Þjóðgarðurinn á Þingvöllum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 868

Frumvarp til laga um þjóðgarðinn á Þingvöllum.

(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)

1. gr.

Þingvellir við Öxará og grenndin þar skal vera friðlýstur helgistaður allra Íslendinga sem þjóðgarður undir vernd Alþingis.

Mörk þjóðgarðsins á Þingvöllum og hins friðhelga lands skulu vera: Að sunnan eru mörkin um línu sem dregin er úr landamerkjum jarðanna Arnarfells og Mjóaness á Langatanga, vestur yfir vatnið og í Grjótnes sem er á landamerkjum jarðanna Skálabrekku og Kárastaða. Þaðan ráða landamerki þeirra jarða að landamerkjum Selkots og síðan landamerki Selkots og Kárastaða að sýslumörkum Árnessýslu og Kjósarsýslu á Há-Kili. Þaðan ráða sýslumörk til norðausturs til upptaka Öxarár við Myrkavatn og í hátind Háusúlu og þaðan bein stefna til austurs í efsta tind Gatfells. Þaðan liggja mörkin til suðurs í Hrafnabjörg og með austur- og suðurmörkum jarðarinnar Gjábakka og með austurmörkum jarðarinnar Arnarfells í Langatanga.

Hið friðhelga land skal vera eign íslensku þjóðarinnar og er óheimilt að selja það eða veðsetja.

2. gr.

Þjóðgarðurinn á Þingvöllum skal vera undir stjórn Þingvallanefndar.

Þingvallanefnd skal skipuð þremur alþingismönnum sem kjörnir eru hverju sinni að loknum kosningum til Alþingis. Nefndin kýs formann úr sínum hópi og skiptir að öðru leyti sjálf með sér verkum.

Forsætisráðuneytið fer með yfirstjórn mála er varða þjóðgarðinn á Þingvöllum, þ.m.t. úrskurðarvald í stjórnsýslukærum vegna ákvarðana Þingvallanefndar.

3. gr.

Land þjóðgarðsins skal vera friðað í því skyni að varðveita ásýnd þess sem helgistaðar þjóðarinnar og til að viðhalda eins og kostur er hinu upprunalega náttúrufari. Almenningur skal eiga kost á að njóta svæðisins samkvæmt þeim reglum sem Þingvallanefnd setur. Jarðmyndanir, gróður og dýralíf á svæðinu skal vera friðað en Þingvallanefnd er þó heimilt að gera ráðstafanir til eyðingar á þeim dýrum sem ekki samrýmast markmiðum friðunarinnar. Þjóðgarðurinn skal, eftir því sem Þingvallanefnd ákveður, varinn fyrir lausagöngu búfjár og nefndin skal setja sérstakar reglur um búskap á bújörðum sem eru í byggð innan þjóðgarðsins.

4. gr.

Óheimilt er að gera nokkurt jarðrask eða reisa mannvirki innan þjóðgarðsins á Þingvöllum nema að fengnu samþykki Þingvallanefndar og tekur bann þetta m.a. til húsabygginga, vegagerðar, lagningar raf- og símalína, borunar eftir vatni, töku jarðefna og vinnslu auðlinda úr jörðu og ræktunarframkvæmda. Þingvallanefnd er heimilt að binda samþykki á framkvæmdum innan þjóðgarðsins þeim skilyrðum sem hún telur nauðsynleg vegna friðunar samkvæmt lögum þessum.

5. gr.

Þingvallanefnd er heimilt, eftir því sem fjárveitingar á fjárlögum leyfa, að kaupa einstakar fasteignir, mannvirki og nytjaréttindi sem eru innan þjóðgarðsins og ekki eru í eigu íslenska ríkisins.

Þingvallanefnd er heimilt, að fengnu samþykki forsætisráðherra, að taka eignarnámi einstakar fasteignir, mannvirki og nytjaréttindi innan þjóðgarðsins til þess að framkvæma friðun sem lög þessi mæla fyrir um. Um mat á bótum fer eftir lögum um framkvæmd eignarnáms.

Hver sá er fyrir fjártjóni verður vegna friðunar samkvæmt lögum þessum á rétt til skaðabóta úr ríkissjóði. Ef samkomulag næst ekki um bætur skulu þær ákveðnar í samræmi við ákvæði laga um framkvæmd eignarnáms.

6. gr.

Þingvallanefnd semur reglugerð um þjóðgarðinn, verndun og meðferð hans, en forsætisráðherra staðfestir. Í reglugerð má ákveða að taka gestagjöld innan þjóðgarðsins fyrir veitta þjónustu og dvöl þar til að mæta kostnaði við þjónustuna og eftirlit með dvalargestum.

Þingvallanefnd getur einnig sett sérstakar tímabundnar reglur um umferð innan þjóðgarðsins, þ.m.t. bann við akstri utan vega og dvöl á ákveðnum svæðum, og sama gildir um veiðar dýra og fugla innan hans. Þá getur Þingvallanefnd sett reglur um meðferð spilliefna, frárennslis og annars sem hætta er á að mengi jarðveg og/eða vatn innan þjóðgarðsins, þ.m.t. Þingvallavatn, og flutning hættulegra efna og mengandi efna innan þjóðgarðsins.

7. gr.

Þingvallanefnd ræður framkvæmdastjóra fyrir þjóðgarðinn á Þingvöllum sem jafnframt er þjóðgarðsvörður. Framkvæmdastjóri ræður annað starfsfólk þjóðgarðsins.

8. gr.

Brot gegn ákvæðum laga þessara, reglugerða og reglna settra samkvæmt þeim varða sektum eða fangelsi ef sakir eru miklar. Mál út af brotum á lögum þessum sæta meðferð opinberra mála.

9. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júní 2004 og þá falla jafnframt úr gildi lög um friðun Þingvalla, nr. 59/1928.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þingvallanefnd sem nú situr skal halda umboði sínu þar til ný nefnd hefur verið kjörin í samræmi við ákvæði 2. gr.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Gildandi lög um friðun Þingvalla eru síðan 1928. Frá því að lögin voru sett hafa öll viðhorf til náttúruverndar gjörbreyst auk þess sem umferð um þjóðgarðinn og næsta nágrenni hans er miklu meiri en áður. Jafnframt hafa kröfur um verndun Þingvallavatns aukist, en um það verður flutt sérstakt frumvarp af hálfu umhverfisráðherra. Þingvellir hafa ómetanlegt gildi fyrir Íslendinga frá menningarlegum sjónarhóli og með tilliti til náttúrufars.

Endurskoðun laganna hefur verið unnin undir forsjá Þingvallanefndar.

Í frumvarpinu er lagt til að hið friðhelga land á Þingvöllum verði stækkað. Með því er stigið mikilvægt skref til að tryggja vernd hinnar sérstöku náttúru á svæðinu en jafnframt væri með samþykkt frumvarpsins lagður grunnur að mikilfenglegu útivistarsvæði fyrir landsmenn í næsta nágrenni við stærstu þéttbýlissvæði landsins.

Helgistaðurinn á Þingvöllum er elsti en jafnframt minnsti þjóðgarður Íslendinga eða 40 km² að stærð. Ef frumvarp þetta verður að lögum mun hið friðhelga land verða 237 km² að stærð. Frá setningu laganna 1928 hefur þjóðinni fjölgað úr 110 þúsund manns. Um 70% þjóðarinnar búa í rúmlega klukkustundar fjarlægð frá Þingvöllum. Telja má einstakt að hafa slíka náttúruperlu svo stutt frá þéttbýlasta svæði landsins enda er svæðið þegar vinsælt útivistarsvæði.

Yfirlitsmynd af Þingvallasvæðinu sem sýnir mörk þjóðgarðsins er birt sem fylgiskjal með frumvarpinu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er kveðið á um, eins og í 1. gr. gildandi laga um friðun Þingvalla, að Þingvellir við Öxará og grenndin þar skuli vera friðlýstur helgistaður allra Íslendinga. Í gildandi lögum er hins vegar hvergi sagt að hið friðaða svæði sé þjóðgarður, en Þingvellir höfðu löngu áður en það hugtak kom í náttúruverndarlög öðlast þann sess meðal þjóðarinnar að vera þjóðgarður og það heiti hefur lengi verið notað yfir svæðið og það nefnt þjóðgarðurinn á Þingvöllum. Ákvæði gildandi 4. gr. laga nr. 57/1928 um að hið friðlýsta land skuli vera undir vernd Alþingis er flutt í 1. gr. frumvarpsins og með því lögð áhersla á þá sérstöðu sem svæðinu og stjórnsýslu þar er búin í lögum. Þó að tekið sé fram í 2. gr. frumvarpsins að yfirstjórn þjóðgarðsins heyri undir forsætisráðuneytið er dagleg stjórn og ábyrgð á málefnum þjóðgarðsins falin sérstakri nefnd sem í eiga sæti sem fyrr þrír alþingismenn kjörnir af Alþingi. Alþingi setur síðan með ákvörðunum sínum um fjárveitingar til þjóðgarðsins ramma um þær framkvæmdir sem hverju sinni er ráðist í innan hans til að treysta framgang friðunarinnar og bæta og auka tækifæri fólks til umferðar og dvalar innan þjóðgarðsins.

Í gildandi lögum um friðun Þingvalla er land það sem friðunin tekur til afmarkað svo í 1. gr.:

a. Að sunnan: Frá hæstu brún Arnarfells í beina stefnu á Kárastaði, yfir Þingvallavatn og upp á vestara bakka Almannagjár.

b. Að vestan: Hærri barmur Almannagjár að Ármannsfelli.

c. Að norðan: Frá Ármannsfelli þvert austur yfir hraunið að Hlíðargjá.

d. Að austan: Eystri bakki Hlíðargjár og Hrafnagjár ræður takmörkunum suður á hæstu brún Arnarfells.

Auk þess segir að ekkert jarðrask, húsabyggingar, vegi, rafleiðslur eða önnur mannvirki megi gera í landi jarðanna Kárastaða, Brúsastaða, Svartagils og Gjábakka, sem allar liggja að mestu utan hins friðhelga lands, nema með leyfi Þingvallanefndar. Ekki er í lögunum fjallað um annað land jarðarinnar Þingvalla, þ.m.t. land það sem liggur ofan við landamerki áðurnefndra jarða og land í áttina að Skjaldbreið.

Þingvallanefnd hefur talið rétt að stækka hið friðhelga land á Þingvöllum. Við þá breytingu á mörkum hins friðhelga lands sem lögð er til í frumvarpinu fellur allt land jarðanna Kárastaða, Brúsastaða, Svartagils, Gjábakka og Arnarfells innan hins friðhelga lands, en eins og áður sagði er nú í lögum einungis mælt fyrir um ákveðnar takmarkanir á framkvæmdum innan lands þessara jarða. Hluti af landi jarðarinnar Arnarfells er innan hins friðlýsta svæðis samkvæmt lögum nr. 59/1928 og hefur landbúnaðarráðuneytið bréflega falið Þingvallanefnd forræði jarðarinnar. Í samræmi við það er í frumvarpinu lagt til að allt land jarðarinnar verði hluti af hinu friðhelga svæði. Þá er lagt til að hið friðhelga land nái inn á þjóðlendur á Þingvallaafrétti og Grímsnesafrétti.

Í 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar er með sama hætti og í 4. gr. laga nr. 59/1928 kveðið á um að hið friðhelga land skuli vera eign íslensku þjóðarinnar og að óheimilt sé að selja það eða veðsetja.

Um 2. gr.

1. og 2. mgr. greinarinnar er efnislega samhljóða 5. gr. laga nr. 59/1928, en bætt er við 2. mgr. ákvæðum um að nefndin kjósi formann úr sínum hópi og skipti að öðru leyti sjálf með sér verkum. Miðað er við að ný nefnd taki jafnan þegar til starfa eftir að hún hefur verið kjörin á Alþingi.

Þegar stofnað var til friðunar Þingvalla með lögum nr. 59/1928 var valin sú leið að fela nefnd þriggja þingmanna að fara með fyrir hönd Alþingis, eins og segir í 5. gr. laganna, yfirstjórn hins friðlýsta lands og annarra jarða í ríkiseign sem nefndar eru í 2. gr. laganna.

Þó að Þingvallanefnd sé kjörin af Alþingi og starfi því sem slík á ábyrgð þess er ljóst að með breyttri skipan á stjórnsýslu íslenska ríkisins hefur í vaxandi mæli komið til afskipta og samskipta við stjórnarráðið vegna framkvæmdar á einstökum málum sem Þingvallanefnd hefur þurft að fjalla um og lúta beint að daglegri umsjón með þjóðgarðinum. Á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, hefur verið ákveðið að forsætisráðuneytið fari með mál er varða Þingvelli og Þingvallaþjóðgarð, sbr. nú reglugerð um Stjórnarráð Íslands, nr. 3/2004. Til marks um þetta má nefna að fjárveitingum til þjóðgarðsins á Þingvöllum hefur í fjárlögum verið skipað undir forsætisráðuneytið.

Í tíð gildandi laga um friðun Þingvalla hefur verkefni Þingvallanefndar og starfsmanna hennar einkum verið umsýsla með eignir ríkisins á Þingvöllum og nálægum jörðum og þá framkvæmdir innan þjóðgarðsins til að auðvelda fólki umferð og dvöl innan hans. Ákvarðanir nefndarinnar hafa því fyrst og fremst lotið að eignaumsýslu og verklegum framkvæmdum en ekki hreinum stjórnvaldsákvörðunum.

Viðfangsefni Þingvallanefndar eru í eðli sínu hluti af framkvæmdarvaldsverkefnum ríkisins þótt þremur þingmönnum sé þar falið að fara með stjórnina. Kveða ber skýrt á um það í lögum hver séu tengsl nefndarinnar við hefðbundna stjórnsýslu ríkisins og þar með hvernig fari um hugsanlegt kærusamband. Eðlilegt er að fela forsætisráðuneytinu að fara með yfirstjórn mála er varða þjóðgarðinn á Þingvöllum, þ.m.t. úrskurðarvald í tilefni af stjórnsýslukærum vegna ákvarðana nefndarinnar. Forsætisráðuneytið er þá einnig sá bakhjarl sem Þingvallanefnd getur leitað til þurfi hún stuðning við viðfangsefni sín innan stjórnkerfisins.

Um 3. gr.

Efni greinarinnar er að mestu samhljóða 2. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1928 en þó er í texta hennar lögð áhersla á að hið friðhelga land sé friðað í því skyni að viðhalda eftir því sem kostur er upprunalegu náttúrufari svæðisins og ásýnd þess sem næst óbreyttri sem helgistaðar þjóðarinnar. Þar sem hið friðhelga land er stækkað og tekur nú til lands sem nýtt hefur verið til landbúnaðar er lagt til að Þingvallanefnd leggi mat á það hvernig hið friðhelga land skuli varið fyrir lausagangi búfjár og þá geti nefndin sett sérstakar reglur um búskap á bújörðum sem eru í byggð innan hins friðhelga lands. Núverandi leigutakar ríkisjarða, sem verða innan hins friðhelga lands, hafa samkvæmt ábúðarskilmálum sínum ákveðnar heimildir til að nýta jarðirnar til búskapar og reglur um búskap á jörðunum verða að taka mið af þessum heimildum. Verði farið yfir þau mörk getur reynt á bótaákvæði 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins.

Um 4. gr.

Í 4. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1928, um friðun Þingvalla, segir að ekkert jarðrask, húsabyggingar, vegi, rafleiðslur eða önnur mannvirki megi gera á hinu friðlýsta svæði eða í landi jarðanna Kárastaða, Brúsastaða, Svartagils og Gjábakka, nema með leyfi Þingvallanefndar. Í frumvarpsgreininni er lagt til að þessi regla gildi áfram en þó þannig að hún taki til stærra landsvæðis.

Rétt þykir að taka fram með ótvíræðum hætti að Þingvallanefnd sé heimilt að binda samþykki á framkvæmdum innan þjóðgarðsins þeim skilyrðum sem hún telur nauðsynleg vegna friðunarinnar, en þarna gæti t.d. verið um að ræða ákveðinn frágang mannvirkja til að koma í veg fyrir að mengandi efni berist frá mannvirkinu.

Um 5. gr.

Þó að allt land innan hins friðhelga lands skv. 1. gr. frumvarpsins sé í eigu ríkisins eru dæmi um að einstök hús innan svæðisins séu í eigu annarra en ríkisins, t.d. sumarbústaðir. Talið er rétt að hafa í frumvarpinu annars vegar heimild fyrir Þingvallanefnd til að semja um kaup á fasteignum, mannvirkjum og nytjaréttindum innan þjóðgarðsins og þá eftir því sem fjárveitingar á fjárlögum leyfa hverju sinni. Hins vegar er lagt til að í frumvarpinu verði eignarnámsheimild sem þó verði ekki beitt af hálfu nefndarinnar nema að fengnu samþykki forsætisráðherra.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um almenna bótareglu ef aðili verður fyrir fjártjóni vegna friðunar samkvæmt lögunum. Í samræmi við almennar reglur er talið að skerðingar á eignarréttindum umfram hinar svonefndu almennu takmarkanir á eignarráðum fasteignareiganda leiði til bótaskyldu og við beitingu þeirrar bótareglu sem hér er gerð tillaga um reynir á þessi sömu skil. Um bótaskyldu á því ekki að vera að ræða nema farið sé fram yfir hinar almennu takmarkanir.

Um 6. gr.

Talið er rétt að hafa í frumvarpinu almenna reglugerðarheimild og að á grundvelli hennar sé hægt að setja nánari reglur um verndun og meðferð þess lands sem fellur innan þjóðgarðsins. Þá er lagt til að ákveða megi í reglugerð að taka gestagjöld innan þjóðgarðsins fyrir veitta þjónustu og dvöl þar. Þarna er eingöngu gert ráð fyrir að um þjónustugjöld sé að ræða, svo sem fyrir tjaldstæði, leiðsögn og aðgang að ákveðnum stöðum, og þessi gjöld má því ekki ákveða hærri en svo að þau mæti kostnaði við hina veittu þjónustu og þá aðstöðu sem komið hefur verið upp til að veita hana. Heimild til töku gestagjalda á Þingvöllum er í gildandi lögum um friðun Þingvalla, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 59/1928, en sú gjaldtökuheimild er þó rýmri en hér er lagt til. Gert er ráð fyrir að leita þurfi staðfestingar forsætisráðherra á reglugerðinni í samræmi við hefðbundna skipan eftirlits innan stjórnsýslunnar.

Nauðsynlegt getur verið að setja tímabundnar reglur um tiltekin atriði sem lúta að umferð innan þjóðgarðsins og meðferð hans að öðru leyti. Er lagt til að Þingvallanefnd hafi heimild til að setja slíkar reglur og hún geti þá sjálf staðið að birtingu þeirra.

Um 7. gr.

Með lögum nr. 150/1996 var 2. mgr. 6. gr. laga nr. 59/1928 breytt og í stað þess að Þingvallanefnd hefði heimild til að ráða umsjónarmann á Þingvöllum til fimm ára í senn var ákveðið að nefndin réði framkvæmdastjóra og hann réði annað starfsfólk. Eðlilegt er að framkvæmdastjóri beri starfsheitið þjóðgarðsvörður.

Um 8. og 9. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Þingvallanefnd skal hverju sinni kjörin að loknum alþingiskosningum. Rétt þykir því að nefndin sem nú situr haldi umboði sínu þar til ný nefnd verður kjörin í samræmi við ákvæði 2. gr. frumvarpsins að loknum næstu alþingiskosningum.

Fylgiskjal I.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um þjóðgarðinn á Þingvöllum.

Frumvarpinu er ætlað að koma í stað gildandi laga um friðun Þingvalla, nr. 59/1928. Helsta breytingin er sú að þjóðgarðurinn á Þingvöllum mun stækka verulega. Gera má ráð fyrir að það auki rekstrarkostnað þjóðgarðsins en ekki eru forsendur til að meta fjárhæðir.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir heimild til að kaupa ef um semst, eftir því sem fjárveitingar á fjárlögum leyfa, eða taka eignarnámi, einstakar fasteignir, mannvirki og nytjaréttindi sem verða innan þjóðgarðsins og ekki eru í eigu íslenska ríkisins. Sambærileg heimild er í gildandi lögum. Með tímanum kann það að koma til að ríkið leysi til sín jarðir eða eignir innan svæðisins. Ekki er búist við auknum kostnaði strax vegna þessara heimilda.

Gert er ráð fyrir að framkvæmdastjóri þjóðgarðsins beri jafnframt starfsheitið þjóðgarðsvörður, en það á ekki að hafa áhrif á kostnað.

Að öllu samanlögðu er gert ráð fyrir að frumvarpið geti leitt til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð verði það að lögum en fjárhæðir eru óvissar og yrði sótt um fjárheimildir í hverju tilviki fyrir sig ef eignir verða keyptar.