Almannatryggingar og félagsleg aðstoð Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 533

Greinargerð.

1. Inngangur.

Í sáttmála um ríkisstjórnarsamstarf Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstri-hreyfingarinnar – græns framboðs er lögð rík áhersla á að málefni örorkulífeyrisþega verði tekin til endurskoðunar á kjörtímabilinu með það að markmiði að bæta lífskjör og lífsgæði einstaklinga með skerta starfsgetu. Efni frumvarpsins styður það sem fram kemur í sáttmála ríkisstjórnarinnar um að gera lífeyriskerfi eldri borgara og örorkulífeyriskerfið gagnsærra, einfaldara og skilvirkara en gert er ráð fyrir að frekari breytingar á örorkulífeyriskerfinu verði innleiddar í áföngum á næstu misserum.

Frumvarp þetta var unnið í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu en í því eru lagðar til breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, og lögum um félagslega aðstoð, nr. 99/2007. Breytingarnar varða aðallega réttindaávinnslu og ákvörðun réttinda umsækjenda um örorku- og endurhæfingarlífeyri á grundvelli tryggingartímabila og ætlaðra tímabila til framtíðar.

Í frumvarpinu er lögð til breytt röðun á köflum og ákvæðum laga um almannatryggingar. Um er að ræða heildarendurröðun og breytingu á númerum lagagreina með það að markmiði að gera lögin aðgengilegri, einfaldari og skýrari yfirlestrar án þess þó að um miklar efnislegar breytingar sé að ræða. Endurröðunin felur m.a. í sér að sumum ákvæðum laganna er skipt upp í nokkur smærri ákvæði, kaflar eru færðir til, nýjum köflum er bætt við og öðrum er skipt upp. Jafnframt eru einstakar greinar færðar til innan sama kafla eða fluttar í aðra kafla laganna. Þannig verði ákvæði um ellilífeyri í einum kafla og ákvæði um örorkulífeyri og tengdar greiðslur í öðrum kafla. Endurröðun ákvæða og skýrari framsetning er einnig talin auðvelda frekari breytingar á löggjöf um örorku- og ellilífeyriskerfi almannatrygginga sem stefnt er að.

Þá eru lagðar til frekari breytingar er varða m.a. skipun forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins og verkefni úrskurðarnefndar velferðarmála. Einnig er leitast við að samræma hugtakanotkun innan laganna og uppfæra hana til samræmis við almenna málnotkun. Þannig er t.d. leitast við að orðið „greiðslur“ komi að miklu leyti í stað orðsins „bætur“ og orðið „greiðsluþegi“ í stað orðsins „bótaþegi“ þegar það á við og án þess að það hafi í för með sér efnislega breytingu. Enn fremur er lagt til að vísað verði til „Tryggingastofnunar“ sem framkvæmdaraðila laganna í stað „Tryggingastofnunar ríkisins“. Eru lagðar til breytingar á nokkrum ákvæðum laganna af þessum sökum og þannig komið til móts við óskir ýmissa aðila um slíkar breytingar en hafa verður hugfast að munur getur verið á því hvort talað er um greiðslur eða bætur samkvæmt lögunum þar sem fyrrnefnda orðið er víðtækara en hið síðarnefnda, t.d. eru meðlagsgreiðslur ekki bætur í skilningi laganna. Þá getur það haft talsverða þýðingu hvort talað er um greiðslur eða bætur í þeim ákvæðum laganna sem kveða á um samspil og skörun greiðslna við erlendar tekjur og hvernig skuli farið með þær tekjur við útreikning greiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar. Loks er lagt til að stór hluti ákvæða til bráðabirgða, bæði í lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð, falli brott, en ákvæðin eru ekki lengur talin hafa þýðingu að lögum.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Skilyrði fyrir rétti til örorkulífeyris úr almannatryggingum koma fram í 18. gr. laga um almannatryggingar. Skv. 1. mgr. er það skilyrði að umsækjandi hafi verið búsettur á Íslandi, sbr. I. kafla laganna, a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn um örorkulífeyri er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsgeta var óskert er hann tók hér búsetu. Þá skal umsækjandi hafa verið metinn til a.m.k. 75% örorku til langframa og vera orðinn 18 ára en ekki hafa náð ellilífeyrisaldri. Í 4. mgr. 18. gr. segir að við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skuli reikna með tímann fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda. Í 1. mgr. 17. gr. kemur fram að rétt til ellilífeyris öðlist þeir sem náð hafa 67 ára aldri og verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla laganna, í a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Full réttindi ávinnast með búsetu hér á landi í a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs en sé um skemmri tíma að ræða reiknast réttur til ellilífeyris í hlutfalli við búsetutímann. Þessi regla gildir því um ákvörðun réttar til örorkulífeyris. Örorkulífeyrisréttindi í almannatryggingakerfinu byggjast því annars vegar á raunverulegum búsetutíma á Íslandi frá 16 ára aldri fram til þess tíma sem umsókn um örorkulífeyri er lögð fram og hins vegar á tímanum frá örorkumati og fram til ellilífeyrisaldurs, svokölluðu framtíðartímabili eða ætluðu tímabili. Ekki er þó kveðið nánar á um það í 4. mgr. 18. gr. á hvern hátt skuli reikna tímann fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda og hafa ákvæði þessi verið efnislega svo til óbreytt í áratugi.

Álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 8955/2016 varðaði niðurstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga (nú úrskurðarnefnd velferðarmála) í ágreiningsmáli um ákvörðun réttinda hér á landi á grundvelli laganna og að teknu tilliti réttindaávinnslu erlendis, almannatryggingaákvæða samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og Norðurlandasamningsins um almannatryggingar. Athugun umboðsmanns laut að því hvernig bæri að reikna tímann fram til 67 ára aldurs við ákvörðun búsetutíma skv. 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, í þeim tilvikum þegar einstaklingar hafa áður verið búsettir innan Evrópska efnahagssvæðisins. Taldi umboðsmaður 17. og 18. gr. laganna ekki vera fyllilega skýrar um það atriði. Með hliðsjón af orðalagi 4. mgr. 18. gr. og framkvæmd stjórnvalda í tilvikum einstaklinga sem búsettir hafa verið utan Evrópska efnahagssvæðisins var niðurstaða umboðsmanns sú að ekki verði önnur ályktun dregin af lagagrundvellinum en að reikna beri öll framtíðarár frá fyrsta örorkumati fram til 67 ára aldurs til búsetu á Íslandi í því sérstaka máli sem álitið varðaði. Aftur á móti hafði framkvæmd Tryggingastofnunar í slíkum tilvikum á tilteknu tímabili verið með þeim hætti að framtíðartímabil höfðu verið ákvörðuð í sama hlutfalli og hin raunverulega búseta hér á landi frá 16 ára aldri til þess tíma er 75% örorkumat lá fyrir. Hefur stofnunin breytt framkvæmd sinni í samræmi við álit umboðsmanns. Þá benti umboðsmaður á að þau ákvæði almannatryggingalaga um örorkulífeyri sem fjallað er um í álitinu séu óskýr og að huga þurfi að því hvort breyta þurfi lögunum. Er brugðist við þeirri ábendingu umboðsmanns í frumvarpi þessu.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá ágúst 2020, um Tryggingastofnun ríkisins og stöðu almannatrygginga, eru nefnd dæmi um að mikilvæg ákvæði laganna séu opin til túlkunar sem taki breytingum í meðferð Tryggingastofnunar án þess að lagaumhverfi hafi breyst. Beri þar helst að nefna túlkun á framtíðarútreikningi búsetuhlutfalls örorkulífeyrisþega en einnig á búsetuhlutfalli ellilífeyrisþega. Þá sé brýn þörf á heildarendurskoðun löggjafarinnar en vinna við hana hafi staðið yfir frá árinu 2005. Er bent á að skýr löggjöf dragi úr hættu á mistökum við útreikning og afgreiðslu réttinda og greiðslna almannatrygginga og sé því til mikils að vinna, bæði fyrir ríkissjóð og lífeyrisþega, að heildarendurskoðun laganna ljúki sem fyrst.

Búsetutími er það tímabil tryggingaverndar sem réttindaákvörðun í almannatryggingum byggist á enda leiði annað ekki af milliríkjasamningum. Er því bagalegt að ákvæði laga um almannatryggingar um ákvörðun búsetutíma á Íslandi séu óskýr auk þess sem aðferðin við ákvörðun á búsetuhlutfalli örorkulífeyrisþega kemur ekki skýrt fram í lögunum heldur byggist á venju. Með frumvarpi þessu er komið til móts við framangreindar athugasemdir umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar og lagt til annars vegar að ákvæði laganna um örorkulífeyri, réttindaávinnslu og ákvörðun réttinda verði aðskilin frá ákvæðum laganna um ellilífeyri og hins vegar er lagt til sérstakt ákvæði um að bæta skuli við tryggingartímabilið tímabilinu frá því að örorkumat liggur fyrir og fram til ellilífeyrisaldurs, þ.e. svokölluðu framtíðartímabili eða ætluðu tímabili. Eru breytingartillögurnar taldar til þess fallnar að ákvæði laganna um þessi atriði verði skýrari en nú er. Enn fremur eru í frumvarpi þessu lagðar til breytingar hvað varðar skilyrði fyrir rétti til örorkulífeyris og lagðar til ívilnandi sérreglur fyrir þá sem eru metnir til 75% örorku frá 18 ára aldri og fyrir þá sem þegar hafa áunnið sér réttindi samkvæmt lögunum en hafa búið erlendis tímabundið.

Þá er með frumvarpi þessu lögð til breytt uppsetning kafla og ákvæða laga um almannatryggingar. Er slík breyting talin nauðsynleg m.a. með hliðsjón af áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar en þar kemur fram að breytingar á almannatryggingalöggjöfinni hafi verið tíðar og því sé mikið um viðbætur og innri tilvísanir í henni. Lögin séu að hluta til flókin og ógagnsæ og hafi það haft neikvæð áhrif á framkvæmd þeirra. Þá segir í skýrslunni að töluverðar breytingar hafi verið gerðar á þeim hluta laganna sem lýtur að eldri borgurum og hafi það skilað sér í aukinni sátt um málefni aldraðra. Bent er á að ekki hafi tekist að ná viðlíka sátt í málefnum öryrkja og mun meiri óánægja ríki innan þess hóps með starfsemi Tryggingastofnunar. Í skýrslunni er vísað til þess að mögulega kunni að vera rétt að skipta lögunum upp þannig að sérstök lög gildi um ellilífeyri og önnur um greiðslur til öryrkja og fólks með skerta færni. Vísað er til þess að þrátt fyrir að báðir hópar sæki þjónustu og greiðslur til Tryggingastofnunar sé um eðlisólíka hópa að ræða og hagsmunir þeirra við lagasetningu oft mismunandi. Slíkt geti tafið nauðsynlega umbótavinnu og líklegt sé að lagasetning yrði skilvirkari ef hún fjallaði um afmarkaðra efni og að breytingarnar næðu til þrengri hóps en allra lífeyrisþega landsins.

Með frumvarpi þessu er að hluta til komið til móts við framangreindar athugasemdir í skýrslu Ríkisendurskoðunar og lögð til endurröðun og breyting á númerum lagagreina með það að markmiði að gera lögin aðgengilegri, einfaldari og skýrari yfirlestrar án þess þó að um miklar efnislegar breytingar sé að ræða. Í grundvallaratriðum munu lögin um almannatryggingar skiptast í tvennt samkvæmt frumvarpinu, annars vegar í ákvæði um málefni aldraðra og hins vegar um málefni öryrkja. Ekki er gengið svo langt að leggja til að lögunum verði skipt upp þannig að sérstök lög gildi um ellilífeyri almannatrygginga og önnur um greiðslur til öryrkja en með endurröðun og uppskiptingu á ákvæðum og köflum laganna má segja að vegferð í þá átt sé hafin. Verði frumvarp þetta að lögum verður slík skipting, komi til hennar síðar, auðveldari í framkvæmd þar sem ákvæðin og kaflarnir, annars vegar um ellilífeyri og hins vegar um örorkulífeyri, munu standa svo til sjálfstætt. Framangreindar breytingar sem lagðar eru til á köflum laganna og röðun ákvæða eru því taldar til þess fallnar að greiða fyrir nauðsynlegri umbótavinnu og stuðla að skilvirkari lagasetningu.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpi þessu eru aðallega lagðar til efnislegar breytingar á 18., 19., 21. og 22. gr. laga um almannatryggingar er lúta að örorkulífeyri og tengdum greiðslum. Einnig er lagt til að við lögin bætist ný ákvæði, m.a. varðandi tekjugrunn, bæði fyrir aldraða og öryrkja sem og endurhæfingarlífeyrisþega. Þá er lögð til breytt uppsetning á köflum og röðun ákvæða laganna.

Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru eftirfarandi:

3.1. Örorkulífeyrir.

Kveðið er á um rétt til örorkulífeyris í 18. gr. laga um almannatryggingar. Óbreytt er í nýrri 24. gr. það grunnskilyrði laganna að krafist sé tryggingaverndar (búsetu), sbr. I. kafla laganna, í a.m.k. þrjú síðustu árin til að unnt sé að öðlast rétt til örorkulífeyris. Lagt er til að tekið verði fram að tímabilið skuli vera samfellt og miðað við það tímamark þegar örorka er metin í fyrsta sinn en samkvæmt gildandi lögum er miðað við framlagningu umsóknar. Þá er lagt til ívilnandi frávik frá þriggja ára skilyrðinu þegar um er að ræða einstaklinga sem voru tryggðir samkvæmt lögunum við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá sama tíma og einnig þegar um er að ræða endurkomu einstaklinga sem áður hafa verið tryggðir samkvæmt lögunum og eiga hér geymd réttindi. Í því tilviki verði unnt að nálgast réttindin eftir eitt ár. Ekki eru í frumvarpi þessu lagðar til efnislegar breytingar varðandi mat á örorku frá því sem kveðið er á um í gildandi lögum.

Þá er gert ráð fyrir því að kveðið verði með skýrari hætti á um ákvörðun réttinda og hugtakanotkun samræmd. Tekið er fram að réttur til örorkulífeyris skuli ávallt ákvarðaður í sama hlutfalli og áunnin tryggingartímabil samkvæmt lögunum fram til þess tíma að 75% örorkumat liggur fyrir í fyrsta sinn. Enn fremur er gert ráð fyrir að við ákvörðun örorkulífeyris verði tímabil til framtíðar áfram tekið með í reikninginn að fullu, þ.e. tímabilið frá örorkumati fram til ellilífeyrisaldurs.

Í frumvarpinu er einnig lagt til að í nýrri 26. gr. verði kveðið á um útreikning og fjárhæð örorkulífeyris. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar frá gildandi lögum en efnið er fært í sérstakt ákvæði og orðalag gert skýrara auk þess sem tekið er tillit til athugasemda umboðsmanns Alþingis varðandi ákvörðun réttindahlutfalls örorkulífeyris. Þá er lagt til sérstakt ákvæði um tekjugrunn, þ.e. hvaða tekjur skuli teljast til tekna við útreikning greiðslna, hvaða tekjur séu undanþegnar við þann útreikning og frítekjumörk.

Í lögum um félagslega aðstoð, nr. 99/2007, er kveðið á um heimild til að greiða endurhæfingarlífeyri tímabundið. Í 3. mgr. 7. gr. er tekið fram að nánar tiltekin ákvæði almannatryggingalaga gildi einnig um endurhæfingarlífeyri. Þar sem í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum almannatryggingalaga hvað varðar örorkulífeyri er nauðsynlegt að fella þessa tilvísun brott. Í stað þess er lagt til að skilyrði endurhæfingarlífeyris verði 12 mánaða lögheimili samfellt áður en greiðslur geta hafist, sbr. skýringar við 16. gr. frumvarps þessa. Bent hefur verið á að í þeim tilvikum þegar einstaklingur veikist og verður óvinnufær stuttu eftir flutning til landsins njóti hann lítilla réttinda og þurfi að reiða sig á fjárhagsaðstoð búsetusveitarfélags síns. Breytingin mun því styrkja stöðu þessara einstaklinga. Enn fremur er talið nauðsynlegt að bregðast við nýlegum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 115/2020 og því sem fram kemur í forsendum hans með því að áfram verði kveðið á um greiðslu endurhæfingarlífeyris í lögum um félagslega aðstoð. Þar með verði staðfestur sá vilji löggjafans að ákvæði gagnkvæmra milliríkjasamninga sem gerðir hafa verið með stoð í 68. gr. laga um almannatryggingar gildi ekki um endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Stefnt er að því að ákvæði laga um félagslega aðstoð um endurhæfingarlífeyri verði endurskoðuð í væntanlegu frumvarpi ráðherra á vorþingi 2023 og að þá verði tekið til ítarlegrar skoðunar hvort styrkja skuli stoðir endurhæfingar og greiðslna sem henni tengjast frekar með því að fella greiðsluflokkinn undir almannatryggingar.

3.2. Breytt framsetning.

Frá því að lög um almannatryggingar voru endurútgefin árið 2007 hafa orðið tíðar breytingar á þeim og er því mikið um viðbætur og brottfallin ákvæði sem skilja eftir sig tómar greinar. Þetta gerir það að verkum að lögin þykja óaðgengileg og óskýr aflestrar. Þá hefur verið bent á að mögulega kunni að vera rétt að skipta lögunum upp þannig að sérstök lög gildi um greiðslur ellilífeyris til þeirra sem náð hafa lífeyrisaldri og önnur um greiðslur til öryrkja og fólks með skerta færni þar sem um eðlisólíka hópa sé að ræða og hagsmunir þeirra og þarfir oft mismunandi. Þá sé líklegra að lagasetning verði skilvirkari ef hún fjalli um afmarkaðra efni og nauðsynlegar breytingar næðu til þrengri hóps en allra lífeyrisþega landsins.

Með frumvarpi þessu er ekki gengið svo langt að skipta lögum um almannatryggingar upp og leggja til að sérstök lög gildi um ellilífeyri almannatrygginga og önnur um greiðslur almannatrygginga til öryrkja og fólks með skerta færni. Verði komið á nýju greiðslukerfi vegna skertrar starfsgetu verður tilefni til að taka til skoðunar hvort skipting laganna í tvo lagabálka kunni að vera æskileg. Aftur á móti er í frumvarpinu komið til móts við framangreinda gagnrýni og því lögð til endurröðun innan laganna. Er þannig lagt til að sumum ákvæðum laganna verði skipt í fleiri en styttri ákvæði, kaflar verði færðir til eða þeim skipt og nýjum köflum bætt við. Sem dæmi má nefna gildandi 16. gr. laganna, sem telur 13 málsgreinar, en lagt er til að ákvæðinu verði skipt upp og það stytt sem leiði til aukins skýrleika fyrir þá einstaklinga sem byggja réttindi sín á lögunum. Þá eru einstaka greinar færðar til innan sama kafla eða þær fluttar í aðra kafla laganna. Leitast er við að hafa þau ákvæði sem eingöngu varða ellilífeyri í sama kafla og hið sama á við um greiðslur vegna örorku. Enn fremur eru ákvæði svo sem um endurreikning, útreikning og uppgjör greiðslna í kafla sem er sameiginlegur öllum greiðsluflokkum og þar er einnig m.a. kveðið á um upphaf og lok réttar til greiðslna.

Markmið breytinganna er að lögin verði aðgengilegri, einfaldari og skýrari yfirlestrar án þess þó að um miklar efnislegar breytingar sé að ræða. Með þessum breytingum verður einnig uppskipting laganna, komi til hennar síðar, auðveldari í framkvæmd. Breytingarnar eru því taldar til þess fallnar að greiða fyrir nauðsynlegri umbótavinnu og stuðla að skilvirkari lagasetningu.

3.3. Aðrar breytingar.

Auk framangreindra breytinga er lagt til að þeir sem fá greiddan örorkulífeyri í samræmi við ákvæði laganna fái að jafnaði ákvarðaðan ellilífeyri í sama réttindahlutfalli. Þannig haldi einstaklingar sem hafa fengið greiddan örorkulífeyri og ná ellilífeyrisaldri þeim réttindum sem áunnist hafa samkvæmt lögunum og njóti einnig tryggingartímabils frá þeim tíma sem 75% örorkumat liggur fyrir í fyrsta sinn og fram til ellilífeyrisaldurs í sama hlutfalli.

Einnig er lagt til að ráðherra skipi nefnd þriggja aðila sem meti hæfni umsækjenda um embætti forstjóra Tryggingastofnunar og láti ráðherra í té skriflega rökstudda umsögn um hæfni umsækjenda. Er sú breyting lögð til í samræmi við nýrri og sambærileg ákvæði um forstjóra í lögum um sjúkratryggingar, lögum um Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála og lögum um Barna- og fjölskyldustofu.

Enn fremur er lagt til að orðalag ákvæðis gildandi laga um úrskurðarnefnd velferðarmála verði rýmkað. Orðalagið hefur orðið þess valdandi að úrskurðarnefndin hefur í nokkrum ágreiningsmálum talið að málin heyri ekki undir nefndina og þykir það því þrengja um of heimildir hennar til að taka mál til úrskurðar. Breytingin er lögð til í því skyni að tryggt verði að úrskurðarnefndin kveði upp úrskurði um öll ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laga um almannatryggingar og laga um félagslega aðstoð þannig að greiðsluþegi eigi þess ávallt kost að fá ákvarðanir Tryggingastofnunar samkvæmt lögunum endurskoðaðar.

Þá er lögð til breyting sem lýtur að heimild Tryggingastofnunar til skuldajöfnuðar þegar ofgreiðsla tekjutengdra greiðslna hefur myndast vegna vanrækslu greiðsluþega á að tilkynna stofnuninni um breyttar aðstæður, aðrar en þær sem snúa að tekjum. Einnig er lögð til breyting á ákvæði laganna um greiðslu vaxta á vangreiðslur en í gildandi lögum er kveðið á um greiðslu 5,5% vaxta í slíkum tilfellum. Slíkir fastir vextir kunna að vera lágir á einum tíma en háir á öðrum og er lagt til að í stað þess verði miðað við þá vexti sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir á hverjum tíma samkvæmt lögum um vexti og verðtryggingu. Er það í samræmi við ákvæði um greiðslu vaxta í lögum um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, og lögum um fæðingar- og foreldraorlof, nr. 144/2020.

Loks er lagt til í frumvarpinu að einstaka málsgreinar um heimild ráðherra til að setja reglugerð innan ákvæða gildandi laga falli brott. Í stað þess er gert ráð fyrir sérstöku ákvæði um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd hvers kafla fyrir sig og komi sú heimild fram í lok hvers kafla, auk hinnar almennu reglugerðarheimildar ráðherra skv. 70. gr. gildandi laga.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið er talið vera í samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, segir að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Markmið laga um almannatryggingar er að tryggja þeim sem lögin taka til og sem þess þurfa bætur og aðrar greiðslur, aðallega vegna elli og örorku. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögunum þar sem kveðið er með skýrari hætti á um réttindaávinnslu og ákvörðun réttinda á grundvelli tryggingartímabila og ætlaðra tímabila til framtíðar, hugtakanotkun samræmd og lögin gerð aðgengilegri, einfaldari og skýrari aflestrar.

Þá er frumvarpið talið til þess fallið að samræma framkvæmd laganna enn betur þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem felast í gagnkvæmum milliríkjasamningum sem Ísland hefur gert. Í lögum um almannatryggingar er tekið fram að í milliríkjasamningum megi kveða á um undanþágur frá ákvæðum laganna og takmarka beitingu þeirra, sbr. sérstaklega 4. gr., sem og 58., 68. og 71. gr. laganna, en vísað er til ákvæða milliríkjasamninga og erlendra bóta og tekna á fleiri stöðum. Helstu gildandi milliríkjasamningar á sviði almannatrygginga eru almannatryggingaákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og reglugerðir um samræmingu almannatryggingakerfa (EB) nr. 883/2004 og (EB) nr. 987/2009 sem felldar hafa verið undir viðauka VI við samninginn ásamt viðaukum með sérreglum og bókunum ríkjanna, sbr. einnig 71. gr. laganna, og Norðurlandasamningurinn um almannatryggingar sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 119/2013. Samkvæmt Norðurlandasamningnum gilda m.a. almannatryggingareglugerðir EES-samningsins um alla þá sem falla undir samninginn og eru búsettir í norrænu landi. Þegar umsækjandi um greiðslur almannatrygginga er ríkisborgari í aðildarríki samningsins um Evrópska efnahagssvæðið sem farið hefur á milli ríkjanna og búið og/eða unnið í fleiri en einu þeirra og áunnið sér þar réttindi ber þannig að fylgja framangreindum ákvæðum.

Markmið framangreindra samninga á sviði almannatrygginga er aðallega að tryggja að áunninn réttindi tapist ekki við flutning á milli samningsríkjanna. Lög samningsríkjanna eru aftur á móti ekki samræmd heldur gilda lög hvers ríkis um réttindaávinnslu og skilyrði fyrir greiðslum. Samkvæmt almannatryggingareglugerðum EES-samningsins skulu ríkin árlega leggja fram yfirlýsingar um þau lög sem falla að þeirra áliti undir gildissviðið og eru þær birtar opinberlega. Þannig geta ríkin kynnt sér til hvaða laga og greiðsluflokka reglurnar ná. Þeir sem falla undir almannatryggingaákvæði EES-samningsins njóta ýmissa réttinda umfram ríkisborgara annarra ríkja. Skv. 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 getur t.d. ríkisborgari EES-ríkis sem hefur verið tryggður hér á landi í að lágmarki eitt ár, sbr. 57. gr. sömu reglugerðar, og fallið undir íslenska löggjöf með vísan til II. bálks reglugerðarinnar, nýtt sér tryggingartímabil frá öðru EES-ríki til að öðlast rétt til greiðslna hér á landi þótt hann fullnægi ekki lágmarksskilyrðum 17. og 18. gr. gildandi laga um almannatryggingar um búsetutíma. Þetta á þó ekki við um þá sem hafa verið utan vinnumarkaðar samkvæmt aðlögun Íslands í XI. viðauka við reglugerðina. Þá eru í almannatryggingareglugerðum EES-samningsins ítarleg og nokkuð flókin ákvæði um málsmeðferð og útreikning bóta sem fylgja ber hafi umsækjandi sem fellur undir gildissvið samningsins áunnið sér bótarétt samkvæmt lögum í tveimur eða fleiri EES-ríkjum.

Aðrir milliríkjasamningar en að framan greinir sem Ísland hefur gert á sviði almannatrygginga eru m.a. almannatryggingaákvæði stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu, samningur um fyrirkomulag milli Íslands, Liechtenstein, Noregs og Bretlands í kjölfar útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu og úrsagnar þess úr EES-samstarfinu, samningur um almannatryggingar við Bandaríkin og samningur um félagslegt öryggi við Kanada.

5. Samráð.

Við samningu frumvarps þessa var haft samráð við Tryggingastofnun ríkisins sem annast framkvæmd lífeyristrygginga almannatrygginga. Einnig var haft samráð við Öryrkjabandalag Íslands á vinnslustigi.

Frumvarpið var birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 8. september 2022 (mál nr. S-160/2022) og bárust ráðuneytinu alls fjórar umsagnir um það.

Í umsögn Samtaka atvinnulífsins (SA) er tekið fram að þær breytingar sem ráðgerðar eru í frumvarpinu séu fyrst og fremst formlegs eðlis og að samtökin geri ráð fyrir að frekari breytingar verði gerðar á örorkulífeyriskerfinu á næstu misserum. SA telja brýnt að við þá endurskoðun verði tekið tillit til athugasemda sem fram koma í umsögninni. Jafnframt er lögð áhersla á að hugtök verði að vera skýr og skilgreind í lögum.

Í umsögn Öryrkjabandalags Íslands (ÖBÍ) kemur fram að um jákvæða breytingu sé að ræða með því að draga úr notkun á orðinu „bætur“ og skipta því út fyrir orðið „greiðslur“. Bent er á mikilvægi þess að hugtakanotkun sé skýr og nefnt að ekki sé skilgreint hvað teljist „greiðslur“. ÖBÍ telur einnig að breytingin á hlutverki úrskurðarnefndar velferðarmála sé jákvæð.

Þá gerir ÖBÍ nokkrar efnislegar athugasemdir við frumvarpið:

Bent er á að sérreglan sem lögð er til í b-lið i-liðar 7. gr. frumvarpsins sé ekki alltaf til hagsbóta fyrir unga öryrkja. Enn fremur er bent á að taka þurfi skýrt fram að viðbótarskilyrðin sem kveðið er á um í c-lið i-liðar 7. gr. þurfi ekki að koma til hafi einstaklingur verið tryggður í öðru EES-ríki áður en viðkomandi flutti til Íslands. ÖBÍ gerir athugasemd við að fjármagnstekjur maka og eignir og fjármagnstekjur barna hafi áhrif á útreikning greiðslna. Jafnframt er bent á að raunverulegt frítekjumark vegna atvinnutekna sé tilgreint í bráðabirgðaákvæði og hafi verið síðan 2009 og æskilegra væri að færa það í varanlegt ákvæði í lögunum.

Í umsögn sinni leggur ÖBÍ til að tekjum úr lífeyrissjóðum verði bætt við 5. mgr. r-liðar 7. gr. þannig að heimilt verði að dreifa lífeyrissjóðstekjum niður á mánuði eins og atvinnutekjum. Loks eru athugasemdir gerðar við tvær greinar sem breyta ákvæðum laga um félagslega aðstoð, nr. 99/2007. ÖBÍ telur að það ætti að vera nægjanlegt að umsækjandi um endurhæfingarlífeyri eigi lögheimili hér á landi þegar umsókn er lögð fram óháð lengd samfelldrar búsetu á landinu. Enn fremur er bent á að með frumvarpinu sé tækifæri til að undanskilja mæðra- /feðralaun skerðingum á sérstakri framfærsluuppbót. ÖBÍ telur einnig að lífeyrisþegum sé mismunað þar sem þeir fái ekki notið þessara greiðslna eins og aðrir einstæðir foreldrar.

Tveir einstaklingar sendu inn umsagnir sem vörðuðu ekki efni frumvarpsins heldur önnur atriði, t.d. að greiðslur skuli inntar af hendi eftir á en ekki fyrir fram og varað er við að taka upp starfsgetumat í stað örorkumats.

Ráðuneytið telur að ekki sé sérstök ástæða til að skilgreina í frumvarpinu orð sem hafa almenna merkingu eins og orðið „greiðslur“. Um b-lið i-liðar 7. gr. er það að segja að 18 ára einstaklingur telst ekki lengur vera barn í skilningi laga og þá gilda sömu reglur og um fullorðna einstaklinga. Hvað varðar frítekjumark vegna atvinnutekna þá er ekki kveðið á um frítekjumörk eða fjárhæðir greiðslna samkvæmt lögunum í frumvarpi þessu. Reglan um að fjármagnstekjur maka geti haft áhrif við útreikning greiðslna er í samræmi við gildandi ákvæði laga, bæði almannatryggingalaga og skattalaga, en fjármagnstekjur hjóna eru sameiginlegar. Til að breyta þessu þyrfti að breyta lögum um tekjuskatt og hið sama á við um athugasemd um fjármagnstekjur barna. Hvað varðar athugasemdir um s-lið 7. gr. þar sem bent er á misræmi í hugtakanotkun þá skal bent á að greiðslur og bætur eru ekki alltaf það sama. T.d. telst meðlag ekki til bóta almannatrygginga en Tryggingastofnun annast milligöngu meðlagsgreiðslna samkvæmt lögunum. Ekki þykir ástæða til að Tryggingastofnun fái heimild til að ganga að öllum greiðslum sem greiðsluþegi kann að njóta hafi stofnunin ofgreitt bætur, svo sem meðlagi, enda samræmist það ekki almennum reglum um skuldajöfnuð.

Ákvæði 15. gr. frumvarpsins um samfellt lögheimili í 12 mánuði sem skilyrði endurhæfingarlífeyris er ívilnandi miðað við gildandi lög sem kveða á um þriggja ára búsetu á Íslandi. Um tillögu ÖBÍ um að undanskilja mæðra- og feðralaun við útreikning sérstakrar uppbótar vegna framfærslu, sbr. 17. gr., er það að segja að ekki er lagt til að gerðar verði breytingar á útreikningi framfærsluuppbótar í þessu frumvarpi. Ákveðið var að bregðast við ábendingu um c-lið i-liðar 7. gr. með því að bæta nýrri málsgrein við ákvæðið þar sem fram kemur að tekið skuli tillit til tryggingar-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis, að því marki sem nauðsynlegt er og í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings, sbr. e-lið 12. gr. frumvarpsins (59. gr.) enda hafi umsækjandi verið tryggður samkvæmt lögunum í a.m.k. eitt ár. Sambærilegri málsgrein er einnig bætt við í a-lið 7. gr. frumvarpsins (2. mgr. 16. gr.), um skilyrði og ávinnslu ellilífeyris. Er þessi viðbót talin til þess fallin að auka skýrleika og gagnsæi.

6. Mat á áhrifum.

Í frumvarpi þessu er lögð til breytt röðun á köflum og ákvæðum laga um almannatryggingar. Um er að ræða heildarendurröðun og breytingu á númerum lagagreina sem gera uppbyggingu og framsetningu laganna mun skýrari og gagnsærri en nú er og um leið einfaldari yfirlestrar. Hefur umboðsmaður Alþingis bent á að vegna misjafnrar heilsufarslegrar og félagslegrar stöðu lífeyrisþega sé sérstaklega brýnt að ákvæði laga um réttindi þeirra séu skýr. Með frumvarpi þessu er því komið til móts við athugasemdir umboðsmanns sem og Ríkisendurskoðunar. Er m.a. lagt til að ákvæði laganna um örorkulífeyri, réttindaávinnslu og ákvörðun réttinda verði aðskilin frá ákvæðum laganna um ellilífeyri. Eru þessar breytingar taldar til mikilla bóta bæði fyrir stjórnsýslu ríkisins og ekki síður borgarana enda nauðsynlegt að kveða skýrt á um réttindi og skyldur borgaranna í lögunum.

Þá eru í frumvarpi þessu lagðar til breytingar hvað varðar skilyrði fyrir rétti til örorkulífeyris og lagðar til ívilnandi sérreglur fyrir þau sem eru metin til 75% örorku frá 18 ára aldri og fyrir þau sem þegar hafa áunnið sér réttindi samkvæmt lögunum en hafa búið erlendis tímabundið. Einnig er lagt til sérstakt ákvæði um að bæta skuli við áunnið tryggingartímabil tímabilinu frá því að örorkumat liggur fyrir og fram til ellilífeyrisaldurs, þ.e. svokölluðu framtíðartímabili. Þá er gert ráð fyrir að biðtími fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris verði styttur úr þremur árum í eitt ár. Þessar breytingar eru taldar mikilvæg réttarbót, ekki síst fyrir þá einstaklinga sem hafa ekki áunnið sér lífeyrisréttindi hérlendis eða takmörkuð réttindi. Einnig bendir fjöldi mála er varða réttindi til örorku- og endurhæfingarlífeyris sem úrskurðarnefnd velferðarmála og umboðsmaður Alþingis hafa haft til meðferðar sem og dómsmál á hendur Tryggingastofnun og íslenska ríkinu til þess að knýjandi þörf sé á endurskoðun þeirra ákvæða laganna er varða réttindaávinnslu örorku- og endurhæfingarlífeyris.

Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum frá Tryggingastofnun er sá hópur sem þær efnislegu breytingar sem felast í frumvarpi þessu hafa áhrif á ekki fjölmennur og um það bil helmingur af honum er karlar og helmingur konur. Þó má gera ráð fyrir að fyrirhugaðar breytingar geti varðað fleiri einstaklinga á komandi árum en ekki er ástæða til að ætla að frumvarpið muni hafa ólík áhrif á konur og karla. Að öðru leyti er í frumvarpinu fyrst og fremst lögð til breytt uppröðun á köflum og ákvæðum laga um almannatryggingar án þess að um efnislegar breytingar sé að ræða sem ekki gefur tilefni til að meta hvort frumvarpið kunni að hafa mismunandi áhrif á kynin.

Tryggingastofnun hefur lagt mat á kostnað sem áætlað er að frumvarpið hafi í för með sér. Ráðuneytið hefur farið yfir það kostnaðarmat og telur að frumvarpið hafi óveruleg áhrif á útgjöld ríkissjóðs að því undanskildu að gert er ráð fyrir að ákvæði sem styður við framkvæmd um að fylgja gagnkvæmum milliríkjasamningum varðandi meðhöndlun tekna geti aukið útgjöld um allt að 1 milljarð kr.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið er lögð til skilgreining hugtaksins „tryggingartímabil“ í því skyni að skýra betur á hvaða grundvelli réttindi eru ákvörðuð, sbr. einnig 4.–5. gr. laganna. Er jafnframt lagt til að skilgreining hugtaksins „tekjutengdar bætur“ verði felld brott þar sem í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sett verði sérstök ákvæði um tekjugrunn þar sem fram komi með skýrum hætti hvað skuli teljast til tekna við útreikning ellilífeyris og örorkulífeyris og tengdra greiðslna en þar er um að ræða tekjutengdar greiðslur. Því þykir ekki þörf fyrir skilgreiningu hugtaksins.

Í b-lið er lagt til að orðin „28. gr.“ og „sams konar“ í 8. tölul. 2. gr. laganna falli brott. Í ákvæðinu er orðið „tekjur“ skilgreint sem tekjur skv. II. kafla laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað telst ekki til tekna og frádráttarliða skv. 1., 3., 4. og 5. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum; einnig sams konar tekjur sem aflað er erlendis og ekki eru taldar fram hér á landi. Er annars vegar lagt til að vísað verði til laga um tekjuskatt í heild sinni í stað 28. gr. laganna um hvað teljist ekki til tekna samkvæmt lögunum. Má í því sambandi benda á að í 58. gr. a, sem er nýlegt ákvæði og ekki er vísað til í gildandi lögum um almannatryggingar, kemur fram heimild til að draga leigugjöld frá leigutekjum en það er aðeins mismunur leigutekna- og gjalda sem telst til skattskyldra tekna og hefur þar með áhrif á fjárhæðir tekjutengdra bóta almannatrygginga. Hins vegar er gert ráð fyrir að tekjuhugtak laganna muni ná til allra tekna sem aflað er erlendis og ekki eru taldar fram hér á landi, sbr. einnig skýringu við g- og o-lið 7. gr. frumvarpsins hvað varðar erlendan lífeyri. Er því lagt til að orðin „sams konar“ falli brott.

Um 2. gr.

Í 3. gr. gildandi laga er kveðið á um gildissvið laganna en þar segir að lögin gildi um lífeyristryggingar almannatrygginga, ráðstöfunarfé og fyrirframgreiðslu meðlaga og annarra framfærsluframlaga. Skv. 1. mgr. 16. gr. laganna taka lífeyristryggingar til ellilífeyris, örorkulífeyris, aldurstengdrar örorkuuppbótar, tekjutryggingar, örorkustyrks og barnalífeyris. Lagt er til að ákvæði þessi verði sameinuð þar sem þau kveða bæði á um gildissvið laganna og að þeir greiðsluflokkar sem lífeyristryggingar taka til verði tilgreindir í 2. mgr. Þá er gert ráð fyrir að aldurstengd örorkuuppbót skv. 21. gr. gildandi laga nefnist hér eftir aldursviðbót, sbr. nánari skýringar við nýja 29. gr. í n-lið 7. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Lagt er til að í ákvæðinu verði vísað til 59. og 64. gr. þannig að ljóst sé að gagnkvæmir milliríkjasamningar geta haft áhrif á réttarstöðu þeirra einstaklinga sem sækja um greiðslur samkvæmt lögunum. Er það talið auka gagnsæi og skýrleika í lögunum.

Um 4. gr.

Í a-lið er lagt til að ráðherra skipi forstjóra Tryggingastofnunar án aðkomu stjórnar stofnunarinnar. Í 1. mgr. 12. gr. gildandi laga segir að ráðherra skipi forstjóra Tryggingastofnunar til fimm ára í senn að fenginni tillögu stjórnar stofnunarinnar. Er breytingin lögð til í ljósi þeirrar ábyrgðar sem ráðherra ber á skipun forstjóra. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að forstjóri ber ábyrgð á starfsemi Tryggingastofnunar og á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Ábyrgð forstjóra gagnvart ráðherra og ábyrgð hans á rekstri stofnunarinnar er skýr og er því gert ráð fyrir beinu sambandi þeirra á milli án milligöngu stjórnar. Ljóst er að stjórn Tryggingastofnunar ber ekki ábyrgð á skipun forstjórans og stjórnin ber ekki ábyrgð á rekstri stofnunarinnar eins og forstjóri. Er því lagt til að stjórnin hafi ekki það lögbundna hlutverk að leggja tillögu fyrir ráðherra um skipun forstjóra. Óski ráðherra aftur á móti eftir tillögu stjórnar við skipun forstjóra takmarka lögin það ekki. Breytingin er í samræmi við 7. gr. laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008, sbr. lög nr. 92/2020, um skipun forstjóra sjúkratryggingastofnunarinnar.

Í b-lið er lagt til að við ákvæðið bætist ný málsgrein, sem verður 2. mgr., þar sem kveðið verði á um að við skipun í embætti forstjóra skuli ráðherra skipa nefnd þriggja aðila til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Er gert ráð fyrir að ráðherra setji nefndinni reglur um mat á umsóknum og að nefndin skuli láta ráðherra í té skriflega rökstudda umsögn um hæfni umsækjenda. Breytingar þessar eru efnislega sambærilegar því sem fram kemur í 2. gr. laga um Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála, nr. 88/2021, og 2. gr. laga um Barna- og fjölskyldustofu, nr. 87/2021. Þykir það fyrirkomulag vera í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um að rétt sé að ráðherra setji hæfnisnefndinni reglur þar sem m.a. er fjallað um þau sjónarmið sem ráðherra hyggst leggja áherslu á við skipun í embættið. Um málsmeðferð nefndarinnar og meðferð ráðherra á umsóknum í kjölfar niðurstöðu nefndarinnar gilda að öðru leyti almennar reglur stjórnsýsluréttar.

Í c-lið er lagt til að 1. málsl. 3. mgr. falli brott en þar segir að forstjóri ráði starfsmenn stofnunarinnar og annist daglegan rekstur hennar. Reyndin er sú að forstjóri sér sjálfur ekki um ráðningu einstakra starfsmanna stofnunarinnar og það er í höndum annarra yfirmanna að annast daglegan rekstur hennar. Líkt og fram kemur í 2. málsl. 3. mgr. ber forstjóri ábyrgð á starfsemi stofnunarinnar og þykir því óþarft að taka sérstaklega fram í 1. málsl. að hann ráði starfsmenn stofnunarinnar og annist daglegan rekstur hennar.

Um 5. gr.

Í a-lið er lagt til að orðalag 13. gr. laganna verði rýmkað í því skyni að tryggja að greiðsluþegi eigi þess ávallt kost að fá ákvarðanir Tryggingastofnunar samkvæmt lögunum endurskoðaðar. Skv. 1. mgr. 13. gr. kveður úrskurðarnefnd velferðarmála upp úrskurð í málum þegar upp kemur ágreiningur um grundvöll, skilyrði eða fjárhæð bóta eða greiðslna samkvæmt lögunum. Sama gildir um ágreining um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra, sbr. 55. gr. laganna. Orðalag ákvæðisins hefur orðið þess valdandi að nefndin hefur í nokkrum ágreiningsmálum, er varða endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra, talið að málin eigi ekki undir nefndina. Þykir orðalagið því þrengja um of heimildir úrskurðarnefndarinnar til að taka mál til úrskurðar. Breytingin er lögð til í því skyni að tryggt verði að nefndin geti úrskurðað um öll ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laga um almannatryggingar sem og á grundvelli laga um félagslega aðstoð, sbr. 1. mgr. 14. gr. þeirra laga. Hefur í þessu sambandi verið tekið mið af 11. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006.

Í b-lið er vísað til breytts númers ákvæðis í lögum um almannatryggingar samkvæmt frumvarpinu.

Um 6. gr.

Lagt er til að 14. gr. laganna um heimild ráðherra til að setja reglugerðir um einstök ákvæði II. kafla laganna verði 15. gr.

Um 7. gr.

Lagt er til að í stað III. og IV. kafla laganna komi þrír nýir kaflar, III., IV. og IV. kafli A.

Í nýjum III. kafla, sem fær fyrirsögnina Ellilífeyrir og sveigjanleg taka lífeyris, eru lagðar til nýjar greinar í a–h-lið sem gert er ráð fyrir að komi í stað 17. gr. og 23. gr. gildandi laga sem og 2. og 4. mgr. 16. gr. að hluta.

Í nýjum IV. kafla er fjallað um greiðslur vegna örorku. Lagðar eru til nýjar greinar í i–p-lið sem komi í stað 18., 19., 21. og 22. gr. gildandi laga sem og 2., 3., 4., 10. og 11. mgr. 16. gr. að hluta.

Í nýjum IV. kafla A er m.a. fjallað um greiðslur, brottfall greiðslna, endurmat réttinda, útreikning og endurreikning, réttarstöðu greiðsluþega og greiðslur með börnum. Lagðar eru til nýjar greinar í q–aa-liðum sem komi í stað 5.–9. og 12. mgr. 16. gr., 20. og 20. gr. a, 48. gr. að hluta, 49.–51. gr., 53., 55., 56., 63. og 64. gr. gildandi laga auk reglugerðarheimildar.

Um a-lið (16. gr.)

Í 1. mgr. er kveðið á um rétt til ellilífeyris og er ákvæðið efnislega óbreytt frá 1. mgr. 17. gr. gildandi laga. Lagt er til að við bætist nýr lokamálsliður þar sem tekið verði sérstaklega fram að ákvæðið eigi einnig við um heimilisuppbót samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, en það kemur nú fram í 6. mgr. 17. gr. gildandi laga.

Í 2. mgr. er lagt til nýtt ákvæði þar sem tekið verði fram að hafi umsækjandi áunnið sér réttindi á grundvelli tryggingar-, starfs- eða búsetutímabila í öðru samningsríki skuli tekið tillit til slíkra tímabila að því marki sem nauðsynlegt er í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings. Er það í samræmi við almannatryggingaákvæði EES-samningsins og framkvæmd þeirra en skýrara þykir að það sé tekið beint fram í ákvæðinu. Meginreglan um samlagningu tímabila sem kveðið er á um í a-lið 29. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, kemur einnig fram í 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, sem felld hefur verið undir VI. viðauka við samninginn. Þar kemur fram að sé ekki kveðið á um annað í reglugerðinni skuli, þar sem löggjöf setji það skilyrði fyrir m.a. bótarétti að tilteknum tryggingar-, starfs- eða búsetutímabilum sé lokið, tekið tillit til að því marki sem nauðsynlegt er, til slíkra tímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis.

Samkvæmt þessu getur t.d. ríkisborgari EES-ríkis, sem hefur fallið undir íslenska löggjöf og verið tryggður hér á landi í að lágmarki eitt ár, sbr. 57. gr. sömu reglugerðar, nýtt sér tryggingartímabil frá öðru EES-ríki til að öðlast rétt til greiðslna hér á landi þótt hann fullnægi ekki lágmarksskilyrðum 17. og 18. gr. gildandi almannatryggingalaga um búsetutíma. Þessi regla hefur aftur á móti ekki áhrif á útreikning greiðslna samkvæmt áunnum tímabilum hér á landi. Þá ber að athuga að reglan um samlagningu tímabila á ekki við um þá sem hafa verið utan vinnumarkaðar samkvæmt aðlögun Íslands í XI. viðauka við reglugerðina en þar segir m.a. að ákvæði 6. gr. almannatryggingareglugerðarinnar gildi ekki um einstaklinga sem hafa ekki gegnt launuðu starfi í EES-ríki. Þeir eigi einungis rétt á lífeyri almannatrygginga frá Íslandi hafi þeir haft, eða haft áður, fasta búsetu á Íslandi í a.m.k. þrjú ár, en þetta gildir ekki um þá aðstandendur sem gegna eða hafa gegnt launuð starfi hér á landi eða fyrir námsmenn og aðstandendur þeirra. Þá grípa önnur stuðningskerfi einstaklinga sem eru í þörf fyrir greiðslur sér til framfærslu hafi þeir ekki öðlast rétt samkvæmt almannatryggingalögum, svo sem fjárhagsaðstoð sveitarfélaga.

Um b-lið (17. gr.).

Lagt er til að ákvæði um ellilífeyri sjómanna verði flutt í sérstaka grein til að aðgreina bótaflokkinn betur frá hinum almenna ellilífeyri. Ekki er um efnislegar breytingar frá 8. og 9. mgr. 17. gr. gildandi laga að ræða en þó er lagt til að orðalagi 2. mgr. verði breytt á þann hátt að ekki verði sérstaklega vísað til þess að um opinn bát eða þilfarsbát undir 12 brúttólestum þurfi að vera að ræða heldur nægi að tilgreina að um sé að ræða bát sem ekki hefur borið skylda til að lögskrá. Ekki hefur reynt á ákvæðið í framkvæmd á undanförnum árum en eigi að síður þykir rétt að leggja til framangreinda breytingu á orðalagi sem þykir skýrara.

Um c-lið (18. gr.).

Lagt er til það nýmæli að kveðið verði sérstaklega á um í nýju ákvæði að heimilt verði að ákvarða þeim sem fá greiddan örorkulífeyri samkvæmt lögunum ellilífeyri í sama réttindahlutfalli. Er þannig lagt til að einstaklingar sem hafa fengið greiddan örorkulífeyri og ná ellilífeyrisaldri haldi að lágmarki sömu réttindum sem áunnist hafa samkvæmt lögunum og njóti einnig viðbóta fyrir tryggingartímabil frá þeim tíma sem 75% örorkumat liggur fyrir í fyrsta sinn og fram til ellilífeyrisaldurs. Getur það haft þau áhrif að einstaklingur sem hefur búið erlendis tímabundið fái ellilífeyri í hærra hlutfalli hafi viðkomandi ekki áunnið sér rétt til ellilífeyris þar fyrir sama tíma og réttindi eru veitt hér á landi, sbr. b-lið 12. gr. frumvarpsins (56. gr.) Er það í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar sem byggist á túlkun á 17. gr. gildandi laga en lagt er til að reglan verði lögfest í frumvarpi þessu.

Um d-lið (19. gr.).

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 2.–6. mgr. 17. gr. gildandi laga en númer ákvæða sem vísað er til breytast til samræmis við breytta röð ákvæða samkvæmt frumvarpi þessu.

Um e-lið (20. gr.).

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 3.–5. mgr. 23. gr. gildandi laga en númer ákvæða sem vísað er til breytast til samræmis við breytta röð ákvæða samkvæmt frumvarpi þessu.

Um f-lið (21. gr.).

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 1. málsl. 1. og 2. mgr. 23. gr. gildandi laga en fjárhæðir lífeyrisgreiðslna hafa verið uppfærðar. Þó er lagt til að tekið verði sérstaklega fram að átt sé við eigin tekjur lífeyrisþegans en ekki tekjur maka. Í þessu felst ekki efnisleg breyting þar sem að í c-lið 2. mgr. 16. gr. gildandi laga segir að við útreikning á fjárhæð bóta skuli ekki reikna með tekjum maka.

Um g-lið (22. gr.).

Lagt er til að í sérstöku ákvæði verði kveðið á um ákvörðun tekjugrunns ellilífeyris þar sem fram komi hvaða tekjur lífeyrisþega séu taldar með við útreikning á fjárhæð greiðslna, hvaða tekjur séu undanskildar í þeim útreikningi og frítekjumörk vegna einstakra tegunda tekna. Tekur ákvæðið bæði til fulls ellilífeyris og hálfs lífeyris. Ákvæðin sem lúta að framangreindum þáttum eru nú í 2. og 4. mgr. 16. gr. og 23. gr. laganna en sú framsetning sem lögð er til þykir vera skýrari og gagnsærri.

Ákvæði 1. mgr. er óbreytt frá 8. tölul. 2. gr. laganna eins og lagt er til að hún verði skv. b-lið 1. gr. frumvarpsins en fyrir skýrleika sakir þykir rétt að taka sérstaklega fram hvað sé átt við með tekjum í þessu ákvæði.

Í 2. mgr. er lagt til að talið verði upp hvað ekki skuli teljast til tekna skv. III. kafla laganna. Í 1. tölul. er lögð til sú breyting að felld hefur verið brott tilvísun til laga um slysatryggingar almannatrygginga varðandi tekjur sem ekki skuli teljast til tekna samkvæmt lögum um almannatryggingar. Ástæða þess er sú að lögum um slysatryggingar almannatrygginga var breytt með lögum nr. 108/2021, sem tóku gildi 1. janúar 2022, á þann hátt að örorkubætur og dánarbætur samkvæmt lögunum teljast nú vera skattfrjálsar miskabætur. Aðeins slysadagpeningar teljast nú til skattskyldra tekna og munu þeir teljast til tekna við útreikning bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar á sama hátt og sjúkradagpeningar skv. 32. gr. laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008, sbr. 3. mgr. 48. gr. gildandi laga.

2. tölul. felur ekki í sér breytingu frá gildandi lögum.

Í 3. tölul. er tekið tillit til þeirra breytinga sem gerðar voru með lögum nr. 55/2022, um breytingu á ýmsum lögum vegna hækkunar lágmarksiðgjalds til lífeyrissjóðs, en með lögunum, sem munu öðlast gildi 1. janúar 2023, voru m.a. gerðar breytingar á 2. og 16. gr. laga um almannatryggingar.

Hvað 4. tölul. varðar er bent á álit umboðsmanns Alþingis nr. 10077/2019 sem fjallar um úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 455/2017. Var það niðurstaða umboðsmanns að úrskurðarnefndin hafi ekki leyst með réttum hætti úr máli A við mat á því hvort bótagreiðslur til A frá B hafi verið sambærilegar greiðslu bóta almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007. Var byggt á því að málið hefði ekki verið rannsakað nægilega til að hægt væri að taka afstöðu til þess hvort bótagreiðslur B væru jafngildar bótum almannatrygginga samkvæmt lögunum. Þá var því beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem lýst er í álitinu um túlkun þess hvenær um sambærilegar bætur er að ræða frá aðildarríkjum EES-samningsins. Vegna þessa og með hliðsjón af dómaframkvæmd Evrópudómstólsins og EFTA dómstólsins hefur Tryggingastofnun bent á að endurskoða þurfi túlkun á ákvæðum almannatryggingareglugerðar EES-samningsins, einkum 53. og 54. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, en það eru ákvæði þar sem kveðið er á um hvenær og hvernig ríki geti beitt eigin skörunarreglum þegar um greiðslur sömu tegundar eða mismunandi tegundar frá fleiri en einu samningsríki er að ræða.

Eins og lýst er í framangreindu áliti umboðsmanns hefur í framkvæmd verið á því byggt hvort aðrar bætur séu sambærilegar og bætur almannatrygginga, sbr. 4. mgr. 16. gr. gildandi laga. Í stað þess að taka fram að sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr. teljist ekki til tekna þegar um er að ræða ellilífeyri er í 4. tölul. lagt til að tekið verði fram að ekki skuli telja til tekna lífeyri almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við, sbr. d-, e- og j-lið 12. gr. frumvarpsins (58., 59. og 64. gr.). Var höfð hliðsjón af ákvæðum danskra laga um félagslegan lífeyri (d. lov om social pension).

Í gagnkvæmum milliríkjasamningnum um almannatryggingar eru yfirleitt sérstök ákvæði um hvernig með skuli fara skarist greiðslur samningsríkjanna sem eru sömu tegundar eða af ólíkum toga. Gert er ráð fyrir að þegar milliríkjasamningar eigi við skuli fylgt ákvæðum þeirra þegar um greiðslur er að ræða frá tveimur eða fleiri ríkjum. Helstu gildandi milliríkjasamningar á sviði almannatrygginga eru almannatryggingareglugerðir og ákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og Norðurlandasamningurinn um almannatryggingar. Sá háttur er nú hafður á að árlega tilkynna Evrópusambandsríkin framkvæmdastjórninni skriflega um yfirlýsingar um þá löggjöf um flokka almannatrygginga sem reglugerðir Evrópusambandsins um samræmingu almannatryggingakerfa taka til og birtir framkvæmdastjórnin tilkynningarnar opinberlega. Hafi ríki skráð tiltekin lög í yfirlýsingu sinni hefur það þau áhrif að reglugerðir Evrópusambandsins um samræmingu almannatryggingakerfa gilda um bætur sem greiðast samkvæmt þeim lögum til þeirra sem nýtt hafa sér frjálsa för milli ríkjanna. Skarist þær við bætur greiddar samkvæmt íslenskri löggjöf ber að fylgja ákvæðunum um skörun bóta í reglugerðunum sem innleiddar hafa verið í íslenskt réttarkerfi með stoð í lögum um almannatryggingar, sbr. einnig lög um lögfestingu Norðurlandasamnings um almannatryggingar. Þar eru ítarleg og nokkuð flókin ákvæði um málsmeðferð og útreikning bóta sem ber að líta til hafi umsækjandi sem fellur undir gildissvið samningsins áunnið sér bótarétt samkvæmt lögum í tveimur eða fleiri EES-ríkjum. Meginreglan er sú að þegar tímabil hafa áhrif á útreikning á viðkomandi að fá greitt hlutfallslega frá hverju ríki þar sem hann á bótarétt, sbr. nánar 52. gr. grunnreglugerðarinnar. Kveðið er á um hvað gildi þegar bætur frá tveimur eða fleiri EES-ríkjum skarast fyrir sama tímabil og hvenær ríki geti beitt skörunarreglum í eigin löggjöf sem ætlað er að koma í veg fyrir greiðslu tvöfaldra bóta. Ákvæði til að koma í veg fyrir skörun bóta eru í 53.–55. gr. reglugerðarinnar og 54. gr. á við þegar bætur sömu tegundar sem eru greiddar hlutfallslega samkvæmt löggjöf tveggja eða fleiri ríkja skarast, m.a. þegar að bótafjárhæð er ákveðin á grundvelli ætlaðs tímabils sem skarast við bætur sömu tegundar. Þá má beita reglum til að koma í veg fyrir skörun en það gildir þó ekki hafi ríkin gert með sér samkomulag um að ekki skuli reikna með einu og sama ætlaða tímabilinu oftar en einu sinni. Norðurlöndin hafa gert með sér slíkt samkomulag, sbr. 9. gr. gildandi Norðurlandasamnings.

Í 3. og 4. mgr. er gert ráð fyrir að kveðið verði á um þau frítekjumörk sem gilda við útreikning annars vegar fulls ellilífeyris og hins vegar hálfs ellilífeyris. Er þar annars vegar um að ræða almennt frítekjumark vegna allra tekna lífeyrisþega og hins vegar sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Fjárhæðir frítekjumarkanna eru óbreyttar frá gildandi lögum.

5. og 6. mgr. eru efnislega óbreyttar frá því sem kemur fram í a- og c-lið 2. mgr. og 11. mgr. 16. gr. gildandi laga.

Um h-lið (23. gr.).

Í ákvæðinu er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans en ákvæðið er m.a. byggt á 6. mgr. 23. gr. gildandi laga.

Um i-lið (24. gr.).

Lagðar eru til breytingar á ákvæðum 18. gr. gildandi laga um örorkulífeyri, sem verður 24. gr. Gert er ráð fyrir að skilyrði fyrir rétti til örorkulífeyris verði tilgreind án þess að vísað sé til ákvæða laganna um ellilífeyri í því skyni að ákvæðið verði skýrara og gagnsærra.

Óbreytt er í a-lið 1. mgr. ákvæðisins að meginreglan sé sú að krafist sé að umsækjandi hafi verið tryggður samkvæmt lögunum í a.m.k. þrjú síðustu árin. Sú breyting er þó lögð til að miða skuli við það tímamark þegar örorka einstaklings er metin a.m.k. 75% í stað þess að miða við framlagningu umsóknar. Er það talið eðlilegra tímamark þar sem liðið getur töluverður tími frá því að fyrst var sótt um örorku, m.a. vegna undanfarandi endurhæfingar, auk þess sem réttur til örorkulífeyris myndast ekki fyrr en Tryggingastofnun hefur metið örorku umsækjandans 75%. Þetta getur verið ívilnandi þar sem réttindatímabilið þar til örorkumat liggur fyrir getur orðið lengra en ef miðað yrði við framlagningu umsóknar. Enn fremur er lögð til sú breyting að tekið sé fram að tímabilið skuli vera samfellt til þess að skýrt sé að verði hlé á búsetu teljist skilyrðinu um samfellda þriggja ára búsetu ekki fullnægt en það er í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar. Þá er gert ráð fyrir að felld verði niður heimild í gildandi lögum til að veita örorkulífeyri eftir aðeins sex mánaða búsetu hér á landi hafi starfsorka verið óskert við flutning til landsins en þeirri heimild hefur nánast ekkert verið beitt í framkvæmd. Fólksflutningar milli landa hafa aukist mikið og þar sem engin skilyrði eru fyrir ávinnslu réttar til örorkulífeyris almannatrygginga önnur en búseta hér á landi þykir ákvæðið of opið í dag. Í þessu sambandi skal tekið fram að íslenskur ríkisborgararéttur er ekki skilyrði fyrir rétti til örorkulífeyris almannatrygginga hér á landi og að ekki er krafist atvinnuþátttöku, iðgjaldagreiðslu eða annars til að öðlast réttindi samkvæmt lögunum. Áður hefur verið fjallað um hvernig þeir sem falla undir almannatryggingaákvæði EES-samningsins og flytja til landsins geta nýtt sér áunnin tryggingartímabil frá öðru EES-ríki til að öðlast bótarétt hér, þótt lágmarksskilyrðum laganna sé ekki fullnægt. Einnig er lagt til í 15. gr. frumvarpsins að skilyrði fyrir endurhæfingarlífeyri skv. 7. gr. laga um félagslega aðstoð verði rýmkuð.

Í b- og c- lið 1. mgr. eru aftur á móti lögð til ný ívilnandi ákvæði frá meginreglu a-liðar ákvæðisins. Í b-lið er lögð til sérregla til hagsbóta fyrir unga einstaklinga sem eru tryggðir hér á landi við 18 ára aldur. Þannig er lagt til að þeir sem voru þegar tryggðir hér á landi samkvæmt lögunum við 18 ára aldur og metnir eru til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri öðlist rétt til örorkulífeyris. Einstaklingar sem falla undir ákvæðið þurfa því ekki að fullnægja skilyrði a-liðar ákvæðisins um samfellda þriggja ára tryggingavernd samkvæmt lögunum eftir 18 ára aldur til að öðlast rétt til lífeyris hér á landi. Í c-lið 1. mgr. er enn fremur lögð til sérregla fyrir þá sem áður hafa verið tryggðir samkvæmt lögunum. Er lagt til að þeir öðlist rétt til örorkulífeyris hafi þeir verið tryggðir samkvæmt lögunum hér á landi í samfellt 12 mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%. Á það við um þá einstaklinga sem áður hafa annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur, sem er helmingur þess tryggingartímabils sem veitir full réttindi, eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár. Er hér litið til norrænnar löggjafar á sviði almannatrygginga, einkum norskra laga. Sanngjarnt þykir að þeir sem áður hafa búið hér á landi í langan tíma og hafa þegar áunnið sér réttindi samkvæmt lögunum geti virkjað réttindi sín á ný við endurkomu til landsins og að ekki séu sömu skilyrði fyrir því og gilda um ávinnslu réttindanna. Þeir þurfi því ekki að ávinna sér réttindin á ný á sama hátt og á við um þá sem flytja til landsins og verða tryggðir skv. I. kafla. Aukin för fólks milli landa á undanförnum árum, vegna náms, tímabundinnar dvalar eða atvinnu, kallar á að gerður sé greinarmunur á áunnum en geymdum réttindum og skilyrðum þess að geta öðlast réttindi hér á landi. Með tillögunni er því lagt til að gerður verði greinarmunur á því að ávinna sér réttindi hér á landi og því að öðlast þegar áunnin réttindi sín á ný eftir tímabundna fjarveru og rof á tryggingavernd og lögð til rýmkuð skilyrði fyrir örorkulífeyri í síðara tilvikinu.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að kveðið verði skýrar en áður á um hvernig réttindahlutfall er ákvarðað. Óbreytt er frá því sem kveðið er á um í 17. gr. og 1. mgr. 18. gr. gildandi laga, sbr. einnig 4. og 5. gr. laganna, að full réttindi ávinnast með búsetu hér á landi í 40 ár og að réttindaávinnsla hefjist við 16 ára aldur og ljúki við ellilífeyrisaldur, sem nú er 67 ára aldur. Kemur það nú skýrt fram í 2. mgr. ákvæðisins samkvæmt frumvarpi þessu.

Í 3. mgr. er kveðið á um það hvernig réttindahlutfall skuli ákvarðað sé ekki um full réttindi að ræða skv. 2. mgr. ákvæðisins. Þá skal ákvarða örorkulífeyri í hlutfalli við áunnin tryggingartímabil en í gildandi lögum kemur sú regla fram í 4. mgr. 18. gr., sbr. 1. mgr. 17. gr. Lagt er til að skýrt verði kveðið á um það að við ákvörðun réttinda skuli miða við þann tíma er 75% örorkumat liggi fyrir í fyrsta sinn. Er þannig m.a. skýrt að réttindi til örorkulífeyris halda áfram að ávinnast þangað til 75% örorka er fyrst metin, enda sé tryggingavernd samkvæmt lögunum til staðar, sbr. einnig 4. og 5. gr. laganna. Hafa greiðslur endurhæfingarlífeyris og örorkustyrks því ekki áhrif á þann upphafstíma sem réttindaákvörðun örorkulífeyris miðast við.

Þá er í 3. mgr. einnig kveðið á um hvernig fara skuli með tímabil til framtíðar. Er ákvæðið efnislega óbreytt frá því sem kemur fram í 2. málsl. 4. mgr. 18. gr. gildandi laga en þar er kveðið á um að taka skuli tímann fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda með í reikninginn við ákvörðun búsetutímans. Það hefur þau áhrif að við ákvörðun réttindahlutfalls örorkulífeyris er tímabilum fram til ellilífeyrisaldurs bætt að fullu við áunnin tryggingartímabil. Þannig getur einstaklingur sem hefur áunnið sér tiltölulega lítil lífeyrisréttindi hér á landi vegna stuttrar búsetu fengið greitt hærra hlutfall af lífeyri en ella eða jafnvel fullan lífeyri. Í því sambandi ber að hafa í huga að þegar um er að ræða einstaklinga sem búa hér á landi fellur það á íslensk stjórnvöld að styrkja framfærslu þeirra sem á þurfa að halda. Enn fremur ber að geta þess að þeir örorkulífeyrisþegar sem hafa lágar tekjur, þ.m.t. greiðslur almannatrygginga, geta fengið greidda sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu skv. 9. gr. laga um félagslega aðstoð óháð fyrri búsetu og réttindahlutfalli í almannatryggingum hér á landi.

Þá er lagt til að vísað verði til nýrrar 56. gr., sbr. b-lið 12. gr. frumvarpsins, þar sem fjallað er um samspil greiðslna. Komi til þess að tímabil sem veitir rétt til greiðslna hér á landi samkvæmt ákvæðinu skarist við tímabil sem bætur eru veittar fyrir samkvæmt erlendri löggjöf fer um samspil greiðslna samkvæmt þeirri grein. Í 9. gr. gildandi Norðurlandasamnings um almannatryggingar er einnig kveðið á um hvernig með skuli fara ef skilyrðum fyrir því að lífeyrir sé einnig reiknaður út á grundvelli ætlaðra tryggingar- eða búsetutímabila, sem hefðu komið til hefði lífeyrisatburður ekki gerst, verði fullnægt í fleiri en einu norrænu landi. Skal þá við útreikning í hverju einstöku landi eingöngu tekið tillit til hluta ætlaðra tímabila.

Í 4. mgr. er lagt til nýtt ákvæði þar sem tekið verði fram að hafi umsækjandi áunnið sér réttindi á grundvelli tryggingar-, starfs- eða búsetutímabila í öðru samningsríki skuli taka tillit til slíkra tímabila að því marki sem nauðsynlegt er í samræmi við nánari ákvæði samningsins og er vísað til skýringa við a-lið 7. gr. frumvarpsins.

Um j-lið (25. gr.).

Ákvæði 1.–3. mgr. eru efnislega óbreytt frá b-lið 1. mgr. og 2. og 3. mgr. 18. gr. gildandi laga en númer ákvæða sem vísað er til breytast til samræmis við breytta röð ákvæða samkvæmt frumvarpi þessu. Þá er lagt til að ákvæði 54. gr. gildandi laga um útgáfu örorkuskírteina færist efnislega óbreytt í nýja 4. mgr.

Um k-lið (26. gr.).

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 1. málsl. 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. gildandi laga, en lagt er til að kveðið verði á um fjárhæð örorkulífeyris og útreikning greiðslna í samræmi við tekjur og réttindahlutfall. Hvað varðar fjárhæð lífeyris og áhrif tekna, sbr. 1. mgr., er ekki um efnislegar breytingar að ræða. Í 2. mgr. er lagt til að skýrt verði kveðið á um að fjárhæð örorkulífeyris skv. 1. mgr. reiknist samkvæmt réttindahlutfalli eins og það er ákvarðað skv. 24. gr. en í 2. málsl. 4. mgr. 18. gr. gildandi laga er vísað til reglunnar sem kemur nú fram í 1. mgr. 17. gr. Hafi einstaklingur áunnið sér full réttindi á grundvelli tryggingartímabila hér á landi fær hann þannig fulla greiðslu sem lækkar þá aðeins vegna tekna en sé um skemmra tryggingartímabil að ræða reiknast fjárhæð lífeyris í samræmi við réttindahlutfallið auk þess sem tekjur lífeyrisþega geta komið til lækkunar á greiðslum.

Um l-lið (27. gr.).

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 19. gr. gildandi laga. Þó er lagt til í 4. mgr. að fjárhæð viðbótar við örorkustyrk til þeirra sem hafa börn innan 18 ára á framfæri sínu skuli nema 75% af barnalífeyri fyrir hvert barn á framfæri. Samkvæmt gildandi lögum verður fjárhæðin ekki hærri en sem nemur 75% af barnalífeyri en lagt er til að fjárhæðin verði ákveðin 75% af barnalífeyri og er það í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar. Loks er gert ráð fyrir að 4. mgr. 19. gr. gildandi laga falli brott þar sem gert er ráð fyrir sérstöku ákvæði um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans.

Um m-lið (28. gr.).

Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar frá 22. gr. gildandi laga, en lagt er til skýrara orðalag ákvæðisins auk þess sem fjárhæð tekjutryggingar er uppfærð. Einnig er gert ráð fyrir að 7. mgr. 22. gr. gildandi laga falli brott þar sem gert er ráð fyrir sérstöku ákvæði um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans.

Um n-lið (29. gr.).

Lagt er til að heiti greiðsluflokksins breytist og verði aldursviðbót í stað aldurstengdrar örorkuuppbótar. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar frá 21. gr. gildandi laga en þó er lagt til að 3. mgr. 21. gr. falli brott þar sem gert er ráð fyrir sérstöku ákvæði um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans.

Um o-lið (30. gr.).

Lagt er til að sett verði sérstakt ákvæði um ákvörðun tekjugrunns þar sem fram komi hvaða tekjur lífeyrisþega séu taldar með við útreikning á fjárhæð greiðslna, hvaða tekjur séu undanskildar í þeim útreikningi og frítekjumörk vegna einstakra tegunda tekna. Ákvæðið nær til allra greiðsluflokka í kaflanum, þ.e. örorkulífeyris, örorkustyrks, aldursviðbótar og tekjutryggingar, en mismunandi reglur gilda þó um meðferð einstakra tegunda tekna við útreikning greiðslnanna. Þykir sú uppsetning sem lögð er til í frumvarpinu vera skýrari en í gildandi lögum, en ákvæði gildandi laga sem lúta að framangreindum þáttum eru í 2.–3. mgr. og 11. mgr. 16. gr., 18., 19., 21. og 22. gr. laganna. Auk þess er í 7. mgr. lagt til ákvæði sem er efnislega óbreytt frá 10. mgr. 16. gr. gildandi laga og í 8. mgr. ákvæði sem er samhljóða 11. mgr. 16. gr. gildandi laga.

Ákvæði 1. mgr. er efnislega óbreytt frá 8. tölul. 2. gr. laganna með þeim breytingum sem lagðar eru til í 1. gr. frumvarpsins en fyrir skýrleika sakir þykir rétt að taka sérstaklega fram hvað sé átt við með tekjum í þessu ákvæði.

Í 2. mgr. er lagt til að talið verði upp hvað skuli ekki teljast til tekna skv. IV. kafla laganna. Vísast til skýringa við g-lið 7. gr. frumvarps þessa, m.a. um þá breytingu sem snýr að lögum um slysatryggingar almannatrygginga og einnig þær breytingar sem gerðar voru með lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna hækkunar lágmarksiðgjalds til lífeyrissjóðs, nr. 55/2022, og áhrif lífeyris almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við.

Í 3.–5. mgr. er gert ráð fyrir að kveðið verði á um þau frítekjumörk sem gilda við útreikning greiðslna samkvæmt nýjum IV. kafla. Í 3. mgr. er lagt til að kveðið verði á um að fjármagnstekjur, sbr. 11. tölul. 2. gr. laganna, upp að frítekjumarki skuli ekki teljast til tekna við útreikning greiðslna í stað gildandi ákvæðis um að tekjur umfram frítekjumarkið skuli teljast til tekna við útreikning greiðslnanna, sbr. a-lið 2. mgr. 16. gr. gildandi laga. Er það orðalag í samræmi við orðalag annarra ákvæða sem kveða á um frítekjumörk við útreikning greiðslna og þykir vera skýrara. Fjárhæðir frítekjumarka eru óbreyttar frá gildandi lögum.

Ákvæði 6. mgr. er efnislega óbreytt frá a- og c-lið 2. mgr. 16. gr. gildandi laga hvað varðar áhrif tekna maka á greiðslur. Ákvæði 7. og 8. mgr. eru efnislega óbreytt frá 10. og 11. mgr. 16. gr. gildandi laga.

Um p-lið (31. gr.).

Í ákvæðinu er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans.

Um q-lið (32. gr.).

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 53. gr. gildandi laga.

Um r-lið (33. gr.).

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 5.–9. og 12. mgr. 16. gr. en lögð er til minni háttar breyting á uppröðun málsgreina. Einnig er lagt til að ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna Tryggingastofnunar í 2. málsl. 9. mgr. 16. gr. verði fellt brott en í 46. gr. gildandi laga er kveðið sérstaklega á um þagnarskyldu starfsfólks stofnunarinnar og umboðsskrifstofa hennar og meðferð persónuupplýsinga og er lagt til að það ákvæði verði óbreytt, sbr. 10. gr. frumvarpsins.

Um s-lið (34. gr.).

1. mgr. er efnislega óbreytt frá 1. mgr. 55. gr. gildandi laga. Þó er lagt til að tilvísun til umboða Tryggingastofnunar verði felld brott en ekki þykir ástæða til að geta þeirra sérstaklega í þessu ákvæði frekar en í öðrum ákvæðum laganna.

Í 2. mgr. er lögð til sú breyting að ef tekjutengdar greiðslur eru ofgreiddar skuli heimild Tryggingastofnunar til að draga það sem ofgreitt var frá öðrum tekjutengdum greiðslum einnig ná til tilvika þar sem ofgreiðsla stafar af því að greiðsluþegi hefur ekki tilkynnt stofnuninni um aðrar breyttar aðstæður, t.d. breytingar á búsetu eða hjúskaparstöðu. Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 200/2022 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að Tryggingastofnun hafi ekki verið heimilt að draga það sem ofgreitt var frá öðrum tekjutengdum bótum þegar ofgreiðsla hafði myndast vegna vanrækslu greiðsluþega á að tilkynna stofnuninni um flutning frá Íslandi. Sá brottflutningur leiddi til þess að réttur til greiðslna var ekki lengur fyrir hendi og vanræksla greiðsluþega um að tilkynna um brottflutninginn leiddi til þess að ofgreiðsla myndaðist sem ekki reyndist unnt að innheimta. Niðurstaða nefndarinnar var sú að samkvæmt orðanna hljóðan geti Tryggingastofnun eingöngu beitt slíkri heimild til skuldajöfnunar ef tekjur á ársgrundvelli eru hærri en lagt var til grundvallar við útreikning greiðslna og ofgreiðsla stafar af því að greiðsluþegi hefur ekki tilkynnt stofnuninni um tekjuaukninguna. Því þykir rétt að taka sérstaklega fram að heimild skv. 2. mgr. nái bæði yfir þau tilvik þegar ofgreiðsla hefur myndast vegna vanrækslu greiðsluþega á að tilkynna um tekjuaukningu og einnig um aðrar breyttar aðstæður sem geta haft áhrif á rétt til tekjutengdra greiðslna, til dæmis breyttrar breytta hjúskaparstöðu eða búsetu.

3., 4. og 6. mgr. eru efnislega óbreyttar frá 3.–6. mgr. 55. gr. gildandi laga.

Í nýrri 5. mgr. eru lagðar til breytingar sem varða greiðslu vaxta á vangreiðslur. Í gildandi lögum er kveðið á um greiðslu 5,5% vaxta í slíkum tilfellum en í stað þess að miða við slíka fasta vexti sem kunna að þykja lágir á einum tíma en háir á öðrum þykir rétt að miða við þá vexti sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir á hverjum tíma, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001. Er það í samræmi við 35. og 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, um vangreiddar atvinnuleysisbætur og 41. gr. laga um fæðingarorlof, nr. 144/2020, sem kveður á um greiðslu vaxta vegna leiðréttingar greiðslna til foreldra í fæðingarorlofi.

Lagt er til að 7. mgr. 55. gr. gildandi laga um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar falli brott þar sem í frumvarpinu er gert ráð fyrir sérstöku ákvæði um slíka heimild ráðherra í lok hvers kafla laganna.

Um t-lið (35. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 51. gr. gildandi laga.

Um u-lið (36. gr.)

Ákvæðið er óbreytt frá 50. gr. gildandi laga.

Um v-lið (37. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 49. gr. gildandi laga.

Um x-lið (38. gr.)

Lagt er til að 48. gr. gildandi laga verði skipt upp í tvær greinar þar sem annars vegar verði kveðið á um áhrif dvalar á sjúkrahúsi eða stofnun á lífeyrisgreiðslur sem og ráðstöfunarfé og dagpeninga, sem gert er ráð fyrir að verði ný 38. gr. laganna, og hins vegar samspil greiðslna, sbr. b-lið 12. gr. frumvarpsins. Ákvæði 38. gr. er efnislega óbreytt frá 5.–9. mgr. 48. gr. gildandi laga en orðalagi er lítillega breytt og fjárhæðir uppfærðar.

Um y-lið (39. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 56. gr. gildandi laga en númer ákvæða sem vísað er til breytast til samræmis við breytta röð ákvæða samkvæmt frumvarpi þessu.

Um z-lið (40. gr.)

Ákvæðið er efnislega sambærilegt 20. gr. gildandi laga en númer ákvæða sem vísað er til breytast til samræmis við breytta röð ákvæða samkvæmt frumvarpi þessu. Þó er lagt til breytt orðalag í 3. mgr. varðandi heimild til að greiða barnalífeyri með barni einstaklings sem sætir gæsluvist eða afplánar refsingu í fangelsi og þá er einnig fjárhæð barnalífeyris uppfærð.

Um þ-lið (41. gr.)

Ákvæðið er efnislega sambærilegt 20. gr. a gildandi laga en númer ákvæðis sem vísað er til breytist til samræmis við breytta röð ákvæða samkvæmt frumvarpi þessu. Þó er lagt til breytt orðalag í 1. mgr. um að Tryggingastofnun geti greitt barnalífeyri í stað þess að stofnunin geti „ákveðið“ barnalífeyri vegna sérstakra útgjalda enda er framkvæmdin sú að stofnunin greiðir barnalífeyri vegna sérstakra útgjalda þegar úrskurður sýslumanns liggur fyrir.

Um æ-lið (42. gr.)

Ákvæðið er að mestu óbreytt frá 63. gr. gildandi laga en þó er lagt til að sú fjárhæð sem Tryggingastofnun greiðir meðlagsmóttakanda í formi fyrirframgreidds meðlags verði jafnhá fjárhæð barnalífeyris skv. 40. gr. en samkvæmt gildandi lögum skal fjárhæðin vera innan þeirra marka sem 20. gr. gildandi laga setur um fjárhæð greiðslna. Er það í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar og tryggir að meðlagsmóttakendur fái aldrei lægri fjárhæð en sem nemur fjárhæð barnalífeyris. Þá er lögð til sú breyting í 2. mgr. að í stað orðsins „barnsmóðir“ komi orðið „móðir“, sbr. 12. tölul. 2. gr., og breytt orðalag í 5. mgr. varðandi rétt sveitarfélags til greiðslu meðlags hafi það greitt fé til framfærslu barns. Loks er lagt til að 6. mgr. 63. gr. gildandi laga um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar falli brott.

Um ö-lið (43. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 64. gr. gildandi laga en númer ákvæða sem vísað er til breytast til samræmis við breytta röð ákvæða samkvæmt frumvarpi þessu.

Um aa-lið (44. gr.)

Í ákvæðinu er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans og þarfnast ekki frekari skýringar.

Um 8. gr.

Lagt er til að 37.–44. gr., sem eru í V. kafla gildandi laga og kveða á um leiðbeiningar- og upplýsingaskyldu og eftirlitsheimildir, færist og verði 45.–52. gr., en verði að öðru leyti efnislega sambærilegar 37.–44. gr. gildandi laga. Þá er lagt til að millifyrirsagnir í kaflanum falli brott.

Um 9. gr.

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 45. gr. gildandi laga en vísunum til númera greina er breytt.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 11. gr.

Lagt er til að 47. gr. laganna um gildi stjórnsýslulaga við framkvæmd laganna verði færð í II. kafla laganna sem fjallar um stjórnsýslu og verði 14. gr.

Um 12. gr.

Lagt er til að í nýjum VI. kafla verði almenn ákvæði í a–k-lið sem komi í stað 24.–26. gr., 1.–3. mgr. 48. gr. , 52., 57., 58. og 68.–71. gr. gildandi laga.

Um a-lið (55. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 52. gr. gildandi laga en vísunum til númera greina er breytt.

Um b-lið (56. gr.)

Vísað er til skýringa við x-lið 7. gr. frumvarpsins en lagt er til að kveðið verði á um samspil greiðslna í sérstöku ákvæði. Ákvæði þetta er efnislega samhljóða 1.-.–3. mgr. 48. gr. gildandi laga en lagt er til að greinin fái nýtt heiti, Samspil greiðslna, þar sem í ákvæðinu er fjallað um samspil tegunda greiðslna samkvæmt lögunum og samspil þeirra við bætur samkvæmt öðrum lögum fyrir sama tímabil. Þá er lagt til að við 3. mgr. bætist nýr málsliður þar sem kveðið er á um að sama eigi við um bætur samkvæmt erlendri löggjöf eftir því sem við getur átt.

Í nýrri 4. mgr. er lagt til að sérstaklega verði tekið fram að hafi gagnkvæmur milliríkjasamningur verið gerður við ríkið sem greiði bæturnar fari um samspil bóta frá tveimur ríkjum eða fleiri eftir nánari ákvæðum samningsins, sbr. nýjar 58. og 59. gr. um útflutning og skörun greiðslna og milliríkjasamninga.

Um c-lið (57. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 57. gr. gildandi laga.

Um d-lið (58. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 58. gr. gildandi laga.

Um e-lið (59. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 68. gr. gildandi laga.

Um f-lið (60. gr.)

1. málsl. er efnislega óbreyttur frá 24. gr. gildandi laga og 2. málsl. er samhljóða 2. mgr. 25. gr. Er lagt til að ákvæðin verði sameinuð og er höfð hliðsjón af 54. gr. laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008. Auk þess er lagt til að 26. gr. gildandi laga, sem kveður á um að framlag ríkissjóðs til lífeyristrygginga skuli greitt Tryggingastofnun með jöfnum greiðslum í byrjun hvers mánaðar, falli brott, en ákvæði þetta er gamalt og ekki í samræmi við framkvæmdina auk þess sem ekki þykir ástæða til að kveða á um slíkt í sérlögum þar sem framkvæmd fjárlaga fer samkvæmt lögum um opinber fjármál.

Um g-lið (61. gr.)

Ákvæðið er byggt á 1. mgr. 25. gr. gildandi laga en lagt er til að í stað þess að vísað sé til reglna um fjárlagagerð er lagt til að vísað verði til laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Um h-lið (62. gr.)

Ákvæðið er efnislega óbreytt frá 69. gr. gildandi laga.

Um i-lið (63. gr.)

Ákvæðið er samhljóða 70. gr. gildandi laga.

Um j-lið (64. gr.)

Ákvæðið er samhljóða 71. gr. gildandi laga að því undanskildu að lagt er til að við lokamálslið bætist tilvísun til samnings milli Íslands og Bretlands. Með því er lagt til að heimilt verði að innleiða með reglugerð almannatryggingareglur í milliríkjasamningum sem gilda á milli Íslands og Bretlands. Eins og lagaákvæðið er nú orðað er sambærileg heimild í gildi varðandi innleiðingu almannatryggingareglna Evrópusambandsins og stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu. Í kjölfar samnings um ráðstafanir vegna útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu og Evrópska efnahagssvæðinu, frá 28. janúar 2020, milli Íslands, Furstadæmisins Liechtensteins, Konungsríkisins Noregs og Sameinaða konungsríkisins Stóra-Bretlands og Norður-Írlands, sbr. auglýsingu nr. 2/2020 í C-deild Stjórnartíðinda, þykir nauðsynlegt að sambærileg lagaheimild um reglugerðarbirtingu gildi einnig um samninga á sviði almannatrygginga milli Íslands og Bretlands. Reglugerðarheimildin mun, eðli máls samkvæmt, einnig ná til breytinga sem síðar verða gerðar á almannatryggingareglum samningsins við Bretland. Telja verður nægjanlegt í þeim tilvikum þegar almannatryggingareglur útgöngusamningsins við Bretland vísa í almannatryggingareglur Evrópusambandsins eða Fríverslunarsamtaka Evrópu, sem þegar hafa verið birtar með reglugerð, að einvörðungu sé sett reglugerð sem innihaldi tilvísun í þær reglugerðir. Með því móti má fyrirbyggja það að sömu reglurnar séu, að óþörfu, birtar tvisvar í B-deild Stjórnartíðinda.

Um 13. gr.

Lagt er til að þeir töluliðir í ákvæði til bráðabirgða í lögunum sem ekki eru lengur taldir hafa þýðingu að lögum falli brott.

Um 14. gr.

Í a-lið er lagt til að orðalag ákvæðisins verði samræmt 3. mgr. í z-lið 7. gr. frumvarpsins. Í b-lið er vísað til breyttra númera ákvæða sem verða á lögum um almannatryggingar samkvæmt frumvarpi þessu.

Um 15. gr.

Vísað er til breyttra númera ákvæða sem verða á lögum um almannatryggingar samkvæmt frumvarpi þessu.

Um 16. gr.

Í a-lið er lagt til að skilyrði þess að geta fengið endurhæfingarlífeyri verði að einstaklingur hafi átt lögheimili hér á landi samfellt tólf síðustu mánuðina áður en greiðslur geta hafist. Skv. 1. málsl. 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð gilda sömu skilyrði um lengd búsetu hér á landi og um rétt til örorkulífeyris skv. a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, en þar er kveðið á um þriggja ára búsetu til þess að öðlast réttindi og vísað til 17. gr. sem kveður á um að réttindi skuli vera hlutfallsleg. Því hefur sú breyting sem hér er lögð til það í för með sér að gerð verður krafa um styttri búsetutíma áður en komið geti til greiðslu. Breytingin mun því leiða til þess að einstaklingar sem flutt hafa til landsins geta fengið greiðslur félagslegrar aðstoðar vegna skertrar starfsgetu fyrr en nú. Þannig geta einstaklingar fengið endurhæfingarlífeyri fram til þess tíma að örorka þeirra er metin og þeir hafa uppfyllt skilyrði almannatryggingalaga fyrir greiðslu örorkulífeyris, sbr. i-lið 7. gr. frumvarps þessa.

Í b-lið er lagt til að fjárhæð fulls endurhæfingarlífeyris, áhrif tekna lífeyrisþega á fjárhæð greiðslna og skilyrði um búsetu áður en til greiðslu geti komið, komi fram í 1.–3. málsl. 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð í stað þess að vísað verði til ákvæða laga um almannatryggingar um það efni. Í gildandi lögum er vísað til a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar þar sem kveðið er á um skilyrði um búsetu á Íslandi áður en umsókn um örorkulífeyri er lögð fram, fjárhæð fulls örorkulífeyris, ákvörðun réttindahlutfalls og áhrif tekna á greiðslur. Eins og fram kemur í skýringu við a-lið eru í frumvarpi þessu lagðar til breytingar sem lúta að skilyrðum fyrir örorkulífeyri en að þessu sinni eru ekki lagðar til frekari breytingar hvað varðar endurhæfingarlífeyri en lýst er í a-lið varðandi biðtímaskilyrði um búsetu hér á landi. Er því enn vísað til laga um almannatryggingar hvað varðar réttindahlutfall. Loks er gert ráð fyrir óbreyttum reglum hvað varðar aðrar tengdar bætur endurhæfingarlífeyrisþega, svo sem uppbætur á lífeyri, sem og að sjúkrahúsvist í endurhæfingarskyni skemur en eitt ár samfellt hafi ekki áhrif á greiðslur.

Um 17. gr.

Vísað er til breyttra númera ákvæða í lögum um almannatryggingar samkvæmt frumvarpinu. Þá eru fjárhæðir heimilisuppbótar uppfærðar.

Um 18. gr.

Vísað er til breyttra númera ákvæða í lögum um almannatryggingar samkvæmt frumvarpinu sem og breytingar á heiti bótaflokks.

Um 19. gr.

Vísað er til breyttra númera ákvæða í lögum um almannatryggingar samkvæmt frumvarpinu.

Um 20. gr.

Lagt er til að þær málsgreinar í ákvæðum til bráðabirgða í lögunum sem ekki eru lengur taldar hafa þýðingu að lögum falli brott.

Um 21. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 22. gr.

Í ákvæðinu eru lagðar til breytingar á lögum um málefni aldraðra, nr. 125/1999, og lögum um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða, nr. 74/2020. Breytingarnar eru nauðsynlegar vegna breyttra númera ákvæða í lögum um almannatryggingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpi þessu.