Húsnæðismál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 220

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum .

(Lagt fyrir Alþingi á 131. löggjafarþingi 2004–2005.)

1. gr.

2. tölul. 1. mgr. 14. gr. laganna fellur brott.

2. gr.

2. og 3. mgr. 18. gr. laganna falla brott.

3. gr.

2. mgr. 19. gr. laganna orðast svo:

Lánveiting samkvæmt ÍLS-veðbréfi getur numið allt að 90% af matsverði íbúðar. Taka ber tillit til framar áhvílandi lána þannig að ÍLS-veðbréfið sé innan þessara marka. Ráðherra getur með reglugerð ákveðið hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa sem miðast við að veðbréfið hvíli á fyrsta veðrétti. Ella skulu uppfærð, framar áhvílandi lán koma til frádráttar hámarksfjárhæð.

4. gr.

VII. kafli laganna fellur brott.

5. gr.

4. mgr. 36. gr. laganna orðast svo:

Vextir af lánum til leiguíbúða geta verið fastir eða breytilegir. Fastir vextir ákveðast á sama hátt og vextir ÍLS-veðbréfa, sbr. 21. gr., að því frátöldu að heimilt er að bjóða lán til leiguíbúða án uppgreiðsluheimildar og án vaxtaálags er af þeirri heimild leiðir. Stjórn Íbúðalánasjóðs skal við gerð fjárhagsáætlunar ár hvert ákveða breytilega vexti.

6. gr.

Á eftir 2. málsl. 2. mgr. 44. gr. laganna kemur nýr málsliður er hljóðar svo: Á sama hátt getur ráðgjafarnefnd fært raunvexti af 3. tölul. til annarra verkefna sjóðsins.

7. gr.

2. og 3. mgr. 45. gr. laganna falla brott.

8. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða er hljóðar svo:

Við eigendaskipti á íbúð, sem á hvílir viðbótarlán, skal leita samþykkis Íbúðalánasjóðs um yfirtöku nýs eiganda á þeim lánum sem ætlað er að hvíla áfram á eigninni. Að öðrum kosti hefur sjóðurinn heimild til að gjaldfella lánið.

9. gr.

Lög þessi taka gildi 1. janúar 2005.

Viðbótarlán sem samþykkt hafa verið fyrir gildistöku laganna skulu afgreidd samkvæmt ákvæðum VII. kafla laganna og reglugerðar um viðbótarlán.

Þegar lög þessi hafa öðlast gildi skal fella meginmál þeirra inn í lög nr. 44/1998, með síðari breytingum, og gefa þau út svo breytt með samfelldri greinatölu og kaflanúmerum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. maí 2003 er sett fram heildstæð stefnumörkun í húsnæðismálum. Kveðið er á um að haldið verði áfram endurskipulagningu á húsnæðismarkaði í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð. Lánshlutfall almennra íbúðalána verði hækkað á kjörtímabilinu í áföngum í allt að 90% af verðgildi eigna að ákveðnu hámarki og að leigumarkaður íbúðarhúsnæðis verði efldur.

Í kjölfar þessarar stefnumörkunar ákvað félagsmálaráðherra að hefja undirbúning að umræddum breytingum með það að leiðarljósi að lánshlutfall fyrir almenna lántakendur yrði eins hátt og kostur væri með eins góðum kjörum og unnt væri að veita. Sett var á fót verkefnisstjórn og ráðgjafarhópur, skipaður fulltrúum félagsmálaráðuneytis, fjármálaráðuneytis og viðskipta- og iðnaðarráðuneytis, sem starfaði sumarið 2003 og fram á haust. Í þeim undirbúningi var farið ítarlega yfir valkosti við hækkun hámarkslána og haft náið samráð við hagsmunaaðila. Samhliða því var nefndum falið að fara yfir stöðu viðbótarlánakerfisins og stöðu á leigumarkaði. Það frumvarp sem hér er fylgt úr hlaði er afrakstur þeirrar vinnu. Það fylgir í kjölfar breytinga á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs, sem tóku gildi 1. júlí sl., og hafa þegar haft mikil áhrif til lækkunar á útlánsvöxtum sjóðsins.

Húsnæðismarkaður á Íslandi hefur undanfarna áratugi einkennst af miklum skorti á fjármögnun. Drýgstan hluta 20. aldarinnar hefur atbeina ríkisins þurft til að tryggja fjármagn til kaupa á íbúðarhúsnæði, þar sem viðskiptabankar hafa verið tregir til að veita lán nema með háum vöxtum. Í kjölfar þeirra breytinga sem gerðar voru á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs sumarið 2004 og ákvörðunar Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá 11. ágúst 2004 þess efnis að starfsemi Íbúðalánasjóðs samræmdist ákvæðum EES-samningsins komu viðskiptabankarnir loks fram með tilboð til almennings um lánafyrirgreiðslu við kaup fasteigna sem eru að einhverju leyti sambærileg við þau kjör sem Íbúðalánasjóður hefur veitt. Þau kjör sæta þó takmörkunum sem leiða til þess að ekki sitja allir landsmenn við sama borð. Þannig bjóða bankarnir lægra lánshlutfall utan helstu þéttbýlissvæða á hinum lágu vöxtum sem þýðir að íbúar á landsbyggðinni eiga síður möguleika en aðrir á að fjármagna íbúðakaup. Þrátt fyrir að sú breyting sem nú hefur orðið á lánsframboði sé jákvæð fyrir þróun íslensks húsnæðismarkaðar er jafnljóst að Íbúðalánasjóður og sú fyrirgreiðsla sem sjóðurinn veitir er forsenda fyrir jöfnum aðgangi almennings að lánsfé til fasteignakaupa, óháð búsetu eða fjárhagslegri forsögu. Ljóst er að atburðarásin á lánamarkaði undanfarna mánuði sýnir með skýrum hætti að tilvist og lánaframboð Íbúðalánasjóðs felur í sér nauðsynlegt aðhald gagnvart viðskiptabönkum og sparisjóðum.

Um hækkun lánshlutfalls.

Tilgangur laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, er að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum. Frá árinu 1989 hafa lán Húsnæðisstofnunar og síðar Íbúðalánasjóðs verið háð því að lánin rúmist innan 65% af kaupverði íbúðar, eða 70% af kaupverði ef keypt er í fyrsta sinn. Megintilgangur frumvarps þessa er að ná fram hækkun þessa hlutfalls í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.

Á undanförnum árum hefur þörf almennings fyrir lán til íbúðakaupa aukist hröðum skrefum. Hámarkslán Íbúðalánasjóðs hefur hvorki hækkað í takt við almenna verðþróun né verðþróun á fasteignamarkaði. Þetta hefur leitt til þess að íbúðakaupendur hafa þurft að leita lána hjá fleiri aðilum á lakari kjörum en ella væri unnt að bjóða og jafnvel taka óveðtryggð lán til að fjármagna hluta íbúðakaupa.

Markmiðið með hækkun lánshlutfalls er að auðvelda kaupendum minni og meðalstórra eigna að fá heildstæða fjármögnun til íbúðakaupa á lægstu fáanlegum vöxtum, óháð búsetu og efnahag. Samhliða breytingunni er gert ráð fyrir að lán Íbúðalánasjóðs verði að jafnaði aðeins veitt fremst í veðröð og uppfærð framar áhvílandi lán á eigninni skerði hámarkslán frá Íbúðalánasjóði um krónu á móti krónu. Þannig er dregið úr áhrifum breytingarinnar á stærri og verðmeiri eignir og tryggt að breytingin nýtist fyrst og fremst við kaup á minni og meðalstórum eignum. Þetta skapar jafnframt aukið svigrúm fyrir fjármálastofnanir til að bjóða lán til kaupa á stærri og verðmeiri eignum.

Efnahagslegt mat á breytingunni.

Við undirbúning breytingarinnar var kallað eftir áliti Seðlabanka Íslands, efnahagsskrifstofu fjármálaráðuneytisins og Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands á mögulegum efnahagslegum áhrifum breytingarinnar. Almennt má segja að umsagnaraðilar hafi verið sammála um að breytingin kunni að leiða til einhverrar hækkunar á fasteignaverði. Þó kom fram að ekki væri einhlítt að telja afgerandi tengsl milli framboðs lánsfjár og fasteignaverðs. Þvert á móti bendi margt til að kaupmáttur sé ráðandi þáttur í þróun þess. Þá hafi verið hætta á að lánin leiði til aukinnar eftirspurnar í samfélaginu, samfara því að fólk skipti um húsnæði til að fá endurfjármögnun á eldri og óhagstæðari lán. Varað var við hækkun hámarksláns samfara þenslu í efnahagslífi og lögð áhersla á að forðast slíka hækkun á yfirstandandi ári.

Eftir að samþykki ESA við starfsskilyrðum Íbúðalánasjóðs og áformum um hækkun lánshlutfalls lá fyrir í ágústmánuði síðastliðnum tóku viðskiptabankarnir að bjóða íbúðalán á sambærilegum vöxtum og Íbúðalánasjóður upp að 80% af kaupverði án hámarksfjárhæðar. Gera má ráð fyrir að lánsframboð viðskiptabankanna fullnægi eftirspurn eftir endurfjármögnun eldri og óhagstæðari lána í ljósi þess að unnt er að taka lánin óháð því hvort eign er keypt eða ekki. Það er því ljóst að álit þau sem unnin hafa verið um áhrif hækkunar hámarksláns og hækkunar lánshlutfalls í 90% hafi lítið sem ekkert forspárgildi um þensluáhrif breytinganna við þessar breyttu aðstæður. Ljóst er að hækkun hámarksláns og lánshlutfalls Íbúðalánasjóðs í 90% hafa ekki lykiláhrif á ákvörðun fólks um endurfjármögnun, þegar í boði eru sambærileg lán sem veitt eru án hámarksfjárhæðar og án tengsla við íbúðakaup. Þau þensluáhrif sem umsagnaraðilar gerðu ráð fyrir að breytingin gæti haft eiga því að vera komin fram í kjölfar þess lánaframboðs bankanna sem þegar hefur átt sér stað, óháð hækkun hámarksláns Íbúðalánasjóðs. Þá er ólíklegt að hækkun hámarksláns og lánshlutfalls í 90% breyti einhverju um verðmyndun á fasteignamarkaði frá því sem er við núverandi aðstæður. Ef breytingin hefur einhver áhrif til hækkunar er það væntanlega á þeim svæðum þar sem fyrirgreiðsla bankakerfisins er ekki fyrir hendi og vandséð er að slík verðhækkunaráhrif geti verið skaðleg.

Aðferð við breytinguna.

Eftir víðtækt samráð við hagsmunaaðila og vandaða meðferð málsins á undirbúningsstigi varð það niðurstaða ríkisstjórnarinnar að stefnt skyldi að hækkun hámarkslánshlutfalls innan ramma Íbúðalánasjóðs. Sérstaklega voru kannaðir kostir og gallar þess að fela fjármálastofnunum með einhverjum hætti veitingu lána umfram núverandi hámarksveðmörk Íbúðalánasjóðs. Niðurstaða þeirrar athugunar var að reglur EES-samningsins um ríkisaðstoð standi því í vegi að fara þá leið.

Með frumvarpi því sem hér er lagt fram er ráðherra veitt heimild til að hækka hámarkslánshlutfall í allt að 90% af kaupverði íbúðar. Samkvæmt gildandi lögum er ráðherra heimilt að ákveða hámarkslán með reglugerð og er gert ráð fyrir því að svo verði áfram. Ráðherra mun því hafa svigrúm til innleiðingar breytingarinnar í reglugerð. Gert er ráð fyrir því að þegar breytingin verður að fullu komin til framkvæmda nemi hámarkslánsfjárhæð Íbúðalánasjóðs 90% af verði hóflegs íbúðarhúsnæðis.

Afnám viðbótarlána.

Samhliða gildistöku nýrra lagaákvæða falla úr gildi núgildandi lagaákvæði um veitingu svokallaðra viðbótarlána til tekju- og eignaminni einstaklinga, með þátttöku sveitarfélaga, þar sem almennar lánaheimildir hækka í 90% af kaupverði. Vextir viðbótarlána voru þar til í september 2004 hærri en vextir almennra lána, en í kjölfar vaxtalækkunar viðbótarlánanna bera þau sömu vexti og almenn lán sjóðsins. Gert er ráð fyrir að öll lán verði veitt með sömu vöxtum eftir breytinguna. Miðað við vaxtastig októbermánaðar 2004 felur það í sér einnar prósentu lækkun vaxta fyrir tekju- og eignaminni kaupendur. Allt frá árinu 1989 hefur verið stefnt að því að aðstoð við tekju- og eignaminni kaupendur verði fyrst og fremst í gegnum skattkerfið. Með þeirri almennu vaxtalækkun og hækkun lánshlutfalls sem nú verður að veruleika fyrir alla kaupendur eru rök fyrir sértækum vaxtakjörum eða lántökurétti tekju- og eignaminni einstaklinga ekki lengur fyrir hendi. Eðlilegt er að aðstoð hins opinbera fari við núverandi aðstæður í gegnum skattkerfið.

Með frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að framlög sveitarfélaga í varasjóð húsnæðismála heyri sögunni til í núverandi mynd. Húsnæðismál verða eftir sem áður meðal verkefna sveitarfélaga, en ríkið mun taka að sér rekstur og fjármögnun lánakerfis húsnæðismála, jafnt almennra lána og lána til tekjuminni kaupenda. Varasjóður viðbótarlána verður áfram til og stendur til tryggingar útistandandi viðbótarlánum. Sveitarfélögin munu hins vegar losna við greiðsluskyldu í sjóðinn og skapast þannig svigrúm fyrir þau til að verja því fé til annarra verkefna á sviði húsnæðismála. Fyrirhugað er að félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga semji um það hvernig aðkomu sveitarfélaganna að breyttu húsnæðiskerfi verði háttað.

Heildstætt lánakerfi.

Í drögum að niðurstöðum nefndar sem félagsmálaráðherra skipaði til að fara yfir stöðu leigumarkaðarins kom fram að staða leigumarkaðarins væri nú almennt góð. Framboð leiguhúsnæðis væri fullnægjandi og ljóst að átak það sem ríkisstjórnin stóð fyrir í uppbyggingu leiguíbúða árið 2001 hefði skilað góðum árangri. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að stuðla að eflingu leigumarkaðarins með því að heimila Íbúðalánasjóði að bjóða tvenns konar lán til byggingar leiguíbúða. Annars vegar verði sem fyrr boðin lán með breytanlegum vöxtum sem nú eru 4,9%. Hins vegar verði boðið upp á lán með föstum vöxtum án uppgreiðsluheimildar. Vaxtaálag sjóðsins vegna slíkra lána verði með sama hætti og nú gildir um ÍLS- veðbréf, að því frátöldu að ekki verði lagt álag vegna uppgreiðsluáhættu á þessi leiguíbúðalán. Lán til leiguíbúða eru veitt rekstrarfélögum til langs tíma. Þau rök sem eru fyrir uppgreiðsluheimild almennra íbúðalána eiga ekki við um slík lán.

Við gildistöku ákvæða frumvarps þessa verður til heildstætt og einsleitt húsnæðiskerfi. Með því er lokið við það umbótaferli sem hófst með setningu laga um húsnæðismál árið 1998. Tilkoma viðbótarlánakerfisins í stað félagslega íbúðakerfisins árið 1999 hefur sannað gildi sitt, aukið valfrelsi tekju- og eignaminni kaupenda og dregið úr neikvæðum félagslegum afleiðingum afmarkaðra félagslegra íbúða.

Íbúðalánakerfið og reglur EES-samningsins.

Eins og kunnugt er settu Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) fram staðhæfingar sumarið 2003 þess efnis að fyrirkomulag lánveitinga Íbúðalánasjóðs bryti gegn ákvæðum EES-samningsins. Samtökin lögðu fyrir verkefnisstjórn félagsmálaráðherra tillögur um hvernig unnt væri að ná fram hækkun hámarksláns, samhliða því að bankarnir tækju að sér að veita íbúðalán með ríkisábyrgð. Félagsmálaráðherra leitaði í kjölfarið sérfræðiálits á því hvort fyrirkomulag íbúðalána á Íslandi stæðist ákvæði EES-samningsins. Niðurstaða þess var að allar líkur væri á að svo væri, en engu að síður þyrfti að tilkynna fyrirhugaða hækkun hámarksláns í 90% til ESA. Þá kom fram það mat að í tillögum SBV um tilflutning íbúðalána með ríkisábyrgð til bankakerfisins fælist í öllum tilvikum tilkynningarskyldur ríkisstyrkur til viðskiptabankanna. Í kjölfar þess ákvað ríkisstjórnin að tilkynna áform um hækkun hámarkslánshlutfalls og var það gert í nóvember 2003. Í apríl 2004 kvörtuðu SBV til ESA yfir starfsskilyrðum Íbúðalánasjóðs og var meðferð þeirrar kvörtunar sameinuð meðferð stofnunarinnar á tilkynningu íslenskra stjórnvalda um hækkun hámarksláns. Ákvörðun ESA lá fyrir 11. ágúst 2004 og var þar fallist á hækkun hámarksláns og talið að starfsskilyrði Íbúðalánasjóðs stæðust í einu og öllu ákvæði EES-samningsins. Þá var fallist á þau rök íslenskra stjórnvalda að fyrirkomulag íbúðalána Íbúðalánasjóðs feli í sér almannaþjónustu sem sé heimil skv. 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Sérstaklega er tekið fram að þetta eigi jafnt við um almenn lán Íbúðalánasjóðs og viðbótarlán til tekjuminni kaupenda, enda komist að þeirri niðurstöðu að ekki verði með öðrum hætti tryggt framboð veðlána til kaupa á íbúðarhúsnæði með sömu kjörum um allt land. Endurgjald það sem Íbúðalánasjóður fær fyrir þjónustuna sé hóflegt og fyrirkomulagið skaði ekki hagsmuni annarra aðildarríkja.

Mikilvægt er að nú hefur allri óvissu um lögmæti íbúðalánakerfisins út frá Evrópurétti verið eytt. Af þeim sökum eru nú betri forsendur til að skapa heildstæða framtíðarumgjörð um fyrirkomulag húsnæðismála. Eftirlitsstofnun EFTA byggir niðurstöðu sína á því að starfsemi Íbúðalánasjóðs sé nauðsynleg til að tryggja landsmönnum jafnrétti í íbúðakaupum, óháð búsetu eða efnahag. Atburðir undanfarinna vikna sýna svo ekki verður um villst að sú niðurstaða byggist á góðum rökum. Full ástæða er til að fagna því að viðskiptabankar og sparisjóðir telji sér nú loks fært að bjóða almenningi íbúðalán á hliðstæðum vöxtum og Íbúðalánasjóður gerir. Tíminn verður að skera úr um hversu vel þeim gengur að veita lán á þessum kjörum til lengri tíma litið. Sá greinarmunur sem sparisjóðir og viðskiptabankar gera á sumum þéttbýlissvæðum og öðrum markaðssvæðum sýnir hins vegar svo ekki verður um villst að forsendur fyrir niðurstöðu ESA voru réttar.

Eftir stendur að Íbúðalánasjóður tryggir jafnræði allra landsmanna við fjármögnun húsnæðiskaupa. Hin mikla markaðshlutdeild sjóðsins í gegnum árin hefur eingöngu stafað af tregðu bankanna til að bjóða sambærileg kjör. Nú hefur orðið kærkomin breyting þar á. Efnisleg rök eru þó fyrir því að sjóðurinn verði áfram til og tryggi með þeim hætti jafnrétti í húsnæðismálum, óháð búsetu og efnahag.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Þar sem í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að Íbúðalánasjóður hætti að veita viðbótarlán með ábyrgð sveitarfélaga er í greininni fellt brott ákvæði í 2. tölul. 1. mgr. 14. gr. laganna um að það sé hlutverk húsnæðisnefnda sveitarfélaga að leggja mat á þörf einstaklinga sem búa við erfiðar aðstæður á viðbótarláni og aðstoða einstaklinga við húsnæðisöflun. Skv. 4. tölul. sömu málsgreinar munu húsnæðisnefndir áfram hafa það hlutverk að veita almennar upplýsingar og ráðgjöf um húsnæðismál og felur ákvæðið því einvörðungu í sér óverulega breytingu.

Um 2. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að felld verði niður skylda Íbúðalánasjóðs til að semja við viðskiptabanka eða aðra aðila um mat á greiðslugetu eða veðhæfi íbúða. Skylda sjóðsins til að semja við viðskiptabanka um framkvæmd greiðslumats á rætur að rekja til fyrri tíma þegar viðskiptabankarnir treystu sér ekki til að bjóða sambærileg kjör við Íbúðalánasjóð. Við núverandi aðstæður er óeðlilegt að setja ótvíræða skyldu á sjóðinn í þessu efni. Eðlilegra er að sjóðurinn eigi um það val hvernig hann kýs að haga mati á þessum þáttum, út frá hagsmunum sjóðsins sjálfs. Í breytingunni felst hins vegar ekki að gerðar verði minni kröfur um lánshæfi lántakenda en verið hefur heldur er gert ráð fyrir að kveðið verði nánar á um þær kröfur í reglugerð.

Um 3. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að ÍLS-veðbréf geti numið allt að 90 hundraðshlutum af matsverði íbúðar. Í ákvæðinu felst breyting til hagsbóta fyrir íbúðakaupendur þar sem hámarkslánshlutfall hefur fram til þessa verið 65%, eða 70% ef um er að ræða fyrstu íbúðakaup lántaka. Skv. 30. gr. reglugerðar um ÍLS-veðbréf og íbúðabréf, nr. 522/2004, hefur einnig verið fyrir hendi takmörkun varðandi brunabótamat og er við það miðað að lánsfjárhæð verði ekki hærri en sem nemur 85% af brunabótamati. Takmörkun af þessum toga er til þess fallin að draga úr áhættu Íbúðalánasjóðs en í framkvæmd má vænta þess að hún hafi eingöngu áhrif á lánsheimildir sjóðsins vegna íbúða í hverfum þar sem markaðsverð fasteigna er hærra en brunabótamatsverð. Gert er ráð fyrir hækkun brunabótamatsviðmiðs í 100% af brunabótamati áður en frumvarp þetta verður að lögum.

Í greininni er einnig mælt fyrir um heimild ráðherra til að hækka hámarksfjárhæðir ÍLS- veðbréfa. Samkvæmt reglugerð um lánshlutfall og hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa, nr. 521/2004, hefur hámarksfjárhæð verið 9,2 millj. kr. vegna notaðra íbúða og 9,7 millj. kr. vegna nýrra íbúða. Hámarkslánið var hækkað 5. október í 11,5 millj. kr. Miðað við þróun á fasteignamarkaði undanfarin ár er nauðsynlegt að hækka hámarksfjárhæðir til að unnt verði að lána allt að 90% af matsverði meðalíbúðar en gert er ráð fyrir að sú hækkun komi til framkvæmda í áföngum á næstu missirum.

Í greininni er gert ráð fyrir því sem meginreglu að ÍLS-veðbréf hvíli á fyrsta veðrétti á viðkomandi eign. Ekki er þó gert ráð fyrir því að óska þurfi eftir sérstakri heimild Íbúðalánasjóðs til að ÍLS-veðbréf hvíli á síðari veðrétti en þá gildir sú regla að uppreiknuð framar áhvílandi lán koma til frádráttar lánsheimildum Íbúðalánasjóðs, bæði að því er varðar lánshlutfall og hámarksfjárhæð. Sem dæmi má nefna að ef miðað er við núverandi hámarkslán til kaupa á notuðu húsnæði, sem er 11,5 millj. kr., verður Íbúðalánasjóði ekki heimilt að lána nema 10 millj. kr. ef uppreiknað framar áhvílandi lán nemur 1,5 millj. kr. Hér gildir með öðrum orðum regla um að lánsfjárhæð skerðist um krónu á móti krónu þegar ÍLS-veðbréf hvílir ekki á fyrsta veðrétti. Tekið skal fram að gert er ráð fyrir því að áhvílandi lán Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna reiknist til frádráttar lánsupphæð á sama hátt og önnur áhvílandi lán Íbúðalánasjóðs og verður reglugerð um lánshlutfall og hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa, nr. 521/2004, breytt í þá veru.

Um 4. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að ákvæði VII. kafla laganna, er fjallar um viðbótarlán, falli brott. Viðbótarlán eru ætluð þeim sem búa við erfiðar aðstæður og þurfa sérstaka aðstoð við íbúðarkaup. Lánin koma til viðbótar húsbréfalánum og geta numið allt að 25% af markaðsverði íbúðar. Heildarlánveiting Íbúðalánasjóðs má þó aldrei fara yfir 90% af markaðsverði að teknu tilliti til áhvílandi veðskuldbindinga. Ýmsir þættir viðbótarlána eru ívilnandi fyrir lántaka. Þar ber fyrst að nefna að lánin eru stimpilfrjáls og að af þeim er greitt 0,5% lántökugjald í stað 1% af almennum lánum. Einnig eru viðbótarlán afborgunarlaus fyrsta árið, þannig að lántaki greiðir aðeins vexti og verðbætur fyrir þann tíma.

Verði frumvarpið að lögum munu allir íbúðakaupendur eiga kost á 90% lánum og þörf fyrir viðbótarlán verður því ekki lengur fyrir hendi. Vextir viðbótarlána voru framan af ári 2004 5,3% eða umtalsvert hærri en vextir af almennum lánum eftir breytingar á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs sem tóku gildi 1. júlí 2004. Frá því í septembermánuði bera viðbótarlán sömu vexti og almenn lán. Þessi breyting hefur því haft í för með sér verulega betri lánskjör fyrir tekju- og eignaminni kaupendur. Ekki eru því forsendur fyrir sérstökum lánaflokkum fyrir þann hóp við núverandi aðstæður.

Um yfirtöku áhvílandi viðbótarlána er fjallað í 8. gr. frumvarpsins og vísast til athugasemda með því ákvæði um frekari skýringar.

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um að Íbúðalánasjóði verði heimilað að veita tvenns konar lán til leiguíbúða. Annars vegar verði sjóðnum heimilt að veita lán með breytanlegum vöxtum, eins og nú háttar. Vextir þeirra lána breytast árlega og ráðast af vaxtakostnaði þeirra. Í ákvæðinu felst að felld er niður umsagnarskylda Seðlabanka Íslands um vaxtaákvörðun, enda samrýmist slík ráðgjöf ekki hlutverki bankans samkvæmt lögum um bankann. Hins vegar verði sjóðnum heimilt að bjóða leiguíbúðalán á föstum vöxtum sem taki mið af fjármögnunarkjörum sjóðsins hverju sinni. Slík lán yrðu án uppgreiðsluheimildar og vaxtaálag á þau því lægra en almennt vaxtaálag ÍLS-veðbréfa. Talið er eðlilegt að sjóðurinn hafi svigrúm til að bjóða ólíkar tegundir lána til leiguíbúðafélaga, enda mikilvægt að slík félög eigi aðgang að fjölþættum fjármögnunarmöguleikum.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að ráðgjafarnefnd varasjóðs húsnæðismála verði heimilað að færa raunvexti, þ.e. brúttóvexti að frádregnum verðbótaþætti, af ávöxtuðu fjármagni varasjóðs viðbótarlána til annarra verkefna sjóðsins. Með þessu móti er unnt að bæta úr fjárvöntun vegna innlausnar sveitarfélaga á félagslegum íbúðum og sölu þeirra á almennum markaði. Gengið er út frá því að þessi heimild geti nýst vegna raunvaxta ársins 2004 og komandi ára.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði 2. og 3. mgr. 45. gr. laganna falli brott. Umrædd ákvæði fjalla um framlög sveitarfélaga í varasjóð viðbótarlána. Ekki er gert ráð fyrir því að sveitarfélög ábyrgist lánveitingar til íbúa sinna eftir þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu heldur beri Íbúðalánasjóður áhættu af útlánatapi. Þessari áhættu er mætt með vaxtaálagi, sbr. 28. gr. laganna, og áhættustýringu.

Húsnæðismál verða eftir sem áður meðal verkefna sveitarfélaga, en ríkið mun taka að sér rekstur og fjármögnun lánakerfis húsnæðismála, jafnt almennra lána og lána til tekjuminni kaupenda. Varasjóður viðbótarlána verður áfram til og stendur til tryggingar útistandandi viðbótarlánum. Sveitarfélögin munu hins vegar losna við greiðsluskyldu í sjóðinn og fá því svigrúm til að verja því fé sem árlega rennur í varasjóð til annarra verkefna á sviði húsnæðismála. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpinu er gert ráð fyrir að félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga komist að samkomulagi um það hvernig aðkomu sveitarfélaganna að breyttu húsnæðiskerfi verði háttað.

Um 8. gr.

Þegar íbúð með áhvílandi viðbótarláni er seld þarf skv. 32. gr. gildandi laga annaðhvort að greiða lánið upp eða kaupandi að uppfylla öll skilyrði fyrir veitingu viðbótarláns. Til þess að kaupandi megi yfirtaka lánið þarf hann að leggja fram samþykki viðkomandi húsnæðisnefndar á rétti sínum til viðbótarláns. Rétt þykir að leggja til í frumvarpinu að frá gildistöku laganna verði yfirtaka viðbótarláns heimil án sérstakra skilyrða, en tilkynna skal Íbúðalánasjóði slíka yfirtöku, á sama hátt og gildir um yfirtöku annarra lána sjóðsins.

Um 9. gr.

Í greininni er kveðið á um að lögin taki gildi 1. janúar 2005. Er gert ráð fyrir því að frá þeim tíma afgreiði Íbúðalánasjóður 90% lán til almennra lántakenda.

Þá er tekið fram að viðbótarlán skuli afgreidd samkvæmt núgildandi VII. kafla laganna og reglugerð um viðbótarlán ef þau eru samþykkt fyrir gildistöku laganna.

Að síðustu er kveðið á um endurútgáfa laganna í heild. Miklar breytingar hafa verið gerðar á lögum nr. 44/1998 á undanförnum árum og brýnt er að endurútgefa lögin í heild. Rétt þykir að gera það nú þegar lokið er heildarendurskoðun húsnæðismála með breytingum á hinu almenna lánakerfi og endurskoðun ákvæða um leigumarkaðinn.

Fylgiskjal I.

Félagsmálaráðuneyti, skrifstofa sveitarstjórnarmála:

Mat á kostnaðaráhrifum frumvarps til laga um breytingu á lögum húsnæðismál.

(Gert í samræmi við samkomulag ríkis og sveitarfélaga, dags. 30. júní 2004.)

Megintilgangur frumvarpsins er að hækka lánshlutfall almennra íbúðalána. Frá árinu 1989 hafa lán Húsnæðisstofnunar og síðar Íbúðalánasjóðs verið háð því að lánin rúmist innan 65% af kaupverði íbúðar, eða 70% af kaupverði ef keypt er í fyrsta sinn. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að lánshlutfallið verði framvegis að hámarki 90% og að sú breyting taki gildi 1. janúar 2005.

Samhliða gildistöku nýrra lagaákvæða er gert ráð fyrir að gildandi lagaákvæði um veitingu svokallaðra viðbótarlána til tekju- og eignaminni einstaklinga, með þátttöku sveitarfélaga, falli úr gildi. Vextir viðbótarlána voru þar til í september 2004 hærri en vextir almennra lána, en í kjölfar vaxtalækkunar viðbótarlánanna bera þau sömu vexti og almenn lán sjóðsins. Jafnframt er gert ráð fyrir að framlög sveitarfélaga í varasjóð húsnæðismála heyri sögunni til og að það verði ekki lengur hlutverk húsnæðisnefnda sveitarfélaga að leggja mat á þörf einstaklinga fyrir viðbótarlán. Húsnæðismál verða eftir sem áður meðal verkefna sveitarfélaga, en ríkið mun taka að sér rekstur og fjármögnun lánakerfis húsnæðismála, jafnt almennra lána og lána til tekjuminni kaupenda.

Varasjóður viðbótarlána verður áfram til og stendur til tryggingar útistandandi viðbótarlánum. Sveitarfélögin munu hins vegar losna við greiðsluskyldu í sjóðinn og fá því svigrúm til að verja því fé til annarra verkefna á sviði húsnæðismála. Félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga munu á næstunni hefja viðræður um það hvernig aðkomu sveitarfélaganna að breyttu húsnæðiskerfi verði háttað.

Í heild eru fjárhagsleg áhrif frumvarpsins jákvæð fyrir sveitarfélögin. Fyrir það fyrsta losna sveitarfélögin við að greiða framlög í varasjóð viðbótarlána en á síðasta ári námu framlögin rúmlega 300 m.kr. Á fyrstu níu mánuðum ársins 2004 námu framlögin rúmlega 200 m.kr. en þess ber að geta að það hlutfall sem sveitarfélögin greiddu í sjóðinn til tryggingar viðbótarlánum lækkaði úr 5% í 4% í október 2003. Frá árinu 1999 til septemberloka 2004 hafa sveitarfélögin greitt alls rúmlega 1.100 m.kr. í framlög í varasjóð viðbótarlána.

Í annan stað gefur ákvæði 6. gr. frumvarpsins varasjóði húsnæðismála aukin tækifæri til að greiða sveitarfélögum tap vegna sölu á félagslegum íbúðum á almennum markaði, en það fjármagn sem sjóðurinn hefur nú til ráðstöfunar til þessa verkefnis hefur ekki verið nægjanlegt.

Loks ættu sveitarfélögin að ná fram nokkrum vinnusparnaði við það að þurfa ekki lengur að hafa með höndum umsýslu vegna viðbótarlána. 3.338 viðbótarlán voru veitt á árinu 2003. Á þessu ári hafa verið veitt 2.617 lán. Ef gert er ráð fyrir 3.300 lánum pr. ár sem viðmiðun getur sparnaður sveitarfélaga af því að hætt verður að veita viðbótarlán numið um 16,5 m.kr. á ári ef gert er ráð fyrir að hver afgreiðsla kosti sveitarfélag 5.000 kr. (ca. 2 klst. vinnu). Hugsanlega getur sá sparnaður sem um ræðir þó orðið nokkru hærri eða samtals um 20 m.kr. ef gert er ráð fyrir að einhverjar umsóknir fái synjun.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum.

Í frumvarpinu er lagt til að heimilt verði að hækka hlutfall almennra lána Íbúðalánasjóðs í 90% af matsverði íbúðar. Núna er hlutfallið 70% þegar um fyrstu íbúðarkaup er að ræða en annars 65%. Í öðru lagi er lagt til að sérstök viðbótarlán sem veitt eru að beiðni húsnæðisnefnda sveitarfélaga verði lögð niður. Í þriðja lagi eru felld niður ótvíræð ákvæði um að við afgreiðslu lánsumsókna skuli liggja fyrir mat á veðhæfni fasteignar og greiðslugetu lántaka. Í fjórða lagi gerir frumvarpið ráð fyrir að sveitarfélögum og félagasamtökum verði hvort heldur er boðið upp á lán til leiguíbúða með breytilegum vöxtum eða föstum vöxtum sem heimilt verði að veita án uppgreiðsluréttar og þar með uppgreiðsluálags. Þá er fellt niður ákvæði um að ákvörðun sjóðsins um breytilega vexti skuli tekin að fengnu áliti Seðlabanka Íslands. Í fimmta lagi er lagt til í frumvarpinu að ráðgjafarnefnd varasjóðs húsnæðismála verði veitt heimild til að ráðstafa raunvöxtum varasjóðs viðbótarlána til annarra verkefna sjóðsins. Í athugasemdum frumvarpsins eru kynnt áform um hækkun hámarkslána í áföngum á næstu missirum og hækkun brunabótamatsviðmiðs í 100% áður en frumvarpið verður að lögum.

Ekki er ástæða til að ætla að frumvarpið hafi bein áhrif á útgjöld ríkissjóðs verði það óbreytt að lögum. Aftur á móti mun frumvarpið leiða til aukins lánsfjárframboðs til íbúðakaupenda og getur þannig haft efnahagsleg áhrif með því að auka innlenda eftirspurn og leiða til hækkunar fasteignaverðs. Komi til þess getur það aftur leitt til hækkunar vaxta Seðlabanka og vaxta almennt. Með hækkun útlána Íbúðalánasjóðs hækka ábyrgðir ríkisins sem hefur áhrif á lánshæfismat Íslands erlendis en útlán Íbúðalánasjóðs voru á miðju ári 2004 um 82% af heildarábyrgðum ríkissjóðs.

Samkvæmt upplýsingum Íbúðalánasjóðs hefur sjóðurinn komið að um 50% viðskipta á fasteignamarkaði síðustu vikur en hlutdeild hans var áður um 60%. Viðskipti á fasteignamarkaði í september sl. voru 40% meiri miðað við sama tíma í fyrra og því ólíklegt að markaðshlutdeild sjóðsins sé komin í jafnvægi. Samkvæmt nýrri áætlun sjóðsins er gert ráð fyrir að aukning fasteignaviðskipta á árinu 2005 geti numið 20% en á móti komi minni markaðshlutdeild sjóðsins. Þá gerir sjóðurinn ráð fyrir að breytingarnar leiði til 9% lækkunar útlána í öðrum lánaflokkum, þ.m.t. greiðsluörðugleikalánum. Áætlar sjóðurinn að heildarútlán sjóðsins geti orðið 6 milljörðum kr. minni en frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2005 gerir ráð fyrir.