Þjóðgarðurinn á Þingvöllum og Vatnajökulsþjóðgarður Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 506

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum og lögum um Vatnajökulsþjóðgarð (atvinnurekstur, gjaldtaka).

Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum, nr.

47/2004, með síðari breytingum.

1. gr.

Á eftir 4. gr. laganna koma þrjár nýjar greinar, 4. gr. a – 4. gr. c, svohljóðandi:

a. (4. gr. a.)

Öllum er skylt að ganga vel um þjóðgarðinn og sýna ýtrustu varúð og tillitssemi svo að náttúru, menningarminjum og mannvirkjum þjóðgarðsins verði ekki spillt. Gestum þjóðgarðsins er skylt að hlíta fyrirmælum starfsmanna þjóðgarðsins um umgengni og háttsemi í þjóðgarðinum.

b. (4. gr. b.)

Afla skal leyfis Þingvallanefndar, eða þjóðgarðsvarðar í umboði hennar, vegna hvers konar skipulagðra viðburða og verkefna innan þjóðgarðsins sem m.a. kalla á aðstöðu, jarðrask, mannafla eða meðferð tækja innan þjóðgarðsins, svo sem vegna kvikmyndunar eða samkomuhalds. Jafnframt skal afla leyfis vegna rannsókna. Heimilt er að setja þau skilyrði fyrir leyfisveitingu sem nauðsynleg eru til að tryggja að náttúru, menningarminjum og mannvirkjum verði ekki spillt.

c. (4. gr. c.)

Óheimilt er að reka atvinnutengda starfsemi í þjóðgarðinum án samnings um slíka starfsemi við Þingvallanefnd. Í slíkum samningum skal setja þau skilyrði fyrir starfseminni sem talin er þörf á, m.a. vegna verndarmarkmiða þjóðgarðsins. Nánar skal mælt fyrir um slík skilyrði, málsmeðferð og gerð samninga samkvæmt ákvæði þessu í reglugerð.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 7. gr. laganna:

a. 2. málsl. 1. mgr. fellur brott.

b. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Í reglugerð má ákveða að taka gjöld fyrir veitta þjónustu innan þjóðgarðsins. Heimilt er að ákveða að gjaldið nemi fastri fjárhæð fyrir dagsdvöl í þjóðgarðinum og veiti aðgang að þjónustu á vegum þjóðgarðsins innan marka hans. Heimilt er jafnframt að innheimta sérstaklega fyrir aðgang að tjaldstæðum innan þjóðgarðsins. Heimilt er að veita afslátt af gjaldinu ef greitt er fyrir lengri tíma í senn eða ef greitt er fyrir marga aðila í einu. Gjöld samkvæmt ákvæði þessu renna til þjóðgarðsins. Tekjum af gjöldunum er ætlað að mæta kostnaði við þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða, rekstur og eftirlit með dvalargestum innan marka þjóðgarðsins. Fjárhæð gjaldanna skal birt í reglugerð og byggjast á rekstraráætlun þjóðgarðsins sem Þingvallanefnd leggur fyrir ráðherra til samþykktar. Ráðherra ákveður nánara fyrirkomulag gjaldtöku í reglugerð að fengnum tillögum Þingvallanefndar.

Heimilt er að innheimta gjöld vegna leyfisveitinga og samninga. Gjöldin skulu standa undir kostnaði við veitingu leyfa, umsjón og eftirlit vegna hinnar leyfisskyldu starfsemi, ásamt kostnaði við nauðsynlega uppbyggingu og viðhald innviða vegna starfseminnar. Ráðherra ákveður fjárhæð gjalds og nánara fyrirkomulag gjaldtöku í reglugerð að fengnum tillögum Þingvallanefndar.

3. gr.

9. gr. laganna orðast svo:

Brot gegn lögum þessum, og stjórnvaldsfyrirmælum sem sett eru samkvæmt þeim, varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Sektir renna í ríkissjóð.

Beita má dagsektum er renna í ríkissjóð, allt að 500.000 kr., til að knýja menn til framkvæmda á ráðstöfunum sem þeim er skylt að hlutast til um samkvæmt lögum þessum, eða stjórnvaldsfyrirmælum sem sett eru samkvæmt þeim, eða láta af atferli sem er ólögmætt.

II. KAFLI

Breyting á lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr.

60/2007, með síðari breytingum.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Í reglugerð má ákveða að taka gjöld fyrir veitta þjónustu innan Vatnajökulsþjóðgarðs. Heimilt er að ákveða að gjaldið nemi fastri fjárhæð fyrir dagsdvöl í þjóðgarðinum og veiti aðgang að þjónustu á vegum þjóðgarðsins á öllum rekstrarsvæðum hans. Heimilt er jafnframt að innheimta sérstaklega fyrir aðgang að tjaldstæðum innan þjóðgarðsins. Heimilt er að veita afslátt af gjaldinu ef greitt er fyrir lengri tíma í senn eða ef greitt er fyrir marga aðila í einu. Gjöld samkvæmt ákvæði þessu renna til þjóðgarðsins. Tekjum af gjöldunum er ætlað að mæta kostnaði við þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða, rekstur og eftirlit með dvalargestum innan marka þjóðgarðsins. Fjárhæð gjaldanna skal birt í reglugerð og byggjast á rekstraráætlun þjóðgarðsins sem stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs leggur fyrir ráðherra til samþykktar. Ráðherra ákveður nánara fyrirkomulag gjaldtöku í reglugerð að fengnum tillögum stjórnar þjóðgarðsins.

b. 2. málsl. 2. mgr. orðast svo: Gjöldin skulu standa undir kostnaði við veitingu leyfa, umsjón og eftirlit vegna hinnar leyfisskyldu starfsemi, ásamt kostnaði við nauðsynlega uppbyggingu og viðhald innviða vegna starfseminnar.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með lögum um friðun Þingvalla, nr. 59/1928, sem tóku gildi árið 1930, voru Þingvellir við Öxará og grenndin þar í kring gerð að friðlýstum helgistað þjóðarinnar og hið friðlýsta land var gert að ævinlegri eign Íslendinga undir vernd Alþingis. Upphaflegt markmið með friðun svæðisins sem þjóðgarðs fólst í því að tryggja vernd náttúrunnar og hinna sögulegu helgistaða sem þar fyrirfinnast. Með núgildandi lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum, nr. 47/2004, með síðari breytingum, voru áðurnefnd lög um friðun Þingvalla felld úr gildi. Veigamesta breytingin sem lögin höfðu í för með sér fólst í stækkun hins friðhelga svæðis frá því sem áður var en Þingvallanefnd taldi rétt að láta hið friðhelga land einnig ná til jarðanna Kárastaða, Brúsastaða, Svartagils, Gjábakka og Arnarfells. Að öðru leyti var núgildandi lögum ætlað að vinna að sömu markmiðum og hinum fyrri.

Á árinu 2004 voru menningarminjar Þingvalla samþykktar á heimsminjaskrá Menningarmálastofnunar Sameinuðu þjóðanna á fundi heimsminjanefndar sem haldinn var í Suzhou í Kína. Með samþykktinni teljast menningarminjarnar hafa einstakt gildi fyrir alla heimsbyggðina. Unnið er að því að sækja um skrásetningu á náttúru þjóðgarðsins annars vegar og minja frá víkingatíma hins vegar á heimsminjaskrána. Auknar kröfur fylgja skráningu Þingvalla á heimsminjaskrána en til þess að viðhalda skráningunni er nauðsynlegt að varðveita og viðhalda menningarminjum og náttúru þjóðgarðsins.

Ferðaþjónusta hefur á síðustu árum orðið ein af undirstöðuatvinnugreinum á Íslandi. Aðdráttarafl landsins fyrir ferðalanga stafar að verulegu leyti af íslenskri náttúru. Lög kveða á um frjálsan aðgang fólks að stórum hluta landsins, þar á meðal þjóðgarðinum á Þingvöllum, en hann er einn af fjölsóttustu ferðamannastöðum á landinu. Gestir sem sækja Þingvelli heim leggja leið sína þangað einkum í tvennum tilgangi, annars vegar til þess að kynna sér sögu og menningarminjar í þinghelginni og hins vegar til þess að stunda þar útivist og njóta einstakrar náttúru. Fjöldi gesta sem leggur leið sína í þjóðgarðinn á Þingvöllum hefur margfaldast á síðustu árum með þeim afleiðingum að ekki hefur verið tækt að halda uppi virkri náttúruvernd, varðveislu menningarminja og vinna að uppbyggingu á svæðinu með fullnægjandi hætti. Kveður frumvarp þetta á um breytingar á núgildandi löggjöf sem er ætlað að stuðla að því að hægt verði að taka á móti öllum þeim fjölda gesta sem leggur leið sína í þjóðgarðinn án þess að röskun verði á náttúru og menningarminjum.

Lög um Vatnajökulsþjóðgarð tóku gildi 1. maí 2007. Haustið 2016 tóku gildi breytingar á lögunum sem sneru einkum að því að nú er óheimilt að reka atvinnutengda starfsemi innan þjóðgarðsins án samnings um slíka starfsemi við þjóðgarðsyfirvöld. Einnig er nú skýrt kveðið á um að afla skuli leyfis vegna skipulagðra viðburða og verkefna sem kalla á aðstöðu, mannafla eða meðferð tækja í þjóðgarðinum.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Þrettán ár eru frá gildistöku núgildandi laga um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Í gildistíð laganna hefur þjóðgarðurinn, eins og áður greinir, öðlast stöðu á heimsminjaskrá Menningarmálastofnunar Sameinuðu þjóðanna og gestum fjölgað mikið allt árið um kring í takt við aukinn straum ferðamanna til landsins. Þessar breyttu aðstæður kalla á umbætur á núgildandi löggjöf til þess að unnt sé að bæta og efla það lagaumhverfi sem þjóðgarðsyfirvöld starfa í en núgildandi löggjöf gerir þeim ekki kleift að vernda náttúru þjóðgarðsins með fullnægjandi hætti, varðveita, viðhalda og vinna að uppbyggingu menningarminja á svæðinu og stuðla að öryggi gesta þjóðgarðsins. Þjóðgarðurinn á Þingvöllum hefur sérstakt gildi sem er órjúfanlega bundið því að sérstakir staðir innan hans haldi náttúrulegum sérkennum sínum. Stuðst hefur verið við þá meginreglu við rekstur þjóðgarðsins að náttúrunni verði ekki raskað frekar en orðið er nema hið sérstaka gildi rýrist óverulega og það stuðli að afnotum sem tengjast sérkennum þjóðgarðsins. Þegar áhrif ákvarðana stjórnsýslunnar sem snerta jafnvægi verndunar og afnota eru óljós ber verndun náttúrunnar að hafa forgang.

Umtalsverð spjöll hafa orðið á náttúru innan þjóðgarðsins vegna átroðnings og fjölgunar ferðamanna. Til að stemma stigu við þessu hafa þjóðgarðsyfirvöld þurft að bæta og auka við aðstöðu sem hefur leitt til stóraukinna útgjalda í rekstri þjóðgarðsins. Starfsemi þjóðgarðsins er í dag fjármögnuð með fjárveitingum af fjárlögum, tekjum af leigu lóða innan þjóðgarðsins og innheimtu þjónustugjalda vegna afmarkaðrar þjónustu innan þjóðgarðsins. Þessi tekjuöflun hefur ekki reynst nægjanleg til þess að takast á við breyttar aðstæður. Frumvarpinu er m.a. ætlað að stuðla að því að þjóðgarðsyfirvöldum verði tryggðir auknir fjármunir þannig að unnt sé að stuðla með skilvirkum hætti að uppbyggingu og vernd þjóðgarðsins.

Samhliða auknum straumi ferðamanna hefur aðsókn að þjóðgarðinum sem útivistarstaðar farið vaxandi og er í auknum mæli sóst eftir veru og aðstöðu í þjóðgarðinum til frístundaiðju. Haustið 2016 tóku gildi breytingar á lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007, sem kveða á um að öll atvinnutengd starfsemi innan Vatnajökulsþjóðgarðs sé óheimil nema með samningi um slíka starfsemi við þjóðgarðsyfirvöld. Verður að telja eðlilegt að sambærilegt ákvæði sé að finna í lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum, sérstaklega í ljósi þess að um er að ræða einn fjölsóttasta ferðamannastað landsins. Með því að leggja til slíka breytingu geta þjóðgarðsyfirvöld stýrt betur hvers konar starfsemi er heimilt að reka innan marka þjóðgarðsins með hliðsjón af verndarmarkmiðum og sérstöðu þjóðgarðsins.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum, nr. 47/2004, og lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007. Frumvarpið hefur að geyma fjórar greinar auk gildistökuákvæðis. Þrjár greinar snúa að breytingum á lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Um er að ræða breytingar sem snúa fyrst og fremst að því að óheimilt verði að reka atvinnutengda starfsemi innan þjóðgarðsins án samnings um slíka starfsemi við þjóðgarðsyfirvöld auk þess sem afla verður leyfis til skipulagðra viðburða og verkefna innan þjóðgarðsins. Sambærileg ákvæði eru í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð. Einnig er að finna ákvæði er kveður á um almenna skyldu allra til að ganga vel um þjóðgarðinn og sýna ýtrustu varúð og tillitssemi svo að náttúru, menningarminjum og mannvirkjum þjóðgarðsins verði ekki spillt. Jafnframt er kveðið á um að gestum þjóðgarðsins beri að hlíta fyrirmælum starfsmanna þjóðgarðsins um umgengni og háttsemi í garðinum. Að lokum er í frumvarpinu ákvæði er skýrir nánar og útfærir betur gjaldtökuheimild þjóðgarðsins á Þingvöllum. Lagt er til að ákvæðið verði sambærilegt við gjaldtökuákvæðið sem er í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð þannig að skýrt sé kveðið á um að heimilt sé að taka gjald fyrir veitta þjónustu innan garðsins til að standa straum af kostnaði við þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða, rekstur og eftirlit með dvalargestum.

Í frumvarpinu er að auki lögð til ein breyting á gjaldtökuákvæði laga um Vatnajökulsþjóðgarð.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í 74. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um atvinnufrelsi og að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Í frumvarpinu er kveðið á um að óheimilt sé að reka atvinnutengda starfsemi í þjóðgarðinum á Þingvöllum án leyfis þjóðgarðsyfirvalda. Samhliða auknum straumi ferðamanna til landsins hefur atvinnurekstur í þjóðgarðinum orðið fjölbreyttari og aukist verulega. Lagt er til í frumvarpinu að nauðsynlegt verði að afla leyfis til þess að geta stundað atvinnurekstur innan þjóðgarðsins og er þjóðgarðsyfirvöldum falið það hlutverk að meta hvort slík leyfi skuli útgefin. Ákvörðun um hvort leyfi skuli veitt þarf að meta út frá verndarmarkmiðum þjóðgarðsins sem tiltekin eru í 1. mgr. 1. gr. og 3. gr. gildandi laga og í stefnumörkun þjóðgarðsins. Þessi takmörkun þykir nauðsynleg þannig að hægt sé að hafa eftirlit með starfsemi innan þjóðgarðsins.

5. Samráð.

Frumvarp þetta er unnið í samvinnu og samráði við þjóðgarðinn á Þingvöllum og Vatnajökulsþjóðgarð. Ákvæði 2. og 4. gr. frumvarpsins er snúa að gjaldtökuheimildum þjóðgarðanna tveggja voru borin undir fjármála- og efnahagsráðuneytið. Í umsögn ráðuneytisins voru gerðar ábendingar um að vera kynni að skýra þyrfti betur hvað fælist í kostnaði við þjónustu. Í ljósi þeirra athugasemda var ákvæðunum breytt til að ljóst væri hvaða kostnað heimilt væri að reikna í upphæð þjónustugjalda.

Frumvarpið var einnig sett í almenna kynningu á vefsíðu ráðuneytisins þar sem óskað var eftir umsögnum og athugasemdum um efni þess. Ráðuneytinu bárust umsagnir frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneyti, Samtökum ferðaþjónustunnar og Landvernd.

Í umsögn ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytis kemur fram að ráðuneytið taki undir þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu varðandi umgengni gesta í þjóðgarðinum á Þingvöllum og að önnur atriði frumvarpsins séu að meginstefnu í samræmi við stefnu ráðuneytisins í málaflokknum. Ráðuneytið leggi áherslu á mikilvægi þess að vinna stjórnvalda í málum er tengjast ferðaþjónustunni sé samræmd og unnin í víðtæku samráði allra helstu hagsmunaaðila og bendir á mikilvægi þess að haft verði samráð við Samtök ferðaþjónustunnar við nánari útfærslu á skilyrðum, málsmeðferð og gerð samninga um atvinnurekstur í þjóðgarðinum á Þingvöllum. Ráðuneytið tekur undir þær ábendingar og telur ljóst að náið samráð við ferðaþjónustuaðila sé lykillinn að því að vel takist til hvað varðar stýringu á atvinnurekstri þeirra aðila innan þjóðgarðsins. Eins og fram kemur í ákvæðinu er gert ráð fyrir að umrædd skilyrði verði sett í reglugerð sem ráðherra setur. Við gerð þeirrar reglugerðar er gert ráð fyrir að samráð verði haft við hlutaðeigandi hagsmunaaðila.

Í umsögn Samtaka ferðaþjónustunnar er bent á að við gjaldtöku verði að hafa í huga að stjórnvaldi sé eingöngu heimilt að taka gjald fyrir beinan kostnað eða kostnað sem er í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu eða starfsemi sem sérstaklega er tilgreind í viðhlítandi gjaldtökuheimild en að jafnaði sé ekki heimilt að líta til annarrar og óskyldrar starfsemi stjórnvaldsins. Vísa samtökin í álit umboðsmanns Alþingis í umsögn sinni því til stuðnings og ítreka að þjónustugjaldi sé eingöngu ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við þá þjónustu sem látin er í té af hinu opinbera. Þá megi einnig leiða af skilyrðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar að stjórnvaldi sé með öllu óheimilt að afla almennra rekstrartekna með innheimtu þjónustugjalda. Ráðuneytið tekur undir ábendingar Samtaka ferðaþjónustunnar og bendir á að ekki er ætlunin að afla almennra rekstrartekna með þeim gjaldtökuheimildum sem frumvarpið kveður á um. Eingöngu er um að ræða töku þjónustugjalda til að mæta kostnaði við þá þjónustu sem boðið er upp á innan marka þjóðgarðanna. Sá kostnaður sem reiknaður er í fjárhæð þjónustugjaldanna er eingöngu sá sem beint er hægt að tengja við veitingu viðkomandi þjónustu eins og reglur um þjónustugjöld kveða á um. Ekki eru uppi áform um reikna kostnað við almennan rekstur þjóðgarðanna inn í upphæð þjónustugjalda. Ráðuneytið bendir hins vegar á að eðlilegt er að kostnaður við rekstur sem nauðsynlegur er vegna veittrar þjónustu, svo sem umsjón með salernum og bílastæðum og eftirlit með dvalargestum, sé reiknaður inn í upphæð þjónustugjalda enda um tengdan kostnað að ræða sem uppfyllir skilyrði reglna um þjónustugjöld. Í umsögn sinni benda samtökin einnig á að breytingar á lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum, þar sem starfsemi innan hans verður leyfisskyld, muni hafa áhrif á atvinnufrelsi sem verndað er í 74. gr. stjórnarskrárinnar og taka þurfi tillit til hagsmuna þeirra fyrirtækja sem hafa nú þegar byggt upp starfsemi innan þjóðgarðsins og þeirra sem hyggjast gera það í framtíðinni. Ráðuneytið bendir á að skv. c-lið 1. gr. frumvarpsins munu skilyrði fyrir að fá samning um að reka starfsemi innan þjóðgarðsins koma fram í reglugerð sem ráðherra setur. Við gerð þeirrar reglugerðar er gert ráð fyrir að samráð verði haft við hlutaðeigandi hagsmunaaðila. Ráðuneytið bendir jafnframt á að allar ákvarðanir um gerð samninga þurfi að vera málefnalegar og teknar með hliðsjón af verndarmarkmiðum þjóðgarðsins.

Í umsögn Landverndar er tekið undir breytingar sem felast í 1. og 3. gr. frumvarpsins en gerðar eru athugasemdir við breytingar í 2. og 4. gr. er snúa að gjaldtökuheimildum þjóðgarðanna tveggja. Benda samtökin á að í b-lið 2. gr. og 4. gr. er kveðið á um heimildir til töku aðgangsgjalds til að mæta kostnaði við þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða, rekstur og eftirlit með dvalargestum. Að mati samtakanna er um að ræða stefnubreytingu í rekstri þjóðgarða og þau benda á að samkvæmt ummælum þjóðgarðsvarðar í fjölmiðlum standi ekki til að taka aðgangsgjöld að Þingvöllum. Að auki mótmæla samtökin að gjöld verði sett á til að standa straum af innviðauppbyggingu. Ráðuneytið bendir á að heimild til töku aðgangsgjalds er þegar að finna í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð. Að auki er að finna heimild til töku aðgangsgjalda á náttúruverndarsvæðum skv. 2. mgr. 92. gr. laga nr. 60/2013. Með ákvæðinu er tryggt að sama heimild sé til staðar í lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Engar fyrirætlanir eru hins vegar um að taka slíkt gjald, en heimildin er hins vegar til staðar. Hvað varðar tilvísanir um kostnað vegna innviðauppbyggingar bendir ráðuneytið á að eingöngu er um að ræða innviðauppbyggingu sem nauðsynleg er til að veita umrædda þjónustu, t.d. bílastæði og salerni. Eingöngu verður því heimilt að taka gjöld vegna kostnaðar við innviðauppbyggingu sem er beintengd veitingu umræddrar þjónustu.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarp þetta mun hafa jákvæð áhrif á almannahagsmuni verði það að lögum þar sem það stuðlar að aukinni náttúruvernd og varðveislu menningarminja innan þjóðgarðsins á Þingvöllum en veruleg þörf er á aukinni vernd vegna fjölgunar gesta. Frumvarpið gerir ráð fyrir skýrari reglum um aðgæsluskyldu almennings. Í frumvarpinu er að finna nýmæli er kveður á um að öllum sé skylt að ganga vel um náttúru þjóðgarðsins og menningarminjar og sýna ýtrustu varúð en einnig er kveðið á um að gestum þjóðgarðsins beri að hlíta fyrirmælum starfsmanna hans um umgengni og háttsemi. Sambærilegt ákvæði er í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð.

Frumvarpið mun hafa áhrif á þá aðila sem reka atvinnutengda starfsemi innan þjóðgarðsins á Þingvöllum en það kveður á um að slík starfsemi sé óheimil nema með samningi við þjóðgarðsyfirvöld. Að auki er gert ráð fyrir að viðburðir og verkefni sem kalla á aðstöðu, mannafla eða meðferð tækja í þjóðgarðinum verði leyfisskyld. Sambærileg ákvæði er að finna í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð. Fjölgun gesta í Þingvalla- og Vatnajökulsþjóðgörðum undanfarin ár hefur haft í för með sér mikið álag á náttúru og innviði þjóðgarðanna. Gjaldtaka sem fylgir ytri vexti er mjög þýðingarmikill þáttur í því að uppbygging í þjóðgörðunum svari þeim kröfum sem gerðar eru til móttöku síaukins gestafjölda og þjónustu við hann auk þess að tryggja öryggi gesta og að vernda viðkvæma náttúru þjóðgarðanna fyrir ágangi og koma í veg fyrir frekari skemmdir á henni. Nú hafa um nokkurt skeið verið innheimt þjónustugjöld vegna ýmissar þjónustu og uppbyggingar í þjóðgarðinum á Þingvöllum með góðum árangri. Þar má nefna bílastæðagjöld, salernisgjöld, gjöld vegna köfunar í Silfru, lóðarleigu o.fl. Heildarinnheimta þessara gjalda nam um 250 m.kr. á síðasta ári og gerir þjóðgarðurinn ráð fyrir að þær muni nema allt að 270 m.kr. á yfirstandandi ári. Hefur tekjum af þjónustugjöldum verið varið til nauðsynlegrar uppbyggingar og þjónustu og mun svo verða áfram. Þörf Vatnajökulsþjóðgarðs til að innheimta þjónustugjöld til að standa straum af nauðsynlegri uppbyggingu og þjónustu er brýn. Þar ber aðallega þrennt til. Í fyrsta lagi hefur gestafjöldi í Skaftafelli tífaldast undanfarin ár með tilheyrandi álagi. Þar hefur verið byggt upp bílastæði og tjaldsvæði ásamt tilheyrandi þjónustu en þörf er á enn frekari uppbyggingu á svæðinu, svo sem fráveituframkvæmdum, svo og auknu starfsliði. Í öðru lagi hefur Vatnajökulsþjóðgarði verið falin umsjá jarðarinnar Fells (Jökulsárlón) og þess er vænst að jörðin verði færð formlega undir þjóðgarðinn innan tíðar. Þar er þörf á uppbyggingu frá grunni sem að öllum líkindum mun reynast mjög kostnaðarsöm. Leiða má að því líkur að nauðsynleg uppbygging á Felli, þ.e. bílastæði, gestastofa, salerni o.fl., muni taka allnokkur ár. Í þriðja lagi stendur yfir mikil uppbygging við Dettifoss sem enn er ekki lokið. Auk þess sem að framan er greint er þörf á ýmsum öðrum framkvæmdum innan þjóðgarðsins. Byggja þarf upp göngustíga og salernisaðstöðu víða í þjóðgarðinum auk þess sem aukin viðvera landvarða er nauðsynleg. Ekki er auðvelt að gera nákvæma áætlun um tekjur Vatnajökulsþjóðgarðs af þjónustugjöldum á fyrrgreindum þremur stöðum þar sem ekki hefur verið tekin ákvörðun um innheimtuna og gjaldskrá er ekki frágengin. Þegar tekið er tillit til fjölda bifreiða sem átt hafa leið um svæðin undanfarin ár má þó ætla að innheimta af bílastæðagjöldum gæti numið allt að 200 m.kr. á ári verði innheimtan með sambærilegum hætti og í Þingvallaþjóðgarði. Gera má ráð fyrir að sú tala hækki nokkuð á næstu árum með auknum fjölda gesta.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að þrjú ný ákvæði bætist við lögin, þ.e. 4. gr. a – 4. gr. c. Í a-lið er lagt til almennt ákvæði er snýr að aðgæsluskyldu og varúð og tillitssemi gesta þjóðgarðsins. Að auki er lagt til að skýrt verði kveðið á um að gestum beri að hlíta fyrirmælum starfsmanna þjóðgarðsins um umgengni og háttsemi innan þjóðgarðsins. Sambærilegt ákvæði er að finna í 2. mgr. 15. gr. laga um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007.

Í b-lið er lagt til að afla skuli leyfis vegna hvers konar skipulagðra viðburða og verkefna innan þjóðgarðsins sem meðal annars kalla á aðstöðu, jarðrask, mannafla eða meðferð tækja innan þjóðgarðsins, svo sem vegna kvikmyndunar eða samkomuhalds. Jafnframt skuli afla leyfis vegna rannsókna og er heimilt að setja þau skilyrði fyrir leyfisveitingu sem nauðsynleg eru. Ákvæðið styrkir heimildir og getu þjóðgarðsyfirvalda til að hafa eftirlit með hvers konar viðburðum, verkefnum og rannsóknum innan þjóðgarðsins. Með þessu móti er tryggt að þjóðgarðsyfirvöldum sé kunnugt um athafnir af þessu tagi og þau geti metið hvort veita skuli leyfi með hliðsjón af verndarmarkmiðum og sett nauðsynleg skilyrði fyrir leyfisveitingum. Í dæmaskyni er nefnt að hvers konar viðburðir kunni að vera leyfisskyldir þó að hvergi nærri sé um tæmandi talningu að ræða en hér falla undir hvers konar viðburðir og verkefni sem geta með einhverju móti haft áhrif á verndarhagsmuni þjóðgarðsins vegna umfangs eða aðfanga. Tekið skal fram að ekki er þörf á leyfisveitingu vegna minni háttar viðburða eða samkoma, en gert er ráð fyrir að mælt verði nánar fyrir um viðburði og verkefni sem krefjast leyfis í reglugerð. Á hinn bóginn er nauðsynlegt að þjóðgarðsyfirvöldum sé kunnugt um hvers konar rannsóknir sem eru fyrirhugaðar innan þjóðgarðsins. Ákvarðanir um leyfisveitingar skv. 4. gr. b verða að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum líkt og aðrar leyfisveitingar. Þá má binda leyfisveitingar skilyrðum sem nauðsynleg þykja.

Í c-lið er lagt til að ekki sé heimilt að reka starfsemi innan þjóðgarðsins án leyfis Þingvallanefndar. Nauðsynlegt kann að vera að takmarka atvinnurekstur innan þjóðgarðsins með hliðsjón af verndarmarkmiðum hans og stefnu þjóðgarðsins. Með ákvæðinu er þjóðgarðsyfirvöldum gert kleift að meta og veita leyfi út frá því hvort starfsemin samræmist verndarmarkmiðum þjóðgarðsins. Ákvarðanir sem eru teknar á grundvelli 4. gr. b kunna að fela í sér takmörkun á atvinnufrelsi en ákvarðanir á grundvelli 4. gr. c munu alltaf fela í sér takmörkun á atvinnufrelsi. Ef atvinnustarfsemi byggist á gæðum innan þjóðgarðsins sem eru takmörkuð að mati Þingvallanefndar verður það óhjákvæmilega svo að ekki geta allir fengið samninga sem heimili slíka starfsemi. Ákvarðanir um hvaða aðilar fái samninga þurfa ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og jafnræði aðila með hliðsjón af verndarmarkmiðum þjóðgarðsins. Þess vegna er mælt fyrir um að Þingvallanefnd sé ein bær til þess að taka ákvarðanir á grundvelli 4. gr. c.

Um 2. gr.

Lagt er til að gjaldtökuheimild þjóðgarðsins verði með sambærilegum hætti og gjaldtökuheimild Vatnajökulsþjóðgarðs er, þ.e. að heimilt verði að taka gjöld innan þjóðgarðsins fyrir veitta þjónustu og aðgang að svæðinu. Skýrt er tekið fram að slík gjöld eiga að mæta kostnaði við þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða, rekstur og eftirlit með dvalargestum. Dæmi um þjónustu sem heimilt verður að taka gjald fyrir er til að mynda aðgangur að bílastæðum og salerni. Gjöld skulu birt í reglugerð sem ráðherra setur og byggjast á fjárhagsáætlun þjóðgarðsins. Gert er ráð fyrir að um hefðbundin þjónustugjöld sé að ræða sem renni til þjóðgarðsins.

Jafnframt er í 2. mgr. b-liðar gert ráð fyrir að heimilt verði að innheimta gjöld vegna leyfisveitinga og samninga. Ljóst er að leyfisveitingum og gerð samninga fylgir ákveðin umsýsla og vinna af hálfu þjóðgarðsyfirvalda, auk þess sem eftirlit með leyfisskyldri starfsemi kann að vera nauðsynlegt til að tryggja að farið sé að almennum reglum sem um þjóðgarðinn gilda og þeim sérstöku skilyrðum sem kunna að hafa verið sett.

Um 3. gr.

Lagt er til að refsiheimild laganna um þjóðgarðinn á Þingvöllum verði skýrð betur og jafnframt bætt við heimild til beitingar dagsekta. Sambærilegt ákvæði er að finna í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð.

Um 4. gr.

Lögð er til breyting á gjaldtökuákvæði laga um Vatnajökulsþjóðgarð. Breytingin snýr að því hvaða rekstrarþætti heimilt er að reikna inn í upphæð þjónustugjalda þannig að ekki verður eingöngu um að ræða kostnað vegna þjónustu og eftirlits heldur einnig kostnað við uppbyggingu og viðhald innviða og rekstur. Aukinn ágangur ferðamanna hefur haft í för með sér aukna þörf á uppbyggingu ýmissa innviða, svo sem bílastæða og salerna. Eins og gjaldtökuákvæði laganna er í dag er ekki hægt að reikna uppbyggingarkostnað inn í upphæð þjónustugjalda. Með breytingunni verður það hægt og verða gjaldtökuákvæði þjóðgarðanna tveggja, þ.e. Vatnajökulsþjóðgarðs og þjóðgarðsins á Þingvöllum, sambærileg.

Um 5. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.