Reynslusveitarfélög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 554

865. Frumvarp til laga um reynslusveitarfélög.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Markmið þessara laga er að gera sveitarfélögum kleift að gera tilraunir í þeim tilgangi að undirbúa breytingar á löggjöf um stjórnsýslu sveitarfélaga, framkvæmd verkefna þeirra, tekjustofna sveitarfélaga og verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Með tilraununum skal að því stefnt að auka sjálfsstjórn sveitarfélaga, að laga stjórnsýslu þeirra betur að staðbundnum aðstæðum, að bæta þjónustu við íbúana og nýta betur fjármagn hins opinbera. Tilraunirnar skulu ekki hafa í för með sér skerðingu á réttindum íbúanna né fela í sér auknar fjárhagslegar byrðar fyrir þá.

Þau sveitarfélög sem fá heimild til að gera tilraunir í samræmi við ákvæði laganna nefnast reynslusveitarfélög.

2. gr.

Heimildir ráðherra samkvæmt ákvæðum þessara laga til að víkja frá lögum eiga, nema annað sé sérstaklega tekið fram, við ákvæði þeirra um:

stjórnsýslu sveitarfélaga og skipulag starfsemi þeirra, hvernig verkefni skulu leyst af hendi, hvernig eftirliti ríkisins með starfsemi sveitarfélaga skuli háttað, verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.

Ráðherrum er ekki heimilt að víkja frá lögum nema tryggt sé að það hafi ekki í för með sér skerðingu á þeim rétti til þjónustu og fyrirgreiðslu sem íbúarnir njóta lögum samkvæmt og að réttaröryggi þeirra haldist óskert.

3. gr.

Verkefnisstjórn hefur yfirumsjón með framkvæmd verkefnisins um reynslusveitarfélög. Verkefnisstjórnin skal skipuð tveimur mönnum tilnefndum af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og tveimur mönnum tilnefndum af félagsmálaráðherra og skal annar þeirra vera formaður. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt.

Verkefnisstjórnin skal leiðbeina og aðstoða reynslusveitarfélög við undirbúning tilrauna og vera tengiliður þeirra við einstök ráðuneyti. Enn fremur skal hún veita viðkomandi ráðuneytum umsagnir um óskir reynslusveitarfélaga um tilraunir.

Fulltrúar ráðuneyta skulu sitja fundi verkefnisstjórnar þegar mál sem þau varða eru þar til umfjöllunar.

4. gr.

Félagsmálaráðherra tekur á grundvelli umsókna, og að fengnum tillögum verkefnisstjórnar, ákvörðun um hvaða sveitarfélög skuli verða reynslusveitarfélög. Þau geta orðið allt að tólf.

Við val á reynslusveitarfélögum skal þess gætt að þau séu sem fjölbreytilegust að stærð og gerð. Sveitarfélög, sem sækja um þátttöku í tengslum við sameiningu, skulu að öðru jöfnu hafa forgang.

Í B-deild Stjórnartíðinda skal birta auglýsingu um hvaða sveitarfélög séu reynslusveitarfélög.

5. gr.

Ráðherra, sem hefur heimild til að setja reglugerð á ákveðnu sviði, getur sett sérstaka reglugerð fyrir reynslusveitarfélög, eitt eða fleiri, enda eigi hún sér stoð í þeim lögum sem veita heimild til setningar reglugerðar.

6. gr.

Verkefnisstjórn skal, að fengnu samþykki félagsmálaráðherra, fela óháðum aðila, eða aðilum, að taka út tilraunir og meta hvernig til hafi tekist. Félagsmálaráðherra skal sjá til þess að niðurstöður þeirra verði kynntar Alþingi. Félagsmálaráðherra skal enn fremur hlutast til um að skýrslur verkefnisstjórnar um framkvæmd verkefnisins verði lagðar fyrir Alþingi til kynningar að tilraunatímabilinu hálfnuðu og að því loknu.

II. KAFLI

Samþykktir fyrir reynslusveitarfélög o.fl.

7. gr.

Sveitarstjórn reynslusveitarfélags skal gera sérstakar samþykktir um tilraunir samkvæmt lögum þessum. Tvær umræður skulu fara fram um slíkar samþykktir í sveitarstjórn með a.m.k. einnar viku millibili.

Samþykktirnar öðlast ekki gildi fyrr en viðkomandi ráðherra hefur staðfest þær. Hann skal afla samþykkis fjármálaráðherra ef um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð er að ræða.

Staðfestar samþykktir skulu birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

8. gr.

Sveitarstjórn er skylt að kynna íbúum sveitarfélagsins fyrirhugaðar tilraunir áður en hún gengur frá samþykktum um þær.

Hún skal enn fremur veita upplýsingar um framgang og árangur tilrauna.

III. KAFLI

Um stjórnsýslutilraunir.

9. gr.

Viðkomandi ráðherra er heimilt að víkja frá ákvæðum laga um nefndir og stjórnir sveitarfélaga þegar reynslusveitarfélag á í hlut. Heimildin nær ekki til ákvæða um sveitarstjórnir, byggðarráð og kjörstjórnir.

IV. KAFLI

Heimildir félagsmálaráðherra.

10. gr.

Félagsmálaráðherra er heimilt að víkja frá ákvæðum laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, með síðari breytingum, um félagslegar íbúðir þegar reynslusveitarfélag á í hlut.

11. gr.

Félagsmálaráðherra er heimilt, að höfðu samráði við viðkomandi svæðisráð, að fela reynslusveitarfélagi að annast þjónustu við fatlaða í sveitarfélaginu, að hluta til eða að öllu leyti, gegn umsamdri greiðslu á kostnaði úr ríkissjóði og framlagi úr Framkvæmdasjóði fatlaðra. Ráðherra er í því sambandi heimilt að víkja frá ákvæðum laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992.

12. gr.

Félagsmálaráðherra er heimilt að víkja frá ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 93/1993, með síðari breytingum, og ákvæðum laga um vinnumiðlun, nr. 18/1985, með síðari breytingum, þegar í hlut á reynslusveitarfélag sem vill gera tilraun til að bæta þjónustu við atvinnulausa.

13. gr.

Félagsmálaráðherra er heimilt að víkja frá ákvæðum 2. mgr. 11. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 90/1990, með síðari breytingum, þannig að hluta af tekjum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði varið til greiðslu framlaga til reynslusveitarfélaga sem komi, að öllu eða nokkru leyti, í stað sérstakra framlaga skv. 13. gr. laganna og jöfnunarframlaga skv. 14. gr. til þeirra. Í reglugerð skal setja ákvæði um útreikning þessara framlaga og skilyrði fyrir úthlutun.

Ráðherra tekur ákvörðun um úthlutun framlaga til reynslusveitarfélaga skv. 1. mgr. að fengnum tillögum ráðgjafarnefndar, sbr. 17. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga.

V. KAFLI

Heimildir heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra.

14. gr.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra er heimilt að fela reynslusveitarfélagi byggingu og/eða rekstur heilsugæslustöðvar og sjúkrahúss gegn umsamdri greiðslu á kostnaði úr ríkissjóði og framlagi úr Framkvæmdasjóði aldraðra ef við á.

15. gr.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra er heimilt að víkja frá ákvæðum laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990, með síðari breytingum, og ákvæðum laga um málefni aldraðra, nr. 82/1989, með síðari breytingum, þegar í hlut á reynslusveitarfélag sem vill gera tilraun á því sviði sem þessi lög ná yfir.

VI. KAFLI

Heimildir umhverfisráðherra.

16. gr.

Umhverfisráðherra er heimilt að víkja frá ákvæðum byggingarlaga, nr. 54/1978, með síðari breytingum, um meðferð umsókna um byggingarleyfi og verksvið byggingarfulltrúa í reynslusveitarfélagi.

17. gr.

Umhverfisráðherra er heimilt, þegar reynslusveitarfélag á í hlut, að víkja frá ákvæðum skipulagslaga, nr. 19/1964, með síðari breytingum, um gerð skipulagsuppdrátta og meðferð skipulagstillagna.

VII. KAFLI

Sérákvæði um flutning verkefna til reynslusveitarfélaga.

18. gr.

Meðan á tilraun, sem felur í sér flutning verkefna frá ríki til reynslusveitarfélags samkvæmt lögum þessum, stendur teljast hlutaðeigandi starfsmenn vera í þjónustu sveitarfélagsins. Engin formbreyting verður á ráðningarstöðu starfsmannanna á þessu tímabili og réttarstaða þeirra og réttindi haldast óbreytt, svo sem lífeyrisréttindi og stéttarfélagsaðild.

Áður en til verkefnaflutnings kemur skulu viðkomandi fagráðherra, fjármálaráðherra og sveitarfélag semja um ábyrgðir sínar og greiðslur vegna réttinda og kjara starfsmanna.

19. gr.

Ef reynslusveitarfélag yfirtekur verkefni frá ríkinu samkvæmt lögum þessum er heimilt að gera tilraun með nýtt fyrirkomulag á greiðslu kostnaðar og er viðkomandi ráðherra í því sambandi heimilt, að fengnu samþykki fjármálaráðherra, að víkja frá ákvæðum laga sem mæla fyrir um það efni.

VIII. KAFLI

Gildistökuákvæði o.fl.

20. gr.

Félagsmálaráðherra er heimilt með reglugerð að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessara laga.

21. gr.

Lög þessi, sem taka þegar gildi, skulu gilda til 1. janúar árið 2000.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Á undanförnum árum hafa þær hugmyndir fengið vaxandi fylgi að í stað miðstýrðrar þjónustu eigi þjóðfélagið fremur að skipuleggja og veita þjónustu sína í meiri nálægð við þá sem njóta hennar. Nálægð við íbúana og þekking á staðbundnum aðstæðum skapi grundvöll til að veita betri, hagkvæmari og sveigjanlegri þjónustu. Á Norðurlöndum voru á árunum milli 1980 og 1990 skipulögð tilraunaverkefni til að undirbúa breytingar í þessa átt. Sveitarfélögum og fylkjum, sem valin voru til að taka þátt í verkefnunum, svokölluðum „frikommuner“, voru veittar undanþágur frá ákvæðum laga og reglugerða. Í stað þeirra voru í tilraunaskyni settar nýjar reglur sem sveitarfélögin fengu tækifæri til að móta. Við mótun nýrra reglna var unnt að nýta þá þekkingu sem fyrir hendi var heima fyrir á viðkomandi málaflokkum og staðbundnum aðstæðum.Verkefnin byggðust fyrst og fremst á áhuga og frumkvæði sveitarfélaganna sjálfra. Á heildina litið er talið að þessi tilraunaverkefni hafi tekist mjög vel og verið mikilvægur þáttur í undirbúningi breytinga og endurbóta á sveitarstjórnarstiginu.

Rekja má hugmyndina að hliðstæðum tilraunaverkefnum hér á landi til niðurstöðu nefndar, svokallaðrar sveitarfélaganefndar, sem félagsmálaráðherra skipaði 26. febrúar 1992 til að útfæra nánar tillögur um ný umdæmi sveitarfélaga. Jafnframt var nefndinni falið að gera tillögur um breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga í tengslum við stækkun og eflingu sveitarfélaganna og tillögur um hvernig auka megi tekjur sveitarfélaga til að standa undir auknum verkefnum.

Nefndin taldi í áfangaskýrslu sinni sem gefin var út í október 1992 að stofnun reynslusveitarfélaga, eins og þau voru nefnd í skýrslunni, að norrænni fyrirmynd gæti verið mikilvæg leið til þess að efla sveitarstjórnarstigið á Íslandi. Í skýrslunni er lagt til að stofnað verði til nokkurra reynslusveitarfélaga á Íslandi í fjögur ár í tengslum við sameiningu sveitarfélaga til undirbúnings á færslu verkefna og tekjustofna frá ríki til sveitarfélaga og sem aðdragandi breytinga í stjórnsýslu sveitarfélaga.

Að lokinni kynningu meðal sveitarstjórna um allt land lýsti fundur fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga, sem haldinn var í febrúar 1993, yfir stuðningi við tillögu nefndarinnar um stofnun reynslusveitarfélaga.

Í lokaskýrslu sveitarfélaganefndar, sem út kom í mars 1993, skilgreinir nefndin hugmyndina um reynslusveitarfélög hér á landi þannig að „á grundvelli umsókna fái sveitarfélög heimild í tiltekinn tíma og í tilraunaskyni til að taka að sér framkvæmd nýrra verkefna, vera undanþegin tilteknum ákvæðum laga og reglugerða sem kveða á um skyldur sveitarstjórna og takmarka ákvörðunarvald þeirra, reyna nýtt rekstrar- og fjármögnunarfyrirkomulag í tilteknum málaflokkum og þróa nýjungar í stjórnsýslu. Til þess að reynslusveitarfélög fái slíkar heimildir þarf samþykki hlutaðeigandi ráðherra og samþykkt laga frá Alþingi.“

Nefndin lagði til að á Alþingi yrði lögð fram tillaga til þingsályktunar um að heimila félagsmálaráðherra að undirbúa stofnun allt að fimm reynslusveitarfélaga. Var svo gert og 8. maí 1993 samþykkti Alþingi eftirfarandi þingsályktunartillögu:

„Alþingi ályktar að heimila félagsmálaráðherra að hefja undirbúning að stofnun allt að fimm reynslusveitarfélaga, er starfi frá 1. janúar 1995 til 31. desember 1998, á grundvelli hugmynda sem fram koma í skýrslu sveitarfélaganefndar. Með hliðsjón af því skipi félagsmálaráðherra fjögurra manna verkefnisstjórn sem hafi yfirumsjón með framkvæmd þessa tilraunaverkefnis.

Frumvarp til laga um reynslusveitarfélög verði lagt fyrir Alþingi vorið 1994 að undangengnum viðræðum milli verkefnisstjórnar, reynslusveitarfélaga, félagsmálaráðuneytis og annarra fagráðuneyta um hvernig skuli staðið að framkvæmd tilraunaverkefnisins.“

Framkvæmd hliðstæðra verkefna á Norðurlöndum.

Þar hefur þróunin verið sú á undanförnum árum og áratugum að sveitarfélög og fylki hafa þurft að fylgja nákvæmum fyrirmælum ríkisvaldsins í formi laga og stjórnvaldsreglna um hvernig þau framkvæma verkefni sín og haga stjórnsýslu sinni. Svigrúm þeirra til sjálfstæðra ákvarðana hefur verið takmarkað og einnig möguleikar þeirra til að taka mið af staðbundnum aðstæðum. Það fyrirkomulag að sveitarfélög og fylki væru fyrst og fremst „dreifingaraðilar“ velferðarþjónustu ríkisins en réðu litlu um það hvernig þjónustan væri veitt reyndist fremur dýrt, óskilvirt og ósveigjanlegt. Til þess að snúa þessari þróun við var meðal annars gripið til þess ráðs að gefa sveitarfélögum kost á að gera tilraunir í starfsemi sinni með það fyrir augum að þróa og undirbúa almennar breytingar á sveitarstjórnarstiginu.

Hugmyndin kom fyrst upp í Svíþjóð. Þar hófst tilraunaverkefnið árið 1984. Hugmyndin breiddist síðan út annars staðar á Norðurlöndum. Hliðstætt verkefni hófst í Danmörku árið 1985, í Noregi árið 1987 og í Finnlandi árið 1989.

Fyrirkomulag þessa þróunarstarfs hefur verið nokkuð mismunandi eftir löndum. Það hefur þó verið sameiginlegt í öllum löndunum að sveitarfélög hafa verið valin á grundvelli umsókna til þess að taka þátt í verkefnunum. Sett hafa verið lög sem heimila að einstökum sveitarfélögum séu veittar tímabundnar undanþágur frá ákvæðum laga og reglugerða í ákveðnum málaflokkum.

Ekki var stofnað til reynslusveitarfélaga á Norðurlöndum í tengslum við sameiningu sveitarfélaga enda 20–30 ár síðan átak var gert þar í þeim efnum, ekki heldur til undirbúnings breytinga á tekjustofnum sveitarfélaga og aðeins í Noregi var verkefnaflutningur þáttur í verkefninu og í mun takmarkaðri mæli en fyrirhugað er hér á landi. Verkefnin voru fyrst og fremst hugsuð sem undirbúningur að breytingum á stjórnsýslu sveitarfélaga, tilhögun þjónustu þeirra við íbúana og eftirlitsskyldum ríkisins með starfsemi sveitarfélaga.

Almennt má draga þá ályktun af verkefnunum annars staðar á Norðurlöndum að sú aðferð að gera í nokkur ár tilraunir sem lið í undirbúningi almennra og meiri háttar breytinga á sveitarstjórnarstiginu hafi heppnast vel. Tilraunirnar hafa haft það í för með sér að sveitarfélögunum hefur gengið betur að leysa dagleg vandamál í stjórnsýslu sinni. Tilraunastarfið hefur haft jákvæð og hvetjandi áhrif á kjörna fulltrúa og embættismenn. Nýjungarnar eru spennandi, aukið frelsi er tengt aukinni ábyrgð á árangri og metnaður sveitarstjórna til að sýna gott fordæmi verður mikill. Bent skal á að það hefur verið talið mikilvægt fyrir árangur verkefnanna í þessum löndum að tilraunirnar nái aðeins til fárra afmarkaðra verkefna í hverju sveitarfélagi.

Tilraunaverkefni, sem felur í sér stofnun reynslusveitarfélaga, hlýtur að verða framkvæmt á annan hátt hér á landi en annars staðar á Norðurlöndum þar sem fyrirkomulag sveitarstjórnarmála er töluvert öðruvísi hér. Þannig eru sveitarfélög mun fámennari hér, þau hafa færri verkefni og hérlendis er aðeins eitt sveitarstjórnarstig. Þá hefur stýring ríkisvaldsins á málefnum sveitarfélaga í gegnum nákvæm laga- og reglugerðarfyrirmæli ekki verið eins mikil hér á landi. Engu að síður má draga þá almennu ályktun af reynslu grannþjóða okkar að vel undirbúnar tilraunir á sveitarstjórnarstiginu, sem metnar séu af hlutlausum aðilum, séu mjög mikilvægar sem undanfari almennra og meiri háttar breytinga á þessu stigi stjórnsýslunnar hér á landi sem annars staðar.

Inntak verkefnisins.

Tilgangur tilraunaverkefnisins er að afla reynslu sem nýta má við undirbúning breytinga á löggjöf um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og tekjustofna sveitarfélaga, enn fremur að undirbúa breytingar á lögum sem mæla fyrir um hvernig sveitarfélög skuli leysa lögbundin verkefni sín og haga stjórnsýslu sinni, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Auk þessa tilgangs er áskilið í 2. málsl. 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins að tilraunirnar skuli fela í sér aukna sjálfsstjórn sveitarfélaga, bætta þjónustu við íbúana og betri nýtingu á opinberu fjármagni, auk þess sem sveitarfélögin fái tækifæri til að laga stjórnsýslu sína betur að staðbundnum aðstæðum. Í 3. málsl. 1. mgr. eru tilraunastarfinu síðan sett þau takmörk að tilraunirnar megi ekki hafa í för með sér skerðingu á réttindum einstaklinga í sveitarfélaginu né fela í sér auknar fjárhagslegar byrðar fyrir þá.

Ákvæði 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins marka þannig hinn ytri ramma tilraunastarfsins. Önnur ákvæði frumvarpsins fela í sér heimildir til ráðherra til að veita reynslusveitarfélögum undanþágur frá lögum sem geta gefið þeim möguleika á margháttuðu tilraunastarfi. Inntak tilraunanna ræðst af því hverjar óskir þeirra eru og að samkomulag náist við viðkomandi ráðuneyti um þær. Tilraunirnar geta verið misumfangsmiklar. Þannig getur verið um að ræða tilraun á mjög afmörkuðu sviði, svo sem tilraun með breytta nefndarskipan á ákveðnu sviði. Tilraun getur líka tengst fleiri en einu ráðuneyti og falið í sér alla þá fjóra þætti sem gerð var grein fyrir hér að ofan, þ.e. breytingu á stjórnsýslu og framkvæmd verkefna sem sveitarfélögin fara með nú þegar, verkefnaflutning og nýjungar í fjármögnun verkefna.

Eftirfarandi yfirlit gefur hugmyndir um þá möguleika sem geta hugsanlega falist í verkefninu náist samkomulag milli reynslusveitarfélaga og viðkomandi ráðuneyta:

Nýjungar í stjórnsýslu.

Nefndakerfi sveitarfélags verði endurskipulagt. Breytingar verði á nefndaskipan og starfssvæði nefnda. Tilfærslur verði á verkefnum milli nefnda og milli embættismanna og nefnda. Sveitarfélög fái meira frjálsræði varðandi tilnefningar í nefndir. Aukin þátttaka þeirra sem þjónustu njóta í nefndum, t.d. foreldra í skólanefndum eða félagasamtaka. Breytt fyrirkomulag embættismannakerfis.

Ákvarðanavald um þessi atriði er að nokkru leyti hjá sveitarstjórnum nú þegar. Þörf er á undanþágum frá ákvæðum laga um lögskipaða embættismenn, t.d. byggingarfulltrúa, og frá ákvæðum um tilnefningar í nefndir.

Tilraunir með aukið sjálfstæði, meiri ábyrgð og nýtt fyrirkomulag í ýmsum málaflokkum sem sveitarfélög fara með.

Sem dæmi mætti nefna félagsleg húsnæðismál, skipulagsmál og byggingarmál. Í því sambandi verði veittar undanþágur frá ákvæðum laga og reglugerða sem kveða á um skyldur sveitarstjórna og eftirlit með þeim og takmarka ákvörðunarvald þeirra.

Tilraunir með nýjar leiðir í þjónustu við íbúana í samstarfi við ríkisvaldið.

Samstarf milli sveitarfélags og ríkis um að sameina þjónustu þessara tveggja stjórnvalda til þess að bæta þjónustu við íbúana, nýta fjármuni betur og ná betri árangri, t.d. með starfrækslu einnar skrifstofu. Sem dæmi um þetta má nefna félagsþjónustu, almannatryggingar, atvinnuráðgjöf og þjónustu sýslumanna. Einnig mætti á þennan hátt tengja saman á einni og sömu skrifstofu, í samstarfi ríkis og sveitarfélaga, atvinnuleysisskráningu, vinnumiðlun, ráðgjöf við atvinnulausa og greiðslur atvinnuleysisbóta.

Þegar sveitarfélög eru komin með aukin verkefni og meira frjálsræði til að skipuleggja stjórnsýslu sína geta þau gert tilraunir sem fela í sér hagkvæmari og betri þjónustu fyrir íbúana en þeir nú njóta. Sem dæmi um slíka tilraun má nefna að á grundvelli úttektar Hagsýslu ríkisins á skipulagi barna- og unglingamála sem falla undir félagsmálaráðuneytið, sbr. skýrslu Hagsýslunnar frá því í október 1993, hafa verið settar fram tillögur um samræmda sérfræðiþjónustu. Úttektin var gerð í tilefni þeirra breytinga sem urðu á yfirstjórn barnaverndarmála með gildistöku barnaverndarlaga, nr. 58/1992. Um er að ræða hugmyndir um að bæta félagsþjónustu, sérstaklega í dreifbýli, með því að samræma alla sérfræðiþjónustu undir einn hatt, þ.e. sérfræðiþjónustu heilsugæslustöðva, fræðsluskrifstofa, svæðisskrifstofa um málefni fatlaðra og félagsþjónustu sveitarfélaga. 9. gr. frumvarpsins sem felur í sér heimild til stjórnsýslutilrauna og 11. og 14. gr. um heimildir til að fela reynslusveitarfélagi þjónustu við fatlaða og rekstur heilsugæslustöðvar mundu gera reynslusveitarfélagi kleift að gera slíka tilraun.

Framkvæmd nýrra verkefna og tilraunir með nýtt rekstrar- og fjármögnunarfyrirkomulag í vissum málaflokkum á grundvelli samkomulags við ríkið.

Sem dæmi um slík verkefni má nefna:

Þau málefni fatlaðra sem í dag eru verkefni svæðisskrifstofa, þ.e. sambýli, leikfangasöfn, dagvistir, skammtímavistun, þroskaþjálfun, verndaðir vinnustaðir og atvinnuleit. Einnig rekstur stofnana fyrir fatlaða þar sem við á. Hugsanlega mætti gera tilraunir með rammafjármögnun þannig að fjárveitingar mundu miðast við fjölda fatlaðra, fötlunarstig þeirra og hvaða þjónusta er í boði.

Rekstur heilsugæslustöðva. Hugsanlega mætti gera tilraunir með nýtt rekstrarfyrirkomulag heilsugæslustöðva.

Öldrunarþjónusta. Í sveitarfélögunum mætti, ef áhugi er fyrir hendi, gera tilraunir með að taka upp rammafjármögnun öldrunarþjónustunnar í stað „eyrnamerktra“ framlaga og greiðslna frá sjúkratryggingum til þess að fá reynslu á þetta fyrirkomulag áður en því yrði komið á fyrir landið allt. Með rammafjármögnun fengju sveitarfélögin fasta fjárveitingu sem byggðist t.d. á fjölda aldraðra í sveitarfélaginu og aldri þeirra, en þau tækju í staðinn að sér að sjá um alla þætti öldrunarþjónustu í sveitarfélaginu.

Rekstur sjúkrahúsa.

Veghald í þéttbýli.

Gert er ráð fyrir að fjármögnun nýrra verkefna, sem reynslusveitarfélögin taka að sér, verði ákveðin í samningum milli ríkisins og viðkomandi sveitarfélags. Líklegt er að ríkið hafi áhuga á að gera tilraunir með nýjar aðferðir í fjármögnun einstakra málaflokka, sbr. ákvæði 19. gr. frumvarpsins. Í 13. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir þeim möguleika að ákvæði 2. mgr. 11. gr. laga um um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 90/1990, gildi ekki fyrir reynslusveitarfélög og að sett verði sérstök reglugerð um framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til reynslusveitarfélaga á tilraunatímabilinu.

Með tilraunum, sem fela í sér færslu verkefna til sveitarfélaga, fær ríkisvaldið tækifæri til að gera tilraun með breytta starfshætti í viðkomandi málaflokkum, þ.e. að í stað þess að hafa umsjón með rekstri getur ríkið einbeitt sér að stefnumótun og eftirliti með framkvæmd stefnu.

Í lokaskýrslu sinni lagði sveitarfélaganefnd til að félagsmálaráðuneyti, menntamálaráðuneyti, fjármálaráðuneyti, samtök kennara og Samband íslenskra sveitarfélaga undirbúi tillögur sem miði að því að rekstur grunnskóla flytjist alfarið yfir til sveitarfélaga frá og með 1. ágúst 1995. Með hliðsjón af þessu er ekki gert ráð fyrir að grunnskólinn tengist verkefninu um reynslusveitarfélög.

Eins og betur verður vikið að síðar telur verkefnisstjórnin, eftir að hafa kynnt sér reynslu grannríkja okkar, æskilegt að í hverju reynslusveitarfélagi fari aðeins fram nokkrar tilraunir en í þess stað verði reynslusveitarfélögunum fjölgað frá því sem gert var ráð fyrir í upphafi. Að öðrum kosti sé hætta á að sveitarfélögin ráði ekki nægilega vel við tilraunirnar og árangur verkefnisins verði lakari.

Verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga.

Í samræmi við þingsályktunartillögu um stofnun reynslusveitarfélaga skipaði félagsmálaráðherra í júní 1993 verkefnisstjórn til að hafa umsjón með verkefninu. Hún er skipuð fulltrúum tilnefndum af félagsmálaráðherra og Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Í henni eiga sæti Sigfús Jónsson landfræðingur, formaður, Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri, Ingimundur Sigurpálsson bæjarstjóri og Sigríður Stefánsdóttir bæjarfulltrúi.

Í 3. gr. frumvarpsins eru ákvæði um verkefnisstjórnina. Til fyllingar henni hafa verkefni verkefnisstjórnarinnar verið skilgreind þannig:

Að kynna verkefnið meðal sveitarstjórna, fjalla um umsóknir þeirra og velja sveitarfélög til þátttöku í verkefninu með fyrirvara um samþykki félagsmálaráðherra.

Að gefa umsagnir um óskir reynslusveitarfélaga um verkefni, undanþáguheimildir og stjórnsýslutilraunir og undirbúa samningaviðræður milli þeirra og ríkisins.

Að undirbúa frumvarp til laga um reynslusveitarfélög og ef þörf krefur frumvörp til breytinga á þeim.

Að vinna að endurskoðun samninga á tilraunatímanum ef þörf krefur eða annar aðilinn óskar þess.

Að gera samkomulag með fyrirvara um samþykki félagsmálaráðherra við óháða utanaðkomandi aðila um mat á árangri verkefnisins.

Undirbúningur og framkvæmd verkefnisins.

Með bréfi, dags. 29. júlí 1993, til allra sveitarstjórna óskaði verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga eftir umsóknum um þátttöku í verkefninu. Umsóknarfrestur var ákveðinn til 1. október 1993. Alls bárust 37 umsóknir frá 56 sveitarfélögum.

Í samræmi við álit sveitarfélaganefndar var tilgreint í bréfinu að sveitarfélög, sem sæktu um verkefnið í tengslum við sameiningu, mundu hafa forgang. Í þeim hópi voru eftirtaldir umsækjendur:

Keflavík, Njarðvík og Hafnir.

Borgarnes, Norðurárdalshreppur, Stafholtstungnahreppur og Hraunhreppur.

Ólafsvík, Neshreppur utan Ennis, Staðarsveit og Breiðuvíkurhreppur.

Suðurdalahreppur, Haukadalshreppur, Laxárdalshreppur, Hvammshreppur og Fellsstrandarhreppur.

Patrekshreppur, Bíldudalshreppur, Rauðasandshreppur, Barðastrandarhreppur og Tálknafjarðarhreppur.

Neskaupstaður og Norðfjarðarhreppur.

Höfn, Nesjahreppur og Mýrahreppur.

Önnur sveitarfélög sem sóttu um eru:

Akranes, Akureyri, Bolungarvík, Dalvík, Egilsstaðir, Eskifjörður, Eyrarsveit, Garðabær, Grindavík, Hafnarfjörður, Hríseyjarhreppur, Húsavík, Hvammstangi, Ísafjörður, Mosfellsbær, Mýrdalshreppur, Ólafsfjörður, Rangárvallahreppur, Reykhólahreppur, Reykjavík, Sandgerði, Sauðárkrókur, Seyðisfjörður, Skaftárhreppur, Skeggjastaðahreppur, Stykkishólmur, Vestmannaeyjar, Vopnafjarðarhreppur, Ölfushreppur og Öxarfjarðarhreppur.

Í byrjun febrúar á þessu ári stóð verkefnisstjórnin fyrir ráðstefnu um reynslusveitarfélög. Á ráðstefnunni gerðu norrænir fyrirlesarar grein fyrir framkvæmd hliðstæðra verkefna í heimalöndum sínum og innlendir fyrirlesarar greindu frá hugmyndum sínum um framkvæmd verkefnisins hér á landi.

Verkefnisstjórnin hefur kynnt sér ítarlega framkvæmd hliðstæðra verkefna á Norðurlöndum, m.a. með kynnisferð haustið 1993 til samtaka sveitarfélaga, ráðuneyta og reynslusveitarfélaga í Noregi, Danmörku og Finnlandi. Í janúar á þessu ári var gefið út af félagsmálaráðuneytinu upplýsingarit þar sem reynslu Norðurlandaþjóða af hliðstæðum verkefnum og markmiði og innihaldi verkefnisins er lýst.

Það er mjög mikilvægt fyrir framgang verkefnisins að gott samstarf sé við fagráðuneytin. Verkefnisstjórnin óskaði því eftir því að þau ráðuneyti, sem verkefnið er talið snerta mest, tilnefndu fulltrúa til að vera tengiliði við verkefnisstjórnina við undirbúning verkefnisins. Í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að fulltrúar einstakra ráðuneyta skuli sitja fundi verkefnisstjórnar þegar mál sem þau varða eru þar til umfjöllunar. Enn fremur er mjög mikilvægt að verkefnið sé vel skipulagt hjá þeim sveitarfélögum sem taka þátt í því. Æskilegt er að verkefnið sé skipulagt sem samvinnuverkefni kjörinna fulltrúa, stjórnenda, starfsfólks og íbúanna. Á Norðurlöndum hafa yfirleitt verið settar á fót sérstakar framkvæmdanefndir innan sveitarfélaganna sem hafa oftast haft starfsmann á sínum vegum sem er annaðhvort ráðinn sérstaklega til þessa verkefnis eða einn af starfsmönnum sveitarfélagsins. Talið er æskilegt að svipaður háttur verði hafður á hér á landi. Lögð er áhersla á að væntanleg reynslusveitarfélög tengi þetta verkefni öðru umbótastarfi hjá sveitarfélaginu eftir því sem kostur er.

Gert er ráð fyrir að verkefnisstjórnin hafi samráð við fulltrúa viðkomandi stéttarfélaga og hagsmunahópa við undirbúning samninga milli sveitarfélaga og ráðuneyta og eftir því sem tilefni gefst til.

Með frumvarpinu er stefnt að því að opna leiðir til að gera tilraunir með því að heimila undanþágur frá ákveðnum lögum. Gert er ráð fyrir að nánari útfærsla á inntaki tilraunanna eigi sér stað eftir að frumvarpið er orðið að lögum í samstarfi sveitarfélaganna og viðkomandi ráðuneyta og undir umsjón verkefnisstjórnar.

Verkefnisstjórnin hefur gert eftirfarandi tímaáætlun um verkefnið:

1994

Febrúar

Verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga semur frumvarp til laga um reynslusveitarfélög í samráði við fulltrúa einstakra ráðuneyta.

Mars

Frumvarp til laga um reynslusveitarfélög er lagt fram á Alþingi.

Apríl–maí

Alþingi setur lög um reynslusveitarfélög.

Félagsmálaráðherra tekur ákvörðun um val á sveitarfélögum til þátttöku í verkefninu að fengnum tillögum verkefnisstjórnar.

Júní–sept.

Þríhliða samstarf hefst milli verkefnisstjórnar, viðkomandi ráðuneyta og reynslusveitarfélaga.

Framkvæmdanefndir verða skipaðar í hverju reynslusveitarfélagi úr hópi kjörinna fulltrúa, embættismanna og starfsfólks.

Framkvæmdanefndir kanna hver í sínu sveitarfélagi hugmyndir sem uppi eru um stjórnsýslutilraunir, breytingar á framkvæmd verkefna sem sveitarfélögin fara nú þegar með og bætta þjónustu við íbúana, meðal kjörinna fulltrúa, yfirmanna, almenns starfsfólks og almennra borgara.

Sveitarstjórnir ákveða að ráðast í verkefni sem þarfnast ekki sérstakra heimilda í lögum eða reglugerðum.

Verkefnisstjórn gengur frá samningum við óháða úttektaraðila sem fylgjast með framvindu verkefnisins og meta þegar þar að kemur hvernig til hafi tekist.

Okt.–nóv. Fyrri umræða í sveitarstjórnum um samþykktir um tilraunir.

Umsóknir sveitarfélaga og drög að samþykktum um tilraunir lagðar fyrir verkefnisstjórn.

Nóv.–des. Verkefnisstjórn fjallar um umsóknir, samræmir þær og sendir þær áfram til viðkomandi ráðuneyta, ásamt umsögn sinni.

1995

Jan.–apríl

Ráðuneyti fjalla um umsóknir og veita verkefnisstjórn umsögn um þær umsóknir sem krefjast breytinga á lögum um reynslusveitarfélög. Aðrar umsóknir afgreiða ráðuneytin beint með eftirfarandi hætti:

1. Umsókn hafnað með rökstuddri greinargerð.

2. Umsókn samþykkt.

3. Ráðuneyti kemst að þeirri niðurstöðu að rétt sé að breyta strax ákvæði í lögum eða reglugerð fyrir öll sveitarfélög án þess að tilraun hafi farið fram.

Ef umsókn er samþykkt fer fram seinni umræða í sveitarstjórn um samþykkt um tilraun sem viðkomandi ráðherra síðan staðfestir að fengnu samþykki fjármálaráðherra ef við á.

Gert er ráð fyrir að tilraunir, sem fela í sér verkefnaflutning frá ríki til sveitarfélaga, komist ekki til framkvæmda fyrr en 1. janúar 1996. Aðrar tilraunir komist til framkvæmda fyrr enda hafi viðkomandi ráðherra staðfest samþykkt reynslusveitarfélags um tilraun.

Lagt er fram á Alþingi frumvarp til breytinga á lögum um reynslusveitarfélög ef með þarf.

Maí–sept.

Unnið að samningum milli viðkomandi ráðuneyta og reynslusveitarfélaga um þau verkefni sem verða í tilraunaskyni flutt til viðkomandi sveitarfélaga 1. janúar 1996 og fjárveitingar þeim tengdar.

Okt.–des.

Reynslusveitarfélög og ráðuneyti undirbúa verkefnaflutning.

Þar sem undirbúningur verkefnisins er kominn skemmra á veg en fyrsta tímaáætlun gerði ráð fyrir er lagt til að tilraunatímabilið sé til loka ársins 1999 í stað ársins 1998 eins og lagt var til í þingsályktunartillögunni. Talið er að nauðsynleg reynsla af tilraunum, sem fela í sér yfirtöku nýrra verkefna, fáist ekki nema tilraunatímabilið sé a.m.k. fjögur ár og samkvæmt ofangreindri tímaáætlun næst það ekki nema tímabilið sé framlengt um eitt ár.

Almennt um frumvarpið.

Frumvarpið felur í stuttu máli í sér þær heimildir, sem taldar eru nauðsynlegar, til að sveitarfélög geti gert tilraunir í samræmi við markmið verkefnisins. Það skal áréttað að fyrirsjáanlegt er að breyta þurfi lögum um reynslusveitarfélög eftir því sem á verkefnið líður og nýjar hugmyndir um tilraunaverkefni koma fram.

Í frumvarpinu er lagt til að ráðherrum verði veittar heimildir til að veita reynslusveitarfélögum undanþágur frá lagaákvæðum sem mæla fyrir um hvernig þau skuli haga stjórnsýslu sinni og leysa lögbundin verkefni sem á þeim hvíla. Enn fremur verði ráðherrum veitt heimild til að fela þeim að taka að sér framkvæmd nýrra verkefna og gera tilraunir með nýtt rekstrar- og fjármögnunarfyrirkomulag. Í því sambandi hafi ráðherrar heimild til að víkja frá tilteknum lögum.

Við gerð frumvarpsins hefur verið höfð hliðsjón af hliðstæðum norskum og dönskum lögum.

Í I. kafla frumvarpsins eru almenn ákvæði. Í 1. gr. er kveðið á um tilgang og markmið tilraunastarfsins og hin ytri mörk þess. Í 2. gr. eru heimildir ráðherra til að veita reynslusveitarfélögum undanþágur frá lögum afmarkaðar við ákveðin efnisákvæði og heimildunum sett almenn takmörk. Í 3. gr. eru ákvæði um hlutverk og skipan verkefnisstjórnar reynslusveitarfélaga. 4. gr. fjallar um val á reynslusveitarfélögum og fjölda þeirra. Í 5. gr. er almenn heimild til að setja sérstakar reglugerðir fyrir reynslusveitarfélög og í 6. gr. eru ákvæði um úttektir á tilraunum og kynningu á niðurstöðum þeirra og skýrslum um framkvæmd verkefnisins á Alþingi.

Í II. kafla eru ákvæði um samþykktir fyrir reynslusveitarfélög og upplýsingaskyldu þeirra.

Í III. kafla eru almenn ákvæði um stjórnsýslutilraunir.

Síðan koma kaflar sem snerta einstök ráðuneyti. Þeir hafa verið samdir í samráði við viðkomandi ráðuneyti. Í frumvarpinu eru kaflar um heimildir félagsmála-, heilbrigðis- og tryggingamála- og umhverfisráðherra. Vísað er til athugasemda við einstök ákvæði varðandi nánari skýringar. Auk þessara ráðuneyta áttu sér stað viðræður við fjármálaráðuneytið, menntamálaráðuneytið og samgönguráðuneytið. Við menntamálaráðuneytið var rætt um hvort til greina kæmi að reynslusveitarfélag tæki að sér rekstur framhaldsskóla. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að það væri ekki ráðlegt á þessu stigi með hliðsjón af því að fyrir dyrum standi að sveitarfélögin yfirtaki rekstur grunnskólanna sem ráðuneytið taldi ærið verkefni fyrir þau, auk þess sem það taldi rétt að fá reynslu á þær breytingar sem frumvarp til nýrra framhaldsskólalaga felur í sér áður en gerðar verði frekari tilraunir með rekstrarform framhaldsskóla.

Við samgönguráðuneytið áttu sér stað viðræður um að reynslusveitarfélög taki að sér veghald og rekstur og viðhald flugvalla og geri tilraunir með breytt fyrirkomulag stjórnsýslu, framkvæmda og fjárveitinga í hafnamálum.

Frumvarp til nýrra vegalaga er nú til meðferðar á Alþingi. Þar er gert ráð fyrir víðtækum heimildum vegamálastjóra til þess að gera samninga við einstaklinga, fyrirtæki, sveitarstjórnir, stofnanir eða samtök þessara aðila um veghald. Telja verður að þær heimildir verði fullnægjandi fyrir sveitarfélög sem vilja taka að sér verkefni á sviði vegamála og því sé ekki ástæða til sérstakrar heimildar þar að lútandi í þessu frumvarpi.

Frumvarp til nýrra hafnalaga er nú í meðförum Alþingis. Í því eru ákvæði um hafnasamlög og sérstakar heimildir til fyrirgreiðslu við þau sem og við sameiningu sveitarfélaga, sbr. 33. gr. frumvarpsins. Jafnframt eru þar ákvæði sem heimila frávik frá gjaldskrám í ákveðnum tilvikum, sbr. 13. gr. frumvarpsins. Þá hefur færst í vöxt að Hafnamálastofnun semji við verkfræðistofur og sveitarfélög um daglegt eftirlit með framkvæmdum, en yfirumsjón með verklegum og fjárhagslegum þáttum er samkvæmt lögum og frumvarpi hjá stofnuninni enda framkvæmdir greiddar með ríkisframlagi að verulegu leyti. Í frumvarpi til hafnalaga eru einnig ákvæði um greiðsluþátttöku ríkissjóðs í hafnarframkvæmdum og fram hefur verið lögð á Alþingi tillaga til þingsályktunar um hafnaáætlun þar sem fram kemur skipting kostnaðar á milli hafna og er sú áætlun höfð til hliðsjónar við gerð fjárlaga. Í hafnalögum og í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að rekstur hafna sé greiddur úr ríkissjóði.

Varðandi rekstur og viðhald flugvalla er talið að flugmálastjóri hafi að óbreyttum lögum heimild til að gera samninga við sveitarfélög um að þau annist rekstur og viðhald einstakra flugvalla.

Rétt er að árétta að hugsanlegt er að fleiri ráðuneyti tengist verkefninu á síðari stigum þess og fleiri heimildir bætist við. Eftir að búið er að velja endanlega þau sveitarfélög sem munu taka þátt í verkefninu er unnt að hefja markvissa vinnu með einstökum sveitarfélögum og betur hægt að átta sig á möguleikum til tilrauna.

Að lokum skal tekið fram að drög að þessu frumvarpi voru kynnt á fyrrnefndri ráðstefnu um reynslusveitarfélög sem haldin var í febrúar á þessu ári. Þau hafa enn fremur verið kynnt stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga, húsnæðismálastjórn og fulltrúum BHMR, BSRB og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greinin kveður á um markmið laganna og afmarkar hvers eðlis tilraunaverkefnin skuli vera.

Rétt er að taka fram að hugtakið stjórnsýsla er í frumvarpinu notað sem heiti yfir stjórnkerfi sveitarfélaga. Þau markmið, sem tilgreind eru í 2. málsl. 1. mgr. greinarinnar, vísa til tilraunastarfseminnar sem heildar en ekki til þess að hver einstök tilraun þurfi að fullnægja öllum þessum markmiðum. 3. málsl. 1. mgr. setur tilraunastarfinu þau mörk að tilraunirnar megi ekki hafa í för með sér skerðingu á réttindum íbúanna né fela í sér auknar fjárhagslegar byrðar fyrir þá. Þá takmörkun sem greinin felur í sér verður að túlka í hverju tilviki fyrir sig með hliðsjón af þeirri tilraun sem óskað er eftir að gera.

Svo sem fram kemur í tímaáætluninni hér að framan er gert ráð fyrir að upphafstími tilrauna geti verið mismunandi eftir sveitarfélögum og tilraunum. Sveitarstjórn getur ákveðið að hætta við tilraun áður en tímabilinu er lokið og þá kemst fyrra réttarástand á aftur. Það leiðir af 21. gr. frumvarpsins um gildistíma laganna að gert er ráð fyrir að tilraunirnar geti staðið til ársloka 1999. Í þingsályktunartillögunni var tímabilið miðað við árslok 1998. Eins og fram kom í almennum athugasemdum um undirbúning og framkvæmd verkefnisins er ástæðan fyrir þessari framlengingu sú að talið er mikilvægt að tilraunir með yfirtöku nýrra verkefna standi í a.m.k. fjögur ár. Athygli er vakin á því að á Norðurlöndum var tilraunatímabilið í upphafi miðað við svipaðan árafjölda og hér en síðar framlengt.

Í 2. mgr. greinarinnar er lagt til að sveitarfélögin sem taka munu þátt í tilraunaverkefninu skuli nefnast reynslusveitarfélög, sbr. heiti laganna. Eins og áður hefur komið fram er hugmyndin um stofnun reynslusveitarfélaga hér á landi komin frá sveitarfélaganefnd sem gaf út lokaskýrslu sína í mars 1993 og heitið reynslusveitarfélag er einnig frá henni komið. Annars staðar á Norðurlöndum hafa sveitarfélög, sem tekið hafa þátt í hliðstæðum verkefnum, gengið undir heitinu „frikommuner“.

Um 2. gr.

Verkefnið um reynslusveitarfélög byggir á því að óskir um tilraunir komi frá sveitarfélögunum sjálfum. Í sveitarfélögunum er fyrir hendi þekking á viðfangsefnunum og staðbundnum aðstæðum. Gert er ráð fyrir að verkefnið verði samstarfsverkefni reynslusveitarfélaga og ráðuneyta en frumkvæðið komi frá sveitarfélögunum sjálfum. Ekki er unnt að hefja markvisst undirbúningsstarf með sveitarfélögunum fyrr en val á þeim liggur fyrir. Við gerð frumvarpsins hafa því ekki legið fyrir mótaðar tillögur um tilraunir. Af því leiðir að erfitt reyndist að skilgreina nákvæmlega í frumvarpinu heimildir ráðherra til að víkja frá einstökum lögum. Heimildarákvæði frumvarpsins eru því flest almennt orðuð. Með hliðsjón af því eru í 2. gr. frumvarpsins lagðar til almennar efnislegar takmarkanir á heimildum ráðherra til að víkja frá lögum. Einstök heimildarákvæði í III.–VII. kafla frumvarpsins verður því að túlka með hliðsjón af 2. gr. Rétt er að taka fram að við gerð frumvarpsins hafa hliðstæð dönsk og norsk lög mjög verið höfð til hliðsjónar. Þau fela á sama hátt og þetta frumvarp í sér heimildir til að veita sveitarfélögum undanþágur frá lögum svo að þau geti í tilraunaskyni mótað nýjar reglur sem komi í stað þeirra lagareglna sem þeim eru veittar undanþágur frá. Í þeim löndum var talið að svona tilraunaverkefni væru óframkvæmanleg ef leita þyrfti eftir lagaheimild í hverju tilviki fyrir sig og því væri óhjákvæmilegt að veita ráðherrum slíkar heimildir.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. er ráðherrum heimilt að veita undanþágur frá þeim ákvæðum laga sem vísað er til í einstökum greinum frumvarpsins sem fela í sér þau efnisatriði sem tilgreind eru í a–d liðum 1. mgr. greinarinnar. Fyrirvarinn um að annað geti verið sérstaklega tekið fram vísar til þess að einstakar greinar frumvarpsins geta falið í sér heimildir til að víkja frá efnisákvæðum sem ekki eru tilgreind í a–d liðum. Dæmi um slík ákvæði eru 13. og 19. gr. frumvarpsins sem fela í sér heimildir til að víkja frá ákvæðum um það hvernig greiðslur til að fjármagna starfsemi sveitarfélaga skuli ákvarðaðar. Á sama hátt geta einstök ákvæði frumvarpsins falið í sér frekari takmarkanir en fram koma í 2. gr. Dæmi um það eru ákvæði 9. gr. um að ekki megi veita undanþágu frá ákvæðum um sveitarstjórnir, byggðarráð og kjörstjórnir.

Eins og tekið er fram í athugasemdum við 1. gr. er heitið stjórnsýsla í frumvarpinu notað um stjórnkerfi sveitarfélaga. Með ákvæðum um stjórnsýslu sveitarfélaga er átt við ákvæði sem kveða á um að nefndir eða stjórnir skuli skipaðar, hvernig þær skulu skipaðar og hver verkefni þeirra skulu vera. Ef reynslusveitarfélag fær heimild til að leggja niður lögskipaða nefnd verður að vera tryggt að lögboðnum verkefnum hennar verði sinnt á annan fullnægjandi hátt. Ef samþykkt er tilraun til að láta embættismenn taka að einhverju leyti við verkefnum nefnda verður að vera tryggt að með því sé ekki gengið á réttaröryggi íbúanna, sbr. 2. mgr. greinarinnar, t.d. þannig að þeim sé tryggður málskotsréttur. Í III. kafla frumvarpsins er almennt ákvæði um stjórnsýslutilraunir og er vísað til athugasemda við 9. gr. varðandi frekari upplýsingar um hugsanlegar tilraunir með nýjungar í stjórnsýslu sveitarfélaga.

Með starfsemi í a–lið 1. mgr. er átt við starfsemi á vegum sveitarfélaga sem ekki fellur undir hefðbundið stjórnkerfi þeirra, svo sem rekstur sem sveitarfélag tekur við af ríkinu, t.d. á sviði heilbrigðisþjónustu, öldrunarþjónustu og þjónustu við fatlaða. Á því er byggt að túlka beri „skipulag starfsemi“, hvað inntak snertir, á sama hátt og stjórnsýslu. Þannig verði heimilt að víkja frá ákvæðum sem mæla fyrir um hvernig slíkum rekstri sé stjórnað, svo sem ákvæðum um stjórn heilsugæslustöðva og sjúkrahúsa, sbr. 21. og 30. gr. laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990.

Samkvæmt b-lið 1. mgr. er heimilt að víkja frá ákvæðum sem kveða á um það hvernig verkefni skulu leyst af hendi. Hins vegar væri ekki heimilt að veita undanþágur frá því að lögboðin verkefni skuli leyst af hendi. Heimildin nær einnig til ákvæða sem kveða á um hvernig þjónusta sem ríkið hefur nú á hendi, en reynslusveitarfélag mundi taka yfir á grundvelli laganna, skuli veitt.

Dæmi um ákvæði, sem gætu fallið undir c-lið, eru ákvæði í lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins um eftirlit ríkisins með félagslegum húsnæðismálum hjá sveitarfélögum. Í sambandi við d-lið er rétt að benda á að frávik eru hugsanleg frá ákvæðum um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga í málaflokkum sem eru bæði hjá ríki og sveitarfélögum, t. d. félagsleg húsnæðismál, en á því sviði hafa m.a. komið fram hugmyndir um að sveitarfélög taki á sig meiri ábyrgð á lánveitingum gegn því að vera undanþegin ákvæðum sem kveða á um eftirlit Húsnæðisstofnunar með þeim, t.d. þannig að sveitarfélög séu lántakendur gagnvart Byggingarsjóði verkamanna en endurláni síðan einstaklingum.

Af 2. mgr. leiðir m.a. að tilraunir mega ekki koma niður á gæðum þjónustu við íbúana. Þannig væri ekki heimilt að slaka á lögbundnum kröfum um að fagfólk veiti ákveðna þjónustu. Ekki væri heldur heimilt að veita undanþágur frá ákvæðum sem kveða á um hvaða þjónustu skuli veita, sbr. ákvæði laga um málefni fatlaðra og laga um heilbrigðisþjónustu þar að lútandi. Með fyrirgreiðslu er t.d. átt við ákvæði laga um Húsnæðisstofnun ríkisins um rétt einstaklinga til félagslegra íbúða. Tilraunirnar mega heldur ekki koma niður á réttaröryggi íbúanna, t.d. væri ekki heimilt að skerða rétt þeirra samkvæmt stjórnsýslulögum.

Um 3. gr.

Greinin fjallar um verkefnisstjórn reynslusveitarfélaga. Eins og fram kom í almennum athugasemdum hér að framan hefur verkefnisstjórnin þegar verið skipuð á grundvelli þingsályktunar um stofnun reynslusveitarfélaga og hefur hún unnið að gerð þessa frumvarps. Vísast til athugasemda hér að framan varðandi skipun og verkefni hennar.

Ekki þykja rök til þess að lögfesta að fulltrúar einstakra ráðuneyta sitji í verkefnisstjórninni heldur er gert ráð fyrir að þeir muni sitja einstaka fundi þegar mál sem snerta þeirra ráðuneyti eru til umfjöllunar hjá stjórninni. Einnig er á það að líta að heppilegt getur verið að fulltrúar ráðuneyta séu fleiri en einn eftir málaflokkum.

Um 4. gr.

Í greininni er fjallað um fjölda reynslusveitarfélaga og val á þeim.

Fyrstu hugmyndir um stofnun reynslusveitarfélaga hér á landi byggðust á því að reynslusveitarfélögin yrðu fá en að í hverju þeirra færi fram umfangsmikið tilraunastarf. Eftir að verkefnisstjórnin hefur kynnt sér reynslu nágrannaríkja okkar af hliðstæðum verkefnum telur hún að það sé vænlegra til árangurs að sveitarfélögin einbeiti sér að tiltölulega fáum verkefnum en í staðinn verði þeim sveitarfélögum, sem taka þátt í verkefninu, fjölgað. Eins og fram kom hér að ofan í almennum athugasemdum um undirbúning og framkvæmd verkefnisins var það skoðun sveitarfélaganefndar að sveitarfélög sem sæktu um þátttöku í verkefninu í tengslum við sameiningu ættu að hafa forgang. Sjö umsóknir bárust frá slíkum sveitarfélögum. Í þeim hópi eru engin fjölmenn sveitarfélög að undanskildu sameinuðu sveitarfélagi Keflavíkur, Njarðvíkur og Hafna. Reynsla Norðurlandaþjóða hefur sýnt að mikilvægt er að nokkur fjölmenn sveitarfélög taki þátt í verkefnum sem þessum þar sem þau hafa oftast betri aðstöðu en fámenn sveitarfélög til að framkvæma margbreytileg og vandasöm tilraunaverkefni. Verkefnisstjórnin telur einnig með hliðsjón af þessu nauðsynlegt að fjölga þátttakendum í verkefninu frá því sem gert var ráð fyrir í þingsályktunartillögunni. Með því móti er hægt að velja þau sveitarfélög sem sóttu um í tengslum við sameiningu og nokkra fjölmenna kaupstaði og fá þannig fjölbreyttan hóp sveitarfélaga.

Í samræmi við álit sveitarfélaganefndar er lagt til í 2. mgr. 4. gr. að sveitarfélög, sem sækja um þátttöku í tengslum við sameiningu, skuli njóta forgangs, þó þannig að þess sé gætt að í hópinn veljist sveitarfélög sem eru sem fjölbreytilegust að stærð og gerð.

Um 5. gr.

Almennt er litið svo á að heimild til setningar reglugerðar feli í sér að reglugerðin fái gildi um allt landið. Greinin felur í sér heimild til að víkja frá þessu. Hins vegar verður slík reglugerð, sem gefin er út sérstaklega fyrir eitt reynslusveitarfélag eða fleiri, að eiga sér stoð í viðkomandi lögum á sama hátt og reglugerð sem gefin er út fyrir allt landið. Hugsanlegt er að ráðherra geti með heimild í ákvæðinu sett mismunandi reglugerðir fyrir reynslusveitarfélög með stoð í sömu lögum.

Eins og vikið var að í almennum athugasemdum hér að framan er hugmyndin að baki verkefninu um reynslusveitarfélög sú að sveitarfélög fái tækifæri til að móta sjálf nýjar reglur á ákveðnum sviðum. 7. gr. frumvarpsins tekur mið af þessu, en hún gerir ráð fyrir að sveitarstjórnir reynslusveitarfélaga setji sérstakar reglur um tilraunir í formi samþykkta sem viðkomandi ráðherra verður að staðfesta. Gert er ráð fyrir að þegar ráðherra setur reglugerð með heimild í 5. gr. sé yfirleitt um að ræða staðfestingu hans á samþykkt reynslusveitarfélags.

Um 6. gr.

Það er mjög mikilvægur þáttur í verkefninu að hlutlaus aðili leggi mat á tilraunirnar og hvaða lærdóm megi af þeim draga. Á Norðurlöndum hefur slíkt mat verið framkvæmt með nokkuð mismunandi hætti. Í Danmörku var t.d. ekki komið á fót formlegu matsfyrirkomulagi. Hins vegar fjármagnaði ríkið a.m.k. þrjú rannsóknaverkefni og samtök sveitarfélaga tvö til að meta árangurinn. Vegna þess hversu lítið var lagt upp úr formlegu og óháðu mati á árangri verkefnisins hafa í Danmörku verið skiptar skoðanir um það hvernig til hafi tekist. Í þessu sambandi má nokkuð læra af reynslu Norðmanna. Í Noregi voru sett upp 15 rannsóknaverkefni til þess að taka út tilraunirnar. Fjórar bækur voru gefnar út þar sem niðurstöður rannsóknanna voru dregnar saman. Að þessu verki unnu óháðir fræðimenn, svo sem frá háskólunum í Ósló og Bergen og norsku byggðastofnuninni NIBR. Þá lagði ráðherra sveitarstjórnarmála fram skýrslu í þinginu vorið 1991 sem byggðist á mati á verkefninu.

Það er talið mjög mikilvægt að aðilar, sem ekki tengjast framkvæmd verkefnisins, meti árangurinn þannig að sem minnstar deilur verði um matið og að niðurstöðurnar nýtist til ákvarðana um breytingar. Í þessu sambandi kemur til álita að semja við einn aðila um yfirumsjón með mati á verkefninu, t.d. háskóla, eða nokkra aðila um að meta einstaka þætti þess, t.d. háskólakennara, sérfræðinga eða jafnvel námsmenn sem eru í rannsóknatengdu framhaldsnámi. Lagt er til að verkefnisstjórninni sé falið það hlutverk að semja við úttektaraðila en áskilið er að samþykki ráðherra liggi fyrir, enda getur orðið um nokkurn kostnað að ræða. Í ákvæðinu er lagt til að niðurstöður úttektaraðila og skýrslur verkefnisstjórnar um framkvæmd verkefnisins verði kynntar á Alþingi.

Um 7. gr.

Svo sem vikið var að í upphafi athugasemda við frumvarpið og í athugasemdum við 5. gr. byggist verkefnið um reynslusveitarfélög meðal annars á því að nýta þá þekkingu sem er innan sveitarfélaga á viðkomandi málaflokkum og staðbundnum aðstæðum til þess að móta nýjar reglur á ákveðnu sviði. Í samræmi við það og í samræmi við 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, er í 7. gr. lagt til að sveitarstjórn reynslusveitarfélags setji reglur um tilraunir samkvæmt lögunum í formi samþykkta. Hugsunin er sú að þessar reglur komi í stað þeirra ákvæða sem ráðherra heimilar að vikið sé frá. Í samþykktunum þarf að koma fram hvernig sveitarfélagið muni leysa þau verkefni sem um er að ræða þannig að tryggt sé að lögboðnum skyldum sé fullnægt gagnvart íbúunum eða hvernig það ætli að haga stjórnsýslu á ákveðnu sviði ef um stjórnsýslutilraun er að ræða. Í samræmi við 52. gr. sveitarstjórnarlaga er lagt til að tvær umræður fari fram um slíkar samþykktir í sveitarstjórn með a.m.k. einnar viku millibili. Væntanlega verða drög að samþykktum send viðkomandi ráðuneytum til umsagnar áður en seinni umræða fer fram. Samþykktir öðlast ekki gildi fyrr en viðkomandi ráðherra hefur staðfest þær. Með viðkomandi ráðherra er átt við þann ráðherra sem fer samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands með þann málaflokk sem um er að ræða. Gert er ráð fyrir að hann afli samþykkis fjármálaráðherra þegar um er að ræða tilraunir sem hafa í för með sér fjárútlát fyrir ríkið.

Ráðherra getur vísað samþykkt aftur til sveitarstjórnar til breytinga telji hann ekki unnt að staðfesta hana. Samkvæmt almennum reglum þarf aðeins eina umræðu í sveitarstjórn um slíka breytingu. Staðfesting ráðherra getur jafnframt falið í sér heimild til að víkja frá lögum í samræmi við heimildir frumvarpsins. Eins og fram kemur í athugasemdum við 5. gr. getur staðfesting ráðherra einnig verið í formi reglugerðar ef við á. Sveitarfélag getur síðar breytt samþykkt sinni um tilraun ef svo horfir við. Ráðherra þarf að staðfesta slíkar breytingar.

Rétt er að árétta að gert er ráð fyrir að aðdragandi tilrauna geti verið nokkuð mismunandi eftir því um hvers konar tilraun er að ræða. Ef um er að ræða yfirtöku á nýjum verkefnum er nauðsynlegt að gerður sé samningur milli ráðuneyta og sveitarfélaga um ýmis grundvallaratriði, svo sem fjármögnun. Sveitarfélagið mundi jafnframt í samþykktum sínum útfæra eftir hvaða reglum það ætli sér að stýra málaflokknum. Ef um stjórnsýslutilraun er að ræða eða breytingu á framkvæmd verkefna sem sveitarfélögin fara nú þegar með er ekki nauðsynlegt að gerður sé sérstakur samningur milli sveitarfélags og viðkomandi ráðuneytis, heldur nægir að sveitarfélagið gangi frá samþykkt um málið að höfðu samráði við viðkomandi ráðuneyti sem síðan staðfestir samþykkt. Byggt er á því að tilraunastarfsemi geti ekki hafist fyrr en ráðherra hefur staðfest samþykkt.

Að öllum líkindum er heppilegast að gerðar séu sérstakar samþykktir um hverja tilraun fyrir sig þar sem upphafstímamark tilrauna innan sama sveitarfélags getur verið mismunandi og mismunandi er eftir tilraunum hvaða ráðherra á að staðfesta samþykkt.

Það að gefnar séu út og birtar reglur um tilraunirnar er mjög mikilvægt fyrir réttaröryggi íbúanna þannig að þeir eigi þess kost að kynna sér á hvaða grundvelli tilraunastarfsemin byggist og eftir hvaða reglum hún eigi að fara.

Um 8. gr.

Það er mikilvægt að tilraunaverkefnin njóti stuðnings íbúa í sveitarfélaginu. Því er lagt til að þeim séu kynntar tilraunir áður en sveitarstjórn gengur frá samþykktum um þær. Sveitarstjórn metur með hliðsjón af aðstæðum á hvern hátt það verði best gert.

Í 2. mgr. er lagt til sveitarstjórn hafi almennar upplýsingaskyldur um framgang og árangur tilrauna. Ljóst er að úttektaraðilar, sbr. 6. gr., verða að hafa víðtækan aðgang að upplýsingum um tilraunir hjá einstökum sveitarfélögum.

Um 9. gr.

Greinin felur í sér almennar heimildir til þess að gera stjórnsýslutilraunir. Það verður að vera tryggt að lögboðnum verkefnum nefnda og stjórna, sem tilraunir eru gerðar með, verði sinnt á fullnægjandi hátt án þess að réttaröryggi íbúanna sé skert. Í samþykktum um tilraunirnar þurfa að vera ákvæði sem tryggja þetta.

Á grundvelli greinarinnar hefur sveitarstjórn reynslusveitarfélags möguleika á að endurskipuleggja nefndakerfi sitt, sameina nefndir, stofna nýjar og leggja aðrar niður. Gert er ráð fyrir að heimilt verði að víkja frá ákvæðum sem mæla fyrir um að nefndir skuli skipaðar fulltrúum ákveðinna aðila. Þannig gæti sveitarstjórn gert tilraun með að skipa í auknum mæli fulltrúa þeirra sem nota þjónustu á viðkomandi sviði eða fulltrúa félagasamtaka í nefndir. Einnig er hugsanlegt að gerðar verði tilraunir með það að láta embættismenn sveitarfélagsins taka í auknum mæli við verkefnum nefnda til þess að flýta fyrir afgreiðslu erinda en þá þyrfti að tryggja íbúum rétt til að skjóta ákvörðun þeirra til nefndar eða sveitarstjórnarinnar sjálfrar. Rétt er taka fram að ýmsar heimildir eru nú þegar í lögum til að sameina nefndir sveitarfélaga. Þannig er sveitarstjórn skv. 1. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, veitt almenn heimild til að sameina nefndir. Einnig eru í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, heimildir til að fela félagsmálanefnd verkefni ýmissa nefnda, sbr. 32. og 49. gr. um verkefni barnaverndar- og húsaleigunefnda.

Helstu nefndir og stjórnir, sem heimildin í 8. gr. gæti náð til, eru: áfengisvarnanefnd, sbr. 30. gr. áfengislaga, nr. 82/1969, með síðari breytingum, bókasafnsstjórn, sbr. 7. gr. laga um almenningsbókasöfn, nr. 50/1976, byggingarnefnd, sbr. III. kafla byggingarlaga, nr. 54/1978, með síðari breytingum, félagsmálanefnd, sbr. 5. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, gróðurverndarnefnd, sbr. 19. gr. laga um landgræðslu, nr. 17/1965, með síðari breytingum, hafnarstjórn, sbr. 9. gr. hafnalaga, nr. 69/1984, með síðari breytingum, heilbrigðisnefnd, sbr. 6. og 7. gr. laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 81/1988, með síðari breytingum, húsnæðisnefnd, sbr. 40. og 45. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, með síðari breytingum, jafnréttisnefnd, sbr. 13. gr. jafnréttislaga, nr. 28/1991, leikskólanefnd, sbr. 5. gr. laga um leikskóla, nr. 48/1991, náttúruverndarnefnd, sbr. 3. gr. laga um náttúruvernd, nr. 47/1971, með síðari breytingum, skólanefnd grunnskóla, sbr. 18. og. 19. gr. grunnskólalaga, nr. 49/1991, stjórnarnefnd vinnumiðlunar, sbr. 9. gr. laga um vinnumiðlun, nr. 18/1985, með síðari breytingum.

Af 2. málsl. greinarinnar leiðir að ekki er heimilt að gera tilraunir með breytingar á ákvæðum um grundvallarstjórn sveitarfélaga og sveitarstjórnarkosningar.

Um 10. gr.

Hjá umsækjendum um þátttöku í verkefninu hefur komið fram mikill áhugi á tilraunum á sviði félagslegra húsnæðismála. Telja ýmsir að núverandi fyrirkomulag þessara mála sé of flókið og miðstýrt og að eftirlit Húsnæðisstofnunar ríkisins með sveitarfélögum sé óþarflega mikið. Ýmsar hugmyndir hafa verið reifaðar í því sambandi sem allar stefna í þá átt að auka verkefni, ábyrgð og sjálfstæði sveitarfélaga í málaflokknum.

Um félagslegar íbúðir er fjallað í V. kafla laga, nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Enda þótt 9. gr. sé almennt orðuð sem heimild til að víkja frá ákvæðum um félagslegar íbúðir verður að túlka hana með hliðsjón af 2. gr. frumvarpsins þannig að ekki er heimilt að víkja frá öllum ákvæðum V. kafla. Af 2. gr. leiðir m.a. að tilraunirnar mega ekki hafa í för með sér skerðingu á þeim réttindum sem einstaklingar njóta nú við kaup á félagslegum íbúðum, hvorki skerðingu á rétti til kaupa á félagslegri íbúð né skerðingu á lánskjörum þeirra. Ákvæðið veitir möguleika á tilraunum með tilhögun lánveitinga á þessu sviði og til þess að gera breytingar á eftirlitsskyldum Húsnæðisstofnunar gagnvart reynslusveitarfélagi. Einnig eru hugsanlegar tilraunir með breytt stjórnkerfi húsnæðismála innan sveitarfélagsins, þ.e. breytingar á skipun og verkefnum húsnæðisnefnda, sbr. einnig almennu heimildina til stjórnsýslutilrauna í 9. gr. frumvarpsins.

Um 11. gr.

Samkvæmt greininni er félagsmálaráðherra heimilt að fela reynslusveitarfélagi að annast þjónustu við fatlaða innan sveitarfélagsins að öllu eða nokkru leyti. Svipað ákvæði er í 13. gr. laga um málefni fatlaða, nr. 59/1992. Í athugasemdum með þeim lögum er reifað að stuðla beri að þeirri þróun að sveitarfélög taki í auknum mæli við þjónustu ríkisins við fatlaða. Sveitarfélögin fari nú þegar samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga með ýmsa þætti í þjónustu við fatlaða en æskilegt sé að þjónusta á þessu sviði sé í auknum mæli á sömu hendi. Það feli í sér hagræðingu og betri þjónustu.

Þrátt fyrir ákvæði 13. gr. laga um málefni fatlaðra er lagt til að í lögum um reynslusveitarfélög verði sérstakt ákvæði um heimild ráðherra til að fela reynslusveitarfélagi þjónustu við fatlaða þar sem gera má ráð fyrir að þau muni hafa áhuga á slíku verkefni. Með hliðsjón af því að um er að ræða þátt í verkefninu um reynslusveitarfélög þykir rétt að heimila ráðherra slíka samninga án þess að svæðisráð hafi haft frumkvæði að þeim eins og boðið er í áðurnefndri 13. gr., en áskilið er að samráð skuli haft við þau. Með hliðsjón af því að um tilraunaverkefni er að ræða þykir enn fremur rétt að heimila ráðherra að víkja frá ákvæðum laga um málefni fatlaðra eftir því sem rök eru til og að því leyti sem slíkt er ekki talið skerða þann rétt sem fatlaðir hafa til þjónustu samkvæmt gildandi lögum. Heimildina verður að túlka með hliðsjón af ákvæðum 2. gr. frumvarpsins.

Gert er ráð fyrir að í samningi verði kveðið á um hvort um verði að ræða framlög úr Framkvæmdasjóði fatlaðra.

Um 12. gr.

Sú mikla breyting, sem átt hefur sér stað í atvinnumálum þjóðarinnar sl. tvö ár, hefur leitt í ljós að nauðsynlegt er að vinna að endurbótum á málefnum atvinnulausra. Þetta svið er því mjög áhugavert fyrir tilraunaverkefni. Líklegt er að reynslusveitarfélög muni hafa áhuga á að gera átak á þessu sviði sem lið í verkefninu. Er því lagt til að félagsmálaráðherra hafi heimild til að víkja frá ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar og laga um vinnumiðlun í því skyni að bæta þjónustu við atvinnulausa. Ákvæðið er almennt orðað þar sem ekki liggja fyrir fullmótaðar hugmyndir um tilraunir á þessu sviði. Rétt er að taka fram að tilraun gæti ekki falið í sér greiðslu hærri atvinnuleysisbóta úr Atvinnuleysistryggingasjóði til einstaklinga í reynslusveitarfélögum þar sem slíkt mundi hafa í för með sér mismunun gagnvart bótaþegum í öðrum sveitarfélögum. Fyrst og fremst er á því byggt að um sé að ræða tilraunir með fyrirkomulag þjónustu við atvinnulausa.

Um 13. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 90/1990, skal tekjum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga ráðstafað til greiðslu þrenns konar framlaga, þ.e. bundinna framlaga skv. 12. gr. laganna, sérstakra framlaga skv. 13. gr. og jöfnunarframlaga skv. 14. gr. Jöfnunarframlögin skiptast í tekjujöfnunar- og þjónustuframlög. 13. gr. frumvarpsins felur í sér að félagsmálaráðherra verði heimilt að setja reglur um að auk þessara þriggja framlaga verði tekjum sjóðsins varið til greiðslu framlaga til reynslusveitarfélaga. Það sem liggur að baki er að unnt sé að gera tilraunir með nýjar reglur um útreikning framlaga til sveitarfélaga. Þessi tilraunaframlög kæmu, að nokkru eða öllu leyti, í staðinn fyrir sérstök framlög og jöfnunarframlög til reynslusveitarfélaganna. Þannig er ekki gert ráð fyrir að þessi framlög hafi í för með sér hækkun á heildarframlögum úr sjóðnum.

Þær breytingar, sem munu eiga sér stað á næstu árum með stækkun sveitarfélaga og auknum verkefnum þeirra, munu kalla á miklar breytingar á jöfnunargreiðslum og mun Jöfnunarsjóður sveitarfélaga væntanlega gegna mikilvægu hlutverki í því sambandi. Til skemmri tíma litið verður hlutverk sjóðsins líklega að greiða kostnað við framkvæmd þessara umfangsmiklu breytinga og standa fyrir tímabundnum stuðnings- og jöfnunaraðgerðum. Til lengri tíma litið verður verkefni sjóðsins ef að líkum lætur ýmsar jöfnunaraðgerðir á milli stærri og fjölmennari sveitarfélaga en nú eru í landinu og í málaflokkum sem í dag eru verkefni ríkisins, að hluta til eða að miklu leyti, svo sem heilsugæsla og grunnskóli.

Núverandi fyrirkomulag greiðslna úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga var í aðalatriðum ákveðið í tengslum við þá breytingu sem varð á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga í ársbyrjun 1990. Reglurnar taka mið af skiptingu landsins í u.þ.b. 200 sveitarfélög og miðast við núverandi verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.

Annars staðar á Norðurlöndum hefur fyrirkomulag jöfnunargreiðslna til sveitarfélaga þróast í áttina frá svokölluðum eyrnamerktum framlögum, sem t.d. fela í sér greiðslu á ákveðnu hlutfalli af kostnaði við skólaakstur eða af byggingarkostnaði við íþróttahús, yfir í svonefnd rammaframlög en með þeim er talið að almannfé nýtist íbúunum betur.

Á Íslandi hafa tekjujöfnunarframlög á undanförnum árum haft meira vægi en þjónustuframlög, en þessu er öfugt farið á Norðurlöndum. Með afnámi aðstöðugjalds hefur dregið úr þörf fyrir tekjujöfnunarframlög og með sameiningu sveitarfélaga mun draga enn frekar úr þeirri þörf.

Með stofnun reynslusveitarfélaga á Íslandi gefst gott tækifæri til þess að þróa nýtt fyrirkomulag jöfnunargreiðslna með því að prófa það í reynslusveitarfélögunum áður en því verði komið á í endanlegri mynd fyrir allt landið.

Til að skýra nánar þessar hugmyndir þykir nauðsynlegt að gera grein fyrir reglum um jöfnunarframlög í Noregi.

Þar eru tekjur sveitarfélaga og fylkja um 150 milljarðar norskra króna á ári. Sveitarfélög og fylki hafa með höndum 2 / 3 af allri samneyslu í Noregi. Sveitarfélögin fá um helming af tekjum sínum í sköttum af einstaklingum og fyrirtækjum, 35–40% frá ríkinu og um 10–15% í þjónustugjöldum.

Fyrirkomulag fjárframlaga frá ríkinu hefur verið nokkuð flókið og í Stórþinginu er nú til meðferðar frumvarp sem felur í sér mun einfaldari reglur. Í aðalatriðum er gert ráð fyrir því að enn dragi úr eyrnamerktum fjárveitingum og að uppistaðan verði rammafjármögnun sem byggi annars vegar á tekjujöfnunarframlögum og hins vegar á þjónustuframlögum. Tekjujöfnunarframlögin eru aðeins um 1 / 5 af jöfnunarframlögunum og þjónustuframlögin um 4 / 5 .

Sveitarfélög, sem fá ríkisframlög samkvæmt rammafjármögnun, ráða því sjálf hvernig framlaginu er ráðstafað. Með jöfnunarframlögunum er leitast við að jafna aðstöðu sveitarfélaga en gera þau jafnframt ábyrg fyrir því að ráðstafa fénu skynsamlega.

Tekjujöfnunarframlög eru ákvörðuð þannig að sveitarfélög sem hafa minna en 96% af landsmeðaltali skatttekna sveitarfélaga í Noregi fá mismuninn greiddan. Sveitarfélög, sem hafa yfir 140% af landsmeðaltali skatttekna sveitarfélaga í Noregi, verða að greiða til baka helminginn af því sem er yfir 140%.

Þjónustuframlög eru reiknuð eftir ákveðnu reiknimódeli þar sem tólf mismunandi reikniliðir vega til samans 100%. Hvert sveitarfélag er vegið með tilliti til landsmeðaltals í viðkomandi reiknilið. Nefna má sem dæmi að fjöldi íbúa 0–15 ára vegur 5,4% í reiknilíkaninu. Ef Ósló hefur 10% íbúa landsins en 11% íbúa landsins 0–15 ára vegur þessi liður í reiknilíkaninu Ósló í hag, þ.e. 11/10x5,4=5,94%. Sum sveitarfélög geta því endað langt yfir 100% en önnur undir 100%, en vegið meðaltal fyrir landið verður 100%. Reikniliðirnir eru:

Vægi

Hlutfall íbúa 0–15 ára

0.054

Hlutfall íbúa 16–66 ára

0.161

Hlutfall íbúa 67–79 ára

0.082

Hlutfall íbúa 80 ára og eldri

0.176

Hlutfall íbúa 0–15 ára sem þurfa skólaakstur

0.012

Stærð þess svæðis sem sveitarfélag nær yfir

0.022

Hlutfall íbúa sem þurfa félagslega aðstoð

0.034

Hlutfall íbúa sem eru 67 ára og eldri og búa einir

0.039

Reiknuð stærð bekkja í grunnskóla

0.343

Hlutfall af stórborgarframlagi

0.018

Hluti af framlagi til sveitarfélaga í Tromsø og Finnmörku

0.003

Grunnframlag

0.056

Samtals

1.000

Í Noregi eru greidd sérstök framlög til sveitarfélaga við sérstakar aðstæður eða af sérstöku tilefni. Þannig er greitt sérstakt framlag vegna sameiningar sveitarfélaga, til Lillehammer vegna Olympíuleikanna, til Gardemoen í nágrenni Óslóar vegna alþjóðlegs flugvallar sem þar verður byggður o.fl.

Lagaákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga er að finna í III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 90/1990, með síðari breytingum. Á grundvelli þeirra laga var sett reglugerð nr. 390/1991 um sjóðinn. Tekjur Jöfnunarsjóðs eru skv. 8. gr. laganna framlag úr ríkissjóði sem skal nema 1,4% af beinum og óbeinum sköttum sem innheimtir eru í ríkissjóð. Árið 1994 nemur það 1.354 m.kr. Þar við bætist viðbótarframlag úr ríkissjóði að fjárhæð 503 m.kr. sem kemur í stað landsútsvars.

Eins og áður kom fram skal tekjum sjóðsins varið til greiðslu bundinna framlaga, sérstakra framlaga og jöfnunarframlaga. Bundnum framlögum er skv. 12. gr. laganna úthlutað til Sambands íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtaka sveitarfélaga, Lánasjóðs sveitarfélaga og Innheimtustofnunar sveitarfélaga.

Sérstökum framlögum er skv. 13. gr. laganna varið til greiðslu kostnaðar við sameiningu sveitarfélaga, til að greiða úr sérstökum fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga og til kostnaðarsamra stofnframkvæmda hjá fámennum sveitarfélögum, m.a. skólamannvirkja, vatnsveitna og íþróttahúsa, og einnig til að aðstoða dreifbýlissveitarfélög við að standa undir auknum rekstrarkostnaði við grunnskóla og tónlistarskóla vegna breyttrar verkaskiptingar ríkis og sveitarfélaga. Framlög til rekstrar grunnskóla eru einungis ætluð sveitarfélögum með færri en 2.000 íbúa og eru miðuð við fjölda starfsvikna í skóla og akstursvegalengd milli heimilis og skóla. Framlög til rekstrar tónlistarskóla eru einungis ætluð sveitarfélögum með færri en 700 íbúa. Þau eru tvöfalt hærri á nemanda í sveitarfélögum með færri en 500 íbúa en í sveitarfélögum með 500–700 íbúa.

Jöfnunarframlögum skv. 14. gr. laganna er úthlutað til sveitarfélaga sem hafa lægri skatttekjur en sambærileg sveitarfélög miðað við meðalnýtingu tekjustofna (tekjujöfnunarframlög) og til sveitarfélaga sem skortir tekjur til að halda uppi þeirri þjónustu sem eðlilegt má telja að sveitarfélög af þeirri stærð veiti (þjónustuframlög).

Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með fleiri en 300 íbúa og íbúa í þéttbýlissveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en landsmeðaltal skatttekna á íbúa skal greiða sveitarfélaginu allt að mismuninum sem tekjujöfnunarframlag. Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en meðaltal skatttekna á íbúa í slíkum sveitarfélögum skal greiða sveitarfélaginu allt að mismuninum sem tekjujöfnunarframlag.

Þjónustuframlög eru greidd sveitarfélögum með færri en 3.000 íbúa. Sveitarfélögunum er skipt í þrjá stærðarflokka og innan hvers flokks er miðað við þrjú mismunandi þjónustustig. Framlögin hækka eftir þjónustustigi en fara lækkandi eftir því sem sveitarfélögin eru fjölmennari.

Við sameiningu sveitarfélaga getur það gerst samkvæmt núgildandi reglum að framlög úr Jöfnunarsjóði falli niður. Þannig falla þjónustuframlög niður ef sveitarfélög verða eftir sameiningu með fleiri en 3.000 íbúa og framlög til rekstrar tónlistarskóla falla niður eða skerðast ef sveitarfélög stækka við sameiningu upp fyrir 500 eða 700 íbúa mörkin.

Hugmyndin er sú að ef samkomulag næst milli félagsmálaráðuneytisins og allra reynslusveitarfélaga verði sett sérstök reglugerð um greiðslur sjóðsins til reynslusveitarfélaga og gerð tilraun með nýtt fyrirkomulag á ákvörðun framlaga. Í því sambandi eru settar fram eftirfarandi hugmyndir en jafnframt skal ítrekað að þær koma ekki til framkvæmda nema um þær takist fullt samkomulag milli aðila.

Leitast verði við að sameina stofnkostnaðarframlög, grunnskólaframlög og þjónustuframlög í einn flokk framlaga. Jafnframt því verði leitast við að draga úr eyrnamerktum framlögum eins og kostur er en miða greiðslur fremur við rammafjármögnun sem taki mið af almennum mælikvörðum eins og fjölda barna, fjölda aldraðra, atvinnuleysi, stærð sveitarfélaga, stærð þess landsvæðis sem byggð í sveitarfélaginu spannar yfir o.fl.

Þar sem þörf fyrir tekjujöfnunarframlög mun líklega minnka á næstu árum verði leitast við að auka vægi þjónustuframlaga í heildarjöfnunargreiðslum.

Reglum sjóðsins um tekjujöfnunarframlög verði breytt þannig að sama viðmiðun gildi um öll sveitarfélög án tillits til íbúatölu. Til dæmis verði reiknuð viðmiðunarprósenta álagningar yfir landið fyrir útsvar og fasteignaskatt og hverju reynslusveitarfélagi reiknaðar tekjur á íbúa miðað við þá álagningarprósentu. Þau sem eru neðan landsmeðaltals fái annaðhvort greitt ákveðið hlutfall af mismun, t.d. 50%, eða mismuninn bættan upp að ákveðnu hlutfalli, t.d. 95% af landsmeðaltali.

Um 14. og 15. gr.

Greinarnar fela í sér heimildir fyrir heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra til að fela reynslusveitarfélögum byggingu og rekstur heilsugæslustöðva og sjúkrahúsa og til að víkja frá ákvæðum laga um heilbrigðisþjónustu og laga um málefni aldraðra í því sambandi. Ákvæði 15. gr. verður að túlka með hliðsjón af 2. gr. frumvarpsins. Af henni leiðir að ekki væri heimilt að víkja frá ákvæðum 19. gr. laga um heilbrigðisþjónustu sem mælir fyrir um hvaða þjónustu skuli veita á heilsugæslustöð. Ekki væri heldur heimilt að víkja frá ákvæðum sem mæla fyrir um að fagfólk skuli annast þjónustuna.

Heilsugæslan tengist félagsþjónustu sveitarfélaga. Tilfærsla heilsugæslu til sveitarfélaga gefur því möguleika á að færa undir eina stjórn heimaþjónustu sem er á ábyrgð sveitarfélagsins og heimahjúkrun sem er verkefni ríkisins, þ.e. heilsugæslunnar, og félagsráðgjöf á heilsugæslustöðvum og félagsmálastofnunum, sbr. þær hugmyndir sem reifaðar voru í kaflanum um inntak verkefnisins hér að framan um sameinaða sérfræðiþjónustu sveitarfélaga. Einnig væri möguleiki á að sameina félagsmálanefnd og stjórn heilsugæslustöðvar í eina nefnd.

Sveitarfélög annast nú þegar vissa þætti öldrunarþjónustu. Það gæti því falið í sér aukna hagræðingu og bætta þjónustu að öldrunarþjónusta færðist í auknum mæli yfir á eina hendi. Verkaskipting milli ríkis og sveitarfélaga skapar aðallega vandamál á tveimur sviðum innan öldrunarþjónustunnar. Annars vegar er það stjórnunarlegur og fjármálalegur aðskilnaður á milli heimaþjónustu og heimahjúkrunar. Hins vegar er það fjármálalegur og í sumum tilvikum stjórnunarlegur aðskilnaður á milli dvalarheimila aldraðra og hjúkrunardeilda. Þegar aldraður einstaklingur er færður af dvalarheimili yfir í hjúkrunarrými færist t.d. fjárhagsleg ábyrð á þjónustu við hann yfir til ríksins. Það er því auðsætt að hagræðing væri fólgin í því að þjónusta sem tengist svo mjög væri á sömu hendi.

Ef til verkefnaflutnings kemur skv. 14. gr. er gert ráð fyrir að gerður verði samningur um greiðslu kostnaðar. Þá gæti verið áhugavert að gera tilraun með nýtt greiðslufyrirkomulag, t.d. þannig að rekstur heilsugæslustöðvar yrði fjármagnaður með einu rammaframlagi í stað núverandi fyrirkomulags en samkvæmt því er reksturinn greiddur með fjárveitingum á fjárlögum og af sjúkratryggingum almannatrygginga. Í áfangaskýrslu sveitarfélaganefndar um aukið hlutverk sveitarfélaga, sem kom út í október 1992, er bent á að þetta tvíþætta kerfi sé mjög óheppilegt og að nauðsynlegt sé að breyta þessu þannig að viðkomandi heilsugæslustöð fái eina heildarfjárveitingu til að greiða allan kostnað, þar með talin öll laun lækna og rannsóknir. Í 19. gr. frumvarpsins er almenn heimild til slíkra tilrauna.

Mörg minni sjúkrahús eru í reynd hjúkrunarheimili fyrir aldraðra og því er gert ráð fyrir að um framlög úr Framkvæmdasjóði aldraðra geti orðið að ræða, sbr. 12. gr. laga um málefni aldraðra.

Um 16. gr.

Það sem liggur að baki ákvæðinu er að gefa reynslusveitarfélögum möguleika á að gera tilraunir til að einfalda og flýta meðferð byggingarmála, t.d. þannig að byggingarfulltrúar fái auknar heimildir til að afgreiða byggingarmál án þess að leggja þurfi mál fyrir byggingarnefnd. Almenna heimildin í 9. gr. frumvarpsins er ekki fullnægjandi hvað þetta snertir þar sem um störf byggingarfulltrúa eru ákvæði í byggingarlögum.

Til að tryggja réttaröryggi íbúa sveitarfélagsins er nauðsynlegt að þeir hafi málskotsrétt varðandi ákvarðanir byggingarfulltrúa. Einnig þarf að vera tryggt að grenndarréttur sé virtur þar sem um slíkt er að ræða.

Um 17. gr.

Skipulagslög eru komin til ára sinna og að mörgu leyti orðin úrelt. Lögin gera ráð fyrir að skipulagstillögur þurfi að fara í gegnum flókið ferli sem vafalaust mætti einfalda og bæta. Ákvæði 17. gr. er ætlað að opna leiðir til þess.

Um 18. gr.

Ákvæðið er samið í samráði við fulltrúa BHMR og BSRB. Það byggir á því að engin breyting verði á réttarstöðu hlutaðeigandi starfsmanna nema að því leyti að sveitarfélagið fái skipunarvald gagnvart þeim.

Ákvæðið um að engin formbreyting skuli verða á ráðningarstöðu starfsmanna vísar til þess að ekki verði breyting á því að ríkið sé aðili að ráðningarsamningum þeirra. Af því leiðir að sveitarfélag getur ekki tekið ákvörðun um uppsögn starfsmanns heldur eingöngu gert um það tillögu til viðkomandi ráðuneytis. Sveitarfélag gæti tekið ákvörðun um breytingar á starfi en slíkri ákvörðun væri hins vegar heimilt að skjóta til ráðherra, sbr. 33. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, með síðari breytingum.

2. mgr. greinarinnar gerir ráð fyrir að sveitarfélag og viðkomandi fagráðuneyti og fjármálaráðuneyti semji um ábyrgðir sínar og greiðslur vegna réttinda og kjara viðkomandi starfsmanna áður en til verkefnaflutnings kemur. Hér er um að ræða atriði eins og ábyrgð á greiðslu biðlauna ef staða er lögð niður, ábyrgðir vegna tjóns sem starfsmaður veldur í starfi sínu, fyrirkomulag launagreiðslna o.s.frv.

Um 19. gr.

Greinin felur í sér heimild til að gera tilraunir með nýtt fyrirkomulag í fjármögnun verkefna sem sveitarfélög yfirtaka frá ríkinu á grundvelli laganna.

Einkum er um að ræða hugmyndir um nýtt greiðslufyrirkomulag í málefnum fatlaðra og aldraðra og á sviði heilbrigðisþjónustu. Um er að ræða að verkefni verði í meira mæli en nú tíðkast fjármögnuð með rammaframlagi í stað eyrnamerktra framlaga. Þannig mætti hugsa sér að greiðslur til sveitarfélags fyrir að annast öldrunarþjónstu miðist við fjölda aldraðra í sveitarfélaginu og aldursskiptingu þeirra, greiðslur vegna málefna fatlaðra miðist við fjölda fatlaðra í sveitarfélaginu og þörf þeirra fyrir þjónustu annars vegar og sannanlegan rekstrarkostnað einstakra stofnana hins vegar. Í þessu sambandi getur verið nauðsynlegt að vikið sé frá ákvæðum almannatryggingalaga, t.d. varðandi greiðslur úr sjúkratryggingum til reksturs heilsugæslustöðva.

Um 20. og 21. gr.

Greinarnar fela í sér reglugerðarheimild og gildistökuákvæði sem þarfnast ekki frekari skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um reynslusveitarfélög.

Markmið frumvarpsins er að gera sveitarfélögum kleift að gera stjórnsýslutilraunir og tilraunir um breytingar á verkaskiptum ríkis og sveitarfélaga.

Frumvarpinu er ekki ætlað að hafa í för með sér aukin útgjöld hvorki fyrir ríkissjóð né sveitarfélög. Í 2. gr. frumvarpsins er nánar skilgreint í hvaða efnum er heimilt að víkja frá gildandi lögum og er þar um að ræða stjórnsýslu, framkvæmd verkefna, eftirlit ríkisins og verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.

Í 7. gr. er kveðið á um að viðkomandi ráðherra skuli afla samþykkis fjármálaráðherra ef um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð er að ræða. Þá er í 19. gr. kveðið á um samþykki fjármálaráðherra ef gerðar eru tilraunir með nýtt fyrirkomulag á greiðslu kostnaðar.

Allar greiðslur úr ríkissjóði eru eftir sem áður háðar samþykki Alþingis.