Umboðsmaður barna Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 377

573. Frumvarp til laga um umboðsmann barna.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)

1. gr.

Tilgangur laga þessara er að bæta hag barna í samfélaginu. Í því skyni skal starfrækja embætti umboðsmanns barna sem hafi það hlutverk að standa vörð um hagsmuni og réttindi barna.

Með börnum er í lögum þessum átt við einstaklinga allt að 18 ára aldri.

2. gr.

Forseti Íslands skipar, að tillögu forsætisráðherra, umboðsmann barna til fimm ára í senn.

Umboðsmaður barna skal hafa lokið háskólaprófi og vera eldri en 30 ára. Hafi umboðsmaður barna ekki lokið embættisprófi í lögum skal lögfræðingur starfa við embættið.

Kjaradómur ákveður laun og starfskjör umboðsmanns barna. Umboðsmanni barna er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf.

3. gr.

Umboðsmaður barna skal vinna að því að stjórnsýsluhafar, einstaklingar, félög og samtök einstaklinga taki fullt tillit til réttinda, þarfa og hagsmuna barna. Í starfi sínu skal umboðsmaður barna setja fram ábendingar og tillögur um úrbætur sem snerta hag barna á öllum sviðum samfélagsins.

Umboðsmaður barna skal einkum:

hafa frumkvæði að stefnumarkandi umræðu í samfélaginu um málefni barna, koma á framfæri tillögum um úrbætur á réttarreglum og fyrirmælum stjórnsýsluhafa er varða börn sérstaklega, stuðla að því að þjóðréttarsamningar, er varða réttindi og velferð barna og fullgiltir hafa verið af Íslands hálfu, séu virtir, bregðast við telji hann að stjórnsýsluhafar, einstaklingar, félög og samtök einstaklinga hafi með athöfnum sínum eða athafnaleysi brotið gegn réttindum, þörfum og hagsmunum barna í samfélaginu.

Telji umboðsmaður barna að ákvæði d-liðar 2. mgr. kunni að hafa verið brotið skal hann beina rökstuddri álitsgerð til viðkomandi aðila ásamt tillögum um úrbætur, eigi það við.

4. gr.

Öllum er heimilt að leita til umboðsmanns barna með erindi sín.

Umboðsmaður barna tekur mál til meðferðar að eigin frumkvæði eða eftir ábendingum. Hann ákveður sjálfur hvort ábending gefur tilefni til meðferðar af hans hálfu.

Umboðsmaður barna tekur ekki til meðferðar ágreining milli einstaklinga, en honum ber að leiðbeina þeim sem til hans leita með slík mál um leiðir sem færar eru innan stjórnsýslu og hjá dómstólum.

5. gr.

Stjórnsýsluhöfum er skylt þrátt fyrir þagnarskyldu að veita umboðsmanni barna allar þær upplýsingar sem að hans mati eru nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu. Með sama hætti er einstaklingum, félögum og samtökum einstaklinga skylt að veita umboðsmanni barna allar upplýsingar sem að hans mati eru nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu skv. d-lið 3. gr.

Umboðsmaður barna skal einnig, er hann telur nauðsyn bera til, hafa óheftan aðgang að öllum stofnunum sem vista börn eða hafa afskipti af börnum á einn eða annan hátt í starfsemi sinni, hvort sem þær eru reknar af opinberum aðilum eða einstaklingum, félögum eða samtökum einstaklinga.

Komi upp ágreiningur vegna ákvæða 1. og 2. mgr. er umboðsmanni barna heimilt að leita atbeina dómstóla. Um málsmeðferð fer eftir reglum einkamálalaga.

6. gr.

Umboðsmanni barna ber að gæta þagnarskyldu um þau atvik sem honum verða kunn í starfi og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Sama gildir um starfsmenn umboðsmanns barna. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi. Að öðru leyti fer um þagnarskyldu umboðsmanns barna og starfsmanna hans samkvæmt almennum reglum um starfsmenn ríkisins.

7. gr.

Umboðsmaður barna ræður sjálfur starfsmenn embættisins. Honum er einnig heimilt að ráða sérfræðinga til að vinna að einstökum verkefnum.

8. gr.

Forsætisráðuneytið skal hafa eftirlit með fjárreiðum embættisins. Umboðsmaður barna skal gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starfsemi sína á liðnu almanaksári. Skýrsluna skal prenta og birta opinberlega fyrir 1. september ár hvert. Að öðru leyti er umboðsmaður barna sjálfstæður og óháður fyrirmælum framkvæmdarvalds.

Forsætisráðherra setur nánari reglur um starfshætti umboðsmanns barna í reglugerð.

9. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1995.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Þann 13. september 1993 skipaði Jóhanna Sigurðardóttir félagsmálaráðherra nefnd til að semja frumvarp til laga um umboðsmann barna. Nefndina skipuðu Ragnheiður Thorlacius héraðsdómslögmaður, formaður, Áslaug Þórarinsdóttir, deildarstjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, Elín Norðdahl lögfræðingur og Guðjón Bjarnason, deildarsérfræðingur í félagsmálaráðuneytinu.

Fyrri lagafrumvörp um umboðsmann barna.

Með frumvarpi þessu er lagt til að stofnað verði embætti umboðsmanns barna. Hugmynd að stofnun embættis umboðsmanns barna hér á landi kom fyrst fram árið 1978 í greinargerð með þingsályktunartillögu sem þingmenn Alþýðuflokksins fluttu um umbætur í málefnum barna. Drög að lögum um umboðsmann barna komu frá sifjalaganefnd í greinargerð með frumvarpi til barnalaga árið 1981. Á 109. löggjafarþingi árið 1986 var lagt fram frumvarp til laga um embætti umboðsmanns barna. Frumvarpið var endurflutt á 110. löggjafarþingi en varð ekki útrætt. Annað frumvarp um umboðsmann barna var flutt á 113. löggjafarþingi árið 1990 og endurflutt árið eftir en var þá vísað til ríkisstjórnar að tillögu allsherjarnefndar.

Embættisheitið umboðsmaður. Staða umboðsmanns barna í stjórnkerfinu.

Embættisheitið umboðsmaður hefur unnið sér traustan sess í hugum Íslendinga þau tæpu sex ár sem umboðsmaður Alþingis hefur starfað. Annars staðar á Norðurlöndum eru einnig starfandi embætti umboðsmanna þjóðþinga en þau eiga sér lengri sögu. Auk þess eru þar starfandi umboðsmenn ýmissa sérhópa og má þar nefna umboðsmann barna, umboðsmann jafnréttismála og umboðsmann neytendamála.

Í umræðu um umboðsmenn sérhópa í þjóðfélaginu er yfirleitt átt við óháða embættismenn sem hafa það hlutverk að taka við kvörtunum vegna tiltekinna málefna sem heyra undir verksvið þeirra jafnframt því að vera talsmenn þeirra hópa gagnvart stjórnvöldum, gefa út álitsgerðir, þrýsta á stjórnvöld um úrbætur, hafa frumkvæði að ábendingum til stjórnvalda um það sem betur mætti fara í löggjöf eða á viðkomandi sviðum framkvæmdarvaldsins og almennt að móta viðhorf í þjóðfélaginu og hafa stefnumarkandi áhrif fyrir þá þegna þjóðfélagsins sem þeir eru talsmenn fyrir.

Með frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að til starfa taki umboðsmaður fyrir fjölmennasta aldurshópinn í íslensku þjóðfélagi, þ.e. einstaklinga frá fæðingu til átján ára aldurs en þeir voru í lok desember 1993 77.616 talsins eða 29,7% heildarmannfjölda þjóðarinnar.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að umboðsmaður barna verði stjórnsýsluhafi. Er það í samræmi við skipan mála í Noregi og Svíþjóð en þar eru umboðsmenn barna, svo og umboðsmenn annarra sérhópa, stjórnsýsluhafar. Auk þess eru verkefni og starfshættir umboðsmanns barna samkvæmt frumvarpi þessu í grundvallaratriðum frábrugðin verkefnum og starfsháttum umboðsmanns Alþingis, eins og nánar verður rakið hér á eftir. Jafnframt þykir skipan umboðsmanns barna í stjórnkerfinu samkvæmt frumvarpinu í eðlilegu samræmi við uppbyggingu íslensks stjórnsýslukerfis.

Löggjöf um umboðsmenn barna á Norðurlöndum.

Í umræðu hér á landi hefur einna helst verið litið til Noregs í umræðu um sérstakan umboðsmann barna. Embætti umboðsmanns barna í Noregi var sett á stofn með lögum árið 1981. Ein meginástæða fyrir stofnun embættisins þar var sú staðreynd að börn eru áhrifalaus hópur í stjórnmálalegu tilliti og því ekki þess megnug að hafa áhrif á löggjöf eða ákvarðanatöku sem snertir hag þeirra beint eða óbeint. Enn fremur skipti það máli að ábyrgð á málefnum barna er dreifð á margar hendur í stjórnsýslu Noregs og hjá flestum stofnunum eru málefni barna aðeins eitt af mörgum verkefnum þeirra. Í Noregi er það samdóma álit manna að á þeim tólf árum, sem liðin eru frá stofnun embættis umboðsmanns barna þar í landi, hafi það sannað ágæti sitt. Telja verður að tilgangur norsku laganna hafi náðst, þ.e. að koma á fót embætti sem hefur með höndum að tryggja að gætt sé hagsmuna barna við lagasetningu, skipulagningu og ákvarðanatöku í samfélaginu. Jafnframt hefur sýnt sig að full þörf var fyrir óháðan aðila sem hefur eftirlit með því að þeir sem fjalla um málefni barna fari að lögum. Vegna frumkvæðis norska umboðsmannsins í almennri umræðu um málefni barna hafa verið gerðar ýmsar úrbætur á löggjöf og starfsháttum framkvæmdarvalds.

Umboðsmaður barna í Noregi er stjórnsýsluhafi. Hann er skipaður af konungi til fjögurra ára í senn samkvæmt tilnefningu ríkisráðs. Umboðsmaður barna í Noregi heyrir undir barna- og fjölskylduráðuneyti.

Þann 1. júlí 1993 var með lögum sett á stofn embætti umboðsmanns barna í Svíþjóð. Meginhlutverk sænska umboðsmannsins er að fylgjast með framkvæmd skuldbindinga sænskra stjórnvalda samkvæmt barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem Svíar hafa fullgilt og að lög og reglur séu í samræmi við sáttmálann. Umboðsmaðurinn á jafnframt að hafa frumkvæði að almennri umræðu um málefni barna og rannsóknum á réttinda- og hagsmunamálum þeirra.

Umboðsmaður barna í Svíþjóð er stjórnsýsluhafi. Hann er skipaður af ríkisstjórn og heyrir undir félagsmálaráðuneyti.

Á danska þinginu var árið 1985–1986 lögð fram þingsályktunartillaga um að ríkisstjórnin legði fram frumvarp um stofnun embættis umboðsmanns barna. Lagt var til að embættið yrði með svipuðu sniði og í Noregi. Meiri hluti var ekki fyrir tillögunni og var hún felld. Sömu örlög hlaut samhljóða þingsályktunartillaga sem lögð var fyrir danska þingið ári síðar. Á þinginu 1990–1991 var lögð fram þingsályktunartillaga þess efnis að ríkisstjórnin legði fram frumvarp til laga um að stofnuð yrði deild innan embættis umboðsmanns danska þingsins er fjallaði eingöngu um málefni barna og ungmenna. Tillagan var ekki samþykkt. Meginástæða þess að embætti umboðsmanns barna hefur ekki verið komið á fót í Danmörku virðist vera sú að stjórnvöld telja að málefnum barna sé best borgið hjá félagsþjónustu sveitarfélaga. Stofnanir þeirra, foreldrar, kennarar, læknar, félagsráðgjafar, sálfræðingar og einkastofnanir tryggi að nægilega vel sé fylgst með réttinda- og hagsmunamálum barna í Danmörku. Nú kannar nefnd á vegum danska félagsmálaráðuneytisins þá hugmynd að skipað verði ráð sérfræðinga sem heyri undir danska félagsmálaráðherrann og sinni verkefnum hliðstæðum þeim sem umboðsmanni barna í Noregi er falið.

Í Finnlandi hefur í rúm 70 ár starfað stofnun á vegum einkaaðila (Mannerheims Barneskyddsförbund) sem unnið hefur að réttindamálum barna og umbótum á högum barnafjölskyldna. Stofnunin hefur með starfsemi sinni vakið athygli stjórnvalda á aðstæðum barnafjölskyldna, gengist fyrir námskeiðum í barna- og unglingamálefnum í samvinnu við aðrar stofnanir, rekið upplýsingaþjónustu o.s.frv. Árið 1981 kom stofnunin á fót starfsemi umboðsmanns barna. Tilgangurinn var að aðstoða börn og veita þeim beinan aðgang að lögfræðilegum upplýsingum. Umboðsmaðurinn fjallar um einstök mál, kannar m.a. hvað best sé fyrir barn í skilnaðarmáli, auk annarra verkefna, svo sem fyrirlestra og þátttöku í opinberri umræðu um málefni barna. Í Finnlandi hafa farið fram umræður um stofnun ríkisrekins embættis umboðsmanns barna en ákvörðun hefur verið slegið á frest.

Tilgangur frumvarps þessa og hlutverk umboðsmanns barna.

Tilgangur frumvarpsins er fyrst og fremst sá að hér á landi verði starfandi óháður embættismaður sem vinni að því að fullt tillit sé tekið til réttinda, hagsmuna og þarfa barna, jafnt hjá opinberum sem einkaaðilum. Umboðsmanni barna er ætlað að vera málsvari eða talsmaður allra barna í samfélaginu og honum er ætlað að hafa frumkvæði að gagnrýnni og stefnumarkandi umræðu um stöðu barna í samfélaginu. Með því móti veiti hann stjórnvöldum og einstaklingum aðhald. Honum er ætlað að hafa áhrif á jafnt stjórnvöld sem einstaklinga, félög þeirra eða samtök, þannig að þeir hafi hagsmuni barna að leiðarljósi í störfum og öllum afskiptum af börnum.

Hér á landi eru í gildi ný og ítarleg lög á sviði barnaverndar og barnaréttar. Þá er börnum einnig tryggður í lögum réttur til heilsugæslu, menntunar o.s.frv. En þótt réttindi og vernd barna séu vel tryggð í löggjöf verður að telja að verulega skorti á að fullt tillit sé tekið til þessa fjölmenna þjóðfélagshóps. Þjóðfélaginu er stjórnað af hinum fullorðnu. Ákvarðanir um uppbyggingu þess, forgangsröð verkefna, framkvæmdir og skiptingu fjármagns virðast fyrst og fremst taka mið af hagsmunum og þörfum hinna fullorðnu. Börn eru ekki þrýstihópur hér á landi. Þau hafa ekki sökum ungs aldurs og réttarstöðu forsendur til að fylgja eftir réttinda- og hagsmunamálum sínum eða vekja athygli á því sem betur má fara. Heildstæða fjölskyldustefnu skortir hér á landi og tilhneiging hefur verið til að skilgreina málefni barna sem „hin mjúku mál“ með þeim afleiðingum að þau hafa setið á hakanum þegar ákvarðanir eru teknar um skipulagningu þjóðfélagsins og ráðstöfun fjármuna ríkisins. Því er full þörf á því að hér á landi starfi umboðsmaður barna.

Það skal tekið fram að með frumvarpi þessu er ekki ætlunin að setja á stofn embætti sem taki við verkefnum sem stjórnvöldum, stofnunum eða einstaklingum hefur verið falið að vinna samkvæmt lögum í þágu barna. Með frumvarpinu er ekki heldur ætlunin að hrófla við fjölmörgum lagafyrirmælum sem leggja ýmsar skyldur á herðar einstaklingum, stjórnvöldum eða stofnunum í málefnum barna. Í frumvarpi þessu er umboðsmanni barna ekki ætlað að hafa afskipti af málefnum einstakra barna, deilum forsjáraðila og stofnana eða öðrum einstaklingsbundnum ágreiningsefnum hvort heldur þau eru á sviði barnaréttar, barnaverndar og skólamála eða öðrum sviðum. Löggjafinn hefur nú þegar falið ýmsum stjórnvöldum og stofnunum að leysa þau verk af hendi.

Valdmörk umboðsmanns barna.

Hér á eftir verður fjallað um valdmörk umboðsmanns barna, annars vegar gagnvart embætti umboðsmanns Alþingis og hins vegar gagnvart einstökum stjórnsýsluhöfum sem fara með eftirlits- og úrskurðarvald í málefnum barna. Tilgangurinn er fyrst og fremst sá að sýna fram á að ekki sé fyrir hendi hætta á skörun á verkefnum umboðsmanns barna, eins og þeim er lýst í frumvarpi þessu, og verkefnum áðurnefndra aðila.

Fyrst verður vikið að valdmörkum umboðsmanns barna og umboðsmanns Alþingis. Í 2. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, er hlutverk umboðsmanns Alþingis skilgreint. Honum er ætlað að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnsýslunni, gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti. Hinu lögboðna hlutverki sínu sinnir umboðsmaður Alþingis hvort heldur í hlut eiga börn eða fullorðnir. Á sex ára starfstíma umboðsmanns Alþingis hefur embættið haft afskipti af ýmsum málum sem snerta börn á einn eða annan hátt. Má þar nefna málaflokka eins og barnaverndar-, forsjár- og umgengnismál auk ýmissa málaflokka sem snerta börn beint eða óbeint, svo sem skólamál, byggingar- og skipulagsmál, heilbrigðismál, almannatryggingamál o.s.frv. Með hliðsjón af framanrituðu og hlutverki umboðsmanns barna, eins og það er skilgreint í frumvarpi þessu og greinargerð, er ljóst að hlutverk og starfssvið umboðsmanns Alþingis og umboðsmanns barna samkvæmt frumvarpinu eru í grundvallaratriðum ólík. Umboðsmanni barna er ætlað að vera opinber talsmaður barna. Honum er ætlað að tryggja bættan hag þeirra og að við ákvarðanatöku í þjóðfélaginu sé réttur og hagsmunir þeirra tryggðir jafnt hjá opinberum sem einkaaðilum. Umboðsmanni barna er ekki ætlað það hlutverk að láta í ljósi álit sitt á því hvort stjórnvöld hafi brotið gegn lögum eða góðri stjórnsýslu við ákvarðanir eða í úrskurðum í einstökum málum, svo sem forsjár- og umgengnismálum. Umboðsmanni barna er heldur ekki ætlað að láta í ljósi álit sitt á því hvort barnaverndaryfirvöld hafi t.d. staðið löglega að einstökum íþyngjandi ákvörðunum. Eftirlit með að stjórnvöld hafi það að leiðarljósi sem barni er fyrir bestu við ákvarðanir og úrskurði heyrir eftir sem áður undir valdsvið umboðsmanns Alþingis að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum, sbr. lög um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987. Umboðsmanni barna er hins vegar ætlað að leiðbeina þeim sem hagsmuna eiga að gæta í slíkum málum um rétt þeirra til endurskoðunar á ákvörðun, hvort heldur er með málskoti til æðri stjórnvalda eða dómstóla eða með því að vísa málinu til umboðsmanns Alþingis. Vitneskja umboðsmanns barna gæti hins vegar orðið þess valdandi að hann tæki umræddan málaflokk almennt til sérstakrar athugunar teldi hann að hagsmunum barna vegið eða réttur þeirra væri ekki nægilega tryggður. Umboðsmaður barna kæmi síðan athugasemdum sínum og tillögum á framfæri við viðkomandi aðila.

Telja verður að embætti umboðsmanns Alþingis og embætti umboðsmanns barna geti tryggt, hvort með sínum hætti, að fullt tillit sé tekið til hagsmuna, réttinda og þarfa barna við ákvarðanatöku í þjóðfélaginu og að nægilegt eftirlit sé með því að réttur sé ekki brotinn á börnum. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á því að í Noregi hafa ekki orðið árekstrar milli embættis umboðsmanns barna sem hefur starfað þar í landi frá árinu 1981 og embættis umboðsmanns Stórþingsins (Sivilombudsmannen) sem sett var á stofn árið 1963.

Hér á eftir verður fjallað um valdmörk umboðsmanns barna og þeirra stjórnsýsluhafa sem fara með eftirlits- og/eða úrskurðarvald í málefnum barna. Hér kemur fyrst og fremst til athugunar hvort um skörun er að ræða á verkefnum barnaverndarnefnda og verkefnum umboðsmanns barna eins og þau eru skilgreind í frumvarpinu og greinargerð. Í þessu sambandi er rétt að nefna tvö dæmi. Í 1. mgr. 4. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, er kveðið á um forvarnarhlutverk barnaverndarnefnda þar sem þeim er gert skylt að setja fram tillögur og ábendingar um atriði sem stuðla að því að búa börnum og ungmennum góð uppeldisskilyrði og benda á félagsleg atriði sem eru andstæð því uppeldismarkmiði. Þá er í 2. mgr. 3. gr. laganna kveðið á um það hlutverk félagsmálaráðuneytisins í barnaverndarmálum að hafa frumkvæði að þróunarstarfi og rannsóknum á sviði barnaverndar. Telja verður, þrátt fyrir hina staðbundu forvarnarskyldu barnaverndarnefnda og skyldu félagsmálaráðuneytisins í þróunar- og rannsóknavinnu á sviði barnaverndar, að ekki sé fyrir hendi hætta á skörun verkefna. Forvarnarskylda hefur hvílt á barnaverndarnefndum frá því fyrstu lögin um vernd barna og ungmenna voru sett árið 1932 en þessi þáttur í starfsemi nefndanna virðist hafa setið á hakanum. Þróunar- og rannsóknavinna félagsmálaráðuneytisins á sviði barnaverndar kemur væntanlega fyrst og fremst til með að nýtast barnaverndarnefndum í störfum þeirra. Með tilkomu embættis umboðsmanns barna verður starfandi í stjórnkerfinu óháður aðili, án landfræðilegra valdmarka, sem veitt getur aðhald í þýðingarmiklum málaflokki sem telja verður að hingað til hafi ekki verið sinnt sem skyldi.

Sérfræðingaráð.

Í tveimur fyrri lagafrumvörpum um umboðsmann barna hefur verið gert ráð fyrir því að Alþingi skipaði sjö manna ráð til fjögurra ára umboðsmanni barna til ráðgjafar. Fyrirmyndin var sótt til norsku laganna um umboðsmann barna frá árinu 1981. Í viðtali eins nefndarmanna nefndar þeirrar, sem samið hefur frumvarp þetta, við norska umboðsmanninn, Trond-Viggo Torgersen, kom fram það mat hans að norska ráðið sé óþarft og aðeins orðið til þess fallið að gera starfsemina þunga í vöfum enda fulltrúar í ráðinu hvaðanæva úr Noregi. Ráðið hafi einnig reynst dýrt í rekstri og fljótlega hafi komið í ljós að umboðsmaður barna þurfti hvort sem er að leita álits og ráðgjafar sérfræðinga utan ráðsins í störfum sínum. Ráðið kom saman fjórum sinnum á ári á tímabilinu 1981–1984 en hefur ekki verið kallað saman síðan. Ráðgert er að leggja fram frumvarp til laga um breytingar á lögum um umboðsmann barna í Noregi þar sem lagt verður til að ráðið verði lagt niður.

Það er fyrst og fremst vegna framangreindrar reynslu Norðmanna að í frumvarpi þessu er ekki gert ráð fyrir sérfræðilegu ráði er vera skuli umboðsmanni barna til ráðgjafar. Þegar haft er í huga hið umfangsmikla starfssvið umboðsmanns barna er ljóst að hann kemur til með að þurfa á ráðgjöf og vinnu sérfræðinga að halda í störfum sínum. Nefndin telur heppilegri kost að umboðsmanni barna sé með fjárveitingu tryggt fjármagn til að standa straum af ráðgjöf og vinnu sérfræðinga vegna sérstakra verkefna fremur en að binda tiltekinn hluta af fjárveitingu embættisins til greiðslu launa ráðsmanna. Jafnframt skal á það bent að erfitt getur reynst að skipa ráð þannig að í því eigi sæti fulltrúar allra þeirra fjölmörgu sérsviða sem snerta verksvið embættisins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um 1. mgr.

Í málsgreininni er skilgreindur tilgangur frumvarpsins. Með því er lagt til að hér á landi verði starfrækt embætti umboðsmanns barna sem vinna skal að réttinda- og hagsmunamálum barna. Embættinu er falin hagsmunagæsla fyrir tiltekinn hóp þjóðfélagsþegna. Tilgangur frumvarpsins spannar vítt svið enda hagsmunagæslu umboðsmanns barna ætlað að ná jafnt til opinberra sem einkaaðila.

Um 2. mgr.

Rétt þykir að miða efri aldursmörk þess hóps, sem umboðsmaður barna skal starfa fyrir, við 18 ára aldur þótt einstaklingar verði sjálfráða 16 ára hér á landi. Þótt 16 ára aldri sé náð hafa börn langt frá því öðlast öll réttindi sem þau eiga samkvæmt lögum og má þar nefna fjárræði, kosningarrétt o.fl.

Um 2. gr.

Um 1. mgr.

Umboðsmaður barna skal skipaður af forseta Íslands að tillögu forsætisráðherra til fimm ára í senn. Með því að tímabinda skipunartíma er verið að reyna að tryggja að sami einstaklingur gegni starfinu ekki í of langan tíma. Heppilegt er talið að sami einstaklingur gegni embættinu að jafnaði ekki lengur en 10 ár eða tvö skipunartímabil. Embætti umboðsmanns barna kemur til með að mótast af þeim embættismanni sem gegnir því hverju sinni. Þannig má búast við að áherslur í starfi verði mismunandi eftir því hver gegnir því á hverjum tíma og verður að telja það af hinu góða. Gert er ráð fyrir að umboðsmaður barna verði stjórnsýsluhafi og heyri undir forsætisráðuneytið, sbr. 8. gr. Um staðsetningu hans í stjórnkerfinu og stöðu gagnvart framkvæmdarvaldinu vísast til athugasemda um 8. gr.

Um 2. mgr.

Með hliðsjón af verkefnum umboðsmanns barna í frumvarpi þessu og staðsetningu hans í stjórnkerfinu þykir nauðsynlegt að gera kröfu um háskólamenntun. Án efa mun umfjöllun um ýmis lagaleg atriði varðandi börn verða eitt meginverkefni umboðsmanns barna, a.m.k. á fyrstu árum embættisins. Hafi umboðsmaður barna ekki lokið embættisprófi í lögum er talið nauðsynlegt að við embættið starfi lögfræðingur.

Með vísan til eðlis embættisins er gerð krafa um lágmarksaldur umboðsmanns barna.

Um 3. mgr.

Ákvæði þetta miðar að því að tryggja umboðsmanni barna fjárhagslegt sjálfstæði og virðingu í starfi og því er gert ráð fyrir að Kjaradómur ákvarði laun hans og starfskjör, sbr. lög um Kjaradóm og kjaranefnd, nr. 120/1992. Til að tryggja enn frekar sjálfstæði og hlutleysi umboðsmanns barna er honum óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf og á það jafnt við um störf hjá opinberum aðilum sem einkaaðilum. Æskilegt er enn fremur að sá sem gegnir embættinu hverju sinni hafi ekki með höndum ólaunuð störf eða starfi í þágu félagasamtaka eða annarra hagsmunahópa sem telja verður að samrýmist ekki starfi umboðsmanns barna.

Um 3. gr.

Um 1. mgr.

Hér er hlutverk umboðsmanns barna skilgreint almennt og í þessu sambandi er vísað til kafla um tilgang frumvarpsins og hlutverk umboðsmanns barna í almennum athugasemdum hér að framan. Það skal ítrekað að verkefni og hlutverk umboðsmanns barna er að standa vörð um hagsmuni og réttindi barna í samfélaginu. Honum er ætlað að vekja athygli á réttinda- og hagsmunamálum barna jafnt á opinberum vettvangi sem og hjá einkaaðilum og vinna að því að tillit sé tekið til hagsmuna barna við ákvarðanatöku og skipulagningu í þjóðfélaginu. Afskipti hans eru ekki einskorðuð við barnaréttar- eða barnaverndarmál. Skipulags- og umhverfismál, svo að dæmi séu tekin, falla einnig undir verksvið umboðsmanns barna, enda þar um að ræða svið sem snertir velferð og hag barna.

Umboðsmanni barna er hvorki ætlað að taka til meðferðar mál sem heyra undir verksvið umboðsmanns Alþingis né mál sem eru til meðferðar hjá dómstólum eða stjórnvöldum. En þótt verkefni umboðsmanns barna varði hagsmuni ótiltekins fjölda barna er ekkert sem hindrar að hann vekji athygli á, geri athugasemdir við eða setji fram tillögur í tilefni af niðurstöðu stjórnvalds eða dómstóls sé niðurstaða þess eðlis að hún varði hag eða réttindi barna almennt.

Um 2. mgr.

Orðalagið „umboðsmaður barna skal einkum“ ber ekki að skilja svo að hér sé um að ræða tæmandi upptalningu á verkefnum embættisins heldur eru hér talin upp þau verkefni sem mikilvægust verða talin.

Um a-lið: Hér er sú skylda lögð á umboðsmann barna að hann hafi frumkvæði að stefnumarkandi umræðu um málefni barna. Umboðsmaður barna skal taka þátt í almennri þjóðfélagsumræðu með það fyrir augum að vekja athygli á málefnum barna. Honum er ætlað að setja fram tillögur og úrbætur varðandi málaflokka sem snerta börn, svo sem í menntunar- og félagsmálum, umhverfis- og skipulagsmálum svo að dæmi séu tekin. Með hliðsjón af hinu almenna hlutverki sínu, þ.e. að tryggja bættan hag barna, metur umboðsmaður barna sjálfur hvort og þá hvaða mál hann tekur til umræðu hverju sinni. Jafnframt er ljóst að hann mun taka þátt í umræðu um mál sem snerta börn og efst eru á baugi á hverjum tíma.

Um b-lið: Hlutverk umboðsmanns barna skv. b-lið skýrir sig sjálft. Með réttarreglum er átt við skráðar réttarheimildir, svo sem lög og reglugerðir. Einnig er átt við óskráðar réttarheimildir, svo sem réttarvenju, fordæmi, lögjöfnun, meginreglur laga og eðli máls sé því að skipta. Jafnframt skal umboðsmaður barna koma á framfæri tillögum um úrbætur á fyrirmælum stjórnvalda og framkvæmdavenju í stjórnkerfinu. Umboðsmaður barna metur sjálfur hvert hann beinir tillögum sínum um úrbætur samkvæmt ákvæði þessu. Honum er heimilt að koma með athugasemdir eða tillögur um úrbætur á öllum sviðum löggjafar og lagaframkvæmdar sem snerta börn beint eða óbeint en líklegt er að athyglin beinist einna helst að úrbótum er varða réttindi og vernd barna.

Um c-lið: Einna helst mun reyna á samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna sem fullgiltur var af Íslands hálfu þann 27. nóvember 1992. Eftirlitskerfi með framkvæmd samningsins er tvíþætt. Annars vegar er aðildarríkjum skv. 42. gr. samningsins skylt að kynna efni hans fyrir börnum og fullorðnum. Hins vegar er í 43. gr. samningsins gert ráð fyrir að sérstök nefnd óháðra sérfræðinga, sem kosnir eru af aðildarríkjunum, fylgist með framkvæmd hans. Eftirlit með framkvæmd samningsins er ekki í höndum umboðsmanns barna en í kjölfar fullgildingar Íslands á samningnum mun reyna á samninginn og skyldur íslenskra stjórnvalda. Telja verður að umboðsmaður barna sé vel til þess fallinn að stuðla að því að samningurinn, sem og aðrir þjóðréttarsamningar sem sérstaklega snerta börn, sé virtur og jafnframt mun samningurinn verða mikilvægt gagn í þágu hagsmuna- og réttindamála barna hér á landi.

Um d-lið: Ákvæðið veitir umboðsmanni barna ekki úrskurðarvald í þeim málum sem hann tekur til meðferðar. Honum er hvorki ætlað að hafa afskipti af deilum einstaklinga né heldur hefur hann heimild til afskipta af einstaklingsbundnum afskiptum stjórnvalda af börnum. Hins vegar er honum í ákvæðinu tryggður víðtækur réttur til að bregðast við ef hann telur tilgreinda aðila hafa brotið gegn réttindum, hagsmunum og þörfum barna í samfélaginu. Með stjórnsýsluhöfum er í frumvarpinu átt við handhafa stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, stofnanir og hvers konar rekstur á þeirra vegum. Hér er átt við athafnir eða athafnaleysi umræddra aðila gagnvart börnum almennt enda sé athöfn eða athafnaleysi þess eðlis að gengið sé gegn grundvallarréttindum, hagsmunum og þörfum barna. Sem dæmi má nefna ef eftirlitsaðilar sinna ekki hlutverki sínu, t.d. á sviði vinnuverndar, varðandi reglur um útivistartíma, eftirlit með samkomu o.s.frv. Jafnframt má nefna afskipti lögreglu af börnum og aðbúnað í skólum, leikskólum eða öðrum stofnunum. Umboðsmaður barna getur beint tilmælum og tillögum sínum til þeirra aðila sem hafa með höndum eftirlit eða umsjón viðkomandi málaflokka. Hann getur einnig beint tilmælum og tillögum sínum til þeirra aðila sem hann telur brotlega. Þess er vænst að farið verði eftir athugasemdum, tilmælum og tillögum umboðsmanns barna og því er ekki í frumvarpinu heimild fyrir hann til að beita stjórnarfarslegum þvingunarúrræðum. Telja verður að skylda umboðsmanns barna til að fjalla opinberlega um málefni barna almennt sé áhrifaríkara vopn í málum sem þessum.

Telji umboðsmaður barna að um brot á d-lið ákvæðisins sé að ræða koma til framkvæmdar ákvæði 3. mgr. 2. gr.

Um 3. mgr.

Hér er kveðið á um viðbrögð umboðsmanns barna telji hann að brotið sé gegn ákvæði d-liðar. Athugasemdir til hlutaðeigandi aðila skulu vera rökstuddar og getur umboðsmaður barna sett fram tillögur um úrbætur telji hann ástæðu til.

Til afskipta umboðsmanns barna getur komið hvort heldur í hlut eiga stjórnsýsluhafar, einstaklingar, félög eða samtök einstaklinga. Verið getur að umboðsmaður barna beini tilmælum og ábendingum til fleiri en eins aðila og má í því sambandi nefna sem dæmi brot á lögum um bann við ofbeldiskvikmyndum, nr. 33/1983. Fái umboðsmaður barna vitneskju um ólöglega sölu, dreifingu eða sýningu á ofbeldiskvikmyndum beinir hann tilmælum sínum til þess sem talinn er brotlegur, en jafnframt mundi hann vekja athygli og setja fram kröfu um aðgerðir lögregluyfirvalda og barnaverndarnefnda sem hafa eftirlitsskyldu á þessu sviði. Nefna má annað dæmi í þessu sambandi. Fái umboðsmaður barna vitneskju um að ekki sé fylgt ákvæðum laga og reglugerða um gerð skipulagsuppdrátta, t.d. hvað varðar leiksvæði barna, beinir hann tilmælum sínum til viðkomandi byggingaryfirvalda, en jafnframt einnig til viðkomandi sveitarstjórnar, skipulagsyfirvalda og lögregluyfirvalda sem fer með rannsókn á brotum á skipulagslögum.

Um 4. gr.

Um 1. mgr.

Ákvæðið kveður á um rétt barna svo og annarra til að leita til umboðsmanns barna með erindi sín. Erindi eða ábending þarf ekki að uppfylla sérstakar formkröfur og ekki er gerð krafa um að viðkomandi telji rétt á sér brotinn á einn eða annan hátt. Þannig felst í ákvæðinu ótakmarkaður aðgangur að embætti umboðsmanns barna. Sérstaklega þarf að tryggja greiðan aðgang barna að embættinu.

Um 2. mgr.

Umboðsmaður barna tekur mál til meðferðar í kjölfar ábendinga eða erinda eða að eigin frumkvæði. Hann ákveður sjálfur hvort ábending eða erindi gefi tilefni til meðferðar af hans hálfu og er ákvörðun hans endanleg. Að eigin frumkvæði er umboðsmanni barna heimilt að taka til meðferðar málefni sem hann telur varða hag barna og nauðsyn sé á að beita sér fyrir.

Um 3. mgr.

Ákvæðið gerir ráð fyrir að umboðsmaður barna taki ekki til meðferðar eða sinni persónulegum ágreiningsmálum milli einstaklinga. Má í því sambandi nefna deilur milli barns og foreldra og milli foreldra innbyrðis (forsjár- og umgengnisdeilur). Berist slík mál umboðsmanni barna veitir hann þeim sem til hans leita með slík mál upplýsingar um leiðir sem færar eru innan stjórnsýslu, hjá dómstólum eða með því að vísa máli til umboðsmanns Alþingis.

Ef árekstrar verða milli barna og stofnana og/eða lögregluyfirvalda fer það eftir viðkomandi máli hvort umboðsmaður barna lætur málið til sín taka. Sé ljóst að mál eigi undir barnaverndaryfirvöld, umboðsmann Alþingis eða aðrar stofnanir ber honum að leiðbeina og aðstoða viðkomandi. Eigi barn hlut að máli er umboðsmanni barna heimilt að aðstoða barnið við að koma athugasemdum sínum á framfæri eða ná fram rétti sínum.

Um 5. gr.

Um 1. mgr.

Til að umboðsmaður barna geti sinnt hlutverki sínu er nauðsynlegt að veita honum óheftan og greiðan aðgang að öllum gögnum hjá stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga sem snerta mál er hann hefur til meðferðar. Umboðsmaður barna skal meta hvort og hvaða upplýsingar honum eru nauðsynlegar. Upplýsingaskylda stjórnsýsluhafa tekur til 3. gr. frumvarpsins í heild.

Í 2. málsl. er einstaklingum, félögum og samtökum einstaklinga gert skylt að veita umboðsmanni upplýsingar, en upplýsingaskylda þeirra nær eingögnu til d-liðar 3. gr. og er því takmarkaðri en þegar í hlut eiga handhafar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Um 2. mgr.

Greinin kveður á um óheftan aðgang umboðsmanns barna að stofnunum fyrir börn og stofnunum sem tengjast börnum á einn eða annan hátt. Hér er bæði átt við einkareknar stofnanir og ríkisreknar. Ákvæðið tryggir rétt umboðsmanns barna til að kanna aðstæður og aðbúnað viðkomandi stofnana. Má þar nefna sem dæmi skóla, leikskóla, sjúkrahús, félagsmiðstöðvar, meðferðarheimili o.s.frv.

Um 3. mgr.

Komi upp ágreiningur um rétt umboðsmanns barna til upplýsinga samkvæmt þessari málsgrein frumvarpsins er honum heimilt að leita atbeina dómstóla. Má í því sambandi benda á XII. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, sem kveður á um skjóta úrlausn með aðstoð dómstóla án málshöfðunar.

Um 6. gr.

Í 5. gr. frumvarpsins er kveðið á um upplýsingaskyldu stjórnsýsluhafa, einstaklinga, félaga og samtaka einstaklinga. Í störfum sínum verða umboðsmanni barna án efa kunn ýmis atvik er varða einka- eða almannahagsmuni sem þurfa að fara leynt. Hins vegar er ljóst að til að rækja hlutverk sitt skv. 1. og 3. gr. frumvarpsins kunngjörir hann álit sitt í einstökum málum og skýrir opinberlega frá málefnum sem hann vinnur að. Því er í greininni lögð sú skylda á umboðsmann barna að hann meti hverju sinni hverju hæfilegt og viðeigandi sé að skýra frá og leggja til grundvallar álitsgerðum sínum. Fela verður umboðsmanni barna þetta mat. Vísast í því sambandi til 32. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954.

Um 7. gr.

Ákvæði 7. gr. er ætlað að stuðla frekar að sjálfstæði umboðsmanns barna í starfi með því að hann ræður hverja hann velur sem starfsmenn sína eftir því sem fé er veitt til á fjárlögum.

Eins og vikið er að í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu er ekki gert ráð fyrir stofnun ráðs er vera skuli umboðsmanni barna til aðstoðar eða ráðgjafar. Þess í stað skal embættinu tryggt fé á fjárlögum til að standa straum af vinnu sérfræðinga vegna einstakra verkefna eftir ákvörðun umboðsmanns barna hverju sinni.

Um 8. gr.

Um 1. mgr.

Rétt þykir að embætti umboðsmanns barna heyri undir forsætisráðuneyti fremur en félagsmálaráðuneyti, menntamálaráðuneyti eða dómsmálaráðuneyti en þau ráðuneyti hafa með höndum flesta þá málaflokka sem snerta börn sérstaklega. Hlutleysi gagnvart fagráðuneytum er umboðsmanni barna nauðsyn til þess að hann geti unnið að málefnum íslenskra barna af fullri einurð. Telja verður að traust almennings á störfum umboðsmanns barna verði best tryggt með því að embættið heyri undir ráðuneyti sem telja verður að fjalli almennt lítið um málefni barna.

Til að tryggja sjálfstæði umboðsmanns barna er þó forsætisráðuneytinu eingöngu ætlað að hafa eftirlit með fjárreiðum embættisins. Um boð- eða eftirlitsvald af hálfu ráðuneytisins er því ekki að ræða. Fyrirsjáanlegt er að tillögur, ábendingar eða gagnrýni umboðsmanns barna geta beinst að ríkjandi stjórnvöldum á hverjum tíma og því er umboðsmanni barna nauðsyn á sjálfstæði í starfi.

Í greininni er lagt til að umboðsmaður barna gefi forsætisráðherra árlega skýrslu um störf sín líkt og tíðkast hefur hjá umboðsmanni barna í Noregi. Skýrsla af þessu tagi er gagnleg heimild um störf embættisins og jafnframt til þess fallin að vekja athygli og undirstrika enn frekar þau málefni sem umboðsmaður barna beitir sér fyrir.

Um 2. mgr.

Í málsgreininni er gert ráð fyrir að sett verði reglugerð um starfshætti umboðsmanns barna, svo sem um aðgang að embættinu og meðferð og afgreiðslu mála svo að dæmi séu tekin.

Um 9. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin öðlist gildi 1. janúar 1995 en Alþingi ljúki afgreiðslu frumvarpsins og taki ákvörðun um stofnun embættis umboðsmanns barna á árinu 1994 sem er ár fjölskyldunnar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um umboðsmann barna.

Tilgangur laganna er að stofna embætti umboðsmanns barna sem hefur það meginverkefni að standa vörð um hagsmuni og réttindi barna. Verksvið umboðsmannsins er nánar skilgreint í 3. og 4. gr. frumvarpsins. Honum er ætlað að vera opinber talsmaður barna og vinna að því að stjórnsýsluhafar, einstaklingar, félög og samtök einstaklinga taki fullt tillit til réttinda, þarfa og hagsmuna þeirra. Þetta er annað hlutverk en umboðsmanns Alþingis sem er ætlað að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnsýslunni, gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti eins og rakið er í inngangi athugasemda við frumvarpið. Hins vegar getur umboðsmaður barna tekið mál til meðferðar að eigin frumkvæði og er ætlað að hafa frumkvæði að stefnumarkandi umræðu í samfélaginu um málefni barna.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að kjaradómur ákveði umboðsmanni laun og hér er gert ráð fyrir að auk hans starfi við embættið tveir starfsmenn, lögfræðingur og ritari, báðir í hálfu starfi. Launakostnaður er áætlaður um 6 m.kr. á ári, annar rekstrarkostnaður embættisins um 3 m.kr. og aðkeypt sérfræðiþjónusta allt að 1 m.kr.

Ekki er ólíklegt að umfang starfseminnar aukist eftir því sem frá líður, t.d. að hlutastörf verði að heilum störfum og meiri þörf verði fyrir aðkeypta þjónustu. Verði sú reyndin mundi árlegur kostnaður við embættið hækka um 2–3 m.kr.