Loftslagsmál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 751

Frumvarp til laga um loftslagsmál.

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara eru:

a. að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda með hagkvæmum og skilvirkum hætti,

b. að auka bindingu kolefnis úr andrúmslofti,

c. að stuðla að aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga, og

d. að skapa skilyrði fyrir stjórnvöld til þess að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum.

2. gr.

Gildissvið.

Lög þessi gilda um hvers konar starfsemi og athafnir á landi, í lofthelgi og efnahagslögsögu Íslands sem haft geta áhrif á losun gróðurhúsalofttegunda. Lög þessi gilda einnig um flugstarfsemi sem felur í sér flugtak eða lendingu á flugvöllum á yfirráðasvæði ríkja Evrópska efnahagssvæðisins, að því gefnu að viðkomandi flugrekandi lúti umsjón íslenska ríkisins samkvæmt lögum þessum.

3. gr.

Skilgreiningar.

Í lögum þessum er merking eftirfarandi orða og orðasambanda sem hér segir:

1.

Binding kolefnis úr andrúmslofti: Fjarlæging frumefnisins kolefnis úr andrúmslofti með tilteknum aðgerðum sem auka ljóstillífun, svo sem skógrækt og landgræðslu.

2.

Brennsla: Oxun eldsneytis, óháð því hvernig varmi, raforka eða vélræn orka, sem myndast við ferlið, er notuð og önnur starfsemi sem tengist beint, þar með talið hreinsun úrgangslofts.

3.

Eining: Heimild til losunar gróðurhúsalofttegunda. Ein eining jafngildir heimild til losunar á einu tonni af koldíoxíðsígildi á tilteknu tímabili.

4.

Fjöldi losunarheimilda sem úthluta ber endurgjaldslaust vegna flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu: Sá fjöldi losunarheimilda sem samsvarar tilteknu hlutfalli af heildarfjölda losunarheimilda fyrir flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu. Hlutfallið skal vera 85% á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 en 82% á þeim viðskiptatímabilum sem eftir fylgja.

5.

Flugrekandi: Aðili sem rekur loftfar og notar það til að stunda flugstarfsemi sem tilgreind er í II. viðauka eða, ef aðilinn er óþekktur eða ekki tilgreindur af eiganda loftfars, eigandi loftfarsins.

6.

Flugrekandi í atvinnurekstri: Flugrekandi sem býður almenningi, gegn greiðslu, áætlunarflug eða óreglubundið flug vegna flutninga á farþegum, vörum eða pósti.

7.

Framleiðslustig: Tala sem lýsir framleiðslugetu starfsstöðvar eða starfsstöðvarhluta og lögð er til grundvallar við ákvörðun á úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til nýrra þátttakenda í staðbundinni starfsemi.

8.

Gróðurhúsalofttegundir: Lofttegundir sem tilgreindar eru í III. viðauka.

9.

Heildarfjöldi losunarheimilda fyrir flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu: Sá fjöldi losunarheimilda sem gefinn er út til flugstarfsemi í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir á hverju viðskiptatímabili. Á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 skal sá fjöldi jafngilda 97% af sögulegri losun frá flugstarfsemi. Á þeim viðskiptatímabilum sem eftir fylgja skal sá fjöldi jafngilda 95% af sögulegri losun frá flugstarfsemi margfaldað með fjölda ára í viðkomandi viðskiptatímabili.

10.

Heildarfjöldi losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu: Sá fjöldi losunarheimilda sem gefinn er út til staðbundinnar starfsemi í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir á hverju ári viðskiptatímabilsins 1. janúar 2013 til 31. desember 2020, leiðréttur samkvæmt stuðli fyrir línulegan samdrátt.

11.

Kolefnisleki: Það að starfsemi sem losar gróðurhúsalofttegundir flyst frá ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins vegna áhrifa sem beinn og óbeinn kostnaður viðkomandi rekstraraðila vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir hefur á markaðsaðstæður hans.

12.

Koldíoxíðsígildi: Eitt tonn af koldíoxíðsígildi samsvarar einu tonni af koldíoxíði eða því magni gróðurhúsalofttegunda sem getið er í III. viðauka sem hefur sambærilegan hnatthlýnunarmátt.

13.

Landsstjórnandi: Stjórnvald eða annar aðili sem ber ábyrgð fyrir hönd ríkis Evrópska efnahagssvæðisins á umsjón reikninga sem tilheyra viðkomandi ríki í skráningarkerfi með losunarheimildir.

14.

Losun gróðurhúsalofttegunda: Útstreymi gróðurhúsalofttegunda í andrúmsloftið af mannavöldum.

15.

Losun sem tilheyrir ríki: Losun frá flugstarfsemi sem tilgreind er í II. viðauka sem rekja má til:

a. flugs sem felur í sér flugtak frá flugvelli í viðkomandi ríki, eða

b. flugs sem felur í sér lendingu á flugvelli í viðkomandi ríki þegar flogið er frá ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins.

16.

Losunarheimild: Heimild til losunar gróðurhúsalofttegunda. Ein losunarheimild jafngildir heimild til losunar á einu tonni af koldíoxíðsígildi á tilteknu tímabili. Losunarheimild verður eingöngu nýtt til að efna kröfur þessara laga og skal vera framseljanleg í samræmi við ákvæði laganna.

17.

Losunarleyfi: Leyfi til losunar gróðurhúsalofttegunda sem rekstraraðila ber að hafa til þess að geta stundað starfsemi sem getið er í I. viðauka og sótt um og fengið úthlutað losunarheimildum.

18.

Lögbært stjórnvald: Stjórnvald sem ber ábyrgð á framkvæmd reglna um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.

19.

Nettólosun: Losun gróðurhúsalofttegunda að frádreginni bindingu kolefnis úr andrúmslofti.

20.

Raforkuframleiðandi: Starfsstöð sem hefur 1. janúar 2005 eða eftir þá dagsetningu framleitt raforku til sölu til þriðja aðila, og þar sem engin starfsemi sem getið er í I. viðauka fer fram, önnur en brennsla eldsneytis.

21.

Rekstraraðili: Aðili sem hefur starfsleyfi skv. 5. gr. a laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og starfrækir eða stjórnar starfsstöð eða ber fjárhagslega ábyrgð á tæknilegri virkni starfsstöðvar.

22.

Sjóður fyrir nýja þátttakendur í flugstarfsemi: Sjóður sem hefur að geyma 3% af heildarfjölda losunarheimilda fyrir flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 og á þeim viðskiptatímabilum sem eftir fylgja.

23.

Sjóður fyrir nýja þátttakendur í staðbundinni starfsemi: Sjóður sem hefur að geyma 5% af heildarfjölda losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020.

24.

Starfsstöð: Staðbundin tæknileg eining þar sem fram fer ein eða fleiri tegundir starfsemi sem getið er í I. viðauka og öll önnur starfsemi sem gæti haft áhrif á losun og mengun og tengist með beinum og tæknilegum hætti þeirri starfsemi sem fram fer á staðnum.

25.

Söguleg losun frá flugstarfsemi: Meðaltal árlegrar losunar á almanaksárunum 2004, 2005 og 2006 frá flugrekendum á Evrópska efnahagssvæðinu sem annast flugstarfsemi sem tilgreind er í II. viðauka.

26.

Tonnkílómetrar: Flugvegalengd margfölduð með þyngd farms. Með flugvegalengd er átt við stórbaugslengd milli brottfararflugvallar og komuflugvallar auk 95 km staðlaðrar viðbótar. Með þyngd farms er átt við samanlagða þyngd þess sem flutt er af farmi, pósti og farþegum.

27.

Umsjónarríki: Ríki sem ber ábyrgð á framkvæmd reglna um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir gagnvart flugrekanda.

28.

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir: Kerfi sem starfrækt er á Evrópska efnahagssvæðinu samkvæmt tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, sbr. samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.

29.

Viðskiptatímabil: Tímabil, mælt í almanaksárum, sem notað er sem viðmiðun við ákvörðun á heildarfjölda losunarheimilda í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.

4. gr.

Yfirvöld.

Umhverfisstofnun fer með framkvæmd laga þessara og tekur þær stjórnvaldsákvarðanir sem henni er falið að taka í þeim. Stofnunin skal við framkvæmd laga þessara hafa samráð og samvinnu við önnur stjórnvöld eins og nánar er tilgreint í ákvæðum laganna. Umhverfisstofnun veitir einnig leiðbeiningar um framkvæmd laga þessara. Umhverfisstofnun er lögbært stjórnvald vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Umhverfisstofnun er jafnframt landsstjórnandi vegna skráningarkerfis íslenska ríkisins, sbr. 22. gr.

Stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar skv. 8. gr. eru kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæruna fer samkvæmt þeim lögum sem um úrskurðarnefndina gilda. Aðrar stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt lögum þessum og reglugerðum sem settar eru með stoð í þeim eru kæranlegar til ráðherra. Að því leyti sem annað er ekki sérstaklega tilgreint í lögunum fer um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er kærur varðar samkvæmt stjórnsýslulögum.

II. KAFLI

Aðgerðaáætlun í loftslagsmálum.

5. gr.

Aðgerðaáætlun.

Ráðherra umhverfismála lætur gera aðgerðaáætlun í loftslagsmálum. Í aðgerðaáætluninni skal setja fram tillögur að aðgerðum til að draga úr nettólosun gróðurhúsalofttegunda hér á landi svo að stjórnvöld fái staðið við stefnu sína og alþjóðlegar skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum. Í aðgerðaáætluninni skal koma fram mat á áætluðum kostnaði við framkvæmd aðgerðanna sem þar eru lagðar til.

Við gerð aðgerðaáætlunar skv. 1. mgr. skal litið til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands og markmiða laga þessara. Þá skal við gerð aðgerðaáætlunarinnar hafa samráð við hagsmunaaðila. Aðgerðaáætlunina skal endurskoða og eftir atvikum uppfæra eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti.

Ráðherra skipar nefnd til að hafa umsjón með að áætluninni sé hrundið í framkvæmd, móta tillögur um ný verkefni og veita ráðherra upplýsingar og ráðgjöf. Ráðherra skipar formann nefndarinnar án tilnefningar. Eftirfarandi aðilar tilnefna einn nefndarmann hver: ráðherra sem fer með mál er varða stefnumótun og þróun stjórnsýslu ásamt samhæfingu ráðuneyta, ráðherra sem fer með mál er varða almennar fjárreiður ríkisins og fjármál, ráðherra sem fer með mál er varða iðnað, ráðherra sem fer með mál er varða samgöngur, ráðherra sem fer með mál er varða sjávarútveg, ráðherra sem fer með mál er varða landbúnað og Samband íslenskra sveitarfélaga. Tilnefningaraðilar bera kostnað hver af sínum fulltrúa í nefndinni.

Nefndin skal árlega skila skýrslu til ráðherra loftslagsmála þar sem fram kemur hvaða árangur hefur náðst, mat nefndarinnar á stöðunni og tillögur til úrbóta.

III. KAFLI

Losunarbókhald Íslands.

6. gr.

Losunarbókhald.

Umhverfisstofnun heldur bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis úr andrúmslofti í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á því sviði.

Eftirtaldir aðilar skulu taka saman upplýsingar sem krafist er vegna losunarbókhaldsins og skila þeim til Umhverfisstofnunar:

a. Landgræðsla ríkisins um landgræðslu.

b. Skógrækt ríkisins um skógrækt.

c. Orkustofnun um orkumál.

d. Landbúnaðarháskóli Íslands um landbúnað, landnotkun og breytta landnotkun.

e. Matvælastofnun um fjölda og aldursskiptingu búfjár og áburðarnotkun.

f. Hagstofa Íslands um innflutning og framleiðslu á vörum.

g. Umferðarstofa um skráningu, akstur, eldsneytiseyðslu og mengunarvarnabúnað ökutækja.

h. Úrvinnslusjóður um framleiðslu og innflutning á málningu og prentlitum.

i. Tollstjóri um inn- og útflutning á vörum.

Ráðherra loftslagsmála skal að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar setja reglugerð um skil á gögnum skv. 2. mgr., þar á meðal um form gagna og tímafresti.

Umhverfisstofnun er heimilt að krefja stjórnvöld, stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri um gögn og upplýsingar sem þeir búa yfir varðandi starfsemi sína, rekstur og innflutning á vörum og stofnunin þarfnast vegna losunarbókhalds samkvæmt þessari grein. Umhverfisstofnun skal haga gagnasöfnun sinni á þann hátt að fyrirhöfn upplýsingagjafa við að láta í té gögn sé hófleg. Hún skal leitast við að afla gagna úr stjórnsýsluskrám og öðrum opinberum skrám og gagnasöfnum þegar því verður við komið. Skylt er að veita Umhverfisstofnun upplýsingarnar á því formi sem hún óskar eftir eða um semst og innan þeirra tímamarka sem reglugerð skv. 3. mgr. kveður á um án þess að gjald komi fyrir. Umhverfisstofnun skal upplýsa í hvaða tilgangi gagna er aflað.

IV. KAFLI

Losun gróðurhúsalofttegunda frá staðbundnum iðnaði og orkuframleiðslu.

7. gr.

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.

Kafli þessi gildir um rekstraraðila sem stunda starfsemi sem getið er í I. viðauka og heyra þar með undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir samkvæmt því sem kveðið er á um í lögum þessum.

8. gr.

Losunarleyfi.

Rekstraraðilar sem stunda starfsemi sem getið er í I. viðauka skulu hafa losunarleyfi.

Sækja ber um losunarleyfi til Umhverfisstofnunar. Að því gefnu að allar tilskildar upplýsingar hafi borist skal Umhverfisstofnun gefa út losunarleyfi innan þriggja mánaða frá því að umsókn berst ef sýnt þykir að rekstraraðili sé fær um að vakta losun frá starfsstöð sinni og gefa um hana skýrslu skv. 3. mgr. 13. gr. Losunarleyfi skal gefið út fyrir hverja starfsstöð. Þó er heimilt að gefa út eitt losunarleyfi fyrir fleiri en eina starfsstöð sem staðsett er á sömu lóð og starfrækt er af sama rekstraraðila. Ákvörðun um útgáfu losunarleyfis skal auglýst í B- deild Stjórnartíðinda.

Í umsókn um losunarleyfi skal koma fram lýsing á eftirfarandi atriðum:

a. starfsstöð og starfsemi rekstraraðila, þar á meðal þeirri tækni sem notuð er,

b. hráefnum og hjálparefnum sem notuð eru í starfseminni og má ætla að valdi losun gróðurhúsalofttegunda,

c. uppsprettum gróðurhúsalofttegunda frá viðkomandi starfsstöð,

d. áætlun rekstraraðila um vöktun og skýrslugjöf um hana, sbr, 13. gr.

Umsóknin skal jafnframt hafa að geyma samantekt á almennu máli um þau atriði sem getið er í a–d-lið.

Í losunarleyfinu skal eftirfarandi koma fram:

a. nafn og heimilisfang rekstraraðila,

b. lýsing á starfsemi og losun frá henni,

c. skilyrði um vöktun, þ.m.t. aðferðafræði og tíðni vöktunar,

d. skilyrði um skýrsluskil,

e. ákvæði um skyldu til að skila losunarheimildum, öðrum en losunarheimildum sem gefnar eru út vegna flugstarfsemi.

Umhverfisstofnun skal eftir því sem mögulegt er leitast við að samræma málsmeðferð losunarleyfa og starfsleyfa samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Endurskoða skal losunarleyfi eigi sjaldnar en á fimm ára fresti og gera á því breytingar ef þess er þörf. Umhverfisstofnun er heimilt að endurskoða losunarleyfi oftar vegna breyttra forsendna, svo sem ef losun af völdum starfseminnar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út, ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði losunarleyfis, vegna tækniþróunar eða vegna breytinga á lögum og reglugerðum er varða losunarleyfi. Endurskoða skal losunarleyfi ef verulegar breytingar verða á rekstri starfsstöðvar, svo sem ef starfsemi er lögð niður, tímabundið eða varanlega, eða dregið verulega úr henni.

Stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar er varða losunarleyfi verða kærðar til úrskurðarnefndar um umhverfis- og auðlindamál. Um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru til nefndarinnar fer samkvæmt lögum sem um hana gilda.

Ráðherra skal setja í reglugerð nánari ákvæði um losunarleyfi, þ.m.t. um form og efni umsóknar og leyfis, breytingar á leyfi, handhöfn við aðilaskipti starfsemi, niðurfellingu leyfis þegar starfsemi er hætt eða forsendur leyfisins eru brostnar og málsmeðferð við veitingu leyfis. Í reglugerðinni skal mælt fyrir um hvað telst til verulegra breytinga á rekstri starfsstöðvar. Í reglugerðinni skal jafnframt gerð krafa um að vöktunaráætlun fylgi umsókn um losunarleyfi, sbr. 13. gr., og mælt fyrir um þau skilyrði sem hún þarf að uppfylla.

9. gr.

Skylda rekstraraðila til að standa skil á losunarheimildum.

Rekstraraðilar sem stunda starfsemi sem getið er í I. viðauka skulu fyrir 30. apríl ár hvert standa skil á losunarheimildum vegna losunar gróðurhúsalofttegunda frá starfseminni á undangengnu almanaksári.

Fjöldi losunarheimilda sem rekstraraðila ber að standa skil á skal jafngilda heildarlosun á þeim gróðurhúsalofttegundum sem getið er í I. viðauka samkvæmt vottaðri skýrslu rekstraraðila, sbr. 3. mgr. 13. gr., eða áætlun Umhverfisstofnunar, sbr. 4. mgr. 13. gr.

Ef skýrsla sem berst eftir að Umhverfisstofnun hefur tekið ákvörðun um áætlun skv. 4. mgr. 13. gr. leiðir í ljós að losun frá starfseminni var meiri en áætlun Umhverfisstofnunar gerði ráð fyrir skal rekstraraðili standa skil á þeim fjölda losunarheimilda sem ber í milli.

Rekstraraðilum er heimilt að efna skyldur sínar skv. 1. mgr. með:

a. losunarheimildum sem úthlutað hefur verið af stjórnvöldum í ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins til rekstraraðila staðbundinnar starfsemi sem heyrir undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, og

b. annars konar losunarheimildum eða einingum sem viðurkenndar hafa verið af ráðherra með reglugerð skv. 33. gr.

10. gr.

Skilyrði úthlutunar endurgjaldslausra losunarheimilda til rekstraraðila.

Endurgjaldslausum losunarheimildum verður úthlutað til rekstraraðila vegna viðskiptatímabilsins 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 fyrir starfsstöðvar þar sem fram fer starfsemi sem getið er í I. viðauka. Úthlutun samkvæmt þessari málsgrein skal byggjast á sögulegri starfsemi starfsstöðvarhluta sem skal margfölduð með árangursviðmiði staðbundinnar starfsemi fyrir viðkomandi starfsstöðvarhluta, sbr. þó leiðréttingarstuðla skv. 5. og 8. mgr. Heildarúthlutun vegna starfsstöðvar skal vera samanlögð úthlutun til viðkomandi starfsstöðvarhluta.

Umhverfisstofnun tekur fyrir 15. nóvember 2012 ákvörðun um úthlutun skv. 1. mgr. byggða á upplýsingum um sögulega starfsemi rekstraraðila og skiptingu viðkomandi starfsstöðva í starfsstöðvarhluta. Umhverfisstofnun skal tilkynna rekstraraðilum um fyrirhugaða ákvörðun með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa rekstraraðilum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Söguleg starfsemi skv. 1. mgr. skal ákvörðuð út frá starfsemi á tímabilinu 1. janúar 2005 til 31. desember 2008 eða tímabilinu 1. janúar 2009 til 31. desember 2010, eftir því á hvoru tímabilinu starfsemin var meiri.

Árangursviðmið staðbundinnar starfsemi skv. 1. mgr. skal ákveðið fyrir hverja framleiðsluvöru sem tengist staðbundinni starfsemi sem getið er í I. viðauka. Árangursviðmið staðbundinnar starfsemi skal að meginstefnu til reiknað út fyrir vöru í stað aðfanga og skal að jafnaði miðast við meðalárangur þeirra fyrirtækja sem töldust meðal 10% hagkvæmustu fyrirtækja á Evrópska efnahagssvæðinu frá loftslagssjónarmiði í hverjum geira eða undirgeira á tímabilinu 1. janúar 2007 til 31. desember 2008, þ.e. losuðu minnst magn gróðurhúsalofttegunda á hverja framleiðslueiningu.

Úthlutun skv. 1. mgr. skal margfölduð með leiðréttingarstuðli kolefnisleka sem skal vera 0,8 árið 2013 og minnka jöfnum skrefum niður í 0,3 árið 2020. Leiðréttingarstuðull kolefnisleka skal þó vera 1 allt viðskiptatímabilið fyrir starfsemi sem hætt er við kolefnisleka.

Starfsemi telst hætt við kolefnisleka, sbr. 5. mgr., ef:

a. samanlagður beinn og óbeinn viðbótarkostnaður vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir mundi leiða til verulegrar hækkunar á framleiðslukostnaði, eða um að minnsta kosti 5% af vergu vinnsluvirði, og

b. hlutfall milli annars vegar útflutningsvirðis viðskipta við ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins að viðbættu virði innflutnings frá þeim ríkjum og hins vegar heildarstærð markaðarins á Evrópska efnahagssvæðinu (árlegrar heildarveltu að viðbættum heildarinnflutningi frá þriðju ríkjum) er hærra en 10%.

Starfsemi telst þó einnig hætt við kolefnisleka, sbr. 5. mgr., ef:

a. samanlagður beinn og óbeinn viðbótarkostnaður vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir mundi leiða til umtalsverðrar hækkunar á framleiðslukostnaði, eða um að minnsta kosti 30% af vergu vinnsluvirði, eða

b. hlutfall milli annars vegar útflutningsvirðis viðskipta við ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins að viðbættu virði innflutnings frá þeim ríkjum og hins vegar heildarstærð markaðarins á Evrópska efnahagssvæðinu (árlegrar heildarveltu að viðbættum heildarinnflutningi frá þriðju ríkjum) er hærra en 30%.

Ef þörf er á skal lækka úthlutun til hvers rekstraraðila skv. 1. mgr. í samræmi við almennan leiðréttingarstuðul. Stuðullinn skal fundinn út með því að bera saman annars vegar heildarfjölda endurgjaldslausra losunarheimilda á Evrópska efnahagssvæðinu í samræmi við viðmið sem fram koma í 1. mgr., án þess að tillit sé tekið til leiðréttingarstuðuls kolefnisleka, og hins vegar árlegan hámarksfjölda endurgjaldslausra losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu. Almennur leiðréttingarstuðull skal tryggja að fyrrnefndi fjöldinn sé ekki meiri en sá síðarnefndi.

Árlegur hámarksfjöldi endurgjaldslausra losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. 8. mgr., skal vera samtala eftirfarandi:

a. árlegs heildarfjölda losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu sem margfaldaður er með hlutdeild starfsstöðva sem falla ekki undir 10. mgr. í heildarmagni vottaðrar losunar á tímabilinu 1. janúar 2005 til 31. desember 2007 frá starfsstöðvum sem féllu undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012, og

b. samanlagðrar árlegrar vottaðrar meðaltalslosunar á tímabilinu 1. janúar 2005 til 31. desember 2007 frá starfsstöðvum sem falla ekki undir 10. mgr. og falla fyrst undir gildissvið kerfisins frá árinu 2013.

Þrátt fyrir 1. mgr. skal engum losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust til raforkuframleiðenda eða vegna föngunar og flutnings koldíoxíðs eða geymslu þess í jarðlögum.

Ráðherra skal setja reglugerð með nánari reglum um úthlutun losunarheimilda samkvæmt þessari grein. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um árangursviðmið staðbundinnar starfsemi fyrir hvern starfsstöðvarhluta, ákveðið hvaða starfsemi telst hætt við kolefnisleka og skilgreindur almennur leiðréttingarstuðull. Auk þess skal í reglugerðinni mælt fyrir um aðferðafræði við ákvörðun sögulegrar starfsemi, skiptingu starfsstöðva í starfsstöðvarhluta og annað er varðar útreikninga í tengslum við úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Heimilt er að setja mismunandi reglur um aðferðafræði í tengslum við úthlutun milli framleiðslugeira eftir því hvað hentar viðkomandi starfsemi og er tæknilega mögulegt.

11. gr.

Sjóður fyrir nýja þátttakendur í staðbundinni starfsemi.

Endurgjaldslausum losunarheimildum verður úthlutað á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 úr sjóði fyrir nýja þátttakendur í staðbundinni starfsemi fyrir starfsstöðvar þar sem fram fer starfsemi sem getið er í I. viðauka.

Nýr þátttakandi í staðbundinni starfsemi telst:

a. starfsstöð þar sem fer fram ein eða fleiri tegundir þeirrar starfsemi sem er tilgreind í I. viðauka og sem hefur fengið losunarleyfi í fyrsta skipti eftir 30. júní 2011, eða

b. starfsstöð þar sem fer fram ein eða fleiri tegundir þeirrar starfsemi sem er tilgreind í I. viðauka þar sem um er að ræða umtalsverða framleiðsluaukningu eftir 30. júní 2011, einungis að því er varðar þá framleiðsluaukningu.

Nýir þátttakendur í staðbundinni starfsemi geta sótt um losunarheimildir úr sjóði skv. 1. mgr. til Umhverfisstofnunar eftir upphafsdag nýrrar starfsemi eða framleiðsluaukningar og eftir að upphafsframleiðslugeta hefur verið skilgreind. Sækja þarf um úthlutun innan árs frá upphafsdegi nýrrar starfsemi eða framleiðsluaukningar viðkomandi starfsstöðvar eða starfsstöðvarhluta.

Umhverfisstofnun tekur ákvörðun um úthlutun skv. 1. mgr. byggða á framleiðslustigi starfsstöðvar eða starfsstöðvarhluta sem skal margfaldað með árangursviðmiði staðbundinnar starfsemi, sbr. 4. mgr. 10. gr., leiðréttingarstuðli kolefnisleka, sbr. 5. mgr. 10. gr., og stuðli fyrir línulegan samdrátt. Umhverfisstofnun skal tilkynna umsækjanda um fyrirhugaða ákvörðun með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Stuðull fyrir línulegan samdrátt skal vera 1 árið 2013 og lækka með línulegum hætti niður í 0,8782 árið 2020.

Engum losunarheimildum skal úthlutað samkvæmt þessari grein vegna rafmagnsframleiðslu.

Ráðherra skal setja reglugerð með nánari reglum um úthlutun losunarheimilda samkvæmt þessari grein. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um aðferðafræði við skilgreiningu á upphafsframleiðslugetu, framleiðslustigi og upphafsdegi nýrrar starfsemi og framleiðsluaukningar. Í reglugerðinni skal mælt fyrir um form og efni umsókna um losunarheimildir, skilafresti umsókna og málsmeðferð við afgreiðslu Umhverfisstofnunar á umsóknum. Heimilt er að krefjast þess að upplýsingar í umsókn séu vottaðar af óháðum vottunaraðila. Reglugerð sem sett er skv. 11. mgr. 10. gr. skal gilda eftir því sem við á.

12. gr.

Úthlutun losunarheimilda til rekstraraðila.

Umhverfisstofnun skal úthluta losunarheimildum skv. 10. og 11. gr. á reikning viðkomandi rekstraraðila í skráningarkerfinu fyrir 28. febrúar á hverju því ári sem úthlutun tekur til.

Ef ljóst verður að rekstraraðili hefur fengið úthlutað fleiri losunarheimildum en hann á rétt á samkvæmt lögum þessum skal Umhverfisstofnun færa þann fjölda sem umfram er af reikningi rekstraraðila í skráningarkerfinu. Ef ekki eru nægar losunarheimildir á reikningi rekstraraðila er Umhverfisstofnun heimilt að draga þann fjölda heimilda sem upp á vantar af úthlutun næsta árs. Umhverfisstofnun skal tilkynna rekstraraðila um fyrirhugaða færslu losunarheimilda af reikningi hans með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en endanleg ákvörðun er tekin.

Engum losunarheimildum skal úthlutað vegna starfsstöðvar þar sem starfsemi hefur verið hætt nema rekstraraðili sýni Umhverfisstofnun fram á að starfsemi hefjist á ný innan tiltekins og eðlilegs tíma. Starfsemi telst hætt ef losunarleyfi vegna starfsstöðvar hefur runnið út eða hefur verið afturkallað eða ef það er tæknilega útilokað að halda áfram starfsemi eða hefja hana á ný. Umhverfisstofnun skal tilkynna rekstraraðila um fyrirhugaða ákvörðun um að hætta úthlutun losunarheimilda með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en endanleg ákvörðun er tekin. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin. Ef rekstraraðili dregur verulega úr starfsemi skal Umhverfisstofnun leiðrétta úthlutun losunarheimilda til viðkomandi starfsstöðvar frá og með næsta almanaksári. Umhverfisstofnun skal tilkynna rekstraraðila um fyrirhugaða ákvörðun með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en endanleg ákvörðun er tekin. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Ráðherra skal setja reglugerð þar sem kveðið skal á um nánari skilyrði þess að starfsemi teljist hætt eða að verulega hafi verið dregið úr henni, skyldu rekstraraðila til að skila nauðsynlegum upplýsingum, aðferðafræði við útreikning leiðréttrar úthlutunar, og með hvaða hætti úthlutun skuli leiðrétt. Heimilt er að krefjast þess að upplýsingar frá rekstraraðilum séu vottaðar af óháðum vottunaraðila.

13. gr.

Vöktun og upplýsingagjöf rekstraraðila.

Rekstraraðilum ber að vakta losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsemi sem getið er í I. viðauka í samræmi við ákvæði þessarar greinar og vöktunaráætlun í losunarleyfi, sbr. 8. gr.

Rekstraraðilum er heimilt að uppfæra vöktunaráætlun án þess að gefa þurfi út nýtt losunarleyfi. Tilkynna þarf Umhverfisstofnun um hvers konar breytingar á vöktunaráætlun og eru þær háðar staðfestingu Umhverfisstofnunar.

Rekstraraðilar skulu árlega skila til Umhverfisstofnunar skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda sem getið er í I. viðauka á undangengnu almanaksári. Skýrslan skal vottuð af óháðum vottunaraðila í samræmi við ákvæði VII. kafla.

Ef skýrsla um losun gróðurhúsalofttegunda hefur ekki borist frá rekstraraðila fyrir þann frest sem tilgreindur er í reglugerð skv. 5. mgr., eða ef losunarskýrsla er ófullnægjandi eða hefur ekki verið vottuð, skal Umhverfisstofnun áætla losun viðkomandi rekstraraðila á undangengnu almanaksári. Slík áætlun skal gerð þrátt fyrir að rekstraraðili hafi staðið skil á losunarheimildum í samræmi við losunarskýrslu sem síðar reynist ófullnægjandi, þó ekki lengra aftur í tímann en sem nemur yfirstandandi viðskiptatímabili. Umhverfisstofnun skal tilkynna rekstraraðila um fyrirhugaða áætlun með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en endanleg ákvörðun um áætlun er tekin. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Ráðherra skal setja reglugerð til nánari útfærslu á ákvæðum þessarar greinar. Í reglugerðinni skal kveðið á um umfang og tíðni vöktunar, vöktunaraðferðir, form og efni vöktunaráætlunar, umsóknarfresti og málsmeðferð í tengslum við samþykki vöktunaráætlana og breytinga á þeim, skilgreiningu á verulegum breytingum á vöktunaráætlunum, skráningu og varðveislu upplýsinga, form og efni skýrslna, fresti til að senda inn skýrslur til Umhverfisstofnunar, málsmeðferð í tengslum við staðfestingu skýrslna og önnur atriði er varðað geta vöktun og skýrslugjöf. Í reglugerðinni er heimilt að flokka rekstraraðila eftir umfangi losunar þeirra og starfsemi og gera misstrangar kröfur um vöktun og skýrslugjöf í samræmi við slíka flokkun. Í reglugerðinni skal kveðið á um með hvaða hætti áætla skal losun ef upplýsingar skortir.

Rekstraraðilum ber skylda til að tilkynna Umhverfisstofnun tafarlaust með skriflegum hætti um allar fyrirhugaðar breytingar á rekstri starfsstöðvar sem geta haft áhrif á efni losunarleyfis. Undir þetta getur m.a. fallið ákvörðun um að leggja niður starfsemi, tímabundið eða varanlega eða draga verulega úr starfsemi.

Umhverfisstofnun er heimilt að krefja rekstraraðila um allar upplýsingar sem stofnunin þarf á að halda til að meta hvort skyldur laga þessara og reglugerða sem settar eru með stoð í þeim hafi verið efndar á fullnægjandi hátt.

14. gr.

Sérreglur fyrir tilteknar starfsstöðvar.

Umhverfisstofnun er heimilt að undanskilja starfsstöðvar gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 ef þær uppfylla skilyrði 2. mgr. Í slíkum tilfellum skulu starfsstöðvar uppfylla kröfur þessarar greinar.

Skilyrði fyrir beitingu 1. mgr. er að losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsstöðinni hafi verið undir 25.000 tonnum af koldíoxíðsígildum á hverju ári tímabilsins 1. janúar 2009 til 31. desember 2011, að frátalinni losun frá lífmassa. Ef um er að ræða starfsstöð þar sem brennsla er hluti af starfseminni er einnig skilyrði að uppsett afl starfsstöðvar hafi verið undir 35 MW á hverju ári tímabilsins 1. janúar 2009 til 31. desember 2011.

Starfsstöðvar sem undanþegnar hafa verið gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir skv. 1. mgr. skulu greiða losunargjald í samræmi við losun gróðurhúsalofttegunda frá viðkomandi starfsstöð á undangengnu almanaksári. Frá þeirri losun skal þó draga þann fjölda tonna sem samsvarar fjölda losunarheimilda sem starfsstöðin hefði fengið úthlutað endurgjaldslaust í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Gjald fyrir hvert tonn losunar skal jafngilda meðalverði losunarheimilda á Evrópska efnahagssvæðinu eins og það er á árstímabili sem lýkur 31. ágúst árið áður en hin gjaldskylda losun á sér stað. Losunargjald samkvæmt þessari grein rennur í ríkissjóð.

Innheimtumaður ríkissjóðs í umdæmi starfsstöðvar skal fyrir 1. júlí ár hvert leggja á og innheimta losunargjald af starfsstöðvum sem undanþegnar hafa verið gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir skv. 1. mgr. í samræmi við skýrslu Umhverfisstofnunar um magn gjaldskyldrar losunar. Skýrsla Umhverfisstofnunar um magn gjaldskyldrar losunar skal afhent viðkomandi innheimtumanni fyrir 31. maí ár hvert vegna almanaksársins á undan. Að því leyti sem eigi er ákveðið í lögum þessum um álag og kærur hvað varðar álagningu og innheimtu losunargjalds skulu gilda, eftir því sem við geta átt, ákvæði laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt.

Rekstraraðilar sem óska þess að starfsstöð þeirra verði undanskilin gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, sbr. 1. mgr., skulu eigi síðar en 15. júní 2012 senda umsókn þess efnis til Umhverfisstofnunar. Í umsókninni skal koma fram hvernig viðkomandi starfsstöð uppfyllir skilyrði 2. mgr. Umhverfisstofnun skal afgreiða slíka umsókn eigi síðar en 1. júlí 2012. Ákvörðun Umhverfisstofnunar er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin. Ráðherra skal kveða upp úrskurð innan fjögurra vikna frá því að kærufrestur rennur út.

Rekstraraðilar starfsstöðva sem undanskildar hafa verið gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir skulu fyrir 31. mars ár hvert skila skýrslu til Umhverfisstofnunar þar sem sýnt er fram á að skilyrði 2. mgr. séu uppfyllt. Ef skýrslan leiðir í ljós að starfsstöð hefur losað 25.000 tonn eða meira af koldíoxíðsígildum, að frátalinni losun frá lífmassa, á einu almanaksári skal litið svo á að starfsstöð falli undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir frá þeim degi er Umhverfisstofnun staðfestir skýrsluna. Rekstraraðili viðkomandi starfsstöðvar skal þá eiga rétt á úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skv. 10. gr. frá því ári sem hann heyrir undir gildissvið viðskiptakerfisins, eins og ef hann hefði ekki verið undanskilinn gildissviði þess. Starfsstöð sem þetta á við um skal heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins það sem eftir lifir yfirstandandi viðskiptatímabils.

Ráðherra skal setja reglugerð til nánari útfærslu á ákvæðum þessarar greinar. Í reglugerðinni skulu settar kröfur um vöktun á losun gróðurhúsalofttegunda, form og efni skýrslu, og málsmeðferð í tengslum við staðfestingu skýrslu. Heimilt er að gera kröfu um að skýrsla sé vottuð af óháðum vottunaraðila. Heimilt er að ákveða að reglugerðir skv. 5. mgr. 13. gr. og 26. gr. skuli gilda eftir því sem við á.

V. KAFLI

Losun gróðurhúsalofttegunda frá flugstarfsemi.

15. gr.

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.

Kafli þessi gildir um flugrekendur sem stunda starfsemi sem getið er í II. viðauka og heyra þar með undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, samkvæmt því sem kveðið er á um í lögum þessum.

16. gr.

Flugrekendur sem heyra undir umsjón íslenska ríkisins.

Ísland telst umsjónarríki eftirfarandi flugrekenda:

a. flugrekenda sem hafa flugrekstrarleyfi útgefið á Íslandi, og

b. flugrekenda sem ekki hafa flugrekstrarleyfi útgefið í ríki á Evrópska efnahagssvæðinu, ef stærsti hluti losunar þeirra sem fellur undir II. viðauka á viðmiðunarári tilheyrir Íslandi.

Viðmiðunarár skv. 1. mgr. skal vera árið 2006. Ef flugrekandi hefur hafið flugstarfsemi skv. II. viðauka eftir 1. janúar 2006 skal viðmiðunarárið vera fyrsta heila almanaksárið sem hann er í rekstri.

Ef ekkert af losun flugrekanda sem getið er í b-lið 1. mgr. tilheyrir Íslandi á fyrstu tveimur árum viðkomandi viðskiptatímabils skal flugrekandi frá og með næsta viðskiptatímabili heyra undir umsjón þess ríkis Evrópska efnahagssvæðisins sem stærstur hluti losunar flugrekandans tilheyrði á þessum tveimur árum.

Ráðherra skal setja reglugerð um það hvaða flugrekendur heyra undir umsjón Íslands. Reglugerðin skal vera í samræmi við skrá sem gefin er út árlega af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um niðurröðun flugrekenda á umsjónarríki á Evrópska efnahagssvæðinu. Í reglugerðinni skal kveðið á um hvernig bregðast skuli við ef ekki er ljóst hvaða ríki telst umsjónarríki flugrekanda. Tilgreining flugrekanda eða skortur á tilgreiningu hans í skránni hefur ekki áhrif á það hvort flugrekandi heyri undir gildissvið þessara laga.

Ef flugrekanda er ekki getið í skránni, sbr. 3. mgr., skal mat á því hvaða ríki losun tilheyrir byggjast á upplýsingum frá Evrópustofnun um öryggi flugleiðsögu (Eurocontrol). Í slíkum tilvikum skal Ísland þó aðeins teljast umsjónarríki flugrekanda að fenginni staðfestingu Umhverfisstofnunar.

17. gr.

Skylda flugrekenda til að standa skil á losunarheimildum.

Flugrekendur sem stunda flugstarfsemi sem getið er í II. viðauka skulu fyrir 30. apríl ár hvert standa skil á losunarheimildum vegna losunar koldíoxíðs frá starfseminni á undangengnu almanaksári.

Fjöldi losunarheimilda sem flugrekanda ber að standa skil á skal jafngilda heildarlosun á þeim gróðurhúsalofttegundum sem getið er í II. viðauka samkvæmt vottaðri skýrslu flugrekanda, sbr. 5. mgr. 21. gr., eða áætlun Umhverfisstofnunar, sbr. 6. mgr. 21. gr.

Ef skýrsla sem berst eftir að Umhverfisstofnun hefur tekið ákvörðun um áætlun skv. 6. mgr. 21. gr. leiðir í ljós að losun frá starfseminni var meiri en áætlun Umhverfisstofnunar gerði ráð fyrir skal flugrekandi standa skil á þeim fjölda losunarheimilda sem ber í milli.

Flugrekendum er heimilt að efna skyldu sína skv. 1. mgr. með

a. losunarheimildum sem úthlutað hefur verið af stjórnvöldum í ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins til aðila sem heyra undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, hvort sem um er að ræða flugrekendur eða rekstraraðila staðbundinnar starfsemi, og

b. annars konar losunarheimildum eða einingum sem viðurkenndar hafa verið af ráðherra með reglugerð skv. 33. gr.

Ráðherra er heimilt að undanþiggja flugrekanda frá skyldu skv. 1. mgr. í heild eða að hluta. Skilyrði þess eru að heimaríki flugrekanda og Evrópusambandið hafi náð samkomulagi um að reglur viðkomandi ríkis til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá flugstarfsemi skuli koma í stað krafna viðskiptakerfisins og að það samkomulag hafi verið viðurkennt af sameiginlegu EES-nefndinni.

18. gr.

Skilyrði úthlutunar endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda.

Á hverju viðskiptatímabili geta flugrekendur sótt um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda sem jafngildir fjölda tonnkílómetra í starfsemi viðkomandi flugrekanda á vöktunarári margfölduðum með árangursviðmiði flugstarfsemi.

Árangursviðmið flugstarfsemi skv. 1. mgr. skal skilgreint sem losunarheimildir á tonnkílómetra og reiknað út með því að deila fjölda losunarheimilda sem úthluta ber endurgjaldslaust til flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu á hverju viðskiptatímabili með samtölu tonnkílómetra í umsóknum flugrekenda um losunarheimildir frá öllu Evrópska efnahagssvæðinu á viðkomandi viðskiptatímabili.

Vöktunarár samkvæmt þessari grein er það almanaksár sem lýkur 24 mánuðum fyrir upphaf viðkomandi viðskiptatímabils. Vöktunarárið fyrir viðskiptatímabilið 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 er þó árið 2010.

Flugrekandi sem óskar eftir úthlutun skv. 1. mgr. skal í síðasta lagi 31. mars á næstsíðasta ári fyrir upphaf hvers viðskiptatímabils senda Umhverfisstofnun umsókn þess efnis í formi skýrslu um fjölda tonnkílómetra í starfsemi sinni á vöktunarári. Skýrslan skal byggð á eftirlitsáætlun vegna vöktunar á tonnkílómetrum skv. 2. mgr. 21. gr. Skýrslan skal vera vottuð í samræmi við ákvæði VII. kafla.

Umhverfisstofnun skal taka afstöðu til umsóknar skv. 4. mgr. í síðasta lagi 31. desember á því ári sem umsókn er send. Umhverfisstofnun skal tilkynna flugrekendum um fyrirhugaða ákvörðun með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa flugrekendum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Ráðherra skal setja reglugerð með nánari reglum um úthlutun losunarheimilda samkvæmt þessari grein. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um árangursviðmið flugstarfsemi fyrir hvert viðskiptatímabil og um form og efni skýrslu um fjölda tonnkílómetra. Í reglugerðinni er heimilt að flokka flugrekendur eftir umfangi losunar þeirra og starfsemi og gera misstrangar kröfur um vöktun og skýrslugjöf í samræmi við slíka flokkun.

19. gr.

Sjóður fyrir nýja þátttakendur í flugstarfsemi.

Á hverju viðskiptatímabili verður losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust til flugrekenda úr sjóði fyrir nýja þátttakendur í flugstarfsemi. Á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 nær úthlutun úr sjóðnum til tímabilsins 1. janúar 2017 til 31. desember 2020.

Nýr þátttakandi í flugstarfsemi telst:

a. Flugrekandi sem hefur flugstarfsemi sem getið er í II. viðauka að loknu vöktunarári vegna yfirstandandi viðskiptatímabils, sbr. 3. mgr. 18. gr., eða

b. flugrekandi sem eykur fjölda tonnkílómetra í starfsemi sinni að meðaltali um meira en 18% á ári frá vöktunarári vegna yfirstandandi viðskiptatímabils, sbr. 3. mgr. 18. gr., til annars almanaksárs yfirstandandi viðskiptatímabils, að báðum árum meðtöldum.

Flugrekandi telst þó ekki nýr þátttakandi ef flugstarfsemi hans er að öllu eða einhverju leyti framhald á flugstarfsemi sem áður hefur verið á vegum annars flugrekanda.

Fjöldi losunarheimilda sem flugrekendur skv. a-lið 2. mgr. geta sótt um á hverju viðskiptatímabili skal jafngilda fjölda tonnkílómetra í starfsemi viðkomandi flugrekanda á öðru almanaksári yfirstandandi viðskiptatímabils margfölduðum með árangursviðmiði nýrra þátttakenda í flugstarfsemi.

Fjöldi losunarheimilda sem flugrekendur skv. b-lið 2. mgr. geta sótt um á hverju viðskiptatímabili skal jafngilda þeirri aukningu sem verður á fjölda tonnkílómetra í starfsemi viðkomandi flugrekanda umfram 18% frá vöktunarári vegna yfirstandandi viðskiptatímabils, sbr. 3. mgr. 18. gr., til annars almanaksárs yfirstandandi viðskiptatímabils, að báðum árum meðtöldum, margfaldaðri með árangursviðmiði nýrra þátttakenda í flugstarfsemi.

Árangursviðmið nýrra þátttakenda í flugstarfsemi skv. 3. og 4. mgr. skal skilgreint sem losunarheimildir á tonnkílómetra og reiknað út með því að deila fjölda losunarheimilda í sjóði fyrir nýja þátttakendur í flugstarfsemi á hverju viðskiptatímabili með samtölu tonnkílómetra í umsóknum nýrra þátttakenda í flugstarfsemi um losunarheimildir frá öllu Evrópska efnahagssvæðinu á viðkomandi viðskiptatímabili. Árangursviðmið nýrra þátttakenda í flugstarfsemi skal ekki leiða til úthlutunar fleiri losunarheimilda á tonnkílómetra en árangursviðmið flugstarfsemi skv. 1. mgr. 18. gr.

Hámark heildarúthlutunar til hvers flugrekanda sem fellur undir b-lið 2. mgr. er 1.000.000 losunarheimildir.

Flugrekandi sem óskar eftir úthlutun samkvæmt þessari grein skal í síðasta lagi 30. júní á þriðja ári yfirstandandi tímabils senda Umhverfisstofnun umsókn þess efnis í formi skýrslu um fjölda tonnkílómetra í starfsemi sinni á öðru almanaksári yfirstandandi viðskiptatímabils. Skýrslan skal byggð á eftirlitsáætlun vegna vöktunar á tonnkílómetrum skv. 3. mgr. 21. gr. Skýrslan skal vera vottuð í samræmi við ákvæði VII. kafla. Flugrekendur skv. b-lið 2. mgr. skulu í skýrslunni gera grein fyrir aukningu á fjölda tonnkílómetra í starfsemi sinni frá vöktunarári vegna yfirstandandi viðskiptatímabils, sbr. 3. mgr. 18. gr., til annars almanaksárs yfirstandandi viðskiptatímabils, að báðum árum meðtöldum.

Umhverfisstofnun skal taka afstöðu til umsóknar skv. 7. mgr. í síðasta lagi 30. september árið eftir að umsókn er send. Umhverfisstofnun skal tilkynna flugrekendum um fyrirhugaða ákvörðun með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa flugrekendum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Ráðherra skal setja reglugerð með nánari reglum um úthlutun losunarheimilda samkvæmt þessari grein. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um árangursviðmið nýrra þátttakenda í flugstarfsemi fyrir hvert viðskiptatímabil og um form og efni skýrslu um fjölda tonnkílómetra. Í reglugerðinni er heimilt að flokka flugrekendur eftir umfangi losunar þeirra og starfsemi og gera misstrangar kröfur um vöktun og skýrslugjöf í samræmi við slíka flokkun.

20. gr.

Úthlutun losunarheimilda til flugrekenda.

Umhverfisstofnun skal úthluta losunarheimildum skv. 18. og 19. gr. á reikning viðkomandi flugrekanda í skráningarkerfinu fyrir 28. febrúar á hverju ári sem ákvörðun um úthlutun tekur til.

Ef ljóst verður að flugrekandi hefur fengið úthlutað fleiri losunarheimildum en hann á rétt á samkvæmt lögum þessum skal Umhverfisstofnun færa þann fjölda sem umfram er af reikningi flugrekanda í skráningarkerfinu. Ef ekki eru nægar losunarheimildir á reikningi rekstraraðila er Umhverfisstofnun heimilt að draga þann fjölda heimilda sem upp á vantar af úthlutun næsta árs.

21. gr.

Vöktun og upplýsingagjöf flugrekenda.

Flugrekendur skulu senda Umhverfisstofnun eftirlitsáætlun vegna vöktunar á losun. Þeir skulu vakta losun frá starfsemi sinni í samræmi við slíka áætlun.

Flugrekendur sem hyggjast sækja um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skv. 18. gr. skulu senda Umhverfisstofnun eftirlitsáætlun vegna vöktunar á tonnkílómetrum í starfsemi sinni. Þeir skulu vakta tonnkílómetra í starfsemi sinni á vöktunarári í samræmi við slíka áætlun.

Flugrekendur sem hyggjast sækja um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skv. 19. gr. skulu senda Umhverfisstofnun eftirlitsáætlun vegna vöktunar á tonnkílómetrum í starfsemi sinni. Þeir skulu vakta tonnkílómetra í starfsemi sinni á öðru almanaksári yfirstandandi viðskiptatímabils í samræmi við slíka áætlun.

Gildi eftirlitsáætlana skv. 1.–3. mgr. er háð samþykki Umhverfisstofnunar.

Flugrekendur skulu árlega senda Umhverfisstofnun skýrslu um losun koldíoxíðs á undangengnu almanaksári. Skýrslan skal vottuð af óháðum vottunaraðila í samræmi við ákvæði VII. kafla.

Ef losunarskýrsla hefur ekki borist frá flugrekanda fyrir þann frest sem tilgreindur er í reglugerð skv. 7. mgr., eða ef losunarskýrsla er ófullnægjandi eða hefur ekki verið vottuð, skal Umhverfisstofnun áætla losun viðkomandi flugrekanda á undangengnu almanaksári. Slík áætlun skal gerð þrátt fyrir að flugrekandi hafi staðið skil á losunarheimildum í samræmi við losunarskýrslu sem síðar reynist ófullnægjandi, þó ekki lengra aftur í tímann en sem nemur yfirstandandi viðskiptatímabili.

Ráðherra skal setja reglugerð til nánari útfærslu á ákvæðum þessarar greinar. Í reglugerðinni skal kveðið á um umfang og tíðni vöktunar, vöktunaraðferðir, form og efni eftirlitsáætlana, fresti til að senda umsóknir í tengslum við eftirlitsáætlanir til Umhverfisstofnunar, málsmeðferð í tengslum við samþykki eftirlitsáætlana og breytinga á þeim, skilgreiningu á verulegum breytingum á eftirlitsáætlunum, skráningu og varðveislu upplýsinga, form og efni skýrslna, fresti til að senda skýrslur til Umhverfisstofnunar, málsmeðferð í tengslum við staðfestingu skýrslna og önnur atriði er varðað geta vöktun og skýrslugjöf. Í reglugerðinni er heimilt að flokka flugrekendur eftir umfangi losunar þeirra og starfsemi og gera misstrangar kröfur um vöktun og skýrslugjöf í samræmi við slíka flokkun. Í reglugerðinni skal kveðið á um með hvaða hætti áætla skal losun ef upplýsingar skortir.

Ef flugrekandi hyggst leggja niður starfsemi, tímabundið eða varanlega, ber að tilkynna Umhverfisstofnun það tafarlaust með skriflegum hætti.

Umhverfisstofnun er heimilt að krefja flugrekendur um allar upplýsingar sem stofnunin þarf á að halda til að meta hvort skyldur þessara laga og reglugerða sem settar eru með stoð í þeim hafi verið efndar á fullnægjandi hátt.

VI. KAFLI

Skráningarkerfi.

22. gr.

Skráningarkerfi.

Umhverfisstofnun skal vera landsstjórnandi og hafa umsjón með skráningarkerfi sem starfrækt er samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og reglum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.

Rekstraraðilum og flugrekendum sem lúta ákvæðum laga þessara um skil á losunarheimildum er skylt að eiga reikning í skráningarkerfinu. Vottunaraðilum sem tekið hafa að sér vottun skýrslna í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir er sömuleiðis skylt að eiga reikning í skráningarkerfinu. Auk þeirra er hverjum aðila sem þess óskar og hefur fasta búsetu á Íslandi og er skráður á virðisaukaskattsskrá hér á landi heimilt að stofna reikning í skráningarkerfinu og eiga losunarheimildir. Landsstjórnandi getur þó, í þeim tilgangi að gæta öryggis skráningarkerfisins, hafnað ósk aðila um stofnun reiknings í skráningarkerfinu ef hann veitir rangar eða ófullnægjandi upplýsingar, ef aðili eða forsvarsmaður aðila er grunaður eða hefur verið dæmdur fyrir misferli með losunarheimildir, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra glæpi sem reikningurinn gæti verið notaður í eða ef landsstjórnandi hefur ástæðu til að ætla að reikningurinn geti verið nýttur við misferli með losunarheimildir, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra alvarlega glæpi. Landsstjórnandi skal tilkynna aðila um fyrirhugaða ákvörðun um að neita að opna reikning með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en endanleg ákvörðun er tekin. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin. Ráðherra skal kveða upp úrskurð eins fljótt og hægt er og eigi síðar en innan fjögurra vikna frá því að gagnaöflun er lokið.

Þegar óskað er eftir stofnun reiknings skal umsækjandi tilnefna a.m.k. tvo viðurkennda fulltrúa fyrir hvern reikning. Að minnsta kosti annarra þessara fulltrúa skal hafa fasta búsetu á Íslandi og vera skráður á virðisaukaskattsskrá hér á landi. Umsækjandi má með leyfi landsstjórnanda einnig tilnefna allt að fjóra viðurkennda viðbótarfulltrúa fyrir hvern reikning. Viðurkenndi fulltrúinn skal hefja viðskipti og önnur ferli fyrir hönd reikningshafans í skráningarkerfinu. Þegar umsækjandi tilnefnir viðurkenndan fulltrúa eða viðurkenndan viðbótarfulltrúa skal hann leggja fram nauðsynlegar upplýsingar samkvæmt því sem landsstjórnandi krefst og kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur. Landsstjórnandi skal innan 20 daga frá því að honum hafa borist öll nauðsynleg gögn taka ákvörðun um að samþykkja viðurkenndan fulltrúa eða viðurkenndan viðbótarfulltrúa nema sérstök ástæða sé til að samþykkja hann ekki. Slík ástæða getur t.d. verið að viðkomandi fulltrúi sé grunaður eða hafi verið dæmdur fyrir misferli með losunarheimildir, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra glæpi sem reikningurinn gæti verið notaður í. Ákvörðun landsstjórnanda um að samþykkja ekki tilnefningu viðurkennds fulltrúa er kæranleg til umhverfisráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin. Ráðherra skal kveða upp úrskurð eins fljótt og hægt er og eigi síðar en innan fjögurra vikna frá því að gagnaöflun er lokið.

Landsstjórnandi getur lokað reikningi í skráningarkerfinu ef engin innistæða er á reikningi og engin hreyfing hefur verið á honum í eitt ár eða meira. Í slíkum tilvikum ber að tilkynna reikningseiganda að reikningi hans verði lokað innan 40 daga nema hann óski formlega eftir því við landsstjórnanda að reikningi verði haldið opnum. Ef engin slík ósk berst er landsstjórnanda heimilt að loka reikningi.

Í þeim tilgangi að gæta öryggis skráningarkerfisins og koma í veg fyrir misferli eða bregðast við grun um misferli er landsstjórnanda heimilt að loka fyrir aðgang reikningseiganda eða viðurkennds fulltrúa hans að einum eða fleiri reikningum í eigu reikningseigandans ef reikningseigandi hefur brotið reglur skráningarkerfisins, neitar að fylgja nýjum reglum eða er látinn. Landsstjórnanda er einnig heimilt að loka fyrir aðgang reikningseiganda eða viðurkennds fulltrúa hans í að hámarki tvær vikur þegar rökstuddur grunur er um misferli með losunarheimildir, peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka eða aðra glæpi sem reikningurinn gæti verið notaður í eða ógnað gæti öryggi skráningarkerfisins. Tilkynna skal reikningseiganda um lokunina án tafar og getur hann kært hana til ráðherra innan 30 daga frá lokuninni.

Landsstjórnandi skal að beiðni Umhverfisstofnunar koma í veg fyrir allar hreyfingar á reikningi rekstraraðila eða flugrekenda í samræmi við ákvæði 41. gr.

Ráðherra skal setja í reglugerð ákvæði um starfrækslu skráningarkerfisins, skilyrði fyrir stofnun reikninga í kerfinu og tilnefningu og hlutverk viðurkennds fulltrúa, tímafresti varðandi stofnun reikninga, hvaða upplýsingar skuli skráðar í kerfið, um samvinnu og samtengingu við önnur kerfi, rekstur kerfisins og hvernig farið skuli með útgáfu, handhöfn, skil, flutning og ógildingu losunarheimilda. Í reglugerðinni skal Umhverfisstofnun sem landsstjórnanda skráningarkerfisins veitt heimild til að loka reikningum tímabundið eða varanlega, koma í veg fyrir hreyfingar losunarheimilda og svipta aðgangshafa aðgangi að kerfinu ef skilyrði reglugerðarinnar eru ekki uppfyllt. Heimilt er að ákveða að aðgerðir í skráningarkerfinu séu háðar sjálfvirku samþykki rafrænna eftirlitskerfa sem starfrækt eru á grundvelli alþjóðlegra skuldbindinga ríkisins. Í reglugerðinni skulu vera ákvæði um þagnarskyldu og afhendingu upplýsinga úr skráningarkerfinu til stjórnvalda og stofnana í þeim tilgangi að hafa eftirlit með aðgerðum reikningseigenda og aðgangshafa.

VII. KAFLI

Vottun og viðurkenning vottunaraðila.

23. gr.

Framkvæmd vottunar.

Skýrslur rekstraraðila skv. 13. gr. og skýrslur flugrekenda skv. 21. gr. skulu vottaðar af faggiltum vottunaraðila í samræmi við ákvæði þessa kafla.

Vottunaraðili skal vera óháður rekstraraðila eða flugrekanda og gæta hlutleysis í störfum sínum.

24. gr.

Faggilding vottunaraðila og eftirlit.

Faggilding vottunaraðila og eftirlit með faggiltum vottunaraðilum skal framkvæmt af faggildingarsviði Einkaleyfastofu. Faggildingarsviði Einkaleyfastofu er heimilt að fela stofnun sem fer með faggildingar í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins að framkvæma faggildingu og eftirlit. Faggildingarsviði Einkaleyfastofu ber að halda úti skrá yfir alla vottunaraðila sem hlotið hafa faggildingu samkvæmt þessari grein og skal hún aðgengileg almenningi.

25. gr.

Gagnkvæm viðurkenning.

Faggilding vottunaraðila sem framkvæmd hefur verið í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins skal metin jafngild faggildingu skv. 24. gr. Það er þó skilyrði að faggilding stafi frá stofnun sem fer með faggildingar í viðkomandi ríki og hafi staðist jafningjamat sem framkvæmt er af Evrópustofnun um samvinnu á sviði faggildinga. Einnig er skilyrði að vottunarstofa starfi á ensku eða norðurlandamáli öðru en finnsku.

Vottunaraðili skv. 1. mgr. sem hyggst votta gögn fyrir rekstraraðila eða flugrekendur sem heyra undir lög þessi skal áður en starf við vottun hefst senda faggildingarskjal á ensku eða norðurlandamáli, öðru en finnsku, til Umhverfisstofnunar. Umhverfisstofnun skal innan eins mánaðar taka afstöðu til þess hvort vottunaraðili uppfyllir kröfur 1. mgr. og tilkynna vottunaraðila niðurstöðu sína. Umhverfisstofnun skal halda úti skrá yfir alla vottunaraðila sem hlotið hafa viðurkenningu samkvæmt þessari grein og skal hún vera aðgengileg almenningi.

26. gr.

Reglugerð um vottun og vottunaraðila.

Ráðherra skal setja reglugerð til nánari útfærslu á ákvæðum þessa kafla. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um meginreglur sem vottunaraðilum ber að fara eftir við vottun, aðferðafræði við vottun, form og efni vottunarskýrslu og nánari útfærslu á kröfu um að vottunaraðili sé óháður og hlutlaus. Í reglugerðinni skulu einnig settar fram nánari kröfur um framkvæmd faggildingar, skilyrði og málsmeðferðarreglur í tengslum við faggildingu og gagnkvæma viðurkenningu vottunaraðila, gildistíma faggildingar, eftirlit með vottunaraðila, varðveislu gagna og þagnarskyldu.

27. gr.

Almennar reglur um faggildingu.

Til fyllingar ákvæðum þessa kafla og reglugerð skv. 26. gr. skal eftir því sem við á beita almennum reglum íslensks réttar um faggildingu.

VIII. KAFLI

Uppboð losunarheimilda.

28. gr.

Uppboð losunarheimilda.

Íslenska ríkið skal á hverju ári frá árinu 2013 bjóða upp losunarheimildir í samræmi við heimildir sínar samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Heimildirnar skulu boðnar upp á sameiginlegum uppboðsvettvangi Evrópusambandsins samkvæmt samningi sem íslenska ríkið gerir við uppboðsvettvanginn. Ráðherra skal setja reglugerð um hve margar losunarheimildir verða boðnar upp af íslenska ríkinu og um tilhögun uppboðsins.

IX. KAFLI

Loftslagssjóður.

29. gr.

Hlutverk.

Loftslagssjóður er sérstakur sjóður sem heyrir undir ráðherra. Hlutverk sjóðsins er að styðja við verkefni er stuðlað geta að samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi, aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga og aukinni þekkingu almennings á loftslagsbreytingum af mannavöldum, afleiðingum þeirra og mögulegum aðgerðum til að sporna við þeim. Þetta getur sjóðurinn m.a. gert með því að styrkja:

a. þróunarstarf og rannsóknir á sviði loftslagsvænnar tækniþróunar og nýsköpunar á Íslandi,

b. verkefni er lúta að kynningu og fræðslu á áhrifum loftslagsbreytinga og hlutverki almennings, stofnana og fyrirtækja í að sporna við loftslagsbreytingum og aðlagast þeim, og

c. verkefni sem stuðla að endurheimt votlendis og verkefni er stuðla að bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi, svo sem með skógrækt og landgræðslu.

30. gr.

Tekjur.

Tekjur loftslagssjóðs eru:

a. helmingur tekna íslenska ríkisins af sölu losunarheimilda á uppboði skv. 28. gr. að frádregnum umsýslukostnaði vegna uppboða losunarheimilda og kostnaði ríkisins af stjórnsýslu vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir.

b. aðrar tekjur.

31. gr.

Stjórn.

Ráðherra skipar loftslagssjóði fjögurra manna stjórn til tveggja ára í senn. Formaður skal skipaður án tilnefningar og honum til viðbótar skipar ráðherra einn stjórnarmann án tilnefningar, einn stjórnarmann samkvæmt tilnefningu umhverfisverndarsamtaka og einn stjórnarmann samkvæmt tilnefningu Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands. Stjórnin tekur ákvarðanir um úthlutanir úr sjóðnum í samræmi við reglur sjóðsins. Ef atkvæði í stjórn falla jafnt hefur formaður oddaatkvæði. Stjórninni er heimilt að framselja óháðum aðila fjárhagslega umsýslu sjóðsins samkvæmt samningi.

Ákvarðanir sem teknar eru um að veita styrki úr loftslagssjóði eru endanlegar á stjórnsýslustigi.

32. gr.

Úthlutunarreglur.

Ráðherra skal setja loftslagssjóði reglur þar sem m.a. skal kveðið á um umsóknir, mat þeirra og málsmeðferð. Þar skulu koma fram skilyrði umsókna og áherslur sjóðsins.

X. KAFLI

Almennt um losunarheimildir.

33. gr.

Tegundir losunarheimilda sem heimilt er að nota.

Ráðherra skal setja reglugerð um heimild rekstraraðila og flugrekenda til að nota annars konar losunarheimildir eða einingar en tilgreindar eru í 9. og 17. gr. til að efna kröfur laga þessara um skil á losunarheimildum. Í reglugerðinni skal m.a. mælt fyrir um skilyrði fyrir og takmarkanir á notkun eininga sem stafa af þátttöku í alþjóðlegum verkefnum samkvæmt Kyoto-bókuninni við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna.

34. gr.

Flutningur losunarheimilda milli viðskiptatímabila.

Flytja má gildar losunarheimildir milli viðskiptatímabila. Ráðherra er þó heimilt að mæla með reglugerð fyrir um takmarkanir á flutningi losunarheimilda sem stafa af alþjóðlegum verkefnum samkvæmt Kyoto-bókuninni við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna, í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.

35. gr.

Viðskipti með losunarheimildir.

Viðskipti með losunarheimildir eru frjáls eftir að þeim hefur verið úthlutað eða þær boðnar upp. Ekki er heimilt að framselja rétt til úthlutunar samkvæmt lögum þessum, nema við aðilaskipti að fyrirtækjum. Við slík aðilaskipti skulu ekki rofin tengsl milli viðkomandi starfsemi og réttarins til úthlutunar sem á henni byggist.

36. gr.

Meðferð losunarheimilda sem tengjast bindingu kolefnis.

Losunarheimildir sem verða til við bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi eða vegna endurheimtar votlendis í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á því sviði skulu bókfærðar á reikning íslenska ríkisins í skráningarkerfi skv. 22. gr.

XI. KAFLI

Aðgengi að upplýsingum og þagnarskylda.

37. gr.

Upplýsingar aðgengilegar almenningi.

Umhverfisstofnun skal birta opinberlega ákvarðanir um úthlutun losunarheimilda skv. 12. og 20. gr.

Ákvarðanir er varða úthlutun losunarheimilda skulu aðgengilegar almenningi í samræmi við lög um upplýsingarétt um umhverfismál. Hið sama á við um skýrslur um losun gróðurhúsalofttegunda sem aðilar sem heyra undir gildissvið laga þessara hafa sent Umhverfisstofnun. Þó er óheimilt að veita almenningi aðgang að upplýsingum sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni aðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.

38. gr.

Þagnarskylda.

Starfsfólk Umhverfisstofnunar og annarra stjórnvalda og stofnana sem sinna verkefnum samkvæmt lögum þessum er bundið trúnaði um allar trúnaðarupplýsingar sem það verður áskynja í starfi sínu og leynt skulu fara. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Rekstraraðilar og flugrekendur geta óskað eftir því að litið verði á tilteknar upplýsingar í gögnum sem þeir senda til Umhverfisstofnunar, þar á meðal skýrslum skv. 13. og 21. gr., sem trúnaðarupplýsingar. Ef ósk berst um afhendingu slíkra upplýsinga skv. 2. mgr. 37. gr. er Umhverfisstofnun óheimilt að afhenda þær nema rekstraraðila eða flugrekanda hafi verið veittur að minnsta kosti sjö daga frestur til að tjá sig um framkomna beiðni.

Undir trúnaðarupplýsingar skv. 1. mgr. heyra m.a. upplýsingar um eignarhald reikninga, stöðu losunarheimilda og millifærslur í skráningarkerfi með losunarheimildir, sbr. 22. gr. Ráðherra getur þó í reglugerð skv. 7. mgr. 22. gr. heimilað afhendingu slíkra upplýsinga til innlendra og erlendra stjórnvalda og stofnana sem fara með eftirlits- og stjórnsýsluhlutverk í tengslum við skráningarkerfið, þó eingöngu að því marki sem þessum aðilum er nauðsynlegt til að rækja hlutverk sitt. Við afhendingu upplýsinga skal tryggt að upplýsingar berist ekki óviðkomandi aðilum.

XII. KAFLI

Gjaldtaka.

39. gr.

Gjaldtaka.

Umhverfisstofnun er heimilt að taka gjald fyrir eftirfarandi verkefni sem stofnunin innir af hendi:

1. Útgáfu losunarleyfa, þar á meðal breytingar á losunarleyfum, sbr. 8. gr.

2. Afgreiðslu umsókna nýrra þátttakenda í staðbundinni starfsemi um losunarheimildir, sbr. 11. gr.

3. Breytingar á vöktunaráætlunum, sbr. 2. mgr. 13. gr.

4. Áætlun á losun staðbundinnar starfsemi, sbr. 4. mgr. 13. gr.

5. Afgreiðslu umsókna rekstraraðila um að starfsstöð verði undanskilin gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, sbr. 5. mgr. 14. gr.

6. Yfirferð skýrslna um að skilyrði fyrir því að undanskilja starfsstöð gildissviði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir séu fyrir hendi, sbr. 6. mgr. 14. gr.

7. Afgreiðslu umsókna flugrekenda um losunarheimildir, sbr. 18. gr.

8. Afgreiðslu umsókna nýrra þátttakenda í flugstarfsemi um losunarheimildir, sbr. 19. gr.

9. Afgreiðslu umsókna í tengslum við eftirlitsáætlanir vegna vöktunar á tonnkílómetrum í flugstarfsemi, sbr. 2. mgr. 21. gr.

10. Afgreiðslu umsókna í tengslum við eftirlitsáætlanir vegna vöktunar á losun frá flugstarfsemi, sbr. 3. mgr. 21. gr.

11. Yfirferð og umsýslu vegna skýrslna flugrekenda um losun koldíoxíðs, sbr. 5. mgr. 21. gr.

12. Áætlun á losun staðbundinnar starfsemi, sbr. 6. mgr. 21. gr.

13. Stofnun og viðhald reikninga í skráningarkerfi með losunarheimildir, sbr. 22. gr.

14. Afgreiðslu umsókna um gagnkvæma viðurkenningu faggildingar, sbr. 25. gr.

15. Önnur verkefni sem mælt er fyrir um í lögum þessum og reglugerðum settum með stoð í þeim.

Ráðherra skal setja, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir þau gjöld sem rekstraraðilar, flugrekendur, vottunaraðilar og aðrir aðilar skulu greiða skv. 1. mgr. Upphæð gjalda samkvæmt þessari grein skal taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalda byggist á. Gjöldin mega ekki vera hærri en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birt í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld þessi má innheimta með fjárnámi.

Umhverfisstofnun er heimilt að fela öðrum aðilum, opinberum eða einkaaðilum, innheimtu gjalda samkvæmt þessari grein.

XIII. KAFLI

Þvingunarúrræði og viðurlög.

40. gr.

Dagsektir.

Umhverfisstofnun getur lagt dagsektir, allt að 100.000 kr. á dag, á hvern þann sem brýtur gegn:

1. 4. mgr. 6. gr. um skyldu til að afhenda Umhverfisstofnun upplýsingar vegna losunarbókhalds.

2. 1. mgr. 8. gr. um skyldu rekstraraðila til að hafa losunarleyfi.

3. 3. mgr. 13. gr. um skyldu rekstraraðila til að senda fullnægjandi og vottaða skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda til Umhverfisstofnunar.

4. 7. mgr. 13. gr. um skyldu rekstraraðila til að afhenda Umhverfisstofnun upplýsingar.

5. 6. mgr. 14. gr. um skyldu rekstraraðila til að senda skýrslu um að skilyrði 2. mgr. 14. gr. séu uppfyllt til Umhverfisstofnunar.

6. 1. mgr. 21. gr. um skyldu flugrekanda til að senda Umhverfisstofnun eftirlitsáætlun vegna vöktunar á losun.

7. 5. mgr. 21. gr. um skyldu flugrekanda til að senda fullnægjandi og vottaða skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda til Umhverfisstofnunar.

8. 9. mgr. 21. gr. um skyldu flugrekanda til að afhenda Umhverfisstofnun upplýsingar.

9. 2. mgr. 22. gr. um skyldu rekstraraðila, flugrekenda og vottunaraðila til að eiga reikning í skráningarkerfi með losunarheimildir.

Umhverfisstofnun skal því aðeins leggja á dagsektir skv. 1. mgr. að aðila hafi verið send áskorun um að bæta úr vanefndum og veittur hæfilegur frestur til að uppfylla skyldur sínar.

Dagsektir skv. 1. mgr. geta numið allt að 500.000 kr. á dag þar til úr er bætt. Ráðherra getur í reglugerð breytt upphæð dagsekta í samræmi við verðlagsþróun. Við ákvörðun sektar skal höfð hliðsjón af alvarleika brotsins, hvað það hefur staðið lengi og hvort um ítrekað brot er að ræða. Jafnframt skal líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækisins og hvort hægt var að koma í veg fyrir lögbrotið með stjórnun og eftirliti. Loks ber að líta til þess hver fjárhagslegur styrkleiki lögaðila er.

Ákvarðanir Umhverfisstofnunar um dagsektir eru aðfararhæfar. Sé sekt samkvæmt þessari grein ekki greidd innan mánaðar frá ákvörðun Umhverfisstofnunar skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu. Sektir samkvæmt þessari grein renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar um dagsektir samkvæmt þessari grein má skjóta til ráðherra innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Málskot til ráðherra frestar aðför. Úrskurðir ráðherra um dagsektir eru aðfararhæfir.

41. gr.

Stöðvun á flutningi losunarheimilda í skráningarkerfi.

Ef rekstraraðili eða flugrekandi hefur ekki skilað skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda skv. 3. mgr. 13. gr. eða 5. mgr. 21. gr. fyrir tilskilinn frest, eða ef skýrslan er ófullnægjandi eða hefur ekki verið vottuð, er Umhverfisstofnun heimilt að koma í veg fyrir hvers konar hreyfingar losunarheimilda á reikningi viðkomandi rekstraraðila eða flugrekanda í skráningarkerfi skv. 22. gr. þar til fullnægjandi skýrslu hefur verið skilað.

42. gr.

Afturköllun losunarleyfis og stöðvun starfsemi.

Ef rekstraraðili stundar starfsemi sem getið er í I. viðauka án losunarleyfis skv. 8. gr. eða vanefnir skyldur sínar um skil á losunarheimildum skv. 9. gr. og hefur ekki brugðist við áskorun um að bæta úr vanefndum er Umhverfisstofnun heimilt að stöðva starfsemi rekstraraðilans uns bætt hefur verið úr vanefndum.

Ef flugrekandi vanefnir skyldur sínar um skil á losunarheimildum skv. 17. gr. eða um greiðslu þjónustugjalda skv. 39. gr. og hefur ekki brugðist við áskorun um að bæta úr vanefndum er Umhverfisstofnun heimilt að óska eftir því við rekstraraðila flugvallar að hann aftri för loftfars uns bætt hefur verið úr vanefndum er varða viðkomandi loftfar eða fullnægjandi trygging hefur verið sett fyrir efndum. Rekstraraðili flugvallar skal verða við beiðni Umhverfisstofnunar um að aftra för loftfars uns lögmælt gjöld vegna losunar gróðurhúsalofttegunda, er varða viðkomandi loftfar, eru greidd eða trygging hefur verið sett fyrir greiðslu þeirra.

43. gr.

Stjórnvaldssektir.

Vanræksla rekstraraðila eða flugrekanda á að standa skil á nægjanlegum fjölda losunarheimilda fyrir tilskilinn frest vegna undangengins árs, sbr. 9. og 17. gr., varðar stjórnvaldssekt sem Umhverfisstofnun leggur á. Fjárhæð stjórnvaldssektar skal samsvara 100 evrum í íslenskum krónum vegna hverrar losunarheimildar sem upp á vantar. Miðað skal við viðmiðunargengi Seðlabanka Íslands á þeim degi þegar standa átti skil á losunarheimildum sem sektin tekur til.

Greiðsla sektar skv. 1. mgr. hefur ekki áhrif á skyldu rekstraraðila og flugrekenda til að standa skil á þeim fjölda losunarheimilda sem upp á vantar.

Vanræksla rekstraraðila á greiðslu losunargjalds vegna undangengins árs, sbr. 3. mgr. 14. gr., varðar stjórnvaldssekt sem Umhverfisstofnun leggur á. Fjárhæð stjórnvaldssektar skal samsvara 100 evrum í íslenskum krónum vegna hvers tonns koldíoxíðsígilda sem ekki var greitt losunargjald fyrir. Miðað skal við viðmiðunargengi Seðlabanka Íslands á eindaga losunargjalds.

Greiðsla sektar skv. 3. mgr. hefur ekki áhrif á skyldu rekstraraðila til greiðslu ógreidds losunargjalds.

Umhverfisstofnun er heimilt að leggja stjórnvaldssektir á rekstraraðila og flugrekendur sem brjóta gegn:

1. 1. mgr. 13. gr. um skyldu rekstraraðila til að vakta losun gróðurhúsalofttegunda.

2. 6. mgr. 13. gr. um skyldu rekstraraðila til að tilkynna Umhverfisstofnun um fyrirhugaðar breytingar á rekstri starfsstöðvar.

3. 1. mgr. 21. gr. um skyldu flugrekanda til að vakta losun gróðurhúsalofttegunda.

4. 8. mgr. 21. gr. um skyldu flugrekanda til að tilkynna Umhverfisstofnun ef hann hyggst leggja niður starfsemi, tímabundið eða varanlega.

Sektir samkvæmt þessari grein má ákvarða lögaðila þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra þá einstaklinga sem í þágu hans starfa.

Stjórnvaldssektir skv. 5. mgr. geta numið frá 100 þús. kr. til 10 millj. kr. Við ákvörðun sektar skal höfð hliðsjón af alvarleika brotsins, hvað það hefur staðið lengi og hvort um ítrekað brot er að ræða. Jafnframt skal líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækisins og hvort hægt var að koma í veg fyrir lögbrotið með stjórnun og eftirliti. Loks ber að líta til þess hver fjárhagslegur styrkleiki lögaðila er.

Ráðherra getur í reglugerð breytt upphæð stjórnvaldssekta í samræmi við verðlagsþróun. Ákvarðanir Umhverfisstofnunar um stjórnvaldssektir eru aðfararhæfar. Sé sekt samkvæmt þessari grein ekki greidd innan mánaðar frá ákvörðun Umhverfisstofnunar skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu. Sektir samkvæmt þessari grein renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu.

Heimild Umhverfisstofnunar til að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt lögum þessum fellur niður þegar sjö ár eru liðin frá því að háttsemi lauk.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar um stjórnvaldssektir samkvæmt þessari grein má skjóta til ráðherra innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Málskot til ráðherra frestar aðför. Úrskurðir ráðherra um stjórnvaldssektir eru aðfararhæfir.

44. gr.

Opinber birting nafna.

Umhverfisstofnun skal birta opinberlega nöfn rekstraraðila og flugrekenda sem ekki hafa staðið skil á nægjanlegum fjölda losunarheimilda fyrir tilskilinn frest hvert ár vegna undangengins árs, sbr. 9. gr. og 17. gr., og hafa sætt stjórnvaldssektum skv. 1. mgr. 43. gr.

45. gr.

Refsiviðurlög.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að einu ári nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum að veita Umhverfisstofnun rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum sem máli skipta við í tengslum við upplýsingagjöf skv. 13. og 21. gr. Sé um stórfelld eða ítrekuð brot að ræða skulu þau varða fangelsi allt að tveimur árum.

Sektir má ákvarða lögaðila þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra þá einstaklinga sem í þágu hans starfa, enda hafi brotið orðið eða getað orðið til hagsbóta fyrir lögaðilann. Einnig má, með sama skilorði, gera lögaðila sekt ef fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðrir einstaklingar sem í þágu hans starfa gerast sekir um brot eða ef það stafar af ófullnægjandi tækjabúnaði eða verkstjórn.

Tilraun til brota og hlutdeild í brotum á lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim er refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga.

XIV. KAFLI

Lokaákvæði.

46. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi og jafnframt falla úr gildi lög nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda. Þó gilda ákvæði 7.–14. gr. og 15. gr. þeirra laga áfram, eftir því sem við á.

47. gr.

Innleiðing EES-gerða.

Lög þessi eru sett til innleiðingar á eftirfarandi EES-gerðum:

1. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB frá 13. október 2003 um að koma á fót kerfi fyrir viðskipti með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda innan bandalagsins og um breytingu á tilskipun ráðsins 96/61/EB, sem vísað er til í tölulið 21al í III. kafla XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007, frá 27. október 2007.

2. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/101/EB frá 27. október 2004 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB um að koma á fót kerfi fyrir viðskipti með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda innan bandalagsins að því er varðar verkefniskerfi Kyoto-bókunarinnar, sem vísað er til í tölulið 21al í III. kafla XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007, frá 27. október 2007.

3. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/101/EB frá 19. nóvember 2008 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB þannig að kerfið fyrir viðskipti með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda innan bandalagsins taki til flugstarfsemi, sem vísað er til í tölulið 21al í III. kafla XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 6/2011, frá 1. apríl 2011.

4. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/29/EB frá 23. apríl 2009 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB til að bæta og víkka út kerfi bandalagsins fyrir viðskipti með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda.

Ákvæði til bráðabirgða.

Heimild 35. gr. til að eiga viðskipti með losunarheimildir á ekki við um þær losunarheimildir sem atvinnurekstri var úthlutað vegna tímabilsins 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 samkvæmt lögum nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda.

I. viðauki.

Losun frá staðbundinni starfsemi.

1. Stöðvar, eða hlutar þeirra, sem eru notaðar fyrir rannsóknir, þróun og prófun á nýjum vörum og aðferðum og stöðvar sem nota eingöngu lífmassa falla ekki undir þennan viðauka.

2. Markgildin hér að framan eiga almennt við um framleiðslugetu eða -afköst. Ef margar tegundir starfsemi sem falla undir sama flokk eru reknar í sömu stöðinni er afkastageta þeirra lögð saman.

3. Þegar heildarnafnvarmaafl stöðvar er reiknað til þess að ákveða hvort hún verði tekin með í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda skal leggja saman nafnvarmaafl allra tæknieininga í stöðinni þar sem eldsneyti er brennt. Þessar einingar geta tekið til allra tegunda af kötlum, brennurum, hverflum, hiturum, bræðsluofnum, brennsluofnum, glæðingarofnum, hitunarofnum, þurrkofnum, hreyflum, efnarafölum, tengibrunaeiningum (e. chemical looping combustion units), afgaslogum og eftirbrennurum eða hvarfakútum (e. thermal or catalytic post-combustion units). Einingar sem hafa nafnvarmaafl undir 3 MW og einingar sem nota eingöngu lífmassa teljast ekki með við þessa útreikninga. „Einingar sem nota eingöngu lífmassa“ eru meðal annars einingar þar sem jarðefnaeldsneyti er eingöngu notað við gangsetningu eða stöðvun.

4. Ef eining er notuð við tiltekna starfsemi og viðmiðunarmörkin fyrir eininguna eru ekki gefin upp sem heildarnafnvarmaafl skulu mörkin fyrir þessa starfsemi vega þyngra þegar ákvörðun er tekin um upptöku í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda.

5. Ef í ljós kemur að farið hefur verið yfir markgildin fyrir einhverja tegund starfsemi í þessum viðauka í tiltekinni stöð skulu allar einingar sem brenna eldsneyti, aðrar en einingar sem brenna hættulegum úrgangi eða sorpi, koma fram í leyfinu fyrir losun gróðurhúsalofttegunda.

II. viðauki.

Losun frá flugstarfsemi.

Flugferðir sem fela í sér flugtak eða lendingu á flugvelli á yfirráðasvæði aðildarríkis Evrópska efnahagssvæðisins.

Eftirfarandi flug eru undanþegin gildissviði viðskiptakerfisins og laga þessara:

a. flugferðir sem eingöngu eru til flutninga í opinberri sendiför ríkjandi þjóðhöfðingja konungsríkis og nánustu vandamanna hans, þjóðhöfðingja, ríkisstjórnarleiðtoga og ráðherra landa, annarra en aðildarríkja, ef þær eru rökstuddar með viðeigandi stöðuvísi á flugáætluninni,

b. herflug herloftfara og toll- og lögregluflug,

c. flug í tengslum við leit og björgun, flug í tengslum við slökkvistarf, flug í mannúðarskyni og sjúkraflug sem viðurkennt er af viðeigandi, lögbæru yfirvaldi,

d. flug sem er eingöngu samkvæmt sjónflugsreglum eins og þær eru skilgreindar í 2. viðauka við Chicago-samninginn,

e. flug sem endar á flugvellinum þar sem loftfarið tók flugið og þar sem engin lending á sér stað í millitíðinni,

f. æfingaflug, eingöngu að því er varðar öflun vottorðs eða áritunar ef um flugáhafnir er að ræða, þar sem þetta er rökstutt með viðeigandi athugasemd í flugáætluninni, ef flugið er hvorki til farþega- eða farmflutninga né vegna staðsetningar eða flutnings á loftfarinu,

g. flug sem er eingöngu vegna vísindarannsókna eða til að skoða, prófa eða votta loftför eða búnað, hvort sem er í lofti eða á jörðu niðri,

h. flug loftfara með staðfestan hámarksflugtaksmassa sem er minni en 5.700 kg,

i. flugferðir sem farnar eru innan ramma um skyldur um opinbera þjónustu, sem settar eru fram í samræmi við reglugerð (EBE) nr. 2408/92, eins og tilgreint er í 2. mgr. 299. gr. Rómarsáttmálans, eða á flugleiðum þar sem flutningsgetan sem í boði er er ekki meiri en 30.000 sæti á ári, og

j. flug sem félli undir lögin ef ekki væri fyrir tilstilli þessa liðar og er á vegum flugrekanda í rekstri sem annast annaðhvort færri en 243 flugferðir á hverju tímabili í þrjú samfelld fjögurra mánaða tímabil eða flugferðir þar sem heildarlosun á ári er minni en 10.000 tonn. Flugferðir sem eingöngu eru til flutninga í opinberri sendiför ríkjandi þjóðhöfðingja konungsríkis og nánustu vandamanna hans, þjóðhöfðingja, ríkisstjórnarleiðtoga og ráðherra aðildarríkis má ekki undanskilja að því er varðar þennan lið.

III. viðauki.

Gróðurhúsalofttegundir.

Koldíoxíð (CO 2).

Metan (CH 4).

Díköfnunarefnisoxíð (N 2O).

Vetnisflúorkolefni (HFCs).

Perflúorkolefni (PFCs).

Brennisteinshexaflúoríð (SF 6).

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur – tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Loftslagsmál hafa verið ört vaxandi málaflokkur meðal umhverfismála á síðustu árum. Ýmsar reglur hafa verið teknar upp í íslenska löggjöf á sviði loftslagsmála án þess þó að fyrir hendi sé heildarlöggjöf um málaflokkinn. Þá samþykkti ríkisstjórn Íslands árið 2010 aðgerðaáætlun í loftslagsmálum sem felur í sér að dregið verði úr nettólosun gróðurhúsalofttegunda um allt að 30% til ársins 2020 miðað við losun ársins 2005.

Viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir (hér eftir nefnt viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir eða viðskiptakerfið) er hluti samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (hér eftir nefndur EES-samningurinn) og hafa grunnreglur þess, sem og reglur um flugstarfsemi í viðskiptakerfinu, þegar verið leiddar í íslensk lög með lögum nr. 64/2011, sem breyttu lögum nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda. Á vettvangi Evrópusambandsins (hér eftir nefnt ESB) hafa verið samþykktar veigamiklar breytingar á viðskiptakerfinu frá og með 1. janúar 2013 með tilskipun 2009/29/EB og fylgigerðum hennar. Þær breytingar munu eins og nánar verður greint hér á eftir hafa mikil áhrif á hagsmuni íslenskra fyrirtækja. Tilskipun 2009/29/EB og fylgigerðir hennar verða væntanlega teknar upp í EES-samninginn á næstu mánuðum og nauðsynlegt er að innleiða reglur þeirra í íslenskan rétt eins fljótt og verða má.

Tilefni lagasetningar þessarar er að meginstefnu tvíþætt. Annars vegar er lagt til að sett verði heildarlöggjöf um loftslagsmál í þeim tilgangi að gefa loftslagsmálum tilhlýðilegan gaum sem sjálfstæðum málaflokki meðal umhverfismála. Með því er málaflokknum mörkuð viðeigandi staða í íslenskri lagaflóru og fyrsta skrefið stigið í átt að því að sameina undir einum hatti sem flestar reglur sem hafa það að markmiði að stemma stigu við loftslagsvanda samtímans eða aðlaga okkur að afleiðingum hans. Gert er ráð fyrir því að frekari breytingar verði lagðar til á næstu misserum þar sem reglur sem nú eiga heima undir ýmsum öðrum lagabálkum, en ættu efnis síns vegna réttilega heima undir löggjöf um loftslagsmál, verði fluttar til. Hins vegar er lagt til að innleiddar verði reglur um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir sem eru hluti af EES-samningnum. Þessar reglur hafa að hluta til verið innleiddar í íslenskan rétt nú þegar með lögum nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, eins og þeim var breytt með lögum nr. 64/2011. Gert er ráð fyrir að frumvarp þetta, verði það að lögum, leysi lög nr. 65/2007 af hólmi, þó þannig að nokkur ákvæði verða látin halda gildi sínu þar til þau hafa runnið sitt skeið.

Umhverfisráðherra skipaði á haustmánuðum 2011 starfshóp til að undirbúa gerð frumvarpsins. Í honum sátu Glóey Finnsdóttir, umhverfisráðuneyti, formaður, Stefán Einarsson og Þorsteinn Sæmundsson, báðir frá umhverfisráðuneyti, og Hrafnhildur Bragadóttir, Umhverfisstofnun. Hópurinn hitti við undirbúninginn ýmsa aðila er málið varðar, sbr. V. kafla hér á eftir um samráð.

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir hefur verið starfrækt innan ESB frá árinu 2005. Viðskiptakerfið er meginstjórntæki ESB á sviði loftslagsmála og er ætlað að mynda hagrænan hvata til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda í sambandinu. Tilskipun 2003/87/EB um að koma á fót kerfi með viðskipti með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda innan bandalagsins var tekin inn í EES-samninginn árið 2007 og hafa þau aðildarríki Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) sem aðilar eru að EES-samningnum (hér eftir nefnd EFTA-ríkin) verið þátttakendur í viðskiptakerfinu frá árinu 2008. Þar sem sú iðnaðarstarfsemi á Íslandi sem hefði átt að heyra undir viðskiptakerfið á tímabilinu 2008–2012 var sérstaklega undanþegin því með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007 var það ekki fyrr en 1. janúar 2012 sem Ísland hóf að taka virkan þátt í kerfinu, en frá og með þeim degi var flugstarfsemi felld undir það. Fram að því hafði þátttaka Íslands í kerfinu takmarkast við upplýsinga- og skýrsluskil til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA).

Samkvæmt reglum um viðskiptakerfið er tiltekinni starfsemi gert skylt að standa skil á losunarheimildum í samræmi við losun sína á þeim gróðurhúsalofttegundum sem undir kerfið heyra. Ákveðinn er heildarpottur losunarheimilda fyrir sambandið allt og minnkar hann með hverju ári. Losunarheimildum þessum er að hluta til úthlutað endurgjaldslaust til fyrirtækja og að hluta til eru þær boðnar upp. Ef fyrirtæki eiga fleiri losunarheimildir en þau þurfa að nota geta þau selt þær á markaði og að sama skapi geta þau keypt losunarheimildir ef upp á vantar. Þannig myndar viðskiptakerfið hagrænan hvata til þess að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Gert er ráð fyrir að verð á losunarheimildum hækki eftir því sem á líður og losunarheimildum í viðskiptakerfinu fækkar. Þannig er gert ráð fyrir því að markaðurinn muni hvetja til þess að fyrst verði skipt yfir í loftslagsvænni tækni í þeim geirum þar sem það er ódýrast og svo koll af kolli.

Viðskiptakerfið hefur tekið miklum breytingum síðan því var fyrst komið á fót. Gildissvið þess hefur verið rýmkað og uppbyggingu þess breytt. Frá og með 1. janúar 2012 heyrir allt flug innan EES og til og frá ríkjum EES undir gildissvið kerfisins og frá og með 1. janúar 2013 mun kerfið bæði ná yfir fleiri tegundir staðbundinnar iðnaðarstarfsemi og fleiri tegundir gróðurhúsalofttegunda en það gerir nú. Þá er öll ákvarðanataka innan kerfisins orðin miðlægari. Þannig verður einn sameiginlegur pottur losunarheimilda fyrir allt viðskiptakerfið fyrir tímabilið 2013–2020 og ákvarðanir um úthlutun munu byggjast á árangursviðmiðum sem verða þau sömu fyrir allt svæðið. Vegna hinnar auknu samræmingar í kerfinu er mikilvægt að Ísland nái að fylgja sömu tímafrestum og önnur ríki þannig að tryggt verði að íslensk fyrirtæki sitji við sama borð og fyrirtæki annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu þegar kemur að úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda vegna viðskiptatímabilsins 2013–2020.

Tilskipun 2003/87/EB.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB kemur á fót kerfi fyrir viðskipti með losunarheimildir innan ESB. Markmið tilskipunarinnar er að skapa hagrænan hvata fyrir fyrirtæki til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, en tilskipunin er liður í aðgerðum ESB til að efna skuldbindingar sínar samkvæmt Kyoto-bókuninni. Viðskiptakerfið gerir fyrirtækjum kleift að selja losunarheimildir sem þau fá úthlutað, takist þeim að finna leiðir til að draga úr losun. Þá geta fyrirtæki einnig keypt losunarheimildir þurfi þau fleiri heimildir en þeim var úthlutað. Upphaflegt gildissvið tilskipunarinnar tók annars vegar til losunar frá tiltekinni starfsemi, til dæmis orkuframleiðslu, járn-, jarðefna- og pappírsiðnaðar, og hins vegar til ákveðinna gróðurhúsalofttegunda. Á fyrsta gildistímabili tilskipunarinnar náði hún þó aðeins til koldíoxíðs (CO 2). Skýring hins þrönga gildissviðs tilskipunarinnar í upphafi er að framkvæmdastjórn ESB og aðildarríkin vildu tryggja að tilskipunin væri einföld í framkvæmd til að byrja með og að tími gæfist til að þróa lausnir um hvernig fleiri gróðurhúsalofttegundir yrðu teknar inn í viðskiptakerfið. Vegna þessa þrönga gildissviðs féll afar lítið af losun á Íslandi undir gildissvið tilskipunarinnar, þ.e. eingöngu varaaflstöðvar Alcan í Straumsvík og Orkuveitu Reykjavíkur, sem og fiskimjölsverksmiðjur sem notuðu brennslukatla.

Þegar tilskipunin var tekin inn í EES-samninginn var samið um sérstaka aðlögun fyrir Ísland vegna þeirrar atvinnustarfsemi hér á landi sem féll undir gildissvið tilskipunarinnar, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007. Aðlögunin fól í sér að svo lengi sem losun koldíoxíðs frá einstökum starfsstöðvum færi ekki yfir 25.000 tonn á ári félli hún utan gildissviðs tilskipunarinnar, að því tilskildu að sýnt væri fram á að gripið væri til annarra sambærilegra aðgerða til ná þeim árangri sem tilskipunin stefnir að. Þá var tekið fram í aðlögunartextanum að á meðan ekkert fyrirtæki félli undir gildissvið tilskipunarinnar væri Ísland undanþegið skyldu til að setja sér og leggja fram landsbundna úthlutunaráætlun. Í samræmi við skilyrði aðlögunarinnar hefur Umhverfisstofnun skilað skýrslu og upplýsingum um losun þeirrar starfsemi sem í hlut á til Eftirlitsstofnunar EFTA.

Tilskipun 2004/101/EB.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/101/EB breytir tilskipun 2003/87/EB að því er varðar kerfi loftslagsvænna verkefna samkvæmt Kyoto-bókuninni. Tilskipunin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007.

Tilskipunin felur í sér rýmkun á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Tilskipunin heimilar þátttöku í loftslagsvænum verkefnum innan ESB sem byggjast á sveigjanleikaákvæðum Kyoto-bókunarinnar. Um er að ræða svokölluð CDM (Clean Development Mechanism) og JI (Joint Implementation) verkefni, sem gera ríkjum í viðauka B við Kyoto- bókunina kleift að heimila fyrirtækjum að taka þátt í verkefnum til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda í fátækari ríkjum gegn útgáfu svokallaðra CER-eininga og ERU-eininga, sem veita rétt til losunar gróðurhúsalofttegunda samkvæmt Kyoto-bókuninni. Fyrirtækjunum er síðan heimilt að nota þessar losunarheimildir til að uppfylla skuldbindingar sínar í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir samkvæmt reglum þar um.

Hugmyndin með þessu er að skapa hvata fyrir fyrirtæki sem falla undir tilskipunina til að taka þátt í verkefnum af þessu tagi og auka þar með alþjóðlega eftirspurn eftir slíkum verkefnum.

Tilskipun 2008/101/EB.

Tilskipun 2008/101/EB er ætlað að draga úr losun koldíoxíðs frá flugstarfsemi innan ESB. Í því skyni er flug innan sambandsins, sem og flug til og frá sambandinu, fellt undir viðskiptakerfið. Tilskipunin felur í sér það takmark að draga úr losun frá flugstarfsemi um 3% á tímabilinu 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 og um 5% á tímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 miðað við árlega meðaltalslosun frá flugi í sambandinu á viðmiðunartímabilinu 2004–2006. Tilskipunin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 6/2011.

Undir gildissvið tilskipunarinnar fellur allt flug innan ESB og flug til og frá sambandinu. Nokkrar tegundir flugstarfsemi eru þó undanskildar, þar á meðal flutningur þjóðhöfðingja og ríkisstjórna frá ríkjum utan sambandsins, hernaðar-, tollgæslu- og löggæsluflug, leitar- og björgunarflug, flug með minna en 5.700 kg flugtaksþunga og flugstarfsemi aðila sem stunda flugrekstur í atvinnuskyni ef þeir fara annaðhvort færri en 243 flugferðir á hverju tímabili af þremur samliggjandi fjögurra mánaða tímabilum eða ef flugferðir þeirra leiða til losunar sem nemur minna en 10.000 tonnum á ári.

Sérhver flugrekandi sem stundar flug er fellur undir gildissvið tilskipunarinnar heyrir undir tiltekið umsjónarríki, þ.e. ríki sem ber ábyrgð á að framkvæma kröfur tilskipunarinnar gagnvart viðkomandi flugrekanda. Þegar um er að ræða flugrekanda með gilt flugrekstrarleyfi útgefið af aðildarríki er umsjónarríkið það ríki sem gaf viðkomandi flugrekstrarleyfi út. Í öllum öðrum tilvikum, þ.e. þegar um er að ræða flugrekanda utan ESB, er umsjónarríki það ríki sem rekja má stærstan hluta áætlaðrar losunar viðkomandi flugrekanda til á viðmiðunarári. Viðmiðunarárið er 2006, nema þegar um er að ræða flugrekendur sem hófu starfsemi eftir 1. janúar 2006, en þá er viðmiðunarárið fyrsta almanaksárið eftir að starfsemin hefst. Þegar rætt er um að losun megi „rekja til“ ríkis er átt við að viðkomandi loftfar hafi lent eða tekið á loft á yfirráðasvæði ríkisins. Flugrekendur geta flust milli umsjónarríkja að tilteknum skilyrðum uppfylltum.

Vakin skal athygli á því að ákvæði tilskipunarinnar um umsjónarríki hafa í för með sér að auk flugrekenda sem hafa flugrekstrarleyfi útgefið á Íslandi ber Ísland ábyrgð á framkvæmd tilskipunarinnar gagnvart ákveðnum flugrekendum utan EES sem millilenda á Íslandi. Framkvæmdastjórn ESB hefur gefið út lista yfir flugrekendur og umsjónarríki þeirra samkvæmt tilskipuninni, sbr. reglugerð (EB) nr. 748/2009. Þessi listi skal uppfærður fyrir 11. febrúar ár hvert. Listinn var síðast uppfærður 2. febrúar 2012 með reglugerð (ESB) nr. 100/2012 sem breytir áðurnefndri reglugerð (EB) nr. 748/2009. Sá listi nær til alls Evrópska efnahagssvæðisins og verður tekinn upp í EES-samninginn á næstunni. Samkvæmt honum heyra tæplega 200 flugrekendur undir umsjón Íslands.

Heildarfjöldi losunarheimilda vegna flugstarfsemi á hverju viðskiptatímabili er ákveðinn af framkvæmdastjórn ESB á grundvelli bestu fáanlegra upplýsinga um losun aðildarríkja á viðmiðunartímabilinu 2004–2006 og svo uppfærður fyrir Evrópska efnahagssvæðið allt, sbr. ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2011/149/ESB, sbr. og ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 87/2011. Stærstum hluta losunarheimildanna, eða 85%, skal úthluta endurgjaldslaust til flugrekenda. Skal úthlutunin byggjast á svonefndu árangursviðmiði (e. benchmark) sem skilgreint er sem losunarheimildir á tonnkílómetraeiningu. Árangursviðmiðið fyrir fyrstu tvö viðskiptatímabil tilskipunarinnar (annars vegar árið 2012 og hins vegar tímabilið 2013–2020) er fundið út með því að deila fjölda losunarheimilda, sem úthluta skal endurgjaldslaust í ESB, með samtölu tonnkílómetraeininga árið 2010 hjá þeim flugrekendum sem sóttu um losunarheimildir. Með þessum hætti er flugrekendum sem notast við sparneytnustu tæknina umbunað þar sem þeir fá úthlutað fleiri losunarheimildum en aðrir og geta selt hugsanlegar umframheimildir á sameiginlega markaðnum.

Á fyrstu tveimur viðskiptatímabilum tilskipunarinnar skal bjóða upp 15% af heildarfjölda losunarheimilda í ESB. Hlutfall þetta kann að aukast eftir það við almenna endurskoðun tilskipunarinnar. Hlutdeild aðildarríkjanna í þeim losunarheimildum sem ber að bjóða upp skal vera í réttu hlutfalli við hlutdeild viðkomandi ríkis í heildarmagni losunar frá flugrekstri í öllum aðildarríkjum á tilteknu viðmiðunarári, sem er árið 2010 fyrir fyrstu tvö tímabilin. Þetta ákvæði er byggt á þeirri forsendu að losun í ríkjum ESB sé reiknuð sem ein heild. Gert er ráð fyrir að hlutdeild aðildarríkjanna hvers um sig verði tilgreind í sérstakri ákvörðun.

Nánari reglur um tilhögun uppboðs hafa verið settar í reglugerð (EB) nr. 1031/2010. Mælst er til þess í tilskipuninni að tekjum af uppboði verði varið til aðgerða sem tengjast baráttunni gegn hlýnun jarðar.

Á tímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 og á þeim tímabilum sem eftir fylgja skulu 3% af heildarfjölda losunarheimilda í sambandinu tekin frá og sett í sérstakan varasjóð fyrir flugrekendur sem hefja starfsemi eða auka losun sína um tiltekið magn eftir að fjöldi losunarheimilda fyrir viðkomandi tímabil er ákveðinn. Úthlutun losunarheimilda úr sjóðnum skal vera endurgjaldslaus og byggjast á tilteknum árangursviðmiðum sem skilgreind eru í tilskipuninni. Losunarheimildir sem ekki er úthlutað úr sjóðnum skulu boðnar upp af aðildarríkjum.

Tilskipun 2009/29/EB.

Tilskipun 2009/29/EB felur í sér víðtæka endurskoðun á tilskipun 2003/87/EB, sem kom á fót viðskiptakerfi með losunarheimildir innan ESB. Meðal þess sem breytist er að frá 1. janúar 2013 falla fleiri tegundir staðbundinnar iðnaðarstarfsemi og fleiri gróðurhúsalofttegundir undir kerfið en áður. Auk þess verða veigamiklar breytingar á uppbyggingu og stjórnskipulagi kerfisins hvað snertir staðbundinn iðnað. Hinar nýju reglur fela í sér meiri einsleitni og samræmingu við framkvæmd kerfisins og aukna miðstýringu af hálfu ESB. Fjöldi losunarheimilda í kerfinu verður ekki ákveðinn af hverju aðildarríki fyrir sig með landsbundnum úthlutunaráætlunum, líkt og verið hefur, heldur verða ein sameiginleg losunarmörk fyrir ESB í heild. Losunarheimildum verður úthlutað eftir samræmdum reglum fyrir allt sambandið og taka m.a. mið af orkunýtni fyrirtækja. Úthlutunarviðmið verða því ekki lengur á forræði hvers aðildarríkis. Þá verða sífellt fleiri losunarheimildir boðnar upp með það að markmiði að engum losunarheimildum verði úthlutað endurgjaldslaust árið 2027. Á því verða þó undantekningar þar sem þeir framleiðslugeirar sem helst eru taldir viðkvæmir fyrir samkeppni utan Evrópu munu fá fleiri losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust en almenna reglan gerir ráð fyrir.

Hinar nýju reglur um stjórnskipulag kerfisins eru af sama meiði og reglur tilskipunar 2008/101/EB. Tilgangur breytinganna með tilskipunum 2008/101/EB og 2009/29/EB er að styrkja viðskiptakerfið sem lykilstjórntæki ESB til að ná megi markmiðum bandalagsins í loftslagsmálum. ESB hefur lýst því yfir að það stefni að a.m.k. 20% samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir árið 2020 miðað við árið 1990. ESB hefur þó lýst sig reiðubúið að hækka hlutfallið upp í 30% ef önnur iðnríki taka á sig sambærilegar skuldbindingar og best stæðu þróunarríkin leggja sitt af mörkum miðað við aðstæður sínar. Ólíklegt þykir á þessum tímapunkti að af því verði en ESB hefur þó ekki tekið endanlega ákvörðun þar um. Tilskipun 2009/29/EB tekur tillit til þessarar óvissu og hefur að geyma ákvæði um hvernig brugðist skuli við ef hlutfallið hækkar upp í 30%.

Með tilskipun 2009/29/EB er ýmsum nýjum tegundum iðnaðarstarfsemi og nýjum gróðurhúsalofttegundum bætt við I. viðauka. Eftir breytinguna heyrir m.a. losun koldíoxíðs vegna járnframleiðslu og járnvinnslu (þar á meðal járnblendis) og losun koldíoxíðs og perflúorkolefna (PFC) vegna álframleiðslu undir viðskiptakerfið. Þá er föngun og flutningur koldíoxíðs og geymsla þess í jarðlögum samkvæmt tilskipun 2009/31/EB felld undir gildissvið kerfisins með þeim hætti að lögaðilar þurfa ekki að afhenda losunarheimildir vegna koldíoxíðs sem komið er í varanlega geymslu með framangreindum aðferðum. Ef starfsemi á því sviði leiðir á hinn bóginn til losunar koldíoxíðs er slík losun háð losunarheimildum.

Aðildarríkjum er heimilt, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að undanskilja frá gildissviði tilskipunar 2003/87/EB starfsstöðvar sem losa minna en 25 þúsund tonn af koldíoxíðsígildi árlega og, ef um er að ræða brennslustöðvar, hafa skráð nafnvarmaafl undir 35 MW. Aðildarríkjum er sömuleiðis heimilt, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, að fella einhliða undir gildissvið kerfisins aðra starfsemi og gróðurhúsalofttegundir en getið er í I. viðauka.

Framkvæmdastjórninni bar fyrir 30. júní 2010 að tilkynna hver yrði heildarfjöldi losunarheimilda í bandalaginu árið 2013 og var það gert með ákvörðun 2010/384/ESB. Ákvörðunin skyldi miðast við að heildarfjöldi losunarheimilda í bandalaginu minnkaði árlega um 1,74% frá miðpunkti tímabilsins 2008–2012, þ.e. frá miðju ári 2010, miðað við árlegan samanlagðan meðalfjölda losunarheimilda sem aðildarríkin gáfu út, eða eiga eftir að gefa út, í samræmi við landsbundna úthlutunaráætlun sína á tímabilinu 2008–2012. Ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar um heildarfjölda losunarheimilda skyldi endurskoðuð fyrir 30. september 2010 með hliðsjón af upplýsingum um losun lögaðila sem voru felldir einhliða undir kerfið á tímabilinu 2008–2012 eða taka fyrst þátt í því eftir 1. janúar 2013. Upplýsingar frá þessum lögaðilum skyldu uppfærðar með hliðsjón af markmiðinu um 1,74% samdrátt á ári frá miðju ári 2010. Þetta var gert með ákvörðun 2010/634/ESB.

Frá 1. janúar 2013 skulu aðildarríki bjóða upp allar losunarheimildir sem ekki er skylt að úthluta endurgjaldslaust samkvæmt tilskipuninni. Hlutdeild hvers ríkis í uppboðsheimildum er reiknuð samkvæmt eftirfarandi reglum:

a. 88% uppboðsheimilda skiptist milli aðildarríkjanna í hlutfalli við vottaðar upplýsingar um losun þeirra í kerfinu árið 2005 eða meðaltalslosun tímabilsins 2005–2007, eftir því hvor talan er hærri. Ef aðildarríki var ekki aðili að viðskiptakerfinu árið 2005 skal miðað við vottaðar upplýsingar um losun í kerfinu árið 2007.

b. 10% uppboðsheimilda skal skipt milli tiltekinna aðildarríkja í samræmi við hlutfallstölur sem fram koma í viðauka IIa með það að markmiði að auka samheldni og vöxt í bandalaginu.

c. 2% uppboðsheimilda skal skipt milli aðildarríkja þar sem losun var að minnsta kosti 20% minni árið 2005 en á viðmiðunarári þess samkvæmt Kyoto-bókuninni. Skipting þessara losunarheimilda ræðst af hlutfallstölum í viðauka IIb.

Aðildarríki eru hvött til þess að verja að minnsta kosti 50% af tekjum af uppboði í aðgerðir sem tengjast baráttunni gegn hlýnun jarðar, m.a. til að stuðla að aukinni notkun loftslagsvænnar orku, koma í veg fyrir skógeyðingu og fjármagna rannsóknir og þróun sparneytinnar tækni í þeim geirum sem falla undir viðskiptakerfið. Reglugerð (ESB) nr. 1031/ 2010 gildir um uppboð losunarheimilda, m.a. um tímasetningar, stjórnsýslu og önnur atriði.

Tilskipunin gerir ráð fyrir því að uppboð losunarheimilda verði smám saman meginreglan í viðskiptakerfinu. Allir geirar sem getið er í I. viðauka hafa þó fyrst um sinn að einhverju leyti aðgang að endurgjaldslausum losunarheimildum með þeirri undantekningu að engum losunarheimildum skal úthlutað ókeypis vegna raforkuframleiðslu eða vegna verkefna á sviði föngunar og flutnings og geymslu koldíoxíðs, að frátöldum tilteknum verkefnum sem uppfylla þurfa ströng skilyrði. Árið 2013 skal úthluta endurgjaldslaust þeim fjölda losunarheimilda sem nemur 80% af hlutdeild þeirra geira sem aðgang hafa að endurgjaldslausum losunarheimildum í heildarlosun bandalagsins á tímabilinu 2005–2007. Hlutfallið skal síðan minnka í jöfnum skrefum á ári hverju þannig að 30% losunarheimilda verði úthlutað ókeypis árið 2020. Markmiðið er að árið 2027 verði engum losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust, þó með fyrirvara um úthlutun til geira sem hætt er við kolefnisleka, sjá nánar hér á eftir.

Frá 1. janúar 2013 gilda samræmdar reglur um endurgjaldslausa úthlutun til lögaðila í kerfinu, óháð því í hvaða aðildarríki þeir starfa. Úthlutunin byggir á árangursviðmiði (e. benchmark) sem ákvarðað hefur verið fyrir hverja framleiðsluvöru sem heyrir undir kerfið, sbr. ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2011/278/ESB.

Tilskipunin gerir ráð fyrir að geirar eða undirgeirar sem er sérstaklega hætt við svonefndum kolefnisleka fái hlutfallslega fleiri losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust en aðrir geirar, eða 100% af hlutdeild þeirra geira sem aðgang hafa að endurgjaldslausum losunarheimildum í heildarlosun bandalagsins á tímabilinu 2005–2007. Þetta hlutfall skal haldast óbreytt á tímabilinu 2013–2020. Með kolefnisleka er átt við að viðskiptakerfið leiði til mikillar hækkunar á framleiðslukostnaði fyrirtækja vegna hærra raforkuverðs og hamli samkeppni þeirra við fyrirtæki í ríkjum utan ESB. Nær öll starfsemi á Íslandi sem fellur undir viðskiptakerfið frá 2013 er á nefndum lista og mun því fá hlutfallslega fleiri losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust á tímabilinu 2013–2020 en almenna reglan segir til um.

Samkvæmt tilskipuninni skulu 5% af heildarfjölda losunarheimilda í kerfinu sett í sérstakan sjóð fyrir svokallaða nýja þátttakendur, þ.e. lögaðila sem hefja starfsemi sem fellur undir gildissvið viðskiptakerfisins eða auka starfsemi sína umtalsvert eftir tiltekið tímamark.

Tilskipunin takmarkar nokkuð möguleika lögaðila til að nota CER-einingar og ERU-einingar til að efna skyldur sínar í viðskiptakerfinu frá því sem var á fyrri tímabilum. CER- einingar og ERU-einingar eru losunarheimildir sem leiða af þátttöku í loftslagsvænum verkefnum samkvæmt Kyoto-bókuninni (JI og CDM). Lögaðilum verður að tilteknum skilyrðum uppfylltum heimilt að flytja ónotaðar CER-einingar og ERU-einingar, sem þeim var heimilt að nota á tímabilinu 2008–2012, yfir á tímabilið 2013–2020. Á tímabilinu 2008–2012 verður einnig heimilt að nota CER-einingar og ERU-einingar sem leiða af verkefnum sem voru skráð fyrir árið 2013 og CER-einingar sem leiða af verkefnum sem hefjast eftir 2013 í minnst þróuðu aðildarríkjum (LDS) væntanlegs samnings í loftslagsmálum. Tilskipunin gerir ráð fyrir að settar verði reglur sem kveða á um takmörk á því hversu margar CER-einingar og ERU-einingar lögaðilum verður heimilt að nota á tímabilinu 2013–2020. Hún gerir jafnframt ráð fyrir að settar verði reglur sem takmarka notkun CER-eininga og ERU-eininga frá tilteknum tegundum verkefna.

Ákvæði tilskipunar 2003/87/EB, sbr. tilskipanir 2004/101/EB og 2008/101/EB, gilda áfram á tímabilinu 2013–2020 að því er varðar aðra þætti viðskiptakerfisins en hér hafa verið raktir, þó með nokkrum breytingum samkvæmt tilskipun 2009/29/EB. Hér er m.a. um að ræða skyldu til að afhenda losunarheimildir, viðskipti með losunarheimildir, skráningu losunarheimilda, eftirlit, vottun og viðurlög við vanefndum.

II. Meginefni frumvarpsins.

Eins og rakið hefur verið hér að framan er tilgangur frumvarpsins að meginstefnu tvíþættur. Annars vegar er lagt til að sett verði heildarlöggjöf á sviði loftslagsmála og hins vegar er um að ræða innleiðingu EES-gerða samkvæmt skyldu Íslands samkvæmt EES- samningnum. Gert er ráð fyrir því að verði frumvarpið að lögum leysi þau af hólmi lög nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda að undanskildum nokkrum greinum sem renna munu sitt skeið.

Heildarlöggjöf um loftslagsmál.

Með frumvarpinu eru lögð til nokkur nýmæli er varða loftslagsmál. Í markmiðsgrein er sett fram markmið sem ekki hefur áður verið að finna í lögum, þ.e. það markmið að stuðla að aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga. Loftslagsbreytingar af mannavöldum eru eitt stærsta umhverfisvandamál samtímans. Mikilvægt er að sporna við þeim breytingum en ekki er síður mikilvægt að samfélög grípi til ráðstafana til að aðlagast afleiðingum loftslagsbreytinga sem munu verða miklar hvort sem tekst að hægja á breytingunum eður ei. Með aðlögun að loftslagsbreytingum er átt við aðgerðir sem miða að því að styrkja þá þætti mannlegs samfélags og umhverfisins sem viðkvæmir eru fyrir áhrifum loftslagsbreytinga. Aðlögun snýst bæði um að undirbúa þessa þætti fyrir afleiðingar loftslagsbreytinga en einnig um að nýta þá möguleika sem í slíkum breytingum geta falist. Talsvert hefur verið fjallað um aðlögun í nágrannaríkjum okkar og í fræðiritum en lítið hefur borið á slíkri umræðu hér á landi fram að þessu.

Í frumvarpinu er lagt til að skylda til að gera aðgerðaáætlun í loftslagsmálun verði lögbundin, hún kostnaðarmetin og uppfærð með reglubundnum hætti. Lagt er til að skipuð verði sérstök nefnd til að hafa umsjón með því að áætluninni sé hrundið í framkvæmd, koma með tillögur og vera ráðherra til ráðgjafar auk þess að skila honum árlega skýrslu um stöðu mála. Þetta er að mestu í samræmi við núverandi framkvæmd en með frumvarpinu er lagt til að hún verði lögfest auk þess sem skýrari rammi er settur um verkefnið.

Þá er í frumvarpinu lagt til það nýmæli að stofnaður verði loftslagssjóður sem hafi það hlutverk að styðja við verkefni er stuðlað geta að samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi, aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga og aukinni þekkingu almennings á loftslagsbreytingum af mannavöldum, afleiðingum þeirra og mögulegum aðgerðum til að sporna við þeim. Gert er ráð fyrir því að sjóðurinn verði fjármagnaður með tekjum sem íslenska ríkið fær af uppboðum losunarheimilda sem því verður úthlutað. Kveðið er á um stjórn sjóðsins sem ákvarða mun úthlutanir úr honum í samræmi við nánari reglur sem ráðherra setur þar um.

Reglur viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir.

Með frumvarpinu er lagt til að innleiddar verði reglur viðskiptakerfis ESB um losunarheimildir (e. EU Emissions Trading System, EU ETS) sem settar voru með tilskipun 2009/ 29/EB um endurskoðað viðskiptakerfi ESB og fylgigerðum hennar. Þessi innleiðing er til viðbótar innleiðingu grunnreglna viðskiptakerfisins í tilskipun 2003/87/EB og reglna um að fella flugstarfsemi undir kerfið samkvæmt tilskipun 2008/101/EB sem þegar hafa verið innleiddar með lögum nr. 65/2007, eins og þeim var breytt með lögum nr. 64/2011. Eins og áður segir er gert ráð fyrir að frumvarp þetta, verði það að lögum, leysi af hólmi lög nr. 65/2007 og eru þær reglur viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir sem þar er að finna því einnig teknar upp í þetta frumvarp að því leyti sem ekki hefur orðið breyting á þeim með tilskipun 2009/29/EB. Um nánari útlistun á tilskipun 2003/87/EB, auk tilskipana 2008/101/EB og 2009/29/EB, sem báðar breyta þeirri fyrstnefndu er vísað til umfjöllunar hér að framan. Helstu nýmæli eru þau að frá og með 1. janúar 2013 munu tilteknir nýir geirar iðnaðar falla undir viðskiptakerfi ESB, þ.m.t. álframleiðsla, járnblendi og steinullarframleiðsla, auk fiskimjölsframleiðslu með olíukötlum sem þegar heyrði undir kerfið. Viðskiptakerfið mun þá einnig ná til fleiri lofttegunda en koldíoxíðs, þ.m.t. perlflúorkolefna (PFC). Þessu til viðbótar verður öll ákvarðanataka i kerfinu mun miðlægari en áður hefur verið. Þetta þýðir að stærstur hluti þess iðnaðar á Íslandi sem losar gróðurhúsalofttegundir mun þurfa að greiða fyrir losun sína með því að skila inn losunarheimildum í samræmi við losun undangengins árs. Fyrirtækin fá losunarheimildum að hluta til úthlutað endurgjaldslaust en þurfa að hluta til að kaupa þær á markaði í samræmi við reglur viðskiptakerfisins. Miklar kröfur eru gerðar til vöktunar á losun og skýrslugjafar um hana, auk óháðrar vottunar gagna. Mikilvægt er í frumvarpinu að skýrt er tekið fram að framtíðarréttur til úthlutunar losunarheimilda verður ekki skilinn frá þeirri starfsemi sem rétturinn byggist á. Með því er ætlunin að tryggja að ekki geti komið upp sú staða að fyrirtæki skipti um eigendur en rétturinn til ókeypis úthlutunar sitji eftir hjá fyrri eiganda svo dæmi sé nefnt. Reglur viðskiptakerfis ESB eru afar viðamiklar og oft og tíðum mjög tæknilegar. Gert er ráð fyrir því að stór hluti þeirra verði innleiddur með reglugerðum sem ráðherra er heimilt eða skylt að setja samkvæmt frumvarpinu. Sem dæmi má nefna reglur um skráningarkerfi losunarheimilda, uppboð losunarheimilda, árangursviðmið sem ráða munu endurgjaldslausri úthlutun og reglur um vöktun, skýrslugerð og vottun gagna. Auk ítarlegra reglna um skyldur flugrekenda og rekstraraðila staðbundinnar starfsemi sem falla undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir er að finna í frumvarpinu ýmis almenn ákvæði sem því tengjast. Þannig er til dæmis kveðið á um heimild til að flytja gildar losunarheimildir milli viðskiptatímabila og kveðið á um það að viðskipti með losunarheimildir séu frjáls eftir að þeim hefur verið úthlutað. Framtíðarréttur til endurgjaldslausrar úthlutunar verður aftur á móti ekki skilinn frá þeirri starfsemi sem hann byggist á. Þá er einnig kveðið á um það að losunarheimildir sem verða til við bindingu kolefnis í gróðri eða jarðvegi eða vegna endurheimtar votlendis í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands skuli bókfærðar á reikning íslenska ríkisins í skráningarkerfi samkvæmt lögunum.

III. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið fjallar að hluta til um reglur sem byggjast á aðild Íslands að alþjóðasamningum, nánar tiltekið rammasamningi Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar frá 1992 (hér eftir nefndur loftslagssamningur Sameinuðu þjóðanna) og Kyoto-bókuninni við hann frá 1997 (sem tók gildi árið 2005). Þá er stór hluti frumvarpsins EES-reglur sem að hluta til hafa verið innleiddar með lögum nr. 65/2007 og að hluta til eru nýjar. Þar er um að ræða reglur ESB um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir eins og þeim hefur verið breytt með tilskipun 2009/29/EB og fylgigerðum hennar.

Með reglum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir sem hér er lagt til að verði innleiddar er ætlunin að tryggja mikilvæga umhverfishagsmuni. Nánar tiltekið er hér um að ræða lið í þeirri stefnu ríkja ESB og fleiri ríkja að stemma stigu við einum helsta umhverfisvanda samtímans – loftslagsbreytingum af manna völdum. Þetta er í grundvallaratriðum gert með því að leggja kvaðir á tiltekna atvinnustarfsemi hvað varðar losun gróðurhúsalofttegunda. Réttur þessarar atvinnustarfsemi til losunar gróðurhúsalofttegunda er takmarkaður og á hana lagðar ýmsar kvaðir er varða vöktun losunar frá starfseminni, eftirlit með henni og skýrslugjöf um hana. Þetta leiðir til þess að nauðsynlegt er að skoða sérstaklega samband frumvarpsins við ákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, svo tryggt sé að tekið sé mið af og fullnægt kröfum 72. og 75. gr. hennar.

72. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um að eignarrétturinn sé friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Það verður einungis gert með fyrirmælum í lögum og þannig að fullt verð komi fyrir. Talið hefur verið að réttur til að stunda tiltekna atvinnustarfsemi geti notið verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar (Björg Thorarensen. 2008. Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Bls. 520). Til þess að það komi til skoðunar þarf þó að vera uppi sú staða að menn séu sviptir eign sinni eða hún skert þannig að það hafi sambærileg áhrif. Ákvæði stjórnarskrárinnar um eignarrétt standa þó ekki í vegi fyrir því að hægt sé að setja almennar takmarkanir eða almennar kvaðir á atvinnustarfsemi. Litið hefur verið svo á að þær takmarkanir sem frumvarpið felur í sér fyrir þá atvinnustarfsemi sem fellur undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir byggist á almennum efnislegum ástæðum og uppfylli skilyrði þess að geta talist almennar takmarkanir sem ekki leiða til bótaskyldu. (Sjá t.d.: Hrafnhildur Bragadóttir. 2009. Réttarreglur um losun gróðurhúsalofttegunda. Bls. 116–117.) Af þeim ástæðum verður ekki fjallað frekar um efni 72. gr. hér.

75. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með öðrum orðum setur stjórnarskráin tvö skilyrði, sem bæði verða að vera uppfyllt, fyrir skerðingu atvinnuréttinda. Annars vegar að það sé gert með lögum og hins vegar að almannahagsmunir krefjist þess. Það leiðir svo af lögmætisreglunni að lagaákvæði sem takmarka réttindi manna verða að vera skýr og beiting þeirra fyrirsjáanleg (Björg Thorarensen, 2008, bls. 137). Með frumvarpi þessu er lagt til að settar verði reglur sem leggja kvaðir á tiltekna atvinnustarfsemi eins og að framan greinir og er því nauðsynlegt að skoða sérstaklega hvort og hvernig frumvarpið samræmist 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Hvað varðar skilyrðið um almannahagsmuni skal nefnt að markmið þessa frumvarps er að tryggja mikilvæga umhverfishagsmuni. Loftslagsbreytingar af mannavöldum er ein helsta umhverfisógn sem við jarðarbúum blasir. (Um hnattrænar loftslagsbreytingar og áhrif þeirra sjá t.d.: Halldór Björnsson, Árný E. Sveinbjörnsdóttir, Anna K. Daníelsdóttir, Árni Snorrason, Bjarni D. Sigurðsson, Einar Sveinbjörnsson, Gísli Viggósson, Jóhann Sigurjónsson, Snorri Baldursson, Sólveig Þorvaldsdóttir og Trausti Jónsson. 2008. Hnattrænar loftslagsbreytingar og áhrif þeirra á Íslandi – Skýrsla vísindanefndar um loftslagsbreytingar. Umhverfisráðuneytið.) Nauðsynlegt er talið að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið ef mögulegt á að vera að draga úr áhrifum loftslagsbreytinga á komandi árum. Vegna hnattræns eðlis loftslagsvandans hafa aðgerðir til að stemma stigu við loftslagsbreytingum fyrst og fremst átt uppruna í alþjóðlegu samstarfi. Þar ber helst að nefna loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna en með Kyoto-bókuninni við hann var sett þak á losun iðnvæddra ríkja, þar á meðal Íslands, á tímabilinu 2008–2012. Samkomulag hefur nú náðst um að framlengja gildistíma Kyoto-bókunarinnar og samþykkja nýjan samning sem taka á við af henni (sjá: www.umhverfisraduneyti.is/frettir/nr/1954). Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, sem er meginstjórntæki ESB í loftslagsmálum, var upphaflega sett á stofn til að uppfylla skyldur ESB og þáverandi aðildarríkja þess samkvæmt Kyoto-bókuninni. Viðskiptakerfinu er ætlað að mynda hagrænan hvata til þess að starfsemi sem losar gróðurhúsalofttegundir og fellur undir kerfið skipti yfir í loftslagsvænni tækni og dragi þar með úr losun sinni, sbr. nánari umfjöllun um viðskiptakerfið í I. kafla hér að framan. Frumvarp þetta hefur að markmiði að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og er gert ráð fyrir því að það sé m.a. gert með þátttöku í viðskiptakerfinu. Í ljósi framangreinds verður að telja að skilyrði 75. gr. stjórnarskrárinnar um almannahagsmuni sé uppfyllt.

Skilyrðið um að skerðing atvinnuréttinda verði að vera ákveðin með lögum ber að skoða með hliðsjón af lögmætisreglunni, sem felur í sér að lagaákvæði sem takmarka réttindi manna verði að vera skýr og beiting þeirra fyrirsjáanleg. Í því sambandi þarf einkum að skoða tvennt. Annars vegar vandamál sem skapast af því að með frumvarpi þessu er verið að innleiða reglur sem hafa ekki verið að fullu útfærðar í ESB eða teknar upp í EES-samninginn og hins vegar vandamál sem geta risið vegna fyrirkomulags ákvarðanatöku í viðskiptakerfinu.

Varðandi fyrra atriðið, þá staðreynd að tilteknar reglur hafa ekki verið settar eða teknar upp í EES-samninginn, ber að hafa í huga að ESB setti þær reglur sem hér um ræðir með miklum hraða á árunum 2008 og 2009. Meginástæðan var að þessar reglur, sem fólu í sér breytingar á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, voru hluti af svokölluðum orku- og loftslagspakka ESB sem var innlegg sambandsins í viðræður á vettvangi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna á aðildarríkjaþingi hans í Kaupmannahöfn í lok árs 2009. Reglurnar fjalla um losun gróðurhúsalofttegunda og takmarkanir á henni á tímabilinu 2013–2020 sem er tímabilið eftir að fyrsta skuldbindingartímabili Kyoto-bókunarinnar lýkur. Þessi mikli hraði leiddi m.a. til þess að farin var sú leið að í tilskipunum var eingöngu kveðið á um þann meginramma sem um viðskiptakerfið átti að gilda en framkvæmdastjórn ESB látið eftir, í samvinnu við aðrar stofnanir sambandsins, að útfæra þessar reglur frekar í reglugerðum og ákvörðunum. Útfærslan er í mörgum tilvikum óvanalega víðtæk og felur m.a. í sér mikilvægar efnisreglur er varða rétt fyrirtækja til úthlutunar endurgjaldslausra losunarheimilda. Þetta er enn að hluta til óklárað. Tilskipun 2009/29/EB og fylgigerðir hennar (þær sem hafa verið samþykktar) eru nú á leið inn í EES-samninginn. Samkomulag þar um hefur verið gert við framkvæmdastjórn ESB en það samkomulag á eftir að hljóta endanlega staðfestingu í ráðherraráði sambandsins. Venjan er að bíða eftir því að reglur séu teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar áður en þær eru innleiddar hér á landi, enda hvílir ekki skylda á íslenska ríkinu til að innleiða þær fyrr en ákvörðunin liggur fyrir. Í tilfelli þeirra reglna sem hér um ræðir er aftur á móti uppi nokkuð óvenjuleg staða. Frá 1. janúar 2013 mun viðskiptakerfið ná til nýrra geira iðnaðar, m.a. framleiðslu áls og járnblendis, og frá þeim tíma verður öllum fyrirtækjum sem undir viðskiptakerfið heyra úthlutað ókeypis losunarheimildum í samræmi við reglur þess. Eftir að hafa farið vandlega yfir málið var það niðurstaða umhverfisráðuneytis og Umhverfisstofnunar í samráði við fulltrúa atvinnulífsins að nauðsynlegt væri að tryggja hagsmuni þeirra fyrirtækja sem undir kerfið munu heyra með því að fylgja ESB að því marki sem unnt er við innleiðingu þessara reglna. Þannig yrði stuðlað að því að íslensk fyrirtæki sætu við sama borð og sambærileg fyrirtæki annars staðar á EES þegar kæmi að úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Talið var að sú óvissa sem fylgdi því að verða ekki samferða ESB og þurfa því að semja um þessa hagsmuni sérstaklega væri óviðunandi enda um mikla fjárhagslega hagsmuni að tefla. Af þessu leiðir að hér liggur nú fyrir frumvarp sem ætlað er að innleiða þessar nýju reglur um viðskiptakerfið þrátt fyrir að enn sé fyrir hendi talsverð óvissa um útfærslu tiltekinna atriða. Ekki verður hjá því komist að sú óvissa sem hér hefur verið lýst hafi áhrif á skýrleika og fyrirsjáanleika tiltekinna ákvæða frumvarpsins.

Hvað varðar síðara atriðið, ákvarðanatöku í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, er nauðsynlegt að hafa í huga að viðskiptakerfið hefur tekið miklum breytingum eins og rakið er hér að framan. Frá 1. janúar 2012 fellur flugstarfsemi innan EES og til og frá EES undir gildissvið viðskiptakerfisins og frá 1. janúar 2013 falla fleiri geirar iðnaðar og fleiri tegundir gróðurhúsalofttegunda en áður undir gildissviðið. Samhliða þessum breytingum hafa verið gerðar miklar breytingar á allri uppbyggingu viðskiptakerfisins og ákvarðanatöku innan þess. Þessar breytingar hafa verið í þá átt að auka miðstýringuna í kerfinu. Flestar ákvarðanir eru nú teknar miðlægt og byggjast á þeirri grunnhugsun að allir aðilar sem undir kerfið heyra sitji við sama borð hvað varðar réttindi og skyldur vegna viðskiptakerfisins, óháð því í hvaða ríki þeir starfa eða eiga uppruna. Þannig komi samræming löggjafar og framkvæmdar í veg fyrir mismunun fyrirtækja innan kerfisins. Framkvæmdastjórn ESB tekur ýmsar veigamiklar ákvarðanir sem snerta aðila í ríkjunum beint. Þetta gerir það að verkum að reglur viðskiptakerfisins falla að mörgu leyti illa að tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Með tveggja stoða kerfi EES-samningsins er átt við að stofnunum Evrópska efnahagssvæðins er skipað í tvær stoðir, EFTA-stoð og ESB-stoð. Þannig eru stofnanir sem snúa að EFTA- ríkjunum látnar samsvara þeim stofnunum sem starfa á vegum ESB. Ákvarðanir um efni EES-samningsins og framkvæmd hans eru svo teknar í sameiningu fyrir tilstuðlan sameiginlegra stofnana. Í raun þýðir þetta að hafi stofnun ESB einhverju hlutverki að gegna innan sambandsins við framkvæmd löggjafar sem tekin er upp í EES-samninginn skal það hlutverk gagnvart EFTA-ríkjunum vera á hendi samsvarandi stofnunar innan EFTA-ríkjanna. Fyrirkomulaginu er ætlað að standa vörð um fullveldi EFTA-ríkjanna og er í raun nauðsynlegt fyrirkomulag þar sem stofnanir ESB hafa eðli máls samkvæmt enga lögsögu utan sambandsins. Þannig fara Eftirlitsstofnun EFTA eða fastanefnd EFTA almennt með hlutverk framkvæmdastjórnar ESB og EFTA-dómstóllinn með hlutverk ESB-dómstólsins. Rétt er að taka fram í þessu sambandi að valdheimildir stofnana ESB eru oft og tíðum mun meiri og af öðrum toga en valdheimildir sameiginlegra stofnana EFTA-ríkjanna en ekki verður farið nánar út í umfjöllun um það efni hér.

Eins og áður greinir hefur þróun orðið til aukinnar samræmingar í ákvarðanatöku í viðskiptakerfinu. Samræmingin tekur ekki aðeins til efnis viðkomandi reglna heldur er framkvæmdastjórn ESB virkur þátttakandi í framkvæmd reglnanna, þ.m.t. ákvarðanatöku um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Sem dæmi má nefna ákvörðunarferli í tengslum við úthlutun til staðbundinnar starfsemi í kerfinu. Það hefst með því að lögbært stjórnvald í hverju ríki safnar saman upplýsingum um sögulega starfsemi, eins og hún er skilgreind, frá starfsemi sem heyrir undir viðskiptakerfið. Á grundvelli þessara upplýsinga reiknar stjórnvaldið út bráðabirgðaúthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til viðkomandi fyrirtækja. Að því loknu ber að senda útreikningana ásamt tilheyrandi upplýsingum til framkvæmdastjórnar ESB. Framkvæmdastjórnin fer yfir gögnin og útreikningana og hefur heimild til að hafna þeim ef skilyrði fyrir úthlutun eru ekki fyrir hendi. Að því búnu leggur framkvæmdastjórnin saman bráðabirgðaúthlutun samkvæmt innsendum gögnum allra ríkjanna. Ef samtala þeirra reynist hærri en það þak sem ákveðið hefur verið á heildarlosun í viðskiptakerfinu ákvarðar framkvæmdastjórnin svokallaðan almennan leiðréttingarstuðul (e. cross-sectoral correction factor). Þeim leiðréttingarstuðli skal í kjölfarið beitt af lögbærum yfirvöldum aðildarríkja til að lækka endanlega úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til einstakra fyrirtækja í kerfinu. Mikilvægt er að hafa í huga að þessir útreikningar verða aðeins gerðir einu sinni fyrir viðskiptatímabilið 2013–2020 og niðurstaðan verður að vera ljós fyrir lok ársins 2012. Til þess að fyrirtæki í EFTA-ríkjunum, þ.e. á Íslandi, í Noregi og í Liechtenstein, sitji við sama borð og fyrirtæki annars staðar á EES þegar kemur að endurgjaldslausri úthlutun losunarheimilda fyrir tímabilið 2013–2020 verða gögn sem tengjast starfsemi þeirra að verða hluti af þessum útreikningum. Að öðrum kosti er ekki hægt að tryggja að fyrirtæki í EFTA-ríkjunum standi jafnfætis sambærilegum fyrirtækjum í ríkjum ESB þegar kemur að úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Í þessu dæmi kristallast sá vandi sem við löggjafanum blasir. Við afgreiðslu þessa frumvarps liggur ekki fyrir hvort ástæða verður til að ákvarða hinn almenna leiðréttingarstuðul eða hver hann verður ef til kemur. Ákvörðunin þar um ræðst af aðstæðum í ríkjum EES sem ekki liggja fyrir og ekki er unnt að gera grein fyrir í viðeigandi ákvæðum frumvarpsins. Í ljósi þess að allar ákvarðanir um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda þarf að taka fyrir lok árs 2012 og með hliðsjón af þeim fjárhagslegu hagsmunum sem eru í húfi fyrir íslensk fyrirtæki þykir ekki heldur góður kostur að fresta því að leiða þessar reglur í lög.

Þess hefur verið gætt að lýsa efnislegum forsendum fyrir ákvörðunum í frumvarpstextanum að svo miklu leyti sem unnt er auk þess sem sögulegur bakgrunnur og hugmyndafræði reglna hefur verið rakin í athugasemdum. Í ljósi þeirra ríku krafna sem stjórnarskráin kveður á um varðandi skýrleika lagaákvæða sem takmarka atvinnufrelsi, sbr. 75. gr. hennar, má þó vera að æskilegt hefði verið að ákvæði frumvarpsins væru enn skýrari en raunin er. Við þær sérstöku aðstæður sem hér hafa verið reifaðar og í ljósi þeirra mikilvægu umhverfishagsmuna og hagsmuna íslenskra fyrirtækja sem um er að ræða þykir þó verða að ljá löggjafanum ákveðið svigrúm í þessum efnum.

Í ljósi þess sem að framan hefur verið rakið er einnig nauðsynlegt að heimila ráðherra talsvert svigrúm til setningar reglugerða til útfærslu á ákvæðum frumvarpsins, verði það að lögum. Stjórnarskráin, eins og hún hefur verið túlkuð af dómstólum, setur stífar skorður við framsali lagasetningarvalds til framkvæmdarvaldsins. Þessar skorður eru eðli máls samkvæmt sérstaklega strangar þegar um er að ræða stjórnarskrárvarin réttindi. Til að bregðast við þeim vanda sem rakinn hefur verið og koma í veg fyrir óhóflegt framsal lagasetningarvalds til ráðherra hefur eftir því sem framast hefur verið unnt gerð grein fyrir efnislegum forsendum sem liggja til grundvallar ákvörðunum sem ráðherra er ætlað að innleiða á síðari stigum. Enn fremur hafa þessi ákvæði verið skýrð nánar í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins.

IV. Samráð.

Loftslagsmál eru mál sem varða hagsmuni alls almennings til framtíðar. Ákvæði frumvarpsins snerta almenning því beint eða óbeint og að auki þau fyrirtæki sem falla undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir og munu samkvæmt því þurfa að standa skil á losunarheimildum í samræmi við losun gróðurhúsalofttegunda. Þar er bæði um að ræða fyrirtæki sem stunda starfsemi sem losar gróðurhúsalofttegundir og er að finna í I. viðauka við frumvarpið og fyrirtæki í flugstarfsemi sem getið er í II. viðauka við frumvarpið. Frumvarpið snertir einnig ráðuneyti og stofnanir sem að stjórnsýslu loftslagsmála koma. Auk umhverfisráðuneytis og stofnana þess má þar helst nefna fjármálaráðuneyti, efnahags- og viðskiptaráðuneyti, innanríkisráðuneyti, Flugmálastjórn og Fjármálaeftirlitið. Frumvarpið snertir einnig þá sem stunda vilja viðskipti með losunarheimildir eða eiga milligöngu þar um. Í því sambandi má helst nefna fjárfesta og fjármálafyrirtæki. Loks snertir frumvarpið alla þá sem sérstakan áhuga hafa á loftslagsmálum og beita sér í málaflokknum eða hafa önnur hagsmunatengsl við hann. Þar má nefnda náttúruverndarsamtök og aðila í skógrækt og landgræðslu. Starfshópur sá sem undirbjó gerð frumvarpsins hitti fulltrúa fjármálaráðuneytis, efnahags- og viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins, Einkaleyfastofu og Samtaka atvinnulífsins meðan á undirbúningi stóð. Þá voru drög að frumvarpinu send út til tiltekinna aðila sem skilgreindir voru sem hagsmunaaðilar og drögin birt samtímis á heimasíðu umhverfisráðuneytis til kynningar og umsagnar.

Drög að frumvarpi þessu voru send út til eftirtalinna aðila 3. febrúar 2012:

* Veðurstofa Íslands.

* Umhverfisstofnun.

* Félag íslenskra fiskimjölsframleiðenda.

* Seðlabanki Íslands.

* Náttúruverndarsamtök Íslands.

* Landvernd.

* Landgræðsla ríkisins.

* Skógrækt ríkisins.

* Isavia ohf.

* Fjármálaeftirlitið.

* Flugmálastjórn Íslands.

* Utanríkisráðuneyti.

* Iðnaðarráðuneyti.

* Innanríkisráðuneyti.

* Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti.

* Efnahags- og viðskiptaráðuneyti.

* Fjármálaráðuneyti.

* Samtök fjármálafyrirtækja.

* Ríkiskaup.

* BSI á Íslandi ehf.

* KPMG ehf.

* Deloitte ehf.

* Einkaleyfastofan.

* Bláfugl ehf.

* Flugfélagið Atlanta ehf.

* Flugfélag Íslands ehf.

* Icelandair ehf.

* Samtök iðnaðarins.

* Samtök atvinnulífsins.

* Samtök álframleiðenda.

* Steinull hf.

* Elkem Ísland ehf.

* Norðurál ehf.

* Íslenska kísilfélagið ehf.

* Alcoa Fjarðaál sf.

* Alcan á Íslandi hf.

Að auki voru drögin birt á heimasíðu umhverfisráðuneytis 3. febrúar 2012 og almenningi boðið að skoða drögin og veittur frestur til 20. febrúar til að gera við þau athugasemdir.

Eftirtaldir aðilar sendu inn umsögn um frumvarpsdrögin:

* Sigvaldi Ásgeirsson.

* Skógfræðingafélag Íslands.

* Elkem á Íslandi.

* Kolviður.

* Landssamtök skógareigenda.

* Veðurstofa Íslands.

* Náttúruverndarsamtök Íslands.

* Landvernd.

* Landgræðsla ríkisins.

* Skógrækt ríkisins.

* Flugmálastjórn Íslands.

* Innanríkisráðuneyti.

* Fjármálaráðuneyti.

* Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti.

* Félag íslenskra fiskimjölsframleiðenda, Samtök atvinnulífsins, Samtök álframleiðenda og Samtök iðnaðarins skiluðu sameiginlegri umsögn.

Ýmis sjónarmið komu fram í umsögnum þeim sem bárust og voru þau öll tekin til skoðunar. Mörg þeirra atriða sem fram komu í umsögnum hafa ýmist orðið til breytinga á frumvarpstextanum beint eða leitt til þess að ákvæði hafa verið útskýrð betur í greinargerð en gert var í þeim drögum sem fóru til umsagnar. Þannig var umsagnarferlið mjög gagnlegt og leiddi til þess að ákveðnir vankantar voru sniðnir af frumvarpinu og það bætt.

V. Stjórnvaldsákvarðanir og málsmeðferð.

Samkvæmt frumvarpi þessu mun Umhverfisstofnun fara með framkvæmd laga um loftslagsmál. Umhverfisstofnun er lögbært stjórnvald (e. competent authority) vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir og landsstjórnandi (e. national administrator) vegna skráningarkerfis íslenska ríkisins. Þessu fylgir að stofnuninni er ætlað að taka fjölda stjórnvaldsákvarðana á grundvelli frumvarpsins, verði það að lögum. Rétt er að nefna að Einkaleyfastofu er einnig ætlað afmarkað stjórnsýsluhlutverk sem felur í sér faggildingu vottunaraðila. Helstu ákvarðanir sem Umhverfisstofnun er ætlað að taka eru eftirfarandi (ekki tæmandi talið):

* Veiting, endurskoðun og niðurfelling losunarleyfis skv. 8. gr.

* Ákvörðun um úthlutun losunarheimilda til rekstraraðila staðbundinnar starfsemi skv. 10. gr.

* Ákvörðun um úthlutun úr sjóði fyrir nýja þátttakendur í staðbundinni starfsemi skv. 11. gr.

* Ákvörðun um að færa umframheimildir af reikningi rekstraraðila skv. 2. mgr. 12. gr.

* Ákvörðun um að hætta úthlutun losunarheimilda ef starfsemi er hætt og um leiðréttingu úthlutunar ef dregið er úr starfsemi skv. 3. mgr. 12. gr.

* Ákvörðun um staðfestingu breytinga á vöktunaráætlun rekstraraðila skv. 2. mgr. 13. gr.

* Ákvörðun um áætlun losunar í staðbundinni starfsemi skv. 4. mgr. 13. gr.

* Ákvörðun um að undanskilja starfsstöð gildissviði viðskiptakerfisins skv. 1. mgr. 14. gr.

* Ákvörðun um að starfsstöð sem hefur verið undanskilin skuli falla undir viðskiptakerfið að nýju skv. 6. mgr. 14. gr.

* Staðfesting þess að flugrekandi heyri undir umsjón Íslands skv. 5. mgr. 16. gr.

* Ákvörðun um úthlutun losunarheimilda til flugrekenda skv. 18. gr.

* Ákvörðun um úthlutun úr sjóði fyrir nýja þátttakendur í flugstarfsemi skv. 19. gr.

* Ákvörðun um að færa umframheimildir af reikningi flugrekanda skv. 2. mgr. 20. gr.

* Ákvörðun um samþykki eftirlitsáætlana vegna vöktunar á tonnkílómetrum og losun skv. 2. mgr. og 3. mgr. 21. gr.

* Ákvörðun um áætlun losunar í flugstarfsemi skv. 6. mgr. 21. gr.

* Ákvarðanir landsstjórnanda í skráningarkerfi með losunarheimildir skv. 22. gr., þar á meðal um stofnun reiknings, samþykki aðgangshafa, lokun reikninga, takmörkun aðgangs að reikningum og stöðvun hreyfinga á reikningum.

* Ákvörðun um gagnkvæma viðurkenningu vottunaraðila skv. 25. gr.

* Ákvörðun um að veita aðgang að upplýsingum skv. 2. mgr. 37. gr.

* Ákvarðanir um álagningu dagsekta skv. 40. gr.

* Ákvörðun um stöðvun á flutningi losunarheimilda í skráningarkerfi skv. 41. gr.

* Ákvarðanir um afturköllun losunarleyfis og stöðvun starfsemi skv. 42. gr.

* Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skv. 43. gr.

* Ákvörðun um opinbera birtingu nafns skv. 44. gr.

Margar þessara ákvarðana eru þess eðlis að stofnunin er undir tímapressu þegar kemur að töku þeirra, vegna þröngs tímaramma sem kveðið er á um í reglum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Hér vísast til dæmis til ákvarðana um úthlutun losunarheimilda og ákvarðana um gerð áætlunar um losun í þeim tilfellum þar sem ekki hefur verið skilað inn skýrslu um losun eða skilað hefur verið inn ófullnægjandi skýrslu. Þessar sömu ákvarðanir snerta oft mikla fjárhagslega hagsmuni flugrekenda og rekstraraðila staðbundinnar starfsemi. Það hvað Umhverfisstofnun hefur nauman tíma til töku ákvarðana kemur m.a. til af því að viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir er samevrópskt kerfi þar sem gert er ráð fyrir því að tilteknar upplýsingar berist frá öllum ríkjum Evrópska efnahassvæðisins á sama tíma og að tilteknar skyldur séu inntar af hendi af öllum fyrirtækjum á svæðinu á sama tíma, sbr. umfjöllun um viðskiptakerfið í I. kafla hér að framan. Mikilvægt er að gætt sé að reglum stjórnsýsluréttarins um málsmeðferð, svo sem rétti aðila til andmæla, sérstaklega þegar um íþyngjandi ákvarðanir er að ræða. Eins og fram kemur í 4. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir því að stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar er varða losunarleyfi skv. 8. gr. verði kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Um þær kærur fer hvað varðar aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað samkvæmt lögum nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í frumvarpinu er svo í mörgum tilvikum kveðið á um sérstakan frest til andmæla, kæru og úrskurðar eftir því sem nauðsynlegt þykir í hverju tilviki. Þannig er í mörgum tilvikum kveðið á um styttri kærufrest en almenn stjórnsýslulög kveða á um og helgast það af því að um er að ræða stjórnvaldsákvarðanir sem nauðsynlegt er að taka á skömmum tíma. Verði þær kærðar er að sama skapi nauðsynlegt að málsmeðferð kærumáls taki ekki of langan tíma. Þar sem ekki er eða bara að hluta til kveðið sérstaklega á um málsmeðferð í lögunum er lögum samkvæmt gert ráð fyrir því að um þau tilfelli gildi ákvæði stjórnsýslulaga nr, 37/1993.

VI. Mat á áhrifum.

Áhrif þessa frumvarps eru fyrst og fremst á þau fyrirtæki og starfsemi sem heyra undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, sbr. I. og II. viðauka, og svo á þau stjórnvöld sem ábyrg verða fyrir framkvæmd þess, þ.e. Umhverfisstofnun. Nánar er fjallað um þetta annars staðar í almennum athugasemdum sem og í athugasemdum við einstakar greinar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið kemur fram að markmið frumvarpsins sé að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda með hagkvæmum og skilvirkum hætti. Markmið þetta er ekki eingöngu bundið við að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda á íslensku yfirráðasvæði. Skýrist það af því að loftslagsbreytingar af völdum gróðurhúsalofttegunda eru hnattrænt viðfangsefni og hafa markmið um mótvægisaðgerðir því fyrst og fremst orðið til á alþjóðlegum vettvangi. Með því að kveða á um að dregið skuli úr losun með hagkvæmum og skilvirkum hætti er vísað til þess að nauðsynlegt er að leita leiða til að draga úr losun þannig að það hafi sem minnst neikvæð efnahagsleg áhrif en skili þó þeim árangri sem að er stefnt. Aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda eru kostnaðarsamar og geta haft veruleg áhrif á efnahagslíf ríkja. Til lengri tíma litið er þó enn kostnaðarsamara ef ekkert er að gert. Þá hafa alþjóðlegar reglur í loftslagsmálum sem og reglur um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, sem hér eru innleiddar, það markmið að draga úr losun gróðurhúslofttegunda og auka bindingu kolefnis úr andrúmslofti með sem kostnaðarlega hagkvæmustum hætti. Viðskipti með losunarheimildir eru hagrænt stjórntæki, þ.e. stjórntæki sem nýtir fjárhagslega hvata til að framfylgja tiltekinni stefnu eða ná tilteknum markmiðum.

Í b-lið kemur fram það markmið að auka bindingu kolefnis úr andrúmslofti. Binding kolefnis úr andrúmslofti með skógrækt, landgræðslu eða endurheimt votlendis er meðal þeirra aðgerða sem gert er ráð fyrir samkvæmt Kyoto-bókuninni.

Í c-lið kemur fram að markmið frumvarpsins sé að stuðla að aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga. Með aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga er átt við aðgerðir sem miða að því að styrkja þá þætti mannlegs samfélags og umhverfisins sem viðkvæmir eru fyrir áhrifum loftslagsbreytinga. Aðlögun snýst bæði um að undirbúa þessa þætti fyrir afleiðingar loftslagsbreytinga en einnig um að nýta þá möguleika sem í slíkum breytingum geta falist. Á sama tíma og reynt er að hægja á loftslagsbreytingum hefur verið viðurkennd nauðsyn þess að ríki heims lagi sig að þeim breytingum sem þegar hafa orðið og munu halda áfram, jafnvel þótt árangur náist hvað varðar samdrátt í losun á alþjóðavettvangi. Í umsögn Veðurstofu Íslands um drög að frumvarpi þessu er bent á að augljóst dæmi um áhrif loftslagsbreytinga sem varði innviði samfélagsins sé að gert sé ráð fyrir meira en 50% samdrætti íslenskra jökla á þessari öld og samsvarandi aukningu á afrennsli frá þeim. Þegar einnig séu hafðar í huga líklegar breytingar á sjávarstöðu, gróðurfari og veðurfari sé ljóst að loftslagsbreytingar muni hafa áhrif víða í samfélaginu. Orkukerfi, skipulag byggðar, samgöngur, landbúnaður og ferðamennska eru meðal þess sem skoða þarf í því sambandi. Aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga sé því mikilvæg og þurfi að vera vel ígrunduð og byggð á ítarlegum rannsóknum, bæði á afleiðingum loftslagsbreytinga og þeim aðlögunarkostum sem til greina koma. Í 29. gr. um loftslagssjóð kemur fram að sjóðnum sé m.a. ætlað að styrkja verkefni sem lúta að kynningu og fræðslu á áhrifum loftslagsbreytinga og hlutverki almennings, stofnana og fyrirtækja í að sporna við loftslagsbreytingum og aðlagast að þeim. Að öðru leyti en þessu hefur frumvarpið ekki að geyma útfærðar efnisreglur um aðlögun, en hafa verður í huga að um er að ræða frumvarp til heildarlaga um loftslagsmál sem ætlað er að skapa ramma fyrir reglur sem settar verða í loftslagsmálum í framtíðinni, m.a. á sviði aðlögunar að áhrifum loftslagsbreytinga.

Í d-lið kemur fram að markmið frumvarpsins sé að skapa skilyrði fyrir stjórnvöld til þess að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum. Er hér einkum vísað til loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna sem undirritaður var á umhverfisráðstefnunni í Ríó árið 1992, Kyoto-bókunarinnar, sem undirrituð var árið 1997 og tók gildi árið 2005, og EES- samningsins.

Um 2. gr.

Í greininni er lýst gildissviði frumvarpsins. Eins og heiti frumvarpsins og markmiðslýsing ber með sér er lagt til að hér sé skapaður rammi fyrir hvers konar reglur um loftslagsmál, þ.e. reglur sem hafa að markmiði að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og stuðla að bindingu kolefnis úr andrúmslofti, auk reglna um aðlögun að loftslagsbreytingum. Því er lagt til að gildissviðið einskorðist ekki við losun gróðurhúsalofttegunda frá tiltekinni starfsemi heldur nái yfir hvers konar starfsemi og athafnir á landi, í lofthelgi og efnahagslögsögu Íslands sem haft geta áhrif á losun gróðurhúsalofttegunda. Í þessu sambandi skal nefnt að uppsprettur gróðurhúsalofttegunda eru mjög margbreytilegar og tilheyra ýmsum sviðum samfélagsins. Sem dæmi má nefna orkuframleiðslu með eldsneytisbrennslu, samgöngur á sjó, landi og í lofti, ýmiss konar iðnaðarvinnslu, notkun leysiefna, landbúnað, landnotkun og úrgang.

Í I. og II. viðauka frumvarpsins kemur fram yfirlit yfir starfsemi sem heyrir undir frumvarpið og heyrir jafnframt undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Athygli skal vakin á því að gildissvið viðskiptakerfisins er þrengra en almennt gildissvið frumvarpsins. Tilgangur viðaukanna er að afmarka hvaða starfsemi heyrir undir viðskiptakerfið. Þeim er hins vegar ekki ætlað að gefa yfirlit yfir allar uppsprettur sem nefndar voru hér að framan og ætlað er að falla undir gildissvið frumvarpsins.

Vegna skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum er lagt til að frumvarpið taki til flugstarfsemi sem felur í sér flugtak eða lendingu á flugvöllum á yfirráðasvæði ríkja Evrópska efnahagssvæðisins, að því gefnu að viðkomandi flugrekandi lúti umsjón íslenska ríkisins.

Um 3. gr.

Í greininni koma fram skilgreiningar á ýmsum orðum og orðasamböndum.

Um 4. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun fari með framkvæmd laganna. Er það í samræmi við núgildandi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, með síðari breytingum. Með frumvarpinu er þó bætt við ákvæði um að Umhverfisstofnun skuli teljast lögbært stjórnvald vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir og landsstjórnandi vegna skráningarkerfis íslenska ríkisins.

Í 2. mgr. er lagt til að ákvarðanir Umhverfisstofnunar um losunarleyfi skv. 8. gr. skuli kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem stofnuð var með lögum nr. 130/2011. Um málsmeðferð og kæruaðild er vísað til ákvæða þeirra laga, en slíkar reglur er að finna í 4. gr. þeirra. Í 2. mgr. þeirrar greinar kemur fram að kærufrestur til nefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu teljist kærufrestur þó frá birtingu ákvörðunar. Þá kemur fram að aðrar ákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt lögunum en þær sem varða losunarleyfi séu kæranlegar til ráðherra. Umhverfisstofnun er ætlað að taka fjölda stjórnvaldsákvarðana á grundvelli laganna. Í vissum tilfellum þykir ástæða til að setja sérstakar reglur um ákvarðanatöku, þ.m.t. andmælarétt, kæru- og úrskurðarfresti og annað er varðar málsmeðferð. Sérstaklega er kveðið á um það í hverju tilfelli. Sé ekki annað tekið fram gilda ákvæði stjórnsýslulaga um ákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt lögunum.

Um 5. gr.

Ísland hefur undirgengist alþjóðlegar skuldbindingar í loftslagsmálum samkvæmt loftslagssamningi Sameinuðu þjóðanna og Kyoto-bókuninni við hann. Á fyrsta skuldbindingartímabili Kyoto-bókunarinnar, 2008–2012, mátti Ísland ekki losa meira magn gróðurhúsalofttegunda árlega en sem nemur 110% af losun árið 1990. Þar að auki hafði Ísland heimild til losunar frá nýrri stóriðju upp að ákveðnu marki (1,6 milljón tonn CO 2) á tímabilinu, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum um notkun endurnýjanlegrar orku o.fl. Ekki hefur verið gengið endanlega frá alþjóðlegum skuldbindingum Íslands (eða annarra ríkja) eftir árið 2012, en á 17. aðildarríkjafundi loftslagssamningsins í Durban í S-Afríku í desember 2011 var samþykkt að kveða á um skuldbindingar fyrir þróuð ríki samkvæmt Kyoto-bókuninni á nýju skuldbindingartímabili eftir að því fyrsta lýkur í lok árs 2012. Fyrir liggur að Ísland verður þá með sameiginlegt markmið með ríkjum ESB, auk Króatíu. Ísland samdi um þetta fyrirkomulag við ESB árið 2009, en ástæða þess voru áhyggjur Íslendinga af því að íslensk fyrirtæki þyrftu að búa við tvöfalt kerfi skuldbindinga eftir 2012, annars vegar samkvæmt EES-samningnum en hins vegar samkvæmt Kyoto-bókuninni. Nú liggur fyrir að skuldbindingar Íslands verða fyrst og fremst gagnvart ESB, annars vegar með upptöku viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir, en hins vegar með reglum um losun utan viðskiptakerfisins og um bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi. Þar eru reglur ESB ekki fullfrágengnar á sumum sviðum og enn fremur þarf að ræða og semja við ESB um upptöku Íslands á þeim reglum. Skuldbindingar Íslands um losun til 2020 ættu í grófum dráttum að liggja fyrir í árslok 2012. Núverandi aðgerðaáætlun stjórnvalda miðar við „líklegar skuldbindingar“ Íslands og þar er talið að Ísland geti dregið úr nettólosun um allt að 30% frá 2005 til 2020, en með nettólosun er átt við losun að frádreginni kolefnisbindingu.

Í 1. mgr. eru lögð til þau nýmæli að lögfesta skyldu umhverfisráðherra til að láta gera aðgerðaáætlun í loftslagsmálum. Ríkisstjórn Íslands samþykkti árið 2010 aðgerðaáætlun í loftslagsmálum sem felur í sér að dregið verði úr nettólosun gróðurhúsalofttegunda hér á landi um allt að 30% til ársins 2020 með tíu lykilaðgerðum. Með frumvarpi þessu er lagt til að lögbundin verði skylda til að gera og uppfæra aðgerðaáætlun af þessu tagi auk þess sem sérstaklega er kveðið á um að meta skuli kostnað við þær aðgerðir sem lagðar eru til. Slíkt kostnaðarmat væri t.d. hægt að hafa til hliðsjónar við gerð fjárlaga þannig að framgangur þeirra aðgerða sem í áætluninni er verði auðveldar tryggður.

Í 2. mgr. kemur fram að líta skuli til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands og markmiða laganna við gerð aðgerðaáætlunarinnar. Þá er kveðið á um að hafa skuli samráð við hagsmunaaðila við gerð aðgerðaáætlunarinnar. Ekki er í greininni útfært nákvæmlega hvað skuli felast í samráðinu eða hverjir séu hagsmunaaðilar í skilningi laganna. Nauðsynlegt er að meta í hverju tilviki fyrir sig hvernig best er að haga samráði. Í því sambandi er mikilvægast að samráði sé hagað þannig að það sé raunverulegt en ekki einungis sýndarsamráð. Nánar tiltekið skal tryggt að þeir sem leitað er samráðs við hafi raunverulegan möguleika á að kynna sér málið sem um ræðir og gera við það athugasemdir. Þar þarf m.a. að líta til þess að tímafrestir séu hæfilegir. Að lágmarki er væntanlega eðlilegt að birta drög að aðgerðaáætlun eða endurskoðaðri aðgerðaáætlun á netinu til athugasemda en einnig gæti verið rétt að fá hagsmunaaðila á fund nefndarinnar eða eiga eftir atvikum nánara samstarf við þá. Meta verður hverju sinni hverjir teljist hagsmunaaðilar í skilningi greinarinnar og í samræmi við almenn sjónarmið um samráð er rétt að það sé metið vítt. Fjöldi félagasamtaka á vettvangi umhverfismála svo og samtök fyrirtækja yrðu væntanlega ætíð talin hagsmunaaðilar en margir fleiri geta komið þar til.

Þá er í 3. mgr. lagt til að ráðherra skipi sérstaka nefnd til að hafa umsjón með að áætluninni sé hrundið í framkvæmd, leggi til ný verkefni og veiti umhverfisráðherra upplýsingar og ráðgjöf. Þó að loftslagsmál séu á ábyrgðarsviði ráðuneytis umhverfismála eru þær aðgerðir sem nauðsynlegar eru til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda iðulega á forræði ráðuneyta annarra málaflokka, stjórnvalda og einkaaðila. Því er lagt til að í nefndinni eigi sæti fulltrúar ráðuneytis stefnumótunar og þróunar stjórnsýslu ásamt samhæfingu ráðuneyta (nú forsætisráðuneytis), ráðuneytis ríkisfjármála (nú fjármálaráðuneytis), ráðuneytis iðnaðarmála (nú iðnaðarráðuneytis), ráðuneytis samgöngumála (nú innanríkisráðuneytis), ráðuneytis sjávarútvegsmála og ráðuneytis landbúnaðarmála (nú sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis) og Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Loks er í 4. mgr. kveðið á um að nefndin skv. 3. mgr. skuli skila árlegri skýrslu til ráðherra og er það mikilvægur liður í því að fylgja aðgerðaáætluninni eftir og tryggja að þær aðgerðir sem þar er kveðið á um nái fram að ganga.

Um 6. gr.

Ákvæði 1. mgr. er nokkurn veginn samhljóða 1. mgr. 5. gr. laga nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda. Með tilvísun ákvæðisins til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands er átt við skyldur samkvæmt loftslagssamningi Sameinuðu þjóðanna og Kyoto-bókuninni til að gera grein fyrir heildarlosun gróðurhúsalofttegunda og bindingu þeirra með tölulegum upplýsingum og ítarlegri skýrslu sem árlega er send skrifstofu loftslagssamningsins gegnum umhverfisráðuneytið. Þótt bókhaldið sé hér nefnt losunarbókhald nær það sem fyrr segir bæði til losunar gróðurhúsalofttegunda og bindingar þeirra. Í skýrslu úttektarnefndar loftslagssamningsins frá árinu 2004 var lagt til að ábyrgð og fyrirkomulag bókhaldsins yrði bundið í lög til að tryggja framkvæmd þess. Var það upphaflega gert með 4. gr. laga nr. 107/2006, um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda, sem síðar varð að fyrrnefndri 5. gr. laga nr. 65/ 2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, en fram að því hafði Umhverfisstofnun haldið losunarbókhald frá árinu 1996.

Ákvæði 2. mgr. er nokkuð breytt frá 2. mgr. 5. gr. laga nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda. Sem fyrr er gert ráð fyrir því að Landgræðsla ríkisins, Skógrækt ríkisins og Orkustofnun taki saman upplýsingar, hver á sínu sviði, um landnotkun, breytta landnotkun, skógrækt og orkumál, í samræmi við það sem krafist er vegna bókhaldsins, sbr. 1. mgr. Aftur á móti er sú breyting lögð til að í stað þess að Landbúnaðarháskóli Íslands taki við upplýsingum frá Landgræðslu ríkisins og Skógrækt ríkisins og komi þeim áfram til Umhverfisstofnunar, þá skuli þessar stofnanir skila upplýsingunum beint til stofnunarinnar. Þegar ákvæði um losunarbókhald var upphaflega sett með 4. gr. laga nr. 107/2006, sem síðar varð að 5. gr. laga nr. 65/2007, heyrðu bæði Skógrækt ríkisins og Landgræðsla ríkisins undir landbúnaðarráðuneyti. Því þótti eðlilegt að upplýsingar frá þessum stofnunum færu í gegnum Landbúnaðarháskólann til Umhverfisstofnunar. Frá 1. janúar 2008 hafa Landgræðsla ríkisins og Skógrækt ríkisins heyrt undir umhverfisráðuneyti. Í ljósi þess þykir nú ástæða til að haga málum þannig að upplýsingar fari beint frá þeim til Umhverfisstofnunar. Engu að síður er áfram gert ráð fyrir að Landbúnaðarháskólinn skili til Umhverfisstofnunar upplýsingum um landbúnað, landnotkun og breytta landnotkun. Hvað Orkustofnun varðar er fyrirkomulagið óbreytt frá eldri lögum. Það er hins vegar nýmæli að tilgreina í ákvæðinu aðrar stofnanir sem ber að taka saman upplýsingar og skila Umhverfisstofnun, þ.e. Matvælastofnun, Hagstofu Íslands, Umferðarstofu, Úrvinnslusjóð og tollstjóra. Tilgangur þess er að formfesta bókhaldið betur en áður hefur verið gert og stuðla að auknu samræmi og einfaldari vinnslu gagna. Áðurnefndar stofnanir hafa hingað til skilað upplýsingum til Umhverfisstofnunar þrátt fyrir að hafa ekki verið getið í lögunum og hefur samstarfið gengið vel.

Í 3. mgr. er lögð til sú breyting að ráðherra setji í reglugerð reglur um skil á gögnum til Umhverfisstofnunar, en áður var gert ráð fyrir að ráðherra staðfesti leiðbeiningar um skil á gögnum.

Í 4. mgr. er lagt til það nýmæli að Umhverfisstofnun sé heimilt að krefja stjórnvöld, stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri um gögn og upplýsingar sem stofnunin þarf á að halda vegna losunarbókhaldsins. Þessi heimild er til fyllingar ákvæði 2. mgr. og þykir nauðsynleg til að skapa Umhverfisstofnun skilyrði til að efna skyldu sína um gerð losunarbókhalds og árlega skýrslugjöf til skrifstofu loftslagssamningsins. Heimildin er að hluta til sambærileg heimild Hagstofu Íslands til að afla upplýsinga vegna hagskýrslugerðar, sbr. 5. gr. laga nr. 163/2007, um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð. Heimildin er afmörkuð við þau gögn sem þessir aðilar búa yfir og varða starfsemi þeirra, rekstur og innflutning á vörum. Heimildin mundi því t.d. ekki ná til þess að óska eftir því að þessir aðilar láti gera ný gögn. Gögnin þurfa einnig að vera nauðsynleg til þess að Umhverfisstofnun geti uppfyllt skyldur sínar vegna losunarbókhaldsins. Þá er sú kvöð lögð á Umhverfisstofnun að haga gagnasöfnun sinni þannig að fyrirhöfn upplýsingagjafa verði ekki meiri en nauðsynleg er. Þetta er mikilvægt atriði, m.a. í ljósi þess að upplýsingagjöfum er samkvæmt málsgreininni gert að láta umbeðnar upplýsingar af hendi án endurgjalds.

Um 7. gr.

Í greininni er tekið fram að IV. kafli gildi um rekstraraðila sem stunda starfsemi sem getið er í I. viðauka og að þessir aðilar heyri undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Ákvæðinu er annars vegar ætlað að taka af vafa um að rekstraraðilar staðbundinnar starfsemi sem getið er í viðaukanum heyri undir gildissvið kerfisins, nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögunum. Hins vegar felur ákvæðið í sér að rekstraraðilar annarrar starfsemi en getið er í viðaukanum heyra ekki undir gildissvið kerfisins, þótt þeir kunni að heyra undir gildissvið frumvarpsins að öðru leyti.

Um 8. gr.

Í greininni er fjallað um losunarleyfi rekstraraðila. Fjallað er um slík leyfi í 6. gr. laga nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda, eins og þeim var breytt með lögum nr. 64/2011. Ákvæði um losunarleyfi er að finna í 4.–8. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB.

Í 1. mgr. er gerð krafa um að rekstraraðilar sem stunda staðbundna starfsemi sem fellur undir gildissvið laganna hafi losunarleyfi. Skv. 4. gr. tilskipunar 2003/87/EB verður öll staðbundin starfsemi sem fellur undir gildissvið tilskipunarinnar, sbr. I. viðauka við hana, að hafa losunarleyfi vegna losunar gróðurhúsalofttegunda. Það þýðir að öll sú staðbundna starfsemi á Íslandi sem heyra mun undir gildissvið viðskiptakerfisins frá og með 1. janúar 2013 þarf að hafa slíkt losunarleyfi. Losunarleyfið er forsenda þess að hægt sé að sækja um úthlutun losunarheimilda vegna losunar starfseminnar, sbr. ákvæði tilskipunarinnar. Til að fyrirbyggja misskilning er rétt að taka fram að losunarleyfið eitt og sér veitir ekki heimild til losunar, þ.e. rekstraraðilar þurfa til viðbótar við leyfið að afla og standa skil á losunarheimildum, sbr. ákvæði frumvarpsins.

Í 2. mgr. kemur fram að sækja skuli um losunarleyfi til Umhverfisstofnunar sem skal, að því gefnu að allar tilskildar upplýsingar hafi borist og sýnt þyki að atvinnurekstur sé fær um að vakta losun frá starfsemi sinni og gefa um hana skýrslu skv. 3. mgr. 13. gr., gefa út leyfi innan þriggja mánaða frá því að umsókn berst. Lögð er til sú breyting frá fyrri lögum að afgreiðslufrestur Umhverfisstofnunar hefjist ekki fyrr en allar tilskildar upplýsingar hafi borist. Nauðsynlegt er að stofnunin fái ráðrúm til að fara yfir gögn í heild sinni og leggja mat á þau áður en hún gefur út leyfi. Þá er einnig nýmæli að tekið er fram í greininni að heimilt sé að veita eitt losunarleyfi fyrir fleiri en eina starfsemi sem staðsett er á sömu lóð og starfrækt er af sama rekstraraðila. Þetta er í samræmi við 1. mgr. 6. gr. tilskipunar 2003/87/EB og þykir rétt að fram komi með skýrum hætti í lögunum.

Í 3. mgr. er kveðið á um hvaða upplýsingar skuli koma fram í umsókn um losunarleyfi. Þetta er í samræmi við 5. gr. tilskipunar 2003/87/EB.

Í 4. mgr. kemur fram hvað koma skal fram í losunarleyfinu. Þessi málsgrein er í samræmi við 2. tölul. 6. gr. tilskipunar 2003/87/EB.

Í 5. mgr. er kveðið á um að Umhverfisstofnun skuli leitast við að samræma málsmeðferð losunarleyfa samkvæmt lögunum og starfsleyfa samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, í því augnamiði að einfalda stjórnsýslu og koma í veg fyrir tvíverknað. Mælt er fyrir um slíka samræmingu í 8. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Þetta er í samræmi við það sem fram kom í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 64/2011, sem breyttu lögum nr. 65/2007, og þykir rétt að hnykkja enn frekar á þessu atriði með því að setja það inn í lagatextann sjálfan.

Í 6. mgr. kemur fram að endurskoða beri losunarleyfi á fimm ára fresti hið minnsta og gera á því breytingar sé þess þörf, sbr. 1. mgr. 6. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Talin eru upp í dæmaskyni atvik eða aðstæður sem leitt geta til endurskoðunar á losunarleyfi og hugsanlegra breytinga á því. Þau eru að miklu leyti sambærileg atriðum sem leitt geta til endurskoðunar á starfsleyfum, sbr. 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í ljósi 5. mgr. væri eðlilegt að Umhverfisstofnun mundi þar sem því yrði komið við haga málum þannig að endurskoðun og eftir atvikum endurnýjun losunarleyfis færi fram á sama tíma og endurskoðun starfsleyfis. Með því má væntanlega samnýta upplýsingar og spara stjórnsýslukostnað fyrirtækja og stofnunarinnar.

Í 7. mgr. kemur fram að stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar er varða losunarleyfi verði kærðar til úrskurðarnefndar um umhverfis- og auðlindamál og að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er kæru varðar fari samkvæmt lögum sem um nefndina gilda. Þetta er frávik frá þeirri meginreglu laganna að stjórnvaldsákvarðanir sem þau kveða á um verði kærðar til ráðherra. Í ljósi þeirra tengsla sem eru milli losunarleyfa og starfsleyfa fyrirtækja þótti eðlilegt að sama stjórnvald fjallaði um stjórnsýslukærur er þau varða.

Loks er í 8. mgr. kveðið á um heimild ráðherra til að setja í reglugerð nánari ákvæði um losunarleyfi. Ákvæði þessi komu að hluta til fram í lögum nr. 65/2007, sbr. lög nr. 64/2011. Ákvæði um vöktunaráætlun er að finna í 14. gr. tilskipunar 2003/87/EB, sbr. IV. viðauka hennar, og í ákvörðun 2007/589/EB, með síðari breytingum. Slík ákvæði munu frá 1. janúar 2013 væntanlega koma fram í heildarreglugerð um vöktun og skýrslugjöf í viðskiptakerfinu, sem stefnt er að því að samþykkja í ESB á komandi mánuðum og taka upp í EES-samninginn í framhaldinu.

Um 9. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um skyldu rekstraraðila til að standa skil á losunarheimildum í samræmi við losun gróðurhúsalofttegunda frá viðkomandi starfsemi. Þessi krafa kemur fram í 3. mgr. 12. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Hér er um að ræða grundvallaratriði viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir sem er skyldan til að skila inn losunarheimildum í samræmi við losun. Með þessari kröfu er ætlunin að hvetja til samdráttar í losun sem svo leiðir til þess að rekstraraðilar þurfa ekki að standa skil á jafnmörgum losunarheimildum og þeir ella þyrftu.

Í 2. mgr. kemur fram að fjöldi losunarheimilda sem standa ber skil á skuli jafngilda losun á undangengnu ári samkvæmt skýrslu rekstraraðila eða áætlun Umhverfisstofnunar, í þeim tilvikum þegar fullnægjandi skýrsla liggur ekki fyrir.

Í 3. mgr. er fjallað um þau tilvik þegar Umhverfisstofnun áætlar losun starfsstöðvar í samræmi við heimild 4. mgr. 13. gr. Ef í ljós kemur eftir að skýrslu er skilað að Umhverfisstofnun hefur vanáætlað losun ber rekstraraðila að standa skil á losunarheimildum sem samsvara því magni sem ber í milli. Þessari reglu er ætlað að girða fyrir að rekstraraðilar geti hagnast á því að skila skýrslu seint eða á ófullnægjandi hátt.

Í 4. mgr. er fjallað um hvers konar losunarheimildir rekstraraðila er heimilt að nota til að efna skyldur sínar samkvæmt greininni. Þar eru annars vegar taldar þær losunarheimildir sem úthlutað hefur verið af stjórnvöldum í ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins til rekstraraðila staðbundinnar starfsemi sem heyrir undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Ekki skiptir máli hvort þeim var úthlutað til þess rekstraraðila sem á í hlut eða annars þar sem heimilt er að eiga viðskipti með heimildir eða jafnvel gefa þær ef fyrirtæki kjósa svo. Rekstraraðilar geta aflað losunarheimilda á frjálsum markaði eða keypt þær á uppboði sem fram fer á Evrópska efnahagssvæðinu í samræmi við reglugerð (ESB) nr. 1031/2010, sbr. 28. gr. frumvarpsins. Sú reglugerð byggist á 10. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB, þar sem fram kemur að bjóða skuli upp þær losunarheimildir sem gefnar eru út í viðskiptakerfinu og er ekki úthlutað endurgjaldslaust. Mikilvægt er að hafa í huga að rekstraraðilum er ekki heimilt að efna skyldur sínar með losunarheimildum sem úthlutað hefur verið til flugrekenda í viðskiptakerfinu. Hins vegar er gert ráð fyrir því að ráðherra geti viðurkennt fleiri tegundir losunarheimilda með reglugerð. Er þar fyrst og fremst verið að vísa til svokallaðra CER-eininga sem verða til vegna loftslagsvænna þróunarverkefna (CDM-verkefna) samkvæmt Kyoto-bókuninni við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna. Notkun þeirra er heimil í viðskiptakerfi ESB að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. 11. gr. a tilskipunar 2003/87/EB.

Um 10. gr.

Í greininni er fjallað um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til starfandi rekstraraðila. Skv. 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/ 29/EB, bar framkvæmdastjórninni að ákveða samræmdar úthlutunarreglur fyrir staðbundna starfsemi í viðskiptakerfinu. Úthlutunarreglurnar skyldu, að því marki sem hægt var, byggjast á svokölluðum árangursviðmiðum (e. benchmarks). Skilgreina átti árangursviðmið fyrir hvern framleiðslugeira og skyldi miða við meðalframmistöðu 10% bestu fyrirtækjanna í hverjum geira frá loftslagssjónarmiði, þ.e. þeirra sem losa minnst af gróðurhúsalofttegundum á framleiðslueiningu við framleiðslu sína.

Framkvæmdastjórnin gaf 27. apríl 2011 út reglur um samræmda úthlutun, sbr. ákvörðun 2011/278/ESB. Þar eru skilgreindar fjórar gerðir árangursviðmiða, framleiðsluviðmið (e. product benchmark), hitaviðmið (e. heat benchmark), eldsneytisviðmið (e. fuel benchmark) og losun frá framleiðsluferli (e. process benchmark). Mismunandi árangursviðmið taka mið af mismunandi ferlum og aðstæðum í starfsstöðvum og starfsstöðvarhlutum, en ógjörningur er að nota almenn viðmið sökum þess hve margvíslegar tegundir starfsemi heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins. Samkvæmt ákvörðuninni bar öllum fyrirtækjum í kerfinu að skila til viðkomandi aðildarríkis vottuðum upplýsingum um starfsemi sína á tímabilinu 1. janúar 2005 til 31. desember 2008 eða 1. janúar 2009 til 31. desember 2010, eftir því hvort tímabilið gaf hærri tölur. Upplýsingarnar skyldu ríkin nota til að reikna út sögulega starfsemi hverrar starfsstöðvar á viðkomandi tímabili í samræmi við aðferðafræði sem fram kemur í ákvörðuninni. Þegar söguleg starfsemi hverrar starfsstöðvar hefði verið fundin út skyldi hún margfölduð með viðeigandi árangursviðmiði og þannig fengist út bráðabirgðafjöldi losunarheimilda sem úthluta bæri viðkomandi starfsstöð.

Ríkjum bar fyrir 30. september 2011 að senda framkvæmdastjórninni niðurstöður sínar um bráðabirgðafjölda losunarheimilda í formi lista sem kallast á ensku „national implementation measures (NIMs)“. Nokkrar tafir hafa orðið á gerð listans í flestum ríkjum ESB. Framkvæmdastjórninni ber í kjölfarið að reikna út leiðréttingarstuðul sem liggur þvert á geira (e. cross-sectoral correction factor), en hann er í frumvarpinu nefndur almennur leiðréttingarstuðull. Búist er við að stuðullinn verði reiknaður út á haustmánuðum 2012. Almenna leiðréttingarstuðlinum er ætlað að tryggja að heildarfjöldi losunarheimilda samkvæmt útreikningum ríkjanna fari ekki fram úr hámarksfjölda losunarheimilda sem úthlutað verður endurgjaldslaust til staðbundinnar starfsemi í kerfinu árlega frá árinu 2013, sbr. 5. mgr. 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Þessi fjöldi er í skilgreiningum frumvarpsins nefndur árlegur hámarksfjöldi endurgjaldslausra losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu. Ef framkvæmdastjórnin hafnar ekki útreikningum ríkis tekur ríkið í kjölfarið endanlega ákvörðun um úthlutun til hverrar starfsstöðvar, reiknaða í samræmi við almennan leiðréttingarstuðul ef þarf.

Úthlutunin skal einnig taka mið af svokölluðum leiðréttingarstuðli kolefnisleka (e. carbon leakage exposure factor) sem skilgreindur er í viðauka VI við ákvörðun 2011/278/ESB og hefur það markmið að draga jafnt og þétt úr úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda, eða frá 80% árið 2013 niður í 30% árið 2020. Sá samdráttur skal þó ekki gilda um starfsemi sem talið er hætt við kolefnisleka og skal stuðullinn fyrir slíka starfsemi vera 1 út viðskiptatímabilið 2013–2020. Með kolefnisleka er almennt átt við að starfsemi sem losar gróðurhúsalofttegundir flytjist frá ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins vegna áhrifa sem beinn og óbeinn kostnaður viðkomandi rekstraraðila vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir hefur á markaðsaðstæður hans. Nánari viðmið um þau áhrif sem um ræðir koma fram í 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Starfsemi sem hætt er við kolefnisleka er sú starfsemi sem verður fyrir svo miklum áhrifum vegna viðskiptakerfisins að búast má við að hún verði flutt út fyrir Evrópska efnahagssvæðið. Með ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2010/2/ESB var talin upp á lista sú starfsemi sem telst hætt við kolefnisleka miðað við þær forsendur sem fram koma í 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Listinn hefur verið uppfærður einu sinni, sbr. ákvörðun 2011/745/ESB, og gert er ráð fyrir að hann verði uppfærður reglulega með hliðsjón af breyttu mati á því hvort starfsemi telst hætt við kolefnisleka, sbr. 13. mgr. 10. gr a tilskipunar 2003/87/EB.

Þrátt fyrir að tilskipun 2009/29/EB og ákvörðun 2011/278/ESB hafi hvorki verið teknar upp í EES-samninginn né innleiddar hér á landi óskaði Umhverfisstofnun eftir því við rekstraraðila sem heyra munu undir gildissvið viðskiptakerfisins að þeir skiluðu þeim upplýsingum sem þurfti til að reikna út sögulega starfsemi þeirra. Upplýsingar hafa borist frá öllum viðkomandi rekstraraðilum og vinnur Umhverfisstofnun nú að gerð lista um bráðabirgðafjölda losunarheimilda (NIMs). Listinn mun sendur Eftirlitsstofnun EFTA til undirbúnings fyrir þátttöku þessara rekstraraðila í viðskiptakerfinu, en sú stofnun fer með hlutverk framkvæmdastjórnarinnar í tilviki EFTA-ríkjanna.

Í 1. mgr. kemur fram að endurgjaldslausum losunarheimildum verði úthlutað til rekstraraðila vegna viðskiptatímabilsins 1. janúar 2013 til 31. desember 2020. Úthlutunin er bundin við einstakar starfsstöðvar þar sem fram fer starfsemi sem getið er í I. viðauka. Í ákvæðinu koma fram þau viðmið sem Umhverfisstofnun skal nota til útreiknings á bráðabirgðafjölda losunarheimilda til hverrar starfsstöðvar, sbr. umfjöllun hér að framan. Eftir að sá fjöldi er ákvarðaður ber Umhverfisstofnun að senda lista yfir bráðabirgðaúthlutun (NIMs) til Eftirlitsstofnunar EFTA og hann verður í kjölfarið, ef þess gerist þörf, notaður til ákvörðunar á almennum leiðréttingarstuðli líkt og sambærilegir listar frá öðrum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Í ákvæðinu kemur fram að niðurstaða útreiknings á bráðabirgðafjölda til einstakra starfsstöðva geti breyst í samræmi við leiðréttingarstuðla, þ.e. almennan leiðréttingarstuðul annars vegar og leiðréttingarstuðul kolefnisleka hins vegar.

Ekki er gert ráð fyrir að rekstraraðilar sendi Umhverfisstofnun umsókn um losunarheimildir vegna úthlutunar. Ástæðan er sú að til að undirbúa innleiðingu tilskipunar 2009/29/EB, og gerða sem samþykktar hafa verið af ESB til framkvæmdar á henni, óskaði Umhverfisstofnun sumarið 2011 eftir því við alla rekstraraðila sem fyrirséð var að falla mundu undir gildissvið viðskiptakerfisins að þeir skiluðu þeim upplýsingum til stofnunarinnar sem þurfti til að ákvarða sögulega starfsemi þeirra. Um er að ræða tiltölulega fáar starfsstöðvar og má telja öruggt að listinn sé tæmandi talinn enda hefur Umhverfisstofnun góða yfirsýn yfir viðkomandi starfsemi hér á landi. Nánar tiltekið er um að ræða álver Alcan í Straumsvík, álver Alcoa í Reyðarfirði, álver Norðuráls á Grundartanga, fyrirhugað álver Norðuráls í Helguvík, járnblendiverksmiðju Elkem á Grundartanga, fyrirhugaða kísilverksmiðju Íslenska kísilfélagsins í Helguvík, steinullarverksmiðju Steinullar á Sauðárkróki og nokkrar fiskimjölsverksmiðjur um land allt. Umhverfisstofnun hefur nú fengið allar viðeigandi upplýsingar frá rekstraraðilum þessara starfsstöðva og skal litið á slíka upplýsingagjöf sem jafngildi umsóknar samkvæmt þessari málsgrein. Verði frumvarp þetta að lögum kemur því ekki til þess að rekstraraðilar þurfi að senda formlega umsókn um losunarheimildir.

Umhverfisstofnun mun sem fyrr segir senda Eftirlitsstofnun EFTA lista yfir bráðabirgðaúthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til framangreindra rekstraraðila (NIMs). Vegna hins þrönga tímaramma viðskiptakerfisins er nauðsynlegt er að senda slíkan lista sem allra fyrst og telja má víst að hann verði sendur áður en lögin taka gildi, verði frumvarp þetta að lögum. Því fjallar frumvarpið ekki um þær ákvarðanir Umhverfisstofnunar sem felast í gerð listans, sem er óheppilegt þar sem þær hafa áhrif á hvaða starfsstöðvar teljast eiga rétt á úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Í ljósi þess hversu fáar starfsstöðvar er um að ræða og hversu mikil samskipti og samstarf hefur verið milli rekstraraðila þeirra og Umhverfisstofnunar á síðustu mánuðum verður þó að telja að réttaröryggi viðkomandi rekstraraðila hafi verið tryggt að því marki sem unnt er. Umhverfisstofnun hefur átt fundi með fulltrúum allra rekstraraðila sem heyra munu undir gildissvið viðskiptakerfisins og átt nána og góða samvinnu við þá um útfyllingu eyðublaða til að ákvarða sögulega starfsemi og skipta starfsstöðvum í starfsstöðvarhluta. Rekstraraðilar hafa því fengið tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri fyrir gerð listans og hafa verið upplýstir um hvað hann felur í sér.

Í 2. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun taki ákvörðun um úthlutun byggða á upplýsingum sem rekstraraðilar hafa veitt stofnuninni, sbr. umfjöllun um 1. mgr. Hér er um að ræða stjórnvaldsákvörðun um úthlutun losunarheimilda. Hana er fyrst unnt að taka eftir að framkvæmdastjórn ESB hefur tekið ákvörðun um almennan leiðréttingarstuðul og sú ákvörðun hefur verið tekin upp í EES-samninginn. Búist er við að ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar verði tekin í september. Lagt er til að viðkomandi rekstraraðilum verði gefinn að minnsta kosti tveggja vikna frestur til að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun Umhverfisstofnunar. Einnig er lagt til að ákvörðunin verði kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin. Ástæða fyrir þessum stuttu tímafrestum er að nauðsynlegt er að endanleg niðurstaða um úthlutun losunarheimilda liggi fyrir sem fyrst, bæði með hliðsjón af hagsmunum rekstraraðila og þeirri staðreynd að Umhverfisstofnun ber að úthluta losunarheimildum á reikninga rekstraraðila í skráningarkerfinu fyrir 28. febrúar 2013. Þó skal tekið fram að kæra til ráðherra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðun Umhverfisstofnunar og yrði losunarheimildum því úthlutað í samræmi við ákvörðunina jafnvel þótt kæra væri til meðferðar hjá ráðherra. Ef breytingar verða á ákvörðun um úthlutun í kjölfar slíkrar kæru er unnt að leiðrétta úthlutun eftir á.

Í 3. mgr. er lýst hvernig söguleg starfsemi hverrar starfsstöðvar er ákvörðuð. Í megindráttum skal byggt á starfsemi á tímabilinu 1. janúar 2005 til 31. desember 2008 eða tímabilinu 1. janúar 2009 til 31. desember 2010, eftir því á hvoru tímabilinu starfsemin var meiri. Útreikningur sögulegrar starfsemi skal samkvæmt ákvörðun 2011/278/ESB byggjast á aðferðafræði sem fram kemur í ákvörðuninni og er mismunandi eftir tegund og eðli þeirrar margvíslegu starfsemi sem heyrir undir viðskiptakerfið. Í ljósi þess hversu flóknar og tæknilegar reglur er um að ræða þykir ekki rétt að gera grein fyrir þessari aðferðafræði í frumvarpinu, heldur veita ráðherra heimild til að kveða á um efni fyrrnefndrar ákvörðunar 2011/278/ESB í reglugerð, sbr. 11. mgr. Í athugasemdum við 1. mgr. hér að framan var fjallað um upplýsingagjöf rekstraraðila til Umhverfisstofnunar. Stofnunin hefur nú þegar fengið upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að ákvarða sögulega starfsemi og skipta starfsstöðvum í starfsstöðvarhluta. Upplýsingagjöf þessi var í samræmi við ákvörðun 2011/278/ESB, sem hafði ekki lagalegt gildi hér á landi þegar upplýsingarnar voru sendar Umhverfisstofnun en gert er ráð fyrir innleiðingu með reglugerð ráðherra skv. 11. mgr. Ekki þykir æskilegt að gera grein fyrir þessum reglum í frumvarpstextanum sjálfum sökum þess hversu tæknilegar og ítarlegar þær eru og í ljósi þess að viðkomandi upplýsingar hafa þegar verið sendar.

Í 4. mgr. er gerð grein fyrir þeim forsendum sem ákvörðun ráðherra um árangursviðmið staðbundinnar starfsemi skal byggjast á. Eins og getið var hér að framan er árangursviðmið meðal þeirra reglna kerfisins sem ákveðnar eru af framkvæmdastjórn ESB og síðar sameiginlegu EES-nefndinni og í kjölfarið innleiddar í íslenskan rétt með reglugerð ráðherra. Þrátt fyrir að ráðherra taki formlega ákvörðun um árangursviðmið, sbr. 11. mgr., hefur hann ekki svigrúm til þess að breyta þeim niðurstöðum sem fram koma í ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar. Ástæðan er hin ríka miðstýring í viðskiptakerfinu og sú staðreynd að kerfið byggist á því að úthlutunarreglur séu alfarið samræmdar í ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins og starfsstöðvar sitji við sama borð í samkeppnislegu tilliti. Í ákvæðinu kemur fram að árangursviðmið staðbundinnar starfsemi skuli reiknað út fyrir vöru í stað aðfanga og skuli að jafnaði miðast við meðalárangur þeirra fyrirtækja sem töldust meðal 10% hagkvæmustu fyrirtækja á Evrópska efnahagssvæðinu frá loftslagssjónarmiði í hverjum geira eða undirgeira á tímabilinu 1. janúar 2007 til 31. desember 2008, þ.e. losuðu minnst magn gróðurhúsalofttegunda á hverja framleiðslueiningu. Þessi viðmið koma fram í 1. og 2. mgr. 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Fyrir ákvörðun árangursviðmiðanna, sem voru sem fyrr segir skilgreind með ákvörðun 2011/278/ESB, safnaði framkvæmdastjórn ESB saman upplýsingum frá fyrirtækjum um allt Evrópska efnahagssvæðið, þar á meðan frá Íslandi.

Í 5. mgr. er kveðið á um að leiðrétta skuli úthlutun skv. 1. mgr. með leiðréttingarstuðli kolefnisleka. Eins og fram kom hér að framan skal stuðullinn vera 1 allt viðskiptatímabilið fyrir starfsemi sem hætt er við kolefnisleka. Það þýðir í raun að úthlutun sem ákveðin er til starfsstöðva sem það á við um skv. 1. mgr., og verður hugsanlega leiðrétt með almennum leiðréttingarstuðli, skal ekki leiðrétt með leiðréttingarstuðli kolefnisleka. Með þessum hætti er búið þannig um hnútana að starfsemi sem hætt er við kolefnisleka, sbr. skilgreiningu í 6. og 7. mgr., skuli ekki sæta sömu skerðingum á úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda með tímanum og gildir um aðra starfsemi í viðskiptakerfinu. Þannig er ætlunin að hindra að þessi starfsemi flytjist til ríkja utan Evrópska efnahagssvæðisins þar sem engar eða litlar hömlur eru á losun gróðurhúsalofttegunda.

Í 6. og 7. mgr. kemur fram skilgreining á því hvaða starfsemi telst hætt við kolefnisleka. Skilgreiningarnar eru samhljóða 15. og 16. mgr. 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipunar 2009/29/EB. Framkvæmdastjórninni bar skv. 13. mgr. sömu greinar að samþykkja lista yfir þá framleiðslugeira sem teldust uppfylla þessi skilyrði. Listinn skal endurskoðaður á fimm ára fresti en þó er heimilt að bæta geirum á listann á hverju ári ef sýnt þykir að þeir uppfylli skilyrðin. Þessi listi var sem fyrr segir samþykktur með ákvörðun 2010/2/ESB, sem breytt hefur verið einu sinni. Gert er ráð fyrir að þessar ákvarðanir verði teknar upp í EES-samninginn og í framhaldi innleiddar hér á landi með reglugerð ráðherra, sbr. 11. mgr. Af sömu ástæðum og tilgreindar hafa verið í tengslum við aðrar ákvarðanir er varða úthlutun er ljóst er að ekki er svigrúm til að breyta listanum við innleiðingu hans í íslenskan rétt.

Í 8. mgr. er fjallað um almennan leiðréttingarstuðul. Eins og fram hefur komið hér að framan skulu niðurstöður ríkja um bráðabirgðaúthlutun til starfsstöðva (sem birtast á svonefndum NIMs-lista) færðar niður með almennum leiðréttingarstuðli ef í ljós kemur að áætluð úthlutun er hærri en tilskipun 2003/87/EB gerir ráð fyrir. Í 5. mgr. 10. gr. a tilskipunarinnar, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB, er skilgreint hversu mörgum losunarheimildum er heimilt að úthluta endurgjaldslaust til staðbundinnar starfsemi á ári í heild, sbr. næstu málsgrein.

Í 9. mgr. kemur fram skilgreining á árlegum hámarksfjölda endurgjaldslausra losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu. Skilgreiningin byggist á markmiði ESB um að nýta viðskiptakerfið sem stjórntæki til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda um minnst 20% fyrir árið 2020 miðað við árið 1990. Viðskiptakerfinu er ætlað að skila um það bil helmingi þess samdráttar sem krafist er til að ná megi því markmiði. Með því að takmarka úthlutun í ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins við framangreindan hámarksfjölda er hægt að hafa stjórn á því hversu mörgum losunarheimildum er úthlutað í viðskiptakerfinu, en það er forsenda þess að kerfið gagnist til að ná tilteknum tölulegum markmiðum. Eins og á við um aðrar ákvarðanir sem ræddar hafa verið í athugasemdum við þessa grein gerir einsleitni kerfisins og samræming reglna það að verkum að ráðherra hefur ekki svigrúm til að endurmeta ákvörðun á almennum leiðréttingarstuðli eftir að hún hefur verið tekin upp í EES-samninginn, heldur þarf að innleiða hana í íslenska reglugerð. Þó hefur ráðherra formlega þann kost að innleiða ákvörðunina ekki ef hann telur hana ólögmæta eða ekki samræmast þeim reglum sem um hana gilda.

Í 10. mgr. kemur fram að engum losunarheimildum skuli úthlutað endurgjaldslaust til raforkuframleiðenda né vegna föngunar, flutnings eða geymslu koldíoxíðs í jarðlögum. Með hinu síðarnefnda er átt við starfsemi sem heyrir undir tilskipun 2009/31/EB (e. carbon capture and storage). Ákvæðið er í samræmi við 3. mgr. 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB.

Í 11. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð með nánari reglum um úthlutun losunarheimilda samkvæmt greininni. Í ákvæðinu er gerð fyrir þeim atriðum sem kveða skal á um í reglugerðinni og eru þar á meðal árangursviðmið fyrir hvern starfsstöðvarhluta, tilgreining þeirrar starfsemi sem telst hætt við kolefnisleka og almennur leiðréttingarstuðull vegna úthlutunar. Ákvæðið felur nánar tiltekið í sér heimild til að innleiða fyrrnefndar ákvarðanir 2011/278/ESB og 2010/2/ESB, með síðari breytingum, og ákvörðun um almennan leiðréttingarstuðul, eftir að þær verða teknar upp í EES-samninginn. Einnig skal í reglugerðinni mælt fyrir um aðferðafræði við ákvörðun sögulegrar starfsemi, skiptingu starfsstöðva í starfsstöðvarhluta og annað er varðar útreikninga í tengslum við úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda. Einnig er heimilt að setja mismunandi reglur um aðferðafræði í tengslum við úthlutun milli framleiðslugeira eftir því hvað hentar viðkomandi starfsemi og er tæknilega mögulegt. Tilgangur heimildarinnar er að veita ráðherra vald til að innleiða að fullu fyrrnefnda ákvörðun 2011/278/ESB eftir að hún verður tekin upp í EES-samninginn.

Hér skal ítrekað að ákvarðanir sem ráðherra er falið að taka í frumvarpinu varðandi úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til staðbundinnar starfsemi fela ekki í sér möguleika á að víkja frá þeim ákvörðunum sem teknar hafa verið af sameiginlegu EES-nefndinni um upptöku viðeigandi gerða ESB í EES-samninginn. Ákvörðun 2011/278/ESB um árangursviðmið og aðrar úthlutunarreglur og ákvörðun 2010/2/ESB, ásamt síðari breytingum, sem ákvarðar lista yfir starfsemi sem hætt er við kolefnisleka verða þannig teknar upp í EES- samninginn með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar og í kjölfarið þarf að innleiða þær hér á landi með reglugerðum ráðherra. Vegna samræmingar og einsleitni viðskiptakerfisins er ekki til staðar svigrúm ráðherra til að endurmeta þær forsendur sem ákvarðanirnar byggjast á, heldur mun þurfa að innleiða þær óbreyttar í íslenskan rétt. Formlega á ráðherra þó ávallt kost á að hafna því að innleiða viðkomandi ákvarðanir, svo sem ef talið er að sameiginlega EES-nefndin hafi tekið ólögmæta ákvörðun.

Að sama skapi er ljóst að hvorki í tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, né í ákvörðun nr. 2011/278/ESB er stjórnvöldum einstakra aðildarríkja veitt vald til að víkja frá úthlutunarreglum kerfisins. Ákvarðanir Umhverfisstofnunar um úthlutun munu því byggjast á lögbundnum skilyrðum sem fela ekki í sér svigrúm til mats á sérstökum aðstæðum einstakra fyrirtækja.

Um 11. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að losunarheimildum verði úthlutað endurgjaldslaust úr sérstökum sjóði til nýrra þátttakenda í staðbundinni starfsemi á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020. Slíkar reglur er að finna í 7. mgr. 10. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB, og ákvæðum 17.–20. gr. ákvörðunar 2011/ 278/ESB. Sjóðurinn skal hafa að geyma 5% af heildarfjölda losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi í viðskiptakerfinu. Sækja skal um úthlutun til lögbærs yfirvalds sem reiknar út bráðabirgðaúthlutun til viðkomandi aðila í samræmi við árangursviðmið og svokallað framleiðslustig (e. activity level), sem hvort tveggja er skilgreint í ákvörðun 2011/278/ESB. Útreikningurinn skal sendur framkvæmdastjórninni og ef hún hafnar honum ekki skal ríkið ákveða endanlega úthlutun, þá með hliðsjón af stuðli fyrir línulegan samdrátt, sbr. 9. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB.

Úthlutun úr sjóði fyrir nýja þátttakendur er háð því að losunarheimildir séu eftir í sjóðnum. Fram kemur í 4. mgr. 19. gr. ákvörðunar 2011/278/ESB að úthlutunin byggist á reglunni „fyrstur kemur, fyrstur fær“. Þegar helmingi losunarheimilda í sjóðnum hefur verið úthlutað skal framkvæmdastjórnin meta hvort æskilegt sé að ákveða viðmið til að raða umsækjendum í röð til að tryggja sanngjarnan aðgang að sjóðnum, sbr. 6. mgr. sömu greinar.

Í 2. mgr. kemur fram að með nýjum þátttakanda sé átt við starfsstöð sem stundar eina eða fleiri tegundir starfsemi sem heyrir undir viðskiptakerfið og hefur fengið losunarleyfi eftir 30. júní 2011 eða starfsstöð sem stækkar umtalsvert eftir 30. júní 2011, þó eingöngu að því er varðar viðkomandi stækkun. Skilgreining þessi kemur fram í h-lið 3. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB, og er útfærð nánar í ákvörðun 2011/278/ESB.

Í 3. mgr. kemur fram að rekstraraðilar sem teljast nýir þátttakendur í staðbundinni starfsemi geti sótt um losunarheimildir úr sjóði skv. 1. mgr. til Umhverfisstofnunar. Skilyrði þess eru að starfsemi eða framleiðsluaukning teljist raunverulega hafin og er í því samhengi miðað við svokallaðan upphafsdag nýrrar starfsemi (e. start of normal operation) eða upphafsdag framleiðsluaukningar (e. start of changed operation). Það er einnig skilyrði að svokölluð upphafsframleiðslugeta (e. initial installed capacity) hafi verið skilgreind. Þessi viðmið eru útfærð og skilgreind nánar í ákvörðun 2011/278/ESB. Almennt má segja að upphafsdagur nýrrar starfsemi eða framleiðsluaukningar sé fyrsti dagur 90 daga tímabils þar sem framleiðslustig eða viðbætt framleiðslustig er að minnsta kosti 40% af hönnunarframleiðslustigi eða viðbættu hönnunarframleiðslustigi. Í ljósi þess hversu ítarlegar og tæknilegar reglur er um að ræða þykir eðlilegra að fela ráðherra að setja reglugerð um útfærslu og þýðingu þessara viðmiða í stað þess að taka þau upp í frumvarpstextann.

Í málsgreininni kemur fram að sækja þurfi um úthlutun innan árs frá upphafsdegi nýrrar starfsemi eða framleiðsluaukningar viðkomandi starfsstöðvar eða starfsstöðvarhluta. Þetta skilyrði er að finna í 2. mgr. 17. gr. ákvörðunar 2011/278/ESB.

Í 4. mgr. er fjallað um ákvörðun Umhverfisstofnunar um úthlutun úr sjóðnum. Úthlutunin skal byggð á framleiðslustigi starfsstöðvar eða starfsstöðvarhluta sem skal margfaldað með árangursviðmiði staðbundinnar starfsemi, leiðréttingarstuðli kolefnisleka og stuðli fyrir línulegan samdrátt. Framleiðslustig er viðmið sem notað er í stað sögulegrar starfsemi, sbr. 10. gr., og er ætlað að lýsa umfangi framleiðslu viðkomandi starfsstöðvar sem hægt er að leggja til grundvallar við úthlutun losunarheimilda. Ákvörðun á framleiðslustigi byggist á flóknum tæknilegum skilyrðum sem lýst er í ákvörðun 2011/278/ESB og eðlilegra þykir að veita ráðherra heimild til að innleiða þær reglur með reglugerð en að taka þær upp í frumvarpstextann. Leiðréttingarstuðull kolefnisleka er sá sami og mælt er fyrir um í 5. mgr. 10. gr. og er því vísað í þá málsgrein til skýringar. Stuðull um línulegan samdrátt kemur fram í 5. mgr. Stuðullinn felur í sér línulegan samdrátt í heildarfjölda losunarheimilda um 1,74% á ári samanborið við árlegan meðalfjölda losunarheimilda sem gefinn var út í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012, miðað við að upphafstími lækkunarinnar sé árið 2010. Mælt er fyrir um stuðulinn í 9. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB.

Enn hefur ESB ekki ákveðið endanlega hvenær fyrst verður hægt að sækja um úthlutun úr sjóði fyrir nýja þátttakendur í staðbundinni starfsemi, en gert er ráð fyrir að það verði á árinu 2012. Framkvæmdastjórn ESB mun útbúa sérstök umsóknareyðublöð sem gert er ráð fyrir að öll ríki viðskiptakerfisins noti. Ákvörðun 2011/278/ESB gerir í grófum dráttum ráð fyrir því að málsmeðferð í tengslum við úthlutun verði sem hér segir: Rekstraraðili sendir innan árs frá upphafsdegi nýrrar starfsemi eða framleiðsluaukningar umsókn til lögbærs yfirvalds um losunarheimildir, þar sem fram koma allar nauðsynlegar upplýsingar og gögn varðandi hvern starfsstöðvarhluta. Upplýsingarnar skulu vottaðar af óháðum vottunaraðila. Lögbæra yfirvaldinu ber í kjölfarið að yfirfara skilgreiningu á upphafsframleiðslugetu hvers starfsstöðvarhluta og ef hún er samþykkt ber því að reikna út bráðabirgðaúthlutun til viðkomandi starfsstöðvar. Sá útreikningur er sambærilegur þeim útreikningi sem fram kemur í lista yfir bráðabirgðaúthlutun skv. 10. gr. (NIMs). Listinn skal sendur framkvæmdastjórninni, eða Eftirlitsstofnun EFTA í tilfelli EFTA-ríkjanna, ásamt umsóknareyðublaði. Framkvæmdastjórn og Eftirlitsstofnun EFTA hafa heimild til að hafna útreikningi ríkis á bráðabirgðaúthlutun ef hún samræmist ekki þeim reglum sem um hann gilda. Ef útreikningi er ekki hafnað skal lögbært stjórnvald taka endanlega ákvörðun um úthlutun og úthluta í kjölfarið viðkomandi rekstraraðila fyrir 28. febrúar komandi árs.

Framangreindar málsmeðferðarreglur eru ekki útfærðar að fullu í ákvörðun 2011/278/ ESB, svo sem varðandi það hvenær fyrst verður hægt að sækja um úthlutun, aðra tímafresti o.fl. Gert er ráð fyrir að þessi atriði verði ákveðin nánar á næstu mánuðum og m.a. skýrð í umsóknareyðublaði framkvæmdastjórnarinnar. Af þessum sökum er ekki unnt að útfæra reglur um málsmeðferð Umhverfisstofnunar í tengslum við úthlutun með nákvæmari hætti en gert er í frumvarpinu. Ljóst er að ákvörðun um endanlega úthlutun úr sjóðnum til rekstraraðila, sem tekin er í kjölfar samþykkis (þöguls samþykkis) Eftirlitsstofnunar EFTA, er stjórnvaldsákvörðun. Lagt er til að sömu frestir skuli gilda um andmælarétt og á við um almenna úthlutun skv. 10. gr., þ.e. að Umhverfisstofnun skuli tilkynna umsækjanda um fyrirhugaða ákvörðun með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Ákvörðunin er kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin.

Í 5. mgr. er skilgreindur stuðull um línulegan samdrátt, sbr. umfjöllun í athugasemdum við 4. mgr.

Í 6. mgr. kemur fram að engum losunarheimildum skuli úthlutað endurgjaldslaust úr sjóði fyrir nýja þátttakendur vegna raforkuframleiðslu, sbr. 7. mgr. 10. gr. a tilskipunar 2003/87/ EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB.

Í 7. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð með nánari reglum um úthlutun losunarheimilda samkvæmt greininni. Með reglugerð þessari er ætlunin að innleiða þann hluta ákvörðunar 2011/278/ESB sem lýtur að úthlutun til nýrra þátttakenda. Almennar úthlutunarreglur ákvörðunarinnar eiga að nokkru leyti við um nýja þátttakendur, svo sem reglur um árangursviðmið og leiðréttingarstuðul kolefnisleka, og verða þær innleiddar með reglugerð samkvæmt heimild í 11. mgr. 10. gr. Þessar reglur skulu eftir því sem við á gilda um úthlutun til nýrra þátttakenda. Eins og getið er hér að framan er lagt til að ráðherra verði falið að útfæra ýmis mikilvæg hugtök greinarinnar í reglugerð, einkum umtalsverða framleiðsluaukningu, upphafsframleiðslugetu, framleiðslustig og upphafsdag nýrrar starfsemi og framleiðsluaukningar. Þótt æskilegt væri með hliðsjón af kröfum um skýrleika að skilgreina þessi hugtök í frumvarpstextanum er talið heppilegra að fela ráðherra að gera það með reglugerð. Ástæða þess er að um er að ræða flókin og tæknileg hugtök sem standa í nánum tengslum við reglur og skilgreiningar sem fram koma í ákvörðun 2011/278/ESB og er beitt á ólíkan hátt eftir því um hvaða tegund starfsemi ræðir, en starfsemi sem heyrir undir viðskiptakerfið er mjög margvísleg. Í ljósi þessa er talið að hætta væri á ruglingi eða rangri túlkun framangreindra hugtaka ef þau yrðu skilgreind á almennan og sjálfstæðan hátt í frumvarpstextanum.

Um 12. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun skuli fyrir 28. febrúar á hverju ári hvers viðskiptatímabils úthluta losunarheimildum til rekstraraðila sem hafa fengið samþykkta umsókn um losunarheimildir skv. 10. eða 11. gr. Regla þessi kemur fram í 2. mgr. 11. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Fyrsta almenna úthlutunin fer fram 28. febrúar 2013. Úthlutunin felst í því að Umhverfisstofnun leggur tilskilinn fjölda losunarheimilda inn á reikning rekstraraðila í skráningarkerfinu.

Í 2. mgr. er lagt til að ef rekstraraðili fær, svo sem vegna rangra upplýsinga í skýrslu eða mistaka, úthlutað fleiri losunarheimildum en honum ber samkvæmt reglum frumvarpsins skuli Umhverfisstofnun ákveða að færa þann fjölda sem umfram er af reikningi rekstraraðila. Umhverfisstofnun skal tilkynna rekstraraðila um fyrirhugaða færslu losunarheimilda af reikningi hans með að minnsta kosti tveggja vikna fyrirvara og gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en endanleg ákvörðun er tekin. Að öðru leyti ber að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við töku slíkrar ákvörðunar.

Í 3. mgr. er fjallað um þau tilvik er rekstraraðili dregur verulega úr starfsemi sinni eða hættir henni, en það hefur áhrif á úthlutun hans á næsta ári. Slíkar reglur koma fram í 19. og 20. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB, og 21.–24. gr. ákvörðunar 2011/278/ESB.

Í 4. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð um breytingar á úthlutun í þeim tilvikum sem getið er í 3. mgr. og er þar átt við heimild til að innleiða ákvörðun 2011/278/ESB að því er varðar þessa þætti.

Um 13. gr.

Í 1.–3. mgr. er kveðið á um skyldu rekstraraðila til að vakta losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsemi sinni í samræmi við vöktunaráætlun og gefa árlega skýrslu um losunina til Umhverfisstofnunar. Slík skýrslugjöf er forsenda þess að unnt sé að ákvarða fjölda losunarheimilda sem rekstraraðili skal standa skil á vegna viðkomandi árs. Skýrslan skal vottuð af óháðum vottunaraðila. Hér er um að ræða innleiðingu á 14. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB.

Í 4. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði gert skylt að áætla losun frá starfsemi rekstraraðila ef hann lætur hjá líða að senda skýrslu, eða ef skýrslan er ófullnægjandi eða hefur ekki verið vottuð. Mikilvægt er að Umhverfisstofnun hafi þetta úrræði þar sem annað gæti leitt til þess að rekstraraðilar sæju sér hag í því að skila skýrslum seint eða á ófullnægjandi hátt. Í slíkum tilvikum ber Umhverfisstofnun að fylgja ákvæðum reglugerðar skv. 5. mgr. Auk þess ber að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við slíka áætlun, m.a. skal rekstraraðila gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða áætlun.

Í 5. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð þar sem mælt er fyrir um nánari reglur um vöktun og skýrslugjöf. Ekki er unnt að telja upp með tæmandi hætti öll atriði sem þörf er á að útfæra í reglugerð, en ljóst er að vald ráðherra í þessu efni takmarkast af tilgangi skýrslugjafar og vöktunar. Um er að ræða heimild til að innleiða ákvörðun 2007/589/EB og þær ákvarðanir sem fela í sér breytingar á henni, eins og þeim hefur verið bætt við EES-samninginn. Einnig er gert ráð fyrir að ráðherra geti innleitt heildarreglugerð um vöktun og skýrslugjöf í viðskiptakerfinu, sem búist er við því að samþykkt verði í ESB á næstu mánuðum og tekin upp í EES-samninginn í kjölfar þess.

Í 6. mgr. er lagt til að rekstraraðila sem hyggst leggja niður starfsemi, tímabundið eða varanlega, eða draga verulega úr starfsemi, beri að tilkynna það skriflega til Umhverfisstofnunar. Rekstraraðili skal sjálfur hafa frumkvæði að slíkri upplýsingagjöf. Nauðsynlegt er fyrir Umhverfisstofnun að fá upplýsingar um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi sem fyrst vegna áhrifa slíkra breytinga á úthlutun til rekstraraðila, sbr. 3. mgr. 12. gr.

Í 7. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði heimilt að krefja rekstraraðila um frekari upplýsingar en fram koma í skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda. Þessi heimild er nauðsynleg þar sem vöktun og skýrslugjöf er flókið viðfangsefni og útilokað að sjá fyrir með tæmandi hætti hvaða upplýsingar eru nægjanlegar til að leggja mat á það hvort kröfur laganna hafa verið uppfylltar með réttum hætti.

Um 14. gr.

Með þessari grein er ætlunin að skapa skilyrði þess að hægt sé að innleiða heimildarákvæði 27. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Um er að ræða ákvæði sem heimilar ríkjum, að höfðu samráði við viðkomandi rekstraraðila, að undanskilja starfsstöðvar viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir sem annars ættu undir það að falla, að uppfylltum ströngum skilyrðum. Megintilgangur greinarinnar er að draga úr stjórnsýslubyrði lítilla losenda án þess þó að mismuna með því fyrirtækjum hvað stöðu þeirra á samkeppnismarkaði varðar. Heimildin nær til starfsstöðva með litla losun og lítið uppsett afl, að því skilyrði uppfylltu að þær lúti kröfum sem teljast sambærilegar kröfum viðskiptakerfisins í skilningi tilskipunarinnar og séu til þess fallnar að ná sambærilegum samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda og reglur viðskiptakerfisins. Rekstraraðilar starfsstöðva sem undanskildar verða viðskiptakerfinu á grundvelli þessarar heimildar þurfa ekki að hafa losunarleyfi líkt og rekstraraðilar sem heyra undir viðskiptakerfið og þurfa ekki að standa skil á losunarheimildum. Þeir þurfa þó að skila árlegum skýrslum til að sýna fram á að skilyrðum fyrir að undanskilja þá gildissviði viðskiptakerfisins sé fullnægt. Ákvæðið er valkvætt, þ.e. ríkjum er heimilt en ekki skylt að innleiða efni þess. Ef aðildarríki ákveða að nýta þessa heimild ber þeim að tilkynna til framkvæmdastjórnarinnar gagnvart hvaða starfsstöðvum ætlunin sé að beita heimildinni og hverjar hinar sambærilegu kröfur eru sem þær þurfa að lúta. Ef framkvæmdastjórnin gerir ekki athugasemdir innan tiltekins tíma telst beiting heimildarinnar samþykkt og gild innleiðing á grein tilskipunarinnar. Í tilviki EFTA- ríkjanna og þar með talins Íslands ber að tilkynna um beitingu ákvæðisins og hvaða sambærilegu kröfur verði gerðar til Eftirlitsstofnunar EFTA. Geri stofnunin ekki athugasemdir við þær kröfur sem ríki leggur til teljast þær samþykktar.

Í 1. og 2. mgr. er kveðið á um heimild til að beita 27. gr. tilskipunar 2003/87/EB hér á landi og þau skilyrði sem gilda um beitingu heimildarinnar.

Skv. 3. mgr. er gert ráð fyrir því að þær starfsstöðvar sem undanþegnar verða gildissviði viðskiptakerfisins samkvæmt þessari grein skuli í staðinn greiða svokallað losunargjald. Með losunargjaldi er átt við gjald sem lagt verður á í samræmi við losun gróðurhúsalofttegunda frá viðkomandi starfsstöð á undangengnu almanaksári, þó þannig að frá losuninni skal draga þann fjölda tonna sem samsvarar þeim fjölda losunarheimilda sem starfsstöðinni hefði verið úthlutað endurgjaldslaust í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Þetta er gert til þess að ekki verði óhagstæðara en að vera í viðskiptakerfinu að nýta þessa undanþáguheimild. Sérstaklega er þetta mikilvægt í tilfelli þeirrar starfsemi sem er á svokölluðum lekalista samkvæmt ákvörðun 2010/2/ESB og mundi eiga rétt á talsverðum fjölda endurgjaldslausra losunarheimilda þess vegna. Gert er ráð fyrir því að upphæð gjaldsins miðist við meðalverð losunarheimilda á ársgrundvelli, nánar tiltekið á tímabilinu 1. september til 31. ágúst árið áður en hin gjaldskylda losun á sér stað. Til að tryggja samræmi skal byggt á upplýsingum um markaðsverð losunarheimilda frá ICE Futures markaðnum í London (www.theice.com/ futures_europe.jhtml). Losunargjald sem greitt verður árið 2014 vegna losunar ársins 2013 mun því nema meðalverði losunarheimilda á Evrópska efnahagssvæðinu tímabilið 1. september 2011 til 31. ágúst 2012. Þannig er Alþingi veitt svigrúm til að breyta lögum svo uppfæra megi losunargjaldsupphæðina áður en sú losun sem hún nær til á sér stað. Þetta mun væntanlega þurfa að gera á hverju ári en nauðsynlegt er að kveða á um upphæð losunargjaldsins í lögum þar sem það hefur öll einkenni skatts og verður ekki á lagt með öðrum hætti, sbr. 40. gr. stjórnarskrárinnar.

Í 4. mgr. er kveðið á um að innheimtumaður ríkissjóðs skuli sjá um að innheimta losunargjald af þeim fyrirtækjum sem það eiga að greiða, enda rennur gjaldið í ríkissjóð. Losunargjaldið skal vera í samræmi við skýrslu Umhverfisstofnunar um magn gjaldskyldrar losunar við komandi fyrirtækja. Með gjaldskyldri losun er átt við það magn losunar sem greiða á losunargjald af en eins og fram kom í umfjöllun um 3. mgr. er gert ráð fyrir því að frá losun starfsstöðvar verði dreginn sá fjöldi tonna sem samsvarar þeim fjölda losunarheimilda sem henni hefði verið úthlutað endurgjaldslaust í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Sú losun sem eftir stendur er sú losun sem losunargjald verður greitt af.

Í 5. mgr. kemur fram að rekstraraðilar sem óska eftir að því að heimild þessarar greinar verði beitt gagnvart starfsstöð sinni skuli óska eftir því við Umhverfisstofnun eigi síðar en 15. júní 2012. Umhverfisstofnun ber að taka afstöðu til umsóknarinnar fyrir 1. júlí 2012. Þessir stífu tímafrestir eru settir vegna þess að Ísland þarf sem áður segir að tilkynna um það til Eftirlitsstofnunar EFTA ef nýta á þessa undanþáguheimild og frestur til þess er naumur.

Í 6. mgr. er sú krafa gerð til rekstraraðila sem undanskildir hafa verið viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir að þeir skili árlega skýrslu til Umhverfisstofnunar þar sem staðfest er að skilyrði 2. mgr. séu uppfyllt, þ.e. að losun gróðurhúsalofttegunda og uppsett afl sé undir þeim mörkum sem þar er getið.

Í 7. mgr. er lagt til að ráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um útfærslu ákvæða greinarinnar. Þar skuli m.a. kveðið á um skýrslugjöf rekstraraðila sem má að því leyti sem við á vera byggð á sömu reglum og skýrslugjöf rekstraraðila sem heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins.

Um 15. gr.

Í greininni kemur fram að V. kafli gildi um flugrekendur sem stunda starfsemi sem getið er í II. viðauka og að þeir heyri undir gildissvið viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir eftir því sem kveðið er á um í frumvarpinu.

Um 16. gr.

Í greininni eru sett fram viðmið um hvaða flugrekendur skuli heyra undir umsjón íslenska ríkisins í viðskiptakerfinu, en viðmiðin koma nú fram í reglugerð nr. 999/2011 um hvaða flugrekendur heyra undir umsjón Íslands í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Sú reglugerð var sett með stoð í 14. gr. a laga nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, með síðari breytingum.

Reglur um umsjónarríki er að finna í 18. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB. Til að draga úr kostnaði við stjórnsýslu viðskiptakerfisins og koma í veg fyrir tvíverknað skal flugrekandi sem heyrir undir gildissvið þess eingöngu heyra undir umsjón eins ríkis á Evrópska efnahagssvæðinu, óháð því til hvaða ríkja hann flýgur á viðskiptatímabilinu. Í umsjón ríkis felst að það ríki ber ábyrgð á að framkvæma reglur um viðskiptakerfið gagnvart viðkomandi flugrekanda, svo sem að innheimta losunarheimildir, taka við eftirlitsáætlunum og skýrslum og beita vanefndaúrræðum. Reglan felur einnig í sér að önnur ríki Evrópska efnahagssvæðisins geta ekki gripið til sams konar aðgerða gagnvart viðkomandi flugrekanda.

Í 1. mgr. kemur fram að tvenns konar viðmið skuli notuð til að raða flugrekendum niður á umsjónarríki. Annars vegar er miðað við útgefin flugrekstrarleyfi samkvæmt reglugerð ráðsins (EBE) nr. 2407/92. Ef flugrekandi hefur flugrekstrarleyfi sem gefið er út samkvæmt þeirri reglugerð skal það ríki sem gaf leyfið út teljast umsjónarríki hans í viðskiptakerfinu. Framangreind reglugerð var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 969/2008 um veitingu flugrekstrarleyfa, markaðsaðgang flugrekenda, fargjöld og farmgjöld í flugþjónustu innan Evrópska efnahagssvæðisins. Flugrekendur sem hafa hlotið flugrekstrarleyfi samkvæmt ákvæðum þeirrar reglugerðar teljast því heyra undir umsjón Íslands í viðskiptakerfinu. Þegar flugrekandi hefur hins vegar ekki hlotið leyfi samkvæmt reglugerð ráðsins (EBE) nr. 2407/ 92, skal umsjónarríki ráðast af því hvert má rekja stærstan hluta losunar flugrekanda í viðskiptakerfinu á tilteknu viðmiðunarári. Er þar nánar tiltekið átt við losun sem tengist flugferðum sem fela í sér flugtak frá flugvelli í viðkomandi ríki, hvert sem förinni er heitið, og lendingu á slíkum flugvelli, ef flogið er frá þriðja ríki.

Í 2. mgr. kemur fram að viðmiðunarárið skuli vera árið 2006, nema ef flugrekandi hefur hafið starfsemi eftir 1. janúar það ár, en þá er viðmiðunarárið fyrsta heila almanaksárið sem viðkomandi flugrekandi er í rekstri. Síðarnefnda reglan á við um flugrekendur frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins en getur einnig átt við um flugrekendur innan Evrópska efnahagssvæðisins sem ekki eru í atvinnurekstri.

Í 3. mgr. koma fram skilyrði þess að flugrekandi flytjist undir umsjón annars ríkis. Ef ekkert af losun flugrekanda tilheyrir umsjónarríki hans á fyrstu tveimur árum viðskiptatímabils skal hann fluttur frá og með næsta viðskiptatímabili undir umsjón þess ríkis Evrópska efnahagssvæðisins sem stærstur hluti losunar hans tilheyrði á þessum tveimur árum. Þetta þýðir að ef ekkert af losun flugrekanda tilheyrir Íslandi á árunum 2013 og 2014 má hann búast við því að verða fluttur undir umsjón annars ríkis frá og með viðskiptatímabilinu sem hefst árið 2021. Auk þess er mögulegt að flugrekendur verði færðir milli umsjónarríkja á miðju tímabili við árlega endurskoðun framkvæmdastjórnar ESB á skrá framkvæmdastjórnarinnar, sbr. næstu málsgrein.

Í 4. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð sem innleiðir skrá framkvæmdastjórnar ESB yfir flugrekendur. Skv. 3. mgr. 18. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB, skal framkvæmdastjórnin fyrir 1. febrúar ár hvert gefa út skrá yfir alla flugrekendur sem vitað er að heyri undir gildissvið viðskiptakerfisins. Í skránni skal tilgreint hvaða ríki telst umsjónarríki hvers og eins flugrekanda í samræmi við framangreind viðmið. Til að rækja þetta hlutverk hefur framkvæmdastjórnin notað upplýsingar frá Evrópustofnun um öryggi flugleiðsögu (Eurocontrol) í samræmi við heimild í 18. gr. b tilskipunarinnar. Framkvæmdastjórnin gaf í fyrsta skipti út skrá yfir flugrekendur árið 2009, sbr. reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 748/2009. Skránni hefur verið breytt fjórum sinnum, þar af einu sinni sérstaklega vegna rýmkunar á gildissviði viðskiptakerfisins til EFTA-ríkjanna. Nú eru yfir 4000 flugrekendur nefndir í skránni.

Í 5. mgr. kemur fram að skrá skv. 4. mgr. hefur ekki áhrif á það hvort flugrekandi fellur undir gildissvið viðskiptakerfisins eða ekki, heldur ræðst það eingöngu af því hvort hann stundar starfsemi sem fellur undir kerfið. Því er hugsanlegt að flugrekanda sem ekki fellur undir kerfið sé getið í skránni eða að flugrekanda sem heyrir undir kerfið vanti í skrána. Því er mikilvægt að flugrekendur séu sjálfir vakandi fyrir því hvort þeir hafi stundað flugstarfsemi skv. II. viðauka innan Evrópska efnahagssvæðisins og hafi frumkvæði að því að efna skyldur sínar samkvæmt frumvarpinu. Á hinn bóginn er flugrekendum sem ljóst er að falla undir gildissvið kerfisins óhætt að treysta á upplýsingar sem fram koma í skrá framkvæmdastjórnarinnar þrátt fyrir að þeir telji að þeir hafi átt að heyra undir annað umsjónarríki.

Um 17. gr.

Í greininni er fjallað um skyldu flugrekenda til að standa skil á losunarheimildum. Ákvæði 1. mgr. byggist á 2. mgr. a 12. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB, en þar kemur fram að flugrekendur skuli fyrir 30. apríl ár hvert standa skil á losunarheimildum sem samsvara heildarlosun þeirra á undangengnu almanaksári frá þeirri starfsemi sem þeir teljast ábyrgir fyrir og getið er í viðauka I við tilskipunina. Skylda flugrekenda til að skila losunarheimildum á við losun sem verður frá og með 1. janúar 2012. Flugrekendur skulu því standa skil á losunarheimildum í fyrsta skipti fyrir 30. apríl 2013.

Það sem ræður því hvaða flugrekandi telst ábyrgur fyrir hverju flugi er hverjum kallmerki sem notað er til að auðkenna loftfarið í fjarskiptum flugumferðaþjónustu tilheyrir. Með kallmerki er annaðhvort átt við ICAO-kóða flugrekanda sem fram kemur í reit nr. 7 í flugáætlun eða, ef ICAO-kóðinn er ekki tiltækur, skráningarmerki loftfarsins. Ef ekki tekst að hafa uppi á þeim flugrekanda sem telst ábyrgur fyrir flugi samkvæmt framangreindum viðmiðum skal eigandi loftfarsins talinn ábyrgur nema honum takist að sýna fram á tilvist viðkomandi flugrekanda.

Erfitt getur reynst að skera úr um ábyrgð á tilteknu flugi í þeim tilvikum þegar notkun loftfara byggist á leigusamningi. Þó má almennt búast við að þegar um er að ræða svokallaða blautleigu, þ.e. þegar loftfar er leigt út með áhöfn, viðhaldi og tryggingum, sé ábyrgðin áfram í höndum leigusalans. Þegar loftför eru leigð út án þjónustu, í svokallaðri þurrleigu, er hins vegar almennt gengið út frá því að ábyrgð viðkomandi flugs færist yfir til leigutaka. Ekkert stendur þó í vegi fyrir því að leigusali og leigutaki semji sérstaklega um skipan þessara mála, svo sem um hvaða ICAO-kóði skuli gefinn upp í flugáætlun.

Einnig hafa komið upp vafamál varðandi það hvort svonefnd umsýslufyrirtæki geti orðið ábyrg fyrir tilteknum flugferðum. Umsýslufyrirtæki eru þau fyrirtæki kölluð sem framkvæma ýmsar skyldur flugrekanda fyrir hans hönd, svo sem að útbúa flugáætlanir og greiða flugvallargjöld. Fyrirtæki af þessu tagi hafa í auknum mæli komið fram fyrir hönd flugrekenda í tengslum við viðskiptakerfið, t.d. með því að að útbúa eftirlitsáætlanir og skila skýrslum í hans nafni. Ekkert mælir á móti þessari tilhögun, en hafa ber í huga að ábyrgð á flugi í viðskiptakerfinu hvílir áfram á viðkomandi flugrekanda, en færist ekki yfir til umsýslufyrirtækisins.

Sú flugstarfsemi sem skila þarf losunarheimildum fyrir er talin upp í viðauka I við ETS- tilskipunina. Þar kemur fram að undir kerfið falli allar flugferðir sem feli í sér flugtak eða lendingu á flugvelli á yfirráðasvæði aðildarríkis ESB. Eftir að tilskipun 2008/101/EB var tekin upp í EES-samninginn nær skilgreining þessi til ríkja Evrópska efnahagssvæðisins, en ekki eingöngu ESB. Túlka ber orðið flugvöllur rúmt, þannig að það nái yfir svæði á landi eða vatni, þar á meðal byggingar, starfsstöðvar og búnað, sem notað er í hluta eða heild fyrir lendingu eða flugtak loftfars eða hreyfingar þess á jörðu niðri.

Tiltekin flugstarfsemi er þó undanskilin gildissviði tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB, sbr. viðauka I við hana. Má þar nefna flutning þjóðhöfðingja og ríkisstjórna frá ríkjum utan bandalagsins, hernaðar-, tollgæslu- og löggæsluflug, leitar- og björgunarflug, flug með minna en 5.700 kg flugtaksþunga og flugstarfsemi aðila sem stunda flugrekstur í atvinnuskyni ef þeir fara annaðhvort færri en 243 flugferðir á hverju tímabili af þremur samliggjandi fjögurra mánaða tímabilum eða ef flugferðir þeirra leiða til losunar sem nemur minna en 10.000 tonnum á ári.

Af þeirri starfsemi sem talin er upp í viðauka I við tilskipunina er ljóst að bæði einkaaðilar og lögaðilar geta talist flugrekendur í skilningi hennar. Gildissvið viðskiptakerfisins takmarkast því ekki við aðila sem stunda flugstarfsemi í atvinnuskyni.

Í 2. mgr. kemur fram að fjöldi losunarheimilda sem flugrekandi skal skila skuli byggjast á losun hans árið á undan samkvæmt skýrslu flugrekanda eða áætlun Umhverfisstofnunar. Fyrir hvert tonn af koldíoxíði sem losað hefur verið skal skila einni losunarheimild.

Í 3. mgr. er fjallað um þau tilvik þegar Umhverfisstofnun áætlar losun flugrekanda í samræmi við heimild 6. mgr. 21. gr. Ef í ljós kemur eftir að skýrslu er skilað að Umhverfisstofnun hefur vanáætlað losun ber flugrekanda að standa skil á losunarheimildum sem samsvara því magni sem ber í milli. Þessari reglu er ætlað að girða fyrir að flugrekendur geti hagnast á því að skila skýrslu seint eða á ófullnægjandi hátt.

Í 4. mgr. er mælt fyrir um að flugrekendum sé heimilt að nota allar losunarheimildir sem úthlutað hefur verið til aðila sem heyra undir viðskiptakerfið til að efna skyldur sínar samkvæmt þessari grein, óháð því hvort losunarheimildunum hefur verið úthlutað til flugrekenda eða staðbundinna starfsstöðva. Slíkar heimildir er hægt að kaupa annars vegar á frjálsum markaði eða á uppboði sem fram fer samkvæmt reglugerð (ESB) nr. 1031/2010 um uppboð losunarheimilda, sbr. einnig 28. gr. frumvarpsins. Loks er flugrekendum heimilt upp að vissu marki að efna skyldur sínar með einingum sem orðið hafa til vegna alþjóðlegra verkefna samkvæmt ákvæðum Kyoto-bókunarinnar, sbr. 33. gr. frumvarpsins.

Í 5. mgr. er ráðherra heimilað að undanþiggja flugrekanda skyldu til að skila losunarheimildum í ákveðnum tilvikum. Tillagan byggist á 25. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB, þar sem fram kemur að ef ríki utan ESB grípur til aðgerða til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá flugstarfsemi skuli framkvæmdastjórn ESB kanna möguleikana á að aðlaga þær aðgerðir að viðskiptakerfi ESB. Þetta kann að fela í sér að flugstarfsemi flugrekenda sem verður fyrir áhrifum af fyrrnefndum aðgerðum verði undanskilin gildissviði viðskiptakerfis ESB með breytingu á tilskipuninni, en heyri í kjölfarið eingöngu undir aðgerðir síns heimaríkis. Með heimaríki flugrekanda er átt við ríki þar sem hann er skráður og/eða hefur fengið útgefin þau leyfi sem þarf til að stunda starfsemi sína. Rétt þykir að fela ráðherra heimild til að setja reglur til að undanskilja flugrekendur frá tilteknum ríkjum gildissviði frumvarpsins svo að ekki þurfi að breyta lögunum ef kemur til framangreindra breytinga á tilskipunni.

Um 18. gr.

Í greininni eru sett fram skilyrði um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda. Ákvæði um slíka úthlutun er að finna í 3. gr. e tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB.

Markmið tilskipunarinnar er að draga úr losun frá flugstarfsemi um 3% á tímabilinu 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 og um 5% á tímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 miðað við árlega meðaltalslosun í ESB á viðmiðunarárunum 2004–2006 (sögulega losun). Markmið þeirra tímabila sem á eftir koma hafa ekki verið ákveðin en munu taka mið af endurskoðun reglna tilskipunarinnar um flug. Slík endurskoðun skal fara fram fyrir 1. desember 2014, sbr. 4. mgr. 30. gr. tilskipunarinnar.

Á grundvelli framangreindra markmiða og upplýsinga frá Evrópustofnun um öryggi flugleiðsögu (Eurocontrol) hefur framkvæmdastjórnin ákveðið heildarfjölda losunarheimilda fyrir fyrstu tvö viðskiptatímabil kerfisins að því er varðar flug, annars vegar 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 og hins vegar 1. janúar 2013 til 31. desember 2020, sbr. ákvarðanir framkvæmdastjórnarinnar 2011/149/ESB og 2011/389/ESB. Með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar hefur upplýsingum frá EFTA-ríkjunum verið bætt við og þannig ákveðinn heildarfjöldi losunarheimilda fyrir allt Evrópska efnahagssvæðið, sbr. ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 87/2011 og 93/2011.

Skv. 3. gr. d – 3. gr. f tilskipunarinnar skal úthluta stærstum hluta af heildarfjölda losunarheimilda endurgjaldslaust til flugrekenda, eða 85%, en 15% skulu boðin upp. Úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skal byggjast á árangursviðmiði (e. benchmark) sem skilgreint er sem losunarheimildir á tonnkílómetra og er fundið út með því að deila fjölda losunarheimilda sem úthluta skal endurgjaldslaust í bandalaginu með samtölu tonnkílómetra árið 2010 samkvæmt umsóknum flugrekenda um losunarheimildir. Flugrekendur fá því úthlutað losunarheimildum í samræmi við hlutdeild þeirra í heildarflugstarfsemi í Evrópu árið 2010. Árangursviðmiðið skal vera hið sama fyrir alla flugrekendur sem heyra undir gildissvið kerfisins. Með öðrum orðum gilda sömu reglur um úthlutun til flugrekenda hvaðan sem þeir eru og óháð því hvaða ríki hefur umsjón með þeim. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins ákvað árangursviðmiðið með ákvörðun nr. 2011/638/ESB. Sú ákvörðun var tekin upp í EES- samninginn og samþykkt sameiginlegt árangursviðmið fyrir allt Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 122/2011.

Í 1. mgr. kemur fram sú regla að flugrekendur sem heyra undir viðskiptakerfið geti á hverju viðskiptatímabili fengið úthlutað losunarheimildum í samræmi við starfsemi þeirra á vöktunarári, sbr. 3. mgr., mældum í svokölluðum tonnkílómetrum. Eins og fram kemur í 3. gr. er með tonnkílómetrum átt við flugvegalengd margfaldaða með þyngd farms. Með flugvegalengd er átt við stórbaugslengd milli brottfararflugvallar og komuflugvallar auk 95 km staðlaðrar viðbótar. Með þyngd farms er átt við samanlagða þyngd þess sem flutt er af farmi, pósti og farþegum.

Í 2. mgr. er fjallað um árangursviðmið flugstarfsemi skv. 1. mgr. Um er að ræða viðmið sem ásamt starfsemi á vöktunarári ræður úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda. Eins og segir í ákvæðinu skal árangursviðmið flugstarfsemi skilgreint sem losunarheimildir á tonnkílómetra. Í 3. gr. e tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB, kemur fram að flugrekendur sem óska eftir úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda geti sent umsóknir þess efnis til lögbærra stjórnvalda í umsjónarríki sínu. Umsjónarríki skulu áframsenda allar slíkar umsóknir til framkvæmdastjórnar ESB, eða Eftirlitsstofnunar EFTA í tilfelli EFTA-ríkjanna. Í kjölfarið reiknar framkvæmdastjórnin út árangursviðmið með því að deila fjölda losunarheimilda sem úthluta ber endurgjaldslaust til flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu á hverju viðskiptatímabili með samtölu tonnkílómetra í umsóknum flugrekenda um losunarheimildir frá öllu Evrópska efnahagssvæðinu á viðkomandi viðskiptatímabili. Fjöldi losunarheimilda sem úthluta ber endurgjaldslaust vegna flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu er sá fjöldi losunarheimilda sem samsvarar tilteknu hlutfalli af heildarfjölda losunarheimilda fyrir flugstarfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu. Hlutfallið skal vera 85% á viðskiptatímabilinu 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 en 82% á eftirfarandi viðskiptatímabilum. Árangursviðmiðinu er ætlað að endurspegla meðalárangur flugrekenda á Evrópska efnahagssvæðinu frá loftslagssjónarmiði, þ.e. hvað þeir losa mikið magn koldíoxíðs á hvern tonnkílómetra. Með því að úthluta endurgjaldslausum losunarheimildum í samræmi við árangursviðmið er þannig stefnt að því að skapa fjárhagslegan hvata fyrir flugrekendur sem eru undir meðaltalinu til að minnka losun með einhverjum leiðum til að komast hjá kaupum á losunarheimildum.

Í 3. mgr. kemur fram hvernig ákveða beri vöktunarár vegna viðkomandi viðskiptatímabils, en það er í samræmi við 1. mgr. 3. gr. e tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB.

Í 4. mgr. er fjallað um umsókn um endurgjaldslausar losunarheimildir. Flugrekandi sem óskar eftir úthlutun skv. 1. mgr. skal í síðasta lagi 31. mars á næstsíðasta ári fyrir upphaf hvers viðskiptatímabils senda Umhverfisstofnun umsókn þess efnis í formi skýrslu um fjölda tonnkílómetra í starfsemi sinni á vöktunarári. Með næstsíðasta ári fyrir upphaf viðskiptatímabils er til dæmis átt við 2010 að því er varðar árið 2012. Skýrslan skal byggð á eftirlitsáætlun vegna vöktunar á tonnkílómetrum skv. 2. mgr. 21. gr. og skal vera vottuð í samræmi við ákvæði VII. kafla. Ákvæðið er byggt á 1. mgr. 3. gr. e tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB.

Í 5. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun beri að taka afstöðu til umsóknar skv. 4. mgr. í síðasta lagi 31. desember á því ári þegar umsókn er send. Hugsanlegt er að Umhverfisstofnun beri í reynd að taka afstöðu til umsóknarinnar fyrr, því að í 4. mgr. 3. gr. e tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB, segir að aðildarríki skuli reikna út og birta ákvarðanir um úthlutun innan þriggja mánaða frá því að framkvæmdastjórn ESB tekur ákvörðun um fjölda losunarheimilda og árangursviðmið. Sú ákvörðun skal tekin í síðasta lagi 30. september á viðkomandi ári, en hugsanlegt er að framkvæmdastjórnin taki ákvörðunina fyrr og styttist þá frestur Umhverfisstofnunar til að taka ákvörðun um úthlutun sem því nemur. Ákvörðun Umhverfisstofnunar um úthlutun til flugrekenda er stjórnvaldsákvörðun sem byggist alfarið á lögmæltum skilyrðum. Ákvörðunina er fyrst hægt að taka eftir að framkvæmdastjórn ESB hefur ákveðið árangursviðmið flugstarfsemi og sú ákvörðun hefur verið tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar og í kjölfarið innleidd með reglugerð ráðherra skv. 6. mgr. Lagt er til að viðkomandi flugrekendum verði gefinn að minnsta kosti tveggja vikna frestur til að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun Umhverfisstofnunar. Einnig er lagt til að ákvörðunin verði kæranleg til ráðherra innan tveggja vikna frá því að hún er tekin. Ástæða fyrir þessum stuttu tímafrestum er að æskilegt er að endanleg niðurstaða um úthlutun losunarheimilda liggi fyrir sem fyrst, bæði með hliðsjón af hagsmunum flugrekenda og þeirri staðreynd að Umhverfisstofnun ber að úthluta losunarheimildum á reikninga flugrekenda í skráningarkerfinu fyrir 28. febrúar á komandi ári. Þó skal tekið fram að kæra til ráðherra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðun Umhverfisstofnunar og losunarheimildum yrði því úthlutað í samræmi við ákvörðunina jafnvel þótt kæra væri til meðferðar hjá ráðherra. Ef breytingar verða á ákvörðun um úthlutun í kjölfar slíkrar kæru er unnt að leiðrétta úthlutun eftir á.

Tekið skal fram að frestur til að sækja um endurgjaldslausa úthlutun losunarheimilda fyrir viðskiptatímabilin 1. janúar 2012 til 31. desember 2012 og 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 er nú þegar liðinn, en hann var til 31. mars 2011. Fresturinn var að vísu til 15. júní 2011 fyrir flugrekendur sem heyrðu undir umsjón Íslands, sbr. 3. mgr. 14. gr. c núgildandi laga nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda, með síðari breytingum. Alls sóttu níu flugrekendur um úthlutun og tók Umhverfisstofnun í desember 2011 ákvörðun um úthlutun til þeirra. Losunarheimildum var síðan formlega úthlutað í fyrsta sinn 28. febrúar 2012. Ákvæðið nær hins vegar einnig til þeirra viðskiptatímabila sem koma á eftir þessum tímabilum og er næsti frestur til að senda inn umsókn um losunarheimildir því 31. mars 2019.

Í 6. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð með nánari reglum um úthlutun losunarheimilda samkvæmt greininni. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um árangursviðmið flugstarfsemi. Hér er gert ráð fyrir að ráðherra innleiði með reglugerð ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar um árangursviðmið fyrir hvert tímabil, eftir að sú ákvörðun hefur verið tekin upp í EES-samninginn. Þetta hefur einu sinni verið gert, þ.e. með reglugerð nr. 1131/2011 um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda sem sett var með stoð í 1. mgr. 14. gr. c núgildandi laga nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda, með síðari breytingum. Ráðherra er einnig falið að kveða á um form og efni skýrslu um fjölda tonnkílómetra og er heimilt að flokka flugrekendur eftir umfangi losunar þeirra og starfsemi og gera misstrangar kröfur um vöktun og skýrslugjöf í samræmi við slíka flokkun. Hér er gert ráð fyrir að reglur ákvörðunar 2007/578/EB verði innleiddar, en þar koma m.a. fram kröfur um vöktun tonnkílómetra á viðmiðunarári. Búast má við að þessar kröfur verði í framtíðinni að finna í heildarreglugerð um vöktun og skýrslugerð í viðskiptakerfinu sem ESB stefnir að því að samþykkja á næstu mánuðum.

Hafa verður í huga að ákvarðanir sem ráðherra er falið að taka í frumvarpinu varðandi úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda fela ekki í sér möguleika á að víkja frá þeim ákvörðunum sem teknar hafa verið af sameiginlegu EES-nefndinni um upptöku viðeigandi ákvarðana ESB um árangursviðmið í EES-samninginn. Vegna samræmingar og einsleitni viðskiptakerfisins er ekki til staðar svigrúm ráðherra til að endurmeta þær forsendur sem ákvarðanirnar byggjast á, heldur mun þurfa að innleiða þær óbreyttar í íslenskan rétt. Formlega á ráðherra þó ávallt kost á að hafna því að innleiða viðkomandi ákvarðanir, svo sem ef talið er að sameiginlega EES-nefndin hafi tekið ólögmæta ákvörðun.

Um 19. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um úthlutun úr sérstökum sjóði fyrir nýja flugrekendur og flugrekendur í örum vexti, en á tímabilinu 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 og á þeim tímabilum sem eftir fara skulu 3% af heildarfjölda losunarheimilda í bandalaginu tekin frá og sett í sérstakan varasjóð fyrir slíka flugrekendur. Reglur um sjóðinn er að finna í 3. gr. f tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB. Aðilar sem rétt eiga á úthlutun úr sjóðnum eru til einföldunar nefndir nýir þátttakendur í flugstarfsemi, en nánar tiltekið er um að ræða flugrekendur sem hefja starfsemi sem fellur undir gildissvið kerfisins eftir vöktunarár fyrir viðkomandi viðskiptatímabil eða auka tonnkílómetra í starfsemi sinni um meira 18% á ári milli vöktunarársins og annars almanaksár yfirstandandi viðskiptatímabils. Vöktunarár tímabilsins 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 er árið 2010. Enginn varasjóður er fyrir tímabilið 1. janúar 2012 til 31. desember 2012.

Í 3.–8. mgr. er mælt fyrir um úthlutun úr sjóðnum. Líkt og almenn úthlutun skv. 18. gr. skal úthlutun úr sjóðnum byggjast á árangursviðmiðum sem skilgreind eru sem losunarheimild á tonnkílómetra. Flugrekendur sem óska eftir úthlutun úr sjóðnum skulu senda skýrslu til Umhverfisstofnunar með vottuðum upplýsingum um fjölda tonnkílómetra í starfsemi sinni á öðru ári yfirstandandi tímabils og, þegar um er að ræða flugrekendur sem hafa aukið starfsemi sína, gera grein fyrir aukningu á tonnkílómetrum í starfsemi sinni á tilteknu tímabili. Skýrslan skal byggjast á eftirlitsáætlun vegna vöktunar á tonnkílómetrum skv. 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins. Framkvæmdastjórn ESB skal reikna árangursviðmiðið út með því að deila fjölda losunarheimilda í sjóðnum með samtölu tonnkílómetra umsækjenda. Ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar verður í kjölfarið tekin upp í EES-samninginn og er ráðherra í 5. mgr. falið að innleiða hana með reglugerð.

Í 9. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð með nánari ákvæðum um umsóknir úr sjóðnum. Eru þar hafðar í huga reglur ákvörðunar 2007/578/EB, með síðari breytingum, en þar koma m.a. fram kröfur um vöktun tonnkílómetra á viðmiðunarári sem er forsenda úthlutunar. Búast má við að þessar kröfur verði í framtíðinni að finna í heildarreglugerð um vöktun og skýrslugerð í viðskiptakerfinu sem ESB stefnir að því að samþykkja á næstu mánuðum.

Fyrir tímabilið 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 verður frestur til að sækja um úthlutun úr sjóðnum 30. júní 2015. Ákvörðun um árangursviðmiðið vegna tímabilsins 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 skal gefin út í síðasta lagi 30. september 2016 og skal úthlutað úr sjóðnum fyrir 28. febrúar á hverju ári sem eftir er af tímabilinu.

Um 20. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun skuli fyrir 28. febrúar á hverju ári úthluta losunarheimildum til flugrekenda sem hafa fengið samþykkta umsókn um losunarheimildir skv. 18. og 19. gr. Fyrsta almenna úthlutunin fór fram 28. febrúar 2012 og fyrsta úthlutunin úr sjóði fyrir nýja þátttakendur í flugstarfsemi fer fram 28. febrúar 2017. Úthlutunin felst í því að Umhverfisstofnun leggur tilskilinn fjölda losunarheimilda inn á reikning flugrekanda í skráningarkerfinu. Það hefur almennt ekki áhrif á úthlutun til flugrekanda þótt hann hætti starfsemi eða starfsemi hans breytist á þann hátt að hann sé ekki lengur skyldugur til að standa skil á losunarheimildum. Þó er ljóst að skilyrði þess að hann fái áfram úthlutað losunarheimildum er að viðkomandi fyrirtæki sé enn starfrækt og eigi reikning í skráningarkerfinu.

Í 2. mgr. er lagt til að ef flugrekandi fær, svo sem vegna rangra upplýsinga í skýrslu eða mistaka, úthlutað fleiri losunarheimildum en honum ber samkvæmt reglum frumvarpsins skuli Umhverfisstofnun taka ákvörðun um að færa þann fjölda sem umfram er af reikningi flugrekanda. Fylgja ber ákvæðum stjórnsýslulaga við töku slíkrar ákvörðunar. Flugrekanda skal m.a. gefið færi á að tjá sig áður en ákvörðun er tekin.

Um 21. gr.

Í 1. mgr. kemur fram skylda flugrekanda til að útbúa eftirlitsáætlun vegna vöktunar á losun koldíoxíðs í starfsemi sinni. Fjallað er um eftirlitsáætlanir í 3. gr. e tilskipunar 2003/87/ EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2008/101/EB, og ákvörðun 2007/589/EB, eins og henni var breytt með ákvörðun 2009/339/EB. Auk þess er gert ráð fyrir að mælt verði fyrir um eftirlitsáætlanir í heildarreglugerð um vöktun og skýrslugjöf í viðskiptakerfinu sem stefnt er að því að samþykkja í ESB á næstu mánuðum. Eftirlitsáætlunin sem mælt er fyrir um í þessu ákvæði er sambærileg við vöktunaráætlun rekstraraðila. Tilgangur þessara áætlana er að tryggja að vöktun byggist á viðurkenndri aðferðafræði sem er samræmd fyrir allt viðskiptakerfið.

Í 2. mgr. kemur fram að flugrekendur sem hyggjast sækja um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda skuli útbúa eftirlitsáætlun vegna vöktunar tonnkílómetra. Eins og fram kemur í 18. gr. er skilyrði úthlutunar endurgjaldslausra losunarheimilda á hverju viðskiptatímabili að flugrekandi leggi fram vottaða skýrslu um fjölda tonnkílómetra í starfsemi sinni á tilteknu viðmiðunarári. Sú skýrsla skal byggð á eftirlitsáætlun samkvæmt þessari málsgrein.

Í 3. mgr. er kveðið á um það skilyrði fyrir umsókn úr sjóði fyrir nýja þátttakendur í flugstarfsemi að flugrekandi útbúi eftirlitsáætlun og vakti tonnkílómetra samkvæmt henni. Um sams konar áætlun er að ræða og getið er í 2. mgr.

Í 4. mgr. kemur fram að gildi eftirlitsáætlana sé háð samþykki Umhverfisstofnunar. Senda ber áætlunina til stofnunarinnar fyrir þann frest sem tiltekinn er í reglugerð skv. 7. mgr.

Í 5. mgr. er mælt fyrir um skyldu flugrekanda til að senda árlega skýrslu til Umhverfisstofnunar um losun koldíoxíðs í starfsemi sinni. Slík skýrslugjöf er forsenda þess að unnt sé að ákvarða fjölda losunarheimilda sem flugrekandi skal standa skil á vegna viðkomandi árs. Skýrslan skal vottuð af óháðum vottunaraðila.

Í 6. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði gert skylt að áætla losun frá starfsemi flugrekanda ef hann lætur hjá líða að senda skýrslu, eða ef skýrslan er ófullnægjandi eða hefur ekki verið vottuð. Í slíkum tilvikum ber Umhverfisstofnun að fylgja ákvæðum reglugerðar skv. 7. mgr. Auk þess ber að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við slíka áætlun, m.a. skal flugrekanda gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða áætlun.

Í 7. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð þar sem mælt er fyrir um nánari reglur um vöktun og skýrslugjöf. Ekki er unnt að telja upp með tæmandi hætti öll atriði sem þörf er á að útfæra í reglugerð, en ljóst er að vald ráðherra í þessu efni takmarkast af tilgangi skýrslugjafar og vöktunar. Um er að ræða heimild til að innleiða ákvörðun 2007/589/EB og þær ákvarðanir sem fela í sér breytingar á henni, eins og þeim hefur verið bætt við EES-samninginn. Einnig er gert ráð fyrir að ráðherra geti innleitt heildarreglugerð um vöktun og skýrslugjöf í viðskiptakerfinu, sem búist er við því að samþykkt verði í ESB á næstu mánuðum og tekin upp í EES-samninginn í kjölfarið þess.

Í 8. mgr. er lagt til að flugrekanda sem hyggst leggja niður starfsemi beri að tilkynna það skriflega til Umhverfisstofnunar.

Í 9. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði heimilt að krefja flugrekanda um frekari upplýsingar en fram koma í skýrslu skv. 5. mgr. Þessi heimild er nauðsynleg þar sem vöktun og skýrslugjöf er flókið viðfangsefni og útilokað að sjá fyrir með tæmandi hætti hvaða upplýsingar eru nægjanlegar til að leggja mat á það hvort kröfur laganna hafa verið uppfylltar með réttum hætti.

Um 22. gr.

Með greininni er ætlunin að setja lagastoð fyrir innleiðingu reglugerða (ESB) nr. 920/ 2010 og 1193/2011 sem ráðherra mun svo innleiða með tilvísunaraðferð. Fyrrnefnda reglugerðin gildir frá 1. janúar 2012 en hin síðarnefnda tekur við 1. janúar 2013. Reglugerð (ESB) nr. 920/2010 hefur verið tekin upp í EES-samninginn nú þegar en reglugerð (ESB) nr. 1193/ 2011 verður væntanlega tekin upp í samninginn á næstu mánuðum. Reglugerðirnar fjalla báðar um starfrækslu og viðhald skráningarkerfis vegna viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Skráningarkerfið er í raun umfangsmikill rafrænn gagnagrunnur þar sem skráðar eru upplýsingar um stöðu og hreyfingar losunarheimilda ríkja og einkaaðila í tengslum við viðskiptakerfið, auk upplýsinga um losun aðila sem heyra undir kerfið. Í reglugerðunum koma fram ítarlegar reglur um reikninga sem stofnaðir eru í kerfinu, m.a. um stjórn þeirra og aðgangsskilyrði. Hvert aðildarríki skal tilgreina sérstakan landsstjórnanda sem skal hafa umsjón með reikningum sem tengjast viðkomandi ríki. Stjórn annarra reikninga í sambandskerfinu er í höndum svonefnds miðlægs stjórnanda (e. central administrator) sem starfar á vegum framkvæmdastjórnarinnar. Landsstjórnendur koma fram fyrir hönd ríkisins í samskiptum við einkaaðila sem stofna reikning í kerfinu og hafa m.a. það hlutverk að samþykkja aðgangshafa sem tilgreindir eru af reikningseigendum. Reikningar í skráningarkerfinu eru vistaðir á rafrænan hátt og hafa reikningseigendur aðgang að reikningum í gegnum netið. Kerfið er því nokkurs konar netbanki. Aðgerðir á reikningum, m.a. útgáfa losunarheimilda og flutningur þeirra milli reikninga, eru háðar margvíslegum skilyrðum og lúta miðlægu eftirliti á vegum ESB. Ef um Kyoto-einingar er að ræða bætist við eftirlit af hálfu loftlagssamnings Sameinuðu þjóðanna. Reglugerðirnar hafa að geyma fyrirmæli til stjórnenda reikninga í kerfinu um verklag í tengslum við meðferð losunarheimilda, þar á meðal um útgáfu þeirra, skil til stjórnvalda, millifærslur í kjölfar viðskipta og árlegt uppgjör milli aðildarríkja.

Í 1. mgr. er lagt er til að Umhverfisstofnun verði falin umsjón með skráningarkerfi losunarheimilda eins og verið hefur, bæði að því er varðar þann hluta þess sem rekinn er vegna skuldbindinga Kyoto-bókunarinnar og þann hluta sem tilheyrir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Umhverfisstofnun skal teljast landsstjórnandi Íslands í skilningi bæði Kyoto-bókunarinnar og reglugerða (ESB) nr. 920/2010 og 1193/2011, auk þess sem stofnunin telst lögbært yfirvald í skilningi nefndra reglugerða.

Í 2. mgr. er kveðið á um skyldu aðila sem heyra undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, auk vottunaraðila, til að eiga reikning í skráningarkerfinu. Skv. 1. mgr. 12. gr. tilskipunar 2003/87/EB, sbr. EES-samninginn, skulu hvaða einstaklingar eða lögaðilar sem er geta átt viðskipti með losunarheimildir á Evrópska efnahagssvæðinu. Því skal að auki hverjum sem þess óskar, bæði einstaklingum og lögaðilum, heimilt að stofna reikning í skráningarkerfinu, þó með þeim fyrirvörum sem taldir eru í greininni. Alvarleg tilfelli misferlis og peningaþvættis hafa komið upp innan ESB í tengslum við skráningarkerfið. Því hafa verið settar mjög ítarlegar öryggisreglur sem lúta m.a. að þeim upplýsingum sem sá sem óskar eftir að stofna reikning í skráningarkerfinu þarf að gefa. Séu upplýsingar rangar eða ófullnægjandi er landsstjórnanda heimilt að hafna ósk um stofnun reiknings. Að sama skapi er landsstjórnanda heimilt að hafna því að stofna reikning ef umsækjandi er grunaður um eða hefur verið dæmdur fyrir misferli eða brot sem tengjast eða geta tengst skráningarkerfinu. Þá gerir reglugerð (ESB) nr 1193/2011 ráð fyrir því að ríki geti sett sem skilyrði fyrir opnun reikninga í skráningarkerfinu að viðkomandi reikningseigandi hafi fasta búsetu og sé skráður á virðisaukaskattsskrá í því ríki sem rekur skráningarkerfið. Rétt þykir að nýta þessa heimild og setja þessa takmörkun í lögin í ljósi þess að það getur verið miklum vandkvæðum bundið fyrir litla stjórnsýslu eins og á Íslandi að afla allra nauðsynlegra upplýsinga um þá aðila sem ekki eru skráðir hér á landi. Þessa takmörkun er því að finna í málsgreininni.

Í 3. mgr. er kveðið á um skyldu umsækjanda um stofnun reiknings til að tilnefna að minnsta kosti tvo viðurkennda fulltrúa og eftir atvikum fleiri viðurkennda viðbótarfulltrúa. Hlutverks viðurkennds fulltrúa er að eiga frumkvæði að viðskiptum og öðrum hreyfingum á reikningi reikningshafa í skráningarkerfinu. Þetta er í samræmi við reglugerð (ESB) nr. 920/2010. Í öryggisskyni er krafist ítarlegra upplýsinga um viðurkenndan fulltrúa til þess að hann hljóti samþykki landsstjórnanda. Hér er fyrst og fremst átt við tilteknar kenniupplýsingar sem finna má í viðauka við áðurnefnda reglugerð.

Í 4. mgr. kemur fram að landsstjórnanda sé heimilt að loka reikningi sem ekki er í notkun. Tilkynna skal reikningseiganda um slíka lokun og reikningi haldið opnum áfram ef hann óskar þess.

Í 5. mgr. er fjallað um úrræði landsstjórnanda til að gæta öryggis skráningarkerfisins og koma í veg fyrir misferli. Hér er um mikilvægt ákvæði að ræða enda hafa komið upp tilfelli eins og að framan greinir þar sem skráningarkerfið hefur verið misnotað við fjármálamisferli og peningaþvætti. Í reglugerðum (ESB) nr. 920/2010 og 1193/2011 hefur verið reynt að bregðast við þessu til að koma í veg fyrir frekara misferli. Landsstjórnanda er ætlað vald til að grípa inn í ef þörf krefur eins og nánar er greint í reglugerðunum.

Í 6. mgr. er kveðið á um að landsstjórnandi skuli að beiðni Umhverfisstofnunar koma í veg fyrir allar hreyfingar á reikningi rekstraraðila eða flugrekanda í samræmi við það sem kveðið er á um í 41. gr. Hér er um mikilvægt þvingunarúrræði að ræða vegna vanefnda á skyldum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu. Gert er ráð fyrir því að stöðvun hreyfinga verði aflétt um leið og viðkomandi rekstraraðili eða flugrekandi hefur bætt úr vanefndum sínum.

Í 7. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð með nánari ákvæðum um skráningarkerfi. Með ákvæðinu er ráðherra nánar tiltekið heimilað að innleiða reglugerðir (ESB) nr. 920/2010 og 1193/2011 með tilvísunaraðferð. Reglugerðirnar útfæra með nákvæmum hætti þau atriði sem fram koma í greininni, svo sem valdheimildir landsstjórnanda og úrræði til að gæta öryggis skráningarkerfisins og koma í veg fyrir misferli.

Um 23. gr.

Greinin fjallar um kröfur sem gera skal til vottunaraðila sem votta skýrslur rekstraraðila og flugrekenda í viðskiptakerfinu. Reglur um hæfni og starfsaðferðir vottunaraðila er að finna í viðauka V við tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, og í ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar nr. 2007/589/EB, með síðari breytingum. Á næstu mánuðum er gert ráð fyrir að ESB samþykki heildarreglugerð um vottun og viðurkenningu vottunaraðila.

Um 24. gr.

Lagt er til að faggilding vottunaraðila verði í höndum faggildingarsviðs Einkaleyfastofu (ISAC), sem starfar samkvæmt lögum nr. 24/2006, um faggildingu o.fl. Faggildingarsvið Einkaleyfastofu er opinber faggildingaraðili á Íslandi og aðili að Evrópustofnun um samvinnu á sviði faggildinga (European Co-operation for Accreditation, EA). Lagt er til að faggildingarsviði Einkaleyfastofu verði heimilt að gera samkomulag við aðila sem sér um faggildingar í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins um að afgreiða umsóknir um faggildingu. Ástæða þess er að óljóst er hvort eftirspurn íslenskra fyrirtækja eftir faggildingu verður næg til að standa undir kostnaði við að veita slíka þjónustu hér á landi.

Um 25. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að vottunaraðilum sem hlotið hafa faggildingu í öðrum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins verði heimilt að votta skýrslur og önnur gögn rekstraraðila og flugrekenda sem heyra undir umsjón Íslands í viðskiptakerfinu. Samkvæmt reglum ESB um viðskiptakerfið hafa ríki hingað til haft val um hvort þau viðurkenna vottun erlendra vottunaraðila. Frá 1. janúar 2013 er hins vegar gert ráð fyrir að gagnkvæm viðurkenning faggildinga verði meginregla í kerfinu, þó að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. því að viðkomandi faggildingaraðili hafi staðist svokallað jafningjamat. Er þar átt við mat sem framkvæmt er af Evrópustofnun um samvinnu á sviði faggildinga (European Co-operation for Accreditation, EA).

Í 2. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun hafi það hlutverk að viðurkenna vottunaraðila sem óska eftir að votta skýrslur fyrir rekstraraðila og flugrekendur sem heyra undir umsjón Íslands. Aðeins þarf að sækja einu sinni um slíka viðurkenningu. Áður en Umhverfisstofnun staðfestir skýrslu sem vottuð er af vottunaraðila skv. 1. mgr. er nauðsynlegt að ganga úr skugga um að vottunaraðili uppfylli enn skilyrði fyrir viðurkenningu. Frá gildistöku laga nr. 64/2011, sem felldu flugstarfsemi undir gildissvið laga nr. 65/2007, hefur Umhverfisstofnun viðurkennt fimm erlenda vottunaraðila í samræmi við þau skilyrði sem hér er lagt til að verði leidd í lög. Sú viðurkenning skal halda gildi sínu.

Um 26. gr.

Lagt er til að ráðherra verði falið að setja reglugerð til innleiðingar á reglum ESB um vottun og vottunaraðila. Þar er um að ræða reglur sem fram koma í V. viðauka tilskipunar 2003/ 87/EB, með síðari breytingum, ákvörðun 2007/589/EB, með síðari breytingum, og heildarreglugerð um vottun og vottunaraðila sem vænta má að verði samþykkt af ESB á næstu mánuðum.

Um 27. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að til fyllingar ákvæðum kaflans og ákvæðum reglugerðar sem sett verður um vottun og vottunaraðila skuli eftir því sem við á gilda almennar reglur íslensks réttar um faggildingu. Slíkar reglur er nú að finna í lögum nr. 24/2006 um faggildingu o.fl. Í þeim lögum koma m.a. fram almennar reglur um framkvæmd faggildingar og eftirlit með faggiltum aðilum, auk reglna um gjaldtöku fyrir þjónustu faggildingarsviðs Einkaleyfastofu, þagnarskyldu og viðurlög við brotum á ákvæðum laganna, þar á meðal við því að aðili án faggildingar gefi í skyn að hann hafi hlotið faggildingu.

Um 28. gr.

Í greininni er fjallað um uppboð losunarheimilda og ráðherra falið að setja reglugerð til innleiðingar á reglum EES-samningsins er varða uppboð. Tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, gerir ráð fyrir að tiltekinn hluti losunarheimilda í viðskiptakerfinu verði boðinn upp. Með reglugerð (EB) nr. 1031/2010, sem stefnt er að því að taka upp í EES-samninginn á næstu mánuðum, voru samþykktar nánari reglur um framkvæmd slíkra uppboða. Í reglugerðinni er gert ráð fyrir sameiginlegum uppboðsvettvangi innan ESB.

Tekjur af uppboðnum losunarheimildum skulu skiptast milli ríkja Evrópska efnahagssvæðisins eftir ákveðnum reglum sem eru mismunandi eftir því hvort um er að ræða losunarheimildir fyrir staðbundna starfsemi eða fyrir flug. Gert er ráð fyrir að 15% þeirra losunarheimilda sem gefnar verða út vegna flugstarfsemi verði boðnar upp. Hlutdeild aðildarríkjanna í hinum uppboðnu heimildum, þ.e. tekjunum af þeim, ræðst af hlutdeild viðkomandi ríkis í losun vegna flugs árið 2010 og er miðað við flug sem felur í sér flugtak í ríkinu auk flugs frá ríki utan svæðisins sem lendir í ríkinu. Samkvæmt aðlögun við tilskipun 2008/101/ EB, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 6/2011, munu sömu reglur gilda um hlutdeild EFTA-ríkjanna. Þannig mun losun frá öllu flugi sem fellur innan gildissviðs tilskipunarinnar og tók af stað frá íslenskum flugvelli eða kom frá ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins og lenti við komuna inn í Evrópska efnahagssvæðisins fyrst á íslenskum flugvelli árið 2010 teljast til hlutdeildar íslenska ríkisins í losun þess árs.

Búist er við að um helmingur losunarheimilda sem gefnar verða út vegna staðbundinnar starfsemi verði boðinn út, en bjóða skal upp allar losunarheimildir sem ekki er skylt að úthluta endurgjaldslaust samkvæmt tilskipun 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Hlutdeild hvers ríkis í uppboðsheimildum miðast að meginstefnu til við hlutdeild viðkomandi ríkis í losun sem féll undir viðskiptakerfið á árunum 2005–2007. Ef stuðst væri við þetta viðmið væri ljóst að afar lítill hluti tekna af uppboðum félli Íslandi í skaut. Viðræður hafa staðið yfir við ESB í tengslum við væntanlega upptöku tilskipunar 2009/29/EB í EES-samninginn um að Ísland fái sanngjarna hlutdeild í uppboðstekjunum með því að nota aðrar reiknireglur en gert er ráð fyrir í tilskipuninni. Samkomulag hefur náðst við framkvæmdastjórn ESB um að til grundvallar hlutdeild íslenska ríkisins í tekjum af kerfinu verði til viðbótarlosun sem féll undir viðskiptakerfið árið 2005 heimilt að telja losun ársins 2005 frá þeirri starfsemi sem einungis fellur undir viðskiptakerfið frá og með 1. janúar 2013. Þetta samkomulag bíður nú staðfestingar ráðherraráðs ESB en verði það staðfest munu tekjur ríkisins af kerfinu verða töluverðar.

Rétt er í þessu samhengi að geta um stefnumörkun sem nú stendur yfir af hálfu ríkisstjórnarinnar varðandi tekjur af sameiginlegum auðlindum þjóðarinnar. Stöðu þeirrar vinnu er í lýst í áfangaskýrslu auðlindastefnunefndar sem birt var á heimasíðu forsætisráðuneytisins í janúar 2012. Þar kemur fram að til skemmri tíma litið sé ekki áformað að auðlindasjóður lúti sjálfstæðri stjórn hvað ráðstöfun tekna varðar. Fremur verði um það að ræða að draga skýrt fram í ríkisbókhaldinu hvaða tekjur ríkisins stafi af auðlindum og hvert þær renni. Um eiginlega sjóðssöfnun geti hins vegar verið að ræða þegar tekjur stafa af auðlindum sem augljóslega eru ekki endurnýjanlegar. Þannig yrði búið í haginn fyrir komandi kynslóðir sem ekki nytu góðs af sömu auðlindum.

Þegar þessi stefnumörkun liggur fyrir má gera ráð fyrir að farið verði með samræmdum hætti yfir ákvæði laga um þetta efni og þau eftir atvikum löguð að henni.

Um 29. gr.

Í IX. kafla frumvarpsins er lagt til að stofnaður verði nýr sjóður, svokallaður loftslagssjóður sem hafi það hlutverk að styðja við verkefni er stuðlað geta að samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi og aukinni þekkingu almennings á loftslagsbreytingum af mannavöldum, afleiðingum þeirra og mögulegum aðgerðum til að sporna við þeim. Nánar er útfært í greininni með hvaða hætti sjóðurinn geti sinnt þessu hlutverki. Þar er gert ráð fyrir því að hann geri það með því að styrkja:

a. þróunarstarf og rannsóknir á sviði loftslagsvænnar tækniþróunar og nýsköpunar á Íslandi,

b. verkefni er lúta að kynningu og fræðslu á áhrifum loftslagsbreytinga og hlutverki almennings, stofnana og fyrirtækja í að sporna við loftslagsbreytingum og aðlagast þeim, og

c. verkefni sem stuðla að endurheimt votlendis og verkefni sem stuðla að bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi, svo sem með skógrækt og landgræðslu.

Gert er ráð fyrir að ýmiss konar verkefni geti fallið undir a-lið, þar á meðal verkefni sem varða loftslagsvæna tækni í flugi. Einnig er miðað við að verkefni skv. b-lið geti verið af ýmsum toga og má sem dæmi nefna gerð kennslu- og fræðsluefnis, rannsóknarverkefni er lúta að áhrifum loftslagsbreytinga og aðlögun og styrki við einstaklinga og félagasamtök vegna þekkingaröflunar og -miðlunar. Hvað varðar c-lið er um að ræða verkefni á sviði skógræktar og landgræðslu, svo og endurheimtar votlendis. M.a. væri unnt að fjármagna rannsóknir og þróun í þessum málaflokki, bæði í þeim tilgangi að auka bindingu kolefnis og öðlast betri upplýsingar um hverju aðgerðir á þessu sviði skila varðandi bindingu kolefnis. Verkefni sem getið er í c-lið eru enn sem komið er ekki hluti af viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, þ.e. einingar sem verða til vegna verkefna á sviði skógræktar og landgræðslu á grundvelli Kyoto-bókunarinnar verða almennt ekki nýttar til að efna skyldur fyrirtækja í kerfinu. Hins vegar hefur framkvæmdastjórn ESB nú sett fram tillögu að ákvörðun er varðar bókhald og aðgerðir á sviði landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar (COM(2012)93 final). Tillagan gerir ráð fyrir því að aðildarríki telji bindingu og losun vegna slíkra aðgerða fram í losunarbókhaldi sínu. Þegar góð reynsla verði komin á skráningu bindingar og losunar á þessum sviðum er ætlunin að taka til skoðunar hvort heimila eigin notkun slíkra aðgerða innan ESB til að ná megi markmiðum þess í samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda. Gert er ráð fyrir að við úthlutun samkvæmt þessum lið verði litið til markmiða stjórnvalda á sviði loftslagsmála, þar á meðal markmiða frumvarps þessa, og almennrar stefnumörkunar stjórnvalda, t.d. á sviði náttúruverndar, skógræktar og landgræðslu.

Í tilskipunum 2008/101/EB og 2009/29/EB er kveðið á um skyldu til að verja tekjum af viðskiptakerfi ESB til loftslagsvænna verkefna. Í 4. mgr. 3. gr. d tilskipunar 2008/101/EB segir:

„Aðildarríkin skulu ákveða hvernig tekjum af uppboði á losunarheimildum er ráðstafað. Nota ætti þessar tekjur til að bregðast við loftslagsbreytingum í ESB og þriðju löndum, m.a. til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, aðlagast áhrifum af loftslagsbreytingum í ESB og þriðju löndum, einkum þróunarlöndum, fjármagna rannsóknir og þróun með tilliti til takmörkunar og aðlögunar, einkum að því er varðar flugtækni og flutninga í lofti, draga úr losun með flutningum sem valda lítilli losun og til að standa undir kostnaði við stjórnun á kerfi Bandalagsins. Ágóðanum af uppboðunum skal einnig varið til að fjármagna framlög í alþjóðlega sjóðinn fyrir orkunýtni og endurnýjanlega orku og ráðstafanir til að koma í veg fyrir skógeyðingu.“

EFTA-ríkin, þ.m.t. Ísland, eru bundin af þessari grein tilskipunarinnar samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 6/2011. Sambærilegt ákvæði er að finna í 3. mgr. 10. gr. tilskipunar 2009/29/EB þar sem aðildarríkjum er gert að verja að minnsta kosti helmingi tekna sinna af viðskiptakerfinu til loftslagsvænna verkefna. Ísland er ekki lagalega bundið af þessu ákvæði þar sem ráðstöfun ríkistekna fellur ekki undir gildissvið EES-samningsins nema um það sé sérstaklega samið. Aftur á móti gilda sömu sjónarmið hér á landi og annars staðar í Evrópu og eðlilegt er að tekjur sem skapast af skyldu fyrirtækja til að standa skil á losunarheimildum vegna losunar sinnar á gróðurhúsalofttegundum renni, að minnsta kosti að hluta, til verkefna sem stuðlað geta að því að sporna við þeim vanda sem loftslagsbreytingar af mannavöldum eru.

Því þykir rétt að tryggja að þær tekjur sem verða af viðskiptakerfi ESB hér á landi renni til loftslagsvænna verkefna og í þeim tilgangi er lögð til stofnun loftslagssjóðs.

Nú stendur fyrir dyrum endurskoðun á sjóðakerfi ríkisins á vegum vísinda- og tækniráðs með það fyrir augum að fækka sjóðum ríkisins, einfalda stjórnsýslu og auka yfirsýn og gagnsæi. Loftslagssjóðurinn mun líkt og aðrir sjóðir heyra undir þá endurskoðun. Verði niðurstaða endurskoðunarinnar sú að gera eigi breytingar á loftslagssjóði, svo sem með því að sameina hann öðrum sjóði eða sjóðum, verður ákvæðum laganna, verði frumvarp þetta að lögum, breytt í samræmi við þá niðurstöðu.

Um 30. gr.

Í þessari grein er fjallað um tekjur loftslagssjóðs. Gert er ráð fyrir að í samræmi við það sem segir í skýringum við 29. gr. renni allar tekjur íslenska ríkisins af flugstarfsemi í viðskiptakerfinu og að minnsta kosti helmingur tekna af staðbundnum iðnaði í kerfinu í sjóðinn. Hér er átt við tekjur sem íslenska ríkið mun hafa af uppboði þeirra losunarheimilda sem því verður ráðstafað í þeim tilgangi að bjóða þær upp, sbr. umfjöllun um 28. gr. Talsverð óvissa er á þessum tímapunkti um hversu miklar þessar tekjur verða eða hvenær þær byrja að skila sér í ríkissjóð og því er ekki tilgreint sérstaklega hvenær úthlutun úr sjóðnum á að hefjast.

Í 2. mgr. er svo gert ráð fyrir því að sjóðurinn geti haft aðrar tekjur en rétt þykir að girða ekki fyrir að sjóðnum geti áskotnast frekari tekjur í framtíðinni.

Um 31. gr.

Í greininni er lagt til að ráðherra skipi loftslagssjóði fjögurra manna stjórn. Gert er ráð fyrir því að formaður og einn stjórnarmaður séu skipaðir af ráðherra án tilnefningar en að hinir stjórnarmennirnir tveir séu annars vegar tilnefndir af umhverfisverndarsamtökum og hins vegar af Nýsköpunarmiðstöð Íslands. Þetta er í samræmi við þær tegundir styrkja sem lagðar eru til í 25. gr. Gert er ráð fyrir því að stjórnin taki ákvarðanir um úthlutanir úr sjóðnum í samræmi við reglur sem ráðherra setur. Þá er einnig gert ráð fyrir því að stjórnin geti framselt faglega umsýslu sjóðsins til óháðs aðila samkvæmt samningi. Rétt þykir að þessi möguleiki sé fyrir hendi ef hagfelldara þykir að framselja faglega umsýslu til aðila sem reynslu hafa af slíku, t.d. Rannís. Þá er loks tekið fram í greininni að ákvarðanir stjórnarinnar séu fullnaðarákvarðanir á stjórnsýslustigi. Þar sem það er meginregla í stjórnsýslurétti, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga, að heimilt sé að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds þykir rétt og í samræmi við stjórnsýslulög að það komi skýrt fram í lagatextanum að ákvarðanir um úthlutun úr loftslagssjóði verði ekki kærðar til æðra stjórnvalds.

Um 32. gr.

Í greininni kemur fram að ráðherra skuli setja sjóðnum reglur um úthlutun þar sem m.a. skuli kveðið á um umsóknir, mat þeirra og málsmeðferð. Þá skulu einnig koma fram í reglunum skilyrði umsókna og áherslur sjóðsins. Slík skilyrði og áherslur verða að vera í samræmi við hlutverk sjóðsins skv. 29. gr.

Um 33. gr.

Í greininni er lagt til að ráðherra verði falið að setja reglugerð um hvaða tegundir losunarheimilda rekstraraðilum og flugrekendum er heimilt að nota til að uppfylla skyldur sínar um skil losunarheimilda. Í 11. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB, er mælt fyrir um heimild aðila til að efna kröfur tilskipunarinnar upp að ákveðnu marki með losunarheimildum sem eiga uppruna í loftslagsvænum verkefnum samkvæmt Kyoto-bókuninni við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna.

Um 34. gr.

Í greininni kemur fram að aðilum sem eiga losunarheimildir í skráningarkerfinu sé heimilt að flytja þær milli viðskiptatímabila. Þessi heimild er í samræmi við 13. gr. tilskipunar 2003/ 87/EB, með síðari breytingum. Vegna takmarkana sem fram koma í Kyoto-bókuninni við flutningi tiltekinna tegunda losunarheimilda milli skuldbindingartímabila bókunarinnar þykir rétt að veita ráðherra heimild til að setja skorður við flutningi losunarheimilda sem stafa af loftslagsvænum verkefnum samkvæmt bókuninni.

Um 35. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að losunarheimildir séu framseljanlegar. Það er í samræmi við 1. mgr. 12. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Viðskiptakerfi með losunarheimildir felur í raun í sér að rétturinn til þess að losa gróðurhúsalofttegundir er gerður að fjárhagslegu verðmæti sem gengið getur kaupum og sölum á markaði. Tilgangur með stofnun slíks markaðar er að hvetja fyrirtæki til þess að auka orkunýtni sína eða ráðast í endurbætur á mengunarvörnum með notkun nýrrar tækni. Þannig spara fyrirtæki losunarheimildir sem unnt er að koma í verð á markaðnum. Ljóst er þó að þessi hvati er einvörðungu fyrir hendi ef markaðsvirði losunarheimilda er hærra en kostnaður fyrirtækja við að draga úr losun sinni. Verðmyndun á markaðnum ræður þar af leiðandi miklu um umhverfislegan ávinning af stofnun kerfis af þessu tagi, en hún lýtur almennum lögmálum um framboð og eftirspurn.

Viðskipti með losunarheimildir byggjast á einkaréttarlegum samningum aðila og heyra undir almennar reglur um viðskipti með fjármálagerninga. Eftirlit í tengslum við skráningarkerfi með losunarheimildir lýtur eingöngu að því að ganga úr skugga um að formleg skilyrði fyrir flutningi losunarheimilda milli reikninga séu uppfyllt.

Í greininni kemur fram að rétturinn til framsals nái ekki til réttarins til úthlutunar samkvæmt ákvæðum laganna, nema við aðilaskipti að fyrirtækjum. Tekið er fram að við aðilaskipti skuli ekki rofin tengsl milli viðkomandi starfsemi og réttarins til úthlutunar sem á henni byggist. Með þessu er átt við að óheimilt er að skilja rétt til úthlutunar handa tiltekinni starfsstöð eða flugrekanda samkvæmt ákvörðun stjórnvalda frá viðkomandi starfsemi. Á sama hátt er veðsetning slíks réttar óheimil. Í framkvæmd felur reglan í sér að losunarheimildum verður eingöngu úthlutað til sjálfs rekstraraðila starfseminnar eða flugrekanda (eða fulltrúa þessara aðila) í skráningarkerfinu. Eftir að losunarheimildir eru komnar á reikning viðkomandi aðila er honum hins vegar í sjálfsvald sett hvernig hann ráðstafar þeim.

Um 36. gr.

Í þessari grein er lagt til að staðfest verði að tilteknar einingar (losunarheimildir) sem kunna að verða gefnar út í samræmi við ákvæði Kyoto-bókunarinnar vegna bindingar kolefnis í gróðri eða jarðvegi eða aðgerðum sem fela í sér endurheimt votlendis hér á landi, verði bókfærðar á reikning íslenska ríkisins í skráningarkerfi skv. 22. gr. Með þessari grein er lagt til að festur verði í lög sá skilningur sem verið hefur hjá stjórnvöldum að losunarheimildir af þessu tagi skuli nýttar til að efna skuldbindingar ríkisins gagnvart Kyoto-bókuninni.

Fram kom í umsögnum sem bárust vegna frumvarpsins að ýmsir hagsmunaaðilar í landgræðslu og skógrækt hafa áhyggjur af því að með þessu ákvæði verði komið í veg fyrir að einkaaðilar sjái sér hag í því að fjármagna verkefni til bindingar kolefnis í jarðvegi. Þau sjónarmið komu fram að skógurinn og allt sem honum fylgdi væri eign skógarbóndans samkvæmt lögum nr. 95/2006. Þá kom fram það sjónarmið að eðlilegt væri að sá sem greiddi fyrir landgræðslu eða skógrækt ætti þær bindingarheimildir sem með því mynduðust. Þannig væri eðlilegt að ríkið ætti bindinguna í þeim tilvikum þegar hún hefði greitt fyrir hana en annars ekki. Þá var einnig lýst áhyggjum af því að með frumvarpi þessu yrði felld niður 14. gr. laga nr. 65/2007 sem heimilaði fyrirtækjum að verða sér út um losunarheimildir með fjármögnun verkefna á sviði bindingar kolefnis í gróðri og jarðvegi, loftslagsvænnar þróunaraðstoðar o.fl.

Eins og fram kemur hér að framan er með þessu lagt til að lögfestur verði sá skilningur og framkvæmd sem verið hefur, það er að segja að Kyoto-losunarheimildir sem verða til við bindingu kolefnis í jarðvegi skuli bókfærðar á reikning íslenska ríkisins og nýttar til að efna skyldur þess samkvæmt Kyoto-bókuninni. Með sömu rökum og að ríkið í heild ber ábyrgð á allri losun hér á landi sem fellur innan gildissviðs bókunarinnar, þ.m.t. losun er tengist landnýtingu, þykir rétt að taka af öll tvímæli um að ríkið geti talið fram þá bindingu sem verður í gróðri eða jarðvegi til að efna skuldbindingar sínar samkvæmt Kyoto-bókuninni. Í þessu sambandi er rétt að taka skýrt fram að þetta ákvæði kemur ekki í veg fyrir að fyrirtæki geti kolefnisjafnað losun sína gegnum kolefnisjöfnunarsjóði sem víða eru starfandi, þar á meðal á Íslandi. Slík kolefnisjöfnun hefur ekki endilega uppfyllt skilyrði loftslagssamningsins um bindingu kolefnis enda snýst hún um annað. Þá er einnig rétt að árétta að losunarheimildir sem verða til vegna bindingar kolefnis í jarðvegi með skógrækt, landgræðslu eða endurheimt votlendis eru ekki heimilaðar í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Þær geta því ekki nýst fyrirtækjum sem þurfa að skila inn losunarheimildum í samræmi við losun sína samkvæmt lögum þessum.

Um 37. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði gert skylt að birta opinberlega, svo sem á vefsíðu sinni eða í fjölmiðlum, ákvarðanir um úthlutun losunarheimilda í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Er það í samræmi við 15. gr. a tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB.

Í 2. mgr. kemur fram að ákvarðanir um úthlutun losunarheimilda í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og skýrslur aðila sem heyra undir gildissvið kerfisins um losun gróðurhúsalofttegunda skuli aðgengilegar almenningi í samræmi við lög nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál, með þeim takmörkunum sem fram koma i þeim lögum. Ákvæðið byggist á 17. gr. tilskipunar 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB. Þar er vísað til tilskipunar 2003/4/EB, en hún var innleidd hér á landi með fyrrnefndum lögum nr. 23/2006.

Um 38. gr.

Í 1. mgr. kemur fram almenn krafa um þagnarskyldu starfsmanna Umhverfisstofnunar og annarra stjórnvalda og stofnana sem sinna verkefnum samkvæmt lögum þessum. Það veltur á mati á aðstæðum hverju sinni hvaða upplýsingar teljast trúnaðarupplýsingar. Almennt má þó telja upplýsingar sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja til trúnaðarupplýsinga.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að rekstraraðilar og flugrekendur geti óskað eftir því að tilteknar upplýsingar sem þeir senda Umhverfisstofnun verði flokkaðar sem trúnaðarupplýsingar skv. 1. mgr. Ákvæði um þetta er að finna í drögum framkvæmdastjórnar ESB að nýrri heildarreglugerð um vöktun og skýrslugerð í viðskiptakerfinu sem gera má ráð fyrir að verði samþykkt á næstu mánuðum. Umhverfisstofnun er ekki bundin af slíkum óskum en ber að fylgja strangari málsmeðferð við afgreiðslu erinda um aðgang að viðkomandi gögnum en almennt á við skv. III. kafla laga nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál. Lagt er til að Umhverfisstofnun verði í slíkum tilvikum gert skylt að gera viðkomandi rekstraraðila eða flugrekanda viðvart um framkomna ósk um aðgang og veita honum að minnsta kosti sjö daga frest til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Í 3. mgr. er lagt til að ákveðnar upplýsingar sem tengjast skráningarkerfi með losunarheimildir skv. 22. gr. frumvarpsins verði ávallt metnar sem trúnaðarupplýsingar. Nánar tiltekið er um að ræða upplýsingar um eignarhald reikninga, stöðu losunarheimilda og millifærslur. Ákvæðið er lagt til með hliðsjón af 83. gr. reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 um skráningarkerfi.

Um 39. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði heimilt að innheimta gjöld vegna verkefna sinna samkvæmt frumvarpinu. Í samræmi við greiðslureglu umhverfisréttar er ráð fyrir að þeir aðilar sem stunda losandi starfsemi beri kostnað af umsýslu vegna kerfisins að því marki sem hægt er. Ljóst er þó að vegna takmarkaðs fjölda þátttakenda í viðskiptakerfinu munu þjónustugjöld ekki standa að fullu straum af þeim kostnaði sem ríkið ber af rekstri kerfisins.

Í 2. mgr. er lögð til heimild ráðherra til að setja, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá um þá umsýslu stofnunarinnar sem kveðið er á um í lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim. Um er að ræða innheimtu þjónustugjalda sem lúta þeim reglum sem almennt gilda um slík gjöld.

Í 3. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði heimilt að fela öðrum aðilum, opinberum eða einkaaðilum, innheimtu gjalda samkvæmt þessari grein. Samkvæmt reglum viðskiptakerfisins er Ísland umsjónarríki fjölda erlendra flugrekenda sem ekki eru með starfsstöð á Íslandi. Það er fyrirsjáanlegt að erfitt geti reynst að innheimta þjónustugjöld af þessum aðilum með hefðbundnum hætti. Því þykir nauðsynlegt að kveða á um það í lögum að Umhverfisstofnun geti falið öðrum aðilum innheimtu gjalda og er þar sérstaklega litið til þjónustuaðila á flugvöllum og annarra sem hugsanlega eru í beinum samskiptum við flugrekendur.

Um 40. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði veitt heimild til að leggja dagsektir á aðila til að knýja fram efndir á tilteknum skyldum samkvæmt frumvarpinu. Í ákvæðinu kemur fram upptalning á þeim skyldum sem um ræðir. Í 1. tölul. er gert ráð fyrir að hægt verði að knýja fram skil aðila á upplýsingum til Umhverfisstofnunar sem nauðsynlegar eru vegna losunarbókhalds Íslands samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Mikilvægt er að Umhverfisstofnun hafi úrræði til að krefja stjórnvöld, stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri um upplýsingar sem skulu koma fram í losunarbókhaldi Íslands og árlegri skýrslugjöf til skrifstofu loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna. Vanefndir Íslands á þessum skyldum sínum geta haft umtalsverðar afleiðingar í för með sér fyrir ríkið, þar á meðal niðurfellingu réttar til að eiga viðskipti með losunarheimildir samkvæmt Kyoto-bókuninni við loftslagssamninginn. Í 2.–9. tölul. er vísað til tiltekinna skyldna aðila sem heyra undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Um er að ræða skyldur sem tengjast vöktun og upplýsingagjöf rekstraraðila og flugrekenda vegna losunar gróðurhúsalofttegunda og stofnun reikninga rekstraraðila, flugrekenda og vottunaraðila í skráningarkerfi með losunarheimildir. Afar mikilvægt er að hægt verði að knýja fram efndir aðila á framangreindum skyldum. Hvað varðar upplýsingagjöf skal nefnt að það er forsenda fyrir trúverðugleika og árangri viðskiptakerfisins sem stjórntækis að glöggar og áreiðanlegar upplýsingar liggi fyrir um losun þeirra aðila sem undir það heyra. Áhersla er lögð á að vöktun og skráning upplýsinga fari eftir samræmdum og viðurkenndum aðferðum sem samþykktar hafa verið af ESB. Aðilar skulu sýna stjórnvöldum fram á að þeir hyggist fara eftir hinni viðurkenndu aðferðafræði annars vegar í vöktunaráætlun í losunarleyfi, að því er varðar rekstraraðila, og hins vegar í eftirlitsáætlun, að því er varðar flugrekendur. Auk þess er gerð krafa um árleg skýrsluskil til stjórnvalda. Frumvarpið gerir einnig ráð fyrir að Umhverfisstofnun geti krafið aðila um frekari upplýsingar sem þörf er á til að meta hvort skyldum þeirra samkvæmt frumvarpinu hafi verið fullnægt. Skylda Umhverfisstofnunar skv. 4. mgr. 13. gr. og 6. mgr. 21. gr. til að áætla losun ef aðili vanefnir skyldu sína um skil losunarskýrslu nægir ekki til að tryggja viðunandi upplýsingar um losun og er því mikilvægt að Umhverfisstofnun geti gengið á eftir skýrslu og tilheyrandi upplýsingum jafnvel þótt slík áætlun hafi verið gerð.

Í 2. mgr. er kveðið á um að dagsektum skuli því aðeins beitt að viðkomandi aðili hafi fengið áskorun um að bæta úr vanefndum og veittur hæfilegur frestur til að uppfylla skyldur sínar. Ákvæðið er í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar sem kveður á um að stjórnvöld skuli ekki beita meira íþyngjandi úrræðum en þörf er á til að ná lögmætu markmiði sem að er stefnt.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um hámarksfjárhæð dagsekta og viðmið sem Umhverfisstofnun ber að hafa hliðsjón af við ákvörðun á fjárhæð dagsektar.

Í 4. mgr. er mælt fyrir um aðfararhæfi ákvarðana um dagsektir, álagningu dráttarvaxta og um að dagsektir renni í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu. Eins og almennt gildir um dagsektir falla áfallnar dagsektir samkvæmt þessari grein niður þegar viðkomandi skyldu hefur verið fullnægt. Ekki kemur til endurgreiðslu eftir að dagsektir hafa verið innheimtar þótt skyldu sé síðar fullnægt.

Í 5. mgr. kemur fram að ákvörðun Umhverfisstofnunar um dagsektir megi skjóta til ráðherra innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Tekið er fram að málskot til ráðherra fresti aðför og að úrskurðir ráðherra um dagsektir séu aðfararhæfir.

Um 41. gr.

Í ákvæðinu er Umhverfisstofnun veitt heimild til að frysta reikninga rekstraraðila eða flugrekenda í skráningarkerfi viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir í þeim tilvikum þegar skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda er ekki skilað fyrir tilskilinn frest, eða skýrsla er ófullnægjandi eða hefur ekki verið vottuð. Ekki er þó gert ráð fyrir að beiting þessa úrræðis komi í veg fyrir að aðili standi skil á losunarheimildum á tilsettum tíma. Úrræðinu er líkt og dagsektum skv. 40. gr. ætlað að knýja fram skil á fullnægjandi skýrslu sem byggt verði á við innheimtu losunarheimilda. Hægt er að beita úrræðinu samhliða ákvörðun um álagningu dagsekta. Mælt er fyrir um frystingu reikninga í þessum tilvikum í reglum ESB um skráningarkerfi, sbr. m.a. 33. gr. reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 sem mælir fyrir um að ef vottaðar upplýsingar um losun rekstraraðila eða flugrekanda á undangengnu ári hafi ekki verið skráðar í skráningarkerfið 1. apríl ár hvert skuli reikningur viðkomandi aðila frystur þar til úr hefur verið bætt.

Um 42. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði veitt heimild til að stöðva starfsemi rekstraraðila ef hann stundar starfsemi sem getið er í I. viðauka án losunarleyfis skv. 8. gr. Einnig er lagt til að Umhverfisstofnun verði heimilað að stöðva starfsemi rekstraraðila ef hann stendur ekki skil á losunarheimildum í samræmi við 9. gr. Framangreindar heimildir eru hugsaðar sem lokaúrræði við vanefndum sem ekki hefur verið bætt úr þrátt fyrir áskoranir og álagningu dagsekta skv. 1. mgr. 40. gr. að því er varðar losunarleyfi og álagningu stjórnvaldssekta skv. 1. mgr. 43. gr. að því er varðar skyldu til að standa skil á losunarheimildum.

Í 2. mgr. er lagt til að rekstraraðili flugvallar skuli verða við beiðni Umhverfisstofnunar um að aftra för loftfars uns staðið er skil á losunarheimildum eða þjónustugjöld greidd vegna losunar gróðurhúsalofttegunda er varða viðkomandi loftfar, eða trygging sett fyrir greiðslu þeirra.

Þessi grein er í samræmi við 21. gr. frumvarps innanríkisráðherra um breytingu á lögum um loftferðir sem lagt hefur verið fyrir Alþingi(þingskjal 425 – 349. mál). Í ljósi þess að flestir þeir flugrekendur sem undir umsjón Umhverfisstofnunar heyra eru ekki íslenskir og hafa enga fasta starfsemi hér á landi þykir nauðsynlegt að hægt sé að grípa til þess lokaúrræðis að stöðva loftför vegna vanefnda á framangreindum skyldum kerfisins, hafi aðrar leiðir reynst árangurslausar. Í ljósi valdheimilda þeirra aðila sem starfrækja flugvelli skv. 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga þykir eðlilegt að Umhverfisstofnun geti beint ósk til rekstraraðila flugvallar um að aftrað verði för loftfars þar til tilskilin gjöld hafa verið greidd eða nægjanleg trygging sett fyrir þeim. Gert er ráð fyrir að þessari heimild verði eingöngu beitt sem lokaúrræði þegar beiting annarra úrræða hefur engan árangur borið.

Um 43. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að brot gegn ákvæðum 9. og 17. gr. frumvarpsins, sem fela í sér skyldu til að standa skil á losunarheimildum í viðskiptakerfi EBS með losunarheimildir, skuli sæta stjórnvaldssektum sem Umhverfisstofnun leggur á. Þetta er í samræmi við 3. mgr. 16. gr. tilskipunar 2003/87/EB, með síðari breytingum, sem kveður á um að aðildarríki skuli leggja sekt að fjárhæð 100 evrur við því að skila ekki tilskildum fjölda losunarheimilda fyrir 30. apríl ár hvert. Við upptöku tilskipunar 2003/87/EB í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007 var samið um að í stað þess að leggja sekt að fjárhæð 100 evrur á aðila skyldu EFTA-ríkin leggja á sektir sem teldust jafngildar sektunum í aðildarríkjum ESB. Því segir í ákvæðinu að fjárhæð stjórnvaldssektar skuli samsvara 100 evrum í íslenskum krónum. Þetta er í samræmi það sem gilt hefur skv. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, með síðari breytingum. Með hliðsjón af kröfum um skýrleika refsiheimilda þykir rétt að bæta við ákvæðið kröfu um að miðað skuli við viðmiðunargengi Seðlabanka Íslands á fullframningardegi brotsins, þ.e. þeim degi þegar standa átti skil á losunarheimildum, en sá dagur er 30. apríl ár hvert. Með tilskipun 2009/29/EB var kveðið á um að sektir vegna losunarheimilda sem gefnar voru út eftir 1. janúar 2013 skyldu hækka í samræmi við evrópska neysluverðsvísitölu. Vegna þessa er þörf á að endurskoða reglulega þá fjárhæð sem nefnd er í ákvæðinu.

Í 2. mgr. kemur fram að greiðsla stjórnvaldssektar skv. 1. mgr. leysi aðila ekki undan skyldu til að standa skil á þeim losunarheimildum sem upp á vantaði. Þetta er byggt á 3. mgr. 16. gr. tilskipunar 2003/87/EB, með síðari breytingum.

Ef litið er til þessa ákvæðis er ljóst að heimild Umhverfisstofnunar til að leggja á sektir skv. 1. mgr. líkist þvingunarúrræði þar sem tilgangurinn er m.a. að knýja fram efndir á skyldu aðila til að standa skil á losunarheimildum. Engu að síður er tvímælalaust um að ræða stjórnvaldssekt, enda er úrræðinu ætlað að fela í sér refsikennd viðurlög við broti á þessari meginskyldu viðskiptakerfisins, auk þess að hafa varnaðaráhrif. Það skilur þetta úrræði einnig frá þvingunarúrræðum að álagðar stjórnvaldssektir falla ekki niður þrátt fyrir að bætt hafi verið úr vanefndum, ólíkt því sem gildir um dagsektir, sbr. 40. gr. Loks er ljóst af tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, að um er að ræða refsikennd viðurlög, en fyrrnefnd 16. gr. tilskipunarinnar ber yfirskriftina „Penalties“.

Í 3. og 4. mgr. er lagt til að sams konar viðurlög verði lögð við vanrækslu rekstraraðila sem undanþegnir hafa verið gildissviði viðskiptakerfisins skv. 14. gr. og liggja við vanrækslu á að standa skil á losunarheimildum, sbr. 1. og 2. mgr. Vísað er til athugasemda við 1. og 2. mgr. eftir því sem við á.

Í 5. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði veitt heimild til að leggja stjórnvaldssektir á rekstraraðila og flugrekendur sem vanefna skyldur sínar um að vakta losun gróðurhúsalofttegunda, sbr. 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 21. gr. Talið er nauðsynlegt að kveða á um einhvers konar viðurlög við brotum á þessum ákvæðum þar sem vanefndir geta haft veruleg áhrif á möguleika viðkomandi aðila til að útbúa fullnægjandi skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda. Ákvæðinu er ætlað að hvetja aðila til að standa með réttum hætti að viðvarandi vöktun á losun. Ef grunur vaknar hjá Umhverfisstofnun um að vöktun fari ekki fram með réttum hætti er mikilvægt að stofnunin hafi úrræði til að bregðast við og stuðla að því að málum verði komið í rétt horf sem allra fyrst. Einnig er lagt til að Umhverfisstofnun fái heimild til að leggja stjórnvaldssektir á rekstraraðila og flugrekendur sem vanefna skyldur sínar um að tilkynna Umhverfisstofnun tafarlaust um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi sinni, sbr. 6. mgr. 13. gr. og 8. mgr. 21. gr. Ef Umhverfisstofnun fær þessar upplýsingar ekki getur það haft áhrif á möguleika stofnunarinnar til að framfylgja ákvæðum laganna, einkum að því er varðar leiðréttingar á úthlutun til rekstraraðila, sbr. 3. mgr. 12. gr.

Rétt er að nefna að það athafnaleysi sem mælt er fyrir um að geti varðað stjórnvaldssektum samkvæmt þessari málsgrein er þess eðlis að það þjónar ekki tilgangi að beita þvingunarúrræðum, enda má segja að skaðinn sé skeður ef aðilar vanefna til skemmri eða lengri tíma að vakta losun gróðurhúsalofttegunda eða láta hjá líða að upplýsa um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi sinni. Því þykir nauðsynlegt að kveða á um heimild til álagningar stjórnvaldssekta og er úrræðinu fyrst og fremst ætlað að hafa varnaðaráhrif.

Í 6. mgr. er lagt til að lögaðili beri hlutlæga ábyrgð á brotum skv. 5. mgr. Skýrist það einkum af takmörkuðum úrræðum Umhverfisstofnunar til að sýna fram á sekt starfsmanna sem bera ábyrgð á viðkomandi verkefnum.

Í 7. mgr. er gerð tillaga um lágmark og hámark stjórnvaldssekta skv. 5. mgr. og sett fram viðmið sem Umhverfisstofnun ber að hafa hliðsjón af við ákvörðun á fjárhæð stjórnvaldssektar hverju sinni.

Í 8. mgr. er heimild fyrir ráðherra til að breyta upphæð stjórnvaldssekta í samræmi við verðlagsþróun. Einnig er fjallað um aðfararhæfi ákvarðana um stjórnvaldssektir, álagningu dráttarvaxta og að stjórnvaldssektir renni í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu. Eins og fram kom að framan falla álagðar stjórnvaldssektir ekki niður þrátt fyrir að bætt hafi verið úr vanefndum.

Í 9. mgr. kemur fram að heimild Umhverfisstofnunar til að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt lögum þessum falli niður þegar sjö ár eru liðin frá því að háttsemi lauk.

Í 10. mgr. kemur fram að ákvörðun Umhverfisstofnunar um stjórnvaldssektir megi skjóta til ráðherra innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Tekið er fram að málskot til ráðherra fresti aðför og að úrskurðir ráðherra um dagsektir séu aðfararhæfir.

Um 44. gr.

Lagt er til að Umhverfisstofnun verði gert skylt að birta opinberlega nöfn rekstraraðila og flugrekenda sem ekki hafa staðið skil á nægjanlegum fjölda losunarheimilda fyrir 30. apríl vegna undangengins árs, sbr. 9. og 17. gr. Skilyrði fyrir birtingunni er að ákvörðun hafi verið tekin um að leggja stjórnvaldssekt á viðkomandi aðila skv. 1. mgr. 43. gr. Ákvæðið byggist á 2. mgr. 16. gr. tilskipunar 2003/87/EB, með síðari breytingum.

Um 45. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að refsiviðurlög verði við því að veita Umhverfisstofnun rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum sem máli skipta í tengslum við upplýsingagjöf aðila sem heyra undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Lagt er til að brotin varði sektum eða fangelsi allt að einu ári nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Þó skuli allt að tveggja ára fangelsi liggja við stórfelldum eða ítrekuðum brotum. Nauðsynlegt er að kveða á um viðurlög við brotum af þessu tagi þar sem sá möguleiki er til staðar að svindla á viðskiptakerfinu með rangri upplýsingagjöf, svo sem með því að færa til bókar minni losun frá starfsemi en raunin er í þeim tilgangi að komast hjá því að standa skil á losunarheimildum. Miklir fjárhagslegir hagsmunir kunna að tengjast slíkum brotum. Ákvæðið getur átt við um lögaðila sem heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins og eru skyldugir til að standa skil á losunarheimildum, þ.e. rekstraraðila og flugrekendur, og aðra aðila sem hafa hlutverki að gegna í tengslum við skil á skýrslum um losun gróðurhúsalofttegunda, svo sem vottunaraðila. Ástæða þess að kveðið er á um refsiviðurlög við þessum brotum í stað stjórnvaldssekta er sú að úrræði Umhverfisstofnunar til að rannsaka og upplýsa mál sem varða vísvitandi brot á upplýsingaskyldu eru takmörkuð.

Í 2. mgr. er lagt til að lögfest verði hlutlæg refsiábyrgð lögaðila við broti skv. 1. mgr. í þeim tilvikum þegar brotið hefur orðið, eða hefði getað orðið, til hagsbóta fyrir lögaðilann. Ekki er girt fyrir að lögaðila verði gerð sekt þrátt fyrir að brot hafi orðið fyrir ásetning einstaklings eða einstaklinga sem starfa fyrir hann eða vegna ófullnægjandi tækjabúnaðar eða verkstjórnar.

Í 3. mgr. er tilraun til brota og hlutdeild í brotum skv. 1. mgr. gerð refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga. Ákvæði um hlutdeild gætu til að mynda komið til skoðunar í tengslum við þjónustu vottunaraðila eða ráðgjafarfyrirtækja sem starfa fyrir lögaðila sem heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins.

Um 46. gr.

Gert er ráð fyrir að lög þessu taki gildi strax og felli þá úr gildi lög nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, að undanteknum tilteknum greinum sem taka til skyldu atvinnurekstrar til öflunar losunarheimilda á fyrsta tímabili Kyoto-bókunarinnar 2008–2012. Ákvæði þessi falla sjálfkrafa niður þegar allar skyldur vegna tímabilisins, svo sem um skýrsluskil og skil á losunarheimildum, hafa verið uppfylltar.

Um 47. gr.

Í greininni eru taldar upp þær tilskipanir sem innleiddar eru að fullu með lagafrumvarpi þessu verði það að lögum. Til viðbótar þeim tilskipunum sem í greininni eru taldar er með lagafrumvarpi þessu lagt til að ráðherra verði falið að innleiða fjölda reglna ESB til útfærslu á efni tilskipananna. Vísað er til þeirra í athugasemdum við hverja grein eftir því sem við á.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, var tekið fram að ekki væri ráð fyrir því gert að losunarheimildir sem gefnar væru út samkvæmt lögunum yrðu framseljanlegar. Til að forðast misskilning eru hér tekin af öll tvímæli um að þessi takmörkun gildir áfram um þær heimildir þrátt fyrir ákvæði 35. gr. frumvarpsins.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um loftslagsmál.

Megintilgangur frumvarps þessa er tvíþættur. Annars vegar að sett verði heildstæð löggjöf um loftslagsmál og hins vegar að innleiddar verði reglur Evrópusambandsins um viðskiptakerfi með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda eins og þeim hefur verið breytt með tilskipun 2009/29/EB, um endurskoðað viðskiptakerfi, og fylgigerðum hennar. Frumvarpinu, verði það að lögum, er ætlað að leysa af hólmi lög nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda.

Helstu nýmæli frumvarpsins eru að frá og með árinu 2013 skal íslenska ríkið á hverju ári bjóða upp losunarheimildir fyrir staðbundna starfsemi í samræmi við heimildir sínar samkvæmt EES-samningnum. Heimildirnar skulu boðnar upp á sameiginlegum uppboðsvettvangi Evrópusambandsins samkvæmt samningi við íslenska ríkið. Umhverfisráðherra skal setja reglugerð um hve margar losunarheimildir verða boðnar upp af íslenska ríkinu og um tilhögun uppboðsins. Frá sama tíma munu tilteknir nýir geirar iðnaðar falla undir viðskiptakerfið, þ.á.m. álframleiðsla, járnblendi og steinullarframleiðsla, auk þess sem kerfið mun taka til fleiri lofttegunda en koldíoxíðs. Fyrirtæki munu fá losunarheimildir að hluta til úthlutað endurgjaldslaust en þurfa að hluta til að kaupa þær á markaði í samræmi við reglur viðskiptakerfisins.

Gera má ráð fyrir að einhver kostnaður muni falla til hjá Umhverfisstofnun við að framkvæma og fylgja eftir þeim breytingum sem kveðið er á um í frumvarpinu. Með rýmkun á gildissviði viðskiptakerfisins sem felur í sér fleiri aðila sem undir það heyra og aukinni útfærslu ákvæða sem um kerfið gilda verða almenn verkefni stofnunarinnar á þessu sviði viðameiri, s.s. í tengslum við upplýsingagjöf og leiðbeiningar, úthlutun losunarheimilda, rekstur skráningarkerfis og almenna umsýslu. Auknar kröfur eru einnig gerðar til vöktunar á losun, skýrslugjafar um hana og óháða vottun gagna. Ekki liggur fyrir heildstæð áætlun um þann kostnað en lausleg áætlun gerir ráð fyrir 18–20 m.kr. aukningu rekstrarkostnaðar vegna fjölgunar um tvö stöðugildi með starfstengdum kostnaði.

Samkvæmt tilskipun 2003/87/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2009/29/EB, skal frá og með árinu 2013 bjóða upp allar losunarheimildir sem ekki er skylt að úthluta endurgjaldslaust. Miðað er við að á árinu 2013 skuli úthluta endurgjaldslaust 80% af hlutdeild þeirra geira sem aðgang hafa að endurgjaldslausum losunarheimildum í heildarlosun bandalagsins á tímabilinu 2005–2007 og að hlutfallið skuli síðan minnka í jöfnum skrefum á ári hverju þannig að 30% losunarheimilda verði úthlutað ókeypis árið 2020. Markmiðið er að árið 2027 verði engum losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust. Fyrirtæki sem stunda orkuframleiðslu með jarðefnaeldsneyti fá þó ekki úthlutað endurgjaldslausum losunarheimildum og munu þurfa að kaupa allar sínar heimildir á uppboði. Er því búist við að á árinu 2013 verði u.þ.b. helmingur losunarheimilda vegna staðbundinnar starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu boðinn upp, eða um 1 milljarður losunarheimilda. Miðað við rúmlega 0,0391% hlut Íslands og spá um 8–10 evra verð á losunarheimild má gera ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af uppboðinu geti orðið um 600 m.kr. Gera má ráð fyrir að þessar tekjur fari vaxandi á komandi árum með aukinni hlutdeild uppboðinna losunarheimilda.

Í frumvarpinu er lagt til að stofnaður verði nýr sjóður, Loftslagssjóður, sem hafi það hlutverk að styðja við verkefni er stuðlað geti að samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi, aðlögun að afleiðingum loftslagsbreytinga og aukinni þekkingu almennings á loftslagsbreytingum af mannavöldum, afleiðingum þeirra og mögulegum aðgerðum til að sporna við þeim. Miðað er við að sjóðurinn geti m.a.sinnt hlutverki sínu með því að styrkja verkefni sem stuðla að bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi svo sem endurheimt votlendis, landgræðslu og skógrækt. Lagt er til að í sjóðinn renni helmingur tekna íslenska ríkisins af sölu losunarheimilda, að frádregnum umsýslukostnaði vegna uppboða og kostnaði ríkisins af stjórnsýslu vegna viðskiptakerfis með losunarheimildir. Tekur þessi tillaga frumvarpsins mið af ákvæði í tilskipuninni sem skyldar aðildarríki ESB til að verja að minnsta kosti helmingi tekna sinna af viðskiptakerfinu til loftslagsvænna verkefna.

Fjármálaráðuneytið bendir í þessu sambandi á að Ísland er ekki lagalega bundið af þessu ákvæði tilskipunarinnar þar sem ráðstöfun ríkistekna fellur ekki undir gildissvið EES-samningsins nema sérstaklega sé um það samið. Einnig er vert að árétta að mörkun ríkistekna, svo sem lagt er til í frumvarpinu, með ráðstöfun framlaga í tiltekin verkefni, í þessu tilviki til sjóðs á vegum umhverfisráðherra, bindur hendur fjárveitingavaldsins og skerðir þar með fjárstjórnarvald Alþingis sem kveðið er á um í stjórnarskránni. Mörkun teknanna mun að óbreyttu leiða til þess að framlög til sjóðsins breytast sjálfkrafa eftir því hverjar tekjurnar verða og að breyta verður fjárheimildum sjóðsins eftir á í lokafjárlögum á grundvelli endanlegs uppgjörs teknanna. Fjármálaráðuneytið hefur lengi bent á að þetta fyrirkomulag hefur reynst óheppilegt og að það samrýmist illa nútímalegri rammafjárlagagerð. Einnig hefur fjárlaganefnd gagnrýnt mjög slíkar ráðstafanir sem leiða af mörkun tekna í nefndarálitum og umræðum.

Fyrir liggur að afar erfið staða blasir við í ríkisfjármálum sem kallar á það að leita verður allra leiða til að afla aukinna tekna og lækka útgjöld og að engin tækifæri verði látin fara forgörðum til að draga úr og stöðva skuldasöfnun ríkissjóðs. Mörkun nýrra ríkistekna í tiltekna útgjaldafarvegi styður ekki við yfirlýst markmið ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum. Unnt væri að veita framlög í fjárlögum að ákvörðun Alþingis til verkefna af þessum toga með hliðsjón af forgangsröð allra annarra verkefna og heildarsamhengi ríkisfjármála án þess að marka tekjurnar beinlínis með þeim hætti sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Í þessu sambandi má benda á að íslenska ríkið ver nú þegar háum fjárhæðum til loftslagsbætandi aðgerða, m.a. með landgræðslu, endurheimt votlendis og skógrækt.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að árlegur rekstrarkostnaður Umhverfisstofnunar aukist um 20 m.kr. Jafnframt má ætla að tekjur ríkissjóðs af uppboði losunarheimilda fyrir staðbundna starfsemi geti orðið um 600 m.kr. á ári frá og með árinu 2013. Afkoma ríkissjóðs mun þó ekki batna jafn mikið því samkvæmt frumvarpinu mun helmingur tekna umfram kostnað við kerfið renna í Loftslagssjóð og auka útgjöld ríkisins sem því nemur, sem gæti svarað til ríflega 250 m.kr. fyrsta árið. Afkoma ríkissjóðs verður þar með lakari sem því nemur en ef tekjurnar rynnu óskiptar í ríkissjóð. Þá má gera ráð fyrir að útboð á losunarheimildum fari vaxandi og tvöfaldist í náinni framtíð og má þá reikna með að tekjurnar gætu orðið í kringum 1.200 m.kr. miðað við sömu forsendur. Loftslagssjóðurinn sem lagt er til að verði starfræktur samkvæmt frumvarpinu mundi þar með úthluta um 600 m.kr. árlega til ráðstafana hér á landi til að bæta loftslag til viðbótar við þau umtalsverðu framlög sem þegar eru veitt, m.a. í því skyni, til landgræðslu og skógræktar í fjárlögum.