Lánsfjárlög 1994 Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 75

78. Frumvarp til lánsfjárlaga fyrir árið 1994.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993.)

I. KAFLI

Lántökur ríkissjóðs.

1. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs er heimilt að taka að láni allt að 27.950 m.kr. á árinu 1994.

2. gr.

Lánsfé skv. 1. gr. skal ráðstafað í samræmi við ákvæði fjárlaga fyrir árið 1994 og þessara laga.

3. gr.

Fjármálaráðherra er heimilt að endurlána allt að 6.300 m.kr. af fjárhæð skv. 1. gr. til eftirtalinna aðila:

Lánasjóðs íslenskra námsmanna, allt að 3.700 m.kr.

Atvinnutryggingardeildar Byggðastofnunar, allt að 2.500 m.kr.

Alþjóðaflugþjónustunnar, allt að 100 m.kr.

II. KAFLI

Ríkisábyrgðir.

4. gr.

Eftirtöldum aðilum, sem heimild hafa í sérlögum til lántöku, er heimilt að nýta þær á árinu 1994 með þeim takmörkunum sem tilgreindar eru í 1.–9. tölul. þessarar greinar, sbr. 13. gr. laga nr. 84/1985, um breytingu á lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga:

Landsvirkjun, allt að 5.900 m.kr., sbr. 14. gr. laga nr. 42/1983, um Landsvirkjun, með áorðnum breytingum.

Byggingarsjóði ríkisins, allt að 2.250 m.kr., sbr. 9. gr. laga nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með áorðnum breytingum.

Byggingarsjóði verkamanna, allt að 7.450 m.kr., sbr. 64. gr. laga nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með áorðnum breytingum.

Húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins, allt að 11.500 m.kr., sbr. 35. gr. laga nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með áorðnum breytingum.

Stofnlánadeild landbúnaðarins, allt að 700 m.kr., sbr. 10. og 11. gr. laga nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, með áorðnum breytingum.

Byggðastofnun, allt að 1.000 m.kr., sbr. 18. gr. laga nr. 64/1985, um Byggðastofnun, með áorðnum breytingum.

Iðnlánasjóði, allt að 2.600 m.kr., sbr. 6., 10. og 17. gr. laga nr. 76/1987, um Iðnlánasjóð, með áorðnum breytingum.

Iðnþróunarsjóði, allt að 800 m.kr., sbr. 2. tölul. stofnsamnings um norrænan iðnþróunarsjóð fyrir Ísland, og lög nr. 9/1970, um Iðnþróunarsjóð, með áorðnum breytingum.

Ferðamálasjóði, allt að 130 m.kr., sbr. 27. gr. laga nr. 79/1985, um skipulag ferðamála, með áorðnum breytingum.

5. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs er heimilt að ábyrgjast með sjálfskuldarábyrgð lántökur eftirtalinna aðila á árinu 1994:

Póst- og símamálastofnunar, allt að 195 m.kr. til þátttöku í lagningu ljósleiðara yfir Norður-Atlantshafið.

Lyfjaverslunar ríkisins, allt að 72 m.kr. til endurnýjunar á framleiðsludeildum.

III. KAFLI

Ýmis ákvæði um lánsfjármál.

6. gr.

Lántökur samkvæmt lögum þessum skulu fara fram innan lands eða utan.

7. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs getur heimilað þeim aðilum sem njóta ríkis-ábyrgðar á lántökum sínum:

að taka lán í því skyni að endurgreiða fyrir gjalddaga eftirstöðvar eldri lána þegar hagstæðari kjör bjóðast, að stofna til skulda- og vaxtaskipta og nýta aðra möguleika sem bjóðast á markaði til þess að tryggja viðkomandi aðila gegn verulegum vaxtabreytingum, að taka ný lán til endurgreiðslu skammtímalána sem tekin eru á grundvelli heimilda í II. kafla, að hluta eða öllu leyti, án þess að lánssamningur um þau falli úr gildi, enda sé ekki dregið á slíka lánssamninga að nýju nema lagaheimild liggi fyrir.

8. gr.

Hyggist aðilar, sem njóta ríkisábyrgðar á lántökum sínum, nýta heimildir skv. II. kafla eða 7. gr. skulu þeir gæta ákvæða 2. mgr. 7. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins.

9. gr.

Yfirtekin lán og ábyrgðir veittar á lántökum þriðja aðila, eða milliganga um töku lána þeirra, skal rúmast innan þeirra heimilda sem tilgreindar eru í II. kafla.

10. gr.

Erlendar fjárhæðir skulu miðast við kaupgengi íslensku krónunnar samkvæmt gengisskráningu Seðlabanka Íslands á staðfestingardegi lánsfjárlaga.

IV. KAFLI

Gildistökuákvæði.

11. gr.

Lántökuheimildir og heimildir til ríkisábyrgða, sem tilgreindar eru í I.–III. kafla laga þessara, gilda á árinu 1994. Heimildir verða þó nýttar til 1. apríl 1995 standi sérstaklega á og samþykki fjármálaráðherra komi til.

12. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp til lánsfjárlaga fyrir árið 1994 nær til allra lána sem ríkissjóður hyggst taka eða ábyrgjast á því ári. Þannig næst heildarsýn yfir lánsfjármál ríkissjóðs á einum vettvangi. Framsetning frumvarpsins er hliðstæð því sem kemur fram í núgildandi lánsfjárlögum.

Með frumvarpinu er horfið frá því að skipta lántökuheimildum í innlendar og erlendar sérstaklega. Leitað er lántökuheimildar fyrir ríkissjóð, ríkisfyrirtæki og lánasjóði ríkisins til nota innan lands eða utan eftir því sem aðstæður á markaði leyfa hverju sinni. Frá og með næstu áramótum verða nær allar hömlur á fjármagnsflutningum milli landa afnumdar og verða skilin á milli innlendrar og erlendrar lántöku afar óskýr, t.d. getur íslenskur aðili keypt ríkisverðbréf gefin út erlendis eða erlendur aðili keypt ríkisverðbréf gefin út á Íslandi.

Þá er ákvæði er varða ráðstafanir í ríkisfjármálum í tengslum við fjárlagafrumvarpið ekki að finna í þessu frumvarpi, enda verður flutt sérstakt frumvarp til laga um það efni.

Hér á eftir verður fjallað um stöðu fjármagnsmarkaðarins, þróun eftirspurnar og framboðs lánsfjár og um heildarlánsfjárþörf hins opinbera. Loks er fjallað um efni sérhverrar greinar frumvarpsins.

I. Staða fjármagnsmarkaðarins.

Nokkrir þættir, er varða stöðu fjármagnsmarkaðarins og uppbyggingu hans, gefa tilefni til umfjöllunar og þess að á því sé vakin sérstök athygli.

Eitt helsta einkenni innlends fjármagnsmarkaðar er ójafnvægi í eftirspurn lánsfjár og framboði sparifjár. Lánsfjáreftirspurn hefur verið mikil á undanförnum árum og verulega meiri en aukning á innlendum sparnaði. Í heild eru lántökur um þriðjungi meiri en nemur öllum innlendum sparnaði. Þetta hefur leitt til hárra raunvaxta hér á landi og til mikillar skuldasöfnunar erlendis. Háir raunvextir á innlendum fjármagnsmarkaði draga úr hagvexti til lengri tíma þar sem ekki er ráðist í nýja fjárfestingu. Erlendar skuldir þjóðarinnar, sem hlutfall af landsframleiðslu, eru með því allra hæsta sem þekkist meðal aðildarríkja OECD. Mikilvægt er að snúa þessari þróun við, draga úr lánsfjáreftirspurn og auka innlendan sparnað.

Markaðssetning ríkisverðbréfa. Á síðustu tveimur árum hafa orðið þáttaskil í aðild ríkissjóðs að innlendum fjármagnsmarkaði. Fjármálaráðherra ákvað á árinu 1992 að stefna bæri að afnámi yfirdráttar ríkissjóðs í Seðlabankanum og að öll innlend lánsfjáröflun ríkissjóðs færi fram á markaði. Því var gerður samningur milli fjármálaráðuneytis og Seðlabanka sem takmarkaði möguleika ríkissjóðs til að stofna til yfirdráttar í bankanum. Á árinu 1992 var yfirdrátturinn takmarkaður við hámarkið þrír milljarðar króna. Um áramótin 1992–93 var alveg tekið fyrir yfirdrátt ríkissjóðs hjá bankanum en honum heimilað að kaupa beint af ríkissjóði ríkisvíxla sem kæmu til uppgjörs í næsta ríkisvíxlaútboði. Einungis í örfáum tilfellum hefur ríkissjóður þurft að selja Seðlabankanum víxla til að brúa fjárþörf milli útboða. Um næstkomandi áramót verður samkvæmt samningnum tekið fyrir þessa fyrirgreiðslu bankans og ríkissjóður verður því að mæta fjárþörf sinni að fullu á markaði. Þessi aðlögun var mikilvæg fyrir ríkissjóð á meðan fjáröflunarleiðir á markaði voru þróaðar, en einnig gerði hún Seðlabankanum kleift að móta aðgerðir til áhrifa á vaxtamyndunina.

Ríkissjóður hóf markaðssölu á verðbréfum um mitt ár 1992 með útboði á sex mánaða ríkisbréfum. Í nóvember sama ár var byrjað að bjóða út ríkisvíxla til þriggja mánaða. Fyrsta útboð langtímaverðbréfa var útboð á spariskírteinum í október 1992. Ríkisvíxlar hafa verið boðnir út tvisvar í mánuði en ríkisbréf og spariskírteini einu sinni í mánuði. Á árinu hefur tekist að festa þessa tilhögun í sessi og mæta fjárþörf ríkissjóðs innan ársins á markaði. Þetta fyrirkomulag hefur styrkt innviði fjármagnsmarkaðarins til muna.

Á árinu 1993 er gert ráð fyrir að seldir verði ríkisvíxlar með útboði fyrir 60 milljarða króna brúttó og ríkisbréf fyrir 8,8 milljarða króna. Þá er gert ráð fyrir að sala spariskírteina verði alls 9,5 milljarðar króna á árinu, þar af 7 milljarðar króna með útboði.

Skammtímaávöxtun á fjármagnsmarkaði 1993.

REPRÓ LÍNURIT

Í línuritinu hér að ofan er sýnd ávöxtun skammtímabréfa ríkissjóðs eins og hún hefur ákvarðast með útboði borið saman við meðalávöxtun almennra víxillána banka. Fram kemur að vextir ríkisverðbréfa hafa farið lækkandi á árinu ef undan er skilin lítils háttar hækkun í kjölfar gengisfellingar sl. sumar. Það vekur hins vegar athygli að meðalvextir almennra víxillána banka fylgja frá miðju ári engan veginn þeim vöxtum sem myndast á viðmiðunarbréfum ríkissjóðs. Þannig fór munur á ávöxtun ríkisvíxla í september hæst í um 11% en var framan af árinu milli 3 og 4%. Það er umhugsunarefni að ávöxtun ríkisverðbréfa, sem ræðst alfarið með útboði á markaði, skuli ekki endurspeglast í vaxtaákvörðunum banka á víxillánum. Þetta gefur tilefni til að ætla að samkeppnisumhverfi banka og sparisjóða sé ábótavant og að vextir á óverðtryggðum ríkisverðbréfum hafi takmörkuð áhrif á vaxtamyndun þeirra.

Á árinu var haldið áfram að þróa markað fyrir óverðtryggð ríkisverðbréf. Í maí voru boðin til sölu tólf mánaða ríkisbréf og nú í haust er fyrirhugað að gefa þau út til tveggja ára. Þá er til athugunar að gefa út óverðtryggð bréf til enn lengri tíma. Hér er um að ræða áfanga að því marki að draga úr verðtryggingu skammtímaskuldbindinga og aðgreina markaðsvexti til langs og skamms tíma.

Á sl. sumri var gerð tilraun með sölu á verðbréfum í erlendri mynt hér innan lands. Veruleg eftirspurn reyndist vera fyrir hendi og seldust alls bréf fyrir um 2 milljarða króna af samtals 100 milljóna dollara útgáfu sem ríkissjóður seldi að öðru leyti á markaði erlendis. Stefnt er að því að ríkissjóður gefi út markaðsverðbréf í erlendri mynt til frumsölu hér innan lands fyrir árslok.

Ríkisábyrgðir. Ríkisábyrgðir á fjárskuldbindingum eru allvíðtækar hér á landi. Tveir af þremur viðskiptabönkum eru í eigu ríkissjóðs; allir helstu fjárfestingarlánasjóðir atvinnuveganna eru í eigu ríkissjóðs; almenna húsnæðislánakerfið er í höndum ríkissjóðs; auk þess veitir ríkissjóður ábyrgð á lántökum ýmissa aðila. Ókostir svo víðtækra ríkisábyrgða frá peningalegu sjónarmiði eru einkum tveir. Annars vegar ýta ríkisábyrgðir undir aukna lánsfjáreftirspurn þar sem ríkistryggð lán bjóðast að öðru jöfnu á hagstæðari kjörum en ella standa til boða. Húsbréfakerfið er dæmi um þetta. Hins vegar er hætta á, og mörg dæmi um, að ekki sé tekið nægilegt tillit til arðsemi þeirra fjárfestinga sem njóta ríkisábyrgðar. Útlán Byggðastofnunar og Framkvæmdasjóðs Íslands eru dæmi um þetta.

Með hliðsjón af ofangreindu er rík ástæða til að notkun ríkisábyrgða verði takmörkuð. Ríkisábyrgðir hafa þegar verið afnumdar í nokkrum tilvikum og áform er um frekari takmörkun þeirra. Þegar hefur ríkisábyrgð á nýjum lántökum Fiskveiðasjóðs verið afnumin. Í frumvarpi til laga um stofnun Íslenska fjárfestingarbankans hf. er ríkisábyrgð á nýjum lántökum Iðnlánasjóðs og Iðnþróunarsjóðs afnumin með því að starfsemi þeirra er felld inn í bankann. Loks er afnám ríkisábyrgðar á húsbréfum til athugunar í sérstakri nefnd sem félagsmálaráðherra skipaði fyrr á árinu. Með þessu móti er stigið veigamikið skref í þá átt að jafna samkeppnisskilyrði á fjármagnsmarkaði.

Verðtrygging skuldbindinga. Verðtrygging skuldbindinga hefur verið mjög til umfjöllunar að undanförnu, sérstaklega með tilliti til áhrifa hennar á vaxtamyndun á innlendum fjármagnsmarkaði. Í því sambandi er rétt að vekja athygli á kostum verðtryggingar þegar um langtímaskuldbindingar er að ræða. Slík verðtrygging er víðar viðhöfð en hér á landi. Ríkissjóðir Bretlands, Ástralíu, Írlands, Kanada og Nýja-Sjálands gefa til dæmis allir út verðtryggð langtímabréf. Ríkissjóður Bretlands er sérstaklega umsvifamikill útgefandi og seljandi verðtryggðra langtímabréfa, einkum til lífeyrissjóða og annarra langtímafjárfesta. Ríkissjóður Bandaríkjanna hefur nú einnig til athugunar að hefja sölu verðtryggðra langtímabréfa.

Með útgáfu slíkra bréfa er stefnt að því að lækka vexti á langtímamarkaði þar sem áhættu er eytt. Nafnvextir á óverðtryggðum langtímabréfum eru samansettir af þremur þáttum. Í fyrsta lagi ákveðinni raunávöxtunarkröfu, í öðru lagi álagi sem nemur áætlaðri verðbólgu á lánstímanum og í þriðja lagi sérstöku áhættuálagi vegna óvissu um verðbólgu. Með því að taka upp verðtryggingu er verið að eyða óvissunni sem ávallt fylgir verðbólgu. Þannig eru vextir á verðtryggðum langtímabréfum taldir lækka sem nemur áhættuálaginu. Miðað við reynsluna hér á landi á undanförnum árum og áratugum má gera ráð fyrir að áhættuálag á óverðtryggðum langtímabréfum vegna verðbólgu yrði það hátt að þau yrðu nánast ónothæf í viðskiptum.

II. Framboð og eftirspurn lánsfjár.

Lánsfjáreftirspurn hefur samkvæmt áætlun Seðlabanki Íslands aukist um 7,3%, eða

49 milljarða króna, á fyrri hluta árs 1993 í stað 4,1%, eða 25 milljarða króna, á sama tíma í fyrra. Á það ber hins vegar að líta að gengisfelling krónunnar hafði talsverð áhrif á reiknaða lánsfjáreftirspurn. Þannig hækkaði gengisfellingin í júní sl. erlendar skuldir um tæplega 23 milljarða króna. Sé leiðrétt fyrir áhrifum gengisfellingarinnar er vöxtur heildarlánsfjáreftirspurnar svipaður á fyrri hluta þessa árs og síðasta árs eða rösklega 4%.

Seðlabanki Íslands skiptir eftirspurn eftir lánsfé í fjóra flokka eftir því hver endanlegur notandi fjármagnsins er. Hér er um að ræða ríkið, sveitarfélög, fyrirtæki og heimili. Á eftirfarandi yfirliti kemur fram hvernig lánsfjáreftirspurn hefur þróast hjá þessum aðilum að undanförnu:

Lánsfjáreftirspurn innlendra aðila.

Staða í lok tímabils

Hreyfing

Júní

Júní jan.-jún. jan.-jún.

Milljarðar króna

1991

1992

1992

1993

1992

1993

Ríkið 81 ,5 95 ,5 88 ,3 110 ,0 8 ,3%

15 ,2%

Sveitarfélög 25 ,6 29 ,1 25 ,0 29 ,1 -2 ,3%

0 ,0%

Fyrirtæki 285 ,5 306 ,7 287 ,8 328 ,2 0 ,8%

7 ,0%

Heimili 211 ,3 238 ,8 227 ,3 251 ,7 7 ,6%

5 ,4%

Samtals

603

,9 670 ,1 628 ,4 719 ,0 4 ,1%

7 ,3%

Lán til ríkisins jukust um 15,2% á fyrri hluta ársins. Sé leiðrétt fyrir áhrifum gengisfellingarinnar er aukningin um 8–9%. Á sama tíma í fyrra var aukningin um 8,3%.

Mikill og langvarandi halli á ríkissjóði hefur átt drjúgan þátt í aukningu heildarlánsfjáreftirspurnar á undanförnum árum. Þótt ríkissjóður hafi náð verulegum árangri í því að lækka ríkisútgjöld hefur eftirspurn ríkissjóðs eftir nýju lánsfé ekki dregist saman að sama skapi vegna minnkandi skatttekna í kjölfar efnahagssamdráttarins í þjóðfélaginu. Þegar efnahagslífið réttir við eiga að vera forsendur til minni lánsfjáreftirspurnar ríkisins.

Lánsfjáreftirspurn sveitarfélaga hélst óbreytt á fyrri hluta þessa árs. Sé leiðrétt fyrir áhrifum gengisfellingarinnar minnkuðu lán til sveitarfélaga um 4–5% á tímabilinu. Á sama tíma í fyrra minnkaði lánsfjáreftirspurn þeirra um 2,3%.

Lánsfjáreftirspurn heimilanna jókst um 5,4% á fyrri helmingi þessa árs saman borið við 7,6% á fyrri helmingi síðasta árs. Þannig hefur verulega dregið úr lánsfjáreftirspurn þeirra en erfitt er hins vegar að segja á þessu stigi hvort um varanlega lækkun sé að ræða. Það skal tekið fram að gengisfellingin hafði engin bein áhrif á reiknaða lánsfjáreftirspurn heimilanna, enda skuldir þeirra eingöngu innan lands.

Á undanförnum árum hafa heimilin aukið mjög eftirspurn sína eftir lánsfé. Þá aukningu má að verulegu leyti rekja til tilkomu húsbréfakerfisins sem olli þáttaskilum í þeim efnum. Húsbréfunum var m.a. ætlað að létta útlánum af lífeyrissjóðum og bönkum. Svo hefur hins vegar ekki orðið raunin og hefur húsbréfakerfið orðið veruleg viðbót við lánsfjáreftirspurn heimilanna.

Lánsfjáreftirspurn fyrirtækja er talin hafi aukist um 7% á fyrri helmingi þessa árs. Leiðrétt fyrir áhrifum gengisfellingar er aukningin um 2–3%. Á sama tíma í fyrra er talið að lánsfjáreftirspurn fyrirtækja hafi aukist um 0,8%.

Mjög hefur dregið úr lánsfjáreftirspurn fyrirtækja á undanförnum árum. Þau hafa verið að greiða upp skuldir og draga verulega úr nýfjárfestingu. Samdráttur í nýfjárfestingu fyrirtækja veldur áhyggjum þar sem á þeim veltur hagvöxtur í framtíðinni. Þó skiptir arðsemi fjárfestingar ekki síður máli en hversu mikil hún er, en það háir efnahagslífinu hversu arðsemi fjárfestingar á undanförnum árum hefur oft og tíðum verið lítil.

Þrátt fyrir minnkandi lánsfjáreftirspurn fyrirtækja er skuldsetning þeirra samt sem áður mjög mikil í alþjóðlegum samanburði og eiginfjármögnun að sama skapi lítil. Í nýrri skýrslu Þjóðhagsstofnunar um afkomu fyrirtækja kemur fram að eiginfjárhlutfall íslenskra fyrirtækja er að meðaltali 33,1% en er hins vegar 42,5% að meðaltali hjá aðildarríkjum OECD. Nauðsynlegt er því að stuðla að eflingu innlends hlutafjármarkaðar þannig að fjármagna megi aukna fjárfestingu á komandi árum með áhættufjármagni jafnhliða lánsfjármagni.

Innlendur sparnaður jókst um 4,5% á fyrri hluta ársins og námu peningalegar eignir 473 milljörðum króna í lok júní sl. Nokkuð hefur hægt á vexti sparnaðar en samsvarandi aukning var 5,5% á fyrri hluta árs 1992. Frjáls sparnaður, þ.e. einkum bankainnlán og markaðsverðbréf, er áætlaður um 217 milljarðar króna og jókst um rösk 3% á fyrri hluta ársins en kerfisbundinn sparnaður, fyrst og fremst eignir lífeyrissjóðanna, er talinn hafa vaxið um 5,8% á sama tíma.

Áætlun um peningalegan sparnað.

Staða í árslok

Hrein aukning á meðalverðlagi

Áætlun

Spá

Áætlun

Spá

Milljarðar króna

1992

1993

1994

1992

1992

1993

Peningalegur sparnaður

453 503 534 28 25 26

Frjáls

211 231 241 7 8 8

Kerfisbundinn

242 272 293 21 17 18

Peningalegur sparnaður sem hlutfall af landsframleiðslu

7,3% 6,4% 6,6%

Samkvæmt endurskoðaðri áætlun Seðlabanka Íslands er talið að innlendur sparnaður verði um 25 milljarðar króna árið 1993, þar af kerfisbundinn sparnaður 17 milljarðar króna eða fimmtungi minni en á síðasta ári. Aukning frjáls sparnaðar verður hins vegar meiri en á síðasta ári, eða 8 milljarðar króna.

Áætlað er að heildarsparnaður verði um 26 milljarðar króna á árinu 1994, eða 6,6% af landsframleiðslu. Reiknað er með að kerfisbundinn sparnaður verði um 18 milljarðar króna en hinn frjálsi um 8 milljarðar króna. Rétt er að leggja áherslu á að skekkjumörk við þessar áætlanir eru veruleg og því verður að skoða niðurstöðurnar með miklum fyrirvara.

III. Lánsfjárþörf hins opinbera.

Að framan var fjallað um lánsfjáreftirspurn eftir endanlegum notendum fjármagnsins. Þannig voru t.d. húsnæðislán Húsnæðisstofnunar ríkisins hluti af lánsfjáreftirspurn heimila og fjárfestingarlán veitt af Iðnlánasjóði hluti af lántökum fyrirtækja. Hér er hins vegar fjallað um lántökur hins opinbera óháð því hver er endanlegur notandi fjármagnsins. Þannig eru lántökur Húsnæðisstofnunar ríkisins og Iðnlánasjóðs taldar hluti af lánsfjárþörf hins opinbera.

Þetta er mjög víðtæk skilgreining á lánsfjárþörf hins opinbera. Fjármálastofnanir og fyrirtæki eru í eigu hins opinbera hér á landi í ríkara mæli en í öðrum aðildarríkjum OECD. Þannig getur þessi skilgreining gefið villandi mynd af umsvifum hins opinbera á fjármagnsmarkaði og efnahagsáhrifum þeirra, sérstaklega í samanburði við önnur lönd.

Lánsfjárþörf hins opinbera verður því framvegis skipt á milli opinberra aðila annars vegar og viðskiptalegra aðila hins vegar. Undir viðskiptalega aðila fellur sú starfsemi sem víða er í einkaeigu í aðildarríkjum OECD. Hér er átt við fyrirtæki á borð við Landsvirkjun og Póst- og símamálastofnun, húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins og fjárfestingarlánasjóði atvinnuveganna. Undir skilgreininguna opinberir aðilar fellur ríkissjóður og félagslegir lánasjóðir á borð við Byggingarsjóð verkamanna og Byggingarsjóð ríkisins, að húsbréfadeild frátaldri. Það skal tekið fram að skilgreining á lánsfjárþörf hins opinbera nær ekki til sveitarfélaga og er því ekki tæmandi að því leyti.

Hrein lánsfjárþörf hins opinbera.

REPRÓ LÍNURIT

Á myndinni hér að framan kemur fram hvernig lánsfjárþörf hins opinbera samkvæmt þessari skilgreiningu, þ.e. opinberir aðilar annars vegar og viðskiptalegir aðilar hins vegar, hefur þróast á undanförnum árum.

Lánsfjárþörf hins opinbera samkvæmt þessari skilgreiningu breytist milli ára sem hér segir:

Lánsfjárþörf hins opinbera.

Áætlun 1993

Áætlun 1994

Milljarðar króna

Innlent

Erlent

Alls

Innlent

Erlent

Alls

Lántökur

- - 56,7 - - 63,9

Opinberir aðilar

- - 28,7 - - 37,6

Ríkissjóður A-hluti

- - 20,3 - - 27,9

Byggingarsjóðir

- - 8,4

- -

9,7

Viðskiptalegir aðilar

- - 28,0 - - 26,3

Ríkisfyrirtæki

- - 9,0 - - 6,1

Húsbréf

- - 11,3 - - 11,5

Aðrir

- - 7,7 - - 8,7

Afborganir

15,2 15,3 30,5 19,7 21,3 41,0

Opinberir aðilar

8,9 1,6 10,5 11,9 9,7 21,6

Ríkissjóður A-hluti

4,6 1,6 6,2 6,2 9,7 15,9

Byggingarsjóðir

4,3 - 4,3 5,7 - 5,7

Viðskiptalegir aðilar

6,3 13,7 20,0 7,8 11,6 19,4

Ríkisfyrirtæki

- 8,7 8,7 - 6,1 6,1

Húsbréf

2,1 - 2,1 3,0 - 3,0

Aðrir

4,2 5,0 9,2 4,8 5,5 10,3

Hrein lánsfjárþörf

- - 26,2 - - 22,9

Hlutfall af landsframleiðslu

- - 6,7% - - 5,8%

Lántökum er ekki skipt í innlendar og erlendar sérstaklega, sbr. umfjöllun í upphafi greinargerðar.

Heildarlántökur hins opinbera á árinu 1994 eru áætlaðar um 64 milljarðar króna og afborganir 41 milljarður króna. Hrein lánsfjárþörf er þannig áætluð tæpir 23 milljarðar króna eða um 3 milljörðum króna lægri fjárhæð en á þessu ári. Áætlað er að hrein lánsfjárþörf opinberra aðila nemi rúmum 16 milljörðum króna á næsta ári saman borið við 18 milljarða króna árið 1993. Minni lánsfjárþörf ríkissjóðs skýrir lækkunina. Hrein lánsfjárþörf byggingarsjóðanna er hins vegar nánast óbreytt milli ára. Hrein lánsfjárþörf viðskiptalegra aðila, þ.e. ríkisfyrirtækja, húsbréfadeildar og fjárfestingarlánasjóða atvinnuveganna, er talin nema 7 milljörðum króna á næsta ári saman borið við 8 milljarða króna í ár. Lækkunin milli ára stafar að langmestu leyti af meiri afborgunum af teknum lánum fjárfestingarlánasjóða atvinnuveganna á næsta ári. Ítarlega umfjöllun um lánsfjármál ríkissjóðs og annarra opinberra aðila er að finna síðar í þessari greinargerð.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs er áætluð um 27,9 milljarðar króna á árinu 1994. Greiddar afborganir af teknum lánum nema 15,9 milljörðum króna þannig að hrein lánsfjárþörf, þ.e. nýjar lántökur umfram afborganir af eldri lánum, er talin verða um 12 milljarðar króna. Eftirfarandi yfirlit sýnir lánsfjárþörf ríkissjóðs 1993 og 1994 og skiptingu hennar:

Áætlun

Frumvarp

1993

1994

Greiðslugrunnur

m.kr.

m.kr.

Rekstrarhalli ríkissjóðs

12.335 9.821

Veitt lán, nettó

770 1.200

Eignfærð framlög

435 500

Viðskiptareikningar

500 500

Hrein lánsfjárþörf

14.040 12.021

Afborganir af teknum lánum

6.200 15.900

Heildarlánsfjárþörf

20.240 27.921

Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir hvernig lánsfjárþörf ríkissjóðs er saman sett.

Veitt lán, nettó. Þessi liður sýnir hreyfingar á veittum lánum ríkissjóðs til lengri tíma en eins árs, þ.e. veitt ný lán að frádregnum innheimtum afborgunum af eldri lánum. Á árinu 1994 er ráðgert að veita ný lán að fjárhæð 6.300 m.kr. til fyrirtækja og sjóða í B-hluta ríkissjóðs. Á móti koma innheimtar afborganir af eldri lánum sem eru áætlaðar samtals 5.100 m.kr. Veitt lán A-hluta ríkissjóðs, nettó, nema því samtals 1.200 m.kr. á árinu 1994. Eftirfarandi yfirlit sýnir nánari sundurliðun á hreyfingum veittra lána:

Áætlun

Frumvarp

1993

1994

Greiðslugrunnur

m.kr.

m.kr.

Veitt ný lán

5.620 6.300

Lánasjóður íslenskra námsmanna

3.700 3.700

Alþjóðaflugþjónustan

290 100

Atvinnutryggingardeild Byggðastofnunar

1.420 2.500

Spölur hf.

50 -

Annað

160 -

Innheimtar afborganir af eldri lánum

4.850 5.100

Bundnar innlendu verðlagi

2.850 2.900

Bundnar erlendum gjaldmiðlum

2.000 2.200

Veitt lán, nettó

770 1.200

Eignfærð framlög. Hér er átt við stofnframlög ríkisins til alþjóðafjármálastofnana og til kaupa á hlutabréfum í innlendum fyrirtækjum, en báðir þessir liðir eru færðir í efnahagsreikning ríkissjóðs. Eignfærð framlög eru áætluð samtals 500 m.kr. á árinu 1994. Að öðru leyti er vísað til greinargerðar í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1994.

Viðskiptareikningar. Þessir reikningar taka til ýmissa skuldaviðurkenninga til skamms tíma vegna virðisaukaskatts, staðgreiðslu af launum, tryggingagjalds o.fl. Áætlað er að útstreymi umfram innstreymi á almennum viðskiptareikningum nemi 500 m.kr. á árinu 1994.

Greiddar afborganir af teknum lánum. Greiddar afborganir af teknum lánum ríkissjóðs eru áætlaðar 15,9 milljarðar króna árið 1994 saman borið við 6,2 milljarða króna á þessu ári. Hækkun milli ára er aðallega vegna uppgreiðslu dollaraláns hjá Citibank sem nemur um 7 1 / 2 milljarði króna. Einnig eykst innlausn spariskírteina um 2 1 / 2 milljarð króna milli ára að talið er. Á næstu árum mun innlausn spariskírteina verða mun meiri en hún hefur verið hingað til þar sem spariskírteini sem gefin hafa verið út á undanförnum árum eru nú að koma til innlausnar. Eftirfarandi yfirlit sýnir áætlun um greiddar afborganir ríkissjóðs af lánum á árunum 1993 og 1994:

Áætlun

Frumvarp

1993

1994

Greiðslugrunnur

m.kr.

m.kr.

Innlausn spariskírteina

2.700 4.700

Önnur innlend lán

1.910 1.500

Erlend lán

1.590 9.700

Samtals

6.200 15.900

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 3. gr.

Þessi grein heimilar fjármálaráðherra að endurlána til þriggja aðila í B-hluta fjárlaga allt að 6.300 m.kr. af þeirri fjárhæð er kemur fram í 1. gr. frumvarpsins. Þeir eru:

1. Lánasjóður íslenskra námsmanna. Gert er ráð fyrir að endurlána Lánasjóði íslenskra námsmanna allt að 3.700 m.kr. á árinu 1994 og er það sama fjárhæð og á yfirstandandi ári.

2. Atvinnutryggingardeild Byggðastofnunar. Gert er ráð fyrir að endurlána atvinnutryggingardeild Byggðastofnunar allt að 2.500 m.kr. á árinu 1994. Á yfirstandandi ári er fyrirhugað að lána atvinnutryggingardeild 1.420 m.kr. Hækkun milli ára stafar af teknum lánum sem falla í gjalddaga á næsta ári. Málefni atvinnutryggingardeildar eru til endurskoðunar í tengslum við stofnun fyrirhugaðs þróunarsjóðs sjávarútvegsins.

3. Alþjóðaflugþjónustan. Áætlað er að endurlána Alþjóðaflugþjónustunni allt að 100 m.kr. á árinu 1994 saman borið við 290 m.kr. í ár. Hér er um að ræða fé til frágangs nýrrar flugstjórnarmiðstöðvar á Reykjavíkurflugvelli. Gert er ráð fyrir að Alþjóðaflugmálastofnunin, ICAO, endurgreiði stærstan hluta kostnaðarins á næstu 20 árum.

Að öðru leyti er vísað til greinargerðar um viðkomandi stofnanir í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1994.

Um 4. gr.

Í þessari grein er sett hámark á nýtingu þeirra lántökuheimilda sem kveðið er á um í sérlögum viðkomandi aðila. Er þetta í samræmi við ákvæði 13. gr. laga nr. 84/1985, um breytingu á lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, sem hljóðar svo: „Sé í öðrum lögum en fjárlögum og lánsfjárlögum kveðið á um lántöku og ábyrgðarheimildir skal nýting þeirra ætíð vera innan þeirra marka sem sett eru í fjárlögum og lánsfjárlögum ár hvert.“ Um er að ræða eftirtalda aðila:

1. Landsvirkjun. Áætlað er að Landsvirkjun taki lán að fjárhæð allt að 5.900 m.kr. á árinu 1994. Engar meiri háttar framkvæmdir eru fyrirhugaðar hjá fyrirtækinu og fer lántakan öll til að endurfjármagna lán sem falla í gjalddaga á næsta ári. Afborganir Landsvirkjunar á næsta ári eru áætlaðar samtals 6.100 m.kr. Þannig koma 200 m.kr. úr rekstri til greiðslu afborgana á næsta ári.

2. Byggingarsjóður ríkisins. Miðað er við að Byggingarsjóði ríkisins verði heimiluð lánataka að fjárhæð allt að 2.250 m.kr. á árinu 1994 saman borið við 3.860 m.kr. á yfirstandandi ári.

3. Byggingarsjóður verkamanna. Lagt er til að Byggingarsjóði verkamanna verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 7.450 m.kr. á árinu 1994 saman borið við 6.870 m.kr. á árinu 1993. Útlánageta sjóðsins er óbreytt milli ára.

4. Húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins. Gert er ráð fyrir að heimila afgreiðslu húsbréfa fyrir allt að 11.500 m.kr. á árinu 1994. Áætlað er að afgreiða húsbréf fyrir 11.000–11.500 m.kr. á yfirstandandi ári.

5. Stofnlánadeild landbúnaðarins. Miðað er við að Stofnlánadeild landbúnaðarins verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 700 m.kr. á árinu 1994 og er það sama fjárhæð og á þessu ári. Áréttað skal að lántökur Stofnlánadeildar hjá Lífeyrissjóði bænda skuli rúmast innan þessarar heimildar.

6. Byggðastofnun. Lagt er til að Byggðastofnun verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 1.000 m.kr. á árinu 1994. Lántökur Byggðastofnunar eru áætlaðar 650 m.kr. á þessu ári. Afborganir af teknum lánum aukast verulega milli ára og innheimtar afborganir af veittum lánum dragast nokkuð saman.

7. Iðnlánasjóður. Lagt er til að Iðnlánasjóði verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 2.600 m.kr. á árinu 1994 og er það sama fjárhæð og á yfirstandandi ári. Útlánageta sjóðsins er nánast óbreytt milli ára.

8. Iðnþróunarsjóður. Miðað er við að Iðnþróunarsjóði verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 800 m.kr. á árinu 1994 saman borið við 700 m.kr. á yfirstandandi ári. Útlánageta sjóðsins verður þannig nánast óbreytt milli ára. Iðnþróunarsjóður er nú sameign ríkissjóða Norðurlandanna en sjóðurinn mun verða alfarið í eigu íslenska ríkisins í byrjun árs 1995 þar sem endurgreiðsla stofnfjárframlaga hinna Norðurlandanna fer nú fram.

9. Ferðamálasjóður. Ferðamálasjóði er heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 130 m.kr. á árinu 1994 og er það sama fjárhæð og sjóðnum er heimilað að taka að láni á yfirstandandi ári.

Engin takmörk eru sett á ábyrgð ríkissjóðs á lántökum Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, sbr. 2. gr. laga nr. 86/1985, um viðskiptabanka, með áorðnum breytingum, önnur en þau sem þar koma fram.

Landflutningasjóði er ekki ætluð lántaka á árinu 1994 enda starfsemi sjóðsins lítil sem engin.

Í lánsfjárlögum fyrir árið 1992 var ríkisábyrgð afnumin af öllum skuldbindingum sem Fiskveiðasjóður stofnar til eftir 1. mars 1992. Þannig er ekki sett þak á lántökur Fiskveiðasjóðs í 4. gr. frumvarpsins. Til upplýsinga eru lántökur Fiskveiðasjóðs áætlaðar 3,5 milljarðar króna á næsta ári.

Um 5. gr.

Í 5. gr. frumvarpsins er fjármálaráðherra veitt heimild til að ábyrgjast með sjálfskuldarábyrgð lántökur sjálfstæðra aðila sem ekki hafa lántökuheimild í sérlögum, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Á árinu 1994 er gert ráð fyrir að veita tvær almennar ríkisábyrgðir:

1. Póst- og símamálastofnun. Ráðgert er að veita Póst- og símamálastofnun ábyrgð fyrir allt að 195 m.kr. láni til þátttöku í lagningu ljósleiðara yfir Norður-Atlantshafið. Á yfirstandandi ári hefur Póst- og símamálastofnun heimild til 1.280 m.kr. lántöku vegna þessa. Hins vegar mun stofnunin ekki nýta þá heimild að fullu á þessu ári og verða 195 m.kr. fluttar milli ára. Nauðsynlegt er að afla nýrrar lántökuheimildar þar sem lántakan mun fara fram síðla næsta árs.

2. Lyfjaverslun ríkisins. Óskað er eftir heimild til að veita Lyfjaverslun ríkisins ábyrgð fyrir allt að 72 m.kr. láni til endurnýjunar á framleiðsludeildum fyrirtækisins. Fyrirhugað er að selja fyrirtækið og mun fjármálaráðherra leggja fyrir Alþingi frumvarp þess efnis. Verði frumvarpið að lögum verður heimildin ekki nýtt.

Í 5. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins, segir að fjármálaráðherra sé heimilt að taka lán í stað þess að veita ábyrgðir á veittum lánum þegar það þykir hagkvæmara. Slíkt hefur venjulega verið gert þegar um smærri og áhættusamari lántökur er að ræða.

Um 6. gr.

Í þessari grein er kveðið á um að lántökur samkvæmt lögum þessum skuli fara fram innan lands eða utan, sbr. umfjöllun í upphafi greinargerðarinnar.

Um 7. gr.

Í þessari grein er fjármálaráðherra heimilað að samþykkja að þeir aðilar, sem njóta ríkisábyrgðar á lántökum sínum geti ýmist endurfjármagnað lánin þegar hagstæðari kjör bjóðast, stofnað til vaxta- eða skuldaskipta eða nýtt skammtímalánsform þegar það á við, til þess að komast hjá áhrifum af vaxtasveiflum. Í síðastnefnda liðnum felst m.a. heimild til þess að semja um hámark eða lágmark á breytilegum vöxtum.

Um 8. gr.

Hér er áréttað ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins, þar sem fram kemur að bera þurfi undir hana lánskjör á nýjum erlendum lánum, sbr. II. kafla þessa frumvarps, svo og lánabreytingar, sbr. 7. gr. frumvarpsins. Með greininni er ætlað að tryggja að kjör á erlendum lánum þessara aðila séu ávallt í samræmi við það að þau beri ríkisábyrgð.

Um 9. gr.

Í þessari grein segir að til lántöku viðkomandi aðila teljist yfirtekin lán og ábyrgðir veittar á lántökum þriðja aðila, eða milliganga um töku lána þeirra. Þessar lántökur skulu rúmast innan heimildar sem tilgreind er í II. kafla frumvarpsins.

Um 10. gr.

Hér er kveðið á um að erlendar fjárhæðir miðist við kaupgengi gjaldmiðla samkvæmt gengisskráningu Seðlabanka Íslands á staðfestingardegi lánsfjárlaga.

Um 11. og 12. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

REPRÓ