Uppgjör á vangoldnum söluskatti Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 438

747. Frumvarp til laga um uppgjör á vangoldnum söluskatti, launaskatti, tekjuskatti og eignarskatti.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)

Almennt.

1. gr.

Gjaldendum, sem eru í vanskilum með söluskatt og launaskatt, svo og tekjuskatt og eignarskatt vegna tekjuársins 1989 eða fyrri ára, er heimilt að gera upp þessar skuldir við ríkissjóðs með greiðslu eða afhendingu skuldabréfs með þeim skilmálum sem í lögum þessum greinir og að fullnægðum þeim skilyrðum sem þar eru sett. Heimild þessi gildir til 31. desember 1997.

Heimild til skuldbreytingar samkvæmt ákvæðum þessara laga nær ekki til skattkrafna sem til eru komnar vegna endurákvörðunar skattyfirvalda á gjöldum vegna skattsvika.

Sé gjaldandi, sem er í vanskilum með tekjuskatt eða eignarskatt skv. 1. mgr., einnig í vanskilum með útsvar eða aðstöðugjald til sveitarsjóðs er skuldbreyting vangoldins tekjuskatts og eignarskatts bundin því skilyrði að sambærileg skuldbreyting verði gerð á vangoldnu útsvari og aðstöðugjaldi.

Skilyrði skuldbreytingar.

2. gr.

Hafi verið gert fjárnám til tryggingar skuldum skv. 1. gr. skal sú eign sem tekin hefur verið fjárnámi sett að veði til tryggingar fullnustu skuldarinnar, enda telji innheimtumaður ríkissjóðs eignina fullnægjandi tryggingu fyrir fullnustu á skuldinni. Ef ekki hefur verið gert fjárnám, eða sú eign sem tekin hefur verið fjárnámi telst ekki vera fullnægjandi trygging fyrir fullnustu skuldarinnar, skal það vera skilyrði skuldbreytingar að gjaldandi greiði í reiðufé við afhendingu skuldabréfs 20% af reiknuðum höfuðstól skv. 3. gr.

Höfuðstóll skuldar.

3. gr.

Ef gjaldandi ákveður að greiða með reiðufé eða afhenda skuldabréf til greiðslu þeirra skatta sem í 1. gr. greinir skal höfuðstóll skuldarinnar ákveðinn þannig að við álagningu viðkomandi skatts og útlagðan kostnað innheimtumanns ríkissjóðs skal bætt ársvöxtum sem skulu vera 2% hærri en breyting á vísitölu neysluverðs frá upphafi til loka hvers árs. Vexti á skuldina skal reikna frá upphaflegum gjalddaga og til uppgjörsdags. Hafi skuldari greitt upp í skuld sína skal reikna vexti á hverja innborgun með sama hætti og að framan greinir frá innborgunardegi til uppgjörsdag og hún ásamt vöxtum dregin frá skuldinni. Ef þannig reiknaðar innborganir eru hærri en uppreiknaðir skattkröfur samkvæmt framangreindri reglu telst skattkrafan að fullu greidd, en skal ekki leiða til inneignar gjaldanda hjá ríkissjóði. Þannig reiknaður höfuðstóll að teknu tilliti til innborgunar skv. 2. gr. skal vera höfuðstóll skuldabréfsins.

Skuldaskilmálar.

4. gr

Skuldabréf, sem gefin eru út til greiðslu á skattaskuld, sbr. 3. gr., skulu vera með jöfnum afborgunum og ekki vera til lengri tíma en fjögurra ára. Skuldir samkvæmt bréfunum skulu verðtryggðar með vísitölu neysluverðs. Skuldabréfin skulu bera 6%. Þó skal sá hluti skuldar sem gerður er upp innan tveggja ára frá útgáfudegi bera 5% vexti og vera án verðtryggingar.

Skilmálar skuldabréfa skulu að öðru leyti vera þeir sömu og tíðkast í lánsviðskiptum, svo sem um heimild til nauðungarsölu veðs án undangengins dóms, sáttar eða fjárnáms, heimild til fjárnáms án undangengis dóms eða sáttar og um gjaldfellingu skuldar vegna vanskila.

Afhending skuldabréfs.

5. gr.

Gjaldandi, sem vill nýta sér uppgjörsheimild laga þessara, skal snúa sér til innheimtumanns ríkissjóðs og láta honum í té upplýsingar um tryggingar skv. 2. gr. Innheimtumaður ríkissjóðs skal, telji hann skilyrðum laga þessara fullnægt, reikna út höfuðstól skuldarinnar, sbr. 3. gr., og tilkynna hann gjaldanda. Gjaldandi skal þá greiða hana með reiðufé eða skuldabréfi sem hann útbýr og lætur þinglýsa. Gjaldandi greiðir kostnað við þinglýsingu og stimplun skuldabréfs.

Reglugerð.

6. gr.

Fjármálaráðherra er heimilt að kveða nánar á um framkvæmd laga þessara í reglugerð.

Gildistaka.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Tilgangur laga samkvæmt frumvarpi þessu er að gera þeim sem enn skulda skatta frá árunum fyrir 1990 kleift að gera þá upp með greiðslum og skuldabréfum.

Eftirstöðvar skatta frá þessum tíma eru ekki miklar og má reikna með að þær séu þegar að mestu tapaðar. Gengið hefur verið eftir greiðslu þeirra með tiltækum ráðum. Þrír fjórðu hlutar krafnanna eru gagnvart aðilum sem eru í gjaldþrotaskiptum og fjárnám hefur verið gert fyrir fimmtungi þeirra til viðbótar. Verði frumvarpið að lögum eru nokkrar horfur á því að takast megi að innheimta hluta skulda sem ekki hefðu fengist greiddar að öðrum kosti og að komist verði hjá kostnaði sem fylgt hefði árangurslausum innheimtuaðgerðum.

Í skýrslu fjármálaráðherra um afskriftir af skattskuldum, sem lögð var fram á 120. löggjafarþingi, kom fram að hluti af þeim skattkröfum til innheimtu er mjög gamalt og hluti þeirra er vegna skatta sem lagðir hafa verið niður, svo sem söluskattur og launaskattur. Einnig var bent á að enn væru til innheimtu opinber gjöld er féllu til áður en staðgreiðsla opinberra gjalda var tekin upp 1988. Í skýrslunni var boðað að til athugunar yrði að þeim gjaldendum, sem enn eru í vanskilum af þessum toga, yrði gefinn kostur á að gera þær upp með sérstökum samningum. Í því efni þyrfti að athuga sérstaklega dráttarvexti af skuldum þessara aðila með tilliti til þess að hluta af þeim tíma sem um er að ræða voru dráttarvextir að raungildi mikið hærri en síðar varð og nú er.

Samkvæmt yfirliti á fylgiskjali I eru enn ógreiddar kröfur vegna söluskatts, launaskatts og opinberra gjalda frá tekjuárinu 1989 og fyrr samtals 1.492 milljónir króna. Þar af er upphaflegur höfuðstóll 478 milljónir króna en dráttarvextir eru 995 milljónir króna og innheimtukostnaður er 19 milljónir króna. Greiðslur inn á skuldir fara til greiðslu á vöxtum og kostnaði áður en þær koma til lækkunar á höfuðstól skuldar. Séu reiknaðir dráttarvextir á höfuðstól skuldanna eftir gildandi reglum frá miðju ári 1989 til miðs árs 1996 væri sú fjárhæð um 1.295 milljónir króna. Má því ætla að innborganir, sem gengið hafa upp í dráttarvexti af þessum skuldum, hafi verið a.m.k. 300 milljónir króna séu þær framreiknaðar til 1996 með sama hætti og skuldirnar. Að hluta til eru þessar innborganir tilkomnar með skuldajöfnun bóta og annarra endurgreiðslna

Kröfur þessar eru bæði á einstaklinga og lögaðila. Af höfuðstól skuldanna hvíla 162 milljónir króna á einstaklingum en 316 milljónir króna á lögaðilum. Þær eru eins og að framan greinir vegna söluskatts, lauanaskatts og opinberra gjalda. Höfuðstólinn skiptist þannig á gjaldaflokka í milljónum króna:

Einstaklingar

Lögaðilar

Samtals

Söluskattur

11 120 131

Launaskattur

9 45 54

Opinber gjöld

142 151 293

Samtals

162 316 478

Innifalið í opinberum gjöldum eru auk tekjuskatts útsvar til sveitarfélaga og aðstöðugjald. Á fylgiskjali I er nánari sundurliðum á skuldum þessum með dráttarvöxtum og áföllnum innheimtukostnaði.

Kröfur þessar hafa verið til meðferðar hjá innheimtumönnum ríkissjóðs frá því að til þeirra stofnaðist án þess að fullur árangur hafi náðst með tiltækum innheimtuúrræðum. Eftirfarandi tafla sýnir skiptingu höfuðstóls m.t.t. innheimtuferils í milljónum króna:

Einstaklingar

Lögaðilar

Samtals

Greiðsluáskorun o.fl.

11 10 21

Fjárnám

47 48 95

Gjaldþrotaskipti

104 258 362

Samtals

162 316 478

Eins og tafla þessi ber með sér hefur í flestum tilvikum verið gripið til þeirra innheimtuúrræða sem tök hafa verið á. Um 75% skuldakrafnanna eru í bú sem tekin hafa verið til skiptameðferðar. Fjárnám hefur verið gert til tryggingar á um 20% krafnanna til viðbótar án þess að enn hafi komið til skipta. Vegna rúmlega 4% krafnanna hefur ekki komið til fjárnáms eða skiptakröfu en innheimta hefur verið sótt með greiðsluáskorunum, afdrætti af launum, skuldajöfnun o.s.fr.

Reynsla er fyrir því að lítið hefst upp úr gjaldþrotaskiptum og má reikna með að mestur hluti þeirra krafna, sem eru í bú í skiptum sé glataður. Einnig má ætla að verulegur hluti krafna sem fjárnám hefur verið gert fyrir séu tapaðar vegna þess að fjárnámsandlagið hafi þegar verið selt án þess að krafan hafi fengist greidd, fjárnámið hafi verið árangurslaust eða andlag fjárnámsins sé ófullnægjandi trygging. Má því gera ráð fyrir því að stærstur hluti þessara krafna muni tapast á næstu árum með afskriftum í kjölfar gjaldþrotaskipta eða sé fyrndur.

Á því tímabili sem um ræðir, þ.e. 1989 til 1996 hafa dráttavextir verið háir eða um 14–36% á ári. Voru þeir allt að 20% hærri en svarar til breytinga á vísitölu neysluverðs á sama ári á fyrstu árum tímbilsins en 12–13% hærri á síðustu árunum. Að meðaltali voru dráttarvextir frá miðju ári 1989 til miðs árs 1996 um 20,6%. Skuld með dráttarvöxtum hefur því vaxið um 271% á því tímabili. Hækkun neysluverðs á sama tímabili var um 40%. Hækkun skuldarinnar umfram vísitölu neysluverðs hefur því verið um 165% sem jafngildir tæplega 15% raunávöxtun.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að skuldurum þessara krafna verði gefinn kostur á skuldbreytingu þeirra. Verði skuldbreytingin miðuð við höfuðstól skuldanna með vöxtum sem miðist við 2% til viðbótar við hækkun vísitölu neysluverðs. Skuld sem staðið hefur óhreyfð frá miðju ári 1989 til miðs árs 1996, yrði samkvæmt þessu 60% hærri en upphaflegur höfuðstóll í stað þess að hafa vaxið um 271% með dráttarvaxtareikningi, sbr. framangreint. Gert er ráð fyrir að innborganir, sem komið hafa á tímabilinu, verði meðhöndlaðar með sama hætti, þ.e. á þær verði reiknaðir sömu vextir og þær komi þannig til frádráttar frá uppreiknuðum höfuðstól. Ekki er útilokað að í einstaka tilviki verði uppreiknaðar innborganir hærri en uppreiknuð skuld. Telst skuldin þá að fullu greidd en mismunur verður ekki til greiðslu.

Í frumvarpinu er það gert að skilyrði að skuldin sé ekki tilkomin vegna endurákvörðunar skattyfirvalda vegna skattsvika. Með skattsvikum í skilningi þessa frumvarps er átt við að skuldir séu ekki tilkomnar vegna þess að skattyfirvöld hafi endurákvarðað gjöld gjaldanda á þeim grundvelli að skattstofnar hafi af ásetningi eða gáleysi verið verulega vanáætlaðir. Rísi ágreiningur um áskilnað þennan er það fjármálaráðherra sem sker úr um það hvort þessu skilyrði er fullnægt.

Samkvæmt frumvarpinu nær skuldbreyting einvörðungu til hlutar ríkissjóðs í opinberum gjöldum. Í þeim tilfellum sem útsvar og aðstöðugjald eru hluti vangoldinna opinberra gjalda er það gert að skilyrði fyrir skuldbreytingu að viðkomandi sveitarfélag hafi fallist á samsvarandi skuldbreytingu á útsvarinu og aðstöðugjaldinu.

Gera má ráð fyrir að skuldbreyting sú, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, leiði ekki til verulegs tekjutaps hjá ríkissjóði. Þær eftirstöðvar skatta, sem um er að ræða, eru ekki háar og innheimta þeirra mikilli óvissu háð. Með skuldbreytingu, eins og frumvarpið gerir ráð fyrir, verður hins vegar unnt að hreinsa verulega til í innheimtukerfinu með því að fella út skuldir vegna skatta sem ekki eru lengur lagðir á og mjög gamlar skattaskuldir. Enn fremur verður komist hjá fjölda tilgangslítilla innheimtuaðgerða og gjaldþrotaskipta sem litlu skila í ríkissjóð en hafa í för með sér kostnað og fyrirhöfn fyrir innheimtuaðila og skuldara.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er kveðið á um heimild gjaldenda til að semja um vangoldnar skattaskuldir. Heimildin nær til launaskatts og söluskatts, svo og tekjuskatts og eignarskatts sem lagður var á vegna tekjuársins 1989 og fyrr. Launaskattur var síðast lagður á 1991 vegna launa á árinu 1990 en var leystur af hólmi með tryggingagjaldi sem innheimt hefur verið frá og með 1991. Söluskattur var síðast lagður á veltu ársins 1989. Lagt er til að miða lokatímamörk vegna opinberra gjalda við árslok 1989 til samræmis við aðra skatta í stað þessa miða við upptöku staðgreiðslu eins og einnig kom til álita. Ákvæðið felur því það í sér að ef gjaldandi kýs að greiða skuldina með skuldabréfi og ef skilyrðum frumvarpsins er að öðru leyti fullnægt ber ríkissjóði að taka við skuldabréfinu sem greiðslu.

Um 2. gr.

Gert er ráð fyrir að skuldir samkvæmt skuldabréfum, sem notuð verða til að greiða skattaskuldirnar, verði tryggð sömu tryggingum og skuldirnar hafa í dag. Ef þær tryggingar teljast ekki vera fullnægjandi til að fullnusta kröfunnar sé tryggð eða fjárnám hefur ekki verið gert í neinum eignum er það sett sem skilyrði skuldbreytingar að gjaldandi greiði 20% af reiknuðum höfuðstól skuldar skv. 3. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Eins og fram kemur í almennum athugasemdum er talið rétt að taka sérstakt tillit til þess að dráttarvextir, sem fallið hafa á kröfurnar, hafa verið mjög háir að raungildi og voru um og fyrir 1990 mun hærri en síðar varð og nú er. Því er lagt til að höfuðstóll kröfunnar ásamt útlögðum kostnaði vegna innheimtu hennar verði endurreiknaður. Í endurreikningnum verði gert ráð fyrir að skuldin verði verðtryggð með vísitölu neysluverðs frá upphaflegum gjalddaga og til uppgjörsdags og jafnframt reiknaðir 2% vexti á ári. Við ákvörðun höfuðstóls skulu innborganir gjaldanda teknar til greina og metnar með sama hætti og skuldin. Þótt niðurstaða þessa útreiknings kunni að leiða til þess að gjaldandinn hafi greitt meira en sem nemur endurreiknaðri kröfu ásamt vöxtum skal það ekki leiða til inneignar gjaldanda heldur skal krafan þá teljast uppgreidd.

Um 4. gr.

Gert er ráð fyrir að meginregla um skilmála skuldabréfa til lúkningar á skattaskuldum verði þeir að bréfin verði til allt að fjögurra ára, skuldin verði verðtryggð með viðmiðun við vísitölu neysluverðs og hún beri 6% vexti til viðbótar en það eru nokkru hærri vextir en eru nú á skuldabréfum ríkissjóðs. Þó er gert ráð fyrir því fráviki að sá hluti skuldar, sem gerður verði upp með skuldabréfi til skemmri tíma en tveggja ára,verði óverðtryggður og beri 5% vexti. Er það m.a. gert í því augnamiði að hvetja gjaldendur til að ljúka uppgjöri á sem skemmstum tíma. Að öðru leyti er gert ráð fyrir að skilmálar verði eins og tíðkast í skuldabréfum.

Um 5. gr.

Í þessu ákvæði er kveðið á um hvernig að uppgjöri skattaskulda með skuldabréfi verði staðið.

Um 6. og 7. gr.

Í greinunum er kveðið á um gildistöku og heimild til að setja nánari ákvæði í reglugerð.

Fylgiskjal I.

Skattskuldir vegna 1989 og fyrri ára.

A. Skipt eftir skatttegund.

Upphæðir í þús. kr.

Höfuðstóll

Dráttarvextir

Kostnaður

Samtals % af heild Fjöldi

Gjaldflokkur

Launaskattur

53.846 152.975 2.589

209.409 14 ,04% 223

Söluskattur

130.641 388.729 722

520.092 34 ,86% 80

Opinber gjöld 1990 og eldri

293.328 453.539 15.575

762.443 51 ,10% 534

Samtals: 477.815 995.243 18.886 1.491.944 100 ,00%

837

B. Innheimtustaða.

Einstaklingar.

Upphæðir í þús. kr.

Höfuðstóll

Dráttarvextir

Kostnaður

Samtals % af heild Fjöldi

Samtals: Launaskattur, söluskattur og opinber gjöld

Gjaldflokkur

Launaskattur

9.241 19.317 1.353

29.911 7 ,30% 103

Söluskattur

10.413 23.625 332 34.370 8 ,39% 34

Opinber gjöld 1990 og eldri

142.108 194.971 8.532

345.611 84 ,32% 416

Samtals: 161.761 237.913 10.217 409.892 100 ,00%

553

Launaskattur

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

158 171 10

338 1 ,13% 3

Krafa tryggð með fjárnámi

3.003 6.579 573

10.155 33 ,95% 48

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

6.080 12.567 771

19.418 64 ,92% 52

Samtals: 9.241 19.317 1.353 29.911 100 ,00%

103

Söluskattur

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

-25 0 0

-25 -0 ,07% 3

Krafa tryggð með fjárnámi

4.402 9.623 179

14.204 41 ,33% 14

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

6.035 14.002 153

20.191 58 ,75% 17

Samtals: 10.413 23.625 332 34.370 100 ,00%

34

Opinber gjöld 1990 og eldri

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

10.534 15.093 115 25.743 7 ,45% 56

Krafa tryggð með fjárnámi

39.403 55.206 2.614

97.223 28 ,13% 135

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

92.171 124.672 5.802

222.645 64 ,42% 225

Samtals: 142.108 194.971 8.532 345.611 100 ,00% 416

Samtals: Launaskattur, söluskattur og opinber gjöld

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

10.667 15.264 125

26.056 6 ,36% 62

Krafa tryggð með fjárnámi

46.808 71.408 3.366

121.582 29 ,66% 197

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

104.287 151.242 6.726 262.254 63 ,98% 294

Samtals: 161.761 237.913 10.217 409.892 100 ,00%

553

Hlutur einstaklinga í heild: 27 ,47%

B. Innheimtustaða.

Lögaðilar.

Upphæðir í þús. kr.

Höfuðstóll

Dráttarvextir

Kostnaður

Samtals % af heild Fjöldi

Samtals: Launaskattur, söluskattur og opinber gjöld

Gjaldflokkur

Launaskattur

44.605 133.657 1.236

179.498 16 ,59% 120

Söluskattur

120.229 365.103 390

485.722 44 ,89% 46

Opinber gjöld 1990 og eldri

151.220 258.568 7.043

416.832 38 ,52% 118

Samtals: 316.054 757.329 8.669 1.082.052 100 ,00%

284

Launaskattur

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

46 23 3

72 0 ,04% 5

Krafa tryggð með fjárnámi

6.613 15.875 420

22.908 12 ,76% 36

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

37.946 117.760 813 156.518 87 ,20% 79

Samtals: 44.605 133.657 1.236 179.498 100 ,00%

120

Söluskattur

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

-544 3.700 3 3.159 0 ,65% 5

Krafa tryggð með fjárnámi

14.829 37.334 148 52.311 10 ,77% 10

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

105.944 324.069 239

430.252 88 ,58% 31

Samtals: 120.229 365.103 390 485.722 100 ,00%

46

Opinber gjöld 1990 og eldri

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

10.593 20.736 128

31.457 7 ,55% 12

Krafa tryggð með fjárnámi

26.416 19.233 1.085

46.734 11 ,21% 33

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

114.211 218.600 5.830

338.641 81 ,24% 73

Samtals: 151.220 258.568 7.043 416.832 100 ,00%

118

Samtals: Launaskattur, söluskattur og opinber gjöld

Innheimtustaða

Greiðsluáskorun og fl., án tryggingar

10.095 24.459 134

34.688 3 ,21% 22

Krafa tryggð með fjárnámi

47.857 72.442 1.653

121.952 11 ,27% 79

Krafa á gjaldendur í gjaldþrotaskiptum

258.102 660.429 6.882

925.412 85 ,52% 183

Samtals: 316.054 757.329 8.669 1.082.052 100 ,00%

284

Hlutur lögaðila í heild: 72 ,53%

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um uppgjör á vangoldnum söluskatti, launaskatti, tekjuskatti og eignarskatti.

Ekki er gert ráð fyrir að frumvarp þetta leiði til aukinna útgjalda ríkissjóðs.