Réttindagæsla fyrir fatlað fólk Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 692

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011

(ráðstafanir til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk).

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Lög þessi gilda um réttindagæslu fyrir fatlað fólk.

b. 3. mgr. orðast svo:

Markmið laga þessara er að tryggja fötluðu fólki viðeigandi stuðning við gæslu réttinda sinna og tryggja að sjálfsákvörðunarréttur fatlaðs fólks sé virtur og fyllsta réttaröryggis gætt þegar brýna nauðsyn ber til að grípa inn í líf þess.

2. gr.

Á eftir IV. kafla laganna kemur nýr kafli, V. kafli, Ráðstafanir til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk, með tíu nýjum greinum, 10.–19. gr., ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi, og breytist töluröð kafla og greina samkvæmt því:

a. (10. gr.)

Bann við fjarvöktun og beitingu nauðungar.

Öll beiting nauðungar í samskiptum við fatlað fólk er bönnuð nema veitt hafi verið undanþága á grundvelli 12. gr. eða um sé að ræða neyðartilvik skv. 13. gr. Fjarvöktun á heimilum fatlaðs fólks er bönnuð nema veitt hafi verið undanþága á grundvelli 12. gr.

Ákvæði þessa kafla taka til allra þeirra sem veita fötluðu fólki þjónustu á heimilum þess og í daglegu lífi.

Þjónustuaðilum er skylt að fræða þá sem vinna með fötluðu fólki um hvað nauðung sé og til hvaða aðgerða megi grípa til þess að koma í veg fyrir að beita þurfi nauðung.

b. (11. gr.)

Skilgreiningar.

Nauðung samkvæmt lögum þessum er athöfn sem skerðir sjálfsákvörðunarrétt einstaklings og fer fram gegn vilja hans eða þrengir svo að sjálfsákvörðunarrétti hans að telja verði það nauðung þótt hann hreyfi ekki mótmælum.

Til nauðungar telst meðal annars:

a. Líkamleg valdbeiting, til dæmis í því skyni að koma í veg fyrir að fatlaður einstaklingur skaði sjálfan sig eða aðra, eða valdi stórfelldu tjóni á eigum sínum eða annarra.

b. Húsnæði sem tilheyrir fötluðum einstaklingi er læst.

c. Fatlaður einstaklingur er læstur inni eða ferðafrelsi hans skert með öðrum hætti.

d. Fatlaður einstaklingur er fluttur milli staða gegn vilja sínum.

e. Aðgangur fatlaðs einstaklings að eigum sínum er takmarkaður eða þær fjarlægðar gegn vilja hans.

f. Einstaklingur er þvingaður til athafna, svo sem til að taka lyf eða nota hjálpartæki.

g. Valdi eða þvingun er beitt við athafnir daglegs lífs.

Fjarvöktun í skilningi laga þessara er rafræn vöktun með myndavél eða hljóðnema.

c. (12. gr.)

Undanþágur.

Í sérstökum og einstaklingsbundnum tilvikum er heimilt að víkja frá banni 1. mgr. 10. gr. að fengnu leyfi undanþágunefndar skv. 15. gr. enda sé sýnt fram á að tilgangur nauðungar eða fjarvöktunar sé eftirfarandi:

1. Að koma í veg fyrir að fatlaður einstaklingur valdi sjálfum sér eða öðrum líkamstjóni eða stórfelldu eignatjóni. Það á einnig við fyrirbyggjandi aðgerðir sem ætlað er að forða því að aðstæður komi upp sem leitt geta til líkamstjóns eða stórfellds eignatjóns.

2. Að uppfylla grunnþarfir viðkomandi einstaklings, svo sem varðandi mat, heilbrigði og hreinlæti, eða til þess að draga úr hömluleysi sem af fötlun kann að leiða.

Þegar þjónustuaðili, forstöðumaður eða annar sem ber ábyrgð á þjónustu við fatlaðan einstakling þarf að bregðast við aðstæðum þannig að til greina komi að beita þurfi viðkomandi einstakling nauðung í skilningi laganna skal hann leita til sérfræðiteymis skv. 14. gr.

Fjarvöktun skal jafnframt uppfylla skilyrði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

d. (13. gr.)

Neyðartilvik.

Sé nauðsynlegt að grípa inn í atburðarás til þess að koma í veg fyrir yfirvofandi líkamstjón, stórfellt eignatjón eða röskun á almannahagsmunum er heimilt að beita nauðung án undangenginnar ákvörðunar skv. 18. gr. Tafarlaust skal látið af nauðung þegar hættu hefur verið afstýrt eða ástand er liðið hjá. Þjónustuaðilar skulu skrá öll slík tilvik þar sem meðal annars skal gerð grein fyrir tilefni þess að nauðung var beitt, hvers eðlis hún var og hvaða hagsmunir voru í húfi. Þjónustuaðilar skulu senda atvikalýsingu vegna hvers tilviks til sérfræðiteymis skv. 14. gr. innan viku frá því nauðung var beitt.

e. (14. gr.)

Sérfræðiteymi.

Ráðherra skipar allt að sjö einstaklinga til fjögurra ára í senn í sérfræðiteymi um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar. Hann skipar formann úr hópi þeirra. Sérfræðiteymið skal skipað einstaklingum með sérþekkingu á málefnum fatlaðs fólks og þekkingu og reynslu af aðferðum til að koma í veg fyrir beitingu nauðungar. Gert er ráð fyrir að a.m.k. þrír fulltrúar fjalli um hvert mál.

Hlutverk sérfræðiteymisins er eftirfarandi:

1. Að veita þjónustuaðilum og forstöðumönnum ráðgjöf, meðal annars um hvað teljist til nauðungar og aðferðir til að komast hjá beitingu nauðungar.

2. Að veita umsögn um beiðnir um undanþágur frá banni við beitingu nauðungar og um undanþágur frá banni við fjarvöktun.

3. Að taka við tilkynningum um beitingu nauðungar samkvæmt ákvæðum 13. gr. og skýrslum um beitingu nauðungar og fjarvöktun á grundvelli undanþágu og halda skrá um beitingu nauðungar. Um meðferð og varðveislu skrárinnar og gagna sem fengin eru með fjarvöktun fer eftir lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ef ljóst er af atvikaskráningu varðandi tiltekinn einstakling að aðgerðir þær sem fengin hefur verið undanþága fyrir séu ekki til þess fallnar að ná markmiði því sem stefnt var að getur teymið lagt til við undanþágunefnd að undanþágan verði felld úr gildi.

Kostnaður vegna teymisins greiðist úr ríkissjóði. Ráðherra setur nánari reglur um skipan og starfshætti sérfræðiteymisins með reglugerð.

f. (15. gr.)

Nefnd um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar.

Ráðherra skipar þriggja manna undanþágunefnd og formann úr hópi þeirra til fjögurra ára í senn. Nefndarmenn skulu búa yfir sérþekkingu á mannréttindamálum, þjónustu við fatlað fólk og framkvæmd laga á því sviði. Varamenn skulu vera jafnmargir og uppfylla sömu skilyrði og aðalmenn.

Hlutverk nefndarinnar er að fjalla um beiðnir þjónustuaðila um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar og banni við fjarvöktun og taka ákvörðun um hvort undanþága verði veitt.

Felist í beiðni ráðagerð um verulega og viðvarandi skerðingu á ferðafrelsi einstaklings þannig að hann geti ekki farið frjáls ferða sinna innan heimilis eða út af því ber nefndinni að vísa beiðninni til dómstóla. Um málsmeðferð fer eftir ákvæðum 9.–17. gr. lögræðislaga eftir því sem við á. Heimild til takmörkunar á ferðafrelsi einstaklings skal aðeins veitt sé sýnt fram á að hætta sé á því að viðkomandi valdi sjálfum sér eða öðrum verulegu líkams- eða eignatjóni sé ekki gripið til takmarkana á ferðafrelsi hans. Úrskurður dómara samkvæmt þessari grein sætir kæru til Hæstaréttar. Um málskot fer samkvæmt lögum um meðferð einkamála með þeim frávikum sem greinir í lögum þessum.

Kostnaður vegna nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði. Ráðherra setur nánari reglur um starfshætti nefndarinnar með reglugerð.

g. (16. gr.)

Beiðni um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar.

Þjónustuaðili skal senda undanþágunefnd skv. 15. gr. skriflega beiðni um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar og undanþágu frá banni við fjarvöktun. Þegar um sjálfráða einstakling er að ræða ber réttindagæslumanni að sjá til þess að honum sé leiðbeint um rétt sinn til að velja sér persónulegan talsmann.

Beiðnin skal rituð á þar til gert eyðublað sem undanþágunefndin lætur í té. Í beiðninni skal meðal annars koma fram:

a. Hver beri faglega ábyrgð á framkvæmd nauðungar.

b. Lýsing á þeim aðstæðum sem kalla á beitingu nauðungar og rökstuðningur fyrir beitingu hennar.

c. Nauðsynlegar upplýsingar um heilsu viðkomandi.

d. Hvort leitað hafi verið eftir afstöðu viðkomandi og hver hún sé.

e. Staðfesting á að leitað hafi verið eftir afstöðu lögráðamanns eða persónulegs talsmanns viðkomandi. Hafi viðkomandi ekki valið sér persónulegan talsmann skal liggja fyrir að honum hafi verið leiðbeint um rétt sinn í þeim efnum.

f. Umsögn sérfræðiteymis skv. 14. gr.

g. Upplýsingar um fjölda starfsmanna, menntun þeirra og þjálfun.

h. Hvernig staðið verði að skráningu og innra eftirliti.

Ef um barn er að ræða skal auk þess liggja fyrir upplýst samþykki forsjáraðila fyrir beiðni um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar.

h. (17. gr.)

Málsmeðferð.

Undanþágunefnd skal taka beiðni til meðferðar svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en tveimur vikum eftir að beiðni berst henni. Telji nefndin þörf á að afla frekari gagna skal það gert án tafar og ákvörðun tekin svo fljótt sem auðið er. Gefa skal hinum fatlaða, lögráðamanni hans, persónulegum talsmanni eða nánasta aðstandanda eftir atvikum færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina áður en hún tekur ákvörðun í málinu.

Við afgreiðslu beiðna skal nefndin meðal annars líta til eftirfarandi atriða auk skilyrða 12. gr.:

1. Hvort leitað hafi verið allra annarra leiða sem ekki fela í sér nauðung.

2. Menntunar og reynslu þeirra sem bera faglega ábyrgð á framkvæmd nauðungar.

3. Hvort nauðung gagnvart hinum fatlaða geti komið niður á öðrum einstaklingum sem búa á sama heimili.

4. Að nauðung sú sem sótt er um gangi ekki lengra en nauðsynlegt telst til þess að tilgangi hennar verði náð.

i. (18. gr.)

Form og efni ákvörðunar.

Fallist undanþágunefnd á beiðni um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar ber henni að kynna ákvörðun sína hinum fatlaða einstaklingi, lögráðamanni hans, persónulegum talsmanni eða nánasta aðstandanda og leiðbeina þeim um rétt viðkomandi til að bera málið undir dómstóla. Jafnframt skal tilkynna réttindagæslumanni á viðkomandi svæði um ákvörðun nefndarinnar.

Ákvörðunin skal vera rökstudd og í henni skal greina með skýrum hætti til hvers konar aðgerða hún tekur og kveðið á um gildistíma hennar. Þar skal einnig greina skilyrði þau sem sett eru fyrir beitingu nauðungarinnar, svo sem hvernig skuli staðið að henni, hvaða kröfur séu gerðar til starfsmanna sem henni beita og annað sem nefndin telur mikilvægt. Sé veitt undanþága til líkamlegrar valdbeitingar skal það gert að skilyrði að viðkomandi starfsmenn hafi sótt námskeið um líkamlega valdbeitingu.

Heimildin skal vera tímabundin og aldrei veitt til lengri tíma en nauðsynlegt er, þó lengst til tólf mánaða í senn.

Ákvarðanir nefndarinnar eru endanlegar á stjórnsýslustigi og verður ekki skotið til æðra stjórnvalds. Að öðru leyti fer um málsmeðferð eftir ákvæðum stjórnsýslulaga, þ.m.t. endurupptöku vegna verulega breyttra atvika. Heimilt er að bera ákvörðun nefndarinnar undir héraðsdómara í þeirri þinghá þar sem viðkomandi á lögheimili og skal hann úrskurða í málinu innan viku frá því að kæra berst honum. Úrskurður dómara samkvæmt þessari grein sætir kæru til Hæstaréttar. Um málskot fer samkvæmt almennum reglum um meðferð einkamála með þeim frávikum sem greinir í lögum þessum. Kæra samkvæmt þessari grein frestar ekki réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar.

j. (19. gr.)

Skráning.

Þjónustuaðilar skulu halda skrá um öll atvik þar sem einstaklingur er beittur nauðung, hvort sem henni er beitt á grundvelli undanþágu eða í neyðartilvikum skv. 13. gr. Sama á við um fjarvöktun.

Í skráningunni skal greina hvernig nauðungin eða fjarvöktunin var framkvæmd, hversu lengi hún stóð yfir, hverjir önnuðust framkvæmd hennar og önnur atriði sem þýðingu hafa, svo sem hvort einhver meiðsl hafi orðið eða eignatjón af hennar völdum.

Þjónustuaðilar skulu mánaðarlega senda sérfræðiteymi skv. 14. gr. skýrslu um beitingu nauðungar eða fjarvöktun á grundvelli undanþágu. Upplýsingar um beitingu nauðungar í neyðartilvikum skulu sendar sérfræðiteymi innan viku frá atviki.

3. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. október 2012.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þjónustuveitendur sem beita fatlaða einstaklinga nauðung í skilningi laga þessara til að koma í veg fyrir að fatlaður einstaklingur valdi sjálfum sér eða öðrum líkamstjóni eða stórfelldu eignatjóni eða til að uppfylla grunnþarfir hans, og telja nauðsynlegt að halda því áfram, skulu sækja um undanþágu frá banni 10. gr. laganna eigi síðar en sex mánuðum eftir að lög þessi hafa tekið gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er lagt fram samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II með lögum nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, en þar kemur fram að ráðherra skuli leggja fram á Alþingi frumvarp til laga þar sem meðal annars eru lögð til ákvæði um nauðsynlegar aðgerðir til að draga úr nauðung við fatlað fólk. Frumvarpið var undirbúið af nefnd sem velferðarráðherra skipaði í september 2011 til að vinna að undirbúningi þess. Í nefndinni sátu fulltrúar frá velferðarráðuneytinu, innanríkisráðuneytinu, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborg, Geðhjálp, Landssamtökunum Þroskahjálp og Öryrkjabandalagi Íslands.

Í nóvember 2007 skipaði þáverandi félagsmálaráðherra starfshóp sem falið var að leggja fram tillögur að fyrirkomulagi réttindagæslu fatlaðs fólks, fjalla um hugmyndir um persónulega talsmenn og skoða þvingun og valdbeitingu gagnvart fötluðu fólki. Í starfshópnum áttu sæti fulltrúar tilnefndir af félagsmálaráðherra, dóms- og kirkjumálaráðherra, Öryrkjabandalagi Íslands og Landssamtökunum Þroskahjálp en hinn síðastnefndi sat einnig í nefndinni sem vann að frumvarpi þessu. Starfshópurinn skilaði tillögum sínum í mars 2009 og var frumvarp til laga um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, sem varð að lögum nr. 88/2011, byggt á tillögum hópsins. Ákveðið var þó að fresta setningu ákvæða til að draga úr nauðung við veitingu þjónustu fyrir fatlað fólk þar sem talið var að þau þörfnuðust frekari skoðunar. Tillögur starfshópsins varðandi þennan þátt voru hafðar til hliðsjónar við undirbúning frumvarps þessa og jafnframt var litið til verklagsreglna Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Reykjanesi sem settar voru í þeim tilgangi að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Þrátt fyrir almenna vitneskju þeirra sem þekkja til málefna fatlaðs fólks um að nauðung viðgengist í þjónustu við fatlað fólk var lítið fjallað um það á opinberum vettvangi. Umræða hefur þó lengi verið meðal starfsfólks í málaflokknum um nauðsyn þess að ræða opinskátt um málið. Annars vegar hefur verið bent á hversu afdrifaríkt það getur reynst ef starfsfólk virðir ekki eðlileg mörk í samskiptum við fatlað fólk og hins vegar að skortur á skýrum viðmiðum og óvissa um hvar mörkin liggi geti haft slæm áhrif á þjónustu við fatlað fólk og leitt til þess að starfsfólk beiti sér ekki sem skyldi þar sem ástæða og tilefni er til inngrips.

Umræða undanfarinna ára um mannréttindi og réttindi fatlaðs fólks hefur dregið beitingu nauðungar fram í dagsljósið og krafan um að settar séu samræmdar og skýrar reglur um beitingu nauðungar hefur orðið háværari. Fatlað fólk hefur í gegnum tíðina verið beitt ýmiss konar þvingunum og nauðung. Þetta kemur meðal annars fram í skýrslu nefndar sem fjallaði um starfsemi Heyrnleysingjaskólans 1947–1992, vistheimilisins Kumbaravogs 1965–1984 og skólaheimilisins Bjargs 1965–1967. Nefndin var skipuð samkvæmt lögum nr. 26/2007, um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn, og er hún aðgengileg á vef forsætisráðuneytisins. Í maí 2004 óskaði félagsmálaráðherra eftir því við Landssamtökin Þroskahjálp að þau ynnu greinargerð um nauðung sem fólk með þroskahömlun yrði fyrir af hendi starfsfólks á sambýlum. Skipaður var starfshópur til að vinna að greinargerðinni og byggði hann mat á stöðu mála, meðal annars á könnun sem unnin var sem B.A.-verkefni við Kennaraháskóla Íslands þar sem könnuð var tíðni inngripa sem flokka mátti sem nauðung. Hópurinn skilaði greinargerð sinni í desember 2005. Í henni kom fram að á 30% heimila hafði starfsmaður haldið íbúa föstum á síðustu sex mánuðum og 29% vissu að starfsmenn á heimilunum höfðu beitt nauðung við athafnir dagslegs lífs, svo sem böðun, tannburstun og þess háttar. Einstaklingar höfðu verið læstir inni eða hlutir í þeirra eigu læstir inni gegn vilja þeirra og á 17% heimila var að finna fjarvöktunarbúnað. Í greinargerðinni eru dregnar þær ályktanir af framangreindri könnun að nauðung sé beitt í það miklum mæli og með það ómarkvissum hætti að full ástæða sé til að grípa til aðgerða. Þetta kemur einnig fram í könnun sem velferðarráðuneytið lét gera sumarið 2011 á beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk. Spurningalisti var sendur forstöðumönnum búsetuþjónustu fyrir fatlað fólk til að kanna hversu algengt það væri að einstaklingar væru beittir nauðung. Þar kom meðal annars fram að 11,4% fatlaðra einstaklinga eru beittir líkamlegu valdi, til dæmis í því skyni að koma í veg fyrir að viðkomandi valdi sjálfum sér eða öðrum skaða, verði sér til minnkunar eða valdi tjóni á eigum sínum eða annarra. Þá kom einnig fram að 12,7% fatlaðra einstaklinga búa við skert ferðafrelsi, 19,3% búa við það að aðgengi þeirra að eigum sínum er skert og að 4,7% fatlaðra einstaklinga eru þvingaðir til athafna, til dæmis til að taka lyf eða nota hjálpartæki.

Skortur á lagaramma og samræmdum reglum um beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk getur einnig leitt til óöryggis starfsfólks um lögmæti og réttmæti aðgerða sem beitt er í þjónustu við fatlað fólk, sérstaklega þegar ekki liggur fyrir rökstutt mat á nauðsyn aðgerða. Rannsóknin Kortlagning á þjónustu við fatlað fólk vegna flutnings þjónustunnar frá ríki til sveitarfélaga, sem unnin var af Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands fyrir velferðaráðuneytið, og sem kynnt var í september 2011 og er birt á heimasíðu ráðuneytisins, gefur ákveðnar vísbendingar um þetta. Í svörum starfsfólks kemur fram að umtalsverður hluti starfsmanna er mjög eða frekar sammála því að þeir þurfi að vinna verkefni sem stríði gegn gildismati þeirra. Nefna má að meðal háskólamenntaðra stuðningsfulltrúa er þetta hlutfall 26% en 17% meðal háskólamenntaðra sérfræðinga (til dæmis þroskaþjálfa). Þá kemur meðal annars fram í svörum við spurningum sem varða skipulag starfs, starfskröfur, hlutverk og væntingar í starfi að tæplega fimmtungur starfsfólks var sammála því að gerðar væru ósamrýmanlegar kröfur til þess. Starfsfólk með fagmenntun að baki og lengri starfsaldur var líklegra til að telja tvo eða fleiri aðila gera ósamrýmanlegar kröfur til sín en svarendur með enga starfsmenntun.

Sú aðferð að beita einstaklinga með fötlun nauðung með þessum hætti hefur ekki haft beina lagastoð í íslenskum rétti. Það setta lagaákvæði sem kemst næst því að taka til slíkrar nauðungar eru neyðarvarnar- og neyðarréttarákvæði 12. og 13. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, en þar er einungis um refsileysisástæður að ræða. Þá taka lögræðislög til ákveðinnar tegundar nauðungar, þ.e. nauðungarvistunar. Þau taka þó aðeins til vistunar á sjúkrastofnunum og þeim er ætlað að bregðast við ákveðnu tímabundnu ástandi. Þar sem beiting nauðungar hefur ekki byggst á lagaheimild hefur eftirliti og leiðbeiningum einnig verið ábótavant og beiting nauðungar því oft handahófskennd og dulin. Þetta getur leitt til þess að mannréttindi fatlaðs fólks, einkum þeirra sem stríða við andlega fötlun, séu ekki virt.

Þar sem beiting nauðungar varðar grundvallarmannréttindi einstaklinga var talið mjög mikilvægt að ákvörðun um heimild til að beita einstaklinga nauðung væri tekin af óháðum aðila með sérþekkingu á málefnum fatlaðs fólks. Ekki var talið æskilegt að slík ákvarðanataka væri á hendi ráðuneytisins eða annars þess aðila sem hefur með einhverjum hætti á hendi þjónustu við fatlað fólk. Ekki þótti heldur heppilegt að fela dómstólum slíkar ákvarðanir, enda væri slík leið óþarflega þung í vöfum, sérstaklega hvað varðar minni háttar þvinganir. Þó var talið rétt að fela dómstólum að taka ákvarðanir sem varða viðvarandi og verulegar skerðingar á ferðafrelsi einstaklinga, sjá nánar umfjöllum um f-lið 2. gr. Því var ákveðið leggja til að ákvörðun um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar og fjarvöktunar yrði falin sérstakri undanþágunefnd sem væri sjálfstæð í störfum sínum og hefði til að bera nauðsynlega sérþekkingu. Tillaga um sérfræðiteymi sækir fyrirmynd sína í verklagsreglur Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Reykjanesi. Þar var að störfum teymi sem var forstöðumönnum til ráðgjafar þegar til álita kom að beita þyrfti fatlaðan einstakling nauðung. Að sögn þeirra sem þekkja til leiddi slík jafningjarýni til þess að oft var hægt að komast hjá því að beita einstaklinga nauðung með því að beita öðrum aðferðum. Þessi ráðgjöf dró því ein og sér mikið úr beitingu nauðungar. Er því lagt til að sambærilegt fyrirkomulag verði leitt í lög með frumvarpi þessu.

III. Meginefni frumvarpsins.

Helstu nýmæli sem felast í frumvarpinu eru eftirfarandi:

– Kveðið er skýrt á um að beiting nauðungar gagnvart fötluðu fólki sé bönnuð nema veitt hafi verið undanþága samkvæmt lögunum eða um sé að ræða neyðartilvik. Bannið nær einnig til fjarvöktunar sem fer fram á heimilum fólks.

– Heimilt verður að veita undanþágu frá banni við beitingu nauðungar og fjarvöktun í sérstökum einstaklingsbundnum tilfellum, enda sé tilgangur hennar að koma í veg fyrir að fatlaður einstaklingur valdi sjálfum sér eða öðrum líkamstjóni eða stórfelldu eignatjóni, eða að uppfylla grunnþarfir viðkomandi einstaklings.

– Skipuð verður sérstök nefnd til að fjalla um beiðnir um undanþágur og taka afstöðu til þeirra.

– Feli beiðni í sér ráðagerð um viðvarandi eða varanlega skerðingu á ferðafrelsi einstaklings skal henni vísað til dómstóla.

– Í neyðartilvikum verður heimilt að beita nauðung til að koma í veg fyrir yfirvofandi líkamstjón, stórfellt eignatjón eða röskun á almannahagsmunum.

– Skipað verður sérfræðiteymi um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar. Það skal vera til ráðgjafar og leiðbeiningar fyrir þjónustuveitendur, veita umsagnir um beiðnir um undanþágur frá banni við beitingu nauðungar og fjarvöktun og taka við tilkynningum um beitingu nauðungar og fjarvöktun.

– Kveðið er á um skráningu allra atvika sem fela í sér nauðung eða fjarvöktun, hvort sem fengið hefur verið leyfi fyrir henni eða ekki.

IV. Löggjöf á Norðurlöndum.

Í Noregi voru lagaákvæði um beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk fyrst sett árið 1999. Þau hafa síðan tvisvar verið endurskoðuð. Þau er að finna í 9. kafla laga nr. 30/2011 (LOV 2011-06-24 nr. 30: Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.) og tóku gildi 1. janúar 2012. Þar er meðal annars skilgreint við hvaða aðstæður sé heimilt að grípa til nauðungar, en það er í fyrsta lagi til að koma í veg fyrir skaða í neyðartilvikum, í öðru lagi er heimilt að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir skaða í aðstæðum sem koma upp endurtekið eða eru fyrirsjáanlegar og í þriðja lagi er heimilt að beita nauðung til að uppfylla grunnþarfir einstaklingsins varðandi mat og drykk, klæðnað, hvíld, svefn, hreinlæti og öryggi viðkomandi, meðal annars vegna þjálfunar.

Í Danmörku eru ákvæði um beitingu nauðungar og umönnunarskyldu í 24. kafla laga um félagsþjónustu (LBK 904 af 18/08/2011- serviceloven). Þau taka ekki aðeins til fatlaðs fólks heldur líka til aldraðra og annarra sem falla undir lögin. Þar er kveðið á um að inngrip eigi ætíð að vera sem minnst, að aðgerðin bitni ekki á hópi fólks, framkvæmd hennar sé gegnsæ og sett skýr tímamörk. Einnig beri að skoða hvert tilvik með það fyrir augum að forðast þær aðstæður sem kalla á beitingu nauðungar.

Í Svíþjóð hefur verið farið í gagnstæða átt en þar hefur verið litið svo á að allt sem heimili beitingu nauðungar auki nauðung. Þar má finna í félagsþjónustulögunum (Socialtjänstlagen nr. 2001:453) ákvæði sem skylda starfsfólk til þess að kæra beitingu nauðungar sem það verður vitni að. Þó er heimilt að beita nauðung sem neyðarúrræði með heimild frá lækni.

Á vegum finnska félags- og heilbrigðisráðuneytisins er vinnuhópur að störfum við að fara yfir núverandi reglur og aðgerðir um beitingu nauðungar. Ráðgert er að starfshópurinn skili inn tillögum sínum að nýrri löggjöf til þingsins í síðasta lagi 2013.

V. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Ákvæði frumvarps þessa varða meðal annars friðhelgi einkalífs og rétt til frelsis og mannhelgi sem eru varin af 67. og 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, 5. og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 14. og 17. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fólks með fötlun. Þá ber að líta til þess að Ísland undirritaði samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fólks með fötlun 30. mars 2007 og stefnt er að því að fullgilda hann á næstu missirum. Samningurinn leggur margvíslegar skyldur á ríki þau sem hafa undirgengist hann og er þetta frumvarp mikilvægur þáttur í að tryggja réttindi samkvæmt honum.

Í 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu og í 2. mgr. kemur fram að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. megi með sérstakri lagaheimild takmarka friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra.

Í 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar segir að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum og í 4. mgr. sömu greinar segir að hver sá sem sviptur er frelsi af öðrum ástæðum en vegna gruns um refsiverða háttsemi skuli eiga rétt á því að dómstóll kveði á um lögmæti þess svo fljótt sem verða má.

Rétt er að ítreka að frumvarpi þessu er ætlað að tryggja að réttindi einstaklinga með fötlun samkvæmt framangreindum greinum séu virt, enda skýrt að fatlað fólk skal njóta sömu réttarverndar og aðrir einstaklingar í samfélaginu. Eins og fyrr hefur verið rakið sýna kannanir að fatlað fólk er þrátt fyrir það beitt nauðung. Því þykir nauðsynlegt að kveða á um að bannað sé að beita fatlað fólk nauðung nema brýna nauðsyn beri til í sérstökum einstaklingsbundnum tilvikum sem nánar eru skilgreind í settum lögum og leitast þannig við að tryggja betur mannréttindi fatlaðs fólks. Í 71. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu og að þann rétt megi einungis takmarka með sérstakri lagaheimild, ef brýna nauðsyn ber til. Í 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er gerð sú krafa að opinber stjórnvöld gangi ekki á þann rétt nema samkvæmt því sem lög mæli fyrir um. Þær aðgerðir sem frumvarpið fjallar um, meðal annars hvað varðar rafræna vöktun á heimilum einstaklinga, takmarkaðan aðgang þeirra að eigum sínum sem og þvinganir til athafna daglegs lífs, teljast allar til skerðingar á friðhelgi einkalífs í þessum skilningi og verða því að styðjast við viðhlítandi lagaheimild.

Það er enn fremur tilgangur frumvarpsins að uppfylla þær skyldur sem stjórnarskráin og framangreindir samningar leggja á ríkið þegar kemur að frelsiskerðingum, meðal annars 14. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fólks með fötlun en þar segir í 1. mgr.:

1. Aðildarríkin skulu tryggja að fatlað fólk:

a. njóti, til jafns við aðra, réttar til frelsis og mannhelgi,

b. sé ekki svipt frelsi sínu með ólögmætum hætti eða að geðþótta og að frelsissvipting í hvaða mynd sem er sé lögum samkvæmt og að fötlun skuli ekki undir neinum kringumstæðum réttlæta frelsissviptingu.

Núverandi staða fatlaðs fólk er sú að það er oft svipt frelsi sínu í einhverjum mæli án þess að stuðst sé við lagareglur um hvenær slíkt sé heimilt eða að réttur til að fá slíka ákvörðun endurskoðaða sé tryggður. Verði frumvarp þetta að lögum verða skýrari reglur til um hvenær heimilt sé að beita nauðung, og hve lengi slík ráðstöfun má vara. Skv. 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er óheimilt að svipta menn frelsi nema í tilvikum sem eru tæmandi talin í a-f-liðum greinarinnar. Fellur frelsissvipting sú sem frumvarp þetta fjallar um undir d-lið 1. mgr. 5. gr. sáttmálans, um gæslu ósjálfráða manns samkvæmt löglegum úrskurði vegna eftirlits með uppeldi hans eða lögmætrar gæslu.

Þá kemur skýrt fram í 67. gr. stjórnarskrárinnar að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum.

Þrátt fyrir að 67. gr. stjórnarskrárinnar geri ekki skýlausa kröfu um að aðrir en þeir sem eru sviptir frelsi vegna gruns um refsiverða háttsemi séu leiddir fyrir dómara var það mat nefndarinnar sem vann að frumvarpinu að ófært væri að fatlað fólk nyti lakari réttarverndar að þessu leyti. Gerir því ný 15. gr. laganna, 2. gr. f í frumvarpinu, ráð fyrir að beiðnir sem varða frelsisviptingar séu sendar dómstólum og er það eina ákvörðunin sem gert er ráð fyrir að tekin sé af dómstólum en ekki af undanþágunefndinni sem fjallar um aðrar undanþágur frá banni við beitingu nauðungar. Þótti það orka tvímælis að ákvarðanir um svo mikilvæg réttindi sem ferðafrelsi einstaklinga væru teknar af stjórnsýslunefnd þótt tryggt væri málskot til dómstóla.

VI. Samráð.

Í júní 2011 var haldinn fundur um fyrirhugað frumvarp og var fjölmörgum aðilum boðið, svo sem Félagsráðgjafafélagi Íslands, Þroskaþjálfafélagi Íslands, ýmsum aðilum úr háskólasamfélaginu og fulltrúum frá sveitarfélögum og hagsmunasamtökum. Þar var óskað eftir hugmyndum og ábendingum fundargesta og komu fram ýmsar hugmyndir sem hafðar voru í huga við frumvarpsgerðina.

Í nefnd þeirri sem undirbjó frumvarp þetta sátu fulltrúar helstu hagsmunaaðila. Þar sátu, auk fulltrúa velferðarráðuneytis og innanríkisráðuneytis, fulltrúar frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborg, Geðhjálp, Landssamtökunum Þroskahjálp og Öryrkjabandalagi Íslands. Auk þess var frumvarpið sent til umsagnar Persónuverndar, Barnaverndarstofu og Mannréttindaskrifstofu Íslands. Umsagnir bárust frá Persónuvernd og Mannréttindaskrifstofu Íslands og var tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem þar komu fram.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með frumvarpi þessu er gerð tillaga um að gildissvið laga um réttindagæslu fatlaðs fólks verði rýmkað þannig að þau taki jafnframt til ráðstafana til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk. Í samræmi við það eru hér lagðar til nauðsynlegar breytingar á 1. og 3. mgr. 1. gr. laganna um gildissvið og markmið og ákvæðum þeirra breytt til samræmis við víðtækara gildissvið laganna. Jafnframt er gerð tillaga um viðbót við 3. mgr. sem fjallar um markmið laganna þannig að kveðið verði á um það markmið laganna að sjálfsákvörðunarréttur fatlaðs fólks sé virtur og fyllsta réttaröryggis gætt þegar nauðsyn ber til að grípa inn í líf fatlaðs fólks, en vísar það einkum til nýs kafla um ráðstafanir til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk sem lagður er til í þessu frumvarpi.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að á eftir IV. kafla laganna komi nýr kafli, V. kafli, Ráðstafanir til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk, með tíu nýjum greinum og verður gerð grein fyrir hverri fyrir sig.

Um a-lið (10. gr.).

Í 1. mgr. er kveðið á um almennt bann við beitingu nauðungar í samskiptum við fatlað fólk og bann við beitingu fjarvöktunar á heimilum þess. Þar kemur þó fram að gert er ráð fyrir að unnt sé að veita undanþágu frá þessu banni samkvæmt nýrri 12. gr., 2. gr. c í frumvarpinu, og að heimilt sé að beita nauðung í neyðartilvikum samkvæmt nánari ákvæðum nýrrar 13. gr., 2. gr. d í frumvarpinu. Með heimili manns er hér átt við það húsnæði sem tilheyrir honum og er hans einkarými. Ákvæðin eiga þó einnig við þann hluta húsnæðis sem er sameiginlegur með öðrum einstaklingum sem búa í sama húsnæði.

Í 2. mgr. er kveðið á um að ákvæði kaflans taki til allra þeirra sem veita fötluðu fólki þjónustu, þ.m.t. sveitarfélaga, félagasamtaka og sjálfseignarstofnana, og er þá sérstaklega litið til þjónustu sem veitt er fólki á heimili þess og í daglegu lífi. Ákvæðin taka jafnt til opinberra aðila og einkaaðila sem sjá um þjónustu við fatlað fólk.

Í 3. mgr. er lögð sú skylda á þjónustuveitendur að þeir fræði þá sem vinna við þjónustu við fatlað fólk um hvað nauðung sé og til hvaða aðgerða megi grípa til að koma í veg fyrir að beita þurfi nauðung. Gert er ráð fyrir því að útgáfa á samræmdu fræðsluefni um nauðung verði í höndum ráðuneytisins, sbr. c-lið 3. gr. núgildandi laga um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011. Þjónustuveitendum er þó skylt að sjá til þess að fræðsla fari reglulega fram og þarf að gæta sérstaklega að því að nýtt starfsfólk fái fræðslu sem fyrst eftir að það hefur störf.

Um b-lið (11. gr.).

Í ákvæðinu er að finna skilgreiningar á hvað teljist nauðung og fjarvöktun í skilningi laganna.

Í 1. mgr. er sett fram almenn skilgreining á nauðung.

Í 2. mgr. eru tilvik sem teljast til nauðungar talin í sjö liðum. Eins og fram kemur í ákvæðinu er þó ekki um tæmandi talningu að ræða. Til grundvallar við mat á því hvort tiltekin aðgerð eða ráðstöfun teljist fela í sér nauðung verður alltaf að hafa í huga hvort verið sé að taka fram fyrir hendurnar á viðkomandi eða skerða sjálfsákvörðunarrétt hans með einhverjum hætti.

Í 3. mgr. er fjarvöktun skilgreind sem rafræn vöktun með myndavél eða hljóðnema.

Um c-lið (12. gr.).

Í 1. mgr. er kveðið á um að í ákveðnum tilfellum sé heimilt að víkja frá banni 10. gr. við beitingu nauðungar og banni við fjarvöktun, að fengnu leyfi undanþágunefndar skv. 15. gr. Í ákvæðinu kemur einnig fram að einungis sé heimilt að veita slíka undanþágu ef hún miðar að öðru tveggja markmiða sem þar koma fram. Skv. 1. tölul. er heimilt að veita undanþágu til þess að koma í veg fyrir að viðkomandi valdi sjálfum sér eða öðrum líkamstjóni eða stórfelldu eignartjóni. Undanþága tekur einnig til fyrirbyggjandi aðgerða til þess að koma í veg fyrir aðstæður sem geti kallað á hegðun þá sem lýst er í fyrri málslið 1. tölul., til dæmis ef fyrir liggur að viðkomandi bregðist illa við ákveðnum aðstæðum. Í 2. tölul. kemur fram að heimilt sé að veita undanþágu til þess að uppfylla grunnþarfir einstaklings, svo sem varðandi mat, heilbrigði og hreinlæti. Ávallt þyrfti þó að sýna fram á að ekki sé hægt að uppfylla þessar grunnþarfir með öðrum hætti.

Í 3. mgr. er gerð sú viðbótarkrafa varðandi undanþágu frá banni við fjarvöktun á heimilum fólks að hún uppfylli jafnframt ákvæði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, með síðari breytingum.

Um d-lið (13. gr.).

Í ákvæðinu er áréttað að þrátt fyrir bann 1. mgr. 10. gr. sé heimilt að beita nauðung í neyðartilvikum til þess að afstýra yfirvofandi líkamstjóni, stórfelldu eignatjóni eða röskun á almannahagsmunum. Í þeim tilvikum er ekki gerð krafa um að veitt hafi verið leyfi til undanþágu skv. 18 gr., enda mundi ákvæðið þá ekki þjóna tilgangi sínum. Gerð er sú krafa að þjónustuveitandi skrái ávallt slík tilvik og sendi upplýsingarnar til sérfræðiteymis skv. 14. gr. innan viku. Þó ber að árétta að þjónustuveitandi getur ekki byggt endurtekna beitingu nauðungar á þessu ákvæði enda er því ætlað að taka á einstökum tilvikum sem ekki eru fyrirsjáanleg. Ef hegðun sú sem um ræðir í ákvæðinu er endurtekin eða er fyrirsjáanleg afleiðing tiltekinna aðstæðna þarf þjónustuveitandi að sækja um undanþágu frá banni í samræmi við ákvæði laganna. Ákvæðið tekur eðli máls samkvæmt aðeins til beitingar nauðungar en ekki til fjarvöktunar enda yrði henni ekki beitt í neyðartilvikum líkt og hér um ræðir.

Um e-lið (14. gr.).

Í 1. mgr. er kveðið á um að ráðherra skuli skipa sérfræðiteymi til þess að veita þjónustuaðilum og forstöðumönnum ráðgjöf varðandi hvað falli undir nauðung og aðgerðir til að draga úr beitingu hennar. Gert er ráð fyrir að sérfræðiteymið verði skipað allt að sjö sérfræðingum sem hafi sérþekkingu á málefnum fatlaðs fólks og reynslu og þekkingu á aðferðum sem nýst geta til að koma í veg fyrir að beita þurfi nauðung. Skal formaður skipaður úr hópi þeirra. Ekki er þó gert ráð fyrir að allt teymið komi að meðferð hvers máls heldur sé það ákveðið með hliðsjón af því hvaða sérþekkingu þarf í hverju tilviki. Ávallt skulu þó hið minnsta þrír meðlimir sérfræðiteymisins, þ.m.t. formaður, koma að hverju máli. Gert er ráð fyrir að útfærðar verði nánari reglur um skipun og starfshætti teymisins í reglugerð.

Í 2. mgr. er kveðið á um hlutverk sérfræðiteymisins. Í 1. tölul. er fjallað um ráðgjafarhlutverk teymisins. Sérfræðiteyminu er ætlað að leggja mat á aðstæður og koma með tillögur til úrbóta og hugmyndir að því hvernig hægt sé að koma í veg fyrir að beita þurfi nauðung. Gagnist slíkt ekki eða sérfræðiteymið telur ljóst að aðrar leiðir dugi ekki veitir teymið umsögn sína ákveði þjónustuveitandi að sækja um undanþágu frá banni skv. 10. gr. Skv. 3. tölul. skal teymið einnig taka við tilkynningum um beitingu nauðungar og halda utan um atvikaskráningu varðandi einstaklinga sem beittir eru nauðung. Þannig hefur teymið yfirsýn yfir hvernig aðferðir þær sem beitt er gagnast viðkomandi einstaklingi og getur komið með ábendingar um úrbætur og aðrar aðferðir eftir þörfum.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ráðherra skuli setja nánari reglur um skipan og starfshætti sérfræðiteymisins með reglugerð.

Um f-lið (15. gr.).

Hér er fjallað um nefnd þá sem er ætlað að fjalla um og veita undanþágur frá banni 10. gr. við beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk.

Í 1. mgr. kemur fram að nefndin skuli skipuð þremur einstaklingum og skal tryggt að í nefndinni sé sérþekking á mannréttindum, þjónustu við fatlað fólk og löggjöf sem varðar fatlað fólk. Í ljósi þeirra mikilvægu hagsmuna sem eru í húfi er eðlilegt að að minnsta kosti einn nefndarmaður sé lögfræðingur eða með haldgóða þekkingu á því sviði. Ráðherra skipar nefndina án tilnefningar og skal hún skipuð til fjögurra ára í senn.

Í 2. mgr. kemur fram að hlutverk nefndarinnar sé að fjalla um þær beiðnir sem henni berast skv. 16. gr. og taka ákvörðun um hvort undanþága skuli veitt eða ekki. Um er að ræða hefðbundna stjórnsýslunefnd sem falið er að taka stjórnvaldsákvarðanir á þessu tiltekna sviði með þeim skyldum sem því fylgir.

Í 3. mgr. kemur fram að sé um að ræða beiðni sem varðar verulega og viðvarandi skerðingu á ferðafrelsi einstaklings skuli nefndin vísa beiðninni til dómstóla. Hér eru sérstaklega höfð í huga þau tilfelli þar sem einstaklingur er læstur inni á heimili sínu þannig að um sé að ræða verulega og viðvarandi skerðingu á ferðafrelsi. Ákvarðanir um minni háttar skerðingar á ferðafrelsi einstaklinga, til dæmis þannig að útidyrahurð sé læst um nætur, heyra hins vegar undir undanþágunefndina. Beiðni um verulega og viðvarandi skerðingu á ferðafrelsi ásamt umsögn nefndarinnar skal send til dómara í þeirri þinghá þar sem viðkomandi á varnarþing en um málsmeðferð fer samkvæmt ákvæðum 9.–17. gr. lögræðislaga sem fjalla um varnarþing, málsmeðferð, rannsókn máls, réttaráhrif, birtingu og því um líkt þegar svipta á einstakling sjálfræði og/eða fjárræði. Hér er þó ekki ætlunin að viðkomandi verði sviptur lögræði heldur beri að notast við sömu málsmeðferðarreglur þegar tekin er ákvörðun um að skerða ferðafrelsi eintaklings. Áréttað er að úrskurður dómara um frelsiskerðingu sætir kæru til Hæstaréttar.

Um g-lið (16. gr.).

Í 16. gr. koma fram þau skilyrði sem beiðni um undanþágu verður að uppfylla til þess að verða tekin til meðferðar af hálfu undanþágunefndar. Flest skilyrðin varða upplýsingar og gögn sem nauðsynleg eru til þess að taka megi afstöðu til beiðninnar, en einnig er tekið fram að áður en beiðni er sett fram skuli hlutaðeigandi réttindagæslumaður hafa séð til þess að þeim sem undanþágan varðar hafi verið leiðbeint um rétt sinn til þess að velja sér persónulegan talsmann. Fjallað er um réttindi þar að lútandi í ákvæðum IV. kafla gildandi laga.

Í 2. mgr. er að finna upptalningu á því sem koma skal fram í beiðninni en sú talning er ekki tæmandi. Í c-lið er að finna ákvæði um að leggja skuli fram nauðsynlegar heilsufarsupplýsingar, en slíkt er sérstaklega þýðingarmikið lúti beiðni að beitingu líkamlegrar valdbeitingar eða annarri líkamlegri nauðung en þá þarf að liggja fyrir hvort einhverjar líkur séu á því að heilsu viðkomandi sé hætta búin vegna beitingar nauðungar. Sérstök ástæða er til þess að vekja athygli á f-lið sem snýr að umsögn sérfræðiteymis en þar verður að gera ríkar kröfur til þess að gerð sé ítarleg grein fyrir þeim aðgerðum sem gripið hafi verið til í því skyni að koma í veg fyrir að aðstæður komi upp sem kallað geti á beitingu nauðungar.

Í 3. mgr. er kveðið á um að sé um barn að ræða skuli liggja fyrir upplýst samþykki forsjáraðila. Á þetta reynir þó ekki ef börn búa hjá forsjáraðila. Niðurstöður rannsókna sem birtar voru í skýrslunni Kortlagning á þjónustu við fatlað fólk vegna flutnings þjónustunnar frá ríki til sveitarfélaga benda til að 99% barna búi heima hjá sér. Af þeirri ástæðu er ólíklegt að til þess komi að undanþágunefnd þurfi að taka afstöðu til beiðna þjónustuaðila vegna einstaklinga 17 ára eða yngri. Eigi að síður þótti rétt að taka fram að í slíkum tilfellum skuli liggja fyrir upplýst samþykki forsjáraðila fyrir beiðni um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar.

Um h-lið (17. gr.).

Í 1. mgr. eru meginreglur stjórnsýslulaga um málshraða og andmælarétt áréttaðar og undirstrikað að hinum fatlaða, lögráðamanni hans, persónulegum talsmanni eða nánasta aðstandanda sé gefið færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina. Með nánasta aðstandanda er hér átt við maka, foreldri, systkini eða afkomanda.

Í 2. mgr. eru talin upp atriði sem nefndin skal sérstaklega líta til en þau eru til viðbótar öðrum skilyrðum laganna. Ekki er um að ræða tæmandi talningu þeirra sjónarmiða sem nefndinni væri rétt að líta til við afgreiðslu beiðna.

Í 1. tölul. er áréttuð skylda þjónustuaðila til að leita allra vægari úrræða áður en beiðni er lögð fram. Gerð er rík krafa til þess að annarra leiða hafi verið leitað, en vægari úrræði gætu meðal annars falist í því að undanþága yrði einungis veitt til skamms tíma uns annað skilgreint úrræði væri tiltækt.

Í 2. tölul. er lögð áhersla á að horft sé til þess hvort menntun og reynsla þeirra sem koma til með að bera ábyrgð á framkvæmd nauðungar sé nægjanleg til þess að hún nái markmiði sínu eða hvort skilyrða eigi undanþágu þannig að þjónustuveitanda verði gert að sækja sér frekari sérþekkingu.

Í 3. tölul. er sérstaklega tekið fram að líta skuli til þess hvort nauðung bitnar á öðrum einstaklingum sem búa á sama heimili en það hlýtur að mæla gegn því að fallist verði á undanþágu ef ljóst er að það muni með ósanngjörnum hætti bitna á öðrum einstaklingum. Er hér þó alltaf um hagsmunamat að ræða.

Í 4. tölul. er áréttað að nefndarmenn skoði sérstaklega hvort undanþága sú sem sótt er um gangi lengra en tilefni er til og hvort hún sé til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt.

Rétt er að taka fram að hagsmunir ábyrgðaraðila starfseminnar geta ekki verið grundvöllur ákvörðunar um að veita undanþágu frá banni við beitingu nauðungar. Þannig væri ekki heimilt að heimila skerðingu ferðafrelsis íbúa vegna þess að ekki sé nægilega margt starfsfólk. Rétt er þó að árétta að málefnalegt getur verið að rökstyðja beiðni sem uppfyllir kröfur 12. gr. frekar með því að létta óviðunandi álagi af starfsfólki.

Um i-lið (18. gr.).

Í 1. mgr. er fjallað um tilkynningarskyldu og þar er skylda nefndarinnar til að leiðbeina um kæruleið áréttuð.

Í 2. mgr. eru gerðar ítarlegar kröfur um form og efni ákvörðunar, meðal annars um rökstuðning ákvörðunar, að þar sé greint með skýrum hætti til hvers konar aðgerða nauðungin tekur, um gildistíma og skilyrði sem sett eru fyrir beitingu nauðungar. Sérstaklega er kveðið á um að sé veitt undanþága til líkamlegrar valdbeitingar skuli viðkomandi starfsmenn hafa sótt námskeið um líkamlega valdbeitingu. Er það gert til þess að tryggja öryggi þeirra sem beittir eru líkamlegri nauðung og þeirra sem henni beita og að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt er.

Í 3. mgr. er kveðið á um að heimild skuli ávallt vera tímabundin, hún skuli aldrei veitt til lengri tíma en nauðsyn beri til og aldrei lengur en tólf mánuði í senn. Með því er tryggt að ákvörðun sé endurskoðuð eigi sjaldnar en á tólf mánaða fresti.

Í 4. mgr. er tekið fram að ákvarðanir undanþágunefndar séu endanlegar á stjórnsýslustigi og verði ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Þá er áréttað að um málsmeðferð fari að öðru leyti en greinir í lögunum eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og að heimilt sé að bera ákvörðun nefndarinnar undir dómstóla sem skuli úrskurða innan viku frá því að ákvörðun berst þeim enda eru miklir hagsmunir af því að fá úr málinu skorið sem fyrst.

Um j-lið (19. gr.).

Í greininni er fjallað um skráningarskyldu þjónustuveitanda. Hann skal halda skrá um öll atvik þar sem einstaklingur er beittur nauðung, hvort sem það er á grundvelli undanþágu eða í neyðartilvikum. Skráningarskyldan tekur þannig bæði til þess sem gert er innan ramma ákvarðana undanþágunefndar og neyðartilvika skv. 13. gr. Þegar um er að ræða undanþágur sem veittar hafa verið til ráðstafana sem ætlað er að vera viðvarandi, svo sem skert aðgengi að eigum eða læstar hirslur, er nægjanlegt að skrá upphaf nauðungarinnar en mikilvægt er að láta einnig vita ef af henni er látið meðan undanþága er enn í gildi enda getur það haft áhrif við mat á því hvort undanþága verði veitt aftur. Lúti undanþága að því að beita viðkomandi valdbeitingu með einhverjum hætti, svo sem að honum sé haldið, hann sé fluttur milli staða eða beittur valdi við athafnir daglegs lífs, er mikilvægt að skrá öll slík tilvik enda getur það skipt miklu máli að yfirlit sé til yfir beitingu slíkra aðgerða þegar metið er hvort aðgerð sé til þess fallin að ná tilgangi sínum eða hvort rétt sé að reyna aðrar leiðir.

Reikna má með að venjur skapist um atvikaskráninguna og að sérfræðiteymi muni verða leiðandi um að móta framkvæmdina.

Um 3. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin taki gildi 1. október 2012. Verði lögin samþykkt á vorþingi 2012 er þetta sá tími sem gert er ráð fyrir að taki að semja þær reglugerðir og skipa í þær nefndir sem nauðsynlegt er til þess að lögin geti komið til framkvæmda strax við gildistöku þeirra.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Með ákvæðinu er þjónustuaðilum veittur tiltekinn aðlögunartími til að sækja um undanþágu samkvæmt frumvarpinu. Gert er ráð fyrir að þeir aðilar sem við gildistöku laganna beita einstaklinga nauðung í skilningi þeirra skuli þá hefja vinnu við að endurskoða aðferðir sínar og skuli innan sex mánaða sækja um undanþágu telji þeir þörf á áframhaldandi beitingu nauðungar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011.

Frumvarpið er lagt fram í samræmi við ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Þar er kveðið á um að ráðherra skuli eigi síðar en 1. nóvember 2011 leggja fram á Alþingi frumvarp til laga þar sem m.a. verði lögð til ákvæði um nauðsynlegar aðgerðir til að draga úr nauðung við fatlað fólk.

Tilgangur frumvarpsins er að tryggja að réttindi einstaklinga með fötlun séu virt og að ráðstafanir séu gerðar til að draga úr nauðung í vinnu með fötluðu fólki. Í frumvarpinu eru nokkur ákvæði sem áætlað er að muni leiða til aukinna útgjalda fyrir ríkissjóð.

Í fyrsta lagi lagt til að ráðherra skipi allt að sjö einstaklinga í sérfræðiteymi um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar til fjögurra ára í senn, þar af formann úr þeirra hópi. Áætlað er að um 1.500 einstaklingar búi á sambýlum og er áætlað að 20% þeirra búi við nauðung í vinnu en þau mál koma til kasta sérfræðiteymisins. Gert er ráð fyrir að sérfræðiteymið fundi 22 sinnum á ári og að a.m.k. tveir sérfræðingar og formaður hópsins komi að hverju máli fyrir sig Áætlað er að útgjöld vegna yfirferðar þessara mála verði um 1,9 m.kr. en einnig er gert ráð fyrir að nokkur stærri mál komi upp á ári hverju og að kostnaður vegna þeirra nemi um 1,2 m.kr. Samtals eru því útgjöld vegna sérfræðiteymisins áætluð 3,1 m.kr.

Í öðru lagi er lagt til að ráðherra skipi þriggja manna undanþágunefnd og formann úr þeirra hópi til fjögurra ára í senn. Af þeim 300 málum sem áætlað er að komi til kasta sérfræðiteymisins er gert ráð fyrir að 70% komi til umfjöllunar hjá undanþágunefnd og er áætlað að nefndin muni funda 15 sinnum á ári til að fara yfir þau mál. Alls er gert ráð fyrir að útgjöld vegna yfirferðar þessara mála verði 1,1 m.kr. en einnig er gert ráð fyrir að nokkur stærri mál komi upp á ári hverju og að kostnaður vegna þeirra nemi um 1,2 m.kr. Samtals eru því útgjöld vegna sérfræðiteymisins áætluð 2,3 m.kr.

Í þriðja lagi gerir velferðarráðuneytið ráð fyrir útgjöldum vegna ritara í hálfu starfi auk skrifstofukostnaðar, alls 3,5 m.kr., fyrir nefndirnar tvær og er því samtals áætlað að útgjöld vegna frumvarpsins verði um 9 m.kr.

Í fjárlagafrumvarpi 2012 var framlag til umsýslu með réttindagæslu fyrir fatlað fólk aukið úr 12 m.kr. í 44,4 m.kr., einkum vegna trúnaðarmanna fyrir fatlaða, og við 2. umræðu frumvarpsins var það hækkað um 20,4 m.kr. í viðbót, einkum vegna þeirrar lagasetningar sem vísað er til hér í upphafi. Í fjárlögum 2012 eru því til staðar 64,9 m.kr. til að mæta kostnaði við réttindagæslu fatlaðra svo sem vegna greiðslu launakostnaðar til trúnaðarmanna og endurgreiðslu á útlögðum kostnaði til persónulegra talsmanna fatlaðs fólks. Auk þess eru aðrar fjárheimildir til staðar hjá ráðuneytinu vegna annars kostnaðar við málefni fatlaðra sem ekki var felldur niður við yfirfærslu á málefnum fatlaðra til sveitarfélaganna. Er því gert ráð fyrir að velferðarráðuneytið hafi fjárhagslegt svigrúm til að mæta útgjöldum tengdum réttindagæslunni innan núverandi rekstrarheimilda ráðuneytisins.

Verði frumvarpið lögfest ætti það því ekki að leiða til aukinna útgjalda hjá ríkissjóði umfram það sem þegar hefur verið ákveðið í fjárlögum. Ef talin verður meiri þörf fyrir aukna starfsemi á þessu sviði fremur en öðrum verður að gera ráð fyrir að velferðarráðuneytið muni þá forgangsraða til verkefnisins öðrum fjárheimildum innan síns útgjaldaramma.