Lax- og silungsveiði Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 271

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um lax- og silungsveiði, nr.

61/2006, með síðari breytingum (stjórn álaveiða).

Frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.

1. gr.

Á eftir 1. mgr. 20. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra getur með reglugerð sett reglur um álaveiðar, m.a. um að banna eða takmarka álaveiðar um allt land eða á tilteknum svæðum ef það er talið nauðsynlegt að mati Hafrannsóknastofnunar.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að tilhlutan sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra en með því eru lagðar til tilteknar breytingar á lögum nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum. Lagt er til að lögfest verði ákvæði um að ráðherra geti með reglugerð sett reglur um álaveiðar, m.a. um að banna eða takmarka álaveiðar um allt land eða á tilteknum svæðum ef það er talið nauðsynlegt að mati Hafrannsóknastofnunar, rannsókna- og ráðgjafarstofnunar hafs og vatna. Hinn 1. júlí 2016 voru Hafrannsóknastofnun og Veiðimálastofnun sameinaðar í eina stofnun, Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sbr. lög nr. 112/2015, um Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sbr. og lög nr. 113/2015, um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar Hafrannsóknastofnunar og Veiðimálastofnunar. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að reglur sem ráðherra kann að setja með reglugerð um álaveiðar, m.a. um hvort banna eða takmarka skuli álaveiðar hér á landi, verði byggðar á ráðgjöf frá hinni nýju stofnun.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilefni þessa frumvarps er að með bréfi, dags. 24. nóvember 2015, óskaði Fiskistofa eftir því að ráðuneytið hlutaðist til um að álaveiðar yrðu bannaðar eða takmarkaðar á Íslandi og við landið. Um rökstuðning var vísað til bréfs Veiðimálastofnunar, dags. 24. nóvember 2015, þar sem koma fram tillögur stofnunarinnar um að banna álaveiðar hér á landi og við landið, skýrslu EIFAAC, vinnuhóps á vegum Alþjóðahafrannsóknaráðsins, ICES/EIFAAC, um líffræði og stofnstærð áls, dags. 3.–7. nóvember 2014, og ljósrits úr Bændablaðinu, útg. 8. október 2015, bls. 28.

Einnig barst ráðuneytinu minnisblað frá Veiðimálastofnun um málið, dags. 30. nóvember 2015. Þar kemur fram frekari rökstuðningur fyrir beiðninni og ráðgjöf Veiðimálastofnunar um efni málsins. M.a. var þar vísað til eftirtalinna skýrslna:

1. Magnús Jóhannsson, Róbert Jónsson og Björn Ingi Björnsson: Veiðar, vinnsla og sala á ál, útg. af Veiðimálastofnun, Selfossi, 1996. VMST-S/96001. Þar kemur fram samantekt um mat á veiðiþoli áls og möguleikum til veiða á áli á sunnanverðu landinu.

2. Þórólfur Antonsson: Ganga bjartáls niður úr Elliðaám og Elliðavatni, útg. af Veiðimálastofnun, Reykjavík 2011. VMST/11060. Þar er að finna umfjöllun um rannsóknir á göngu bjartáls í Elliðaám og Elliðavatni og kemur þar fram m.a. að áll vex mjög hægt í fersku vatni hér á landi.

Umræddar tillögur um bann við álaveiðum eru að meginstefnu byggðar á því að mikil stofnstærðarminnkun hafi orðið á álastofninum, svo mikil að állinn hafi frá árinu 2009 verið á lista CITES (Appendix II), samningsins um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, og er um það m.a. vísað til bréfs Veiðimálastofnunar, dags. 24. nóvember 2015, sem fylgdi framangreindu erindi Fiskistofu þann dag. Þar segir m.a.: „Nú er svo komið að álaveiðar eru nær alls staðar bannaðar og áll kominn á bannlista sem verslunarvara (Cites). Alþjóðahafrannsóknaráðið leggst alfarið gegn veiðum á ál meðan svo er ástatt fyrir stofninum og í sama streng taka fleiri alþjóðastofnanir um fiskveiðimál (t.d. EIFAAC).“ Enn fremur kemur þar fram að afar litlar upplýsingar séu til um álaveiðar við Ísland og að engin veiði hafi verið skráð.

Þá barst ráðuneytinu formleg ráðgjöf Veiðimálastofnunar um málið með bréfi dags. 3. febrúar 2016. Þar er gerð grein fyrir líffræði og lífsferli áls, álaveiðum hér á landi, ástandi stofnsins og ráðgjöf stofnunarinnar. M.a. kemur þar fram að álastofninn sé í hættu og þoli illa veiðar. Meðan svo sé sé það ráðgjöf Veiðimálastofnunar að bann verði sett á allar álaveiðar hér á landi. Stofnunin telur nauðsynlegt að settar verði reglur um friðun áls hér á landi á meðan ástand stofnsins sé undir viðmiði og að ráðherra verði veitt nauðsynleg lagaheimild til að setja slíkar reglur með breytingu á 20. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, og jafnframt að ef áll veiðist í silungs- eða laxveiði verði skylt að sleppa honum. Veiðimálastofnun leggi því til við ráðuneytið að það beiti sér fyrir slíkri alfriðun sem standi á meðan ástand stofnsins sé undir settu viðmiði.

Við samningu frumvarpsins hefur verið fjallað um hvort setja verði heimild í lög fyrir ráðherra til að banna eða takmarka álaveiðar eða hvort hægt sé að byggja slíka heimild á öðrum lögum. Einnig kom til álita að veiðifélög settu sjálf ákvæði um slíkt bann í nýtingaráætlanir sínar, sbr. framangreint ákvæði 20. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, en umræddar nýtingaráætlanir geta þó aðeins mælt fyrir um tímabundið og staðbundið bann á vatnasvæði viðkomandi veiðifélags, auk þess sem ekki eru starfandi veiðifélög á öllum svæðum þar sem áll veiðist.

Ljóst er að ef banna eða takmarka á álaveiðar hér á landi og í netlögum við landið verður að vera skýr lagaheimild til þess og einnig verður það að vera byggt á vísindalegum grunni og vel rökstutt. Slík lagaheimild er ekki til staðar í gildandi lögum og reglum. Einnig er ljóst að ef veiðifélög fylgja ekki ákvæðum laga um að setja sér nýtingaráætlanir kemur það í hlut Fiskistofu að setja þeim nýtingaráætlanir en að setja þar ákvæði um bann við álaveiðum getur verið mikið og vandasamt verk, m.a. eiga ekki sömu sjónarmið við um öll veiðifélög. Þá getur Fiskistofa ekki sett veiðifélögum nýtingaráætlanir nema þau geri það ekki sjálf og ef viðkomandi veiðifélög setja sér nýtingaráætlanir en ekki með því efni sem telja verður rétt eða æskilegt koma einnig upp álitamál um hvort og hvaða heimildir Fiskistofa hafi til að breyta þeim eða setja nýjar nýtingaráætlanir auk þess sem skoða verður reglur um birtingu slíkra áætlana til þess að þær gildi fyrir alla sem hlut eiga að máli. Álaveiðar hafa verið bannaðar eða takmarkaðar í ýmsum nágrannalöndum, m.a. eru álaveiðar bannaðar í Noregi og á Írlandi en leyfðar með tilteknum takmörkunum í Danmörku, Svíþjóð og Bretlandi.

3. Meginefni frumvarpsins.

Um álaveiðar á Íslandi gildir ákvæði 20. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, sbr. lög nr. 81/2008 og nr. 113/2015. Samkvæmt því er meginreglan sú að álaveiðar eru heimilar allt árið. Að álaveiðum skal jafnan þannig staðið að veiðar og gengd lax og silungs spillist eigi. Veiðifélög eða veiðiréttarhafar, þar sem ekki eru veiðifélög, skulu setja nánari reglur um veiðitíma og veiðitakmarkanir í einstökum veiðivötnum. Slíkar reglur, nýtingaráætlun, skal Fiskistofa staðfesta að fenginni umsögn Veiðimálastofnunar. Ef veiðifélög eða veiðiréttarhafar sinna ekki þessari skyldu getur Fiskistofa, að eigin frumkvæði, sett slíkar reglur. Í slíkum reglum skal m.a. kveðið á um tíma- eða staðbundnar friðanir áls og gerð og frágang heimilla veiðitækja. Engin heimild er hins vegar í lögunum til að banna eða takmarka álaveiðar á Íslandi.

Með vísan til framanritaðs er lagt til að bætt verði við 20. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, nýrri málsgrein, sem verði 2. mgr., þar sem ráðherra verði veitt heimild til að setja með reglugerð reglur um álaveiðar, m.a. til að banna eða takmarka álaveiðar við tilteknar aðstæður ef það er talið nauðsynlegt að mati Hafrannsóknastofnunar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið þótti ekki gefa tilefni til að skoðað yrði sérstaklega samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Álaveiðar eru nú stundaðar á landi og í netlögum jarða við landið sem oft eru eign einstaklinga eða lögaðila. Þar sem gert er ráð fyrir að um verði að ræða sérstaka lagaheimild til setja reglur um að banna eða takmarka álaveiðar sem gilda jafnt fyrir alla, m.a. á tilteknum svæðum, og þar sem ríkir almannahagsmunir krefjast þess að þær verði settar, er ekki talið að ákvæðið brjóti gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944.

5. Samráð.

Við gerð frumvarpsins var haft samráð við Fiskistofu, Veiðimálastofnun, Landssamband veiðifélaga og Bændasamtök Íslands en verði frumvarpið að lögum mun það hafa áhrif á starfsemi þessara aðila og einnig á starfsemi veiðifélaga og eigendur sjávarjarða og aðra sem áforma álaveiðar. Eins og gerð hefur verið grein fyrir er tilefni þessa frumvarps að Fiskistofa óskaði eftir því að ráðuneytið hlutaðist til um að álaveiðar yrðu bannaðar á Íslandi og við landið en einnig liggur fyrir formleg ráðgjöf Veiðimálastofnunar um það efni. Landssamband veiðifélaga gerði ekki athugasemdir við áform ráðuneytisins um að lögfesta ákvæði um heimild fyrir ráðherra til að banna eða takmarka álaveiðar hér á landi þar sem um sé að ræða stofn sem er í útrýmingarhættu. Bændasamtök Íslands gerðu athugasemdir við frumvarpið. Þar kemur fram að Bændasamtökin dragi ekki í efa mat alþjóðastofnana á ástandi álastofnsins. Ljóst sé þó að sú staða sé ekki tilkomin vegna óábyrgra veiða hérlendis þótt þær séu og hafi verið stundaðar í takmörkuðum mæli. Bændasamtökin telji að þær fyrirætlanir sem koma fram í ráðgjöf Veiðimálastofnunar séu umfram meðalhóf til að ná tilætluðum árangri í þessum efnum og að friðunarákvæði 20. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, veiti Fiskistofu nægilegar heimildir til tímabundinna friðana án þess að gengið sé um of á eignarrétt og atvinnufrelsi veiðiréttarhafa. Mjög litlar upplýsingar eru til um álaveiðar hér á landi en talið er að þær séu stundaðar að einhverju leyti. Ekki verður þó talið að þar sé um að ræða mikla hagsmuni.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið hefur áhrif á bændur, veiðiréttareigendur og aðra sem hafa stundað álaveiðar. Megintilgangur frumvarpsins er að vernda álastofninn hér á landi gegn ofveiði en verði frumvarpið að lögum mun ráðherra fá heimild til að setja reglur um álaveiðar, m.a. til að banna eða takmarka álaveiðar ef það er talið nauðsynlegt að mati Hafrannsóknastofnunar. Samkvæmt gildandi lögum er meginreglan hins vegar sú að álaveiðar eru heimilar allt árið og einungis gert ráð fyrir að veiðifélög geti sett reglur um slíkar veiðar í nýtingaráætlunum sínum. Stjórnvöld hafa enga lagaheimild til að hafa áhrif á veiðarnar.

Samþykkt frumvarpsins mun hafa áhrif á störf og verkefni atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, Fiskistofu og Hafrannsóknastofnunar. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er hins vegar ekki gert ráð fyrir að það hafi áhrif á tekjur ríkissjóðs en engin gjaldtökuákvæði eru í frumvarpinu. Verkefni ráðuneytisins munu felast í að setja reglugerð um stjórn álaveiða í samræmi við efni frumvarpsins en kostnaður við það er óverulegur og mun rúmast innan gildandi útgjaldaramma ráðuneytisins. Þá er ekki gert ráð fyrir að kostnaður Fiskistofu eða Hafrannsóknastofnunar muni aukast við lögfestingu frumvarpsins en framkvæmd þess ákvæðis sem þar er lagt til að verði lögfest fellur að öðrum verkefnum stofnananna, þ.e. að veita ráðuneytinu ráðgjöf um efni reglna sem áformað er að setja samkvæmt heimild í ákvæðinu og að hafa eftirlit með framkvæmd slíkra reglna. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að það muni hafa áhrif á útgjaldaramma þessa málaflokks atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í fimm ára fjármálaáætlun sem og í fjárlögum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að lögfest verði nýtt ákvæði sem verði 2. mgr. 20. gr. laganna þess efnis að ráðherra geti með reglugerð sett reglur um álaveiðar, m.a. bannað eða takmarkað álaveiðar um allt land eða á tilteknum svæðum ef það er talið nauðsynlegt að mati Hafrannsóknastofnunar.

Í málinu liggur fyrir formleg ráðgjöf Veiðimálastofnunar um málið, sbr. bréf frá stofnuninni þar sem gerð er grein fyrir líffræði og lífsferli áls, álaveiðum hér á landi, ástandi stofnsins og ráðgjöf stofnunarinnar. M.a. kemur þar fram að álastofninn hér á landi sé í hættu og þoli illa veiðar. Meðan svo sé sé það ráðgjöf Veiðimálastofnunar að bann verði sett á allar álaveiðar hér á landi. Stofnunin telur nauðsynlegt að settar verði reglur um álaveiðar hér á landi á meðan ástand stofnsins er undir viðmiði og að ráðherra verði veitt nauðsynleg lagaheimild til að setja slíkar reglur með breytingu á 20. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Jafnframt sé það ráðgjöf stofnunarinnar að ef áll veiðist í silungs- eða laxveiði verði skylt að sleppa honum.

Einnig kemur þar fram að nú sé svo komið að álaveiðar séu nær alls staðar bannaðar og áll kominn á bannlista sem verslunarvara (CITES). Alþjóðastofnanir sem fjalli um fiskveiðimál (ICES, EIFAAC, FAO og GFCM) hafi allar lagt til friðunaraðgerðir.

Þá er vakin athygli á að 1. júlí 2016 voru Hafrannsóknastofnun og Veiðimálastofnun sameinaðar í eina stofnun, Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sbr. lög nr. 112/2015, um Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sbr. og lög nr. 113/2015, um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar Hafrannsóknastofnunar og Veiðimálastofnunar. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að reglur sem ráðherra kann að setja með reglugerð um álaveiðar, m.a. um hvort banna eða takmarka skuli álaveiðar hér á landi, verði byggðar á ráðgjöf frá hinni nýju stofnun.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.