Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 163

197. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, með síðari breytingum.

Flm.: Ásta R. Jóhannesdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir,

Ágúst Einarsson, Svanfríður Jónasdóttir.

1. gr.

Í stað 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna koma tveir nýir málsliðir sem orðast svo: Ef fleiri en einn eru í kjöri er sá rétt kjörinn forseti sem fær meira en helming greiddra atkvæða. Ef enginn fær meira en helming greiddra atkvæða skal kosið að nýju innan þriggja vikna milli þeirra tveggja sem flest atkvæði fengu.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu er lagt til að forsetaframbjóðandi þurfi að fá meiri hluta allra greiddra atkvæða til þess að ná kjöri sem forseti Íslands. Ef enginn frambjóðenda fær meiri hluta atkvæða í fyrstu umferð er lagt til að kosið verði aftur milli þeirra tveggja sem flest atkvæði hlutu.

Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi er þess ekki krafist að forsetaefni fái hreinan meiri hluta greiddra atkvæða til að hljóta kosningu. Ekki er heldur krafist neinnar tiltekinnar þátttöku í kosningunni. Ef t.d. sex forsetaefni eru í kjöri og atkvæði dreifast jafnt getur sá sem kjörinn er forseti haft 17% atkvæða, eða jafnvel minna, á bak við sig.

Forseti Íslands er eini þjóðkjörni embættismaður ríkisins. Þess er krafist að forsetinn sæki umboð sitt til allra kosningabærra manna í landinu. Það er því óeðlilegt að forsetinn geti náð kjöri með stuðningi lítils hluta þjóðarinnar.

Þegar frumvarpið að stjórnarskránni var til meðferðar á Alþingi árið 1944 var í upphafi gert ráð fyrir að forsetinn yrði þingkjörinn. Gert var ráð fyrir að lágmarksþátttaka næmi 3 / 4 hlutum í kosningunni og væri sá réttkjörinn forseti sem fengi meira en helming greiddra atkvæða. Þetta breyttist í meðförum þingsins og lagði stjórnarskrárnefnd til í nefndaráliti sínu að forsetinn yrði þjóðkjörinn og að það forsetaefni sem flest atkvæði fengi yrði rétt kjörinn forseti landsins. Það kemur þó fram í áliti nefndarinnar að mjög hafi verið skiptar skoðanir um þetta og að mikið hafi verið rætt um að setja ákvæði sem tryggði meirihlutakjör forsetans. Þar segir enn fremur að ýmsar tillögur hafi komið fram í því sambandi sem ekki voru samþykktar og því hafi verið lagt til að fara framangreinda leið með traustið að leiðarljósi, eða eins og segir orðrétt í nefndarálitinu: „Er sú tillaga flutt í trausti þess, að þjóðinni takist að fylkja sér þannig um forsetaefni, að atkvæði dreifist eigi úr hófi fram.“

Misjafnt er hve atkvæði hafa dreifst mikið í forsetakosningum hingað til. Dreifingin var mest árið 1980 þegar núverandi forseti náði fyrst kjöri. Sveinn Björnsson, fyrsti forseti Íslands, var þingkjörinn 17. júní 1944 og þjóðkjörinn án kosningar árin 1945 og 1949. Hann gegndi embætti forseta til dauðadags, 25. janúar 1952. Í forsetakosningunum 1952 fékk Ásgeir Ásgeirsson flest atkvæði, eða 48,3% gildra atkvæða, en kosningaþátttaka var þá 82%. Bjarni Jónsson fékk 45,5% og Gísli Sveinsson 6,2%. Það voru því 38,3% kosningarbærra manna sem réðu forsetakosningunni. Ásgeir var síðan sjálfkjörinn árin 1956, 1960 og 1964. Í kosningunum 1968 sigraði Kristján Eldjárn með 65,6% gildra atkvæða, en kosningaþátttaka var 92,2%. Aðeins voru tveir í framboði og fékk Gunnar Thoroddsen 34,4% atkvæða en Kristján 59,9%.

Árið 1980 voru fjórir frambjóðendur í kjöri til forseta og fékk Vigdís Finnbogadóttir flest atkvæði eða 33,3% gildra atkvæða. Kosningaþátttaka var 90,5%. Næstur Vigdísi kom Guðlaugur Þorvaldsson með 32,3%, Albert Guðmundsson hlaut 19,8% og Pétur J. Thorsteinsson 14,1% gildra atkvæða. Hér réðu 30,5% allra kjósenda í landinu forsetakosningu.

Miklu máli skiptir að sátt ríki um forseta Íslands og því er mikilvægt að binda svo um hnútana að vandað sé til kosningar hans. Það er varhugavert að treysta um of á þann einhug sem Alþingi gerði árið 1944. Gagnrýni á stjórnsýslu og hið opinbera hefur orðið opinskárri hin síðari ár og munar þar mestu um fjölmiðlana. Ekki er ólíklegt að sama þróun eigi sér stað hér á landi og í nálægum löndum að fjölmiðlar og fleiri aðilar fjalli í æ ríkari mæli á gagnrýninn hátt um embættisfærslur þjóðhöfðingjans. Forseti með fylgi meiri hluta þjóðarinnar stendur betur að vígi til að mæta slíkri umræðu, en sá sem kjörinn er með stuðningi minni hluta þjóðarinnar.

Forseti Íslands er æðsti embættismaður íslenska ríkisins. Fræðimenn greinir á um stjórnskipulegt valdsvið forsetans og hafa verið ritaðar lærðar greinar þar um. Ljóst er að allt frá stofnun hins unga lýðveldis hefur embætti forseta verið í mótun og eru ýmsir þættir orðnir öðrum fremur einkennandi fyrir ásýnd og eðli forsetaembættisins. Þannig má með sanni segja að forsetinn sé eins konar oddviti ríkisins og staða hans sé táknræn. Forsetinn er öðrum fremur sameiningarafl ríkisins og fulltrúi þjóðarinnar í erlendum samskiptun og nýtur á alþjóðavettvangi stöðu þjóðhöfðingja að þjóðarrétti.

Almennt hefur verið litið svo á að embættið sé ópólitískt og hingað til hefur þjóðin staðið einhuga að baki forseta sínum. Hins vegar er ekki víst að svo verði um alla framtíð, einkum ef forseti sem aðeins lítill hluti þjóðarinnar hefur kosið nær kjöri, enda er slík niðurstaða í andstöðu við lýðræðið. Lýðræði byggist á þeirri meginreglu að meiri hluti þegnanna fari með valdið og taki allar veigamestu ákvarðanirnar, þótt auðvitað verði að taka tillit til minni hlutans við beitingu valdsins.

Flutningsmenn frumvarpsins telja að verði frumvarp þetta að lögum leiði það ótvírætt til vandaðri umgjarðar um forsetakosningar í landinu en nú er og miði að því að friður og sátt verði um hið mikilvæga embætti. Krafa um aukið fylgi við kjör forseta Íslands stuðlar að því að styrkja embættið og styðja við kjörinn forseta.