Tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 692

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999 (hækkun hlutfalls endurgreiðslu).

Frá menningar- og viðskiptaráðherra.

1. gr.

Á eftir 1. mgr. 5. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Þrátt fyrir 1. mgr. skal hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar vera 35% af framleiðslukostnaði skv. 2. gr. og 5. gr. a fyrir framleiðslu sem, auk annarra skilyrða laga þessara, uppfyllir öll eftirfarandi skilyrði:

1. Framleiðslukostnaður sem fellur til við framleiðslu viðkomandi kvikmyndar eða sjónvarpsefnis hér á landi er að lágmarki 200 millj. kr.

2. Um er að ræða framleiðslu þar sem tökudagar hér á landi eru að lágmarki 30. Heimilt er að telja eftirvinnslutímabil verkefnis hér á landi með í þeirri tölu.

3. Fjöldi starfsmanna sem vinna beint að verkefninu er að lágmarki 50.

2. gr.

Í stað tilvísunarinnar „2. mgr. 5. gr.“ í a-lið 3. mgr. 5. gr. a laganna kemur: 3. mgr. 5. gr.

3. gr.

Í stað tilvísunarinnar „5. mgr. 5. gr." í 2. málsl. 8. gr. laganna kemur: 6. mgr. 5. gr.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu sem samið er í menningar- og viðskiptaráðuneytinu eru lagðar til breytingar á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999. Fela þær breytingar í sér að lagt er til að fyrir afmörkuð stærri verkefni sé hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar 35%, en fyrir önnur verkefni sem uppfylla skilyrði laganna sé hlutfallið áfram 25% eins og verið hefur. Eru þessar tillögur í samræmi við þær áherslur sem fram koma í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar um að efla alþjóðlega samkeppnishæft stuðningskerfi við framleiðslu kvikmynda- og sjónvarpsefnis. Jafnframt er frumvarpið í samræmi við áherslur og aðgerðir í kvikmyndastefnu fyrir Ísland til ársins 2030 sem gefin var út í október 2020.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1 Áherslur úr stjórnarsáttmála og kvikmyndastefnu.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar koma fram eftirfarandi áherslur varðandi breytingar á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999:

„Kvikmyndagerð hefur orðið sífellt mikilvægari þáttur í íslensku atvinnu- og menningarlífi síðustu ár. Tækifærin innan greinarinnar eru mikil og hafa áhrif á atvinnu um allt land. Alþjóðlega samkeppnishæft stuðningskerfi við framleiðslu kvikmynda- og sjónvarpsefnis verður eflt. Við ætlum að styðja enn frekar við greinina með hærri endurgreiðslum á skýrt afmörkuðum þáttum til að stuðla að því að fleiri stór verkefni verði unnin alfarið á Íslandi og tryggja aukinn fyrirsjáanleika í fjármögnun kerfisins.“

Í mars 2022 var skipaður starfshópur sem falið var að vinna frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 43/1999 til að ná utan um framangreint. Verkefni starfshópsins var þannig að endurskoða endurgreiðsluhlutfall laganna og skoða útfærslur til hækkunar, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Brýnt er að öll viðmið séu skýr og gagnsæ þar sem einn helsti styrkleiki endurgreiðslukerfisins, í alþjóðlegum samanburði, hefur verið einfaldleiki þess og skýrleiki. Verkefni starfshópsins var enn fremur að kanna nánar fyrirkomulag endurgreiðslna í nágrannalöndum og nýjustu þróun, m.a. út frá samkeppnishæfni.

Í vinnu sinni horfði starfshópurinn einnig til fyrri vinnu og úttekta á þessu sviði. Má þar m.a. vísa til aðgerðar 6 úr kvikmyndastefnu til ársins 2030:

„Aðgerð 6. Samkeppnishæft endurgreiðslukerfi og skattaívilnanir

Endurgreiðslukerfið á Íslandi þykir einfalt í notkun, skilvirkt og áreiðanlegt en það þarf einnig að vera samkeppnishæft. Kerfið er afar mikilvægt íslenskri kvikmyndaframleiðslu. Stefnt verði að því að varðveita kosti þess en jafnframt þróa það á þann veg að það standist alþjóðlega samkeppni á hverjum tíma. Skoðaðir verði hvatar eins og stighækkandi endurgreiðslur eftir fjölda verkþátta sem unnir eru hér á landi. Þannig mætti stuðla að frekari uppbyggingu kvikmyndavera og laða að verkefni sem nálægir markaðir anna ekki. Nýta þarf komu alþjóðlegra kvikmyndagerðarmanna til að miðla þekkingu og hæfni til íslensks fagfólks og námsmanna. Tryggja þarf að á fjárlögum sé gert ráð fyrir fjárveitingu vegna endurgreiðslna. Koma þarf á verklagi þar sem fjárhæð er áætluð jafnóðum, sökum þess að erfitt er að vita með löngum fyrirvara hvaða verkefni muni koma til landsins. Lagt er til að skoðaðar verði útfærslur á breytingum tengdum endurgreiðslum, gengissveiflum, uppbyggingu heils árs tökustaðar og öðrum þáttum.“

2.2. Almennt um lög nr. 43/1999 og þróun endurgreiðslna vegna kvikmyndagerðar.

Lög um tímabundnar endurgreiðslur til kvikmyndagerðar tóku fyrst gildi hér á landi árið 1999 en þá var endurgreiðsluhlutfallið 12%. Fyrsta endurgreiðslan fór fram árið 2001 og hafði Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) áður samþykkt lögin sem lögmætt ríkisaðstoðarkerfi. Endurgreiðsluhlutfallið hækkaði í 14% með breytingu á lögum árið 2006 og í 20% árið 2009. Árið 2016 var hlutfallið hækkað í 25% og hefur það verið óbreytt síðan en síðast voru gerðar breytingar á lögunum árið 2021 m.a. með vísan til skýrslu Ríkisendurskoðunar frá 2019 um endurgreiðslukerfið. Með síðustu breytingu var gildistími laganna framlengdur til ársloka 2025.

Megintilgangur laga nr. 43/1999 er að stuðla að eflingu innlendrar menningar og kynningar á sögu landsins og náttúru og að efla þekkingu í innlendri kvikmyndagerð með samstarfi við erlent fagfólk. Með því að laða að erlent kvikmyndagerðarfólk er unnt að þjálfa íslenskt fagfólk til sjálfstæðra verka á þessu sviði, bæta tækjakost kvikmyndaiðnaðarins hér á landi og síðast en ekki síst koma Íslandi, náttúru landsins og íslenskri menningu á framfæri með þátttöku stórra erlendra kvikmyndaframleiðenda.

Mikilvægt er fyrir innlenda kvikmyndaframleiðslu að íslenskt kvikmyndagerðarfólk fái áfram tækifæri til að vinna með hæfu fagfólki og öðlist þannig þjálfun.

Samverkandi áhrif endurgreiðslukerfisins og Kvikmyndasjóðs eru mikilvæg fyrir áframhaldandi uppgang kvikmyndaiðnaðar og menningar á Íslandi.

Af framangreindu leiðir að endurgreiðslukerfi laganna hefur leitt til eflingar á innlendri menningu og kynningu á sögu landsins og náttúru, til samræmis við markmið laga nr. 43/1999.

2.3. Nauðsyn á hækkun á endurgreiðsluhlutfalli vegna stærri verkefna.

Töluverð samkeppni er á milli landa, svæða og borga um allan heim um að fá erlenda framleiðendur til að taka upp kvikmyndir, sjónvarpsefni og fleira myndefni. Fyrir þessu eru nokkrar ástæður en þær helstu eru að verkefni af þessum toga eru atvinnuskapandi, gjaldeyrisskapandi og landið öðlast kynningu erlendis sem getur skilað sér í jákvæðari ímynd og auknum tekjum af ferðamönnum ef vel tekst til.

Hvatar til kvikmyndagerðar, svo sem endurgreiðsluhlutfall af framleiðslukostnaði, geta gegnt lykilhlutverki í ákvörðun kvikmyndaframleiðenda um staðsetningu verkefnis. Á alþjóðlegum samkeppnismarkaði, þar sem framleiðslukostnaður hefur náð áður óþekktum hæðum, hafa stjórnvöld ríkja í auknum mæli viðurkennt slíka hvata sem árangursríkt tæki til þess að laða til ríkisins verðmætar fjárfestingar frá erlendum aðilum í innlendan kvikmyndageira, styrkja staðbundna framleiðslu og byggja upp færni, þekkingu, atvinnutækifæri og innviði. Þetta má m.a. sjá í þeim hækkunum sem stjórnvöld hafa víðsvegar gert á endurgreiðsluhlutfalli framleiðslukostnaðar á undanförnum árum. Leiðir alþjóðlegur samanburður í ljós að slík hækkun geti falið í sér ýmis óbein áhrif til framfara, svo sem fjölgun verkefna og innlendra starfsmanna í kvikmyndageiranum, uppbyggingu kvikmyndavera, sem og að stuðla að uppbyggingu vega og viðhaldi bygginga sem notaðar eru við tökur.

Þeim löndum fer sífellt fjölgandi sem bjóða upp á sérstakar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar og hefur hlutfall endurgreiðslu farið hækkandi á undanförnum árum í helstu samkeppnislöndum Íslands. Þannig er það víða komið upp í 35%, t.d. á Írlandi og Möltu.

Í ljósi umfangs og þýðingar kvikmyndagerðar fyrir íslenskt efnahagslíf, sjá nánar kafla 6, er með frumvarpinu lagt til að endurgreiðsluhlutfall vegna sérstakra stærri verkefna og verkefna til lengri tíma á sviði kvikmynda- og sjónvarpsframleiðslu verði hækkað úr 25% í 35% af skilgreindum framleiðslukostnaði sem fellur til hér á landi. Nær þetta sem áður segir til vel skilgreinds hóps verkefna sem teljast til stærri verkefna og eru hér til framleiðslu í að lágmarki ákveðið langan tíma (samanber tilvísun í fjölda tökudaga í frumvarpi). Er þar tekið mið af framangreindu orðalagi í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar, þ.e. „stuðla að því að fleiri stór verkefni verði unnin alfarið á Íslandi“. Helstu ástæður fyrir því að lagt er til að hlutfallið verði hækkað fyrir slík verkefni eru að tryggja að Ísland verði áfram samkeppnishæft sem tökustaður kvikmynda, að efla þannig innlenda menningu og kynningu á sögu landsins og náttúru og að halda áfram að efla og styrkja þennan tiltekna iðnað á Íslandi og þær skapandi greinar sem honum fylgja.

Við gerð frumvarpsins voru skoðaðar reglur um endurgreiðslur m.a. í Bretlandi, Kanada, á Írlandi og á Möltu. Það sem Ísland hefur haft umfram önnur endurgreiðslukerfi á þessu sviði er að aðgangur að íslenska kerfinu þykir vera mun greiðari en í fyrrgreindum löndum og kerfið er talið gagnsætt og einfalt þegar kemur að stjórnsýslu og beitingu þess. Mikilvægt er að halda í þá eiginleika og er það sjónarmið haft að leiðarljós við vinnslu frumvarps þessa.

3. Meginefni frumvarpsins.

Samkvæmt gildandi lögum nr. 43/1999 er hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar 25% af skilgreindum framleiðslukostnaði. Gildir það jafnt um alla framleiðslu sem fellur undir gildissvið laganna. Sá framleiðslukostnaður sem fellur undir gildissvið laganna og telst endurgreiðsluhæfur er allur kostnaður sem fellur til hér á landi og sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt tekjuskattslögum.

Með frumvarpinu er lagt til að annars vegar verði almennt 25% endurgreiðsluhlutfall og hins vegar sérstakt 35% endurgreiðsluhlutfall, fyrir afmörkuð verkefni sem uppfylla ákveðin skilyrði sem fram koma í lögunum. Í því felst að gert er upp á milli verkefna og því er brýnt að öll viðmið séu skýr og gagnsæ og ekki sé um að ræða flókið og óskýrt tvöfalt kerfi endurgreiðslna.

Með vísan til áherslna í stjórnarsáttmála á „fleiri stór verkefni“ og að þau „verði unnin alfarið á Íslandi“ er með frumvarpinu lagt til að greint verði á milli þess hvort verkefni falli undir skilyrði um 25% eða 35% endurgreiðslu með því að uppfylla þurfi þrjú eftirfarandi viðbótarskilyrði.

Lágmarksframleiðslukostnaður.

Lagt er til að fyrsta viðmiðið verði tengt við skilgreindan framleiðslukostnað sem fellur til hér á landi og heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt. Með því er skilið á milli „stærri“ og „smærri“ verkefna, samanber áherslur úr stjórnarsáttmála. Lagt er til að miðað sé við að framleiðslukostnaður sem fellur til við framleiðslu viðkomandi kvikmyndar eða sjónvarpsefnis hér á landi sé að lágmarki 200 millj. kr.

Verkefni til lengri tíma á Íslandi.

Í öðru lagi er lagt til að til að eiga rétt á 35% endurgreiðslu sé gerð krafa um að framleiðsluverkefni verði unnið til lengri tíma hér á landi þar sem tökudagar á Íslandi verði að lágmarki 30. Heimilt er að telja eftirvinnslu verkefnis á Íslandi með í þeirri tölu.

Fjöldi starfsmanna sem vinna að verkefni.

Lagt er til að þriðja skilyrði til að eiga rétt á 35% endurgreiðslu verði að fjöldi starfsmanna sem vinna beint að verkefninu sé að lágmarki 50. Nær það jafnt til innlendra sem erlendra starfsmanna. Er með því greint á milli „stærri“ og „smærri“ verkefna með hliðsjón af almennum efnahagslegum áhrifa verkefna.

3.1. Fyrirkomulag endurgreiðslna í samanburðarlöndum.

3.1.1. Írland.

Almennt endurgreiðsluhlutfall framleiðslukostnaðar á Írlandi miðast við 32% af skilgreindum framleiðslukostnaði. Möguleiki er á svæðisbundinni viðbótarendurgreiðslu sem nemur 3% árið 2022 og 2% árið 2023 ef framleiðsla er að verulegu leyti unnin innan tiltekinna skilgreindra svæða, ef skortur er á sérhæfðum starfskrafti á svæðinu og aukinn kostnaður hlýst af þjálfun starfsmanna á svæðinu.

Endurgreiðslufjárhæðin miðast við upphæð framleiðslukostnaðar á endurgreiðsluhæfu efni hverju sinni og getur endurgreiðslan að hámarki numið 32% af því sem nemur lægsta viðmiði af: a) skilgreindum framleiðslukostnaði, b) 80% alls framleiðslukostnaðar eða c) hámarksfjárhæð sem nemur 9.780 millj. kr. Fer endurgreiðslan fram í formi skattafsláttar og peningagreiðslu, þ.e. hlutfall samþykktrar endurgreiðslufjárhæðar sem er umfram skattbyrði er greidd í peningum.

Skilgreindur framleiðslukostnaður er að jafnaði bundinn við þann kostnað sem fellur til innan Írlands við framleiðslu efnisins allt frá þróunarstigi til eftirvinnslu. Á Írlandi er leitast við að afmarka kostnað til grundvallar endurgreiðslu í tæka kostnaðarliði og kostnaðarliði sem koma ekki til skoðunar sem kostnaður.

Á Írlandi eru gerðar ákveðnar lágmarkskröfur til framleiðslunnar. Annars vegar skal heildarkostnaður framleiðslunnar ekki vera lægri en 250.000 evrur og hins vegar skal skilgreindur framleiðslukostnaður ekki vera lægri en 125.000 evrur.

Endurgreiðslukerfið er opið fyrir skilgreind fyrirtæki (e. qualifying companies) sem framleiða sjónvarpsefni sem telst endurgreiðsluhæft efni samkvæmt írsku regluverki, nánar tiltekið kvikmynda- og sjónvarpsframleiðsla (þ.m.t. kvikmyndir í fullri lengd, stuttmyndir af svipuðum gæðum og kvikmynd í fullri lengd, sjónvarpsþættir hvort sem er í fullri lengd eða þáttaröð, teiknimyndir og skapandi heimildarmyndir). Verður efnið að standast kröfur um menningarlegt framlag eða stuðla að frjóu framleiðsluumhverfi áhorfsefnis á Írlandi.

Umsókn um vilyrði fyrir endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar á Írlandi skal alla jafna lögð fram a.m.k. 21 virkum degi fyrir upphaf framleiðslu.

3.1.2. Malta.

Almennt endurgreiðsluhlutfall framleiðslukostnaðar á Möltu miðast við 30% af skilgreindum framleiðslukostnaði. Er möguleiki á allt að 10% viðbótarendurgreiðslu ef myndefni stuðlar að kynningu á menningu landsins. Í slíkum tilvikum er heimilt að veita stighækkandi endurgreiðslu eftir því í hve ríkum mæli framleiðsla stuðlar að kynningu á menningu Möltu.

Þá er möguleiki á allt að 50% endurgreiðslu vegna umfangsminna myndefnis (e. low budget) þar sem heildarkostnaður miðast við rúmlega 200 millj. kr. Undir þennan flokk falla verk sem eru upprunalega einungis gefin út á maltneskri tungu og dreifing þeirra miðast við takmarkað landsvæði og/eða verk með takmarkaða möguleika á markaðsárangri í ljósi eðlis verks sem tilraunaverks eða þeirrar listrænu áhættu sem felst í verkinu, og loks verk sem hafa það að markmiði að skapa og virkja innlendan iðnað sem gerir innlendu kvikmyndagerðarfólki kleift að kynna menningu og gildi Möltu bæði innan- og utanlands.

Skilgreindur framleiðslukostnaður er sá kostnaður sem inntur er af hendi innan Möltu, greiddur af félaginu og er nauðsynlegur framleiðslunni, og eftir atvikum kostnaður við eftirvinnslu, kostnaður við nýtingu eigna við framleiðslu, fjármögnunarkostnaður o.fl.

Á Möltu eru gerðar ákveðnar lágmarkskröfur til framleiðslunnar en þar skal framleiðslukostnaður á Möltu eigi vera lægri en 50% af heildarfjárhagsáætlun framleiðslunnar. Þá er sett þak á hver lágmarkskostnaður á Möltu skal vera, sem og hver heildarkostnaður getur verið. Þó er ákveðið svigrúm veitt til umfangsminna myndefnis. Kostnaður til grundvallar endurgreiðslu skal ekki vera hærri en 80% af fjárhagsáætlun verkefnisins. Enn fremur áskilur kvikmyndamiðstöð Möltu sér rétt til að ákveða þak á hámark endurgreiðslu fyrir einstök verkefni. Loks er leitast við að afmarka kostnað til grundvallar endurgreiðslu í tæka kostnaðarliði og kostnaðarliði sem koma ekki til skoðunar.

Endurgreiðslukerfið er opið fyrir skilgreind fyrirtæki sem framleiða sjónvarpsefni sem telst endurgreiðsluhæft efni samkvæmt maltnesku regluverki, nánar tiltekið kvikmynda- og sjónvarpsframleiðsla (þ.m.t. kvikmyndir, sjónvarpsþáttaseríur, smáseríur og prufuþættir (e. pilot)), skapandi heimildamyndir, raunveruleikaþættir sem beint eða óbeint kynna Möltu eða maltneska menningu, leikjaþættir eða teiknimyndir. Verður efnið að standast kröfur til menningarlegs framlags með lágmarksstig samkvæmt stigakerfi.

Umsókn um vilyrði fyrir endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar á Möltu skal alla jafna lögð fram a.m.k. 30 virkum dögum fyrir upphaf töku. Er vilyrði veitt innan 20 virkra daga frá móttöku fullnægjandi umsóknar. Áður en tökur hefjast skal gera samning um launaða stöðu við: a) aðila sem gegnir skapandi hlutverki og er leiðandi í tökuliði og er búsettur eða með sterk tengsl við Möltu, b) minnst 5 ríkisborgara Möltu / ESB/ EES / Bretlands búsetta á Möltu í starfsþjálfun í stjórnendastöðu og c) minnst 5 ríkisborgara á Möltu / ESB / EES / Bretlands búsetta á Möltu í starfsþjálfun.

Í skýrslu Deloitte frá apríl 2021, um samanburð á endurgreiðslukerfum vegna kvikmyndagerðar, sem unnin var fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, var m.a. fjallað um árangur af endurgreiðslukerfinu á Möltu á árunum 2016–2020. Var niðurstaðan sú að samhliða því að endurgreiðsluhlutfall var hækkað á Möltu árið 2019 hafi verkefnum sem sótt var um endurgreiðslu fyrir, og þar af leiðandi veittum endurgreiðsluvilyrðum, fjölgað til muna.

3.1.3. Bretland.

Almennt endurgreiðsluhlutfall framleiðslukostnaðar í Bretlandi miðast við 25% af skilgreindum framleiðslukostnaði og skal kostnaður til grundvallar endurgreiðslu ekki vera hærri en 80% af fjárhagsáætlun verkefnisins. Ekki eru settar takmarkanir á hámarksfjárhæð verkefnis. Verður efnið að standast kröfur til menningarlegs framlags með lágmark 18 af 35 stigum samkvæmt stigakerfi eða hafa breskan meðframleiðanda.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Endurgreiðslukerfi eins og það sem lög nr. 43/1999 fela í sér telst ríkisstyrkur samkvæmt þeim reglum sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu. Almennt er veiting ríkisstyrkja ekki leyfð samkvæmt EES-samningnum. Hins vegar er í 61.–63. gr. samningsins að finna undanþágur frá þessari reglu og hefur þeim verið beitt fram til þessa varðandi lög nr. 43/1999 og síðari tíma breytingar á þeim.

Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur sett sérstakan mælikvarða við mat á ríkisaðstoð til kvikmyndaframleiðslu. Upphaflega tilkynntu íslensk stjórnvöld lög nr. 43/1999 til Eftirlitsstofnunar EFTA og samþykkti stofnunin endurgreiðslukerfið sem lögmætt ríkisaðstoðarkerfi. Síðustu breytingar á lögunum og framlenging á endurgreiðslukerfinu hafa ekki verið tilkynntar sérstaklega til ESA heldur farið í gegnum svokallað GBER ferli (e. General Block Exemption Regulation). Fastmótaðar undanþágur frá tilkynningarskyldu til ESA fyrir tilteknar tegundir ríkisaðstoðar (hópundanþágur) er einkum að finna í umræddri reglugerð (ESB) um almenna hópundanþágu (GBER). Þessi GBER reglugerð á við um það frumvarp sem hér er lagt fram, með sama hætti og síðustu breytingar á lögunum, og er frumvarpið því ekki tilkynningarskylt sem slíkt til ESA. Engu að síður er ESA upplýst um það.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst þá aðila sem starfa við kvikmynda- og sjónvarpsþáttagerð og þá sem framleiða kvikmyndir og sjónvarpsþætti. Frumvarpið var unnið í samráði við starfshóp sem skipaður var fulltrúum frá Sambandi íslenskra kvikmyndaframleiðenda (SÍK), Íslandsstofu, fjármála- og efnahagsráðuneytinu og Kvikmyndamiðstöð.

Drög að frumvarpinu voru sett í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is hinn 9. maí (mál nr. S-89/2022). Tvær umsagnir bárust. Í þeirri fyrri var hækkandi endurgreiðsluhlutfalli til kvikmyndagerðar fagnað en lögð til sú breyting að fella niður lágmarksviðmið kostnaðar, þar sem það skapi mismunun sem komi mest niður á innlendu kvikmyndagerðarfólki. Í síðari umsögninni var frumvarpinu einnig fagnað en bent á að endurskoða mætti lágmarksfjölda tökudaga en samkvæmt frumvarpinu er miðað við 30 tökudaga.

Farið var yfir þessar umsagnir við lokagerð frumvarpsins. Frumvarpið tekur sem áður segir mið af orðalagi í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar, þar sem kveðið er á um hærri endurgreiðslur fyrir „stór verkefni“ sem unnin verði „alfarið á Íslandi“. Þar af leiðandi þurfa í frumvarpinu að vera einhver viðmið sem greina á milli stærri og smærri verkefna (samanber framleiðslukostnaður) og á milli verkefni sem eru hér til skemmri tíma að litlu leyti, eða til lengri tíma (samanber tökudagar). Með vísan til þessa var ekki litið svo á að framangreindar umsagnir úr samráðsgátt kalli á breytingu á frumvarpinu eins og það er lagt fram.

6. Mat á áhrifum

Nokkrar skýrslur og greiningar hafa verið unnar um hagræn áhrif endurgreiðslukerfis vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.

6.1. Skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um hagræn áhrif kvikmyndagerðar.

Í desember 2015 lagði iðnaðar- og viðskiptaráðherra fram á Alþingi skýrslu, sem Hagfræðistofnun Háskóla Íslands var fengin til að vinna, um hagræn áhrif kvikmyndagerðar á Íslandi með sérstakri áherslu á svæðisbundin áhrif. Þar kemur fram að umfang greinarinnar hafi aukist gríðarlega og hafi aukningin orðið einna mest hvað varðar erlend kvikmyndaverkefni.

Í skýrslunni kemur fram að árið 2013 nam framleiðslukostnaður kvikmynda rúmum 15 milljörðum kr. samkvæmt þjóðhagsreikningum, þar af var kostnaður endurgreiðsluverkefna um þriðjungur. Virðisauki kvikmyndaframleiðslu var um 2,6 milljarðar kr. og þar af fóru um 1,9 milljarðar kr. í laun. Það eru um 0,2% af heildarverðmætasköpun allra atvinnugreina í landinu. Miðað við gefnar forsendur var virðisauki endurgreiðsluverkefna tæpur milljarður króna árið 2013.

Í skýrslu Hagfræðistofnunar kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Þá er ekki auðvelt að meta heildarfjölda ársverka í kvikmyndagerð á Íslandi. Kemur það m.a. til af því að oft er um að ræða vinnu verktaka fyrir tímabundin verkefni. Hér hefur heildarfjöldi ársverka í endurgreiðsluverkefnum verið áætlaður út frá heildarlauna- og verktakagreiðslum þriggja stærstu kvikmyndafyrirtækja landsins. Samkvæmt gefnum forsendum má ætla að þau séu um 360 talsins en sé tekið tillit til afleiddra starfa má ætla að ríflega 1.000 einstaklingar vinni við og í tengslum við endurgreiðsluverkefni.

Hagfræðilega má nefna ýmis rök fyrir stuðningi við kvikmyndagerð, svo sem að leiðrétta fyrir markaðsbresti t.d. með því að styðja framleiðslu sem leiðir af sér almannagæði. Menningarverðmæti eru að hluta til slík gæði og því má færa hagfræðileg rök fyrir að styðja framleiðslu þeirra að einhverju marki.

…

Fjölmargar erlendar rannsóknir og skýrslur hafa fjallað um mikilvægi kvikmyndagerðar fyrir verðmætasköpun og framlag hennar til menningar og lista. Um efnahagsleg áhrif styrkja til kvikmyndagerðar skiptir öllu máli hvort og hvernig tekið er tillit til afleiddra áhrifa. Engu að síður er óumdeilt að styrkir til kvikmyndagerðar efla þann iðnað til vaxtar og þroska. Erfitt getur reynst að sýna fram á augljósan efnahagslegan ábata af því að styðja kvikmyndagerð umfram aðrar greinar. Á móti kemur að framleiðsla menningarverðmæta getur hæglega réttlætt opinberan stuðning. Styrkir Kvikmyndasjóðs eru sérstaklega hugsaðir til að ná því markmiði og eru að því leytinu markvissari stuðningsaðgerð en endurgreiðslukerfið.“

6.2. Greining Deloitte á hagrænum áhrifum endurgreiðslukerfis vegna kvikmyndagerðar.

Í maí 2021 framkvæmdi Deloitte, að beiðni atvinnu- og nýsköpunarráðuneytis, greiningu á hagrænum áhrifum framleiðsluverkefna sem hljóta endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar. Í niðurstöðum þeirrar skýrslu kemur fram að ætla megi að heildarfjöldi ársverka sem verða til vegna endurgreiðsluverkefna séu 373 talsins á Íslandi og að áætluð heildaráhrif verkefna á beinar skatttekjur ríkissjóðs séu um 1,7 til 2,1 milljarðar kr. Í skýrslunni kemur fram að óbein og afleidd hagræn áhrif af kvikmyndaframleiðslu geti verið veruleg.

Í skýrslu Hagfræðistofnunar frá 2006 voru óbein og afleidd áhrif kvikmyndagerðar áætluð með margföldurum og var framleiðslumargfaldari metinn 2,4 og starfamargfaldari 2,9. Í skýrslu Deloitte kemur fram að margfaldarana megi túlka þannig að fyrir hverja krónu sem myndast í kvikmyndagerð myndist 1,4 krónur annars staðar í hagkerfinu vegna tengsla við kvikmyndagerð. Á sambærilegan hátt myndist 1,9 störf annars staðar í hagkerfinu fyrir hvert starf sem myndast í kvikmyndagerð. Ekki er nánara mat lagt á þessa þætti í skýrslu Deloitte.

6.3. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er lagt til að hærra endurgreiðsluhlutfall (35%) gildi fyrir skilgreind stærri kvikmynda- og sjónvarpsverkefni til lengri tíma sem uppfylla sérstök viðbótarskilyrði (ásamt almennum skilyrðum). Áfram gildir 25% endurgreiðsluhlutfall fyrir önnur verkefni sem uppfylla skilyrði laga nr. 43/1999.

Markmiðið með frumvarpinu er að efla alþjóðlega samkeppnishæfni núverandi endurgreiðslukerfis með því að stuðla að því að fleiri stór verkefni verði unnin á Íslandi, samanber stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar.

Verði frumvarpið að lögum mun það fyrst og fremst hafa áhrif á fyrirtæki sem koma að kvikmyndagerð á Íslandi, auk ýmissa hliðaráhrifa, sbr. t.d. skýrslur Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands og Deloitte um mat á hagrænum áhrifum.

Erfitt er að leggja mat á hversu mörg verkefni muni falla í hóp 35% endurgreiðslna verði frumvarpið að lögum, en þó er ljóst að mikill áhugi er fyrir hendi hjá þeim sem eru með stærri verkefni í bígerð og því er lagabreytingin lögð til á þessum tíma. Í fjármálaáætlun 2023–2027 er gert ráð fyrir að endurgreiðslur til kvikmyndagerðar hækki um 300 millj. kr. og mun það koma til móts við þessa breytingu.

Í fjárlögum ársins 2022 er gert ráð fyrir 1.453,2 millj. kr. fjárheimild til endurgreiðslna vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að vegna þeirra áforma að hækka endurgreiðsluhlutfall framleiðslukostnaðar úr 25% í 35% fyrir afmörkuð skilgreind stærri verkefni þurfi að hækka fjárheimild til endurgreiðslna vegna kvikmyndagerðar um 300 millj. kr. miðað við framlag ársins 2022.

Er gert ráð fyrir þessum útgjöldum í gildandi útgjaldaramma í fimm ára fjármálaáætlun sem og í fjárlögum fyrir árið 2023.

Varðandi mat á áhrifum frumvarpsins á stöðu kynjanna og jafnrétti þá liggja fyrir ýmsar upplýsingar um kynjahlutföll innan atvinnugreinarinnar. Þannig liggur fyrir að kynjahlutfall þeirra sem starfandi eru við kvikmyndagerð er u.þ.b. 70% karlar og 30% konur, samkvæmt tölum Hagstofu. Þá liggur fyrir að árið 2021 fór mikill meiri hluti (83%) fjármagns úr kvikmyndasjóði til verkefna þar sem kynjahlutföll eru jöfn, 16% til verkefna þar sem karlar voru í meiri hluta starfandi og 1% til verkefna þar sem konur voru í meiri hluta. Sé litið til fjölda verkefna var kynjahlutfall jafnt í rúmlega helmingi þeirra, karlar voru í meiri hluta í 44% tilvika og í 4% tilvika voru konur í meiri hluta. Af þessu má ráða að innan kvikmyndageirans hallar almennt á konur og æskilegt að bregðast við þeirri stöðu. Það frumvarp sem hér er lagt fram tekur ekki með beinum hætti á því og eru efnisatriði þess óháð kyni.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að uppfylli framleiðsla ákveðin skilyrði skuli hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar vegna hennar vera 35%, en ekki 25% eins og kveðið er á um í 1. mgr. 5. gr. laganna.

Við 1. mgr. 5. gr. bætist því ný málsgrein þar sem tilgreind eru þrjú skilyrði sem öll þurfa að vera uppfyllt til að framleiðsla teljist eiga rétt á 35% endurgreiðsluhlutfalli. Jafnframt þurfa önnur almenn skilyrði laganna að vera uppfyllt, með sama hætti og fyrir verkefni sem njóta 25% endurgreiðsluhlutfalls.

Samkvæmt greininni eru skilyrðin eftirfarandi:

1.

Lágmarksframleiðslukostnaður.

Lagt er til að fyrsta viðmiðið verði tengt við skilgreindan framleiðslukostnað sem fellur til hér á landi og heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt. Með því að setja fram lágmarksfjárhæð framleiðslukostnaðar er skilið á milli „stærri“ og „smærri“ verkefna, samanber áherslur í stjórnarsáttmála. Lagt er til að viðmiðið sé að framleiðslukostnaður sem fellur til við framleiðslu viðkomandi kvikmyndar eða sjónvarpsefnis hér á landi sé að lágmarki 200 millj. kr.

2.

Verkefni til lengri tíma á Íslandi.

Í öðru lagi er lagt til að til að eiga rétt á 35% endurgreiðslu sé gerð krafa um að framleiðsluverkefni sé til lengri tíma hér á landi þar sem tökudagar á Íslandi séu að lágmarki 30. Heimilt er að telja eftirvinnslu verkefnis á Íslandi í þeirri tölu.

3.

Fjöldi starfsmanna sem vinna að verkefni.

Í þriðja lagi er lagt til að þriðja skilyrði til að eiga rétt á 35% endurgreiðslu verði að fjöldi starfsmanna sem vinna beint að verkefninu sé að lágmarki 50. Er með því greint á milli „stærri“ og „smærri“ verkefna, með hliðsjón af almennum efnahagslegum áhrifum verkefna.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.