Birting laga og stjórnvaldaerinda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 352

Frumvarp til laga um breyting á lögum um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, nr. 64 16. desember 1943.

(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)

1. gr.

Við 5. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Heimilt er að gefa Lögbirtingablað út og dreifa því á rafrænan hátt, þar á meðal á netinu. Verði útgáfa Lögbirtingablaðs eingöngu rafræn skulu þeir sem þess óska áfram geta keypt Lögbirtingablað í prentuðu formi í áskrift eða fengið einstök tölublöð send gegn greiðslu kostnaðar af prentun þeirra og sendingu. Dómsmálaráðherra mælir í reglugerð nánar fyrir um rafræna útgáfu Lögbirtingablaðs, þar á meðal um persónuvernd og gagnaöryggi.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2003.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er lögð til sú breyting á lögum um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, nr. 64/1943, að heimilt verði að gefa Lögbirtingablaðið út á rafrænan hátt og dreifa því á netinu.

Hinn 22. september 2000 skipaði dóms- og kirkjumálaráðherra nefnd til að gera tillögur um framtíðarskipulag á birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Nefndinni var meðal annars falið að endurskoða gildandi lög þar að lútandi með tilliti til möguleika á rafrænni birtingu samhliða eða í stað hefðbundinnar birtingar. Rafræn miðlun upplýsinga er í senn skilvirk og ódýr leið til að koma upplýsingum á framfæri, auk þess sem hún er betur til þess fallin að ná því markmiði birtingar að efni, sem á erindi við allan almenning, verði kunnugt og aðgengilegt. Í nefndina voru skipaðir Benedikt Bogason héraðsdómari, sem er formaður nefndarinnar, Eygló Halldórsdóttir, ritstjóri Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs, og Skúli Magnússon, lektor við lagadeild Háskóla Íslands. Einnig tóku sæti í nefndinni Kristján Andri Stefánsson deildarstjóri, samkvæmt tilnefningu forsætisráðuneytisins, Nökkvi Bragason deildarstjóri, samkvæmt tilnefningu fjármálaráðuneytisins, og Tómas H. Heiðar þjóðréttarfræðingur, samkvæmt tilnefningu utanríkisráðuneytisins.

Nefndin hóf starf sitt með því að undirbúa rafræna birtingu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs á netinu. Í því skyni var útbúinn sérstakur gagnagrunnur Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs sem var opnaður á netinu 1. febrúar 2002. Upp frá því hafa Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað verið aðgengileg á slóðinni www.lagabirting.is samhliða hinni prentuðu útgáfu. Að því marki sem eldri tölublöð hafa verið til í rafrænu formi hafa þau einnig verið birt á netinu. Þannig er nú öll tölublöð Lögbirtingablaðsins frá ársbyrjun 2001 að finna á framangreindri vefsíðu. Sú reynsla sem fengin er af útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðsins á netinu hefur undantekningalaust verið góð og er óhætt að fullyrða að með henni hefur aðgangur að settum réttarheimildum á netinu batnað til muna. Um það ber umtalsverð fækkun áskrifenda að Lögbirtingablaðinu e.t.v. best vitni. Ef litið er til samanburðar á fjölda seldra blaða í áskrift síðustu fjögur ár áður en blaðið var birt á netinu var hann 3.157 árið 1998, 2.841 árið 1999, 2.603 árið 2000 og 2.460 árið 2001. Hinn 1. ágúst 2002 þegar blaðið hafði verið aðgengilegt á netinu í hálft ár voru áskrifendur hins vegar 1.891. Á því leikur enginn vafi að endurgjaldslaus birting Lögbirtingablaðs á netinu gerir það mun aðgengilegra en verið hefur og að sú útgáfa er betur til þess fallin að ná því markmiði birtingar að gera almenningi kunnugt um þær upplýsingar sem blaðið hefur að geyma. Nægir í því sambandi að vísa til þess að nýlegar kannanir sýna að tæplega 81% landsmanna hefur aðgang að tölvu og tæplega 77% hafa aðgang að tölvu með nettengingu (sbr. niðurstöður rannsóknar á netaðgangi landsmanna sem unnin var í mars 2001 fyrir verkefnisstjórn um upplýsingasamfélagið). Gera má ráð fyrir því að þetta hlutfall fari vaxandi.

Að þessu athuguðu þykja nú hafa skapast skilyrði til að leysa hina prentuðu útgáfu Lögbirtingablaðsins af hólmi með rafrænni birtingu á netinu og er því leitað eftir slíkri heimild með frumvarpinu. Að öðru leyti mun þessi breyting ekki hafa áhrif á útgáfuna og skal í því sambandi sérstaklega áréttað að þetta mun ekki hagga þeim réttaráhrifum sem eru bundin birtingu í blaðinu. Þannig mun birting í blaðinu miðast við tilgreindan útgáfudag þegar blaðinu er dreift á netinu með sama hætti og hún er nú miðuð við tilgreindan dag þegar blaðið fer í dreifingu frá prentsmiðju.

Þótt prentaðri útgáfu Lögbirtingablaðs verði hætt er ekki ástæða til að óttast að það verði einhverjum síður aðgengilegt af þeim sökum. Við greiningu á því upplagi sem nú er dreift í áskrift kemur í ljós að 278 blöð eru keypt af ríki, sveitarfélögum eða öðrum opinberum aðilum, 841 blað af fyrirtækjum, þar með töldum lögmönnum, og 772 blað af einstaklingum. Gera má ráð fyrir að langflestir þessara áskrifenda hafi aðgang að netinu. Þó verður að reikna með að einhverjir eigi óhægt um vik í þeim efnum eða kjósi einfaldlega að fá blaðið sent prentað. Í frumvarpinu er því lagt til að unnt verði að fá blaðið sent reglulega eða samkvæmt beiðni gegn greiðslu kostnaðar við prentun þess og sendingu. Er einfaldlega gert ráð fyrir að starfsmenn Lögbirtingablaðsins prenti það af netinu og sendi eftir pöntun. Ekki er ástæða til að gera ráð fyrir miklum fjölda eintaka í slíkri áskrift enda geta flestir þeir lesendur sem hafa aðgang að venjulegum tölvubúnaði sjálfir prentað einstök blöð eftir þörfum.

Við fyrirhugaða heildarendurskoðun á lögum um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, nr. 64/1943, er gert ráð fyrir að kannað verði hvort einnig sé rétt að gefa Stjórnartíðindi eingöngu út á netinu. Að svo stöddu þykir þó ekki rétt að gera breytingu á útgáfu Stjórnartíðinda að þessu leyti og munu þau verða prentuð með hefðbundnum hætti, auk þess sem Stjórnartíðindi verða áfram aðgengileg á netinu. Með þessu eru breytingar á útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs gerðar í áföngum þannig að unnt sé í ljósi fenginnar reynslu að taka ákvarðanir um framhaldið. Þetta tekur mið af því að mikilvægar réttarverkanir eru bundnar útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs og því er mikilvægt að allar breytingar á henni séu vandlega íhugaðar.

Svo sem nánar er rakið í kostnaðarumsögn með frumvarpinu mun umtalsvert fé sparast með því að hætt verður að gefa Lögbirtingablaðið út í prentaðri útgáfu. Einnig verður útgáfan einfaldari og skilvirkari auk þess sem rafræn útgáfa mun bjóða upp á ýmsa möguleika sem ekki voru áður fyrir hendi. Þannig má til dæmis hugsa sér að síðar verði unnt að bjóða upp á áskrift í tölvupósti að einstökum efnisflokkum allt eftir þörfum hvers lesanda.

Í frumvarpinu er lagt til að dómsmálaráðherra mæli nánar fyrir um rafræna útgáfu Lögbirtingablaðs í reglugerð og að þar verði sérstaklega kveðið á um persónuvernd og gagnaöryggi. Gert er ráð fyrir því að áfram verði notast við tölvubúnað Stjórnarráðsins við rafræna útgáfu Lögbirtingablaðs, en með því er tryggilega búið að öllum öryggisatriðum við útgáfuna. Einnig er gert ráð fyrir að gætt verði persónuverndar við útgáfuna þannig að hindruð verði, eftir því sem mögulegt er, kerfisbundin leit í blaðinu eftir nöfnum eða kennitölum einstaklinga. Sama á við um lögpersónur.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda.

Frumvarp þetta gerir ráð fyrir að frá og með næstu áramótum verði heimilt að gefa Lögbirtingablaðið út með rafrænum hætti til birtingar á netinu en að réttaráhrif sem eru bundin birtingu í blaðinu verði óbreytt eftir sem áður. Jafnframt verði hætt að prenta blaðið með hefðbundnum hætti í prentsmiðju. Þó verði áfram hægt að panta það gegn greiðslu kostnaðar við útprentun af vefsíðum af netinu og póstsendingarkostnaðar.

Áformað er að nota búnað til vefmiðlunar á netinu sem er þegar fyrir hendi hjá Stjórnarráðinu til birtingar á blaðinu.

Útgjöld vegna Lögbirtingablaðsins hafa numið um 30 m.kr. og hafa um 3/4 hlutar þeirra verið fjármagnaðir með sölu á auglýsingum en um 1/4 hluti með áskriftartekjum. Tekjurnar færast ekki sem sértekjur heldur á tekjuhlið ríkissjóðs og fær útgáfan jafn háa útgjaldaheimild í fjárlögum en engin bein framlög úr ríkissjóði hafa verið veitt í reksturinn.

Áskrifendur blaðsins eru nú tæplega 1.900 talsins en þeim hefur fækkað talsvert undanfarin ár, sérstaklega í kjölfar þess að farið var að birta efni blaðsins á nýjum vef fyrir birtingu laga og stjórnvaldserinda fyrr á þessu ári. Áætlað er að prentunar- og póstburðarkostnaður hafi numið um 18 m.kr. árið 2001. Gert er ráð fyrir að hann falli niður en að einnig falli niður áskriftartekjur sem nema um 5–6 m.kr. Rekstrarfkoman gæti því batnað um tæplega 13 m.kr. Gjald fyrir áskrift að 150 tölublöðum hefur verið 2.500 kr. á ári en reiknað er um 10–12 þús. kr. árgjald fyrir prentun, pökkun og póstburð. Hækkunin á árgjaldinu skýrist bæði af því að gjaldið hefur ekki verið uppfært í um áratug og af því að póstburðarafslættir lækka með færri áskrifendum. Búast má við að áskrifendum að prentuðum eintökum fækki mikið í kjölfar svo mikillar hækkunar á árgjaldinu þar sem flestir hafa möguleika á að útvega sér sjálfir útprentanir með litlum eða engum tilkostnaði. Í öllu falli gerir frumvarpið ráð fyrir að tilkostnaður við slík prentuð eintök verði greiddur að fullu af áskrifendum hver sem fjöldi þeirra verður. Reiknað er með að launakostnaður, húsnæðis- og annar aðstöðukostnaður við útgáfu blaðsins verði sá sami og verið hefur. Fyrirhugað er að gjöld fyrir tilkynningar og auglýsingar í Lögbirtingablaðinu verði lækkuð sem nemur lækkun tilkostnaðarins við útgáfuna, eða í kringum 13 m.kr., þannig að þeir sem þurfa að birta efni í blaðinu njóti góðs af nútímalegri og hagkvæmari miðlun þessara upplýsinga. Frumvarpið ætti því ekki að hafa nein áhrif á afkomu ríkissjóðs verði það óbreytt að lögum.