Starfsemi og fjárreiður stjórnmálasamtaka Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 11

11. Frumvarp til laga um starfsemi og fjárreiður stjórnmálasamtaka.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Ágúst Einarsson,

Svanfríður Jónasdóttir, Ásta R. Jóhannesdóttir.

I. KAFLI

Starfsemi stjórnmálasamtaka.

1. gr.

Til stjórnmálasamtaka samkvæmt lögum þessum teljast þau samtök einstaklinga og félaga sem bjóða fram til Alþingis eða sveitarstjórnar, starfa í samræmi við lög þessi og eru skráð hjá dómsmálaráðuneyti.

2. gr.

Við skráningu stjórnmálasamtaka hjá dómsmálaráðuneyti skal leggja fram lög samtakanna og stefnuskrá. Stjórnmálasamtök skulu birta opinberlega lög sín, stefnuskrár og stefnumark andi samþykktir.

3. gr.

Stjórnmálasamtök skulu opin öllum landsmönnum sem náð hafa 16 ára aldri.

4. gr.

Stjórnmálasamtök skulu gæta jafnræðis milli félagsmanna sinna í starfi sínu og skipulagi.

5. gr.

Engan skal heimilt að skrá í stjórnmálasamtök nema hann undirriti yfirlýsingu þess efnis eða lýsi því yfir á annan sannanlegan hátt að hann óski eftir inngöngu.

6. gr.

Æðsta vald í málefnum stjórnmálasamtaka skal vera í höndum félagsmanna eða fulltrúa þeirra á landsfundi eða öðrum sambærilegum vettvangi.

7. gr.

Stjórnmálasamtök skulu setja reglur um störf kjörinna fulltrúa sinna og birta þær opinber lega.

8. gr.

Stjórnmálasamtökum er óheimilt að skrá niður upplýsingar á kjörstað.

9. gr.

Stjórnmálasamtök eru bókhaldsskyld samkvæmt ákvæðum laga um bókhald og þeim ber einnig að skila skattframtali.

Árlega skulu reikningar stjórnmálasamtaka endurskoðaðir af löggiltum endurskoðanda og lagðir fram til samþykktar á landsfundi eða öðrum sambærilegum vettvangi stjórnmálasamtaka og þeir síðan sendir dómsmálaráðuneyti sem sér um að birta þá í B-deild Stjórnartíðinda eigi síðar en einum mánuði eftir samþykkt þeirra.

Ársreikningar stjórnmálasamtaka, sem hljóta framlög skv. 11. gr., skulu jafnframt endur skoðaðir af Ríkisendurskoðun.

10. gr.

Stjórnmálasamtökum er heimilt að taka við fjárframlagi eða ígildi þess frá einstökum aðil um, einstaklingum eða fyrirtækjum, þó þannig að fari framlag yfir 300.000 á hverju reiknings ári skal birta nafn styrktaraðila samhliða birtingu ársreikninga, sbr. 2. mgr. 9. gr.

II. KAFLI

Ríkisframlög til stjórnmálasamtaka.

11. gr.

Stjórnmálasamtök, sem bjóða fram til Alþingis, skulu fá framlag úr ríkissjóði til starfsemi sinnar, þ.e. almenns reksturs og útgáfumála. Framlagið skal ákvarðað í fjárlögum hvers árs.

Framlag til einstakra stjórnmálasamtaka byggist á hlutfallslegri skiptingu þingsæta í und angengnum alþingiskosningum, þó þannig að stjórnmálasamtök, sem hafa náð a.m.k. 2,5% af greiddum atkvæðum í kosningunum á landinu öllu án þess að hafa náð þingsæti, eiga rétt á framlagi í eitt ár sem svarar til eins þingsætis. Framlag samkvæmt þessari grein skal greitt í upphafi hvers árs.

12. gr.

Greiða skal úr ríkissjóði til þingflokka tiltekna lágmarksfjárhæð og að auki ákveðna upp hæð fyrir hvern þingmann til að kosta sérfræðilega aðstoð fyrir þingflokkinn og þingmenn hans við þingstörf. Utanflokkaþingmaður fær sömu upphæð og greidd er á hvern þingmann þingflokks. Greiðslur til þingflokks skulu inntar af hendi ársfjórðungslega, þ.e. 1. febrúar, 1. maí o.s.frv., og skulu miðaðar við skipan Alþingis í byrjun ársfjórðungs, þ.e. 1. janúar, 1. apríl o.s.frv.

13. gr.

Forseti Alþingis setur í samráði við formenn þingflokka reglur um skiptingu þess fjár sem hverju sinni er veitt til aðstoðar þingflokkum.

14. gr.

Formenn þingflokka skulu árlega senda forseta Alþingis greinargerð um ráðstöfun þess fjár er þeir veita móttöku samkvæmt lögum þessum eftir nánari reglum er forseti setur. Sama gildir um þingmann utan flokka.

III. KAFLI

Ýmis ákvæði.

15. gr.

Dómsmálaráðherra skipar sérstaka þriggja manna nefnd til að skera úr ágreiningi sem rís vegna laga þessara. Nefndarmenn eru skipaðir til sex ára í senn og tilnefnir dóms- málaráð herra tvo, þar af einn sem formann, og Hæstiréttur tilnefnir einn. Nefndarmenn skulu hafa reynslu af dómarastörfum. Ef upp koma ágreiningsatriði um málsmeðferð gilda ákvæði XXIV. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála í héraði. Úrskurðir nefndarinnar eru fullnaðar úrskurðir.

16. gr.

Brot á ákvæðum laga þessara sæta sviptingu fjárframlaga, svo og þyngri refsingu sam kvæmt öðrum lögum þar sem það á við.

17. gr.

Dómsmálaráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara.

18. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1996 og jafnframt falla úr gildi lög nr. 56 frá 1971, um sér fræðilega aðstoð fyrir þingflokka.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Dómsmálaráðherra skal skipa nefnd til að móta samræmdar reglur um óbeina styrki frá op inberum stofnunum og fyrirtækjum til stjórnmálasamtaka í tengslum við kosningar, svo sem afslátt af gjaldskrám, aukinn aðgang að þjónustu, t.d. kjörgögnum frá Hagstofu Íslands. Skal nefndin skila af sér tillögum eigi síðar en sex mánuðum eftir gildistöku laga þessara.

II.

Dómsmálaráðherra skal í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga undirbúa löggjöf sem tryggi framboðum til sveitarstjórna framlög úr sveitarsjóðum til starfsemi þeirra. Skal undirbúningi lokið innan eins árs frá gildistöku laga þessara.

Greinargerð.

Oft hefur komið upp umræða á Alþingi og víðar um nauðsyn þess að setja lög um starfsemi og fjárreiður stjórnmálasamtaka án þess að úr því hafi orðið.

Annars staðar á Norðurlöndum eru engin heildarlög um stjórnmálaflokka nema í Finnlandi. Í Noregi fær stjórnmálaflokkur, sem býður fram til Stórþingsins, framlag af fjárlögum hafi hann boðið fram í a.m.k. helmingi kjördæma og hlotið meira en 2,5% heildaratkvæða yfir landið. Flokkar, sem bjóða fram til sveitarstjórna, fá einnig ríkisstyrk. Í Svíþjóð voru lögfestar reglur um ríkisframlög til stjórnmálaflokka árið 1972. Þar eru ríkisframlög bundin við þá stjórnmálaflokka sem bjóða fram til þings. Árið 1986 voru samþykkt lög í Danmörku um fjár framlög frá ríkinu til stjórnmálaflokka, bæði í tengslum við lands- og sveitarstjórnarframboð. Framangreind lög taka ekki til starfsemi stjórnmálaflokka að öðru leyti. Í Finnlandi voru eins og áður hefur komið fram lögfest ítarleg ákvæði um starfsemi stjórnmálaflokka árið 1969, svo og fjárframlög til þeirra sem bjóða fram til þings.

Skortur á vönduðum vinnubrögðum í stjórnmálum og stjórnsýslu leiðir oft til trúnaðar brests milli stjórnvalda og fólksins í landinu. Margt bendir til að ekki gæti nægilega faglegra vinnubragða í stjórnsýslu og stefnumótun hins opinbera á Íslandi. Með lagafrumvarpi þessu er ætlunin að setja stjórnmálamönnum reglur í starfi sínu innan flokkanna og gera starfsemi stjórnmálasamtaka sýnilegri en áður hefur verið. Skilgreining á siðgæði getur verið breytileg frá einum tíma til annars og mismunandi mat á því hjá ólíkum þjóðum. Í þróuðum stjórnkerf um er þó hægt að finna meginreglur sem menn eru almennt sammála um að verði að halda í heiðri. Það er þessi sameiginlegi skilningur sem gerir löggjafanum kleift að setja reglur sem byggja á siðgæðis- og réttarvitund þjóða.

Við samningu frumvarps þessa hefur víða verið leitað fanga og reynt að nýta það sem hefur þótt vænlegt til eftirbreytni, en það á sér enga beina fyrirmynd, hvorki innlenda né erlenda. Á 97. löggjafarþingi (1975–76) lagði Benedikt Gröndal fram frumvarp til laga um stjórnmálaflokka sem ekki náði fram að ganga. Í frumvarpinu var að finna ítarleg ákvæði um starfsemi stjórnmálaflokka, svo og reglur um fjárframlög til þeirra. Frumvarpið náði aðeins til stjórn málaflokka sem bjóða fram til Alþingis.

Í frumvarpi því sem hér er lagt fram er farin sú leið að setja lagaramma um starfsemi allra stjórnmálaflokka, einnig þeirra sem bjóða fram til sveitarstjórna. Engin haldbær rök eru fyrir því að stjórnmálasamtök, sem bjóða fram til sveitarstjórna, þurfi ekki að búa við nauðsynlegt aðhald löggjafans. II. kafli laganna nær hins vegar aðeins til stjórnmálaflokka sem bjóða fram til Alþingis. Þar eru gerðar ríkari kröfur um endurskoðun, en gert er ráð fyrir að Ríkisendur skoðun endurskoði ársreikninga stjórnmálasamtaka. Í ákvæði til bráðabirgða II er lagt fyrir dómsmálaráðherra að undirbúa löggjöf í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga sem tryggi framboðum til sveitarstjórna framlög úr sveitarsjóðum.

Almennt er lítið vitað um fjármál stjórnmálaflokkanna hér á landi, enda eru þeir hvorki framtalsskyldir né skattskyldir. Þó er greinilegt að mikið fjármagn fer oft og tíðum í gegnum fjárhirslur þeirra, ekki hvað síst í kosningabaráttunni. Markmið þessa frumvarps er að gera fjármál stjórnmálaflokka opin og sýnileg, enda er slík leynd einungis til þess fallin að auka á tortryggni almennings í garð stjórnmálasamtaka. Stjórnmálasamtök eru bókhaldsskyld en hér er lagt til að þau verði einnig framtalsskyld og að þau leggi fram endurskoðaða reikninga árlega í dómsmálaráðuneytinu.

Á Íslandi hefur lengi tíðkast að einstaklingar og fyrirtæki styrki þá stjórnmálaflokka sem þeir styðja fjárhagslega. Það getur skapað tortryggni að leynd hvíli yfir háum styrkjum frá ein staklingum eða fyrirtækum, enda er það óeðlilegt og hætta getur einnig verið á hagsmuna árekstrum.

Auk frjálsra framlaga eru íslenskir stjórnmálaflokkar fjármagnaðir úr ríkissjóði. Þetta er gert til þess öðrum þræði að jafna aðstöðu stjórnmálaflokkanna. Það samræmist ekki hug myndum manna um lýðræði ef aðeins fjárhagslega sterk samtök geta boðið fram til Alþingis. Í annan stað sporna ríkisstyrkir við þeirri tegund af fyrirgreiðslupólitík þegar stjórnmálasam tök verða óeðlilega háð styrktaraðilum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að mótaðar verði lög bundnar reglur um ríkisframlög sem allir stjórnmálaflokkar geti gengið að. Rétt þykir að hafa sérstök lagaákvæði um sérfræðiaðstoð fyrir þingflokka, enda eru greiðslur fyrir sérfræðiaðstoð eingöngu ætlaðar, eins og nafnið bendir til, til aðstoðar þingflokkum. Með því að fella lög nr. 56 frá 1971, um sérfræðilega aðstoð fyrir þingflokka, inn í þetta frumvarp verður sjónarmiðum um lagasamræmi náð og krafan um eftirlit með ráðstöfun styrksins verður virkari.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Sett er fram skilgreining á stjórnmálasamtökum til að afmarka hvaða samtök falla undir frumvarpið. Skilyrði fyrir því að samtök geti talist falla undir hugtakið stjórnmálasamtök eru annars vegar að þau bjóði fram fulltrúa við kosningu til sveitarstjórna eða Alþingis og hins vegar að þau séu skráð sem stjórnmálasamtök hjá dómsmálaráðuneytinu.

Um 2. gr.

Með því að skylda stjórnmálasamtök til að leggja fram í dómsmálaráðuneytinu lög samtak anna og stefnuskrá skapast meiri festa og aðhald að starfsemi stjórnmálasamtaka í landinu. Þá skulu stjórnmálasamtök birta opinberlega stefnuskrá, lög og stefnumarkandi samþykktir, enda eru það sjálfsögð mannréttindi að kjósendur hafi greiðan aðgang að upplýsingum um hvað til tekin stjórnmálasamtök standa fyrir. Verði breyting á stefnuskrá eða lögum samtaka ber að birta slíkar breytingar opinberlega samkvæmt þessari grein.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 4. gr.

Greinin vísar til innri starfsemi stjórnmálasamtaka og byggist á því að jafnræðisreglan verði virk.

Um 5. gr.

Þessu ákvæði er ætlað að koma í veg fyrir að hægt verði að skrá menn í tiltekin stjórnmála samtök án vitundar þeirra. Það er hluti af grundvallarmannréttindum hvers einstaklings að ákveða sjálfur hvort hann verði skráður meðlimur í stjórnmálaflokki og þá hvar.

Um 6. gr.

Greinin skýrir sig að mestu sjálf. Ætlunin er að stuðla að lýðræðislegu fyrirkomulagi í skipulagi stjórnmálasamtaka þar sem meiri háttar breytingu á stefnuskrá samtakanna verður ekki komið við nema með samþykki félagsmanna allra eða fulltrúa þeirra.

Um 7. gr.

Verið er að mæta kröfu almennings um bætt siðferði stjórnmálasamtakanna sem speglast hefur í þjóðfélagsumræðunni undanfarin ár. Fræðimenn hafa bent á að vegna skorts á stjórn sýslureglum hafi íslensku stjórnmálaflokkarnir þróast meira í það að vera fyrirgreiðsluflokkar en hið hefðbundna flokkakerfi í nálægum löndum. Skýrar og tæmandi reglur eru stjórnmála mönnum og öðrum til leiðbeiningar og leiða til þess að faglegra sjónarmiða gætir í starfshátt um þeirra, t.d. við stöðuveitingar og mannaráðningar.

Um 8. gr.

Nokkuð hefur borið á því að stjórnmálaflokkar hafi verið með fulltrúa sína á kjörstað til að skrá niður hverjir koma til að kjósa. Þær upplýsingar eru síðan notaðar til að ýta á eftir þeim flokksbundnu aðilum sem ekki hafa kosið. Rétturinn til að ákveða hvort menn vilji kjósa eða ekki á ekki að vera minni en rétturinn til að ákveða hvaða flokkur kosinn er og því er það andstætt þeirri hugsun sem lýðræði grundvallast á að stjórnmálasamtök viðhafi slíkar per sónunjósnir á kjörstað.

Um 9. gr.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að allir stjórnmálaflokkar sem falla undir skilgreiningu skv. 1. gr. séu bókhaldsskyldir og er það í samræmi við gildandi rétt. Samkvæmt lögum um tekjuskatt og eignarskatt eru stjórnmálaflokkar undanþegnir framtals- og skattskyldu. Eftirlit skattyfir valda með stjórnmálaflokkum er því mjög lítið. Til að tryggja nauðsynlegt aðhald gerir frum varpið ráð fyrir að stjórnmálasamtökum verði gert að skila skattframtali og að reikningar þeirra verði árlega endurskoðaðir af löggiltum endurskoðendum og þeir lagðir fram til sam þykktar á landsfundi eða öðrum sambærilegum vettvangi. Síðan verði þeir ársreikningar stjórnmálasamtaka, sem hljóta framlög skv. 11. gr., jafnframt endurskoðaðir af Ríkisendurskoðun.

Um 10. gr.

Með ákvæði þessu er reynt að stemma stigu við óeðlilegum hagsmunatengslum stjórnmála flokka við einstaklinga eða fyrirtæki. Reynt er að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra með því að gera kröfu um opinbera birtingu á nöfnum þeirra einstaklinga eða fyrirtækja sem veita stjórnmálasamtökum háa styrki. Með fjárhagslegum stuðningi er átt við gjafafé eða annars konar styrkveitingu sem hægt er að meta til fjár. Víða í vestrænum löndum hafa verið lögfestar strangar reglur í þessu sambandi.

Um 11. gr.

Til þess að vega upp á móti hertum reglum um styrki frá einstaklingum og fyrirtækjum ger ir frumvarpið ráð fyrir að framlög úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka verði lögbundin. Þannig verði framlag til stjórnmálaflokka sérstakur liður á fjárlögum. Slíkt framlag skal í engu skerða rétt þeirra flokka sem eiga sæti á Alþingi samkvæmt gildandi lögum um sérfræðiaðstoð við þingflokka.

Um 12.–14. gr.

Ákvæði laga um sérfræðilega aðstoð fyrir þingflokka, nr. 56/1971, eru hér tekin óbreytt í frumvarpið þar sem eðlilegra þykir að hafa öll lagaákvæði, sem snúa að stjórnmálasamtök um, á einum stað.

Um 15. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 16. gr.

Gert er ráð fyrir að stjórnmálasamtök og þingflokkar geti misst rétt sinn til ríkisframlaga skv. 11. og 12. gr. ef þeir fara ekki að ákvæðum laganna. Komi hins vegar til brota á öðrum lögum, svo sem bókhaldslögum, geta legið við þyngri refsingar.

Um 17. og 18. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Engar samræmdar reglur gilda í dag um afslætti og ýmiss konar ókeypis þjónustu sem flokkunum er látin í té í tengslum við kosningar, svo sem frá Hagstofu Íslands eða undirstofn unum ráðuneyta. T.d. hafa flokkarnir iðulega fengið afslátt af gjöldum Pósts og síma, en þó hefur þurft að sækja um það í hvert tiltekið skipti og ekki er ljóst hvort það sama á við um alla í því efni. Eðlilegt er að settar verði skýrar samræmdar reglur um þetta sem flokkarnir geta gengið að sem vísum.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Í Danmörku fá sveitarstjórnir styrki til starfsemi sinnar úr sveitarsjóði og er lagt til að sami háttur verði hafður hér á. Sömu sjónarmið og fram koma í athugasemd við 11. gr. eiga hér við.