Raforkulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 305

Frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, með síðari breytingum (kerfisáætlun).

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 9. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „og gæða raforku“ í 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. laganna kemur: gæða raforku og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína.

b. 2. mgr. orðast svo:

Tilkynna ber Orkustofnun um ný flutningsvirki áður en þau eru tekin í notkun og skal Orkustofnun hafa eftirlit með að slík framkvæmd sé í samræmi við framkvæmdaáætlun flutningsfyrirtækisins. Leyfi Orkustofnunar þarf fyrir nýju flutningsvirki ef það er ekki í framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar sem samþykkt hefur verið af Orkustofnun, sbr. 9. gr. a. Um málsmeðferð leyfisveitingar fer í samræmi við 34. gr. Orkustofnun getur bundið leyfið skilyrðum er lúta að þeim atriðum sem greinir í 1. mgr.

2.

gr.

Á eftir 9. gr. laganna koma fjórar nýjar greinar, 9. gr. a – 9. gr. d, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (9. gr. a.)

Kerfisáætlun.

Flutningsfyrirtækið skal árlega leggja fyrir Orkustofnun til samþykktar kerfisáætlun um uppbyggingu flutningskerfisins.

Í kerfisáætlun skulu felast eftirfarandi áætlanir:

1. Langtímaáætlun kerfisáætlunar sem sýnir þá þætti í meginflutningskerfinu sem fyrirhugað er að byggja upp eða uppfæra á næstu tíu árum og tímaáætlun þeirra.

2. Framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar sem sýnir ákvarðanir um fjárfestingar í flutningskerfinu sem hafa þegar verið teknar og fjárfestingar sem þarf að ráðast í á næstu þremur árum og tímaáætlun þeirra. Í framkvæmdaáætlun skal greining valkosta útskýrð og rökstuddur sá kostur sem valinn er.

Við gerð kerfisáætlunar skal byggja á raunhæfum sviðsmyndum um þróun raforkuframleiðslu, raforkunotkunar, markaðsþróunar og raforkuflutnings til annarra landa eftir því sem við á. Í kerfisáætlun skal gera grein fyrir forsendum, sviðsmyndum og spám sem stuðst er við.

Í kerfisáætlun skulu markmið um afhendingaröryggi raforku skilgreind fyrir tímabil áætlunarinnar koma fram og hvernig þeim verði náð með fullnægjandi hætti.

Nánari útfærsla mannvirkja vegna uppbyggingar flutningskerfisins, svo sem hvort um er að ræða raflínu í jörð eða loftlínu, ræðst af stefnu stjórnvalda um lagningu raflína.

Flutningsfyrirtækið skal hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtök sveitarfélaga og þau sveitarfélög sem kunna að þurfa að gera breytingar á skipulagsáætlunum sínum vegna kerfisáætlunar. Drög að kerfisáætlun skulu kynnt og send þessum aðilum til sérstakrar umfjöllunar og ber þeim að skila athugasemdum innan sex vikna frá kynningu. Flutningsfyrirtækið skal einnig hafa samráð við alla aðra hagsmunaaðila og skal nánar kveðið á um samráðsferlið í reglugerð. Kerfisáætlun skal fylgja greinargerð um athugasemdir sem bárust á kynningartíma, svör flutningsfyrirtækisins og rökstuðningur fyrir endanlegri áætlun.

b. (9. gr. b.)

Eftirlit með kerfisáætlun.

Orkustofnun hefur eftirlit með framkvæmd kerfisáætlunar og skal meta hvernig henni er fylgt eftir. Orkustofnun er heimilt að krefjast þess að flutningsfyrirtækið geri breytingar á kerfisáætlun eftir því sem stofnunin telur þörf á.

Orkustofnun fer yfir og samþykkir kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins með hliðsjón af markmiðum um öryggi, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, hagkvæmni, gæði raforku og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Orkustofnun skal við yfirferð kerfisáætlunar hafa samráð við alla núverandi og væntanlega viðskiptavini flutningsfyrirtækisins, sbr. 2. mgr. 8. gr., og gæta þess að tillit sé tekið til þess sem fram kemur í samráðsferlinu. Samráðsferlið skal vera opið og gagnsætt og að því loknu birtir Orkustofnun niðurstöður þess.

c. (9. gr. c.)

Staða kerfisáætlunar gagnvart skipulagi sveitarfélaga.

Sveitarstjórnum ber við næstu endurskoðun aðalskipulags, og eigi síðar en innan fjögurra ára frá samþykkt kerfisáætlunar, að samræma skipulagsáætlanir vegna verkefna í staðfestri tíu ára kerfisáætlun. Sveitarstjórnum ber enn fremur að tryggja að skipulagsmál hindri ekki framgang þeirra verkefna sem eru í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Ákveða skal legu flutningslína í skipulagi að fenginni tillögu flutningsfyrirtækisins í samræmi við kerfisáætlun, að höfðu samráði þess og skipulagsyfirvalda. Sveitarstjórn er óheimilt að víkja frá tillögu flutningsfyrirtækisins ef það leiðir til þess að flutningsfyrirtækið nær ekki að uppfylla skyldur sínar samkvæmt gildandi kerfisáætlun hverju sinni.

Um málsmeðferð samkvæmt grein þessari fer að öðru leyti samkvæmt skipulagslögum eftir því sem við á, að teknu tilliti til stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og markmiða kerfisáætlunar.

d. (9. gr. d.)

Reglugerðarheimild.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins, upplýsingar sem skulu vera hluti af kerfisáætlun eða fylgja með henni, hvernig standa skuli að samráðsferli við undirbúning hennar, framkvæmd hennar og eftirfylgni, m.a. hvaða úrræði Orkustofnun hefur til að sjá til þess að kerfisáætlun sé fylgt eftir, hvernig haga skuli valkostagreiningu og hvaða forsendur og aðferðafræði skuli styðjast við.

3. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2015. Umsóknir um leyfi fyrir nýjum raflínum sem berast Orkustofnun fyrir gildistöku laga þessara skulu afgreiddar á grundvelli þágildandi ákvæða laganna.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Almennt.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til nokkrar breytingar á III. kafla raforkulaga, nr. 65/2003, sem lýtur að uppbyggingu flutningskerfis raforku og skyldum flutningsfyrirtækisins Landsnets hf.

Með frumvarpinu er lagt til að við III. kafla laganna verði bætt nýjum greinum sem fjalla sérstaklega um kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins, þ.e. undirbúning hennar, efnislegt innihald, stöðu, framkvæmd og eftirfylgni. Samhliða því er með frumvarpinu lögð til breyting á núverandi fyrirkomulagi leyfisveitingar Orkustofnunar vegna nýrra flutningsvirkja, til einföldunar og aukinnar skilvirkni.

Frumvarpið er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að höfðu samráði við Orkustofnun, flutningsfyrirtækið Landsnet og Samband íslenskra sveitarfélaga. Hinn 27. júní 2014 voru drög að frumvarpinu birt á heimasíðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til kynningar og umsagnar. Rúmlega tuttugu umsagnir bárust ráðuneytinu og voru gerðar nokkrar breytingar á frumvarpsdrögunum með vísan til ábendinga sem bárust í umsagnarferlinu áður en frumvarpið var lagt fram á Alþingi.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1 Innleiðing á 22. gr. raforkutilskipunar ESB.

Með frumvarpinu er lögð til innleiðing á 22. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB um sameiginlegar reglur fyrir innri markað raforku (svokallaðri þriðju raforkutilskipun ESB). Tilskipun 2009/72/EB setur sameiginlegar reglur um framleiðslu, flutning, dreifingu og afhendingu rafmagns, auk ákvæða er varða neytendavernd, með það að markmiði að bæta og samþætta samkeppnishæfa raforkumarkaði innan bandalagsins. Tilskipunin fellir úr gildi tilskipun 2003/54/EB sama efnis, sem tekin hefur verið upp í EES-samninginn og innleidd hér á landi. Taka ber fram að tilskipun 2009/72/EB hefur ekki enn verið tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Engu að síður þykir rétt, eins og nánari grein er gerð fyrir í athugasemdum með frumvarpinu, að innleiða þegar hluta hennar, þ.e. 22. gr., með frumvarpi því sem hér er lagt fram.

Í 22. gr. tilskipunar 2009/72/EB eru sérákvæði um kerfisáætlun flutningsfyrirtækja. Markmiðið með því ákvæði tilskipunarinnar er að stuðla að betri tengingu innri markaðarins þannig að raforkuþörf hans verði betur mætt með ásættanlegu afhendingaröryggi. Í tilskipuninni kemur fram að samþætta þurfi langtímaáætlun kerfisáætlana og stuðla að fjárfestingu til uppbyggingar flutningskerfisins og að þörf sé á aukinni þátttöku raforkueftirlitsaðila til að framfylgja þessum markmiðum. Við gerð frumvarpsins var fylgt þeim kröfum sem gerðar eru til kerfisáætlunar og koma fram í 22. gr. tilskipunarinnar.

2.2 Skýrsla nefndar um mótun stefnu um lagningu raflína í jörð.

Auk þess að taka mið af 22. gr. þriðju raforkutilskipunar ESB var við gerð frumvarpsins höfð hliðsjón af nýlegri skýrslu nefndar um raflínur í jörð. Nefndin var skipuð af iðnaðarráðherra, í samráði við umhverfisráðherra, og var henni falið að móta stefnu um lagningu raflína í jörð. Nefndin skilaði skýrslu sinni í febrúar 2013 og var hún lögð fram á Alþingi til almennrar umræðu í nóvember 2013, sbr. þskj. 60 í 60. máli 143. löggjafarþings. Í skýrslunni eru settar fram tillögur er varða breytingar á fyrirkomulagi við undirbúning framkvæmda í raforkuflutningskerfinu. Ein af fjórum meginniðurstöðum nefndarinnar snýr að kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins, en þar lagði nefndin til að vinnuferli í kringum kerfisáætlun yrði breytt og innleidd yrði þriðja raforkutilskipun ESB og sjónarmið hennar varðandi kerfisáætlun.

Nánar segir eftirfarandi um þetta atriði í skýrslu nefndarinnar:

„Innleiðing þriðju raforkutilskipunar leysir nokkur vandamál sem nefnd hafa verið til sögunnar varðandi fyrirkomulag kerfisáætlunar flutningsfyrirtækis í stjórnkerfinu. Með innleiðingu tilskipunarinnar mun eftirlitsaðili á vegum stjórnvalda hafa með höndum eftirlit með áætlun um þróun flutningskerfisins til 10 ára (e. network development plan). Slík áætlun fengi þannig traustari grundvöll, sem nauðsynlegt er fyrir áætlun sem lýtur að mikilvægum grunnkerfum landsins. Annar meginþáttur þriðju raforkutilskipunar að því er varðar flutningskerfið eru auknar kröfur um samráð við hagsmunaaðila og viðskiptavini.

Í 22. gr. tilskipunarinnar er að finna reglur um áætlun um þróun flutningskerfis flutningsfyrirtækis. Þar kemur m.a. fram að:

– Flutningsfyrirtæki leggur áætlun um þróun flutningskerfisins árlega fyrir eftirlitsaðila og tekur hún til tíu ára í senn.

– Flutningsfyrirtækið skal ráðfæra sig við alla hagsmunaaðila við gerð áætlunarinnar.

– Flutningsfyrirtækið skal gera raunhæfa áætlun um þróun framleiðslu og sölu, tengingar við önnur lönd og taka tillit til svæðisbundinna og samevrópskra áætlana.

– Eftirlitsstofnanir skulu ráðfæra sig við alla núverandi og hugsanlega raforkukaupendur varðandi áætlunina.

– Áætlun um framkvæmdir í flutningskerfinu skal greina frá helstu framkvæmdum sem þarf að ráðast í.

– Taka þarf fram hvaða fjárfestingar hafa verið ákveðnar nú þegar og tiltaka og tímasetja fjárfestingar næstu þriggja ára.

– Eftirlitsaðili rýnir áætlun um þróun flutningskerfisins og skal sjá til þess að öll nauðsynleg verk séu þar innifalin. Eftirlitsaðili getur krafist þess að flutningsfyrirtæki breyti áætluninni.

– Eftirlitsaðili skal hafa eftirlit með framkvæmd áætlunar um þróun flutningskerfisins og meta eftirfylgni.

Þetta ákvæði tilskipunarinnar gerir ráð fyrir að ríki útfæri nánar hvernig eftirlitið með áætlun um þróun flutningskerfisins fer fram. Gert er ráð fyrir miklu samráði og eftirliti með þessum hluta starfsemi flutningsfyrirtækisins.

Nefndin leggur til að við innleiðingu þriðju raforkutilskipunarinnar verði eftirfarandi sjónarmið höfð til hliðsjónar:

– Settar eru reglur um samráð flutningsfyrirtækisins við hagsmunaaðila í samræmi við tilskipunina.

– Þegar áætlun er lögð fyrir eftirlitsstofnun fylgi rökstuðningur flutningsfyrirtækis og umsagnir hagsmunaaðila.

– Áætlunin skal taka mið af þörf á heildaruppbyggingu og styrkingu kerfisins og horfa m.a. til spár orkuspárnefndar og þróunar raforkumarkaðar til lengri tíma.“

3. Meginefni frumvarpsins.

3.1 Ítarleg ákvæði um kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins.

Í núgildandi raforkulögum er ekki kveðið á um kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins að öðru leyti en því að í 3. mgr. 9. gr. kemur fram að flutningsfyrirtækið skuli sjá til þess að „fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins.“

Með frumvarpinu er, í samræmi við framangreint, lagt til að við raforkulögin bætist ítarleg ákvæði um kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins þar sem kveðið er á um undirbúning hennar, efnislegt innihald, stöðu í stjórnkerfinu (m.a. gagnvart skipulagsvaldi sveitarfélaga), framkvæmd og eftirfylgni með henni. Sérstaklega er þar vikið að hlutverki Orkustofnunar við að samþykkja og hafa eftirlit með framkvæmd kerfisáætlunar og er nánar vísað til athugasemda við einstakar greinar.

Markmið frumvarpsins er sem áður segir að kerfisáætlun fái traustari grundvöll, sem nauðsynlegt er fyrir áætlun sem lýtur að mikilvægum grunnkerfum landsins. Jafnframt er það markmið frumvarpsins að einfalda fyrirkomulag leyfisveitinga þegar kemur að framkvæmdum við flutningskerfið og gera ferla skilvirkari og gagnsærri hvað það varðar.

3.2 Langtímaáætlun og framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar.

Í frumvarpinu er lagt til að kerfisáætlun verði tvískipt, til samræmis við það sem kveðið er á um í þriðju raforkutilskipun ESB. Annars vegar með langtímaáætlun sem sýni þá þætti í meginflutningskerfinu sem fyrirhugað er að byggja upp eða uppfæra á næstu tíu árum og hins vegar framkvæmdaáætlun sem sýni fjárfestingar sem þegar eru ákveðnar og einnig þær sem væntanlegar eru á næstu þremur árum í öllu raforkukerfinu, ásamt tímaáætlun.

Gerðar eru ríkari kröfur til framkvæmdaáætlunar en langtímaáætlunar um nákvæmar upplýsingar um fyrirhugaðar framkvæmdir, ásamt því sem leggja skal fram valkostagreiningu og rökstuðning fyrir þeim kosti sem valinn var. Valkostagreiningin skal byggjast á viðurkenndri aðferðafræði og taka mið af stefnu stjórnvalda varðandi uppbyggingu flutningskerfisins og lagningu raflína. Sú stefna er lögð fram með þingsályktun samhliða frumvarpi þessu. Flutningsvirki í framkvæmdaáætlun hafa aðra stöðu en þau sem eru einungis í langtímaáætlun, þar sem staðfesting Orkustofnunar á framkvæmdaáætlun felur í sér leyfi stofnunarinnar fyrir viðkomandi flutningsvirki.

Í frumvarpinu er tekið fram að við gerð kerfisáætlunar skuli byggja á raunhæfum sviðsmyndum um þróun raforkuframleiðslu, raforkunotkunar, markaðsþróunar og raforkuflutnings til annarra landa eftir því sem við á. Er það til samræmis við orðalag í 22. gr. þriðju raforkutilskipunar ESB. Í kerfisáætlun skal gera grein fyrir forsendum, sviðsmyndum og spám sem stuðst er við og í kerfisáætlun skulu markmið um afhendingaröryggi raforku skilgreind fyrir tímabil áætlunarinnar og hvernig þeim verði náð með fullnægjandi hætti.

3.3 Stefna stjórnvalda um lagningu raflína.

Í frumvarpinu er kveðið á um að nánari útfærsla mannvirkja vegna uppbyggingar flutningskerfisins, svo sem hvort um er að ræða raflínu í jörð eða loftlínu, ráðist af stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Samhliða frumvarpi þessu er lögð fram þingsályktunartillaga um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Þar er að finna viðmið og meginreglur sem hafa ber að leiðarljósi við gerð kerfisáætlunar og sem m.a. taka á álitamálum um hvenær skuli leggja raflínur í jörð og hvenær í lofti. Er í þeirri þingsályktunartillögu að finna tilvísanir í lagafrumvarp þetta enda er í báðum tilvikum um að ræða útfærslur á þeim tillögum sem komu fram í skýrslu nefndar um mótun stefnu um lagningu raflína í jörð. Er þannig í þingsályktunartillögunni vísað til hlutverks kerfisáætlunar flutningsfyrirtækisins og að hún skuli unnin á grundvelli valkostagreiningar. Vísast nánar til almennra athugasemda við framangreinda þingsályktunartillögu.

3.4 Undirbúningur framkvæmdar og leyfi Orkustofnunar.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. núgildandi raforkulaga þarf leyfi Orkustofnunar (áður ráðuneytisins) fyrir nýjum raflínum sem flytja raforku á 66 kV spennu eða hærri. Með frumvarpinu er lagt til að þessu ákvæði verði breytt í þá veru að tilkynna beri Orkustofnun um ný flutningsvirki sem flytja raforku í flutningskerfinu áður en þau eru tekin í notkun. Orkustofnun skal staðfesta að flutningsvirkið sé í samræmi við þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar flutningsfyrirtækisins, sbr. 9. gr. a, og verði með staðfestingunni hluti af eignastofni flutningsfyrirtækisins.

Er þetta lagt til með vísan til hlutverks Orkustofnunar við gerð og framkvæmd kerfisáætlunar Landsnets. Kerfisáætlun er háð samþykki Orkustofnunar og hefur stofnunin eftirlit með framkvæmd hennar. Með þessu er því ákvarðanataka Orkustofnunar gagnvart einstökum framkvæmdum í flutningskerfinu færð framar í ferlinu og komið í veg fyrir tvíverknað. Gerður er greinarmunur á staðfestingu langtímaáætlunar og framkvæmdaáætlunar kerfisáætlunar. Er því um ákveðna einföldun að ræða í leyfisveitingaferli framkvæmda, frá því fyrirkomulagi sem er í dag, án þess að gerðar séu minni kröfur til undirbúnings framkvæmda í flutningskerfinu.

Orkustofnun mun eftir sem áður hafa það hlutverk að gæta að markmiðum um öryggi, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar og gæða raforku. Hins vegar verður það ekki hlutverk Orkustofnunar að taka afstöðu til umhverfisáhrifa framkvæmda eða setja skilyrði þar að lútandi, enda slíkt á hendi annarra stjórnvalda og mikilvægt að skýr fagleg skil séu á milli verkefna einstakra stofnana. Með þessu er því ekki verið að gera minni kröfur en áður hvað varðar mat á umhverfisáhrifum framkvæmda í flutningskerfinu eða skilyrði þar að lútandi.

Með vísan til einföldunar, skilvirkni og gagnsæi er í frumvarpinu því lagt til að eftirlit Orkustofnunar með fjárfestingum flutningsfyrirtækisins sé fært framar í undirbúningsferil framkvæmda og fari fram við samþykkt Orkustofnunar á framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Eftir sem áður verður eftirlit með rekstri flutningsfyrirtækisins í gegnum hefðbundið tekjumarkaeftirlit stofnunarinnar á grundvelli 12. gr. raforkulaga.

Þótt almennt sé ekki gert ráð fyrir að sækja þurfi um sérstakt leyfi Orkustofnunar fyrir framkvæmdum, í kjölfar samþykktar kerfisáætlunar, kunna að koma upp tilvik þar sem ákvörðun er tekin um framkvæmd án þess að hún sé skilgreind í kerfisáætlun. Eingöngu í slíkum undantekningartilvikum er gert ráð fyrir að sækja þurfi um leyfi Orkustofnunar vegna framkvæmdar. Í slíku tilviki fer um málsmeðferð leyfisveitingar í samræmi við 34. gr. laganna.

3.5 Staða kerfisáætlunar gagnvart skipulagsáætlunum sveitarfélaga.

Áætlanir um framkvæmdir í flutningskerfi raforku hafa áhrif á skipulag sveitarfélaga og skipulagsmál sveitarfélaga hafa í gegnum tíðina haft áhrif á uppbyggingu verkefna í flutningskerfinu. Hagsmunir sveitarfélaga eru almennt miklir varðandi útfærslur slíkra framkvæmda þar sem að gera þarf ráð fyrir þeim í skipulagi sveitarfélaga. Mikilvægt er því að kveða í lögum á um stöðu kerfisáætlunar gagngvart skipulagsvaldi sveitarfélaga þannig að stjórnsýsla þessara mála sé skýr og tryggt verði að allir nauðsynlegir hagsmunaaðilar geti komið að málum frá upphafi.

Í þessu skyni er með frumvarpinu lagt til að flutningsfyrirtækið skuli hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtök sveitarfélaga og þau sveitarfélög sem kunna að þurfa að gera breytingar á skipulagsáætlunum sínum vegna kerfisáætlunar. Drög að kerfisáætlun skulu kynnt og send þessum aðilum til sérstakrar umfjöllunar og ber þeim að skila athugasemdum innan sex vikna frá kynningu. Flutningsfyrirtækið skal einnig hafa samráð við alla aðra hagsmunaaðila og skal nánar kveðið á um samráðsferlið í reglugerð. Kerfisáætlun skal fylgja greinargerð um athugasemdir sem bárust á kynningartíma, svör flutningsfyrirtækisins og rökstuðningur fyrir endanlegri áætlun.

Þessi umsagnarferill er nauðsynlegur til að fá fram strax í upphafi þau sjónarmið sem taka ber með í reikninginn við útfærslu kerfisáætlunar. Með því er jafnframt dregið úr hættu á því að á síðari stigum, þegar á framkvæmdastig er komið, komi fram ágreiningur milli framkvæmdaaðila og hagsmunaaðila sem kann að leiða til ítrekaðra tafa og óvissu á framgangi verkefna sem eru mikilvæg út frá almannahagsmunum.

Jafnframt ber að geta þess að til að tryggja frekari aðkomu allra aðila að kerfisáætlun er með frumvarpinu lagt til að Orkustofnun skuli við yfirferð kerfisáætlunar hafa samráð við alla núverandi og væntanlega viðskiptavini flutningsfyrirtækisins og gæta þess að tillit sé tekið til þess sem fram kemur í samráðsferlinu. Samráðsferlið skal vera opið og gagnsætt og að því loknu birtir Orkustofnun niðurstöður þess.

Til að tryggja að kerfisáætlun hafi ákveðna stöðu gagnvart skipulagi sveitarfélaga, að loknu framangreindu umsagnarferli og þegar Orkustofnun hefur staðfest kerfisáætlun, þá er í frumvarpinu lagt til að sveitarfélögum beri, við næstu endurskoðun aðalskipulags og eigi síðar en innan fjögurra ára frá samþykkt kerfisáætlunar, að samræma skipulagsáætlanir vegna verkefna í staðfestri tíu ára kerfisáætlun. Kveðið er á um að sveitarfélagi beri að tryggja að skipulagsmál hindri ekki framgang þeirra verkefna sem eru í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Enn fremur er kveðið á um að sveitarfélagi er óheimilt að víkja frá tillögu flutningsfyrirtækisins ef það leiðir til þess að flutningsfyrirtækið nái ekki að uppfylla skyldur sínar samkvæmt gildandi kerfisáætlun hverju sinni.

Einnig er með frumvarpinu lagt til að ákveða skuli legu flutningslína í skipulagi að fenginni tillögu flutningsfyrirtækisins í samræmi við kerfisáætlun, að höfðu samráði þess og skipulagsyfirvalda. Er það ákvæði til samræmis við samhljóða ákvæði sem er að finna í áðurnefndri þingsályktunartillögu um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína í jörð, sem lögð er fram samhliða frumvarpi þessu.

Um málsmeðferð fer að öðru leyti samkvæmt skipulagslögum eftir því sem við á, að teknu tilliti til stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og markmiða kerfisáætlunar.

4. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum mun það hafa áhrif á flutningsfyrirtækið Landsnet hf., Orkustofnun og aðila sem hafa hagsmuni af uppbyggingu flutningskerfis raforku. Eins og rakið er í almennum athugasemdum er markmið frumvarpsins að kveða skýrar á um gerð, stöðu og eftirfylgni kerfisáætlunar flutningsfyrirtækisins um uppbyggingu flutningskerfi raforku, sem og að einfalda og skýra leyfisveitingarferla vegna framkvæmda við flutningskerfi raforku. Til lengri tíma mun kerfisáætlun leiða til þess að með gagnsæjum hætti verði betur unnt að kortleggja og mæta fjárfestingarþörf í flutningskerfi raforku. Aðkoma og þátttaka hagsmuna aðila að gerð kerfisáætlunar mun stóraukast í gegnum umsagnarferli, bæði hjá flutningsfyrirtækinu og hjá Orkustofnun.

Í almennum athugasemdum er einnig rakið að verði frumvarpið að lögum mun það hafa áhrif á skipulagsáætlanir sveitarfélaga og vísast nánar til þess. Hafa ber í huga í því sambandi að sveitarfélögum gefst tækifæri á að koma að gerð kerfisáætlunar í gegnum framangreint samráðsferli.

5. Samráð.

Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við Orkustofnun, Landsnet hf. og Samband íslenskra sveitarfélaga. Að loknu því samráði var frumvarpið sett á heimasíðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til almennrar kynningar og umsagnar áður en það var lagt fram á Alþingi, að teknu tillit til þeirra ábendinga sem bárust í umsagnarferlinu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið greinarinnar er lagt til að við upptalningu í 1. mgr. 9. gr. laganna, varðandi skyldur flutningsfyrirtækisins, verði bætt að flutningsfyrirtækið skuli byggja flutningskerfið upp að teknu tilliti til stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Eins og fram kemur í athugasemdum er samhliða frumvarpinu lögð fram tillaga til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda varðandi lagningu raflína, þar sem sett eru fram viðmið og meginreglur, m.a. varðandi jarðstrengi og loftlínur. Til að gæta samræmis milli efnisatriða frumvarpsins og þingsályktunartillögunnar er með greininni undirstrikað að stefna stjórnvalda um lagningu raflína er eitt af þeim atriðum sem flutningsfyrirtækinu ber að taka tilliti til við uppbyggingu flutningskerfisins.

Í b-lið greinarinnar er lögð til ákveðin einföldun varðandi leyfisveitingarferli Orkustofnunar vegna framkvæmda í flutningskerfi raforku. Lagt er til að í stað sérstakrar leyfisveitingar á lokastigum við undirbúning framkvæmdar beri að tilkynna Orkustofnun um ný flutningsvirki sem flytja raforku áður en þau eru tekin í notkun. Hlutverk Orkustofnunar er að hafa eftirlit með því að slík framkvæmd sé í samræmi við samþykkta þriggja ára framkvæmdaáætlun flutningsfyrirtækisins.

Í þeim tilvikum þar sem eignir eru teknar í notkun án undanfarandi umfjöllunar í kerfisáætlun er gert ráð fyrir að þær séu háðar leyfi Orkustofnunar. Í 34. gr. raforkulaganna er kveðið á um málsmeðferð vegna umsókna um leyfi. Þetta ákvæði á aðeins við þegar fyrirhugaðar framkvæmdir eru ekki í samþykktri framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar, en tekur ekki til þeirra tilvika þar sem breytingar hafa orðið á framkvæmd frá því sem kveðið var á um í kerfisáætlun.

Um 2. gr.

Greinin, sem skiptist í fjórar greinar, þ.e. 9. gr. a – 9. gr. d, byggist á 22. gr. þriðju raforkutilskipunar ESB (2009/72/EB) og tekur jafnframt mið af því sem kemur fram í tillögum nefndar um mótun stefnu um lagningu raflína í jörð.

Um a-lið (9. gr. a).

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. a skal flutningsfyrirtækið árlega leggja fyrir Orkustofnun til samþykktar kerfisáætlun um uppbyggingu flutningskerfisins. Kerfisáætlunin skal gefa markaðsaðilum upplýsingar um flutningsvirki sem skal reisa eða endurbæta á komandi tíu árum ásamt tímaáætlun.

Í 2. mgr. er fjallað um langtíma- og framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar og hvað felist í þeim. Í kerfisáætlun skal fjalla um þá þætti í meginflutningskerfinu sem byggja þarf upp á næstu tíu árum. Þannig er gert ráð fyrir að í kerfisáætlun sé eingöngu fjallað um framkvæmdir í meginflutningskerfinu þegar horft er til tíu ára, en í umfjöllun um fjárfestingar næstu þriggja ára séu aðrar framkvæmdir einnig undir. Frekari kröfur eru gerðar til framkvæmdaáætlunar um nákvæmari upplýsingar sem fylgja skulu með, auk valkostagreiningar. Nánar vísast í almennar athugasemdir.

Í 3. mgr. er fjallað um hvaða forsendur flutningsfyrirtækið skuli leggja til grundvallar við gerð áætlunar. Í 22. gr. tilskipunar 2009/72/EB er kveðið á um að við gerð kerfisáætlunar skuli flutningsfyrirtækið gera raunhæfa áætlun um þróun raforkuframleiðslu og raforkunotkunar og raforkuflutning til annarra landa, eftir því sem við á. Í frumvarpinu er lagt til að ákvæði tilskipunarinnar verði tekið upp í lögin en þetta verði nánar útfært í netmála Landsnets þar sem þar er fjallað um grunnforsendur kerfishönnunar (netmáli er samansafn skilmála Landsnets sem varða flutning rafmagns, hönnun flutningskerfisins, rekstur og ýmis atriði viðskiptalegs eðlis). Slíkar forsendur geta t.d. verið áætlanir um þróun vinnslu út frá gerðum tengisamningum og virkjunarkostum í nýtingar- og biðflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar, áætlanir um álagsþróun byggðar á raforkuspá orkuspárnefndar og áætlanir um álagsþróun stórnotenda byggðar á gerðum samningum. Skýra skal frá meginforsendunum í kerfisáætlun og hvernig kerfisáætlun tekur mið af þeim.

Í 4. mgr. er ákvæði um afhendingaröryggi raforku þar sem farið er fram á að flutningsfyrirtækið skilgreini markmið fyrir tímabil kerfisáætlunarinnar og skýri hvernig þeim verði náð með fullnægjandi hætti.

Í 5. mgr. er kveðið á um að nánari útfærslu mannvirkja vegna uppbyggingar flutningskerfisins, svo sem hvort um er að ræða raflínu í jörð eða loftlínu, ráðist af stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Er þar verið að vísa til tillögu til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína, sem lögð er fram samhliða frumvarpi þessu. Þar kemur fram að Alþingi álykti að við gerð kerfisáætlunar um uppbyggingu flutningskerfis raforku verði stefna sú sem fram kemur í þingsályktuninni höfð að leiðarljósi að því er varðar þau álitamál hvenær leggja skuli raflínur í jörð og hvenær í lofti, auk annarra þátta. Eru í því skyni sett fram ákveðin viðmið og meginreglur.

Í 6. mgr. er kveðið á um að flutningsfyrirtækið skuli hafa samráð við hagsmunaaðila við gerð kerfisáætlunar og leggja fram greinargerð um athugasemdir sem bárust á kynningartíma, ásamt rökstuðningi fyrir endanlegri áætlun. Sérstaklega er tilgreint að hafa beri samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtök sveitarfélaga og þau sveitarfélög sem kunna að þurfa að gera breytingar á skipulagsáætlunum sínum vegna kerfisáætlunar.

Um b-lið (9. gr. b).

Í greininni kemur fram að Orkustofnun hafi eftirlit með framkvæmd kerfisáætlunarinnar og geti farið fram á að flutningsfyrirtækið geri breytingar á kerfisáætlun eftir því sem stofnunin telur þörf á. Nánari útfærsla þessa ákvæðis er fyrirhuguð með setningu reglugerðar, sbr. lokamálsgrein greinarinnar.

Í greininni kemur einnig fram að Orkustofnun fari yfir og samþykki kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins með hliðsjón af þeim markmiðum sem koma fram í 1. mgr. 9. gr. raforkulaga. Orkustofnun skal hafa samráð við alla núverandi og væntanlega viðskiptavini flutningskerfisins á opinn og gagnsæjan hátt, og gæta þess að tillit sé tekið til þess sem fram kemur í samráðsferlinu. Í tilskipun 2009/72/EB eru kerfisnotendur skilgreindir sem einstaklingar eða lögaðilar sem afhenda rafmagn eða fá rafmagn afhent gegnum flutnings- eða dreifikerfi. Skv. 2. mgr. 8. gr. raforkulaga eru viðskiptavinir flutningsfyrirtækisins, dreifiveitur, stórnotendur, virkjanir og þeir aðilar sem hafa leyfi samkvæmt raforkulögum til að stunda viðskipti með raforku. Samráð Orkustofnunar snýr eingöngu að þessum aðilum en ekki öðrum hagsmunaaðilum, svo sem endanlegum notendum, landeigendum eða félagasamtökum. Ekki er gert ráð fyrir að endurtaka þurfi það samráð sem farið hefur fram á fyrra stigi. Birta skal niðurstöður samráðsferlisins. Um samráðsferlið skal nánar kveða á í reglugerð, sbr. 9. gr. d.

Um c-lið (9. gr. c).

Í greininni er fjallað um stöðu kerfisáætlunar gagnvart skipulagsvaldi sveitarfélaga. Nánar vísast til umfjöllunar í almennum athugasemdum við frumvarpið.

Um d-lið (9. gr. d).

Í greininni er lögð til reglugerðarheimild ráðherra vegna ýmissa þátta er lúta að kerfisáætlun flutningsfyrirtækisins. Lagt er til að ráðherra hafi heimild til að setja í reglugerð nánari leiðbeiningar um framkvæmd laga þessara, svo sem varðandi úrræði Orkustofnunar, hvaða forsendum og aðferðafræði kerfisáætlun skuli taka mið af, hvernig haga skuli valkostagreiningu og hvernig staðið skuli að samráðsferli flutningsfyrirtækisins og Orkustofnunar.

Um 3. gr.

Með greininni er lagt til að gildistaka laganna verði 1. janúar 2015. Er það lagt til með það fyrir augum að forðast skörun við þá kerfisáætlun sem er verið að ganga frá á árinu 2014.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, með síðari breytingum (kerfisáætlun).

Með frumvarpinu er lögð til innleiðing á 22. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB um sameiginlegar reglur fyrir innri markað raforku. Í því felst að settar eru sameiginlegar reglur um framleiðslu, flutning, dreifingu og afhendingu rafmagns, auk ákvæða er snúa að neytendavernd, með það að markmiði að bæta og samþætta samkeppnishæfa raforkumarkaði innan bandalagsins.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að flutningsfyrirtæki raforku skuli árlega leggja fyrir Orkustofnun kerfisáætlun um uppbyggingu flutningskerfisins. Í því felst annars vegar langtímaáætlun kerfisáætlunar sem sýni hvaða þætti í kerfinu reiknað er með að byggja þurfi upp eða uppfæra á næstu tíu árum og hins vegar framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar sem sýni hvaða ákvarðanir um fjárfestingar í flutningskerfinu hafi þegar verið teknar og hvaða fjárfestingar þurfi að ráðast í á næstu þremur árum. Gert er ráð fyrir að Orkustofnun hafi eftirlit með framkvæmd kerfisáætlunarinnar og fari yfir og samþykki kerfisáætlun flutningafyrirtækisins hverju sinni með hliðsjón af markmiðum um öryggi, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, hagkvæmni, gæði raforku og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Í gildandi raforkulögum er ekki kveðið á um kerfisáætlun flutningsfyrirtækis að öðru leyti en því að gert er ráð fyrir að flutningsfyrirtækið skuli sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins.

Auk þess er í frumvarpinu lögð til breyting á núverandi fyrirkomulagi leyfisveitingar hjá Orkustofnun vegna nýrra flutningsvirkja. Samkvæmt núgildandi raforkulögum þarf leyfi Orkustofnunar fyrir nýjum raflínum sem flytja raforku á 66 kV spennu eða hærri. Með frumvarpinu er lagt til að þessu ákvæði verði breytt á þann veg að tilkynna beri Orkustofnun um ný flutningsvirki sem flytja raforku í flutningskerfinu áður en þau eru tekin í notkun og að stofnunin staðfesti að flutningsvirkið sé í samræmi við þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Með því að kerfisáætlun verði háð samþykki Orkustofnunar verður ákvarðanataka stofnunarinnar gagnvart einstökum framkvæmdum í flutningskerfinu færð framar í ferlinu og er því um ákveðna einföldun að ræða í leyfisveitingaferli framkvæmda frá því fyrirkomulagi sem er nú.

Samkvæmt núgildandi raforkulögum er gert ráð fyrir að flutningsfyrirtæki greiði gjald af raforku sem mötuð er inn á flutningskerfið sem nemur 0,4 aurum á hverja kWst til að standa undir kostnaði við eftirlit. Auk þess er í lögunum kveðið á um að dreifiveitur skuli greiða gjald af raforku sem er móttekin frá flutningskerfi eða beint frá virkjunum sem nemur 1 eyri á hverja kWst. Tekjur af þessari gjaldtöku renna í ríkissjóð. Gera má ráð fyrir að umfang raforkueftirlits Orkustofnunar samkvæmt þessu frumvarpi geti aukist eitthvað frá því sem nú er og er áætlað sá kostnaður geti numið um hálfu stöðugildi. Á þessu stigi er þó ekki gert ráð fyrir því að fyrrgreind gjaldtaka verði hækkuð til að mæta þeim kostnaði þar sem kerfisáætlun verður nokkuð annars eðlis en hún hefur verið hingað til. Þar sem ekki er um veruleg kostnaðaráhrif að ræða má gera ráð fyrir að þau eigi að geta rúmast innan útgjaldaramma atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í fjárlögum verði frumvarpið lögfest óbreytt.