Meginreglur umhverfisréttar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 704

Frumvarp til laga um meginreglur umhverfisréttar .

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. gr.

Markmið.

Tilgangur laga þessara er að tryggja að meginreglna umhverfisréttar verði ávallt gætt við framkvæmd og skýringu laga er varða umhverfið. Markmiðið er að vernda umhverfið og stuðla að því að einstaklingar sem og komandi kynslóðir fái notið þeirra gæða sem felast í heilnæmu umhverfi og náttúruauðlindum.

Við framkvæmd laga skal hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar höfð að leiðarljósi. Leggja skal áherslu á fyrirbyggjandi aðgerðir til verndar umhverfinu og að umhverfisvandamál verða best leyst á þeim stað þar sem þau eiga upptök sín.

2. gr.

Réttindi og skyldur einstaklinga.

Sérhver einstaklingur á rétt á umhverfi er stuðlar að heilbrigði og farsæld hans og komandi kynslóða, svo og að náttúrunni sé ekki spillt að óþörfu. Til að tryggja þann rétt skal almenn ingi veittur aðgangur að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum. Upplýsa skal almenning um framkvæmdir sem hafa eða kunna að hafa veruleg áhrif á umhverfið eða nýtingu náttúruauðlinda.

Almenningi skal jafnframt tryggður möguleiki á að tjá sig um og koma að athugasemdum vegna fyrirhugaðra framkvæmda sem haft geta umtalsverð áhrif á nánasta umhverfi hans.

Einstaklingum ber að leggja sitt af mörkum til að vernda umhverfið og varðveita þau gæði sem felast í heilnæmu umhverfi og óspilltri náttúru.

3. gr.

Varúðarreglan.

Ef hætta er talin á alvarlegu eða óbætanlegu umhverfistjóni má ekki beita fyrir sig skorti á vísindalegri fullvissu sem rökum fyrir því að fresta aðgerðum er koma í veg fyrir hugsanlegt tjón.

4. gr.

Mengunarbótareglan.

Sá sem mengar umhverfi með starfsemi sem eðli sínu samkvæmt getur verið hættuleg umhverfinu ber bótaábyrgð á því tjóni er mengunin veldur, án tillits til þess hvort það verður rakið til saknæms hátternis eða ekki.

Sá sem hefur með höndum eða hyggst hefja starfsemi skal gera ráðstafanir sem nauð synlegar eru til þess að koma í veg fyrir eða draga sem mest úr mengun sem kann að leiða af henni. Í þeim tilgangi skal viðkomandi tryggja innra eftirlit með starfseminni. Kostnaður af fyrirbyggjandi ráðstöfunum og eftirliti skal borinn af þeim sem hefur starfsemi með höndum.

Sá sem mengar eða spillir umhverfi skal gera allt sem í hans valdi stendur til að koma í veg fyrir frekara tjón eða draga úr því og ber hann kostnaðinn af þeim aðgerðum. Hafi tjón orðið eða líkur eru á að það verði skal tjónvaldur tilkynna það hlutaðeigandi yfirvöldum.

5. gr.

Mat á umhverfisáhrifum.

Áður en tekin er ákvörðun um framkvæmd sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúru auðlindir og samfélag skal framkvæma mat á umhverfisáhrifum í samræmi við lög þar að lútandi.

6. gr.

Hlutverk sveitarfélaga.

Sveitarfélögin í landinu skulu, hvert fyrir sig, leysa umhverfisvandamál þar sem upptök þeirra eru og með samvinnu sín á milli þegar við á.

7. gr.

Mat vegna stjórnarfrumvarpa.

Þegar undirbúið er stjórnarfrumvarp sem kann að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið skal viðkomandi ráðuneyti meta hugsanleg áhrif þess á umhverfið og láta það álit fylgja frumvarp inu.

8. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er lagt til að lögfestar verði helstu meginreglur í umhverfisrétti. Meginreglur þessar eru: Reglan um réttindi og skyldur einstaklinga, varúðarreglan, mengunar bótareglan og reglan um mat á umhverfisáhrifum.

Tilgangurinn með lögfestingu þessara meginreglna er einkum að tryggja að við framkvæmd og skýringu laga verði þær ávallt hafðar að leiðarljósi. Þannig stuðli þær að því að þegar teknar eru ákvarðanir um hvers konar framkvæmdir, er áhrif geta haft á umhverfið, verði gætt að hag umhverfisins og þar með staðinn vörður um rétt almennings til heilnæms og farsæls umhverfis. Með hugtakinu „umhverfi“ í frumvarpi þessu er átt við ytra umhverfi mannsins, hvort sem það er mótað af náttúruöflum eða mannahöndum. Hugtakinu er ekki ætlað að taka til innra umhverfis, þ.e. þess sem er innan dyra.

1. Umhverfisréttur.

Umhverfisréttur er tiltölulega nýtt svið innan lögfræðinnar. Hlutverk umhverfisréttarins er að móta reglur um samskipti manns við umhverfi sitt þannig að umhverfið bíði ekki tjón. Undir réttarsvið umhverfisréttar falla því reglur er leitast við að lýsa æskilegri og óæskilegri hegðun manna og hafa ýmist að markmiði að vernda, stýra eða bæta umhverfi. Með reglum umhverfisréttarins skal stefnt að því að vernda umhverfið til lengri tíma en ekki láta skamm tímahagsmuni einstaklinga af því að nýta sér gæði náttúrunnar ráða ferðinni.

Þær meginreglur umhverfisréttar, sem settar eru fram í þessu frumvarpi, hafa öðlast viður kenningu bæði í alþjóðarétti og landsrétti þjóða. Reglur þessar hafa verið settar fram til að mynda sem stjórnvaldsfyrirmæli, í landslögum og alþjóðasáttmálum. Þær eiga þó fyrst og fremst uppruna sinn í alþjóðasamvinnu ríkja um umhverfismál er hófst með stofnun Sam einuðu þjóðanna. Við undirbúning frumvarpsins var tekið mið af þeirri alþjóðasamvinnu. Þar hafa einkum tvær ráðstefnur Sameinuðu þjóðanna verið stefnumarkandi, Stokkhólmsráð stefnan um umhverfi mannsins sem haldin var árið 1972 og Ríó-ráðstefnan um umhverfi og þróun sem haldin var árið 1992, en Ísland átti aðild að þeim báðum.

Ríó-ráðstefnan hefur skipt sköpum fyrir umhverfismál og umhverfisrétt í seinni tíð, og markaði hún tímamót í alþjóðlegri samvinnu og viðhorfum til umhverfismála. Helsta markmið ráðstefnunnar var að vinna að hugmyndafræði um sjálfbæra þróun og lauk henni með viða mikilli framkvæmdaáætlun í umhverfis- og þróunarmálum fyrir heimsbyggðina sem er nefnd Dagskrá 21 eða „Agenda 21“. Auk framkvæmdaáætlunarinnar var samþykkt sérstök yfirlýs ing, Ríó-yfirlýsingin, í 27 liðum. Í Ríó-yfirlýsingunni voru staðfestar nokkrar grundvallar reglur um samskipti manns og umhverfis sem stuðla eiga að sjálfbærri þróun, en þar á meðal eru helstu meginreglur umhverfisréttarins. Voru ríki heims hvött til þess að taka þessar reglur upp í umhverfislöggjöf sína. Síðan þá hefur sjálfbær þróun haft veigamikil áhrif á þróun um hverfisréttar auk þess sem meginreglur umhverfisréttarins hafa fest enn frekar í sessi.

2. Forsaga þessa frumvarps.

Í framhaldi af Ríó-ráðstefnunni setti þáverandi umhverfisráðherra nefnd á laggirnar á árinu 1992 er skilaði tillögum um frumvarp til laga um lögfestingu nokkurra meginreglna í umhverfisrétti o.fl. sem lagt var fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94 til kynningar. Það frumvarp varð ekki að lögum.

Í tilefni af því að fimm ár voru liðin frá Ríó-ráðstefnunni á síðastliðnu ári var haldin ráð stefna á vegum Sameinuðu þjóðanna þar sem litið var yfir farinn veg og reynt að meta þann árangur sem náðst hefði í umhverfismálum á þeim tíma. Niðurstaða ráðstefnunnar var að því miður hefðu allt of litlar framfarir orðið og nauðsynlegt væri að treysta grunninn í umhverfis málum. Því er óhætt að segja að líklega hafi aldrei verið brýnna að lögfesta meginreglur um hverfisréttarins en einmitt nú. Í framkvæmdaáætlun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Fram sóknarflokks er nefnist „Sjálfbær þróun í íslensku samfélagi: Framkvæmdaáætlun til alda móta“ er áréttað að setning laga og reglna getur verið áhrifarík leið til að ná fram þeim mark miðum sem stefnt er að. Eitt af þeim tækjum sem hægt sé að nota til þess að beina framkvæmd um inn á brautir sjálfbærrar þróunar sé lagasetning. Með það að markmiði var vinna við frumvarp þetta sett á verkefnaskrá umhverfisráðuneytis 1996–99.

Við gerð frumvarps þess sem hér er lagt fram eru helstu meginreglur Ríó-yfirlýsingarinnar lagðar til grundvallar. Frumvarpið er einnig samið með nokkurri hliðsjón af eldra frumvarpi, tekið hefur verið mið af íslenskri löggjöf um umhverfismál, alþjóðasamningum, kenningum fræðimanna, þróun norrænnar umhverfislöggjafar á undanförnum árum og þeirri þróun sem hefur orðið í umhverfisrétti almennt.

3. Meginsjónarmið í umhverfisrétti.

Umhverfisréttur og mannréttindi.

Krafan um rétt einstaklinga til heilnæms umhverfis hefur orðið mjög áberandi á síðustu tveimur áratugum en rétti mannsins til slíks umhverfis var fyrst lýst á Stokkhólmsráðstefnunni árið 1972. Síðan þá hefur baráttan fyrir umhverfisvernd og mannréttindum fléttast sífellt meira saman, enda eru réttindi þessi í eðli sínu lík.

Áður var umhverfisréttur talinn frábrugðinn öðrum fræðigreinum lögfræðinnar að því leyti að þar væri umhverfið sett í öndvegi í stað einstaklingsins. Þessi afstaða hefur hins vegar breyst þar sem menn hafa gert sér grein fyrir því að framtíð mannkyns veltur á því að tillit sé tekið til umhverfisins. Um allan heim hefur sú þróun orðið að umhverfisréttur fjallar nú ekki aðeins um vernd umhverfisins sem slíks heldur einnig um rétt einstaklinga til heilnæms umhverfis. Réttur manna til heilnæms umhverfis er að vinna sér sess sem sjálfsögð mannréttindi og hefur víða verið tekinn upp í landsrétt, þar á meðal í stjórnarskrá um fjörutíu ríkja, til að mynda norsku stjórnarskrána. Jafnframt því að vernda umhverfið snýst umhverfis réttur því einnig um vernd mannréttinda og framtíð mannkyns.

Í 1. mgr. 2. gr. þessa frumvarps er kveðið á um rétt einstaklingsins til umhverfis er stuðlar að heilbrigði og farsæld hans og komandi kynslóða, svo og að náttúrunni sé ekki spillt að óþörfu, en sá réttur hefur ekki áður verið tryggður að íslenskum rétti á þann hátt sem hér er gert. Lögfesting þessa réttar er einkum talin hafa mikla þýðingu fyrir markmiðið um sjálfbæra þróun. Til þess að almenningur geti framfylgt þessum rétti sínum til heilnæms umhverfis verður og að tryggja honum rétt til þess að fá upplýsingar um framkvæmdir eða aðgerðir sem kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfi hans ásamt því að geta haft áhrif á og átt þátt í að taka ákvarðanir sem varða umhverfið. Þannig má virkja almenning til þess að gæta að rétti sínum og umhverfisins og stuðla um leið að framgangi sjálfbærrar þróunar.

Verndarsjónarmiðið.

Undanfarin ár hefur áherslan í umhverfisrétti þróast frá því að reyna að bæta úr því sem miður hefur farið í umhverfinu og yfir í að stuðla fremur að því að koma í veg fyrir tjón. Áður var aðaláhersla lögð á mótun reglna um ábyrgð og bótaskyldu og hvernig bæta skyldi úr umhverfistjóni. Nú er verndarsjónarmiðið (e. preventive approach) ríkjandi í umhverfisrétti, þ.e. fremur er lögð áhersla á að lögfesta reglur og föst viðmið með það að markmiði að koma í veg fyrir umhverfistjón. Þetta meginsjónarmið kemur fram í 1. gr. frumvarpsins.

Veigamiklar ástæður liggja að baki þessari áherslubreytingu í umhverfisrétti. Mikilvægust þeirra er sú að menn hafa sífellt gert sér betur grein fyrir því að umhverfistjón er oft óbætanlegt. Einnig hefur komið í ljós að yfirleitt er mun dýrara að bæta úr tjóni en að gera varúðarráðstafanir. Iðulega er einnig erfitt að átta sig á upptökum umhverfistjóns, þ.e. hver tjónvaldur eða mengunarvaldur er.

Varúðarreglan, sem er að finna í 3. gr. frumvarpsins, er til að mynda leidd af þessu verndar sjónarmiði. Reglan hefur á undanförnum áratugum rutt sér til rúms sem meginregla í alþjóð legum umhverfisrétti. Hún var fyrst sett fram árið 1987 í Lundúnayfirlýsingunni sem kom í kjölfar alþjóðlegrar ráðstefnu um verndun Norðursjávar. Nú er hún einn af hornsteinum umhverfisréttarins. Varúðarreglan á við þegar fyrir liggur að framkvæmd muni líklega valda alvarlegu eða óbætanlegu umhverfistjóni en ekki er hægt að sanna það vísindalega. Þá ber að beita þeim aðgerðum sem nauðsynlegar teljast til þess að koma í veg fyrir slíkt tjón og óheimilt er að bera fyrir sig skort á vísindalegri fullvissu um að tjón sé yfirvofandi.

Meginreglan um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. að meta skuli umhverfisáhrif framkvæmda eða starfsemi sem líkleg er til að hafa umtalsverð áhrif á umhverfi áður en framkvæmdir hefjast, er einnig áhrifaríkt tæki til þess að framfylgja verndarsjónarmiðinu og þar með varúðarreglunni í umhverfisrétti.

Mengunarbætur.

Umhverfisréttur getur þó aldrei eingöngu snúist um verndarsjónarmið, þar verður einnig að vera hægt að finna úrræði ef umhverfistjón verður. Mengunarbótareglan tekur á því hvernig deila skuli kostnaði af mengunarvörnum og hverjir skulu bera bótaábyrgð vegna umhverfistjóns. Mengunarbótareglan felur þannig í sér úrræði til þess að taka á umhverfistjóni en einnig miðar hún að því að koma í veg fyrir slík óhöpp.

Mengunarbótareglan var upphaflega sett fram af OECD árið 1972 í þeim tilgangi að tryggja að fyrirtæki í OECD-ríkjum bæru sjálf kostnað af nauðsynlegum mengunarvörnum. Reglan fól það í sér að óheimilt var að veita opinbera styrki vegna slíkra ráðstafana og skapa þannig mismunun hjá fyrirtækjum eftir löndum. Reglan var sett fram sem hagstjórnartæki í þeim tilgangi að dreifa kostnaði af mengun og mengunarvörnum með það að markmiði að inni í verði vöru yrði falinn sá þjóðfélagslegi kostnaður sem hlýst af framleiðslu, notkun og förgun hennar. OECD hefur æ síðan haldið þessari meginreglu á loft en reglan hefur smám saman þróast frá því að vera eingöngu hagstjórnartæki í að vera einnig tæki til beinna mengunar varna.

OECD hefur lagt áherslu á nauðsyn þess að mengunarvaldur beri allan kostnað af að halda umhverfinu í viðunandi ástandi þrátt fyrir starfsemi hans. Stjórnvöld geta tryggt að mengunarvaldur beri þennan kostnað með stjórnvaldsfyrirmælum (boðum og bönnum) en einnig með ýmsum hagrænum stjórntækjum. Dæmi um hagræn stjórntæki sem stjórnvöld gætu kosið að nota eru: umhverfisskattar, skilagjöld, skattaívilnanir og framseljanleg mengunar leyfi eða kvótar. Útblástursgjöld, notendagjöld og vörugjöld eru hins vegar þær tegundir gjalda og skatta sem mest eru notaðar.

Hlutverk sveitarfélaga.

Að síðustu er rétt að geta þess að í frumvarpinu er lögð áhersla á það meginsjónarmið að umhverfismál verði best leyst þar sem þau eiga upptök sín. Það kemur skýrt fram í Dagskrá 21 þar sem sveitarfélög eru hvött til að gera sína eigin framkvæmdaáætlun til að ná fram mark miðum sjálfbærrar þróunar. Í verkefnaskrá umhverfisráðuneytis 1996–99 segir að stefnt sé að víðtækri samstöðu með sveitarfélögum og samtökum einstaklinga og fyrirtækja um framkvæmdaáætlun um sjálfbæra þróun í íslensku samfélagi til næstu aldamóta. Sveitarfélög eru það stjórnvald sem stendur næst íbúunum og á auðveldast með að koma á samstarfi og samráði við íbúa um hvernig skuli breyta daglegu lífi til að stuðla að sjálfbærri þróun.

4. Niðurlag.

Ljóst er að umhverfisvernd og sjálfbær þróun verða ekki tryggð eingöngu fyrir atbeina stjórnvalda heldur er vilji almennings til að vernda umhverfið skilyrði fyrir framförum. Verði frumvarp þetta að lögum munu meginreglurnar verða stefnumarkandi í framtíðinni við að ná fram þeim markmiðum sem stefnt er að í umhverfismálum. Það ætti að vega þungt í viðleitni okkar til að vernda umhverfið og stuðla þannig að heilbrigði og sjálfbærri þróun og farsæld okkar og komandi kynslóða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Eins og segir í almennum athugasemdum með frumvarpinu er markmið þess að lögfesta helstu meginreglur umhverfisréttar en á því er brýn þörf þar sem ekki hefur verið sett heildarlöggjöf um umhverfismál hér á landi. Gildissviði laganna er ætlað að vera mjög rúmt og ná til allra anga þjóðfélagsins, enda er það forsenda heilnæms umhverfis að stjórnvöld sem almenningur gæti ávallt að hag þess. Með hugtakinu „umhverfi“ er í frumvarpi þessu, sbr. almennu athugasemdirnar, átt við ytra umhverfi mannsins hvort sem það er mótað af náttúru öflum eða mannahöndum. Hugtakinu er því ekki ætlað að taka til þess sem innan dyra er eða annars innra umhverfis, svo sem vinnuumhverfis. Mikilvægt er að meginreglur umhverfisréttar verði ávallt hafðar að leiðarljósi við framkvæmd og skýringu laga sem varðað geta umhverfið. Þannig má stuðla að heilbrigðu og farsælu umhverfi sem er forsenda sjálfbærrar þróunar.

Í 1. mgr. er fjallað um sjálfbæra þróun og tekið fram að hugmyndafræði hennar skuli ávallt höfð að leiðarljósi. Meginreglum umhverfisréttar er öllum ætlað að miða að sjálfbærri þróun. Sjálfbær þróun var lykilhugtak Ríó-ráðstefnunnar, en það byggist á hugmyndafræði sem sett er fram í skýrslu Brundtlands-nefndarinnar um framtíðarlausn á umhverfisvandamálum jarðar. Sjálfbær þróun er þróun er mætir þörfum núverandi kynslóðar án þess að stefna í hættu mögu leika komandi kynslóða á að geta uppfyllt sínar þarfir. Með sjálfbærri þróun er því átt við að frumþörfum allra sé fullnægt en að fólk verði að sætta sig við neyslu sem er innan marka þess sem vistkerfi jarðar leyfir. Sjálfbær þróun felur þannig í sér að við lögum athafnir okkar og lífsviðhorf, þar með talda nýtingu náttúruauðlinda, neyslu, framleiðslu og þjónustu, að skilyrðum umhverfisins.

Ákvæði 2. mgr. felur í sér verndarsjónarmiðið sem fjallað hefur verið um í almennum at hugasemdum þessa frumvarps. Í því felst að ávallt skuli haft að leiðarljósi að fyrirbyggjandi aðgerðir eru árangursríkari til verndar umhverfinu en þær aðgerðir sem gripið er til eftir að tjón hefur orðið. Þá er lögð áhersla á að umhverfisvandamál verða best leyst á hverjum stað þar sem þau eiga uppök sín. Hér er einkum átt við sveitarfélög en um það vísast frekar til greinargerðar með 6. gr.

Um 2. gr.

Í greininni er að finna helstu meginreglur um réttindi einstaklinga er varða umhverfið og þau gæði sem felast í heilnæmu umhverfi. Þessara réttinda var fyrst getið í 1. gr. Stokkhólms yfirlýsingarinnar sem var samþykkt á fyrstu alþjóðaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi mannsins árið 1972.

Réttur manna til heilnæms umhverfis hefur ekki verið lögfestur með þeim hætti sem 1. mgr. mælir fyrir um. Vísi að slíkum rétti er að finna í ýmsum lögum. Fyrst er til að taka lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Skv. 1. gr. þeirra er markmið laganna að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Í lögum um eiturefni og hættuleg efni, nr. 52/1988, ásamt síðari breytingum, eru einnig fjölmörg ákvæði sem hafa að markmiði að vernda heilsu manna og dýra vegna skaðlegra áhrifa sem stafað geta af notkun og meðferð eiturefna og hættulegra efna. Þá má nefna lög um varnir gegn mengun sjávar, nr. 32/1986, með síðari breytingum, þar sem segir í 1. gr. að tilgangur laganna sé að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun er stofnað getur heilsu manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða truflað lögmæta nýtingu hafsins. Í lögum um náttúruvernd, nr. 93/1996, eru samskipti manns og náttúru sett í öndvegi þar sem segir í 1. gr. þeirra að tilgangur laganna sé að stuðla að samskiptum manns og náttúru þannig að ekki spillist að óþörfu líf eða land, né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft.

Í frumvarpi þessu er og lögð áhersla á rétt manna til að náttúrunni sé ekki spillt að þarf lausu. Það er í anda náttúruverndarlaganna, en í 16. gr. þeirra er sú skylda lögð á einstaklinga að sýna varúð svo að náttúru landsins sé ekki spillt að þarflausu. Ákvæði þetta helgast af þeirri staðreynd að afkoma okkar byggist á gæðum náttúrunnar, sem og því að fegurð nátt úrunnar er sameiginleg arfleifð sem okkur ber að njóta en jafnframt að varðveita fyrir komandi kynslóðir.

Markmið 2. og 3. mgr. er að tryggja þann rétt sem greinir í 1. mgr. Til að almenningur geti notið þeirra réttinda sem greinir í 1. mgr. verður honum að vera tryggður réttur til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum og sá réttur að stjórnvöld miðli upplýsingum um umhverfismál. Sem dæmi um slíkan rétt sem þegar er að finna í íslenskri löggjöf má nefna að meginreglan um mat á umhverfisáhrifum gerir stjórnvöldum skylt að upplýsa almenning um tilteknar framkvæmdir og að gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum við þær, sbr. umfjöllun um 4. gr. Annað dæmi sem nefna má eru fyrrgreind lög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit þar sem í 2. mgr. 1. gr. þeirra segir að unnið skuli að því að tryggja landsmönnum þau lífsskilyrði sem þar greinir, m.a. með því að veita almenningi alhliða fræðslu og upplýsingar um þessi mál.

Sú löggjöf sem er þó mikilvægust í þessu sambandi eru lög um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, nr. 21/1993, er eiga að tryggja rétt almennings til upplýsinga um umhverfismál, sbr. 5. gr. þeirra. Í 1. gr. laganna segir að þeim sé ætlað að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum og að þau annist miðlun upplýsinga um umhverfismál til almennings. Hér kemur því hvort tveggja til að almenningur eigi rétt á að fá upplýsingar um umhverfismál og að almenningur eigi rétt á að vera upplýstur um umhverfismál. Lögin gilda um aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra skv. 2. gr. Þau byggja á þeirri forsendu að sá sem óskar eftir upplýsingum þarf ekki að eiga neinna hagsmuna að gæta og því getur hver sem er óskað eftir upplýsingum án þess að þurfa að rökstyðja það sérstaklega.

Til að framfylgja þeim grundvallarrétti sem fram kemur í 1. mgr. þarf að tryggja mönnum rétt á að tjá sig um og koma að athugasemdum vegna fyrirhugaðra framkvæmda sem haft geta umtalsverð áhrif á nánasta umhverfi þeirra. Regla þessi felur í sér sjálfsögð mannréttindi í lýðræðislegu þjóðfélagi og verndar rétt almennings og gæði náttúrunnar um leið og stuðlar þannig að sjálfbærri þróun. Reglan veitir því mikilvægt réttaröryggi. Regluna er að finna í ýmsum lögum og reglugerðum. Hér má t.d. benda á 13., 18. og 25. gr. skipulags- og bygg ingarlaga, nr. 73/1997, með síðari breytingum, um meðferð skipulagstillagna og rétt til að gera athugasemdir við þær.

Réttindum manna fylgja skyldur og því fjallar 4. mgr. um ábyrgð einstaklinga. Þar er þeim gert skylt að leggja sitt af mörkum til að vernda umhverfið og varðveita þau gæði sem felast í 1. mgr. Dæmi um slíkt ákvæði í íslenskri löggjöf er að finna í áðurnefndri 16. gr. náttúru verndarlaga, nr. 93/1996.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að lögfest verði svokölluð varúðarregla. Varúðarreglan er afsprengi verndarsjónarmiðsins í umhverfisrétti og er ætlað að tryggja að þrátt fyrir að vísindalega fullvissu kunni að skorta skuli komið í veg fyrir athafnir eða framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér alvarlegt og hugsanlega óbætanlegt umhverfistjón.

Sjónarmiðin sem liggja að baki varúðarreglunni eru þau að vísindaleg þekking á um hverfinu er ekki fullmótuð og oft er of seint að grípa í taumana þegar umhverfistjón hefur átt sér stað því að það getur verið óbætanlegt jafnframt því að geta haft mjög alvarlegar afleið ingar í för með sér. Til þess að koma í veg fyrir slíkt tjón þarf því að gæta varúðar og grípa til ráðstafana þrátt fyrir að ekki liggi fyrir óræk sönnun um að tjón muni hljótast af.

Umhverfisstofnun Sameinuðu þjóðanna hefur tekið varúðarregluna upp og er hana víða að finna í alþjóðlegum sáttmálum og yfirlýsingum á sviði umhverfisréttar. Hér má nefna 3. mgr. 3. gr. rammasamnings um loftslagsbreytingar frá árinu 1992 og formála að samningi um líffræðilega fjölbreytni frá árinu 1992. Gildi varúðarreglunnar hefur komið vel í ljós í baráttunni gegn eyðingu ósonlagsins en Vínarsamningurinn um verndun ósonlagsins frá 1985 og Montreal-bókunin við þann samning um efni sem valda rýrnun ósonlagsins frá 1987 eru í eðli sínu varúðarsáttmálar. Varúðarregluna er einnig að finna í Ríó-yfirlýsingunni, reglu 15 og í lögum Evrópubandalagsins, Rómarsamningnum, gr. 130 r (2).

Hlutverk varúðarreglunnar í umhverfisrétti er að varúð verði höfð að leiðarljósi er ákvarðanir eru teknar um framkvæmdir sem geta haft áhrif á umhverfið. Hún leggur skyldu á framkvæmdaraðila hvort sem um er að ræða hið opinbera, einstaklinga eða lögaðila til að meta hugsanlegt umhverfistjón áður en framkvæmd er hafin og skyldar aðila til þess að stöðva framkvæmdir ef umhverfistjón er talið líklegt. Stjórnvöldum ber og að hafa varúðarregluna að leiðarljósi og þegar ákvörðun um framhald slíkra framkvæmda er tekin hjá þeim. Reglan mælir því fyrir um aðgerðaskyldu til verndar umhverfinu þrátt fyrir að ekki liggi fyrir vísinda leg fullvissa um að umhverfið muni verða fyrir tjóni. Varúðarreglan er hvergi orðuð í íslenskri löggjöf með þeim hætti sem gert er í frumvarpi þessu. Ýmis lagaákvæði er þó að finna í þá veru að umhverfið skuli njóta vafans. Hér má nefna 1. mgr. 23. gr. laga um náttúruvernd, nr. 93/1996, 43. gr. laga um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, með síðari breytingum, og 1. mgr. 7. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

Um 4. gr.

Í greininni er lögð til lögfesting á mengunarbótareglunni (e. Polluter Pays Principle). Mengunarbótareglan felur í grófum dráttum í sér að mengunarvaldi, fremur en ríkisvaldi, beri að greiða kostnað af mengun, hvort sem er vegna ráðstafana sem nauðsynlegar eru til þess að koma í veg fyrir mengun eða ráðstafana sem reynast nauðsynlegar til þess að bæta úr tjóni af mengun.

Mengunarbótareglunnar hefur víða verið getið í alþjóðlegum sáttmálum. Árið 1987 var reglan tekin upp hjá Evrópusambandinu á svipuðum nótum og OECD hafði gert, sbr. almennar athugasemdir við frumvarpið. Með ákvæði 2. mgr. 73. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, skuldbundu Íslendingar sig til þess að leggja bótaskyldu á mengunarvald. Þar segir: „Aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skulu grundvallaðar á þeim meginreglum að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, áhersla sé lögð á úrbætur þar sem tjón á upphaf sitt og bótaskylda sé lögð á þann sem mengun veldur. Kröfur um umhverfisvernd skulu vera þáttur í stefnu samningsaðila á öðrum sviðum.“

Mengunarbótaregluna er að finna í reglu 16 í Ríó-yfirlýsingunni. Þar segir: „Yfirvöld í einstökum ríkjum skulu stuðla að því að tillit sé tekið til umhverfiskostnaðar og að hagrænum stjórntækjum sé beitt með hliðsjón af þeirri grundvallarreglu að mengunarvaldur skuli bera kostnað af mengun, með tilhlýðilegu tilliti til almannahagsmuna og án þess að raska alþjóðaviðskiptum og fjárfestingum.“

Ákvæði 4. gr. frumvarpsins er mjög í anda Ríó-yfirlýsingarinnar. Ákvæði 1. mgr. leggur hlutlæga bótaábyrgð á starfsemi sem í eðli sínu getur verið umhverfinu hættuleg. Gera má ráð fyrir að starfsemi sem fellur undir þetta ákvæði sé jafnframt háð umhverfismati samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Ákvæði 1. mgr. felur í sér undanþágu frá sakarreglunni, sem er meginregla í skaðabótarétti, að saknæm háttsemi tjónvalds, ásetningur eða gáleysi, sé grundvöllur bótaskyldu. Rökin fyrir hlutlægri bótaábyrgð hér hvíla á því í fyrsta lagi að henni er ætlað að vera hvatning til varúðar í starfsemi þeirri sem hér um ræðir. Í öðru lagi verður að telja að þeir sem reka slíka hættulega starfsemi séu yfirleitt betur í stakk búnir en hinn almenni borgari til þess að bera það tjón sem starfsemi þeirra getur valdið. Það verður og að teljast eðlilegt að aðilar er reka slíka starfsemi sem hér um ræðir kaupi sér ábyrgðartryggingu og taki tillit til kostnaðar af slíkri ábyrgð í rekstri sínum. Þess má geta að hlutlæg bótaábyrgð hefur verið lögð á hættulega atvinnustarfsemi í Danmörku (lög 1994-04-06, nr. 225, um bætur fyrir umhverfistjón, 3. gr.).

Í 2. mgr. er að finna mengunarbótaregluna nokkurn veginn eins og hún var upphaflega sett fram af OECD fyrir 25 árum. Ákvæði 2. mgr. kveður á um að þeir sem hafa með höndum hættulega starfsemi beri að gæta fyllstu varúðar og tryggja innra eftirlit með starfseminni og að þeir beri kostnaðinn af slíkum varúðar- og eftirlitsráðstöfunum.

Ákvæði 3. mgr. kveður á um skyldur sem lagðar eru á hinn almenna borgara. Um tjón sem hann veldur, svo og um tjón af starfsemi er ekki fellur undir skilgreiningu 1. mgr., fer sam kvæmt almennum reglum skaðabótaréttar.

Um 5. gr.

Ein af meginreglum Ríó-yfirlýsingarinnar er að framkvæma skuli mat á umhverfisáhrifum þegar um er að ræða fyrirhugaða starfsemi sem líkleg er til að hafa veruleg skaðleg áhrif á umhverfið og háð er úrskurði viðkomandi stjórnvalds (regla 17). Reglan hefur verið tekin upp í íslenskan rétt með sérstakri löggjöf um mat á umhverfisáhrifum, lögum nr. 63/1993, og markaði sú löggjöf þáttaskil á sviði umhverfisverndar hér á landi. Meginreglan, sem lagt er til að hér verði lögfest, er svipuð að efni til og í þeim lögum. Með umtalsverðum áhrifum á umhverfi er því fyrst og fremst átt við þær framkvæmdir sem háðar eru umhverfismati samkvæmt þeim lögum og taldar eru upp í 5. gr. þeirra. Sem dæmi um slíkar framkvæmdir má nefna vatnsorkuvirkjanir, jarðvarmavirkjanir, lagningu háspennulína, ýmsar verksmiðjur o.fl., auk ýmissa framkvæmda sem taldar eru upp í viðauka með lögunum.

Reglan um mat á umhverfisáhrifum endurspeglar verndarsjónarmiðið og hefur mikla þýð ingu í umhverfisrétti. Mat á umhverfisáhrifum tryggir að áður en ákvörðun er tekin um fram kvæmd sem getur haft umtalsverð áhrif á umhverfið meti framkvæmdaraðili hugsanleg um hverfisáhrif og síðan meti viðkomandi stjórnvald þau aftur. Umhverfisáhrif verða þannig hluti af áætlun og ákvörðunum framkvæmdaraðila, hvort sem um opinbera aðila er að ræða eða einkaaðila. Samkvæmt fyrrgreindum lögum um umhverfismat eru til að mynda ýmsar fram kvæmdir háðar mati á umhverfisáhrifum þannig að óheimilt er að hefja framkvæmdir fyrr en metin hafa verið umhverfisáhrif þeirra. Ekki skal ráðast í framkvæmdir sem kunna að hafa alvarleg eða óbætanleg umhverfisspjöll í för með sér. Mikilvægt er að fram fari mat á um hverfisáhrifum til að stjórnvöld séu upplýst um afleiðingar ákvarðana sem þau taka og varða umhverfið, svo og að tillit sé tekið til umhverfisþátta við hvers kyns ákvarðanir.

Meginreglan um mat á umhverfisáhrifum er og mikilvæg sökum þess að tilgangur hennar er að gera stjórnvöldum skylt að upplýsa almenning um tilteknar framkvæmdir og að gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum vegna framkvæmda sem fyrirhugaðar eru. Í 7. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993, er skipulagsstjóra því gert skylt að auglýsa tilkynningu framkvæmdaraðila um fyrirhugaða framkvæmd með opinberri auglýsingu svo hægt sé að koma að athugasemdum við þær. Meginregluna verður því að túlka með hliðsjón af rétti manna til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál og að stjórnvöld skuli gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og taka þátt í ákvörðunum sem teknar eru og varða umhverfið.

Um 6. gr.

Í framkvæmdaáætlun þeirri sem samþykkt var á ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Ríó árið 1992, Dagskrá 21, eru öll sveitarfélög heims hvött til að vinna eigin framkvæmdaáætlun í umhverfismálum, sérstaka staðardagskrá, í samvinnu við alla í sveitarfélaginu. Skal hún byggð á hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar, Dagskrá 21 og stefnumörkun ríkisvaldsins. Hér er enn lögð áhersla á mikilvægi þess að umhverfismál verði best leyst þar sem þau eiga upptök sín og að sveitarfélögin bera sjálf ábyrgð á framkvæmd umhverfismála hjá sér.

Með þetta að leiðarljósi er kveðið á um það í 6. gr. frumvarpsins að sveitarfélögin í landinu, hvert fyrir sig, beri ábyrgð á framkvæmd umhverfismála og umhverfisverndar heima í héraði í samræmi við lög. Skv. 6. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, ásamt síðari breyt ingum, eru nokkrir af mikilvægustu þáttum umhverfismála meðal lögboðinna verkefna sveitar félaganna. Þetta eru skipulags- og byggingarmál, sorphreinsun og sorpeyðing, heilbrigðis- og mengunareftirlit, eyðing refa, minka og vargfugls. Regla þessi er eðlileg, enda eru staðbundin stjórnvöld að jafnaði betur undir það búin að takast á við vandamál heima í héraði en stjórnvöld á landsvísu þó að benda megi á undantekningar frá þessu.

Í annan stað er lögð áhersla á að leysa skuli umhverfisvandamál þar sem upptök þeirra eru. Ábyrgð sveitarfélaga felst m.a. í því að leysa umhverfisvandamál með aðgerðum heima í héraði. Rétt þykir jafnframt að benda sérstaklega á að þrátt fyrir að meginreglan sé að leysa skuli umhverfisvandamál þar sem upptök þeirra eru er jafnmikilvægt að sveitarfélögin vinni saman að lausn einstakra umhverfisvandamála, enda má gera ráð fyrir því að slíkt skili sér í lægri framkvæmda- og rekstrarkostnaði og komi íbúum sveitarfélaganna til góða, m.a. með lægri álögum opinberra gjalda.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að stjórnarfrumvörpum fylgi mat á umhverfisáhrifum þegar þau kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið. Markmið þessa ákvæðis er að draga úr hættu á umhverfisspjöllum með fyrirbyggjandi ráðstöfunum. Ákvæði þetta á sér danska fyrirmynd (7. gr. umburðarbréfs, nr. 31 frá 26. febrúar 1993, með síðari breytingum) og er í anda laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993, þar sem tilteknar framkvæmdir sem kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfi eru háðar mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt greininni skal leggja mat á áhrifin sem löggjöfin kann að hafa á umhverfið. Viðkomandi ráðuneyti láti framkvæma matið og birti álit þess efnis með frumvarpinu.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um meginreglur umhverfisréttarins.

Frumvarpið er stefnumarkandi á sviði umhverfisréttar, leggur til lögfestingu á helstu meginreglum hans og er almenn umgjörð um þær. Einstök ákvæði frumvarpsins eru flest út færð nánar í öðrum lögum, sbr. umfjöllun í greinargerð frumvarpsins.

Ekki verður séð að frumvarpið hafi för með sér kostnað fyrir ríkissjóð verði það óbreytt að lögum.