Niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 397

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 136. löggjafarþingi 2008–2009.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. Við 2. tölul. bætist: og yfirtöku starfandi einkaleyfisveitna á einkahitaveitum.

b. Við bætist nýr töluliður sem orðast svo: Greiðslu styrkja vegna umhverfisvænnar orkuöflunar og/eða aðgerða sem leiða til bættrar orkunýtingar við húshitun.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:

a. Lokamálsliður 2. mgr. fellur brott.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Niðurgreiðslur til notenda sem hljóta styrk vegna umhverfisvænnar orkuöflunar og/eða aðgerða sem leiða til bættrar orkunýtingar við húshitun skulu skerðast í samræmi við þau markmið um orkusparnað sem samið er um milli notanda og Orkustofnunar.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

a. Við bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Til íbúðareigenda sem vilja taka upp umhverfisvæna orkuöflun og/eða ráðast í aðgerðir sem leiða til bættrar orkunýtingar við húshitun.

b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Skilyrði styrkja vegna stofnunar nýrra hitaveitna, umhverfisvænnar orkuöflunar og bættrar orkunýtingar.

4. gr.

Á eftir 3. málsl. 1. mgr. 12. gr. laganna kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Styrkir á grundvelli 4. tölul. 11. gr. skulu jafngilda átta ára áætluðum niðurgreiðslum sem falla niður vegna orkusparnaðar sem tengist umhverfisvænni orkuöflun og/eða aðgerðum sem leiða til bættrar orkunýtingar við húshitun.

5. gr.

13. gr. laganna orðast svo:

Umsóknir um styrki skulu sendar Orkustofnun. Umsóknum skulu eftir atvikum fylgja upplýsingar um umsækjanda, fyrirhugaðar framkvæmdir, ráðstöfun styrks og önnur atriði sem máli skipta varðandi afgreiðslu styrkumsóknar. Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um styrkumsóknir.

6. gr.

Við 14. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Styrkir á grundvelli 4. tölul. 11. gr. greiðast íbúðareiganda samkvæmt nánara samkomulagi milli Orkustofnunar og íbúðareiganda.

7. gr.

Fyrirsögn III. kafla laganna verður: Stofnun nýrra hitaveitna, umhverfisvæn orkuöflun og bætt orkunýting.

8. gr.

Í stað hlutfallstölunnar „1%“ í 1. mgr. 20. gr. laganna kemur: 3%.

9. gr.

21. gr. laganna orðast svo:

Iðnaðarráðherra skal setja reglugerð um framkvæmd laga þessara, m.a. um útreikning niðurgreiðslna, íbúðarflokka, úthlutun styrkja til nýrra hitaveitna vegna yfirtöku starfandi einkaleyfisveitna á einkahitaveitum, úthlutun styrkja vegna umhverfisvænnar orkuöflunar til húshitunar sem leiðir til lækkunar á orkuþörf til hitunar og eftirlits. Þá skal ráðherra í reglugerð kveða nánar á um fyrirkomulag styrkja vegna endurbóta á húsnæði.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Í frumvarpi þessu er lagt til að gerðar verði breytingar á lögum nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar. Breytingarnar lúta að því að afnema takmörkun á hámarki niðurgreiðslna vegna raforkunotkunar á varmadælur til húshitunar, gera mögulegt að styrkja breytta orkuöflun til húshitunar og styrkja endurbætur á íbúðarhúsnæði á köldum svæðum. Loks er lagt til að kveðið verði á um að auknum fjármunum af því fé sem ákveðið er í fjárlögum til niðurgreiðslna á kostnaði við húshitun verði varið til orkusparnaðaraðgerða.

Fjárveiting til niðurgreiðslna húshitunar, stofnstyrkja til nýrra hitaveitna, jarðhitaleitar og orkusparnaðaraðgerða á árinu 2009 nemur 1.176.600.000 kr. Lög nr. 78/2002 kveða nánar á um hvernig þessum fjármunum skuli varið til framangreindra verkefna.

Markmiðið með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu eru þríþættar: að draga úr húshitunarkostnaði íbúa á köldum svæðum, draga úr kostnaði ríkissjóðs til lengri tíma litið við að niðurgreiða húshitunarkostnað og að hvetja til atvinnuskapandi verkefna.

2. Notkun raforku á varmadælur til húshitunar.

Samkvæmt lögum nr. 78/2002 geta eigendur eða umráðamenn íbúða sem uppfylla skilyrði um niðurgreiðslur sótt um slíkt til Orkustofnunar. Í 4. mgr. 3. gr. er sérstaklega tekið fram að raforkunotkun varmadælu sé í lögunum flokkuð með rafhitun. Í lögunum er kveðið á um að ráðherra skuli að fengnum tillögum Orkustofnunar ákvarða á ári hverju hámarksfjölda kWst. sem niðurgreiða skal fyrir hverja íbúð. Hámarkið eru nú 40.000 kWst. en í lokamálslið 2. mgr. 6. gr. laganna er hins vegar kveðið á um að ef notuð er varmadæla skuli hámarksfjöldi kWst. vera 1/ 3af ákvörðuðu hámarki við beina rafhitun. Miðað við núgildandi rafhitunarhámark er hámark niðurgreiðslna vegna raforkunotkunar varmadælu því 13.333 kWst.

Varmadælur geta verið öflugur kostur til upphitunar húnæðis á þeim stöðum þar sem ekki er hitaveita þar sem þær leiða til betri orkunýtingar. Varmadælur eru mismunandi að gerð og spara mismikla orku. Hefðbundnar varmadælur hafa ársvarmastuðul á bilinu 2–5 sem þýðir að spara má frá helmingi til 4/ 5raforkureiknings á hverju ári.

Hámark niðurgreiðslna vegna notkunar raforku á varmadælur felur ekki í sér neina hvatningu þar sem ekki svarar kostnaði fyrir íbúðareiganda að setja upp slíkan búnað. Sem dæmi má nefna að ef íbúðareigandi, sem notar árlega 40.000 kWst. til húshitunar vegna beinnar rafhitunar, fjárfestir í varmadælu sem dregur úr húshitunarraforkuþörf um 50% þá sparar ríkið sjálfkrafa 2/ 3hluta niðurgreiðslna samkvæmt núverandi lögum. Lítill sem enginn fjárhagslegur sparnaður verður hins vegar hjá íbúðareiganda sem eftir breytingar fær hann aðeins 13.333 kWst. niðurgreiddar af þeim 20.000 kWst. sem þarf til að knýja varmadæluna. Þetta hefur í för með sér að fjárhagslegur ávinningur íbúðareiganda verður lítill sem enginn.

3. Styrkir vegna breytinga á orkuöflun.

Á undanförnum árum hafa stjórnvöld greitt út um 1.000 millj. kr. vegna styrkja til nýrra hitaveitna, en alls hafa um 2.000 íbúðir farið af rafhitun og yfir á hitaveitu. Sem dæmi um stór verkefni sem styrkt hafa verið á grundvelli ákvæða laga nr. 78/2002 eru Hitaveita Stykkishólms, Hitaveita Dalabyggðar og Hitaveita Eskifjarðar. Þá hafa mörg minni verkefni einnig hlotið styrki.

Þótt enn séu einhver stærri og minni verkefni í farvatninu verður að telja ólíklegt að unnt verði að koma upp hitaveitum á köldum svæðum þar sem strjálbýlt er og kostnaðarsamt að finna jarðhita og dreifa til notenda. Því er talið rétt að skoða aðrar leiðir til að draga úr húshitunarkostnaði og styrkveitingum tengdum slíkum verkefnum. Styrkveitingar byggðar á sama grunni og styrkir til nýrra hitaveitna munu til lengri tíma litið geta dregið úr kostnaði ríkissjóðs vegna niðurgreiðslna og lækkað verulega orkukostnað þeirra sem búa ekki við hitaveitu. Í frumvarpinu er lagt til að heimilt verði að veita styrki vegna breyttrar orkuöflunar til húshitunar, svo sem með varmadælum og viðarkyndingu. Aðrar leiðir koma einnig til greina og er lagt til að ákvæði laganna verði ekki takmarkandi hvað þessa möguleika varðar.

Árið 2005 vann Ragnar K. Ásmundsson hjá Íslenskum orkurannsóknum skýrslu fyrir Orkustofnun um hagkvæmni þess að setja upp varmadælur á Íslandi. Í skýrslunni er tekið saman yfirlit um notkun varmadælna til húshitunar hérlendis, lýst virkni varmadælna og helstu útfærslum og niðurstöðum hagkvæmnismats miðað við þágildandi raforkuverð. Í skýrslunni kemur fram að hár stofnkostnaður og lágt raforkuverð vegna niðurgreiðslu til húshitunar séu tvær meginástæður þess hversu lítið varmadælur eru notaðar hér á landi.

Möguleikar viðarkyndingar hafa einnig verið skoðaðir hér á landi og hefur Orkusjóður í tvígang styrkt verkefni tengd viðarkyndingu. Árið 2004 styrkti sjóður verkefni sem var einnig styrkt af norðurslóðaáætlun ESB en aðildarlönd verkefnisins voru Skotland, Finnland og Ísland. Verkefnið fólst m.a. í því að gera hagkvæmnisathugun á viðarkyndingu sem grænum og endurnýtanlegum orkugjafa. Hins vegar var um að ræða verkefni sem snerist um að setja upp kyndistöð fyrir viðarkurl við grunnskólann á Hallormsstað. Þá hafa Orkusetur og Norðurlandsskógar í sameiningu skoðað hagkvæmni viðarkyndingar á köldum svæðum. Markmið verkefnisins er að skoða ofan í kjölinn hagkvæmni slíkrar kyndingar fyrir ríkið og einstaklinginn.

Hagkvæmnisathuganir á varmadælum sem og viðarkyndingu benda til þess að slíkir kostir séu ekki samkeppnisfærir við niðurgreitt rafmagn til húshitunar nema stofnkostnaður sé að hluta niðurgreiddur. Niðurgreiðslur á rafhitun fela í raun í sér að húshitunarkostnaði er skipt á milli ríkis og íbúðareiganda. Það ætti því að vera sameiginlegt hagsmunamál beggja aðila að draga úr rafhitunarkostnaði. Núverandi niðurgreiðslukerfi dregur hins vegar úr hagkvæmni fjárfestinga, svo sem í varmadælum og viðarkyndingu, þar sem stofnkostnaður lendir allur á íbúðareiganda, en sparnaðurinn skiptist á milli ríkis og íbúðareiganda. Með frumvarpi þessu um breytingar á lögum um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar er opnað á möguleika ríkisins til að taka þátt í stofnkostnaði við umhverfisvæna orkuöflun sem dregur úr rafhitun eða olíukyndingu. Þannig greiðir ríkið fyrir sinn hluta af framreiknuðum sparnaði sem af framkvæmdinni hlýst. Slík breyting ætti að virka mjög hvetjandi á íbúðareigendur og auka áhuga á fjárfestingum sem draga úr rafhitun þar sem styrkirnir mundu draga verulega úr stofnkostnaði framkvæmda. Á móti kemur að fjárveitingar ríkisins vegna niðurgreiðslna ættu að lækka þegar til lengri tíma er litið.

4. Endurbætur á íbúðarhúsnæði á köldum svæðum.

Á undanförnum árum hefur verið gripið til nokkurra átaksverkefna til að bæta orkunotkun, einkum hvað varðar húshitun, en talið hefur verið að miklir möguleikar séu til að ná fram bættri orkuhagkvæmni í rekstri húsa, bæði lýsingu og hitun.

Árið 2005 gerðu Orkustofnun og Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins samning um kortlagningu orkunotkunar og einangrun bygginga. Samningurinn var liður í orkusparnaðarverkefni Orkustofnunar. Markmið verkefnisins var að kortleggja orkunotkun og einangrun bygginga, sérlega þeirra sem þykja hafa óeðlilega hátt hlutfall raforku til húshitunar.

Orkunotkun húsa á köldum svæðum hefur verið skoðuð sérstaklega og á Orkuþingi 2006 kynntu Eggert Þröstur Þórarinsson og Ólafur Pétur Pálsson frá Háskóla Íslands og Björn Marteinsson frá Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins niðurstöður könnunar á raforkunotkun til hitunar íbúðarhúsnæðis á köldum svæðum. Ástandskönnunin, að mestu á orkufrekum húsum, leiddi í ljós að orkunotkun þeirra til húshitunar var nokkuð há, en þó breytileg. Almennt væru helst nokkrar mismunandi leiðir færar til þess að draga úr orkunotkun til húshitunar, þ.e. bætt einangrun byggingarhluta, minnkun loftskipta, lækkun innihitastigs og bætt stýring hitakerfa. Þá kom fram að endurbætur geta verið mjög misdýrar og að skoða verði í hverju tilviki fyrir sig hver hagkvæmnin er af hinum ýmsu lausnum.

Endurglerjun og ný klæðning geta dregið verulega úr orkutapi húsa. Á árinu 2007 setti Orkusetur upp tvær gagnvirkar reiknivélar á vef sínum sem aðstoða húseigendur við að átta sig á þeim orkusparnaði sem fylgir slíkum framkvæmdum. Upplýsingarnar úr reiknivélunum sýna orkuhagkvæmni einangrandi aðgerða og ættu að hvetja húseigendur fari í endurbætur á eldra húsnæði. Samhliða útgáfu reiknivélanna var ákveðið að fara út í tilraunaverkefni þar sem auglýstir voru styrkir til endurglerjunar húsa, bættrar einangrunar og/eða klæðningar húsa eða annarra verkefna sem lúta að betri einangrun og bættri orkunýtingu á köldum svæðum. Reyndist áhugi mikill og umframeftirspurn því þónokkur. Of snemmt er að álykta um raunorkusparnað verkefnanna þar sem nokkur tími verður að líða á frá framkvæmdarlokum til að meta áhrif á orkunotkun. Hins vegar reyndist áhugi íbúðareigenda vera mikill og ljóst að framkvæmdirnar voru mannfrekar og sköpuðu talsverðar skatttekjur fyrir ríkissjóð.

5. Auknir fjármunir til orkusparnaðaraðgerða.

Í 20. gr. laga nr. 78/2002 er kveðið á um að verja skuli til orkusparnaðaraðgerða allt að 1% af því fé sem ákveðið er í fjárlögum til niðurgreiðslna á kostnaði við húshitun og til að styrkja nýjar hitaveitur. Þá segir enn fremur að orkusparnaðaraðgerðir skuli stuðla að því að draga úr kostnaði við niðurgreiðslur á húshitunarkostnaði.

Fyrir liggur að orkuverð hefur áhrif á hagkvæmni endurbóta og almennan vilja fólks til endurbóta. Almennt má segja að niðurgreiðslur á orku til húshitunar vinni gegn markmiðum um orkusparnað og bætta orkunýtingu. Hámark niðurgreiðslna vegna rafhitunar er 40.000 kWst./ári og er ekki talið ráðlegt að hækka þakið meira þar sem notkun umfram þau mörk telst óeðlilega mikil og kann að skýrast af lélegri einangrun, illa stilltu hitakerfi eða slíkum þáttum. Þvert á móti geta bæði húseigendur og ríkissjóður þegar til lengri tíma er litið haft hag af verkefnum sem draga úr orkunotkun vegna húshitunar, þar sem slíkt leiðir bæði til lækkunar húshitunarkostnaðar og niðurgreiðslum ríkissjóðs vegna húshitunar. Þá skapa slík verkefni atvinnu fyrir iðnaðarmenn. Í frumvarpinu er því lagt til að heimilt verði, gegn mótframlagi frá húseiganda, að nýta hluta þeirra fjármuna sem í dag eru notaðir til að niðurgreiða húshitunarkostnað í að styrkja húseigendur á köldum svæðum til endurbóta á húsnæði þegar um óeðlilega mikla orkunotkun er að ræða. Iðnaðarráðuneyti hefur átt fundi m.a. með Orkustofnun, Íbúðalánasjóði, Framleiðnisjóði landbúnaðarins og samtökum sveitarfélaga á köldum svæðum þar sem kannaðir voru möguleikar á aðkomu þessara aðila að fjármögnun slíkra verkefna.

Á undanförnum árum hefur fjármunum skv. 20. gr. laganna verið varið til verkefna og til að kosta að hluta starfsemi Orkuseturs. Hlutverk Orkuseturs er að stuðla að aukinni vitund almennings og fyrirtækja um skilvirka orkunotkun og möguleika til orkusparnaðar. Verkefni Orkuseturs eru einnig á sviði nýrra orkugjafa og gerðar fræðsluefnis. Orkusetrið er óháð og sjálfstæð eining sem vinnur að markmiðum sínum sem eins konar tengiliður milli stjórnvalda, almennings, fyrirtækja og stofnana. Orkusetrið er stofnað af Orkustofnun í samstarfi við iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti. Að Orkusetri stendur einnig Samorka auk þess sem verkefnið er styrkt af Evrópusambandinu, en sambandið styrkir um 350 slíkar svæðisbundnar skrifstofur víðs vegar um Evrópu.

Í ljósi breyttra áherslna og aðstæðna almennt er lagt til að allt að 3% af því fé sem á fjárlögum hvers árs er ætlað til niðurgreiðslna á kostnaði við húshitun og til að styrkja nýjar hitaveitur verði varið til orkusparnaðaraðgerða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði laganna um gildissvið verði annars vegar aðlagað þeim breytingum sem gerðar voru með lögum nr. 86/2006 og hins vegar að gildissviðið verði útvíkkað í samræmi við þær tillögur sem felast í frumvarpinu um að unnt verði að greiða út styrki vegna umhverfisvænnar orkuöflunar og/eða aðgerða sem leiða til bættrar orkunýtingar við húshitun.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði 2. mgr. 6. gr. laganna um að hámarksfjöldi niðurgreiddra kWst. af raforku til varmadælu skuli vera 1/ 3af ákvörðuðu hámarki við beina rafhitun. Breytingin felur í sér að hámark niðurgreiddra kWst. verði hið sama hvort sem um er að ræða raforku á varmadælu eða beina rafhitun. Hins vegar er lagt til að tekið verði fram að niðurgreiðsla á raforku til þeirra sem hljóta styrk til uppsetningar varmadælu eða aðgerða sem leiða til bættrar orkunýtingar skerðist í samræmi við þau markmið um orkusparnað sem samið er um milli notanda og Orkustofnunar. Þetta felur í sér að niðurgreiðslur eiga að skerðast í hlutfalli við styrkinn og þann orkusparnað sem hlýst af aðgerðunum.

Um 3. gr.

Í 11. gr. laganna er kveðið á um skilyrði fyrir styrkveitingum samkvæmt lögunum. Til að heimilt verði að veita styrki til íbúðareigenda sem vilja taka upp umhverfisvæna orkuöflun og/eða ráðast í aðgerðir sem leiða til bættrar orkunýtingar við húshitun þarf að kveða á um það í greininni.

Um 4. gr.

Í greininni er kveðið á um það hvernig reikna skuli styrki vegna umhverfisvænnar orkuöflunar og bættrar orkunýtingar. Lagt er til að styrkfjárhæð skuli reiknuð út með sama hætti og þegar um almenna styrki til hitaveitna er að ræða. Þetta felur í sér að áætlaður er sá árlegi raforkusparnaður sem felst í breyttri orkuöflun eða aðgerðum til bættrar orkunýtingar og styrkurinn reiknaður miðað við átta ár og þau einingarverð niðurgreiðslna sem gilda á viðkomandi svæði.

Um 5. gr.

Í 13. gr. laganna er fjallað um umsóknir um styrki. Lagt er til að orðalag greinarinnar verði aðlagað þeim efnisbreytingum sem frumvarpið felur í sér. Þá er lagt til að kveðið verði á um að umsóknir um styrki skuli sendir Orkustofnun í stað iðnaðarráðuneytis, svo sem nú er.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að kveðið verði á um að styrkir til orkuöflunar og endurbóta á húsnæði greiðist íbúðareiganda samkvæmt nánara samkomulagi milli Orkustofnunar og íbúðareiganda. Í slíku samkomulagi skal kveðið á um nánari útfærslu styrkveitingar, hámark niðurgreiðslu í kjölfar aðgerða og önnur atriði sem máli geta skipt. Ráðherra kveður í reglugerð nánar á um þessi atriði.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Í 1. mgr. 20. gr. laganna er kveðið á um að verja skuli til orkusparnaðaraðgerða allt að 1% af því fé sem ákveðið er í fjárlögum til niðurgreiðslna á kostnaði við húshitun og til að styrkja nýjar hitaveitur. Í samræmi við það sem segir í almennum athugasemdum er lagt til að varið skuli allt að 3% af fjárveitingum til niðurgreiðslna og styrkja til orkusparnaðaraðgerða.

Um 9. og 10. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 78/2002, um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar, með síðari breytingum.

Markmiðið með frumvarpinu er í fyrsta lagi að draga úr húshitunarkostnaði íbúa á köldum svæðum, draga úr kostnaði ríkissjóðs til lengri tíma litið við að niðurgreiða húshitunarkostnað og hvetja til atvinnuskapandi verkefna. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem gera ráð fyrir að afnema takmörkun á hámarki niðurgreiðslna vegna raforkunotkunar á varmadælur til húshitunarkostnaðar, gera mögulegt að styrkja breytta orkuöflun til húshitunar og styrkja endurbætur á íbúðarhúsnæði á köldum svæðum. Til að mæta kostnaði vegna þessa er lagt til að 3% af því fé sem ákveðið er í fjárlögum til niðurgreiðslna á kostnaði við húshitun og til styrkja til nýrra hitaveitna verði veitt til orkusparnaðaraðgerða í stað 1% eins og er í gildandi lögum. Gert er ráð fyrir að verði hlutfall þetta hækkað muni framlögum til verkefna innan fjárlagaliðar 11-373, niðurgreiðslur á húshitun, verða forgangsraðað á þann veg að minna fé fari í stofnstyrki til nýrra hitaveitna og jarðhitaleitar auk þess sem verkefni um hagkvæmniúttekt á varmadælum og smávirkjunum er lokið. Árið 2009 voru 1.176 m.kr. veittar í fjárlögum á lið 11-373 en gera má ráð fyrir að verði hlutfallið hækkað úr 1% í 3% kunni framlög til orkusparandi verkefna samkvæmt frumvarpinu að hækka úr 12 m.kr. í 35 m.kr.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð þar sem gert er ráð fyrir að breytingar þær sem lagðar eru til í frumvarpinu verði fjármagnaðar með breyttri forgangsröðun framlaga á fjárlagalið 11-373. Aftur á móti má reikna með að framlög ríkissjóðs til niðurgreiðslna húshitunarkostnaðar kunni að lækka þegar til framtíðar er litið þar sem frumvarpið gerir ráð fyrir að stærra hlutfall af þeim fjármunum sem veittir eru til þessa verkefnis á fjárlögum hverju sinni verði notað til orkusparandi verkefna.