Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 659

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Ásta R. Jóhannesdóttir.

1. gr.

Við stjórnarskrána bætist nýtt ákvæði um stundarsakir, svohljóðandi:

Efna skal til stjórnlagaþings til að endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og lög um kosningar til Alþingis. Um skipan þingsins og störf fer samkvæmt sérstökum lögum. Þingið skal koma saman eigi síðar en 1. júlí 1999 og miða við að ljúka störfum sínum innan tveggja ára.

Þegar þingið hefur afgreitt frumvarp til nýrra stjórnarskipunarlaga skal bera það undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Meiri hluti at kvæða ræður úrslitum málsins. Nái tillagan samþykki skal hún staðfest af forseta lýðveldis ins og er hún þá gild stjórnarskipunarlög.

Næstu kosningar til Alþingis eftir gildistöku stjórnarskipunarlaganna skulu fara eftir ákvæðum þeirra og kosningalaga þeirra sem stjórnlagaþingið setur.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var lagt fram á 118. löggjafarþingi en er nú endurflutt til kynningar nokk uð breytt. Upphaflega var miðað við að stjórnlagaþing starfaði eftir síðustu alþingiskosning ar, árið 1995. Nú er miðað við að stjórnlagaþing komi saman eftir reglulegar alþingiskosn ingar vorið 1999. Vegna ákvæða 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar er ekki stefnt að af greiðslu málsins á þessu þingi heldur er eðlilegt að afgreiða það í lok næsta þings, 123. lög gjafarþings, þ.e. síðasta þings fyrir kosningar. Með þessu móti gefst betri tími til íhugunar á efni þess en ef það væri eingöngu lagt fram næsta haust. Ákvæði stjórnarskipunarlagafrum varps þessa verður að gera fyllri með almennum lagaákvæðum um stjórnlagaþing. Slíkt frumvarp er ekki rétt að leggja fram fyrr en stjórnarlagafrumvarpið er lagt fram í seinna sinn til endanlegrar samþykktar, sbr. ákvæði 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Því er hér birt í fylgiskjali frumvarp til laga um stjórnlagaþing þar sem mælt er fyrir um reglur um skipan og starfshætti þingsins.

I. Endurskoðun stjórnarskrárinnar.

Endurskoðun stjórnarskrárinnar hefur staðið í rúma fimm áratugi. Í reynd hafa fimm nefndir unnið að endurskoðun stjórnarskrárinnar frá því að ákveðið var að slíta sambandinu við Danmörku og stofna lýðveldi 1944. Sú fyrsta var kjörin af Alþingi árið 1942 og vann að nauðsynlegustu breytingum vegna lýðveldisstofnunarinnar 1944. Árið 1945 skipaði Alþingi svo 12 manna endurskoðunarnefnd til ráðuneytis eldri nefndinni. Alþingi ákvað enn árið 1947 að skipa nýja nefnd sjö manna. Þá höfðu hinar nefndirnar ekki lokið störfum og féll umboð þeirra til starfans niður. Nefndin frá 1947 starfaði í nokkur ár en ekki tókst henni að ljúka störfum. Næst var kjörin stjórnarskrárnefnd árið 1972 og lauk hún ekki störfum frekar en hinar fyrri. Fimmta stjórnarskrárnefndin var skipuð 1978 og starfaði til ársins 1995. Skil aði hún skýrslu til þingflokkanna í janúar 1983 sem hafði að geyma tillögur að nýrri stjórn arskrá. Þar var tekið á öllum þáttum stjórnarskrárinnar nema kjördæmaskipuninni. Nefndin taldi sig þó eiga eftir að fjalla betur um ýmsa þætti, svo sem eignarréttarákvæði og mannrétt indi sem ágreiningur var um innan nefndarinnar. Nefndin lauk störfum 1995 án þess að skila endanlegum tillögum.

Með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, var gerð veruleg breyting á mannréttindaákvæð um stjórnarskrárinnar. Var undirbúningsvinna unnin að frumkvæði þingflokkanna og í þing inu var málinu vísað til sérstakrar stjórnarskrárnefndar.

Nú starfar á vegum forsætisráðherra svonefnd kosningalaganefnd sem hefur það verkefni að endurskoða m.a. kosningalagaákvæði stjórnarskrárinnar.

II. Stjórnlagaþing.

Af þessu má sjá að áratugum saman hefur heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar vafist fyrir mönnum og hvílir ábyrgðin þar ekki síst á þingflokkunum. Tilraunir til að jafna at kvæðisrétt milli kjósenda og tryggja að hver þingflokkur fái þingsæti í samræmi við heildar atkvæðatölu sína hafa gengið misjafnlega. Síðustu tilraunir í þessa veru voru gerðar fyrir síðustu alþingiskosningar sem fram fóru árið 1995. Þá náðist eingöngu samstaða um að leggja af hinn svonefnda flakkara sem hafði í þeim tveimur kosningum sem ákvæðið um hann gilti lent í fámennustu kjördæmum landsins. Mat flutningsmanna er að stjórnarskrárgjafinn, þ.e. alþingismenn, hafi of mikilla hagsmuna að gæta við ákvörðun um skiptingu landsins í kjördæmi og jöfnun atkvæðaréttar og sé því vart hæfur til þess að setja landinu sanngjörn og réttlát kosningalög. Hagsmunir einstakra þingmanna og flokka hafa því meira ráðið ferðinni en að hagsmunir þjóðarheildarinnar séu í fyrirrúmi. Reynslan sýnir að líka að alltof hægt hefur gengið að jafna kosningarréttinn og að gera kjördæmaskipanina og kosningalögin réttlát og er það ekki síst vegna fyrrgreindra hagsmunaárekstra. Því er lagt til að efnt verði til stjórnlagaþings að loknum almennum kosningum til Alþingis vorið 1999 sem hafi það verkefni að vinna að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Um skipan stjórnlagaþings og starfshætti þarf að setja sérstök lög. Gerðar eru tillögur um slíkt í sérstöku frumvarpi, sbr. fylgiskjal með máli þessu. Þar er m.a. lagt til að þingið verði skipað þjóðkjörnum fulltrúum, sem verði kjörgengir samkvæmt lögum um kosningar til Alþingis, öðrum en alþingismönnum. Með slíku þingi væri komið í veg fyrir að alþingismenn fjölluðu um mál sem vörðuðu þá sjálfa, t.d. ákvæði stjórnarskrárinnar um kosningaskipan og ráðherraábyrgð. Í raun framselur stjórnarskrárgjafinn þá vald sitt til stjórnlagaþings og þjóðarinnar.

Hlutverk slíks stjórnlagaþings yrði að endurskoða stjórnarskrána í heild sinni. Brýnustu og stærstu verkefni stjórnlagaþings eru þó endurskoðun á kjördæmaskipaninni og kosninga reglum og að setja almenn lög um kosningar til Alþingis.

Einnig væri rétt að fela stjórnlagaþingi að skoða sérstaklega æskilegar breytingar á stjórnkerfinu, svo sem skýrari skil milli framkvæmdar- og löggjafarvalds. Er þá átt við atriði eins og hvort ráðherrar eigi jafnframt að vera þingmenn og hvort afnema skuli aukafjárveit ingar.

Þá er rétt að þingið athugi hvort rétt sé að breyta og setja skýrari ákvæði um þingrofsrétt inn, hvort tekin verði upp sú skipan sem er í gildi í Noregi þar sem þingrofsheimild er ekki fyrir hendi. Enn fremur er rétt að huga að ákvæðum stjórnarskrárinnar um setningu bráða birgðalaga í ljósi þess að nú situr Alþingi allt árið.

Stjórnlagaþinginu yrði síðan sérstaklega falið að athuga hvort ekki væri rétt að setja heimild í stjórnarskrána til þjóðaratkvæðagreiðslna þannig að réttur fólksins yrði aukinn í stærri málum.

Að sjálfsögðu mundi stjórnlagaþingið, auk fyrrtaldra atriða, taka stjórnarskrána til endur skoðunar í heild.

III. Bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla.

Loks er lagt til að tillögur stjórnlagaþings verði bornar undir þjóðaratkvæði. Niðurstaða af þeirri atkvæðagreiðslu yrði bindandi. Nái tillaga stjórnlagaþingsins fram að ganga verður hún lögð fyrir forseta Íslands til staðfestingar og tekur þá ný stjórnarskrá gildi. Þessi háttur var hafður á er stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, var lögtekin.

Flutningsmenn telja eðlilegt að stjórnlagaþing setji ákvæði í hina nýju stjórnarskrá um að eftir að hún hefur verið staðfest af forseta lýðveldisins verði við næstu kosningar til Alþingis kosið samkvæmt þeirri kosningaskipan sem hin nýja stjórnarskrá kveður á um. Þar sem gert er ráð fyrir að stjórnlagaþingið ljúki störfum um mitt ár 2001 en næstu reglulegu alþingis kosningar eftir árið 1999 eiga ekki að fara fram fyrr en árið 2003 mundi gefast nægur tími til undirbúnings hinni nýju kosningaskipan. Ljóst er að í nýrri stjórnarskrá verður að kveða á um lagaskil yngri og eldri stjórnskipunarréttar.

Fylgiskjal.

Frumvarp til laga um stjórnlagaþing.

1. gr.

Efna skal til stjórnlagaþings eigi síðar en 1. júlí 1999. Miða skal við að það ljúki störfum innan tveggja ára.

2. gr.

Stjórnlagaþing skal endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944. Sérstaklega skulu teknir til athugunar eftirtaldir þættir:

1. Ákvæði stjórnarskrárinnar um kosningar og kjördæmaskipan, þingrof, setningu bráðabirgðalaga og ráðherraábyrgð.

2. Skil löggjafarvalds og framkvæmdarvalds.

3. Þjóðaratkvæðagreiðslur.

Stjórnlagaþing skal enn fremur endurskoða lög um kosningar til Alþingis.

3. gr.

Stjórnlagaþing skal skipað 41 kjörnum fulltrúa og jafnmörgum til vara. Þeir skulu kosnir persónukosningum og fjöldi þeirra skiptast á milli núverandi kjördæma á þennan hátt:

1. Reykjavíkurkjördæmi, 14 fulltrúar.

2. Reykjaneskjördæmi, 7 fulltrúar.

3. Vesturlandskjördæmi, 3 fulltrúar.

4. Vestfjarðakjördæmi, 3 fulltrúar.

5. Norðurlandskjördæmi vestra, 3 fulltrúar.

6. Norðurlandskjördæmi eystra, 4 fulltrúar.

7. Austurlandskjördæmi, 3 fulltrúar.

8. Suðurlandskjördæmi, 4 fulltrúar.

Framboði skal fylgja undirskrift meðmælenda. Ræðst fjöldi þeirra af margfeldi af fulltrúa tölu kjördæmisins og talnanna 30 að lágmarki og 40 að hámarki.

Kjörgengir til þingsins eru þeir sem eru kjörgengir til Alþingis. Alþingismenn skulu þó ekki sitja stjórnlagaþing.

Raða skal frambjóðendum í stafrófsröð á kjörseðil. Kjósandi skal merkja við jafnmarga frambjóðendur og kjósa skal í kjördæminu.

Um kosningar til stjórnlagaþings fer að öðru leyti samkvæmt lögum um kosningar til Al þingis.

4. gr.

Stjórnlagaþing kýs forseta sem stýrir fundum þess.

Stjórnlagaþing starfar í einni málstofu og gilda þingsköp Alþingis sem fundasköp þingsins eftir því sem við á.

Forseti þingsins leggur fram tillögu um nefndarskipan og aðra vinnutilhögun þess. Hann ákveður fundastað stjórnlagaþingsins og ræður starfsmenn þess.

5. gr.

Forseti stjórnlagaþings skal hlutast til um að lagt verði fram frumvarp til stjórnarskipun arlaga og frumvarp til laga um kosningar til Alþingis. Skulu þrjár umræður fara fram um frumvörpin.

Hljóti frumvörpin samþykki þingsins skal bera þau undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Um framkvæmd atkvæðagreiðslunnar fer eftir lögum um kosningar til Alþingis eftir því sem við á.

6. gr.

Fulltrúar stjórnlagaþings njóta sömu kjara og alþingismenn frá setningu þings til þing loka.

Kostnaður af stjórnlagaþingi greiðist úr ríkissjóði.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta fylgir frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breytingar á stjórnarskrá lýð veldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, og vísast í greinargerð með því máli um almennar at hugasemdir. Þar er mælt fyrir um heimild til stjórnlagaþings sem taki stjórnarskrána til end urskoðunar og ljúki störfum innan tveggja ára. Í þessu frumvarpi er kveðið nánar á um reglur um skipan og starfshætti þingsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er kveðið á um að efnt skuli til stjórnlagaþings eigi síðar en 1. júní 1999. Miðað er við að stjórnlagaþingið starfi ekki lengur en í tvö ár.

Um 2. gr.

Hér er mælt fyrir um hlutverk stjórnlagaþings en það er að endurskoða stjórnarskrána. Er þá átt við að stjórnarskráin verði endurskoðuð í heild sinni, núverandi ákvæði hennar verði athuguð og jafnframt hugað að nýjum ákvæðum.

Í greininni eru talin upp atriði sem stjórnlagaþing skal skoða sérstaklega og vísast um þau atriði í greinargerð með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem lagt er fram samhliða máli þessu.

Sérstaklega er lagt til að stjórnlagaþingið endurskoði lög um kosningar til Alþingis. Gert er ráð fyrir að við næstu alþingiskosningar eftir að stjórnlagaþingi lýkur, en þær verða eigi síðar en 2003, verði kosið eftir því kosningafyrirkomulagi sem stjórnlagaþingið hefur sam þykkt, svo framarlega sem það verði samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Um 3. gr.

Lagt er til að stjórnlagaþing verði skipað 41 þjóðkjörnum fulltrúa. Lagt er til að þeir verði kosnir persónukosningum. Með persónukosningu er átt við að þeir sem gefa kost á sér til setu á þinginu geri slíkt sem einstaklingar en séu ekki bornir fram sem fulltrúar tiltekinna sam taka. Slíkt fyrirkomulag gefur kjósendum tækifæri til að velja menn á þingið án tillits til hvaða flokki eða samtökum þeir tilheyra. Þannig getur kjósandi valið fulltrúa með mismun andi pólitískar skoðanir.

Þá þykir eðlilegt að gera kröfu um að frambjóðendur hafi tilskilinn fjölda meðmælenda, enda mikilvægt að til þingsins veljist einstaklingar er njóti góðs trausts samborgara sinna. Slík krafa er einnig í samræmi við 27. gr. laga um kosningar til Alþingis en þar er kveðið á um tiltekinn fjölda meðmælenda með hverjum framboðslista.

Gert er ráð fyrir að fulltrúar á stjórnlagaþingið verði kjörnir í núverandi kjördæmum landsins. Við skiptingu fulltrúa á kjördæmin hefur verið tekið mið af fjölda íbúa í kjördæm um og þannig reynt að jafna vægi atkvæða mun meira en nú er. Þó er gert ráð fyrir að hvert kjördæmi kjósi eigi færri en þrjá fulltrúa á þingið.

Kjörgengir verði þeir sem eru kjörgengir til Alþingis, aðrir en alþingismenn. Ekki er talið heppilegt að alþingismenn sitji stjórnlagaþingið þar sem mörg veigamikil atriði, sem þingið þarf að taka ákvörðun um, varða alþingismenn beint.

Hvað framkvæmd kosninganna varðar er lagt til að frambjóðendum verði raðað eftir staf rófsröð á kjörseðil og kjósandi merki við jafnmarga fulltrúa og kjósa skal í kjördæminu, t.d. merki kjósandi í Reykjaneskjördæmi við sjö fulltrúa. Með hliðsjón af almennum reglum um kosningar og orðalagi 1. mgr. greinarinnar þykir óþarfi að kveða á um í frumvarpinu að þeir frambjóðendur hljóti kosningu sem hljóti flest atkvæði, svo og að þeir verði varafulltrúar sem næstir koma að atkvæðafjölda.

Um kosningarnar að öðru leyti fari eftir lögum um kosningar til Alþingis og má þar nefna ákvæði um kosningarrétt, fresti og frekari framkvæmd kosninga.

Um 4. gr.

Gert er ráð fyrir að stjórnlagaþing starfi í einni málstofu og að þingsköp Alþingis gildi sem fundasköp eftir því sem við á. Þá er mælt fyrir um að forseti þingsins skuli leggja fram tillögu um nefndarskipan og aðra vinnutilhögun þess. Slík tillaga yrði lögð fram í byrjun þingsins þannig að hægt sé að skipa nefndir er fjalla um einstaka þætti stjórnarskrármálsins, en vinna þeirra yrði lögð til grundvallar því frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem þingið mundi síðan fjalla um. Mætti hugsa sér að nefndirnar tækju til starfa þegar eftir setningu þingsins og á meðan yrði gert hlé á þingstörfum. Eftir að nefndirnar hafa komið sér saman um tillögur verði þær lagðar fyrir forseta þingsins sem leggur þær fram, sbr. næstu grein.

Gert er ráð fyrir að forseti stjórnlagaþingsins ráði hvar á Íslandi þingið kemur saman til funda og einnig að hann ráði starfsfólk þess.

Um 5. gr.

Lagt er til að frumkvæði að framlagningu frumvarps til stjórnarskipunarlaga verði hjá for seta þingsins. Skal frumvarpið rætt þrisvar sinnum. Verði það samþykkt skal bera það undir þjóðaratkvæði og sé frumvarpið einnig samþykkt þá skal það borið undir forseta lýðveldisins til staðfestingar en ákvæði um það er í stjórnarskrárfrumvarpinu. Um framkvæmd þjóðarat kvæðagreiðslunnar fari eftir lögum um kosningar til Alþingis eftir því sem við á. Ljóst er að ákvæði stjórnarskrárfrumvarpsins verða að kveða á um lagaskil milli yngri og eldri stjórn skipunarréttar. Þannig er t.d. eðlilegt að kveða á um gildistöku nýrra kosningalaga í stjórnar skrárfrumvarpinu.

Um 6. gr.

Ekki þykir óeðlilegt að laun fulltrúa stjórnlagaþings miðist við þingfararkaup alþingis manna þar sem gert er ráð fyrir að seta á stjórnlagaþingi sé fullt starf.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.