Skattskylda innlánsstofnana Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 294

393. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 65/1982, um skattskyldu innlánsstofnana, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993.)

1. gr.

3. gr. laganna orðast svo:

Heimildir til niðurfærslu viðskiptaskulda í 2. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 31. gr. og 2. og 3. málsl. 5. tölul. 74. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt gilda ekki um skattskylda aðila samkvæmt lögum þessum.

Frá tekjum viðskiptabanka og sparisjóða má draga þau almennu og sérstöku framlög í afskriftareikningi útlána sem gjaldfærð eru í rekstrarreikningi í samræmi við gildandi reglur um ársreikning viðskiptabanka og sparisjóða. Staða afskriftareiknings útlána í árslok dregst frá við uppgjör á eignarskattsstofni.

Færsla á tillögum í afskriftareikning innan eigin fjár er ekki heimilt að draga frá tekjum. Þessi eiginfjárreikningur skal ekki dreginn frá við uppgjör á eignarskattsstofni.

Skattskyldum aðilum samkvæmt lögum þessum, öðrum en bönkum og sparisjóðum, er auk sannanlegra útlánatapa heimilt að færa fjárhæð til gjalda í afskriftareikning útlána vegna almennrar útlánaáhættu sem nemur 1% af aukningu útlána og veittra ábyrgða á rekstrarárinu. Heildarfjárhæð þessa hluta afskriftareiknings skal þó aldrei nema hærri fjárhæð en 1% af heildarfjárhæð útlána og veittra ábyrgða í árslok. Fari fjárhæðin eitthvert ár fram úr þessum mörkum skal mismunurinn teljast til tekna.

2. gr.

6. gr. laganna orðast svo:

Þær stofnanir, sjóðir og félög sem skattskyld eru samkvæmt lögum þessum skulu undanþegin stimpilgjaldi af fjárskuldbindingum sem þau kunna að taka á sig.

3. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1994 og koma til framkvæmda við álagningu tekjuskatts og eignarskatts á árinu 1995 vegna tekjuársins 1994.

Ákvæði til bráðabirgða.

Á því ári þegar lög þessi öðlast gildi skulu viðskiptabankar og sparisjóðir samkvæmt þeim leysa upp og færa til skattskyldra tekna þá upphæð sem stendur á afskriftareikningi útlána sem byggist á ákvæði 3. gr. laga nr. 65/1982, sbr. 2. gr. laga nr. 51/1984. Miða skal tekjufærslu við stöðu reikningsins 31. desember 1993. Ákvæði 1. gr. laga þessara skulu síðan gilda um skattaleg reikningsskil viðkomandi skattaðila frá því tímamarki.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á reglum laganna um afskriftareikning útlána að því er varðar viðskiptabanka og sparisjóði. Á hinn bóginn gerir frumvarpið ráð fyrir að regla 3. gr. laganna, eins og hún er í dag, haldi sér hvað varðar aðrar stofnanir sem skattskyldar eru samkvæmt lögunum. Tekið skal fram að reikna má með að þær breytingar, sem hér er gerð tillaga um, hafi ekki áhrif á tekjur ríkissjóðs þegar til langs tíma er litið. Ljóst er þó að um einhverjar tilfærslur verður að ræða milli ára en gera má ráð fyrir að þau áhrif verði óveruleg.

Viðskiptabankar og sparisjóðir færa nú afskriftir útlána til gjalda í skattframtali með tvennu móti.

Annars vegar er um að ræða svokölluð „sannanleg útlánatöp“ á grundvelli almennra ákvæða í lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Um skattalega meðferð sannanlegra útlánatapa gildir sama regla hjá fjármálafyrirtækjum og öðrum atvinnufyrirtækjum.

Hins vegar byggjast útlánaafskriftir til skatts á heimild í 3. gr. laganna um skattskyldu innlánsstofnana en þar segir að færa megi til gjalda 1% af aukningu útlána og veittra ábyrgða á rekstrarárinu. Hér er um að ræða einfalda en um leið mjög ónákvæma aðferð til að meta afskriftaþörf vegna almennrar útlánaáhættu. Þessi aðferð er hagstæð þeim stofnunum sem eru í takmörkuðum mæli í áhættusömum útlánum því reglan felur það í sér að afskriftin er óháð raunverulegri afskriftaþörf. Á hinn bóginn er reglan óhagstæð gagnvart þeim stofnunum sem eru í áhættusömum útlánum þar sem þá getur raunveruleg afskriftaþörf verið töluvert meiri en sem nemur 1%. Lögbundið afskriftahlutfall af þessu tagi er ekki einsdæmi í skattalöggjöfinni því sambærilegar reglur er að finna í lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, hvað varðar niðurfærslu viðskiptaskulda en afskrift skv. 3. gr. þeirra laga sem hér er lögð til breyting á kemur einmitt í stað slíkrar niðurfærslu viðskiptaskulda.

Rökin fyrir þessum skattalegu reglum eru fyrst og fremst framkvæmdalegs eðlis. Talið er að ef horfið yrði frá fastbundnum reglum um þetta efni fyrir atvinnureksturinn í heild mundi það veikja um of möguleika skattyfirvalda til aðhalds og eftirlits á þessu sviði. Þótt þessi sjónarmið eigi almennt við um atvinnurekstur í landinu er svo ekki um viðskiptabanka og sparisjóði eins og nú verður gerð nánari grein fyrir.

Vegna aukinnar áhættu í útlánastarfsemi hafa þær fjárhæðir sem færðar eru til gjalda í rekstrarreikningi banka og sparisjóða sem töpuð útlán farið hlutfallslega hækkandi síðustu árin. Stjórnendur þessara stofnana hafa lagt á það vaxandi áherslu að þeim verði heimilað að gjaldfæra sömu útlánaafskriftir til skatts og færðar eru í reikningsskil þeirra. Í því sambandi hefur og verið bent á nauðsyn þess að löggjöf verði sem mest sniðin að þeim reglum sem gilda í nágrannalöndum okkar. Á þetta enn frekar við um þessar mundir þegar Ísland er að ganga inn í Evrópska efnahagssvæðið sem hefur það í för með sér að bankar þurfa að vera tilbúnir að mæta harðri samkeppni erlendis frá. Skattareglur hérlendis þurfa því að vera með því sniði að þær veiki ekki samkeppnisstöðu gagnvart erlendum samkeppnisaðilum. En þau lönd sem við höfum litið mest til í þessu sambandi, þ.e. Norðurlöndin, hafa á síðustu árum öll breytt reglum sínum varðandi afskriftareikning útlána í þá átt sem lagt er til í frumvarpi þessu.

Rök fyrir þessum breytingum bæði hér á landi og erlendis eru meðal annars þessi:

- um reikningsskil banka og sparisjóða gilda nákvæmar opinberar reikningsskilareglur, þar á meðal um mat á útlánaafskriftum,

- bankar og sparisjóðir eru háðir ströngu opinberu eftirliti og ársreikningar þeirra eru endurskoðaðir af löggiltum endurskoðendum,

- bankar og sparisjóðir eru háðir mjög ströngum alþjóðlegum reglum um lágmarkshlutfall eigin fjár (svokallaðar BIS-reglur). Fari eiginfjárhlutfall niður fyrir tilskilið lágmark verður viðkomandi banki eða sparisjóður að hætta starfsemi innan tiltölulega skamms tíma ef eiginfjárstaðan er ekki lagfærð. Til þess að viðhalda eiginfjárstöðunni verður hver banki að sýna góðan rekstrarhagnað að jafnaði enda er hagnaður grundvöllur innri eiginfjármyndunar og forsenda þess að nýtt eigið fé fáist með sölu hlutafjár. Úr því að banki eða sparisjóður verður að sýna góðan hagnað að jafnaði og séu skattareglur þær sömu og reikningsskilareglur hlýtur bankinn eða sparisjóðurinn (og/eða hluthafar hans) að skila tilætluðum tekjuskatti í ríkissjóð enda þótt skattareglur séu þær sömu og opinberar reikningsskilareglur.

Í heild skapa þessi atriði traustan ramma um meðferð útlánaafskrifta í reikningsskilum sem ekki er ástæða til að víkja frá í uppgjöri til skatts.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið er því í frumvarpinu lagt til að tekin verði upp sams konar regla um afskriftir útlána og gildir annars staðar á Norðurlöndum. Þannig verði viðskiptabönkum og sparisjóðum heimilað að gjaldfæra sömu fjárhæðir til skatts vegna útlánaafskrifta og þeim er leyft að gjaldfæra í reikningsskilum. Sérstök regla er sett í bráðabirgðaákvæði um uppgjör á skattskyldum tekjum ársins 1994 vegna lagaskila en skv. 3. gr. er gert ráð fyrir að frumvarpið komi til framkvæmda við álagningu á árinu 1995.

Ítrekað skal að sú breyting sem hér er lögð til á 3. gr. nær eingöngu til viðskiptabanka og sparisjóða. Gert er ráð fyrir í frumvarpinu að regla 3. gr. um lögbundið afskriftahlutfall gildi áfram um aðrar stofnanir sem skattskyldar eru samkvæmt lögunum en viðskiptabanka og sparisjóði. Það skal þó tekið fram að hér kann að verða lögð til breyting á þar sem fyrir Alþingi liggur nú frumvarp til laga um aðrar lánastofnanir sem hefur það í för með sér að þessar stofnanir verða að mörgu leyti látnar lúta sömu reglum og viðskiptabankar og sparisjóðir, m.a. að því er varðar eftirlit bankaeftirlits Seðlabanka Íslands, eiginfjárkröfur o.fl. Verði það frumvarp að lögum óbreytt hefur fjármálaráðherra í hyggju að leggja til að ákvæði þessara laga verði breytt þannig að sömu reglur gildi um afskriftareikning þessara stofnana og lagt er til í frumvarpi þessu að gildi um viðskiptabanka og sparisjóði.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Forsendur þessarar breytingar sem hér eru lagðar til á afskriftareikningi útlána banka og sparisjóða hafa verið raktar í almennum athugasemdum og vísast til þeirra þar að lútandi.

Með framlögum í afskriftareikning útlána er átt við sérstök og almenn framlög í afskriftareikning útlána en ekki tillög í afskriftareikning innan eigin fjár. Með sérstökum framlögum í afskriftareikning er átt við framlög til að mæta líklegum töpum á skuldbindingum þeirra lánþega sem sérstaklega hafa verið metnir í tapshættu. Með almennum framlögum er átt við framlög til að mæta töpum sem talin eru líkleg miðað við aðstæður á uppgjörsdegi vegna skuldbindinga annarra lánþega en þeirra sem sérstaklega hafa verið metnir í tapshættu, sbr. skilgreiningu á sérstökum framlögum í afskriftareikning útlána hér á undan. Með tillögum í afskriftareikning innan eigin fjár er átt við tillög sem ætlað er að mæta tapshættu á skuldbindingum lánþega í framtíðinni vegna aðstæðna sem kunna að eiga sér stað eftir uppgjörsdag.

Gert er ráð fyrir að gjaldfærsla samkvæmt hinni nýju 2. mgr. greinarinnar miðist við þær heimildir sem rúmast innan þess ramma sem settur er í reglum nr. 77/1986 um ársreikning viðskiptabanka og sparisjóða með síðari breytingum.

Um 2. gr.

Hér er lögð til breyting á 6. gr. laganna. Breytingin felur það í sér að sömu reglur eru látnar gilda um stimpilskyldu skjala vegna lántaka allra þeirra stofnana sem undir lögin heyra. Í reynd er ákvæði hér að lútandi að finna í ýmsum sérlögum en eðlilegra þykir að kveðið sé á um þetta í sömu lögunum.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í þessu ákvæði til bráðabirgða er kveðið á um hvernig lagaskilum skuli háttað. Gert er ráð fyrir að við uppgjör á skattskyldum tekjum ársins 1994 skuli tekið tillit til stöðu afskriftareiknings útlána í árslok 1993 að frádregnum fjárhæðum sem ekki voru dregnar frá tekjum í skattuppgjörum fyrri ára. Regla þessi hefur ekki áhrif á deilumál sem hafa risið eða kunna að rísa vegna skattuppgjöra banka og sparisjóða síðustu ár.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum, nr. 65/1982, um skattskyldu innlánsstofnana, með síðari breytingum.

Frumvarpið mun hafa óveruleg áhrif á tekjur ríkissjóðs á næsta ári. Það byggir ekki hvað síst á skattalegri stöðu banka um þessar mundir. Varðandi langtímaáhrif verða þau engin á tekjur ríkissjóðs þar sem viðskiptabankar og sparisjóðir afskrifa raunverulega töpuð útlán þegar þau eru endanlega töpuð samkvæmt almennum reglum skattalaga. Þá munu breytingar þær sem lagðar eru til í frumvarpi þessu ekki hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs.