Íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 71

71. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)

1. gr.

Við 3. gr. laganna bætist ný málsgrein:

Þar sem ákveðið er að leggja starfsmanni til húsnæði skal gera skriflegan húsaleigusamning á þar til gerðu eyðublaði útgefnu af fjármálaráðuneyti. Slíkur leigumáli fellur niður án sérstakrar uppsagnar ef um leigjanda eiga við einhver þau atvik sem upp eru talin í 25. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Jafnframt fellur leigumáli niður án sérstakrar uppsagnar ef leigjandi segir starfinu upp eða er sagt upp á grundvelli gagnkvæms uppsagnarfrests í ráðningarsamningi eða vegna þess að fyrir fram umsömdum ráðningartíma er lokið. Ákvæði gildandi húsaleigulaga um uppsögn ótímabundins leigumála eiga við að öðru leyti.

2. gr.

5. gr. laganna orðast svo:

Þeim starfsmönnum ríkisins, er hafa afnot íbúðarhúsnæðis samkvæmt lögum þessum, ber að greiða ríkissjóði leigu fyrir húsnæðið. Húsaleigugjaldið skal ákveðið með reglugerð og miðast við markaðsleigu. Þar sem eðlilegur húsaleigumarkaður er ekki fyrir hendi skal þó miða húsaleigu við brunabótamat, staðsetningu og notagildi. Heimilt er að setja í reglugerð viðmiðunarreglur um lágmark og hámark leigu sem taki breytingum eftir vísitölu.

3. gr.

9. gr. laganna orðast svo:

Íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins innan þeirra svæða, þar sem eðlilegur markaður hefur skapast fyrir íbúðarhúsnæði til kaups eða leigu, sbr. reglugerð, er sett verður skv. 11. gr., skal selja þegar í stað, er núverandi leigutakar þess hverfa úr því eða láta af störfum. Heimilt er þó að fresta sölu, ef slík frestun er bersýnilega hagkvæm fyrir ríkissjóð.

Sala fasteigna skv. 1. mgr. þessarar greinar skal fara eftir ákvæðum laga nr. 52/1987 um opinber innkaup með síðari breytingum og reglum settum samkvæmt þeim.

4. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Fjármálaráðherra er heimilt án auglýsingar að selja ríkisstarfsmönnum með sérstökum kjörum það húsnæði sem þeir hafa nú á leigu og búa í, enda sé húseignin staðsett í byggðakjarna með fleiri en 1.000 íbúum. Í þeim sérstöku kjörum felst að ríkissjóður láni allt að 30% kaupverðs. Lánin séu verðtryggð, með 3% vöxtum og til allt að 15 ára. Innlausnarskylda hvíli á eignunum í allt að fimm ár. Í reglugerð sem sett verður skv. 11. gr. skal nánar kveðið á um framkvæmd þessa. Með sama hætti er ráðherra heimilt að selja slíkt húsnæði í byggðakjörnum með færri en 1.000 íbúa ef þeir sem í húsnæðinu búa óska eftir kaupum.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Þegar lög þessi hafa hlotið staðfestingu er heimilt að fella meginmál þeirra inn í lög nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, og gefa þau út svo breytt.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Á 120. löggjafarþingi flutti fjármálaráðherra frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins. Frumvarpið náði ekki fram að ganga og er því endurflutt hér. Inn í frumvarpið hafa verið teknar breytingartillögur meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar. Breytingartillögur meiri hluta nefndarinnar fólust aðallega í eftirfarandi atriðum:

- Að mat á markaðsleigu og sala eigna yrði á vegum fjármálaráðuneytis og Ríkiskaupa í stað sérstakrar embættisbústaðanefndar.

- Að miða mörk bústaðasvæða við byggðakjarna fremur en sveitarfélög.

- Að skilgreina í lagatextanum þau sérstöku kjör sem bjóða á starfsmönnum sem kost eiga að kaupa.

- Að heimila fjármálaráðherra að selja með sama hætti eignir í byggðakjörnum með færri en 1.000 íbúa ef þeir starfsmenn sem í húsnæðinu búa óska eftir kaupum.

Auk þess hefur verið bætt við frumvarpið grein til að lögfesta reglur sem gilt hafa um gerð skriflegra húsaleigusamninga og uppsagnarákvæði þeirra.

Fjármálaráðherra skipaði í janúar 1995 nefnd til að gera tillögur um það til ríkisstjórnarinnar hvernig fækka megi embættisbústöðum með markvissum hætti. Í skipunarbréfi nefndarinnar var tekið fram að verkefni hennar væri að þrengja eins og kostur er þau lög og reglur sem gilda um úthlutun embættisbústaða og í hvaða áföngum dregið verði úr eign ríkisins á íbúðarhúsnæði þannig að viðkomandi starfsmenn hafi eðlilegan aðlögunartíma og ekki verði óæskilegt rót á þeirra högum.

Í nefndinni áttu sæti Skarphéðinn B. Steinarsson, deildarstjóri í fjármálaráðuneytinu, sem var formaður hennar, Baldur Ólafsson, deildarstjóri í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, Helgi Jóhannesson, deildarstjóri í samgönguráðuneytinu, Hermann Jóhannesson, deildarstjóri í menntamálaráðuneytinu, Jóhann Guðmundsson, deildarstjóri í landbúnaðarráðuneytinu, Þorsteinn Geirsson, ráðuneytisstjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, og Gylfi Ástbjartsson, deildarsérfræðingur í fjármálaráðuneytinu, sem jafnframt var ritari nefndarinnar.

Frumvarp þetta byggist á niðurstöðu nefndarinnar.

Gildandi lög og reglur.

Um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins gilda lög nr. 27/1968. Í 2. gr. laganna segir að það skuli vera meginreglan að ríkið leggi ekki starfsmönnum sínum til íbúðarhúsnæði, nema því aðeins að þeir gegni störfum í þeim landshlutum þar sem sérstakir staðhættir gera slíkt nauðsynlegt. Önnur helstu ákvæði laganna eru eftirfarandi:

- Hlutaðeigandi ráðherra ákveður í samráði við fjármálaráðherra hvar ríkið skuli leggja starfsmönnum til íbúðarhúsnæði.

- Starfsmönnum ber að greiða ríkissjóði leigu fyrir íbúðarhúsnæði sem miðast skal við brunabótamat, staðsetningu húsnæðisins og notagildi þess fyrir viðkomandi starfsmann.

- Ríkissjóður greiðir alla skatta, skyldur og viðhaldskostnað íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins.

- Bygging og viðhald íbúðarhúsnæðis svo og endurbætur á því skulu vera undir yfirstjórn þess ráðherra sem hlutaðeigandi embætti heyrir undir.

- Þar sem eðlilegur markaður hefur skapast fyrir íbúðarhúsnæði til kaups eða leigu skal húsnæði selt þegar leigutakar þess hverfa úr því eða láta af störfum. Þó er heimilt að fresta sölu ef slíkt er bersýnilega hagkvæmt fyrir ríkissjóð. Skýrar reglur eru um hvernig sala skal fara fram, en þeim embættismanni sem býr í húsnæðinu við sölumeðferð þess er heimilt að ganga inn í hæsta verðtilboð, enda eigi salan sér stað á grundvelli söluskyldu skv. 1. mgr. 9. gr. laganna, þ.e. viðkomandi húsnæði er innan svæðis þar sem eðlilegur markaður hefur skapast fyrir íbúðarhúsnæði til kaups eða leigu.

Lög nr. 27/1968 komu í stað margvíslegra og brotakenndra lagaákvæða um embættisbústaði, sem mörg hver áttu sér langa sögu og byggðust á hefð. Þau gerðu á engan hátt greinarmun á aðstöðu manna í þéttbýli eða í dreifbýli til að afla sér íbúðarhúsnæðis og var því brýn þörf á að marka skýra og samræmda stefnu í þessum málum. Meðal þeirra meginreglna sem leitast var við að fylgja við samningu lagafrumvarpsins voru:

- Ríkið eigi ekki íbúðarhúsnæði til afnota fyrir starfsmenn, nema slíkt sé óhjákvæmilegt vegna staðhátta eða annarra brýnna ástæðna.

- Starfsmönnum ríkisins verði ekki séð fyrir húsnæði eða veitt aðstoð til að eignast slíkt húsnæði ef þeir búa á þéttbýlissvæðum þar sem venjulegur markaður er fyrir íbúðarhúsnæði til kaups eða leigu.

Árið 1969 var sett reglugerð nr. 289/1969, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, en þar er tekið á ýmsum atriðum sem snúa að framkvæmd laganna. Helstu atriði voru:

- Landinu var skipt í sex bústaðasvæði og hverju þeirra gefin gildistala sem notuð skyldi við útreikning húsaleigugjalds.

- Kveðið var á um hverjum mætti leigja húsnæði.

- Húsaleigugjald var ákveðið 6% af brunabótamati, en þó tekið tillit til gildistölu bústaðasvæðis. Notuð var eftirfarandi líking:

Rough Equation

Leiga~=~~{Brunabótamat`x~gildistala`bústaðasvæðis`x~%~brunabótamats`x~nýttir`fermetrar} OVER {100`x~12`x~reiknaðir`fermetrar}

Nýttir fermetrar voru reiknaðir eftir sérstöku ákvæði í reglugerðinni og var tekið tillit til fjölskyldustærðar o.fl. Reiknaðir fermetrar voru hins vegar heildarfermetrafjöldi íbúðarhúsnæðis og starfshúsnæðis sem nýtt er af ríkinu.

Í reglugerðinni var landinu skipt upp í bústaðasvæði og hverju svæði gefin gildistala sem réð því hvort ríkið legði starfsmönnum sínum til húsnæði og þá hve há húsaleiga skyldi greidd. Embættismönnum á búsetusvæðum með gildistölu 1,0 var ekki lagt til húsnæði nema vegna sérstakra gæslustarfa.

Árið eftir var reglugerðinni síðan breytt lítillega með reglugerð nr. 104/1970. Gildistölum búsetusvæða var breytt nokkuð og húsaleiguviðmiðun lækkuð í 5% af brunabótamati.

Árið 1982 var aftur gerð smávægileg breyting á reglugerðinni með reglugerð nr. 334/1982. Breytingin fólst í því að bústaðasvæði með gildistölu 1,0 var stækkað lítillega. Um var að ræða nokkra stærri þéttbýlisstaði.

Fjármálaráðherra skipaði í október 1991 nefnd til að endurskoða reglur um afnot og leigugreiðslur ríkisstarfsmanna af fasteignum í eigu ríkissjóðs. Nefndin skilaði áliti um mitt ár 1992 og voru helstu niðurstöður hennar þessar:

- Verulega skortir á að gildandi reglum sé framfylgt um leigugreiðslur ríkisstarfsmanna fyrir afnot af íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins.

- Engum skilgreindum reglum er fylgt við útvegun íbúðarhúsnæðis.

- Viðhaldi íbúðarhúsnæðis er víða ábótavant vegna fjárskorts til viðhaldsframkvæmda.

- Þágildandi reglugerð um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins var óþarflega flókin í framkvæmd.

Nefndin taldi, að þrátt fyrir að ýmis ákvæði þeirrar reglugerðar sem þá gilti hafi verið flókin og erfið í framkvæmd, verði misbrestir í framkvæmd ekki raktir til hennar sem slíkrar, heldur fremur til áhugaleysis eða andvaraleysis þeirra stjórnvalda sem falin var framkvæmd reglugerðarinnar.

Nefndin benti á tvær leiðir til að bæta úr helstu göllum þess fyrirkomulags sem þá var.

- Óverulegar breytingar á gildandi reglum til samræmingar og einföldunar.

- Umfangsmeiri breytingar á reglugerð, án lagabreytinga, sem miða að fækkun eigna og aukinna leigutekna af hverri eign fyrir sig.

Ákveðið var að fara að fyrri tillögu nefndarinnar og gefin út ný reglugerð nr. 480/1992, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins. Helstu breytingar voru þær að bústaðasvæðum var fækkað, bústaðasvæði með gildistölu 1,0 var stækkað og ákvæði til lækkunar húsaleigu voru þrengd. Eftir þá breytingu er líkingin fyrir upphæð húsaleigu þannig:

Rough Equation

Leiga~=~~{Brunabótamat`x~gildistala`x~%~brunabótamats} OVER {100`x~12}

Nú er skylt samkvæmt reglugerð að gera skriflegan húsaleigusamning. Innheimtar húsaleigutekjur skulu renna til greiðslu rekstrar- og viðhaldskostnaðar og haldið aðgreindu í bókhaldi frá öðrum rekstri.

Eftir þá breytingu sem gerð var 1992 hefur rekstri og viðhaldi íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins almennt verið vel sinnt og mun betur en áður. Í langflestum tilvikum er farið eftir reglugerðinni við útreikning húsaleigu. Leigutekjurnar renna í sjóði á vegum stofnana eða ráðuneyta og er þeim ætlað að standa undir kostnaði við rekstur og viðhald. Hins vegar hafa húsaleigutekjurnar ekki nægt til viðhalds húseignanna.

Tillögur um fækkun íbúða.

Íbúðir í eigu ríkisins eru um 400. Er þá bæði átt við einbýlishús og íbúðir í fjölbýlishúsum. Þar eru þó ekki meðtaldir prestsbústaðir sem eru í umsjá Prestssetrasjóðs. Ekki er mælt með sölu alls íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins. Bæði er að húseignirnar eru margar á litlum og afskekktum stöðum þar sem fasteignamarkaður er ýmist ekki fyrir hendi eða framboð á fasteignum mikið og því illmögulegt að selja fasteignir þar. Einnig eru fasteignir víða inni á lóðum stofnana, svo sem skóla eða sjúkrahúsa, og því óæskilegt að selja þær.

Verði frumvarp þetta að lögum verður mögulegt að fækka umræddum íbúðum með markvissum hætti en þess þó gætt að viðkomandi ríkisstarfsmenn hafi eðlilegan aðlögunartíma og ekki verði óæskilegt rót á þeirra högum. Þær lagabreytingar sem í frumvarpinu felast gera eftirfarandi kleift:

1. Sala eigna á hagstæðum kjörum.

Ríkisstarfsmenn geti keypt það íbúðarhúsnæði sem þeir búa nú í sem leigutakar og fái til þess hagstætt lán fyrir hluta kaupverðs úr ríkissjóði, til viðbótar þeim lánamöguleikum sem eru á húsnæðismarkaði, svo sem í formi húsbréfa. Ríkið hafi kaupskyldu í tiltekinn tíma og forkaupsrétt eftir það. Ef núverandi íbúar vilja ekki kaupa verði íbúð seld þegar þeir flytja út.

2. Hækkun húsaleigu.

Með því að hækka húsaleigu í áföngum upp í það sem gengur og gerist á húsaleigumarkaði á hverjum stað muni það leiða til þess að ríkisstarfsmenn kaupi fremur en að leigja. Það gæti stuðlað að því að fasteignamarkaður í viðkomandi byggðarlagi verði tilbúinn að leysa húsnæðisþörf ríkisstarfsmanna og hægt verði að selja íbúðir í eigu ríkisins.

Nefndin var sammála um að eðlilegt sé að íbúðum í sveitarfélögum með fleiri en 1.000 íbúa verði fækkað með markvissum hætti. Þeir staðir sem hér um ræðir eru: Borgarnes, Stykkishólmur, Ólafsvík, Ísafjörður, Bolungarvík, Blönduós, Sauðárkrókur, Siglufjörður, Ólafsfjörður, Dalvík, Húsavík, Egilsstaðir, Neskaupstaður, Eskifjörður, Höfn í Hornafirði auk þeirra bústaðasvæða sem áður höfðu gildistölu 1,0. Með þessu fækkaði íbúðum um allt að 123.

Auk þess taldi nefndin, að í sveitarfélögum með yfir 1.000 íbúa sé fasteignamarkaður nægilega þróaður til að hægt sé að selja íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins og eftirláta húsnæðismarkaði á þeim stöðum að leysa húsnæðismál starfsmanna þess. Þó skuli bjóða ríkisstarfsmönnum forkaupsrétt á hagstæðari kjörum en gengur og gerist á fasteignamarkaði. Með því móti verði róti á högum þeirra haldið í lágmarki. Þeir ríkisstarfsmenn sem það kjósi, geti haldið áfram að leigja íbúðir í eigu ríkisins á kjörum sem í gildi eru hverju sinni., en íbúðirnar verði seldar þegar þeir flytja úr húsnæðinu. Lagt er til að leigutakar greiði markaðsleigu á þeim stöðum sem hafa yfir 1.000 íbúa. Það yrði til þess að hvetja ríkisstarfsmenn til að kaupa það húsnæði sem þeir leigja, auk þess sem ástæðulaust er að niðurgreiða húsaleigu þar sem húsnæðismarkaður getur séð fyrir húsnæði á eðlilegum kjörum. Á stöðum með færri en 1.000 íbúa verði húsnæði almennt ekki selt að sinni. Bæði getur verið nauðsynlegt á minni stöðum að geta boðið upp á húsnæði, og erfitt getur verið að selja þar sem mikið framboð er. Á þeim stöðum er nauðsynlegt að hækka húsaleigu til þess að hún standi undir kostnaði við rekstur og viðhald. Gert er ráð fyrir að í byrjun árs 1999 verði gildistala húsaleigu á þessum stöðum hækkuð annars vegar úr 0,3 í 0,4 og hins vegar úr 0,4 í 0,6. Einnig getur reynst nauðsynlegt að fá endurmetið brunabótamat einhverra eigna þar sem það gefur sumstaðar ekki rétta mynd af verðmæti þeirra.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að lögfestar verði hér þær reglur sem gilt hafa um gerð skriflegra húsaleigusamninga og uppsagnarákvæði þeirra. Í núgildandi reglugerð er kveðið á um gerð skriflegra samninga en þess er hvergi getið í lögunum. Á eyðublaði því sem fjármálaráðuneytið hefur gefið út eru skilmálar um leigutíma og hvenær leigumáli fellur niður án sérstakrar uppsagnar. Eðlilegt er að þessi atriði séu lögfest og er það lagt til hér.

Um 2. gr.

Lagt er til að meginviðmið húsaleigu verði markaðsleiga, en þar sem ekki er eðlilegur húsaleigumarkaður fyrir hendi sé eldri viðmiðunin notuð, þ.e. brunabótamat, staðsetning og notagildi. Með þessu er tryggt jafnræði í húsnæðiskostnaði milli heimamanna og aðfluttra, en hingað til hefur húsaleiga íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins á flestum stöðum verið mun lægri en markaðsleiga. Einnig er lagt til að heimilt sé að setja viðmiðunarreglur um lágmark og hámark húsaleigu. Þetta er gert þar sem í sumum tilfellum er hlutfall flatarmáls og brunabótamats óeðlilegt, ýmist allt of hátt eða allt of lágt. Ef ekki væri lágmark og hámark gætu ríkisstarfsmenn því orðið að greiða óeðlilega háa eða lága húsaleigu miðað við stærð leigðs húsnæðis.

Um 3. gr.

Lagt er til að reglur þær sem settar voru í lögum nr. 27/1968, um sölu íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins, verði felldar niður og í þeirra stað verði beitt almennum reglum um sölu eigna ríkisins samkvæmt lögum nr. 52/1987, um opinber innkaup, og reglugerð nr. 651/1994 settri samkvæmt þeim lögum. Þetta leiðir til samræmdra aðferða við sölu eigna ríkisins, bæði fasteigna og lausafjár.

Um 4. gr.

Í því ákvæði til bráðabirgða sem hér er lagt til er fjármálaráðherra heimilað að selja núverandi leigutökum og íbúum íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins viðkomandi húsnæði með sérstökum kjörum, enda sé húseignin staðsett í byggðakjarna með fleiri en 1.000 íbúa. Þessi kjör eru skilgreind í greininni. Einnig er lagt til að ráðherra sé með sama hætti heimilt að selja eignir í byggðakjörnum með færri en 1.000 íbúa ef þeir sem í húsnæðinu búa óska eftir kaupum. Fjármálaráðherra verður þá að meta í hverju tilfelli hvort sala eignarinnar sé hagkvæm fyrir ríkissjóð. Breytingar þær sem gerðar hafa verið á greininni frá því frumvarpið var lagt fram á síðasta þingi eru í samræmi við breytingatillögur meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.