Eftirlitsstarfsemi hins opinbera Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 346

Frumvarp til laga um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. gr.

Lög þessi ná til reglna um sérstakt eftirlit í skjóli opinbers valds með starfsemi einstaklinga og fyrirtækja. Þau ná til reglna um eftirlit sem meðal annars er ætlað að stuðla að öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, neytendavernd, sam keppni, eðlilegum viðskiptaháttum og getu fyrirtækja og fjármálastofnana til að standa við skuldbindingar sínar.

Lögin ná ekki til stjórnsýslueftirlits og innra eftirlits hins opinbera, þar með talið fjárhagslegs eftirlits, löggæslu, tollgæslu, eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál, vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun.

2. gr.

Markmið laga þessara er að opinber eftirlitsstarfsemi stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd. Í því skyni skal hið opinbera því aðeins standa fyrir eftirlitsstarfsemi að kostnaður sé eins takmarkaður og unnt er, að ávinningur þjóðfélagsins sé meiri en kostn aðurinn, að sama árangri verði ekki náð með öðrum aðferðum, að eftirlitsstarfsemi leiði ekki til mismununar og takmarki ekki athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist.

3. gr.

Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til eftirlits skal viðkomandi ráðuneyti meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar sé meira en kostnaður þjóðfélagsins. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á erlendum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostn aði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits.

Þegar stjórnarfrumvarp, sem felur í sér ákvæði um eftirlit, er lagt fyrir ríkisstjórn skal leggja fram greinargerð um mat skv. 1. mgr.

Forsætisráðherra skal með reglugerð setja nánari reglur um mat á eftirlitsreglum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja í lögum og reglugerðum. Reglugerðin getur m.a. tekið til ákvæða um æskilegt umfang opinberra afskipta sem ákveðin eru í eftirlits reglum, stjórnsýslu eftirlitsstarfsemi, hæfni og hlutleysi eftirlitsaðila, fjármögnun eftirlits starfsemi, samráð milli ráðuneyta og stofnana og samráð við hagsmunaaðila.

4. gr.

Reglugerðir um eftirlitsstarfsemi skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endur skoðunarákvæði. Hámarksgildistími reglugerða eða hámarkstímabil endurskoðunarákvæða þeirra skal vera fimm ár. Við samningu reglugerða, framlengingu þeirra og endurskoðun skal fylgja ákvæðum 1. og 3. mgr. 3. gr.

Stjórnvald skal halda tæmandi skrá yfir þær eftirlitsreglur sem það annast framkvæmd á. Skráin og tilkynningar um breytingar á henni skulu sendar forsætisráðuneyti. Skráin skal vera aðgengileg almenningi.

5. gr.

Framkvæmd laga þessara heyrir undir forsætisráðuneyti. Forsætisráðuneyti skal:

1. Hafa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemi og annast heildarmat á áhrifum hennar.

2. Leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

3. Móta aðferðir við mat á eftirlitsstarfsemi.

6. gr.

Forsætisráðherra skipar nefnd til ráðgjafar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera og fram kvæmd laga þessara. Nefndin skal skipuð fimm mönnum og skulu þeir hafa þekkingu á eftirlitsstarfsemi eða viðfangsefnum hennar. Meiri hluti nefndarmanna skal ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Skipunartími nefndarinnar skal vera takmarkaður við embættistíma þess forsætisráðherra sem skipar hana.

Þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af eftirlitsstarfsemi geta óskað eftir athugun nefndarinnar á tilteknum þáttum eftirlitsstarfsemi. Ráðherrar geta sent til umsagnar nefndarinnar mál er varða eftirlitsstarfsemi.

Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlits reglur verði endurskoðaðar.

Forsætisráðherra getur í reglugerð sett nánari ákvæði um skipan og starf nefndarinnar.

7. gr.

Forsætisráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Ráðuneyti skulu á næstu þremur árum eftir gildistöku laga þessara endurskoða gildandi lagaákvæði og reglur um eftirlitsstarfsemi. Við endurskoðunina skal fara fram mat á regl unum í samræmi við ákvæði 3. gr.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Undanfarin ár hefur komið í ljós að ofvöxtur er víða hlaupinn í reglugerðir og eftirlits umfang opinberra aðila í iðnvæddum ríkjum. Regluverk eru sums staðar orðin svo flókin og viðamikil að fyrirtæki og einstaklingar eiga erfitt með að fylgjast með réttarstöðu sinni. Jafnframt hafa strangar hömlur af ýmsu tagi leitt til hægari nýsköpunar og atvinnustarfsemi og þannig haft neikvæð áhrif á hagvöxt og lífskjör. Þótt ekki hafi farið fram á því ítarleg greining, má ætla að vandamál af þessum toga séu enn sem komið er heldur minni hérlendis en sums staðar í Evrópu og Bandaríkjunum. Hins vegar er þróun reglustýringar hér á landi með sama hætti og ytra, þótt hún sé skemur á veg komin. Hinu opinbera ber því skylda til að endurskoða eigin reglusetningu og eftirlitsmál og tryggja að nýjar kröfur á hendur fyrir tækjum og einstaklingum séu aðeins settar ef nauðsyn ber til.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er að finna stefnumál sem tengjast opinberri eftir litsstarfsemi og reglusetningu. Þar segir meðal annars: „Dregið verði úr skrifræði í sam skiptum borgaranna við stjórnvöld og óþarfa laga- og reglugerðarákvæði verða afnumin.“ Enn fremur segir: „Tryggt verður að eftirlitsaðilar íþyngi fyrirtækjum ekki um of með starfsemi sinni.“ Gjaldtaka hins opinbera af fyrirtækjum vegna eftirlits ætti t.a.m. ekki að vera meiri en sem nemur raunverulegum kostnaði vegna eftirlitsins. Eins ber að athuga hvar ekki er þörf á að hið opinbera sinni sjálft eftirlitinu og nýta kosti samkeppni þar sem við á, svo halda megi kostnaði atvinnulífsins af opinberum eftirlitskröfum svo lágum sem framast er unnt.

Ákvæði frumvarpsins hér að framan vísa ekki síst til umræðu í þjóðfélaginu um eftir litsstarfsemi hins opinbera og nauðsyn þess að gæta hófs í setningu og framkvæmd hvers kyns eftirlitsreglna og annarra reglugerða sem takmarka möguleika einstaklinga og fyrir tækja til athafna. Jafnframt hafa íslensk stjórnvöld skuldbundið sig til að fylgja eftir til mælum OECD um umbætur í reglusetningu og reglustýringu frá og með 1998.

Í ljósi þessa hefur ríkisstjórnin látið fara fram athugun á því hvernig vinna beri að um ræddum markmiðum. Niðurstaða þeirrar skoðunar er m.a. sú að rétt sé að endurflytja nú þegar frumvarp um eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Frumvarpið var lagt fram til kynningar á 117. löggjafarþingi og er endurflutt án efnislegra breytinga. Hér á eftir fylgja:

1.

Skýrsla og tilmæli OECD frá 1997 um umbætur í reglusetningu og reglustýringu.

2.

Tilmæli OECD frá 1995 og gátlisti um reglusetningu og reglustýringu.

3.

Greinargerð nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera, sem samdi frumvarpið.

I.

Skýrsla Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) um umbætur í reglusetningu og reglustýringu.

Samantekt.

Júní 1997.

Með þessari skýrslu er brugðist við þeirri beiðni ráðherra OECD-mála frá 1995 að OECD taki til athugunar hvort brýnt sé að ráðast í umbætur á regluverki aðildarríkjanna, hvaða stefna skuli valin í þeim efnum og hvernig eigi að framfylgja henni. Niðurstöður og tilmæli um stefnumörkun, sem koma fram í skýrslunni, byggjast á þeirri reynslu og þeim viðfangsefnum sem stjórnir aðildarríkja hafa glímt við í umbótaviðleitni sinni. Undanfarin tvö ár hafa farið fram nákvæmar rannsóknir og greining á þessari reynslu hjá OECD.

Við teljum að það umfangsmikla starf sem unnið hefur verið hjá OECD, og dregið er saman í þessari skýrslu til ráðherra, ásamt yfirlitsskýrslunni sem henni fylgir og sérprent uðum köflum um einstakar atvinnugreinar og einstök málefni, sýni fyllilega fram á þann ávinning sem árangursríkar umbótaáætlanir geta leitt af sér. Umbætur í reglusetningu og reglustýringu, sem stuðla að samkeppni og draga úr kostnaði vegna reglugerða, geta aukið hagkvæmni, lækkað verð, ýtt undir nýsköpun og átt þátt í að auka hæfni hagkerfa til að aðlagast breytingum og halda samkeppnishæfni sinni. Ef rétt er að umbótum af þessu tagi staðið geta þær sömuleiðis auðveldað stjórnvöldum að ná öðrum mikilvægum markmiðum, til að mynda í umhverfismálum, heilbrigðismálum og öryggismálum. Loks hefur reynsla einstakra ríkja kennt okkur að bregðast má við þeirri röskun sem ávallt fylgir umbótum með viðbótarstefnumörkun og aðgerðum.

Tilmæli þau sem fram koma í þessari skýrslu mynda grundvöll að aðgerðaáætlun. Í maí 1997 fögnuðu ráðherrarnir útkomu þessarar skýrslu og samþykktu að framfylgja tilmælum hennar hver í sínu landi. Ráðherrarnir fóru þess á leit við OECD að eftirlit yrði haft með umbótaviðleitni aðildarríkjanna frá og með árinu 1998, og skyldi það að nokkru leyti byggjast á sjálfsmati, og vísuðu til þess að unnið verður frekar bæði að málum einstakra atvinnugreina og að stefnumörkun.

Af starfi okkar má meðal annars draga þann lærdóm að ef umbætur í reglusetningu og reglustýringu eiga að heppnast varðar mestu að öflugur og samkvæmur stuðningur sé við þær á æðsta stjórnstigi. Ráðherrar hafa beinu hlutverki að gegna við að tryggja að öflug stjórnarstefna vinni bug á eiginhagsmunum tiltekinna hópa, jafnt í ríkisrekstri sem einkarekstri, sem hafa hag af óbreyttu ástandi og standa gegn breytingum til betri vegar.

Ráðherrar og kjörnir leiðtogar geta þó ekki komið nauðsynlegum breytingum fram einir. Opinskáar umræður og skoðanaskipti eru einnig ómissandi þáttur í þessu starfi. Slíkar um ræður geta komið á framfæri sjónarmiðum þeirra sem styðja umbæturnar og hagnast á þeim. Meðal mikilvægra bandamanna í umbótastarfinu eru fyrirtæki, sem njóta munu góðs af lækkuðum útgjöldum, gæðavöru og bættum þjónustuaðföngum, neytendur svo og launþegar og fulltrúar þeirra á sviðum þar sem óþörf reglu- og eftirlitshöft standa í vegi fyrir fjölgun starfa og hækkun launa.

Ég vil gjarna þakka fjölmörgum dyggum starfsmönnum OECD-skrifstofunnar sem unnið hafa að því löngum stundum að taka saman það mikla efni sem þessi skýrsla byggist á, greina það og vinna úr því. Ég færi sömuleiðis þakkir fjölmörgum ráðgjöfum okkar utan stofnunarinnar og fulltrúum frá ríkisstjórnum aðildarlanda, einkum meðlimum ráðgjafarhóps um umbætur á reglusetningu og reglustýringu, og meðlimum ráðgjafarnefndar atvinnurekenda (BIAC) og ráðgjafarnefndar verkalýðshreyfingarinnar (TUAC) sem lögðu fram mikilvægar tillögur til úrbóta.

Joanna R. Shelton, aðstoðarframkvæmdastjóri OECD.

Inngangur.

Eitt helsta hlutverk allra lýðræðislega kjörinna stjórnvalda er að stuðla að velferð þjóðar innar jafnt á efnahagssviði sem í félagsmálum. Stjórnvöld leitast við að ná þessu markmiði á margvíslegan hátt, þar á meðal með stefnumótun sem hefur að markmiði stöðugleika hag kerfisins í heild, aukna atvinnu, bætta menntun og þjálfun, jafna aðstöðu, hvata til ný sköpunar og framtaks og háleit markmið í umhverfismálum, heilbrigðismálum og öryggis málum. Stjórnsýslufyrirmæli og eftirlit eru sömuleiðis mikilvæg verkfæri sem hefur gert stjórnvöldum kleift að ná mikilvægum áföngum í átt að þessu markmiði og öðrum á sviði opinberrar stefnumörkunar.

Á hinn bóginn er veruleg hætta á því að reglusetning og reglustýring af þessu tagi verði einmitt þrándur í götu þeirri velferð á efnahagssviði og í félagsmálum sem þeim er ætlað að þjóna, einkum þegar miklar og örar breytingar verða á efnahagslegum og félagslegum aðstæðum. Reglur sem hefta nýsköpun eða setja viðskiptum, fjárfestingu og skilvirku atvinnulífi óþarfar hindranir, tvíverknaður mismunandi stjórnsýsluyfirvalda og stjórnvalds stiga og jafnvel stjórnvalda í ólíkum löndum, áhrif hagsmunahópa sem vilja fá vernd gegn samkeppni og reglur sem eru úreltar eða ekki nógu vel úr garði gerðar til að ná tilætluðum árangri eru allt þættir í þeim vanda sem við er að glíma.

Öll stjórnvöld axla þá ábyrgð að endurskoða stöðugt reglusetningu og reglustýringu sína, ásamt skipulagi og aðferðum við setningu þeirra og eftirliti með þeim, til þess að tryggja að þau stuðli að efnahagslegri og félagslegri velferð þjóðarinnar á hagkvæman og árangursríkan hátt. Á undanförnum árum hafa æ fleiri lönd, jafnt þau sem aðild eiga að OECD sem önnur, af miklum metnaði hafist handa um gerð áætlana sem ætlað er að draga úr reglubákninu og bæta það regluverk sem eftir stendur, ásamt því að draga úr útgjöldum sem af þeim hljótast. OECD-skýrslan um umbætur í reglusetningu og reglustýringu, sem OECD-ráðherrarnir óskuðu eftir árið 1995, á að auðvelda stjórnvöldum að leggja mat á stöðu reglukerfa sinna og bæta þau.

Hvað vinnst með umbótum í reglusetningu og reglustýringu?

Eitt af grundvallarmarkmiðum umbóta á sviði reglusetningar er að auka skilvirkni hag kerfisins í hverju landi og hæfni þess til aðlögunar og samkeppni. Umbætur, sem stuðla að samkeppni, eru fyrirtækjum öflugur hvati til aukinnar hagkvæmni, nýsköpunar og samkeppni. Slíkar úrbætur geta örvað framleiðni heilla atvinnugreina og leiða oft af sér mikla og hraða verðlækkun ásamt auknum gæðum og auknu úrvali vöru og þjónustu, neytendum og neysluiðnaði til hagsbóta. Ef umbætur létta byrðum af fyrirtækjum og auka gagnsæi reglukerfa glæðir það framtak, auðveldar markaðsaðgang og eykur hagvöxt, en það ætti aftur á móti að skila sér í betri störfum og hærri launum. Umbætur sem draga úr „skriffinnsku“ og pappírsvafstri almennra borgara, einkum sem skattgreiðenda, færa þeim aukinn tíma og athafnafrelsi.

Annað markmið með umbótum er að gera stjórnvöldum betur kleift að ná mikilvægum opinberum markmiðum með því að notast við skilvirkari og ódýrari stjórnsýsluaðferðir eða önnur úrræði við stefnumörkun.

Störf ríkisstjórna eru í nánum tengslum við allt umhverfi þeirra. Athafnir þeirra og stefna verða í æ ríkara mæli að taka mið af því sem á sér stað í öðrum löndum og ekki síst af þeim áhrifum sem stefna þeirra og athafnir hafa á hæfni fyrirtækja og launþega í landinu til að bregðast við nýjum aðstæðum, stunda samkeppni og færa sér ný tækifæri í nyt. Jafnframt því sem tollar og önnur landamærahöft eru afnumin og þjónusta verður æ stærri hluti af seljanlegri vöru, verða reglugerðir og eftirlit í hverju landi um sig oft helsta hindrun í vegi fyrir opnu og samkeppnishæfu markaðshagkerfi. Umbætur í reglusetningu og reglustýringu örva óheft streymi vöru, þjónustu, fjárfestingar og tækni sem kemur neytendum til góða, gerir innlendum fyrirtækjum kleift að standa jafnfætis fyrirtækjum í öðrum löndum og stuðlar að skilvirkari ráðstöfun fjármagns auk þess að örva verga landsframleiðslu.

Ekki er hægt um vik að áætla nákvæmlega kostnaðinn af umbótum, en hann getur verið umtalsverður. Ef þeim er frestað eykst sá kostnaður í mörgum tilvikum. Við örar breytingar á tækni og fjölgun nýrra þátttakenda í milliríkjaviðskiptum og fjárfestingu eru umbætur á því sviði enn fremur ekki aðeins æskilegar heldur nauðsynlegar til þess að hagkerfi landanna geti aðlagast þessum breytingum hraðar og flytja megi fjármuni úr greinum, sem standa höllum fæti, yfir á nýjar, vaxandi greinar. Þær geta einnig stuðlað að snurðulausum samskiptum ríkja með því að auka félagslegan og efnahagslegan samruna og gagnkvæmt trúnaðartraust milli landa.

TILMÆLI UM STEFNUMÖRKUN VEGNA UMBÓTA

Í REGLUSETNINGU OG REGLUSTÝRINGU.

1.

Stjórnmálamenn geri víðtækar áætlanir um umbætur í reglusetningu og reglustýringu með skýrum markmiðum og framkvæmdaramma.

Festar skulu í sessi meginreglur um „góða reglusetningu og reglustýringu“ til leið beiningar við umbætur og þá farið eftir tilmælum OECD frá 1995 um bættar stjórn sýsluaðferðir. Góð reglun skyldi: i) gerð þannig að hún þjóni skýrt skilgreindum stefnu miðum og stuðli að slíkum markmiðum með skilvirkum hætti; ii) hvíla á traustum lagagrunni; iii) leiða til ávinnings sem réttlætir útgjöldin, þegar litið er til þeirra áhrifa sem fyrirmælin hafa í þjóðfélaginu sem heild; iv) draga sem mest úr útgjöldum og markaðsröskun; v) stuðla að nýsköpun með markaðsívilnunum og aðgerðum sem beinast að ákveðnum markmiðum; vi) vera skýr, einföld og hagnýt; vii) ekki stangast á við önnur fyrirmæli og markmið og viii) samrýmast, eftir því sem kostur er, meginreglum um samkeppni, verslun og greiðari fjárfestingar, jafnt innanlands sem milli landa.

Stjórnvöld komi sér upp skilvirku og trúverðugu verklagi við stjórnun og samræmingu fyrirmæla og umbóta, svo komast megi hjá því að ábyrgð skarist eða tvíverknaðar gæti hjá þeim yfirvöldum og á þeim stjórnstigum þar sem fyrirmæli eru sett.

Hvetja skal til umbóta á öllum stjórnstigum og hjá einkareknum stofnunum á borð við þær sem setja staðla.

2.

Reglugerðir og önnur slík fyrirmæli séu endurskoðuð með kerfisbundnum hætti til að tryggja að þau nái alltaf settum markmiðum með skilvirkum og árangursríkum hætti.

Fyrirmæli (um efnahagsmál, félagsmál og stjórnsýslumál) skulu endurskoðuð á grundvelli meginreglna um góða reglun og frá sjónarmiði notandans fremur en þess sem setur þau.

Endurskoðun á reglusetningu og reglustýringu ætti að beinast að þeim sviðum þar sem breytingar skila mestum og sýnilegustum ávinningi, og einkum að fyrirmælum sem hefta samkeppni og verslun og snúa að fyrirtækjum, einkum litlum og meðalstórum fyrirtækjum.

Tillögur að nýjum fyrirmælum skulu endurskoðaðar jafnt og gildandi fyrirmæli.

Greining á áhrifum fyrirmæla ætti að vera óaðskiljanlegur hluti af undirbúningi þeirra og endurskoðun og umbótum á þeim.

Fyrirmæli skulu endurnýjuð með sjálfvirkum hætti, til að mynda með ákvæði um að þær falli úr gildi að tilteknum tíma liðnum.

3.

Stjórnvöld sjái til þess að reglugerðir og aðferðir við setningu þeirra séu gagnsæjar og lausar við mismunun og að beiting þeirra sé skilvirk.

Stjórnvöld sjái til þess að umbótamarkmið og leiðir að þeim séu rækilega skýrð fyrir almenningi.

Stjórnvöld hafi samráð við þá sem málið varðar, jafnt innan lands sem utan, meðan fyrir mæli eru í vinnslu eða endurskoðun, og sjái til þess að samráðið sé gagnsætt.

Semja ber opinberar skrár yfir reglugerðir og formkröfur í viðskiptum og uppfæra þær reglulega, eða beita öðrum aðferðum til að tryggja að stjórnendur fyrirtækja, jafnt innan lands sem utan, geti auðveldlega áttað sig á öllum þeim kröfum sem til þeirra eru gerðar.

Stjórnvöld sjái til þess að málsmeðferð við beitingu reglustýringar sé gagnsæ og laus við mismunun, kostur sé á áfrýjun og framkvæmdin valdi ekki óeðlilegum töfum á ákvörðunum í fyrirtækjum.

4.

Endurskoða ber og efla umfang, skilvirkni og framkvæmd samkeppnisstefnunnar þar sem þörf er á.

Samkeppnislög ættu að ná til allra atvinnugreina, nema rök séu til þess að mikilvægum almannahagsmunum sé betur þjónað með öðrum hætti.

Samkeppnislögum sé framfylgt af krafti þegar ólögmætt samráð, misnotkun á yfirburða stöðu eða samruni sem beint er gegn samkeppni geta unnið gegn umbótum.

Samkeppnisyfirvöldum sé fengið vald til að hvetja til umbóta.

5.

Umbætur á reglustýringu í efnahagsmálum séu gerðar í öllum atvinnugreinum til að glæða samkeppni og reglustýringin afnumin nema augljós rök liggi til þess að þau séu besta leiðin til að þjóna víðtækum almannahagsmunum.

Sérstaka áherslu skal leggja á endurskoðun á þeim þáttum reglugerða um efnahagsmál, sem leggja hömlur á markaðsaðgang og brotthvarf af markaði, verðlag, framleiðslu, eðlilega viðskiptahætti og skipulag fyrirtækja.

Stuðla ber að skilvirkni og árangursríkri samkeppni þar sem fyrirmæla um efnahagsmál er áfram þörf vegna hættunnar á misnotkun á markaðsaðstöðu. Einkum er rétt: i) að skilja á milli starfsemi, sem getur búið við samkeppni, og almenningsveitna sem sett eru fyrirmæli um, og vinna að endurskipulagi á annan hátt til að vinna gegn yfirburðastöðu þeirra sem fyrir eru á markaði; ii) að tryggja öllum þeim, sem hefja markaðssókn, aðgang að nauðsynlegum þjónustukerfum þannig að gætt sé gagnsæis og jafnræðis; iii) að notast við hámarksverð og aðra tilhögun sem hvetur til aukinnar skilvirkni, þegar þörf er á verðlagseftirliti meðan aðlögun að samkeppni stendur yfir.

6.

Óþarfar hömlur á viðskiptum og fjárfestingu séu afnumdar með því að bæta framkvæmd milliríkjasamninga og styrkja meginreglur sem gilda á alþjóðavettvangi.

Til að auka frjálsræði í viðskiptum og fjárfestingu skal framfylgt alþjóðlegum reglum og meginreglum, eins og þær birtast í samningum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO), til mælum og leiðbeiningum um stefnumótun frá OECD og öðrum samningum og þær styrktar í samvinnu við önnur ríki (t.d. reglur um gagnsæi, um jafnræði, um að forðast óþarfar við skiptahindranir og að huga að samkeppnisreglum).

Það skal vera forgangsverkefni að losa um þær stjórnsýsluhömlur í viðskiptum og fjár festingu sem skapast af því að gerðar eru misvísandi kröfur og reglur skarast í löndunum.

Þegar kostur er skal styðjast við samhæfða alþjóðastaðla og nota þá sem grundvöll að innlendum fyrirmælum, og endurskoða og bæta staðlana í samstarfi við önnur lönd til að tryggja að með þeim sé unnt að ná tilætluðum markmiðum með skilvirkum og árangursríkum hætti.

Í auknum mæli ber að viðurkenna aðferðir annarra landa við samræmismat og niðurstöður úr slíku mati, meðal annars með samningum um gagnkvæma viðurkenningu eða öðrum ráðum.

7.

Mikilvæg tengsl við önnur stefnumið séu leituð uppi og mótuð stefna til að ná slíkum markmiðum með þeim hætti að styrki umbætur.

Varúðarmarkmið og önnur opinber stefnumið, til að mynda á sviði öryggismála, heil brigðismála, neytendaverndar og orkuöryggis, skal laga að aðstæðum eftir því sem nauð synlegt er til að þau haldi gildi sínu og séu eins skilvirk og kostur er á samkeppnismarkaði.

Endurskoða ber önnur úrræði en beitingu reglusetningar og reglustýringar, þar á meðal niðurgreiðslur, skatta, innkaupastefnu, viðskiptagerninga á borð við tolla, og önnur stoð úrræði, og gera umbætur þegar slík reglun raskar samkeppni að þarflausu.

Stjórnvöldum ber að sjá til þess að áætlanir, sem eiga að draga úr hugsanlegum útgjöldum vegna umbóta í reglusetningu og reglustýringu, séu markvissar og tímabundnar, og auðveldi umbætur fremur en að tefja þær.

Tilmælum úr rannsókn OECD á vinnumarkaðnum ber að framfylgja í heild til að örva getu launafólks og fyrirtækja til að aðlagast nýjum tækifærum til atvinnu og viðskipta og nýta sér þau.

Áhrif umbóta í reglusetningu og reglustýringu.

Umbætur í reglun og eftirliti, jafnt á sviði efnahagsmála sem félagsmála og stjórnsýslu, leiða oft til umfangsmikilla breytinga á viðhorfum og viðbrögðum fyrirtækja, launþega og almennra borgara. Þessi breyttu „menningarviðhorf“ styrkja áhrif umbóta á regluverki með því að gera framtak og nýsköpun í hagkerfinu auðveldari.

Reynslan í OECD-löndum sýnir að vel unnar umbætur í reglusetningu og reglustýringu stuðla að bættum efnahag og bættri ríkisstjórn. Í 2. ramma eru sýnd dæmi um áhrif umbóta í ýmsum atvinnugreinum og á stefnumótun. Erfiðara er að áætla hver áhrifin eru á hagvöxt og framleiðslu í hagkerfinu í heild. Þetta á einkum við um eflingaráhrif umbóta, t.d. umbætur í fjarskiptamálum eða orkumálum sem leiða af sér nýsköpun og atvinnusköpun í öðrum atvinnugreinum. Engu að síður bendir sýnilíkan, sem unnið hefur verið hjá OECD, til þess að ávinningur geti verið verulegur þegar tímar líða. Athuganir sem gerðar hafa verið í löndum þar sem umbætur hafa átt sér stað renna stoðum undir þessar áætlanir.

Í þeim löndum sem búa við umfangsmikið reglu- og eftirlitskerfi má búast við að verg landsframleiðsla aukist um 3 til 6 af hundraði þegar umbótum hefur verið hrint í framkvæmd af metnaði, samkvæmt líkönum frá OECD. Lönd, sem komin eru langt á braut umbóta í þessum efnum, hafa þegar uppskorið hluta af slíkum ávinningi og hafa minni hag af frekari umbótum.

Ástralar telja ávinning sinn af umbótum um það bil 5,5 af hundraði landsframleiðslu. Vegna evrópska innra markaðarins er talið að tekjur hafi aukist um 1,5 af hundraði í Evrópusambandinu frá 1987 til 1993, og framkvæmdastjórnin býst við enn frekari ávinningi. Í Japan er talið að unnt sé að auka verga landsframleiðslu um nokkra hundraðshluta með því að minnka mun á verðlagi og framleiðni milli Japans og Bandaríkjanna, einkum með umbótum í reglusetningu og reglustýringu.

Umbætur skipta einkum máli fyrir lítil og meðalstór fyrirtæki, en í þeim starfa milli 40 og 80 af hundraði mannaflans í OECD-hagkerfum (eftir löndum); þau eiga stóran hlut í atvinnusköpun og upptökin að miklum hluta tæknibreytinga og nýsköpunar. Þótt sumar reglugerðir kunni að miðast að því sérstaklega að tryggja litlum og meðalstórum fyrirtækjum góð kjör, er það yfirleitt svo að samanlögð áhrif laga og reglugerða bitna einkum á slíkum fyrirtækjum. Þau eiga erfiðara um vik en stærri fyrirtæki að rata um flókna stigu reglugerða og skrifræðis, og hlutfallslegur kostnaður af því að fullnægja kröfunum er meiri en hjá stærri fyrirtækjum.

Umbætur geta skapað sóknarfæri í viðskiptum og fjárfestingu. Þær fækka margvíslegum óþörfum eftirlitskröfum og draga úr málsmeðferð sem er mismunandi milli landa og stangast þá á eða veldur tvíverknaði, og auka þannig stærðarhagkvæmni og auðvelda nýsköpun með tæknisamvinnu. Slíkur ávinningur af milliríkjasamstarfi hefur orðið meira áberandi á evrópska innra markaðnum og stuðlað að farsælli gerð nýlegs samnings um undirstöðufjarskipti á vegum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.

Sérstaklega ber að hafa í huga áhrif umbótanna í atvinnumálum, en þau fara að miklu leyti eftir því umhverfi sem umbæturnar eru gerðar í og þeim tímamörkum sem þeim eru sett. Öflugri hagkerfi með meiri nýsköpun leiða að öðru jöfnu til fleiri og betur launaðri starfa. Umbætur, sem fela í sér afnám aðgangshafta, stuðla að lægra verðlagi, draga úr byrðum sem hvíla á fyrirtækjum vegna fyrirmæla og stjórnsýslugerða, fjölga viðskiptafærum og stuðla að nýsköpun, geta skapað fyrirtækjum ný tækifæri og aukið atvinnu. Einkum er mikilvægt að draga úr þeim hömlum sem litlum og meðalstórum fyrirtækjum eru settar. Í Evrópu hefur nær öll fjölgun starfa átt sér stað í litlum og meðalstórum fyrirtækjum undanfarin ár. Á tíu ára tímabili fram til 1994–95 fjölgaði störfum í Ástralíu um 1,2 milljónir og varð fjölgunin nær öll í litlum fyrirtækjum, þótt ekki sé fullan helming allra starfa að finna þar.

Störfum getur fækkað í atvinnugreinum þar sem fyrirtæki þurfa að segja upp starfsfólki til að mæta aukinni samkeppni. Í sumum greinum fækkar störfum í heild þegar til langs tíma er litið, en annars staðar hafa ný fyrirtæki boðið störf og bætt þannig upp fækkun starfa í upphafi.

Fjarskipti: Í Japan og Finnlandi hafa umbætur leitt til heildarfjölgunar starfa í þessari atvinnugrein vegna mikillar framleiðsluaukningar. Í Bandaríkjunum eru nú jafnmörg störf í hefðbundnum fjarskiptagreinum og fyrir umbætur, en störfum í skyldum greinum á sviði upplýsingatækni og höfundarréttar fjölgaði úr 3 milljónum 1977 í 5,9 milljónir 1994 og þessar atvinnugreinar eru meðal þeirra sem flest störf skapa. Með því að fjarlægja aðrar hömlur á sviði fjarskipta er ætlað að skapa megi 3,6 milljónir nýrra starfa á tíu árum. Samhæfing farsímastaðla í Evrópu átti þátt í sköpun 80.000 nýrra starfa á árunum 1990 til 1995 eftir því sem framleiðsla jókst.

Flutningar með flugi: Umbætur í flugrekstrarmálum í Bandaríkjunum leiddu fyrst til fækkunar starfa, en 1996 var svo komið að heildaratvinna hafði aukist um nærri 80 af hundraði frá upphaflegum tölum með aukinni framleiðni. Í Bretlandi minnkaði atvinna í þessari grein í upphafi en er nú nærri því komin í fyrra horf.

Virkir vinnumarkaðir og stöðugt heildarhagkerfi, sem er skipulagt til að viðhalda hagvexti, stuðla að því að ný atvinnutækifæri leiði til aukinnar heildaratvinnu og minna atvinnuleysis. Aldrei hefur verið brýnna að stuðla að virkri vinnumálastefnu, þar á meðal á sviði menntunar og þjálfunar. Í vinnumarkaðsathugun OECD frá 1994 var sett fram víðtæk aðgerðaáætlun sem miðar að því að auka aðlögunarhæfni vinnumarkaðarins og getu hagkerfisins til þekkingarsköpunar og nýsköpunar. Framhaldsathuganir benda til þess að í þeim löndum sem best hafa náð að hrinda tilmælum vinnumarkaðsathugunarinnar í framkvæmd hafi tekist að auka sveigjanleika vinnumarkaðarins og þjálfa launþega svo þeir eigi hægara um vik að taka að sér ný störf.

Stuðningur við opinber stefnumið.

Í heimi stöðugra breytinga er nauðsynlegt að stjórnvöld hlutist til um að verja og styrkja mikilvæg félagsleg markmið á borð við öryggi, heilbrigði, almannaþjónustu, umhverfisvernd, orkudreifingaröryggi og ýmislegt fleira. Raunar aukast væntingar almennings í þessum efnum yfirleitt eftir því sem hagkerfið tekur framförum. Reynslan sýnir að umbætur í reglusetningu og reglustýringu ættu ekki að vinna gegn slíkum markmiðum og geta oft stuðlað að þeim. Skilvirkari og öflugri hagkerfi gera stjórnvöldum sömuleiðis hægara um vik að þjóna almannahagsmunum af þessu tagi, en þau verða að fylgjast vandlega með þeim áhrifum sem aukin markaðssamkeppni hefur á slík markmið og geta þurft að grípa til viðbótarráðstafana til að verja þau. Þegar neytendum er boðið meira úrval geta þeir til dæmis þurft á meiri upplýsingum að halda og ráðstöfunum sem auka traust í viðskiptum. Þeir sem setja reglugerðir geta líka þurft að grípa skjótt inn í með réttum hætti til að bregðast við hraðri markaðsþróun, svo að verja megi öryggi og heilsu almennings og önnur gildi.

Áhrif eftirlitsumbóta á umhverfisvernd fara eftir því hversu vel stjórnvöldum tekst að sjá fyrir slík áhrif og bregðast við þeim. Sum reglukerfi auka bæði samkeppnishömlur og um hverfisspjöll; umbætur á slíkum sviðum ættu að hafa forgang. Nýjar aðferðir við setningu fyrirmæla og stjórnun án fyrirmæla, til að mynda verkstaðlar, sem byggjast á ákveðnum markmiðum, og fjárhagslegar ívilnanir, geta leitt til hreinna umhverfis með lægri tilkostnaði.

Fjárhagsleg og félagsleg markmið ættu að hafa stuðning hvort af öðru. Samkeppnis hömlur, til að mynda takmarkanir á innflutningi, verði, framleiðslu eða framleiðsluháttum, eru afar dýrkeypt leið til að verja hagsmuni almennings, hafa oft borið lítinn árangur og er því rétt að forðast. Til kunna að vera ódýrari aðferðir, sem duga betur á samkeppnis mörkuðum, til að mynda markaðsívilnanir, eða reglugerðir sem ekki hafa áhrif á samkeppni. Sú leið sem farin er skyldi ávallt metin með tilliti til ávinnings. Í góðum reglugerðum skiptir öllu máli að notast sé við sanngjarna staðla, sem allir framleiðendur eiga að fara eftir og byggjast á greiningu á ávinningi og útgjöldum, vísindalegri viðmiðun og aðferðum við áhættumat, og styrktir eru með árangursríkri framkvæmd.

Áætlanir til árangursríkra umbóta.

Forusta stjórnmálamanna og samræmi í framkvæmd eru nauðsynlegar forsendur árangurs. Sama er að segja um skilvirk samskipti.

Almenningur þarfnast upplýsinga um það hvers vegna umbætur eru taldar svo nauðsynlegar velferð hans og komandi kynslóða.

Þörf er á opnum umræðum þar sem allar upplýsingar koma fram og allir helstu hagsmunaaðilar eru þátttakendur, til að útskýra megi ávinning af umbótum og vinna gegn áróðri áhrifaríkra hagsmunahópa sem leitast við að viðhalda óbreyttu ástandi.

Heildstæðar umbótaaðgerðir eru áhrifaríkari en stakar breytingar. Umbótaskrefin má taka eitt í einu með hæfilegu millibili, en dagsetning hverrar breytingar skyldi vera ljós og ákveðin frá upphafi.

Allar ríkisstjórnir hafa verulega hagsmuni af umbótum í reglusetningu og reglustýringu og þeim ávinningi sem þær geta leitt af sér, þar á meðal aukinni verslun og fjárfestingu. Al þjóðlegar reglur og verklagsreglur, sem beinast að því að bæta reglugerðir og stjórnsýslu aðferðir, stuðla að umbótum í hverju landi fyrir sig. Milliríkjasamstarf, skuldbindingar, sem samþykktar eru í samræmi við leiðbeiningar og tilmæli um stefnumörkun frá OECD og samninga á vegum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, og aðrar aðferðir á alþjóðavettvangi, þar á meðal tvíhliða samningar um gagnkvæma viðurkenningu, eru vottur um umbætur í hverju landi en hvetja líka til þeirra.

Framhaldsstarf á vegum OECD.

Enda þótt starf að umbótum í reglusetningu og reglustýringu hafi aukist verulega undan farin ár er hraði umbótanna og umfang afar mismunandi eftir aðildarríkjum. OECD getur aðstoðað aðildarríkisstjórnir á þessu sviði með þverfaglegri greiningu og reynslusamanburði ásamt jafningjaúttekt, sem náð getur athygli háttsettra stjórnmálamanna í hverju landi, aukið gagnsæi umbótaferilsins, og veitt stjórnvöldum, sem leitast við að koma fram umbótum, þær upplýsingar sem þau þurfa á að halda til að útskýra jafnt mikilvægi sem afleiðingar skipulegra umbóta.

Ráðherrar OECD-landanna fögnuðu þessari skýrslu um umbætur í reglusetningu og reglustýringu á fundi sínum í maí 1997 og lýstu stuðningi við meginreglurnar sem þar eru settar fram. Þeir samþykktu að starfa að framgangi tilmælanna í henni, en þau beinast fyrst og fremst að því hvernig stjórnvöld geta bætt reglugerðir sínar og stjórnsýsluaðferðir. Þeir vísuðu til þeirrar áætlunar OECD að takast á hendur frekara starf á sviði atvinnugreina og opinberrar stefnumótunar og fóru þess á leit við stofnunina að frá og með 1998 stæði hún fyrir úttekt á umbótum í reglusetningu og reglustýringu í aðildarríkjunum, sem byggðist að hluta á sjálfsmati, með það að markmiði að stuðla að stöðugt batnandi stjórnsýsluaðferðum í aðildarlöndunum. Þeir óskuðu eftir skýrslu um framvindu mála á næsta fundi sínum 1998.

Tilmæli um stefnumörkun.

Tilmælin um umbætur í reglusetningu og reglustýringu byggjast á þeirri reynslu sem fengist hefur í OECD-löndum, eins og unnið er úr henni í undirbúningsskýrslum um atvinnugreinar og einstök efni, sem voru grundvöllur þessarar skýrslu. Tilmælin ber að skoða sem eina heild og þau eiga við um flestar atvinnugreinar og stefnumörkunarsvið. Framkvæmd þeirra verður mismunandi eftir löndum vegna ólíkrar stefnu hins opinbera, málamiðlana um stefnu, forgangsraðar og þarfa á sviði umbóta, og þeirrar skipunar sem er á lagakerfum og stofnunum. Þessi tilmæli geta gert stjórnvöldum auðveldara að gera reglugerðir og formkröfur, sem hafa safnast saman með árunum, bæði nútímalegri og hent ugri og koma af stað innan stjórnsýslunnar samfelldu starfi við fyrirmæli sem orðið getur til að verja á komandi árum það sem hefur áunnist við umbæturnar.

1. rammi:

Hvað er reglun og hvað eru umbætur í reglusetningu og reglustýringu?

Í þessari skýrslu er með reglun átt við þá gerninga sem stjórnvöld beita til að gera kröfur til einstaklinga og fyrirtækja og stjórnvalda sjálfra, þar á meðal lög, reglugerðir og aðrar reglur sem settar eru á ýmsum stjórnsýslustigum og af hálfu stofnana sem til þess eru bærar.

Fyrirmæli um efnahagsmál hafa bein áhrif á ákvarðanir fyrirtækja og markaðs um verð, samkeppni, markaðsaðgang eða brotthvarf af markaði.

Fyrirmæli um félagsmál verja gildi á borð við heilbrigði, öryggi, umhverfi og félagslega samheldni.

Opinber fyrirmæli lúta að formsatriðum og pappírsvafstri á vegum stjórnvalda, „skrif finnsku“ svonefndri.

Umbætur í reglusetningu og reglustýringu miðast að því að bæta fyrirmæli, hvort sem það felst í því að endurskoða ein fyrirmæli, endurskoða skipulag þeirra stofnana sem setja fyrirmæli, eða að bæta aðferðir við setningu fyrirmæla og stjórn umbótastarfs.

Afnám hafta er undirflokkur umbóta í reglusetningu og reglustýringu og felur í sér niður fellingu fyrirmæla í tiltekinni atvinnugrein að öllu leyti eða að hluta.

2. rammi:

Nokkur dæmi um áhrif umbóta í reglusetningu og reglustýringu.

Lög og reglur eru aðeins einn margra þátta sem skipta máli í efnahagslífinu, og erfitt getur reynst að skilja áhrif umbóta frá áhrifum tækninýjunga, svo dæmi sé tekið. Reynslan sýnir þó að ef umbætur ýta undir samkeppni og opna markaði, stuðla þær að aukinni framleiðni, lækka verð, leiða til nýrri og betri vöru og þjónustu og auka afköst.

Heildarávinningur neytenda: Í Japan hefur aukin skilvirkni af völdum umbóta orðið til þess að tekjur neytenda vaxa um þessar mundir um hér um bil 0,3 af hundraði á ári, eða um 36 milljarða bandaríkjadala. Í Bandaríkjunum er talið að umbætur í ýmsum atvinnugreinum færi neytendum og framleiðendum árlegan ávinning sem nemur 42 til 43 milljörðum banda ríkjadala.

Iðnaðarframleiðsla: Framleiðni verkafólks í Evrópu jókst helmingi hraðar í þeim greinum iðnaðar, sem helst hafa notið góðs af samkeppnishvetjandi umbótum á innri markaði Evrópu, en í öðrum atvinnugreinum.

Fjarskipti: Samkeppni auðveldaði neytendum að njóta góðs af nýsköpun í þessari hraðvaxandi atvinnugrein. Afnám einkaréttar átti þátt í að ýta undir nýja tækni og fjölga farsímanotendum í OECD-löndum úr 700.000 árið 1985 í 71 milljón árið 1995. Eftir um bæturnar lækkaði meðalverð á símaþjónustu um 63 af hundraði á Stóra-Bretlandi og Norður-Írlandi og 41 af hundraði í Japan; verð á langlínusímtölum lækkaði um 66 af hundraði í Finnlandi.

Flutningar í lofti: Eftir afnám hafta árið 1993 í samræmi við innri markaðinn í Evrópu voru 800 ný flugrekstrarleyfi gefin út í Evrópu og fleira fólk notfærir sér ódýr almenn fargjöld. Í Bandaríkjunum lækkuðu raunfargjöld um þriðjung frá 1976 til 1993; talið er að rúman helming þessarar lækkunar megi rekja til niðurfellingar reglustýringar.

Í atvinnugreinum, sem njóta mikillar verndar, er hugsanlegt að gera þurfi djúptækar og torsóttar skipulagsbreytingar.

Landbúnaður: Um miðjan níunda áratuginn var nær allur stuðningur við landbúnað afnuminn á Nýja-Sjálandi til að auka nýsköpun og skilvirkni. Meðan atvinnugreinin aðlagaðist þessu minnkaði hagnaður í búrekstri, sum fyrirtæki lögðu upp laupana og starfsmönnum fækkaði um 10 af hundraði. Nú er atvinnugreinin samkeppnisfær á alþjóðavettvangi og flytur meira út og á fleiri markaði, hlutur hennar í vergri landsframleiðslu er stærri en nokkru sinni fyrr og gæði og fjölbreytni framleiðslunnar hafa aukist.

Beiting markaðsívilnana og árangursríkari, skilvirkari fyrirmæla, þar á meðal fyrirmæla sem beinast að ákveðnum markmiðum, hefur stuðlað að verndun almannahagsmuna.

Umhverfisvernd: Skattur á brennistein í brennsluolíu í Svíþjóð lækkaði hlutfallstölu brennisteins í olíunni um nærri 40 af hundraði umfram reglugerðarkröfur. Í Danmörku dró skattur á hættulaus úrgangsefni úr förgun úrgangs um helming og jók endurvinnslu að sama skapi.

Öryggi og hollusta: Þegar ströng „skipanafyrirmæli“ voru látin víkja fyrir sveigjanlegum staðli um öryggi í verksmiðjum í Ástralíu var talið að það hefði fækkað dauðsföllum og meiðslum í slíkum verksmiðjum um fjórðung. Í Bandaríkjunum er talið, að umbætur í reglu setningu og reglustýringu, sem veita fyrirtækjum aukið svigrúm til að tryggja að sjávarfang sé hættulaust, muni koma í veg fyrir 20.000 til 60.000 matareitrunartilvik árlega.

Ávinningur af umbótum getur minnkað eða snúist í andhverfu sína ef stjórnvöld taka ekki upp stefnu sem tryggir hæfilegan stöðugleika og varúð, eða grípa til annars konar upp bótarstefnu til að verja almannahagsmuni á samkeppnismörkuðum.

Fjármálasvið: Umbætur hafa stuðlað að því að fram komi öflug og alþjóðleg fjármálaþjónusta hagkerfinu til gríðarlegs ávinnings. En í sumum löndum olli það dýrkeyptri kreppu í lána- og bankamálum eftir afnám hafta, að látið var hjá líða að bjóða réttar ívilnanir og fylgjast af aðgát með fjármálamörkuðum.

Altæk þjónusta: Þar sem samkeppnismarkaðir tryggja almenningi ekki í nægilega ríkum mæli aðgang að nauðsynlegri þjónustu beita sum ríki samkeppnishlutlausum aðgerðum til að vernda hópa sem eiga undir högg að sækja. Í Frakklandi eru flugfélög og fjarskiptaþjónusta skattlögð og gagnsæir sjóðir stofnaðir til þess að fullnægja skyldum um þjónustu fyrir almenning.

Leigubílar: Í Svíþjóð jók afnám hafta framboð á leigubílaþjónustu og stytti biðtíma notenda. Með aukinni samkeppni á markaðnum þurfti þó að grípa til frekari ráðstafana til að bæta neytendavernd og draga úr skattsvikum.

II.

Tilmæli OECD varðandi reglusetningu og reglustýringu. 1

Eftirlitsstarfsemi hins opinbera hefur einnig verið til umræðu innan OECD, sem samþykkti hinn 9. mars 1995 tilmæli til aðildarríkja sinna um að taka eftirlitsstarfsemi, reglusetningu og reglustýringu til markvissrar skoðunar. Í samþykkt sinni minnti OECD á að reglusetning og reglustýring væru meðal mikilvægustu verkfæra stjórnvalda í OECD-ríkjum og vandaðar reglur væru því grundvöllur árangursríkrar stjórnsýslu. Einnig minnti OECD á að umhverfi það sem einkafyrirtæki búa við er fyrst og fremst ákvarðað af ákvæðum um ábyrgð og hömlur í opinberum reglum og að vönduð reglusetning og reglustýring stuðlar að hagvexti og betri nýtingu auðlindanna. Að lokum minnti OECD á að vandaðar og gagnsæjar reglur væru stöðugt mikilvægari í síminnkandi heimi þar sem áhrif reglusetninga ná út fyrir landamæri ríkja og samvinna um reglusetningu og reglustýringu er nauðsynleg til að takast á við brýn viðfangsefni svo sem umhverfismál, glæpi, fólksflutninga, neytendavernd, fjárfestingar og viðskipti.

Í þessu ljósi beindi OECD því til aðildarríkja sinna að þau gripu til ráðstafana til að tryggja gæði og gagnsæi þeirra reglna sem settar væru, til dæmis með því að:

1.

Kanna gæði og notagildi þeirra stjórnsýsluaðferða og pólitísku starfshátta sem tíðkast við smíði, framkvæmd, mat og endurskoðun reglna og noti því til stuðnings markmiðin sem sett eru fram í eftirfarandi viðmiðunargátlista um reglusetningu og reglustýringu.

2.

Koma á (að svo miklu leyti sem skynsamlegt þykir og í samræmi við lög og almenna stjórnsýsluhætti) stjórnsýslu- og stjórnunarkerfum sem tryggi að markmiðin um ábyrga ákvörðunartöku, eins og þau eru sett fram í gátlistanum, komi fram við reglusetningu.

3.

Gera markmiðin um skilvirka, sveigjanlega og gagnsæja ákvarðanatöku að opinberri stefnu á öllum sviðum stjórnsýslu.

4.

Huga sérstaklega að gæðum og gagnsæi við reglusetningu sem áhrif hefur í öðrum löndum eða tengist alþjóðlegum viðskiptum, fjárfestingum eða öðrum þáttum alþjóðlegra samskipta.

Til þess að auðvelda vinnu við endurskoðun og mat á reglusetningu, reglustýringu og eftirlitsstarfsemi hefur OECD gefið út eftirfarandi gátlista sem nota má á öllum stigum stefnumótunar og ákvarðanatöku.

Viðmiðunargátlisti OECD um reglusetningu og reglustýringu.

Sífellt eru gerðar auknar kröfur til árangurs stjórnvalda. Stjórnkerfin aðlagast víðtækum breytingum á alþjóðavettvangi, sem felast í auknu samstarfi milli ríkja, harðari samkeppni og nýrri tækni. Ná þarf stjórn á fjárlagahalla og tökum á efnahagslegum vandamálum, samtímis því sem borgararnir gera auknar kröfur um aðgerðir vegna aðkallandi félagslegra málefna og málefna er varða umhverfið. Stjórnsýslunefnd OECD hefur bent á að við slíkar aðstæður verði hið opinbera að skila bættum árangri án aukinna fjármuna og leita nýrra og betri leiða í starfsemi sinni. Stjórnvöld verða að þróa skilvirkar aðferðir til að unnt sé að sveigja stefnu og ákvarðanir að breytilegum aðstæðum og beita réttum aðferðum og hvötum til að tryggja árangursríka framkvæmd stefnumála.

Viðmiðunargátlisti OECD um reglusetningu og reglustýringu er svar við þeirri þörf sem er á að þróa og bæta reglusetningu og reglustýringu. Listinn felur í sér tíu spurningar um reglusetningu og reglustýringu sem hægt er að beita á öllum stigum stefnumótunar og ákvarðanatöku. Spurningarnar endurspegla meginreglur vandaðrar ákvarðanatöku, sem notaðar eru í OECD-ríkjum til að auka virkni og hagkvæmni opinberrar reglusetningar og reglustýringar með því að tryggja laga- og þekkingargrunn reglusetningar, skýra valkosti, stuðla að vandaðri ákvörðunum embættismanna, innleiða skipulegra og skýrara ákvörðunar ferli, benda á úreltar og ónauðsynlegar reglur og gera athafnir stjórnvalda gagnsærri. Gátlistanum er ætlað að vera eitt af mörgum úrræðum sem notuð eru við stjórnun reglu setningar og reglustýringar. Einnig þarf að styðjast á skipulegan hátt við aðferðir eins og söfnun og greiningu upplýsinga, samráð við hagsmunaaðila og kerfisbundið mat á gildandi reglum.

Spurning nr. 1: Er vandinn rétt skilgreindur?

Gera þarf nákvæma grein fyrir þeim vanda sem ætlunin er að takast á við, leggja fram greinargóð gögn um eðli hans og umfang og útskýra ástæður hans (með vísan til þess hvaða þættir hafa áhrif á ákvarðanir þeirra sem tengjast vandanum).

Spurning nr. 2: Eru opinber afskipti réttlætanleg?

Færa þarf skýr rök fyrir því að opinber afskipti séu réttlætanleg, í ljósi eðlis vandans, lík legs ávinnings og kostnaðar við opinber afskipti (byggt á raunsæju mati á mögulegum árangri stjórnvalda) og annara leiða sem kunna að vera fyrir hendi til að takast á við vandann.

Spurning nr. 3: Er hefðbundin reglusetning hentugasta form opinberra afskipta?

Þeir sem undirbúa og setja reglur skulu gera vandaðan samanburð á kostum og göllum þeirra ólíku leiða sem stjórnvöld geta valið til afskipta, hvort sem þær byggja á hefðbundinni reglusetningu eða öðrum aðferðum. Þegar á undirbúningsstiginu ætti að meta áhrif hinna ýmsu valkosta við hefðbundna reglusetningu á þætti eins og kostnað, ávinning, áhrif á aðstæður ólíkra þjóðfélagshópa og á umfang og eðli stjórnsýslu hins oinbera.

Spurning nr. 4: Er lagagrunnur fyrir reglusetningu?

Skipa þarf reglusetningu og reglustýringu þannig, að lögmæti allra ákvarðana sé tryggt, að ljós sé ábyrgð á því að reglusetning og reglustýring byggi á heimildum í lögum, sé í sam ræmi við samningsskuldbindingar og í samræmi við meginreglur stjórnarfars s.s. um réttar öryggi, meðalhóf og vandaða málsmeðferð.

Spurning nr. 5: Hvaða stjórnsýslustig hentar best?

Þeim sem undirbúa og setja reglur ber að velja framkvæmd reglnanna það stjórnsýslustig sem best hentar hverju sinni. Ef reglustýring er framkvæmd af fleiri en einu stjórnvaldi er nauðsynlegt að tryggja samræmi í framkvæmd þeirra.

Spurning nr. 6: Réttlætir ávinningur kostnaðinn af reglusetningu?

Þeir sem undirbúa og setja reglur eiga að meta væntanlegan heildarkostnað og ávinning af hverri nýrri tillögu um reglusetningu og einnig af hugsanlegum valkostum við hefðbundna reglusetningu. Matið ætti að gera aðgengilegt þeim sem taka ákvarðanir. Ekki ætti að grípa til opinberra afskipta nema að ljóst sé að ávinningurinn réttlæti kostnaðinn.

Spurning nr. 7: Eru áhrif á hina ýmsu hópa þjóðfélagsins ljós?

Þeir sem undirbúa og setja reglur ættu að gera ljós áhrif reglusetningar og reglustýringar, kostnaðar jafnt sem ávinnings, á ólíka þjóðfélagshópa, tekjudreifingu í þjóðfélaginu og meginreglna um jafnræði borgaranna.

Spurning nr. 8: Eru reglurnar skýrar, skiljanlegar og aðgengilegar þeim sem þær beinast að?

Þeir sem undirbúa og setja reglur ættu að meta hvort þær séu skiljanlegar þeim sem þær beinast að og grípa til sérstakra ráðstafana til að tryggja að málfar og uppbygging reglnanna séu eins skýr og unnt er.

Spurning nr. 9: Hafa hagsmunaaðilar átt þess kost að koma sjónarmiðum sínum á framfæri?

Vinna ætti að reglusetningu með opnum hætti og tryggja með skilvirkum hætti möguleika hagsmunaðila s.s. atvinnurekenda, launþega, annarra hagsmunahópa og annarra stjórnsýslu stiga, til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í tíma og leggja þannig sitt af mörkum við reglusetningu.

Spurning nr. 10: Hvernig er tryggt að farið verði að settum reglum?

Þeir sem undirbúa og setja reglur ættu að meta þá hvata og þær stofnanir sem hafa áhrif á framgang og virkni reglustýringar og nota viðeigandi hvata og stofnanir til að auka líkur á því að farið verði að settum reglum.

III.

Greinargerð nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

Inngangur.

Frumvarpið er samið á vegum nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skipuð var af forsætisráðherra 9. september 1993. Nefndinni var ætlað að móta samræmda heildarstefnu á sviði skoðunar, prófunar og eftirlits á vegum hins opinbera. Í nefndina voru skipaðir fulltrúar allra þeirra ráðuneyta sem annast framkvæmd eftirlitsreglna af einu eða öðru tagi, auk fulltrúa forsætisráðuneytisins sem var formaður nefndarinnar. Það er lýsandi fyrir umfang opinberrar eftirlitsstarfsemi að í nefndinni voru fulltrúar allra ráðuneyta nema utanríkisráðuneytis og Hagstofu Íslands. Í nefndina voru skipaðir:

Eyjólfur Sveinsson, forsætisráðuneyti, formaður,

Ari Edwald, dóms- og kirkjumálaráðuneyti,

Brynjólfur Sandholt, landbúnaðarráðuneyti,

Dögg Pálsdóttir, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti,

Halldór Árnason, sjávarútvegsráðuneyti,

Halldór Árnason, fjármálaráðuneyti,

Ragnhildur Hjaltadóttir, samgönguráðuneyti,

Sigurbjörg Sæmundsdóttir, umhverfisráðuneyti,

Stefán Baldursson, menntamálaráðuneyti,

Sturlaugur Tómasson, félagsmálaráðuneyti,

Sveinn Þorgrímsson, iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti.

Með nefndinni störfuðu Haukur Ingibergsson og Sigurður Helgason frá Hagsýslu ríkisins.

Samkvæmt skipunarbréfi nefndarinnar voru meginverkefni hennar:

* að gera úttekt á umfangi og eðli opinberrar eftirlits- og öryggisstarfsemi í landinu,

* að meta á hvern hátt samræmingu og samþáttun verkefna hjá ólíkum eftirlits-, skoðunar- og prófunaraðilum verður við komið,

* að láta gera hagkvæmnismat með samanburði núverandi fyrirkomulags við líklega valkosti,

* að láta endurskoða gildandi reglugerðir,

* að gera tillögur um framtíðarskipan.

Við gerð tillögu að framtíðarskipan átti nefndin að taka mið af eftirtöldum markmiðum:

* að heildarkostnaður við opinbert eftirlit lækki,

* að þjónusta á sviði prófunar, skoðunar og eftirlits batni,

* að hagrætt verði í eftirlitsstarfi hins opinbera með samræmingu aðgerða skyldra aðila og samþættingu verkefna,

* að beinn kostnaður hins opinbera lækki með flutningi þjónustu frá ríki og sveitarfélögum út á frjálsan markað,

* að beina gjaldtöku til þeirra aðila sem þjónustunnar njóta.

Ástæður þess að nefndin var sett á stofn eru margvíslegar. Um nokkurt skeið hafa hagsmunaaðilar látið í ljósi áhyggjur vegna umfangs eftirlitsstarfsemi. Þær raddir heyrast að eftirlitsstarfsemi sé orðin of umfangsmikil og kosti fyrirtækin of mikið. Einnig er kvartað yfir því að eftirlit hinna ýmsu stjórnvalda sé ómarkvisst og samhæfingu skorti. Þannig sé mögulegt að gerðar séu andstæðar kröfur til fyrirtækja og að ólíkir eftirlitsaðilar hafi eftirlit með sömu þáttum.

Með samningnum um Evrópskt efnahagssvæði var gengist undir þær skyldur að setja í íslenska löggjöf mikinn fjölda af reglum Evrópusambandsins. Stór hluti þessara reglna gerir kröfur um eftirlit að einhverju tagi. Það er ljóst að það er mikið átak fyrir lítið stjórnkerfi eins og hið íslenska að setja og framkvæma þessar reglur. Það er einnig ljóst að það getur verið erfitt að tryggja hagkvæma framkvæmd reglnanna, enda eru þær í mörgum tilfellum sniðnar að öðrum þörfum en ríkja hér á landi. Á hinn bóginn eru reglurnar oft sveigjanlegar, þannig að það á að vera unnt að framkvæma þær með hagkvæmum hætti. Það er því mikilvægt að sérstaklega sé hugað að því að eftirlitsreglur vegna EES-samningsins séu settar með samræmdum hætti og að framkvæmd þeirra sé eins hagkvæm og kostur er á.

Endurskoðun á eftirlitsstarfseminni er einnig þáttur í þeirri almennu viðleitni stjórnvalda að hagræða í ríkisrekstri og endurmeta hvaða verkefni er eðlilegt að ríkið annist. Það er ástæðulaust að ríkið sé að hafa eftirlit þegar innra eftirlit og gæðastjórnun fyrirtækjanna getur skilað sama árangri. Á síðari árum hafa verið að þróast aðferðir til að fela sjálfstæðum aðilum eftirlitsþætti, t.d. skoðanir og prófanir. Þetta hefur margvíslega kosti sem nánar verður vikið að síðar.

Nefndin vann að ýmsum verkefnum í tengslum við eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Í upp hafi var lögð áhersla á að greina helstu þætti í eftirlitsstarfseminni. Unnar voru greinargerðir um eftirlitsstarfsemi á vegum einstakra ráðuneyta. Eftirlitsstarfsemin er mjög fjölþætt og eftirlitsstarf fer fram á vegum nær allra ráðuneyta. Samhæfing hinna ýmsu eftirlitskerfa er takmörkuð og brýn þörf virðist vera fyrir samhæfingu og sameiginlega stefnu.

Þróunin í eftirlitsmálum erlendis var könnuð. Í flestum OECD-ríkjum hefur eftirlitsstarf semi verið endurskoðuð vegna aukins umfangs og kostnaðar, ónógra gæða og skorts á lög mæti. Það virðist vera víðtæk samstaða um að nauðsynlegt sé að endurskoða eftirlitsstarf semi og stjórna heildarumfangi eftirlits.

Unnin var tillaga að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem ríkisstjórnin samþykkti. Stefnan tekur til helstu þátta á sviði eftirlitsmála en er jafnframt ætlað að vera gátlisti um þá þætti og valkosti sem nauðsynlegt er að meta og taka afstöðu til þegar nýjar reglur um eftirlit eru settar eða eldri reglur endurskoðaðar. Markmið stefnunnar er að lækka heildarkostnað, einfalda og bæta þjónustu, færa verkefni út til sjálfstæðra aðila og beina gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta.

Nefndin samdi frumvarp þetta um eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Einnig hefur nefndin skoðað nokkur svið sérstaklega og unnið að tillögum að breytingum. Þær miða að því að einfalda og samþætta eftirlit með hverju viðfangsefni. Þau svið sem nefndin hefur skoðað eru:

* eftirlit með skipum,

* eftirlit með matvælum,

* markaðseftirlit.

Umfang opinberrar eftirlitsstarfsemi.

Fjölmargir aðilar annast þá eftirlitsstarfsemi sem stjórnvöld gera kröfu um. Hér er um að ræða sérhæfðar eftirlitsstofnanir og aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög og einkaaðila. Sér hæfðar eftirlitsstofnanir ríkisins sinna flestar eftirliti sem tengjast öryggi og vernd heilsu og umhverfis. Dæmi um slíkar stofnanir eru:

Brunamálastofnun ríkisins

Fjarskiptaeftirlit ríkisins 1

Geislavarnir ríkisins

Hollustuvernd ríkisins

Kvikmyndaskoðun

Lyfjaeftirlit ríkisins

Löggildingarstofan

Rafmagnseftirlit ríkisins 2

Siglingamálastofnun ríkisins 3

Vinnueftirlit ríkisins

Aðrar sérhæfðar eftirlitsstofnanir annast eftirlit með viðskiptalífi og viðskiptaháttum. Þessar stofnanir eru:

Bankaeftirlit

Samkeppnisstofnun

Tryggingaeftirlitið 4

Ýmsar stofnanir sinna eftirliti ásamt öðrum verkefnum eða tengjast opinberri eftirlits- og öryggisstarfsemi á einn eða annan hátt. Dæmi um slíkar stofnanir eru:

Ferðamálaráð

Fiskistofa

Flugmálastjórn

Iðntæknistofnun

Landlæknir

Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins

Sýslumenn

Umferðarráð

Veiðistjóri

Yfirdýralæknir

Á vegum sveitarfélaga fer einnig fram eftirlit. Sem dæmi um slíkt eftirlit má nefna:

Byggingaeftirlit

Eldvarnaeftirlit

Heilbrigðiseftirlit

Einkaðilar annast eftirlit að fyrirlagi stjórnvalda. Sem dæmi um slík aðila má nefna:

Skoðunarstofur bifreiða

Skoðunarstofur í fiskiðnaði

Auk alls þessa annast ráðuneyti framkvæmd ýmissa sérhæfðra eftirlitsverkefna.

Ljóst er að eftirlitsreglur eru mjög umfangsmiklar, jafnt í lögum, reglugerðum og öðrum reglum (auglýsingum, orðsendingum, verklagsreglum, gjaldskrám o.fl.). Ekki er unnt að leggja heildarmat á umfang reglnanna, t.d. fjölda reglna eða fjölda blaðsíðna. Þó er ljóst að magn eftirlitsreglna eykst mjög um þessar mundir vegna gildistöku ýmiss konar eftirlitsreglna í tengslum við EES-samninginn. Mikilvægt er að geta haldið utan um þessa þætti þar sem breytingar á fjölda og umfangi eftirlitsreglna er mikilvægur mælikvarði á þróun eftirlitsstarfsemi.

Mjög erfitt er að meta kostnaðinn við opinbera eftirlitsstarfsemi. Lauslegt mat bendir til þess að kostnaður ríkisins vegna eftirlits geti verið 1,5–2 milljarðar króna. Til viðbótar þessum beina eftirlitskostnaði kemur kostnaður vegna eftirlits sveitarfélaga og eftirlits einkaaðila samkvæmt reglum sem ríkið setur. Stór hluti kostnaðar vegna eftirlits er greiddur með gjöldum sem ýmist eru innheimt beint frá þeim sem eftirlitið beinist að eða sem almenn gjöld með svipuðum hætti og skattar og vörugjald. Ekki er óalgengt að kostnaður einstakra fyrirtækja vegna beinna eftirlitsgjalda nemi nokkrum milljónum króna. Við þetta bætast síðan gjöld sem innheimt eru með tryggingagjaldi sem hluti af rafmagnsverði, brunatryggingu o.fl.

Þótt erfitt sé að meta beinan kostnað vegna eftirlits er enn erfiðara að meta óbeinan kostnað. Óbeinn kostnaður verður til með ýmsum hætti. Þannig getur það eitt að afla þekk ingar um ákvæði eftirlitsreglna haft kostnað í för með sér. Kröfur stjórnvalda geta kallað á ýmiss konar fjárfestingar hjá fyrirtækjum og kostnað vegna sérstakra vinnubragða, skráningar o.s.frv. Þá getur fórnarkostnaður orðið verulegur, t.d. ef eftirlit kemur í veg fyrir nýja og hagkvæmari skipulagningu framleiðslu, vöruþróun o.s.frv. Að sjálfsögðu eru það oftast neytendur sem bera þennan kostnað að lokum í hærra vöruverði en ella.

Erlendis er reynslan sú að óbeinn kostnaður fyrirtækja vegna eftirlits er mun hærri en kostnaður opinberra aðila. T.d. er áætlað að í Bandaríkjunum sé kostnaður fyrirtækja 55 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila. Þó að menn gefi sér að kostnaður fyrirtækja hér á landi sé ekki nema 10 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila getur heildarkostnaður vegna eftirlitsstarfsemi samt sem áður verið um 20 milljarðar króna. Hér er að sjálfsögðu um hreina ágiskun að ræða en hún sýnir engu að síður að heildarkostnaður vegna eftirlits getur verið umtalsverður. Þar sem stór hluti almenns neysluvarnings er innfluttur er líklegt að verulegur hluti raunverulegs eftirlitskostnaðar verði til í framleiðsluríkjunum en hafi áhrif hér á landi í formi hærra vöruverðs. Rétt er að árétta að hár kostnaður er ekki vandamál í sjálfu sér ef ábati þjóðfélagsins er meiri en kostnaðurinn. Hins vegar er líklegt að þegar kostnaðurinn er að miklu leyti falinn, eins og í þessu tilfelli, geti verið tilhneiging til að vanmeta hann og ofmeta raunverulegan ábata þjóðfélagsins af eftirlitsstarfsemi.

Helstu einkenni og nýskipan eftirlitsstarfsemi.

Í nútímaþjóðfélögum með markaðshagkerfi er þörf fyrir margháttuð og flókin afskipti hins opinbera ef þjóna á gildum þjóðfélagsins og hagsmunum almennings með fullnægjandi hætti. Á undanförnum áratugum hefur eftirlitsstarfsemi orðið mikilvæg aðferð til að hafa áhrif á efnahagsstarfsemi og félagslega þætti. Árangur stjórnkerfisins er að verulegu leyti háður árangri eftirlitsstarfseminnar.

Ríkið hefur nokkur tæki til að ná markmiðum sínum. Þau mikilvægustu eru fjármagn, vinnuafl og reglur. Þær reglur, sem ríkið setur, eru af ýmsu tagi, m.a. reglur um stjórnskipan og skipulag hins opinbera, reglur sem veita borgurunum tiltekin réttindi, þjónustu og fjár magn og reglur sem takmarka frelsi borgaranna. Eftirlitsstarfsemi hefur verið skilgreind sem aðferð sem hefur áhrif á athafnir einstaklinga og fyrirtækja með því að:

* gera tilteknar kröfur í lögum og reglugerðum,

* hafa eftirlit með því að við kröfunum sé orðið,

* þvinga fram breytingar ef ekki er orðið við kröfunum, m.a. með hótun um viðurlög.

Þetta þýðir að í eftirliti felst ávallt takmörkun á möguleikum einstaklinga og fyrirtækja til athafna. Slíkar reglur eru því aðeins settar til að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélags lega hagsmuni. Þeir hagsmunir, sem eftirlitsstarfsemi leitast við að tryggja, eru einkum tvenns konar:

* Félagslegir hagsmunir svo sem öryggi einstaklinga og eigna, heilbrigði, vernd umhverfis og vernd neytenda.

* Efnahagslegir og viðskiptalegir hagsmunir svo sem eðlilegar leikreglur og stöðugleiki í viðskiptum og efnahagslífi, samkeppni og sanngjarnir viðskiptahættir.

Með eftirlitsstarfsemi er verið að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélagslega hagsmuni með því að hafa áhrif á og takmarka athafnir einstaklinga og fyrirtækja. Eftirlitsstarfsemi hlýtur oft að vera umdeild því að þar togast á þeir hagsmunir sem henni er ætlað að þjóna og sú meginregla lýðræðisþjóðfélaga að takmarkanir á athöfnum skuli vera eins litlar og unnt er. Nýskipan eftirlitsstarfsemi beinist ekki síst að því að reyna að draga úr takmörkunum á athöfnum án þess að fórna upphaflegum markmiðum.

Þrátt fyrir að allir geti verið sammála um að mikilvægt sé að vernda þá hagsmuni sem eftirlitsstarfsemi beinist að, er það ekki gefið að raunverulegur árangur sé í samræmi við þann kostnað sem eftirlitsstarfsemin hefur í för með sér.

Eftirlitsstarfsemi hefur aukist mikið á undanförnum áratugum og virðist vinda upp á sig eftir að henni er komið á fót. Ástæðurnar fyrir þessu eru nokkrar. Opinberar stofnanir hafa tilhneigingu til að auka umsvif sín og þetta virðist sérstaklega eiga við um eftirlitsstofnanir. Hagsmunahópar knýja á um eftirlit á tilteknum sviðum. Þá er athyglisvert að aðhald í ríkis fjármálum hefur valdið því að eftirlit er oft notað fremur en þær aðferðir sem hækka ríkis útgjöld. Nýjar kröfur og þarfir, t.d. um aukið öryggi og vernd umhverfis, hafa kallað á aukið eftirlit.

Eftirlit hefur ekki aukist á öllum sviðum. Á sviði efnahagslífsins hefur mjög verið dregið úr eftirlitsstarfsemi og settar almennar leikreglur í stað umfangsmikilla afskipta. Þannig hefur verið dregið úr afskiptum af verðlagi, gjaldeyrismálum, vaxtamálum og viðskiptum og efnahagsstarfsemi almennt. Í staðinn hefur eftirlit, sem ætlað er að þjóna félagslegum markmiðum um öryggi, heilsuvernd, neytendavernd og umhverfisvernd aukist.

Fjölgun eftirlitsreglna getur verið vandamál í sjálfu sér. Það eru takmörk fyrir því hvað einstaklingar og fyrirtæki geta haft þekkingu á mörgum reglum. Eftir því sem reglunum fjölgar, því minni líkur eru á að farið sé eftir þeim. Verði eftirlitsreglur of margar fer fjöldinn að vinna gegn upphaflegum markmiðum þeirra. Þetta getur jafnvel gerst þó að hver einstök regla sé í sjálfu sér skynsamleg.

Sífellt hefur komið betur í ljós að eftirlitsreglur hafa ekki aðeins áhrif einar og sér, heldur mynda þær með öðrum eftirlitsreglum flókið eftirlitskerfi. Áhrif þessa kerfis geta verið allt önnur en ætluð áhrif einstakra reglna. Því er mikilvægt að hafa yfirsýn yfir heildaráhrif eftir litsreglna og reyna að hafa áhrif á eftirlitskerfið í heild sinni.

Heildarkostnaður eftirlitsstarfsemi getur verið mjög mikill en mjög erfitt er að meta hann. Heildarkostnaðurinn hefur verið metinn í Bandaríkjunum og er áætlað að hann sé 4–10% af vergri landsframleiðslu eða 15–25% af upphæð fjárlaga. Inni í þessu mati er ekki óbeinn kostnaður vegna eftirlitsstarfsemi eins og minni nýsköpun í atvinnulífi og áhrif á samkeppnisstöðu Bandaríkjanna. Mjög lítill hluti af þessum kostnaði er beinn kostnaður ríkisins. Áætlað er að kostnaður einkaaðila vegna eftirlits sé 55 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila.

Ýmis ríki telja að reyna verði að hafa áhrif á þennan kostnað og stjórna honum. Einn þáttur í því hefur verið að reyna að setja upp svonefnd eftirlitsfjárlög, þ.e. skilgreina með formlegum hætti hversu mikið eftirlitið má kosta þjóðfélagið. Hver eftirlitsstofnun fær síðan eftirlitsfjárveitingu og má heildarkostnaður þjóðfélagsins vegna starfsemi hennar ekki fara umfram fjárveitinguna.

Kostnaður er að sjálfsögðu aðeins annar af tveimur þáttum sem meta þarf til að komast að gildi eftirlitsstarfsemi. Hinn þátturinn er sá árangur eða þær tekjur sem eftirlitsstarfsemin skilar. Lítið eru um að stjórnvöld reyni að meta raunverulegan árangur eftirlitsstarfsemi og oftast eru eftirlitsreglur settar án þess að reynt sé að áætla kostnað og árangur. Ýmsar athug anir benda til að eftirlitsstarfsemi kosti oft meira og skili minni árangri en reiknað var með og trufli að auki starfsemi markaðarins.

Oft er það óskýrt hvaða árangri á að ná með eftirlitsstarfsemi. Vissulega beinist eftirlitið að tilteknum vandamálum en oft skortir raunverulegar rannsóknir á orsökum og afleiðingum þeirra. Möguleikarnir á því að koma í veg fyrir tjón með opinberu eftirliti eru oft ofmetnir. Sem dæmi um þetta má nefna eftirlitsstarfsemi sem miðar að því að draga úr hættu á slysum og heilbrigðisvandamálum en hún hefur vaxið mjög á undanförnum áratugum. Oft er erfitt að meta hver áhættan er í hverju tilfelli fyrir sig og hversu mikið er unnt að minnka hana með eftirlitsstarfsemi. Mikilvægt er að bera saman lækkun áhættu við kostnaðinn við að lækka hana. Oft eykst jaðarkostnaður mjög hratt. Þótt það geti t.d. verið tiltölulega ódýrt að lækka áhættu um 25% getur verið 10 sinnum dýrara að lækka hana um 50% og 100 sinnum dýrara að lækka hana um 75%.

Það er mjög erfitt að meta hversu miklum fjármunum á að verja til eftirlitsstarfsemi. Of mikill kostnaður vegna eftirlits getur dregið úr samkeppnishæfni. Á hinn bóginn getur skortur á eftirliti dregið úr trausti neytenda á gæðum og öryggi vöru og valdið beinu tjóni. Aðalatriðið er að reynt sé að meta bæði kostnað og árangur og móta umfang eftirlits eftir því mati.

Það er ekki aðeins kostnaðurinn við eftirlitsstarfsemi og skortur á árangri sem getur verið vandamál. Eftirlitsstarfsemi er þess eðlis að hún getur unnið gegn grundvallarsjónarmiðum um þingræði og lýðræði. Eftirlitsstarfsemi nýtur oft takmarkaðs þingræðislegs og lýðræðis legs aðhalds. Ástæður þessa eru margvíslegar:

* Hefðbundin eftirlitstæki ríkiskerfisins ná að litlu leyti til eftirlitsstarfsemi. Fjárlög ná þannig aðeins til beins rekstrarkostnaðar eftirlitsstofnana en meginhluti kostnaðar vegna eftirlits fellur á aðila utan ríkiskerfisins. Ekkert beint aðhald er að þessum kostnaði.

* Eftirlitsstarfsemi er það flókin og tæknilega sérhæfð að ákvarðanir eru látnar í hendur sérfræðingum sem oftast starfa hjá viðkomandi eftirlitsstofnunum. Erfitt getur verið að draga mörkin milli tæknilegra ákvarðana og pólitískrar stefnumótunar. Ákvarðanir, sem hafa víðtæk efnahagsleg og þjóðfélagsleg áhrif, á að taka á pólitískum forsendum en þar sem slíkar ákvarðanir virðast oft tæknilegar eru þær í raun teknar af sérfræðingum. Möguleikar ráðuneyta og stjórnmálamanna til að hafa áhrif á eftirlitsstarfsemina eru því oft takmarkaðir. Almenningur á erfitt með að hafa áhrif af sömu ástæðum.

* Erfitt er að fylgjast með framkvæmd eftirlits. Mjög algengt er að í lögum sé mikið vald framselt í hendur framkvæmdaraðila og oft eru það eftirlitsstofnanir sem skrifa reglu gerðir án þess að embættismenn ráðuneyta og ráðherrar hafi raunverulega yfirsýn yfir efni og afleiðingar þeirra.

* Eftirlitsreglur hafa langtímaáhrif þó að þær aðstæður sem þær miðuðust við og þau gildi, sem þeim var ætlað að þjóna, hafi breyst. Erfitt er að meta raunveruleg áhrif þeirra og því er þeim ekki breytt þótt ástæður séu til þess.

Á undanförnum árum hefur athygli stjórnvalda í OECD-ríkjunum í auknum mæli beinst að eftirliti. Þau hafa vaxandi áhyggjur af eftirlitsstarfseminni og óttast neikvæð áhrif hennar á atvinnulíf og þjóðfélag. Því hafa flest ríkin sett af stað áætlanir um nýskipan eftirlitsstarfsemi. Nýskipan og umbótum er ætlað að bæta notkun eftirlits til að þjóna markmiðum um lýðræði, ábyrgð, þátttöku og gegnsæi og auka árangur eftirlitsstarfsemi og þjóðhagslegt gildi hennar. Nýskipan þjónar því bæði efnahagslegum og lýðræðislegum markmiðum. Nýskipan eftirlitsstarfsemi hefur yfirleitt falist í eftirtöldum þáttum:

* Yfirsýn yfir umfang eftirlitsstarfsemi og mat á heildaráhrifum hennar. Einn mikilvægasti þátturinn í nýskipan eftirlitsstarfsemi hefur verið að skapa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemina til að meta umfang, einkenni og afleiðingar hennar og skapa þannig grunn að heildstæðum umbótum. Til að mæta þessu hafa stjórnvöld í mörgum OECD-ríkjum sett upp kerfi til að fylgjast með eftirlitsstarfsemi, m.a. umfangi eftirlits, og hafa

* áreiðanlegar upplýsingar um magn eftirlitsreglna. Mikilvægur þáttur í að tryggja lýðræðislegt aðhald með eftirlitsstarfsemi er að löggjafinn fái aðgengilegar upplýsingar um eftirlit, kostnað og árangur þess.

* Mat á kostnaði og árangri eftirlitsstarfsemi. Eins og fram hefur komið er kostnaðar- og árangursmat lykilþáttur í mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Markmiðið er að dregið sé úr eftirliti sem ekki skilar þjóðfélagslegum ábata og auka þannig velferð og styrkja sam keppnisstöðu fyrirtækja.

* Umbætur á reglum og skipulagi og aðferðir til að tryggja að farið sé að settum reglum. Mögulegt er að bæta árangur eftirlitsstarfsemi með því að vanda undirbúning og beina starfseminni eins markvisst og unnt er að skilgreindum markmiðum.

* Þróun nýrra valkosta við hefðbundið eftirlit. Hið opinbera ræður yfir mörgum öðrum aðferðum en eftirliti til að hafa áhrif á athafnir. Oft getur verið hagkvæmt að nota aðrar aðferðir en beint eftirlit opinberra aðila, svo sem fjárhagslegar aðferðir, markaðsaðferðir, upplýsingar og fræðslu, reglur og eftirlit að frumkvæði hagsmunaaðila.

* Setning meginreglna um eftirlitsstarfsemi. Árangursríkt getur verið að stjórnkerfið fylgi samræmdum leiðbeiningum um eftirlitsstarfsemi. Því hafa mörg ríki mótað stefnu um eftirlitsmál í formi gátlista sem stjórnvöldum er gert að fara eftir við samningu eftirlits reglna og framkvæmd eftirlits.

Mikið veltur á því að vel sé staðið að undirbúningi og framkvæmd umbóta og þær heyri undir áhrifaaðila í stjórnkerfinu og gangi þvert á stjórnkerfið. Meginvandamál eftirlitsstarf semi er að hún er skipulögð eftir þröngum fagsviðum og ýmsum mikilvægum þáttum er annaðhvort sinnt á ósamhæfðan hátt eða alls ekki sinnt. Aðilar, sem annast framkvæmd umbóta, eru jafnframt samhæfingaraðilar í eftirlitsstarfsemi.

Nýskipan eftirlitsstarfsemi hér á landi.

Þegar rætt er um eftirlitsstarfsemi og þau vandamál sem hún getur haft í för með sér má ekki gleyma að á undanförnum árum hafa orðið mikilvægar breytingar á eftirlitsstarfsemi hér á landi. Segja má að grunnurinn að nýskipan eftirlitsstarfsemi hafi að hluta til verið lagður.

Mjög hefur verið dregið úr eftirliti ríkisins með viðskiptalífi og efnahagsstarfseminni almennt. Í stað nákvæms eftirlits eru kraftar markaðarins nýttir til að skapa hagkvæmni og stöðugleika. Frelsi í viðskiptum, bæði innflutningi og útflutningi, hefur aukist, og sama gildir um fjármagnsmarkaðinn, t.d. með auknu frjálsræði í gjaldeyris- og vaxtamálum og aukinni samkeppni. Mikilvægasta breytingin á þessu sviði felst þó e.t.v. í nýjum samkeppnislögum þar sem samkeppni og markaðsbúskapur eru endanlega fest í sessi sem meginregla í viðskiptum og horfið er frá verðlagseftirliti til samkeppniseftirlits.

Mikið af því eftirliti, sem nú hefur verið afnumið, átti rætur að rekja til kreppu- og eftir stríðsáranna. Í þessu sambandi er athyglisvert að þetta eftirlit hefur oft verið kennt við höft eða haftabúskap. Hvað sem um upphaflegt gildi eftirlitsreglna má segja er ljóst að jafnvel hinar gagnlegustu eftirlitsreglur geta verið fljótar að breytast í höft þegar aðstæður breytast.

Starfsumhverfi eftirlitsstarfsemi tekur miklum breytingum um þessar mundir. Með nýjum stjórnsýslulögum eru starfshættir eftirlitsstofnana felldir í fastara form. Lögfesting þátta eins og leiðbeiningarskyldu, rannsóknarreglu, jafnræðisreglu, meðalhófsreglu, andmælaréttar, upplýsingaréttar, rökstuðnings úrskurða, kæruheimildar o.fl. getur í mörgum tilfellum haft veruleg áhrif á framkvæmd eftirlits.

Með aukinni alþjóðlegri samvinnu og samruna heimamarkaða í stærri markaðssvæði verður mikil breyting á eftirlitsstarfsemi. Eftirlitsaðilar í einstökum ríkjum eru ekki lengur að hafa eftirlit með afmörkuðum heimamarkaði, heldur eru þeir orðnir þátttakendur í eftirlitsneti fjölmargra eftirlitsaðila. Ákvæði um að eftirlitsaðilar starfi eftir samræmdum reglum og geri samræmdar kröfur er að finna í fjölmörgum alþjóðasamningum og er EES-samningurinn mikilvægastur þeirra.

Á undanförnum árum hefur verið unnið að þróun ýmissa grunnþátta í tæknilegu eftirliti. Staðlaráð hefur verið eflt og aukin áhersla er lögð á þátttöku í staðlastarfi, bæði hér á landi og í alþjóðlegum staðlastofnunum. Unnið er að uppbyggingu mælifræði sem er grunnur að öryggi í viðskiptum, prófunum eftirlitsaðila, ýmiss konar rannsóknar- og þróunarstarfi og iðnframleiðslu. Faggildingaraðili hefur tekið til starfa, en með faggildingu er hægt að staðfesta hæfni eftirlitsaðila (prófunar-, vottunar-, og skoðunarstofa). Vottunarstarf er að hefjast hér á landi, sérstaklega vottun gæðakerfa.

Allir þessir þættir skapa mikilvægar forsendur fyrir nýskipan eftirlitsstarfsemi. Þannig gefur stöðlun færi á að stjórnvöld dragi úr setningu nákvæmra reglna um ýmis atriði en feli þess í stað hagsmunaaðilum að móta þær með sammæli. Faggilding gefur möguleika á að eftirlitsþættir, sem hingað til hafa verið í höndum opinberra eftirlitsstofnana, séu færðir til sjálfstæðra fyrirtækja.

Jafnframt hafa nýjar aðferðir verið reyndar í stað hefðbundins eftirlits. Með gæðastjórnun og innra eftirliti má draga úr opinberu eftirliti. Með því að leggja á gjöld og skatta og beita öðrum fjárhagslegum aðferðum má oft ná meiri árangri en með eftirliti. Sama gildir um fræðslu, hún skilar oft meiri árangri en eftirlit. Allar þessar aðferðir hafa verið reyndar hér á landi og mikilvægt er að halda þróun þeirra áfram.

Auk almennra breytinga á tæknilegu eftirliti hefur átt sér stað mikilvæg nýskipan á ýmsum sviðum. Verulega hefur verið dregið úr opinberu eftirliti með fiskiðnaði og eftirlitið að miklu leyti fært til fyrirtækjanna og til sjálfstæðra skoðunarstofa. Unnið er að nýskipan rafmagns öryggismála sem gerir ráð fyrir aukinni áherslu á innra eftirlit og að skoðanir verði í höndum sjálfstæðra skoðunarstofa. Í tengslum við nýskipan rafmagnsöryggismála hefur verið unnið að þróun markaðseftirlits sem er framkvæmt af sjálfstæðri skoðunarstofu. Með stofnun Bifreiðaskoðunar Íslands var tæknileg og fagleg geta til skoðunar ökutækja byggð upp og nú geta allar faggiltar skoðunarstofur tekið að sér skoðun ökutækja. Með skilagjaldi á einnota umbúðir drykkjarvara var gjaldtöku beitt til að koma í veg fyrir umhverfisspjöll og tryggja endurvinnslu.

Stefna um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

Þrátt fyrir að ýmislegt hafi áunnist við að tryggja aukna hagkvæmni og sveigjanleika í eftirlitsstarfsemi hins opinbera er ljóst að þörf er á sífelldri endurskoðun og hagræðingu eftirlitsstarfsemi. Eftirlit er í eðli sínu starfsemi sem tekur sífelldum breytingum og stöðugt eru að bætast við nýjar eftirlitsreglur og eftirlitssvið. Stjórnvöld á hverjum tíma verða að hafa vakandi auga með umfangi eftirlitsstarfseminnar og reyna að móta samræmda stefnu um helstu þætti. Í ljósi þessa gerði nefndin tillögur að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem samþykkt var á fundi ríkisstjórnarinnar.

Tilgangur stefnunnar er að:

* einfalda kröfur til fyrirtækja um eftirlit og gera þeim auðveldara að uppfylla þær,

* auka þjóðhagslegt gildi eftirlits,

* draga úr heildarkostnaði við eftirlit,

* samþætta eftirlit,

* færa verkefni til sjálfstæðra aðila,

* beina gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta.

Settar eru fram kröfur um hvaða aðferðir á að viðhafa við undirbúning og setningu eftir litsreglna. Einungis þær eftirlitsreglur, sem uppfylla tiltekin skilyrði, komast til fram kvæmda.

Aðferðirnar felast m.a. í formlegu áhættumati, mati á kostnaði og þjóðhagslegu gildi. Það ber að kanna ólíka valkosti og meta með formlegum hætti hvaða eftirlitsaðferð á best við hverju sinni. Einnig er gert ráð fyrir því að haft sé samráð, bæði innan og utan stjórnkerfisins. Tilgangur þess er ekki síst sá að þeir sem málið varðar komi að ákvörðunartöku og veiti stjórnvöldum aðhald við setningu eftirlitsreglna.

Settar eru fram nokkrar meginreglur um skipan eftirlits og um val á eftirlitsaðferð. Meðal annars eru settar fram reglur um að afskipti hins opinbera skuli vera eins takmörkuð og unnt er, að eftirlit skuli vera sveigjanlegt, að þeir sem eftirlit beinist að skuli geta valið milli ólíkra aðferða og aðila og að þeir geti notað heildstæðar aðferðir við að uppfylla ákvæði ýmissa reglna. Einnig eru settar meginreglur sem eiga að tryggja markvissa stjórnsýslu, svo sem um samþættingu verkefna, aðskilnað framkvæmdar frá stjórnsýslu, skýra ábyrgð og gegnsæi. Reglur eiga að vera einfaldar og veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlit.

Stefnan um eftirlitsstarfsemi hins opinbera er birt sem fylgiskjal með frumvarpinu.

Helstu ákvæði frumvarpsins.

Megintilgangur frumvarps þessa er að skapa fastan grundvöll fyrir samhæfingu opinberrar eftirlitsstarfsemi og tryggja vönduð vinnubrögð við undirbúning og setningu eftirlitsreglna sem og við endurskoðun þeirra. Forsætisráðuneyti er falið að gegna þessu samhæfingar hlutverki og fylgjast með því að farið sé að ákvæðum laganna. Það skal hafa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemi og annast heildarmat á áhrifum hennar, tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni og móta aðferðir við mat á eftirlitsstarfsemi.

Lögin hafa að geyma ákvæði um að þörf fyrir eftirlitsstarfsemi, áhrif hennar og þjóð félagslegt gildi skuli metin með formlegum hætti. Gert er ráð fyrir að þau ráðuneyti, sem standa að undirbúningi og gerð eftirlitsreglna (lagafrumvarpa og reglugerða), framkvæmi matið. Forsætisráðherra skal með reglugerð setja ákvæði um mat á reglugerðum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja í lögum og reglugerðum. Þannig er forsætisráðherra falið ákveðið stefnumarkandi hlutverk um þróun eftirlitsstarfsemi.

Gerð er krafa um að stjórnvöld haldi skrá yfir eftirlitsreglur sem sé aðgengileg almenningi. Skrár frá öllum stjórnvöldum og breytingar á þeim skulu sendar forsætis ráðuneyti sem þannig fær yfirsýn yfir allar gildandi eftirlitsreglur. Reglugerðir skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði. Við samningu, endurskoðun og fram lengingu reglugerða fer fram mat á áhrifum þeirra.

Gert er ráð fyrir að skipuð verði sérstök nefnd til ráðgjafar um eftirlitsstarfsemi hins opin bera og framkvæmd laganna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Vandasamt er að skilgreina eftirlitsstarfsemi með fullnægjandi hætti. Hið opinbera hefur margs konar eftirlit sem ekki fellur undir eftirlitsstarfsemi í skilningi laganna. Lögin ná ekki til innra eftirlits hins opinbera, t.d. faglegs og fjárhagslegs eftirlits ráðuneytis með stofnun eða eftirlits ríkis með sveitarfélögum. Ekki er heldur ætlunin að lögin nái til skatteftirlits eða annars eftirlits varðandi skatta og gjöld, tollgæslu og löggæslu. Þá munu lögin ekki ná til eftirlits vegna laga sem tengjast persónulegri hegðun einstaklinga eins og sifjamála, vernd barna og ungmenna o.s.frv.

Lögunum er fyrst og fremst ætlað að taka til þeirra sérhæfðu eftirlitsreglna sem beinast að starfsemi einstaklinga og fyrirtækja. Hér eru um að ræða öryggiseftirlit af ýmsu tagi og eftirlit með viðskiptalífi og atvinnustarfsemi.

Um 2. gr.

Markmið laganna er í stuttu máli að eftirlitsstarfsemi nái yfirlýstum markmiðum og hafi ekki óæskileg áhrif á þjóðfélagið. Einungis verði gripið til eftirlits ef sýnt þykir að ávinn ingur þjóðfélagsins sé meiri en kostnaðurinn. Þá er lögunum ætlað að vinna gegn því að eftirlitsstarfsemi mismuni einstaklingum og fyrirtækjum og takmarki athafnafrelsi nema ríkir almannahagsmunir krefjist þess og ekki sé hægt að ná sama árangri með öðrum aðferðum.

Um 3. gr.

Ráðuneytum er falið að meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar er meira en kostnaður eftirlitsins. Með áhættumati er umfang þess vanda, sem eftirlitinu er ætlað að vinna gegn metið og sá skaði sem skortur á reglum og eftirliti veldur. Greina þarf orsakir og afleiðingar vandans og beita nýjustu þekkingu á viðkomandi sviði. Mikilvægt er að meta erlendar skuldbindingar vegna eftirlits því að oft er eftirlit tilkomið vegna erlendra skuld bindinga. Á hinn bóginn getur þátttaka í alþjóðlegu samstarfi í ýmsum tilfellum dregið úr þörf fyrir eftirlit hér á landi, t.d. þegar erlendar vörur eru viðurkenndar á grundvelli eftirlits sem haft er með þeim í framleiðsluríkinu.

Nauðsynlegt er að reyna að meta allan kostnað vegna eftirlits, þ.e. kostnað hins opinbera, fyrirtækja og einstaklinga. Oft er erfitt að meta kostnaðinn og slíkt mat er ávallt bundið nokkurri óvissu. En jafnvel ónákvæmt mat getur gefið mikilvægar vísbendingar um raunveru legan kostnað. Mat á þjóðhagslegu gildi eftirlits krefst þess að bæði kostnaður og ávinningur sé metinn. Til eru formlegar aðferðir til að framkvæma slíkt mat (kostnaðar- og nytjagreining (e. cost-benefit analysis) og kostnaðar- og áhrifagreining (e. cost-effectiveness analysis)) en einnig er hægt að nota óformlegri aðferðir til að gefa vísbendingar um þjóðhagslegt gildi.

Það er mjög mismunandi hversu umfangsmiklar einstakar eftirlitsreglur eru. Matið verður að endurspegla þetta og að sjálfsögðu verður umfang þess að vera í samræmi við umfang þeirrar eftirlitsstarfsemi sem meta á.

Um 4. gr.

Ástæða þess að rétt þykir að reglugerðir um eftirlitsstarfsemi séu með ákvæðum um gildistíma eða endurskoðun er sú staðreynd að þær eru yfirleitt tæknilegs eðlis og sniðnar að tiltekinni tækni og skipulagi. Þær úreldast því mjög fljótt. Alltof oft eru reglugerðir í gildi eftir að þær eru orðnar tæknilega úreltar eða hafa misst gildi sitt af öðrum ástæðum. Með gildistíma- og endurskoðunarákvæðum er verið að auka líkurnar á því að efni reglugerða sé endurskoðað þegar ástæða er til. Hámarksgildistími reglugerða og endurskoðunarákvæða er fimm ár. Sérstök ákvæði eru um að ekki megi framlengja reglugerð án þess að fram fari nýtt mat á áhrifum hennar.

Um 5. gr.

Gert er ráð fyrir að framkvæmd laganna verði sem mest í höndum einstakra ráðuneyta sem bera ábyrgð á eftirlitsstarfsemi. Þó er þörf á því að forsætisráðuneyti annist lágmarkssam hæfingu og sjái um sameiginleg verkefni. Ekki er gert ráð fyrir umfangsmikilli starfsemi for sætisráðuneytisins í þessu sambandi. Mögulegt er að leitað verði til aðila innan og utan ríkiskerfisins til að vinna að tilteknum verkþáttum.

Um 6. gr.

Nefndinni er ætlað að vera óháður aðili sem standi fyrir sjálfstæðum athugunum á eftirlitsstarfsemi og veiti umsagnir um hana. Þeir sem eftirlit beinist að og aðrir hagsmuna aðilar eiga að geta leitað til nefndarinnar ef þeir telja að endurbóta sé þörf og fengið umsögn hennar um erindið. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar. Gert er ráð fyrir að í nefndinni sitji einstaklingar sem hafa sérþekkingu á eftirlitsstarfsemi eða viðfangsefnum hennar og að hún verði að hluta til skipuð hagsmunaaðilum. Eðlilegt þykir að skipunartími nefndarinnar sé bundinn við starfstíma þess forsætisráðherra sem skipaði hana, enda er gert ráð fyrir að hún sé forsætis ráðherra til ráðgjafar og að áherslur hennar mótist að hluta til af áherslum forsætisráðherra og ríkisstjórnar á hverjum tíma.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Samkvæmt ákvæðum til bráðabirgða verða gildandi eftirlitsreglur endurskoðaðar á næstu þremur árum. Í þessu felst að ráðuneyti fara á gagnrýninn hátt yfir lög og reglugerðir og framkvæma formlegt mat á ákvæðum þeirra. Í ljósi þessa mats munu þau síðan ákveða hvort ástæða sé til breytinga. Ljóst er að í mörgum tilvikum verða ráðuneyti að hafa samstarf sín á milli, enda eru oft náin tengsl milli eftirlitsreglna tveggja eða fleiri ráðuneyta. Því er gert ráð fyrir að forsætisráðuneyti muni gegna samhæfingarhlutverki í þessari endurskoðun og fylgjast með framgangi hennar.

Fylgiskjal I.

Heildarstefna um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

1.

Mat á æskilegu umfangi eftirlits.

Þegar ráðgert er að stofna til eftirlits sem ætlað er að leysa tiltekinn vanda eða þegar greina þarf þörf fyrir eftirlit skulu viðkomandi stjórnvöld láta gera úttekt á eftirgreindum þáttum áður en tillögur eru gerðar um eftirlit og fyrirkomulag þess.

1.1.

Greining á þörf fyrir eftirlit.

1.1.1. Skilgreina nákvæmlega þann vanda sem er ætlað að vinna gegn og greina orsakir hans, helstu einkenni og afleiðingar.

1.1.2. Meta þá áhættu sem fólgin er í því að grípa ekki inn í athafnir einstaklinga og fyrirtækja með formlegu áhættumati og m.a. meta það fjárhagslega tjón sem þjóðfélagið verður fyrir. Áhætta skal metin á grundvelli viðurkenndra vísindalegra aðferða og nýjustu þekkingar á hverju sviði fyrir sig.

1.1.3. Kanna hvort til sé skýr lagalegur grunnur til að byggja eftirlit á.

1.1.4. Kanna hvort fyrir hendi séu alþjóðlegar skuldbindingar um eftirlit.

1.1.5. Meta að hve miklu leyti alþjóðlegt eftirlit dregur úr þörf fyrir sérstakt eftirlit hér á landi.

1.2.

Mat á kostnaði við eftirlit.

1.2.1. Meta kostnað sem eftirlitsstarfsemi hefur í för með sér. Með kostnaði er átt við beinan kostnað opinberra aðila og kostnað atvinnulífs og einstaklinga.

1.2.2. Meta óbeinan kostnað samfélagsins. Slíkur kostnaður getur m.a. orðið til ef eftirlitsstarfsemi dregur úr samkeppnishæfni innlendra fyrirtækja, nýsköpun o.s.frv.

1.2.3. Til að koma í veg fyrir mismunun og ójafna samkeppnisstöðu verði fjárhagsleg áhrif á einstök svið þjóðfélagsins og atvinnugreinar metin.

1.3.

Mat á gildi og árangri eftirlits.

1.3.1. Meta þjóðhagslegt gildi eftirlits. Við slíkt mat skal bæði metið beint gildi eftirlits og einnig jákvæð áhrif þess á aðra þætti en þá sem meginmarkmið þess snýr að.

1.3.2. Leitast skal við að leggja fjárhagslegt mat á þjóðhagslegt gildi eftirlits.

1.3.3. Nota skal viðurkenndar aðferðir til að bera saman kostnað og áætlaðan árangur. Ef heildarumfang eftirlits er mikið skal beita viðameiri greiningaraðferðum svo sem kostnaðar- og nytjagreiningu (e. cost-benefit analysis) eða kostnaðar- og áhrifagreiningu (e. cost-effectiveness analysis).

1.3.4. Þróa skal aðferðir til að meta hvort árangur eftirlits sé sá sem í upphafi var reiknað með.

2.

Skipulag eftirlits.

Ef niðurstaða ofangreinds mats er sú að eftirlit geti leyst tiltekinn vanda og að ávinningur þess sé meiri en kostnaður skal meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best. Við mat á því er byggt á nokkrum meginatriðum.

2.1.

Eftirlitsaðferðir.

Meta verður hvaða eftirlitsaðferð hentar best í hverju tilfelli fyrir sig. Þær eftir litsaðferðir, sem koma til greina, eru sýndar í sérstökum „eftirlitspíramíta“:

(MYND)

2.2.

Meginatriði við val á eftirlitsaðferð.

2.2.1. Við val á eftirlitsaðferð sé metið hversu mikil hætta er á óæskilegum frávikum og hversu auðvelt er að setja skilgreindar reglur um framkvæmd eftirlits.

2.2.2

Að valin sé sú eftirlitsaðferð sem hefur mestan ávinning í för með sér að teknu tilliti til heildarkostnaðar.

2.2.3. Að opinber afskipti séu eins takmörkuð og unnt er og dregið verði úr beinni ábyrgð hins opinbera á eftirliti en þess í stað lögð áhersla á ábyrgð einstaklinga og fyrir tækja. Að ekki séu settar sértækar kröfur í lögum og reglugerðum nema slíkt sé nauðsynlegt og fremur sé beitt almennum reglum þegar slíkt er unnt.

2.2.4. Að þeir sem eftirlit beinist að geti valið milli mismunandi aðferða við að uppfylla settar reglur og milli hæfra eftirlitsaðila.

2.2.5. Að sveigjanleiki eftirlitskerfisins verði sem mestur, að leitast sé við að samþætta eftirlitsþætti og að þeir sem eftirlit beinist að geti notað heildstæðar aðferðir við að uppfylla ólík ákvæði um eftirlit.

2.2.6. Þau meginatriði sem að ofan eru nefnd verða best tryggð ef valin er eftirlitsaðferð eins neðarlega í eftirlitspíramítanum og unnt er. Mjög ríkir hagsmunir verða að vera til þess að réttlætanlegt sé að færa eftirlitsstarfsemi frá neðri þrepum píramítans til hinna efri.

3.

Stjórnsýsla og reglur.

Við mat á skipan stjórnsýslueftirlits skal byggt á tilteknum meginsjónarmiðum. Þær reglur (lög, reglugerðir, verklagsreglur) sem settar eru skulu einnig uppfylla tiltekin skilyrði.

3.1.

Skipan stjórnsýslu.

3.1.1. Samþætta skal stjórnsýslu eftirlitsmála eftir því sem unnt er með það að markmiði að auka hagkvæmni og einfalda samskipti einstaklinga og fyrirtækja við stjórnvöld.

3.1.2. Gæta skal að því að ekki séu árekstrar milli þeirra hlutverka sem einstökum stjórnvöldum eru falin. Með þessu er átt við að það séu ekki sömu aðilar sem setji reglur, annist framkvæmd eftirlits, meti niðurstöður, felli úrskurði og ákvarði viðurlög. Sérstaklega er mikilvægt að skilið sé á milli framkvæmdar eftirlits og annarra þátta. Einnig er mikilvægt að til séu skilgreindar áfrýjunarleiðir innan stjórnsýslunnar.

3.1.3. Leita skal hagkvæmra leiða til að fjármagna eftirlitsstarfsemi. Æskilegt er að kostnaðurinn komi sem mest inn í verð þeirrar vöru og starfsemi sem er þess eðlis að þörf er talin á eftirliti. Einnig er æskilegt að kostnaðurinn lendi í ríkara mæli á þeim sem brjóta settar reglur en þeim sem virða þær.

3.1.4. Skipulag eftirlits skal vera með þeim hætti að ljóst sé hvaða aðilar bera ábyrgð á hverjum þætti þess. Eftirlitið skal vera gegnsætt, þannig að það sé ljóst í hverju það felst og hvort því sé sinnt með þeim hætti sem reglur segja til um.

3.2.

Reglur.

3.2.1. Þær reglur og kröfur, sem settar eru, skulu vera eins einfaldar og unnt er og á eins skýru og auðskiljanlegu máli og unnt er. Stjórnvöld skulu veita fullnægjandi upp lýsingar um eftirlitsstarfsemi.

3.2.2. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við önnur ráðuneyti og stofnanir sem málið varðar eða halda uppi eftirlitsstarfsemi sem beinist að einhverju leyti að sömu viðfangsefnum.

3.2.3. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við þá sem eftirlit beinist að. Þeim skal gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri og gera tillögur um fyrirkomulag eftirlits.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

Megintilgangur með frumvarpinu er að skapa fastan grundvöll fyrir samhæfingu opinberrar eftirlitsstarfsemi og tryggja vönduð vinnubrögð við undirbúning, setningu og endurskoðun eftirlitsreglna. Með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið var gengist undir þá skyldu að setja í íslenska löggjöf mikinn fjölda af reglum Evrópusambandsins. Stór hluti þessara reglna gerir kröfur um eftirlit af einhverju tagi.

Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að endurskoðun á eftirlitsstarfsemi sé þáttur í þeirri almennu viðleitni stjórnvalda að hagræða í ríkisrekstri og endurmeta hvaða verkefni er eðlilegt að ríkið annist. Ýmis ákvæði eru í frumvarpinu sem ætla má að geti leitt til lægri kostnaðar við eftirlitsstarfsemi en ella yrði. Það er þó verulega háð því að kostnaður við eftir litið sé að stærstum hluta borinn af þeim sem eftirlitið beinist að og því er ætlað að vernda, þ.e. framleiðendum og neytendum. Má þar í fyrsta lagi nefna ákvæði í 3. gr. sem kveður á um að þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til eftirlits skuli viðkomandi ráðuneyti meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar sé meira en kostnaður þjóðfélagsins. Í öðru lagi geta þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af eftirlitsstarfsemi óskað eftir athugun sérstakrar ráðgjafarnefndar á tilteknum þáttum eftirlitsstarfseminnar. Loks er í 4. gr. kveðið á um að reglugerðir um eftirlitsstarfsemi skuli hafa takmarkaðan gildistíma, að hámarki fimm ár. Þetta ákvæði ætti að gefa tilefni til að fella úr gildi eftir litsreglur sem hafa lítið vægi.

Forsætisráðuneyti er ætlað að annast framkvæmd laganna. Gera má ráð fyrir að árlegur kostnaður ráðuneytisins af þessu verði 5–6 m.kr. Er þá gert ráð fyrir launum eins starfsmanns og rekstrarkostnaði honum tengdum, þóknun til eftirlitsnefndar og einhverjum kaupum á sérfræðiþjónustu.

Neðanmálsgrein: 1 1

Reglusetning og reglustýring vísa til hugtaksins „regulation“ sem notað er í texta OECD. Ástæða þess að hugtakið er þýtt með tveimur orðum er sú að merking þess er ólík eftir því í hvaða samhengi það er notað. Neð nokkurri einföldun má segja að „reglulation“ merki reglusetning þegar unnið er að undirbúningi og setningu reglna en reglustýring þegar reglurnar eru komnar til framkvæmdar. Einnig getur hugtakið vísað beint til einstakra reglna. Stundum getur jafnvel verið rétt að þýða hugtakið sem eftirlit eða eftirlitsstarfsemi. Neðanmálsgrein: 2 1

Nú Póst- og fjarskiptastofnun, sbr. lög nr. 147/1996. Neðanmálsgrein: 3 2

Sameinað Löggildarstofu, sbr. lög nr. 155/1996. Neðanmálsgrein: 4 3

Nú Siglingastofnun Íslands, sbr. lög nr. 6/1996. Neðanmálsgrein: 5 4Nú Vátryggingaeftirlitið, sbr. lög nr. 60/1994.