Greiðslur úr ríkissjóði umfram heimildir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 322

583. Frumvarp til laga um meðferð greiðslna úr ríkissjóði umfram fjárlagaheimildir.

Flm.: Geir H. Haarde, Pálmi Jónsson.

1. gr.

Fjármálaráðherra getur því aðeins heimilað greiðslu úr ríkissjóði umfram heimildir fjárlaga að um sé að ræða lögboðið viðfangsefni eða samning, sem fé er veitt til á fjárlögum, og skapast hafi frekari greiðsluþörf sem ekki þolir bið og fellir fyrirvaralausa greiðsluskyldu á ríkissjóð. Heimild þessi er enn fremur bundin því skilyrði að beiðni um slíka greiðslu berist frá þeim ráðherra sem málefnið heyrir undir.

2. gr.

Lúti beiðni um umframgreiðslu frá viðkomandi ráðherra að viðfangsefni sem ekki er heimiluð greiðsla til á fjárlögum eða að hækkun styrkja eða framlaga sem ekki eru lögboðin eða samningsbundin, getur fjármálaráðherra því aðeins heimilað greiðslu úr ríkissjóði að samþykki fjárveitinganefndar Alþingis komi til.

Hið sama gildir um beiðni skv. 1. gr. ef tillaga um hækkun fjárveitingar til viðfangsefnis hefur komið til atkvæða á Alþingi við afgreiðslu fjárlaga en eigi náð fram að ganga.

3. gr.

Varði fjárþörf umfram fjárlagaheimildir atriði, sem lög nr. 97/1974 taka til, skal um þau útgjöld farið samkvæmt ákvæðum þeirra laga.

4. gr.

Fjármálaráðherra skal í upphafi hvers árs leggja fyrir Alþingi skýrslu um greiðslur sem heimilaðar hafa verið á liðnu ári skv. 1.–3. gr. laga þessara.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Um mjög langt árabil hefur það tíðkast að fjármálaráðherra veiti svokallaðar „aukafjárveitingar“ á fjárlagaárinu til einstakra viðfangsefna á fjárlögum þótt beina heimild til slíkra ráðstafana sé hvergi að finna í lögum. Í stjórnarskránni er hins vegar gert ráð fyrir því að Alþingi samþykki fjáraukalög um greiðslur umfram fjárlög ár hvert og hefur aukafjárveitingavald fjármálaráðherra verið talið helgast af þeim ákvæðum.

Þörf fyrir aukafjárveitingar getur m.a. skapast af breyttum forsendum í verðlags- eða launamálum eða af öðrum ófyrirsjáanlegum atvikum sem vegna lagaákvæða eða samninga kalla á fyrirvaralaus útgjöld ríkissjóðs. Óumdeilt er að framkvæmdarvaldið verður á hverjum tíma að hafa ákveðið svigrúm til að mæta slíku. Jafnframt er eðlilegt að útgjöld, sem stofnað er til sökum slíkra óviðráðanlegra orsaka, séu borin undir Alþingi svo skjótt sem verða má þótt óraunhæft sé að ætlast til að það sé gert jafnharðan og til þeirra er stofnað. Í öðru frumvarpi, frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, sem lagt er fram samhliða þessu, leggja flutningsmenn til að kveðið verði skýrt á um árlega framlagningu og afgreiðslu fjáraukalaga og ríkisreiknings.

Í framkvæmd hefur vald fjármálaráðherra til að veita aukafjárveitingar verið túlkað svo rúmt að ráðherrann hefur nánast getað veitt fjármuni að vild úr ríkissjóði án nokkurs atbeina Alþingis og jafnvel án aðildar þess fagráðherra sem fjallar um viðkomandi málefni. Eru dæmi um slíkar greiðslur jafnt til verkefna sem fé hefur ekki verið ætlað til á fjárlögum sem hinna er fjárveitingu hafa fengið.

Öllum má ljóst vera að með þessari framkvæmd er einum manni, fjármálaráðherra á hverjum tíma, falið óeðlilega mikið vald sem jafnframt brýtur í bága við það grundvallaratriði í íslenskri stjórnskipan að Alþingi fari með fjárveitingavaldið. Gildir í þessu sambandi einu þótt leita þurfi samþykkis Alþingis eftir á með frumvarpi til fjáraukalaga.

Um þessi mál hefur ítrekað verið rætt á undanförnum árum og fjármálaráðherrar iðulega sætt gagnrýni vegna meðferðar sinnar á þessu valdi. Í athugasemdum yfirskoðunarmanna ríkisreiknings fyrir árið 1987, sem útbýtt var á Alþingi í desember síðastliðnum, segir m.a.:

„Að því er veitingu aukafjárveitinga varðar er ljóst að mjög skortir skýrar reglur um þau efni sem tryggi jafnt eðlileg áhrif og eftirlit fjárveitingavaldsins og svigrúm framkvæmdarvaldshafa til að mæta breyttum aðstæðum á fjárlagaárinu.

Óviðunandi er fyrir Alþingi sem fjárveitingavald að unnt sé t.d. að taka ákvarðanir um nýja starfsemi á vegum hins opinbera eða um sérstök framlög úr ríkissjóði án aðildar þess eða atbeina. Rétt er þó að hafa í huga að óhjákvæmilegt er fyrir fjármálaráðherra að hafa visst svigrúm til að mæta ófyrirséðum útgjöldum, t.d. vegna launa- og verðlagsbreytinga.

Yfirskoðunarmenn telja eðlilegt og í samræmi við aðrar umbætur síðustu ára í meðferð ríkisfjármála og við endurskoðun ríkisútgjalda að Alþingi setji í lög skýrar reglur um afgreiðslu aukafjárveitinga innan fjárlagaársins.“

Flutningsmönnum þessa frumvarps, en fyrri flutningsmaður er jafnframt einn yfirskoðunarmanna, sýnist eðlilegt að Alþingi taki nú af skarið um þessi mál. Tilgangurinn með frumvarpinu er að binda í lög ákveðnar reglur um hvernig standa skuli að því að heimila óhjákvæmilegar greiðslur úr ríkissjóði umfram heimildir fjárlaga þegar greiðslur þola ekki bið eftir nýjum fjárlögum. Jafnframt er tilgangurinn að draga úr valdi þess einstaklings sem á hverjum tíma gegnir starfi fjármálaráðherra og færa ákvarðanir um greiðslur umfram fjárlög í ríkari mæli til Alþingis og fjárveitinganefndar þess þar sem þetta vald á eðli máls samkvæmt betur heima.

Meginstefna frumvarpsins er sú að greina á milli greiðslna umfram fjárlög eftir því hvort um er að ræða verkefni sem eru á fjárlögum eða ekki.

Varðandi verkefni á fjárlögum er fjármálaráðherra ætlað svigrúm til umframgreiðslna sé um að ræða greiðsluþörf sem ekki þoli bið enda hafi hún skapast vegna lögbundins verkefnis eða samnings sem fellir fyrirvaralausa greiðsluskyldu á ríkissjóð. Áskilið er að fagráðherra taki jafnframt ábyrgð á greiðslunni með því að óska eftir henni. Í málefnum sem heyra undir fjármálaráðuneytið er fjármálaráðherra að sjálfsögðu jafnframt fagráðherra og ber hann þá einn ábyrgð á greiðslunni.

Telja verður eðlilegt að framkvæmdarvaldshafar geti með þessum hætti brugðist við breyttum aðstæðum enda verður að ætla að það sé í samræmi við þann ásetning Alþingis sem fram kemur í fjárlögum.

Sé aftur á móti um að ræða verkefni sem ekki hefur hlotið fjárveitingu á fjárlögum er gert ráð fyrir því að fjárveitinganefnd Alþingis verði að veita formlegt samþykki sitt til að greiðslu megi inna af hendi. Þetta ákvæði á við um alla nýja starfsemi á vegum ríkisins, sem ekki hafa verið sett sérstök lög um, og styrki til aðila sem ekki njóta fyrir framlags á fjárlögum. Nýrri starfsemi verður því ekki komið á fót með aukafjárveitingum án atbeina Alþingis.

Sama gildir sé um að ræða beiðni um hækkun á framlagi til viðfangsefnis á fjárlögum sem þó er eigi lögboðið eða samningsbundið. Á þetta við um alls kyns styrki og framlög til margvíslegra viðfangsefna sem ríkissjóður hefur lagt fram fé til án beinnar lagaskyldu.

Eðlilegt þykir að fela fjárveitinganefnd Alþingis þetta vald enda hefur hún víðtækast umboð stofnana þingsins í öllu er lýtur að fjárlögum ríkisins. Þessi breyting mun kalla á breytingar á starfstilhögun fjárveitinganefndar sem koma yrði saman til formlegra funda til að fjalla um beiðnir skv. 2. gr. frumvarpsins. Rétt er þó að árétta að eftir sem áður lægi endanlegt vald um fjáraukalög hjá Alþingi sjálfu og í öðru frumvarpi flutningsmanna er gert ráð fyrir að gera það að lagaskyldu að þingið fái frumvörp til fjáraukalaga mun fyrr til meðferðar en verið hefur.

Frumvarp þetta hróflar ekki við fyrirmælum laga nr. 97/1974 um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana. Þau raska heldur ekki ákvæðum í fjárlögum er kveða á um heimild fjármálaráðherra til að breyta tekju- og gjaldaliðum verði samþykkt ný lög frá Alþingi er hafa í för með sér útgjöld fyrir ríkissjóð.

Loks er með frumvarpinu lögð sú eðlilega skylda á fjármálaráðherra að leggja þegar í upphafi árs fram á Alþingi skýrslu um greiðslur sem heimilaðar hafa verið samkvæmt ákvæðum þess á árinu næst á undan.