Útlendingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 421

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, með síðari breytingum (aldursgreining).

Flm.: Rósa Björk Brynjólfsdóttir.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. mgr. 26. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „skal gerð, eins fljótt og kostur er, aldursgreining skv. 113. gr.“ í 1. málsl. kemur: getur viðkomandi stjórnvald lagt fyrir umsækjanda að hann gangist undir aldursgreiningu með heildstæðu mati skv. 113. gr.

b. Orðin „Stjórnvöld sem koma að málum“ í 2. málsl. falla brott.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 113. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „líkamsrannsókn til þess að ákvarða aldur hans“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: aldursgreiningu með heildstæðu mati.

b. Í stað orðanna „úr slíkri líkamsrannsókn“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: slíks mats.

c. Við 1. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Stjórnvöld mega ekki leggja fyrir útlending að hann gangist undir líkamsrannsókn til þess að ákvarða aldur hans nema verulegur vafi leiki á aldri viðkomandi eftir að öðrum úrræðum hefur verið beitt við hið heildstæða mat. Óheimilt er með öllu að beita skoðun á þroska kynfæra sem aðferð til að ákvarða aldur einstaklings.

d. Á eftir 2. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði 7. gr. er heimilt að kæra ákvarðanir Útlendingastofnunar um aldur umsækjenda á grundvelli aldursgreiningar til kærunefndar útlendingamála innan fimm daga frá því að umsækjanda var tilkynnt um ákvörðunina. Kæra frestar réttaráhrifum.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var lagt fram á 149., 150. og 151. löggjafarþingi (230. mál) en hlaut ekki afgreiðslu. Það er nú lagt fram að nýju með breytingum.

Markmiðið með frumvarpi þessu er að breyta framkvæmd aldursgreiningar á þann veg að hún fari fram með heildstæðu mati án líkamsrannsóknar þegar grunur leikur á að umsækjandi sem segist vera barn sé lögráða og ekki er hægt að staðfesta það með óyggjandi hætti. Í undantekningartilvikum megi leggja fyrir útlending að hann gangist undir líkamsrannsókn ef enn leikur verulegur vafi á aldri viðkomandi og fyrir liggur að öðrum mögulegum úrræðum hafi verið beitt við hið heildstæða mat.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 113. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, getur viðkomandi stjórnvald lagt fyrir útlending að hann gangist undir líkamsrannsókn til þess að ákvarða aldur umsækjanda ef grunur leikur á að umsækjandi um alþjóðlega vernd eða umsækjandi um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar villi á sér heimildir við meðferð máls eða segi rangt til um aldur við meðferð máls.

Aldur er hluti af auðkenni einstaklings og við mat á þörf og rétti umsækjanda um alþjóðlega vernd til tiltekinnar þjónustu er mikilvægt að fyrir liggi hvort umsækjandi sé barn eða fullorðinn. Börn eiga rétt á stuðningi og aðstoð í samræmi við stöðu sína sem börn.

Hér á landi felst líkamsrannsókn til aldursgreiningar í greiningu á aldri út frá tannþroska. Fjórum mismunandi aðferðum er beitt og gefinn upp meðalaldur samkvæmt þeim og staðalfrávik. Annars staðar á Norðurlöndunum er aldur einnig greindur út frá þroska tanna en samhliða er þar notast við greiningu á þroska beina. Danir einir greina aldur auk þess út frá kynþroska en sú aðferð hefur hlotið mikla gagnrýni.

Víða hafa aldursgreiningar byggðar á líkamsrannsóknum verið gagnrýndar, bæði vegna siðferðislegra þátta og vísindalegrar ónákvæmni. Þá hafa komið fram tilmæli frá Evrópuráðinu, Evrópuráðsþinginu og ráðherranefnd Evrópuráðsins þar sem megininntak þeirra er að þegar vafi leikur á því hvort umsækjendur sem sækja um alþjóðlega vernd séu börn skuli þeir ávallt metnir sem börn en ekki sem fullorðnir, og að beitt skuli heildstæðu mati til að reyna að komast að aldri þeirra en ekki tanngreiningum sem eru taldar afar óáreiðanleg aðferð til að mæla aldur barna. Ný tilmæli Evrópuráðsins um framkvæmd aldursgreininga hafa nýlega verið gefin út og kynnt aðildarríkjum.

Málþing um framkvæmd aldursgreiningar á flóttabörnum í Evrópu og ný tilmæli Evrópuráðsins um framkvæmd aldursgreininga fór fram að frumkvæði flutningsmanns hér á landi 29. mars 2019. Meðal framsögumanna var Tomás Bocek, sérstakur fulltrúi Evrópuráðsins í málefnum flóttamanna. Á málþinginu var m.a. rætt um frumvarp það til laga um breytingu á útlendingalögum sem lagt var fram á 149. löggjafarþingi og lýsti Tomás Bocek yfir stuðningi sínum við þær breytingar sem kynntar voru í frumvarpinu. Í ályktun Evrópuráðsþingsins nr. 2295 (2019) frá 27. júní 2019 er rifjuð upp fyrri ályktun þess um barnvænar aldursgreiningar fylgdarlausra barna auk þess sem hvatt er til heildstæðs mats. Í ályktuninni segir m.a. að þingið ítreki fyrri afstöðu sína, þ.e. fordæmi íþyngjandi aðferðir við aldursgreiningar sem geti haft þungbær áhrif á líkamlegan, tilfinningalegan og sálrænan þroska barna. Jafnframt fagnar þingið herferð þingmanna um mótun heildstæðra aðferða við aldursgreiningar.

Til að ná framangreindu markmiði eru lagðar til breytingar á 26. og 113. gr. laga um útlendinga þess efnis að aldursgreining skuli fara fram með heildstæðu mati og ávallt vera í samræmi við þá löggjöf sem tryggir réttindi barna. Flutningsmaður leggur áherslu á að ferli aldursgreiningar sé skýrt og gagnsætt og að sá sem gætir hagsmuna barnsins sé viðstaddur aldursgreininguna. Upplýsingar til barns skulu settar fram á barnvænan hátt þannig að barnið geti skilið þær með aðstoð þess sem gætir hagsmuna barnsins. Þá er mikilvægt að matið sé hlutlægt og óhlutdrægt og framkvæmt í samvinnu við þar til bæra sérfræðinga. Heildstætt mat skal þannig enn taka mið af aðstæðum, frásögn viðkomandi og fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum en auk þess skal stuðst við skjalaleit, faglegt mat eða aðkomu sérfræðinga í málefnum barna, svo sem sálfræðinga eða félagsráðgjafa, til að greina aldur umsækjenda.

Ekki verður heimilt að beita líkamsrannsóknum til að ákvarða aldur, svo sem með skoðun á þroska handa, hnéskelja eða tanna, nema verulegur vafi leiki á aldri útlendings þrátt fyrir að öðrum úrræðum við hið heildstæða mat hafi verið beitt. Líkamsrannsókn skal vera síðasta úrræði sem stjórnvöld beita og skal eingöngu framkvæmt af viðeigandi sérfræðingum í votta viðurvist og ef fyrir liggur upplýst samþykki barns og/eða þess sem gætir hagsmuna barnsins. Líkamsrannsókn skal þá framkvæmd af sérfræðingum í tannlækningum, eða eftir atvikum læknum, sem eru tilnefndir af stjórnvöldum og skal líkamsrannsókn að auki ávallt fara fram í viðurvist sérfræðings á sviði sálfræði barna og unglinga eða í félagsráðgjöf. Ávallt skal taka mið af hagsmunum barnsins þegar metið er hvort leggja skuli fyrir viðkomandi að gangast undir líkamsrannsókn. Einnig er tiltekið að óheimilt sé með öllu að beita skoðun á þroska kynfæra sem aðferð til að ákvarða aldur.

Þegar tekin er ákvörðun um að útlendingur gangist undir aldursgreiningu með heildstæðu mati skiptir miklu að viðkomandi sé leiðbeint á skýran og skiljanlegan hátt ásamt því að hann sé upplýstur um ástæður þess að hann gangist undir slíkt mat. Skv. 7. gr. laga um útlendinga eru ákvarðanir Útlendingastofnunar kæranlegar til kærunefndar útlendingamála. Í 6. mgr. 8. gr. laganna um málsmeðferð fyrir kærunefnd útlendingamála er kveðið á um að nefndin skuli meta að nýju alla þætti kærumáls. Það er því áréttað að kærunefnd ber að endurskoða niðurstöðu aldursgreiningar, auk annarra þátta, sé synjun umsóknar um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfis á öðrum grundvelli kærð til nefndarinnar. Enn fremur er áréttað mikilvægi þess að stjórnvöld setji sér skýrar verklagsreglur, svo sem um ákvörðun um aldursgreiningu og málsmeðferð, auk þess að stjórnvöld tryggi að útlendingur fái nauðsynlegar upplýsingar um aldursgreiningu.

Í ljósi þess að mikilvæg réttaráhrif felast í ákvörðun um aldur umsækjenda er lagt til að heimilt verði að kæra niðurstöður ákvarðana Útlendingastofnunar um það hvort þeir teljist eldri eða yngri en 18 ára til kærunefndar útlendingamála. Jafnframt er lagt til að slík kæra fresti réttaráhrifum.