Almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 318

480. Frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994.)

1. gr.

262. gr. laganna orðast svo:

Hver sem af ásetningi eða stórfelldu gáleysi gerist sekur um meiri háttar brot gegn 1., 2. eða 5. mgr. 107. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, 2. mgr. 22. gr. laga um tekjustofna sveitarfé laga, 1., 2. eða 7. mgr. 30. gr. laga um staðgreiðslu opinberra gjalda, 11. gr. laga um trygginga gjald og gegn 1. eða 6. mgr. 40. gr. laga um virðisaukaskatt skal sæta varðhaldi eða fangelsi allt að 6 árum. Heimilt er að dæma fésekt að auki samkvæmt þeim ákvæðum skattalaga er fyrr greinir.

Sömu refsingu skal sá sæta sem af ásetningi eða stórfelldu gáleysi gerist sekur um meiri hátt ar brot gegn 3. mgr. 30. gr. laga um staðgreiðslu opinberra gjalda, 2. mgr. 40. gr. laga um virðis aukaskatt, IV. kafla laga um bókhald eða X. kafla laga um ársreikninga, þar á meðal til þess að leyna auðgunarbroti sínu eða annarra.

Verknaður telst meiri háttar brot skv. 1. og 2. mgr. þessarar greinar ef brotið lýtur að veru legum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög saknæmi brotsins, svo og ef maður, sem til refsingar skal dæma fyrir eitthvert þeirra brota sem getur í 1. eða 2. mgr., hefur áður verið dæmdur sekur fyrir sams konar brot eða eitthvert annað brot sem undir þau ákvæði fellur.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1995.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Efnisatriði frumvarpsins styðjast að mestu við samsvarandi ábendingar um úrbætur í skatta málum er fram komu í skýrslu fjármálaráðherra um störf nefndar sem kannaði umfang skattsvika og lögð var fyrir Alþingi 18. apríl 1986 og í skýrslu nefndar sem fjármálaráðherra skipaði 18. nóvember 1992 um umfang skattsvika og tillögur um aðgerðir gegn þeim, en síðari skýrslan kom út á vegum fjármálaráðuneytisins í september 1993. Ábending umræddra nefnda um nýtt hegningarlagaákvæði var einn liður af mörgum í samfelldri heildaráætlun um aðgerðir gegn skattsvikum. Raunar má ætla að ýmsar aðrar aðgerðir, sem bent er á í skýrslunum, geti einnig orðið virk úrræði gegn skattsvikum, ekki síst ef áætlunin kemur til framkvæmda í heild sinni. Frumvarp þetta er þáttur í heildarendurskoðun viðurlagaákvæða í skattalögum og bók haldslögum.

Tilgangur þessa frumvarps er tvíþættur. Annars vegar er stefnt að því að auka varnaðaráhrif refsiákvæðanna með því að leggja refsingu við hinum alvarlegri skattsvika-og bókhaldsbrotum í hegningarlögum. Hins vegar er stefnt að þyngri refsiviðurlögum í framkvæmd með því að herða og binda neðra refsimarkið þegar tilteknar aðstæður eru fyrir hendi.

Við það er miðað að dómur fyrir hegningarlagabrot hafi að öðru jöfnu meiri varnaðaráhrif en dómur fyrir sérrefsilagabrot. Sami háttur var á hafður í Danmörku þegar lögfest var í hegningarlögum árið 1971 ákvæði 289. gr. um meiri háttar skatta- og tolla brot. Þykir ákvæðið hafa gefið góða raun. Hliðstæð aðferð var höfð við lögfestingu 173. gr. a í íslensku hegningarlögunum að því er varðar meiri háttar ávana- og fíkniefnabrot, sjá lög nr. 64/1974. Aðferðin er í því fólgin að lögfesta eyðuákvæði um alvarleg brot gegn reglum sem lýst er efnislega í öðrum lögum, að hluta til eða að öllu leyti, bæði í umræddri 173. gr. a og ákvæði því sem hér er lagt til að lögfest verði, en að nokkru leyti byggð á verknaðarlýsingum annarra lagaákvæða, en að nokkru á sérstökum viðbótarskil yrðum í hegningarlagaákvæðunum sjálfum. Ákvæði 1. gr. frumvarpsins gengur nokkuð lengra en umrætt ákvæði dönsku hegningarlaganna að því er varðar gildissvið, saknæm isskilyrði og refsimörk. Er það til marks um þá áherslu sem lögð er á það af þjóðfélags ins hálfu að vinna af alefli gegn þeirri útbreiddu meinsemd sem skattsvik eru orðin. Ekki þykir hins vegar fært né heldur til bóta að innlima refsiákvæði skattalaga í heild sinni í almenn hegningarlög. Þau verða ekki slitin úr samhengi við efnisreglur á viðkomandi málasviði. Skattabrot verða ekki heldur flokkuð undir gildandi hegningarlagaákvæði, t.d. um auðgunarbrot.

Núverandi 262. gr. hegningarlaga fjallar um bókhaldsbrot. Ákvæðið er að ýmsu leyti gallað og ófullnægjandi. Það tekur til hvers kyns bókhaldsbrota, enda engin refsiákvæði í gildandi lögum um bókhald, nr. 51/1968. Það hefur óljósa verknaðarlýsingu að geyma og að mestu takmarkaða við brotaeindir. Refsimörkin eru mjög væg. Auk 262. gr. ber að nefna 158. gr. hegningarlaga sem tekur til vísvitandi rangfærslu skjala, að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins.

Ákvæði 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins tekur yfir meiri háttar brot einstaklinga gegn tilteknum skattalögum, þ.e. lögum um tekjuskatt og eignarskatt, lögum um tekjustofna sveitarfélaga, lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, lögum um tryggingagjald og lög um um virðisaukaskatt. Þetta eru þau skattalög sem mesta þýðingu hafa varðandi skatt svik. Brot á öðrum skattalögum og á tollalögum falla ekki undir ákvæðið. Heppilegt þyk ir að hafa gildissvið ákvæðisins vel skilgreint að þessu leyti. Skipta þá ekki máli mis munandi skilgreiningar á skattahugtakinu og alls konar takmarkatilfelli í því sambandi.

Ákvæði 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er bundið við brot gegn ákvæðum nýsamþykktra laga um bókhald og laga um ársreikninga. Ákvæðið mótast af þeim áherslum sem koma fram í fyrrnefndum skýrslum, hertu bókhaldseftirliti, markvissri rannsókn og meðferð bókhaldsbrota og eðlilegum viðurlögum við slíkum brotum, hvort sem jafnframt er um skattalagabrot að ræða eða ekki. Má ætla að breytt stefna í þessu efni sé eitthvert mik ilvægasta úrræðið til að herða skatteftirlit og draga úr skattsvikum með markvissum skatt rannsóknum. Hið nýja hegningarlagaákvæði, sem hér er lagt til að lögfest verði, er þó háð þeirri forsendu að sjálfstæð refsiákvæði verði lögfest í lögum um bókhald og lögum um ársreikninga. Tilvísunin til IV. kafla bókhaldslaga og X. kafla laga um ársreikninga nær eðli máls samkvæmt hvorki til ákvæða þeirra um refsiábyrgð lögaðila né heldur ákvæða um tilraun og hlutdeild, enda taka ákvæði III. kafla hegningarlaga beint til brota þess ara.

Saknæmisskilyrði refsiábyrgðar, bæði fyrir skattsvik og bókhaldsbrot, eru ásetning ur eða stórfellt gáleysi. Eru það sömu skilyrði og hafa verið í skattalögunum, en varð andi bókhaldsbrotin táknar þetta rýmkun refsiábyrgðar þar sem gildandi ákvæði 262. gr. áskilur ásetning. Með því að leggja stórfellt gáleysi að jöfnu við ásetning er gætt hæfi legrar varúðar varðandi hlutfall sakar og verknaðar, en jafnframt eru líkur til að viður lög verði ákvörðuð, m.a. með hliðsjón af sakarstigi. Á hinn bóginn er sönnunarmatið auð veldað með því að ekki þarf að draga nákvæma markalínu milli ásetnings og gáleysis hverju sinni.

Mælikvarðinn á það hvað teljist meiri háttar brot kemur fram í 3. mgr. 1. gr. frum varpsins og er sameiginlegur fyrir skattsvik skv. 1. mgr. og bókhaldsbrot skv. 2. mgr. ákvæðisins. Auk þess er sjálfstætt viðbótaratriði um bókhaldsbrot í lok 2. mgr. sem mundi nægja til þess að gera brot meiri háttar þótt ekkert af almennu atriðunum í 3. mgr. væri fyrir hendi. Þetta sérstaka viðbótaratriði er fólgið í því að fremja bókhaldsbrot til þess að leyna auðgunarbroti sínu eða annarra. Með þessu er átt við hvers konar brot gegn ákvæð um XXVI. kafla hegningarlaga. Bókhaldsbrotið telst fullframið þegar það hefur verið framið í þessu skyni þótt auðgunarbrotið hafi ekki enn átt sér stað.

Hin almennu viðmiðunaratriði um meiri háttar brot eru fjögur talsins. Hvert þeirra um sig nægir til þess að byggja megi sakfellingu á 1. gr. frumvarpsins. Hið fyrsta lýtur veru legum fjárhæðum. Þetta er matskennt atriði, svipað og mikil eignaspjöll í 2. mgr. 257. gr. hegningarlaga. Yfirleitt mundi þetta ekki valda erfiðleikum í framkvæmd, svo sem ef um milljónaundandrátt væri að ræða. Í vafatilvikum hlýtur sökunautur að njóta góðs af vaf anum og málinu yrði lokið með fésekt á grundvelli ákvæða í viðkomandi lögum. Ann að atriðið lýtur að sérstaklega vítaverðri aðferð við verknaðinn. Tekur hún til m.a. rang færslu eða eyðileggingar á gögnum við bókhaldsbrotið, einkum þegar refsiskilyrði 158. eða 258. gr. hegningarlaga eru ekki til staðar. Þriðja atriðið varðar aðstæður er auka mjög saknæmi brots, t.d. ef um er að ræða framhaldsbrot eða aðra brotaeind, samvinnu fleiri en eins skattaðila eða aðstoð kunnáttumanna, svo sem lögfræðings eða löggilts endur skoðanda. Loks má í fjórða lagi byggja sakfellingu á ákvæðinu ef brot er ítrekað. Ítrek unartengsl eru milli allra þeirra brotategunda sem nefndar eru í 1. og 2. mgr. 1. gr. frum varpsins og milli þeirra einna. Líkist ákvæðið að þessu leyti 255. gr. hegningarlaga. Að öðru leyti fer um ítrekunarskilyrði eftir 71. gr. hegningarlaga.

Refsimörk eru þau sömu í 1. og 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins, þ.e. varðhald eða fang elsi allt að 6 árum. Refsihámarkið er hið sama og í framantöldum skattalögum og einnig í samræmi við hámarksrefsingu fyrir allflest auðgunarbrot. Það væri því óeðlilegt og gagnslítið að hækka hámarkið frá því sem nú er í skattalögunum. Sama hámark er hér ákveðið fyrir bókhaldsbrot og er veruleg breyting í því fólgin. Hins vegar er að því stefnt með ákvæðinu að herða refsimörkin að því er refsilágmark varðar. Samkvæmt ákvæð inu skal dæma í varðhald eða fangelsi ef brot telst meiri háttar. Refsivistardómur getur hér eins og endranær orðið skilorðsbundinn að hluta eða að öllu leyti. Þá má dæma mann til fésektar jafnframt refsivist, hvort sem refsivistin er skilorðsbundin eða ekki, sam kvæmt þeim ákvæðum skattalaga og bókhaldslaga sem vísað er til í 1. gr. frumvarpsins. Ætlast er til að dæmt sé annaðhvort eftir hinu nýja ákvæði hegningarlaga eftir atvikum, ásamt sekt samkvæmt nefndum ákvæðum, eða eftir fésektarákvæðum hinna einstöku skattalaga eða bókhaldslaga. Álitamál geta komið upp varðandi notkun almennra refsi lækkunarheimilda hegningarlaga sem geta leitt til þess að refsing sé færð niður úr lág marki, þ.e. hér niður í fésektir. Einna raunhæfast í því sambandi er 8. og 9. tölul. 1. mgr. 74. gr. hegningarlaga ef sökunautur hefur bætt að fullu tjón af broti sínu áður en dóm ur er upp kveðinn eða skýrt hreinskilnislega frá öllum atvikum að brotinu. Óheft notk un dómstóla á slíkri heimild gæti gert hið nýja ákvæði óvirkt að meira eða minna leyti. Til þess er auðvitað ekki ætlast af hálfu löggjafans. Þvert á móti er tekið mið af þeirri staðreynd að fremur fátítt er að dómstólar noti refsilækkunarheimildir til þess að færa refsingu niður fyrir hið lögmælta lágmark heldur láta þeir yfirleitt nægja að taka tillit til þeirra, sakborningi til málsbóta, innan hinna lögmæltu refsimarka.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940.

Með frumvarpinu verða viðurlög hert við brotum á skatta- og bókhaldslögum. Ekki verður séð að frumvarpið hafi aukin útgjöld í för með sér fyrir ríkissjóð.