Hollustuhætti og mengunarvarnir o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 335

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, lögum um mat á umhverfisáhrifum og lögum um loftslagsmál (niðurdæling koldíoxíðs).

Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.

1. gr.

Við 3. gr. laganna bætast 10 nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Áætlun um úrbætur er áætlun um ráðstafanir vegna frávika, leka eða umtalsverðrar hættu á leka í starfsemi, sem fylgir m.a. umsókn um starfsleyfi til niðurdælingar skv. VI. kafla A og Umhverfisstofnun samþykkir.

Flutningskerfi koldíoxíðs eru lagnir og mannvirki þeim tengd til flutnings á koldíoxíði til niðurdælingarsvæðis.

Föngun koldíoxíðs er ferli þar sem koldíoxíð er fangað, venjulega úr útblæstri iðjuvera og orkuvera en einnig beint úr andrúmslofti, svo að hægt sé að flytja það til niðurdælingar eða endurnýtingar.

Föngunarstöð er mannvirki sem hefur þann tilgang að fanga koldíoxíð til niðurdælingar til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.

Hentug jarðlög til niðurdælingar eru jarðlög sem hafa eiginleika sem stuðla að öruggri og áreiðanlegri geymslu eða steinrenningu koldíoxíðs neðanjarðar.

Niðurdæling koldíoxíðs til varanlegrar geymslu í jarðlögum er þegar óblönduðu koldíoxíði er dælt niður til geymslu í holrýmum í jarðlögum eða niðurdæling koldíoxíðs sem hefur verið bundið í vatni og dælt niður í jarðlög sem steinrenna því.

Niðurdælingargeymir er niðurdælingarsvæðið, þ.e. jarðlög þess og allt sem getur haft áhrif á öryggi og áreiðanleika niðurdælingar á svæðinu.

Niðurdælingarsvæði er skilgreint svæði innan jarðlaga sem notað er til niðurdælingar á koldíoxíði til geymslu eða steinrenningar auk tilheyrandi búnaðar, hvort sem hann er ofanjarðar eða neðanjarðar.

Rekstrartímabil niðurdælingarsvæðis er tíminn frá því að starfsleyfi hefur verið gefið út og niðurdæling koldíoxíðs hefst á niðurdælingarsvæðinu þar til starfsemi lýkur.

Vatnssúla er samfelldur, lóðréttur vatnsmassi frá yfirborði að botnseti.

2. gr.

Á eftir VI. kafla laganna kemur nýr kafli, VI. kafli A, Niðurdæling koldíoxíðs í jarðlög, með 10 nýjum greinum, 33. gr. a – 33. gr. j, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (33. gr. a.)

Gildissvið kaflans.

Kafli þessi gildir um niðurdælingu koldíoxíðs í jarðlög á landi og innan efnahagslögsögu Íslands.

Geymsla koldíoxíðs í vatnssúlu ofan jarðlaga er óheimil.

Ákvæði þessa kafla taka ekki til verkefna í rannsóknar-, þróunar- eða prófunarskyni ef um er að ræða verkefni sem snúa að varanlegri geymslu á minna en 100 kílótonnum af koldíoxíði.

b. (33. gr. b.)

Reglugerðarheimild.

Ráðherra skal í reglugerð setja nánari ákvæði um framkvæmd ákvæða þessa kafla, þ.m.t. um:

1. Starfsleyfi til niðurdælingar, þ.m.t. um mögulega könnun á fýsileika niðurdælingargeymis, form og efni umsóknar og leyfis, fjárhagslega tryggingu, breytingar á útgefnum leyfum, kröfur vegna aðilaskipta, niðurfellingu leyfis þegar starfsemi er hætt eða forsendur leyfis bresta og málsmeðferð við veitingu leyfis.

2. Eftirlit með niðurdælingargeymi og rekstri niðurdælingarsvæðis.

3. Endurskoðun, uppfærslu og niðurfellingu starfsleyfa til niðurdælingar.

4. Form og efni vöktunarskýrslna, umfang vöktunar og búnað til vöktunar og niðurdælingar.

5. Aðgang þriðja aðila að flutningskerfi koldíoxíðs og niðurdælingarsvæði.

6. Lokun niðurdælingarsvæða, afturköllun starfsleyfis og flutning ábyrgðar.

c. (33. gr. c.)

Könnun og starfsleyfi til niðurdælingar.

Niðurdælingarsvæði skal ekki starfrækt án starfsleyfis til niðurdælingar og aðeins einn rekstraraðili skal starfa á hverju niðurdælingarsvæði.

Rekstraraðili skal sækja um starfsleyfi til niðurdælingar hjá Umhverfisstofnun. Umsókninni skulu m.a. fylgja niðurdælingaráætlun, könnun eða mat á hugsanlegum niðurdælingargeymi til niðurdælingar á koldíoxíði, fyrirhuguð vöktunaráætlun, fyrirhuguð áætlun um úrbætur, upplýsingar vegna mats á umhverfisáhrifum og fjárhagsleg trygging.

Umsækjandi starfsleyfis til niðurdælingar hefur í þeim tilvikum er könnun þarf að fara fram einkarétt til könnunar á umræddum niðurdælingargeymi, auk forgangsréttar til niðurdælingar á sama svæði að uppfylltum nánari skilyrðum.

Ósamrýmanleg not niðurdælingargeymis eru óheimil á meðan könnun stendur yfir og á gildistíma starfsleyfis til niðurdælingar.

Umhverfisstofnun skal setja skilyrði í starfsleyfi um aðgang þriðja aðila að niðurdælingarsvæði.

Umhverfisstofnun ber að senda eftirlitsstofnun EFTA drög að starfsleyfi til niðurdælingar áður en leyfi er veitt.

d. (33. gr. d.)

Samsetning efnisstraums til niðurdælingar.

Efnisstraumur til niðurdælingar koldíoxíðs skal ekki innihalda úrgang. Efnisstraumur getur þó innihaldið tilfallandi, tengd efni úr uppsprettunni, fönguninni eða niðurdælingarferlinu og snefilefni sem bætt er í hann til að auðvelda vöktun niðurdælingarvökvans.

Þrátt fyrir 1. mgr. er heimilt að blanda vatni við efnisstraum koldíoxíðs til steinrenningar til að auka öryggi niðurdælingar og/eða auðvelda niðurdælingu þess til steinrenningar.

Rekstraraðili skal sjá til þess að innihald koldíoxíðstraums sé efnagreint og að fram fari áhættumat sem staðfesti að mengunarstig koldíoxíðstraums sé í samræmi við kröfur 1. mgr.

Styrkur viðbættra efna skal ekki vera svo hár að hann:

a. hafi skaðleg áhrif á áreiðanleika niðurdælingarsvæðis eða tengdra innviða,

b. stofni umhverfinu eða heilbrigði fólks í hættu.

e. (33. gr. e.)

Vöktun og skýrslugjöf.

Vöktun rekstraraðila skal byggjast á vöktunaráætlun sem samþykkt hefur verið af Umhverfisstofnun.

Rekstraraðili skal vakta niðurdælingargeymi, niðurdælingarsvæði og niðurdælingarbúnað auk nærliggjandi svæði ef við á, á rekstrartímabili.

Rekstraraðili skal skila vöktunarskýrslu til Umhverfisstofnunar einu sinni á ári.

f. (33. gr. f.)

Ábyrgð vegna leka eða umtalsverðrar hættu á leka og afturköllun starfsleyfis.

Komi fram leki eða umtalsverð hætta á leka á niðurdælingarsvæði er Umhverfisstofnun heimilt að nýta fjárhagslega tryggingu, sem lögð hefur verið fram af rekstraraðila, til að bæta úr því ástandi, sbr. 1. mgr. 33. gr. j.

Ef Umhverfisstofnun er tilkynnt um leka eða umtalsverða hættu á leka getur stofnunin, ef nauðsyn krefur, afturkallað starfsleyfi til niðurdælingar.

Um ábyrgð á tjóni á umhverfi og loftslagi af völdum föngunar, flutnings og niðurdælingar koldíoxíðs til varanlegrar geymslu fer samkvæmt lögum um umhverfisábyrgð og lögum um loftslagsmál.

g. (33. gr. g.)

Flutningur ábyrgðar.

Ábyrgð á niðurdælingarsvæði færist yfir til Umhverfisstofnunar þegar niðurdælingarsvæði hefur verið lokað, sbr. 16. gr., að uppfylltum eftirfarandi skilyrðum:

1. Öll tiltæk gögn benda til þess að koldíoxíð sé fullkomlega og varanlega aflokað eða steinrunnið allt að 20 árum eftir að niðurdælingarsvæði var lokað eða fyrr ef unnt er að sýna fram á að koldíoxíð sé fullkomlega og varanlega aflokað eða steinrunnið.

2. Fjárhagslegar skyldur skv. 33. gr. j eru uppfylltar.

3. Niðurdælingarsvæði hefur verið lokað og öll mannvirki tengd niðurdælingu fjarlægð eða frá þeim gengið.

Rekstraraðili ber ábyrgð á viðhaldi, vöktun, skýrslugjöf og ráðstöfunum til úrbóta á grundvelli áætlunar þar að lútandi sem Umhverfisstofnun hefur samþykkt þar til ábyrgð flyst til Umhverfisstofnunar.

h. (33. gr. h.)

Aðgangur þriðja aðila að flutningskerfi og niðurdælingarsvæði.

Mögulegir notendur skulu hafa aðgang að flutningskerfi koldíoxíðs og eða niðurdælingarsvæði rekstraraðila, í þeim tilgangi að flytja þangað og/eða dæla þar niður koldíoxíði til varanlegrar geymslu. Rekstraraðila er heimilt að innheimta fyrir það gjald.

Rekstraraðila er heimilt að synja um aðgang að flutningskerfi og/eða niðurdælingarsvæði, svo sem vegna skorts á rými, ef tækniforskriftir eru ósamrýmanlegar og í þeim tilvikum sem tenging er ekki til staðar og erfitt er að bæta úr.

Synji rekstraraðili um aðgang að flutningskerfi og niðurdælingarsvæði skal sú ákvörðun rökstudd.

i. (33. gr. i.)

Lausn deilumála vegna aðgangs að flutningskerfi og niðurdælingarsvæði.

Komi upp ágreiningur um aðgang að flutningskerfi og niðurdælingarsvæði milli rekstraraðila og mögulegra notenda sker Umhverfisstofnun úr. Umhverfisstofnun skal taka tillit til:

a. niðurdælingargetu sem eðlilegt er að sé tiltæk á niðurdælingarsvæði,

b. markmiðs íslenskra stjórnvalda samkvæmt alþjóðalögum um kolefnisföngun og niðurdælingu koldíoxíðs,

c. nauðsynjar þess að synja um aðgang í tilvikum þegar tækniforskriftir eru ósamrýmanlegar og erfitt er að bæta úr.

d. fjölda þeirra aðila sem óska eftir aðgangi.

Rekstraraðila ber að veita allar viðeigandi upplýsingar sem geta stuðlað að lausn ágreinings. Umhverfisstofnun skal taka ákvörðun svo fljótt sem auðið er.

Ef ágreiningur nær yfir landamæri ber að vinna að úrlausn hans eftir þeim reglum er gilda í því landi sem hefur lögsögu yfir flutningskerfi koldíoxíðs og niðurdælingarsvæði sem synjað hefur verið um aðgang að.

j. (33. gr. j.)

Fjárhagslegar skyldur.

Rekstraraðili skal þegar hann sækir um starfsleyfi til niðurdælingar sýna fram á að hann sé með tryggingu fyrir allri starfsemi á niðurdælingarsvæði.

Rekstraraðili skal áður en ábyrgð á niðurdælingarsvæði flyst til Umhverfisstofnunar greiða fyrirsjáanlegan kostnað við vöktun þar til koldíoxíð er fullkomlega og varanlega aflokað eða steinrunnið.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 67. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr töluliður, svohljóðandi: könnun og starfsleyfi til niðurdælingar, sbr. 33. gr. c.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Umhverfisstofnun er heimilt að leggja stjórnvaldssekt á lögaðila sem veitir rangar eða villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum sem máli skipta í tengslum við niðurdælingarsvæði, leyfisveitingar og tilkynningarskyldu um leka eða umtalsverðrar hættu á leka, sbr. VI. kafla A.

4. gr.

Töluliður 6.9 í viðauka I við lögin orðast svo: Föngun koldíoxíðsstrauma frá stöðvum sem falla undir lög þessi til varanlegrar geymslu í jörðu.

II. KAFLI

Breyting á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. viðauka við lögin:

a. Í stað orðsins „geymslu“ í lið 3.11, 3.12, 3.13, 3.27 og 3.28 kemur: varanlegrar geymslu.

b. Í stað orðsins „Geymslusvæði“ í lið 3.26 kemur: Niðurdælingarsvæði.

III. KAFLI

Breyting á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012.

6. gr.

3. tölul. 3. gr. laganna fellur brott.

7. gr.

Á eftir 4. mgr. 21. gr. b laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Rekstraraðilar skulu í vöktunaráætlun sinni gera grein fyrir niðurdælingu á koldíoxíði í samræmi við starfsleyfi til niðurdælingar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.

8. gr.

Í stað tilvísunarinnar „5. mgr.“ í 2. málsl. 7. mgr. 14. gr. a og 12., 13., 14. og 16. tölul. 1. mgr. 39. gr. laganna kemur: 6. mgr.

9. gr.

IX. kafli A laganna, Geymsla koldíoxíðs í jarðlögum, fellur brott.

10. gr.

Lög þessi fela í sér innleiðingu á ákvæðum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/31/EB um geymslu koltvísýrings í jörðu og um breytingu á tilskipun ráðsins 85/337/EBE, tilskipunum Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB, 2001/80/EB, 2004/35/EB, 2006/12/EB, 2008/1/EB og reglugerð (EB) nr. 1013/2006 sem vísað er til í tölulið 19a í III. kafla XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 115/2012 frá 15. júní 2012.

11. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta felur í sér breytingu á innleiðingu tilskipunar 2009/31/EB með því að heimila varanlega geymslu koldíoxíðs í jörðu. Tilskipunin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 115/2012 frá 15. júní 2012 sem tók gildi 1. júní 2013.

Tilskipun 2009/31/EB var innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 62/2015 sem breyttu lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012. Við innleiðingu tilskipunarinnar var ákveðið að nýta heimild hennar til að banna geymslu koldíoxíðs neðanjarðar á íslensku yfirráðasvæði þar sem slíkt var ekki talinn raunhæfur kostur á Íslandi vegna jarðfræðilegra aðstæðna. Þekktar aðferðir þess tíma gengu út á nýtingu jarðalaga á borð við olíu- og gaslindir, kolalög eða jarðsjó í setlögum, þ.e. holrými neðanjarðar sem henta til geymslu á koldíoxíði. Hins vegar var ákveðið að nýta heimild í tilskipuninni sem leyfir geymslu á allt að 100 kílótonnum af koldíoxíði í rannsóknar- og tilraunaskyni.

Í janúar 2012 hófst tilraunaniðurdæling með aðferð sem kölluð hefur verið Carbfix-aðferðin sem gengur út á steinrenningu koldíoxíðs í jarðlögum neðanjarðar en ekki geymslu þess í holrýmum neðanjarðar. Því var ákveðið að innleiða tilskipunina með framangreindum hætti, þ.e. að banna tímabundið geymslu koldíoxíðs í jarðlögum en heimila tilraunavinnslu undir tilteknum stærðarmörkum í samræmi við 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar

Með innleiðingunni nú er verið að heimila varanlega geymslu koldíoxíðs í jarðlögum og skapa þar með tækifæri fyrir rekstraraðila með losunarheimildir, sem standa innan viðskiptakerfis Evrópusambandsins, til að fá niðurdælingu á koldíoxíði dregna frá í losunarbókhaldi sínu.

Jafnframt munu aðilar hér á landi, sem standa utan viðskiptakerfis Evrópusambandsins með losunarheimildir, fá tækifæri til að taka á móti innfluttu koldíoxíði frá rekstraraðilum af Evrópska efnahagssvæðinu til niðurdælingar og varanlegrar geymslu í jörðu hérlendis. Þegar um er að ræða rekstraraðila í viðskiptakerfi Evrópusambandsins yrði sú niðurdæling koldíoxíðs dregin frá í losunarbókhaldi viðkomandi aðila.

Nú eru nokkur fyrirtæki með verkefni í gangi eða í undirbúningsfasa sem tengjast niðurdælingu og steinrenningu í tengslum við jarðvarmavirkjanir hér á landi. Slík verkefni geta verið mikilvæg í tengslum við loftslagsmarkmiðin sem Evrópusambandið og Ísland stefna á að ná á komandi árum og því er áríðandi að tryggja lagalegan grunn verkefnanna. Með hliðsjón af þeim árangri sem Carbfix-aðferðin hefur skilað og þeim möguleikum sem hún felur í sér þykir ástæða til að festa hana í sessi.

Aðstæður á Íslandi bjóða upp á að steingera nær ótakmarkað magn af koldíoxíði og ljóst að um verulega hagsmuni er að ræða fyrir Evrópska efnahagssvæðið í heild sem lúta fyrst og fremst að því að draga úr hnattrænum loftslagsbreytingum en munu einnig hafa fjárhagsleg áhrif á þá aðila er munu nýta sér möguleika á niðurdælingu koldíoxíðs.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Inngangur.

Úrlausnarverkefnið nú er að heimila geymslu koldíoxíðs í jörðu á þann veg að föngun og niðurdæling koldíoxíðs verði heimil á íslensku yfirráðasvæði svo að rekstraraðilar geti dregið koldíoxíð sem dælt er niður í jarðlög frá losun sinni í losunarbókhaldi samkvæmt lögum um loftslagsmál. Aðlaga þarf innleiðingu tilskipunarinnar þannig að ákvæði hennar nái einnig yfir Carbfix-aðferðina. Gera þarf breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, til að samræma orðalag þar við fyrirhugaðar breytingar frumvarpsins á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að auki þarf að fella brott ákvæði í lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, sem bannar geymslu koldíoxíðs neðanjarðar.

Íslensk stjórnvöld eru nú jákvæð gagnvart þeirri aðferð við niðurdælingu sem þróuð hefur verið í Carbfix-verkefninu á Hellisheiði. Á sínum tíma var það hins vegar mat íslenskra stjórnvalda að ákvæði tilskipunar 2009/31/EB væru sniðin að annars konar jarðfræðilegum aðstæðum sem hentuðu ekki til geymslu á koldíoxíði hér á landi og að ákvæði hennar, t.d. um vöktun til langs tíma, væru óþörf og kostnaðarsöm þegar Carbfix-aðferðinni væri beitt.

Carbfix-aðferðin er eins og áður segir ólík þeirri sem tilskipun 2009/31/EB gengur út frá. Með Carbfix-aðferðinni er koldíoxíð og hugsanlega önnur vatnsleysanleg gös úr uppsprettu leyst í vatni sem er dælt niður í gropið basalt. Uppleystu gösin bindast í basaltinu og kristallast í jarðlögum. Í Carbfix-aðferðinni er því ekki gert ráð fyrir að koldíoxíð sé geymt í jarðlögum neðanjarðar við yfirmarksástand líkt og gert er ráð fyrir í tilskipuninni. Með slíkri geymslu eykst hætta á að koldíoxíð sleppi út og leiti aftur upp á yfirborðið. Ákvæði tilskipunarinnar um umfangsmikla vöktun í 30 ár vegna hugsanlegs leka eru eðlileg að teknu tilliti til þeirrar áhættu sem er samfara slíkri geymslu. Sú áhætta fylgir hins vegar ekki Carbfix-aðferðinni þar sem hægt er að fylgjast með bindingu koldíoxíðs og hugsanlega annarra vatnsleysanlegra gastegunda úr uppsprettunni strax í upphafi þegar þeim er dælt niður. Að tilteknum tíma liðnum er svo unnt að staðreyna steinrenningu niðurdælds koldíoxíðs og við það er áhætta af leka ekki lengur til staðar.

Við endurskoðun og rýni á tilskipun 2009/31/EB á árinu 2015 í Evrópusambandinu var kallað eftir athugasemdum af hálfu hagsmunaaðila. Orkuveita Reykjavíkur benti þá á að mikilvægt væri að regluverk Evrópusambandsins miðaði við aðrar aðferðir en þær sem tilskipunin tæki til, til að mynda Carbfix-aðferðina. Það var hins vegar mat framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins á þeim tíma að ekki væri þörf á breytingum á tilskipuninni enda ekkert sem gæfi til kynna að sú aðferð sem beitt væri hér landi, þ.e. til steinrenningar á koldíoxíði, væri óheimil, sbr. skýrslu framkvæmdastjórnarinnar, Support to the review of Directive 2009/31/EC on the geological storage of carbon dioxide (CCS Directive).

2.2. Viljayfirlýsing stjórnvalda.

Í júní 2019 undirrituðu íslensk stjórnvöld viljayfirlýsingu ásamt stóriðjunni og Orkuveitu Reykjavíkur um hreinsun og bindingu kolefnis þar sem kemur fram að kannað verði til hlítar hvort Carbfix-aðferðin geti orðið raunhæfur kostur, bæði tæknilega og fjárhagslega, til þess að draga úr losun koldíoxíðs frá stóriðju á Ísland. Mikilvægt er að fá viðurkenningu á þeirri bindingu sem á sér stað með Carbfix-aðferðinni innan viðskiptakerfis Evrópusambandsins með losunarheimildir svo að koldíoxíð, sem er bundið með aðferðinni, geti komið til frádráttar losun fyrirtækja í viðskiptakerfinu. Þess vegna tóku íslensk stjórnvöld nýverið upp viðræður við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um hvar hægt væri að finna Carbfix-aðferðinni stað í regluverki sambandsins. Niðurstaða þeirra viðræðna leiddi til þess að innleiðing í íslensk lög sem heimilaði geymslu koldíoxíðs í jörðu væri að mati sérfræðinga Evrópusambandsins rétta leiðin til að tengja Carbfix-aðferðina viðskiptakerfinu. Sérfræðingar Evrópusambandsins telja að aðferðin, þ.e. að fanga koldíoxíð og dæla því niður í jarðlög, falli undir tilskipunina. Minni áhersla virðist hins vegar vera lögð á hvað gerist í kjölfarið, hvort koldíoxíð geymist neðanjarðar eða hvort það steinrenni. Því virðist að mati framkvæmdastjórnarinnar ekki skipta öllu máli hvort koldíoxíð binst varanlega í jarðlögum eða hvort það er geymt í holrými neðanjarðar.

2.3. Staða Carbfix-verkefnis á Hellisheiði og niðurstaða viðræðna við Evrópusambandið.

Bann við geymslu koldíoxíðs neðanjarðar, sem kveðið er á um í gildandi lögum, hefur hingað til ekki haft áhrif á Carbfix-verkefni Orkuveitu Reykjavíkur á Hellisheiði þar sem nýtt var heimild laganna til að undanskilja rannsóknar- og tilraunaverkefni, sem byggist á tilskipuninni. Nú er svo komið að áætlað er að 100 kílótonna markinu verði náð snemma á næsta ári og því mun Carbfix-verkefnið falla utan heimildar laganna um rannsóknar- og tilraunaverkefni. Í ljósi þess að eina leiðin til að tengja Carbfix-aðferðina nú viðskiptakerfi Evrópusambandsins með tilskipun 2009/31/EB er lagt til að heimila niðurdælingu koldíoxíðs hér á landi að teknu tilliti til sérstöðu Carbfix-aðferðarinnar samanborið við þá aðferð sem tilskipunin tekur til, þ.e. niðurdælingu koldíoxíðs til geymslu.

Þar sem aðferðin við niðurdælingu sem tilskipunin tekur til er önnur en notast er við með Carbfix-aðferðinni eru þær kröfur sem tilskipunin gerir til rekstraraðila mótaðar í samhengi við það sem nauðsynlegt má telja og eðlilegt þegar um niðurdælingu til geymslu er að ræða. Í Evrópusambandinu er ekki fyrir að fara reglum um niðurdælingu til steinrenningar enda Carbfix-aðferðin tiltölulega ný og um frumkvöðlastarfsemi á heimsvísu að ræða. Fyrirmyndir að regluverki um niðurdælingu til steinrenningar er því hvorki að finna í þeim löndum sem Ísland alla jafna ber sig saman við á sviði lagasetningar né annars staðar. Ísland er því að stíga fyrsta skrefið við mótun reglna um aðferðarfræðina sem felst í niðurdælingu til steinrenningar.

Í ljósi framangreinds og þeirra viðræðna sem íslensk stjórnvöld áttu við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er lagt til að slíkar reglur taki mið af þeim ramma sem felst í tilskipun 2009/31/EB þó að teknu tilliti til sérstöðu Carbfix-aðferðarinnar. Gæta þarf meðalhófs og haga kröfum sem gerðar eru til rekstraraðila í samræmi við það sem telja má nauðsynlegt og eðlilegt við beitingu Carbfix-aðferðarinnar. Þrátt fyrir að Carbfix-aðferðin feli tæknilega séð ekki í sér geymslu koldíoxíðs heldur förgun þess er sú leið farin í frumvarpinu að fella hugtakið niðurdæling til steinrenningar undir hugtakið varanleg geymsla. Er það gert svo að unnt sé með óyggjandi hætti að tengja aðferðina inn í ETS-viðskiptakerfið líkt og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur leiðbeint íslenskum stjórnvöldum um. Hins vegar er ljóst að þörf er á að regluverk Evrópusambandsins taki breytingum þannig að báðum aðferðum verði tryggður sess og sérstaða Carbfix-aðferðarinnar viðurkennd. Mikilvægt er að tekið verði tillit til hvorrar aðferðar um sig og afmarkaðar kröfur um eftirlit og vöktun með tilliti til meðalhófs og að teknu tilliti til umhverfisverndar og öryggissjónarmiða sem við eiga í hvoru tilviki fyrir sig. Þá þarf að rýna löggjöf um mat á umhverfisáhrifum á sömu forsendum. Í viðræðum milli íslenskra stjórnvalda og framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins í apríl 2020 var m.a. rætt um stöðu loftslagsmála og mögulegt samstarf um tæknilausnir til að ná kolefnishlutleysi, þ.m.t. Carbfix-aðferðina. Rætt var um að setja verkefnahóp á laggirnar sem hefði m.a. það verkefni að rýna áðurgreind álitaefni. Mikilvægt er að íslensk stjórnvöld hrindi í framkvæmd þessu verkefni og kalli eftir því samstarfi sem rætt var um.

2.4. Tengsl við viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir.

Viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir (ETS) er lykiltæki sambandsins við að ná markmiðum Parísarsamningsins fyrir árið 2030. Tilskipun 2009/31/EB felur í sér fjárhagslegan hvata fyrir rekstraraðila sem falla undir tilskipunina þar sem þeir geta dregið frá í losunarbókhaldi sínu það koldíoxíð sem hefur verið dælt niður í jarðlög. Með frumvarpi þessu er innleiðing í íslensk lög aðlöguð að íslenskri jarðfræði með aðferð sem felst í steinrenningu koldíoxíðs í basalti. Verði frumvarpið að lögum er rekstraraðilum innan viðskiptakerfisins gert kleift að gera grein fyrir koldíoxíði sem hefur verið dælt neðanjarðar í losunarbókhaldi sínu. Ef leki á koldíoxíði á sér stað í niðurdælingarferlinu munu rekstraraðilar einnig þurfa að gera grein fyrir því í losunarbókhaldinu og eftir atvikum greiða losunarheimildir sem nemur því koldíoxíði sem lak. Rekstraraðilar innan viðskiptakerfis Evrópusambandsins fá úthlutað endurgjaldslausum losunarheimildum á ári hverju, en fjöldi losunarheimilda er m.a. reiknaður sem hlutfall af heildarlosun. Rekstraraðilar þurfa að greiða gjald fyrir þá losun sem er umfram þá heimild sem þeir fá úthlutað endurgjaldslaust, en hertari reglur um úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda hafa verið settar fyrir fjórða tímabil viðskiptakerfisins sem hefst í janúar 2021. Á Íslandi tóku sjö rekstraraðilar þátt í viðskiptakerfinu á þriðja tímabili þess (2013–2020). Af þessum sjö flokkast fimm rekstraraðilar undir stóriðju og nam losun þeirra fyrirtækja um 40% af heildarlosun Íslands árið 2019 en samanlögð losun þeirra var 1.807.063 tonn af koldíoxíði. Losun gróðurhúsalofttegunda í framleiðsluferlum stóriðju hér á landi (ál-, járnblendi- og kísilframleiðslu) á sér aðallega stað í tengslum við efnahvörf til framleiðslu á málmum þar sem rafskaut og aðrir kolefnisgjafar gegna lykilhlutverki. Losunin tengist því sjálfum iðnaðarferlunum en ekki brennslu jarðefnaeldsneytis. Þar af leiðandi er erfitt að draga úr losun frá slíkum iðnaði nema tækninýjungar komi við sögu. Með því að heimila varanlega niðurdælingu á Íslandi skapast tækifæri sem og fjárhagslegur hvati fyrir stóriðjuna til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda með niðurdælingu koldíoxíðs til steinrenningar þar sem hún kemur til frádráttar á heildarlosun í bókhaldi viðkomandi aðila innan viðskiptakerfisins.

Vorið 2020 skipaði umhverfis- og auðlindaráðherra starfshóp sem hafði það verkefni að semja drög að frumvarpi sem ætlað var að tryggja að niðurdæling koldíoxíðs til steinrenningar með Carbfix-aðferðinni félli að tilskipun 2009/31/EB. Hópurinn samanstóð af fulltrúum frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Orkuveitu Reykjavíkur og Umhverfisstofnun. Hópurinn hélt 18 fundi og skilaði drögum að frumvarpi til ráðherra 7. október sl.

3. Meginefni frumvarpsins.

3.1. Almennt.

Markmið frumvarpsins er að tryggja örugga föngun, flutning og niðurdælingu koldíoxíðs í jarðlög á Íslandi og í efnahagslögsögu landsins í því skyni að draga úr áhrifum loftslagsbreytinga. Með frumvarpinu verður efni tilskipunar 2009/31/EB um geymslu koldíoxíðs í jörðu innleitt í íslensk lög og kolefnisföngun og niðurdæling koldíoxíðs til varanlegrar geymslu heimiluð á íslensku yfirráðasvæði. Í því mun felast að leyfð verður hefðbundin niðurdæling koldíoxíðs til geymslu (e. carbon capture storage (CCS)) sem og niðurdæling koldíoxíðs til steinrenningar, þ.e. Carbfix-aðferðin sem þróuð hefur verið hér á landi (e. carbon capture mineralization (CCM)).

Fyrrnefndur starfshópur komst að þeirri niðurstöðu að efni tilskipunarinnar ætti best heima sem kafli í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Með því móti væri hægt að tengja ýmis ákvæði tilskipunarinnar við lögin, sem leiddi til einföldunar við útgáfu og málsmeðferð leyfa fyrir niðurdælingu, framkvæmd eftirlits með starfsemi, eftirfylgni í tilvikum frávika í starfsemi og framkvæmd við lokun niðurdælingarsvæða. Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi til niðurdælingar til tiltekins tíma í senn, að fenginni fullnægjandi umsókn þar um og eftir þeim reglum sem lög kveða á um. Með umsókn um starfsleyfi til niðurdælingar á tilteknu svæði skal m.a. fylgja niðurdælingaráætlun, könnun eða mat á hugsanlegum niðurdælingargeymi til niðurdælingar á koldíoxíði, vöktunaráætlun, áætlun um úrbætur og fjárhagsleg trygging. Ráðherra setur í reglugerð önnur almenn ákvæði um útgáfu starfsleyfis, þ.m.t. nánari upplýsingar um það sem fram skal koma í umsókn um starfsleyfi og þær upplýsingar sem Umhverfisstofnun skal hafa aðgengilegar á vefsvæði sínu líkt og fram kemur í 19. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 7/1998.

3.2. Tilskipun 2009/31/EB og aðstæður á Íslandi.

Í Evrópu hafa verið gerðar stað- og svæðisbundnar athuganir og kortlagning á möguleikum á geymslu koldíoxíðs neðanjarðar. Niðurstöður þeirra athugana hafa leitt í ljós að mögulegt er að nýta svæði þar sem eru olíu- og gaslindir, kolalög og setlög sem innihalda jarðsjó til geymslu koldíoxíðs. Niðurdæling og geymsla í Evrópu hefur miðast við að koldíoxíði sé dælt niður í jarðlög á a.m.k. 800 m dýpi þar sem það er síðan geymt við yfirmarksástand. Slík geymsla krefst ákveðinna jarðfræðilegra aðstæðna. Jarðlögin þurfa bæði að vera gegndræp og holótt þannig að hægt sé að dæla koldíoxíðinu inn í þau og í þeim þarf að vera nægilegt rými fyrir koldíoxíðið. Ofan á þessu geymslulagi þarf að vera þétt sprungulaust jarðlag sem kemur í veg fyrir leka á koldíoxíði upp á yfirborðið. Svæðið þarf einnig að vera laust við jarðskjálftavirkni. Á Íslandi er erfitt að aðgreina svæði út frá jarðlögum enda eru þau meira og minna sama eðlis (90% basalt). Sú aðferð við geymslu á koldíoxíði sem gengið er út frá í tilskipuninni er enn fremur ekki raunhæfur kostur hér á landi því að á Íslandi og í efnahagslögsögu þess er ekki að finna olíu- og gaslindir, kolalög eða jarðsjó í setlögum sem henta til geymslu á koldíoxíði af þessu tagi, auk þess sem jarðhræringar eru algengar. Rúmmál skiptir ekki máli þegar Carbfix-aðferðin er notuð þar sem ekki er dælt í afmörkuð jarðlög – koldíoxíð er leyst í vatni sem dælt er niður í basaltberggrunninn. Þetta kolsýrða vatn er eðlisþyngra en grunnvatnið sem fyrir er í mynduninni og því hefur vökvinn fremur tilhneigingu til að leita dýpra en að rísa aftur upp til yfirborðs – þetta eykur öryggi aðferðarinnar. Kolsýrt vatn leysir málma úr basaltinu sem ganga í efnasamband við koldíoxíðið og mynda karbónatsteindir og steinrennir þar með koldíoxíðið innan fárra ára. Í Carbfix-verkefninu er því ekki gengið út frá því að koldíoxíð sé geymt neðanjarðar heldur steingerist það með tímanum. Það leiðir enn fremur til þess að ekki þarf að vakta niðurdælingarsvæði í jafn langan tíma og kveðið er á um í tilskipun 2009/31/EB.

Í frumvarpinu er gengið út frá því að rekstraraðilar geti nýtt Carbfix-aðferðina við niðurdælingu koldíoxíðs til steinrenningar sem meginaðferð við niðurdælingu koldíoxíðs á Íslandi. Frumvarpið girðir hins vegar ekki fyrir að beitt sé annarri aðferð við niðurdælingu sem fæli í sér niðurdælingu til geymslu.

3.3. Varanleg geymsla koldíoxíðs.

Í frumvarpinu er gengið út frá því að koldíoxíð sem dælt er niður í jarðlög verði annars vegar geymt þar með aðferðinni sem tilskipunin gengur út frá og hins vegar með Carbfix-aðferðinni þar sem koldíoxíð steinrennur. Af þeirri aðferð við niðurdælingu og geymslu koldíoxíðs sem tilskipunin fjallar um, þar sem óblönduðu koldíoxíði er dælt niður til geymslu í holrýmum neðanjarðar, getur skapast hætta á leka og það leiti upp á yfirborðið. Ákveðið var að láta skilgreiningu laganna á varanlegri geymslu ná einnig til Carbfix-aðferðarinnar sem felur í sér niðurdælingu koldíoxíðs til steinrenningar. Samkvæmt skilgreiningu í 1. tölul. 3. gr. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, er binding kolefnis úr andrúmslofti skilgreind: „Það að fjarlægja frumefnið kolefni úr andrúmslofti með tilteknum aðgerðum.“ Skilgreiningu laganna var breytt með lögum nr. 98/2020 því að ljóst var að skilgreiningin var of þröng þar sem hún rúmaði ekki bindingu kolefnis neðanjarðar heldur aðeins bindingu með aðgerðum er auka ljóstillífun. Beiting Carbfix-aðferðarinnar, þar sem koldíoxíð sem leyst hefur verið í vatni er dælt niður í jarðlög þar sem það steinrennur, er því binding koldíoxíðs samkvæmt lögum um loftslagsmál.

3.4. Niðurdæling á hafsbotni í efnahagslögsögu Íslands.

Þrátt fyrir að enn séu ekki hafnar tilraunir með niðurdælingu koldíoxíðs á landgrunni á Íslandi er mikilvægt að ekki verði girt fyrir niðurdælingu á hafsbotni í sérefnahagslögsögu. Hér á landi er til að mynda verið að þróa Carbfix-aðferðafræðina frekar, m.a. með styrkjum frá Evrópusambandinu, svo að hægt verði að nýta sjó til þess að leysa koldíoxíð og dæla því niður á strandsvæðum eða á hafsbotni. Miklir möguleikar eru fólgnir í slíkri niðurdælingu en stærstur hluti sjávarbotns heimsins er úr basalti.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Ekki er tilefni til þess að taka sérstaklega til skoðunar samræmi við stjórnarskrá þar sem efni frumvarpsins er í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt samningum um Evrópska efnahagssvæðið og í samræmi við tilskipun 2009/31/EB um geymslu koldíoxíðs í jörðu.

5. Samráð.

Efni frumvarpsins snertir fyrst og fremst þá rekstraraðila sem munu nýta tækni til niðurdælingar í því skyni að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá starfsemi sinni.

Frumvarpið var unnið af starfshópi sem ráðherra skipaði samkvæmt tilnefningu frá Umhverfisstofnun, Orkuveitu Reykjavíkur og umhverfis- og auðlindaráðuneyti.

Skjal með áformum um lagasetningu var birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 3. júní 2020 til 18. júní sl. (mál nr. S-113/2020). Rekstraraðilum viðskiptakerfisins var gert viðvart um áformin en engin umsögn barst í samráðsgátt.

Drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 9. október til 25. október sl. (mál nr. S-215/2020). Ein umsögn barst frá Landsvirkjun sem telur að það sé til bóta að innleiða tilskipunina á þann veg að föngun og geymsla koldíoxíðs verði heimil á íslensku yfirráðasvæði og þar með gera rekstraraðilum mögulegt að tengja ávinning af niðurdælingu koldíoxíðs frá iðjuverum á Íslandi við viðskiptakerfi ETS. Í umsögn Landsvirkjunar er lögð til breyting á skilgreiningu á því hvað felist í niðurdælingu koldíoxíðs til varanlegrar geymslu í jarðlögum. Lagt er til að í stað þess að vísa til niðurdælingar koldíoxíðs sem hefur verið bundið í vatni og dælt niður í jarðlög sem steinrenna því sé frekar vísað til varanlegrar geymslu koldíoxíðs. Annars gangi orðalag frumvarpsins lengra en orðalag tilskipunarinnar þar sem í henni er ekki gerð krafa um að kolefni sem sé dælt niður í jarðlög bindist varanlega með steinrenningu heldur er áhersla lögð á að það geymist varanlega.

Vegna umsagnar Landsvirkjunar er rétt að taka fram að við undirbúning frumvarpsins var ákveðið að taka ekki of stór skref í einu en með frumvarpinu er verið að opna á að niðurdæling koldíoxíðs verði leyfð á Íslandi. Þar fellur undir geymsla í holrými, eins og hefðbundin kolefnisbinding samkvæmt tilskipuninni gengur út á, og svo steinrenning samkvæmt Carbfix-aðferðinni. Hvor tveggja er sannreynd og viðurkennd aðferðir. Hins vegar kemur frumvarpið ekki í veg fyrir að unnt verði að prófa áfram frekari aðferðir til niðurdælingar þar sem heimild til rannsókna og þróunarverkefna er enn til staðar. Komi fram nýjar öruggar aðferðir til varanlegrar geymslu koldíoxíðs úr slíkri rannsóknar- og þróunarvinnu væri unnt að endurskoða lögin og heimila slíkar aðferðir.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum mun setja lagaramma utan um niðurdælingu koldíoxíðs í jarðlög á Íslandi. Lögin munu ná utan um tvær aðferðir; niðurdælingu til steinrenningar og niðurdælingu til geymslu. Notast er við þá fyrrnefndu hér á landi í Carbfix-verkefninu á Hellisheiði. Verði frumvarpið að lögum mun það skapa fjárhagslegan hvata til að draga úr losun koldíoxíðs fyrir fyrirtæki í viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir, en þau fyrirtæki eru stærstu losendur koldíoxíðs á Íslandi. Frumvarpið mundi gera þessum fyrirtækjum kleift að nýta aðferðina við niðurdælingu koldíoxíðs í jarðlög í starfsemi sinni. Það kæmi til frádráttar í losunarbókhaldi þeirra sem þýddi að þau þyrftu að kaupa færri losunarheimildir. Jarðvarmavirkjanir munu mögulega einnig geta nýtt sömu tækni. Þá mun frumvarpið einnig hafa áhrif á aðila sem munu tileinka sér þá aðferðarfræði sem felst í föngun og niðurdælingu koldíoxíðs, hvort sem það er til geymslu eða steinrenningar.

Ljóst er, verði frumvarpið að lögum, að með tíð og tíma getur það haft gríðarleg áhrif á losun frá stærstu losendum koldíoxíðs á Íslandi. Þau áhrif munu fyrst og fremst felast í þeirri breytingu að koldíoxíð sem áður hefði verið losað út í andrúmsloftið er fangað og því dælt niður í jarðlög þar sem það steingerist og verður varanlega bundið.

Loftslagsnefnd Sameinuðu þjóðanna gerir ráð fyrir að um miðja öldina þurfi að fara í stórtæka hreinsun koldíoxíðs sem þegar hefur verið losað til að ná markmiðum Parísarsamningsins, sbr. Intergovernmental Panel on Climate Change, Global warming of 1.5°C (IPCC, 2018), m.a. með tæknibúnaði sem fangar koldíoxíð úr andrúmsloftinu. Slíkur búnaður er þegar í þróun og í prófunum á Íslandi og gæti gegnt stóru hlutverki í slíkri föngun og bindingu þegar fram líða stundir. Ekki er gert ráð fyrir fjárhagsáhrifum á ríkissjóð vegna frumvarpsins. Kostnaður sem samsvarar um hálfu til einu stöðugildi hjá Umhverfisstofnun verður fjármagnaður með gjaldtöku leyfishafa.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt til að við 3. gr. laganna bætist við tíu nýjar málsgreinar sem innihalda skilgreiningar á hugtökum og orðasamböndum í frumvarpinu.

(Áætlun um úrbætur.)

Áætlun sem rekstraraðili tekur saman og leggur fram með umsókn til Umhverfisstofnunar um starfsleyfi til niðurdælingar skv. c-lið 2. gr. frumvarpsins (33. gr. c). Í áætluninni lýsir rekstraraðili þeim ráðstöfunum sem kunna að vera nauðsynlegar og hann hyggst grípa til verði vart við leka eða umtalsverða hættu á leka eða önnur frávik í niðurdælingarstarfsemi.

Nánar verður fjallað um umsóknarferlið og kröfur til umsókna í reglugerð sem sett verður um framkvæmd þess. Gert er ráð fyrir að við meðferð umsóknar leggi Umhverfisstofnun mat á framlagða áætlun og eftir atvikum leiðbeini rekstraraðila um mögulegar úrbætur ef þurfa þykir. Við útgáfu leyfis til rekstraraðila fylgir samþykkt áætlun Umhverfisstofnunar enda skal rekstraraðili leggja hana til grundvallar komi til leka, umtalsverðrar hættu á leka eða annarra frávika í starfseminni. Ljóst er að áætlunin getur ekki verið tæmandi um allt það sem kann að koma upp. Í henni er að finna lágmarkskröfur með tilliti til þeirra úrbóta sem nauðsynlegar kunna að vera og ljóst að þær geta ekki verið tæmandi fyrir þær aðgerðir sem kunna að vera nauðsynlegar síðar meir verði vart leka, umtalsverðrar hættu á leka eða annarra frávika.

Mikilvægt er einnig að hafa í huga að veigamiklar breytingar á starfsemi kunna að kalla á breytingar á útgefnu leyfi til niðurdælingar, þ.m.t. samþykktri áætlun um úrbætur með tilliti til nýrrar þekkingar, tækni og/eða breytinga sem kunna að verða á starfsemi. Þá kann að koma til þess að áætlunin verði grundvöllur að úrbótum sem stjórnvöld kunna að þurfa grípa til komi til þess að starfsemin verði yfirtekin ef rekstraraðili lætur hjá líða að grípa til nauðsynlegra úrbóta.

( Flutningskerfi koldíoxíðs.)

Leiðslur og lagnir sem notaðar eru til flutnings á koldíoxíði til niðurdælingarsvæðis til að dæla því niður í jörðu.

(Föngun koldíoxíðs.)

Föngun koldíoxíðs er tækni sem stuðlar að mildun loftslagsbreytinga. Með notkun slíkrar tækni er koldíoxíð fangað svo að hægt sé að flytja það til varanlegrar geymslu eða til endurnýtingar. Oftast kemur koldíoxíð úr útblæstri iðjuvera og orkuvera en fangað koldíoxíð kann einnig að koma beint úr andrúmslofti.

(Föngunarstöð.)

Mannvirki sem hefur þann tilgang að fanga koldíoxíð til niðurdælingar á koldíoxíði til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Auk þess að fanga koldíoxíð fangar mannvirkið hugsanlega aðrar umhverfislega mikilvægar lofttegundir úr útblæstri eða andrúmslofti með þar til gerðum tæknilausnum. Föngun getur farið fram í gegnum sértæk ferli sem fela í sér ásog, uppleysingu eða síun koldíoxíðs og annarra lofttegunda. Í kjölfar föngunar er koldíoxíði ýmist fargað í berglög eða það hagnýtt í einhvers konar framleiðslu.

(Hentug jarðlög til niðurdælingar.)

Jarðlög sem eru með eiginleika sem stuðla að öruggri og áreiðanlegri geymslu eða steinrenningu koldíoxíðs neðanjarðar. Það sem fellur undir þá eiginleika er m.a. efnisinnihald, lekt og poruhluti, þ.e. hve holótt berg er. Jarðlög á vatnsverndarsvæðum koma ekki til greina, sbr. löggjöf á viðkomandi sviði. Nálægð við byggð getur einnig takmarkað heimildir til niðurdælingar og fýsileika.

(Niðurdæling koldíoxíðs til varanlegrar geymslu í jarðlögum.)

Gengið er út frá því að varanleg geymsla geti falið í sér geymslu líkt og kveðið er á um í tilskipun 2009/31/EB þar sem blönduðu koldíoxíði er dælt niður í jarðlög til geymslu í holrýmum neðanjarðar og hins vegar niðurdælingu koldíoxíðs til steinrenningar þar sem koldíoxíð hefur verið bundið í vatni og dælt niður í hentug jarðlög með Carbfix-aðferðinni. Uppleyst koldíoxíð binst t.d. í basalti sem steinrennur því innan tveggja ára eins og sýnt hefur verið fram á í eftirtöldum vísindagreinum;

* Matter o.fl. (2016): Rapid carbon mineralization for permanent disposal of anthropogenic carbon dioxide emissions. Science, útg. 6291, bls. 1312–1314.

* Snæbjörnsdóttir o.fl. (2017): The chemistry and saturation states of subsurface fluids during the in situ mineralisation of CO2 and HS at the CarbFix site in SW-Iceland. International Journal of Greenhouse Gas Control, bls. 87–102.

* Pogge von Strandmann, P. A. E. o.fl. (2019): Rapid CO2 mineralisation into calcite at the CarbFix storage site quantified using calcium isotopes, Nature Communications 10, greinarnúmer 1983.

* Clark, D. E. o.fl. (2020): CarbFix2: CO2 and H2 mineralization during 3.5 years of continuous injection into basaltic rocks at more than 250°C Geochimica et Cosmochimica Acta, bls. 45–66.

Fyrri aðferðin tekur sem áður segir mið af þeirri aðferð sem hefur verið beitt í Evrópu við niðurdælingu og geymslu koldíoxíðs. Sú aðferð felur í sér að koldíoxíði er dælt niður í jarðlög á a.m.k. 800 m dýpi þar sem það er síðan geymt við yfirmarksástand. Slík geymsla krefst ákveðinna jarðfræðilegra aðstæðna. Jarðlögin þurfa að vera gegndræp þannig að hægt sé að dæla koldíoxíðinu inn í þau og í þeim þarf að vera nægilegt rými fyrir koldíoxíðið. Ofan á þessu geymslulagi þarf að vera þétt sprungulaust jarðlag sem kemur í veg fyrir leka á koldíoxíði til að það leiti ekki upp á yfirborðið. Svæðið þarf einnig að vera laust við jarðskjálftavirkni. Sú aðferð við geymslu á koldíoxíði sem gengið er út frá í tilskipuninni er ekki talin raunhæfur kostur hér á landi því að á Íslandi og í efnahagslögsögu þess er ekki að finna olíu- og gaslindir, kolalög eða jarðsjó í setlögum sem henta til geymslu á koldíoxíði af þessu tagi, auk þess sem jarðhræringar eru algengar. Jarðfræðilegar aðstæður hér virðast því ekki henta til geymslu á koldíoxíði í jarðlögum á nákvæmlega þann hátt sem miðað er við í tilskipun 2009/31/EB.

Síðarnefnda aðferðin við varanlega geymslu er Carbfix aðferðin sem þróuð hefur verið af Orkuveitu Reykjavíkur og samstarfsaðilum á Hellisheiði Sú aðferð felst í því að koldíoxíð er bundið í vatni og dælt í hentug jarðlög neðanjarðar sem steinrenna því. Með þeirri aðferð er koldíoxíð leyst í vatni og dælt ásamt öðrum vatnsleysanlegum gösum niður í porótt basalt. Uppleystu gösin bindast í basaltinu með því að mynda steindir djúpt í jarðlögum. Í Carbfix-aðferðinni er því ekki gert ráð fyrir að koldíoxíð sé geymt í jarðlögum neðanjarðar við yfirmarksástand líkt og kveðið er á um í tilskipun 2009/31/EB þar sem sú hætta getur skapast að koldíoxíð leki og leiti upp á yfirborðið. Ákvæði tilskipunarinnar gera ráð fyrir umfangsmikilli vöktun í 30 ár vegna hugsanlegs leka. Þau ákvæði eiga ekki við þegar Carbfix-aðferðin er notuð þar sem mikilvægast er að fylgjast með bindingu koldíoxíðs í upphafi strax eftir að því er dælt niður og staðfesta steinrenningu koldíoxíðsins.

(Niðurdælingargeymir.)

Með niðurdælingargeymi er átt við niðurdælingarsvæði, jarðlög þess og allt sem getur haft áhrif á öryggi og áreiðanleika niðurdælingar á svæðinu. Niðurdælingargeymir er þýðing á „Storage complex“ sbr. 6. tölul. 3. gr. tilskipunar 2009/31/EB. Í tilskipuninni er „Storage complex“ þýtt sem „geymslusamstæða“ en sú þýðing fellur ekki nógu vel að Carbfix-aðferðinni sem felur í sér niðurdælingu til steinrenningar en ekki til geymslu. Undir niðurdælingargeymi geta fallið vatnsleiðarar, grunnvatnskerfi, sprungumyndanir, gjár á svæði og önnur nálæg vinnsla.

(Niðurdælingarsvæði.)

Skilgreint svæði innan jarðlaga sem notað er til niðurdælingar á koldíoxíði til geymslu eða steinrenningar neðanjarðar auk tilheyrandi búnaðar. Jarðlög eru berglagasyrpa úr aðgreinanlegum berglögum sem unnt er að rekja og kortleggja. Í tilskipuninni er talað um „geymslusvæði“ en ákveðið var að breyta því og tala um „niðurdælingarsvæði“ því að það nær betur utan um þá aðferð við niðurdælingu sem er notast við hér á landi, þ.e. niðurdælingu til steinrenningar.

(Rekstrartímabil niðurdælingarsvæða.)

Þarfnast ekki skýringar.

(Vatnssúla.)

Samfelldur, lóðréttur vatnsmassi frá yfirborði að botnseti sem eru ógegndræp jarðlög.

Um 2. gr.

Lagt er til að nýjum VI. kafla A verði bætt við lögin, sem fjalli um niðurdælingu koldíoxíðs í jarðlög.

Um a-lið (33. gr. a).

Í 33. gr. a er fjallað um gildissvið kaflans og tekið fram að hann gildi um niðurdælingu koldíoxíðs í jarðlög á Íslandi og innan efnahagslögsögu landsins.

Í 2. mgr. kemur fram að niðurdæling í vatnssúlu ofan jarðlaga sé óheimil og er það í samræmi við 4. mgr. 2. gr. tilskipunar 2009/31/EB.

Um 3. mgr. vísast til umfjöllunar í 1. kafla og kafla 2.3.

Um b-lið (33. gr. b).

Í 33. gr. b eru tilgreind atriði sem ráðherra þarf að setja í reglugerð til að mæla fyrir um nánari framkvæmd á efni kaflans.

Um c-lið (33. gr. c).

Í 33. gr. c er lagt til að 5. gr. og 3. kafli tilskipunar 2009/31/EB verði innleidd.

Í 1. mgr. er sett það skilyrði að niðurdælingarsvæði verði ekki starfrækt án starfleyfis til niðurdælingar. Starfsleyfi til niðurdælingar skal fela í sér skriflega og rökstudda ákvörðun sem Umhverfisstofnun gefur út og heimilar rekstraraðila að dæla niður koldíoxíði á skilgreindu niðurdælingarsvæði og tilgreinir skilyrði þess að varanleg geymsla megi fara fram.

Í tilskipun 2009/31/EB er fjallað um geymsluleyfi (e. storage permit) sem ákveðið var að innleiða sem starfsleyfi til niðurdælingar. Með þeim hætti er leyfisveitingin tengd starfsleyfi. Í aðfararorðum tilskipunarinnar (24) kemur fram að geymsluleyfi sé í raun aðalstjórntækið til að tryggja að geymsla í jörðu fari fram á umhverfisöruggan hátt. Með leyfisveitingu verður tryggt að farið sé að lögum við framkvæmd niðurdælingar. Tilskipun 2009/31/EB tekur til niðurdælingar til geymslu en fram hefur komið að á Íslandi hefur verið þróuð önnur aðferð við niðurdælingu, þ.e. til steinrenningar, sbr. þá aðferð sem þróuð hefur verið af Orkuveitu Reykjavíkur og samstarfsaðilum hennar. Í Evrópusambandinu hefur ekki verið mótuð löggjöf sem tekur til þess háttar niðurdælingar en að mati íslenskra stjórnvalda er nauðsynlegt að frumvarpið taki einnig til þeirrar aðferðar. Áður hefur komið fram að í viðræðum milli íslenskra stjórnvalda og framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins var komist að þeirri niðurstöðu að tilskipun 2009/31/EB væri eina löggjöf sambandsins sem næði að einhverju leyti utan um Carbfix-aðferðina jafnvel þó aðferðin félli ekki að öllu leyti að efni tilskipunarinnar. Jafnframt kom fram að ef vilji stjórnvalda stæði til þess að fá losun koldíoxíðs, sem dælt hefði verið niður með Carbfix-aðferðinni, frádregna í vottuðu losunarbókhaldi rekstraraðila samkvæmt viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir þyrftu stjórnvöld að finna leiðir til þess að skrifa aðferðina inn í efni þeirrar löggjafar sem innleiddi tilskipunina.

Í 2. mgr. er fjallað um umsókn rekstraraðila til Umhverfisstofnunar. Með umsókn sinni færir rekstraraðili sönnur á að hann búi yfir tæknilegri og fjárhagslegri færni til að takast á við það verkefni sem hann hyggst taka sér fyrir hendur. Í málsgreininni er að finna lágmarksupptalningu á þeim gögnum og atriðum sem þurfa að fylgja umsókn um starfsleyfi til niðurdælingar til Umhverfisstofnunar. Meðal fylgigagna með umsókn er eftirfarandi:

1. Niðurdælingaráætlun þar sem koma skulu fram upplýsingar um hvernig rekstraraðili hyggst byggja upp og framkvæma niðurdælingu, þar skulu rekstraráfangar skilgreindir sem og viðmiðunaráfangar, þ.e. þróun á hverjum fasa uppbyggingar og niðurdælingar yfir í næsta fasa.

2. Könnun eða mat á hugsanlegum niðurdælingargeymi í þeim tilvikum er mat á svæði liggur fyrir. Í vissum tilvikum er búið að kortleggja svæði en Umhverfisstofnun þarf að samþykkja að sú sé raunin. Í könnun eða mati skulu koma fram upplýsingar um jarðfræði fyrirhugaðs niðurdælingarsvæðis, fyrirætlanir varðandi niðurdælingu og athugun á því hvort hægt sé að hefjast handa og fá starfsleyfi til niðurdælingar. Könnun svæðis mun taka til yfirborðs jarðar jafnt sem neðanjarðar og fela í sér söfnun upplýsinga um jarðlög og lekt þeirra, nánar tiltekið hversu lek jarðlögin eru, þ.e. hversu mikið vatn streymir um þau og hve hratt. Gert er ráð fyrir að tilraunaniðurdælingar fari fram á könnunartímabili til að ákvarða eiginleika þess niðurdælingarsvæðis sem um ræðir. Í vissum tilvikum þarf að kanna eða meta niðurdælingarsvæði til að afla nauðsynlegra upplýsinga áður en hægt er að hefja niðurdælingu. Fjallað er um könnun í 5. gr. tilskipunar 2009/31/EB. Samkvæmt henni ákvarða aðildarríkin hvort þörf sé á könnun til að afla nauðsynlegra upplýsinga fyrir val á svæði. Ákvarði þau að könnunar sé þörf er gerð sú krafa að könnun fari ekki fram án könnunarleyfis. Í ákvæðinu kemur enn fremur fram að tryggja skuli að málsmeðferð við veitingu slíkra leyfa skuli opin öllum sem búa yfir nauðsynlegri getu og að þau skuli veitt eða synjað um þau á grundvelli hlutlægra, birtra viðmiðana sem séu án mismununar. Í frumvarpinu er könnun eða mat á niðurdælingarsvæði gerð að hluta skilyrða fyrir veitingu starfsleyfis, þ.e. í þeim tilvikum er allar nauðsynlegar upplýsingar um fyrirhugað niðurdælingarsvæði liggja fyrir gerist ekki þörf á könnun því að í einhverjum tilvikum eru til miklar upplýsingar um jarðfræði tiltekinna svæða, t.d. úr eldri borholum, sem felur í sér að ekki þarf að fara í umfangsmiklar aðgerðir til að kanna fýsileika niðurdælingarsvæðis. Fyrirhugað er að Umhverfisstofnun leiti álits sérfræðinga þegar farið er yfir fyrirliggjandi gögn og metið hvort þau séu fullnægjandi eða hvort kanna þurfi fyrirhugað niðurdælingarsvæði betur. Ekki er fyrir séð að slík könnun verði gerð að ófrávíkjanlegu skilyrði þess að fá starfsleyfi til niðurdælingar en sé nauðsynlegum upplýsingum um niðurdælingarsvæði ábótavant mun Umhverfisstofnun óska eftir því að rekstraraðili kanni fyrirhugað niðurdælingarsvæði. Gert er ráð fyrir að ráðherra setji í reglugerð nánari útlistun á hvaða skilyrði þurfi að uppfylla svo að könnun eða mat á svæðinu teljist fullnægjandi.

3. Vöktunaráætlun skal unnin samkvæmt kröfum í II. viðauka tilskipunar 2009/31/EB. II. viðauki verður innleiddur í íslensk lög með reglugerð. Nánari útfærsla vöktunar skal vera í samræmi við vöktun samkvæmt lögum um loftslagsmál.

4. Áætlun um úrbætur er áætlun um ráðstafanir vegna leka, umtalsverðrar hættu á leka eða annarra verulegra frávika í starfsemi.

5. Upplýsingar vegna mats á umhverfisáhrifum. Gert er ráð fyrir að niðurstaða mats á umhverfisáhrifum eða ákvörðun Skipulagsstofnunar eða sveitarstjórnar um matsskyldu, þar sem við á, liggi fyrir áður en hægt er að veita starfsleyfi til niðurdælingar. Þetta á við ef fyrirhugað niðurdælingarsvæði, mannvirki og framkvæmdir tengdar niðurdælingu falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Jafnframt þarf Umhverfisstofnun að kynna sér matsskýrslu rekstraraðila um framkvæmdirnar og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þeirra hvað varðar tengsl við verksvið útgefanda, sbr. lög um mat á umhverfisáhrifum og 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum ber framkvæmdaraðili ábyrgð á að fram fari mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Samkvæmt gildandi tölul. 6.9 í I. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 er föngun CO2-strauma frá stöðvum sem falla undir reglugerðina til geymslu í jörðu samkvæmt lögum um loftslagsmál starfsleyfisskyld og veitir Umhverfisstofnun slíkt leyfi. Í 6. gr. reglugerðarinnar segir að sé atvinnurekstur, sbr. I., VII., IX. og X. viðauka, háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldur til ákvörðunar um matsskyldu skuli niðurstaða matsins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst.

6. Fjárhagsleg trygging þarf að liggja fyrir þar sem rekstraraðili sýnir fram á að hann sé með tryggingu fyrir allri starfsemi á niðurdælingarsvæði.

Í 3. mgr. kemur fram að umsækjandi starfsleyfis til niðurdælingar hafi í þeim tilvikum er könnun þarf að fara fram einkarétt til könnunar á umræddu svæði og einnig forgangsrétt til niðurdælingar á sama svæði að uppfylltum nánari skilyrðum. Þetta er í samræmi við tilskipun 2009/31/EB en skv. 3. mgr. 6. gr. hennar skal handhafi könnunarleyfis hafa forgangsrétt til geymsluleyfis (í frumvarpinu nefnt starfsleyfi til niðurdælingar) að því tilskyldu að könnun á svæðinu sé lokið. Í öðru lagi þurfa öll skilyrði í könnunarleyfi að vera uppfyllt en gert er ráð fyrir að ráðherra útlisti þau í reglugerð, sbr. umfjöllun um könnun. Í þriðja lagi þarf að sækja um niðurdælingarleyfi á gildistíma könnunarleyfis. Rétt er að veita rekstraraðila, sem er í umsóknarferli um starfsleyfi til niðurdælingar og hefur verið gert að kanna fyrirhugað niðurdælingarsvæði, forgangsrétt til niðurdælingar enda hefur hann alla jafna lagt út í verulega fjárfestingu við könnun á því svæði sem um ræðir. Í aðfaraorðum (23) tilskipunar 2009/31/EB segir „Til að vernda og hvetja til fjárfestinga í könnunum skal veita könnunarleyfi á svæði með takmörkuðu rúmmáli og í takmarkaðan tíma og á meðan skal handhafi leyfisins hafa einkarétt til könnunar á hugsanlegri CO2-geymslusamstæðu.“

Í 4. mgr. kemur fram að ósamrýmanleg not niðurdælingargeymis skuli óheimil bæði á meðan könnun stendur yfir og á gildistíma starfsleyfis til niðurdælingar. Með því er átt við not sem geta skert möguleika rekstraraðila til að kanna með fullnægjandi hætti fyrirhugað niðurdælingarsvæði og eftir að starfsleyfi er veitt rekstraraðila til niðurdælingar á niðurdælingarsvæði. Samrýmanleg not af svæði geta verið heimil þegar tveir aðilar hafa gert samkomulag um að nota sömu borholu.

Í 5. mgr. kemur fram að aðgangur þriðja aðila að niðurdælingarsvæði þurfi að koma fram í starfsleyfi til niðurdælingar. Skv. 21. gr. tilskipunar 2009/31/EB skulu aðildarríki tryggja að hugsanlegir notendur geti fengið aðgang að flutninganetum (hér flutningskerfi) og geymslusvæðum (hér niðurdælingarsvæðum) í þeim tilgangi að geyma framleitt og fangað koldíoxíð í jörðu. Sjá nánari umfjöllun í skýringum við h-lið.

Samkvæmt 6. mgr. skal Umhverfisstofnun senda eftirlitsstofnun EFTA (ESA) drög að leyfi til niðurdælingar áður en það er veitt. Þetta er í samræmi við 2. tölul. 8. gr. tilskipunar 2009/31/EB þar sem kemur fram að lögbært yfirvald skuli taka til athugunar álit framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins á drögum að geymsluleyfi sem í tilviki EES-/EFTA-ríkjanna er Eftirlitsstofnun EFTA (ESA). Skv. 10. gr. tilskipunar 2009/31/EB skulu ríki senda framkvæmdastjórninni/ESA drög að leyfi innan mánaðar frá móttöku þeirra. Þessa tilhögun má rekja til þess að við mótun tilskipunarinnar var talið rétt að tryggja samræmi við framkvæmd krafna hennar í Evrópusambandinu. Um nýja tækni var að ræða og mikilvægt að tiltrú almennings á föngun koldíoxíðs og niðurdælingu þess væri tryggð og aukin. Útgáfa álits af hálfu framkvæmdastjórnarinnar er valkvæð en það skal rökstutt sérstaklega kjósi hún að aðhafast ekkert. Sé álit gefið út er það sérstaklega áréttað í 10. gr. tilskipunarinnar að álitið sé ekki bindandi fyrir aðildarríkin. Kjósi framkvæmdastjórnin að gefa álit er henni markaður tímarammi að hámarki fjórir mánuðir. Sé hins vegar ákvörðun tekin um að gefa ekki út álit skal það tilkynnt, ásamt rökstuðningi, innan mánaðar frá því að drög að leyfi voru lögð fram.

Um d-lið (33. gr. d).

Í ákvæðinu er fjallað um samsetningu efnisstraums til niðurdælingar á koldíoxíði. Því er ætlað að innleiða 12. gr. tilskipunar 2009/31/EB. Tilgangurinn með því að fjalla sérstaklega um samsetningu efnisstrauma er að setja fram viðmið sem stuðla að því að ná markmiðinu um örugga föngun, flutning og niðurdælingu.

Í 1. mgr. er bann lagt við að efnisstraumur innihaldi úrgang. Þó er heimilað að efnisstraumurinn geti innihaldið tilfallandi, tengd efni úr uppsprettunni, fönguninni eða niðurdælingarferlinu sem og snefilefni sem bætt er í strauminn til að auðvelda vöktun hins niðurdælda vökva.

Í 2. mgr. kemur fram að heimilt sé að blanda efnisstraum til steinrenningar við vatn en það er gert til að auka öryggi niðurdælingar eða auðvelda niðurdælingu til steinrenningar með Carbfix-aðferðinni. Einnig er í skoðun að nota sjó til blöndunar við koldíoxíð í þeim tilgangi að dæla því niður. Nú þegar eru hafnar rannsóknir hér landi með það að markmiði að þróa Carbfix-tæknina þannig að hún nýtist við niðurdælingu koldíoxíðs sem leyst er með sjó og því dælt niður á strandsvæði eða á hafsbotn.

Samkvæmt 3. mgr. þarf rekstraraðili að sjá til þess að innihald koldíoxíðsstraums sé efnagreint og að fram fari áhættumat en mikilvægt er að efnisstraumurinn dragi hvorki úr öryggi og vörnum þeirra mannvirkja sem notuð eru í niðurdælingarstarfsemi né heldur má umhverfi og heilbrigði fólks stafa hætta af straumnum. Í aðfaraorðum (27) tilskipunar 2009/31/EB er lagt upp með að samsetning efnisstraums verði sannprófuð áður en niðurdæling á sér stað og að gerð verði grein fyrir henni í umsókn rekstraraðila, sbr. 7. gr. tilskipunarinnar. Mikilvægt er að í greiningarferlinu verði stuðst við bestu fáanlegu tækni til að bæta samsetningu efnisstrauma o.fl. Þá er lagt upp með að rekstraraðili niðurdælingarsvæðis dæli aðeins niður efnisstraumi að því gefnu að samsetning hans hafi verið greind, þ.m.t. ætandi efni. Einnig skal fara fram áhættumat sem staðfesti að mengunarstig straumsins sé í samræmi við þau viðmið sem sett eru á grundvelli tilskipunarinnar. Sérstaklega er tekið fram að heimilt sé að straumur innihaldi tilfallandi efni úr uppsprettunni, fönguninni eða ferlinu. Með þessu er m.a. vísað til niðurdælingar Carbfix á Hellisheiði þar sem brennisteinsvetni úr jarðhitagufu er fangað með koldíoxíðinu og því einnig dælt niður í jarðlög þar sem það steinrennur sem pýrít (glópagull). Sú aðferð var að hluta til þróuð í sérverkefni sem kallaðist Sulfix þar sem sérstaklega var kannað hvort Carbfix-aðferðin gagnaðist til að minnka losun brennisteinsvetnis frá jarðvarmavirkjunum með mjög góðum árangri. Um þessar mundir er því bæði koldíoxíði og brennisteinsvetni dælt niður í jarðlög undir merkjum Carbfix á Hellisheiði.

Í 4. mgr. eru sett ákveðin viðmið um styrk viðbættra efna með það að markmiði að tryggja að áhrif þeirra verði ekki neikvæð fyrir þá þætti sem tilgreindir eru í stafliðum og dragi þar með úr öryggi niðurdælingar. Í fyrsta lagi er tilgreint að efnin megi hvorki hafa neikvæð áhrif á áreiðanleika niðurdælingarsvæðis né tengdra innviða og í öðru lagi að þau megi ekki stofna umhverfi eða heilsu fólks í hættu. Með áreiðanleika í a-lið er fyrst og fremst átt við að niðurdælingarsvæði þurfi að vera áreiðanlegt og öruggt með tilliti til þeirrar niðurdælingar sem þar er framkvæmd og tryggt sé að leki eigi sér ekki stað. Með hugtakinu tengdir innviðir í sama lið er átt við öll þau mannvirki sem nýtast við föngun, flutning og niðurdælingu á koldíoxíði, hvort sem þau eru ofan- eða neðanjarðar. Hér er um að ræða íslenska þýðingu á hugtakinu transport infrastructure sem birtist í 12. gr. tilskipunar 2009/31/EB. Mikilvægt er að þau mannvirki sem nýtt eru séu örugg og ekki stafi hætta af þeim efnum sem dælt er niður, t.d. að ekki sé hætta á tæringu lagna og búnaðar vegna samsetningar og styrks efna sem um þau fara. Þannig þarf t.d. mögulega að leggja mat á efni mannvirkjanna með tilliti til samspils efna. Í b-lið er að finna tilvísun til þess að styrkur viðbættra efna megi ekki verða svo hár að hann stofni umhverfi og heilbrigði fólks í hættu. Þetta skilyrði er mikilvægt og sú skylda er lögð á rekstraraðila að leggja mat á styrk viðbættra efna í víðu samhengi og eðlilegt að strangar kröfur séu gerðar til sönnunar á því að styrkur efna hafi ekki neikvæð áhrif að þessu leyti.

Um e-lið (33. gr. e).

Ákvæðinu er ætlað að innleiða 13. gr. tilskipunar 2009/31/EB sem fjallar um þá vöktun sem rekstraraðila er skylt framkvæma í niðurdælingargeymi. Nánar tiltekið felur þetta í sér vöktun á niðurdælingarbúnaði, niðurdælingarsvæði, efnisstraumi sem dælt er niður og nærliggjandi svæði. Vöktun skal skv. 1. mgr. byggjast á vöktunaráætlun sem samþykkt hefur verið af Umhverfisstofnun. Vöktun skal einnig útfæra í samræmi við reglur um vöktun skv. lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012. Skv. 13. gr. tilskipunarinnar skal vöktunin framkvæmd í þeim tilgangi:

a. að gera samanburð á raunhegðun og hegðun samkvæmt líkani, hjá CO2 og vatninu í jarðmynduninni á geymslusvæðinu,

b. að greina umtalsverða ágalla,

c. að greina flæði CO2

(efnisstraums),

d. að greina leka CO2

(koldíoxíðs),

e. að greina umtalsverð skaðleg áhrif á nærliggjandi svæði, einkum og sér í lagi áhrif á drykkjarvatn og fólk eða notendur nærliggjandi lífhvolfs,

f. að meta markvirkni allra ráðstafana til úrbóta sem gerðar eru skv. 16. gr.,

g. að uppfæra mat á öryggi og heilleika geymslusamstæðunnar (niðurdælingarsvæðis) til lengri og skemmri tíma, þ.m.t. matið á því hvort geymt CO2

(koldíoxíð) sé fullkomlega og varanlega aflokað í jarðlögum eða steinrunnið.

Samkvæmt 3. mgr. skal skila vöktunarskýrslu til Umhverfisstofnunar einu sinni á ári. Fyrir séð er að þau skil verða samfara skilum á vöktunarskýrslu rekstraraðila vegna vöktunar samkvæmt lögum um loftslagsmál. Gert er ráð fyrir að hér á landi verði Carbfix-aðferðin notuð við niðurdælingu koldíoxíðs í jarðlög en með beitingu þeirrar aðferðar er dregið úr þörf á jafn umfangsmikilli vöktun í jafn langan tíma og kveðið er á um í tilskipuninni.

Um f-lið (33. gr. f).

Ákvæðið fjallar um ráðstafanir og ábyrgð rekstraraðila vegna leka eða umtalsverðrar hættu á leka frá niðurdælingarsvæði. Í tilskipun 2009/31/EB er að finna skilgreiningu á umtalsverðum ágöllum, sbr. 17. tölul. 3. gr., en í lögum nr. 7/1998 hefur hugtakið frávik verið notað í stað ágalla. Í frumvarpinu er farin sú leið að aðgreina leka frá niðurdælingarsvæði og umtalsverðrar hættu á leka frá svæðunum frá orðalagi laganna um frávik þrátt fyrir að tæknilega sé um að ræða frávik þegar upp kemur leki. Það er gert til að gæta samræmis í hugtakanotkun innan laga nr. 7/1998 þar sem í öðrum ákvæðum laganna er fjallað almennt um frávik og til að aðgreiningar frá hugtakanotkun tilskipunarinnar um ágalla sem skilgreinir hugtakið þrengra en tíðkast hefur við beitingu laganna hvað viðkemur frávikum. Í 55. gr. laganna um frávik er kveðið á um viðbrögð eftirlitsaðila og rekstraraðila við frávikum og þær ráðstafanir sem grípa skuli til verði frávik í rekstri. Ágallar samkvæmt tilskipuninni, þ.e. leki eða hætta á leka, þurfa þó alltaf að koma til og vera umtalsverðir svo að Umhverfisstofnun verði heimilt að grípa til afturköllunar leyfis eða tryggingar, sbr. j-lið (33. gr. j). Ekki mun koma til álita að beita ákvæðinu þegar önnur almenn frávik verða. Samkvæmt tilskipuninni er um að ræða ágalla við niðurdælingu eða ástand geymslusamstæðunnar sem felur í sér hættu á leka eða áhættu tengda umhverfi eða heilbrigði manna en ekki annars konar frávik frá starfsleyfi. Með leka er átt við alla losun koldíoxíðs úr niðurdælingargeymi.

Komi fram leki eða umtalsverð hætta á leka er Umhverfisstofnun heimilt að nýta trygginguna sem rekstraraðila er skylt að leggja fram skv. 33. gr. j. Í starfsleyfi til niðurdælingar verður áskilnaður um að rekstraraðili tilkynni Umhverfisstofnun komi fram leki eða umtalsverð hætta á leka.

Í 2. mgr. kemur fram að Umhverfisstofnun sé heimilt ef nauðsyn krefur að afturkalla starfsleyfi til niðurdælingar í þeim tilvikum þegar stofnuninni er tilkynnt um leka eða umtalsverða hættu á leka.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ábyrgð á tjóni og loftslagi af völdum föngunar, flutnings og niðurdælingar koldíoxíðs fari samkvæmt lögum um umhverfisábyrgð, nr. 55/2012, og lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012. Það er í samræmi við 4. mgr. 11. gr. tilskipunar 2009/31/EB þar sem segir að eftir að leyfi hefur verið afturkallað skuli lögbært yfirvald annaðhvort gefa út nýtt geymsluleyfi (hér starfsleyfi til niðurdælingar) eða loka geymslusvæðinu (hér niðurdælingarsvæði). Þar til gefið hefur verið út nýtt geymsluleyfi skuli lögbært yfirvald yfirtaka tímabundið allar lagaskyldur varðandi móttökuviðmiðanir í þeim tilvikum er hið lögbæra yfirvald ákveður að halda áfram niðurdælingu koldíoxíðs, vöktun og ráðstöfunum til úrbóta, samkvæmt kröfum sem mælt er fyrir um í tilskipuninni, innskilum losunarheimilda ef leki verður, samkvæmt tilskipun 2003/87/EB, og aðgerðum til forvarna og úrbóta skv. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 6. gr. tilskipunar 2004/35/EB. Lögbært yfirvald skuli endurheimta allan kostnað sem stofnað sé til frá fyrri rekstraraðila, þ.m.t. með því að nota fjárhagslegu trygginguna sem um getur í 19. gr. tilskipunar 2009/31/EB.

Í aðfaraorðum (30) tilskipunar 2009/31/EB kemur fram að þörf sé á ákvæðum um bótaábyrgð fyrir það tjón á umhverfi í nágrenni svæðisins og á loftslagi sem af hlýst ef varanleg aflokun koldíoxíðs mistekst. Bótaábyrgð vegna umhverfistjóns (tjóns á vernduðum dýrategundum og náttúrulegum búsvæðum, vatni og landi) sé reglufest með tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/35/EB frá 21. apríl 2004 um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess (ágalli) og skuli henni beitt gagnvart rekstri geymslusvæðanna samkvæmt þessari tilskipun. Einnig segir að eftir að geymslusvæði voru felld inn í tilskipun 2003/87/EB nái hún yfir bótaábyrgð vegna tjóns á loftslagi af völdum leka en samkvæmt henni skal skila inn losunarheimildum fyrir allan leka frá losun. Með þessari tilskipun skuli komið á þeirri skyldu rekstraraðila geymslusvæðisins að gera ráðstafanir til úrbóta, ef leki verður eða umtalsverðir ágallar, á grundvelli áætlunar um ráðstafanir til úrbóta sem lögð er fyrir lögbært landsyfirvald og yfirvaldið samþykkir. Ef rekstraraðilinn gerir ekki nauðsynlegar ráðstafanir til úrbóta skuli lögbært yfirvald gera þær ráðstafanir og endurheimta kostnaðinn frá rekstraraðilanum.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/35/EB frá 21. apríl 2004 um umhverfisábyrgð var innleidd í íslenskan rétt með lögum um umhverfisábyrgð, nr. 55/2012. Samkvæmt tilskipuninni er ábyrgð hlutlæg vegna umhverfistjóns af völdum atvinnustarfsemi sem fellur undir III. viðauka hennar. Að auki er kveðið á um ábyrgð á grundvelli sakar vegna tjóns á vernduðum tegundum og vistgerðum af völdum annarrar atvinnustarfsemi. Ábyrgð samkvæmt tilskipuninni felst í skyldu rekstraraðila til að grípa til fyrirbyggjandi ráðstafana vegna yfirvofandi hættu á umhverfistjóni og aðgerða til að takmarka og bæta úr slíku tjóni. Jafnframt felst ábyrgðin í skyldu rekstraraðila til að greiða kostnað sem af þessu hlýst. Í II. viðauka laga um umhverfisábyrgð, nr. 55/2012, er talin upp sú atvinnustarfsemi sem lögin gilda um og þar kemur fram að þau gildi um starfsleyfisskyldan rekstur skv. 5. og 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Samkvæmt framangreindum lögum falla geymslusvæði fyrir koldíoxíð, sem lagt er til að verði breytt í niðurdælingarsvæði í frumvarpi þessu, undir lög um umhverfisábyrgð og gilda því lögin um varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess af völdum föngunar, flutnings og niðurdælingar koldíoxíðs í jarðlög. Ábyrgð samkvæmt tilskipuninni felst í skyldu rekstraraðila til að grípa til fyrirbyggjandi ráðstafana vegna yfirvofandi hættu á umhverfistjóni og aðgerða til að takmarka og bæta úr slíku tjóni. Jafnframt felst ábyrgðin í skyldu rekstraraðila til að greiða kostnað sem af þessu hlýst.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB um að koma á fót kerfi fyrir viðskipti með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda (ETS) hefur verið innleidd í íslenskan rétt með lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012. Samkvæmt þeim hefur geymsla koldíoxíðs neðanjarðar verið óheimil ef frá er talið í rannsóknar-, þróunar- og prófunarskyni. Með 8 gr. frumvarpsins er framangreint bannákvæði laga um loftslagsmál fellt brott og því lagt til að geymsla koldíoxíðs verði heimiluð. Bótaábyrgð loftslagslaga mun því ná yfir tjón á loftslagi af völdum leka.

Um g-lið (33. gr. g).

Ákvæði fjallar um flutning á ábyrgð þegar niðurdælingarsvæði hefur verið lokað. Hvað varðar lokun niðurdælingarsvæðis skal tekið fram að 16. gr. laganna gildir einnig um lokun niðurdælingarsvæða.

Ákvæðinu er ætlað að innleiða 18. gr. tilskipunar 2009/31/EB sem útlistar þau skilyrði sem þurfa að vera til staðar þegar ábyrgð flyst frá rekstraraðila yfir til lögbærs yfirvalds við og eftir lokun svæðis. Í 1. tölul. 1. mgr. kemur fram að skilyrði þess að ábyrgð geti flust yfir til Umhverfisstofnunar er að koldíoxíð sé fullkomlega og varanlega aflokað eða steinrunnið allt að 20 árum eftir lokun svæðis. Í tilskipuninni er krafa um að 20 ár sé lágmark til að sýna fram á varanlega geymslu koldíoxíðs. Steinrenning koldíoxíðs tekur hins vegar mun styttri tíma og er því rekstraraðilum sem beita slíkri tækni við niðurdælingu gefið svigrúm til að koma fram með gögn sem sýna fram á steinrenningu á styttri tíma og þar af leiðandi styttri tíma vöktunar. Í 2. tölul. er kveðið á um fjárhagslegar skyldur skv. 33. gr. j og á það einnig við þegar upp kemur koldíoxíðsleki á niðurdælingarsvæði. Í slíkum tilfellum er rekstraraðilum sem falla undir viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir gert skylt að tryggja uppgjör losunarheimilda samkvæmt lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012.

Um h-lið (33. gr. h).

Ákvæðið fjallar um aðgang þriðja aðila að flutningskerfi eða niðurdælingarsvæði. Ákvæðinu er ætlað að innleiða 21. gr. tilskipunar 2009/31/EB um aðgang að flutninganetum (hér flutningskerfi) og geymslusvæðum (hér niðurdælingarsvæði). Í aðfararorðum (38) tilskipunar 2009/31/EB kemur fram að aðildarríkin ákveði sjálf með hvaða hætti aðilar geti fengið aðgang að flutningskerfum og niðurdælingarsvæðum en það skuli gert með það að markmiði að aðgangur sé sanngjarn, frjáls og án mismununar og með tilliti m.a. til þeirrar flutnings- og geymslugetu sem sé tiltæk eða unnt að gera tiltæka með skynsamlegu móti sem og þess hlutfalls af skyldum aðildarríkis til að minnka losun koldíoxíðs, samkvæmt þjóðarétti og löggjöf Evrópusambandsins, sem ríki ætlar sér að uppfylla með föngun koldíoxíðs og geymslu þess í jörðu. Aðildarríkjum er því heimilt að taka tillit til þess og aðlaga löggjöf sína að því hvort ríki nær settum markmiðum um föngun og varanlega geymslu koldíoxíðs. Ljóst er að þetta ákvæði á fremur við á meginlandi Evrópu þar sem aðilar frá aðildarríkjum geta sóst eftir því að fá að nýta flutningskerfi og niðurdælingarsvæði í öðrum aðildarríkjum því að ekki er að finna hentug jarðlög til varanlegrar geymslu koldíoxíðs í öllum aðildarríkjum Evrópusambandsins. Þó er ekki útilokað að í framtíðinni geti aðilar frá öðrum ríkjum óskað eftir aðgangi að niðurdælingarsvæðum hér á landi.

Í 1. mgr. er kveðið á um að mögulegir notendur geti fengið aðgang að flutningskerfi og eða niðurdælingarsvæði rekstraraðila í þeim tilgangi að flytja á svæðið koldíoxíð og dæla því niður til varanlegrar geymslu. Fyrir séð er að mögulegir notendur geti verið allir aðilar sem losa koldíoxíð en einnig þeir sem geta fangað koldíoxíð úr andrúmslofti. Rekstraraðila er heimilt að innheimta gjald fyrir afnot af flutningskerfi og niðurdælingu koldíoxíðs á svæðinu. Rekstraraðila ber samkvæmt framangreindu að heimila aðgang að flutningskerfi og niðurdælingarsvæði en skv. 2. mgr. er rekstraraðila þó heimilt að synja um aðgang í vissum tilvikum, svo sem vegna skorts á rými, þegar tækniforskriftir eru ósamrýmanlegar og í þeim tilvikum þegar tenging er ekki til staðar og erfitt að bæta úr.

Um i-lið (33. gr. i).

Ákvæðið fjallar um lausn deilumála. Skv. 1. mgr. kemur það í hlut Umhverfisstofnunar að skera úr ágreiningi um aðgang rekstraraðila og mögulegra notenda að flutningskerfi koldíoxíðs og niðurdælingarsvæði. Stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar skulu skv. 65. gr. laganna sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Ákvæðinu er ætlað að innleiða 22. gr. tilskipunar 2009/31/EB um lausn deilumála. Í tilskipuninni kemur fram að aðildarríkin skuli sjá til þess að fyrir hendi sé fyrirkomulag til lausnar deilumálum, þ.m.t. yfirvald sem er óháð málsaðilum og hefur aðgang að öllum viðeigandi upplýsingum.

Í 1. mgr. er kveðið á um að komi upp ágreiningur um aðgang að flutningskerfi og niðurdælingarsvæði milli rekstraraðila og mögulegra notenda skeri Umhverfisstofnun úr. Umhverfisstofnun skal taka tillit til þeirra viðmiða er fram koma í ákvæðinu og fjölda þeirra aðila sem óska eftir aðgangi. Einnig segir í 2. mgr. að rekstraraðila beri að veita allar viðeigandi upplýsingar til lausnar ágreiningnum. Umhverfisstofnun skuli taka ákvörðun svo fljótt sem auðið er. Rétt þykir að Umhverfisstofnun verði það stjórnvald sem málsaðilar geta beint ágreiningi til takist þeim ekki að leysa úr honum. Niðurstaða Umhverfisstofnunar er stjórnvaldsákvörðun og er hún kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 2. mgr. 65. gr. laganna.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ef ágreiningur nær yfir landamæri beri að leysa úr honum eftir þeim reglum er gilda í því landi sem hefur lögsögu yfir flutningskerfi og niðurdælingarsvæði sem synjað hefur verið um aðgang að. Ljóst er að samkvæmt tilskipun 2009/31/EB ber ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu að sjá til þess að til staðar sé fyrirkomulag til lausnar deilumálum. Ríkin hafa því nokkuð frjálsar hendur um það hvernig staðið er að lausn deilumála. Ferlið getur því verið mismunandi milli ríkja.

Um j-lið (33. gr. j).

Samkvæmt 1. mgr. skal rekstraraðili í umsókn sinni um starfsleyfi til niðurdælingar sýna fram á að hann sé með fjárhagslega tryggingu fyrir allri starfsemi á niðurdælingarsvæði, sbr. 19. gr. tilskipunar 2009/31/EB. Sú trygging skal taka gildi áður en formleg niðurdæling hefst.

Samkvæmt 2. mgr. skal rekstraraðili leggja fram fjármuni til Umhverfisstofnunar sem eiga að duga fyrir fyrirsjáanlegum kostnaði við niðurdælingarsvæði eftir lokun þess og tryggt er að koldíoxíð sé varanlega aflokað eða steinrunnið. Eftir flutning ábyrgðar geta stjórnvöld þurft að bera kostnað, svo sem vöktunarkostnað, sem tengist varanlegri geymslu á koldíoxíði. Rekstraraðili skal veita Umhverfisstofnun aðgang að þessum fjármunum áður en flutningur á ábyrgð á sér stað. Skv. 20. gr. tilskipunar 2009/31/EB skal fjárhæð fjárframlagsins ákvörðuð á grundvelli viðmiðunarreglna sem framkvæmdastjórnin (Eftirlitsstofnun EFTA) skal samþykkja til að stuðla að samræmi í framkvæmd krafna samkvæmt þessari tilskipun í öllum aðildarríkjum Evrópusambandsins. Slíkar viðmiðunarreglur hafa enn ekki verið gefnar út og má að öllum líkindum rekja til þess að tækni við kolefnisföngun og varanlega geymslu er skammt á veg komin. Beiting Carbfix-aðferðar við niðurdælingu og varanlega geymslu til steinrenningar mun hafa í för með sér að ekki verður gert ráð fyrir miklum kostnaði eftir að svæði er lokað þar sem steinrenning hefur í för með sér að engin hætta er á að koldíoxíð leki út.

Um 3. gr.

Lagt er til að nýjum tölulið verði bætt við 1. mgr. 67. gr. laganna um að heimild til álagningar sektar nái yfir þau tilvik þegar rekstraraðili hefur hafið könnun á fyrirhuguðu niðurdælingarsvæði án heimildar frá Umhverfisstofnunar eða starfrækslu niðurdælingarsvæðis án starfsleyfis, sbr. 33. gr. c, en einnig ef lögaðili/rekstraraðili veitir rangar eða villandi upplýsingar eða upplýsingum sem máli skipta í tengslum við niðurdælingarsvæði er leynt. Í b-lið er lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við 67. gr. laganna um stjórnvaldssektir sem heimilar Umhverfisstofnun að leggja stjórnvaldssektir á rekstraraðila í tilgreindum tilvikum.

Um 4. gr.

Lagt er til að orðalagi töluliðar 6.9 í viðauka I verði breytt en viðauki I fjallar um þá starfsemi sem Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi fyrir.

Um 5. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að gerð verði breyting á 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Lagt er til að orðalag töluliða viðaukans, sem fjallar um föngun, flutning og niðurdælingu koldíoxíðs, verði breytt. Þannig mun varanleg geymsla, þ.e. bæði geymsla og steinrenning auk niðurdælingarsvæðis, falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum sem er í samræmi við tilskipun 2011/92/ESB og tilskipun 2009/31/EB en tilskipanirnar vísa í hvor aðra varðandi gildissvið. Því er lögð til breyting á ákvæðum liða 3.11, 3.12, 3.13, 3.26, 3.27 og 3.28 í 1. viðauka.

Um 6. gr.

Lagt er til að 3. tölul. 3. gr. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, falli brott í ljósi þess að lagt er til að umfjöllun um geymslu koldíoxíðs í jarðlögum verði færð í lög um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Um 7. gr.

Vöktun rekstraraðila, sem taka þátt í viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir, skal vera í samræmi við vöktun hans samkvæmt lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012. Reglugerð framkvæmdastjórnar (ESB) 2018/2066 um vöktun gróðurhúsalofttegunda og skýrslugjöf sem gildir frá og með 1. janúar 2021 var innleidd með lögum nr. 98/2020 um breytingu á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012. Í 49. gr. reglugerðarinnar kemur fram að rekstraraðili skuli draga frá losun stöðvar þess magn koldíoxíðs sem er úr jarðefnakolefnum í starfsemi sem fellur undir I. viðauka við tilskipun 2003/87/EB sem ekki er losað á stöðinni heldur flutt af stöðinni á einhvern eftirtalinna staða. Í framhaldinu eru taldir upp þeir staðir sem koma til greina og er þar fyrst talað um föngunarstöð til flutnings og varanlegrar geymslu á geymslusvæði sem fengið hefur leyfi til þess samkvæmt tilskipun 2009/31/EB.

Um 8. gr.

Ákvæðið leiðir af breytingum í 7. gr. frumvarpsins þar sem reglugerðarákvæði 21. gr. b laganna færist niður um eina málsgrein og er vísunum breytt til samræmis.

Um 9. gr.

Nauðsynlegt er að fella brott IX. kafla A laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, þar sem bannákvæði 32. gr. a er eina greinin í þeim kafla, til að varanleg geymsla koldíoxíðs verði heimiluð á íslensku yfirráðasvæði.

Um 10. og 11. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringar.