Atvinnuréttindi útlendinga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 564

877. Frumvarp til laga um atvinnuréttindi útlendinga.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)

I. KAFLI

Gildissvið og orðskýringar.

1. gr.

Ákvæði laga þessara gilda um atvinnuréttindi útlendinga á Íslandi.

2. gr.

Í lögum þessum merkir:

Atvinnuleyfi: Leyfi sem félagsmálaráðherra veitir útlendingi til að starfa á Íslandi eða atvinnurekanda til að ráða útlending í starf.

Tímabundið atvinnuleyfi: Leyfi veitt atvinnurekanda til að ráða útlending til starfa.

Óbundið atvinnuleyfi: Leyfi veitt útlendingi til að vinna á Íslandi.

Atvinnuleyfi vegna námsdvalar og vistráðningar: Atvinnuleyfi erlendra námsmanna í íslenskum skólum eða vegna samninga um vist á heimili.

Atvinnuleyfi til bráðabirgða: Leyfi veitt atvinnurekanda til að ráða til bráðabirgða útlendinga, einn eða fleiri, að uppfylltum tilteknum skilyrðum.

Atvinnurekstrarleyfi: Leyfi til að vinna sjálfstætt eða starfrækja fyrirtæki.

Atvinnurekandi: Einstaklingur eða fyrirtæki sem er með atvinnurekstur hér á landi án tillits til þess hvernig rekstrarformi og eignarhaldi er háttað.

Útlendingur: Einstaklingur sem ekki hefur íslenskan ríkisborgararétt.

II. KAFLI

Almenn ákvæði.

3. gr.

Veiting leyfa samkvæmt lögum þessum heyrir undir félagsmálaráðherra.

Ráðherra er heimilt að fela opinberri stofnun að gefa út atvinnuleyfi samkvæmt nánari ákvæðum sem sett skulu í reglugerð.

Viðskiptaráðherra veitir atvinnurekstrarleyfi til útlendinga sem eiga lögheimili eða eru búsettir erlendis, sbr. ákvæði laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.

4. gr.

Óheimilt er hverjum manni, félagi eða stofnun, sem rekur atvinnu eða starfrækir fyrirtæki, hverju nafni sem það nefnist, að ráða útlending til starfa hvort heldur er um langan tíma eða skamman eða hlutast til um að útlendingar flytjist til landsins í því skyni án atvinnuleyfis. Slíkt leyfi skal liggja fyrir áður en útlendingur kemur í fyrsta skipti til starfa á Íslandi.

Útlendingum er óheimilt að ráða sig í vinnu eða starfa sjálfstætt nema leyfi hafi verið veitt samkvæmt lögum þessum eða lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.

Útlendingar, sem falla undir ákvæði 13. og 14. gr., eru undanþegnir ákvæðum 1. og 2. mgr. þessarar greinar.

5. gr.

Óheimilt er að veita útlendingi leyfi samkvæmt lögum þessum sem hefur ekki dvalarleyfi hér á landi samkvæmt lögum um eftirlit með útlendingum eða hefur verið gert að fara af landi brott.

6. gr.

Leyfi samkvæmt lögum þessum má binda öllum þeim skilyrðum um löggæslu, hollustuhætti, framfærslu, iðnnám eða aðra sérmenntun og sérhvað annað sem ráðherra telur nauðsynlegt eða heppilegt ríkis eða almennings vegna.

Atvinnuleyfi veitir rétt til að vinna á Íslandi samkvæmt þeim reglum sem gilda á íslenskum vinnumarkaði.

III. KAFLI

Atvinnuleyfi.

7. gr.

Tímabundið atvinnuleyfi.

Tímabundið atvinnuleyfi er veitt atvinnurekanda til að ráða útlending til starfa. Skilyrði þess að atvinnuleyfi megi veita samkvæmt þessari grein eru eftirfarandi:

að kunnáttumenn verði ekki fengnir innan lands, atvinnuvegi landsins skorti vinnuafl eða aðrar sérstakar ástæður mæli með leyfisveitingu, að fyrir liggi umsögn stéttarfélags á staðnum í hlutaðeigandi starfsgrein eða viðkomandi landssambands ef ekki er stéttarfélag á staðnum, að fyrir liggi undirskrifaður ráðningarsamningur til tiltekins tíma eða verkefnis sem tryggi erlendum starfsmanni laun og önnur starfskjör til jafns við heimamenn, sbr. lög um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda; í ráðningarsamningi skal einnig vera ákvæði um flutning hlutaðeigandi frá Íslandi að starfstíma loknum svo og um greiðslur ferðakostnaðar og heimflutning í veikindum eða við óvænt ráðningarslit sem starfsmaður á ekki sök á, að fyrir liggi heilbrigðisvottorð hlutaðeigandi starfsmanns ásamt yfirlýsingu um síðasta dvalarstað áður en komið er til landsins.

Atvinnuleyfi, sem veitt er í fyrsta skipti samkvæmt þessari grein, skal eigi veitt til lengri tíma en eins árs. Heimilt er að framlengja það um allt að tvö ár í senn enda séu uppfyllt skilyrði sem fram koma í a–c-liðum.

Umsögn, sbr. b-lið 1. mgr., skal liggja fyrir innan 14 daga frá móttöku umsagnaraðila á umsókn um atvinnuleyfi.

Áður en atvinnuleyfi er veitt samkvæmt þessari grein rannsakar vinnumálaskrifstofa félagsmálaráðuneytisins sjálfstætt atvinnuástand á hlutaðeigandi stað séu slíkar upplýsingar ekki þegar fyrir hendi.

Heimilt er að veita útlendingum, sem eru ríkisborgarar í ríkjum sem hafa gert gagnkvæma samninga við íslensk stjórnvöld um atvinnuréttindi eða eru aðilar að alþjóðasamningum um félagsleg réttindi sem Ísland hefur fullgilt, rétt til að stunda atvinnu á Íslandi í lengri tíma en greinir í 2. mgr.

8. gr.

Óbundið atvinnuleyfi.

Heimilt er að veita útlendingi óbundið atvinnuleyfi hafi hann samfellt átt lögheimili á Íslandi í þrjú ár.

Skilyrði þess að leyfi megi veita samkvæmt þessari grein eru eftirfarandi:

að áður hafi verið veitt leyfi skv. 7. gr., að hlutaðeigandi útlendingur hafi öðlast ótímabundið dvalarleyfi á Íslandi, sbr. lög um eftirlit með útlendingum.

Heimilt er að veita útlendingi, er hefur fengið landvist hér á landi sem flóttamaður, atvinnuleyfi samkvæmt þessari grein.

Leyfi samkvæmt þessari grein gildir meðan útlendingur hefur hér fasta búsetu.

Ef ástæða þykir til er heimilt að afturkalla atvinnuleyfi sem veitt er samkvæmt þessari grein.

9. gr.

Atvinnurekstrarleyfi.

Útlendingur, sem á lögheimili á Íslandi, getur fengið leyfi til að starfa sjálfstætt eða starfrækja fyrirtæki að uppfylltum neðangreindum skilyrðum:

að umsækjandi sé fjárráða og hafi forræði á búi sínu, að leitað hafi verið umsagnar hlutaðeigandi heildarsamtaka aðila vinnumarkaðarins um umsóknina.

Leyfi samkvæmt þessari grein er bundið við ákveðna starfsemi. Sé hún háð heimild annarra stjórnvalda skal umsækjandi leggja fram vottorð þess stjórnvalds um að hann geti fengið leyfi til starfseminnar. Ekki skal veita atvinnurekstrarleyfi í fyrsta skipti til lengri tíma en þriggja ára. Við endurnýjun er heimilt að veita slíkt leyfi til ótakmarkaðs tíma.

Heimilt er að synja manni um atvinnurekstrarleyfi hafi hann verið sviptur starfsréttindum, sbr. ákvæði 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga.

Umsögn, sbr. b-lið 1. mgr., skal liggja fyrir innan 14 daga frá móttöku umsagnaraðila á umsókn um atvinnurekstrarleyfi.

10. gr.

Atvinnuleyfi vegna námsdvalar.

Heimilt er að veita útlendingum, sem stunda fullt nám samkvæmt skilgreiningu hlutaðeigandi stjórnvalda skólamála við íslenska skóla, leyfi til að stunda vinnu í tengslum við nám eða í námsleyfum. Skilyrði fyrir veitingu leyfis samkvæmt þessari grein er framvísun innritunarvottorðs hlutaðeigandi skóla og umsögn stéttarfélags. Leyfi skal einungis veitt til allt að eins árs í senn.

Nánar skal kveðið á um atvinnuleyfi útlendinga, sem hafa lokið prófum frá íslenskum skólum, í reglugerð.

11. gr.

Atvinnuleyfi vegna vistráðningar.

Heimilt er að veita leyfi til að ráða útlending í vist á íslensku heimili. Skilyrði fyrir veitingu leyfis er að fyrir liggi skriflegur samningur á milli aðila þar sem fram kemur gildistími samnings, hlunnindi að því er varðar fæði og húsnæði, daglegur vinnutími, daglegur og vikulegur hvíldartími og réttur til að stunda nám. Fæði og húsnæði skal vera ókeypis. Útlendingar, sem óskað er eftir að ráða samkvæmt þessari grein, skulu hafa náð 17 ára aldri og ekki vera eldri en 30 ára.

Félagsmálaráðuneytið skal ákveða upphæð vasapeninga sem greiða skal útlendingi sem ráðinn hefur verið í vist skv. 1. mgr.

Ráðuneytinu er heimilt að veita stofnunum, fyrirtækjum og einstaklingum heimild til milligöngu um og eftirlit með ráðningum skv. 1. mgr. Aðilum, sem fá slíka heimild, er skylt að veita stjórnvöldum upplýsingar um þessa starfsemi ef eftir þeim er leitað.

Óheimilt er að veita leyfi til ráðningar sama einstaklings skv. 1. mgr. nema til eins árs.

12. gr.

Atvinnuleyfi til bráðabirgða.

Heimilt er að veita atvinnurekanda nafnlaust atvinnuleyfi til bráðabirgða og gilda þá ekki ákvæði c–d-liða 1. mgr. 7. gr. Áður en útlendingur kemur til landsins ber að fá leyfi útlendingaeftirlitsins til landgöngu. Atvinnurekandi skal leggja fram tilskilin gögn innan 14 daga frá komu útlendingsins til landsins, sbr. 7. gr.

IV. KAFLI

Undanþágur.

13. gr.

Ekki þarf að sækja um leyfi samkvæmt lögum þessum fyrir:

Ríkisborgara í ríkjum sem eiga aðild að samningi um Evrópska efnahagssvæðið hafi þeir fengið dvalarleyfi eða afhent manntalsskrifstofu norrænt flutningsvottorð.

Útlendinga sem hafa verið íslenskir ríkisborgarar frá fæðingu en hafa misst íslenskan ríkisborgararétt.

Útlendinga í einkaþjónustu sendimanna erlendra ríkja.

14. gr.

Eftirtaldir útlendingar eru undanþegnir kröfu um atvinnuleyfi vegna vinnu í 10 daga á ári hér á landi:

Vísindamenn og fyrirlesarar að því leyti sem varðar kennslu eða hliðstæða starfsemi.

Listamenn.

Fulltrúar í viðskiptaerindum fyrir fyrirtæki sem ekki hafa útibú hérlendis.

Starfsmenn, ráðgjafar og leiðbeinendur sem vinna að samsetningu, uppsetningu, eftirliti eða viðgerð tækja.

Ökumenn fólksflutningabifreiða sem skráð eru í erlendu ríki enda hafi þeir komið með erlenda ferðamenn í bifreiðinni til landsins.

Blaða- og fréttamenn erlendra fjölmiðla sem eru í þjónustu fyrirtækja sem ekki hafa starfsstöð á Íslandi.

V. KAFLI

Viðurlög og afturköllun atvinnuleyfa.

15. gr.

Brot gegn lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim varða þann sektum er hefur útlending í vinnu án leyfis, svo og útlending er starfar án leyfis. Sömu refsingu varðar það ef ekki eru haldin skilyrði eða brotin ákvæði er sett kunna verða í leyfi sem veitt eru samkvæmt lögum þessum.

Hafi aðili hlutast til um að útlendingur, sem hefur verið synjað um atvinnuleyfi, flytjist til landsins til að taka hann í þjónustu sína ber þeim aðila að sjá um brottflutning slíks erlends starfsmanns innan þess tíma sem ráðherra tiltekur ríkissjóði að kostnaðarlausu.

16. gr.

Heimilt er að láta stöðva með lögbanni þær framkvæmdir er útlendingar starfa við án leyfis þar til þeir eru farnir úr landi eða hættir störfum og tryggt þykir að þeir verði farnir innan ákveðins tíma.

Þegar umsókn um atvinnuleyfi er afgreidd ber jafnframt að tilkynna hinum erlendu starfsmönnum leyfisveitingar eða synjanir er þá varða og enn fremur útlendingaeftirlitinu.

17. gr.

Heimilt er að afturkalla leyfi sem veitt eru samkvæmt lögum þessum ef brotin eru ákvæði laganna eða skilyrðum, sem sett eru í leyfum, er ekki fullnægt, svo og ef veruleg breyting verður á leyfistímanum á eftirspurn og framboði vinnuafls.

18. gr.

Ef erlendir menn stunda atvinnu eða atvinnurekstur hér á landi í andstöðu við ákvæði laga þessara er útlendingaeftirlitinu heimilt að vísa þeim úr landi, sbr. ákvæði laga um eftirlit með útlendingum.

19. gr.

Mál út af brotum gegn lögum þessum skulu sæta opinberri meðferð.

VI. KAFLI

Ýmis ákvæði og gildistaka.

20. gr.

Félagsmálaráðuneytið skal árlega leita álits helstu samtaka atvinnurekanda og launafólks á stefnu sem fylgt er við veitingu atvinnuleyfa til ráðningar á útlendingum til starfa á Íslandi.

Ráðuneytið útbýr og dreifir prentuðum upplýsingum til sendiráða Íslands og annarra er þess óska. Greint skal frá reglum um dvalarleyfi, almennum launakjörum, vinnutíma, aðbúnaði við vinnu hér á landi, sköttum og opinberum gjöldum, rétti til yfirfærslu fjármuna, réttindum og skyldum sem erlent starfsfólk tekst á hendur við ráðningu í vinnu. Það skal enn fremur gefa út nauðsynleg eyðublöð vegna umsókna um atvinnuleyfi.

21. gr.

Í reglugerð getur ráðherra sett nánari fyrirmæli um framkvæmd laga þessara.

22. gr.

Með lögum þessum eru úr gildi numin lög nr. 26/1982, með síðari breytingum, um atvinnuréttindi útlendinga.

23. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Inngangur.

Á undanförnum árum hafa orðið miklar breytingar á samskiptum Íslendinga við aðrar þjóðir. Sífellt hefur orðið algengara að Íslendingar flytjist til annarra landa til lengri eða skemmri búsetu. Ástæðurnar eru margvíslegar. Atvinna og nám eru sennilega þeirra algengastar. Þetta gildir einnig um erlenda ríkisborgara. Ýmislegt hefur stuðlað að þessari þróun. Skipta þar mestu greiðari samgöngur og alþjóðasamningar sem auðvelda fólki að setjast að og fá leyfi til að vinna í öðrum löndum. Í þessu sambandi má nefna samning Norðurlanda um sameiginlegan vinnumarkað sem var undirritaður árið 1982. Aðild Íslands að félagsmálasáttmála Evrópu árið 1976 einfaldaði formsatriði varðandi leyfi til að vinna í öðrum aðildarríkjum sáttmálans. Mest áhrif munu samt verða af gildistöku samningsins um Evrópska efnahagssvæðið í ársbyrjun 1994. Í ljósi framangreindra breytinga er endurskoðun laga um atvinnuréttindi útlendinga orðin tímabær.

Félagsmálaráðherra skipaði 9. nóvember 1993 nefnd til að endurskoða gildandi lög um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 26/1982. Í nefndina voru skipuð: Jóhann Jóhannsson, starfsmaður útlendingaeftirlitsins, samkvæmt tilnefningu dómsmálaráðherra, Jón H. Magnússon, lögfræðingur VSÍ, samkvæmt tilnefningu Vinnuveitendasambands Íslands, og Lára V. Júlíusdóttir, framkvæmdastjóri ASÍ, samkvæmt tilnefningu Alþýðusambands Íslands. Félagsmálaráðherra skipaði Gylfa Kristinsson, deildarstjóra í félagsmálaráðuneytinu, formann nefndarinnar.

Auk þess að endurskoða lög um atvinnuréttindi útlendinga var nefndinni falið að taka sérstaklega til athugunar ákvæði um útgáfu sjálfstæðra atvinnurekstrarleyfa og atvinnuleyfi útlendinga er stunda nám í skólum sem íslenska ríkið á eða styrkir, einnig hvort ástæða sé til að gera frekari greinarmun en nú er gerður á atvinnuleyfum eftir störfum eða starfstíma. Með tilliti til laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, lög nr. 34/1991, var enn fremur talið nauðsynlegt að taka til endurskoðunar gildissvið laga um atvinnuréttindi útlendinga. Loks var endurskoðunarnefndinni falið að setja fram tillögur um einföldun á útgáfu atvinnuleyfa. Að öðru leyti var nefndinni í sjálfsvald sett hvaða ákvæði núgildandi laga um atvinnuréttindi útlendinga hún teldi nauðsynlegt að endurskoða.

Endurskoðunarnefndin hóf starf sitt með því að kynna sér gildandi lög í næstu nágrannalöndum um útgáfu atvinnuleyfa vegna ráðningar erlendra ríkisborgara. Fyrir hana voru einnig lagðar athugasemdir sérfræðinganefndar Evrópuráðsins sem fer yfir skýrslur um framkvæmd ákvæða félagsmálasáttmála Evrópu. Fjallað er um atvinnuleyfi í 18. gr. sáttmálans. Sérfræðingar Evrópuráðsins hafa gagnrýnt ákvæði íslensku laganna um atvinnuleyfi útlendinga og talið þau vera fremur ströng. Nefndin hefur einnig haft til athugunar ákvæði samþykkta Alþjóðavinnumálastofnunarinnar um réttindi og aðbúnað farandverkamanna.

Við endurskoðun laganna fékk nefndin á fund sinn Hörð Lárusson, deildarstjóra í menntamálaráðuneyti, Jón Ögmund Þormóðsson, skrifstofustjóra í iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti, og Signýju Sen, fulltrúa við embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Enn fremur hafði formaður nefndarinnar samband við Dögg Pálsdóttur, skrifstofustjóra í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti, og fulltrúa samgönguráðuneytis.

Helstu nýmæli.

Frumvarp það, sem hér er lagt fyrir Alþingi, er árangur starfs framangreindrar nefndar sem endurskoðaði ákvæði laga um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 26/1982. Nefndin hefur lagt megináherslu á að samstæðum efnisþáttum sé skipað í sama kafla frumvarpsins. Þannig er fjallað um gildissvið og orðskýringar í I. kafla og almenn ákvæði í II. kafla. Í III. kafla er fjallað um atvinnuleyfi. Rétt er að vekja athygli á þeirri breytingu að betur er greint á milli einstakra flokka atvinnuleyfa en gert er í gildandi lögum. Fjallað er um hvern flokk atvinnuleyfa í sérstakri grein. Í hlutaðeigandi grein er fjallað um skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis og til hversu langs tíma það skuli veitt. Í kaflanum er að finna ákvæði um tvo nýja flokka atvinnuleyfa. Lagt er til að nú þurfi erlendir ríkisborgarar, sem hér dvelja vegna náms, að sækja um atvinnuleyfi vilji þeir stunda vinnu með námi eða í leyfum. Enn fremur er lagt til að sérstök atvinnuleyfi verði veitt vegna ráðningar í vist á íslensk heimili. Hér er um að ræða svonefnda au pair ráðningu.

Í IV. kafla frumvarpsins er fjallað um undanþágur. Í honum er greint á milli tveggja tegunda af undanþágum. Tekið er mið af samningi um Evrópskt efnahagssvæði og tillögum sem hafa verið til umfjöllunar í GATT-samningum um þjónustuviðskipti.

Ákvæði V. kafla, um viðurlög og afturköllun atvinnuleyfa, og VI. kafla, sem hefur að geyma ýmis ákvæði, eru í öllum höfuðatriðum óbreytt frá hliðstæðum ákvæðum í gildandi lögum.

Helstu nýmæli frumvarpsins felast í eftirfarandi:

Þrír flokkar atvinnuleyfa: Greint er á milli þriggja tegunda atvinnuleyfa.

Tímabundið atvinnuleyfi er veitt atvinnurekanda til ráðningar útlendings til ákveðins starfs um tiltekinn tíma. Óbundið atvinnuleyfi er veitt útlendingi til að vinna á Íslandi. Atvinnurekstrarleyfi felur í sér leyfi til að vinna sjálfstætt eða starfrækja fyrirtæki. Að auki er gert ráð fyrir sérstökum atvinnuleyfum vegna útlendra námsmanna sem stunda nám í íslenskum skólum og vegna einstaklinga sem ráða sig í vist á íslensk heimili (au pair ráðningar).

Tveir flokkar undanþágna: Lagt er til að undanþágur frá kröfu um atvinnuleyfi verði tvenns konar. Varanlegar undanþágur, t.d. fyrir EES-borgara og starfsmenn sendimanna erlendra ríkja. Tímabundnar undanþágur vegna vinnu hér á landi sem stendur í 10 daga á ári. Í þessu tilviki er tekið mið af tillögum sem eru til umfjöllunar í þeim hluta GATT-viðræðnanna sem eru um þjónustuviðskipti. Undanþágan tekur m.a. til vísindamanna og fyrirlesara, listamanna, íþróttaþjálfara, tiltekinna ráðgjafa og leiðbeinenda og blaða- og fréttamanna.

Ákvæðið um atvinnurekstrarleyfi: Lagt er til að krafa um atvinnurekstrarleyfi verði tekin upp að nýju. Veiting atvinnurekstrarleyfa verður þar með á vegum tveggja ráðuneyta. Félagsmálaráðherra veitir útlendingum með lögheimili hér á landi atvinnurekstrarleyfi. Viðskiptaráðherra fer með útgáfu atvinnurekstrarleyfa til útlendinga sem hafa lögheimili erlendis eða eru búsettir þar. Um þau leyfi gilda ákvæði laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í hliðstæðri grein í gildandi lögum er tekið fram að þau gildi ekki um ríkisborgara tiltekinna landa. Hér er gert ráð fyrir að lögin taki til allra sem ekki hafa íslenskan ríkisborgararétt. Í IV. kafla eru ákvæði sem heimila að vikið sé frá þeirri meginreglu laganna að erlendir ríkisborgarar þurfi að fá sérstakt leyfi til að starfa hér á landi.

Um 2. gr.

Í greininni er fjallað um orð og hugtök sem notuð eru í frumvarpinu. Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 3. gr.

Tekið er fram að veiting atvinnuleyfa heyri til verksviðs félagsmálaráðherra. Í greininni er félagsmálaráðherra heimilað að fela opinberri stofnun útgáfu atvinnuleyfa á grundvelli laganna og reglugerða sem kunna að verða settar með stoð í þeim. Hér er gert ráð fyrir að félagsmálaráðherra geti t.d. veitt stofnun sem fjallar um vinnumál eða jafnvel opinberri vinnumiðlun heimild til að annast útgáfu atvinnuleyfa. Þeirri leið er einnig haldið opinni að hægt sé að sameina útgáfu atvinnu- og dvalarleyfis á einum stað, t.d. hjá útlendingaeftirliti, enda þótt formleg leyfisveiting verði hjá félagsmálaráðherra eða stofnun sem heyrir undir félagsmálaráðuneytið. Það er nauðsynlegt að við veitingu atvinnuleyfa sé tekið tillit til ástands og horfna á vinnumarkaði. Sérþekking á aðstæðum á vinnumarkaði er í félagsmálaráðuneytinu sem ráðuneyti vinnumála.

Í 2. mgr. er tekið fram að viðskiptaráðherra fari með heimild til að veita útlendingum, sem eiga lögheimili erlendis, leyfi til að stunda atvinnurekstur á Íslandi, sbr. ákvæði í 8. tölul. 4. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri. Nánar er fjallað um þetta í athugasemdum við 9. gr.

Um 4. gr.

Samkvæmt greininni er óheimilt að ráða útlending til starfa á Íslandi án þess að leyfi fyrir ráðningunni hafi áður verið veitt af til þess bæru stjórnvaldi. Í 3. mgr. er vísað til 13. og 14. gr. Þar er að finna nokkrar undantekningar frá þessari meginreglu laganna. Að undantekinni 3. mgr. samsvarar greinin 2. gr. núgildandi laga.

Um 5. gr.

Ákvæði greinarinnar er að finna í 3. gr. núgildandi laga.

Um 6. gr.

Ákvæði greinarinnar er óbreytt frá ákvæði í 10. gr. núgildandi laga.

Um 7. gr.

Í inngangi kemur fram að í frumvarpi þessu er greint á milli þriggja tegunda atvinnuleyfa. Samkvæmt greininni er lagt til að það sem áður var kallað atvinnuleyfi verði nú kallað tímabundið atvinnuleyfi. Þetta heiti gefur betur til kynna að um er að ræða mjög takmarkaða heimild til að stunda atvinnu á Íslandi. Skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis eru í öllum meginatriðum þau sömu og eru í gildandi lögum um veitingu atvinnuleyfa. Í greininni er að finna skilyrði fyrir veitingu leyfisins og einnig eru ákvæði um réttindi sem heimilt er að veita. Tekið er fram að heimilt er að veita það til eins árs í fyrsta skipti. Þetta er hliðstætt ákvæði í gildandi lögum. Nýmæli greinarinnar felst í heimild til að framlengja fyrsta leyfi um tvö ár. Eftir að leyfi hefur verið gefið út tvívegis á grundvelli greinarinnar getur útlendingur sótt um óbundið atvinnuleyfi samkvæmt ákvæðum 8. gr.

Ekki er lagt til að ákvæði um umsagnarrétt hlutaðeigandi stéttarfélags verði breytt frá gildandi lögum að því er varðar tímabundið atvinnuleyfi. Um þetta atriði var ágreiningur í endurskoðunarnefndinni. Fulltrúi VSÍ í endurskoðunarnefndinni lagði fram sérálit sem kemur fram í fylgiskjali um orðalag b-liðar.

Í niðurlagi greinarinnar er stjórnvöldum veitt heimild til að veita tilteknum útlendingum atvinnuleyfi til lengri tíma en greinir í 2. mgr. Hér er fyrst og fremst um tvo hópa að ræða. Í fyrsta lagi er átt við ríkisborgara í aðildarríkjum félagsmálasáttmála Evrópu, annarra en þeirra sem eru aðilar að samningi um Evrópska efnahagssvæðið. Þau lönd, sem hér um ræðir, eru Kípur, Malta og Tyrkland. Lagt er til að gildistími fyrsta atvinnuleyfis vegna borgara í þessum löndum verði tvö ár enda njóti Íslendingar hliðstæðra réttinda í þessum löndum. Í öðru lagi getur komið til álita að veita borgurum í ríkjum sem gera gagnkvæma samninga við Ísland um atvinnuleyfi rýmri rétt enda fái Íslendingar sama rétt í þeim löndum.

Um 8. gr.

Ákvæði greinarinnar fjallar að efni til um óbundið atvinnuleyfi eða það sem kallað er sjálfstætt atvinnuleyfi í gildandi lögum. Í frumvarpinu felst veruleg breyting frá núverandi fyrirkomulagi. Lagt er til að það verði viðurkennt að útlendingur, sem hefur dvalið hérlendis í þrjú ár, hafi fest rætur á Íslandi. Eftir þrjú ár geti útlendingur sótt um óbundið atvinnuleyfi, þ.e. leyfi sem er veitt honum persónulega en ekki atvinnurekanda.

Annað nýmæli felst í einföldun á skilyrðum fyrir óbundnu atvinnuleyfi. Felld eru niður ákvæði um þörf atvinnuveganna fyrir vinnuafl og krafa um umsögn stéttarfélags. Um þetta atriði varð ágreiningur í nefndinni sem endurskoðaði lögin. Fulltrúi ASÍ vildi að útgáfa óbundins atvinnuleyfis væri bundin því skilyrði að fyrir lægi umsögn stéttarfélags.

Einnig er tekið upp ákvæði í 3. mgr. um heimild til að veita flóttamönnum óbundið atvinnuleyfi. Við skilgreiningu á því hverjir teljist flóttamenn er stuðst við skilgreiningu samnings Sameinuðu þjóðanna um flóttamenn frá 28. júlí 1951 og kvótaflóttamenn. Með kvótaflóttamönnum er átt við tiltekinn fjölda flóttamanna sem stjórnvöld heimila landvist.

Um 9. gr.

Ákvæði um atvinnurekstrarleyfi var að finna í lögum nr. 26/1982. Ákvæðið var fellt úr lögunum með lögum nr. 69/1993. Þetta virðist hafa verið gert vegna notkunarleysis. Nefndin, sem samdi frumvarpið, telur rétt að taka að nýju upp í lög ákvæði um að útlendingar þurfi í öllum tilvikum leyfi stjórnvalda til að starfa sjálfstætt eða stunda atvinnurekstur hér á landi. Rökin fyrir þessu eru aðallega tvíþætt. Nefndin telur óeðlilegt að útlendingar, sem hyggjast stofna til rekstrar hér á landi, eigi greiðari aðgang að atvinnulífi og vinnumarkaði en þeir sem ráða sig til almennra starfa. Hér þarf að gera hliðstæðar kröfur. Enn fremur telur nefndin þetta nauðsynlegt til að auðvelda eftirlitsaðilum, fyrst og fremst útlendingaeftirlitinu, að rækja lögbundið eftirlitsstarf.

Nefndin gerir það að tillögu sinni að útgáfa atvinnurekstrarleyfis verði í höndum tveggja aðila, félagsmálaráðuneytis og viðskiptaráðuneytis. Útgáfa hvors ráðuneytis um sig fari eftir búsetu hlutaðeigandi einstaklings. Þannig annist viðskiptaráðuneyti útgáfu allra atvinnurekstrarleyfa útlendinga sem eru búsettir erlendis, sbr. ákvæði laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri. Í 8. tölul. 4. gr. laganna er kveðið á um það að einstaklingur, sem er búsettur erlendis, geti ekki unnið sjálfstætt eða starfrækt eigið atvinnufyrirtæki eða tekið þátt í fyrirtæki með ótakmarkaðri ábyrgð nema með leyfi viðskiptaráðherra.

Nefndin hefur kynnt sér ákvæði laga um útgáfu ýmiss konar leyfa sem fela í sér rétt til að standa fyrir atvinnustarfsemi. Í fæstum tilvikum eru ákvæði í þessum lögum sem gera íslenskan ríkisborgararétt að skilyrði fyrir leyfi til atvinnurekstrar. Hún leggur til að í stað þess að breyta þessum lagaákvæðum verði það gert að skilyrði að hlutaðeigandi útlendingur hafi atvinnurekstrarleyfi. Framkvæmdin verði þannig að áður en slíkt leyfi er endanlega gefið út veiti félagsmálaráðuneytið atvinnurekstrarleyfið á grundvelli vottorðs hlutaðeigandi stjórnvalds um að það telji útlendinginn uppfylla öll skilyrði til að standa fyrir viðkomandi rekstri. Rétt er að taka fram að hér er fyrst og fremst um að ræða útlendinga sem búsettir eru hérlendis en þeim ber samkvæmt framansögðu að afla sér atvinnurekstrarleyfis hjá félagsmálaráðuneytinu eða þeim aðila sem það hefur falið að annast útgáfu slíkra leyfa. Skylda til að tilkynna útgáfu slíkra leyfa til útlendingaeftirlitsins tekur hins vegar til beggja ráðuneytanna, þ.e. félagsmálaráðuneytis og viðskiptaráðuneytis.

Um 10. gr.

Í gildandi lögum eru útlendingar, sem stunda nám í skólum sem íslenska ríkið á eða styrkir, undanþegnir kröfu um atvinnuleyfi. Við framkvæmd hafa komið upp ýmis vandamál í sambandi við túlkun, einkum á því hvaða nám veiti undanþágu frá kröfu um atvinnuleyfi. Þar af leiðandi er gerð tillaga um að allir útlendingar, sem ekki falla undir ákvæði 13. gr., þurfi atvinnuleyfi. Gert er ráð fyrir að slíkt leyfi verði veitt allt að einu ári í senn enda þótt innritunarvottorð muni í flestum tilvikum kveða á um innritun í nám sem stendur eina önn. Krafa er gerð um að umsögn stéttarfélags liggi fyrir áður en atvinnuleyfi er gefið út samkvæmt greininni, sbr. þó það sem kemur fram í fylgiskjali. Hér er því gerð tillaga um hertari reglur en samtímis gert ráð fyrir að þeim verði beitt af sanngirni. Markmiðið er fyrst og fremst að koma í veg fyrir misnotkun og gera stjórnvöldum kleift að hafa yfirsýn yfir þennan hóp útlendinga.

Um 11. gr.

Í greininni er fjallað um vistráðningar á heimili. Á undanförnum áratugum hefur það tíðkast að ungt fólk hefur ráðið sig í vist á heimili erlendis, þ.e. gerst au pair. Þessi þróun hefur náð hingað til lands. Íslenskum ungmennum, sem hafa farið með þessum hætti til útlanda, hefur fjölgað mjög mikið. Sama á við um erlend ungmenni sem hafa leitað eftir því að komast í vist á íslensk heimili. Þótt hér sé um að ræða góða hugmynd sem byggir á því að gefa ungu fólki tækifæri til að kynnast öðrum þjóðum var reynslan misjöfn. Upp kom ágreiningur um lengd vinnutíma, vasapeninga og önnur hlunnindi. Í því skyni að festa í sessi þetta ráðningarform átti Evrópuráðið frumkvæði að því að gerður var samningur um þetta efni. Í honum er að finna reglur um réttindi og skyldur aðila. Helstu ákvæði samningsins eru tekin upp í greinina. Nefndin, sem samdi frumvarpið, leggur til að Ísland fullgildi samning Evrópuráðsins um au pair ráðningar.

Í greininni er tekið fram að félagsmálaráðuneytið ákveði upphæð vasapeninga sem greiða skal þeim sem ræður sig í vist. Veturinn 1993– 1994 lögðu félagsmálaráðuneytið og útlendingaeftirlitið til að upphæð vasapeninga skyldi vera 20.000 kr. á mánuði. Við ákvörðun á þeirri upphæð var höfð hliðsjón af kjarasamningi Starfsmannafélagsins Sóknar, upphæð atvinnuleysisbóta og daglegum vinnutíma þess vistráðna.

Um 12. gr.

Ákvæði greinarinnar er hliðstætt ákvæði í 3. mgr. 3. gr. gildandi laga. Lagt er til að þess verði krafist að sótt verði um atvinnuleyfi fyrir útlending, sem komið hefur til landsins vegna leyfis er hefur verið veitt á grundvelli greinarinnar, í síðasta lagi tveimur vikum eftir komu til Íslands.

Um 13. gr.

Í IV. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði sem heimila undanþágur frá kröfu um atvinnuleyfi. Undanþágurnar eru tvenns konar. Annars vegar eru tilteknir einstaklingar undanþegnir kröfunni. Þeir eru taldir upp í greininni. Hins vegar er atvinnuleyfi veitt aðilum sem hyggjast starfa hér á landi um mjög takmarkaðan tíma undanþegnir kröfu um atvinnuleyfi. Um þessa einstaklinga er fjallað í 14. gr.

Efnislega er að finna hliðstæð ákvæði í 11. gr. gildandi laga. Við hana hefur þó verið bætt ákvæði sem er í 1. gr. gildandi laga sem undanþiggur borgara í aðildarríkjum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið kröfu um atvinnuleyfi. Áður hefur verið getið um breytingar í sambandi við erlenda námsmenn.

Um 14. gr.

Greinin er nýmæli. Samkvæmt henni eru ýmsir einstaklingar undanþegnir kröfu um atvinnuleyfi enda starfi þeir hér á landi ekki lengur en í 10 daga á hverju 12 mánaða tímabili. Markmið greinarinnar er tvíþætt. Annars vegar er verið að undanþiggja ýmsa einstaklinga kröfu um atvinnuleyfi komi þeir hingað til lands vegna vísinda, fræðslu, lista eða í viðskiptaerindum. Reynslan sýnir að í þessum tilvikum er mjög erfitt að framfylgja kröfum um atvinnuleyfi. Í öðru lagi er verið að færa íslenska löggjöf nær löggjöf nágrannalandanna um atvinnuleyfi. Þriðja atriðinu má bæta við en það lýtur að samningaviðræðum um tollamál (GATT-viðræðum). Samkvæmt drögum að samkomulagi um þjónustuviðskipti er gert ráð fyrir að undanþiggja útlendinga í viðskiptaerindum kröfu um atvinnuleyfi.

A–d-liðir skýra sig að mestu sjálfir. Lagt er til að hugtakið listamaður í b-lið verði túlkað rúmt þannig að það taki t.d. til kvikmyndagerðarmanna, hljómlistarmanna, fjöllistamanna o.s.frv.

Rétt er að taka fram að með íþróttaþjálfurum í c-lið er ekki átt við íþróttakennara sem starfa við skóla, heldur þjálfara sem eru ráðnir til íþróttafélaga eða samtaka til að þjálfa keppendur.

Í e-lið er gert ráð fyrir að starfsmenn, ráðgjafar og leiðbeinendur, sem vinna við uppsetningu, eftirlit og viðgerð tækja, þurfi ekki atvinnuleyfi. Hér er fyrst og fremst um að ræða tilvik þegar tæki eru seld hingað til lands með ábyrgð seljanda á hinu selda en ábyrgðin er háð því skilyrði að uppsetning, prófanir og tímabundið eftirlit sé í höndum sérhæfðra starfsmanna seljanda eða annarra sem hann viðurkennir í þessu skyni.

Í d-lið er vísað til fulltrúa í viðskiptaerindum fyrir fyrirtæki sem ekki hafa útibú hérlendis. Á það er lögð áhersla að stafliðurinn tekur fyrst og fremst til þeirra sem eru að kynna vöru og þjónustu. Markmiðið er ekki að gera hvers kyns sölumönnum auðveldara að athafna sig hér á landi í samkeppni við verslunar- og þjónustufyrirtæki sem greiða hér skatta og önnur gjöld til að standa undir rekstri þjóðfélagsins.

F-liður tekur mið af fjölbreyttari samgöngum til og frá landinu. Lagt er til að ökumenn fólksflutningabifreiða, sem skráðar eru erlendis, séu undanskildir kröfu um atvinnuleyfi enda séu þeir að koma til landsins með ferðahópa. Í framkvæmd munu þessir útlendingar ekki hafa verið krafðir um atvinnuleyfi enda í mörgum tilvikum erfitt að færa sönnur á að þeir séu í raun í vinnu hér á landi. Ákvæðið er hliðstætt ákvæði í lögum annarra ríkja, t.d. sænsku lögunum. Það hefur verið borið undir samgönguráðuneytið sem hefur ekki gert athugasemdir.

G-liður er hliðstæður ákvæðum í norskum og sænskum lögum.

Um 15. gr.

Í almennum inngangi hér að framan kemur fram að ákvæði V. kafla um viðurlög og afturköllun atvinnuleyfa eru í öllum höfuðatriðum óbreytt frá gildandi lögum. Um er að ræða smávægilegar breytingar á orðalagi og samræmingu við önnur lög, fyrst og fremst lög um eftirlit með útlendingum.

Ákvæði greinarinnar er óbreytt frá ákvæði 1. mgr. 12. gr. gildandi laga.

Um 16. gr.

Ákvæði greinarinnar er efnislega óbreytt frá ákvæði 2. mgr. 12. gr. gildandi laga.

Um 17. gr.

Ákvæði greinarinnar er óbreytt frá ákvæði 4. mgr. 12. gr. gildandi laga.

Um 18. gr.

Efnislega er ákvæði greinarinnar í 13. gr. gildandi laga. Hér er lögð til sú breyting að í stað þess að félagsmálaráðherra annist flutning þeirra útlendinga, sem stunda atvinnu eða atvinnurekstur í andstöðu við lögin, úr landi verði það hlutverk útlendingaeftirlitsins. Útlendingaeftirlitið mundi vísa slíkum útlendingum úr landi á grundvelli 11. gr. laga um eftirlit með útlendingum.

Um 19. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 20. gr.

Ákvæði greinarinnar er óbreytt frá gildandi lögum. Ekki er lögð til breyting á ákvæðinu. Rétt þykir að hlutaðeigandi stjórnvald, félagsmálaráðuneytið, leiti álits helstu samtaka atvinnurekenda og launafólks á stefnu sem fylgt verður við veitingu atvinnuleyfa vegna ráðningar útlendinga til starfa á Íslandi. Þetta er jafnvel talið enn nauðsynlegra verði útgáfa atvinnuleyfa falin stofnun, t.d. á vegum félagsmálaráðuneytisins. Við það breytist hlutverk ráðuneytisins frá því að vera framkvæmdaraðili í að móta almenna stefnu í þessum málum.

Um 21. gr.

Í greininni felst heimild fyrir ráðherra til að setja nánari fyrirmæli um framkvæmd laganna í reglugerð.

Um 22. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Sérálit Jóns H. Magnússonar um breytingu á orðalagi 7. og 10. gr. frumvarpsins.

Jón H. Magnússon leggur til að b-liður 1. mgr. 7. gr. orðist svo: „Að fyrir liggi umsögn ráðgjafarnefndar vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins.“

Í niðurlagi 1. mgr. 10. gr. falli niður orðin: „og umsögn stéttarfélags“.

Athugasemdir.

Með frumvarpi til laga um vinnumiðlun, sem kynnt hefur verið í ríkisstjórn og verður væntanlega til umfjöllunar á Alþingi á sama tíma og þetta frumvarp, er gert ráð fyrir eflingu starfsemi vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins og auknu hlutverki ráðgjafarnefndar vinnumálaskrifstofunnar. Með miðlægu gagnavinnslukerfi til vinnumiðlunar og úrvinnslu gagna um atvinnuástand og atvinnuleysi, sem verður tekið í notkun í haust, verður gjörbylting að því er varðar möguleika á því að fylgjast með þróun og breytingum á vinnumarkaði á landinu öllu. Verða þá ráðgjafarnefndin, vinnumálaskrifstofan og vinnumiðlanir betur í stakk búnar til þess að fylgjast með og bregðast við breytingum á vinnumarkaðnum. Aukast þá jafnframt möguleikar á því að útvega vinnuafl frá öðrum stöðum innan lands í stað þess að flytja inn vinnuafl.

Einstök stéttarfélög geta ekki haft sömu yfirsýn yfir vinnumarkaðinn og er því eðlilegt með tilliti til framangreinds að umsagnarrétturinn sé færður frá þeim til ráðgjafarnefndar vinnumálaskrifstofunnar þar sem í ráðgjafarnefndinni eiga sæti fulltrúar heildarsamtaka launþega á almennum vinnumarkaði og í opinberri þjónustu auk fulltrúa samtaka atvinnurekenda. Það er einnig hlutverk ráðgjafarnefndarinnar að fylgjast með atvinnuástandi og atvinnuhorfum og gera tillögur til úrbóta.

Í a-lið 1. mgr. 7. gr. er gert ráð fyrir að umsóknir séu vegnar og metnar miðað við þarfir á landsvísu en ekki aðeins út frá staðbundnum aðstæðum eins og umsagnarrétturinn í b-lið gerir ráð fyrir. Aðstæður og möguleikar til upplýsingaöflunar um ástand og horfur á vinnumarkaði hafa breyst svo mikið að ástæða er til þess að breyta reglunum til samræmis við það og fella niður umsagnarrétt staðbundinna stéttarfélaga.