Orka fallvatna Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 157

179. Frumvarp til laga um orku fallvatna og nýtingu hennar og um breytingu á vatnalögum, nr. 15/1923.

Flm.: Hjörleifur Guttormsson, Guðrún Helgadóttir, Jóhann Ársælsson,

Kristinn H. Gunnarsson, Margrét Frímannsdóttir, Ólafur Ragnar Grímsson,

Ragnar Arnalds, Steingrímur J. Sigfússon, Svavar Gestsson.

1. gr.

Orka fallvatna landsins er eign íslenska ríkisins sem eitt hefur heimild til nýtingar hennar, sbr. þó 2. gr.

2. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 1. gr. skulu óskertar heimildir þeirra sem þegar hafa virkjað fallvötn til orkuframleiðslu samkvæmt gildandi lögum. Þá haldast heimildir rétthafa til virkjunar fallvatna sem hér segir:

til raforkuframleiðslu allt að 200 kw., þeirra aðila sem þegar hafa hafið virkjunarframkvæmdir, þeirra aðila sem virkjað hafa fallvötn til orkuframleiðslu innan 10 ára frá gildistöku laga þessara; tefjist framkvæmdir við slíka virkjun af óviðráðanlegum ástæðum lengist frestur þessi sem þeirri töf nemur.

3. gr.

Til þess að reisa og reka vatnsaflsvirkjun, sem er stærri en 200 kw., þarf leyfi ráðherra.

Nú veitir ráðherra leyfi skv. 1. mgr. þessarar greinar og skal þá líta svo á að það nái einnig til vatnsmiðlana sem nauðsynlegar eru vegna virkjunar.

4. gr.

Gera skal skipulagsáætlun sem lýsi fyrirhuguðum framkvæmdum. Áður en veitt er leyfi skv. 3. gr. skal skipulagsáætlunin hafa hlotið samþykki sveitarstjórnar þar sem það á við, svo og skipulagsstjórnar ríkisins, sbr. 4. gr. laga nr. 19/1964, að fenginni umsögn Náttúruverndarráðs, sbr. lög nr. 47/1971. Ef um er að ræða vatnsaflsvirkjun með uppsett afl meira en 10 mw. eða vatnsmiðlun þar sem meira en 5 ferkílómetrar fara undir vatn getur skipulagsstjórn krafist þess að fram fari umhverfismat á kostnað framkvæmdaraðila áður en skipulagsáætlun er samþykkt.

5. gr.

Leyfi skv. 3. gr. má binda þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru til þess að tryggja almannahagsmuni, m.a. um uppgræðslu lands í stað gróðurlendis sem fer undir uppistöðulón eða vegna gróðurspjalla sem leiðir af virkjunarframkvæmdum.

6. gr.

Nú er veitt leyfi til að reisa og reka vatnsaflsvirkjun og getur ráðherra þá heimilað leyfishafa að taka eignarnámi nauðsynleg landsvæði undir virkjunarmannvirki, þar með talið land undir vatnsmiðlanir, spennistöðvar og orkutaugar, enn fremur mannvirki er standa kunna í vegi fyrir virkjunarframkvæmdum, rétt til orkuframleiðslu allt að 200 kw., sbr. a-lið 2. gr., og annað sem nauðsynlegt er til framkvæmdar virkjunar og starfrækslu hennar.

Um eignarnámið skal fara eftir lögum um framkvæmd eignarnáms.

7. gr.

Á eftir orðunum „til að vinna úr því orku“ í 1. mgr. 49. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, komi: allt að 200 kw.

8. gr.

Um nýtingu orku og vatns fallvatna skulu að öðru leyti gilda ákvæði vatnalaga, nr. 15/1923, eftir því sem við á.

9. gr.

Brot gegn lögum þessum varða sektum nema hærri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum. Mál út af brotum gegn lögum þessum sæta meðferð opinberra mála.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp um sama efni var flutt á 107. og 108. löggjafarþingi, en varð þá ekki útrætt. Nú eru aðeins gerðar á því breytingar varðandi 4. gr. þar sem tekin eru inn fyllri ákvæði varðandi umhverfisvernd í tengslum við leyfisveitingu fyrir vatnsaflsvirkjun og vísað til ákvæða skipulagslaga um málsmeðferð. Flutningsmenn tillögunnar telja að vel komi til álita að breyta viðmiðunum varðandi stærð þeirra virkjana sem heimildir þarf fyrir, sbr. 2. og 3. gr., en í frumvarpinu er miðað við gildandi ákvæði orkulaga. Mætti athuga þetta sérstaklega við endurskoðun þeirra laga.

Að mati flutningsmanna er brýnt að lögfesta ákvæði frumvarpsins út frá almennum sjónarmiðum, en einnig vegna hugsanlega breyttrar réttarstöðu erlendra ríkisborgara hér á landi. Frumvarpið var upphaflega afrakstur af starfi nefndar sem skipuð var af iðnaðarráðuneytinu í apríl 1979 til að semja „tillögu að frumvarpi til laga um að virkjunarréttur fallvatna verði þjóðareign“. Stefnumörkun um þetta efni var tekin inn í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Ólafs Jóhannessonar 1. september 1978 sem studd var af Alþýðubandalagi, Alþýðuflokki og Framsóknarflokki. Áttu fulltrúar frá þessum flokkum sæti í nefndinni ásamt sérfræðingum. Nefndin skilaði áliti með bréfi dagsettu 22. september 1981 og fylgir það hér á eftir sem sérstakt fylgiskjal. Þar segir m.a.:

„Nefndin varð ekki sammála um afgreiðslu málsins. Meiri hluti nefndarinnar, Árni Reynisson, Bragi Sigurjónsson, Guðmundur Vigfússon og Jakob Björnsson, leggur til að lögfestar verði almennar reglur um eignarrétt á orku fallvatna landsins og nýtingu hennar á þann veg sem rakið er í meðfylgjandi drögum að „frumvarpi til laga um orku fallvatna og nýtingu hennar“.“

Og nokkru síðar segir í sama bréfi:

„Minni hluti nefndarinnar, Páll Pétursson, sem vegna anna gat ekki setið nema nokkra af fundum nefndarinnar þótt hann fylgdist að öðru leyti með störfum hennar, lýsti sig í grundvallaratriðum ósammála áliti meiri hlutans. Hann skilar séráliti sem einnig fylgir bréfi þessu þar sem hann gerir grein fyrir viðhorfum sínum, en hann leggur ekki fram sérstaka frumvarpstillögu.“

Nefndarálit minni hlutans, Páls Péturssonar alþingismanns, og lögfræðilegt álit, er því fylgdi, er birt sem fylgiskjal með þessu frumvarpi, en álit meiri hlutans fylgir hér á eftir í heild sem greinargerð með frumvarpi þessu sem nefndin samdi, svo og athugasemdir við einstakar greinar.

Flutningsmenn taka undir þá stefnu að sem mest af náttúruauðlindum landsins beri að lýsa sameign þjóðarinnar, þar á meðal réttinn til virkjunar fallvatna, þó með þeim takmörkunum sem fram koma í 2. gr. frumvarpsins. Því er mál þetta nú flutt á Alþingi til að láta reyna á hvort ekki sé vilji til að lögfesta ákvæði frumvarpsins, e.t.v. með einhverjum breytingum á einstökum ákvæðum þess í meðferð þingsins.

Hér fara á eftir athugasemdir þær sem meiri hluti nefndarinnar lét fylgja með frumvarpsdrögunum í áliti sínu:

„Með bréfi dags. 9. apríl 1979 skipaði iðnaðarráðherra nefnd til þess að semja tillögu að frumvarpi til laga um að virkjunarréttur fallvatna verði þjóðareign. Í nefndina voru skipaðir: Jakob Björnsson orkumálastjóri, formaður, Árni Reynisson framkvæmdastjóri, Björn Þ. Guðmundsson prófessor, Bragi Sigurjónsson alþingismaður, Guðmundur Vigfússon deildarstjóri og Páll Pétursson alþingismaður. Í skipunarbréfi er kveðið á um að Gísli Einarsson, fulltrúi í iðnaðarráðuneytinu, starfi með nefndinni. Í febrúar 1981 tók Pétur Thorsteinsson, lögfræðingur í iðnaðarráðuneytinu, við störfum hans. Ritari nefndarinnar var Páll Hafstað, fulltrúi hjá Orkustofnun. Þegar Bragi Sigurjónsson tók sæti í ríkisstjórn haustið 1979 fól hann Sigþóri Jóhannessyni verkfræðingi að gegna störfum fyrir sig meðan hann sæti í ríkisstjórn. Í byrjun júní 1981 hætti Björn Þ. Guðmundsson formlegum störfum í nefndinni að eigin ósk.

Nefndin hélt 18 fundi og lauk hún störfum 21. september 1981. Skoðaði hún fjölda gagna er varða virkjunarréttindi fallvatna og leitaði álits hjá sérfræðingum. Nefndin var ekki sammála um afgreiðslu málsins og skilaði Páll Pétursson alþingismaður séráliti.

Með frumvarpi þessu er lagt til að lögfestar verði almennar reglur um eignarrétt að orku fallvatna landsins og nýtingu hennar. Er kveðið á um að orka fallvatna sé eign ríkisins sem eitt hafi heimild til nýtingar hennar. Frá þeirri meginreglu eru þó gerðar undantekningar sem snúa að virkjunarréttindum og koma fram í 2. gr. frumvarpsins. Meginundantekningin kveður á um að réttur landeiganda haldist til virkjunar allt að 200 kw. Þeir sem þegar hafa nýtt heimildir sínar til virkjunar á fallvatni halda þeim rétti að sjálfsögðu, svo og þeir sem hafið hafa framkvæmdir við slíkt verk. Loks er þeim sem virkjunarheimildir hafa veittur 10 ára aðlögunarfrestur til þess að nýta sér þær heimildir.

Í frumvarpinu er enn fremur kveðið á um að ráðherra geti veitt leyfi til þess að virkja fallvötn með þeim skilyrðum sem nauðsynleg þykja, m.a. um uppgræðslu lands í stað gróðurspjalla sem leiðir af virkjunarframkvæmdum. Áður en virkjunarleyfi er veitt skal leita umsagnar Náttúruverndarráðs.

Í vatnalögum, nr. 15/1923, er kveðið á um vissar nýtingarheimildir landeigenda á virkjunarréttindum, svo og annarra sem heimildir á þeim hafa tekið. Þar segir í 2. gr.: „Landareign hverri fylgir réttur til umráða og hagnýtingar því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er, á þann hátt, sem lög þessi heimila.“ Og í 1. mgr. 49. gr. segir: „Eiganda landareignar, sem vatnsréttindi fylgja, svo og öðrum, sem heimildir hafa á þeim tekið, er rétt að nota það vatn, sem um hana rennur, til að vinna úr því orku, enda sé enginn fyrir það sviptur því vatni, sem hann þarf að nota samkvæmt III. og IV, kafla, né neinum bakaðir óhæfilegir örðugleikar um slíka notkun, né vatni, er nota þarf með þeim hætti, spillt fyrir neinum, svo að til verulegra óþæginda horfi.“

Forsaga vatnalaganna er í stórum dráttum sú að í byrjun aldarinnar voru sett lög nr. 55/1907, um takmörkun á eignar- og umráðarétti á fossum á Íslandi og eignarnám á þeim o.fl. Árið 1917 samþykkti Alþingi þingsályktunartillögu um skipan nefndar til að fjalla um setningu heildarlöggjafar um nýtingu vatns hér á landi. Nefndist sú nefnd fossanefnd og skipuðu hana Bjarni Jónsson frá Vogi, Guðmundur Björnsson, Guðmundur Eggerz, Jón Þorláksson og Sveinn Ólafsson. Varð ágreiningur í nefndinni um hversu víðtækur réttur til nýtingar á vatnsréttindum ætti að fylgja landareign. Meiri hluti (Bjarni Jónsson frá Vogi, Guðmundur Björnsson og Jón Þorláksson) taldi að vatnsréttindi ættu að meginstefnu til að vera í eigu ríkisins, þar með talin virkjunarréttindi að mestu leyti, en vissar hagnýtingarheimildir ættu að fylgja landareign. Minni hlutinn taldi hins vegar að réttur til hagnýtingar á vatni ætti alfarið að fylgja landareignum.

Frumvarp, sem byggði á meirihlutaáliti fossanefndar, náði ekki fram að ganga. Niðurstaðan varð sú að sjónarmið bæði meiri og minni hlutans voru sameinuð í einu frumvarpi með þeim árangri sem að ofan greinir, þ.e. að vissar nýtingarheimildir eru taldar upp í vatnalögum varðandi virkjunarréttindi. Þær voru þó háðar verulegum takmörkunum, m.a. að leyfi ráðherra þurfti til að virkja flestöll vatnsföll, þ.e. sem voru meira en 500 eðlishestöfl (368 eðliskílóvött eða 3,22 gwst. á ári af náttúrulegri orku). Þessar heimildir voru síðan verulega takmarkaðar með raforkulögum, nr. 12/1946, þar sem kveðið var á um að ríkinu einu væri heimilt að reisa og reka raforkuver sem eru stærri en 100 hestöfl (74 kw.). Ákvæði þessi voru rýmkuð með núverandi orkulögum, nr. 58/1967, þar sem einkarétti ríkisins til þess að reisa og reka raforkuver var aflétt, en leyfi ráðherra þarf til slíkra framkvæmda ef virkjun er stærri en 200 kw. Samkvæmt þessu er gerður greinarmunur á stærð fallvatna annars vegar (samkvæmt vatnalögum) og stærð raforkuvers hins vegar (samkvæmt orkulögum). Þar sem 49. gr. vatnalaga hefur ekki verið numin úr gildi þarf enn leyfi ráðherra til þess að virkja öll fallvötn sem hafa meira afl en 500 eðlishestöfl.

Margþættar ástæður leiddu til þess að Alþingi samþykkti árið 1923 að virkjunarréttur skyldi fylgja landareign. Ein ástæðan var eflaust sú að Norðmenn settu sambærilega löggjöf 14. desember 1917. Síðan hafa Noregur og Ísland haft nokkra sérstöðu í heiminum hvað þetta efni varðar. Einar Arnórsson prófessor skilaði langri og ítarlegri greinargerð um vatnsréttindi á Íslandi þar sem hann rakti helstu lagaákvæði er snertu þau mál frá upphafi byggðar. Niðurstaða hans var að landareign fylgdu ekki virkjunarréttindi utan tiltekinna þröngra nýtingarheimilda. Byggði meiri hluti fossanefndar á þeirri niðurstöðu. Ýmsir aðrir töldu hins vegar tillögu meiri hlutans vega að ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar. Varla hefur það þó haft mikil áhrif á niðurstöðu Alþingis þar sem greinargerð Einars Arnórssonar prófessors virðist taka af allan vafa um að svo var ekki. Ein mikilvægasta ástæðan fyrir niðurstöðu þingsins var e.t.v. sú að Alþingi taldi að með því að láta virkjunarréttindi fylgja landareign mundi það hvetja einstaklinga til þess að virkja fallvötn landsins þjóðinni í hag en láta ekki þá skyldu hvíla á ríkinu. Frá þessum tímum hafa orðið miklar breytingar og forsendur nú allt aðrar en þá. Þróunin hefur orðið sú að virkjun fallvatna hefur fallið í hlut opinberra aðila, ríkis og sveitarfélaga. Miðar frumvarp þetta að því að auðvelda opinberum aðilum að þjóna almannahag á mikilvægu sviði orkumála með því að virkja fallvötn til raforkuframleiðslu án þess að skerða réttmæt réttindi einstaklinga.

Samkvæmt framansögðu hafa nýtingarheimildir á virkjunarréttindum fallvatna fylgt landareignum, sem þau liggja á, frá árinu 1923 er vatnalögin voru sett. Með frumvarpi þessu takmarkast þó virkjunarréttindi við 200 kw. sem samsvarar þeirri orku sem nægir til heimilis- og búsþarfa. Ráðherra er heimilt að ráðstafa því sem umfram er bótalaust, þó þannig að allt annað tjón sem leiðir af virkjunarframkvæmdum verði bætt.

Sú spurning hlýtur að vakna hér hvort slík tilhögun brjóti í bága við 67. gr. stjórnarskrárinnar um eignarnám. Í lögum hér og í öðrum löndum með sambærilegt stjórnkerfi hefur alltaf verið talið að vissar takmarkanir á eignarréttindum einstaklinga væru heimilar án þess að um eignarnám sé að ræða. Vitna má í þessu sambandi til Ólafs Lárussonar prófessors ( Eignaréttur, bls. 34–35) sem hefur haft mikil áhrif á íslenska löggjöf: „Af því . . . er ljóst, að þeim [ákvæðum 67. gr. stjskr.] var ætlað að veita eignarréttinum víðtæka vernd . . .

En hér hlýtur einnig annað sjónarmið að koma til álita, það að tryggja almannahagsmuni gegn hagsmunum einstaklinganna. Einstrengingsleg vernd einkahagsmuna getur orðið þjóðfélaginu fjötur um fót og heft eðlilega þróun þess með ýmsum hætti. Þarf þar á meðalvegi að halda, er samræmi svo sem föng eru á þessi tvö sjónarmið, tryggi rétt einstaklinganna án þess að hefta athafnafrelsi þjóðfélagsins um skör fram. Heimildin til eignarnáms er þar ekki nægileg. Bótaskyldan, er því fylgir, myndi oftlega tálma ýmsum nauðsynlegum framkvæmdum. Niðurstaðan hefur því orðið sú, að talið er, að löggjafarvaldið hafi rétt til að setja almennar reglur um eignarréttindi manna, er geti haft að geyma ýmiss konar takmarkanir á þeim, framar því sem ákvæði stjskr. 67. gr. heimila, og verði eigendurnir að þola þær takmarkanir bótalaust. En mörkin milli þessara almennu takmarkana annars vegar og þeirra takmarkana, sem varða bótum, hins vegar, eru engan veginn skýr.“

Þar sem skýrar reglur hafa ekki mótast um mörkin milli eignarnáms og annarra eignartakmarkana þegar ýmsum hefðbundnum skerðingum sleppir, svo sem neyðarrétti, skattlagningu, friðunarlöggjöf o.fl., hefur verið reynt að orða ýmsar leiðbeiningarreglur um þessi mörk. Um þetta segir Ólafur Lárusson ( Eignaréttur, bls. 35): „ . . . að takmörkunin sé almenn, taki til allra eigna af tilteknu tagi, telja flestir að ráði því, hvort hún er heimil án bóta, og jafnframt hitt, að ástæðurnar til þess að hún er gerð séu almenns eðlis“.

Telja verður að sú eignartakmörkun, sem felst í frumvarpi þessu, sé almenn þar sem hún nær til allra virkjunarheimilda sömu tegundar, bæði þar sem nú er talið hagkvæmt að virkja og annars staðar, og að ástæðurnar til takmörkunarinnar séu almenns eðlis, þ.e. að auðvelda orkuöflun í almannaþágu. Hins vegar verður að hafa í huga að framangreind vísiregla ein sker ekki úr um það hvort eignartakmörkun sé heimil án bóta. Líta verður á fleiri atriði og vega þau síðan og meta í heild, t.d. verður að skoða hvort eðlileg nýting eignar er skert, hversu umfangsmikil eða þungbær skerðingin er, hvort aðilaskipti að eignarheimildum eiga sér stað o.s.frv. Almennt séð verður að styðjast við vissan jafnréttis- og réttlætismælikvarða. Gæta verður þess að ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar er gamalt að stofni til, eða frá 18. öld, og tekur mið af öðrum þjóðfélagsaðstæðum. Mörk eignarnáms og almennra takmarkana á eignarrétti og beitingu hans eru því breytileg eftir þjóðfélagsháttum og aðstæðum, t.d. ef styrjaldarhætta eða stríðsástand er fyrir hendi. Með öll framangreind atriði í huga verður að telja að ákvæði þessa frumvarps brjóti ekki í bága við ákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar.

Eins og áður segir nær frumvarpið ekki til virkjunar allt að 200 kw. Til samanburðar má geta þess að meðalbýli nota aðeins um 10 kw. eða þar undir. Einkarafstöðvar á landinu munu flestallar vera undir 100 kw. að stærð. Í flestum tilvikum er hagkvæmara að kaupa orku frá rafveitum en að notast við einkarafstöð. Almenningsrafveitur munu nú ná til yfir 95% býla á landinu og minnkar sá fjöldi stöðugt sem ekki nýtur þess að geta keypt raforku frá þeim.

Frumvarpið nær heldur ekki til virkjaðra fallvatna né til fallvatna þar sem virkjunarframkvæmdir eru hafnar. Eru þetta sambærilegar undantekningar og gerðar voru við setningu raforkulaga, nr. 12/1946, þegar kveðið var á um einkarétt ríkisins að virkjun fallvatna yfir 100 kw.

Að auki er í frumvarpinu mikilvæg undantekning frá virkjunarheimildum ríkisins, en það eru heimildir þeirra aðila sem virkja fallvötn til orkuframleiðslu innan 10 ára frá gildistöku laganna. Þykir sanngjarnt að þeir sem hafa hug á slíkum framkvæmdum við setningu laganna haldi þeim réttindum. Einnig þykir eðlilegt að veita öðrum þennan aðlögunarfrest til þess að nýta þessi réttindi. Er þetta í samræmi við það sjónarmið að taka mið af nýtingarmöguleikum eigna, sbr. það sem áður var nefnt í sambandi við mat á mörkum eignarnáms og almennum eignartakmörkum. Tefjist framkvæmdir er gert ráð fyrir að fresturinn lengist sem töfinni nemur.

Á undanförnum árum og áratugum hafa aðrar þjóðir leitast við að ná yfirráðum yfir náttúruauðlindum sínum. Af fjölda dæma er að taka, t.d. settu Norðmenn lög nr. 21 4. maí 1973 þar sem réttur til olíu undir norsku landsvæði og þess hluta landgrunns sem háð er einkaeignarrétti er lýstur eign ríkisins án bóta til landeigenda. Danir settu lög nr. 181 8. maí 1950 þar sem kveðið var á um að öll hráefni neðan jarðar, sem ekki höfðu verið nýtt af einkaaðilum, tilheyrðu ríkinu án bóta til landeigenda. Lög þessi hafa verið túlkuð svo að þau nái einnig til jarðhita. Nýsjálendingar settu lög árið 1953 (The Geothermal Energy Act) þar sem jarðhiti var lýstur almannaeign án bóta til landeigenda, nema þar sem hann var beinlínis nýttur af landeigendum eða ábúendum. Fleiri dæmi mætti nefna þar sem gengið er lengra en hér er gert í því að takmarka eignarráð landeigenda.

Rétt þykir að minnast hér á skoðanir sem fram hafa komið hérlendis um rétt ríkisins til þess að lýsa með löggjöf yfir eignarrétti sínum á jarðhita fyrir neðan visst dýpi, án bóta til landeigenda, en þar er að finna vissa hliðstæðu við virkjunarréttindi.

Í vatnalögum, nr. 15/1923, segir að landeigandi megi hagnýta sér hveri og laugar á landareign sinni með þeim takmörkunum sem lögin tilgreina. Sambærileg ákvæði voru sett í lög nr. 98/1940, um eignar- og notkunarrétt jarðhita, og síðar í orkulög, nr. 58/1967. Árið 1956 var lagt fyrir Alþingi frumvarp til laga um jarðhita þar sem kveðið var á um rétt ríkisins til umráða og hagnýtingar jarðhita sem liggur dýpra eða er sóttur dýpra en 100 metra undir yfirborð jarðar. Fylgdi því ítarleg greinargerð um eignar- og umráðarétt á jarðhita eftir Ólaf Jóhannesson, prófessor í stjórnskipunarrétti. Segir þar m.a.: „Eins og lögum er háttað nú, verður réttur landeiganda til jarðhitans ekki takmarkaður við tiltekið dýpi, t.d. ákveðna metratölu, heldur verður að meta það í hverju falli, ef á reynir, með hliðsjón af réttmætri þörf landeiganda, almannahagsmunum og vandkvæðum þeim, sem á því eru að skipta jarðhita, sem djúpt liggur, á milli fleiri eigenda. Sú aðalregla, er að framan greinir, er í samræmi við það, sem gildir um vatnsréttindi og námuréttindi að íslenzkum lögum.“

Niðurstaða Ólafs er „ . . . að eðlilegt er að draga mörk milli þess jarðhita, sem til landareignar heyrir [þ.e. til heimila og búsþarfa], og þess jarðhita, sem er eftir eðli sínu eins konar almenningseign . . .

Því verður ekki neitað, að það er sanngjörn regla og í samræmi við eðli máls, að sérstök náttúruauðæfi, sem enginn einstakur hefur átt þátt í að skapa, séu sameign þjóðarinnar allrar.“

Telur hann að löggjöf, er kveði á um að eignar- og umráðaréttur ríkisins yfir jarðhita fyrir neðan visst dýpi, án bóta til landeiganda, brjóti ekki í bága við eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar. Þótt nýting jarðhita og fallvatna til orkuframleiðslu sé um margt ólík eru viss meginsjónarmið varðandi eignarrétt á þeim sambærileg, svo sem þau sem fram koma hér að framan.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með þessari grein er lagt til að lögfestur verði eignarréttur ríkisins að orku fallvatna og nýtingu hennar. Þó eru vissar nýtingarheimildir annarra aðila heimilaðar, sbr. 2. gr.

Um 2. gr.

Í þessari grein koma fram vissar takmarkanir á eignarumráðum ríkisins yfir virkjunarréttindum fallvatna. Fyrst er þess að geta að þeir sem þegar hafa nýtt heimildir sínar til virkjunar á fallvötnum halda að sjálfsögðu þeim réttindum. Að auki eru gerðar þrjár takmarkanir á eignarráðum ríkisins:

Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að hér eftir sem hingað til fylgi landareignum réttur til nýtingar vatnsafls til raforkuframleiðslu vegna heimilis- og búsþarfa. Mörkin eru miðuð við 200 kw. sem samsvarar því afli sem nú má virkja leyfislaust, sbr. gildandi orkulög.

Í öðru lagi halda þeir sem hafið hafa virkjunarframkvæmdir réttindum til nýtingar þeirri orku sem þeir hafa ætlað sér að virkja.

Í þriðja lagi er umráðamönnum virkjunarréttinda veittur viss frestur, 10 ár frá gildistöku laganna, til þess að nýta þau réttindi sem þeir hafa. Gert er ráð fyrir að þessi frestur geti í sumum tilfellum lengst fram yfir 10 ár ef hægt var að ljúka virkjunarframkvæmdunum fyrir þann tíma, en þær höfðu dregist af óviðráðanlegum ástæðum. Lengist þá fresturinn sem töfinni hefur numið. Með „óviðráðanlegum ástæðum“ er hér átt við „force majeure“, þ.e. náttúruhamfarir, stríð, verkföll o.s.frv.

Um 3. gr.

Gert er ráð fyrir að ráðherra veiti leyfi fyrir stærri virkjunum en 200 kw. með þeim skilyrðum sem hann telur eðlilegt að setja, sbr. 5. gr. Um veitingu slíkra leyfa gilda til uppfyllingar ákvæði vatnalaga, sbr. 8. gr. Tekið er fram að leyfi samkvæmt þessari grein geri sérstakt leyfi óþarft fyrir vatnsmiðlanir vegna virkjunar, en kveðið er á um slík leyfi í vatnalögum.

Grein þessari er ekki ætlað að breyta ákvæði orkulaga, nr. 58/1967, um leyfi Alþingis fyrir stærri virkjanir en 2.000 kw.

Um 4. gr.

Með þessum ákvæðum er reynt að tryggja að sem fyllstar upplýsingar liggi fyrir um umhverfis- og náttúruverndarmál við ákvörðun um leyfisveitingu til byggingar virkjunar, svo og að krefjast megi umhverfismats við tilteknar aðstæður. Þá er í greininni vísað til ákvæða skipulagslaga. Orðalagið „þar sem það á við“ er sett vegna óvissu sem ríkir um mörk sveitarfélaga á miðhálendinu og á það bæði við um mörk þeirra innbyrðis og mörk utan lögsagnar tiltekins sveitarfélags, þ.e. gagnvart afréttum og almenningum.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að leyfi skv. 3. gr. megi binda nauðsynlegum skilyrðum, m.a. um uppgræðslu lands í stað gróðurlendis sem fer undir uppistöðulón eða vegna gróðurspjalla sem leiðir af virkjunarframkvæmdum.

Um 6. gr.

Ákvæði þetta kveður á um að landeigendur og aðrir rétthafar eigi rétt á bótum vegna tjóns er þeir verða fyrir vegna virkjunarframkvæmda og aðgerða sem þeim eru samfara, t.d. jarðrasks, óþæginda o.fl. Að sjálfsögðu geta aðilar eftir atvikum samið um uppgræðslu lands vegna gróðurspjalla. Þá er kveðið á um að þeir eigi rétt á bótum fyrir virkjunarréttindi, allt að 200 kw., sbr. a-lið 2. gr. Ef eignarnám fer fram skal það fara eftir lögum um framkvæmd eignarnáms, nr. 11/1973.

Um 7. gr.

Hér er lögð til breyting sem nauðsynleg er á vatnalögum, nr. 15/1923, og leiðir af frumvarpi þessu. 1. mgr. 49. gr. vatnalaga hljóðar svo:

„Eiganda landareignar, sem vatnsréttindi fylgja, svo og öðrum, sem heimildir hafa á þeim tekið, er rétt að nota það vatn, sem um hana rennur, til að vinna úr því orku, enda sé enginn fyrir það sviptur því vatni, sem hann þarf að nota samkvæmt III. og IV. kafla, né neinum bakaðir óhæfilegir örðugleikar um slíka notkun, né vatni, er nota þarf með þeim hætti, spillt fyrir neinum, svo að til verulegra óþæginda horfi.“

Ekki eru lagðar til aðrar breytingar á vatnalögum eða orkulögum.

Um 8. gr.

Grein þessi felur í sér að ákvæði vatnalaga skulu að öðru leyti en hér er kveðið á um gilda um nýtingu orku og vatns fallvatna. Má sérstaklega benda á í þessu sambandi 49. gr., VI. kafla, XIV. kafla og 140., 143. og 144. gr. laganna.

Í 49. gr. er fjallað um rétt landeiganda til að virkja á landi sínu og annarra sem við þeim heimildum hafa tekið. Hefur þetta ákvæði þýðingu fyrir virkjanir allt að 200 kw.

Í VI. kafla vatnalaga er fjallað um vatnsmiðlanir.

Í XIV. kafla laganna eru almenn ákvæði um vatnsvirki. Þar segir m.a. í 1. lið 133. gr. að áður en byrjað er að gera mannvirki eða vinna önnur verk, sem breytingum valda á vatnsborði, straumstefnu eða straummagni o.s.frv., skuli tilkynna það ráðherra.

Í 143. og 144. gr. laganna er fjallað um meðferð vatnamála. Í c-lið 144. gr. segir m.a. að áður en ákvörðun er tekin um málefni þau, er kveðið er á um í 1. lið 133. gr., skuli leita álits þeirra manna er ákvörðun kann að varða o.s.frv.

Í 140. gr. vatnalaga er fjallað um mat bóta fyrir eignarnumin réttindi, en ákvæði um það efni er ekki að finna í lögum um framkvæmd eignarnáms.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um samhljóða fylgiskjöl vísast til þskj. 61 bls. 593–604 í A-deild Alþt. 1985–86.