Almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 423

693. Frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994–95.)

1. gr.

Í 1. mgr. 73. gr. laganna fellur brott raðtalan „108“.

2. gr.

108. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Á 242. gr. laganna verða svofelldar breytingar:

a .

1. tölul. verður svohljóðandi: Brot gegn ákvæðum 233. gr. og 233. gr. a sæta opinberri ákæru.

b .

B-liður 2. tölul. verður svohljóðandi: Hafi ærumeiðandi móðgun eða aðdróttun verið beint að manni sem er eða verið hefur opinber starfsmaður, og móðgunin eða aðdróttun in varðar að einhverju leyti það starf hans, þá skal slíkt brot sæta opinberri ákæru eftir kröfu hans.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Hinn 25. júní 1992 kvað mannréttindadómstóll Evrópu upp þann dóm í máli Þorgeirs Þorgeirssonar gegn Íslandi að íslenska ríkið hefði brotið gegn 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu vegna þess að Þorgeir hefði, með dómi sakadóms Reykjavíkur, uppkveðnum 16. júní 1986, sem staðfestur var af Hæstarétti 20. október 1987, verið dæmdur til refsingar fyrir meiðyrði í garð lögreglunnar og einstakra lögreglumanna í Reykjavík á grundvelli 108. gr. almennra hegningar laga, nr. 19/1940.

Hinn 8. júlí 1992 skipaði dómsmálaráðherra nefnd til að gera tillögur til dómsmálaráðuneyt isins um viðbrögð við dóminum. Var nefndinni falið að kanna hvort þörf væri á sérstakri vernd opinberra starfsmanna eins og gert er ráð fyrir í 108. gr. almennra hegningarlaga. Jafnframt var nefndinni falið að kanna hvort ekki sé tímabært að mannréttindasáttmáli Evrópu verði lögtekinn hér á landi og í því falli að undirbúa lagafrumvarp þar að lútandi. Í nefndina voru skipuð Björn Bjarnason alþingismaður, Eiríkur Tómasson hæstaréttarlögmaður (nú prófessor), Markús Sigur björnsson prófessor (nú hæstaréttardómari), Ragnar Aðalsteinsson hæstaréttarlögmaður og Ragnhildur Helgadóttir lögfræðingur sem jafnframt var skipuð formaður nefndarinnar.

Hinn 9. október 1992 ritaði nefndin dómsmálaráðherra bréf þar sem fram kemur það álit hennar að með því að inna af hendi greiðslur samkvæmt dóminum til Þorgeirs Þorgeirssonar og með þýðingu og kynningu á dóminum hér á landi væri fullnægt þeim kröfum sem telja yrði að fullnægja þyrfti af Íslands hálfu til að bregðast við dóminum. Í framhaldi af þessu vann nefndin að frumvarpi til laga um lögfestingu mannréttindasátt málans og skilaði nefndin frumvarpi þar að lútandi til dómsmálaráðherra vorið 1993.

Með bréfi, dags. 10. apríl 1994, skilaði nefndin greinargerð til dómsmálaráðherra um afstöðu nefndarinnar til 108. gr. almennra hegningarlaga. Ekki náðist samstaða í nefnd inni um ákveðna tillögu í þessu sambandi. Valdi nefndin að kynna ráðherra þrjá kosti sem kynntir voru og ræddir í nefndinni, auk þess sem einn nefndarmanna skilaði séráliti. Greinargerð nefndarinnar er birt sem fylgiskjal með þessu frumvarpi ásamt séráliti eins nefndarmanna. Með bréfi, dags. 5. janúar 1995, var Eiríki Tómassyni prófessor falið að endurskoða 108. gr. almennra hegningarlaga á grundvelli þeirra tillagna sem fram komu í nefndinni og að semja lagafrumvarp þar að lútandi. Lagði Eiríkur til að farin yrði sú leið sem gerð er grein fyrir í 2. lið niðurstöðu greinargerðar nefndarinnar. Byggir lagafrum varpið á þessari tillögu.

II. Almennar athugasemdir.

Ákvæði 108. gr. almennra hegningarlaga er svohljóðandi: „Hver, sem hefur í frammi skammaryrði, aðrar móðganir í orðum eða athöfnum eða ærumeiðandi aðdróttanir við op inberan starfsmann, þegar hann er að gegna skyldustarfi sínu, eða við hann eða um hann út af því, skal sæta sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að 3 árum. Aðdróttun, þótt sönn uð sé, varðar sektum, ef hún er borin fram á ótilhlýðilegan hátt.“

Þetta ákvæði hefur staðið óbreytt frá gildistöku almennra hegningarlaga. Það á sér fyr irmynd í 121. gr. dönsku hegningarlaganna. Athyglisvert er að mun vægari refsing er lögð við ærumeiðingum í garð opinberra starfsmanna samkvæmt danska ákvæðinu, þ.e. sekt ir, varðhald eða fangelsi í allt að sex mánuði. Síðasta málsliðinn í 108. gr. almennra hegningarlaga er ekki að finna í danska ákvæðinu.

Í XII. kafla almennra hegningarlaga, þar á meðal í 108. gr. laganna, er opinberum starfsmönnum veitt aukin refsivernd, en á móti kemur að í XIV. kafla laganna er lögð rík ari refsiábyrgð á þá en aðra menn, sbr. t.d. 138. gr. Af lögskýringargögnum og fræði ritum verður ráðið að skýringin á því að tekið var upp sérstakt refsiákvæði um ærumeið ingar í garð opinberra starfsmanna hafi einkum verið sú að vegna starfa sinna og stöðu í þjóðfélaginu sé þeim þörf á ríkari æruvernd en öðrum mönnum.

Íslenskir dómstólar hafa, á síðustu þremur áratugum, nokkrum sinnum dæmt menn til refsingar vegna brota á 108. gr. almennra hegningarlaga meðan ekki verður séð af dönsk um fræðiritum að þarlendir dómstólar hafi beitt hliðstæðu ákvæði í dönsku hegningar lögunum frá árinu 1963. Sú spurning vaknar því óneitanlega hvort þörf sé á þessu sér ákvæði um æruvernd opinberra starfsmanna. Af málsatvikum í þeim dómum, þar sem 108. gr. almennra hegningarlaga hefur verið beitt, verður ekki ráðið að svo sé, þegar af þeirri ástæðu að þeir opinberir starfsmenn, sem þar áttu í hlut, hefðu ella notið verndar hinna almennu ákvæða um meiðyrði í 234.–241. almennra hegningarlaga, sbr. og sér staklega b-lið 2. tölul. 242. gr. laganna þar sem segir að hafi ærumeiðandi aðdróttun ver ið beint að opinberum starfsmanni sæti slíkt brot opinberri ákæru að kröfu hans. Að auki má nefna að í 106. gr. almennra hegningarlaga er m.a. lögð refsing við því að ráðast með ofbeldi eða hótunum um ofbeldi gegn opinberum starfsmönnum þegar þeir eru að gegna skyldustörfum eða út af þeim. Að sjálfsögðu væri unnt að beita því ákvæði ef ráðist væri að opinberum starfsmönnum, t.d. lögreglumönnum, við skyldustörf þeirra með ógnun um samfara móðgunum í orði eða verki, en ætla má að það sé nokkuð algengt ef veist er að þessum starfsmönnum á annað borð.

Þessu til viðbótar er rétt og skylt að nefna að viðhorf til tjáningarfrelsis hafa gjör breyst á þeirri hálfu öld sem liðin er frá því að almenn hegningarlög voru sett. Þannig brýtur það í bága við nútímaviðhorf til tjáningarfrelsis að lýsa aðdróttun refsiverða þótt sönnuð sé, sbr. niðurlag 108. gr. almennra hegningarlaga. Þá sýnir niðurstaða Mannrétt indadómstóls Evrópu í máli Þorgeirs Þorgeirssonar að lagagreinin getur í heild komið í veg fyrir að menn fái notið þess mikilvæga réttar að geta gagnrýnt málefni sem varða al menning miklu svo að vitnað sé til orðalags í dóminum. Jafnframt má færa að því rök að ákvæðið samrýmist ekki hinni almennu jafnræðisreglu sem leidd hefur verið af 78. gr. stjórnarskrárinnar og er auk þess að finna í Mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóð anna frá 1948 og alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966.

Þegar allt það er virt sem að framan greinir verður ekki séð að lengur sé þörf á 108. gr. almennra hegningarlaga til þess að vernda æru opinberra starfsmanna. Ákvæðið sam ræmist heldur ekki almennum viðhorfum til tjáningarfrelsis og jafnræðis í nútímaþjóðfé lagi. Af þeim sökum er lagt til að það verði fellt brott. Hins vegar þykir rétt með tilliti til stöðu opinberra starfsmanna og þeirrar auknu refsiábyrgðar sem á þá er lögð í XIV. kafla almennra hegningarlaga að móðganir eða aðdróttanir, sem störf þeirra varða og refsiverðar kunna að vera, að áliti ákæruvalds, sæti opinberri ákæru að kröfu þeirra sjálfra, sbr. b-lið 2. tölul. 242. gr. laganna. Helstu breytingar, sem leiðir af frumvarp inu, eru að verknaðarlýsingar í 234. og 235. gr. almennra hegningarlaga eru heldur þrengri en í 108. gr., refsirammi þeirra greina er lægri en í 108. gr., brot sætir ekki ákæru nema að kröfu þess sem misgert er við. Auk þess fellur brott það atriði er greinir í síð asta málslið 108. gr., þ.e. að aðdróttun, þótt sönnuð sé, varði sektum ef hún er borin fram á ótilhlýðilegan hátt og ákvæði í b-lið 2. tölul. 242. gr. eru þrengd, svo sem nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum með 3. gr. frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Þar sem lagt er til í 2. gr. frumvarpsins að 108. gr. almennra hegningarlaga falli brott er hér lagt til að tilvísun í þá grein falli brott úr 73. gr. laganna.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki frekari skýringa en að framan greinir. Það skal þó áréttað að verði 108. gr. almennra hegningarlaga felld brott njóta opinberir starfsmenn eins og aðr ir menn verndar hinna almennu ákvæða um meiðyrði í 234.–241. gr. sömu laga.

Um 3. gr.

Í b-lið 3. gr. er lögð til breyting á b-lið 2. tölul. 242. gr. hegningarlaganna. Ef 108. gr. laganna verður felld brott án þess að nokkrar aðrar breytingar verði gerðar á þeim kem ur upp sú sérkennilega staða að ærumeiðandi aðdróttun í garð opinbers starfsmanns mun eftir það sæta opinberri ákæru, sbr. b-lið 2. tölul. 242. gr. laganna, meðan hann sjálfur þyrfti að höfða mál vegna móðgunar í starfi. Af þessum sökum er lagt til að orðalag þessa síðastnefnda ákvæðis verði rýmkað að þessu leyti en um leið þrengt með því að fella á brott orðin: „eða hún myndi, ef sönn væri, baka honum embættis- eða sýslunarmissi“. Op inber starfsmaður verður þar með sjálfur að höfða meiðyrðamál ef aðdróttun, sem ekki varðar starf hans, er beint að honum án tillits til þess hvort hún kunni að leiða til starfs missis. Tekið skal fram að ákvæði b-liðar 2. tölul. 242. gr. hefur verið skýrt svo að op inber starfsmaður eigi þess jafnan kost að höfða meiðyrðamál ef ákæruvaldið neitar að verða við þeirri kröfu hans að höfða opinbert mál.

Í a-lið 3. gr. er lögð til breyting á 1. tölul. 242. gr. hegningarlaganna sem ekki teng ist meginefni frumvarpsins. Í 242. gr. laganna eru ákvæði um hvernig brot skv. XXV. kafla laganna um ærumeiðingar og brot gegn friðhelgi einkalífs sæti ákæru. Samkvæmt 1. tölul. greinarinnar sæta brot gegn 233. gr. opinberri ákæru. Í 2. tölul. er gerð grein fyr ir því hvaða brot sæti opinberri ákæru að kröfu þess sem misgert er við og skv. 3. tölul. getur sá einn sem misgert er við höfðað mál út af öðrum brotum er greinir í kaflanum. Með lögum um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 97/1973, var nýrri grein, 233. gr. a, bætt í XXV. kafla laganna þar sem segir að hver sem með háði, rógi, smánun, ógn un eða á annan hátt ræðst opinberlega á hóp manna vegna þjóðernis þeirra, litarháttar, kyn þáttar eða trúarbragða sæti sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að þremur árum. Ákvæði var sett í lög vegna skuldbindinga samkvæmt alþjóðasamningi um afnám alls kynþátta misréttis sem Ísland fullgilti 13. mars 1967. Samningurinn gekk í gildi 4. janúar 1969.

Lagt er til að auk brota á 233. gr. sæti brot skv. 233. gr. a opinberri ákæru. Eins og 242. gr. er nú getur sá einn höfðað mál sem misgert er við vegna brota á 233. gr. a.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Nefnd um mannréttindasáttmála Evrópuráðsins:

Greinargerð um afstöðu nefndarinnar til

108. gr. almennra hegningarlaga.

Með bréfi dags. 8. júlí 1992 skipaði dómsmálaráðherra nefnd til að gera tillögu til ráðuneytisins um viðbrögð við dómi Mannréttindadómstóls Evrópu sem upp var kveð inn 25. júní 1992 í máli Þorgeirs Þorgeirssonar gegn Íslandi. Nefndinni var falið að kanna sérstaklega hvort þörf sé á sérstakri vernd opinberra starfsmanna eins og gert er ráð fyr ir í 108. gr. alm. hgl. Jafnframt var nefndinni falið að kanna hvort ekki sé tímbært að mannréttindasáttmáli Evrópu verði lögtekinn hér á landi.

Með bréfi dags. 9. október 1992 ritaði nefndin ráðherra bréf þar sem hún taldi að með því að inna af hendi greiðslur samkvæmt dóminum til Þorgeirs Þorgeirssonar og með kynningu dómsins hér á landi væri fullnægt þeim kröfum sem telja verði að fullnægja þurfi af Íslands hálfu sem viðbrögð við dómi þessum.

Nefndin tók það sem forgangsverkefni, eftir að hún hafði fjallað um viðbrögð við dóminum, að vinna að lagafrumvarpi um lögfestingu mannréttindasáttmálans hér á landi. Því verki lauk nefndin vorið 1993 og með bréfi dags. 7. apríl 1993 skilaði hún í hend ur dómsmálaráðherra frumvarpi um lögfestingu mannréttindasáttmálans. Í niðurlagi þess bréfs segir að næsta verkefni nefndarinnar verði, í samræmi við skipunarbréf hennar, at hugun á 108. gr. alm. hgl. um æruvernd opinberra starfsmanna. Muni nefndin taka af stöðu til þess hvort ástæða væri til lagabreytingar í því sambandi og þá hvernig.

Nefndin hefur ítarlega rætt ákvæði þau sem felast í 108. gr. Einnig hefur nefndin met ið hvort ákvæði greinarinnar séu þess eðlis að þau geti verið metin andstæð ákvæðum 10. gr. mannréttindasáttmálans sem fjallar um tjáningarfrelsið.

Ljóst er að ákvæði 108. gr. takmarkar tjáningarfrelsi manna gagnvart opinberum starfs mönnum. Með vísun til ákvæða 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans þar sem segir að af réttinum til tjáningarfrelsis leiði skyldur og ábyrgð þá sé heimilt að þessi tjáningar frelsisákvæði séu háð formsreglum, skilyrðum og takmörkunum eða viðurlögum sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, land varna eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna, mannorði eða réttindum og til þess að koma í veg fyrir uppljóstran trún aðarmála eða til þess að tryggja vald og óhlutdrægni dómstóla eins og segir orðrétt í nefndri 2. mgr.

Evrópudómstóllinn hefur í allnokkrum dómum fjallað um mörk tjáningarfrelsisins skv. 10. gr. Í þeim málum hefur verið um það að ræða að dómstólar í viðkomandi ríkjum höfðu talið að beita ætti refsiviðurlögum tiltekinna greina laga viðkomandi ríkja fyrir ótil hlýðileg ummæli um stjórnmálamenn eða aðgerðir stjórnvalda til að hindra tjáningarfrels ið.

Ljóst er að ákvæði 10. gr. mannréttindasáttmálans hljóta að verða mjög matskennd í ýmsum atriðum og þar sem tiltölulega fá mál hafa gengið varðandi túlkun á þessum ákvæðum verður varla talið að um fullkomna túlkun dómstólsins á þessum ákvæðum sé að ræða enn sem komið er.

Íslenskir dómstólar hafa alloft beitt 108. gr. alm. hgl. og áður 102. gr. hgl. 1869 svo sem rakið er í dómskrám Ármanns Snævarrs sem ná fram til 1961.

Ekki hefur verið kannað umfang notkunar þessa refsiákvæðis síðustu 30 ár en fyrir utan margumræddan dóm yfir Þorgeiri Þorgeirssyni hefur verið sakfellt í Hæstarétti 6 sinnum á árum 1961 til 1992 samkvæmt greininni. Auk þess kemur fram í nokkrum dóm um vísun til greinarinnar, svo sem þegar opinberir starfs- eða sýslunarmenn hafa höfð að einkarefsimál skv. XXV. kafla.

Þegar skoðaðir eru þeir dómar sem handbærir hafa verið við athugun á grein þessari er ljóst að 108. gr. hefur langoftast verið notuð í sambandi við atyrði í garð lögreglu manna bæði munnleg og skrifleg. Í nokkrum tilvikum hefur greinin verið notuð sam hliða öðrum viðurlagagreinum, svo sem 106. gr., þegar um ofbeldi gegn opinberum starfs manni hefur verið að ræða. Sömuleiðis hefur greinin einnig verið notuð jafnhliða því að þeir sem fyrir skammaryrðum eða aðdróttunum hafa orðið hafa sjálfir höfðað mál til ómerkingar ummæla á grundvelli 241. gr. alm. hgl., svo sem var í máli Kristjáns Pét urssonar og Hauks Guðmundssonar gegn Þórarni Þórarinssyni ritstjóra en í því máli kem ur fram að ríkissaksóknari gaf einnig út ákæru á hendur Þórarni vegna þessara sömu um mæla í dagblaðinu Tímanum. Var dæmt í því refsimáli skv. 108. gr.

Svo sem sjá má af umræddum dómi gegn Þórarni Þórarinssyni, sem upp var kveð inn 19. október 1981, er opinberum starfsmönnum augljóslega unnt að ná sama og e.t.v. betri árangri með málshöfðun skv. XXV. kafla. Hins vegar er ljóst að visst hagræði er í því fyrir opinberan starfsmann að geta leitað til ákæruvaldsins um málarekstur fyrir sína hönd út af þeim skammaryrðum, móðgunum eða aðdróttunum sem lýst er í 108. gr.

Svo sem að framan er rakið er það hlutverk nefndarinnar að kanna hvort þörf sé á sér stakri vernd opinberra starfsmanna eins og gert er ráð fyrir í 108. gr. Ítarleg könnun hef ur vissulega ekki farið fram á þeirri þörf en benda má á að opinberir starfsmenn eru í nokkurri annarri aðstöðu heldur en aðrir borgarar til að bera hönd fyrir höfuð sér þegar að þeim er veist á opinberum vettvangi vegna skyldustarfa þeirra þar sem þeir eru bundn ir strangri þagnarskyldu og trúnaði sem gerir að þeim er ekki alltaf unnt að bera fram virk andmæli gegn þeim skammaryrðum, móðgunum eða aðdróttunum sem á þá eru borin en geta þá leitað aðstoðar ákæruvaldsins til að fá þann sem að þeim veitist dæmdan í refs ingu fyrir ummælin.

Benda má á að ákvæði 108. gr. er komið úr 121. gr. dönsku hegningarlaganna þar sem það stendur enn. Virðist það ákvæði hafa verið jafnvel enn minna notað en hér á landi ef marka má tilvitnanir í Karnov lagasafninu. Allnokkur munur er á 108. gr. íslensku hgl. og 121. gr. dönsku hgl. Í fyrsta lagi er hámark refsingar í íslensku lögunum allt að þriggja ára fangelsi en allt að sex mánaða fangelsi í þeim dönsku. Í öðru lagi er í íslensku g reininni niðurlag þar sem segir: „aðdróttun, þótt sönnuð sé, varðar sektum ef hún er bor in fram á ótilhlýðilegan hátt“. Þessi setning er ekki í dönsku greininni.

Í athugasemdum með hegningarlagafrumvarpinu varðandi 108. gr. segir m.a. „Grein þessi er tæmandi að því er til refsingar tekur fyrir ærumeiðingar sem á annað borð falla undir ákvæði hennar. Ber því ekki að refsa fyrir sömu ærumeiðinguna bæði samkvæmt þessari grein og ákvæðum XXV. kafla frumvarps þessa. Neiti opinbera ákæruvaldið að höfða mál, mun þó starfsmaðurinn geta sótt sökina í einkamáli samkvæmt ákvæðum nefnds kafla.“

Niðurstaða.

Þótt nefndin væri sammála um ýmis atriði varðandi breytingu á þeirri vernd sem op inberum starfsmönnum er veitt með ákvæðum 108. gr. náði nefndin ekki samstöðu um eina tillögu um breytingu á þessari hegningarlagagrein. Nefndin telur hins vegar rétt að gera nokkra grein fyrir þremur kostum sem kynntir voru og ræddir í nefndinni varðandi greinina en þeir eru þessir:

1.

Fyrst skal geta þess kosts sem felur í sér minnstar breytingar. Hann byggir á þeirri skoðun að opinberum starfsmönnum sé ekki brýn þörf á þeirri vernd sem 108. gr. veitir þó að þeim kunni að vera að henni nokkur styrkur í einstaka tilvikum. Sömu leiðis má færa fyrir því rök að ekki sé brýn þörf á því að fella þessa grein úr gildi. En síðasta málslið hennar má tvímælalaust fella niður. Refsirammi greinarinnar þarfnast einnig endurskoðunar en það þarf þá að gera í tengslum við heildarendur skoðun ákvæða hegningarlaganna um meiðyrði. Þessi kostur gerir þannig ráð fyrir því að greinin standi óbreytt utan síðasta málsliðar ef ástæða þykir til að fella hann niður með sérstakri breytingu.

2.

Annar kosturinn sem kynntur og ræddur var felst í því að eðlilegast væri að fella 108. gr. hgl. úr gildi enda væri æru opinberra starfsmanna veitt nægileg vernd með hinum almennu ákvæðum um ærumeiðingar í XXV. kafla hgl. Ef engin breyting yrði gerð á þeim ákvæðum samfara afnámi 108. gr. kæmi hins vegar upp sú sérkenni lega staða að ærumeiðandi aðdróttun í garð opinbers starfsmanna mundi eftir það sæta opinberri ákæru, eftir kröfu hans, sbr. b-lið 2. tölul. 242. gr. hgl., meðan hann sjálfur þyrfti að höfða mál vegna móðgunar sem hann yrði fyrir í hinu opinbera starfi. Til þess að koma í veg fyrir þetta misræmi væri því réttast á meðan hin al mennu ákvæði hgl. um meiðyrði annars vegar og opinbera starfsmenn hins vegar stæðu óbreytt að umorða hið tilvitnaða ákvæði í b-lið 2. tölul. 242. gr. þannig að það yrði svohljóðandi: „b. Hafi ærumeiðandi móðgun eða aðdróttun verið beint að manni, sem er eða verið hefur opinber starfsmaður, og móðgunin eða aðdróttunin tengist að einhverju leyti þessu starfi hans, þá skal slíkt brot sæta opinberri ákæru eftir kröfu hans.“

Rétt er að benda á í sambandi við þessa sérstöku réttarvernd opinberra starfs manna að hugtakið opinber starfsmaður hefur verið túlkað af dómstólum svo vítt að vafasamt er að hinn upphaflegi tilgangur löggjafans hafi verið að láta þessa sérstöku vernd og reyndar þær sérstöku skyldur sem á opinbera starfsmenn eru lagðar í XIV. kafla hegningarlaganna ná til svo stórs hluta almennings sem nú er orðinn raunin á, bæði með fjölgun opinberra starfsmanna sem svo eru nefndir og hinni víðu túlkun dómstóla á hugtakinu. Virðist því nauðsyn að taka til endurskoðunar til hvaða hóps manna þessi sérstaka vernd og þessar sérstöku skyldur sem hegningarlögin fjalla um varðandi opinbera starfsmenn eiga að ná til.

3.

Þriðji kosturinn og sá sem lengst gengur er að fella niður 108. gr. án þess að nokkr ar sérstakar ráðstafanir séu gerðar til mótvægis við þá breytingu. Er þá miðað við að í nútímaþjóðfélagi sé ekki ástæða til að veita tilteknum hópi sérstaka aðstöðu til málssóknar vegna skamma, móðgana eða aðdróttana þar sem ákvæði XXV. kafla hegningarlaganna eigi að vera nægjanleg þessum hópi eins og öðrum þegnum.

Sérálit Ragnars Aðalsteinssonar hrl.

um 108. gr. almennra hegningarlaga.

Með bréfi dagsettu 8. júlí 1992 skipaði dómsmálaráðherra undirritaðan ásamt fjórum öðrum í nefnd til þess m.a. að gera tillögur til dómsmálaráðuneytisins um viðbrögð við dómi Mannréttindadómstóls Evrópu 25. júní 1992 í máli Þorgeirs Þorgeirssonar gegn Ís landi. Í skipunarbréfi nefndarinnar segir enn fremur að sérstaklega skuli kannað hvort þörf sé á sérstakri vernd opinberra starfsmanna eins og gert er ráð fyrir í 108. gr. almennra hegningarlaga.

Nefndarmenn hafa ekki orðið ásáttir um á hvern hátt skuli staðið að svari til ráðu neytisins um þetta efni né um sameiginlega niðurstöðu og hef ég því talið rétt að skila sér stöku áliti.

Í dómasafni Hæstaréttar er að finna ýmis dæmi um að ákæruvaldið hafi höfðað op inber mál til refsingar skv. 108. gr. vegna ummæla í blaðagreinum um opinbera starfs menn og hefur það hugtak þá verið skilgreint á mjög víðan hátt. Dæmi um opinbera starfs menn í skilningi 108. gr. samkvæmt dómum Hæstaréttar: Erlendur ráðgjafi við rannsókn einstaks refsimáls (1978.210); fyrrverandi sóknarprestur og nú staðarhaldari á vegum sveitarfélags (1992.401).

Af dómum Hæstaréttar verður ekki ráðið að sérstök þörf sé á vernd opinberra starfs manna með þeim hætti sem veitt er í 108. gr. og er þá við það átt að ákvæði 106. gr., 107. gr. og ærumeiðingaákvæðin í XXV. kafla almennra hegningarlaga veiti þá vernd sem þörf er á. Vakin er á því sérstök athygli að skv. 242. gr. 2. tölul. b-liðar almennra hegn ingarlaga sætir brot sem felst í ærumeiðandi aðdróttun að opinberum starfsmanni opin berri ákæru að kröfu starfsmannsins að vissum nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum.

Þegar réttmæti þess að viðhalda óbreyttu réttarástandi á þessu sviði er virt er óhjá kvæmilegt að gera það í ljósi viðurkenndra grunnreglna íslenskrar stjórnskipunar um jafn ræði borgaranna, ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar og sambærilegra ákvæða í 26. gr. al þjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi þar sem segir að allir séu jafn ir fyrir lögunum og eigi rétt á sömu lagavernd. Í umfjöllun mannréttindanefndar Samein uðu þjóðanna 29. nóvember 1993 um skýrslu Íslands skv. 40. gr. alþjóðasamningsins seg ir m.a. í 10. mgr. að nefndin hafi veitt því athygli „að enn eigi sér stað mismunun . . . í þágu starfsmanna hins opinbera“.

Því er lagt til að 108. gr. almennra hegningarlaga í heild sinni verði afnumin með eft irfarandi rökum að:

- hún sé til þess fallin að takmarka frelsi borgaranna til að tjá sig um málefni sem geta varðað almenning mjög miklu,

- hún samræmist ekki þeirri grundvallarreglu, að allir skuli jafnir fyrir lögunum og eiga rétt á sömu lagavernd,

- þrátt fyrir afnám greinarinnar sé löggæslumönnum og öðrum opinberum s tarfsmönnum við framkvæmd starfa sinna veitt næg lagavernd.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum.

Tilgangur þessa frumvarps er að 108. gr. almennra hegningarlaga falli brott, auk þess sem gerðar eru minni háttar breytingar á b-lið 2. tölul. 242. gr. sömu laga. Efni þessara greina fjalla um ærumeiðingar gagnvart opinberum starfsmönnum.

Ekki verður séð að frumvarpið feli í sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð.