Heimild til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 718

Frumvarp til laga um heimild til handa ráðherra f.h. ríkissjóðs til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði.

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

Í þeim tilgangi að tengja Eyjafjörð og Fnjóskadal með jarðgöngum um Vaðlaheiði er ráðherra f.h. ríkissjóðs heimilt að undirrita lánasamning við Vaðlaheiðargöng hf. um lán til gangaframkvæmda fyrir allt að 8.700 m.kr., miðað við verðlag í lok árs 2011.

Félagið sjálft, eignir þess og tekjustreymi skulu vera fullnægjandi tryggingar fyrir láni skv. 1. gr.

Lánsfjárhæð skal greiðast félaginu í samræmi við framvindu verks og í samræmi við lánasamning skv. 1. mgr. 1. gr. laga þessara.

Gera skal grein fyrir lánsfjárhæð hvers árs í frumvarpi til fjárlaga fyrir það ár.

2. gr.

Lög nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, skulu gilda varðandi lán samkvæmt lögum þessum að undanskildum ákvæðum 3. tölul. 1. mgr. og 2. mgr. 3. gr. laganna.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Í janúar 2006 gaf Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri út skýrslu um þjóðhagslega arðsemi Vaðlaheiðarganga. Meginniðurstöður skýrslunnar voru að það væri þjóðhagslega hagkvæmt að gera göng undir Vaðlaheiði. Fram kom að heildarábati þjóðfélagsins yrði enn meiri ef göngin yrðu gerð í samdráttarástandi þegar skortur væri á atvinnu. Skýrslan gerði ráð fyrir að umferðaróhöppum vegfarenda sem annars færu yfir Víkurskarð fækkaði um rúmlega þrjú á ári með tilkomu ganganna.

Í skýrslunni „Vaðlaheiðargöng – mat á samfélagsáhrifum“, sem gerð var í september 2006, er komist að þeirri niðurstöðu að Eyjafjörður og Þingeyjarsýslur mundu án nokkurs vafa hagnast á slíkum göngum jafnt í efnahagslegu sem samfélagslegu tilliti. Tilkoma Héðinsfjarðarganga og Vaðlaheiðarganga gerði það að verkum að Húsavík, Dalvík, Ólafsfjörður og Siglufjörður yrðu komin í innan við klukkutíma akstursfjarlægð frá Akureyri sem mundi styðja svæðið í heild. Með Vaðlaheiðargöngum mundu Akureyri og Húsavík einnig komast nálægt því að geta myndað eitt atvinnu- og búsvæði. Áreiðanleiki í ferðum milli Akureyrar og Húsavíkur ykist einnig til mikilla muna ef mesti farartálminn, Vaðlaheiðin, væri ekki lengur fyrir hendi.

2. Forsaga frumvarpsins.

Í júní 2009 undirrituðu aðilar vinnumarkaðarins, ríkisstjórnarinnar og Sambands íslenskra sveitarfélaga stöðugleikasáttmála með það að markmiði að stuðla að endurreisn efnahagslífsins. Á grundvelli sáttmálans var því beint til stjórnvalda að forgangsraða og tilgreina framkvæmdir sem taldar voru falla undir sáttmálann og kalla íslenska lífeyrissjóði til viðræðna um útfærslu verkefna, framkvæmdir og fjármögnun. Á meðal þeirra atriða sem þar voru til umræðu voru verkefni tengd vegaframkvæmdum. Ekki fékkst sameiginleg niðurstaða í þessar viðræður og var þeim slitið seinni hluta árs 2010.

Þrátt fyrir að ekki næðist sameiginleg lausn fulltrúa ríkisins og íslenskra lífeyrissjóða um fjármögnun ákváðu stjórnvöld samt sem áður að halda áfram undirbúningi að gerð Vaðlaheiðarganga á þeim forsendum að verkefnið yrði fjármagnað af ríkissjóði til skamms tíma en síðan yrði leitað á almennan markað með langtímafjármögnun. Lagt var til grundvallar að Vaðlaheiðargöng og fjármögnun þeirra yrðu rekstrarlega sjálfbær með innheimtu veggjalds.

Í framhaldi af því var ákveðið að nýta heimild í lögum nr. 97/2010, um stofnun hlutafélaga um vegaframkvæmdir, þannig að Vegagerðinni yrði heimilað að taka þátt í stofnun hlutafélags með það að markmiði að standa að gerð jarðganga undir Vaðlaheiði, ásamt vegalagningu að þeim, auk annars nauðsynlegs undirbúnings. Samkvæmt lögunum var Vegagerðinni heimilað að eiga allt að 51% hlutafjár í félaginu og leggja til þess hlutafé í samræmi við fjárheimildir.

Eftir stofnun Vaðlaheiðarganga hf. tók það yfir undirbúning verkefnisins af Vegagerðinni og Greiðri leið ehf., sem stofnað var af sveitarfélögum á Norðurlandi eystra auk fjölda félaga og fyrirtækja á svæðinu. Tilgangur þess félags er að annast vinnu við byggingu Vaðlaheiðarganga í samráði og samvinnu við helstu hagsmunaaðila.

Við þessa ákvörðun var meðal annars litið til samfélagslegs ávinnings og þjóðhagslegrar hagkvæmni ganga um Vaðlaheiði enda yrðu þau mikilvæg samgöngubót fyrir íbúa á Norðausturlandi og liður í bættum samgöngum í landinu. Ótvírætt þótti að slíkar framkvæmdir yrðu einnig liður í eflingu atvinnuuppbyggingar á öllu svæðinu.

Í forsendum um gerð Vaðlaheiðarganga er gert ráð fyrir að áætlaður kostnaður við verkframkvæmdir verði u.þ.b. 8.700 m.kr. án virðisaukaskatts miðað við verðlag í lok árs 2011. Gert er ráð fyrir að verkefnið verði fjármagnað með skammtímalánum á framkvæmdatíma. Í áætlunum er gert ráð fyrir að ráðist verði í endurfjármögnun á stofnkostnaði ganganna, að frádregnum innáborgunum áranna 2015–2017, þegar þriggja ára reynsla verður komin á tekjuflæði ganganna.

3. Tilefni og ástæða lagasetningar.

Þar sem ekki hafði náðst samkomulag við lífeyrissjóði um fjármögnun Vaðlaheiðarganga tók ríkisstjórnin þá ákvörðun að leita eftir því við Alþingi að ríkissjóði yrði heimilað að fjármagna gerð jarðganganna undir Vaðlaheiði á framkvæmdatímanum.

Í framhaldi af þeirri ákvörðun stjórnvalda stóðu Vaðlaheiðargöng hf. seinni hluta ársins 2011 fyrir útboði á stærstum hluta verklegra framkvæmda við göngin. Niðurstaða útboðsins var að nú liggur fyrir tilboð frá IAV/Marti í þá verkþætti og er tilboðið 5% undir kostnaðaráætlun.

Við gerð fjáraukalaga haustið 2011 var samþykkt heimild til handa fjármálaráðherra að gera samning um fjármögnun gangaframkvæmda við Vaðlaheiðargöng hf., félags sem var stofnað á grundvelli 2. gr. laga nr. 97/2010, um stofnun hlutafélaga um vegaframkvæmdir. Slíkur heildarsamningur félagsins við ríkið um fjármögnun verksins var talin forsenda fyrir því að hægt yrði að taka tilboði lægstbjóðanda í tengslum við gangagerðina.

Þrátt fyrir að heimildin hefði verið samþykkt við gerð fjáraukalagafrumvarps síðasta árs náðist ekki að nýta heimildina á fjárlagaárinu með undirritun þar sem ákveðið var að leita eftir óháðu mati utanaðkomandi aðila á forsendum framkvæmdarinnar.

4. Mat IFS Ráðgjafar ehf.

Til að fullnægja kröfum um mat óháðra aðila óskaði fjármálaráðuneytið eftir því að ráðgjafarfyrirtækið IFS Ráðgjöf ehf., framkvæmdi greiningu og mat á forsendum Vaðlaheiðarganga. Farið var fram á að IFS Ráðgjöf ehf. yfirfæri forsendur verkefnisins á grundvelli ítarlegrar verklýsingar ráðuneytisins, sem m.a. tók til stofnkostnaðar, rekstrarkostnaðar, mats á greiðsluvilja notenda, umferðarþróunar o.fl. Markmið greiningarinnar var að fara ítarlega yfir helstu áhættuþætti og gefa álit á því hvort lánveitingin væri innan ásættanlegra áhættumarka auk þess sem lagt yrði mat á það hvort forsendur framkvæmdarinnar væru raunhæfar.

IFS Ráðgjöf ehf. skilaði greinargerð sinni til fjármálaráðuneytisins 6. janúar 2012. Í greinargerðinni er farið yfir áætlaðan stofnkostnað og rekstur og hann borinn saman við rannsóknir, útreikninga og álit sérfræðinga á sviði jarðgangagerðar. Við mat á gæðum kostnaðaráætlana leit IFS Ráðgjöf ehf. til reynslu af áætlunum vegna svipaðra framkvæmda ásamt því að horft var til upplýsinga frá Vegagerðinni um það hvernig áætlanir þeirra hafa verið uppfærðar í ljósi reynslunnar af byggingu annarra ganga. Að mati IFS Ráðgjafar ehf. eru forsendur varðandi þessa þætti í áætlunum verkefnisins innan raunhæfra marka, þar sem þær byggja á áætluðum kostnaði Vegagerðarinnar, að teknu tilliti til niðurstöðu útboðs og 7% óvissuálags. Í greinargerðinni er að finna rökstuðning fyrir þessari niðurstöðu auk þess sem farið er yfir samanburð við fyrri verkefni sem unnin hafa verið af Vegagerðinni.

Í greinargerðinni er bent á að í fyrirliggjandi áætlunum sé gert ráð fyrir að eigið fé félagsins verði 410 m.kr. og langtímaskuldir um 8.400 m.kr. þegar framkvæmdalán hefur verið endurfjármagnað. Eiginfjárhlutfall félagsins verði því um 5%. Fjárhagslegt svigrúm félagsins til að standa af sér neikvæða fjárhagslega atburði sé því takmarkað við þá eiginfjárstöðu.

Í greinargerðinni er jafnframt rakið að ekki liggi fyrir hver bera eigi fjárhagslega áhættu ef stofnkostnaður verði hærri en áætlanir gera ráð fyrir og að líkur séu á því að það verði lánveitandi framkvæmdalánsins nema búið verði að semja við fjárfesta eða fjármögnunaraðila um þátttöku í áhættunni.

Bent er á að erfitt sé að spá fyrir um markaðsaðstæður á lánamörkuðum að einhverjum árum liðnum þegar stofnkostnaður liggur fyrir, auk þess sem greiðsluvilji og umferðarþróun séu ekki þekkt og byggist því alfarið á mati. IFS Ráðgjöf ehf. benti á að framangreind lánveiting hafi því í för með sér talsverða áhættu fyrir ríkissjóð sem lánveitanda.

Greinargerð IFS Ráðgjafar ehf. er fylgiskjal með frumvarpi þessu.

5. Umsögn Ríkisábyrgðasjóðs.

Ríkisábyrgðasjóður skilaði hinn 20. mars 2012 umsögn um lánveitinguna í samræmi við 2. gr. laga nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir. Í umsögninni kemur fram að einkum sé stuðst við viðskiptaáætlun Vaðlaheiðarganga hf. sem IFS Ráðgjöf ehf. hefði yfirfarið. Einnig hafi verið litið til annarra skýrslna sem unnar hafi verið um framkvæmd Vaðlaheiðarganga á undanförnum árum. Þá hafi verið leitað til fulltrúa Vegagerðarinnar, IFS Ráðgjafar ehf., ráðgjafa Vaðlaheiðarganga ehf., auk annarra aðila þegar ástæða hefði þótt að leita frekari skýringa.

Í umsögninni er gerð grein fyrir helstu áhættuþáttum verkefnisins, svo sem stofnkostnaði, umferðarspá, rekstrar- og viðhaldskostnaði og stjórnunarkostnaði. Hvað þessa þætti varðar má segja að sjóðurinn taki undir þau sjónarmið sem fram koma í skýrslu IFS Ráðgjafar ehf.

Í meginatriðum má segja að athugasemdir sjóðsins vegna fyrirhugaðrar lánveitingar til fjármögnunar byggingarkostnaðar Vaðlaheiðarganga beinist einkum að möguleikum félagsins til að endurfjármagna framkvæmdalánið. Sjóðurinn hefur þannig miklar efasemdir um að unnt verði að endurfjármagna umrætt framkvæmdalán án ríkisábyrgðar á þeim lánskjörum sem viðskiptaáætlunin er byggð á (3,7%). Sé það vilji ríkisins að fjármagna gerð Vaðlaheiðarganga með þessum hætti telur Ríkisábyrgðasjóður eðlilegra að ríkissjóður lágmarki áhættu sína með því að langtímafjármagna verkefnið á markaði áður en framkvæmdir hefjast.

Helstu röksemdir sem færðar eru fyrir þessari niðurstöðu eru eftirfarandi:

Í fyrsta lagi er bent á að þróun verðtryggða vaxta á tímabilinu frá 1996 til þessa dags hafi farið úr því að vera um 6,5% árið 1996 til þess að vera um 2,5% í byrjun þessa árs. Í ljósi gjaldeyrishafta og óvissu um þróun efnahagsmála innan lands og erlendis telur sjóðurinn ólíklegt að endurfjármögnun takist undir meðalvöxtum þess tímabils sem eru um 4,6%.

Í öðru lagi bendir sjóðurinn á að viðskiptaáætlanir Vaðlaheiðarganga hf. geri ráð fyrir að rekstur ganganna verði strax við opnun þeirra og næstu árin á eftir rekin með tapi. Af þeim ástæðum sé nauðsynlegt að fresta höfuðstólsgreiðslum af stærstum hluta lánanna þar til umferð um göngin er orðin nægjanleg til að standa straum af þeim.

Í þriðja lagi byggir sjóðurinn niðurstöðu sína á mati á álagi á viðmiðunarkjörum markaðsverðbréfa ríkissjóðs sem hugsanlegir lánveitendur kunna að gera kröfu um. Við það mat er m.a. horft til þess álags sem kaupendur skuldabréfa Lánasjóðs sveitarfélaga hafa gert í útboðum þeirra (LSS150224) að undanförnu sem hefur verið 120–140 punktar. Þá er það jafnframt nefnt að álag lífeyrissjóða á lán sem þau veittu til Hvalfjarðarganga hafi verið 340 punktar ofan á kröfu ríkisskuldabréfa ríkissjóðs.

Loks er nefnt að þar sem fyrirhugaður skuldabréfaflokkur Vaðlaheiðaganga sé að hluta til með breytilegum afborgunarkjörum muni það hafa áhrif til hækkunar áhættuálags. Á grundvelli þessa metur sjóðurinn að áhættuálag á skuldabréf Vaðlaheiðaganga gæti legið á bilinu 400–450 punktar.

Umsögn Ríkisábyrgðasjóðs er fylgiskjal með frumvarpi þessu.

6. Heildstætt mat á lánveitingu.

Eins og fram kemur í greinargerð IFS Ráðgjafar ehf. og umsögn Ríkisábyrgðasjóðs liggur óvissa verkefnisins að mestu í þáttum sem ekki eru þekktir á þessu stigi málsins og byggja á framtíðarspám og mati á tilteknum óvissum forsendum. Í verkefni af þessari stærðargráðu sem nær yfir afar langt tímabil er almennt útilokað að sjá alla þætti þess fyrir með fullri vissu. Það er því ljóst að verði af umræddri lánveitingu er ríkissjóður að taka á sig tiltekna áhættu eins og fram hefur komið. Spurningin sem svara þarf í þessu sambandi er hvort áhættan sé ásættanleg eða ekki.

Eins og fram kemur bæði í niðurstöðum Ríkisábyrgðasjóðs og IFS Ráðgjafar ehf. er áhættan að mestu bundin við endurfjármögnun lánsins. Að mati þeirra gæti sú staða komið upp að erfiðlega gengi að endurfjármagna lán ríkissjóðs með útgáfu markaðsskuldabréfs á árinu 2018 eins og gert sé ráð fyrir. Ríkið gæti því staðið frammi fyrir því að þurfa að framlengja framkvæmdalánið um lengri eða skemmri tíma á meðan leitað væri hagstæðari langtímafjármögnunar.

Þrátt fyrir að erfitt sé að spá fyrir um það hvaða kjör kunni að bjóðast á innlendum fjármálamörkuðum að loknum lánstíma framkvæmdalánsins hefur á undanförnum árum verið skýr og greinileg leitni til vaxtalækkunar hér innan lands sem hefur endurspeglað þróun alþjóðlegra skuldabréfa sem bera verðtryggða vexti. Í því ljósi má hafa uppi efasemdir um réttmæti þess að gera ráð fyrir að ekki fáist betri kjör við endurfjármögnun en meðalvextir á tímabilinu 1996–2012 eins og gert er í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs. Vaxtalækkunarþróunin nær mun lengra aftur í tímann en frá þeim tíma að tekin voru upp gjaldeyrishöft hérlendis. Ekki liggja fyrir nein merki um að á næstu árum verði um sérstakan viðsnúning að ræða varðandi þróun vaxta verðtryggðra skuldabréfa.

Af hálfu Ríkisábyrgðasjóðs er jafnframt bent á að viðskiptaáætlanir Vaðlaheiðarganga hf. geri ráð fyrir því að rekstur ganganna verði við opnun og næstu ár á eftir rekin með tapi. Af þeirri ástæðu sé nauðsynlegt að fresta höfuðstólsgreiðslum af stærstum hluta lánanna þar til umferð um göngin sé orðið nægjanleg til að standa straum af greiðslum. Fjármálaráðuneytið er ekki sammála þessari niðurstöðu sjóðsins enda ræðst geta til greiðslu afborgana af sjóðsstreymi félagsins en ekki af rekstrarlegu uppgjöri þess, þar sem m.a. er tekið tillit til hreyfinga sem ekki fela í sér útgreiðslur, eins og t.d. afskriftir af fjárfestingunni.

Varðandi þær ábendingar að ríkið veiti félaginu frekar langtímalán til framkvæmdanna í stað skammtímaláns er vandséð að það breyti nokkru um áhættu ríkissjóðs af lánveitingunni. Verði frumvarp þetta að lögum mun ríkissjóður á næstu þremur árum fjármagna framkvæmdalánið á markaði innan lands og njóta markaðskjara á þeim tíma. Um þessar mundir eru vaxtakjör markaðsbréfa ríkissjóðs um 2,5% ef miðað er við sambærilegan lánstíma og langtímafjármögnun ganganna gera ráð fyrir. Þau kjör eru um 120 punktum undir þeim kjörum sem viðskiptaáætlun félagsins byggist á. Með hliðsjón af framangreindu má halda því fram að ríkissjóður beri mjög takmarkaða fjárhagslega áhættu þótt félaginu takist ekki að endurfjármagna lánin á almennum markaði árið 2018. Takist ekki að endurfjármagna umrætt lán mun það væntanlega leiða til þess að ríkið muni framlengja framkvæmdalánið um einhvern tíma án fjárhagslegs tjóns fyrir ríkið.

Varðandi önnur atriði sem fjallað er um í greinargerð IFS Ráðgjafar ehf. og umsögn Ríkisábyrgðasjóðs má nefna að ákveðið hefur verið að auka hlutafé Vaðlaheiðarganga hf. um 200 m.kr. þannig að það verði alls 600 m.kr. Eiginfjárhlutfall félagsins með þessari breytingu fer þá úr 5% í 7%. Með þessari aukningu á eiginfjárhlutfalli félagsins má telja að félagið sé betur í stakk búið til að mæta ófyrirséðum áföllum í rekstrinum.

Við mat á áhættu ríkisins af þeirri lánveitingu sem lögð er til í frumvarpi þessu er jafnframt mikilvægt að ekki sé einungis horft til beinnar áhættu ríkisins af lánveitingunni, heldur sé einnig reynt að horft heildstætt á umrætt verkefni og tilgang þess. Þótt verkefnið sé ekki hefðbundin ríkisframkvæmd í vegamálum er allt að einu ljóst að samgöngur og samgöngubætur eru óumdeilanlega veigamikill hluti af lögbundnum verkefnum ríkisins. Félagið Vaðlaheiðargöng hf. sem sjá mun um verkefnið var stofnað á grundvelli sérstakra laga til að sinna verkefni sem þessu. Það er að stærstum hluta í eigu opinberra aðila og mun starfa á grundvelli sérleyfis um rekstur mannvirkisins.

Telja verður eðlilegt í þessu samhengi að jafnframt sé horft til hinna jákvæðu þjóðhagslegu áhrifa af framkvæmd sem þessari verði hún að veruleika. Í greinargerð IFS Ráðgjafar ehf. kemur fram að fjárfesting af þeirri stærðargráðu sem Vaðlaheiðargöngin séu hafi áhrif á efnahag þjóðarinnar bæði til lengri og skemmri tíma. Skammtímaáhrifin komi fram á meðan göngin eru í byggingu, þ.e. bæði sé um atvinnuskapandi áhrif að ræða sem og afleidd áhrif á aðrar atvinnugreinar. Umtalsverð áhrif verða jafnframt á framkvæmdatíma báðum megin Vaðlaheiðar. Þannig sé ljóst að efnahagslegur ávinningur af áhrifum gerðar Vaðlaheiðarganga til lengri tíma á þjóðarhag felist í þeirri samgöngubót og tilheyrandi arðsemi sem göngin skapa við að tengja svæðið austan Vaðlaheiðar við stærra atvinnusvæði. Hafa þarf í huga að í greinargerð IFS Ráðgjafar ehf. og í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs var ekki tekin afstaða til þessara þátta og endurspeglast þeir því ekki í niðurstöðum hennar.

Að lokum er vert að benda á að verði framkvæmdin að veruleika, jafnvel þótt einhver af þeim áhættum raungerist sem nefndar eru í greinargerð IFS Ráðgjafar ehf. og umsögn Ríkisábyrgðasjóðs, er ljóst að vegamannvirkið mun eftir sem áður standa um ókomna tíð til hagsbóta fyrir samfélagið allt.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að ráðherra f.h. ríkissjóðs verði heimilað, í því skyni að tengja Eyjafjörð og Fnjóskadal með jarðgöngum um Vaðlaheiði, að gera heildarsamning um fjármögnun gangaframkvæmda við Vaðlaheiðargöng hf. fyrir allt að 8.700 m.kr. miðað við verðlag í lok árs 2011. Félagið Vaðlaheiðargöng hf. er í 51% í eigu Vegagerðarinnar og var stofnað á grundvelli 2. gr. laga nr. 97/2010, um stofnun hlutafélaga um vegaframkvæmdir. Ljóst er að áður en unnt er að samþykkja fyrirliggjandi tilboð í verkframkvæmdir við göngin þarf að liggja fyrir samningur um heildarfjármögnun þeirra. Með ráðherra samkvæmt greininni er átt við þann ráðherra sem fer með lánamál ríkissjóðs. Skv. 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 125/2011, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, fer fjármálaráðherra með lánsfjármál og lántökur ríkisins.

Í 2. mgr. greinarinnar er mælt fyrir um að félagið sjálft, eignir þess og tekjustreymi, skuli vera fullnægjandi tryggingar fyrir láni skv. 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Í frumvarpinu er því ekki gert ráð fyrir að um aðrar tryggingar verði að ræða að þessu leyti.

Í 3. mgr. greinarinnar er mælt fyrir um að lánsfjárhæðin skuli greiðast félaginu í samræmi við framvindu verks og í samræmi við heildarsamning um framkvæmdir sem lagt er til að verði undirritaður.

Hnykkt er á því í greininni að í frumvarpi til fjárlaga hvers árs skuli gerð grein fyrir lánsfjárhæð hvers árs um sig. Í lið 2.2 í 5. gr. fjárlaga fyrir árið 2012 er gert ráð fyrir að heimilt sé að endurlána Vaðlaheiðargöngum hf. allt að 2.000 m.kr.

Að öðru leyti vísast til skýringa í almennum athugasemdum.

Um 2. gr.

Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, segir að ákvæði laganna gildi einnig um endurlán ríkissjóðs eftir því sem við á. Þó kemur fram að endurlán verði ekki veitt aðilum utan B- og C-hluta ríkissjóðs nema sérstaklega sé kveðið á um það í lögum sem heimila ábyrgð. Samkvæmt lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, telst hlutafélagið Vaðlaheiðargöng hf. vera fyrirtæki utan B- og C-hluta þannig að nauðsynlegt er að kveðið sé sérstaklega á um heimild til endurláns til félagsins í lögum eins og lagt er til með frumvarpi þessu.

Í greininni er lagt til að ákvæði laga nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, gildi um þá lánveitingu sem lögð er til í 1. og 2. gr. frumvarpsins að undanskildum ákvæðum 3. tölul. 1. mgr. og 2. mgr. 3. gr. þeirra laga. Þau ákvæði lúta annars vegar að þeim skilyrðum að lántaki leggi fram a.m.k. 20% af heildarfjárþörf verkefnisins og hins vegar að lán ríkissjóðs skuli ekki nema hærra hlutfalli en 75% af lánsfjárþörf verkefnis sem lánað er fyrir. Vegna eðlis og sérstöðu verkefnisins þar sem áætlanir gera ráð fyrir að verkefnið verði rekstrarlega sjálfbært og að teknu tilliti til þess að félagið sinnir opinberu verkefni samkvæmt sérleyfi við Vegagerðina er lagt til að vikið verði frá framangreindum skilyrðum laga nr. 121/1997.

Að öðru leyti mun lánveiting þessi, verði frumvarpið að lögum, fylgja hefðbundnu ferli slíkra lánveitinga, þ.m.t. umsögn Ríkisábyrgðasjóðs sem þegar liggur fyrir.

Um 3. gr.

Ákvæðið fjallar um gildistöku laganna og þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

IFS-greining:

Vaðlaheiðargöng.

Mat á greiðslugetu og forsendum.

(6. janúar 2012.)

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal II.

Ríkisábyrgðasjóður:

Umsögn um fyrirhugað lán til Vaðlaheiðarganga ehf.

(20. mars 2012.)

Fylgiskjal III.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um heimild til handa fjármálaráðherra

f.h. ríkissjóðs til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði.

Með frumvarpi þessu er lagt til að fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs verði veitt heimild til að undirrita lánasamning við Vaðlaheiðargöng hf. um framkvæmdalán til gangaframkvæmda fyrir allt að 8.700 m.kr., miðað við verðlag í lok árs 2011.

Taka ber fram að í þessari umsögn um frumvarpið hefur fjárlagaskrifstofa ekki útbúið eigið reiknilíkan eða framkvæmt nýja sjálfstæða úttekt á afkomuhorfum verkefnisins. Í umsögninni hefur fjárlagaskrifstofa við mat sitt einkum stuðst við ýmsar aðrar skýrslur og greinargerðir sem teknar hafa verið saman um gangagerðina á liðnum mánuðum og árum. Má þar m.a. nefna áætlunarlíkanið sem lagt hefur verið til grundvallar í verkefninu, skýrslu Rannsóknarstofnunar Háskólans á Akureyri frá janúar 2006 um mat á þjóðhagslegri arðsemi Vaðlaheiðarganga, skýrslu frá október 2009 um þjóðhagslega arðsemi nokkurra vegaframkvæmda sem Verkís vann fyrir Vegagerðina, skýrslu Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands frá júní 2010 um gjaldtöku fyrir notkun samgöngumannvirkja, skýrslu IFS Ráðgjafar um mat á greiðslugetu og forsendur verkefnisins og önnur gögn og skýrslur sem fyrir liggja.

Forsaga málsins er sú að snemma árs 2003 stofnuðu 20 sveitarfélög á Norðurlandi og Norðurlandi eystra, ásamt 10 fyrirtækjum á sama svæði, með sér hlutafélagið Greið leið ehf., um undirbúning, gerð og rekstur jarðganga undir Vaðlaheiði sem tengja munu Eyjafjörð og Fnjóskadal með 7,4 km löngum göngum og stytta þjóðveg nr. 1 um 15,7 km. Á grundvelli laga nr. 97/2010 var Vegagerðinni heimilað að taka þátt í stofnun hlutafélags og leggja til þess hlutafé, með það að markmiði að standa að gerð jarðganga undir Vaðlaheiði ásamt vegalagningu að þeim, auk annars nauðsynlegs undirbúnings. Samkvæmt lögunum var Vegagerðinni heimilað að eiga allt að 51% hlutafjár í félaginu og leggja til þess hlutafé í samræmi við fjárheimildir. Stofnfundur Vaðlaheiðarganga hf. var haldinn á Akureyri 9. mars 2011 og tók félagið yfir framkvæmd verkefnisins í umboði hluthafa sem eru Vegagerðin og Greið leið ehf. Tilgangur félagsins er að annast vinnu við byggingu Vaðlaheiðarganga í samráði og samvinnu við helstu hagsmunaaðila. Samkvæmt lögum nr. 97/2010 er félaginu heimilt að innheimta gjald fyrir notkun ganganna sem standa skuli undir kostnaði við undirbúning, framkvæmd og rekstur. Innborgað hlutafé Vaðlaheiðarganga hf. er í dag 20 m.kr. og skiptist þannig að Vegagerðin er með 51% hlut en Greið leið 49%. Samþykki liggur fyrir því af hálfu eigenda Vaðlaheiðarganga hf. að auka hlutafé í 600 m.kr. sem skiptist þannig að Greið leið ehf. leggi til allt að 400 m.kr. og þar með 2/3 hluta hlutafjár en Vegagerðin f.h. ríkissjóðs leggi til allt að 200 m.kr. eða 1/3 hlutafjár.

Hlutafé Greiðrar leiðar hf. nemur í dag um 75,5 m.kr. og skiptist þannig að Akureyrarbær á tæp 48%, KEA svf. rúm 30% og Þingeyjarsveit tæp 10%. Aðrir eignarhlutar skiptast milli 12 sveitarfélaga og 7 lögaðila. Hluthafafundur Greiðrar leiðar ehf. samþykkti framangreinda aukningu á hluthafafundi 16. febrúar sl. Þar segir að fáist ekki áskrift að allri aukningunni frá hluthöfum verði stjórn félagsins heimilt að selja það hlutafé, sem ekki fæst áskrift að, til nýrra hluthafa og falli núverandi hluthafar frá forkaupsrétti að þeim hlutum. Bent skal á að fyrirhugað er að lánasamningur að baki framkvæmdaláni verði skilyrtur við að framangreind hlutafjárloforð verði greidd áður en til lántöku verður stofnað.

Í þessu sambandi kann að vera álitamál hvernig eignarhaldi félagsins verður háttað. Miðað við framangreint verður Greið leið ehf. í meiri hluta í stjórn félagsins og ríkið í minni hluta. Í því ljósi getur þurft að huga að ýmsum áhrifsþáttum sem slíkt eignarhald leiðir af sér, t.d. hvort félagið greiði út arð eða að hagsmuna ríkissjóðs verði gætt við verðlagningu veggjalda og ákvörðun ýmissa annarra þátta sem snúa að rekstri félagsins og ganganna. Áformað er að tryggja þessa og aðra hagsmuni ríkissjóðs varðandi starfsemi félagsins í skilmálum lánasamninga um framkvæmdalánin.

Á seinni hluta ársins 2011 stóðu Vaðlaheiðargöng hf. fyrir útboði á stærstum hluta verklegra framkvæmda og liggur fyrir tilboð frá verktakanum ÍAV/Marti í þá verkþætti, sem er 5% undir kostnaðaráætlun. Gert er ráð fyrir að verkefnið verði fjármagnað með skammtímaláni til sjö ára, yfir framkvæmdatíma sem áætlaður er fjögur ár og fyrstu þrjú rekstrarárin. Þá er gert ráð fyrir að ráðist verði í endurfjármögnun á stofnkostnaði ganganna, að frádregnum innáborgunum fyrstu þriggja rekstraráranna, þegar reynsla verður komin á tekjuflæði þeirra. Innifalið í stofnkostnaðinum er áfallinn kostnaður Vegagerðarinnar á árabilinu 2005–2011 vegna undirbúnings, rannsókna og hönnunar, sem nemur um 411 m.kr.

Við afgreiðslu fjáraukalaga haustið 2011 var lagt til að fjármálaráðherra yrði heimilað að gera samning um fjármögnun gangaframkvæmda við Vaðlaheiðargöng hf. Slíkur heildarsamningur við ríkið um fjármögnun verksins var talin vera forsenda fyrir því að hægt yrði að taka tilboði lægstbjóðanda í tengslum við gangagerðina. Þrátt fyrir að allt að 2.000 m.kr. heimild vegna verksins hafi verið samþykkt í desember 2011 náðist ekki að nýta heimildina á síðasta fjárlagaári, þar sem ákveðið var að leita eftir óháðu mati utanaðkomandi aðila á forsendum framkvæmdarinnar.

Fjármálaráðuneytið hefur unnið að undirbúningi og áhættugreiningu á verkefninu með tilliti til fyrirhugaðrar skammtímalánveitingar og endurfjármögnunar. Í framhaldi af framangreindu og umræðum á Alþingi um fjárhagslegar forsendur og áhættu ríkissjóðs vegna lánveitingarinnar, leitaði ráðuneytið í nóvember 2011 liðsinnis óháðs aðila, IFS Ráðgjafar, til að vinna greinargerð um fyrirhugaða framkvæmd Vaðlaheiðarganga. Óskað var eftir að IFS færi yfir forsendur sem kynntar höfðu verið í tengslum við fyrirhugaða framkvæmd við Vaðlaheiðargöng, greindi helstu áhættuþætti og gæfi álit á því hvort lánveitingin væri innan ásættanlegra marka. Meta átti getu verkefnisins til endurgreiðslu framkvæmdaláns. Óskað var eftir mati á forsendum fyrir áætlun, þ.m.t. stofnkostnaði, rekstrarkostnaði, mati á greiðsluvilja, umferðarþróun, þjóðhagslegum atriðum, endurfjármögnunaráhættu, lánskjörum og lánaskilmálum.

IFS Ráðgjöf skilaði af sér skýrslu um mat á greiðslugetu og forsendum þann 6. janúar sl. Farið var yfir áætlaðan stofnkostnað og rekstur og hann borinn saman við rannsóknir, útreikninga og álit sérfræðinga á sviði jarðgangagerðar. Hafði IFS Ráðgjöf til hliðsjónar gögn, spár og áætlanir sem hafa legið til grundvallar forsendum. Ítarlega var farið yfir fjárhagslíkan sem unnið hafði verið fyrir Vaðlaheiðargöng hf. Lagt var mat á þær áhættur og óvissuþætti sem tengjast verkefninu. Við mat á gæðum kostnaðaráætlana var litið til reynslu af byggingu síðustu jarðganga, svo sem Bolungarvíkur-, Héðinsfjarðar-, Fáskrúðsfjarðar- og Almannaskarðsganga, þ.m.t. til upplýsinga frá Vegagerðinni á grundvelli uppfærðra áætlana. Þá voru forsendur bornar saman við rannsóknir, útreikninga og álit helstu sérfræðinga á sviði jarðgangagerðar. Meginniðurstöður úttektarinnar voru að helstu forsendur varðandi stofnkostnað og rekstur væru innan raunhæfra marka, þar sem þær byggðust á áætluðum kostnaði Vegagerðarinnar að teknu tilliti til niðurstöðu útboðs og 7% óvissuálags. Þá væri ekki ágreiningur um að þjóðhagsleg arðsemi verkefnisins væri allnokkur þar sem um er að ræða umtalsverða samgöngubót á svæðinu og mikilvæga tengingu milli þjónustu- og atvinnusvæða á Norðurlandi eystra.

Á móti var bent á að óvissa ríkir um endurfjármögnunarkjör að loknum þriggja ára rekstrartíma ganganna og að líkur væru á að styrkja þurfi fjármagnsskipan Vaðlaheiðarganga hf. með auknu eigin fé til að félagið verði betur í stakk búið til að mæta lakari sviðsmyndum í rekstrarhorfum félagsins sem hugsanlega gætu orðið að veruleika og gera þannig fjármögnun félagsins að álitlegri kosti fyrir fjármögnunaraðila. Einnig var bent á að fjármagnsskipan og vaxtakjör sem rekstraráætlanir félagsins byggðust á fælu í sér ákveðna óvissu og áhættu. Gert væri ráð fyrir að vaxtakjör við endurfjármögnun næmu 3,7% föstum raunvöxtum. Í skýrslunni kom fram að ekki væri hægt að fullyrða um fjármögnunarkjör á þeim tíma en líta yrði til þess að miðað við þau kjör sem byðust á markaði í dag þyki þessi kjör lág, nema til komi styrkari fjármagnsskipan, auknar tryggingar eða ávinningshlutdeild. IFS Ráðgjöf taldi þó að þrátt fyrir að í þessu felist áhætta fyrir lánveitandann um endurfjármögnun vegi það á móti að þegar að því kemur muni mikilli óvissu um framtíðarhorfur verkefnisins hafa verið eytt.

Með hliðsjón af þeim úttektum sem liggja fyrir um verkefnið verður nú vikið nánar að nokkrum helstu þáttum sem talin hefur verið ástæða til að skoða eða líta til við mat á hugsanlegum áhrifum verkefnisins á fjárhag ríkissjóðs, þ.m.t. helstu grunnforsendum, stofnkostnaði og framkvæmdaáætlun, umferðarþróun og greiðsluvilja, rekstraráætlun og viðhaldskostnaði, fjármagnsskipan, vaxta- og endurfjármögnunaráhættu, þjóðhagslegum atriðum og öðrum atriðum sem talin eru hafa mesta þýðingu fyrir verkefnið.

Grunnforsendur í áætlanagerðinni sem farið hefur fram vegna verkefnisins eru þær að stofnkostnaður fyrirhugaðra 7,4 km jarðganga muni nema samtals 8.730,4 m.kr. án virðisaukaskatts og að hann dreifist nokkuð jafnt yfir fjögurra ára framkvæmdatímabil. Ætlunin er að framkvæmdalán ríkissjóðs muni standa undir öllum framkvæmdakostnaðinum þannig að innborgað hlutafé til Vaðlaheiðarganga hf. verði varasjóður. Hvað varðar tekjuhlið verkefnisins eru helstu forsendur þær að reiknað hefur verið með því að meðalverð fyrir ferð í gegnum göngin verði um 1.000 kr. og að veggjald verði innheimt í 28 ár til endurgreiðslu á rekstrarkostnaði og fjármögnunarlánum.

Vegagerðin hefur fyrir hönd Vaðlaheiðarganga hf. unnið að greiningu á kostnaðarþáttum og kynnt framangreinda kostnaðaráætlun. Til upplýsingar fylgir hér með yfirlit yfir kostnaðaráætlanir og heildarkostnað fjögurra síðustu vegganga sem gerð hafa verið á Íslandi. Um er að ræða kostnaðaráætlanir fyrir opnun tilboða og samanburð við raunkostnað:

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Að mati Vegagerðarinnar má búast við sömu erfiðleikum í Vaðlaheiðargöngum og í Bolungarvíkurgöngum hvað varðar veik setlög og jukust styrkingar þar mikið frá upphaflegri áætlun með tilheyrandi auknum kostnaði. Vegna þeirrar reynslu hefur styrkingarmagn í framangreindri áætlun um Vaðlaheiðargöng verið aukið um 50% þannig að ef berg reynist gott verður borð fyrir báru. Umframkostnaður í Héðinsfirði var helst vegna þéttinga við vatnsaga, kostnaðar vegna breytinga á rafhönnun vegna reglugerðarbreytinga á byggingartíma og kostnaðar vegna gengisfalls krónunnar og sviptinga í íslensku efnahagslífi. Það styrkir traust á forsendum um stofnkostnaðinn að fyrir liggur tilboð í stærstan hluta verklegra framkvæmda frá ÍAV/Marti sem er 5% undir kostnaðaráætlun fyrir þeim hluta framkvæmdanna þótt ávallt sé fyrir hendi einhver óvissa um ófyrirséðan kostnað sem kann að falla til eftir að framkvæmdir eru hafnar.

Umferðarþróun og mat á greiðsluvilja.

Umferðarþróun til lengri tíma litið er lykilforsenda í áætlun um afkomuhorfur Vaðlaheiðarganga ásamt forsendum um greiðsluvilja. Vegfarendur hafa raunhæft val um ferðir sínar á milli staða á þessari leið þar sem gert er ráð fyrir að Víkurskarð verði áfram opið flesta daga ársins. Áætlað er að þeir sem nýti sér Vaðlaheiðargöngin spari að meðaltali um 10 mínútur í akstri eða um 15,7 km.

Núverandi umferð um Víkurskarð samkvæmt tölum frá árinu 2011 er um 1.171 bifreið á dag. Nýtingarhlutfall eða áætluð umferð um göngin í fyrirliggjandi rekstraráætlun um göngin er miðað við 90% af heildarumferðinni. Gengið er út frá því að árleg aukning umferðar árin 2011–2015 verði 1,0% eða um 1.208 bifreiðar á dag í árslok 2015. Árin 2016–2025 er áætluð árleg aukning um 2,0% eða sem nemur 1.472 bifreiðum á dag í árslok 2025 og árin 2026– 2040 um 2,0% eða 1.981 bifreiðar á dag í árslok 2040.

Árleg aukning umferðar um Víkurskarð á árabilinu 1989–2011 nam 2,9%. Þessi aukning er byggð á daglegri meðaltalsumferð á tímabilinu. Ólíkt öðrum vegköflum, svo sem Reykjanesbraut, Suðurlandsvegi og Vesturlandsvegi, dróst umferð um Víkurskarð ekki saman á árabilinu 2008–2009, eftir efnahagshrun. Mikil árstíðarsveifla er hins vegar í umferð um Víkurskarð eins og sést á mynd hér á eftir. Umferð yfir sumartíma er mun meiri en vetrartíma. Meðalumferð sjö vikna yfir hásumartímann er um tvöföld meðalumferð ársins. Líklegt verður að telja að umferð ferðamanna og annarra sem ekki búa eða starfa á svæðinu yfir sumartímann skýri þennan mikla mun.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Bifreiðaumferð um Víkurskarð yfir árin 2010–2011 og dreifing umferðarþunga milli mánaða.

Vegagerðin hefur unnið umferðarspá fyrir Vaðlaheiðargöng þar sem reiknuð er út líklegasta umferðarþróun fyrir árabilið frá 2016 til 2040. Sögulega er sterk fylgni milli hagvaxtar og umferðar, sér í lagi stærri bíla. Spáin er háð fjölmörgum óvissuþáttum, svo sem mögulegri iðnaðaruppbyggingu í nágrenninu, fólksfjölgun, þróun eldsneytiskostnaðar og ástandi efnahagsmála. Umferð í kjölfar samdráttarskeiðs undanfarinna ára er upphafspunktur spárinnar. Meginniðurstöður umferðarspár Vegagerðarinnar eru að líklegast sé að að meðaltali muni um 1.892 bílar aka um göngin frá og með 2016 til og með 2040 (meðaltalsspá yfir allt tímabilið en viðmið hér fyrir ofan eru brotin í þrjú þrengri tímabil).

Sú staðreynd að vegfarendur geta valið á milli Víkurskarðs eða Vaðlaheiðarganga veldur því, eins og áður segir að erfiðara er en ella að spá fyrir um umferð um fyrirhuguð göng og áætla veggjald. Gjaldið mun þurfa annars vegar að geta borið uppi rekstur ganganna að teknu tilliti til þeirra vaxta sem endurfjármögnun leiðir í ljós og endurgreiðslutíma. Hins vegar má veggjaldið ekki vera hærra en svo að vegfarendur sjái sér hag í því að fara um göngin í stað þess að aka um Víkurskarð.

Reynsla af Hvalfjarðargöngum hefur verið góð. Vegalengdir styttust um 40-60 km og gjaldtöku var frá upphafi stillt í hóf þannig að hagkvæmara þótti að aka göngin en fyrir Hvalfjörð. Þar tengjast tvö atvinnusvæði á Vesturlandi höfuðborgarsvæðinu, stór frístundahúsabyggð er norðan ganga og þá fara allir landflutningar um Vesturlandsveg til og frá höfuðborgarsvæðinu um göngin. Óvíst er að hve miklu leyti megi yfirfæra þá reynslu á Vaðlaheiðargöng. Þá er ekki eins skýrt hér hvernig atvinnusvæði tengjast en það gæti þó breyst með uppbyggingu á stóriðju.

Í áætlun Vaðlaheiðarganga hf. um veggjald er notast við meðalverðið 1.029 kr. án vsk. Gert er ráð fyrir að gjaldskráin verði verðtryggð og breytist a.m.k. árlega í takt við vísitölu neysluverðs. Sambærilegt meðalverð í Hvalfjarðargöngum er 467 kr. Sá áhættuþáttur sem tengist verðskránni beint er hversu hátt hlutfall vegfarenda muni nýta sér göngin. Í skýrslu IFS Ráðgjafar er farið ítarlega yfir þá þætti sem gætu skipt mestu máli varðandi greiðsluvilja og þ.a.l. nýtingarhlutfall Vaðlaheiðarganga. Skoðað var samspil þátta eins og árstíða (greiðsluvilji að öllum líkindum meiri þegar færð er slæm), breytilegs rekstrarkostnaðar bifreiðar samanborið við verðskrá, verðlagningar tímasparnaðar, meðalfjölda farþega í bifreiðum, mögulegrar raðamyndunar á álagstímum, samanburðar við reynslu úr Hvalfjarðargöngum, samsetningar ökumanna eftir búsetu (t.d. reyndust í könnun 46% ökumanna búsettir utan Norðurlands í júní 2005 á móti 22% í október sama ár), öryggissjónarmiða, þæginda og fleiri þátta.

Í áætlun um veggjald er gert er ráð fyrir 7,0% virðisaukaskatti af gjaldtöku. Í því sambandi þykir rétt að benda á að komi til þess að Ísland verði aðili að Evrópusambandinu er virðisaukaskattur af gjaldtöku í jarðgöngum í hæsta skattþrepi, án undantekninga.

Að mati IFS Ráðgjafar var talið nánast ómögulegt að reikna út nákvæma niðurstöðu um verðteygni eftirspurnar og þannig greiðsluvilja ökumanna. Það væri erfitt ef ekki ómögulegt fyrr en hægt væri að byggja á reynslu og eðlilegt að uppi væru mismunandi skoðanir á nýtingarhlutfalli. Niðurstaða þeirra varðandi framangreint var að umferðarhlutfallið væri háð mikilli óvissu en að miðað við fyrirliggjandi gögn og samtöl þá mætti telja það hlutfall sem notað er í rekstraráætlun Vaðlaheiðarganga innan raunhæfra marka.

Rekstraráætlun og viðhaldskostnaður.

Rekstraráætlun Vaðlaheiðarganga byggist á rekstri sambærilegra vegganga sem eru í rekstri. Þá liggja fyrir forsendur varðandi kostnað við innheimtu veggjalda sem byggjast á sambærilegum verkefnum, m.a. á hinum Norðurlöndunum. Þá liggur jafnframt til grundvallar greinargerð Vegagerðarinnar sem unnin var í kjölfar skýrslu IFS Ráðgjafar í desember sl. Viðhaldskostnaður er metinn 25 m.kr. á ári að meðaltali fyrstu 20–30 árin. Að mati Vegagerðarinnar er 250 m.kr. viðhaldskostnaður á 10 ára tímabili vel í lagt í mannvirki eins og Vaðlaheiðargöngum. Miðað við reynslu úr íslenskum jarðgöngum, bæði Hvalfjarðargöngum og öðrum, er ending dýrari hluta, eins og slitlags, lagna, ljósa og annars búnaðar, mun meiri en á vegum utan ganga vegna hins verndaða umhverfis sem ríkir inni í berginu. Þá þarf ekki að reikna með viðhaldi á bergstyrkingum eða berginu sjálfu í göngunum á þeim tíma sem hér er til umfjöllunar. Fullyrða má að fyrstu árin verði viðhaldskostnaður mjög lítill, en hér sé jafnframt horft til þeirrar umferðaraukningar sem reiknað er með næstu áratugina.

Árlegur rekstrarkostnaður er áætlaður um 15 m.kr. Hann er eitthvað misjafn milli ganga en almennt talinn nærri 2 m.kr. á hvern km á núgildandi verðlagi, án vsk. Áformað er að búnaður Vaðlaheiðarganga verði sambærilegur við þann búnað sem settur hefur verið upp í nýjustu göngum Vegagerðarinnar. Þá er lýsing samkvæmt hönnun svipuð, einnig fjöldi blásara til loftræstingar, skilti og tölvubúnaður. Þá hefur verið tekið tillit til þess nýjasta sem krafist er í Evrópureglum um öryggi. Stjórnunarkostnaður er áætlaður um 15 m.kr. á ársgrundvelli. Varðandi innheimtukostnað af gjaldtöku hefur Vegagerðin sem dæmi vísað til reynslu Færeyinga þar sem notuð er sjálfvirk gjaldheimta og nemur kostnaður nálægt 5% af tekjum og hefur tekist með ágætum. Gert er ráð fyrir í stofnkostnaði ganganna um 25 m.kr. til uppsetningar á sjálfvirkum gjaldtökubúnaði. Í rekstraráætlun er ekki gert ráð fyrir greiðslu tekjuskatts af rekstrarhagnaði enda er gert er ráð fyrir taprekstri til ársins 2025. Þá er í rekstraráætlun ekki gert ráð fyrir greiðslu vaxta af framkvæmdaláni ríkissjóðs á framkvæmdatíma ganganna eins og nánar verður vikið að síðar. Ekki er reiknað með arðgreiðslum af fjárfestingu til hluthafa.

Þjóðhagsleg atriði.

Í þeim gögnum og skýrslum sem fyrir liggja hefur sjónum að mestu verið beint að spám um umferðarþróun í ljósi þess hversu mikilvæg hún er í rekstrarforsendunum og hvernig afkoma félagsins gæti þróast og hvaða burði það muni hafa til að standa undir fjármögnun og rekstri ganganna. Hins vegar virðast vera líkur á að þjóðhagsleg og samfélagsleg hagkvæmni sé til staðar í þessu verkefni þegar horft er til þátta eins og afleidds sparnaðar af minnkandi slysatíðni, styttingu vegalengda og tímasparnaðar og betri tengingu atvinnusvæða. Í slíkri kostnaðar- og ábatagreiningu á þjóðhagslegri arðsemi gætir einnig áhrifa af lægri viðhaldskostnaði, þ.m.t. vegna minni snjómoksturs, og minni endurfjárfestingarþarfar á vegkaflanum um Víkurskarð, svo nokkur atriði séu nefnd. Þá er margháttaður ávinningur talinn vera af uppbyggingu sameiginlegs atvinnusvæðis beggja megin Vaðlaheiðar og eflingu iðnaðaruppbyggingar. Fjárfesting af þessari stærðargráðu hefur einnig áhrif á þjóðarhag til skemmri tíma. Um er að ræða verkefni sem er hluti af markmiðasetningu í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í tengslum við gerð kjarasamninga sl. vor, þar sem samfélagslegur ábati af framkvæmdum er m.a. fólginn í betri nýtingu vinnuafls við núverandi aðstæður á atvinnumarkaði. Gerð hefur verið tilraun til að leggja mat á þjóðhagslega arðsemi verkefnisins í nokkrum þeirra skýrslna og gagna sem fyrir liggja og er reiknuð arðsemi jákvæð en nokkuð breytileg eða 2,5–7,9% eftir forsendum. Helstu breytur sem þar hafa verið á reiki eru forsendur um umferðarþunga á komandi árum og áratugum, mat á stofnkostnaði við jarðgangagerðina og rekstrar- og viðhaldskostnaði. Þá skýrist mismunandi arðsemi einnig af breytilegum forsendum um slysatíðni.

Fjármagnsskipan, vaxta- og endurfjármögnunaráhætta.

Gert er ráð fyrir að verkið verði fjármagnað með tvennum hætti. Annars vegar með framkvæmdaláni frá ríkissjóði til sjö ára, sem nær yfir fjögurra ára framkvæmdatíma og fyrstu þrjú rekstrarár jarðganganna. Hins vegar með endurfjármögnun framkvæmdalánsins á markaði til lengri tíma.

Dregið verður á framkvæmdalánið í samræmi við framvindu verksins og er gert ráð fyrir því að það muni hafa safnast upp í um 8.730 m.kr. án vsk. að fjögurra ára framkvæmdatíma loknum gangi áætlanir eftir. Þessi fjárhæð að viðbættum áætluðum 5,23% föstum nafnvöxtum, sem gert er ráð fyrir að bætist við höfuðstól yfir framkvæmdatímann, mun þannig samtals nema um 9.115 m.kr. við lok framkvæmdanna. Ætlunin er að síðustu þrjú ár framkvæmdalánsins, eða fyrstu þrjú rekstrarár Vaðlaheiðarganga, verði greitt af láninu miðað við að lánið væri jafngreiðslulán til 40 ára. Þannig er áætlað að framkvæmdalánið muni standa í tæpum 8.400 m.kr. þegar kemur að endurfjármögnun. Í áætlun Vaðlaheiðarganga hf. liggur ekki fyrir hver bera eigi fjárhagslega áhættu verði stofnkostnaður hærri en áætlanir gera ráð fyrir. Ekki er ólíklegt, komi til slíks, að óskað verði eftir því við lánveitanda framkvæmdalánsins, þ.e. ríkissjóð, að fjármagna það sem kynni að falla til umfram kostnaðaráætlanir.

Áætlað er að endurfjármögnun framkvæmdalánsins verði skipt í tvennt. Annars vegar verði 35% endurfjármögnunarinnar jafngreiðslulán til 28 ára. Hins vegar verði 65% hennar svokallaður „cash-sweep“ hluti, þar sem gert er ráð fyrir að lánið verði greitt niður í samræmi við rekstrarafkomu félagsins á hverjum tíma með óþekktum lokagjalddaga. Fyrirliggjandi áætlanir gera ráð fyrir 24 ára lánstíma á þessum hluta. Gert er ráð fyrir 3,7% föstum verðtryggðum vöxtum fyrir báða þættina.

Í umsögn IFS Ráðgjafar kom fram að þegar líður að endurfjármögnun framkvæmdaláns muni umtalsverðum hluta af óvissu um framtíðarhorfur félagsins hafa verið eytt. Stofnkostnaður verður þekktur, reynsla verður komin á umferð og nákvæmari spá má gera um komandi umferðarþróun. Ákveðin reynsla mun hafa fengist um greiðsluvilja og markaðsaðstæður á lánsfjármörkuðum verða þekktar. Miðað við óbreytta fjármagnsskipan verður eiginfjárhlutfall um 7,1% miðað við 600 m.kr. eigið fé og framangreinda 8.400 m.kr. endurfjármögnunarþörf. Á það hefur einnig verið bent að samkvæmt aðferðafræði matsfyrirtækja, svo sem Moody's, við mat á fjármögnun slíkra verkefna er tengjast innviðum hagkerfa, er miðað við að eiginfjárhlutfall sé á bilinu 8–20%. Kann því að vera talin þörf á því þegar kemur að endurfjármögnuninni að Vaðlaheiðargöng hf. styrki fjármagnsskipan sína enn frekar með auknu eigin fé til að gera félaginu betur kleift að takast á við það ef vaxtakjör eða önnur rekstrarskilyrði verða lakari en reiknað hefur verið með og til að félagið verði jafnframt álitlegri kostur fyrir fjármögnunaraðila.

Í fyrirliggjandi áætlunum er gert ráð fyrir að framkvæmalán frá ríkinu verði endurfjármagnað með skuldabréfi sem beri 3,7% fasta verðtryggða vexti og að lokagjalddagi verði háður afkomu félagsins. Á það hefur verið bent að engin reynsla er fyrir útgáfu á slíku markaðsskuldabréfi hér á landi. Verði markaðsaðstæður með þeim hætti að gerð verði allnokkuð hærri ávöxtunarkrafa en 3,7% á fyrrnefnt skuldabréf við endurfjármögnun, mun lánveitandi framkvæmdaláns bera þá áhættu óbeint miðað við núverandi fjármagnsskipan félagsins. Sú staða kann því að koma upp miðað við fjármagnsskipan og vaxtaforsendur að Vaðlaheiðargöngum hf. geti reynst erfitt að endurfjármagna framkvæmdalánið á viðunandi kjörum og þá er líklegast að ríkissjóður sem lánveitandi framkvæmdalánsins verði að framlengja þar til endurfjármögnun heppnast. Við mat á þessum óvissuþáttum þarf þá að taka tillit til þess að vaxtakjör markaðsbréfa ríkissjóðs eru nú um 2,5% ef miðað er við sambærilegan lánstíma og felst í langtímafjármögnun verkefnisins. Þannig ætti ríkissjóður við mögulega framlengingu að geta staðið skaðlaus að slíkri fjármögnun þótt einhver hækkun verði á vaxtakjörunum. Einnig þarf að hafa í huga að við slíkar kringumstæður verður unnt að lengja tekjustreymið til félagsins með því móti að gjaldtaka á umferðina verði framlengd umfram þau 28 ár sem gengið er út frá í grunnáætluninni um verkefnið.

Ríkissjóður mun fjármagna framkvæmdalán til Vaðlaheiðarganga hf. með sölu markaðsskuldabréfa sem færast til skuldar í ríkisreikningi. Á móti verður samsvarandi krafa á félagið eignfærð í ríkisreikningi vegna útistandandi framkvæmdaláns, yfir lánstíma þess.

Áhrif á tekjur ríkissjóðs.

Tekjur ríkissjóðs af framkvæmd Vaðlaheiðarganga eru af tvennum toga. Annars vegar eru tekjur sem falla til á framkvæmdatíma og hins vegar tekjur af rekstri. Allur virðisaukaskattur af aðföngum og öðrum kostnaði við framkvæmdir og byggingu mannvirkisins verður endurgreiddur jafnóðum og hann fellur til þannig að ríkissjóður hefur engan virðisaukaskatt af framkvæmdakostnaðinum sem slíkum. Á framkvæmdatíma hefur ríkissjóður hins vegar tekjur af tekjuskatti auk tryggingagjalds. Miðað er við að 35% af framkvæmdakostnaði sé vinnulaun, þ.e. launakostnaður 30% og helmingur stjórnunar- og aðstöðukostnaðar (sem nam 10%). Byggt á áætlun um 8.730 m.kr. framkvæmdakostnað við gangagerðina er áætlað að tekjur af tryggingagjaldi nemi um 210 m.kr. og tekjuskattur nemi um 307 m.kr. Tekjur sveitarfélaga af útsvari eru áætlaðar um 366 m.kr. Hér er miðað við að allir starfsmenn séu að fullu skattskyldir hér á landi en það kann að vera óraunhæf forsenda þar sem verktakar verði að hluta með erlent vinnuafl. Hvorki er gert ráð fyrir skattskyldum hagnaði þeirra fyrirtækja sem vinna verkið né áætlun um arðgreiðslu til eigenda. Að framansögðu er áætlað að á framkvæmdatímanum muni heildaráhrif á ríkissjóð nema allt að 517 m.kr. Er þá jafnframt gengið út frá því að engin ruðningsáhrif verði af framkvæmdinni þannig að ekki sé um að ræða tekjur sem ríkið hefði að öðrum kosti haft af öðrum verkefnum sem viðkomandi aðilar hefðu annars unnið að.

Tekjur ríkissjóðs af rekstri munu koma af virðisaukaskatti af veggjöldum, tekjuskatti af launum starfsmanna og mögulegum tekjuskatti Vaðlaheiðarganga hf. Þá mun ríkissjóður spara fjármuni vegna nokkru minni snjómoksturs og e.t.v. færri slysa. En ríkissjóður verður einnig fyrir tekjutapi vegna minni umferðar í kjölfar styttingar leiðarinnar um göngin. Hvað varðar virðisaukaskatt, þá er í þessari áætlun gert ráð fyrir 7% skatthlutfalli. Frá innheimtum útskatti dregst innskattur, þ.e. virðisaukaskattur af aðföngum rekstrarins. Reynslan af rekstri Hvalfjarðarganga bendir til þess að innskattur sé hærra hlutfall á móti tekjum af útskatti og hafi ríkissjóður í raun litlar tekjur af virðisaukaskatti af veggjöldum. Ef lægra þrep virðisaukaskatts yrði hækkað kynnu tekjur af virðisaukaskatti að vaxa sem þeirri hækkun nemur enda allur innskattsfrádráttur þegar fyrir hendi. Í reglum ESB um virðisaukaskatt er ekki heimilt að hafa veggjöld í lægra þrepi ef af inngöngu í Evrópusambandið verður. Hærri virðisaukaskattur af veggjöldum mundi auk þess draga úr eftirspurn eftir því að fara um göngin. Hvað varðar tekjuskatt af rekstrarhagnaði er ekki gert ráð fyrir slíku í rekstraráætlun Vaðlaheiðarganga hf. þótt ekki sé reiknað með því að fyrirtækið verði undanskilið skattskyldu. Ekki er hægt að segja nákvæmlega fyrir um hversu mikill hluti rekstrarkostnaðar ganganna eru vinnulaun. Miðað við tilteknar forsendur (2/3 hlutar launakostnaður) mætti áætla að árlegar tekjur ríkissjóðs af tryggingagjaldi verði um 4,3 m.kr. og um 5 m.kr. af tekjuskatti. Ríkið verður á hinn bóginn af tekjum vegna styttingar leiðarinnar um 15,7 km. Um er að ræða vörugjöld af eldsneyti og virðisaukaskatti af þeim. Áætlað tekjutap er um 60 m.kr. á ári. Þá er gert ráð fyrir að göngin dragi úr viðhaldsþörf á veginum um Víkurskarð og snjómokstri. Er þessi sparnaður metinn um 4,2 m.kr. á ári. Þá er ótalinn mögulegur sparnaður heilbrigðiskerfisins vegna færri umferðaróhappa, sem erfitt er að meta, en slys hafa þó ekki verið hlutfallslega tíð á þessari leið.

Að framansögðu eru samandregin áhrif Vaðlaheiðarganga á tekjur ríkissjóð eftir að rekstur þeirra er hafinn talin vera neikvæð um sem nemur nálægt 50 m.kr. á ári.

Eins og hér hefur verið rakið eru ýmsir óvissu- og áhættuþættir sem tengjast fjárfestingarverkefni af þeirri stærðargráðu sem um er að ræða við gerð Vaðlaheiðarganga. Að öllu virtu má þó telja að fyrir liggi fullnægjandi upplýsingar og mat á forsendum áætlana um uppbyggingu Vaðlaheiðarganga, framkvæmda- og rekstraráætlun. Við ákvörðun um slík fjárfestingarverkefni verður ekki hjá því komist að leggja mat á forsendur af þessum toga með hliðsjón af þeim upplýsingum og forsendum sem fyrir liggja. Stærsta álitaefnið þar er hversu stór hluti af umferðinni muni fara í gegnum göngin að lokinni uppbyggingu, en svar við því fæst ekki fyrr en reynsla er komin á það eftir opnun jarðganganna. Þá eru til staðar óvissuþættir er varða fjármagnsskipan verkefnisins. Telja mætti æskilegt að tryggja betur stöðu ríkissjóðs þegar kemur að endurfjármögnun framkvæmdaláns með eflingu eigin fjár Vaðlaheiðarganga hf. Í því sambandi mætti horfa til þess að eiginfjárhlutfallið næmi að lágmarki 8%. Að endingu mun það skipta miklu máli við endurfjármögnun framkvæmdalánsins hvernig fjármagnsmarkaðir muni hafa þróast, bæði innan lands og erlendis. Fyrir fram verður ekki skorið úr um það hvort þeir 3,7% föstu verðtryggðu vextir sem áætlaðir eru út lánstímann reynist vera raunhæfir. Á hinn bóginn þarf við mat á verkefninu að taka með í reikninginn að verði vaxtakjör lakari en ráð er fyrir gert, eða umferðaraukning verður minni eða nýtingarhlutfall umferðar á göngunum lægra, ætti að vera unnt að mæta því með lengingu á innheimtutíma veggjalda. Jafnvel þótt frávik verði til hins verra á einhverjum þessara áhættuþátta virðist ekki líklegt að það geti orðið í því mæli að ríkissjóður verði fyrir umtalsverðum fjárhagsskaða, svo sem að hann þurfi að taka á sig öll útgjöldin við verkefnið, þar sem telja má að fyrir hendi verði tekjustreymi af veggjaldinu sem muni á endanum standa undir verkefninu að mestu ef ekki öllu leyti. Þá er líka hugsanlegt að framvinda í þessum forsendum verði hagstæðari en reiknað hefur verið með í núverandi áætlun, einkum hvað varðar umferð í gegnum göngin. Það mundi fyrst og fremst hafa í för með sér að veggjaldið gæti verið innheimt í skemmri tíma en nú er gert ráð fyrir.