Rannsókn flugslysa Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 451

Frumvarp til laga um rannsókn flugslysa.

(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Ákvæði laga þessara taka til flugslysa og flugatvika, þ.m.t. flugumferðaratvika, sem eru í lögum þessum nefnd flugslys. Samgönguráðherra skal í reglugerð tilgreina hvað fellur undir flugslys samkvæmt lögum þessum, í samræmi við skilgreiningar í alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.

Með flugslysarannsóknum er átt við þá sérstöku málsmeðferð sem kveðið er á um í lögum þessum.

2. gr.

Flugslysarannsóknir samkvæmt lögum þessum miða aðeins að því að koma í veg fyrir að flugslys endurtaki sig og stuðla að auknu öryggi í flugi.

Um rannsókn á meintri refsiverðri háttsemi í tengslum við flugslys fer samkvæmt lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, og er slík rannsókn óháð rannsókn flugslysa samkvæmt lögum þessum.

II. KAFLI

Skipulag flugslysarannsókna.

3. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa fer með rannsóknir flugslysa hér á landi eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum þessum. Slíkar rannsóknir skulu gerðar í samræmi við skuldbindingar í alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.

Rannsóknarnefnd flugslysa skal starfa sjálfstætt og óháð stjórnvöldum.

Í rannsóknarnefnd flugslysa eiga sæti þrír menn sem samgönguráðherra skipar til fimm ára í senn og skal einn skipaður formaður. Að öðru leyti skiptir nefndin með sér verkum. Samgönguráðherra skipar varamenn til sama tíma.

Rannsóknarnefnd flugslysa hefur aðsetur í Reykjavík. Allur kostnaður við starfsemi nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

4. gr.

Samgönguráðherra skipar nefndinni forstöðumann til fimm ára í senn. Forstöðumaður ber ábyrgð á og stjórnar daglegum rekstri nefndarinnar og gætir þess að hann sé í samræmi við gildandi lög og reglugerðir á hverjum tíma. Samgönguráðherra skal, að fengnum tillögum forstöðumanns, ráða til nefndarinnar aðstoðarforstöðumann.

5. gr.

Þeir sem skipaðir eru í rannsóknarnefnd flugslysa skulu hafa menntun og starfsreynslu á þeim sviðum sem sérstaklega nýtast við flugslysarannsóknir.

Um sérstakt hæfi nefndarmanna fer eftir II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

6. gr.

Forstöðumaður rannsóknarnefndar flugslysa er jafnframt rannsóknarstjóri hennar og stýrir rannsóknarverkefnum á vegum nefndarinnar. Aðstoðarforstöðumaður skal vera staðgengill hans.

Forstöðumaður og aðstoðarforstöðumaður skulu hafa sérmenntun og/eða starfsreynslu á sviði flugmála eða flugslysarannsókna.

Forstöðumenn eða aðrir starfsmenn nefndarinnar mega ekki vera stjórnarmenn eða starfsmenn félaga eða annarra sem starfa í flugrekstri eða öðrum rekstri sem lög þessi kunna að ná til og mega ekki vera í hagsmuna- eða fjárhagstengslum við slíka aðila. Um sérstakt hæfi þeirra að öðru leyti fer skv. 2. mgr. 5. gr.

7. gr.

Lögsaga rannsóknarnefndar flugslysa tekur til íslensks yfirráðasvæðis, svo og þess flugstjórnarsvæðis sem Ísland veitir þjónustu á að því er varðar flugumferðaratvik.

Nefndin skal m.a. rannsaka:

a. flugslys þar sem borgaralega skráð loftför eiga hlut að máli og sem verða á eða yfir íslensku yfirráðasvæði,

b. flugslys þar sem loftför skráð á Íslandi eiga hlut að máli og sem verða utan yfirráðasvæðis annarra ríkja eða á svæði þar sem viðkomandi ríki hefur ekki skuldbundið sig til að framkvæma rannsóknina,

c. flugumferðaratvik sem verða á eða yfir íslensku yfirráðasvæði eða á flugstjórnar- eða flugupplýsingasvæði sem Ísland veitir þjónustu á,

d. flugslys sem verða utan íslensks yfirráðasvæðis þar sem loftför skrásett á Íslandi eiga hlut að máli, nema því aðeins að viðkomandi ríki framkvæmi rannsóknina.

Heimilt er, að fengnu samþykki samgönguráðherra, að fela öðru ríki að annast rannsókn flugslyss að hluta til eða öllu leyti.

8. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa skal í rannsóknum sínum vera óháð öðrum rannsóknaraðilum, ákæruvaldi og dómstólum. Hún ákveður sjálf hvenær efni eru til rannsóknar flugslyss í samræmi við ákvæði laga þessara.

Flugmálastjórn Íslands skal veita nefndinni aðgang að hvers konar gögnum sem nauðsynleg eru við rannsókn máls, svo sem gögnum sem útgáfa leyfisbréfa og skírteina er byggð á, þar á meðal læknisfræðilegum gögnum.

Flugmálastjórn Íslands og lögreglu er skylt að veita nefndinni nauðsynlegar upplýsingar og aðstoð við rannsókn máls.

Þegar það á við skal rannsóknarnefnd flugslysa láta rannsókn ná til fyrirkomulags tilkynninga um flugslys, til leitar, björgunaraðgerða og annarra eftirfarandi aðgerða sem ætlað er að draga úr afleiðingum flugslysa.

Samgönguráðherra er heimilt að fela rannsóknarnefnd flugslysa að rannsaka atriði sem varða almennt flugöryggi, án þess að þau tengist flugslysi.

9. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa, starfslið hennar og aðrir sem starfa í þágu nefndarinnar skulu virða þagnarskyldu um þau atvik sem þeim verða kunn vegna starfa fyrir nefndina. Tekur þetta til hvers konar upplýsinga um einkahagi manna og annarra upplýsinga sem leynt eiga að fara vegna lögmætra einka- og almannahagsmuna. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.

Um aðgang að rannsóknargögnum fer samkvæmt ákvæðum IV. kafla.

10. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa skal gera tillögur til Flugmálastjórnar Íslands og til annarra viðeigandi aðila um úrbætur í flugöryggismálum eftir því sem rannsókn á flugslysum gefur tilefni til. Tillögurnar skal birta opinberlega.

Þeir sem tillögum er beint til skulu taka tilhlýðilegt tillit til þeirra tilmæla í öryggisátt sem fram koma og hrinda þeim í framkvæmd ef við á. Skulu þeir án tafar og eigi síðar en innan þriggja mánaða frá því að tilmælin bárust gera nefndinni grein fyrir því hvernig brugðist hafi verið við tilmælunum.

Rannsóknarnefnd flugslysa skal í lok hvers starfsárs semja yfirlit um hvernig tillögum hennar hefur verið framfylgt og senda það samgönguráðherra.

III. KAFLI

Tilkynning um flugslys. Framkvæmd rannsóknar.

11. gr.

Nú verður flugslys, sbr. 1. og 7. gr., og ber þá sérhverjum sem um það veit að tilkynna það rannsóknarnefnd flugslysa tafarlaust. Sérstaka skyldu í þessu efni hafa Flugmálastjórn Íslands, stjórnendur loftfara og handhafar flugrekstrarleyfis.

Sama gildir um hvern þann sem finnur loftfar eða aðra hluti við aðstæður er benda til þess að flugslys hafi orðið.

12. gr.

Yfirstjórn vettvangsrannsóknar er í höndum rannsóknarstjóra.

Rannsóknarstjóri getur ef þörf krefur tilnefnt annan mann í sinn stað til að fara með yfirstjórn rannsóknar á vettvangi.

Rannsóknarstjóri, rannsóknarnefnd flugslysa og aðrir starfsmenn nefndarinnar skulu hafa óhindraðan aðgang að vettvangi flugslyss, eins þótt um staði í einkaeign sé að ræða.

Rannsóknarstjóri skal hafa rétt til að kveðja sér til aðstoðar lögreglu, svo og annað björgunar- og hjálparlið.

Rannsóknarstjóri skal hafa rétt til skýrslutöku og gagnasöfnunar á vettvangi.

Rannsóknarstjóri skal við vettvangsrannsókn hafa samráð við rannsóknarnefnd flugslysa eftir því sem unnt er.

13. gr.

Þar sem flugslys hefur orðið má hvorki hreyfa né flytja á brott loftfarið, hluta þess, innihald þess né hrófla við ummerkjum slyssins uns rannsókn er lokið nema rannsóknarstjóri hafi heimilað það.

Án slíks leyfis má þó hreyfa eða flytja á brott loftfarið, hluta þess eða innihald að svo miklu leyti sem nauðsynlegt reynist til að frelsa menn eða dýr, ná pósti úr loftfari, afstýra spjöllum af eldi eða öðrum orsökum eða koma í veg fyrir að loftfarið, hluti þess eða innihald valdi háska.

Rannsóknarstjóra er heimilt að láta fjarlægja af vettvangi og taka til vörslu loftfar eða hluta þess og annað sem ætla má að geti haft þýðingu við rannsókn.

14. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa er heimilt við rannsókn mála að krefjast þess að fá í sínar vörslur upptökur, skráningar, bækur og önnur gögn er varða loftför, áhafnir þeirra og umferð loftfara. Þá getur nefndin krafist framlagningar gagna eða upplýsinga sem nauðsynlegar þykja við rannsókn einstakra mála.

Nefndinni er heimilt að taka skýrslur af eiganda, notanda eða umráðanda loftfars, áhöfn þess, starfsmönnum flugmálayfirvalda og hverjum öðrum sem ætla má að kunni að geta veitt vitneskju er stuðli að því að leiða í ljós orsök slyss. Heimild þessi nær til öflunar upplýsinga og gagna hjá læknum og öðru heilbrigðisstarfsfólki.

Rannsóknarstjóra og rannsóknarnefnd flugslysa er heimilt að hljóðrita skýrslur aðila og vitna. Skýrslur aðila og vitna teljast réttar nema gerðar séu athugasemdir við þær.

Nefndin getur leitað aðstoðar rannsóknastofnana, innlendra eða erlendra, eftir því sem nauðsynlegt er við rannsókn flugslyss. Innlendum aðilum er skylt að veita nefndinni þessa aðstoð.

Rannsóknarnefnd flugslysa er heimilt að kalla til starfa með nefndinni sérfræðinga á tilteknum sviðum telji hún það nauðsynlegt.

15. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa ákveður hvenær loftfar eða hlutar þess, svo og önnur gögn, sem nefndin hefur tekið í sína vörslu, eru látin af hendi.

Gögn úr flugritum og upptökur ber að varðveita varanlega á tryggilegan hátt.

16. gr.

Við aflestur og afritun samskipta sem fram koma á upptökum skv. 1. mgr. 14. gr., svo og við gerð skýrslna skv. 2. mgr. sömu greinar, skal rannsóknarnefnd flugslysa gera sérstakar ráðstafanir til að tryggja fyllsta trúnað vegna upplýsinga sem þar koma fram.

Nefndin afritar eingöngu það af upptöku sem hún telur máli skipta fyrir rannsókn máls. Ella skulu aðalatriði úr skýrslum aðila og vitna skráð.

IV. KAFLI

Skýrslur um rannsóknir flugslysa.

17. gr.

Þegar rannsókn er lokið skal rannsóknarnefnd flugslysa svo fljótt sem verða má semja skýrslu um niðurstöðu rannsóknarinnar og birta hana. Í skýrslunni skal gerð grein fyrir orsök eða sennilegri orsök slyssins auk þess sem þar skulu gerðar tillögur um þær varúðarráðstafanir sem gera má til þess að afstýra frekari slysum af sömu eða líkum orsökum, sbr. 10. gr., eða draga úr afleiðingum þeirra.

Þess markmiðs flugslysarannsókna samkvæmt lögum þessum að greina orsakaþætti flugslysa í því skyni einu að koma í veg fyrir frekari flugslys, sbr. 1. mgr. 2. gr., skal getið á forsíðu hverrar lokaskýrslu sem rannsóknarnefnd flugslysa sendir frá sér. Í skýrslum rannsóknarnefndar flugslysa skal ekki leitast við að skipta sök eða ábyrgð.

Þegar sérstaklega stendur á er rannsóknarnefnd flugslysa heimilt að gefa út yfirlýsingu um lok rannsóknar eða ljúka rannsókn máls með bókun í stað þess að gefa út skýrslu.

Skýrslu um rannsókn flugslyss skal að jafnaði gefa út innan árs frá því að flugslys varð. Ljúki rannsókn ekki innan þessara tímamarka skal þá og eftir það árlega gefa út yfirlýsingu um stöðu hennar.

Rannsóknarskýrslu má gera á ensku, m.a. ef málsaðili er útlendur.

18. gr.

Á hvaða stigi rannsóknar sem er skal rannsóknarnefnd flugslysa vekja athygli viðkomandi aðila á atriðum sem fram hafa komið við rannsókn og mikilvægt er talið að komið sé á framfæri án tafar til að tryggja öryggi í flugi.

Eigandi eða flugrekandi viðkomandi loftfars, Flugmálastjórn Íslands, svo og aðrir aðilar, sem sérlega ríkra hagsmuna hafa að gæta að mati nefndarinnar, skulu eiga þess kost, með þeim hætti sem rannsóknarnefnd flugslysa ákveður hverju sinni, að tjá sig um drög að lokaskýrslu nefndarinnar innan tilskilins frests, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Umsagnaraðilum er heimilt að koma fram með ábendingar um frekari rannsókn á einstökum atriðum sem varða flugslys.

19. gr.

Óheimilt er rannsóknarnefnd flugslysa að veita aðgang að eftirfarandi gögnum sem nefndin aflar við rannsókn flugslyss eða upplýsingar um þau, sbr. þó 2.–4. mgr.:

a. upptökum eða endurriti af framburði þeirra sem nefndin yfirheyrir við rannsókn máls,

b. hvers konar skráðum fjarskiptum eða upptökum af fjarskiptum milli þeirra sem tengst hafa flugslysi,

c. læknisfræðilegum og öðrum persónulegum gögnum sem varða þá sem tengst hafa flugslysi,

d. upptökum af samskiptum eða skráðum samskiptum sem átt hafa sér stað í stjórnklefa loftfars, á vinnustað flugumferðarstjóra og annarra flugverja og flugliða, eða endurriti af slíkum samskiptum, og

e. hvers konar álitsgerðum sem aflað hefur verið í tengslum við mat á fyrirliggjandi gögnum, þ.m.t. á flugritum loftfara.

Eingöngu skal veita umsagnaraðilum skv. 18. gr. aðgang að gögnum skv. 1. mgr. að því marki sem rannsóknarnefnd flugslysa telur að sé nauðsynlegt til að þeir geti veitt umsögn. Ef veittur er aðgangur að gögnum skv. a- og d-lið 1. mgr. skal aðgangur eingöngu ná til endurrits að upptökum, sbr. 16. gr.

Umsagnaraðilar og þeir sem starfa í þeirra þágu skulu virða þagnarskyldu um hvaðeina það sem þeim verður kunnugt vegna aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæði þessu. Er umsagnaraðilum óheimilt að veita öðrum en þeim sem starfa í þeirra þágu við að veita umsögn upplýsingar um eða aðgang að slíkum gögnum.

Rannsóknarnefnd flugslysa skal fella út úr lokaskýrslu sinni beina tilvísun til gagna skv. 1. mgr. nema að því leyti sem nauðsynlegt er talið vegna greiningar á orsökum flugslyss.

Þegar veittur er aðgangur að gögnum skv. 2. mgr. skal virða nafnleynd þeirra sem tengjast flugslysi. Sama á við um lokaskýrslu nefndarinnar.

20. gr.

Skýrslum rannsóknarnefndar flugslysa skal ekki beitt sem sönnunargögnum í opinberum málum.

Þegar flugslys verður tilefni rannsóknar að hætti laga um meðferð opinberra mála skal rannsóknarnefnd flugslysa veita lögreglu upplýsingar og gögn sem varða vettvang og úrlausn tæknilegra álitaefna. Ekki skal afhenda eða veita upplýsingar um gögn sem tiltekin eru í 1. mgr. 19. gr., sbr. þó 21. gr.

21. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 19. og 20. gr. er heimilt með dómsúrskurði að mæla fyrir um skyldu rannsóknarnefndar flugslysa til að veita aðgang að gögnum skv. b–e-lið 1. mgr. 19. gr. eða upplýsingar um þau ef gagnanna eða upplýsinga um þau verður ekki aflað með öðrum hætti, sérstaklega ríkir hagsmunir krefjast þess og ætla má að úrslit máls velti á gögnunum. Aðgangur að gögnum skv. d-lið 1. mgr. 19. gr. skal þó takmarkaður við endurrit af upptökum, sbr. 16. gr. Ekki skal afhenda gögn sem geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni, sbr. a-lið 1. mgr. 19. gr.

22. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa skal senda eiganda eða flugrekanda viðkomandi loftfars og Flugmálastjórn Íslands, svo og öðrum aðilum sem átt hafa hagsmuna að gæta við rannsókn máls, lokaskýrslu rannsóknar.

Heimilt er að afhenda þeim sem þess óska eintak af lokaskýrslu. Skýrslur nefndarinnar má selja á kostnaðarverði.

Nefndin skal gefa út heildarskýrslu um störf sín ár hvert.

V. KAFLI

Endurupptaka mála o.fl.

23. gr.

Rannsóknarnefnd flugslysa getur endurupptekið mál þótt rannsókn sé lokið, sbr. 17. gr., ef fram koma ný og mikilvæg gögn að hennar mati.

Þegar sérstaklega stendur á getur samgönguráðherra falið rannsóknarnefnd flugslysa að rannsaka nánar tiltekið flugslys eða sérstök atriði sem tengjast flugslysi ef ný gögn eða upplýsingar koma fram eftir að rannsókn er lokið.

VI. KAFLI

Reglugerðarheimild. Gildistaka.

24. gr.

Samgönguráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um framkvæmd laga þessara, þar á meðal um skilgreiningu flugslysa skv. 1. gr., meðferð og vörslu málsgagna, persónuskilríki með upplýsingum um réttarstöðu nefndarmanna og annarra starfsmanna og heimildir þeirra í störfum, nauðsynlegan útbúnað, tæki og þjálfun nefndarinnar til vettvangsrannsókna, um fyrirkomulag á birtingu skýrslna nefndarinnar og aðra þætti málsmeðferðar hjá nefndinni.

25. gr.

Lög þessi taka gildi 1. mars 2004. Jafnframt falla úr gildi lög um rannsókn flugslysa, nr. 59/1996.

Ákvæði til bráðabirgða.

Skipunartíma rannsóknarnefndar flugslysa samkvæmt lögum nr. 59/1996 lýkur við gildistöku laga þessara.

Formaður rannsóknarnefndar flugslysa, sem gegnir starfi rannsóknarstjóra nefndarinnar skv. 3. gr. laga nr. 59/1996, skal eiga rétt á skipun í stöðu forstöðumanns rannsóknarnefndar flugslysa skv. 4. gr. laga þessara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Frumvarpið felur í sér heildarendurskoðun á löggjöf um rannsóknir flugslysa. Það var fyrst lagt fram á 128. löggjafarþingi og var vísað til samgöngunefndar sem hafði það til umfjöllunar, en frumvarpið náði ekki fram að ganga. Frumvarpið er nú lagt fram á ný með nokkrum breytingum, einkum að því er varðar ákvæði III. og IV. kafla frumvarpsins um meðferð og birtingu gagna sem rannsóknarnefndin aflar við rannsókn mála.

24. ágúst 2001 skipaði samgönguráðherra starfshóp til að endurskoða lög nr. 59/1996, um rannsókn flugslysa. Starfshópnum var ætlað að vinna að heildarendurskoðun laganna og reglugerðar nr. 852/1999, um sama efni. Í starfshópinn voru skipuð Andri Árnason hæstaréttarlögmaður, formaður, Skúli Jón Sigurðarson, fyrrverandi formaður rannsóknarnefndar flugslysa, og María Thejll, þáverandi skrifstofustjóri í samgönguráðuneytinu.

Í erindi ráðuneytisins til starfshópsins var þess farið á leit að m.a. yrði fjallað um hvort ástæða væri til að breyta fyrirkomulagi og skipan rannsóknarnefndar flugslysa, stjórnsýslulegri stöðu nefndarinnar og heimildum til endurupptöku mála. Þá var þess farið á leit að starfshópurinn kannaði réttarstöðu nefndarinnar gagnvart upplýsingalögum og starfsaðferðir nefndarinnar með hliðsjón af athugasemdum Alþjóðaflugmálastofnunarinnar frá því í júní 2001. Lagt var fyrir starfshópinn að gera tillögur um breytingar á gildandi lögum ef ástæða væri til.

Starfshópurinn tók í störfum sínum mið af alþjóðaflugmálasáttmálanum sem undirritaður var í Chicago 7. desember 1944, með síðari breytingum, en í viðauka 13 er sérstaklega fjallað um rannsóknir flugslysa.

Hinn 2. maí 2003 skipaði samgönguráðherra starfshóp til að skila áliti og tillögum varðandi aðgang að gögnum sem rannsóknarnefnd flugslysa hefur undir höndum. Í erindisbréfi starfshópsins kemur fram að honum beri að hafa að leiðarljósi þróun mála á alþjóðavettvangi og það markmið flugslysarannsókna að auka öryggi í flugi. Í starfshópinn voru skipaðir Andri Árnason hæstaréttarlögmaður, formaður, Hilmar B. Baldursson, f.h. Flugráðs, Loftur Jóhannsson, f.h. Félags íslenskra flugumferðarstjóra, Þormóður Þormóðsson, f.h. rannsóknarnefndar flugslysa, og Kjartan Norðdahl, f.h. Félags íslenskra atvinnuflugmanna. Starfshópurinn skilaði tillögum sínum til samgönguráðuneytisins í nóvember 2003.

Til viðbótar við þau sjónarmið sem á er byggt í alþjóðaflugmálasáttmálanum, viðauka 13, sem vísað er til hér að framan, tók síðarnefndi starfshópurinn í tillögum sínum m.a. mið af breytingartillögum ICAO á viðauka 13, um flugslysarannsóknir, sem kynntar hafa verið aðildarríkjum sáttmálans, en markmið breytingartillagnanna er að leggja aukna áherslu á trúnað sem rannsóknaraðilum og öðrum beri að virða við meðferð og birtingu gagna sem aflað er við rannsókn flugslysa.

II.

Gildandi lög um rannsókn flugslysa eru nr. 59/1996. Þau lög komu í stað ákvæða 141.– 147. gr. þágildandi loftferðalaga, nr. 34/1964, sem hafði verið breytt með lögum nr. 8/1983 og var þá sett á laggirnar sérstök rannsóknarnefnd flugslysa. Við endurskoðun á lögum nr. 34/1964 voru flugslysarannsóknir teknar til sjálfstæðrar meðferðar. Byggðist það á því alþjóðlega viðhorfi að auka sjálfstæði þeirra sem önnuðust flugslysarannsóknir og þar með aðskilnað þessa starfs frá starfsemi flugmálastjórna á hverjum stað. Á þennan aðskilnað er til dæmis lögð áhersla í tilskipun Evrópusambandsins nr. 94/56/EC frá 21. nóvember 1994 sem varðar grundvallaratriði í rannsókn flugslysa og flugatvika. Með lögum nr. 59/1996 voru síðan sett sérstök lög um rannsókn flugslysa sem skyldu byggjast á framangreindum aðskilnaði.

Nokkur reynsla er komin á framkvæmd laga nr. 59/1996. Árið 2001 var eftir því leitað við Alþjóðaflugmálastofnunina (ICAO) að hún legði mat á framkvæmd flugslysarannsókna hér á landi. Umsögn barst samgönguráðuneytinu með bréfi, dags. 20. júní 2001, þar sem m.a. kom fram að íslensk löggjöf, reglugerðir, stefnumál og starfsaðferðir væru taldar ná yfir mikilvægustu þætti rannsókna á flugslysum hér á landi á fullnægjandi hátt í samræmi við staðla í viðauka 13 við Alþjóðaflugmálasáttmálann, um rannsóknir á flugslysum. Í yfirliti yfir lagalegt umhverfi, starfshætti og aðstöðu til rannsókna á flugslysum á Íslandi kom fram að endurskoðunarnefnd Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) áleit að sjálfstæði rannsóknarnefndar flugslysa skyldi takmarkað við tæknileg viðfangsefni rannsóknaraðgerða, einkum framsetningu niðurstaðna og tillagna í öryggisátt. Almennt séð ætti rannsóknarnefnd að fullu að bera ábyrgð gagnvart samgönguráðuneytinu hvað varðar stefnumörkun og starfsemi, auk þess sem nefndin bæri ábyrgð gagnvart Alþingi og nefndum þess varðandi stefnu og verklag.

III.

Í þessu frumvarpi er lagt til grundvallar að rannsóknarnefnd flugslysa sé sjálfstæð og óháð nefnd og að ekki verði hróflað við sjálfstæði hennar. Ráðgert er að breyta stjórnskipulagi nefndarinnar frá því sem nú er þannig að nefndinni verði skipaður forstöðumaður sem annist daglegan rekstur nefndarinnar, stjórni rannsóknarverkefnum á vegum nefndarinnar og verði rannsóknarstjóri hennar. Í því felst m.a. yfirstjórn vettvangssrannsókna á vegum nefndarinnar. Jafnframt verði ráðinn til nefndarinnar sérstakur aðstoðarforstöðumaður. Einnig er ætlunin að rannsóknarnefnd flugslysa verði skipuð þremur mönnum í stað fimm áður, en daglegur rekstur verði ekki í höndum hennar heldur forstöðumanns. Nefndin ber hins vegar ábyrgð á flugslysarannsóknum hér á landi, ákveður hvenær rannsóknar er þörf og gerir skýrslu um niðurstöður sínar. Sjálfstæði nefndarinnar er því aukið frá því sem nú er þar sem formaður nefndarinnar hefur jafnframt verið rannsóknarstjóri og í reynd forstöðumaður nefndarinnar auk þess að sinna almennum störfum á hennar vegum. Þykir það geta tryggt enn frekar sjálfstæði og hlutleysi nefndarinnar að sami aðili sé ekki formaður nefndarinnar, forstöðumaður og rannsóknarstjóri.

IV.

Helstu efnisatriði frumvarpsins eru eftirfarandi:

a. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir eftirfarandi meginbreytingum frá gildandi lögum um rannsókn flugslysa, nr. 59/1996:

– Gert er ráð fyrir að stjórnskipulagi flugslysarannsókna verði breytt og að rannsóknarnefnd flugslysa verði skipuð þremur mönnum í stað fimm áður (3. gr.).

– Skipaður verði sérstakur forstöðumaður nefndarinnar sem annist daglegan rekstur. Jafnframt skal ráða til nefndarinnar aðstoðarforstöðumann (4. gr.).

– Forstöðumaður verði jafnframt rannsóknarstjóri nefndarinnar, en rannsóknarstjóri (e.: investigator in charge) stýrir rannsóknarverkefnum á vegum nefndarinnar. Gerðar eru sérstakar auknar hæfnis- og hæfiskröfur til forstöðumanns (rannsóknarstjóra) (6. gr.). Rannsóknarstjóri verður ábyrgur fyrir stjórnun á vettvangi flugslysa (12. og 13. gr.). Að öðru leyti starfar hann undir yfirstjórn rannsóknarnefndar flugslysa (4. gr.).

– Gert er ráð fyrir að rannsóknarnefnd flugslysa skuli þegar við á láta rannsókn máls ná til fyrirkomulags tilkynninga um flugslys, til leitar og björgunaraðgerða og annarra aðgerða sem fara í kjölfarið og ætlað er að draga úr afleiðingum flugslysa (8. gr.).

– Kveðið er sérstaklega á um heimild til þess að fela öðru ríki með samkomulagi að annast rannsókn flugslyss á íslensku yfirráðasvæði (7. gr.).

– Samgönguráðherra getur falið rannsóknarnefnd flugslysa að rannsaka atriði sem varða almennt flugöryggi, án þess að þau tengist flugslysi (8. gr.).

– Almennt þagnarskylduákvæði er tekið upp (9. gr.).

– Nefndin skal gera tillögur í öryggisátt til viðeigandi aðila, þ.m.t. Flugmálastjórnar, og skulu þeir sem tillögum er beint til tilkynna nefndinni innan þriggja mánaða hvernig við hafi verið brugðist (10. gr.).

– Rannsóknarnefnd flugslysa er heimilt að krefjast þess að fá í sínar vörslur upptökur og skráningar, svo og önnur gögn sem varða loftför, áhafnir þeirra og umferð loftfara, auk þess sem heimilt er að krefjast framlagningar gagna sem varða rannsókn flugslysa (14. gr.)

– Við aflestur og afritun samskipta, sem fram koma á upptökum og rannsóknarnefnd flugslysa getur krafist að fá í sínar vörslur, ber að gera sérstakar ráðstafanir til að tryggja fyllsta trúnað vegna upplýsinga sem þar koma fram. (16. gr.)

– Heimilt er að ljúka máli með yfirlýsingu í stað sérstakrar skýrslu (17. gr.).

– Rannsóknarnefnd skal þegar gera tillögur í öryggisátt, ef tilefni er til, áður en lokaskýrsla er gefin út (18. gr.).

– Sérstaklega er kveðið á um það í frumvarpinu, hvernig fara skuli með kynningu gagna gagnvart þeim aðilum sem veita umsögn um drög að rannsóknarskýrslum og um trúnaðarskyldur slíkra aðila (19. gr.).

– Í frumvarpinu er kveðið á um heimildir dómstóla til að mæla fyrir um aðgang að gögnum hjá rannsóknarnefnd flugslysa. Sú heimild nær ekki til aðgangs að aðila- og vitnaskýrslum sem teknar eru á vegum rannsóknarnefndarinnar og tekur eingöngu til endurrits af upptökum sem gerðar eru í tilefni af rannsókn flugslysa (21. gr.).

– Samgönguráðherra getur falið rannsóknarnefnd flugslysa að rannsaka nánar tiltekið flugslys eða sérstök atriði sem tengjast flugslysi ef ný gögn eða upplýsingar koma fram eftir að rannsókn er lokið (23. gr.).

b. Í fyrsta kafla frumvarpsins eru ákvæði sem kveða á um skilgreiningar á flugslysum og um þann tilgang flugslysarannsókna að koma í veg fyrir að flugslys endurtaki sig og auka öryggi í flugi. Gert er ráð fyrir að samgönguráðherra tilgreini hvað fellur undir flugslys samkvæmt lögum þessum, en tekið skal tillit til skilgreininga á flugslysum í alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.

Í II. kafla frumvarpsins er fjallað um skipulag flugslysarannsókna. Gert er ráð fyrir nokkrum breytingum þar að lútandi. Fulltrúum í rannsóknarnefnd flugslysa er fækkað úr fimm í þrjá, en jafnframt er nefndinni skipaður sérstakur forstöðumaður sem annast daglegan rekstur. Forstöðumaður verður jafnframt rannsóknarstjóri nefndarinnar, en í því felst að hann hefur umsjón með rannsóknarverkefnum á vegum rannsóknarnefndar flugslysa.

Í III. kafla frumvarpsins er fjallað um tilkynningar um slys og um framkvæmd rannsóknar. Svo sem rakið er hér að framan og í umfjöllun um 6. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að forstöðumaður rannsóknarnefndar flugslysa verði rannsóknarstjóri nefndarinnar en af því leiðir að rannsóknarstjóri (e.: investigator in charge) stýrir einstökum rannsóknarverkefnum og fer með yfirstjórn á vettvangi. Almennt er gert ráð fyrir að rannsóknarstjóri taki brýnar ákvarðanir við vettvangsrannsókn og hafi fullt umboð nefndarinnar til að taka ákvarðanir sem varða verndum vettvangs, frumaðgerðir o.s.frv., en að öðru leyti sé yfirstjórn í höndum rannsóknarnefndarinnar.

Í IV. kafla frumvarpsins er fjallað um skýrslur rannsóknarnefndar flugslysa. Í þeim skal ekki leitast við að skipta sök eða ábyrgð vegna flugslysa heldur eingöngu að greina orsakaþætti slysa í þeim tilgangi að koma í veg fyrir önnur flugslys. Skýrslu um rannsókn flugslyss skal að jafnaði lokið innan árs frá því að slysið varð, en ella skal rannsóknarnefnd gera grein fyrir stöðu rannsóknar ári eftir slys og síðan árlega eftir það og jafnframt gera grein fyrir ástæðum þess að skýrsla hefur ekki verið gefin út. Ef tilefni verður til skal nefndin þó án tafar greina frá atriðum sem fram hafa komið við rannsókn og ástæða er til að vekja athygli á þegar í stað. Áður en skýrsla nefndarinnar er gefin út skal nefndin gefa þeim sem sérstakra hagsmuna eiga að gæta kost á að tjá sig um skýrsludrög áður en endanleg gerð er gefin út.

Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um endurupptöku mála. Þar er að finna það nýmæli að samgönguráðherra geti falið rannsóknarnefndinni að rannsaka nánar tiltekið flugslys eða tiltekin atriði sem tengjast flugslysi. Ekki er gert ráð fyrir að slíkum beiðnum sé beint til nefndarinnar nema sérstaklega standi á og því komi ekki til þess nema í undantekningartilvikum. Við meðferð rannsóknar samkvæmt þessu ákvæði er ekki ráðgert að rannsóknarnefndin víki í neinu frá sjálfstæði sínu eins og það er skilgreint í frumvarpi þessu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er vísað til þeirra alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að á sviði flugmála og lúta að flugmálum og rannsóknum flugslysa. Sá sáttmáli sem hér skiptir mestu máli er ICAO- samningurinn (alþjóðaflugmálasáttmálinn), Convention on International Civil Aviation, sem undirritaður var í Chicago 7. desember 1944, með síðari breytingum. Í viðauka 13 við sáttmálann er fjallað um rannsóknir flugslysa. Þeim viðauka var síðast breytt árið 2001.

Einnig er lögð til grundvallar tilskipun EB nr. 94/56/EC, um setningu grundvallarreglna við rannsóknir á flugslysum og flugatvikum í almenningsflugi (Establishing the fundamental principles governing the investigation of civil aviation accidents and incidents).

Hugtökin flugslys og flugatvik eru skilgreind í alþjóðasáttmálanum og viðaukum við hann. Rétt þykir að kveða á um það í reglugerð hvað telst falla undir framangreind hugtök þar sem skilgreiningar kunna að breytast við endurskoðun alþjóðasamninga eða viðauka við þá.

Gert er ráð fyrir því að við flugslysarannsóknir hér á landi sé tekið fullt tillit til þeirra krafna og leiðbeininga sem kveðið er á um í alþjóðasáttmálum sem Ísland er aðili að á hverjum tíma.

Um 2. gr.

Ákvæðið er sama efnis og 3. og 4. mgr. 1. gr. gildandi laga, nema orðalagi er lítillega breytt. Ákvæðið kveður skýrt á um hinn sérstaka tilgang flugslysarannsókna, þ.e. að flugslys endurtaki sig ekki og stuðla að auknu öryggi í flugi. Rannsókn flugslysa samkvæmt lögum þessum er óháð rannsókn máls sem kann að fara fram samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991.

Um 3. gr.

Í ákvæðinu er tekið fram að rannsóknarnefnd flugslysa fari með rannsóknir flugslysa hér á landi, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum þessum, og að slíkar rannsóknir skuli gerðar í samræmi við alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að. Mikilvægt ákvæði er að rannsóknarnefnd flugslysa skuli starfa sjálfstætt og óháð stjórnvöldum, en með því er átt við að störf nefndarinnar við flugslysarannsóknir við úrlausn einstakra mála, við gerð skýrslu um rannsókn máls og við tillögugerð í öryggisátt sé rannsóknarnefndin óháð í störfum sínum, einkum gagnvart innlendum flugmálayfirvöldum sem bera ábyrgð á lofthæfi, útgáfu skírteina, flugrekstri, viðhaldi, leyfisveitingum, flugumferðarstjórn og rekstri flugvalla og yfirleitt gagnvart öllum aðilum sem hagsmunaárekstrar gætu orðið við.

Lagt er til að í rannsóknarnefnd flugslysa skuli eiga sæti þrír menn sem samgönguráðherra skipi til fimm ára í senn og að einn skuli skipaður formaður. Samgönguráðherra skipar varamenn til sama tíma. Í þessu felst að nefndarmönnum er fækkað úr fimm í þrjá, en á það skal bent að gert er ráð fyrir að nefndinni verði skipaður sérstakur forstöðumaður. Með þessari breytingu er ráðgert að gera starfsemi nefndarinnar markvissari og gera skipulag nefndarinnar einfaldara.

Rannsóknarnefnd flugslysa hefur umsjón með flugslysarannsóknum hér á landi, ákveður hvenær framkvæma skuli slíka rannsókn, hefur umsjón með framkvæmd hennar, gerir skýrslu um niðurstöður sínar og gerir tillögur í öryggisátt þegar við á.

Svo sem áður sagði er gert ráð fyrir að nefndinni sé skipaður sérstakur forstöðumaður sem fer með daglegan rekstur nefndarinnar, verður rannsóknarstjóri hennar og hefur umsjón með vettvangsrannsóknum o.fl., sbr. nánar II. kafla frumvarpsins. Samkvæmt gildandi lögum er formaður nefndarinnar jafnframt rannsóknarstjóri nefndarinnar, en gert er ráð fyrir að frá því verði horfið. Þykir heppilegra að nefndinni sé skipaður sérstakur rannsóknarstjóri, m.a. til að tryggja sjálfstæði nefndarinnar og hlutlægni í rannsóknaniðurstöðum. Verður að telja að með því aukist sjálfstæði nefndarinnar frá því sem nú er þegar formaður nefndarinnar gegnir jafnframt hlutverki rannsóknarstjóra.

Um 4. gr.

Samkvæmt þessu ákvæði er gert ráð fyrir að samgönguráðherra skipi nefndinni sérstakan forstöðumann til fimm ára í senn. Er þetta nýmæli, en gert er ráð fyrir að forstöðumaður hafi með höndum og beri ábyrgð á daglegum rekstri nefndarinnar. Talið er rétt að skipa nefndinni forstöðumann sem annast daglegan rekstur nefndarinnar, en ekki þykir heppilegt að nefndin sjálf þurfi að annast slík störf sérstaklega. Með því að skipa nefndinni forstöðumann er gert ráð fyrir að störf hennar verði markvissari og með því verði stuðlað enn frekar að þeim tilgangi laganna að koma í veg fyrir að flugslys endurtaki sig og að tryggja öryggi í flugi. Þá stuðlar slíkt einnig að sjálfstæði nefndarinnar. Svo sem vikið verður að í athugasemdum við 6. gr. er ætlunin að forstöðumaður verði rannsóknarstjóri nefndarinnar og hafi með höndum vettvangsstjórn þegar við á. Gert er ráð fyrir að samgönguráðherra skuli, að fengnum tillögum forstöðumanns, ráða til nefndarinnar aðstoðarforstöðumann.

Um 5. gr.

Ákvæðið er hliðstætt núverandi 3. gr. i.f. og 4. gr. og þarfnast ekki skýringar.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um að forstöðumaður rannsóknarnefndar flugslysa verði jafnframt rannsóknarstjóri hennar. Samkvæmt gildandi lögum er formaður nefndarinnar rannsóknarstjóri, en um breytingu á þeirri skipan mála vísast til umfjöllunar í almennum athugasemdum hér að framan (um II. kafla frumvarpsins) og til athugasemda við 4. gr.

Aðstoðarforstöðumaður skal vera staðgengill forstöðumanns sem rannsóknarstjóri. Gert er ráð fyrir að sértækar kröfur verði gerðar til forstöðumanns og aðstoðarforstöðumanns, að þeir hafi sérmenntun, þjálfun og starfsreynslu á sviði flugslysarannsókna. Þá er einnig gert ráð fyrir að forstöðumenn eða aðrir starfsmenn nefndarinnar séu ekki stjórnarmenn eða starfsmenn félaga eða annarra sem starfa í flugrekstri eða öðrum rekstri sem lög þessi kunna að ná til og megi ekki vera í hagsmuna- eða fjárhagstengslum við slíka aðila. Um sérstakt hæfi þeirra fer að öðru leyti eins og um nefndarmenn í rannsóknarnefnd flugslysa, sbr. 5. gr.

Um 7. gr.

Vikið er að skilgreiningu á lögsögu nefndarinnar í ákvæði þessu. Nær lögsaga nefndarinnar til íslensks yfirráðasvæðis, svo og þess flugstjórnarsvæðis sem Ísland veitir þjónustu á að því er varðar flugumferðaratvik. Með síðarnefnda atriðinu er átt við flugstjórnarsvæði á alþjóðlegu hafsvæði sem Alþjóðaflugmálastofnunin hefur falið Íslandi og Flugmálastjórn Íslands veitir þjónustu á samkvæmt fjölþjóðlegum samningi. Þá tekur umrætt flugstjórnarsvæði til svæðis sem Ísland fer með flugumferðarstjórn á samkvæmt samningi við Danmörku (vegna Grænlands og tiltekinna svæða við Færeyjar). Ljóst er að svæði sem Ísland veitir þjónustu á á hverjum tíma samkvæmt slíkum samningum kunna að breytast frá einum tíma til annars en gert er ráð fyrir að flugumferðaratvik á slíkum svæðum falli undir lögsögu nefndarinnar.

Ákvæðið er að öðru leyti hliðstætt 5. gr. gildandi laga. Í 3. mgr. er tekið upp það nýmæli að heimilt sé að fela öðru ríki að annast rannsókn flugslyss á íslensku yfirráðasvæði að hluta til eða að öllu leyti. Er ákvæði þetta í samræmi við ákvæði alþjóðaflugmálasáttmálans og á við þegar önnur ríki hafa verulega hagsmuni af rannsókn máls eða t.d. þegar rannsókn máls er fyrir sjáanlega svo yfirgripsmikil að rannsóknarnefnd flugslysa hefði ekki aðstöðu til að annast hana. Rannsóknarnefnd flugslysa tæki ákvörðun um gerð slíks samnings við annað ríki, en gert er ráð fyrir að slíkir samningar séu háðir samþykki samgönguráðherra.

Um 8. gr.

Ákvæðið kemur í stað 6. gr. gildandi laga. Í 2. mgr. er kveðið á um upplýsingagjöf af hálfu Flugmálastjórnar til rannsóknarnefndar, m.a. varðandi gögn sem útgáfa leyfisbréfa og skírteina byggist á, svo og læknisfræðileg gögn. Talið er mikilvægt að rannsóknarnefndin geti óhindrað gengið að gögnum um þessi atriði hjá flugmálayfirvöldum. Í 3. mgr. er kveðið á um skyldu Flugmálastjórnar og lögreglu til að veita aðgang að upplýsingum sem nauðsynlegar eru taldar við rannsókn máls auk þess sem mælt er fyrir um skyldu þessara aðila til að aðstoða við rannsókn máls ef þörf krefur.

Í 4. mgr. er tiltekið að rannsóknarnefnd flugslysa skuli, þegar það á við, láta rannsókn flugslyss jafnframt ná til atriða sem telja má að hafi verulega þýðingu fyrir afleiðingar flugslysa, þ.e. til þess hvernig fyrirkomulag hefur verið á tilkynningum um flugslys, svo og hvernig háttað hefur verið leitar- og björgunaraðgerðum. Ljóst er að mikilvægt er þegar litið er til almenns flugöryggis að framangreindir þættir séu rannsakaðir samhliða, en ábendingar nefndarinnar eða tillögur sem varða þessa liði geta aukið á öryggi í flugi í samræmi við meginmarkmið laga um flugslysarannsóknir.

Í 5. mgr. er kveðið á um það nýmæli að samgönguráðherra geti falið rannsóknarnefnd flugslysa að rannsaka atriði sem varða almennt flugöryggi, án þess að það tengist flugslysi. Talið er mikilvægt að ráðherra samgöngumála geti óskað eftir því við nefndina að tiltekin atriði, sem tengjast þó ekki sérstöku flugslysi, en talin eru geta varðað almennt flugöryggi, séu rannsökuð. Mikilvægt getur verið að sjálfstæð og óháð nefnd láti í ljós álit og komi eftir atvikum með tilmæli í öryggisátt, þó svo að ekki sé um flugslys eða flugatvik að ræða. Slíkt getur stuðlað að auknu flugöryggi. Rétt er að taka fram að þótt ráðherra samgöngumála geti óskað eftir slíkri athugun eða rannsókn nefndarinnar er gert ráð fyrir að nefndin sé í störfum sínum við slíka athugun eða rannsókn sjálfstæð og óháð og að niðurstöður slíkrar athugunar eða rannsóknar, hver sem hún kann að vera, byggist á því grundvallarsjónarmiði að nefndin sé óháð stjórnvöldum og öðrum hagsmunaðilum. Rétt þykir að taka fram að skv. 2. tölul. 6. gr. tilskipunar nr. 94/56/EC má fjölga þeim störfum sem rannsóknarnefnd flugslysa eru falin þannig að til þeirra teljist t.d. söfnun og greining gagna er varða flugöryggi, einkum í fyrirbyggjandi tilgangi, svo framarlega sem slíkt dregur ekki úr sjálfstæði nefndarinnar eða felur í sér ábyrgð á stjórnsýslu.

Um 9. gr.

Ákvæðið er nýmæli, en þar er kveðið á um sérstaka þagnarskyldu nefndarinnar og þeirra sem starfa fyrir hana. Tekur þetta til hvers konar upplýsinga um einkahagi manna og annarra upplýsinga sem leynt eiga að fara vegna lögmætra einka- og almannahagsmuna. Ákvæði upplýsingalaga eiga aðeins við um rannsóknir flugslysa ef gögn sem óskað er aðgangs að hafa ekki að geyma upplýsingar um einkahagi eða lögmæta einka- eða almannahagsmuni. Sérstaklega skal þó tekið fram ef sérstakar takmarkamir eru á aðgangi að tilteknum rannsóknargögnum, en um slíkt fer skv. IV. kafla frumvarpsins.

Um 10. gr.

Ákvæðið er efnislega samhljóða 7. gr. gildandi laga. Þó er það nýmæli að gert er ráð fyrir að rannsóknarnefnd flugslysa geri tillögur til Flugmálastjórnar, svo og til annarra viðeigandi aðila, um úrbætur í flugöryggismálum eftir því sem rannsókn á orsökum flugslysa gefur tilefni til. Þá er gert ráð fyrir að tillögurnar verði birtar opinberlega. Sérstaklega er tekið fram að þeir sem tillögum er beint til skuli taka tilhlýðilegt tillit til þeirra tilmæla í öryggisátt sem fram koma í tillögum nefndarinnar og hrinda þeim í framkvæmd ef við á.

Þá er það nýmæli að þeir sem tilmælum er beint til skulu án tafar og eigi síðar en innan þriggja mánaða frá því að tilmælin bárust gera rannsóknarnefnd flugslysa grein fyrir því með hvaða hætti viðkomandi aðili hafi brugðist við tilmælunum. Upplýsingar um slíkt skulu síðan koma fram í sérstöku yfirliti rannsóknarnefndar flugslysa sem í lok hvers starfsárs skal senda samgönguráðherra.

Um 11. gr.

Skylda til að tilkynna flugslys hvílir á sérhverjum sem um það veit, en sérstaka skyldu í þessu efni hefur Flugmálastjórn. Að auki er nú sérstök skylda lögð á herðar stjórnendum loftfara og á flugrekstrarleyfishafa.

Um 12. gr.

Samkvæmt greininni er gert ráð fyrir að yfirstjórn vettvangsrannsóknar verði í höndum rannsóknarstjóra, en ekki í höndum nefndarinnar sem slíkrar eða formanns hennar. Með því er gert ráð fyrir að forstöðumaður nefndarinnar, sem gegnir stöðu rannsóknarstjóra, verði stjórnandi vettvangsrannsóknar í umboði rannsóknarnefndar flugslysa. Er í því sambandi miðað við að rannsóknarstjóri hafi það hlutverk að stjórna upphafsaðgerðum, þ.m.t. verndun vettvangs, yfirheyra vitni á staðnum o.s.frv. Rannsóknarstjóri skal hafa rétt til að kveðja sér til aðstoðar lögreglu sem veita skal aðstoð við verndun vettvangs, heftingu umferðar óviðkomandi aðila o.fl., svo og annað björgunar- og hjálparlið, og er ákvæðið að þessu leyti í samræmi við 10. gr. gildandi laga. Rannsóknarstjóri skal hafa rétt til skýrslutöku og gagnasöfnunar á vettvangi. Komi rannsóknarnefnd flugslysa eða aðrir starfsmenn nefndarinnar á vettvang skulu þeir hafa óhindraðan aðgang að vettvangi. Rannsóknarstjóri skal við vettvangsrannsókn hafa samráð við rannsóknarnefnd flugslysa eftir því sem unnt er.

Um 13. gr.

Ákvæðið er efnislega samhljóða 9. gr. gildandi laga. Rannsóknarstjóri skal ákveða hvort heimilt sé að hreyfa loftfar á vettvangi flugslyss eða flytja það á brott. Þegar frumrannsókn á vettvangi er lokið skal ákveða hvort heimilt sé að láta fjarlægja loftfar eða hluta þess af vettvangi og jafnframt hvort taka skuli til vörslu loftfar eða hluta þess ef ætla má að það geti haft þýðingu við rannsókn.

Um 14. gr.

Í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um rétt nefndarinnar til að krefjast þess að fá í sínar vörslur upptökur, skráningar (útskriftir), bækur og önnur gögn varðandi loftför, áhafnir þeirra og umferð loftfara. Talið er mikilvægt að taka af tvímæli um að nefndin geti fengið mikilvæg gögn í sínar vörslur við rannsókn mála. Að auki getur nefndin krafist framlagningar á gögnum eða upplýsingum sem nauðsynleg eru við rannsókn mála. Í 2. mgr. er kveðið á um rétt nefndarinnar til að taka skýrslur af aðilum sem tengjast rannsókn flugslysa. Það er nýmæli að heimilt er að krefjast skýrslu af starfsmönnum flugmálayfirvalda, en þá er haft í huga að rannsókn máls getur m.a. lotið að umferð loftfara og fyrirkomulagi eða skipulagi slíkra þátta. Er þetta í samræmi við viðteknar venjur við rannsókn mála hjá nefndinni. Þá er það nýmæli að rannsóknarnefnd flugslysa er heimilt að afla upplýsinga og gagna hjá læknum og öðru heilbrigðisstarfsfólki og víkja þá sérstök þagnarskylduákvæði laga sem gilda um heilbrigðisstarfsfólk.

Um 15. gr.

Ákvæðið er efnislega samhljóða 12. gr. gildandi laga.

Um 16. gr.

Greinin felur í sér nýmæli. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að við aflestur samskipta sem fram koma á upptökum skv. 1. mgr. 14. gr. frumvarpsins skuli rannsóknarnefnd flugslysa gera sérstakar ráðstafanir til að tryggja fyllsta trúnað vegna upplýsinga sem þar koma fram. Skv. 14. gr. frumvarpsins getur nefndin krafist þess að fá í sínar vörslur m.a. upptökur sem tengjast loftfari, áhöfn þess og umferð loftfara. Við aflestur og vinnslu upplýsinga úr slíkum gögnum geta komið fram upplýsingar sem varða ekki rannsókn málsins sérstaklega. Nauðsynlegt er að tryggja að þess sé gætt að fleiri hafi ekki aðgang að slíkum upplýsingum en nauðsynlegt er talið í hverju tilviki. Þá er kveðið skýrt á um það að við afritun af upptökum skuli eingöngu afritað það sem máli skiptir við rannsókn máls en ekki önnur atriði sem fram koma á upptökum. Með sérstökum ráðstöfunum er t.d. átt við að takmarka ber fjölda þeirra starfsmanna sem aðgang hafa að upptökum og sinna afritun af upptökum og að afritun sé ekki umfangsmeiri en nauðsyn ber til í þágu rannsóknar flugslyss. Með ákvæðinu er leitast við að tryggja persónulegan trúnað gagnvart þeim sem sæta skráningu samskipta sem rannsóknarnefndin getur krafist að fá í sínar vörslur við rannsókn mála. Ákvæðið er að þessu leyti í samræmi við breytingartillögur sem gerðar hafa verið við alþjóðaflugmálasáttmálann, viðauka 13.

Um 17. gr.

Ákvæðið kemur í stað 14. gr. gildandi laga. Í 1. mgr. er kveðið á um þau meginatriði sem skýrslu rannsóknarnefndar flugslysa er ætlað að taka til. Fram kemur að þar skuli greina orsakir slysa til að koma í veg fyrir þau eða draga úr afleiðingum þeirra, svo sem varðandi tilkynningar um slys og leitar- og björgunaraðgerðir. Þá eru þau nýmæli í 3. mgr. að rannsóknarnefnd flugslysa er heimilt að ljúka rannsókn máls með því að gefa út yfirlýsingu í stað skýrslu eða að ljúka máli með bókun. Er þá vísað til þess að um sé að ræða minni háttar flugatvik sem ekki gefur tilefni til ítarlegrar rannsóknar og ekki sé tilefni til sérstakra athugasemda í flugöryggisátt. Þá er í 4. mgr. kveðið á um að skýrslu um rannsókn flugslyss skuli gefa út innan árs frá því að flugslys varð, nema sérstaklega standi á. Verði því ekki við komið að gefa skýrslu út innan tilgreindra tímamarka skal rannsóknarnefndin gefa út yfirlýsingu um stöðu rannsóknarinnar.

Um 18. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um það nýmæli að á hvaða stigi rannsóknar sem er skuli rannsóknarnefnd flugslysa vekja athygli á atriðum sem fram hafa komið við rannsókn og mikilvægt er talið að komið sé á framfæri án tafar. Er ákvæðinu ætlað að tryggja að ef atriði koma fram við frumrannsókn máls sem varðað geta flugöryggi skuli nefndin vekja athygli viðeigandi aðila á þeim. Í 2. mgr. er fjallað um skyldu rannsóknarnefndar flugslysa til að kynna eiganda eða flugrekanda viðkomandi loftfars og Flugmálastjórn drög að lokaskýrslu nefndarinnar áður en endanlega er frá henni gengið.

Þá er jafnframt kveðið á um að aðrir sem taldir eru hafa sérlega ríkra hagsmuna að gæta að mati nefndarinnar skuli jafnframt eiga þess kost að tjá sig um drög að lokaskýrslu nefndarinnar áður en endanlega er gengið frá henni. Þetta er háð því að ekki liggi þegar fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra eða slíkt sé augljóslega óþarft. Rétt er að benda á að talið er óhjákvæmilegt að rannsóknarnefnd flugslysa meti það sjálfstætt í hverju tilviki hverjum skuli gefinn kostur á að tjá sig um drög að lokaskýrslu og með hvaða hætti, t.d. hvort sú umsögn nái til hluta skýrslunnar o.s.frv. Gert er ráð fyrir að umsagnaraðilar geti komið fram með ábendingar um frekari rannsókn á einstökum atriðum.

Um 19. gr.

Í greininni er kveðið á um sérstakar takmarkanir sem gilda um afhendingu á gögnum sem rannsóknarnefnd flugslysa aflar. Rannsókn flugslysa samkvæmt lögum þessum lýtur þeirri sérstöðu að markmiðið er að greina orsakaþætti flugslysa til að koma í veg fyrir að flugslys endurtaki sig. Talið er að það hamli mjög störfum rannsóknarnefndar flugslysa ef gögn sem hún aflar geta orðið öðrum kunn, og eru því lagðar verulegar takmarkanir við því að slík gögn séu afhent öðrum. Í því felst að þeir sem gefa rannsóknarnefnd flugslysa skýrslu eða láta í ljós álit á tilteknum atriðum geti treyst því að slík gögn séu ekki hagnýtt í öðrum tilgangi, nema sérstaklega standi á. Slík gögn eru því t.d. alfarið undanþegin upplýsingalögum, nr. 50/1996. Gögn þau sem um ræðir eru tiltekin í 1. mgr.

Um undantekningar vísast til 2.–4. mgr. Í undantekningunum felst í fyrsta lagi að heimilt er að veita þeim sem gefa umsögn um drög að lokaskýrslu aðgang að gögnum skv. 1. mgr. að því marki sem rannsóknarnefnd flugslysa ætlar að sé nauðsynlegt. Slíkt er talið óhjákvæmilegt til að tryggja umsögn sem nýtist nefndinni við rannsókn máls og við greiningu orsakaþátta og til að tryggja hagsmuni þeirra sem tengjast rannsókn og rétt hafa til umsagnar. Áhersla er lögð á að ef nauðsynlegt er talið að veita aðgang að gögnum skv. a- og d-lið 1. mgr., sem nær til framburðar þeirra sem nefndin yfirheyrir og samskipta í stjórnklefa loftfars eða á öðrum vinnustöðum flugverja, skuli eingöngu veita aðgang að endurriti af upptökum, en um fyrirkomulag á endurritun slíkra gagna vísast til 16. gr. frumvarpsins og umfjöllunar um hana.

Í 3. mgr. ákvæðisins er sérstaklega fjallað um trúnaðarskyldur umsagnaraðila og þeirra sem starfa í þeirra þágu. Jafnframt er kveðið á um að umsagnaraðilum, sem fengið hafa í hendur gögn sem falla undir ákvæði þetta, sé óheimilt að veita öðrum en þeim sem starfa í þeirra þágu við rannsókn mála upplýsingar um eða aðgang að slíkum gögnum.

Í öðru lagi getur verið nauðsynlegt að víkja að umræddum gögnum í lokaskýrslu, en slíkt skal ekki gert nema að því leyti sem nauðsynlegt er til greiningar á orsökum flugslyss.

Þegar nauðsynlegt er að veita aðgang að gögnum nefndarinnar skv. 1. mgr. skal að fullu virða nafnleynd þeirra sem tengjast viðkomandi flugslysi. Sama á við í lokaskýrslu nefndarinnar.

Um 20. gr.

Ákvæðið kemur í stað 3. mgr. 14. gr. gildandi laga og kveður á um að skýrslum rannsóknarnefndar flugslysa skuli ekki beitt sem sönnunargögnum í opinberum málum. Í ákvæðinu er jafnframt mælt fyrir um að rannsóknarnefnd flugslysa skuli í tilefni af rannsókn opinbers máls veita lögreglu upplýsingar og gögn sem varða vettvang og úrlausn tæknilegra álitaefna. Gögn sem rannsóknarnefnd flugslysa aflar sjáfstætt við rannsókn flugslyss skv. 1. mgr. 19. gr. skulu þó ekki afhent lögreglu eða ákæruvaldi, nema uppfyllt séu skilyrði 21. gr. Ákvæði þetta byggist á sérstakri skyldu sem hvílir á ríkjum sem stjórna rannsóknum flugslysa samkvæmt alþjóðaflugmálasáttmálanum, viðauka 13, gr. 5.12, en samkvæmt þeirri grein skulu gögn sem rannsóknarnefnd aflar í tengslum við rannsókn máls aðeins vera aðgengileg í tengslum við rannsókn flugslysa eða flugatvika, nema sérstaklega standi á, sbr. 21. gr.

Um 21. gr.

Í greininni er mælt fyrir um undantekningu frá því meginsjónarmiði að gögn sem rannsóknarnefnd flugslysa aflar í tengslum við rannsókn flugslyss og vísað er til í 1. mgr. 19. gr. skuli ekki aðgengileg öðrum en þeim sem annast rannsókn flugslysa. Samkvæmt alþjóðaflugmálasáttmálanum, viðauka 13, gr. 5.12, er heimilt að veita aðgang að slíkum gögnum, ef dómstólar telja að afhending eða birting þeirra sé mikilvægari en þau neikvæðu áhrif sem slík birting eða afhending kunni að hafa á rannsókn þess flugslyss eða flugslysa í framtíðinni. Orðrétt hljóðar þetta svo: „The State conducting the investigation of an accident or incident shall not make following records available for purposes other than accident or incident investigation, unless the appropriate authority for the administration of justice in that State determines that their disclosure outweights the adverse domestic and international impact such action may have on that or any future investigations [a–e-liðir].“ Er hér miðað við að gögn skv. 1. mgr. 19. gr. séu ekki afhent nema mælt sé fyrir um slíkt í dómsúrskurði, enda séu eftirfarandi skilyrði uppfyllt, þ.e. að gagnanna verði ekki aflað með öðrum hætti, sérstaklega ríkir hagsmunir krefjist þess og ætla megi að úrslit máls velti á gögnunum.

Ljóst er að orðalag 21. gr. er ekki orðað með sama hætti og ákvæði 5.12 í viðauka 13. Telja verður þó að við túlkun dómara á skilyrði 21. gr. beri að hafa í huga þá sérstöku hagsmuni sem tengjast rannsókn flugslysa, bæði varðandi rannsókn þess slyss sem um ræðir og þeirra framtíðarhagsmuna sem tengjast upplýsingaöflun á vegum rannsóknarnefndar flugslysa. Undanþáguákvæðið bæri því að túlka mjög þröngt.

Í ákvæðinu er tekið mið af tillögum sem gerðar hafa verið varðandi breytingu á nefndum viðauka 13, en þær tillögur miða að því að tryggja eins og frekast er unnt trúnað vegna upplýsinga sem fram koma við rannsókn flugslysa.

Samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að í undantekningartilvikum geti dómari kveðið á um skyldu rannsóknarnefndar flugslysa til að veita aðgang að gögnum skv. 1. mgr. 19. gr., en þó með eftirfarandi takmörkunum: Rannsóknarnefnd flugslysa verður ekki gert að leggja fram gögn sem geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni, sbr. a-lið 1. mgr. 19. gr. Að þessu leyti er litið svo á að skýrslur sem rannsóknarnefnd flugslysa tekur af aðilum og vitnum þjóni þeim tilgangi einum að vera til upplýsingar varðandi rannsókn flugslyss á vegum nefndarinnar. Telja verður það grundvallaratriði varðandi markmið slíkra rannsókna að slíkar skýrslur verði ekki undir neinum kringumstæðum hagnýttar í öðrum tilgangi. Er þá jafnframt höfð í huga meginregla íslensks réttarfars um milliliðalausa málsmeðferð fyrir dómi. Þá er kveðið á um það í ákvæðinu að í þeim undantekningartilvikum þar sem dómsúrskurður hefur mælt fyrir um skyldu rannsóknarnefndar flugslysa til að veita aðgang að gögnum skv. d-lið 1. mgr. 19. gr. sé slíkur aðgangur takmarkaður við endurrit af upptökum en nái ekki til sjálfra upptakanna. Um fyrirkomulag á endurritun upptaka vísast til 16. gr. frumvarpsins og umfjöllunar um hana.

Um 22. gr.

Ákvæðið er að mestu leyti í samræmi við 17. gr. gildandi laga, nema gert er ráð fyrir að þeir sem átt hafa hagsmuna að gæta við rannsókn máls skuli fá lokaskýrslu rannsóknarnefndar flugslysa senda. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa.

Um 23. gr.

Um endurupptöku mála er fjallað í 16. gr. gildandi laga. Rannsóknarnefnd flugslysa metur það hvenær og hvort ástæða sé til að taka upp rannsókn máls sem lokið er með útgáfu skýrslu, sbr. 17. gr.

Í 2. mgr. ákvæðisins er þó mælt svo fyrir að samgönguráðherra geti falið rannsóknarnefnd flugslysa að rannsaka nánar tiltekið flugslys eða sérstök atriði sem tengjast flugslysi ef ný gögn koma fram eftir að rannsókn máls er lokið. Tilefni þessa nýmælis er að upp geta komið tilvik þar sem þess er farið á leit við samgönguráðherra, sem yfirmann flugmála hér á landi, að leitað verði nánari skýringa eða aflað frekari gagna um tiltekið flugslys, og þykir þá óhjákvæmilegt að ráðherra samgöngumála geti falið nefndinni að rannsaka eða kanna frekar flugslys sem rannsókn er lokið á, eða að rannsakað verði frekar tiltekið atriði varðandi flugslys, án þess að sú rannsókn þurfi að taka til allra þeirra þátta sem fyrri rannsókn náði til. Rétt er að benda á að þrátt fyrir þessa heimild er það á valdi nefndarinnar hvernig staðið yrði að slíkri rannsókn og hvernig slíkri rannsókn yrði lokið, en í þeim efnum myndi nefndin líta til sjálfstæðis síns með sama hætti og í þeim tilvikum þegar nefndin hefur rannsókn að eigin frumkvæði.

Um 24. og 25. gr.

Ákvæðin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í ákvæði til bráðabirgða er gert ráð fyrir að við þá skipulagsbreytingu sem gerð er á rannsóknarnefnd flugslysa skuli núverandi formaður, sem jafnframt er rannsóknarstjóri nefndarinnar, eiga rétt á skipun í stöðu forstöðumanns nefndarinnar.

Þá er gert ráð fyrir að við gildistöku falli úr gildi skipun núverandi flugslysanefndar og skal ráðherra eftir gildistöku skipa rannsóknarnefnd flugslysa samkvæmt frumvarpi þessu.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um rannsókn flugslysa.

Með frumvarpinu er lagt til að stjórnskipulagi rannsóknarnefndar flugslysa verði breytt. Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að skipaður verði forstöðumaður nefndarinnar sem annist daglegan rekstur hennar og að hann verði einnig rannsóknarstjóri flugslysa. Jafnframt er lagt til að ráðinn verði aðstoðarforstöðumaður sem verði staðgengill forstöðumanns. Loks er lagt til að nefndin verði skipuð þremur mönnum í stað fimm samkvæmt gildandi lögum. Verði frumvarpið að lögum falla úr gildi lög nr. 59/1996, um rannsókn flugslysa. Ekki verður séð að frumvarpið hafi kostnað í för með sér fyrir ríkissjóð verði það óbreytt að lögum.