Húsnæðisstofnun ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 276

384. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 86/1988, sbr. lög nr. 76/1989, 70/1990, 124/1990, 130/1990, 24/1991, 47/1991 og 10.–12. gr. laga nr. 1/1992.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)

1. gr.

2. gr. laganna orðast svo:

Félagsmálaráðherra fer með yfirstjórn húsnæðismála.

Húsnæðisstofnun ríkisins er ríkisstofnun sem lýtur sérstakri stjórn.

Húsnæðisstofnun ríkisins skal annast stjórn og framkvæmd opinberra afskipta af húsnæðismálum samkvæmt lögum þessum. Húsnæðisstofnun skal vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðuneytið og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum og fara með þau verkefni sem ráðherra felur henni á sviði húsnæðismála.

Húsnæðisstofnun skal koma á framfæri við almenning upplýsingum um hlutverk og þjónustu stofnunarinnar. Stofnunin skal leitast við að veita landsmönnum sömu þjónustu óháð búsetu.

2. gr.

3. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra ákveður með reglugerð, að fenginni tillögu húsnæðismálastjórnar, skipulag stofnunarinnar, þar á meðal skiptingu hennar í svið eða deildir að því leyti sem ekki er kveðið á um það í lögum þessum. Heimilt er að sameina yfirstjórn, rekstur og starfsmannahald tveggja eða fleiri sviða, deilda og sjóða sem kveðið er á um í lögum þessum.

3. gr.

4. gr. laganna, húsnæðismálastjórn, orðast svo:

Stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins, húsnæðismálastjórn, skipa fimm menn, kosnir hlutbundinni kosningu af Alþingi eftir hverjar alþingiskosningar. Varamenn skulu kosnir á sama hátt. Ráðherra skipar formann og varaformann úr hópi stjórnarmanna. Skipunartími formanns og varaformanns skal vera takmarkaður við embættistíma þess ráðherra sem skipaði þá.

Ráðherra ákveður þóknun stjórnarinnar og greiðist hún á sama hátt og annar kostnaður við stofnunina, sbr. 7. gr.

4. gr.

5. gr. laganna, hlutverk húsnæðismálastjórnar, orðast svo:

Hlutverk húsnæðismálastjórnar er:

Að hafa umsjón með fjárhag, rekstri og annarri starfsemi Húsnæðisstofnunar ríkisins, Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna og gæta þess að starfað sé í samræmi við gildandi lög og reglugerðir.

Að gera tillögur til félagsmálaráðherra að fjárhagsáætlun þar sem fram komi sundurliðaður áætlaður rekstrarkostnaður og fyrirhuguð skipting ráðstöfunarfjár milli útlánaflokka byggingarsjóðanna og meginsjónarmið um ráðstöfun þess.

Að úthluta framkvæmdaraðilum lánum til félagslegra íbúða og skera úr vafa- og ágreiningsmálum varðandi einstakar lánveitingar. Áður en lánveiting á sér stað skal leitað staðfestingar félagsmálaráðherra á forsendum lánveitingar og skiptingu lánsfjár milli útlánaflokka.

Að fjalla um önnur mál sem ráðherra eða framkvæmdastjóri leggur fyrir hana eða henni eru falin samkvæmt lögum þessum.

5. gr.

6. gr. laganna orðast svo:

Félagsmálaráðherra skipar framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins, að fenginni umsögn húsnæðismálastjórnar, til sex ára í senn og setur honum erindisbréf.

Framkvæmdastjóri annast daglega stjórn stofnunarinnar og ræður starfsfólk til hennar.

Framkvæmdastjóri ber ábyrgð á fjárreiðum og starfsmannahaldi stofnunarinnar og á því að þessir þættir séu innan þess ramma sem fjárlög setja.

Framkvæmdastjóri vinnur tillögur að starfs- og fjárhagsáætlun stofnunarinnar.

Framkvæmdastjóri situr fundi húsnæðismálastjórnar með tillögurétti en án atkvæðisréttar.

6. gr.

7. gr. laganna orðast svo:

Félagsmálaráðherra er heimilt að ákvarða með reglugerð, að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar, lántökugjöld, gjöld fyrir tæknilega þjónustu, svo og gjöld vegna innheimtu af lánum stofnunarinnar sem eru í vanskilum. Heimilt er að jafna síðastgreindum kostnaði niður á skuldara þannig að búseta hafi ekki áhrif á kostnaðinn.

7. gr.

4. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna fellur brott.

8. gr.

2. mgr. 10. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra getur með reglugerð heimilað að stofnunin semji við viðskiptabanka og aðrar fjármálastofnanir um afgreiðslu og innheimtu lána.

9. gr.

18. gr. laganna orðast svo:

Við Byggingarsjóð ríkisins er heimilt að starfrækja sérstaka húsbréfadeild. Um hlutverk hennar fer eins og greinir í lögum þessum.

10. gr.

19. gr. laganna fellur brott.

11. gr.

20. gr. laganna fellur brott.

12. gr.

3. mgr. 22. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra getur með reglugerð heimilað að Húsnæðisstofnun semji við viðskiptabanka og aðrar fjármálastofnanir um að annast mat skv. b- og c-liðum þessarar greinar og hafa með höndum samskipti skuldara fasteignabréfa við húsbréfadeild. Jafnframt má ákveða í reglugerð að mat skv. a-lið megi fela sérstökum trúnaðarmönnum.

13. gr.

3. málsl. 9. mgr. 54. gr. laganna fellur brott.

14. gr.

4. mgr. 56. gr. laganna fellur brott.

15. gr.

1. mgr. 76. gr. laganna orðast svo:

Tilkynni leigutaki innan tilskilins frests, 73. gr., að hann hyggist neyta kaupréttar síns skal gerður skriflegur kaupsamningur milli aðila.

16. gr.

VII. kafli laganna, Tækni- og þjónustudeild Húsnæðisstofnunar, fellur brott.

17. gr.

VIII. kafli laganna, Skyldusparnaður ungs fólks til íbúðabygginga, fellur brott.

18. gr.

B-liður 105. gr. laganna fellur brott.

19. gr.

1. mgr. 109. gr. laganna orðast svo:

Húsnæðisstofnun ríkisins skal vera stjórnum byggingarsamvinnufélaga til aðstoðar og leiðbeiningar við byggingarframkvæmdir og undirbúning þeirra.

20. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1993.

Þegar lög þessi hafa hlotið staðfestingu skal fella meginmál þeirra inn í lög nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með síðari breytingum, og gefa þau út svo breytt.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Ákvæði 1. mgr. 6. gr. laganna um starfstíma framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins á ekki við um þann sem gegnir störfum við gildistöku laga þessara.

II.

Ráðherra er heimilt að selja eigur hönnunardeildar Húsnæðisstofnunar ríkisins.

III.

Um útgreiðslur á innstæðum á skyldusparnaðarreikningum gilda eftirfarandi reglur:

Innstæður, sem eru 30.000 kr. eða lægri, skulu greiddar eigendum án umsóknar innan sex mánaða frá gildistöku laganna.

Eigandi innstæðu, sem nemur hærri fjárhæð en 30.000 kr., á kost á að fá innstæðu sína greidda þegar hann hefur náð 26 ára aldri, byggt eða keypt íbúð til eigin nota eða hefur barn á framfæri. Sama á við um 75% öryrkja samkvæmt örorkumati Tryggingastofnunar ríkisins. Sá sem stundað hefur nám í sex mánuði samfellt samkvæmt vottorði skóla á rétt á endurgreiðslu skyldusparnaðar út árið 1993.

Húsnæðisstofnun skal kynna réttindi samkvæmt þessum lið sérstaklega.

Aðrar innstæður en þær sem fram koma í a- og b-liðum skulu greiddar eigendum 1. janúar árið 2000.

Ákvæði laga um skyldusparnað, sbr. VIII. kafla laga nr. 86/1988, með síðari breytingum, um skattalega stöðu innstæðna, vaxtaákvarðanir, vísitöluútreikning og innheimtu skulu, eftir því sem við á, gilda til 1. janúar 2000.

Ráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari reglur um innstæður á skyldusparnaðarreikningum.

IV.

Ný húsnæðismálastjórn, sbr. 4. gr. laganna, skal kosin strax eftir gildistöku laganna og skal hún sitja til næstu alþingiskosninga.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta má greina í þrjá höfuðþætti:

I. Stjórnsýsluþáttur frumvarpsins; stjórnsýsluleg staða Húsnæðisstofnunar, ábyrgð félagsmálaráðherra á málaflokknum og stjórnsýsluleg tengsl þessara aðila.

II. Tækni- og þjónustudeild Húsnæðisstofnunar verði lögð niður.

III. Brottfall skyldusparnaðar.

I. Stjórnsýsluþáttur frumvarpsins.

Sú hlið frumvarpsins sem snýr að stjórnsýsluþættinum á sér nokkurn aðdraganda. Ríkisendurskoðun hefur gert athugasemdir um óljósa stjórnsýslustöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins og óglögg valdmörk milli húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðherra. Á árinu 1988 var þriggja manna starfshópi, skipuðum Berglindi Ásgeirsdóttur ráðuneytisstjóra, Halldóri Árnasyni, skrifstofustjóra Fjárlaga- og hagsýslustofnunar, og Ragnari Aðalsteinssyni hæstaréttarlögmanni falið að koma með tillögur að breyttu fyrirkomulagi. Komu þau með tillögu að frumvarpi í mars 1989 sem hér er að hluta til byggt á.

Félagsmálaráðuneytið og Húsnæðisstofnun höfðu um nokkurt skeið verið ósammála um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins. Stofnunin fékk Lagastofnun Háskóla Íslands til að fjalla um stöðu sína og skilaði Lagastofnun álitsgerð um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins í ágúst 1987. Félagsmálaráðuneytið fól Ragnari Aðalsteinssyni hæstaréttarlögmanni 7. mars 1988 að gera lögfræðilega athugun á stöðu, valdsviði og ábyrgð Húsnæðisstofnunar ríkisins og tengslum stofnunarinnar og stjórnar hennar við félagsmálaráðuneytið.

Niðurstöður beggja skýrslnanna sýndu fram á að sjálfstæði Húsnæðisstofnunar væri verulegt eða mjög mikið og það væri í raun einungis með setningu laga og reglugerða sem áhrif ráðherra kæmu fram. Húsnæðismálastjórn hefði hins vegar nær algjört forræði í málefnum stofnunarinnar og varðandi útlán að undanskildum vaxtaákvörðunum.

Ríkisendurskoðun framkvæmdi á árinu 1987 endurskoðun á reikningsskilum þeirra sjóða sem Húsnæðisstofnun hefur umsýslu með, en það eru Byggingarsjóður ríkisins og Byggingarsjóður verkamanna. Í skýrslu um endurskoðunina dags. 22. júlí 1988 kemur m.a. fram að vafi virðist leika á því hver sé stjórnsýsluleg staða Húsnæðisstofnunar ríkisins og lögð áhersla á að niðurstaða þurfi að fást um það hver hafi vald til að gera hvað og hver beri ábyrgðina.

Félagsmálaráðuneytið sendi niðurstöður Lagastofnunar og Ragnars Aðalsteinssonar hæstaréttarlögmanns til Ríkisendurskoðunarí október 1988 og var óskað eftir áliti á niðurstöðum og að hún kæmi með tillögur um æskilega skipan á stjórnsýslulegri stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins.

Í bréfi Ríkisendurskoðunar til félagsmálaráðherra dags. 3. nóvember 1988 segir m.a.:

„Það er skoðun Ríkisendurskoðunar að sú skipan, sem nú gildir, er óæskileg þar sem ekki er í framkvæmd nógu tryggt að saman fari á einni hendi vald og ábyrgð sem er skilyrði fyrir árangursríkri og skilvirkri stjórnun. Því telur Ríkisendurskoðun nauðsynlegt að settar séu skýrari reglur sem eyði þeim vafaatriðum sem upp koma er [sic] varðandi yfirstjórn þessa málaflokks“.

Enn fremur segir í bréfi Ríkisendurskoðunar:

„Ef litið er til þeirra laga, sem Alþingi setur Húsnæðisstofnun ríkisins, ákvarða þau mjög ítarlega starfssvið stofnunarinnar. Með því má ætla að Alþingi hafi gefið framkvæmdarvaldinu fyrirmæli um, á hvern hátt starfsháttum stofnunarinnar skuli háttað. Þannig verður ekki séð að stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins hafi umtalsvert sjálfsforræði á þessum málaflokki og því séu hennar verk fyrst og fremst framkvæmdalegs eðlis.“

Að lokum segir í greindu bréfi Ríkisendurskoðunar:

„Með vísan til þess sem að framan greinir er ekki séð að mikilvægir framkvæmdarþættir í störfum Húsnæðisstofnunar ríkisins séu þess eðlis, að stjórnskipan stofnunarinnar geti ekki fallið beint undir framkvæmdarvaldið og telur Ríkisendurskoðun þá skipan ákjósanlega. Með þeirri skipan yrði ábyrgð á einni hendi. Áhrif Alþingis mundu ekki í reynd skerðast frá því sem verið hefur nema hvað varðar íhlutun á framkvæmdarþáttum.“

Í ágúst 1992 skilaði Hagsýsla ríkisins, að beiðni félagsmálaráðherra, greinargerð um möguleika á aukinni hagkvæmni í rekstri Húsnæðisstofnunar ríkisins. Hagsýslan tók einnig til athugunar áðurnefnd drög að frumvarpi um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar. Lagði Hagsýslan til nokkrar breytingar á frumvarpsdrögunum sem hnigu í þá átt að heimildir ráðherra til að ákveða skipulag Húsnæðisstofnunar yrðu víkkaðar frá því sem fram kom í frumvarpsdrögunum. Var höfð hliðsjón af þeim tillögum við endanlega gerð þessa frumvarps.

Með lagafrumvarpi þessu eru gerðar tillögur um breytingu á kosningu og skipun húsnæðismálastjórnar og fjölda stjórnarmanna. Þá eru og gerðar tillögur um lagabreytingar sem kveða nánar á um hlutverk ráðherra og húsnæðismálastjórnar og verkaskiptingu á sviði húsnæðismála. Einnig er lagt til að meiri kröfur verði gerðar til fjárhagsáætlana Húsnæðisstofnunar ríkisins og að þær verði lagðar fyrir ráðherra til samþykktar.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að stjórnarmönnum í húsnæðismálastjórn fækki úr tíu í fimm. Lagt er til að Alþingi kjósi þá alla og formaður verði skipaður af ráðherra úr þeirra hópi og hafi sama starfstíma og ráðherra. Samkvæmt þessari breytingu er horfið frá þeirri skipan að Alþýðusamband Íslands og Vinnuveitendasamband Íslands eigi sérstaka fulltrúa í húsnæðismálastjórn.

Þá er í frumvarpinu kveðið afdráttarlaust á um það að félagsmálaráðherra fari með yfirstjórn húsnæðismála. Hlutverk Húsnæðisstofnunar er skilgreint nánar og fellt brott að stofnunin skuli hafa frumkvæði að stefnumörkun í húsnæðismálum. Lagt er til að fjallað verði um innra skipulag Húsnæðisstofnunar í reglugerð en ekki í lögum eins og nú er. Í frumvarpinu er lagt til að ráðherra skipi framkvæmdastjóra, en æviráðning verði afnumin, þó ekki afturvirkt. Einnig er hlutverk húsnæðismálastjórnar skilgreint á nýjan hátt og nánari reglur settar um gerð fjárhagsáætlunar, þar á meðal um meginsjónarmið varðandi lánaúthlutanir.

Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fara forseti og önnur stjórnvöld með framkvæmdarvaldið og skv. 13. gr. felur forsetinn ráðherrum framkvæmdarvald sitt. Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum skv. 14. gr. stjórnarskrárinnar. Í 27. gr. segir að um framkvæmd laga fari að landslögum. Um ábyrgð ráðherra er fjallað í lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð.

Samkvæmt stjórnarráðslögunum nr. 73/1969 fara ráðherrar með stjórnarmálefni í Stjórnarráði Íslands, en það greinist í ráðuneyti sem talin eru upp í lögunum. Ráðuneytisstjórar stýra ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra.

Í 9. gr. stjórnarráðslaganna segir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana, sem undir það ber, og eignum á vegum þeirra stofnana. Í 4. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sem sett er með heimild í stjórnarráðslögunum nr. 73/1969, er lýst þeim málum sem félagsmálaráðuneytið fer með. Einn af þremur aðalflokkum málefna, sem undir það ráðuneyti heyra, er nefndur „íbúðarhúsnæði“. Sá málaflokkur er nánar skilgreindur með því að nefna m.a. Húsnæðisstofnun ríkisins, framkvæmdanefndir byggingaáætlana, Byggingarsjóð ríkisins, lán húsnæðismálastjórnar, verkamannabústaði, Byggingarsjóð verkamanna, byggingarsamvinnufélög, byggingu leiguíbúða á vegum sveitarfélaga o.s.frv. Samkvæmt þessu er augljóst að húsnæðismál er einn gildasti málaflokkurinn sem félagsmálaráðuneytið fer með.

Í 14. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um það að ráðherra beri „ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum“. Þrátt fyrir þetta ákvæði hefur verið talið að Alþingi sé heimilt að fela stjórnvöldum óháðum ráðherra meðferð stjórnvalds og samkvæmt viðteknum fræðikenningum ber ráðherra ekki ábyrgð á meðferð þess stjórnvalds sem tekið er undan forræði hans með lögum.

Samkvæmt núgildandi ákvæði í 4. gr. laga nr. 86/1988 skipa húsnæðismálastjórn tíu menn. Þar af eru sjö kjörnir af sameinuðu Alþingi og tveir tilnefndir af Alþýðusambandi Íslands og einn af Vinnuveitendasambandi Íslands. Ráðherra skipar formann stjórnar úr hópi hinna kjörnu eða tilnefndu stjórnarmanna.

Lagt er til að á þessari skipan verði gerð sú breyting að Alþingi kjósi alla stjórnarmenn, fimm talsins. Ráðherra skipar formann og varaformann úr þeirra hópi og fylgir skipan þeirra embættistíma ráðherra.

Með breytingartillögum þessum er leitast við að ná þeim markmiðum að gera stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins skilvirkari, koma í veg fyrir hagsmunaárekstur í meðferð stjórnvaldsins. Þá er leitast við að auka tengsl húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðherra með því að skipunartími formannsins skuli vera starfstími ráðherra. Nýjum ráðherra er með þessum hætti gert kleift að skipa nýjan formann húsnæðismálastjórnar í upphafi starfstíma síns.

Vart verður um það deilt að í raun bera umræður á Alþingi það með sér að þingmenn telja félagsmálaráðherra bera ábyrgð á framkvæmd húsnæðismálastefnunnar á hverjum tíma. Þeir ráðherrar, sem með húsnæðismál hafa farið, hafa sætt gagnrýni fyrir framkvæmdir á þessu sviði sem umdeilanlegt er hvort voru innan valdmarka ráðherra. Hér er því lagt til að valdmörk ráðherra og húsnæðismálastjórnar verði skýrari en verið hefur og lögð á það áhersla að rétt sé að valdið sé hjá þeim sem ábyrgðina bera.

II. Tækni- og þjónustudeild Húsnæðisstofnunar.

Lengi hefur verið í umræðu að tími sérstakrar tæknideildar í Húsnæðisstofnun hafi runnið sitt skeið. Í þessum efnum hafa átt sér stað miklar breytingar á undanförnum árum. Er nú kostur á fjölbreyttri þjónustu á vegum arkitekta- og verkfræðistofa og því talið ónauðsynlegt að sams konar þjónusta sé rekin á vegum ríkisins. Jafnframt hefur verið bent á hversu óeðlilegt sé að tæknideild hanni íbúðir annars vegar og hafi síðan eftirlit með því sama verki hins vegar.

Í bréfi félagsmálaráðherra til Hagsýslu ríkisins dags. 9. júlí 1992 þar sem óskað var eftir því að gerð yrði úttekt á hagkvæmni í rekstri Húsnæðisstofnunar ríkisins var óskað sérstaklega eftir því að kannaðir væru möguleikar á því að draga úr starfi tæknideildar einkum hvað snertir vinnu við hönnun.

Í greinargerð Hagsýslu ríkisins frá ágúst 1992 til félagsmálaráðherra er því lýst hvernig verkefni tæknideildar skiptist í tvennt: hönnunardeild og tækniþjónustu. Um hönnunardeildina segir svo:

„Á árinu 1991 voru unnin í deildinni um 8 ársstörf auk 5.300 yfirvinnutíma. Samkvæmt drögum að rekstrarreikningi 1991 var rekstrarkostnaður deildarinnar 37,1 m.kr. Þar af nam launakostnaður 18,9 m.kr. og greiðslur til verktaka 10,3 m.kr. Tekjur deildarinnar voru 29 m.kr. þar af 5,6 m.kr. vegna þjónustu við byggingarsjóðina og aðrar deildir Húsnæðisstofnunar. Rekstrarhalli var 8,1 m.kr.

Verkefni hönnunardeildar eru einkum þau að hanna íbúðarhúsnæði og selja teikningar til húsnæðisnefnda, annarra aðila sem standa að félagslegum íbúðarbyggingum og á almennum markaði. Deildinni er ætlað að afla tekna til eigin rekstrar. Á síðasta ári var tap á deildinni og er útlit fyrir að það haldi áfram á þessu ári. Þetta gerist þrátt fyrir að deildinni sé ekki ætlað að greiða hluta af kostnaði við yfirstjórn stofnunarinnar og ýmsan annan sameiginlegan kostnað. Miðað við hlutfallsleg umsvif deildarinnar af heildarumsvifum stofnunarinnar væri ekki óeðlilegt að meta þennan kostnað á u.þ.b. 8 m.kr. Því er raunverulegur halli af rekstri deildarinnar verulegur.

Það er að mörgu leyti í andstöðu við almenn sjónarmið um hlutverk ríkisstofnana að Húsnæðisstofnun reki arkitekta- og verkfræðistofu. Nú eru aðrir tímar en þegar starfsemin var sett á laggirnar, mikið framboð er á þekkingu og þjónustu og samkeppni sífellt að aukast. Tæknideildin hefur eftirlit með byggingum félagslegs húsnæðis, þar á meðal hönnun þess. Bent hefur verið á að óeðlilegt sé að hönnunardeildin geti haft aðgang að verkum annarra hönnuða. Þá hefur einnig verið bent á að það sé ákveðinn árekstur fólginn í því að tæknideild hafi eftirlit með byggingu húsa sem deildin hannar sjálf.“

Þá segir um tækniþjónustu í greinargerð Hagsýslunnar:

„Á árinu 1991 voru unnin í deildinni tæp níu ársstörf auk 8.400 yfirvinnutíma. Samkvæmt drögum að rekstrarreikningi 1991 var rekstrarkostnaður deildarinnar 33,1 m.kr. Þar af nam launakostnaður 23 m.kr. og greiðslur til verktaka 2,7 m.kr. Tekjur deildarinnar voru 40,8 m.kr. þar af 15,7 m.kr. vegna þjónustu við byggingarsjóðina og aðrar deildir Húsnæðisstofnunar. Auk þess voru 6 m.kr. vegna sölu á þjónustu til hönnunardeildar. Hagnaður af rekstri tækniþjónustu var 7,7 m.kr. Á sama hátt og hönnunardeild þarf tækniþjónusta ekki að greiða ýmsan kostnað við yfirstjórn stofnunarinnar. Þennan kostnað má meta til tæplega 9 m.kr. Ef þessi tala er tekin með í reikninginn er ljóst að tækniþjónustan er rekin með halla. Við það bætist að Húsnæðisstofnun getur í raun ákveðið hversu miklar tekjur deildin fær frá byggingarsjóðunum og þeim sem standa fyrir byggingu félagslegs húsnæðis.

Hlutverk tækniþjónustu er fyrst og fremst að hafa eftirlit með framkvæmdum þeirra sem standa fyrir byggingu félagslegs húsnæðis. Gerðar eru ákveðnar kröfur um hámarks- og lágmarkskostnað húsnæðis og einnig verða efnisval og byggingaraðferðir að standast vissar gæðakröfur. Þá er fylgst með því að greiðslur til byggingaraðila séu í samræmi við framvindu framkvæmdarinnar. Auk þessa veitir tækniþjónusta framkvæmdaraðilum þjónustu, t.d. umsjón með útboðum.

Það er ljóst að eftirlit Húsnæðisstofnunar er nauðsynlegt á meðan lánveitingum og ábyrgðarskiptingu er háttað eins og nú er. Húsnæðisstofnun veitir niðurgreidd lán og þarf að geta fylgst með því að þau séu notuð eins og reglur segja til um. Hins vegar er það spurning hvernig eftirlitinu er háttað og hversu nákvæmt það á að vera.

Með stofnun húsnæðisnefnda sveitarfélaga er stefnt að því að ábyrgð á félagslegu húsnæði færist í auknum mæli til þeirra enda er mestur hluti félagslegs húsnæðis byggður í tiltölulega fáum og stórum sveitarfélögum. Húsnæðisnefndir á þeim stöðum ættu að vera í stakk búnar til að axla aukna ábyrgð. Við þetta bætist að sú stefna hefur verið mótuð að auka kaup á félagslegu húsnæði í stað þess að byggja nýtt. Þetta á sérstaklega við á stöðum þar sem framboð á notuðu húsnæði er meira en eftirspurn og markaðsverð lágt. Því er full ástæða til að huga að því hvort ekki sé mögulegt að draga úr miðstýringu í eftirliti og einfalda það.“

Hagsýsla ríkisins leggur síðan fram eftirfarandi tillögur:

Í fyrsta lagi að starfsemi hönnunardeildar verði seld.

Í öðru lagi að eftirlit tækniþjónustu verði einfaldað og starfsemin dregin saman.

Er nú unnið að því að hugmyndir þessar nái fram að ganga. Í athugasemdum með fjárlagafrumvarpi fyrir árið 1993 (A- og B-hluta) er gert ráð fyrir því að starfsemi hönnunardeildar verði hætt og eigur hennar seldar. Í ákvæði til bráðabirgða II í frumvarpi þessu er lagt til að ráðherra verði heimilt að selja eigur hönnunardeildar. Tækniþjónusta Húsnæðisstofnunar vegna félagslegra íbúða verði dregin saman eins og kostur er, en sú þjónusta sem eftir stendur krefst ekki sérstakrar deildar, enda er það í samræmi við efni frumvarpsins að deildaskipting Húsnæðisstofnunar verði ekki lögbundin, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir tækniþjónustu Húsnæðisstofnunar í 7. gr. laganna, en óþarft þykir að tilgreina þá þjónustu sérstaklega fremur en ýmsa aðra þjónustu sem Húsnæðisstofnun er ætlað að veita.

III. Skyldusparnaður.

Um nokkurt skeið hefur fyrirkomulag skyldusparnaðar verið til umræðu, hvort tími þessa sparnaðarforms sé liðinn. Að beiðni félagsmálaráðherra var Hagsýslu ríkisins falið að gera úttekt á rekstri innlánsdeildar Húsnæðisstofnunar, þeirrar deildar sem fer með skyldusparnaðinn.

Í greinargerð Hagsýslu ríkisins til félagsmálaráðherra frá því í ágúst 1992 er lagt til að endurmetið sé með hliðsjón af breyttum tímum hvort þörf fyrir skyldusparnað sé enn fyrir hendi.

Mörg rök styðja þá niðurstöðu að tími skyldusparnaðar sé liðinn.

Þegar skyldusparnaður var lögfestur í lögum um Húsnæðisstofnun nr. 42/1957 var honum ætlað að vera bæði til hagsbóta fyrir unga fólkið, svo og tekjustofn Byggingarsjóðs ríkisins. Samkvæmt lögunum frá 1957 áttu skyldusparendur forgang til lána og rétt á hærra láni en aðrir. Smám saman var dregið úr þessum „forréttindum“ uns þau hurfu með öllu úr lögum á árinu 1980, sbr. lög nr. 51/1980. Næstu tímamót í lögum, sem draga mjög úr gildi skyldusparnaðarins, var þegar húsbréfakerfið tók að fullu við af almennum lánum Byggingarsjóðs ríkisins með lögum nr. 47/1991. Húsbréfakerfið felur í sér verulega breytingu á fjármögnun húsnæðislána. Í stað framlaga úr ríkissjóði, skyldusparnaðar ungmenna og sölu skuldabréfa til lífeyrissjóða til að fjármagna almenn húsnæðislán, eru húsbréfin seld á markaði, notuð sem greiðsla í fasteignaviðskiptum eða geymd sem sparnaður. Lánsfjármögnun byggist nú á skuldabréfaviðskiptum, húsbréfaviðskiptum, en ekki á beinum lánum. Mikilvægi skyldusparnaðar fyrir húsnæðiskerfið fer því síminnkandi. Við þetta bætist að talið er að verulega skorti á að skyldusparnaður sé innheimtur af öllum sem hann eiga að greiða.

Auk framangreindra atriða hafa þjóðfélagsaðstæður allar breyst mikið frá því sem var þegar skyldusparnaður var lögfestur árið 1957. Má hér nefna að unga fólkið, fólk á skyldusparnaðaraldri 16–26 ára, stundar nú skólanám í ríkara mæli en áður þekktist og því ekki raunhæft að ætla því að leggja til hliðar peninga á því æviskeiði. Þetta leiðir til þess að samkvæmt undanþáguákvæðum í lögum á skólafólk rétt á því að fá skyldusparnað sinn útgreiddan sem hefur í för með sér mikinn kostnað og er ávinningur Byggingarsjóðs ríkisins því lítill. Jafnframt bjóðast nú ungum sem öldnum margvísleg sparnaðartækifæri og fjölbreytt sparnaðarform. Mikilvægi skyldusparnaðar fer því síminnkandi. Auk þess þykir sá hugsunarháttur, sem býr að baki skyldusparnaðinum, hafa gengið sér til húðar og bent á að eðlilegra væri að leggja unga fólkinu þær lífsreglur að sparnaður sé sjálfsagður og eðlilegur þáttur í nútíma lífsmáta í stað þess að þvinga þann sparnað fram með lögum.

Með því að hætta skyldusparnaði má draga úr kostnaði hjá Húsnæðisstofnun og veðdeild vegna umsýslu, tölvukerfa og starfsmannahalds. Hagsýslan metur það svo að hjá þeim megi ætla að a.m. k. 15 ársstörf liggi í umsýslu skyldusparnaðar með tilheyrandi rekstrarkostnaði og ærnum tölvukostnaði. Jafnframt megi ætla að kostnaður vegna skyldusparnaðarins nemi a.m. k. 50 m.kr. hjá Húsnæðisstofnun og Veðdeild og jafnvel mun hærri upphæð. Er þá ótalinn sá kostnaður sem atvinnulífið verður fyrir vegna skila, bókhalds og skrifstofuhalds sem þetta kerfi krefst, ásamt kostnaði sparenda vegna margvíslegs umstangs við eftirlit og undanþágur. Þegar allur kostnaður, beinn og óbeinn, er talinn er ljóst að skyldusparnaður er ákaflega dýr aðferð til að afla Húsnæðisstofnun lánsfjár.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til, með hliðsjón af 4. gr. staflið B í auglýsingu nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, að þess sé getið að félagsmálaráðherra fari með yfirstjórn húsnæðismála. Í tilvitnuðu ákvæði segir að félagsmálaráðuneytið fari með mál, sem varða íbúðarhúsnæði, þar á meðal Húsnæðisstofnun ríkisins. Húsnæðisstofnun ríkisins er aðeins einn þáttur af mörgum á sviði íbúðarhúsnæðis, enda er í áðurgreindri reglugerð um Stjórnarráð íslands getið um framkvæmdanefndir byggingaáætlana, Byggingarsjóð ríkisins, lán húsnæðismálastjórnar, vísitölulán veðdeildar Landsbanka Íslands, launaskatt og sparnað til íbúðabygginga í þéttbýli, Byggingarsjóð aldraðs fólks, útrýmingu heilsuspillandi húsnæðis, verkamannabústaði, byggingarsjóð og byggingarfélög verkamanna, byggingarsamvinnufélög, byggingu leiguíbúða á vegum sveitarfélaga, Öryrkjabandalags Íslands og elliheimila og sambýli í fjölbýlishúsum. Heiti laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 86/1988, með síðari breytingum, er að því leyti villandi að í lögunum er fjallað um flesta þætti íbúðarhúsnæðismála.

Lagt er til að Húsnæðisstofnun ríkisins sé skilgreind sem „ríkisstofnun“ en ekki „sjálfstæð ríkisstofnun“ eins og nú er gert. Ekki er ljóst hvað átt er við með því í núgildandi lögum að Húsnæðisstofnun ríkisins sé sjálfstæð ríkisstofnun, enda er það ekki sérstaklega skilgreint. Hlutverk Húsnæðisstofnunar ríkisins er skilgreint í lögum og að auki kveða lögin á um að félagsmálaráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna um Húsnæðisstofnun ríkisins.

Ef Húsnæðisstofnun ríkisins er borin saman við aðrar lánastofnanir, t.d. við ríkisbankana, þá hafa þeir mjög sjálfstæða stöðu gagnvart ríkisvaldinu. Bankarnir ákveða sjálfir vexti og mun á innláns- og útlánsvöxtum og er ætlað að standa alfarið undir eigin lánastarfsemi. Slíkt gildir að sjálfsögðu ekki um Húsnæðisstofnun ríkisins. Samkvæmt 16. og 54. gr. laganna (verður 52. gr.) tekur ríkisstjórn Íslands ákvörðun um vexti af lánum stofnunarinnar. Húsnæðisstofnun er aflað fjár til lánveitinga með beinum fjárveitingum samkvæmt ákvörðun Alþingis í fjárlögum en að auki eru gerðir samningar við lífeyrissjóðina um kaup á skuldabréfum á grundvelli lagaákvæða. Með þessum hætti er húsnæðiskerfið fjármagnað að verulegum hluta.

Í 3. mgr. er gerð tillaga um skilgreiningu á hlutverki Húsnæðisstofnunar ríkisins. Gerð er tillaga um að fella niður ákvæði í gildandi lögum um að stofnunin skuli hafa forustu um stefnumótun í húsnæðismálum. Í raun kemur öll forusta um stefnumótun annars vegar frá félagsmálaráðherra og ríkisstjórn og hins vegar frá Alþingi. Lögin um Húsnæðisstofnun ríkisins veita Húsnæðisstofnun ekkert svigrúm til slíkrar stefnumótunar. Tekið er sérstaklega fram að Húsnæðisstofnun skuli vera félagsmálaráðuneyti og öðrum stjórnvöldum til ráðuneytis í húsnæðismálum. Jafnframt er tekið fram að Húsnæðisstofnun fari með þau verkefni sem ráðherra felur henni á sviði húsnæðismála. Hér er m.a. átt við að ráðherra húsnæðismála geti falið stofnuninni ýmsa upplýsingaþjónustu við almenning er snertir húsnæðismál eftir öðrum lögum en lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, svo sem lögum um húsaleigu og lögum um fjölbýlishús.

Í 4. mgr. er lögð áhersla á skyldu Húsnæðisstofnunar um dreifingu upplýsinga um hlutverk og störf stofnunarinnar og rétt fólks samkvæmt lögunum. Húsnæðismálin eru tvímælalaust meðal mikilvægustu málefna hverrar fjölskyldu og brýn nauðsyn að komið sé á framfæri við almenning öllum upplýsingum sem verða mega fólki til hjálpar við lausn þeirra mála.

Um 2. gr.

Ekki þykir heppilegt að fastsetja með lögum skipulag Húsnæðisstofnunar. Lagt er til að það sé á valdi ráðherra að ákveða með reglugerð um skipulag Húsnæðisstofnunar ríkisins, en Húsnæðisstofnun starfi sem ein heild með þeim frávikum sem leiði af lögunum. Þau frávik, sem einkum eru höfð í huga, leiðir af lögum nr. 76/1989 og fjalla um „sérstaka húsbréfadeild“. Með því að deildaskipting verði ólögbundin verður stjórnunin öll sveigjanlegri, möguleiki á að ná meiri hagkvæmni í rekstri miðað við aðstæður hverju sinni. Hér er enda um að ræða þróun í stjórnsýslu sem er í samræmi við kröfu nútímans um innra fyrirkomulag ríkisstofnana.

Í greininni felst að ráðherra er með ótvíræðum hætti veitt heimild til að sameina yfirstjórn, rekstur og starfsmannahald núverandi deilda, t.d. byggingarsjóðanna og húsbréfadeildar.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að Alþingi kjósi fimm menn í stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins að afstöðnum hverjum almennum alþingiskosningum, en félagsmálaráðherra skipi formann og miðist skipunartími hans við starfstíma ráðherra.

Málum er nú svo háttað að stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins skipa tíu menn, sjö kosnir af sameinuðu Alþingi, tveir tilnefndir af Alþýðusambandi Íslands og einn af Vinnuveitendasambandi Íslands. Stjórn þessi er óvenjulega fjölmenn og hefur hún gripið til þess ráðs að skipta með sér störfum við úrlausn sérstakra verkefna. Hagkvæmara þykir að hafa færri stjórnarmenn, enda breytir það ekki áhrifum Alþingis á stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins. Samkvæmt tillögunum kýs Alþingi fimm í stað sjö af tíu nú. Rétt þykir að skipunartími formanns sé bundinn starfstíma félagsmálaráðherra hverju sinni og tryggja þannig virkara stjórnvaldssamband milli félagsmálaráðherra og húsnæðismálastjórnar.

Alþýðusamband Íslands fékk rétt til tilnefningar í húsnæðismálastjórn árið 1980, en Vinnuveitendasamband Íslands árið 1986, en þá höfðu fulltrúar frá aðilum vinnumarkaðarins og Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja tekið þátt í samningu frumvarps um þessi mál sem varð að lögum árið 1986.

Réttur Alþýðusambands Íslands til tilnefningar í húsnæðismálastjórn var m.a. studdur þeim rökum að rétt væri að verkalýðshreyfingin tæki þátt í umfjöllun um félagslegt húsnæði sem skipti fólk í hreyfingunni miklu máli og að útlán sjóðanna voru að verulegu leyti fjármögnuð með kaupum lífeyrissjóðanna á skuldabréfum. Árið 1986 var m.a. gerð sú breyting á lögunum að komið var á tengingu kaupa lífeyrissjóðanna á skuldabréfum og lánsrétti sjóðsfélaga. Á árinu 1986 kom fram þingmannafrumvarp um að veita VSÍ rétt á að skipa einn mann í stjórn stofnunarinnar. Aðalrökin fyrir rétti Vinnuveitendasambands Íslands til tilnefningar virðast hafa verið þau að Alþýðusamband Íslands ætti þar tvo fulltrúa og húsnæðismál vörðuðu aðila vinnumarkaðarins verulega. Eftir að almenna lánakerfi Byggingarsjóðs ríkisins var numið úr gildi með lögum nr. 47/1991 er meginþungi þeirrar röksemdar, að verkalýðshreyfingin skuli eiga fulltrúa í húsnæðismálastjórn vegna tengsla hennar við fjármögnun kerfisins í gegnum lífeyrissjóðina, fallin brott.

Til að vald og ábyrgð sé á einni hendi í húsnæðismálum er nauðsynlegt að breyta samsetningu húsnæðismálastjórnar. Húsnæðismálastjórn á að þjóna landsmönnum öllum og því eðlilegt að hún sé kjörin af Alþingi eingöngu. Hér yrði því komið á sama fyrirkomulagi og í tryggingaráði. Ekki þykir ástæða til að fulltrúar Alþýðusambands Íslands og Vinnuveitendasambands Íslands eigi sæti í húsnæðismálastjórn fremur en í tryggingaráði. Húsnæðismálastjórn á að tryggja framkvæmd stefnumörkunar stjórnvalda hverju sinni í húsnæðismálum.

Vextir á skuldabréfum sem Húsnæðisstofnun ríkisins kaupir af lífeyrissjóðunum hafa áhrif á vexti í landinu. Alþýðusamband Íslands og Vinnuveitendasamband Íslands hafa hagsmuna að gæta af því að lífeyrissjóðirnir fái sem besta ávöxtun af skuldabréfum sem þeir kaupa af Húsnæðisstofnun ríkisins. Hagsmunir Húsnæðisstofnunar ríkisins kunna hins vegar að vera aðrir og getur það leitt til hagsmunaáreksturs.

Með hliðsjón af þessu er lagt til að réttur greindra aðila til tilnefningar í húsnæðismálastjórn verði felldur niður. Jafnframt er höfð hliðsjón af því að önnur samtök launafólks eiga ekki rétt til tilnefningar samkvæmt lögunum og má sem dæmi nefna Bandalag starfsmanna ríkis og bæja.

Tekið skal fram að ákvæðið um þingkjörna endurskoðendur húsnæðismálastjórnar var fellt niður með 3. tölul. 13. gr. laga nr. 12/1986, um ríkisendurskoðun.

Um 4. gr.

Gerð er tillaga um að brott falli 1. tölul. 5. gr. laganna, þar sem segir að það sé hlutverk húsnæðismálastjórnar að marka meginstefnu í málum Húsnæðisstofnunar ríkisins, Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna. Hafa rökin fyrir þessu þegar komið fram hér að framan.

Lagt er til að nánari reglur verði settar um fjárhagsáætlun. Lagt er til að áætlun reksturskostnaðar verði sundurliðuð og í fjárhagsáætlun komi fram fyrirhuguð skipting ráðstöfunarfjár milli útlánaflokka og meginsjónarmið um ráðstöfun þess, að svo miklu leyti sem skiptingin er ekki ákveðin í lögunum eða í reglugerðum með heimild í lögunum. Með þessu er reynt að tryggja að ráðherra fái betri upplýsingar um líklegan reksturskostnað stofnunarinnar og meðferð þess fjármagns sem til útlána kemur. Þá er og með tillögunni reynt að tryggja að ekki liggi aðeins fyrir fyrirhuguð skipting milli lánaflokka samkvæmt lögunum, heldur einnig þau sjónarmið sem húsnæðismálastjórn leggur til grundvallar úthlutun lána innan einstakra lánaflokka, að svo miklu leyti sem slíkt er ekki þegar ákveðið í lögum eða reglugerðum. Með þessum hætti er til muna treyst sambandið milli húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðherra og jafnframt tryggt að ráðherra geti sinnt þeirri yfirstjórn sem honum er lögð á herðar í lögunum og í stjórnarráðslögunum.

Um 5. gr.

Lagt er til að framvegis verði framkvæmdastjóri skipaður til sex ára í senn, en í ákvæði til bráðabirgða er lagt til að ákvæðið eigi ekki við um þann sem gegnir starfinu við gildistöku laga þessara og félagsmálaráðherra skipi framkvæmdastjóra að fenginni umsögn húsnæðismálastjórnar. Þá er lagt til að framkvæmdastjóri ráði starfsfólk stofnunarinnar. Slíkt breytir þó ekki skipun núverandi skrifstofustjóra. Þessi breyting er til samræmis við nýmæli seinni ára í sambærilegri löggjöf.

Hlutverk framkvæmdastjóra er hér skilgreint, svo og ábyrgð hans. Í greininni felst að framkvæmdastjóri lýtur boðvaldi ráðherra. Ekki þykir rétt að húsnæðismálastjórn fjalli um ráðningar starfsfólks þar sem slíkt gerir skiptingu ábyrgðar óljósa og dregur úr beinni ábyrgð framkvæmdastjóra gagnvart ráðherra.

Um 6. gr.

Lagt er til að 1. mgr. 7. gr. laganna falli brott og er það til samræmis við 2. gr. frumvarpsins. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 2. gr.

Efni 2. mgr. 7. gr. laganna fellur um sig sjálft, sbr. 16. gr. frumvarpsins, þar sem lagt er til að tæknideild verði lögð niður.

Að öðru leyti eru einu nýmælin í þessari grein þau að heimild til töku gjalds vegna vanskilainnheimtu verði lögfest. Samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis er Húsnæðisstofnun ríkisins heimilt, án sérstakrar lagaheimildar, að taka hóflegt gjald vegna vanskilainnheimtu út frá því sjónarmiði að stofnunin verði skaðlaus, svonefndu „skaðleysissjónarmiði“. Hefur svo verið gert samkvæmt sérstakri gjaldskrá Húsnæðisstofnunar. Engu að síður þykir rétt og sjálfsagt að lögfesta slíka gjaldtökuheimild. Hins vegar telur umboðsmaður að Húsnæðisstofnun sé óheimilt að jafna niður á skuldara sérstökum kostnaði, sem rakinn verður til vanskila í einstökum tilvikum, án sérstakrar lagaheimildar. Því er lagt til að heimild til slíks jöfnunargjalds verði lögfest sérstaklega, en með því verður það jafnræði tryggt að skuldarar greiði sama gjald hvar sem er á landinu.

Um önnur atriði felur greinin í sér óbreytta tilhögun, en skýrar þykir að lagastoð um gjaldtöku komi fram á einum stað í lögunum, en ekki á víð og dreif, svo sem í 23., 54. og 56. gr. Í greininni felst því engan veginn að verið sé að auka við gjaldtökuheimild Húsnæðisstofnunar. Enda þótt lagt sé til að tæknideild verði lögð niður er Húsnæðisstofnun að sjálfsögðu heimilt að veita tæknilega þjónustu og því nauðsynlegt að tryggt sé að sá kostnaður verði borinn af þeim sem þjónustunnar njóta.

Um 7. gr.

Þar sem lagt er til í frumvarpi þessu að VIII. kafli laganna um skyldusparnað falli brott er ákvæði 4. tölul. 9. gr. fallið um sig sjálft.

Um 8. gr.

Þessi grein mundi bjóða upp á aukið svigrúm þannig að opnaður verði möguleiki til þess að vinna þau verk annars staðar sem nú eru unnin í Húsnæðisstofnun ríkisins ef það þykir hagfelldara. Jafnframt yrði tekið fram í reglugerð hvaða verkefni er um að ræða og hvernig greiðslu fyrir þau yrði háttað. Með þessu móti er unnt að flytja verkefni frá Húsnæðisstofnun sem hagkvæmt kann að vera, svo sem af landfræðilegum ástæðum, að vinna annars staðar.

Um 9. og 10. gr.

Breytingar þessar hafa þann tilgang að auka sveigjanleika í skipulagi Húsnæðisstofnunar. Ekki er lengur kveðið á um að húsbréfadeild skuli hafa sérstakan forstöðumann. Ráðherra getur með reglugerð ákveðið skipulag deildarinnar og stöðu hennar innan stofnunarinnar og vísast um þetta efni til 2. gr. frumvarpsins.

Um 11. gr.

Grein þessi er óþörf, enda ekki verið framkvæmd með þeim hætti sem þar segir.

Um 12. gr.

Með greininni er lagt til að ráðherra verði veittar heimildir til að taka ákvarðanir um það með setningu reglugerðar að verkefni í húsbréfakerfinu verði færð frá Húsnæðisstofnun.

Gerður er greinarmunur á mati á veðhæfni fasteignar skv. a-lið annars vegar og mati á greiðslugetu skv. b-lið og mati á verðmæti húsbréfa og fasteignaveðbréfa skv. c-lið hins vegar. Mat á veðhæfni á ekki heima hjá viðskiptabönkum og fjármálastofnunum, en fela má það sérstökum trúnaðarmönnum.

Um 13. gr.

Hér vísast til 6. gr. frumvarpsins um breytingu á 7. gr. laganna. Rétt þykir að heimild til lántökugjalds komi fram á einum stað í lögunum.

Um 14. gr.

Sérstakt ákvæði um að Húsnæðisstofnun sé skylt að veita framkvæmdaraðilum félagslegra íbúða ráðgjöf um fjárhagsleg og tæknileg atriði er ekki lengur nauðsynlegt. Hér kemur til að í þessu frumvarpi er lagt til að tæknideild Húsnæðisstofnunar verði lögð niður. Nái sú breyting fram að ganga er Húsnæðisstofnun ekki lengur skylt að veita tæknilega aðstoð. Henni er það að sjálfsögðu heimilt. Sé slík aðstoð veitt skal það gert samkvæmt sérstöku gjaldi sem ákveðið skal í reglugerð, sbr. 7. gr. laganna eins og lagt er til að hún hljóði samkvæmt frumvarpi þessu, sbr. 6. gr. þess.

Um 15. gr.

Lagabreyting þessi er til samræmingar vegna breytinga sem áður hefur verið gerð á lögunum. Vísun í 12. gr. laganna á ekki lengur við eftir að almenna lánakerfi Byggingarsjóðs ríkisins var lagt niður með lögum nr. 47/1991.

Um 16. gr.

Þessi breyting leiðir af 2. gr., breyttu innra skipulagi stofnunarinnar, þ.e. ekki er lengur kveðið á um deildaskiptingu í lögum og kaflinn um tækni- og þjónustudeild fellur brott. Ráðherra setur um þetta reglugerð. Þetta á að tryggja meiri sveigjanleika í starfi Húsnæðisstofnunar. Þannig á að vera unnt með tiltölulega stuttum fyrirvara að gera þær breytingar sem t.d. breytt fyrirkomulag útlána hefur í för með sér. Föst skipan einstakra deilda, lögum samkvæmt, hefur komið í veg fyrir að nauðsynlegur flutningur milli deilda ætti sér stað í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til Húsnæðisstofnunar um þjónustu. Að öðru leyti vísast til þess sem rakið er um tækni- og þjónustudeild í almennum athugasemdum frumvarpsins.

Um 17. gr.

Um brottfall skyldusparnaðar vísast til þess sem reifað er um skyldusparnað í almennum athugasemdum frumvarpsins.

Um 18. gr.

Lagabreyting þessi er til samræmingar vegna breytingar sem áður hefur verið gerð á lögunum. Vísun í lán skv. 11. gr. laganna, um lán Byggingarsjóðs ríkisins sem ein fjármögnun byggingarsamvinnufélaga, á ekki lengur við eftir að þeirri grein var breytt með lögum nr. 47/1991 þegar almenna lánakerfi Byggingarsjóðs ríkisins var numið úr gildi.

Um 19. gr.

Breyting þessi er til samræmingar vegna breytingar sem áður hefur verið gerð á lögunum. Með lögum nr. 47/1991 var 29. gr. laganna um framkvæmdalán felld úr gildi. Vísun til þeirrar greinar, um að stuðningur Húsnæðisstofnunar við byggingarsamvinnufélög eigi að hluta til sér stað með veitingu framkvæmdalána, á því ekki lengur við.

Um 20. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Rétt þykir að veita ráðherra heimild til þess að selja eigur hönnunardeildar.

Ákvæði þessa efnis er ekki að finna í 6. gr. fjárlaga ársins 1993 og því nauðsynlegt að lögfesta það hér. Hins vegar er gert ráð fyrir því í athugasemdum fjárlaganna (A- og B-hluta) að eigur hönnunardeildar Húsnæðisstofnunar verði seldar.

Um ákvæði til bráðabirgða III.

Nauðsynlegt er að setja skýrar reglur um meðferð þeirra innstæðna sem til eru þegar VIII. kafli laganna er úr gildi felldur. Reglurnar hafa þau markmið að einfalda umsýslu, tryggja sem jafnast útstreymi innstæðna þannig að fjárhagur Byggingarsjóðs ríkisins raskist sem minnst, svo og að sanngirni sé gætt gagnvart eigendum skyldusparnaðarins, eftir því sem unnt er.

A-liður hefur þann tilgang að fækka innstæðum og einfalda umsýslu. Lagt er til að innstæður 30.000 kr., eða lægri, verði greiddar eigendum innan sex mánaða frá gildistöku laganna.

Í b-lið felst að ótvíræðar endurgreiðsluheimildir laganna gildi óbreyttar áfram. Matskenndar endurgreiðsluheimildir, sem sumar hverjar hafa kallað á flókið mat og mikla vinnu, eru hins vegar felldar niður.

Hugsunin að baki c-liðar er sú að fella núverandi skyldusparnaðarkerfi úr gildi þegar innstæður munu ekki lengur hafa þýðingu fyrir fjárhag Byggingarsjóðs ríkisins.

Samkvæmt d-lið er gert ráð fyrir því að reglur laganna um skattalega stöðu innstæðna, vaxtaákvarðanir, vísitöluútreikningur og innheimtur gildi þar til skyldusparnaðarkerfið hefur endanlega verið lagt niður.

Við áætlun um útstreymi af skyldusparnaðarreikningum voru notaðar eftirtaldar forsendur:

Gert er ráð fyrir að heimilaðar verði endurgreiðslur vegna aldurs, öflunar húsnæðis, framfærslu barns, örorku og andláts.

Greitt verði út af öllum reikningum sem hafa innstæðu 30 þús. kr. eða lægri.

Staða á skyldusparnaðarreikningum verði 4.000 m.kr. í árslok 1993.

Hlutfallsleg úttekt verði hin sama og á árinu 1991.

Dreifing úttekta milli aldurshópa vegna aldurs, húsnæðis og framfærslu barna verði hin sama og á árinu 1991.

Úttektir vegna náms verði aðeins árið 1993.

Ekki er tekið tillit til vaxta eða verðbóta.

Áætlað útstreymi.

Ár

m.kr.

1993

1.400

1994

600

1995

500

1996

500

1997

400

1998

300

1999

100

2000

200

Samtals 4.000

Tekið skal fram að áætlunin er bundin talsverðri óvissu. Þannig má reikna með að útstreymið árið 1993 verði á bilinu 1.200–1.600 m.kr. og 500–700 m.kr. á árinu 1994. Þegar útstreymið er metið verður einnig að taka tillit til þess að ekki er óvarlegt að áætla útstreymið fyrir árið 1993 allt að 500 m.kr., að óbreyttum reglum. Umframútstreymið vegna þess að skyldusparnaði er hætt er því 700–1.100 m.kr.

Um ákvæði til bráðabirgða IV.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins.

Frumvarpið greinist í tvo meginþætti. Í fyrsta lagi stjórnsýsluþátt, sem er um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins og ábyrgð félagsmálaráðherra á málaflokknum og stjórnsýsluleg tengsl þessara aðila, þar með talið að hætt verður að binda skipulag stofnunarinnar í lög. Í öðru lagi brottfall skyldusparnaðar. Röksemdin fyrir báðum þessum breytingum eru breyttir þjóðfélagshættir og á það einkum við um afnám skyldusparnaðarins eins og rakið er í athugasemdum við frumvarpið.

Markmið breytinga á yfirstjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins er að gera stjórn stofnunarinnar skilvirkari og koma í veg fyrir hagsmunaárekstur í meðferð stjórnvaldsins, en á undanförnum árum hafa komið fram mismunandi skoðanir á stöðu húsnæðismálastjórnar sem yfirstjórnar stofnunarinnar gagnvart félagsmálaráðherra. Hér eru tekin af öll tvímæli í því efni og skýrt ákveðið að félagsmálaráðherra fari með yfirstjórn húsnæðismála og innra skipulag Húsnæðisstofnunar ríkisins, þar með talin deildaskipting, skuli ákveðið af ráðherra í reglugerð en ekki í lögum eins og nú er. Einn liður í þessu er að fella úr lögum ákvæði um tækni- og þjónustudeild Húsnæðisstofnunar ríkisins.

Niðurfelling ákvæða laga um skyldusparnað ungs fólks til íbúðabygginga er í samræmi við breyttar þjóðfélagsaðstæður og minnkandi gildi þessa sparnaðarforms eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið. Sparnað vegna þessarar breytingar má ætla á næsta ári um 35 m.kr. að teknu tilliti til biðlauna sem greiða þarf til þess hluta starfsliðs sem ráðið er hjá Húsnæðisstofnun ríkisins við framkvæmd skyldusparnaðarins. Útgjöld vegna þessa lækka enn frekar þegar fram líður með minnkandi umsvifum og birtist m.a. í lækkandi verktaka- og tölvukostnaði. Gert er ráð fyrir að staða á skyldusparnaðarreikningum verði 4.000 m.kr. í árslok 1992 sem greiðist út á árunum 1993–2000, mest 1993 eða um 1.400 m.kr. Þetta er þó bundið talsverðri óvissu.

Í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1993 er fjárveiting til Byggingarsjóðs ríkisins lækkuð um 114 m.kr. frá fjárlögum 1992 og til þess að mæta þeirri lækkun, án þess að skerða getu sjóðsins til útlána, er boðað þetta frumvarp. Auk niðurfellingar á skyldusparnaði er m.a. ráðgert að leggja niður hönnunardeild stofnunarinnar. Ætla má að lækkun útgjalda (nettó) af þeirri breytingu muni nema um 10 m.kr. á næsta ári en síðan hækka í um 20 m.kr. eftir að greiðslum biðlauna er lokið. Það er mat fjármálaráðuneytisins að þær breytingar, sem frumvarpið felur í sér, verði það að lögum, veiti félagsmálaráðherra og stjórnendum stofnunarinnar nægjanlegt svigrúm til að ná markmiðum fjárlagafrumvarpsins. Hvort þetta gengur eftir fer hins vegar eftir því hvernig til tekst um framkvæmd sparnaðarins.