Opinberir háskólar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 579

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 85/2008, um opinbera háskóla (almenningsfræðsla).

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „menntamálaráðherra“ í 1. mgr. kemur: mennta- og menningarmálaráðherra.

b. Í stað orðsins „Menntamálaráðherra“ í 2. mgr. kemur: Ráðherra.

2. gr.

Í stað orðsins „menntamálaráðherra“ í 2. gr. laganna kemur: ráðherra.

3. gr.

3. gr. laganna orðast svo:

Háskóli sinnir kennslu, rannsóknum, þekkingarleit og sköpun á sviði vísinda, fræða, tækniþróunar eða lista. Hann miðlar fræðslu til almennings og veitir þjóðfélaginu þjónustu í krafti þekkingar sinnar. Háskóla er enn fremur heimilt að sinna endurmenntun þeirra sem lokið hafa háskólaprófi í þeim fræðum sem stunduð eru innan hans.

Ráðherra er heimilt að fela einstökum háskólum að sinna kennslu eða rannsóknum á ákveðnum afmörkuðum sviðum, ótímabundið eða til ákveðins tíma.

Um hlutverk háskóla fer að öðru leyti eftir því sem mælt er fyrir um í lögum nr. 63/2006, um háskóla.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:

a. 1. tölul. 2. mgr. orðast svo: Tveir fulltrúar háskólasamfélagsins tilnefndir af háskólafundi.

b. 3. tölul. 2. mgr. orðast svo: Einn fulltrúi tilnefndur af ráðherra.

c. Í stað orðsins „Tveir“ í 1. tölul. 3. mgr. kemur: Þrír.

d. 3. tölul. 3. mgr. orðast svo: Tveir fulltrúar tilnefndir af ráðherra.

e. Í stað orðsins „Tveir“ í 4. tölul. 3. mgr. kemur: Þrír.

f. Í stað orðanna „Tveir fulltrúar skv. 4. tölul. 2. mgr. og 4. tölul. 3. mgr.“ í 1. málsl. 5. mgr. kemur: Tveir fulltrúar skv. 4. tölul. 2. mgr., þrír fulltrúar skv. 4. tölul. 3. mgr.“

5. gr.

Í stað orðsins „Menntamálaráðherra“ í 1. mgr. 8. gr. laganna kemur: Ráðherra.

6. gr.

Í stað orðanna „fjallar um og tekur þátt í að móta“ í 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laganna kemur: mótar og setur fram.

7. gr.

Í stað orðanna „eins árs“ í lokamálslið 2. mgr. 10. gr. laganna kemur: tveggja ára.

8. gr.

Við 1. mgr. 13. gr. laganna bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Háskólaráði er heimilt að ákveða að í skólaráði sitji einnig fulltrúar tiltekinna kennslugreina sem saman mynda deild. Enn fremur er háskólaráði heimilt að ákveða að í skólaráði sitji fulltrúi opinberrar stofnunar sem er í mjög nánu samstarfi um kennslu og þjálfun nemenda.

9. gr.

1. mgr. 17. gr. laganna orðast svo:

Rektor veitir ótímabundin akademísk störf við háskóla og framgang akademískra starfsmanna. Forseti fræðasviðs veitir tímabundin akademísk störf við skóla og stofnanir sem heyra undir skóla í umboði rektors. Forstöðumaður veitir akademísk störf við stofnun sem heyrir undir háskólaráð í umboði rektors. Veiting starfs skal ákveðin á grundvelli tillögu sem gerð er samkvæmt nánari reglum settum af háskólaráði en þær afmarka jafnframt umboð forseta og forstöðumanna. Þegar starf hefur verið veitt skal gerður um það ráðningarsamningur.

10. gr.

Í stað orðsins „skóla“ í 2. mgr. 21. gr. laganna kemur: háskóla.

11. gr.

Á eftir 23. gr. laganna kemur ný grein, 23. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Endurmenntun.

Háskóla er heimilt að bjóða upp á endurmenntun þeirra sem hafa lokið háskólaprófi í þeim fræðum sem viðurkenning hans tekur til, sbr. 3. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006.

Með hugtakinu endurmenntun er í lögum þessum átt við eftirfarandi:

a. námskeið fyrir háskólamenntað fólk á fagsviði þess,

b. viðbótarnám fyrir háskólamenntað fólk á þverfaglegum grunni sem miðar að skilgreindum námslokum eða prófgráðu skv. 22. gr.

12. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. mgr. 24. gr. laganna:

1. E-liður orðast svo: gjöldum fyrir endurmenntun skv. 23. gr. a.

2. Við bætist nýr stafliður sem orðast svo: gjöldum fyrir fræðslu fyrir almenning.

13. gr.

Í stað orðsins „menntamálaráðherra“ í 1. málsl. 1. og 2. málsl. 2. mgr. 26. gr. laganna kemur: ráðherra.

14. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þeir fulltrúar sem tilnefndir hafa verið í háskólaráð skv. 2. og 3. mgr. 6. gr. laganna fyrir gildistöku laga þessara skulu sitja út tilnefningartíma sinn. Ákvæði a- og b-liðar 4. gr. laga þessara koma til framkvæmda þegar tilnefningartími fulltrúa ráðherra skv. 2. mgr. 6. gr. laganna er liðinn. Þegar tilnefningartími fulltrúa ráðherra skv. 3. mgr. 6. gr. laganna er liðinn skal fyrst tilnefna fulltrúa háskólasamfélagsins skv. c-lið 4. gr. laga þessara og því næst fulltrúa skv. e-lið 4. gr. laga þessara.

Kjörtímabil þeirra nemenda á háskólafundi sem kjörnir voru í febrúar 2009 framlengist um eitt ár.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í mennta- og menningarmálaráðuneytinu. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á einstökum ákvæðum laganna vegna þeirrar reynslu sem komin er á framkvæmd laganna.

Í fyrsta lagi er lagt til að dregið verði fram með skýrari hætti það hlutverk opinberra háskóla að miðla fræðslu til almennings og að veita samfélaginu þjónustu í krafti þekkingar sinnar. Að öðru leyti er hlutverk opinberra háskóla það sama og annara háskóla sem falla undir lög nr. 63/2006, um háskóla.

Í öðru lagi er lagt til að fulltrúum ráðherra í háskólaráði verði fækkað en á móti verði fulltrúum háskólasamfélagsins fjölgað. Þannig verði einn fulltrúi ráðherra í háskólaráði háskóla með færri en 5.000 nemendur og tveir fulltrúar háskólasamfélagsins. Í háskólaráðum háskóla með fleiri nemendur en 5.000 verði fulltrúar ráðherra tveir, en fulltrúar háskólasamfélagsins þrír og fulltrúar sem tilnefndir eru af fulltrúum sem fyrir eru í háskólaráði verði einnig þrír. Með þessu er komið enn betur til móts við þau sjónarmið er fram komu við setningu laganna á Alþingi, um mikilvægi þess að tryggja fræðilega þekkingu og tengingu við opinbera háskóla. Er þetta í samræmi við lýðræðishefðir opinberu háskólanna og er til þess fallið að skjóta styrkum stoðum undir fræðilega þekkingu innan háskólaráðsins. Í þessu samhengi er einnig lagt til að það verði hlutverk háskólafundar að móta sameiginlega vísinda- og menntastefnu háskóla

Í þriðja lagi er lögð til sú breyting að kjörtími fulltrúa nemenda á háskólafundi lengist um eitt ár og ennfremur eru lagðar til breytingar á einstökum ákvæðum laganna er miða að því að einfalda stjórnsýslu opinberra háskóla í samræmi við ábendingar sem þar hafa komið fram.

Þá er í fjórða lagi lagt til að skýrari greinarmunur verði gerður á menntun sem fólgin er í endurmenntun og fræðslu til almennings annars vegar og hinni eiginlegu starfsemi háskóla að veita æðri menntun er leiðir til prófgráðu á háskólastigi hins vegar.

Um 1. og 2. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um 3. gr.

Í skýringum við 2. og 3. gr. þess frumvarps, sem varð að lögum nr. 85/2008, um opinbera háskóla, kemur fram að byggt hafi verið á 2. og 3. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla. Þau lög geyma rammalög um starfsemi háskóla og taka því einnig til opinberra háskóla. Nauðsynlegt þykir aftur á móti að kveða sérstaklega á um hlutverk opinberra háskóla. Er hér því lagt til að þau ummæli í skýringum við 3. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 85/2008 að opinber háskóli „miðli fræðslu til almennings og [veiti] samfélaginu þjónustu í krafti þekkingar sinnar“, verði tekin upp í ákvæðið. Til áréttingar er einnig lagt til að háskóla sé veitt heimild til þess að veita endurmenntun þeim sem lokið hafa háskólaprófi í fræðum sem stunduð eru í deildum hans. Er það í samræmi við eldri lög um Háskóla Íslands og Háskólann á Akureyri. Með þessu er ennfremur áréttaður sá munur sem felst annars vegar í því að veita þeim sem lokið hafa háskólaprófi endurmenntun í sínum fræðum og hins vegar að miðla fræðslu til almennings, sbr. 11. gr. frumvarpsins.

Um 4. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að fjölgað verði þeim fulltrúum sem tilnefndir eru af háskólafundi og þeim sem tilnefndir er þeim fulltrúum sem fyrir eru í háskólaráði eins og nánar er lýst í ákvæðinu. Að sama skapi verði þeim fulltrúum fækkað sem ráðherra velur án tilnefningar.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 6. gr.

Með greininni er áréttað það hlutverk háskólafundar að marka stefnu háskóla í málum er varða sameiginlega vísinda- og menntastefnu háskólans.

Um 7. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2008 var ákveðið að fulltrúar nemenda á háskólafundi skyldu kjörnir í sérstökum kosningum til eins árs í senn. Aðrir fulltrúar á háskólafundi skyldu hins vegar kjörnir til tveggja ára í senn. Mennta- og menningarmálaráðuneytinu hafa borist athugasemdir frá Stúdentaráði Háskóla Íslands vegna þess fyrirkomulags að fulltrúar nemenda skuli aðeins kosnir til eins árs í senn og eru fulltrúar beggja fylkinga stúdenta, Röskvu og Vöku, á einu máli um að óska eftir því að fulltrúar nemenda á háskólafundi verði kosnir til tveggja ára í senn, líkt og aðrir fulltrúar á háskólafundi. Kosningar til Stúdentaráðs fara fram á hverju ári en kosningar til háskólaráðs annað hvert ár. Hefur Stúdentaráð vakið athygli á því óhagræði sem hlýst af því að þurfa að halda þrenar kosningar samtímis, eins og gera þyrfti nú í ár að óbreyttri löggjöf, þar sem kjósa þarf fulltrúa til háskólafundar, Stúdentaráðs og háskólaráðs. Þá hefur verið bent á að slíkt fyrirkomulag sé til þess fallið að flækja kosninguna fyrir hinn almenna nemanda sem geti átt erfitt með að átta sig á kosningakerfinu. Þá séu ekki rök til þess að kjósa svo oft fulltrúa á háskólaþingið sem kemur aðeins saman tvisvar á ári og það geti jafnframt veikt stöðu nemenda á fundinum ef þeir eru ætíð nýkjörnir en ekki aðrir fulltrúar á þinginu.

Um 8. gr.

Af hálfu Háskóla Íslands hefur verið bent á að æskilegt sé að fyrirkomulag skipunar skólaráðs sé ekki um of ráðandi um það hvernig skóla (fræðasviði) er skipað í deildir. Í gildandi lögum kemur einn fulltrúi frá hverri deild. Slíkt fyrirkomulag getur leitt til þrýstings á að deildum fjölgi. Meiri sveigjanleiki skapast á hinn bóginn í skipulagi ef ekki er ákveðið fyrirfram hversu margir fulltrúar í skólaráði koma frá hverri deild. Þau sjónarmið búa að baki seinni breytingunni að náin samvinna er á milli Heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands og Landspítala um menntun heilbrigðisstarfsmanna og um vísindasamstarf. Til að þjóna því hlutverki og treysta samstarfið þykir rétt að gera ráð fyrir möguleika á aðkomu hvorrar stofnunar að stjórnun hinnar stofnunarinnar. Því er æskilegt að Háskóla Íslands verði heimilt að veita Landspítalanum formlega aðild að stjórn Heilbrigðisvísindasviðs (skólaráðinu).

Um 9. gr.

Lög nr. 85/2008, um opinbera háskóla, tóku gildi í júní 2008 og leystu þá m.a. af hólmi lög nr. 41/1999, um Háskóla Íslands. Þessi endurskoðun á löggjöfinni hafði m.a. að markmiði að skipta mætti Háskóla Íslands og öðrum opinberum háskólum upp í skóla eða fræðasvið undir stjórn forseta.

Þegar Háskóli Íslands innleiddi þetta skipulag var út frá því gengið að sú meginregla yrði áfram gildandi að veitingarvald vegna akademískra starfa væri formlega á hendi háskólarektors. Aftur á móti væri sú skipan tekin upp á grundvelli nýrra laga að forsetar fræðasviða veittu tímabundin störf háskólakennara og sérfræðinga í umboði rektors. Við undirbúning að setningu innri reglna háskólans var hins vegar bent á að skýra mætti 1. mgr. 17. gr. gildandi laga um opinbera háskóla þannig að veitingarvaldið hafi með bindandi hætti verið fært frá rektor til forseta fræðasviða. Þar sem reglur háskólans sækja stoð sína til laganna leiðir þessi niðurstaða til þess að rektor teljist ekki til þess bær að veita ótímabundin störf háskólakennara og sérfræðinga. Með ákvæðinu er lagt til að tvímæli verði tekin af um það að veitingarvaldið vegna starfa háskólakennara og sérfræðinga liggi hjá háskólarektor, en að forsetum fræðasviða og forstöðumönnum einstakra stofnana innan opinberra háskóla sé falið, í umboði rektors, að annast ráðningarmál þegar um tímabundna veitingu slíkra starfa er að ræða. Er þessi niðurstaða í samræmi við 2. mgr. 8. gr. laga um opinbera háskóla.

Um 10. gr.

Með greininni er lagt til að það verði stjórnsýsla hvers háskóla sem annist skipulag og framkvæmd prófa. Með breytingunni er stuðlað að þverfræðilegri samvinnu og möguleikum nemenda til að stunda nám í fleiri en einum skóla og deildum sama háskóla. Auk þess búa að baki tillögunni sjónarmið um hagræðingu, öryggi, nýtingu húsnæðis og búnaðar.

Um 11. gr.

Með greininni er lagt til að kveðið verði á um heimildir opinberra háskóla til að bjóða upp á endurmenntun í þágu þeirra sem hafa lokið háskólaprófi í þeim fræðum sem eru stunduð innan hans. Hugtakið endurmenntun hefur ekki verið skilgreint í lögum um opinbera háskóla en skilgreining þess getur haft verulega þýðingu fyrir réttarstöðu nemenda og gjaldtöku skv. 2. mgr. 24. gr. laganna.

Í 2. mgr. er lagt til að við skilgreiningu hugtaksins endurmenntun verði einkum horft til hlutverks Endurmenntunarstofnunar Háskóla Íslands eins og það er skilgreint í reglum nr. 844/2001, um Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands. Í 3. gr. reglnanna segir að stofnuninni sé ætlað að halda námskeið fyrir háskólamenntað fólk á fagsviði þess, halda námskeið fyrir sama markhóp á þverfaglegum grunni og bjóða upp á lengra nám sem stundað er samhliða starfi. Þá kemur fram í 3. gr. reglna nr. 844/2001 að haft skuli samstarf við deildir Háskóla Íslands um þróun og framkvæmd námskeiða. Það hefur sætt gagnrýni að farið sé á svig við gjaldtökuheimildir 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla með því að boðið sé upp á nám til fyrstu og síðari háskólagráðu sem skipulagt er utan dagskóla, samhliða starfi nemenda, þannig að innheimt séu há skólagjöld í formi endurmenntunargjalda skv. e-lið 2. mgr. 24. gr. Með ákvæðinu er jafnframt settur rammi fyrir það meistaranám sem Háskóli íslands hefur boðið á þverfaglegum grunni undir formerkjum endurmenntunar. Dæmi um slíkt er svonefnt MPM og MBA nám við Háskóla íslands.

Um 12. gr.

Mikilvægt er að skýr greinarmunur sé gerður á kjarnastarfsemi opinberra háskóla skv. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins annars vegar og hins vegar hlutverki opinberra háskóla varðandi fræðslu til almennings og endurmenntun skv. 2. og 3. málsl. sömu málsgreinar. Með hliðsjón af almennum samkeppnisreglum kann að vera skylt að halda þeim þáttum í starfsemi opinberra háskóla sem varða fræðslu til almennings og endurmenntun aðskildum í bókhaldi frá kjarnastarfsemi skólanna, sem fjármögnuð er með framlagi úr ríkissjóði skv. 1. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla og styrkjum úr rannsóknasjóðum. Af slíkum reglum leiðir almennt að halda ber kostnaði af þeim þáttum í starfsemi ríkisaðila sem eru í samkeppni við einkaaðila aðskildum í bókhaldi frá lögbundinni kjarnastarfsemi sem skilgreina má sem almannaþjónustu. Þannig kann að vera skylt að innheimta námskeiðsgjöld vegna fræðslu til almennings og endurmenntunargjöld sem standa undir kostnaði við þróun og kennslu, að því leyti sem slíkt námsframboð er ekki kostað af fjárveitingum á fjárlögum skv. 1. mgr. 24. gr. laganna. Af skyldum opinberra háskóla skv. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins á sviði kennslu og a-lið 2. mgr. 24. gr. laganna leiðir að nemendur í skipulegu grunnnámi sem leiðir til fyrstu háskólagráðu (BA/BS gráðu) eiga rétt á náminu gegn greiðslu skrásetningargjalds, óháð því hvort hvort slíkt nám er skipulagt á öðrum tíma eða með öðru fyrirkomulagi en almennt tíðkast á vegum háskóla. Gjald fyrir endurmenntun í þeim skilningi sem hér um ræðir kemur aðeins til álita þegar um er að ræða nám skv. 11. gr. frumvarpsins, í kjölfar háskólanáms sem lokið hefur verið með fyrstu prófgráðu, í tengslum við þau fræði sem hún byggist á, sbr. ennfremur skýringar við 11. gr.

Af þessari framsetningu leiðir að endurmenntun skv. 11. gr. frumvarpsins getur ekki talist skipulagt nám sem lýkur með fyrstu prófgráðu sem er á fræðasviði háskóla, sbr. 7. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Heimild til gjaldtöku skv. 12. gr. frumvarpsins tekur einvörðungu til endurmenntunar í skilningi 11. gr. frumvarpsins og fræðslu til almennings.

Um 13. og 14. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirða.

Rétt þykir að kveða sérstaklega á um að þeir sem tilnefndir hafa verið í háskólaráð við gildistöku laganna sitji út tilnefningartíma sinn. Af því leiðir að í fyrsta sinn mun reyna á fyrirmæli 4. gr. um fækkun fulltrúa ráðherra í háskólaráði þegar tilnefningartími þeirra er liðinn. Í háskólum með færri en 5.000 nemendur er um einfalda tilfærslu að ræða. Í háskólum með fleiri nemendur verður að gera ráð fyrir því að tilnefningartíma fulltrúa ráðherra geti lokið fyrr. Af þeim sökum er gert ráð fyrir því að fyrst verði fjölgað fulltrúum háskólasamfélagsins og síðar þeim fulltrúum sem tilnefndir eru af þeim fulltrúum sem fyrir eru í háskólaráði.

Í 2. mgr. er lögð til sú breyting að kjörtími fulltrúa nemenda á háskólafundi verði tvö ár eins og nánar er rakið í skýringum við 7. gr.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 85/2008, um opinbera háskóla.

Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar með því markmiði að gera hlutverk háskóla skýrara og að gera stjórnsýslu skilvirkari miðað við þá reynslu sem komin er á framkvæmd gildandi laga.

Helstu breytingarnar sem lagðar eru til með frumvarpinu eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi er lagt til að hugtakið endurmenntun og heimildir opinberra háskóla til gjaldtöku vegna hennar verði gerðar skýrari. Lögð er til breyting sem gerir skýrari greinarmun á menntun sem fólgin er í endurmenntun og fræðslu til almennings annars vegar og hinni eiginlegu starfsemi háskóla hins vegar sem er að veita æðri menntun er leiðir til prófgráðu á háskólastigi. Í öðru lagi er lagt til að fulltrúum ráðherra í háskólaráði verði fækkað en á móti verði fulltrúm háskólasamfélagsins fjölgað. Í þriðja lagi er lagt til að kjörtímabil nemenda á háskólafundi lengist um eitt ár. Í fjórða lagi eru lagðar til breytingar á einstökum lagaákvæðum til að einfalda stjórnsýslu opinberra háskóla.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.