Öryggi framleiðsluvöru Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 8

8. Frumvarp til laga um öryggi framleiðsluvöru.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)

1. gr.

Tilgangur laganna er að koma í veg fyrir að vörur og þjónusta geti valdið tjóni á mönnum, munum og umhverfi.

Til að stuðla að því er seljanda gert skylt að gefa nauðsynlegar upplýsingar í öryggis- og aðvörunarskyni og í vissum tilfellum er hægt að banna honum að bjóða fram vöru eða þjónustu eða skylda hann til að afturkalla vöru eða þjónustu af markaði.

2. gr.

Lögin ná til vöru og þjónustu sem boðin er fram í atvinnuskyni og neytendur færa sér í nyt í einhverjum mæli.

Lögin ná til framleiðslu, innflutnings, sölu, notkunar, framsals afnotaréttar og annarrar meðhöndlunar, svo og til útflutnings.

Lög þessi gilda ekki ef fyrir hendi eru fyrirmæli í sérlögum sem hafa sama markmið og úrræði þessara laga.

3. gr.

Vara merkir í lögum þessum sérhverja vöru sem ætlunin er að afhenda neytendum til notkunar gegn gjaldi eður ei sem lið í viðskiptum hvort heldur varan er ný, notuð eða endurgerð. Þetta á þó aðeins við í þeim tilfellum sem um er að ræða viðskipti við neytendur, en ekki um vörur sem einungis eru notaðar í tengslum við atvinnurekstur. Þetta gildir heldur ekki ef um er að ræða notaða vöru sem telst hafa fornmunagildi eða þarfnast lagfæringar fyrir notkun, þó með því skilyrði að seljandinn geri kaupanda grein fyrir því áður en viðskiptin fara fram eða kaupanda megi vera það augljóst.

Þjónusta merkir í lögum þessum sérhverja tegund þjónustu sem boðin er fram til neytenda gegn þóknun eða í kynningarskyni.

Örugg vara eða þjónusta merkir í lögum þessum sérhverja vöru eða þjónustu sem er notuð á þann hátt sem eðlilegt kann að teljast og hefur ekki í för með sér áhættu. Áhættan má þó vera í eðlilegu samræmi við notkun vörunnar og í samræmi við kröfur sem gerðar eru með tilliti til almannahagsmuna um öryggi og heilsu.

Hættuleg vara merkir í lögum þessum sérhverja vöru sem ekki fellur undir ofangreinda skilgreiningu á öruggri vöru.

Seljandi merkir í lögum þessum framleiðanda vöru, innflytjanda, millilið á síðari stigum og dreifingaraðila, að svo miklu leyti sem afskipti hans geta haft áhrif á öryggi vörunnar.

Neytandi merkir kaupanda vörunnar og notanda hennar.

4. gr.

Viðskiptaráðherra fer með framkvæmd laga þessara. Hann setur í reglugerð nánari fyrirmæli um framkvæmd laganna, þar á meðal um eftirlitsaðila með framkvæmd þeirra.

5. gr.

Hafi seljandi sett á markað vöru eða boðið þjónustu sem haft getur í för með sér hættu fyrir menn, muni eða umhverfi getur eftirlitsaðilinn skyldað seljanda til að veita upplýsingar er komið gætu í veg fyrir hugsanlegt tjón. Hægt er að nota eftirfarandi úrræði:

Skylda seljanda til að merkja vöruna sjálfa eða láta henni fylgja leiðbeiningar.

Skylda seljanda til að hafa upplýsingar til reiðu í öðru formi á sölustað.

Ef um er að ræða þjónustu má skylda seljanda til að láta af hendi leiðbeiningar í formi skriflegra upplýsinga eða í öðru formi sem seljandi notar við markaðssetninguna.

6. gr.

Hafi seljandi látið fara frá sér vöru sem getur valdið tjóni á mönnum, munum eða umhverfi getur eftirlitsaðilinn skipað honum að afturkalla vöruna. Fyrirmæli um afturköllun skulu ná til allra eintaka af vörunni. Afturköllun getur verið með eftirfarandi hætti:

Seljandi fái möguleika á að lagfæra vöruna þannig að hún reynist ekki lengur hættuleg.

Seljandi taki vöruna til baka og afhendi sams konar vöru, gallalausa.

Seljandi taki vöruna til baka og greiði bætur í staðinn.

7. gr.

Eftirlitsaðili getur bannað seljanda að setja vöru á markað eða bjóða þjónustu sem hætta er á að geti valdið tjóni á mönnum, munum eða umhverfi.

8. gr.

Ef ekki er hægt að nota úrræði 5.–7. gr. og veruleg hætta er á tjóni á mönnum, munum eða umhverfi skal eftirlitsaðilinn sjá til þess að aðrar aðgerðir séu tiltækar í því skyni að koma á sanngjarnan hátt í veg fyrir tjónið.

9. gr.

Nú er fyrirmælum eftirlitsaðila ekki hlýtt og getur ráðherra þá fylgt þeim eftir með ákvörðun um dagsektir. Slíkar dagsektir eru aðfararhæfar.

10. gr.

Seljanda ber að veita eftirlitsaðila þær upplýsingar sem krafist er vegna rannsóknar, auk þess sem honum ber að hafa til reiðu sýnishorn.

Seljandi getur átt rétt til bóta vegna sýnishorna er hann hefur látið af hendi í þágu rannsóknar.

Eftirlitsaðili getur skyldað seljanda til að bera kostnað við rannsókn að hluta.

Starfsmenn á vegum eftirlitsaðila eru bundnir þagnarskyldu um atriði er koma fram við rannsókn og varða starfsleyndarmál.

11. gr.

Eftirlitsaðila ber að tilkynna aðila um rökstudda ákvörðun sína svo fljótt sem unnt er og veita honum eðlilegan frest til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Heimilt er að endurskoða ákvörðun ef breyttar aðstæður eru fyrir hendi.

Ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi getur eftirlitsaðilinn tekið bráðabirgðaákvörðun um fyrirmæli eða bann. Ákvörðun samkvæmt þessari grein má skjóta til ráðherra, en málskot frestar ekki framkvæmd ákvörðunar.

12. gr.

Brot gegn lögum þessum varða sektum. Um meðferð þeirra fer að hætti opinberra mála.

13. gr.

Lög þessi öðlast gildi um leið og samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið tekur gildi að því er Ísland varðar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í tengslum við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið sem undirritaður var í Óportó 2. maí 1992. Skv. 72. gr. og XIX. viðauka samningsins skal samræma löggjöf ríkja efnahagssvæðisins á sviði neytendamála með ákveðnum hætti og er þar á meðal nefnd tilskipun EB-ráðsins frá 25. júní 1987 (87/357/EBE) um vörur sem reynst gætu hættulegar heilsu og öryggi neytenda eða þær virðast aðrar en þær eru. Er efni frumvarpsins byggt á tilskipuninni, en það flokkast undir hugtak sem nefnt er „produkt sikkerhed“ á skandinavískum málum og „product safety“ á ensku.

Hér á landi hafa ekki verið í gildi sérstök lög um öryggi framleiðsluvöru, en hins vegar hafa ákvæði laga nr. 24/1936, um eftirlit með matvælum og öðrum neyslu- og nauðsynjavörum, náð til þess atriðis að hluta. Í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga segir að þau séu sett til að sporna við því „að ekki séu hafðar á boðstólum og seldar sviknar matvörur og aðrar neyslu- og nauðsynjavörur er fyrir það skorti aðallega hollustu eða séu beinlínis skaðlegar heilbrigði manna, enda má svo heita, að til þessa hafi hér á landi ekkert opinbert eftirlit verið haft með slíku“. Á þeim 56 árum, sem síðan hafa liðið, hefur margt breyst og lögin svara ekki lengur kalli tímans. Hafa þau nú verið endurskoðuð að því er matvæli varðar og frumvarp þetta kemur í stað þess sem þá stóð eftir af lögunum frá 1936.

Lög um öryggi framleiðsluvöru á Norðurlöndum.

Í Danmörku er verið að aðlaga gildandi löggjöf með hliðsjón af EB-tilskipuninni. Nokkur sérlög eru til varðandi vöruöryggi, t.d. um rafmagnsvörur, matvæli, snyrtivörur og eiturefni.

Í Noregi eru lög um öryggi framleiðsluvöru að stofni til frá árinu 1976 en gerðar hafa verið á þeim nokkrar breytingar. Tilgangur laganna er að koma í veg fyrir að framleiðsluvara valdi tjóni á heilsu manna eða umhverfi. Lögin taka til framleiðslu, innflutnings, sölu, notkunar eða annarrar meðferðar á vöru. Eftirlitsstofnun getur tekið ákvörðun um það hvaða aðferðum beri að beita til að koma í veg fyrir hugsanlegt tjón, jafnframt því sem hægt er að skylda seljanda til að veita nauðsynlegar upplýsingar í því skyni. Þau úrræði, sem eftirlitsstofnun hefur til að fylgja fyrirmælum sínum eftir, eru bann og afturköllun af markaði.

Í Finnlandi tóku almenn lög um öryggi framleiðsluvöru gildi 1. maí 1987. Lögunum er beitt varðandi innflutning, framleiðslu og viðskipti með neysluvörur en taka hvorki til útflutnings né þjónustu. Tilgangur laganna er að vernda heilsu og eignir neytenda. Eftirlitsstofnun getur krafist þess að gert sé við vörur og að aðvörun fylgi með þeim. Hægt er að krefjast þess að varan sé eyðilögð eða leggja bann við því að hún sé sett á markað. Eftirlitsstofnunin getur einnig gert seljandanum skylt að tilkynna um bannið á heppilegan hátt, svo og um hættur sem notkun vöru getur haft í för með sér. Í finnsku lögunum er hins vegar ekki að finna ákvæði um afturköllun eða hald á vörur.

Í Svíþjóð tóku lögin um öryggi framleiðsluvöru gildi 1. júlí 1989. Tilgangur þeirra er að koma í veg fyrir að hættulegar vörur og þjónusta geti valdið tjóni á mönnum eða munum. Lögin taka fyrst og fremst til vöru eða þjónustu sem seljendur láta af hendi til neytenda. Seljendum ber að gera þær ráðstafanir sem lögin boða af fúsum og frjálsum vilja. Eftirlitsstofnunin getur í einstaka tilvikum samið við viðkomandi seljanda um það hvaða ráðstafana hann eigi að grípa til. Ef samkomulag næst ekki getur eftirlitsstofnunin sett seljanda ákveðin fyrirmæli eða beitt banni. Fyrirmælin geta verið fólgin í því að skylda seljanda til að gefa vissar aðvörunar- og öryggisupplýsingar, banna honum að bjóða ákveðna vöru eða þjónustu eða skylda hann til að afturkalla vöru. Aðvörunarupplýsingar og afturköllunarúrræði eru nýmæli í sænskri löggjöf en reglurnar um öryggisupplýsingar og sölubann hafa að mestu leyti verið teknar úr lögunum um markaðsöflun. Afturköllun getur verið með þrennu móti, þ.e. hægt er að láta lagfæra vöru, skipta henni eða skila henni aftur.

Í frumvarpi þessu er að mestu leyti stuðst við ákvæði sænsku laganna sem fyrirmynd, en löggjöf í Finnlandi og Noregi verður aðlöguð EB-tilskipuninni við gildistöku EES-samningsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er að finna almenna stefnuyfirlýsingu um tilgang og markmið laganna. Markmiðið er að koma í veg fyrir að vörur og þjónusta geti valdið tjóni á mönnum, munum og umhverfi. Í frumvarpinu er fjallað um þau stjórnsýsluúrræði sem þörf er á til að koma í veg fyrir hugsanlegt tjón sem stafað getur af hættulegum eiginleikum framleiðsluvöru eða þjónustu. Þær aðferðir, sem hægt verður að nota til að ná því fram, felast í því að skylda seljanda til að veita nauðsynlegar upplýsingar, leggja bann við að bjóða fram vöru eða þjónustu eða skylda til afturköllunar af markaði.

Markmiðið með þessu frumvarpi er einnig að efla neytendavernd en brýn þörf er á að lögfesta fleiri reglur á því sviði hér á landi.

Um 2. gr.

Ákvæði frumvarpsins ná einungis til vöru eða þjónustu sem boðin er fram í atvinnuskyni. Aðeins er átt við vöru eða þjónustu sem boðin er neytendum, en ekki er hér átt við aðila sem stunda viðskipti í atvinnuskyni.

Í 2. mgr. eru talin upp þau svið sem ákvæði frumvarpsins ná yfir, allt frá fyrsta framleiðslustigi til almennrar notkunar.

Ákvæði frumvarpsins gilda ekki ef fyrir eru ákvæði í sérlögum, t.d. varðandi matvæli, lyf eða leikföng.

Um 3. gr.

Í 3. gr. er fjallað um helstu skilgreiningar á hugtökum þeim er koma fram í ákvæðum frumvarpsins.

Hugtakið vara á einungis við framleiðsluvöru sem boðin er neytendum til notkunar gegn gjaldi eða endurgjaldslaust í tengslum við atvinnurekstur seljanda. Með vöru er átt við framleiðsluvöru á öllum stigum framleiðslu hvort heldur varan er seld sem hráefni, hálfunnin eða fullunnin vara. Ekki er hér gerður greinarmunur á því hvort varan er seld ný, notuð eða endurgerð. Sérstök ástæða þykir hér til að undanskilja vörur sem hafa fornmunagildi.

Með þjónustu er aðeins átt við þjónustu sem boðin er neytendum. Ekki er gerður greinarmunur á því hvort um er að ræða þjónustu gegn gjaldi eða endurgjaldslaust.

Við mat á öruggri vöru eða þjónustu ber að miða við að hvort tveggja sé notað á eðlilegan hátt. Er meta á hvort áhættan sé í eðlilegu samræmi við notkunina ber að taka tillit til ýmissa þátta eins og samsetningar, umbúða, viðhalds, kynningar og merkingar. Sérstaklega ber að gera ríkari kröfur ef um er að ræða neytendahópa sem eru í sérstakri áhættu, t.d. börn.

Að hægt sé að útvega aðra vöru eða þjónustu sem er síður hættuleg að einhverju leyti er ekki nægileg ástæða til að telja að umrædd vara eða þjónusta sé hættuleg.

Hættuleg vara er hér skýrð með neikvæðri skýringu.

Seljandi merkir í frumvarpinu aðila á öllum stigum en það er gert að skilyrði að afskipti hans geti haft einhver áhrif á öryggi vörunnar.

Um 4. gr.

Viðskiptaráðherra fer með framkvæmd laganna og hefur heimild til að setja með reglugerð nánari fyrirmæli um hana auk þess sem þar verða sett fyrirmæli um það hvaða stofnun eigi að hafa eftirlit með því að ákvæðunum sé framfylgt.

Um 5. gr.

Í 5. gr. er fjallað um eitt þeirra stjórnsýsluúrræða sem ákvæði frumvarpsins heimila eftirlitsaðila að beita, þ.e. að skylda seljanda til að veita skriflegar upplýsingar til neytenda í öryggis- og aðvörunarskyni.

Um 6. gr.

Í 6. gr. er að finna fyrirmæli um afturköllun. Umfang hennar verður að vera í samræmi við þörfina á að koma í veg fyrir tjón. Gert er ráð fyrir þrenns konar aðferðum sem hægt er að beita varðandi afturköllun, þ.e. að seljandi lagfæri vöruna, afhendi nýja og sams konar vöru eða greiði bætur í stað vöru sem hann tekur aftur. Við val á milli þessarra aðgerða ber að taka mið af hættunni sem stafar af vörunni.

Fyrirmæli um afturköllun skulu ná til allra eintaka af vörunni og hægt er að binda þau við fleiri en einn seljanda ef það þykir nauðsynlegt til að ná fram markmiði laganna.

Um 7. gr.

Í 7. gr. er fjallað um þriðja úrræðið sem eftirlitsstofnun getur beitt, þ.e. að leggja bann við því að seljandi setji vöru á markað eða bjóði fram þjónustu sem hætta er á að valdið geti tjóni.

Um 8. gr.

Í 8. gr. er að finna ákvæði sem heimilar eftirlitsstofnun að grípa til annarra aðgerða en þeirra er að framan getur í þeim tilfellum sem ekki er hægt að beita þeim. Vissar takmarkanir verður þó að gera á svo víðtækri heimild stjórnvalds og því verður að vera um að ræða verulega hættu á tjóni. Aðgerðirnar mega ekki fara út fyrir ramma þess sem nauðsynlegt má teljast til að koma í veg fyrir tjón.

Um 9. gr.

Hér er kveðið á um dagsektir sem ráðherra getur lagt á seljanda ef ekki er farið að fyrirmælum eftirlitsaðila samkvæmt frumvarpinu. Með dagsektum er átt við févíti sem er úrræði til að knýja fram efndir. Greiða skal tiltekna fjárhæð fyrir hvern dag sem líður án þess að tiltekinni skuldbindingu sé fullnægt. Dagsektir eru ekki refsing heldur óbein þvingunaraðferð.

Um 10. gr.

Hér er kveðið á um skyldu seljanda til að veita eftirlitsaðila nauðsynlegar upplýsingar og að láta af hendi sýnishorn í þágu rannsóknar þegar þess er krafist. Ef um er að ræða verulegar fjárhæðir getur seljandi átt rétt til bóta vegna sýnishorna er hann hefur látið af hendi. Eðlilegt verður að teljast að kostnaður við rannsókn sé að mestu leyti lagður á seljanda ef hún leiðir í ljós að veruleg hætta getur stafað af vöru þeirri eða þjónustu sem hann er að bjóða.

Í 3. mgr. er lögð áhersla á þá þagnarskyldu sem eftirlitsaðilar eru bundnir varðandi atriði er þeir komast að í starfi sínu og varða atvinnuleyndarmál og trúnaðarupplýsingar.

Um 11. gr.

Í 11. gr. er kveðið á um skyldu eftirlitsaðila til að rökstyðja íþyngjandi ákvarðanir sínar og að veita beri aðila kost á að koma fram með andmæli sín innan eðlilegs frests. Jafnframt er hér að finna ákvæði sem heimilar endurskoðun ákvörðunar ef aðstæður hafa breyst.

Í 3. mgr. eru ákvæði um bráðabirgðabann ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Eftirlitsaðili verður þó ætíð að láta skriflegan rökstuðning fylgja ákvörðun sinni. Hægt er að skjóta ákvörðun eftirlitsaðila til ráðuneytis sem þá fjallar um málskotið sem stjórnsýslukæru. Málskot frestar ekki framkvæmd ákvörðunar.

Um 12. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 13. gr.

Ekki er lagt til að lög nr. 24/1936, um eftirlit með matvælum og öðrum neyslu- og nauðsynjavörum, sem að hluta til fjalla um sama efni, verði felld úr gildi en hins vegar er reiknað með að þau verði felld úr gildi með nýjum matvælalögum sem verið er að semja á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um öryggi framleiðsluvöru.

Frumvarp þetta hefur þann tilgang að varna því að vörur og þjónusta geti valdið tjóni. Það er lagt fram í tengslum við væntanlega aðild Íslands að EES og er ætlað að verða að lögum um leið og EES-samningurinn gengur í gildi.

Frumvarpið byggist á að tilteknir eftirlitsaðilar fylgist með vörum og þjónustu eftir ákvæðum frumvarpsins. Frumvarpið greinir ekki frá hverjir þeir eftirlitsaðilar eiga að vera en gerir aðeins ráð fyrir í 4. gr. að framkvæmd laganna heyri undir viðskiptaráðherra og hann setji nánari fyrirmæli í reglugerð um framkvæmd laganna og skipan eftirlitsaðila. Erfitt er að áætla hver kostnaðarauki ríkissjóðs verður af þessu frumvarpi. Það ræðst fyrst og fremst af því hvernig og með hve miklu umfangi slíku eftirliti verður komið fyrir. Verði það úr að sett verði upp sérstök stofnun til að annast slíkt eftirlit mun rekstur hennar ekki kosta undir 40–50 millj. kr. á ári og stofnkostnaður vart undir 30–40 millj. kr. Er hér höfð hliðsjón af hvað nýjar stofnanir ríkisins kosta.

Verði hins vegar ákveðið að láta þær eftirlitsstofnanir, sem fyrir eru í ríkiskerfinu, annast umrætt eftirlit verður mögulegt að halda niðri kostnaðinum þannig að hann geti orðið mun minni. Hollustuvernd ríkisins gæti þannig annast eftirlit með matvælum, eiturefnum og skyldum vörum, Rafmagnseftirlit ríkisins með rafmagnsvörum og nokkrum öðrum vöruflokkum. Því til viðbótar gæti komið til greina að hlutverki Verðlagsstofnunar verði breytt þannig að hún taki að sér eftirlit á því sviði sem frumvarpið fjallar um.

Samkvæmt 10. gr. getur eftirlitsaðili skyldað seljanda til að bera kostnað við rannsókn að hluta. Vafi er á að þetta ákvæði sé nægilega víðtækt til að hægt sé að skapa sértekjur sem staðið geta undir auknum kostnaði sem slíku eftirliti fylgir. Því verður að ætla að mestum hluta af þeim kostnaðarauka, sem frumvarpi þessu fylgir, verði að mæta úr ríkissjóði nema bætt verði við nýjum lagaákvæðum um þjónustugjöld.