Vernd barna og ungmenna Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 106

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, sbr. lög nr. 22/1995.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

1. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. Orðin „og ungmennum“ í 1. málsl. 1. mgr. og „eða ungmenni“ í 3. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. Í stað 4. málsl. 1. mgr. koma tveir málsliðir sem orðast svo: Skal barnaverndarstarfi hagað þannig að það stuðli að stöðugleika í uppvexti barna. Börn skulu njóta réttinda í samræmi við vaxandi aldur og þroska.

c. 2. mgr. orðast svo:

Með börnum er samkvæmt lögum þessum átt við einstaklinga innan 18 ára aldurs.

2. gr.

Orðin „og ungmennum“ í 2. gr. laganna falla brott.

3. gr.

Orðin „og ungmenni“ og „og ungmenna“ í 3. og 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna falla brott.

4. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. Orðin „og ungmennum“ í 2. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. Orðin „og ungmenna“ í 2. málsl. 2. mgr. falla brott.

c. Orðin „eða ungmennis“ í 2. málsl. 3. mgr. falla brott.

5. gr.

Orðin „og ungmennum“ í 2. málsl. 5. gr. laganna falla brott.

6. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. laganna falla brott.

7. gr.

Orðin „og ungmenna“ í 3. málsl. 1. mgr. 9. gr. laganna falla brott.

8. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 13. gr. laganna:

a. Orðin „og ungmenna“ og „eða ungmenna“ í 1. mgr. og „og ungmenna“ í 1. málsl. 2. mgr. falla brott.

b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Tilkynningarskylda þeirra sem afskipti hafa af börnum.

9. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 1. málsl. 1. mgr. 14. gr. laganna falla brott.

10. gr.

Orðin „og ungmenna“ í 1. og 2. mgr. 16. gr. laganna falla brott.

11. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 4. málsl. 17. gr. laganna falla brott.

12. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í b-lið 1. mgr. og „eða ungmenna“ í 1. málsl. 2. mgr. 18. gr. laganna falla brott.

13. gr.

Orðin „og ungmenni“ í 1. málsl. 20. gr. laganna falla brott.

14. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 1. málsl. og c-lið 1. mgr. 21. gr. laganna falla brott.

15. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 22. gr. laganna:

a. Orðin „eða ungmenni“ í 1. mgr. falla brott.

b. 2. mgr. orðast svo:

Þegar svo stendur á sem í 1. mgr. segir er barnaverndarnefnd heimilt í samráði við foreldra að vista barn til meðferðar og rannsóknar á viðeigandi stofnun eða heimili. Vistun skal ávallt vera tímabundin og eigi standa lengur en þörf krefur. Hún skal sæta endurskoðun eigi sjaldnar en á sex mánaða fresti. Ef vistun er gegn vilja barns sem orðið er 12 ára skal það fá tækifæri til að tala máli sínu fyrir nefndinni með liðsinni sérstaks talsmanns ef því er að skipta og rétt er að gefa barni undir 12 ára aldri kost á að tjá sig með sama hætti ef það þykir hafa aldur og þroska til eða óski barnið þess, sbr. 43. gr. a.

c. 3. mgr. fellur brott.

d. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Skylda barnaverndarnefndar við börn í hættu vegna eigin hegðunar.

16. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 23. gr. laganna:

a. Orðin „eða ungmenni“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. Í stað orðanna „sbr. 3. mgr. 46. gr.“ í 3. málsl. 1. mgr. kemur: sbr. 43. gr. a.

c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Skylda barnaverndarnefndar við barn sem verður fyrir áreitni, ofbeldi eða öðrum afbrotum.

17. gr.

Í stað orðanna „sbr. 2. mgr. 27. gr. lögræðislaga, nr. 68/1984“ í 1. málsl. 26. gr. laganna kemur: samkvæmt ákvæðum lögræðislaga.

18. gr.

Í stað orðanna „16 ára“ í 3. mgr. 27. gr. laganna kemur: 18 ára.

19. gr.

Orðin „eða ungmenni“ og „eða ungmenninu“ í 1. málsl. 28. gr. laganna falla brott.

20. gr.

Fyrirsögn V. kafla laganna verður: Skyldur barnaverndaryfirvalda gagnvart einstökum börnum og fjölskyldum þeirra.

21. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 1. málsl. 1. mgr. og „og ungmenna“ í 2. mgr. 32. gr. laganna falla brott.

22. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 1. málsl. 37. gr. laganna falla brott.

23. gr.

Orðin „eða ungmennis“ hvarvetna í 43. gr. laganna falla brott.

24. gr.

Við lögin bætist ný grein, 43. gr. a, sem orðast svo ásamt fyrirsögn:

Réttindi barns við málsmeðferð.

Veita ber barni kost á að tjá sig um mál sem það varðar og taka skal réttmætt tillit til skoðana þess við úrlausn máls, allt í samræmi við aldur og þroska barnsins.

Ávallt skal veita barni 12 ára og eldra kost á að tjá sig um mál.

Barnaverndarnefnd ber að skipa barni talsmann til að gæta hagsmuna þess ef þörf krefur.

25. gr.

Orðið „ungmennum“ í 1. málsl. 1. mgr. 45. gr. laganna fellur brott.

26. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 46. gr. laganna:

a. Orðin „eða ungmennis“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. Í stað 2. og 3. mgr. kemur ný málsgrein sem orðast svo:

Um réttindi barns við málsmeðferð gilda ákvæði 43. gr. a.

27. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 51. gr. laganna:

a. Orðin „eða unglinga“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. Í stað orðanna „fyrir unglinga“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: fyrir börn.

c. Orðin „og ungmenni“ í 1. málsl. 1. mgr., „og ungmenni“ í 4. mgr. og „og ungmennum“ í 5. mgr. falla brott.

d. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Heimili fyrir börn.

28. gr.

Orðin „og ungmenni“ í 2. mgr. 53. gr. laganna falla brott.

29. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 1. málsl. og „og ungmenna“ í 2. málsl. 54. gr. laganna falla brott.

30. gr.

Orðin „og ungmenna“ í 1. málsl. og „eða ungmennum“ í 2. málsl. 55. gr. laganna falla brott.

31. gr.

Í stað orðsins „ungmennum“ í 1. málsl. 56. gr. laganna kemur: börnum.

32. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 58. gr. laganna:

a. Orðin „eða ungmennum“ í 1. málsl. 2. mgr. og 4. mgr. falla brott.

b. Í stað orðsins „Ungmenni“ í 3. mgr. kemur: Börn.

c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Aðgangur barna að dansleikjum og öðrum skemmtunum.

33. gr.

Orðin „eða ungmennis“ í 60. gr. laganna falla brott.

34. gr.

Orðin „eða ungmenni“ í 61.–66. gr. laganna falla brott.

35. gr.

Heiti laganna verður: Barnaverndarlög.

36. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þrátt fyrir ákvæði laga þessara skulu lög nr. 58/1992, sbr. lög nr. 22/1995, halda gildi sínu gagnvart ungmennum, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga, sem fædd eru fyrir 1. janúar 1982.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Þann 1. janúar 1998 tóku gildi ný lögræðislög, nr. 71/1997, þar sem sjálfræðisaldur var hækkaður úr 16 árum í 18 ár. Sú breyting kallar á breytingar á ákvæðum gildandi laga um vernd barna og ungmenna og hefur frumvarpið að geyma nauðsynlegustu breytingar sem gera þarf vegna hækkunar sjálfræðisaldurs barna. Félagsmálaráðuneytið hefur jafnframt skipað nefnd til að endurskoða lögin í heild sinni og við þá endurskoðun verður unnið að frekari æskilegum breytingum eftir því sem við á.

Núgildandi lög um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, sbr. lög nr. 22/1995, hafa að geyma skilgreiningu á börnum og ungmennum í 2. mgr. 1. gr. laganna sem er svohljóðandi:

„Með börnum er samkvæmt lögum þessum átt við einstaklinga innan 16 ára aldurs, en ungmenni eru einstaklingar 16–18 ára.“

Lögin gera nokkurn greinarmun á ákvæðum sem gilda um börn annars vegar og ungmenni hins vegar, m.a. með tilliti til þess að foreldrar fóru einungis með forsjá barna til 16 ára aldurs. Nauðsynlegt þykir að fella hugtakið ungmenni úr lögunum og að í staðinn komi alls staðar hugtakið barn. Með börnum er þá átt við einstaklinga innan 18 ára aldurs. Ef til vill kallar þessi breyting á að upp verði velt nýjum hugmyndum um hugtakanotkun því að orkað getur tvímælis að það falli að eðlilegri málvitund að nota hugtakið barn yfir unglinga allt að 18 ára aldri. Svo er þó gert í barnalögum, nr. 20/1992, og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og til að gæta samræmis í notkun hugtaka er svo einnig gert hér.

Með þessari breytingu, sem lögð er til í frumvarpinu, munu barnaverndarlögin gilda með sama hætti fyrir alla einstaklinga að 18 ára aldri. Þar sem eðli máls samkvæmt má gera ráð fyrir miklum mun á þroska einstaklinga í þessum hópi er í frumvarpinu lagt til að reiknað verði með ríkari þátttöku eldri barna í ákvörðunum um eigin mál en þegar um yngri börn er að ræða. Í markmiðsgrein frumvarpsins er m.a. lagt til að barn skuli njóta réttinda í samræmi við vaxandi aldur og þroska. Þetta orðalag er fengið úr samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, 5. og 12. gr. hans:

„Aðildarríki skulu virða ábyrgð, réttindi og skyldur foreldra, eða eftir því sem við á þeirra sem tilheyra stórfjölskyldu eða samfélagi samkvæmt staðbundnum venjum, eða lögráðamanna eða annarra sem að lögum eru ábyrgir fyrir barni, til að veita því tilhlýðilega leiðsögn og handleiðslu í samræmi við vaxandi þroska þess er það beitir réttindum þeim sem viðurkennd eru í samningi þessum.“

„1. Aðildarríki skulu tryggja barni sem myndað getur eigin skoðanir rétt til að láta þær frjálslega í ljós í öllum málum sem það varða, og skal tekið réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur þess og þroska.“

Samningurinn gerir þannig ráð fyrir að börn hafi ríkari rétt og ábyrgð með vaxandi þroska án þess að það sé bundið ákveðnu aldursári. Til að mæta þessu er lögð til breyting á ákvæði 1. mgr. 1. gr. laganna um markmið barnaverndar. Gera má ráð fyrir að þessi sjónarmið verði einnig höfð í huga við heildarendurskoðun laganna og muni hugsanlega hafa áhrif á lagatextann víðar að lokinni þeirri endurskoðun.

Þá gerir frumvarpið ráð fyrir breytingu á 22. gr. laganna. Í þeirri grein er fjallað um vistun barna sem stefna heilsu sinni og þroska í hættu með eigin hegðun. Umræða um úrræði til handa börnum á aldrinum 16–18 ára var sérstaklega áberandi í umfjöllun Alþingis um breytingu á lögræðislögum á vorþingi 1997. Í ljósi þess, og að breyttum lögræðislögum, þykir rétt að kveða í lögunum skýrar á um meðferð barna sem stefna heilsu sinni og þroska í hættu með hegðun sinni. Í lögum um vernd barna og ungmenna er einungis tekið á möguleikanum á að vista barn til skammtímavistunar eða rannsóknar í allt að fjórar vikur í senn. Hefur þó ætíð verið litið þannig á að í krafti forsjárvalds hafi foreldrar heimild til þess að samþykkja vistun til lengri tíma, enda er ljóst að fjögurra vikna vistun er í fæstum tilvikum nægileg til að veita barninu nauðsynlega meðferð. Búast má við að þetta ákvæði núgildandi laga komi, að breyttum lögræðislögum, helst til álita varðandi aldurshópinn 16–18 ára. Því er mikilvægt að það sé skýrara til að tryggja stöðu þessa aldurshóps.

Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir nýju ákvæði um réttindi barns í VIII. kafla um málsmeðferð. Samkvæmt núgildandi lögum er börnum einungis tryggður réttur til að tjá sig um mál ef um er að ræða vistun skv. 22. gr. eða úrskurð skv. 45. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 46. gr. Er hér lögð til breyting til þess að tryggja hagsmuni barns betur með hliðsjón af 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Þá má ætla að þörf barns fyrir talsmann aukist með aldri og með hliðsjón af breyttum sjálfræðisaldri þykir því nauðsynlegt að leggja þessu breytingu til nú. Ákvæðinu er ætlað að tryggja rétt barns til að tjá sig áður en tekin er ákvörðun er varðar barnið, hvort sem ákvörðun er tekin í formi úrskurðar eða ekki. Einnig er lagt til að ákvæði núgildandi laga um skipan talsmanns verði rýmkað. Lagt er til að barnaverndarnefnd beri að eigin frumkvæði að skipa barni talsmann ef málsatvik eru með þeim hætti að þörf er á því að talsmaður tali máli barns, svo sem ef barn leitar sjálft ásjár barnaverndarnefndar. Af þessu ákvæði mun einnig leiða að barnaverndarnefnd ber að gæta þess að barn fái að tjá sig um það hvort skipa eigi því talsmann og að það beri að taka tillit til skoðana barnsins þar að lútandi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að með börnum verði átt við einstaklinga innan 18 ára aldurs. Fallið er frá flokkun þessara einstaklinga í börn og ungmenni. Í samræmi við það er lagt til að orðið ungmenni verði fellt brott úr greininni. Þess í stað er tiltekið að börn eigi að njóta réttinda í samræmi við vaxandi aldur og þroska.

Um 2.–14. gr.

Í samræmi við þá breytingu sem lögð er til á 1. gr. núgildandi laga er lagt til í greinunum að orðið ungmenni falli út í þeim myndum sem það kemur fyrir í 2.–21. gr. núgildandi laga um vernd barna og ungmenna, ásamt tengiorðum.

Um 15. gr.

Lögð er til breyting á 22. gr. laganna. Skv. 1. málsl. 2. mgr. greinarinnar er einungis tiltekinn möguleiki á að vista barn til skammtímameðferðar eða rannsóknar í allt að fjórar vikur í senn. Í framkvæmd hefur starfsemi heimila og stofnana á vegum ríkisins þar sem fer fram sérhæfð meðferð hins vegar miðast við lengri vistun en fjórar vikur. Hefur ætíð verið litið svo á að foreldrar hafi í krafti forsjárvalds síns heimild til þess að samþykkja vistun til lengri tíma enda ljóst að fjögurra vikna vistun er í fæstum tilvikum nægileg til að veita barninu nauðsynlega meðferð þegar við erfiðleika er að etja eins og lýst er í 1. mgr. 22. gr. Með hliðsjón af þeirri áherslu sem frumvarpið leggur á sjálfstæð réttindi barnsins í samræmi við vaxandi aldur þess og þroska, sbr. b-lið 2. gr. þess, verður að teljast ófullnægjandi að gera ráð fyrir að forsjárvald foreldra geti falið í sér sjálfsagða heimild til að framlengja vistun barns umfram þau mörk sem annars eru tilgreind í greininni svo sem tíðkast hefur fram til þessa. Óvissa í þessum efnum er jafnframt líklegri til að valda erfiðleikum í framkvæmd eftir því sem börnin eru eldri og þroskaðri eins og hækkun sjálfræðisaldurs felur í sér. Þess vegna er talið brýnt að taka af öll tvímæli um þetta atriði, en þó þannig að jafnframt sé tryggt að vistun standi eigi lengur en þörf krefur og sæti reglulegri endurskoðun, eða eigi sjaldnar en á sex mánaða fresti. Þá er í greininni nokkuð hert á rétti barns til að tjá sig við ákvarðanir sem standa gegn vilja þess og er það í samræmi við fyrrnefndar áherslur. Enn fremur er 3. mgr. 22. gr. felld brott, enda á hún ekki við nú eftir breytingu lögræðislaga, sbr. þó ákvæði til bráðabirgða með frumvarpinu.

Um 16. gr.

Í samræmi við þá breytingu sem lögð er til á 1. gr. núgildandi laga er lagt til að orðið ungmenni í 23. gr. laganna verði fellt brott í þeim myndum sem það kemur þar fyrir í ásamt tengiorðum.

Um 17. gr.

Með hliðsjón af því að samþykkt hafa verið á Alþingi ný lögræðislög er lögð til breyting á vísun í lögræðislög í 26. gr. núgildandi laga um vernd barna og ungmenna.

Um. 18. gr.

Með hliðsjón af breyttum sjálfræðisaldri er lagt til að í 27. gr. núgildandi laga verði miðað við 18 ára aldur í stað 16 ára.

Um 19.–23. gr.

Í samræmi við þá breytingu sem lögð er til á 1. gr. núgildandi laga er lagt til að orðið ungmenni falli brott úr 28., 32., 37. og 43. gr. laganna í þeim myndum sem það kemur þar fyrir í ásamt tengiorðum.

Um 24. gr.

Lagt er til að bætt verði við nýju ákvæði um réttindi barns við málsmeðferð. Samkvæmt núgildandi lögum er börnum einungis tryggður réttur til að tjá sig um mál ef um er að ræða vistun skv. 22. gr. eða úrskurð skv. 45. gr., sbr. 2. og 3. mgr. 46. gr. Ákvæðinu er ætlað að tryggja rétt barns til að tjá sig áður en tekin er ákvörðun er varðar barnið, hvort sem ákvörðun er tekin í formi úrskurðar eða ekki. Einnig er lagt til að ákvæði núgildandi laga um skipan talsmanns verði rýmkað. Lagt er til að barnaverndarnefnd beri að eigin frumkvæði að skipa barni talsmann ef málsatvik eru með þeim hætti að þörf er á því að talsmaður tali máli barns, svo sem ef barn leitar sjálft ásjár barnaverndarnefndar. Af þessu nýju ákvæði mun einnig leiða að barnaverndarnefnd ber að gæta þess að barn fái að tjá sig um það hvort skipa eigi því talsmann og að það beri að taka tillit til skoðana barnsins þar að lútandi.

Um 25. gr.

Í samræmi við þá breytingu sem lögð er til á 1. gr. núgildandi laga er lagt til að orðið ungmenni falli brott í 45. gr. laganna í þeim myndum sem það kemur þar fyrir í ásamt tengiorðum.

Um 26. gr.

Með hliðsjón af þeim breytingum sem lagðar eru til í 24. gr. frumvarpsins í þá veru að við núgildandi lög bætist ný grein, 43. gr. a, er hér lagt til að vísað skuli til þeirrar greinar varðandi réttindi barns við málsmeðferð.

Um 27.–34. gr.

Í samræmi við þá breytingu sem lögð er til á 1. gr. núgildandi laga er lagt til að orðin ungmenni og unglingur falli út í 51., 53.–56., 58. og 60.–66. gr. laganna í þeim myndum sem það kemur þar fyrir í ásamt tengiorðum.

Um 35.gr.

Rétt þykir að breyta heiti laganna úr „lög um vernd barna og ungmenna“ í „barnaverndarlög“. Þegar lagt er til að hugtakið ungmenni verði fellt brott úr lögunum er nauðsynlegt að breyta heiti þeirra og þykir þá rétt að leggja til að lögin fái það heiti sem þau hafa oft gengið undir og á nú vel við efnisins vegna.

Um 36. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstof a:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, sbr. lög nr. 22/1995.

Með frumvarpinu er ætlað að gera breytingar sem nauðsynlegar eru í kjölfar lögræðislaga, nr. 71/1997, þar sem sjálfræðisaldur var hækkaður úr 16 árum í 18 ár. Tilgangur þess er að gera breytingar sem nauðsynlegar eru vegna hækkunar sjálfræðisaldurs.

Þau atriði sem hafa áhrif á kostnað eru eftirfarandi:

a. Samkvæmt c-lið 2. gr. frumvarpsins stækkar skjólstæðingahópur barnaverndarnefnda um tvo árganga. Erfitt er að leggja mat á kostnað ríkissjóðs við þessa breytingu sem varðar einkum vistunarúrræði fyrir aldurshópinn 16–18 ára á vegum Barnaverndarstofu. Sveitarfélög munu standa undir auknum kostnaði af starfsemi barnaverndarnefnda. Að mati Barnaverndarstofu má ætla að um sambærilega meðferðarþörf sé að ræða fyrir hópinn 16–18 ára og þann sem er 14–16 ára. Það jafngildir því að sett yrðu á laggirnar 4–5 meðferðarheimili með rými fyrir 30 einstaklinga. Stofnkostnaður er áætlaður allt að 52 m.kr. og rekstrarkostnaður þessara nýju heimila mun nema allt að 90 m.kr. á ársgrundvelli. Í fjárlögum ársins 1998 er veitt 21 m.kr. til nýrra meðferðarúrræða vegna hækkunar sjálfræðisaldurs og renna þeir fjármunir annars vegar til eflingar neyðarvistunar í bráðatilvikum og hins vegar til nýs meðferðarheimilis í Skagafirði sem tekur til starfa í byrjun árs 1999. Í frumvarpi til fjárlaga 1999 er gert ráð fyrir 16 m.kr. hækkun á framlagi til nýrra meðferðarúrræða vegna hækkunar sjálfræðisaldurs umfram launa- og verðlagsbætur.

b. Í 25. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um réttindi barna við málsmeðferð sem leggur barnaverndarnefndum þá skyldu á herðar að skipa barni talsmann til að gæta hagsmuna þess ef þörf krefur. Sveitarfélögin þurfa að standa straum af þessum kostnaði, en hann er óverulegur.

Áhrif frumvarpsins á kostnað ríkissjóðs, verði það að lögum, eru óvissu háð. Í fyrsta lagi liggur ekki fyrir raunveruleg vistunarþörf. Í annan stað þarf að kanna betur möguleika á nýjum eða breyttum úrræðum og hvernig lágmarka megi kostnað við þau. Loks er það háð fjárveitingum í fjárlögum hve hratt verður byggt upp vistunarrými fyrir aldurshópinn 16–18 ára.