Stjórnsýslulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 203

933. Frumvarp til stjórnsýslulaga.

(Eftir 2. umr. í Ed., 13. mars.)

I. KAFLI

Gildissvið og orðskýringar.

1. gr.

Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og stofnana þeirra.

Í reglugerð, sem forsætisráðherra setur, er heimilt að ákveða að lögin nái jafnframt til fyrirtækja og stofnana sem fengið er opinbert vald án þess að þau teljist til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Ráðherra getur í þessu sambandi sett ítarlegri reglur um varðveislu upplýsinga og um þagnarskyldu.

Lögin gilda um meðferð stjórnsýslumála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki við samningu stjórnsýslufyrirmæla.

Ákvæði II. kafla um sérstakt hæfi gilda einnig við meðferð mála varðandi samningagerð eða aðra svipaða einkaréttarlega löggerninga.

Ákvæði VIII. kafla um þagnarskyldu gilda um alla starfsemi sem fram fer í opinberri stjórnsýslu.

2. gr.

Merking orða í lögum þessum er sem hér segir:

Stjórnsýsla:

Stjórnunar - og eftirlitsstörf við rekstur ríkis og sveitarfélaga.

Stjórnvald:

Embætti, stofnun, ráð eða nefnd á vegum ríkis eða sveitarfélaga sem hefur að lögum heimild til þess að kveða á um rétt eða skyldur manna og annast stjórnsýslu á hverjum tíma.

Aðili máls: Aðili er hefur lögmætra hagsmuna að gæta varðandi stjórnsýsluákvörðun.

Íþyngjandi stjórnsýsluákvörðun:

Ákvörðun stjórnvalds sem skerðir rétt manna eða leggur auknar skyldur á herðar þeim.

Andmælaréttur:

Réttur aðila til þess að kynna sér gögn máls og málsástæður og til að tjá sig um málið áður en ákvörðun er tekin.

Stjórnsýsluákvörðun:

Ákvörðun stjórnvalds um rétt eða skyldu manna.

Stjórnsýslumál:

Úrlausnarefni sem er til umfjöllunar og ákvörðunar í stjórnsýslunni.

Stjórnsýslukæra:

Kæra aðila máls sem hefur kærurétt til æðra stjórnvalds.

II. KAFLI

Sérstakt hæfi.

3. gr.

Sá sem starfar við stjórnsýslu má ekki taka þátt í meðferð tiltekins máls ef:

Hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila.

Hann er skyldur eða mægður aðila að feðgatali eða niðja eða að öðrum lið til hliðar, maki hans, sambýlismaður eða sambýliskona, unnusti eða unnusta, kjörforeldri eða kjörbarn, fósturforeldri eða fósturbarn.

Hann er skyldur eða mægður fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila að feðgatali eða niðja eða að fyrsta lið til hliðar, maki hans, sambýlismaður eða sambýliskona, unnusti eða unnusta, kjörforeldri eða kjörbarn, fósturforeldri eða fósturbarn.

Hann hefur á kærustigi tekið þátt í meðferð þess á lægra settu stjórnsýslustigi eða sem stjórnvald við meðferð umsjónar - eða eftirlitsvalds ef hann hefur áður haft afskipti af málinu hjá því stjórnvaldi sem eftirlitið lýtur að. Þetta á þó ekki við um umfjöllun fulltrúa í sveitarstjórn sem áður hafa fjallað um mál í stjórn, nefnd eða ráði á vegum sveitarstjórnar.

Málið varðar hann sjálfan verulega, venslamenn hans skv. 2. tölul., næstu yfirmenn persónulega, stofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í forsvari fyrir.

Fyrir hendi eru að öðru leyti þær ástæður sem til þess eru fallnar að draga úr trú á óhlutdrægni hans.

Sá sem vanhæfur er í máli má ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess.

4. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 3. gr. má einstaklingur taka þátt í meðferð máls ef bundið er verulegum vandkvæðum eða talið varhugavert að fela öðrum aðila meðferð málsins í stað þess er í hlut á. Eigi er heldur um vanhæfi að ræða ef eðli eða vægi þeirra hagsmuna, sem málið snýst um, er smávægilegt eða þáttur hlutaðeigandi í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að hlutdræg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun málsins.

Ákvæði 3. gr. gilda um menn sem sæti eiga í fjölskipuðu stjórnvaldi, jafnvel þótt ókleift reynist að boða varamann. Þó gilda ákvæðin ekki ef það leiðir til þess að stjórnvaldið er ekki lengur ályktunarhæft eða af skipan stjórnvaldsins leiðir að það teljist nauðsynlegt að afstaða hans komi fram við meðferð málsins og eigi er unnt að fresta umfjöllun um málið án verulegs tjóns fyrir almanna - eða einkahagsmuni.

Þegar fjölskipað stjórnvald velur menn í tiltekin störf mega fulltrúar hins fjölskipaða stjórnvalds þrátt fyrir ákvæði 3. gr. taka þátt í meðferð málsins, enda þótt þeir séu sjálfir í kjöri.

Um vanhæfi sveitarstjórnarmanna, þar með talið fulltrúa nefnda og ráða til meðferðar máls, fer eftir 45. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8 18. apríl 1986.

5. gr.

Ráðherra getur sett reglur þar sem nánar er mælt fyrir um gildissvið ákvæða 3. og 4. gr. á tilteknum sviðum stjórnsýslu hins opinbera.

6. gr.

Stjórnvald tekur sjálft ákvörðun um hvort það víkur sæti. Í þeim tilvikum, þar sem aðili máls krefst þess og hægt er að verða við því án verulegra tafa, eða þar sem stjórnvaldi þykir ástæða til, skal leggja málið fyrir yfirmann stjórnvaldsins til ákvörðunar.

Þegar um fjölskipað stjórnvald er að ræða ákveður það hvort manni beri að víkja sæti og skal það gert án þátttöku hans. Þetta gildir þó ekki þar sem lög kunna að skipa þessu á annan veg.

Þegar vafi leikur á því hvort fleirum en einum manni beri að víkja sæti má enginn þeirra taka þátt í ákvörðun máls um hæfi sitt né annarra manna. Þetta gildir þó ekki ef það leiðir til þess að stjórnvaldið er ekki lengur ályktunarfært. Skulu þá allir handhafar stjórnvaldsins taka þátt í meðferð og ákvörðun málsins.

Sá sem á sæti í fjölskipuðu stjórnvaldi og veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, sbr. 1. mgr. 3. gr., skal án tafar vekja athygli stjórnvaldsins á því nema augljóst sé að ástæðan hafi enga þýðingu.

Þegar maður víkur sæti í fjölskipuðu stjórnvaldi skal kalla til varamann til þess að taka þátt í meðferð og ákvörðun málsins nema ekki sé unnt að að fresta umfjöllun um málið án verulegs tjóns fyrir almanna- eða einkahagsmuni.

Víki ráðherra sæti af ástæðum er greinir í 3. gr. skipar forseti Íslands annan ráðherra til þess að taka ákvörðun í því máli sem til úrlausnar er.

Ákvörðun um að víkja ekki sæti við umfjöllun máls verður ekki kærð til æðra stjórnvalds nema í tengslum við kæru um efnisúrlausn málsins.

III. KAFLI

Leiðbeiningar stjórnsýsluhafa, fyrirsvarsmenn o.fl.

7. gr.

Stjórnvald skal veita þeim sem til þess leita nauðsynlega hjálp og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess.

Berist stjórnvaldi skriflegt erindi sem ekki snertir starfssvið þess ber því að framsenda fyrirspurnina til hins rétta stjórnvalds eftir því sem tök eru á.

8. gr.

Aðili máls getur á hvaða stigi málsmeðferðar sem er fengið annan til þess að vera í fyrirsvari fyrir sig eða til aðstoðar. Stjórnvald getur þó krafist þess að aðili máls taki sjálfur þátt í meðferð þess þegar það hefur þýðingu við úrlausn málsins.

IV. KAFLI

Réttur aðila máls til að kynna sér gögn.

9. gr.

Aðila máls, sem er til meðferðar og ákvörðunar stjórnvalds, er heimilt að kynna sér skjöl og önnur gögn sem mál hans varða. Þetta raskar þó ekki rétti manna samkvæmt ákvæðum laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga.

Ákvæði um þagnarskyldu opinberra starfsmanna og opinberra sýslunarmanna takmarka ekki skyldu til að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessum kafla.

Ákvæði þessa kafla gilda hvorki um mál þar sem grunur hefur fallið á aðila um lögbrot án þess að til ákæru hafi komið, né heldur meðan aðili er sóttur til refsingar. Þó getur sakborningur, eftir að meðferð í sakamáli er lokið, krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins hjá stjórnvöldum. Skal orðið við slíkri beiðni, að því leyti sem hún er studd sanngjörnum rökum um hagsmuni aðila og ef tillit er tekið til fyrirbyggjandi aðgerða stjórnvalda, uppljóstrunar sakamála eða saksóknar eða sérstök sjónarmið til verndar sakborningum, vitnum eða öðrum aðilum mæla ekki gegn því.

10. gr.

Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum nær til:

Allra gagna sem snerta málið, þar með talinna endurrita bréfa sem stjórnvald hefur sent þegar ætla má að þau hafi borist viðtakanda.

Skráningar í skjalaskrár og lista um gögn málsins.

Vinnuskjala og bréfa milli aðila innan sama stjórnvalds ef þau geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða þau geyma upplýsingar sem ekki er unnt að afla annars staðar frá.

Sá sem sækir um eða sótt hefur um ráðningu eða stöðuhækkun í opinberri þjónustu getur þó aðeins krafist að fá að kynna sér þau gögn um ráðninguna eða stöðuhækkunina er varða hann sjálfan.

11. gr.

Þegar aðila máls er veittur aðgangur að gögnum máls, sem til meðferðar er hjá stjórnvaldi, skal fresta afgreiðslu málsins þar til málsaðila hefur gefist tími til að kynna sér gögnin.

Ákvæði 1. mgr. gilda þó ekki ef frestun hefur í för með sér að lögmæltur frestur til að afgreiða mál rennur út eða hagsmunir aðilans um að máli sé frestað þykja eiga að víkja vegna ríkra almanna- eða einkahagsmuna.

12. gr.

Réttur til aðgangs að gögnum tekur ekki til:

Fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina af ráðherrafundum eða skjala sem tekin hafa verið saman af stjórnvöldum fyrir slíka fundi.

Vinnuskjala sem rituð hafa verið hjá stjórnvaldi til eigin afnota í sambandi við meðferð málsins og bréfaskipta um málið milli ýmissa deilda eða stofnana innan sama stjórnvalds, sbr. þó 3. tölul. 1. mgr. 10. gr.

Bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort mál skuli höfða.

Bréfaskipta milli sveitarstjórnar og nefnda hennar eða annarra undirstofnana, svo og bréfaskipta þeirra í milli.

13. gr.

Stjórnvaldi er heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- og einkahagsmunum, þar á meðal hag aðila sjálfs. Undir þetta falla:

Öryggi ríkisins og varnarmál.

Hagsmunir ríkisins á sviði utanríkis - og utanríkisviðskiptamála, þar á meðal gögn um samskipti ríkisins við erlend ríki og alþjóðastofnanir.

Fyrirbyggjandi aðgerðir lögreglu - og dómsyfirvalda gegn lögbrotum, svo og uppljóstran lögbrota og saksókn brotamanna, refsifullnusta og skyld mál, enn fremur verndun sakborninga, vitna og annarra sem tengjast málum er varða refsiverð brot.

Framkvæmd opinbers eftirlits, stjórnunarstarfa og áætlunargerðar eða fyrirhugaðar aðgerðir á sviði gengisskráningar eða fyrirhugaðar breytingar á sviði skattamála eða annarrar tekjuöflunar hins opinbera.

Fjárhagshagsmunir hins opinbera, þar með taldir viðskiptahagsmunir við kaup eða sölu vöru og þjónustu.

Ef sjónarmið þau, sem greinir í 1. mgr., eiga aðeins við um hluta skjals skal veita aðila máls aðgang að öðru efni skjalsins.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um takmörkun á aðgangi að gögnum samkvæmt þessari grein.

14. gr.

Stjórnvald, sem mál hefur til meðferðar, tekur ákvörðun um það hvort og í hve ríkum mæli taka beri til greina beiðni um aðgang að gögnum máls.

Ákveða skal jafnskjótt og unnt er hvort taka beri beiðni til greina. Sé ekki orðið við beiðni eða henni hafnað innan tveggja vikna frá móttöku skal stjórnvald tilkynna aðila um ástæður fyrir því, svo og hvenær vænta megi að ákvörðun liggi fyrir.

Nú skiptir það aðila máli að fá afrit eða ljósrit af gögnum máls til að gæta hagsmuna sinna og skal þá orðið við beiðni þar að lútandi. Þetta gildir þó ekki ef eðli skjalanna, fjöldi eða stærð þeirra mæla sterklega gegn því.

Kæra má synjun á aðgangi að gögnum til sama stjórnvalds og fá mundi efnisúrskurð lægra stjórnvalds í málinu til meðferðar ef kostur er á kæru til æðra stjórnvalds. Ákvæði 11. gr. gilda hér eftir því sem við á.

15. gr.

Nú er heimild til að kæra ákvörðun bundin við tiltekinn frest og beiðni um aðgang að gögnum máls er borin fram eftir að ákvörðun hefur verið tilkynnt aðilanum en áður en kærufrestur rennur út og getur þá stjórnvald ákveðið að rjúfa kærufrest. Hefst kærufrestur að nýju frá þeim tíma þegar aðila er heimilaður aðgangur að gögnunum eða er synjað um hann, en hann skal vera tvær vikur hið skemmsta. Tilkynning um hvenær kærufrestur rennur út að nýju skal jafnframt send öðrum aðilum, sem rétt eiga til þess að kæra, hafi þeir fengið skriflega tilkynningu um sjálfa ákvörðunina.

V. KAFLI

Andmælaréttur aðila máls.

16. gr.

Ef ætla má að aðila máls sé ókunnugt um að stjórnvald hafi undir höndum tilteknar upplýsingar um málsatvik er óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en aðila máls hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Þetta gildir því aðeins að upplýsingarnar séu málsaðilanum í óhag og hafi verulega þýðingu varðandi afgreiðslu málsins. Heimilt er að setja aðila ákveðinn frest til að láta nefnda umsögn í té.

Ákvæði 1. mgr. gilda ekki ef:

Frestun hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

Hagsmunir aðila af því að fá málinu frestað þykja eiga að víkja fyrir ríkum almanna- eða einkahagsmunum.

Sérstök lögmælt ákvæði tryggja aðila rétt til að kynna sér á hverju hin fyrirhugaða ákvörðun er byggð og til að tjá sig um málið áður en ákvörðun er tekin.

Aðili hefur ekki rétt til aðgangs að gögnum máls samkvæmt ákvæðum IV. kafla laganna.

Ráðherra getur með reglugerð fellt niður andmælarétt í ákveðnum málaflokkum.

17. gr.

Í málum, þar sem stjórnvaldi er unnt að beiðni aðila máls að breyta ákvörðun, getur það látið hjá líða að veita andmælarétt ef eðli málsins eða tillit til aðila sjálfs mælir gegn því.

Nú hefur verið látið hjá líða að veita aðila máls andmælarétt skv. 1. mgr. og skal þá láta fylgja ákvörðuninni þær upplýsingar sem ella hefði átt að kynna honum samkvæmt ákvæðum 16. gr. Aðila máls skal jafnframt kynntur réttur hans til að fá málið tekið upp að nýju. Ákveða má aðila frest til að setja fram beiðni um endurupptöku.

Í tilvikum, þar sem frestur er tiltekinn til að skjóta ákvörðun til annars stjórnvalds og beiðni um endurupptöku er borin fram innan þess frests, rofnar kærufresturinn. Kærufrestur hefst að nýju frá þeim tíma er ný ákvörðun er tilkynnt aðila máls en skal þó vera tvær vikur hið skemmsta.

18. gr.

Aðili máls getur á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns hann hefur gert grein fyrir afstöðu sinni. Heimilt er að setja aðila ákveðinn frest til að láta umsögn í té.

Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef:

Frestun hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

Hagsmunir aðila af því að fá málinu frestað þykja eiga að víkja fyrir ríkum almanna- eða einkahagsmunum.

Sérstök lögmælt ákvæði tryggja aðila rétt til þess að láta í té umsögn um málið áður en það er afgreitt.

VI. KAFLI

Rökstuðningur o.fl.

19. gr.

Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skal fylgja henni rökstuðningur nema hún sé að öllu leyti ívilnandi fyrir hlutaðeigandi aðila máls.

20. gr.

Sá sem fengið hefur ákvörðun stjórnvalds tilkynnta munnlega getur krafist þess að fá skriflegan rökstuðning fyrir henni nema ákvörðunin sé ívilnandi að öllu leyti fyrir hlutaðeigandi aðila máls. Beiðni hér að lútandi skal bera fram innan viku frá því að málsaðili tók á móti tilkynningunni.

Beiðni um skriflegan rökstuðning skv. 1. mgr. skal svara jafnskjótt og auðið er. Hafi beiðni ekki verið svarað innan tveggja vikna frá því að hún barst skal tilkynna aðila máls ástæðurnar fyrir töfinni og hvenær svars megi vænta við beiðninni.

21. gr.

Í rökstuðningi fyrir ákvörðun stjórnvalds skal vísa til þeirra réttarreglna sem hún er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun samkvæmt þessum reglum byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið.

Enn fremur skal í rökstuðningi, ef ástæða þykir til, rekja í stuttu máli þær upplýsingar um raunveruleg málsatvik sem þyngst hafa verið á metunum við ákvörðun.

Takmarka má rökstuðninginn að því leyti sem hagsmunir aðilans til þess að notfæra sér hann til hagsmunagæslu þykja eiga að víkja fyrir ríkum almanna- eða einkahagsmunum, sbr. ákvæði 12. og 13. gr.

Hafi fjölskipað stjórnvald eigi samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni skal formaður þess semja rökstuðning með ákvörðuninni og taka þar mið af þeim sjónarmiðum sem lágu henni til grundvallar.

VII. KAFLI

Leiðbeiningar um kæru o.fl.

22. gr.

Stjórnsýsluákvörðunum, sem kæra má, skulu, þegar þær eru tilkynntar skriflega, fylgja leiðbeiningar um kæruheimild, hvert beina skuli kæru, svo og upplýsingar um kærufresti. Þetta gildir þó ekki hafi ákvörðunin að öllu leyti verið ívilnandi fyrir hlutaðeigandi aðila máls.

Ráðherra getur í reglugerð ákveðið að einfalda megi kæruleiðbeiningar í ákveðnum málaflokkum eða sleppa þeim enda séu í þeim tilvikum kæruheimildir á almannavitorði eða þær kynntar með sérstökum hætti.

Ef settur er í lögum sérstakur tímafrestur á málshöfðun vegna stjórnsýsluákvörðunar skulu fylgja upplýsingar þar að lútandi með tilkynningu um ákvörðunina.

23. gr.

Í úrskurði æðra stjórnvalds um kæru á ákvörðun lægra setts stjórnvalds skal greina:

Efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hina kærðu ákvörðun.

Niðurstöðu ásamt rökstuðningi þar sem m.a. skal gerð grein fyrir þeim lagaatriðum er niðurstaða byggist á.

Önnur atriði sem máli skipta.

Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok úrskurðar í sérstök úrskurðarorð.

VIII. KAFLI

Þagnarskylda o.fl.

24. gr.

Starfsmenn í opinberri þjónustu og kjörnir eða skipaðir fulltrúar í fjölskipuðu stjórnvaldi skulu gæta þagmælsku um upplýsingar sem flokkaðar eru sem trúnaðarmál og fara eiga leynt eðli máls samkvæmt vegna ríkra almanna- eða einkahagsmuna, sbr. ákvæði 13. gr.

Stjórnvald getur ákveðið að einstaklingar, sem ekki starfa í þjónustu hins opinbera, skuli gæta þagmælsku að því er varðar upplýsingar sem leynt eiga að fara og stjórnvaldið hefur miðlað til hlutaðeigandi aðila án þess að vera skuldbundið til þess.

25. gr.

Starfsmaður í opinberri þjónustu má ekki í skjóli þess afla sér trúnaðarupplýsinga sem ekki hafa þýðingu fyrir verkefni sem honum eru falin í starfi.

IX. KAFLI

Gildistaka o.fl.

26. gr.

Ákvæði annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sem hafa að geyma strangari hæfisskilyrði en II. kafli laganna mælir fyrir um, halda gildi sínu.

27. gr.

Ákvæði í IV. kafla laga þessara ná til skjala sem stjórnvöld hafa samið eða komist hafa í vörslu stjórnvalda 1. janúar 1982 eða síðar. Ákvæðum 9. gr. verður ekki beitt varðandi gögn í sakamálum sem lokið er fyrir gildistöku laganna.

Upplýsingar um málsatvik, sem er að finna í skjölum er stjórnvald hefur samið eða komist hafa í vörslur þess 1. janúar 1982 eða síðar, eru samt sem áður háðar ákvæðum IV. kafla hafi skjölin verið lögð með skjölum máls sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvaldi eftir framangreint tímamark og upplýsingarnar hafa eða hafa haft verulega þýðingu við ákvörðun í málinu.

28. gr.

Forsætisráðherra setur í reglugerð nánari reglur um framkvæmd laga þessara.

29. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1992.