Stjórn fiskveiða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 591

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Flm.: Árni Johnsen.

1. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Sjávarútvegsráðherra er heimilt að úthluta aflaheimildum á Sæbjörgu VE 56 (skipaskrár númer 1062) til samræmis við aflaheimildir eldra skips með sama nafni sem strandaði við Stokksnes 17. desember 1984.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Hinn 17. desember 1984 strandaði fiskiskipið Sæbjörg VE 56 (skipaskrárnúmer 0989) við Stokksnes. Skipið laskaðist við strandið, en brotnaði þó ekki og vel framkvæmanlegt að bjarga skipinu. Engu síður ákvað tryggingafélag útgerðarinnar (Tryggingamiðstöðin hf.) að greiða frekar út tryggingabætur en að reyna björgun, enda fyrirséð að björgunarlaun og við gerðarkostnaður yrði hærri en tryggingabætur. Þessi ákvörðun tryggingafélagsins var tekin í janúar 1985. Var þá björgunarsveitarmönnum á Höfn í Hornafirði veitt heimild til þess að fjarlægja úr skipinu það sem nýtilegt var og unnt að flytja á brott. Unnu þeir við það fram eftir árinu. Tryggingabætur voru greiddar út í mars 1985. Skipið sökk aldrei heldur brotnaði það niður á næstu árum í fjörunni. Enn í dag eru síðustu leifar skipsins á strandstað.

Þrátt fyrir að ákvörðun tryggingafélagsins um að greiða út tryggingabæturnar hafi ekki verið tekin fyrr en í janúar 1985 var skipið afskráð úr skipaskrá 31. desember 1984, ekki fyr ir atbeina útgerðar eða tryggingafélags heldur alfarið að frumkvæði Siglingamálastofnunar ríkisins (nú Siglingastofnun). Skv. 15. gr. þágildandi laga um skráningu skipa, nr. 53/1970, er ráð fyrir því gert að afmá skuli skip af skipaskrá ef það hefur farist, svo um sé kunnugt (2. tölul.), eða ef skip er rifið, metið ónýtt eða ekki talið þess virði að við sé gert (3. tölul.). Skilyrði 2. tölul. eiga ekki við enda fórst Sæbjörg ekki. Síðara skilyrðið fyrir afskráningu var ekki heldur fyrir hendi þar sem engin tilkynning lá fyrir við afskráninguna um að skipið væri ónýtt. Fyrir liggur bréf fyrrverandi starfsmanns Siglingamálastofnunar ríkisins þar sem hann staðfestir að afskráning sú sem hann framkvæmdi hafi verið mistök. Engar tilkynningar finnast heldur hjá stofnuninni um að skipið væri ónýtt. Enn hefur ekki verið aflýst veðum af skipinu.

Sæbjörg VE 56 var 312 brúttólestir að stærð, smíðuð árið 1965. Skipið hét áður Jón Garðar GK. Sæbjörg VE 56 var gerð út af Sæbjörgu hf., kt. 550371-0499, sem starfrækt var í Vestmannaeyjum. Félagið var formlega fellt brott úr hlutafélagaskrá í júní 1989, en því hafði verið slitið skömmu áður.

Vegna áðurnefndrar afskráningar úr skipaskrá kom Sæbjörg ekki til álita þegar verið var að úthluta veiðileyfum samkvæmt lögunum nr. 97/1985, enda var við úthlutun samkvæmt þeim lögum höfð hliðsjón af skipaskrá ársins 1985.

Skipið var tekið af skrá áður en ákvörðun lá fyrir um hvort skipinu yrði bjargað eður ei. Hefði þetta ekki verið gert hefði málið án efa þróast öðruvísi. Vegna afskráningarinnar lenti Sæbjörg utan við hópinn sem úthlutað hefur verið aflaheimildum frá því að lög nr. 97/1985 tóku gildi. Mistök voru gerð árið 1986 við úthlutun veiðiheimilda, en rót mistakanna lá hjá Siglingamálastofnun.

Sjávarútvegsráðuneytið hefur í umsögn sinni um málið talið skorta lagaskilyrði fyrir því að leiðrétta þau mistök við úthlutun aflaheimilda sem urðu vegna ótímabærrar afskráningar skipsins. Er ráðuneytinu með frumvarpi þessu veittur nauðsynlegur lagagrundvöllur til út hlutunar aflaheimilda.

Fylgiskjal.

Sveinn Andri Sveinsson hdl.:

ÁLITSGERÐ vegna úthlutunar á aflahlutdeild til handa Sæbjörgu VE 56.

(Febrúar 1998.)

Eftirfarandi er álitsgerð þar sem reifuð eru lagarök að baki ákvörðun um að úthluta útgerð Sæbjargar VE 56 aflahlutdeild í samræmi við þá aflahlutdeild sem eldra skip með sama nafni hafði áður.

I.

Aðdragandi.

Þann 17. desember 1984 strandaði fiskiskipið Sæbjörg VE 56 (skipaskrárnúmer 0989) við Stokksnes. Skipið laskaðist við strandið, en brotnaði þó ekki og vel framkvæmanlegt að bjarga skipinu. Engu síður ákvað tryggingafélag útgerðarinnar (Tryggingamiðstöðin hf.) að greiða frekar út tryggingabætur en að reyna björgun, enda fyrirséð að björgunarlaun og við gerðarkostnaður yrði hærri en tryggingabætur sem námu um 21 millj. kr. Þessi ákvörðun tryggingafélagsins var tekin í janúar 1985. Var þá björgunarsveitarmönnum á Höfn í Horna firði veitt heimild til þess að fjarlægja úr skipinu það sem nýtilegt var og unnt að flytja á brott. Unnu þeir við það fram eftir árinu. Tryggingabætur voru greiddar út í mars 1985. Skip ið sökk aldrei heldur brotnaði það niður á næstu árum í fjörunni. Enn í dag munu síðustu leif ar skipsins vera á strandstað.

Þrátt fyrir að ákvörðun tryggingafélagsins um að greiða út tryggingabæturnar hafi ekki verið tekin fyrr en í janúar 1985 var skipið afskráð úr skipaskrá 31. desember 1984, ekki fyr ir atbeina útgerðar eða tryggingarfélags heldur alfarið að frumkvæði Siglingamálastofnunar ríkisins (nú Siglingastofnun). Skv. 15. gr. þágildandi laga um skráningu skipa, nr. 53/1970, er ráð fyrir því gert að afmá skuli skip af skipaskrá ef það hefur farist, svo um sé kunnugt (2. tölul.), eða ef skip er rifið, metið ónýtt eða ekki talið þess virði að við sé gert (3. tölul.). Skilyrði 2. tölul. eiga ekki við enda fórst Sæbjörg ekki (farast merkir að týnast eða glatast þegar talað er um hluti, en deyja þegar talað er um lifandi verur). Síðara skilyrðið fyrir afskráningu var ekki heldur fyrir hendi þar sem engin tilkynning lá fyrir við afskráninguna um að skipið væri ónýtt.

Fyrir liggur bréf fyrrverandi starfsmanns Siglingamálastofnunar ríkisins, Gísla Auðuns sonar, þar sem hann staðfestir að afskráning sú sem hann framkvæmdi hafi verið mistök.

Sæbjörg VE 56 var 312 brúttólestir að stærð, smíðuð árið 1965. Skipið hét áður Jón Garðar GK. Veiðiheimildir skipsins voru m.a. einn síldarkvóti og loðnukvóti 1,9%.

Sæbjörg VE 56 var gerð út af Sæbjörgu hf., kt. 550371-0499, sem starfrækt var í Vest mannaeyjum. Í ágúst 1985 var samþykkt að slíta Sæbjörgu hf. og lauk slitum í nóvember 1987 og félagið formlega fellt brott úr hlutafélagaskrá í júní 1989. Eigendur félagsins við slit samkvæmt gögnum skilanefndar voru þau Hilmar Rósmundsson, Theodór Ólafsson og Rósa Snorradóttir. Einnig mun Margrét Sigurbjörnsdóttir, eiginkona Theodórs, hafa verið hluthafi allt til slita.

Sæbjörg VE 56 hafði fengið leyfi til botnfiskveiða fyrir bæði haustvertíð 1984 og vorver tíð 1985 og skipinu hafði verið veitt leyfi til veiða á tilteknu aflahámarki á loðnu fyrir báðar vertíðar. Þegar skipið strandaði átti það eftir að veiða 2.700 tonn af aflahámarki á loðnu. Í janúar 1985 tók útgerð Sæbjargar Gullberg VE 292 á leigu og náðist að veiða 2.500 tonn upp í aflaheimildina, en um miðjan febrúar fékk útgerð Gullbergs skipið til sín aftur.

Eigendur Sæbjargar hf. fóru ekki formlega fram á að fá úthlutað kvóta á annað skip í stað Sæbjargar VE 56.

Aldrei reyndi á það á sínum tíma hvort Sæbjörg VE 56 kæmi til greina við veitingu veiði leyfa samkvæmt lögum nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða, 1986–87. Um veitingu veiðileyfis til handa öðru skipi í stað Sæbjargar gat ekki heldur orðið þar sem ekki var ráðist í kaup á nýju skipi í stað Sæbjargar VE 56.

Það virðist vera vegna áðurnefndrar afskráningar úr skipaskrá að Sæbjörg kom ekki til álita þegar verið var að úthluta veiðileyfum samkvæmt lögunum nr. 97/1985.

II.

Réttarstaðan við úthlutun samkvæmt lögum nr. 97/1985.

Fyrsta spurningin sem svara þarf er hvort úthluta hefði átt Sæbjörgu VE 56 veiðiheimildum samkvæmt lögunum nr. 97/1985. Sé svarað neitandi þarf ekki að velta málinu fyrir sér frekar.

Í 3. gr. laganna er svofellt ákvæði:

Við veitingu veiðileyfa skv. 2. gr. koma til greina þau skip sem leyfi fengu til veiða á árinu 1985 og ekki hafa horfið varanlega úr rekstri, enn fremur ný og nýkeypt skip hverfi önnur sambærileg úr rekstri.

Nokkur álitaefni rísa hér af þessu tilefni:

1. Hafði Sæbjörg VE 56 veiðileyfi á árinu 1985?

2. Ef ekki, hefði það átt að hafa veiðileyfi á árinu 1985?

3. Hvenær var Sæbjörg VE 56 varanlega horfin úr rekstri?

4. Var til staðar réttur til endurnýjunar á Sæbjörgu VE 56?

5. Hver er þýðing þeirra mistaka að Sæbjörg var afmáð úr skipaskrá fyrir áramót 1984/ 1985?

1. Veiðileyfi Sæbjargar árið 1985.

Með veiðileyfi í skilningi laga nr. 97/1985 er átt við sérstakt leyfi sem sjávarútvegsráð herra veitir skipum til veiða á nánar tilgreindum tegundum, sbr. 2. gr. laganna. Sæbjörgu VE 56 var úthlutað leyfi til veiða á vorvertíð 1985. (Almenn veiðileyfi óháð aflahlutdeild voru ekki tekin upp fyrr en með lögunum frá 1990.)

Ekki er ljóst hvort 3. gr. á einungis við um skip hvers veiðileyfi var veitt á árinu 1985 eða skip er hafi haft leyfi til veiða á árinu 1985. Síðari skýringarkosturinn er rökréttari, enda hefði hæglega mátt orða ákvæðið með öðrum og afdráttarlausari hætti ef fyrri skýringin ætti að hafa verið ofan á.

Spurning er hins vegar hvort veiðileyfi skips falli niður við að það er tekið af skipaskrá. Ekki getur að sjá nein lagaákvæði fyrir því að veiðileyfi skips falli niður sjálfkrafa við að það fellur af skipaskrá. Í því samhengi er rétt að minna á að lögin setja aðra viðmiðun en skipaskrá, en það er það skilyrði að skip sé varanlega horfið úr rekstri. Skip þarf ekki að vera varanlega horfið úr rekstri þótt það sé tekið af skipaskrá.

Áðurnefnt veiðileyfi Sæbjargar VE 56 á vorvertíð 1985 var nýtt með því að Gullberg VE 292 var tekið á leigu og látið veiða upp í aflahámark Sæbjargar. Hafi veiðileyfi Sæbjargar fallið niður þann 31. desember 1984 er ljóst að heimild útgerðarinnar til að veiða upp í afla hámark sitt hefði fallið niður samtímis. Það að útgerð skipsins er veitt heimild til þess að nýta annað skip til að veiða upp í aflahámark Sæbjargar sýnir að veiðileyfi skipsins er ekki fallið niður þegar þessi heimild er veitt á árinu 1985. Veiðileyfi Sæbjargar var þannig hag nýtt fyrri hluta árs 1985.

2. Hefði Sæbjörg átt að hafa gilt veiðileyfi á árinu 1985?

Komist menn að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að Sæbjörg VE 56 hafi nýtt veiðileyfi sitt á árinu 1985 hafi skipið ekki haft veiðileyfi á árinu 1985 er ljóst að hefðu mistök Siglinga málastofnunar ekki átt sér stað 31. desember 1984 og skipið þannig verið á skipaskrá í ársbyrjun 1985 hefði skipið haft gilt veiðileyfi á árinu 1985. Hefði það þá þannig komið til greina við úthlutun veiðileyfa samkvæmt lögum nr. 97/1985.

3. Varanlega horfið úr rekstri.

Hvað nákvæmlega átt er við með „horfið varanlega úr rekstri“ í áðurnefndri 3. gr. er ekki fullkomlega ljóst. Með hliðsjón af framkvæmd laganna mætti ætla að við það væri miðað að skip væri sokkið. Nefnd skulu þrjú dæmi þessu til stuðnings, en áðurnefnd skilyrði 3. gr. laga nr. 97/1985 hafa haldist óbreytt í nýrri lögum að því er þetta varðar.

Fyrst skulu nefnd til sögunnar skip í eigu Samherja á Akureyri: Þorsteinn EA 610 og Már EA 310. Togarinn Þorsteinn varð fyrir tjóni vorið 1988 er hann skemmdist af völdum hafíss fyrir Norðurlandi. Skemmdist togarinn svo mikið að ekki þótti fært að gera við hann. Lá hann við bryggju án haffærisskírteinis frá því í maí 1988 þar til í október 1992. Bátnum Má var lagt haustið 1988 og lá hann við bryggju til sama tíma og togarinn Þorsteinn, en í október 1992 voru skipin bæði endanlega úrelt fyrir nýtt skip, Baldvin Þorsteinsson EA 10. Þrátt fyr ir að bæði skipin væru dæmd ónýt af tryggingafélögum og ekki gerð út voru veiðiheimildir þeirra engu síður fullnýttar í fimm ár eftir að skipin voru í raun „varanlega horfin úr rekstri“.

Annað dæmi er Sjóli HF 18 sem brann árið 1985. Nýtt skip, Sjóli HF 1, kom í stað þess sem brann síðla árs 1987 og fékk veiðiheimildir þess skips sem brann. Var heimildum úthlut að á hið brunna skip í millitíðinni.

Þriðja dæmið er Eskfirðingur SU 9 sem sökk árið 1988. Ekki voru talin lagaskilyrði til þess að úthluta leyfum á það skip með svipuðum hætti og á þau skip sem áður voru nefnd þar sem það var talið vera varanlega horfið úr rekstri.

Af þessum dæmum má draga þá ályktun að skip sem dæmt hefur verið ónýtt og er þar af leiðandi ekki í neinum rekstri, en liggur við landfestar, er ekki varanlega horfið úr rekstri í skilningi 3. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 97/1985, svipað og skip sem sokkið er. Skip sem liggur fast á grynningum en er ekki sokkið, en hefur verið dæmt ónýtt af tryggingarfélagi, er samkvæmt þessu ekki varanlega horfið úr rekstri.

Um þýðingu hugtaksins „varanlega horfið úr rekstri“ koma nokkrir skýringarkostir til greina:

a) Afskráning úr skipaskrá.

b) Greiðsla tryggingabóta.

c) Útgerð skips hætt og áhöfn sagt upp.

d) Þannig komið fyrir skipi að útilokað er að það komist aftur í rekstur viðkomandi útgerðar.

Síðasti kosturinn virðist sá líklegasti með hliðsjón af þeim dæmum sem rakin voru í grein argerðinni. Skip þarf þannig ekki að vera varanlega horfið úr rekstri þótt það sé afmáð úr skipaskrá, tryggingabætur séu greiddar eða rekstri þess hætt. Þannig var tæknilega unnt að gera við skip Sjólastöðvarinnar og Samherja sem nefnd eru í greinargerðinni þótt trygginga félög viðkomandi skipa teldu slíkt ekki borga sig. Þannig var tæknilega unnt að draga Sæ björgu VE 56 upp á land og flytja í slipp strax eftir strandið og næstu mánuði og ár á eftir. Það var hins vegar ekki talið borga sig. Skipið var því ekki varanlega horfið úr rekstri fyrir áramót 1984/1985.

4. Nýtt eða nýkeypt skip.

Að gefinni þeirri niðurstöðu að Sæbjörg VE 56 hafi ekki verið varanlega horfin úr rekstri á viðmiðunarmörkunum um áramót 1984/1985 og því enn með gilt veiðileyfi á árinu 1985, er spurningin hvort skipið hefði nokkuð komið til greina við úthlutun á árinu 1986 samkvæmt lögunum nr. 97/1985 þar sem það var við þessa úthlutun snemma árs 1986 horfið varanlega úr rekstri.

Þessu er í fyrsta lagi til að svara þannig að skipið var í skilningi 3. gr. ekki enn varanlega horfið úr rekstri í ársbyrjun 1986. Í annan stað er samkvæmt margumræddri 3. gr. ráð fyrir því gert að við veitingu veiðileyfa komi til greina ný og nýkeypt skip, hverfi sambærilegt skip úr rekstri. Enn fremur er rétt að líta til 13. gr. sömu laga, 1. og 4. mgr.:

Sé rekstri skips hætt eða það selt er heimilt við úthlutun næsta árs á eftir að úthluta skipi í eigu sama aðila botnfiskleyfi með sama afla- eða sóknarhámarki sem hið eldra skip hefði fengið, enda sé um sambærileg skip að ræða.

Ákvæði 1. mgr. taka einnig til skipa sem horfið hafa varanlega úr rekstri á árinu 1985.

Að gefinni þeirri forsendu að Sæbjörg VE 56 hafi haft veiðileyfi á árinu 1985 er ljóst að samkvæmt ákvæðunum í 3. og 13. gr. laganna var heimilt að úthluta veiðiheimildum til út gerðar Sæbjargar VE 56 með því skilyrði að nýtt skip væri komið í stað þess skips sem var horfið. Eftir að Sæbjörgin strandaði heyrði útgerð skipsins ekkert frá ráðuneytinu; hvorki að heimilt væri að smíða nýtt skip í stað hins strandaða né hvort um gæti verið að ræða út hlutun veiðiheimilda á nýtt skip í stað þess sem strandaði. Útgerð Sæbjargar var þannig aldrei tilkynnt um skilyrta áframhaldandi úthlutun aflahlutdeildar.

Rökrétt er að álykta að þegar úthlutað var aflaheimildum samkvæmt lögum nr. 97/1985 hafi ráðuneytið einfaldlega horft á skipaskrá eins og hún stóð í ársbyrjun 1985 og Sæbjörg því ekki verið með í hópnum, en þess ekki gætt af hálfu ráðuneytisins að útgerðin hefði feng ið úthlutað veiðiheimildum vegna Sæbjargar VE 56 árið 1985.

Alltént er með ólíkindum að ráðuneytið hefði tekið ákvörðun um að úthluta ekki aflahlut deild til skips sem uppfyllti skilyrði laganna til úthlutunar á aflaheimildum á þeim grunni að skipið væri fallið af skipaskrá og án þess að gera útgerðinni grein fyrir réttarstöðu sinni.

Hefði skipið að mati ráðuneytisins uppfyllt skilyrði laganna að öðru leyti en því að það væri varanlega horfið úr rekstri hlyti ráðuneytið að gera útgerð grein fyrir því að skipið uppfyllti ekki skilyrði úthlutunar en að nýta mætti aflahlutdeild skips sem horfið væri úr rekstri með nýju eða nýkeyptu skipi.

Í eldri og yngri lögum er alltaf getið um ný eða nýkeypt skip sem komi í stað þeirra sem horfin eru varanlega úr rekstri. Vakin er athygli á því að ekki eru sett nein tímamörk í þessu samhengi. Hin nýja Sæbjörg VE 56 (Kap II) er nýkeypt skip sem kemur í stað þess sem var anlega er horfið úr rekstri.

Við framkvæmd laganna frá 1985 og 1988 var útgerðum fiskiskipa sem fórust gefinn kost ur á að ráðstafa veiðiheimildum skips í eitt ár frá því að skip fórst. Var þetta gert til þess að gefa þeim aðilum sem misstu skip úr rekstri frest til þess að ákveða hvort þeir keyptu nýtt skip sem þá fengi sömu veiðiheimildir og skipið sem fórst hafði haft eða sameinuðu veiði heimildir skipsins veiðiheimildum annars skips. Þessi stjórnsýsluframkvæmd var lögfest með 1. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990. Útgerð Sæbjargarinnar var ekki gefinn kostur á þessu.

5. Mistök Siglingamálastofnunar.

Af fyrirliggjandi gögnum frá Siglingastofnun að ráða voru gerð mistök við afskráningu Sæbjargar VE 56. Skipið er þannig tekið af skrá áður en ávörðun liggur fyrir um það hvort skipinu verði bjargað eður ei. Hefði þetta ekki verið gert hefði málið án efa þróast öðruvísi. Vegna afskráningarinnar lenti Sæbjörg utan við hópinn sem úthlutað hefur verið aflaheimild um. Mistök eru gerð árið 1986 við úthlutun veiðiheimilda en rót mistakanna liggur hjá Sigl ingamálastofnun.

Kæmi til dómsmáls vegna skaðabótakröfu væri bótakröfu án efa beint að ráðuneyti sam göngumála f.h. Siglingastofnunar auk fjármála- og sjávarútvegsráðuneytis. Eini aðilinn sem getur hins vegar leiðrétt mistökin er sjávarútvegsráðuneytið. Sjávarútvegsráðuneytið ber ekki hlutlæga ábyrgð vegna bótakröfu en krafan um leiðréttingu réttarstöðunnar hefur ekkert með sök eða gáleysi að gera. Sú krafa snýst einfaldlega um það að taka stjórnsýsluákvörðun til leiðréttingar á fyrri ákvörðun.

III.

Síðari tíma löggjöf.

Því kann að vera haldið fram að réttindin til aflahlutdeildar sem til staðar kunni að hafa verið samkvæmt lögunum nr. 97/1985 hafi fallið niður þegar ný lög voru sett árin 1988 og 1990. Í fyrsta lagi setji ný lög ný skilyrði fyrir úthlutun, sem séu þau að skip hafi fengið út hlutað samkvæmt lögunum sem áður giltu. Í öðru lagi setji ný lög ný tímamörk varðandi það að skip væri varanlega horfið úr rekstri. Hafi skipið ekki verið horfið varanlega úr rekstri samkvæmt ákvæðum laga nr. 97/1985 væri annað uppi á teningnum eftir gildistöku nýrri laga. Fróðlegt er að skilyrðin til úthlutunar veiðileyfa hafa í raun haldist óbreytt:

Í 4. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða, 1988–90, er svofellt ákvæði:

Við veitingu veiðileyfa skv. 3. gr. koma til greina þau skip sem leyfi fengu til botnfiskveiða á árinu 1985 og ekki hafa horfið varanlega úr rekstri, einnig ný og nýkeypt sambærileg sem koma í stað skipa sem leyfi fengu 1985.

Í 3. gr. sem vísað er til segir að enginn megi stunda m.a. loðnu- og síldveiðar nema að fengnum sérstökum leyfum.

Það er þannig ljóst að með lögunum frá 1988 er í engu breytt skilyrðunum fyrir úthlutun veiðileyfa frá því sem var í eldri lögum. Þarf ekki að fjölyrða um það meir. Athyglisvert er hins vegar orðalag í reglugerð sem sett er með heimild í lögum þessum:

Við veitingu veiðileyfa í atvinnuskyni koma aðeins til greina þau skip, 6 brl. og stærri sem veiðileyfi fengu samkvæmt 4. og 10. gr. l. nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988–1990 og ekki hafa horfið varanlega úr rekstri.

Reglugerðarákvæðið þrengir lítils háttar heimildina í lögunum að því leyti að það kveður á um að aðeins þau skip komi til greina sem veiðileyfi fengu skv. 4. og 10. gr. laganna. Í 5. gr. laga nr. 38/1990 (núgildandi lög) kemur svo aftur sambærilegt ákvæði við það sem getur að finna í áðurnefndri reglugerð:

Við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni koma til greina þau skip ein sem veiðileyfi fengu skv. 4. og 10. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða, og ekki hafa horfið varan lega úr rekstri …

Falli veiðileyfi skips skv. 1. mgr. þessarar greinar niður má veita nýju eða nýkeyptu skipi sambærilegu skipi …

Mikilvægt er að átta sig á því hver sé rökréttur skýringarkostur við ákvæði þetta. Sam kvæmt orðanna hljóðan virðist eðlilegt að álykta að aðeins þau skip sem fengið hafa úthlutað veiðileyfi samkvæmt umræddum ákvæðum eldri laganna komi til greina við úthlutun sam kvæmt núgildandi lögum. Þetta er að mati undirritaðs ekki rétt lögskýring. Rétt sé að skýra núgildandi lög á þann hátt að til greina við úthlutun komi þau skip sem fengu leyfi til botn fiskveiða árið 1985, sem og skip sem í stað þeirra hafi komið. Kemur þar þrennt til:

Í fyrsta lagi vísar umrætt ákvæði til 4. gr. í lögunum frá 1988 (sem á við Sæbjörgu) sem hefur að geyma sömu skilyrði og í 3. gr. laganna frá 1985 en þar er alltaf miðað við skip sem höfðu veiðileyfi á árinu 1985.

Í öðru lagi styður það þessa lögskýringu að orðalag núgildandi laga er í samræmi við ákvæði reglugerðar sem átti sér stoð í eldri lögum.

Í þriðja lagi gengur ekki upp að skip sem uppfyllt hafa öll skilyrði til þess að fá úthlutun samkvæmt eldri lögum, en ekki fengið, detti út við úthlutun samkvæmt nýrri lögum þar sem þau lög segi að aðeins þau skip sem fengið hafa úthlutun samkvæmt eldri lögum komi til greina. Til skýringar má nefna dæmi. Skipið Ari RE uppfyllir forsendur laganna frá 1985 til úthlutunar á veiðileyfi og fær það. Ráðuneytið telur síðan forsendur fyrir úthlutun brostnar þannig að ekki kemur til úthlutunar samkvæmt lögunum frá 1988. Eftir að lögin frá 1990 taka gildi kemst ráðuneytið sjálft (eða umboðsmaður eða dómstóll) að þeirri niðurstöðu að skipinu hefði borið úthlutun veiðileyfis samkvæmt lögunum frá 1988. Fáum dytti í hug að halda því fram að þar sem hin nýju lög settu það skilyrði fyrir veiðileyfi að skipið hafi fengið úthlutað veiðileyfi samkvæmt lögunum frá 1988 kæmi Ari RE ekki til greina. Það sem réði væntanlega úrslitum við úthlutun væri að Ari RE hefði komið til greina samkvæmt skilyrði laganna frá 1988 þótt ekki hefði komið til úthlutunar samkvæmt þeim lögum.

Í fjórða lagi má segja þessari lögskýringu til stuðnings að hafi maður átt einhver réttindi verði þau ekki tekin af manni nema með skýrum og afdráttarlausum hætti.

Taka má annað dæmi til skýringar. Sú regla var a.m.k. til skamms tíma í gildi að leyfi til aksturs leigubifreiðar féll úr gildi ef það var ekki nýtt í tiltekinn tíma. Segjum svo að tiltek inn aðili hafi haft leyfi en verið sviptur því með ólögmætum hætti. Hann fær rétti sínum framgengt og staðfest að hann hafi leyfi. Það væri frekar langsótt að ætla að fella niður leyf ið á grundvelli þess að það hefði ekki verið nýtt.

Útgerð Sæbjargar fékk einfaldlega ekki úthlutað aflaheimildum samkvæmt lögunum frá 1985 og var ekki gefinn kostur á að endurnýja skip sitt þótt réttur hennar stæði til þess. Það væri því frekar langsótt að telja lagaskilyrði samkvæmt nýrri lögum ekki hafa verið fyrir hendi og þess vegna ekki rétt að úthluta veiðiheimildum.

Taka má saman niðurstöðuna varðandi þetta álitaefni í því að með lögunum nr. 97/1985 er afmarkaður sá skipafloti sem til greina kemur við skiptingu heildarafla milli skipa. Sá hóp ur takmarkast við þau skip sem fengið höfðu úthlutað veiðileyfi á árinu 1985 eða sambærileg skip sem kæmu í stað þeirra. Þessi skipafloti sem skiptir á milli sín heildaraflanum hefur hins vegar breyst. Sum skip hafa varanlega horfið úr rekstri án þess að um endurnýjun hafi verið að ræða, heldur greiddar út úreldingarbætur. Önnur hafa verið leyst af hólmi af eldri skipum. Grundvallarskilyrðið er hins vegar alltaf það sama: að skipið hafi haft veiðileyfi á árinu 1985. Komi í ljós að skip sem sett hafi verið út úr hópnum hafi átt að vera þar inni sam kvæmt þessu skilyrði er unnt að setja skipið inn í hópinn. Nýrri lög raska þessu ekki.

IV.

Breytingartillaga Karvels.

Þegar lögin um stjórn fiskveiða 1988–91 voru til afgreiðslu á Alþingi lagði Karvel Pálmason fram breytingartillögur við frumvarpið í efri deild, en þar var m.a. gert ráð fyrir sérstöku bráðabirgðaákvæði II er hljóða skyldi svo:

Skip sem koma í stað eftirtalinna skipa, er fórust á árunum 1983–1984, skulu eiga rétt á veiðileyfi sem sé meðaltal aflamarks skipa í sama stærðarflokki: Brimnes SH-257, Haförn SH-122, Hafrún ÍS-200, Bakkavík ÁR-100, Ragnar Ben ÍS-210, Kári VE-95, Þórunn ÞH-255, Hellisey VE-503, Sæbjörg VE-56 og Sóley SK-8.

Þessi hluti breytingartillögunnar var felldur með tíu atkvæðum gegn sjö.

Þrátt fyrir að breytingartillaga þessi hafi verið felld er ekki unnt að staðhæfa að úthlutun til handa Sæbjörgu VE 56 hefði ekki komið til greina á sínum tíma.

Fyrst er til að taka að staða margra skipa í tillögunni var ekki nema að hluta sambærileg. Ber að skýra breytingartillöguna og afgreiðslu hennar með hliðsjón af því. Aðeins tvö þeirra voru afskráð á haustvertíð 1984: Sóley SK 8, 11 brúttólesta bátur sem var tekinn af skrá 16. október 1984 eftir að hafa farist, og Sæbjörg VE 56. Er það í mesta lagi óheppileg tilviljun að Sæbjörg VE 56 skyldi nefnd í sömu andrá og hin skipin í breytingartillögunni því staða hennar er allt önnur en hinna.

Í öðru lagi skiptir hér einnig máli að kannað sé viðhorf löggjafans að baki afgreiðslu breytingartillögunnar. Hvers vegna var tillagan felld? Mjög erfitt er að vinsa út úr umræðun um í þinginu á sínum tíma eitthvað sem varpað gæti ljósi á vilja löggjafans. Umræður fóru eins og oft vill verða út um víðan völl og virðist þáverandi sjávarútvegsráðherra hafa verið eini aðilinn sem eitthvað tjáði sig um tillöguna. Sagði hann í umræðunum um skipin sem fór ust 1983 að kvótakerfið hefði þá ekki verið komið til sögunnar og varðandi þau skip sem far ist höfðu 1984 sagði ráðherrann að þegar lögin hefðu verið sett í árslok 1984 fyrir árið 1985 hefði ekki verið reiknað með að þau skip væru með. Við yfirlestur laga nr. 118/1994, um breytingu á lögum nr. 81/1976, er ekki að sjá að þessi sjónarmið hafi verið höfð í huga. Það sem virðist síðan ráða afstöðu ráðherrans er að með því að úthluta þessum skipum aflaheim ildum væri verið að skerða aflaheimildir annarra; átta skip hefðu stundað botnfiskveiðar og að heildarafli þeirra hefði numið um 1% af heildarþorskafla og að tvö þeirra hefðu stundað loðnuveiðar þannig að skera þyrfti aflaheimildir annarra loðnuveiðiskipa niður um 4%. „Ég er andvígur því að fjölga í flotanum og stækka hann og sé ekki að það séu aðstæður til að fara nú að fjárfesta í fiskiskipum,“ sagði ráðherrann við umræðuna.

Í þriðja lagi er um að ræða breytingartillögu á síðari tíma frumvarpsákvæðum sem segja ekkert til um það hvernig eðlilegt hefði verið að túlka eldri lög á sínum tíma.

Í fjórða lagi, og það sem mestu máli skiptir, breytir afgreiðsla þingsins á breytingartillögu Karvels engu um réttarstöðu Sæbjargar. Tillöguflytjandinn gengur út frá því sem vísu að Sæ björg njóti engra réttinda; skipið sé ekki í hópnum sem skipti á milli sín heildaraflamagninu. Leggur hann til að skipið ásamt fleirum sé tekið inn í hópinn. Að gefinni þeirri forsendu að skipið uppfyllti skilyrði laganna frá 1985 og hefði með réttu átt að fá úthlutað samkvæmt þeim lögum er útilokað að komast að þeirri niðurstöðu að afgreiðsla breytingartillögunnar felli með pósitívum hætti niður þennan rétt. Ef aðili á einhvern rétt og það kemur fram tillaga í þinginu um að honum verði veittur slíkur réttur og tillagan er felld, leiðir það ekki til þess að hann missi réttinn. Slíkan rétt verður að taka af með pósitívum hætti. Segjum nú að fram kæmi tillaga í þinginu um að Guðbjörg ÍS yrði látin koma til greina við úthlutun aflaheim ilda. Að sjálfsögðu yrði skipið ekki svipt aflaheimildum sínum þótt slík tillaga yrði felld. Réttindi verða aldrei tekin af mönnum með gagnályktun.

V.

Skerðing á heimildum annarra.

Því kann að vera haldið fram að ekki sé unnt að úthluta Sæbjörgu VE 56 aflaheimildum þar sem það þýði skerðingu á aflahlutdeild annarra. Það gæti þannig varðað ríkissjóð bóta ábyrgð að hleypa Sæbjörgu VE 56 inn í hópinn.

Hafi þriðji maður hlotið aukin réttindi umfram það sem hann áður hafði, vegna óréttmætr ar skerðingar á réttindum annars, á þriðji maður að sjálfsögðu ekki kröfu á því að halda sín um réttindum óskertum hvað sem raular og tautar.

Útgerð Sæbjargar VE 56 átti þessi réttindi og þótt aflahlutdeild hafi ekki verið úthlutað til hennar og hlutdeild annarra um leið aukin er að sjálfsögðu fráleitt að þeir aðilar sem nutu aukningar á aflahlutdeild vegna þessa skuli halda sinni aflahlutdeild óskertri eða fá einhverj ar skaðabætur vegna slíkrar skerðingar. Sést það best af því að þegar dómur gengur um að tiltekin aðili eigi rétt á aflaheimildum ganga aðrir óbættir frá garði með lægri aflahlutdeildir.

Í þessu samhengi er einnig rétt að minna ákvæði 1. gr. núgildandi laga þar sem segir að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt for ræði einstakra aðila yfir veiðiheimildunum. Slík almenn skerðing sem af úthlutun til Sæ bjargar hlytist kæmi jafnt niður á öllum og skapaði fráleitt bótaábyrgð á ríkissjóð. Stjórn valdsákvörðun sem er íþyngjandi fyrir alla er að sjálfsögðu ekki bótaskyld frekar en lokanir á veiðisvæðum, stækkun möskva eða lækkun heildaraflamagns.

Einnig er rétt að benda á að ef ákveðið yrði samhliða úthlutun þessari að auka heildarafla magn um meira en sem nemur aflaheimildum er ekki um neitt tjón að ræða. Þótt heildarafla heimildir yrðu ekki auknar er erfitt fyrir slíkan aðila að sanna tjón.

VI.

Tómlæti.

Því mætti ef til vill halda fram fyrir dómara að útgerð Sæbjargar VE 56 hafi fyrirgert rétti sínum til aflahlutdeildar með tómlæti þar sem ekki hafi verið gerð gangskör að því að tryggja sér þessi réttindi. Tómlætisverkanir eru hins vegar þeirrar náttúru að það er alfarið á hendi þess sem úthlutar réttindum eða gæðum hvort hann ber fyrir sig tómlæti. Tómlæti er alltaf matsatriði og það er sjávarútvegsráðherra sem metur það hvort tómlætisverkanir séu til stað ar. Ráðherra væri e.t.v. heimilt að hafna á grundvelli tómlætisverkana, en honum væri það aldrei skylt. Það væri ekki á lögfræðilegum forsendum sem ráðherrann sæi sig knúinn til þess að bera fyrir sig tómlæti. Ástæðurnar væru pólitískar.

Bótakröfur vegna þessa máls eru væntanlega fyrndar, enda fyrnast skaðabótakröfur al mennt á tíu árum.

VII.

Ákvörðun ráðuneytisins eða dómstóla.

Getur ráðherra ekki tekið það upp hjá sér að rétta hlut Sæbjargar VE 56 eða heyrir slíkt alfarið undir dómstóla?

Komist ráðherra að þeirri niðurstöðu að mistök hafi átt sér stað þegar Sæbjörgin var ekki höfð með í hópnum hlýtur hann að vilja leiðrétta þau. Ef ráðherra sýnist að spakra manna mati að réttur hafi verið brotinn á útgerð Sæbjargar VE 56 og að félagið eigi í raun réttri rétt til úthlutunar aflahlutdeildar, þá úthlutar hann einfaldlega. Það er aldrei of seint fyrir stjórn vald að bæta úr og leiðrétta eldri stjórnvaldsákvörðun svo lengi sem ekki er um að ræða efn islegan ómöguleika. Ef réttur er brotinn á aðila í stjórnsýslu er það meginregla að viðkom andi aðili á kröfu á því að rétt ákvörðun sé tekin; hann fái efnislega rétta niðurstöðu. Bótaréttur kemur ekki til skjalanna nema um sé að ræða ómöguleika. Engin ákvæði stjórnsýslu laga eða venjuréttur væri brotinn við það að rétta hlut Sæbjargar. Að auki væri ráðherra heimilt að semja um málalok vegna Sæbjargar þannig að ekki verði t.d. um að ræða skaða bótakröfur af hálfu útgerðar Sæbjargar þótt réttur til aflahlutdeildar sé viðurkenndur o.s.frv.

Þau dæmi eru að sjálfsögðu mýmörg að ráðuneyti og önnur stjórnvöld hafi leiðrétt stjórn sýsluákvarðanir sínar. Oftlega hafa slíkar náð langt aftur í tímann. Nýlegt dæmi um þetta er sú ákvörðun samgönguráðuneytis að greiða Cargolux 10 millj. kr. vegna ranglega innheimts bensíngjalds.

Væri það niðurstaða dómstóls að Sæbjörg hefði með réttu átt að fá úthlutað aflahlutdeild gæti dómsorð hæglega kveðið á um að viðurkenndur væri réttur skipsins til aflahlutdeildar. Yrði ráðuneytið þá skikkað til þess að úthluta. Ef ráðuneytið gæti ekki tekið stjórnsýslulega ákvörðun um málið væri ekki heldur hægt að skikka það til þess með dómi. Geti dómur tekið þessa ákvörðun getur ráðuneytið það.

Spurningin er þess vegna einfaldlega þessi: Telur ráðuneytið að réttur Sæbjargar hafi fall ið niður fyrir mistök? Sé svo eru engar lagalegar hindranir í veginum fyrir ráðuneytið að leiðrétta þessi mistök.

VIII.

Niðurstaða.

Af framangreindu telur undirritaður að sjávarútvegsráðherra sé heimilt að úthluta veiðiheimildum til útgerðar Sæbjargar VE 56, sambærilegum við þær sem skipið hafði áður.