Nafnskírteini Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 803

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarpið var samið í dómsmálaráðuneytinu. Vinna við samningu frumvarpsins hófst árið 2019 í samráði við Þjóðskrá Íslands, þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Gildandi lög um nafnskírteini eru frá árinu 1965 og teljast nafnskírteini sem eru gefin út samkvæmt þeim ekki standast þær kröfur sem nú eru gerðar til öruggra persónuskilríkja, meðal annars samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina. Reglugerðin er í innleiðingarferli hjá sameiginlegu EES-nefndinni og fyrir liggja drög að ákvörðun nefndarinnar um að taka reglugerðina upp í EES-samninginn með þar tilgreindri aðlögun.

Eftirspurn eftir nafnskírteinum, samkvæmt gildandi lögum, er ekki mikil. Einu íslensku persónuskilríkin sem nú eru gefin út og uppfylla alþjóðlegar öryggiskröfur eru vegabréf en þau þykja ekki hentug til auðkenningar í daglegu lífi. Hafa því ökuskírteini öðru fremur verið notuð til auðkenningar. Vegabréf eru nú jafnframt einu gildu ferðaskilríkin sem eru gefin út á Íslandi og hefur um nokkurt skeið verið til skoðunar að hefja útgáfu persónuskilríkja hér á landi sem má einnig nota sem ferðaskilríki á Evrópska efnahagssvæðinu líkt og gert er meðal annarra Evrópuríkja.

Endurskoðun laga um nafnskírteini hefur farið fram með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum og var, við samningu frumvarpsins, horft til skilyrða fyrrnefndrar reglugerðar (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina. Að því virtu að til stendur að nafnskírteini á grundvelli nýrra laga verði gild ferðaskilríki á Evrópska efnahagssvæðinu var einnig gætt að samræmi við gildandi lög um vegabréf.

Með hliðsjón af þeim kröfum sem eru gerðar til gildra ferðaskilríkja á Evrópska efnahagssvæðinu, meðal annars í reglugerð (ESB) 2019/1157, er gert ráð fyrir að nafnskírteini verði enn um sinn í formi plastkorta. Í ljósi þess hversu hröð þróunin er í þá átt að persónuskilríki verði stafræn þykir á hinn bóginn nauðsynlegt að hafa ákvæði frumvarpsins eins hlutlaus og hægt er hvað varðar tækni, form og efni nafnskírteina. Frumvarpið gerir því ráð fyrir að nákvæmari ákvæði þar að lútandi verði sett í reglugerð ráðherra. Verði frumvarpið að lögum verður þar af leiðandi svigrúm fyrir útgáfu stafrænna nafnskírteina á grundvelli þeirra þegar fram líða stundir. Þá ættu lögin ekki að standa því í vegi að unnt verði að hlaða nafnskírteinum niður í stafræn veski en enn sem komið er verða slíkar stafrænar útgáfur tengdar útgefnum plastkortum enda nokkuð í að stafræn útgáfa geti alveg komið í stað plastkortanna sem gildra ferðaskilríkja á Evrópska efnahagssvæðinu.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilefni þess að ákveðið var að endurskoða lög um nafnskírteini í heild sinni var sem fyrr segir að nafnskírteini samkvæmt gildandi lögum standast ekki þær kröfur sem nú eru gerðar til öruggra persónuskilríkja, meðal annars í reglugerð (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina. Í auknum mæli er gerður áskilnaður um framvísun persónuskilríkja til auðkenningar einstaklinga, t.d. þegar sótt eru réttindi og þjónusta, en ljóst er að ekki njóta allir ökuréttinda sem þurfa persónuskilríki til auðkenningar í daglegu lífi. Vegabréf þykja enn fremur ekki hentug til daglegrar notkunar sem persónuskilríki auk þess sem ekki eiga allir vegabréf.

Það þykir jafnframt tilefni til endurskoðunar laganna að persónuskilríki sem uppfylla kröfur reglugerðar (ESB) 2019/1157 skulu teljast gild ferðaskilríki á Evrópska efnahagssvæðinu en vegabréf eru nú einu opinberu persónuskilríkin, sem eru gefin út á Íslandi, sem uppfylla kröfur til gildra ferðaskilríkja og eru viðurkennd sem staðfesting á íslensku ríkisfangi á erlendri grundu.

Að öllu þessu virtu er talið fullt tilefni til að endurskoða heildstætt löggjöfina um nafnskírteini með það fyrir augum að bjóða öllum íslenskum ríkisborgurum örugg og handhæg persónuskilríki til auðkenningar handhafa þess. Þar að auki er með frumvarpinu stefnt að því að íslenskir ríkisborgarar geti, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, fengið útgefið nafnskírteini sem tilgreinir ríkisfang þeirra og telst gilt ferðaskilríki á Evrópska efnahagssvæðinu.

Líklegt þykir að sér í lagi ungmenni og aðrir sem njóta ekki ökuréttinda kjósi að nota örugg og handhæg nafnskírteini til auðkenningar í daglegu lífi. Þá þykir líklegt að einstaklingar sem ekki uppfylla lagaskilyrði til að fá útgefið vegabréf eða nafnskírteini, sem telst gilt ferðaskilríki, komi til með að geta nýtt sér nafnskírteini án ferðaréttinda til auðkenningar í daglegu lífi. Loks má gera ráð fyrir því að hópur fólks kjósi að nota handhæg nafnskírteini, sem einnig teljast gild ferðaskilríki, í stað vegabréfa á ferðalögum innan Evrópska efnahagssvæðisins.

3. Meginefni frumvarpsins.

Við samningu frumvarpsins var leitast við að búa til lagaramma um útgáfu öruggra nafnskírteina sem einnig geta talist gild ferðaskilríki á Evrópska efnahagssvæðinu. Miðað er við að nákvæmari ákvæði sem lúta að tæknilegum kröfum, formi og efni nafnskírteina verði sett í reglugerð ráðherra. Er þetta gert með hliðsjón af hraðri þróun í þá átt að persónuskilríki verði stafræn en gera má ráð fyrir að þau færist í það form í náinni framtíð. Komi til breytinga á þeim kröfum sem eru gerðar til öruggra persónuskilríkja eða til ferðaskilríkja á Evrópska efnahagssvæðinu ætti að vera unnt að gefa út ný og breytt nafnskírteini á grundvelli sömu laga en, eftir atvikum, með breyttum reglugerðarákvæðum.

Með frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að allir íslenskir ríkisborgarar eigi rétt á að fá útgefið nafnskírteini og er það breyting frá gildandi lögum sem mæla fyrir um útgáfu nafnskírteina til allra einstaklinga sem eru skráðir hér á landi en gera að skilyrði að umsækjendur séu orðnir 14 ára. Einnig er lagt til að gefin verði út nafnskírteini bæði með og án ferðaréttinda. Hingað til hafa einu gildu ferðaskilríkin gefin út á Íslandi verið vegabréf en verði frumvarpið að lögum geta íslenskir ríkisborgarar fengið gefin út handhæg ferðaskilríki í formi nafnskírteina. Með því að kveða einnig á um nafnskírteini án ferðaréttinda er tryggt að allir íslenskir ríkisborgarar geti fengið örugg persónuskilríki, jafnvel þótt þeir uppfylli ekki skilyrði laganna til að fá útgefin nafnskírteini sem eru einnig gild ferðaskilríki.

Í frumvarpinu er í öðru lagi lagt til að Þjóðskrá Íslands beri áfram ábyrgð á útgáfu nafnskírteina. Þjóðskrá Íslands gefur út nafnskírteini og vegabréf samkvæmt gildandi lögum. Hjá stofnuninni er því fyrir hendi reynsla, þekking, kunnátta og tækjabúnaður til að annast skilríkjaútgáfu samkvæmt frumvarpinu með öruggum hætti.

Þá er í þriðja lagi lagt til að lögfest verði heimild fyrir ráðherra að ákveða að tilteknar lífkennaupplýsingar fylgi umsókn um nafnskírteini sem og heimild fyrir Þjóðskrá Íslands að safna þeim upplýsingum og varðveita þær. Í frumvarpinu eru jafnframt ákvæði sem er ætlað að tryggja viðeigandi verndarráðstafanir við meðferð allra persónuupplýsinga, sér í lagi lífkennaupplýsinga, t.d. um að Þjóðskrá Íslands hafi umsjón með því hvaða einstaklingar hafa leyfi til að safna lífkennaupplýsingum umsækjenda, að ítrustu öryggiskrafna skuli gætt við varðveislu þeirra og að þær verði ekki varðveittar lengur en þörf krefur.

Í fjórða lagi eru í frumvarpinu ákvæði, sambærileg ákvæðum vegabréfalaga, sem lúta annars vegar að því að tryggja öryggi við útgáfu og notkun nafnskírteina og hins vegar að sjónarmiðum um refsivörslu. Þetta eru ákvæði um útgáfu til ósjálfráða einstaklings, synjun um útgáfu nafnskírteinis sem telst gilt ferðaskilríki, gildistíma nafnskírteina, varðveislu þeirra og tilkynningaskyldu þegar nafnskírteini glatast, skilyrði afturköllunar og skyldu handhafa til að afhenda nafnskírteini sem hefur verið afturkallað.

Með frumvarpinu er í fimmta lagi lagt til að Þjóðskrá Íslands haldi sérstaka nafnskírteinaskrá þar sem skráðar og varðveittar skulu upplýsingar sem hefur verið safnað til útgáfu skírteina, þ.m.t. lífkennaupplýsingar, og aðrar upplýsingar um skírteinin. Einnig er lagt til að Þjóðskrá Íslands haldi sérstaka skrá sem almenningur getur flett upp í til að staðreyna gildi skírteina við notkun þeirra.

Í sjötta lagi er lagt til að refsivert verði að ranglega afla sér eða barns nafnskírteinis eða að gera sér nafnskírteini að féþúfu.

Loks er í frumvarpinu mælt fyrir um að ráðherra setji nánari ákvæði um framkvæmd laganna og er, sem fyrr segir, ráðgert að í reglugerð verði meðal annars sett ítarleg ákvæði um tæknilegar kröfur, form og efni nafnskírteina sem tryggja að þau uppfylli alþjóðlega staðla á hverjum tíma.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Með frumvarpinu er leitast við að setja lagagrundvöll fyrir útgáfu öruggra persónuskilríkja sem uppfylla alþjóðlegar kröfur hverju sinni. Er við það miðað að nafnskírteini gefin út á grundvelli laganna uppfylli efniskröfur reglugerðar (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina, sem lýtur að frjálsri för launþega. Fyrir liggja drög að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á V. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið sem felur í sér að reglugerðin verði tekin upp í samninginn með þar tilgreindri aðlögun.

Frumvarpið er jafnframt þáttur í að útvega öllum, sem þess óska, lögleg skilríki í samræmi við heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna um sjálfbæra þróun (16.9).

Þá er í frumvarpinu ákvæði þess efnis að við söfnun lífkennaupplýsinga skuli gæta réttinda einstaklinga í samræmi við grunnreglur mannréttindasáttmála Evrópu og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, þannig að þeir haldi virðingu sinni þótt erfiðleikar komi upp við söfnun upplýsinganna.

Hvað varðar réttinn til friðhelgi einkalífs skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu var, við samningu frumvarpsins, lagt mat á áhrif þess á persónuvernd að því marki sem það var talið unnt, að teknu tilliti til þess að öll framkvæmdaratriði varðandi vinnslu persónuupplýsinga bíða reglugerðarsetningar. Við matið var höfð hliðsjón af ákvæðum a–d-liðar 7. mgr. 35. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga (almenna persónuverndarreglugerðin). Nánari umfjöllun um niðurstöður matsins er að finna í 6. kafla.

5. Samráð.

Frumvarpið er samið í dómsmálaráðuneytinu í samráði við Þjóðskrá Íslands. Áform um fyrirhugaða lagasetningu voru kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is, frá 18. nóvember 2022 til 2. desember sama ár (mál nr. S-224/2022). Tvær umsagnir bárust við áformin, frá Þjóðskrá Íslands og Persónuvernd. Í umsögn Persónuverndar var áréttað að gæta þyrfti að ákvæðum persónuverndarlöggjafar við lagasetninguna, meðal annars um mat á áhrifum á persónuvernd.

Drög að frumvarpinu voru kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is frá 10. til 31. janúar 2023 (mál nr. S-4/2023). Þrjár umsagnir bárust, frá einum einstaklingi, Þjóðskrá Íslands og Persónuvernd.

Í umsögn einstaklings er gerð athugasemd við að í frumvarpsdrögin skorti upplýsingar um tæknilega útfærslu nafnskírteina. Sem fyrr segir er við það miðað að lögin verði tæknilega hlutlaus en að ákvæði um tæknilegar kröfur verði sett í reglugerð á grundvelli laganna.

Í umsögn Þjóðskrár Íslands eru ekki gerðar athugasemdir við frumvarpsdrögin en lögð áhersla á að samráð verði haft við stofnunina um gildistöku laganna við meðferð frumvarpsins á Alþingi. Í því sambandi skal það áréttað að verði frumvarpið að lögum mun dómsmálaráðuneytið þegar í stað hefja vinnu við samningu reglugerðar á grundvelli laganna í samráði við Þjóðskrá Íslands.

Í umsögn Persónuverndar eru gerðar þríþættar athugasemdir við frumvarpsdrögin. Í fyrsta lagi telur Persónuvernd að frekari rökstuðning þurfi fyrir því að varðveita eigi lífkennaupplýsingar í tíu ár. Hefur verið bætt úr því í umfjöllun við 4. gr. frumvarpsins.

Í öðru lagi gagnrýnir Persónuvernd að samkvæmt ákvæði frumvarpsdraganna hafi Þjóðskrá Íslands verið falið mat á því í hvaða tilvikum ætti að synja umsókn um útgáfu nafnskírteinis á grundvelli tilgreindra upplýsinga en ekki hafi verið skýrt af ákvæðinu í hvaða tilvikum stofnunin skyldi afla upplýsinganna. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands hefur sambærilegu ákvæði vegabréfalaga ekki verið beitt í framkvæmd. Við nánari skoðun og með hliðsjón af framangreindu þótti ekki tilefni til að hafa umrætt heimildarákvæði í lögum um nafnskírteini og hefur ákvæðið því verið tekið úr frumvarpinu. Nánari umfjöllun þar að lútandi hefur verið bætt við skýringar við 6. gr. frumvarpsins.

Í þriðja lagi er í umsögn Persónuverndar vísað til umsagnar stofnunarinnar um áform um lagasetninguna, um að hún telji ákjósanlegt að mat á áhrifum á persónuvernd sé framkvæmt við undirbúning lagasetningar og að tilgreina eigi forsendur matsins og niðurstöður þess í greinargerð með frumvarpi.

Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og 1. mgr. 35. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679 um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga (almenna reglugerðin) er það hlutverk ábyrgðaraðila vinnslu persónuupplýsinga að láta fara fram mat á áhrifum fyrirhugaðra vinnsluaðgerða á vernd persónuupplýsinga áður en vinnslan hefst ef líklegt þykir að vinnslan geti haft í för með sér mikla áhættu fyrir réttindi og frelsi einstaklinga, einkum þar sem beitt er nýrri tækni og með hliðsjón af eðli, umfangi, samhengi og tilgangi vinnslunnar. Samkvæmt frumvarpi þessu verður Þjóðskrá Íslands ábyrgðaraðili að vinnslu persónuupplýsinga á grundvelli laganna. Stofnunin hefur þegar hafist handa við undirbúning mats á áhrifum á persónuvernd vegna vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við fyrirhugaða útgáfu nafnskírteina samkvæmt frumvarpinu, að því marki sem það er unnt með hliðsjón af því að tæknileg útfærsla og ákvarðanir um vinnslu persónuupplýsinga bíða reglugerðarsetningar. Við það er þó miðað að reglugerðarákvæði þar að lútandi muni, a.m.k. fyrst um sinn, hljóða um sambærilegar kröfur og eru gerðar til persónuskilríkja í reglugerð (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina. Þá ber til þess að líta að Þjóðskrá Íslands er nú þegar ábyrgðaraðili að vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við útgáfu vegabréfa og er þegar vistuð vegabréfaskrá hjá stofnuninni í tengslum við þá útgáfu. Er út frá því gengið að á vegum Þjóðskrár Íslands fari því þegar fram sambærileg vinnsla sömu tegundar upplýsinga og er fyrirhuguð á grundvelli frumvarps þessa og að sömu tækni verði beitt á sama hátt. Þjóðskrá Íslands hefur þegar framkvæmt mat á áhrifum á persónuvernd vegna vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við útgáfu vegabréfa.

Loks var, við samningu frumvarpsins, lagt mat á áhrif þess á persónuvernd að því marki sem það var talið unnt með hliðsjón af því að öll framkvæmdaratriði varðandi vinnslu persónuupplýsinga bíða reglugerðarsetningar, og birtist það mat í umfjöllun um einstakar greinar frumvarpsins. Með hliðsjón af athugasemdum Persónuverndar var ákveðið að taka þá umfjöllun jafnframt saman í 6. kafla greinargerðarinnar.

6. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er stefnt að því að allir íslenskir ríkisborgarar eigi rétt á að fá gefin út örugg nafnskírteini til auðkenningar, sem að ákveðnum skilyrðum uppfylltum geta einnig verið handhæg og hentug ferðaskilríki innan Evrópska efnahagssvæðisins. Sem fyrr segir þykir líklegt að sér í lagi ungmenni og aðrir sem njóta ekki ökuréttinda kjósi að nota örugg og handhæg nafnskírteini til auðkenningar í daglegu lífi. Þá þykir líklegt að einstaklingar sem ekki uppfylla lagaskilyrði til að fá útgefið vegabréf eða nafnskírteini, sem telst gilt ferðaskilríki, komi til með að geta nýtt sér nafnskírteini án ferðaréttinda til auðkenningar í daglegu lífi. Loks má gera ráð fyrir því að hópur fólks kjósi að nota handhæg nafnskírteini, sem einnig teljast gild ferðaskilríki, í stað vegabréfa á ferðalögum innan Evrópska efnahagssvæðisins.

Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi í för með sér útgjöld fyrir ríkissjóð. Reiknað er með að gjald fyrir útgáfu nafnskírteina verði ákveðið í gjaldskrá Þjóðskrár Íslands með hliðsjón af kostnaði við útgáfuna og að gjaldtakan standi þar með undir kostnaði. Þá er ráðgert að tímabundinn kostnaður við innleiðingu rúmist innan útgjaldaramma Þjóðskrár Íslands.

Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi í för með sér fjárhagsáhrif á sveitarfélögin.

Ekki eru fyrirliggjandi gögn sem ráða má af að frumvarpið muni fela í sér mismunandi áhrif á stöðu tiltekinna þjóðfélagshópa eða bein eða óbein áhrif á jafnrétti kynjanna. Samkvæmt formálsorðum reglugerðar (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina geta einstök ríki ákveðið hvort kyn skírteinishafa verður auðkennt á persónuskilríkjum samkvæmt reglugerðinni. Ef ákveðið er að auðkenna kyn skal það gert með F, M eða X eða samsvarandi stökum bókstaf sem er notaður í tungumáli eða tungumálum hlutaðeigandi ríkis. Ekki var farin sú leið að ákveða í frumvarpi þessu hvaða upplýsingar skulu koma fram á nafnskírteinum heldur er ráðgert að það verði ákveðið í reglugerð ráðherra. Af framangreindum formálsorðum má þó draga þá ályktun að aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins beri að taka til greina sem gild ferðaskilríki nafnskírteini sem tilgreina ekki kyn eða tilgreina hlutlaust kyn.

Við mat á áhrifum á persónuvernd var höfð hliðsjón af ákvæðum a–d-liðar 7. mgr. 35. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679. Samkvæmt ákvæðum frumvarpsins er fyrirhugað að vinna persónuupplýsingar sem gera móttakanda umsóknar um nafnskírteini kleift að auðkenna umsækjanda og má þar gera ráð fyrir að um sé að ræða fyrst og fremst nafn og kennitölu viðkomandi. Enn fremur er kveðið á um að umsækjandi sanni ríkisfang sitt. Eftir atvikum kann að vera að skráðar verði upplýsingar sem varða sjálfræði umsækjanda, lögráðamann viðkomandi eða forsjáraðila. Þá er kveðið á um vinnslu upplýsinga á grundvelli refsivörslusjónarmiða í 1. mgr. 6. gr. frumvarpsins. Loks er í frumvarpinu mælt fyrir um heimild ráðherra til að ákveða vinnslu lífkennaupplýsinga, þ.e. andlitsmyndar og fingrafara, auk þess sem ráðgert er að ráðherra setji nánari ákvæði í reglugerð, meðal annars um hvaða upplýsingar nafnskírteini skuli hafa að geyma, upplýsingar og gögn sem umsækjandi skal leggja fram með umsókn, kröfur sem eru gerðar til varðveislu, aldurs og forms stafrænnar skráningar lífkennaupplýsinga, í samræmi við alþjóðlega staðla, og færslu upplýsinga í nafnskírteinaskrá og aðgang að upplýsingum úr henni. Tilgangurinn með vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt framangreindu er annars vegar að tryggja samræmi við framkvæmd lögræðislaga, barnalaga og laga um meðferð sakamála og hins vegar að tryggja öryggi við útgáfu nafnskírteina í samræmi við alþjóðlegar kröfur hverju sinni. Öryggi við útgáfu persónuskilríkja er ætlað að koma í veg fyrir auðkennaþjófnað og að fölsuð skilríki fari í umferð og er hvort tveggja til hagsbóta fyrir hinn skráða og í þágu almannahagsmuna.

Frumvarpið byggist á því að nánar verði kveðið á um vinnsluaðgerðir í reglugerð ráðherra en áréttað er að öll meðferð persónuupplýsinga á grundvelli laganna skuli ávallt byggjast á viðeigandi heimild og uppfylla önnur skilyrði persónuverndarlöggjafarinnar. Í því felst að við samningu reglugerðar og í allri framkvæmd á grundvelli laganna þarf að huga að því að persónuupplýsingar sem eru unnar séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er til að tryggja öryggi við útgáfu og notkun nafnskírteina og að persónuupplýsingar séu ekki varðveittar lengur en þörf krefur með hliðsjón af sömu sjónarmiðum. Vegna eðlis lífkennaupplýsinga er sérstaklega vikið að vinnslu þeirra í umfjöllun um 3., 4. og 10. gr. frumvarpsins, þar á meðal tilgangi, nauðsyn, vinnsluheimildum og verndarráðstöfunum.

Í skýringum við 10. gr. frumvarpsins er sérstaklega fjallað um áhættuna sem fylgir vinnslu lífkennaupplýsinga samkvæmt frumvarpinu fyrir réttindi og frelsi skráðra einstaklinga, sem lýtur fyrst og fremst að aðgengi óviðkomandi að upplýsingunum og þar með auðkennaþjófnaði. Áhættan varðar því sömu hagsmuni og vinnslunni er meðal annars ætlað að vernda. Er það mat ráðherra að hagsmunir af nauðsynlegri vinnslu lífkennaupplýsinga til að tryggja öryggi við útgáfu og notkun nafnskírteina vegi þyngra en möguleg áhætta af vinnslunni að því virtu að sú áhætta verði lágmörkuð og ítrustu öryggiskrafna verði gætt við alla meðferð upplýsinganna.

Í frumvarpinu er enn fremur mælt fyrir um tilteknar verndarráðstafanir að því marki sem unnt er með hliðsjón af því að mælt verður fyrir um frekari framkvæmdaratriði upplýsingavinnslu í reglugerð. Ákvæði frumvarpsins sem er ætlað að takmarka áhættu af umræddri vinnslu kveða á um tilhögun við söfnun lífkennaupplýsinga, að ítrustu öryggiskrafna skuli gætt við varðveislu þeirra, að upplýsingarnar skuli ekki varðveittar lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslunnar og eigi lengur en í tíu ár frá útgáfudegi nafnskírteinis og um að skrá með upplýsingum um gildi nafnskírteina, sem skal vera opin aðgangi almennings, verði aðskilin frá nafnskírteinaskránni. Áréttað er í skýringum við 10. gr. frumvarpsins að ætla verði að einstakar öryggisráðstafanir miðist við þær kröfur sem séu gerðar til upplýsingaöryggis á hverjum tíma en feli í öllu falli í sér raunlægt öryggi, t.d. öryggi netþjóna, tæknilegt öryggi, t.d. aðgangsstýringar kerfa, og eftirlit, t.d. skráningar á notkun aðgangs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. og 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er afmarkað hverjir eiga rétt á að fá útgefið nafnskírteini og gerður greinarmunur á tveimur tegundum nafnskírteina, þ.e. með og án ferðaréttinda. Með því að mæla einnig fyrir um útgáfu nafnskírteina án ferðaréttinda er tryggt að allir íslenskir ríkisborgarar geti fengið örugg persónuskilríki, jafnvel þótt þeir uppfylli ekki skilyrði frumvarpsins til að fá útgefið nafnskírteini sem telst gilt ferðaskilríki.

Samkvæmt ákvæðum 1. og 2. mgr. eiga aðeins íslenskir ríkisborgarar rétt á að fá útgefin nafnskírteini á grundvelli frumvarpsins og er það breyting frá gildandi lögum sem mæla fyrir um útgáfu nafnskírteina til allra einstaklinga sem eru skráðir hér á landi. Er þá farin sama leið og í Noregi, sbr. 1. gr. norsku laganna um persónuskilríki (LOV-2015-06-05-39) auk þess sem persónuskilríki sem eru gefin út samkvæmt reglugerð (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina skulu gefin út af hverju ríki til ríkisborgara sinna, sbr. 2. gr. reglugerðarinnar. Miðað er við að ríkisborgarar annarra ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu geti fengið sambærileg persónuskilríki gefin út í viðkomandi ríki á grundvelli sömu reglugerðar og að þau teljist gild til persónuauðkenningar og, eftir atvikum, sem ferðaskilríki hvarvetna á Evrópska efnahagssvæðinu.

Hvað varðar nafnskírteini, sem ekki teljast gild ferðaskilríki, er enn fremur talið rétt að afmarka útgáfu þeirra við íslenska ríkisborgara. Sérstök sjónarmið gilda um erlenda ríkisborgara sem dvelja hér á landi, meðal annars við að staðfesta að persónuupplýsingar þeirra séu réttar. Er það hlutverk nú í höndum Útlendingastofnunar sem sér um útgáfu dvalarleyfisskírteina og annarra skírteina til handa erlendum ríkisborgurum á grundvelli laga um útlendinga, nr. 80/2016. Skv. 54. gr. þeirra laga eru dvalarleyfisskírteini gefin út til útlendinga sem hafa fengið samþykkta umsókn um dvalarleyfi. Þau skulu gefin út á nafn handhafa þess og skal stafræn mynd af viðkomandi vera prentuð á skírteinið til að unnt sé að bera kennsl á hann og staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera. Ráðherra er einnig heimilt að ákveða að dvalarleyfisskírteini skuli innihalda örflögu með þeim upplýsingum sem eru skráðar á kortið auk fingrafara handhafa. Í dvalarleyfisskírteini skal meðal annars tilgreina nafn handhafa, ríkisfang hans, nafn atvinnurekanda þegar það á við og gildistíma dvalarleyfis. Dvalarleyfisskírteini, sem er gefið út á grundvelli framangreindra ákvæða, ætti því að geta verið notað til auðkenningar viðkomandi. Þá gefur Útlendingastofnun út ferðaskírteini fyrir þá sem njóta alþjóðlegrar verndar og vegabréf fyrir útlendinga skv. 46. gr. sömu laga. Ef á hinn bóginn talin er þörf á að gefa út sérstök persónuskilríki til handa erlendum ríkisborgurum sem dvelja hér á landi, umfram þau skírteini sem nú er mælt fyrir um í lögum um útlendinga, nr. 80/2016, þykir eðlilegt að slík útgáfa yrði í höndum Útlendingastofnunar og færi fram á grundvelli þeirra laga.

Með frumvarpinu er einnig lögð til sú breyting frá gildandi lögum að allir íslenskir ríkisborgarar skuli eiga rétt á að fá gefið út nafnskírteini, óháð aldri. Ekki verður gerður greinarmunur á börnum og fullorðnum hvað varðar gagnsemi nafnskírteina, sem teljast gild ferðaskilríki. Hvað varðar önnur nafnskírteini ber til þess að líta að með aukinni kröfu í samfélaginu um framvísun skilríkja, t.d. við prófatöku í framhaldsskólum eða þegar sótt er þjónusta sem miðast við tiltekinn aldur eða þegar gjaldskrá miðast við aldur, þykir líklegt að börn þurfi í auknum mæli að geta auðkennt sig og sýnt fram á aldur sinn.

Í 3. mgr. greinarinnar er kveðið á um að nafnskírteini teljist eign íslenska ríkisins. Með því er lögð sérstök áhersla á mikilvægi og öryggi nafnskírteina og að þau verði eingöngu notuð í þeim tilgangi sem lög gera ráð fyrir.

Um 2. gr.

Í þessari grein er lagt til að útgáfa nafnskírteina verði í höndum Þjóðskrár Íslands sem gefur út nafnskírteini og vegabréf samkvæmt gildandi lögum. Hjá stofnuninni er því þegar fyrir hendi reynsla, þekking, kunnátta og tækjabúnaður til að annast skilríkjaútgáfu samkvæmt frumvarpinu.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um gjaldtöku fyrir útgáfu nafnskírteina en við það er miðað að hún standi undir kostnaði við útgáfuna. Ákvörðun um fjárhæð þjónustugjalds í gjaldskrá verður að byggjast á traustum útreikningi eða skynsamlegri áætlun á þeim kostnaði sem hlýst af útgáfunni.

Í 3. mgr. er heimild til handa ráðherra að ákveða að sýslumenn, lögregla og önnur stjórnvöld taki við umsóknum um nafnskírteini. Skv. 1. mgr. 10. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina skal tekin andlitsmynd og tvö fingraför af umsækjanda um persónuskilríki og skal það aðeins gert af starfsfólki sem hefur til þess viðeigandi færni og leyfi þess stjórnvalds sem ber ábyrgð á útgáfunni. Að því leyti sem slíkar lífkennaupplýsingar liggja ekki þegar fyrir í skilríkjaskrá má gera ráð fyrir að umsækjandi um nafnskírteini þurfi að mæta á starfsstöð a.m.k. einu sinni í umsóknarferlinu. Þar sem Þjóðskrá Íslands hefur aðeins eina starfsstöð er ráðherra heimilað að fela öðrum stjórnvöldum að taka við umsóknum. Er það til þess fallið að bæta þjónustu við umsækjendur og dreifa heimsóknum og þar með álagi milli ólíkra starfsstöðva.

Þá er 4. mgr. í samræmi við 4. og 6. mgr. 2. gr. laga um vegabréf. Miðað við þær alþjóðlegu kröfur sem nú eru gerðar til framleiðslu persónuskilríkja og skráningar upplýsinga í þau er við það miðað að Þjóðskrá Íslands búi yfir mannauði og tækjabúnaði til að sjá alfarið um útgáfu nafnskírteina samkvæmt frumvarpinu. Verði breyting þar á, t.d. ef útgáfa nafnskírteina krefst nýrrar tækni, þykir rétt að í lögum sé mælt fyrir um heimild til handa Þjóðskrá Íslands að fela öðrum einstök verkefni og skráningu upplýsinga í nafnskírteinin þótt ábyrgðin verði eftir sem áður hjá stofnuninni. Með sömu rökum er í málsgreininni mælt fyrir um heimild stofnunarinnar til að gera samninga um hráefni og framleiðslukerfi fyrir nafnskírteini.

Samkvæmt ákvæðum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga telst ábyrgðaraðili vinnslu persónuupplýsinga vera sá sem ákveður, einn eða í samvinnu við aðra, tilgang og aðferðir við vinnslu persónuupplýsinga. Með hliðsjón af ákvæðum 3. og 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins er áréttað í 5. mgr. að Þjóðskrá Íslands beri ábyrgð á vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við útgáfu nafnskírteina og er það í samræmi við 2. mgr. 11. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1157. Í því felst að ef öðrum en Þjóðskrá Íslands eru falin ákveðin verkefni við útgáfu nafnskírteina, þ.m.t. samkvæmt ákvörðun ráðherra, skal viðkomandi taka við fyrirmælum Þjóðskrár Íslands um allt það sem heyrir undir ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Þykir þetta mikilvægt til að tryggja örugga vinnslu persónuupplýsinga og öryggi og gæði við útgáfu nafnskírteina.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að mælt verði fyrir um að umsækjandi sanni á sér deili og ríkisfang sitt með því að veita þær upplýsingar og afhenda þau gögn sem Þjóðskrá Íslands telur nauðsynleg. Ákvæðinu er ætlað að veita Þjóðskrá Íslands ákveðið svigrúm til að meta hvaða upplýsingar og gögn eru nauðsynleg fyrir umsækjanda til að sanna á sér deili og ríkisfang sitt, innan þess ramma sem settur er í frumvarpinu og, eftir atvikum, í reglugerð ráðherra, sbr. d-lið 12. gr. frumvarpsins. Ekki er gerð krafa um að umsækjandi mæti í eigin persónu. Þrátt fyrir að í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina sé mælt fyrir um að umsækjandi mæti í eigin persónu a.m.k. einu sinni í umsóknarferlinu er ekki víst að slíkar kröfur verði ávallt gerðar í framtíðinni hvað varðar útgáfu öruggra persónuskilríkja. Því var ákveðið að setja ekki skilyrði þar að lútandi í frumvarpið heldur fela ráðherra að mæla fyrir um það í reglugerð hvort og hvenær í umsóknarferlinu umsækjandi þarf að mæta í eigin persónu til að gera grein fyrir sér, sbr. 12. gr. frumvarpsins.

Í 2. mgr. er einnig farin sú leið að mæla fyrir um heimild ráðherra til að ákveða hvort og hvaða lífkennaupplýsingar skulu fylgja umsókn um nafnskírteini. Skv. 5. mgr. 3. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1157 er nú gerð krafa um vistun andlitsmyndar og tveggja fingrafara á geymslumiðli persónuskilríkis. Þó skulu börn yngri en sex ára undanþegin skyldunni að gefa fingraför sín og mega ríki ákveða að það sama eigi við um börn yngri en tólf ára, sbr. 7. mgr. sömu greinar. Auk þess gildir skilyrðið um tvö fingraför ekki um einstaklinga sem líkamlega ómögulegt er að taka fingraför af. Þar sem frumvarpinu er ætlað að vera eins hlutlaust og unnt er, hvað varðar tækni, form og efni nafnskírteina, er lagt til að ráðherra mæli nánar fyrir um hvaða lífkennaupplýsingar eru nauðsynlegar við útgáfu nafnskírteina hverju sinni í reglugerð, sbr. 12. gr. frumvarpsins. Á hinn bóginn þykir nauðsynlegt með hliðsjón af skilyrðum persónuverndarlöggjafarinnar um vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga, að ákvæði frumvarpsins séu skýr um tilgang og nauðsyn vinnslu lífkennaupplýsinga í tengslum við nafnskírteinaútgáfu sem og um viðeigandi verndarráðstafanir, sbr. 4. gr. og 1. mgr. 10. gr. frumvarpsins.

Á því er byggt að söfnun og varðveisla lífkennaupplýsinga í tengslum við útgáfu nafnskírteina sé nauðsynleg í þágu verulegra almannahagsmuna og verði heimil á grundvelli heimildar í 3. og 5. tölul. 9. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. c- og e-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679 (almenna persónuverndarreglugerðin), og að hún uppfylli jafnframt viðbótarskilyrði 7. tölul. 1. mgr. 11. gr. laganna, sbr. g-lið 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar. Byggist það á því að bæði söfnunin og vistunin séu nauðsynlegar aðgerðir til þess að tryggja öryggi við útgáfu og notkun nafnskírteina, þar á meðal til að verja einstaklinga gegn auðkennaþjófnaði og koma í veg fyrir að fölsuð nafnskírteini fari í umferð. Gilda þau sjónarmið allan gildistíma nafnskírteinis og þar til handhafi þess þarf að sanna á sér deili við umsókn um nýtt nafnskírteini.

Samkvæmt 3. mgr. ber umsækjanda að afhenda Þjóðskrá Íslands eldra nafnskírteini sem er í gildi áður en stofnunin afhendir honum nýtt skírteini. Er þetta þáttur í að tryggja öryggi við útgáfu nafnskírteina og að aðeins sé eitt skírteini í umferð fyrir hvern einstakling hverju sinni. Með hliðsjón af því þarf Þjóðskrá Íslands að tryggja að eldra skírteini sé skráð ógilt í nafnskírteinaskrá og að það sé gatað, klippt eða með öðrum hætti gert ónýtt og þar með komið í veg fyrir að unnt verði að misnota það. Hafi nafnskírteini verið skráð stolið eða glatað á ákvæðið ekki við.

Um 4. gr.

Í 4. gr. frumvarpsins eru ákvæði um ráðstafanir sem er ætlað að tryggja persónuvernd umsækjenda. Í 1. mgr. er leitast við að tryggja samræmi, öryggi og gæði við öflun lífkennaupplýsinga og að í framkvæmd sé borin virðing fyrir hlutaðeigandi einstaklingum. Ákvæði 1. mgr. er í samræmi við 5. mgr. 2. gr. frumvarpsins sem kveður á um ábyrgðarskyldu Þjóðskrár Íslands hvað varðar vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við útgáfu nafnskírteina. Ákvæði 1. mgr. er einnig í samræmi við skilyrði 1. mgr. 10. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina, sem rakin eru í skýringum við 2. gr. frumvarpsins.

Með 2. mgr., sem kveður á um varðveislu lífkennaupplýsinga, er leitast við að tryggja að uppfylltar séu meginreglur persónuverndarlöggjafar um að viðeigandi öryggi persónuupplýsinga sé tryggt og að þær skuli ekki varðveittar lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslu þeirra. Í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1157 er kveðið á um að eyða skuli lífkennaupplýsingum sem er safnað við útgáfu persónuskilríkis, samkvæmt reglugerðinni, þegar persónuskilríki er sótt en eigi síðar en 90 dögum eftir útgáfudag þess, að því leyti sem ekki eru gerðar kröfur um annað í lögum viðkomandi ríkis. Er við það miðað að þetta ákvæði reglugerðarinnar hafi verið sett með það fyrir augum að hvert ríki fyrir sig þurfi að ákveða varðveislutíma lífkennaupplýsinga sem er aflað á grundvelli reglugerðarinnar og skilgreina tilgang og nauðsyn varðveislunnar, sem og varðveislutímans, í samræmi við kröfur persónuverndarlöggjafarinnar.

Í 2. mgr. 4. gr. og 10. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um það í lögum að upplýsingar, sem hefur verið safnað í tengslum við útgáfu nafnskírteinis, skuli varðveittar í nafnskírteinaskrá en ekki lengur en þörf krefur til að bera kennsl á umsækjanda við næstu umsókn um nafnskírteini og aldrei lengur en í tíu ár frá útgáfudegi síðasta útgefna nafnskírteinis. Um heimildir til varðveislunnar á grundvelli persónuverndarlöggjafar vísast til skýringa við 3. gr. frumvarpsins. Hvað varðar tilgang og nauðsyn þess að varðveita lífkennaupplýsingar í tilgreindan tíma, þ.e. þar til umsækjandi sækir aftur um nafnskírteini, skal það áréttað að það er til þess að tryggja öryggi við auðkenningu handhafa þess, bæði við notkun nafnskírteinis og útgáfu nýs skírteinis. Örugg auðkenning er svo meðal annars til þess fallin að verja viðkomandi gegn auðkennaþjófnaði og koma í veg fyrir að fölsuð nafnskírteini fari í umferð. Varðveislan er því hvort tveggja til hagsbóta fyrir hinn skráða og í þágu almannahagsmuna. Til þess að tilgangi varðveislunnar sé náð þarf hún að vara þann tíma sem nafnskírteini er í gildi. Þá er sá varðveislutími lífkennaupplýsinga, sem er lagður til í frumvarpinu, í samræmi við varðveislutíma lífkennaupplýsinga sem er aflað í tengslum við útgáfu vegabréfa enda er tilgangur varðveislunnar sá sami.

Um 5. gr.

Í 1. mgr. er fjallað um útgáfu nafnskírteinis, sem telst gilt ferðaskilríki, til barns sem er yngra en 18 ára. Áskilnaður um samþykki forsjáraðila er nauðsynlegur í ljósi þess að ef forsjáraðilar fara sameiginlega með forsjá í kjölfar skilnaðar eða slita óvígðrar sambúðar er öðrum forsjáraðila óheimilt að fara með barnið úr landi án samþykkis hins, sbr. 5. mgr. 28. gr. a og 2. mgr. 51. gr. barnalaga, nr. 76/2003. Þá er gert ráð fyrir að samþykki annars forsjáraðilans nægi í ákveðnum undantekningartilvikum að undangenginni athugun á aðstæðum og mati á því hvort hætta er á að barn verði fært úr landi með ólögmætum hætti.

Ekki verða sömu kröfur gerðar vegna útgáfu nafnskírteinis, sem telst ekki gilt ferðaskilríki, og gerir ákvæði 2. mgr. ráð fyrir að börn 13 ára og eldri geti sótt um slíkt nafnskírteini án aðkomu forsjáraðila sinna en að börn yngri en 13 ára þurfi samþykki eins forsjáraðila. Byggist ákvæðið á því að nafnskírteini, sem telst ekki gilt ferðaskilríki, þjóni fyrst og fremst þeim tilgangi að handhafi þess geti auðkennt sig. Þá eiga börn að geta tekið ákvarðanir um persónuleg réttindi sín eftir því sem þau hafa aldur og þroska til og þykir ákveðinn sjálfsákvörðunarréttur, þótt lögræði sé ekki náð, forsenda þess að þau geti notið friðhelgi einkalífs. Hvað varðar val á viðmiðunaraldri var horft til þess við hvaða aldur börn eru talin geta tekið upplýsta afstöðu til vinnslu persónuupplýsinga sinna auk þess sem litið var til sambærilegs ákvæðis 2. mgr. 4. gr. norsku laganna um persónuskilríki (LOV-2015-06-05-39).

Í 3. mgr. er ákvæði sambærilegt því sem er í vegabréfalögum um útgáfu vegabréfs til einstaklings sem hefur verið sviptur sjálfræði. Krafan um samþykki lögráðamanns er annars vegar afmörkuð við útgáfu nafnskírteinis, sem telst gilt ferðaskilríki, og hins vegar við einstaklinga sem hafa verið sviptir sjálfræði. Ekki er talin þörf á að gera kröfu um samþykki lögráðamanns við útgáfu nafnskírteinis, sem telst ekki gilt ferðaskilríki, enda eru þau skírteini fyrst og fremst til auðkenningar handhafa þess. Með hliðsjón af skilyrðum sjálfræðissviptingar skv. 4. gr. lögræðislaga, nr. 71/1997, og heimildum lögráðamanns skv. 58. gr. sömu laga þykir á hinn bóginn rétt að lögráðamaður veiti samþykki sitt fyrir umsókn um nafnskírteini, sem telst gilt ferðaskilríki, þegar sá sem hefur verið sviptur sjálfræði á í hlut. Með vísan til 3. mgr. síðastnefndrar lagagreinar standa ekki rök til að láta það sama gilda um einstakling sem hefur eingöngu verið sviptur fjárræði.

Í 4. mgr. er lagt til að lögfest verði heimild til að víkja frá fyrrgreindum skilyrðum þegar sérstaklega stendur á. Mat í þeim efnum hvílir á Þjóðskrá Íslands og yrði reist á hagsmunum hlutaðeigandi einstaklings hverju sinni. Á þetta getur meðal annars reynt þegar fyrir liggur úrskurður sýslumanns um utanlandsferð barns skv. 51. gr. a barnalaga, nr. 76/2003, þar sem hætt er við vandkvæðum í framkvæmd ef ekki liggur fyrir gilt ferðaskilríki barns.

Um 6. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um í hvaða tilvikum Þjóðskrá Íslands er skylt að synja um útgáfu nafnskírteinis, sem telst gilt ferðaskilríki, þ.e. þegar umsækjandi er eftirlýstur af lögreglu, gefin hefur verið út handtökuskipun á hendur honum eða lagt á hann farbann samkvæmt ákvæðum laga um meðferð sakamála. Í þessum tilvikum þykir réttmætt á grundvelli almannahagsmuna og refsivörslusjónarmiða að viðkomandi fari ekki úr landi án þess að leyst verði úr máli hans á grundvelli laga um meðferð sakamála. Sambærilegt ákvæði er í 1. mgr. 5. gr. gildandi laga um vegabréf, nr. 136/1998. Í 2. mgr. þeirrar greinar er enn fremur mælt fyrir um heimild til handa Þjóðskrá Íslands til að synja um útgáfu vegabréfs, annars vegar ef fram er komin kæra á hendur umsækjanda fyrir refsivert brot og hætta er talin á að hann reyni að komast undan refsiábyrgð með því að fara úr landi eða dveljast erlendis og hins vegar ef hætta er talin á að umsækjandi, sem dæmdur hefur verið til fangelsisrefsingar eða sætt sektarrefsingu, reyni að komast hjá fullnustu refsingarinnar með því að fara úr landi eða dveljast áfram erlendis. Þegar þau lög voru sett var útgáfa vegabréfa í höndum ríkislögreglustjóra en er nú í höndum Þjóðskrár Íslands. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands hefur þessari heimild ekki verið beitt í framkvæmd og verður að telja nokkrum vafa undirorpið að stofnunin hafi forsendur til að meta hvenær skuli beita henni. Þá ber til þess að líta að ef hætta þykir á að maður reyni að komast undan refsiábyrgð eða fullnustu refsingar eru fyrir hendi heimildir til handa ákæruvaldinu að leggja fyrir dómara kröfu um að viðkomandi verði úrskurðaður í farbann skv. 100. gr., sbr. b-lið 1. mgr. 95. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Hafi viðkomandi verið úrskurðaður í farbann á við ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga um vegabréf, nr. 136/1998, og reynir þá ekki á ákvæði 2. mgr. Að framangreindu virtu og að teknu tilliti til þess að almennt er mönnum frjálst að fara úr landi, sbr. 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar og 2. gr. samningsviðauka nr. 4 við samninginn um verndun mannréttinda og mannfrelsis um tiltekin önnur mannréttindi, sbr. lög um mannréttindasáttmála Evrópu, nr. 62/1994, þykir ekki tilefni til að taka upp í frumvarp þetta heimildarákvæði sambærilegt 2. mgr. 5. gr. laga um vegabréf, nr. 136/1998.

Í 2. mgr. er kveðið á um nauðsynlega heimild Þjóðskrár Íslands til að afla upplýsinga til að geta tekið ákvörðun skv. 1. mgr. Er við það miðað að í framkvæmd geti stofnunin gert vefkall í kerfi ríkislögreglustjóra og fengið jákvætt eða neikvætt svar við því hvort eitthvert skilyrða 1. mgr. á við.

Um 7. gr.

Í 7. gr. frumvarpsins er fjallað um gildistíma nafnskírteina. Gildistími þeirra skal, samkvæmt tillögðum ákvæðum, vera sá sami og vegabréfa og er í samræmi við það sem kveðið er á um í reglugerð (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina. Einnig er mælt fyrir um heimild fyrir ráðherra til að ákveða með reglugerð að nafnskírteini skuli hafa skemmri gildistíma, sbr. 12. gr. frumvarpsins. Byggist sú heimild meðal annars á ákvæði 3. mgr. 4. gr. fyrrnefndrar reglugerðar sem kveður á um að persónuskilríki skuli gefið út til tólf mánaða eða skemur ef tímabundið hefur ekki verið hægt að taka a.m.k. eitt fingrafar af umsækjanda. Þá getur verið réttlætanlegt að takmarka gildistíma nafnskírteinis í öðrum tilvikum, svo sem ef umsækjandi hefur ítrekað glatað nafnskírteini sínu, sbr. heimild í 18. gr. reglugerðar um íslensk vegabréf, nr. 560/2009.

Loks gildir sama meginregla og varðandi vegabréfin, um að ef nafnskírteini glatast skuli nýtt skírteini gefið út til sama tíma og það sem glataðist. Það felur í sér að ef þrjú ár eru eftir af gildistíma nafnskírteinis þegar það glatast er nýtt nafnskírteini gefið út með þriggja ára gildistíma.

Um 8. gr.

Í þessari grein er kveðið á um varðveislu nafnskírteinis og skyldu til að tilkynna lögreglu, Þjóðskrá Íslands eða sendiskrifstofu Íslands erlendis þegar í stað ef nafnskírteini glatast og gera grein fyrir afdrifum þess eins og kostur er. Einnig er mælt fyrir um skyldu til að skila nafnskírteini sem hefur eyðilagst. Er þá unnt að skrá upplýsingar um afdrif nafnskírteina í nafnskírteinaskrá skv. 10. gr. þegar í stað og koma í veg fyrir misnotkun þeirra.

Um 9. gr.

Í 9. gr. er mælt fyrir um heimildir Þjóðskrár Íslands til að afturkalla nafnskírteini en ákvæðin eru samhljóða ákvæðum vegabréfalaga um sama efni.

Samkvæmt a-lið 1. mgr. er heimilt að afturkalla nafnskírteini þegar skilyrði fyrir útgáfu þess eru ekki lengur fyrir hendi. Við þær aðstæður þykir ástæða til að afturkalla nafnskírteini til að koma í veg fyrir að það verði misnotað.

Í b-lið er lögð til heimild til að afturkalla nafnskírteini ef útliti þess eða efni hefur verið breytt en sú háttsemi að breyta efni nafnskírteinis er refsiverð skv. c-lið 11. gr. frumvarpsins.

Í c-lið er mælt fyrir um heimild til afturköllunar nafnskírteinis við þær aðstæður að notkun þess telst ekki forsvaranleg, þ.e. þegar það er skemmt eða upplýsingar í því svara ekki lengur til auðkenna handhafa þess. Kemur þessi heimild til dæmis til álita ef nafni handhafa hefur verið breytt eða útlit hans er ekki lengur í samræmi við þá andlitsmynd sem er skráð í nafnskírteinið.

Í d-lið er mælt fyrir um að afturkalla megi nafnskírteini ef það finnst í vörslu óviðkomandi aðila. Eðlilegar ástæður geta búið að baki því að nafnskírteini ratar í hendur óviðkomandi en einnig háttsemi sem telst refsiverð skv. d-lið 11. gr. frumvarpsins.

Í e-lið er kveðið á um að afturkalla megi nafnskírteini ef það er ekki sótt innan sex mánaða frá útgáfu þess og yrði það þá einnig ógilt.

Loks er í f-lið 1. mgr. heimild til að afturkalla nafnskírteini þegar aðstæður eða atvik að öðru leyti gera það að verkum að óhjákvæmilegt er að afturkalla það. Getur heimildin meðal annars átt við ef nafnskírteini er gefið út fyrir mistök eða í því reynist villa.

Í 2. mgr. er heimild fyrir Þjóðskrá Íslands að afturkalla nafnskírteini, sem er gilt ferðaskilríki, ef skilyrði 6. gr. fyrir synjun útgáfu slíkra nafnskírteina eru fyrir hendi. Heimildin þykir eðlileg með hliðsjón af þeim refsivörslusjónarmiðum sem búa að baki þeirri grein frumvarpsins. Slík afturköllun væri þá jafnan tímabundin, eingöngu á meðan nauðsynlegt væri að takmarka ferðaréttindi viðkomandi.

Loks er í 3. mgr. mælt fyrir um skyldu handhafa nafnskírteinis til að verða við kröfu Þjóðskrár Íslands um afhendingu skírteinis sem hefur verið afturkallað skv. 1. og 2. mgr. Er þeirri ráðstöfun ætlað að koma í veg fyrir misnotkun afturkallaðs nafnskírteinis. Verði handhafi ekki við kröfu um afhendingu afturkallaðs nafnskírteinis, þ.m.t. ef það er honum ómögulegt, skal skrá nafnskírteinið glatað í nafnskírteinaskrá skv. 10. gr.

Um 10. gr.

Í 10. gr. frumvarpsins er lagt til að stofnuð verði sérstök nafnskírteinaskrá yfir útgefin nafnskírteini, með upplýsingum sem er safnað í tengslum við útgáfuna og um hvort nafnskírteini er glatað, stolið eða afturkallað. Gert er ráð fyrir að nafnskírteinaskráin verði hluti af skilríkjaskrá sem er haldin samkvæmt vegabréfalögum en að hún verði aðskilin frá vegabréfaskránni. Það er því gengið út frá því að þegar sé fyrir hendi kerfi fyrir nafnskírteinaskrána og að í því kerfi séu nú þegar skráðar sambærilegar upplýsingar á grundvelli vegabréfalaga.

Miðað er við að í nafnskírteinaskrá verði eingöngu skráðar þær upplýsingar sem nauðsynlegt telst að skrá á einum stað til að tryggja öryggi við útgáfu og notkun nafnskírteina, þar á meðal til að verja einstaklinga gegn auðkennaþjófnaði og koma í veg fyrir að fölsuð nafnskírteini fari í umferð. Skráning á því hvort nafnskírteini hefur verið tilkynnt glatað eða stolið hefur jafnframt þau áhrif að handhafi þess þarf ekki að skila því skv. 3. mgr. 3. gr. og 3. mgr. 9. gr. frumvarpsins.

Líkt og fram kemur í skýringum við 4. gr. frumvarpsins er í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1157 um aukið öryggi persónuskilríkja og dvalarleyfisskírteina mælt fyrir um að eyða skuli lífkennaupplýsingum sem er safnað við útgáfu persónuskilríkja þegar persónuskilríki eru sótt en eigi síðar en 90 dögum eftir útgáfudag þeirra, að því leyti sem ekki eru gerðar kröfur um annað í lögum viðkomandi ríkis. Í 4. og 10. gr. frumvarps þessa er lagt til að gerð verði krafa um það í lögum að lífkennaupplýsingar, sem hefur verið safnað í tengslum við útgáfu nafnskírteina, skuli varðveittar í nafnskírteinaskrá en þó ekki lengur en þörf er á til að bera kennsl á umsækjanda við næstu umsókn um nafnskírteini og aldrei lengur en í tíu ár frá útgáfudegi síðasta útgefna nafnskírteinis. Í skýringum við 3. og 4. gr. frumvarpsins er rakið hvernig varðveisla upplýsinganna er talin samrýmast skilyrðum 1. mgr. 11. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 2. mgr. 9. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679 (almenna persónuverndarreglugerðin) og meginreglum persónuverndarlöggjafar um lágmörkun gagna og geymslutakmörkun.

Þrátt fyrir að hér geti verið um að ræða nokkuð umfangsmikla vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga er talið að vinnsla þeirra, þ.e. söfnun og tímabundin varðveisla, sé til þess fallin að tryggja réttindi umsækjenda og handhafa nafnskírteina. Áhætta sem vinnslunni fylgir fyrir réttindi og frelsi sömu einstaklinga lýtur fyrst og fremst að aðgengi óviðkomandi að lífkennaupplýsingum og þar með auðkennaþjófnaði. Áhættan varðar því sömu hagsmuni og vinnslunni er meðal annars ætlað að vernda. Til þess að lágmarka þessa áhættu er nauðsynlegt að ítrustu öryggiskrafna sé gætt við alla meðferð lífkennaupplýsinga.

Frumvarpinu er ætlað að vera tæknilega hlutlaust, eins og kostur er, og er því ekki tekin afstaða til þess hvers konar kerfi skal notað til varðveislu upplýsinga í nafnskírteinaskrá eða kveðið á um einstakar vinnsluaðgerðir. Á hinn bóginn liggur fyrir að hjá Þjóðskrá Íslands er þegar vistuð vegabréfaskrá, sem hefur meðal annars að geyma lífkennaupplýsingar á grundvelli vegabréfalaga. Hér er því gengið út frá því að sambærileg vinnsla sömu tegundar upplýsinga fari þegar fram hjá sama ábyrgðaraðila og að sömu tækni verði beitt á sama hátt hvað varðar upplýsingar sem unnar eru á grundvelli ákvæða þessa frumvarps. Þjóðskrá Íslands hefur þegar framkvæmt mat á áhrifum á persónuvernd vegna vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við útgáfu vegabréfa og hafist handa við undirbúning mats á áhrifum á persónuvernd vegna vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við fyrirhugaða útgáfu nafnskírteina samkvæmt frumvarpinu, að því marki sem það er unnt með hliðsjón af því að tæknileg útfærsla og ákvarðanir um vinnslu persónuupplýsinga bíða reglugerðarsetningar.

Þau ákvæði frumvarpsins sem fela í sér verndarráðstafanir, sem eiga að vera til þess fallnar að takmarka áhættu af umræddri vinnslu, eru í fyrsta lagi 1. mgr. 4. gr. um tilhögun við söfnun lífkennaupplýsinga, í öðru lagi ákvæði 2. mgr. sömu greinar um að ítrustu öryggiskrafna skuli gætt við varðveislu þeirra, í þriðja lagi ákvæði sömu málsgreinar um að upplýsingar skuli ekki varðveittar lengur en þörf krefur miðað við tilgang vinnslunnar og í fjórða lagi 4. mgr. 10. gr. sem felur í sér að skrá með upplýsingum um gildistíma nafnskírteina sem skal vera aðgengileg almenningi skuli vera aðskilin frá nafnskírteinaskránni. Hvað einstakar öryggisráðstafanir varðar verður að ætla að þær miðist við þær kröfur sem eru gerðar til upplýsingaöryggis á hverjum tíma en feli í öllu falli í sér raunlægt öryggi, t.d. öryggi netþjóna, tæknilegt öryggi, t.d. aðgangsstýringar kerfa, og eftirlit, t.d. skráningar á notkun aðgangs.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um heimildir til notkunar upplýsinga úr nafnskírteinaskrá. Annars vegar er mælt fyrir um heimild opinberra stofnana til að nota upplýsingar úr nafnskírteinaskrá við skilríkjaútgáfu sem fer fram á grundvelli laga. Getur það til dæmis átt við um notkun persónuupplýsinga úr nafnskírteinaskrá við útgáfu vegabréfa, að því marki sem það getur talist heimilt á grundvelli laga þar um, og notkun andlitsmynda við útgáfu ökuskírteina í því skyni að styðja við stafrænt umsóknarferli og útgáfu slíkra skírteina. Hins vegar er kveðið á um heimild Þjóðskrár Íslands og lögreglu til að nota nafnskírteinaskrána til að bera kennsl á einstakling eða staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera. Hefur sambærileg heimild á grundvelli vegabréfalaga meðal annars verið notuð af lögreglu þegar bera þarf kennsl á látna einstaklinga. Við beitingu ákvæða 3. mgr. verður að hafa í huga að vinnsla persónuupplýsinga á grundvelli þeirra verður að byggjast á viðeigandi heimild og uppfylla önnur skilyrði persónuverndarlöggjafarinnar.

Í 4. mgr. er nýmæli þess efnis að Þjóðskrá Íslands verði gert skylt að halda sérstaka skrá yfir númer nafnskírteina sem eru glötuð og stolin og veita almenningi aðgang að henni í því skyni að staðreyna gildi þeirra. Aðgangurinn skal vera með þeim hætti að eingöngu er unnt að slá inn númer nafnskírteinis og fá annaðhvort jákvæða eða neikvæða svörun, þ.e. um hvort nafnskírteini með viðkomandi númer er glatað/stolið eða ekki. Þetta fyrirkomulag er í samræmi við það sem þekkist annars staðar í Evrópu, til dæmis í Svíþjóð, Noregi og Eistlandi, og er til þess fallið að styrkja enn frekar öryggi við notkun persónuskilríkja. Leiðir þetta fyrirkomulag af sér að í allri starfsemi þar sem krafist er auðkenningar með gildum persónuskilríkjum verður unnt að fletta upp framvísuðum skilríkjum til að staðfesta gildi þeirra.

Í 5. mgr. er ákvæði samhljóða ákvæði vegabréfalaga um notkun upplýsinga úr vegabréfaskrá og lýtur að því að stjórnvöldum er heimilt að birta erlendum stjórnvöldum upplýsingar úr nafnskírteinaskrá sem varða glötuð og stolin nafnskírteini. Tilgangurinn er sá sami og hvað varðar aðgang skv. 4. mgr. en heimilar íslenskum stjórnvöldum að taka saman númer nafnskírteina sem hafa verið tilkynnt glötuð eða stolin og skrá upplýsingar þar um í alþjóðlega gagnagrunna, t.d. á grundvelli Schengen-samstarfsins.

Um 11. gr.

Í greininni er lagt til að nánar tilgreind atriði varðandi öflun og meðferð nafnskírteina verði refsiverð. Sambærilegt ákvæði er í 10. gr. vegabréfalaga. Ákvæðinu eru ætluð þau varnaðaráhrif sem refsiákvæðum er almennt ætlað að hafa og er þar sérstaklega kveðið á um þau atriði sem eru til þess fallin að rýra öryggi nafnskírteina sem persónuskilríkja til auðkenningar annars vegar og sem gildra ferðaskilríkja hins vegar. Þá þykir rétt að kveða á um refsinæmi þess að gefa rangar upplýsingar um forsjá barns í þeim tilgangi að fá gefið út nafnskírteini, sem er gilt ferðaskilríki, því til handa til að sporna gegn því að annar forsjáraðili reyni að fá gefið út ferðaskilríki fyrir barn án vitneskju hins.

Um 12. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að ráðherra setji reglugerð um ýmis framkvæmdaratriði. Líkt og þegar hefur verið rakið er með frumvarpinu lögð til sú leið að setja með lögum ramma um útgáfu nafnskírteina en að nánari ákvæði um tæknilegar kröfur, form og efni nafnskírteina verði í reglugerð. Með þeim hætti verður unnt að bregðast hraðar við þróun í skilríkjaútgáfu, meðal annars hvað varðar tæknilegar öryggiskröfur og stafræna útgáfu. Með hliðsjón af því að breytingar kunna að verða á því hvaða upplýsingar um umsækjendur teljast nauðsynlegar vegna útgáfu nafnskírteina þykir einnig eðlilegt að í reglugerð sé kveðið nánar á um færslu upplýsinga í nafnskírteinaskrá og um aðgang að þeim upplýsingum en hafa verður í huga að öll meðferð persónuupplýsinga í nafnskírteinaskrá, þ.m.t. aðgangur að þeim, skal ávallt byggjast á viðeigandi heimild og uppfylla önnur skilyrði persónuverndarlöggjafarinnar.

Loks er í g-lið mælt fyrir um að ráðherra setji ákvæði í reglugerð um hvar og hvenær íslenskir ríkisborgarar skulu bera og sýna nafnskírteini sem teljast gild ferðaskilríki. Sambærilegt ákvæði er í vegabréfalögum og lýtur að því að Ísland fullnægi þeim kröfum sem eru gerðar til landamæraeftirlits á Schengen-svæðinu.

Um 13. gr.

Lagt er til að lögin taki gildi 1. september 2023 þannig að svigrúm gefist til að undirbúa gildistöku þeirra. Í ákvæði til bráðabirgða við lögin er mælt fyrir um hvenær nafnskírteini sem hafa verið gefin út á grundvelli eldri laga skulu falla úr gildi.

Um 14. gr.

Í þessari grein eru lagðar til tvær breytingar sem báðar lúta að því að þar sem í lögum er mælt fyrir um að einstaklingi kunni að vera skylt að afhenda vegabréf sitt til vörslu, vegna þess að hann nýtur ekki fulls ferðafrelsis, eigi sömu sjónarmið við um nafnskírteini sem telst gilt ferðaskilríki.