Kosningalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 399

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu er hin svokallaða D'Hondt-framkvæmd við úthlutun þingsæta til stjórnmálasamtaka í alþingis- og sveitarstjórnarkosningum afnumin. D'Hondt-aðferðin við úthlutun þingsæta skiptir fulltrúum ójafnt milli flokka og hefur það vandamál ágerst sérstaklega undanfarin ár með fjölgun stjórnmálaflokka í framboði til Alþingis. Það er því nauðsynlegt að afnema hana.

Ef litið er til kosninganna 2013, 2016, 2017 og 2021 á landsvísu má sjá að til staðar er viðvarandi munur á hlutfallslegri úthlutun þingsæta til framboðslista og hlutfallslegum atkvæðafjölda þeirra. Mestur var munurinn í kosningunum 2013, en þar fékk Sjálfstæðisflokkurinn tvö þingsæti umfram hlutfallslegan atkvæðafjölda. Framsókn fékk fjögur þingsæti umfram hlutfallslegan atkvæðafjölda og Samfylkingin og Björt framtíð eitt. Dögun, Flokkur heimilanna og Lýðræðisvaktin fengu tveimur færri sæti en þau samtök hefðu hlutfallslega átt að fá og Hægri grænir og Regnboginn einu færra sæti.

Í kosningunum 2016 fékk Sjálfstæðisflokkurinn þrjú sæti umfram hlutfallslegan atkvæðafjölda. Píratar, Framsókn og Viðreisn fengu eitt umframsæti. Flokkur fólksins fékk þremur færri sæti og Björt framtíð, Samfylking, og Dögun fengu einu færra sæti.

Í kosningunum 2017 fékk Framsóknarflokkurinn eitt aukasæti á kostnað Samfylkingarinnar og í kosningunum 2021 fékk Framsókn tvö aukasæti og Sjálfstæðisflokkurinn eitt á kostnað Sósíalistaflokksins.

Flest þessara frávika sem hér eru talin upp má rekja að miklu leyti til 5% þröskuldsins í 4. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar um jöfnunaratkvæði. Í þessu frumvarpi er lögð til breyting á því hvernig jöfnunarsætum er úthlutað. Hér er lagt til að ekki sé ákveðið fyrir fram hversu mörg jöfnunarsæti eru heldur ráðist það af því hversu mörgum jöfnunarsætum þarf að úthluta hverju sinni í kosningum.

Úthlutunaraðferð.

Þeirri úthlutunaraðferð sem lagt er til að sé beitt samkvæmt þessari breytingu á kosningalögum má lýsa í fáum orðum á þann hátt að fyrst er fundið hversu mörgum þingsætum hver flokkur á rétt á í heildina á landsvísu. Það er gert með einföldum hlutfallsreikningi þar sem atkvæðahlutfall og þingsætahlutfall er lagt að jöfnu yfir allt landið. Þar sem aðeins er hægt að úthluta heilum þingsætum skal hlutfall hvers flokks í þingsætum svo námundað niður. Samtala þeirra er úthlutuð þingsæti. Að því loknu skal fundin samtala þeirra brota sem námunduð voru frá þingsætunum, og er það þá fjöldi jöfnunarsæta. Samtals er fjöldi þingsæta og fjöldi jöfnunarsæta 63 sbr. 31. gr. stjórnarskrárinnar.

Til glöggvunar má taka dæmi um framboð sem fær 10,2% atkvæða á landsvísu, og ætti þá 10,2% þingsæta samkvæmt hlutfallsreikningi. 10,2% þingsæta eru 6,426 þingsæti. Í því tilfelli er einfaldlega sagt að það framboð fái 6 þingsæti og 0,426 jöfnunarsæti verði þannig afgangs. Þegar sambærilegri útdeilingu er lokið fyrir öll framboð þá er einhver fjöldi þingsæta eftir sem framboðin eiga mismikið tilkall til. Eitt framboð gæti verið með 5,5 þingsæti og annað 10,2 þingsæti. Eftir að þessi tvö framboð hafa fengið sín 5 þingsæti og 10 þingsæti, þá þarf að úthluta þeim sætum sem ganga af. Við úthlutun jöfnunarsætanna er tekið tillit til þess hvaða framboð á mest tilkall til hvers jöfnunarsætis.

Með beitingu þessarar aðferðar má sjá að niðurstöður alþingiskosninga árið 2021 hefðu til dæmis reiknast þannig að 58 þingsætum yrði úthlutað og 5 jöfnunarsætum. Niðurstöður kosninganna hefðu því verið eins og taflan hér fyrir neðan sýnir:

Þrátt fyrir ofangreinda töflu verður að huga að 4. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um að jöfnunarsætum megi aðeins úthluta til stjórnmálasamtaka sem hlotið hafi minnst fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu. Þannig kæmi Sósíalistaflokkur Íslands ekki til álita og myndi jöfnunarsæti hans fara til næsta flokks sem ætti rétt á jöfnunarmanni, sem í þessu tilfelli yrði Miðflokkurinn.

Úthlutun þingsæta í kjördæmum er einnig frábrugðin núverandi fyrirkomulagi. Með þessu fyrirkomulagi er sætum úthlutað yfir allt landið í staðinn fyrir að gera það í hverju kjördæmi fyrir sig. Flokkur með það atkvæðahlutfall sem er hæst á landsvísu, fyrir alla flokka og öll kjördæmi, fær fyrst úthlutað þingsæti. Úthlutunin er ekki framkvæmd í hverju kjördæmi fyrir sig heldur koll af kolli, eftir því hvaða flokkur er með hæsta óúthlutaða hlutfall atkvæða. Taka má dæmi um flokk X, sem er með 5% atkvæða í kjördæmi A, 14% atkvæða í kjördæmi B og 4% atkvæða í kjördæmi C. Sá flokkur fengi fyrst úthlutað þingsæti í kjördæmi B. Þetta getur leitt til þess að öllum þingsætum kjördæmis hefur verið úthlutað þegar kemur að því að úthluta þingsætinu til flokks X í kjördæmi A. Í því tilfelli er því þingsæti úthlutað til næsta kjördæmis sem enn er laust þingsæti í fyrir flokk X sem ætti að fá úthlutuðu þingsæti þar.

Sjá eftirfarandi töflu fyrir dæmi um niðurstöður kosninga milli tveggja flokka:

Niðurstöður þessara kosninga myndu þýða að flokkur A fengi 44,17% þingsæta sem eru 27,8271 þingsæti. B fengi þá 35,1729 þingsæti. Námundað niður þýðir það 27 og 35 þingsæti sem samtals eru 62 þingsæti af 63 mögulegum. Það þýðir að eitt þingsæti er jöfnunarþingsæti. Flokkur A fengi það jöfnunarsæti þar sem flokkurinn er með 0,8271 í námundunarafgang en flokkur B bara með 0,1729. Heildarfjöldi þingsæta þessara tveggja flokka yrði því 28 fyrir A og 35 fyrir B.

Þá kemur að því að skipta þessum 28 og 35 þingsætum niður á kjördæmi. Sjá töfluna hér fyrir neðan hvernig það er gert. Þingsætishlutfallið sem þarf til þess að fá þingsæti í hverju kjördæmi er:

Fyrsta þingsætinu er úthlutað til flokks B í Suðurkjördæmi þar sem 75% atkvæðahlutfall er hæsta atkvæðahlutfallið fyrir flokk á landsvísu. Þegar því þingsæti hefur verið úthlutað er þingsætishlutfall Suðurkjördæmis dregið frá atkvæðahlutfalli flokksins í því kjördæmi (75%–10% = 65%) og taflan uppfærð með með nýrri atkvæðahlutfallstölu í því kjördæmi fyrir þann flokk. Það þýðir að næsta þingsæti er úthlutað til B flokks í Reykjavíkurkjördæmi suður þar sem það er hæsta hlutfallstalan (70%) í töflunni eftir uppfærslu. Taflan er að nýju uppfærð með því að draga þingsætishlutfall kjördæmisins frá (70%–9,09% = 60,91%). Því næst væri jafnt á milli A í Suðvesturkjördæmi (65%) og B í Suðurkjördæmi (65%) og yrði þá að hluta til um röð þess þingsætis. Þetta ferli er svo endurtekið þangað til öllum þingsætum beggja flokka (27 og 35) er úthlutað. Að því loknu er eina jöfnunarsætinu til flokks A úthlutað samkvæmt sama fyrirkomulagi.

Þegar öllum þingsætum kjördæmis hefur verið úthlutað er því kjördæmi einfaldlega sleppt í áframhaldandi úthlutun á þingsætum. Það skiptir þannig ekki máli þó atkvæðahlutfall í því kjördæmi sé hærra en atkvæðahlutfall í einhverju öðru kjördæmi hjá þeim flokki sem á að fá úthlutað þingsæti. Það þingsæti er valið úr þeim kjördæmasætum sem enn á eftir að úthluta.

Kjördæmi.

Þessi úthlutunaraðferð byggist á því að úthluta framboðum ekki fleiri þingsætum en þau eiga að hámarki rétt á miðað við hlutfallslega skiptingu atkvæða á öllu landinu. Núverandi fyrirkomulag við úthlutun þingsæta hyglir stærri flokkum umfram smærri og býr þannig til lýðræðislega skekkju. Þetta frumvarp lagar skekkjuna að einhverju leyti, en þó ekki fullkomlega. Það er enn mikill munur á milli kjördæma sem er sérstakt og stærra viðfangsefni að lagfæra. Það krefst breytinga á fjölda kjördæma eða endurskipulagningar á legu kjördæmanna.

Ef hlutfallsskipting þingsæta milli kjördæma væri eins jöfn og hægt væri að hafa hana miðað við fjölda á kjörskrá fyrir kosningarnar 2021 þá væri skipting þingsæta milli kjördæma þessi:

Hér er fjöldi þingmanna í Norðausturkjördæmi og Norðvesturkjördæmi námundaður upp en þingmannafjöldi annarra kjördæma námundaður niður. Rökin fyrir því eru þau sömu og notuð eru við það úthlutunarkerfi sem er lagt til í þessu frumvarpi. Minna munar í Norðvestur- og Norðausturkjördæmi að ná heilu þingsæti en í hinum kjördæmunum, en annars væru 7 þingsæti í Norðausturkjördæmi og 5 í Norðvesturkjördæmi. Heildartala þingsæta væri þá einungis 61 og það væri mun ósanngjarnara að setja þau þingsæti í eitthvert hinna kjördæmanna þar sem þau eru fjarri því að ná upp í næstu heilu tölu þingsæta.