Sveitarstjórnarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 84

Frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, með síðari breytingum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Guðmundur Árni Stefánsson,

Rannveig Guðmundsdóttir.

1. gr.

1. mgr. 109. gr. laganna orðast svo:

Sveitarfélag verður eigi sameinað öðru sveitarfélagi nema fleiri kjósendur í atkvæða greiðslu skv. 108. gr. séu fylgjandi sameiningu en andvígir. Ef hins vegar um er að ræða þrjú eða fleiri sveitarfélög og tillaga samstarfsnefndar hlýtur meiri hluta greiddra atkvæða í a.m.k. 2/ 3 þeirra er viðkomandi sveitarstjórnum heimilt að ákveða sameiningu þeirra sveitarfélaga sem samþykkt hafa sameiningu.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Á sl. þremur til fjórum áratugum hefur verið mikil umræða um nauðsyn þess að efla sveit arfélögin með sameiningu þeirra. Síðastliðin 10 ár hefur náðst nokkur árangur. Árið 1986 voru sveitarfélögin 223 en hafði fækkað um 27 eða í 196 í nóvember árið 1992 þegar fram fór atkvæðagreiðsla í landinu um sameiningu sveitarfélaga. Frá áramótum 1993–94 til september árið 1997 hafa orðið 14 sameiningar með fækkun sveitarfélaga um 32. Samtals hefur sveitarfélögum því fækkað um 58 á liðlega 10 ára tímabili og í dag eru sveitarfélögin 165 talsins. Ef einnig eru teknar með sameiningartillögur sem hafa verið samþykktar á þessu ári, en ekki staðfestar, atkvæðagreiðslur sem áætlaðar eru á næstu mánuðum og staðir þar sem viðræður eru hafnar en atkvæðagreiðsla ekki ákveðin og gert ráð fyrir að allt gangi þar eftir og sameiningar takist verða sveitarfélögin 128. Þar af eru 35 sveitarfélög með íbúatölu undir 400.

Af framangreindu er ljóst að sameiningarátakið sem hrundið var af stað fyrir nokkrum ár um og umræðan um nauðsyn sameiningar fyrir og eftir atkvæðagreiðsluna í nóvember 1993 hafa skilað umtalsverðum árangri. Í dag eru 107 sveitarfélög með íbúatölu undir 400. Þessi 107 sveitarfélög telja samtals um 16.816 íbúa. Samtals 133 sveitarfélög eru með íbúatölu undir 1.000 og telja samtals 33.828 íbúa.

Enn er langt í land að öll sveitarfélög á landinu verði það öflug að þau geti veitt íbúum sín um nauðsynlega þjónustu og verið fær um að taka við auknum verkefnum. Nauðsynleg fram þróun atvinnulífs og aukin verðmætasköpun til að standa undir velferðarþjónustunni og tryggja fólkinu örugga atvinnu kallar á umbætur í sveitarstjórnarmálum ekki síður en hjá rík isvaldinu. Stækkun og efling sveitarfélaganna stuðlar að því að treysta byggð í landinu og brjóta niður þær hindranir sem eru í atvinnuuppbyggingunni og til að ná fram betra og hag kvæmara skipulagi, sem og að skapa skilyrði fyrir meiri, betri og jafnari þjónustu við íbúana.

Einhæfni atvinnulífs er eins og kunnugt er aðalvandamál margra byggðarlaga. Smæð margra sveitarfélaga hindrar að þau geti veitt íbúum sínum ýmsa þjónustu sem talin er sjálf sögð í nútímaþjóðfélagi. Skortur á þjónustu felur hins vegar í sér að ekki eru til störf í þjón ustugreinum sem gætu laðað að fólk til búsetu í hinum dreifðu byggðum. Þannig hníga rök að því að einhæfni atvinnulífsins megi í verulegum mæli rekja til þess að sveitarfélögin eru of smá til að geta myndað sterkar þjónustuheildir. Þetta kemur víða fram, ekki síst á sviði fé lagslegrar þjónustu þar sem smæð sveitarfélaga kemur í veg fyrir að grundvöllur sé fyrir rekstri. Víða um land er því ekki að finna fullnægjandi félagsþjónustu sem fólk hefur þörf fyr ir og veldur því að það hefur leitað til höfuðborgarsvæðisins til þess að fá þörfum sínum mætt. Á þetta ekki síst við um aldraða og unga fólkið sem verða að treysta á ýmsa félagslega þjónustu og verða oft að taka sig upp og flytja í stærri sveitarfélögin þar sem þjónustuna er að fá. Í ýmsum smærri sveitarfélögum hefur einhæfni atvinnulífsins og minni félagsleg þjón usta leitt til þess að um langt árabil hefur verið stöðugur straumur fólks frá landsbyggðinni á höfuðborgarsvæðið. Á síðasta áratug fjölgaði Íslendingum um tæplega 28 þúsund manns. Vegna mikilla fólksflutninga til höfuðborgarsvæðisins fjölgaði íbúum þar engu síður um ríf lega 28 þúsund en á landsbyggðinni einungis um 1.800 sem eru aðeins liðlega 6% af heildar fjölguninni.

Staðreyndin er einnig sú að við erum langt á eftir hinum Norðurlandaþjóðunum í samein ingu sveitarfélaga. Þær gengu í gegnum veigamikla sameiningu sveitarfélaga og eflingu sveit arstjórnarstigsins fyrir mörgum áratugum. Um 1970 var þessu ferli að mestu lokið þar. Veru legur árangur í stækkun sveitarfélaga þar náðist þó ekki fyrr en í kjölfar lagasetningar þó að sveitarfélögin hafi haft umsagnarrétt. Til þessarar lögþvingunar í sameiningu sveitarfélaga var gripið þar sem lítill árangur hafði orðið í frjálsri sameiningu þeirra. Reynslan þar af sam einingunni er mjög góð og hefur skilað verulegum árangri í að efla sveitarfélögin og sjálfsfor ræði þeirra og auðvelda verkefnaflutninga frá ríkisvaldinu til sveitarstjórna. Sveitarstjórnar stigið hér á landi er mjög veikt samanborið við það sem gerist annars staðar á Norðurlöndum. Þar hafa sveitarstjórnir fleiri verkefni sem falla betur að stjórnsýslu þeirra, eins og að sinna ýmissi staðbundinni þjónustu, og hlutur þeirra í skattheimtunni er einnig miklu meiri en hér á landi.

Eins og sjá má á eftirfarandi töflu er hlutfall sveitarfélaganna í samneyslunni langminnst hér á landi, en aftur á móti er hlutur ríkisvaldsins stærstur hér á landi:

Ljóst er að á Íslandi er ríkisvaldið með á sinni hendi ýmis verkefni sem sveitarfélögin ann ast annars staðar á Norðurlöndum. Þar er þjónusta við fatlaða, heilsugæsla og grunnskólar verkefni sveitarfélaga og sjúkrahús og framhaldsskólar verkefni fylkja, amta eða léna.

Í Svíþjóð þótti sameiningin ganga hægt fyrir sig og helsta hindrunin var sú að öll sveitar félög sem áttu að sameinast þurftu að samþykkja sameininguna. Árið 1969 voru sett lög þess efnis að sveitarfélögin hefðu frest til 1. janúar 1974 til þess að sameinast. Þessi lagasetning skilaði miklum árangri en meðalíbúafjöldi í sveitarfélagi þar er nú um 30 þúsund íbúar. Í Noregi var lögum einnig beitt til að flýta fyrir sameiningu sveitarfélaga, en sameining norskra sveitarfélaga gerðist aðallega á árunum 1960–67 undir lagaboði þar að lútandi. Mest varð sameiningin á árunum 1964–65, en þá sameinuðust alls 223 sveitarfélög. Í Danmörku voru á árinu 1970 samþykkt lög sem fólu í sér mjög umfangsmikla breytingu á danskri stjórnsýslu og lagaboð um sameiningu sveitarfélaga. Eftir þá breytingu voru sveitarfélögin 275 talsins og hafði fækkað um 1.113 eða um 80%. Í Finnlandi voru samþykkt lög um sameiningu sveit arfélaga á árinu 1966, en í þeim lögum var kveðið á um að lágmarksstærð sveitarfélaga skyldi miðast við 8.000 íbúa og að sveitarfélög með færri en 4.000 íbúa skyldu eingöngu vera í sér stökum undantekningartilvikum.

Af framangreindu er ljóst að annars staðar á Norðurlöndum komst ekki verulegur skriður á sameiningu sveitarfélaga fyrr en í kjölfar laga sem fólu í sér skyldu til sameiningar þeirra, en áður hafði verið reynd leið frjálsrar sameiningar sem gekk afar hægt fyrir sig.

Fjöldi sveitarfélaga hér á landi ræður illa við að sinna ýmsum þeim verkefnum sem nú þeg ar eru lögboðin. Veruleg hætta er einnig á því að þau hafi ekki getu til að taka að sér ný verk efni, en auk grunnskólans hefur verið rætt um heilsugæsluna, öldrunarþjónustu, málefni fatl aðra, félagslega húsnæðiskerfið og jafnvel framhaldsskólann. Mörg stærri sveitarfélögin hafa lýst yfir vilja sínum til að taka við auknum verkefnum frá ríkinu, en afstaða smærri sveitarfé laganna til sameiningar sveitarfélaga hefur allt of lengi tafið þá framþróun sem er bæði í þágu eflingar sveitarstjórnarstigsins og til að bæta hag íbúanna. Fulltrúaráð Sambands íslenskra sveitarfélaga ályktaði á fundi sínum 26. og 27. febrúar 1993 að það teldi rétt að fela sveitar félögum að fullu rekstur grunnskóla og heilsugæslustöðva og að þau yfirtaki verkefni á sviði málefna fatlaðra og aldraðra. Telja verður hæpið að þessi verkefnaflutningur gangi eftir nema til komi veruleg stækkun sveitarfélaganna.

Víst er að krafa stærri sveitarfélaganna mun fá aukinn þunga á næstu árum, ekki síst ef vel tekst til hjá reynslusveitarfélögunum sem tímabundið hafa yfirtekið til reynslu ýmis verkefni sem verið hafa hjá ríkisvaldinu. Það verður líka að telja það andhverfu á lýðræðinu að lítil sveitarfélög komi sífellt í veg fyrir eflingu sveitarfélaganna og getu þeirra til að yfirtaka fleiri verkefni frá ríkinu. Verði sameiningunni ekki hraðað er ekki ólíklegt að til verði tvenns konar sveitarfélög á Íslandi, annars vegar stór sveitarfélög sem fara sjálf með verkefni eins og heilsugæslu, öldrunarmál og málefni fatlaðra og hins vegar lítil sveitarfélög sem áfram munu þurfa að lúta ríkisforsjá í þessum málaflokkum.

Kosningarnar um sameiningu sveitarfélaga, sem fram fóru í nóvember árið 1993, sýndu að mikill meiri hluti um allt land var samþykkur sameiningu sveitarfélaga, en fyrirkomulag kosninganna var með þeim hætti að samþykki meiri hluta í hverju einstöku sveitarfélagi þurfti til að ná fram sameiningu. Af um 62 þúsund kjósendum sem tóku þátt í kosningunni sögðu tæp 36 þúsund já við sameiningunni en 26 þúsund nei. Niðurstaða kosninganna sýndi einnig að á annað hundrað hreppar með færri en 300 íbúa sem telja 15.000 manns höfðu neitunarvald um sameiningu.

Mikilvægt er að hraðað verði eins og kostur er sameiningu og eflingu sveitarfélaganna þannig að þau fái aukið sjálfsforræði og möguleika til að yfirtaka málaflokka sem eðlilegt er að þau sinni og falla undir ýmsa staðbundna þjónustu í skóla-, félags- og heilbrigðismálum. Með því yrði verulega dregið úr umsvifum ríkisvaldsins og staða landsbyggðarinnar og sveit arfélaganna styrkt verulega. Það er skoðun flutningsmanna að lágmarksíbúatala í hverju sveitarfélagi eigi ekki að vera undir 1.000 til að skapa nauðsynleg skilyrði til að flytja til þeirra fleiri verkefni og tekjustofna. Það er reyndar í samræmi við álit fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga frá fundi þess 23. nóvember 1991 þar sem lýst var yfir stuðningi við hugmyndir um stækkun og eflingu sveitarfélaganna með sameiningu þeirra sem taki eins og kostur er mið af leið nr. 2 í áfangaskýrslu nefndar um skiptingu landsins í sveitarfélög. Þar er lagt til að sveitarfélög nái yfir mjög stór svæði og verði aðeins í undantekningartilvikum með færri íbúa en 1.000. Sveitarfélögin í landinu yrðu þannig 30–35. Í ályktun ráðsins kom einnig fram eftirfarandi: „Fulltrúaráð Sambands íslenskra sveitarfélaga telur nauðsynlegt að efla sveitarstjórnarstigið og sveitarfélögin í landinu, til þess að gera þau betur fær um að sinna verkefnum sínum og taka við nýjum. Ef landinu væri skipt í færri og stærri sveitarfélög, yrðu þau mun betur í stakk búin til að standa undir þeim kröfum, sem til þeirra eru gerðar varðandi þjónustu, sem þau veita íbúunum. Skilyrði myndu skapast fyrir hreinni verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, þannig að samstarfsverkefni þeirra gætu lagst af að mestu. Sveitarfélögin myndu í flestum tilfellum ná yfir heildstæð þjónustusvæði, stjórnunar kostnaður þeirra myndi lækka og hagkvæmni í fjárfestingum og rekstri myndi aukast veru lega. Stjórnsýsla sveitarfélaganna yrði mun einfaldari í sniðum en nú er og atvinnusvæði myndu stækka.“

Góður skriður virðist vera á sameiningarmálum sveitarfélaga eins og að framan er lýst. Það ætti að tryggja að ekki þurfi að koma til lögbindingar á hækkun lágmarksíbúatölu eins og gert hefur verið annars staðar á Norðurlöndum. Flutningsmenn telja því rétt að sjá hverju fram vindur og leggja hér einungis til þá breytingu á sveitarstjórnarlögum sem tryggir að eitt sveitarfélag geti ekki komið í veg fyrir sameiningu fleiri sveitarfélaga. Hér er um að ræða sambærilegt ákvæði og samþykkt var sem ákvæði til bráðabirgða í sveitarstjórnarlögum á 120. löggjafarþingi árið 1995 í tengslum við sameiningu Flateyrarhrepps, Mosvallahrepps, Mýrahrepps, Suðureyrarhrepps, Þingeyrarhrepps og Ísafjarðarkaupstaðar. Í athugasemdum með því frumvarpi kom fram að það var samið og lagt fram að frumkvæði samstarfsnefndar um framangreinda sameiningu. Jafnframt kom fram að samstarfsnefndin teldi að sá möguleiki væri fyrir hendi að íbúar eins eða tveggja sveitarfélaga gætu fellt tillögu nefndarinnar og að óbreyttum lögum yrði þá að hefja nýja tillögugerð og efna til nýrra kosninga.

Með þessu ákvæði var verið að koma í veg fyrir með líkum hætti og lagt er til í 1. gr. þessa frumvarps að kjósendur í miklum minni hluta hlutaðeigandi sveitarfélaga geti fellt tillögu um sameiningu sveitarfélaga og þannig komið í veg fyrir sameiningu þeirra sveitarfélaga sem samþykkja hana. Eins og áður hefur komið fram í þessari greinargerð er nú verið að gera nokkrar sameiningartilraunir og er ljóst af samtölum við ýmsa sveitarstjórnarmenn að þeir telja að þessi hætta geti verið til staðar nú og má ætla að stuðningur sé allverulegur hjá sveit arstjórnarmönnum við lagasetningu sem felur í sér að eitt sveitarfélag geti ekki komið í veg fyrir sameiningu fleiri sveitarfélaga.