Almannatryggingar o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 763

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, með síðari breytingum

(samspil örorkugreiðslna almannatrygginga og lífeyrissjóða).

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

I. KAFLI

Breyting á lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, með síðari breytingum.

1. gr.

Við ákvæði til bráðabirgða bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Þrátt fyrir ákvæði 16., 18., 19., 21. og 22. gr. skulu greiðslur örorkulífeyris, örorkustyrks, aldurstengdrar örorkuuppbótar og tekjutryggingar ekki lækka á tímabilinu 1. janúar 2011 til og með 31. desember 2013 vegna almennra hækkana á örorkulífeyri úr lífeyrissjóðum.

II. KAFLI

Breyting á lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, með síðari breytingum.

2. gr.

Við ákvæði til bráðabirgða bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði 8. gr., 1. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 10. gr. skulu greiðslur heimilisuppbótar, uppbótar á lífeyri vegna kostnaðar og uppbótar vegna reksturs bifreiðar ekki lækka á tímabilinu 1. janúar 2011 til og með 31. desember 2013 vegna almennra hækkana á örorkulífeyri úr lífeyrissjóðum.

III. KAFLI

Breyting á lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, með síðari breytingum.

3. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 15. gr. er óheimilt á tímabilinu frá 1. janúar 2011 til 31. desember 2013 að láta almennar hækkanir sem kunna að verða á örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, og lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, leiða til lækkunar á örorkulífeyri sjóðfélaga úr lífeyrissjóði.

IV. KAFLI

Gildistaka.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og skulu gilda um greiðslur til örorkulífeyrisþega á grundvelli laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sem inntar hafa verið af hendi frá 1. janúar 2011.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í viðræðum ríkisstjórnar Íslands og Landssamtaka lífeyrissjóða hefur verið staðfest að vilji sé til þess að efna til endurskoðunar á samspili bóta almannatrygginga og lífeyris úr lífeyrissjóðum. Er frumvarp þetta lagt fram í kjölfar yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar og Landssamtaka lífeyrissjóða um víxlverkun örorkulífeyris almannatrygginga og lífeyris úr lífeyrissjóðum annars vegar og hins vegar hækkun frítekjumarks ellilífeyrisþega í áföngum frá 3. desember 2010. Enn fremur er vísað til samkomulags félags- og tryggingamálaráðherra og Landssamtaka lífeyrissjóða frá 30. desember 2010 sem gert var á grundvelli þeirrar yfirlýsingar. Það frumvarp sem hér er lagt fram nær yfir þann hluta yfirlýsingarinnar og samkomulagsins er lýtur að samspili örorkugreiðslna almannatrygginga og lífeyrissjóða, en síðar mun verða lagt fram frumvarp er lýtur að hækkun frítekjumarks ellilífeyrisþega í áföngum.

Markmið yfirlýsingarinnar og samkomulagsins er að koma í veg fyrir þá víxlverkun milli örorkubóta frá almannatryggingum og örorkulífeyris úr lífeyrissjóðum sem hefur komið upp í samspili þessara tveggja meginstoða í lífeyristryggingum hér á landi Samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, með síðari breytingum, lækka lífeyrisgreiðslur í mörgum tilfellum vegna greiðslna úr lífeyrissjóðum. Þá er mælt fyrir um það í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, með síðari breytingum, að sjóðfélagi í lífeyrissjóði eigi rétt á örorkulífeyri úr viðkomandi sjóði hafi hann orðið fyrir tekjuskerðingu af völdum orkutapsins. Ákvæðið hefur verið útfært nánar í samþykktum lífeyrissjóða þar sem kveðið er á um að heildartekjur örorkulífeyrisþega eftir orkutap verði ekki umfram þær tekjur sem hann hafði fyrir orkutap. Við samanburð á heildartekjum fyrir og eftir orkutap líta sjóðirnir m.a. til greiðslna almannatrygginga sem oft hefur leitt til þess að greiðslur til lífeyrisþega úr lífeyrissjóðum hafa lækkað eða jafnvel fallið niður. Við þá tekjulækkun öðlast hinir sömu einstaklingar aukin réttindi innan almannatryggingakerfisins, sem aftur leiðir til enn frekari lækkunar á greiðslum frá lífeyrissjóðunum við næsta samanburð og síðan koll af kolli. Gagnkvæm tekjutenging almannatrygginga og greiðslna úr lífeyrissjóðum getur því leitt til tíðra breytinga á örorkulífeyrisgreiðslum og tilsvarandi óöryggis lífeyrisþega sem fyrst og fremst hafa komið örorkulífeyrisþegum illa.

Frumvarpið gerir ráð fyrir því að á tímabilinu 1. janúar 2011 til og með 31. desember 2013 muni greiðslur örorkulífeyris, örorkustyrks, aldurstengdrar örorkuuppbótar og tekjutryggingar samkvæmt lögum um almannatryggingar og greiðslur heimilisuppbótar, uppbótar á lífeyri vegna kostnaðar og uppbótar vegna reksturs bifreiðar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, ekki lækka vegna almennra hækkana lífeyrisgreiðslna úr lífeyrissjóðum á grundvelli laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Hér er t.d. átt við hækkanir sem verða á greiðslum vegna vísitöluhækkunar eða hækkunar á hámarki viðmiðunartekna fyrir orkutap lífeyrisþega. Frumvarpið tekur því til almennra hækkana en ekki þeirra breytinga sem rót eiga í endurmati á starfsorku viðkomandi lífeyrisþega. Sömuleiðis er gert ráð fyrir því að greiðslur frá lífeyrissjóðum lækki ekki vegna almennra hækkana sem kunna að verða á örorkulífeyri almannatrygginga. Í því skyni að koma í veg fyrir víxlverkun milli kerfanna þykir nauðsynlegt að bæta við tölulið við ákvæði til bráðabirgða í lögum um almannatryggingar og málsgrein við ákvæði til bráðabirgða í lögum um félagslega aðstoð. Enn fremur er lagt til að nýtt ákvæði til bráðabirgða bætist við lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Frumvarp þetta hefur verið samið í samvinnu við fjármálaráðuneytið og Landssamtök lífeyrissjóða. Því er ætlað að tryggja framkvæmd framangreinds samkomulags aðila á gildistíma þess, en þess er vænst að á þeim tíma verði áðurnefndri endurskoðun á sambandi og samspili lífeyrissjóða og almannatrygginga lokið og að sú vinna leiði fram lausn á víxlverkan þessara tveggja meginstoða lífeyristrygginga landsmanna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir því að á tímabilinu 1. janúar 2011 til og með 31. desember 2013 muni greiðslur örorkulífeyris, örorkustyrks, aldurstengdrar örorkuuppbótar og tekjutryggingar samkvæmt lögum um almannatryggingar, ekki lækka vegna almennra hækkana á lífeyri úr lífeyrissjóðum. Eins og fyrr greinir er hér t.d. átt við hækkanir sem verða á greiðslum frá lífeyrissjóðunum vegna vísitöluhækkunar eða hækkunar á hámarki viðmiðunartekna fyrir orkutap lífeyrisþega en ekki aðrar hækkanir á greiðslum til þeirra, t.d. vegna breytinga á örorkumati.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að á sama tímabili muni greiðslur heimilisuppbótar, uppbótar á lífeyri vegna kostnaðar og uppbótar vegna reksturs bifreiðar til öryrkja samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, ekki lækka vegna almennra hækkana á örorkulífeyri úr lífeyrissjóðum. Ákvæðið mun gilda um þá bótaflokka félagslegrar aðstoðar sem þar eru taldir upp. Aftur á móti er ekki gert ráð fyrir að það nái yfir sérstaka uppbót vegna framfærslu skv. 2. mgr. 9. gr. laganna, svokallaða framfærsluuppbót, en hún er greidd lífeyrisþegum sem hafa heildartekjur undir ákveðnu marki og nemur fjárhæð hennar mismuninum á heildartekjum lífeyrisþegans og viðmiðunarfjárhæðinni. Tilgangur framfærsluuppbótar er að auka heildartekjur tekjulægstu lífeyrisþeganna upp að þessu marki þannig að enginn lífeyrisþegi hafi lægri heildartekjur sér til framfærslu en sem því nemur. Fari heildartekjur lífeyrisþega upp fyrir þetta viðmið, t.d. vegna hækkunar á lífeyrisgreiðslu frá lífeyrissjóði, eða af öðrum ástæðum, eru forsendur ekki lengur til staðar til áframhaldandi greiðslu framfærsluuppbótar.

Um 3. gr.

Samkvæmt ákvæði þessu er gert ráð fyrir því að greiðslur úr lífeyrissjóðum lækki ekki vegna almennra hækkana sem kunna að verða á örorkulífeyrisgreiðslum almannatrygginga á tímabilinu frá 1. janúar 2011 til og með 31. desember 2013. Tilgangurinn er að koma í veg fyrir að möguleg hækkun á örorkulífeyrisgreiðslum almannatrygginga leiði til lækkunar á örorkulífeyri úr lífeyrissjóði, þar sem lífeyrir takmarkast við það að heildartekjur viðkomandi verði ekki umfram þær tekjur sem hann hafði fyrir missi starfsorku.

Um 4. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin öðlist þegar gildi en lögunum er ætlað að gilda um þær greiðslur til örorkulífeyrisþega sem inntar hafa verið á hendi frá 1. janúar 2011 á grundvelli laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Er lögunum því ætlað að gilda um þá örorkulífeyrisþega sem fá lífeyrisgreiðslur á tímabilinu 1. janúar 2011 til og með 31. desember 2013.

Fylgiskjal I.

Yfirlýsing ríkisstjórnar Íslands og Landssamtaka lífeyrissjóða frá 3. desember 2010.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal II.

Samkomulag félags- og tryggingamálaráðherra og

Landssamtaka lífeyrissjóða frá 30. desember 2010.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal III.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, með síðari breytingum.

Frumvarpi þessu er ætlað að tryggja framkvæmd samkomulags milli stjórnvalda og Landssamtaka lífeyrissjóða sem gert var á grundvelli viljayfirlýsingar ríkisstjórnarinnar og Landssamtaka lífeyrissjóða 3. desember 2010, um afnám víxlverkunar tekjuskerðingar örorkulífeyris almannatrygginga og lífeyris úr lífeyrissjóðum annars vegar og hins vegar um hækkun frítekjumarks ellilífeyrisþega.

Samkvæmt samkomulaginu eiga bætur örorkulífeyrisþega ekki að lækka á árunum 2011– 2013 þrátt fyrir almennar hækkanir greiðslna frá lífeyrissjóðum, svo sem vegna vísitöluhækkunar eða hækkunar á hámarki viðmiðunartekna vegna orkutaps. Á sama tímabili munu lífeyrissjóðirnir ekki beita tekjuviðmiðun eftir úrskurð gagnvart nýjum örorkulífeyrisúrskurðum eða lækka örorkulífeyrisgreiðslur vegna hækkana á bótum almannatrygginga. Samkomulagið nær hins vegar ekki til atvinnutekna eða annarra tekna sem hafa áhrif á bótagreiðslur. Með þessu móti er verið að rjúfa gagnkvæma tekjutengingu sem fólgin er í gildandi lögum og getur leitt til víxlverkandi breytinga á örorkulífeyrisgreiðslum. Þá kveður samkomulagið á um að frítekjumark á lífeyrissjóðsgreiðslum til ellilífeyrisþega verði hækkað til jafns við frítekjumark örorkulífeyrisþega en að það verði framkvæmt í áföngum á árunum 2013–2015. Að auki segir í samkomulaginu að áður en samningstímabilið renni út verði fundin varanleg lausn á víxlverkunum bóta almannatrygginga og almennra lífeyrissjóða.

Í samræmi við framangreinda viljayfirlýsingu og samkomulag er lagt til í frumvarpinu, í fyrsta lagi, að bætt verði bráðabirgðaákvæði við lögin um almannatryggingar um að greiðslur örorkulífeyris, örorkustyrks, aldurstengdrar örorkuuppbótar og tekjutryggingar skuli ekki lækka á tímabilinu 2011–2013 vegna almennra hækkana á örorkulífeyri úr lífeyrissjóðum. Í öðru lagi er lagt til að bætt verði bráðabirgðaákvæði við lögin um félagslega aðstoð um að greiðslur heimilisuppbótar, uppbótar á lífeyri vegna kostnaðar og uppbótar vegna reksturs bifreiðar skuli ekki lækka á tímabilinu 2011–2013 vegna almennra hækkana á örorkulífeyri úr lífeyrissjóðum. Í þriðja lagi er lagt til að bætt verði bráðabirgðaákvæði við lögin um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða um að óheimilt verði að láta almennar hækkanir á bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð leiða til lækkunar á örorkulífeyri sjóðfélaga úr lífeyrissjóði. Frumvarpið gerir ráð fyrir að þessar breytingar gildi frá og með 1. janúar 2011.

Áformað er að Tryggingastofnun ríkisins og Landssamtök lífeyrissjóða móti sameiginlegar verklagsreglur vegna útreikninga tengda samkomulaginu og að þeir verði framkvæmdir afturvirkt í endurútreikningi bóta sem jafnan fer fram á hverju ári.

Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu hefðu áhrif á greiðslur til þeirra 7.700 bótaþega almannatrygginga sem einnig fá örorkubætur frá lífeyrissjóðunum. Heildartekjur hópsins, þ.e. bæði lífeyrissjóðstekjur og atvinnutekjur, eru á bilinu 42–332 þúsund kr. á mánuði en við efri mörkin falla bætur almannatrygginga niður. Meðalviðmiðunartekjur hópsins eru um 196 þúsund kr. á mánuði. Meðalatvinnutekjur einstaklinga í þessum hópi eru taldar vera tæpar 21 þúsund kr. og er því áætlað að lífeyrissjóðstekjur þeirra séu tæpar 176 þúsund kr. á mánuði. Líta má svo á að með frumvarpinu sé í reynd verið að búa til sértækt frítekjumark gagnvart lífeyrissjóðstekjum sem bætist við núverandi frítekjumark en það er í dag 27.400 kr. á mánuði. Ígildi viðbótarfrítekjumarks myndast fyrir þær hækkanir sem lífeyrissjóðir gera árlega á bótum með hliðsjón af almennum launa- og verðlagshækkunum. Má segja að núverandi frítekjumark vegna örorkulífeyrisgreiðslna hækki um 1.760 kr. að meðaltali fyrir hvert prósentustig vísitöluhækkunar örorkubóta lífeyrissjóða frá síðustu áramótum. Þar sem tekjuskerðingarhlutfall bóta almannatrygginga er 45% mun því hver bótaþegi fá í sinn hlut 792 kr. meira á mánuði fyrir hvert prósentustig vísitöluhækkunar.

Við mat á áhrifum frumvarpsins er gengið út frá því að lífeyrissjóðir muni taka mið af þróun launavísitölu við árlegar hækkanir á örorkubótum. Samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá því um miðjan nóvember 2010 er gert ráð fyrir að meðalgildi launavísitölu ársins 2011 verði 2,2% hærra en janúargildi vísitölunnar og að meðalgildi áranna 2012 og 2013 verði 4,4% og 4,8% hærra en meðalgildi áranna á undan. Gangi þessar hækkanir á launavísitölu eftir mundi það hafa í för með sér að frítekjumark lífeyrissjóðstekna mundi í reynd verða 3.867 kr. hærra á þessu ári en það er nú, 11.776 kr. hærra árið 2012 og 20.740 kr. hærra árið 2013.

Samkvæmt þessu gera útreikningar Tryggingastofnunar ríkisins ráð fyrir að uppsöfnuð útgjöld almannatryggingakerfisins verði samtals um 1,2 mia. kr. hærri á tímabilinu 2011– 2013 frá því sem annars hefði orðið. Þannig er áætlað að útgjöldin verði 131 m.kr. hærri á yfirstandandi ári en 387 m.kr. hærri árið 2012 og 656 m.kr. hærri árið 2013. Ekki eru gerðar breytingartillögur í þessu frumvarpi vegna hækkunar frítekjumarks ellilífeyrisþega sem koma á til framkvæmda á árunum 2013–2015 samkvæmt samkomulaginu en lauslegar áætlanir gefa til kynna að fjárhagsleg áhrif af því fyrir ríkissjóð gætu numið liðlega 2 mia. kr. Ekki er gert ráð fyrir framangreindum viðbótarútgjöldum í gildandi fjárlögum þar sem settur er bindandi útgjaldarammi á nafnvirði fyrir ríkið í heild næstu tvö árin.