Meðlagsgreiðslur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 311

Frumvarp til laga um framkvæmd meðlagsgreiðslna umfram lögboðið lágmarksmeðlag og skattalega meðferð þeirra.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Margrét Frímannsdóttir,

Ásta R. Jóhannesdóttir, Guðrún Ögmundsdóttir.

I. KAFLI

Breyting á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 90/2003.

1. gr.

3. málsl. 2. tölul. A-liðar 7. gr. laganna orðast svo: Þó skal hvorki teljast til tekna barnalífeyrir, sem greiddur er skv. 14. og 30. gr. laga um almannatryggingar og 3. gr. laga um félagslega aðstoð vegna barns ef annað hvort foreldra er látið eða barn er ófeðrað, né meðlagsgreiðslur með barni samkvæmt dómsúrskurði, meðlagsúrskurði sýslumanns eða samkomulagi um framfærslu barns sem staðfest hefur verið af sýslumanni skv. IX. kafla barnalaga.

II. KAFLI

Breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.

2. gr.

1. mgr. 59. gr. laganna orðast svo:

Rétthafi greiðslna skv. IV. og IX. kafla barnalaga getur snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið greiðslurnar samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum.

III. KAFLI

Breyting á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, með síðari breytingum.

3. gr.

1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna orðast svo: Hlutverk Innheimtustofnunar sveitarfélaga er að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög og aðrar greiðslur sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt rétthöfum greiðslna skv. 67. gr. barnalaga og lögum um almannatryggingar, sbr. IV. og IX. kafla barnalaga.

IV. KAFLI

Gildistaka.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Markmið þessa frumvarps er tvíþætt:

. að afnema skattlagningu á meðlagsgreiðslum,

. að fela Innheimtustofnun sveitarfélaga innheimtu á öllum meðlagsgreiðslum í stað þess að innheimta einungis lágmarksmeðlag eins og er gert samkvæmt gildandi lögum, sem og innheimtu á menntunarframlögum og sérstökum framlögum sem foreldri fær úrskurð um .

Í þessu skyni eru lagðar til breytingar á þrennum lögum. Í fyrsta lagi er lagt til að breytt verði lögum um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 90/2003, þannig að allar meðlagsgreiðslur verði skattfrjálsar. Í öðru lagi er lögð til breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, sem felur í sér að Tryggingastofnun ríkisins greiði einnig meðlag umfram lágmarksmeðlag sem og allar aðrar greiðslur sem fjallað er um í IV. og IX. kafla barnalaga, nr. 76/2003. Í þriðja lagi er lagt til að sú breyting verði á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, að stofnunin sjái um innheimtu á öllum greiðslum sem Tryggingastofnun innir af hendi skv. IV. og IX. kafla barnalaga.

Innheimta meðlagsgreiðslna.

Samkvæmt 67. gr. barnalaga, nr. 76/2003, er Tryggingastofnun skylt að greiða rétthafa greiðslna skv. IV. og IX. kafla barnalaga, sem búsettur er hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setja. Í IV. kafla barnalaga er fjallað um greiðslur í tengslum við meðgöngu og barnsburð. Í IX. kafla er fjallað um framfærslu barns, þar á meðal meðlagsgreiðslur, sérstök framlög vegna barns og menntunarframlög.

Í 2. og 3. mgr. 55. gr. og 3. mgr. 57. gr. barnalaga er gengið út frá því að óheimilt sé að ákveða lægri meðlagsgreiðslu en barnalífeyri eins og hann er ákveðinn á hverjum tíma í almannatryggingalögum. Ekkert lögbundið hámark er á meðlagsgreiðslum.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga um Innheimtustofnun sveitarfélaga er það hlutverk stofnunarinnar að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlag sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt forráðamönnum barna þeirra samkvæmt almannatryggingalögum. Heimild er fyrir því í 3. mgr. 3. gr. laganna að stofnunin taki að sér innheimtu á aukameðlögum. Þessa heimild hefur stofnunin aldrei nýtt, þrátt fyrir að ítrekað hafi verið eftir því leitað. Sé samið um hærra meðlag en lágmarksmeðlag eða sýslumaður úrskurðar slíkt þarf foreldrið sjálft að innheimta það sem er umfram lágmarksmeðlag eftir öðrum leiðum. Í frumvarpinu er þess í stað lagt til að foreldri geti sótt allar greiðslur sem það á rétt á skv. IV. og IX. kafla barnalaga til Tryggingastofnunar en Innheimtustofnun verði falið að innheimta þær hjá meðlagsskyldu foreldri.

Algengast er að meðlagsgreiðendur, sem í flestum tilvikum eru feður, séu aðeins krafðir um lágmarksmeðlag, þótt heimild sé fyrir aukameðlagi miðað við að mánaðartekjur greiðenda fari yfir 200 þús. kr. Að vísu hefur færst í vöxt að í samningum um skilnaðarkjör og forsjá barna sé kveðið á um greiðslu hærra meðlags en sem nemur fjárhæð barnalífeyris. Þannig hefur þeim samningum fjölgað nokkuð sem kveða á um greiðslu tvöfalds meðlags. Dómsmálaráðuneytið gefur út viðmiðunarreglur til leiðbeiningar við ákvarðanatöku í málum vegna krafna um hærra meðlag með börnum. Ástæða þess að meðlag umfram lágmarksmeðlag er þó ekki algengara en raun ber vitni er einkum sú að viðtakendur aukameðlags, oftast mæður, verða að sjá um innheimtu þess.

Komið hefur fram að sérfræðingar telja þessa tilhögun eina helstu ástæðu þess að margir einstæðir foreldrar sem fara með forræði barna treysta sér ekki til þess að krefjast aukameðlags þótt meðlagsgreiðandi hafi háar tekjur. Meðlag með einu barni er um 15 þús. kr. á mánuði. Það segir sig sjálft að það er ekki stór hluti af framfærslukostnaði hvers barns og því í litlu samræmi við raunveruleikann eða þarfir barnsins.

Í bók Davíðs Þórs Björgvinssonar, lagaprófessors í Háskóla Íslands, Barnarétti, sem kom út árið 1995, segir að í framkvæmd sé þeirri reglu fylgt að úrskurða aðeins aukið meðlag sé þess sérstaklega krafist. Þar af leiðandi er ekki aflað sérstakra gagna um fjárhagslegar og félagslegar aðstæður aðila nema beinlínis sé gerð krafa um hærri framfærslueyri en nemur lágmarksmeðlagi. Þá er bent á að skv. 1. mgr. 25. gr. þágildandi barnalaga séu greiðslur Tryggingastofnunar ríkisins á grundvelli stjórnvaldsúrskurðar háðar þeim takmörkunum um fjárhæð og aldur barns sem greinir í almannatryggingalögum. Þetta þýðir að Tryggingastofnun ríkisins greiðir aldrei meira samkvæmt úrskurði en sem nemur fjárhæð barnalífeyris, eins og hann er ákveðinn á hverjum tíma, þ.e. lágmarksmeðlag, óháð því hvort úrskurður sýslumanns eða dómsmálaráðuneytis kveður á um hærri greiðslur. Orðrétt segir Davíð Þór Björgvinsson í bók sinni: „Er þess tæplega að vænta að tilgangur 2. mgr. 10. gr. barnalaga náist að öllu leyti nema kveðið sé nánar á um hlutverk sýslumanns eða ráðuneytis varðandi öflun upplýsinga um framangreind atriði eða sú skylda lögð á herðar úrskurðaraðila að leiðbeina krefjanda í þessu efni, og/eða að reglur verði settar um rýmri aðgang að Tryggingastofnun en nú gilda.“ Ljóst er að þetta styður mjög þær breytingar sem hér eru lagðar til.

Skattfrelsi meðlagsgreiðslna.

Annað meginefnisatriði frumvarpsins er að leggja til breytingar á lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Fram til ársins 2000 var litið svo á að meðlag umfram barnalífeyri almannatryggingakerfisins væri skattskylt, en þá var ákvæði 3. málsl. 2. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 90/2003 (áður 75/1981), breytt þannig að tvöfalt meðlag var gert skattfrjálst, en framlag umfram það skattlagt. Í hugum flestra er meðlag foreldris með barni ekki tekjur viðtakanda heldur fremur ráðstöfun tekna meðlagsgreiðanda í þágu barnsins. Má í því sambandi benda á að í 2. mgr. 63. gr. barnalaga kemur fram að þessi framfærslueyrir tilheyri barni. Illskiljanlegt er því að takmarka undanþágu frá tekjuskatti við tvöfalt meðlag, en gera meðlagsgreiðslur umfram það skattskyldar. Reyndar má segja að í slíkum tilvikum sé um tvísköttun að ræða, þ.e. fyrst er greiddur skattur af tekjum meðlagsgreiðanda og síðan af meðlaginu þegar það er komið í hendur þess sem hefur forræði yfir barninu. Það verður því að teljast í hæsta máta ósanngjarnt að meðlag umfram tvöfaldan barnalífeyri almannatryggingakerfisins myndi skattskyldar tekjur.

Við mat á því hvort líta eigi á meðlagsgreiðslur sem eðlilegt andlag skattlagningar verður að líta á eðli greiðslunnar og sifjaréttarleg tengsl foreldris og barns. Í þessu samhengi verður að hafa í huga að meðlag er eign barns og er byggt á lögbundinni skyldu foreldris til framfærslu barns síns. Breytingin sem hér er lögð til á lögum um tekjuskatt og eignarskatt felur í sér að barnsmeðlag á grundvelli meðlagsúrskurðar sýslumanns eða samkomulags um framfærslu barns sem staðfest hefur verið af sýslumanni teljist ekki til tekna.

Staða einstæðra foreldra.

Breyttar þjóðfélagsaðstæður sem felast m.a. í auknum menntunarkröfum leiða til þess að börn dveljast lengur í foreldrahúsum en áður og þurfa lengur á framfærslu foreldra sinna að halda. Reyndar er það svo að framfærsla foreldranna er oftast forsenda þess að ungmenni fái tækifæri til að mennta sig. Núna búa 80–90% ungmenna á aldrinum 16–18 ára í foreldrahúsum.

Útgjöld vegna barna eru mikil. Ætla má að stór hluti einstæðra foreldra þurfi að framfleyta sér á lágmarkslaunum og þurfi að verulegu leyti einnig að sjá um kostnað af menntun og uppeldi barna. Í könnun sem Félag einstæðra foreldra gerði fyrir nokkrum árum kom fram að hlutfall meðlags í framfærslukostnaði barna á aldrinum 13–15 ára er aðeins um 1/ 8. Í skýrslu félagsmálaráðuneytisins frá 1995, um rannsókn á högum foreldra og barna á Íslandi, kemur fram að konur fara með forsjá barna sinna í yfir 90% skilnaða og eru einar um umönnun og framfærslu þeirra. Fastar meðlagsgreiðslur miðast við leikskólakostnað hjá einstæðum foreldrum og eru því lítill hluti heildarframfærslunnar. Niðurstaða rannsóknarinnar er sú að börn einstæðra foreldra standi félagslega og efnalega verr að vígi en börn í fjölskyldum þar sem báðir foreldrar sjá um framfærsluna. Konur vinni mikið eftir skilnað, bæði heima og heiman, og veik fjárhagsstaða kvenna bitni á lífsskilyrðum barnanna.

Á ráðstefnu sem Félag einstæðra foreldra hélt fyrir nokkrum árum komu fram upplýsingar um mjög slæma stöðu einstæðra foreldra og barna þeirra, bæði fjárhagslega og félagslega. Svo virðist sem á margan hátt hafi einstæðir foreldrar dregist aftur úr öðrum og má í því sambandi geta þess að einstæðum foreldrum sem leita fjárhagsaðstoðar hjá sveitarfélögum hefur fjölgað verulega. Auk þess eru einstæðir foreldrar mjög margir í hópi láglaunafólks og þeirra sem þurfa á leiguhúsnæði og félagslegu húsnæði að halda. Einnig má benda á að komið hefur fram hjá landlæknisembættinu að samhengi sé milli heilsufars barna og félagslegrar stöðu foreldra.

Skýrsla sem félagsmálaráðherra lagði fram á 125. löggjafarþingi um kjör einstæðra foreldra, að beiðni þingmanna Samfylkingarinnar, staðfestir framangreinda lýsingu á kjörum einstæðra foreldra. Ljóst má því vera að brýnt er að bregðast við og bæta kjör þeirra. Sú leið sem hér er lögð til er skref í þá átt.

Frumvarp þetta var fyrst flutt á 125. löggjafarþingi en náði þá ekki fram að ganga. Þegar frumvarpið var flutt þá hafði það að geyma ákvæði til breytinga á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, með síðari breytingum, þess efnis að meðlagsgreiðslur á grundvelli meðlagsúrskurðar eða staðfests samnings milli aðila umfram lögboðið lágmarksmeðlag yrðu skattfrjálsar með öllu. Efni frumvarpsins var tekið upp að hluta í meðferð efnahags- og viðskiptanefndar á 547. máli á 125. löggjafarþingi, frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum. Þar var sú breytingartillaga gerð og samþykkt að meðlagsgreiðslur samkvæmt meðlagsúrskurði sýslumanns eða samkomulagi um framfærslu barns sem staðfest hafði verið af sýslumanni væru skattfrjálsar, en þó aldrei umfram það sem næmi fjárhæð tvöfalds barnalífeyris skv. 14. gr. laga um almannatryggingar. Frumvarp þetta var endurflutt á næstu löggjafarþingum á eftir, síðast á 128. löggjafarþingi. Það er nú lagt fram á ný með nokkrum lagfæringum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að allar meðlagsgreiðslur á grundvelli meðlagsúrskurðar eða staðfests samnings milli aðila umfram lögboðið lágmarksmeðlag verði skattfrjálsar.

Um 2. gr.

Hér er lögð til breyting á almannatryggingalögum þar sem kveðið er á um að Tryggingastofnun ríkisins greiði meðlag og aðrar greiðslur skv. IV. og IX. kafla barnalaga án þess að hámark sé sett á þær greiðslur.

Um 3. gr.

Hér er lögð til sú breyting að Innheimtustofnun sveitarfélaga innheimti allar greiðslur sem Tryggingastofnun greiði skv. IV. og IX. kafla barnalaga.

Um 4. gr.

Lagt er til að frumvarpið öðlist þegar gildi.