Umhverfismengun af völdum einnota umbúða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 92

95. Frumvarp til laga um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

1. gr.

Á innfluttar einnota umbúðir fyrir drykkjarvörur úr málmi, gleri eða plastefni og plaststauta til að blása út einnota plastflöskur skal leggja skilagjald sem innheimt skal við tollafgreiðslu og gildir það jafnt um tómar umbúðir og umbúðir með drykkjarvörum tilbúnum til neyslu. Sama gjald skal lagt á einnota umbúðir fyrir drykkjarvörur sem framleiddar og seldar eru hér á landi og skal gjaldið innheimt samhliða vörugjaldi af innlendum drykkjarvörum samkvæmt framlögðum framleiðsluskýrslum hafi skilagjald ekki áður verið greitt af aðföngunum. Má gjaldið nema allt að 12 krónum á hverja umbúðaeiningu og er ráðherra heimilt að hækka hámarksfjárhæðina í samræmi við breytingar á verði drykkjarvaranna frá gildistöku laga þessara. Til viðbótar skilagjaldi skal með sama hætti leggja á umsýsluþóknun sem nema má allt að 20% af skilagjaldi.

Tollstjóra er heimilt að veita gjaldfrest á greiðslu skilagjalds á innfluttar umbúðir til jafns við reglur sem gilda um innheimtu virðisaukaskatts á innflutning.

Þeir innlendu framleiðendur, sem selja úr landi drykkjarvöruumbúðir sem innheimt hefur verið skilagjald af í tolli, skulu mánaðarlega skila sérstökum útflutningsskýrslum til tollstjóra, stimpluðum af fulltrúa tollstjóra við útflutning og fá skilagjaldið endurgreitt 15. dag mánaðar eftir útflutningsmánuð eða næsta virkan dag.

Að svo miklu leyti sem ekki er kveðið á um í lögum þessum skulu ákvæði laga nr. 97/1987, um vörugjöld, með síðari breytingum, eiga við um álagningu, innheimtu, viðurlög, kærur, eftirlit og aðra framkvæmd gjaldtöku samkvæmt þessari grein.

2. gr.

Endurvinnslan hf. tekur að sér umsýslan skilagjaldsins, svo og söfnun og endurvinnslu einnota umbúða er falla undir lög þessi. Félagið fær umsýsluþóknun skilagjaldsins til að standa undir rekstri sínum og auk þess skilagjald af þeim umbúðum sem eigi er skilað. Ríkissjóði er heimilt að eiga aðild að félaginu og leggja fram allt að 12 milljónum króna.

Félagið hefur einkarétt til framangreindrar starfsemi hér á landi.

3. gr.

Skilagjald skal endurgreiða neytendum við móttöku á notuðum skilagjaldsskyldum umbúðum. Sömuleiðis skal greiða samsvarandi til einstaklinga, fyrirtækja eða félagasamtaka sem taka að sér að safna slíkum umbúðum til eyðingar eða endurvinnslu.

Félagið skal sjá til þess að komið verði upp skilvirku fyrirkomulagi á söfnun skilagjaldsskyldra umbúða um land allt. Félagið skal einnig endurvinna umbúðir eða koma þeim til endurvinnslu eða eyðingar.

Félagið skal kappkosta að ná sem bestum skilum á skilagjaldsskyldum umbúðum og hafa samstarf við sveitarfélög, einstaklinga, fyrirtæki og félagasamtök um sérstakar hreinsunarherferðir þar sem áhersla verður lögð á söfnun skilagjaldsskyldra einnota umbúða. Það skal og leita samstarfs við þá aðila sem aðstöðu hafa til úrvinnslu umbúðanna.

Félagið skal greiða 5% af árlegum tekjuafgangi til Náttúruverndarráðs.

4. gr.

Tollstjóraembætti, þar sem skilagjaldsskyldar umbúðir eru tollafgreiddar, skulu mánaðarlega senda hlutafélaginu, sem tekur að sér umsýslu skilagjaldsins, yfirlit yfir fjölda tollafgreiddra umbúða með drykkjarvörum tilbúnum til neyslu og heiti þeirra á tollskýrslu.

Innlendir framleiðendur skulu senda hlutafélaginu afrit af innlagðri framtalsskýrslu sem þeim ber að skila með skilagjaldi og umsýsluþóknun.

5. gr.

Í reglugerð, sem umhverfisráðherra setur, skal kveðið nánar á um framkvæmd laga þessara, m.a. varðandi fjárhæð, innheimtu og endurgreiðslu skilagjaldsins, gerð og efnisval skilagjaldsskyldra umbúða fyrir drykkjarvörur og upphæð umsýsluþóknunar. Við ákvörðun umsýsluþóknunar skal við það miðað að félagið geti staðið undir kostnaði við starfsemina og skilað hluthöfum hóflegum arði af hlutafé.

Umhverfisráðherra er heimilt að ákveða í reglugerð bann við notkun einnota drykkjarvöruumbúða sem torvelt er að eyða eða koma til endurvinnslu samkvæmt lögum þessum.

6. gr.

Brot gegn lögum þessum varða sektum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

Með mál vegna slíkra brota skal farið að hætti opinberra mála.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og jafnframt falla úr gildi lög nr. 52 frá 29. maí 1989.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Árið 1989 voru sett lög nr. 52/1989, um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur. Þessar ráðstafanir fólust í því að lagt skyldi skilagjald á tilteknar einnota umbúðir fyrir drykkjarvörur, bæði innfluttar og innlenda framleiðslu. Samkvæmt ákvæðum laganna skyldi stofnað hlutafélag sem tæki að sér umsýslu skilagjaldsins, svo og söfnun og endurvinnslu einnota umbúða. Skilagjaldið skyldi svo endurgreiða neytendum við móttöku á skilagjaldsskyldum umbúðum.

Um markmið laganna sagði m.a. í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi:

„Endurvinnsluiðnaður á eftir að hafa enn mikilvægara hlutverki að gegna hér á landi sem annars staðar. Eftir því sem gengur á auðlindir jarðar verður endurvinnsla á ýmsu því sem háneyslusamfélög nútímans henda frá sér stöðugt mikilvægari. Hér er því ekki einungis á ferðinni verkefni á sviði umhverfisverndar, heldur er hér um eina grein iðnþróunar að ræða.“

Samkvæmt ákvæðum laga nr. 52/1989 var Endurvinnslan hf. stofnuð 7. júní 1989. Stofnendur voru iðnaðarráðherra f.h. íslenska ríkisins, Bandalag íslenskra skáta, Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Vífilfell hf., Ölgerðin Egill Skallagrímsson hf., Sanitas hf., Sól hf., Kaupmannasamtök Íslands, Íslenska járnblendifélagið hf., Íslenska Álfélagið hf., Sindrastál hf., Gúmmívinnslan hf., Íslenska Stálfélagið hf. og Samband íslenskra sveitarfélaga.

Til þess að standa undir kostnaði af rekstri Endurvinnslunnar hf. er ákvæði í lögum nr. 52/1989 um innheimtu sérstakrar umsýsluþóknunar, samhliða skilagjaldi. Endurvinnslan hf. fær þessa umsýsluþóknun í sinn hlut og einnig skilagjald af dósum sem ekki er skilað. Tilgangur umsýsluþóknunarinnar var ætlaður sá að tryggja að unnt væri að reka kerfið þó svo að endurheimtur á umbúðum yrðu það góðar að afgangur, eftir endurgreiðslur til neytenda, dygði ekki til rekstursins.

Við mat á þessum atriðum var áætlaður stofn- og rekstrarkostnaður hlutafélagsins, áætluð sala á einnota umbúðum, svo og það hlutfall sem skilað yrði inn til félagsins og að síðustu voru áætlaðar tekjur Endurvinnslunnar hf. af sölu endurunninna umbúða.

Í ljós hefur komið að þessar forsendur stóðust ekki og á árinu 1990 var tap Endurvinnslunnar hf. töluvert. Því var t.d. ekki unnt að greiða neitt til Náttúruverndarráðs á þessu ári, en samkvæmt lögum á félagið að greiða 5% af árlegum tekjuafgangi til Náttúruverndarráðs. Með frumvarpi þessu er leitast við leiðrétta ýmis atriði til þess að tryggja rekstrargrundvöll félagsins, skapa atvinnugreininni lífvænleg skilyrði og með því ná settum markmiðum um raunhæfar ráðstafanir gegn umhverfismengun.

Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir breytingum á fyrirkomulagi á innheimtu skilagjalds. Í núgildandi lögum er gjald af innfluttum drykkjarvörum í ákveðnum umbúðum innheimt við tollafgreiðslu en gjald af drykkjarvörum framleiddum eða átöppuðum innan lands, í sams konar umbúðum, greitt samhliða vörugjaldi. Gert er ráð fyrir breytingu á þann veg að skilagjaldið verði eins og kostur er lagt á umbúðirnar sem slíkar og innheimt við tollafgreiðslu, en þó þannig að aðilar, sem flytja inn tómar eða hálfunnar skilagjaldsskyldar umbúðir til framleiðslu eða átöppunar hér á landi, megi njóta sama gjaldfrests á greiðslu skilagjalds og umsýsluþóknunar að viðbættum virðisaukaskatti og gildir um greiðslu virðisaukaskatts af hráefnum til samkeppnisiðnaðar. Miðað er við að hvert uppgjörstímabil sé einn mánuður og gjalddagi fimmtánda dag annars mánaðar eftir lok uppgjörstímabils.

Í frumvarpinu er í öðru lagi gert ráð fyrir möguleika á hækkun umsýsluþóknunar. Í undirbúningi að setningu núgildandi laga var gert ráð fyrir að heildarsala einnota umbúða næmi 65 milljónum eininga og eingöngu væri um að ræða áldósir. Salan á árinu 1990 var 57,3 milljónir eininga af áldósum, stáldósum, plastflöskum og glerflöskum, alls 7 umbúðategundum. Hér er því um að ræða tæplega 12% minni sölu. Vinna við flokkun og talningu umbúða hefur reynst mikil auk þess sem raunveruleg samsetningu umbúðategundanna hefur kostað miklu meira á hverja einingu en áætlað var. Áldósir eru einungis um 50% af heildarmagninu, plastflöskur og plastdósir eru um 30% og glerflöskur um 20%. Þetta eykur mjög flutningskostnað þar sem poki af skrapáli rúmar um 200 dósir en aðeins 50–60 plastflöskur. Einnig er flutningur á gleri mjög viðkvæmur og erfiður. Flutningskostnaður á hverja umbúðaeiningu getur orðið allt að 3 kr., eða 50% af skilagjaldi. Þess ber einnig að geta að tekjur af sölu skrapáls hafa ekki verið nema brot af þeim tekjum sem áætlaðar voru þar sem skrapvirði áldósa hefur lækkað um 50% frá fyrri hluta árs 1989.

Síðast en ekki síst var gert ráð fyrir 60% skilum umbúða til félagsins á fyrsta ári og að hlutafélagið færi að tapa ef skil færu yfir 75%. Á fyrsta heila starfsári Endurvinnslunnar hf. árið 1990 voru skil um 74,2% og tap af rekstri félagsins varð 10.929.252 kr.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um 1. mgr. Hér er lagt til að skilagjald af skilagjaldsskyldum einnota umbúðum fyrir drykkjarvörur, bæði tómum og átöppuðum, verði innheimt við tollafgreiðslu. Þetta gildi einnig um plaststauta til að blása út einnota plastflöskur. Markmiðið er m.a. að tryggja öruggari skil og einfaldari innheimtu. Í þessu felst einnig hvati fyrir framleiðendur að senda Endurvinnslunni hf. til endurvinnslu umbúðir sem skemmast í framleiðsluferlinum, til þess að fá endurgreitt skilagjaldið.

Einnig er lagt til að umsýsluþóknun megi nema allt að 20% af skilagjaldi. Núgildandi lög gera ráð fyrir 1–5%. Breyting þessi er lögð til í því skyni að treysta rekstrarstöðu og framtíðarmöguleika Endurvinnslunnar hf.

Um 2. mgr. Lagt er til að tollstjóra verði heimilt að veita gjaldfrest á greiðslu skilagjalds vegna birgðastöðu framleiðenda, uppgjörstímabil verði einn mánuður og gjalddagi fimmtándi dagur annars mánaðar eftir lok uppgjörstímabils.

Um 3. mgr. Lagt er til sérstakt ákvæði um endurgreiðslur skilagjalds til þeirra innlendu framleiðenda sem selja úr landi drykkjarvörur í umbúðum sem þegar hefur verið innheimt skilagjald af í tolli.

Um 4. mgr. Þarfnast ekki skýringa.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 3. gr.

Greinin er í samræmi við núgildandi lög.

Um 4. gr.

Nauðsynlegt er fyrir Endurvinnsluna hf. að hafa yfirlit yfir heiti og fjölda þeirra umbúða sem greitt hefur verið skilagjald af vegna endurgreiðslu til neytenda og ætti að vera einfalt að koma í veg fyrir ranga endurgreiðslu með því að tollstjóraembættið sendi Endurvinnslunni hf. mánaðarlega yfirlit yfir innfluttar umbúðir með skilagjaldi. Núgildandi reglugerð nr. 358/1990 er að öðru leyti í samræmi við greinina.

Um 5., 6. og 7. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa, enda í samræmi við núgildandi lög.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa.

Umsögn um frumvarp til laga um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur er komi í stað laga nr. 52/1989 um sama efni.

Helstu breytingar.

Helstu breytingar frá gildandi lögum, sem frumvarpið felur í sér, eru eftirfarandi:

Heimild til innheimtu skilagjalds hækkar úr tíu í tólf krónur á hverja umbúðaeiningu.

Heimild til innheimtu umsýslugjalds, sem rennur til Endurvinnslunnar hf., er hækkuð í allt að 20% af skilagjaldi í stað 5% að hámarki í gildandi lögum.

Innheimta skilagjalds verður nú að stærri hluta gerð í tolli en áður. Miðað er við að skilagjald verði innheimt við innflutning umbúða, ekki átöppun drykkjarvöru í innfluttar umbúðir eins og nú er.

Veittur verður gjaldfrestur á umbúðagjaldinu með svipuðum hætti og nú er gert við innheimtu gjalda í tolli vegna hráefna í samkeppnisiðnaði.

Sett er inn nýtt ákvæði sem felur í sér heimild til að endurgreiða skilagjald af innfluttum umbúðum fyrir drykkjarvörur sem framleiddar eru hér á landi til útflutnings.

Tollstjóraembættum er gert að senda mánaðarlega yfirlit til Endurvinnslunnar hf. yfir heiti og fjölda umbúða sem innheimt hefur verið skilagjald af.

Megininntak frumvarpsins.

Megininntak frumvarpsins er annars vegar að gera innheimtu skila- og umsýslugjalds skilvirkari og hins vegar að bæta hag Endurvinnslunnar hf. Afkoma fyrirtækisins á síðasta ári var ekki eins góð og áætlanir gerðu ráð fyrir, en samkvæmt ársreikningi félagsins varð tap á rekstri þess sem nemur tæpum 11 m.kr. Tap fyrirtækisins skýrist í fyrsta lagi af því að neytendur skiluðu meira af umbúðum til fyrirtækisins en áætlanir gerðu ráð fyrir eða 74% af öllum umbúðum sem innheimt var skilagjald af í stað 60%. Lögin eru þannig úr garði gerð að afkoma fyrirtækisins er því betri sem neytendur skila minna af umbúðum. Í öðru lagi varð sala drykkjarvöru í gjaldskyldum umbúðum minni en áætlanir gerðu ráð fyrir eða 57,3 milljónir eininga í stað 65 milljóna.

Samkvæmt liðum eitt og tvö hér að ofan er í frumvarpinu gert ráð fyrir að hækka heimild til gjaldtöku úr tíu í tólf krónur á hverja umbúðaeiningu og hækka heimild til greiðslu umsýsluþóknunar úr 5% í 20% af umbúðagjaldinu. Samkvæmt reglugerð nr. 254/1991 er skilagjald í dag sex krónur. Þá er umsýsluþóknun 5% af skilagjaldi. Hér að neðan getur að líta yfirlit yfir samanburð á gjaldtökuheimildum samkvæmt gildandi lögum, frumvarpinu og þeirri gjaldskrá sem gildir í dag.

Gjald

Heimild skv.

Heimild skv.

í dag núv. lögum frumvarpi kr.

kr.

kr.

Skilagjald

6.00 10.00 12.00

Umsýslugjald

0.30 0.50 2.40

Samtals

6.30 11.50 14.40

Hækkun heimildar til töku skilagjalds nemur tveimur krónum eða 20%. Neytendur fá skilagjaldið endurgreitt skili þeir umbúðunum. Hækkun heimildar til töku umsýslugjalds er hins vegar veruleg eða 380% miðað við heimildir í gildandi lögum og 700% miðað við þóknunina í dag. Gjald þetta jafngildir almennum neysluskatti sem er eyrnamerktur Endurvinnslunni hf., en hún hefur lögverndaða einokun.

Verðáhrif frumvarpsins.

Hækkun skilagjalds getur leitt til meiri skila á umbúðum og minni sölu á drykkjarvörum. Hækkun umsýslugjalds hefur hins vegar minni áhrif á verð vörunnar, en mikil áhrif á tekjur Endurvinnslunnar hf. Þá hefur gjaldið lítil sem engin áhrif á skil umbúða til fyrirtækisins og stuðlar því lítt að umhverfisvernd. Eftirfarandi yfirlit sýnir hvernig tekjur Endurvinnslunnar hf. breytast, verði frumvarpið að lögum og heimildir til gjaldtöku fullnýttar. Miðað er við að seldar verði 65 milljón umbúðaeiningar og að neytendur skili um 75% þeirra til baka til Endurvinnslunnar hf.

Gjaldskrá

Heimild skv.

Heimild skv.

Br. frv./

Br. frv./ í dag núv. lögum frumvarpi heimild í dag gjaldt. í dag

m. kr.

m. kr.

m. kr.

m. kr.

m. kr.

Innheimt skilagjald

390 650 780 130 390

Endurgreitt skilagjald

-293 -488 -585 -97 -292

Skilagjald, nettó

97 162 195 33 98

Innheimt umsýslugjald

20 32 156 124 136

Tekjur af gjaldtöku, nettó

117 194 351 157 234

Ekki verður séð nauðsyn þess að hækka heimild til töku skilagjalds þar sem nýting núverandi heimildar nemur einungis 60%. Væri heimild þessi fyllnýtt mundu tekjur Endurvinnslunnar hf. aukast um allt að 65 m.kr. að gefnum forsendum um óbreytt skil umbúða. Svigrúm virðist því ríflegt samkvæmt gildandi lögum til að mæta rekstrartapi af þeirri stærðargráðu sem raunin varð á á síðasta ári. Af sömu ástæðu verður ekki séð nauðsyn þess að auka svigrúm til töku umsýslugjalds, en samkvæmt gildandi lögum er hægt að auka tekjur Endurvinnslunnar hf. um 12 m.kr. ef heimildir væru fullnýttar. Verði frumvarpið hins vegar óbreytt að lögum mundu tekjur fyrirtækisins geta vaxið um allt að 136 m.kr. vegna hækkunar umsýslugjaldsins. Þannig veita gildandi lög svigrúm til að hækka tekjur fyrirtækisins um allt að 77 m.kr. sem fyllilega ætti að geta tryggt rekstur fyrirtækisins.

Kostnaðaráhrif fyrir ríkissjóð.

Samkvæmt ákvæðum gildandi laga annast tollyfirvöld innheimtu skilagjalds samhliða innheimtu vörugjalds, innflutningsgjalda og virðisaukaskatts. Af þessu hlýst nokkur kostnaður fyrir ríkissjóð þótt ekki hafi verið gerð sérstök athugun á hve mikill hann er. Ekki verður séð að framangreindar breytingar á lögunum hafi í för með sér umtalsverðar breytingar á þeim kostnaði. Einhver kostnaðaraukning fylgir þó ákvæðum frumvarpsins um skyldu tollyfirvalda til að senda mánaðarlega yfirlit til Endurvinnslunnar hf. yfir heiti og fjölda umbúða sem innheimt hefur verið skilagjald af. Ekki er óeðlilegt að ríkissjóður fái einhverja umbun fyrir að annast innheimtu skilagjaldsins, t.d. 1% af innheimtu þess. Æskilegt væri að ákvæði þar að lútandi verði sett í frumvarpið.

Lokaorð.

Það er mat fjármálaráðuneytisins að óráðlegt sé að hækka þau hlutföll í gjaldtöku sem frumvarpið kveður á um. Ætla verður að heimildir núverandi laga séu nægilega ríflegar til að tryggja hag Endurvinnslunnar hf. þegar til langs tíma er litið.