Neytendastofa og talsmaður neytenda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 94

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Neytendastofu og talsmann neytenda, nr. 62/2005, með síðari breytingum (talsmaður neytenda o.fl.).

(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. 2. málsl. 1. mgr. fellur brott.

b. 2. mgr. orðast svo:

Neytendastofa skal stuðla að fræðslu til almennings um neytendamál og önnur verkefni sem stofnuninni verða falin með lögum eða reglugerðum. Neytendastofa skal skila ráðherra árlega skýrslu um starfsemi sína á liðnu almanaksári. Skýrsluna skal birta opinberlega.

2. gr.

2. mgr. 3. gr. laganna orðast svo:

Forstjóri stjórnar daglegum rekstri Neytendastofu og ræður aðra starfsmenn. Forstjóri ber ábyrgð á að starfsemi og rekstur stofnunarinnar sé í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli, að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt.

3. gr.

5.–11. gr. laganna falla brott.

4. gr.

Heiti laganna verður: Lög um Neytendastofu.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Við gildistöku laga þessara verða verkefni embætti talsmanns neytenda sameinuð verkefnum Neytendastofu. Frá sama tíma er embætti talsmanns neytenda lagt niður.

6. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1.

Lög um alferðir, nr. 80/1994, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 3. mgr. 17. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

2.

Lög um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu, nr. 134/1995, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 19. gr. a laganna kemur: laga um Neytendastofu.

3.

Lög um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, nr. 146/1996, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 1. og 2. málsl. 8. mgr. 11. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

4.

Lög um gerð samninga um hlutdeild í afnotarétti orlofshúsnæðis, nr. 23/1997, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 2. mgr. 10. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

5.

Lög um húsgöngu- og fjarsölusamninga, nr. 46/2000, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 3. mgr. 17. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

6.

Lög um rafrænar undirskriftir, nr. 28/2001, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 6. mgr. 18. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

7.

Lög um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu, nr. 30/2002, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 2. mgr. 19. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

8.

Lög um vörur unnar úr eðalmálmum, nr. 77/2002, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 5. mgr. 11. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

9.

Lög um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, nr. 57/2005, með síðari breytingum: Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 4. mgr. 4. gr. laganna kemur: laga um Neytendastofu.

10.

Lög um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn, nr. 91/2006, með síðari breytingum:

a. Í stað orðanna „Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 2. málsl. 2. mgr. 28. gr. laganna kemur: Neytendastofu.

b. Í stað orðanna „laga um Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 2. mgr. 38. gr. a laganna kemur: laga um Neytendastofu.

11.

Lög um neytendalán, nr. 33/2013: Í stað orðanna „Neytendastofu og talsmann neytenda“ í 3. málsl. 3. mgr. 29. gr. laganna kemur: Neytendastofu.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í innanríkisráðuneytinu og er liður í endurskipulagningu neytendamála sem byggist á tillögum starfshóps sem þáverandi innanríkisráðherra, Ögmundur Jónasson, skipaði á haustdögum 2011. Starfshópinn skipuðu Steinunn Valdís Óskarsdóttir, formaður, frá innanríkisráðuneyti, Björn Freyr Björnsson lögfræðingur, frá innanríkisráðuneyti, Bergþóra H. Skúladóttir, sérfræðingur hjá Umhverfisstofnun og fulltrúi umhverfis- og auðlindaráðuneytis, og Valgerður Rún Benediktsdóttir, skrifstofustjóri í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Hlutverk starfshópsins var að fara yfir skipan neytendamála, hlutverk ráðuneyta og stofnana auk þess að skoða hlutverk frjálsra félagasamtaka í neytendamálum. Starfshópurinn skilaði sex tölusettum tillögum til ráðherra 28. desember 2012. Ein tillaga hópsins var að leggja niður embætti talsmanns neytenda og styrkja neytendamál með öðrum hætti með því fjármagni sem varið er í embættið. Frumvarp þetta er byggt á þessari tillögu starfshópsins. Aðrar tillögur sem fram í skýrslu starfshópsins eru nú til skoðunar í innanríkisráðuneytinu og munu einhverjar þeirra koma til framkvæmda von bráðar. Tillögur starfshópsins byggjast m.a. á ítarlegu samráði við helstu hagsmunaaðila.

II. Tilefni lagasetningar.

Neytendamál sem sjálfstæður málaflokkur hafa vaxið ört á undanförnum tveimur áratugum, ekki síst vegna aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Neytendamál eru nú orðin viðamikill málaflokkur sem spannar flest svið íslensks samfélags og víðtæk löggjöf hefur verið samþykkt til verndar neytendum.

Til að tryggja örugga framkvæmd og eftirlit með löggjöf á sviði neytendamála samþykkti Alþingi árið 2005 lög um Neytendastofu og talsmann neytenda, nr. 62/2005. Eftirlitsverkefni sem áður voru falin Löggildingarstofu og Samkeppnisstofnun voru sameinuð í nýrri stofnun, Neytendastofu. Samtímis var stofnað sérstakt embætti talsmanns neytenda og var það nýmæli. Í lögunum segir að hlutverk talsmanns neytenda felist m.a. í því að:

a. taka við erindum neytenda,

b. bregðast við þegar hann telur brotið gegn réttindum og hagsmunum neytenda,

c. gefa út rökstuddar álitsgerðir ásamt tillögum um úrbætur,

d. setja fram tillögur um úrbætur á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum er varða neytendur sérstaklega og

e. kynna löggjöf og aðrar réttarreglur er varða neytendamál.

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 62/2005 segir jafnframt svo: „talsmanni neytenda er hvorki ætlað að vinna að stefnumótun á sviði neytendamála eins og títt er með umboðsmenn né er lagt til að talsmaður neytenda vinni að því að gerðar verði rannsóknir á sviði neytendamála. Lagt er til að þessi verkefni verði falin Neytendastofu. Þá er lagt til að starfsemi talsmanns neytenda verði í tengslum við starfsemi Neytendastofu, þó þannig að sjálfstæði talsmanns neytenda sé að fullu tryggt. Þannig er ekki gert ráð fyrir að talsmaður neytenda hafi sérstaka starfsmenn á sínum vegum heldur að hann nýti starfsmenn Neytendastofu sér til aðstoðar við dagleg störf og undirbúning mála. Rétt er að taka fram að embætti talsmanns neytenda er ekki ætlað að taka við verkefnum sem stjórnvöldum hefur verið falið að vinna samkvæmt lögum og verður það í verkahring Neytendastofu að taka stjórnvaldsákvarðanir á grundvelli þeirra laga sem henni er ætlað að sjá um framkvæmd á. Talsmanni neytenda er heldur ekki ætlað að fara inn á verksvið umboðsmanns Alþingis með því að láta í ljós álit á því hvort stjórnvöld hafi brotið gegn lögum eða góðum stjórnsýsluháttum við meðferð einstakra mála.“ (Alþt. 2004–2005, A-deild, bls. 4286.)

Framangreind tilhögun um sjálfstætt embætti talsmanns neytenda er ekki í samræmi við skipulag neytendamála annars staðar á Norðurlöndum. Í Svíþjóð fer sænska neytendastofan (s. Konsumentverket) með framkvæmd laga á sviði neytendamála með sama hætti og Neytendastofa gerir hér á landi. Forstjóri sænsku neytendastofunnar ber þó heitið „Konsumentombudsman“. Í Noregi ber systurstofnun Neytendastofu heitið „Forbrukerombudet“ og ber forstjóri hennar, rétt eins og í Svíþjóð, heitið umboðsmaður neytenda. Í Finnlandi er umboðsmaður neytenda yfirmaður neytendamála í samkeppnis- og neytendastofnuninni (f. Kilpailu- ja kuluttajavirasto). Þá er í Danmörku sú deild í samkeppnis- og neytendastofnuninni (d. Konkurrence- og forbrugerstyrelsen) sem framfylgir lögum um eftirlit með viðskiptaháttum o.fl. rekin undir sérstöku nafni, þ.e. „Forbrugerombudsmanden“, en er skipulagslega hluti af stofnuninni sjálfri.

Í skýrslu þriggja stofnana Háskóla Íslands, sem gefin var út í maí 2008 undir heitinu Ný sókn í neytendamálum, var fjallað um skipulag og yfirstjórn neytendamála. Í skýrslunni var m.a. tekið fram að æskilegt væri að sníða vankanta af núverandi fyrirkomulagi og væri það til þess fallið að styrkja neytendavernd hér á landi. Þar segir jafnframt á bls. 231 að „[n]úverandi fyrirkomulag – að hið opinbera haldi annars vegar úti Neytendastofu og hins vegar embætti talsmanns neytenda – er til þess fallið að skapa nokkurn rugling, bæði meðal neytenda um það hvert skuli leita, svo og um aðgreiningu verksviðs hvorrar stofnunar fyrir sig. Með hliðsjón af því, svo og stærð lands og þjóðar, virðist skynsamlegra að stefna að því að reka eina og sterka opinbera stofnun á sviði neytendamála.“

Eins og segir í gildistökuákvæði er gert ráð fyrir að verkefnum sem nú er sinnt af embætti talsmanns neytenda verði í framtíðinni sinnt af Neytendastofu. Reynslan hefur sýnt að mjög óhagkvæmt er að reka stofnun með eingöngu einum starfsmanni, sem á að sinna öllu í senn, rekstrarlegum þáttum, öflugri faglegri starfsemi, halda úti upplýsingagjöf til almennings og rekstur heimasíðu. Því er með þessari tillögu verið að styrkja málaflokkinn. Tilgangurinn er fyrst og fremst hagræðing og einföldun en nokkuð hefur borið á því að neytendur rugli saman embætti talsmanns neytenda og Neytendastofu og átti sig ekki á hlutverki stofnananna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Þessi grein skiptist í tvo liði. Í a-lið er lagt til að 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. laganna falli brott en þar segir að Neytendastofa skuli annast dagleg störf og undirbúning mála fyrir talsmann neytenda.

Með b-lið er lagt til að 2. mgr. 2. gr. laganna sé breytt. Í ákvæðinu, eins og það er núna, segir að Neytendastofa skuli vinna að stefnumótun á sviði neytendamála auk þess sem stofnunin skuli beita sér fyrir því að gerðar séu rannsóknir á sviðinu. Þá skuli Neytendastofa annast söfnun, úrvinnslu og útgáfu upplýsinga á sviði neytendamála sem og önnur verkefni sem stofnuninni verða falin með lögum eða ákvörðun ráðherra.

Stefnumótun í tilteknum málaflokki á almennt betur heima í Stjórnarráði Íslands og eftir atvikum hjá Alþingi. Fyrir því liggja nokkur rök. Í 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, segir að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þá segir í 2. málsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, að ráðherrar fari með og beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði. Skrifstofur ráðherra kallast ráðuneyti og eru æðstu stjórnvöld framkvæmdarvaldsins hver á sínu málefnasviði, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 115/2011. Undir yfirstjórn ráðherra heyra lægra sett stjórnvöld, sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir ráðuneyti hans heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra, sbr. 1. mgr. 12. gr. sömu laga.

Í 8. gr. laga nr. 115/2011 er að finna mikilvæga reglu um athafnaskyldu ráðherra þegar málefni skarast. Sem fyrr segir eru neytendamál viðamikill málaflokkur sem heyrir, með einum eða öðrum hætti, undir fleiri en eitt stjórnvald. Ákvæði 2. mgr. 2. gr. laga nr. 62/2005, um Neytendastofu og talsmann neytenda, um að Neytendastofa, sem er lægra sett stjórnvald undir yfirstjórn ráðherra, skuli vinna að stefnumótun samræmist illa þessari athafnaskyldu og, eðli málsins samkvæmt, er ráðherra betur í stakk búinn til að samræma stefnu í tilteknum málaflokki milli ráðuneyta.

Þá er lagt til að mælt verði sérstaklega fyrir um í lögum að Neytendastofa skuli stuðla að fræðslu til almennings um neytendamál. Mikilvægur þáttur þess að standa vörð um réttindi neytenda er neytendafræðsla. Markmið neytendafræðslu er meðal annars að mennta sjálfstæða, meðvitaða og vel upplýsta neytendur. Með aukinni þekkingu á neytendarétti geta íslenskir neytendur í meira mæli veitt seljendum mikilvægt aðhald. Ekki er sérstaklega mælt fyrir um það hvernig Neytendastofa skuli stuðla að slíkri fræðslu enda mikilvægt að stofnunin geti skipulagt hana eftir efnum og ástæðum.

Um 2. gr.

Með þessari grein eru lagðar til breytingar á 2. mgr. 3. gr. laganna. Með þeim er í fyrsta lagi fellt brott það ákvæði sem kveður á um að forstjóri Neytendastofu skuli búa yfir víðtækri þekkingu og reynslu af málefnum á starfssviði stofnunarinnar. Í öðru lagi er lagt til að skerpt verði á ábyrgðarhlutverki forstjóra.

Í dag vinnur stofnunin að þremur ólíkum málefnasviðum, þ.e. á öryggissviði, sem hefur markaðseftirlit með rafföngum, leikföngum, vörum unnum úr eðalmálmum, byggingavörum, persónuhlífum til einkanota auk almennrar framleiðsluvöru; mælifræðisviði, sem varðveitir landsmæligrunna Íslands og kvarðar mælitæki, ásamt því að löggilda vigtarmenn og sinna eftirliti með löggildingarskyldum mælitækjum; og neytendaréttarsviði, sem ber að stuðla að bættum hag neytenda með því að tryggja að réttindi neytenda séu þekkt og virt. Hæfisskilyrði laganna gerir eins og áður segir kröfu um að forstjóri hafi víðtæka þekkingu og reynslu af þessum málefnum. Hæfisskilyrði laganna eru því mjög þröng og binda því hendur ráðherra um of til að velja þann aðila sem hæfastan má telja.

Þá er sérstaklega mælt fyrir um að forstjóri beri ábyrgð á að starfsemi og rekstur stofnunarinnar sé í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli, auk þess að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Þessi viðbót er í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Framsóknarflokksins og Sjálfstæðisflokksins um ábyrga efnahagsstjórn og um aga og jafnvægi í ríkisfjármálum. Mikilvægt er að kveðið sé sérstaklega á um þennan mikilvæga þátt í starfi forstjóra.

Þrátt fyrir breytingu á ákvæði um forstjóra stofnunarinnar er ekki gert ráð fyrir að um rýmri ábyrgð sé að ræða en ella gildir um forstöðumenn ríkisstofnana.

Um 3. gr.

Þær greinar sem lagt er til að verði felldar brott með 3. gr. frumvarpsins varða allar talsmann neytenda.

Um 4. og 5. gr.

Greinarnar þarfnast ekki nánari skýringa.

Um 6. gr.

Þegar lögum er breytt þarf sérstaklega að huga að efnislegu samræmi, millivísunum innan laga og afleiðingarbreytingum, þ.e. breytingum sem óhjákvæmilega þarf að gera á öðrum lögum á sama tíma. Um það fjallar þessi grein frumvarpsins. Þar sem með 4. gr. frumvarpsins er lagt til að heiti laganna verði „lög um Neytendastofu“ í stað „lög um Neytendastofu og talsmann neytenda“ verður að breyta tilvísunum til laganna í þeim lögum sem talin eru í greininni. Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Neytendastofu og talsmann neytenda, nr. 62 20. maí 2005, með síðari breytingum

(talsmaður neytenda o.fl.).

Frumvarp þetta er liður í endurskipulagningu neytendamála sem byggist á tillögum starfshóps sem skipaður var haustið 2011 en hlutverk hópsins var að fara yfir skipan neytendamála, hlutverk ráðuneyta og stofnana auk þess að skoða hlutverk frjálsra félagasamtaka í neytendamálum. Í frumvarpinu er lagt til að embætti talsmanns neytenda verði lagt niður og verkefni embættisins færð yfir til Neytendastofu. Í athugasemdum með frumvarpinu segir að reynslan hafi sýnt að óhagkvæmt sé að reka stofnun með einungis einum starfsmanni sem skuli sinna öllu í senn, þ.e. rekstrarlegum þáttum, öflugri faglegri starfsemi, halda úti upplýsingagjöf til almennings og reka heimasíðu. Er því gert ráð fyrir að með þessari endurskipulagningu megi ná fram hagræðingu sem skili 14,8 m.kr. sparnaði fyrir ríkissjóð en verkefnum embættis talsmanns neytenda verður framvegis sinnt af Neytendastofu með þeim fjárheimildum sem stofnunin hefur. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2014 er gert ráð fyrir 184,1 m.kr. fjárheimild til Neytendastofu. Þá eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á ákvæði um forstjóra Neytendastofu.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs lækki um 14,8 m.kr. en gert hefur verið ráð fyrir þessari lækkun í forsendum fjárlagafrumvarps fyrir árið 2014.

is_teljari_potency = {}; is_teljari_potency.service_id = 24; is_teljari_potency.portion = "NÚMER VEFHLUTA"; var _gaq = _gaq || []; _gaq.push(['_setAccount', 'UA-3810086-5']); _gaq.push(['_trackPageview']); (function() { var ga = document.createElement('script'); ga.type = 'text/javascript'; ga.async = true; ga.src = ('https:' == document.location.protocol ? 'https://ssl' : 'http://www') + '.google-analytics.com/ga.js'; var s = document.getElementsByTagName('script')[0]; s.parentNode.insertBefore(ga, s); })();