Svæðisbundin flutningsjöfnun Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 158

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um svæðisbundna flutningsjöfnun, nr. 160/2011, með síðari breytingum.

Frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.

1. gr.

Við 2. gr. bætist ný mgr., svohljóðandi: Lög þessi gilda einnig um veitingu flutningsjöfnunarstyrkja til einstaklinga eða lögaðila sem framleiða með ræktun ávexti, blóm eða grænmeti og fullvinna framleiðslu sína í söluhæfar umbúðir enda falli framleiðslan undir flokk 01.1, ræktun nytjajurta annarra en fjölærra, og/eða flokk 01.2, ræktun fjölærra nytjajurta, í A-bálki íslensku atvinnugreinaflokkunarinnar ÍSAT2008.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. 7. tölul. orðast svo: Framleiðsla: Ummyndun efnis eða ræktun í nýjar afurðir sem fellur undir ákvæði 2. gr.

b. Í stað „245 km“ í 10. tölul. kemur: 150 km.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:

a. Í stað „245 km“ í 1. og 2. mgr. kemur: 150 km.

b. Í stað „245–390 km“ í 2. mgr. kemur: 150–390 km.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Nemi styrkhæfar umsóknir um flutningsjöfnunarstyrk hærri fjárhæð en sem nemur fjárheimildum ársins, að frádregnum kostnaði stofnunarinnar, skal Byggðastofnun lækka hlutföll endurgreiðslna skv. 2. mgr. þannig að ekki sé farið fram úr fjárheimildum. Nemi styrkhæfar umsóknir hins vegar lægri fjárhæð en fjárheimildir ársins, að frádregnum kostnaði stofnunarinnar, skal Byggðastofnun hækka hlutföll endurgreiðslu skv. 2. mgr. þannig að fjárheimildir verði fullnýttar, enda sé ekki farið upp fyrir þau mörk sem tilgreind eru í 3. mgr. 6. gr.

4. gr.

Við 7. gr. bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Kostnaður Byggðastofnunar af móttöku og umsýslu umsókna um styrki samkvæmt lögum þessum greiðist af fjárveitingu fyrir jöfnun flutningskostnaðar.

5. gr.

Í stað ártalsins „2020“ í 11. gr. kemur: 2025.

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2019.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu. Flutningsjöfnunarstyrkjum úr ríkissjóði sem ætlað er að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni var komið á með setningu laga um svæðisbundna flutningsjöfnun, nr. 160/2011, sem tóku gildi 1. janúar 2012. Var markmiðið að jafna þannig flutningskostnað framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa því við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar. Lögin giltu upphaflega til ársloka 2013 en með lögum nr. 132/2013 var gildistími þeirra framlengdur til ársloka 2020.

Flutningsjöfnunarstyrkir eru veittir vegna flutnings vöru frá styrksvæði ef framleiðslan er annað hvort fullunnin eða hálfunnin vara, þ.e. vara sem hefur farið í gegnum ákveðið framleiðsluferli á styrksvæðinu, eða vegna flutnings til styrksvæðis á hrávöru eða hálfunninni vöru, þ.e. vöru sem vantar til að endanleg framleiðsla á vöru geti átt sér stað á styrksvæðinu, enda séu önnur skilyrði styrkveitingar uppfyllt, svo sem um lágmarkslengd ferðar. Styrkirnir eru nú einungis veittir þeim sem stunda framleiðslu sem fellur undir C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008.

Flutningsjöfnunarstyrkir reiknast sem hlutfall af flutningskostnaði enda sé lengd ferðar ekki innan við 245 km. Þá er veittur aukinn styrkur á tilteknum svæðum sé ferð lengri en 390 km. Samanlagðir flutningsjöfnunarstyrkir til hvers framleiðanda skulu aldrei vera hærri en sem nemur fjárhæð sem samsvarar 200.000 evrum á þriggja ára tímabili, sbr. nánar 3. mgr. 6. gr. gildandi laga.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Eins og áður segir falla lög um svæðisbundna flutningsjöfnun að óbreyttu úr gildi í árslok 2020. Tímabært er því að taka afstöðu til þess hvort framlengja eigi gildistíma þeirra og þá jafnframt að leggja mat á reynsluna sem af þeim hefur fengist í ljósi þess markmiðs þeirra að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni.

Frá því að flutningsjöfnunarstyrkir voru fyrst veittir árið 2013, vegna ársins 2012, hafa þeir fjármunir sem Alþingi hefur veitt til jöfnunar flutningskostnaðar aldrei verið nýttir að fullu. Fjárveitingar hafa numið 175 millj.kr. á ári, að undanskildu fyrsta árinu þar sem þær námu 196,5 millj.kr., en töluverður afgangur verið öll árin. Tiltaka má ákveðna þætti sem orðið hafa til þess að styrkir hafa verið lægri en gert var ráð fyrir í upphafi. Eru það fyrst og fremst auknir strandflutningar sem gert hafa það að verkum að fyrirtæki sem ella hefðu getað nýtt sér styrkina eru í styttri fjarlægð en 245 km frá næstu útflutningshöfn og er þá grunnforsenda laganna fyrir styrkveitingu ekki lengur til staðar.

Þá hefur verið gagnrýnt að ákveðnir framleiðendur geti ekki fengið flutningsjöfnunarstyrki samkvæmt lögunum þrátt fyrir að stunda framleiðslu sína á styrksvæðum og hafa garðyrkjubændur helst verið nefndir í því sambandi. Er ástæða þess sú að styrkveitingar eru bundnar við framleiðsluvörur sem falla undir C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008, en framleiðsla garðyrkjubænda fellur ekki þar undir. Ljóst má þó vera að sú starfsemi getur ekki síður átt undir högg að sækja vegna flutningskostnaðar en aðrar þær framleiðslugreinar sem lögin taka til.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu er lagt til að gildistími laga um svæðisbundna flutningsjöfnun verði framlengdur um fimm ár eða til ársloka 2025. Einnig eru lagðar til tilteknar efnislegar breytingar á skilyrðum flutningsjöfnunarstyrkja sem miða að því stækka mengi þeirra framleiðenda sem notið geta slíkra styrkja og nýta þannig betur þá fjármuni sem lagðir eru til verkefnisins í fjárlögum.

Í fyrsta lagi er gildissvið laganna víkkað þannig að auk þess að taka til framleiðsluvara í C-bálki í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008 taki lögin til framleiðslu garðyrkjubænda sem rækta ávexti, blóm eða grænmeti og fullvinna framleiðslu sína í söluhæfar umbúðir enda falli framleiðsla þeirra undir flokk 01.1, ræktun nytjajurta annarra en fjölærra, og/eða flokk 01.2, ræktun fjölærra nytjajurta, í A-bálki ÍSAT2008. Er þá miðað við að ræktun og pökkun vörunnar fari fram á sama stað þannig að í raun sé um að ræða fullvinnslu vörunnar þannig að hægt sé að setja hana beint í verslanir. Er það talið sanngirnismál að þessir garðyrkjubændur séu ekki útilokaðir frá flutningsjöfnunarstyrkjum enda uppfylli þeir jafnframt önnur skilyrði laganna.

Í öðru lagi er lágmarkslengd á flutningi styrkhæfrar framleiðslu lækkuð úr 245 km í 150 km. Þessi aðgerð mun eðli máls samkvæmt fjölga þeim sem rétt geta átt á styrk vegna framleiðslu sinnar. Við þessa breytingu bætast þannig Húnavatnssýslur, Búðardalur og þéttbýliskjarnar á Snæfellsnesi við sem styrkhæf svæði, ef miðað er við flutning til og frá höfuðborgarsvæðinu. Auk þess bætast við svæði í Rangárþingi eystra austan Skóga, Mýrdalshreppur og Skaftárhreppur miðað við sömu forsendur.

Í þriðja lagi er kveðið á um það með skýrum hætti að fari styrkhæfar umsóknir fram úr fjárveitingu ársins sé Byggðastofnun heimilt að lækka hlutfall styrkja af flutningskostnaði sem því nemur en reynist styrkhæfar umsóknir lægri en fjárveitingin megi hún hækka þetta hlutfall. Tryggir þetta bæði að þeir fjármunir sem lagðir eru til þessara styrkja séu fullnýttir og jafnframt að ekki sé farið fram úr fjárheimildum.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 160/2011 er rakin forsaga þess að lögin voru sett og þær forsendur sem lágu að baki því kerfi sem komið var á. Kemur þar meðal annars fram að flutningsjöfnunarstyrkir til framleiðenda framleiðsluvara sem falla undir C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008 flokkist sem ríkisstyrkir samkvæmt reglum EES-samningsins og eru ákvæði laganna sniðin að ríkisstyrkjareglum samningsins. Þak er hins vegar sett á styrki til hvers framleiðanda sem nemur 200.000 evrum á hverju þriggja ára tímabili, eins og áður segir. Inn í þá fjárhæð skal einnig reikna aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Með því að setja þetta hámark á styrki fellur þessi ríkisaðstoð undir reglur um minniháttar aðstoð (de minimis) ESA og er þar af leiðandi ekki tilkynningarskyld til Eftirlitsstofnunar EFTA.

Í nýrri 2. mgr. 2. gr. er gildissvið laganna útvíkkað þannig að þau taki einnig til veitingar flutningsjöfnunarstyrkja til garðyrkjubænda sem framleiða með ræktun ávexti, blóm eða grænmeti og fullvinna framleiðslu sína í söluhæfar umbúðir enda falli framleiðslan undir flokk 01.1, ræktun nytjajurta annarra en fjölærra, og/eða flokk 01.2, ræktun fjölærra nytjajurta, í A-bálki ÍSAT2008. Þessar framleiðsluvörur falla utan gildissviðs EES-samningsins og teljast flutningsjöfnunarstyrkir vegna þeirra því ekki til ríkisaðstoðar samkvæmt EES-samningnum. Það skal hins vegar tekið fram að ákvæði 3. mgr. 6. gr. gildandi laga um þak á styrki til einstakra framleiðanda á hverju þriggja ára tímabili mun gilda jafnt um þessa styrki sem aðra styrki samkvæmt lögunum.

Frumvarpið þykir ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá.

5. Samráð.

Við gerð þessa frumvarps var haft samráð við Byggðastofnun auk þess sem horft var til skýrslu stofnunarinnar um framkvæmd flutningsjöfnunar á árinu 2017 þar sem meðal annars var að finna tillögur að breytingum á gildandi kerfi. Þá var frumvarpið einnig kynnt í samráðsgátt Stjórnarráðsins um tveggja vikna skeið. Ein umsögn barst, frá Bændasamtökum Íslands og Sambandi garðyrkjubænda, þar sem þeim breytingum sem felast í frumvarpinu var fagnað.

6. Mat á áhrifum.

Eins og rakið hefur verið hér að framan er markmið frumvarpsins að stuðla að bættri nýtingu þeirra fjármuna sem lagðir eru til flutningsjöfnunarstyrkja með því að rýmka skilyrði þess að framleiðendur njóti slíkra styrkja. Felur frumvarpið því í sér að mögulegum styrkþegum mun fjölga, bæði vegna styttingar á lágmarkslengd styrkhæfs flutnings og þess að garðyrkjubændur munu nú eiga kost á flutningsjöfnunarstyrkjum.

Þá er ákvæði c-liðar 3. gr. frumvarpsins ætlað að tryggja að það fjármagn sem Alþingi ætlar til flutningsjöfnunarstyrkja sé nýtt að fullu en jafnframt að ekki sé farið fram úr fjárheimildum. Aftur á móti er ekki gert ráð fyrir því að fjárheimildir til verkefnisins verði auknar. Þessar breytingar kunna í einhverjum tilfellum að leiða til hlutfallslegrar lækkunar á styrkjum til þeirra sem þegar njóta slíkra styrkja samkvæmt gildandi kerfi, fari styrkhæfar umsóknir fram úr fjárheimildum. Á móti kemur að reglurnar geta einnig leitt til hækkunar einstakra styrkja nemi fyrirliggjandi styrkhæfar umsóknir lægri fjárhæðum en þær fjárheimildir sem ætlaðar eru til verkefnisins.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að auk framleiðslu sem fellur undir C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008 taki ákvæði laganna einnig til framleiðslu garðyrkjubænda sem fullvinna vörur sínar í söluhæfar umbúðir enda falli framleiðslan undir flokk 01.1, ræktun nytjajurta annarra en fjölærra, og/eða flokk 01.2, ræktun fjölærra nytjajurta, í A-bálki ÍSAT2008. Þessir garðyrkjubændur geti því átt rétt á flutningsjöfnunarstyrkjum, að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum. Sama þak verður á þessum nýju styrkjum og öðrum styrkjum samkvæmt gildandi lögum, það er 200.000 evrur á hverju þriggja ára tímabili.

Vegna reglna EES-samningsins um ríkisaðstoð er mikilvægt að styrkjum samkvæmt núgildandi 2. gr. laganna og nýrri 2. mgr. 2. gr. verði ekki blandað saman við úthlutun til framleiðenda. Skýran greinarmun þarf því að gera á meðferð og úrvinnslu umsókna eftir því hvort um er að ræða vöru sem fellur undir 1. mgr. eða 2. mgr. 2. gr. laganna, eins og hún verður eftir breytinguna. Er gert ráð fyrir því að þessir ferlar verði afmarkaðir með skýrum hætti við endurskoðun reglugerðar um flutningsjöfnunarstyrki.

Um 2. gr.

Greinin felur í sér tvenns konar breytingar á skilgreiningum 3. gr. gildandi laga. Annars vegar er hugtakið framleiðsla rýmkað þannig að það nái einnig til ræktunar, sbr. 1. gr. frumvarpsins. Þá er skilgreining á lágmarkslengd á flutningi styrkhæfrar framleiðslu lækkuð úr 245 km í 150 km, sbr. nánar 3. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Lagðar eru til eftirfarandi breytingar á ákvæðum 6. gr. laganna um útreikning flutningsjöfnunarstyrkja: Annars vegar er lágmarkslengd á flutningi styrkhæfrar framleiðslu lækkuð úr 245 km í 150 km. Er tilgangur þess að stækka styrkhæf svæði og fjölga þannig styrkhæfum umsóknum.

Hins vegar er kveðið á um það að nemi styrkhæfar umsóknir um flutningsjöfnunarstyrk hærri fjárhæð en sem nemur fjárheimildum ársins skuli lækka hlutföll endurgreiðslu flutningskostnaðar þannig að ekki sé farið fram úr fjárheimildum. Nemi styrkhæfar umsóknir hins vegar lægri fjárhæð en sem nemur fjárheimildum ársins skal hækka hlutföll endurgreiðslu þannig að fjárheimildir verði fullnýttar. Verður með þessu tryggt að þeir fjármunir sem Alþingi leggur til verkefnisins á ári hverju séu fullnýttir en jafnframt undirstrikað að ekki sé mögulegt að fara fram úr þessum fjárheimildum þó styrkhæfar umsóknir nemi hærri fjárhæðum. Rétt er að taka sérstaklega fram að ákvæði frumvarpsins um mögulega hækkun á hlutfalli endurgreiðslu hefur ekki áhrif á það þak sem sett er á styrki til einstakra framleiðenda í 3. mgr. 6. gr. gildandi laga, sbr. niðurlag c-liðar 3. gr. frumvarpsins.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um það með skýrum hætti að kostnaður Byggðastofnunar af móttöku og umsýslu umsókna um styrki samkvæmt lögunum greiðist af fjárveitingu sem ætluð er til jöfnunar flutningskostnaðar. Framkvæmdin hefur verið sú frá því kerfi þetta var tekið upp.

Um 5. gr.

Lagt er hér til að gildistími laganna verði framlengdur um fimm ár, til ársloka 2025. Er eðlilegt að fyrir lok þess tíma fari fram endurskoðun á forsendum laganna í ljósi þeirrar reynslu sem þá hefur fengist af framkvæmd þeirra.

Um 6. gr.

Samkvæmt greininni taka lögin gildi 1. janúar 2019. Mun því verða farið eftir ákvæðum þeirra við afgreiðslu Byggðastofnunar á styrkjum á árinu 2019 vegna ársins 2018.