Aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 355

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins.

Frá meiri hluta velferðarnefndar (ÁI, JRG, AT, KLM, VBj, PHB, UBK, GStein).

1. gr.

Við 2. gr. laganna bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Skuldari á rétt á að sækja um skuldaaðlögun skv. 1. og 2. mgr. Umsóknareyðublað skal vera aðgengilegt á vefsvæði þeirra fjármálafyrirtækja sem geta tekið að sér að vera umsjónaraðili í skuldaaðlögunarferli ásamt upplýsingum um þau gögn sem þurfa að fylgja. Á vefsvæðinu skal einnig vera umboð sem skuldari getur skilað undirrituðu til umsjónaraðila til að afla þeirra gagna sem þurfa að fylgja umsókn.

Skuldari á rétt á að fá skriflega og rökstudda niðurstöðu um það hvort hann uppfylli skilyrði skuldaaðlögunar ásamt og á grundvelli ítarlegs greiðslumats innan þriggja vikna frá því að útfylltri og undirritaðri umsókn hefur verið skilað til fjármálafyrirtækis ásamt umbeðnum fylgigögnum og umboði sé um það að ræða. Sé það niðurstaða fjármálafyrirtækis að skuldari uppfylli ekki skilyrði skuldaaðlögunar heldur dugi vægari úrræði skal koma fram í hinni skriflegu og rökstuddu niðurstöðu hvaða úrræði skuldara eru boðin í stað skuldaaðlögunar og hvernig þau teljast fullnægjandi til framtíðar til að leysa greiðsluvanda hans gagnvart öllum kröfuhöfum. Sé það niðurstaða að skuldara dugi hvorki vægari úrræði né sértæk skuldaaðlögun skal leiðbeina skuldara að leita til umboðsmanns skuldara.

2. gr.

Í stað orðanna „31. desember 2011“ í 12. gr. laganna kemur: 31. desember 2012.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Lög nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, hafa nú verið í gildi í rúm tvö ár. Á þeim tíma hefur starfað eftirlitsnefnd með framkvæmd laganna svo sem áskilið er í 4. gr. þeirra. Skv. 12. gr. laganna, sbr. 4. gr. laga nr. 151/2010, skulu I. og II. kafli þeirra falla niður 31. desember 2011. Aðgerðir þær sem lögin kveða á um hafa tekið lengri tíma en áætlað var. Ekki mun reynast unnt að ljúka fjárhagslegri endurskipulagningu heimila og fyrirtækja fyrir árslok 2011. Eru margar samverkandi ástæður þar að baki, m.a. sá réttarágreiningur sem verið hefur til meðferðar fyrir dómstólum um lögmæti hinna mismunandi lánssamninga sem eru tengdir eða í erlendum gjaldmiðlum. Ekki hefur verið séð fyrir endann á öllum ágreiningsmálum en von er til að komnir verði hæstaréttardómar vegna flestra tegunda lánssamninga á næsta ári. Þá verður mögulegt að ljúka endurútreikningum og í framhaldi skuldaaðlögun einstaklinga og fjárhagslegri endurskipulagningu fyrirtækja. Verklagsreglur um skuldaaðlögun einstaklinga sem endurskoðaðar voru í árslok 2010 gilda til ársloka 2012 og munu skuldarar því eiga þess kost að sækja um það úrræði allt árið 2012. Þar sem áfram verður unnið í skuldamálum einstaklinga og fyrirtækja a.m.k. til ársloka 2012 er nauðsynlegt að laga gildistíma I. og II. kafla laganna að gildistíma úrræðanna sem þau eiga við um. Því er lagt til að gildistími þessara kafla verði til 31. desember 2012. Þar með framlengist að auki starfstími eftirlitsnefndarinnar til loka næsta árs.

Sértæk skuldaaðlögun er eina sértæka úrræðið sem skuldurum stendur nú til boða án aðkomu embættis umboðsmanns skuldara sem hefur umsjón með greiðsluaðlögun, sbr. lög nr. 101/2010, um greiðsluaðlögun einstaklinga, og lög nr. 100/2010, um umboðsmann skuldara. Sértæk skuldaaðlögun hefur fallið í skuggann af öðrum úrræðum sem skuldurum hafa staðið til boða, enda hefur úrræðið lítið sem ekkert verið kynnt og auglýst. Reynslan sýnir að kynna þarf skuldurum þau úrræði sem þeim standa til boða með öflugum kynningarátökum. Í tilviki 110% úrræðisins sem gengið var frá í ársbyrjun 2011 kom berlega í ljós að auglýsa og kynna þurfti úrræðið mjög rækilega. Um 60% umsókna bárust ekki fyrr en síðasta mánuðinn áður en umsóknarfrestur um úrræðið rann út. Var það í kjölfar mikillar umfjöllunar fjölmiðla og auglýsinga um úrræðið.

Eftirlitsnefndin sem starfar samkvæmt lögum nr. 107/2009 hefur skilað þremur skýrslum til efnahags- og viðskiptaráðherra, nú síðast í september 2011. Helstu niðurstöður nefndarinnar má sjá í þriðju skýrslu hennar til efnahags- og viðskiptaráðherra frá því í september 2011. Velferðarnefnd fékk eftirlitsnefndina á sinn fund í október sl. til að fjalla um skýrsluna og ábendingar eftirlitsnefndarinnar. Eftir skoðun sína telur eftirlitsnefndin að innan hvers fjármálafyrirtækis séu sambærileg mál afgreidd með sambærilegum hætti í samræmi við lög, samkomulög og verklagsreglur. Eftirlitsnefndin telur að auki að starfsmenn fjármálafyrirtækja vinni af heilindum að því að finna lausn á skuldamálum einstaklinga og heimila. Þrátt fyrir það eru kerfislæg framkvæmdaratriði sem nefndin hefur komist að raun um sem þarf að lagfæra til að markmiðum og tilgangi laga nr. 107/2009 verði fullnægt. Eftirlitsnefndin gagnrýnir að fjármálafyrirtækin haldi ekki saman „með skipulegum hætti upplýsingum um mál einstaklinga/heimila sem leita til þeirra vegna fjárhagsvandræða og fá aðra lausn en sértæka skuldaaðlögun eða 110% úrræði.“ Þetta geri það að verkum að eftirlitsnefndin hefur „ekki aðgang að gögnum um slík mál og getur ekki gengið úr skugga um að þeir sem fjármálafyrirtækin meta að dugi vægari úrræði, hafi fengið varanlegt úrræði sem dugar til framtíðar eins og sértækri skuldaaðlögun er ætlað að gera.“ Eftirlitsnefndin bendir jafnframt á mikilvægi þess að fjármálafyrirtæki taki upp „skipulega skráningu mála þar sem niðurstaðan er að vægari úrræði en sértæk skuldaaðlögun sé nægileg og flokka þau eftir úrræðum.“ Slík skráning er nauðsynleg til að eftirlitsnefndin geti rækt það hlutverk að sinna eftirliti með framkvæmd sértækrar skuldaaðlögunar. Í nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um frumvarpið sem varð að lögum nr. 107/2009 (þskj. 102, 69. mál, 138. þing) kemur fram að það sé m.a. hlutverk eftirlitsnefndarinnar að kanna og hafa eftirlit með framkvæmd verklagsreglna fjármálafyrirtækjanna.

Eftirlitsnefndin telur enn fremur mikilvægt að fjármálafyrirtækin geri „lántökum skriflega grein fyrir því hvaða úrræði henti viðkomandi að undangengnu stöðumati/greiðsluerfiðleikamati.“ Með vísan í 7. gr. Samkomulags um verklagsreglur um sértæka skuldaaðlögun einstaklinga telur eftirlitsnefndin að auki nauðsynlegt að fjármálafyrirtækin setji „umsóknareyðublöð um sértæka skuldaaðlögun á heimasíður sínar þannig að lántakar geti sjálfir sótt um úrræðið.“ Í 7. gr. samkomulagsins er gengið út frá því að skuldarar geti sótt um skuldaaðlögun en umsóknareyðublöð um úrræðið hafa ekki verið aðgengileg á heimasíðum fjármálafyrirtækjanna.

Í samræmi við þessar ábendingar eftirlitsnefndarinnar eru í 1. gr. frumvarps þessa lagðar til breytingar á 2. gr. laga nr. 107/2009. Lagt er til að umsókn um skuldaaðlögun skuli vera aðgengileg á vefsíðum þeirra fjármálafyrirtækja sem geta tekið að sér að vera umsjónaraðili með skuldaaðlögun í samræmi við samkomulagið. Að auki skulu þar vera upplýsingar um þau gögn sem þurfa að fylgja umsókninni svo og umboð sem skuldari getur skilað undirrituðu til umsjónaraðila til að afla þeirra gagna sem þurfa að fylgja umsókn. Svo að tilgangi laganna verði náð er nauðsynlegt að skýrt sé kveðið á um rétt skuldara að til sækja um úrræðið.

Þá er lagt til að skuldari eigi rétt á því að fá skriflega og rökstudda niðurstöðu um það hvort hann uppfylli skilyrði skuldaaðlögunar ásamt og á grundvelli ítarlegs greiðslumats innan þriggja vikna frá því að hann skilar inn útfylltri og undirritaðri umsókn til fjármálafyrirtækis ásamt umbeðnum fylgigögnum og umboði, sé um það að ræða. Verði það niðurstaða umsjónaraðila að skuldari uppfylli ekki skilyrði skuldaaðlögunar heldur dugi vægari úrræði er lagt til að það skuli koma fram í hinni skriflegu og rökstuddu niðurstöðu hvaða úrræði skuldara eru boðin í stað skuldaaðlögunar og hvernig þau teljast fullnægjandi til framtíðar til að leysa greiðsluvanda skuldara gagnvart öllum kröfuhöfum. Verði það niðurstaða að skuldara dugi hvorki vægari úrræði né sértæk skuldaaðlögun er lagt til að skuldara verði leiðbeint um að leita til umboðsmanns skuldara.

Við vinnslu frumvarpsins fékk meiri hluti velferðarnefndar aðstoð eftirlitsnefndar með framkvæmd sértækrar skuldaaðlögunar. Drög að frumvarpinu voru jafnframt send Samtökum fjármálafyrirtækja til umsagnar. Samtökin ásamt fulltrúum Arion banka, Íslandsbanka og Landsbanka komu á fund nefndarinnar og komu á framfæri athugasemdum sínum við frumvarpið og lögðu til breytingar. Hefur meiri hlutinn gert nokkrar breytingar á 1. gr. frumvarpsins til samræmis við tillögur þeirra. Nefndinni hefur jafnframt verið tjáð að samtökin vinni nú að því að gera viðbótarsamkomulag með þeim fjármálafyrirtækjum sem geta tekið að sér að vera umsjónaraðilar með skuldaaðlögunarferlinu. Þessu samkomulagi er efnislega ætlað að vera í samræmi við ákvæði 1. gr. frumvarpsins. Af athugasemdum með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 107/2009 og nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um það frumvarp (þskj. 102, 69. mál, 138. þing) er ljóst að I. kafla laganna var ætlað að mynda lagaramma um sértækar aðgerðir fyrir einstaklinga og fyrirtæki en fjármálafyrirtækjum var ætlað að ná samkomulagi um verklagsreglur um framkvæmd þessara aðgerða. Ákjósanlegt væri að slíkt samkomulag næðist um þau atriði sem eftirlitsnefnd með framkvæmd sértækrar skuldaaðlögunar hefur talið ábótavant við framkvæmd sértækrar skuldaaðlögunar. Þó svo að vinna við það sé hafin liggur ekki fyrir að fullnægjandi samkomulag náist. Meiri hluti velferðarnefndar telur því mikilvægt að með frumvarpinu séu lagðar til breytingar á 2. gr. laga nr. 107/2009 í samræmi við athugasemdir eftirlitsnefndar með framkvæmd sértækrar skuldaaðlögunar en áréttar að hann mun þó fylgjast með framgangi mála. Velferðarnefnd fær frumvarpið til umfjöllunar eftir 1. umræðu þess og getur þá kynnt sér nánar hvernig vinnu við samkomulagið háttar og efni þess og lagt til nauðsynlegar breytingar á frumvarpinu ef með þarf.

Kostnaður af störfum eftirlitsnefndarinnar fyrstu 10 mánuði ársins 2011 var tæpar 26 millj. kr. Áætlaður kostnaður fyrir árið 2012 er tæpar 50 millj. kr. Verði frumvarpið samþykkt framlengist ekki einungis starfstími eftirlitsnefndarinnar heldur jafnframt úrskurðarnefndar um skuldaaðlögun, sbr. 6. gr. laga nr. 107/2009. Kostnaður af störfum hennar á yfirstandandi ári var áætlaður 20 millj. kr. og má ætla sömu fjárhæð vegna starfa hennar á næsta ári. Heildarkostnaður vegna samþykktar frumvarpsins er því áætlaður um 70 millj. kr. Ekki er þó gert ráð fyrir að frumvarpið hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð enda kveðið á um það í 7. gr. laga nr. 107/2009 að lánastofnanir endurgreiði þann kostnað sem til fellur við rekstur nefndanna. Fyrirkomulag endurgreiðslna er útfært nánar í reglugerð nr. 148/2011 þar sem kveðið er á um að uppgjör fari fram á sex mánaða fresti.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í samkomulagi um verklagsreglur um sértæka skuldaaðlögun segir í 7. gr.: „Lántaki afhendir umsjónaraðila undirritaða beiðni um heimild til að leita sértækrar skuldaaðlögunar. Með beiðni skal fylgja greinargerð um fjárhagslega stöðu lántaka, og maka ef við á, og gögn til staðfestingar upplýsinga í henni. Þá skulu lántaki, og maki ef við á, undirrita umboð til umsjónaraðila þar sem honum er veitt heimild til að afla þeirra upplýsinga sem þörf krefur um fjárhagsstöðu þeirra hjá öðrum kröfuhöfum og fjármálastofnunum og til þess að eiga samskipti við aðra kröfuhafa í tengslum við beiðni um skuldaaðlögun.“ Og í 1. mgr. 8. gr. segir: „Umsjónaraðili gerir ítarlegt greiðslumat fyrir lántaka og maka hans er við á, þar sem fram koma upplýsingar um ráðstöfunartekjur og framfærslukostnað heimilisins, eignir, tekjur og skuldir.“

Þrátt fyrir þetta skýra orðalag verklagsreglnanna hafa öll fjármálafyrirtækin tekið upp þveröfugt ferli við sértæka skuldaaðlögun. Í skýrslu eftirlitsnefndar með sértækri skuldaaðlögun frá september sl. kemur fram að ferlið hjá fjármálafyrirtækjum sé almennt með þeim hætti að skuldari verður fyrst að sækja um ítarlegt greiðslumat. Þegar það liggur fyrir metur fjármálafyrirtækið það einhliða hvort skuldari uppfylli skilyrði úrræðisins. Fjármálafyrirtækin stýra því þannig alfarið sjálf hvaða skuldarar komast í sértæka skuldaaðlögun og geta ekki veitt neinar upplýsingar eða gögn um þá skuldara sem þau meta óhæf í úrræðið. Það á að vera óskilyrtur réttur skuldara að sækja um úrræðið. Fjármálafyrirtæki geta hafnað slíkri beiðni en höfnunin verður þá að vera rökstudd, svo sem lagt er til í 2. mgr. 1. gr. frumvarps þessa.

Eftirlitsnefndin beindi þeim tilmælum til fjármálafyrirtækja að setja umsókn um sértæka skuldaaðlögun á heimasíður því skuldarar ættu að eiga óskilyrtan rétt til að sækja um úrræðið en þeim tilmælum hefur ekki verið sinnt. Eftirlitsnefndin fór einnig fram á að fjármálafyrirtækin tækju upp skipulega skráningu mála þar sem skuldari fær vægari úrræði en eingöngu hefur fengist staðfesting frá Íslandsbanka um að slíkt hafi verið tekið upp. Þar sem framkvæmdinni hefur ekki verið breytt af hálfu fjármálafyrirtækjanna er úrræðið enn óaðgengilegt fyrir skuldara og ekki er hægt að ganga úr skugga um að skuldarar sem fengið hafi vægari úrræði hafi e.t.v. átt rétt á sértækri skuldaaðlögun. Með því að lögfesta rétt skuldara til að sækja um sértæka skuldaaðlögun, svo sem lagt er til í 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins, er þríþættu markmiði náð; í fyrsta lagi kemst á skráning allra mála, hvort sem þau enda með sértækri skuldaaðlögun eða öðrum úrræðum, í öðru lagi fá allir sem telja sig vera í eða stefna í skuldavanda ítarlegt greiðslumat og í þriðja lagi eiga skuldarar þá skýlausa kröfu á því að það verði skoðað hvort þeir uppfylli skilyrði sértækrar skuldaaðlögunar.

Í 1. málsl. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er lagt til að fjármálafyrirtækjunum beri skylda til að afgreiða umsókn um sértæka skuldaaðlögun innan þriggja vikna með skriflegu rökstuddu svari. Því svari skal fylgja ítarlegt greiðslumat enda byggist afgreiðsla á slíku mati. Framkvæmdin hefur verið sú í þessum málum, sem og öðrum, að fjármálafyrirtækin koma sér markvisst hjá því að svara erindum skriflega. Hringt er í fólk eða farið yfir mál á fundum. Getur það tekið margar vikur, allt upp í marga mánuði að fá svör. Það er hins vegar mjög mikilvægt að skuldarar fái rökstudda og skriflega niðurstöðu og ráðleggingar innan ákveðins tíma. Þrjár vikur eiga að duga enda er gert ráð fyrir því í verklagsreglunum að fjármálafyrirtækin geti fengið umboð til að afla allra gagna og á það ekki að þurfa að taka langan tíma. Rökstutt skriflegt svar þarf ekki að vera langt, vísa má til þess hvernig Íbúðalánasjóður afgreiðir umsóknir hjá sér. Hins vegar liggur þá fyrir hvað var lagt til af hálfu fjármálafyrirtækisins og hvers vegna, stutt ítarlegu greiðslumati. Í 2. málsl. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er áréttað að fjármálafyrirtækin verði að útskýra og sýna fram á, m.a. með ítarlegu greiðslumati, hvernig vægari úrræði dugi skuldara til framtíðar, verði það niðurstaðan að svo sé og skilyrði sértækrar skuldaaðlögunar séu því ekki fyrir hendi. Það er þjóðhagslega hagkvæmt að skuldurum sé beint strax í úrræði sem duga til framtíðar en ekki bara í skammtímalausnir og að allar skuldbindingar séu þá teknar inn í myndina, ekki bara skuldir við einn eða færri kröfuhafa. Í 3. málsl. er svo áréttað að skuldarar þurfi að fá skriflegar upplýsingar um það ef þeir uppfylla ekki skilyrði sértækrar skuldaaðlögunar vegna þess að staða þeirra er það slæm að sértæk skuldaaðlögun dugi ekki til að leysa vanda þeirra. Mikilvægt er að hægt sé að rekja það með sannanlegum hætti að skuldurum sé leiðbeint að sækja um þau úrræði sem ítarlegt greiðslumat styður að sé það sem þurfi til. Því er lagt til að ef skuldari uppfyllir ekki skilyrði sértækrar skuldaaðlögunar verði honum leiðbeint að leita til umboðsmanns skuldara. Embætti umboðsmanns veitir samkvæmt lögum m.a. alhliða ráðgjöf og fræðslu um fjármál heimila auk þess að veita einstaklingum sem eiga í verulegum greiðsluerfiðleikum endurgjaldslausa aðstoð við að öðlast heildarsýn yfir fjármál sín og leita leiða til lausnar á greiðsluerfiðleikum.

Um 2.–3. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringar.