Fjarskipti Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 408

722. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjarskipti, nr. 73 28. maí 1984, sbr. lög nr. 32 14. apríl 1993.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1996.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

Orðin „eiga og“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.

Í stað síðari málsliðar 1. mgr. koma þrír nýir málsliðir er orðast svo: Samgönguráðherra er heimilt að veita aðila rekstrarleyfi til að annast þá fjarskiptaþjónustu sem ríkið hefur einkarétt á skv. 1. málsl. Við útgáfu rekstrarleyfis skulu tilteknar þær skyldur og kvaðir sem rekstrarleyfinu fylgja, sbr. 3. mgr. Samgönguráðherra skal hafa eftirlit með því að leyfishafi virði þær kvaðir og skyldur sem mælt er fyrir um í rekstrarleyfi.

Í stað orðanna „Póst- og símamálastofnuninni“ í 6. mgr. kemur: Rekstrarleyfishafa skv. 1. mgr.

Orðin „sem ekki fara um fjarskiptavirki ríkisins“ í 8. mgr. falla brott.

2. gr.

8. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:

Í stað orðanna „Póst- og símamálastofnuninni“ í 1. mgr. kemur: þeim sem rekstrarleyfi hefur skv. 1. mgr. 2. gr.

Í stað orðanna „Menn, sem í þágu Póst- og símamálastofnunarinnar“ í 2. mgr. kemur: Menn, sem á grundvelli 1. mgr.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

Orðið „ríkisins“ í 1. málsl. 1. mgr. fellur brott.

Í stað orðanna „Póst- og símamálastofnunina“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: rekstrarleyfishafa skv. 1. mgr. 2. gr.

Í stað orðanna „Póst- og símamálastofnuninni“ í 2. mgr. kemur: rekstrarleyfishafa.

Í stað orðanna „fjarskiptavirkja ríkisins er Póst- og símamálastofnuninni“ í 3. mgr. kemur: fjarskiptavirkja er rekstrarleyfishafa.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr. laganna:

Orðið „ríkisins“ í 1. mgr. fellur brott.

1. málsl. 2. mgr. orðast svo: Skylt er þeim sem á eða rekur fjarskiptavirki að bæta tjón á landi manna, mannvirkjum eða öðrum eignum sem hlotist hefur af lagningu eða viðhaldi fjarskiptavirkja.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:

Í stað orðanna „fjarskiptavirkja ríkisins“ í 1. málsl. kemur: við fjarskiptavirki.

Orðið „ríkisins“ í 2. málsl. fellur brott.

7. gr.

Í stað orðanna „fjarskiptavirkja ríkisins“ í 16. gr. laganna kemur: við fjarskiptavirki.

8. gr.

17. gr. laganna orðast svo:

Í leyfisbréfum, er Fjarskiptaeftirlit ríkisins gefur út skv. 6. gr. laga þessara, skal leggja á starfsmenn við fjarskiptavirki sem leyfisbréfið hljóðar um sams konar skyldur og mælt er fyrir um í 15. og 16. gr., enda varði brot á þeim skyldum sömu viðurlögum og mælt er fyrir um í lögum þessum. Sama gildir um þá sem fá réttindi til uppsetningar og tengingar fjarskiptavirkja skv. 3. gr.

9. gr.

Í stað orðanna „Póst- og símamálastofnuninni“ í 20. gr. laganna kemur: samgönguráðherra.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. gr. laganna:

Í stað orðanna „Póst- og símamálastofnuninni“ kemur: samgönguráðherra.

Í stað orðanna „henni“ og „hún“ kemur: honum, og: hann.

11. gr.

Fyrirsögn X. kafla laganna verður: Viðurlög við brotum á lögum þessum, takmörkun ábyrgðar o.fl.

12. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 23. gr. laganna:

3. tölul. orðast svo: Brot gegn 15.–17. gr. varðar sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að einu ári, en allt að þremur árum ef sakir eru miklar. Sé brot framið af gáleysi varðar það sektum.

4. tölul. fellur brott.

Við greinina bætist nýr töluliður sem orðast svo: Heimilt er að mæla fyrir um það í reglugerð að sá sem annast rekstur almenns fjarskiptanets og talsímaþjónustu skv. 1. mgr. 2. gr. laganna sé undanþeginn bótaábyrgð á tjóni sem rekja má til sambandsleysis, rofa á fjarskiptum eða annarra truflana sem kunna að verða á rekstri fjarskiptanetsins, eða mistaka við afgreiðslu símskeyta, hvort sem rekja má slíkt til línubilana, bilana í sambandastöðvum eða annarra ástæðna. Slík ábyrgðartakmörkun skal þó bundin við að tjónið verði ekki rakið til stórfelldra mistaka starfsmanna fjarskiptaþjónustunnar.

13. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Þegar Póstur og sími hf. tekur til starfa veitir samgönguráðherra félaginu rekstrarleyfi skv. 1. mgr. 2. gr. laga þessara og skal það rekstrarleyfi gilda þar til réttur til að veita einkaleyfi til almenns fjarskiptareksturs fellur niður samkvæmt reglum Evrópusambandsins. Á sama tíma skal öðrum óheimilt að eiga eða reka almennt fjarskiptanet.

14. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. október 1996.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp til breytinga á fjarskiptalögum er samið í tilefni af fyrirhuguðum breytingum á starfrækslu póst- og símamála og frumvarpi til laga um stofnun hlutafélags um rekstur Póst- og símamálastofnunar (Pósts og síma hf.).

Undanfarið hefur verið unnið að breytingu á fyrirkomulagi stjórnar og starfrækslu póst- og símamála, sbr. lög nr. 36/1977, og hefur samgönguráðuneytið í því sambandi látið semja frumvarp til laga um Póst og síma hf., en samkvæmt því er gert ráð fyrir að hlutafélag í eigu ríkisins yfirtaki réttindi og skyldur Póst- og símamálastofnunar. Markmið þessarar breytingar er að gera núverandi starfsemi stofnunarinnar sjálfstæðari en verið hefur, m.a. með tilliti til þess að gera fyrirtækið samkeppnishæfara og skilvirkara í þeirri öru þróun sem fyrirsjáanleg er í fjarskiptum og póstflutningum.

Gildandi fjarskiptalög, nr. 73/1984, sem breytt var með lögum nr. 32/1993, leystu af hólmi lög um fjarskipti, nr. 30/1941. Þau byggjast á því meginsjónarmiði að ríkið hafi einkarétt á því að veita talsímaþjónustu hér á landi og í íslenskri landhelgi og lofthelgi og að reka almennt fjarskiptanet. Með frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að ríkið afsali sér þeim rétti. Á hinn bóginn gera núverandi lög ráð fyrir að Póst- og símamálastofnun annist framkvæmd þessa einkaréttar. Í frumvarpinu er miðað við að samgönguráðherra, sem fer með fjarskiptamálefni, geti falið sérstökum aðila að annast þá fjarskiptaþjónustu sem ríkið hefur einkarétt á og nefnist sá aðili rekstrarleyfishafi. Rekstrarleyfishafi skal uppfylla þær almennu kröfur sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 2. gr. laganna.

Gildandi lög um fjarskipti miðast við að ríkið sjálft (Póst- og símamálastofnun) annist flest það sem snýr að almennri fjarskiptaþjónustu, þar með talda útbreiðslu fjarskiptakerfisins o.s.frv. Lögin gera þannig ráð fyrir að opinberir aðilar annist framkvæmdir varðandi fjarskiptakerfið, viðhald þess og annað er því viðkemur. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að rekstrarleyfishafi taki að sér framangreindar framkvæmdir og að rekstrarleyfishafi hafi þær skyldur og réttindi sem nauðsynleg eru til að rækja það hlutverk. Í því sambandi má nefna heimildir til að fara yfir land manna til að leggja leiðslur eða annast viðhald. Þá er gert ráð fyrir að ekki verði haggað við vernd fjarskiptavirkja, þó svo að þau verði eign annarra en ríkisins. Byggist það á þeim víðtæku almennu hagsmunum sem fjarskiptavirkjum eru tengdir.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að fjarskipti njóti tiltekinnar verndar og að þeir sem starfa við fjarskipti skuli gæta þess trúnaðar sem nauðsynlegur er og almennt er viðurkenndur. Starfsmenn einkaaðila skulu ekki hafa minni skyldur er þetta varðar en núverandi starfsmenn við fjarskiptavirkin sem að hluta til eru opinberir starfsmenn.

Í frumvarpi þessu er lagt til að lögfest verði almenn takmörkun á bótaábyrgð þess aðila sem annast rekstur almenns fjarskiptanets. Ábyrgðartakmörkunin tekur eingöngu til meints tjóns sem rekja má til sambandsrofa af ýmsu tagi en varðar ekki ábyrgð að öðru leyti.

Algengt er að slíkum ábyrgðartakmörkunum sé beitt, bæði hjá opinberum aðilum, svo sem veitustofnunum, og hjá einkaaðilum, þótt vissulega sé ábyrgðartakmörkuninni misjafnlega háttað. Hér er lagt til að sá sem ábyrgð ber á almenna fjarskiptakerfinu beri almennt ekki skaðabótaábyrgð á því ef samband rofnar eða mistök verða við afgreiðslu símskeyta.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a- og b-lið greinarinnar er á því byggt að ríkið hafi einkarétt á að veita talsímaþjónustu hér á landi og er það í samræmi við núgildandi lög um fjarskipti. Þó eru fyrirmæli um að ríkið skuli eiga almenna fjarskiptanetið felld brott. Á hinn bóginn er ekki gert ráð fyrir að ríkið annist framkvæmd fjarskiptamála sjálft heldur verði öðrum aðilum falið að annast þá fjarskiptaþjónustu sem ríkið hefur einkarétt á. Sá aðili fengi sérstakt rekstrarleyfi frá samgönguráðherra, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Tengist þessi breyting því að Póst- og símamálastofnun, sem nú fer með framkvæmd einkaréttar ríkisins, verður breytt í sjálfstætt hlutafélag í eigu ríkisins ef frumvarp þar að lútandi verður að lögum.

Um 2. gr.

Í frumvarpi til laga um Póst og síma hf. er gert ráð fyrir að stjórn félagsins setji gjaldskrá fyrir félagið. Er þar jafnframt gert ráð fyrir að setning gjaldskrár fyrir símaþjónustu, sem veitt er vegna einkaleyfis, sé háð samþykki samgönguráðherra.

Um 3. gr.

Mælt er fyrir um að eigendur og umráðamenn fasteigna skuli heimila rekstrarleyfishafa að fara um land sitt til að leggja leiðslur fjarskiptavirkja. Telja verður að rekstrarleyfishafi, sem annast rekstur almenna fjarskiptanetsins, skuli hafa rétt til að leggja viðeigandi búnað um lönd manna með sama hætti og verið hefur. Ákvæðin eru í samræmi við núgildandi 10. gr. með tilliti til þess að rekstrarleyfishafi kemur í stað Póst- og símamálastofnunar.

Um 4. gr.

Hér er lögð til sú breyting að rekstrarleyfishafi komi í stað Póst- og símamálastofnunar og jafnframt tekið tillit til þess að ríkið verður ekki lengur framkvæmdaraðili eða eigandi fjarskiptavirkja eftir þá breytingu sem frumvarpið gerir ráð fyrir.

Um 5. gr.

Ráð er fyrir því gert að ef rekstrarleyfishafa er nauðsynlegt að afla sér lóðar eða annarrar eignar vegna fjarskiptanetsins geti hann leitað heimildar ráðherra til eignarnáms hafi ekki náðst samkomulag um bætur. Bótaskylda flyst frá ríkinu, svo sem er samkvæmt gildandi lögum, og yfir á þann sem annast rekstur fjarskiptavirkja.

Bætur skulu eftir sem áður metnar samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms.

Um 6. gr.

Gert er ráð fyrir að sú leynd, sem mælt er fyrir um í gildandi lögum, gildi almennt fyrir þá starfsmenn sem starfa við fjarskiptavirki.

Um 7. gr.

Hér er lögð til sú breyting að ákvæðið taki nú til starfsmanna fjarskiptavirkja almennt.

Um 8. gr.

Ákvæðið samræmist núgildandi 17. gr. fjarskiptalaga. Um athugasemdir við það vísast til athugasemda við 7. gr. frumvarpsins.

Um 9. og 10. gr.

Ákvæðin þarfnast ekki skýringa. Samgönguráðherra kemur í stað Póst- og símamálastofnunarinnar.

Um 11. gr.

Í X. kafla laganna, um viðurlög við brotum, takmörkun ábyrgðar o.fl., er að mestu stuðst við núgildandi ákvæði X. kafla fjarskiptalaga. Í 3. tölul. 23. gr. laganna er almennt refsiákvæði vegna brota á 15.–17. gr. þeirra og hefur refsiákvæðinu verið breytt með tilliti til þess að starfsmenn fjarskiptavirkja verða ekki opinberir starfsmenn ef fyrirhugaðar breytingar á fyrirkomulagi fjarskiptaþjónustu verða að lögum.

Í c-lið greinarinnar er nýmæli sem varðar ábyrgðartakmörkun sem ráðherra er heimilt að mæla fyrir um í reglugerð. Röksemdir fyrir ábyrgðarundanþáguheimild þessari, svo og öðrum sambærilegum undanþágum, eru þær að á ákveðnum sviðum er mjög erfitt að koma í veg fyrir að t.d. minni háttar mistök eða tímabundnar bilanir leiði til óþæginda og e.t.v. tjóns fyrir ótilgreindan fjölda manna. Við slíkar aðstæður er oft erfitt að segja til um hvar truflanir hafi orðið, auk þess sem nánast vonlaust er að komast að því hvert hafi verið „tjón“ hvers og eins og hvernig orsakasambandi sé háttað. Almenn bótaskylda í slíkum tilfellum gæti kallað á ófyrirsjáanleg vandamál og leitt til mikils kostnaðar, þó svo að meint tjón hvers og eins væri ekki umtalsvert.

Ábyrgðartakmarkanir tíðkast almennt hjá svokölluðum veitustofnunum, þ.e. fyrirtækjum sem reka almenn dreifingarkerfi í þágu almennings. Orðalag ábyrgðartakmarkana er mismunandi, en þeim er ætlað að takmarka bótaskyldu fyrirtækjanna að meira eða minna leyti. Í því sambandi má t.d. nefna 18. gr. reglugerðar fyrir Rafmagnsveitu Reykjavíkur, nr. 451/1977, og 9. og 10. gr. reglugerðar fyrir Hitaveitu Reykjavíkur, nr. 406/1989. Loks má nefna til hliðsjónar ábyrgðartakmörkun þá sem felst í 2. mgr. 52. gr. vegalaga, nr. 45/1994, en samkvæmt henni er ábyrgð Vegagerðarinnar verulega takmörkuð með tilliti til almennra skaðabótasjónarmiða.

Þá er þess að geta að almennt ríkir það viðhorf í þjóðfélaginu að þrátt fyrir mikið öryggi í fjarskiptum sé útilokað að koma algjörlega í veg fyrir rekstrartruflanir. Taka flestir notendur að jafnaði tillit til þessa. Í mörgum tilfellum hafa notendur að auki komið sér upp öryggisbúnaði til að draga eins og kostur er úr óþægindum sem koma upp ef fjarskiptakerfið verður óvirkt um stund.

Er ákvæðið að mestu leyti í samræmi við þau ákvæði sem hingað til hafa verið í gjaldskrá og reglum fyrir símaþjónustu. Er því fyrst og fremst verið að lögfesta þau ákvæði sem hingað til hefur tíðkast að hafa í reglugerð. Umboðsmaður Alþingis hefur í áliti sínu talið að ábyrgðartakmörkun, svo sem hér háttar til, þurfi að hafa styrka stoð í lögum en að ekki sé nægilegt að mæla fyrir um hana í reglugerð.

Ákvæðinu er eingöngu ætlað að taka til þess aðila sem fer með einkarétt ríkisins á rekstri almennra fjarskipta og talsímaþjónustu.

Það er almennt viðurkennt í kröfurétti að samningsaðilum sé heimilt að takmarka þá ábyrgð sem viðkomandi mundi bera samkvæmt almennum reglum hans. Þó er þess víða getið í fræðilegri umfjöllun að ábyrgðartakmarkanir varðandi ásetningstilfelli og eftir atvikum vegna stórfellds gáleysis séu andstæð almennum viðhorfum í viðskiptalífinu og við þeim beri jafnan að gjalda varhuga. Hér er lagt til að tilvik, sem rekja má til stórkostlegs gáleysis, falli ekki undir ábyrgðartakmörkunina og er í því sambandi vísað til framangreindra lagaraka.

Um 13. gr.

Með aðild að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið skuldbatt íslenska ríkið sig til þess að afnema einkarétt sinn til þess að reka fjarskiptaþjónustu og eiga og reka almennt fjarskiptanet, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna, fyrir 1. janúar 1998.

Af hálfu ESB hefur verið unnið að því að samræma reglur þær sem ætlað er að gildi á Evrópska efnahagssvæðinu um aðild, skipan, rekstur og eftirlit á sviði fjarskiptamála við framangreind tímamörk.

Samgönguráðuneytið hefur í samráði við Póst- og símamálastofnun unnið að undirbúningi nauðsynlegra breytinga af þessu tilefni. Fyrsta skrefið í þá átt er sú breyting á rekstrarformi Póst- og símamálastofnunarinnar sem boðuð er með frumvarpi sem nú liggur fyrir Alþingi um stofnun hlutafélags um reksturinn.

Lagt er til að samgönguráðherra veiti Pósti og síma hf. rekstrarleyfið sem mælt er fyrir um í 2. gr. fram til þess tíma er réttur til að veita einkaleyfi í fjarskiptaþjónustu fellur niður, sbr. tilskipun Evrópusambandsins nr. 90/388.

Um 14. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjarskipti, nr. 73 28. maí 1984, sbr. lög nr. 32 14. apríl 1993.

Frumvarp þetta er lagt fram samhliða frumvarpi um stofnun hlutafélags um rekstur Póst- og símamálastofnunar, en 1. október nk. er ráðgert að breyta stofnuninni í hlutafélag. Í frumvarpinu er lagt til að í lögum um fjarskipti verði samgönguráðherra heimilað að fela sérstökum aðila að annast þá fjarskiptaþjónustu sem ríkið hefur einkarétt á. Um er að ræða að eiga og reka almennt fjarskiptanet og veita talsímaþjónustu hér á landi, í íslenskri landhelgi og lofthelgi, að uppfylltum skilyrðum sem samgönguráðherra setur. Ekki verður séð að samþykkt frumvarpsins hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð.