Upplýsingaskylda stjórnvalda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 581

1243. Frumvarp til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda.

(Lagt fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989–90.)

1. gr.

Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis, sveitarfélaga og stofnana þeirra. Í reglugerð, sem forsætisráðherra setur, er heimilt að ákveða að lögin skuli taka til nánar tilgreindra félaga, stofnana og fyrirtækja sem kostuð eru af eða eru í eigu opinberra aðila eða er að lögum fengið vald til þess að taka ákvarðanir fyrir hönd ríkis og sveitarfélaga.

Lögin taka ekki til starfsemi Alþingis og stofnana þess eða til dómstóla.

2. gr.

Stjórnvöldum er skylt að veita almenningi aðgang að gögnum hjá stjórnsýslustofnunum með þeim takmörkunum sem um getur í lögum þessum eða öðrum lögum.

Almenn ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna í opinberri þjónustu takmarka ekki skyldu til að láta í té upplýsingar samkvæmt lögum þessum.

Beiðni um aðgang að gögnum hjá stjórnsýslustofnunum skal vera skrifleg og skal í henni tilgreina skýrt þau gögn sem hlutaðeigandi óskar eftir að kynna sér.

3. gr.

Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða friðhelgi einkalífs og mikilvæga viðskiptahagsmuni einstaklinga og fyrirtækja, nema sá samþykki sem í hlut á. Sama er um gögn sem gerð eru til undirbúnings funda ríkisstjórnar og ríkisráðs eða hafa að geyma frásagnir af þeim fundum.

4. gr.

Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi gögnin að geyma upplýsingar um:

1. öryggi ríkisins og varnarmál,

2. samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir,

3. ráðstafanir stjórnvalda til eftirlits með framkvæmd löggjafar og opinberum rekstri og ráðstöfunum er ekki lokið,

4. mál, sem til rannsóknar er, þar sem ætla má að lögbrot hafi verið framið,

5. fyrirhugaðar hagræðingarráðstafanir eða breytingar á rekstri þeirra stofnana sem falla undir ákvæði 1. gr.,

6. fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum ríkis og sveitarfélaga, þar á meðal í gjaldeyrismálum, peningamálum, skattamálum, tollamálum og til annarrar tekjuöflunar, svo og í kjaramálum starfsmanna þeirra stofnana sem ákvæði 1. gr. ná til. Einnig gögn er geyma upplýsingar um undirbúning löggjafar þegar frumvarp er enn ekki komið fram,

7. viðskiptamál fyrirtækja ríkis og sveitarfélaga til verndar rekstrar- og samkeppnisaðstöðu þeirra,

8. hvers konar prófraunir sem fyrirhugaðar eru á vegum ríkis og sveitarfélaga.

5. gr.

Ef ákvæði 3.–4. gr. taka einungis til hluta skjals er mönnum heimilt að óska eftir útdrætti af öðrum hlutum skjalsins.

Ráðherra skal með reglugerð setja ákvæði um meðferð þeirra gagna sem aðgangur er bannaður eða takmarkaður að og um það hve lengi skuli banna aðgang að gögnunum. Skal í því efni hafa samráð við Þjóðskjalasafn Íslands.

6. gr.

Réttur almennings til að kynna sér gögn hjá stjórnvöldum nær til:

1. allra gagna, sem snerta mál sem komið hefur til afgreiðslu stjórnvalds, þar með talinna endurrita bréfa sem stjórnvaldið hefur sent, enda megi ætla að bréfin hafi borist viðtakanda,

2. skráninga í skjalaskrár og lista um málsgögn,

3. vinnuskjala og bréfa milli aðila innan sama stjónvalds ef þau geyma endanlega ákvörðun stjórnvalds um afgreiðslu máls eða þau geyma upplýsingar sem ekki er unnt að afla annars staðar frá.

Upplýsingar um þá, sem sótt hafa um ráðningu eða stöðuhækkun í opinberri þjónustu, skulu bundnar við nöfn umsækjenda.

Nú eru veittar munnlegar upplýsingar, sem mikilvægar má telja fyrir úrslit máls, og ber þá stjórnvaldi að skrá efni þeirra og leggja það sem skráð hefur verið með öðrum gögnum málsins.

7. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. er þó heimilt að undanþiggja aðgangi vinnugögn starfsmanna, sem rituð hafa verið hjá stjórnvaldi til eigin afnota í sambandi við meðferð máls og bréfaskipti um málið milli ýmissa deilda eða stofnana innan sama stjónvalds, sbr. þó 3. tölul. 1. mgr. 6. gr.

Einnig má undanþiggja aðgangi bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort mál skuli höfða. Einnig bréfaskipti milli sveitarstjórnar og nefnda á hennar vegum eða annarra undirstofnana, svo og bréfaskipti þeirra sín á milli.

8. gr.

Nú er sett fram beiðni um aðgang að gögnum um mál, sem stjórnvald hefur tekið ákvörðun um eða hefur til ákvörðunar, og skal þá það stjórnvald ákveða hvort orðið skuli við beiðninni.

Ákvarðanir um hvort veita eigi aðgang að gögnum má kæra sérstaklega til æðra setts stjórnvalds ef það er fyrir hendi. Komi fram slík kæra skal hið æðra stjórnvald taka afstöðu til ákvörðunarinnar og málsmeðferðarinnar að öðru leyti.

Heimilt er ráðherra að setja með reglugerð ákvæði sem víkja frá ákvæðum 1. og 2. mgr.

9. gr.

Það stjórnvald, sem fær beiðni um aðgang að gögnum, skal eins fljótt og unnt er taka ákvörðun um, hvort taka eigi beiðni til greina og hvort veita skuli þeim aðila er setur beiðnina fram, aðgang að gögnunum, annað hvort með því móti að hann kynni sér gögnin á staðnum eða með þeim hætti að honum verði afhent endurrit eða ljósrit af þeim. Sé ekki orðið við beiðni eða henni hafnað innan viku frá móttöku skal stjórnvald tilkynna aðila um ástæðu fyrir því og hvenær vænta megi að ákvörðun liggi fyrir.

Ráðherra getur ákveðið gjald fyrir afrit og ljósrit gagna samkvæmt lögum þessum.

10. gr.

Lög þessi gilda ekki um gögn sem stjórnvöld hafa samið eða stjórnvöld hafa veitt móttöku fyrir gildistöku laganna. Upplýsingar um raunveruleg málsvatvik, sem er að finna í slíkum gögnum, eru þá háðar rétti til aðgangs eftir reglum þessara laga, hafi gögnin verið lögð með máli sem er eða verið hefur til meðferðar hjá stjórnvaldi eftir að lögin tóku gildi og upplýsingarnar hafa eða hafa haft að geyma verulega þýðingu varðandi ákvörðun í málinu.

Ákvæði annarra laga um aðgang til að kynna sér gögn hjá stjórnvaldi skulu halda gildi sínu þótt sá réttur til aðgangs sé þrengri en réttur samkvæmt lögum þessum.

11. gr.

Forsætisáðherra setur með reglugerð nánari reglur um framkvæmd laganna.

12. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1992.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Inngangur.

Frumvarp þetta er lagt fram til kynningar á þessu þingi. Er ætlunin að óska eftir athugasemdum og umsögnum við frumvarpið á komandi sumri og leggja það síðan fram á ný á Alþingi í haust með breytingum eftir því sem tilefni gefst til. Samhliða frumvarpi þessu er lagt fram til kynningar sjálfstætt frumvarp til stjórnsýslulaga sem farið verður með á sama hátt.

Hinn 23. maí 1989 skipaði Steingrímur Hermannsson forsætisráðherra nefnd til þess að vinna að setningu reglna um upplýsingaskyldu stjórnvalda. Í nefndinni áttu sæti Jón Sveinsson, aðstoðarmaður forsætisráðherra, formaður, Arnmundur Bachman hæstaréttarlögmaður, Björn Friðfinnsson ráðuneytisstjóri og Guðmundur Ágústsson alþingismaður. Ritari nefndarinnar var Kristján Andri Stefánsson laganemi.

Nefndin kynnti sér þingsályktanir og frumvörp um upplýsingaskyldu stjórnvalda og aðgang að upplýsingum hjá almannastofnunum sem fram hafa komið á Alþingi. Einnig kynnti nefndin sér lög um aðgang almennings að gögnum hjá stjórnsýslunni á öðrum Norðurlöndum. Einkum kynnti hún sér vel dönsku lögin um aðgang almennings að gögnum hjá stjórnsýslunni sem eru nýjustu lögin á þessu sviði á Norðurlöndum og samin voru með hliðsjón af reynslu annarra þjóða af framkvæmd upplýsinga- og stjórnsýslulaga.

Varð nefndin sammála um að byggja frumvarp sitt í meginatriðum á frumvarpi til laga um aðgang að upplýsingum hjá almannastofnunum sem lagt var fram á 99. löggjafarþingi 1977–1978. Jafnframt ákvað nefndin að gera nokkrar breytingar með hliðsjón af norrænni löggjöf og frumvarpi til stjórnsýslulaga sem lagt er fram til kynningar samhliða frumvarpi þessu.

Fyrri tillögur um setningu laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda.

Tillaga til þingsályktunar um upplýsingaskyldu stjórnvalda var fyrst lögð fram á Alþingi 1969–1970 af Þórarni Þórarinssyni o.fl. Hún var þess efnis að lagt skyldi fyrir þingið frumvarp um skyldu stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og veita þeim sem þess óska aðgang að reikningum og skjölum sem almenning varða. Sú tillaga var ekki útrædd. Á sama veg fór með þingsályktunartillögur sama efnis sem lögð var fram á þinginu 1970–1971. Þingsályktunartillaga Þórarins Þórarinssonar og Ingvars Gíslasonar um upplýsingaskyldu stjórnvalda var síðan samþykkt 19. maí 1972.

Í greinargerð með þingsályktunartillögunni segir m.a. svo:

„Eigi almenningur að geta dæmt um gerðir stjórnvalda og ríkisstofnana þarf hann að eiga þess kost að geta fengið sem áreiðanlegastar upplýsingar um starfsemi þeirra og ákvarðanir. Mjög skortir nú á að svo sé. Allt of mikil leynd hvílir yfir starfsemi þessara aðila. Reikningum þeirra og skjölum er oftast haldið lokuðum þannig að almenningur fær ekki aðgang að þeim. Þessi leynd dregur mjög úr því aðhaldi sem þegnarnir gætu annars veitt og gerir erfitt fyrir þá að dæma um athafnir stjórnvalda og ríkisstofnana.“

Frumvarp til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda var síðan lagt fyrir Alþingi á 93. löggjafarþingi í febrúar 1973. Hafði Jón P. Emils hæstaréttarlögmaður samið frumvarpið að beiðni dóms- og kirkjumálaráðuneytis, með hliðsjón af löggjöf annarra Norðurlanda á því sviði, en ráðuneytið gerði í samráði við hann nokkrar breytingar á frumvarpinu og jók við greinargerð. Frumvarpið varð ekki útrætt og var það síðan lagt fyrir Alþingi að nýju á 94. löggjafarþingi haustið 1973. Frumvarpið varð þá ekki heldur útrætt.

Með bréfi dags. 16. september 1976, fól Ólafur Jóhannesson dómsmálaráðherra Baldri Möller ráðuneytisstjóra, Einari Karli Haraldssyni fréttastjóra, þáverandi formanni Blaðamannafélags Íslands, og Sigurði Líndal prófessor að endurskoða fyrra frumvarp til laga um uppýsingaskyldu stjórnvalda eða semja nýtt frumvarp um þetta efni. Valdi nefndin þann kost að semja algjörlega nýtt frumvarp sem hún nefndi „Um aðgang að upplýsingum hjá almannastofnunum“. Það var lagt fram á 99. löggjafarþingi 1977–1978 en varð ekki útrætt.

Aðgangur almennings að gögnum.

Í fyrri frumvörpum var gert ráð fyrir að lögin nefndust annaðhvort „lög um upplýsingaskyldu stjórnvalda“ eða „lög um aðgang að upplýsingum hjá almannastofnunum“. Með þessu frumvarpi er lagt til að lögin heiti „lög um upplýsingaskyldu stjórnvalda“. Er það heiti að mati nefndarinnar heppilegra, enda stjórnvöldum skylt skv. 2. gr. frumvarpsins að veita aðgang að gögnum. Skylda er hins vegar ekki lögð á stjórnsýsluhafa að hafa frumkvæði að því að veita almenningi upplýsingar. Meginhugsun þess frumvarps, sem hér liggur fyrir, er sú að öllum eigi að vera heimilt að kynna sér skjöl í málum sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnsýsluaðilum ef þeir óska þess. Undantekningar ber eingöngu að gera ef sérstakir hagsmunir einstaklinga eða þjóðfélags krefjist þess. Hins vegar megi ekki láta nein þau sjónarmið hafa áhrif sem lúta að því að losa embættismenn og aðra starfsmenn stjórnsýslunnar við óþægindi eða fyrirhöfn við að veita vitneskju um mál. Verða þær undantekningar, sem gert er ráð fyrir í lagafrumvarpi þessu, sérstaklega rökstuddar hver fyrir sig þegar kemur að athugasemdum við einstakar greinar.

Í stjórnsýslulagafrumvarpi, sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi, er að finna ákvæði um rétt málsaðila til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum, en talið var rétt að aðskilja upplýsingaréttinn á þann hátt, sem hér er gert ráð fyrir, annars vegar með framlagningu þessa frumvarps og hins vegar með framlagningu sjálfstæðs frumvarps til stjórnsýslulaga. Ástæða þessa er sú að réttur málsaðila er að mörgu leyti ríkari en almennings og eins er hitt að ólíkar forsendur liggja að baki aðgangsheimild þessara tveggja hópa. Er farin að þessu leyti sama leið og Danir hafa valið. Í stjórnsýslulagafrumvarpinu eru skilgreiningar á ýmsum hugtökum sem fram koma í frumvarpi þessu og vísast til þess hvað þær snertir.

Upplýsingamiðlun framkvæmdarvaldshafa annars vegar og upplýsingamiðlun dómstóla og löggjafarvalds hins vegar er um margt ólíkt. Sú meginregla hefur um langan aldur gilt í íslensku réttarfari að dómþing skulu háð í heyranda hljóði, sbr. nú 33. gr. laga 85/1936, um einkamálaréttarfar, og 16. gr. laga nr. 74/1974, um réttarfar í sakamálum. Í 57. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, er og kveðið svo á að fundir Alþingis skulu haldnir í heyranda hljóði. Svipuð meginregla verður hins vegar ekki talin eiga við á sviði stjórnsýslu eðli málsins samkvæmt. Sérstakt lagaboð verður að koma til ef opna á fundi fjölskipaðs stjórnvalds, sbr. t.d. sveitarstjórnarlög, nr. 8/1986. Málflutningur fyrir dómstólum er yfirleitt í heyranda hljóði og dómar Landsyfirréttar og síðar Hæstéttar hafa verið gefnir út óslitið síðan 1873. Útgáfa Alþingistíðinda hóf göngu sína 1845.

Til að auðvelda almenningi að fylgjast með störfum stjórnsýslunnar hafa þó verið sett ýmis lög og reglur jafnframt því að venjur hafa myndast á sumum sviðum um upplýsingamiðlun hins opinbera. Stjórnartíðindi hófu göngu sína 1874 og Lögbirtingablað nokkru síðar. Þar að auki eru gefnar út ársskýrslur, fréttabréf og fréttatilkynningar, blaðamannafundir eru haldnir og einstök lög gefa almenningi kost á að kynna sér fyrirhugaðar stjórnarathafnir, sbr. 17. gr. skipulagslaga, nr. 19/1964.

Framangreind upplýsingamiðlun veitir almenningi kost á að fylgjast með sumu af því sem stjórnsýslan fæst við. Hins vegar er ekki þar með tryggður réttur borgaranna til þess að fá að kynna sér tiltekin gögn er þeir óska eftir hjá stjórnsýslunni. Einungis er um að ræða einhliða ákvörðun stjórnsýsluhafa um birtingu tiltekinna ákvarðana samkvæmt eigin starfsreglum eða að öðrum kosti samkvæmt lagaboði.

Enn fremur ber að líta á að í gildi eru ýmis lagaákvæði um leyndarskyldu og þagnarskyldu, bæði almenns eðlis og sérgreind tilvik, og má þar fyrst og fremst vísa til 32. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, og 136. gr. hegningarlaga, nr. 19/1940, um brot á þagnarskyldu sem eru þó svo almennt orðaðar að ekki er hægt að draga af þeim ályktun um almennar leyndar reglur.

Þannig hefur skortur á reglum jafnt bagað borgarana sem og stjórnsýsluhafa, en þeir hafa ekki getað stuðst við leiðbeiningarreglur um hvað megi birta og hvað sé ekki réttlætanlegt að veittar verði upplýsingar um.

Embætti umboðsmanns Alþingis var stofnað með lögum nr. 13/1987, en skv. 7. gr. laganna ber honum skýlaus réttur til liðveislu um upplýsingaöflun hjá stjórnsýslunni. Á þessu hefur orðið nokkur brestur, sbr. 5 tölul. I. kafla í ársskýrslu umboðsmanns fyrir árið 1989. Varð það honum tilefni til að rita forsætisráðherra bréf 29. desember 1989, þar sem hann hvetur til lagasetningar um meðferð upplýsingabeiðna. Er með frumvarpi þessu reynt að mæta þeim óskum, svo og með frumvarpi til stjórnsýslulaga.

Af þessu má ljóst vera að framkvæmd upplýsingaskyldu hefur verið talsvert á reiki í stjórnkerfinu, enda valdhöfum ekki sett úrlausnarmörk í lagareglum. Umboðsmaður Alþingis tók að eigin frumkvæði til athugunar á síðastliðnu ári hvort ráðuneyti fylgdu almennt einhverjum reglum um svör við erindum sem þeim bærust. Af niðurstöðum athugunar hans má ljóst vera að skortur á reglum af þessu tagi hefur ekki orðið til að flýta fyrir afgreiðslu upplýsingabeiðna í meðförum ráðuneyta, ríkisstofnana og hjá sveitarfélögum. Frumvarpi þessu er ætlað að auka skilvirkni í stjórnsýsluni, flýta afgreiðslutíma erinda og auðvelda samskipti sem borgararnir þurfa að hafa við stjórnvöld.

Erlend lög um aðgang að gögnum í stjórnsýslunni.

Nefndin hefur í starfi sínu kynnt sér þær reglur sem í gildi eru á Norðurlöndum og aflað ítarlegra upplýsinga þaðan.

Í Svíþjóð er meginreglan að öll opinber gögn séu aðgengileg og öllum opin og var hún fest í lög 1982. Þau lög taka þó ekki fram sérstökum lögum um trúnaðarskyldu, Sekretesslagen 1980, en í þeim er skilgreint hvað flokkast undir trúnaðargögn og skylt er að halda leyndum.

Í Finnlandi gilda svipaðar reglur og í Svíþjóð.

Í Noregi gildir einnig sama meginreglan, lögfest 1970. Var þeim lögum ætlað að auka aðgang almennings að opinberum gögnum og fækka undantekningum frá meginreglunni.

Í Danmörku tóku ný lög um upplýsingaskyldu gildi í upphafi árs 1987 og leystu þau af hólmi eldri lög frá 1970.

Í öllum þessum löndum hefur stefnan verið sú að auka rétt þegnanna til aðgangs að opinberum gögnum og stjórnvöldum og í sumum tilvikum gert að skyldu að koma upplýsingum á framfæri við almenning eða tiltekna hópa fólks. Gífurlegt átak hefur verið gert í þessu sambandi með því að kynna opinberum starfsmönnum reglur á þessu sviði og auðvelda almenningi að þekkja inn á stjórnkerfið, en stjórn upplýsingagjafar og meðferð opinberra gagna er nánast á ráðuneytisstigi í Svíþjóð og Noregi.

Stjórnkerfið hér er þó fábreyttara og einfaldara í sniðinu en hjá milljónaþjóðum og ber að hafa það í huga við mótun reglna á þessu sviði. Reglur þær, sem í frumvarpi þessu eru lagðar til, eru því fyrst og fremst grundvallarreglur og langt frá því eins ítarlegar og í þeim löndum sem vitnað er til hér að framan. Á öllum meginatriðum er þó tekið. Verður reynslan síðar að skera úr um það hvort nauðsyn er á setningu enn ítarlegrar löggjafar á þessu sviði hérlendis en nú er lagt til.

Helstu ákvæði frumvarpsins.

Með gögnum er í frumvarpinu átt við ritaðan texta í skjölum, uppdrætti og teikningar, myndir, þar með talin myndbönd eða hljóð- og segulbandsupptökur sem má lesa, hlusta eða horfa á. Undanþegin eru þó vinnugögn stjórnvalda, sem ekki hafa að geyma upplýsingar um endanlega ákvörðun stjórnvalds, trúnaðargögn og skrár eða aðrar kerfisbundnar upplýsingar í tölvutæku formi, en um hið síðastnefnda gilda sérstök lög nr. 121/1989.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að mönnum sé almennt veitt heimild til að kynna sér skjöl í málum sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnsýslunni. Í 3. gr. eru undantekningar frá meginreglunni og enn fremur í 4. gr. þar sem stjórnsýsluhöfum er heimilað að undanþiggja tiltekin málefni aðgangi þegar mikilvægir almannahagsmunir krefja. Reynt er að telja upp sem ítarlegast allar þær undantekningar sem nauðsynlegt hefur verið talið að lögfesta. Með þessu móti er girt fyrir það að forstöðumenn almannastofnana og fyrirtækja reyni að skjóta sér undan því að veita tilteknar upplýsingar með því að bera fyrir sig eðli máls án nánari skilgreiningar.

Þá fjalla lögin einungis um heimild almennings til að kynna sér gögnin, en þau nefna ekkert um það í hvaða skyni þessar upplýsingar skuli notaðar. Af þeim leiðir að sjálfsögðu að unnt er að birta þessi skjöl og það takmarkast einungis að því leyti er lög mæla fyrir um á annan veg.

Þá er ekki í þessum lögum á neinn veg fjallað um heimild manna til að vera viðstaddir fundi í stjórnvaldsráðum og nefndum. Um það fer eftir öðrum lögum, sbr. t.d. ákvæði sveitarstjórnarlaga.

Helstu atriði frumvarps þessa eru eftirfarandi:

1. lagt er til að lögfest verði almenn meginregla um rétt almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnsýslu ríkis, sveitarfélaga og stofnana þeirra. Skilgreint skal til hvaða gagna er tekið,

2. sett er meginregla um til hvaða gagna aðgangur almennings nær til,

3. settar eru reglur um hvaða gögn eru fortakslaust undanþæg meginreglunni,

4. settar eru reglur um í hvaða tilvikum er heimilt að takmarka upplýsingaréttinn,

5. ráðherra getur ákveðið hversu lengi aðgangur að gögnum skuli bannaður,

6. sett er regla um að beiðni um aðgang að gögnum skuli vera skrifleg,

7. settar eru reglur um meðferð upplýsingabeiðna,

8. settar eru reglur um upplýsingaskyldu vegna gagna sem til eru komin fyrir gildistöku laganna ef að lögum verður,

9. lagt er til að lögin taki gildi 1. janúar 1992.

Að öðru leyti vísast til athugasemda við einstakar greinar hér á eftir.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um gildissvið laganna. Um merkingu orðsins stjórnsýsla vísast til frumvarps til stjórnsýslulaga. Þar þýðir orðið stjórnsýsla stjórnunar- og eftirlitsstörf við rekstur ríkis- og sveitarfélaga.

Samkvæmt 2. mgr. falla utan gildissviðs laganna Alþingi og dómstólar um það er lítur að löggjafar- og dómsstörfum, enda gilda um það sérstakar reglur. Með stofnunum Alþingis er átt við Ríkisendurskoðun og umboðsmann Alþingis. Rétt þykir hins vegar að heimila að lögin nái til þeirra fyrirtækja og stofnana sem að öllu leyti eru í eigu ríkis eða sveitarfélaga, svo sem fram kemur í 1. mgr., svo sem allra ríkisbanka og sjóða í almannaeigu, jafnt sem annarra atvinnu- og þjónustufyrirtækja ríkis- og sveitarfélaga. Þó ber í þessu sambandi að vekja athygli á ákvæðum viðskiptabankalaga sem gilda m.a. um ríkisviðskiptabanka, þar sem segir að bankaráð, bankastjórar og allir starfsmenn bankans séu bundnir þagnarskyldu um það sem snerti hagi viðskiptamanna bankans er þeir fá vitneskju um í starfi sínu. Gert er ráð fyrir að þetta ákvæði og önnur samsvarandi haldist þannig að réttur manna til að kynna sér skjöl í málum, sem eru til meðferðar og hafa verið til meðferðar í ríkisviðskiptabönkum, sé einungis bundinn við þau er lúta rekstri bankanna.

Um 2. gr.

Í þessari grein er mörkuð meginstefna frumvarpsins um að öllum sé heimilt að kynna sér gögn í málum sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnvöldum. Um skilgreiningu á hugtakinu „gögn“ vísast til þess er segir í almennum athugasemdum hér að framan. Ýmsar takmarkanir eru þó gerðar í frumvarpinu og öðrum lögum. Ákvæði greinarinnar takmarkast hins vegar hvorki af stjórnvaldsfyrirmælum, svo sem reglugerðarákvæðum, né heldur samþykktum eða siðareglum tiltekinna starfshópa.

Önnur málsgrein felur í sér að sérstök fyrirmæli í lögum um þagnarskyldu skuli haldast en takmarkar hins vegar ekki skyldu til að láta í té upplýsingar samkvæmt þessum lögum.

Í beiðni skv. 3. mgr. á að taka fram hvert það mál er sem hlutaðeigandi óskar að fá upplýsingar um þannig að það sé full ljóst. Frekari kröfur um efni eða form beiðni eru ekki gerðar. Þannig þarf ekki að tiltaka ástæðu til beiðni, en rétt er að vekja athygli á því að unnt er að baka sér ábyrgð með því að nota sér upplýsingar úr málsskjölum í ólögmætum tilgangi.

Um 3. gr.

Samkvæmt þessari grein er óheimilt að veita upplýsingar um einkamálefni einstaklinga, þar með talin fjárhagsmálefni. Í greininni er takmarkaður aðgangur að skjölum vegna einkahagsmuna. Ákvæðið skerðir ekki rétt aðila sjálfs til þess að kanna gögnin, svo sem fram kemur í svipuðu ákvæði frumvarps til stjórnsýslulaga. Er með þessari grein einkum stefnt að því að vernda friðhelgi einkalífs. Undir þessa grein féllu m.a. skjöl er lytu að hjúskaparmálum, ættleiðingum, framfærslu, ætterni, heilsufari manna o.s.frv. Af skjölum sem einkum falla undir þennan lið má einnig nefna læknisvottorð, skrár og dagbækur sjúkrahúsa, sakavottorð, skattframtöl o.fl. Í þessu sambandi má og minna á fjölmörg sérákvæði um þagnarskyldu sem stefna að sama markmiði. Jafnframt eru undanþegin ýmis gögn er varða störf ríkisráðs og ríkisstjórnar.

Um 4. gr.

Í greininni eru taldir upp nokkrir málaflokkar þar sem heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum vegna ríkra almenningshagsmuna.

Greinin heimilar að undanþiggja aðgangi að skjölum í tilteknum málaflokkum sem sérstaklega eru taldir upp. Metið skal í hverju einstöku tilfelli hvort mikilvægir hagsmunir séu bundnir við hvert einstakt gagn. Þrátt fyrir þetta verður þó að telja að greinin heimili að undanþiggja aðgang að öllum gögnum tiltekins máls, ef upplýsingar um eitthvert gagn eða einhver hluti þess hefði það óbeint í för með sér að nauðsynlegri leynd yrði svipt af öllu málinu.

Rétt er að vekja athygli á því að sum undantekningarákvæðin taka aðeins til ráðstafana, sem fyrirhugaðar eru, þ.e. þau eiga ekki við eftir að ráðstafanir hafa verið gerðar.

Í 1. tölul. er stjórnsýsluhöfum heimilt að undanþiggja ákvæðum 2. gr. frumvarpsins gögn er lúta að öryggi ríkisins og vörnum landsins. Þarfnast það ekki frekari skýringar.

Í 2. tölul. falla hvers konar gögn er lúta að samskiptum við erlend ríki, bæði utanríkisviðskiptamálum og utanríkisstjórnmálum. Hagsmunir íslenska ríkisins krefjast þess mjög oft að slíkum gögnum sé haldið leyndum einkum í samningum við önnur ríki, ella yrði verulegum hagsmunum stefnt í hættu. Auk þess verður að hafa í huga þær almennu reglur, sem gilda í samskiptum ríkja, er oft krefjast þess að gögnunum sé haldið leyndum, nema fengið sé samþykki hins erlenda ríkis að rjúfa upplýsingaleynd. Enn fremur verður oft að líta á það hvaða reglur gilda í hinu erlenda ríki um aðgang að gögnum. Sama á við um fjölþjóðastofnanir, svo sem Norðurlandaráð, Sameinuðu þjóðirnar, Atlantshafsbandalagið, Fríverslunarsamtök Evrópu og Evrópubandalagið.

3. tölul. á við um hvers konar ráðstafanir til eftirlits ríkisins þar sem hugsanlegt væri að það missti marks ef skylt væri að veita óskorað aðgang að gögnum sem að því lúta. Hér má sem dæmi nefna hvers konar endurskoðun á opinberum rekstri, svo og skattaeftirlit, einkum rannsóknir skattyfirvalda á framtölum manna. Þegar einstökum aðgerðum er lokið sýnist ekkert mæla gegn því að aðgangur sé heimilaður að umræddum gögnum ef önnur lagaákvæði banna ekki.

4. tölul. er nátengdur 3. tölul. og oft félli tiltekið mál undir báða þessa liði. Mál, sem til rannsóknar eru hjá lögreglu, njóta oft þagnarverndar skv. 16. gr. laga nr. 74/1974, en hún tekur einungis til mála sem til rannsóknar eru hjá lögreglu. Mjög mikilvægt kann að vera að ekki sé skýrt frá slíkum málum á rannsóknarstigi alveg óháð því hvort þau eru í höndum lögreglu eða annarra stjórnvaldsstofnana. Þykir því rétt að hafa almennt undantekningarákvæði um þetta atriði í frumvarpinu. Rannsókn á lögbrotum getur farið fram í ráðuneytum og öðrum almannastofnunum og er oftast mikilvægt að vitneskja um slík mál berist ekki út á frumstigi rannsóknar, bæði í þágu þess sem rannsókn beinist að og eins vegna almannahagsmuna sem því eru bundnir að rannsókn beri árangur.

Þessi töluliður veitir einnig næga heimild til þess að halda nöfnum leyndum, bæði þeirra sem kynnu að kæra eða veitt gætu upplýsingar er að gagni mættu koma við rannsókn máls. Enn fremur á töluliður þessi við jafnvel þótt hugsanlegt brot kynni einungis að valda viðurlögum samkvæmt ákvörðun stjórnvaldshafa og viðkomandi mál færi aldrei fyrir dómstóla.

Í 5. tölul. felst að talið er nauðsynlegt að stjórnsýsluhafar hafi heimild til að varna aðgangi að gögnum um fyrirhugaða hagræðingu og breytingu í rekstri stjórnsýslustofnana og -fyrirtækja. Er alkunnugt að þar er einatt um viðkvæm málefni að ræða sem geta valdið ótímbærum deilum meðan þau eru á undirbúningsstigi. Undantekningarákvæðið í 2. tölul. 8. gr. frumvarpsins ætti ekki ávallt við þar sem við slíka starfsemi þyrfti oft að afla skýrslna og bréfa frá öðrum stofnunum. Slíkum gögnum kynni oft að vera nauðsynlegt að halda leyndum þangað til undirbúningi máls væri lokið, ella væri hætta á að ráðstafanir, sem fyrirhugaðar væru, mistækjust. Að sjálfsögðu mætu stjórnsýsluhafar það hverju sinni hvenær tímabært teldist að greina frá umræddum áætlunum. Eins og fyrr var vikið að gætu slíkar áætlanir einatt snert stöðu manna og starfssvið og því varðað hagsmuni einstaklinga.

Í 6. tölul. er gert ráð fyrir að ekki séu birtar fyrirætlanir um ráðstafanir varðandi fjármál ríkis og sveitarfélaga. Þær þurfa oft undirbúning og ekki einhlítt að undantekningarákvæði 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins ætti við um öll gögn sem nota þyrfti. Hér féllu undir aðgerðir í gjaldeyrismálum, svo sem gengisbreyting, ýmsar ráðstafanir í skattamálum og tollamálum eða til annarrar tekjuöflunar ríkisins, eins og ákvarðanir um breytingu á verðlagi áfengis eða tóbaks o.s.frv. Ef ekki væri unnt að halda slíkum fyrirætlunum leyndum, uns til framkvæmda kæmi, gæti það valdið svo mikilli röskun að ráðstafanirnar misstu marks.

Enn fremur er samkvæmt þessum tölulið heimilt að halda leyndum gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga. Þetta ákvæði kæmi einkum til álita þegar ríki eða sveitarfélög standa að kjarasamningum við starfsmenn sína, en í því sambandi þarf oft að afla ýmislegra skýrslna og gagna frá öðrum stofnunum. Slík gögn féllu ef til vill ekki alltaf undir undantekningarákvæði í 1. mgr. 7. gr. Þá þarf oft að taka ákvarðanir um hvaða afstöðu taka skuli til krafna starfsmanna og hefur ríkið og einnig sveitarfélög ótvíræða hagsmuni af því að geta haldið slíkum ákvörðunum leyndum ef það á að standa jafnt að vígi í samningum og viðsemjandi þess.

7. tölul. lýtur að þeim atvinnufyrirtækjum sem ríki og sveitarfélög kunna að reka á viðskiptagrundvelli. Ákvæðinu er einungis ætlað að vernda samkeppnisaðstöðu þeirra er lýtur að viðskiptasamböndum, tilboðum um kaup og sölu o.s.frv. þannig að þau geti starfað á jafnréttisgrundvelli borið saman við einkafyrirtæki.

Í 8. tölul. er fjallað um nauðsyn þess að öllum prófgögnum sé haldið leyndum. Ákvæðið er einungis sett til að taka af öll tvímæli og koma í veg fyrir að úrskurða þurfi slíkt sérstaklega, enda hugsanlegt að einhverjir gengju á það lagið að krefjast slíkra gagna ef ekki væru reglur sem berum orðum heimiluðu að halda þeim leyndum. Ákvæðið nær einunigs til fyrirhugaðra prófa þannig að leynd skal aflétt þegar prófi er lokið. Á hinn bóginn nær það ekki eingöngu til prófa í skólum, heldur einnig utan þeirra, svo sem bifreiðastjóraprófa, flugprófa o.s.frv.

Um 5. gr.

Eigi sjónarmið um gagnaleynd aðeins við um hluta skjals skal veita málsaðila aðgang að öðru efni skjalsins skv. 2. mgr.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra geti sett í reglugerð ákvæði um að eftir tiltekið árabil megi létta af takmörkunum á tilteknum gögnum sem ekki hefur verið heimilt að veita aðgang að samkvæmt ákvæðum laga þessara. Er í mörgum tilvikum nauðsynlegt að hafa reglur hvað þetta snertir þannig að almenningur geti gengið að upplýsingum vísum að tilteknum árafjölda liðnum. Rétt þykir að haft verði samráð við Þjóðskjalasafn Íslands í þessu efni.

Um 6. gr.

Í greininni eru talin upp þau gögn sem réttur almennings nær til.

Í fyrsta lagi er um að ræða öll gögn sem snerta mál, þar með talin móttekin og send bréf.

Í öðru lagi eru skráningar í skjalaskrár og listar um gögn málsins.

Í þriðja lagi eru vinnuskjöl og bréf milli aðila innan sama stjórnvalds er þau geyma upplýsingar sem ekki er hægt að geyma annars staðar. Er þar um undantekningu að ræða frá þeirri aðalreglu að almenningur hafi ekki aðgang að vinnuskjölum.

Í 2. mgr. er tekið skýrt fram að varðandi ráðningar í stöður og stöðuhækkanir megi aðeins veita upplýsingar um nöfn umsækjanda og fjölda þeirra.

Ástæðan fyrir 3. mgr. er sú að iðulega afla stjórnvaldshafar munnlegra upplýsinga til viðbótar þeim sem fyrir eru í máli, oft símleiðis. Ef mikið kveður að því að mál séu afgreidd á grundvelli munnlegra upplýsinga getur það haft þær afleiðingar að réttur manna til aðgangs að gögnum verði í reynd að litlu gerður. Á hinn bóginn er margt sem mælir með því að stjórnsýsluhafi taki við slíkum munnlegum upplýsingum, m.a. gerir það stjórnsýsluna þjálli og liðlegri. Því er ekki talin ástæða til að amast við þeirri aðferð, en rétt þykir að reyna að koma til móts við bæði sjónarmiðin. Er kveðið svo á í greininni að upplýsingar um staðreyndir sem veittar eru munnlega eigi að fá í útdrætti þannig að staðreyndir málsins liggi fyrir skjalfestar. Skyldan lítur aðeins að þeim staðreyndum sem teljast mikilvægar við úrlausn málsins. Verður stjórnsýsluhafi að meta það hverju sinni hverjar upplýsingar beri að skrá á þennan hátt, enda ógerlegt að orða almenna reglu um það.

Um 7. gr.

Í 1. mgr. eru undanskilin aðgangi vinnuskjöl sem rituð hafa verið hjá stjórnvaldi til eigin afnota eða í sambandi við meðferð máls og bréfaskipti um málefni ýmissa deilda eða stofnana innan sama stjórnvalds. Hér er fylgt fyrirmyndum annarra stjórnsýslu- og upplýsingalaga, en slík vinnuskjöl eru undanþegin aðgangi sökum þess að þau innihalda oft vangaveltur um mál, uppköst að skriflegu eða munnlegu svari, skýringar staðreynda og skoðana um þau mál sem síðan breytast við nánari athugun á staðreyndum og réttarheimildum. Þá er hér um ýmsar skýrslur að ræða sem stjórnvald lætur gera í tengslum við innra eftirlit á rekstri og eru nauðsynlegur þáttur í góðri stjórnsýslu.

Í 2. mgr. eru undanskilin bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort mál skuli höfða. Í tengslum við dómsmál eða undirbúning þeirra fara oft fram bréfaskipti aðila við sérfróða menn. Stjórnvöld njóta hér jafnræðis við aðra aðila, sem hugsanlega eru að undirbúa málaferli gegn þeim, en þurfa ekki að birta bréfaskipti sín við sérfróða aðila í því sambandi. Einnig eru undanskilin bréfaskipti milli sveitarstjórnar og nefnda hennar eða annarra undirstofnana, svo og bréfaskipti þeirra á milli. Samkvæmt sveitarstjórnarlögum er sveitarstjórn æðsti stjórnandi málefna sveitarfélaga og á fundum sveitarstjórnar tekur það endanlega ákvarðanir, m.a. með umfjöllun um fundargerðir nefnda sveitarstjórna. Sveitarstjórnarfundir eru haldnir í heyranda hljóði, nema í algjörum undantekningartilvikum og þau gögn, sem þar eru lögð fram, lýsa endanlegri afstöðu nefnda til einstakra mála. Aðgangur að þessum gögnum, svo og fundagerðum sveitarstjórna, veita því málsaðila aðgang að nauðsynlegum gögnum, en hins vegar ekki að bréfaskiptum og öðrum vinnuskjölum sem farið hafa á milli einstakra nefnda, stofnana og starfsmanna innan stjórnvaldsins.

Um 8. gr.

Lagt er til að það stjórnvald, sem ákvörðun tók eða hefur mál til meðferðar, taki ákvörðun um hvort orðið skuli við beiðni um aðgang að gögnum. Ekki yrði það talið ósamrýmanlegt þessari grein þótt slíkt vald yrði framselt til annarra aðila eða stofnunar. Oft er eðlilegt að það stjórnvald, sem varðveitir gögn, ákveði hvort veita skuli aðgang að þeim.

Í 2. mgr. er fjallað um rétt til þess að kæra ákvörðun um synjun aðgangs að gögnum. Æðra setta stjórnvaldið tekur þá endanlega ákvörðun um aðgang að gögnunum.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir því að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur og sem víkja frá ákvæðum 1. og 2. mgr.

Um 9. gr.

Stjórnvald skal skv. 1. mgr., jafnskjótt og unnt er, ákveða hvort taka beri beiðni um aðgang að gögnum til greina. Jafnframt tekur stjórnvald ákvörðun um á hvern hátt aðgangur að gögnum skuli veittur. Sé ekki orðið við beiðni eða henni hafnað innan viku frá móttöku hennar skal stjórnvald tilkynna aðilanum um ástæðu fyrir því eða hvenær vænta megi að ákvörðun liggi fyrir.

Loks er í 2. mgr. gert ráð fyrir að ráðherra geti ákveðið gjald fyrir afrit og ljósrit gagna sem látin eru af hendi.

Um 10. gr.

Hér er um að ræða ákvæði er varða aðgang að gögnum máls og er heimild til aðgangs almennings miðuð við gögn sem stjórnvöld hafa samið eða veittu móttöku eftir gildistölu laganna. Undantekning er þó gerð varðandi gögn sem snerta raunveruleg málsatvik hafi gögnin verið lögð inn í mál, sem er eða verið hefur til meðferðar hjá stjórnvöldum, eftir hið greinda tímamark og upplýsingarnar hafa eða hafa haft að geyma verulega þýðingu varðandi ákvörðun í málinu.

Í 2. mgr. er tekið fram að ákvæði annarra laga, sem heimila almenningi að kynna sér gögn hjá stjórnvaldi, skuli halda gildi sínu þrátt fyrir að sá réttur til aðgangs sé þrengri en réttur samkvæmt lögum þessum.

Um 11. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 12. gr.

Lagt er til að lögin taki gildi 1. janúar 1992. Talsverðan tíma þarf að ætla til kynningar á efni frumvarpsins fyrir starfsliði við stjórnsýslu hins opinbera, svo og almenningi. Þarf kynning helst að fara fram bæði með útgáfu leiðbeiningabæklinga fyrir starfslið og almenning og með fræðslufundum. Er reiknað með að frumvarp þetta verði kynnt samhliða frumvarpi til stjórnsýslulaga.