Ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 505

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur, nr.

52/1989 (endurvinnsla og skilagjald).

Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. Á undan 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Markmið laga þessara er að skapa skilyrði fyrir myndun hringrásarhagkerfis með því að stuðla að söfnun og endurvinnslu allra einnota drykkjarvöruumbúða, minnka notkun slíkra einnota umbúða og stuðla að skilvirkari auðlindanýtingu.

b. Í stað fjárhæðarinnar „14,41 kr.“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: 16,22 kr.

c. Orðin „og skal ráðherra hækka hámarksfjárhæðina í samræmi við breytingar á vísitölu neysluverðs frá síðustu hækkun gjaldsins“ í 2. málsl. 1. mgr. falla brott.

d. Orðin „að undanskildum þeim vörum sem seldar eru til tollfrjálsrar verslunar, sbr. 3. mgr.“ í 3. málsl. 1. mgr. falla brott.

e. Í stað orðanna „5,50 kr. fyrir umbúðir úr stáli, 0,20 kr. fyrir umbúðir úr áli, 5,30 kr. fyrir umbúðir úr gleri stærri en 500 ml, 3,90 kr. fyrir umbúðir úr gleri 500 ml og minni, 3,20 kr. fyrir umbúðir úr lituðu plastefni og 1,30 kr. fyrir umbúðir úr ólituðu plastefni“ í lokamálslið 1. mgr. kemur: 6,60 kr. fyrir umbúðir úr stáli, 0,80 kr. fyrir umbúðir úr áli, 12,30 kr. fyrir umbúðir úr gleri stærri en 500 ml, 9,40 kr. fyrir umbúðir úr gleri 500 ml og minni, 4,30 kr. fyrir umbúðir úr lituðu plastefni, 2,40 kr. fyrir umbúðir úr ólituðu plastefni og 1,40 kr. fyrir umbúðir úr endurunnu ólituðu plastefni.

f. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Þeir aðilar sem selja farþegum og áhöfnum millilandafara vörur úr tollfrjálsri verslun við brottför frá landinu, sbr. 1. mgr. 104. gr. tollalaga, nr. 88/2005, skulu leggja á og greiða gjald skv. 1. mgr. eins og um væri að ræða sölu innan lands.

Gjaldskylda samkvæmt lögum þessum nær einnig til sendiráða og alþjóðastofnana sem flytja inn vörur í gjaldskyldum umbúðum.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 2. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „umsýslan“ í 1. málsl. kemur: umsýslu.

b. Orðið „skilagjaldsins“ í 3. málsl. fellur brott.

c. Við bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Skila má hluthöfum hóflegum arði af því hlutafé sem þeir hafa lagt í félagið.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. 2. málsl. 2. mgr. orðast svo: Félagið skal stuðla að því að umbúðir fari til undirbúnings fyrir endurnotkun, endurvinnslu eða annarrar endurnýtingar í samræmi við forgangsröðun við meðhöndlun úrgangs, sbr. lög um meðhöndlun úrgangs, eða komi þeim annars til förgunar.

b. Í stað orðsins „skilum“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: árangri við söfnun.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 4. gr. laganna:

a. Í stað orðanna ,,um fjárhæð, innheimtu og endurgreiðslu skilagjaldsins, gerð og efnisval skilagjaldsskyldra umbúða fyrir drykkjarvörur og upphæð umsýsluþóknunar “ í 1. málsl. kemur: markmið um söfnun, innheimtu og endurgreiðslu skilagjaldsins og stærð, gerð og efnisval skilagjaldsskyldra umbúða fyrir drykkjarvörur.

b. 2. málsl. fellur brott.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laganna:

a. Orðin ,,við komu til landsins“ falla brott.

b. Í stað tilvísunarinnar „3. mgr.“ kemur: 3. og 4. mgr.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarpið var samið í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu að höfðu samráði við Endurvinnsluna hf. og fleiri aðila hvað varðar einstaka þætti þess. Nánar er fjallað um samráð í 5. kafla.

Árið 1989 voru samþykkt lög um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur. Samhliða setningu laganna var stofnað hlutafélag, Endurvinnslan hf., til að sjá um umsýslu skilagjalds og söfnun og endurvinnslu umbúða. Endurvinnslan hf. hefur einkarétt til að starfrækja skilakerfi drykkjarvöruumbúða og á samkvæmt lögunum að koma upp skilvirku fyrirkomulagi á söfnun drykkjarvöruumbúða um land allt, kappkosta að ná sem bestum skilum og koma umbúðunum til endurvinnslu.

Í lögum nr. 52/1989 er kveðið á um að á innfluttar drykkjarvörur úr einnota umbúðum úr stáli, áli, gleri og plasti skuli leggja skilagjald og umsýsluþóknun sem innheimt er við tollafgreiðslu. Sama gjald er lagt á drykkjarvörur sem framleiddar eru eða átappaðar hér á landi og seldar í sams konar umbúðum. Gjöldin eru einnig lögð á drykkjarvörur sem seldar eru við komu til landsins í tollfrjálsri verslun. Í reglugerð nr. 750/2017, um söfnun, endurvinnslu og skilagjald á einnota drykkjarvöruumbúðir, er fjallað um álagningu gjaldanna.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur, nr. 52/1989. Um er að ræða eftirfylgni með tillögum starfshóps frá árinu 2018 um bætt umhverfi endurvinnslu og skilagjalds á umbúðir fyrir drykkjarvörur. Í frumvarpinu eru einnig lagðar til breytingar á umsýslugjaldi og skilagjaldi í kjölfar beiðni frá Endurvinnslunni hf.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í nóvember 2017 skipaði umhverfis- og auðlindaráðherra starfshóp til að koma með tillögur um hvernig bæta megi umhverfi endurvinnslu og skilagjalds á umbúðir fyrir drykkjarvörur og setja fram aðgerðaáætlun um verkefnið. Starfshópnum var gert að hafa hliðsjón af stefnu ráðherra um úrgangsforvarnir, „Saman gegn sóun“, og nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar frá maí 2017 vegna frumvarps til laga um breytingu á lögum um meðhöndlun úrgangs og lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur (þingskjal 815, 333. mál á 146. löggjafarþingi). Starfshópnum var m.a. falið að taka til skoðunar álagningu og innheimtu skilagjalds, m.a. í samhengi við fríhafnarsvæði og frílagera. Starfshópnum var stýrt af umhverfis- og auðlindaráðuneytinu og sátu í hópnum fulltrúar frá Samtökum atvinnulífsins, Umhverfisstofnun, Endurvinnslunni hf., frjálsum félagasamtökum og tollstjóra. Starfshópurinn skilaði niðurstöðum sínum til ráðherra með skýrslu hinn 4. júlí 2018. Í skýrslunni er að finna tillögur að aðgerðum um hvernig bæta megi umhverfi endurvinnslu og skilagjalds á umbúðir fyrir drykkjarvörur.

Þá hefur Endurvinnslan hf. óskað eftir hækkun á skilagjaldi ásamt breytingum á umsýsluþóknun. Með frumvarpinu er ætlunin að koma til framkvæmdar nokkrum af þeim tillögum sem fram koma í skýrslu starfshópsins og lúta að breytingum á lögum, ásamt breytingum á skilagjaldi og umsýsluþóknun, til að tryggja skilvirka framkvæmd skilakerfisins.

Markmið stjórnvalda um meðhöndlun úrgangs er að draga úr sóun, stuðla að endurnotkun, endurvinnslu og endurnýtingu og stuðla þannig að lágmarksförgun í anda hringrásarhagkerfisins. Áhersla varðandi einnota drykkjarvöruumbúðir er því á að ná sem bestum árangri í söfnun og tryggja sem mesta endurvinnslu og draga úr eða koma í veg fyrir förgun drykkjarvöruumbúða. Stefnt er að innleiðingu EES-tilskipana er varða hringrásarhagkerfið á næstunni og verða lög um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur að vera í samræmi við þá innleiðingu, lög um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, og lög um úrvinnslugjald, nr. 162/2002.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru eftirfarandi tillögur gerðar sem fela í sér breytingu á lögum um umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur, nr. 52/1989:

– Gerð er tillaga að markmiðum laganna til samræmis við markmið hringrásarhagkerfisins um lágmörkun á auðlindanotkun og úrgangsmyndun.

– Lögð er til hækkun á skilagjaldi á hverja umbúðaeiningu þannig að gjaldið verði 18 kr. á einingu með virðisaukaskatti í stað 16 kr. Samhliða er lagt til að fellt verði út ákvæði um að ráðherra skuli hækka fjárhæðir í samræmi við vísitölu neysluverðs, en rétt þykir að hækkanir á gjöldum verði ávallt gerðar með lögum en ekki reglugerð.

– Gerð er tillaga um breytingar á umsýsluþóknun umbúða og lægra gjald á nýja umbúðaeiningu sem er endurunnið ólitað plast. Þá er gert ráð fyrir að Endurvinnslan hf. hefji markvissa vinnu við endurvinnslu glers á árinu 2021.

– Gerð er tillaga um að aðilar sem selja farþegum og áhöfnum millilandafara vörur úr tollfrjálsri verslun við brottför frá landinu skuli leggja á og greiða skilagjald og umsýslugjald eins og um væri að ræða sölu einnota drykkjarvöruumbúða innan lands, rétt eins og gilt hefur um sölu á drykkjarvörum við komu til landsins. Þá er gerð tillaga um að gjaldskylda samkvæmt lögunum nái einnig til sendiráða og alþjóðastofnana.

– Gerð er tillaga að samræmingu ákvæða laganna við lög um meðhöndlun úrgangs er varðar forgangsröðun meðhöndlunar.

– Gerð er tillaga um ítarlegra ákvæði um skyldur Endurvinnslunnar hf. að sjá til þess að til staðar sé skilvirkt fyrirkomulag á söfnun gjaldskyldra drykkjarvöruumbúða um allt land, og lögð til reglugerðarheimild um markmið um söfnun umbúða og um stærð umbúða.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið gefur ekki tilefni til að skoða samræmi við stjórnarskrá. Það snýr óbeint að skuldbindingum Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið þar sem sérlög um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur verða að vera í samræmi við lög um meðhöndlun úrgangs og taka mið af söfnunarmarkmiðum mismunandi úrgangsflokka. Frumvarpið er lagt fram í þeim tilgangi.

Í seinni tíð hafa komið fram sjónarmið um að skilagjald beri einkenni skatta fremur en þjónustugjalda og að óvarlegt sé að hækka fjárhæðir skilagjalds með reglugerð eins og kveðið er á um í 2. málsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 52/1989, þar sem 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands sbr. lög nr. 33/1944, kveður á um lagaáskilnað fyrir álagningu og breytingum á sköttum. Þess ber þó að gera að hækkun gjalda hefur þrátt fyrir lagaheimildina verið gerð með lagabreytingum. Með vísan til þessa er lagt til að lagaheimildin falli brott.

5. Samráð.

Frumvarp þetta byggist annars vegar á skýrslu starfshóps um drykkjarvöruumbúðir frá 4. júlí 2018 en verkefni hópsins var að koma með tillögur um hvernig mætti bæta umhverfi endurvinnslu og skilagjalds á umbúðir fyrir drykkjarvörur. Í starfshópnum sátu fulltrúar tilnefndir af umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, Samtökum atvinnulífsins, Umhverfisstofnun, Endurvinnslunni hf., Tollstjóra og frjálsum félagasamtökum á sviði umhverfisverndar. Þá byggist frumvarpið hins vegar á beiðni Endurvinnslunnar hf. um hækkun á skilagjaldi og umsýsluþóknun frá 9. júlí og 4. september 2020.

Frumvarpið hefur verið unnið í samvinnu við Endurvinnsluna hf., en einnig aðra hagsmunaaðila varðandi einstaka þætti þess. Ráðuneytið birti áform um lagasetninguna í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-164/2020) 31. ágúst 2020 og var umsagnarfrestur til 15. september 2020. Áður en áform um lagasetningu lágu fyrir var samráð haft við fjármála- og efnahagsráðuneyti og Endurvinnsluna hf. Samráð var einnig viðhaft við utanríkisráðuneytið vegna áforma um gjaldskyldu sendiráða og alþjóðastofnana. Tilkynning um að áformin væru í samráðsferli var send á Samtök atvinnulífsins, Samtök iðnaðarins, Samband íslenskra sveitarfélaga, utanríkisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti og Endurvinnsluna hf.

Ein umsögn barst um áformin, frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Kemur fram í umsögn að sambandið styðji umrædd áform enda sé mikilvægt að hækka skilagjald og auka hvata til bættra skila og minnka líkur á að umbúðir skili sér ekki til endurvinnslu. Nauðsynlegt væri að umsýslugjöld á einingu stæðu undir kostnaði við þjónustu. Þá telur sambandið jákvætt að stefnt verði að því að skilagjaldið nái til fleiri aðila og hvetur til innleiðingar á lágmarkskröfum framleiðendaábyrgðar í samræmi við nýlega löggjöf ESB um hringrásarhagkerfið.

Ráðuneytið birti drög að frumvarpi í samráðsgátt stjórnvalda 19. september 2020 og var umsagnarfrestur til 3. október 2020 (mál nr. 193/2020). Tilkynning um að drögin væru í samráðsferli var send Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Umhverfisstofnun, utanríkisráðuneyti, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Endurvinnslunni hf. Fimm umsagnir bárust um frumvarpið, þ.e. frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Isavia ohf., Samtökum iðnaðarins og tveimur einstaklingum. Í kjölfarið var einnig fundað með Isavia ohf. og Endurvinnslunni hf. um frumvarpið.

Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er tekið undir það markmið að meðhöndlun umbúða fylgi forgangsröðun í samræmi við ákvæði laga um meðhöndlun úrgangs. Þá hvetur sambandið til að frekari hækkun skilagjalds verði skoðuð og að einnig mætti skoða hækkun umsýsluþóknunar á glerumbúðir. Þá er hvatt til þess að innleiddar verði lágmarkskröfur framleiðendaábyrgðar sem geti m.a. falið í sér þrepaskipt gjöld og leitt til umhverfisvænni kosta en ella.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að skilagjald hækki um 2 kr. með virðisaukaskatti, sem er í samræmi við hækkun á vísitölu neysluverðs frá síðustu hækkun gjaldsins. Þá er umsýsluþóknun á gleri hækkuð um 5,5–7 kr. í tengslum við væntanlega endurvinnslu á gleri sem gera má ráð fyrir að hefjist á árinu 2021. Í frumvarpinu er mælt fyrir um nýja umbúðategund úr ólituðu endurunnu plastefni sem ber lægri umsýsluþóknun en plastumbúðir, sem ætti að vera hvati fyrir framleiðendur til að nota slíkar umbúðir. Þá er unnið samhliða að innleiðingu á lágmarkskröfum framleiðendaábyrgðar í lög um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, sem eiga að ná til allrar framlengdrar framleiðendaábyrgðar.

Í umsögn Isavia ohf. og á samráðsfundi í kjölfarið kom fram að félagið fagni því að málefni er varða flugvelli séu til skoðunar og vonar að staða fyrirtækja í flugstöðinni verði skýr og fyrirkomulag sem sanngjarnast. Kom fram að talsverður fjöldi umbúða falli til á Keflavíkurflugvelli sem sumar beri skilagjald en aðrar ekki og fari hluti umbúða úr landi. Ekki sé hægt að greina á milli umbúða þar sem skilagjald hafi verið lagt á eða ekki. Félagið leggur til að einungis verði lagt skilagjald á 50% drykkjarvöruumbúða eða 50% skilagjald á drykkjarvöruumbúðir sem falla undir skilakerfið, einungis á plastflöskur og einungis í veitingarekstri en ekki verslunarrekstri. Telur félagið ekki rétt að greitt sé skilagjald af umbúðum sem fara úr landi. Þá telur félagið að krafa um að seljendur þurfi að taka við og endurgreiða skilagjald á staðnum sé íþyngjandi krafa sem ekki hafi farið fram samráð um, enda sé sú krafa ekki lögð á aðra seljendur í landinu. Um er að ræða þröng vinnusvæði og vinnuferlar um söfnun falli ekki að breytingunni sem lögð er til þar sem umbúðir séu geymdar á einum stað, auk þess sem sérstök aðstaða fyrir móttöku einnota drykkjarvöruumbúða færi ekki vel saman við raðamyndun, vegalengdir og flæði fólks í flugstöðinni.

Tillögurnar miða að því að skilakerfi einnota drykkjarvöruumbúða sé sem allra einfaldast og að álögð gjöld leggist með sama hætti á allar drykkjarvöruumbúðir sem tilheyra skilakerfinu, á skýran og sanngjarnan hátt. Þannig er einnig mikilvægt að tryggja framleiðendaábyrgð á umbúðunum og hvata til að skil og meðhöndlun séu í samræmi við markmið og ákvæði laganna. Endurvinnslan hf. tekur við öllum umbúðum sem falla undir skilakerfið og greiðir út skilagjald vegna þeirra. Ljóst er að í umferð eru umbúðir sem hvorki hefur verið greitt af skilagjald né umsýsluþóknun. Endurvinnslan hf. greiðir samt sem áður út skilagjald við skil þeirra og kostar endurvinnslu umbúðanna. Ekki er hægt að greina á milli umbúða sem gjöld hafa verið greidd af eða ekki. Ljóst er að einhverjar umbúðir fara úr landi með farþegum en að sama skapi koma einnig inn umbúðir með farþegum sem skila sér til Endurvinnslunnar hf. Samkvæmt upplýsingum frá Endurvinnslunni hf. er ekki bara um umbúðir úr plastefni að ræða sem kemur frá Keflavíkurflugvelli heldur er einnig töluvert um glerumbúðir og áldósum fer fjölgandi. Þá bendir Endurvinnslan hf. á að sumar verslanir í brottfararsal Keflavíkurflugvallar greiða nú þegar skilagjald til Endurvinnslunnar hf. að eigin frumkvæði. Er því talið rétt að leggja skilagjald og umsýsluþóknun á allar umbúðir sem seldar eru, hvort sem um er að ræða tollfrjálsa verslun eða ekki, bæði í komusal og brottfararsal hins tollfrjálsa svæðis. Tekið er undir með félaginu að krafa um að seljendur á tollfrjálsum brottfararsvæðum taki við og greiði út skilagjald í brottfararsal sé nokkuð íþyngjandi með tilliti til þeirra aðstæðna sem eru í brottfararsvæði flugstöðvarinnar hvað varðar skort á aðstöðu, hreinlæti og áhrif á raðamyndun og flæði fólks um flugstöðina. Einnig er slík krafa ekki gerð til annarra seljanda í landinu. Er því fallist á að ákvæði þess efnis falli brott. Mikilvægt er þó að gjöld séu lögð á allar umbúðir eins og áður hefur verið fjallað um til að tryggja tekjur fyrir endurvinnslu umbúða og hvata til að skila þeim í réttan farveg. Þannig getur sá hvati verið fyrir alla þá sem hafa umbúðir undir höndum en beinast ekki einungis að kaupendum drykkjarvöruumbúða.

Í umsögn Samtaka iðnaðarins er breytingum sem frumvarpið felur í sér almennt vel tekið en einnig segir að í nýrri markmiðsgrein komi fram það markmið að minnka notkun drykkjarvöruumbúða en að öðru leyti komi ekki fram frekari tillögur í þeim efnum. Einnig segir að nauðsynlegt sé að fram fari samkeppnismat á umbúðum í skilakerfinu miðað við aðrar umbúðir. Þá er gerð athugasemd við að einungis aðilum sem selja drykkjarvörur á tollfrjálsu svæði við brottför frá landinu beri að taka við umbúðum og endurgreiða skilagjald en það sé ekki sambærilegt við aðra utan þess svæðis. Þá telja samtökin að ákvæði sem skilgreini hóflegan arð nánar verði takmarkandi einkum hvað varði nýliðun hluthafa í Endurvinnslunni hf. Gerð er athugasemd við að kveðið sé á um heimild til að setja söfnunarmarkmið í reglugerð og beri Endurvinnslunni hf. að tryggja söfnun.

Í frumvarpinu er ekki kveðið á um sérstök ákvæði sem miða að því að draga úr notkun einnota drykkjarvöruumbúða þrátt fyrir að eitt af þeim markmiðum sem lögð eru til sé að stuðla að minnkun á notkun slíkra umbúða. Lög nr. 52/1989 ber að skoða í víðara samhengi sem hluta af innleiðingu hringrásarhagkerfisins. Þannig er fjallað um það markmið á öðrum sviðum hringrásarhagkerfisins að draga úr notkun á einnota umbúðum, þar með talið drykkjarvöruumbúðum. Markmið laganna geta einnig verið leiðbeinandi um aðgerðir sem hægt er að ráðast í óháð ákvæðum í lögunum, til að mynda hvað varðar fræðslu og auglýsingar um hringrásarhagkerfið. Sem dæmi má taka nýlega herferð um „kranavatn“ þar sem fólk var hvatt til að drekka vatn úr fjölnota flöskum. Markmiðin eru því sýn á framtíðina og á hringrásarhagkerfið og sýna glögglega að gildissvið laganna er víðara en svo að þau fjalli eingöngu um rekstur Endurvinnslunnar hf. þótt að starfsemi hennar sé sú ráðstöfun sem leiðir af lögunum um hvernig skuli staðið að vörnum gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur. Sömu sjónarmið eiga við um heimild ráðherra til að setja söfnunarmarkmið enda bera stjórnvöld ábyrgð á því að markmið náist sem innleidd eru í gegnum EES-samninginn. Lög nr. 52/1989 eru sérlög um tilteknar umbúðir. Önnur sérlög fjalla um úrvinnslugjald sem lagt er m.a. á umbúðir. Samt sem áður gilda sömu tölulegu markmið um endurvinnslu drykkjarvöruumbúða eins og annarra umbúða þótt umbúðir séu undir annars konar framlengdri framleiðendaábyrgð. Ekki er gert ráð fyrir breytingum á þessu með frumvarpinu.

Í umsögn sem barst frá einstaklingi kemur fram að umbúðir djúsþykknis ættu að tilheyra skilakerfinu. Ráðuneytið bendir á að lögin sjálf veita ráðherra heimild til að setja í reglugerð nánari reglur samkvæmt lögunum, m.a. um gerð umbúða. Í reglugerð eru talin upp ákveðin tollnúmer sem vísa í tollskrá varðandi þær umbúðir sem falla undir kerfið. Þessi athugasemd varðar því ekki frumvarpið með beinum hætti en er ábending sem rétt er að skoða með tilliti til þess hvort gera eigi tillögu um breytingu á tollskrá.

Í umsögn frá öðrum einstaklingi kemur fram að hækka ætti skilagjald um 2 kr. og vísast til umfjöllunar hér að ofan um umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga.

6. Mat á áhrifum.

Gera má almennt ráð fyrir að frumvarpið hafi jákvæð áhrif á umhverfi og sjálfbæra þróun og almenning í ljósi þess að markmiðið með því er að samræma ákvæði sem styðja betur við myndun hringrásarhagkerfisins, sbr. lög um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, og lög um úrvinnslugjald, nr. 162/2002.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sendiráð og alþjóðastofnanir greiði líkt og almenningur skilagjald og umsýslugjald vegna einnota drykkjarvöruumbúða, með það að markmiði að stuðla að söfnun og endurvinnslu þeirra drykkjarvöruumbúða sem þessir aðilar kaupa. Líta ber svo á að önnur sjónarmið gildi um umhverfisgjöld en hefðbundna skatta og gjöld sem umræddir aðilar greiða ekki í gistiríkinu. Frumvarpið gerir einnig ráð fyrir með sömu rökum að aðilar í tollfrjálsri verslun greiði skilagjöld, hvort sem farþegar séu að fara frá eða koma til landsins.

Hækkun á skilagjaldi leiðir til þess að útgreiðslur skilagjalds hækka til samræmis. Hækkun á umsýsluþóknun er til að koma til móts við kostnað Endurvinnslunnar hf. sbr. umfjöllun um 1. gr. Verði frumvarpið samþykkt í óbreyttri mynd er gert ráð fyrir að það hafi í för með sér óveruleg fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið er gerð tillaga að markmiðsákvæði sem er í samræmi við markmið hringrásarhagkerfisins, um lágmörkun á auðlindanotkun og úrgangsmyndun. Rétt þykir að vera með slíka markmiðsgrein í lögunum sem endurspeglar einnig þá stefnumótun sem á sér stað á EES-svæðinu um hringrásarhagkerfið, þ.m.t. úrgangsstjórnun.

Í b-lið er lögð til hækkun á skilagjaldi á hverja umbúðaeiningu þannig að það verði 16,22 kr. á einingu án virðisaukaskatts í stað 14,41 kr. til að koma til móts við breytingar á vísitölu neysluverðs (18 kr. í stað 16 kr. með virðisaukaskatti). Almennt er gert er ráð fyrir að skilagjaldið fylgi verðlagi, sem er skynsamleg leið til að viðhalda hvata um að skila umbúðum í réttan farveg.

Í c-lið er gerð tillaga um að fella út ákvæði um að ráðherra skuli hækka fjárhæðir í samræmi við vísitölu neysluverðs. Í 1. mgr. 4. gr. laganna segir að kveðið skuli nánar á í reglugerð um framkvæmd laganna, m.a. um fjárhæð skilagjalds. Í framkvæmd hefur fjárhæðum verið breytt með lögum en ekki eingöngu með reglugerð ráðherra. Í seinni tíð hafa komið fram sjónarmið um að skilagjald beri einkenni skatta fremur en þjónustugjalda. Óvarlegt yrði að hækka fjárhæðir með reglugerð í því ljósi og því lagt til að ákvæðið falli brott. Rétt þykir að hækkanir á gjöldum verði áfram gerðar með lögum en ekki eingöngu reglugerð. Eftir sem áður má stefna á að skilagjaldið haldi verðgildi sínu til að stuðla að hvata fyrir skilum og rétt að Endurvinnslan hf. geri stjórnvöldum áfram grein fyrir þörf á hækkun gjaldsins ef tilefni er til.

Í d-lið er gerð tillaga um að fella út texta til samræmis við tillögu sem gerð er grein fyrir í f-lið um brottfall undanþágu frá gjaldskyldu fyrir aðila sem selja farþegum og áhöfnum millilandafara vörur úr tollfrjálsri verslun við brottför frá landinu.

Í e-lið er lögð til hækkun á umsýsluþóknun. Þar segir að til viðbótar skilagjaldi skuli með sama hætti taka umsýsluþóknun fyrir hverja umbúðaeiningu úr stáli, áli, gleri og plastefni og skal fjárhæð hennar án virðisaukaskatts vera 6,60 kr. fyrir umbúðir úr stáli (hækkun um 1,1 kr.), 0,80 kr. fyrir umbúðir úr áli (hækkun um 0,60 kr.), 12,30 kr. fyrir umbúðir úr gleri stærri en 500 ml (hækkun um 7 kr.), 9,40 kr. fyrir umbúðir úr gleri 500 ml og minni (hækkun um 5,5 kr.), 4,30 kr. fyrir umbúðir úr lituðu plastefni (hækkun um 1,1 kr.), 2,40 kr. fyrir umbúðir úr ólituðu plastefni (hækkun um 1,1 kr.) og 1,40 kr. fyrir umbúðir úr endurunnu ólituðu plastefni. Nýmæli felst í því að tiltaka sérstaklega umbúðir úr endurunnu plastefni (RPET). Gera má ráð fyrir að framleiðendur muni í auknum mæli nýta endurunnið plast í drykkjarvöruumbúðir enda er það umhverfisvænna en nýtt plast. Til að ýta undir þessa þróun er lagt til að umsýsluþóknun sem lögð verður á þessa tegund umbúða verði lægri en sú þóknun sem lögð er á sambærilegar umbúðir sem ekki eru gerðar úr endurunnu plastefni. Lagt er upp með að það verði útfært í reglugerð, með stoð í 1. mgr. 4. gr. laganna, hvaða skilyrði plastumbúð þarf að uppfylla til að teljast vera úr ólituðu, endurunnu plastefni. Tillaga um hækkun umsýsluþóknunar á gleri er sökum þess að ráðgert er að vinna við endurvinnslu á gleri hefjist á árinu 2021. Ljóst er að endurvinnsla á gleri er dýrari en sú endurnýting sem hefur farið fram síðustu ár, að mylja gler í landfyllingu. Endurvinnsla umbúðaglers er í samræmi við viðmið Evrópusambandsins.

Ýmis rök eru fyrir hækkun á umsýsluþóknun. Endurvinnslan hf. hefur bent ráðuneytinu á að skil í kerfinu hafi aukist undanfarið sem þýði að meira er greitt út af skilagjaldi. Í því sambandi er vakin athygli á að lögin heimila Endurvinnslunni hf. að fá skilagjald af þeim umbúðum sem ekki er skilað til að standa undir rekstri sínum. Þá hafi félagið kostað til fjármagni til að ná enn betri skilum. Einnig hafi átt sér stað almennar launahækkanir. Meginrök fyrir hækkun umsýsluþóknunar séu hins vegar þær að mikil lækkun hafi orðið á álverði á heimsmarkaði og fái félagið því minna fyrir það ál sem flutt sé út til endurvinnslu. Einnig hafi orðið verðlækkun á plasti. Þá búi félagið sig undir að breyta ferlum er varði endurnýtingu á gleri og stefni á að það fari frekar í endurvinnslu sem kalli á útflutning og meiri kostnað. Frumvarpið kallar á að sú þróun gerist sem allra fyrst enda þá búið að tryggja fjármögnun slíkrar endurvinnslu fyrst um sinn sem þarf svo að endurmeta í ljósi reynslu. Þá hafi neyslumynstur breyst þannig að umbúðum úr gleri og plasti hafi fækkað en aukning orðið á álumbúðum, sem beri mun lægri umsýsluþóknun en hinar fyrrnefndu tegundirnar. Loks er óvissa í húsnæðismálum Endurvinnslunnar hf. á næstu misserum en skrifstofur og stærsta móttökustöð félagsins að Knarrarvogi 4 í Reykjavík er staðsett þar sem Reykjavíkurborg hefur gert ráð fyrir annars konar skipulagi. Telur Endurvinnslan hf. að á næstu misserum verði félagið því að flytja starfsstöð sína í Knarrarvogi annað en hvorki liggur fyrir hvert né hvernig það verði fjármagnað. Þó liggi fyrir að félagið hafi takmarkað svigrúm til fjárfestinga og taka þurfi mið af því við ákvörðun um umsýsluþóknun sem beri að standa undir rekstri skilakerfisins. Afkomuspá Endurvinnslunnar hf. geri ráð fyrir rekstrartapi næstu árin að óbreyttu og erfiðri lausafjárstöðu sem fari eftir ýmsum breytum er varði verð á umbúðaúrgangi, gengi krónunnar, skilahlutfalli umbúða í kerfið, þörf á nýrri aðstöðu og neyslumynstri neytenda. Er því gerð tillaga um hækkun á umsýsluþóknun til að mæta þessum þörfum Endurvinnslunnar hf. sem ber þá skyldu að reka skilvirkt skilakerfi og verða gjöld að standa undir slíkum rekstri.

Í f-lið er lagt til að þeir aðilar sem selja farþegum og áhöfnum millilandafara vörur úr tollfrjálsri verslun við brottför frá landinu, sbr. 1. mgr. 104. gr. tollalaga, nr. 88/2005, skuli leggja á og greiða gjald skv. 1. mgr. eins og um væri að ræða sölu innan lands. Samkvæmt gildandi lögum nr. 52/1989 er almennt ekki lagt skilagjald á drykkjarvörur sem seldar eru til tollfrjálsrar verslunar. Þó er lagt skilagjald á drykkjarvöruumbúðir sem seldar eru í komuverslun Fríhafnarinnar með sérstakri skilagrein sem Fríhöfnin sendir á tveggja mánaða fresti til tollyfirvalda. Tollyfirvöld fella niður skilagjald af drykkjarvörum sem fluttar eru til landsins og seldar eru í tollfrjálsum verslunum á flugvöllum og tollfrjálsum forðageymslum samkvæmt heimild í 53. gr. reglugerðar nr. 630/2008 um ýmis tollfríðindi. Áætlað er að í veitingarekstri í brottfararsal Leifsstöðvar hafi fallið til um það bil 2 milljónir eininga árið 2018 en þar er mest um innlenda framleiðslu að ræða. Munar þar mestu um drykkjarumbúðir úr plasti, næst í gleri en lítið fellur til af drykkjarvöruumbúðum úr áli. Talið er að þessar umbúðir verði að stórum hluta eftir í landinu og skili sér til Endurvinnslunnar hf., sem endurgreiðir skilagjald jafnvel þótt skilagjald hafi ekki verið greitt af þessum umbúðum til skilakerfisins. Markmiðið er að stuðla að því að allar umbúðir sem seldar eru og safnast á alþjóðaflugvöllum séu inni í kerfinu og að af þeim sé greitt. Það er bæði í samræmi við framleiðendaábyrgð á drykkjarvöruumbúðum en stuðlar einnig að réttum skilum umbúðanna að hvati sé fyrir þann sem hefur umbúð undir höndum að henni sé komið í rétta meðhöndlun, óháð því hvort að sá aðili sé sá sami og keypti umbúðina.

Í f-lið er einnig lagt til að gjaldskylda samkvæmt lögunum nái einnig til sendiráða og alþjóðastofnana sem flytja inn vörur í gjaldskyldum umbúðum. Ekki er vitað hversu mikið magn er um að ræða en reikna má með að sama hlutfall af þessum umbúðum skili sér til Endurvinnslunnar hf. eins og almennt gerist hér á landi. Önnur sjónarmið gilda um umhverfisgjöld en hefðbundna skatta og gjöld sem umræddir aðilar greiða ekki í gistiríkinu og því er tillagan gerð svo skilakerfið nái utan um allar gjaldskyldar umbúðir.

Um 2. gr.

Í a-lið er lagt til að breyta orðinu umsýslan í umsýslu. Ekki er um efnisbreytingu að ræða.

Í b-lið er lagt til að taka út tilvísun til skilagjaldsins þar sem rætt er um umsýsluþóknun. Við setningu laganna var umsýsluþóknun hlutfall af skilagjaldi en í lögunum eins og þau eru nú eru skilagjald og umsýsluþóknun sitthvort gjaldið og rétt að það sé skýrt.

Í c-lið er orðalag um hóflegan arð af hlutafé fært til í lögunum en svipað orðalag var áður í 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna.

Um 3. gr.

Í a-lið er gerð tillaga að orðalagi sem er í samræmi við orðalag í lögum um meðhöndlun úrgangs um forgangsröðun við meðhöndlun úrgangs þar sem lögð er áhersla á endurnotkun, endurvinnslu og aðra endurnýtingu. Þannig er skýrt í lögunum að endurvinnsla kemur á undan annarri endurnýtingu á einnota drykkjarvöruumbúðum.

Í b-lið er gerð tillaga um að skýra betur að Endurvinnslan hf. skuli kappkosta að ná sem bestum skilum í söfnun á umbúðum. Að bæta við orðunum „í söfnun“ er til áréttingar á því að félaginu ber að safna umbúðum en aðrir aðilar eru þeir sem skila umbúðum til skilakerfisins.

Um 4. gr.

Í a-lið er gerð tillaga að heimild ráðherra til að setja reglugerð nái einnig til þess að kveða nánar á um framkvæmd laganna hvað varðar markmið um söfnun og um stærð drykkjarvöruumbúða. Að setja söfnunarmarkmið formlega í löggjöf er í samræmi við aðra löggjöf um meðhöndlun úrgangs auk þess sem þannig er einnig hægt að innleiða markmið sem koma í gegnum EES-samninginn. Þá kom fram í skýrslu starfshópsins að rétt væri að setja inn ákvæði um stærð umbúða í kerfinu.

Í b-lið er gerð tillaga að því að fella brott texta sem varðar ákvörðun umsýsluþóknunar. Hefur efni ákvæðisins verið breytt og fært framar í lögin, samhengis vegna, sbr. umfjöllun um b-lið 2. gr.

Um 5. gr.

Gerð er tillaga um að fella út texta til samræmis við tillögu sem gerð er grein fyrir í g-lið 1. gr. um brottfall undanþágu frá gjaldskyldu fyrir aðila sem selja farþegum og áhöfnum millilandafara vörur úr tollfrjálsri verslun við brottför frá landinu. Þannig er gert ráð fyrir að skilagjald og umsýsluþóknun verði innheimt úr allri tollfrjálsri verslun.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.