Grunnskólar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 675

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008, með síðari breytingum

(sjálfstætt reknir grunnskólar, breytt valdmörk ráðuneyta, tómstundastarf og frístundaheimili).

(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)

1. gr.

a. Í stað orðsins „sérfræðiþjónustu“ í 1. mgr. 5. gr., d-lið 2. mgr. 6. gr., 2. mgr. 15. gr., 1. mgr. 20. gr., 1., 4., tvívegis í 5., 6. og 7. mgr. og fyrirsögn 40. gr., og 2. mgr. 46. gr. laganna kemur: skólaþjónustu.

b. Í stað orðsins „sérfræðiþjónusta“ í 1. og 3. mgr. 40. gr. og í fyrirsögn IX. kafla laganna kemur: skólaþjónusta.

2. gr.

5. mgr. 6. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Við 1. málsl. 3. mgr. 28. gr. laganna bætist: svo og nánari útfærslu á samþættingu skóla og frístundastarfs ef um slíkt er að ræða.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 33. gr. laganna:

a. 3. málsl. 1. mgr. fellur brott.

b. Í stað orðanna „lengda viðveru utan daglegs kennslutíma og tómstundastarf“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: tómstunda- og félagsstarf.

c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Tómstunda- og félagsstarf.

5. gr.

Á eftir 33. gr. laganna kemur ný grein, 33. gr. a, sem orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Frístundaheimili.

Öllum börnum í yngri árgöngum grunnskóla skal gefinn kostur á þjónustu frístundaheimila. Frístundaheimili er frístundavettvangur barna með áherslu á val barna, frjálsan leik og fjölbreytileika í viðfangsefnum og umhverfi. Við skipulag þjónustu frístundaheimila skal tekið mið af þörfum, þroska og áhuga hvers og eins.

Sveitarfélög fara með faglegt forræði frístundaheimila, ákveða skipulag starfsemi þeirra og rekstrarform með samþættingu skóla- og frístundastarfs og þarfir barna að leiðarljósi.

Á frístundaheimilum gilda almenn ákvæði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim um öryggi og velferð barna, réttindi og skyldur, tilkynningarskyldu og ráðningarbann á grundvelli sakavottorðs.

Ráðuneytið gefur út, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, viðmið um gæði frístundastarfs, þ.m.t. um hlutverk og markmið, skipulag og starfsaðstæður, starfshætti, margbreytileika, stjórnun og menntun starfsfólks.

Sveitarfélög geta ákveðið að reka ekki frístundaheimili ef gildar ástæður eru fyrir hendi, t.d. staðbundnar aðstæður.

Sveitarfélögum er heimilt að taka gjald fyrir vistun barna á frístundaheimili samkvæmt gjaldskrá sem þau setja og birta opinberlega. Gjaldskrárákvarðanir samkvæmt þessari grein eru kæranlegar samkvæmt fyrirmælum 47. gr.

6. gr.

X. kafli laganna, er hefur fyrirsögnina Sjálfstætt reknir grunnskólar, orðast svo, og jafnframt færast 44.–46. gr. kaflans í XI. kafla:

a. (43. gr.)

Sjálfstætt reknir grunnskólar.

Sjálfstætt reknir grunnskólar starfa samkvæmt lögum þessum en eru reknir af einkaaðila, almennt á grundvelli þjónustusamnings við viðkomandi sveitarfélag.

Innritun í sjálfstætt rekinn grunnskóla er háð frjálsu vali foreldra, fyrir hönd barna sinna, nema annað leiði af þjónustusamningi. Ef innritun í sjálfstætt rekinn grunnskóla er ekki háð frjálsu vali skal til viðbótar öðrum kröfum fullnægja skilyrðum 43. gr. e.

b. (43. gr. a.)

Þjónustusamningur.

Sveitarfélag sem skóli starfar í skal gera þjónustusamning um rekstur skólans við rekstraraðila. Samningur felur í sér samþykki sveitarfélags fyrir stofnun skólans, staðfestingu á rétti til fjárframlaga skv. 43. gr. b og skuldbindingu sveitarfélags um að hafa eftirlit með starfi hans.

Ráðuneytið skal staðfesta þjónustusamning þegar fyrir liggur að öllum lögbundnum skilyrðum er fullnægt. Ekki má hefja skólastarf fyrr en sú staðfesting liggur fyrir. Ráðherra er heimilt að fela Menntamálastofnun að annast staðfestingu þjónustusamnings.

Sveitarfélag getur hafnað því að gera þjónustusamning eða takmarkað hann við tiltekinn nemendafjölda, t.d. ef fjárframlög til skólans kunna að hafa neikvæð áhrif á skólastarf sveitarfélagsins sjálfs og fjárveitingar til þess. Hafni sveitarfélag því að gera þjónustusamning fer um leyfi til starfsemi skólans eftir 46. gr.

Í þjónustusamningi skal að minnsta kosti fjalla um eftirtalin atriði:

1. Skólanámskrá sem er í samræmi við aðalnámskrá.

2. Mat og eftirlit með gæðum, sbr. 37. gr.

3. Fjárhagsleg samskipti aðila, svo sem dreifingu fjárframlaga og þau fjármál sem tengjast nemendum með sérþarfir.

4. Þjónustu við nemendur í samræmi við metnar sérþarfir.

5. Gildi samnings, svo sem reynslutíma og uppsagnarfresti. Um hámarkstíma samninga gilda ekki ákvæði 100. gr. sveitarstjórnarlaga.

6. Hámarksfjölda nemenda við skólann, en hann skal m.a. ákvarðaður að teknu tilliti til húsnæðis, möguleika á að skipuleggja eftirlit með skólanum og fjárhagslegs rekstraröryggis.

7. Hámarksfjölda nemenda við skólann sem sveitarfélagi ber að greiða kostnað af, sbr. 43. gr. b, en hann skal m.a. ákvarðaður með hliðsjón af fjárveitingum sem sveitarfélag ákveður.

8. Innritun nemenda og gjaldtöku af nemendum. Sveitarfélag getur sett skilyrði um hámark gjaldtöku með hliðsjón af fjárframlögum þess til skólans.

9. Fyrirkomulag skólaaksturs, ef við á.

10. Slit á þjónustusamningi og vanefndaúrræði vegna brota á samningsskyldum.

c. (43. gr. b.)

Fjárframlög úr sveitarsjóði.

Sjálfstætt rekinn grunnskóli sem gert hefur þjónustusamning skv. 43. gr. a á rétt á framlagi úr sveitarsjóði til starfsemi sinnar vegna nemenda sem hafa lögheimili í því sveitarfélagi sem skólinn starfar í. Skal framlagið nema að lágmarki 75% af vegnu meðaltali heildarrekstrarkostnaðar allra grunnskóla sem reknir eru af sveitarfélögum í landinu á hvern nemanda samkvæmt útreikningi Hagstofu Íslands. Gildir þetta hlutfall fyrir skóla með allt að 200 nemendur, en framlagið skal vera að lágmarki 70% fyrir hvern nemanda umfram þann fjölda.

Útreikningur Hagstofu Íslands skal liggja fyrir fimmta dag hvers mánaðar og byggjast á næsta mánuði á undan og taka mið af verðlagsbreytingum.

Sveitarfélög greiða framlög reglulega eftir því sem segir í þjónustusamningi. Greiðslurnar taka breytingum til hækkunar eða lækkunar eftir útreikningum Hagstofunnar.

Sveitarfélögum er heimilt að greiða sérstakt stofnframlag til sjálfstætt rekinna grunnskóla. Slík framlög verða eingöngu nýtt í þágu skólastarfsins.

d. (43. gr. c.)

Almennar kröfur til einkaaðila sem reka grunnskóla.

Einkaaðili sem rekur grunnskóla skal:

1. Vera lögaðili og starfa í formi sjálfseignarstofnunar, hlutafélags eða samkvæmt öðru viðurkenndu rekstrarformi. Yfir lögaðilanum skal vera stjórn sem er ábyrg fyrir rekstri skólans gagnvart viðkomandi sveitarfélagi og öðrum yfirvöldum. Um fjárhagslegar ábyrgðir stjórnarmanna fer eftir almennum reglum.

2. Setja samþykktir um starfsemi sína sem birta skal opinberlega á vefsíðu skólans. Um samþykktirnar gilda almennar reglur en þar skal þó að minnsta kosti kveða á um helstu þætti í innra stjórnkerfi, um faglegt sjálfstæði skólastarfsins og um helstu þætti í verkaskiptingu stjórnar annars vegar og faglegra starfsmanna grunnskóla hins vegar.

3. Tilgreina í samþykktum sínum að tilgangur hans sé rekstur grunnskóla. Tilgangurinn getur jafnframt falist í rekstri annarra viðurkenndra menntastofnana og tengdum verkefnum. Hið síðastnefnda má ekki vera verulegur þáttur í starfseminni.

4. Tilgreina í samþykktum sínum að fjárframlög opinberra aðila verði einvörðungu nýtt í þágu skólastarfsins. Við slit á starfsemi lögaðilans gilda þó almennar reglur.

Ákvæði stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi og ákvæði um þagnarskyldu taka til stjórnarmanna.

e. (43. gr. d.)

Almennar kröfur til skólahalds í sjálfstætt reknum grunnskóla.

Um rekstur og skólahald sjálfstætt rekins grunnskóla gildir eftirfarandi:

1. Starfsemi grunnskólans, þ.m.t. skipulag og kennsluhættir, skal vera í fullu samræmi við ákvæði laga þessara, reglna sem settar eru á grundvelli þeirra og í samræmi við aðalnámskrá, nema undantekning sé gerð með lögum eða á grundvelli heimildar í lögum.

2. Stjórn rekstraraðila gegnir þeim hlutverkum sem sveitarstjórn eru falin skv. 7. og 21. gr.

3. Undanþága skv. 15. gr. skal tilkynnt skólanefnd sveitarfélags.

4. Foreldrar taka sjálfir ákvörðun um innritun barns í skólann nema ákvæði 43. gr. e. eigi við.

5. Skólastjóri annast innritun nemenda nema í þjónustusamningi sé ákveðið að sveitarfélagið annist innritun.

6. Gjald má taka fyrir skólavist óháð öðrum fyrirmælum laga þessara um kostnað nemenda í skyldunámi. Slík gjöld falla undir fjárframlög skv. 4. tölul. 43. gr. c.

7. Stjórn lögaðila skal setja almennar reglur um ákvarðanir skv. 5. og 6. tölul. og birta þær opinberlega á vefsíðu skólans.

8. Meðferð og varðveisla gagna og upplýsinga sem lúta að skólastarfi sjálfstætt rekinna grunnskóla lúta sömu almennu lögum og við eiga um almenna grunnskóla sveitarfélaga, þ.m.t. gilda ákvæði stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og laga um opinber skjalasöfn.

9. Lög um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla gilda um grunnskóla sem hlotið hafa staðfestingu ráðherra samkvæmt lögum þessum.

f. (43. gr. e.)

Sjálfstætt reknir grunnskólar sem ekki eru valfrjálsir.

Ef foreldrar eiga ekki frjálst val um það hvort þeir innrita börn sín í sjálfstætt rekinn grunnskóla vegna skipulags á grunnskólahaldi í sveitarfélagi ber sveitarfélagi að tryggja að nemendur í sjálfstætt reknum skóla njóti að öllu leyti sömu réttinda, sömu þjónustu og sambærilegrar stöðu og þegar sveitarfélag rekur skólann. Í þessu felst eftir atvikum eftirfarandi:

1. Skylda til að kveða í þjónustusamningi á um viðeigandi fjárveitingar umfram það sem leiðir af 43. gr. b, m.a. til að tryggja gjaldfrjálsa skólavist og skólaþjónustu að því leyti sem sveitarfélagið kýs ekki að sinna slíkri þjónustu sjálft.

2. Skylda til að tryggja í þjónustusamningi rétt sveitarfélags til að taka yfir nauðsynlega þætti í starfsemi rekstraraðilans, svo sem samninga við starfsfólk eða samninga um húsnæði eða gögn, málaskrár og annað sem tengist kennslu og telst hluti skólahaldsins, enda þurfi rekstraraðili að leggja niður eða hætta rekstri eða sveitarfélaginu hafi gefist réttmæt ástæða til að slíta samningi við hann.

3. Skylda til að tryggja rétt sveitarfélags í samræmi við 2. tölul. þegar rekstraraðili gerir aðra samninga, svo sem við kröfuhafa, leigusala og starfsmenn.

Á sjálfstætt reknum grunnskóla hvílir jafnframt að tryggja nemendum skólans og foreldrum þeirra sömu stöðu og nemendur í grunnskóla sveitarfélagsins hefðu notið, þ.m.t. skylda til að hafa samstarf við önnur stjórnvöld. Skólanum ber um leið réttur til fjárframlaga, sbr. 1. tölul. 1. mgr., og getur sótt hann fyrir dómstólum eftir almennum reglum.

Sveitarstjórn skal kynna íbúum sveitarfélagsins áætlun um samninga eða skipulag skólahalds skv. 1. mgr. í samræmi við 1. mgr. 5. gr. og fyrirmæli sveitarstjórnarlaga um samráð við íbúa.

g. (43. gr. f.)

Reglugerðarheimild.

Ráðherra skal setja reglugerð um framkvæmd 43. gr., 43. gr. a – 43. gr. e og 46. gr. í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og Hagstofu Íslands. Í reglugerð skal m.a. kveðið nánar á um skilyrði fyrir gerð þjónustusamnings, um form og efni þjónustusamnings, upplýsingar sem sveitarfélag skal afla sér um rekstraraðila þegar það gerir samning, skilyrði fyrir staðfestingu á þjónustusamningi, meðferð fjárframlaga til rekstraraðila skóla, upplýsingagjöf til sveitarfélaga og ráðuneytis, eftirlit með starfsemi, sérstakar skyldur sveitarfélaga og einkarekinna grunnskóla þegar nemendur eiga ekki val um innritun í sjálfstætt rekinn skóla, heimild um undanþágu frá ákvæðum laga og aðalnámskrár ef skólinn starfar samkvæmt viðurkenndri erlendri eða alþjóðlegri námskrá og námsskipan, afturköllun staðfestingar ráðherra á þjónustusamningi og slit sveitarfélaga á þjónustusamningi vegna vanefnda á ákvæðum hans.

7. gr.

45. gr. laganna verður svohljóðandi:

Sveitarfélögum er heimilt að hafa með sér samvinnu um rekstur grunnskóla. Um hana fer eftir sveitarstjórnarlögum. Samningur um samvinnu skal staðfestur af ráðherra að fenginni umsögn ráðherra sveitarstjórnarmála. Ráðherra er heimilt að fela Menntamálastofnun staðfestingu slíkra samninga.

Í samningi um stofnun byggðasamlags skal sérstaklega kveðið á um hvernig fari með hlutverk skólanefndar. Stjórn byggðasamlagsins fer með það hlutverk komi ekki annað fram. Þá skal þar kveða á um heimild til samninga við einkaaðila um grunnskólahald eftir ákvæðum laga þessara.

Í samningi um að eitt sveitarfélag taki að sér rekstur grunnskóla fyrir annað sveitarfélag skal taka mið af 5. gr. Sæki umtalsverður hluti barna úr sveitarfélagi skóla í öðru sveitarfélagi á þeim grundvelli er viðkomandi sveitarfélögum heimilt að kveða svo á um í samþykktum um stjórn sveitarfélaganna að í skólanefnd viðtökusveitarfélags eigi sæti, með málfrelsi og tillögurétt, fulltrúi sem kjörinn er af sveitarstjórn lögheimilissveitarfélags umræddra barna. Þá skal í samningi kveða á um heimild til samninga við einkaaðila um grunnskólahaldið eftir ákvæðum laga þessara.

Sveitarfélögum er heimilt að reka saman grunnskóla, leikskóla og tónlistarskóla undir stjórn eins skólastjóra að fenginni umsögn skólanefnda. Skal stjórnandi slíkrar stofnunar hafa leyfisbréf til kennslu á leik- eða grunnskólastigi. Sveitarstjórn getur ákveðið að skólaráð og foreldraráð samkvæmt lögum um leikskóla starfi sameiginlega í einu ráði. Ákvæði þetta gildir einnig um skóla sem reknir eru á grundvelli 1. mgr. Hinn samrekni skóli starfar að öðru leyti samkvæmt lögum um viðkomandi skólastig.

8. gr.

Á eftir 3. mgr. 46. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Hafi sveitarfélag hafnað því að gera þjónustusamning við sjálfstætt rekinn grunnskóla getur ráðherra þrátt fyrir það veitt honum heimild til starfa samkvæmt lögum þessum að fenginni umsögn viðkomandi sveitarfélags. Í heimild ráðherra felst ekki réttur skólans til opinbers fjár. Um skólann gilda reglur laga þessara að undanskildum ákvæðum 43. gr. a, 43. gr. b og 43. gr. e. Ráðherra skal setja starfsemi skólans skilyrði í samræmi við ákvæði 43. gr. a og hafa eftirlit með starfsemi hans.

9. gr.

47. gr. laganna verður svohljóðandi:

Ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laga þessara eru kæranlegar til ráðherra. Kæruheimildin nær einnig til sambærilegra ákvarðana um réttindi og skyldur nemenda á vegum sjálfstætt rekinna skóla.

Ákvarðanir um námsmat sæta ekki kæru.

10. gr.

Fyrirsögn XI. kafla laganna verður: Þróunarskólar, samrekstur, heimakennsla, úrlausn ágreiningsmála o.fl.

11. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er nú lagt fram í annað sinn, í talsvert breyttri mynd. Það var áður lagt fram á 144. löggjafarþingi (426. mál) en hlaut ekki afgreiðslu. Þau ákvæði er lúta að sjálfstætt reknum grunnskólum eru mun ítarlegri í því frumvarpi sem nú er lagt fram. Þá er kveðið á um frístundastarf barna í frumvarpi þessu en þau ákvæði var ekki að finna í fyrri útgáfu þess.

Í frumvarpinu eru lögð til ný lagaákvæði um starfsemi sjálfstætt rekinna grunnskóla (einkarekinna grunnskóla). Frumvarpið hefur umtalsverða þýðingu fyrir réttindi nemenda og foreldra en það ætti jafnframt að bæta stöðu þeirra sem ábyrgð bera á rekstri grunnskólanna, þ.e. sveitarfélaganna annars vegar og rekstraraðila sjálfstætt rekinna skóla hins vegar. Frumvarpið felur ekki í sér breytingu á því að grunnskólar eru almennt reknir á vegum sveitarfélaganna, þ.e. af hinu opinbera. Frumvarpið felur heldur ekki í sér breytingu á því að forræði þess hvort samið verður við einkaaðila um rekstur grunnskóla er hjá sveitarfélögum. Í frumvarpinu felst með öðrum orðum engin afstaða til þess hvort sveitarfélag geti eða eigi að gera samning við einkaaðila um rekstur grunnskóla, ekki fremur en er að gildandi rétti. Þá felur frumvarpið heldur ekki í sér breytingu hvað það varðar að sjálfstætt reknir grunnskólar sem fá fjármagn til rekstrar frá viðkomandi sveitarfélögum teljast til almennra grunnskóla samkvæmt grunnskólalögum og lúta almennt öllum sömu reglum um grunnskólahald og skólar sveitarfélaganna sjálfra. Breytingin sem frumvarpið hefur í för með sér er fyrst og fremst að rammi um starfsemi einkarekinna grunnskóla verður skýrari, bæði hvað varðar fjármál og réttindi þeirra sem njóta þjónustunnar.

Í frumvarpinu eru einnig lögð til ákvæði sem miða að því að auka skýrleika löggjafar um starfsemi svonefndra frístundaheimila fyrir börn í yngri árgöngum grunnskóla auk þess sem það hefur að geyma tillögur um breytingar á reglum grunnskólalaga um samvinnu sveitarfélaga um grunnskólahald og um breytingar á reglum grunnskólalaga um stjórnsýslukærur. Að lokum eru lagðar til orðalagsbreytingar þannig að fjallað er um skólaþjónustu í stað sérfræðiþjónustu í ýmsum ákvæðum laganna.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

A. Aukinn skýrleiki lagaákvæða um sjálfstætt rekna grunnskóla.

Í grunnskólalögum, nr. 91/2008, er aðeins fjallað sérstaklega um sjálfstætt rekna grunnskóla í einu lagaákvæði, þ.e. 43. gr., og er það jafnframt í samræmi við eldri grunnskólalög. Þar er tekið fram að um sjálfstætt rekna skóla gildi sömu lög og reglur og um grunnskóla sveitarfélaga „eftir því sem við á.“

Almennt hefur þessi lagarammi, þrátt fyrir vissan óskýrleika, sbr. áður 56. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 og 75. gr. laga um grunnskóla nr. 63/1974, ekki valdið miklum vandkvæðum. Ástæðan er að sú að sjálfstætt reknir skólar hafa verið fáir, þeir hafa almennt verið að fullu valkvæðir fyrir viðkomandi foreldra og starfsemin hefur almennt notið trausts. Á síðari árum hafa hins vegar komið upp dæmi þar sem þessi óglöggi lagarammi hefur ekki reynst fullnægjandi eða a.m.k. dæmi þar sem stjórnvöld hafa verið í verulegum vafa um rétta framkvæmd grunnskólalaga og reglna sem settar hafa verið á grunni þeirra. Slíkt leiðir til augljóss óhagræðis í stjórnsýslunni, óviðunandi aðstöðu fyrir þá sem bera ábyrgð á þjónustunni og skerts öryggis þeirra sem eiga að njóta hennar. Þau dæmi sem fyrir liggja taka til ýmissa þátta í starfsemi skólanna, m.a. varðandi stofnun skólanna og eftirlit. Skýrustu dæmin lúta þó annars vegar að sérstökum skólum eða námsúrræðum fyrir börn erlendra ríkisborgara sem þurfa að dvelja hér vegna vinnu um lengri eða skemmri tíma, og hins vegar að óskum sveitarfélaga að fela einkaaðila rekstur alls grunnskólahalds innan þess. Á hið fyrrnefnda reyndi til dæmis vegna sérstaks grunnskóla sem rekinn var á vegum verktaka þegar unnið var að gerð stíflu við Kárahnjúka vegna Kárahnjúkavirkjunar á Austurlandi. Á hið síðarnefnda reyndi árið 2012 þegar Tálknafjarðarhreppur gerði samning við Hjallastefnuna ehf. um rekstur á eina grunnskólanum í sveitarfélaginu.

Megintilefni þessa frumvarps er að bregðast við framangreindum óskýrleika í gildandi lögum um starfsemi sjálfstætt rekinna grunnskóla, ábyrgð á skólahaldi og eftirlit með þeim. Með tillögum frumvarpsins er leitast við að bæta hér úr, bæði um réttindi nemenda og foreldra og um rekstur og stjórnun skólanna. Til grundvallar liggur það mat að þessar lagabreytingar séu nauðsynlegar enda er það skylda löggjafans, sbr. 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, að tryggja að öllum verði „í lögum tryggður réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi.“ Efnislega er þó ekki gert ráð fyrir breytingum á starfsemi sjálfstætt rekinna grunnskóla eða heimildum og svigrúmi sveitarfélaga til að veita þeim fjárstyrki eða fela þeim rekstur skóla fyrir sína hönd.

B. Samræmi grunnskólalaga og sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga.

Ný sveitarstjórnarlög, nr. 138/2011, tóku gildi í upphafi ársins 2012. Meðal nýmæla í þeim lögum voru umtalsvert endurskoðuð lagaákvæði um samvinnu sveitarfélaga, sbr. IX. kafla laganna. Nýju ákvæðin geyma mun skýrari reglur en áður giltu um form samvinnu, sérstaklega ef hún felur í sér framsal valds til töku stjórnvaldsákvarðana í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þessi lagaákvæði skarast að nokkru við 45. gr. grunnskólalaga og til að tryggja samræmi er nauðsynlegt að breyta grunnskólalögum. Efnislega geymir frumvarpið hins vegar ekki tillögu um breytingu á heimildum sveitarfélaga til samstarfs um grunnskóla.

C. Valdmörk ráðuneyta við eftirlit með grunnskólum.

Í grunnskólalögum er tiltekið með nákvæmri og tæmandi upptalningu, sbr. 47. gr. laganna, hvaða stjórnvaldsákvarðanir skólayfirvalda eru kæranlegar til ráðuneytis menntamála. Aðrar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli grunnskólalaga sæta hins vegar samkvæmt gildandi lögum endurskoðun af hálfu ráðuneytis sveitarstjórnarmála, sbr. ákvæði XI. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Reynslan sýnir að farsælt virðist að ganga enn lengra og færa meðferð úrskurðarvalds að öllu leyti til ráðuneytis menntamála. Óvissa um kæruleiðir hefur valdið vandkvæðum og kann einnig að draga úr skilvirkni stjórnsýslunnar og valda notendum þjónustunnar ákveðinni óvissu. Í erindum umboðsmanns Alþingis til ráðuneytisins hefur ítrekað verið bent á nauðsyn þess að leitað yrði leiða til að leysa úr óvissu sem af þessu leiðir og tryggja þar með betur réttaröryggi borgaranna. Sú leið sem lögð er til í frumvarpi þessu felur í sér að allar stjórnvaldsákvarðanir, teknar á grundvelli grunnskólalaga, verði kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðuneytis. Á það einnig, til einföldunar, við um sambærilegar ákvarðanir sem teknar eru á vegum sjálfstætt rekinna grunnskóla.

D. Skýrari lagaumgjörð um starfsemi frístundastarfs fyrir börn í yngri árgöngum grunnskóla.

Lagt er til að lagaákvæði um frístundaheimili fyrir börn í yngri árgöngum grunnskóla verði gerð skýrari en nú er en ýmsir aðilar hafa á undanförnum árum hvatt til þess að sett verði opinber viðmið um starfsemi frístundaheimila fyrir nemendur á grunnskólastigi. Frá árinu 1995 hefur í grunnskólalögum verið heimildarákvæði um að sveitarfélög geti boðið grunnskólanemendum upp á lengda viðveru utan daglegs kennslutíma og hefur ákvæðið staðið óbreytt síðan þá.

Starfsemi frístundaheimila eða lengd viðvera í grunnskólum hefur þróast á ýmsan veg frá árinu 1995 þegar heimildarákvæði var sett grunnskólalög. Gagnrýnt hefur verið að það skorti markvissa stefnumótun um lengda viðveru af hálfu ríkis og sveitarfélaga. 1

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu hafa á undanförnum árum borist erindi frá ýmsum aðilum, þar á meðal frá umboðsmanni barna, þar sem lýst er áhyggjum af því að lagalegri umgjörð fyrir starfsemi frístundaheimila sé ábótavant. Engin samræmd viðmið séu í gildi fyrir starfsaðstöðu vegna frístundastarfs og þjónustu sem veitt er á frístundaheimilum og eftirliti með starfseminni sé ábótavant. Í ársbyrjun 2011 sendu ýmsir aðilar bréf til mennta- og menningarmálaráðherra þar sem óskað var eftir stuðningi svo að hægt yrði að tryggja viðunandi starfsaðstöðu fyrir frístundastarf og að börn í mismunandi sveitarfélögum gætu notið jafnræðis hvað varðar gæði þjónustu frístundaheimila. Þar kom fram að lengd viðvera er talin mikilvægur hluti af grunnþjónustu sem veitt er í flestum sveitarfélögum hér á landi og að Íslendingar standi aftarlega í samanburði við Norðurlönd þegar kemur að stefnumótun og eftirliti með slíkri starfsemi.

Umboðsmaður barna sendi mennta- og menningarmálaráðherra bréf í árslok 2012 þar sem lýst var áhyggjum af gæðum starfs, öryggi og aðbúnaði barna í lengdri viðveru utan daglegs kennslutíma, sbr. 33. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Þar sagði umboðsmaður barna m.a. að slík dvöl væri nú hluti af daglegu lífi fjölda barna og það gæti því skipt sköpum fyrir börnin að þessi tími væri nýttur á uppbyggilegan hátt og að starfsemi frístundaheimila mundi styrkjast ef gerðar yrðu kröfur í lögum um fagmennsku í lengdri viðveru. Í kjölfar þessa skipaði mennta- og menningarmálaráðherra starfshóp sem skyldi m.a. koma með tillögur um lagaumgjörð fyrir starfsemi frístundaheimila fyrir nemendur á grunnskólaaldri og byggist frumvarp þetta m.a. á niðurstöðum starfshópsins.

E. Skólaþjónusta sveitarfélaga í grunnskólum.

Í frumvarpinu er lögð til breyting á orðalagi tiltekinna ákvæða grunnskólalaga, þar sem tekið verði upp hugtakið „skólaþjónusta“ í stað hugtaksins „sérfræðiþjónusta“. Mennta- og menningarmálaráðuneyti lét árið 2013 fara fram úttekt á fyrirkomulagi sérfræðiþjónustu skóla í sex ólíkum sveitarfélögum. Markmið með úttektinni var kannað hvernig mismunandi útfærslur reynast við að koma til móts við kröfur sem mælt er fyrir um í ákvæði reglugerðar um sérfræðiþjónustu sveitarfélaga við leik- og grunnskóla og nemendaverndarráð í grunnskólum frá 2010. Skoðað var hvernig til hefur tekist í þessum sveitarfélögum að tryggja fullnægjandi aðgengi að sérfræðiþjónustu innan sveitarfélagsins sem og tengsl við sérfræðistofnanir á landsvísu. Leitað var svara við því hvort staðsetning og stærð sveitarfélaga, mismunandi útfærsla eða skipulag sérfræðiþjónustu hefði áhrif á aðgengi og gæði þjónustunnar. Sérstaklega var skoðað hvernig til hefur tekist í sex sveitarfélögum að skipuleggja sérfræðiþjónustu sem á að sinna tvíþættu hlutverki þjónustunnar samkvæmt reglugerð nr. 584/2010, annars vegar stuðning við nemendur í leik- og grunnskólum og foreldra þeirra og hins vegar stuðning við starfsemi skóla og starfsfólk þeirra.

Ein af þeim tillögum sem úttektaraðilar beindu til ráðuneytisins var að skoða hvort ástæða væri til að breyta nafninu á reglugerð um sérfræðiþjónustu og endurspegla betur innihald hennar. Nafn reglugerðarinnar vísar eingöngu í þjónustu vegna sérúrræða fyrir nemendur og tvíþætt hlutverk sérfræðiþjónustu er almennt ekki vel þekkt í þeim sveitarfélögum sem tóku þátt í úttektinni. Því er lagt til að í stað orðsins sérfræðiþjónusta sveitarfélaga í grunnskólalögum verði talað um skólaþjónustu. Eftirleiðis verði því fjallað í lögum og reglugerðum um skólaþjónustu sveitarfélaga og breytingar gerðar á reglugerðum í samræmi við það. Er það gert til að árétta tvíþætt lögbundið hlutverk þjónustunnar.

III. Meginefni frumvarpsins.

Samkvæmt gildandi lögum starfa sjálfstætt reknir grunnskólar á grundvelli þjónustusamnings við viðkomandi sveitarfélag annars vegar og á grundvelli leyfis frá ráðuneytinu hins vegar. Báðir þættirnir þurfa að vera til staðar svo að starfsemi sjálfstætt rekins skóla standist lög. Sveitarfélögum ber að fjármagna sjálfstætt rekna skóla að stærstum hluta, eftir lögbundinni reiknireglu, en að öðru leyti fjármagna skólarnir sig með töku skólagjalda eða annarra fjárframlaga. Jafnframt hefur verið litið svo á að sveitarfélög hafi rétt, innan ramma laga, til að hafna því að gera þjónustusamning við sjálfstætt rekinn skóla eða binda hann við ákveðinn hámarksfjölda nemenda. Samkvæmt gildandi lögum eru allir starfandi grunnskólar háðir eftirliti viðkomandi sveitarfélags, til viðbótar við eftirlit ráðuneytisins.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til eftirfarandi breytingar á gildandi lögum: Í fyrsta lagi er lagt til að sett verði ítarlegri lagaákvæði um sjálfstætt rekna grunnskóla en nú er að finna í lögum. Miðað er við að þessi fyrirmæli séu almenn og taki til allra sjálfstætt rekinna skóla, óháð rekstrarformi eða öðrum þáttum. Með því er betur fullnægt fyrirmælum 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um að tryggja skuli rétt til grunnmenntunar með lögum. Fyrirmælin taka til rekstraraðila sjálfstætt rekinna skóla, til inntaks þjónustusamnings við viðkomandi sveitarfélag og til almennra krafna um skólastarfið. Óbreytt er hins vegar það fyrirkomulag að sjálfstætt reknir grunnskólar séu að öllu jöfnu hluti af grunnskólakerfi sveitarfélagsins, starfi á grundvelli samninga við þau, fái fjárframlög frá sveitarfélögunum eftir tiltekinni reiknireglu, geti til viðbótar tekið skólagjöld og lúti eftirliti sveitarfélaganna líkt og skólar á vegum sveitarfélaganna sjálfra.

Í öðru lagi er lögð til sérstök regla sem leggur sérstakar og ríkar skyldur á sveitarfélög og skóla þegar það felst í samningi þeirra eða leiðir af honum að börn eiga ekki val um það hvort þau sækja nám í sjálfstætt reknum grunnskóla. Þessar skyldur koma til viðbótar almennu reglunum. Með þeim er leitast við að tryggja að réttaröryggi og þjónusta við nemendur verði alveg sambærileg við það sem við á í skólum sveitarfélaganna sjálfra. Í slíkum tilvikum væri til dæmis bannað að taka skólagjöld.

Í þriðja lagi er lagt til að sett verði sérstök regla sem taki til grunnskóla sem einkaaðili vill setja á fót en viðkomandi sveitarfélag vill ekki fjármagna. Er lagt til þá afgreiði ráðuneytið umsóknina og setja starfseminni skilyrði á grundvelli almennra reglna grunnskólalaga. Líkt og rakið er í kafla IV þá er talið rétt að leggja til þessa útfærslu vegna alþjóðlegra skuldbindinga íslenska ríkisins, þótt ólíklegt megi teljast að þetta ákvæði verði nýtt að einhverju marki.

Í fjórða lagi er lagt til að styrkja lagaramma fyrir starfsemi frístundaheimila fyrir nemendur í yngri árgöngum grunnskóla og samþættingu skólastarfs og frístundastarfs.

Með frumvarpinu er einnig lagt til að ákvæði grunnskólalaga, sbr. 45. gr., um samvinnu sveitarfélaga um grunnskólahald verði breytt og að ákvæði laganna um kæruheimild til ráðuneytisins, 47. gr., verði breytt. Með fyrri tillögunni er lagt til að efni grunnskólalaga verði samræmt við efni sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Með síðari tillögunni er lagt til að kæruheimildin verði einfölduð og að almennt verði byggt á því að allar stjórnvaldsákvarðanir sem varða grunnskólann og sambærilegar ákvarðanir einkarekinna grunnskóla um rétt og skyldu nemenda verði kæranlegar til ráðuneytisins.

IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Meginefni frumvarpsins felur í sér að kveðið verði á um mikilvæga þætti um skipulag grunnskólamenntunar í sjálfstætt reknum grunnskólum. Sérstakt tillit er tekið til þess þegar sveitarfélag gerir samning við einkaaðila um rekstur eina, allra eða nokkurs hluta skóla sveitarfélagsins þannig að val foreldra og barna um hvort nám sé stundað í slíkum skóla takmarkast eða hverfur. Eins og í gildandi rétti verður sveitarfélögum áfram falið það hlutverk sem leiðir af 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja viðeigandi grunnmenntun á grundvelli grunnskólalaga. Með vísan til framangreinds er efni frumvarpsins talið í samræmi við 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrár. Jafnframt er talið að með efni þess sé skyldum ríkisins sem af ákvæðinu leiðir, um að mæla í lögum fyrir um rétt til almennrar grunnmenntunar, betur fullnægt en að óbreyttum lögum. Segja má að það sé helsti tilgangur frumvarpsins að fullnægja þessari stjórnskipulegu skyldu.

Í frumvarpinu er einnig lagt til, sbr. tillögu um breytingu á 46. gr. laganna, að ef sveitarfélag hafnar því að taka þátt í fjármögnun einkarekins grunnskóla þá geti viðkomandi leitað til ráðuneytis menntamála og fengið leyfi þess til að reka grunnskóla, að fullnægðum ströngum en almennum skilyrðum. Við útgáfu leyfis bæri ráðuneytinu að setja skólanum skilyrði um starfsemina í samræmi við almennar reglur frumvarpsins. Þá færi ráðuneytið að öllu leyti sjálft með eftirlit með starfsemi hans. Á hinn bóginn fælist ekki í leyfinu neinn lögvarinn réttur á fjárframlögum frá hinu opinbera. Í þessari tillögu í frumvarpinu er litið til skuldbindinga íslenska ríkisins skv. 13. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sem Ísland hefur fullgilt, 28. og 29. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, en samningurinn var lögfestur hér á landi með lögum nr. 19/2013, og 2. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og breytingu á þeim með lögum nr. 25/1998. Í fyrstnefnda ákvæðinu, sem og 29. gr. samningsins um réttindi barnsins, er sérstaklega kveðið á um að skylda ríkisins til að tryggja börnum rétt til almennrar menntunar eigi ekki að fela í sér íhlutun í rétt manna og hópa til að koma á fót og stjórna menntastofnunum, enda sé ávallt gætt tiltekinna meginreglna um réttinn til menntunar og þeirra lágmarkskrafna til menntunar sem ríkisvaldið kann að gera. Þetta frelsi byggist á og er nátengt rétti foreldra til að velja skóla fyrir börn sín sem og rétti þeirra til að ábyrgjast sjálf trúarlega og siðferðilega menntun þeirra. Á hinn bóginn felst ekki í umræddum ákvæðum neinn réttur einkaaðila til fjárframlaga frá hinu opinbera.

Gildandi lög virðast gera ráð fyrir því að ef sveitarfélag hafnar því að gera þjónustusamning við einkarekinn grunnskóla, t.d. vegna þess að það vill ekki veita honum fjármagn, þá sé ráðuneyti menntamála óheimilt að viðurkenna starfsemi hans á grundvelli 43. gr. grunnskólalaga. Með vísan til framangreindra skuldbindinga er ekki talið rétt að lög girði þannig fyrir stofnun einkarekinna skóla einvörðungu vegna þess að hið opinbera reki sjálft menntastofnanir og vilji því ekki jafnframt styrkja einkarekinn skóla. Með vísan til þessa er efni frumvarpsins talið í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins. Jafnframt er talið að með umræddum breytingum sé skyldum ríkisins sem leiðir af samningi Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sem og ákvæðum samningsins um réttindi barnsins, betur fullnægt en að óbreyttum lögum.

V. Almenn sjónarmið um grunnmenntun og einkarekna skóla.

Samkvæmt stjórnarskránni ber með lögum að tryggja rétt til grunnmenntunar. Þá ber einnig að tryggja, innan ramma stjórnarskrár og laga, að grunnmenntun sé efnislega fullnægjandi, skipulag hennar taki tillit til annarra grundvallarréttinda og að allir eigi kost á gjaldfrjálsri grunnmenntun. Eigi ríkið að geta staðið undir þessari ábyrgð þarf það einnig, að meginstefnu til, að geta skipulagt þær stofnanir sem eiga að sjá fyrir menntuninni, skipulagt eftirlit og mælt fyrir um skráningu og varðveislu upplýsinga o.s.frv. Hið opinbera hefur ríka hagsmuni og þörf á að geta skipulagt grunnmenntun nokkuð ítarlega.

Á hinn bóginn er einnig mikilvægur réttur foreldra að ábyrgjast sjálfir menntun barna sinna. Ríkinu ber almenn skylda til að leitast við að virða frelsi foreldra til að velja skóla fyrir börn sín, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 18. gr. grunnskólalaga, og frelsi manna og lögaðila til þess að setja á fót sjálfstæða skóla í því sambandi, sbr. m.a. 2. mgr. 29. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013.

Í framkvæmd verður að vega framangreind sjónarmið hvort á móti öðru og finna ásættanlega niðurstöðu. Hér takast í grundvallaratriðum á hagsmunir hins opinbera af því að geta skipulagt og stjórnað grunnmenntun annars vegar og frelsi einstaklinga, foreldra, til að velja menntastofnanir og áherslur í skólastarfi fyrir hönd barna sinna.

Með nokkurri einföldun má segja að í alþjóðlegum samningum sé gert ráð fyrir eftirfarandi: 1. Ríki skuli tryggja gjaldfrjálsa grunnmenntun sem stenst tilteknar lágmarkskröfur, sbr. m.a. 29. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. 2. Ríki geti sett grunnmenntun tilteknar lágmarkskröfur því til viðbótar. 3. Ríki muni ekki íhlutast um rétt manna og hópa til að koma á fót og stjórna menntastofnunum, enda fullnægi þær umræddum lágmarkskröfum. 4. Réttur manna og hópa til að koma á fót og stjórna menntastofnunum feli ekki í sér rétt til fjárframlaga frá hinu opinbera. Í þessum einfölduðu viðmiðum felst að ríki skulu almennt ekki standa í vegi fyrir því að einkaaðilar setji á fót menntastofnanir, enda fullnægi þær almennum lágmarkskröfum ríkisins, en jafnframt að engin skylda hvíli á hinu opinbera að leggja þeim til opinbera fjármuni.

Eins og fram kom undir lið IV hér að framan virðast gildandi grunnskólalög geta staðið í vegi fyrir almennu frelsi til að setja á fót menntastofnanir, óháð fjárframlögum. Í frumvarpi þessu er lögð til lagabreyting til að mæta þessu.

Hér á landi hefur almennt, af hálfu skólayfirvalda, verið gengið út frá því að sjálfstætt reknir grunnskólar séu reknir á sama lagagrundvelli og hinir opinberu skólar sveitarfélaganna, m.a. að þeir falli undir regluna í 1. mgr. 17. gr. grunnskólalaga um nám án aðgreiningar. Nemendur með þörf fyrir sérstaka aðstoð í námi hafa samkvæmt því almennt haft val um að ganga í sjálfstætt rekna grunnskóla líkt og aðrir, þegar þeir skólar eru fyrir hendi, nema sveitarfélag hafi á beinan hátt og innan ramma laga valið að skipuleggja skólahald innan síns umdæmis öðruvísi, sbr. m.a. ákvæði 18. gr. laganna. Þetta frelsi og jafnræði nemenda um aðgang að sjálfstætt reknum skólum verður skýrara verði frumvarp þetta að lögum, sem og réttur hinna sjálfstætt reknu skóla til viðeigandi skólaþjónustu eða fjárframlaga frá því sveitarfélagi sem um ræðir. Ekki er þó um efnislega breytingu að ræða.

Hvað varðar almenn fjárframlög hins opinbera til sjálfstætt rekinna skóla þá hefur í íslenskri löggjöf verið mælt fyrir um að skólarnir eigi rétt á fjárframlögum frá sveitarfélögunum með þeim fyrirvara að sveitarfélög hafa getað hafnað því að samþykkja starfsemi skólans eða binda framlög til hans við tiltekinn hámarksfjölda nemenda, sbr. 43. gr. gildandi laga. Þetta gengur ekki gegn áðurnefndum skuldbindingum ríkisins eða stjórnarskrá, þótt gæta verði að því að veita styrki til einkarekinna skóla á grundvelli jafnræðis hverju sinni. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að þessi meginregla haldist óbreytt, sbr. 43. gr. b.

Fjárframlög sem renna til einkarekinna grunnskóla samkvæmt gildandi lögum, þ.e. samkvæmt þeirri reiknireglu sem nú er lögfest í 43. gr. grunnskólalaga, duga almennt ekki að fullu til rekstrar þeirra. Skólarnir hafa því innheimt skólagjöld til að brúa bilið. Aðeins í undantekningartilvikum hafa sveitarfélögin samið við skólana um aukin fjárframlög gegn því að þeir felli skólagjöld niður.

Niðurstaðan um það hversu langt er gengið á hverjum tíma í að jafna að fullu rekstrarlega stöðu einkarekinna skóla og opinberra skóla sveitarfélaganna, og þar með að jafna mögulegt val foreldra um skóla fyrir hönd barna sinna óháð efnahag eða öðrum ástæðum, er háð pólitísku vali. Í þessu frumvarpi er aðeins mælt fyrir um mjög óverulegar breytingar á þeirri reiknireglu sem nú gildir. Sveitarfélögin hafa hins vegar, hvert fyrir sig, val um að taka stærri skref, t.d. með því að tryggja sjálfstætt reknum grunnskólum framlög umfram það sem reiknireglan mælir fyrir um og dæmi er um slíka útfærslu hér á landi nú þegar. Þá er í frumvarpinu mælt fyrir um sérstakar skyldur sveitarfélaganna til að tryggja fullnægjandi fjármögnun viðkomandi skóla ef hann er ekki að öllu leyti valfrjáls 43. gr. e.

VI. Samráð við samningu frumvarpsins.

Ákvæði 2., 6., 8., 9. og 10. gr. frumvarpsins eiga rætur sínar að rekja til þess að 28. október 2015 skipaði mennta- og menningarmálaráðherra nefnd um endurskoðun löggjafar um sjálfstætt starfandi grunnskóla. Hlutverk nefndarinnar samkvæmt skipunarbréfi var að greina löggjöf um sjálfstætt starfandi grunnskóla hér á landi, leggja mat á þörf fyrir breytingar og gera viðeigandi tillögur þar að lútandi. Nefndinni var jafnframt gert að afla sér vitneskju um lagaumhverfi fyrir sambærilega skóla í nágrannalöndunum. Að lokum kom fram í skipunarbréfi nefndarinnar að hún skyldi skila af sér niðurstöðum og drögum að frumvarpi fyrir 15. febrúar 2016. Nefndina skipuðu Trausti Fannar Valsson, sem jafnframt var formaður, Eiríkur Ingvar Ingvarsson, skipaður án tilnefningar, Vigdís Ósk Häsler Sveinsdóttir , tilnefnd af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Tryggvi Þórhallsson, tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Lárus M. K. Ólafsson, tilnefndur af Samtökum sjálfstætt starfandi skóla, Ólafur Loftsson, tilnefndur af Félagi grunnskólakennara, Hrefna Sigurjónsdóttir, tilnefnd af Heimili og skóla, og Hreiðar Sigtryggsson, tilnefndur af Skólastjórafélagi Íslands. Með nefndinni störfuðu Guðni Olgeirsson, sérfræðingur á leik- og grunnskóladeild ráðuneytisins, og Elísabet Pétursdóttir, lögfræðingur á lögfræðisviði ráðuneytisins.

Hinn 16. febrúar 2016 skilaði nefndin af sér skýrslu um endurskoðun löggjafar sjálfstætt starfandi skóla, sem birt var á vefsíðu ráðuneytisins 19. febrúar 2016. Skýrslan er unnin af Trausta Fannari Valssyni, formanni nefndarinnar, að teknu tilliti til athugasemda, ábendinga og upplýsinga frá fulltrúum nefndarinnar og sérfræðingum ráðuneytisins. Í 7. kafla skýrslunnar eru drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008 (sjálfstætt reknir grunnskólar). Þau drög voru birt á vefsíðu ráðuneytisins 19. febrúar 2016 þar sem kallað var eftir athugasemdum almennings.

Athugasemdir bárust frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum sjálfstæðra skóla, Samtökum atvinnulífsins og Skóla- og frístundasviði Reykjavíkurborgar. Þar var m.a. hvatt til þess að skoðað yrði að gera tillögur um kvaðir á meðferð fasteigna rekstraraðilans og að setja nánari reglur um meðferð sjálfstæðra skóla á öðru fé en því sem kemur úr opinberum sjóðum og vegna skólagjalda. Það var mat frumvarpshöfunda að virða þá sátt sem var um þessi atriði í þeirri nefnd sem samdi frumvarpið og því var ekki hróflað við þeim. Einnig komu fram sjónarmið um að það væri tilefni til að skoða hvort rétt væri að fjalla um stöðu barna sem innritast í grunnskóla utan lögheimilissveitarfélags í frumvarpi þessu. Þar sem engin slík vinna hefur verið unnin í ráðuneytinu er mat ráðuneytisins að það sé ekki tímabært að breyta þeim reglum sem um það efni gilda. Þá komu fram sjónarmið um að hækka lágmarksframlög skv. 3. mgr. 43. núgildandi laga upp í 90%. Ekki var orðið var við þeirri tillögu að sinni. Einnig komu fram sjónarmið um að taka yrði fram hvernig fara ætti með gerða samninga, hvort sveitarfélagi væri heimilt að kveða á um í þjónustusamningi að ekki væri heimilt að innheimta skólagjöld og um stöðuna þegar sjálfstætt starfandi skólar reka bæði leik- og grunnskóla. Þessar athugasemdir gáfu ekki tilefni til breytinga á frumvarpinu. Að lokum var gerð athugasemd sem fólst í tillögu um að hið opinbera framlag yrði uppreiknað mánaðarlega í stað árlega, eins og nú er gert, og var orðið við þeirri tillögu, sbr. 2. mgr. c-liðar 6. gr. þessa frumvarps (43. gr. b).

Ákvæði 3., 4. og 5. gr. eiga rætur sínar að rekja til þess að mennta- og menningarmálaráðherra ákvað árið 2013 að stofna starfshóp með ýmsum hagsmunaaðilum með það hlutverk að skoða hvort þörf væri á að kveða skýrar á um starfsemi frístundaheimila fyrir nemendur á grunnskólastigi og m.a. að kanna hvort þörf væri á að endurskoða á 33. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008. Hópurinn hóf störf í apríl 2013 og ræddi almennt um þau verkefni sem honum var falið að skoða, fékk ýmsa gesti á fundi til sín til að fá upplýsingar um stöðu mála hér á landi og fékk einnig kynningu á þróun á sambærilegri starfsemi í nágrannalöndum. Fulltrúar frá skóla- og frístundasviði Reykjavíkur komu á fund starfshópsins til að kynna gerð viðmiða um gæði í frítímaþjónustu og einnig til að kynna starfsemi frístundaheimila borgarinnar fyrir fatlaða nemendur á grunnskólastigi. Hópurinn fékk einnig kynningu á námsframboði við Háskóla Íslands í tómstunda- og félagsmálafræði. Loks hélt starfshópurinn fjölsóttan morgunverðarfund um málefni frístundaheimila í maí 2014 þar sem m.a. var rætt um löggjöf um frístundaheimili. Mikill stuðningur kom fram við að sett yrðu leiðbeinandi viðmið fyrir starfsemi frístundaheimila, m.a. til að tryggja ákveðið jafnræði í þjónustunni um land allt. Samhljómur var um nauðsyn á sveigjanlegri löggjöf um frístundaheimilin með gæði og fjölbreytileika að leiðarljósi. Ýmsir töldu að rétt væri að styrkja gildandi ákvæði grunnskólalaga en aðrir töldu skynsamlegast að sett yrðu sérlög um starfsemi frístundaheimila eða frístundaþjónustu almennt fyrir börn og ungmenni.

Starfshópurinn vann viðamikla könnun sem send var til allra sveitarfélaga til að afla upplýsinga um ýmsa þætti í starfsemi frístundaheimila um land allt. Stuðst var við sambærilega könnun á vegum Sambands íslenskra sveitarfélaga frá árinu 2009 með ýmsum viðbótarspurningum. Samkvæmt niðurstöðum könnunarinnar telja langflest sveitarfélög æskilegt að sett verði opinber viðmið fyrir starfsemi frístundaheimila fyrir nemendur í yngri árgöngum grunnskóla. Niðurstöður könnunarinnar sýna einnig að starfsemi frístundaheimila eykst innan sveitarfélaga landsins. Hlutfallslega fleiri sveitarfélög standa nú að rekstri frístundaheimila en árið 2009 og hefur aukist verulega að börn sæki frístundaheimili. Könnunin bendir til þess að börn dvelji í auknum mæli á frístundaheimilum og tæplega 70% barna á aldrinum 6–9 ára stendur til boða heilsdagsdvöl á starfsdögum grunnskóla. Að auki stendur um 18% barna á aldrinum 6–9 ára til boða heilsdagsdvöl í vetrarfríum og um helmingi 6–9 ára barna stendur til boða heilsdagsdvöl á sumrin í sínu sveitarfélagi. Meiri hluti þátttakenda í könnuninni, eða 66%, kallar eftir skýrari viðmiðum um starfsemi frístundaheimila og telja æskilegt að mótaður sé miðlægur opinber rammi um starfsemi þeirra. Flest nágrannalönd, svo sem Danmörk, Svíþjóð og Noregur, hafa lögbundið starfsemi frístundaheimila og mótað viðmið um starfið.

Í starfi hópsins komu fram ólík sjónarmið, bæði um að setja þyrfti sérstaka löggjöf um starfsemi frístundaheimila og að hægt væri að ná fram markmiðum um gæði starfsins án þess að til kæmi sérstök lagasetning. Starfshópurinn telur að um mikilvæga þjónustu við börn sé að ræða sem flokka skuli sem grunnþjónustu og að útbúa þurfi viðmið um gæðastarf frístundaheimila. Æskilegt sé að stuðla að samræmi í gæðum þjónustunnar um land allt. Mikilvægt sé einnig að samþætta skóla- og frístundastarf og að samstarf sé milli grunnskóla, frístundaheimila, tónlistarskóla og íþrótta- og æskulýðsfélaga í sveitarfélaginu um útfærslu starfsins með þarfir barna að leiðarljósi.

Starfshópurinn taldi skynsamlegast næsta skref að breyta 33. gr. grunnskólalaga til að styrkja frístundastarfsemina í sessi og lögbinda gerð leiðbeinandi viðmiða. Þó að lagt sé til að ákvæði um frístundaheimili verði áfram í grunnskólalögum skal áréttað að ekki er um lið í skyldunámi að ræða og þátttaka er nemendum frjáls. Starfið á að móta í samræmi við áherslur í frítímaþjónustu við börn og mannað í því ljósi.

Þær greinar er lúta að frístundaheimilum voru settar í opinbert samráðsferli á vefsíðu mennta- og menningarmálaráðuneytis 24. september 2014. Allir sem gerðu athugasemdir voru á því að um framfaraskref væri að ræða að setja sérstakt lagaákvæði um frístundaheimili fyrir nemendur á yngri stigum grunnskóla, en skiptar skoðanir voru um það hvort rétt væri að fella starfsemi þeirra undir grunnskólalög.

Flestar athugasemdir komu frá frístundamiðstöðvum í Reykjavík og skóla- og frístundasviði Reykjavíkur. Þar sem fram kom sú eindregna afstaða að fella ætti ákvæði um frístundaheimili fyrir nemendur á grunnskólastigi undir heildarlög um frístundaþjónustu fyrir börn og ungmenni sem full þörf væri á að setja. Þessir aðilar telja að ákvæði um frístundastarf sé betur komið fyrir í sérlögum um frístundastarf í heild sinni sem nái yfir frístundamiðstöðvar, frístundaheimili sem og félagsmiðstöðvar í stað þess að vera hluti af grunnskólalögum. Meginrökin eru þau að um bæði grunnskóla og leikskóla gilda sérlög og því ætti sama að gilda fyrir fagstétt frístundageirans.

Aðrar greinar frumvarpsins eru hluti af því frumvarpi sem lagt var fram á 144. löggjafarþingi. Það frumvarp var unnið í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Haldinn var samráðsfundur 25. júní 2014 þar sem drög að frumvarpi voru rædd. Í kjölfar fundarins var sambandinu gefinn kostur á að skila inn athugasemdum við drögin til ráðuneytisins. Bárust athugasemdir og tillögur þess að úrbótum sem í flestum tilvikum var orðið við. Í framhaldi þess voru frumvarpsdrögin kynnt í opnu samráðsferli á vefsíðu mennta- og menningarmálaráðuneytis 18. júlí 2014. Í kjölfar birtingar á frumvarpsdrögunum á vefsíðu ráðuneytisins fjölluðu stærstu fjölmiðlar landsins um frumvarpið. Frestur til að senda inn athugasemdir var til og með 6. ágúst 2014 og barst ein umsögn þar sem lagt var til að við frumvarpið yrði bætt grein sem fjallaði um námsmat. Vinna við gerð þeirrar greinar er stutt á veg komin og því er ekki að finna grein um námsmat í þessu frumvarpi. Þess ber þó að geta að samhliða setningu laga um Menntamálastofnun á 144. löggjafarþingi urðu nokkrar breytingar á lögum um grunnskóla, þar á meðal um samræmt námsmat og heimildir ráðherra til að fela Menntamálastofnun ákveðin verkefni, svo sem viðurkenningar sjálfstætt rekinna skóla.

VII. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er lagt til að brugðist verði við aðstæðum sem skapast hafa um fyrirkomulag reksturs grunnskóla. Í ljósi þess að ákvæði skortir í lögum um starfsemi sjálfstætt rekinna grunnskóla er brýn nauðsyn að setja ákvæði um starfsumhverfi og skyldur sjálfstætt rekinna skóla og réttindi þeirra barna sem sækja þar nám. Verði frumvarp þetta að lögum mun það leiða til þess að lagarammi um sjálfstætt rekna skóla verði skýr, en slíkt hlýtur að vera nemendum, foreldrum og rekstraraðilum slíkra skóla til hagsbóta svo og sveitarfélögum sem bera ábyrgð á gerð þjónustusamninga við sjálfstætt rekna grunnskóla. Ekki eru gerðar breytingar á ákvæðum um fjárframlög sveitarfélaga vegna sjálfstætt rekinna skóla að öðru leyti en því að í stað árlegs útreiknings Hagstofunnar á framlögum verður um mánaðarlega uppfærslu á framlögum að ræða í samræmi við verðlagsbreytingar. Gera má ráð fyrir að slíkt geti leitt til aukinna framlaga til skólanna frá sveitarfélögum, en þessi breyting er gerð til að stuðla að betri rekstrarskilyrðum fyrir skólana og að framlög taki mið af verðlagsbreytingum.

Lögð er til breyting á kæruleiðum ákvarðana sem teknar eru á vegum grunnskóla og sveitarfélaga á grundvelli laga um grunnskóla. Með breytingunni er stefnt að auknu réttaröryggi fyrir borgarana og skýrari verkaskiptingu innan stjórnsýslunnar. Verði frumvarpið að lögum mun lagabreytingin ekki hafa í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð enda er ekki fyrirséð að stjórnsýslukærum muni fjölga í kjölfarið. Samkvæmt upplýsingum frá innanríkisráðuneyti eru um fimm kærumál eða færri á ári, en að svo stöddu liggur ekki fyrir hve umfangsmikil þau eru. Hugsanlega mun breytt fyrirkomulag leiða til aukins álags innan mennta- og menningarmálaráðuneytis.

Markmið með því að skýra lagaramma um frístundastarf er að ná fram ýmsum jákvæðum breytingum. Má þá helst nefna að um er að ræða mikilvæga þjónustu við börn sem almennt má telja til grunnþjónustu og því eðlileg krafa að útbúin verði viðmið um gæði fyrir starfsemi frístundaheimila. Þá er leitast við með frumvarpinu að samþætta skóla- og frístundastarf, t.d. samstarf grunnskóla, frístundaheimila, tónlistarskóla og íþrótta- og æskulýðsfélaga í sveitarfélaginu þannig að þarfir barna verði hafðar að leiðarljósi. Búast má við því að óverulegur kostnaður felist í gerð viðmiða sem ráðuneytið skal vinna í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og kynningu á þeim. Sveitarfélög hafa áfram gjaldtökuheimild vegna þjónustu frístundaheimila.

Mat á fjárhagslegum áhrifum á ríkissjóð.

Tilefni og tilgangur frumvarpsins er í fyrsta lagi að leitast við að skýra betur valdmörk ráðuneyta sveitarstjórnarmála annars vegar og fræðslumála hins vegar með tilliti til kæruleiða vegna ákvarðana sem teknar eru í grunnskólum á vegum sveitarfélaga og lúta að réttindum eða skyldum einstakra nemenda. Í öðru lagi er fjallað um skilyrði þess að sveitarfélög feli rekstur grunnskóla í hendur einkaaðila. Í þriðja lagi er lögð til orðalagsbreyting þannig að fjallað er um skólaþjónustu í stað sérfræðiþjónustu í ýmsum ákvæðum laganna. Í fjórða lagi er með frumvarpinu lögð til breyting á orðalagi í lögunum um samvinnu sveitarfélaga um grunnskólahald til samræmis við sveitastjórnarlög frá árinu 2011. Jafnframt ber að nefna að með frumvarpinu verður það þannig að allar stjórnvaldsákvarðanir, teknar á grundvelli grunnskólalaga verða kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðuneytis. Áður var hluti kæra er snýr að grunnskólum tekinn fyrir hjá sveitarstjórnarmálum.

Í frumvarpinu er lögð til breyting á kæruleiðum ákvarðana sem teknar eru á vegum grunnskóla og sveitarfélaga á grundvelli laga um grunnskóla. Með breytingunni er stefnt að auknu rekstraröryggi fyrir almenning og skýrari verkaskiptingu innan stjórnsýslunnar. Ef frumvarpið verður að lögum mun lagabreytingin ekki hafa í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð enda er ekki fyrirséð að stjórnsýslukærum muni fjölga í kjölfarið.

Lagt er til að öllum börnum í yngri árgöngum grunnskóla verði gefinn kostur á þjónustu frístundaheimila. Fram kemur að sveitarfélög fari með faglegt forræði frístundaheimila, ákveði með hvaða hætti staðið er að skipulagi starfsemi þeirra, ákveði rekstrarform með samþættingu skóla og frístundastarfs og þarfir barna að leiðarljósi. Þá kemur fram að ráðuneytið gefi út, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, viðmið um gæði frístundastarfs. Enn fremur er tiltekið að sveitarfélög geti ákveðið að reka ekki frístundaheimili ef gildar gildar ástæður eru fyrir hendi.

Í frumvarpinu er settur skýrari lagarammi um starfsemi sjálfstætt starfandi skóla. Ekki eru gerðar breytingar á ákvæðum á fjárframlögum sveitarfélaga vegna sjálfstætt rekinna skóla að öðru leyti en því að í stað árlegs útreiknings á fjárframlögum til skólanna verður miðað við mánaðarlega uppfærslu framlaga sem taka mið af mánaðarlegum breytingum verðlagsforsenda.

Fram kemur að ef foreldrar eiga ekki frjálst val um hvort þeir innrita börn sín í sjálfstætt rekinn grunnskóla skuli tryggja nemendum skólans og foreldrum þeirra sömu stöðu og nemendur í grunnskóla á vegum sveitarfélags hefðu notið. Þar með er talið að kennsla skuli vera nemendum að kostnaðarlausu og gjaldtaka af nemendum og foreldrum vegna skólastarfs lúti sömu reglum og ef sveitarfélag ræki skólann sjálft.

Mennta- og menningarmálaráðuneytið telur að verði frumvarpið að lögum leiði það ekki til viðbótarkostnaðar fyrir ríkissjóð. Frumvarpið getur í einhverjum tilvikum leitt til breytinga á kostnaði fyrir sveitarfélög sem ekki bjóða upp á frístundastarf fyrir yngri árganga grunnskóla. Samkvæmt upplýsingum frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga eru það fá og jafnframt fremur fámenn sveitarfélög sem bjóða ekki upp á frístundastarf og því talið að kostnaður sé óverulegur. Vakin er athygli á að verið er að flytja verkefni frá innanríkisráðuneytinu til mennta- og menningarmálaráðuneytisins sem gæti þýtt tilfærslu fjárheimilda á milli ráðuneyta.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er lögð til breytt hugtakanotkun í grunnskólalögum, sbr. almennar athugasemdir. Í skólaþjónustu felst annars vegar stuðningur við nemendur og fjölskyldur þeirra og hins vegar stuðningur við starfsemi grunnskóla og starfsfólk þeirra. Hin breytta hugtakanotkun áréttar þetta tvíþætta lögbundna hlutverk þjónustunnar.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að ákvæði 5. mgr. 6. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, falli brott. Í því ákvæði er mælt fyrir um að þegar skólanefnd fær til meðferðar kærumál samkvæmt ákvæðum laganna gildi um meðferð kærumálsins reglur stjórnsýslulaga, en um sérstakt hæfi reglur sveitarstjórnarlaga. Ástæða þessarar sérstöku reglu, sem í raun leiðir þegar af almennum reglum íslensks stjórnsýsluréttar, þar með talið ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 20. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, er sú að í 2. mgr. 47. gr. grunnskólalaga er gert ráð fyrir að skólanefnd verði mögulega falið það hlutverk að vera úrskurðaraðili innan stjórnsýslu sveitarfélagsins ef sveitarstjórn ákveður að taka slíkt skipulag upp. Í 9. gr. frumvarps þessa er gert ráð fyrir breytingu á þessari reglu, eins og þar er nánar gerð grein fyrir. Af þeirri ástæðu verður ákvæði 5. mgr. 6. gr. gildandi laga um grunnskóla óþarft, og rétt að fella það brott.

Um 3. gr.

Í lögum um grunnskóla er ákvæði þess efnis að skólastjóri ákveði nánar útfærslu á vikulegum kennslutíma nemenda í samráði við skólaráð og skólanefnd. Þess skal gætt samkvæmt lögunum að starfstími nemenda sé samfelldur með eðlilegum hléum og fari ekki fram yfir hæfilegt vinnuálag miðað við aldur og þroska barna. Á undanförnum árum hefur í vaxandi mæli verið unnið að samþættingu skóla- og frístundastarfs nemenda þannig að þeir ljúki bæði skóla- og frístundastarfi síðdegis, a.m.k. nemendur í yngri árgöngum grunnskóla. Með samþættingu er átt við að samstarf sé haft um skipulag dagsins með þarfir barna að leiðarljósi, t.d. milli skyldunáms annars vegar og frístundastarfs skv. 33. gr. laganna hins vegar sem annaðhvort er rekið á vegum skólans eða annarra aðila.

Í nokkrum sveitarfélögum hafa á undanförnum árum verið gerðar tilraunir til að útfæra samfelldan starfstíma fyrir nemendur í yngri bekkjum frá morgni til kl. 16 eða 17 með því að skipuleggja starfstíma þeirra þannig að frístundastarfið komi inn í almennt skólastarf yfir daginn. Með þessu er ekki lengur um að ræða eingöngu það fyrirkomulag að fyrst ljúki nemendur lögbundnu skólastarfi og að því loknu taki frístundastarf við, eins og almennt hefur tíðkast hingað til. Hér er brugðist við þessari þróun þannig að skólastjórar geti skipulagt útfærslu starfstíma nemenda á ýmsan hátt eftir því sem aðstæður leyfa eða samstaða næst um í skólasamfélaginu. Með þessari lagabreytingu fá skólastjórar því skýra heimild til að ákveða útfærslu á starfstíma nemenda með þeim sem sjá um frístundastarfið, að höfðu samráði við skólanefnd, skólaráð viðkomandi skóla og foreldra.

Um 4. gr.

Í grunnskólalögum er sérstakt ákvæði um tómstundastarf og lengda viðveru, þ.e. annars vegar tómstunda- og félagsstarf sem nemendum í grunnskóla skal gefinn kostur á þátttöku í og hins vegar lengda viðveru sem heimilt er að hafa í boði fyrir börn í yngstu árgöngum grunnskóla til viðbótar við daglegan kennslutíma. Gildandi lagagrein hefur að stofni verið óbreytt frá því 1995, þ.e. frá því skömmu áður en grunnskólinn fluttist til sveitarfélaga 1996. Lengd viðvera er það hugtak sem notað hefur verið í grunnskólalögum en einnig hafa orð á borð við heilsdagsskóli, skólaskjól, skóladagvist, frístundaskóli, dægradvöl eða tómstundaheimili verið notuð. Orðið frístundaheimili hefur á undanförnum árum náð að festast í sessi sem samheiti fyrir þjónustu af þessu tagi. Þjónustan hefur í gegnum tíðina þróast með ýmsum hætti, bæði á vegum grunnskóla og annarra aðila og engar opinberar viðmiðanir eða rammar hafa verið í gildi þótt einstök sveitarfélög hafi unnið að gerð viðmiða um þjónustuna í sveitarfélaginu.

Sú breyting er gerð á 33. gr. grunnskólalaga að hún er eingöngu látin ná yfir tómstunda- og félagsstarf. Því er heiti greinarinnar breytt. Felld eru brott ákvæði sem lúta að lengdri viðveru, bæði heimild sveitarfélaga að bjóða upp á slíka þjónustu og gjaldtökuheimild. Þess í stað kemur ný grein í lögin sem fjallar eingöngu um frístundaheimili, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Í raun eru því engar breytingar gerðar á ákvæðum um tómstunda- og félagsstarf í grunnskólalögum.

Um 5. gr.

Lagt er til að ný grein um starfsemi frístundaheimila komi í lögin í stað þess að hafa heimildarákvæði um lengda viðveru í sömu grein og fjallað er um tómstundastarf í grunnskólum.

Helsta breytingin er fólgin í því að öllum börnum í yngri árgöngum grunnskóla skal gefinn kostur á þjónustu frístundaheimila en sveitarfélög ákveða hvernig staðið er að skipulagi starfsins. Talið er æskilegt að skóla- og frístundastarf sé samþætt, þ.e. að samstarf sé milli grunnskóla, frístundastarfs og íþrótta- og æskulýðsfélaga í sveitarfélaginu um útfærslu starfsins með þarfir barna að leiðarljósi. Með samþættingu er m.a. átt við samstarf um útfærsluna og að þjónustan leiði til samfellds starfs nemenda þannig að bæði skóla- og frístundastarfi samkvæmt lögum þessum ljúki að jafnaði ekki síðar en kl. 17 á degi hverjum, a.m.k. hjá nemendum í yngri árgöngum grunnskóla. Sveitarfélög geta hins vegar ákveðið að bjóða ekki upp á frístundaheimili fyrir nemendur í yngri árgöngum grunnskóla ef gildar ástæður eru fyrir hendi, svo sem fámenni, landfræðilegar aðstæður eða aðrar sérstakar aðstæður í sveitarfélaginu. Hafa skal hugfast að um undantekningu frá meginreglunni um að slík þjónusta eigi að vera í boði er að ræða og ber að skýra undantekninguna þröngt.

Einnig er áréttað að í frístundastarfi gilda almenn viðmið grunnskólalaga, svo sem um öryggi og velferð nemenda, þ.m.t. eineltisáætlanir, jafnréttisáætlanir, tilkynningarskyldu, ráðningarbann á grundvelli sakavottorðs og samstarf heimila og skóla. Loks er það nýmæli að ráðuneytið útbúi, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, leiðbeinandi viðmið um gæði frístundastarfsins, m.a. um hlutverk og markmið, skipulag og starfsaðstæður, starfshætti, margbreytileika, stjórnun og menntun starfsfólks, sem sveitarfélög skulu hafa til hliðsjónar við nánari útfærslu. Er þetta í samræmi við t.d. þá þróun sem hefur átt sér stað í Reykjavík þar sem unnið hefur verið að gerð viðmiða og vísbendinga fyrir innra og ytra mat á gæðum frístundastarfs á sama hátt og gagnvart starfi leik- og grunnskóla. Gert er ráð fyrir að unnið verði að þessum viðmiðum í samráði við fagfólk sem sinnir frístundastarfi, foreldra og aðra hagsmunaaðila og að hægt sé að nýta fyrirliggjandi vinnu á þessu sviði til að útbúa viðmið á landsvísu. Einnig er gert ráð fyrir aðkomu Menntamálastofnunar að gerð viðmiðanna. Gera má ráð fyrir að vinna af þessu tagi gagnist sveitarfélögum um land allt við að móta nánar starfsemi frístundaheimila sem hluta af grunnþjónustu. Þá standa vonir til að slík viðmið geri starfið markvissara og stuðli að auknu jafnræði nemenda um land allt og að frístundaheimili taki í auknum mæli mið af þörfum, þroska og áhuga allra barna og að börn með sérþarfir og nemendur af erlendum uppruna fái viðeigandi stuðning í samræmi við áherslur almennt í frítímaþjónustu. Einnig nýtast viðmiðin við mat og eftirlit með starfseminni. Áfram er gert ráð fyrir gjaldtökuheimild vegna frístundaheimila.

Um 6. gr.

Fyrirsögn X. kafla er breytt í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu.

Um a-lið (43. gr.).

Ákvæðið er tvær málsgreinar með yfirskriftina sjálfstætt reknir grunnskólar. Í fyrri málsgreininni er tekið fram að sjálfstætt reknir grunnskólar séu grunnskólar sem reknir séu af einkaaðila. Jafnframt er tekið fram að almennt séu þeir reknir á grundvelli þjónustusamnings við viðkomandi sveitarfélag.

Í síðari málsgreininni eru settar fram tvær mikilvægar meginreglur sem lýsa í grundvallarþáttum því skipulagi skólahalds í sjálfstætt reknum skólum sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Annars vegar er það sú meginregla að innritun í sjálfstætt rekinn grunnskóla sé háð frjálsu vali foreldra fyrir hönd barna sinna. Hugtakið foreldri hefur hér sömu merkingu og annars staðar í grunnskólalögum. Er þetta í samræmi við það sem almennt á við hér á landi, sem og annars staðar á Norðurlöndunum, að einkareknir grunnskólar eru settir á fót að frumkvæði einstaklinga eða lögaðila sem telja mikilvægt að bjóða valkost við hina almennu opinberu grunnskóla og í samræmi við þá meginreglu að almennt beri að viðurkenna rétt manna og lögaðila til að stofna skóla í því skyni að stuðla að slíku valfrelsi. Á hinn bóginn felur valfrelsið ekki í sér rétt til fjárframlaga til skólahalds eins og nánar er fjallað um í frumvarpinu.

Hins vegar er í ákvæðinu áréttað það mikilvæga atriði að ef innritun í sjálfstætt rekinn grunnskóla er ekki byggð á frjálsu vali, þ.e. ef einkaaðili tekur í raun að sér að reka skóla fyrir hönd sveitarfélagsins, þá leggjast sérstakar og ríkari skyldur á skólahaldið sem nánar er mælt fyrir um í 43. gr. e.

Bæði þessi mikilvægu atriði leiðir einnig af öðrum ákvæðum frumvarpsins. Mikilvægt er eigi að síður að ramma þau inn á þennan hátt í upphafi X. kafla laganna.

Um b-lið (43. gr. a).

Í 1. mgr. 43. gr. a segir að sveitarfélag sem skóli starfar í skuli gera þjónustusamning við rekstraraðila. Í samningi felst samþykki sveitarfélags á stofnun skólans, staðfesting á rétti til fjárframlaga og skuldbinding um eftirlit með skólanum. Nánari tillögur um inntak þjónustusamninga koma fram í 4. mgr. greinarinnar. Þar segir m.a. að í þjónustusamningi skuli fjalla um hámarksfjölda nemenda við skólann, sbr. 6. tölul., og hámarksfjölda nemenda við skólann sem hafa lögheimili í sveitarfélagi eða sveitarfélagið ber af öðrum ástæðum að tryggja skólavist, sbr. 7. tölul. Nauðsynlegt er að tilgreina hámarksfjölda skv. 6. tölul., enda ber viðkomandi sveitarfélagi að hafa eftirlit með viðkomandi skóla í heild sinni og þar með talið með námi þeirra sem skólinn tekur á móti en kunna að eiga lögheimili í öðrum sveitarfélögum. Þannig skal ytra eftirlit með sjálfstætt reknum grunnskólum sem gerir þjónustusamning við sveitarfélag alveg eins útfært og ytra eftirlit sveitarfélagsins með eigin grunnskólum og taka til skólans í heild sinni.

Þrátt fyrir 1. mgr. getur sveitarfélag hafnað því að gera þjónustusamning við rekstraraðila grunnskóla, sbr. 3. mgr. Ef það á við fer um leyfi til starfsemi viðkomandi skóla eftir því sem lagt er til í 8. gr. frumvarpsins. Almennt má telja ólíklegt að grunnskólar verði settir á fót sem falla undir þá undantekningarheimild enda er ekki gert ráð fyrir að henni fylgi neinn réttur til fjárframlaga frá hinu opinbera. Vísast hér nánar til skýringa við 8. gr. frumvarpsins.

Ljóst er af ákvæðinu að það ber að gera sérstakan þjónustusamning um rekstur hvers og eins grunnskóla, jafnvel þótt tiltekinn rekstraraðili sé eigandi fleiri skóla en eins. Eftir atvikum er hægt að reka einn skóla í fleiri en einni fasteign. Lýtur það sömu reglum og kröfum og skipulag á skólum sveitarfélaganna samkvæmt grunnskólalögum.

Í 2. mgr. 43. gr. a segir að ráðuneytið skuli staðfesta þjónustusamning skv. 1. mgr. og að ekki megi hefja skólastarf fyrr en sú staðfesting liggur fyrir. Staðfesting af hálfu ráðuneytisins felur í sér svonefnt lögmætiseftirlit, þ.e. eftirlit með því að samningur sé í samræmi við ákvæði grunnskólalaga, reglugerðir sem settar hafa verið með stoð í lögunum og aðalnámskrá grunnskóla. Ráðuneytið hefur heimild til að kalla eftir viðbótargögnum ef nauðsyn krefur. Eftirlit ráðuneytisins lýtur hins vegar ekki að skipulagi grunnskólahalds innan sveitarfélagsins að öðru leyti. Ráðuneytinu er þar með ekki falið það hlutverk að taka afstöðu til þess hvort það sé skynsamlegt, t.d. út frá fjárhag sveitarfélagsins, að gera samninga við einkaaðila um grunnskólahald. Þar sem aðeins er um lögmætiseftirlit að ræða verður hvorki séð að umrætt eftirlit feli í sér inngrip í frelsi sveitarfélaganna til að gera samninga né óskilvirkni í framkvæmd. Þvert á móti verður að ætla að staðfesting af hálfu ráðuneytisins muni fela í sér stuðning við þau sveitarfélög sem vilja gera samninga á þessum grundvelli og tryggja jafnframt betur stöðu viðkomandi rekstraraðila sem og nemendanna. Það leiðir af eðli verkefnisins sem ráðuneytinu er hér falið (staðfestingarhlutverk) að ekkert stendur því í vegi að ráðuneytið veiti viðkomandi sveitarfélagi eða rekstraraðila almennar leiðbeiningar um túlkun laga eða gerð viðkomandi samninga.

Í 3. mgr. 43. gr. a er tekið fram að sveitarfélag geti hafnað því að gera þjónustusamning eða takmarkað hann við tiltekinn nemendafjölda ef fyrir þeirri synjun liggja málefnalegar ástæður. Sérstaklega er tilgreint að höfnun geti til dæmis byggst á því að fjárframlög til hins sjálfstætt rekna skóla kynnu að hafa neikvæð áhrif á skólastarf sveitarfélagsins sjálfs og fjárveitingar til þess. Af orðalaginu má ljóst vera að þetta er ekki tæmandi talið. Synjun getur því byggst á fleiri sjónarmiðum. Svigrúm sveitarfélaganna í þessu efni er rúmt enda leiðir hvorki af stjórnarskrá né alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins að tryggja beri einkaaðilum opinber fjárframlög til að reka skóla. Almenn stefnumótun sveitarfélags, fjárhagsáætlun og skólastefna hafa þó mikilvæga þýðingu í þessu sambandi. Er þessi útfærsla jafnframt í samræmi við þá reglu sem talin hefur verið felast í gildandi lögum en með þessu orðalagi er reglan gerð skýrari. Í þessu felst að sveitarfélög geta í fyrsta lagi alfarið hafnað því að veita fjármunum til einkarekinna skóla. Fyrir því verða þó að vera málefnalegar ástæður, til dæmis skólastefna eða önnur almenn stefnumörkun sveitarfélagsins um skólahald. Í öðru lagi felst í ákvæðinu að sveitarfélög geta valið að gera samning um rekstur eins eða fleiri skóla en hafnað öðrum. Slíkt verður einnig eðli máls samkvæmt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Þar með talið yrði sveitarfélag að geta rökstutt að synjun gagnvart einum rekstraraðila væri málefnaleg og bryti ekki gegn jafnræði með hliðsjón af þeim þjónustusamningum sem þegar hafi verið ákveðið að gera. Með þessu er ekki dregið úr því sjónarmiði að einkareknir grunnskólar geti verið mikilvægur valkostur fyrir foreldra og börn til hliðar við hið opinbera skólakerfi. Á hinn bóginn er sú stefna skýr samkvæmt þessu að það er á forræði sveitarfélaganna, innan ramma laga og sjónarmiða um jafnræði, að hversu miklu leyti þau veita fjármagn til einkarekinna skóla. Sveitarfélögin bera ábyrgð á að grunnskólahald innan þeirra umdæma sé fullnægjandi. Í samræmi við þá ábyrgð er þeim jafnframt falið vald til að skipuleggja eigin grunnskólakerfi og vald til að ákveða sjálf, innan ramma laga, hvort gera eigi samninga við einkaaðila um grunnskólahald.

Í 4. mgr. 43. gr. a eru í tíu töluliðum taldir upp þættir sem sveitarfélagi ber að lágmarki að fjalla um í þjónustusamningi. Almennt má segja að það leiði af grunnskólalögunum sjálfum hvaða samningsfrelsi er um þau atriði sem upp eru talin í ákvæðinu. Til að árétta það er lagt til að í 1. tölul. 43. gr. d verði sérstaklega tekið fram að starfsemi sjálfstætt rekins grunnskóla skuli vera í fullu samræmi við ákvæði grunnskólalaga og reglur sem settar eru á grundvelli þeirra, nema undantekningar séu gerðar frá því með lögum eða á grundvelli heimildar í lögum. Í því felst sú skýra afmörkun að sjálfstætt reknir grunnskólar teljast til almennra grunnskóla og lúta ákvæðum grunnskólalaga, m.a. 17. gr. þeirra þar sem kveðið er á um rétt til náms án aðgreiningar. Eftir atvikum hafa sveitarfélög svigrúm til nánara skipulags á námsframboði og þjónustu við nemendur með sérþarfir innan ramma laga, sbr. m.a. 18. og 42. gr. grunnskólalaga. Með þessu er þeim reglum ekki breytt. Skipulag þessara þátta verður hins vegar að vera skýrt, eftir atvikum við samningsgerð.

Ákvæði 43. gr. a og upptalningin í 4. mgr. þess ákvæðis hefur sjálfstæða þýðingu. Reglan í 4. mgr. varpar nánara ljósi á inntak samninga, bæði um það hvað á að fjalla um í samningi en líka um samningsfrelsið. Þá tryggir ákvæðið að þessir þættir fái umfjöllun samningsaðilanna. Þannig er betur tryggt að þeir séu meðvitaðir um þær gagnkvæmu skyldur sem á þeim hvíla. Þar sem sjálfstætt reknir grunnskólar falla undir ytra eftirlit sveitarfélaga, líkt og grunnskólar sem sveitarfélagið rekur sjálft, þá ber sveitarfélagi við gerð samnings jafnframt að tryggja sér upplýsingar um að viðkomandi rekstraraðili geti staðið undir þeim skyldum sem af grunnskólalögum leiðir, svo sem um fullnægjandi húsnæði og aðra aðstöðu til rekstrarins.

Samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. skal í þjónustusamningi fjalla um að skólanámskrá sé í samræmi við aðalnámskrá grunnskóla sem hingað til hefur verið skilyrði þegar sjálfstætt starfandi skólar hljóta viðurkenningu ráðuneytisins. Ekki er um stefnubreytingu að ræða heldur einungis áréttingu á framkvæmd. Þegar um er að ræða sjálfstætt rekinn skóla sem starfar eftir erlendri námskrá er heimild til að víkja frá þessu skilyrði.

Samkvæmt 2. tölul. 4. mgr. er það ófrávíkjanlegt að skóli sem gerir þjónustusamninga falli undir eftirlit sveitarfélagsins. Eigi að síður ber að fjalla um framkvæmd og útfærslu eftirlitsins í þjónustusamningi þannig að samningsaðilar sjái fyrir hvernig að því verður staðið. Það getur haft sérstaka þýðingu í þessu sambandi ef sjálfstætt rekinn skóli ætlar jafnframt að fá leyfi ráðuneytisins til að starfa sem þróunarskóli, sbr. 44. gr. grunnskólalaga, eða á grundvelli alþjóðlegrar eða erlendrar námskrár, sbr. 46. gr. Í slíkum tilvikum ber almennt að leggja til grundvallar að hinn sjálfstætt rekni skóli lúti alveg sama eftirliti sveitarfélagsins og almennt á við en til viðbótar komi það eftirlit ráðuneytisins sem leiðir af ákvæðum 44. og 46. gr. Rétt getur verið að þessir þættir komi jafnframt fram í þjónustusamningi, en ráðherra hefur svigrúm til að taka nánari afstöðu til þess í reglugerð.

Í 3. tölul. 4. mgr. er fjallað um fjárhagsleg samskipti aðila. Þar verður að gæta þeirrar lágmarksfjármögnunar sem frumvarpið mælir fyrir um en samningsaðilar geta valið að semja um betri fjárhagslegan rétt viðkomandi einkaaðila ef vilji er til þess.

Ákvæði 4. tölul. 4. mgr. tengist því sem fyrr sagði um að sjálfstætt reknir skólar teljist almennt til almennra grunnskóla og lúta að öðru jöfnu ákvæðum laganna. Það getur eigi að síður þurft að fjalla um rétt nemenda með sérþarfir í þjónustusamningi m.a. þannig að verkferlar um viðeigandi greiningar séu skýrir, að fyrir liggi hvort sveitarfélag sjálft mun sjá fyrir þeirri þjónustu sem um ræðir eða tryggja rekstraraðila skólans fjárframlög í samræmi við fyrirliggjandi greiningar.

Ákvæði 5. tölul. 4. mgr. þarfnast ekki sérstakrar skýringar en þó skal áréttað að síðari málsliðurinn hefur þá þýðingu að þjónustusamningar um einkarekstur grunnskóla eru ekki háðir tímamarki 100. gr. sveitarstjórnarlaga. Mikilvægt er að taka af skarið um gildissvið sveitarstjórnarlaga að þessu leyti. Ákvæði 6. og 7. tölul. þarfnast ekki sérstakrar skýringar.

Í 8. tölul. 4. mgr. er mælt fyrir um mikilvægt atriði sem varðar innritun nemenda og gjaldtöku af nemendum. Mikilvægt er að um bæði atriðin sé samið. Það leiðir síðan af fyrirmælum í 43. gr. d að gert er ráð fyrir að viðkomandi rekstraraðili setji sér reglur um innritun í sjálfstætt rekinn skóla og um gjaldtöku og birti þær opinberlega á vefsíðu viðkomandi skóla.

Til nánari skýringar er rétt að benda á eftirfarandi. Í fyrsta lagi er það almennt að fullu háð valfrelsi foreldra hvort þeir innrita börn sín í sjálfstætt rekna grunnskóla, nema annað leiði af viðkomandi þjónustusamningi. Kemur þetta fram í tillögum sem gert er ráð fyrir að verði 2. mgr. 43. gr., 43. gr. d og 43. gr. e. Í öðru lagi er gerð tillaga um það, sbr. 5. tölul. 43. gr. d, að skólastjóri hins sjálfstætt rekna skóla annist innritun barna í skólann og að innritun skuli byggð á almennum reglum sem viðkomandi skóli hefur sett, sbr. 7. tölul. 43. gr. d. Í þessu felst að viðkomandi skóli hefur sjálfur ákveðið val um það við hvaða forsendur hann miðar við innritun nemenda, við ákvörðun um umsóknarfresti og því um líkt. Það verður hins vegar einnig að tryggja það, eftir atvikum í þjónustusamningi og svo í viðeigandi innritunarreglum, að fullnægt sé almennum reglum grunnskólalaga og aðalnámskrár, svo sem um jafnrétti til náms og skóla án aðgreiningar. Með ákvæði 2., 3. og 7. tölul. í 4. mgr. 43. gr. a er skýrt að samningsaðilar verða að skipuleggja þennan þátt skólastarfsins og semja um hann, ekki síst með tilliti til þeirra nemenda sem þurfa sérstaka aðstoð í náminu. Telji rekstraraðili skóla að kröfur sveitarfélags í því efni séu óaðgengilegar, m.a. vegna kostnaðar, þá hefur hann þá möguleika að ganga frá samningum, leitast við að semja sérstaklega um fjárframlög til að þjónusta þá nemendur sem um ræðir eða semja um að sveitarfélagið veiti sjálft þá sérþjónustu sem þarf þótt nemandinn gangi áfram í hinn sjálfstætt rekna skóla.

Ákvæði 9. og 10. tölul. 4. mgr. eru efnislega sambærileg við kröfur sem leiðir af niðurlagi 2. mgr. 43. gr. gildandi grunnskólalalaga, um skólaakstur, og 4. mgr. sama ákvæðis um að í reglugerð skuli mæla fyrir um „afturköllun viðurkenningar og riftun þjónustusamnings vegna vanefnda á ákvæðum hans“. Kröfur til hins fyrrnefnda leiðir af skyldum sveitarfélags til að tryggja skólaakstur, sbr. 22. gr. grunnskólalaga. Kröfur um hið síðarnefnda leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttarins, sbr. m.a. þá útfærslu sem fram kemur í reglugerð nr. 699/2012. Orðalagið um vanefndaúrræði er í betra samræmi við tilgang reglunnar sem er að viðkomandi sveitarfélag geti gengið frá samningi eða slitið honum.

Um c-lið (43. gr. b).

Reglan í 1. mgr. ákvæðisins er í samræmi við 3. mgr. 43. gr. grunnskólalaga, en hún var fyrst lögfest með lögum nr. 98/2006, um breytingu þágildandi laga nr. 66/1995. Reglan hefur verið í gildi frá upphafi árs 2007.

Í 2. mgr. 43. gr. b er gert ráð fyrir nýmæli sem kveður nánar en gildandi lög á um útreikning á kostnaði við rekstur grunnskóla og uppreikning hans. Mælir ákvæðið í fyrsta lagi fyrir um að þann fimmta dag hvers mánaðar skuli útreikningur Hagstofunnar á kostnaði af rekstri skóla liggja fyrir. Sú fjárhæð sem stofnunin setur fram skal byggjast á rekstrarkostnaði grunnskóla næsta mánaðar á undan, að viðbættum breytingum á verðlagi fram til þess tíma sem útreikningurinn liggur fyrir. Í öðru lagi mælir ákvæðið fyrir um að Hagstofan skuli mánaðarlega birta uppreikning á fjárhæðinni fimmta dag hvers mánaðar, miðað við mánuðinn þar á undan. Í því felst að birta skal sömu fjárhæð og áður, að viðbættum breytingum á verðlagi.

Í 3. mgr. 43. gr. b er mælt fyrir um að sveitarfélög skuli greiða framlög til sjálfstætt rekinna grunnskóla með reglubundnum hætti. Hversu oft greiðsla fer fram skal hins vegar byggt á samningi milli aðilanna. Greiðslur skulu síðan, óháð því hvenær samningur er gerður og óháð fjárhagsáætlunum sveitarfélags, taka breytingum miðað við uppreikning Hagstofunnar um næstu mánaðamót eftir að hann liggur fyrir. Af því leiðir til dæmis að sé greitt út samkvæmt þjónustusamningi á nokkurra mánaða fresti þá skal næsta greiðsla eftir uppreikning hækka afturvirkt.

Framangreint leggur auknar skyldur á herðar sveitarfélaganna, ekki síst við gerð fjárhagsáætlana samkvæmt fyrirmælum sveitarstjórnarlaga. Þar verður þó að hafa hugfast að við gerð fjárhagsáætlana ber sveitarfélagi almennt að leggja mat á líklegar verðlagsbreytingar og taka tillit til þeirra. Tillagan felur því ekki í sér kröfu um almenna breytingu á verklagi við fjárhagsáætlanagerð samkvæmt sveitarstjórnarlögum.

Með frumvarpinu eru lagðar til auknar skyldur Hagstofu Íslands en í dag eru framlög úr sveitarsjóði uppreiknuð einu sinni á ári en með frumvarpi þessu er lagt til að slíkt verði gert mánaðarlega.

Að lokum er lagt til með 4. mgr. að sveitarfélögum sé heimilt að greiða sérstakt stofnframlag til sjálfstætt rekinna skóla. Talið er að í gildandi lögum komi ekkert í veg fyrir að sveitarfélög geri slíkt en ákveðið var að tiltaka þá heimild sérstaklega en ekki setja nein sérstök skilyrði vegna útfærslunnar.

Um d-lið (43. gr. c).

Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. gildandi grunnskólalaga er rekstrarform sjálfstætt rekinna grunnskóla frjálst. Í reglugerð sem ráðherra hefur sett með heimild í grunnskólalögum er þó viss fyrirmæli að finna sem varða rekstur slíkra aðila, t.d. um meðferð á fjármunum. Til að tryggja skýrleika í lagaframkvæmdinni og jafnframt til að fullnægjandi lagaheimild sé fyrir kröfum um skipulag rekstraraðilans er í ákvæðinu mælt fyrir um meginþætti þess.

Í 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins segir að rekstraraðili sjálfstætt rekins grunnskóla skuli vera lögaðili og starfa í formi sjálfseignarstofnunar, hlutafélags eða í öðru viðurkenndu rekstrarformi. Yfir lögaðilanum skuli vera stjórn sem sé ábyrg fyrir rekstri skólans, þótt um fjárhagslegar ábyrgðir stjórnarmanna fari eftir almennum reglum sem gilda um það rekstrarform sem valið hefur verið. Rétt er talið að mæla fyrir um þennan þátt í stjórnskipulagi viðkomandi lögaðila til þess að tryggt sé að yfir viðkomandi rekstraraðila sé stjórn sem sé þá um leið hinn bæri aðili til að vera í forsvari fyrir lögaðilann, gera samninga um rekstur hans o.s.frv. Í flestum tilvikum mundi þetta atriði þegar leiða af þeim almennu reglum sem gilda um viðkomandi rekstrarform. Þar sem lög mæla hins vegar fyrir um að rekstrarformið sé frjálst þykir rétt að taka þetta fram í lögunum.

Í 2. tölul. 1. mgr. segir að viðkomandi rekstraraðili skuli setja samþykktir um starfsemi sína og birta þær opinberlega á vefsíðu viðkomandi skóla. Almennt leiðir það af reglum sem gilda um viðkomandi félagsform að slíkar samþykktir ber að setja. Þar sem rekstrarformið er frjálst er þó eigi að síður talið rétt að kveða hér sérstaklega á um þetta atriði. Skilyrðið um að samþykktirnar skuli birta opinberlega á vefsíðu er sett til hagsbóta fyrir þá foreldra sem hafa hug á að innrita barn sitt í viðkomandi skóla, eða hafa gert það, og byggist á sömu sjónarmiðum og þær tillögur sem gerðar eru í frumvarpinu um að sjálfstætt reknir skólar skuli birta opinberlega reglur um innritun og reglur um gjaldtöku af nemendum. Í töluliðnum er jafnframt mælt fyrir um að í samþykktum skuli, til viðbótar við það sem leiðir af almennum reglum, kveðið á um helstu þætti í innra stjórnkerfi, faglegt sjálfstæði skólastarfsins og helstu verkaskiptingu yfirstjórnar og faglegra starfsmanna grunnskóla. Í þessu felst að í samþykktum þarf að koma fram hvert sé hlutverk stjórnar. Þá þarf að koma fram í samþykktunum hvaða hlutverk skólastjóri og grunnskólakennarar hafi í stjórnun skólans, svo sem við mótun skólanámskrár og ákvarðanir um innritun. Ekki eru settar nákvæmar reglur um það hvernig verkaskiptingu skuli hagað. Hins vegar þarf að gera grein fyrir henni faglegir starfsmenn skólans, svo sem skólastjóri, þurfa að njóta faglegs sjálfstæðis um það sem varðar inntak náms og skipulag þess.

Í 3. tölul. 1. mgr. er tekið fram að í samþykktum skuli koma fram að tilgangur starfseminnar sé að reka grunnskóla í samræmi við grunnskólalög. Er síðan tekið fram að tilgangur með starfsemi viðkomandi lögaðila geti jafnframt falist í rekstri annarra viðurkenndra menntastofnana. Er þar fyrst og fremst vísað til leikskóla, framhaldsskóla og háskóla. Af síðasta málslið töluliðarins leiðir að tengd verkefni, þ.e. verkefni sem tengjast rekstri slíkra stofnana, mega vera þáttur í starfseminni en þó ekki verulegur þáttur. Tilgangur þessarar reglu er að tryggja sjálfstæði skólastarfsins og stuðla að því að ábyrgð og störf stjórnar lögaðilans lúti að því að reka viðkomandi skóla en ekki að alls ótengdri starfsemi. Lögaðili sem rekur grunnskóla getur því ekki jafnframt verið í allt annarri starfsemi en þeirri sem tengist rekstri menntastofnana. Ekki er hins vegar talin ástæða til að setja lagareglur sem banni tilteknum aðilum að vera eigendur lögaðila sem rekur grunnskóla. Er enda vandséð að slíkt væri í fullu samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins.

Í 4. tölul. 1. mgr. er að finna reglu sem varðar meðferð á fjármunum sem lögaðila berast vegna skólastarfs frá opinberum aðilum. Í frumvarpinu er jafnframt lagt til að áréttað verði að gjöld vegna skólavistar falli undir þessa reglu, sbr. 6. tölul. 43. gr. d. Í umræddri reglu um meðferð fjármuna, þ.e. 4. tölul., segir að í samþykktum lögaðila skuli taka fram að fjármuni sem falla undir hana skuli aðeins nota í þágu skólastarfsins sjálfs. Þar sem samþykktir sem lögaðila eru settar eru bindandi um störf hans og rekstur þá leiðir þetta jafnframt til þess að lögum samkvæmt verður rekstraraðila grunnskóla óheimilt að nýta fjármuni, sem honum berast frá opinberum aðilum eða á grunni gjaldtöku vegna nemenda, í annað en grunnskólahaldið sjálft. Hér undir fellur vitaskuld ýmis þróunarvinna tengd skólastarfi og námskrám, gerð kennsluefnis, kostnaður af hugbúnaði og kennslutækjum sem tengjast skólastarfinu, kostnaður af húsnæði, kennslu, stjórnun o.s.frv. Hins vegar er hér sleginn varnagli svo að fjármunir sem sveitarfélag greiðir rekstraraðila til að standa straum af grunnskólahaldi, og fjármunir sem foreldrar greiða vegna skólavistar, renni til skólastarfsins en ekki annarra og óskyldra verkefna. Reglan er afmörkuð við fjárframlög frá opinberum aðilum. Ekki er talin þörf á að ganga hér lengra og mæla sérstaklega fyrir um meðferð annarra fjárframlaga, svo sem stofnframlaga frá öðrum en opinberum aðilum, arfs sem lögaðila kann að tæmast o.s.frv.

Af 4. tölul. 1. mgr. leiðir að óheimilt verður að taka þá fjármuni sem til skóla renna á framangreindum grundvelli, þ.e. fjármuni sem falla undir efni reglunnar, út úr viðkomandi lögaðila í formi arðgreiðslu eða með annarri lækkun á eigin fé hans til fjárhagslegs ávinnings fyrir eigendur og ekki stendur í tengslum við eðlilegan rekstur og skólastarf. Þessi takmörkun á samkvæmt orðalagi sínu einnig við ef lögaðilinn væri seldur. Af því leiðir viss takmörkun á fjárhagslegum réttindum og frelsi eigenda til að ráðstafa eign sinni. Hún er þó byggð á almennum og málefnalegum sjónarmiðum, þ.e. að tryggja rekstur viðkomandi grunnskóla, setja takmörk á hagnýtingu opinberra fjárveitinga og tryggja hagsmuni nemenda. Þá verður ekki séð að um verulega takmörkun eignarréttar sé að ræða enda má ætla að það mögulega eigið fé sem byggst hafi upp í starfsemi skóla leiði til hækkunar á söluverðmæti. Þannig er viðkomandi eign ekki tekin af eigendum lögaðilans þótt meðferð hennar sé háð tilteknum takmörkunum. Þá á umrædd takmörkun aðeins við á meðan skólinn starfar. Segir þannig í niðurlagi ákvæðisins að við slit á starfsemi viðkomandi lögaðila gildi almennar reglur.

Í 2. mgr. ákvæðisins er tiltekið að um stjórn lögaðila gildi ákvæði stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi sem og reglur grunnskólalaga um þagnarskyldu. Í þessu ákvæði felst fyrst og fremst árétting þessara reglna.

Um e-lið (43. gr. d).

Í 1. tölul. er skýrt kveðið á um að skólahaldið skuli að öllu leyti fullnægja ákvæðum grunnskólalaga nema að því leyti sem undantekning er gerð með lögum eða á grunni heimildar í lögum. Viss frávik eru síðan lögfest í 2. og 3. tölul. greinarinnar þar sem tekið er fram annars vegar að stjórn rekstraraðila skuli gegna þeim hlutverkum sem sveitarstjórn eru falin skv. 7. og 21. gr. laganna og hins vegar að undanþága sem veitt er á grundvelli 15. gr. laganna skuli tilkynnt skólanefnd. Umrædd tilvísun til 7. gr. felur í sér að skólastjóri ber ábyrgð á grunnskólastarfinu gagnvart stjórn rekstraraðila en ekki gagnvart sveitarstjórn eins og þar er kveðið á um. Þetta breytir ekki faglegri ábyrgð skólastjóra á skólastarfinu. Undantekningin er hins vegar í samræmi við það að skólastjórinn er ekki ráðinn af sveitarstjórninni heldur stjórn rekstraraðilans eða þeim sem fer með ráðningarvald fyrir hennar hönd. Stjórn rekstraraðilans er svo ábyrgð gagnvart sveitarstjórn um starfsemi skólans. Tilvísun til 21. gr. felur í sér að skólastjóri skal sjá um daglega umsjón skólamannvirkja samkvæmt nánari ákvörðun stjórnar rekstraraðila en ekki samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 21. gr., og jafnframt að það er stjórn rekstraraðila sem getur ráðstafað skólahúsnæði til annarrar starfsemi en skólastarfsins innan ramma 2. mgr. 21. gr. laganna. Tilvísun til 15. gr. felur í sér að skólastjóri sjálfstætt rekins skóla getur veitt þær undanþágur sem fjallað er um í 15. gr. grunnskólalaga, innan ramma grunnskólalaga og eftir atvikum innan ramma skólastefnu sveitarfélagsins eða þjónustusamnings rekstraraðila og sveitarfélags. Hins vegar skal sú regla gilda, að því leyti sem skólastjóri sjálfstætt rekins skóla getur veitt þær undanþágur frá skyldunámi sem leiðir af 15. gr. grunnskólalaga, að undanþágur séu tilkynntar skólanefnd.

Í 4. tölul. kemur árétting þeirrar meginreglu sem áður hefur verið vikið að, þ.e. að foreldrar taka sjálfir ákvörðun um innritun nemenda í sjálfstætt rekinn grunnskóla nema ákvæði 43. gr. e eigi við. Í þessu er með öðrum orðum áréttað valfrelsi foreldra fyrir hönd barna sinna um innritun í sjálfstætt rekna skóla. Innritun skal byggjast á almennum reglum sem settar hafa verið á grundvelli 7. tölul. og ákvörðun um synjun á innritun verður kæranleg til ráðherra á grundvelli 47. gr. laganna, sbr. 9. gr. frumvarpsins. Eins og áður er fram komið skal fjalla um innritun í sjálfstætt rekinn skóla í þjónustusamningi, sbr. 43. gr. a. Þar þarf því að taka afstöðu til þess hvort almennt eigi allir nemendur í sveitarfélaginu rétt á aðgangi, hvort sveitarfélagið hafi stjórn á innritun í skólann, hvort einhverjar takmarkanir séu á því að skólanum beri að sinna nemendum sem þurfa á sérþjónustu að halda eftir almennum reglum laganna o.s.frv.

Ákvæðið í 5. tölul. er jafnframt árétting þeirrar meginreglu að það er skólastjóri hins einkarekna skóla sem tekur ákvörðun um innritun í hann að gættum almennum reglum sem stjórn skólans hefur sett, sbr. 7. tölul.

Í 6. tölul. segir að sjálfstætt reknir grunnskólar megi taka gjald fyrir skólavist. Slík fjárframlög falli þó undir 4. tölul. 43. gr. c, en af því leiðir að þessi gjöld mega einvörðungu renna til skólastarfsins. Þessi regla um heimild einkarekinna skóla til gjaldtöku er í samræmi við gildandi rétt þótt efni hennar og takmarkanir á meðferð gjalda séu hér raktar á mun skýrari hátt. Það er þó rétt að taka það fram í þessu samhengi að annars vegar þá er lagt til í 8. tölul. 4. mgr. 43. gr. a að sveitarfélag geti í þjónustusamningi sett fram skilyrði um hámark gjaldtöku með hliðsjón af fjárframlögum þess til skólans. Hins vegar er lagt til að sérregla gildi, sbr. 43. gr. e, ef innritun í sjálfstætt rekinn skóla er ekki að fullu valfrjáls. Ef slíkt á við ber að tryggja viðkomandi nemendum alveg sömu stöðu og ef þeir mundu sækja nám í skóla sem rekinn væri á vegum sveitarfélagsins sjálfs. Í því felst meðal annars að gjaldtaka vegna skólavistar væri óheimil.

Í 7. tölul. er tekið fram að stjórn viðkomandi lögaðila skuli setja almennar reglur um innritun nemenda og gjaldtöku. Þessar reglur skulu vera aðgengilegar opinberlega á vefsíðu viðkomandi skóla og ákvarðanir forsvarsmanna viðkomandi skóla þurfa að vera í samræmi við þær.

Í 8. tölul. er tekið af skarið um að meðferð gagna og upplýsinga í sjálfstætt reknum skólum lúti sömu reglum og við eiga um skóla sveitarfélaganna. Þetta leiðir þegar af ákvæði 100. og 101. gr. sveitarstjórnarlaga, 3. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, ákvæðum laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, og lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Með þessu ákvæði er hins vegar tekinn af allur vafi í þessu sambandi en um mikilsverð réttindi getur verið að ræða. Þannig eru augljósir og mikilvægir hagsmunir nemenda að gögnum um nám þeirra og menntun grunnskólastigi sé haldið til haga og þau tryggilega varðveitt.

Með 9. tölul. er kveðið á um að lög um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 87/2008, gildi um grunnskóla sem hlotið hafa staðfestingu ráðherra samkvæmt lögum þessum. Ekki er um breytingu að ræða þar sem sjálfstætt reknum skólum ber að fara eftir lögum um menntun og ráðningu, en rétt þykir að taka það fram í grunnskólalögum til að árétta það og í gildandi reglugerð um viðurkenningu slíkra skóla er þetta skilyrði einnig áréttað.

Um f-lið (43. gr. e).

Tilgangur 43. gr. e er að árétta þær sérstöku skyldur sveitarfélagsins sem virkjast þegar samningur þess við einkaaðila um grunnskólahald felur í sér að einkaaðilinn tekur að sér rekstur skóla sem börn eiga ekki val um hvort þau innritast í. Á þessari sérstöku reglu er allmikil þörf enda miðast gildandi löggjöf fyrst og fremst við hina valfrjálsu sjálfstætt reknu skóla og það hefur valdið vissum vandkvæðum í framkvæmdinni, eins og lýst er í almennum athugasemdum við frumvarpið. Almennt má segja að skyldurnar sem hér um ræðir leiði þegar af ábyrgð sveitarfélaganna á grunnskólahaldi og skyldu þeirra til að tryggja börnum á skólaskyldualdri aðgang að gjaldfrjálsum grunnskóla. Það er hins vegar jafnframt ákaflega mikilvægt að grundvöllur samninga um þessi mikilvægu réttindi barna sé skýr. Það er til hagsbóta fyrir sveitarfélögin, rekstraraðila skólanna og foreldra og börn þeirra að lögin mæli fyrir um lágmarksréttindi barna með almennum og gegnsæjum hætti. Það er einnig í samræmi við kröfu 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um að öllum skuli með lögum tryggður réttur til almennrar grunnmenntunar að útfæra þessar skyldur með almennum lögum.

Í 1. mgr. 43. gr. e er lagt til að lögfest verði sú grundvallarskylda sveitarfélags, sem ber ábyrgð á skólahaldi innan síns umdæmis, að tryggja nemendum í sjálfstætt reknum grunnskólum, sem ekki eiga raunhæft val um innritun í aðra grunnskóla, öll sömu réttindi og börn í skólum sveitarfélaganna njóta. Í 1.–3. tölul. er þessi skylda svo áréttuð með því að kveða á um að sveitarfélaginu beri að tryggja hinum sjálfstætt rekna skóla viðeigandi fjárveitingar umfram það sem leiðir af reiknireglunni í 43. gr. b, og með því að kveða á um skyldu sveitarfélagsins til að tryggja möguleika á að taka starfsemi grunnskólans yfir ef rekstraraðili þarf að hætta rekstri. Það leiðir af þörfum sveitarfélagsins og ábyrgð á því að börn geti sótt grunnskóla við hæfi hversu langt sveitarfélagið þarf að ganga í þessu efni. Ef skólastarfi er útvistað í heild sinni þarf augljóslega að ganga hér tryggar frá hnútum en ef aðeins er útvistað mjög litlum hluta skólastarfsins. Skylda sveitarfélagsins til að tryggja sér möguleika á að taka viðkomandi starfsemi yfir er í grundvallaratriðum í samræmi við almenna skyldu sveitarfélaga, sbr. 67. gr. sveitarstjórnarlaga, en þó útfærð hér í samræmi við þá miklu hagsmuni sem kann að reyna á.

Í 2. mgr. er til samræmis við efni 1. mgr. tekið fram að á sjálfstætt reknum skóla hvíli jafnframt, þegar svona háttar til, skylda til að tryggja nemendum skólans og foreldrum sömu réttarstöðu og þjónustu og nemendur hefðu notið í skóla sveitarfélagsins, þ.m.t. skylda til að hafa nauðsynlegt samstarf við önnur stjórnvöld nemendum til hagsbóta. Á móti er lagt til að lögfest verði sérstaklega að sjálfstætt reknir skólar eigi lögvarinn rétt á viðeigandi fjárframlögum til að geta sinnt þessu verkefni. Lagt er til að skólarnir geti sótt þennan rétt fyrir dómstólum eftir almennum reglum einkamálaréttarfars.

Í 3. mgr. ákvæðisins er tekið fram að ákvörðun um útvistun á grunnskóla til einkaaðila sé ráðstöfun sem sveitarstjórn beri að kynna fyrir íbúum sínum, sbr. 1. mgr. 5. gr. grunnskólalaga, sbr. einnig 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, en það ákvæði hljóðar svo: „Sveitarstjórn skal upplýsa íbúa sína um áætlanir sem sveitarfélag hefur til meðferðar og ákvörðunar og varða þá með almennum hætti. Sama gildir um einstök mál sem hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið. Sveitarstjórn skal leitast við að veita íbúum upplýsingar um áhrif slíkra mála og áætlana á þjónustu sveitarfélags til skemmri og lengri tíma, fjárhag sveitarfélagsins, umhverfi og markmið sem að er stefnt.“

Um g-lið (43. gr. f).

Greinin tekur mið af 4. mgr. 43. gr. gildandi grunnskólalaga. Verði frumvarp þetta að lögum munu grunnskólalög geyma margar þeirra reglna sem ráðherra hefur hingað til kveðið á um í reglugerð. Eigi að síður kann að myndast þörf á að útfæra ýmislegt nánar í formi stjórnvaldsfyrirmæla, m.a. svo að stjórnsýsla þessara mála, afgreiðsla samninga, staðfesting ráðuneytisins, framlagning gagna og upplýsinga í tengslum við samningsgerð og staðfestingu og fleiri þættir geti gengið vel fyrir sig. Er því rétt að tryggja ráðherra heimild til að setja reglugerð.

Um 7. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að í stað staðfestingar ráðuneytis sveitarstjórnarmála á samningi um samvinnu skuli fá staðfestingu ráðuneytis menntamála, að fenginni umsögn hins fyrrnefnda. Í þessu felst tilvísun til 93. gr. sveitarstjórnarlaga, en það ákvæði hljóðar svo: „Ef í samningi um samvinnu sveitarfélaga felst framsal á valdi til töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, getur hún aðeins farið fram á vegum byggðasamlags eða á þann hátt að eitt sveitarfélag tekur að sér verkefni fyrir annað eða önnur sveitarfélög nema lög veiti sérstaka heimild fyrir öðru formi samstarfs. Samningar samkvæmt þessari grein öðlast ekki gildi fyrr en að fenginni staðfestingu ráðuneytisins.“ Samningar um samstarf um grunnskólahald teljast fela í sér framsal á valdi til að taka stjórnvaldsákvarðanir. Slíkar ákvarðanir eru til dæmis teknar í grunnskólum við ákvörðun um innritun í skóla, um brottvísun úr skóla, um gjaldtöku og um lokaeinkunnir. Tilgangur staðfestingar ráðherra er að fela honum tiltekið eftirlit með lögmæti viðkomandi samninga. Við gerð samninga um samvinnu um grunnskólahald verður meginþunginn í slíku eftirliti eðli málsins samkvæmt á því hvort ákvæðum grunnskólalaga sé fullnægt. Ferillinn sem hér er lagður til felst í því að staðfestingar ber að leita hjá ráðuneyti menntamála sem kannar lögmæti samnings að teknu tilliti til grunnskólalaga. Ráðuneytið skal á sama tíma leita umsagnar ráðuneytis sveitarstjórnarmála um það hvort samningur sé í samræmi við grunnreglur sveitarstjórnarréttarins.

Í 2. mgr. er tiltekið að í samningi um stofnun byggðasamlags, sé það samstarfsform valið, beri að ákveða hvernig fari með hlutverk skólanefndar. Er þetta efnislega í samræmi við ákvæði 45. gr. gildandi laga. Þá segir þar einnig að í samningi skuli kveða á um heimild til samninga við einkaaðila um grunnskólahald eftir ákvæðum grunnskólalaganna.

Ekki er þörf á því að leita staðfestingar ráðuneytisins á lögmæti þeirra samninga sem sveitarfélög hafa þegar gert, einungis í þeim tilvikum þegar um nýja samninga er að ræða.

Efni 3. mgr. er í samræmi við 45. gr. gildandi laga, þar sem kveðið er á um stöðuna þegar eitt sveitarfélag tekur að sér rekstur grunnskóla fyrir annað sveitarfélag, þegar umtalsverður hluti barna sveitarfélags sækir grunnskóla í öðru sveitarfélagi og um heimild til samninga við einkaaðila undir þessum kringumstæðum.

Ákvæði 4. mgr. 45. gr. er einnig í samræmi við gildandi lög og fjallar um heimild sveitarfélaga til að reka saman grunnskóla, leikskóla og tónlistarskóla undir stjórn eins skólastjóra. Um skýringar á þessum ákvæðum vísast til skýringa við 45. gr. sem fylgdu frumvarpi til núgildandi laga.

Um 8. gr.

Gildandi lög gera ráð fyrir því að ef sveitarfélag hafnar því að gera þjónustusamning við einkarekinn grunnskóla, t.d. vegna þess að það vill ekki veita honum fjármagn, þá sé ráðuneyti menntamála óheimilt að viðurkenna starfsemi hans á grundvelli 43. gr. grunnskólalaga. Með vísan til framangreindra skuldbindinga er ekki talið rétt að lög girði með þessum hætti fyrir stofnun einkarekinna skóla einvörðungu vegna þess að hið opinbera reki sjálft menntastofnanir og vilji því ekki jafnframt styrkja einkarekinn skóla. Því er lagt til að við 46. gr. grunnskólalaga bætist ný málsgrein sem kveður á um að ráðherra geti veitt sjálfstætt reknum skóla heimild til að starfa jafnvel þótt viðkomandi sveitarfélag hafi neitað að styrkja hann með fjárframlögum samkvæmt ákvæði 43. gr. b. Um slíkan skóla skulu gilda þær almennu reglur sem fram koma í 43. gr., 43. gr. c og 43. gr. d. Í því felst m.a. að kröfur um rekstrarform, samþykktir og meðferð fjárframlaga, skylda til að setja reglur um innritun og gjaldtöku og um starfslið skóla og faglegt sjálfstæði þess eiga við um þessa skóla líkt og aðra sjálfstætt rekna grunnskóla. Þá skal slíkur skóli falla undir ákvæði reglugerðar ráðherra, sbr. 43. gr. f. Ráðherra getur enn fremur sett sérstakar reglur um skóla af þessu tagi, innan ramma laga, á grundvelli heimildar í 46. gr. Þá er gert ráð fyrir að ráðherra skuli í þeirri heimild sem hann veitir setja skólanum skilyrði í samræmi við 43. gr. a, en í því ákvæði er mælt fyrir um lágmarksinntak þjónustusamninga sveitarfélaga og sjálfstætt rekinna grunnskóla.

Af orðalagi reglunnar leiðir að skólar falla ekki undir þessa undantekningarheimild nema hafa fyrst leitað eftir því hjá viðkomandi sveitarfélagi að gera þjónustusamning við það. Þetta er talið rétt til að tryggja skilvirkni í stjórnsýslunni og koma í veg fyrir að mál séu mögulega til afgreiðslu á fleiri stöðum á sama tíma. Hver skóli getur því aðeins annaðhvort starfað á grundvelli þjónustusamnings við sveitarfélag eða á grundvelli leyfis skv. nýrri 4. mgr. 46. gr. grunnskólalaga. Þá er þetta í samræmi við það að almennt eru það sveitarfélögin sem bera ábyrgð á skipulagi skólahalds í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Í samræmi við þetta er talið rétt að ráðherra leiti umsagnar viðkomandi sveitarfélags um umsókn áður en hún er afgreidd. Með því er viðkomandi sveitarfélagi ekki falið vald um beitingu heimildarinnar, en slík umsögn kann að vera mikilvæg til að fá fram öll viðeigandi gögn, þar með talið um það hvort skólinn hafi áður leitað eftir þjónustusamningi við viðkomandi sveitarfélag.

Rétt er talið að fela ráðherra þessa valdheimild beint, þ.e. til að veita umrætt leyfi, og jafnframt að fella eftirlit með starfsemi skóla sem þetta á við um undir hann einvörðungu en ekki undir eftirlit sveitarfélaganna. Telja má ólíklegt að á heimildina muni reyna. Tilgangur hennar er fyrst og fremst að tryggja að íslensk lög útiloki ekki með öllu rétt manna til að setja á fót skóla án opinberra fjárframlaga, eins og raunin virðist vera að gildandi lögum. Ef mikil ásókn verður í leyfi ráðherra á þessum grundvelli kann að vera rétt að setja um þau ítarlegri lagareglur. Það er hins vegar ekki talin þörf á að leggja slíkt til á þessu stigi.

Ákvæði 43. gr. a., sem fjallar um þjónustusamninga, 43. gr. b., sem er um fjárframlög úr sveitarsjóði og 43. gr. e um sjálfstætt rekna grunnskóla sem ekki eru valfrjálsir eiga eðli málsins samkvæmt ekki við um sjálfstætt rekna grunnskóla af því tagi sem ákvæðið fjallar um.

Um 9. gr.

Í ákvæðinu er lögð til breyting á 47. gr. grunnskólalaga. Í 47. gr. gildandi grunnskólalaga felst að aðeins tilteknar stjórnvaldsákvarðanir um málefni nemenda grunnskóla er hægt að kæra til ráðuneytis menntamála. Af sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, sbr. 109. og 111. gr. laganna, leiðir að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á vegum sveitarfélaga, en eru ekki kæranlegar annað, verða almennt kærðar til ráðuneytis sveitarstjórnarmála. Niðurstaðan af samspili kæruleiða samkvæmt lögum um grunnskóla og sveitarstjórnarlögum er því sú að stundum ber borgaranum að beina stjórnsýslukærum vegna grunnskóla til ráðuneytis menntamála og í öðrum tilvikum til ráðuneytis sveitarstjórnarmála. Þetta skipulag er til þess fallið að valda vafa og óskýrleika um kæruleiðir, til óhagræðis og skerts réttaröryggis fyrir borgarana og óhagræðis fyrir stjórnsýsluna. Í frumvarpinu er því lagt til að allar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á vegum grunnskóla og sveitarfélaga á grundvelli grunnskólalaga verði kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðuneytis. Í heildina breytir þetta ekki þeim fjölda ákvarðana sem hægt er að kæra. Þetta leiðir aðeins til þess að úrskurðarvald í tilefni af stjórnsýslukærum vegna einstakra mála færist að einhverju marki frá innanríkisráðuneyti til mennta- og menningarmálaráðuneytis. Vonast er til að ávinningurinn feli í sér aukið réttaröryggi fyrir borgarana sem og skýrari verkaskiptingu innan stjórnsýslunnar.

Þessi tilhögun er í samræmi við hið almenna skipulag um samspil kæruheimilda í sérlögum og kæruheimildarinnar í sveitarstjórnarlögum. Má hér til að mynda vísa til kæruheimilda vegna ákvarðana sem teknar eru á grundvelli skipulagslaga, mannvirkjalaga, laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, laga um félagsþjónustu sveitarfélaga o.s.frv. Í öllum þessum lagabálkum er almenna reglan að úrskurðarvald sérstaks úrskurðaraðila tekur til stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á grundvelli viðkomandi laga en ekki aðeins til afmarkaðs hluta þeirra. Stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna eru því ekki kæranlegar til ráðherra sveitarstjórnarmála, sbr. 109. og 111. gr. sveitarstjórnarlaga.

Hér er aðeins rætt um eftirlit í tilefni af stjórnsýslukæru vegna einstakra ákvarðana um málefni einstaklinga samkvæmt grunnskólalögum. Mennta- og menningarmálaráðherra hefur eftir atvikum einnig almennt eftirlit með skipulagi skólahalds í sveitarfélögum, sbr. 4. gr. laganna. Það eftirlit nær einnig til samninga sveitarfélaga við einkaaðila um rekstur grunnskóla og til samninga um samvinnu sveitarfélaga um grunnskólahald. Ráðuneytið hefur hins vegar ekki beinar valdheimildir til þess að bregðast við annmörkum sem lúta að almennu skipulagi skólahalds. Eftir sem áður verða slík valdbeitingarúrræði á hendi innanríkisráðuneytisins sem ráðuneytis sveitarstjórnarmála, sbr. m.a. 109., 112. og 116. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Samspil ráðuneytanna að þessu leyti birtist með þeim hætti að mennta- og menningarmálaráðuneyti getur, telji það tilefni til, látið í ljós óbindandi álit á stjórnsýslu viðkomandi sveitarfélaga, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, sbr. einnig 4. gr. grunnskólalaga. Á grundvelli slíks álits bæri ráðuneyti sveitarstjórnarmála almennt að bregðast við og kanna hvort tilefni væri til beitingar úrræða samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Ekki er talið æskilegt að færa valdbeitingarúrræði vegna almenns skipulags og stjórnsýslu sveitarfélaga til mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Skýrara er að slík úrræði sem lúta heildstætt að stjórnsýslu sveitarfélaganna séu fyrst og fremst hjá einu ráðuneyti, ráðuneyti sveitarstjórnarmála, þótt mat um tilefni þess að úrræðunum sé beitt geti að þessu leyti óbeint verið hjá viðkomandi fagráðherra.

Í ákvæðinu er einnig lagt til að kæruheimildin nái til sambærilegra ákvarðana um rétt og skyldu nemenda á vegum sjálfstætt rekinna skóla. Í þessu felst viss breyting frá gildandi lögum, en þó ekki veruleg.

Í gildandi grunnskólalögum er kveðið á um það, sbr. niðurlag 1. mgr. 43. gr., að sjálfstætt reknir grunnskólar skuli fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga „við töku ákvarðana sem kæranlegar eru skv. 47. gr.“ Í upptalningunni í 1. mgr. 47. gr. á þeim ákvörðunum sem eru kæranlegar er enginn greinarmunur gerður á því hvort ákvörðun um rétt eða skyldu nemenda var tekin af hálfu sjálfstætt rekinna skóla eða skóla á vegum sveitarfélaganna, og þá er í 2. mgr. sama ákvæðis sérstaklega gert ráð fyrir að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru af hálfu sjálfstætt rekinna skóla megi fella undir þá sérstöku málskotsleið sem fjallað er um í þeirri málsgrein og reyndar er lagt til í frumvarpinu að falli brott. Af þessu leiðir að ákvarðanir sem teknar eru af hálfu sjálfstætt rekinna grunnskóla um rétt eða skyldu nemenda á grundvelli grunnskólalaga teljast að gildandi lögum almennt vera ákvarðanir sem þeir taka á grunni opinberra valdheimilda og þeim hefur með heimild í 43. gr. laganna verið falið að taka. Ef umrædd ákvörðun, sem tekin er á grundvelli heimilda í grunnskólalögum, telst stjórnvaldsákvörðun þegar hún er tekin af grunnskóla á vegum sveitarfélags þá telst hún það því almennt einnig þótt hún sé tekin á vegum sjálfstætt rekins grunnskóla. Kæruleiðin í 47. gr. á því við með sama hætti. Skýr undantekning þar á eru þó ákvarðanir um gjaldtöku, sbr. niðurlag 1. mgr. 43. gr. gildandi laga.

Sú breyting sem hér er lögð til, þ.e. í 2. málsl. 1. mgr. ákvæðisins, felur í sér að kæruréttur vegna ákvarðana sjálfstætt starfandi skóla verður sambærilegur kærurétti vegna ákvarðana sem teknar eru af hálfu grunnskóla sveitarfélaganna. Þannig felur ákvæðið í sér að allar ákvarðanir um rétt eða skyldu nemenda í sjálfstætt reknum skólum, þ.e. stjórnvaldsákvarðanir sem þeir taka á grundvelli grunnskólalaga, verður hægt að bera undir ráðuneytið til úrskurðar. Þá felur reglan í sér að ekki þarf að velkjast í vafa um það hvort fyrst beri að beina kæru til viðkomandi sveitarfélags. Kærurétturinn verður til ráðuneytisins beint, bæði hvað varðar grunnskóla sveitarfélaganna og hina sjálfstætt reknu skóla.

Með því að orða 2. málsl. 1. mgr. frumvarpsákvæðisins svo að kærurétturinn taki til „sambærilegra ákvarðana um rétt og skyldu nemenda á vegum sjálfstætt rekinna skóla“ er leitast við að afmarka kæruréttinn með hliðsjón af því hvort sú ákvörðum sem um ræðir teldist vera stjórnvaldsákvörðun, og þar með kæranleg, ef hún væri tekin af hálfu grunnskóla sveitarfélagsins. Þetta er gert til að tryggja samræmi um kæruréttinn og einfalda túlkun kæruleiðarinnar. Þannig er komið í veg fyrir vafamál sem ella kynnu að rísa um það hvort tiltekin ákvörðun sjálfstæðs skóla fullnægir öllum skilyrðum þess að vera stjórnvaldsákvörðun. Þetta einfaldar aðkomu ráðuneytisins að umfjöllun um þær ákvarðanir sem hér um ræðir og tryggir málsaðilum rétt til umfjöllunar af hálfu ráðuneytisins í formi úrskurðar.

Af þessari framsetningu leiðir að ákvarðanir einkarekinna skóla sem varða rétt eða skyldu nemenda við skólann og teljast án vafa vera stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga verða kæranlegar til ráðuneytisins. Af framsetningunni leiðir jafnframt að ákvarðanir sem skólarnir taka og fræðilega væri hægt að líta svo á að væru einkaréttarlegar eða byggðar á samningssambandi skólans og viðkomandi foreldra fyrir hönd nemenda, svo sem um gjaldtöku í valfrjálsum skólum, verða einnig kæranlegar. Valdheimildir og úrræði ráðuneytisins markast þá, líkt og reyndar á almennt við vegna sjálfstjórnar sveitarfélaganna, af því hvers eðlis viðkomandi ákvörðun er. Ráðuneytið getur þá eftir atvikum fellt ákvörðun úr gildi en ekki lagt fyrir hinn kærða hvaða ákvörðun honum ber að taka í staðinn. Endurskoðun á ákvörðun um gjaldtöku mundi þannig fyrst og fremst beinast að því hvort fylgt hefði verið viðeigandi reglum, m.a. um innritun í skólann, og samningum. Eftir atvikum má gera ráð fyrir að valdheimildir ráðuneytisins gagnvart einkaaðila séu enn takmarkaðri en gagnvart sveitarfélagi. Í slíkum tilvikum kann þá að reyna á önnur úrræði, svo sem útgáfu óbindandi álits sem eftir atvikum getur falið í sér tilmæli til viðkomandi sveitarfélags eða jafnvel, ef skilyrði eru fyrir hendi, afturköllun á staðfestingu á þjónustusamningi. Skyldan til að úrskurða er hins vegar skýr og þar með einnig réttindi aðila máls til að fá umfjöllun um málið af æðra stjórnvaldi. Þessi útfærsla leysir þann vanda sem kann að skapast við nánari afmörkun á því hvaða ákvarðanir í sjálfstætt reknum skólum og varða nemendur fullnægja almennum skilyrðum þess að vera stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga, hún jafnar réttarstöðu nemenda í skólum sveitarfélaganna annars vegar og sjálfstætt rekinna skóla hins vegar og að lokum styður hún við eftirlit ráðuneytisins með skólahaldi í sjálfstætt reknum skólum.

Í samræmi við gildandi lög um menntastofnanir á framhaldsskólastigi sem og háskólastigi er lagt til að í 2. mgr. 47. gr. verði kveðið á um að ákvarðanir á vegum grunnskóla um námsmat nemenda verði ekki kæranlegar. Nemendur í grunnskólum eiga rétt á að fá upplýsingar um niðurstöður námsmats og matsaðferðir, til að skoða metin verkefni og prófúrlausnir, fá munnlegar skýringar á námsmati og eftir atvikum endurskoðun þess innan grunnskóla, sbr. 3. mgr. 27. gr. grunnskólalaga. Við efnislegu námsmati fagaðila verður hins vegar ekki hróflað með stjórnsýslukæru.

Að síðustu skal tekið fram að í ákvæðinu felst að felldur verður úr lögum sá möguleiki sem nú kemur fram í 2. mgr. 47. gr. að koma á sérstakri málskotsleið innan viðkomandi sveitarfélags. Þrátt fyrir að þessi heimild hafi verið í lögum frá 2008 hefur ekkert sveitarfélag nýtt hana. Þá er hún til þess fallin að valda vafa um stjórnsýslulega stöðu grunnskóla sveitarfélaganna innan stjórnkerfis þeirra. Eins og ítarlega er rakið í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 91/2008 þá felur þessi regla einnig í sér frávik frá hefðbundinni hugtakanotkun um endurskoðun ákvarðana í stjórnsýslukerfinu. Hún er því einnig til þess fallin að valda vafa að því leyti. Það er því af ýmsum ástæðum æskilegt að fella hana brott.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 11. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Mennta- og menningarmálaráðuneyti:

Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Markmið frumvarpsins er að styrkja lagaramma um eftirfarandi þætti í skipulagi grunnskólahalds:

1. Frístundaþjónustu fyrir börn á yngsta stigi grunnskóla, sbr. 3.–5 gr. frumvarpsins.

2. Starfsemi sjálfstætt rekinna grunnskóla, sbr. 6.–13. gr. ásamt 16. gr. frumvarpsins.

3. Samvinnu sveitarfélaga um grunnskólahald, sbr. 15. gr. frumvarpsins.

4. Endurskoðun stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna, sbr. 2. og 16. gr. frumvarpsins.

Þá er hugtakið skólaþjónusta tekið upp í stað sérfræðiþjónustu, sbr. 1. gr. frumvarpsins.

Frístundaþjónusta.

Nýjum og breyttum ákvæðum er ætlað að fylgja eftir þeirri þróun sem orðið hefur en niðurstöður úttekta sýna að vægi frístundaþjónustu innan sveitarfélaga landsins hefur farið vaxandi ár frá ári. Fleiri sveitarfélög bjóða upp á þessa þjónustu og þátttaka barna hefur aukist verulega, einkum í efri tveimur bekkjunum, þ.e. 3. og 4. bekk. Umtalsverðir fjármunir renna til þjónustunnar eins og ráða má af því að árið 2012 töldu sveitarfélögin að heildarkostnaður þeirra vegna reksturs frístundaheimila væri ríflega 1,3 ma.kr.

Gagnvart sveitarfélögum sem í dag bjóða upp á frístundaþjónustu munu ný og breytt ákvæði frumvarpsins að öllum líkindum hafa óveruleg áhrif á starfsemina og þar með kostnað. Þau sveitarfélög sem ekki bjóða upp á frístundastarf fyrir börn í 1.–4. bekk grunnskóla munu hins vegar þurfa að taka afstöðu til þess að þjónustan er lögbundið verkefni sem þeim verður gert skylt að rækja nema í undantekningartilvikum.

Vegna skorts á gögnum og tölfræðilegum upplýsingum liggur ekki fyrir hvað breytingin mun taka til margra grunnskóla en fyrir liggur að það eru fá og jafnframt fremur fámenn sveitarfélög sem bjóða ekki upp á frístundastarf. Ljóst má þó vera að breytingin mun kalla á útgjaldaauka, sem í einhverjum tilvikum gæti orðið umtalsverður með tilliti til fjárhags hlutaðeigandi sveitarfélags.

Nýr lagarammi mun síðan móta þróun þjónustunnar til framtíðar, m.a. með tilkomu gæðaviðmiða, svo sem um mönnun og menntun starfsfólks, sbr. 4. mgr. nýrrar 33. gr. a. Reikna verður með að kostnaðaráhrif fái rýni í þeirri vinnu. Gjaldskrárákvarðanir munu einnig koma til endurskoðunar í kjölfar nýrra laga þar sem sennilegt er að þrýst verði á lækkun með hliðstæðum hætti og gerst hefur með þjónustu leikskóla. Ástæða er til þess að greina slíkar breytingar á reglubundinn hátt.

Sjálfstætt reknir grunnskólar.

Tillögum frumvarpsins er ætlað að bæta búa til skýrari farveg fyrir samskipti sjálfstætt rekinna grunnskóla við hlutaðeigandi sveitarfélög. Áhrifin af því á fjárhag og stjórnsýslu hlutaðeigandi sveitarfélaga ættu að vera jákvæð.

Fjárframlag sveitarfélaga til sjálfstætt rekins grunnskóla hefur til þessa verið ákvarðaður á grundvelli árlegs útreiknings Hagstofunnar en í 2. mgr. nýrrar 43. gr. b er gert ráð fyrir að útreikningur fari fram mánaðarlega.

Gera má ráð fyrir að nýtt fyrirkomulag á fjárframlögum leiði til útgjaldaauka hjá hlutaðeigandi sveitarfélögum, en hver hann verður er háð verðlagsbreytingum og því hvaða viðmið er lagt til grundvallar. Sé breyting á verðlagsforsendum samkvæmt endurskoðaðri þjóðhagsspá lögð til grundvallar (hækkun á vísitölu neysluverðs um 2,5% og hækkun launavísitölu um 10,4% milli áranna 2015 og 2016) má varlega áætla að nýtt fyrirkomulag hefði leitt til aukningar á útgjöldum sveitarfélaga vegna samninga við sjálfstætt rekna grunnskóla um 3–5%. Er þá miðað við skólaárið 2015/2016 og hliðsjón höfð af því vægi launa og annars kostnaðar sem gengið hefur verið út frá að endurspeglist í reglum um útreikninga framlaga.

Nemendur í sjálfstætt reknum grunnskólum eru liðlega 1.000 talsins og árleg framlög vegna þeirra (miðað við 75% reglu) munu að líkindum nema ríflega 1.200 m.kr. fyrir skólaárið 2015/2016. Breytt regla mundi samkvæmt því hafa þýtt um 36–60 m.kr. útgjaldaauka sveitarfélaga vegna yfirstandandi skólaárs. Þessi útgjaldaauki fellur til hjá fáum sveitarfélögum og hefur misjafnt vægi hjá þeim eftir því hversu hátt hlutfall grunnskólabarna í þeim sækir sjálfstætt rekinn grunnskóla og hvernig um hefur samist milli aðila.

Samvinna sveitarfélaga um grunnskólahald.

Frumvarpið skýrir betur grundvöllinn undir samvinnu sveitarfélaga þegar kemur að grunnskólahaldi og ætti að auðvelda hagræðingu og samlegð í stjórnsýslu.

Endurskoðun stjórnvaldsákvarðana.

Áformaðar breytingar á kæruleið og kæruheimild kunna að hafa áhrif á fjölda mála sem skotið verður áfram til æðra stjórnvalds vegna starfsemi grunnskóla. Hverju slíku máli fylgir alla jafna töluvert álag og viðbótarvinna fyrir stjórnendur.

Á móti kemur að jafnframt er skýrar kveðið á um ferli úrskurðarmála. Hagræði af því kemur m.a. stjórnsýslu sveitarfélaga til góða.

Samandregin niðurstaða.

Sú breyting að frístundaþjónusta fyrir börn á yngsta stigi grunnskóla verði að lögbundnu verkefni sveitarfélaga mun kalla á útgjaldaauka hjá sveitarfélögum sem í dag bjóða ekki upp á þá þjónustu og sem undantekningartilvik eiga ekki við um. Í einhverjum tilvikum gæti þessi útgjaldaauki orðið umtalsverður með tilliti til fjárhags hlutaðeigandi sveitarfélags.

Innleiðing frístundaþjónustu sem lögbundinnar skyldu mun hafa áhrif á það hvernig þjónustan þróast. Ástæða er til þess að greina þau áhrif samhliða gerð gæðaviðmiða og endurskoðun gjaldskráa.

Nýtt fyrirkomulag á framlögum sveitarfélaga til sjálfstætt rekinna grunnskóla mun leiða til útgjaldaauka. Þar sem verðlagsbreytingar og viðmið um útreikninga liggja ekki fyrir er ekki hægt að segja fyrir um kostnaðaráhrif vegna komandi skólaára.

Vegna yfirstandandi skólaárs má hins vegar ætla að það hefði haft í för með sér 3–5% kostnaðarauka hjá sveitarfélögunum ef reglu frumvarpsins hefði verið fylgt við útreikning framlaga. Breytt regla mundi samkvæmt því hafa þýtt um 36–60 m.kr. útgjaldaauka sveitarfélaga vegna skólaársins 2015/2016.

Ýmis ákvæði frumvarpsins eru til þess fallin að skýra ferla og farveg fyrir samskipti. Áhrifin af því ættu alla jafna að vera jákvæð, bæði fyrir fjárhag og stjórnsýslu sveitarfélaga þótt ekki sé að stöddu unnt að setja á þau mælistiku. Neðanmálsgrein: 1 1

Kolbrún Þ. Pálsdóttir og Valgerður Freyja Ágústsdóttir: „Gæði eða geymsla? Um frístundaheimili og skóladagvistun fyrir 6–9 ára börn á Íslandi“, Netla – Veftímarit um uppeldi og menntun, útg. 10. júní 2011.