eygló Harðardóttir, Atli Gíslason,

Birgitta Jónsdóttir, Árni Þór Sigurðsson, Þráinn Bertelsson,

Margrét Tryggvadóttir, Skúli Helgason.

I. KAFLI

Breyting á lögum um dómstóla, nr. 15/1998, með síðari breytingum.

1. gr.

1. málsl. 5. mgr. 7. gr. laganna orðast svo: Þrátt fyrir ákvæði 4. mgr. getur Hæstiréttur falið þremur eða fimm dómurum að taka afstöðu til einstakra flokka erinda, svo sem umsókna um áfrýjunarleyfi.

2. gr.

Á eftir IV. kafla laganna kemur nýr kafli, V. kafli, Endurupptökunefnd, með einni nýrri grein, 34. gr., ásamt fyrirsögn, svohljóðandi, og breytast númer annarra kafla og greina samkvæmt því:

Endurupptökunefnd.

Endurupptökunefnd tekur ákvörðun um hvort heimila skuli endurupptöku dómsmáls sem dæmt hefur verið í héraði eða Hæstarétti.

Um endurupptöku máls fer eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála og laga um meðferð einkamála.

Endurupptökunefnd skipa þrír fulltrúar og þrír til vara sem allir skulu vera löglærðir. Einn aðalmaður skal tilnefndur af Hæstarétti, annar af dómstólaráði og Alþingi kýs þann þriðja. Varamenn skulu tilnefndir á sama hátt.

Formaður nefndarinnar er skipaður af ráðherra til sjö ára í senn og ekki er heimilt að skipa sama aðila í starfið oftar en einu sinni. Skal hann fullnægja skilyrðum til að vera skipaður í embætti hæstaréttardómara. Aðrir fulltrúar í nefndinni og varamenn eru skipaðir af ráðherra til þriggja ára í senn. Sami maður verður ekki skipaður í sæti aðalmanns í nefndinni oftar en tvisvar sinnum.

Um hæfi nefndarmanna til meðferðar einstaks máls fer eftir ákvæðum réttarfarslaga um hæfi dómara.

Ákvarðanir nefndarinnar eru teknar með meiri hluta atkvæða fulltrúa í nefndinni. Þær skulu vera rökstuddar og birtar opinberlega eftir að þær hafa verið kunngerðar aðilum málsins.

Ákvörðun nefndarinnar um að synja beiðni um endurupptöku máls er endanleg og verður ekki skotið til dómstóla.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um störf nefndarinnar og starfsskilyrði.

II. KAFLI

Breyting á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, með síðari breytingum.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 211. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „Hæstiréttur“ í 1. mgr. kemur: endurupptökunefnd samkvæmt lögum um dómstóla.

b. Í stað orðsins „Hæstiréttur“ í 3. mgr. kemur: Endurupptökunefnd.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 212. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „Hæstaréttar“ í 1. mgr. kemur: endurupptökunefndar.

b. Í stað orðsins „Hæstiréttur“ í 3. mgr. kemur: endurupptökunefnd.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 213. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Verði ekki farið með beiðni um endurupptöku samkvæmt því sem í 3. mgr. 212. gr. segir skulu hún og gögnin, sem henni fylgdu, send til gagnaðila og hann krafinn um skriflega greinargerð um viðhorf sín til hennar innan tiltekins frests. Hafi dómfelldi borið fram beiðnina og staðið sjálfur að henni getur þó endurupptökunefnd fyrst skipað honum lögmann og gefið honum kost á að gera beiðni á nýjan leik. Skylt er endranær að skipa dómfellda eða ákærða lögmann til að gæta réttar hans vegna beiðni um endurupptöku ef hann óskar eftir því.

b. Í stað orðsins „Hæstiréttur“ í 2. og 3. mgr. kemur: endurupptökunefnd.

c. 4. mgr. orðast svo:

Endurupptökunefnd getur gefið aðilum kost á að tjá sig munnlega um beiðni um endurupptöku máls.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 214. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Endurupptökunefnd tekur ákvörðun um hvort mál verði endurupptekið. Sé beiðni tekin til greina skal fyrri dómur í málinu falla úr gildi, annaðhvort að öllu leyti eða að hluta, nema nefndin ákveði að réttaráhrif hans haldist þar til nýr dómur hefur verið kveðinn upp.

b. Í stað orðsins „Hæstaréttar“ í 2. mgr. kemur: endurupptökunefndar.

7. gr.

1.–3. mgr. 215. gr. laganna orðast svo:

Endurupptökunefnd samkvæmt lögum um dómstóla, getur leyft samkvæmt beiðni að mál sem dæmt hefur verið í Hæstarétti verði tekið þar til meðferðar og dómsuppsögu að nýju ef fullnægt er þeim skilyrðum sem greinir í 211. gr.

Um beiðni um endurupptöku máls sem dæmt hefur verið í Hæstarétti og meðferð hennar gilda ákvæði 212. og 213. gr. eftir því sem við á.

Endurupptökunefnd tekur ákvörðun um hvort mál verði endurupptekið og gilda ákvæði 1. mgr. 214. gr. um þá ákvörðun.

III. KAFLI

Breyting á lögum um meðferð einkamála, nr. 91/1991, með síðari breytingum.

8. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 167. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „Hæstiréttur“ í 1. mgr. kemur: endurupptökunefnd samkvæmt lögum um dómstóla.

b. Orðin „í héraði“ í a-lið 1. mgr. falla brott.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 168. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „Hæstaréttar“ í 1. mgr. kemur: endurupptökunefndar.

b. Í stað orðsins „Hæstiréttur“ í 2. mgr. kemur: endurupptökunefnd.

c. 3. mgr. orðast svo:

Endurupptökunefnd ákveður hvort af endurupptöku verði. Fallist nefndin á beiðni skal hún um leið taka afstöðu til þess hvort áhrif fyrri dóms falli niður meðan málið er rekið. Endurupptaka hindrar ekki aðför eftir dómi nema áhrif hans séu felld niður með þessum hætti.

10. gr.

1. mgr. 169. gr. laganna orðast svo:

Endurupptökunefnd samkvæmt lögum um dómstóla getur leyft samkvæmt umsókn aðila að mál sem dæmt hefur verið í Hæstarétti verði tekið þar til meðferðar og dómsuppsögu að nýju ef fullnægt er þeim skilyrðum sem greinir í 167. gr.

11. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2013.

Um meðferð og afgreiðslu á beiðnum um endurupptöku mála sem hafa borist Hæstarétti fyrir 1. janúar 2013 fer eftir eldri reglum laga um meðferð sakamála og laga um meðferð einkamála eftir því sem við á.

Greinargerð.

Tilurð þessa máls má rekja til frumvarps sem var flutt á 139. löggjafarþingi um skipan endurupptökunefndar til að taka ákvarðanir um endurupptöku dómsmála sem dæmd höfðu verið í Hæstarétti. Það mál hlaut ekki brautargengi (þskj. 1254 í 730. máli). Málið var endurflutt á 140. löggjafarþingi (þskj. 8 í 8. máli) og taldi meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar að frumvarpið fæli í sér mikilvæga réttarbót og lagði til að það yrði samþykkt með þeirri breytingu þó að allir nefndarmenn í endurupptökunefnd skyldu vera löglærðir enda meðferð endurupptökubeiðna lögfræðilegs eðlis. Við samningu þessa frumvarps var tekið mið af þeim athugasemdum auk þess sem nú er gert ráð fyrir því að hlutverk endurupptökunefndar verði að taka ákvarðanir um endurupptöku allra dómsmála. Þá er lagt til að kveðið verði á um tilvist og skipun endurupptökunefndar í lögum um dómstóla, nr. 15/1998, en málsmeðferðarreglur endurupptökubeiðna verði eftir sem áður annars vegar í lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, og lögum um meðferð einkamála, nr. 91/1991. Við samningu frumvarpsins hefur fyrsti flutningsmaður notið aðstoðar réttarfarsnefndar og innanríkisráðuneytisins.

Með frumvarpi þessu eru því lagðar til breytingar á þremur lagabálkum, lögum um dómstóla, lögum um meðferð sakamála og lögum um meðferð einkamála. Markmið frumvarpsins er að innleiða nýtt fyrirkomulag við mat á beiðnum um endurupptöku mála, hvort sem um ræðir héraðsdóma sem ekki hefur verið áfrýjað eða mál sem dæmd hafa verið í Hæstarétti. Með frumvarpinu eru ekki lagðar til breytingar á efnislegum skilyrðum endurupptöku heldur er lagt til að ákvörðun um endurupptöku verði tekin af sérstakri endurupptökunefnd sem ákveði um endurupptöku dómsmála, bæði sakamála og einkamála. Samkvæmt þessu yrði það því ekki Hæstiréttur sjálfur sem tæki ákvörðun um endurupptöku máls sem Hæstiréttur hefur áður dæmt í, enda má efast um að slíkt fyrirkomulag sé heppilegt.

Beiðnir um endurupptöku dæmdra mála og afdrif þeirra á Íslandi.

Þótt meginreglan sé sú að dómur Hæstaréttar sé endanlegur dómur er það þó ekki svo í þeim tilfellum þegar endurupptaka er heimiluð. Oft hefur spunnist mikil og tilfinningaþrungin umræða í fjölmiðlum um beiðni um endurupptöku mála en upplýsingar um fjölda slíkra beiðna og afdrif þeirra hafa ekki verið gerðar opinberar. Af þremur skriflegum svörum innanríkisráðherra við fyrirspurnum fyrsta flutningsmanns á 139. löggjafarþingi má þó ráða að ekki er óalgengt að beiðnir berist um endurupptöku mála fyrir Hæstarétti en einnig að langflestum þeirra er hafnað. Hér verða niðurstöður Hæstaréttar í ákvörðunum um endurupptöku mála ekki dregnar í efa en þó ljóst að gagnsæið er lítið þegar röksemdir dómsins eru ekki opinberar. Þá eru dæmi um að dómarar sem dæmt hafa í viðkomandi máli komi að ákvörðun um samþykki eða synjun um endurupptöku þess, þar á meðal allir þeir sem dæmdu málið í einu tilfellinu. Þykir flutningsmönnum það ekki eðlileg málsmeðferð.

Í svari innanríkisráðherra á þingskjali 909 í 409. máli 139. löggjafarþings kemur fram að Hæstiréttur hafi aðeins í þremur tilfellum samþykkt beiðni um endurupptöku mála samkvæmt heimild í lögum um meðferð einkamála, á tíu ára tímabili frá 2000–2011. Beiðnir voru 41 talsins en í fimm tilfellum var beiðni afturkölluð. Þá kemur þar fram að algengast sé að þrír dómarar Hæstaréttar fjalli um beiðnir um endurupptöku máls, en í einstaka tilfellum hafi fleiri dómarar tekið þátt í meðferð slíkra mála. Ákvarðanir Hæstaréttar eru skráðar í gerðabók og umsækjendum og gagnaðilum sent endurrit í pósti en ákvörðunin ekki birt opinberlega líkt og tíðkast með dóma Hæstaréttar.

Þá kemur fram í svari innanríkisráðherra á þskj. 1361 í 559. máli á 139. löggjafarþingi að þrír dómarar Hæstaréttar hafi tekið ákvörðun um beiðni um endurupptöku í 31 tilviki af 32 á árunum 2000–2010. Í einu tilviki hafi allir dómarar Hæstaréttar tekið ákvörðun. Í sama svari kemur fram að forseti Hæstaréttar ákveði hverju sinni hvaða dómurum er falið að taka ákvörðun um beiðni um endurupptöku. Í tíu tilvikum hafi þeir dómarar sem tóku ákvörðun um beiðni um endurupptöku ekki dæmt í málinu, í sextán tilvikum hafi einn dómari sem tók þátt í ákvörðun um afgreiðslu á beiðni um endurupptöku tekið þátt í að dæma í málinu og í fimm tilvikum hafi tveir dómarar tekið þátt í dómi. Í því tilviki þegar allir dómarar tóku þátt í að afgreiða beiðni voru á meðal þeirra þeir þrír sem dæmdu málið. Enn fremur kemur fram að ráðherra telji það koma til greina að endurskoða reglur um endurupptöku mála.

Líkt og fram kemur í svari innanríkisráðherra á þingskjali 1930 í 870. máli á 139. löggjafarþingi liðu frá 26–427 dagar frá því að réttinum barst beiðni um endurupptöku og þar til umsækjanda var tilkynnt um synjun hennar á árunum 2000–2010.

Óháð og gagnsæ afgreiðsla beiðna um endurupptöku.

Endurupptökunefndir eða sérstakir dómstólar sem taka ákvarðanir um endurupptöku þekkjast á Norðurlöndum. Í Noregi er starfandi sérstök nefnd á grundvelli norsku dómstólalaganna sem hefur það hlutverk að ákvarða um endurupptöku. Í Danmörku er starfandi sérstakur dómstóll, Den særlige klageret, en hann fjallar m.a. um beiðnir um endurupptöku í refsimálum. Önnur verkefni hans felast meðal annars í því að úrskurða í málum vegna vanhæfis dómara eða mistaka þeirra í embætti.

Með frumvarpi þessu er lögð til stofnun endurupptökunefndar að norskri fyrirmynd. Málsmeðferð endurupptökubeiðna verður með sama móti og verið hefur nema að í stað þess að Hæstiréttur taki ákvörðun um endurupptöku mála verður það í höndum endurupptökunefndar. Efnislegum skilyrðum endurupptöku er ekki breytt en í frumvarpinu eru þó ný ákvæði um endurupptökunefndina sjálfa, skipan hennar og starfshætti. Þar á meðal er gert ráð fyrir því að ákvarðanir nefndarinnar skuli rökstuddar og birtar opinberlega, en það eru ákvarðanir Hæstaréttar um endurupptöku ekki. Gert er ráð fyrir að nefndina skipi þrír nefndarmenn og jafnmargir til vara, tilnefndir af Hæstarétti, dómstólaráði og Alþingi, og að formaður hennar uppfylli hæfisskilyrði hæstaréttardómara og allir nefndarmenn séu löglærðir. Enn fremur að um hæfi nefndarmanna til meðferðar einstaks máls fari eftir ákvæðum réttarfarslaga um hæfi dómara.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lögð er til breyting á 5. mgr. 7. gr. laga um dómstóla í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til með frumvarpi þessu en það verður ekki lengur eitt af verkefnum Hæstaréttar að taka afstöðu til endurupptöku mála.

Um 2. gr.

Lagt er til að ákvæði um endurupptökunefndina, hlutverk hennar og hvernig hún skuli skipuð verði í lögum um dómstóla. Ákvörðun um endurupptöku mála hefur ríka skírskotun til dómsathafna. Hæstiréttur hefur hingað til tekið ákvarðanir um endurupptöku allra mála og er kveðið á um það hlutverk réttarins í 5. mgr. 7. gr. laga um dómstóla. Þar sem endurupptökunefnd mun samkvæmt frumvarpinu taka við þessu hlutverki Hæstaréttar er rétt að kveða á um endurupptökunefndina í lögum um dómstóla.

Í 2. mgr. kemur fram að um málsmeðferð endurupptökubeiðna fari eftir lögum um meðferð sakamála annars vegar og lögum um meðferð einkamála hins vegar.

Í 3. og 4. mgr. er fjallað um hvernig endurupptökunefndin skuli skipuð. Ákvæðið á að mestu leyti fyrirmynd sína í 394. gr. norsku dómstólalaganna. Gert er ráð fyrir að ráðherra skipi fulltrúa í nefndina og að seta þeirra sé til sjö ára í senn ef um formann ræðir en til þriggja ára ef um aðra nefndarmenn er að ræða. Gert er ráð fyrir að allir nefndarmenn séu löglærðir og að formaður uppfylli þau skilyrði sem gerð eru til að geta hlotið skipun sem dómari við Hæstarétt skv. 2. mgr. 4. gr. laga um dómstóla. Þá er í 5. mgr. fjallað um hæfi nefndarmanna til þess að taka þátt í afgreiðslu máls og tiltekið að við mat á vanhæfi gildi hæfisreglur dómara samkvæmt lögum um meðferð sakamála annars vegar og lögum um meðferð einkamála hins vegar. Skal þá kalla til varamann í nefndina ef nefndarmaður er vanhæfur til að taka þátt í afgreiðslu máls.

Í 6. mgr. er nýmæli sem felst í því að endurupptökunefndinni er gert skylt að birta niðurstöður sínar líkt og nú er gert með dóma Hæstaréttar. Þykir birting ákvarðana endurupptökunefndar að engu leyti ósamrýmanleg birtingu dóma Hæstaréttar hvað vernd persónuupplýsinga varðar. Þá er kveðið á um það að allar ákvarðanir endurupptökunefndar skuli rökstuddar.

Í 7. mgr. kemur fram að ákvörðun endurupptökunefndar um að synja beiðni um endurupptöku máls sé endanleg og henni verði ekki skotið til dómstóla. Hér er um mikilvægt ákvæði að ræða enda er endurupptökunefnd ætlað að taka við því hlutverki sem Hæstiréttur hefur hingað til haft svo Hæstiréttur sé ekki í þeirri annarlegu stöðu að þurfa að taka afstöðu til endurupptöku mála sem þegar hefur verið dæmt í af réttinum. Ákvarðanir endurupptökunefndar um synjun um endurupptöku eru því endanlegar líkt og ákvarðanir Hæstaréttar hafa verið og verður þeim ekki skotið til dómstóla til endurmats.

Í 8. mgr. er síðan reglugerðarheimild fyrir ráðherra.

Um 3. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að endurupptökunefnd taki í stað Hæstaréttar ákvörðun um endurupptöku máls sem dæmt hefur verið í héraði en hefur ekki verið áfrýjað til Hæstaréttar.

Um 4. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að endurupptökunefnd komi í stað Hæstaréttar í samræmi við það hlutverk nefndarinnar að taka afstöðu til endurupptöku allra mála.

Um 5. gr.

Með ákvæðinu eru lagðar til breytingar á 213. gr. laga um meðferð sakamála. Lögð er til sú breyting að í 1. mgr. 213. gr. verði kveðið á um það að skylt verði að skipa dómfellda eða ákærða lögmann til að gæta réttar hans vegna beiðni um endurupptöku ef hann óskar þess. Í núgildandi ákvæði kemur fram að skylt sé að skipa ákærða verjanda við meðferð málsins en þar sem lagt er til að meðferð endurupptökubeiðna fari fram fyrir stjórnsýslunefnd en ekki dómstóli þykir rétt að leggja til breytingu að þessu leyti.

Um 6. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að endurupptökunefnd komi í stað Hæstaréttar. Um rökstuðning ákvarðana nefndarinnar vísast til athugasemda við 2. gr. frumvarpsins.

Um 7. gr.

Með ákvæðinu er lagðar til breytingar á 1.–3. mgr. 215. gr. laga um meðferð sakamála sem fjalla um meðferð endurupptökubeiðna mála sem dæmd hafa verið í Hæstarétti. Ákvæðin eru einfölduð nokkuð og vísað til viðeigandi ákvæða í kafla um endurupptöku mála sem ekki hefur verið áfrýjað. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar á ákvæðunum.

Um 8. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að endurupptökunefnd komi í stað Hæstaréttar við mat á því hvort óáfrýjað einkamál verði endurupptekið.

Um 9. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að endurupptökunefnd komi í stað Hæstaréttar. Ákvæðið er að öðru leyti samhljóða 3. mgr. 168. gr. laganna.

Um 10. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að endurupptökunefnd komi í stað Hæstaréttar við meðferð endurupptökubeiðna mála sem dæmd hafa verið í Hæstarétti. Um efnisleg skilyrði endurupptöku vísast til 167. gr. laganna.

Um 11. gr.

Lagt er til að breytt fyrirkomulag endurupptökubeiðna taki gildi 1. janúar 2013. Um beiðnir um endurupptöku mála sem borist hafa Hæstarétti fyrir 1. janúar 2013 fer eftir eldri reglum laga um meðferð sakamála og meðferð einkamála.