Almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 59

60. Frumvarp til laga um viðauka við almenn hegningarlög, nr. 19 12. febrúar 1940, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

1. gr.

Hafi maður verið dæmdur í allt að 10 mánaða óskilorðsbundna refsivist er heimilt, ef almannahagsmunir mæla ekki gegn því, að breyta refsvistinni þannig við fullnustu að í stað hennar komi ólaunuð samfélagsþjónusta, minnst 40 klukkustundir og mest 200 klukkustundir. Þegar refsivist er breytt í samfélagsþjónustu verður fyrri refsing vararefsing.

Þegar um refsivist er að ræða samkvæmt fleiri en einum dómi má samanlögð refsing eigi vera lengri en 10 mánuðir.

2. gr.

Skilyrði þess að refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu eru:

Að dómþoli hafi óskað eftir því skriflega við Fangelsismálastofnun ríkisins eigi síðar en 3 mánuðum frá þeim tíma er hann upphaflega átti að hefja afplánun refsivistar.

Að afplánun refsivistar sé ekki hafin.

Að dómþoli eigi ekki mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum þar sem hann er kærður fyrir refsiverðan verknað.

Að dómþoli teljist hæfur til samfélagsþjónustu.

Áður en ákvörðun um samfélagsþjónustu er tekin skal fara fram athugun á persónulegum högum dómþola þar sem m.a. skal koma fram rökstutt álit á því hvort dómþoli sé líklegur til að geta innt samfélagsþjónustu af hendi og hvaða samfélagsþjónusta komi til greina.

3. gr.

Þegar refsivist er breytt í samfélagsþjónustu skal ákveða hversu margar klukkustundir dómþoli skal vinna við samfélagsþjónustu í stað refsivistar. Hafi gæsluvarðhald komið til frádráttar refsivist er heimilt að taka tillit til þess við ákvörðun um fjölda klukkustunda. Að jafnaði skal miða við að 20 klukkustunda samfélagsþjónusta jafngildi eins mánaðar refsivist.

Jafnframt skal ákveða á hve löngum tíma samfélagsþjónustan skuli innt af hendi en sá tími skal þó aldrei vera skemmri en 3 mánuðir.

Þegar refsivist er breytt í samfélagsþjónustu skal yfirlýsing dómþola fengin um það að hann vilji hlíta skilyrðum þeim sem sett eru fyrir samfélagsþjónustu. Jafnframt skal afhenda honum skírteini er greini skilyrði fyrir samfélagsþjónustu og hverju skilorðsrof varði.

4. gr.

Samfélagsþjónusta skal háð þessum skilyrðum:

Að dómþoli gerist ekki sekur um nýtt brot á reynslutímanum.

Að dómþoli sæti á reynslutímanum umsjón og eftirliti einstakra manna, félags eða stofnunar.

Enn fremur má binda samfélagsþjónustu þeim skilyrðum, nokkrum eða öllum, sem greinir í 2.–6. tölul. 3. mgr. 57. gr.

Reynslutími skv. 1. tölul. 1. mgr. skal vera jafnlangur og sá tími sem það tekur að inna samfélagsþjónustu af hendi.

5. gr.

Dómsmálaráðherra skipar þriggja manna nefnd til að taka ákvörðun um hvort refsivist skuli breytt í samfélagsþjónustu.

Þegar ákveðið er að breyta refsivist í samfélagsþjónustu skal nefndin einnig ákveða:

Lengd reynslutíma.

Klukkustundafjölda samfélagsþjónustu.

Hvar og hvernig samfélagsþjónusta verði innt af hendi.

Ákvarðanir nefndarinnar samkvæmt grein þessari eru endanlegar.

6. gr.

Fangelsismálastofnun ríkisins tekur á móti beiðnum um að refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu.

Í samráði við formann nefndar skv. 5. gr. sér stofnunin einnig um:

Að afla skýrslu um persónulega hagi dómþola sé beiðni ekki þegar hafnað.

Að undirbúa mál til meðferðar hjá nefndinni.

Að annast ritun fundargerða og sjá um annað skrifstofuhald fyrir nefndina.

Þegar refsivist dóms er breytt í samfélagsþjónustu sér Fangelsismálastofnun ríkisins um framkvæmd hennar.

7. gr.

Beiðni um að breyta refsivist í samfélagsþjónustu skal þegar hafnað ef umsækjandi uppfyllir ekki skilyrði skv. 1.–3. tölul. 1. mgr. 2. gr. Ef sérstakar ástæður mæla með er þó heimilt að víkja frá tímafresti í 1. tölul. 2. gr.

Þegar beiðni er tekin til efnislegrar meðferðar skal fresta fullnustu refsivistar þar til ákvörðun um afgreiðslu hennar liggur fyrir, enda fremji dómþoli ekki refsiverðan verknað á þeim tíma.

8. gr.

Fremji dómþoli nýtt brot eftir að refsivist er breytt í samfélagsþjónustu og rannsókn út af því hefst fyrir lok reynslutíma og ákveður þá dómstóll, sem fjallar um mál þetta, refsingu í einu lagi fyrir brot það sem nú er dæmt um og með hliðsjón af þeim tímafjölda samfélagsþjónustu sem eigi hefur verið innt af hendi samkvæmt reglum 60. gr., þannig að eftirstöðvar samfélagsþjónustu verði virtar með sama hætti og skilorðsdómur.

Ef dómþoli með alvarlegum hætti eða ítrekað rýfur önnur skilyrði samfélagsþjónustu, svo og ef hann fremur ótvírætt brot á almennum hegningarlögum eða lögum um ávana- og fíkniefni getur Fangelsismálastofnun ríkisins ákveðið hvort breytt skuli skilyrðum og reynslutími lengdur allt að 18 mánuðum eða að dómþoli verði látinn hefja afplánun refsivistarinnar. Sé það gert skal meta tímalengd refsivistar með hliðsjón af þeirri samfélagsþjónustu sem þegar hefur verið innt af hendi.

Ákvörðun um viðbrögð við skilorðsrofum skal vera skrifleg og rökstudd og hún skal birt dómþola með sannanlegum hætti.

Ákvörðun um viðbrögð við skilorðsrofum sætir kæru til nefndar skv. 5. gr. Kæruheimild skal kynnt hlutaðeigandi dómþola um leið og ákvörðun er birt.

9. gr.

Heimilt er að setja í reglugerð nánari ákvæði um samfélagsþjónustu, framkvæmd hennar og starfshætti nefndar skv. 5. gr.

10. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1993 og gilda til 31. desember 1996.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta var lagt fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi en varð ekki útrætt. Það er nú lagt fram að nýju óbreytt að öðru leyti en því að orðalag hefur verið lagfært á tveimur stöðum og ákvæðum frumvarpsins um gildistíma breytt.

I. Inngangur.

Staða refsivistar í viðurlagakerfinu hefur mikið verið til umræðu á Norðurlöndum og í Vestur-Evrópu síðustu tvo áratugi. Hefur sú stefna verið ríkjandi að draga beri úr notkun óskilorðsbundinnar refsivistar eins og mögulegt er. Til að unnt sé að draga úr notkun hennar þarf að finna önnur úrræði í staðinn. Í þessu sambandi hefur einkum verið bent á þrjár leiðir: Í fyrsta lagi að beita í ríkari mæli þeim úrræðum sem við höfum nú þegar og ekki hafa frjálsræðissviptingu í för með sér (sektir, ákærufrestun, skilorðsdómar), þ.e. að nota þessi úrræði meira og á sumum sviðum þar sem hingað til hefur verið beitt óskilorðsbundinni refsivist. Í öðru lagi að draga úr lengd refsivistar, t.d. með því að nota reynslulausn í ríkari mæli en nú er og stytta refsivistardóma. Loks hefur í þriðja lagi athyglin beinst að ýmsum nýjum viðurlagategundum sem gætu komið í stað óskilorðsbundinnar refsivistar. Má þar til nefna helgarfangelsi, næturfangelsi, eftirlits- og tilkynningarskyldu og síðast en ekki síst samfélagsþjónustu. Samfélagsþjónusta er eina nýja viðurlagategundin sem náð hefur almennri útbreiðslu.

Árið 1976 samþykkti Evrópuráðið ályktun nr. (76) 10 „on certain alternative penal measures to imprisonment“. Jafnframt var á vegum Evrópuráðsins gefin út skýrsla nefndar sem undirbjó ályktunina um „Alternative Penal Measures to Imprisonment“. Í ályktuninni eru aðildarríki Evrópuráðsins beðin um að hugleiða kosti samfélagsþjónustu og sérstaklega það tækifæri sem þetta viðurlagaform gæti verið fyrir brotamann til bæta fyrir brot sitt með vinnu í þágu samfélagsins og fyrir þjóðfélagið að aðstoða við endurhæfingu hins brotlega með því að samþykkja þátttöku hans í frjálsri atvinnustarfsemi.

Framangreind ályktun og skýrslan, sem fylgdi henni, hafa verið grundvöllur þeirrar umræðu sem átt hefur sér stað í nágrannalöndunum um það að draga úr notkun óskilorðsbundinnar refsivistar. Í skýrslunni eru eftirgreind fjögur atriði sérstaklega nefnd sem röksemdir fyrir því að draga úr fangelsun:

Í fyrsta lagi mannúðarsjónarmið. Einangrun frá þjóðfélaginu hefur í för með sér verulegt álag á þann sem fyrir því verður og bent hefur verið á að vegna breyttra þjóðfélagshátta og meiri almennrar velsældar sé óskilorðsbundin refsivist þyngri refsing nú en áður var. Munurinn á fangelsissamfélaginu og hinu frjálsa samfélagi utan þess hefur aukist.

Í öðru lagi er það sjónarmið sem hefur haft verulega þýðingu í umræðunni um notkun fangelsisrefsingar, þ.e. tilgangurinn með frjálsræðissviptingu sem viðurlögum við afbrotum. Það hefur lengi verið talin mikilvæg forsenda fyrir notkun refsinga að með refsingunni megi hafa þau áhrif á brotamann að hann lagi sig að reglum þjóðfélagsins og haldi sig í framtíðinni frá afbrotum - sérstök varnaðaráhrif. Í þessu sambandi hefur aftur á móti verið bent á rannsóknir sem sýna að refsivist hefur ekki þau áhrif á persónuleika fanga að ætla megi að refsivist sé árangursríkt úrræði til endurhæfingar á föngum. Þvert á móti virðist refsivist styrkja neikvæða þróun hjá brotamönnum, t.d. ósjálfstæði, deyfð og sinnuleysi, auk neikvæðrar afstöðu til þjóðfélagsins og minni sjálfsvirðingar.

Það ber þó að taka fram að niðurstöður framangreindra rannsókna ber að taka með miklum fyrirvara vegna vandamála í sambandi við aðferðafræði. Þrátt fyrir margar rannsóknir hefur samt ekki verið unnt að sýna fram á að frjálsræðissvipting hafi meiri fyrirbyggjandi áhrif varðandi endurtekningu brota en ýmsar aðrar ráðstafanir gagnvart brotamönnum.

Í þriðja lagi hefur verið bent á að meiri hluti fanga afplánar dóma fyrir auðgunarbrot. Í þessu samhengi er það athugunarefni hvort ekki megi meta refsiverðleika þessara verknaða á annan hátt en fyrr þar sem þjófnaður t.d. veldur brotaþola sjaldnast nú á dögum sömu búsifjum og áður, m.a. vegna meiri velmegunar og tryggingakerfisins.

Í fjórða lagi hefur verið bent á að refsivist er dýr kostur fyrir þjóðfélagið.

Enda þótt framangreind sjónarmið hafi verið dregin fram sem helstu ókostir frjálsræðissviptingar eru þetta ekki einu sjónarmiðin sem koma til skoðunar þegar staða frjálsræðissviptingar sem viðurlaga við afbrotum er metin. Sem varnaðaráhrif hefur frjálsræðissvipting meiri almenn varnaðaráhrif en önnur viðurlög og frjálsræðissviptingin kemur í veg fyrir afbrot viðkomandi meðan hann afplánar refsivist. Þrátt fyrir vandamálin við að meta almenn varnaðaráhrif frjálsræðissviptingar er ekki hægt að horfa fram hjá því að tilvist hennar sem slíkrar getur haft verulega þýðingu fyrir stöðu réttarkerfisins og þar með almenna löghlýðni. Í þessu samhengi má einnig nefna að notkun frjálsræðissviptingar getur í nokkrum tilvikum verið nauðsynleg til að sýna á virkan hátt fordæmingu á viðkomandi háttsemi brotamanns, t.d. vegna nauðgunar eða ráns.

II. Hvað er samfélagsþjónusta?

Skilgreina má samfélagsþjónustu með þeim hætti að hún sé ein tegund viðurlaga við afbrotum sem felst í því að á brotamann er lögð sú skylda að vinna ákveðinn tímafjölda, launalaust og í frítíma sínum, að verkefnum sem koma þjóðfélaginu að gagni.

Samfélagsþjónusta leggur þá skyldu á brotamann að inna af hendi, launalaust og í frítíma sínum, vinnu í ákveðinn tímafjölda í þágu samfélagsins. Vinnan skal innt af hendi á nánar tilgreindu tímabili. Með þessum hætti hafa viðurlögin einkenni afplánunar. Vinnuskyldan er á sinn hátt frjálsræðisskerðing. Kostir samfélagsþjónustu eru að brotamaður getur haldi virku sambandi við fjölskyldu og vini og þar sem vinnuskyldan er innt af hendi í frístundum getur viðkomandi einnig stundað atvinnu sína eða nám meðan hann „afplánar“ refsinguna. Með samfélagsþjónustu tekur dómþoli út refsingu sína á jákvæðan hátt og má líta á hana sem bætur hans til samfélagsins fyrir misgjörðir hans. Auk þess hafa störfin, sem oftast eru einhvers konar aðstoðar- eða hjálparstörf, gildi fyrir þjóðfélagið og stuðla að uppeldisgildi þessa úrræðis. Meðan á fullnustu stendur er dómþoli í tengslum við aðra þjóðfélagsþegna sem jafnsettur einstaklingur að hluta til fólk sem vinnur á viðkomandi sviði en á öðrum grundvelli. Hugsanlega má stuðla að víðtækari skilningi hjá fólki almennt á brotamönnum og aðstæðum þeirra með því að draga aðra þjóðfélagshópa á þennan hátt inn í sjálfa refsifullnustuna.

Samfélagsþjónustu sem slíkri er hægt að beita með ýmsum hætti. Henni má beita sem skilyrði fyrir ákærufrestun, sem sjálfstæðri viðurlagategund í tengslum við skilorðsdóma, sem vararefsingu fésektardóma í tengslum við beitingu reynslulausnar eða náðunar og fleira mætti tína til.

III. Samfélagsþjónusta í öðrum löndum.

A. Almennt.

Á áttunda áratugnum varð fyrsti alvarlegi samdráttur í efnahagslífi Vestur-Evrópu frá stríðslokum. Yfirfull fangelsi í mörgum löndum ýttu undir leit að nýjum leiðum í viðurlögum við afbrotum. Stjórnvöld leituðu ódýrari lausna. Mannúðarsjónarmið og sparnaður urðu tvær hliðar á sama máli. Leitað var leiða þar sem brotamaður var undir eftirliti samfélagsins en gæti jafnframt bætt fyrir misgjörðir sínar. Samfélagsþjónusta var úrræði sem talið var fullnægja þessum forsendum.

Samfélagsþjónusta sem viðurlög við afbrotum hefur víða verið tekin í notkun en með tilvísun til mismunandi forsendna og að hluta til gagnstæðra viðurlagapólitískra sjónarmiða.

Í Bretlandi var samfélagsþjónusta tekin upp sem viðurlög við afbrotum 1. janúar 1973. Eftir það hafa stöðugt fleiri lönd í Vestur-Evrópu tekið þetta viðurlagaform í notkun. Í upphafi tíunda áratugarins eru einungis þrjú lönd í Vestur-Evrópu, auk Íslands, sem ekki hafa tekið samfélagsþjónustu upp í einhverju formi, þ.e. Grikkland, Spánn og Malta. England og Wales, Vestur-Þýskaland, Portúgal, Frakkland, Lúxemborg, Svíþjóð og Finnland tóku upp samfélagsþjónustu á grundvelli sérstakrar löggjafar en í öðrum löndum var það gert án sérstakrar lagasetningar. Sérstök lög um samfélagsþjónustu hafa nú verið sett í Noregi og fyrirhugað er að setja slík lög í Danmörku og Hollandi.

Í Englandi og Wales, Frakklandi, Portúgal og Noregi er samfélagsþjónusta sjálfstæð refsitegund en í eftirtöldum löndum er hægt að gera samfélagsþjónustu að sérstöku skilyrði í tengslum við skilorðsbundinn dóm: Vestur-Þýskalandi, Frakklandi, Lúxemborg, Hollandi, Danmörku, Finnlandi og Svíþjóð. Áður en samfélagsþjónusta var lögfest í Noregi var henni beitt þar í landi, á tilraunatímabili, sem sérstöku skilyrði í tengslum við skilorðsbundin dóm.

Í öllum löndum, þar sem samfélagsþjónusta hefur verið tekin upp, hefur fyrst verið gerð tilraun með samfélagsþjónustu um skemmri eða lengri tíma áður en ákveðið hefur verið að festa hana í sessi.

Annað sameiginlegt atriði í þessum löndum snýr að tilganginum með samfélagsþjónustu. Í einfölduðu máli má segja að tilgangurinn hafi verið sá að finna viðurlög er komi í staðinn fyrir styttri óskilorðsbundna refsivistardóma. Þetta er þó svolítið mismunandi eftir löndum. Í Bretlandi er samfélagsþjónustu ætlað að koma í stað refsivistar sem bæði getur verið skilorðsbundin og óskilorðsbundin og samfélagsþjónusta kemur þar einnig í stað fésektar. Í Vestur-Þýskalandi virðist samfélagsþjónusta helst hafa verið notuð sem vararefsing vegna fésekta.

Í öllum löndunum er krafist samþykkis frá brotamanni til að unnt sé að beita samfélagsþjónustu. Ástæðan er m.a. sú að í 4. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu er nauðungarvinna bönnuð.

Í öllum löndunum hafa þær stofnanir, sem sjá um skilorðseftirlit, séð um framkvæmd samfélagsþjónustunnar og jafnframt hafa verið settar ákveðnar reglur um hvernig skuli bregðast við ef vinnuskyldan er ekki innt af hendi. Viðbrögð eru mismunandi allt frá því sem gert er í Frakklandi og Portúgal þar sem það er refsivert í sjálfu sér að brjóta gegn reglum um samfélagsþjónustu og til mildari viðbragða eins og t.d. í Bretlandi þar sem brot á reglum um samfélagsþjónustu geta leitt til sektar eða þess að reynslutími er lengdur.

Í öllum löndunum er gert ráð fyrir að samfélagsþjónusta sé innt af hendi sem ólaunuð vinna.

B. Samfélagsþjónusta á Norðurlöndunum.

Hinn 25. maí 1982 samþykkti danska þjóðþingið þingsályktun um að koma á fót samfélagsþjónustu í tilraunaskyni í Kaupmannahöfn og á Norður-Jótlandi. Í desember 1983 var tilraunatímabilið framlengt um eitt ár í viðbót þar sem lítil reynsla hafði fengist af þessu úrræði. Í maí 1984 var síðan ákveðið að tilraunaskipanin með samfélagsþjónustu skyldi taka til landsins alls frá ársbyrjun 1985. Nú liggur fyrir frumvarp í Danmörku þar sem lagt er til að ákvæði um samfélagsþjónustu verði lögfest sem varanlegt úrræði.

Í Noregi var á grundvelli þingsályktunartillögu hafin tilraun með samfélagsþjónustu í einu fylki árið 1984. Tilraunasvæðið var smám saman stækkað og var látið ná til alls landsins frá og með árinu 1988. Vorið 1991 voru í Noregi samþykkt lög þar sem samfélagsþjónusta var lögfest sem sjálfstæð refsitegund.

Á árinu 1989 voru samþykkt sérstök lög í Svíþjóð um tilraun með samfélagsþjónustu og tóku þau gildi 1. janúar 1990. Samkvæmt þeim er heimilt að dæma brotamann til samfélagsþjónustu við fimm tilgreinda dómstóla.

Samfélagsþjónusta var tekin upp í tilraunaskyni í nokkrum umdæmum í Finnlandi frá 1. janúar 1991.

Eins og áður er fram komið hafa þau ríki, sem gert hafa samfélagsþjónustu að hluta viðurlagakerfisins, fyrst gert tilraun með fyrirkomulag hennar. Í Danmörku hefur nú verið samið frumvarp um að gera þetta úrræði að varanlegum hluta af viðurlagakerfinu og í Noregi hefur það þegar verið lögfest. Í Finnlandi, Noregi og Svíþjóð hefur í öllum meginatriðum verið byggt á fyrirkomulagi og reynslu Dana í þessum efnum.

Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir forsendum, fyrirkomulagi og inntaki samfélagsþjónustu eins og hún er í reynd á Norðurlöndunum, þar sem í frumvarpi þessu er að mörgu leyti stuðst við reynslu þaðan. Jafnframt verður gerð grein fyrir framkvæmdaratriðum sem ekki er ástæða til að lögfesta en sem varpa skýrara ljósi en lagatexti á hvert sé raunverulegt inntak samfélagsþjónustu. Ekki verða rakin minni háttar frávik milli landanna.

1. Ákvörðunarvald, forsendur.

Á Norðurlöndum er það sá dómstóll sem fjallar um mál viðkomandi manns sem getur dæmt hann til samfélagsþjónustu. Sá háttur er á þessu hafður að refsing viðkomandi er skilorðsbundin og til viðbótar lögbundnu skilyrði um að hann fremji ekki refsiverðan verknað á skilorðstímanum er sett sérstakt skilyrði um samfélagsþjónustu.

Það er forsenda samfélagsþjónustu að hún komi einungis til greina þar sem ella yrði dæmd óskilorðsbundin refsivist.

Þau atriði sem fram eiga að koma í dómi um samfélagsþjónustu eru sá klukkustundafjöldi sem dómþoli á að vinna í ólaunaðri vinnu í þágu samfélagsins, lengd skilorðs- og eftirlitstíma, að dómþoli sé háður eftirliti skilorðseftirlits, á hvað löngu tímabili vinnan skal innt af hendi og lengd þeirrar refsivistar sem frestað er. Í Danmörku og Noregi, en ekki í Svíþjóð, er á reynslutímanum einnig heimilt að dæma skilorðsdóm þar sem ákvörðun refsingar er frestað ásamt samfélagsþjónustu.

Svo sem nánar verður greint frá síðar á skilorðseftirlit að taka ákvörðun um önnur atriði varðandi samfélagsþjónustu.

2. Samþykki.

Það er skilyrði samfélagsþjónustu að dómþoli samþykki að þessu úrræði verði beitt. Með því er átt við að hann hafi lýst því yfir fyrir dómi að komi skilorðsdómur til greina sé hann samþykkur því að sett væri skilyrði um samfélagsþjónustu. Samþykki þýðir ekki að dómþoli þurfi að samþykkja neitt nánar varðandi þetta úrræði, t.d. tímafjölda, lengd þess tíma sem vinnan er innt af hendi, tegund starfs eða hvar eða hvenær hún skuli innt af hendi.

3. Nánar um innihald samfélagsþjónustu.

Miðað er við að vinnuskylda samkvæmt dómi um samfélagsþjónustu sé frá 40 klst. (í Noregi 50 klst.) og allt að 200 klst. Að jafnaði er gert ráð fyrir að 20 klst. vinna komi í stað eins mánaðar refsivistar. Samkvæmt þessu er gert er ráð fyrir að dómur um samfélagsþjónustu komi í stað óskilorðsbundinna refsivistardóma í allt að 10 mánuði. Í framkvæmd hefur komið fyrir í undantekningartilfellum að dómur um samfélagsþjónustu hefur komið í stað lengri refsivistar.

Þá er gert ráð fyrir að ákveðið samhengi sé á milli vinnustundafjölda og þess tíma sem dómþoli hefur til að inna skylduna af hendi. Gert er ráð fyrir að sá tími sé frá 3 eða 4 mánuðum og allt að 12 mánuðum. Heppilegt er talið að hlutföllin séu þessi: Ef um er að ræða allt að 80 klst. vinnuskyldu sé hún innt af hendi á fjórum mánuðum, fyrir 80–120 klst. sex mánuðir, fyrir 120–150 klst. átta mánuðir og fyrir 150 klst. og meira allt að 12 mánuðir. Ef dómþoli heldur sig ekki við þau tímamörk sem ákveðin eru í dómi og lýkur ekki vinnuskyldu sinni innan tilskilins tíma hefur hann rofið skilorð.

4. Persónuskýrslur.

Þegar samfélagsþjónusta er talin koma greina er almennt fyrst tekin persónuskýrsla af viðkomandi þar sem fram á að koma auk almennra atriða mat á því hvort hann telst hæfur til samfélagsþjónustu, þar með talið hvort hann er samþykkur því að undirgangast skilyrði um samfélagsþjónustu. Þá er viðkomandi gerð grein fyrir hvað dómur um samfélagsþjónustu felur í sér. Einnig er lagt mat á það hvers konar vinna muni henta í hverju tilviki og hvort heppilega vinnu sé að hafa í nágrenni heimilis brotamanns.

Persónuskýrsla er gerð af starfsmönnum skilorðseftirlits.

5. Notkunarsvið.

Eins og áður er nefnt er við það miðað að dómur um samfélagsþjónustu komi í stað óskilorðsbundins refsivistardóms.

Þegar ákveðið er að dæma í samfélagsþjónustu fer fram heildarmat á grófleika brota og persónulegum aðstæðum brotamanns þar sem m.a. er tekið tillit til vilja og möguleika hans á því að inna samfélagsþjónustu af hendi og hvaða uppeldisleg áhrif það geti haft á hann. Tekið er fram að ekki er ætlast til að samfélagsþjónusta verði dæmd þar sem brot eru svo alvarleg eða umfangsmikil að samkvæmt gildandi venjum væri dæmd löng refsivist.

Samfélagsþjónusta er einkum talið heppilegt úrræði þegar um er að ræða viðurlög gegn (ungum) brotamönnum sem framið hafa auðgunarbrot, skjalafals eða nytjastuld. Brotamenn sem fremja þessi brot fá almennt fyrst ákærufrestun og/eða venjulegan skilorðsdóm, einn eða fleiri. Þegar ekki er (lengur) talið unnt að dæma venjulega skilorðsbundna refsingu og þyngri viðurlög eru nauðsynleg er samfélagsþjónusta í sumum tilfellum heppilegt úrræði.

Ekki er talið útilokað að dæma í samfélagsþjónustu fyrir ofbeldi, skemmdarverk eða fíkniefnabrot en í slíkum tilfellum er gætt mikillar varfærni. Þá er ekki talið útilokað að beita samfélagsþjónustu þótt viðkomandi hafi áður verið dæmdur í óskilorðsbundna refsivist.

6. Skilorðstími, eftirlitstími.

Þegar dæmd er skilorðsbundin refsing ákveður dómstóll hversu lengi dómþoli skuli háður þeim skilyrðum er dómur kveður á um. Haldi dómþoli skilyrðin verður refsing ekki dæmd eða hún fellur niður að skilorðstíma loknum.

Meðal þeirra skilyrða sem heimilt er að setja í skilorðsbundinn dóm er skilyrði um að dómþoli verði tilgreindan hluta skilorðstímans eða allan skilorðstímann háður umsjón og eftirliti skilorðseftirlits (eftirlitstími).

Þegar dæmdur er skilorðsdómur með sérstöku skilyrði um samfélagsþjónustu á alltaf að setja sérstakt skilyrði um að dómþoli verði háður eftirliti skilorðseftirlits. Miðað er við að eftirlitstíminn sé jafnlangur og sá tími sem það tekur að inna vinnuna af hendi. Skilorðstíminn er yfirleitt einnig jafnlangur og sá tími sem það má taka að inna vinnuna af hendi. Í undantekningartilvikum er hann þó lengri.

7. Vinnustaðir, vinna.

Við það er miðað að þau störf, sem komi til greina, séu fyrst og fremst aðstoðarmannsstörf hjá opinberum stofnunum eða stofnunum sem njóta opinberra styrkja og að vinnan sé þess eðlis að henni verði ekki sinnt nema samfélagsþjónusta komi til. Samfélagsþjónusta má ekki verða til þess að auka atvinnuleysi. Ekki er talið ráðlegt að nema einn dómþoli sé á hverjum vinnustað í einu. Við val á vinnustöðum er miðað við staði sem geta lagt til tilgreind verkefni sem ófaglærður starfsmaður getur auðveldlega sinnt. Þá er lögð áhersla á að dómþoli sinni starfi sínu ásamt fastráðnum starfsmanni stofnunarinnar.

Það er hlutverk skilorðseftirlits að finna vinnustaði og heppileg verkefni. Gerður er skriflegur samningur milli skilorðseftirlitsins og hlutaðeigandi vinnuveitanda. Í slíkum samningi eru m.a. ákvæði um að vinnuveitandinn haldi nákvæmt bókhald um hvenær dómþoli er þar við vinnu þannig að unnt sé að fylgjast með því hversu mikill hluti af dóminum er fullnustaður á hverjum tíma. Þar eru einnig ákvæði um eftirlit vinnuveitanda með dómþola og tilkynningarskyldu ef fyrirmælum um framkvæmd fullnustu er ekki sinnt o.fl.

Á reynslutímabilinu í Danmörku og Noregi hafa flest störf verið hjá íþróttafélögum, stofnunum reknum af trúfélögum eða aðstoðarstörf við félagslega þjónustu. Vinnan hefur verið fólgin í hreingerningum, ýmsu viðhaldi, vinnu í görðum og ýmsum öðrum tilfallandi störfum.

8. Fyrirkomulag „fullnustu“.

Það er hlutverk skilorðseftirlits að ákveða nánar um inntak dóms um samfélagsþjónustu, þar á meðal að ákveða vinnustað og á hvaða vikudögum vinnan skuli innt af hendi og á hvaða tíma sólarhrings. Vinnan skal innt af hendi í frítíma dómþola og er því almennt miðað við að hún sé innt af hendi um helgar. Lögð er áhersla á að fullnusta byrji sem fyrst eftir að endanlegur dómur er kveðinn upp. Þá á skilorðseftirlitið að dreifa vinnustundunum sem jafnast á það tímabil sem inna á vinnuskylduna af hendi.

Viðkomandi vinnuveitandi verður að sjálfsögðu að samþykkja að taka dómþola í samfélagsþjónustu og við ákvörðun vinnustaðar er tekið tillit til persónulegra aðstæðna dómþola. Allar aðrar ákvarðanir um framkvæmd eru í reynd teknar að höfðu samráði við dómþola og viðkomandi vinnuveitanda.

Skilorðseftirlit hefur eftirlit með dómþola og á að fylgjast með því að skilyrði samfélagsþjónustu séu haldin. Þó er heimilt að semja við viðkomandi vinnuveitanda um að annast daglegt eftirlit, enda sé tryggt að skilorðseftirlitið fái strax upplýsingar ef viðkomandi mætir ekki til vinnu þegar hann á að gera það, sem og upplýsingar um að vinnan er ekki innt af hendi svo sem ráð er fyrir gert.

Auk eftirlits vinnuveitanda er gert ráð fyrir að fulltrúi skilorðseftirlitsins komi á vinnustaði til eftirlits án þess að gera boð á undan sér eða hringi þangað þegar dómþoli á að vera þar við vinnu. Fjöldi slíkra heimsókna eða símtala fer eftir aðstæðum en í framkvæmd hefur að meðaltali verið talið nauðsynlegt að sinna þessu eftirliti í annað hvert sinn sem dómþoli á að vera við vinnu. Í framkvæmd hefur eftirlit vinnustaðanna ekki reynst fullnægjandi.

9. Skilorðsrof.

Lögð er áhersla á að nákvæm áætlun liggi fyrir um hvernig inna á vinnuskyldu af hendi og að skjótt sé brugðist við öllum frávikum (skilorðsrofum). Þar sem samfélagsþjónustu er ætlað að koma í stað óskilorðsbundinnar refsivistar er talið nauðsynlegt að framkvæmd sé í föstum skorðum og á skilorðsrofum sé tekið fljótt og af festu. Ekki er þó litið á öll frávik sem skilorðsrof. Vegna minni háttar frávika er beitt áminningu en ef um ítrekun er að ræða er farið með slíkt sem skilorðsrof. Ef vafi leikur á vilja eða möguleika dómþola að inna vinnu af hendi er málið tekið upp að nýju.

Með rof á skilyrðum dóms um samfélagsþjónustu er farið eins og með aðra skilorðsdóma. Skilorðseftirlit tilkynnir ákæruvaldi um skilorðsrofin og ákæruvaldið leggur málið á ný fyrir dómstól. Oftar en ekki leiðir það til þess að skilorðsdómurinn er tekinn upp og dæmd óskilorðsbundin refsivist. Þó eru önnur úrræði einnig notuð, t.d. lenging skilorðstíma, eftirlit o.fl. Þegar skilorðsrof er fólgið í nýju afbroti er dómurinn um samfélagsþjónustu dæmdur upp ásamt nýja brotinu. Þegar vinnuskyldan er ekki að fullu innt af hendi er metið að hve miklu hinn nýi dómur á að vera þyngri en ef einungis væri dæmt fyrir hið nýja brot.

IV. Um frumvarpið.

A. Almennt.

Í frumvarpi þessu er lagt til að gerð verði tilraun með samfélagsþjónustu hér á landi. Að um tilraun sé að ræða kemur ekki beint fram í frumvarpinu sjálfu með öðrum hætti en þeim að lagt er til að ákvæðin um samfélagsþjónustu komi sem viðauki við almenn hegningarlög en séu ekki felld inn í lögin sjálf, svo og að lögunum er ætlað að gilda í tilgreindan tíma.

Varðandi efni og framkvæmd er gengið út frá því að það verði með svipuðum hætti og annars staðar á Norðurlöndunum. Aftur á móti er í frumvarpinu gert ráð fyrir að á tilraunatímabilinu verði ákvörðunartaka um samfélagsþjónustu stjórnsýsluákvörðun en ekki dómstólaákvörðun, svo sem algengast er.

Miðað er við að við fullnustu dóms verði heimilt að breyta refsivist þannig að í stað hennar komi ólaunuð samfélagsþjónusta.

Með þessu fyrirkomulagi næst best það markmið að samfélagsþjónusta komi í stað óskilorðsbundinnar refsivistar og kostnaður við framkvæmd verður í lágmarki.

Ef vel á að takast til er mikilvægt að hægt verði að hafa fullkomna stjórn á tilrauninni og að unnt verði að byggja upp, þróa og laga samfélagsþjónustu að aðstæðum hér á landi. Gert er ráð fyrir að í lok tilraunatímabilsins verði með hliðsjón af reynslu tekin afstaða til þess hvort og með hvaða hætti samfélagsþjónusta verði hluti af viðurlagakerfinu.

B. Kostnaður.

Í nágrannalöndunum er talið að samfélagsþjónusta geti komið í stað 5–7% óskilorðsbundinna refsivistardóma vegna hegningarlagabrota. Ef þetta hlutfall á við hér á landi þýðir það að samfélagsþjónusta geti, þegar reynsla er fengin, komið í stað 15–20 refsivistardóma. Ef gert er ráð fyrir að um 80% þeirra sem fá samfélagsþjónustu haldi skilyrði hennar og með hliðsjón af gildandi framkvæmd varðandi reynslulausn má gera ráð fyrir að þessir dómþolar tækju 4–6 fangarými á ári. Með hliðsjón af því að fangarými hér á landi eru næstum fullnýtt er ekki raunhæft að gera ráð fyrir að samfélagsþjónusta lækki kostnað við rekstur fangelsa svo að neinu nemi.

Gera má ráð fyrir að viðbótarkostnaður við það að taka upp samfélagsþjónustu verði um 3,5–5 milljónir króna á ári á tilraunatímabilinu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er lagt til að heimilt verði við fullnustu dóms að breyta refsingu allt að 10 mánaða óskilorðsbundins refsivistardóms þannig að í stað refsivistarinnar komi ólaunuð samfélagsþjónusta frá 40 klukkustundum og allt að 200 klukkustundum. Ef dómi er breytt í samfélagsþjónustu verði fyrri refsing vararefsing.

Forsenda þess að heimilt sé að breyta refsivist dóms í samfélagsþjónustu er að almannahagsmunir mæli ekki gegn því. Ein af grundvallarforsendum viðurlagakerfisins er að refsingar hafi almenn og einstaklingsbundin varnaðaráhrif í för með sér. Þegar dæmd er óskilorðsbundin refsivist eru ekki alltaf skýr mörk á milli þess hvort við val á viðurlögum er byggt á því að þau hafi almenn eða einstaklingsbundin varnaðaráhrif. Meiri hluti fanga afplánar dóma vegna auðgunarbrota og skjalafals. Fyrir þessi brot er yfirleitt fyrst beitt skilorðsbundnum refsingum, en ef þau úrræði duga ekki kemur til óskilorðsbundinnar refsivistar. Í þessum tilvikum má telja að forsendur viðurlaga byggist m.a. á einstaklingsbundnum varnaðaráhrifum. Þar sem samfélagsþjónusta hefur verið tekin upp hefur verið lögð áhersla á einstaklingsbundin varnaðaráhrif þessa úrræðis og að beiting þess verði ekki til þess að almenn varnaðaráhrif refsinga minnki. Í frumvarpi þessu er reynt að ná þessum markmiðum með ákvæði um að samfélagsþjónustu verði því aðeins beitt að almannahagsmunir mæli ekki gegn því.

Það kemur alloft fyrir að sami dómþoli sé dæmdur til óskilorðsbundinnar refsivistar samkvæmt fleiri en einum dómi og að þeir séu samtímis til fullnustu. Oft er þar um hegningarauka að ræða. Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að heimilt verði að breyta slíkum dómum í samfélagsþjónustu ef samanlögð refsivist fer ekki fram úr 10 mánuðum.

Um 2. gr.

Í þessari grein er fjallað um skilyrði þess að refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu.

Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að dómþoli sæki um það skriflega til Fangelsismálastofnunar ríkisins að refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu og að það verði gert eigi síðar en þremur mánuðum eftir að hann var upphaflega boðaður til að hefja afplánun refsivistar. Þessi tímamörk eru valin með hliðsjón af því að almennt er heimilt að veita allt að átta mánaða frest á því að hefja afplánun refsivistar. Til að unnt verði að taka afstöðu til umsóknar dómþola innan þeirra tímamarka þarf beiðni að liggja tímalega fyrir. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins er þó heimilt að víkja frá þessum tímamörkum ef sérstakar ástæður mæla með því. Eru hér höfð í huga þau tilvik þegar líklegt er að fallist verði á beiðni dómþola en af óviðráðanlegum ástæðum hefur beiðni ekki borist innan almenna frestsins.

Í öðru lagi er það skilyrði sett að afplánun refsivistar sé ekki hafin.

Í þriðja lagi er það skilyrði sett að dómþoli eigi ekki mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum þar sem hann er kærður fyrir refsiverðan verknað. Með samfélagsþjónustu er verið að reyna úrræði gagnvart dómþola er hafi þau áhrif að hann víki af afbrotabraut. Ef fyrir liggur að hann eigi ódæmt í máli verður að telja að samfélagsþjónusta þjóni ekki tilgangi sínum.

Í fjórða lagi er það skilyrði sett að dómþoli teljist hæfur til samfélagsþjónustu. Með þessu er átt við að á grundvelli persónuskýrslu, sem skv. 2. mgr. greinarinnar á að taka af dómþola, verði talið líklegt að hann geti staðið við skilyrði samfélagsþjónustu og að þetta úrræði teljist líklegt til að beina viðkomandi inn á aðrar brautir en áframhaldandi afbrot.

Eins og áður er fram komið er með samfélagsþjónustu átt við ólaunaða vinnu í frítíma dómþola og almennt er gert ráð fyrir að hann sinni jafnframt vinnu eða námi. Það eitt að dómþoli sé á þeim tíma, þegar fjallað er um beiðni hans, atvinnulaus á ekki að koma í veg fyrir að hann teljist hæfur til samfélagsþjónustu, enda sé líklegt að hann fái vinnu í náinni framtíð eða séu tryggð önnur kjör er nægi honum til lífsuppeldis.

Margir dómþolar eiga við áfengis- eða fíkniefnavandamál að stríða. Í slíkum tilfellum verður að meta hvort þessi vandamál dómþola séu þess eðlis að hann geti ekki innt samfélagsþjónustu af hendi.

Um 3. gr.

Samkvæmt 1. mgr. ber að ákveða í hverju tilfelli, þegar refsivist er breytt í samfélagsþjónustu, hversu margar klukkustundir dómþoli á að vinna. Að jafnaði ber að miða við að fyrir hvern dæmdan refsivistarmánuð kom 20 klukkustunda vinna við samfélagsþjónustu. Samkvæmt greininni er heimilt að taka tillit til gæsluvarðhalds við slíka ákvörðun. Ekki er þó gert ráð fyrir að stutt gæsluvarðhaldsvist hafi þau áhrif að vinnuskylda verði stytt.

Samkvæmt 2. mgr. á jafnframt að ákveða á hve löngum tíma samfélagsþjónustan skuli innt af hendi. Gert er ráð fyrir að sá tími verði aldrei skemmri en 3 mánuðir. Ekki er talið að uppeldisleg markmið með samfélagsþjónustu náist ef vinnuskyldan er innt af hendi á skemmri tíma. Þótt ekki séu um það sérstök ákvæði í greininni er almennt gert ráð fyrir að vinnuskyldunni sé dreift jafnt á það tímabil sem inna skal vinnuskylduna af hendi. Jafnframt er miðað við að vinnuskylda í hverjum mánuði fari ekki fram úr 20 klukkustundum.

Samkvæmt 3. mgr. er það skilyrði sett að dómþoli samþykki að hlíta skilyrðum um samfélagsþjónustu. Eins og áður er fram komið er það nauðsynlegt vegna ákvæða í 4. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu um nauðungarvinnu og veitir auk þess meiri líkur fyrir því en ella að dómþoli haldi skilyrðin. Þá er í greininni gert ráð fyrir að dómþola sé afhent skírteini er greini skilyrði fyrir samfélagsþjónustu og í því skírteini komi fram hverju það varði ef skilyrðin eru ekki haldin.

Um 4. gr.

Í grein þessari eru ákvæði um hvaða skilyrði skuli setja fyrir því að refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu. Samkvæmt 1. og 2. tölul. 1. mgr. eru það lögbundin skilyrði að dómþoli gerist ekki sekur um nýtt brot á reynslutímanum og að hann sæti á reynslutímanum umsjón og eftirliti einstakra manna, félags eða stofnunar.

Samkvæmt 2. mgr. er heimilt að setja til viðbótar þau skilyrði, nokkur eða öll, sem greinir í 2.–6. tölul. 3. mgr. 57. gr. almennra hegningarlaga.

Samkvæmt 3. mgr. verður reynslutími jafnlangur þeim tíma er það tekur í hverju tilviki að inna samfélagsþjónustu af hendi.

Um 5. gr.

Samkvæmt greininni er gert ráð fyrir að þriggja manna nefnd, er dómsmálaráðherra skipar, taki ákvörðun um í hvaða tilvikum refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu og að ákvarðanir nefndarinnar verði endanlegar. Þá er í greininni gert ráð fyrir að nefndin ákveði lengd reynslutíma, þ.e. á hversu löngum tíma vinnuskyldan skuli innt af hendi, klukkustundafjölda samfélagsþjónustu, hvar og hvernig samfélagsþjónustan verði innt af hendi. Með þessu er átt við að nefndin ákveði vinnustað í hverju tilviki hvernig vinnuskyldunni verði dreift á reynslutímann og á hvaða dögum og tíma dags vinnan skuli innt af hendi.

Um 6. gr.

Samkvæmt þessari grein er Fangelsismálastofnun ríkisins, að höfðu samráði við formann nefndar skv. 5. gr., falið að undirbúa málsmeðferð hjá nefndinni, þar með talið að afla persónuskýrslu af dómþola og annast skrifstofuhald fyrir nefndina. Þá er Fangelsismálastofnun í 2. mgr. falið að annast framkvæmd samfélagsþjónustu þegar ákveðið hefur verið að breyta refsivist í samfélagsþjónustu.

Um 7. gr.

Samkvæmt 1. mgr. á þegar að hafna umsókn um að refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu ef dómþoli uppfyllir ekki skilyrði 1.–3. tölul. 1. mgr. 2. gr. Ekki er gert ráð fyrir að slíkar beiðnir komi til umfjöllunar nefndar skv. 5. gr. nema í undantekningartilvikum.

Samkvæmt 2. mgr. ber að fresta fullnustu refsivistar ef beiðni um að henni verði breytt í samfélagsþjónustu er tekin til efnislegrar meðferðar. Þennan frest má upphefja ef dómþoli fremur á þeim tíma refsiverðan verknað.

Um 8. gr.

Í þessari grein er fjallað um það hvernig með eigi að fara er dómþoli rýfur skilorð samfélagsþjónustu. Ákvæði greinarinnar eru sambærileg við ákvæði 42. gr. almennra hegningarlaga um það þegar skilorð reynslulausnar eru rofin.

Í 1. mgr. er fjallað um þau tilvik er dómþoli fremur nýtt brot á reynslutímanum. Gert er ráð fyrir að dómstóll dæmi þá upp eftirstöðvar samfélagsþjónustu, ásamt viðurlögum við hinu nýja broti, samkvæmt almennum reglum um rof skilyrða í skilorðsdómi. Í slíkum tilvikum verður að afla upplýsinga um hve mikinn hluta samfélagsþjónustunnar dómþoli hefur ekki innt af hendi og eftirstöðvarnar verða síðan virtar með sama hætti og skilorðsdómur.

Samkvæmt 2. mgr. fjallar Fangelsismálastofnun ríkisins um önnur skilorðsrof en þau er dómþoli fremur nýtt afbrot og stofnuninni er einnig heimilt að fjalla um þau tilvik þegar dómþoli fremur ótvíræð brot á almennum hegningarlögum eða lögum um ávana- og fíkniefni. Samkvæmt greininni er ekki gert ráð fyrir að öll frávik frá áætlun um framkvæmd samfélagsþjónustu verði talin til skilorðsrofa. Vegna minni háttar frávika getur Fangelsismálastofnun fyrst beitt áminningu. Þau úrræði, sem stofnunin getur beitt vegna skilorðsrofa, eru að breyta skilyrðum og lengja reynslutíma í allt að 18 mánuði. Ef ekki er talið að dómþoli vilji eða geti innt samfélagsþjónustuna af hendi verði hann látinn hefja afplánun vararefsingarinnar. Þegar það er gert ber að taka tillit til þess við ákvörðun eftirstöðva hversu mikinn hluta samfélagsþjónustunnar hann hefur innt af hendi.

Brýnt er talið að tekið verði á öllum frávikum frá áætlun um framkvæmd samfélagsþjónustu bæði fljótt og af festu. Þar sem samfélagsþjónusta hefur verið reynd hefur verið lögð áhersla á þetta þar sem uppeldisleg markmið með henni náist ekki með öðrum hætti.

Þegar Fangelsismálastofnun tekur ákvörðun um viðbrögð við skilorðsrofum skal slík ákvörðun skv. 3. mgr. vera skrifleg og birt dómþola með sannanlegum hætti og skv. 4. mgr. skal honum bent á, við birtingu ákvörðunar, að hana megi kæra til nefndar skv. 5. gr.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 10. gr.

Samkvæmt þessari grein er gert ráð fyrir að lögin öðlist gildi 1. júlí 1993 og gildi til 31. desember 1996. Af þessu leiðir að tilraunin með samfélagsþjónustu á grundvelli ákvæða frumvarpsins vari í þrjú og hálft ár. Miðað við reynslu erlendis er óvarlegt að ætla að marktæk reynsla fáist á skemmri tíma.

Við það er miðað að lögin öðlist gildi 1. júlí 1993. Verði frumvarpið samþykkt þarf að undirbúa framkvæmd laganna og er óvarlegt að ætla að það taki skemmri tíma en eitt ár. Auk þess þarf að tryggja fjármagn til að mæta þeim útgjöldum sem samþykkt frumvarpsins hefur í för með sér.