Opinbert eftirlit Matvælastofnunar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 540

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í matvælaráðuneytinu að höfðu samráði við Matvælastofnun.

Með frumvarpinu eru annars vegar lagðar til breytingar á gjaldtökuheimildum sem fyrir eru í fimm lagabálkum sem Matvælastofnun sinnir verkefnum og þjónustu á grundvelli og hins vegar er bætt við gjaldtökuheimild í tvo lagabálka þar sem þær skortir.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að opinberum aðilum er einungis heimilt að innheimta þjónustugjöld ef fyrir því er viðhlítandi lagaheimild. Matvælastofnun sinnir verkefnum og þjónustu á grundvelli fjölda lagabálka og innheimtir þjónustugjöld fyrir á grundvelli gjaldskrár til þess að standa straum af þeim kostnaði sem hlýst við að veitinga þjónustuna.

Í fimm af þeim sjö lagabálkum sem lagðar eru til breytingar á er að finna lagaheimildir fyrir gjaldtöku en þessar heimildir eru ekki orðaðar með sambærilegum hætti og þykir tilefni til þess að breyta þessum ákvæðum þannig að meira samræmi sé á milli þeirra. Er það ekki síst gert með tilliti til þess að þar verði gerð nánari grein fyrir þeim kostnaðarþáttum sem kunna að felast í raunkostnaði þeirrar þjónustu og/eða eftirlits sem stofnunin sinnir og einnig til hvaða atriða er heimilt að taka tillit við gerð reglugerðar og gjaldskrár opinberra eftirlitsaðila. Breytingarnar sem lagðar eru til eru til einföldunar og gagnsæis við gerð gjaldskrár fyrir bæði stofnunina sem og þjónustuþega hennar. Í tveimur lagabálkum er lagt til að bæta við gjaldtökuheimildum þar sem þær skortir en Matvælastofnun sinnir engu að síður verkefnum og þjónustu á grundvelli þeirra en getur ekki að óbreyttu innheimt þjónustugjöld fyrir.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að gjaldtökuákvæðum í lögum um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum, nr. 51/1981, lögum um fiskeldi, nr. 71/2008, og lögum um velferð dýra, nr. 55/2013, verði breytt á þann veg að taldir séu upp þeir kostnaðarþættir sem skulu standa straum af raunkostnaði sem myndast við að veita þjónustu eða vegna eftirlitsverkefna sem Matvælastofnun sinnir.

Í öðru lagi er lagt til að bætt verði við gjaldtökuheimild laga um innflutning dýra, nr. 54/1990, ákveðnum sjónarmiðum sem heimilt er að líta til við gerð gjaldskrár en slík sjónarmið er að finna í ákvæðum annarra laga sem varða verkefni Matvælastofnunar.

Í þriðja lagi er lagt til að gjaldtökuheimildum verði bætt við annars vegar lög um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, nr. 25/1993, vegna verkefna sem varða aukaafurðir dýra og hins vegar lög um útflutning hrossa, nr. 27/2011.

Í fjórða og síðasta lagi eru lagðar til smávægilegar orðalagsbreytingar á ákvæði 15. gr. laga um skeldýrarækt, nr. 90/2011.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið hefur hvorki gefið sérstakt tilefni til að meta samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, né aðrar alþjóðlegar skuldbindingar en á grundvelli EES-samningsins.

5. Samráð.

Við undirbúning frumvarpsins var samráð haft við Matvælastofnun. Frumvarpsdrög voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 31. október 2022, mál nr. S-206/2022, og var veittur frestur til að koma umsögnum á framfæri til 15. nóvember 2022. Voru helstu stofnanir og hagaðilar upplýstir um birtinguna. Tvær umsagnir bárust, frá Bændasamtökum Íslands og Samtökum fyrirtækja í landbúnaði.

Í umsögn Bændasamtaka Íslands er gerð athugasemd við það hvernig staðið var að kynningu frumvarpsins í samráðsgátt og vísað til þess að þær upplýsingar sem þar komu fram bentu til að um væri að ræða lagatæknileg atriði þegar í raun sé verið að leggja til breytingar sem hafa í för með sér tvöföldun gjalda sem innheimta á samkvæmt gjaldskrá. Þá gera samtökin einnig athugasemd við 6. kafla í greinargerð sem fjallar um mat á áhrifum í frumvarpsdrögunum, en þar sé eingöngu vísað til greiningar sem gerð hafi verið en í engu sett fram hver áhrifin til kostnaðarauka eru niður á lagabálka eða einstakar atvinnugreinar. Að auki er bent á að það megi vera ljóst að þeir lagabálkar sem fyrirhugaðar breytingar ná til hafa beina tengingu við landbúnað og að íslenskur landbúnaður hafi staðið frammi fyrir fordæmalausum hækkunum aðfanga sem hafa haft verulega neikvæð áhrif á afkomu í greininni og greinin því ekki aflögufær.

Í umsögn Samtaka fyrirtækja í landbúnaði er gerð athugasemd við 4. gr. þar sem lagt er til að nýrri málsgrein verði bætt við 13. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, um gjaldtöku Matvælastofnunar fyrir eftirlit, umsýslu og skjalaskoðun vegna aukaafurða dýra. Samtökin benda á að í núverandi fyrirkomulagi eftirlits er eftirlit með aukaafurðum viðhaft samhliða heilbrigðisskoðun á sláturdýrum og hefur verið innheimt eftirlitsgjald vegna þess, sbr. 4. gr. gjaldskrár nr. 392/2022. Þá segir einnig að hvergi sé í greinargerð frumvarpsins vikið að því að breyting eigi að verða á fyrirkomulagi eftirlits vegna aukaafurða dýra og telja samtökin engar forsendur vera fyrir því að taka upp sérstaka gjaldtöku vegna þess.

Líkt og fram kemur í 6. kafla þá hefur frumvarpið ekki sjálfkrafa fjárhagsáhrif á ríkissjóð þar sem nú þegar eru fyrir hendi gjaldtökuheimildir vegna eftirlits og annarrar gjaldskyldrar starfsemi Matvælastofnunar sem núgildandi gjaldskrár eru byggðar á. Að undanskildum tveimur nýjum gjaldtökuheimildum sem lagðar eru til í 4. og 6. gr. og sem hafa óveruleg áhrif á innheimtu þjónustugjalda Matvælastofnunar, er með frumvarpinu lagt til að orðalag þeirra heimilda sem fyrir eru sé sambærilegt eða svipað þannig að ljóst sé hvaða kostnaðarþætti megi fella undir raunkostnað sem innheimta megi gjald fyrir. Nauðsynlegt þykir að þessar heimildir séu efnislega sambærilegar og ekki síst fyrir stjórnvöld þannig að skýrt sé hvaða kostnaður flokkast til raunkostnaðar. Þær breytingar sem lagðar eru til með frumvarpinu fela ekki í sér tvöföldun gjalda sem innheimta má með gjaldskrá enda verða gjöld ekki hækkuð öðru vísi en með nýrri gjaldskrá sem ráðherra setur og skal þá lögum samkvæmt fyrst afla umsagnar hlutaðeigandi hagsmunasamtaka og kynna þeim efni og forsendur gjaldskrár stofnunarinnar með a.m.k. eins mánaðar fyrirvara.

Í 6. kafla kemur einnig fram að samhliða vinnu við frumvarpið hafi farið fram greining á vegum KPMG og Matvælastofnunar á raunkostnaði sem myndast við eftirlit og þjónustu sem Matvælastofnun sinnir. Um er að ræða ítarlega kostnaðargreiningu sem er grundvöllur tímagjalds sem verður grunnur að nýrri gjaldskrá. Kostnaðargreiningin mun stuðla að auknu gagnsæi og skýrleika ásamt því að hægt verður að fylgjast betur með breytingum á kostnaði í takt við síbreytilegt rekstrarumhverfi, umfang verkefna og áherslur í eftirliti. Á grundvelli nefndrar kostnaðargreiningar hafa verið gerð drög að nýrri gjaldskrá og munu þau drög auk greinargerðar fara í gegnum hefðbundið umsagnarferli áður en ný gjaldskrá verður gefin út og í umsagnarferlinu mun hagaðilum gefast kostur á að kynna sér forsendur gjaldskrárinnar auk þess að senda inn umsagnir.

Varðandi þá athugasemd sem Samtök fyrirtækja í landbúnaði gera vegna 4. gr. um eftirlit, umsýslu og skjalaskoðun með aukaafurðum dýra og að nú þegar sé eftirlit með aukaafurðum viðhaft samhliða heilbrigðisskoðun á sláturdýrum og hefur verið innheimt eftirlitsgjald vegna þess, sbr. 5. gr. gjaldskrár nr. 392/2022, er rétt að benda á að umfangsmikið regluverk gildir um heilbrigðisreglur að því er varðar aukaafurðir dýra og afleiddar afurðir sem ekki eru ætlaðar til manneldis, sbr. reglugerð nr. 674/2017. Tilgangur þess regluverks er að koma í veg fyrir mögulega uppsprettu áhættu fyrir heilbrigði manna og dýra. Aukaafurðir úr dýrum verða aðallega til við slátrun dýra til manneldis, framleiðslu afurða úr dýraríkinu, svo sem mjólkurafurða, förgun dauðra dýra og framkvæmd ráðstafana til sjúkdómsvarna. Hver sem uppruni þeirra er, þá stafar af þeim áhætta fyrir heilbrigði manna, dýra og umhverfið. Verjast þarf slíkri áhættu á viðunandi hátt, annaðhvort með því að beina slíkum afurðum í örugga förgun eða með því að nota þær í öðrum tilgangi, að því tilskildu að ströngum skilyrðum sé beitt sem lágmarka heilbrigðisáhættuna. Ljóst er að lagaheimildinni í 4. gr. frumvarpsins er ætlað mun víðtækara hlutverk en að hafa eftirlit með aukaafurðum dýra sem falla til við slátrun. Nauðsynlegt er að tryggja að lagaheimild sé til staðar til að hægt sé að innheimta þjónustugjöld fyrir allt eftirlit með aukaafurðum dýra, hvar sem slíkar afurðir falla til, þær meðhöndlaðar, fluttar, unnar, geymdar og dreift.

Það felst í starfsemi sláturhúsa að aukaafurðir dýra falla til við starfsemina og eftirlitið í sláturhúsum hefur eðli málsins samkvæmt snúist um að fylgjast með að aukaafurðir séu rétt flokkaðar í samræmi við reglur þær sem er að finna í reglugerð nr. 674/2017, þeim haldið aðskildum frá matvælum og að afurðir séu merktar með fullnægjandi hætti áður en þær eru fluttar á þann stað þar sem þeim er eytt eða þær meðhöndlaðar og unnar. Ekki verður séð að 4. gr. frumvarpsins geri breytingar á því fyrirkomulagi sem þegar er til staðar varðandi eftirlit með þessum afurðum hjá sláturleyfishöfum, né að verið sé að taka upp sérstaka gjaldheimtu vegna þessa eftirlits sem nú þegar er sinnt og snýr að aukaafurðum sem falla til í sláturhúsum.

6. Mat á áhrifum.

Gildandi lög gera ráð fyrir að Matvælastofnun innheimti þjónustugjöld fyrir raunkostnað sem myndast við opinbert eftirlit og þjónustu sem Matvælastofnun sinnir samkvæmt lögbundnu hlutverki sínu. Frumvarpið sem slíkt hefur ekki sjálfkrafa fjárhagsáhrif á ríkissjóð þar sem Matvælastofnun hefur nú þegar gjaldtökuheimildir samkvæmt þeim lagabálkum sem stofnunin vinnur eftir og er markmið frumvarpsins að samræma orðalag þessara heimilda auk þess sem gjaldtökuheimildir eru settar inn í tvo lagabálka þar sem þær skortir.

Samhliða gerð frumvarpsins hefur farið fram greining á vegum KPMG og Matvælastofnunar á raunkostnaði sem myndast við eftirlit og þjónustu sem Matvælastofnun sinnir. Á grundvelli þeirrar greiningar verður gefin út ný gjaldskrá Matvælastofnunar um áramótin. Með hinni nýju gjaldskrá má lauslega gera ráð fyrir að lögbundnar rekstrartekjur Matvælastofnunar hækki um 300–400 millj. kr. frá því sem nú er. Á móti er áætlað að útgjöld stofnunarinnar vegna eftirlitsins geti aukist um 100–200 millj. kr. Gangi þetta eftir er gert ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs muni batna um 100–200 millj. kr. en þá hefur verið tekið tillit til þess að stofnunin hefur verið rekin með halla þar sem gjaldskráin hefur ekki verið uppfærð reglubundið. Bætt afkoma ríkissjóðs skýrist af því að um er að ræða útgjöld sem áður voru fjármögnuð með beinu framlagi úr ríkissjóði en verða framvegis fjármögnuð með lögbundnum rekstrartekjum sem stofnunin innheimtir samkvæmt gjaldskrá.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að ákvæðið falli brott vegna breytinga sem lagðar eru til í 2. gr. um nýtt ákvæði er snýr að gjaldtöku Matvælastofnunar fyrir opinbert eftirlit sem skal ekki vera hærri en því sem nemur raunkostnaði og eru þar taldir upp þeir kostnaðarþættir sem gert er ráð fyrir að hægt verði að innheimta gjald fyrir.

Um 2. gr.

Lagt er til nýtt ákvæði verði sett í lög um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum, nr. 51/1981, sem kveður á um að gjald fyrir eftirlit, umsýslu og skjalaskoðun Matvælastofnunar samkvæmt lögunum skuli ekki vera hærra en raunkostnaður og eru nánar útlistaðir þeir kostnaðarþættir sem kunna að felast í raunkostnaði eftirlits. Í ákvæðinu er kveðið á um að ráðherra sé heimilt að setja reglur um kostnað og útreikning vegna opinbers eftirlits með reglugerð, og til hvaða atriða sé heimilt að líta við gerð reglugerðar og gjaldskrár.

Um 3. gr.

Lagt er til að fjórum stafliðum verði bætt við 18. gr. a laga um innflutning dýra, nr. 54/1990, um atriði sem heimilt verði að taka tillit til við gerð reglugerðar og gjaldskrár Matvælastofnunar. Lagt er til að í stað þess að ráðherra afli umsagna hlutaðeigandi hagsmunaaðila og kynni þeim efni og forsendur reglugerðar og gjaldskrár verði það hlutverk Matvælastofnunar.

Um 4. gr.

Lagt er til að fjórum nýjum málsgreinum verði bætt við 13. gr. laga um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, nr. 25/1993, sem fjallar um gjaldtöku Matvælastofnunar fyrir eftirlit, umsýslu og skjalaskoðun vegna aukaafurða dýra og hvaða atriða heimilt verði að taka tillit til við gerð reglugerðar og gjaldskrár opinberra eftirlitsaðila. Enga gjaldtökuheimild er að finna í gildandi lögum.

Um 5. gr.

Lagt er til að gildandi 4. mgr. 14. gr. laga nr. 70/2008 falli brott og ákvæðið verði orðað til samræmis við 25. gr. laga um matvæli, nr. 93/1995, hvað varðar gjaldtöku Matvælastofnunar fyrir eftirlit, umsýslu og skjalaskoðun og til hvaða atriða verði heimilt að taka tillit til við gerð reglugerðar og gjaldskrár opinberra eftirlitsaðila.

Um 6. gr.

Lagt er til að í stað gildandi 3. mgr. 2. gr. laga um útflutning hrossa, nr. 27/2011, komi fimm nýjar málsgreinar er varða gjaldtöku Matvælastofnunar fyrir eftirlit, umsýslu og skjalaskoðun vegna útflutnings á hrossum og hvaða atriða verði heimilt að taka tillit til við gerð reglugerðar og gjaldskrár opinberra eftirlitsaðila.

Um 7. gr.

Lagðar eru til þrjár orðalagsbreytingar á 15. gr. laga um skeldýrarækt, nr. 90/2011. Í fyrsta lagi er lagt til að í stað þess að skylt sé, við gerð reglugerða og gjaldskrár, að líta til þeirra atriða sem talin eru upp í a–d-lið 4. mgr. verði það heimilt. Þessi breyting er lögð til svo að ákvæðið sé orðað með sambærilegum hætti á milli lagabálka. Í öðru lagi er lagt til að í stað orðsins ráðherra sem kemur fyrir á tveimur stöðum í 5. mgr. skuli standa Matvælastofnun og er það einnig gert til að samræma orðalag á milli lagabálka. Þriðja orðalagsbreytingin þarfnast ekki skýringar.

Um 8. gr.

Lagt er til að 2. mgr. 33. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra, verði orðuð með sama hætti og gjaldtökuákvæði annarra laga sem Matvælastofnun sinnir opinberu eftirliti samkvæmt.

Um 9. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.