Brottfall laga um búnaðargjald Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 311

Frumvarp til laga um brottfall laga nr. 84/1997, um búnaðargjald.

Flm.: Pétur H. Blöndal.

1. gr.

Lög nr. 84/1997, um búnaðargjald, eru felld úr gildi.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2006.

3. gr.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

a. Breyting á lögum um Bjargráðasjóð, nr. 146/1995:

1. B-liður 5. gr. laganna fellur brott.

2. 3. mgr. 7. gr. laganna fellur brott.

3. 2. mgr. 10. gr. laganna fellur brott.

b. Í stað orðanna „þjónustugjöld og tekjur af búnaðargjaldi“ í 6. gr. laga um Lánasjóð landbúnaðarins, nr. 68/1997, kemur: og þjónustugjöld.

Greinargerð.

Tilgangur frumvarpsins er að fella niður skyldu bænda til að greiða búnaðargjald, sem er að hluta til félagsgjald til lögbundinna stéttarfélaga bænda, Bændasamtaka Íslands, ýmissa búnaðarsambanda og búgreinasambanda, að hluta til iðgjald til tryggingasjóðs, Bjargráðasjóðs og að hluta til greiðsla til Lánasjóðs landbúnaðarins. Reyndar falla lögin um Lánasjóðinn úr gildi um næstu áramót en til hans renna 0,35–0,85% búnaðargjaldsins, mismunandi eftir starfsgreinum bænda.

Ýmis rök má finna fyrir því að afnema skyldu bænda til að greiða búnaðargjald. Innheimta ríkissjóðs á búnaðargjaldi og kvöð á fjármálaráðherra að standa skil á því skv. 6. gr. laganna brýtur gegn 46. gr. stjórnarskrárinnar um að ekkert gjald megi greiða úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þetta gjald hefur öll einkenni skatts og skatta má ekki leggja á og innheimta nema til opinberra aðila, ríkis eða sveitarfélaga, en þessi skattur rennur til félaga. Með skyldugreiðslu félagsgjalds eru bændur óbeint skyldaðir til að taka þátt í félagi öndvert við ákvæði stjórnarskrárinnar. Einnig vakna spurningar um jafnræðisregluna þar sem bændur greiða einir slíkt gjald en ekki t.d. vörubílstjórar. Lánasjóður landbúnaðarins verður lagður niður um næstu áramót og þá þarf að lækka búnaðargjaldið sem því nemur. Afnám skyldu til að greiða gjald á borð við þetta er líka ákveðinn þáttur í þeirri þróun sem verið hefur undanfarið í átt til frjálsræðis og tekur auk þess mið af breytingum á stjórnarskrá frá árinu 1995. Staða bændastéttarinnar er líka sú að bændur munu flestir vel getað ráðstafað þessu gjaldi sjálfir þar sem það leggst þungt á einstaka bændur, en það nemur 2% af heildartekjum búsins. Þrátt fyrir þetta frumvarp er ekkert sem bannar bændum að greiða félagsgjald til þeirra stéttarfélaga sem þeir vilja vera félagar í eða greiða iðgjald til Bjargráðasjóðs kæri þeir sig um.

Flutningsmaður hefur notið aðstoðar Snorra Stefánssonar og nefndasviðs Alþingis við samningu frumvarpsins. Auk þess lásu Ásta Þórarinsdóttir, Davíð Örn Jónsson, Guðrún Ingólfsdóttir og Halldór Benjamín Þorbergsson frumvarpið yfir.

Miklar breytingar.

Miklar og stórstígar breytingar hafa átt sér stað í landbúnaði undanfarin ár. Sú atvinnugrein var hvað fastast bundin á klafa alls konar gjalda, sjóða og skyldugreiðslna sem stóð henni fyrir þrifum og stendur henni enn fyrir þrifum því mikið verk er enn óunnið við að leysa úr læðingi þá krafta sem búa með íslenskum bændum þrátt fyrir þrúgandi hlekki hátt í heila öld.

Áður en þau lög voru sett sem hér er lagt til að felld verði brott voru alls konar gjöld lögð á bændur. Er nærtækast að vitna til greinargerðar sem fylgdi frumvarpi að þeim lögum en þar segir:

„Rétt er að gera grein fyrir núverandi fyrirkomulagi í innheimtu sjóðagjalda og þeim gjöldum sem um er að ræða.

Búnaðarmálasjóðsgjald er innheimt samkvæmt lögum nr. 41/1990. Það er innheimt af afurðum nautgripa, sauðfjár, hrossa, svína, alifugla, garð- og gróðurhúsa hvers konar, auk loðdýraafurða og æðardúns. Gjaldið dregst frá verði til framleiðenda og álagningarstofn er verð til þeirra. Afurðastöðvar sjá um innheimtu þess og standa skil á því til Framleiðsluráðs landbúnaðarins sem síðan greiðir það til viðkomandi aðila. Álagningarprósenta gjaldsins er nokkuð mismunandi eftir afurðartegundum. Á nautgripa-, sauðfjár- og skógarafurðum og æðardúni er gjaldið 1,4%, á alifuglakjöti 1,75%, á afurðum svína 1,775%, afurðum hrossa og loðdýra 2,025%, á kartöflum og gulrófum 1,825% og á öðru grænmeti og blómum er gjaldið 1,525%. Á eggjum er gjaldið 0,85%.

Neytenda- og jöfnunargjald, 2% af heildsöluverði, er lagt á samkvæmt lögum nr. 45/1971 um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum. Heildsöluaðilum ber að standa skil á gjaldinu og sér Framleiðsluráð landbúnaðarins um innheimtu þess. Gjaldið er hluti af tekjum Stofnlánadeildar landbúnaðarins og er forsenda lágra vaxta af útlánum deildarinnar. Gjaldið er innheimt af heildsöluverðmæti sömu afurða og búnaðarmálasjóðsgjald, en þó hvorki af loðdýraafurðum né öðrum útfluttum afurðum. Fyrir Alþingi liggur frumvarp til laga um Lánasjóð landbúnaðarins. Í því frumvarpi er m.a. ákvæði um að tekjur til Lánasjóðsins séu 1,1% af stofni búnaðargjalds samkvæmt þessu frumvarpi.

Framleiðsluráðsgjald, 0,25%, er samkvæmt lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Það er innheimt af heildsöluverðmæti landbúnaðarafurða með neytenda- og jöfnunargjaldi. Gjaldinu er ætlað að standa straum af kostnaði við Framleiðsluráð landbúnaðarins.

Innheimtuferli ofangreindra gjalda er flókið og gjaldstofnar mismunandi. Greiðendur eru framleiðendur, afurðastöðvar og sölusamtök. Eftirlit með álagningu og innheimtu gjaldanna er erfitt og hætta á að gjaldstofnar skili sér ekki að fullu. Þá eru innheimtuúrræði veik.“

Skattur, innheimta og fjárveitingavald Alþingis.

Í greinargerðinni segir enn fremur:

„Helstu kostir þessa nýja fyrirkomulags samkvæmt frumvarpinu eru að innheimtan verður einföld, fellur inn í hið opinbera skattkerfi og snertir eingöngu hagsmunaaðila. Gjaldstofninn liggur þegar fyrir hjá greiðendum og kostnaður þeirra er óverulegur.“

Hér er sagt beinum orðum að innheimtan falli inn í hið opinbera skattkerfi. Skattheimta ríkisins er sem sagt notuð til að innheimta gjöld fyrir félagasamtök einstaklinga með þeim ofurúrræðum gagnvart einstaklingum sem skattheimtu ríkisins er gefið. Þetta innheimtuhlutverk ríkisins er auk þess undirstrikað í 6. gr. laganna sem hljóðar svo:

„Tekjum af búnaðargjaldi skal skipt í samræmi við viðauka við lög þessi, sbr. þó 3. mgr.

Fjármálaráðherra stendur skil á gjaldinu mánaðarlega, þó aldrei lægri fjárhæð en nemur 6,67% af álagningu næstliðins árs.

Af óskiptum tekjum búnaðargjalds skulu 0,5% renna í ríkissjóð til að standa straum af kostnaði við framkvæmd laga þessara.“

Þessar tekjur ríkisins eru ekki til ráðstöfunar fyrir ríkið, þrátt fyrir ákvæði 41. gr. stjórnarskrárinnar sem segir: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ 6. gr. laganna brýtur því greinilega gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar, alveg sérstaklega sú kvöð á fjármálaráðherra að standa skil á gjaldinu mánaðarlega. Það getur varla verið hlutverk ríkisins að innheimta gjöld fyrir einstaklinga eða félög þeirra eins og 3. mgr. 6.gr. gefur tilefni til að ætla.

Í 1. umræðu um frumvarpið á Alþingi sagði þáverandi landbúnaðarráðherra, Guðmundur Bjarnason, í andsvari: „Hæstv. forseti. Varðandi fyrri spurningu hv. þm. er ljóst að þessi framkvæmd mun flokkast sem skattur. Þetta innheimtuform á þessum sjóðagjöldum eða búnaðargjaldi eins og við köllum það, mun flokkast sem skattur.“ Skattar hljóta að renna til ríkis eða sveitarfélaga en ekki til einstaklinga eða félaga þeirra.

Það styður svo enn þennan skatta- og innheimtueiginleika gjaldsins að landbúnaðarnefnd fékk samþykkta breytingartillögu sem kvað á um þungar refsingar (20% vanskilaálag) á þá bændur sem ekki stóðu skil á gjaldinu á réttum tíma. Í viðauka með lögunum birtist eftirfarandi tafla sem sýnir hvernig á að skipta innheimtu gjaldi á milli búgreina, Lánasjóðsins og Framleiðsluráðs:

Hlutfallsleg skipting tekna af búnaðargjaldi.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Það er ljóst að ekki er mikið svigrúm fyrir fjárveitingarvaldið með slíka lagasetningu í gildi.

Um haustið 1997 er svo aftur lögð til breyting á þessum lögum þar sem m.a. segir „Fjármálaráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari reglur um fyrirframgreiðslur, álagningu, innheimtu og annað er varðar skattalega framkvæmd laga þessara.“ Þetta undirstrikar enn frekar að gjaldið er skattur á bændur enda segir í greinargerð: „Hægt er að nýta álagningar- og innheimtukerfi fyrir sérstakan tekjuskatt manna (hátekjuskatt) með tiltölulega litlum breytingum til að leggja á og innheimta fyrirframgreiðslu búnaðargjalds.“ Nú hefur sá skattur reyndar verið aflagður. En kannski lifir innheimtukerfið enn við innheimtu á búnaðargjaldinu.

Búnaðargjald er til þess fallið að auka flækjustig skattkerfisins. Skattaleg meðferð þess er sérstök með tilheyrandi vandræðagangi og flókinni framtalsgerð. Þá hefur heldur ekki verið tekið tillit til kostnaðarins sem innheimta og útdeiling fjármuna veldur hinu opinbera.

Félagafrelsið.

Ef einhver hópur bænda vildi stofna félag til að gæta sameiginlegra hagsmuna sinna, t.d. að berjast gegn því að verða að greiða búnaðargjald samkvæmt lögum, væri þeim það fullkomlega heimilt samkvæmt stjórnarskrá. Er ekki undarlegt í því ljósi að þeim skuli með lögum gert að greiða gjald til félaga sem líklega munu berjast gegn nýja félaginu þeirra? Hópnum yrði sem sagt gert að greiða herkostnað gegn eigin félagi og gegn eigin hagsmunum. Eins kunna einhver hlunnindi að fylgja því að vera félagar í þessum lögbundnu stéttarfélögum sem þeir yrðu af sem stæðu utan félaganna. Þeir yrðu samt sem áður að greiða þessi hlunnindi fyrir aðra. Þessi lögbundnu félög bænda minna ískyggilega á stéttarfélög í fyrrverandi ríkjum Sovétríkjanna. Starfsmenn Bændasamtaka Íslands eru með sömu lífeyriskjör og opinberir starfsmenn en þau eru miklu betri en þau slöku lífeyriskjör sem bændur njóta almennt hjá Lífeyrissjóði bænda. Lífeyriskjör starfsmanna Bændasamtakanna eru að sjálfsögðu greidd af bændum sem eru sennilega fjárhagslega verst setta stétt landsins.

Félagafrelsi er meginreglan á Íslandi. Samkvæmt stjórnarskrá íslenska lýðveldisins má engan skylda til aðildar að félagi nema sérstakar aðstæður krefjist þess. Skoðanafrelsi er nátengt félagafrelsinu en í því felst að óheimilt er að kúga menn til að hafa tilteknar skoðanir eða losa sig við aðrar. Þrátt fyrir að skoðanafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar hafi almennt ekki mikla þýðingu er því þveröfugt farið hér. Skyldugreiðslur til félags sem greiðendur kunna að vera á móti í sjálfu sér brýtur í bága við hugmyndir um skoðanafrelsi.

Jafna má búnaðargjaldi til skylduaðildar að Bændasamtökum Íslands og Landssambandi kúabænda. Öllum bændum er gert að greiða til samtakanna en aðeins þeir sem eru félagar njóta félagslegra réttinda í félögunum. Það er því naumast valkostur að vera ekki félagsmaður fyrst þessi félög hafa tækifæri til þess að ná í félagsgjald eftir sem áður.

Breytingar á búnaðargjaldi.

Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á búnaðargjaldinu:

Á 125. löggjafarþingi var lagt fram stjórnarfrumvarp um að leggja niður Framleiðsluráð landbúnaðarins. Í greinargerð með því frumvarpi segir: „Skv. 6. gr. núgildandi laga skulu 0,275% af stofni gjaldsins renna til Framleiðsluráðs landbúnaðarins. Frumvarpið gerir ráð fyrir að 0,175% af stofni búnaðargjalds færist með verkefnum til Bændasamtaka Íslands og lækkar því búnaðargjaldið úr 2,65% af gjaldstofni í 2,55% sem þýðir um 17 milljóna króna lækkun á gjöldum bænda.“ Hér er gjaldið því lækkað úr 2,65% í 2,55% en félagsgjald til Bændasamtaka Íslands hækkað um 0,175% auk þess sem peningalegar eignir Framleiðsluráðs að upphæð 190 millj. kr. færist til Bændasamtaka Íslands.

Á 127. löggjafarþingi var lagt fram stjórnarfrumvarp um ýmsar tæknilegar breytingar á lögunum. Í nefndaráliti landbúnaðarnefndar segir svo: „Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um búnaðargjald sem eiga að tryggja að búnaðargjald greiðist eingöngu af framleiðslu en ekki af öðrum þáttum og jafnframt að gjaldið reiknist aðeins einu sinni af sömu framleiðslu. … Fyrir nefndina hefur verið lögð ályktun Búnaðarþings 2002 þar sem samþykkt var lækkun búnaðargjalds úr 2,55% í 2,00% en það felur í sér um 100 millj. kr. lækkun gjaldsins. Bændasamtök Íslands hafa óskað eftir að orðið verði við ályktun þessari og að breytingar á gjaldhlutfalli taki gildi við ákvörðun fyrirframgreiðslu á árinu 2003 og við álagningu gjaldsins á árinu 2004 vegna búvöruframleiðslu á árinu 2003. Nefndin fellst á röksemdir Bændasamtaka Íslands og leggur til að búnaðargjald verði lækkað í 2,00%.“ Má af þessu draga ýmsar ályktanir um frumkvæði að lagasetningu um búnaðargjald. Lækkaði búnaðargjaldið í 2% af veltu bændabýla í kjölfarið.

Á 128. löggjafarþingi lagði landbúnaðarnefnd fram lagafrumvarp um breytingu á lögum um búnaðargjaldið, sem var samþykkt. Þar er að finna eftirfarandi ákvæði:

„Að lokinni álagningu ár hvert skal ríkisskattstjóri láta Bændasamtökum Íslands í té skrá um greiðendur búnaðargjalds eftir sveitarfélögum þar sem fram komi af hvaða búgreinum hver og einn hefur greitt. Skrána er samtökunum aðeins heimilt að nota til að sinna lögbundnum verkefnum sínum og þjónustu við bændur.“

Hér er Bændasamtökunum gefið nánast sama vald og skattstjórum til upplýsingaöflunar um einstaka bændur sem er mjög sérstakt.

Á 131. löggjafarþingi var lagt fram stjórnarfrumvarp um að lög nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, féllu brott frá og með 31. desember 2005. Enn hafa ekki verið gerðar nauðsynlegar breytingar á lögum um búvörugjaldið sem taka mið af þessu en 0,35–0,85% af tekjum bændabýla renna til lánasjóðsins, sem búið er að selja, auk þess sem lögin hafa verið felld niður. Í greinargerð með frumvarpi um brottfall laganna kemur fram: „Hinn 10. janúar 2005 setti landbúnaðarráðherra á stofn verkefnisstjórn til að fjalla um stöðu og framtíð Lánasjóðs landbúnaðarins. … Verkefnisstjórnin telur að meta verði ályktun búnaðarþings þannig að þingið telji það einungis tímaspursmál hvenær hætt verði innheimtu búnaðargjalds til Lánasjóðs landbúnaðarins.“ Þá er harla lítið eftir af búnaðargjaldinu nema félagsgjald til Bændasamtaka Íslands, búnaðarsambanda og búgreinasamtaka sem og iðgjald til Bjargráðasjóðs, sem tekið er fram í lögum um þann sjóð. Hér að framan hefur verið fjallað um félagsgjaldið og efasemdir um réttmæti þess. Hér á eftir verður rætt um Bjargráðasjóð.

Bjargráðasjóður.

Í 1. gr. laga nr. 146/1995 segir: „Bjargráðasjóður er sjálfstæð stofnun, sameign ríkisins, sveitarfélaganna og Bændasamtaka Íslands.“ Sjóðurinn skiptist í tvær deildir sem tryggja annars vegar meiri háttar bein tjón af völdum náttúruhamfara á lausum og föstum munum sem tengjast landbúnaði, svo og grasbrest, og hins vegar tjón á búfé og afurðum þess, sem og tjón á garðávöxtum af völdum sjúkdóma, slysa og veðurs.

Tekjur Bjargráðasjóðs eru framlag allra sveitarfélaga landsins, sem er árlegt fast gjald á hvern íbúa (!), 118,50 kr. fyrir árið 2005, framlag ríkisins, sem er ákveðið á fjárlögum, og búnaðargjaldið sem er mismunandi eftir starfsgreinum bænda eins og sést á töflu hér á undan, svo og vextir af eigin fé.

Helstu niðurstöður reikninga Bjargráðasjóðs eru (millj.kr.):

Eigið fé sjóðsins í árslok 2004 voru 516 millj. kr. Á yfirlitinu hér að ofan sést að kostnaður við rekstur sjóðsins hefur verið mikill, eða um 30–50% af styrkjum. Þess ber þó að geta að tjón ættu að vera mjög sveiflukennd.

Fram kemur í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga sem nú gilda um Bjargráðasjóð að rætt hafi verið rækilega um þann kost að leggja sjóðinn niður og færa almenna deild hans undir Viðlagasjóð. Jafnframt að samtök bænda tækju við rekstri búnaðardeildar sjóðsins. Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga lagðist á þessu stigi (árið 1994) gegn því að Bjargráðasjóður yrði lagður niður í þáverandi mynd. Af hálfu bændasamtaka var mikill vilji til að lækka þann hluta búnaðarmálagjalds sem rann til Bjargráðasjóðs. Niðurstaðan var að skerpa á hlutverki deildanna og lækka framlög með búnaðargjaldi. Enn fremur voru tjónabætur úr búnaðardeild sjóðsins bundnar því skilyrði að greitt hefði verið búnaðarmálagjald af söluvöru og að búgrein hefði ekki verið undanþegin greiðslu á gjaldi til Bjargráðasjóðs.

Þó að búnaðargjaldið verði aflagt sem slíkt getur Bjargráðasjóður starfað áfram um langt skeið miðað við eigið fé, en það svarar til um 12 ára útgreiðslna. Veittir styrkir svara einnig nokkurn vegin til framlaga ríkis og sveitarfélaga. Fjármagnstekjur geta staðið undir reksturskostnaði sem auðvitað mætti lækka. Bændur gætu einnig leitað eftir tryggingum á almennum markaði fyrir þeirri áhættu sem sjóðurinn mun ekki geta staðið undir (stop loss). Hugsanlega mætti breyta Bjargráðasjóði í hlutafélag og selja hann til hagsbóta fyrir Lífeyrissjóð bænda eins og gert var með Lánasjóð landbúnaðarins.

Athygli vekur að sala á Lánasjóðnum hefur opnað fyrir samkeppni um lán til bænda á kjörum sem þeir hafa aldrei séð áður. Einnig hefur verð á jörðum hækkað og veðhæfni þeirra þar með í kjölfar lækkandi vaxta. Það ætti að sýna bændum að þeir geta notið frelsis á mörkuðum eins og aðrir landsmenn og ætti að hvetja þá til að losa um þá hlekki á landbúnaði, sem enn njörva athafnakraft þeirra niður eins og búnaðargjaldið er dæmi um.

Í frumvarpinu eru enn fremur gerðar nauðsynlegar breytingar á lögum sem brottfall laga um búnaðargjald hefur áhrif á.