Ábyrgðadeild fiskeldislána Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 265

474. Frumvarp til laga um ábyrgðadeild fiskeldislána.

(Lagt fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989.)

1. gr.

Starfa skal sérstök deild við Ríkisábyrgðasjóð, er nefnist ábyrgðadeild fiskeldislána. Þegar ábyrgðadeild hefur hafið fulla starfsemi, en þó eigi síðar en 1. júlí 1990, tekur hún við öllum skuldbindingum og eignum Tryggingasjóðs fiskeldislána sem stofnaður var með lögum nr. 3 frá 13. janúar 1989. Sjóðurinn lýtur stjórn fjármálaráðherra.

2. gr.

Hlutverk ábyrgðadeildar fiskeldislána er að tryggja greiðslu eldislána, sem bankar og aðrar lánastofnanir veita eða útvega innlendum fiskeldisfyrirtækjum, þannig að rekstrar- og eldislán þeirra til fiskeldis geti numið allt að 75% af verðmæti eldisstofns. Skal það gert á þann hátt að deildin veitir sjálfskuldarábyrgð fyrir lánum, að hámarki 37,5% af verðmæti eldisstofns, til viðbótar við þau lán sem bankar og lánastofnanir veita viðkomandi fyrirtæki án ríkisábyrgðar. Heildarlán mega þó aldrei verða hærri en 75% af verðmæti eldisstofns. Heimilt er að veita sjálfskuldarábyrgðir fyrir lánveitingum banka og lánastofnana til hafbeitarfyrirtækja að uppfylltum skilyrðum skv. 2.–4. gr. laga þessara. Skal þá stjórnarnefnd deildarinnar móta sérstakar reglur fyrir veitingu slíkra sjálfsskuldarábyrgða og skulu þær samþykktar af fjármálaráðherra í formi reglugerðar.

3. gr.

Hvert fiskeldisfyrirtæki getur fengið sjálfskuldarábyrgð fyrir allt að 37,5% af verðmæti eldisstofns til eins árs í senn þó aldrei lengur en samtals í þrjú ár. Á næstu þremur árum á eftir lækkar hámarksábyrgð um sem næst þriðjung á hverju ári þar til sjálfskuldarábyrgð sjóðsins hverfur. Hámarkstími sem fyrirtæki getur fengið sjálfskuldarábyrgð í er sex ár. Heimildir til ábyrgðar skulu endurskoðaðar árlega af stjórnarnefnd deildarinnar.

4. gr.

Það er skilyrði fyrir veitingu sjálfskuldarábyrgðar að viðkomandi fiskeldisfyrirtæki fái samningsbundin eldislán frá banka eða öðrum lánastofnunum án ríkisábyrgðar og að fyrirtækið hafi þær vátryggingar sem fullnægja skilyrðum lánastofnunarinnar. Stjórnarnefnd sjóðsins getur sett frekari skilyrði um vátryggingar. Ábyrgðadeildin skal taka veð í eldisstofni fyrir sjálfskuldarábyrgðum sem hún veitir.

5. gr.

Fjármálaráðherra skal skipa þriggja manna stjórnarnefnd, þar af einn formann, til þriggja ára í senn. Jafnframt skulu skipaðir þrír varamenn. Stjórnarnefndin fjallar um allar umsóknir um sjálfskuldarábyrgðir samkvæmt lögum þessum og afgreiðir þær á grundvelli ítarlegs mats á stöðu og rekstraröryggi viðkomandi fyrirtækis. Fyrirtæki koma því aðeins til álita við veitingu sjálfskuldarábyrgða að grundvöllur teljist vera fyrir rekstri þeirra til lengri tíma. Stjórnarnefndin skal samþykkja kjör og form lána sem sjálfskuldarábyrgð er veitt fyrir.

6. gr.

Fjármálaráðherra ákveður, að fengnum tillögum stjórnarnefndar, þau iðgjöld sem greidd skulu fyrir veitingu sjálfskuldarábyrgða. Iðgjöld skulu við það miðuð að deildin sé rekinn hallalaus. Tekjuafgangur leggst í sérstakan varasjóð. Skal honum varið til greiðslu þeirra ábyrgðaskuldbindinga sem á ábyrgðadeildina kunna að falla. Ef ekki er fé fyrir hendi í varasjóði til greiðslu krafna þá skal það sem á vantar greitt úr Ríkisábyrgðasjóði.

7. gr.

Fjármálaráðherra setur með reglugerðum nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara, þar á meðal um starfsreglur stjórnarnefndar, vátryggingar, iðgjöld, innlausn krafna, meðferð og innheimtu innleystra krafna og sjálfsskuldarábyrgðir á lánveitingum banka og lánastofnana til hafbeitarfyrirtækja.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Lög þessi falla úr gildi í árslok 1999. Sama gildir um sjálfskuldarábyrgðir veittar á grundvelli þeirra.

Með gildistöku laga þessara falla úr gildi 3. málsl. 22. gr., 3. mgr. 22. gr. og setningarhlutinn „og nánari reglur um álagningu og innheimtu gjalda skv. 22. gr. ef til þess kemur“ úr 1. mgr. 23. gr. laga nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, sbr. lög nr. 3/1989, um breyting á þeim. Skuldaviðurkenningar sem fiskeldisfyrirtæki hafa gefið út vegna áhættugjalds á grundvelli sömu lagaheimilda falla einnig úr gildi. Hinn 1. júlí 1990 fellur úr gildi II. kafli laga nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, sbr. lög nr. 3/1989, um breyting á þeim.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er gerð tillaga um breytta skipan á eldislánum. Um þetta efni eru í gildi lög nr. 45 16. apríl 1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, með síðari breytingum. Þau lög gera ráð fyrir að Tryggingasjóður fiskeldislána, sem er í vörslu Stofnlánadeildar landbúnaðarins, veiti greiðslutryggingar fyrir eldislánum sem lánastofnanir veita. Greiðslutryggingar Tryggingasjóðs fiskeldislána fela í sér einfalda ríkisábyrgð. Í lögum um hann eru ákvæði um að ekki skuli gripið til greiðslutryggingar, nema tjónabætur dugi ekki til greiðslu á láni og fyrirtæki geti ekki greitt það með öðrum hætti. Þetta þýðir í raun að greiðsluábyrgð kemur ekki til fyrr en eftir að viðkomandi fyrirtæki hefur verið sett í gjaldþrot. Lánastofnanir hafa ekki talið greiðslutryggingar Tryggingasjóðsins nægjanlegar og hefur því verið gripið til þess ráðs að Framkvæmdasjóður veiti einnig sjálfsskuldaábyrgðir fyrir þessum lánum.

Gert er ráð fyrir iðgjaldi fyrir veitingu ábyrgða í núgildandi lögum og svokallaðri „ábyrgð eftirlifenda“ sem felur það í sér að verði halli á sjóðnum eftir fjögur ár skuli hann greiddur a.m.k. að hluta af þeim fyrirtækjum er þá verða starfandi í fiskeldi. Mikil óánægja hefur verið með þetta fyrirkomulag meðal fiskeldisfyrirtækja.

Hér er gert ráð fyrir að þessu kerfi verði breytt. Lagt er til að stofnuð verði ábyrgðadeild fiskeldis sem verði sérstök deild í Ríkisábyrgðasjóði. Þær breytingar, sem hér er lagðar til á núverandi fyrirkomulagi, eru að öðru leyti eftirfarandi:

- Hin nýja ábyrgðadeild veitir sjálfskuldarábyrgðir ríkissjóðs fyrir allt að 37,5% af verðmæti eldisstofns til viðbótar við lán banka, en Tryggingasjóður fiskeldislána veitir aðeins einfalda ríkisábyrgð.

- Horfið er frá því skilyrði að fyrirtæki hafi samningsbundin viðskipti við banka fyrir a.m.k 37,5% af verðmæti eldisstofns. Í stað þess kemur almennt skilyrði um samningsbundin viðskipti.

- Gert er ráð fyrir „sólarlagsákvæðum“, þannig að ríkisábyrgð fyrir lánum hvers fyrirtækis hverfi á sex árum.

- Ábyrgð „eftirlifenda“ fellur niður.

- Í samræmi við það að hér er verið að veita beinar sjálfsskuldaábyrgðir ríkissjóðs fyrir lánum, er deildin vistuð í Ríkisábyrgðarsjóði og er undir forræði fjármálaráðherra. Um leið er lagt til að Tryggingasjóður fiskeldislána verði lagður niður, enda er hlutverki hans lokið eftir að hin nýja skipan kemst á.

Með þessu fyrirkomulagi er fiskeldi tryggð lánafyrirgreiðsla sem er allt að 75% af verðmæti eldisstofns. Þessi skipan felur því í raun í sér bústofnslán sem nokkur umræða hefur verið um. Fyrirtækjum í greininni er tryggð lánafyrirgreiðsla sem er ákveðið hlutfall af bústofni. Lánafyrirgreiðslan hverfur ekki, nema að stofninn hverfi, t.d. vegna þess að fyrirtæki er að hætta rekstri. Til samanburðar má geta þess að aðrar greinar fá yfirleitt afurðalán sem nemur 75% af birgðum. Þær eru hins vegar annars eðlis þar sem ekki er um bústofn að ræða. Lánin geta því farið niður í núll, ef allar birgðir eru seldar jafnvel þótt viðkomandi fyrirtæki sé áfram í fullum rekstri. Sambærileg lán í fiskeldi væru lán út á slátraðan fisk sem ekki hefði verið seldur. Því er litið svo á að bústofnslán séu hluti af eldislánakerfi því sem hér er gerð tillaga um. Í sérstöku ákvæði um stjórnarnefnd er gert ráð fyrir að hún þurfi að samþykkja kjör og form lána sem sjálfsskuldarábyrgð er veitt út á. Þetta er sjálfsagt ákvæði þar sem tryggja þarf að kjör samrýmist ríkisábyrgð. Um leið opnar þetta ákvæði þann möguleika að lán verði með öðrum kjörum en á hefðbundnum afurðalánakjörum banka, t.d. þannig að vaxtatímabil verði lengri en einn mánuður.

Með þeirri skipan sem hér er lögð til ætti lánamálum fiskeldis að vera betur fyrir komið en nú. Kerfið verður einfaldara og samskipti við bankakerfið ættu að verða auðveldari. Með því að afnema kvöðina um veitingu láns frá banka fyrir 37,5% af eldisstofni er búið í haginn fyrir að lífvænleg fyrirtæki, sem nú standa utan bankaviðskipta, geti komist inn í kerfið, en sum þessara fyrirtækja eru það vel stæð að þau þurfa ekki 75% lánafyrirgreiðslu.

Ljóst er að hafbeit lýtur á margan hátt öðrum lögmálum en eiginlegt fiskeldi og fjármögnunarþarfir þess eru aðrar. Þrátt fyrir þetta er veitt almenn heimild til þess að hafbeitarfyrirtæki geti fengið sjálfsskuldarábyrgðir deildarinnar fyrir lánveitingum banka- og lánastofnana. Skilyrði þess er m.a. að fyrirtækin uppfylli skilyrði um bankafyrirgreiðslu sem krefst þess að bankarnir hanni einhvers konar samningsbundið eldislánakerfi fyrir hafbeit. Áður en til veitingar sjálfsskuldarábyrgða fyrir lántökum hafbeitarfyrirtækja kemur er gert ráð fyrir að stjórnarnefnd deildarinnar móti reglur um veitingu slíkra sjálfsskuldarábyrgða sem samþykkist af fjármálaráðherra í formi reglugerðar. Ákvæðið um hafbeit er heimildarákvæði, en felur ekki í sér kvöð. Hvort þetta ákvæði verður notað mun m.a. byggja á mati stjórnarnefndarinnar skv. 5. gr. laganna.

Til að komast hjá því að fiskeldisfyrirtækin festist til frambúðar í kerfi ríkisábyrgða er ákvæði um að ríkisábyrgð sé að hámarki veitt í sex ár fyrir hvert fyrirtæki, þar af hámark þrjú ár með 37,5% ábyrgð. Miðað við allar fyrirliggjandi rekstraráætlanir fiskeldisfyrirtækja er hér um rúman tíma að ræða. Tryggt er að fyrirtækin fái fjármögnun á erfiðasta hjallanum. Eftir það eiga lífvænleg fiskeldisfyrirtæki auðveldlega að geta fjármagnað fyrirtækin með 37,5% eldislánum frá banka og eigin tekjum.

Gert er ráð fyrir því að sjálfskuldarábyrgðir Framkvæmdasjóðs falli niður samhliða því að ábyrgðadeild fiskeldislána veiti fiskeldisfyrirtækjum sjálfskuldarábyrgðir.

Gert er ráð fyrir því að innheimt verði árlegt iðgjald fyrir veitingu sjálfsskuldarábyrgða á svipaðan hátt og nú er gert. Iðgjaldið verði ákveðið af fjármálaráðherra, að fenginni tillögu stjórnarnefndar. Hins vegar er svokallað „eftirlifenda gjald“ fellt niður. Kveðið er á um það í sérstöku ákvæði í 8. gr.

Þar sem hér er gerð tillaga um að ábyrgðadeild fiskeldislána veiti sjálfsskuldarábyrgðir fyrir lánum er talið eðlilegt að hún verði vistuð í Ríkisábyrgðarsjóði. Ríkisábyrgðir má ekki veita nema samkvæmt lögum og venja er að fjármálaráðherra sé ákvörðunaraðili um notkun þeirra á grundvelli laga. Ekki er vitað um fordæmi þess að fagráðuneyti sé ákvörðunaraðili um veitingu sjálfsskuldarábyrgða ríkissjóðs með þessum hætti.

Stjórnarnefnd gegnir mikilvægu hlutverki í þessum tillögum þar sem gert er ráð fyrir að hún samþykki fyrirtæki inn í kerfið á grundvelli ítarlegs mats á stöðu fyrirtækis, rekstraröryggi og því hvort fyrirtækið hafi rekstrargrundvöll til lengri tíma. Mikilvægt er að sú regla myndist strax í upphafi að ákvörðunum hennar verði ekki hnekkt af ráðherra eða ríkisstjórn. Með þessu móti er dregið úr áhættu ríkissjóðs.

Til að tryggja enn frekar að ekki verði um varanlega ríkisábyrgð á fiskeldi að ræða er gert ráð fyrir að lögin falli úr gildi í árslok 1999. Þetta er í samræmi við þá almennu stefnumörkun að draga úr ríkisábyrgðum í atvinnulífinu. Æskilegt er að fyrir þann tíma verði búið að leysa rekstrarfjármögnunarvanda fiskeldis til frambúðar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Gert er ráð fyrir að ábyrgðadeildin verði vistuð hjá Ríkisábyrgðasjóði og starfsmenn hans sinni störfum fyrir hana. Þá er gert ráð fyrir að deildin yfirtaki skuldbindingar Tryggingasjóðs fiskeldislána, svo og eignir hans, þegar hún hefur hafið fulla starfsemi. Með þessu ákvæði á að tryggja að ekki verði töf á milli þess að ábyrgðardeild fiskeldislána hefur að fullu hafið starfsemi og þess að Tryggingasjóður fiskeldislána er lagður niður. Ábyrgðadeildin lúti stjórn fjármálaráðherra. Þessi skipan mála þykir eðlileg þar sem deildin mun veita sjálfskuldarábyrgðir ríkissjóðs.

Um 2. gr.

Lýst er hlutverki ábyrgðadeildarinnar en það er að tryggja greiðslu eldislána sem bankar og aðrar lánastofnanir veita eða útvega fiskeldisfyrirtækjum. Deildin veitir sjálfskuldarábyrgð fyrir afurðalánum að hámarki 37,5% af verðmæti birgða til viðbótar eldislánum banka eða annarra lánastofnana. Hámarks afurðalán verði þó ekki hærri en 75% af verðmæti eldisstofns og birgða. Með innlendu fiskeldisfyrirtæki er átt við fyrirtæki sem skráð eru og starfrækt hér á landi. Í greininni er heimildarákvæði varðandi veitingu sjálfsskuldarábyrgða á lánveitingum banka og lánastofnana til hafbeitar.

Um 3. gr.

Lagðar eru hömlur á til hve langs tíma ábyrgð er veitt, en hámarkstími er sex ár. Talið er að innan þeirra tímamarka eigi lífvænleg fiskeldisfyrirtæki að geta búið við eigin fjármögnun og bankafyrirgreiðslu. Þá skulu heimildir til að veita greiðsluábyrgð endurskoðaðar árlega af stjórnarnefnd deildarinnar.

Um 4. gr.

Gert er að skilyrði fyrir veitingu sjálfskuldarábyrgðar að fiskeldisfyrirtæki sé í samningsbundnum eldis lánaviðskiptum við banka eða aðrar lánastofnanir og hafi vátryggingar sem fullnægja skilyrðum lánastofnana. Sé ástæða til getur stjórnarnefnd deildarinnar sett frekari skilyrði um vátryggingar. Hér gerð sú mikilvæga breyting frá núverandi skipan að afurðalánaviðskipti við banka fyrir 37,5% af verðmæti eldisstofns verði ekki lengur skilyrði fyrir veitingu greiðsluábyrgðar.

Um 5. gr.

Gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra skipi þriggja manna stjórnarnefnd til þriggja ára í senn og þrjá menn til vara. Stjórnarnefnd fjallar um umsóknir um sjálfskuldarábyrgðir samkvæmt lögunum og afgreiðir þær á grundvelli mats á fjárhagslegri og tæknilegri stöðu fiskeldisfyrirtækja, rekstraröryggi og því að viðkomandi fyrirtæki hafi rekstrargrundvöll til lengri tíma. Stjórnarnefndin skal sjá til þess að kjör lána samrýmist því að um ríkisábyrgð er að ræða. Jafnframt opnar þetta ákvæði þann möguleika að lán verði á öðrum kjörum og með öðru formi en hefðbundin afurðalán, t.d. varðandi vaxtatímabil.

Um 6. gr.

Stjórnarnefnd gerir tillögur um iðgjöld og leggur þær fyrir ráðherra til samþykktar. Gert er ráð fyrir að deildin verði rekinn hallalaus. Gerðar eru tillögur um að ráðstafa tekjuafgangi til greiðslu ábyrgðaskuldbindinga sem falla kunna á deildina. Þá er gert ráð fyrir að Ríkisábyrgðasjóður fjármagni ábyrgðadeildina á þeim tímum er fjárhagsleg geta hennar nægir ekki til greiðslu ábyrgða skuldbindinganna. Þetta ákvæði er í meginatriðum efnislega samhljóða sams konar ákvæði í núgildandi lögum um Tryggingasjóð fiskeldislána. Hins vegar fellur niður sérstakt áhættugjald sem gert er ráð fyrir í núgildandi lögum.

Um 7. gr.

Gert er ráð fyrir að nánari útfærslur verði settar í reglugerð.

Um 8. gr.

Lög um Tryggingasjóð fiskeldislána falla úr gildi 1. júlí 1990. Með þessu móti á að vera tryggt að Tryggingasjóðurinn starfi áfram þar til ábyrgðadeild fiskeldislán hefur hafið fulla starfsemi. Hins vegar þykir þörf á að fella nú þegar úr gildi ákveðin ákvæði laga um Tryggingasjóð fiskeldislána, einkum varðandi áhættu iðgjald. Til samræmis við framtíðarskipan þessara mála er gert ráð fyrir að útgefnar skuldaviðurkenningar vegna áhættugjalds falli úr gildi.