Innheimtulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 162

Frumvarp til laga um breytingu á innheimtulögum, nr. 95/2008 (leyfisskylda o.fl.).

Flm.: Ólafur Ísleifsson, Anna Kolbrún Árnadóttir, Bergþór Ólason, Birgir Þórarinsson, Gunnar Bragi Sveinsson, Karl Gauti Hjaltason, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigurður Páll Jónsson, Þorsteinn Sæmundsson.

1. gr.

Í stað orðanna „lögmannsstofur og lögaðilar sem eru að öllu leyti í eigu eins eða fleiri lögmanna eða lögmannsstofa, svo og“ í 2. mgr. 3. gr. laganna kemur: og lögmannsstofur.

2. gr.

Við 6. gr. laganna bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Það telst einnig brjóta í bága við góða innheimtuhætti að krefja skuldara um að greiða hærri innheimtukostnað en heimilt er samkvæmt gildandi lögum og reglum.

Innheimtuaðili skal hafa aðgengilegar upplýsingar um úrskurðar- og réttarúrræði ef ágreiningur rís milli innheimtuaðila og skuldara.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:

a. 2. mgr. orðast svo:

Gagnvart lögmönnum og lögmannsstofum skv. 2. mgr. 3. gr. fer Lögmannafélag Íslands með eftirlit samkvæmt lögum þessum og lögum um lögmenn. Ágreiningsefni sem rísa vegna innheimtustarfa lögmanns má leggja fyrir úrskurðarnefnd lögmanna.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Um eftirlit með innheimtuaðilum fer að öðru leyti eftir ákvæðum laga nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, eftir því sem við getur átt.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var áður lagt fram á 149. löggjafarþingi og 150. löggjafarþingi (158. mál) en náði ekki fram að ganga og er nú endurflutt lítillega breytt. Frumvarpið á rætur að rekja til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 8302/2014 vegna kvörtunar Hagsmunasamtaka heimilanna yfir skorti á eftirliti með innheimtustarfsemi. Við meðferð málsins kom í ljós að nokkur fyrirtæki sem stunduðu innheimtustarfsemi störfuðu án eftirlits þar sem óljóst var hvort þau féllu undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins eða Lögmannafélags Íslands, með þeirri afleiðingu að hvorugt þeirra hafði í raun eftirlit með þeim.

Með lögum nr. 55/2018 voru breytingar gerðar á innheimtulögum sem ætlað var að bregðast við niðurstöðum umboðsmanns Alþingis í fyrrnefndu máli, en gengu í raun í öfuga átt. Síðan þá hafa komið fram ábendingar um að breytingarnar hafi ekki reynst eins vel og ætlast var til. Svo virðist sem enn starfi innheimtufyrirtæki án eftirlits eða óljóst sé hvernig eftirliti er háttað og breytingin hafi því ekki tekið af öll tvímæli um það. Við samningu frumvarps þessa hefur verið tekið mið af slíkum ábendingum.

Í innheimtulögum er innheimtuaðilum skipt í tvo hópa, annars vegar þá sem eru að meginreglu leyfisskyldir skv. 1. mgr. 3. gr. og falla undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins skv. 1. mgr. 16. gr. og hins vegar tiltekna aðila sem eru undanþegnir leyfisskyldu skv. 2. mgr. 3. gr. Undantekningarákvæði 2. mgr. 3. gr. á m.a. við um opinbera aðila, fjármálafyrirtæki, lögmenn og lögmannsstofur. Þetta fyrirkomulag er í sjálfu sér ekki óeðlilegt í ljósi þess að fjármálafyrirtæki eru, svo dæmi sé tekið, þegar undir eftirliti Fjármálaeftirlitsins, en Lögmannafélag Íslands fer með eftirlit með störfum lögmanna. Ætla má að sérstaða lögmanna samkvæmt innheimtulögum stafi af því að innheimta á kröfum skjólstæðinga er oft liður í lögmannsstörfum sem má skilgreina sem aukastarf með aðalstarfseminni, þ.e. lögmannsþjónustu. Sambærilega undanþágu er t.d. að finna í 4. tölul. 3. mgr. 3. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, þegar um tilfallandi þjónustu er að ræða og hún veitt sem eðlilegur þáttur í víðtækara viðfangsefni á starfssviðinu.

Eftir sem áður hefur verið bent á að það sé óeðlilegt og geti skapað óvissu og glufur í eftirliti ef fyrirtæki sem hafa innheimtu að meginstarfsemi sinni geta sniðgengið starfsleyfisskyldu með því einu að skráðir eigendur þeirra séu lögmenn. Jafnframt er það til þess fallið að raska samkeppnisstöðu innheimtuaðila með starfsleyfi sem uppfylla öll skilyrði þess, að önnur fyrirtæki á sama markaði geti komið sér hjá leyfisskyldu. Með frumvarpi þessu er því lagt til að skýrari aðgreining verði gerð á milli fyrirtækja með lögmannsþjónustu sem aðalstarfsemi og fyrirtækja sem hafa innheimtu fyrir aðra sem aðalstarfsemi, og tekin verði af öll tvímæli um starfsleyfisskyldu hinna síðarnefndu án tillits til eignarhalds. Með hliðsjón af ábendingum í umsögnum Hagsmunasamtaka heimilanna er einnig lagt til að skerpt verði á upplýsingaskyldu innheimtuaðila um réttarúrræði neytenda og áréttað að eftirlit með viðskiptaháttum innheimtuaðila fari að öðru leyti eftir lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu.

Um 1. gr.

Upphaflega kom fram í 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga að lögmenn mættu stunda innheimtu án innheimtuleyfis. Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 8302/2014 kom fram að í framkvæmd hefði ákvæðið verið túlkað þannig að undanþágan næði einnig til fyrirtækja í eigu lögmanna með vísan til þess að lögmönnum væri skv. 3. mgr. 19. gr. laga um lögmenn, nr. 77/1998, heimilt að stofna félag um rekstur sinn í því formi sem þeir sjálfir kysu. Eðli máls samkvæmt er þar um að ræða lögmannsstofur.

Með lögum nr. 55/2018 sem var ætlað að bregðast við niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í fyrrgreindu máli var 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga breytt þannig að auk lögmanna og lögmannsstofa mættu lögaðilar sem eru að öllu leyti í eigu eins eða fleiri lögmanna eða lögmannsstofa stunda innheimtu án innheimtuleyfis. Með þeirri breytingu var í raun farið þvert gegn tilefni þeirra umkvartana sem málið átti rætur að rekja til. Í stað þess að skerpa á leyfisskyldu voru undanþágur frá henni víkkaðar út án viðhlítandi rökstuðnings. Enn er sá annmarki til staðar að félög í eigu lögmanna lúta hvorki eftirliti Fjármálaeftirlitsins né Lögmannafélags Íslands, þar sem eingöngu lögmenn eru í félagatali þess, en engin félög. Jafnframt eru viðurlagaheimildir úrskurðarnefndar lögmanna takmörkunum háðar.

Með frumvarpsákvæðinu er því lagt til að undanþága lögaðila í eigu lögmanna og lögmannsstofa sem ekki eru eiginlegar lögmannsstofur heldur hrein innheimtufyrirtæki verði felld brott þannig að öll slík fyrirtæki verði framvegis starfsleyfisskyld án tillits til eigenda þeirra. Eftir sem áður megi lögmenn og lögmannsstofur stunda innheimtustarfsemi án sérstaks starfsleyfis, enda sé það tilfallandi liður í lögmannsstörfum þeirra. Verði frumvarpið að lögum myndi það útheimta breytingar á reglum Fjármálaeftirlitsins nr. 981/2016, um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi samkvæmt innheimtulögum, einkum 2. gr. þeirra, til samræmis við þá breytingu sem leiðir af frumvarpsákvæðinu.

Um 2. gr.

Samkvæmt könnun sem gerð var fyrir starfshóp Hvítbókar um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið vissu 62,9% aðspurðra ekki hvert þeir myndu leita út fyrir viðskiptabanka vegna ágreinings við bankann eða kvörtunar. Bendir það til þess að almenn vitund um slík úrræði sé lítil meðal neytenda og því sé ástæða til að gera úrbætur þar að lútandi.

Ákvæði um skyldu til að hafa aðgengilegar upplýsingar um úrskurðar- og réttarúrræði ef ágreiningur rís milli atvinnurekanda og neytanda koma meðal annars fram í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, lögum um neytendalán, nr. 33/2013, lögum um fasteignalán til neytenda, nr. 118/2016, lögum um útgáfu og meðferð rafeyris, nr. 17/2013, og lögum um greiðsluþjónustu, nr. 120/2011.

Með hliðsjón af markmiðum EES-samningsins um skilvirka neytendavernd er því lagt til að sambærilegu ákvæði verði bætt við 6. gr. innheimtulaga um góða innheimtuhætti. Þannig verði það skilgreint sem hluti af góðum innheimtuháttum að upplýsa neytendur um úrskurðar- og réttarúrræði ef ágreiningur rís við innheimtuaðila. Enn fremur verði tekið af skarið um að almennt sé óheimilt að krefja skuldara um að greiða hærri kostnað en leyfilegt er að leggja kröfu á samkvæmt gildandi lögum, svo sem vegna neytendaláns.

Um 3. gr.

Með a-lið er lagt til að 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga verði breytt til samræmis við þá breytingu sem er lögð til í 1. gr. frumvarpsins, þannig að tilvísun til lögaðila í eigu lögmanna, annarra en lögmannsstofa, falli brott.

Með b-lið er lagt til að við 15. gr. innheimtulaga bætist ný málsgrein þar sem verði tekið fram að eftirlit með innheimtuaðilum fari að öðru leyti eftir ákvæðum laga nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, eftir því sem við getur átt, sbr. innleiðingu tilskipunar 2005/29/EB. Samkvæmt dómi Evrópudómstólsins 20. júlí 2017 í máli C-357/16 falla viðskiptahættir innheimtuaðila, sem tekur að sér að innheimta kröfu hjá neytanda fyrir lánveitanda, undir gildissvið tilskipunarinnar. Með sambærilegum rökum og eiga við um 2. gr. frumvarpsins er því lagt til að þetta komi skýrt fram í innheimtulögum til að upplýsa neytendur og skýra nánar réttarstöðu þeirra.