Húsnæðislánastofnanir og húsbankar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 232

333. Frumvarp til laga um húsnæðislánastofnanir og húsbanka.

Flm.: Guðmundur Ágústsson.

Almenn ákvæði.

1. gr.

Markmið með lögum þessum er að tryggt verði nægilegt lánsfé til húsbygginga, einkum íbúðarhúsa, hjá sérstökum húsnæðislánastofnunum handa þeim sem ekki eiga rétt til húsnæðislána hjá Byggingarsjóði ríkisins. Húsnæðislánastofnanir eða húsbankar, sem verða starfræktir samkvæmt lögum þessum, þurfa leyfi félagsmálaráðherra til þess að veita veðlán til íbúðarhúsabygginga á grundvelli sölu á húsbréfum, sbr. 14. gr.

2. gr.

Nafn og samþykktir fyrir húsnæðislánastofnun eru háð samþykki félagsmálaráðherra. Breytingar á samþykktum, nema þær stafi af laga- eða reglugerðarbreytingum, eru háðar samþykki félagsmálaráðherra.

Samruni eða skipting húsnæðislánastofnana getur átt sér stað með samþykki félagsmálaráðherra. Slík ákvörðun skal tekin á aðalfundi stofnunar og er háð sama meiri hluta atkvæða og þarf til að breyta samþykktum.

3. gr.

Húsnæðislánastofnanir, sem starfa samkvæmt leyfi félagsmálaráðherra, hafa einar rétt til þess að nota nöfnin húsnæðislánastofnun og húsbanki . Í lögum þessum er nafnið stofnun notað sem stytt heiti fyrir slíkar stofnanir.

Stofnanir þessar hafa einar rétt til að gefa út og selja húsbréf á frjálsum markaði til þess að geta veitt veðlán til íbúðarhúsa.

Stjórn og starfsemi.

4. gr.

Stjórn stofnunar skal kjörin á aðalfundi hennar eða vera að hluta tilnefnd til ákveðins tíma. Hún er ábyrg fyrir því að starfsemi stofnunar sé í samræmi við gildandi lög og reglugerðir, svo og samþykktir hennar. Í stjórninni skal vera fulltrúi fyrir skuldunauta stofnunar.

Félagsmálaráðherra er heimilt að skipa einn fulltrúa í stjórn stofnunar.

Enginn stjórnarmanna má vera ráðinn til starfa við stofnunina.

Ef stofnun er rekin sem hlutafélag skal einnig fylgt ákvæðum laga um hlutafélög.

Allt starfsfólk stofnunar er bundið þagnarskyldu um öll innri mál hennar, svo og um öll útlán.

5. gr.

Félagsmálaráðherra hefur eftirlit með starfsemi stofnunar og fylgist með því að farið sé eftir gildandi lögum og reglugerðum, svo og samþykktum hennar; enn fremur að ekki sé farið yfir mörk útlána og nægjanlegar tryggingar fyrir útgáfu húsbréfa séu fyrir hendi.

Stjórn stofnunar skal veita félagsmálaráðherra allar upplýsingar um starfsemi hennar sé þess óskað.

Kostnaður af eftirliti félagsmálaráðherra skal borinn af stofnuninni.

6. gr.

Félagsmálaráðherra getur heimilað stofnun að efna til samstarfs við hliðstæðar erlendar húsnæðislánastofnanir, m.a. með því að hinar erlendu stofnanir geti öðlast eignaraðild að innlendum húsnæðislánastofnunum.

Um lánveitingar.

7. gr.

Í samþykktum stofnunar skal nánar skilgreint hvernig útlánum skuli háttað og hvers konar húsbyggingar séu lánshæfar.

8. gr.

Stofnun ákveður sjálf matsverð fasteignar á grundvelli fasteigna- og brunabótamats, svo og ætlaðs söluverðs hennar. Matsverðið skal ákveðið áður en lánveiting fer fram.

Félagsmálaráðherra getur sett nánari reglur um ákvörðun matsverðs og lánveitingar.

Heimilt er að veita veðlán til byggingar áður en framkvæmdir hefjast og miðast þau þá við væntanlegt matsverð fasteignar. Slík veðlán skulu háð því að lögð sé fram bankaábyrgð fyrir veðinu eða önnur jafngóð trygging. Ef matsverð fasteignar er ekki nægjanlegt þegar frestur til að ljúka byggingarframkvæmdum er runninn út og veðlánið er ekki innan þeirra marka sem sett eru í 9. gr. er lánið allt fallið í gjalddaga.

9. gr.

Lánveitingar til húsbygginga skulu ekki nema hærra hlutfalli af matsverði fasteignar en hér segir:

Lán til byggingar íbúðarhúsnæðis mega nema allt að 75% af matsverði fasteignar.

Lán til kaupa á íbúðarhúsnæði mega nema allt að 75% af matsverði fasteignar.

Viðbótarlán til kaupa á íbúðarhúsnæði, sem er með áhvílandi lánum, mega nema allt að 35% af matsverði fasteignar. Samanlagt mega lánin ekki fara yfir 80% af matsverði.

Lán til byggingar eða kaupa á sumarbústað mega nema allt að 50% af matsverði fasteignar.

Lán til viðhalds, breytinga eða endurbóta á fasteignum skv. 1. – 4. tölul. má veita innan þess ramma sem þar greinir. Lánið má þó ekki vera hærra en nemur hinum raunverulega kostnaði sem að mati stofnunar telst vera sanngjarn. Taka má tillit til eigin vinnu en slíkt skal háð samþykki stofnunar.

Lán til byggingar leiguíbúða mega nema allt að 85% af matsverði fasteignar. Ef leiguíbúð er seld til annarra nota fellur lánið allt í gjalddaga.

Lán til viðhalds, breytinga eða endurbóta á leiguíbúðum má ekki vera hærra en nemur 90% af hinum raunverulega kostnaði; taka má tillit til eigin vinnu samþykki stofnun það.

Lán skv. 5. tölul. má því aðeins veita að lánsupphæðin nemi minnst 5% af matsverði íbúðar eftir að endurbótum er lokið. Aðeins má taka tillit til vinnu sem er innt af hendi innan árs frá því að lánstilboð hefur verið gefið.

Ef sveitarstjórn veitir sérstaka ábyrgð á lántöku fyrir endurbótum á fasteignum og umhverfi þeirra þar sem um er að ræða endurnýjun bæjarhverfis eða útrýmingu heilsuspillandi húsnæðis má veita lán umfram þau mörk sem sett eru í 5. og 7. tölul. Slík lán mega ekki vera hærri en nemur hinum raunverulega kostnaði af endurbótunum sem að mati stofnunar telst vera sanngjarn.

Lán skv. 1. – 9. tölul. mega ekki vera lægri að raunupphæð en 100.000 kr. Þessi upphæð breytist samkvæmt byggingarvísitölu.

Ef eigandi íbúðar eða maki hans er ellilífeyrisþegi eða nýtur örorkubóta er heimilt að víkja frá ákvæðum í 10. tölul.

Um lánskjör og lánstíma.

10. gr.

Allar lánveitingar stofnunar byggjast á sölu húsbréfa, sbr. 14. gr. Við lánveitingar skal því taka tillit til sölugengis þeirra á hverjum tíma.

Raunvextir veðlána skulu vera breytilegir í samræmi við mismunandi sölugengi húsbréfa. Öllum lánstilboðum skulu fylgja upplýsingar um áætlaða raunvexti lánsins.

Heimilt er að verðtryggja lán með því að stjórna vöxtum, afborgunum og höfuðstól lánsins á hverjum tíma miðað við verðlagsþróun. Félagsmálaráðherra getur með reglugerð ákveðið hvernig skuli haga verðtryggingu húsnæðislána.

Heimilt er að setja greiðslumark lána með afkomutryggingu þannig að samið sé fyrir fram um hámarksgreiðslubyrði (vexti, afborgun og framlag til varasjóðs og rekstrar) eftir gjaldþoli lántakanda. Greiðslumark fylgir verðlagsþróun. Ef lántakandi getur ekki staðið við greiðslumark vegna tímabundins atvinnuleysis, veikinda, örorku, slysa eða annars, sem skert hefur tekjur hans án þess að við hafi verið ráðið, greiðist mismunur á greiðslumarki og gjaldþoli lántakanda með afkomutryggingabótum.

11. gr.

Lánveitingar geta verið með eftirfarandi hætti:

Jafngreiðslulán (annuitet) þar sem afborganir og grunnvextir ásamt framlagi til varasjóðs og rekstrar eru jafnstórar upphæðir allan lánstímann.

Raðlán þar sem um er að ræða jafnar afborganir, en vextir og framlag til varasjóðs og rekstrar reiknast af höfuðstól lánsins á hverjum tíma.

Blönduð lán þar sem heildarlánveiting er að hluta til jafngreiðslulán og að hluta til raðlán.

Heimilt er að haga afborgunarröð þannig að lán verði afborgunarlaus fyrstu tvö árin.

12. gr.

Lánstími veðlána skv. 11. gr. skal vera sem hér segir:

40 ár fyrir lán til byggingar leiguíbúða og til húsnæðissamvinnufélaga.

30 ár fyrir lán til byggingar á einbýlishúsi eða eignaríbúð í fjölbýlishúsi sem byggjandi hyggst nota sjálfur eða selja.

30 ár fyrir lán til viðhalds, breytinga og endurbóta á leiguhúsnæði.

20 ár fyrir lán til kaupa á notaðri íbúð í einbýlis- eða fjölbýlishúsi.

20 ár fyrir lán til viðhalds, breytinga og endurbóta á eignaríbúðum.

15 ár fyrir lán til byggingar sumarbústaða sem byggjandi hyggst nota sjálfur eða selja.

10 ár fyrir lán til annarra hluta, þar með talin lán til viðhalds og breytinga á sumarbústöðum.

13. gr.

Lán má ekki veita til bygginga sem brjóta í bága við byggingarreglugerð og skipulagsreglur viðkomandi sveitarfélags.

Ef notkun byggingar breytist innan tveggja ára frá því að lán til hennar var veitt samkvæmt skilmálum 12. gr., þannig að lánstími miðað við breytta notkun hefði átt að vera styttri, er allt lánið fallið í gjalddaga. Ákvæði hér um skulu vera í veðskuldabréfum lána ásamt kröfu um að lántakandi tilkynni stofnun ef notkun fasteignar breytist.

Ef notkun byggingar er ekki einhlít og um er að ræða bæði leigu- og eignaríbúðir er heimilt að ákvarða lánsmörk og lánstíma sérstaklega fyrir hvern hluta byggingar í samræmi við notkun hans.

Húsbréf.

14. gr.

Stofnun getur staðið að útgáfu húsbréfa sem eru skráð á nafn eða handhafa.

Félagsmálaráðherra getur heimilað að tvær stofnanir eða fleiri sameinist um útgáfu húsbréfa.

Húsbréf, sem eru í umferð, skulu vera tryggð með veðskuldabréfum sem lántakendur undirrita og þess gætt að heildarnafnverð húsbréfa sé ekki hærra en samanlagt nafnverð allra veðskuldabréfa.

Innlausn húsbréfa fer fram með útdrætti (happdrættisbréf) eða við lok gildistíma bréfanna.

Heimilt er að nota svokölluð rafeindabréf, þ.e. húsbréf sem eingöngu eru skráð, seld og keypt með tölvuboðum.

Varasjóður.

15. gr.

Fjárhagsskuldbindingar stofnunar, umfram þá tryggingu sem felst í 3. mgr. 14. gr., skulu tryggðar á eftirfarandi hátt:

Stofnanir, þar sem lántakendur eru gerðir samábyrgir fyrir öllum skuldbindingum hennar allt að 2 / 3 hlutum matsverðs fasteignar, skulu hafa varasjóð sem er jafngildur 5% af nafnverði allra húsbréfa stofnunarinnar sem eru í umferð.

Stofnanir, þar sem lántakendur eru án samábyrgðar, skulu hafa varasjóð sem er jafngildur 10% af nafnverði allra húsbréfa sem eru í umferð.

Varasjóði stofnunar skal skipt niður í allsherjarvarasjóð og varasjóð fyrir hverja röð af húsbréfum sem stofnunin setur í umferð. Heimilt er að reikna með allsherjarvarasjóðnum við uppgjör á því hvort nægjanlegar tryggingar séu að baki hverri röð af húsbréfum.

Reikningshald og endurskoðun.

16. gr.

Reikningar stofnunar skulu sýna nákvæma fjárhagsstöðu og allar skuldbindingar. Endurskoðaðir ársreikningar skulu birtir opinberlega í einu eða fleiri dagblöðum á þann hátt er félagsmálaráðherra samþykkir.

Reikningar skulu endurskoðaðir af löggiltum endurskoðanda samkvæmt fyrirmælum sem félagsmálaráðherra setur.

Sérstök ákvæði.

17. gr.

Bankastjórar, aðstoðarbankastjórar og útibússtjórar banka eða sparisjóða mega ekki taka sæti í stjórn stofnunar nema með sérstöku leyfi félagsmálaráðherra.

18. gr.

Ef stjórn stofnunar fer ekki að lögum eða samþykktum hennar eða rýrir verulega tryggingar húsbréfa stofnunar með aðgerðum sínum að mati félagsmálaráðherra getur hann fyrirskipað að stofnunin verði leyst upp.

19. gr.

Ef stjórn, framkvæmdastjórn eða endurskoðendur stofnunar þverskallast við fyrirmælum félagsmálaráðherra um að leiðrétta það sem er í ósamræmi við ákvæði 8. – 13. og 15. – 17. gr. getur ráðherra beitt þá aðila dagsektum.

20. gr.

Þessi lög öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Inngangur.

Þetta frumvarp er nú endurflutt í þriðja sinn. Það var fyrst lagt fram á Alþingi veturinn 1987 – 1988 af þingmönnum Borgaraflokksins í efri deild, Júlíusi Sólnes og Guðmundi Ágústssyni. Frumvarpið fékk þá enga afgreiðslu og var ekki sent út til umsagnar fyrr en þingi lauk þá um vorið. Haustið 1988 var frumvarpið endurflutt án þess að fá þinglega meðferð. Í ljósi þess að enn á ný er hafin mikil umræða um húsnæðislánamál þjóðarinnar og vandamálin hafa aukist frekar en minnkað við tíðar breytingar, sem hafa verið gerðar á húsnæðislánakerfi landsmanna, virðist ekki vanþörf á að taka þetta frumvarp til rækilegrar meðferðar á Alþingi nú.

Það er skoðun flutningsmanns að húsnæðismálin séu komin í algert óefni. Hinar sífelldu breytingar, sem hafa verið gerðar á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins á kjörtímabilinu, hafa ekki orðið til þess að bæta ástandið í húsnæðismálum þjóðarinnar. Einn megingalli kerfisins er sá að það er algerlega á vegum ríkisins þrátt fyrir að fjármagn til húsnæðislána komi að langmestu leyti frá lífeyrissjóðunum. Nær væri að láta þá sem leggja til fjármagnið, þ.e. lífeyrissjóðina, spreyta sig á því að tryggja sjóðfélögum sínum skynsamleg húsnæðislán. Það litla fjármagn, sem ríkissjóður leggur fram til húsnæðislána, réttlætir ekki að ríkisvaldið hafi allt frumkvæði við að móta húsnæðislánastefnu landsmanna.

Það hefur ætíð verið mikið áhættuspil að leggja út í fjárfestingu í íbúðarhúsnæði á Íslandi, einkum hjá launafólki. Það hefur aldrei verið hægt að treysta því að nægilegt fjármagn til útlána sé tryggt fyrir hvert ár í senn og að vaxtakjör séu ekki sífellt að breytast. Því hafa myndast langar biðraðir í öllum þeim húsnæðislánakerfum sem reynd hafa verið og húsbyggjendur og íbúðarkaupendur hafa ekki getað reitt sig á húsnæðislánin í fjármálalegum forsendum sínum fyrir íbúðarkaupum eða húsbyggingum. Þetta hefur verið áberandi síðustu árin, einkum eftir að sú breyting varð að lánum úr Byggingarsjóði ríkisins og lífeyrissjóðunum var slegið saman og hið nýja húsbréfakerfi hefur lítið bætt þar úr. Á árinu 1986 kom til samkomulag um skuldabréfakaup lífeyrissjóðanna af Byggingarsjóði ríkisins sem jók fjárstreymi til hans svo um munaði. Samkvæmt því skyldu allir sjóðfélagar, sem hefðu 20 mánaða lífeyrissjóðsréttindi í þeim sjóðum sem samþykkt höfðu að kaupa skuldabréf af Byggingarsjóði ríkisins, fá lán hjá Húsnæðisstofnun. Aðrir, þ.e. þeir sem ekki hefðu slík réttindi, voru ekki taldir skipta máli. Þannig var ætlað að loksins hefði fundist leið til að tryggja rekstur húsnæðislánakerfisins með ríflegu fé til útlána og koma til móts við íbúðarkaupendur með hærri lánum en áður höfðu þekkst.

Þetta gekk ágætlega í fyrstu, en fljótlega fór að bera á löngum biðröðum í 1986 - kerfinu sem ágerðust þegar fór að líða á kjörtímabilið. Þannig voru um 9.500 umsóknir óafgreiddar hjá Húsnæðisstofnun ríkisins í upphafi árs 1988 sem allar voru taldar réttmætar. Hins vegar var ekkert gert til þess að stytta þessar biðraðir. Þeir einir áttu rétt á fullu láni sem voru aðilar að lífeyrissjóðum sem höfðu fullnægt kaupskyldu sinni gagnvart Húsnæðisstofnun ríkisins. Hins vegar var ekki tekið tillit til þessa ákvæðis. Lán voru ekki skert til einstaklinga sem voru aðilar að lífeyrissjóðum sem ekki höfðu staðið við samninginn, þ.e. að kaupa skuldabréf fyrir allt að 55% af ráðstöfunarfé sjóðsins á ári hverju. Þá hefði verið auðvelt með einfaldri lagasetningu að láta allar óafgreiddar umsóknir falla úr gildi við hver áramót og krefjast nýrra umsókna. Þetta eitt hefði væntanlega losað stofnunina við flesta þá sem einungis sóttu um húsnæðislán til að tryggja rétt sinn án þess að hafa raunverulega þörf fyrir lán. Enn fremur var lítið aðhafst til að þrengja aðgang að kerfinu sem þó hefði verið auðvelt.

Á árinu 1989 fór að bera á mikilli fjárvöntun í 1986-kerfinu sem stafaði m.a. af þeim mikla vaxtamun sem var á innlánum og útlánum byggingarsjóðanna. Framlag ríkisins til sjóðanna fór sífellt minnkandi og gat því hvergi nærri staðið undir þessum mikla vaxtamun, en haustið 1989 nam hann um 3% á almennum byggingarsjóðslánum. Í desember 1989 fékk félagsmálaráðherra samþykkta vaxtahækkun á öllum nýjum útlánum úr 3,5% í 4,5%, þ.e. lánum sem afgreidd voru eftir 3. desember 1989. Borgaraflokkurinn hafði lagt til að vextir á öllum skuldabréfalánum Byggingarsjóðs ríksins frá 1984 yrðu hækkaðir í tæp 4% eins og heimild í skuldabréfunum var til sem hefði gefið meiri tekjur fyrir sjóðinn, en um það sýndist geta náðst samkomulag í húsnæðismálastjórn. Félagsmálaráðherra vildi ekki fara þessa leið, og olli vaxtahækkunin á nýjum lánum eingöngu miklum deilum í húsnæðismálastjórn, einkum við fulltrúa launþega, og varð til þess að rýra gildi 1986-kerfisins enn frekar. Nú síðla árs 1990 er orðið ljóst að gamla kerfið frá 1986 hefur runnið sitt skeið á enda án þess að það hafi verið fullreynt. Vegna vaxtamunarins og ónógra framlaga úr ríkissjóði stefnir það í gjaldþrot.

Tvöfalt húsnæðislánakerfi.

Þeirri skoðun hefur oft verið hreyft að bankakerfið eigi að taka að sér húsnæðislánin. Bankarnir geti algerlega séð um öll húsnæðislán og þurfi ríkið ekki að skipta sér frekar af þeim. Flutningsmaður telur að slíkt kerfi muni aldrei geta gengið í þessu fámenna þjóðfélagi. Bankarnir eiga fullt í fangi með að sinna lánum til atvinnurekstrar, veita lán til skamms tíma til að fjármagna kaup á alls kyns neysluvörum, bílum, heimilistækjum og Spánarferðum, svo eitthvað sé nefnt. Þeir veita einnig skammtímalán vegna húsbygginga og íbúðarkaupa og munu þurfa að halda því áfram hvaða húsnæðislánakerfi yrði svo sem fundið upp. Það að veita langtímaveðlán, allt að 40 ára lán, vegna fasteigna samræmist illa þeim bankarekstri sem landsmenn þekkja til. Þá hefur þessari spurningu heldur ekki verið svarað: Hvar eiga bankarnir að finna eða skapa það fjármagn sem óseðjandi húsnæðislánakerfið þarfnast? Má benda á það að bankarnir mundu aðallega getað sinnt þeim sem hafa góða afkomu og ættu auðveldara með að greiða hina háu markaðsvexti af húsnæðislánum bankanna. Eftir sem áður verður nauðsynlegt að ríkisvaldið sinni málefnum þeirra sem minna mega sín í þjóðfélaginu. Þannig verða félagslegar íbúðir áfram að vera undir verndarvæng ríkisins og eins verður að sinna ungu fólki sem er að byggja eða kaupa sína fyrstu íbúð og hefur hreinlega ekki bolmagn til þess að standa undir miklum lánum með markaðsvöxtum.

Flutningsmaður leggur því til að tekið verði upp tvöfalt húsnæðislánakerfi. Í fyrsta lagi sjái ríkið aðeins um lánveitingar til bygginga með félagsleg markmið og til þeirra sem eru að byggja eða kaupa sína fyrstu íbúð. Í þessu skyni verði Byggingarsjóður ríkisins og Byggingarsjóður verkamanna sameinaðir. Hafa þingmenn Borgaraflokksins þegar lagt fram á Alþingi ítarlegar breytingartillögur á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins og þar fjallað um hlutverk hins sameinaða byggingarsjóðs ríkisins eins og hér segir:

„Úr Byggingarsjóði ríkisins er heimilt að veita lán til byggingar eða kaupa á íbúðarhúsnæði, til meiri háttar viðbygginga, endurbóta og endurnýjunar á notuðu húsnæði, til útrýmingar á heilsuspillandi húsnæði og til orkusparandi breytinga á húsnæði sem hér segir:

Íbúðir fyrir lágtekjufólk (verkamannabústaðir).

Íbúðir fyrir þá sem eru að byggja eða kaupa sína fyrstu íbúð.

Verndaðar íbúðir fyrir öryrkja.

Verndaðar íbúðir fyrir aldraða.

Leiguíbúðir á vegum sveitarfélaga og félagasamtaka.

Úr Byggingarsjóði ríkisins er enn fremur heimilt að veita lán til byggingar eða kaupa á húsnæði fyrir félagslegar stofnanir á vegum opinberra aðila og félagasamtaka, svo sem dagvistarstofnanir fyrir börn og aldraða, hjúkrunarheimili og dvalarheimili.“

Þetta leiðir af sér að hlutverk Húsnæðisstofnunar ríkisins verður aðallega að annast lánveitingar, hugsanlega með niðurgreiddum vöxtum eða sérstökum skattaívilnunum til 1) íbúða fyrir lágtekjufólk (verkamannabústaða), 2) þeirra sem eru að kaupa eða byggja sína fyrstu íbúð, 3) byggingar leiguíbúða í samvinnu við sveitarfélög, félagasamtök og hagsmunasamtök launþega, 4) byggingar verndaðra íbúða fyrir aldraða og öryrkja, 5) að takast á við sérstök verkefni, félagsleg, tæknileg og fjárhagslegs eðlis.

Samkvæmt þeim upplýsingum, sem flutningsmaður hefur fengið, munu þeir sem þannig ættu rétt á húsnæðislánum hjá Húsnæðisstofnun ríkisins vera tæplega 40% af þeim sem sækjast eftir lánum til byggingar eða kaupa á íbúðarhúsnæði hverju sinni. Ljóst er að mun auðveldara verður fyrir Húsnæðisstofnun að sinna þörfum þessa takmarkaða hóps. Starfsemi hennar, og fjárþörf umfram það sem endurgreiðslur lána tryggja, verður eftir sem áður fjármögnuð með ríkisframlögum og skuldabréfaútgáfu. Ljóst er að aðeins er hægt að veita hagstæð lán til ofangreindra forgangshópa.

Í öðru lagi þarf að sinna þeim sem ekki koma til með að eiga aðgang að Húsnæðisstofnun ríkisins. Það er sá hópur sem þegar á íbúð og hefur væntanlega fengið lán á hagstæðum kjörum hjá Húsnæðisstofnun áður. Þetta munu vera rúmlega 60% þeirra sem eru á almennum fasteignamarkaði. Hér er um að ræða íbúðareigendur sem ætla að stækka við sig eða minnka við sig, breyta eða lagfæra íbúðir sínar, þurfa að flytja á milli staða og selja og kaupa íbúð þess vegna, svo að dæmi séu tekin. Til greina gæti þó komið að aðeins hluti þeirra sem eru að kaupa eða byggja sína fyrstu íbúð fái lán gegnum hinn sameinaða byggingarsjóð, þ.e. hinir tekjulágu. Hinir mundu þá eiga aðgang að hagstæðum húsnæðislánum gegnum húsbanka lífeyrissjóðanna sem yrði gert skylt að vera með sérstakar lánaraðir í þessum tilgangi.

Til þess að tryggja aðgang allra landsmanna að hagstæðum langtímaveðlánum vegna fjárfestingar í fasteignum telur flutningsmaður að nauðsynlegt sé að koma upp sérstökum húsnæðislánastofnunum, húsbönkum , sem hafi það hlutverk eingöngu að veita slík lán. Slíkir húsbankar verða að lúta lögmálum þess fjármagns- og viðskiptakerfis sem landsmenn búa við, en með heppilegri löggjöf má ætla að þeir geti haft jákvæð áhrif á þróun fjármála í landinu, einkum lánskjör og stefnumótun í verðtryggingar- og vaxtamálum. Flutningsmaður gerir ráð fyrir að bankarnir, tryggingafélög, hagsmunasamtök launþega og lífeyrissjóðirnir muni koma upp slíkum sjálfstæðum húsnæðislánastofnunum eða húsbönkum. Er talið eðlilegast að lífeyrissjóðirnir og launþegasamtökin hafi frumkvæði að því. Mikilsvert er að vel til takist. Almenningur verður að geta borið fullt traust til slíkra lánastofnana ef á að vísa honum að hluta til frá húsnæðislánakerfi ríkisins yfir til sjálfstæðra stofnana.

Það lagafrumvarp, sem hér er lagt fram og skilgreinir starfsemi slíkra húsbanka, er byggt á erlendum fyrirmyndum. Slíkir húsbankar eru víða starfandi í nágrannalöndum okkar og hafa gefið góða raun. Húsnæðislánakerfi nágrannaþjóðanna virðist yfirleitt vera í góðum farvegi og hinar örvæntingafullu ráðstafanir, sem sífellt er verið að gera á Íslandi til þess að bjarga gjörónýtu húsnæðislánakerfi okkar, eru óþekktar með öllu. Stjórnmálamenn nágrannalandanna þurfa ekki að hafa mikil afskipti af húsnæðislánamálum, um þau hefur ríkt friður og ró um áratuga, jafnvel alda skeið. Þannig hefur danska húsnæðislánakerfið lítið breyst frá því að fyrstu húsnæðislánastofnanirnar komu til sögunnar um miðja síðustu öld. Það vekur nokkra furðu að Íslendingar skuli ekki hafa borið gæfu til að nýta sér danska húsnæðislánakerfið meðan þeir voru í ríkjasambandi við Danmörku.

Um húsbanka og húsbréf.

Það form sjálfstæðra húsnæðislánastofnana, sem þetta lagafrumvarp gerir ráð fyrir, er byggt á ævagömlum hugmyndum frá stjórnartíð Friðriks mikla Prússakonungs sem vildi auðvelda borgarastéttinni að eignast eigið húsnæði og reisa úr rústum atvinnulíf landsmanna eftir stríðið við pilsin þrjú. Fyrstu húsnæðislánastofnanirnar komu til sögunnar í Þýskalandi um miðbik átjándu aldar. Danir tóku þessar hugmyndir til sín og gerðu tilraun til að stofna húsnæðislánastofnun í Danmörku seint á átjándu öld. Það var þó ekki fyrr en um miðbik síðustu aldar að húsnæðislánastofnanir, þar sem lántakendur mynda með sér félagsskap til að fara með og ábyrgjast húsnæðislán þeirra, komu til sögunnar. Dönsku húsnæðisstofnanirnar hafa þróast og breyst gegnum árin, en grundvallarhugmyndin er hin sama, þ.e. lántakendur ábyrgjast sameiginlega öll útlán stofnunarinnar og eru jafnframt félagar í henni. Í seinni tíð hefur þó verið heimilt að húsbankar séu reknir í formi hlutafélags án þessarar samábyrgðar. Er gert ráð fyrir báðum þessum möguleikum í frumvarpinu.

Húsbankarnir fjármagna útlán sín með útgáfu sérstakra húsbréfa (danska: obligationer), sem þeir hafa einkarétt til að gefa út og selja á frjálsum peningamörkuðum. Í rauninni er um að ræða venjuleg skuldabréf eða spariskírteini sem húsbankinn býður til sölu í samkeppni á fjármagnsmarkaðnum. Ef húsbréfin eru fullkomlega traust og áreiðanleg í líkingu við verðtryggð spariskírteini ríkisins ættu ekki að vera vandkvæði á því að selja þau á hagstæðu verði fyrir stofnunina þannig að nægt fjármagn verði til útlána hverju sinni. Þar sem útlán húsbankans byggja algerlega á sölu húsbréfanna verður að vera jöfnuður milli útgáfu og sölu húsbréfa og útlána. Fyrir hvert nýtt útlán þarf að gefa út og selja húsbréf. Oftast er þetta gert á þann veg að röð húsbréfa er sett á markað með reglulegu millibili (blokemission) og lánsumsóknir afgreiddar í takt við útgáfu bréfanna. Þó er jafnalgengt hjá dönsku húsbönkunum að húsbréfin séu seld frá degi til dags og lánsumsóknir afgreiddar á sama hátt. Biðraðir eftir húsnæðislánum eru óþekkt fyrirbrigði í Danmörku. Lánsumsókn er venjulega afgreidd og lánið veitt inna viku frá því að hún barst.

Dönsku húsbréfin njóta mikils trausts meðal almennings. Algengt var að gefa börnum húsbréf í skírnar- og fermingargjafir. Nú eru það þó fyrst og fremst bankar og tryggingafélög, svo og stærri fyrirtæki og veðbréfamiðlanir sem geyma lausafé sitt í húsbréfum eftir að pappírslaus viðskipti urðu ofan á. Húsbréfin eru auglýst til sölu í öllum bönkum og peningastofnunum. Gengi þeirra, þ.e. söluverð og raunvextir, er skráð á viðskiptasíðum dagblaðanna á hverjum degi. Ef óheppileg þróun söluverðs húsbréfa er fyrirsjáanleg kemur danski seðlabankinn yfirleitt til aðstoðar og kaupir húsbréf í nægilegu magni. Í seinni tíð hefur bankakerfið í Evrópu í æ ríkara mæli farið inn á bein tölvuviðskipti. Þetta hefur gert nauðsynlegt að skilgreina og heimila svokölluð rafeindabréf (elektroniske obligationer). Rafeindahúsbréf eru aðeins til í tölvukerfi stórbankanna, tryggingafélaga og verðbréfasala, svo dæmi séu nefnd. Þau ganga kaupum og sölum á venjulegan hátt en eru aldrei skráð á pappír. Þannig er hægt að selja eða kaupa mikið magn af húsbréfum á svipstundu.

Svíar hafa farið aðeins öðruvísi að. Þeir hafa ekki lagt eins mikla áherslu á jafnvægislögmálið, þ.e. að ávallt sé sama magn húsbréfa í umferð og útistandandi lán gefa tilefni til. Þeir hafa farið þá leið að gefa út raðir húsbréfa í mjög miklu magni sem boðnar eru til sölu um allan heim, þ.e. sænsku húsbréfin eru skráð til sölu hjá öllum helstu kauphöllum heims. Sænsku húsbréfin hafa yfirleitt fremur stuttan gildistíma, oftast um fimm ár, og henta því sérlega vel sem markaðsverðbréf. Húsnæðislánin, sem sænsku húsnæðislánastofnanirnar veita, eru hins vegar til miklu lengri tíma, og þarf því stöðugt að gefa út nýjar raðir húsbréfa til að hafa tiltækt fjármagn til útlána. Aðalatriðið er þó að húsnæðislán eru fyrst veitt þegar búið er að selja húsbréfin, og hefur hvorki lántakandinn né seljandi íbúðar neitt með sjálf húsbréfin að gera. Þau eru aðeins málefni húsnæðislánastofnunarinnar. Sænsku húsnæðislánastofnanirnar veita öllum sem hafa vilja húsnæðislán, svo fremi að veðhæf fasteign sé til staðar. Þannig geta hús- og íbúðareigendur fengið 40 ára veðlán til að kaupa hlutabréf í atvinnufyrirtækjum og til ýmissa annarra þarfa.

Aðalatriði þess húsnæðislánakerfis, sem byggir á fjármögnun með útgáfu húsbréfa eins og það þekkist t.d. annars staðar á Norðurlöndunum, eru eftirfarandi: Lánsumsækjandi sendir inn umsókn um húsnæðislán til margra ára. Hann skrifar undir veðskuldabréf fyrir öllu láninu handa húsnæðislánastofnuninni. Þessi veðskuldabréf ásamt varasjóði stofnunarinnar er sú trygging sem liggur að baki húsbréfunum. Þess vegna er nauðsynlegt að veðskuldabréfin séu gefin út af stofnuninni og á ábyrgð hennar. Það er ekki hægt að treysta óviðkomandi aðilum fyrir því að gefa út slík veðskuldabréf og ætla stofnuninni að vera einhver skiptimiðstöð fyrir veðskuldabréf og húsbréf. Húsbréfin eru þannig hin eiginlegu verðmæti sem lántakandinn fær að láni, og þurfti hann áður að selja húsbréfin sjálfur, sem stofnunin afhenti honum við móttöku veðskuldabréfsins, til að fá peninga. Í seinni tíð hefur þróunin verið sú að stofnunin sér sjálf um sölu húsbréfanna fyrir lántakanda sem verður því ekkert var við húsbréfin. Hann fær beinharða peninga að láni. Eftir sem áður er stofnunin óháð utanaðkomandi fjármagni sem lagt er til hennar á beinan hátt.

Til að koma upp íslenskum húsbönkum er talið ráðlegt að nota hlutafélagaformið þótt það sé ekki einhlítt. Þá virðist sem sænska húsbréfakerfið henti aðstæðum á Íslandi að mörgu leyti betur en danska fyrirkomulagið. Þessi mál þarf þó að sjálfsögðu að kanna rækilega. Umfram allt verður að forðast við leit að heppilegum leiðum til úrbóta í húsnæðismálum þjóðarinnar að miklum kröftum sé eytt í að finna upp hjólið.

Íslenska húsbréfakerfið 1989.

Sumarið 1988 skipaði félagsmálaráðherra milliþinganefnd allra þingflokka á Alþingi til að huga að nýjum lausnum í húsnæðislánamálum. Áður hafði sérstakur starfshópur á vegum félagsmálaráðherra undirbúið tillögur um breytt lánakerfi, þar sem m.a. hugmyndir Borgaraflokksins um fjármögnun húsnæðislána með útgáfu og sölu húsbréfa höfðu verið hafðar að fyrirmynd. Það er reyndar athyglisvert að í allri umræðunni um svokallað húsbréfakerfi hefur verið farið með það sem mannsmorð að það voru þingmenn Borgaraflokksins sem fyrstir kynntu hugmyndir um húsnæðislán á grundvelli húsbréfa.

Milliþinganefndin skilaði áliti sínu haustið 1988, en nefndin margklofnaði í afstöðu sinni. Fulltrúar Alþýðusambandsins og þingflokks Framsóknarflokks skiluðu séráliti þar sem þeir lögðu til ýmsar lagfæringar og endurbætur á 1986 - kerfinu. Meiri hluti nefndarinnar lagði hins vegar til að tekið skyldi upp húsbréfakerfi sem byggði á innri fjármögnun vegna mikillar eignamyndunar í íbúðarhúsnæði og vaxtabótum í gegnum staðgreiðslukerfi skatta. Júlíus Sólnes, sem var fulltrúi Borgaraflokksins í nefndinni, gerði mjög ákveðinn fyrirvara við nefndarálit meiri hl., þar sem talið var að nær allar megingrundvallarreglur um fjármögnun húsnæðislána með útgáfu og sölu húsbréfa, eins og þær þekkjast í öllum nálægum löndum, væru þverbrotnar. Er fyrirvarinn svohljóðandi:

„Nefndin hefur farið ítarlega yfir ýmsar hugmyndir og tillögur til úrbóta á núgildandi húsnæðislánakerfi. Ekki hefur þó verið ráðist að höfuðmeinsemdinni í kerfinu, sem er fólgin í því að ríkið er með allt á sinni könnu, bæði þá, sem þurfa á félagslegri aðstoð að halda, og hina, sem geta staðið á eigin fótum. Þetta gerir núgildandi húsnæðiskerfi allt of þunglamalegt og fjárfrekt. Eðlilegra væri, að ríkið sjái aðeins um þá, sem þurfa á félagslegri aðstoð að halda, en sérstakar húsnæðislánastofnanir, t.d. á vegum lífeyrissjóðanna og bankakerfisins, sjái um alla aðra. Með því mundi skuldabréfakaupskylda lífeyrissjóðanna við byggingarsjóði ríkisins sjálfkrafa falla burt, enda hefur hún ekki reynst vel.

Á síðasta þingi fluttu þingmenn Borgaraflokksins frumvarp til laga um sérstakar húsnæðislánastofnanir sem fjármögnuðu útlán sín með markaðshæfum húsbréfum. Nefndin hefur að hluta til notfært sér þessa hugmynd í því formi að koma upp húsbréfadeild við Húsnæðisstofnun ríkisins. Sú útfærsla að Húsnæðisstofnun skipti á fasteignaveðbréfum, sem verða til við kaup og sölu fasteigna hjá einkaaðilum, og húsbréfum, er þó frekar vafasöm. Eðlilegra er að Húsnæðisstofnun gefi sjálf út þau fasteignaveðbréf sem liggja að baki húsbréfanna.

Vaxtabætur eru í sama anda og aðrar bætur sem eru greiddar í staðgreiðslukerfi skatta. Flóknar reglur eru settar um fjölskyldustærð og afkomu umsækjenda. Mun betra er að heimila beinan vaxtafrádrátt á skattframtali. Þá er og eðlilegra að viðhalda beinum vaxtaniðurgreiðslum á húsnæðislánum til þeirra sem þurfa á félagslegri aðstoð að halda.“

Fulltrúar bæði Kvennalista og Alþýðubandalags gerðu einnig fyrirvara við meirihlutaálitið.

Hinu íslenska húsbréfakerfi má einna helst lýsa með eftirfarandi hætti. Fasteignasali útbýr veðskuldabréf í stöðluðu formi sem kaupandi skrifar undir. Seljandi íbúðarinnar hleypur svo með veðskuldabréfið upp í Húsnæðisstofnun þar sem hann skiptir á því og bunka af húsbréfum sem stofnunin hefur látið prenta og gefa út. Áður hefur þó farið fram athugun stofnunarinnar á því að kaupandi íbúðarinnar sé borgunarmaður, þ.e. geti staðið við skuldbindingar samkvæmt veðskuldabréfinu. Hugmyndin er nú sú að seljandinn, ef hann ætlar ekki að kaupa aðra íbúð, geri sig ánægðan með að stinga húsbréfabunkanum ofan í skúffu og geyma hann þar næstu 25 árin og fá inn afborganir og vexti af bréfunum. Með þessum hætti er talið að hægt sé að nýta svokallaða innri fjármögnun í húsnæðiskerfinu, þ.e. nýta hina miklu skuldlausu eða skuldlitlu húsnæðiseign Íslendinga. Gallinn er hins vegar sá að seljandinn flýtir sér yfirleitt að reyna að selja húsbréfin með öllum tiltækum ráðum og því hefur skapast mikil ringulreið á húsbréfamarkaðnum.

Hið íslenska húsbréfakerfi er því að mörgu leyti meingallað. Markmiðið með innri fjármögnun gengur illa upp. Seljendur verða nú að sætta sig við veruleg afföll á húsbréfum og freistast því til að hækka söluverð húseigna sinna. Þá er slæmt að ríkisvaldið sé að vasast á verðbréfamarkaðnum með ríkistryggð verðbréf við hliðina spariskírteinum ríkissjóðs. Þá má benda á furðuleg atriði eins og það að sami aðilinn og gefur út húsbréfin hefur einnig nokkra kaupskyldu, þ.e. Byggingarsjóði ríkisins hefur verið gert skylt að kaupa húsbréf í einhverjum mæli. Hann væri þá nánast að kaupa pappíra af sjálfum sér. Miklu nær væri að láta lífeyrissjóðina um að gefa út húsbréfin sem þá yrðu án ríkisábyrgðar en nytu hugsanlega skattfrelsis eins og ríkistryggð skuldabréf. Lífeyrissjóðirnir hafa yfir það miklu fjármagni að ráða að þeir geta auðveldlega baktryggt húsbréfin jafnvel og ríkissjóður.

Grundvallarmismunur á hinu íslenska húsbréfakerfi og þeim sem eru við lýði víðast hvar annars staðar er hins vegar sá að í íslenska kerfinu er ekki höfðað til sparnaðarins í þjóðfélaginu, en það getur leitt til óvæntrar vaxtahækkunar vegna of mikils framboðs eins og þegar hefur komið í ljós. Í húsbréfakerfum erlendis er ætíð byggt á því grundvallaratriði að fyrst eru gefin út og seld húsbréf og síðan eru veitt húsnæðislán þegar peningarnir hafa á þann hátt verið útvegaðir. Þannig er höfðað til sparnaðarins í þjóðfélaginu þegar á að fjármagna húsnæðislán til langs tíma.

Lánskjör.

Ef hugað er að mismunandi aðstöðu fólks til afla sér íbúðarhúsnæðis er ljóst að mikil gjá er á milli þeirra sem höfðu komið sér upp þaki yfir höfuðið áður en almenn verðtrygging húsnæðislána var tekin upp um 1980 og hinna sem eru að festa kaup á íbúð nú. Áður var það ekki óalgengt að fólk gæti komið sér upp stórum einbýlishúsum á fáeinum árum sem næst skuldlausum. Verðbólgan sá um að eyða byggingarskuldunum. Þeir sem nú eru að byggja eða kaupa sér íbúð eiga aðeins kost á lánum með fullri verðtryggingu. Eignarhlutfall þeirra fer ekki hraðvaxandi eins og áður, heldur er jafnvel hætta á að það minnki með tímanum. Þannig eru þegar mörg dæmi þess að fólk hafi átt í erfiðleikum með sölu á íbúðum með miklum verðtryggðum lánum, t.d. í verkamannabústaðakerfinu, einfaldlega vegna þess að söluverð þeirra heldur ekki í við verðtryggðu lánin. Áhvílandi lán með uppfærðum verðbótum eru orðin mun hærri en markaðsverð íbúðarinnar. Þetta er einkum bagalegt úti á landsbyggðinni þar sem verðmæti fasteigna er mun minna en á höfuðborgarsvæðinu. Þess eru mörg dæmi, að fasteignir í dreifbýli seljast ekki með öðrum hætti en að kaupandi tekur að sér að halda áfram að greiða af áhvílandi lánum án nokkurrar greiðslu til fyrri eiganda.

Þessi hætta ágerist eftir því sem lánshlutfall verðtryggðra lána eykst. Það er fyrirsjáanlegt að mikil hætta er á því að allar minni íbúðir, sem verða byggðar og keyptar á næstu árum með fullum húsnæðislánum - þau geta nú numið allt að 9 millj. kr. - muni ekki halda verðgildi sínu í takt við lánskjaravísitölu. Þannig gæti skapast það ástand að stór hluti fólks sitji í íbúðum sem það getur ekki selt vegna þess að skuld við Byggingarsjóð ríkisins er meiri en söluverð íbúðarinnar. Það má því segja að Byggingarsjóður ríkisins eigi allar slíkar íbúðir. Fólkið er í raun orðið að leiguliðum hjá ríkinu. Það á ekkert í íbúðinni, þótt hún sé þinglýst á nafn viðkomandi, en hefur samning um afnot af henni næstu 40 árin meðan það stendur í skilum. Sjálfseignarstefnan margrómaða er í reynd hrunin.

Það sem hefur gert lánveitingar til margra ára erfiðar á Íslandi er verðbólgan. Með þeirri almennu verðtryggingu útlána, sem hófst um 1980, hefur verið reynt að gera útlán almennt og sér í lagi langtímaveðlán óháð verðbólgunni. Lánskjaravísitalan var tekin upp 1. júní 1979 í samræmi við svokölluð Ólafslög frá sama ári. Um fátt hefur verið meira deilt í umræðu um efnahagsmál á Íslandi en lánskjaravísitöluna og áhrif hennar. Hún hefur að margra dómi reynst hinn mesti bölvaldur í íslensku efnahagslífi, en aðrir telja að hún sé forsenda fyrir heilbrigðu efnahagslífi. Þróun efnahagsmála, eftir að lánskjaravísitalan kom til sögunnar, hefur hins vegar ekki verið sérlega hagstæð ef litið er á breytingar á nokkrum þekktum efnahagsstærðum síðustu tíu árin.

Í töflu 1 er sýnd þróun gjaldeyrisvísitalna, þ.e. vesturþýsks marks (DM), Bandaríkjadals (USD), ensks punds (BPD) og danskrar krónu (DKK), og enn fremur þróun lánskjaravísitölu, byggingarvísitölu og launavísitölu fyrir tímabilið 1979 til 1990. Allar vísitölurnar eru hundraðastilltar miðað við júní 1979, en þá var lánskjaravístalan fyrst skráð. Gengisvísitölurnar eru reiknaðar miðað við meðalgengi hvers árs, en aðrar vísitölur eru júnítölur hvers árs.

Tafla 1. Þróun verðlags á Íslandi 1979

–

90.

REPRÓ Í GUTENBERG.

Tölurnar í töflunni segja alla söguna. Fram til 1985 virðist allt með felldu og gengisskráning breytist í takt við verðlagsþróunina. Upp úr því fer allt úr böndum og verðlag innan lands geysist fram miðað við nágrannalöndin. Á þennan hátt virðist lánskjaravísitalan hafa haft óbærilegar afleiðingar fyrir allt efnahagslíf landsmanna, einkum útflutningsfyrirtæki sem römbuðu flest á barmi gjaldþrots við áramótin 1988/89. Einnig hefur gjaldþrotum einstaklinga vegna íbúðakaupa fjölgað mjög. Það sést vel að lánskjaravísitalan hefur hækkað mun meira en launavísitalan að einu ári undanskildu, þ.e. 1987 – 1988. Sú þróun er m.a. ástæðan fyrir þeim erfiðleikum sem margir einstaklingar hafa lent í vegna fjárfestinga í íbúðarhúsnæði. Einnig hefur fasteignaverð miðað við lánskjaravísitölu rokkað mikið upp og niður á tímabilinu. Hefðu einstaklingarnir og atvinnufyrirtækin fengið að taka erlend lán beint í þeim erlendu gjaldmiðlum, sem taflan sýnir, væri skuldastaðan allt önnur og betri en með innlendum lánum með lánskjaravísitölu.

Sú breyting á lánskjaravísitölunni, sem gerð var, þannig að launin vegi þyngra, eða allt að 70% í vísitölunni, virðist vera stórhættuleg. Miðað við núverandi stöðu, þar sem verðbólgan er þrátt fyrir allt komin niður fyrir 10% og það hillir undir að loksins sé að rofa til í íslensku efnahagslífi, veldur það vissulega áhyggjum hversu kaupmáttur dagvinnulauna er lágur. Verði einhver uppsveifla í efnahagslífinu munu laun hækka mun meira en verðlag annars þar sem það er orðið mjög brýnt að auka kaupmátt launafólks í landinu. Lánskjaravísitalan mun þá hækka ört og þar með byrðar þeirra sem hafa stór og mikil húsnæðislán á bakinu. Sjálfvirk tenging vísitalna við mikilvæga þætti efnahagslífsins, svo sem fjárskuldbindingar og laun, er afar óheppileg og verðbólguhvetjandi. Þannig munu fjármagnseigendur augljóslega ekkert aðhafast til að halda verðbólgunni niðri þar sem það er þeirra hagur að verðbólga mæld með lánskjaravísitölu verði sem mest. Virðist stundum sem þessa hugsanaháttar gæti hjá bönkunum sjálfum. Á tímum þjóðarsáttar verða allir landsmenn að taka þátt í því að halda verðbólgunni niðri. Því verður að aftengja lánskjaravísitöluna til þess að forða verðbólgusprengingu. Augljóslega verður að leita annarra leiða til þess að tryggja kaupmátt og fjárskuldbindingar en með beinum vísitölutengingum.

Í frumvarpinu er því einungis gert ráð fyrir að heimilt verði að verðtryggja lán með einhverjum hætti og jafnframt bent á ýmsa valkosti. Nágrannaþjóðirnar hafa ekki nema að litlu leyti farið inn á þá braut að verðtryggja lán. Finnar voru einir Norðurlandaþjóðanna með almenna verðtryggingu fjárskuldbindinga fram til 1967 er þeir tóku sína lánskjaravísitölu úr sambandi. Efnahagsástand í Finnlandi er nú betra en það var áður og verðbólga mjög lítil. Í Danmörku er boðið upp á vísitölutengd lán í einhverjum mæli. Eru þau þá tengd við kaupgjaldsvísitölu. Yfirleitt er fólki ráðið frá því að taka slík lán og það fremur hvatt til að taka venjuleg skuldabréfalán með afföllum. Vísitölubundin lán eru helst talin koma til greina þar sem hægt er að tengja rekstur fasteignar við sömu vísitölu. Þannig má hugsa sér að nota vísitölubundin lán til byggingar leiguíbúða þar sem húsleigan fylgir sömu vísitölu.

Húsnæðislán í formi vaxtaaðlögunarlána (rentetilpasningslån) ryðja sér til rúms í nálægum löndum. Þau byggja á því að fyrir löng veðlán er samið um fasta vexti til ákveðins tíma, t.d. eins til fjögurra ára ára í senn. Gengi skuldabréfsins er háð vöxtunum sem samið er um í upphafi hvers vaxtatímabils og þar með er ljóst hver lánsupphæðin er. Við upphaf næsta vaxtatímabils er á ný samið um fasta vexti til næstu ára. Er þá gamla lánið endurgreitt með nýju láni og svo koll af kolli. Afborgunarrunan er hins vegar miðuð við heildarlánstímann (t.d. 30 ár) og lánið er í raun veitt til þess tíma þótt það sé endurreiknað með ákveðnu millibili. Þannig er tekið tillit til verðlagsþróunar á skynsamlegan hátt. Lántakandinn situr ekki uppi með lán þar sem lánsupphæðin, þ.e. skuldin, hækkar í sífellu þrátt fyrir stöðugar afborganir.

Í töflu 2 er yfirlit sem sýnir vexti af skuldabréfum fyrir vaxtaaðlögunarlán sem stærsta húsnæðislánastofnun Danmerkur, Kreditforeningen Danmark, býður þýskum húsbyggjendum og íbúðarkaupendum á lánamarkaði í Frankfurt.

Tafla 2. Vextir og kaupgengi vaxtaaðlögunarskuldabréfa

.

Lánamarkaður í Frankfurt 20. mars 1990.

REPRÓ Í GUTENBERG.

Samkvæmt þessari töflu eru raunvextir vaxtaaðlögunarlána rúmlega 6% á ári, en þá er miðað við að verðbólga í Þýskalandi sé um 3,9% sem er meðaltal síðustu 12 mánaða. Raunvaxtahugtakið er þó mjög villandi, a.m.k. eins og það hefur verið túlkað hér á landi og erfitt að bera það saman milli landa. Raunvextirnir í töflu 2 eru reiknaðir út miðað við nafnvexti og kaupgengi skuldabréfanna og 12 mánaða verðbólgustig dregið frá. Raunvextir á Íslandi eru hins vegar miðaðir við ávöxtun á lánskjaravísitölulánum. Samkvæmt töflu 1 er ljóst að slíkir raunvextir eru allt aðrir og hlutfallslega hærri en raunvextir samkvæmt hinni venjulegu skilgreiningu nágrannalandanna.

Það er forvitnilegt að dönsku húsnæðislánastofnanirnar hafa fengið heimild til að veita dönsk húsnæðislán í löndum sem eiga aðild að Efnahags- og framfarastofnun Evrópu, OECD. Hafa þær hafið starfsemi í Portúgal, Frakklandi, Þýskalandi og Wales, og enn fremur er hafin tilraunastarfsemi í Louisiana í Bandaríkjunum. Danska húsnæðislánakerfið virðist þannig ráða auðveldlega við heimamarkaðinn og geta bætt á sig húsnæðislánum til annarra landa. Í viðræðum, sem formaður Borgaraflokksins átti við fulltrúa Kreditforening Danmark haustið 1987, kom fram að vel gæti komið til greina að stofnunin veitti húsnæðislán til Íslands, annaðhvort í samvinnu við hliðstæða íslenska stofnun eða með því að stofna útibú á Íslandi. Eftir verðlagsþróuninni að dæma hefði ekki verið ónýtt að geta tekið dönsk húsnæðislán í staðinn fyrir íslensk lán með lánskjaravísitölu.

Að lokum er rétt að minnast á lán með greiðslumarki og afkomutryggingu. Þau eru byggð á bandarískri fyrirmynd, en einnig er farið að tala um afborgunartryggingu í nálægari löndum, svo sem í Danmörku. Lántakandi, sem fær langt veðlán, semur um það við húsbankann að sett sé greiðslumark á lánið, þ.e. að mánaðarleg eða árleg greiðslubyrði af láninu, vextir, afborgun, hugsanleg verðtrygging o.fl., fari ekki upp fyrir greiðsluþol hans miðað við þær tekjur sem hann hefur við upphaf lánstímans. Samhliða greiðslumarksláninu er keypt afkomutrygging, þannig að tryggingafélag tekur að sér að greiða mismun á greiðslumarki og greiðsluþoli lántakanda við atvinnumissi, veikindi, missi maka eða annað óvænt sem hefur áhrif á afkomu lántakandans. Oft er afkomutryggingin tekin á þann hátt að lánstíminn er lengdur, t.d. úr 25 árum í 30 ár, án þess að greiðslubyrði vegna lánsins sé minnkuð. Mismunurinn, þ.e. það sem greiðslubyrðin hefði átt að minnka um, er iðgjaldið sem lántakandinn greiðir fyrir afkomutrygginguna. Þannig er á einfaldan og hagkvæman hátt komið í veg fyrir að lántakandinn lendi í greiðsluerfiðleikum sem því miður er að verða regla fremur en undantekningn hjá stórum hópi íslenskra lántakenda.

Það er skoðun flutningsmanns að væru einhverjar af þeim hugmyndum, sem hér hefur verið lýst, notaðar til að bæta húsnæðislánakerfi landsmanna mundi stórt skref verða stigið í þá átt að koma okkur út úr þeim ógöngum sem við búum við í húsnæðislánamálum. Undir þetta sjónarmið hafa fleiri tekið eins og sjá má af meðfylgjandi umsögn ASÍ um húsnæðismál og tillögum Borgaraflokksins frá 1988.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að félagsmálaráðherra geti veitt heimild til starfsemi sérstakra húsbanka sem fást eingöngu við lánveitingar til húsbygginga, aðallega íbúðarhúsa. Slíkir húsbankar koma til með að sinna þeim sem ekki eiga rétt til lána úr Byggingarsjóði ríkisins sem eingöngu er ætlaður til lána fyrir félagslegar íbúðarbyggingar og stofnanir.

Um 2. gr.

Húsbankar, sem starfa samkvæmt þessum lögum, verða að haga starfsemi sinni í samræmi við þær reglugerðir sem félagsmálaráðherra setur um húsnæðislánastofnanir. Nauðsynlegt er að tryggja rækilega hagsmuni lántakenda og veita þeim þá vernd sem er nauðsynleg til að húsnæðislánakerfi landsmanna gangi snurðulaust. Á sama hátt verður að tryggja að húsnæðislánastofnanir fái traustan rekstrargrundvöll og bolmagn til þess að sinna hlutverki sínu.

Um 3. gr.

Miðað við að húsbankar verði háðir eftirliti félagsmálaráðherra er eðlilegt að þeir hafi einkarétt á því að nota heitið húsbanki eða húsnæðislánastofnun. Enn fremur er nauðsynlegt að einkaréttur húsbanka til útgáfu á húsbréfum sé ótvíræður. Húsbréfin verða að njóta sambærilegs trausts kaupenda og t.d. verðtryggð spariskírteini ríkissjóðs.

Um 4. gr.

Gert er ráð fyrir að stjórn stofnunarinnar starfi í líkingu við bankaráð og stjórnir hlutafélaga. Talið er eðlilegt að fulltrúi lántakenda eigi sæti í stjórninni og félagsmálaráðherra, með hliðsjón af eftirlitshlutverki hans, geti einnig skipað fulltrúa í stjórnina.

Um 5. gr.

Hér er kveðið nánar á um eftirlitshlutverk félagsmálaráðherra. Nauðsynlegt er talið að slíkir húsbankar starfi undir ströngu eftirliti félagsmálaráðherra þar sem um er að ræða langtímaveðlán til íbúðarbygginga fyrir allan almenning. Enn fremur er gert ráð fyrir að félagsmálaráðherra setji með reglugerð nánari fyrirmæli um hvernig rekstri húsbanka skuli háttað þannig að fullt samræmi sé milli slíkra stofnana.

Um 6. gr.

Erlendar húsnæðislánastofnanir hafa í vaxandi mæli tekið upp samstarf og hafið tilraunir með lánveitingar í öðrum löndum. Í breytingu, sem var gerð á dönsku húsbankalögunum 1986, er veitt heimild til þess að húsnæðislánastofnanir í Danmörku geti veitt húsnæðislán til landa sem eiga aðild að OECD, Efnahags- og framfarastofnun Evrópu. Aðild að samstarfi erlendra húsnæðislánastofnana getur bæði veitt aðgang að margþættum upplýsingum og gögnum varðandi húsnæðislánamál almennt og einnig leitt til þess að erlent fjármagn fengist til húsnæðislána á Íslandi á mjög hagstæðum kjörum.

Um 7. gr.

Í samþykktum húsnæðislánastofnunar er gert ráð fyrir að gæðakröfur til bygginga séu skilgreindar, enn fremur að þar verði ákvæði um að byggingar skuli vera í samræmi við gildandi lög og reglugerðir.

Um 8. gr.

Matsverð fasteigna, sem húsnæðislánastofnun byggir veðhæfni þeirra á, er ákveðin af og á ábyrgð stofnunarinnar. Gert er ráð fyrir að félagsmálaráðherra geti sett nánari reglur um það hvernig mati á veðhæfni fasteigna skuli háttað. Nauðsynlegt er þó að húsnæðislánastofnanir hafi tiltölulega frjálsar hendur við ákvörðun matsverðs innan þess ramma sem félagsmálaráðherra setur. Þannig er hugsanlegt ef fleiri en einn húsbanki verður starfræktur samkvæmt þessum lögum að einhver samkeppni geti skapast á grundvelli matsverðsins. Umsækjendur um lán til fasteigna munu þá leita eftir lánstilboðum frá starfandi húsbönkum og hugsanlega taka því tilboði sem gerir ráð fyrir hæstu matsverði að öðrum þáttum undanskildum.

Huga þarf sérstaklega að vandamálum íbúðareigenda á landsbyggðinni vegna mjög mismunandi fasteignaverðs á landinu. Finna þarf leiðir til þess að fólk festist ekki í fjötrum vegna verðlítilla fasteigna á afskekktum stöðum og eins að tryggja að minni veðhæfni fasteigna úti á landi í sumum tilvikum skerði ekki möguleika á húsnæðislánum. Stundum verður þó að gera ráð fyrir að koma verði til lán frá Húsnæðisstofnun ríkisins.

Í stað þess að veita framkvæmdalán, eins og tíðkast hefur af hálfu Húsnæðisstofnunar ríkisins, gerir jafnvægisskilyrðið, þ.e. að jafnvægi sé á milli útgáfu húsbréfa og útlána, það nauðsynlegt að veitt sé bráðabirgðaveðlán gegn bankatryggingu miðað við væntanlegt matsverð fasteignar.

Um 9. gr.

Í þessari grein er hámark lánshlutfalls miðað við matsverð fasteignar skilgreint fyrir hinar mismunandi tegundir fasteigna. Til þess að örva byggingu leiguíbúða, sem mikil þörf er fyrir, er gert ráð fyrir hæsta lánshlutfalli til þeirra. Þá eru skilyrði um lágmarksupphæð lána. Enn fremur er gert ráð fyrir lánum til fegrunar á umhverfi og til útrýmingar á heilsuspillandi húsnæði og jafnvel endurnýjunar heilla bæjarhverfa í þeim tilvikum að sveitarstjórn sér sér hag í því að slíkar framkvæmdir eigi sér stað.

Um 10. gr.

Hér er lýst uppruna þess fjármagns sem er notað til útlána. Það er fengið með sölu húsbréfa á frjálsum markaði. Húsbréfin eru skilgreind sem hver önnur verðbréf eða spariskírteini sem hafa ákveðið sölugengi á hverjum tíma. Kemur það til með að endurspeglast í þeim lánskjörum sem stofnunin getur boðið. Til greina getur komið að lántakendur annist sjálfir sölu á húsbréfunum, þ.e. að húsbankinn afhendi lántakanda jafnmikið magn húsbréfa og lánsupphæðin segir til um. Ef sölugengi húsbréfanna er 90% fær lántakandinn 90% af lánsupphæðinni til ráðstöfunar. Hér er því í raun um að ræða lán með afföllum. Það er hins vegar meginatriði þessarar lagagreinar að lánveitingar séu ekki endilega verðtryggðar, þótt það sé heimilt.

Nú er algengara að lántakandi fái hreint peningalán, þ.e. að húsbankinn sér um að selja húsbréfin. Með þeim hætti er hægt að setja upp fjölbreyttari lánskjör. Lánin og þar með húsbréfin geta verið vísitölutryggð. Þá er einnig hægt að nota vaxtaaðlögunarlán eins og lýst hefur verið í greinargerðinni hér að framan. Húsbréfin þurfa þá aðeins að hafa gildistíma til jafns við umsamið vaxtatímabil, þ.e. á bilinu 3 – 10 ár.

Afkomutrygging vegna húsnæðislána er nýmæli sem lauslega hefur verið athugað af nokkrum aðilum hérlendis. Svo virðist sem líftryggingafélög í Bandaríkjunum selji lántakendum húsnæðislána afkomutryggingar sem tryggja að þeir lendi ekki í greiðsluerfiðleikum vegna atvinnumissis, heilsuleysis, slysa o.s.frv. Í Danmörku er einnig í undirbúningi að bjóða afborgunartryggingar (terminsforsikring) sem verka á svipaðan hátt.

Um 11. gr.

Það þykir rétt að skilgreina sjálft lánsformið í lögunum. Yfirleitt hafa jafngreiðslulán tíðkast hérlendis. Þau hafa þann ókost í för með sér að endurgreiðsla lánsins er mjög hæg í fyrstu. Raðlán, þar sem afborgun lánsins er föst upphæð en vextirnir bætast síðan við þannig að heildargreiðslan er breytileg og lækkandi þegar líður á lánstímann, þekkist einnig. Með því að blanda þessum lánsformum saman er hægt að ná fram hagstæðari endurgreiðslu lánsins sem getur komið bæði lántakanda og stofnuninni til góða.

Um 12. gr.

Hér er lánstími veðlána skilgreindur eftir notkun bygginga sem lánað er til. Lánstíminn er lengstur fyrir leiguíbúðir til þess að húsaleiga geti verið sem lægst. Með því að taka upp skynsamlegri húsnæðislán en þau sem byggja á lánskjaravísitölu er hægt að hafa lánstímann skemmri en gerist í gildandi lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins án þess að greiðslubyrði aukist að mun.

Um 13. gr.

Nauðsynlegt er að hafa ákveðnar reglur um notkun og gerð þeirra bygginga sem lánað er til. Hugsanlegt er að tæknideild húsnæðislánastofnunar verði að segja til um hvort bygging standist tæknilegar kröfur og skipulagsreglur áður en lán er veitt.

Um 14. gr.

Húsbréfunum hafa verið gerð allgóð skil í umsögn um 10. gr. Hér er nánar kveðið á um með hvaða hætti húsbréfin tengjast veðskuldabréfum lántakenda sem þeir undirrita og afhenda húsbankanum. Nafnverð allra slíkra veðskuldabréfa skal a.m.k. vera jafnhátt nafnverði allra húsbréfa sem eru í umferð. Þessi jafnaðarkrafa er undirstöðuatriði varðandi lánveitingar sem byggjast á húsbréfum.

Húsbréfin geta verið mismunandi. Happdrættisbréf eru seld með föstum vöxtum. Sölugengi þeirra fer eftir raunvaxtakröfu markaðarins hverju sinni. Vextir af húsbréfunum eru greiddir handhöfum um leið og vextir af veðlánum eru greiddir til húsbankans. Samanlögð afborgun þeirra lána sem byggjast á happdrættisbréfunum er hverju sinni notuð til þess að endurgreiða húsbréf sem eru dregin út. Þannig fær handhafi bréfs, sem hefur verið dregið út, nafnverð þess endurgreitt án tillits til þess söluverðs sem hann greiddi fyrir bréfið á sínum tíma. Ef um er að ræða pappírslaus bréf, þ.e. rafeindabréf, er upphæðin færð inn á reikning skráðs handhafa sjálfkrafa.

Vísitölutryggð bréf eru ekki dregin út til greiðslu, heldur hafa þau sama gildistíma og veðlánið sem byggist á þeim. Fær handhafi slíkra húsbréfa vexti og afborgun greidd í takt við greiðslur af veðlánunum. Skammtímabréf eru notuð vegna vaxtaaðlögunarlána og fylgja samningstíma vaxta. Þau eru ekki dregin út til greiðslu heldur innleyst við lok samningstíma vaxta.

Ef lántakandi vill greiða upp lán sitt hjá stofnun verður hann að afhenda henni jafnmikið magn húsbréfa úr þeirri röð bréfa sem seld var til að mynda lánið og svarar til þess er hann skuldar af höfuðstól lánsins.

Um 15. gr.

Húsnæðislánastofnunum, sem starfa samkvæmt lögum þessum, er gert skylt að hafa varasjóð til þess að tryggja fjárskuldbindingar sínar, einkum húsbréfin. Gerður er greinarmunur á mismunandi húsnæðislánastofnunum, þ.e. stofnunum sem eru félög lántakenda og húsbönkum sem eru reknir sem hlutafélög.

Varasjóðir húsnæðislánastofnana eða húsbanka verða að svara til 5% af skuld lántakenda við stofnunina hverju sinni ef um félag lántakenda er að ræða en 10% af skuld lántakenda ef um hlutafélag er að ræða. Varasjóðirnir myndast með lántökugjöldum, varasjóðsgreiðslum, sem eru hluti af föstum greiðslum lántakenda og refsivöxtum vegna vanskila. Allar eignir stofnunar teljast til varasjóðs hennar.

Um 16. gr.

Grein þessi þarfnast ekki skýringa.

Um 17. gr.

Talið er að ekki fari saman afskipti af stjórn húsnæðislánastofnana og venjulegra bankastofnana.

Um 18. gr.

Hér er enn hert á eftirlitshlutverki félagsmálaráðherra sem er talið nauðsynlegt vegna hagsmuna hinna fjölmörgu lántakenda sem eru í húfi.

Um 19. gr.

Sektarákvæði greinarinnar gerir félagsmálaráðherra kleift að tryggja það að farið sé eftir fyrirmælum hans.

Um 20. gr.

Grein þessi þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Alþýðusamband Íslands:

Umsagnir miðstjórnar ASÍ um húsnæðismál.

(Fréttatilkynning til fjölmiðla, 14. apríl 1989.)

Á fundi miðstjórnar Alþýðusambands Íslands, sem haldinn var 13. apríl sl. voru meðal annarra samþykktar þrjár umsagnir um húsnæðismál.

Miðstjórn telur að hugmynd Júlíusar Sólnes og Guðmundar Ágústssonar, þingmanna Borgaraflokksins, um að afla fjár fyrir lánum til þeirra sem ekki eiga rétt á láni úr Byggingarsjóði ríkisins með skuldabréfaútboði, „húsbréfa“, komi til álita. Það er þó með þeim fyrirvara að skuldabréfaútboðið verði í tiltölulega litlum mæli. Að mati miðstjórnar hefur það mjög afdrifaríkar afleiðingar ef mikið magn „ríkistryggðra“ skuldabréfa verður í samkeppni við spariskírteini ríkissjóðs en einkum þó í samkeppni við atvinnuvegina um lánsfé.

Húsbréfafrumvarpið var einnig til umsagnar hjá miðstjórninni. En eins og kunnugt er byggir það ekki á skuldabréfaútboði heldur skuldabréfaskiptum. Miðstjórn ítrekar samþykkt Alþýðusambandsþingsins í haust. En þingið varaði alvarlega við hugmyndum um hin svokölluðu húsbréf við þær aðstæður er við búum við á fjármagnsmarkaðinum í dag. Miðstjórn vísaði einnig til sérálits fulltrúa ASÍ sem hann lagði fram í nefnd félagsmálaráðherra um breytingar á húsnæðislánakerfinu.

Þriðja umsögnin um húsnæðismál, sem miðstjórn ASÍ fjallaði um, var þingsályktunartillaga Aðalheiðar Bjarnfreðsdóttur, Guðmundar Ágústssonar, Óla Þ. Guðbjartssonar og Alberts Guðmundssonar. Miðstjórn tók undir tillögu fjórmenninganna um að ríkisstjórninni yrði falið að undirbúa breytingar á lögum til þess að húsaleiga lágtekjufólks yrði annað tveggja frádráttarbær frá tekjuskatti eða bætt með húsaleigustyrkjum.