Tekjuskattur og eignarskattur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 205

236. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

1. gr.

Í stað fjárhæðarinnar „300.000“ í 3. mgr. 17. gr. laganna komi: 328.500.

2. gr.

27. gr. laganna, ásamt fyrirsögn, orðist svo:

Samvinnuhlutabréf.

Ákvæði laga þessara um hlutabréf og jöfnunarhlutabréf skulu gilda með sama hætti um samvinnuhlutabréf, sbr. lög nr. 22/1991, um samvinnufélög, eftir því sem við á. Jafnframt skulu ákvæði laga nr. 9/1984, um frádrátt frá skattskyldum tekjum vegna fjárfestingar manna í atvinnurekstri, með síðari breytingum, um hlutabréf gilda með sama hætti um samvinnuhlutabréf.

3. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 30. gr. laganna:

Í stað fjárhæðanna „115.000“ og „230.000“ í 1. málsl. 2. tölul. B-liðar 1. mgr. komi: 126.000 og 252.000.

Í stað fjárhæðanna „86.000“ og „172.000“ í 2. málsl. 4. tölul. B-liðar 1. mgr. komi: 94.000 og 188.000.

Í stað fjárhæðanna „18.200.000“ og „36.400.000“ í 3. málsl. 2. mgr. komi: 21.000.000 og 42.000.000.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verði á 31. gr. laganna:

7. tölul. orðist svo: Eftirstöðvar rekstrartapa frá síðustu fimm árum á undan tekjuári, framreiknaðar samkvæmt ákvæðum 26. gr., enda hafi fullnægjandi grein verið gerð fyrir rekstrartapinu og eftirstöðvum þess á því tekjuári þegar tapið myndaðist.

8. tölul. falli brott.

5. gr.

Í stað fjárhæðarinnar „100.000“ í 41. gr. laganna komi: 115.000.

6. gr.

Í stað orðanna „27. gr. laga nr. 46/1937“ í 2. mgr. 56. gr. laganna komi: 78. gr. laga nr. 22/1991, um samvinnufélög.

7. gr.

57. gr. A laganna orðist svo:

Þrátt fyrir ákvæði 56. og 57. gr. skal rekstrartap, þar með taldar eftirstöðvar rekstrartaps frá fyrri árum, sbr. 7. tölul. 31. gr., hjá því félagi, sem slitið var, ekki flytjast til þess félags sem við tekur nema uppfyllt séu öll skilyrði þessarar greinar. Félag það, sem við tekur, skal hafa með höndum sams konar rekstur eða starfsemi og það félag sem slitið var. Tap flyst ekki milli félaga þegar það félag, sem slitið var, átti fyrir slitin óverulegar eignir eða hafði engan rekstur með höndum. Sameining félaganna verður og að vera gerð í rekstrarlegu hagræðingarskyni eða öðrum venjulegum og eðlilegum rekstrartilgangi. Hið yfirfærða tap verður að hafa myndast í sams konar rekstri og það félag, sem við tekur, hafði með höndum. Eigendur meiri hluta eignarhlutar þess félags, sem niður er lagt, skulu hafa átt eignarhluti sína í því félagi í a.m.k. þrjú ár á sameiningardegi og þeir skulu eftir sameiningu eiga hlutabréf eða eignarhlut í því félagi sem við tekur í samræmi við eignarhlutdeild sína í því félagi sem niður er lagt.

8. gr.

Í stað fjárhæðarinnar „250.200“ í 1. mgr. A-liðar 68. gr. laganna komi: 287.064.

9. gr.

B-liður 68. gr. laganna orðist svo:

Maður, sem stundar sjómennsku á íslensku skipi eða skipi sem gert er út af íslensku skipafélagi, skal njóta sérstaks afsláttar, sjómannaafsláttar, sem koma skal til frádráttar reiknuðum tekjuskatti af þeim launum sem hann hafði fyrir sjómannsstörf.

Rétt til sjómannaafsláttar hafa þeir sem stunda sjómennsku, sbr. 4. mgr., og lögskráðir eru í skipsrúm á fiskiskipi. Sama rétt skulu þeir menn eiga sem ráðnir eru sem fiskimenn eða stunda fiskveiðar á eigin fari þó ekki sé skylt að lögskrá þá, enda uppfylli þeir skilyrði 4. mgr.

Enn fremur eiga rétt til sjómannaafsláttar lögskráðir sjómenn sem starfa, sbr. 4. mgr., á varðskipi, rannsóknaskipi, ferju eða farskipi sem er í förum milli landa eða er í strandsiglingum innan lands.

Sjómannaafsláttur skal vera 660 kr. á hvern dag sem sjómaður starfar á skipi á sjó.

Um ráðstöfun sjómannaafsláttar skulu ákvæði A-liðar gilda eftir því sem við getur átt.

Réttur til sjómannaafsláttar er háður því að útgerðaraðili haldi nákvæma skráningu yfir þá daga sem veita sjómanni rétt til sjómannaafsláttar.

Setja skal í reglugerð ákvæði um framkvæmd þessa stafliðar. Í henni skal m.a. kveða á um með hvaða hætti skuli ákvarða dagafjölda sem veitir rétt til afsláttar, skráningu, sbr. 6. mgr., og hvaða gagna megi krefjast í því sambandi.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verði á A-lið 69. gr. laganna:

Í stað 2. málsl. 1. mgr. komi tveir nýir málsliðir er orðist svo: Barnabætur skulu árlega nema 8.886 kr. með fyrsta barni en 27.564 kr. með hverju barni umfram eitt. Fyrir börn yngri en sjö ára skulu barnabætur vera 28.917 kr. hærri en framangreindar fjárhæðir.

Í stað 1. og 2. málsl. 2. mgr. komi tveir nýir málsliðir er orðist svo: Barnabætur með börnum einstæðra foreldra skulu vera 66.723 kr. með fyrsta barni. Með börnum umfram eitt skulu barnabæturnar vera 70.941 kr., en þó 28.917 kr. hærri sé það yngra en 7 ára.

11. gr.

Eftirtaldar breytingar verði á B-lið 69. gr. laganna:

Í stað fjárhæðarinnar „59.860“ í 2. mgr. komi: 89.284.

Í stað fjárhæðanna „920.000“ og „613.000“ í 3. mgr. komi: 1.098.000 og 732.000.

Í stað fjárhæðanna „3.350.000“ og „5.025.000“ í 4. mgr. komi: 3.900.000 og 5.850.000.

12. gr.

Eftirtaldar breytingar verði á C-lið 69. gr. laganna:

Í stað fjárhæðarinnar „2.555.000“ í 3. málsl. 2. mgr. komi: 2.965.000.

Í stað fjárhæðarinnar „4.235.000“ í 4. málsl. 2. mgr. komi: 4.915.000.

Í stað fjárhæðanna „107.000“, „140.000“ og „174.000“ í 6. málsl. 2. mgr. komi: 123.000, 161.000 og 200.000.

Í stað fjárhæðanna „400.000“, „525.000“ og „650.000“ í 2. málsl. 3. mgr. komi: 438.000, 575.000 og 712.000.

13. gr.

Í stað fjárhæðanna „1.080.000“ og „2.160.000“ í 1. mgr. 78. gr. laganna komi: 1.183.000 og 2.366.000.

14. gr.

Í stað fjárhæðanna „2.940.000“, „8.235.000“, „1.680.000“ og „840.000“ í 83. gr. laganna komi: 3.412.000, 9.550.000, 2.000.000 og 1.000.000.

15. gr.

89. gr. laganna orðist svo:

Ríkisskattanefnd skal vera óháður úrskurðaraðili í ágreiningsmálum um ákvörðun skattstofna og skatta eins og nánar er kveðið á um í lögum þessum. Hefur nefndin aðsetur í Reykjavík.

Ríkisskattanefnd ákveður sektir við brotum á lögum þessum, sbr. 108. gr., og brotum á öðrum lögum sem vísa í það lagaákvæði.

Ríkisskattanefnd skal úrskurða kærur um gjöld sem skattstjórar leggja á samkvæmt ákvæðum laga og ákveða sektir, sbr. 30. gr. laga nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, 40. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, með síðari breytingum, og 25. gr. laga nr. 10/1960, um söluskatt. Ríkisskattstjóri skal koma fram gagnvart ríkisskattanefnd fyrir hönd gjaldkrefjenda, en við ákvörðun sekta kemur skattrannsóknarstjóri fram af hálfu hins opinbera. Ákvæði 100. gr. gilda um málsmeðferð fyrir ríkisskattanefnd eftir því sem við á.

Fjármálaráðherra skipar fimm menn í ríkisskattanefnd. Allir nefndarmenn skulu hafa nefndarstörfin að aðalstarfi og fullnægja skilyrðum sem sett eru í 86. gr. um embættisgengi skattstjóra. Ríkisskattanefndarmenn kjósa úr sínum hópi formann til tveggja ára í senn og varaformann til sama tíma. Varaformaður gegnir störfum formanns þegar formaður er forfallaður eða fjarstaddur.

Í hverju máli skulu þrír nefndarmenn úrskurða eftir nánari ákvörðun formanns nefndarinnar. Ætíð skal annaðhvort formaður eða varaformaður taka þátt í úrlausn hvers máls. Eigi má nefndarmaður taka þátt í meðferð máls ef honum bæri að víkja sæti í því sem dómari samkvæmt lögum um meðferð einkamála í héraði. Ætíð skal löglærður nefndarmaður úrskurða í hverju máli.

16. gr.

Eftirfarandi breytingar verði á 100. gr. laganna:

3. mgr. orðist svo:

Kærur skulu vera skriflegar og studdar nauðsynlegum gögnum. Ef ríkisskattanefnd telur gögn ófullnægjandi, mál ekki nægilega upplýst eða kæru vanreifaða skal hún tilkynna málsaðilum um slíkt áður en hún kveður upp úrskurð í málinu og veita þeim færi á að koma að viðbótargögnum, greinargerð og skýringum innan þess tíma sem nefndin ákveður.

7. mgr. falli niður.

9. mgr., er verði 8. mgr., hljóði svo:

Ríkisskattanefnd skal hafa lagt efnisúrskurð á allar kærur fimm mánuðum eftir að þær bárust nefndinni. Úrskurðir nefndarinnar skulu ítarlega rökstuddir og í forsendum þeirra skal koma skýrt fram á hvaða málsástæðum og skattheimildum er byggt.

12. mgr. falli niður.

17. gr.

Í stað ártalsins „1991“ í 122. gr. laganna komi: 1993.

18. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1992 og gilda við staðgreiðslu opinberra gjalda á árinu 1992 og við álagningu tekjuskatts og eignarskatts á árinu 1993 vegna tekna á árinu 1992 og eigna í lok þess árs.

Þó skulu ákvæði 1. gr., 3. gr., 5. gr., 11. gr., 12. gr., 13. gr. og 14. gr. koma til framkvæmda við álagningu tekjuskatts og eignarskatts og ákvörðun bóta á árinu 1992 vegna tekna á árinu 1991 og eigna í lok þess árs og ákvæði 10. gr. vegna ákvörðunar barnabóta á árinu 1992.

Ákvæði 15. gr. og 16. gr. koma til framkvæmda 1. júní 1992.

Við gildistöku laga þessara fellur úr gildi 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 9/1984, um frádrátt frá skattskyldum tekjum vegna fjárfestingar manna í atvinnurekstri, með síðari breytingum, svo og sá hluti 1. mgr. 25. gr. þeirra laga sem hefst á orðunum „en fjárhæðir“.

Ákvæði til bráðabirgða.

Húsnæðisbætur, sbr. ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 79/1989, skulu vera 61.600 kr. miðað við lánskjaravísitölu sem er í gildi 1. desember 1991, þ.e. 3.198 stig.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, sem nauðsynlegar eru til að ná þeim tekjum sem áætlaðar eru af þessum sköttum í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1992. Eins og fram kemur í greinargerð fjárlagafrumvarpsins er þetta fyrst og fremst gert með því að draga nokkuð úr afsláttarliðum skattkerfisins og endurgreiðslum til tekjuhærri skattgreiðenda. Breytingin felur í sér nokkuð meiri tekjujöfnun en áður var.

Auk breytinga á þessum liðum eru í frumvarpinu fólgnar ýmsar breytingar á ákvæðum um skattlagningu lögaðila og einstaklinga sem ástæða er til að gera nú þó áhrifa af þeim á tekjur ríkissjóðs gæti ekki fyrr en síðar.

Í fyrsta hluta greinargerðar þessarar er fjallað um breytingar á afsláttarliðum og endurgreiðslum. Í öðrum hluta hennar verður gerð grein fyrir breytingum á skattlagningu lögaðila og því næst öðrum breytingum sem frumvarpið felur í sér.

I. Um afslætti og endurgreiðslur.

Tekjuskattskerfi einstaklinga hér á landi einkennist öðru fremur af einföldum álagningarreglum, fáum undanþágum frá skattskyldu þegar frá eru taldar eignatekjur og tiltölulega háum endurgreiðsluliðum. Mynd 1 hér á eftir sýnir með einföldum hætti hvernig álagning tekjuskatta til ríkis og sveitarfélaga vegna tekna einstaklinga 1990 leit út.

Samtals voru lagðir um 36,8 milljarðar króna á tekjur einstaklinga 1990 áður en kom til sértækra afsláttarliða og bótagreiðslna sem voru alls um 8,2 milljarðar króna. Rúmlega 14 milljarðar króna runnu til sveitarfélaga og lítið eitt hærri fjárhæð kom í hlut ríkissjóðs sem almennar tekjur. Af þeirri fjárhæð, sem í hlut ríkisins kom, voru tekin sóknargjöld og kirkjugarðsgjöld.

Eins og að framan segir var um 8,2 milljörðum króna eða nálægt 22% álagðra tekjuskatta ráðstafað til ýmissa verkefna sem ákveðin eru í lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Þar af eru barnabótaliðir stærstir eða samtals um 4,4 milljarðar króna. Lætur því nærri að með hverju barni til 16 ára aldurs hafi verið greiddar um 69 þús. kr. að jafnaði. Um 3 / 4 hlutar þeirra greiðslna, þ.e. barnabæturnar, eru ákveðnir án tillits til tekna og efnahags foreldranna en um fjórðungur, barnabótaaukinn, er tekju- og eignatengdur.

Bætur tengdar öflun húsnæðis eru um 2,4 milljarðar króna. Meðalfjárhæð vaxtabóta var um 111 þús. kr. hjá hjónum, um 91 þús. kr. hjá einstæðum foreldrum og um 66 þús. kr. hjá einhleypum. Þrátt fyrir tekju- og eignatengingu eru meðalbætur til fólks með tekjur yfir meðallagi nokkru hærri en til hinna tekjulægri. Stafar það af hærri vaxtagjöldum hinna fyrrnefndu. Húsnæðisbætur voru að jafnaði um 105 þús. kr. á hjón og um 61 þús. kr. á einstakling.

Að lokum er að nefna sjómannaafsláttinn en hann var um 1,4 milljarðar króna eða um 128 þús. kr. að jafnaði á tæplega 11 þúsund einstaklinga sem hans nutu.

Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að draga nokkuð úr þessum endurgreiðsluliðum. Verði það samþykkt lækka þeir um nálægt 700 m.kr. en yrðu eftir sem áður um 7,5 milljarðar króna eða 20% af álögðum tekjusköttum. Þeir liðir, sem ráðgert er að lækka, eru annars vegar greiðslur barnabóta til tekjuhárra foreldra og hins vegar sjómannaafsláttur með því að takmarka rétt til hans við þá sem stunda sjómennsku með miklum fjarvistum frá heimilum sínum og með því að miða eingöngu við þá daga sem sjósókn er stunduð.

Skífurit repró í GUT.

1. Barnabætur og barnabótaauki.

Á árinu 1990 voru greiddir tæplega 3,3 milljarðar króna í barnabætur en þær verða í ár um 3,7 milljarðar króna. Barnabótaauki samkvæmt álagningu 1991 er um 1,1 milljarður króna. Tilgangur þessara bótaliða er tekjujöfnun annars vegar með tilliti til framfærslubyrði og hins vegar með tilliti til tekna. Eins og er hefur tillit til framfærslubyrði meira vægi en tekjur. Að sjálfsögðu er álitamál hvaða vægi á að gefa einstökum sjónarmiðum í þessu efni en frekari tekjutenging þessara liða í heild getur sparað ríkissjóði nokkur útgjöld og um leið gert tekjujöfnun kerfisins í heild meiri en nú er.

Við tekjutengingu er þó nauðsynlegt að hafa í huga áhrif hennar á virkan jaðarskatt. Jaðarskattur vegna tekjuskatts og útsvars er nú tæplega 40%. Við hann má bæta 4% iðgjaldi til lífeyrissjóðs þannig að áður en að tekjutengingu bótaliða kemur er jaðarskattur um 44%. Tekjutenging barnabótaauka er nú lægst 7% af tekjum fyrra árs en er hærri ef börn eru fleiri en eitt. Jaðarskattur að meðtalinni skerðingu bóta getur því orðið um og yfir 60%. Svo hár jaðarskattur verður að teljast vafasamur hvort sem er með tilliti til framboðs á vinnuafli eða tilhneigingar til undanskota frá skatti.

Í núverandi kerfi er heildarfjárhæð barnabótaliða háð fjölskyldugerð, fjölda barna og tekjum og eignum foreldra. Til þess að lýsa meginatriðum barnabótakerfisins verða tekin tvö dæmigerð tilvik. Annars vegar hjón með tvö börn, þar af er annað yngra en sjö ára og hins vegar einstætt foreldri með eitt barn yngra en sjö ára. Áhrif barnabótaliðanna í þessum tilvikum koma fram í eftirfarandi tölum. Miðað er við launatölur ársins 1991 og að hækkun milli áranna 1990 og 1991 hafi verið 8,2%.

Hjón með

Einst. foreldri tvö börn með eitt barn þús. kr.

þús. kr.

Greiðsla þar til skerðing hefst

236 153

Skerðing hefst þegar árstekjur eru

1.090 726

Skerðingu lýkur þegar árstekjur eru

2.319 1.774

Greiðsla eftir skerðingu er lokið

99 85

Á árinu 1991 voru barnabætur greiddar vegna tæplega 65.000 barna á aldrinum 15 ára og yngri á árinu 1991.

Eftirfarandi tafla sýnir skiptingu barna eftir gerð fjölskyldu, aldri barna og barnafjölda í fjölskyldu. Aldursskipting er áætluð en að öðru leyti er byggt á úrvinnslu úr framtölum 1991.

Hjón

Hjón

Einst.

Einst.

foreldri foreldri

Fjöldi

0-6 ára

7-15 ára

0-6 ára

7-15 ára

Samtals

Fyrsta barn

12.399 16.912 3.158 4.084 36.553

Barn umfram 1

10.795 14.725 1.218 1.575 28.313

Samtals

23.194 31.637 4.375 5.660 64.866

Tekjudreifing barnafjölskyldna er mjög mismunandi eftir því hvort um er að ræða hjón eða einstæða foreldra. Það sem mestu máli skiptir í því samhengi, sem hér um ræðir, er að af einstæðum foreldrum hafa u.þ.b. 25% það lágar tekjur að þeir fá óskertan barnabótaauka og nærri 90% þeirra fá einhvern barnabótaauka. Hins vegar fá einungis 4% hjóna óskertan barnabótaauka og yfir 60% þeirra eru með það háar tekjur að þau fá ekki barnabótaauka.

Hér og í þeim tölum, sem á eftir fara, er miðað við þær fjárhæðir sem í gildi voru á síðari árshelmingi 1991 og við álagningu á því ári. Þarf að gæta þess að þær eru frábrugðnar tölum frumvarpsins sem miðaðar eru við skattvísitöluna 100 og eru um 14,7% lægri vegna skattvísitölu í fjárlögum fyrir 1991 og hækkunar vegna lánskjaravísitölu í júlí 1991.

Barnabætur á hvert barn á árinu 1991 voru í krónum sem hér greinir eftir fjölskyldugerð, aldri barns og barnafjölda í fjölskyldu.

Hjón

Hjón

Einst.

Einst.

foreldri foreldri

0-6 ára

7-15 ára

0-6 ára

7-15 ára

Fyrsta barn

56.515 28.258 84.766 84.766

Barn umfram 1

70.646 42.389 113.034 84.766

Samkvæmt þeim fjölda barna, sem um getur hér að framan, má ætla að barnabætur ársins 1991 skiptist í milljónum króna þannig:

Hjón

Hjón

Einst.

Einst.

foreldri foreldri

0-6 ára

7-15 ára

0-6 ára

7-15 ára

Samtals

Fyrsta barn

701

478

268

346

1.793

Barn umfram 1

763

624

138

134

1.658

Samtals

1.464

1.102

406

480

3.451

Barnabótaauki við álagningu 1991 var 68.680 kr. á hvert barn. Sú fjárhæð skerðist um visst hlutfall af tekjum eftir að komið er yfir tiltekið tekjumark. Það mark var um 725 þús. kr. hjá einstæðum foreldrum og um 1.090 þús. kr. hjá hjónum.

Barnabótaaukinn skiptist í milljónum króna þannig samkvæmt álagningartölum 1991:

Barnabóta- auki 1991

Hjón

623

Einstæðir foreldrar

493

Samtals

1.116

Barnabætur og barnabótaauki eru þannig samtals 4.567 m.kr.

Frumvarp þetta gerir ráð fyrir þeim breytingum á barnabótakerfinu að flytja stærri hluta bótanna í hinn tekjutengda hluta þess. Er það gert með þeim hætti að grunntala barnabótaaukans er hækkuð um 30% eða 20.604 kr., þ.e. úr 68.680 kr. í 89.284 kr. á ári. Á móti þeirri hækkun eru barnabætur lækkaðar um 19.574 kr. með fyrsta barni en um 15.435 kr. með börnum umfram eitt. Upphæðir í töflu eru því í krónum.

Hjón

Hjón

Einst.

Einst.

foreldri foreldri

0-6 ára

7-15 ára

0-6 ára

7-15 ára

Fyrsta barn

36.941

8.684

65.202

65.202

Barn umfram 1

55.193

26.963

97.581

69.323

Heildarfjárhæðir barnabóta að gerðri þessari breytingu yrðu sem hér segir í milljónum króna:

Hjón

Hjón

Einst.

Einst.

foreldri foreldri

0-6 ára

7-15 ára

0-6 ára

7-15 ára

Samtals

Fyrsta barn

458

147

206

266

1.077

Barn umfram 1

596

397

119

109

1.221

Samtals

1.054

544

325

375

2.298

Samkvæmt þessu munu barnabætur í heild lækka úr 3.451 m.kr. í 2.298 m.kr. eða um 1.153 m.kr.

Áhrif á heildarfjárhæð barnabótaauka hafa verið áætluð. Ætla má að barnabótaauki hjá hjónum muni hækka um 445 m.kr. og um 190 m.kr. hjá einstæðum foreldrum. Að gerðri breytingunni áætlast hann því þannig í milljónum króna:

Barnabóta- auki 1992

Hjón

1.068

Einstæðir foreldrar

683

Samtals

1.751

Barnabótaaukinn mun samkvæmt þessari áætlun hækka úr 1.116 m.kr. í 1.751 m.kr. sem er hækkun um 635 m.kr.

Heildaráhrifin af breytingunum, þ.e. breyting barnabóta og barnabótaauka, eins og þau eru áætluð, eru eftirfarandi, þ.e. í milljónum króna:

Hjón

Einst. foreldrar

Samtals

Barnabætur

-968 -185 -1.153

Barnabótaauki

445 190 635

Samtals

-523 5 -518

Barnabætur og barnabótaauki yrðu samtals 4.049 m.kr. í stað 4.567 m.kr. og lækka um 518 m.kr. ef frumvarpið verður að lögum.

Eins og áður segir hafa breytingar samkvæmt frumvarpinu þau áhrif að heildarfjárhæð bóta neðan þeirra tekjumarka, þar sem barnabótaauki er að fullu fallinn út, mun hækka lítillega en ofan þeirra marka skerðast bótaliðirnir. Eftirfarandi mynd sýnir í hnotskurn þau áhrif sem um ræðir fyrir hjón með eitt, tvö og þrjú börn.

Línurit repró í GUT.

2. Sjómannaafsláttur.

Upphaf sjómannaafsláttar má rekja til ársins 1954. Þá var með lögum nr. 41/1954 lögfestur annars vegar svonefndur hlífðarfatafrádráttur og hins vegar fæðisfrádráttur. Hlífðarfatafrádráttur náði til lögskráðra fiskimanna, þó ekki allra í áhöfn togara. Rökin, sem færð voru fyrir honum, voru að hann væri vegna kostnaðar sjómanna af hlífðarfötum umfram aðra launþega. Fæðisfrádrátturinn tók aftur á móti einungis til þeirra sjómanna á fiskiskipum sem þurftu að sjá sér fyrir fæði sjálfir.

Með lögum nr. 37/1957 var hlífðarfatafrádrátturinn aukinn þannig að hann tók til allra skipverja á togurum. Þá var og upp tekinn sérstakur frádráttur sem náði til allra lögskráðra fiskimanna. Breyting þessi var gerð í tengslum við kjarasamninga og einnig rökstudd með því að á þeim tíma var erfitt að manna flotann og talið að fiskiskipaflotinn væri þá nálægt þriðjungi mannaður erlendum sjómönnum.

Með lögum nr. 43/1967 er hlífðarfatafrádráttur og sérstaki frádrátturinn látinn ná til allra lögskráðra sjómanna, þ.e. líka til annarra en fiskimanna.

Með lögum nr. 7/1972 er tekinn upp nýr fiskimannafrádráttur, 8% af launum, sem tók í upphafi einungis til sjómanna á fiskiskipum en var ári síðar, með lögum nr. 60/1973, einnig látinn taka til hlutaráðinna landmanna sem fengu einnig með þeim lögum hlífðarfatafrádráttinn og sérstaka frádráttinn. Hundraðshluti fiskimannafrádráttar hækkaði í 10% 1975 og síðan í 12% 1984.

Með lögum nr. 40/1978 voru hlífðarfatafrádráttur og sérstakur frádráttur sameinaðir í einn sjómannafrádrátt sem þá tók til allra lögskráðra sjómanna og hlutaráðinna landmanna. Fæðisfrádráttur fyrir sjómenn á fiskiskipum, sem sáu sér sjálfir fyrir fæði, hélst óbreyttur. Fiskimannafrádráttur fyrir lögskráða sjómenn og hlutaráðna landmenn var með lögum nr. 9/1985 einnig látinn taka til sjómannsstarfa um borð í skipum sem ekki voru fiskiskip.

Með lögum nr. 49/1987 var þessum frádráttarliðum steypt saman og í stað þeirra kom einn sjómannaafsláttur.

Að því leyti sem séð verður af tiltækum gögnum að þessir frádráttarliðir hafi verið rökstuddir sérstaklega virðist fernt koma fram. Í fyrsta lagi kostnaður sjómanna vegna hlífðarfata umfram aðra launþega. Í öðru lagi ívilnun til þeirra sem sáu sér sjálfir fyrir fæði. Í þriðja lagi kostnaður vegna langra fjarvista frá heimili. Í fjórða lagi sérstök launahækkun til sjómanna eða hluta þeirra í tengslum við kjarasamninga.

Þessi rök höfðu vafasamt gildi þegar í upphafi og hafa þau enn rýrnað í tímans rás. Kostnaður vegna vinnufata er eðlilegur hluti af kostnaði launþega við að sinna starfi sínu og er að jafnaði borinn af honum. Þegar störf gera kröfu um sérstakan hlífðar- eða öryggisfatnað er algengt að í samningum sé kveðið á um að vinnuveitandi leggi slíkan búnað til eða tekið sé tillit til þess í launum. Engin rök eru fyrir mismunandi skattalegri meðferð í þessu efni eftir því hvort þau störf, sem sérstaks búnaðar krefjast, séu í tengslum við sjósókn eða ekki. Með hliðsjón af því að algengast er að vinnuveitendur beri kostnað af sérstökum hlífðarfatnaði má eins líta á skattfrádrátt af þessum ástæðum sem ívilnun þeim til handa en ekki til handa sjómönnum. Að því leyti sem sjómönnum er nú látinn í té hlífðarfatnaður eru forsendur skattaívilnunarinnar fallnar.

Um fæðiskostnað gildir í grundvallaratriðum hið sama og um hlífðarfötin. Að hluta til eru hinar upphaflegu forsendur þess efnis að sjómenn sjái sér sjálfir fyrir fæði brostnar og í annan stað er um að ræða kostnað sem er sambærilegur því sem fjöldi annarra launþega býr við.

Rökunum vegna fjarveru frá heimili hefur að því leyti sem þau voru fyrir hendi verið eytt, m.a. vegna þrýstings frá þeim sem þessarar ívilnunar hafa notið með því að teygja gildissvið hennar yfir á fjölda aðila án þess að um langtímafjarveru frá heimili sé að ræða eða jafnvel nokkra fjarveru, sbr. hlutaráðna landmenn. Auk þess er að nefna að utan raða sjómanna er fjöldi launþega sem við slíka fjarveru búa án þess að það sé bætt með skattpeningum.

Um ívilnanir þessar sem launauppbætur í tengslum við kjarasamninga er tvennt að segja. Annars vegar er að á sínum tíma voru ívilnanirnar rökstuddar með tilvísun til sérstaks tímabundins ástands, skorts á sjómönnum o.s.frv. Þær forsendur, sem þá voru í því efni, eru ekki lengur fyrir hendi og ætti því ekki að vera ástæða til að halda bótunum áfram. Hins vegar og e.t.v. enn mikilvægara er að hér er um að ræða óeðlileg afskipti ríkisins af gerð kjarasamninga sem leiðir til óhagræðis í atvinnulífinu og mismunar launþegum jafnt sem fyrirtækjum.

Þá er þess að geta að í framkvæmd eru þessar skattaívilnanir og hafa í vaxandi mæli verið rýmri en lagabókstafurinn segir til um. Sú þróun er dæmigerð fyrir flest undanþágukerfi þar sem reynslan er að ein undanþágan elur af sér aðra. Er það í sjálfu sér rökrétt þar sem undanþágur eru í eðli sínu mismunun og leiða til viðvarandi togstreitu um það hvar eigi að draga línuna á milli þeirra sem eru jafnari en aðrir og hinna. Það er einnig athyglisvert að í því reiptogi er varpað fyrir róða þeim forsendum og rökum sem í upphafi voru notuð fyrir undanþágurnar. Sýnir það vel takmarkað gildi þessara forsendna og það að hagsmunaaðilarnir meta þær ekki mikils, enda er í reynd einfaldlega um það að ræða að andstæðar fylkingar hagsmunaaðila sameinast í sókn á hendur þriðja aðila og tekst að velta yfir á hann kostnaðinum af ávinningi sínum. Kemur það í þessu tilviki að sjálfsögðu fram í því að þriðji aðilinn, þ.e. aðrir skattborgarar, greiðir hærri skatta en ella væri.

Eftirfarandi tafla sýnir meðalskatthlutfall sjómanna annars vegar og þeirra sem vinna í landi hins vegar miðað við tilteknar árstekjur. Hjá hjónum er miðað við 80% nýtingu á persónuafslætti maka.

Meðalskatthlutfall hjóna

Starf í landi

Sjómaður

Mismunur

Árstekjur, þús. kr.

%

%

%

600

0 0 0

1.200

0 0 0

1.800

11,7 0 11,7

2.400

18,8 9,1 9,7

3.000

23,0 15,2 7,7

3.600

25,8 19,3 6,5

4.200

27,8 22,2 5,5

4.800

29,3 24,4 4,8

Meðalskatthlutfall einhleypra

Starf í landi

Sjómaður

Mismunur

Árstekjur, þús. kr.

%

%

%

600

0 0 0

1.200

16,4 0 16,4

1.800

24,2 11,3 12,9

2.400

28,1 18,4 9,7

3.000

30,4 22,7 7,7

3.600

32,0 25,6 6,5

4.200

33.1 27,6 5,5

4.800

34,0 29,1 4,8

Sjómannaafsláttinn ætti fremur að skoða sem niðurgreiðslu á útgerðarkostnaði en sem ívilnun til sjómanna þó hann geti óneitanlega haft áhrif á starfskjör þeirra. Hann veldur í senn óeðlilegri mismunun milli atvinnugreina og milli einstaklinga. Eðlilegt er að útgerðin beri þann launakostnað sem leiðir af því að kjör sjómanna eftir greiðslu á tekjuskatti séu þannig að manna megi flotann í samkeppni á vinnumarkaði. Því má reikna með að niðurfelling sjómannaafsláttar muni auka launakostnað útgerðar nokkuð. Ástand á vinnumarkaði sjómennsku og almennt bendir þó til að sú hækkun kunni að verða minni en fjárhæð afsláttarins gæti bent til. Í því sambandi er þróun launakjara sjómanna á síðustu árum athyglisverð.

Til viðbótar því að niðurgreiðsla útgerðarkostnaðar er varhugaverð frá almennu sjónarmiði er þversögn fólgin í því að ríkið greiði niður útgerðarkostnað á sama tíma og það gerir ráðstafanir til að draga úr sjósókn vegna verndunarsjónarmiða. Slíkum aðstæðum verður að bregðast við með hagræðingu, m.a. fækkun skipa og áhafna. Niðurgreiðsla á útgerðarkostnaði er engin lausn í því efni. Þvert á móti gera niðurgreiðslur það mögulegt að halda áfram útgerð sem ekki er arðbær þegar á allt er litið. Auka þær þannig sóknina, valda meiri dreifingu aflans og gera útgerð í heild óarðbærari en ella væri.

Sjómannaafsláttur mismunar einnig launþegum og hefur sú mismunun farið vaxandi bæði vegna breyttra starfshátta í útgerð og fiskvinnslu og vegna breytinga á framkvæmd sem m.a. stafar af þeirri tilhneigingu að útvíkka sífellt undanþágur. Sem dæmi um þessa mismunun má nefna að beitingarmenn, sem ekki fara á sjó, fá afslátt meðan annað landverkafólk nýtur hans ekki. Sjómenn, sem geta verið í landi og eru að jafnaði heima hjá sér að næturlagi, njóta afsláttar en ekki t.d. langferðabílstjórar eða verkafólk í vinnuflokkum fjarri heimili sínu. Áhafnir sumra fiskiskipa geta verið í landi stóran hluta ársins en njóta samt afsláttar eins og sjósókn og fjarvistir frá heimili væru alla daga ársins. Vinna að fiski um borð í frystitogurum á mjög góðum launum veitir rétt til afsláttar en sömu störf í frystihúsi á miklu lægri launum ekki. Viðurkennd grundvallarregla í réttarríkjum er að þegnarnir skuli njóta jafnræðis við álagningu skatta. Það er í eðli sínu í beinni andstöðu við þessa grundvallarreglu að ívilna einni starfsstétt umfram aðra með sérstökum skattafslætti sem þessum.

Auk þess er að geta að vaxandi vandkvæði eru á skynsamlegri framkvæmd sjómannaafsláttar. Stafar það m.a. af því að hlutlæg tengsl milli réttar til afsláttarins og þeirra markmiða, sem hann á að þjóna, eru torfundin.

Þrátt fyrir þau rök, sem færa má fram gegn sjómannaafslætti, er ekki í frumvarpinu gert ráð fyrir að fella hann niður. Tilvist hans er veigamikið atriði sem snertir kjör sjómanna og hag útgerðar sem ekki er unnt að taka burtu án fyrirvara.

Frumvarpið gerir hins vegar ráð fyrir að breyta reglum um afsláttinn á þann veg að þær verði í hátt við þau sjónarmið sem ætla verður að helst hafi verið höfð í huga þegar honum var komið á, þ.e. starf á sjó úti með þeim fjarvistum frá heimili o.fl. sem því fylgir. Fela þær í sér að meginatriðið, sem ræður rétti til sjómannaafsláttar, verður hvort um sé að ræða að starf um borð í skipi á sjó eða ekki. Að mestu leyti verður í því efni hægt að styðjast við lögskráningu en að öðru leyti þurfa til að koma upplýsingar frá útgerð.

Laun vegna sjómennsku samkvæmt framtali fyrir 1990 voru 17,7 milljarðar króna. Viðurkenndur dagafjöldi sem gaf rétt til sjómannaafsláttar var 2,3 millj. kr. og tekjutap ríkisins því um 1,4 milljarðar króna. Við álagningu tekjuskatts árið 1987 vegna ársins 1986 voru skráningardagar um 2,1 millj. kr. og hefur því fjölgað um nær 10%.

Afslátturinn á dag á árinu 1991 er 645 kr. að jafnaði sem gerir 232.200 kr. á ári fyrir þann sem hefur laun af sjómennsku allt árið. Heildarafsláttur hans að viðbættum persónuafslætti er því 512.718 kr. sem þýðir að skattleysismörkin liggja við tæplega 1,3 millj. kr. á ári eða rúm 108 þús. kr. á mánuði. Fyrir hjón, þar sem annar aðilinn stundar sjó, er afslátturinn á bilinu rúmlega 737 þús. kr. upp í rúmlega 793 þús. kr. sem þýðir skattleysismörk á bilinu frá 1,85 m.kr. ef annar aðilinn aflar allra tekna og upp í rétt tæpar 2 millj. kr. ef báðir hafa tekjur yfir skattleysismörkum persónuafsláttar. Til samanburðar eru skattleysismörk þeirra sem starfa í landi rúmlega 700 þús. kr. hjá einstaklingi, en á bilinu frá tæplega 1,3 m.kr. upp í 1,4 m.kr. hjá hjónum.

Eins og að framan greinir voru þeir dagar, sem veittu rétt til sjómannaafsláttar á árinu 1990, um 2,3 milljónir talsins. Af þeim fjölda voru lögskráðir dagar um 1,6 milljónir, aðrir dagar á sjó um 400 þúsund og enn aðrir dagar um 340 þúsund. Í dagafjölda umfram lögskráða daga eru m.a. dagar vegna báta sem eru minni en 12 rúmlestir og ekki er skylt að lögskrá á, svo og dagar þeirra sem eru með eigin útgerð.

Áætla má að með þeim breytingum, sem lagðar eru til í frumvarpinu, muni þeim dögum, sem veita rétt til sjómannaafsláttar, fækka um nálægt 300 þúsund. Veittur sjómannaafsláttur mundi samkvæmt því eiga að lækka um 180–200 m.kr. frá því sem hann var við álagningu á þessu ári.

II. Skattlagning lögaðila.

Þau atriði í frumvarpi þessu, sem snerta skattlagningu lögaðila, eru ákvæði um skattalega nýtingu á rekstrarlegu tapi um frádrátt frá tekjum vegna útborgunar á arði. Auk þess eru í frumvarpinu ákvæði er snerta skattlagningu á söluhagnaði lögaðila og einstaklinga og ákvæði til að tryggja samvinnuhlutafélögum sömu skattalegu stöðu og hlutafélög hafa.

1. Skattaleg nýting á rekstrartapi frá fyrri árum.

Álagður tekjuskattur á lögaðila 1991 var alls tæpir 4 milljarðar króna. Af um 9.400 lögaðilum greiða einungis tæplega 3.500 tekjuskatt. 3.400 lögaðilar, eða um 36% heildarinnar, töldu fram rekstrartap frá fyrri árum. Nam tapið, framreiknað samkvæmt verðbreytingarstuðlum, samtals um 60 milljörðum króna. Skattaleg nýting þess alls svarar til þess tekjuskatts sem nú er greiddur af lögaðilum í sex til sjö ár.

Ljóst þykir að uppsafnað tap, sem nýst getur við skattlagningu, er hærra en eðlilegt virðist. Að sjálfsögðu stafar verulegur hluti þess af erfiðum rekstri og lélegri afkomu margra fyrirtækja á undanförnum árum. Fleira kemur þó til. Má þar m.a. nefna verðbólgu sem þrátt fyrir verðbreytingarkerfi skattalaganna hefur nokkur áhrif, auk þess sem það tap, sem fyrir var við upptöku þess kerfis, var að sjálfsögðu með stórum verðbólguþætti sem hefur verið verðbættur æ síðan og hefur nýst skattalega. Enn fremur má nefna að útgreiddur arður er dreginn frá tekjum við skattalegt uppgjör og hefur því eftir atvikum safnast upp í rekstrartöpum.

Algengt er í nálægum löndum að heimild til nýtingar á rekstrartöpum sé takmörkuð hvað tíma varðar. Er algengt að sú takmörkun sé við fimm ár eins og hér er lagt til.

Ekki er ljóst hvaða áhrif þessi breyting hefur í bráð. Talið er að þau rekstrartöp, sem nú eru fyrir hendi og eru eldri en fimm ára, séu 10–15 milljarðar króna og munu þau ekki nýtast ef frumvarpið verður samþykkt. Mun skattur af samsvarandi tekjum að einhverju leyti skila sér þegar til lengri tíma er litið en óvíst er um bein tekjuáhrif á allra næstu árum þar sem yngra tap er svo mikið að það virðist útiloka verulegar breytingar á skatti lögaðila á næstu árum.

Auk þess að takmarka nýtingu uppsafnaðs taps, eins og að framan greinir, felur frumvarpið í sér þrengingu á möguleikum til að nýta tap við sameiningu fyrirtækja. Í raun er þó aðeins um að ræða að herða á gildandi lagaákvæðum um þetta efni. Hér er hert á þeirri meginreglu sem nú er í 56. gr. laganna að nýting taps við sameiningu á einungis að vera möguleg þegar greiðsla fyrir það hlutafélag, sem lagt er niður, er að fullu gerð með hlutabréfum í því félagi sem áfram starfar. Til að tryggja þetta ákvæði er hér lagt til að við verði bætt því skilyrði að eigendur meiri hluta í því félagi, sem slitið er við sameiningu, skuli hafa átt hann í a.m.k. þrjú ár við slitin. Ætti ákvæði þetta að vera veruleg hindrun á að keypt séu félög með uppsafnað rekstrartap í þeim tilgangi einum að nýta það skattalega.

2. Frádráttur útborgaðs arðs frá tekjum lögaðila.

Sú sérstaða er hér á landi miðað við það sem algengast er í nágrannalöndum okkar að arður af rekstri lögaðila er að vissu hámarki undanþeginn skattgreiðslum bæði hjá félaginu sem greiðir arðinn og hjá þeim einstaklingum sem fá hann greiddan. Í flestum löndum er arður skattlagður annaðhvort hjá fyrirtækinu eða hjá móttakanda og í sumum löndum er reyndar um að ræða tvísköttun, þ.e. skattlagningu hjá báðum aðilum. Tvísköttun kemur fram hér á landi að því er varðar þann arð sem er umfram það hámark sem að framan greinir.

Í þeirri þróun í skattlagningu bæði einstaklinga og félaga, sem átt hefur sér stað á síðustu árum, hefur það viðhorf verið ríkjandi að skattleggja eigi allar tekjur einstaklinga með sama hætti og jafnframt að forðast eigi tvísköttun. Að því er varðar skattlagningu arðs er í grundvallaratriðum um tvær leiðir að ræða. Í einn stað er unnt að heimila lögaðilum að draga útgreiddan arð frá tekjum fyrir skattlagningu og í annan stað má hafa arð skattfrjálsan hjá móttakanda. Síðari leiðin hefur þann ókost að hún tryggir ekki sömu skattlagningu arðs og annarra tekna og fyrri leiðin getur haft í för með sér verulega hættu á því að tapa skatttekjum úr landi, einkum ef ríkjandi er frelsi á fjármagnsmarkaði. Af þessum ástæðum hafa þjóðir í vaxandi mæli tekið upp svokallaða „ígildisaðferð“ (imputation) sem er í því fólgin að skattleggja arðinn hjá fyrirtækinu og hjá innlendum eiganda hlutafjár. Eiganda hlutafjárins er hins vegar veittur sérstakur afsláttur af skatti sem svarar til þess skatts sem fyrirtækið hafði þegar greitt. Leiðir þetta til þess að í reynd er arðurinn aðeins skattlagður einu sinni með almennu skatthlutfalli einstaklings.

Upptaka ígildisaðferðar þarfnast verulegs undirbúnings og er talið ráðlegt að bíða með upptöku hennar þar til síðar eða samhliða þeim breytingum sem drepið er á í upphafi þessa kafla og í undirbúningi eru. Engu að síður þykir nú nauðsynlegt að taka fyrsta skref í þá átt að skattleggja arð með samræmdum hætti hvort sem það verður gert með ígildisaðferð eða ekki. Það skref er fólgið í því að afnema heimild til að draga útgreiddan arð frá tekjum fyrir skattlagningu. Sé þetta skref ekki tekið nú en látið bíða eftir öðrum þeim breytingum sem áformað er að gera kynni afnám þessarar heimildar að vera talið hafa í för með sér afturvirka skattheimtu.

Í framtölum fyrir árið 1990 töldu 9.398 hjón fram arð af hlutabréfum að fjárhæð um 435 m.kr. Þar af voru um 254 m.kr. undanþegnar skattskyldu. 5.420 einstaklingar töldu fram arð að fjárhæð um 126 m.kr. Þar af voru um 59 m.kr. undanþegnar skattskyldu. Framtalinn arður var því alls 561 m.kr., undanþágan nam alls um 313 m.kr. en skattlagðar voru um 248 m.kr.

Hinn undanþegni arður var frádráttarbær við skattlagningu viðkomandi hlutafélaga og hefur því verið skattfrjáls að fullu. Skattlagningu hans hjá hlutafélaginu, skattskylda þeirra hjá einstaklingunum og heimild til að draga þann skatt, sem fyrirtækið greiddi, frá skattkröfu hefði aukið tekjur ríkisins u.þ.b. 125 m.kr. Á móti hefði komið að fella niður tvísköttun á þeim 248 m.kr. arðgreiðslum sem skattlagðar voru hjá einstaklingum. Hafa verður í huga að ekki er ljóst hvað sú tvísköttun er mikil þar sem þessi arður kann að vera skattlaus hjá félaginu, t.d. ef það er skattlaust vegna nýtingar á tapi frá fyrri árum. Ekki er því séð nú hver áhrifin á tekjur ríkisins verða þegar þar að kemur en ákvæði þetta mun ekki hafa áhrif á skattgreiðslur fyrr en við álagningu 1993.

III. Aðrar breytingar.

Aðrar breytingar í frumvarpinu snerta skattlagningu söluhagnaðar, skattlagningu samvinnuhlutafélaga, afnám frádráttar vegna fjárfestingar í atvinnurekstri og skipan og starfshætti ríkisskattanefndar.

1. Frestun á skattlagningu söluhagnaðar.

Í gildandi lögum er nú ákvæði þess efnis að sé hluti söluandvirðis, sem falið getur í sér skattskyldan söluhagnað, greiddur með skuldaviðurkenningu sé heimilt að telja söluhagnaðinn til tekna í hlutfalli við afborgunartíma þeirra. Þrátt fyrir þessa frestun er söluhagnaði, sem þannig er frestað, ekki breytt samkvæmt verðbreytingarstuðli.

Meginregla tekjuskattlagningar er að tekjur séu skattlagðar þegar þær verða til, þ.e. þegar þær eru greiddar viðkomandi eða koma fram sem eignaaukning hjá honum. Af tæknilegum ástæðum er ekki talið unnt að fylgja þessari reglu í öllum tilvikum, svo sem við eignaaukningu sem oft kemur ekki fram fyrr en við sölu viðkomandi eignar. Forsendur núverandi ákvæðis um enn frekari frestun á skattlagningunni byggðust á því að svo var litið á að greiðsla færi ekki fram fyrr en við innlausn skuldaviðurkenningar.

Nokkuð hefur verið óljóst hvaða greiðsluskuldbindingar á að fella undir hugtakið skuldaviðurkenning og hefur það m.a. orðið tilefni til ágreinings og með þeim breytingum, sem orðið hafa á fjármagnsmarkaði á síðustu árum, er orðið erfiðara en áður að gera aðgreiningu milli verðpappíra sem eru eða geta verið ígildi greiðslu með reiðufé og hinna sem fela í sér raunverulega frestun á greiðslu. Þá hefur ákvæði þetta verið gagnrýnt fyrir þá ívilnun sem felst í því að söluhagnaðurinn hefur ekki tekið verðbreytingum. Sá sem ákvæðið hefur notað fær því lækkun á skattgreiðslum fyrir áhrif verðbólgu á sama tíma og hann kann að hafa fengið verðbætur og vexti af þeirri skattgreiðslu sem frestað var.

Af þessum ástæðum er í frumvarpinu lagt til að afnema núverandi frestunarheimild og að um söluhagnað gildi hin almenna regla, þ.e. að hann komi til skattlagningar við sölu óháð því í hvaða formi endurgjaldið er. Breyting þessi kemur fram í því að núverandi texti 27. gr. laganna er felldur út en í stað hans kemur ákvæði um samvinnuhlutabréf, sbr. 2. lið hér að framan.

2. Samvinnuhlutafélög.

Ný lög um samvinnufélög taka gildi 1. janúar nk. en í þeim eru m.a. ákvæði um samvinnuhlutabréf. Ein af forsendum þeirrar lagasetningar var að með lögunum væri verið að skapa samvinnuhlutafélögum hliðstæð rekstrarskilyrði og almennum hlutafélögum, m.a. hvað skattalega meðferð varðar. Í þessu samhengi skipta máli ákvæði tekjuskattslaganna um hlutabréf og jöfnunarhlutabréf, svo og um frádrátt vegna kaupa á hlutabréfum. Í þessu frumvarpi er samræming að þessu leyti gerð með þeim hætti að inn í lögin er tekið ákvæði sem kveður á um að ákvæði laganna um jöfnunarhlutabréf, hlutabréf og kaup á hlutabréfum skuli einnig gilda um samvinnuhlutabréf eftir því sem við á.

3. Ríkisskattanefnd.

Ástæða þess að lagðar eru til breytingar á skipun og starfsháttum ríkisskattanefndar er að á síðustu árum hefur afgreiðsla skattamála eigi verið nægilega greið. Tafir hafa orðið á uppkvaðningu úrskurða bæði af hálfu skattstjóra og ríkisskattanefndar. Umsagnir ríkisskattstjóra og kærur hafa borist ríkisskattanefnd seint. Til að ráða bót á þessu ástandi þykir nauðsynlegt að gera skipulagsbreytingar á starfsháttum ríkisskattanefndar, svo og skipan hennar. Samhliða því er nauðsynlegt að ríkisskattstjóri geri sérstakt átak til að flýta afgreiðslu umsagna um einstök kærumál til ríkisskattanefndar. Er gert ráð fyrir að ríkisskattstjóri fái heimild til að verkefnaráða starfsmann í eitt ár til að sinna þessu verki svo unnt verði að koma ástandinu í viðunandi horf.

Þá hefur að frumkvæði fjármálaráðuneytis verið unnið verulegt starf í skipulagsmálum skattstjóra og hefur fjármálaráðuneytið sett skattstjórum nýtt skipurit og í ráði er að efla starfsmenntun starfsmanna skattkerfisins. Þá hafa verið gerðar breytingar á skipulagi ríkisskattstjóra sem miða að því að efla eftirlit með atvinnurekstrarframtölum og eiga að flýta afgreiðslu á umsögn til ríkisskattanefndar og skatterindum.

Hvað ríkisskattanefnd varðar hefur skipan hennar verið óbreytt frá því á árinu 1980, svo og það fyrirkomulag hvernig hún hefur verið skipuð. Í núgildandi lögum eru aðeins tveir menn skipaðir í ríkisskattanefnd sem hafa það starf að aðalstarfi en auk þeirra eru fjórir menn í ríkisskattanefnd sem gegna því starfi samhliða öðrum störfum. Veigamikil rök þykja mæla gegn þessu fyrirkomulagi og að heppilegra sé að nefndin verði eingöngu skipuð mönnum sem hafi þau störf sem aðalstarf. Ætla má að meðferð mála verði greiðari ef nefndarmenn sinni ekki öðrum störfum samhliða nefndarstörfum.

Þá er þess að vænta að verkefni nefndarinnar muni aukast frá því sem verið hefur með upptöku á virðisaukaskatti. Enn fremur er ríkisskattanefnd ætlað með frumvarpi þessu að ákveða sektir vegna brota á lögum um staðgreiðslu. Sérstök sektanefnd sinnir nú þessu hlutverki, en ekki þykir vera ástæða til annars en að öll refsimeðferð hjá skattyfirvöldum sé hjá sama aðila. Er ljóst að verkefni ríkisskattanefndar muni því enn aukast og endurskoðun á skipan nefndarinnar orðin brýn.

Samhliða frumvarpi þessu mun fjármálaráðherra leggja fram frumvarp til breytinga á lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, varðandi refsimeðferð, þar sem ríkisskattanefnd tekur við hlutverki sektanefndar skv. 31. gr. laga um staðgreiðslu opinberra gjalda.

Ætla má að þær breytingar, sem hér er lagt til að verði lögfestar, muni hraða mjög verulega gangi mála fyrir ríkisskattanefnd.

4. Verðlagsbreytingar.

Auk þeirra breytinga, sem gerð hefur verið grein fyrir, felst í frumvarpinu að fjárhæðir, sem tilgreindar eru í lögum um tekjuskatt og eignarskatt, eru færðar til verðlags sem miðar við að skattvísitala ársins 1992 sé 100.

Almennt eru fjárhæðir miðaðar við að skatta- og bótaliðir haldi raungildi sínu frá 1991 til 1992. Undantekningar eru þó barnabætur og barnabótaauki þar sem stefnt er að tilteknum breytingum, sbr. sérstakan kafla um það í greinargerðinni.

Rétt er að vekja athygli á því að breytingar á einstökum fjárhæðum eru misjafnar vegna ólíks eðlis þeirra og misjafnra verð- og launabreytinga milli 1990 og 1991 annars vegar og 1991 og 1992 hins vegar eins og þær eru áætlaðar. Eftirfarandi upptalning sýnir breytingar á viðmiðunarstærðum sem notaðar voru til að ákveða breytingar fjárhæðanna en þær eru í samræmi við þær forsendur sem finna má í fjárlagafrumvarpinu:

1990-91

1991-92

Hækkun atvinnutekna

9 ,0%

2 ,7%

Lánskjaravísitala 7 ,6% 3 ,7%

Framfærsluvísitala 6 ,9% 5 ,1%

Byggingarvísitala 7 ,6% 3 ,3%

Skatta- og bótafjárhæðir, svo sem persónuafsláttur, vaxtabætur o.fl., voru, að frátöldum þeim liðum sem sérstakar breytingar voru gerðar á, látnar haldast óbreyttar frá því sem þær eru nú, en þær taka hækkun samkvæmt vísitölu á miðju ári. Eigna- og teknamörk sem notuð eru við ákvörðun skatta- og bótafjárhæða voru ákveðin með tilliti til þess að sem minnst breyting yrði á raungildi viðkomandi fjárhæðar milli ára.

IV. Niðurstöður o.fl.

1. Tekjuáhrif.

Eins og fram kemur fyrr í greinargerð þessari er frumvarpi þessu m.a. ætlað að hafa áhrif á tekjur ríkissjóðs til samræmis við þær forsendur sem gefnar voru í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1992 og er það nú lagt fyrir Alþingi í samfloti með öðrum frumvörpum sem einnig er ætlað að hafa áhrif á tekjur ríkissjóðs 1992.

Þau ákvæði í þessu frumvarpi, sem áhrif hafa á tekjur ríkissjóðs 1992, eru breytingar á barnabótum og barnabótaauka sem áætlað er að skili um 500 m.kr. og breytingar á sjómannaafslætti sem gætu skilað 180–200 m.kr.

Önnur ákvæði hafa ekki tekjuáhrif fyrr en síðar og þá eftir atvikum í tengslum við frekari breytingar sem áformaðar eru.

2. Skattframkvæmd.

Sum þeirra ákvæða, sem í frumvarpi þessu eru, einkum þau sem lúta að skattlagningu fyrirtækja, hafa þann tilgang að einfalda skattkerfið og gera það skilvirkara. Má nefna sem dæmi breytingar á meðferð tapfrádráttar, afnám arðsfrádráttar og afnám frádráttar vegna fjárfestingar í atvinnurekstri. Náin tengsl eru á milli skattlagningarreglna og skattframkvæmdar og verður mikilvægi einfaldra skattareglna ekki of oft ítrekað.

Í framhaldi af þeirri einföldun á sköttum, sem náðst hefur hér á landi á síðustu árum, hefur yfirstjórn skattamála í vaxandi mæli beint kröftum að framkvæmdahliðinni. Stefnt er að því að beina starfsemi frá úrvinnslu úr framtölum einstaklinga í virkara eftirlit með skattframtölum lögaðila og eftirliti með virðisaukaskatti. Eru m.a. í undirbúningi breytingar á framtölum og nýtingu upplýsinga sem skattkerfið fær frá ýmsum aðilum þannig að skattskil einstaklinga verði einfölduð og unnin vélrænt að vissu marki. Mun það spara þeim og skattkerfinu tíma og kostnað og gera mögulegt að leggja enn meiri áherslu á þá þætti þar sem ætla má að bæta megi árangur skattheimtu.

Á síðustu mánuðum hafa verið gerðar ráðstafanir til að fylgja þessum markmiðum eftir. Starfsskipulagi hjá embætti ríkisskattstjóra hefur verið breytt á þann veg að tvær deildir embættisins, sem áður fjölluðu um skattlagningu einstaklinga, hafa verið sameinaðar en ný deild verið stofnuð til að sinna skattlagningu fyrirtækja sérstaklega. Á hún m.a. að samræma starf skattstofanna á þessu sviði og aðstoða þær við endurskoðun rekstrarframtala og undirbúa breytingar á framtölum lögaðila og úrvinnslu úr þeim. Enn fremur hefur embættið lagt aukna áherslu á eftirlit með skilum á skýrslum um virðisaukaskatt og endurskoðun þeirra.

Á Skattstofunni í Reykjavík hafa og verið gerðar skipulagsbreytingar með hliðstæð markmið í huga. Yfirstjórn hennar hefur verið styrkt og starfseminni verið skipt upp með tilliti til breyttra áherslna. Sérstakar deildir fara nú með skattlagningu fyrirtækja annars vegar og virðisaukaskatt hins vegar, þ.e. þau mál þar sem mest ástæða er talin til að styrkja framkvæmd og eftirlit.

Á öðrum skattstofum hefur starfsemin einnig verið endurskipulögð en vegna smæðar þeirra er torvelt að koma við þeirri starfsskiptingu og sérhæfingu sem æskileg væri. Verður reynt að ráða bót á því með aðstoð frá embætti ríkisskattstjóra, einkum á sviði endurskoðunar rekstrarframtala.

Þá er þess einnig að geta að hjá fjármálaráðuneytinu hefur eftirlit með innheimtu opinberra gjalda verið aukið. M.a. er verið er að koma á kerfi sem veita á reglulega upplýsingar um stöðu innheimtu í hverri gjaldategund og hjá hverju innheimtuembætti. Á þannig að vera hægt að fylgjast betur með þróun þessara mála og grípa til úrbóta fyrr en verið hefur ef ástæða er til.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Þar sem ekki er gert ráð fyrir því að skattvísitala verði ákveðin í fjárlögum fyrir árið 1992 er nauðsynlegt að breyta fjárhæðum laganna sem breytast eiga í samræmi við skattvísitölu skv. 122. gr. Allar fjárhæðir í þessu frumvarpi eru á verðlagi í desember 1991. Um frekari skýringar vísast til almennra athugasemda við frumvarpið.

Um 2. gr.

Um næstu áramót, þ.e. 1. janúar 1992, taka gildi lög nr. 22/1991, um samvinnufélög. Í þessum lögum eru ný ákvæði um samvinnuhlutabréf. Hér er lagt til að samvinnuhlutabréf verði meðhöndluð með sama hætti og hlutabréf í hlutafélögum eftir því sem við getur átt.

Um 3. gr.

Um athugasemdir við þessa grein vísast til athugasemda við 1. gr.

Um 4. gr.

Í þessari grein er annars vegar lagt til að gerð verði breyting á heimild til að færa á milli ára eftirstöðvar rekstrartapa frá fyrri árum. Um þetta er fjallað ítarlega í almennum athugasemdum.

Hins vegar er lagt til að heimild lögaðila til þess að draga frá tekjum fjárhæð þá, sem félög greiða eða úthluta í arð, verði felld niður.

Um þessi atriði vísast nánar til almennra athugasemda.

Um 5. gr.

Um athugasemdir við þessa grein vísast til athugasemda við 1. gr.

Um 6. gr.

Um næstu áramót, þ.e. 1. janúar 1992, taka gildi lög nr. 22/1991, um samvinnufélög. Frá og með sama tíma falla úr gildi lög nr. 46/1937, um samvinnufélög. Í 56. gr. laganna er vísað í lög nr. 46/1937 og þykir því rétt að leiðrétta umrædda tilvísun og vísa í hin nýju lög um samvinnufélög.

Um 7. gr.

Um skýringar við þessa grein vísast til almennra athugasemda.

Um 8. gr.

Um athugasemdir við þessa grein vísast til athugasemda við 1. gr.

Um 9. gr.

Í þessari grein er lagt til að sjómannaafslætti verði breytt þannig að einungis verði reiknaður sjómannaafsláttur fyrir þá daga sem sjómaður vinnur um borð í skipi á siglingu eða við veiðar og að meðtöldum þeim dögum sem skip ásamt áhöfn er statt í annarri höfn en heimahöfn eða útgerðarhöfn af ástæðum sem beint tengjast útgerð viðkomandi skips, svo sem vegna móttöku eða losunar farms, bilana, veðurs eða í opinberum erindagjörðum hvað varðar varðskip og rannsóknaskip. Viðbótardagar af þeim ástæðum, sem hér eru raktar, fást aðeins vegna skammtímatafa sem verða í tiltekinni siglingu eða sjóferð, en ekki þegar skip er tekið í slipp eða til annarra lengri viðgerða. Réttur til sjómannaafsláttar nær til allra sjómanna fiskiskipa, varðskipa, rannsóknaskipa Hafrannsóknastofnunar og farskipa sem eru lögskráðir skv. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 43/1987, um lögskráningu sjómanna, og eru starfandi í áhöfn viðkomandi skips. Sama rétt eiga þeir sjómenn sem ráðnir eru sem fiskimenn á skip undir 12 rúmlestum brúttó eða stunda fiskveiðar á eigin fari og ekki er skylt að lögskrá. Samkvæmt greininni fellur niður réttur til sjómannaafsláttar til þeirra sem ekki eru starfandi í áhöfn skipa, sbr. framangreint, hlutaráðinna landmanna og annarra sem ekki eru starfandi á skipi á sjó.

Óbreytt er gildandi ákvæði um ráðstöfun sjómannaafsláttar til frádráttar reiknuðum tekjuskatti en bætt er inn ákvæði sem nú er í gildandi reglugerð um að sjómannaafsláttur komi aðeins til frádráttar reiknuðum tekjuskatti af launum af sjómannsstörfum, þar með talið reiknuðu endurgjaldi af eigin útgerð.

Samkvæmt 6. mgr. frumvarpsins er réttur sjómanns til sjómannaafsláttar háður því að útgerðaraðili skips haldi nákvæma skráningu yfir þá daga sem veitir sjómanni rétt til sjómannaafsláttar. Útgerðarmanni fiskiskips, sem jafnframt er sjómaður á eigin fari, ber skylda til að halda samsvarandi skrá um róðrardaga skipsins vegna eigin sjómannaafsláttar. Sjómaður getur misst rétt til sjómannaafsláttar ef útgerðaraðili gefur ekki skattstjórum fullnægjandi upplýsingar um réttindadaga til sjómannaafsláttar.

Um 10. og 11. gr.

Í 10. og 11. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á barnabótum og barnabótaauka. Eru barnabætur lækkaðar frá því sem er í dag en á móti er barnabótaaukinn hækkaður. Þessi breyting hefur það í för með sér að bætur til þeirra sem hafa lágar tekjur hækka en lækka hjá þeim sem hafa hærri tekjur. Ítarlega er gerð grein fyrir þessari breytingu í almennum athugasemdum með frumvarpinu og vísast til þess sem þar kemur fram.

Um breytingu á fjárhæð persónuafsláttar vísast til athugasemda við 1. gr.

Um 12., 13. og 14. gr.

Um athugasemdir við þessar greinar vísast til athugasemda við 1. gr.

Um 15. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að skipuð verði ný ríkisskattanefnd, skipuð fimm föstum nefndarmönnum. Þá er lagt til að nefndin velji úr sínum hópi formann og varaformann og sitji ætíð annar hvor þeirra í nefndinni þegar hún úrskurðar í deilumálum. Í hverju máli skulu þrír nefndarmenn úrskurða. Með því að nefndarmenn verði fimm ætti að vera tryggt að hún geti starfað óslitið allt árið þrátt fyrir orlof einstakra nefndarmanna. Í ákvæðinu er einnig getið helstu verkefna ríkisskattanefndar sem ákveðin eru með öðrum lögum. Tilgangur þess er að hafa heildarlagaákvæði um ríkisskattanefnd og verkefni hennar. Gert er ráð fyrir að ríkisskattanefnd úrskurði framvegis um skattsektir vegna brota á staðgreiðslulögum og samhliða verði sérstök sektanefnd staðgreiðslu lögð niður.

Loks er lokamálsgrein 100. gr. laganna flutt í 89. gr. og verður þar efnislega 3. mgr. ákvæðisins.

Um 16. gr.

Hér er lagt til það nýmæli að ríkisskattanefnd veiti málsaðila möguleika á að gera frekari grein fyrir kæruefni ef ríkisskattanefnd telur að málið varði frávísun vegna ónógra gagna og upplýsinga af hálfu málsaðila. Með ákvæðinu þannig breyttu er unnt að kveða upp endanlegan úrskurð um kæruefni í stað þess að frávísa kröfu vegna skorts á upplýsingum eða gögnum. Verður þannig meiri festa í skattframkvæmd og málsmeðferð skilvirkari.

Efnisákvæði 7. mgr. 100. gr. eru nú færð í talsvert breytt horf í 3. mgr. 100. gr. frumvarpsins.

Lagt er til í ákvæðinu að frestur ríkisskattanefndar til að kveða upp úrskurð verði fimm mánuðir í stað sex eins og er í núgildandi lögum. Með því að fastir nefndarmenn verði fimm í stað tveggja áður og fjögurra sem gegna öðrum störfum samhliða ættu mál að vinnast skipulegar og greiðar og því óhætt að stytta verulega þann frest sem nefndin hefur til að úrskurða um kærumál.

Loks er í ákvæði þessu lagt til að úrskurðir ríkisskattanefndar skuli vera ítarlega rökstuddir, en nokkuð hefur þótt á skorta að forsendur úrskurða ríkisskattanefndar væru að fullu skýrar.

Um 17. gr.

Um athugasemdir við þessa grein vísast til athugasemda við 1. gr.

Um 18. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.