Kjaramál félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga BHM og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 798

Frumvarp til laga um kjaramál félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga innan Bandalags háskólamanna og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga.

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

1. gr.

Bann við vinnustöðvunum.

Verkfallsaðgerðir þeirra aðildarfélaga Bandalags háskólamanna, og félagsmanna þeirra, sem starfað hafa sameiginlega að viðræðum um launalið og að fleiri sameiginlegum kröfum gagnvart fjármála- og efnahagsráðherra fyrir hönd ríkissjóðs, svo og frekari vinnustöðvanir eða aðrar aðgerðir þessara aðila sem er ætlað að knýja fram aðra skipan kjaramála en lög þessi ákveða, eru óheimilar frá gildistöku laganna og á gildistíma ákvarðana gerðardóms skv. 2. gr., ef til skipunar hans kemur. Þau aðildarfélög sem 1. málsl. tekur til eru Dýralæknafélag Íslands, Félag geislafræðinga, Félag háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins, Félag íslenskra félagsvísindamanna, Félag íslenskra hljómlistarmanna (Starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands), Leikarafélag Íslands, Félag íslenskra náttúrufræðinga, Félag lífeindafræðinga, Félag sjúkraþjálfara, Félagsráðgjafafélag Íslands, Iðjuþjálfafélag Íslands, Ljósmæðrafélag Íslands, Sálfræðingafélag Íslands, Stéttarfélag bókasafns- og upplýsingafræðinga, Stéttarfélag háskólamanna á matvæla- og næringarsviði, Stéttarfélag lögfræðinga og Þroskaþjálfafélag Íslands.

Ákvæði 1. mgr. tekur einnig til Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga og félagsmanna þess.

Þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. er aðilum heimilt að semja um breytingar frá því fyrirkomulagi sem lögin kveða á um en eigi má knýja þær fram með vinnustöðvun.

2. gr.

Skipun gerðardóms.

Hafi aðilar skv. 1. gr. ekki undirritað kjarasamning fyrir 1. júlí 2015 skal Hæstiréttur Íslands tilnefna þrjá menn í gerðardóm sem skal fyrir 15. ágúst 2015 ákveða kaup og kjör félagsmanna þeirra stéttarfélaga sem upp eru talin í 1. gr. Ákvarðanir gerðardómsins skulu vera bindandi sem kjarasamningur á milli aðila frá og með gildistöku laga þessara og gilda þann tíma sem gerðardómurinn ákveður. Endanlegt uppgjör launa skal fara fram eigi síðar en mánuði eftir að niðurstaða gerðardóms liggur fyrir.

Hæstiréttur kveður á um hver hinna þriggja gerðardómsmanna skuli vera formaður dómsins og kallar sá dóminn saman.

Gerðardómurinn setur sér starfsreglur, aflar nauðsynlegra gagna og getur krafist skýrslna, munnlegra og skriflegra, af þeim sem gerðardómurinn telur nauðsynlegt. Aðilar skulu eiga rétt á að gera gerðardóminum grein fyrir sjónarmiðum sínum. Skal gerðardómurinn ætla þeim hæfilegan tíma í því skyni.

Gerðardóminum skal séð fyrir viðunandi starfsaðstöðu. Gerðardómurinn getur kvatt sérfróða menn til starfa í þágu dómsins og til ráðuneytis um úrlausn mála.

Kostnaður af starfi gerðardómsins greiðist úr ríkissjóði.

3. gr.

Ákvörðun gerðardóms.

Gerðardómurinn skal við ákvarðanir um laun félagsmanna skv. 1. gr. og önnur starfskjör þeirra hafa hliðsjón af kjörum þeirra sem sambærilegir geta talist að menntun, störfum, vinnutíma og ábyrgð og, eftir atvikum, kjarasamningum sem undirritaðir hafa verið frá 1. maí 2015 og almennri þróun kjaramála hér á landi. Við ákvarðanirnar skal jafnframt gæta að stöðugleika efnahagsmála.

Komi aðilar vinnudeilunnar sér saman um einhver efnisatriði í deilunni, án þess að vilja gera um það dómsátt, skal gerðardómurinn taka mið af því við ákvörðun sína en hefur þó frjálsar hendur um tilhögun mála.

Heimilt er gerðardómi að beita sér fyrir samkomulagi eða dómsátt á milli aðila sem hafi sömu réttaráhrif og ákvarðanir gerðardómsins, hvort sem er um einstök ákvæði eða heildarsamning þeirra í milli, og tekur þá gerðardómurinn ekki ákvörðun um þau atriði sem samkomulagið eða dómsáttin tekur til.

4. gr.

Gildistaka.

Lög þessi taka þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Kjarasamningar aðildarfélaga Bandalags háskólamanna (BHM) og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs runnu út í lok febrúar sl. og kjarasamningur Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga (FÍH) og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs rann út í lok apríl sl. Viðræður milli aðila um nýjan kjarasamning hafa staðið yfir.

Sautján aðildarfélög BHM ákváðu á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, að hafa með sér samflot um samningagerð. Þau lögðu fram sameiginlegar kröfur, skipuðu sameiginlega viðræðunefnd og hafa samþykkt að fylgja þeim eftir með sameiginlegum aðgerðum. Félögin sautján eru Dýralæknafélag Íslands, Félag geislafræðinga, Félag háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins, Félag íslenskra félagsvísindamanna, Félag íslenskra hljómlistarmanna (Starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands), Leikarafélag Íslands, Félag íslenskra náttúrufræðinga, Félag lífeindafræðinga, Félag sjúkraþjálfara, Félagsráðgjafafélag Íslands, Iðjuþjálfafélag Íslands, Ljósmæðrafélag Íslands, Sálfræðingafélag Íslands, Stéttarfélag bókasafns- og upplýsingafræðinga, Stéttarfélag háskólamanna á matvæla- og næringarsviði, Stéttarfélag lögfræðinga og Þroskaþjálfafélag Íslands.

Fram kemur á heimasíðu BHM að öll hlutaðeigandi aðildarfélög BHM muni starfa sameiginlega að viðræðum um launalið, enda sé það samdóma mat félaganna að launaleiðrétting sé algert forgangsverkefni í yfirstandandi kjaraviðræðum. Einnig kemur fram að viðræðunefnd skipuð formanni, framkvæmdastjóra, lögmanni og hagfræðingi BHM hafi með höndum sameiginlegar kröfur fyrir hönd 20 aðildarfélaga gagnvart ríki og ellefu félaga gagnvart annars vegar Sambandi íslenskra sveitarfélaga og hins vegar Reykjavíkurborg. Í þeirri samningalotu sem nú stendur yfir hafa hins vegar sautján aðildarfélög BHM starfað sameiginlega að viðræðum við samninganefnd ríkisins. Þau aðildarfélög BHM sem ekki hafa komið sameiginlega fram með þessum aðildarfélögum og semja við ríkið eru Félag háskólakennara, Félag háskólakennara á Akureyri, Félag leikstjóra á Íslandi, Félag prófessora við ríkisháskóla og Kjarafélag viðskiptafræðinga og hagfræðinga.

Áhersla þeirra sautján aðildarfélaga BHM sem lagt hafa fram sameiginlegar kröfur hefur verið að fylgja þessum kröfum eftir með sameignlegum aðgerðum. Hafa þessar aðgerðir félaganna verið með mismunandi hætti, allt frá verkfalli hluta úr degi yfir í ótímabundin verkföll einstakra aðildarfélaga. Alls hafa rúmlega 3.000 félagsmenn aðildarfélaga BHM tekið þátt í sameiginlegum aðgerðum allra sautján félaganna, þ.e. 2.333 í tímabundnum verkföllum en 676 í ótímabundnum verkföllum.

Félagsmenn í þessum sautján aðildarfélögum greiddu atkvæði um verkfallsaðgerðir. Heildarþátttaka var um 80% og var samþykkt að boða til tímabundinna og ótímabundinna verkfalla. Í kjölfarið ákvað BHM síðan að setja formlega á fót verkfallssjóð sem ætlað er að standa undir styrkgreiðslum til þeirra félagsmanna sem þegar hafa lagt niður störf.

Eftirtalin aðildarfélög BHM hafa staðið fyrir verkföllum sem hér segir:

Verkföll sem hófust 7. apríl:

– Félag geislafræðinga, ótímabundið verkfall,

– Félag lífeindafræðinga, ótímabundið verkfall kl. 8–12 alla virka daga,

– Ljósmæðrafélag Íslands á Landspítala, ótímabundið verkfall þriðjudaga, miðvikudaga og fimmtudaga,

– Stéttarfélag lögfræðinga hjá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu, ótímabundið, og

– Félag íslenskra náttúrufræðinga á Landspítala, ótímabundið.

Verkfall sem hófst 9. apríl:

– Ljósmæðrafélag Íslands á Sjúkrahúsinu á Akureyri, ótímabundið mánudaga og fimmtudaga.

Verkföll sem hófust 20. apríl:

– Félag íslenskra náttúrufræðinga á Matvælastofnun, ótímabundið,

– Stéttarfélag háskólamanna á matvæla- og næringarsviði á Matvælastofnun, ótímabundið, og

– Dýralæknafélag Íslands, ótímabundið.

Verkfall sem hófst 2. júní:

– Félag háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins hjá Fjársýslu ríkisins, ótímabundið.

Þá hóf Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga ótímabundið verkfall 27. maí.

Að auki stóð yfir tímabundið verkfall allra framangreindra félaga BHM utan Leikarafélags Íslands 9. apríl sl., kl. 12–16, nema hjá Starfsmannafélagi Sinfóníuhljómsveitar Íslands sem var í verkfalli kl. 19–23 sama dag. Þar að auki var Félag háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins hjá Fjársýslu ríkisins í verkfalli frá miðnætti 20. apríl sl. til miðnættis 8. maí sl. og eru félagsmenn nú í ótímabundnu verkfalli sem hófst á miðnætti 2. júní. sl.

Deilunum var hvað varðar samflot félaga í BHM vísað til ríkissáttasemjara 26. mars sl. og hvað varðar Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga 1. apríl sl. Fjöldi samningafunda hefur verið haldinn en án árangurs. Viðræðum hefur verið slitið og mikið ber á milli deiluaðila.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í desember 2013 gerðu Samtök atvinnulífsins (SA) og Alþýðusamband Íslands (ASÍ) kjarasamning sem fól í sér minni launahækkanir en almennt hefur verið samið um á almennum vinnumarkaði. Kjarasamningurinn var til skamms tíma og hafði það að markmiði að auka kaupmátt, tryggja litla verðbólgu og undirbyggja stöðugleika.

Árangur af þessum kjarasamningi hefur verið umtalsverður fyrir íslenskt þjóðarbú. Þannig hefur verðbólga verið innan 2,5% verðbólgumarkmiðs Seðlabanka Íslands síðan í febrúar 2014 og kaupmáttur launa hefur aukist mikið. Þannig jókst kaupmáttur um yfir 5% á árinu 2014. Stöðugleiki hefur verið meiri í íslenskum þjóðarbúskap á síðustu tveimur árum en um mjög langt skeið.

Þrátt fyrir þennan árangur hefur verið meiri órói á vinnumarkaði á árunum 2014 og 2015 en síðan á níunda áratug síðustu aldar. Kjarasamningur SA og ASÍ frá því í desember 2013 var felldur í mörgum aðildarfélögum ASÍ. Gerður var nýr, en þó að mestu sambærilegur, samningur við SA í febrúar 2014. Mörg stéttarfélög hafa farið í verkföll á þessum tíma, svo sem félög framhaldsskólakennara, flugmanna, flugvirkja og lækna. Launahækkanir í samningum þessara stétta hafa verið umtalsvert meiri en launahækkanir í samningi SA og ASÍ.

Kjarasamningar nær allra launþega voru lausir eigi síðar en í lok apríl sl. og hefur undirbúningur nýrra kjarasamninga staðið yfir frá því í byrjun ársins. Ljóst var að gerð kjarasamninga yrði óvenjuerfið, bæði á almennum vinnumarkaði og opinberum. Lítið var um samflot stéttarfélaga í aðdraganda kjarasamninga og kröfugerðir þeirra voru langt umfram það sem samrýmist efnahagslegum stöðugleika að mati Seðlabanka Íslands. Nokkur stéttarfélög boðuðu til og hófu verkfallsaðgerðir, þ.e. Starfsgreinasamband Íslands, BHM og Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga (FÍH). Mörg önnur félög boðuðu til eða hafa boðað til verkfalla.

Hinn 29. maí 2015 skrifaði SA undir kjarasamninga við Landssamband íslenskra verslunarmanna, VR, Starfsgreinasamband Íslands, Eflingu, Hlíf, Verkalýðs- og sjómannafélag Keflavíkur og nágrennis og Stéttarfélag Vesturlands. Launþegar í þessum stéttarfélögum eru um 70 þúsund. Samningarnir gilda til 31. desember 2018. Samkvæmt upplýsingum frá aðilum vinnumarkaðarins kveða samningarnir á um hækkun launa sem nemur um 17–20% á samningstímabilinu. Samningarnir munu í framhaldinu fara til atkvæðagreiðslu í einstökum félögum. Launahækkanir sem kveðið er á um í þessum samningum eru að jafnaði um tvöfalt meiri en launahækkanir sem reikna má með á samningstímabilinu í viðskiptalöndum okkar.

Til viðbótar gaf ríkisstjórnin út yfirlýsingu sama dag um ráðstafanir til að liðka fyrir gerð kjarasamninga. Aðgerðirnar voru í ellefu liðum en þeirra stærstar voru lækkun á tekjuskatti einstaklinga og fjölþættar aðgerðir í húsnæðismálum.

Þessir kjarasamningar og aðgerðir ríkisstjórnarinnar munu reyna á þanþol hagkerfisins. Þannig hækkaði verðbólguálag á skuldabréfamarkaði í kjölfar samninganna og talið er óhjákvæmilegt að samningarnir leiði til aukinnar verðbólgu og hækkunar vaxta.

Verkfall ýmissa stéttarfélaga innan BHM og FÍH hefur þegar valdið miklu tjóni á mörgum sviðum. Viðræður við félögin hafa reynst árangurslausar. Launakröfur þessara félaga eru langt umfram þær launahækkanir sem samið var um við stærstan hluta almenna vinnumarkaðarins 29. maí sl. Augljós hætta er á að launahækkun til félagsmanna BHM og FÍH, umfram það sem þegar hefur verið samið um á almennum vinnumarkaði, hafi neikvæð áhrif á aðra kjarasamninga og stöðugleika á vinnumarkaði. Brýnt er að launastefna hins opinbera komi ekki af stað gamalkunnum víxlhækkunum verðlags og launa sem aftur hefðu í för með sér aukna verðbólgu og rýrnun kaupmáttar. Þessu frumvarpi er ætlað að treysta forsendur stöðugleikans.

Eins og áður var nefnt hafa verkfallsaðgerðirnar haft verulega röskun í för með sér á ýmsum sviðum, en þó sérstaklega í heilbrigðisþjónustu. Aðgerðir stéttarfélaganna beinast sérstaklega að starfsemi sjúkrahúsa og tengdri starfsemi sem ekki getur varist eða brugðist við aðgerðum nema í algerri neyð. Embætti landlæknis hefur m.a. sent heilbrigðisráðherra og ríkisstjórn minnisblöð um áhrif yfirstandandi verkfalla á heilbrigðisstofnanir landsins.

Í minnisblaði embættis landlæknis til heilbrigðisráðherra, dags. 11. maí sl., kemur fram eftirfarandi mat:

„... að ástandið í heilbrigðiskerfinu sé komið út fyrir þau mörk að hægt sé að tryggja öryggi sjúklinga. Verkfallsaðgerðum verður að ljúka hið fyrsta og undanþágur verður að veita án tafar þannig að öryggi viðkvæmra sjúklingahópa sé ekki stefnt í hættu. Embættinu er þó vel ljóst að aðgerðir sem binda endi á verkfall án þess að samningar náist leysa ekki vanda heilbrigðiskerfisins þegar til lengri tíma er litið. Ef til þess kæmi þurfa stjórnvöld að gefa afdráttarlausa yfirlýsingu um að samningaviðræðum verði haldið áfram í þeim tilgangi að skapa viðvarandi vinnufrið innan heilbrigðiskerfisins. Því lengur sem verkfall stendur eykst hinn uppsafnaði vandi sem er hættulegur öryggi sjúklinga.“

Í minnisblaði embættis landlæknis til heilbrigðisráðherra, dags. 26. maí sl., segir:

„Í ljósi þeirra gagna sem embættið hefur undir höndum frá viðkomandi stofnunum er rík áhersla lögð á alvarleika málsins og hversu brýnt er að gera allt sem hægt er til að tryggja öryggi þeirra sem til heilbrigðiskerfisins leita. Það ástand sem getur fljótt skapast nái verkfall hjúkrunarfræðinga fram að ganga getur valdið óbætanlegu tjóni og skaðað heilbrigðisþjónustuna og þá sem þjónustuna nota verulega, bæði til skamms tíma og lengri tíma litið. Þetta er ástand sem er óþolandi og því verður að ljúka með einum eða öðrum hætti.“

Í minnisblaði embættis landlæknis til ríkisstjórnar, dags. 4. júní sl., segir:

„Embætti landlæknis hefur með jöfnu millibili leitað eftir mati stjórnenda heilbrigðisstofnana á áhrifum yfirstandandi verkfalla. Síðast með minnisbréfi til heilbrigðisráðherra 26. maí sl. Ljóst er að margra vikna verkfall BHM auk uppsafnaðs vanda vegna verkfalls lækna síðastliðinn vetur hefur skapað mjög erfitt ástand í heilbrigðiskerfinu. Nú hefur verkfall hjúkrunarfræðinga bæst við og hefur það staðið yfir í eina viku.

Stjórnendur stofnana hafa notað hugtök eins og fordæmalaust ástand og neyðarástand yfir þær aðstæður sem hafa skapast, þrátt fyrir að allt sé gert sem hægt er til að tryggja lágmarksþjónustu og öryggi sjúklinga. Sýnt þykir að núverandi aðstæður skapi verulega ógn við öryggi sjúklinga. Ástand heilbrigðisþjónustunnar er nú með þeim hætti að mikil óvissa, óöryggi og ótti ríkir, bæði hjá sjúklingum og starfsfólki. Í hnotskurn má segja að ekki verði hægt að tryggja öryggi sjúklinga og getur því ástandið valdið ómældum og óbætanlegum skaða. Það er þegar ljóst að fjölmargir sjúklingar hafa orðið fyrir verulegum óþægindum, drætti á greiningu og töfum á meðferð og munu áhrif þess aukast í stigvaxandi mæli eftir því sem verkföllin dragast á langinn. Ljóst er að það tekur langan tíma að meta það tjón sem sjúklingar hafa orðið fyrir, en Embætti landlæknis mun að sjálfsögðu gera nánari úttekt á áhrifum verkfalla þegar þeim lýkur. Það mun einnig taka langan tíma að vinna úr þeim uppsafnaða vanda, sem hefur skapast við þessi langvarandi verkföll.“

Í lok minnisblaðs embættis landlæknis til ríkisstjórnar kemur fram eftirfarandi álit:

„Í ljósi þeirra gagna sem embættið hefur undir höndum frá viðkomandi stofnunum og frá einstökum sjúklingum er rík áhersla lögð á alvarleika málsins. Verkföllum verður að ljúka tafarlaust, ef ekki á illa að fara. Það ástand sem hefur skapast er óþolandi og kemur til með að valda óbætanlegu tjóni fyrir fjölda sjúklinga og skaða heilbrigðisþjónustuna bæði til skamms tíma og til lengri tíma litið. Stjórnvöld bera nú ábyrgð á því að ljúka þessu ástandi með einum eða öðrum hætti.“

Þá hefur í umfjöllun fjölmiðla og á fundum stjórnvalda og aðila komið ítrekað fram hjá fjölmörgum hagsmunaaðilum hvaða tjóni þeir hafa orðið eða munu verða fyrir vegna verkfallsaðgerðanna. Fyrir utan aðstæður á heilbrigðisstofnunum má nefna að verkfall lögfræðinga hjá sýslumannsembættum hefur stöðvað þinglýsingar skjala og útgáfu leyfa af ýmsu tagi. Hefur þetta valdið margháttuðum erfiðleikum. Verkfall dýralækna hefur einnig komið niður á matvælaframleiðendum og velferð dýra.

Sáttatilraunir hafa reynst árangurslausar og fyrirsjáanlegt er að engin lausn finnist á vinnudeilunni í bráð. Brýnt er að bregðast við til að afstýra tjóni og neikvæðum áhrifum á samfélagið.

III. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpi þessu er kveðið á um friðarskyldu milli deiluaðila og bann við verkfalli frá því að lögin taka gildi. Í 1. gr. frumvarpsins eru tilgreind öll þau félög BHM sem hafa staðið sameiginlega að samningum við ríkið auk Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga.

Samningsaðilum, sem frumvarpið nær til, er veittur frestur til 1. júlí nk. til þess að ljúka samningum sín í milli. Takist það ekki skipi Hæstiréttur Íslands þrjá menn í gerðardóm sem skeri úr um kjaramál þeirra félagsmanna sem aðild eiga að þeim stéttarfélögum sem tilgreind eru í 1. gr. frumvarpsins. Skal gerðardómur ljúka störfum fyrir 15. ágúst nk. hafi aðilar ekki gert með sér kjarasamning fyrir þann tíma. Ákvæði um gerðardóm er að mati ríkisstjórnarinnar til þess fallið að stuðla að nýrri nálgun í viðræðum deiluaðila en eigi að síður er þeim gefinn kostur á að ná samningum sín í milli fram til 1. júlí nk. áður en ákvæði um gerðardóm taka fullnaðargildi.

Að auki eru í frumvarpi þessu ákvæði þess efnis að komi deiluaðilar sér saman um einhver efnisatriði í deilunni skuli gerðardómurinn taka mið af því við ákvörðun sína en hafi þó frjálsar hendur um tilhögun mála.

Þá er og ákvæði um að gerðardómi sé heimilt að beita sér fyrir sátt milli aðila sem hafi sömu réttaráhrif og ákvarðanir hans, hvort sem er um einstök ákvæði eða heildarsamning þeirra í milli, og taki gerðardómur þá ekki ákvörðun um atriði sem sáttin taki til.

IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðasamninga.

Í 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um rétt manna til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, þ.m.t. stéttarfélög. Þá segir í 2. mgr. 75. gr. að í lögum skuli kveða á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Þessi ákvæði ber að skýra í ljósi alþjóðasamninga sem Ísland hefur fullgilt eða lögleitt. Þar ber helst að nefna mannréttindasáttmála Evrópu (MSE), sbr. lög nr. 62/1994, en félagafrelsið er tryggt í 11. gr. hans.

Þótt stjórnarskráin eða mannréttindasáttmáli Evrópu tryggi verkfallsréttinn ekki berum orðum hafa Hæstiréttur og Mannréttindadómstóll Evrópu talið að hann njóti verndar á grundvelli túlkunar viðkomandi ákvæða en sú vernd er ekki skilyrðislaus eins og nánar verður vikið að hér á eftir. Rétturinn til að semja um starfskjör er hins vegar verndaður berum orðum í 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar þótt því sé síðan vísað til löggjafans að útfæra nánar hvert inntak þess réttar skuli vera.

Í dómi Hæstaréttar frá 14. nóvember 2002 nr. 167/2002, í máli Alþýðusambands Íslands gegn íslenska ríkinu og Samtökum atvinnulífsins, var því slegið föstu að túlka beri 74. gr. stjórnarskrárinnar með hliðsjón af 11. gr. MSE. Ákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar veiti þannig ekki minni vernd en 11. gr. MSE. Í þeim dómi kom jafnframt fram að ákvæðið verndi ekki einungis rétt manna til að standa vörð um og tryggja hagsmuni félagsmanna sinna. Samningsfrelsi stéttarfélaga sé leið að slíku marki og njóti sérstakrar verndar. Líta verði svo á að verkfallsrétturinn sé hluti af samningsfrelsi þeirra þegar litið sé til þess eðlis hans að hann sé lögbundin leið til að knýja gagnaðila til að ganga til samninga.

Fram kemur í dóminum að 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar feli ekki í sér skilyrðislausa vernd verkfallsréttar stéttarfélaga. Hins vegar verði að líta svo á að samningsfrelsi verkalýðsfélaga og verkfallsrétt megi aðeins skerða með lögum og að uppfylltum sambærilegum skilyrðum þeim sem koma fram í 2. mgr. 11. gr. MSE. Ekki verði séð að 2. mgr. 11. gr. eða aðrir alþjóðlegir samningar um félagsleg réttindi, sem Ísland er bundið af, útiloki að löggjafanum geti verið rétt að grípa inn í einstakar vinnudeilur með lagasetningu. Hins vegar verði að gera strangar kröfur til lagasetningar sem banni verkföll.

Til viðbótar er rétt að geta þess að skv. 2. mgr. 11. gr. MSE getur réttur opinberra starfsmanna á þessu sviði sætt enn frekari takmörkunum en réttur starfsmanna á almennum markaði. Þar segir orðrétt: „Ákvæði þessarar greinar skulu eigi vera því til fyrirstöðu að löglegar takmarkanir séu settar við því að liðsmenn hers og lögreglu eða stjórnarstarfsmenn beiti þessum rétti.“ Með stjórnarstarfsmönnum er fyrst og fremst átt við þá sem fara með opinbert vald.

Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Enerji Yapi-Yol Sen gegn Tyrklandi frá 21. apríl 2009 kom fram að verkfallsrétturinn væri ekki takmarkalaus. Þótt bann við verkföllum gæti náð til vissra flokka ríkisstarfsmanna gæti ekki staðist að banna þeim öllum að fara í verkfall eins og í því tilviki sem um ræddi, þ.m.t. starfsmönnum ríkisfyrirtækja. Við lagasetningu af þessu tagi yrði að skilgreina þá flokka ríkisstarfsmanna sem bannað væri að fara í verkfall eins skýrt og þröngt og hægt væri. Því væri um brot á 11. gr. sáttmálans að ræða.

Í ákvörðun Mannréttindadómstólsins í máli Federation of Offshore Workers´ Trade Union o.fl. gegn Noregi frá 27. júní 2002 taldi dómstóllinn það verjandi að sett hefðu verið lög á verkfall og kjaradeilu vísað til bindandi gerðardóms. Verkfallið gat haft mjög skaðleg áhrif á olíuframleiðslu Noregs og þar með tekjur ríkisins og getu þess til að standa undir m.a. útgjöldum til heilbrigðismála. Dómstóllinn tók fram að þetta þýddi ekki að ætíð væri forsvaranlegt að binda enda á lögmæt verkföll þar sem efnahagslegur þrýstingur væri fyrir hendi. Þarna væri hættan hins vegar slík að inngrip stjórnvalda hefði verið innan svigrúms norska ríkisins til mats á nauðsyn. Var kærunni því vísað frá.

Samkvæmt framansögðu verða þrjú meginskilyrði að vera til staðar til þess að skerða megi verkfallsrétt og samningsfrelsi launþega. Skerðing verður að byggjast á lögum (1), lagasetningin þarf að vera í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra (2) og hún verður að vera nauðsynleg til að þeirra hagsmuna og réttinda sé gætt (3). Þáttur í mati á nauðsyn er svo að meðalhófs sé gætt. Sérstök sjónarmið geta svo átt við um ríkisstarfsmenn í vissum tilvikum. Verður nú vikið nánar að þessum skilyrðum.

1. Skerðing byggist á lögum.

Líkt og áður segir leiðir af 74. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún hefur verið skýrð í dómaframkvæmd, að skerðing verkfallsréttar verði að eiga sér stað með lögum. Með frumvarpinu er lagt til að Alþingi setji lög sem fela í sér lausn kjaradeilu ríkisins og tiltekins hóps ríkisstarfsmanna og stöðvun verkfalla. Úr því var skorið með dómi Hæstaréttar sem fyrr var nefndur að lagasetning þurfi ekki að vera almenn heldur geti löggjafinn gripið inn í tilteknar kjaradeilur.

2. Í þágu almannahagsmuna og réttinda annarra.

Skerðing verkfallsréttar er einungis heimil ef hún þjónar tilteknum almannahagsmunum eða réttindum annarra, sbr. 2. mgr. 11. gr. MSE. Þar er vísað til „almannaheilla“, þess að „firra glundroða“, „til verndar heilsu“ eða „réttindum“ annarra. Einnig má vísa til þess að í dómi Hæstaréttar, sem fyrr er nefndur, var talið að ekki væri hægt að útiloka að efnahagsleg áhrif verkfalla gætu verið svo alvarleg að ríkir almannahagsmunir gætu réttlætt tímabundið bann við þeim. Í II. kafla almennra athugasemda að framan er farið rækilega yfir þá almannahagsmuni sem hér eru í húfi, þ.e. einkum að ríkið geti sinnt lögbundnum skyldum sínum og þjónustu. Þá geta verkfallsaðgerðir á heilbrigðisstofnunum komið niður á heilsu sjúklinga, allt eftir umfangi aðgerðanna og því hvernig hægt er að mæta þeim. Verkfallsaðgerðir hjá sýslumannsembættum og dýralæknum koma niður á réttindum annarra því þær hafa neikvæð áhrif á ráðstöfun eigna, viðskipti og framleiðslu svo fátt eitt sé nefnt. Loks er frumvarpinu, verði það að lögum, ætlað að tryggja að lausn náist í kjaradeilu með þeim hætti að efnahagslegum stöðugleika sé ekki stefnt í voða.

3. Nauðsyn.

Lög sem þjóna lögmætum markmiðum verða einnig að svara brýnni þörf og ekki er heimilt að ganga lengra en þörf krefur, sbr. 2. mgr. 11. gr. MSE. Hvað skilyrðið um nauðsyn snertir má einnig vísa til II. kafla almennra athugasemda við frumvarpið. Ríkisstjórnin hefur lagt á það áherslu að samningsaðilar nái saman um kjarasamning á eigin forsendum og að lagasetning sé neyðarúrræði. Þrátt fyrir verkföll og stíf fundarhöld eru deiluaðilar engu nær og hafa heldur fjarlægst eftir að kjarasamningar tókust við stóran hluta almenna vinnumarkaðarins. Samningaleiðin er nú þrautreynd að mati ríkisstjórnarinnar. Of mikið ber í milli. Ef fallist hefði verið á kröfur BHM og FÍH væri viðbúið að þeir kjarasamningar sem þegar hafa verið undirritaðir á almenna vinnumarkaðnum yrðu felldir í þeim atkvæðagreiðslum sem nú standa yfir eða þeim sagt upp við fyrsta mögulega tækifæri.

Ljóst er orðið að verkfallsaðgerðirnar hafa haft verulega neikvæð áhrif á almannahagsmuni og sett verkefni ríkisins í uppnám. Hættuástand, sem felur í sér að lífi, heilsu eða öryggi manna er stefnt í hættu, getur fljótlega skapast innan heilbrigðiskerfisins, sbr. minnisblöð embættis landlæknis sem vikið er að í II. kafla almennra athugasemda við frumvarpið. Því standa mjög ríkir almannahagsmunir til þess að starf á heilbrigðisstofnunum landsins komist í eðlilegt horf, þannig að lög sem fela í sér bann við verkfalli eiga tvímælalaust rétt á sér við núverandi aðstæður. Ríkir almannahagsmunir og/eða réttindi annarra standa einnig til þess að bundinn verði endi á verkföll hjá starfsmönnum sýslumanns og dýralæknum.

Við mat á nauðsyn skerðingar á réttindum sem tryggð eru í mannréttindaákvæðum stjórnarskrár er jafnan litið til þess hvort meðalhófs hafi verið gætt. Þáttur í því er að hin fyrirhugaða lagasetning gangi ekki lengra er þörf krefur. Þar sem sautján aðildarfélög BHM hafa kosið að leggja fram sameiginlegar kröfur sem þau hafa fylgt eftir með sameiginlegum aðgerðum, sbr. það sem fram kemur í I. kafla almennra athugasemda, þykir hins vegar rétt að leggja til bann við verkföllum allra þeirra aðildarfélaga BHM sem eru í samfloti í aðgerðum auk FÍH.

Þótt bannið við verkföllum taki gildi þegar í stað samkvæmt frumvarpinu verður ekki gripið inn í frelsi til að gera samninga fyrr en að ákveðnum tíma liðnum. Aðilum er þannig gefinn ákveðinn frestur til að ná samningum. Þykir sú leið ganga skemmra en ef gerðardómur hefði umsvifalaust tekið til starfa. Með frumvarpinu er lagt til að verkföll verði bönnuð í tiltekinn tíma. Ef ekki nást samningar fyrir tiltekið tímamark taki hlutlaus og sjálfstæður gerðardómur til starfa og ákveði launabreytingar þeirra ríkisstarfsmanna sem eiga í hlut. Hér er því reynt að fara eins sanngjarna og réttláta leið til að leysa úr deilunni og mögulegt er.

Ekki verður heldur litið fram hjá því að með aðgerðum BHM og FÍH hafa félögin nýtt rétt sinn til verkfallsaðgerða. Samningsfrelsið og verkfallsrétturinn hafa að mati ríkisstjórnarinnar náð tilgangi sínum upp að því marki sem nýtur verndar 74. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. MSE. Líkt og áður segir er hins vegar komið að því tímamarki að aðgerðirnar stefna almannahagsmunum og réttindum annarra í hættu og er ríkisstjórninni nauðugur einn kostur að stöðva þær. Bannið við verkföllum er einnig, samkvæmt frumvarpinu, afmarkað þannig að félögin geta neytt verkfallsréttar síns á ný að ákveðnum tíma liðnum, þ.e. þegar tímamörkum ákvörðunar gerðardóms er náð.

Að mati ríkisstjórnarinnar er fyrirsjáanlegt að úrræði sem ríkissáttasemjari ræður yfir dugi ekki til að leysa kjaradeilur aðila. Ríkissáttasemjari hefur ekki boðað til nýs fundar samningsaðila. Draga má af því þá ályktun að hann meti stöðuna svo að miðlunartillaga, sbr. 27.–34. gr. laga um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938, beri ekki árangur.

V. Samráð.

Frumvarpið snertir annars vegar félagsmenn sautján aðildarfélaga BHM sem hafa haft með sér samflot um samningagerð. Þessi félög hafa lagt fram sameiginlegar kröfur, skipað sameiginlega viðræðunefnd og samþykkt að fylgja þeim eftir með sameiginlegum aðgerðum. Hins vegar snertir frumvarpið félagsmenn FÍH. Sáttatilraunir hafa reynst árangurslausar og fyrirsjáanlegt er að engin lausn finnist á vinnudeilunni í bráð. Fjármála- og efnahagsráðherra átti fund með fulltrúum BHM 1. júní sl. og samninganefnd ríkisins átti síðan í framhaldinu fundi með BHM og FÍH hjá ríkissáttasemjara þar sem farið var yfir stöðu mála. Ljóst var eftir þá fundi að hverfandi líkur voru á því að lausn fyndist á vinnudeilunum í bráð.

Í samræmi við 5. mgr. 20. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, lagði ríkisstjórnin til að skipuð yrði sérstök sáttanefnd til að vinna að lausn deilunnar. Félags- og húsnæðismálaráðherra, í samráði við forsætisráðherra og heilbrigðisráðherra, var falið að gera tillögu um skipan sáttanefndar. Haft var samráð við ríkissáttasemjara og deiluaðila 6. júní sl. og 8. júní sl. varð niðurstaða þess samráðs að sáttanefnd mundi ekki bæta neinu við núverandi viðræðuferli og að hún mundi ekki leysa kjaradeilu aðila.

Aðilar áttu síðan fund hjá ríkissáttasemjara 10. júní sl. án árangurs.

VI. Mat á áhrifum.

Ljóst er að ríkir almannahagsmunir eru til staðar fyrir því að stöðva verkfallsaðgerðir til að tryggja þá hagsmuni sem hér eru í húfi og verði frumvarp þetta samþykkt mun það leiða til þess að starfsemi heilbrigðisstofnana og annarra ríkisstofnana komist í eðlilegt horf á ný.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er kveðið á um friðarskyldu milli deiluaðila frá því að frumvarpið fær lagagildi og á gildistíma ákvarðana gerðardómsins. Vinnustöðvanir deiluaðila, sem og hvers konar verkföll og aðrar aðgerðir sem ætlað er að knýja fram aðra skipan kjaramála en frumvarpið gerir ráð fyrir, eru samkvæmt því óheimilar. Gildir einu í því sambandi hvort aðgerðir hafa hafist eða eru boðaðar áður en frumvarpið fær lagagildi. Aðilum er heimilt að semja um aðra skipan kjaramála, en þeim er óheimilt að beita framangreindum úrræðum til að knýja fram þá skipan.

Um 2. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að samningsaðilum verði gefinn frestur til 1. júlí nk. til að ljúka samningum sín á milli, eins og æskilegast er. Hafi það ekki tekist fyrir þann tíma kveður greinin á um að Hæstiréttur Íslands tilnefni þrjá menn í gerðardóm sem skuli skera úr um kjaramál þeirra félagsmanna sem aðild eiga að framangreindum stéttarfélögum. Gerðardómurinn skal hafa lokið störfum sínum fyrir 15. ágúst nk. Gert er ráð fyrir því að ákvarðanir gerðardómsins verði bindandi sem kjarasamningur á milli aðila frá og með gildistöku laga þessara og gildi jafnframt þann tíma sem gerðardómurinn ákveður. Þá er tekið fram í greininni að endanlegt uppgjör launa samkvæmt ákvörðunum gerðardómsins skuli fara fram eigi síðar en mánuði eftir að niðurstaða hans liggur fyrir. Þó má reikna með að stærstur hluti uppgjörs verði 1. september nk. hafi niðurstaða gerðardóms borist 15. ágúst nk.

Hæstarétti er ætlað skv. 2. mgr. að ákveða hver hinna þriggja gerðardómsmanna skuli vera formaður dómsins. Það er síðan formannsins að kalla dóminn saman.

Gerðardóminum er sjálfum ætlað að setja sér starfsreglur og afla nauðsynlegra gagna og getur hann krafist skýrslna, munnlegra og skriflegra, af þeim aðilum sem gerðardómurinn telur nauðsynlegt. Þá er kveðið á um rétt aðila til að koma sjónarmiðum sínum að við umfjöllun gerðardómsins, hvort sem er munnlega eða skriflega, og skal gerðardómurinn ætla þeim hæfilegan frest í því skyni.

Ætla má að starf gerðardómsins krefjist verulegrar gagnaöflunar. Nauðsynlegt er að gerðardómurinn hafi viðunandi starfsaðstöðu og er lagt til að ríkið sjái gerðardóminum fyrir henni. Einnig er gert ráð fyrir að gerðardómurinn þurfi að afla upplýsinga og álita hjá sérfróðum mönnum og er gerðardómi heimilað að efna til kostnaðar sem því fylgir.

Allur kostnaður við störf gerðardómsins greiðist úr ríkissjóði.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er fjallað um þau viðmið sem gerðardómurinn skal hafa til hliðsjónar við ákvörðun sína og störf. Hann skal í því efni líta til kjara þeirra sem sambærilegastir geta talist að menntun, störfum, vinnutíma og ábyrgð. Þá skal hann hafa hliðsjón af kjarasamningum sem undirritaðir hafa verið frá 1. maí 2015 og almennri þróun kjaramála hér á landi. Í ákvæði þessu felst m.a. að við ákvörðun sína geti gerðardómurinn haft hliðsjón af gildistíma þeirra kjarasamninga sem undirritaðir hafa verið. Ástæðan fyrir því að 1. maí 2015 er hafður til viðmiðunar er að þá voru allir helstu kjarasamningar í eldri kjarasamningalotu fallnir úr gildi. Gerðardómurinn skal jafnframt gæta að stöðugleika efnahagsmála.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir því að aðilar geti sameiginlega beint óskum til gerðardómsins um að tilteknum atriðum verði hagað í úrskurði með þeim hætti sem aðilar óska. Gerðardómurinn er þó ekki bundinn af þessum tilmælum þótt hann skuli taka mið af þeim. Dæmi um þetta gæti t.d. verið að aðilar séu sammála um að auka virkni stofnanasamninga með því að veita aukið fjármagn til þess en séu ekki sammála um fjárhæð.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir því að aðilar geti, með milligöngu gerðardómsins, gert með sér bindandi samkomulag eða sátt um tiltekin atriði sem eru þá fullnaðarlyktir á þeim með aðilum og bindandi fyrir gerðardóminn. Gerðardómurinn úrskurðar þá um önnur atriði en þau sem samkomulag eða sátt hefur tekist um. Getur þetta flýtt mjög vinnu gerðardómsins og er hvatning til deiluaðila að leggja sitt af mörkum við lausn deilunnar.

Lögin koma að sjálfsögðu ekki í veg fyrir að aðilar geti gert með sér kjarasamning þótt gerðardómur hafi tekið til starfa.

Um 4. gr.

Grein þessi þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um kjaramál félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga innan Bandalags háskólamanna og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga.

Með frumvarpinu er lagt til bann við verkfallsaðgerðum og frekari vinnustöðvunum eða öðrum aðgerðum sem er ætlað að knýja fram aðra skipan kjaramála en frumvarpið nær til vegna tiltekinna stéttarfélaga innan Bandalags háskólamanna (BHM) og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga (FÍH). Þá er lagt til að hafi aðilar ekki undirritað kjarasamning fyrir 1. júlí 2015 skuli Hæstiréttur Íslands tilnefna þrjá menn í gerðardóm sem skal fyrir 15. ágúst 2015 ákveða kaup og kjör þeirra félagsmanna sem frumvarpið nær til. Kostnaður af starfi gerðardómsins greiðist úr ríkissjóði.

Líkt og kemur fram í greinargerð frumvarpsins þá hafa launakröfur tiltekinna stéttarfélaga innan BHM og FÍH verið umtalsvert meiri en þær launahækkanir sem samið hefur verið um við stærstan hluta almenna vinnumarkaðarins. Þá hafa verkfallsaðgerðir þessara félaga haft í för með sér efnahagslegan skaða og verulega röskun á opinberri þjónustu svo sem hvað varðar þjónustu á sjúkrahúsum og heilbrigðisstofnunum. Með frumvarpinu er verið að afstýra því ástandi sem ríkt hefur undanfarnar vikur á vinnumarkaðinum. Ljóst þykir að væri fallist á þær launakröfur sem hafa verið uppi mundi það hafa veruleg áhrif á afkomu ríkissjóðs sem þyrfti að mæta með aðhaldi í rekstri ríkissjóðs eða skattahækkunum, auk þess sem slíkir samningar mundu að líkindum hafa neikvæð áhrif á þegar gerða kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Enn fremur mundu slíkar launahækkanir hafa í för með sér verðbólguþrýsting í hagkerfinu sem aftur kallar á viðbrögð í formi hækkun stýrivaxta.

Verði frumvarpið að lögum má gera ráð fyrir að tímabundinn kostnaður ríkisins á árinu 2015 vegna gerðardómsins verði á bilinu 10–15 m.kr. sem felst einkum í þóknunum og aðkeyptri sérfræðivinnu