Sveitarstjórnarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 2

2. Frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986.

Flm.: Stefán Guðmundsson, Finnur Ingólfsson, Guðmundur Bjarnason,

Guðni Ágústsson, Halldór Ásgrímsson, Ingibjörg Pálmadóttir,

Jóhannes Geir Sigurgeirsson, Jón Helgason, Jón Kristjánsson,

Ólafur Þ. Þórðarson, Páll Pétursson, Steingrímur Hermannsson,

Valgerður Sverrisdóttir.

1. gr.

104. gr. laganna orðast svo:

Öll sveitarfélög skulu vera aðilar að staðbundnum landshlutasamtökum sveitarfélaga. Starfssvæði þessara samtaka skal miða við núverandi kjördæmi.

Verkefni landshlutasamtaka sveitarfélaga er að vinna að hagsmunamálum íbúa í hverju kjördæmi. Þau skulu gera tillögur um skipulag og uppbyggingu opinberrar þjónustu og ráðstöfun fjárveitinga úr ríkissjóði í hverju kjördæmi um sig. Þau skulu annast önnur þau verkefni sem löggjafarvaldið kann að fela þeim.

Landshlutasamtök halda ársfund og kjósa byggðastjórn að afloknum sveitarstjórnarkosningum. Kjörgengir í byggðastjórn skulu vera héraðsnefndarfulltrúar og varamenn þeirra. Byggðastjórn skal kjósa fimm til sjö manna byggðaráð úr sínum hópi sem fer með framkvæmdastjórn landshlutasamtakanna.

Í hverju kjördæmi skal Byggðastofnun falið að hafa frumkvæði að því að koma á fót héraðsmiðstöðvum í samvinnu við heimamenn og aðra aðila er málið varðar og þar skal vera aðsetur byggðastjórnar og byggðaráðs auk fulltrúa ýmissa opinberra aðila, svo sem ráðuneyta og stofnana.

Félagsmálaráðuneytið setur með reglugerð nánari ákvæði um landshlutasamtök sveitarfélaga. Hver landshlutasamtök gera sérstaka samþykkt sem staðfest skal af ráðuneytinu.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er að stofni til samhljóða frumvarpi sem unnið var af nefnd sem ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar skipaði í byrjun desember 1989 og gera átti tillögu um skipulag Byggðastofnunar og fyrstu aðgerðir í byggðamálum.

Nefndin var skipuð fulltrúum þáverandi stjórnarflokka og skilaði áliti 12. febrúar 1991. Formaður nefndarinnar var Stefán Guðmundsson alþingismaður en aðrir í nefndinni voru: Ragnar Arnalds alþingismaður, Sighvatur Björgvinsson alþingismaður, Trausti Þorláksson Sigtúni, Öxarfjarðarhreppi, og Zophonías Zophoníasson Blönduósi.

Frumvarp það var ekki lagt fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi vegna tímaskorts, en birtist sem viðauki 1 við frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 64 1. júlí 1985, um Byggðastofnun, sem fyrrverandi forsætisráðherra, Steingrímur Hermannsson, lagði fram og varð að lögum nr. 39/1991.

Forsenda þess að þjóð haldi forræði á landi sínu er að hún byggi það og nýti allar auðlindir þess. Jafnvægi í byggð Íslands, þ.e. að þjóðin byggi landið allt og nýti sjálf auðlindir þess, er því forsenda fullveldis þjóðarinnar og óskoraðs forræðis hennar á landi og landgæðum.

Nýjar hugmyndir, sem fram hafa komið í nágrannalöndunum á sviði byggðamála undanfarin ár, hafa einkum byggt á því að styrkja heimaaðila og efla sjálfsákvörðunarrétt þeirra. Í stað almennra, miðstýrðra aðgerða hafa komið sértækar aðgerðir sem byggja á frumkvæði og ábyrgð heimaaðila. Þeim rökum er einkum beitt að hjá þeim sé sú staðarþekking sem tryggi besta nýtingu fjármuna, auk þess sem heimamenn viti best hvaða verkefni er vert að styðja og forgangsröð þeirra. Þetta á síðan að verða aflvaki aukins hagvaxtar og nýrra atvinnutækifæra.

Að því er varðar framtíðarstefnumótun í byggðamálum má í grófum dráttum segja að stjórnvöld standi frammi fyrir tveimur kostum:

Annars vegar að leggja áherslu á það sem kalla má hefðbundna byggðastefnu, en hún byggir á því að fyrir hendi sé hagvöxtur sem nota má til jöfnunaraðgerða.

Hinn kosturinn, sá sem hér er lagt til að unnið sé eftir og svo mjög hefur einkennt faglega umræðu um byggðamál á seinni árum, byggir hins vegar á þeirri meginforsendu að aukin ábyrgð heimamanna á eigin málum og jafnvægi í byggð sé sá grundvöllur sem þurfi að vera fyrir hendi ef takast eigi að auka hagvöxt í landinu öllu.

Til þess að ná þessu markmiði hafa augu manna einkum beinst að leiðum sem fela í sér að ákvarðanatakan er í auknum mæli færð heim í héruð þar sem heimaaðilar geta sjálfir samræmt aðgerðir í hinum ýmsu málaflokkum og þannig nýtt betur það fjármagn sem til ráðstöfunar er.

Núverandi fyrirkomulag stjórnkerfisins byggir á sterkri miðstýringu og veigalitlum sveitarfélögum. Með því að skipta stjórnkerfinu upp í sérhæfð svið er ætlunin að ná aukinni skilvirkni og hagkvæmari rekstri. Áætlanagerð, ákvarðanataka og framkvæmd fer að mestu fram innan viðkomandi sviðs og hjá fagráðuneytum og fagstofnunum. Heima í héraði er enginn formlegur samstarfsvettvangur fyrir hendi sem myndað getur mótvægi við ríkisvaldið og stofnanir þess sem staðsett er á tiltölulega afmörkuðu landsvæði og dregið úr miðstjórnarhlutverki þess. Möguleikar til raunverulegrar valddreifingar eru því litlir.

Æskilegt er að víkja frá núverandi fyrirkomulagi og flytja ábyrgðina í auknum mæli í hendur heimamanna. Grundvallaratriði í því er að efla kjördæmin stjórnsýslulega og efnahagslega þannig að þau verði fær um að takast á hendur aukin verkefni og meiri ábyrgð á eigin málum.

Í frumvarpinu er lagt til að héraðsnefndir skuli mynda byggðastjórnir í hverju kjördæmi sem leysi þau verkefni sem þeim verða falin með lögum. Öllum sveitarfélögum í kjördæminu er skylt að eiga aðild að byggðastjórn. Þannig mynda sveitarfélögin samstarfsvettvang um úrlausn ákveðinna verkefna sem þeim verða falin.

Gert er ráð fyrir að heimamönnum verði falið að ákveða með hvaða hætti kosið verður til byggðastjórna enda geta aðstæður verið mismunandi í einstökum landshlutum. Kjörgengir til setu í byggðastjórn yrðu héraðsnefndarfulltrúar og varamenn. Úr hópi byggðastjórnarmanna skal kosið fimm til sjö manna byggðaráð eftir ákvörðun byggðastjórnar.

Í kjördæmum landsbyggðarinnar verði komið á fót héraðsmiðstöðvum þar sem byggðastjórn hefði aðsetur auk fulltrúa ýmissa opinberra aðila, svo sem ráðuneyta og stofnana, sem annast myndu stjórnsýsluþjónustu í umdæminu. Lagt er til að Byggðastofnun verði falið að hafa frumkvæði að því að koma á fót héraðsmiðstöðvum í samvinnu við heimamenn og aðra aðila er málið varðar. Að teknu tilliti til íbúafjölda og legu staðanna er eðlilegt að þessar héraðsmiðstöðvar verði á Ísafirði, Sauðárkróki, Akureyri, Egilsstöðum, Selfossi, í Borgarnesi og Keflavík.

Mikilvægasta markmiðið með starfsemi héraðsmiðstöðva er að tekið verði eins fljótt og kostur er á þeim vandamálum sem upp koma á landsbyggðinni í kjölfar breyttra atvinnuhátta. Þessu markmiði verði m.a. náð með því að stórauka atvinnuþróunarstarf í héruðunum og samræma áætlanagerð þannig að innan hins opinbera verði aðilar að starfa saman og þeim verði gert að skila sameiginlegri áætlun fyrir landshlutann.

Hér er lagt til að farin verði ný leið, leið sem tekur mið af breyttum háttum í þjóðfélaginu og brúar þá gjá sem myndast hefur milli höfuðborgarsvæðisins og landsbyggðar. Því er skynsamlegast að efla sveitarstjórnarstigið, auka völd og ábyrgð réttkjörinna sveitarstjórnarmanna í stað þess að koma á nýju stjórnstigi.

Hornsteinninn að þessu frumvarpi er að treysta sveitarstjórnarstigið og að sveitarfélögin verði efld, áhrif þeirra og ábyrgð aukin. Jafnframt þessu þarf að koma á auknu samstarfi og samruna sveitarfélaga innan viðkomandi kjördæmis þannig að þau verði betur í stakk búin til að takast á við ný og stærri verkefni en áður, verkefni sem verði flutt frá miðstýrðu og býsna fjarstýrðu kerfi til þeirra sem við eiga að búa.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Til þess að unnt sé að efla kjördæmin stjórnsýslulega og efnahagslega og auka þannig ábyrgð og vald heimamanna í eigin málum verður að mynda lögbundinn samstarfsvettvang allra sveitarfélaga í hverju kjördæmi um úrlausn þeirra verkefna sem þeim verða falin. Í 1. mgr. er lagt til að þessi samstarfsvettvangur miðist við núverandi kjördæmi landsins sem staðbundin landshlutasamtök og lögbundið að öll sveitarfélög skuli vera aðilar að þeim.

Verkefni landshlutasamtakanna skv. 2. mgr. skal vera að vinna að hagsmunamálum íbúa viðkomandi kjördæmis með því m.a. að gera tillögur um skipulag opinberra verkefna og þjónustu í héraði, framkvæmdaröð og ráðstöfun fjárveitinga úr ríkissjóði, jafnframt því að gera áætlanir á sviði byggða- og atvinnuþróunar innan þess ramma sem stjórnvöld setja.

Þau verkefni, sem eðlilegt má telja að byggðastjórn fjalli um, eru:

- Byggðaáætlanir fyrir landshlutann.

- Samgöngumál (hafnir, flugvellir, vegir).

- Heilsugæsla og sjúkrahús sveitarfélaga.

- Skipulags- og umhverfismál.

- Atvinnuþróun og nýsköpun atvinnulífsins, svo sem málefni atvinnuþróunarfélaga.

- Löggæsla.

- Húsnæðismál, sbr. nýja löggjöf um Húsnæðisstofnun ríkisins.

- Málefni framhaldsskóla.

- Rekstur fræðsluskrifstofa.

- Málefni fatlaðra.

- Öll önnur sameiginleg mál ríkis og sveitarfélaga.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að landshlutasamtökin haldi ársfund og kjósi sér stjórn, byggðastjórn, að loknum sveitarstjórnarkosningum, og héraðsnefndarmenn og varamenn þeirra séu einir kjörgengir í byggðastjórn. Á þennan hátt er ætlunin að tryggja að í byggðastjórn sitji einstaklingar sem valdir hafa verið til sveitarstjórnarstarfa af íbúunum sjálfum og beri þannig ábyrgð á störfum sínum gagnvart íbúum viðkomandi svæðis. Að öðru leyti er gert ráð fyrir að heimamönnum verði falið að ákveða með hvaða hætti kosið verður til ársfundar og byggðastjórnar enda geta aðstæður verið mismunandi í einstökum kjördæmum.

Þá er gert ráð fyrir að byggðastjórn kjósi fimm til sjö manna byggðaráð úr sínum hópi sem skal vera framkvæmdaráð byggðastjórnar á svipaðan hátt og bæjarráð er framkvæmdaráð bæjarstjórna í dag. Byggðaráðinu er ætlað að vera skilvirk afgreiðslustofnun og framkvæmdaaðili á samþykktum byggðastjórnar sem auðvelt eigi með að koma saman og fylgja málum eftir til framkvæmda.

Samkvæmt 4. mgr. er gert ráð fyrir að byggðastjórn og byggðaráð hafi aðsetur á einum ákveðnum stað í hverju kjördæmi, í héraðsmiðstöðvum, þar sem einnig hefðu aðsetur fulltrúar ýmissa opinberra aðila, svo sem ráðuneyta og stofnana, sem annast stjórnsýsluþjónustu í umdæminu. Byggðastofnun verði falið að hafa frumkvæði að því að koma á fót héraðsmiðstöðvum í samvinnu við heimamenn og aðra aðila er málið varðar. Markmiðið með stofnun og starfsemi héraðsmiðstöðva er að tekið verði eins fljótt og kostur er á þeim vandamálum sem upp koma á landsbyggðinni í kjölfar breyttra atvinnuhátta. Með því að mynda miðstöð í hverju kjördæmi fyrir ýmsa opinbera þjónustu fyrir allt kjördæmið þar sem byggðastjórn hefði einnig aðsetur má spara fé með samnýtingu ýmissar aðstöðu og faglærðs starfsfólks sem að auki gerði starfsemi héraðsmiðstöðvanna skilvirkari og auðveldaði aðilum innan kjördæmisins að reka sín erindi.

Samkvæmt 5. mgr. er gert ráð fyrir að félagsmálaráðuneytið setji nánari ákvæði um landshlutasamtök sveitarfélaga með reglugerð og einnig að samþykktir, sem landshlutasamtökin skuli gera, skuli samþykktar af félagsmálaráðuneytinu.

Um 2. gr.

Þarfnast ekki skýringa.