Tekjuskattur og eignarskattur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 10

10. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir.

1. gr.

7. mgr. 102. gr. A laganna orðast svo:

Mál, sem skattrannsóknarstjóri ríkisins tekur til rannsóknar, skulu sæta meðferð opinberra mála.

2. gr.

1. málsl. 1. mgr. 107. gr. laganna orðast svo: Skýri skattaðili af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi rangt eða villandi frá einhverju því sem máli skiptir um tekjuskatt hans eða eignarskatt skal hann greiða sekt er nemur að lágmarki þrefaldri þeirri fjárhæð og allt að tífaldri þeirri fjárhæð sem undan var dregin.

3. gr.

1. málsl. 4. mgr. 107. gr. laganna orðast svo: Hver sá sem af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi lætur skattyfirvöldum í té rangar eða villandi upplýsingar eða gögn um atriði varðandi skattframtöl annarra aðila eða gegnir ekki skyldu sinni skv. 92. gr. skal greiða sekt að lágmarki tvöfalda þá fjárhæð og að hámarki fjórfalda þá fjárhæð er undan skyldi dregin með upplýsingum eða vanrækt var að gefa upplýsingar um, þó aldrei lægri en 1.000.000 kr.

4. gr.

1. málsl. 1. mgr. 108. gr. laganna orðast svo: Héraðsdómur í skatta- og bókhaldsmálum úrskurðar sektir skv. 107. gr. nema mál sæti refsimeðferð hjá yfirskattanefnd sem þá úrskurðar sektir samkvæmt sömu grein.

5. gr.

2. mgr. 108. gr. laganna orðast svo:

Skattrannsóknarstjóri ríkisins fer með frumrannsókn opinberra mála út af brotum á lögum þessum. Þegar skattrannsóknarstjóri ríkisins telur rannsókn máls lokið og gögn komin fram sem leitt geta til saksóknar skal hann senda ríkissaksóknara skýrslu um rannsóknina ásamt rannsóknargögnum. Í minni háttar málum getur skattrannsóknarstjóri ríkisins í stað þess að senda málið til ríkissaksóknara krafist refsimeðferðar hjá yfirskattanefnd. Dómsmálaráðherra ákveður í reglugerð eftir tillögu ríkissaksóknara hvaða mál skuli sæta refsimeðferð hjá yfirskattanefnd. Ef sökunautur vill ekki hlíta því að mál verði afgreidd af yfirskattanefnd er skylt að senda málið til ríkissaksóknara.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Málum sem ólokið er hjá Rannsóknarlögreglu ríkisins við gildistöku laga þessara skal lokið þar þrátt fyrir ákvæði 5. gr.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu er stefnt að aukinni skilvirkni á rannsókn og málsmeðferð skattsvikabrota og auknum varnaðaráhrifum. Um er að ræða brot á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, svo og á öðrum lögum um skatta og gjöld sem á eru lögð af skattstjórum eða þeim er falin framkvæmd á.

Á síðasta ári var lögð fram skýrsla nefndar um umfang skattsvika og tillögur um aðgerðir gegn þeim. Ein af tillögum nefndarinnar var að auka þyrfti notkun refsiákvæða í skattalögum. Um það segir svo í skýrslu nefndarinnar: „Ekki er talin þörf á að breyta refsimörkum í refsiákvæðum skattalaga. Því fer fjarri að nokkurn tímann hafi verið dæmt nálægt refsihámarki skattalaga fyrir sönnuð skattsvik. Hér er um það að ræða að herða refsiframkvæmd með því að beita gildandi ákvæðum í ríkari mæli en nú er gert fremur en að hækka gildandi refsihámark þeirra. Til athugunar gæti þó verið að rýmka efni refsihækkunarákvæðisins í 6. mgr. 107. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, og í samsvarandi ákvæðum um virðisaukaskatt og staðgreiðslu opinberra gjalda. Enn fremur væri æskilegt að lögfesta tiltekið refsilágmark, sérstaklega fyrir skattsektir svo að tryggt sé að sektarfjárhæðir séu a.m.k. jafnháar og undandregnum skatti nemur. Nefndin er þeirrar skoðunar að háar sektir séu helst til þess fallnar að hafa varnaðaráhrif að þessu leyti. Loks kemur til greina að lögfesta ákvæði um skyldubundnar refsivistarákvarðanir þegar um alvarleg skattsvik er að ræða.“

Enn fremur segir í skýrslu nefndarinnar: „Breitt bil er milli refsiheimilda skattalaga annars vegar og réttarframkvæmdar hins vegar. Dómar í skattsvikamálum verða að teljast vægir í samanburði við refsidóma vegna ýmiss konar auðgunarbrota og annarra fjármunabrota. Ástæður eru ekki ljósar en viðhorf almennings og jafnvel afstaða réttarkerfisins gagnvart skattsvikum virðist vera á þann veg að vægar sé litið á slík brot en rétt er að mati nefndarinnar. Héraðsdómstólar, en þó einkum Hæstiréttur, hafa í dómum sínum dæmt sektir sem eru töluvert lægri en það skattundanskot sem sannað hefur verið. Varnaðaráhrif slíkra dóma hljóta að vera hverfandi lítil og gefa almenningi tilefni til að ætla að brot gegn skattalögum séu ekki eins ámælisverð og önnur fjármunabrot. Á síðustu árum hafa tiltölulega fá mál sætt rannsókn og refsimeðferð hjá ríkisskattanefnd, nú yfirskattanefnd, og dómstólum. Nefndin er þeirrar skoðunar að á þessu ástandi verði óhjákvæmilega að verða breyting.“

Nefndin tekur dæmi um sjö dóma í skattsvikamálum. Þar kemur fram að sektir, sem undirréttur hafi dæmt í þessum málum sem hlutfall af skattsvikum, hafi verið frá 17% til 116% og sektir Hæstaréttar sem hlutfall af skattsvikum frá 7% til 68%.

Þegar um svo alvarleg brot er að ræða sem skattsvik vekur það furðu að jafnlágum sektum skuli beitt sem raun ber vitni þegar heimilt er í skattalögum að beita sekt sem nemur allt að tífaldri þeirri skattfjárhæð sem undan er dregin. Ljóst er að það aðhald gegn skattsvikum, sem refsiákvæði skattalaga eiga að vera, virkar langt í frá sem skyldi þegar þeim er svo mildilega beitt, enda segir svo í skýrslu nefndarinnar: „Líklegt er að ótti manna við skatteftirlit og skattrannsóknir hafi sífellt minnkað hin síðari ár. Áhættan af skattsvikum hefur ekki verið mikil því að líkur á að upp komist um þau eru ekki verulegar. Þannig má leiða líkur að því að ótti við ranga skýrslugjöf sé ekki umtalsverður af hálfu þeirra sem stunda skattsvik.“

Með frumvarpi þessu eru lagðar til þær breytingar að lögfest verði tiltekið refsilágmark og að málsmeðferð skattsvikamála hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins verði háð meðferð opinberra mála. Með tilteknu refsilágmarki á að tryggja betur að refsiákvæðum skattalaga sé beitt á þann hátt að þau veiti raunverulegt aðhald gegn skattsvikum samhliða því að skattrannsóknir verði að hætti opinberra mála sem á að tryggja að fleiri skattsvikamál sæti refsimeðferð fyrir dómi. Samhliða þessu frumvarpi er flutt frumvarp um sérstakan skattadómstól í skattsvikamálum sem ætti að gera meðferð skattsvikamála fyrir dómi skilvirkari og fljótari en verið hefur.

Segja má að frumvarp þetta sé í samræmi við vilja Alþingis sem fram kom í þingsályktun um aðgerðir stjórnvalda gegn skattsvikum sem samþykkt var á Alþingi 3. maí 1984. Þar var ríkisstjórninni falin tafarlaus framkvæmd á ýmsum tillögum til að draga úr skattsvikum, m.a. með því að beita í auknum mæli sjálfvirkum sektarákvæðum og hækkuðum sektum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr

Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að mál, sem skattrannsóknarstjóri ríkisins rannsakar, sæti meðferð opinberra mála.

Um 2. gr.

Ákvæðið setur tiltekið sektarlágmark, að upphæð sektar verði þreföld sú fjárhæð sem undan er dregin.

Um 3. gr.

Ákvæðið setur lágmarksrefsingu við að sinna eigi upplýsingaskyldu.

Um 4. gr.

Hér er lagt til að ákvörðun um sektir verði aðallega hjá héraðsdómi í skatta- og bókhaldsmálum en í minna mæli hjá yfirskattanefnd.

Um 5. gr.

Samkvæmt gildandi lögum fer rannsókn skattsvikamála fram hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins, endurákvörðun opinberra gjalda fer fram hjá ríkisskattstjóra, nema hann feli hana skattstjóra, og refsiþáttur mála er að meginstefnu til einnig afgreiddur í skattkerfinu, þ.e. hjá yfirskattanefnd. Er það stefna laganna að skattsvikamál séu þannig að jafnaði að öllu leyti afgreidd í skattkerfinu.

Í samræmi við þessa meginstefnu laganna er meðferð mála hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins stjórnsýslumeðferð, m.a. samkvæmt stjórnsýslulögum, þótt gætt skuli ákvæða laga um meðferð opinberra mála eftir því sem við getur átt, eins og segir í 7. mgr. 102. gr. A núgildandi laga um tekjuskatt og eignarskatt. Augljóst er að við slíka málsmeðferð, þar sem bæði skal gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýslu og reglna um opinbera meðferð eftir atvikum, geta komið upp flókin lögfræðileg álitamál.

Í frumvarpi þessu er lagt til að mál, sem skattrannsóknarstjóri ríkisins tekur til rannsóknar, skuli sæta meðferð opinberra mála. Þá er jafnframt lagt til að þegar rannsókn mála hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins sé lokið skuli mál send ríkissaksóknara. Þegar um minni háttar mál er að ræða skulu þau sæta refsimeðferð í skattkerfinu, þ.e. hjá yfirskattanefnd. Með þessum hætti er stefnt að því að meginreglan verði sú að skattsvikamál sæti úrlausn dómstóla. Þessi breyting hefur vafalítið meiri skilvirkni á rannsókn og málsmeðferð í för með sér þar sem mál fara strax til ákæruvalds en þurfa ekki að lokinni rannsókn hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins að sæta opinberri rannsókn hjá Rannsóknarlögreglu ríkisins eins og nú er. Þá er einnig líklegt að breytingin hafi aukin varnaðaráhrif í för með sér. Mál, sem koma til kasta dómstóla, fá umfjöllun í fjölmiðlum, en slík umfjöllun er ekki tæk um mál sem sæta úrlausn í stjórnsýslunni.