Skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 668

Frumvarp til laga um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn.

(Lagt fyrir Alþingi á 133. löggjafarþingi 2006–2007.)

1. gr.

Forsætisráðherra er heimilt að setja á fót nefnd til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn. Heimild þessi tekur ekki til þeirra stofnana sem starfandi eru við gildistöku laga þessara.

Markmið könnunarinnar og meginverkefni nefndar skulu vera eftirtalin:

a. Að lýsa starfsemi viðkomandi stofnunar, hlutverki hennar í barnaverndar- eða uppeldismálum og tildrögum þess að börn voru vistuð þar á því tímabili sem um ræðir.

b. Að leitast við að staðreyna eins og kostur er hvort og þá í hvaða mæli börn sem vistuð voru á stofnuninni hafi sætt illri meðferð eða ofbeldi meðan á dvölinni stóð.

c. Að lýsa því hvernig opinberu eftirliti með viðkomandi starfsemi var háttað.

d. Að leggja grundvöll að tillögum til stjórnvalda um frekari viðbrögð ef ástæða þykir til.

Nefndin skal skila skýrslu um störf sín til forsætisráðherra sem kynnir Alþingi skýrsluna.

2. gr.

Nefndin skal vera sjálfstæð og óháð í störfum sínum. Skal formaður hennar uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara. Nefndinni er heimilt að kalla eftir aðstoð sérfræðinga eða annarri aðstoð við einstaka þætti könnunarinnar.

3. gr.

Nefndin skal hafa frjálsan og óheftan aðgang að öllum gögnum í vörslu stjórnvalda sem varða starfsemi þess vist- eða meðferðarheimilis fyrir börn sem erindisbréf hennar nær til. Þá skulu stjórnvöld, sé þess óskað, taka saman skriflegar greinargerðir um einstaka þætti könnunarinnar.

Nefndinni er heimilt að taka skýrslur af fyrrverandi vistmönnum og hverjum þeim öðrum sem nefndin telur að búi yfir vitneskju sem komi að notum í starfi hennar enda veiti þeir samþykki sitt.

Læknum eða öðru heilbrigðisstarfsfólki og opinberum starfsmönnum, sem ella væru bundnir þagnarskyldu, er skylt að veita nefndinni upplýsingar sé þess óskað, eftir atvikum með því að gefa nefndinni skýrslu. Hið sama gildir um þá sem látið hafa af störfum.

Þeim sem gefur skýrslu fyrir nefndinni er heimilt að skorast undan því að svara spurningu ef ætla má að í svari hans geti falist játning eða bending um að hann hafi framið refsiverðan verknað eða að það gæti orðið honum til mannorðsspjalla.

Sá sem vísvitandi gefur nefndinni rangar eða villandi upplýsingar skal sæta sektum eða fangelsi allt að fjórum mánuðum. Um slík mál skal farið að hætti opinberra mála.

4. gr.

Fundir nefndarinnar eru lokaðir.

Nefndarmenn og starfsmenn hennar eru bundnir þagnarskyldu um hvaðeina er varðar einkalíf manna sem þeir fá upplýsingar um við störf nefndarinnar. Þagnarskylda um slík atriði helst þegar störfum nefndar er lokið.

Formanni nefndarinnar er heimilt að veita almennar upplýsingar um störf nefndarinnar og verklag meðan hún starfar.

5. gr.

Forsætisráðherra ákveður skipan nefndarinnar, skipunartíma og þóknun og setur henni erindisbréf þar sem nánar er mælt fyrir um verkefni nefndarinnar. Skal þar einkum kveðið á um það til hvaða starfsemi könnun nefndarinnar tekur og það tímabil sem könnunin beinist að. Kostnaður við störf nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

6. gr.

Upplýsingalög, nr. 50/1996, gilda ekki um störf nefndarinnar eða um þau gögn sem nefndin aflar sér eða sem hún útbýr eða lætur útbúa. Þá gilda stjórnsýslulög, nr. 37/1993, ekki um störf nefndarinnar.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Hinn 13. febrúar 2007 ákvað ríkisstjórnin á fundi sínum að leggja fram á Alþingi frumvarp til laga um að fram færi heildstæð og almenn athugun á því hvernig rekstri vistheimilisins Breiðavíkur var háttað á árabilinu 1950 til 1980 og eftir atvikum hliðstæðra stofnana og sérskóla þar sem börn dvöldu. Gæfu upplýsingar og gögn tilefni til þess að athugunin tæki til rekstrar nær í tíma skyldu tímatakmörk hennar útvíkkuð samkvæmt því. Með athuguninni væri ætlunin að fara yfir greinargerðir og kannanir sem lægju fyrir um þá starfsemi sem athugunin tæki til en jafnframt að afla nýrra gagna frá viðkomandi stofnunum og einstaklingum sem dvöldu eða störfuðu á heimilunum. Einnig yrði kannað hvernig eftirliti væri háttað með heimilunum á því tímabili sem athugunin beindist að.

Tilefni þessa frumvarps er að gera tillögu um nauðsynleg lagafyrirmæli til að unnt sé að mæla fyrir um framangreinda athugun, m.a. um stöðu nefndarinnar og valdheimildir. Í samræmi við framangreinda ákvörðun ríkisstjórnar er lagt til að ákvæði laganna mæli almennt fyrir um skipun nefndar til að framkvæma könnun á vist- eða meðferðarheimilum fyrir börn sem ekki eru lengur starfandi. Er forsætisráðherra falið að kveða í erindisbréfi nánar á um skipun nefndar, þá starfsemi sem könnun á að taka til og það tímabil sem um ræðir.

Markmið könnunar samkvæmt frumvarpi þessu er að staðreyna eins og kostur er hvort þau börn, sem vistuð voru á árum áður á opinberum vist- eða meðferðarheimilum, hafi sætt illri meðferð meðan á dvöl þeirra stóð. Í því samhengi verður að skoða starfsemi stofnunar heildstætt og hlutverk hennar samkvæmt þeirri löggjöf á sviði barnaverndarmála sem var í gildi á þeim tíma sem um ræðir. Þá skal könnunin taka til þess hvernig opinberu eftirliti með starfsemi stofnunar var háttað á því tímabili sem könnunin tekur til. Starf nefndar á grundvelli frumvarpsins á að leggja grundvöll að tillögugerð til stjórnvalda um frekari viðbrögð. Þá skal fjallað um hvaða lærdóm megi draga af niðurstöðum könnunarinnar og gera tillögur sem ætlað er að koma í veg fyrir að brotinn verði réttur á börnum í opinberri forsjá. Ekki er talið rétt að frekar sé mælt fyrir um það í frumvarpinu hvers efnis slíkar tillögur skuli vera. Þá skal nefndin leggja á það mat hvort og þá hvernig skuli brugðist við af hálfu stjórnvalda gagnvart þeim sem kunna að hafa í reynd sætt illri meðferð, ef könnunin leiðir slíkt í ljós. Verður þá meðal annars að horfa til þeirra lagareglna sem giltu á þeim tíma sem slík atvik kunna að hafa átt sér stað og eftir atvikum þjóðréttarlegra skuldbindinga. Með þetta í huga er mikilvægt að starf nefndarinnar sé byggt á málefnalegum og hlutlægum fyrirmælum og að það taki fyllilega mið af gildandi lagareglum um málsmeðferð af þessu tagi og um réttarstöðu þeirra manna sem kunna að þurfa að veita upplýsingar við könnunina.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er mælt fyrir um heimild forsætisráðherra til að skipa nefnd til að kanna starfsemi vist- eða meðferðarheimila fyrir börn. Eins og fram kemur í þessari grein er með frumvarpinu horft til þeirra stofnana sem ekki eru starfandi lengur.

Í ákvæðinu er mælt fyrir um markmið og meginverkefni þeirrar nefndar sem skipuð verður ef frumvarpið verður að lögum. Gert er ráð fyrir því að nefndin skili skýrslu um störf sín til forsætisráðherra sem kynnir Alþingi skýrsluna. Stefnt er að því samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar að skýrsla nefndar um starfsemi vistheimilisins Breiðavíkur verði afhent forsætisráðherra fyrir 1. janúar 2008.

Um 2. gr.

Í þessari grein er lagt til að nefndin skuli verða sjálfstæð og óháð í störfum sínum og að formaður hennar skuli uppfylla þau skilyrði sem þarf til að hljóta skipun í embætti héraðsdómara. Er þá horft til eðlis þeirra verkefna sem nefndinni eru falin. Þá er nauðsynlegt að nefndin hafi heimild til að kalla eftir aðstoð sérfræðinga eða annarri aðstoð við einstaka þætti könnunarinnar.

Um 3. gr.

Í þessari grein er í 1. mgr. mælt fyrir um fortakslausa skyldu stjórnvalda til að veita nefndinni öll þau gögn og upplýsingar er varða starfsemi þess vist- eða meðferðarheimilis fyrir börn sem erindisbréf hennar nær til. Þá skulu stjórnvöld, sé þess óskað, taka saman skriflegar greinargerðir um einstaka þætti könnunarinnar. Er þá meðal annars horft til þess að nefndin kann að telja nauðsynlegt að viðeigandi stjórnvöld lýsi með almennum hætti hvernig háttað var opinberu eftirliti með starfsemi viðkomandi stofnunar eða að varpað sé ljósi á þau gögn og þær upplýsingar sem fram koma við starf nefndar.

Í 2. og 3. mgr. er að finna ákvæði sem fjalla um upplýsingaöflun nefndarinnar í formi skýrslu og viðtala við þá einstaklinga sem varpað geta ljósi á aðstæður og atvik á þeirri stofnun sem könnun tekur til. Í 2. mgr. er annars vegar fjallað um skýrslur og viðtöl við fyrrum vistmenn eða aðra sem búa yfir vitneskju sem geta komið að notum í starfi nefndarinnar. Er lagt til grundvallar að ekki hvíli skylda á þessum aðilum til að veita nefndinni upplýsingar heldur þurfi að koma til samþykki þeirra einstaklinga sem falla undir þessa málsgrein.

Í 3. mgr. er hins vegar mælt fyrir um skyldu lækna, annars heilbrigðisstarfsfólk eða opinberra starfsmanna, sem ella væru bundin þagnarskyldu, til að veita nefndinni í formi skýrslu upplýsingar um þá starfsemi stofnunar sem könnun tekur til og meðferð á þeim börnum sem þar hafa verið vistuð á því tímabili sem könnunin beinist að. Þessi skylda helst þótt sá sem í hlut á hafi látið af störfum. Með ákvæði þessu er meðal annars lagt til að kveðið verði á um lögmælt frávik frá ákvæðum laga um almenna þagnarskyldu lækna og annarra starfsmanna í heilbrigðisþjónustu, sbr. 15. gr. læknalaga, nr. 53/1988, og 12. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga. Er þá litið til markmiða með könnun nefndarinnar á starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn, sbr. 1. gr. frumvarpsins. Hér er horft til þess að starf nefndarinnar er að öllu leyti lokað almenningi, sbr. 6. gr. frumvarpsins, og nefndarmenn bundnir þagnarskyldu um hvaðeina er varðar einkalíf manna sem þeir fá upplýsingar um við störf nefndarinnar, sbr. 4. gr. Er við það miðað að skýrslu nefndarinnar verði þannig hagað að þar verði ekki greint frá persónugreinanlegum upplýsingum um hagi einstakra vistmanna. Einnig er lagt til grundvallar að þess verði gætt í hvívetna að ákvarðanataka um upplýsingaöflun nefndarinnar og skýrslugjöf samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar, m.a. um friðhelgi einkalífs, sbr. 71. gr., og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Nefndinni beri því sérstaklega að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort þeir almennu hagsmunir sem búa að baki könnun á starfsemi vist- eða meðferðarheimilis og markmið hennar kunni eftir atvikum að vega þyngra en sú afstaða vistmanns að ekki verði aflað upplýsinga um hann hjá læknum eða öðru heilbrigðisstarfsfólki sem varðar dvöl hans á vist- eða meðferðarheimili.

Samkvæmt 4. mgr. skal þeim sem gefur skýrslu fyrir nefndinni heimilt að skorast undan því að svara spurningu nefndarmanna ef ætla má að í svari hans geti falist játning eða bending um að hann hafi framið refsiverðan verknað eða orðið honum til mannorðsspjalla. Er hér höfð hliðsjón af ákvæðum 51. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, og 143. gr. almennra hegningarlaga. Á þetta ákvæði við án tillits til þess hvort reglur um fyrningu sakar kunni að koma í veg fyrir að sá sem í hlut á sæti refsingu í reynd.

Í 5. mgr. er að finna refsiákvæði. Veiti maður nefndinni vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar skal hann sæta sektum eða fangelsi allt að fjórum mánuðum. Er hér höfð hliðsjón af 146. og 147. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

Um 4. gr.

Hér er áréttað að fundir nefndarinnar eru lokaðir almenningi. Þá er mælt fyrir um þagnarskyldu nefndarmanna og starfsmanna nefndar. Er þagnarskyldan bundin við allar upplýsingar er varða einkalíf manna sem fram koma í starfi nefndarinnar. Þagnarskyldan helst þegar störfum nefndar er lokið.

Áréttað er í 2. mgr. að formanni nefndarinnar sé heimilt að veita almennar upplýsingar um störf nefndarinnar og verklag meðan á könnuninni stendur.

Um 5. gr.

Hér er mælt fyrir um það að forsætisráðherra ákveði skipan nefndarinnar, skipunartíma og þóknun og setji henni erindisbréf þar sem nánar sé mælt fyrir um verkefni nefndarinnar. Skal þar einkum kveðið á um það til hvaða starfsemi könnun nefndar tekur og það tímabil sem könnun beinist að. Sem fyrr getur hefur af hálfu ríkisstjórnarinnar verið ákveðið að verði frumvarp þetta að lögum skuli könnun nefndarinnar í fyrstu taka til starfsemi vistheimilisins Breiðavíkur á árunum 1950 til 1980 og eftir atvikum hliðstæðra stofnana og sérskóla þar sem börn dvöldu. Þá verði allur kostnaður við störf nefndarinnar greiddur úr ríkissjóði.

Um 6. gr.

Þá er í frumvarpinu mælt svo fyrir að upplýsingalög, nr. 50/1996, gildi ekki um störf nefndarinnar eða um þau gögn sem nefnd aflar sér eða sem hún útbýr eða lætur útbúa. Þykir það rétt í ljósi eðlis starfa nefndarinnar. Ljóst er að nefndin mun afla gagna sem falla undir upplýsingalög auk þess sem starf nefndarinnar fellur sem slíkt undir gildissvið laganna. Hér er lagt til grundvallar að rök standi til þess að nefndin hafi ráðrúm til að kanna umfang og eðli þeirra upplýsinga og gagna sem henni berast án þess að henni verði á sama tíma gert skylt að fjalla um aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga.

Ljóst er að almennt séð mun nefndin ekki taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Hér er þó tekið af skarið, til að taka af allan vafa, um að vegna eðlis starfa nefndarinnar gildi ákvæði þeirra laga ekki um störf hennar.

Um 7. gr.

Grein þessi þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn.

Tilgangur frumvarpsins er að afla nauðsynlegra lagaheimilda fyrir stofnun sérstakrar nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn, ásamt því að mæla fyrir um stöðu nefndarinnar og valdheimildir.

Samkvæmt frumvarpinu ákveður forsætisráðherra skipan nefndarinnar, skipunartíma og þóknun og setur nefndinni erindisbréf þar sem nánar er mælt fyrir um verkefni hennar. Nefndin skal vera sjálfstæð og óháð í störfum sínum og verður heimilt að kalla eftir aðstoð sérfræðinga eða annarri aðstoð við einstaka þætti könnunar. Kostnaður við störf nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

Eðli máls samkvæmt er töluverð óvissa um hver verður endanlegur kostnaður við starf nefndarinnar. Gert er ráð fyrir að í nefndinni sitji þrír menn og að hún hafi einn starfsmann í fullu starfi. Því til viðbótar er reiknað með aðkeyptri sérfræðiþjónustu, auk þess sem til fellur ýmis annar kostnaður, svo sem leiga á skrifstofu og fundaraðstöðu, skráning og skjalavistun, ferðakostnaður, kynningarstarf o.fl. Miðað við að nefndin nái að ljúka störfum á árinu 2007 er það mat fjármálaráðuneytis að gera megi ráð fyrir að kostnaður við störf hennar verði 25–30 m.kr.