Viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 622

Frumvarp til laga um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl.

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

I. KAFLI

Breyting á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, með síðari breytingum.

1. gr.

1. málsl. 4. mgr. 16. gr. a laganna orðast svo: Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök er sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðilans.

II. KAFLI

Breyting á lögum nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, með síðari breytingum.

2. gr.

Í stað 2. og 3. mgr. 34. gr. laganna koma þrjár nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 100 þús. kr. til 65 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. og verið allt að 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs hans eða 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs þeirrar samstæðu sem lögaðilinn tilheyrir ef brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu. Við ákvörðun sekta samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t. eftirfarandi:

a. alvarleika brots,

b. hvað brotið hefur staðið lengi,

c. ábyrgðar hins brotlega hjá lögaðilanum,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega,

e. ávinnings af broti eða taps sem forðað er með broti,

f. hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila,

g. hvers konar mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins,

h. samstarfsvilja hins brotlega,

i. fyrri brota og hvort um ítrekað brot er að ræða.

Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi.

3. gr.

Við 34. gr. e laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

III. KAFLI

Breyting á lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu.

4. gr.

17. gr. laganna fellur brott.

5. gr.

Á eftir 18. gr. laganna koma tvær nýjar greinar, 19. og 20. gr., svohljóðandi:

a. (19. gr.)

Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með því að eftirlitsskyldir aðilar skv. 1. mgr. 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi fari að ákvæðum laga þessara og reglugerða og reglna settra samkvæmt þeim. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

b. (20. gr.)

Það varðar sektum, nema þyngri refsing liggi við broti samkvæmt öðrum lögum, að brjóta gegn 14. gr. um heimild til að verðtryggja sparifé og lánsfé og reglum settum á grundvelli 15. gr.

Brot gegn lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra varða sektum hvort sem þau eru framin af ásetningi eða gáleysi.

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

6. gr.

Fyrirsögn VII. kafla laganna verður: Eftirlit, viðurlög og málsmeðferð.

IV. KAFLI

Breyting á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum.

7. gr.

Í stað 2. og 3. mgr. 110. gr. laganna koma fimm nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 100 þús. kr. til 65 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. og verið allt að 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs hans eða 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs þeirrar samstæðu sem lögaðilinn tilheyrir ef brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

Við ákvörðun sekta samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t. eftirfarandi:

a. alvarleika brots,

b. hvað brotið hefur staðið lengi,

c. ábyrgðar hins brotlega hjá lögaðilanum,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega,

e. ávinnings af broti eða taps sem forðað er með broti,

f. hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila,

g. hvers konar mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins,

h. samstarfsvilja hins brotlega,

i. fyrri brota og hvort um ítrekað brot er að ræða.

Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi.

Ef einstaklingur eða lögaðili brýtur gegn lögum þessum eða reglum settum á grundvelli þeirra, og fyrir liggur að hann hafi hlotið fjárhagslegan ávinning af broti, er heimilt að ákvarða hinum brotlega sektarfjárhæð sem getur, þrátt fyrir 1. og 2. málsl. 2. mgr., orðið allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur.

8. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 112. gr. b laganna:

a. 11. tölul. 1. mgr. fellur brott.

b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Sektir og fangelsi allt að tveimur árum.

9. gr.

Við 112. gr. c laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

10. gr.

Á eftir 112. gr. d laganna kemur ný grein, 112. gr. e, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Sektir og fangelsi allt að sex árum.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að sex árum, liggi þyngri refsing ekki við broti samkvæmt öðrum lögum, að brjóta gegn 30. gr. um takmarkanir á stórum áhættum og reglum settum á grundvelli ákvæðisins.

V. KAFLI

Breyting á lögum nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga, með síðari breytingum.

11. gr.

Við 62. gr. d laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

VI. KAFLI

Breyting á lögum nr. 33/2005, um fjarsölu á fjármálaþjónustu.

12. gr.

Við 21. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

VII. KAFLI

Breyting á lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, með síðari breytingum.

13. gr.

Í stað 3. og 4. mgr. 141. gr. laganna koma fimm nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 100 þús. kr. til 65 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. og verið allt að 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs hans eða 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs þeirrar samstæðu sem lögaðilinn tilheyrir ef brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

Við ákvörðun sekta samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t. eftirfarandi:

a. alvarleika brots,

b. hvað brotið hefur staðið lengi,

c. ábyrgðar hins brotlega hjá lögaðilanum,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega,

e. ávinnings af broti eða taps sem forðað er með broti,

f. hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila,

g. hvers konar mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins,

h. samstarfsvilja hins brotlega,

i. fyrri brota og hvort um ítrekað brot er að ræða.

Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi.

Ef einstaklingur eða lögaðili brýtur gegn lögum þessum eða reglum settum á grundvelli þeirra, og fyrir liggur að hann hafi hlotið fjárhagslegan ávinning af broti, er heimilt að ákvarða hinum brotlega sektarfjárhæð sem getur, þrátt fyrir 1. og 2. málsl. 3. mgr., orðið allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur.

14. gr.

Við 147. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

VIII. KAFLI

Breyting á lögum nr. 110/2007, um kauphallir, með síðari breytingum.

15. gr.

Í stað 2. og 3. mgr. 33. gr. laganna koma fjórar nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 100 þús. kr. til 65 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. og verið allt að 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs hans eða 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs þeirrar samstæðu sem lögaðilinn tilheyrir ef brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

Við ákvörðun sekta samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t. eftirfarandi:

a. alvarleika brots,

b. hvað brotið hefur staðið lengi,

c. ábyrgðar hins brotlega hjá lögaðilanum,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega,

e. ávinnings af broti eða taps sem forðað er með broti,

f. hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila,

g. hvers konar mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins,

h. samstarfsvilja hins brotlega,

i. fyrri brota og hvort um ítrekað brot er að ræða.

Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi.

16. gr.

Við 37. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

IX. KAFLI

Breyting á lögum nr. 56/2010, um vátryggingastarfsemi.

17. gr.

Við 101. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

X. KAFLI

Breyting á lögum nr. 120/2011, um greiðsluþjónustu.

18. gr.

Við 78. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

XI. KAFLI

Breyting á lögum nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, með síðari breytingum.

19. gr.

Í stað 4. og 5. mgr. 65. gr. laganna koma fjórar nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 100 þús. kr. til 65 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. og verið allt að 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs hans eða 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs þeirrar samstæðu sem lögaðilinn tilheyrir ef brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

Við ákvörðun sekta samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t. eftirfarandi:

a. alvarleika brots,

b. hvað brotið hefur staðið lengi,

c. ábyrgðar hins brotlega hjá lögaðilanum,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega,

e. ávinnings af broti eða taps sem forðað er með broti,

f. hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila,

g. hvers konar mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins,

h. samstarfsvilja hins brotlega,

i. fyrri brota og hvort um ítrekað brot er að ræða.

Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi.

20. gr.

Við 69. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

XII. KAFLI

Breyting á lögum nr. 17/2013, um meðferð og útgáfu rafeyris.

21. gr.

Við 44. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

XIII. KAFLI

Gildistaka.

22. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Frumvarpið byggist á frumvarpsdrögum nefndar sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði 16. júní 2014 til þess að fara yfir viðurlög við brotum gegn löggjöf á fjármálamarkaði o.fl. en nefndin skilaði tillögum sínum til ráðuneytisins í frumvarpsdrögum. Nefndin hafði það hlutverk að yfirfara nokkra þætti hvað varðar viðurlög við brotum á fjármálamarkaði og heimildir fyrir refsingum á þessu sviði. Í fyrsta lagi skyldi nefndin yfirfara fjárhæðir stjórnvaldssekta og fésekta með tilliti til þess hvort ástæða væri til að hækka fjárhæðir þeirra, í öðru lagi að skoða hvort að ástæða væri til þess að setja heimildir í lög til þess að veltutengja sektir sem ákvarðaðar eru lögaðilum, í þriðja lagi að skoða hvort ástæða væri til að setja reglur um uppljóstrun (e. Whistle Blowing) í löggjöf og í fjórða lagi hvort ástæða væri til þess að styrkja heimildir laga til þess að refsa lögaðilum fyrir brot á þeim lögum sem nefndinni bar að skoða. Ásamt þessum þáttum hafði nefndin heimild til þess að taka til skoðunar aðra þætti í lögum er tengjast brotum á fjármálamarkaði. Teldi nefndin ástæðu til breytinga skyldi hún gera tillögur að lagabreytingum í frumvarpsformi og skila til fjármála- og efnahagsráðherra fyrir 1. október 2014.

Í nefndinni voru Sóley Ragnarsdóttir, lögfræðingur hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, formaður nefndarinnar, Anna Mjöll Karlsdóttir, yfirlögfræðingur hjá Fjármálaeftirlitinu, tilnefnd af Fjármálaeftirlitinu, Eiríkur Áki Eggertsson, lögfræðingur hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Guðmundur Kári Kárason, lögfræðingur hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Leifur Arnkell Skarphéðinsson, lögfræðingur hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Rannveig Júníusdóttir, forstöðumaður rannsókna hjá Seðlabanka Íslands, tilnefnd af Seðlabanka Íslands, og Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson, lögfræðingur hjá innanríkisráðuneytinu, tilnefndur af innanríkisráðuneytinu. Þá voru Gísli Örn Kjartansson, lögfræðingur hjá Fjármálaeftirlitinu, og Ragnar Árni Sigurðarson, staðgengill aðallögfræðings hjá Seðlabankanum, varamenn í nefndinni og komu þeir að störfum nefndarinnar.

II. Tilefni lagasetningar og meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á flestum þeim lögum sem gilda á fjármálamarkaði. Í fyrsta lagi er lagt til að heimild til þess að gera lögaðilum refsingu fyrir brot gegn lögum á fjármálamarkaði verði styrkt í öllum þeim lögum sem nefndinni bar að skoða. Í öðru lagi er lagt til að heimild til þess að veltutengja fjárhæðir stjórnvaldssekta hjá lögaðilum bætist við lög nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lög nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, lög nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, lög nr. 110/2007, um kauphallir, og lög nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði. Í þriðja lagi er lagt til að í sömu lagabálkum verði fjárhæðir stjórnvaldssekta hjá einstaklingum hækkaðar í 65 millj. kr. og í fjórða lagi að í sömu lagabálka bætist við atriði sem Fjármálaeftirlitinu ber að líta til við ákvörðun stjórnvaldssekta. Í fimmta lagi er lagt til að við lög nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og lög nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, bætist heimild til þess að ákvarða stjórnvaldssekt með hliðsjón af fjárhagslegum ávinningi hins brotlega af broti. Í sjötta lagi er lagt til að það varði sektum eða fangelsi allt að sex árum að brjóta gegn ákvæðum um takmarkanir á stórum áhættum í lögum um fjármálafyrirtæki.

Nefndin skoðaði löggjöf um uppljóstrun (e. Whistle Blowing) í Danmörku, Bretlandi, Liechtenstein og á Möltu. Eftir þá skoðun og með hliðsjón af því að í Noregi og Svíþjóð er nú unnið að lagabreytingum um að taka upp ákvæði tilskipunar 2013/36/ESB um uppljóstrun taldi nefndin að bíða ætti með að leggja til lagabreytingar hér á landi og fylgjast með þróun mála hjá nágrannalöndunum.

Ýmis sjónarmið hafa verið uppi um það í gegnum tíðina hvort beita eigi refsingum eða stjórnsýsluviðurlögum sem viðurlögum við lögbrotum á fjármálamarkaði. Nefnd um viðurlög við efnahagsbrotum sem skipuð var af forsætisráðherra árið 2004 og skilaði skýrslu um sama efni árið 2006 fjallaði m.a. um það hvenær eigi að beita refsingum eða stjórnsýsluviðurlögum sem viðurlögum við brotum. Var niðurstaða þeirrar nefndar sú að ekki væri skynsamlegt að lögfesta fangelsisvist sem möguleg viðurlög við of mörgum brotum þegar slíkri refsingu væri sjaldan beitt nema vegna fárra og alvarlegra brota. Einnig taldi nefndin að lögfesting strangra refsiviðurlaga í slíkum tilvikum yrði til þess fallin að draga úr almennum varnaðaráhrifum refsinga og ekki sjálfgefið að slík viðurlög væru hófleg og sanngjörn. Mælti nefndin með að mörkuð yrði sú stefna í sérrefsilögum er lúta að brotum á samkeppnismarkaði og fjármálamarkaði að á grundvelli fyrir fram ákveðinna sjónarmiða yrðu aðeins veigamestu brotin gerð refsiverð.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 55/2007, um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði, og byggt var á vinnu ofangreindrar nefndar var lagt til að stjórnvaldssektir yrðu notaðar í meira mæli og næðu til fleiri brota sem viðurlög við brotum á lögum á fjármálamarkaði og eru í frumvarpinu sett fram ýmis sjónarmið þar að lútandi. Einnig voru lagðar til breytingar á uppbyggingu þeirra laga sem breytt var með umræddum lögum til þess að ná þessu markmiði frumvarpsins.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða er m.a. fjallað um eftirlit með fjármálamarkaðinum og störf Fjármálaeftirlitsins. Í skýrslunni kemur fram að þróun lagaumhverfis hér á landi með tilliti til eftirlits og viðurlagaákvæða hefði verið sambærileg því sem gerðist í nágrannaríkjum Íslands, m.a. með lögfestingu laga nr. 55/2007, um breytingu á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði. Fjármálaeftirlitið hafi þannig haft nægjanlegar valdheimildir í eftirlitsstarfsemi sinni. Hins vegar hafi það vakið athygli rannsóknarnefndarinnar hversu fáum málum hefði verið lokið með beitingu valdheimilda, þar á meðal stjórnvaldssekta.

Trúverðugt eftirlit þar sem tekið er á brotum á markvissan hátt er órjúfanlegur hluti af traustum fjármálamarkaði. Til að tryggja traust og trúverðugleika fjármálamarkaðarins eru opin samskipti og fyrirbyggjandi eftirlit lykilatriði en einnig verða að vera til staðar úrræði til að taka á brotum gegn lögum. Í framkvæmd er erfitt að taka öll brot til opinberrar rannsóknar og refsimeðferðar vegna fjölda þeirra og þess tíma sem það tekur að ljúka máli vegna rannsóknar, ákæru og dómstólameðferðar. Unnt er að beita stjórnsýsluviðurlögum til að taka á brotum á fjármálamarkaði á mun skilvirkari og kostnaðarminni hátt þegar unnt er að ljúka máli með stjórnvaldsákvörðun. Mál sem ljúka má með stjórnvaldssektum taka styttri tíma en þó er ljóst að stjórnvaldssektir þurfa að vera nægilega háar til að ná tilgangi sínum og hafa varnaðaráhrif. Það er því mikilvægt að fjárhæðir stjórnsýslusekta séu endurskoðaðar reglulega.

Það hvort máli megi ljúka með stjórnvaldssekt ellegar það verði kært til lögreglu er háð mati Fjármálaeftirlitsins á því hvort brot teljist meiri háttar samkvæmt viðkomandi lögum. Meiri háttar brot ber því að kæra til lögreglu en málum vegna annarra meintra brota má ljúka hjá stofnuninni. Samþykki málsaðila þarf hins vegar til þess að ljúka máli með stjórnvaldssekt vegna brota á lögum um gjaldeyrismál nema brotið sé meiri háttar og beita þurfi refsiviðurlögum.

Hluti af þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu byggist á nýlegum reglugerðum og tilskipunum frá Evrópusambandinu (ESB). Ekki er þó um fulla samræmingu að ræða. Upptaka gerðanna í EES-samninginn hefur dregist vegna viðræðna EES/EFTA-ríkjanna við framkvæmdastjórn ESB um fyrirkomulag á innleiðingu þriggja reglugerða ESB um evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði. Á fundi fjármálaráðherra aðildarríkja EFTA og ESB í Lúxemborg 14. október 2014 var skrifað undir samkomulag um meginatriði við innleiðingu reglugerðanna þriggja og fyrirsjáanlegt er að bæði reglugerðirnar um evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði og þær reglugerðir og tilskipanir ESB sem frumvarp þetta byggist á verði teknar inn í EES-samninginn á þessu ári. Þá mun Ísland verða bundið að því að laga löggjöf sína að gerðunum að öllu leyti.

Full innleiðing þeirra gerða sem frumvarp þetta tekur mið af mun því taka tíma og mikilvægt er að reglur um stjórnsýsluviðurlög við brotum á fjármálamarkaði verði samræmdar að mestu á Evrópska efnahagssvæðinu hið fyrsta, ekki síst til þess að koma í veg fyrir eftirlitshögnun (e. regulatory arbitrage) og freistnivanda sem getur lýst sér í því að fyrirtæki velji fremur að starfa í einu EES-ríki en öðru þar sem viðurlagaheimildir eru vægari.

1. Refsiábyrgð lögaðila.

Forsætisráðherra skipaði árið 2004 nefnd að tillögu dómsmálaráðherra og viðskiptaráðherra til að fara yfir viðurlög við efnahagsbrotum. Markmið starfsins var að móta ný viðmið um beitingu viðurlaga við efnahagsbrotum, þ.e. hvenær væri rétt að beita stjórnvaldssektum og hvenær skyldi beita annars konar viðurlögum. Starf þeirrar nefndar miðaði að því að leggja fram tillögur um hlutverk og verkaskiptingu eftirlitsaðila, sérstaklega hvað varðaði skil á milli þeirra aðila sem geta beitt stjórnvaldssektum og hins vegar lögreglu og ákæruvalds. Beindist umfjöllun nefndarinnar um hlutverk og verkaskiptingu eftirlitsaðila, einkum að Samkeppniseftirlitinu og Fjármálaeftirlitinu, og verkaskiptingu þeirra gagnvart lögreglu og ákæruvaldi. Nefndin lauk störfum haustið 2006 og skilaði skýrslu til forsætisráðherra. Með hliðsjón af niðurstöðum nefndarinnar var frumvarp lagt fram á Alþingi, sem varð að lögum nr. 55/2007, um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði. Í almennum athugasemdum við frumvarpið kemur fram að lagt sé til að unnt verði að leggja refsiviðurlög á einstaklinga og lögaðila.

Á 143. löggjafarþingi 2013–2014 var lagt fram frumvarp á Alþingi sem varð að lögum nr. 67/2014, um breytingu á lögum um gjaldeyrismál, nr. 87/1992. Með lögunum var nýju ákvæði bætt við lögin þar sem öll tvímæli voru tekin af um að heimilt væri að gera lögaðila refsingu fyrir brot gegn lögunum.

Með vísan til undanfara breytingarinnar á lögum nr. 87/1992 þykir rétt að taka einnig af öll tvímæli um heimild til að refsa lögaðilum fyrir brot á annarri löggjöf á fjármálamarkaði, þ.e. í sömu lagabálkum sem teknir voru til skoðunar að þessu leyti og var breytt með lögum nr. 55/2007. Því er lagt til að sambærilegt ákvæði og er að finna í 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, verði sett í aðra löggjöf á fjármálamarkaði.

2. Heimildir til þess að veltutengja fjárhæðir sekta.

Eitt af verkefnum nefndarinnar var að skoða kosti og galla þess að setja inn heimild til þess að veltutengja fjárhæðir stjórnvaldssekta. Veltutenging fjárhæða stjórnvaldssekta hefur áður verið tekin til skoðunar. Í skýrslu nefndar forsætisráðherra um viðurlög við efnahagsbrotum, frá október 2006, var lagt til að fjárhæð sekta sem lagðar eru á lögaðila gæti numið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs. Í frumvarpi því sem byggðist á skýrslu nefndarinnar og varð að lögum nr. 55/2007, um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði, var þessi tillaga þó ekki lögð fram. Í ljósi nýlegra breytinga í Evrópulöggjöf á sviði fjármálamarkaðar sem og þeirra miklu breytinga sem orðið hafa á fjármálamarkaði síðustu ár þótti tilefni til að skoða veltutengingu fjárhæða sekta að nýju.

Í tilskipun 2013/36/ESB er fjallað um ýmsar valdheimildir sem eftirlitsaðilar á Evrópska efnahagssvæðinu skulu hafa yfir að ráða. Með tilskipuninni er miðað að því að samræma beitingu og að minnsta kosti að hluta til fjárhæð stjórnvaldssekta í aðildarríkjum ásamt því að hindra að einstaklingar eða lögaðilar geti notið fjárhagslegs ávinnings af brotum. Í c-lið 2. mgr. 66. gr. og e-lið 2. mgr. 67. gr. tilskipunarinnar er kveðið á um að aðildarríki skuli tryggja að eftirlitsaðilum sé heimilt að veltutengja stjórnvaldssektir vegna brota lögaðila. Þar kemur fram að stjórnvaldssektir geti orðið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs. Heimildirnar skulu að minnsta kosti taka til brota sem eru talin upp í 1. mgr. 66. og 1. mgr. 67. gr. tilskipunarinnar, þ.e. vegna tiltekinna brota á reglum um stofnun og starfsleyfi fjármálafyrirtækja, virka eignarhluti, veitingu tiltekinna upplýsinga, innri eftirlitskerfi, reglum um eigið fé, stórar áhættur, laust fé, verðbréfun, greiðslu arðs eða breytileg starfskjör þegar fjármálafyrirtæki uppfyllir ekki ákvæði um að halda svonefnda eiginfjárauka o.fl. Tilskipunin 2013/36/ESB tiltekur þannig þau brot sem eiga að falla undir þessi viðurlög en EES-ríkjunum er heimilt að ákveða að fleiri brot falli hér undir.

Sambærileg heimild og er í tilskipun 2013/36/ESB er einnig í tilskipun 2014/65/ESB, tilskipun 2014/91/ESB og reglugerð (ESB) nr. 909/2014. Með vísan til þessara ákvæða er því einnig lagt til í frumvarpinu að heimild til að veltutengja fjárhæðir stjórnvaldssektar hjá lögaðilum bætist við lög nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lög nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, lög nr. 110/2007, um kauphallir, og lög nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði.

Veltutenging stjórnvaldssekta þekkist nú þegar í íslenskum lögum og er slíkt ákvæði til að mynda í 2. mgr. 37. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005. Í því ákvæði kemur fram að sektir geti numið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs hjá hverju því fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem aðild eiga að broti. Ef brot samtaka fyrirtækja tengjast starfsemi aðila þeirra skal fjárhæð sektar ekki vera hærri en 10% af heildarveltu hvers aðila þeirra sem er virkur á þeim markaði sem brot samtakanna tekur til. Sambærilegt ákvæði var áður í 2. mgr. 52. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993. Nefndin skoðaði hvort aðrar Norðurlandaþjóðir hafi tekið upp sambærileg ákvæði í löggjöf á fjármálamarkaði og hvort ákvæði um veltutengingu hámarksfjárhæðar stjórnvaldssekta væri í fjármálalöggjöf Norðurlandanna. Ákvæði um veltutengingu stjórnvaldssekta á fjármálamarkaði hefur þannig til að mynda verið lengi í sænskri löggjöf um fjármálafyrirtæki (s. Lag om bank- och finansieringsörelse (2004:297)).

Í frumvarpi þessu er lagt til að sett verði heimild til að veltutengja fjárhæðir stjórnvaldssekta lögaðila í lög nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lög nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, lög nr. 110/2007, um kauphallir, lög nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, lög nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og lög nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti. Við mat á því í hvaða tilvikum æskilegt er að hafa slíka veltutengingu lagði nefndin áherslu á þrjú sjónarmið: Í fyrsta lagi nauðsyn þess að breyta gildandi sektarákvæðum og hvort þeim væri ábótavant til að framfylgja markmiðum laganna. Í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands mun þurfa að samræma ákvæði reglugerðar (ESB) nr. 909/2014 og tilskipana 2013/36/ESB, 2014/65/ESB og 2014/91/ESB við íslenskan rétt þegar þær verða teknar í EES-samninginn. Nefndin taldi ekkert standa því í vegi að leggja til samræmingu í þessu frumvarpi. Í öðru lagi að gæta þarf jafnræðis við álagningu stjórnsýsluviðurlaga og að þau séu samræmd, markviss og hófleg. Veltutengingu sekta er ætlað að tryggja að hlutfallslegt samræmi sé á milli álagningar stjórnvaldssekta á lögaðila og stærðar þeirra en getur þó orðið þess valdandi að sektarfjárhæðin verður hærri en heimildir eru fyrir í gildandi lögum. Það þarf því að stíga varlega til jarðar og eftirlitsstjórnvöld verða að meta hvenær tilefni er til að veltutengja sektir vegna brota svo markmiðum veltutengingar verði náð. Við þetta mat er unnt að horfa til framkvæmdar á sambærilegri heimild hjá öðrum Norðurlandaþjóðum og hvernig ríki ESB muni beita heimildinni. Í þriðja lagi að meta hlutverk þeirrar eftirlitsstofnunar sem starfar samkvæmt lögum og taka mið af því hvort álagning sekta á grundvelli gildandi laga hafi verið vandkvæðum bundin, þar með talið hvort hámark fjárhæðar hafi verið notað.

Á grundvelli þessara sjónarmiða þarf að líta til þess að markmiðið með veltutengingu fjárhæðar stjórnvaldssekta er að beita þeim á sviðum þar sem alvarlegustu brotin eru framin enda er mikilvægt að stjórnsýsluviðurlög vegna alvarlegra brota hafi raunveruleg varnaðaráhrif.

3. Fjárhæð stjórnvaldssekta.

Með lögum nr. 55/2007, um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði, sem sett voru vorið 2007 (á 133. löggjafarþingi) voru gerðar fjölmargar breytingar á ýmsum lagabálkum sem giltu á fjármálamarkaði. Samkvæmt lögum nr. 55/2007 gátu stjórnvaldssektir sem leggja mátti á einstaklinga numið frá 10 þús. kr. til 20 millj. kr. og á lögaðila 50 þús. kr. til 50 millj. kr. Þessi fjárhæðamörk hafa verið nær óbreytt frá því að lögin tóku gildi. Með lögum 75/2010, sem breyttu lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, var lágmarksfjárhæð hækkuð í 100 þús. kr. í tilviki einstaklings og í 500 þús. kr. í tilviki lögaðila og með lögum nr. 35/2013, sem breyttu lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, var sektarhámark hækkað hjá einstaklingum í 65 millj. kr. og hjá lögaðilum í 250 millj. kr.

Vegna þeirra breytinga sem hafa orðið á umhverfi fjármálamarkaðar síðustu ár er lagt til í frumvarpinu að stjórnvaldssektir einstaklinga verði hækkaðar í lögum nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lögum nr. 110/2007, um kauphallir, lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, og lögum nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, til samræmis við sektarhámark einstaklinga í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, þ.e. 65 millj. kr.

4. Hækkun á refsiramma laga um fjármálafyrirtæki.

Nefndin tók einnig til skoðunar hvort tilefni væri til þess að hækka refsiramma laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, upp í sex ár og þá fyrir þau brot gegn lögunum sem talin eru geta haft hvað alvarlegustu og víðtækustu afleiðingarnar fyrir fjármálamarkað og efnahagslíf landsins. Sex ára refsirammi er jafnhár hámarksrefsiramma laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, sem kveða á um sex ára fangelsi fyrir brot gegn tilteknum ákvæðum laganna.

Þau ákvæði laga nr. 161/2002 sem voru skoðuð hvað þetta varðar voru ákvæði um eigin hluti fjármálafyrirtækja, stórar áhættur, virka eignarhluti, ársreikninga og endurskoðun og eigið fé. Við mat á því hvort hækka ætti refsiramma fyrir brot gegn þessum tilteknu ákvæðum var horft til skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem skipuð var til að rannsaka aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða um meginorsakir þess að bankarnir féllu haustið 2008. Einnig var horft til þess hvernig brugðist var við ágöllum á löggjöf á þessu sviðum í kjölfarið fjármálahrunsins 2008. Breytingar hafa verið gerðar á flestum þeim ákvæðum sem nefnd eru að framan síðustu ár og var markmiðið að gera úrbætur á flestum veilum sem voru í löggjöfinni og taldar voru hafa átt þátt í því að fjármálakerfi landsins féll haustið 2008. Unnið er að frekari breytingum á löggjöf fjármálamarkaðarins innan fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem styrkja eiga innviði fjármálakerfisins.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða eru taldar upp nokkrar meginorsakir fyrir falli stóru viðskiptabankanna þriggja, Glitnis banka hf., Kaupþings banka hf. og Landsbanka Íslands hf. Ein af aðalorsökum fallsins sem nefnd er í skýrslunni var mikil samþjöppun áhættu innan bankakerfisins.

Áhættudreifing er lykilatriði í rekstri fjármálafyrirtækja. Fjármálafyrirtæki eru að öllu jöfnu mjög skuldsett samanborið við önnur fyrirtæki og því mikilvægt að eignasafn þeirra sé þannig samsett að áhætta sé dreifð. Ef áhættu er ekki dreift er hætta á að fjárhagslegur vandi eins viðskiptamanns eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptamanna hafi í för með sér fjárhagslegan vanda fyrir viðkomandi fjármálafyrirtæki. Þá er einnig hætta á því að starfsemi fjármálafyrirtækis taki of mikið mið af einstökum viðskiptamanni eða hópi tengdra viðskiptamanna ef eignasafn fjármálafyrirtækisins er ekki nægjanlega dreift. Fjármálafyrirtæki getur því staðið eða fallið með stórum lántakendum og hætta er á því að það haldi áfram að lána þeim fé ef illa gengur hjá viðskiptamönnunum, í von um að gæfan snúist þeim í hag. Þessi hegðun getur því orðið skaðleg fyrir innstæðueigendur, aðra lánveitendur bankans og eftir atvikum sjóði almennings.

Reglur um takmarkanir á stórum áhættum eru settar til þess að draga úr samþjöppun áhættu hjá fjármálafyrirtækjum. Slíkar takmarkanir er að finna í 30. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og afleiddum reglum sem Fjármálaeftirlitið hefur sett á grundvelli 4. mgr. 30. gr. laganna. Íslenskar lagareglur um stórar áhættur eru að mestu leyti samræming við Evrópulöggjöf.

Það var niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis, sbr. m.a. bls. 186–190 (7. bindi) í skýrslu nefndarinnar um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, að reglur um takmarkanir á stórum áhættum hafi oft verið túlkaðar þröngt hjá fjármálafyrirtækjunum og þá sérstaklega þegar í hlut áttu aðilar sem fóru með virka eignarhluti í bönkunum eða aðilar þeim tengdir. Þá kemur einnig fram að fjármálafyrirtækin virtu ekki ábendingar Fjármálaeftirlitsins um tengingar á stórum áhættuskuldbindingum heldur reyndu þau frekar að sannfæra stofnunina um að áhætta og aðilar væru ekki tengd. Jafnframt kemur fram að fjármálafyrirtækin hafi reynt að sniðganga reglur um stórar áhættur og er vísað til fjölda dæma um það í skýrslunni. Rannsóknarnefndin tekur einnig fram að Fjármálaeftirlitið hefði átt að beita valdheimildum sínum með markvissari hætti eftir að stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að fjármálafyrirtæki hefðu gerst brotleg gegn reglunum.

Reglur um takmarkanir á stórum áhættum snúast um áhættu gagnvart einstökum fjármálafyrirtækjum en ekki gagnvart fjármálakerfinu sem heild. Áhætta eins eða fleiri innbyrðis tengdra aðila getur þó verið í hámarki hjá tveimur eða fleiri fjármálafyrirtækjum samtímis með tilheyrandi hættu á keðjuverkun ef fyrirtækin lenda í fjárhagsvandræðum. Fyrir fjármálahrunið 2008 mynduðu stórir hópar tengdra lántakenda innan bankanna mikla kerfislega áhættu. Þegar litið er til undangenginna atburða á fjármálamarkaði og hversu mikilvægt það er fyrir fjármálamarkaðinn og efnahagslíf landsins að takmarkanir á stórum áhættum séu virtar og að spornað sé við því að slíkir atburðir endurtaki sig hér á landi er lagt til að refsirammi vegna brota á takmörkunum á stórum áhættum verði hækkaður upp í sex ára fangelsi. Ekki þykir ástæða nú til þess að hafa hærri refsiramma vegna annarra brota gegn lögum á fjármálamarkaði og er því einungis miðað við sex ára refsiramma vegna brota gegn ákvæðum um takmarkanir á stórum áhættum. Við frekari vinnu við endurskoðun á löggjöf á sviði fjármálamarkaðar er ekki loku fyrir það skotið að fleiri brot gegn lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, gætu bæst við ákvæðið.

5. Ákvörðun sektarfjárhæðar.

Með hliðsjón af nýjum Evrópureglum, nánar tiltekið í reglugerð (ESB) nr. 909/2014 og tilskipunum 2013/36/ESB, 2014/65/ESB og 2014/91/ESB, taldi nefndin að bæta ætti við atriðum sem líta skal til við ákvörðun um fjárhæð stjórnvaldssektar. Helstu atriði sem nefndin taldi að skipta ættu máli við ákvörðun sektarfjárhæðar eru ábyrgð hins brotlega hjá lögaðilanum, fjárhagsstaða hins brotlega, ávinningur af broti eða tapi sem forðað er með broti, hvort brot hafi leitt til taps hjá þriðja aðila og hvers konar möguleg kerfisleg áhrif brotsins. Lagt er til í frumvarpinu að þessi atriði verði lögfest.

6. Fjárhagslegur ávinningur af broti.

Ásamt því að líta til atvika sem skipta eiga máli við ákvörðun sektarfjárhæðar leit nefndin til nýrra Evrópureglna, nánar tiltekið í reglugerð (ESB) nr. 909/2014 og tilskipunum 2013/ 36/ESB, 2014/65/ESB og 2014/91/ESB, um heimildir til að miða fjárhæð stjórnvaldssektar við fjárhagslegan ávinning hins brotlega af broti. Með vísan til fyrirmynda í Evrópureglum taldi nefndin eðlilegt að leggja þessa heimild til í frumvarpinu. Fjárhæð stjórnvaldssektar getur þá orðið allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur en skilyrði fyrir beitingu slíkrar sektar væri þó að fjárhagslegur ávinningur af broti lægi fyrir. Með frumvarpinu er þessi breyting lögð til.

III. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Eitt af meginmarkmiðum EES-samningsins er að tryggja samræmingu á reglum sem falla innan gildissviðs hans, þ.m.t. á fjármálamarkaði á innri markaði ESB. Vegna tafa á samkomulagi EES/EFTA-ríkjanna við framkvæmdastjórn ESB vegna innleiðingar á reglugerðum um evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði búa EES/EFTA-ríkin, þar á meðal Ísland, nú við þá stöðu að annað regluverk gildir að þó nokkru leyti á fjármálamarkaði þeirra heldur en gildir á innri markaði ESB. Mikil efnisleg og tæknileg aðlögun mun eiga sér stað þegar reglugerðirnar þrjár um eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði verða teknar inn í EES-samninginn. Á næstu mánuðum og árum mun því fara mikil vinna í að innleiða tilskipanir, reglugerðir og reglur leiddar af þeim sem á að tryggja að regluverk ríkjanna á fjármálamarkaði sé í samræmi við regluverk ESB.

Þær tilskipanir og reglugerðir sem frumvarp þetta byggist á eru eftirfarandi:

1. Tilskipun 2013/36/ESB um stofnun og starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlits með þeim.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2013/36/ESB um stofnun og starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlits með þeim (e. Directive 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, amending Directive 2002/87/EC and repealing Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC) er almennt kölluð CRD IV tilskipunin. Tilskipunin er hluti af heildarendurskoðun Evrópusambandsins á regluverki á sviði fjármálamarkaðar, þ.e. umgjörð og starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlits með fjármálafyrirtækjum, og innleiðingu á alþjóðlega Basel III staðlinum í Evrópulöggjöf.

Í tilskipuninni eru ákvæði um valdheimildir eftirlitsaðila og stjórnvaldssektir sem ekki eru í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, m.a. hvað varðar veltutengingu stjórnvaldssekta, heimild til þess að miða fjárhæð stjórnvaldssektar við tvöfaldan þann ávinning sem hinn brotlegi hlýtur af broti sínu sé ávinningurinn sannaður og uppljóstrun o.fl. Við breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, í frumvarpi þessu er tekið mið af útfærslum sem finna má í ákvæðum tilskipunarinnar.

2. Tilskipun 2014/91/ESB sem breytir tilskipun um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum að því er varðar verðbréfasjóði (UCITS V).

Þegar er til staðar umfangsmikið Evrópuregluverk um verðbréfasjóði sem hefur verið innleitt í íslenskan rétt með lögum nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, og afleiddum reglugerðum og reglum.

Tilskipun 2014/91/ESB felur í sér nýjar reglur um vörsluaðila verðbréfasjóða auk þess sem viðurlagaákvæðum eldri tilskipunar á sama sviði, 2009/65/EB, er breytt verulega.

3. Tilskipun 2014/65/ESB um markaði fyrir fjármálagerninga (MiFID II).

Tilskipuninni er ætlað að leysa af hólmi eldri tilskipun á sama sviði, þ.e. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/39/EB frá 21. apríl 2004 um markaði fyrir fjármálagerninga, sem innleidd var með lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, lögum nr. 110/2007, um kauphallir, og breytingum á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, auk afleiddra reglugerða og reglna.

Markmið tilskipunarinnar er að stuðla að skilvirkari, sterkari og gagnsærri mörkuðum fyrir fjármálagerninga. Hún innleiðir m.a. markaðsumgjörð sem er ætlað að koma í veg fyrir gloppur í reglum og tryggja að viðskipti eigi sér stað á skipulögðum mörkuðum þegar við á.

Tilskipunin kveður jafnframt með skýrari hætti en áður á um viðurlög við brotum gegn þeim reglum sem gilda á mörkuðum með fjármálagerninga.

4. Reglugerð (ESB) nr. 909/2014 um bætt verðbréfauppgjör í Evrópusambandinu og miðlægar verðbréfaskráningar (CSD).

Meginmarkmið reglugerðarinnar er að auka öryggi og skilvirkni uppgjörs verðbréfaviðskipta og umgjarðar uppgjörsins, þ.e. fyrir tilstilli miðlægra verðbréfaskráninga.

Helstu breytingar sem reglugerðin mun hafa í för með sér eru styttri uppgjörstími, úrræði sem eiga að hafa varnaðaráhrif og minni líkur á að ekki sé staðið við uppgjör, stífar varfærnis- og viðskiptareglur fyrir verðbréfaskráningar, skýrar reglur um aðgangsréttindi að þjónustu verðbréfaskráningar og aukið varfærniseftirlit og eftirlitskröfur almennt með starfsemi verðbréfaskráningar og öðrum aðilum sem veita stoðþjónustu í tengslum við verðbréfauppgjör, auk nýrra reglna um viðurlög við brotum sem tengjast verðbréfaskráningu, verðbréfauppgjöri og stoðþjónustum.

Ekki er að sjá að frumvarpið feli í sér ákvæði sem stangast gæti á við ákvæði stjórnarskrárinnar.

IV. Samráð.

Frumvarpið er að stærstum hluta samið af nefnd sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði til þess að fara yfir viðurlög við brotum gegn löggjöf á fjármálamarkaði o.fl. Í nefndinni voru fulltrúar frá Fjármálaeftirlitinu, Seðlabanka Íslands og innanríkisráðuneytinu og komu sjónarmið þeirra því fram í nefndarvinnunni. Eftir að nefndin hafði lokið vinnu sinni voru frumvarpsdrögin send til refsiréttarnefndar til umsagnar. Refsiréttarnefnd tók frumvarpið til umræðu á fundi sínum og skilaði umsögn um það. Gerð var athugasemd við eina útfærslu í frumvarpi nefndarinnar sem ráðuneytið hefur í frumvarpi þessu tekið tillit til.

V. Mat á áhrifum.

Markmiðið með frumvarpinu sem eflir úrræði eftirlitsaðila er að skapa traustan fjármálamarkað. Trúverðugu eftirliti þar sem tekið er á brotum á markvissan hátt er ætlað að skapa traustan fjármálamarkað og frumvarpið mun hafa þau áhrif að tiltæk verða frekari úrræði við brotum á fjármálamarkaði.

Með því að hækka sektarfjárhæðir vegna brota og veltutengja fjárhæðirnar er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi í för með sér varnaðaráhrif við brotum gegn löggjöf á fjármálamarkaði og að það skapist frekari grundvöllur fyrir stjórnsýslusektum í stað refsiviðurlaga.

Hækkun refsiramma vegna brota á takmörkunum á stórum áhættum er einnig ætlað að hafa varnaðaráhrif enda skiptir miklu máli að slíkar reglur séu virtar til að fjármálamarkaðurinn sé stöðugur.

Önnur áhrif frumvarpsins munu verða þau að stigin verða skref í að laga löggjöf hér á landi að reglum á fjármálamarkaði sem falla innan gildissviðs EES-samningins og verður því frekar unnt að koma í veg fyrir eftirlitshögnun og freistnivanda þannig að fyrirtæki kjósi ekki að starfa frekar í öðru landi þar sem viðurlagaheimildir eru vægari.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Ákvæði 4. mgr. 16. gr. a var bætt við lögin með lögum nr. 67/2014, um breytingu á lögum um gjaldeyrismál, nr. 87/1992. Ákvæðið miðaði að því að styrkja heimild laganna til þess að gera lögaðilum refsingu fyrir brot á lögunum. Þar sem eitt markmið frumvarps þessa er að samræma viðurlagaákvæði löggjafar á fjármálamarkaði er lagt til að orðalagi í 1. málsl. ákvæðisins verði hagað til samræmis við aðrar tillögur frumvarpsins af sama meiði.

Með fyrirsvarsmanni samkvæmt ákvæðinu er átt við æðstu stjórnendur lögaðilans, þá sem marka heildarstefnu í rekstri hans, geta skuldbundið hann og hafa yfirumsjón með daglegum rekstri. Skilgreining á fyrirsvarsmanni samkvæmt ákvæðinu er því sú sama og skv. 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

Um 2 gr.

Í greininni er lögð til þríþætt breyting á 34. gr. laganna. Í fyrsta lagi er lögð til hækkun á hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á einstakling og er lagt til að fjárhæðin verði 65 millj. kr. Hækkunin er til samræmis við hámark stjórnvaldssekta á einstaklinga í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.

Í öðru lagi er lagt til að hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila verði felld niður og í staðinn komi heimild til þess að kveða á um að stjórnvaldssekt taki mið af heildarveltu lögaðilans. Því verði samkvæmt nýju ákvæði miðað við að hámark stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila geti orðið allt að 10% af heildarveltu hans á síðastliðnu rekstrarári. Ákvæðið byggist á g-lið 2. mgr. 63. gr. reglugerðar (ESB) nr. 909/2014.

Í þriðja lagi er lagt til að við upptalningu á þáttum sem líta ber til við ákvörðun um fjárhæð stjórnvaldssektar verði bætt nokkrum tilvikum sem eru ábyrgð hins brotlega hjá lögaðilanum, fjárhagsstaða hins brotlega, ávinningur af broti eða tap sem forðað er með broti, hvort brot hafi leitt til taps hjá þriðja aðila og hvers konar möguleg kerfisleg áhrif brotsins. Ákvæðið byggist á 64. gr. reglugerðar (ESB) nr. 909/2014.

Um 3., 9., 11., 12., 14., 16., 17., 18., 20. og 21. gr.

Eitt markmið frumvarpsins er að styrkja heimildir til þess að refsa lögaðilum fyrir brot gegn löggjöf á fjármálamarkaði. Því er lagt til í ákvæðinu að gera megi lögaðila sekt fyrir brot gegn lögunum án þess að sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti unnið refsiverðan og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans má gera lögaðilanum sekt, auk refsingar sem hann sætir.

Með fyrirsvarsmanni samkvæmt ákvæðinu er átt við æðstu stjórnendur lögaðilans, þá sem marka heildarstefnu í rekstri hans, geta skuldbundið hann og hafa yfirumsjón með daglegum rekstri. Ákvæðið byggist á 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og skilgreining á fyrirsvarsmanni samkvæmt ákvæðinu er því sú sama og samkvæmt þeirri grein.

Um 4. gr.

Hér er lagt til að 17. gr. laga um vexti og verðtryggingu verði felld brott og leiðir sú breyting af þeirri tillögu sem fram kemur í 5. gr. frumvarpsins. Brottfalli 17. gr. er ekki ætlað að hafa áhrif á númeraröð þeirra greina sem á eftir koma. Um skýringar vísast að öðru leyti til athugasemda við 5. gr. frumvarpsins.

Um 5 gr.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, hefur Fjármálaeftirlitið eftirlit með því að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda.

Í lögum um vexti og verðtryggingu er ekki skýrt kveðið á um hvaða stjórnvald fari með eftirlit á grundvelli laganna. Ákvæði laganna eru nátengd starfsemi á fjármálamarkaði og má færa gild rök fyrir því að Fjármálaeftirlitinu beri að hafa eftirlit á grundvelli laganna hvað eftirlitsskylda aðila varðar. Í samræmi við það er lagt til í a-lið 5. gr. frumvarpsins að Fjármálaeftirlitið annist eftirlit með því að eftirlitsskyldir aðilar sem tilgreindir eru í 1. mgr. 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, fari að ákvæðum laga um vexti og verðtryggingu og reglugerða og reglna sem settar eru samkvæmt þeim lögum og að um eftirlitið fari samkvæmt ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Í b-lið 5. gr. frumvarpsins er lagt til að refsiákvæði laga um vexti og verðtryggingu, sem nú kemur fram í 17. gr. laganna, verði breytt. Í stað þess að refsiákvæði laganna vísi með almennum hætti til VI. kafla laganna verði tiltekin þau ákvæði sem brotin varða. Er breytingunni ætlað að gera refsiákvæðið skýrara. Benda má á í þessu samhengi að í dómum Hæstaréttar í svokölluðum gengistryggingarmálum hefur verið lagt til grundvallar að heimildir til verðtryggingar séu ófrávíkjanlegar.

Þá gerir ákvæði 2. mgr. b-liðar 5. gr. ráð fyrir að brot gegn lögunum varði sektum eða fangelsi hvort sem þau eru framin af ásetningi eða gáleysi og á sú tilhögun fyrirmynd í ýmsum lagaákvæðum á fjármálamarkaði, sbr. lög nr. 55/2007, um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði.

Í 3. mgr. b-liðar 5. gr. eru tekin af tvímæli um að heimilt sé að refsa lögaðilum fyrir brot á lögunum og er það í takt við aðrar tillögur frumvarpsins er varða refsiábyrgð lögaðila. Með fyrirsvarsmanni samkvæmt ákvæðinu er átt við æðstu stjórnendur lögaðilans, þá sem marka heildarstefnu í rekstri hans, geta skuldbundið hann og hafa yfirumsjón með daglegum rekstri. Ákvæðið byggist á 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og skilgreining á fyrirsvarsmanni samkvæmt ákvæðinu er því sú sama og samkvæmt þeirri grein.

Um 6. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um 7. gr.

Í greininni eru lagðar til fjórar breytingar. Í fyrsta lagi er lögð til hækkun á hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á einstakling og er lagt til að fjárhæðin verði 65 millj. kr. Hækkunin er til samræmis við hámark stjórnvaldssekta á einstaklinga í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.

Í öðru lagi er lagt til að hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt verður að leggja á lögaðila verði felld niður og í staðinn komi heimild sem kveði á um að stjórnvaldssekt taki mið af heildarveltu lögaðilans. Lagt er til að hámark stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila geti orðið 10% af heildarveltu hans á síðastliðnu rekstrarári. Tillaga að ákvæði um veltutengingu stjórnvaldssektar er byggð á c-lið 2. mgr. 66. gr. og e-lið 2. mgr. 67. gr. tilskipunar 2013/36/ESB. Til nánari skýringar á heildarveltu rekstrarársins skulu heildartekjur ársins m.a. innihalda vaxtatekjur og sambærilega liði, tekjur af hlutabréfum og öðrum verðbréfum og tekjur sem kveðið er á um í 316. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Stjórnvaldssektir eru stjórnsýsluviðurlög sem ætlað er að hafa refsiáhrif auk varnaðaráhrifa. Til þess að svo megi verða þarf álögð stjórnvaldssekt að vera í eðlilegu samhengi við brotið, nægilega há og í hlutfallslegu samræmi við stærð lögaðilans. Einnig þarf að taka mið af því við álagningu stjórnvaldssektar hvaða áhrif brot getur haft á fjármálamarkað eða efnahagslíf landsins. Markmið tilskipunar 2013/36/ESB er að eftirlitsaðili hafi verulegt svigrúm við að ákvarða fjárhæð stjórnvaldssektar og að löggjöf eigi að leiða til þess að fjárhæð stjórnvaldssektar sé í samræmi við alvarleika brots o.fl.

Í þriðja lagi er lagt til að bætt verði við nokkrum þáttum sem horfa skuli til við ákvörðun sektar og eru þeir eftirfarandi: ábyrgð hins brotlega hjá lögaðilanum, fjárhagsstaða hins brotlega, ávinningur af broti eða tap sem forðað er með broti, hvort brot hafi leitt til taps hjá þriðja aðila og hvers konar möguleg kerfisleg áhrif brotsins. Hinir nýju þættir eru byggðir á 70. gr. tilskipunar 2013/36/ESB. Tilskipunin fellur innan gildissviðs samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og má búast við að gerðin verði tekin inn í samninginn fljótlega.

Í fjórða lagi er lagt til að fjárhæð stjórnvaldssektar geti miðast við fjárhagslegan ávinning hins brotlega af broti. Þannig geti fjárhæð stjórnvaldssektar orðið allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur. Skilyrði fyrir beitingu slíkrar sektar er að fjárhagslegur ávinningur af broti liggi fyrir. Með tilvísun ákvæðisins til 1. og 2. málsl. 2. mgr. er átt við að sektarfjárhæð skv. 6. mgr. geti orðið hærri en 130 millj. kr. gagnvart einstaklingum og hærri en 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs hjá lögaðila. Sem dæmi má taka að ef fjárhagslegur ávinningur einstaklings af broti er 50 millj. kr. mætti í þessu tilfelli ákveða stjórnvaldssekt að fjárhæð 100 millj. kr. Sama gildir um lögaðila ef fjárhæðin fer yfir 10% af heildarveltu seinasta rekstrarárs. Ákvæðið er byggt á e-lið 2. mgr. 66. gr. og g-lið 2. mgr. 67. gr. tilskipunar 2013/36/ESB.

Ítrekað er að 6. mgr. er einungis heimild og bindur ekki hendur Fjármálaeftirlitsins til að ákvarða hærri stjórnvaldssekt en sem nemur tvöföldum ávinningi hins brotlega. Þegar fyrir liggur ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssekt fyrir brot gegn tilteknu ákvæði og brotið er gegn því ákvæði þá getur Fjármálaeftirlitið ákvarðað hærri sekt en sem nemur tvöföldum fjárhagslegum ávinningi hins brotlega.

Um 8. gr.

Vísað er til 10. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að viðurlög við brotum á 30. gr. um takmarkanir á stórum áhættum geti numið allt að sex ára fangelsi. Með hliðsjón af því eru lagt til að 11. tölul. falli brott úr 112. gr. b. Þá er lögð til breyting á fyrirsögn ákvæðisins í samræmi við breytinguna sem lögð er til í 10. gr. frumvarpsins.

Um 10. gr.

Með frumvarpinu er lagt til að viðurlög fyrir brot gegn ákvæðum 30. gr. laganna verði þyngd frá gildandi lögum og að brotið geti varðað sektum eða fangelsi allt að sex árum.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða eru taldar upp nokkrar meginorsakir fyrir falli gömlu stóru viðskiptabankanna þriggja. Ein af aðalorsökum fyrir fallinu var mikil samþjöppun áhættu innan bankakerfisins.

Áhættudreifing er lykilatriði í rekstri fjármálafyrirtækja. Fjármálafyrirtæki eru að öllu jöfnu mjög skuldsett samanborið við önnur fyrirtæki og því mikilvægt að eignasafn þeirra sé þannig samsett að áhætta sé dreifð. Ef áhættu er ekki dreift er hætta á að fjárhagslegur vandi eins viðskiptamanns eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptamanna hafi í för með sér fjárhagslegan vanda fyrir viðkomandi fjármálafyrirtæki. Þá er einnig hætta á því að starfsemi fjármálafyrirtækis taki of mikið mið af einstökum viðskiptamanni eða hópi tengdra viðskiptamanna. Fjármálafyrirtæki getur því staðið eða fallið með stórum lántakendum og ákveðin hætta er á því að fjármálafyrirtæki haldi áfram að lána slíkum aðilum ef illa gengur hjá þeim, í von um að gæfan snúist þeim í hag. Þessi hegðun getur því orðið skaðleg fyrir innstæðueigendur, aðra lánveitendur bankans og eftir atvikum sjóðum almennings.

Reglur um takmarkanir á stórum áhættum eru settar til þess að draga úr samþjöppun áhættu hjá fjármálafyrirtækjum. Það var niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis (bls. 186– 190 í 7. bindi) í skýrslu nefndarinnar um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða að reglur um takmarkanir á stórum áhættum hafi oft verið túlkaðar frjálslega hjá fjármálafyrirtækjunum og þá sérstaklega þegar í hlut áttu aðilar sem fóru með virka eignarhluti í bönkunum eða aðilar þeim tengdir. Þá kemur einnig fram að fjármálafyrirtækin virtu ekki ábendingar Fjármálaeftirlitsins um tengingar á stórum áhættuskuldbindingum heldur reyndu þau þvert á móti að sannfæra stofnunina um að áhætta og aðilar væru ekki tengdir eins og rakið er í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Jafnframt kemur fram að fjármálafyrirtækin hafi sniðgengið reglur um stórar áhættur og er vísað til fjölda dæma um það í skýrslunni.

Brot gegn 30. gr. laganna varða samkvæmt gildandi lögum allt að tveggja ára fangelsi. Sökum alvarleika brotsins og þá sérstaklega vegna undangenginna atburða og því hversu mikilvægt það er fyrir fjármálamarkaðinn og efnahagslíf landsins að reglur um stórar áhættur séu virtar og reynt sé að sporna við því að slíkir atburðir endurtaki sig hér á landi er talið mikilvægt að hækka refsirammann. Breytingin mun leiða til lengri fyrningartíma sakar skv. 81. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

Um 13. gr.

Í greininni eru lagðar til fjórar breytingar. Í fyrsta lagi er lögð til hækkun á hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á einstakling og er lagt til að fjárhæðin verði 65 millj. kr. Hækkunin er til samræmis við hámark stjórnvaldssekta á einstaklinga í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.

Í öðru lagi er lagt til að hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt verður að leggja á lögaðila verði felld niður og í staðinn komi heimild til þess að kveða á um stjórnvaldssekt taki mið af heildarveltu lögaðilans. Lagt er til að samkvæmt nýju ákvæði verði miðað við að hámark stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila geti orðið allt að 10% af heildarveltu hans á síðastliðnu rekstrarári. Tillagan er byggð á f-lið 6. mgr. 70. gr. tilskipunar 2014/ 65/ESB. Orðalag ákvæðisins byggist á 2. mgr. 37. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005.

Í þriðja lagi er lagt til að bætt verði við nokkrum þáttum sem horfa skuli til við ákvörðun sektar. Þeir eru ábyrgð hins brotlega hjá lögaðilanum, fjárhagsstaða hins brotlega, ávinningur af broti eða tap sem forðað er með broti, hvort brot hafi leitt til taps hjá þriðja aðila og hvers konar möguleg kerfisleg áhrif brotsins. Hinir nýju þættir eru byggðir á 70. gr. tilskipunar 2014/65/ESB. Tilskipunin fellur innan gildissviðs samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og má búast við að gerðin verði fljótlega tekin inn í samninginn.

Í fjórða lagi er lagt til að fjárhæð stjórnvaldssektar geti miðast við fjárhagslegan ávinning hins brotlega af broti. Þannig geti fjárhæð stjórnvaldssektar orðið allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur. Skilyrði fyrir beitingu slíkrar sektar er að fjárhagslegur ávinningur af broti liggi fyrir. Með tilvísun ákvæðisins til 1. og 2. málsl. 3. mgr. er átt við að sektarfjárhæð skv. 7. mgr. geti orðið hærri en 65 millj. kr. gagnvart einstaklingum og hærri en 10% af heildarveltu síðastliðins rekstrarárs hjá lögaðila. Samkvæmt þessu má taka sem dæmi brot þar sem fjárhagslegur ávinningur einstaklings af broti væri 50 millj. kr. Þá mætti í þessu tilfelli ákveða stjórnvaldssekt að fjárhæð 100 millj. kr. Sama gildir um lögaðila ef fjárhæðin fer yfir 10% af heildarveltu seinasta rekstrarárs. Breytingin er byggð á h-lið 6. mgr. 70. gr. tilskipunar 2014/65/ESB.

Ítrekað er að 7. mgr. er einungis heimild og bindur ekki hendur Fjármálaeftirlitsins til að ákvarða hærri stjórnvaldssekt en sem nemur tvöföldum ávinningi hins brotlega. Þegar fyrir liggur ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssekt fyrir brot gegn tilteknu ákvæði og brotið er gegn því ákvæði þá getur Fjármálaeftirlitið ákvarðað hærri sekt en sem nemur tvöföldum fjárhagslegum ávinningi hins brotlega.

Um 15 gr.

Í greininni er lögð til þríþætt breyting á 33. gr. laganna. Í fyrsta lagi er lögð til hækkun á hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á einstakling og er lagt til að fjárhæðin verði 65 millj. kr. Í öðru lagi er lagt til að hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila verði felld niður og í staðinn komi heimild til þess að kveða á um að stjórnvaldssekt taki mið af heildarveltu. Því verði miðað við að hámark stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila geti orðið allt að 10% af heildarveltu hans á síðastliðnu rekstrarári.

Í þriðja lagi er lagt til að bætt verði við nokkrum þáttum sem horfa skuli til við ákvörðun sektar. Þeir eru ábyrgð hins brotlega hjá lögaðilanum, fjárhagsstaða hins brotlega, ávinningur af broti eða tap sem forðað er með broti, hvort brot hafi leitt til taps hjá þriðja aðila og hvers konar möguleg kerfisleg áhrif brotsins.

Breytingarnar byggjast á tilskipun 2014/65/ESB um markaði fyrir fjármálagerninga og eru í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á lögum um verðbréfaviðskipti. Vísað er til athugasemda við 13. gr. frumvarpsins til nánari skýringar.

Um 19. gr.

Í greininni er lögð til þríþætt breyting á 65. gr. laganna. Í fyrsta lagi er lögð til hækkun á hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á einstakling og er lagt til að fjárhæðin verði 65 millj. kr. Hækkunin er til samræmis við hámark stjórnvaldssekta á einstaklinga í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Í öðru lagi er lagt til að hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt verður að leggja á lögaðila verði felld niður og í staðinn komi heimild til þess að kveða á um að stjórnvaldssekt taki mið af heildarveltu. Því verði samkvæmt nýju ákvæði miðað við að hámark stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila geti orðið 10% af heildarveltu hans á síðastliðnu rekstrarári. Ákvæðið byggist á e-lið 6. mgr. 99. gr. tilskipunar 2014/91/ESB. Í þriðja lagi er lagt til að bætt verði við nokkrum þáttum sem horfa skuli til við ákvörðun sektar. Þeir eru ábyrgð hins brotlega hjá lögaðilanum, fjárhagsstaða hins brotlega, ávinningur af broti eða tap sem forðað er með broti, hvort brot hafi leitt til taps hjá þriðja aðila og hvers konar möguleg kerfisleg áhrif brotsins. Ákvæðið byggist á 99. gr. c reglugerðar (ESB) nr. 909/2014.

Um 22. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl.

Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á flestum þeim lögum sem gilda á fjármálamarkaði. Í fyrsta lagi er lagt til að heimild til þess að gera lögaðilum refsingu fyrir brot gegn lögum á fjármálamarkaði verði styrkt í lögum nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, lögum nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga, lögum nr. 33/2005, um fjarsölu á fjármálaþjónustu, lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, lögum nr. 110/2007, um kauphallir, lögum nr. 56/2010, um vátryggingastarfsemi, lögum nr. 120/2011, um greiðsluþjónustu, lögum nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, og lögum nr. 17/2013, um meðferð og útgáfu rafeyris. Í öðru lagi er lagt til að heimild til þess að tengja fjárhæðir stjórnvaldssekta á lögaðila við 10% af veltu síðasta rekstrarárs bætist við lög um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lög um fjármálafyrirtæki, lög um verðbréfaviðskipti, lög um kauphallir og lög um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði. Í þriðja lagi er lagt til að í sömu lagabálkum verði hámarksfjárhæðir stjórnvaldssekta á einstaklinga hækkaðar úr 20 milljónum króna í 65 milljónir króna en slíkar sektir hafa verið fátíðar. Í fjórða lagi er lagt til að tekin verði upp í lögin nokkur ný atriði sem Fjármálaeftirlitinu beri að líta til við ákvörðun stjórnvaldssekta. Í fimmta lagi er lagt til að við lög um fjármálafyrirtæki og lög um verðbréfaviðskipti bætist heimild til þess að ákvarða stjórnvaldssekt með hliðsjón af fjárhagslegum ávinningi hins brotlega. Loks er í sjötta lagi lagt til að það varði sektum eða fangelsi allt að sex árum að brjóta gegn ákvæðum um takmarkanir á stórum áhættum í lögum um fjármálafyrirtæki.

Markmiðið með þessum breytingum er í fyrsta lagi að taka af öll tvímæli um að heimilt sé að refsa lögaðilum fyrir brot gegn framangreindum lögum. Í öðru lagi að gera stjórnsýsluviðurlög skilvirkari þar sem þau eru kostnaðarminni en hefðbundnar refsingar auk þess að tryggja enn frekar varnaðaráhrif stjórnsýsluviðurlaga. Í þriðja lagi er frumvarpið skref í þá átt að laga löggjöf hér á landi að reglum á fjármálamarkaði sem falla innan gildissviðs EES- samningsins.

Ákvæði frumvarpsins varða fyrst og fremst starfsemi fjármálafyrirtækja og verðbréfafyrirtækja og eftirlit með starfsemi þeirra. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið leiði til aukins kostnaðar hjá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands við eftirlitsstarfsemi þar sem breytingunum er einkum ætlað að gera þessum stofnunum kleift að ljúka fleiri málum með stjórnvaldssektum en unnt er samkvæmt gildandi lögum. Einhver rekstrarsparnaður kann að leiða af því að málum ljúki fyrr en ella en þó ekki í þeim mæli að gerð hafi verið sérstök greining á því. Ekki er heldur gert ráð fyrir að þær breytingar sem í frumvarpinu felast muni hafa teljandi áhrif á tekjur ríkissjóðs af stjórnvaldssektum frá því sem nú er enda er ekki hægt að meta það fyrir fram í hvaða mæli þörf verði á að beita þeim. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður því ekki séð að það muni hafa umtalsverð áhrif á afkomu ríkissjóðs.