Innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 637

Frumvarp til laga um breytingar á lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr.

98/1999, með síðari breytingum (lækkun iðgjalds).

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. mgr. 5. gr. b laganna:

a. Í stað „0,225%“ kemur: 0,16%.

b. Í stað „0,05625%“ kemur: 0,04%.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og koma til framkvæmda við greiðslu iðgjalds á gjalddaga 1. júní 2019.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Með því er lögð til lækkun á almennum hluta iðgjalds sem viðskiptabankar og sparisjóðir greiða til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) vegna innstæðutrygginga.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í fjármála- og efnahagsráðuneytinu hefur um nokkurt skeið staðið yfir heildarendurskoðun á lagaumgjörð innstæðutrygginga og skilameðferðar fjármálafyrirtækja. Þessi vinna fer fram samhliða vinnu við upptöku og innleiðingu Evróputilskipana á sömu sviðum.

Núverandi löggjöf um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, byggist á tilskipun 94/19/EB (DGS I). Sú tilskipun kveður á um skyldu til að setja á fót innstæðutryggingakerfi og efnisreglur þar að lútandi. Tilskipunin felur í sér lágmarkssamræmingu reglna ríkja innan EES hvað varðar innstæðutryggingar. Breytingar voru gerðar á DGS I 2010 með tilskipun 2009/14/ESB (DGS II). Sú tilskipun, sem enn hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn, hefur einungis verið innleidd að litlu leyti í íslenskan rétt, svo sem hvað varðar skilgreiningu á því hvaða innstæður teljist til tryggðra innstæðna. Tilskipunin mælir m.a. fyrir um hækkun á lágmarki og ákvörðun hámarkstryggingaverndar í 100.000 evrur.

Hinn 16. apríl 2014 samþykkti ESB aftur nýja tilskipun, 2014/49/ESB um starfsemi innstæðutryggingakerfa (DGS III). Sú tilskipun tekur á þeim breytingum sem fólust í DGS II, m.a. ákvörðun hámarkstryggingaverndar, og er tilskipunin frá 1994 endurútgefin. DGS III kveður einnig á um lágmarksfjármagn tryggingakerfa sem er 0,8% af tryggðum innstæðum, fyrirkomulag fjármögnunar þeirra og tvíþætta nýtingu fjármagns tryggingakerfis. Þannig er gert ráð fyrir að fjármagn tryggingakerfis verði nýtt til endurgreiðslu til innstæðueigenda og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum sé unnt að nýta það til að fjármagna skilameðferð lánastofnana samkvæmt nýju regluverki um skilameðferð fjármálafyrirtækja.

Hvorki DGS II né DGS III hafa verið teknar upp í EES-samninginn, en unnið hefur verið að upptöku þeirra síðustu ár.

Endurskoðun Evrópusambandsins á reglum um innstæðutryggingar fór fram samhliða heildarendurskoðun á fyrirkomulagi skilameðferðar fjármálafyrirtækja. Afrakstur þeirrar endurskoðunar var tilskipun 2014/59/ESB um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja (BRRD). Markmið BRRD er m.a. að koma í veg fyrir erfiðleika eða áföll fjármálafyrirtækja, og ef til þeirra kemur, að lágmarka neikvæðar afleiðingar þeirra með því að tryggja áframhaldandi kerfislega mikilvæga starfsemi og um leið takmarka hættu á að erfiðleikar fyrirtækjanna kalli á framlög úr ríkissjóði. Sú tilskipun mælir annars vegar fyrir um fyrirbyggjandi aðgerðir og hins vegar víðtækar heimildir eftirlitsaðila fjármálafyrirtækja og nýs stjórnvalds eða stjórnsýslueiningar (sem fer með undirbúning og framkvæmd skilameðferðar) til að grípa til aðgerða vegna erfiðleika fjármálafyrirtækis. BRRD-tilskipunin kveður á um heimildir stjórnvalda til að setja fallandi fjármálafyrirtæki í skilameðferð. Þannig má gera ráð fyrir að ef nauðsyn krefur fari stærri bankar í skilameðferð í samræmi við úrræði sem BRRD kveður á um. Þar með dregur úr líkum á stuðningi tryggingakerfa vegna endurgreiðslna til innstæðueigenda. Þá er í BRRD gert ráð fyrir að stjórnvöld komi á fót fjármögnunarfarvegi, skilasjóði, til að koma í veg fyrir að skammtímaþörf fyrir fjármagn sé mætt með framlagi úr ríkissjóði. Í ákveðnum tilvikum verður innstæðutryggingasjóði skylt, upp að ákveðnu marki, að taka þátt í fjármögnun skilameðferðar kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja.

Í BRRD og DGS III er þannig kveðið á um samspil nýtingar á fjármunum sjóðanna tveggja, þ.e. innstæðutryggingarsjóðs og skilasjóðs. Saman mynda BRRD og reglur DGS III þá heildarumgjörð sem gildir innan Evrópska efnahagssvæðisins og gilda mun á Íslandi um skilameðferð fjármálafyrirtækja og vernd innstæðna og innstæðueigenda.

BRRD var tekin upp í EES-samninginn 9. febrúar 2018 með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 21/2018. Fyrsti hluti BRRD var innleiddur í íslenskan rétt með lögum nr. 54/2018, um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Unnið er að innleiðingu annars hluta BRRD, um skilameðferð og skilasjóð, í íslenskan rétt.

Frumvarp þetta er liður í framangreindri heildarendurskoðun en felur þó ekki í sér innleiðingu EES-reglna á sviði innstæðutrygginga að neinu leyti.

Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta.

Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) var stofnaður 28. desember 1999 og starfar samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999. Markmið sjóðsins er að veita innstæðueigendum í viðskiptabönkum og sparisjóðum og viðskiptavinum fyrirtækja sem nýta sér heimildir laga til að stunda viðskipti með verðbréf lágmarksvernd gegn greiðsluerfiðleikum viðkomandi fyrirtækis. Aðildarfyrirtækjum TIF er skylt að greiða iðgjöld til sjóðsins og þeir fjármunir nýttir þegar á þarf að halda vegna greiðsluerfiðleika einstakra aðildarfyrirtækja sjóðsins.

TIF starfar nú í tveimur sjálfstæðum deildum, innstæðudeild og verðbréfadeild. Deildirnar hafa aðskilinn fjárhag og reikningshald og bera ekki ábyrgð á skuldbindingum hvor annarrar. Aðildarfyrirtæki TIF bera ekki ábyrgð á skuldbindingum sjóðsins umfram lögbundin framlög í sjóðinn.

Þróun lagaumgjarðar iðgjalda og ákvæða um lágmarkseign TIF.

Frá stofnun TIF og allt til ársins 2011 var kveðið á um lágmarkseignastöðu sjóðsins, sem skyldi nema 1% af meðaltali tryggðra innstæðna á næstliðnu ári. Næði heildareign ekki lágmarki var kveðið á um skyldu til greiðslna í sjóðinn sem næmi 0,15% á ársgrundvelli af meðaltali tryggðra innstæðna í hlutaðeigandi aðildarfyrirtæki, sbr. þó lágmarksviðmið sjóðsins.

Frá og með 2011 hefur aðildarfyrirtækjum TIF verið gert að greiða ársfjórðungslegt iðgjald sem samsett er annars vegar af almennu iðgjaldi (sem er hlutfall af iðgjaldagrunni á ársgrundvelli) og hins vegar breytilegu iðgjaldi í samræmi við áhættustuðul sem Fjármálaeftirlitið ákvarðar hverri lánastofnun fyrir sig. Ekki er lengur kveðið á um lágmarkseign sjóðsins í lögum, en stjórn TIF er skylt að gera fjármála- og efnahagsráðherra grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins.

Fjárhagsleg staða og þróun eigna TIF.

Árið 2011 var stofnuð ný innstæðudeild við TIF sem nefndist innstæðudeild A. Allar iðgjaldagreiðslur frá þeim tíma runnu til þeirrar deildar. Innstæðudeild B bar ábyrgð á uppgjöri skuldbindinga sem fallið höfðu á TIF fram til þess tíma, einkum þeim sem stöfuðu af Icesave-innlánum gagnvart Hollendingum og Bretum. Í samræmi við ákvæði til bráðabirgða V í lögunum um sjóðinn, sbr. c-lið 7. gr. laga nr. 79/2012, hefur innstæðudeild B verið lögð niður og runnu fjármunir sem voru í deildinni, eftir að gert hafði verið upp við kröfuhafa hennar, til innstæðudeildar A sem nú nefnist innstæðudeild.

Heildareignir innstæðudeildar í árslok 2018 námu 38,6 milljörðum króna. Eignir TIF sem hlutfall af tryggðum innstæðum samkvæmt núgildandi lögum um innstæðutryggingar voru 2,7% í árslok 2018. Árleg iðgjöld aðildarfyrirtækja TIF, þ.e. viðskiptabanka og sparisjóða, voru samtals um 3,5 milljarðar króna á árinu 2018.

Ávöxtun eigna í virkri stýringu hefur gengið vel undanfarin ár en árið 2018 var þó lakara en mörg undanfarin ár í því tilliti. Í heild var ávöxtun árið 2018 á þeim fjármunum 4,43% og raunávöxtun 0,67%. Raunávöxtun þessara fjármuna nam því um 200 m.kr. á árinu.

Fyrirséðar lagabreytingar vegna innleiðingar Evrópuregluverks um skilameðferð fjármálafyrirtækja og innstæðutryggingakerfi.

Fyrirséðar eru breytingar á íslensku lagaumhverfi vegna innleiðingar tilskipunar 2014/49/ESB um innstæðutryggingakerfi (DGS III) og tilskipunar 2014/59/ESB um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja (BRRD). Markmið BRRD-tilskipunarinnar er að koma í veg fyrir erfiðleika eða áföll fjármálafyrirtækja og vernda fjármálalegan og efnahagslegan stöðugleika. Komi til slíkra erfiðleika er markmið reglnanna að lágmarka neikvæðar afleiðingar, tryggja áframhaldandi kerfislega mikilvæga starfsemi og vernda innstæðueigendur, en um leið takmarka hættu á að kallað verði eftir framlögum úr ríkissjóði. Sterkt samspil er á milli ákvæða BRRD og DGS III. Saman mynda þær það evrópska regluverk sem gildir innan ESB um innstæðutryggingar og gilda mun á Íslandi eftir innleiðingu þeirra hér á landi.

Meðal nýmæla regluverksins er að kveðið er á um lágmarkseignastöðu innstæðutryggingarsjóðsins, 0,8% af nýjum grunni tryggðra innstæðna. Grunnurinn samanstendur af 100.000 evra tryggingavernd innstæðna einstakra aðila hjá hverri lánastofnun fyrir sig (nýtt lágmark og hámark tryggingaverndar).

Hlutfall eigna TIF af tryggðum innstæðum í árslok 2017 (miðað við nýjan grunn tryggðra innstæðna) var 4,3%. Því er ljóst að hlutfallsleg eignastaða TIF er verulega umfram 0,8% lágmarksviðmiðið.

Afstaða stjórnar TIF snemma árs 2018.

Eins og lög áskilja gerði stjórn TIF fjármála- og efnahagsráðherra grein fyrir afstöðu sinni til stærðar sjóðsins vorið 2018. Taldi stjórn TIF að starfshættir sjóðsins á næstu árum hlytu að taka mið af því Evrópuregluverki sem fyrirséð væri að innleitt yrði hér á landi. Ekki var lagt nákvæmt mat á hæfilega stærð TIF en tekið fram að sterk rök þættu hníga til þess, með hliðsjón af alþjóðlegum samanburði, að TIF hefði náð hæfilegri stærð. Því væri brýnt að skoða vel þörf fyrir áframhaldandi gjaldtöku og fjárhæð iðgjaldagreiðslna í sjóðinn.

Breytt umgjörð fjármálamarkaða frá fjármálaáfallinu 2008.

Við mat á líkum á því hvort reyna muni á innstæðutryggingar ber að hafa í huga að fjölmargt hefur breyst í umgjörð fjármálamarkaða hér á landi frá fjármálaáfallinu haustið 2008. Í þessu samhengi má í dæmaskyni nefna að gerbreyttar reglur gilda nú um magn, gæði og ákvörðunarferli eigin fjár fjármálafyrirtækja og ýmsar takmarkanir hafa verið settar við skuldsetningu þeirra. Þá hefur Seðlabanki Íslands breytt reglum um laust fé lánastofnana og fjármögnunarhlutfall. Loks var fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd komið á fót og á þeim vettvangi er áhætta í fjármálakerfinu sífellt til skoðunar.

Til viðbótar við það sem fyrr er rakið er í þessu samhengi rétt að geta þess að reglur BRRD um fyrirbyggjandi aðgerðir til að grípa til aðgerða vegna erfiðleika fjármálafyrirtækis hafa verið innleiddar hér á landi með lögum nr. 54/2018, um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Eins og að framan greinir er unnið að innleiðingu annarra reglna BRRD, þar á meðal um skilameðferð fjármálafyrirtækja og stofnun skilasjóðs. Nýting fjármuna TIF, sem til þessa hefur einungis verið ætluð til endurgreiðslu til innstæðueigenda vegna falls lánastofnunar, mun þannig taka breytingum með innleiðingu BRRD og DGS III. Reglur BRRD og DGS III gera þannig ráð fyrir, auk aðkomu skilasjóðs, tiltekinnar aðkomu innstæðutryggingarsjóðs í tilviki skilameðferðar fjármálafyrirtækja.

Tilefni er til breytinga á iðgjaldagreiðslum.

Markmið frumvarpsins er að breyta iðgjaldagreiðslum til TIF til samræmis við breytt reglu- og eftirlitsumhverfi, eignastöðu TIF og vænta ávöxtun af eignum TIF. Við áformaða iðgjaldalækkun er jafnframt tekið mið af fyrirséðri innleiðingu BRRD og DGS III hér á landi. Gengið er út frá því að fyrirkomulag iðgjalda kunni að taka frekari breytingum á komandi misserum vegna innleiðingar hins nýja regluverks um skilameðferð fjármálafyrir-tækja, m.a. vegna uppbyggingar fjármögnunarfyrirkomulags vegna skilameðferðar (skilasjóðs). Í því samhengi hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið til sérstakrar skoðunar hvort tilefni er til að nýta hluta af eignum TIF til að byggja upp lágmarkseign skilasjóðs. Í samræmi við reglur BRRD skal lágmarkseign skilasjóðs árið 2027 vera 1% af tryggðum innstæðum (miðað við að tryggingavernd innstæðna miðist við 100,000 evrur).

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að ákvæðum laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, verði breytt þannig að almennt iðgjald verði lækkað úr 0,225% af iðgjaldagrunni á ársgrundvelli í 0,16% en að áfram verði miðað við óbreyttan iðgjaldagrunn sem gjaldstofn. Jafnframt er lagt til að gjaldið á ársfjórðungslegum gjalddögum lækki til samræmis úr 0,05625% í 0,04%. Lagt er til að breytingin öðlist þegar gildi og komi til framkvæmda 1. júní 2019.

Við ákvörðun um lækkun almenns iðgjalds er horft til þess að viðhalda núverandi hlutfalli eignasafns TIF af tryggðum innstæðum ef miðað er við þann grunn innstæðna sem gildir samkvæmt reglum DGS III, eða 100.000 evrur. Í því skyni hafa verið skoðaðar mismunandi sviðsmyndir, miðað við neikvæðar og jákvæðar forsendur um árlega ávöxtun eigna TIF og spár um vöxt innstæðna en það eru helstu breytur (fyrir utan iðgjöld) sem áhrif hafa á þróun þess hlutfalls. Þykir æskilegt að miða við miðlungsvarfærna sviðsmynd um árlega ávöxtun eigna TIF og vöxt innstæðna.

Sú staðreynd að innleiðing DGS III og BRRD mun hafa frekari breytingar í för með sér á regluverki sem viðkemur innstæðutryggingum, svo sem stofnun og uppbyggingu fjármögnunarfyrirkomulags skilameðferðar og samspil þess fyrirkomulags við innstæðutryggingasjóð, þykir jafnframt styðja að fyrirhuguð lækkun almenns iðgjalds verði hófleg.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið felur í sér lækkun á lögbundnu almennu iðgjaldi sem aðildarfyrirtækjum TIF er gert að greiða í sjóðinn. Fyrirhugaðar breytingar varða skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum ekki beint en samhliða er unnið að innleiðingu BRRD í íslenskan rétt og upptöku DGS III í EES-samninginn.

5. Samráð.

Við vinnslu frumvarpsins var haft samráð við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta. Þá voru áform um lagasetninguna send í innra samráð innan Stjórnarráðsins í desember 2018 en engar athugasemdir bárust á þeim vettvangi. Áformin voru birt almenningi í samráðsgátt stjórnvalda 15. janúar 2019 og var frestur til umsagna veittur til 5. febrúar sama ár. Tvær umsagnir bárust um áformin og voru þær frá Sambandi íslenskra sparisjóða og Hagsmunasamtökum heimilanna. Að auki barst ráðuneytinu umsögn frá Samtökum fjármálafyrirtækja að liðnum umsagnarfresti. Í umsögn frá Sambandi íslenskra sparisjóða kemur m.a. fram að sambandið telji mikilvægt að iðgjöld til TIF lækki og vísar það m.a. til þess að iðgjöld vegi þyngra í rekstri sparisjóða en annarra fjármálafyrirtækja. Sambandið telur jafnframt að tilefni sé til að lækka iðgjöldin enn frekar en lagt er upp með í áformunum. Þá er farið yfir lagaumgjörð um innstæðutryggingar, breytingar sem nýlega hafa verið gerðar eða eru í farvatninu og sérstaklega fjallað um fyrirkomulagið í Noregi. Þá setur sambandið í lokin fram þá niðurstöðu að frekari innheimta í innstæðutryggingasjóð á Íslandi sé tæplega réttlætanleg. Í umsögn Hagsmunasamtaka heimilanna segir m.a. að samtökin taki ekki afstöðu til þess hvort núgildandi hlutfall eða það sem áformað er að lögfesta eigi að gilda og sé það vegna þess að hvorugt þeirra sé nálægt því að geta staðið undir þeim skuldbindingum sem myndu falla á sjóðinn ef á það reyndi í bankahruni. Í umsögn Samtaka fjármálafyrirtækja segir m.a. að samtökin fagni áformum um lækkun iðgjaldsins og jafnframt að þau hvetji til þess að breytingarnar verði samþykktar á yfirstandandi löggjafarþingi. Samtökin taka fram að þau hafi hvatt til þess á undanförnum árum að iðgjaldið verði lækkað þar sem gjaldið hér á landi sé hátt í samanburði við nágrannalöndin. Þá vísa samtökin til þess að gjaldstofn iðgjaldsins hér á landi sé hærri en í nágrannalöndunum vegna þess að hér á landi hafi ekki verið innleitt það ákvæði Evrópulöggjafar að miða gjaldstofn iðgjaldsins við 100.000 evrur. Þá hvetja samtökin til þess að innleiðingu á Evróputilskipunum um innstæðutryggingar og skilameðferð fjármálafyrirtækja verði hraðað og að hugað verði að frekari lækkun iðgjalda í framhaldinu.

Framkomnar athugasemdir í umsögnum þóttu ekki gefa tilefni til breytinga á fyrri áformum um lækkun almenna hluta iðgjaldsins og er í því samhengi einkum vísað til þeirra forsendna fyrir breytingunum sem fram koma í 2., 3. og 6. kafla.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum mun iðgjald aðildarfyrirtækja Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta til sjóðsins lækka sem nemur 0,065% á ársgrundvelli.

Aðrar breytingar á reglu- og eftirlitsumhverfi, sem þegar hafa tekið gildi eða eru í farvatninu, gera að verkum að verulega hefur dregið úr líkum á að reyna muni á aðkomu TIF við rekstrarerfiðleika fjármálafyrirtækja. Breytt regluumhverfi veldur því jafnframt að aðkoma TIF yrði önnur og í samspili við nýjar reglur um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja. Áform um lækkun almennra iðgjalda til TIF eru því ekki talin hafa áhrif á stöðu innstæðueigenda. Helstu áhrif á aðildarfyrirtæki TIF eru lægri álögur á þau. Það skapar svigrúm hjá þeim til að bjóða viðskiptavinum betri kjör. Helstu áhrif á TIF verða þau að iðgjöld verða hlutfallslega lægri en verið hafa og vöxtur eignasafns sjóðsins því minni sem því nemur. Kostnaður stjórnvalda og eftirlitsaðila er talinn óverulegur og engin bein áhrif verða á tekjur og gjöld ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lögð til lækkun á almennum hluta þess iðgjalds sem viðskiptabankar og sparisjóðir greiða til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Annars vegar er um að ræða lækkun iðgjalda á ársgrundvelli úr 0,225% í 0,16% og hins vegar samsvarandi ársfjórðungslega lækkun úr 0,05625% í 0,04%.

Um 2. gr.

Lagt er til að lögin öðlist þegar gildi og komi til framkvæmda við greiðslu iðgjalda á gjalddaga vegna fyrsta ársfjórðungs 2019 sem er 1. júní. Um lækkun á almennum hluta iðgjaldanna verður að ræða í öllum tilvikum. Af þeim sökum reynir ekki á sjónarmið um óheimila afturvirka gjaldtöku miðað við þessa gildistöku þótt frumvarpið verði samþykkt sem lög þegar nokkuð verður liðið á árið 2019.