Gjaldeyrismál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 731

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, með síðari breytingum (rýmkun heimilda, aukið eftirlit, hækkun sekta o.fl.).

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. b laganna:

a. Á eftir orðunum „féð sé til framfærslu“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: hans erlendis.

b. Í stað orðsins „3.000.000“ í 3. málsl. 2. mgr. kemur: 6.000.000.

c. Í stað orðsins „6.000.000“ í 3. málsl. 2. mgr. kemur: 12.000.000.

d. Í stað orðsins „2.000.000“ í 3. málsl. 2. mgr. kemur: 4.000.000.

e. Á eftir 3. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Hafi erlendur aðili fullnýtt framfærsluheimild samkvæmt ákvæði þessu getur viðkomandi aðili sótt um undanþágu til Seðlabanka Íslands, sbr. 13. gr. o, vegna hækkunar á framfærsluheimild.

f. Á eftir orðunum „í eigu einstaklings“ í 4. málsl. 2. mgr. kemur: sem er erlendur aðili.

g. Á eftir orðunum „lögum þessum“ í 1. tölul. 3. mgr. kemur: aðrar en vegna vöru- og þjónustuviðskipta.

h. Á eftir orðunum „sem ekki“ í 2. tölul. 3. mgr. kemur: eiga að.

i. Í stað orðsins „gjaldmiðli“ í 2. tölul. 3. mgr. kemur: gjaldeyri, sbr. bráðabirgðaákvæði II.

j. Orðin „Seðlabanki Íslands metur gilda til tryggingar í viðskiptum við bankann samkvæmt reglum um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands, og“ í 3. tölul. 3. mgr. falla brott.

k. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Reikningar erlendra fjármálafyrirtækja í innlendum gjaldeyri (Vostro-reikningar) teljast ekki til reikninga hjá fjármálafyrirtæki hér á landi, sbr. skilyrði 1.–3. tölul. 3. mgr:

Seðlabanka Íslands er heimilt að setja reglur um undanþágur frá takmörkunum 2. og 3. mgr., sbr. 13. gr. o.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. c laganna:

a. Á eftir orðunum „samkvæmt ákvæðum“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: 13. gr. f.

b. Á eftir orðunum „innlendra aðila“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: þar sem innlendur gjaldeyrir er hluti af viðskiptunum.

c. Á eftir orðunum „13. gr. k“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: vegna slíkra greiðslna til erlendra aðila.

d. Á eftir orðunum „féð sé til framfærslu“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: hans erlendis.

e. Í stað orðsins „3.000.000“ í 3. málsl. 3. mgr. kemur: 6.000.000.

f. Í stað orðsins „6.000.000“ í 3. málsl. 3. mgr. kemur: 12.000.000.

g. Í stað orðsins „2.000.000“ í 3. málsl. 3. mgr. kemur: 4.000.000.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. d laganna:

a. Orðin „innlendra aðila“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. Orðin „nema samkvæmt sérstakri heimild í lögum þessum“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.

c. Á eftir orðinu „úttektir“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: erlends gjaldeyris.

d. Í stað orðsins „gjaldeyririnn“ í 1. málsl. 1. tölul. 2. mgr. kemur: erlendi gjaldeyririnn.

e. Í stað orðanna „upphæð sem samsvarar meira en“ í 2. tölul. 2. mgr. kemur: allt að jafnvirði.

f. Orðin „á kaup- eða úttektardegi“ í 2. tölul. 2. mgr. falla brott.

g. Á eftir orðunum „kaup eða úttekt“ í 4. tölul. 2. mgr. kemur: erlenda.

h. Á eftir orðunum „ferð skal“ í 3. mgr. kemur: erlendum.

i. Í stað orðsins „tveggja“ í 3. mgr. kemur: þriggja.

j. Við 4. mgr. bætist: í þeim tilgangi að nýta þann erlenda gjaldeyri til vöru- og þjónustuviðskipta.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. e laganna:

a. Í stað orðanna „tveggja vikna“ í 3. málsl. 1. mgr. kemur: sex mánaða.

b. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Meðan frestur til að endurfjárfesta er að líða skulu fjármunir skv. 3. málsl. undanþegnir ákvæði 13. gr. l.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. f laganna:

a. Á eftir 2. málsl. 2. mgr. koma fjórir nýir málsliðir sem orðast svo: Þeim aðilum sem fjárfest hafa með erlendum gjaldeyri í fasteign, sem staðsett er erlendis, fyrir 28. nóvember 2008 er heimilt að endurfjárfesta. Nú eru fjármunir sem losna við sölu eða greiðslu tjónabóta slíkrar fasteignar, nýttir í heild eða hluta til að fjárfesta aftur í annarri fasteign innan sex mánaða og telst það þá endurfjárfesting í skilningi 3. málsl. Meðan frestur til að endurfjárfesta er að líða skulu fjármunir skv. 4. málsl. undanþegnir ákvæði 13. gr. l. Leigutekjur sem innlendur aðili fær af fasteign sinni erlendis er heimilt að nýta til að greiða fyrir rekstrarkostnað af þeirri fasteign, þrátt fyrir 13. gr. l.

b. Á eftir 2. málsl. 3. mgr. koma þrír nýir málsliðir sem orðast svo: Þeim aðilum sem fjárfest hafa með erlendum gjaldeyri í vélknúnu ökutæki, sem staðsett er erlendis, fyrir 28. nóvember 2008 er heimilt að endurfjárfesta. Nú eru fjármunir sem losna við sölu eða greiðslu tjónabóta slíks vélknúins ökutækis, nýttir í heild eða hluta til að fjárfesta í öðru vélknúnu ökutæki innan sex mánaða og telst það þá endurfjárfesting í skilningi 3. málsl. Meðan frestur til að endurfjárfesta er að líða skulu fjármunir skv. 3. málsl. undanþegnir ákvæði 13. gr. l.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. skal einstaklingum sem teljast til innlendra aðila heimilt að kaupa og flytja inn eitt farartæki erlendis frá á almanaksári fyrir allt að jafnvirði 10.000.000 kr. enda sé farartækið ætlað til eigin nota innan lands. Gjaldeyrisviðskipti og fjármagnshreyfingar á grundvelli þessa ákvæðis eru háðar því skilyrði að tilkynning um kaupin hafi hlotið staðfestingu Seðlabankans. Seðlabankinn setur nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. g laganna:

a. Orðin „lántökur og“ í 1. málsl. 2. mgr. falla brott.

b. Á eftir orðinu „lánveitingar“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: innlendra aðila til erlendra aðila.

c. Við bætist ný málsgrein, sem verður 3. mgr., svohljóðandi:

Þrátt fyrir 1. mgr. skulu lántökur innlendra aðila hjá erlendum aðilum í erlendum gjaldeyri sem uppfylla eftirfarandi skilyrði vera heimilar:

1. Lánstími sé eigi skemmri en tvö ár.

2. Gjaldeyrisyfirfærslur vegna lánsins séu í samræmi við ákvæði 13. gr. l.

3. Lánasamningar, þ.m.t. allir viðaukar og fylgiskjöl, séu sendir til þess fjármálafyrirtækis sem annast fjármagnshreyfingar, innan viku frá undirskrift slíkra samninga.

7. gr.

Við 13. gr. i laganna bætist við ný málsgrein, svohljóðandi:

Seðlabanka Íslands er heimilt að setja reglur sem kveða á um undanþágur frá banni 1. mgr., sbr. 13. gr. o.

8. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. j laganna:

a. Í stað orðsins „reglum“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: lögum.

b. Í stað orðanna „sbr. 1. mgr.“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: sbr. 2. mgr.

c. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Eingreiðslur og greiðslur vegna gjaldfellinga eða gjaldþrotaskipta teljast ekki til samningsbundinna afborgana í skilningi 1. mgr.

Gjaldeyrisviðskipti og fjármagnshreyfingar á milli landa vegna greiðslna samkvæmt ákvæði þessu skulu hafa hlotið staðfestingu Seðlabanka Íslands áður en þær eru framkvæmdar. Seðlabanki Íslands setur reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 13. gr. k laganna:

a. Í stað orðsins „reglum“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: lögum.

b. Í stað orðanna „sbr. 1. mgr.“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: sbr. 2. mgr.

10. gr.

Í stað orðanna „13. gr. m“ í 1. og 2. mgr. 13. gr. n laganna kemur: 13. gr. l.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr. laganna:

a. Orðin „um gjaldeyrisviðskipti“ í 1. málsl. falla brott.

b. Á eftir 1. málsl. koma tveir nýir málsliðir sem orðast svo: Skiptir ekki máli í því sambandi hvort upplýsingarnar varða þann aðila sem beiðninni er beint til eða þau skipti annarra aðila við hann er hann getur veitt upplýsingar um og varða athuganir og eftirlit Seðlabankans. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.

12. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. a laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr töluliður er verður 8. tölul., svohljóðandi: Skilyrðum sem Seðlabanki Íslands hefur sett fyrir veitingu undanþágu á grundvelli 13. gr. o, sbr. 7. gr.

b. Í stað orðanna: „20 millj. kr.“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: 65 millj. kr.

c. Í stað orðanna: „75 millj. kr.“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: 250 millj. kr.

13. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Reglur um gjaldeyrismál sem settar voru í kjölfar hrunsins höfðu það að markmiði að takmarka tímabundið fjármagnshreyfingar á milli landa, sem valdið gætu óstöðugleika í gjaldeyrismálum, á meðan unnið væri að endurreisn íslensks efnahagslífs og fjármálakerfis. Gjaldeyrisviðskipti er tengdust almennum viðskiptum með vöru og þjónustu skyldu hins vegar vera frjáls, nema með örfáum undantekningum í tilfellum þar sem nauðsynlegt er að takmarka viðskipti í því skyni að stemma stigu við sniðgöngu.

Ýmis fjármagnsviðskipti á milli landa eru hins vegar ekki þess eðlis eða svo stór í sniðum að líklegt sé að þau valdi óstöðugleika, auk þess sem höftum á fjármagnshreyfingar fylgir míkróhagfræðilegur kostnaður og óþægindi fyrir borgarana sem ástæða er til að lágmarka. Því geta verið rök fyrir því að heimila fjármagnshreyfingar af ákveðnu tagi, annaðhvort með almennri heimild eða með undanþágum. Við veitingu undanþága þarf að vega og meta hagsmuni viðkomandi aðila annars vegar og þjóðhagsleg áhrif undanþágunnar hins vegar, bæði af hverri undanþágu fyrir sig og því fordæmi sem hún gefur. Undanþáguferlið getur verið nokkuð tafsamt og felur óhjákvæmilega í sér kostnað.

Seðlabankinn og efnahags- og viðskiptaráðuneytið telja eðlilegt að endurmeta reglulega þörfina fyrir takmarkanir á einstökum tegundum fjármagnshreyfinga í ljósi reynslunnar af lögum um gjaldeyrismál og reglum Seðlabankans, sem settar voru á grundvelli þeirra uns regluverkið var fært inn í löggjöfina 30. september 2011. Breytingar þær sem lagðar eru til í meðfylgjandi frumvarpi til laga eru árangur slíks endurmats. Þær eru einnig í samræmi við samkomulag milli stjórnar og stjórnarandstöðu, sem gert var í tengslum við lögfestingu reglna um gjaldeyrismál vorið 2011, þess efnis að leitað skyldi leiða til þess að draga úr óþægindum er fylgja framkvæmd gjaldeyrishafta.

Í meðfylgjandi frumvarpi er m.a. tekið mið af veitingu undanþága sl. þrjú ár. Undanþágur gefa vísbendingu um hvaða ákvæði þrengi helst að athafnafrelsi einstaklinga og fyrirtækja að ósekju. Jafnframt hefur verið litið til þeirrar reynslu sem eftirlitið hefur af sniðgöngu er tengist tilteknum ákvæðum laganna. Sniðgönguhættan er ávallt til staðar þegar reglur um tilteknar tegundir fjármagnshreyfinga eru rýmkaðar á undan öðrum. Rétt er að hafa í huga að þótt lögum um gjaldeyrismál sé einkum ætlað að takmarka stórar fjármagnshreyfingar getur sniðganga falist í því að safna mörgum smáum hreyfingum sem til samans verða stórar hreyfingar. Jafnframt getur sniðganga, þótt hún sé ekki stór í sniðum, grafið undan virðingu fyrir lögum og reglum og ýtt þannig óbeint undir sniðgöngu þar sem stærri fjárhæðir eru í húfi.

Þótt í tillögum sem hér eru lagðar fram sé reynt að taka mið af sniðgönguáhættunni er ekki útilokað að í einhverjum tilvikum aukist hætta á sniðgöngu, en það er mat Seðlabankans að áhættan verði innan ásættanlegra marka. Jafnframt er rétt að hafa í huga að eftir því sem áætlun um losun gjaldeyrishafta vindur fram og stofn óstöðugra krónueigna minnkar dregur væntanlega úr hvatanum til sniðgöngu. Því má reikna með að áhættan verði smám saman minni er fram líða stundir.

II. Meginefni frumvarpsins.

Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu og miða að rýmkun takmarkana eru hækkun framfærsluheimilda, rýmkun endurfjárfestingaheimilda, frekari heimildir til gjaldeyrisviðskipta í tengslum við atvinnustarfsemi og rýmkun á heimild til erlendrar lántöku. Þá er gert ráð fyrir heimild fyrir innlenda aðila til kaupa á farartæki til eigin nota innan lands. Er heimildin takmörkuð við eitt farartæki á almanaksári fyrir allt að jafnvirði 10 millj. kr. Til að koma í veg fyrir misnotkun eru viðskiptin jafnframt háð staðfestingu Seðlabankans. Jafnframt er Seðlabankanum veittar heimildir til þess að setja reglur sem kveða á um undanþágur frá ákveðnum takmörkunum laganna. Þannig er Seðlabankanum mögulegt að losa um ákveðnar takmarkanir eins og aðstæður leyfa hverju sinni, en einnig að bregðast við með skjótum hætti, komi í ljós að þær undanþágur opni á sniðgöngumöguleika eða misnotkun.

Þá er í frumvarpinu einnig lagt til að framkvæmd eftirlits með gjaldeyrisviðskiptum vegna greiðslna vaxta, verðbóta, arðs og samningsbundinna afborgana verði hert og almenn heimild Seðlabankans til upplýsingaöflunar í þágu eftirlits rýmkuð til samræmis við heimild bankans til að afla upplýsinga í þágu rannsókna. Jafnframt er lagt til að fjárhæðarmörk vegna stjórnvaldssekta sem Seðlabanka Íslands er heimilt að leggja á vegna brota á ákvæðum laganna eða reglum settum á grundvelli þeirra verði hækkuð. Felur það í sér að hámarkssektir á einstaklinga hækka úr 20 millj. kr. í 65 millj. kr. og á fyrirtæki úr 75 millj. kr. í 250 millj. kr. Þá er Seðlabankanum einnig fengin heimild til að beita stjórnvaldssektum í þeim tilfellum sem brotið er gegn skilyrðum sem sett eru fyrir veitingu undanþága frá takmörkunum laganna.

Seðlabankinn hefur kannað leiðir til þess að losa um höft á beinar erlendar fjárfestingar, en samkvæmt áætlun um losun gjaldeyrishafta verður losað um höft á beina erlenda fjárfestingu, áður en önnur fjármagnsviðskipti verða gefin frjáls, þegar annar áfangi áætlunarinnar hefst, þ.e. verði ekki talið óhætt að losa um öll höft í einum áfanga. Ákveðið var að leggja ekki til að heimila sérstaklega beina erlenda fjárfestingu að þessu sinni. Hins vegar hafa undanþágur verið veittar tiltölulega greiðlega í þeim tilvikum sem innlend útflutningsfyrirtæki geta rökstutt að aukin erlend starfsemi sé nauðsynleg til að styðja við útflutningsstarfsemi. Að auki kemur til álita að eftirspurn eftir erlendum gjaldeyri til beinnar fjárfestingar verði beint inn í útboð Seðlabankans þegar fram líða stundir.

III. Alþjóðlegar skuldbindingar.

Með lögum nr. 134/2008, er breyttu lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, var Seðlabanka Íslands veitt tímabundin heimild til að setja reglur, með samþykki efnahags- og viðskiptaráðherra, til að takmarka eða stöðva tímabundið tiltekna flokka fjármagnshreyfinga og gjaldeyrisviðskipti vegna þeirra. Í athugasemdum með lögum nr. 134/2008 er fjallað um hvernig þessi heimild samræmist alþjóðlegum skuldbindingum Íslands í tengslum við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES), samþykktir Efnahags- og framfarastofnunar Evrópu (OECD) um afnám hafta á þjónustu og fjármagnshreyfingar (e. Codes of Liberalisation of Current Invisible Operations and Capital Movements) og Alþjóðaviðskiptastofnunina (WTO).

Allar breytingar á lögum um gjaldeyrismál og reglum settum á grundvelli þeirra er varða gjaldeyrishöft hafa verið tilkynnar sameiginlegu EES-nefndinni í samræmi við 45. gr. EES- samningsins. Þá hefur fjárfestinganefnd OECD verið tilkynnt um breytingarnar í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar.

IV. Samráð.

Frumvarpið er samið í samvinnu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins og Seðlabanka Íslands sem fer með framkvæmd laga um gjaldeyrismál. Frumvarpið er lagt fram sem liður í áætlun um losun gjaldeyrishafta sem Seðlabanki Íslands birti þann 25. mars 2011.

V. Mat á áhrifum.

Frumvarpinu er ætlað að losa um ákveðnar takmarkanir sem lög um gjaldeyrismál setja við fjármagnshreyfingum á milli landa og gjaldeyrisviðskiptum þeim tengdum. Er þar bæði horft til þess að losa um takmarkanir sem gilda um einstaklinga og lögaðila.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni eru lagðar til nokkrar breytingar á 13. gr. b í lögunum.

A-lið 1. gr. frumvarpsins er ætlað að taka af allan vafa um að heimildin í 2. málsl. 2. mgr., þar sem kveðið er á um að einstaklingi sem er erlendur aðili sé heimilt að flytja út erlendan gjaldeyri vegna framfærslu, takmarkist við það að fjármunir séu ætlaðir til þess að mæta framfærslu erlenda aðilans erlendis.

Í b–d-lið er lagt til að heimild erlendra aðila til að kaupa erlendan gjaldeyri hjá fjármálafyrirtæki hér á landi og flytja út þann erlenda gjaldeyri vegna framfærslu sinnar erlendis verði rýmkuð. Við framkvæmd laga um gjaldeyrismál hefur komið í ljós að fjöldi beiðna um undanþágur frá viðkomandi ákvæði er mikill, þannig að fjárhæð framfærsluheimildarinnar sem er í lögunum er full lág og er því lagt til að hún verði hækkuð.

Í e-lið er áréttaður sá möguleiki erlendra aðila að hægt sé að sækja um undanþágu samkvæmt almennu undanþáguákvæði 13. gr. o, sbr. 7. gr. laganna, þegar framfærsluheimild hefur verið fullnýtt.

Þá er f-lið, líkt og a-lið 1. gr., ætlað að taka af allan vafa um að 4. málsl. 2. mgr., þar sem kveðið er á um heimild einstaklings til að flytja út erlendan gjaldeyri sé um það að ræða að fjármunirnir séu andvirði slysabóta eða arfs sem tæmst hefur við dánarbússkipti, eigi aðeins við um erlenda aðila.

Í g-lið eru lagðar til breytingar á ákvæði 1. tölul. 3. mgr. 13. gr. b, en um er að ræða orðalagsbreytingar en ekki efnislegar breytingar á ákvæðinu sem slíku.

H-lið er ætlað að taka af allan vafa um að ákvæðið opni ekki á heimild til þess að erlendir aðilar geti greitt með innlendum gjaldeyri fyrir viðskipti með vöru og þjónustu, önnur en þau sem 2. tölul. tekur til. Þá er i-lið ætlað að taka af allan vafa um að ekki sé heimilt að greiða fyrir útflutningsviðskipti með vöru og þjónustu í innlendum gjaldeyri.

Í j-lið er lagt til að gerðar verði breytingar á 3. tölul. 3. mgr. 13. gr. b á þá leið að undantekning ákvæðisins um bann við fjármagnshreyfingum á milli landa, nái annars vegar til fjárfestinga í fasteignum hér á landi sem og allra fjármálagerninga sem útgefnir eru í innlendum gjaldeyri, að því tilskyldu að greiðsla eigi sér stað af reikningi í eigu kaupanda hjá fjármálafyrirtæki hér á landi. Er ákvæðinu ætlað að leiðrétta mistök sem áttu sér stað þegar reglur nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, voru lögfestar með lögum nr. 127/2011, um breytingu á lögum um gjaldeyrismál, tollalögum og lögum um Seðlabanka Íslands. Er því lagt til að heimildin verði víkkuð út, til samræmis við það sem kveðið var á um í 3. tölul. 3. mgr. 2. gr. reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, og verði bundin við alla fjármálagerninga sem útgefnir eru í innlendum gjaldeyri, en ekki eingöngu bundin við fjármálagerninga sem Seðlabanki Íslands metur gilda til tryggingar í viðskiptum við bankann samkvæmt reglum um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands og útgefnir eru í innlendum gjaldeyri.

Í k-lið er lagt til að við 13. gr. b verði bætt tveimur nýjum málsgreinum. Annars vegar þess efnis að reikningar erlendra fjármálafyrirtækja í innlendum gjaldeyri (Vostro- reikningar) teljist ekki til reikninga hjá fjármálafyrirtæki hér á landi, sbr. skilyrði undanþága 1.–3. tölul. 3. mgr. 13. gr. b og hins vegar að Seðlabankanum verði veitt heimild til þess að gefa út reglur sem veita undanþágur frá takmörkunum 2. og 3. mgr. Undanþágan, sem í fyrstu kom fram í leiðbeiningum Seðlabanka Ísland við reglur um gjaldeyrismál er síðar voru lögfestar og heimilar viðskipti með fjármálagerninga sem Seðlabanki Íslands metur gilda til tryggingar í viðskiptum við bankann samkvæmt reglum um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands, þegar um er að ræða greiðslu í innlendum gjaldeyri með úttekt af reikningum í eigu erlendra fjármálafyrirtækja (Vostro-reikninga) kemur nú fram í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 127/2011, um breytingu á lögum um gjaldeyrismál, tollalögum og lögum um Seðlabanka Íslands. Slíkt fyrirkomulag er óheppilegt og skapar ákveðna óvissu um tilvist undanþágunnar. Er því lagt til að Seðlabanki Íslands hafi heimild til að setja reglur er veita undanþágur frá 2. og 3. mgr. 13. gr. b en grundvöllur fyrrgreindrar undanþágu væri þá fundinn í slíkum reglum.

Um 2. gr.

Með greininni eru lagðar til nokkrar breytingar á 13. gr. c.

Með a-lið er lagt til að gjaldeyrisviðskipti, þar sem innlendur gjaldeyrir er hluti af viðskiptunum, vegna fjármagnshreyfinga sem uppfylla skilyrði 13. gr. f, séu heimiluð. Núgildandi lög gera ráð fyrir að einungis fjármagnshreyfingin sé heimil sem leiðir til þess að aðilar sem uppfylla skilyrði 13. gr. f hafa þurft að eiga erlendan gjaldeyri til þess að geta nýtt sér undanþáguna.

B-lið er ætlað að taka af allan vafa um að gjaldeyrisviðskipti vegna vöru- og þjónustuviðskipta milli tveggja innlendra aðila, þar sem einum erlendum gjaldeyri er skipt fyrir annan erlendan gjaldeyri og innlendur gjaldeyrir er ekki hluti af viðskiptunum, séu heimil.

Þá er c-lið ætlað að taka af allan vafa um að heimild innlendra aðila til kaupa á erlendum gjaldeyri á grundvelli 13. gr. j og k sé háð því skilyrði að gjaldeyrisviðskiptin séu gerð vegna slíkra greiðslna til erlendra aðila.

Í d-lið eru lagðar til breytingar á orðalagi til áréttingar, en breytingarnar fela ekki í sér efnislegar breytingar.

Með e–f-lið eru lagðar til breytingar á þeim fjárhæðarmörkum sem gilda um heimild til gjaldeyrisviðskipta vegna framfærslu erlendra aðila erlendis. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við b–d-lið 1. gr. frumvarps þessa.

Um 3. gr.

Með a–j-lið eru lagðar til breytingar á ákvæði 13. gr. d. Breytingar þessar fela í sér breytingar á orðalagi til skýringar og fela því ekki í sér efnislegar breytingar á ákvæðinu. Þó er í i-lið kveðið á um að frestur til að skila ferðamannagjaldeyri, verði ekki af fyrirhugaðri ferð, lengist úr tveimur vikum í þrjár.

Um 4. gr.

Í ákvæði 13. gr. e gildandi laga er kveðið á um að aðilum sem fjárfest hafa í framseljanlegum fjármálagerningum útgefnum í erlendum gjaldeyri fyrir 28. nóvember 2008 sé heimilt að endurfjárfesta. Með endurfjárfestingu í skilningi ákvæðisins er átt við fjármuni sem losna við sölu eða uppgreiðslu eða falla til vegna arð- og vaxtagreiðslna af slíkum gerningum og nýttir eru í heild eða að hluta til að fjárfesta í hvers konar erlendri fjárfestingu innan tveggja vikna. Í a-lið er lagt til að heimild 1. mgr. 13. gr. e gildandi laga til endurfjárfestingar verði lengd úr tveimur vikum í sex mánuði. Er því um að ræða töluverða rýmkun frá 1. mgr. 13. gr. e núgildandi laga. Rökin fyrir rýmkuninni eru einkum þau að gefa aðilum, sem heimild hafa til endurfjárfestingar samkvæmt ákvæðinu, lengri tíma til að ákveða hvort þeir nýti sér heimild ákvæðisins til að endurfjárfesta en ekki síður að gefa þeim aðilum tækifæri á að safna saman endurfjárfestanlegum fjármunum í skilningi ákvæðisins í allt að sex mánuði áður en endurfjárfest er. Þar sem breytingin gerir ráð fyrir því að frestur til endurfjárfestingar sé lengri en sá frestur sem skilaskylduákvæði 13. gr. l kveður á um er lagt til í b-lið að taka af allan vafa um það að fjármagnið sé undanþegið skilaskyldu meðan endurfjárfestingarfrestur er að líða.

Um 5. gr.

Heimild til endurfjárfestingar samkvæmt lögum um gjaldeyrismál hefur eingöngu verið bundin við fjármuni sem losna við sölu eða uppgreiðslu eða sem falla til vegna arð- eða vaxtagreiðslna af fjármálagerningum sem aðili hefur fjárfest í fyrir 28. nóvember 2008. Í a- lið 5. gr. frumvarpsins er lagt til að heimild til endurfjárfestingar verði rýmkuð og að aðilum sem fjárfest hafa með erlendum gjaldeyri í fasteign sem staðsett er erlendis verði veitt heimild til að endurfjárfesta söluverðmæti eða tjónabætur af slíkri fasteign í annarri fasteign innan sex mánaða. Við rýmkun takmarkana um endurfjárfestingu þykir nú eðlilegt að láta sömu reglur gilda um fasteignir og um framseljanlega fjármálagerninga útgefna í erlendum gjaldeyri, enda sé í báðum tilvikum um að ræða eignir sem fjárfest var í fyrir 28. nóvember 2008.

Í b-lið eru jafnframt lagðar til breytingar sem veita heimild til endurfjárfestingar á verðmæti sem til fellur vegna sölu eða greiðslu tjónabóta vegna vélknúins ökutækis sem staðsett er erlendis.

Þá er í c-lið lagt til að einstaklingar sem teljast til innlendra aðila verði heimilt að kaupa og flytja inn eitt farartæki erlendis frá á almanaksári fyrir allt að jafnvirði 10.000.000 kr. enda sé farartækið ætlað til eigin nota innan lands. Kaupin eru háð því skilyrði að tilkynning um kaupin hafi hlotið staðfestingu Seðlabanka Íslands.

Um 6. gr.

Í 6. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á núgildandi 13. gr. g. Ekki eru lagðar til breytingar á hinu almenna banni á lántökum og lánveitingum á milli innlendra og erlendra aðila, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 13. gr. g. Hins vegar eru lagðar til breytingar á undantekningum frá því banni, þannig að greint verði á milli annars vegar lánveitinga innlendra aðila til erlendra og hins vegar lántökum innlendra aðila hjá erlendum aðilum, sbr. þá breytingu sem gerð er með a-lið.

Í b-lið er lagt til að undanþága 2. mgr. 13. gr. g núgildandi laga verði einungis bundin við lánveitingar innlendra aðila til erlendra, að uppfylltum ferns konar skilyrðum, líkt og kveðið er á um í núgildandi lögum. Núgildandi 2. mgr. 13. gr. g tekur bæði til lánveitinga og lántöku en í frumvarpinu er lagt til að þessu verði skipt upp í tvær aðskildar málsgreinar. Fjallar þá 2. mgr. um lánveitingar en 3. mgr. um lántökur. Er með breytingunni verið að losa um takmarkanir innlendra aðila til að taka lán hjá erlendum aðilum líkt og nánar er lýst í athugasemdum við c-lið greinarinnar.

Þá er í c-lið lagt til að innlendum aðilum verði veitt heimild til að taka lán hjá erlendum aðilum að uppfylltum þrenns konar skilyrðum, í fyrsta lagi að lánstími sé eigi skemmri en tvö ár, í öðru lagi að gjaldeyrisyfirfærslur séu í samræmi við 13. gr. l og í þriðja lagi að lánasamningar, þ.m.t. allir viðaukar og fylgiskjöl, séu sendir til þess fjármálafyrirtækis sem annast fjármagnshreyfingar, innan viku frá undirskrift slíkra samninga. Í ljósi þess að innlendum aðilum hefur frá hruni reynst erfitt að sækja sér fjármögnun á erlenda lánsfjármarkaði er talið mikilvægt að opna leið fyrir þá innlendu aðila, sem geta fengið lán hjá erlendum aðilum, til að taka slík lán. Ekki er lagt til að neinar fjárhæðartakmarkanir verði á heimild innlendra aðila til að taka lán hjá erlendum aðilum enda fela slíkar lántökur í sér innflæði á erlendum gjaldeyri, en þó er gert að skilyrði að slíkar lántökur séu til a.m.k. tveggja ára.

Um 7. gr.

Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að Seðlabankanum verði veitt heimild til að setja reglur er kveða á um undanþágur frá banni 1. mgr. 13. gr. i við afleiðuviðskiptum þar sem innlendur gjaldeyrir er í samningi gagnvart erlendum gjaldeyri, hvort sem um er að ræða gjaldeyris- eða verðbréfasamning eða sambland gjaldeyris- og verðbréfasamnings eða sambærilegra fjármálagerninga. Mikilvægt er fyrir Seðlabankann að hafa heimild til að setja reglur um undanþágu frá framangreindu banni til afleiðuviðskipta þegar uppgjör þeirra fer t.a.m. fram í innlendum gjaldeyri enda telji bankinn að það ógni ekki stöðugleika í gengis- og peningamálum.

Um 8. gr.

A–b-liður 8. gr. frumvarpsins þarfnast ekki skýringa en þar er eingöngu um lagfæringar á lagatextanum að ræða.

Í c-lið 8. gr. frumvarpsins er lagt til að tveimur nýjum málsgreinum verði bætt við 13. gr. j núgildandi laga. Fyrri málsgreinin lýtur að því hvað fellur undir samningsbundna afborgun í skilningi ákvæðisins, en reynt hefur á skýringu ákvæðisins í framkvæmd. Hefur ákvæðið ávallt verið skilgreint svo að eingreiðsla, greiðsla vegna gjaldfellingar og greiðsla í tengslum við gjaldþrotaskipti falli ekki undir hugtakið samningsbundin afborgun, enda verður ekki séð að slíkar greiðslur rúmist innan hugtaksins afborgun. Það er þó mikilvægt að taka af allan vafa um þetta. Ákvæðið kemur þó ekki í veg fyrir að aðrar greiðslur en þær sem ákvæðið tiltekur falli ekki undir hugtakið samningsbundin afborgun. Þannig er heimildin til að standa við samningsbundnar afborganir fyrst og fremst hugsuð til þess að viðhalda eðlilegu og almennu samningssambandi milli aðila.

Í síðari málsgreininni er lögð til sú breyting að gjaldeyrisviðskipti og fjármagnshreyfingar á milli landa vegna greiðslna samkvæmt ákvæði 13. gr. j verði að hafa hlotið staðfestingu Seðlabanka Íslands áður en þær eru framkvæmdar. Ljóst er að tilkynningum til Seðlabanka Íslands vegna gjaldeyrisviðskipta og fjármagnshreyfinga í erlendum gjaldeyri vegna vaxta- og arðgreiðslna hefur verið ábótavant, þrátt fyrir tilmæli þar um. Þá hafa ákveðnir möguleikar verið til misnotkunar og sniðgöngu sem mikilvægt er að stemma stigu við. Þykir því nauðsynlegt að skilyrða slík viðskipti við staðfestingu Seðlabanka Íslands. Þar sem reynsla hefur skapast á staðfestingarferli Seðlabankans vegna nýfjárfestinga, sbr. 13. gr. m, er gert ráð fyrir að þetta staðfestingarferli verði með svipuðu sniði. Lagt er til að Seðlabanki Íslands setji reglur um framkvæmd ákvæðisins.

Um 9. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á ákvæðum 2. mgr. 13. gr. k en um er að ræða lagfæringar á lagatextanum en ekki efnislegar breytingar á ákvæðinu.

Um 10. gr.

Í greininni er lagt til að breytingar verði gerðar á 1. og 2. mgr. 13. gr. n. Lagt er til að hinir tilgreindu aðilar í 1. og 2. mgr. ákvæðisins verði undanþegnir 13. gr. b–13. gr. l laganna, en ekki einnig 13. gr. m eins og ákvæðið gerir nú ráð fyrir. Rökin fyrir breytingunni eru þau að ástæðulaust er að undanþiggja hina tilgreindu aðila nýfjárfestingarákvæði 13. gr. m þar sem ákvæðið felur í sér undanþágu frá takmörkunum laganna á fjármagnshreyfingum og gjaldeyrisviðskiptum.

Um 11. gr.

Í 11. gr. frumvarpsins er lagt til að heimildir Seðlabanka Íslands til að afla upplýsinga vegna lögbundins eftirlits bankans með lögunum verði ekki eingöngu bundnar við upplýsingar er lúta að gjaldeyrisviðskiptum. Mikilvægt er fyrir Seðlabankann að geta óskað eftir annars konar upplýsingum til að bankanum sé unnt að framkvæma hið lögbundna eftirlit með fullnægjandi hætti. Þannig verða heimildir Seðlabankans til öflunar upplýsinga vegna eftirlits þær sömu og að því er varða rannsóknir vegna meintra brota á ákvæðum laganna.

Um 12. gr.

Með a-lið er ætlað að taka af allan vafa um það að Seðlabanka Íslands sé heimilt að beita stjórnvaldssektum í þeim tilvikum sem brotið er gegn þeim skilyrðum sem sett eru fyrir veitingu undanþága frá takmörkunum laganna í samræmi við 13. gr. o, sbr. 7. gr.

Með b–c-lið eru lagðar til breytingar á núgildandi ákvæði 2. mgr. 15. gr. a laganna um hækkun á þeim fjárhæðarmörkum stjórnvaldssekta sem Seðlabanka Íslands er heimilt að leggja á vegna brota á ákvæðum laganna eða reglum settum á grundvelli þeirra. Er lagt til að sektir á einstaklinga geti nú numið frá 10 þús. kr. til 65 millj. kr. og þá er jafnframt lagt til að sektir sem lagðar eru á lögaðila geti numið frá 50 þús. kr. til 250 millj. kr. Í núgildandi lögum er hámark á stjórnvaldssektum einstaklinga 20 millj. kr. en 75 millj. kr. hjá lögaðilum.

Í núgildandi lögum er gert ráð fyrir að hægt sé að ljúka minni brotum með beitingu stjórnvaldssekta en að meiri háttar brot verði kærð til lögreglu. Markmið með beitingu stjórnvaldssekta er að skilvirkni er meiri og kostnaður minni og að slík mál taka oftast styttri tíma en mál sem kærð eru til lögreglu og fara í farveg sakamálarannsókna. Þá er ljóst að til að stjórnvaldssektir nái tilgangi sínum og hafi forvarnaráhrif þurfa þær að vera nægilega háar.

Með lögum nr. 78/2010 var Seðlabanka Íslands fengið það hlutverk sem Fjármálaeftirlitið hafði áður, þ.e. að rannsaka ætluð brot á lögunum og leggja eftir atvikum á stjórnvaldssektir vegna slíkra brota og tóku fjárhæðir stjórnvaldssekta mið af þeim heimildum sem Fjármálaeftirlitið hefur. Ljóst er að með lögum um gjaldeyrismál hafa verið settar nokkuð víðtækar takmarkanir sem ætlað er að tryggja stöðugleika í gengis- og peningamálum og er Seðlabanka Íslands fengið það hlutverk sem sérfræðistjórnvaldi á því sviði að hafa eftirlit með að slíkar takmarkanir séu virtar. Við eftirlit og rannsóknir Seðlabanka Íslands á meintum brotum gegn lögum um gjaldeyrismál og reglum settum á grundvelli þeirra hefur komið í ljós að þær fjárhæðir sem hin meintu brot lúta að eru í mörgum tilfellum verulegar og kunna oft á tíðum að skipta hundruðum milljóna króna. Í þessu sambandi verður að líta til þess að eðli og áhrif brota á lögum um gjaldeyrismál er nokkuð annað en eðli og áhrif þeirra brota sem heimildir Fjármálaeftirlitsins til þess að leggja á stjórnvaldssektir fela í sér og upphaflegu fjárhæðarmörkin tóku mið af. Við ákvörðun á fjárhæðum stjórnvaldssekta vegna brota á lögum um gjaldeyrismál og reglum settum á grundvelli þeirra verður að líta til hins sérstæða eðlis og þeirra almennu áhrifa sem brot á lögum um gjaldeyrismál kunna að hafa fyrir þjóðarbúið. Slík brot geta valdið alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum sem leitt getur til gengislækkunar íslensku krónunnar og dregið á gjaldeyrisforða þjóðarinnar. Slík áhrif grafa jafnframt undan og tefla í tvísýnu áætlun um afnám gjaldeyrishafta sem Seðlabanki Íslands birti 25. mars 2011.

Eins og áður segir hefur reynsla við rannsókn brota á lögum um gjaldeyrismál leitt það í ljós að fjárhæðir eru oft á tíðum það háar, með tilliti til sektarheimilda laga um gjaldeyrismál, að Seðlabankinn á þess ekki annan kost en að skilgreina brot sem meiri háttar og kæra þau til lögreglu. Slík staða vinnur gegn fyrrgreindum tilgangi laganna um að meiri háttar brot fari til lögreglu en Seðlabankinn ljúki minni háttar málum með beitingu stjórnvaldssekta. Slík staða leiðir einnig til þess að málafjöldi og álag hjá sérstökum saksóknara verður meira en eðlilegt er með tilliti til brotanna. Hækkun sektarheimilda leiðir því til þess að fleiri málum vegna brota á lögunum verður lokið með álagningu stjórnvaldssekta.

Um 13. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, með síðari breytingum (rýmkun heimilda, aukið eftirlit, hækkun sekta o.fl.).

Meginmarkmið frumvarpsins er að losa um takmarkanir á fjármagnshreyfingum og gjaldeyrisviðskiptum milli landa sem komið var á haustið 2008 í kjölfar efnahagshrunsins haustið 2008.

Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru af fernum toga. Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar til rýmkunar á ýmsum ákvæðum er varða heimildir til gjaldeyrisviðskipta, svo sem vegna framfærslu, endurfjárfestinga, erlendra lántöku og gjaldeyrisviðskipta í tengslum við atvinnustarfsemi. Þá verður innlendum aðilum heimilt að kaupa farartæki til eigin nota innan lands. Er heimildin takmörkuð við eitt farartæki á almanaksári fyrir allt að 10 m.kr. Til að koma í veg fyrir misnotkun eru viðskiptin jafnframt háð staðfestingu Seðlabankans. Í öðru lagi eru lögð til ákvæði sem veita Seðlabankanum heimild til þess að setja reglur um undanþágur frá ákveðnum takmörkunum laganna. Þannig verði Seðlabankanum mögulegt að losa um ákveðnar takmarkanir eins og aðstæður leyfa hverju sinni, en einnig að bregðast við með skjótum hætti komi í ljós að þær undanþágur opni á sniðgöngumöguleika eða misnotkun. Í þriðja lagi er lagt til að eftirlit með gjaldeyrisviðskiptum vegna greiðslna vaxta, verðbóta, arðs og samningsbundinna afborgana verði hert og almenn heimild Seðlabankans til upplýsingaöflunar í þágu eftirlits rýmkuð til samræmis við heimild bankans til að afla upplýsinga í þágu rannsókna. Í fjórða lagi eru breytingar er varða sektarákvæði laganna en lagt er til að fjárhæðarmörk vegna stjórnvaldssekta sem Seðlabanka Íslands er heimilt að leggja á vegna brota á ákvæðum laganna eða reglum settum á grundvelli þeirra verði hækkuð. Felur það í sér að hámarkssektir á einstaklinga hækka úr 20 m.kr. í 65 m.kr. og á fyrirtæki úr 75 m.kr. í 250 m.kr. Þá er Seðlabankanum einnig fengin heimild til að beita stjórnvaldssektum í þeim tilfellum sem brotið er gegn skilyrðum sem sett eru fyrir veitingu undanþágu frá takmörkunum laganna.

Tillögur frumvarpsins varða framkvæmd gjaldeyriseftirlitsins sem er í höndum Seðlabanka Íslands og má gera ráð fyrir að breytingarnar muni létta undir með bankanum í þeirri vinnu og geti þar með lækkað kostnað hans. Sektargreiðslur vegna brota á reglunum renna í ríkissjóð en engar forsendur eru til að meta umfang þeirra í þessu sambandi.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð en tekjur af sektargreiðslum gætu hugsanlega orðið hærri.