Fangelsi og fangavist Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 83

85. Frumvarp til laga um breyting á lögum um fangelsi og fangavist, nr. 48 19. maí 1988.

(Lagt fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi 1990.)

1. gr.

Við 4. mgr. 25. gr. bætist: Ákvörðun um einangrun sætir kæru til dómsmálaráðuneytisins og skal skýra fanga frá því um leið og ákvörðun er birt.

2. gr.

26. gr. breytist þannig:

1. málsl. 3. mgr. falli brott.

Við 5. mgr. bætist: Ákvörðun um agaviðurlög sætir kæru til dómsmálaráðuneytisins og skal skýra fanga frá því um leið og ákvörðun er birt.

6. mgr. falli brott.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í áliti frá umboðsmanni Alþingis, dags. 21. september 1990, fjallar hann m.a. um ákvörðun agaviðurlaga í fangelsum. Kemst hann að þeirri niðurstöðu að ákvæði í 26. gr. laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, geti hæglega farið í bága við ákvæði 5. og 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og að þarna sé um að ræða meinbugi á íslenskum lögum.

Í áliti umboðsmanns segir:

„Í 26. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, segir svo:

„Fyrir brot á reglum fangelsis má beita eftirtöldum agaviðurlögum:

áminningu, sviptingu réttinda sem fangar almennt njóta samkvæmt lögum þessum og reglugerðum, sviptingu vinnulauna, einangrun í allt að 30 daga.

Beita má fleiri en einni tegund viðurlaga samtímis. Viðurlögin má skilorðsbinda.

Sá tími, sem fangi er hafður í einangrun, telst ekki til refsitímans. Strjúki fangi telst tími frá stroki og þar til fangi er settur í fangelsi á ný ekki til refsitímans.

Forstöðumaður ákveður agaviðurlög samkvæmt grein þessari. Áður en hann tekur ákvörðun skal hann ganga úr skugga um hvernig broti var háttað með því að yfirheyra fangann og með annarri rannsókn eftir aðstæðum.

Ákvarðanir um agaviðurlög skulu bókaðar og birtar fanga í viðurvist vitnis.

Einangrun má ekki lengja fangavist um meira en þriðjung dæmds refsitíma nema samþykki Fangelsismálastofnunar sé fengið og aldrei um meira en helming.“

Grein þessi kom í stað ákvæða 47. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum, sem felld var úr gildi með lögum nr. 48/1988, sbr. 31. gr. laganna.

Með bréfi sínu til mín vakti N.N. sérstaklega máls á því hvort lokamálsgrein 26. gr. laga nr. 48/1988 stangaðist ekki á við önnur lög eða alþjóðasamþykktir sem Íslendingar væru aðilar að. Þar væri forstöðumanni fangelsis veitt heimild til að lengja fangelsisvist um allt að þriðjung og breyta með því þeim dómum sem kveðnir væru upp af dómstólum.

Eins og ég tók fram í bréfi mínu til dóms - og kirkjumálaráðuneytisins 1. desember 1989 ákvað ég að taka kvörtun N.N. til athugunar þó að hann vísaði ekki til einstakra ákvarðana sem beinst hefðu að honum, enda væri honum sem fanga skylt að hlíta þeim ákvörðunum sem teknar væru á grundvelli umræddra lagareglna. Þetta atriði í kvörtun N.N. lýtur að þeim lagareglum sem Alþingi hefur sett um ákvörðun agaviðurlaga vegna brota fanga á reglum fangelsis. Samkvæmt lögum og reglum um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis falla störf og lagasetning Alþingis almennt utan starfssviðs umboðsmanns. Í 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis segir hins vegar að verði umboðsmaður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum skuli hann tilkynna það Alþingi og hlutaðeigandi ráðherra. Ég tel að undir ákvæði 11. gr. falli m.a. þau tilvik þegar ákvæði laga rekast á eða íslensk lög eru ekki í samræmi við þær skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist samkvæmt alþjóðasáttmálum til verndar mannréttindum. Ég ákvað því að taka framangreint atriði í bréfi N.N. til nánari athugunar.

Ísland hefur með því að fullgilda Mannréttindasáttmála Evrópu skuldbundið sig til að tryggja hverjum þeim, sem lögsaga þess nær til, réttindi þau og frelsi sem sáttmálinn kveður á um, sbr. auglýsingu nr. 11/1954 um fullgildingu Evrópusamnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis. Íslenska ríkið hefur þannig tekið á sig þá skyldu að haga löggöf sinni og lagaframkvæmd í samræmi við ákvæði sáttmálans og skuldbundið sig til að viðurkenna lögsögu Mannréttindadómstóls Evrópu, sbr. auglýsingu nr. 58/1958.

Samkvæmt 5. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu skulu allir menn eiga rétt til frelsis og mannhelgi og engan mann skal svipta frelsi nema í þeim tilvikum sem talin eru í stafliðum a – f í greininni, enda skal höfð á sú málsmeðferð sem lög ákveða.

Ákvæði 1. mgr. 5. gr. eru svohljóðandi:

„1. Allir menn eiga rétt til frelsis og mannhelgi.

Engan mann skal svipta frelsi nema þegar um er að ræða eftirfarandi tilvik, enda skal þá gæta þeirrar aðferðar sem mælt er í lögum:

a. löglegt varðhald manns sem dæmdur hefur verið sekur af þar til bærum dómstóli;

b. löglega handtöku eða varðhald manns fyrir að óhlýðnast löglegum úrskurði dómstóls eða til að tryggja efndir lögmæltrar skyldu;

c. löglega handtöku eða varðhald manns sem framkvæmt er í því skyni að færa hann fyrir lögbært stjórnvald, enda hvíli á honum skynsamlegur grunur um afbrot eða með rökum sé talið nauðsynlegt að koma í veg fyrir að hann fremji afbrot eða komist undan er hann hefur framið það;

d. gæzlu ófullveðja manns samkvæmt löglegum úrskurði vegna eftirlits með uppeldi hans eða lögmæta gæzlu hans í því skyni að hann verði færður fyrir löglegt stjórnvald;

e. löglega gæzlu manns til að koma í veg fyrir að smitandi sjúkdómar breiðist út, eða manns sem er andlega vanheill, áfengissjúklingur, eiturlyfjasjúklingur eða umrenningur;

f. löglega handtöku eða varðhald manns til að koma í veg fyrir að hann komist ólöglega inn í land, eða manns sem ráðstafanir hafa verið gerðar til að flytja úr landi eða framselja.“

Í ofangreindum ákvæðum 1. mgr. 5. gr. er tæmandi talið í hvaða tilvikum megi svipta menn frelsi. Meðal þeirra viðurlaga, sem heimilað er að grípa til skv. 26. gr. laga nr. 48/1988, er einangrun í allt að 30 daga, og skal sá tími, sem fangi er í einangrun, ekki teljast til refsitímans. Slík vistun í einangrun getur þá komið til viðbótar dæmdri fangelsisrefsingu.

Samkvæmt 3. mgr. 26. gr. laga nr. 48/1988 er það forstöðumaður fangelsis sem tekur ákvörðun um beitingu agaviðurlaga sem mælt er fyrir um í 26. gr. Ekki má einangrun hins vegar lengja fangavist um meira en þriðjung dæmds refsitíma, nema samþykki Fangelsismálastofnunar sé fengið og þó aldrei um meira en helming. Ákvæði um störf forstöðumanna fangelsa og Fangelsismálastofnunar eru í I. og II. kafla laga nr. 48/1988. Það er verkefni forstöðumanns fangelsis að sjá um daglegan rekstur fangelsis og Fangelsismálastofnun skal m.a. annast daglega yfirstjórn á rekstri fangelsa og sjá um fullnustu refsidóma. Í lögum nr. 48/1988 eru ekki sjálfstæð ákvæði um málskot á ákvörðunum forstöðumanns fangelsis til Fangelsismálastofnunar eða ákvörðunum stofnunar til dómsmálaráðherra sem fer með yfirstjórn fangelsismála skv. 1. gr. laganna. Eins og tekið er fram í athugasemdum, sem fylgdu 26. gr. í því frumvarpi, er varð að lögum nr. 48/1988, verður að telja að ákvarðanir um beitingu agaviðurlaga samkvæmt þeirri grein sæti stjórnsýslulegri kæru til dómsmálaráðuneytis.

Ég tel að ákvörðun fangelsisyfirvalda að láta fanga sæta einangrun samkvæmt fyrirmælum 26. gr. laga nr. 48/1988 um agaviðurlög samrýmist ekki ofangreindum ákvæðum 5. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, að minnsta kosti ekki ef slík ákvörðun lengir í raun refsitíma þann sem ákveðinn hefur verið í dómi. Stafar það af því að þá fullnægir frelsissvipting ekki lengur því skilyrði a - liðar 5. gr. að vera ákveðin af dómi, enda geta aðrir stafliðir 1. mgr. 5. gr. ekki átt við.

Hér er einnig rétt að vekja athygli á því að fangi, sem sakaður er um brot á fangelsisreglum skv. 26. gr. laga nr. 48/1988, getur í vissum tilvikum talist borinn sökum um refsiverðan verknað í skilningi 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og má þar sérstaklega vísa til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu frá 28. júní 1984 í máli Campells og Fells. Verður þá í slíkum tilvikum að fylgja ákvæðum 6. gr. um réttláta málsmeðferð fyrir óháðum og hlutlausum dómi.

Samkvæmt framansögðu er það skoðun mín að ákvörðun viðurlaga skv. 26. gr. laga nr. 48/1988 geti hæglega farið í bága við ákvæði 5. og 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Ég tel að þarna sé um að ræða meinbugi á íslenskum lögum skv. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og ég hef því ákveðið að koma þeirri ábendingu á framfæri við dómsmálaráðherra og Alþingi að í þessu efni þurfi að samræma ákvæði íslenskra laga áðurnefndum ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu. Að mínum dómi væri þá jafnframt rétt að taka almennt til athugunar á ný hvernig haga beri ákvörðun agaviðurlaga á hendur föngum m.a. með tilliti til sjónarmiða um samkvæmni, sanngirni og réttaröryggi.“

Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á 25. og 26. gr. laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, til að bæta úr þeim göllum á lögunum er fram kemur í framangreindu áliti umboðsmanns.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 25. gr. laganna er fjallað um einangrun á fanga vegna öryggis í fangelsi.

Í þessari grein frumvarpsins er lagt til, að í greinina verði sett ákvæði um að ef fangi sæti einangrun samkvæmt ákvæðum hennar geti hann kært slíka ákvörðun til dómsmálaráðuneytisins og að honum skuli kynntur sá réttur.

Í framangreindu áliti umboðsmanns kemur fram að í lögum séu ekki bein ákvæði um málskot til æðra stjórnvalds á ákvörðun forstöðumanns fangelsis um beitingu agaviðurlaga þó svo að telja verði að slík ákvörðun sæti stórnsýslulegri kæru til dómsmálaráðuneytisins.

Skilja má framangreinda ábendingu svo að hann telji æskilegt að um þetta atriði séu skýr ákvæði.

Í áliti umboðsmanns er ekki fjallað um 25. gr. laganna, en telja verður að sömu sjónarmið eigi þar við og varðandi ákvörðun um agagviðurlög.

Um 2. gr.

Í 1. málsl. 3. mgr. 26. gr. laga um fangelsi og fangavist er ákvæði um að sá tími, sem fangi er í einangrun vegna agabrots, teljist ekki til refsitíma samkvæmt þeim dómi sem viðkomandi afplánar og í 6. mgr. eru ákvæði um að einangrun megi ekki lengja fangavist um meira en þriðjung dæmds refsitíma nema samþykki Fangelsismálastofnunar sé fengið og aldrei um meira en helming dæmds refsitíma.

Í áliti umboðsmanns kemur fram að ákvæði 1. málsl. 3. mgr. séu ekki í samræmi við ákvæði 5. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, að minnsta kosti ef slík ákvörðun lengi í raun refsitíma þann, sem ákveðinn hefur verið í dómi.

Í a - og c - liðum þessarar greinar er því lagt til að framangreind ákvæði verði felld úr gildi.

Í b - lið þessarar greinar er lagt til að í greinina verði sett ákvæði um að ákvörðun um agaviðurlög sæti kæru til dómsmálaráðuneytisins. Sjá nánar umfjöllun um það atriði hér að framan um 1. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Grein þessi þarfnast ekki skýringa.