Opinber fjármál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 148

Frumvarp til laga um opinber fjármál.

(Eftir 2. umræðu, 27. nóvember.)

I. KAFLI

Markmið, gildissvið og orðskýringar.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að stuðla að góðri hagstjórn og styrkri og ábyrgri stjórn opinberra fjármála. Í því skyni er lögum þessum ætlað að tryggja:

1. heildstæða stefnumörkun í opinberum fjármálum til lengri og skemmri tíma,

2. vandaðan undirbúning áætlana og lagasetningar sem varða efnahag opinberra aðila og öflun og meðferð opinbers fjár,

3. skilvirka og hagkvæma opinbera fjárstjórn og starfsemi,

4. að opinber reikningsskil séu í samræmi við viðurkenndar bókhalds- og reikningsskilareglur,

5. virkt eftirlit með stjórn og ráðstöfun opinbers fjár, eigna og réttinda.

2. gr.

Gildissvið.

Lög þessi gilda um fjármál opinberra aðila, sbr. 12. tölul. 3. gr., eins og nánar er kveðið á um í lögum þessum og með þeim takmörkunum sem settar eru í sérlögum.

3. gr.

Orðskýringar.

Í lögum þessum er merking hugtaka sem hér segir:

1.

Afkoma: Heildarjöfnuður eða rekstrarafkoma.

2.

Fjárheimild: Heimild Alþingis, sem veitt er í fjárlögum og fjáraukalögum, til ráðstöfunar á opinberu fé til málefnasviða og málaflokka. Fjárheimild skiptist í rekstrarframlag, rekstrartilfærslu, fjármagnstilfærslu og fjárfestingarframlag.

3.

Fjármálaáætlun: Áætlun ríkisstjórnar sem lögð er fram á Alþingi og felur í sér greiningu á stöðu efnahagsmála, nánari sundurliðun á markmiðum fjármálastefnu og umfjöllun um hvernig markmiðum áætlunarinnar verði náð.

4.

Fjármálastefna: Stefna ríkisstjórnar sem lögð er fram á Alþingi um markmið í opinberum fjármálum til eigi skemmri tíma en fimm ára.

5.

Fjárveiting: Ráðstöfun fjárheimildar á tilteknu fjárlagaári til ríkisaðila, verkefna eða varasjóðs. Fjárveiting greinist í rekstrarframlag, rekstrartilfærslu, fjármagnstilfærslu og fjárfestingarframlag.

6.

Hagræn flokkun gjalda: Greining gjalda í rekstur, tilfærslur og fjárfestingu samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál.

7.

Heildargjöld: Rekstrargjöld, tilfærslur og vextir, að meðtalinni fjárfestingu í efnislegum eignum samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál.

8.

Heildarjöfnuður (heildarafkoma): Heildartekjur að frádregnum heildargjöldum samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál.

9.

Hið opinbera: Starfsemi og verkefni sem teljast til A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga.

10.

Málaflokkar: Flokkun eðlisskyldra stjórnarmálefna sem falla undir tiltekið málefnasvið.

11.

Málefnasvið: Svið eðlisskyldra málaflokka sem skilgreint er á grunni staðals Sameinuðu þjóðanna um flokkun gjalda.

12.

Opinber aðili: Aðili sem fer með ríkis- eða sveitarstjórnarvald og þær stofnanir, sjóðir og fyrirtæki sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkis eða sveitarfélaga.

13.

Ríkisaðilar: Aðilar sem fara með ríkisvald og þær stofnanir, sjóðir og fyrirtæki sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkisins, sbr. 50. gr. Ríkisaðilar skiptast í A-, B- og C- hluta.

14.

Skattastyrkur: Eftirgjöf á skattkröfu á hendur skattgreiðanda vegna sérstakra aðstæðna eða atvika.

15.

Tekjur: Fjáröflun sem eykur hreina eign og skiptist í meginflokka skv. 51. gr.

16.

Tilfærsla: Styrkur eða framlag sem innt er af hendi án skuldbindingar um beint endurgjald frá móttakanda. Tilfærslur greinast annars vegar í rekstrartilfærslur sem veittar eru til samtímanota hjá móttakanda og hins vegar fjármagnstilfærslur sem veittar eru til fjárfestinga.

17.

Verkefni: Skilgreint og afmarkað viðfangsefni sem fjármunum er ráðstafað til með fjárveitingu sem hver ráðherra ákveður.

II. KAFLI

Stefnumörkun í opinberum fjármálum.

4. gr.

Fjármálastefna.

Ríkisstjórn skal, eftir að hún er mynduð, móta fjármálastefnu sem ráðherra leggur fram á Alþingi í formi tillögu til þingsályktunar svo fljótt sem auðið er, en þó eigi síðar en samhliða framlagningu næsta frumvarps til fjárlaga.

Fjármálastefnunni skal skipt í eftirfarandi þætti:

1. Stefnu um umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga opinberra aðila í heild og hins opinbera, til eigi skemmri tíma en fimm ára. Markmið skulu sett fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu. Skilgreining á afkomu og efnahag skal taka mið af alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál.

2. Greinargerð um hvernig grunngildum skv. 2. mgr. 6. gr. verði fylgt, bæði hvað varðar stefnumörkun um þróun gjalda og skattastefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera.

Í fjármálastefnu skal staðfest að stefnan sé samkvæm þeim grunngildum sem talin eru í 2. mgr. 6. gr. og skilyrðum skv. 7. gr.

Ályktun Alþingis um fjármálastefnu skal leggja til grundvallar við gerð fjármálaáætlunar sem lögð er fyrir Alþingi ár hvert.

5. gr.

Fjármálaáætlun.

Eigi síðar en 1. apríl ár hvert leggur ráðherra fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta.

Fjármálaáætlunin skal byggð á fjármálastefnu skv. 4. gr. og skilyrðum hennar skv. 7. gr. Hún skiptist í eftirfarandi þætti:

1. Umfjöllun um efnahagsþróun undanfarin þrjú ár og mat á efnahagshorfum til næstu fimm ára. Þá skal greina frá afkomu og efnahag hins opinbera í heild í samanburði við þau markmið sem koma fram í fjármálastefnu og fjármálaáætlunum fyrir undanfarin þrjú ár.

2. Markmið um afkomu og efnahag hins opinbera í heild til næstu fimm ára. Þá skal setja markmið í fjármálum B- og C-hluta ríkissjóðs og B-hluta sveitarfélaga í heild ásamt lykiltölum um áætlaða afkomu og efnahag til næstu fimm ára. Einnig skal setja markmið um nafnverðsaukningu heildarútgjalda og markmið um hlutfall heildarskulda, að meðtöldum lífeyrisskuldbindingum, af vergri landsframleiðslu.

3. Markmið um afkomu og efnahag A-hluta ríkissjóðs og áætlun um:

a. þróun skatta og aðra tekjuöflun,

b. þróun gjalda, sundurliðað eftir málefnasviðum og hagrænni flokkun,

c. þróun efnahags, þ.e. breytingar á eignum og skuldum.

4. Markmið um fjárhag A-hluta sveitarfélaga og áætlun um:

a. þróun tekna og gjalda sveitarfélaga eftir hagrænni flokkun,

b. tilfærslur á fjármunum milli ríkissjóðs og sveitarfélaga,

c. þróun efnahags sveitarfélaga.

Í fjármálaáætlun skal staðfest að áætlunin sé í samræmi við fjármálastefnu skv. 4. gr.

Í greinargerð með fjármálaáætlun skal kynna stefnumótun fyrir einstök málefnasvið A- hluta ríkissjóðs og hvernig hún samræmist markmiðum um þróun tekna og gjalda.

Framsetning fjármálaáætlunar skal vera samkvæmt þeim alþjóðlegu stöðlum sem kveðið er á um í V. kafla.

Ályktun Alþingis um fjármálaáætlun skal liggja til grundvallar við gerð frumvarps til fjárlaga og fjárhagsáætlana sveitarfélaga fyrir komandi fjárlagaár. Hafi fjármálastefna verið endurskoðuð skv. 10. gr. skal endurskoða forsendur fjármálaáætlunar svo fljótt sem verða má.

6. gr.

Grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar.

Stefnumörkun í opinberum fjármálum felst í gerð fjármálastefnu ríkisstjórnar, sbr. 4. gr., fjármálaáætlunar, sbr. 5. gr., og samkomulags ríkis og sveitarfélaga, sbr. 11. gr.

Stefnumörkunin skal byggð á eftirtöldum grunngildum:

1.

Sjálfbærni sem felst í því að opinberar skuldbindingar séu viðráðanlegar til skemmri og lengri tíma og leggi ekki ósanngjarnar byrðar á komandi kynslóðir.

2.

Varfærni sem miðar að hæfilegu jafnvægi á milli tekna og gjalda, og að ekki séu teknar ákvarðanir eða aðstæður skapaðar sem geta haft ófyrirséðar og neikvæðar afleiðingar.

3.

Stöðugleika sem felst í að stefna í opinberum fjármálum stuðli að jafnvægi í efnahagsmálum.

4.

Festu sem felst í því að forðast óvæntar eða fyrirvaralitlar breytingar frá gildandi stefnu og áætlunum um þróun opinberra fjármála.

5.

Gagnsæi sem felst í því að sett séu auðsæ og mælanleg markmið til meðallangs tíma um þróun opinberra fjármála í samræmi við grunngildi skv. 1.–4. tölul. Birta skal reglulega samanburð á markmiðum og árangri með skýrum mælikvörðum.

7. gr.

Skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar.

Markmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar um afkomu og efnahag hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, skv. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. skulu samræmast eftirfarandi skilyrðum:

1. Að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu.

2. Að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu.

3. Ef skuldahlutfall skv. 2. tölul. er hærra en 30% skal sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um a.m.k. 5% ( 1/ 20) á hverju ári.

8. gr.

Hagrænar forsendur stefnumörkunar.

Stefnumörkun í opinberum fjármálum skal byggjast á traustum forsendum og gögnum, sem unnin eru hlutlægt og kerfisbundið, og opinberum hagtölum og þjóðhagsspám þar sem tekið er mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda. Jafnframt skal hafa til hliðsjónar hagspár frá viðurkenndum fagaðilum og alþjóðastofnunum. Gera skal grein fyrir þeim forsendum sem stefnumörkunin byggist á.

9. gr.

Horfur og þróun til lengri tíma.

Ráðherra skal, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, leggja fyrir Alþingi skýrslu þar sem fram kemur mat á líklegri þróun samfélags-, atvinnu-, umhverfis- og byggðaþátta og lýðfræðilegra breytna til næstu áratuga og áhrifum þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila.

10. gr.

Endurskoðun fjármálastefnu.

Ef grundvallarforsendur fjármálastefnu bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna, sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum, skal ráðherra leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um breytingar á stefnunni eins fljótt og kostur er. Skal þingsályktunartillagan lögð fram fyrir eða samhliða framlagningu fjármálaáætlunar eða frumvarps til fjárlaga. Við slík tilvik er heimilt að víkja tímabundið eða í allt að þrjú ár frá skilyrðum 7. gr. Endurskoðuð fjármálastefna skal ná til a.m.k. fimm ára.

Fjármálaráð skal veita Alþingi umsögn sína um tillöguna og hvort fullgilt tilefni sé til endurskoðunar á gildandi stefnu.

11. gr.

Samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga.

Ráðherra skal tryggja formlegt og reglubundið samstarf við sveitarfélög um mótun fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Undirbúningur að samningagerð við sveitarfélög fer fram í samráði við ráðherra sveitarstjórnarmála.

Ráðherra skal við mótun fjármálaáætlunar leita samkomulags við Samband íslenskra sveitarfélaga, fyrir hönd sveitarfélaga, áður en áætlunin er lögð fyrir Alþingi, þar sem m.a. er fjallað um eftirfarandi þætti:

1. Markmið um afkomu og efnahag sveitarfélaga til næstu fimm ára, sundurliðað eftir árum.

2. Ráðstafanir til að tryggja að markmið um afkomu sveitarfélaga náist.

3. Fjármögnun opinberrar þjónustu og tekjur sveitarfélaga.

4. Verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.

Samkomulag ríkis og sveitarfélaga skv. 2. mgr. skal gert með fyrirvara um afgreiðslu Alþingis á fjármálaáætlun.

Á ríki og sveitarfélögum hvílir gagnkvæm skylda til að leggja fram greinargóðar upplýsingar um afkomu, skuldbindingar og eignir á næstliðnum tveimur árum og áætlaða þróun þeirra næstu fimm ár. Samband íslenskra sveitarfélaga skal hafa umsjón með upplýsingaöflun um fjárhagsleg málefni sveitarfélaga og stofnana og félaga í þeirra eigu.

Fjalla skal um samstarf samkvæmt þessari grein í samstarfsráði ríkis og sveitarfélaga og í samstarfsnefnd sömu aðila, sbr. 128. gr. sveitarstjórnarlaga.

12. gr.

Ársfjórðungsskýrsla um opinber fjármál.

Innan átta vikna frá lokum hvers ársfjórðungs skal ráðherra birta skýrslu þar sem framvinda opinberra fjármála er borin saman við markmið fjármálaáætlunar á grundvelli tölulegra gagna sem Fjársýsla ríkisins og Hagstofa Íslands safna.

13. gr.

Fjármálaráð.

Ráðherra skipar þrjá menn í fjármálaráð. Skulu tveir skipaðir samkvæmt tilnefningu Alþingis og einn samkvæmt tilnefningu forsætisráðherra, og skal sá jafnframt vera formaður. Varamenn skulu tilnefndir og skipaðir á sama hátt. Formaður skal skipaður til fimm ára en aðrir til þriggja ára í senn. Ekki má skipa sama mann til setu í fjármálaráði oftar en tvisvar í röð.

Fjármálaráð er sjálfstætt í störfum sínum og setur sér starfsreglur. Þeir sem skipaðir eru í fjármálaráð skulu hafa lokið háskólanámi , vera óvilhallir og hafa þekkingu á opinberum fjármálum. Formaður fjármálaráðs skal hafa lokið framhaldsnámi á háskólastigi á fræðasviði sem lýtur að hlutverki ráðsins.

Hlutverk fjármálaráðs er að leggja mat á hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi þeim grunngildum sem talin eru í 2. mgr. 6. gr. og skilyrðum 7. gr. Álitsgerðir fjármálaráðs skal birta opinberlega.

Eigi síðar en tveimur vikum eftir að tillaga til þingsályktunar um fjármálastefnu eða fjármálaáætlun hefur verið lögð fram á Alþingi, eða tillaga til þingsályktunar um breytingar á gildandi áætlunum, skal fjármálaráð senda Alþingi umsögn sína um hana.

Stjórnvöld skulu leggja ráðinu til þær upplýsingar og gögn sem nauðsynleg eru og ráðið óskar eftir og tryggja því að öðru leyti viðunandi starfsskilyrði.

Ráðherra ákvarðar greiðslur til þeirra sem sitja í fjármálaráði.

III. KAFLI

Frumvarp til fjárlaga, fjárheimildir.

14. gr.

Frumvarp til fjárlaga.

Ráðherra skal leggja fram á Alþingi frumvarp til fjárlaga fyrir næsta almanaksár á fyrsta fundi haustþings þar sem leitað er heimilda til útgjalda eftir málefnasviðum og málaflokkum og til hvers konar skuldbindinga A-hluta ríkissjóðs.

Í frumvarpi til fjárlaga skal setja fram áætlun um tekjur A-hluta ríkissjóðs. Áætlunin skal byggð á opinberum þjóðhagsspám, gildandi lögum og eftir atvikum á tengdum frumvörpum sem lögð eru fram samhliða frumvarpi til fjárlaga. Ljúka skal, eftir því sem kostur er, afgreiðslu slíkra frumvarpa áður en gengið er til lokaatkvæðagreiðslu um frumvarp til fjárlaga.

Frumvarp til fjárlaga skal vera í samræmi við markmið fjármálaáætlunar.

Innan fjögurra vikna frá framlagningu frumvarps til fjárlaga skal Byggðastofnun gefa fjárlaganefnd Alþingis umsögn um áhrif frumvarpsins á byggðaþróun í landinu.

15. gr.

Breytingar á forsendum frumvarps til fjárlaga.

Verði breytingar á hagrænum forsendum eða tekjuöflunarforsendum frumvarps til fjárlaga eftir að það hefur verið lagt fram og áður en það kemur til lokaatkvæðagreiðslu skal ráðherra leggja mat á áhrif þeirra á frumvarp til fjárlaga og gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir því mati.

16. gr.

Framsetning frumvarps til fjárlaga.

Frumvarp til fjárlaga skal sett fram á rekstrargrunni og skal í því m.a. greina frá:

1. Framsetningu og flokkun upplýsinga um fjármál A-hluta ríkissjóðs samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál þar sem sýna skal meginstærðir ríkisfjármála, áætlun um tekjur og gjöld sundurliðaða eftir hagrænni flokkun, ásamt helstu breytingum á eignum og skuldum og stöðu þeirra.

2. Fjárheimildum A-hluta ríkissjóðs til málefnasviða. Enn fremur skal sýna áætlaðar rekstrartekjur og áætluð heildargjöld fyrir hvert málefnasvið.

3. Fjárheimildum A-hluta ríkissjóðs til málefnasviða og málaflokka sundurgreindum eftir ráðuneytum í samræmi við forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

4. Heimildum ríkisaðila í A-hluta til samningagerðar og fjárráðstafana, svo sem nánar greinir í lögum þessum.

5. Heimildum A- og B-hluta til lántöku, endurlána og til að veita ríkisábyrgðir.

Fjárheimildum til málefnasviða og málaflokka skal skipt milli rekstrar, rekstrartilfærslna, fjármagnstilfærslna og fjárfestinga.

Talnagrunnur fjárlaga og frumvarps til þeirra skal vera aðgengilegur á tölvutæku sniði og á opnum miðli og þau gögn skulu vera aðgengileg öllum til eftirvinnslu á tölvutækan máta.

17. gr.

Skýringar með frumvarpi til fjárlaga.

Í greinargerð með frumvarpi til fjárlaga skulu koma fram skýringar á efni þess. Þar skal annars vegar gerð grein fyrir almennum forsendum frumvarpsins og hins vegar einstökum ákvæðum þess.

Í greinargerð um almennar forsendur frumvarpsins skal fjallað um efnahagshorfur, forsendur stefnumörkunar í opinberum fjármálum og samræmi hennar við tillögur í frumvarpi til fjárlaga. Í greinargerð um einstök ákvæði skal m.a. fjallað um eftirfarandi þætti:

1. Skiptingu fjárheimilda eftir málefnasviðum og málaflokkum fyrir komandi fjárlagaár með tilliti til þeirra breytinga og áherslna sem fram koma í frumvarpinu.

2. Nánari umfjöllun um tekjuöflun og skattastefnu auk yfirlits um skattastyrki.

3. Breytingar á efnahag A-hluta ríkissjóðs, þ.m.t. á hreinni eign.

4. Lánastýringu ríkissjóðs þar sem m.a. er gerð grein fyrir lántökum og lánveitingum ríkissjóðs og lántökum ríkisaðila í B-hluta.

5. Ríkisábyrgðir og mat á áhættuskuldbindingum ríkissjóðs.

6. Skýringar á heimildum í frumvarpinu til samningagerðar og fjárráðstafana, svo sem kaupa, sölu og leigu eigna, eignarhluta og eignarréttinda. Jafnframt skal fjalla um gildandi og fyrirhugaða samninga sem hafa meiri háttar þýðingu í fjárhagslegu tilliti og áætlaðan kostnað sem af þeim hlýst á næstu fimm árum.

7. Fjárreiður ríkisaðila í B-hluta þar sem m.a. er gerð grein fyrir áætlun um rekstrarafkomu, arðgreiðslur, fjárfestingar, lántökur og lánveitingar, og öðrum yfirlitum samkvæmt ákvörðun reikningsskilaráðs.

8. Lagabreytingar sem nauðsynlegar eru til að áætlanir um gjöld og öflun tekna sem fram koma í frumvarpinu nái fram að ganga.

9. Áhættuþætti sem varðað geta fjárhag ríkissjóðs eða efnahagslegan stöðugleika og öryggi, og hvernig brugðist verði við ef frávik verða frá áætlunum fjárlaga fyrir A-hluta ríkissjóðs.

18. gr.

Kynjuð fjárlagagerð og jafnrétti.

Ráðherra, í samráði við ráðherra jafnréttismála, hefur forustu um að gerð verði áætlun um kynjaða fjárlagagerð sem höfð skal til hliðsjónar við gerð frumvarps til fjárlaga. Í frumvarpi til fjárlaga skal gerð grein fyrir áhrifum þess á markmið um jafna stöðu karla og kvenna.

19. gr.

Fylgirit með frumvarpi til fjárlaga.

Ráðherra leggur fram fylgirit með frumvarpi til fjárlaga þar sem m.a. skal sýna:

1. Ítarlega sundurliðun á áætluðum tekjum A-hluta ríkissjóðs samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál.

2. Skiptingu fjárheimilda í fjárveitingar til ríkisaðila í A-hluta og verkefna og í varasjóði málaflokka. Fjárveitingar til ríkisaðila og verkefna skulu greinast í rekstur, rekstrartilfærslur, fjármagnstilfærslur og fjárfestingu, og skal gerð grein fyrir áætluðum rekstrartekjum ríkisaðila og verkefna. Fjárveiting í varasjóð fyrir hvern málaflokk skal nema að hámarki 2% af fjárheimildum til málaflokksins. Sama gildir um málefnasvið skiptist það ekki í málaflokka.

3. Sundurliðun fjárveitinga til ríkisaðila og verkefna í A-hluta eftir ráðuneytum og málaflokkum. Birta skal samanburð milli ríkisreiknings fyrir næstliðið ár, fjárveitinga á yfirstandandi ári, fjárveitinga á komandi fjárlagaári og áætlunar um fjárveitingar næstu tveggja ára þar á eftir.

4.

Forsendur fjárveitinga sem byggjast á reiknilíkönum eða sérstökum reiknireglum og fyrirhugaðar breytingar á líkönunum eða reglunum.

20. gr.

Stefnumótun fyrir málefnasvið.

Hver ráðherra setur fram stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á til eigi skemmri tíma en fimm ára. Í stefnunni skal lýsa áherslum og markmiðum, þ.m.t. gæða- og þjónustumarkmiðum, um fyrirkomulag, þróun og umbætur á þeirri starfsemi sem fellur undir viðkomandi málefnasvið. Í stefnunni skal gerð grein fyrir hvernig markmiðum verði náð, ábyrgðarskiptingu, tímasetningum, nýtingu fjármuna og áherslum við innkaup. Þá skal gerð grein fyrir fyrirhuguðum lagabreytingum. Stefna fyrir málefnasvið skal vera heildstæð og í samræmi við þau fjárhæðamörk sem fram koma í gildandi fjármálaáætlun.

Í þeim tilvikum þar sem ábyrgðarsvið tveggja eða fleiri ráðherra falla undir sama málefnasvið skulu þeir í samráði móta stefnu fyrir málefnasviðið og eftir atvikum málaflokka með hliðsjón af því stjórnarmálefni sem þeim tilheyrir og umfangi þess.

Við mótun stefnu um mál dómstóla skal hlutaðeigandi ráðherra tryggja formlegt samráð við dómstólaráð og Hæstarétt Íslands. Stefna um málefni löggjafarvalds skal vera á ábyrgð forsætisnefndar Alþingis.

21. gr.

Tillögur um fjárheimildir.

Hver ráðherra skal skila tillögum um skiptingu fjárheimilda til málaflokka, sbr. b-lið 3. tölul. 2. mgr. 5. gr., í frumvarpi til fjárlaga fyrir komandi fjárlagaár til ráðherra. Fjárlagatillögur hvers ráðherra skulu sundurgreindar eftir málefnasviðum og málaflokkum og skulu þær byggðar á stefnu og áætlunum hans til næstu fimm ára og vera í samræmi við stefnumótun einstakra ríkisaðila sem hann hefur staðfest.

Forsætisnefnd Alþingis gerir tillögur um fjárheimildir til Alþingis og stofnana þess og sendir ráðherra sem fer með málefni sem varða stjórnskipan lýðveldisins Íslands.

Við mótun tillagna um fjárheimildir til dómstóla skal hlutaðeigandi ráðherra hafa formlegt samráð við dómstólaráð og Hæstarétt Íslands. Ef vikið hefur verið frá tillögum dómstólaráðs eða Hæstaréttar Íslands skal hann greina fjárlaganefnd frá ástæðum þess auk þess sem gera skal grein fyrir frávikum í frumvarpi til fjárlaga.

22. gr.

Tillögur um fjárveitingar til stofnana og verkefna.

Ríkisaðilar í A-hluta skulu skila rökstuddum tillögum um fjárveitingar til stofnana og verkefna fyrir komandi fjárlagaár til hlutaðeigandi ráðherra þegar eftir því er leitað.

Hver ráðherra skal upplýsa ríkisaðila um ákvarðanir og áform sem varða rekstur þeirra og fjárhag og skal það gert tímanlega þannig að þeir geti hagað stefnumótun sinni og áætlanagerð í samræmi við þær forsendur og áætlaðar fjárveitingar.

23. gr.

Breytingar á frumvarpi til fjárlaga.

Við framlagningu breytingartillagna við frumvarp til fjárlaga á Alþingi skal liggja fyrir mat á áhrifum þeirra á heildarafkomu ríkissjóðs, skuldbindingar hans og aðrar forsendur fjármálaáætlunar.

24. gr.

Almennur varasjóður A-hluta.

Í frumvarpi til fjárlaga skal gera ráð fyrir óskiptum almennum varasjóði til að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg, óhjákvæmileg og ekki er unnt að bregðast við með öðrum hætti samkvæmt lögum þessum. Varasjóður skal nema að lágmarki 1% af fjárheimildum fjárlaga.

Ráðherra tekur ákvarðanir um ráðstöfun fjár úr varasjóði og gerir fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir nýtingu þess þegar ákvörðun liggur fyrir.

25. gr.

Fjárskuldbindingar B-hluta.

Ríkisaðilum í B-hluta er heimilt, að fengnu samþykki ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra, að stofna til fjárskuldbindinga umfram þær sem fjárlög gera ráð fyrir, enda sé það nauðsynlegt til að tryggja eðlilegan rekstur. Slíkar fjárskuldbindingar skulu ekki raska markmiðum fjármálaáætlunar.

26. gr.

Frumvarp til fjáraukalaga.

Ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum þessum. Í fylgiriti með frumvarpi til fjáraukalaga skal skýra frá skiptingu fjárveitinga til ríkisaðila og verkefna, sbr. 19. gr.

Við framlagningu breytingartillagna við frumvarp til fjáraukalaga á Alþingi skal liggja fyrir mat á áhrifum þeirra á heildarafkomu ríkissjóðs, skuldbindingar hans og aðrar forsendur fjármálaáætlunar.

IV. KAFLI

Framkvæmd fjárlaga.

27. gr.

Umsjón og ábyrgð á framkvæmd fjárlaga.

Framkvæmd fjárlaga og fjárstýring skal vera skilvirk og hagkvæm og í samræmi við lög þessi, fjárlög og fjáraukalög.

Ráðherra hefur umsjón og eftirlit með að skipting fjárheimilda í fjárveitingar, framkvæmd fjárlaga, fjárreiður ríkisaðila og fjárstýring séu í samræmi við ákvæði laga þessara. Hann setur reglur þar að lútandi, veitir leiðbeiningar um framkvæmd fjárlaga og fylgist með að eftir þeim sé farið.

Hver ráðherra ber ábyrgð á og hefur virkt eftirlit með framkvæmd fjárlaga á sínu málefnasviði. Hver ráðherra ber ábyrgð á að ráðstöfun fjárheimilda sé innan þess ramma sem Alþingi ákveður.

Forstöðumaður ríkisaðila í A-hluta, eða eftir atvikum stjórn, ber ábyrgð gagnvart hlutaðeigandi ráðherra á að starfsemin skili tilætluðum árangri og að rekstur og afkoma sé í samræmi við fjárveitingar og áætlanir sem samþykktar hafa verið.

28. gr.

Auglýsing um skiptingu fjárheimilda fjárlaga í fjárveitingar.

Innan tveggja vikna frá því að fjárlög hafa verið samþykkt á Alþingi skal ráðherra uppfæra fylgirit með frumvarpi til fjárlaga á grundvelli tillagna frá hlutaðeigandi ráðherra. Uppfært fylgirit skal vera í samræmi við breytingar Alþingis á frumvarpi til fjárlaga sem og áherslur löggjafans, ef við á. Ráðherra skal kynna uppfært fylgirit fyrir ríkisstjórn og fjárlaganefnd Alþingis og auglýsa í B-deild Stjórnartíðinda.

Hver ráðherra upplýsir ríkisaðila í A-hluta og ábyrgðaraðila verkefna um skiptingu fjárheimilda í fjárveitingar samkvæmt auglýsingu og ber ábyrgð á færslu fjárveitinga í fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins.

29. gr.

Millifærsla fjárveitinga.

Hverjum ráðherra er heimilt að breyta skiptingu fjárveitinga innan málaflokks, sbr. 19. gr., enda sé ekki um að ræða tilfærslu fjárveitinga milli rekstrar, tilfærslna eða fjárfestinga. Sama gildir um málefnasvið skiptist það ekki í málaflokka. Ákvörðun hans skal rökstudd og tilkynnt hlutaðeigandi forstöðumanni og öðrum þeim sem breytingarnar varða með a.m.k. sex vikna fyrirvara. Rekstraráætlun skal uppfærð til samræmis við ákvörðunina.

Þegar ákvörðun hlutaðeigandi ráðherra um breytingar á skiptingu fjárveitinga liggur fyrir skal ráðherra staðfesta að hún sé í samræmi við 1. mgr. og innan þess fjárlagaramma sem Alþingi hefur samþykkt. Sé ákvörðun um millifærslu þess eðlis að hún teljist til mikilvægra stjórnarmálefna skal hún borin upp í ríkisstjórn í samræmi við ákvæði laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011.

Ráðherra annast birtingu ákvarðana skv. 2. mgr. og skal upplýsa fjárlaganefnd Alþingis um þær áður en þær taka gildi.

30. gr.

Heimild til flutnings fjárheimilda milli ára.

Útgjöld, sem eru umfram fjárheimild í árslok, skulu dragast frá fjárheimild næsta árs. Hlutaðeigandi ráðherra skal þá án tafar greina ráðherra frá því hvernig hann hyggst tryggja að markmið fjárlaga yfirstandandi fjárlagaárs séu virt komi til frádráttar skv. 1. málsl.

Hafi fjárheimild ekki verið nýtt að fullu í árslok getur hlutaðeigandi ráðherra óskað eftir því við ráðherra að hinni ónýttu fjárheimild verði ráðstafað á næsta ári í heild eða að hluta, enda verði henni ráðstafað til þess að mæta útgjöldum sem hafa frestast eða fyrir liggi skýr hagkvæmnisrök.

Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda þó ekki um fjárheimildir fyrir útgjöldum sem ráðast af hagrænum forsendum fjárlaga, metnum stærðum í reikningshaldslegu uppgjöri eða öðrum þáttum sem lúta ekki ákvörðunarvaldi ráðherra. Ráðherra setur reglur, að höfðu samráði við fjárlaganefnd Alþingis, um uppgjör fjárheimilda samkvæmt þessari málsgrein og hvernig með skuli farið við gerð útgjaldaáætlana.

Ráðherra skal gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir meðferð og uppgjöri fjárheimilda og annast birtingu breytinga sem leiðir af 1. og 2. mgr. með sama hætti og ákvarðanir skv. 1. mgr. 28. gr.

31. gr.

Stefnumótun ríkisaðila í A-hluta til þriggja ára.

Ríkisaðilar skulu á hverju ári móta stefnu fyrir starfsemi sína fyrir a.m.k. næstu þrjú ár. Í stefnunni skal m.a. greina frá markmiðum og almennum áherslum og hvernig þeim verði náð með tilliti til áætlaðra fjárveitinga. Gera skal grein fyrir mælikvörðum og viðmiðum sem lögð eru til grundvallar mati á árangri starfseminnar og niðurstöðum slíks mats fyrir næstliðin ár.

Stefnumótun ríkisaðila skal staðfest af hlutaðeigandi ráðherra og skal hann gæta þess að markmið og áherslur skv. 1. mgr. séu í samræmi við gildandi stefnu fyrir það málefnasvið sem við á.

32. gr.

Ársáætlanir ríkisaðila í A-hluta.

Ríkisaðilar skulu eftir að frumvarp til fjárlaga hefur verið lagt fram leggja fyrir hlutaðeigandi ráðherra áætlun um starfsemi sína fyrir komandi fjárlagaár þar sem rekstur er lagaður að fjárveitingum. Í henni skal sýna ráðstöfun fjárveitinga samkvæmt fylgiriti með frumvarpi til fjárlaga og áætlaða dreifingu útgjalda og tekna innan ársins. Jafnframt skal sýna markmið starfseminnar og þá mælikvarða sem beitt er við mat á árangri.

Hlutaðeigandi ráðherra setur tímafresti um skil ársáætlunar ríkisaðila og tekur afstöðu til hennar. Fallist hann ekki á ársáætlunina skal hann fela ríkisaðila að taka hana til endurskoðunar svo fljótt sem verða má. Endanlegt samþykki hans skal liggja fyrir eigi síðar en 31. desember ár hvert.

Geri hlutaðeigandi ráðherra breytingar á fjárveitingu til ríkisaðila skv. 28. gr. skal ríkisaðili uppfæra ársáætlun og leggja fyrir hann til samþykktar.

Hver ríkisaðili skal skrá ársáætlanir ríkisaðila og breytingar á þeim í fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins.

33. gr.

Mat á útgjaldahorfum til lengri tíma.

Hver ráðherra skal að staðaldri meta langtímahorfur um fjárhagslega framvindu á þeim málefnasviðum og innan þeirra málaflokka sem hann ber ábyrgð á. Hann skal jafnframt greina þá áhættuþætti sem valdið geta frávikum frá áætlunum eða bakað geta ríkissjóði fjárhagslegar skuldbindingar og þannig raskað áætlunum um afkomu ríkissjóðs til lengri tíma.

Hver ráðherra skal tilkynna ráðherra um hugsanlega áhættuþætti og gera tillögur um hvernig brugðist verði við þeim. Ráðherra gerir ríkisstjórn og fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir slíkum áhættuþáttum og tillögum um viðbrögð við þeim.

34. gr.

Eftirlit með fjármálum innan fjárlagaárs.

Hver ráðherra skal hafa reglubundið eftirlit með fjárhag ríkisaðila í A-hluta sem stjórnarmálefnasviði hans tilheyra og greina og bregðast við áhættu og veikleikum í rekstri. Ef hætta er á að útgjöld verði umfram fjárveitingar skal hann leita leiða til að lækka gjöld innan ársins, millifæra fjárveitingar innan málaflokka eða nýta varasjóði þannig að útgjöld verði ekki umfram fjárveitingar.

Hver ráðherra skal skila greinargerð til ráðherra um samanburð raunútgjalda og fjárheimilda fyrir þá málaflokka sem undir hann heyra fyrir hvern ársfjórðung þar sem byggt er á útgefnu uppgjöri ríkissjóðs fyrir sama tímabil. Ef markverð frávik eru milli raunútgjalda og fjárheimilda, eða ef ástæða er til að ætla að svo verði, skal hlutaðeigandi ráðherra án tafar gera ráðherra grein fyrir ástæðum þess og þeim ráðstöfunum sem hann hefur gripið til eða hyggst grípa til til að koma í veg fyrir frávik milli raunútgjalda og fjárheimilda.

Ráðherra skal upplýsa ríkisstjórn og fjárlaganefnd Alþingis, eins oft og ástæða er til og eigi sjaldnar en ársfjórðungslega, um framkvæmd fjárlaga og fjárhagslega framvindu ríkissjóðs.

Ef fjárlaganefnd Alþingis óskar eftir upplýsingum skal hver ráðherra gera grein fyrir framkvæmd fjárlaga á sínu málefnasviði.

35. gr.

Upplýsingaskylda, frávik frá rekstraráætlunum ríkisaðila í A-hluta.

Forstöðumaður ríkisaðila í A-hluta skal upplýsa hlutaðeigandi ráðherra án tafar um frávik frá rekstraráætlun, ástæður þeirra og hvernig fyrirhugað er að bregðast við þeim. Hlutaðeigandi ráðherra skal upplýsa forstöðumann innan 15 daga um afstöðu sína til fyrirhugaðra viðbragða. Fallist hann ekki á tillögurnar skal hann, innan sama tímafrests, leggja fyrir forstöðumanninn að bregðast við með nánar tilgreindum hætti þannig að settum markmiðum verði náð.

Ef forstöðumaður upplýsir ekki um frávik frá rekstraráætlun eða ef afkoma eða rekstur ríkisaðila í A-hluta er ekki í viðunandi horfi, eða ástæða er til að ætla að svo geti verið, getur hlutaðeigandi ráðherra falið óháðum aðila að gera úttekt á starfsemi ríkisaðilans. Hlutaðeigandi ráðherra skal leggja sjálfstætt mat á þær skýringar sem fram koma í úttektinni og skal tryggja að gripið sé til nauðsynlegra úrræða til að afkoma eða rekstur sé í samræmi við samþykktar áætlanir.

Fari sérstök stjórn fyrir ríkisaðila skal hún upplýsa hlutaðeigandi ráðherra skv. 1. mgr. Ef brestur verður á því getur hann gripið til sömu aðgerða og kveðið er á um í 1. og 2. mgr.

36. gr.

Ábyrgð forstöðumanna og stjórna ríkisaðila.

Ákvæði 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, gilda um ábyrgð forstöðumanna ríkisaðila í A-hluta.

Ábyrgðin nær m.a. til þess að rekstur og fjárstýring ríkisaðila sé skilvirk og í samræmi við samþykktar áætlanir skv. 31. og 32. gr. Þá skal bókhald ríkisaðila gefa sem réttasta mynd af fjárhagsstöðu og ársreikningur gerður í samræmi við lög og skilað til hlutaðeigandi ráðherra. Þá skulu mánaðarleg og ársfjórðungsleg uppgjör gefa sem gleggsta mynd af fjárhagsstöðu og skuldbindingum ríkisaðila á hverjum tíma.

Fari sérstök stjórn fyrir ríkisaðila fer um ábyrgð hennar eftir þeim lögum sem um stofnunina gilda.

37. gr.

Fjárstýring.

Ráðherra ber ábyrgð á lausafjárstýringu ríkissjóðs. Ríkisaðilum í A-hluta er heimilt, að fengnu samþykki ráðherra, að halda eigin bankareikninga til að sinna daglegum greiðslum. Vaxtatekjur af almennum bankainnstæðum ríkisaðila í A-hluta skulu renna í ríkissjóð. Vextir af höfuðstólseign sjóða sem heimildir hafa í sérlögum til tekjufærslu vaxta eru undanþegnir ákvæðum 3. málsl.

Ráðherra ber ábyrgð á innheimtu og vörslu allra tekna A-hluta ríkissjóðs sem renna skulu í ríkissjóð að undanskildum rekstrartekjum ríkisaðila í A-hluta, sbr. 3. mgr. 51. gr., sem skulu innheimtar af hlutaðeigandi ríkisaðila og ráðstafað í samræmi við áætlanir.

38. gr.

Lánastýring.

Ráðherra annast lántökur ríkissjóðs og ríkisaðila í A-hluta á grundvelli heimilda fjárlaga og í samræmi við lög um lánasýslu ríkisins, nr. 43/1990. Ríkisaðilum í A-hluta er þó heimilt að eiga viðskipti án staðgreiðslu enda er þá samið um gjaldfrest til skemmri tíma og útgjöldum mætt af fjárveitingu þess árs þegar viðskiptin eiga sér stað.

Ráðherra skal á grundvelli fjármálaáætlunar setja árlega fram stefnu um markmið og viðmið fyrir lánastýringu ríkisins til fimm ára hið skemmsta. Stefnan skal jafnframt fela í sér áherslur í útgáfu ríkisverðbréfa og lánasamsetningu ríkissjóðs, áhættuþætti og upplýsingagjöf.

Eftir samþykkt fjárlaga og eigi síðar en fyrir árslok skal ráðherra setja fram ársáætlun um lánsfjáröflun ríkisins. Í ársáætluninni eiga að koma fram upplýsingar um áætlaða útgáfu ríkisverðbréfa, afborganir og þróun handbærs fjár á komandi ári.

39. gr.

Yfirfærsla lántökuheimilda.

Heimilt er að flytja ónýttar lántökuheimildir ríkissjóðs og ríkisaðila yfir áramót, enda hafi undirbúningur að nýtingu þeirra hafist fyrir lok fjárlagaárs og skal lántöku lokið fyrir 1. apríl á næsta fjárlagaári.

40. gr.

Samningar um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni.

Ríkisaðilum í A-hluta er heimilt, að fengnu samþykki ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra, að gera samninga um framkvæmdir, rekstur eða önnur afmörkuð verkefni til lengri tíma en eins árs en þó eigi lengur en til fimm ára. Með samningi um rekstur er átt við samning um afmarkaða rekstrarþætti eða þjónustu sem ríkið veitir, enda sé ekki um að ræða verkefni sem fela í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum manna nema fyrir því liggi skýr lagaheimild.

Heimilt er, að fengnu samþykki Alþingis, að semja um framkvæmdir, rekstur eða önnur afmörkuð verkefni til lengri tíma en fimm ára ef verkkaupi gerir kröfu um að verksali ráðist í kostnaðarsamar fjárfestingar til að uppfylla samningsskilyrði.

Ríkisaðilum í A-hluta er heimilt, án atbeina ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra, að gera samninga til eigi lengri tíma en fimm ára um afmörkuð rekstrarverkefni, enda fari samanlögð árleg fjárskuldbinding vegna þeirra ekki umfram 15% af árlegri fjárveitingu til ríkisaðila eða veltu þeirra ríkisaðila sem fjármagnaðir eru með eigin tekjum.

Útgjöld vegna samninga skv. 1., 2. og 3. mgr. skulu vera í samræmi við þá stefnumörkun sem liggur til grundvallar fjármálaáætlun.

Í samningum um rekstrarverkefni samkvæmt þessari grein skal m.a. skilgreina umfang og gæði þeirrar starfsemi sem samningurinn tekur til, samningstíma, skilyrði fyrir samningsgreiðslum, eftirlit með framkvæmd þeirra og meðferð ágreiningsmála.

41. gr.

Aðrir samningar við ríki, samtök ríkja og alþjóðastofnanir.

Hverjum ráðherra og ríkisaðilum í A-hluta er heimilt að gera samninga um sérstök verkefni eða rannsóknir á þeim málefnasviðum sem þeir bera ábyrgð á til lengri tíma en eins árs við ríki, samtök ríkja og alþjóðlegar stofnanir. Útgjöld vegna slíkra samninga skulu vera í samræmi við fjármálaáætlun og heimildir fjárlaga og eftir atvikum samþykkta stefnumótun ríkisaðila skv. 31. og 32. gr.

Í samningum skv. 1. mgr. skal m.a. skilgreina eðli og umfang þeirra verkefna sem samningur tekur til og skilyrði fyrir samningsgreiðslum.

42. gr.

Styrkveitingar.

Hverjum ráðherra er heimilt að veita tilfallandi styrki og framlög til verkefna sem varða þá málaflokka sem þeir bera ábyrgð á. Við úthlutun styrkja og framlaga skal gæta jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða. Gera skal grein fyrir útgjöldum vegna slíkra styrkja í fylgiriti með frumvarpi til fjárlaga skv. 19. gr. og í ársskýrslu viðkomandi ráðherra skv. 62. gr.

Gera skal skriflegan samning um einstakar styrkveitingar, nema um sé að ræða minni háttar styrki, og skulu framlög samkvæmt þeim háð skilyrðum um fullnægjandi skýrslugjöf um framvindu verkefna og reikningsskil.

43. gr.

Meðferð og fyrirsvar eigna og réttinda í eigu ríkisins.

Ráðherra fer með eignarhlut ríkisins í félögum, fasteignum, jörðum, fasteignatengdum réttindum, auðlindum og öðrum réttindum ríkisaðila í A-hluta og sér um fyrirsvar þeirra, öflun og ráðstöfun, nema lög eða stjórnvaldsfyrirmæli kveði á um annað.

Ráðherra mótar almenna stefnu um eignir og réttindi í eigu ríkisins. Slík stefna skal fjalla um markmið og áherslur ríkisins um meðferð og nýtingu eigna og réttinda, eftir eignaflokkum skv. 1. mgr.

Ráðherra er heimilt að færa daglega umsýslu eigna skv. 1. mgr. til sérstakrar starfseiningar eða ríkisaðila sem starfar á hans ábyrgð. Þeirri starfseiningu eða ríkisaðila er heimilt, að höfðu samráði við ráðherra, að færa afnot, umsjón og rekstur eigna til annars ríkisaðila með sérstöku samkomulagi.

44. gr.

Eigandastefna ríkisins í félögum.

Ráðherra mótar almenna eigandastefnu fyrir öll félög í eigu ríkisins. Í almennri eigandastefnu skal gera grein fyrir markmiðum og áherslum ríkisins með eignarhaldinu, ásamt þeim grunngildum sem skulu gilda um samskipti og upplýsingagjöf milli eiganda og félags.

Heimilt er ráðherra að setja sérstaka eigandastefnu fyrir einstök félög eða starfsemi á afmörkuðum sviðum ef sérstaða þeirra kallar á ítarlegri stefnu eða markmið eiganda en finna má í hinni almennu stefnu.

Ráðherra, eða hlutaðeigandi ráðherra eða ríkisaðili sem fer með fyrirsvar eignarhlutar ríkisins í félagi, skal hafa eftirlit með að eigandastefnu sé framfylgt í starfsemi félaga í eigu ríkisins. Ef félag er í eigu fleiri aðila en ríkisins skulu þeir sem kjörnir eru í stjórn þess fyrir hönd ríkisins taka mið af þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þeirri eigandastefnu sem sett hefur verið fyrir viðkomandi svið eða félag.

Ráðherra tilnefnir í stjórnir félaga sem ríkið á eignarhlut í á grundvelli hæfni og menntunar eða reynslu. Ráðherra setur reglur um almenn og hlutlæg skilyrði fyrir vali til setu í slíkum stjórnum og birtir þær opinberlega sem hluta af eigandastefnu.

45. gr.

Meginreglur við kaup, sölu og leigu eigna.

Við sölu, leigu og aðra ráðstöfun ríkiseigna, og eigna sem þarf að kaupa eða leigja vegna þarfa ríkisins, skal leggja áherslu á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni. Jafnframt skal gætt að samkeppnissjónarmiðum við slíka ráðstöfun eftir því sem við getur átt.

46. gr.

Heimildir til ráðstöfunar og öflunar eigna.

Ráðherra skal afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma fasteignir, skip og flugvélar, söfn og safnhluta sem hafa að geyma menningarverðmæti, minnihlutaeign ríkisins í félögum og aðrar eignir sem verðgildi hafa.

Ef um er að ræða sölu á eignarhlut ríkisaðila í A-hluta í fyrirtæki eða félagi sem ríkið á að öllu leyti eða að meiri hluta skal ráðherra leggja fram sérstakt lagafrumvarp um söluna þar sem ítarlega er gerð grein fyrir ástæðum og markmiðum sölunnar og aðferð við söluna, ásamt þeim kröfum sem leggja skal til grundvallar við framkvæmd hennar. Að sölu lokinni skal fjárlaganefnd Alþingis gerð grein fyrir niðurstöðum hennar. Um sölu eignarhluta í félögum sem falla undir 26. gr. laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008, gildir 1. mgr.

Um sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum fer samkvæmt sérstökum lögum þar um.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt að taka á leigu og leigja út eignir ef um er að ræða venjubundna leigu, enda liggi fyrir samþykki ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra.

47. gr.

Gjafir.

Hverjum ráðherra eða ríkisaðila í A-hluta er óheimilt að þiggja gjöf sem gefin er með kvöðum eða skilyrðum sem hafa eða geta haft í för með sér útgjöld fyrir ríkissjóð, nema þau rúmist innan fjárveitinga og ráðherra veiti samþykki fyrir því að taka við gjöfinni. Hafi slíkar gjafir í för með sér veruleg eða viðvarandi útgjöld skal afla heimildar í fjárlögum til að taka við þeim eða þær þegnar með fyrirvara um samþykki Alþingis sem aflað er í fjárlögum.

Ríkisaðila í A-hluta er óheimilt að gefa eða afhenda án endurgjalds eignir sem verðgildi hafa nema afla til þess heimilda í fjárlögum.

48. gr.

Nauðungarsölueignir, lausafé og búnaður.

Ríkisaðilar í A-hluta geta án sérstakrar lagaheimildar keypt eignir við nauðungarsölu á grundvelli veðréttar eða skilmála að baki áfallinna ábyrgðarskuldbindinga. Skulu eignir sem keyptar eru af slíkum ástæðum seldar jafnskjótt og það er talið hagkvæmt.

Sömu aðilum er heimilt án sérstakrar lagaheimildar að selja lausafé, svo sem ökutæki, vélar, áhöld og annan búnað, og nýta andvirðið til endurnýjunar á búnaði og tækjum.

V. KAFLI

Reikningsskil og skýrslugerð.

49. gr.

Skýrslur og upplýsingar.

Skýrslur og upplýsingar um ríkisfjármál skulu vera greinargóðar, áreiðanlegar og settar fram tímanlega og birtar opinberlega.

Ráðherra hefur eftirlit með því að reikningsskil og skýrslugerð sé í samræmi við ákvæði laga þessara.

50. gr.

Starfsemi og verkefni ríkisins.

Starfsemi og verkefni ríkisins flokkast með eftirfarandi hætti:

1.

A-hluti. Til A-hluta telst starfsemi og verkefni sem eru einkanlega fjármögnuð með skatttekjum, lögbundnum þjónustutekjum eða framlögum.

2.

B-hluti. Til B-hluta teljast fyrirtæki og lánastofnanir sem eru undir beinni stjórn ríkisins og rekin eru á ábyrgð ríkissjóðs. Þessir aðilar starfa á markaði og standa að stærstum hluta undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu á vöru eða þjónustu til almennings og fyrirtækja.

3.

C-hluti. Til C-hluta teljast sameignar- eða hlutafélög í meirihlutaeigu ríkisins. Til C- hlutans telst einnig Seðlabanki Íslands.

Flokkun á starfsemi ríkisins er gerð á grundvelli alþjóðlegs hagskýrslustaðals um opinber fjármál.

51. gr.

Tekjur A-hluta ríkissjóðs.

Skilgreining og flokkun tekna A-hluta ríkissjóðs skal gerð samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál þar sem megintekjuflokkar eru skatttekjur, tryggingagjöld, fjárframlög og tekjur sem greinast í eignatekjur, rekstrartekjur ríkissjóðs og ríkisaðila í A- hluta, sektir og skaðabætur, framlög og aðrar tekjur.

Rekstrartekjur ríkissjóðs skv. 1. mgr. ná til tekna fyrir veitta þjónustu þar sem gjaldtaka er ákvörðuð samkvæmt lögum um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991.

Rekstrartekjur ríkisaðila í A-hluta skv. 1. mgr. ná til tekna sem tengjast með beinum hætti rekstri ríkisaðila og skiptast annars vegar í lögbundnar tekjur og hins vegar tekjur af frjálsum viðskiptum fyrir veitta þjónustu. Rekstrartekjurnar færast bæði sem tekjur í yfirliti fyrir ríkissjóð í heild og í reikningum hlutaðeigandi ríkisaðila í A-hluta.

52. gr.

Gerð og framsetning reikningsskila.

Reikningsskil fyrir A-hluta ríkissjóðs í heild skulu gerð á grundvelli alþjóðlegra reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila sem miða við rekstrargrunn. Reikningsskilaráð getur frestað tímabundið að taka upp hluta af stöðlunum, enda liggi til þess málefnalegar ástæður. Í ríkisreikningi skal gera grein fyrir hvaða atriðum staðalsins er ekki fylgt, ástæðum þess og áhrifum á afkomu og fjárhag.

Reikningsskil fyrir einstaka ríkisaðila í A-hluta skulu uppfylla kröfur laga um ársreikninga, nr. 3/2006.

Reikningsskil fyrir B- og C-hluta ríkissjóðs skulu uppfylla kröfur laga um ársreikninga, nr. 3/2006.

53. gr.

Reikningsár ríkisaðila.

Reikningsár ríkisaðila skal vera almanaksárið.

54. gr.

Gerð og skil ársreikninga í A-, B- og C-hluta.

Ársreikningur ríkisaðila í A-hluta skal uppfylla kröfur laga um ársreikninga, nr. 3/2006, sbr. 52. gr. Jafnframt skal þar sýna:

1. Samanburð á rauntölum og fjárveitingum til rekstrar, rekstrartilfærslna, fjármagnstilfærslna og fjárfestingar.

2. Yfirlit um breytingar á fjárveitingum og stöðu þeirra í árslok.

Fjársýsla ríkisins setur leiðbeiningar um framsetningu upplýsinga í ársreikningum.

Ríkisaðilar í A-hluta skulu skila ársreikningi og eignaskrá til Fjársýslu ríkisins, hlutaðeigandi ráðherra og Ríkisendurskoðunar eigi síðar en 28. febrúar ár hvert.

Ríkisaðilar í B- og C-hluta skulu skila ársreikningi til Fjársýslu ríkisins, hlutaðeigandi ráðherra og Ríkisendurskoðunar eigi síðar en 31. mars ár hvert.

Hver ráðherra skal sjá til þess að ríkisaðilar sem undir hann heyra uppfylli ákvæði þessarar greinar um skilafrest ársreikninga.

55. gr.

Undirritun ársreikninga í A-hluta.

Ársreikningur ríkisaðila í A-hluta skal áritaður af viðkomandi forstöðumanni þar sem m.a. komi fram að hann sé gerður í samræmi við lög og reglur sem gilda um reikningsskil ríkisins og aðrar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til glöggvunar á rekstrarafkomu og stöðu ríkisaðilans.

56. gr.

Gerð ríkisreiknings.

Innan sex mánaða frá árslokum skal ráðherra birta ríkisreikning sem nær yfir fjárreiður A-, B- og C-hluta ríkissjóðs. Ríkisreikningur skal settur fram í tveimur hlutum.

Fyrri hluti ríkisreiknings nær yfir fjárreiður A-hluta ríkissjóðs í heild og skal innihalda:

1. Reikningsskil fyrir síðasta fjárhagsár, gerð á grundvelli alþjóðlegra reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila.

2. Framsetningu og flokkun samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál.

3. Reikningstölur með samanburði við ráðstöfunarheimildir reikningsársins, fjárlög og reikningstölur næstliðins árs.

4. Flokkun og ráðstöfun fjárheimilda eftir uppruna þeirra.

5. Millifærslu fjárveitinga innan málaflokks sem samþykktar hafa verið og birtar.

6. Sundurliðuð yfirlit um helstu flokka eigna og skulda í efnahag A-hluta ríkissjóðs í heild.

7. Yfirlit sem sýni tekjur ríkissjóðs af nýtingu auðlinda í ríkiseigu og vegna takmarkaðra réttinda sem stjórnvöld ráðstafa.

8. Sundurliðað yfirlit um skattastyrki, sem ekki eru útborganlegir, skal sýnt sérstaklega í tekjuyfirliti.

Seinni hluti ríkisreiknings skal innihalda samandregnar upplýsingar um fjármál ríkisaðila og lykiltölur úr ársreikningum ríkisaðila í A-, B- og C-hluta.

Samhliða birtingu ríkisreiknings hverju sinni skal Fjársýsla ríkisins birta opinberlega ársreikninga einstakra ríkisaðila í A-, B- og C-hluta.

57. gr.

Undirritun ríkisreiknings.

Með ríkisreikningi skal fylgja undirritun ráðherra og fjársýslustjóra til staðfestingar því að reikningurinn sé gerður í samræmi við lög og reglur sem gilda um reikningsskil ríkisins og aðrar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til glöggvunar á afkomu og stöðu ríkissjóðs.

58. gr.

Staðfesting ríkisreiknings.

Ráðherra skal leggja fram frumvarp á Alþingi til staðfestingar ríkisreikningi. Í greinargerð með frumvarpinu skal fjalla um niðurstöðutölur reikningsins og gera grein fyrir frávikum tekna, útgjalda og lánamála frá samþykktum heimildum Alþingis.

59. gr.

Endurskoðun.

Ríkisendurskoðun er endurskoðandi ríkisreiknings og ársreikninga ríkisaðila.

60. gr.

Mánaðarskýrsla fyrir A-hluta ríkissjóðs.

Innan þrjátíu daga frá lokum hvers mánaðar skal ráðherra birta skýrslu á grundvelli uppgjörs Fjársýslu ríkisins um greiðsluhreyfingar A-hluta ríkissjóðs vegna næstliðins mánaðar með samanburði við áætlanir innan ársins og útkomu sama tímabils árið á undan. Slík mánaðarskýrsla skal m.a. innihalda upplýsingar um innheimtar tekjur, greidd gjöld, fjárfestingu, fjármögnun og skuldastöðu.

61. gr.

Ársfjórðungsskýrsla fyrir A-hluta ríkissjóðs.

Innan þrjátíu daga frá lokum hvers ársfjórðungs skal ráðherra birta skýrslu á grundvelli uppgjörs Fjársýslu ríkisins um rekstur og efnahag í A-hluta ríkissjóðs innan ársins til loka viðkomandi ársfjórðungs. Skýrslan skal sýna samanburð á fjárheimildum og útgjöldum eftir málefnasviðum og málaflokkum. Jafnframt skal birta samanburð á fjárhagsstöðu ríkisaðila og verkefna við fjárveitingar samkvæmt fylgiriti og samþykktar breytingar á þeim.

62. gr.

Ársskýrsla ráðherra.

Hver ráðherra skal eigi síðar en 1. júní ár hvert birta ársskýrslu um síðasta fjárhagsár. Þar skal gera grein fyrir niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka hans og hún borin saman við fjárheimildir fjárlaga, auk þess sem greint skal frá flutningi fjárheimilda skv. 30. gr. Þá skal greina frá fjárveitingum til einstakra ríkisaðila og verkefna og meta ávinning af ráðstöfun þeirra með tilliti til settra markmiða og aðgerða skv. 20. gr. Framsetning ársskýrslu skal vera skýr og greinargóð.

63. gr.

Reikningsskilaráð ríkisins.

Reikningsskilaráð ríkisins fyrir A-hluta skal skipað fimm mönnum til fimm ára í senn. Fjársýslustjóri og hagstofustjóri skulu eiga þar sæti stöðu sinnar vegna. Að auki skulu þrír ráðsmenn skipaðir af ráðherra og skal að lágmarki einn vera löggiltur endurskoðandi. Ráðið skiptir með sér verkum. Ríkisendurskoðandi situr fundi ráðsins með málfrelsi og tillögurétti.

Hlutverk reikningsskilaráðs er að taka ákvarðanir um innleiðingu reikningsskilastaðla og álitaefni sem þá varða. Við úrlausn álitamála ræður meiri hluti. Falli atkvæði jöfn ræður atkvæði formanns. Ákvörðun reikningsskilaráðs er endanleg. Reikningsskilaráð getur veitt umsögn um önnur atriði sem þýðingu hafa fyrir reikningsskil ríkisins.

VI. KAFLI

Ýmis ákvæði.

64. gr.

Fjársýsla ríkisins.

Fjársýsla ríkisins er sérstök stofnun sem heyrir undir ráðherra. Fjársýslustjóri veitir henni forstöðu og er skipaður af ráðherra til fimm ára í senn. Fjársýsla ríkisins hefur yfirumsjón með bókhaldi og gerð ársreikninga ríkisaðila í A-hluta og skal tryggja að samræmis sé gætt við færslu bókhalds og gerð reikningsskila hjá þeim.

Fjársýsla ríkisins skal veita ríkisaðilum í A-hluta aðstoð og ráðgjöf um bókhald og reikningsskil, setja framkvæmdar- og verklagsreglur og setja fram leiðbeiningar sem þýðingu geta haft við færslu bókhalds og gerð ársreikninga.

Fjársýsla ríkisins annast féhirslu ríkisins, launaafgreiðslu, bókhald og greiðsluþjónustu fyrir ríkissjóð og ríkisaðila í A-hluta samkvæmt nánari ákvörðun hennar, svo og móttöku innheimtufjár frá ríkisaðila ásamt innheimtu á skuldabréfum og kröfum. Stofnunin annast greiðslu fjárframlaga úr ríkissjóði í samræmi við fjárveitingar og getur að höfðu samráði við ráðherra frestað greiðslu fjárveitingar telji hún fjárhagsstöðu viðkomandi aðila það rúma að fresta megi greiðslu á frekari fjárveitingum.

Ef bókhaldi ríkisaðila í A-hluta er verulega ábótavant, eða sé fyrirmælum um færslu bókhalds ekki sinnt, er Fjársýslu ríkisins heimilt með samþykki ráðherra að taka tímabundið við færslu bókhalds eða fela öðrum aðila að gera það.

Fjársýsla ríkisins hefur yfirumsjón með rekstri sameiginlegra upplýsingakerfa sem tengjast fjármálum hjá ríkisaðilum í A-hluta, svo sem innheimtu, bókhaldi og starfsmannahaldi. Jafnframt ákveður stofnunin hvernig uppbyggingu og rekstri fjárhagsupplýsingakerfa ríkisaðila skuli hagað.

Fjársýsla ríkisins annast mánaðarleg og ársfjórðungsleg uppgjör A-hluta ríkissjóðs ásamt því að sjá um gerð ríkisreiknings.

65. gr.

Innra eftirlit og innri endurskoðun.

Forstöðumaður ríkisaðila í A-hluta, eða eftir atvikum stjórn, ber ábyrgð á framkvæmd innra eftirlits. Innra eftirlit felur í sér þær reglubundnu aðgerðir og ráðstafanir sem hlutaðeigandi aðili gerir til að stuðla að hagkvæmni rekstrar, öryggi fjármuna, áreiðanleika upplýsinga og almennt að því að markmiðum starfseminnar verði náð og fylgt sé lögum og reglum.

Innri endurskoðun skal framkvæmd hjá ríkisaðilum í A-hluta á grundvelli reglugerðar sem ráðherra setur, sbr. 67. gr., og í samræmi við alþjóðlega staðla og siðareglur um innri endurskoðun útgefnar af alþjóðasamtökum innri endurskoðenda. Innri endurskoðun felur í sér kerfisbundið, óháð og hlutlægt mat á virkni áhættustýringar, eftirlits og stjórnarhátta hlutaðeigandi aðila. Stjórnandi innri endurskoðunar skal hafa sérþekkingu á sviði innri endurskoðunar.

Ráðherra er heimilt að skipa sérstaka nefnd sem er honum til ráðgjafar um fyrirkomulag og framkvæmd innra eftirlits og innri endurskoðunar.

66. gr.

Mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa og reglugerða.

Hver ráðherra skal leggja mat á áhrif stjórnarfrumvarpa, þ.m.t. fjárhagsleg áhrif, áður en þau eru lögð fyrir ríkisstjórn og Alþingi samkvæmt reglum um starfshætti ríkisstjórnar. Við mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa skulu markmið og tilætluð áhrif lagasetningar dregin skýrt fram.

Mat skv. 1. mgr. skal kynnt ráðherra og telji hann ástæðu til veitir hann umsögn um matið og eftir atvikum efnahagslega þýðingu þess frumvarps sem í hlut á. Umsögn ráðherra skal þá fylgja stjórnarfrumvarpi þegar það er lagt fram í ríkisstjórn og á Alþingi.

Hverjum ráðherra er skylt að leggja fyrir ráðherra til umsagnar reglugerðir sem verulega þýðingu geta haft í fjárhagslegu eða efnahagslegu tilliti áður en þær taka gildi.

Ráðherra skal setja leiðbeiningar um framkvæmd þessa ákvæðis í samráði við forsætisráðuneyti.

67. gr.

Reglugerðarheimild.

Ráðherra skal í reglugerð mæla fyrir um nánari framkvæmd laga þessara, þar á meðal um:

1. framsetningu og sundurliðun fjármálaáætlunar, sbr. 5. gr.,

2. nánari undirbúning og framkvæmd viðræðna, sbr. 11. gr.,

3. skilgreiningu á málefnasviðum og málaflokkum sem byggist á alþjóðlegum staðli um flokkun gjalda eftir tilteknum efnissviðum, að fengnu áliti reikningsskilaráðs ríkisins, sbr. 16. gr.,

4. gerð og skipan efnisþátta í stefnumótun fyrir einstök málefnasvið og málaflokka, sbr. 20. gr.,

5. gerð og skil tillagna, þ.m.t. um framsetningu þeirra og tímafresti, sbr. 21. og 22. gr.,

6. ráðstöfun fjár úr varasjóði á grundvelli skilyrða sem fram koma í 1. mgr. 24. gr.,

7. flutning fjárheimilda milli ára, sbr. 30. gr.,

8. nánari skyldur og ábyrgð forstöðumanna við framkvæmd fjárlaga, sbr. 35. og 36. gr.,

9. reglur og frekari takmarkanir á leyfilegri sjóðsstöðu og um sjóðsstýringu, sbr. 37. gr.,

10. undirbúning, gerð og eftirlit með samningum, sbr. 40. gr., og styrkjum, sbr. 42. gr.,

11. ráðstöfun eigna ríkisins og um kaup og leigu á fasteignum, sbr. 45. gr.,

12. framkvæmd mats á áhrifum stjórnarfrumvarpa og reglugerða, sbr. 66. gr.

Ráðherra setur, að fengnum tillögum Fjársýslu ríkisins, reglugerð um bókhald og launaafgreiðslu einstakra ríkisaðila í A-hluta, sbr. 64. gr. Þar skal m.a. koma fram hvaða hlutlægu skilyrði ríkisaðilar þurfi að uppfylla til að þeir geti sjálfir annast færslu bókhalds og launaafgreiðslu, svo sem um starfsmannafjölda eða fjárhagslegt umfang starfsemi.

Þá skal ráðherra setja reglugerð um innri endurskoðun á grundvelli alþjóðlega viðurkenndra staðla, sbr. 65. gr. Þar skal m.a. fjallað um fyrirkomulag innri endurskoðunar, verklagsreglur, skráningu verkferla, viðmið um góða starfshætti og mat á megináhættuþáttum rekstrar.

68. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2016. Við gildistöku laga þessara falla úr gildi lög um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, með síðari breytingum.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Þrátt fyrir ákvæði 68. gr. skulu frumvörp til fjáraukalaga og lokafjárlaga til og með árinu 2016 fylgja ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Sama gildir um ársreikninga ríkisaðila til og með árinu 2016.

Þrátt fyrir ákvæði 68. gr. gilda ákvæði laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, um uppgjör ríkisreiknings til og með árinu 2016. Við mat á áhrifum launa-, verðlags- og gengisbreytinga á stöðu lánareikninga skal beitt sömu aðferðum og í ríkisreikningi fyrri ára. Með sama hætti skal áfallið orlof ekki reikningsfært hjá einstökum stofnunum eða ríkissjóði í heild.

Ef gildistaka einstakra ákvæða laga þessara samkvæmt ákvæði til bráðabirgða felur í sér að forsendur fyrir framkvæmd fjárlaga, sbr. IV. kafla, eru ekki fyrir hendi gilda ákvæði laga nr. 88/1997.

II.

Ársfjórðungsskýrsla um opinber fjármál skv. 12. gr. skal fyrst birt innan átta vikna frá lokum fyrsta ársfjórðungs 2017.

Ársskýrsla ráðherra skv. 62. gr. skal birt eigi síðar en 1. júní 2017 vegna ársins 2016.