Stjórn veiða úr makrílstofni Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 808

Frumvarp til laga um stjórn veiða úr makrílstofni.

Flm.: Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Björn Leví Gunnarsson, Hanna Katrín Friðriksson, Halldóra Mogensen, Jón Steindór Valdimarsson, Jón Þór Ólafsson, Logi Einarsson, Oddný G. Harðardóttir, Sara Elísa Þórðardóttir, Þorsteinn Víglundsson, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir.

1. gr.

Lög þessi taka til aflahlutdeildar í makríl.

Aflahlutdeild í makríl skv. 2. mgr. 8. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, skal vera tímabundin með þeim hætti sem mælt er fyrir um í 2. gr.

2. gr.

Frá og með árinu 2019 skal Fiskistofa deila heildaraflahlutdeild í makríl í tuttugu jafna hluta. Öllum hlutunum skal úthluta til einstakra fiskiskipa skv. 5. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Skal fyrsti hlutinn gilda í eitt ár, annar hlutinn í tvö ár o.s.frv.

Á hverju ári, fyrst á árinu 2020, skal Fiskistofa bjóða til sölu á uppboðsmarkaði til tuttugu ára þá fimm hundraðshluta heildaraflahlutdeildar í makríl sem lausir eru. Rétt til þátttöku á uppboðsmarkaði með makríl skv. 1. mgr. hafa öll íslensk skip með veiðileyfi.

Á uppboðsmarkaði með makríl skulu áhugasamir aðilar skila inn tilboðum. Í tilboði skal tilgreina stærð hlutdeildar sem óskast keypt og einingarverð. Sami aðili má skila inn mörgum tilboðum með mismunandi einingarverði.

Tilboðum skal raðað eftir einingarverði frá því hæsta til þess lægsta. Jaðartilboðið, þ.e. það tilboð þar sem framboð sker eftirspurn, stýrir verði til allra aðila sem boðið hafa hærra en jaðartilboðið.

Ráðherra er heimilt að skipta árlegri sölu aflahlutdeildar í makríl til tuttugu ára á fleiri en eitt uppboð.

Fimm hundraðshlutar þeirrar aflahlutdeildar sem árlega er boðin upp á markaði skal eingöngu boðin smábátum skv. 2. mgr. 4. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006. Óheimilt er að framselja aflahlutdeild eða leigja aflamark þessara skipa í makríl til stærri skipa.

3. gr.

Veiðigjald fyrir tímabundinn rétt til veiða úr makrílstofninum skal vera andvirði þeirra fimm hundraðshluta heildaraflahlutdeildar í makríl sem boðnir skulu til sölu á uppboðsmarkaði ár hvert skv. 2. gr.

Lög um veiðigjald, nr. 145/2018, taka til þess hluta aflahlutdeildar í makríl sem úthlutað er skv. 2. gr. þar til þær heimildir renna út.

Veiðigjald fyrir makríl skal renna í sérstakan sjóð, uppbyggingarsjóð landsbyggðarinnar.

4. gr.

Samanlögð makrílaflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila má aldrei nema stærri hlut af heildaraflahlutdeild í makríl en 20%.

Á árlegum uppboðum með makríl geta einstakir aðilar eða tengdir aðilar ekki keypt meira en sem nemur 10% þeirrar hlutdeildar sem upp er boðin hverju sinni.

Aðilar teljast tengdir ef skilyrði 4. mgr. 13. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, eiga við. Jafnframt skulu aðilar teljast tengdir ef annar aðili á beint eða óbeint hluta í hinum aðilanum og annar aðilanna á meira en 1% heildaraflahlutdeildar íslenskra fiskiskipa.

5. gr.

Ráðherra skal setja með reglugerð nánari reglur um framkvæmd uppboða á makríl skv. 2. gr., þar á meðal um tímasetningu, fjölda uppboða, tímafresti og formkröfur. Þá skal í reglugerð kveða á um framkvæmd innheimtu veiðigjalds.

6. gr.

Að öðru leyti en því sem mælt er fyrir um í lögum þessum gilda ákvæði laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, nr. 151/1996, og laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu er verið að skjóta traustum stoðum undir úthlutun aflaheimilda í makríl, en eftir tvo dóma Hæstaréttar, sem kveðnir voru upp 6. desember 2018, er ljóst að þörf er á því. Áframhaldandi úthlutun með reglugerð til eins árs í senn er nú ótækur kostur.

Við þessar aðstæður koma tveir kostir til greina. Annar er að úthluta varanlegri aflahlutdeild á grundvelli gildandi laga. Hinn er að setja ný lagaákvæði er sérstaklega taka til veiða úr makrílstofninum. Flutningsmenn telja rétt að velja síðari kostinn.

Lög um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, og lög um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, nr. 151/1996, kveða mjög skýrt og afdráttarlaust á um að réttindi sem einstakir aðilar öðlast samkvæmt þeim lögum séu afturkræf. Engum vafa er því undirorpið að Alþingi getur sett ný lög um úthlutun aflahlutdeildar án þess að komi til skaðabótaskyldu ríkisins.

Aflahlutdeild hefur lögum samkvæmt verið úthlutað til ótiltekins tíma. Það þýðir hins vegar ekki að réttur til hennar sé ævarandi. Eins og mál standa geta dómstólar einir skorið úr um tímalengd þessara réttinda nema Alþingi ákveði annað með nýjum lögum.

Augljóst er að Alþingi þarf að taka tillit til þeirra atvinnuréttinda sem einstakir aðilar hafa aflað sér þegar nýja lagareglur um þetta efni eru settar. Óhjákvæmilegt er því að horfa að einhverju leyti til þeirrar veiðireynslu sem fyrir er þegar málum verður skipað með nýjum hætti og veiðiréttur í makríl verður gerður varanlegri en áður hefur verið.

Hafa verður í huga að ákvæðin um ótímabundinn rétt til aflahlutdeildar voru sett á tíunda áratug síðustu aldar. Um þau var verulegur ágreiningur og af þeim sökum var, undir lok þess áratugar, sett á fót sérstök þverpólitísk nefnd, auðlindanefnd, undir forustu Jóhannesar Nordal, til þess að leita samstöðu um þann hugmyndafræðilega grundvöll sem auðlindagjöld og fiskveiðistjórn skyldi byggjast á.

Auðlindanefndin skilaði áliti árið 2000. Fulltrúar allra flokka voru einhuga um niðurstöðuna. Kjarni hennar var tvenns konar, annars vegar að réttur til veiða úr sameiginlegri auðlind skyldi vera tímabundinn, hins vegar að gjald skyldi koma fyrir réttindin og taka mið af tímalengd þeirra.

Flutningsmenn telja rétt að leggja þessar meginniðurstöður auðlindanefndarinnar til grundvallar nýjum varanlegum reglum um veiðirétt úr makrílstofninum. Sú óvissa sem áðurnefndir dómar Hæstaréttar sköpuðu varðandi framtíðarskipan makrílveiða gefur Alþingi tækifæri til þess að setja niðurstöður auðlindanefndar um tímabundinn veiðirétt í lög nú þegar ekki verður lengur komist hjá því að skipa þessum málum með varanlegum hætti.

Ekki er nein vísindaleg aðferð til að komast að niðurstöðu um tímalengd veiðiréttar. Auðlindanefnd gaf engar vísbendingar þar um. Tímalengdin hlýtur því að byggjast á mati á tvennu, annars vegar því hversu langan tíma þarf til að skapa útgerðum skilyrði til þess að ná sem bestri arðsemi af veiðinni og hins vegar því hversu langur tíminn getur verið án þess að gera bókstafinn um þjóðareign að litlu eða jafnvel engu. Að öllu virtu er það mat flutningsmanna að tuttugu ár séu hæfilegur tími þegar hvort tveggja hefur verið vegið og metið.

Varðandi úthlutun veiðiréttarins gerir frumvarpið ráð fyrir því að almenna aflahlutdeildarkerfið taki einnig til makríls. Aflahlutdeild er þannig í byrjun úthlutað frá einu og upp í tuttugu ár. Einn fimmti hluti hlutdeildarinnar fer síðan á almennt uppboð á markaði, fyrst á árinu 2020. Á hverju ári eftir það geta útgerðir keypt hlutdeild til tuttugu ára á þeim markaði.

Aðferðin er sú að í byrjun er heildaraflahlutdeild í makríl skipt í 20 jafna hluta. Hverjum hlut skal útdeilt til þeirra sem rétt eiga til aflahlutdeildar samkvæmt gildandi lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Fyrsta hlutanum skal útdeilt til eins árs, öðrum til tveggja ára og síðan koll af kolli þar til úthlutun á aflahlutdeild til tuttugu ára er náð. Viðmiðunarárin eru síðustu ár en ekki upphafsár veiðanna eins og verið hefði ef aflahlutdeild hefði verið úthlutað strax samkvæmt gildandi lögum.

Sá fimmtungur aflahlutdeildarinnar sem er laus á hverju ári skal seldur á uppboðsmarkaði til tuttugu ára. Fimm hundraðshlutar þeirrar aflahlutdeildar eru teknir frá fyrir smábáta og boðnir upp sérstaklega. Óheimilt er að selja aflahlutdeild eða leigja aflamark smábáta til stærri skipa. Með þessu geta smábátar smám saman aukið heildaraflahlutdeild sína í 5% sem er nokkur aukning frá meðaltali síðustu ára. Rétt þykir að slá skjaldborg um makrílveiðar smábáta með þessum hætti.

Í fyrsta lagi er með þessu varinn eðlilegur réttur þeirra sem stundað hafa veiðarnar á undanförnum árum og rekstraröryggi þeirra tryggt að því leyti sem það er unnt með lögum. Þetta er mikilvægt til að valda ekki röskun í atvinnugreininni og þeim byggðum sem mest eiga í húfi.

Í öðru lagi er þjóðareignin tryggð með hæfilegri tímalengd aflahlutdeildarinnar. Þetta er í fyrsta skipti sem þjóðareignin er skilgreind í tíma og varin í samræmi við álit auðlindanefndar.

Í þriðja lagi er veiðigjaldið hugsað sem endurgjald fyrir rétt til veiða í framtíðinni eins og auðlindanefnd lagði til. Um leið er horfið frá þeirri hugsun að veiðigjaldið sé eins konar viðbótartekjuskattur sem reiknast með flóknum reglum eftir afkomu liðins tíma. Sú aðferð verður þó notuð tímabundið varðandi þann hluta aflahlutdeildarinnar sem úthlutað er án uppboðs.

Í fjórða lagi fer ákvörðun um veiðigjaldið fram á frjálsum samkeppnismarkaði. Flutningsmenn telja það sanngjörnustu leiðina. Tilboð hverju sinni taka þá mið af mati einstakra útgerða á framtíðararðsemi veiðanna rétt eins og þegar þær taka ákvarðanir um að fjárfesta í nýjum veiðiskipum.

Öll íslensk skip með veiðileyfi hafa rétt til þess að taka þátt í árlegum uppboðsmarkaði með aflahlutdeild í makríl. Þeir sem áhuga hafa skila inn tilboðum. Í þeim þarf að koma fram hversu mikla aflahlutdeild þeir óska eftir að kaupa og hvaða einingarverð þeir bjóða.

Við mat á tilboðum er notuð svokölluð „clearing house“-aðferð. Tilboðum er raðað eftir einingarverði frá því hæsta til þess lægsta. Jaðarverðið sem sker línuna milli framboðs og eftirspurnar á aflahlutdeildinni ræður síðan verðinu á öllum tilboðum sem hærri eru. Þessi uppboðsaðferð var notuð með góðum árangri við sölu á mjólkurkvóta í landbúnaði.

Til þess að tryggja lágmarksþátttöku í uppboðunum og koma í veg fyrir of mikla samþjöppun getur enginn einn aðili eða tengdir aðilar keypt meira en 10% þeirrar hlutdeildar sem boðin er upp hverju sinni. Ekki þykir óeðlilegt, miðað við ríkjandi aðstæður, að hámarksaflahlutdeild sé 20%. Þeir sem kunna að ráða yfir meira en 10% heildaraflahlutdeildarinnar við gildistöku laganna geta hugsanlega viðhaldið stöðu sinni með kaupum á eftirmarkaði.

Varðandi skilgreiningu á tengdum aðilum ráða ákvæði gildandi laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, en til viðbótar er gert ráð fyrir að ef annar aðili á beint eða óbeint hluta í hinum og annar aðilinn á meira en 1% af heildaraflahlutdeild í öllum tegundum skuli aðilarnir teljast tengdir. Það þýðir að samanlögð aflahlutdeild þeirra í makríl má ekki fara yfir 20% og þeir geta ekki keypt meira en 10% á árlegum uppboðum.

Að öðru leyti en mælt er fyrir um í þessu frumvarpi gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða og laga um stjórn fiskveiða utan lögsögu Íslands um makrílveiðar eftir því sem við á. Það þýðir til að mynda að almennar reglur um frjálst framsal aflahlutdeildar og leigu aflamarks taka til makríls eins og annarra tegunda. Til þess að vernda hlut smábátanna er þeim þó óheimilt að framselja aflahlutdeild eða leigja aflamark til stærri skipa, en slík viðskipti eru heimil innbyrðis í smábátahópnum.

Loks er gert ráð fyrir því að veiðigjald sem fæst fyrir tímabundna aflahlutdeild í makríl á frjálsum uppboðsmarkaði og samkvæmt úthlutun renni í fyrirhugaðan uppbyggingarsjóð landsbyggðarinnar. Ákvæðið kallar á að samþykkt verði sérstök lög um slíkan sjóð.

Með hliðsjón af þeirri miklu hagræðingu og arðsemi sem aflahlutdeildarkerfið færir útgerðum þykir eðlilegt að hlutur ríkisins renni til þess að efla nýjar atvinnugreinar á landsbyggðinni. Þetta er ekki síst sanngirnismál í ljósi þess hversu stórum hluta af arði útgerðarinnar hefur verið varið til að fjárfesta í öðrum atvinnugreinum á höfuðborgarsvæðinu og erlendis.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er verið að lögfesta þá meginreglu að aflahlutdeild í makríl skuli vera tímabundin. Það er í samræmi við álit auðlindanefndar frá árinu 2000 sem allir flokkar sem þá áttu sæti á Alþingi voru á einu máli um en hefur aldrei komist til framkvæmda.

Um 2. gr.

Hér er mælt fyrir um framkvæmd á úthlutun aflahlutdeildar í makríl og árleg uppboð á fimm hundraðshlutum heildaraflahlutdeildar í makríl.

Úthlutun aflahlutdeildar til mislangs tíma fer eftir ákvæðum gildandi laga. Við það er miðað að aflareynsla taki til síðustu ára en ekki upphafsára veiðanna. Veiðigjald fyrir úthlutaðar aflaheimildir fer eftir ákvæðum laga um veiðigjald.

Meginreglan er hins vegar sú að ákvörðun um veiðigjaldið fer fram á frjálsum samkeppnismarkaði. Það er bæði sanngjörn og skilvirk leið. Tilboð hverju sinni taka þá mið af mati einstakra útgerða á framtíðararðsemi veiðanna rétt eins og þegar þær taka ákvarðanir um að fjárfesta í nýjum veiðiskipum.

Öll íslensk skip með veiðileyfi hafa rétt til þess að taka þátt í árlegum uppboðsmarkaði með aflahlutdeild í makríl. Þeir sem áhuga hafa skila inn tilboðum. Í þeim þarf að koma fram hversu mikla aflahlutdeild þeir óska að kaupa og hvaða einingarverð þeir bjóða.

Við mat á tilboðum er notuð svokölluð „clearing house“-aðferð. Tilboðum er raðað eftir einingarverði frá því hæsta til þess lægsta. Jaðarverðið sem sker línuna milli framboðs og eftirspurnar á aflahlutdeildinni ræður síðan verðinu á öllum tilboðum sem hærri eru.

Ráðherra er heimilt að halda fleiri en eitt uppboð. Þetta þykir rétt, m.a. til þess að torvelda mönnum samráð.

Rétt þótti að slá skjaldborg um aflahlutdeild smábáta með því að hafa sérstakt uppboð á 5% þeirrar aflahlutdeildar sem árlega er seld á markaði einvörðungu fyrir skip undir ákveðnum stærðarmörkum. Framsal á aflahlutdeild eða leiga á aflamarki til stærri skipa er gerð óheimil.

Um 3. gr.

Hér er kveðið á um að veiðigjald komi fyrir tímabundna aflahlutdeild. Það er í samræmi við tillögur auðlindanefndar frá árinu 2000. Jafnframt er mælt fyrir um að verðmyndun fari fram á uppboðsmarkaði þar sem fimmtungur heildaraflahlutdeildar í makríl er seldur árlega. Þetta þykir sanngjarnasta og skilvirkasta leiðin til þess að draga fram framtíðarverðmæti aflahlutdeildarinnar.

Veiðigjald vegna aflahlutdeildar sem úthlutað er til tiltekins tíma fer samkvæmt lögum um veiðigjald. Gjaldtöku samkvæmt þeim ákvæðum lýkur eftir tuttugu ár þegar sala á uppboðsmarkaði er að fullu komin til framkvæmda.

Jafnframt er í þessari grein ákveðið að veiðigjald vegna sölu á fimm hundraðshlutum aflahlutdeildar í makríl á hverju ári og samkvæmt úthlutun til tiltekins tíma skuli renna í sérstakan sjóð, uppbyggingarsjóð landsbyggðarinnar.

Um 4. gr.

Til þess að koma í veg fyrir of mikla samþjöppun í makrílveiðum þykir rétt að takmarka hlut einstakra útgerðaraðila og tengdra aðila við 20% af heildaraflahlutdeild í makríl. Á árlegum uppboðum á markaði geta einstakir útgerðaraðilar og tengdir aðilar þó ekki keypt meira en 10%. Þetta er gert til þess að tryggja lágmarksþátttöku í uppboðunum.

Til viðbótar skilyrðum sem nú gilda til þess að aðilar teljist tengdir þykir rétt að ákveða að aðilar skuli einnig teljast tengdir ef annar ræður yfir meira en 1% af heildaraflahlutdeild í öllum tegundum.

Um 5.–7. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringar.