Sveitarstjórnarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 538

892. Frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)

1. gr.

1. og 2. mgr. 1. gr. laganna orðast svo:

Landið skiptist í staðbundin sveitarfélög sem ráða sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð.

Sveitarfélög eru lögaðilar.

2. gr.

Við 4. gr. laganna bætist ný málsgrein er verður 1. mgr. og orðast svo:

Sveitarstjórn ákveður nafn sveitarfélags og skal nafnið samrýmast íslenskri málfræði og málvenju.

3. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða er orðast svo:

Vegna ákvæðis 1. mgr. 1. gr. laganna skal félagsmálaráðuneytið beita sér fyrir að þeim svæðum, sem ekki er með skýrum hætti skipað innan staðarmarka sveitarfélaga við gildistöku laga þessara, verði skipað innan staðarmarka sveitarfélaga fyrir 31. desember 1997.

Gengið skal út frá að staðarmörk sveitarfélaga, sem liggja að miðhálendi Íslands, verði framlengd inn til landsins. Sama gildir um staðarmörk sveitarfélaga á jöklum. Skal miðað við sýslumörk þar sem það á við, en heimilt er að víkja frá þeim með samkomulagi viðkomandi sveitarstjórna. Í öðrum tilvikum skulu hlutaðeigandi sveitarstjórnir koma sér saman um mörk sveitarfélaganna.

Verði ágreiningur um stjórnsýslumörk ekki leystur með samkomulagi viðkomandi sveitarstjórna skal sérstök úrskurðarnefnd skv. 4. mgr. ákveða mörk sveitarfélaganna.

Félagsmálaráðherra skipar fimm manna úrskurðarnefnd sem hafa skal það hlutverk að leysa úr ágreiningi skv. 3. mgr. Þrjá nefndarmanna skipar ráðherra án tilnefningar en tveir skulu tilnefndir af Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Kostnaður vegna starfa úrskurðarnefndarinnar greiðist úr ríkissjóði. Úrskurðir nefndarinnar fela í sér endanlega stjórnvaldsákvörðun.

Staðarmörk sveitarfélaga, sem ákveðin eru samkvæmt bráðabirgðaákvæði þessu, skulu staðfest af ráðuneytinu í samræmi við 3. gr. laga þessara.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í félagsmálaráðuneytinu á grundvelli áfangaálits nefndar sem félagsmálaráðherra skipaði til að endurskoða sveitarstjórnarlög, nr. 8/1986. Stefnt er að því að sú nefnd ljúki störfum það tímanlega að frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga verði lagt fram haustið 1997.

Í frumvarpinu er lagt til að breytt verði ákvæðum sveitarstjórnarlaga varðandi annars vegar skiptingu landsins í sveitarfélög og hins vegar nafngiftir sveitarfélaga. Gert er ráð fyrir að landið allt skiptist í sveitarfélög, en ekki einungis byggðin eins og nú er, og að rýmkuð verði ákvæði laganna varðandi nöfn sveitarfélaga.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. er gert ráð fyrir að í stað fyrirmæla um að byggðin í landinu skiptist í sveitarfélög komi ákvæði um að landið allt skiptist í sveitarfélög. Ákvæði um að einungis byggðin í landinu skiptist í sveitarfélög koma fyrst með beinum hætti fram í sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986. Áður voru ákvæðin annars eðlis og er rétt að gera í stuttu máli grein fyrir þeim.

Tilskipun um sveitarstjórn á Íslandi var sett 4. maí 1872 og átti hún sér u.þ.b. 20 ára aðdraganda. Í 1. gr. tilskipunarinnar var svohljóðandi ákvæði: „Stjórn sveitamálefna í sveitum Íslands skal falin á hendur hreppsnefnd í hverjum hreppi, sýslunefnd í sýslu hverri, og amtsráði í hverju amti.“

Sveitarstjórnarlög voru sett 33 árum síðar, lög nr. 7/1905. Í 1. gr. þeirra laga sagði: „Sýslur á landinu skulu vera sömu og nú eru, sömuleiðis sýslnamörk. Sama er um hreppa í hverri sýslu og hreppamörk.“

Samhljóða ákvæði var í sveitarstjórnarlögum, nr. 12/1927.

Þann 1. janúar 1962 tóku gildi sveitarstjórnarlög, nr. 58/1961, en í 1. mgr. 1. gr. þeirra sagði: „Ríkið skiptist í sveitarfélög, sem ráða sjálf málefnum sínum, undir yfirstjórn ríkisstjórnarinnar (félagsmálaráðuneytisins), samkvæmt því sem lög ákveða.“ Engar sérstakar skýringar voru gefnar í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga á þessum orðalagsbreytingum.

Núgildandi sveitarstjórnarlög, nr. 8/1986, tóku að mestu gildi 1. janúar 1987. Ákvæði 1. mgr. 1. gr. laganna hljóðar svo: „Byggðin í landinu skiptist í sveitarfélög sem stýra sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð.“ Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til þessara laga segir svo um upphafsorð ákvæðisins: „Af rökfræðilegum ástæðum telur nefndin rétt að sneiða hjá því orðalagi, að ríkið skiptist í sveitarfélög.“ Aðrar skýringar er ekki að finna í lögskýringargögnum varðandi framangreinda orðalagsbreytingu.

Talið er rétt að breyta þessu ákvæði sveitarstjórnarlaga til að skýrt komi fram að allt landið skiptist í tvö stjórnsýslustig, þ.e. heyri annars vegar undir stjórnsýslu ríkisins og hins vegar undir stjórnsýslu sveitarfélaga. Ástæða er til að taka sérstaklega fram að með slíkri breytingu er ekki á neinn hátt verið að færa sveitarfélögum aukin umsvif eða réttindi að því er varðar eignarréttarlega stöðu. Einungis er verið að tryggja að sömu stjórnsýslureglur gildi í byggð og á svæðum sem eru utan byggðar.

Sem dæmi um stjórnsýslu sem eðlilegt er að heyri jafnt undir sveitarfélög, hvort sem um er að ræða þegar byggð svæði eða ekki, má nefna heilbrigðiseftirlit, skipulagsmál og byggingarmál. Mikilvægt er að staðbundin þekking gegni jafnmiklu hlutverki í meðferð þessara mála í byggð og í óbyggðum og að þessum málum sé sinnt í landinu öllu en ekki eingöngu í byggð.

Á grundvelli 1. gr. laga nr. 73/1993, um breytingu á skipulagslögum, nr. 19/1964, er starfandi samvinnunefnd um gerð svæðisskipulags fyrir miðhálendi Íslands, sbr. einnig reglur fyrir samvinnunefndina, nr. 565/1994. Til þess að samvinnunefndin geti lokið störfum og viðkomandi yfirvöld komið tillögum nefndarinnar í framkvæmd er nauðsynlegt að skýr lagaákvæði verði sett um stjórnsýslu sveitarfélaga á miðhálendinu.

Nánar er fjallað um hvernig miðhálendinu verður skipt í sveitarfélög í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins.

Í 2. mgr. greinar þessarar er gert ráð fyrir að ákvæði varðandi nöfn sveitarfélaga falli úr 1. gr. laganna og flytjist í 4. gr., sbr. athugasemdir við 2. gr.

Um 2. gr.

Í 2. mgr. 1. gr. gildandi laga segir að sveitarfélög nefnist hreppar, bæir eða kaupstaðir. Í þessari grein frumvarpsins er hins vegar lagt til að ákvæði laganna varðandi nafngiftir sveitarfélaga verði rýmkuð töluvert. Sveitarstjórnum verði þannig heimilað að ákveða nafn viðkomandi sveitarfélaga og einu takmarkanirnar verði þær að nafnið skuli samrýmast íslenskri málfræði og málvenju. Áfram er gert ráð fyrir að félagsmálaráðuneytið staðfesti breytingu á nafni sveitarfélags. Ef vafi leikur á að tillaga um nafn fyrir sveitarfélag samrýmist íslenskri málfræði og málvenju getur ráðuneytið leitað álits sérfróðra aðila um nafnið og í framhaldi af hugsanlegum athugasemdum gert viðkomandi sveitarstjórn grein fyrir þeim og óskað eftir nýrri tillögu.

Talin er ástæða til að rýmka núgildandi ákvæði sérstaklega með hliðsjón af þeirri þróun sem orðin er og stendur yfir í sameiningu sveitarfélaga. Í umræðu um þau mál hefur margoft komið fram af hálfu sveitarstjórnarmanna og annarra að ákvæði laganna séu of þröng að þessu leyti. Enn fremur hefur komið fram að svo þröng ákvæði geti í raun staðið í vegi fyrir sameiningu sveitarfélaga.

Um 3. gr.

Í grein þessari er lagt til að við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða. Í því er leitast við að setja reglur um framhald mála eftir að 1. gr. laganna hefur verið breytt, sbr. enn fremur athugasemdir við 1. gr. þessa frumvarps.

Í 1. mgr. ákvæðisins er lagt til að félagsmálaráðuneytið beiti sér fyrir því að vinnu við frágang þessara mála verði lokið fyrir 31. desember 1997. Í 2. mgr. er síðan kveðið á um að miða skuli að jafnaði við sýslumörk þar sem þau liggja fyrir, en annars komi viðkomandi sveitarfélög sér saman um mörkin.

Frá febrúarmánuði 1996 hefur verið starfandi vinnuhópur sem hefur það hlutverk að aðstoða samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendis Íslands og leiðbeina um málsmeðferð í tengslum við skilgreiningar á stjórnsýslumörkum á miðhálendinu. Í vinnuhópi þessum hafa setið þrír fulltrúar, einn frá umhverfisráðuneyti, sem leiðir hópinn, einn frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti og einn frá félagsmálaráðuneyti. Vinnuhópurinn hefur lagt ríka áherslu á að leyst verði úr stjórnsýslumálum á miðhálendi Íslands með þeim hætti sem gert er í frumvarpi þessu. Jafnframt hefur vinnuhópurinn lagt mikla vinnu í að greiða fyrir lausn mála og liggja nú þegar fyrir gögn um samkomulag fjölda sveitarfélaga um stjórnsýslumörk á þessu svæði. Þannig hefur verið unnin mikil grunnvinna til að unnt verði að ljúka málum samkvæmt þessari grein frumvarpsins fyrir árslok 1997.

Talið er hins vegar rétt að kveða á um í 3. og 4. mgr. þessa ákvæðis til bráðabirgða að ef ágreiningur um stjórnsýslumörk verður ekki leystur með samkomulagi viðkomandi sveitarstjórna, þá komi málið til kasta sérstakrar úrskurðarnefndar sem félagsmálaráðherra skipar meðal annars að fengnum tilnefningum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Slík úrskurðarnefnd ætti í starfi sínu að ganga út frá þeim viðmiðunum sem fram koma í ákvæði þessu ásamt því að afla röksemda frá viðkomandi sveitarfélögum. Rétt þykir að úrskurðir nefndarinnar séu lokaúrskurðir á stjórnsýslustigi, þ.e. verði ekki kæranlegir til félagsmálaráðherra.

Eins og fyrr segir er lagt til að félagsmálaráðuneytið beiti sér fyrir því að vinnu við frágang þessara mála verði lokið fyrir 31. desember 1997. Ekki þykir ástæða til að setja þrengri eða ákveðnari tímamörk um gildistíma ákvæðisins, en það fellur úr gildi þegar óljós eða óákveðin staðarmörk sveitarfélaga hafa verið ákveðin með samkomulagi eða úrskurði fyrrgreindrar nefndar.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986, með síðari breytingum.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar varðandi annars vegar skiptingu landsins í sveitarfélög og hins vegar nafngiftir sveitarfélaga. Nýmæli er að landinu öllu skal skipt í sveitarfélög, en ekki einungis byggðin eins og nú. Af því leiðir að leysa þarf úr hugsanlegum ágreiningi um stjórnsýslumörk á miðhálendinu.

Í þeim tilgangi að leysa úr ágreiningi er lagt til að við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða um fimm manna úrskurðarnefnd, og skal kostnaður við störf hennar greiddur úr ríkissjóði. Stefnt er að því að nefndin ljúki störfum sínum fyrir 31. desember 1997.

Gera má ráð fyrir því að kostnaðarauki ríkissjóðs verði frumvarp þetta að lögum geti numið 0,7–1 m.kr.