Virkjunarréttur vatnsfalla Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 426

Frumvarp til laga um eignarhald á virkjunarrétti vatnsfalla og gjald fyrir nýtingu virkjunarréttar.

Flm.: Sighvatur Björgvinsson, Ágúst Einarsson, Ásta R. Jóhannesdóttir,

Ásta B. Þorsteinsdóttir, Gísli S. Einarsson, Guðmundur Árni Stefánsson,

Guðný Guðbjörnsdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir, Kristín Ástgeirsdóttir,

Kristín Halldórsdóttir, Lúðvík Bergvinsson, Rannveig Guðmundsdóttir,

Svanfríður Jónasdóttir, Össur Skarphéðinsson.

I. KAFLI

Umráð og hagnýting.

1. gr.

Íslenska ríkið hefur umráða- og hagnýtingarrétt yfir orku allra vatnsfalla utan afmarkaðra landa sem háð eru einkaeignarrétti með þeim takmörkunum sem greinir í lögum þessum.

2. gr.

Þeir sem þegar hafa virkjað fallvötn til orkuvinnslu eða hafið virkjunarframkvæmdir skulu halda þeim réttindum sem þeir hafa öðlast samkvæmt gildandi lögum. Sömuleiðis halda gildi sínu allar heimildir sem Alþingi hefur veitt einstökum aðilum til virkjunarframkvæmda, en nýjar framkvæmdir geta þó ekki hafist fyrr en mat á umhverfisáhrifum hefur farið fram sam kvæmt lögum nr. 63/1993.

Réttur samkvæmt þessari grein er óframseljanlegur nema með samþykki ráðherra.

3. gr.

Landeigendur hafa heimild til að reisa og reka raforkuver með allt að 200 kW afli í þeim vatnsföllum sem um land þeirra renna.

Landeigandi má ekki aðskilja virkjunarrétt skv. 1. mgr. frá landareign sinni. Að öðru leyti skal virkjunarréttur landeiganda lúta ákvæðum V. kafla vatnalaga, nr. 15/1923.

II. KAFLI

Virkjunarleyfi og auðlindargjald.

4. gr.

Með veitingu virkjunarleyfa til þess að reisa og reka vatnsaflsvirkjanir skal farið sam kvæmt ákvæðum orkulaga, nr. 58/1967, sbr. og ákvæði 7. gr., um útboð á virkjunarkostum. Virkjunarleyfi tekur einnig til vatnsmiðlunar og flutnings á vatni milli vatnasviða sem nauð synlegur er vegna virkjunar þess, lagningar háspennulínu og byggingar aðveitustöðva sem nauðsynlegar eru til að flytja orku virkjunar þangað sem hún er afhent til dreifingar eða seld notanda samkvæmt sérsamningum.

Samþykki Alþingis þarf til að reisa og reka vatnsaflsvirkjun stærri en 2.000 kW að upp settu afli.

Virkjunarleyfi felur í sér einkarétt til handa leyfishafa til að vinna raforku úr vatnsfallinu á leyfistímanum innan þeirra marka og með þeim skilmálum sem í leyfisbréfinu felast.

5. gr.

Áður en virkjunarleyfi er veitt skal fram fara mat á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvæð um laga nr. 63/1993, og leita umsagnar Orkustofnunar.

6. gr.

Í virkjunarleyfi skulu greind þau skilyrði sem leyfishafa eru sett, þar á meðal um gildis tíma leyfis, skýrslugjöf leyfishafa, skyldu hans til að hlíta eftirliti og greiða kostnað af því, um öryggis- og umhverfisverndarráðstafanir og kaup vátrygginga gegn hugsanlegri bóta ábyrgð leyfishafa.

7. gr.

Fyrir virkjunarleyfi skal ávallt greiða leyfisgjald, sbr. þó ákvæði 1. mgr. 3. gr. Sé óskað eftir virkjunarleyfi eða að yfirvöld orkumála vilja hafa frumkvæði að veitingu leyfis til virkj unar tiltekinna vatnsfalla skal efnt til útboðs á umræddum virkjunarkostum samkvæmt ákvæðum laga um framkvæmd útboða, nr. 65/1993. Í útboðslýsingu skal tilgreina lágmarks ákvæði um leyfisgjald sem miðist við orkuvinnslugetu fyrirhugaðs orkuvers og tillit sé tekið til vinnslukostnaðar og kostnaðar við flutning orku frá stöðvarvegg til dreifikerfis eða orku kaupanda með þeim hætti að þjóðin öðlist sanngjarna hlutdeild í arði af virkjun fallvatna í eigu þjóðarinnar. Tekjur af leyfisgjaldi skulu renna í ríkissjóð.

Greiðsla leyfisgjalds fyrir virkjunarleyfi skal vera sérstakur þáttur í gerð útboðslýsingar fyrir útboð virkjunarkosta, sbr. 1. mgr. 4. gr., og höfð hliðsjón af því við mat á tilboðum.

8. gr.

Virkjunarleyfi er ekki framseljanlegt nema til komi samþykki ráðherra.

9. gr.

Ráðherra getur afturkallað leyfi ef leyfishafi fylgir ekki skilmálum laga þessara eða skil yrðum sem sett eru í virkjunarleyfi hans.

10. gr.

Landeigendur og ábúendur á því svæði sem mannvirki vegna virkjunarframkvæmda eiga að ná yfir eru skyldir til að þola þau á löndum sínum og lóðum, svo og að láta af hendi land og mannvirki og að þola hvers konar afnot af landi, takmarkanir á umráðarétti og óþægindi sem nauðsynleg eru vegna framkvæmdar verksins, viðhalds þess og starfrækslu. Um bóta ábyrgð virkjunaraðila vegna þess fer eftir ákvæðum III. kafla.

III. KAFLI

Eignarnáms- og bótaákvæði.

11. gr.

Nú rennur vatnsfall um land sem er háð einkaeignarrétti og ráðherra veitir öðrum en land eiganda leyfi til að virkja það. Getur landeigandi þá krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir af þeim sökum.

Við ákvörðun bóta skv. 1. mgr. skal aðeins tekið tillit til tjóns vegna verðrýrnunar á land areign og spjalla á henni, afnotamissis af landgæðum eða hlunnindum og umferðar eða átroðnings á landareign. Verði virkjun til að spilla fyrir kosti landeiganda á að virkja sjálfur vatnsfallið skv. 1. mgr. 3. gr. á hann einnig rétt til bóta af þeim sökum.

Aðrir sem verða sannanlega fyrir tjóni vegna virkjunar eða framkvæmda við hana, sbr. 10. gr., eiga rétt til bóta eftir ákvæðum 2. mgr.

12. gr.

Ráðherra getur heimilað virkjunarleyfishafa að taka eignarnámi nauðsynleg landsvæði undir mannvirki, þar með talið land undir vatnsmiðlanir, spennistöðvar og orkuflutningslínur. Ráðherra getur einnig heimilað leyfishafa að taka eignarnámi mannvirki sem kunna að standa virkjunarframkvæmdum í vegi og annað sem nauðsyn ber til vegna framkvæmda við virkjun og starfrækslu hennar.

Ef eignarnám skv. 1. mgr. á hluta af landareign hefur í för með sér verulega rýrnun hennar að öðru leyti á landeigandi rétt á að eignarnámið verði látið ná til hennar í heild sinni.

Framkvæmd eignarnáms á grundvelli þessara laga fer eftir almennum reglum að öðru leyti en því að um ákvörðun eignarnámsbóta gilda ákvæði 11. gr.

IV. KAFLI

Ýmis ákvæði.

13. gr.

Brot gegn lögum þessum varða sektum, nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lög um. Dæma má jafnt lögaðila sem einstakling til greiðslu sekta vegna brota á lögum þessum. Lögaðila má ákvarða sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á starfsmann lögaðilans.

14. gr.

Ráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

V. KAFLI

Gildistaka og brottfall lagaákvæða.

15. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Um leið falla úr gildi 49. gr., 54.–55. gr., 58.–59. gr. og 64.–66. gr. laga nr. 15/1923.

Greinargerð.

Tilgangur þessa frumvarps er einkum tvíþættur. Í fyrsta lagi sá að taka af öll tvímæli um eignarhald á virkjunarrétti vatnsfalla. Í öðru lagi að ákveða í lögum að gjald skuli ávallt greitt fyrir rétt til virkjunar fallvatna í sameiginlegri eigu þjóðarinnar, og er það nýmæli. Sú tillaga er hluti af stefnu flutningsmanna um að marka þurfi samræmda stefnu um eignarhald á auðlindum í sameign þjóðarinnar, festa þjóðareign þeirra í sessi og sjá svo til að þjóðar heildin fái hlutdeild í þeim arði sem verður við nýtingu þeirra. Slík samræmd gjaldtaka fyrir nýtingu auðlinda í eigu þjóðarinnar, þ.e. gjald fyrir nýtingu sameiginlegra auðlinda á og í jörðu, nýtingu fallvatna og með veiðileyfagjaldi, getur þegar fram í sækir skilað þjóðarbúinu umtalsverðum tekjum. Slík gjaldtaka, samfara umhverfis- og mengunarsköttum, er þar að auki miklu hagkvæmari tekjuöflunaraðferð fyrir alla aðila en t.d. núverandi tekjuskattskerfi sem virkar letjandi á vinnuvilja og hvetur til skattsvika. Flutningsmenn telja að tekjur sem skapast af gjöldum eins og þeim sem í frumvarpi þessu er lagt til að tekin verði fyrir nýtingu virkjunarréttinda eigi því að nýta til þess að lækka tekjuskatta einstaklinga að sama skapi og að með tíð og tíma geti gjöld fyrir nýtingu sameiginlegra auðlinda ásamt umhverfis- og mengunarsköttum leyst núverandi skattkerfi að verulegu leyti af hólmi.

Þá er í frumvarpi þessu tekið tillit til þeirra breytinga sem verða munu í orkunýtingarum hverfi Íslendinga þegar ný tilskipun Evrópusambandsins, sem nær til Evrópska efnahags svæðisins, tekur gildi undir lok 20. aldar, en sú tilskipun mun innleiða reglur frjálsrar sam keppni um byggingu og rekstur virkjana, þar á meðal vatnsaflsvirkjana. Áður en þær breyt ingar ganga í gildi verður að gera grundvallarbreytingar á orkulögum, nr. 58/1967, og hefur ríkisstjórnin boðað að það verði gert. Um tvær meginleiðir er þar að velja. Í grófum dráttum eru þessar tvær leiðir á þá lund að annars vegar skilgreini stjórnvöld orkuþarfir í orkuvið skiptum Íslendinga á hverjum tíma og bjóði síðan út byggingu og rekstur virkjana í samræmi við það á almennum útboðsmarkaði. Hin leiðin er sú að virkjunarkostir verði gerðir alfarið frjálsir og opnir hverjum og einum en þó að settum tilteknum skilyrðum af hálfu stjórnvalda sem þó mega ekki virka samkeppnishindrandi eða draga taum eins virkjunaraðila umfram annan.

Enn er ekki vitað hvora leiðina ríkisstjórnin mun velja í frumvarpi um breytingu á orku lögum en eins og frumvarp þetta er úr garði gert stæðist það sem sjálfstæð lagasetning hvora leiðina sem ríkisstjórnin kann að velja þar eð frumvarpið vísar til ákvæða orkulaga um hvernig að útgáfu virkjunarleyfa skuli staðið. Í frumvarpinu er þó skýrt tekið fram að hvora leiðina sem ríkisstjórnin kann að velja og Alþingi samþykkja í nýjum orkulögum skuli ávallt gert ráð fyrir innheimtu gjalds fyrir virkjunarleyfi - gjalds fyrir afnot af sameiginlegri auð lind þjóðarinnar sem renni til hennar og að upphæð þess gjalds skuli ákveðin á frjálsum út boðsmarkaði.

Þá eru lagðar til í 5. gr. frumvarpsins umtalsverðar breytingar í umhverfismálum við und irbúning vatnsaflsvirkjana. Eins og gildandi lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993, eru úr garði gerð er miðað við að umhverfismat á byggingu og rekstri vatnsaflsvirkjana skuli fara fram áður en framkvæmdir hefjast en eftir að virkjunarleyfi hefur verið gefið út. Þessi skipan mála við stórframkvæmdir hefur sætt mikilli gagnrýni. Gagnrýnin lýtur m.a. að því að eðlilegt sé að mat á umhverfisáhrifum fari fram áður en nýtingar- eða rekstrarleyfi er gef ið út en ekki bara áður en framkvæmdir hefjast og eftir að leyfi hefur verið veitt. Í 5. gr. frumvarpsins er því lögð til sú breyting að mat á umhverfisáhrifum skuli fara fram áður en virkjunarleyfi er veitt og síðan aftur áður en sjálfar framkvæmdirnar hefjast samkvæmt lög um um mat á umhverfisáhrifum. Þannig mun t.d. liggja fyrir áður en til leyfisveitingar getur komið hvort matsaðilar samkvæmt lögunum nr. 63/1993 eru samþykkir því eða ekki að það jarðrask fari fram sem ráðgert er við virkjunarkostinn, svo sem að sökkva landi undir virkj unarlón. Sjálfsagt er að sú niðurstaða liggi fyrir áður en lengra er haldið en bíði ekki þess að framkvæmdaleyfi hafi verið veitt, teikningar og verkáætlanir liggi fyrir og framkvæmdir séu í þann veginn að hefjast. Tillaga sú um meðferð umhverfismála við undirbúning virkjana sem gerð er í 5. gr. er á þá lund að matið fari fram í tveimur áföngum. Í fyrri áfanga hvort í virkjunarkostinn skuli ráðist og í seinni áfanga með hvaða hætti það skuli gert.

Verði þessi tilhögun samþykkt er því um að ræða mikilvægt skref til þess að auka skil virkni við umhverfismat á framkvæmdum við virkjun vatnsafls og jafnframt til þess að auka öryggi þeirra sem að framkvæmdum standa.

Löggjöf um virkjun vatnsfalla.

Orka vatnsfalla taldist ekki til hlunninda við upphaf byggðar hér á landi og lengst af síð an. Það var fyrst í upphafi þessarar aldar sem mönnum varð ljóst að Ísland byggi yfir mikilli vatnsorku sem nýta mætti til raforkuframleiðslu ef nægilegt fjármagn, tækniþekking og fram tak væri til staðar. Í kjölfar þessa reis alda brasks og spákaupmennsku um land allt. Seldu landeigendur fossa til kaupenda sem ýmist voru innlendir eða erlendir einstaklingar eða félög.

Þetta vakti ugg í brjósti margra landsmanna og Alþingi samþykkti þegar árið l907 lög um takmörkun á eignar- og umráðarétti á fossum á Íslandi, um eignarnám á fossum o.fl., en lög um þessum var ætlað að sporna við þeirri þróun að fossar landsins kæmust í eigu útlendinga.

Fljótlega fóru efasemdir að vakna um rétt landeigenda til vatnsfalla og um það hvort yfir leitt væri hægt að öðlast eignar- eða yfirráðarétt á rennandi vatni. Árið 1917 flutti Gísli Sveinsson, þingmaður Vestur-Skaftfellinga, þingsályktunartillögu um riftun á samningum um nýtingu vatnsfalla er sýslur og hreppar kunni að hafa gert við einstaka menn eða félög og í bága komi við rétt Landssjóðs. Benti hann í framsöguræðu á það að dæmi væru um að seld hefðu verið vatnsréttindi við fossa í óbyggðum og almenningum sem enginn einstakling ur gæti átt tilkall til. Tillaga Gísla varð til þess að Alþingi kaus fimm manna milliþinganefnd til að gera úttekt á eignarrétti að vatnsréttindum og var nefndin, sem kölluð var fossanefndin, skipuð með konungsúrskurði 22. október 1917. Nefndin réð Einar Arnórsson, þáverandi prófessor í lögum, sem ráðgjafa sinn og samdi hann ítarlega álitsgerð um vatnsréttindi. Var það niðurstaða hans að vatn væri ekki almennt undirorpið eignarrétti þeirra sem land ættu undir því. Landeigandi ætti rétt til að nýta vatn til heimilisþarfa, jarðræktar eða iðnaðar, en að öðru leyti væri öllum frjálst að nota vatnið endurgjaldslaust.

Fossanefndin lauk störfum vorið 1919, en klofnaði í afstöðu sinni. Vildi meiri hluti nefnd armanna, þeir Bjarni Jónsson frá Vogi, Jón Þorláksson verkfræðingur og Guðmundur Björns son landlæknir, fallast á sjónarmið Einars Arnórssonar um að öll vatnsorka væri almennings eign, en minni hluti nefndarmanna, þeir Guðmundur Eggerz og Sveinn Ólafsson frá Firði, taldi að vatnsorkan væri undirorpin eignarrétti landeigenda. Nefndarmenn voru þó allir sam mála því að flutt yrði þingsályktunartillaga um rétt ríkisins til vatnsorku í almenningum og afréttum. Var síðan flutt á Alþingi árið 1919 þingsályktunartillaga þar sem skorað var á landsstjórnina „að lýsa alla vatnsorku á almenningum og afréttum eign ríkisins og að gera ef með þarf ráðstafanir til þess að rifting fari fram á gerningum milli einstaklinga eða félaga er í bága kynnu að koma við þennan rétt þjóðfélagsins“. Bjarni Jónsson frá Vogi, sem innan nefndarinnar hafði ávallt haldið fram þeirri skoðun að ríkið ætti öll vatnsréttindi, jafnt á löndum einstakra manna sem annars staðar, flutti breytingartillögu við þingsályktunartillög una þess efnis að í stað orðanna „í afréttum“ kæmi „í afréttum þeim er eigi heyra til neinni ákveðinni jörð einstakra manna eða sveitarfélaga“. Þegar tillagan var svo samþykkt á Al þingi 27. september 1919 var ekki minnst á afrétti, en hins vegar almenninga.

Nú tóku við nokkurra ára deilur um fossamálin, en frumvarp til vatnalaga var endanlega samþykkt á Alþingi 1923. Þar var reynt að bræða saman sjónarmið meiri og minni hluta fossanefndarinnar og var niðurstaðan sú að ákvæðin um eignarrétt vatnsréttinda voru höfð óljós. Segir þannig í 2. gr. vatnalaganna: „Landareign hverri fylgir réttur til umráða og hag nýtingar á því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er, á þann hátt, sem lög þessi heimila.“ Síðan eru réttindi landeiganda talin upp í lögunum, en þar er honum m.a. bannað að virkja fallvatn sem er yfir 500 eðlishestöfl 1 nema með leyfi ráðherra. Jafnframt er ráðherra heimilað skv. 54. gr. laganna að taka sérhvert fallvatn, virkjað eða óvirkjað, lögnámi til að vinna úr því orku til almenningsþarfa, en landeigandi skal eiga rétt til endurgjalds vegna tjóns sem hann yrði fyrir af vatnstökunni eða vegna missis orkuvers eða orkuveitu sem hann hefur þegar byggt.

Þessi ákvæði hafa síðan verið ítrekuð í síðari lögum og þarf nú samkvæmt gildandi orku lögum leyfi Alþingis til þess að reisa og reka raforkuver stærra en 2.000 kW og leyfi ráð herra til þess að reisa raforkuver á bilinu 200–2.000 kW. Einstakar virkjanir hafa verið ákveðnar með sérlögum og í lögum um raforkuver, nr. 60/1981, með síðari breytingum, hefur Alþingi ákveðið stórvirkjanir á vatnsafli.

Þegar þetta er virt er ljóst að einstaklingur eða félag sem á land að vatnsfalli ræður ekki yfir nýtingu þess til raforkuframleiðslu umfram 200 kW. Hins vegar hefur talsverð réttar óvissa verið ríkjandi um bætur til landeigenda fyrir virkjun vatnsfalla og þykir nauðsyn bera til þess að bæta þar úr með nýrri löggjöf.

Nýtingarréttur vatnsfalla á afréttum og almenningum.

Eins og fram er komið hefur verið fjallað um nýtingarrétt vatnsfalla á afréttum og almenn ingum allt frá árinu 1917. Utan þeirra landsvæða sem tilheyra bújörðum eru stór landsvæði sem aldrei voru numin af landnámsmönnum. Hálendi landsins og ýmis gróðursnauð svæði féllu ekki undir landnám einstakra manna, en hafa verið nýtt í sameiningu, ýmist af íbúum tiltekinna hreppa eða héraða. Smám saman hefur myndast afnotahefð á beit og silungsveiði á þessum landsvæðum sem nefnd eru afréttir og almenningar. Um nýtingu þeirra er þegar að finna ítarlegar reglur í landbrigðaþætti þjóðveldislaganna eins og þau eru skráð í Grágás.

Það hefur hins vegar víða verið óljóst hver eru mörk afrétta og bújarða og hver eru rétt indi eigenda bújarða á almenningum og afréttum.

Talið hefur verið að sum afréttarlönd kunni að vera undirorpin fullum eignarrétti einstak linga eða sveitarfélaga, en í öðrum tilvikum sé aðeins um afmarkaðan afnotarétt að ræða, svo sem upprekstrarrétt og/eða veiðirétt.

Í dómi Hæstaréttar árið 1955 er fjallað um eignarrétt á Landmannaafrétti. Komst rétturinn að þeirri niðurstöðu, sem var andstæð niðurstöðu héraðsdóms, að ekki hefðu verið leiddar sönnur að því að Landmanna- og Holtamannahreppar hefðu öðlast eignarrétt að afréttinum, hvorki fyrir nám, löggerning, hefð né með öðrum hætti. Hins vegar ættu íbúar þessara hreppa, svo og ábúendur býlanna Næfurholts og Hóla í Rangárvallahreppi, sameiginlegan veiðirétt í vötnum á afréttinum.

Í dómi Hæstaréttar frá árinu 1969 er fjallað um eignarrétt að Nýjabæjarafrétti sem liggur á mörkum Skagafjarðar- og Eyjafjarðarsýslna. Þar hafði héraðsdómur dæmt Skagfirðingum eignarrétt að afréttinum í samræmi við afsal frá árinu 1464. Hæstiréttur komst hins vegar að þeirri niðurstöðu að „yfirlýsingar í afsölum fyrr og síðar, sem eigi styðjast við önnur gögn, nægja eigi til að dæma öðrum hvorum aðila eignarrétt til öræfa landsvæðis þessa“.

Í dómi Hæstaréttar um eignarréttarkröfu ríkissjóðs að Landmannaafrétti árið 1981 segir rétturinn í niðurstöðu sinni að „Alþingi hafi ekki sett lög um þetta efni, þó að það hefði verið eðlileg leið til að fá ákvörðun handhafa ríkisvaldsins um málefnið“. Er hér átt við almenn lög um eignarrétt að almenningum og afréttarlöndum. Í framhaldi af þessu voru samin drög að frumvarpi til slíkra laga árið 1982, en síðan var árið 1984 samþykkt í ríkisstjórninni að skipa þriggja manna nefnd til að gera drög að frumvarpi til laga um eignarrétt að almenning um og afréttum og skyldi nefndin hafa frumvarpsdrögin frá 1982 til hliðsjónar. Á fyrri hluta ársins 1993 skilaði nefnd þessi drögum að frumvarpi til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, afrétta og þjóðlendna, en ekki náðist samkomulag um flutning frumvarps ins milli þáverandi stjórnarflokka þar sem ágreiningur var um hvort ákvæði þess væru í sam ræmi við eignarréttarákvæði stjórnarskrár. Þáverandi iðnaðarráðherra, sem nú er fyrsti flutn ingsmaður þessa frumvarps, fól valinkunnum lögmönnum að endursemja frumvarpið með hliðsjón af framkominni gagnrýni og var það gert m.a. með því að saminn var nýr kafli, III. kafli, um eignarnáms- og bótaákvæði. Að þeim breytingum gerðum var talið að frumvarpið samræmdist umræddum stjórnarskrárákvæðum. Um það var þó áfram ágreiningur milli þá verandi stjórnarflokka og lögfræðilegra ráðunauta þeirra. Með hliðsjón af ívitnuðum dómum Hæstaréttar og til þess að eyða réttaróvissu er nauðsynlegt að Alþingi taki afstöðu og taki af tvímæli sem að áliti flutningsmanna yrði best gert með því að samþykkja frumvarp það sem hér er flutt.

Meginefni frumvarpsins.

Meginefni þessa frumvarps er að ákveða með skýrum hætti að ríkið hafi umráða- og hag nýtingarrétt yfir orku allra vatnsfalla utan afmarkaðra landa sem háð eru einkaeignarrétti, þ.e. orku vatnsfalla á afréttum og almenningum sem ekki eru í einkaeign burtséð frá beitar- og veiðiréttindum annarra aðila á sömu afréttum. Núgildandi takmörkunum á virkjunarrétti vatnsfalla er haldið og í 11. gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði ákvæði um bætur til landeiganda sem land á að vatnsfalli er heimilað hefur verið að virkja. Skulu bæturnar miðast við sannanlegt tjón landeigandans, þar á meðal missi réttar hans til að virkja vatnsfallið til allt að 200 kW raforkuframleiðslu, ef um slíkt er að ræða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Frumvarpið kveður á um það með ótvíræðum hætti að réttur til umráða og hagnýtingar á orku íslenskra fallvatna utan eignarlanda sem háð eru einkaeignarrétti sé í höndum ríkisins. Hér er því slegið föstu að ríkið hafi þann rétt á almenningum og afréttum, þótt aðrir aðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi, svo sem beitarrétt eða rétt til silungsveiða. Með hliðsjón af því að frumvarpið hefur aðeins að geyma ákvæði um tiltekin vatnsréttindi er rétt ur ríkisins hér nefndur umráða- og hagnýtingarréttur en ekki eignarréttur, sbr. 2. gr. vatna laga, nr. 15/1923.

Um 2. gr.

Hér er orka fallvatna sem þegar hefur verið tekin til nýtingar undanskilin frá umráða- og hagnýtngarrétti ríkisins skv. 1. gr. Eigendur virkjana sem þegar hafa verið byggðar eða kunna að vera í byggingu við gildistöku laganna geta því rekið þær áfram sem hingað til. Ekki er heldur ætlunin með frumvarpi þessu að fella úr gildi heimildir sem Alþingi hefur þeg ar veitt til virkjunar fallvatna en ekki hafa verið nýttar þegar lögin taka gildi, en í 2. málsl. 1. mgr. eru settar þær skorður við að nýjar framkvæmdir geti hafist á grundvelli áður veittra heimilda að mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 63/1993 fari fram áður en fram kvæmdir hefjast.

Í 2. mgr. er lagt til ákvæði sem skilyrðir framsal virkjunarleyfis samþykki ráðherra og er það eðlilegt í ljósi þess að ráðuneyti og stofnanir þess hafa yfirsýn um orkumarkaðinn.

Um 3. gr.

Hér er því slegið föstu að landeigendur hafi áfram heimild til þess að nýta allt að 200 kW afl í þeim vatnsföllum sem um land þeirra renna án þess að þurfa til þess sérstakt leyfi. Ákvæði þetta samsvarar 2. mgr. 49. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, og 10. gr. orkulaga, nr. 58/1967.

Landeigendur geta ekki aðskilið þennan rétt frá landareign sinni, t.d. selt hann sérstak lega.

Um 4. gr.

Efni þessarar greinar lýtur að veitingu virkjunarleyfa. Lagt er til að virkjunarleyfi skuli gefin út samkvæmt ákvæðum orkulaga eins og þau eru hverju sinni og að óbreyttum þeim lögum yrðu ekki breytingar á þeirri framkvæmd frá því sem nú er en hins vegar tækju þessi lög, ef samþykkt yrðu, í framtíðinni mið af breytingum sem óhjákvæmilegt er að gerðar verði á orkulögunum. Sú meginbreyting frá gildandi ákvæðum er þó gerð í l. mgr. þessarar greinar - og er þar einkum horft til framtíðar - að virkjunarkostir verði boðnir út og þannig m.a. ákveðið í útboði og á frjálsum markaði hversu hátt það gjald yrði sem virkjunaraðilar væru reiðubúnir að greiða fyrir afnot af auðlindinni (sbr. 7. gr.).

Í 2. mgr. er áfram gert ráð fyrir því að Alþingi þurfi að samþykkja ef reisa á og reka vatnsaflsvirkjun stærri en 2.000 kW að uppsettu afli og er það gert vegna þess að flutnings mönnum þykir ekki óeðlilegt að leita þurfi til Alþingis um slíkar heimildir þegar um er að ræða að taka til nýtingar takmarkaðar auðlindir í sameign þjóðarinnar. Alþingi mun hins vegar að sjálfsögðu ekkert hafa um það að segja í framtíðinni hver nýta muni.

Um 5. gr.

Við útgáfu leyfis til virkjunar vatnsfalls og tengdra framkvæmda þarf að taka tillit til nátt úruverndarsjónarmiða með skilvirkari og gleggri hætti en hingað til hefur verið gert. Fram kvæmdirnar þurfa svo að sjálfsögðu að standast mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 63/1993, en þau lög hafa sætt talsverðri gagnrýni þar eð ekki er gert ráð fyrir að slíkt mat fari fram fyrr en hönnun mannvirkja er lokið og framkvæmdir standa fyrir dyrum en það er að sjálfsögðu eftir að virkjunarleyfi hefur verið út gefið. Í greininni er gerð tillaga um að breyta þessu ferli þannig að umhverfismat verði látið fara fram áður en leyfi eru gefin út og svo aftur þegar mannvirki hafa verið hönnuð og framkvæmdir standa fyrir dyrum.

Með þessu vinnst tvennt. Í fyrsta lagi liggur þá fyrir áður en lengra er haldið hvort við komandi virkjunarkostur er ásættanlegur áður en leyfi er gefið út og leyfishafi leggur í mik inn kostnað við teikningar og hönnun. Frá sjónarmiði umhverfismála er mikilvægt að slíkt mat liggi fyrir svo fljótt sem mögulegt er. Í öðru lagi eykur það mjög öryggi þess aðila sem virkjun undirbýr að vita áður en hann hefur kostnaðarsama vinnu við hönnunar- og áætlana gerð að áformaður virkjunarkostur hafi verið samþykktur í umhverfismati.

Einnig þykir rétt að tekið sé fram að leitað skuli umsagnar Orkustofnunar, en sérfræðing ar hennar búa yfir margvíslegri þekkingu á sviði orkumála.

Um 6. gr.

Lagt er til að ráðherra hafi nokkurt svigrúm um efni virkjunarleyfis sem markist af að stæðum í hvert sinn. Í greininni eru talin upp helstu atriði sem fjallað skuli um í virkjunar leyfi en upptalningin er ekki tæmandi.

Um 7. gr.

Eðlilegt er, ekki síst eftir að einkaréttur tiltekinna fyrirtækja til virkjana hefur verið af numinn og frjáls samkeppni um byggingu og rekstur virkjana tekin við, að þeir sem hyggjast nýta sameiginlegar auðlindir þjóðarinnar greiði henni sanngjarna leigu fyrir. Með sann gjarnri leigu er átt við greiðslu fyrir virkjunarréttindi sem nemi 10–30% af nettóarði og eru þá höfð til hliðsjónar ákvæði skattalaga, svo sem um skatta af fjármagnstekjum og tekju skatta. Í greininni eru ákvæði um að slíkt gjald skuli undir öllum kringumstæðum greitt. Lagt er til að upphæð leigugjaldsins verði ákveðin á almennum útboðsmarkaði við útboð virkjun arkosta og tekið verði sérstakt tillit til slíks tilboðs við val á virkjunaraðilum.

Um 8. gr.

Frumvarpið hefur þá meginstefnu að ráðherra gefi út öll virkjunarleyfi og að framsal þeirra sé skilyrt samþykki hans. Er það byggt á því að það eigi að vera á verksviði ráðherra að framkvæma hverju sinni stefnumörkun Alþingis og ríkisstjórnar í orkumálum og þáttur í þeirri framkvæmd sé að hafa yfirumsjón með því að framboð og eftirspurn á raforku haldist í hendur eftir því sem unnt er.

Um 9. gr.

Mikilvægt er að ráðherra hafi heimild til þess að fylgja því eftir að leyfishafi uppfylli þá skilmála sem honum eru settir. Því er gert ráð fyrir að ráðherra geti þá afturkallað leyfi og eru þá sérstaklega gróf brot á skilmálum höfð í huga.

Um 10. gr.

Ákvæði þessarar greinar er í samræmi við ákvæði 55. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, og hefur því lengi verið gildandi réttur hér á landi.

Um 11. gr.

Hér er að finna meginreglu um mat á því tjóni sem landeigendur verða fyrir ef ráðherra veitir öðrum aðilum leyfi til virkjunar vatnsfalls sem þeir eiga land að. Er meginreglan sú að þeir eiga rétt á bótum fyrir það tjón sem þeir verða fyrir en hins vegar ekki vegna tapaðs hagnaðar þeirra af því að byggja sjálfir vatnsaflsvirkjun, ef þeir hefðu til þess getu, eða kröfu til hlutdeildar í framtíðarhagnaði þess sem virkjun reisir.

Valdi virkjun því að hætta verði rekstri smávirkjunar allt að 200 kW eða eigi verði unnt að byggja hana myndast bótaréttur og sama er að segja um bætur vegna afnotamissis lands, skemmda á gróðri og átroðnings á landi. Slíkur bótaréttur myndast þó ekki fyrr en virkjunar leyfi hefur verið veitt öðrum en landeiganda.

Á sama hátt skal meta bætur fyrir tjón sem aðilar verða fyrir við þær aðstæður sem lýst er í 10. gr. eða við eignarnám, sbr. 12. gr.

Um 12. gr.

Nauðsynlegt er að ráðherra hafi heimild til að veita virkjunarleyfishafa eignarnámsheim ild. Á ákvæðið sér margar hliðstæður í íslenskum lögum er varða virkjanamál.

Um 13.–14. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um 15. gr.

Lagt er til að ákvæði vatnalaga sem ýmist eru efnislega tekin upp í frumvarp þetta eða samrýmast ekki efni þess séu felld brott.

Neðanmálsgrein: 1 1

500 eðlishestöfl samsvara 3,22 gWh/ári af vatnsorku (hráorku). Þá tölu þarf að margfalda með heildarnýtni rafstöðvar (sem venjulegast er á bilinu 0,85–9,90) til að fá samsvarandi raforku, svonefnda rennslisraforku, sem er sú raforka sem fengist ef allt rennsli árinnar í meðalári væri nýtt. Það fer svo eftir breytileika rennslisins í viðkomandi vatnsfalli og miðlunarmöguleikum hve stóran hluta rennslisorkunnar er unnt að nýta í reynd.