Fæðingar- og foreldraorlof Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 11

Greinargerð.

Frumvarp sama efnis var áður lagt fram á 153. löggjafarþingi (955. mál). Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum nr. 144/2020, um fæðingar- og foreldraorlof, í þeim tilgangi að verja afkomuöryggi foreldra og auka möguleika launafólks á að verja tíma með börnum sínum eftir að fæðingarorlofi lýkur með innleiðingu sjálfstæðs réttar foreldris til vinnutímastyttingar að loknu fæðingarorlofi. Tillögurnar miða að því að skapa fjölskylduvænni vinnumarkað, draga úr álagi á yngstu börn og foreldra eftir að fæðingarorlofi lýkur og stuðla að betra jafnvægi milli atvinnu og fjölskyldulífs. Við meðferð málsins á 153. löggjafarþingi bárust umsagnir frá fjórum aðilum: Alþýðusambandi Íslands, Félagi íslenskra fæðingar- og kvensjúkdómalækna (FÍFK), Fyrstu fimm – hagsmunafélagi foreldra og fagaðila um barn- og fjölskylduvænna samfélag og Ljósmæðrafélagi Íslands. Í öllum umsögnum kom fram mikil ánægja með efni frumvarpsins.

1. Afkomuöryggi foreldra.

Lagðar eru til þrenns konar breytingar á lögunum til að tryggja afkomuöryggi foreldra og verja börn gegn fátækt. Í fyrsta lagi er lögð til sú breyting á ákvæði 23. gr. laganna um útreikning á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði að fyrstu 350.000 kr. af viðmiðunartekjum foreldra á mánuði verði óskertar og að miðað verði við 80% af þeim viðmiðunartekjum sem eru umfram það. Þannig er gert ráð fyrir að foreldri sem hefur 600.000 kr. í meðaltekjur á mánuði á viðmiðunartímabili fái fyrstu 350.000 kr. af tekjum sínum á viðmiðunartímabili óskertar og 80% af 250.000 kr. viðmiðunartekjum sem eru umfram 350.000 kr. og að mánaðarleg greiðsla verði þá 550.000 kr.

Með því að láta skerðingu tekna einungis taka til tekna umfram 350.000 kr. er spornað gegn því að börn alist upp við fátækt auk þess sem tekjulágu foreldri er gert auðveldara að nýta allan þann rétt sem það á til fæðingarorlofs. Lagt er til í 22. gr. frumvarpsins að fjárhæðin skuli endurskoðuð við afgreiðslu fjárlaga ár hvert með tilliti til launaþróunar, verðlags og stöðu efnahagsmála.

Í öðru lagi er lögð til hækkun á fæðingarstyrk námsmanna og fæðingarstyrk fyrir fólk utan vinnumarkaðar í 16. gr. frumvarpsins. Ljóst er að í dag dugar fjárhæð styrksins hvergi nærri til framfærslu. Lagt er til að hinar lögbundnu lágmarksfjárhæðir hækki um 50% sem felur í sér 35,8% hækkun miðað við fjárhæðir ársins 2023 samkvæmt reglugerð nr. 1510/2022 um fjárhæðir greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks. Jafnframt er lagt til að námsmenn sem þiggja fæðingarstyrk eigi rétt á styrk til framfærslu annarra barna undir 18 ára aldri sem nemur einföldum barnalífeyri á mánuði rétt eins og gildir um lánþega hjá Menntasjóði námsmanna. Hækkun fæðingarstyrksins er í samræmi við sjónarmið sem verkalýðshreyfingin og samtök námsmanna hafa lengi haldið á lofti.

Í þriðja lagi er lögð til hækkun á þaki mánaðarlegrar greiðslu Fæðingarorlofssjóðs til foreldris í fæðingarorlofi úr 600.000 kr. í 800.000 kr. Fjárhæðin tekur mið af hækkun launavísitölu og verðlags en þakið hefur ekki verið hækkað frá því að núgildandi lög tóku gildi í lok árs 2020.

Í umsögn sem Alþýðusamband Íslands (ASÍ) skilaði 17. maí 2023 þegar frumvarp þetta var fyrst lagt fram segir að ASÍ taki undir öll sjónarmið flutningsmanna er varða afkomuöryggi foreldra enda ljóst að 20% skerðing á tekjum lágtekjufólks geti haft stórfelld áhrif á velferð fjölskyldna. ASÍ styður þá leið að láta skerðingu einungis taka til tekna umfram 350.000 kr. og tekur undir að hækka þurfi bæði fjárhæðir fæðingarstyrks og hámarksgreiðslu fæðingarorlofs.

2. Meðgönguorlof.

Í frumvarpinu er lagt til að lögfestur verði sérstakur réttur til launaðs meðgönguorlofs. Þannig verði barnshafandi foreldri heimilt að hefja töku fæðingarorlofs allt að fjórum vikum fyrir áætlaðan fæðingardag án þess að sá tími komi til frádráttar þeim tíma sem foreldri á rétt á til launaðs fæðingarorlofs eftir að barn fæðist. Að þessari breytingu hníga heilsufarsleg rök en mikið álag fylgir jafnan seinni hluta meðgöngu. Samkvæmt gildandi lögum getur barnshafandi foreldri hafið fæðingarorlof fyrir fæðingu en slíkt kemur til styttingar á orlofi eftir fæðingu. Er því algengt að foreldri sé í veikindaleyfi á síðustu vikum meðgöngu, en veikindaréttur og aðstæður fólks á vinnumarkaði eru mismunandi og ljóst að í þessu tilliti hallar á fólk í láglaunastörfum. Mikilvægt er að jafna stöðu foreldra og er hér lagt til að lögfestur verði sams konar réttur á Íslandi til launaðs meðgönguorlofs og tíðkast í Noregi og Danmörku. Tillagan er í samræmi við sjónarmið sem komu fram í umsögnum Félags íslenskra fæðinga- og kvensjúkdómalækna, Félags íslenskra heimilislækna og Ljósmæðrafélags Íslands við þinglega meðferð frumvarps þess sem varð að núgildandi lögum um fæðingar- og foreldraorlof. Í umsögnum allra félaganna var kallað eftir því að fæðingarorlof móður hæfist við 36 vikna meðgöngu án þess að til skerðingar kæmi á rétti kvenna til launaðs fæðingarorlofs eftir fæðingu barns. Flestar konur væru orðnar óvinnufærar á síðustu vikum meðgöngu vegna þunga síns og meðgöngutengdra kvilla og óþæginda. Þá var bent á það í umsögnunum að réttur kvenna til veikindaleyfis á vinnumarkaði er mjög mismunandi, t.d. eiga konur af erlendum uppruna í láglaunastörfum jafnan erfiðara með að fara í veikindaleyfi en aðrar. Réttur til meðgönguorlofs á 36. viku er þannig til þess fallinn að jafna aðstæður kvenna í lok meðgöngu. Þá getur lögfesting slíks réttar aukið fyrirsjáanleika fyrir atvinnurekendur og auðveldað þeim að skipuleggja afleysingu fyrir barnshafandi konu. Tillagan um meðgönguorlof er jafnframt í samræmi við niðurstöður sem fram koma í stöðuskýrslu um barneignarþjónustu frá árinu 2020 sem unnin var af starfshópi á vegum heilbrigðisráðuneytisins. Þar eru færð rök fyrir því að meðgönguorlof á 36. viku sé mikilvægt fyrir heilsu kvenna og auk þess réttlætismál. Fram kemur að jafnvel þótt um sé að ræða eðlilega meðgöngu sé álag á konum mikið á seinni hluta meðgöngu sem geti haft áhrif á heilsu þeirra og framvindu fæðingar sem og fæðingarupplifun. Auk þess sé veikindaréttur mismunandi og þar standi erlendar konur í láglaunastörfum verst að vígi, störfum sem oft og tíðum eru einnig líkamlega krefjandi. Starfshópurinn telur að ef allar konur öðlist rétt til orlofs í lok meðgöngu, óháð réttindastöðu þeirra gagnvart vinnuveitanda eða stéttarfélagi, megi ætla að konur verði ekki eins þreyttar og þannig betur upplagðar í fæðinguna og umönnun barns í kjölfarið.

3. Réttur foreldra til vinnutímastyttingar að loknu fæðingarorlofi.

Í þriðja lagi felur frumvarpið í sér þau nýmæli að foreldrar öðlast rétt til vinnutímastyttingar foreldris sem felur í sér rétt til að minnka starfshlutfall sitt um allt að 20% til að verja auknum tíma með barni. Með breytingunni munu foreldrar eiga rétt á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði sem reiknast á sama hátt og greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði vegna fæðingarorlofs nema í hlutfalli við skerðingu á starfshlutfalli. Foreldri sem tekur 20% vinnutímastyttingu foreldris þegar barn er 12 mánaða og hefur 600.000 kr. í heildarlaun á því viðmiðunartímabili sem lagt er til grundvallar til útreiknings fæðingarorlofs fær því 110.000 kr. frá Fæðingarorlofssjóði í sex mánuði sem ætlað er að koma til móts við tekjutap sem foreldri verður fyrir vegna skerðingar á starfshlutfalli. Grunnfjárhæð viðmiðunarfjárhæðarinnar er 550.000 kr. (350.000 + (250.000*0,8)) en 20% af 550.000 kr. eru 110.000 kr.

Þessi réttarbót er að sænskri og norskri fyrirmynd en útfærslan sem hér er lögð til er önnur og ný. Í Svíþjóð er fæðingarorlofið 480 dagar og þar hafa foreldrar fortakslausan rétt til allt að 25% skerðingar á starfshlutfalli, án þess að greiðsla komi á móti. Í Svíþjóð er öllum börnum frá 12 mánaða aldri hins vegar tryggð dagvistun og margir foreldrar nýta rétt sinn til fæðingarorlofs eftir 12 mánaða aldur til að skerða starfshlutfall sitt tímabundið fyrstu æviár barnsins. Í Noregi er foreldrum með barn á brjósti tryggður réttur til að sinna brjóstagjöf í 2 klukkustundir á dag þangað til barnið nær tveggja ára aldri, án þess að til skerðingar á launum komi.

Í gildandi lögum nr. 144/2020, um fæðingar- og foreldraorlof, er mælt fyrir um að foreldri skuli eiga rétt á foreldraorlofi í fjóra mánuði til að annast barn sitt og fellur rétturinn niður þegar barnið nær átta ára aldri. Um að ræða ólaunað orlof sem eðli máls samkvæmt nýtist helst þeim sem hafa efni og tök á að hverfa frá störfum og afsala sér tekjum. Samkvæmt svari félags- og vinnumarkaðsráðherra við fyrirspurn frá Jóhanni Páli Jóhannssyni um foreldraorlof (þskj. 505, 341. mál) nýttu aðeins 13 heimili réttinn til foreldraorlofs árið 2021. Flutningsmenn telja að lækkun vinnutímaskyldu með stuðningi úr Fæðingarorlofssjóði sé markvissari leið til að skapa jafnvægi milli vinnu og fjölskyldulífs óháð heimilistekjum.

Í umsögn sem ASÍ skilaði um frumvarpið þegar það var lagt fram á 153. löggjafarþingi kemur fram að tillagan um rétt til vinnutímastyttingar í kjölfar fæðingarorlofs sé til bóta fyrir foreldra ungra barna og geti stuðlað að betri samræmingu fjölskyldulífs og atvinnulífs. Styttingin gæti minnkað álag á fjölskyldur með ung börn og um leið leikskóla landsins, sem gæti með tímanum haft þau áhrif að umönnunarbilið minnki. ASÍ hvetur til þess, ef breytingin nær fram að ganga, að áhrif hennar verði metin út frá sjónarmiðum kynjajafnréttis. Í umsögn sambandsins segir: „Komi mæður og feður til [með] að nýta slíkt úrræði til jafns, eða hér um bil, er breytingin jákvæð en ef úrræðið verður nær einungis nýtt af mæðrum gæti það haft þau áhrif að staða þeirra á vinnumarkaði veikist. Þessu þarf að fylgjast náið með, ekki síst í ljósi þeirrar tilhneigingar […] að feður nýti einungis þann rétt sem þeir eiga sem ekki er framseljanlegur.“ Rétt er að taka fram að í frumvarpinu er farin sú leið að réttur til vinnutímastyttingar er sjálfstæður réttur hvors foreldris og ekki framseljanlegur að neinu leyti. Telja flutningsmenn að með þessari útfærslu sé dregið mjög úr líkunum á að einungis mæður nýti sér réttinn. Engu að síður er mikilvægt að fylgst sé náið með áhrifum hvers kyns breytinga á fæðingarorlofskerfinu á stöðu kvenna á vinnumarkaði.

Foreldrar sem snúa aftur til starfa á íslenskum vinnumarkaði að fæðingarorlofi loknu þekkja flestir hversu erfitt það getur reynst að sinna fullu starfi ásamt því að sinna ungu barni en áskoranir þessu tengdar aukast verulega þegar börnin eru orðin fleiri en eitt. Markmið tillögunnar um rétt til vinnutímastyttingar er að stuðla að bættum uppeldisskilyrðum ungra barna, draga úr álagi foreldra og gera íslenskt samfélag fjölskylduvænna.

4. Kostnaðarmat og fyrirvari vegna efnahagsaðstæðna.

Frumvarpið var kostnaðarmetið af sérfræðingum á nefndasviði Alþingis. Byggist matið á tölum úr nýjustu ársskýrslu Fæðingarorlofssjóðs, horft er til meðalfæðingartíðni síðustu fimm ára og gert ráð fyrir 50% nýtingu þeirra nýju úrræða sem lögð eru til. Yrðu allar þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu að lögum er heildarkostnaður metinn á 5,5 milljarða kr. á ársgrundvelli. Lagt er til að lögin taki til foreldra barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2024 eða síðar, en við þinglega meðferð málsins og umfjöllun um tillögurnar sjálfar og framkvæmd þeirra verður að horfa til þess að við núverandi efnahagsaðstæður, sem einkennast af mikilli verðbólgu og háum vöxtum, verður að gera þá kröfu til Alþingis að aflað sé tekna til að vega á móti þensluáhrifum af auknum útgjöldum. Auk þeirra breytinga sem hér eru lagðar til á einstökum þáttum fæðingarorlofskerfisins leggja flutningsmenn áherslu á að stigin verði skref til frekari lengingar fæðingarorlofs í samráði við aðila vinnumarkaðarins.