Stjórn umhverfismála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 4

4. Frumvarp til laga um samræmda stjórn umhverfismála.

Flm.: Matthías Á. Mathiesen, Friðrik Sophusson, Matthías Bjarnason,

Ragnhildur Helgadóttir, Ólafur G. Einarsson, Friðjón Þórðarson,

Þorsteinn Pálsson.

I. KAFLI

Skilgreiningar, tilgangur og gildissvið.

1. gr.

Með umhverfismálum er í lögum þessum átt við ytra umhverfi, þ.e. mengunarmál, skipulagsmál og náttúruvernd, þar með talið landvernd, verndun náttúrulegs skóglendis og friðun villtra dýra.

2. gr.

Lög þessi gilda ekki um verndun auðlinda hafsins, veiðihlunnindi, vinnuvernd, geislavarnir, svo og aðra þætti sem kunna með sérlöggjöf að vera undanþegnir lögunum.

3. gr.

Tilgangur laga þessara er að samræma stjórn umhverfismála í landinu öllu og lögsögu þess með skipulegu samstarfi þeirra aðila sem starfa að þessum málum, sbr. 1. gr., svo og annarra sem fjalla um þau umhverfismál er lúta þessum lögum. Lögunum er ætlað að efla varnir gegn hvers konar mengun og öðrum skaðlegum umhverfisáhrifum og vinna að verndun náttúrugæða landsins.

II. KAFLI

Yfirstjórn.

4. gr.

Umhverfismál samkvæmt lögum þessum heyra undir eftirtalin þrjú ráðuneyti: félagsmálaráðuneyti, sem fer með skipulagsmál, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti, sem fer með málefni er snerta mengunarvarnir aðrar en varnir gegn mengun sjávar, og samgöngu- og umhverfisráðuneyti sem fer með málefni er snerta varnir gegn mengun sjávar, alhliða náttúruvernd og friðun villtra dýra. Samgöngu- og umhverfisráðuneyti fer einnig með stjórn þeirra umhverfismála sem önnur ráðuneyti fara ekki með. Ráðuneytið fer með erlend samskipti á sviði umhverfismála í samráði við stjórnarnefnd umhverfismála, sbr. 6. gr. Samgöngu- og umhverfisráðuneyti og landbúnaðarráðuneyti skulu hafa sérstakt samstarf um verndun og eflingu gróðurs utan hefðbundinna ræktunarsvæða landbúnaðarins í samráði við landeigendur.

5. gr.

Umhverfismálaskrifstofa innan samgöngu- og umhverfisráðuneytisins annast samræmda yfirstjórn umhverfismála. Sérstakur skrifstofustjóri skal skipaður til þess að veita skrifstofunni forstöðu. Hlutverk skrifstofunnar er að annast framkvæmd umhverfismála, sbr. 6.–8. gr., svo og framkvæmd þeirra umhverfismála sem samgöngu- og umhverfisráðuneytið fer með sérstaklega. Skrifstofan skal vera fjárhagslega óháð annarri starfsemi ráðuneytisins.

Samgöngu- og umhverfisráðherra setur í reglugerð ákvæði um verkefni skrifstofunnar að fengnum tillögum stjórnarnefndar, sbr. 6. gr.

6. gr.

Eftir hverjar alþingiskosningar tilnefna ráðherrar skv. 4. gr. einn fulltrúa hver í stjórnarnefnd umhverfismála. Auk þess tilnefna landbúnaðarráðherra, sjávarútvegsráðherra, iðnaðarráðherra og Samband íslenskra sveitarfélaga einn fulltrúa og náttúruverndarþing einn. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt. Fulltrúi samgöngu- og umhverfisráðherra skal vera formaður nefndarinnar. Skrifstofustjóri umhverfismálaskrifstofu situr fundi stjórnarnefndar með málfrelsi og tillögurétti. Kostnaður af störfum nefndarinnar skal greiddur úr ríkissjóði.

7. gr.

Hlutverk stjórnarnefndar umhverfismála er eftirfarandi:

1. Gera tillögur til ráðherra um samræmingu og stefnumótun í umhverfismálum.

2. Taka ákvörðun um aðgerðir þegar mál heyra undir tvö ráðuneyti eða fleiri og vinna að auknu samstarfi stofnana sem fást við umhverfismál og starfsmanna þeirra.

3. Úrskurða í ágreiningsmálum um aðgerðir. Vísa má úrskurði nefndarinnar til samgöngu- og umhverfisráðherra.

4. Veita umsögn um öll lagafrumvörp og reglugerðardrög á sviði umhverfismála.

5. Veita umsögn um leyfi fyrir starfsemi sem ætla má að geti valdið mengun.

6. Fylgjast með framkvæmd einstakra þátta umhverfismála. Telji nefndin að brotið sé gegn settum reglum skal hún vísa málinu ásamt tillögum til úrbóta til hlutaðeigandi ráðherra. Rísi ágreiningur milli stjórnarnefndar og ráðherra sker samgöngu- og umhverfisráðherra úr.

7. Hafa frumkvæði að rannsóknar-, fræðslu- og útgáfustarfsemi.

8. Afgreiða einstök mál er ríkisstjórnin eða ráðherrar, sem fara með umhverfismál, fela henni. Stjórnarnefnd skal við afgreiðslu einstakra mála leita álits hlutaðeigandi stofnana og samtaka eftir því sem við á.

8. gr.

Samgöngu- og umhverfisráðherra skipar umhverfismálaráð og skal það vera til ráðgjafar og umsagnar fyrir ráðherra og stjórnarnefnd umhverfismála. Ráðið skal skipað sjö mönnum: Formaður skal skipaður að fengnum tillögum Háskóla Íslands og skal hann hafa alhliða þekkingu á umhverfismálum. Hinir skulu skipaðir þannig að tveir skulu hafa sérþekkingu á náttúruvernd, þar af annar á landvernd, tveir sérþekkingu á mengunarmálum, þar af annar á mengun sjávar, og tveir sérþekkingu á skipulagsmálum, þar af annar á umhverfisskipulagsmálum. Ráðið skal skipað til fjögurra ára. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti. Kostnaður af störfum ráðsins skal greiddur úr ríkissjóði.

III. KAFLI

Stjórn í héraði.

9. gr.

Um stjórn umhverfismála sveitarfélaga fer samkvæmt skipulagslögum, lögum um náttúruvernd og lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, svo og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum.

IV. KAFLI

Eftirlit og gjaldtaka.

10. gr.

Heilbrigðisfulltrúar sveitarfélaganna fara með eftirlit með mengandi starfsemi að svo miklu leyti sem það hefur ekki verið falið Hollustuvernd ríkisins, sbr. lög nr. 109/1984, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.

Eftirlit með náttúruvernd og friðunarmálum er í höndum samgöngu- og umhverfisráðuneytis.

Til þess að koma í veg fyrir eyðingu gróðurs utan ræktaðs lands getur samgöngu- og umhverfisráðuneyti, að fenginni tillögu stjórnarnefndar umhverfismála og að höfðu samráði við Rannsóknastofnun landbúnaðarins, takmarkað beit tímabundið og hvers konar umferð um hlutaðeigandi svæði.

Eftirlit með mengun sjávar frá skipum og olíu- og grútarmengun frá landstöðvum er í höndum Siglingamálastofnunar ríkisins, sbr. lög nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar.

Eftirlit með skipulagsmálum er í höndum Skipulagsstjórnar ríkisins, sbr. lög nr. 19/1964, um skipulagsmál.

Annað eftirlit, sem fellur undir lög þessi og ekki er nánar tiltekið, fellur undir samgöngu- og umhverfisráðuneyti.

Heimilt er að fela heilbrigðisfulltrúum sveitarfélaganna að annast aðra þætti eftirlitsins en teknir eru fram í 1. mgr. samkvæmt sérstökum reglum sem samgöngu- og umhverfisráðherra setur að fengnum tillögum stjórnarnefndar og að höfðu samráði við viðkomandi sveitarfélag.

11. gr.

Samgöngu- og umhverfisráðuneyti er heimilt að setja gjaldskrá fyrir einnota umbúðir, vélar og tæki og hvers konar pappír, fast gjald eða árlegt gjald, í þeim tilgangi að stuðla að förgun þeirra með viðurkenndum hætti og endurvinnslu í eins ríkum mæli og við verður komið. Stjórnarnefnd umhverfismála gerir tillögur um gjaldskrá og skal taka mið af kostnaði við hreinsun, förgun og eftirlit. Í gjaldskrá er m.a. heimilt að setja ákvæði um skilagjald af einnota umbúðum fyrir matvörur, drykkjarvörur, aðrar neyslu- og nauðsynjavörur, eiturefni og hættuleg efni.

V. KAFLI

Umhverfisverndarsjóður.

12. gr.

Gjöld skv. 11. gr. renna í umhverfisverndarsjóð, en stjórnarnefnd umhverfismála fer með stjórn sjóðsins. Hlutverk sjóðsins skal vera að styrkja þau sveitarfélög og aðila sem þurfa á sérstöku átaki að halda í sambandi við lausn umhverfismála, að stuðla að ákveðnum aðgerðum til lausnar einstakra umhverfismála í samræmi við áætlanir stjórnarnefndar umhverfismála og að standa fyrir rannsóknum á skaðlegum þáttum umhverfisins. Veita skal allt að einum tíunda hluta sjóðsins til fræðslu og upplýsingastarfa á sviði umhverfismála.

VI. KAFLI

Förgun úrgangs.

13. gr.

Meðferð úrgangs skal ávallt vera með þeim hætti að umhverfisáhrif séu sem minnst. Þegar förgun verður ekki við komið skal heimilt að koma úrgangi fyrir með urðun eða í sérstökum geymslum. Finnist síðar ráð til förgunar er hægt að krefjast þess að úrganginum verði fargað með þeim hætti. Með förgun er átt við eyðingu hluta og efna með þeim hætti að þau valdi ekki umhverfisspjöllum. Meðferð úrgangs samkvæmt þessari grein er á kostnað hlutaðeigandi aðila.

14. gr.

Heilbrigðisráðherra setur reglugerð um förgun úrgangs að fengnum tillögum stjórnarnefndar, sbr. 7. gr., og skal hún leita umsagnar hlutaðeigandi aðila.

VII. KAFLI

Viðurlög.

15. gr.

Fyrir brot gegn lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim skal refsað með sektum eða varðhaldi séu sakir miklar. Með mál, sem rísa út af brotum gegn lögum þessum, skal farið að hætti opinberra mála.

VIII. KAFLI

Gildistaka.

16. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. jan. 1990. Jafnframt falla úr gildi ósamrýmanleg ákvæði laga nr. 47/1971, um náttúruvernd, laga nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, laga nr. 17/1965, um landgræðslu, og laga nr. 3/1955, um skógrækt.

IX. KAFLI

Ákvæði til bráðabirgða.

1. Lög þessi skulu endurskoðuð innan fjögurra ára frá gildistöku þeirra. Við endurskoðunina skal sérstaklega huga að frekari samræmingu einstakra þátta umhverfismála og stofnana er sinna verkefnum á þessu sviði, í þeim tilgangi að sameina í einu ráðuneyti skipulagsmál, náttúruverndarmál og mengunarvarnir.

2. Stöðuheimildir Náttúruverndarráðs skulu, frá gildistíma laganna, flytjast yfir í umhverfismálaskrifstofu samgöngu- og umhverfismálaráðuneytis.

3. Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. um tilnefningu náttúruverndarþings á fulltrúa í stjórnarnefnd skal Náttúruverndarráð tilnefna fulltrúann í fyrsta skipti.

4. Þrátt fyrir ákvæði 4. gr. og 16. gr. skal landvernd og verndun náttúrulegs skóglendis starfrækt óbreytt innan Landgræðslu ríkisins og Skógræktar ríkisins til ársloka 1990. Frá 1. jan. 1991 skulu liggja fyrir endurskoðuð lög um starfsemi þessara stofnana er taki mið af breyttum rekstri í samræmi við 4. gr. Stjórnarnefnd skal, skv. 6. gr., hafa frumkvæði að endurskoðun laganna í samráði við landbúnaðarráðuneyti.

5. Stjórnarnefnd skv. 6. gr. skal taka til starfa þegar við birtingu laganna og undirbúa gildistöku þeirra.

6. Fyrir 1. júní 1990 skal ríkisstjórnin, í samvinnu við sveitarfélög, gera tíu ára áætlun um frágang skolp- og frárennslislagna í þeim tilgangi að draga eins og mögulegt er úr mengun láðs og lagar af þeim sökum. Í áætluninni skal enn fremur koma fram hvernig kostnaði skuli skipt milli ríkis og sveitarfélaga og hvernig sveitarfélögum verði gert kleift að standa undir kostnaði vegna þessa.

7. Notkun á bensíni með blýi skal vera óheimil eftir árið 1995 til þess að koma í veg fyrir skaðlega mengun af útblæstri frá bifreiðum og vélum. Bifreiðar, vélar og tæki, sem flutt verða til landsins eftir 1991, skulu geta nýtt blýlaust eldsneyti.

8. Dregið skal úr notkun efna og efnasambanda sem valdið geta eyðingu ósonlagsins. Skal notkunin minnka um a.m.k. 25% fyrir árið 1991, miðað við notkunina 1986, og um a.m.k. 50% fyrir árið 1994.

Greinargerð.

Þetta frumvarp byggist að langmestu leyti á frumvarpi sem unnið var fyrir ríkisstjórn Þorsteins Pálssonar. Eftirfarandi efnislegar breytingar hafa verið gerðar á upprunalega frumvarpinu, auk orðalagsbreytinga:

1. Í 4. gr. er gert ráð fyrir sérstöku samstarfi samgöngu- og landbúnaðarráðuneytis um verndun og eflingu gróðurs.

2. Í 6. gr. er fulltrúum í stjórnarnefnd fjölgað um þrjá þannig að landbúnaðar-, sjávarútvegs- og iðnaðarráðherra tilnefni einn fulltrúa hver. Auk þess er gert ráð fyrir að skipunartími miðist við alþingiskosningar.

3. Í 10. gr. er gert ráð fyrir að samgöngu- og umhverfisráðuneyti geti, að fenginni tillögu stjórnarnefndar og að höfðu samráði við Rannsóknastofnun landbúnaðarins, takmarkað tímabundið beit og hvers kyns umferð um hlutaðeigandi svæði.

4. Í 16. gr. er gert ráð fyrir að lögin taki gildi 1. jan. 1990. Tímamörkum í öðrum greinum er breytt til samræmis við gildistöku laganna.

5. Í ákvæðum til bráðabirgða er 8. tölul. breytt til samræmis við norræna framkvæmdaáætlun um minni notkun ósoneyðandi efna.

Athugasemdir með upphaflega lagafrumvarpinu fylgja hér á eftir nokkuð styttar.

Athugasemdir með lagafrumvarpinu.

a. Inngangur.

Með bréfi, dagsettu 3. sept. 1987, skipaði forsætisráðherra, Þorsteinn Pálsson, nefnd sem falið var að gera drög að frumvarpi til laga um samræmda yfirstjórn umhverfismála. Er þetta í samræmi við ákvörðun ríkisstjórnarinnar, sbr. 12. kafla í stefnuyfirlýsingu og starfsáætlun ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar frá 8. júlí sama ár.

Í nefndina voru skipuð: Sigurður M. Magnússon forstöðumaður, formaður, Alda Möller matvælafræðingur og Hermann Sveinbjörnsson, aðstoðarmaður sjávarútvegsráðherra. Ritari nefndarinnar og starfsmaður var skipaður Ingimar Sigurðsson yfirlögfræðingur. Var nefndinni sérstaklega falið að hafa samráð við þau ráðuneyti og samtök sem fara með verkefni á sviði umhverfismála. Að höfðu samráði við forsætisráðherra var ákveðið að auka verksvið nefndarinnar þannig að henni yrði einnig falið að gera tillögur um sérstakt átak í umhverfismálum.

Í 12. kafla í stefnuyfirlýsingu og starfsáætlun ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar frá 8. júlí 1987 er fjallað um umhverfismál. Þar segir að ríkisstjórnin muni samræma aðgerðir stjórnvalda að umhverfisvernd og mengunarvörnum, m.a. með eftirfarandi hætti:

1. Sett verði almenn lög um umhverfismál og samræming þeirra falin einu ráðuneyti.

2. Gerð verði áætlun um nýtingu landsins sem miði að því að endurheimta, varðveita og nýta landgæðin á hagkvæman hátt.

3. Ríkisjarðir verði nýttar til útivistar, skógræktar og orlofsdvalar fyrir almenning þar sem því verði við komið.

4. Skógrækt, landgræðsla og gróðurvernd verði aukin í samvinnu ríkis, sveitarfélaga og frjálsra samtaka.

5. Umhverfisáhrif atvinnufyrirtækja, svo sem í fiskeldi, verði könnuð og reglur settar til að koma í veg fyrir mengun frá þeim.

6. Við skipulag ferðamála verði þess gætt að hlífa viðkvæmum landsvæðum svo að komið verði í veg fyrir umhverfisspjöll.

7. Fræðsla um náttúruvernd og umhverfismál verði aukin.

8. Eftirlit með losun hættulegra efna verði bætt.

9. Athugað verði hvernig auka megi endurvinnslu á úrgangi.

10. Strangara eftirlit verði haft með efnanotkun við matvælaframleiðslu og í innfluttri neysluvöru.

Á fyrsta fundi nefndarinnar urðu umræður um hlutverk hennar, sérstaklega um hversu víðtækt það væri. Nefndarmenn voru sammála um að höfuðviðfangsefnið væri að gera sér grein fyrir því hvaða skref væru heillavænlegust til þess að koma á samstjórn og samræmdri yfirstjórn helstu þátta umhverfismála, þ.e. mengunarmála, náttúruverndar og skipulagsmála, í einu ráðuneyti.

Nefndin hefur í störfum sínum leitast við að fá fram álit ráðuneyta og stofnana er fara með einstaka þætti umhverfismála. Í samræmi við skipunarbréf nefndarinnar voru samhljóða bréf send til félagsmálaráðuneytis, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, landbúnaðarráðuneytis, iðnaðarráðuneytis, menntamálaráðuneytis, samgönguráðuneytis, sjávarútvegsráðuneytis og utanríkisráðuneytis. Í bréfunum var óskað eftir upplýsingum þessara ráðuneyta um þá málaflokka á sviði umhverfismála er lúta yfirstjórn þeirra, m.a. um lög og reglugerðir, stofnanir og framkvæmd umhverfisverndar. Jafnframt var óskað eftir því að hvert ráðuneyti tilnefndi samstarfsaðila við nefndina.

Með hliðsjón af þeim svörum sem nefndinni bárust við þessu bréfi og í framhaldi af umræðum innan nefndarinnar var ákveðið að halda fund með fulltrúum þeirra ráðuneyta og stofnana sem fara með ákveðna þætti umhverfismála. Fyrirkomulag fundarins var með þeim hætti að fulltrúar hvers ráðuneytis og stofnana fyrir sig voru boðaðir saman. Gerðu þeir grein fyrir þeim þáttum umhverfismála sem heyra undir viðkomandi ráðuneyti, svo og framkvæmd þeirra hjá þeim stofnunum sem hlut eiga að máli.

Jón Höskuldsson deildarstjóri mætti fyrir hönd landbúnaðarráðuneytisins og fyrir hönd Skógræktar ríkisins þeir Sigurður Blöndal skógræktarstjóri og Snorri Sigurðsson, starfsmaður Skógræktar ríkisins. Sveinn Runólfsson landgræðslustjóri mætti fyrir hönd Landgræðslu ríkisins. Fyrir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið mætti Ingimar Sigurðsson yfirlögfræðingur. Ingimar mætti einnig fyrir hönd Hollustuverndar ríkisins, en hann er formaður stjórnar stofnunarinnar. Einnig mættu fyrir hönd Hollustuverndar ríkisins þeir Ólafur Pétursson, forstöðumaður mengunarvarnadeildar, og Þórhallur Halldórsson, forstöðumaður heilbrigðiseftirlitsdeildar. Ragnhildur Hjaltadóttir deildarstjóri mætti fyrir hönd samgönguráðuneytisins og Gunnar H. Ágústsson, deildarstjóri alþjóða- og mengunardeildar Siglingamálastofnunar, mætti fyrir Siglingamálastofnun. Fyrir hönd menntamálaráðuneytis mætti Þórunn Hafstein deildarstjóri og fyrir hönd Náttúruverndarráðs mætti Eyþór Einarsson, formaður ráðsins. Hólmfríður Snæbjörnsdóttir deildarstjóri mætti fyrir hönd félagsmálaráðuneytis og Stefán Thors, skipulagsstjóri ríkisins, mætti fyrir hönd Skipulagsstjórnar ríkisins.

Að mati nefndarinnar var niðurstaða fundarins sú að mismunandi aðstaða er í ráðuneytum og stofnunum til að sinna þessum málum. Valdsvið einstakra ráðuneyta og stofnana til þess að koma í veg fyrir umhverfisspjöll eru mismunandi. Þannig virðist t.d. vanta nokkuð á að hægt sé að grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að fyrirbyggja landeyðingu.

Auk þess boðaði nefndin á sinn fund Sigurgeir Sigurðsson, formann Sambands íslenskra sveitarfélaga, Guðmund Einarsson, formann Heilbrigðisfulltrúafélags Íslands, svo og Ingva Þorsteinsson magister.

Sigurgeir Sigurðsson ræddi afskipti sveitarfélaganna af umhverfismálum, einkum þó starfsemi heilbrigðiseftirlitsins sem sveitarfélögin standa fyrir lögum samkvæmt. Kvað hann afskiptin mikil og í nánum tengslum við sjálft heilbrigðiseftirlitið. Enn fremur kvað hann þetta tengjast skipulagsmálum sem sveitarfélögin bera ábyrgð á. Fram kom í máli Sigurgeirs að sveitarfélögin hefðu kappkostað að koma upp heilbrigðiseftirliti í samræmi við gildandi lög og væri málum nú svo komið að öll sveitarfélög landsins væru með slíkt eftirlit og þjónustu eða að það hillti undir hana þegar á næsta ári. Taldi hann eðlilegt að byggja mengunarvarnir upp í sambandi við aukið heilbrigðiseftirlit og kunnáttumenn á því sviði, þ.e. að styrkja bæri enn frekar eftirlit sveitarfélaganna.

Guðmundur Einarsson rakti framkvæmd heilbrigðiseftirlitsins í héraði og gerði grein fyrir þeirri eflingu sem orðið hefur á þeim vettvangi á undanförnum árum. Guðmundur fjallaði sérstaklega um samstarf við önnur yfirvöld og taldi að það mætti vera betra, t.d. við skipulagsyfirvöld. Guðmundur kvað heilbrigðisfulltrúa vel í stakk búna til þess að takast á við aukið umhverfiseftirlit, en þeir þyrftu sem fyrr sérfræðilega ráðgjöf og aðstoð Hollustuverndar ríkisins. Hann benti á að margir heilbrigðisfulltrúar hefðu þegar sótt námskeið í umhverfiseftirliti, í allt að fjóra mánuði hver, í Norræna heilsuverndarháskólanum í Gautaborg. Menntun heilbrigðisfulltrúa væri mismunandi en á síðari árum hefðu þó næstum eingöngu komið til háskólamenntaðir starfsmenn, m.a. dýralæknar, náttúrufræðingar og líffræðingar. Hann benti á að í Reykjavík hefði verið komið fyrir sérstakri umhverfiseftirlitsdeild innan heilbrigðiseftirlitsins undir faglegri stjórn líffræðings.

Ingvi Þorsteinsson magister fjallaði um landgræðslu og náttúruverndarmál. Hann kvað stefnuna í þeim málum vera með öfugum formerkjum, þ.e. að þeir sem nú vilja græða upp verða sjálfir að girða sig af en ekki þeir sem beittu sauðfé og búpeningi. Ingvi kvað það skoðun sína að verja ætti miklu fé til girðingarframkvæmda til að koma í veg fyrir lausagöngu búfjár. Ingvi kvað fyllstu ástæðu til þess að tengja landgræðslu og skógrækt saman við önnur náttúruverndarmál sé ætlunin að samræma náttúruvernd, sem hlýtur að vera æskilegt ef ekki bráðnauðsynlegt.

Ingvi kvað það skoðun sína að Íslendingar hefðu aldrei efni á því að græða landið upp með áburði heldur fyrst og fremst með friðun þó að slík uppgræðsla gæti tekið marga áratugi. Sem dæmi um slíka friðun nefndi hann stefnu Nýsjálendinga, en þar hefur verið dregið mjög úr áburðarnotkun við uppgræðslu. Ingvi undirstrikaði að gróðureyðing væri alvarlegasta umhverfisvandamál á Íslandi og að aðalatriðið væri að stemma stigu við frekari gróðureyðingu, svo og að græða upp landið með friðun.

Ingvi nefndi ferðamannaiðnaðinn, en ágangur á viðkvæmum svæðum væri mikill. Hér væri um að ræða stórt vandamál sem bregðast þyrfti við á sama hátt og átroðningi búfjár. Lítið hefði verið gert til þess að taka við ferðamönnum annað en að byggja hótel.

Varðandi störf Náttúruverndarráðs taldi Ingvi að það hefði yfir að ráða allt of litlu fjármagni og þess vegna einnig fámennu starfsliði. Of mikil verkefni væru ætluð ráðinu sem skipað væri kjörnum áhugamönnum.

b. Tilraunir til lagasetningar hérlendis.

Fyrir hartnær áratug var hafist handa um könnun á nýskipun og yfirstjórn umhverfismála í Stjórnarráði Íslands. Þann 4. mars 1975 skipaði Geir Hallgrímsson, þáverandi forsætisráðherra, níu manna nefnd undir formennsku Gunnars G. Schram til að vinna að heildarlöggjöf um stjórn umhverfismála. Nefndin samdi frumvarp til laga um umhverfismál sem þáverandi félagsmálaráðherra lagði fyrir Alþingi vorið 1978.

Á fundi ríkisstjórnarinnar í apríl 1978 var ákveðið að félagsmálaráðuneyti skyldi fara með umhverfismál innan Stjórnarráðs Íslands. Félagsmálaráðuneytinu var tilkynnt þessi ákvörðun og félagsmálaráðherra þar með falið að leggja fram frumvarp það sem samið hafði verið. Frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu á því þingi. Hliðstætt frumvarp var flutt sem þingmannafrumvarp á þinginu veturinn 1980–1981 en hlaut ekki afgreiðslu.

Í ráðherratíð Svavars Gestssonar 1980–1983 voru samin tvö frumvörp um yfirstjórn umhverfismála. Hið fyrra var samið af nefnd undir formennsku Árna Reynissonar og hið síðara af þeim Ingimar Sigurðssyni, lögfræðingi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, og Stefáni Thors skipulagsstjóra. Hvorugt þessara frumvarpa var lagt fyrir Alþingi.

Í upphafi starfstíma síns ákvað ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar að ganga frá frumvarpi til laga um umhverfismál með það fyrir augum að málið fengi fullnaðarafgreiðslu á Alþingi. Þann 26. sept. 1983 skipaði þáverandi félagsmálaráðherra, Alexander Stefánsson, fimm manna nefnd til þessa verks undir formennsku Hermanns Sveinbjörnssonar. Hlutverk nefndarinnar var að semja frumvarp samkvæmt framansögðu og vinna m.a. úr eldri frumvörpum og drögum um þetta efni. Ekki náðist samstaða í nefndinni. Í lok árs 1983 lagði Gunnar G. Schram, ásamt fimm öðrum þingmönnum Sjálfstæðisflokksins, fram frumvarp til laga um umhverfismál. Þar með þótti ekki grundvöllur fyrir frekara starfi nefndarinnar og var hún skömmu síðar leyst frá störfum.

Í ársbyrjun 1985 ákvað ríkisstjórnin að tillögur þáverandi félagsmálaráðherra, Alexanders Stefánssonar, um stjórn umhverfismála skyldu hljóta frekari umfjöllun í viðkomandi ráðuneytum. Í þeirri umfjöllun kom fram greinileg andstaða við tillögurnar hvað varðaði breytingar á skipan umhverfismála í íslenskri stjórnsýslu. Tilraunir voru gerðar til þess að ná samstöðu um málið, en þeim ekki fylgt eftir. Eftir þetta komu umhverfismál nokkrum sinnum til umræðu í ríkisstjórninni, en ekki voru lögð fram frumvörp um umhverfismál af hálfu ríkisstjórnarinnar. Er leið að kosningum 1987 lögðu Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur fram tillögur til þingsályktana um skipan umhverfismála.

Af framansögðu má ljóst vera að hugmyndir um heildarstjórn umhverfismála virðast hafa átt og eiga enn töluverðu fylgi að fagna. Um það vitnar sá mikli fjöldi frumvarpa sem saminn hefur verið á undanförnum árum um það efni. Þessi frumvörp hafa ekki náð fram að ganga, annaðhvort vegna þess að þau hafa ekki verið lögð fram á Alþingi eða að þau hefur dagað uppi í meðförum þingsins.

Líklegt er að ekki hafi verið fyrir hendi raunverulegur vilji á

Alþingi fyrir því að stofna sérstakt umhverfismálaráðuneyti og jafnframt að þau frumvörp sem gerðu ráð fyrir samstjórn, þ.e. samræmdri yfirstjórn, hafi ekki þótt ganga nægilega langt. Mikillar tregðu hefur gætt hjá viðkomandi ráðuneytum og stofnunum varðandi sérstakt umhverfismálaráðuneyti, þ.e. að þessi víðfeðmi málaflokkur, sem snertir fjölmörg ráðuneyti, yrði fluttur undir eina stjórn í einu ráðuneyti. Enn fremur var gagnrýnt að í frumvörpunum var fyrst og fremst tekið á yfirstjórninni en ekki nægilega á framkvæmdaatriðum og þá sérstaklega umhverfiseftirliti sem þó er lykilatriði.

Í ljósi þessa hefur nefndin í störfum sínum leitast við að finna raunhæfa lausn. Ákveðnir málaflokkar eru fluttir milli ráðuneyta og kveðið svo á um samstjórn málaflokksins að raunveruleg breyting verður þar á án þess að gengið sé það langt að allir þættir umhverfismála séu fluttir til eins ráðuneytis, úr þeim ráðuneytum þar sem þeir hafa verið til þessa. Þar með er komið í veg fyrir að stofnunum sé skipt upp. Eftirlitskerfi það, sem byggt hefur verið upp á löngum tíma, er ekki brotið niður heldur er reynt að styrkja það og kveða á um eftirlit þar sem því er ábótavant.

Það er álit nefndarinnar að með hliðsjón af því hve umhverfismál eru víðtækur málaflokkur sé á þessu stigi ekki hægt að ganga lengra í átt til samræmingar og tilfærslu málaflokka milli ráðuneyta miðað við núverandi skipan mála í Stjórnarráði Íslands. Nefndin lítur svo á að með frumvarpi því, sem hér er lagt fram, sé stigið fyrsta skrefið í þá átt að flytja málaflokkinn í heild sinni í eitt ráðuneyti. Slík tilfærsla tengist óhjákvæmilega endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands og nýrri verkaskiptingu ráðuneyta.

c. Hugtakið umhverfisvernd, markmið umhverfismálalaga.

Skýring hugtaksins umhverfisvernd liggur til grundvallar öllum réttarreglum á sviði umhverfismála og er því nauðsynlegt að skýra það í stuttu máli.

Markmið umhverfisverndar er að tryggja íbúum jarðar þau gæði láðs og lagar sem gefa þeim möguleika á sem bestum lífsskilyrðum. Er þá átt við ástand mála eins og það eru á hverjum tíma og ekki síður þegar til framtíðar er litið. Er hér um að ræða alla þætti lífríkisins.

Umhverfismálalöggjöf er forsenda allrar stjórnar á þessu sviði. Hlutverk hennar er fyrst og fremst að skipa fyrir um hvernig taka beri tillit til eiginleika umhverfisins með hliðsjón af lífríkinu. Þótt umhverfisvandamál séu fyrst og fremst leyst á tæknilegan hátt er umhverfismálaréttur löngu viðurkenndur innan fræðikerfis lögfræðinnar. Rétt er t.d. að benda á að umhverfismálaréttur viðurkennir því aðeins mengun og aðra röskun að fjárhagslegir hagsmunir liggi að baki, þ.e. að efnahagslegur ábati vegi þyngra en sú röskun sem starfseminni fylgir.

Rétturinn til heilbrigði í tengslum við óspillt umhverfi er viðurkenndur sem grundvallarréttur og telst því til sjálfsagðra mannréttinda og er meginmarkmið umhverfismálalöggjafar.

Fræðilega er hugtakið umhverfi skýrt mjög rúmt og tekur þannig yfir öll líffræðileg, efnafræðileg og félagsleg atriði sem geta haft áhrif á heilsu manna, bæði beint og óbeint. Skiptir þar ekki máli hvort áreiti beinist gegn einstaklingum eða hópum.

Til að ná fram þeim þáttum sem áður eru nefndir hefur reynst nauðsynlegt að setja reglur á sviði umhverfismála. Er það ekki síst vegna þess að iðnaðurinn sjálfur hefur reynst ófær um eftirlitið vegna eigin hagsmuna, en slík er ótvíræð reynsla allra þjóða og má þá sérstaklega skírskota til reynslu landa Evrópubandalagsins. Þessar reglur verða að taka tillit til langtímanota af gæðum umhverfisins, þ.e. að gæðin þrjóti aldrei, og kveða á um verndun lofts, láðs og lagar. Því er nauðsynlegt að ná fram réttarreglum um hráefnisöflun, vinnslu hráefnis, um varðveislu náttúru- og menningarverðmæta, og ekki síst reglum sem stuðla að því að bæta ríkjandi ástand. Rannsóknir á gæðum og þoli umhverfisins og náttúrunnar eru nauðsynleg forsenda þessa alls. Þessir þættir hafa leitt til alþjóðlegrar samvinnu, alþjóðlegra áætlanagerða og alþjóðaverndarstarfs.

d. Núverandi skipan umhverfismála á Íslandi.

1. Yfirstjórn.

Umhverfismál heyra nú undir átta ráðuneyti. Veigamestu málaflokkarnir eru í höndum fimm ráðuneyta en þau eru heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti, menntamálaráðuneyti, samgönguráðuneyti, landbúnaðarráðuneyti og félagsmálaráðuneyti. Samkvæmt auglýsingu nr. 96/1969 um staðfesting forseta á reglugerð um Stjórnarráð Íslands og síðar tilkomnum lögum heyra umhverfismálaþættir í stórum dráttum undir ráðuneyti sem hér segir:

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti.

Hollustuhættir og mengunarvarnir, sbr. lög nr. 109/1984 og reglugerðir nr. 45/1972 og nr. 390/1985. Heilsugæsla, heilbrigðismál og heilsuvernd, sbr. lög nr. 59/1983, um heilbrigðisþjónustu, eiturefni og hættuleg efni, sbr. lög nr. 85/1968, með síðari breytingum. Geislavarnir, sbr. lög nr. 117/1985.

Menntamálaráðuneyti.

Náttúruvernd, sbr. lög 41/1971, friðunarmál, sbr. lög um dýravernd, nr. 21/1957, og fuglafriðun, nr. 33/1966.

Landbúnaðarráðuneyti.

Gróðurvernd, sbr. lög um Landgræðslu ríkisins, nr. 17/1965, og lög um Skógrækt ríkisins, nr. 5/1955.

Samgönguráðuneyti.

Mengunarvarnir á sjó, sbr. lög nr. 32/1986, málefni Siglingamálastofnunar ríkisins.

Félagsmálaráðuneyti.

Skipulagsmál, sbr. skipulagslög, nr. 16/1964, og embætti skipulagsstjóra og skipulagsstjórnar ríkisins. Vinnuverndarmál, sbr. lög nr. 41/1980, um starfsemi Vinnueftirlits ríkisins.

Auk þess fara eftirtalin ráðuneyti með viðamikla málaflokka sem tengjast umhverfismálum beint eða óbeint:

Sjávarútvegsráðuneyti.

Friðun fiskimiða, sbr. lög nr. 44/1948.

Iðnaðarráðuneyti.

Ýmis sérlög um verksmiðjur, sbr. lög nr. 76/1966, varðandi álbræðslu í Straumsvík (flúornefnd), lög nr. 80/1966, um kísilgúrverksmiðju við Mývatn, og lög nr. 18/1977, um járnblendiverksmiðju í Hvalfirði.

Utanríkisráðuneyti.

Öll umhverfismál á umráðasvæði varnarliðsins.

2. Stofnanir er sinna umhverfismálum.

Nokkrar stofnanir, bæði rannsókna- og eftirlitsstofnanir, starfa að umhverfisvernd á vegum hins opinbera. Þessum stofnunum er falið að sjá um ákveðna þætti umhverfismála auk annarra verkefna. Hér má nefna Hollustuvernd ríkisins, sem starfar á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, Náttúruverndarráð, sem starfar á vegum menntamálaráðuneytis, Siglingamálastofnun ríkisins, sem starfar á vegum samgönguráðuneytis, Skógrækt ríkisins og Landgræðslu ríkisins, sem starfa á vegum landbúnaðarráðuneytis, og skipulagsstjóra ríkisins sem starfar á vegum félagsmálaráðuneytis. Enn fremur sinna Hafrannsóknastofnun, sem starfar á vegum sjávarútvegsráðuneytis, Rannsóknastofnun landbúnaðarins, sem starfar á vegum landbúnaðarráðuneytis, svo og Geislavarnir ríkisins og eiturefnanefnd, sem starfa á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis ýmsum verkefnum er tengjast umhverfisvernd.

Hollustuvernd ríkisins starfar samkvæmt þessum lögum, nr. 109/1984, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, undir yfirstjórn heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis. Starfsemi stofnunarinnar skiptist í þrjár deildir. Þar af fer mengunarvarnadeild eingöngu með umhverfismál og heilbrigðiseftirlitsdeild með ákveðna þætti sem snerta umhverfismál þótt verkefni hennar séu víðtækari og ekki eingöngu bundin umhverfismálum.

Fram að gildistöku þeirra laga 1. ágúst 1982 má segja að mengunarvarnaþáttur umhverfisverndar hafi fyrir venju sakir verið settur undir yfirstjórn heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, að vísu með skírskotun til laga nr. 85/1968, um eiturefni og hættuleg efni. Eitt helsta nýmæli laga nr. 109/1984 snerti starfsemi og framkvæmdir sem geta haft í för með sér mengun lofts, láðs og lagar, að svo miklu leyti sem slíkt er ekki falið öðrum aðilum með sérstökum lögum eða alþjóðasamþykktum. Samkvæmt lögum nr. 109/1984 er gert ráð fyrir því að sett verði sérstök mengunarvarnareglugerð í samráði við þau ráðuneyti sem fara með mál er snerta umhverfisvernd. Ákveðinn þáttur hefur þegar verið staðfestur. Kveður hann á um starfsleyfisskyldu fyrirtækja, sem valdið geta mengun, sbr. reglugerð nr. 390/1985 og gjaldskrá nr. 355/1986. Stjórnskipuð nefnd hefur nýlega skilað tillögum að mengunarvarnareglugerð. Í henni áttu sæti fulltrúar frá Hollustuvernd ríkisins, menntamálaráðuneyti, samgönguráðuneyti, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Félagi íslenskra iðnrekenda. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að rétt væri að gefa mengunarvarnareglugerð út sem tvær reglugerðir. Önnur reglugerðin nái yfir dreifða og smáa mengunarvalda þar sem fram komi viðmiðunarmörk fyrir leyfilega mengun í umhverfinu, en hin reglugerðin fjalli um stóra mengunarvalda, sem þurfa á starfsleyfi að halda. Reglugerðin er til umfjöllunar hjá stjórn Hollustuverndar ríkisins og er gert ráð fyrir því að tillögur hennar liggi fyrir bráðlega.

Samkvæmt tillögum nefndarinnar mun reglugerðin ná til mengunar ytra umhverfis af völdum úrgangs, loftmengunar, vatnsmengunar og hávaða. Gert er ráð fyrir að heilbrigðisnefndir hafi eftirlit með mengun undir yfirstjórn Hollustuverndar ríkisins. Ef um sérhæft eftirlit er að ræða getur Hollustuvernd ríkisins unnið að því beint.

Samkvæmt lögum nr. 109/1984, annast sveitarfélögin heilbrigðiseftirlit í héruðum, þar með talið mengunareftirlit, og standa straum af kostnaði við það. Ábyrgð beins eftirlits (frumeftirlits) er því í höndum sveitarfélaga, þ.e. heilbrigðisnefnda og heilbrigðisfulltrúa sem starfa undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins. Hlutverk þessara aðila er að sjá um að ákvæðum þeirra laga og reglna, sem á þessu sviði gilda, sé framfylgt. Hollustuvernd ríkisins hefur eingöngu beint eftirlit (frumeftirlit) séu verkefni sérhæfð og þá ýmist samkvæmt sérlögum eða ákvörðun ráðherra. Hér er fyrst og fremst um að ræða eftirlit sem krefst sérkunnáttu. Er ekki hægt að ætlast til að heilbrigðisfulltrúar sveitarfélaganna ráði yfir slíkri sérkunnáttu.

Náttúruverndarráð starfar samkvæmt lögum nr. 47/1971, um náttúruvernd. Tilgangur þeirra laga er að stuðla að bættum samskiptum manns og náttúru þannig að hvorki spillist að óþörfu líf og land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft. Lögin eiga að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir lögmálum hennar og verndun þess sem þar er sérstaklega sögulegt. Lögunum er ætlað að auðvelda þjóðinni umgengni við náttúru landsins og auka kynni manna af henni. Í 29. gr. náttúruverndarlaga eru mjög skýr og skorinorð ákvæði um mengun og er þar átt við mengun í víðasta skilningi. Þar segir að sé hætta á mengun lofts, láðs eða lagar við fyrirhugaða mannvirkjagerð eða jarðrask beri að leita álits Náttúruverndarráðs áður en framkvæmdir hefjast. Sé slíkt vanrækt geti Náttúruverndarráð krafist atbeina lögreglustjóra til varnar gegn því að verkið verði hafið eða því haldið áfram.

Vatnalög, nr. 15/1923, eru einhver fyrstu lög sem hafa að geyma mengunarákvæði. Í IX. kafla þeirra laga eru ákvæði um óhreinkun vatns, m.a. frá iðjuverum. Þótt lögin séu rúmlega 60 ára gömul og sjónarmið hafi þá verið önnur gagnvart umhverfinu en þau eru nú hefur framkvæmdarvaldið töluverð völd samkvæmt lögunum til þess að kveða á um vernd gegn skaðlegri óhreinkun vatns frá iðjuverum, sem og frá annarri starfrækslu, að vísu eingöngu ef hlutaðeigandi sveitarstjórnir koma sér ekki saman um hvað gera skuli.

Siglingamálastofnun ríkisins annast eftirlit með mengun sjávar samkvæmt lögum nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar. Tilgangur laganna er að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun sem stafar frá skipum, loftförum, pöllum eða öðrum mannvirkjum á sjó, og frá landstöðvum af völdum olíu og annarra efna, sem talin eru upp í fylgiskjali með lögunum, ef þau stofna heilsu manna í hættu, skaða lifandi auðlindir hafsins, raska lífríki þess og spilla umhverfinu eða trufla lögmæta nýtingu hafsins.

Skógrækt ríkisins starfar samkvæmt lögum nr. 3/1955, um skógrækt. Samkvæmt lögunum er markmið Skógræktar ríkisins í fyrsta lagi að vernda, friða og rækta skóga, í öðru lagi að græða upp nýja skóga og í þriðja lagi að leiðbeina um meðferð skóga og kjarrs. Í reynd hefur starfsemin þó fyrst og fremst snúist um verklegar framkvæmdir, þ.e. gróðursetningu, girðingarvinnu o.fl., en verndun og eftirlit með birkiskóglendum hefur mætt afgangi. Þennan þátt þarf að stórefla því að friðun birkiskóga og kjarrlendis er ódýrasta skógræktin og öflugasta vörnin gegn landeyðingu. Með núverandi lögum hefur Skógræktin verið vanmegnug að framfylgja verndunarstefnu, bæði vegna kostnaðar við girðingar og vegna einhliða réttarstöðu landeigenda eða ábúenda.

Landgræðsla ríkisins starfar samkvæmt lögum nr. 17/1965, með síðari breytingum. Markmið stofnunarinnar, samkvæmt lögunum frá 1965, er í fyrsta lagi að koma í veg fyrir eyðingu gróðurs og jarðvegs og í öðru lagi að græða upp eydd og vangróin lönd. Starfsemi stofnunarinnar greinist í eftirfarandi þætti:

1. Sandgræðslu sem er hefting jarð- og sandfoks og græðsla gróðurlausra og gróðurlítilla landsvæða.

2. Gróðurvernd sem stuðlar að eflingu gróðurs til að auka mótstöðuafl lands gegn eyðingu.

3. Gróðureftirlit sem fylgist með notkun gróðurs, vinnur gegn ofnotkun hans og hvers konar skemmdum á gróðurlendum.

Annar kafli fjallar um landgræðslu en þar segir m.a. að stofnunin skuli kosta kapps um að stöðva jarðvegseyðingu og græðslu eyddra landa. Þar segir einnig að stofnunin hafi eftirlit með þeim löndum sem þegar hafa verið tekin til græðslu.

Þriðji kafli laganna fjallar um gróðurvernd og þar segir m.a. að land skuli nytja svo að eigi valdi rýrnun eða eyðingu landkosta, svo og að sá sem valdi landspjöllum sé skyldur að bæta þau. Landgræðslu ríkisins er falið að hafa gát á meðferð gróðurs og vinna gegn því að hann eyðist fyrir ofnotkun eða aðra óskynsamlega meðferð. Líkt og með Skógræktina eru verklegar framkvæmdir, svo sem áburðardeifing, meginþunginn í starfsemi stofnunarinnar.

Geislavarnir ríkisins starfa samkvæmt lögum nr. 117/1985, um geislavarnir. Hlutverk stofnunarinnar er að tryggja nauðsynlegar öryggisráðstafanir gegn jónandi geislun frá geislavirkum efnum og geislatækjum. Starfsemi stofnunarinnar er fyrst og fremst fólgin í eftirliti með röntgentækjum á sjúkrastofnunum og notkun þeirra vegna öryggis sjúklinga og starfsmanna. Einnig annast stofnunin eftirlit með geislun er starfsmenn verða fyrir við störf sín. Einn þáttur í starfsemi stofnunarinnar er á sviði umhverfismála, en það er eftirlit með geislavirkum efnum í umhverfinu.

Eiturefnanefnd starfar samkvæmt lögum nr. 52/1988, sbr. lög nr. 103/1988, um eiturefni og hættuleg efni. Í eldri lögum nr. 85/1968 (13. gr.) var lengi að finna eitt veigamesta ákvæði um mengun í íslenskri löggjöf. Í þeirri grein var fjallað um eiturefni og hættuleg efni sem úrgangsefni í iðnrekstri, atvinnurekstri eða á annan hátt og að þá skuli þess gætt að hættuleg efni valdi ekki tjóni á mönnum eða dýrum.

Þau lög og stofnanir, sem fjallað er um hér að framan, skipta einna mestu máli varðandi framkvæmd umhverfisverndar hér á landi, þ.e. gagnvart hinu ytra umhverfi. Um innra umhverfi, þ.e. starfsumhverfi, fjalla lög nr. 47/1980, um aðbúnað, öryggi og hollustuhætti á vinnustöðum. Vinnueftirlit ríkisins fer með eftirlit samkvæmt þeim lögum. Auk þessara grundvallarlaga má nefna ýmis sérlög, t.d. um iðnrekstur, svo sem um Sementsverksmiðju ríkisins, Áburðarverksmiðjuna í Gufunesi, kísilgúrverksmiðjuna við Mývatn, álbræðsluna í Straumsvík, járnblendiverksmiðjuna í Hvalfirði og Steinullarverksmiðjuna á Sauðárkróki. Á síðari árum hafa verið sett sérstök ákvæði í lög um einstakar verksmiðjur sem fyrirskipa strangar mengunarvarnir að mati heilbrigðisyfirvalda.

e. Helstu nýmæli lagafrumvarpsins.

1. Í 1. gr. er hugtakið umhverfismál skilgreint og er þar átt við ytra umhverfi. Umhverfismál eru samkvæmt lögunum mengunarmál, náttúruvernd, þar með talin friðun lands og dýra, landvernd og verndun náttúrulegra skóga, svo og skipulagsmál.

2. Í 3. gr. kemur fram skýr tilgangur laganna sem er að samræma stjórn umhverfismála í landinu öllu og lögsögu þess með skipulegu samstarfi þeirra aðila sem starfa að þessum málum. Lögunum er ætlað að efla varnir gegn hvers konar mengun og öðrum skaðlegum umhverfisáhrifum og vinna að vernd náttúrugæða landsins.

3. Lagt er til að umhverfismál, þ.e. mengunarmál, náttúruvernd og skipulagsmál, falli hér eftir undir þrjú ráðuneyti, þ.e. félagsmálaráðuneyti, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti og samgönguráðuneyti. Enn fremur er það nýmæli að lagt er til að eitt ákveðið ráðuneyti fari með ábyrgð á samræmingu umhverfismála er undir lögin falla og kemur það í hlut samgönguráðuneytis sem framvegis heiti samgöngu- og umhverfisráðuneyti.

4. Lagt er til að umhverfismálaskrifstofa verði starfrækt innan samgöngu- og umhverfisráðuneytis sem hafi það hlutverk að samræma yfirstjórn umhverfismála og að skipaður verði sérstakur skrifstofustjóri til að veita henni forstöðu.

5. Í 6. gr. er lagt til að stofnuð verði sérstök stjórnarnefnd umhverfismála þar sem í eiga sæti fulltrúar ráðherranna þriggja, auk tilnefndra fulltrúa landbúnaðarráðherra, sjávarútvegsráðherra, iðnaðarráðherra, Sambands íslenskra sveitarfélaga og náttúruverndarþings.

6. Lagt er til að stjórnarnefnd umhverfismála fjalli m.a. um ágreiningsmál og úrskurði í slíkum málum. Enn fremur er lagt til að vísa megi þeim úrskurði til samgöngu- og umhverfisráðherra sem fari með endanlegt úrskurðarvald í stjórnkerfinu.

7. Lagt er til að stjórnarnefnd umhverfismála fylgist með framkvæmd einstakra þátta umhverfismála og fjalli m.a. um öll lagafrumvörp og reglugerðardrög á sviði umhverfismála og veiti umsögn um starfsleyfi fyrir stórframkvæmdir og starfsemi sem getur valdið verulegri mengun.

8. Í stað Náttúruverndarráðs er lagt til að skipað verði umhverfismálaráð, er hafi það hlutverk að vera ráðgjafar- og umsagnaraðili, bæði fyrir ríkisstjórn og stjórnarnefnd umhverfismála. Yrði umhverfismálaráð skipað sjö mönnum og er gerð krafa um sérþekkingu þeirra allra.

9. Í 10. gr. frumvarpsins er tekið á eftirlitsþáttum þeirra umhverfismála er undir frumvarpið falla. Er skýrt tekið fram hvað skuli vera í höndum heilbrigðisfulltrúa sveitarfélaganna, samgöngu- og umhverfisráðuneytis, Siglingamálastofnunar og Skipulagsstjórnar ríkisins. Enn fremur er það nýmæli lagt til að annað eftirlit, sem fellur undir lögin og ekki er tiltekið, falli undir samræmingarráðuneytið, þ.e. samgöngu- og umhverfisráðuneyti.

10. Í 10. greininni er veitt heimild til þess að fela heilbrigðisfulltrúum sveitarfélaganna að annast aðra þætti eftirlitsins, en þeim er beinlínis falið samkvæmt sérlögum verði aðilar ásáttir um nauðsyn slíks eftirlits. Samgöngu- og umhverfisráðherra setur reglur um þetta eftirlit, að fengnum tillögum stjórnarnefndar og að höfðu samráði við sveitarfélögin.

11. Í 11. gr. er samgöngu- og umhverfisráðuneyti veitt heimild til þess að setja gjaldskrá fyrir notkun á ýmiss konar einnota umbúðum, vélum og tækjum, pappír o.s.frv. í þeim tilgangi að stuðla að viðurkenndri förgun þeirra og endurvinnslu í eins ríkum mæli og við verður komið. Heimilt er að setja í slíka gjaldskrá ákvæði um svonefnt skilagjald einnota umbúða undir matvörur, eiturefni og hættuleg efni o.fl.

12. Í 12. gr. er lagt til að stofnaður verði svonefndur umhverfisverndarsjóður og að stjórnarnefnd umhverfismála fari með stjórn sjóðsins. Tekjur sjóðsins verða gjöld sem innheimt verða skv. 11. gr. af ýmiss konar einnota umbúðum o.s.frv. Hlutverk sjóðsins er að styrkja þau sveitarfélög og þá aðila sem þurfa á sérstöku átaki að halda til að leysa umhverfisvandamál og að standa fyrir rannsóknum á skaðlegum þáttum umhverfisins. Enn fremur er lagt til að verja skuli allt að einum tíunda hluta sjóðsins til fræðslu- og upplýsingastarfa á sviði umhverfismála.

13. Í 13. gr. frumvarpsins er gengið út frá því að við förgun úrgangs skuli ávallt gætt að umhverfinu. Enn fremur er gengið út frá því að urðun úrgangs sé neyðarúrræði. Lögð er sú skylda á hlutaðeigandi aðila að þeir standi sjálfir undir kostnaði. Enn fremur skal unnið að því að finna ráð til þess að farga úrgangi á viðunandi hátt.

14. Í ákvæðum til bráðabirgða, 6. tölul., er lagt til að fyrir 1. júní 1990 skuli ríkisstjórnin í samvinnu við sveitarfélög gera áætlun um frágang skolp- og frárennslislagna í þeim tilgangi að draga eins og mögulegt er úr mengun láðs og lagar af þeim sökum. Þar skal koma fram á hvern hátt stjórnvöld hyggjast leysa þessi mál á næstu tíu árum og hvernig kostnaði skuli skipt. Einnig skulu koma fram tillögur um á hvern hátt sveitarfélögum verði gert kleift að standa undir kostnaði.

15. Í ákvæðum til bráðabirgða, 7. tölul., er lagt til að notkun svokallaðs blýbensíns verði óheimil eftir 1995 og að bifreiðar, vélar og tæki, sem flutt verða til landsins eftir 1991, skulu geta nýtt blýlaust eldsneyti. Enn fremur er lagt til í 8. tölul. að dregið verði úr notkun efnasambanda sem valdið geta eyðingu á ósonlaginu þannig að hún minnki um a.m.k. 25% fyrir 1991 miðað við notkunina 1986 og um a.m.k. 50% fyrir 1994.

16. Lagt er til að stöðuheimildir Náttúruverndarráðs skuli flytjast yfir í umhverfismálaskrifstofu samgöngu- og umhverfisráðuneytis frá og með gildistöku laganna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. og 2. gr.

Í 1. og 2. gr. er fjallað um þá þætti umhverfismála sem lögunum er ætlað að ná yfir, þ.e. hið ytra umhverfi og þá þætti sem þeim er ekki ætlað að ná yfir. Mengunarmál, náttúruvernd og friðunarmál, ekki síst landvernd, og skipulagsmál eru þeir þættir umhverfismála sem helst þarf að taka á hér á landi, ekki síst út frá samræmdri heildarstjórn. Varnir gegn mengun sjávar og alþjóðlegt samstarf á því sviði skipta Íslendinga miklu og hljóta því að hafa forgang. Ekki er deilt um það að gróðureyðing, sorp- og frárennslismál, mengun frá bifreiðum, svo og skortur á tengslum skipulagsmála við önnur umhverfismál, séu þeir þættir umhverfismála sem hér þurfi helst að huga að á næstu árum og að gera þurfi stórátak til úrbóta fyrr en seinna. Um alla þessa þætti gilda sérlög, þó misjafnlega til þess fallin að grípa til ráðstafana. Þannig má segja að lög um náttúruvernd, lög um landgræðslu og lög um skógrækt og skógvernd séu ekki þannig gerð að hægt sé að grípa til aðgerða án þess að hlutaðeigandi hagsmunaðilar hafi þar áhrif á. Lög um mengunarvarnir, sérstaklega lög nr. 109/1984, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, eru hins vegar nægilega traust til aðgerða. Ekki hefur þó tekist að beita þeim sem skyldi þar sem skort hefur á fjárveitingar til starfsemi mengunarvarna Hollustuverndar ríkisins og mengunarvarna á vegum sveitarfélaganna.

Í 2. gr. eru sérstaklega teknir fyrir þeir þættir sem lögunum er ekki ætlað að ná yfir. Er þar fyrst og fremst um að ræða verndun auðlinda hafsins í samræmi við lög nr. 44/1948, um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins, og reglugerðir settar samkvæmt þeim, lög um fiskveiðar og verndun fiskistofna, lög um veiðihlunnindi í ám og vötnum í samræmi við vatnalög, nr. 15/1923, með síðari breytingum, og lög um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, lög um vinnuvernd, en um hana gilda lög nr. 46/1980, um aðbúnað og hollustuhætti á vinnustöðum. Enn fremur lög um geislavarnir en um þann þátt gilda lög nr. 119/1985, um geislavarnir. Allir þessir þættir eru sérstæðir, hver á sinn hátt, og geta ekki fallið undir hugtakið umhverfismál nema í víðustu merkingu. Sem dæmi má nefna að hlutverk Vinnueftirlits ríkisins er fyrst og fremst að standa vörð um heilbrigði starfsmanna. Hlutverk Geislavarna ríkisins er fyrst og fremst eftirlit með röntgentækjum á heilbrigðisstofnunum. Einnig annast stofnunin mælingar á geislavirkum efnum í umhverfinu.

Um 3. gr.

Hér er fjallað um tilgang laganna en hann er að samræma stjórn umhverfismála í landinu öllu og lögsögu þess með ákveðnum aðgerðum, ekki síst með skipulegu samstarfi þeirra aðila sem starfa að þessum málum, sbr. nánar í 1. gr. Rétt er að ítreka það að þegar eru í gildi hér á landi lög sem taka á flestum þessum þáttum, að vísu misjafnlega sterkt. Ákvæðum þessarar greinar svipar um margt til markmiða þeirra frumvarpa sem lögð hafa verið fram á Alþingi um umhverfismál, svo og þeirra frumvarpa sem unnin hafa verið á vegum stjórnvalda án þess að hafa verið lögð fram á Alþingi.

Um 4. gr.

Í greininni er kveðið á um það undir hvaða þrjú ráðuneyti umhverfismál skuli heyra, en þau eru samgönguráðuneyti, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti og félagsmálaráðuneyti. Á þennan hátt verður ráðuneytum sem fara með umhverfismál innan Stjórnarráðsins fækkað verulega, en sem stendur má segja að næstum öll ráðuneytin í Stjórnarráði Íslands fari með umhverfismál í einni eða annarri mynd. Helstu breytingarnar eru þó fólgnar í því að náttúruverndarmál og friðunarmál eru færð frá menntamálaráðuneyti og gerð er tillaga um að hægt sé við þá endurskipulagningu að færa ákveðna þætti landgræðslu og skógræktar frá landbúnaðarráðuneyti yfir til samgönguráðuneytis. Gerð er tillaga um að samgönguráðuneyti annist samræmingu umhverfismála. Í samgönguráðuneyti eru þegar vistaðar mengunarvarnir á sjó auk annars er tengist umhverfismálum, svo sem allar samgönguframkvæmdir um landið, vegir og brýr, flugvellir, hafnir og vitar auk ferðamála. Eðlilegt er að tengja náttúruverndarmál og samgöngu- og ferðamál. Samgönguráðuneytið er tiltölulega lítið og miklu minna ráðuneyti en þau tvö ráðuneyti sem lagt er til að einnig annist umhverfismál, þ.e. heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið og félagsmálaráðuneytið. Ætti því að reynast auðveldara að byggja upp sérstaka umhverfismálaskrifstofu innan þess, en í hinum tveimur sem eru þegar með verkefnastærstu ráðuneytum innan stjórnarráðsins. Einnig er gert ráð fyrir því að önnur umhverfismál sem ekki eru sérstaklega talin upp í lögunum og ekki eru tekin undan lögunum, sbr. 3. gr., falli undir stjórn þess ráðuneytis og að það ráðuneyti fái inn í heiti sitt orðið umhverfisráðuneyti. Enn fremur fari það ráðuneyti með erlend samskipti á sviði umhverfismála í samráði við stjórnarnefnd umhverfismála, sbr. 6. gr. Gert er ráð fyrir sérstöku samstarfi samgöngu- og umhverfisráðuneytis og landbúnaðarráðuneytis um verndun og eflingu gróðurs utan hefðbundinna ræktunarsvæða. Með þessu fyrirkomulagi eiga mál er varða endurheimt landgæða að fá umfjöllun í stjórnkerfinu út frá víðara sjónarhorni en tíðkast hefur til þessa. Þannig á að vera hægt að koma betur til móts við landeigendur og aðra sem vilja beita sér fyrir landgræðslu og landverndarmálum með sérstöku tilliti til fjölbreytilegra möguleika á landnýtingu og til hagsbóta þegar litið er til lengri tíma. Vonast er til að víðtækt samstarf takist um endurheimt landgæða.

Um 5. gr.

Gert er ráð fyrir því að umhverfismálaskrifstofa innan samgönguráðuneytis fari með samræmda yfirstjórn umhverfismála. Vegna mikilvægis málsins er lagt til að hér verði um sérstaka skrifstofu að ræða, skipaða skrifstofustjóra, en ekki deild. Mismunurinn er fyrst og fremst fólginn í því að skrifstofan verður fjárhagslega og verkefnalega óháð annarri starfsemi ráðuneytisins. Er þetta mikilvægt atriði miðað við þann forgang sem umhverfismál þurfa að hafa á næstu árum. Sérstakur skrifstofustjóri skal skipaður til þess að veita skrifstofunni forstöðu. Hlutverk skrifstofunnar er að annast samræmingu umhverfismála og framkvæmd þeirra umhverfismála sem ráðuneytið fer með sérstaklega.

Um 6. gr.

Hér er lagt til að stofnuð verði stjórnarnefnd umhverfismála skipuð fulltrúum ráðherra, sbr. 4. gr., auk fulltrúa landbúnaðarráðherra, sjávarútvegsráðherra, iðnaðarráðherra og Sambands íslenskra sveitarfélaga og náttúruverndarþings.

Slíkt fyrirkomulag hefur verið reynt áður við lausn mála sem þóttu hornreka í kerfinu. Má þar sem dæmi nefna lög nr. 41/1983, um málefni fatlaðra, áður lög nr. 47/1979, um aðstoð við þroskahefta, en samkvæmt þeim lögum er málefnum fatlaðra skipað undir þrjú ráðuneyti, heilbrigðisráðuneyti, menntamálaráðuneyti og félagsmálaráðuneyti sem jafnframt fer með yfirstjórn á málasviðinu. Til þess að treysta þessa yfirstjórn og samstjórn mála, eftirlit og umsjón með lögunum starfar stjórnarnefnd skipuð fulltrúum þessara ráðuneyta, Sambands íslenskra sveitarfélaga og hagsmunaaðila, samtals sjö fulltrúar. Nefndinni er t.d. falið að leysa úr ágreiningsmálum varðandi framkvæmd laganna og gera tillögur um reglugerðir og um úthlutun fjár úr Framkvæmdasjóði fatlaðra og margt fleira. Reynslan af þessu fyrirkomulagi er að mati hlutaðeigandi ráðuneyta góð og er svo komið að mál velkjast ekki á milli ráðuneyta eða „detta á milli skips og bryggju“.

Með framangreindri stjórnarnefnd er kveðið á um það hverjum beri að marka stefnu á þessu sviði, vinna að skipulagningu og fylgja þessum þáttum eftir. Eitt aðalhlutverk nefndarinnar verði því að vinna að stefnumótun og að samræma störf ráðuneytanna. Óneitanlega hafa umhverfismál verið því marki brennd að þar hafi margir kvatt sér hljóðs og jafnvel skipað fyrir um sömu hluti samkvæmt ýmsum lögum án nokkurs samráðs innbyrðis. Slíkt leiðir eingöngu til réttaróvissu þannig að segja má að með þessu frumvarpi sé líka verið að kveða á um réttaröryggi í landinu og að ákvarðanir veki tiltrú almennings og nái því betur fram að ganga.

Um 7. gr.

Í 7. gr. er að finna ákvæði um það hver eiga að vera verkefni stjórnarnefndar skv. 6. gr. Eins og áður hefur komið fram hljóta störfin fyrst og fremst að byggjast á stefnumótun í umhverfismálum og samræmingu mála. Gert er ráð fyrir því m.a. að nefndin taki á „skörunartilvikum“ og vinni að samnýtingu starfskrafta og úrskurði um ágreiningsefni varðandi aðgerðir. Gert er ráð fyrir því að í slíkum tilvikum sé sá aðili sem fer með yfirstjórnina endanlegur úrskurðaraðili á vegum framkvæmdarvaldsins þótt ekki sé verið að taka mál úr höndum dómstóla með því. Nefndinni er m.a. falið að fylgjast með framkvæmd einstakra þátta umhverfismála og er henni ætlað að gera tillögur til úrbóta ef út af er brugðið til hlutaðeigandi ráðherra.

Jafnframt er gert ráð fyrir að stjórnarnefndin hafi frumkvæði að rannsóknar-, fræðslu- og útgáfustarfsemi. Stjórnarnefndinni er einnig ætlað að afgreiða einstök mál er ríkisstjórnin eða ráðherrar, sem fara með umhverfismál, fela henni. Skýr ákvæði eru um að stjórnarnefnd skuli við afgreiðslu einstakra mála leita álits stofnana og samtaka er í hlut eiga eftir því sem við á hverju sinni.

Um 8. gr.

Gerð er tillaga um að umhverfisráðherra skipi umhverfismálaráð er komi í stað Náttúruverndarráðs og verði ráðgjafar- og umsagnaraðili fyrir ríkisstjórn og stjórnarnefnd umhverfismála. Gert er ráð fyrir því að ráðið sé skipað sjö mönnum þannig að formaður sé skipaður að fengnum tillögum Háskóla Íslands og er reiknað með að hann hafi alhliða þekkingu á umhverfismálum. Skipan hinna aðilanna sex er með þeim hætti að tveir þeirra hafi sérstaka þekkingu á náttúruvernd, og þar af annar á landvernd, tveir hafi sérstaka þekkingu á mengunarmálum, og þar af annar á mengun sjávar, og tveir með sérþekkingu á skipulagsmálum, þar af annar á umhverfisskipulagsmálum. Gæti nefndin því sem best starfað ein og sér eða þá skipt eftir því um hvaða mengunarþætti er að ræða, t.d. náttúruvernd, þar með telst landvernd, mengunarmál eða skipulagsmál.

Á þennan hátt ætti að vera tryggt að stjórnarnefnd fengi álit sérfróðra aðila um mál er snerta þá þætti umhverfismála er þessi lög ná yfir. Gert er ráð fyrir því að ráð þetta taki við hlutverki Náttúruverndarráðs eins og það er skilgreint í lögum nr. 47/1971.

Um 9. gr.

Í þessari grein er fjallað um stjórn mála í héraði og er reiknað með að hún verði óbreytt frá því sem verið hefur samkvæmt gildandi lögum. Hér er fyrst og fremst um að ræða þá þætti er snerta eftirlit og framkvæmdir. Sérlög á þessu sviði, eins og lög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 109/1984, eru nægjanlega traust til þess að byggja á slíkt eftirlit á vegum sveitarfélaganna, auk þess sem veittar eru heimildir í 10. gr. til frekari aðgerða.

Um 10. gr.

Þótt gripið verði til þess ráðs að koma á markvissri yfirstjórn og samræmingu á sviði umhverfismála, dugir það engan veginn til þess að takast á við þau umhverfisvandamál sem við Íslendingar eigum við að glíma. Í 10. gr. er sérstaklega tekið á eftirlitsþætti og framkvæmd laganna og er gert ráð fyrir að heilbrigðisfulltrúar sveitarfélaganna fari áfram með eftirlit með mengandi starfsemi að svo miklu leyti sem það hefur ekki verið falið Hollustuvernd ríkisins, sbr. lög nr. 109/1984, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Sú breyting yrði helst hér að heilbrigðisfulltrúar gætu fengið frekari verkefni og að starfsemi þeirra mundi í auknum mæli beinast að mengunareftirliti.

Rétt er að benda á að einu aðilarnir, sem sótt hafa framhaldmenntun í umhverfiseftirliti, t.d. í Norræna heilsuverndarháskólann í Gautaborg, eru heilbrigðisfulltrúar sveitarfélaganna. Þannig hafa á undanförnum árum einn eða tveir heilbrigðisfulltrúar farið árlega til náms eingöngu í þessum þætti. Nú eru starfandi í landinu um 25 til 30 heilbrigðisfulltrúar á vegum sveitarfélaganna, allir með sérstök starfsréttindi og flestir með töluverða menntun og langa reynslu að baki.

Það er vilji sveitarfélaganna að heilbrigðisfulltrúar sinni þessu eftirliti áfram á þeirra vegum.

Hvað snertir aðra þætti eins og gróðureyðingu og eftirlit með verndun skóga er reiknað með því að eftirlitið verði í höndum umhverfismálaskrifstofu. Heimilt verði að fenginni tillögu stjórnarnefndar umhverfismála og að höfðu samráði við Rannsóknastofnun landbúnaðarins að takmarka tímabundið beit og hvers konar umferð um svæði til þess að fyrirbyggja gróðureyðingu eða til þess að vinna að ræktun sem getur skipt sköpum um það hvort takist að snúa vörn í sókn í gróðurverndarmálum.

Eftirlit með mengun sjávar frá skipum og olíu- og grútarmengun frá landstöðvum yrði í höndum Siglingamálastofnunar í samræmi við lög nr. 28/1986, um varnir gegn mengun sjávar. Önnur mengun sjávar en frá skipum og olíu- og grútarmengun verði falin heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna eða mengunarvörnum Hollustuverndar ríkisins.

Eftirlit með skipulagsmálum verði í höndum Skipulagsstjórnar og eftirlit með náttúruvernd, sbr. lög nr. 47/1971, verði í höndum samgöngu- og umhverfisráðuneytis og náttúruverndarnefnda í héraði. Allt annað eftirlit sem fellur undir lögin og ekki er sérstaklega tiltekið er ætlast til að umhverfismálaskrifstofan yfirtaki.

Lagt er til að heimilt verði að fela heilbrigðisfulltrúum sveitarfélaganna að annast aðra þætti eftirlitsins en þeim ber að annast samkvæmt núgildandi lögum. Umhverfisráðherra setur reglur um þetta eftirlit að fengnum tillögum stjórnarnefndar og að höfðu samráði við sveitarfélögin. Á þennan hátt verði hægt að byggja upp frekara umhverfiseftirlit á vegum sveitarfélaganna í tengslum við það eftirlit sem þegar hefur tekið til starfa og hefur verið í markvissri uppbyggingu á síðustu fimm árum. Sem dæmi má nefna að ekkert sveitarfélag á Íslandi er án eftirlits heilbrigðisfulltrúa en fyrir fimm árum var það nánast ekkert nema á höfuðborgarsvæðinu, í Eyjafirði og á nokkrum þéttbýlisstöðum.

Um 11. gr.

Í þessari grein er að finna ákvæði er heimila samgöngu- og umhverfisráðuneyti að setja gjaldskrá fyrir notkun og starfrækslu sem getur haft í för með sér óæskileg umhverfisáhrif. Hér er fyrst og fremst um að ræða ýmiss konar einnota umbúðir, vélar og tæki, pappír og því líku sem óhæfa er að skilja eftir úti í náttúrunni og jafnvel ástæða til að endurvinna, þótt endurvinnslan sé hér ekki markmið í sjálfu sér. Um yrði að ræða annaðhvort fast gjald, þ.e. fyrir fram greitt gjald eða árlegt gjald, nema hvort tveggja sé.

Á þennan hátt verði stuðlað að förgun þessara efna á viðurkenndan hátt og jafnvel endurvinnslu í eins miklum mæli og við verður komið. Gert er ráð fyrir því að stjórnarnefnd geri tillögur um þessa gjaldskrá og að hún taki mið af raunverulegum kostnaði við hreinsun og förgun og eftirlit með þessum þáttum. Gert er ráð fyrir því að heimilt sé að setja í slíka gjaldskrá ákvæði um skilagjald af einnota umbúðum undir matvæli, drykkjarvörur o.s.frv. og af umbúðum utan um eiturefni og hættuleg efni.

Með þessu ákvæði er reynt að mæta þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið í þingsályktunum og ýmiss konar athugasemdum, m.a. frá náttúruverndarþingi, Hollustuvernd ríkisins og fleiri aðilum um að tryggja þurfi nægilega vel lagalegan grundvöll fyrir slík gjöld. Núgildandi lög um mengunarmál heimila ekki slíka gjaldtöku svo ótvírætt sé. Um ráðstöfun þess fjár, sem innheimtist samkvæmt þessu, er fjallað í 12. gr.

Um 12. gr.

Hér er fjallað um sérstakan umhverfismálasjóð en í hann eiga að renna fjármunir skv. 11. gr. Stjórnarnefnd umhverfismála er jafnframt falin stjórn sjóðsins og er hlutverk hans að styrkja þau sveitarfélög og þá aðila sem þurfa á sérstöku átaki að halda í sambandi við lausn umhverfisvandamála. Jafnframt á sjóðurinn að standa fyrir rannsóknum á skaðlegum þáttum umhverfisins og er lagt til að veita megi allt að einum tíunda hluta sjóðsins til fræðslu og upplýsinga á sviði umhverfismála. Ætla verður að hægt sé að afla verulegs fjár með þessum hætti og gæti það komið að góðum notum við verndun umhverfis, t.d. landgræðslu og frágang sorphauga.

Sú stefna hefur verið mótuð í nágrannalöndunum að taka gjöld, annaðhvort skilagjöld eða föst gjöld, til þess að koma í veg fyrir umhverfisskaða af völdum ýmiss konar einnota umbúða, véla og tækja og hefur mælst vel fyrir. Þannig hafa öll Norðurlöndin tekið upp slíka gjaldheimtu og á næsta ári verður tekin upp svipuð gjaldheimta í Vestur-Þýskalandi. Varðandi frekari röksemdir vísast til þingsályktunartillagna sem nýlega voru lagðar fram á Alþingi og greinargerðar Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndarráðs og Landverndar sem fylgir með annarri þeirra, en ítarlega hefur verið fjallað um þessi mál á vegum þessara aðila og á vegum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Eru þeir aðilar á einu máli um að taka verði upp einhvers konar gjaldheimtu til þess að snúa vörn í sókn.

Um 13. og 14. gr.

Í þessum greinum er sérstaklega fjallað um förgun úrgangs, en hún hefur verið eitt mesta vandamál í íslenskri umhverfismálasögu á undanförnum árum. Gildandi lagaákvæði um förgun er fyrst og fremst að finna í lögum um eiturefni og hættuleg efni. Eigi að síður er talin ástæða til að setja inn stefnumarkandi ákvæði um förgun úrgangs, þ.e. í þeim tilvikum þar sem ekki verður komið við endurvinnslu.

Samkvæmt 13. gr. skal heimilt að koma úrgangi fyrir, t.d. með urðun eða í sérstökum geymslum ef ekki er hægt að farga þessum hlutum með öðrum viðurkenndum hætti. Enn fremur er gert ráð fyrir því að finnist síðar ráð til förgunar sé hægt að gera kröfur um að úrgangi verði fargað með þeim hætti.

Með þessu er lögð áhersla á það að sérstök merking verði lögð í orðið „förgun“ og að átt sé við meðferð hluta og efna með þeim hætti að þau valdi sem minnstum umhverfisspjöllum. Þannig verður ekki fallist á það að urðun eða geymsla falli undir hugtakið förgun og má í reynd segja að slíkur háttur verði því aðeins viðhafður að förgunarleiðir séu ekki fyrir hendi þegar koma þarf úrgangi fyrir.

Gert er ráð fyrir að meðferð úrgangs samkvæmt þessari grein verði á kostnað hlutaðeigandi aðila.

Í 14. gr. er gert ráð fyrir því að heilbrigðisráðherra setji reglugerð um förgun úrgangs að fengnum tillögum stjórnarnefndar, sbr. 7. gr., sem leiti umsagnar hlutaðeigandi aðila og er þar sérstaklega átt við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga, Landgræðslu ríkisins, skipulagsyfirvöld, Hollustuvernd ríkisins, Vinnueftirlit ríkisins og eiturefnanefnd.

Um 15. gr.

Í greininni er fjallað um viðurlög við brotum á lögunum og reglugerðum sem settar verða samkvæmt þeim og að refsa skuli með sektum eða varðhaldi séu sakir miklar. Á þennan hátt eru refsiákvæðin felld undir ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 8/1940, með síðari breytingum, en í þeim er m.a. að finna ýmiss konar refsiákvæði vegna umhverfisspjalla. Þótt vissulega væri ástæða til þess að taka á viðurlögum í sjálfum lögunum og jafnvel að hafa þau þyngri en gerist og gengur í öðrum lögum þykir ekki ástæða til þess að leggja slíkt til hér enda eru hegningarlög þannig að dómarar hafa tiltölulega frjálsar hendur t.d. um ákvörðun sekta samkvæmt þeim. Verði því að treysta á það að dómarar líti á málin í ljósi þess að um alvarleg brot getur verið að ræða og það jafnvel brot sem hingað til hefur ekki verið refsað fyrir þar sem þjóðin hefur almennt lítt skeytt um umhverfismál og skaða á umhverfinu. Dæmi um slíkt er t.d. leikaraskapur utan vega á ýmiss konar vélknúnum tækjum. Viðurlög verða að taka mið af skaðlegum áhrifum á heilbrigði manna og dýra, svo og efnahagslegum áhrifum þegar til lengri tíma er litið.

Um 16. gr.

Gert er ráð fyrir því að lögin öðlist gildi 1. jan. 1990 og að úr gildi falli ósamrýmanleg ákvæði laga nr. 47/1971, um náttúruvernd, laga nr. 28/1986, um varnir gegn mengun sjávar, laga nr. 17/1965, um landgræðslu, og laga nr. 3/1955, um skógrækt.

Þau ákvæði, sem sérstaklega féllu hér undir sem ósamrýmanleg eru ákvæði um skipan og starfsemi Náttúruverndarráðs og um afskipti Siglingamálastofnunar ríkisins af annarri mengun sjávar en frá skipum og vegna olíu- og grútarmengunar frá landstöðvum. Í lögum um landgræðslu er um að ræða þau ákvæði er lúta að gróðurvernd og í lögum um skógrækt eru það ákvæði um vernd náttúrulegs skóglendis.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Hér er annars vegar fjallað um skipulagsbreytingar og hins vegar um sérstakar aðgerðir í umhverfismálum.

Í 1. tölul. segir að lögin skuli endurskoðuð innan fjögurra ára frá gildistöku og að við þá endurskoðun skuli sérstaklega huga frekar að samræmingu einstakra þátta umhverfismála og stofnana er sinna verkefnum á þessu sviði í þeim tilgangi að sameina yfirstjórn umhverfismála í einu ráðuneyti.

Í 2. tölul. er gert ráð fyrir því að stöðuheimildir Náttúruverndarráðs skuli frá gildistíma laganna flytjast yfir í það ráðuneyti sem falin verður samræming umhverfismála. Þetta er eðlilegt þegar tekið er mið af því að starfsemi Náttúruverndarráðs verður lögð niður nái frumvarpið fram að ganga og að verkefni þess sem framkvæmdaaðila færist yfir til ráðuneytis umhverfismála. Að öðru leyti þarfnast þessi töluliður ekki skýringa.

Í 3. tölul. er gert ráð fyrir að Náttúruverndarráð tilnefni fulltrúa í fyrstu stjórnarnefnd umhverfismála þar sem náttúruverndarþing er haldið á þriggja ára fresti. Næsta náttúruverndarþing verður ekki haldið fyrr en haustið 1990 miðað við núgildandi lög.

Í 4. tölul. er gert ráð fyrir að endurskipulagning verkefna á sviði landverndar og verndunar náttúrulegs skóglendis muni taka eitt ár því að endurskoða þarf lög um landgræðslu og skógrækt. Lög um landgræðslu eru að stofni til frá 1907 og eru sennilega elstu sérlög á sviði umhverfismála hér á landi. Þessi lög hafa síðan verið endurskoðuð og aukin.

Í 5. tölul. er gert ráð fyrir að stjórnarnefnd verði skipuð þegar eftir birtingu laganna og taki hún til starfa þá þegar í þeim tilgangi að undirbúa gildistöku laganna.

Í 6. tölul. er kveðið á um það að fyrir 1. júní 1990 skuli ríkisstjórnin í samvinnu við sveitarfélög gera áætlun um frágang skolp- og frárennslislagna í þeim tilgangi að draga eins og mögulegt er úr mengun láðs og lagar af þeim sökum. Í þessari áætlun á að koma fram á hvern hátt stjórnvöld hyggjast leysa þetta mál innan næstu tíu ára, svo og hvernig kostnaði skuli skipt milli ríkis og sveitarfélaga. Enn fremur hvernig sveitarfélögum verði gert kleift að standa undir kostnaði af þessu. Hér er um mjög brýnt mál að ræða þar sem þegar liggur fyrir að einhver mesta mengun sem herjar á Ísland er skolp frá fráveitum, heimilisskolp, iðnaðarskolp, fiskvinnsluskolp og, í auknum mæli, skolp frá ýmiss konar landstöðvum öðrum, ekki síst fiskeldi. Þetta snertir ekki eitt sveitarfélag öðrum fremur, þótt vandamálið kunni að lenda með misjöfnum þunga á einstökum sveitarfélögum, og því er gert ráð fyrir að ríkisvaldið hafi forgöngu um lausn mála á næstu tíu árum.

Í 7. tölul. er fjallað um blýbensín. Óheimilt verður að nota það eftir árið 1995. Enn fremur að bifreiðar, vélar og tæki, sem flutt verða til landsins eftir 1991 verði að geta nýtt blýlaust eldsneyti. Um nauðsyn þessa atriðis þarf ekki að fjölyrða svo mjög sem það hefur verið til umfjöllunar á undanförnum árum. Rétt er að benda á að samkvæmt mælingum mengunarvarna Hollustuverndar ríkisins sem fram hafa farið í Reykjavík á undanförnum árum kemur fram veruleg mengun af útblæstri frá bílum. Vitað er að í nágrannalöndunum hefur náðst verulegur árangur í þessari baráttu gegn mengun. Margt bendir til að í þessum málum hafi íslensk stjórnvöld mótað ranga stefnu, t.d. með því að fyrirskipa ekki mengunarvarnabúnað á bifreiðum. Það er alþekkt að bifreiðar, sem fluttar eru til landsins og gerðar eru fyrir erlendan markað þar sem krafist er mengunarvarnabúnaðar, koma til Íslands án slíks búnaðar.

Í 8. tölul. segir að dregið skuli úr notkun efna og efnasambanda sem valdið geta eyðingu ósonlagsins og að notkun minnki um a.m.k 25% fyrir 1991, miðað við notkunina 1986, og um a.m.k. 50% fyrir 1994. Er þetta í samræmi við norræna framkvæmdaáætlun um minni notkun ósoneyðandi efna.