Mannanöfn Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 22

Greinargerð.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta var áður flutt á 148., 149. og 152. löggjafarþingi ( 88. mál) en náði ekki fram að ganga. Málið er nú endurflutt að teknu tilliti til þeirra umsagna sem allsherjar- og menntamálanefnd aflaði þau skipti sem málið hefur verið lagt fram og breytingartillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar þegar hún afgreiddi málið úr nefnd á 149. þingi. Þess má einnig geta að með tilkomu laga um kynrænt sjálfræði, nr. 80/2019, náðust fram mikilvægar réttarbætur á sviði kynskráningar nafna, sem eru því ekki lengur nýmæli með frumvarpi þessu.

Markmiðið með frumvarpinu er m.a. að tryggja rétt einstaklinga til að bera það nafn eða þau nöfn sem þeir kjósa og tryggja að lög um mannanöfn takmarki ekki persónufrelsi fólks eða frelsi fólks til að skilgreina sig. Sem fyrr segir var sambærilegt frumvarp lagt fyrir Alþingi á 148., 149. og 152. þingi. Áður hafði frumvarp um breytingar á gildandi mannanafnalögum verið lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi (389. mál). Þótt það frumvarp hafi verið efnislega svipað þessu gekk það í vissum atriðum skemur. Með frumvarpi þessu er t.d. lagt til að ekki verði gerður greinarmunur á eiginnöfnum og millinöfnum og skylda til að kynbinda kenninöfn barna við foreldra er felld brott. Það sem þetta frumvarp á sammerkt með frumvarpinu sem lagt var fram á 144. löggjafarþingi er t.d. brottfelling ákvæða um að nöfn megi ekki brjóta í bága við íslenskt málkerfi og að nafn megi ekki vera nafnbera til ama. Þá er lagt til að mannanafnanefnd verði lögð niður og öll ákvæði um hana felld brott. Greinargerðin með frumvarpi þessu er byggð á greinargerð síðustu frumvarpa um breytingar á mannanafnalögum eftir því sem við á.

Vegna þess hve víðtækar breytingar á gildandi mannanafnalögum felast í frumvarpinu þykir rétt að leggja fram frumvarp um ný heildarlög í stað breytinga á gildandi lögum.

II. Rétturinn til nafns.

Réttur til nafns nýtur verndar 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 9. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, um friðhelgi einkalífs. Jafnframt er viðurkennt í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu að rétturinn til nafns falli undir 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Nafn er nátengt sjálfsmynd og sjálfsvitund fólks og varðar fyrst og fremst einkahagi og persónurétt. Í þeim lögum um mannanöfn sem lagt er til að breyta eru víðtækar takmarkanir á þessum rétti sem ekki verða rökstuddar með vísan til almannahagsmuna eða annarra hagsmuna sem réttlætanlegt er að byggja á í nútímasamfélagi.

Lög um mannanöfn hafa gilt á Íslandi frá árinu 1914. Áttu þau m.a. að standa vörð um íslensk mannanöfn og mannanafnahefð, takmarka fjölda nafna sem fólk gat heitið og vernda ættarnöfn með því að innheimta gjald af þeim sem hugðust taka upp ný ættarnöfn eftir samþykkt laganna. Árið 1925 var lögunum breytt í þá veru að ný ættarnöfn voru bönnuð og gátu einungis þeir borið ættarnöfn sem hingað til höfðu gert það og niðjar þeirra. Lengi vel fram eftir 20. öldinni var ákvæðum laganna um ættarnöfn illa framfylgt og einhver ættarnöfn bættust í flóruna án þess þó að heimild væri fyrir þeim í lögum. Ný lög um mannanöfn tóku gildi árið 1991, en þar voru gerðar þær breytingar að gömul ættarnöfn, „lögleg“ og „ólögleg“, voru fest í sessi og bann við upptöku nýrra ættarnafna staðfest. Árið 1996 var lögunum breytt á þá leið að erlendir ríkisborgarar sem fá íslenskt ríkisfang fá að halda nafni sínu, en fram að því var þeim gert að taka upp íslenskt nafn.

Samkvæmt lögum um mannanöfn eru kenninöfn tvenns konar, föður- eða móðurnöfn og ættarnöfn. Ákvæðin sem lagt er til að breyta með frumvarpi þessu, og snúa að kenninöfnum, mismuna þegnum landsins eftir ætt og uppruna en samkvæmt þeim er óheimilt að taka upp nýtt ættarnafn hér á landi. Í 5. mgr. 8. gr. gildandi laga segir að menn, sem bera ættarnöfn við gildistöku laganna, megi bera þau áfram, svo og niðjar þeirra í karllegg og kvenlegg. Ljóst má vera að ákvæði laganna um ættarnöfn standa vörð um rétt tiltekins hóps Íslendinga til að bera ættarnöfn byggð á erfðarétti og verndunarsjónarmiðum sem voru í hávegum höfð í samfélagi sem á lítið skylt við það alþjóðavædda og upplýsta fjölmenningarsamfélag sem við búum í nú á dögum. Verndunarsjónarmiðin sem búa að baki því að tiltekinn hópur Íslendinga hafi leyfi til að bera ættarnafn vegna erfða felur í sér ójafnræði milli þeirra sem hafa þessi réttindi og þeirra sem hafa þau ekki. Hagsmunir almennings af því að búa í frjálsu samfélagi, þar sem jafnræði er tryggt, eru mun ríkari en hagsmunir niðja þeirra fáu sem fengu í krafti forréttinda eða fjárhagslegrar stöðu sinnar að halda eða velja sér ættarnöfn á síðustu öld.

III. Íslensk nafnahefð og málkerfi íslenskrar tungu.

Íslensk nafnahefð og íslenskt málkerfi er varið með neikvæðum íþyngjandi formerkjum í núgildandi lögum. Með því að fella brott ákvæði þess efnis að nöfn stangist ekki á við íslenskt málkerfi er opnað á möguleikann á því að tungumálið og nöfn þar á meðal fái að taka breytingum og þróast. Vissulega er íslensk nafnahefð fyrirbæri sem á sér rætur í menningu okkar. Menningu okkar sækjum við alls staðar að og þannig á íslensk nafnahefð m.a. einnig rætur í danskri, franskri og enskri menningu. Andi þessara tillagna að breytingum á lögum um mannanöfn er frjálslyndur. Lögð er áhersla á að fólki sé treyst til að viðhalda þeirri menningu og þeim siðum sem hafa merkingu fyrir það sem hluta af stærri heild. Viljinn til þess að standa vörð um hefðir og venjur verður ekki þvingaður upp á fólk með boðum og bönnum. Íslensk tunga og þar af leiðandi nafnahefð dafnar þegar þeim sem hana nota er treyst til að fara með hana án afskipta og íþyngjandi laga. Á það ekki síst við um lög sem neyða fólk til þess að sækja rétt sinn fyrir dómstólum til þess eins að fá að heita það sem það vill heita.

IV. Réttindi barna.

Réttur foreldra til að ráða nafni barns síns er mikill og óumdeildur og réttur löggjafans til afskipta af nafngjöfum ætti að sama skapi að vera takmarkaður. Lög um mannanöfn hafa sætt gagnrýni, þá sér í lagi hvað varðar mannanafnanefnd og úrskurði hennar. Dæmi eru um að nöfnum hafi verið hafnað þótt þau eigi sér langa sögu í íslensku samfélagi og tungu og hafi jafnvel tíðkast innan sömu fjölskyldu í margar kynslóðir.

Foreldrum á almennt að treysta til að velja börnum sínum nöfn sem verða þeim ekki til ama. Komi upp tilfelli þar sem vafi leikur á því hvort nafn barns geti orðið því til ama má leiða að því líkur að vandi viðkomandi barns sé meiri en svo að ákvæði laga um mannanöfn, og þar af leiðandi mannanafnanefnd, eigi að leiðbeina foreldrum í foreldrahlutverkinu. Í barnalögum, nr. 76/2003, segir í 1. mgr. 1. gr. að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Óheimilt sé að beita barn hvers kyns ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi. Einnig segir í 2. mgr. sömu greinar að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Þeir aðilar sem hafa umsjón með vernd barna eiga þannig að hafa næga heimild í lögum til þess að grípa til viðeigandi ráðstafana og aðstoða foreldra í sínu foreldrahlutverki komi upp aðstæður þar sem barn hefur hlotið nafn sem sannarlega má teljast því til ama.

Í umsögnum umboðsmanns barna við fyrri framlagningar frumvarpsins kemur fram að umboðsmaður taki undir þau sjónarmið að flestir foreldrar séu færir um að gæta hagsmuna barna sinna og velja nöfn barna sinna af alúð. Í umsögninni var þó einnig bent á að frumvarpið gerði ekki ráð fyrir því að neinum opinberum aðila yrði falið það vald að neita foreldrum um skráningu nafns og að ekki væri gert ráð fyrir því að hægt yrði að knýja fram breytingar á nafni barns. Sambærilegar athugasemdir hefur verið að finna í umsögnum Barnaverndarstofu. Flutningsmenn frumvarpsins telja sem áður að það eigi ekki að vera á valdi opinberra aðila að synja foreldrum um rétt til nafnavals á börn sín, líkt og er hlutverk mannanafnanefndar nú. Til að bregðast við þessum athugasemdum hefur við þessa framlagningu frumvarpsins ákvæði verið bætt við 6. gr. þess efnis að ef barni er gefið nafn sem er augljóslega meiðandi eða vanvirðandi teljist það vanvirðandi háttsemi í skilningi 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, og hljóti málsmeðferð í samræmi við það. Þá er forsjáraðila einnig gert að breyta nafni barns án tafar að viðlögðum dagsektum.

Í mannanafnaskrá, sem haldið er úti af mannanafnanefnd, má glögglega sjá að úrskurðir sem vísa til þess að nafn geti orðið nafnbera til ama eru örfáir. Lög um jafn sjálfsögð mannréttindi og réttinn til að bera nafn eiga að vera einföld og fela í sér róttækt traust til foreldra og getu þeirra til að velja barni sínu nafn sem verður því ekki til ama.

V. Réttindi trans fólks.

Lög um mannanöfn hafa í gegnum árin verið mjög takmarkandi fyrir trans fólk, bæði varðandi kynbindingu nafna og rétt einstaklinga til að breyta nafni sínu. Mikilvægar framfarir náðust á þessu sviði með lögum um kynrænt sjálfræði, nr. 80/2019, og breytingum sem með þeim voru gerðar á mannanafnalögum. Hlutverk löggjafans er ekki að skilgreina hvað séu kvenmannsnöfn eða karlmannsnöfn. Með því er löggjafinn að takmarka frelsi einstaklingsins til að skilgreina sig og sitt kyn og gera tilraun til þess að hólfa margbreytilegan raunveruleika niður í form sem hentar ekki mannverunni sem um ræðir hverju sinni. Í þessu endurspeglast mikilvægi þess að löggjöfin taki mið af kröfum samfélagsins. Í frumvarpi þessu er lagt til að réttur fólks verði aukinn enn frekar á þessu sviði, annars vegar með því að eiginnöfn og kenninöfn geti verið kynhlutlaus án þess að krafa sé gerð um að einstaklingur hafi hlutlausa kynskráningu í þjóðskrá og hins vegar með því að afnema þá takmarkandi reglu að hverjum einstaklingi sé einungis heimilt að breyta nafni sínu einu sinni nema sérstaklega standi á.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að fullt nafn einstaklings sé eiginnafn eða eiginnöfn og kenninafn eða kenninöfn. Með því eru millinöfn felld úr gildandi lögum. Þau millinöfn sem nú eru í notkun geta hvort heldur sem er verið skráð sem eiginnöfn eða ættarnöfn, eftir því hvað nafnberinn kýs. Jafnframt er horfið frá þeim takmörkunum um eiginnöfn sem kveðið er á um í II. kafla gildandi laga.

Í 2. mgr. er kveðið á um kenningu til foreldra. Í því kemur fram að undir þau falli einnig kenning til foreldra barns sem getið er við tæknifrjóvgun. Sá hluti ákvæðisins er efnislega samhljóða 3. málsl. 2. mgr. 8. gr. gildandi laga.

Ákvæði 3. mgr. er efnislega samhljóða 3. mgr. 8. gr. gildandi laga, að því viðbættu að einstaklingur getur kennt sig til foreldris sem son, dóttir, bur eða án viðbótar óháð því hvert skráð kyn hans er í þjóðskrá.

Í 4. mgr. er því slegið föstu að ættarnöfn geti komið í stað kenninafna eða staðið við hlið þeirra. Ekki eru settar takmarkanir við því hver ættarnöfn séu eða hvernig þau skuli mynduð.

Um 2. gr.

Ákvæði 1. mgr. er óbreytt frá ákvæði 1. mgr. 2. gr. gildandi laga.

Í 2. mgr. er kveðið á um að barn öðlist aðeins nafn með skráningu nafngjafar hjá Þjóðskrá Íslands. Sú breyting er gerð frá gildandi lögum að foreldrum barns beri að tilkynna nafngjöf til Þjóðskrár Íslands í stað þess að tilkynning sé á ábyrgð forstöðumanns skráðs trú- eða lífsskoðunarfélags eða einstaklings sem starfar í umboði forstöðumanns slíks félags.

Um 3. gr.

Mikilvægt er að hverjum einstaklingi sé frjálst að breyta nafni sínu og takmarkanir á því séu felldar úr lögum. Sú afstaða og breyting frá gildandi lögum er lögfest í 1. mgr.

Í 2. mgr. er kveðið á um að við nafnbreytingu ólögráða einstaklings sem á tvo forsjáraðila skuli þeir báðir standa að beiðni um breytingu nafnsins. Þetta ákvæði er efnislega samhljóða 1. málsl. 2. mgr. 13. gr. gildandi laga. Þá er kveðið á um að breyting á nafni barns skuli háð samþykki þess í samræmi við aldur þess og þroska. Gildir þetta jafnt um eiginnafn og kenninafn barns. Samkvæmt gildandi lögum er nafnbreyting barns háð samþykki þess hafi það náð 12 ára aldri. Rétt þykir að færa þau mörk neðar til að tryggja að börn undir 12 ára aldri fái tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri um mögulega breytingu á nöfnum þeirra í samræmi við 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.

3. mgr. er efnislega samhljóða 3. mgr. 13. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa.

Í 4. og 5. mgr. er kveðið á um að breytingar á kenninafni barns, svo það sé kennt til stjúpforeldris eða fósturforeldris, sé háð samþykki kynforeldris barnsins ef unnt er að leita samþykkis þess. Ákvæðin eru efnislega samhljóða 3.–5. mgr. 14. gr. gildandi laga um mannanöfn.

Um 4. gr.

Í ákvæðum þessarar greinar er kveðið á um að nafnbreytingar skuli tilkynntar Þjóðskrá Íslands og að þær taki ekki gildi fyrr en þær hafi verið færðar í skrá. Þannig verður nafnbreyting að teljast gengin í gegn eftir að beiðni um slíkt hefur sannanlega borist Þjóðskrá Íslands og að liðnum hæfilegum afgreiðslutíma. Um tilkynningu til beiðanda gilda að skráningu lokinni ákvæði stjórnsýslulaga.

Um 5. gr.

Greinin er nær óbreytt 19. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa.

Um 6. gr.

Ákvæði 1. og 3. mgr. greinarinnar er efnislega samhljóða 25. gr. gildandi laga, að undanskilinni upphæð dagsekta sem hefur verið uppfærð miðað við vísitölu og námunduð að næsta þúsundi fyrir neðan. Er því um að ræða lækkun á fjárhæð sekta á grundvelli ákvæðisins.

Til að bregðast við athugasemdum Barnaverndarstofu og umboðsmanns barna hefur nýrri málsgrein verið bætt við greinina sem kveður á um að sé barni gefið nafn sem er augljóslega meiðandi eða vanvirðandi skuli það teljast vanvirðandi háttsemi í skilningi 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, og hljóta meðferð í samræmi við það. Þá er einnig kveðið á um það að í þeim tilvikum skuli Þjóðskrá Íslands skora á forsjáraðila að breyta nafni barnsins án tafar að viðlögðum dagsektum allt að 15.000 kr. eftir sömu reglum og kveðið er á um í 1. mgr. greinarinnar, þ.m.t. um verðlagsuppfærslu. Mat á því hvort nafn teljist augljóslega meiðandi eða vanvirðandi er í höndum barnaverndarþjónustu þess sveitarfélags sem barnið á lögheimili í og getur tilkynning um það hvort heldur sem er borist frá Þjóðskrá Íslands eða öðrum aðila, t.d. einhverjum sem tengdur er barninu.

Um 7. gr.

Í greininni er ráðherra heimilað að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um framkvæmd laganna. Tekur það m.a. til fyrirmæla um rithátt, umritunarreglur og miðlun nafna. Ákvæðið gerir það að verkum að ráðherra getur t.d. sett kvaðir í reglugerð um að nöfn skuli ekki skráð með tölustöfum, myndtáknum eða bókstöfum sem ekki finnast í íslenska stafrófinu til þess að koma í veg fyrir vandamál við miðlun nafna eða vegna rafrænnar skráningar þeirra.