Loftslagsmál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 8

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012 (aukinn metnaður, gagnsæi og aðhald).

Flm.: Andrés Ingi Jónsson, Arndís Anna Kristínardóttir Gunnarsdóttir, Björn Leví Gunnarsson, Gísli Rafn Ólafsson, Halldóra Mogensen, Helga Vala Helgadóttir, Jóhann Páll Jóhannsson, Kristrún Frostadóttir, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir, Þórunn Sveinbjarnardóttir.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. 1. málsl. orðast svo: Markmið laga þessara er að Ísland vinni í átt að markmiði Parísarsamningsins um að halda hlýnun jarðar innan við 1,5°C miðað við upphaf iðnbyltingarinnar með því að.

b. Í stað e-liðar koma tveir nýir stafliðir, svohljóðandi:

e. draga úr losun Íslands á gróðurhúsalofttegundum um 70% fyrir árið 2030 miðað við losun ársins 1990,

f. Ísland verði kolefnishlutlaust árið 2035.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Landsákvarðað framlag Íslands til loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna skal uppfæra eigi sjaldnar en annað hvert ár, í hvert sinn þannig að metnaður sé aukinn frá því sem síðast var.

2. gr.

Á eftir 4. gr. laganna kemur ný grein, 4. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Aðgerðaskylda stjórnvalda.

Stjórnvöld skulu sjá til þess að unnið sé í samræmi við markmið laga þessara.

Gera skal grein fyrir því hvort aðgerðir og áætlanir stjórnvalda séu í samræmi við markmið í loftslagsmálum og færa fyrir því rök þegar eigi að síður er vikið frá þeim markmiðum.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Ráðherra lætur gera aðgerðaáætlun í loftslagsmálum þar sem setja skal fram aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka kolefnisbindingu hér á landi. Í aðgerðaáætluninni skulu koma fram töluleg markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir ólíka geira samfélagsins, auk þess sem koma skal fram mat á áætluðum kostnaði ásamt mati á loftslagsávinningi af framkvæmd aðgerðanna sem þar eru lagðar til. Forsendur og útreikninga sem það mat byggist á skal gera aðgengilega almenningi.

b. 2. mgr. orðast svo:

Eigi síðar en sex mánuðum eftir að ríkisstjórn hefur verið mynduð leggur ráðherra fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um aðgerðaáætlun í loftslagsmálum skv. 1. mgr. Aðgerðaáætlun skal byggð á markmiðum laga þessara, að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga og yfirlýstra markmiða stjórnvalda. Við gerð aðgerðaáætlunar skal hafa samráð við hagsmunaaðila.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Eigi sjaldnar en árlega skal fara fram sérstök umræða um stöðu loftslagsmála á Alþingi þar sem m.a. skal fjalla um aðgerðaáætlun stjórnvalda, ársskýrslu verkefnisstjórnar og álitsgerð loftslagsráðs.

4. gr.

5. gr. b laganna orðast svo:

Ráðherra skipar fimm í loftslagsráð til þriggja ára og jafnmörg til vara. Skulu tvö þeirra skipuð samkvæmt tilnefningu Alþingis og þrjú samkvæmt tilnefningu samstarfsnefndar háskólastigsins. Jafnmörg skulu skipuð til vara og fer á sama hátt með tilnefningu þeirra. Þau ein má skipa í loftslagsráð sem lokið hafa framhaldsnámi á háskólastigi á fræðasviði sem lýtur að hlutverki ráðsins. Loftslagsráð velur sjálft formann úr eigin hópi.

Loftslagsráð er sjálfstætt í störfum sínum og setur sér starfsreglur.

Stjórnvöld skulu leggja ráðinu til þær upplýsingar og gögn sem nauðsynleg eru og ráðið óskar eftir.

Ráðherra ákveður þóknun fyrir setu í loftslagsráði og sér ráðinu fyrir aðstöðu og starfsfólki.

5. gr.

Á eftir 5. gr. b laganna kemur ný grein, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Hlutverk loftslagsráðs.

Loftslagsráð er óháð ráð sérfræðinga sem hefur það meginhlutverk að veita stjórnvöldum aðhald um stefnumarkandi ákvarðanir og markmið Íslands sem tengjast loftslagsmálum.

Eigi síðar en sex vikum eftir að aðgerðaáætlun hefur verið lögð fram skal loftslagsráð leggja fram álitsgerð um það hvort áætlunin uppfylli markmið laga þessara og sé í samræmi við yfirlýst markmið stjórnvalda og alþjóðlegar skuldbindingar og hvort fjármögnun aðgerða sé tryggð. Álitsgerðir loftslagsráðs skal birta opinberlega.

Önnur verkefni ráðsins eru að:

a. meta að eigin frumkvæði hvort áætlanir og aðgerðir stjórnvalda, aðrar en aðgerðaáætlun, sbr. 2. mgr., séu í samræmi við markmið í loftslagsmálum,

b. starfa með þeim fagstofnunum sem sinna vöktun og rannsóknum á sviði loftslagsbreytinga,

c. starfa með samtökum og einstaklingum til að deila niðurstöðum og greiningum,

d. stuðla að opinberri umræðu um loftslagsvinnu stjórnvalda,

e. vinna að eigin frumkvæði önnur verkefni sem ráðið telur að styðji við markmið laga þessara.

Loftslagsráð getur falið utanaðkomandi aðilum að vinna skýrslur og greinargerðir til að styðja við markmið og verkefni ráðsins.

6. gr.

Á eftir 5. gr. d laganna kemur ný grein, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Loftslagsvettvangur.

Starfrækja skal loftslagsvettvang, sem ætlað er að efla samtal og samstarf stjórnvalda við atvinnulífið, háskólasamfélagið, sveitarfélög og umhverfisverndarsamtök um aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.

Ráðherra skipar í loftslagsvettvang til þriggja ára og tryggt skal að þar eigi sæti fulltrúar atvinnulífsins, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga og umhverfisverndarsamtaka auk annarra fulltrúa sem nauðsynlegt er talið að eigi sæti á hverjum tíma. Ráðherra skipar formann og varaformann loftslagsvettvangs.

Loftslagsvettvangurinn fundar ársfjórðungslega. Skal ráðherra boða til fundanna, sjá fyrir nauðsynlegri aðstöðu og sjá til þess að umræður loftslagsvettvangsins séu teknar saman.

7. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Landsákvörðuðu framlagi skv. 2. mgr. 1. gr. skal í fyrsta sinn skila til skrifstofu loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna eigi síðar en 7. febrúar 2022.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var áður lagt fram á 151. löggjafarþingi (32. mál) en hlaut ekki afgreiðslu. Það er nú endurflutt með nokkrum breytingum.

Með frumvarpinu er brugðist við neyðarástandi í loftslagsmálum með því að leggja til breytingar sem gera stjórnvöldum betur kleift – og gera þeim það hreinlega skylt – að takast af alvöru á við loftslagsvána. Núverandi kerfi tryggir ekki þann stigvaxandi og mikla þunga sem einkenna þarf stefnumörkun og aðgerðir stjórnvalda til þess að ná markmiði Parísarsamningsins um að halda hlýnun jarðar innan 1,5°C. Hér er lagt til að bæta þar úr með fjórum meginaðgerðum.

Í fyrsta lagi að lögfesta markmið um 70% samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir árið 2030 og flýta markmiði um kolefnishlutleysi um fimm ár, til ársins 2035.

Í öðru lagi að gera stjórnvöldum skylt að grípa til aðgerða í loftslagsmálum og að þau skuli því ávallt gera grein fyrir því hvort aðgerðir og áætlanir séu í samræmi við loftslagsmarkmið.

Í þriðja lagi er skipan og hlutverki loftslagsráðs breytt, svo það sé sjálfstætt til að sinna öflugu aðhaldshlutverki gagnvart stjórnvöldum. Hagsmunaaðilum, sem í dag eru meðal fulltrúa í loftslagsráði, verði fundinn staður í nýjum loftslagsvettvangi.

Í fjórða lagi að auka gagnsæi, styrkja opinbera umræðu um loftslagsmál og gera almenningi auðveldara að hafa aðhald með stjórnvöldum. Því verður náð fram m.a. með því að ráðherra leggi aðgerðaáætlun ríkisstjórnar í loftslagsmálum fyrir Alþingi til afgreiðslu og með opinberum greiningum loftslagsráðs.

Nauðsyn þess að ríki heims grípi til róttækra aðgerða gegn loftslagsbreytingum hefur aldrei verið ljósari. Ísland getur þar verið í fararbroddi, en til að svo megi vera þarf að setja metnaðarfyllri markmið, auka gagnsæi við allar áætlanir sem gerðar eru til að ná þeim markmiðum og tryggja að stjórnvöld starfi í samræmi við loftslagsmarkmið í hvívetna.

Þær breytingar sem lagðar eru til með frumvarpinu myndu skipa Íslandi í hóp með þeim ríkjum sem segjast ekki bara ætla að sýna metnað á sviði loftslagsmála, heldur þora jafnframt að leggja aðgerðir sínar í dóm óháðra sérfræðinga svo ekki leiki vafi á að metnaðurinn sé jafnmikill á borði og í orði.

Hér verður fyrst fjallað um mikilvægi þess að auka tölulegan metnað gagnvart Parísarsamningnum. Í athugasemdum við einstakar greinar verða aðrar aðgerðir frumvarpsins svo reifaðar.

Parísarsamningurinn krefst aukins metnaðar.

Það voru vatnaskil í baráttunni gegn loftslagsbreytingum þegar ríki heims komu sér saman um Parísarsamninginn árið 2015. Ein stærsta hugarfarsbreytingin fólst í því að í baráttunni fyrir því að halda hlýnun jarðar innan við 1,5°C skyldu ríki heims sammælast um að herða stöðugt róðurinn eftir því sem nauðsyn bæri til. Það er gert með því að fylgjast með þróun loftslagsbreytinga og þeim skilaboðum sem vísindin bera fram um stöðu mála og umfang þeirra aðgerða sem nauðsynlegt er að grípa til – og svo ber hverju og einu ríki að bregðast við með því að uppfæra markmið sín, svokölluð landsframlög (e. Nationally Determined Contributions), gagnvart samningnum með reglubundnum hætti. Fyrsta uppfærsla landsframlaga samkvæmt því ákvæði Parísarsamningsins átti að eiga sér stað að fimm árum liðnum, en vegna heimsfaraldurs kórónuveiru tafðist aðildarríkjafundur loftslagssamningsins um eitt ár. Uppfærð markmið lágu því fyrir COP26, aðildarríkjafundi sem haldinn var í Glasgow í nóvember 2021.

Í aðdraganda COP26 tók UNEP, Umhverfisstofnun Sameinuðu þjóðanna, saman öll þau landsframlög sem ríki heims höfðu skilað inn og birti í skýrslunni Emissions Gap Report. 1

Þar komust höfundar að þeirri niðurstöðu að ef aðeins væri litið á þau landsframlög sem engum skilyrðum væru háð, þá myndu áætlanir aðildarríkjanna leiða til 2,7°C hlýnunar á öldinni. Þetta er ögn minni hlýnun en reiknuð var út á grunni eldri áætlana, en víðs fjarri markmiði Parísarsamningsins. Samantekið reyndust landsframlög aðildarríkja einungis stefna að 7,5% samdrætti í losun árið 2030, en til að halda hlýnun jarðar innan 1,5°C þyrfti samdráttur að nema a.m.k. 55%. 2

Meðan á COP26 stóð tilkynntu nokkur ríki um aukinn metnað sinn í loftslagsmálum, sem varð til þess að UNEP endurreiknaði niðurstöðukafla skýrslunnar. 3

Þar kom í ljós að ný loforð breyttu litlu sem engu um útkomuna, enda byggðust yfirlýsingar flestra ríkjanna á óljósum loforðum til lengri framtíðar, sem erfitt er að meta áhrifin af, frekar en að um væri að ræða skýra stefnu varðandi samdrátt í losun fyrir árið 2030, sem er megininntak landsframlaganna.

Uppfærð markmið í Evrópu.

Markmið Íslands í loftslagsmálum hafa að miklu leyti verið samofin markmiðum Evrópusambandsins í gegnum EES-samninginn. Sama máli gegnir um Noreg, en löndin tvö gengu inn í ETS-viðskiptakerfi Evrópusambandsins árið 2008. ETS nær einkum yfir losun frá fyrirtækjum í stóriðju hér á landi, en um 40% losunar Íslands falla þar undir. Ísland og Noregur hafa síðan auk þess tekið þátt í sameiginlegu markmiði ESB um samdrátt í samfélagslosun, þ.e. annarri losun en þeirri sem fellur undir ETS-viðskiptakerfið, frá og með seinna skuldbindingartímabili Kýótóbókunarinnar 2013–2020. Samstarf ESB og EES-ríkjanna Íslands og Noregs var endurnýjað fyrir skuldbindingartímabil Parísarsamningsins. Þannig hafa markmið Evrópusambandsins í loftslagsmálum bein áhrif á Íslandi og í Noregi, sem ásamt aðildarríkjum ESB eru með sameiginlegt framlag gagnvart Parísarsamningnum.

Evrópuþingið lýsti í nóvember 2019 yfir neyðarástandi í loftslagsmálum og mánuði síðar kynnti framkvæmdastjórn Evrópusambandsins grænan samfélagssáttmála (European Green New Deal). Á þeim grunni var boðað að gerð yrði heildstæð áætlun um loftslagsmarkmið Evrópusambandsins, sem myndi m.a. fela í sér metnaðarfyllri markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir 2030. Haustið 2020 boðaði framkvæmdastjórn Evrópusambandsins að sameiginlegt markmið um 55% hefði orðið ofan á. Það var nokkur aukning frá þeim 40% sem áður hafði verið stefnt að – en þau markmið hafði ríkisstjórn Íslands gert að landsframlagi sínu til Parísarsamningsins 2016 – en nokkuð minna en þau 60% sem Evrópuþingið hafði lagt til að miðað yrði við.

Til að ná fram markmiði um samdrátt í losun tóku evrópsk loftslagslög gildi í júlí 2021, 4 en þar er annars vegar kveðið á um 55% samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir 2030 og að ESB verði kolefnishlutlaust árið 2050. Sú lagasetning er aðeins hluti af mikilli endurskoðun á löggjöf sem stendur yfir á sviði loftslags-, orku- og samgöngumála, svokölluðum „Fit for 55“-pakka, röð frumvarpa sem miðar að því að ná fram yfirlýstum markmiðum um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Auk þess er unnið að því að flétta loftslagsmarkmið inn í ýmsa aðra löggjöf, en þar má nefna t.d. reglur sem voru samþykktar fyrir fjármálamarkaði vorið 2020 og snúa að samræmdu flokkunarkerfi utan um græna og sjálfbæra starfsemi. 5

Með því regluverki verður hægt að stíga skýr skref í grænum umskiptum í fjárfestingum innan EES-svæðisins á næstu árum.

Áfellisdómur í Glasgow.

Loftslagsráðstefna Sameinuðu þjóðanna í Glasgow var sú fimmta frá samþykkt Parísarsamningsins og þar af leiðandi var kominn tími á uppfærð landsframlög aðildarríkjanna. Sú uppfærsla var á heildina litið svo ófullnægjandi að ástæða þótti til að taka það sérstaklega fram í lokaályktun ráðstefnunnar, þar sem ríki voru hvött til að bíða ekki önnur fimm ár með að uppfæra markmið sín heldur mæta að nýju til leiks með uppfærð landsframlög á næsta ári.

Ályktun COP26 fjallar ekki um frammistöðu einstaka ríkja, en sé litið til greiningar Climate Action Tracker kemur í ljós að áætlanir bæði Evrópusambandsins og Noregs þóttu ekki nægja til að halda hlýnun jarðar innan 1,5°C. 6

Þar sem íslensk stjórnvöld eru í samfloti með norskum stjórnvöldum og Evrópusambandinu, og hafa ekki gengið lengra en sem því nemur, má ætla að hið sama gildi hér á landi.

Þegar litið er yfir þróun loftslagsmarkmiða undanfarin ár má ljóst vera að íslensk stjórnvöld hafa ekki tekið sér það forystuhlutverk sem þeim hefði verið í lófa lagið að gera. Á meðan Evrópusambandið var enn að ráða fram úr því hvert yrði uppfært markmið fyrir COP26 ákvað Noregur, sem er í sömu stöðu gagnvart sameiginlegu markmiði ESB og Ísland, að skila sjálfstæðu landsframlagi upp á 50–55% samdrátt fyrir 2030 til Parísarsamningsins. Þegar niðurstaða Evrópusambandsins lá loks fyrir ári síðar skiluðu íslensk stjórnvöld inn sínu landsframlagi, en ekki sem sjálfstæðu markmiði Íslands heldur aðeins sem tilkynningu um að Ísland hygðist taka þátt í sameiginlegu 55% markmiði Evrópusambandsins. Frekar en að bíða þess að samið verði um hlutdeild Íslands í sameiginlegu markmiði, sem miðað við fyrri samninga við ESB yrði alltaf lægri en 55%, er mikilvægt að Alþingi sýni að það sætti sig ekki við slíkt metnaðarleysi og leggi það skýrt fyrir stjórnvöld að lögfesta sjálfstæð og metnaðarfull markmið Íslands um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda.

Mikilvægt er að hafa í huga að þótt Evrópuríki séu í samfloti með lágmarksmarkmið sín í loftslagsmálum, þá er ekkert sem stendur í vegi fyrir því að þau gangi hvert um sig lengra. Með því að setja sjálfstæð og metnaðarfyllri markmið myndi Ísland einfaldlega fylgja í spor annarra Norðurlanda, sem í dag hafa sett sér mun framsæknari markmið í loftslagsmálum; Danmörk hefur lögfest markmið um 70% samdrátt, Noregur skilaði landsframlagi til Parísarsamningsins um 50–55% samdrátt, Svíþjóð um 63% og Finnland hefur sett markmið um kolefnishlutleysi árið 2035.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er kveðið á um breytingar á 1. gr. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, í nokkrum liðum og þannig lagt til að markmið laganna verði uppfærð.

Í fyrsta lagi er lagt til að 1. mgr. verði breytt á þann veg að fest verði í lög krafa um að stjórnvöld vinni í samræmi við markmið Parísarsamningsins frá 2015 um að takmarka hækkun meðalhitastigs andrúmslofts jarðar við 1,5°C. Í því skyni er lagt til í b-lið 1. gr. frumvarpsins að tvenns konar töluleg markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda verði lögfest:

1. Að draga úr losun Íslands á gróðurhúsalofttegundunum um 70% fyrir árið 2030 miðað við losun ársins 1990. Núverandi markmið stjórnvalda gagnvart loftslagssamningi Sam-einuðu þjóðanna eru ekki sjálfstæð landsmarkmið heldur óskilgreind hlutdeild í markmiði Evrópusambandsins um 55% samdrátt í losun. Líkt og rakið hefur verið hér að framan eru þau markmið ófullnægjandi til að ná markmiðum Parísarsamningsins, en auk þess er mikilvægt að Ísland setji sér sjálfstæð markmið til að tryggja metnað og gagnsæi. Samtökin Greenpeace hafa áætlað að sanngjörn hlutdeild Evrópusambandsins í samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda gæti numið um 65% í stað þeirra 55% sem ESB hefur sammælst um. 7

Eðlilegt er að auðugri ríki álfunnar, líkt og Ísland, líti til þess markmiðs umfram meðaltalið. Þetta markmið er hið sama og lögfest hefur verið í Danmörku (Lov om klima nr. 965 af 26. juni 2020). 8

Þá ber að nefna að í aðdraganda COP26 skoruðu Landvernd, Ungir umhverfissinnar og Náttúruverndarsamtök Íslands á stjórnvöld að setja sér sjálfstæð markmið um 70% samdrátt í losun fyrir árið 2030.

2. Að Ísland verði kolefnishlutlaust árið 2035. Markmiði um kolefnishlutleysi var bætt við lög um loftslagsmál á vordögum 2021, en í samræmi við stefnu þáverandi ríkisstjórnar var þá miðað við að kolefnishlutleysi yrði náð 2040. Hér er lagt til að færa það markmið nær í tíma, sem er í samræmi við kröfu Parísarsamningsins um stigvaxandi metnað. Þetta markmið er sambærilegt því sem sett hefur verið í Finnlandi.

Í c-lið 1. gr. frumvarpsins er lagt til að nýrri grein verði bætt við 1. gr. laganna um örari uppfærslu á landsákvörðuðu framlagi Íslands til loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna. Á COP26 var nokkuð rætt um nauðsyn örari uppfærslu landsframlaga, þannig að í stað þess að uppfæra þau á fimm ára fresti myndu aðildarríki mæta með metnaðarfyllri markmið á hverju ári. Ekki náðist samstaða um það, en hér er lagt til að Ísland sýni vilja sinn í verki með því að leggja a.m.k. annað hvert ár fram metnaðarfyllri markmið gagnvart loftslagssamningnum, líkt og heimilt er samkvæmt Parísarsamningnum. Með þessu á enginn vafi að leika á því að íslenskt samfélag hyggist leggja sitt af mörkum í baráttunni gegn loftslagsbreytingum á næstu árum og stefna sífellt að auknum árangri.

Um 2. gr.

Vegna þess hve nauðsynlegt er að stjórnvöld grípi til aðgerða, óháð allri stefnumótun stjórnmálaflokka, er nauðsynlegt að Alþingi festi í lög skyldu stjórnvalda til aðgerða. Þannig má stíga nær því að tryggja árangursríkar aðgerðir í loftslagsmálum, óháð metnaði einstakra stjórnmálamanna eða flokka sem skipa ríkisstjórn hverju sinni. Því er í 2. gr. frumvarps þessa lagt til að sett verði í lögin ný grein um aðgerðaskyldu stjórnvalda sem verði 4. gr. a og komi þannig í kjölfar ákvæðis um starfsemi stjórnvalda. Rétt er að búa slíkri aðgerðaskyldu sjálfstæða lagaheimild þannig að löggjafinn kveði með skýrum hætti á um ófrávíkjanlega skyldu stjórnvalda hvers tíma til að vinna í samræmi við markmið laganna. Því er lagt til nýtt ákvæði um að stjórnvöld skuli tryggja að unnið sé í samræmi við markmið laganna.

Þá er til viðbótar lagt til að kveðið verði á um að stjórnvöld geri grein fyrir því hvort einstakar aðgerðir og áætlanir stjórnvalda séu í samræmi við markmið í loftslagsmálum, og að þeim beri að færa fyrir því sérstök rök þegar vikið sé frá slíkum markmiðum. Með þessu er frumkvæðisskylda stjórnvalda gerð skýrari í því að þeim sé ekki unnt að víkja frá markmiðunum í aðgerðum sínum án þess að rökstyðja það sérstaklega.

Slík skylda hefur verið leidd í lög í öðrum löndum og hefur almennt verið talið að hún hafi veitt aðhald til að tryggja framfylgni stjórnvalda við markmið sín í loftslagsmálum. Sem dæmi má nefna Bretland, en í breskum lögum um loftslagsbreytingar (Climate Change Act 2008) er kveðið á um skyldu ráðherra til að tryggja samdrátt í losun. Þegar lögin voru sett var miðað við að draga úr losun um 80% fyrir árið 2050, miðað við losun ársins 1990, en það markmið var hækkað upp í 100% árið 2019. Loftslagsnefnd breska þingsins hefur sérstakt eftirlit með framfylgd laganna.

Afar fá dæmi eru um að deiluefni sem varða loftslagsmál hafi komið til kasta dómstóla hér á landi, en samkvæmt skýrslu UNEP, Global Climate Litigation Report, 9 er talið að um 1.550 slík dómsmál hafi verið höfðuð á heimsvísu. Slík mál geta snúist um afar fjölbreytta hagsmuni, en sem dæmi má nefna málarekstur ungmenna- og umhverfisverndarsamtaka á hendur norska ríkinu 10 vegna áforma um olíu- og gasleit. Það mál var m.a. höfðað á grundvelli alþjóðlegra mannréttindaskuldbindinga, sem kveða á um rétt fólks til heilnæms umhverfis og náttúru, en sambærilegt ákvæði er jafnframt í norsku stjórnarskránni. Stefnendur vilja meina að sá réttur sé brotinn með þeirri losun gróðurhúsalofttegunda sem myndi hljótast af bruna þess eldsneytis sem unnið yrði, en hæstiréttur Noregs féllst ekki á þau sjónarmið. Öðru gegndi í svonefndu Urgendamáli í Hollandi, 11 þar sem umhverfisverndarsamtök höfðu betur gegn ríkinu og dómstólar fyrirskipuðu ríkisstjórn Hollands að herða markmið sín í loftslagsmálum.

Með skýru ákvæði um aðgerðaskyldu stjórnvalda í loftslagsmálum, líkt og hér er lagt til, verður ábyrgð hins opinbera skýrari og möguleikar almennings og hagsmunaaðila til að láta stjórnvöld standa við skuldbindingar sínar aukast. Þá geta slík sértæk lagafyrirmæli styrkt grundvöll undir róttækari aðgerðir stjórnvalda í loftslagsmálum.

Um 3. gr.

Með 3. gr. er lagt til að gerðar verði breytingar á 5. gr. laganna. Samkvæmt núgildandi 5. gr. skal ráðherra gera aðgerðaáætlun þar sem settar eru fram aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og um aukningu kolefnisbindingar. Með a-lið er lagt til að þar skuli koma fram töluleg markmið um samdrátt í losun fyrir ólíka geira samfélagsins, auk þess sem koma skuli fram mat á áætluðum kostnaði ásamt mati á loftslagsávinningi af framkvæmd aðgerða sem þar eru lagðar til. Með slíkri breytingu er gagnsæi aðgerða aukið svo um munar, þannig að almenningur og hagsmunaaðilar geti sjálfir lagt mat á metnað aðgerða stjórnvalda hverju sinni og hvernig fjármunir nýtist, í miklu meira mæli en gert er í núverandi lögum. Þá er einnig lagt til að forsendur og útreikningar sem matið byggist á skuli gerðir aðgengilegir, að sama skapi til þess að auka gagnsæi um loftslagsaðgerðir stjórnvalda.

Með b-lið er lagt til að ráðherra beri að leggja fyrir Alþingi þingsályktunartillögu um aðgerðaáætlun í loftslagsmálum eigi síðar en sex mánuðum eftir að ríkisstjórn hafi verið mynduð. Mikilvægt er að skylda sé til að gera slíka aðgerðaáætlun sem allra fyrst eftir myndun nýrrar ríkisstjórnar og að hún verði lögð fyrir Alþingi með tilheyrandi umræðu, enda er forsenda árangurs í loftslagsaðgerðum samfella í metnaðarfullum aðgerðum sem má ekki rofna við ríkisstjórnarskipti.

Í c-lið er svo kveðið á um að eigi sjaldnar en árlega skuli fara fram sérstök umræða á Alþingi um stöðu loftslagsmála. Þar verði eftir atvikum til umfjöllunar uppfærð aðgerðaáætlun stjórnvalda eða skýrsla um framgang aðgerðaáætlunarinnar skv. 5. gr., vísindalegar skýrslur um áhrif loftslagsbreytinga skv. 5. gr. d, markmið stjórnvalda á aðildarríkjafundi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna, eða annað það sem hæst ber í loftslagsmálum hverju sinni. Með slíku ákvæði má tryggja reglulega og gagnrýna umræðu um aðgerðir stjórnvalda og tryggja reglubundið og öflugt aðhald Alþingis með framkvæmdarvaldinu í þessum afar mikilvæga málaflokki.

Um 4. gr.

Í 4. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 5. gr. b laganna um skipan og hlutverk loftslagsráðs, en loftslagsráð fékk lagastoð með lögum nr. 86/2019, um breytingu á lögum um loftslagsmál, og var skipað í ráðið á þeim grundvelli í ágúst 2019. Samkvæmt lögum hefur ráðið tvíþætt hlutverk, annars vegar að veita stjórnvöldum markvissa ráðgjöf og hins vegar að draga gerendur í loftslagsmálum að borðinu. Í úttekt loftslagsráðs á framtíðarfyrirkomulagi í stjórnsýslu loftslagsmála frá júní 2020 er bent á mikilvægi þess að auka sjálfstæði ráðsins og ekki síður að aðgreina þetta tvíþætta hlutverk þess:

„Mikilvægt er að faglegt og hlutlaust mat sé reglulega lagt á árangur stefnumörkunar og aðgerðaáætlanir stjórnvalda líkt og á Norðurlöndunum og í Bretlandi, t.d. með skýrslugerð til þingsins. Breiður samvinnuvettvangur hagaðila í loftslagsvinnu þarf að vera til staðar. Verði ráðinu áfram falið þetta tvíþætta hlutverk þarf að aðgreina betur á milli. Þá er mikilvægt að formfesta ráðgjafarhlutverkið frekar líkt og dæmi eru um á Norðurlöndunum.“ 12

Með frumvarpi þessu er lagt til að skilja að fullu á milli þessara þátta í starfi loftslagsráðs, enda torveldi núverandi hlutverk ráðinu að leggja reglulega faglegt og hlutlaust mat á árangur stefnumörkunar og aðgerðaáætlana stjórnvalda, líkt og sambærileg ráð gera á Norðurlöndunum, í Bretlandi og Þýskalandi. Þá má nefna að með evrópsku loftslagslögunum var sett á laggirnar sjálfstætt vísindaráð í loftslagsmálum, sem samanstendur af fimmtán sérfræðingum sem ætlað er að tryggja að stefnumörkun sé byggð á bestu mögulegu upplýsingum, vaktar árangur og leggur mat á það hvort aðgerðaáætlanir aðildarríkjanna væru í samræmi við markmið sambandsins um kolefnishlutleysi.

Sjálfstæði loftslagsráðs er mikilvægt til að gefa því sem frá ráðinu kemur nauðsynlegan trúverðugleika í umræðunni og jafnframt svo hafið sé yfir vafa að um væri að ræða einhvers konar málamiðlun margbreytilegra hagsmuna þeirra sem aðild ættu að ráðinu.

Samhliða þessu er lagt til að loftslagsráði sé tryggður sjálfstæður fjárhagur og umboð til að sinna ýmsum verkefnum að eigin frumkvæði. Mikilvægt er að loftslagsráð hafi bolmagn til að veita stjórnvöldum öflugt aðhald. Með þeim hætti myndi safnast upp nauðsynleg heildarsýn og sérfræðiþekking hjá ráðinu til að standa undir þeirri greiningarvinnu sem nauðsynleg er. Hér er þó ekki lagt til að færa verkefni frá þeim stofnunum sem þegar sinna verkefnum á sviði loftslagsbreytinga, líkt og Veðurstofunni eða Umhverfisstofnun. Ljóst er að alltaf þarf að vera mikið samstarf á milli loftslagsráðs og slíkra fagstofnana. Til að sinna hlutverkinu er jafnframt mikilvægt að ráðið starfi með samtökum og einstaklingum til að deila niðurstöðum sínum og greiningum, auk þess að stuðla almennt að opinberri umræðu um loftslagsvinnu stjórnvalda. Ætlunin er að fá loftslagsráði það hlutverk og þau verkfæri sem þarf til að vera „varðhundur loftslagsins“ og hvetja stjórnvöld á hverjum tíma til að gera sífellt betur í loftslagsmálum.

Um 6. gr.

Loftslagsráð gegnir í dag tvíþættu hlutverki sem lagt er til með frumvarpi þessu að kljúfa í sundur. Annars vegar er um að ræða hið mikilvæga aðhaldshlutverk, sem samkvæmt frumvarpi þessu verður sinnt af faglega skipuðu loftslagsráði. Hitt hlutverkið er ekki síður mikilvægt, en það felst í að leiða saman alla þá aðila sem kunna að hafa eitthvað fram að færa varðandi aðgerðir í loftslagsmálum. Í 3. mgr. 5. gr. b gildandi laga um loftslagsmál er sérstaklega talað um fulltrúa atvinnulífsins, háskólasamfélagsins og umhverfissamtaka, en að auki sé hægt að kalla til aðra fulltrúa eftir því sem nauðsynlegt er talið á hverjum tíma. Lagt er til að þetta hlutverk færist í loftslagsvettvang sem skipaður verði, til þriggja ára í senn, fulltrúum úr röðum þeirra sem að samtalinu og samstarfinu koma og taldir eru upp í 6. gr. frumvarpsins, sem verður 5. gr. d laga um loftslagsmál. Ráðherra starfræki og haldi utan um þann breiða samráðsvettvang þar sem leidd yrðu saman ólík sjónarmið varðandi áætlanir stjórnvalda. Skoða þyrfti hvort skörun væri á verkefnum loftslagsvettvangs og Grænvangs, sem leiðir saman íslensk fyrirtæki og stjórnvöld til að vinna að sameiginlegu markmiði um kolefnishlutlaust Ísland, og hvort tilefni væri til að finna loftslagsvettvangi hreinlega pláss innan Grænvangs í samvinnu við aðstandendur hans.

Um 7. gr.

Með 7. gr. er lagt til að landsákvörðuðu framlagi Íslands til skrifstofu loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna skuli fyrst skila eigi síðar en 7. febrúar 2022. Lokaályktun COP26, aðildarríkjafundar loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna, hvetur aðildarríki til að skila uppfærðu framlagi fyrir næstu loftslagsráðstefnu. Svokallað bandalag metnaðarfullra ríkja á COP26 setti fram þessa kröfu um að ríki skiluðu inn áætlunum sem samræmdust 1,5°C markmiðinu fyrir næstu loftslagsráðstefnu, COP27, og ríkisstjórn Íslands tók undir þær kröfur. COP27 verður sett 7. nóvember 2022 og þar sem Parísarsamningurinn gerir ráð fyrir að uppfærðum landsframlögum sé skilað 9–12 mánuðum fyrir ráðstefnu, þá væri 7. febrúar skilafrestur næsta árs.

1www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2021

2unfccc.int/news/updated-climate-commitments-ahead-of-cop26-summit-fall-far-short-but-net-zero-pledges-provide-hope

3wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/37350;jsessionid=F3B4FE50A393259E74F93B30C069C42E

4eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119

5ec.europa.eu/info/law/sustainable-finance-taxonomy-regulation-eu-2020-852_en

6climateactiontracker.org/press/analysis-despite-code-red-on-climate-target-update-momentum-at-a-standstill/

7www.greenpeace.org/eu-unit/issues/climate-energy/2490/european-parliament-declaring-climate-emergency-not-enough/

8www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/965

9www.unep.org/resources/report/global-climate-litigation-report-2020-status-review

10www.domstol.no/en/Enkelt-domstol/supremecourt/rulings/2020/supreme-court-civil-cases/hr-2020-2472-p/

11uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2019:2007

12www.loftslagsrad.is/efst-a-baugi/faersla/2020/06/25/Stjornsysla-loftslagsmala/