Atvinnuleysistryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 229

329. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar, nr. 96/1990.

Flm.: Geir H. Haarde.

1. gr.

1. gr. laganna orðist svo:

Þeir launamenn, sem verða atvinnulausir, eiga rétt á bótum úr Atvinnuleysistryggingasjóði samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögum þessum.

2. gr.

2. gr. laganna falli brott og breytist greinatala samkvæmt því.

3. gr.

3. gr. laganna, er verði 2. gr., orðist svo:

Með hugtakinu launamaður er í lögum þessum átt við hvern þann sem þegið hefur tíma - , viku - eða mánaðarlaun samkvæmt vinnusamningi við vinnuveitanda og gegnt hefur starfi sem veitir rétt til launa í uppsagnarfresti samkvæmt lögum þessum, kjarasamningi eða vinnusamningi. Ákvæði laga þessara taka ekki til þeirra sem tryggður er réttur til atvinnuleysisbóta með öðrum lögum.

4. gr.

4. gr. laganna, er verði 3. gr., orðist svo:

Launamaður, sem auk þess að vera í vinnu hjá gjaldskyldum atvinnurekanda, sbr. 9. gr., stundar sjósókn á eigin fari, á rétt til bóta úr Atvinnuleysistryggingasjóði, enda óski hann þess í skattframtali sínu og geri örugga grein fyrir hve lengi sjósókn stóð.

5. gr.

9. gr. laganna, er verði 8. gr., orðist svo:

Hver launagreiðandi, sem hefur í þjónustu sinni launamann 16 ára eða eldri er tekur tíma - , viku - eða mánaðarlaun samkvæmt vinnusamningi við launagreiðandann, svo og iðnnema, skal greiða iðgjald til Atvinnuleysistryggingasjóðs.

Þeir sem um ræðir í 4. gr. skulu greiða iðgjöld vegna sjósóknar sinnar. Aðrir sjálfstæðir atvinnurekendur og einyrkjar eru ekki gjaldskyldir til sjóðsins og eiga ekki rétt á atvinnuleysisbótum.

6. gr.

3. tölul. 1. mgr. 16. gr. laganna, er verði 15. gr., orðist svo:

3. eru launamenn og starfa samkvæmt kjarasamningi eða vinnusamningi í þágu vinnuveitenda.

7. gr.

Í stað 1. mgr. 25. gr. laganna, er verði 24. gr., komi tvær nýjar málsgreinar er orðist svo:

Úthlutunarnefnd fyrir hvert félag eða félagasamband hefur á hendi úthlutun bótafjár til launamanna er aðild eiga að stéttarfélögum. Úthlutunarnefnd skal skipuð fimm mönnum, þremur frá því stéttarfélagi eða félagasambandi sem hlut á að málum, einum frá Vinnuveitendasambandi Íslands og einum frá Vinnumálasambandi samvinnufélaganna. Nefndin kýs sér sjálf formann og ritara.

Standi launamaður utan stéttarfélags skal hann beina umsókn sinni um atvinnuleysisbætur beint til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs eða nefndar sem stjórnin skipar til að afgreiða umsóknir slíkra aðila. Greiðsla bóta skal í þessum tilvikum fara fram á vegum stjórnar sjóðsins, sbr. 3. mgr. 30. gr.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

I.

Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að sú breyting verði á lögum um Atvinnuleysistryggingasjóð að rétt til atvinnuleysisbóta eigi framvegis allir launþegar en ekki aðeins þeir sem félagsbundnir eru í stéttarfélögum.

Þótt þessi breyting sé einföld og snerti fáa einstaklinga varðar hún í eðli sínu grundvallarrétt manna til félagafrelsis og þvingunarlausra ákvarðana um aðild að stéttarfélögum. Það mun einsdæmi með lýðfrjálsum þjóðum að réttur til atvinnuleysisbóta sé háður því skilyrði að hinn atvinnulausi sé félagi í stéttarfélagi. Er enda vandséð að þörf manna fyrir bætur, missi þeir vinnu sína og þar með tekjuöflunarmöguleika, sé minni ef þeir eru ekki í stéttarfélögum!

Að auki er það svo hér á landi að Atvinnuleysistryggingasjóður er fjármagnaður með iðgjöldum af öllum launum (líka þeirra sem standa utan stéttarfélaga) og framlögum úr ríkissjóði. Hluta af skattgreiðslum allra launþega, þar á meðal þeirra sem standa utan stéttarfélaga, er því varið til að fjármagna sjóðinn. Bætur úr sjóðnum eru þar af leiðandi sama eðlis og aðrar tryggingabætur sem eru greiddar af almannafé. Því er fráleitt óréttlæti að mönnum skuli gert skylt að vera í vissum félögum til þess að öðlast rétt til þessara bóta. Það er að dómi flutningsmanns jafnfráleitt og ef menn þyrftu að vera í ákveðnum félögum til að mega njóta bóta almannatrygginga.

Þess munu dæmi að fólki, sem ekki er í stéttarfélagi stöðu sinnar vegna (t.d. starfsmannastjórar fyrirtækja eða starfsmenn samtaka vinnuveitenda og sambærilegra aðila), hafi verið neitað um atvinnuleysisbætur á þeirri forsendu að það væri ekki í stéttarfélagi þó að atvinnurekandi hafi greitt iðgjöld til Atvinnuleysistryggingasjóðs af launum viðkomandi um árabil. Slíkt er grófleg mismunun.

Sú stefna er hvarvetna á undanhaldi að tengja opinber réttindi því að launamaður sé í stéttarfélagi og heyra slík ákvæði til undantekninga í íslenskum lögum. Þannig hefur ófélagsbundnum launþegum hérlendis verið tryggð sambærileg réttarstaða og félagsbundnum í margs konar löggjöf um félagsleg réttindi launafólks á undanförnum árum. Má í því sambandi vitna til laga um rétt verkafólks til uppsagnarfrests frá störfum og til launa vegna sjúkdóms - og slysaforfalla frá 1979, laga um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda frá 1980, laga um ríkisábyrgð á launum frá 1985 og laga um orlof og um fæðingarorlof frá 1987.

II.

Á síðasta þingi var samþykkt frumvarp um nokkrar breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar. Það frumvarp var samið af nefnd á vegum heilbrigðis - og tryggingamálaráðherra og áttu sæti í henni fulltrúar Alþýðusambands Íslands, Vinnuveitendasambands Íslands og Vinnumálasambands samvinnufélaganna. Samkomulag var í nefndinni um öll atriði önnur en þau er vörðuðu það ákvæði í lögunum að atvinnuleysistrygginga njóti aðeins þeir sem eru félagar í stéttarfélögum en aðrir launþegar ekki.

Frumvarp það sem heilbrigðis - og tryggingamálaráðherra lagði fram á Alþingi í kjölfar þessa nefndastarfs gerði ekki ráð fyrir breytingu á þessu atriði. Hins vegar voru í frumvarpinu ákvæði um að ýmsar starfsstéttir fengju rétt til bóta úr Atvinnuleysistryggingasjóði sem ekki höfðu þann rétt áður. Náði þessi breyting einkum til ýmissa stétta háskólamenntaðra manna en eftir sem áður hélst það skilyrði fyrir greiðslum úr sjóðnum að hinn atvinnulausi væri félagi í stéttarfélagi.

Í því sambandi er þó rétt að geta þess að nokkrir hópar háskólamanna utan ríkisþjónustu eiga sér ekkert stéttarfélag. Eiga slíkir menn því ekki annað úrræði að gildandi lögum, vilji þeir njóta sama réttar til atvinnuleysisbóta og aðrir launþegar, en að stofna sérstakt stéttarfélag í þeim tilgangi ellegar freista inngöngu í stéttarfélag í annarri og jafnvel óskyldri starfsgrein.

III.

Frumvarp ráðherra varð að lögum nr. 64/1990 á sl. vori eins og áður sagði og hafa stofnlögin um atvinnuleysistryggingar frá 1981 nú verið endurútgefin með öllum síðari breytingum sem lög nr. 96/1990.

Sá sem þetta frumvarp flytur gerði tilraun til þess, þegar umrætt frumvarp var til meðferðar á síðasta þingi, að fá þeim ákvæðum þess breytt sem tengja rétt manna til atvinnuleysisbóta aðild að stéttarfélagi. Voru í því skyni fluttar breytingartillögur sem voru í meginatriðum samhljóða tillögum VSÍ og VMSS um þetta efni í nefnd þeirri er vann að endurskoðun laganna um atvinnuleysistryggingar á síðasta ári. Var og bent á að eðlilegt væri að sú rýmkun á lögunum, sem frumvarpið gerði þá ráð fyrir, næði einnig til þeirra tiltölulega fáu launþega sem ekki væru í stéttarfélagi. Þessar tillögur náðu hins vegar ekki fram að ganga en flutningsmaður vill freista þess að láta að nýju reyna á þau grundvallaratriði sem hér er um að tefla. Því er þetta frumvarp flutt.

Telja verður eðlilegt að Alþingi taki sjálft af skarið í þessu efni og bíði ekki eftir því að hinir svonefndu „aðilar vinnumarkaðarins“ komi sér saman um tillögur um breytingar á núgildandi skipan þessara mála. Það er ekki sanngjarnt að ætlast til þess af verkalýðshreyfingunni að hún standi sjálf að tillögum um að draga úr forréttindum sem félagsmenn í stéttarfélögum njóta umfram aðra. Löggjafinn sjálfur verður að hafa þar frumkvæði.

Hérlendis háttar svo til að yfirgnæfandi meiri hluti launþega á aðild að stéttarfélögum, mun stærri hluti en víða annars staðar. Gera verður ráð fyrir að flestir séu í stéttarfélögum sínum af fúsum og frjálsum vilja þótt lögvarin forréttindi, sem fylgja stéttarfélagsaðild, eins og réttur til atvinnuleysisbóta, hafi ugglaust þau áhrif að fleiri sækist eftir að vera félagar en ella væri. Launþegar í stéttarfélögum njóta hins vegar margvíslegrar þjónustu af hálfu félaganna auk öryggis og réttinda sem þau hafa samið um fyrir sína félagsmenn. Má í því sambandi nefna að hinn umdeildi forgangsréttur félagsmanna í stéttarfélögum til vinnu á félagssvæðinu er umsaminn í kjarasamningum milli launþega og vinnuveitenda. Engin ástæða er til að ætla að það hefði víðtæk áhrif á aðild launþega að stéttarfélögum þótt sú breyting verði gerð sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir.

IV.

Nauðsynlegt er að fram komi í tengslum við þetta mál að „nefnd óháðra sérfræðinga“ á vegum Evrópuráðsins hefur gert alvarlegar athugasemdir við þau ákvæði gildandi laga hér á landi sem tengja rétt manna til atvinnuleysisbóta aðild að stéttarfélagi. Telur sérfræðinganefndin þau brjóta í bága við anda og bókstaf 5. gr. félagsmálasáttmála Evrópu (European Social Charter) en Ísland hefur undirgengist skuldbindingar gagnvart þeirri grein sáttmálans þótt svo hafi ekki verið gert gagnvart öllum greinum hans.

Í skýrslu félagsmálaráðherra til Alþingis í mars sl. um 76. alþjóðavinnumálaþingið í Genf 1989 er fjallað í ítarlegu máli um framkvæmd félagsmálasáttmálans og greint frá athugasemdum sérfræðinganefndarinnar. Þar segir m.a. svo:

„Sérfræðinganefnd Evrópuráðsins er óvenjudómhörð þegar hún fjallar um ákvæði um bótarétt í lögum um Atvinnuleysistryggingasjóð. Um þetta ákvæði segir að nefndin hafi enn fremur veitt því athygli að samkvæmt lögum nr. 64/1981 eigi eingöngu félagar í stéttarfélögum rétt á atvinnuleysisbótum. Það að svipta launamann rétti til fjárhagslegrar verndar ef hann er atvinnulaus sé óverjandi ráðstöfun sem hafi þann tilgang að neyða hann til að ganga í eða vera áfram félagi í stéttarfélagi. Með tilliti til þess hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að lögin brjóti í bága við anda og bókstaf 5. gr. sáttmálans.“

Nefndin gerir raunar athugasemdir við fleiri atriði hér á landi sem hún telur að brjóti gegn ákvæðum félagsmálasáttmálans, svo sem áðurnefndan forgangsrétt til vinnu, en þau atriði skipta ekki máli hér. Þó má benda á að þessi sérfræðinganefnd hafði gert ítrekaðar athugasemdir við 81. gr. sjómannalaga sem talin var brjóta í bága við 1. gr. sáttmálans. Ríkisstjórnin beitti sér hins vegar fyrir breytingu á sjómannalögum á síðasta þingi í samræmi við athugasemdir nefndarinnar (lög nr. 53/1990) þótt hún hafi ekki treyst sér til að fara eftir ábendingum hennar um það málefni er þetta frumvarp varðar. Er það athyglisvert ósamræmi.

Sams konar ósamræmi kemur fram í því að ríkisstjórnin hefur bæði á yfirstandandi þingi og hinu síðasta flutt frumvarp um breytingu á læknalögum þar sem komið er til móts við athugasemd sem borist hefur frá eftirlitsnefnd með framkvæmd norræns samnings um viðurkenningu á starfsréttindum innan heilbrigðisþjónustunnar.

Í skýrslu forseta Alþýðusambands Íslands um störf sambandsins árið 1990 kemur fram með hvaða hætti ASÍ hefur brugðist við athugasemdum sérfræðinganefndar Evrópuráðsins og hvaða andsvör ASÍ hefur við þeim. Í skýrslunni segir m.a. (bls. 148): „Þannig má öruggt telja að launtaki, sem vill tryggja sér rétt til atvinnuleysisbóta, geti sótt um aðild að stéttarfélagi sé hann ekki félagi í slíku félagi fyrir.“ Jafnframt segir að athugasemd sérfræðinganefndarinnar hljóti að teljast ankannaleg vegna þess að „hér á landi sé félagsaðild að stéttarfélögum almenn og ekki venja að líta á það sem kvöð heldur sem réttindi“.

Flutningsmaður getur ekki fallist á röksemdir Alþýðusambandsins í máli þessu og telur raunar að þær renni stoðum undir fyrri fullyrðingu í þessari greinargerð um að ekki sé hægt að ætlast til þess að verkalýðshreyfingin hafi forgöngu um eða styðji breytingar á þessu grundvallaratriði. Það verk verður löggjafinn sjálfur að vinna og frumvarpið miðar að því að svo verði.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein kemur fram sú grundvallarbreyting sem ætlað er að ná fram með frumvarpinu, þ.e. að allir launamenn njóti réttar til atvinnuleysisbóta en ekki aðeins félagar í stéttarfélögum. Í greininni er gert ráð fyrir að í stað orðanna „félagar í stéttarfélögum“ komi: launamenn.

Um 2. gr.

Í 2. gr. gildandi laga er hugtakið „stéttarfélag“ skilgreint með tilliti til hlutverks slíkra félaga í lögunum. Þar sem frumvarpið gerir ráð fyrir að það hlutverk verði úr sögunni er þessi skilgreining óþörf og þar með greinin öll og er því lagt til að hún falli brott.

Um 3. gr.

Í greininni er hugtakið „launamaður“, sem fram kemur í 1. gr., skilgreint og er stuðst við skilgreiningu laga um ríkisábyrgð á launum á því en þau voru á þessu ári endurútgefin sem lög nr. 88/1990.

Um 4. gr.

Hér er lögð til sú breyting ein að orðið launamaður komi í stað orðanna „félagi í stéttarfélagi“. Þessi breyting er bein afleiðing ákvæða 1. gr.

Um 5. gr.

Fyrri málsgrein þessarar greinar leiðir af ákvæðum 1. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að í stað orðanna „er tekur laun samkvæmt kjarasamningi eða launataxta stéttarfélags“ komi: er tekur tíma - , viku - eða mánaðarlaun samkvæmt vinnusamningi við launagreiðandann.

Fyrri málsliður 2. mgr. er óbreyttur frá gildandi lögum og varðar iðgjöld smábátaeigenda til sjóðsins en skv. 4. gr. laganna eiga þeir einir atvinnurekenda rétt til atvinnuleysisbóta.

Síðari málsliður 2. mgr. er hins vegar nýr. Hann er svohljóðandi: „Aðrir sjálfstæðir atvinnurekendur og einyrkjar eru ekki gjaldskyldir til sjóðsins og eiga ekki rétt á atvinnuleysisbótum.“ Hér er kveðið skýrt á um að sjálfstæðir atvinnurekendur og einyrkjar, aðrir en smábátaeigendur, eigi hvorki rétt né skyldur gagnvart Atvinnuleysistryggingasjóði. Í þessu sambandi er vert að vekja athygli á því að frá VSÍ og VMSS hafa komið hugmyndir um atvinnuleysistryggingu fyrir atvinnurekendur að norrænni fyrirmynd. Slík trygging yrði rekin óháð núgildandi atvinnuleysistryggingum fyrir þá atvinnurekendur sem þess kynnu að óska.

Um 6. gr.

Hér er gert ráð fyrir að brott falli það skilyrði fyrir bótarétti að atvinnuleysingi sé fullgildur félagsmaður í stéttarfélagi. Í staðinn kemur það skilyrði að viðkomandi sé launamaður og starfi samkvæmt kjarasamningi eða vinnusamningi í þágu vinnuveitanda. Þessi breyting er í beinu framhaldi af ákvæðum 1. gr. frumvarpsins.

Um 7. gr.

Hér er kveðið á um það í fyrri málsgrein að sé launamaður í stéttarfélagi skuli úthlutunarnefnd á vegum þess félags eða félagasambands annast úthlutun bótafjár, svo sem verið hefur.

Í síðari málsgrein er ákvæði um greiðslu bóta til launamanna sem standa utan stéttarfélaga. Er gert ráð fyrir því að þeir beini umsóknum sínum beint til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs eða sérstakrar nefndar á hennar vegum og að stjórnin annist greiðslu bóta, svo sem þegar er heimilt samkvæmt ákvæðum 30. gr. laganna.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.