Vinnustaðanámssjóður Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 765

Frumvarp til laga um vinnustaðanámssjóð.

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

Gildissvið og yfirstjórn.

Vinnustaðanámssjóður veitir styrki til fyrirtækja og stofnana vegna vinnustaðanáms og starfsþjálfunar sem er skilgreindur hluti af starfsnámi samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla.

Um vinnustaðanám fer eftir ákvæðum laga um framhaldsskóla.

Ráðherra fer með yfirstjórn vinnustaðanámssjóðs.

2. gr.

Hlutverk vinnustaðanámssjóðs.

Hlutverk vinnustaðanámssjóðs er að bæta stöðu starfsmenntunar og stuðla að eflingu vinnustaðanáms með því að:

a. auðvelda nemendum að ljúka tilskildu námi samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla,

b. koma til móts við kostnað fyrirtækja og stofnana af vinnustaðanámi og

c. auðvelda fyrirtækjum og stofnunum að taka nemendur á náms- eða starfsþjálfunarsamning.

3. gr.

Stjórn vinnustaðanámssjóðs.

Ráðherra skipar níu aðalmenn og níu til vara í stjórn vinnustaðanámssjóðs til fjögurra ára í senn. Alþýðusamband Íslands, Samtök atvinnulífsins, Samband íslenskra sveitarfélaga, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, Félag íslenskra framhaldsskóla, Samband íslenskra framhaldsskólanema, Kennarasamband Íslands og fjármálaráðuneyti tilnefna einn aðalmann og einn varamann í stjórn sjóðsins. Formaður og varamaður hans eru skipaðir án tilnefningar.

Ekki er heimilt að skipa sama mann aðalmann í stjórn vinnustaðanámssjóðs lengur en tvö samfelld tímabil.

4. gr.

Úthlutanir úr vinnustaðanámssjóði.

Stjórn vinnustaðanámssjóðs tekur ákvörðun um veitingu styrkja og er grundvöllur fyrir styrkveitingu að fyrir liggi samningur samkvæmt ákvæðum gildandi reglugerðar um vinnustaðanám og starfsþjálfun á vinnustað. Við mat á umsóknum er stjórninni heimilt að leita umsagnar fagaðila.

Ákvarðanir um úthlutun úr vinnustaðanámssjóði verða ekki kærðar til æðra stjórnvalds.

Stjórn vinnustaðanámssjóðs skal birta opinberlega yfirlit yfir styrkveitingar sínar.

Ráðherra setur úthlutunarreglur fyrir vinnustaðanámssjóð að fengnum tillögum stjórnar sjóðsins.

Ráðherra er heimilt að semja við þar til bæran aðila um að annast umsýslu sjóðsins.

5. gr.

Tekjustofnar vinnustaðanámssjóðs.

Framlög í vinnustaðanámssjóð eru ákveðin af Alþingi í fjárlögum hvers árs.

6. gr.

Mat og eftirlit.

Stjórn vinnustaðanámssjóðs hefur eftirlit með nýtingu fjármuna sjóðsins og getur kallað eftir upplýsingum frá umsýsluaðila um meðferð og nýtingu fjárins, verði nýtt heimild í 5. mgr. 4. gr. til að fela þar til bærum aðila umsýslu sjóðsins. Stjórnin skilar árlega skýrslu til ráðherra.

7. gr.

Lög þessi taka þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Í athugasemdum við frumvarp til laga um framhaldsskóla frá árinu 2007, sem varð að lögum nr. 92/2008, er vakin athygli á þörf á sjálfstæðum sjóði til að tryggja vinnustaðanámi framgang. Þann 18. maí 2011 skipaði mennta- og menningarmálaráðherra nefnd til að fylgja því verkefni eftir. Samkvæmt skipunarbréfi var það hlutverk nefndarinnar að gera tillögur um efni í frumvarp til laga um sjóð er hefði það hlutverk að efla vinnustaðanám og koma til móts við kostnað fyrirtækja og stofnana sem önnuðust kennslu starfsnámsnemenda. Nefndin var skipuð helstu hagsmunaaðilum er gætu tengst málefnum vinnustaðanámssjóðs. Frumvarp þetta er árangur af starfi þeirrar nefndar og var það lagfært lítils háttar í mennta- og menningarmálaráðuneytinu.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Gildistaka laganna, verði þetta frumvarp samþykkt, markar tímamót í starfsmenntun hér á landi. Starfsnám á framhaldsskólastigi fer yfirleitt bæði fram í skóla og á vinnustað. Stór þáttur námsins felst í að nemendur læri að beita mismunandi aðferðum og verklagi. Það nám fer annars vegar fram í verklegu sérnámi framhaldsskóla undir leiðsögn kennara og hins vegar í vinnustaðanámi eða starfsþjálfun á vinnustað. Til þessa hafa ekki verið nein tök á að mæta kostnaði fyrirtækja og stofnana vegna vinnustaðanáms og þar af leiðandi ekki heldur fært að gera viðhlítandi gæðakröfur í því efni. Með tilkomu vinnustaðanámssjóðs skapast tækifæri til að koma til móts við kostnað fyrirtækja og stofnana vegna vinnustaðanáms og viðurkenna þar með mikilsvert framlag þeirra til starfsmenntunar. Jafnframt skapast möguleikar á að gera auknar kröfur um gæði námsins, skipulag þess og framkvæmd.

III. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpi þessu er mælt fyrir um starf og yfirstjórn vinnustaðanámssjóðs. Hlutverk sjóðsins er skilgreint og kveðið á um hvaða aðilar skuli tilnefna í stjórn hans. Fjallað er um úthlutanir úr sjóðnum og tekjur hans. Að lokum er ákvæði um mat og eftirlit með sjóðnum.

Með frumvarpi þessu er stofnaður sjóður sem hefur það að markmiði að mæta kostnaði fyrirtækja og stofnana af nemahaldi og auka möguleika nemenda á að ljúka starfsnámi sínu. Mikilvægt er að hugtök er varða vinnustaðanám séu skýrt skilgreind og notuð með samræmdum hætti. Sem dæmi má nefna að hugtökin vinnustaðanám og starfsþjálfun hafa í gegnum tíðina verið notuð jöfnum höndum. Á þetta er bent í nýútkominni aðalnámskrá framhaldsskóla, almennum hluta, 2011 (bls. 34). Þar er hins vegar gerður sá greinarmunur á þessum hugtökum að gengið er út frá því að í vinnustaðanámi séu alla jafna gerðar meiri kröfur um skipulagða fræðslu, leiðsögn og eftirlit en þegar um starfsþjálfun sé að ræða. Í starfsþjálfun sé nemandinn kominn lengra í námi sínu og sé fyrst og fremst að þjálfa verkþætti og verkferla sem hann hafi þegar fengið kennslu í. Hann geti því sýnt meiri ábyrgð og sjálfstæði í vinnubrögðum en þegar um vinnustaðanám sé að ræða. Þessar skilgreiningar gætu haft áhrif á úthlutunarreglur vinnustaðanámssjóðs og því nauðsynlegt að yfirfara reglugerðir og samninga sem málið varðar auk námskráa og námsbrautarlýsinga starfsnáms með þetta í huga.

Í störfum sínum kannaði nefnd mennta- og menningarmálaráðherra hvað gert hefur verið til að þróa vinnustaðanám hér á landi seinustu 10 árin eða svo og byggði starf sitt á þeim grunni. Nefndin kynnti sér niðurstöður tilraunar um vinnustaðanám (TUV) sem fram fór á árunum 2004–2006. Einnig kynnti hún sér ýmis þróunarverkefni á einstökum sviðum starfsnáms, einkum þróun í gerð námsferilsbóka og annarra gæðahandbóka er lúta að skipulögðu vinnustaðanámi. Þá kynnti nefndin sér tilhögun og fjármögnun vinnustaðanáms í Danmörku og Noregi. Engin hefð er fyrir opinberum styrkjum til vinnustaðanáms hér á landi og leit nefndin til þess hvernig slíkar styrkveitingar eru fjármagnaðar í þessum löndum. Í Danmörku sjá fyrirtæki og stofnanir alfarið um fjármögnun vinnustaðanámssjóðs, en í Noregi stendur ríkið eitt straum af fjárveitingum til vinnustaðanáms. Bent er á að í lokaskýrslu starfshóps á vegum menntamálaráðuneytisins um tilraun um vinnustaðanám (TUV) frá árinu 2006 segir á bls. 10: „Lagt er til að komið verði á sérstökum Starfsnámssjóði fyrirtækja, þ.e. jöfnunarsjóði vinnustaðanáms sem fyrirtæki greiða í.“ Í nefndinni var rætt um kosti þess að fara blandaða leið hér á landi, þ.e. að bæði ríki og atvinnulíf legðu til fé í vinnustaðanámssjóð.

Sem lið í vinnumarkaðsaðgerðum sínum á árinu 2011 ákvað ríkisstjórnin að greiddar skyldu 150 millj. kr. á ári úr ríkissjóði í vinnustaðanámssjóð árin 2012–2014. Horfa þarf til þess að líklegt er að þessi fjárhæð muni ekki duga til að anna eftirspurn eftir styrkjum. Árlega stunda 7–8.000 nemendur hér á landi starfsnám af ýmsum toga á framhaldsskólastigi. Flestir þeirra þurfa að ljúka vinnustaðanámi eða starfsþjálfun á námsbraut sinni sem getur spannað allt frá 3 vikum upp í 126 vikur af heildarnámsferli þeirra. Fjárþörf sjóðsins gæti orðið um 300 millj. kr. á ári ef miðað er við að árlega verði greiddar fyrir 1.000 nemendur 20.000 kr. á viku í 15 vikur að meðaltali.

Mikilvægt er að næstu þrjú ár séu hugsuð sem þróunartímabil þar sem áhersla verði lögð á að móta verklag og átta sig á raunhæfu umfangi og tekjuöflun sjóðsins til frambúðar.

IV. Samráð.

Við skipan nefndar mennta- og menningarmálaráðherra um vinnustaðanámssjóð var leitast við að gefa öllum þeim aðilum sem málið varðar tækifæri til áhrifa á störf nefndarinnar og þar með á mótun tillagna um inntak og áherslur þessa frumvarps.

Í nefndinni sátu:

Birna Ólafsdóttir, tilnefnd af Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Guðfinna Harðardóttir, tilnefnd af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Guðmundur Guðlaugsson, tilnefndur af Félagi íslenskra framhaldsskóla, Halldóra Friðjónsdóttir, tilnefnd af fjármálaráðuneyti, Heimir Jón Guðjónsson, tilnefndur af Kennarasambandi Íslands, Helen Williamsdóttir Gray, tilnefnd af Samtökum atvinnulífsins, og Níels Sigurður Olgeirsson, tilnefndur af Alþýðusambandi Íslands. Kristrún Ísaksdóttir, sérfræðingur í mennta- og menningarmálaráðuneyti, var skipuð formaður og Ólafur Grétar Kristjánsson, sérfræðingur í ráðuneytinu, varaformaður án tilnefningar. Með nefndinni starfaði Elín Thorarensen, verkefnisstjóri í ráðuneytinu.

V.

Mat á áhrifum.

Fari svo að frumvarpið verði samþykkt mun það liðka fyrir því að fyrirtæki og stofnanir taki nemendur á náms- eða starfsþjálfunarsamninga og veiti þeim nauðsynlega þjálfun til þess að ljúka námi sínu. Verði frumvarpinu hins vegar hafnað mun það leiða til áframhaldandi vandkvæða nemenda við að ljúka námi sem þeir hafa oft varið miklum tíma og fjármunum í. Frumvarpið mun einnig, verði það samþykkt, leiða til aukinna umsvifa hins opinbera við umsýslu með sjóðnum, svo sem vegna úrvinnslu umsókna og útborgana styrkja, nema málefni hans verði falin til þess bærum aðila gegn greiðslu, sem fæli þá í sér aukin útgjöld úr ríkissjóði.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lögð er áhersla á að styrkhæft vinnustaðanám skuli vera skilgreindur hluti af starfsnámi samkvæmt lögum um framhaldsskóla og aðalnámskrá framhaldsskóla. Um er að ræða vinnustaðanám sem fram fer í fyrirtækjum og stofnunum utan formlega skólakerfisins.

Um 2. gr.

Hér kemur fram hlutverk vinnustaðanámssjóðs. Efling vinnustaðanáms stuðlar almennt að eflingu starfsnáms hér á landi. Staða starfsmenntunar hefur hingað til ekki verið nægilega sterk í samfélaginu. Með tilkomu vinnustaðanámssjóðs er gert ráð fyrir að gerðar verði meiri og skýrari kröfur um gæði námsins, skipulag þess og framkvæmd en verið hefur. Að undanförnu hefur verið erfitt fyrir marga nemendur að ljúka starfsnámi samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla vegna þess að þeir hafa ekki komist í tilskilið vinnustaðanám. Ætlast er til að styrkirnir verði fyrirtækjum og stofnunum hvatning til að taka nema og jafnframt að gefa nemendum kost á að ljúka námi sínu. Gert er ráð fyrir að fyrirtæki hafi sannanlegan kostnað af nemahaldi, einkum vegna undirbúnings og verklegrar þjálfunar og leiðbeiningar í raunhæfum verkefnum.

Um 3. gr.

Með greininni er mælt fyrir um skipan stjórnar vinnustaðanámssjóðs. Í stjórninni sitja samtals níu fulltrúar, þar af átta tilnefndir af eftirtöldum aðilum: Alþýðusambandi Íslands, Samtökum atvinnulífsins, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Félagi íslenskra framhaldsskóla, Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Kennarasambandi Íslands og fjármálaráðuneyti. Þessir aðilar tilnefna einnig hver um sig einn varamann. Mennta- og menningarmálaráðherra skipar einn fulltrúa án tilnefningar sem vera skal formaður stjórnar og varamann hans sem jafnframt er varaformaður. Út frá jafnræðissjónarmiði er gert er ráð fyrir að í stjórn sitji fulltrúar allra helstu aðila er hafa faglegra og/eða fjárhagslegra hagsmuna að gæta.

Um 4. gr.

Lagt er til að stjórn vinnustaðanámssjóðs úthluti styrkjum úr sjóðnum og er forsenda styrkveitingar, að frátöldum úthlutunarreglum, að fyrir liggi samningur samkvæmt ákvæðum gildandi reglugerðar um vinnustaðanám og starfsþjálfun á vinnustað. Stjórnin úthlutar styrkjunum á grundvelli reglna sem mennta- og menningarmálaráðherra setur að fengnum tillögum stjórnar sjóðsins. Einnig er þess getið að stjórninni sé heimilt að leita umsagnar fagaðila við mat á umsóknum. Þetta er gert í ljósi þess að verksviðið er víðfeðmt og ekki tryggt í öllum tilvikum að stjórnarfulltrúar búi yfir nauðsynlegri þekkingu og yfirsýn. Stjórnin ber í einu og öllu ábyrgð á úthlutun fjármagns úr sjóðnum í samræmi við ákvæði í lögum og reglugerðum og góða stjórnsýsluhætti. Stjórnin ber þannig ábyrgð á móttöku umsókna, umsýslu gagna, varðveislu þeirra og afhendingu til Þjóðskjalasafns Íslands. Ráðherra kemur hins vegar ekki að einstökum úthlutunum. Til að undirstrika dreifingu valds og ábyrgðar er tekið fram í 2. mgr. að styrkveitingar verði ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Hins vegar þarf að vera gott aðgengi að upplýsingum um verklag og störf sjóðsstjórnar. Því er mikilvægt að ekki aðeins úthlutunarreglur vinnustaðanámssjóðs séu birtar á vef heldur einnig yfirlit yfir styrkveitingar úr sjóðnum á hverjum tíma, sbr. 3. mgr.

Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra setji úthlutunarreglur fyrir vinnustaðanámssjóð að fengnum tillögum stjórnar sjóðsins. Um kröfur til fyrirtækja og stofnana sem sækja um styrk í vinnustaðanámssjóð skal fara eftir ákvæðum gildandi reglugerðar um vinnustaðanám og starfsþjálfun á vinnustað. Þar sem vinnustaðanám er mislangt er talið eðlilegt að horfa til þess í úthlutunarreglum. Til greina kemur að binda úthlutun styrkja við þrepaskiptingu vinnustaðanáms samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla. Þar mætti hugsa sér að einungis nám á fyrsta hæfniþrepi væri styrkhæft, eða nám á fyrsta og öðru þrepi, en vinnustaðanám eða þjálfun á 3. hæfniþrepi njóti almennt ekki styrkja þar sem vinna nemandans væri þá orðin arðbær fyrir viðkomandi stofnun eða fyrirtæki.

Í 5. mgr. er lagt til að ráðherra geti samið við þar til bæran aðila um að annast umsýslu með verkefnum sjóðsins. Með umsýslu er meðal annars átt við móttöku umsókna, varðveislu þeirra og afhendingu til Þjóðskjalasafns Íslands.

Um 5. gr.

Gert er ráð fyrir að framlög í vinnustaðanámssjóð séu ákveðin af Alþingi í fjárlögum hvers árs. Ríkisstjórnin hefur ákveðið tímabundna fjárveitingu til sjóðsins fyrir árin 2012, 2013 og 2014. Tryggja þarf sjóðnum örugga tekjuliði frá og með árinu 2015 með hliðsjón af þeirri reynslu sem fæst á innleiðingartímabili 2011–2014 og í samræmi við þá almennu starfsmenntastefnu sem mörkuð verður á því tímabili.

Um 6. gr.

Greinin er í samræmi við ákvæði upplýsingalaga og á að stuðla að vinnubrögðum sem einkenna vandaða stjórnsýslu. Með vísan til gildandi laga um framhaldsskóla og reglugerða settra samkvæmt þeim, sbr. 1. gr. þessa frumvarps, er m.a. ljóst að ákvæði um eftirlit og mat á gæðum gildir jafnt um skólanám og vinnustaðanám. Í árlegri skýrslu stjórnarinnar til ráðherra eiga að koma fram helstu niðurstöður af starfi sjóðsins, svo sem um fjölda umsókna á ári, fjárhæð styrkja og heildarupphæð úthlutaðra styrkja.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um vinnustaðanámssjóð.

Samkvæmt frumvarpi þessu um vinnustaðanámssjóð er ætlunin að bæta stöðu starfsmenntunar í landinu og stuðla að eflingu starfsnáms. Með tilkomu sjóðsins er gert ráð fyrir að gerðar verði meiri og skýrari kröfur um gæði náms, skipulag þess og framkvæmd en verið hefur. Starfsnám á framhaldsskólastigi fer yfirleitt fram bæði í skóla og á vinnustað en til þessa hafa ekki verið nein tök á að mæta kostnaði fyrirtækja og stofnana vegna vinnustaðanáms og þar af leiðandi hefur þeim heldur ekki verið fært að gera viðhlítandi gæðakröfur í því efni. Með tilkomu Vinnustaðanámssjóðs skapast tækifæri til að koma til móts við kostnað fyrirtækja og stofnana vegna vinnustaðanáms. Jafnframt skapast möguleikar á að gera auknar kröfur um gæði námsins, skipulag þess og framkvæmd.

Í apríl 2011 ákvað ríkisstjórnin í samstarfi við aðila vinnumarkaðarins að standa fyrir átaki á sviði vinnumarkaðsaðgerða og eflingar menntunar sem byggt yrði á stefnumörkunarskjalinu Ísland 2020 – sókn fyrir atvinnulíf og samfélag. Þar voru sett fram markmið um að hlutfall Íslendinga á aldrinum 20–66 ára sem ekki hafa hlotið formlega framhaldsmenntun fari úr 30% niður í 10% árið 2020. Einnig að lækka hlutfall atvinnulausra og vinna gegn fjölgun bótaþega sem hlotist getur af langtímaatvinnuleysi. Strax haustið 2011 var umsækjendum sem uppfylltu skilyrði boðið nám á framhaldsskólastigi. Starfræksla vinnustaðanámssjóðs er hluti af þessu átaksverkefni.

Í frumvarpinu er mælt fyrir um starf og yfirstjórn vinnustaðanámssjóðs. Í stjórn sjóðsins munu sitja níu aðalmenn og níu til vara. Lagt er til að sjóðstjórnin úthluti styrkjum úr sjóðnum samkvæmt reglum sem mennta- og menningarmálaráðherra setur að fengnum tillögum stjórnar sjóðsins. Stjórninni er ætlað að bera í einu og öllu ábyrgð á úthlutun fjármagns úr sjóðnum. Ekki liggja fyrir upplýsingar um áætlaðar árlegar greiðslur fyrir stjórnarsetu né áætlanir um stjórnunarkostnað sjóðsins. Mennta- og menningarmálaráðuneytið gerir ráð fyrir að greiðslur fyrir stjórnarsetu komi af fjármunum sem sjóðnum hafi til ráðstöfunar hverju sinni.

Í fjárlögum 2012 var veitt 150 m.kr. tímabundið framlag til sjóðsins til að mæta kostnaði vegna starfsnáms á vinnustað. Ákveðið var að framlagið væri til þriggja ára, 2012–2014, samtals 450 m.kr. Verði frumvarpið að lögum og sjóðurinn lögfestur má gera ráð fyrir áframhaldandi framlögum til sjóðsins eftir 2014. Þau framlög munu ráðast af ákvörðun í fjárlögum hverju sinni.