Stjórn fiskveiða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 209

Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. gr.

Við lögin bætist ný grein er verði 11. gr. a og orðist svo:

Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 7. gr. og 6. mgr. 11 gr. má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila aldrei nema hærra hlutfalli af heildaraflahlutdeild eftirtalinna tegunda en hér segir:

Tegund

Hámarks- aflahlutdeild

Þorskur

10%

Ýsa

10%

Ufsi

20%

Karfi

20%

Grálúða

20%

Síld

20%

Loðna

20%

Úthafsrækja

20%

Nemi heildarverðmæti aflamarks annarra tegunda en að ofan greinir, sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla samkvæmt lögum þessum, við upphaf fiskveiðiárs hærra hlutfalli en 2% af heildarverðmæti aflamarks allra tegunda, sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla, má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila aldrei nema hærra hlutfalli af heildaraflahlutdeild viðkomandi tegunda en 20%. Skal ráðherra við upphaf fiskveiðiárs tilgreina í reglugerð þær tegundir sem um er að ræða. Við mat á heildarverðmæti aflamarks skal annars vegar miða við hlutfallslegt verð mæti einstakra tegunda á viðkomandi fiskveiðiári eða veiðitímabili, sem ákveðið er af sjávarútvegsráðuneytinu skv. 1. mgr. 10. gr. laga þessara, og hins vegar úthlutað aflamark einstakra tegunda á tímabilinu.

Þá má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila ekki nema meira en 8% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra teg unda sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla, samkvæmt lögum þessum og 5. gr. l. nr. 151/1996. Við mat á heildarverðmæti aflahlutdeildar skal annars vegar miða við hlutfallslegt verðmæti einstakra tegunda á viðkomandi fiskveiðiári eða veiðitímabili, sem ákveðið er af sjávarútvegsráðuneytinu skv. 1. mgr. 10. gr. laga þessara, sbr. 1. mgr. 5. gr. l. nr. 151/1996 og hins vegar úthlutað aflamark einstakra tegunda á tímabilinu.

Til aflahlutdeildar fiskiskipa í eigu einstakra aðila skv. 1., 2. og 5. mgr. telst einnig afla hlutdeild fiskiskipa sem aðilar hafa á kaupleigu eða leigu.

Tengdir aðilar teljast:

1.

Aðilar, þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, á beint eða óbeint meiri hluta hlutafjár eða stofnfjár í hinum aðilanum eða fer með meiri hluta atkvæðisréttar. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.

2.

Aðilar þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, hefur með öðrum hætti en greinir í 1. tölul. raunveruleg yfirráð yfir hinum. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.

3.

Lögaðilar, þar sem svo háttar til að sami aðili eða sömu aðilar, einstaklingar eða lögaðilar eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í báðum eða öllum lögaðilunum enda nemi eignarhlutur hvers þeirra um sig a.m.k. 10% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðafjölda í viðkomandi lögaðilum. Sama á við ef aðili eða aðilar, einstaklingar eða lögaðilar eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., sem eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðila og hver um sig á a.m.k. 10% hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðilanum, eiga ásamt viðkomandi lögaðila meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í öðrum lögaðila. Til eignar hluta og atkvæðisréttar einstaklinga í lögaðilum skv. þessum tölul. telst jafnframt eignarhluti og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg.

Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra lögaðila, eða tengdra aðila, nema allt að 10% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra tegunda skv. 2. mgr., eigi enginn aðili, einstaklingur eða lögaðili eða tengdir aðilar, meira en 20% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðisrétti í viðkomandi lögaðila. Engar hömlur mega vera á við skiptum með eignarhluta í viðkomandi lögaðilum. Til eignarhluta og atkvæðisréttar ein staklinga í lögaðilum samkvæmt þessari mgr. telst einnig eignarhluti og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg. Ef um tengda aðila er að ræða þurfa báðir eða allir að fullnægja skilyrðum þessarar mgr. Það á þó ekki við um eignarhlut móðurfyrirtækis í dóttur fyrirtæki. Samvinnufélög teljast fullnægja skilyrðum þessarar mgr. ef félagsaðilar þess eru 100 eða fleiri.

Aðila ber, þegar fyrirsjáanlegt er að aflahlutdeild fiskiskipa aðila fari umfram þau mörk sem sett eru í 1. 2. eða 5. mgr. þessarar greinar, að tilkynna Fiskistofu flutning aflahlut deilda, samruna lögaðila sem eiga fiskiskip með aflahlutdeild, kaup á eignarhlut í slíkum lög aðilum og kaup, kaupleigu eða leigu á fiskiskipi með aflahlutdeild. Þegar um tengda aðila er að ræða samkvæmt 1. og 2. tölul. 4. mgr. hvílir tilkynningarskyldan á móðurfyrirtæki en annars á þeim aðila er að gerningnum stendur. Þá ber lögaðilum, sem eiga fiskiskip með afla hlutdeild, að láta Fiskistofu í té upplýsingar, með reglubundnum hætti, um eignarhluta allra þeirra sem eiga 10% eða meira af hlutafé, stofnfé eða atkvæðisrétti í viðkomandi lögaðila. Jafnframt skal veita upplýsingar um eignarhluta einstaklinga og maka þeirra og skyldmenna í beinan legg sé samanlagður eignarhluti eða atkvæðisréttur þeirra 10% eða meira af hlutafé, stofnfé eða atkvæðisrétti í viðkomandi lögaðila. Lögaðilum, sem eiga fiskiskip með afla hlutdeild, ber enn fremur að upplýsa Fiskistofu um lögaðila sem þeir eiga eignarhlut eða atkvæðisrétt í og eiga fiskiskip með aflahlutdeild.

Fiskistofa skal meta þær upplýsingar sem aðili hefur látið í té og innan hæfilegs frests til kynna aðila hver aflahlutdeild fiskiskipa hans er. Ef aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila eða tengdra aðila fer umfram framangreind mörk skal Fiskistofa tilkynna viðkomandi aðila að svo sé og hve há umframaflahlutdeild hans er. Aðila skal veittur þriggja mánaða frestur, frá því honum barst tilkynningin með sannanlegum hætti, til að gera ráðstafanir til að koma aflahlutdeildinni niður fyrir mörkin. Hafi aðili ekki veitt Fiskistofu upplýsingar um að fullnægjandi ráðstafanir hafi verið gerðar fyrir lok frestsins fellur umframaflahlutdeildin niður. Skerðist þá aflahlutdeild fiskiskipa í eigu viðkomandi aðila hlutfallslega miðað við einstakar tegundir. Við úthlutun aflahlutdeildar í upphafi næsta fiskveiðiárs eftir lok frestsins, skal skerðingin koma til hækkunar aflahlutdeildar fiskiskipa í eigu annarra aðila. Hækk unin skal vera í réttu hlutfalli við aflahlutdeild fiskiskipanna, af þeim tegundum sem um ræðir.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi

Ákvæði til bráðabirgða.

Sé aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila eða í eigu tengdra aðila við gildistöku laga þessara yfir þeim mörkum sem sett eru í 1., 2. eða 5. mgr. 1. gr. skal viðkomandi aðili þegar í stað senda Fiskistofu tilkynningu í samræmi 6. mgr. 1. gr. Fiskistofa skal í samræmi við 7. mgr. 1. gr. tilkynna aðila hver umframaflahlutdeild hans er og gildir 7. mgr. 1. gr. um frest aðila til að ráðstafa umframaflahlutdeildinni og áhrif þess að umframaflahlutdeildinni er ekki ráðstafað innan tilskilins frests.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta fjallar um reglur til að koma í veg fyrir að aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila eða tengdra aðila geti farið umfram tiltekið hámark.

Samkvæmt gildandi lögum um stjórn fiskveiða, l. nr. 38/1990, sbr. l. nr. 151/1996, er meginreglan sú að aflahlutdeild í þeim tegundum sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla er úthlutað til fiskiskipa á grundvelli veiðireynslu. Um flutning aflahlutdeildar milli fiskiskipa gilda ákvæði 11. gr. laga nr. 38/1990. Flutningur aflahlutdeildar milli fiskiskipa er frjáls, þó með þeirri takmörkun sem kveðið er á um í 6. mgr. greinarinnar. Á sama hátt eru kaup og sala á fiskiskipum með aflahlutdeild frjáls, sbr. þó ákvæði 3. og 4. mgr. en þar er kveðið á um forkaupsrétt sveitarfélaga ef selja á fiskiskip til útgerðar sem hefur heimilisfesti í öðru sveitarfélagi en seljandi. Slíkur forkaupsréttur nær þó ekki til aflahlutdeildarinnar sérstaklega. Samkvæmt gildandi lögum eru því engar skorður settar við því hversu há aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila eða aðila þeim tengdum getur verið.

Í tengslum við þá miklu hagræðingu sem átt hefur sér stað í íslenskum sjávarútvegi á síðustu árum, m.a. við samruna fyrirtækja, hefur komið upp umræða um það hvort rétt sé að setja löggjöf til að tryggja dreifða eignaraðild að sjávarútvegsfyrirtækjum og koma þannig í veg fyrir að aflaheimildir safnist á fáar hendur. Að auki hafa verið settar fram skoðanir um að setja beri tiltekið hámark á aflahlutdeild einstakra aðila og aðila þeim tengdum til að tryggt verði að ekkert fyrirtæki ráði yfir meira en sem nemur tilteknum hundraðshluta heildaraflaheimilda.

Í janúar á þessu ári skipaði sjávarútvegsráðherra starfshóp til að fjalla um þetta álitaefni. Starfshópnum var annars vegar falið að fjalla um hvort ástæða væri til að setja hámark á hve mikla aflahlutdeild skip í eigu tiltekinna aðila geti haft til ráðstöfunar og hins vegar hvort gera ætti kröfu til að eignaraðild að félögum sem hafa forræði yfir aflahlutdeild umfram tiltekin mörk skuli dreifð. Var Baldur Guðlaugsson hæstaréttarlögmaður skipaður formaður starfshópsins en auk hans voru skipaðir í starfshópinn alþingismennirnir Einar K. Guðfinns son og Magnús Stefánsson, Andri Teitsson verkfræðingur, Árni Tómasson löggiltur endur skoðandi og Hermann Hansson stjórnarformaður Íslenskra sjávarafurða. Kristján Skarp héðinsson skrifstofustjóri hefur verið ritari hópsins og þá hefur Kristín Haraldsdóttir lög fræðingur starfað með hópnum við gerð lagafrumvarpsins.

Í starfi sínu aflaði hópurinn upplýsinga hjá Fiskistofu um heildaraflahlutdeild fiskiskipa í eigu sömu aðila. Eru þessar upplýsingar birtar í fylgiskjali I með frumvarpi þessu. Auk þess ritaði starfshópurinn bréf, sjá fylgiskjal II, til 50 stærstu útgerðarfyrirtækja landsins þar sem óskað var eftir upplýsingum um ýmis atriði er lúta að fjölda hluthafa, hlutafjáreign stærstu eigenda og um eignarhald í öðrum útgerðarfyrirtækjum. Alls bárust svör frá rúmlega 30 fyrirtækjum. Starfshópurinn ritaði Samkeppnisstofnun bréf, sjá fylgiskjal III, og leitaði álits stofnunarinnar m.a. á því hvort ákvæði samkeppnislaga taki til þess er samþjöppun eignarhalds að aflahlutdeild á sér stað. Svar Samkeppnisstofnunar er að finna í fylgiskjali IV. Þá ræddi starfhópurinn við Alastair MacFarlane frá Nýja-Sjálandi um reglur sem gilda þar í landi um hámarksaflahlutdeild einstakra aðila.

Starfshópurinn lauk störfum hinn 30. september sl. og sendi sjávarútvegsráðherra skila bréf sitt ásamt skýrslu og drögum að frumvarpi til breytinga á lögum um stjórn fiskveiða.

Frumvarp þetta ásamt athugasemdum við einstakar greinar og þeim almennu athuga semdum sem hér fara á eftir er samhljóða þeim drögum sem fylgdu skilabréfi starfshópsins. Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að skotið verði inn nýrri grein í lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, er verði 11. gr. a.

Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að sett verði hámark á leyfilega aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila og tengdra aðila. Er gerð tillaga um að tiltekið hámark verði sett á átta fisktegundir sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla. Lagt er til að hámarkið verði 10% fyrir þorsk og ýsu en 20% fyrir ufsa, karfa, grálúðu, síld, loðnu og úthafsrækju.

Tillagan um að setja framangreint hámark á einstakar tegundir miðar að því að koma í veg fyrir að einstök fyrirtæki verði of ráðandi í veiðum á einstökum tegundum, án þess þó að skerða um of möguleika útgerðarfyrirtækja til hagræðingar og sérhæfingar varðandi veiðar á einstökum tegundum. Miðað við gildandi reglur er ekkert sem kemur í veg fyrir að eitt fyrirtæki ráði yfir öllum aflaheimildum af loðnu, svo dæmi sé tekið, en tillögur starfshópsins hafa það hins vegar í för með sér að slík fyrirtæki geta aldrei orðið færri en fimm. Þó þykir eðlilegt að miða við nokkuð lægri mörk fyrir þorsk og ýsu, eða 10%, enda eru þessar teg undir veiddar af flestum þeim skipum og bátum sem leyfi hafa til veiða í atvinnuskyni.

Ekki er gerð tillaga um að sérstakt hámark verði sett á innfjarðarækju, hörpuskel, humar, sandkola, skarkola, skrápflúru, steinbít og langlúru. Starfshópurinn ákvað að miða tillögu gerð sína við að hið sérstaka tegundarhámark næði einungis til þeirra tegunda þar sem verð mæti heildaraflamarks nemur meira en 2% af heildarverðmæti allra þeirra tegunda sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla. Upplýsingar um heildarverðmæti einstakra tegunda koma fram í fylgiskjali V. Við mat á þessu hafði starfshópurinn jafnframt hliðsjón af því að flestar þær tegundir sem eru innan við 2% markið veiðast á takmörkuðum svæðum og eru veiðar þá oft bundnar við báta á viðkomandi svæði. Takmarkaður fjöldi útgerða stundar því þessar veiðar sem veldur því að aflahlutdeild einstakra fyrirtækja getur verið allhá í sumum tilvikum án þess þó að verðmæti aflahlutdeildarinnar vegi þungt í heildina. Þá er ekki gerð tillaga um að sett verði sérstakt hámark á aflahlutdeild í úthafskarfa, enda takmarkast veiðar við tiltölulega fá fyrirtæki þar sem einungis stærstu skip flotans geta stundað veiðarnar. Þá má benda á að hér er um að ræða stofn sem fellur undir Norðaustur-Atlantshafsfiskveiði nefndina (NEAFC) og því ræðst nýting og skipting stofnsins af samningum ríkja á vettvangi NEAFC. Eins og vikið verður að hér að neðan er hins vegar gert ráð fyrir að tekið verði tillit til aflahlutdeildar í úthafskarfa við mat á heildarverðmæti aflahlutdeildar.

Starfshópurinn leggur til að ef verðmæti aflamarks annarra tegunda en þeirra átta sem að framan greinir, fer umfram 2% af heildarverðmæti aflamarks skuli ráðherra ákvarða 20% hámark á aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila. Á sama hátt falli hámarkið niður ef verðmæti þeirra tegunda sem um ræðir fer niður fyrir mörkin. Við upphaf hvers fiskveiðiárs þarf því ráðherra að endurskoða fyrir hvaða tegundir sérstakt hámark eigi að gilda. Þessi endurskoðun á þó ekki við um tegundirnar átta, enda er gert ráð fyrir að hámark vegna þeirra verði óbreytt, án tillits til breytinga sem kunna að verða á aflamarki og verðmætastuðlum.

Til viðbótar við sérstakt hámark á einstakar tegundir, sem fjallað var um hér að framan, er lagt til að aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila og tengdra aðila, reiknuð til verðmæta miðað við þorskígildi, geti ekki numið meira en 8% af heildarverðmæti aflahlutdeildar. Við þá útreikninga er miðað við verðmæti allra tegunda sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla en ekki einungis þeirra átta sem mundu sæta sérstöku tegundar hámarki. Þó er gert ráð fyrir að hámarkið verði nokkru hærra, eða 10%, fyrir félög sem uppfylla tiltekin skilyrði um dreifða eignaraðild. Er þá miðað við að enginn einn aðili eigi meira en 20% í viðkomandi félagi og að engar hömlur séu á viðskiptum með eignarhluti.

Heildarverðmæti aflaheimilda fiskiskipa í eigu einstakra aðila og tengdra aðila er fundið út með því að reikna aflamark einstakra tegunda til þorskígilda miðað við þá verðmætastuðla sem sjávarútvegsráðherra ákvarðar fyrir upphaf hvers fiskveiðiárs. Við þá útreikninga er eins og áður segir miðað við allar þær tegundir sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla. Kannaðir voru kostir þess að nota aðra verðmætastuðla í þessu skyni. Var m.a. kannað hvort hægt væri að styðjast við upplýsingar um verð sem myndast í viðskiptum aðila með aflamark og aflahlutdeild. Að athuguðu máli var ekki talið fært að byggja á slíkum upplýsingum enda er markaðsverð aflamarks og aflahlutdeildar hvergi skráð með reglubundnum hætti. Auk þess benti lausleg athugun til þess að verðmæti aflaheimilda miðað við markaðsverð annars vegar og verðmætastuðla hins vegar leiddi ekki til mikilla breytinga á dreifingu aflahlutdeildar milli fiskiskipa í eigu einstakra aðila. Með hliðsjón af framansögðu og til að tryggja örugga framkvæmd var því ákveðið að gera tillögu um að byggt yrði á þeim verðmætastuðlum sem birtir eru í reglugerð við upphaf hvers fiskveiðiárs.

Á undanförnum árum hafa stjórnendur sjávarútvegsfyrirtækja leitað leiða til að skapa skilyrði fyrir bættu rekstraröryggi og svara kröfu þjóðfélagsins um aukna hagkvæmni í sjávarútvegi. Útgerðarfyrirtæki, sem mjög hafa byggt á þorskveiðiheimildum, hafa brugðist við aflasamdrætti með því að sameinast fyrirtækjum sem byggja t.d. á veiðum og vinnslu uppsjávarfiska eins og loðnu og síldar. Tilgangur slíkrar sameiningar er þá að dreifa áhættu í rekstri og renna fleiri stoðum undir starfsemina. Þá hafa stjórnendur fyrirtækja séð sér hag í því að sameina fyrirtæki til að standa betur að vígi í alþjóðlegri samkeppni og til að treysta grundvöll undir áhættusama fjárfestingu í sjávarútvegi erlendis.

Skiptar skoðanir eru uppi í þjóðfélaginu um það hvort of mikil samþjöppun aflaheimilda eigi sér stað. Sumir eru þeirrar skoðunar að ekki sé rétt að setja hámark á hve mikla afla hlutdeild skip í eigu einstakra aðila geti haft. Slíkt hámark geti vikið til hliðar því megin markmiði stjórnenda fyrirtækjanna að reka fyrirtækin á sem hagkvæmastan hátt og tak markað möguleika þeirra til að dreifa áhættu í rekstri með því t.d. að ráða yfir aflahlutdeild í sem flestum tegundum. Stór og traust fyrirtæki hafi að öllu jöfnu betri aðgang að áhættu fjármagni til að þróa nýja tækni og aðferðir og ættu því frekar að vera í stakk búin til að tryggja atvinnuöryggi og að skapa störf fyrir sérmenntað og sérhæft starfsfólk. Þá eru rekstrarskilyrði stærri sjávarútvegsfyrirtækja jafnari en ella og grundvöllur til að takast á við verkefni á alþjóðavettvangi traustari.

Aðrir benda á þá ókosti sem geti fylgt samþjöppun aflahlutdeildar, sérstaklega þegar haft er í huga hversu mikilvæg útgerð fiskiskipa er fyrir íslenskan þjóðarbúskap. Of sterk yfirráð fárra aðila yfir fiskveiðiauðlindinni þýði að viðkomandi fái mikil völd í þjóðfélaginu og staða þeirra sem ráða útgerðarfyrirtækjunum geti orðið of sterk gagnvart stjórnvöldum, lána stofnunum og starfsfólki. Þeir sem væru fyrir í greininni gætu í raun ráðið hverjir kæmu nýir inn og gætu þannig komið í veg fyrir eðlilega samkeppni. Það stafi m.a. af þeirri sérstöðu í þessari atvinnugrein að nauðsynlegt sé að takmarka aðgang að auðlindinni og því sé t.d. ekki hægt að veita nýjum skipum rétt til veiða, án þess að annað sambærilegt skip hverfi úr rekstri í þess stað. Eina leiðin fyrir nýja aðila til að komast inn í atvinnugreinina sé því að kaupa út þá sem fyrir eru. Fyrir utan það ójafnvægi sem mikil samþjöppun í útgerð geti falið í sér þá geti samþjöppun beinlínis reynst hættuleg fyrir þjóðina, sérstaklega ef viðkomandi standi sig ekki í því að skapa sem mest verðmæti úr auðlindinni. Þá er bent á að mikil samþjöppun aflaheimilda leiði til tilfærslu aflaheimilda milli byggða og geti af þeim sökum leitt til röskunar. Jafnframt verði tilflutningur milli útgerðarflokka sem oft leiði til þess að minni útgerðir fari halloka. Það geti haft þau áhrif að fjölbreytni í útgerð minnki og svigrúm verði minna til að bregðast við breyttum aðstæðum.

Spyrja má hvort þörf sé á sérstakri lagasetningu vegna samþjöppunar í sjávarútvegi þegar til þess er litið að í gildi eru samkeppnislög. Í bréfi Samkeppnisstofnunar til starfshópsins kemur fram það mat stofnunarinnar að samkeppnislög taki að fullu til atvinnureksturs sjávar útvegsfyrirtækja, þ.m.t. viðskipti með aflahlutdeild, nema sérlög geymi ósamrýmanleg ákvæði. Í þessu sambandi er þó á tvennt að líta. Engan veginn er útilokað að ákvæði sérlaga um stjórn fiskveiða sem kveða á um að flutningur aflahlutdeildar á milli fiskiskipa skuli, með þeirri undantekningu er greinir í 6. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990, vera frjáls, yrðu talin ganga framar almennum ákvæðum samkeppnislaga. Hitt skiptir þó meiru að jafnvel þótt gengið sé út frá því að samkeppnislög taki að fullu til atvinnureksturs sjávarútvegsfyrirtækja er það, eins og á er bent í bréfi Samkeppnisstofnunar, úrslitaatriði varðandi það hvort samruni fyrir tækja teljist samkvæmt samkeppnislögum vera lögmætur eða ekki, hvort hann leiði til þess að markaðsráðandi staða verði til eða hún eflist. Mat á því hvenær fyrirtæki hefur náð markaðsráðandi stöðu er margþætt og margslungið. Niðurstaða starfshópsins er sú að líklegt sé að ákvæði samkeppnislaga yrðu ekki talin eiga við fyrr en samanlögð aflahlutdeild fiski skipa í eigu einstakra sjávarútvegsfyrirtækja hefði náð mun hærra hlutfalli en miðað er við í tillögum starfshópsins, sem byggja á sérstöðu sjávarútvegs hér á landi og gildandi fisk veiðistjórnunarkerfi. Þá er og með öllu óvíst að samkeppnislög yrðu yfir höfuð talin ná til aflahlutdeildar einstakra tegunda. Það er því niðurstaða starfshópsins að eðlilegast sé að taka afstöðu til samþjöppunar aflaheimilda í lögum um stjórn fiskveiða, þótt ákvæði sam keppnislaga eftir sem áður taki til atvinnurekstrar sjávarútvegsfyrirtækja, eftir því sem við á.

Ljóst er að það er flókið verkefni að finna jafnvægi milli þess að leyfa hagkvæmni stærðarinnar að njóta sín og að setja á sama tíma reglur til að reyna að koma í veg fyrir ýmsa ókosti sem geta fylgt of mikilli samþjöppun í útgerð. Það er mat starfshópsins að slíkar reglur geti aldrei leyst öll þau atriði sem sæta gagnrýni þegar um þetta mál er fjallað. Starfs hópurinn telur hins vegar að það sé skynsamlegt að gera breytingar á gildandi lögum um stjórn fiskveiða með það að markmiði að einstök fyrirtæki geti ekki orðið það stór að það beinlínis hamli eðlilegri samkeppni í útgerð. Með því er fyrst og fremst átt við að setja reglur til að tryggja að þeir sem fyrir eru í útgerð verði ekki svo öflugir að þeir geti með samtaka mætti sínum komið í veg fyrir að nýir aðilar komi inn í útgerðina. Tillögur starfshópsins eins og þær birtast í meðfylgjandi frumvarpi ber því að skoða með þetta meginmarkmið í huga.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt 1. og 2. mgr. þessarar greinar er lagt til að sett verði hámark á aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila. Er annars vegar lagt til í 1. mgr. að sett verði hámark á aflahlutdeild átta tegunda sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla og hins vegar lagt til í 2. mgr. að sett verði hámark á samanlagða aflahlutdeild miðað við verðmæti. Fyrir ein stakar tegundir þá er lagt til að hámarkið fyrir þorsk og ýsu verði 10% en 20% fyrir ufsa, karfa, grálúðu, síld, loðnu og úthafsrækju. Gerð er tillaga um að fari heildarverðmæti aflamarks annarra tegunda, sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla samkvæmt lögum þessum, umfram 2% af heildarverðmæti aflamarks allra tegunda, sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla, skuli sett 20% hámark á aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila. Heildarverðmæti aflamarks tegunda skal reiknað við fiskveiðiáramót og skulu þær tegundir sem á því tímamarki ná framangreindu verðmæti tilgreind í reglugerð. Ráðherra verður því að endurskoða það við hver fiskveiðiáramót á hvaða tegundir skal sett hámark á aflahlut deild. Einstakar tegundir, svo sem íslensk sumargotssíld og úhafskarfi, sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla samkvæmt lögum nr. 151/1996, falla ekki undir 1. mgr. Við útreikn ing á samanlagðri aflahlutdeild samkvæmt 2. mgr. er miðað við verðmæti allra þeirra tegunda sem sæta ákvörðun um aflamark á grundvelli laga nr. 38/1990, auk úthafskarfa sbr. 5. gr. laga. nr. 151/1996. Því má segja að frumvarpið taki til allra þeirra tegunda þar sem aflaheimildum er skipt upp á milli skipa ef undan eru skildar aflaheimildir af rækju á Flæmingjagrunni. Með samanlagðri aflahlutdeild allra tegunda er átt við að aflamark fiski skipa í eigu aðila af öllum þeim tegundum sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla verði reiknað til þorskígilda miðað við verðmæti einstakra tegunda á hverjum tíma samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur. Það verðmæti er síðan lagt saman fyrir hverja tegund fyrir sig og fást þá heildarþorskígildi hvers aðila. Er lagt til að heildarþorskígildi hvers aðila geti ekki farið umfram 8% af heildarþorskígildum eins og þau eru á hverjum tíma. Í fylgiskjali I koma fram upplýsingar um aflahlutdeild einstakra fyrirtækja þann 1. september 1997 af þeim teg undum sem um ræðir í 1. mgr. þessarar greinar, auk samanlagðrar aflahlutdeildar miðað við þorskígildi skv. 2. mgr. Eins og fram kemur í þessari töflu var aflahlutdeild einstakra aðila þann 1. september 1997 í öllum tilvikum vel innan þeirra marka sem um ræðir. Hins vegar verður að hafa í huga að þessar upplýsingar taka ekki tillit til tengdra aðila, eins og hugtakið er skilgreint í 4. mgr.

Taki aðili fiskiskip með aflahlutdeild á leigu eða kaupleigu skal skipið metið sem eign aðila í skilningi 1. og 2. mgr. Er þannig tryggt að skilyrði greinarinnar nái til aflahlutdeildar fiskiskipa sem aðilar raunverulega ráða yfir á hverjum tíma. Ekki eru nein lágmarkstímamörk eða skilyrði um efni leigu- eða kaupleigusamninga og nær ákvæðið því til allra kaupleigu- eða leigusamninga sem gerðir eru um skip með aflahlutdeild.

4. mgr. er ætlað að skýra hvaða aðilar teljast tengdir í skilningi greinarinnar. Nauðsynlegt er að eign tengdra aðila sé metin sem ein heild svo ekki sé unnt að komast hjá þeim skilyrðum sem settar eru í greininni. Markmiðið með málsgreininni er að fella undir tengda aðila þá aðila sem raunverulega stjórna öðrum aðila og þá aðila sem með þeim hætti er stjórnað.

Ákvæði 1. tölul. 4. mgr. nær til þess þegar aðili, einstaklingur eða lögaðili, á með beinum eða óbeinum hætti meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í öðrum aðila. Aðili á meiri hluta í öðrum lögaðila með óbeinum hætti þegar móðurfyrirtæki, í sameiningu með dótturfyrirtæki, eða dótturfyrirtæki eitt sér eða með öðrum dótturfyrirtækjum, á meiri hluta hlutafjár eða stofnfjár í öðrum lögaðila eða meiri hluta atkvæðisréttar. Þetta má skýra með dæmi: Ef móðurfyrirtækið A á t.d. 30% hlutafjár í lögaðilanum X og lögaðilarnir B og C, sem eru dótturfyrirtæki A, eiga 30% í X telst A eiga með óbeinum hætti meiri hluta í X. Sama á við ef A á engan hlut í X en dótturfyrirtækið B á eitt sér eða með C yfir 50% hluta fjár í X. Aðilarnir A, B, C og X teljast þá allir tengdir og A telst móðurfyrirtæki X.

Aðilar geta haft úrslitaáhrif á rekstur og stjórn lögaðila með ýmsum hætti og þannig farið með raunveruleg yfirráð yfir lögaðilanum. Í 1. tölul. eru talin upp tilfelli sem leiða sjálfkrafa til þess að aðili verður talinn hafa yfirráð yfir öðrum aðila. Undir 2. tölul. falla í raun hvers konar yfirráð sem ekki eru talin í 1. tl og gefa einum aðila úrslitaáhrif í rekstri og stjórn annars aðila. Sem dæmi má nefna rétt aðila til að tilnefna meira en helming fulltrúa í stjórn lögaðila eða rétt eins aðila til að stýra rekstri annars aðila. Síðarnefnda dæmið tekur til dæmis til þess þegar ákvarðanir þarf að taka samhljóða og aðili sem á minni hluta atkvæðis réttar getur því í raun haft úrslitaáhrif. Enn fremur má hugsa sér þá aðstöðu að aðili hafi svo sterka samningsstöðu við annan aðila að hann ráði í raun stjórnarákvörðunum, s.s. vegna samnings um notkun eða ráðstöfun eigna viðkomandi, samnings um einkarétt til að nýta allan afla aðilans eða samnings við hluthafa eða stjórnarmenn sem geta haft úrslitaáhrif við ákvarðanatöku aðilans.

Í 3. tölul. 4. mgr. er fjallað um það ef sömu aðilar, einstaklingar, lögaðilar eða tengdir aðilar, skv. 1. og 2. tölul., eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í tveimur eða fleiri lögaðilum. Hver aðili verður að eiga a.m.k. 10% hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðilunum. Þegar hver aðili á þetta stóran hlut og aðilarnir ná sameigin lega meiri hluta verður að telja að aðilarnir geti stýrt lögaðilunum á samræmdan hátt og því eðlilegt að telja að báðir eða allir lögaðilarnir séu tengdir. Undir þessa grein falla einnig lögaðilar sem aðilarnir eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í til samans með lögaðila sem þeir eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í, en þó ekki minna en 10% hver. Þetta má skýra með dæmi: Aðilarnir A, B, og C eiga saman meiri hluta í lögaðilunum X, Y og Z og er eignarhlutur hvers um sig 20%. A, B og C eiga bara 15% hver í lögaðilanum Þ. Lögaðilinn X á 20% í Þ og eiga því aðilarnir A, B og C og lögaðilinn X til samans meiri hluta í lögaðilanum Þ, eða 65%. Lögaðilarnir X, Y, Z og Þ eru því allir tengdir. Niðurstaðan yrði önnur ef A ætti aðeins 8% í X en B og C ættu 22% hvor. Þá væru það aðeins Y og Z sem teldust tengdir. Til að koma í veg að einstaklingar geti komast hjá ákvæði þessu með því að skrá eignarhlut sinn í lögaðilum á maka eða ættinga er lagt til að eignarhluti og atkvæðisréttur maka eða skyldmenna einstaklinga í beinan legg skuli talinn með eignarhluta og atkvæðisrétti viðkomandi einstaklinga.

5. mgr. felur í sér undantekningu frá 2. mgr. Þykir rétt að heimila hærra hlutfall samanlagðrar aflahlutdeildar fiskiskipa í eigu lögaðila þar sem eignaraðild að lögaðilunum er dreifð. Er lagt til að skilyrði fyrir dreifðri eignaraðild verði að enginn einn aðili, einstaklingur, lögðili eða tengdir aðilar, eigi meira en 20% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðisrétti og að engar hömlur verði á viðskiptum með eignarhluti í lögaðilanum. Af sömu ástæðu og greinir í sambandi við 3. tölul. 4. mgr. er lagt til að eignarhluti og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg í lögaðila teljist með eignarhluta og atkvæðisrétti viðkomandi einstaklings. Tengdir aðilar verða einnig að uppfylla skilyrði 5. mgr. með þeirri undantekningu að móðurfyrirtæki getur átt meira en 20% hluta í dótturfyrirtæki. Undantekning þessi er eðlileg með tilliti til þess að ella féllu aðilar sem teljast tengdir samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. aldrei undir ákvæðið. Viðskipti með eignarhluti í samvinnu félögum sæta lögbundnum takmörkunum. Í 17. gr. laga nr. 22/1991, um samvinnufélög, segir að hlutdeild félagsaðila í stofnsjóði eða A-deild stofnsjóðs samvinnufélags sé ekki fram seljanleg. Til þess að koma í veg fyrir þá niðurstöðu að samvinnufélög geti aldrei uppfyllt skilyrði 5. mgr. er valin sú leið að samvinnufélög teljist uppfylla skilyrði málsgreinarinnar ef félagsaðilar eru 100 eða fleiri.

Í 6. mgr. er lagt til að ákveðin tilkynningarskylda hvíli á aðilum. Megi aðili sjá að gerningur hans eða dótturfyrirtækja hans færi aflahlutdeild fiskiskipa í hans eign umfram tilgreind mörk og hann gefur Fiskistofu ekki upplýsingar um gerninginn áður en til hans er stofnað hefur viðkomandi aðili brotið gegn lögum þessum og getur því sætt viðurlögum samkvæmt IV. kafla laganna. Sem dæmi um tilvik þar sem aðili gat ekki vitað um að afla hlutdeild hans færi umfram tilgreind mörk má nefna þegar verðmætastuðlum einstakra tegunda er breytt eða leyfilegur heildarafli einstakra tegunda er aukinn. Auk þess má nefna sem dæmi að samband tengdra aðila samkvæmt 3. tölul. 4. mgr. getur verið slíkt að aðili getur ekki vitað um tengsl sín við annan aðila eða hvaða afleiðingar gerningur, sem slíkur aðili stendur að, hefur á sameiginlega heildaraflahluteild fiskiskipa þeirra. Tilkynningar skylda hvílir á aðilum jafnt þegar þeir mega sjá fyrir að aflahlutdeild þeirra getur farið umfram sett mörk og þegar þeir mega vita að aflahlutdeild þeirra er þegar komin umfram sett mörk.

Tilkynningarskylda er lögð á alla lögaðila, sem eiga fiskiskip með aflahlutdeild, þar sem eignaraðild er svo háttað að einstakur aðili á 10% eða meira af hlutafé, stofnfé eða atkvæðis rétti í lögaðilanum. Ber þeim lögaðila að gefa Fiskistofu reglubundnar upplýsingar um eignarhluta slíkra aðila. Í samræmi við 3. tölul. 4. mgr. er gert ráð fyrir að eignarhlutur og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg teljist með eignarhluta einstaklinga. Samkvæmt því er nauðsynlegt að leggja skyldu á lögaðila að tilkynna um eignarhlut einstak lings og maka hans og skyldmenna ef samanlagður eignarhluti eða atkvæðisréttur þeirra í lögaðilanum er 10% eða meira. Enn fremur er í samræmi við 3. tölul. 4. mgr. nauðsynlegt að leggja þá skyldu á lögaðila að gefa upplýsingar um eignarhlut lögaðila í öðrum lögaðilum sem eiga fiskiskip með aflahlutdeild.

Samkvæmt 6. mgr. á Fiskistofa að fá upplýsingar um stöðu aðila áður en hann fer umfram tilgreind mörk. Er því gert ráð fyrir í 7. mgr. að Fiskistofa gefi aðila upplýsingar um hvort gerningurinn leiði raunverulega til þess að aðili fari umfram mörkin. Þar sem upplýsingar þær sem Fiskistofa hefur undir höndum kunna að vera óljósar þykir rétt að Fiskistofa sé ekki bundin við tilkynningu sína þess efnis að aðili sé ekki kominn umfram mörkin. Fiskistofa getur á síðara stigi endurmetið stöðu aðila ef ástæða þykir til. Komi það í ljós að aðili er kominn umfram mörkin ber Fiskistofu að tilkynna aðila að svo sé og um hversu háa umfram aflahlutdeild er að ræða. Fiskistofa getur komist að þessari niðurstöðu eftir tilkynningu aðilans sjálfs eða með eigin rannsókn. Við gagnaöflun getur Fiskistofa beitt almennri heimild 2. mgr. 15. gr. laganna. Engin skylda hvílir á Fiskistofu að hafa eftirlit með stöðu aðila, þvert á móti hvílir frumkvæðisskylda alfarið á aðilanum sjálfum.

Aðila er gefinn þriggja mánaða frestur til að gera þær ráðstafanir sem honum eru nauðsynlegar til að ná aflahlutdeild fiskiskipa sinna niður fyrir tilgreind mörk og gildir þá einu hvort hann selur eða leigir fiskiskip, selur hlut í fyrirtæki eða gerir aðrar ráðstafanir. Frestur aðila til að gera nauðsynlegar ráðstafanir byrjar að líða þegar hann hefur sannanlega fengið tilkynningu Fiskistofu um að hann sé kominn umfram mörkin. Komi til úthlutunar aflamarks á þriggja mánaða tímabilinu myndar umframaflahlutdeildin grundvöll fyrir úthlutun aflamarks.

Geri aðili ekki viðeigandi ráðstafanir innan tilgreinds frests skerðist aflahlutdeild allra fiskiskipa hans hlutfallslega miðað við tegundir. Sé um tengda aðila að ræða skerðist aflahlutdeild allra fiskiskipa í eigu allra hinna tengdu aðila hlutfallslega miðað við einstakar tegundir. Viðkomandi aðili eða aðilar halda þó aflamarki sínu til næstu úthlutunar eftir lok þriggja mánaða frestsins. Við þá úthlutun kemur umframaflahlutdeildin til hækkunar aflahlutdeildar fiskiskipa í eigu annarra aðila en þess eða þeirra sem skert var hjá og verður hækkunin í réttu hlutfalli við aflahlutdeild fiskiskipanna af þeim tegundum sem um ræðir.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða

Í ákvæðinu er kveðið á um hvernig með skuli fara ef aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila, er yfir þeim mörkum sem sett eru í lögum þessum þegar þau taka gildi.

Fylgiskjal I.

55 stærstu sjávarútvegsfyrirtækin 1. september 1991 og

1. september 1997 samkvæmt skrá Fiskistofu.

(5 síður myndaðar.)

Fylgiskjal II.

Sýnishorn.

(2 síður myndaðar.)

Fylgiskjal III.

(Bréf til Samkeppnisstofnunar frá starfshópi um dreifða eignaraðild- 2 síður myndaðar.)

Fylgiskjal IV.

(Bréf Samkeppnisstofnunar - 6 síður myndaðar.)

Fylgiskjal V.

Verðmæti aflamarks einstakra tegunda.

(Tafla - 1 síða mynduð.)

Fylgiskjal VI.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.

Frumvarp þetta fjallar um reglur til að koma í veg fyrir að aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila eða tengdra aðila geti farið framyfir tiltekið há mark. Aðila ber, þegar fyrir sjáanlegt er að aflahlutdeild fiskiskipa hans fari framyfir sett hámörk, að tilkynna Fiskistofu flutning aflahlutdeilda. Fiskistofa skal meta þær upplýsingar og innan hæfilegs frests til kynna aðila hver aflahlutdeild fiskiskipa hans er.

Að mati sjávarútvegsráðuneytis og í ljósi þróunar síðustu ára eru mörkin nú það rúm að líða mun einhver tími þar til reyna tekur á ákvæði frumvarpsins. Þannig mun ekki reyna á það hvort útgjöld Fiskistofu aukast á næsta ári, en þegar að því kemur má gera ráð fyrir að hvert mál sem kemur til mats kalli á um tveggja vikna vinnu hjá Fiskistofu. Að hámarki má ætla að umfang stofnunarinnar aukist sem svarar hálfu starfi, en líklegra er að auknu álagi megi mæta með vinnuhagræðingu á öðrum sviðum.