Háskólar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 24

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytinu. Með því er annars vegar ætlunin að lögfesta heimild háskóla til að bjóða upp á svokallað örnám til námseininga og hins vegar að færa reglur um prófgráður og námsframboð háskóla nær þeim viðmiðum og þeim hæfniramma sem Ísland hefur skuldbundið sig til að virða. Sá hæfnirammi byggist á Bologna-samstarfinu sem er grunnur að evrópska háskólasvæðinu (EHEA).

Frumvarp þetta er jafnframt liður í uppfærslu á gildandi viðmiðum um æðri menntun og prófgráður sem voru birt með auglýsingu nr. 530/2011 um útgáfu viðmiða um æðri menntun og prófgráður. Unnið hefur verið að uppfærslu og breytingum á gildandi viðmiðum og voru drög að nýjum viðmiðum um æðri menntun og prófgráður birtar í samráðsgátt stjórnvalda í febrúar 2022, sbr. mál nr. 45/2022. Helstu breytingar sem felast í uppfærðum viðmiðum um æðri menntun og prófgráður eru þær að lágmark ECTS-eininga til diplómaprófs og viðbótarprófs á meistarastigi hækkar úr 30 einingum í 60 einingar, í öðru lagi að kynna og skilgreina örnám til ECTS-eininga, sem hluta af bakkalár-, meistara- eða doktorsnámi og í þriðja lagi að opna á möguleika á veitingu svokallaðs M. Phil prófs á doktorsstigi.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2024–2028 kemur fram að sérstök áherslumál á sviði háskóla séu að viðhalda samkeppnishæfni og auka gæði náms svo að háskólar hér á landi standi jafnfætis háskólum í þeim löndum sem við berum okkur saman við. Jafnframt er stefnt að því að auka aðgengi að háskólanámi og lögð áhersla á fjölbreytt námsframboð.

Ísland er aðili að Bologna-samstarfinu (e. Bologna Process) sem er grunnur að evrópska háskólasvæðinu (EHEA), en í því eru 49 Evrópuríki ásamt evrópsku ráðherranefndinni. Með þátttöku í Bologna-samstarfinu felst skuldbinding aðildarlandanna til að fara að sameiginlegum evrópskum stöðlum og gæðaviðmiðum fyrir háskóla. Ísland hefur verið þátttakandi í Bologna-samstarfinu frá árinu 1999. Samkvæmt viðmiðum evrópska háskólasvæðisins skulu diplómapróf og viðbótarpróf á meistarastigi að jafnaði samanstanda af 90–120 ECTS-einingum. Ekki er skilyrði að lágmarkið sé 90 ECTS einingar en það er talið ákjósanlegt. Fjölmörg ríki innan evrópska háskólasvæðisins bjóða hins vegar upp á slíkar gráður sem jafngilda til að mynda 60–90 ECTS. Gildandi lög um háskóla hafa heimilað námslok úr 30 ECTS-eininga námi á grunn- og meistarastigi sem er nokkuð frá þeim samevrópska hæfniramma sem miðar við 90 ECTS einingar. Þar sem svo mikill munur er á hæfnirammanum og íslensku fyrirkomulagi gæti reynst erfitt að fá íslensk námslok úr 30 ECTS-eininga námi á grunn- og meistarastigi viðurkennd til náms og starfa á alþjóðavettvangi.

Í gildandi viðmiðum um æðri menntun og hæfi segir til að mynda að skipulag einstakra prófgráða sé eftirfarandi (tafla 1):

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Í uppfærðum viðmiðum sem birt hafa verið í samráðsgátt stjórnvalda, eins og áður segir, er notast við sömu uppbyggingu og skiptingu og í gildandi viðmiðum, sjá töflu 2.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Með því að auka kröfur um einingafjölda til námsloka á grunn- og meistarastigi verður til svigrúm fyrir stuttar og sveigjanlegar námsleiðir sem þó leiða til ECTS-eininga, svokallað örnám (micro-credentials). Örnám er nýjung og skilgreint alþjóðlega sem stutt nám þar sem nemendur tileinka sér ákveðna hæfni sem er metin á gagnsæjan og samræmdan hátt í námsmati og með ECTS-einingum. Helsti kostur örnáms er að það eykur möguleika nemenda til að bæta við sig sérhæfðri færni og opnar leiðir til áframhaldandi náms. Þróun örnáms hefur verið mikil á alþjóða vettvangi á síðustu árum og er námið til að mynda flaggskip Evrópusambandsins í sí- og endurmenntun á háskólastigi. Unnið er að hnökralausu viðurkenningarferli örnáms á alþjóðavettvangi með breytingum á hæfnirömmum háskólastigsins í aðildarríkjum Evrópusambandsins og evrópska háskólasvæðisins (EHEA).

Í gildandi lögum um háskóla er ekki að finna sérstaka heimild til að meta örnám eða styttri námsleiðir til ECTS-eininga og er því lagt til í frumvarpi þessu að slík breyting verði gerð. Jafnframt eru lagðar til breytingar á 2. mgr. 7. gr. laganna þannig að ekki verði þar lengur að finna upptalningu á viðurkenndum prófgráðum og lokaprófum sem háskólar miða við heldur sé vísað til áðurnefndra viðmiða um æðri menntun og prófgráður þar sem slíkar kröfur eru settar fram.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er háskólum heimilað að nýta örnám sem leið til að koma til móts við þörf fyrir aukið framboð á styttra námi á háskólastigi. Slíkt nám getur stutt og eflt starfstengt nám, nýst nemendum sem vilja bæta við sig þekkingu á nýju fagsviði og sem leið til að auka sveigjanleika og fjölbreytni í námsframboði á háskólastigi. Örnám er í grunninn sveigjanlegt tæki til að þróa nám svo hægt sé að aðlaga það fjölbreyttum hópi nemenda og ýmsum námsleiðum.

Í ákvæði 2. mgr. 7. gr. laganna er kveðið á um þær prófgráður og lokapróf sem háskólar skuli miða við. Þar segir til að mynda að diplómapróf skuli jafngilda 30 stöðluðum námseiningum. Lögð er til sú breyting að viðurkenndum prófgráðum og lokaprófum verði lýst í útgefnum viðmiðum um æðri menntun og prófgráður og byggist sú útgáfa á 5. gr. laganna þar sem segir að ráðherra gefi út formleg viðmið um æðri menntun og prófgráður. Um er að ræða kerfisbundna lýsingu á prófgráðum og lokaprófum þar sem lögð er áhersla á almenna lýsingu á þeirri þekkingu, leikni og hæfni sem námsmenn eiga að ráða yfir við námslok og þar skulu koma fram þau skilyrði sem háskólum ber að uppfylla á hverju námsstigi. Ljóst er að sú afmörkun sem birtist í 2. mgr. 7. gr. er ekki í fullu samræmi við gildandi viðmið um æðri menntun og prófgráður né heldur þá uppfærslu sem stefnt er að á viðmiðunum. Af þeirri ástæðu hefur ráðuneytið metið það svo að ákjósanlegra væri að afmörkun á prófgráðum og lokaprófum byggist eingöngu á viðmiðunum þannig að lög um háskóla feli í sér heimild fyrir ráðherra til að kveða á um viðurkenndar prófgráður og lokapróf.

Ekki er talin vera ástæða til að tilgreina prófgráður, lokapróf og einingafjölda í lögum enda um að ræða forsendur sem taka breytingum í samræmi við þróun og breytingar á hinum evrópska hæfniramma. Misjafnt er hvaða fyrirkomulag er notað annars staðar á Norðurlöndum. Í Danmörku er kveðið á um prófgráður, lokapróf og einingafjölda í lagaákvæði en í Noregi er í lagaákvæði vísað beint til stjórnvaldsfyrirmæla um viðmið um æðri menntun og prófgráður (n. Kvalifikasjonrammverket for hoyere utdanning). Með vísan til þess að íslenskt viðurkenningar- og gæðakerfi háskóla er líkara því sem gildir í Noregi en í Danmörku er farin sú að leið að leggja til að um prófgráður, lokapróf og einingafjölda sé kveðið á í stjórnvaldsfyrirmælum eingöngu.

Með þessum breytingum er stefnt að því að regluverk um prófgráður og lokapróf í íslenskum háskólum komist nær því að uppfylla þau viðmið sem sett eru í Bologna-samstarfinu til gagnkvæmra viðurkenninga námsgráða og náms á evrópska háskólasvæðinu. Þá verður háskólum gert kleift að hefja undirbúning að framboði á örnámi sem veitir mikla möguleika, til að mynda til framhaldsmenntunar og til þess að greiða leið nemenda inn í annað nám. Samhliða breytingum þeim sem lagðar eru til í frumvarpi þessu munu taka gildi breytingar á viðmiðum um æðri menntun og prófgráður sem þegar hafa verið kynntar í samráðsgátt stjórnvalda, mál nr. S-45/2022.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpinu er ætlað að færa regluverk um prófgráður og lokapróf í íslenskum háskólum nær viðmiðum Bologna-samstarfsins sem leggur grunn að evrópska háskólasvæðinu. Bologna-samstarfið byggist á samstarfi Evrópuríkja en evrópska háskólasvæðið sem slíkt byggist á því samstarfi en einnig á samningi Evrópuráðsins og UNESCO um viðurkenningu á vitnisburði um æðri menntun á Evrópusvæðinu, Lissabon-samningnum um gagnkvæma viðurkenningu. Með frumvarpinu er því verið að tryggja samræmi við áðurnefndar alþjóðlegar skuldbindingar.

Ekki var talin þörf á að greina frekar samræmi við stjórnarskrá.

5. Samráð.

Áform um lagasetningu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda hinn 25. ágúst, sbr. mál nr. 153/2023, og bárust þrjár umsagnir, þ.e. frá Háskólanum á Bifröst, Háskóla Íslands og Samtökum iðnaðarins. Í umsögn Háskólans á Bifröst er ákvæði um örnám fagnað og sagt að tilkoma þess muni auka til muna sveigjanleika í þróun námsframboðs og að veruleg tækifæri felist í örnámi fyrir sí- og endurmenntun á háskólastigi. Sú krafa að örnám sé innan gæðaramma háskólanna geri það að verkum að auðvelt verði að meta örnám með tillit til vinnuframlags, námsþreps og hæfniviðmiða. Í umsögn Háskóla Íslands er fagnað þeirri viðleitni stjórnvalda að tryggja að háskólanám sem stundað er hér á landi sé alþjóðlega viðurkennt. Þá kemur fram að Háskóli Íslands telji að nauðsynlegt sé að gefa út leiðbeiningar fyrir háskóla um örnám svo að fyllilega ljóst sé hvaða viðmið og kröfur örnám á háskólastigi þarf að uppfylla. Slíkar leiðbeiningar eru í vinnslu alþjóðlega og því nauðsynlegt að gefa háskólum svigrúm til að undirbúa breytingar og þróa örnámið. Eins kallar Háskóli Íslands eftir því að örnám verði kynnt betur, þar á meðal fyrir stéttarfélögum og haghöfum á vinnumarkaði til að stuðla að því að örnám verði viðurkennt í kjara- og stofnanasamningum á sama hátt og diplómapróf eru í dag. Í umsögn Samtaka iðnaðarins er áherslum stjórnvalda fagnað og tækifærum fyrir fagháskólastig. Samtökin nefna mikilvægi þess að atvinnulíf, stjórnvöld og menntastofnanir vinni áfram að því að koma á fót fagháskólastigi með atvinnutengd lokamarkmið. Íslenskt menntakerfi verði að vera sveigjanlegt enda skapi örar samfélagsbreytingar stöðuga þörf fyrir endurnýjun þekkingar í atvinnulífinu. Lausnin liggi oft í styttri og sérhæfðari námsleiðum eins og fagháskólastigi var ætlað að auka framboð á. Skýr og skilmerkilegur lagalegur rammi um örnám í gegnum fagháskólastig gefi einstaklingum á vinnumarkaði færi á að auka hæfni sína og fá hana viðurkennda, m.a. með því að háskólar bjóði upp á starfstengt fagháskólanám sem mæti þörfum nemenda og atvinnulífs. Tekið var tillit til umsagnanna við vinnslu frumvarpsins.

Drög að frumvarpi voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda hinn 20. október 2023 (sjá mál nr. 199/2023) og bárust fimm umsagnir, þ.e. frá Háskóla Íslands, hjúkrunar- og ljósmóðurfræðideild Háskóla Íslands, hjúkrunarfræðideild Háskólans á Akureyri, Samtökum iðnaðarins (SI) og einstaklingi. Á það var bent að gæta þyrfti að samræmi frumvarpsins við samning um réttindi fatlaðs fólks hvað varðar menntun fyrir alla og að þær breytingar sem stefnt er að þurfi að skoða með hliðsjón af réttindum fatlaðs fólks. Umsögn SI var nokkuð samhljóma fyrri umsögn um áform um lagasetningu þar sem áhersla er lögð á fagháskólastig og mikilvægi þess að hér sé öflugt kerfi fyrir sí- og endurmenntun sem mætir þörfum atvinnulífs og almennings. Þá kom fram í umsögn Háskóla Íslands að skólinn fagni frumvarpinu en bent er á mikilvægi þess að móta formlega umgjörð um örnám með skýrum kröfum og viðmiðum ásamt því að örnám á háskólastigi verði kynnt fyrir haghöfum. Í umsögnum hjúkrunarfræðideildanna kemur fram að örnám gefi tækifæri til að efla framhaldsnám í hjúkrunarfræði og þar með starfsþróun hjúkrunarfræðinga. Enn fremur komu fram athugasemdir við orðalag í texta frumvarps og samræmi við texta í drögum að viðmiðum um æðri menntun og prófgráður ásamt athugasemdum sem snúa að skýrleika og nánari skilgreiningu á örnámi. Tekur hefur verið tillit til þessara athugasemda en jafnframt er vísað til þess að á vettvangi evrópska háskólasvæðisins er unnið að leiðbeiningum fyrir háskóla um örnám og mun þeirri vinnu ljúka sumarið 2024. Með þeim leiðbeiningum geta háskólar skipulagt örnám betur og m.a. í því ljósi munu breytingar þær sem frumvarpið boðar ekki koma að fullu til framkvæmda fyrr en 1. ágúst 2025. Svigrúm er því gefið fyrir háskólana til að móta framboð og fyrirkomulag örnáms.

6. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er háskólum heimilað að bjóða upp á svokallað örnám sem er ný tegund náms sem felst í stuttum námskeiðum eða námsleiðum sem þó leiða til staðlaðra námseininga. Eins felst í frumvarpinu að yfirlit yfir viðurkenndar prófgráður og lokapróf sem nú er að finna í 7. gr. laganna verði fært alfarið í viðmið um æðri menntun og prófgráður sem ráðherra gefur út. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 7. gr. laganna, þar sem kveðið er á um viðurkenndar prófgráður og lokapróf sem háskólar skuli miða við. Annars vegar er örnám kynnt sem ný tegund náms við háskóla auk þess sem upptalning á viðurkenndum prófgráðum og lokaprófum er færð úr lagaákvæði yfir í útgefin viðmið um æðri menntun og prófgráður, sbr. 5. gr. laganna.

Ráðgert er að kostnaður við þróun og framboð á örnámi rúmist innan núverandi fjármögnunarlíkans háskólanna, komi þeir ekki til með að taka sérstakt gjald fyrir þátttöku í örnámi. Því er ekki fyrirséð að samþykkt frumvarpsins leiði til aukinna útgjalda fyrir ríkissjóð.

Með örnámi er mögulegt að liðka fyrir tækifærum til háskólanáms fyrir fjölbreytta hópa og styðja háskólastofnanir við að bjóða upp á viðurkennt stutt og sveigjanlegt nám til sí- og endurmenntunar. Konur eru í miklum meirihluta háskólanema, en um 70% þeirra sem útskrifast úr háskólum landsins eru konur. Það veldur áhyggjum hve lágt hlutfall karla fer í háskólanám og útskrifast. Ein leið til að ná til fjölbreyttari hóps og m.a. auka hlut karla í háskólanámi er að ná til þeirra sem eru nú þegar komnir á vinnumarkað og skapa tækifæri fyrir þá til að stunda nám sem er stutt, sveigjanlegt og byggt upp á einingum, samhliða vinnu sinni. Með því að veita háskólum tæki til að hreyfa við námsframboði sínu og auka sveigjanleikann standa vonir til þess að fjölbreyttur hópur nemenda skrái sig til náms og þannig geti háskólarnir enn betur mætt samfélagslegu hlutverki sínu, til að mynda gagnvart fólki af erlendum uppruna, fólki með fötlun eða aðrar sérþarfir.

Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi fjárhagsleg áhrif á sveitarfélögin.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um breytingar á 7. gr. laganna sem fjallar um viðurkenndar prófgráður og lokapróf sem háskólar skulu miða við.

Í fyrsta lagi er í a-lið fellt brott úr ákvæðinu yfirlit yfir viðurkenndar prófgráður og lokapróf og tilgreint að kveða skuli á um viðurkenndar prófgráður og lokapróf sem háskólar skuli miða við í útgefnum viðmiðum um æðri menntun og prófgráður skv. 5. gr. laganna. Þar segir að ráðherra gefi út formleg viðmið um æðri menntun og prófgráður. Um er að ræða kerfisbundna lýsingu á prófgráðum og lokaprófum þar sem lögð er áhersla á almenna lýsingu á þeirri þekkingu, leikni og hæfni sem námsmenn eiga að ráða yfir við námslok og þar skulu koma fram þau skilyrði sem háskólum ber að uppfylla á hverju námsstigi. Samkvæmt gildandi lögum skulu diplómapróf til að mynda jafngilda 30 stöðluðum námseiningum en auk þess er ekki í 7. gr. kveðið á um allar þær prófgráður eða lokapróf sem boðið er upp á í háskólum í dag.

Sú afmörkun sem birtist í 2. mgr. 7. gr. laganna er ekki í fullu samræmi við gildandi viðmið um æðri menntun og hæfi né heldur þá breytingu sem stefnt er að á viðmiðunum sbr. töflu 2 í kafla 2. Af þeirri ástæðu hefur ráðuneytið metið það svo að ákjósanlegra væri að afmörkun á prófgráðum og lokaprófum byggist á viðmiðunum einum og sér þannig að lög um háskóla feli í sér heimild fyrir ráðherra til að kveða á um viðurkenndar prófgráður og lokapróf í áðurnefndum viðmiðum skv. 5. gr. laganna. Ekki sé því ástæða til að tilgreina prófgráður, lokapróf og einingafjölda í lögum enda um að ræða forsendur sem taka breytingum í samræmi við þróun og breytingar á hinum evrópska hæfniramma. Með breytingum í a-lið er byggt á því að ráðherra verði heimilt að kveða á um viðurkenndar prófgráður og lokapróf í áðurnefndum viðmiðum og skuli viðurkenndar prófgráður og lokapróf byggjast á og samræmast alþjóðlegum viðmiðum um hæfni við námslok. Er þar átt við hinn samevrópska hæfniramma sem Bologna-samstarfið skilgreinir og afmarkar ásamt öðrum viðmiðum og samræmingu sem leiðir af alþjóðastarfi og alþjóðasamningum.

Í öðru lagi eru lagðar til breytingar í b-lið sem leiða af því að inntaki 2. mgr. 7. gr. er breytt með áðurnefndum a-lið. Er þess í stað vísað til skilgreininga í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður.

Í þriðja lagi er lagt til að við 7. gr. bætist ný málsgrein sem heimili háskólum að skilgreina og bjóða upp á svokallað örnám til námseininga á þeim námsstigum sem skilgreind eru í 2. mgr. ákvæðisins. Örnám er stutt nám sem fellur utan skilgreindra námsloka í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður. Nemendur tileinka sér ákveðna hæfni sem er metin gagnsætt í námsmati og með ECTS-einingum. Örnám ber að fara í gegnum sama gæðakerfi og annað viðurkennt nám á háskólastigi. Með því að nýta tæki Bologna-samstarfsins opnast möguleiki fyrir háskólastofnanir til að meta örnám til styttingar náms eða til inntöku í nám á meistarastigi. Af þessu leiðir að tengsl örnáms við raunfærnimat á háskólastigi eru nokkur. Örnám eykur möguleika stúdenta á að bæta við sig sérhæfðri færni og opnar leiðir til áframhaldandi náms. Faglegt mat á örnámi veltur á gagnsærri upplýsingagjöf um gæði námsins, svo sem námsþrep, vinnuframlag og hæfniviðmið. Því eru ECTS-einingar, hæfniviðmið og gagnsæir gæðaferlar grundvöllur örnáms. Háskóli sem býður upp á örnám skal gefa út staðfest vottorð sem lýsir þeirri þekkingu, leikni og hæfni sem nemendur eiga yfir að ráða að örnámi loknu. Því skulu fylgja viðbótarupplýsingar um innihald örnámsins á sama hátt og um annað nám, svo sem upplýsingar um vinnuálag (ECTS), hæfniviðmið, kennsluhætti, aðgangskröfur, gæðamat á náminu og námsmat (einkunn eða sambærilegt). Þar sem markmið örnáms er sveigjanleiki er ekki um að ræða lágmarkseiningafjölda sem skilgreindur getur verið sem örnám en almennt er miðað við að hámarkseiningafjöldi séu 59 staðlaðar námseiningar. Þess ber þó að geta að á vettvangi evrópska háskólasvæðisins að unnið að því að móta leiðbeiningar fyrir háskóla um örnám og munu skilyrði og rammi örnáms verða betur afmarkaður í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður í framhaldi af útgáfu leiðbeininganna. Eins mun ráðuneytið standa fyrir kynningu á möguleikum örnáms.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu er mælt fyrir um að við lög um háskóla bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem tilgreint er að þeir nemendur sem þegar hafa innritast í námskeið til diplómaprófs eða viðbótarprófs á meistarastigi sem jafngildir færri en 60 stöðluðum námseiningum fyrir 1. ágúst 2025 geti lokið námi sínu með 30 stöðluðum námseiningum. Þannig skuli aðeins þeim sem innritast eftir nefnt tímamark gert að ljúka a.m.k. 60 stöðluðum námseiningum.

Um 3. gr.

Kveðið er á um gildistöku í ákvæðinu og skulu lögin taka þegar gildi.