Fjármálafyrirtæki og vátryggingastarfsemi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 381

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu til að bregðast við athugasemdum frá Eftirlitsstofnun EFTA. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur síðustu ár haft til skoðunar búsetuskilyrði stjórnarmanna og framkvæmdastjóra félaga í íslenskum lögum. Með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dags. 4. nóvember 2015, lýsti ESA formlega þeim athugasemdum að búsetuskilyrði í lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991, lögum um einkahlutafélög, nr. 138/1994, lögum um hlutafélög, nr. 2/1995, lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, nr. 33/1999, og lögum um vátryggingastarfsemi, nr. 56/2010, samræmdust ekki skuldbindingum Íslands skv. 28. og 31. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningurinn), sem fjalla um frelsi launþega til flutninga og staðfesturétt.

Til að bregðast við athugasemdum ESA var með lögum um breytingu á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur (einföldun, búsetuskilyrði), nr. 25/2017, fellt brott skilyrði um búsetu ríkisborgara ríkja sem eru aðilar að Evrópska efnahagssvæðinu eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu og Færeyinga í nefndum lögum. Með lögum um breytingu á lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri (búsetuskilyrði), nr. 138/2019, voru gerðar hliðstæðar breytingar á þeim lögum til að bregðast við athugasemdum ESA.

Með bréfi, dags. 8. júlí 2019, óskaði ESA eftir upplýsingum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um hvort það teldi búsetuskilyrði stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í lögum um fjármálafyrirtæki samræmast skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Með bréfi, dags. 10. júlí 2019, svaraði ráðuneytið því að til að gæta samræmis við hliðstæðar breytingar á búsetuskilyrðum í öðrum lögum teldi ráðuneytið rétt að breyta búsetuskilyrðum í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Jafnframt greindi ráðuneytið frá því að til stæði að leggja fram frumvarp til að breyta búsetuskilyrðum í lögum um fjármálafyrirtæki og lögum um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016.

ESA gaf frá sér rökstutt álit 11. desember 2019 þess efnis að Ísland hefði gerst brotlegt við EES-samninginn, eftir atvikum 28. og/eða 31. gr. hans, með því að hafa í gildi þau búsetuskilyrði fyrir ríkisborgara þriðju ríkja sem fram koma í íslenskum lögum. Rökstudda álitið varðaði þau lög sem ESA hafði verið með til skoðunar, þ.e. bæði lög um vátryggingastarfsemi sem eru á málefnasviði fjármála- og efnahagsráðuneytisins og önnur lög sem vikið er að hér að framan og eru á málefnasviði menningar- og viðskiptaráðuneytisins. Þá lýsti ESA, með bréfi, dags. 3. mars 2020, formlega þeim athugasemdum að búsetuskilyrði sem fram kæmu í 1. mgr. 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki samræmdust ekki skuldbindingum Íslands skv. 28. og 31. gr. EES-samningsins. Með bréfi, dags. 5. júní 2020, svaraði ráðuneytið því að til stæði að leggja til breytingar á búsetuskilyrðum í lögum um fjármálafyrirtæki og lögum um vátryggingastarfsemi haustið 2020. Áformaðar breytingar á þeim lögum yrðu að lágmarki sambærilegar þeim breytingum sem gerðar hafa verið á löggjöf á sviði félagaréttar.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið áformaði upphaflega að leggja fram frumvarp sem breytir búsetuskilyrðum í framangreindum lögum á 150. löggjafarþingi. Áform um lagasetningu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 14. október 2019, sbr. mál nr. S-254/2019. Fallið var frá þeim áformum og tekin ákvörðun um að sameina efni þess frumvarps öðru frumvarpi sem áformað var að leggja fram á 151. löggjafarþingi, sbr. mál nr. S-222/2020. Drög að því lagafrumvarpi voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda hinn 19. febrúar 2021, sbr. mál nr. S-40/2021. Frumvarpið sem kynnt var í samráðsgátt var lagt fram á Alþingi og samþykkt sem lög nr. 82/2021. Áður en frumvarpið var lagt fram á Alþingi var tekin ákvörðun um að fella brott úr frumvarpinu áformaðar lagabreytingar á búsetuskilyrðum í lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um fjármálafyrirtæki og bíða niðurstöðu dóms EFTA-dómstólsins í máli nr. E-9/20. Um var að ræða samningsbrotamál sem Eftirlitsstofnun EFTA höfðaði gegn Noregi vegna svipaðra krafna um búsetuskilyrði í norskum lögum. Að meginstefnu byggði Eftirlitsstofnun EFTA málshöfðun sína á 28. gr. EES-samningsins um frelsi launþega til flutninga og 31. gr. EES-samningsins um staðfesturétt. Íslensk stjórnvöld skiluðu inn skriflegum athugasemdum í málinu og tóku þátt í munnlegum málflutningi sem fram fór 18. mars 2021.

Niðurstaða EFTA-dómstólsins í máli nr. E-9/20 liggur nú fyrir og af dómnum má ráða að nauðsynlegt er að leggja til sams konar breytingar á búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum og gerðar hafa verið á löggjöf á sviði félagaréttar. Dómstóllinn hafnaði hins vegar öllum kröfum um að norsk lög brytu gegn 28. gr. EES-samningsins.

ESA er enn með þau tvö mál sem nefnd hafa verið til skoðunar gagnvart íslenskum stjórnvöldum. Annað málið varðar lög um vátryggingastarfsemi og lög á sviði félagaréttar og hitt málið varðar lög um fjármálafyrirtæki. Að mati íslenskra stjórnvalda eru lagabreytingar frumvarpsins og þær breytingar sem áður hafa verið gerðar á lögum á sviði félagaréttar fullnægjandi til að uppfylla skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum. Ekki beri að líta á það sem brot gegn 31. gr. EES-samningsins að gerðar séu ríkari kröfur til ríkisborgara þriðju ríkja sem búsettir eru utan Evrópska efnahagssvæðisins. Íslensk stjórnvöld byggja mat sitt meðal annars á eftirfarandi:

– Að íslensk lög á sviði félagaréttar séu í fullu samræmi við orðalag 31. gr. EES-samningsins, sbr. einnig 34. gr. samningsins, sem tryggir að fyrirtæki og félög séu meðhöndluð á sama hátt og einstaklingar hvað staðfesturétt varðar. Lög á sviði fjármálamarkaðar, sem eru umfjöllunarefni þessa frumvarps, verða að sama skapi í samræmi við sömu ákvæði EES-samningsins ef frumvarpið verður að lögum.

– Að íslensk lög séu í fullu samræmi við löggjöf í ýmsum aðildarríkjum ESB. Sem dæmi má nefna að sænsk og finnsk lög hafa ákvæði um sambærilegar takmarkanir á búseturétti sem ekki hafa verið talin brjóta gegn sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi (e. Treaty on the Functioning of the European Union).

– Að búsetuskilyrði í íslenskum lögum séu réttlætanleg og nauðsynleg til að tryggja framfylgd reglna um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, sbr. samnefnd lög nr. 140/2018.

– Að búsetuskilyrði í íslenskum lögum endurspegli nauðsynlegar aðgerðir í þjóðaröryggismálum sem viðurkenndar eru í nýlegum Evrópureglum.

Þrátt fyrir afstöðu íslenskra stjórnvalda, sem síðast var rædd við ESA á pakkafundi með stofnuninni sem haldinn var á Íslandi 8. júní 2022, liggur ekki fyrir hvort ESA muni vísa málunum tveimur til EFTA-dómstólsins. Íslensk stjórnvöld sendu ESA eftirfylgnibréf þann 30. september sl. þar sem afstaða íslenskra stjórnvalda er rakin á ítarlegan hátt. Gert er ráð fyrir að ESA taki ákvörðun um hvort stofnunin aðhafist frekar í málunum og vísi þeim til EFTA-dómstólsins á þessu ári.

3. Meginefni frumvarpsins.

Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og 5. mgr. 40. gr. laga um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016, skulu stjórnarmenn í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum vera búsettir í ríki sem er aðili að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES), stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) eða Efnahags- og framfarastofnuninni (OECD) eða Færeyjum. Framkvæmdastjóri skal vera búsettur í EES-ríki, EFTA-ríki eða Færeyjum. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að veita undanþágu frá búsetuskilyrðum.

Í frumvarpinu er lagt til að ríkisborgarar EES- og EFTA-ríkja ásamt Færeyingum verði undanþegnir búsetuskilyrðum til stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum. Þessi ríki eru skilgreind sem aðildarríki í lögunum og ríkisborgarar þeirra þurfa því ekki að sækja um undanþágu Fjármálaeftirlitsins vegna búsetu í öðrum ríkjum en þeim sem tilgreind eru í lögunum til að vera stjórnarmenn og framkvæmdastjórar í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um fjármálafyrirtæki. Breytingunum er ætlað að laga íslenskan rétt að skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Líkt og fjallað er um í 3. kafla greinargerðarinnar er þó ekki útséð hvort ESA muni vísa þeim tveimur málum sem eru til meðferðar hjá stofnuninni til EFTA-dómstólsins.

5. Samráð.

Efni frumvarpsins snertir fyrst og fremst fyrirtæki og aðila á fjármálamarkaði og Fjármálaeftirlitið.

Upphaflega var lagt upp með að leggja fram lagafrumvarp á 150. löggjafarþingi sem einungis hefði að geyma breytingar á lögum til að bregðast við ábendingum ESA. Áform um lagasetningu vegna þess frumvarps voru birt í samráðsgátt stjórnvalda í október 2019, sbr. mál nr. S-254/2019, en engar athugasemdir bárust. Fallið var frá þeim áformum og tekin ákvörðun um að sameina efni þess frumvarps öðru frumvarpi sem áformað var að leggja fram á 151. löggjafarþingi, sbr. mál nr. S-222/2020. Drög að lagafrumvarpi voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda þann 19. febrúar 2021, sbr. mál nr. S-40/2021, en engar athugasemdir bárust. Líkt og vikið hefur verið að í greinargerðinni var tekin ákvörðun um að fella brott þær lagabreytingar sem eru umfjöllunarefni þessa frumvarps áður en áðurnefnt frumvarp sem varða að lögum nr. 82/2021 var lagt fram á Alþingi.

Allnokkurt samráð hefur verið viðhaft undanfarin ár við menningar- og viðskiptaráðuneytið (áður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið). Þá hefur ESA verið upplýst reglulega um áformaðar lagabreytingar. Málið var rætt við ESA á pakkafundi sem haldinn var á Íslandi hinn 8. júní 2022 og í framhaldi af þeim fundi var stofnuninni sent bréf 30. september sl., þar sem afstaða íslenskra stjórnvalda er rakin. Áform um lagasetningu voru send öðrum ráðuneytum til umsagnar í júní 2022 og barst engin efnisleg umsögn. Áformin voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is á tímabilinu 4. júlí til 15. ágúst 2022, sbr. mál nr. S-113/2022. Ein umsögn barst um áformin frá Arion banka. Í umsögninni er gerð athugasemd við að áform um lagasetningu geri ekki ráð fyrir sams konar undanþágu frá búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í lífeyrissjóðum. Telur bankinn að slík breyting á lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, sé bæði sanngjörn og eðlileg án þess að það sé rökstutt nánar. Löggjöf á fjármálamarkaði byggist að mestu leyti á Evrópureglum sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn en það á þó ekki við um íslenska lífeyriskerfið sem byggist að mestu á íslensku regluverki. Athugasemdir ESA lúta einungis að búsetuskilyrðum í lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um fjármálafyrirtæki. Þegar litið er til sérstöðu lífeyrissjóðanna sem vörsluaðila mikilla fjármuna í eigu almennings og þeirra tafa sem breytingar á lögum nr. 129/1997 gætu haft á frumvarpið þykir ekki heppilegt að leggja til slíkar breytingar á þeim lögum að svo stöddu.

Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 23. ágúst 2022 og var frestur til athugasemda veittur til 7. september, sbr. mál nr. S-151/2022. Engar umsagnir bárust.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið kveður á um breytingar á búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í lögum um fjármálafyrirtæki og lögum um vátryggingastarfsemi. Fyrirséð áhrif á ríkissjóð af samþykkt frumvarpsins eru engin. Önnur áhrif eru óveruleg en rýmkun á búsetuskilyrðum gæti þó gagnast vátryggingafélögum og fjármálafyrirtækjum og fækkað undanþáguumsóknum til Fjármálaeftirlitsins.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greininni er ætlað að tryggja að búsetuskilyrði til stjórnarmanna og framkvæmdastjóra samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki samræmist skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum, einkum 31. gr. um staðfesturétt. Samkvæmt gildandi 1. mgr. 52. gr. laganna skulu stjórnarmenn í fjármálafyrirtækjum vera búsettir í aðildarríki, þ.e. ríki sem er aðili að EES-samningnum eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu, eða í Færeyjum, sbr. skilgreiningu á hugtakinu aðildarríki í 26. tölul. 1. mgr. 1. gr. b laganna, eða í ríki sem er aðili að Efnahags- og framfarastofnuninni. Framkvæmdastjóri skal vera búsettur í aðildarríki. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að veita undanþágu frá búsetuskilyrðum. Ákvæði 1. mgr. 52. gr. laganna gildir um stjórnarmenn og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum eins og þau eru skilgreind í 1. tölul. 1. gr. b laganna en einnig stjórnarmenn og framkvæmdastjóra hjá rekstraraðilum sérhæfðra sjóða, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, rekstrarfélögum verðbréfasjóða, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga um verðbréfasjóði, nr. 116/2021 og greiðslustofnunum, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga um greiðsluþjónustu, nr. 114/2021.

Með ákvæðinu er lagt til að ríkisborgarar aðildarríkja verði undanþegnir búsetuskilyrðunum. Í því felst að ríkisborgarar ríkja sem eru aðilar að EES-samningnum eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu, þar á meðal Færeyingar sem eru danskir ríkisborgarar, geta setið í stjórn eða verið framkvæmdastjórar fjármálafyrirtækja þótt þeir búi ekki í þeim ríkjum.

Um 2. gr.

Greininni er ætlað að tryggja að búsetuskilyrði stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í vátryggingafélögum skv. 5. mgr. 40. gr. laga um vátryggingastarfsemi séu í samræmi við búsetuskilyrði í öðrum lögum. Þær breytingar sem kveðið er á um í greininni eru samhljóða breytingum á 1. mgr. 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki í 1. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Greinin fjallar um gildistöku og þarfnast ekki skýringa.