Hollustuhættir og mengunarvarnir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 287

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir (færanleg starfsemi og EB-gerðir: umhverfismerki, loftgæði og efri losunarmörk).

(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)

1. gr.

Við 3. gr. laganna bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Færanleg starfsemi er starfsemi sem eðlis síns vegna er færanleg milli staða. Um er að ræða starfsemi með hreyfanlegan búnað til að framkvæma tímabundið verk á hverjum komustað sem tengist ekki veitukerfum á komustað. Um er að ræða starfsemi sem ekki er gert ráð fyrir á skipulagi eða þarf byggingarleyfi.

Umhverfismerki eru norræna umhverfismerkið Svanurinn sem er opinbert norrænt umhverfismerki og umhverfismerki Evrópubandalagsins (EB) Blómið sem er opinbert umhverfismerki á Evrópska efnahagssvæðinu.

2. gr.

Við 2. mgr. 4. gr. a laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Komi í ljós við endurskoðun að nauðsynlegt reynist að gefa út nýtt starfsleyfi skal fara eftir þeim reglum sem gilda um ný starfsleyfi.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. 6. tölul. orðast svo: umhverfismerki á vörur og þjónustu, m.a. um umsóknir, mat á umsóknum, veitingu merkjanna og eftirlit með þeim, svo og gjaldtöku, sbr. 6. gr. c.

b. 13. tölul. orðast svo: losunarbókhald fyrir tiltekin loftmengunarefni, mat á losun loftmengandi efna, losunarspá, varnir gegn loftmengun þar sem m.a. skulu koma fram viðmiðunarmörk fyrir loftgæði, mengandi efni og losun þeirra út í andrúmsloftið, áætlun um loftgæði, upplýsingaskyldu stjórnvalda til almennings varðandi loftgæði, svo og skyldu starfsleyfishafa til þess að veita þeim sem eftirlit hafa með ákvæðum starfsleyfis upplýsingar um losun mengandi efna og loftgæði og framsetningu upplýsinga.

c. Við bætist nýr töluliður, 18. tölul., svohljóðandi: færanlega starfsemi og eftirlit heilbrigðisnefnda með færanlegri starfsemi, sbr. 6. gr. e.

4. gr.

Í stað 2. mgr. 5. gr. a laganna koma tvær nýja málsgreinar, svohljóðandi:

Gefa skal út starfsleyfi til tiltekins tíma. Meta skal að jafnaði á fjögurra ára fresti hvort þörf er á endurskoðun starfsleyfis. Heimilt er jafnframt að endurskoða starfsleyfi að ósk starfsleyfishafa. Skylt er þó útgefanda starfsleyfis að endurskoða það ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búast mátti við þegar leyfið var gefið út, ef öryggi við rekstur eða vinnslu krefst þess að önnur tækni sé notuð en upphaflega var miðað við, ef breytingar verða á atvinnurekstri eða ef nýjar reglur um mengunarvarnir taka gildi. Komi í ljós við endurskoðun að nauðsynlegt reynist að gefa út nýtt starfsleyfi skal fara eftir þeim reglum sem gilda um ný starfsleyfi. Útgefandi starfsleyfis skal taka ákvörðun um endurskoðun starfsleyfis og tilgreina forsendur endurskoðunar. Þá skal útgefandi starfsleyfis leiðbeina starfsleyfishafa um hvaða gögn hann þurfi að senda útgefanda til að unnt sé að hefja undirbúning að útgáfu á nýju starfsleyfi.

Starfsleyfishafi skal gefa útgefanda allar upplýsingar sem útgefandi starfsleyfis telur nauðsynlegar við undirbúning á útgáfu á nýju starfsleyfi. Verði starfsleyfishafi ekki innan hóflegs frests við óskum útgefanda starfsleyfis um upplýsingar er útgefanda heimilt að beita úrræðum skv. VI. kafla. Auglýsa skal tillögu að nýju starfsleyfi, sbr. 6. gr.

5. gr.

Á eftir 6. gr. b laganna koma þrjár nýjar greinar, 6. gr. c – 6. gr. e, svohljóðandi:

a. (6. gr. c.)

Umhverfismerki má veita þeirri vörutegund eða þjónustu sem uppfyllir viðmiðunarreglur fyrir viðkomandi vöruflokka eða þjónustu eins og nánar er mælt fyrir um í reglugerð sem ráðherra setur. Viðmiðunarreglur um veitingu umhverfismerkja byggjast á því að viðkomandi vara eða þjónusta valdi almennt minna umhverfisálagi en önnur sambærileg vara eða þjónusta á markaði.

Þeim sem veitt hefur verið leyfi til að auðkenna vörur með umhverfismerki er heimilt að nota það í auglýsingar- og kynningarskyni. Öll notkun umhverfismerkja eða auglýsing vöru og/eða þjónustu sem gefur til kynna að umhverfismerki hafi verið veitt án þess að formleg viðurkenning þess efnis liggi fyrir er óheimil.

Umhverfisstofnun hefur yfirumsjón með framkvæmd löggjafar um umhverfismerki. Stofnunin sér um daglegan rekstur og alla umsýslu vegna norræna umhverfismerkisins Svansins og evrópska umhverfismerkisins Blómsins, svo sem meðferð umsókna og veitingu leyfa, og hefur jafnframt eftirlit með því að notkun umhverfismerkja sé í samræmi við lög og reglugerðir og samningsskilmála hverju sinni. Umhverfisstofnun birtir viðmiðunarreglur umhverfismerkja á heimasíðu sinni. Viðmiðunarreglur Svansins er heimilt að birta á ensku eða norrænu máli öðru en finnsku. Umhverfisstofnun skal veita leiðbeiningar og beita sér fyrir kynningu á umhverfismerkjum sem og vörum og þjónustu sem veitt hefur verið umhverfismerki. Þá getur Umhverfisstofnun, gegn sérstöku gjaldi, veitt þeim fyrirtækjum ráðgjöf sem hyggjast auka innkaup sín á umhverfismerktum vörum. Ráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um umhverfismerki á vörur og þjónustu, m.a. um umsóknir, mat á umsóknum, veitingu merkjanna og eftirlit með þeim, svo og gjaldtöku, sbr. 4. og 5. mgr.

Umhverfisstofnun er heimilt að innheimta þjónustugjald fyrir umsóknir um umhverfismerki, mat á umsóknum og eftirlit, sem og sérstakar leiðbeiningar til fyrirtækja um innkaup á umhverfisvottuðum vörum og/eða þjónustu, í samræmi við gjaldskrá sem ráðherra setur. Gjaldtakan skal taka mið af raunkostnaði við umsýslu umsóknar, eftirlit og leiðbeiningar til fyrirtækja.

Í gjaldskrá skv. 4. mgr. er heimilt að kveða á um innheimtu árgjalds sem tengist veltu vöru- eða þjónustutegundar sem fengið hefur leyfi til að nota umhverfismerkið Svaninn. Við ákvörðun slíks gjalds skal tekið mið af gjaldskrá umhverfismerkisins Svansins annars staðar á Norðurlöndunum. Við ákvörðun gjalds skal tilgreina hámarks- og lágmarksgjald samkvæmt reglum um evrópska umhverfismerkið Blómið sem teknar hafa verið upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sem sé þó aldrei hærra en sá meðalkostnaður sem Umhverfisstofnun ber af vörum og þjónustu sem hlotið hafa umhverfismerki.

b. (6. gr. d.)

Ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnurekstrar sem háður er starfsleyfi skv. 5. gr. og hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft skulu gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerð.

Ráðherra skal í reglugerð skilgreina og setja markmið um loftgæði, uppsetningu, staðsetningu og rekstur mælistöðva, og um skyldu atvinnurekstrar sem háður er starfsleyfi skv. 5. gr. til að veita upplýsingar um loftgæði og losun mengandi efna út í andrúmsloftið.

Í því skyni að vinna gegn loftmengun og skaða af hennar völdum og til að hafa eftirlit með framvindu og bættum loftgæðum skulu Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga afla upplýsinga, meta loftgæði, setja upp og reka mælistöðvar, svo og tryggja að upplýsingar um loftgæði séu aðgengilegar almenningi, samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð.

Umhverfisstofnun skal halda bókhald yfir losun tiltekinna efna sem menga andrúmsloftið, setja fram losunarspá og reka loftgæðastjórnunarkerfi samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð.

Umhverfisstofnun skal flokka og meta svæði og þéttbýlisstaði með tilliti til loftgæða samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð.

Ráðherra gefur út til tólf ára í senn almenna áætlun um loftgæði sem gildir fyrir landið allt. Umhverfisstofnun vinnur tillögu að áætluninni í samvinnu við heilbrigðisnefndir sveitarfélaga og leggur fyrir ráðherra, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök atvinnulífsins og fleiri aðila eftir því sem við á. Áætlunin skal taka mið af lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim og hafa það að markmiði að tryggja loftgæði. Í áætluninni skulu m.a. koma fram mælanleg markmið, upplýsingar um loftgæði í landinu og tímaáætlun, aðgerðir og stefnumörkun til að bæta loftgæði. Umhverfisstofnun skal auglýsa drög að aðgerðaáætluninni í sex vikur þannig að hagsmunaaðilar, almenningur og stjórnvöld hafi tækifæri til að gera athugasemdir við hana. Almenningi skal tryggður aðgangur að áætluninni, m.a. á vefsetri Umhverfisstofnunar. Áætlunina skal endurskoða á fjögurra ára fresti.

Heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skulu einar sér eða með samvinnu sín á milli gefa út áætlun um loftgæði á sínu svæði þar sem m.a. koma fram tímaáætlun, aðgerðir og stefnumörkun til að bæta loftgæði. Þá skulu heilbrigðisnefndir vinna viðbragðsáætlanir sem taka til skammtímaaðgerða varðandi loftgæði á þeirra svæði. Heilbrigðisnefndir skulu gefa út tilkynningar til almennings um loftgæði á þeirra svæði eftir því sem við á. Ef hætta er á að styrkur mengunarefna í andrúmslofti á tilteknu svæði eða tilteknum þéttbýlisstað fari yfir umhverfismörk samkvæmt ákvæðum í reglugerð skal hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd gera aðgerðaáætlun með það að markmiði að draga úr hættu sem af því ástandi stafar eða stytta tímabilið sem ástandið varir. Í aðgerðaáætluninni skal koma fram til hvaða skammtímaráðstafana verði gripið til að draga úr þeirri áhættu eða stytta þann tíma sem farið er yfir umhverfismörk. Heimilt er að gera slíka aðgerðaáætlun til skamms tíma ef áhættan á við um eitt eða fleiri umhverfismörk eða markgildi sem tiltekin eru nánar í reglugerð sem ráðherra setur skv. 5. gr. Heilbrigðisnefnd skal eftir því sem tök eru á hafa samráð við Umhverfisstofnun, aðrar heilbrigðisnefndir, sveitarfélag og forsvarsmenn hlutaðeigandi atvinnustarfsemi.

Umhverfisstofnun skal tryggja að almenningur og hlutaðeigandi hagsmunasamtök fái upplýsingar um gæði andrúmslofts, ákvarðanir um frestun og undanþágur og áætlanir um loftgæði, sbr. nánari ákvæði í reglugerð sem ráðherra setur. Upplýsingarnar skulu vera aðgengilegar á vefsetri Umhverfisstofnunar og vera í samræmi við lög nr. 44/2011, um grunngerð fyrir stafrænar landupplýsingar. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um hvaða upplýsingar beri að veita og framsetningu þeirra.

c. (6. gr. e.)

Heilbrigðisnefnd sveitarfélaga er heimilt að beita úrræðum skv. VI. kafla þegar um er að ræða færanlega starfsemi sem starfar á svæði nefndarinnar og er með starfsleyfi gefið út á öðru heilbrigðiseftirlitssvæði.

6. gr.

Lög þessi eru sett til innleiðingar á eftirfarandi gerðum:

1. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 66/2010 frá 25. nóvember 2009 um umhverfismerki Evrópusambandsins.

2. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/50/EB frá 21. maí 2008 um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu.

3. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/81/EB frá 23. október 2001 um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Megintilgangur þessa lagafrumvarps er að innleiða þrjár EB-gerðir og einnig að styrkja framkvæmd norræna umhverfismerkisins hér á landi. Þá er fjallað um færanlega starfsemi og endurskoðun starfsleyfa í frumvarpi þessu. Þær gerðir sem lagt er til að innleiddar verði eru reglugerð (EB) nr. 66/2010 um umhverfismerki Evrópusambandsins, tilskipun 2008/50/ EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu og tilskipun 2001/81/EB um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni.

Frumvarp þetta var unnið í umhverfisráðuneytinu.

Sambandi íslenskra sveitarfélaga hafa verið kynntar þær gerðir sem frumvarpið fjallar um við reglulegt samráð sem á sér stað vegna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið í svokölluðu EES-teymi umhverfisráðuneytisins. Frumvarpið var lagt fram á 140. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga. Í júní 2012 var frumvarpið sent Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi og Umhverfisstofnun til umsagnar með bréfi og jafnframt sett á heimasíðu umhverfisráðuneytisins, nú umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, til kynningar.

Sameiginleg umsögn barst frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samtökum verslunar og þjónustu, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum fiskvinnslustöðva og Landssambandi íslenskra útvegsmanna og þá barst einnig umsögn frá Samtökum heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi. Unnið var úr umsögnum og tók frumvarpið nokkrum breytingum í framhaldi af því og er því nú lagt fram í breyttri mynd, sbr. umfjöllun um einstakar greinar frumvarpsins.

Umhverfismerki Evrópusambandsins Blómið og norræna umhverfismerkið Svanurinn.

Reglugerð (EB) nr. 66/2010 um umhverfismerki Evrópusambandsins fellir úr gildi reglugerð (EB) 1980/2000 um umhverfismerki Evrópusambandsins sem hefur verið tekin upp í EES-samninginn og innleidd hér á landi með reglugerð nr. 525/2006 um umhverfismerki. Reglugerð (EB) nr. 66/2010 kveður á um stofnun og notkun á valfrjálsu umhverfismerkjakerfi Evrópusambandsins. Aðildarríkin skulu tilnefna lögbæran aðila sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar og tryggja að sá aðili geti starfað. Gerð er krafa um að lögbæri aðilinn uppfylli ákveðin skilyrði. Reglugerðin kveður á um þær kröfur sem viðmið umhverfismerkis Evrópusambandsins eiga að uppfylla, gerð og endurskoðun viðmiðana og innleiðingu þeirra. Reglugerðin kveður á um reglur við veitingu umhverfismerkis Evrópusambandsins, skilyrði fyrir notkun þess og gjaldtöku. Aðildarríkin skulu banna hvers konar auglýsingar eða notkun á merkjum sem líkjast umhverfismerki Evrópusambandsins eða geta valdið ruglingi að um það sé að ræða. Lögbæri aðilinn skal hafa eftirlit með að vörur sem hafa fengið umhverfismerkið uppfylli skilyrði reglugerðarinnar.

Aðildarríki og framkvæmdastjórnin, í samvinnu við umhverfismerkjaráð Evrópusambandsins, skulu samþykkja sérstaka verkáætlun til að kynna notkun á umhverfismerki Evrópusambandsins.

Norræna umhverfismerkið Svanurinn hefur verið í notkun á Norðurlöndunum í rúma tvo áratugi. Svaninum er stjórnað af sameiginlegri nefnd, norrænu umhverfismerkisnefndinni (NMN, Nordisk Miljömärkningsnämd). Nefndin mótar sameiginlega stefnu Svansins og ákveður fyrir hvaða vöruflokka og þjónustu skuli útbúa vottunarskilyrði. Í hverju landi er svo umhverfismerkisráð sem sér um stefnumótun í samræmi við norræna stefnu og þá stofnun sem hefur umsjón með daglegum rekstri Svansins. Umhverfisstofnun hefur umsjón með Svaninum á Íslandi. Í því felst m.a. þátttaka í norrænu samstarfi, ráðgjöf og aðstoð við íslensk fyrirtæki sem sækja um Svaninn, vottun og leyfisveitingu, kynning á Svaninum ásamt skrásetningu á erlendum svansmerktum vörum. Kröfur Svansins eru strangar og Svansmerkið er þannig trygging fyrir því að um sé að ræða vandaða vöru eða þjónustu.

Á Íslandi sitja í umhverfismerkisráði fulltrúar Umhverfisstofnunar, Samtaka verslunar og þjónustu, Landverndar, Nýsköpunarmiðstöðvar, Samtaka iðnaðarins, Staðlaráðs Íslands, Samtaka ferðaþjónustu og Neytendasamtakanna. Fulltrúi Umhverfisstofnunar er formaður ráðsins.

Þaktilskipunin, landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni.

Hinn 16. september 2011 var samþykkt á Alþingi þingsályktun um að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 149/2009, frá 4. desember 2009, um breytingu á XX. viðauka (Umhverfismál) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/81/EB frá 23. október 2001 um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni. Markmið tilskipunarinnar er að vernda umhverfið og heilsu manna gegn skaðlegum áhrifum súrrar ákomu, ofauðgunar jarðvegs og áhrifum ósons við yfirborð jarðar. Auk þess er gerðinni ætlað að vinna að því langtímamarkmiði að halda loftmengun innan marka sem nauðsynleg eru til að koma í veg fyrir skaðleg áhrif á lífríkið og heilsu manna og að vernda fólk gegn heilsufarsvandamálum sem stafa af loftmengun. Þau efni sem falla undir gildissvið tilskipunarinnar eru brennisteinsdíoxíð (SO 2), köfnunarefnisoxíð (NO x), rokgjörn lífræn efnasambönd (VOC) og ammoníak (NH 3). Gildissvið tilskipunarinnar nær til losunar þessara efna af manna völdum frá uppsprettum á landi viðkomandi ríkja og innan efnahagslögsögu þeirra. Þó er undanþegin gildissviði tilskipunarinnar losun frá alþjóðlegum siglingum og losun frá loftförum, að frátalinni losun sem tilheyrir lendingu og flugtaki. Aðildarríkjum ber að útbúa aðgerðaáætlun þar sem fram kemur hvernig þau hyggjast draga úr losun þannig að samræmist losunarmörkunum. Afhenda skal framkvæmdastjórninni aðgerðaáætlunina auk þess sem hún skal send viðeigandi stofnunum og gerð aðgengileg almenningi. Aðildarríki skulu koma á fót og uppfæra árlega losunarbókhald fyrir efnin sem tilskipunin gildir um, auk þess að gefa út losunarspá. Losunarbókhaldið og losunarspáin skulu afhent framkvæmdastjórninni árlega.

Vegna langtímamarkmiðs tilskipunarinnar og væntanlegrar endurskoðunar hennar mun Ísland á næstu árum þurfa að takmarka losun þeirra efna sem falla undir tilskipunina. Einnig þarf að gera breytingar á reglum sem varða upplýsingaskyldu fyrirtækja til að unnt sé að halda fullnægjandi losunarbókhald í samræmi við kröfur tilskipunarinnar.

Við mat á gerðinni og innleiðingu hennar í íslenskan rétt var talin þörf á að tryggja lagastoð fyrir aðgerðaáætlun og skyldu atvinnulífs til að veita stjórnvöldum upplýsingar. Lagastoð er þegar fyrir hendi komi til þess að takmarka þurfi losun þeirra efna sem tilskipunin nær til, hvort sem það verður gert í einstökum starfsleyfum eða í nýrri reglugerð um loftgæði. Komi til þess að takmarka losun á brennisteinsdíoxíði (SO 2), köfnunarefnisoxíði (NO x), rokgjörnum lífrænum efnasamböndum (VOC) og ammoníaki (NH 3) mun það hafa áhrif á þau fyrirtæki sem losa þessi efni.

Loftgæðatilskipun og gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu.

Hinn 16. maí 2012 var samþykkt á Alþingi þingsályktun um að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 121/2011, frá 21. október 2011, um breytingu á XX. viðauka (Umhverfismál) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/50/EB frá 21. maí 2008 um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu. Markmið tilskipunarinnar er m.a. að meta loftgæði í aðildarríkjum, afla upplýsinga um loftgæði, vinna gegn loftmengun og skaða af hennar völdum ásamt því að hafa eftirlit með langtímaframvindu og bættum loftgæðum, svo og að tryggja að upplýsingar um loftgæði séu gerðar aðgengilegar almenningi. Jafnframt er markmið tilskipunarinnar að viðhalda loftgæðum þar sem þau eru mikil en bæta þau ella.

Tilskipuninni er ætlað að einfalda og skýra réttarumhverfi og stjórnsýslu á sviði loftgæðamála í bandalaginu með því að sameina fimm gerðir sambandsins í eina. Þessar fimm tilskipanir féllu úr gildi 11. júní 2010 en þann sama dag áttu aðildarríki að hafa innleitt ákvæði tilskipunar 2008/50/EB í löggjöf sína, sbr. 31. og 33. gr. tilskipunarinnar. Markmið tilskipunarinnar er sett fram í 1. gr. hennar. Þar kemur fram að setja skuli markmið um loftgæði í því skyni að koma í veg fyrir eða minnka skaðleg áhrif á heilsu manna og umhverfið í heild. Til að þeim markmiðum verði náð þurfi að meta loftgæði í aðildarríkjum, afla upplýsinga um loftgæði, vinna gegn loftmengun og skaða af hennar völdum ásamt því að hafa eftirlit með langtímaframvindu og bættum loftgæðum svo og að tryggja að upplýsingar um loftgæði séu gerðar aðgengilegar almenningi. Jafnframt skal viðhalda loftgæðum þar sem þau eru mikil en bæta þau ella og stuðla að aukinni samvinnu aðildarríkja í því skyni að draga úr loftmengun. Tilskipunin kallar á að gerðar séu loftgæðaáætlanir fyrir öll svæði og alla þéttbýlisstaði þar sem magn mengandi efna fer yfir umhverfismörk eða markgildi, en skilgreiningu þeirra er að finna í viðaukum með tilskipuninni. Í tilskipuninni er kveðið á um ríkari upplýsingaskyldu stjórnvalda til almennings að því er varðar loftgæði en nú er að finna í íslenskum rétti, en í gildandi lögum er aðeins kveðið á um skýrslugjöf varðandi umhverfisvöktun í starfsleyfum. Nokkrar gerðir eru sameinaðar og felldar úr gildi með tilskipun 2008/50/EB, líkt og áður sagði, en þær hafa allar verið teknar upp í EES-samninginn. Þær voru innleiddar í íslenskan rétt með nokkrum reglugerðum sem sækja lagastoð í 5. gr. laga nr. 7/1998. Lagt er til að þær reglugerðir verði sameinaðar í eina heildarreglugerð um loftgæði til samræmis við uppbyggingu tilskipunar 2008/50/EB. Lagt er til að einu helsta nýmæli tilskipunarinnar, um umhverfismörk fyrir fínt svifryk, verði bætt við í áðurnefndri heildarreglugerð um loftgæði en engin slík mörk er að finna í núgildandi réttarreglum.

Við mat á gerðinni og innleiðingu hennar í íslenska löggjöf kom í ljós að um nokkur íþyngjandi ákvæði er að ræða. Þar má nefna skyldu fyrirtækja til að upplýsa um losun efna sem menga andrúmsloftið og skyldu stjórnvalda til að koma þessum upplýsingum á framfæri við almenning. Þá þurfa sveitarfélög að vinna aðgerðaáætlanir og bregðast við ef styrkur mengunarefna fer yfir tiltekin mörk. Mikilvægt er að þessi ákvæði séu skýr í lögum. Loftgæðatilskipunin snertir almenning, sveitarfélög og atvinnulífið. Þá ber ríkinu að setja upp mælistöðvar, reka loftgæðalíkan og vinna losunarbókhald og var talin nauðsyn á að kveða á um þessa þætti í lögum.

Færanleg starfsemi.

Talin er þörf á að styrkja ákvæði um starfsemi sem eðli sinnar vegna er færanleg milli staða og starfar því á fleiri en einu heilbrigðiseftirlitssvæði. Um er að ræða starfsemi með hreyfanlegan búnað til að framkvæma tímabundið verk á hverjum komustað og tengist ekki veitukerfum, svo sem vatnsveitu eða fráveitu, á komustað. Um er að ræða starfsemi sem ekki er gert ráð fyrir á skipulagi og hefur ekki byggingarleyfi.

Ákvæði um þetta er að finna í c-lið 3. gr. og c-lið 5. gr. frumvarpsins og er það sett fram að ósk Umhverfisstofnunar og framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Mikilvægt er að tryggja að starfsemi sem eðli sinnar vegna er færanleg milli staða valdi ekki aukinni hættu á mengun. Hér er um að ræða starfsemi með hreyfanlegan búnað til að framkvæma tímabundið verk á hverjum komustað og getur starfsemin farið á milli heilbrigðiseftirlitssvæða með skömmum fyrirvara. Komið hafa upp vafamál í framkvæmd um þau tilvik þegar starfsemi hefur verið veitt starfsleyfi á einu svæði heilbrigðisnefndar en í ljós kemur á öðru svæði að ekki er farið að ákvæðum starfsleyfis eða starfseminni er að einhverju leyti ekki hagað í samræmi við lög. Óvissa í þessum efnum getur leitt til þess að ekki verði brugðist við brotum á reglum um hollustuhætti eða mengunarvarnir vegna mögulegrar valdþurrðar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að tveimur nýjum skilgreiningum verði bætt við lögin.

Lagt er til að færanleg starfsemi merki starfsemi sem eðli sinnar vegna er færanleg milli staða. Um sé að ræða starfsemi með hreyfanlegan búnað til að framkvæma tímabundið verk á hverjum komustað sem tengist ekki veitukerfum á komustað og ekki sé gert ráð fyrir á skipulagi eða þörf á byggingarleyfi fyrir þessari starfsemi. Undir þessa skilgreiningu mun m.a. falla starfsemi eins og holræsahreinsun, söfnun úrgangs, færanleg salerni, útlagning olíumalar og garðaúðun.

Þá er í greininni lagt til að umhverfismerki verði skilgreind í lögunum sem þau opinberu umhverfismerki sem eru á Íslandi.

Um 2. gr.

Talið er rétt að skerpa á því að endurskoðun á starfsleyfi hafi það í för með sér að útgefandi gefi út nýtt starfsleyfi þannig að í greininni er kveðið á um að komi í ljós við endurskoðun að nauðsynlegt reynist að gefa út nýtt starfsleyfi þá skuli fara eftir þeim reglum sem gilda um ný starfsleyfi.

Um 3. gr.

Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits setur ráðherra í reglugerð almenn ákvæði um atriði sem tiltekin eru í 5. gr. laganna.

Í a-lið greinarinnar eru lagðar til breytingar á 6. tölul. 5. gr. laganna og lagt til að ráðherra setji í reglugerð almenn ákvæði um umhverfismerki á vörur og þjónustu, m.a. um umsóknir, mat á umsóknum, veitingu merkjanna og eftirlit með þeim, svo og gjaldtöku, sjá nánar umfjöllun um c-lið 5. gr. frumvarpsins.

Í b-lið greinarinnar eru lagðar til breytingar á 13. tölul. 5. gr. laganna til að tryggja lagastoð fyrir áætlun sem útbúa á í samræmi við tilskipun 2001/81/EB um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni og til innleiðingar á tilskipun 2008/50/EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu. Þannig er lagt til að ráðherra geti í reglugerð sett nánari ákvæði um losunarbókhald fyrir tiltekin loftmengunarefni, mat á losun loftmengandi efna, losunarspá, varnir gegn loftmengun þar sem m.a. skulu koma fram viðmiðunarmörk fyrir loftgæði, mengandi efni og losun þeirra út í andrúmsloftið, aðgerðaáætlanir, upplýsingaskyldu stjórnvalda til almennings varðandi loftgæði, svo og skyldu starfsleyfishafa til þess að veita þeim sem eftirlit hafa með ákvæðum starfsleyfis upplýsingar um losun mengandi efna og loftgæði og framsetningu upplýsinga. Sjá nánar umfjöllun um b-lið 5. gr. frumvarpsins.

Lagt er til í c-lið greinarinnar að nýjum tölulið verði bætt við 5. gr. laganna þannig að ráðherra geti í reglugerð sett nánari ákvæði um færanlega starfsemi, þ.e. starfsemi sem getur færst á milli heilbrigðiseftirlitssvæða, og eftirlit heilbrigðisnefnda með færanlegri starfsemi. Mikilvægt er að tryggja að starfsemi sem eðlis síns vegna er færanleg milli staða valdi ekki aukinni hættu á mengun. Hér er, eins og áður greinir, um að ræða starfsemi með hreyfanlegan búnað til að framkvæma tímabundið verk á hverjum komustað og getur starfsemin farið á milli heilbrigðiseftirlitssvæða með skömmum fyrirvara. Komið hafa upp vafamál í framkvæmd um þau tilvik þegar starfsemi hefur verið veitt starfsleyfi á einu svæði heilbrigðisnefndar en í ljós kemur á öðru svæði að ekki er farið að ákvæðum starfsleyfis eða starfseminni er að einhverju leyti ekki hagað í samræmi við lög. Óvissa í þessum efnum getur leitt til þess að ekki verði brugðist við brotum á reglum um hollustuhætti eða mengunarvarnir vegna mögulegrar valdþurrðar, sjá nánar umfjöllun um c-lið 5. gr. frumvarpsins. Ákvæði um færanlega starfsemi snertir þá sem reka færanlega starfsemi.

Um 4. gr.

Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. a laganna er útgefanda starfsleyfis heimilt að endurskoða starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út, ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis vegna tækniþróunar eða breytinga á reglum um mengunarvarnir. Mikilvægt er, ef nauðsyn reynist að mati útgefanda, að gefa út nýtt starfsleyfi að hefja það ferli sem fyrst, óháð umsókn, og að starfsleyfishafi sé upplýstur um það. Í greininni er lagt til að það skuli metið að jafnaði á fjögurra ára fresti hvort þörf sé á endurskoðun starfsleyfis. Jafnframt verði heimilt að endurskoða starfsleyfi óski starfsleyfishafa þess. Endurskoðun getur náð til tiltekins ákvæðis starfsleyfisins eða til starfsleyfisins í heild sinni. Útgefanda starfsleyfis verði þó skylt að endurskoða það ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búast mátti við þegar leyfið var gefið út, ef öryggi við rekstur eða vinnslu krefst þess að önnur tækni sé notuð en upphaflega var miðað við, ef breytingar verða á atvinnurekstri eða ef nýjar reglur um mengunarvarnir taka gildi. Endurskoðun starfsleyfis hefur það í för með sér að útgefandi starfsleyfis gefur út nýtt starfsleyfi í stað hins eldra og skal fara eftir þeim reglum sem gilda um ný starfsleyfi, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Gerð er tillaga um að útgefandi starfsleyfis taki ákvörðun um endurskoðun starfsleyfis og tilgreini forsendur hennar. Þá skal útgefandi starfsleyfis leiðbeina starfsleyfishafa um hvaða gögn hann þurfi að senda útgefanda til að unnt sé að hefja undirbúning að útgáfu á nýju starfsleyfi. Þá er kveðið á um að verði starfsleyfishafi ekki við óskum útgefanda starfsleyfis um upplýsingar sé útgefanda heimilt að beita úrræðum skv. VI. kafla laganna. Loks er gerð tillaga um að auglýsa skuli tillögur að breyttum starfsleyfum, sbr. ákvæði 6. gr. laganna. Bent skal á að um gjaldtöku vegna vinnslu og útgáfu starfsleyfis fer samkvæmt ákvæðum gjaldskráa sem settar eru á grundvelli 12. og 18. gr. laganna.

Í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins, Samtaka verslunar og þjónustu, Samtaka ferðaþjónustunnar, Samtaka fiskvinnslustöðva og Landssambands íslenskra útvegsmanna kemur fram sú skoðun að starfsleyfi ættu almennt að vera ótímabundin enda eru í lögum fullnægjandi ákvæði til endurskoðunar leyfanna hafi forsendur þeirra breyst. Ráðuneytið bendir á að ekki sé val um það þar sem ýmsar EB-gerðir sem eru hluti af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið kveði á um að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma. Á vegum ráðuneytisins er að störfum starfshópur sem hefur það hlutverk að ræða mögulegar útfærslur á framkvæmd við leyfisveitingar og eftirlit samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Starfshópnum er ætlað að taka saman yfirlit yfir helstu hugmyndir sem ræddar hafa verið, kosti þeirra og galla, sem og afstöðu aðila til þeirra en verði ekki ætlað að skila af sér einni ákveðinni niðurstöðu um mögulegar leiðir. Ráðuneytið telur rétt að skoðun á því hvort breyta eigi gildistíma vegna útgáfu starfsleyfa fari fram innan þessa hóps og að hann verði óbreyttur nú í þessu frumvarpi þannig að ákvæði um að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma verði óbreytt frá gildandi lögum. Atvinnulífið bendir á að með 4. gr. frumvarpsins séu starfsleyfishafar skyldaðir til að veita upplýsingar um breytingar á rekstri og gildi viðurlög VI. kafla laganna bregðist starfsleyfishafinn ekki við og leggur til að tekið verði fram að útgefandi starfsleyfis skuli ekki krefja um upplýsingar sem hann hefur þegar fengið samkvæmt öðrum ákvæðum þessara laga eða annarra, svo sem ákvæðum um grænt bókhald og losun gróðurhúsalofttegunda. Þá leggur atvinnulífið það til að tekið verði fram að starfsleyfishafi geti skotið málinu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Skv. 31. gr. laganna er hægt að skjóta málum til úrskurðarnefndar og því óþarfi að bæta því inn í lögin.

Um 5. gr.

Í greininni er gerð tillaga um að á eftir 6. gr. b laganna komi þrjár nýjar greinar, 6. gr. c – 6. gr. e.

Um a-lið.

Fyrsta greinin, sem verður 6. gr. c verði frumvarp þetta að lögum, fjallar um umhverfismerki.

Með ákvæðinu er lagt til að kveðið verði á um helstu skilyrði þess að umhverfismerki verði veitt vöru eða þjónustu, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Umhverfismerkingar gegna mikilvægu hlutverki við að draga úr umhverfisálagi framleiðslu og þjónustu. Mikilvægt er að leggja með þessum hætti áherslu á að leysa umhverfismál við upptök, þ.e. við framleiðslu vöru og mótun þjónustu. Umhverfismerkingar stuðla að því að framleiðendur og þjónustuaðilar taki ábyrgð á stjórnun umhverfismála í sinni starfsemi, skipti út efnum sem hafa afgerandi umhverfisáhrif yfir í efni sem hafa mildari áhrif á lífríki, vatn, jarðveg og heilsu. Þykir mikilvægt að hvetja til notkunar umhverfismerkja sem eru skýr, aðgengileg og myndræn skilaboð til neytenda um að viðkomandi vara eða þjónusta valdi almennt minna umhverfisálagi en önnur vara eða þjónusta á markaði. Er þess vegna kveðið á um það í 2. mgr. að þeim sem veitt hefur verið leyfi til að auðkenna vörur með umhverfismerki sé heimilt að nota það í auglýsingar- og kynningarskyni. Að sama skapi er mikilvægt að umhverfismerki séu ekki misnotuð, að neytendur séu ekki blekktir með skilaboðum um að veitt hafi verið umhverfismerki, liggi ekki fyrir formleg viðurkenning þess efnis, sbr. 3. mgr.

Með 3. mgr. er innleitt ákvæði 1. mgr. 10. gr. reglugerðar (EB) nr. 66/2010 um umhverfismerki Evrópusambandsins, sem nefnt er Blómið. Þá er kveðið á um að heimilt sé að birta viðmiðunarreglur Svansins á öðru máli en íslensku ef um er að ræða ensku eða norrænt mál annað en finnsku. Þetta er gert þar sem þessar viðmiðanir eru alla jafnan ekki þýddar og ganga má út frá því með sanngirni að þeir sem þurfa að fara eftir viðmiðununum hafi þannig menntun að þeir geti notað þessi mál til jafns við íslensku. Í lögunum er Umhverfisstofnun veitt heimild til að ráðleggja fyrirtækjum sem hyggjast auka innkaup sín á umhverfismerktum vörum. Um er að ræða fyrirtæki sem ekki geta fengið vottun fyrir vörur sínar eða þjónustu þar sem viðeigandi viðmið hafa ekki verði útbúin. Öll fyrirtæki þurfa á aðföngum að halda og mörg þeirra vilja auka innkaup sín á umhverfismerktum vörum. Kveðið er á um gjaldtöku fyrir umhverfismerki. Kveðið er á um það í 4. mgr. að þjónustugjaldið skuli taka mið af raunkostnaði við umsýslu umsóknar, eftirlit og leiðbeiningar til fyrirtækja. Þykir ástæða til að kveða sérstaklega á um slíka gjaldtöku þar sem hún er að nokkru leyti ólík annarri gjaldtöku. Norræn samvinna er um gjaldtöku fyrir umhverfismerkið Svaninn. Miðað er við að þjónusta hins opinbera við leiðbeiningu, þróun viðmiða, mat á umsóknum, eftirlit og kynningarstarf sé að mestu borin uppi af innheimtum gjöldum. Samstarf hefur skapast um að Norðurlöndin innheimti gjöld hvert fyrir annað. Þykir það hagkvæmt og hefur mælst vel fyrir í atvinnulífinu. Við ákvörðun gjalds fyrir eftirlit og leiðbeiningu eftir að notkun umhverfismerkis hefur verið leyfð hefur þótt eðlilegt að miða við veltu viðkomandi vöru- eða þjónustutegundar í þessu sambandi. Er það einföld aðferð og er reynslan sú að þjónusta opinberra aðila er almennt meiri eftir því sem umfang framleiðslu eða þjónustu er meira. Þörf fyrir eftirlit eykst t.d. í hlutfalli við umfang og dreifingu. Þar sem það að fá viðurkennda umhverfismerkingu á vöru eða þjónustu er valfrjálst og því lögmæt aukaþjónusta hjá viðkomandi stjórnvaldi er talið heimilt að haga gjaldtöku þannig að innheimt verði árgjald sem tengt er við veltu, sbr. 5. mgr. Árgjaldið skal þó aldrei vera hærra en sá meðalkostnaður sem Umhverfisstofnun ber af vörum og þjónustu sem hlotið hafa umhverfismerki. Það er markmið stjórnvalda að umhverfismerkingar muni í stórauknum mæli leiða innkaup almennings og fyrirtækja. Umhverfisstofnun vinnur að því að efla starfsemi Svansins á Íslandi, auka verulega hlutfall svansmerktrar vöru og þjónustu á markaði og efla áhuga almennings og fyrirtækja á Svaninum og öðrum umhverfismerkingum. Enn fremur þykir rétt að tilgreina í gjaldtökuákvæðum að tilgreina skuli hámarks- og lágmarksgjald samkvæmt reglum um evrópska umhverfismerkið Blómið sem teknar hafa verið upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Í 4. mgr. 9 gr. reglugerðar (EB) nr. 66/2010 um umhverfismerki Evrópusambandsins, sbr. III. viðauka, kemur fram að innheimta skuli að lágmarki 200 evrur og að hámarki 1.200 evrur fyrir vinnslu umsóknar um umhverfismerkið. Einnig kemur fram að í tilfelli lítilla og meðalstórra fyrirtækja skuli innheimta að hámarki 350 evrur. Loks kemur fram að lækka beri gjaldið um 20% hjá fyrirtækjum sem tekið hafa upp umhverfisstjórnunarkerfi EB, EMAS, eða fengið vottun samkvæmt ISO 14001 á grundvelli sérstakrar yfirlýsingar fyrirtækisins í umhverfisstefnu sinni.

Reglugerðar- og gjaldtökuheimildina er að finna í 6. tölul. 5. gr. gildandi laga, sbr. a-lið 3. gr. frumvarpsins.

Í sameiginlegri umsögn sem barst frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samtökum verslunar og þjónustu, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum fiskvinnslustöðva og Landssambandi íslenskra útvegsmanna segir að Svanurinn hafi verið byggður upp með fjárveitingum frá Norðurlandaráði og stuðningi stjórnvalda á Norðurlöndum. Frá upphafi hafi það verið markmið að Svanurinn mundi standa undir sér fjárhagslega. Frá tilkomu Svansins hafi þróunin orðið sú að nokkur sjálfstæð einkarekin umhverfismerki og vottunaraðilar hafi náð verulegri útbreiðslu. Atvinnulífið bendi á að það hljóti að koma til skoðunar hvort eðlilegt sé að ríkið reki starfsemi af þessu tagi og telji alla vega nauðsynlegt að Svanurinn verði sjálfstæð rekstrareining og að fjárhag merkisins sé ekki blandað saman við annan rekstur Umhverfisstofnunar. Í kynningarefni Svansins sé Umhverfisstofnun áberandi og kynningarefni er merkt stofnuninni. Atvinnulífið telji mikilvægt að horfið verði frá þessari sterku tengingu milli stofnunarinnar og Svansins og að Svaninum verði leyft að þroskast og standa á eigin fótum, sem sjálfstæðu umhverfismerki sem keppi við önnur sjálfstæð umhverfismerki. Í frumvarpinu séu ákvæði um skyldur Umhverfisstofnunar varðandi kynningarmál sem gætu fest í sessi þessi tengsl milli stofnunarinnar og Svansins. Atvinnulífið telji það ranga þróun og að lagatextinn þurfi að endurspegla sjálfstæði Svansins þótt hann verði studdur af ríki um stundarsakir.

Ráðuneytið bendir á í þessu sambandi að það hafi aldrei verið markmið á norrænum vettvangi að Svanurinn mundi standa undir sér fjárhagslega og er hann í dag styrktur á ýmsan hátt af Norrænu ráðherranefndinni og viðkomandi stjórnvöldum. Ráðuneytið telur hins vegar mikilvægt að rekstur Svansins sé fjárhagslega aðgreindur frá öðrum verkefnum Umhverfisstofnunar með sérstökum rekstrarreikningi og sér engin vandkvæði á að það verði gert. Einnig leggur ráðuneytið til að fela umhverfismerkjaráði að móta viðmið um framsetningu kynningarefnis fyrir Svaninn, þ.m.t. fyrirkomulag að því er varðar tilgreiningu Umhverfisstofnunar í því kynningarefni.

Í framangreindri umsögn atvinnulífsins kemur fram að atvinnulífið telji að það kunni að skjóta skökku við að gjaldskrá sem boðuð sé í frumvarpinu varðandi Svaninn taki mið af gjaldskrá Svansins á Norðurlöndum þar sem innlend gjaldtaka verði „ávallt að taka mið af þeirri þjónustu sem veitt er hverju sinni“. Þannig sé, að mati atvinnulífsins, að sama skapi varhugavert að samræma gjaldtöku Umhverfisstofnunar með þessum hætti gjaldtöku á Norðurlöndum enda sé umsýsla þessa umhverfismerkis þar í sjálfstæðum rekstri, þrátt fyrir að sá rekstur njóti opinbers stuðnings að einhverju leyti, og því skapist síður sú hætta að tekjum sé varið í aðra óskylda starfsemi. Séu þetta frekari rök til þess að tekið verði til skoðunar að skilja umsýslu Svansins frá starfsemi Umhverfisstofnunar.

Ráðuneytið telur mikilvægt að gjaldskráin hér á landi taki mið af gjaldskrá Svansins annars staðar á Norðurlöndunum enda sé verið að stefna að sameiginlegri gjaldtöku á Norðurlöndunum og það sé forsenda fyrir rekstri og samstarfi um norræna umhverfismerkið Svaninn. Þá er réttilega bent á það í umsögninni að nauðsynlegt sé að taka fram að ákvæði um umhverfismerki nái einungis til Svansins og Blómsins en alls ekki til almennra umhverfismerkja sem rekin eru af samtökum, einkaaðilum og stofnunum, innlendum eða alþjóðlegum. Var brugðist við þessari ábendingu með því að skerpa á því í skilgreiningu á umhverfismerki að átt sé við norræna umhverfismerkið Svaninn og umhverfismerki Evrópubandalagsins (EB) Blómið.

Um b-lið.

Önnur greinin, sem verður 6. gr. d verði frumvarp þetta að lögum, er til innleiðingar á framangreindum tilskipunum 2001/81/EB um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni og 2008/50/EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu.

Gerð er tillaga um að ábyrgðaraðilar starfsemi sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft skuli gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerð.

Lagt er til í 2. mgr. að ráðherra skuli í reglugerð skilgreina og setja markmið um loftgæði, uppsetningu, staðsetningu og rekstur mælistöðva og um skyldu atvinnurekstrar sem háður er starfsleyfi skv. 5. gr. laganna, til að veita upplýsingar um loftgæði og losun mengandi efna út í andrúmsloftið, sjá m.a. III. kafla tilskipunar 2008/50/EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu. Í því skyni að vinna gegn loftmengun og skaða af hennar völdum og til að hafa eftirlit með framvindu og bættum loftgæðum er í 3. mgr. lagt til að Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga afli upplýsinga, meti loftgæði, setji upp og reki mælistöðvar og tryggi að upplýsingar um loftgæði séu aðgengilegar almenningi, samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð, sjá m.a. II. kafla tilskipunar 2008/50/EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu. Lagt er til að heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skuli hver á sínu svæði gefa út staðbundna áætlun um loftgæði þar sem m.a. á að setja fram tímaáætlun vegna úrbóta, aðgerðir og stefnumörkun. Heilbrigðisnefndir geta gefið út áætlun einar sér eða í samvinnu við aðrar heilbrigðisnefndir. Þá er kveðið á um að heilbrigðisnefndir skuli vinna viðbragðsáætlanir sem taka til skammtímaaðgerða varðandi loftgæði á svæði hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar til þess að auka loftgæði. Þessi viðbragðsáætlun mun nýtast ef hætta er á að styrkur mengunarefna í andrúmslofti á tilteknu svæði eða tilteknum þéttbýlisstað fari yfir umhverfismörk, sbr. 6. mgr. greinarinnar, þegar hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd þarf að vinna aðgerðaáætlun með það að markmiði að draga úr hættu sem af því ástandi stafar eða stytta tímabilið sem ástandið varir.

Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laganna hefur Umhverfisstofnun yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti og skal sjá um að vöktun og rannsóknir séu framkvæmdar. Heilbrigðisnefndum ber að sjá um að ákvæðum reglugerðar nr. 786/1999 um loftgæði sé framfylgt. Í frumvarpi þessu er ekki lögð til breyting á þessari framkvæmd. Umhverfisstofnun skal þannig áfram bera ábyrgð á loftgæðavöktun og heilbrigðisnefndir halda áfram að afla upplýsinga, meta loftgæði á sínu svæði, setja upp og reka mælistöðvar eftir því sem þörf er á til að sinna hlutverki sínu, svo og að tryggja að upplýsingar um loftgæði séu aðgengilegar almenningi, t.d. á vefsetrum sínum. Nú framkvæma sveitarfélög tilteknar mælingar á loftgæðum og upplýsa íbúa um loftgæði. Sem dæmi má nefna að á vef Reykjavíkurborgar eru birtar upplýsingar um loftgæði og á vefjum einstakra annarra heilbrigðiseftirlitssvæða. Ákvæði í frumvarpinu um að heilbrigðisnefndir gefi út áætlun um loftgæði á sínu svæði fela í sér viss nýmæli. Í 15. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði er kveðið á um að heilbrigðisnefnd skuli semja aðgerðaáætlanir sem gilda skulu um skammtímaráðstafanir sem fylgja skal ef hætta er á að farið sé yfir umhverfismörk eða viðmiðunarmörk og til að draga úr þeirri hættu sem slík atvik skapa og stytta tímann sem þau vara. Loftgæðaáætlun sem kveðið er á um í frumvarpinu er víðtækari. Rétt er að benda á að mögulegt er að gera áætlun sem nær yfir fleiri en eitt heilbrigðiseftirlitssvæði og ætti það að auka hagkvæmni sveitarfélaga.

Í 4. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun skuli halda bókhald yfir losun tiltekinna efna sem menga andrúmsloftið, setja fram losunarspá og reka loftgæðastjórnunarkerfi samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Þetta ákvæði er til innleiðingar á 7. gr. tilskipunar 2001/81/EB um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni. Þá er í 5. mgr. kveðið á um að Umhverfisstofnun skuli flokka og meta svæði og þéttbýlisstaði með tilliti til loftgæða samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð.

Í 5. og 6. mgr. greinarinnar er fjallað um áætlanir, sbr. 23. og 24. gr. tilskipunar 2008/50/ EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu og 6. gr. tilskipunar 2001/81/EB um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni. Lagt er til að ráðherra gefi út til tólf ára í senn almenna áætlun um loftgæði sem gildir fyrir landið allt. Gert er ráð fyrir að Umhverfisstofnun vinni í samvinnu við heilbrigðisnefndir sveitarfélaga tillögu að áætluninni og leggi fyrir ráðherra, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök atvinnulífsins og fleiri aðila eftir því sem við á. Áætlunin taki mið af lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim og hafi það að markmiði að tryggja loftgæði. Gert er ráð fyrir að í áætluninni komi fram mælanleg markmið, upplýsingar um loftgæði í landinu og tímaáætlun, aðgerðir og stefnumörkun til að bæta loftgæði. Umhverfisstofnun auglýsi drög að aðgerðaáætluninni í sex vikur þannig að hagsmunaaðilar, almenningur og stjórnvöld hafi tækifæri til að gera athugasemdir við hana. Almenningi skal tryggður aðgangur að áætluninni, m.a. á vefsetri Umhverfisstofnunar. Gert er ráð fyrir að áætlunin verði endurskoðuð á fjögurra ára fresti. Ef hætta er á að styrkur mengunarefna í andrúmslofti á tilteknu svæði eða tilteknum þéttbýlisstað fari yfir umhverfismörk samkvæmt ákvæðum í reglugerð skal hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd gera aðgerðaáætlun með það að markmiði að draga úr hættu sem af því ástandi stafar eða stytta tímabilið sem ástandið varir. Þetta ákvæði er að finna í 23. gr. tilskipunar 2008/50/EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu. Í aðgerðaáætluninni komi fram til hvaða skammtímaráðstafana verði gripið til að draga úr þeirri áhættu eða stytta þann tíma sem farið er yfir umhverfismörk, sbr. 24. gr. loftgæðatilskipunarinnar. Heimilt er að gera slíkar aðgerðaáætlanir til skamms tíma ef áhættan á við um eitt eða fleiri umhverfismörk eða markgildi, sem tiltekin eru nánar í reglugerð sem ráðherra setur skv. 5. gr. gildandi laga. Lagt er til að hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd hafi við gerð áætlunarinnar samráð við Umhverfisstofnun, aðrar heilbrigðisnefndir, sveitarfélag og forsvarsmenn hlutaðeigandi atvinnustarfsemi.

Þá er í 8. mgr. greinarinnar lagt til að ákvæði sem er í 26. gr. tilskipunar 2008/50/EB um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu verði innleitt og er kveðið á um að Umhverfisstofnun skuli tryggja að almenningur og hlutaðeigandi hagsmunasamtök, svo sem umhverfissamtök, neytendasamtök, samtök sem annast hagsmuni viðkvæmra hópa fólks, aðrir viðeigandi aðilar á sviði heilsugæslu og viðkomandi samtök atvinnulífsins, fái nægar upplýsingar um gæði andrúmslofts, ákvarðanir um frestun og undanþágur og áætlanir um loftgæði. Þessar upplýsingar á samkvæmt tilskipuninni að veita með góðum fyrirvara. Loks er kveðið á um að upplýsingar skuli vera aðgengilegar á vefsetri Umhverfisstofnunar og vera í samræmi við lög nr. 44/2011, um grunngerð fyrir stafrænar landupplýsingar. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um hvaða upplýsingar ber að veita og framsetningu þeirra.

Í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins, Samtaka verslunar og þjónustu, Samtaka ferðaþjónustunnar, Samtaka fiskvinnslustöðva og Landssambands íslenskra útvegsmanna segir að með frumvarpinu sé ætlunin að leiða í lög hér á landi tilskipanir 2008/50/EB og 2001/81/EB og séu ekki gerðar athugasemdir við þær enda leggi þær ekki sértækar kvaðir á fyrirtæki heldur fjalli um almenn loftgæði, hvernig þau skuli metin og hvernig bregðast skuli við bæði á landsvísu og í héruðum ef loftgæði fara yfir tiltekin mörk. Þannig felist það í þessum tilskipunum að fjalla um dreifðar uppsprettur sem geta verið margar, stórar sem smáar. Uppspretturnar geti verið frá athöfnum einstaklinga, bænda, fiskiskipa, sveitarfélaga, almenns atvinnurekstrar, stórra og lítilla fyrirtækja eða starfsemi hins opinbera. Engin ákvæði tilskipananna leggi kvaðir á einstök fyrirtæki. Þess vegna sé almennu ákvæði sem felist í 1. mgr. 5. gr. b og seinni hluta 2. mgr. sömu greinar mótmælt. Atvinnulífið telji að með þessum ákvæðum sé verið að leggja meiri kvaðir á atvinnulífið hér á landi en almennt á Evrópska efnahagssvæðinu og samt nái ákvæðin einungis til hluta þeirra athafna sem haft geta áhrif á loftgæði bæði á landsvísu og staðbundið. Hafa verði í huga að það er óljóst hvaða starfsemi falli undir þetta ákvæði og megi jafnvel sjá fyrir sér að starfsemi sem ekki þarf starfsleyfi samkvæmt gildandi lögum yrði felld undir þetta þrátt fyrir að á Íslandi sé starfsleyfisskyldan víðtækari en í nálægum ríkjum. Það sé því lagt til að þessum ákvæðum verði breytt.

Ráðuneytið taldi rétt í ljósi umsagnarinnar að hnykkja á því að um sé að ræða starfsleyfisskylda starfsemi skv. 5. gr. laganna sem losar efni út í andrúmsloftið og hafa því þær breytingar verið gerðar á frumvarpinu frá því að það var lagt fram á liðnu þingi. Hvað varðar þá athugasemd að engin ákvæði tilskipananna leggi kvaðir á einstök fyrirtæki skal tekið fram að tilskipanirnar hafa það í för með sér að ríki þurfa að útfæra hvernig eigi að ná þeim markmiðum sem fram koma í tilskipununum. Stjórnvöld geta ekki takmarkað loftgæði ein og sér og þurfa því að gera það með kröfum á þá sem losa efni sem hafa neikvæð áhrif á loftgæði og er því hér valin sú leið að setja inn heimild til að setja kröfur um þessi atriði í starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.

Um c-lið.

Þriðja greinin, sem verður 6. gr. e verði frumvarp þetta að lögum, kveður á um að heilbrigðisnefnd sveitarfélaga sé heimilt að beita úrræðum skv. VI. kafla laganna þegar um er að ræða færanlega starfsemi sem starfar á svæði nefndarinnar og er með starfsleyfi gefið út á öðru heilbrigðiseftirlitssvæði. Mikilvægt er að heilbrigðisnefndir hafi möguleika á að bregðast við frávikum í starfsemi eftirlitsskyldra aðila sem starfa á þeirra svæði þó svo að viðkomandi hafi starfsleyfi gefið út á öðru svæði.

Í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins, Samtaka verslunar og þjónustu, Samtaka ferðaþjónustunnar, Samtaka fiskvinnslustöðva og Landssambands íslenskra útvegsmanna eru settar fram áhyggjur af ákvæðum frumvarpsins er fjalla um færanlega starfsemi og er lagt til að ákvæðið verði fellt úr frumvarpinu og málinu vísað til umfjöllunar í starfshóp ráðuneytisins þar sem fjallað er um tilhögun og framkvæmd eftirlits sem og leyfisveitingar og hvernig þeim verður best fyrirkomið til frambúðar. Rökin sem atvinnulífið tilgreinir eru þau að heilbrigðiseftirlitin séu sjálfstæð og geti lagt mismunandi mat á þær kröfur sem gerðar séu og þannig geti komið upp tilvik þar sem eitt heilbrigðiseftirlitssvæði meti tilteknar kröfur í starfsleyfi öðruvísi en ætlunin hafi verið að gert yrði af því umdæmi sem gefur leyfið út. Atvinnulífið geti tekið undir að á ferðinni sé ákveðinn vandi en telji að unnt sé að leysa hann á annan hátt en með því að fjölga þeim eftirlitsaðilum sem fjalli um tiltekna starfsemi sem eðli síns vegna getur færst á milli umdæma.

Ráðuneytið varð ekki við þessari ábendingu þar sem það telur mikilvægt að koma þessu fyrirkomulagi á þannig að tryggt sé að færanleg starfsemi sé háð eftirliti hvar sem hún fer fram og að hægt sé að beita þeim þvingunarúrræðum sem lögin gera ráð fyrir sé þess þörf. Auk þess hafa framkvæmdastjórar heilbrigðiseftirlitssvæða og Umhverfisstofnun lagt ríka áherslu á að tryggt verði að heilbrigðisnefndir geti brugðist við frávikum einnig þegar um færanlega starfsemi er um að ræða.

Um 6. gr.

Í greininni eru tilgreindar þær EB-gerðir sem ætlunin er að innleiða. Fjallað er um gerðirnar í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Umhverfisráðuneyti:

Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Umhverfisráðuneytið hefur í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga metið forsendur kostnaðaráhrifa frumvarps til laga um breytingu á lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Megintilgangur frumvarpsins er að innleiða þrjár EB-gerðir og einnig að styrkja framkvæmd norræna umhverfismerkisins hér á landi. Þá er fjallað um færanlega starfsemi og endurskoðun starfsleyfa í frumvarpinu. Þau atriði sem snerta verksvið sveitarfélaga eru ákvæði um að heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skuli afla upplýsinga, meta loftgæði, setja upp og reka mælistöðvar, svo og tryggja að upplýsingar um loftgæði séu aðgengilegar almenningi í því skyni að vinna gegn loftmengun og skaða af hennar völdum og til að hafa eftirlit með framvindu og bættum loftgæðum samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Jafnframt er kveðið á um að heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skuli einar sér eða í samvinnu við aðrar heilbrigðisnefndir gefa út áætlun um loftgæði á sínu svæði þar sem m.a. komi fram tímaáætlun, aðgerðir og stefnumörkun til að bæta loftgæði.

Í dag framkvæma sveitarfélög tilteknar mælingar á loftgæðum og upplýsa íbúa um loftgæði. Ráðuneytið telur ekki að aukinn kostnaður falli á sveitarfélögin vegna þessara ákvæða. Ákvæði í frumvarpinu um að heilbrigðisnefndir gefi út áætlun um loftgæði á sínu svæði fela hins vegar í sér viss nýmæli þar sem sú loftgæðaáætlun sem kveðið er á um í frumvarpinu er víðtækari en sú aðgerðaáætlun sem heilbrigðisnefndir gera í dag og mun því hafa einhvern kostnaðarauka í för með sér fyrir sveitarfélögin. Í frumvarpinu er kveðið á um að heilbrigðisnefnd skuli semja aðgerðaáætlanir sem gilda skulu um skammtímaráðstafanir sem fylgja skal ef hætta er á að farið sé yfir umhverfismörk eða viðmiðunarmörk og til að draga úr þeirri hættu sem slík atvik skapa og stytta tímann sem þau vara og er það sama skylda og heilbrigðisnefndir hafa í dag. Annað í loftgæðaáætlun er nýtt. Rétt er að benda á að mögulegt er að gera áætlun sem nær yfir fleiri en eitt heilbrigðiseftirlitssvæði og ætti það að vera hagkvæmara.

Samband íslenskra sveitarfélaga telur að 2. og 4. gr. frumvarpsins geti mögulega haft áhrif á kostnað sveitarfélaga og bendir á að kostnaðarlega geti það skipt sveitarfélög máli hvort starfsleyfi helst óbreytt út gildistíma þess eða hvort þörf sé að gefa út nýtt starfsleyfi við endurskoðun.

Niðurstaða kostnaðarmats ráðuneytisins er sú að kostnaðarauki sveitarfélaga vegna þessa frumvarps sé óverulegur.

Fylgiskjal II.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir (færanleg starfsemi og

EB-gerðir: umhverfismerki, loftgæði og efri losunarmörk).

Í frumvarpi þessu eru lagðar til lagabreytingar í því skyni að leiða í íslenskan rétt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/81/EB, um landsbundin efri mörk losunar fyrir tiltekin loftmengunarefni (þaktilskipunin), tilskipun 2008/50/EB, um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu (loftgæðatilskipunin), og reglugerð 66/2010, um umhverfismerki Evrópusambandsins. Einnig er lagt til að ráðherra skuli setja í reglugerð nánari ákvæði um færanlega starfsemi, þ.e. starfsemi sem getur færst á milli heilbrigðiseftirlitssvæða.

Markmið þaktilskipunarinnar er að vernda umhverfið og heilsu manna gegn skaðlegum áhrifum súrrar ákomu, ofauðgunar jarðvegs og áhrifum ósons við yfirborð jarðar. Auk þess er gerðinni ætlað að vinna að því langtímamarkmiði að halda loftmengun innan marka sem nauðsynleg eru til að koma í veg fyrir skaðleg áhrif á lífríkið og heilsu manna og til að vernda fólk gegn heilsufarsvandamálum sem stafa af loftmengun tiltekinna efna. Markmið loftgæðatilskipunarinnar er m.a. að meta loftgæði í aðildarríkjum eftir sameiginlegum aðferðum og viðmiðunum, afla upplýsinga um loftgæði í því skyni að vinna gegn loftmengun og skaða ásamt því að hafa eftirlit með langtímaframvindu og bættum loftgæðum og tryggja að slíkar upplýsingar um loftgæði séu gerðar aðgengilegar almenningi. Einnig er markmiðið að viðhalda loftgæðum þar sem þau eru mikil en bæta þau ella. Í tilskipuninni er kveðið á um umhverfismörk fyrir tiltekin mengandi efni, bæði heilsuverndar- og viðmiðunarmörk.

Í frumvarpinu er lagt til að ráðherra skuli í reglugerð skilgreina og setja markmið um loftgæði, um uppsetningu, staðsetningu og rekstur mælistöðva og skyldu atvinnurekstrar sem háður er starfsleyfi skv. 5. gr. laganna til að veita upplýsingar um loftgæði og losun mengandi efna út í andrúmsloftið. Jafnframt er lagt til að í því skyni að vinna gegn loftmengun og skaða af hennar völdum og til þess að hafa eftirlit með framvindu og bættum loftgæðum skuli Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga afla upplýsinga, meta loftgæði og setja upp og reka mælistöðvar, svo og að tryggja að upplýsingar um loftgæði séu aðgengilegar almenningi samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Enn fremur er lagt til að Umhverfisstofnun skuli halda bókhald yfir losun tiltekinna efna sem menga andrúmsloftið, setja fram losunarspá og reka loftgæðastjórnunarkerfi samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Einnig er lagt til að stofnunin skuli flokka og meta svæði og þéttbýlisstaði með tilliti til loftgæða samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Að auki er lagt til í frumvarpinu að Umhverfisstofnun geti veitt fyrirtækjum, sem hyggjast auka innkaup sín á umhverfismerktum vörum, ráðgjöf gegn gjaldi.

Verði frumvarpið að lögum mun Umhverfisstofnun þurfa að setja upp og reka mælistöðvanet og loftgæðastjórnunarkerfi til að halda utan um gögn frá mælistöðvum og önnur gögn um loftgæði. Einnig mun stofnunin þurfa að halda bókhald um tiltekin loftmengunarefni, setja fram losunarspá, sinna utanumhaldi gagna, standa skil á upplýsingum til Eftirlitsstofnunar EFTA og sinna samskiptum við sveitarfélög og innlendar og erlendar stofnanir. Reiknað er með að fjölga þurfi um allt að 1,5 stöðugildi hjá stofnuninni vegna þessara verkefna. Árlegur viðhaldskostnaður á loftgæðalíkani er metinn á 10 m.kr. Tímabundinn kostnaður við uppsetningu mælistöðvanets og loftgæðastjórnunarkerfis er áætlaður 29 m.kr. Kostnaður við kynningar- og leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar varðandi umhverfismerki sem og varðandi vöru og þjónustu sem hlotið hefur umhverfismerki er metinn á 2 m.kr. á ári. Ekki eru forsendur til að meta útgjöld Umhverfisstofnunar við ráðgjöf til fyrirtækja um innkaup á umhverfismerktum vörum. Gert er ráð fyrir að stofnunin innheimti gjald fyrir veitta ráðgjöf. Áhrif frumvarpsins á kostnað sveitarfélaga eru talin óveruleg en á það bent að frekari útfærsla á hlutverki sveitarfélaga mun koma fram í reglugerðum sem verða kostnaðarmetnar sérstaklega.

Gert er ráð fyrir að frumvarpið, verði það að lögum, öðlist þegar gildi.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er áætlað að árlegur kostnaður ríkissjóðs aukist um 12 m.kr. Auk þess er tímabundinn stofnkostnaður í eitt ár áætlaður 29 m.kr. Ekki er gert ráð fyrir þessum auknu útgjöldum í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2013 eða í langtímaáætlun um ríkisfjármálin en þar er settur bindandi útgjaldarammi á nafnvirði fyrir ríkið í heild og mun afkoma ríkissjóðs því að öðru óbreyttu verða lakari sem þeim nemur verði frumvarpið samþykkt.