Félagsþjónusta sveitarfélaga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 401

643. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, sbr. lög nr. 31/1994.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994–95.)

1. gr.

Við 19. gr. bætist ný málsgrein svohljóðandi:

Sama rétt til fjárhagsaðstoðar og hjón hafa samkvæmt lögum þessum einnig karl og kona sem búa saman og eru bæði ógift, enda eigi þau sameiginlegt lögheimili og sambúðin hafi varað samfleytt í a.m.k. eitt ár áður en umsókn er lögð fram.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Við framkvæmd laga um félagsþjónustu sveitarfélaga hefur komið í ljós að við útreikning á fjárhagsaðstoð til einstaklings, sem býr í óvígðri sambúð, er óheimilt að taka mið af tekjum sambúðaraðila með sama hætti og tekjum maka. Ástæðan er sú að lögin kveða ekki sérstaklega á um sambúðarfólk. Milli sambúðarfólks ríkir ekki gagnkvæm framfærsluskylda eins og milli hjóna, sbr. 2. gr. laga um réttindi og skyldur hjóna, nr. 20/1923, en sú regla kemur fram í 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Ef ætlunin er að lögbinda framfærsluskyldu milli sambúðarfólks á ákvæði um það atriði heima í sérstökum lögum um óvígða sambúð, en þau lög hafa ekki verið sett eins og kunnugt er. Spurningin er sú hvort um sambúð eigi að öllu leyti að fara sem um hjónaband eða hvort sambúð eigi að vera valkostur fólks, annars konar sambúðarform en hjónaband. Æskilegt hefði verið að í lögum væri að finna afstöðu löggjafans í þessu efni og fyrst væru sett heildarlög um óvígða sambúð í stað þess að byrja á því að setja ákvæði um sambúð á víð og dreif í lög sem geta bundið hendur löggjafans komi til þess síðar að setja eigi heildstæð lög um sambúð.

Þar sem ekki hefur verið kveðið á um framfærsluskyldu milli sambúðarfólks í sérstökum lögum er víða í lögum að finna ákvæði sem fela í sér að um sambúðarfólk skuli, að vissum skil yrðum fullnægðum, fara eins og með hjón, t.d. lög um almannatryggingar og lög um tekjuskatt og eignarskatt. Slík lagaákvæði kveða ekki beinlínis á um framfærsluskyldu milli sambúðar fólks, en ganga þó í þá átt. Það þykir því eðlilegt að lög um félagsþjónustu sveitarfélaga hafi að geyma ákvæði um að við útreikning á fjárhagsaðstoð skuli farið með sama hætti hvort sem um er að ræða sambúðarfólk eða hjón. Ein meginhugsun að baki laganna er að styðja og styrkja fjöl skylduna. Fjölskyldan hefur verið skilin rúmum skilningi í þessu samhengi sem allir þeir sem búa á sama heimili og deila saman daglegu lífi. Við útreikning á fjárhagsaðstoð hjá sveitarfé lögum hefur ekki verið gerður greinarmunur á sambúðarfólki og hjónum, enda mundi slíkt geta leitt til þess að sambúðarfólk fengi umtalsvert hærri fjárhæð til framfærslu en hjón sem búa við sambærilega fjárhagslega afkomu.

Þannig voru framfærslulög túlkuð svo og núgildandi lög um félagsþjónustu sveitarfélaga allt fram til þess er úrskurðarnefnd félagsþjónustu felldi úrskurð um að slík túlkun væri óheimil. Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga miðast við þarfir fjölskyldunnar sem heildar, en ekki við ákveðna einstaklinga innan hennar. Hér býr þannig að baki sjónarmiðið um aðstoð við afkomu fjölskyldunnar eftir þörf.

Samkvæmt áðurnefndum úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu, uppkveðnum 23. júní 1993, var niðurstaðan sú að Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar hafi verið óheim ilt að taka mið af tekjum beggja sambúðaraðila við umsókn annars þeirra um fjárhags aðstoð þar sem lög um félagsþjónustu sveitarfélaga kveði ekki á um gagnkvæma fram færsluskyldu sambúðarfólks. Þar sem rétt þykir að haldið sé áfram á þeirri braut að miða fjárhagsaðstoð sveitarfélaga við hagsmuni fjölskyldunnar sem heildar er lagt til að sett verði í lögin sérákvæði um sambúðarfólk þegar fjárhagsaðstoð á í hlut.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hvergi er í lögum að finna skilgreiningu á óvígðri sambúð. Þau lagaákvæði sem binda viss réttaráhrif við sambúð hafa sett mismunandi skilyrði fyrir sambúðinni. Hér er lagt til að sett verði tvö skilyrði: að gengið hafi verið frá nauðsynlegum formsatriðum annars vegar og um stöðugleika sambúðarinnar hins vegar. Formsatriðum þykir fullnægt með því að sambúðarfólk eigi sameiginlegt lögheimili. Álitamál er hins vegar hvenær sambúð er talin vera viðvarandi. Ljóst er þó að nokkurra vikna eða mánaða sambúð á ekki að geta haft þær afdrifaríku afleiðingar að öðrum sambúðaraðila verði synjað um fjárhagsaðstoð vegna tekna hins. Reynslan sýnir að fólk er oft að þreifa fyrir sér í upphafi sambúðar og fjárhagsleg samstaða myndast ekki þegar í stað. Hér er lagt til að miðað verði við a.m.k. eins árs samfellda sambúð. Það þýðir að hafi sambúðarfólk átt sameiginlegt lögheimili í a.m.k. eitt ár samfleytt, áður en umsókn um fjárhagsaðstoð er lögð fram, skuli tekjur beggja teknar með í reikninginn þegar réttur til fjárhagsaðstoðar er ákvarðaður.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, sbr. lög nr. 31/1994.

Frumvarpið felur í sér að bundið sé í lög að hafi sambúðarfólk átt sameiginlegt lög heimili í a.m.k. eitt ár samfleytt, áður en umsókn um fjárhagsaðstoð er lögð fram, skuli tekjur beggja teknar með í reikninginn þegar réttur til fjárhagsaðstoðar er ákvarðaður. Við útreikning á fjárhagsaðstoð hafa sveitarfélög beitt þeirri vinnureglu að taka ávallt tillit til tekna maka óháð því hvort viðkomandi er í vígðri eða óvígðri sambúð. Samkvæmt úr skurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 23. júní 1993 á sú vinnuregla sér ekki stoð í lögum. Frumvarpið miðar að því að lögleiða vinnuregluna nema hvað varðar þá sem hafa verið í óvígðri sambúð í skemmri tíma en eitt ár þegar umsókn er lögð fram. Frumvarp ið kallar því á lítils háttar útgjaldaauka frá því sem var þegar vinnureglunni var beitt en lækkun frá því sem var á árinu 1994 og enn meira frá því sem verður í framtíðinni ef ekkert er að gert.

Sveitarfélögin bera bróðurpart útgjalda vegna áðurnefndrar félagsþjónustu. Hlutur rík isins er að greiða annars vegar aðstoð til erlendra ríkisborgara sem eiga ekki lögheim ili hér á landi eða hafa dvalið hér á landi skemur en tvö ár og hins vegar aðstoð til ís lenskra ríkisborgara hjá umboðsmönnum ríkisins erlendis og kostnað við heimflutning þeirra. Á árinu 1994 var kostnaður ríkissjóðs vegna þessa 7,8 m.kr. en 8,4 m.kr. á árinu 1993. Að óbreyttum lögum gæti árlegur kostnaður ríkisins hækkað um 2–3 m.kr., en með samþykkt frumvarpsins er komið í veg fyrir þá hækkun að mestu.