Stjórn fiskveiða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 147

Frumvarp til laga um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, með síðari breytingum.

Flm.: Björn Valur Gíslason, Jón Bjarnason, Atli Gíslason.

1. gr.

Á eftir 27. gr. laganna kemur ný grein, 28. gr., sem orðast svo:

Gildistími laganna er til 1. september 2010 enda taki þá gildi ný heildarlög um stjórn fiskveiða.

2.gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Sjávarútvegsráðherra skal þegar við gildistöku laga þessara skipa nefnd sem vinna á að mótun heildarstefnu í sjávarútvegsmálum sem komi í stað núverandi laga um stjórn fiskveiða. Markmið nýrra laga um stjórn fiskveiða skulu vera að nytjastofnar á Íslandsmiðum verði óvéfengjanleg sameign íslensku þjóðarinnar og að þau tryggi verndun, sjálfbærni og hagkvæma nýtingu sjávarauðlinda og lífríkis sjávar, sem og trausta atvinnu og byggð í landinu öllu.

Í nefndinni skulu sitja tveir fulltrúar allra þingflokka sem eiga menn kjörna á Alþingi og skal nefndin eiga náið samstarf við Hafrannsóknastofnunina og hagsmunaaðila í greininni auk annarra sem lagt geta af mörkum upplýsingar og ráðgjöf til endurskoðunar laganna.

Nefndin skal standa fyrir opinni, almennri og víðtækri umræðu um þau mál er endurskoðun laganna kann að varða.

Nefndinni er heimilt að ráða starfsmenn og kaupa þá ráðgjöf sem þurfa kann við endurskoðun laganna. Kostnaður við störf nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

Ráðherra skipar formann nefndarinnar án tilnefningar.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta gerir ráð fyrir því að lög um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, í heild sinni falli úr gildi 1. september 2010 og í stað þeirra komi ný lög um stjórn fiskveiða sem taki gildi frá sama tíma. Með þessu móti eru löggjafanum sett nauðsynleg tímamörk til þess að ráðast í þá aðkallandi vinnu í þessum efnum sem til þarf, en um leið er gengið út frá því að allar grundvallarbreytingar fái nauðsynlegan fyrirvara og aðlögunartíma. Flutningsmenn telja mjög mikilvægt að sjávarútvegurinn búi við stöðugleika og að fyrirtæki og starfsfólk í greininni sjái jafnan hvert stefnir í lagaumhverfinu með góðum fyrirvara. Framhjá því verður ekki litið að óstöðugleiki og óvissa hefur verið fylgifiskur núverandi laga um stjórn fiskveiða fyrir byggðarlög, sjómenn, fiskverkafólk og útgerðir og því tímabært að skapa greininni annað og betra lagaumhverfi til að starfa í.

Skipbrot núverandi laga.

Harðar deilur hafa staðið um stjórn fiskveiða í meira en tvo áratugi. Um ekkert annað einstakt mál hefur verið tekist á í þjóðfélaginu af jafn mikilli hörku. Þær deilur hafa svert ímynd sjávarútvegsins og skaðað greinina í heild sinni jafnframt því að skipa þjóðinni, og ekki síst þeim sem starfa í greininni, í andstæðar fylkingar.

Rætur núverandi laga um stjórn fiskveiða ná aftur til ársins 1983 er sett voru lög um aflamarkskerfi sem giltu fyrst um sinn til eins árs í senn. Með þeim var úthlutuðum aflaheimildum skipt upp á milli skipa í ljósi aflareynslu þeirra síðustu þriggja ára á undan. Lög um stjórn fiskveiða voru síðan samþykkt á Alþingi á vordögum 1990 og leystu af hólmi lögin frá 1983. Með lögum um stjórn fiskveiða varð sú breyting á að veiðiheimildum var ekki lengur úthlutað frá ári til árs heldur til lengri tíma, auk fleiri breytinga sem festu í raun í sessi það stjórnkerfi sem lagt var upp með árið 1983 og kallað hefur verið kvótakerfið.

Alls hafa verið gerðar vel á fjórða tug breytinga á lögum um stjórn fiskveiða frá því þau voru fyrst samþykkt á Alþingi árið 1990.

Þrátt fyrir allar þær breytingar sem gerðar hafa verið á lögunum frá þeim tíma eru markmið þeirra þau sömu og í upphafi, þ.e.:

1. að vernda fiskistofna,

2. að stuðla að hagkvæmri nýtingu þeirra,

3. að treysta atvinnu,

4. að efla byggð í landinu.

Það þarf ekki að fara mörgum orðum um að markmið núverandi laga um stjórn fiskveiða hafa ekki náðst og reyndar hafa lögin aldrei verið fjær markmiðum sínum en einmitt í dag.

Þvert á markmið núgildandi laga um stjórn fiskveiða sýna rannsóknir Hafrannsóknastofnunarinnar að helstu nytjastofnar sjávar standa höllum fæti.

Þvert á markmið laganna hafa lögin í reynd stuðlað að óhagkvæmri nýtingu sjávarauðlinda með tilheyrandi skuldasöfnun og erfiðleikum í fiskveiðum og vinnslu.

Þvert á markmið laganna hefur störfum í sjávarútvegi fækkað og starfsöryggi þeirra sem byggja afkomu sína á greininni hefur sjaldan verið verra. Þvert á þau markmið laganna að efla byggð í landinu öllu hefur jafnt og þétt dregið úr mætti sjávarbyggðanna um land allt með tilheyrandi byggðaröskun og fólksflótta.

Ekki verður lengur við það búið að landslög gangi gegn grundvallarmarkmiðum sínum og það er óumflýjanlegt að hefja nú þegar heildarendurskoðun á fyrirkomulagi fiskveiðistjórnar. Móta þarf heildstæða sjávarútvegsstefnu þar sem jafnt tillit er tekið til verndunar- og nýtingarsjónarmiða og þar sem sjálfbær nýting sjávarauðlinda er í öndvegi. Mikilvægt er að landsmenn nái að sameinast um farsæl markmið í sjávarútvegsmálum og þær meginlínur sem þróun greinarinnar eigi að fylgja á komandi árum.

Mikilvægustu atriðin við mótun nýrrar stefnu í sjávarútvegi eru m.a.:

– Auðlindir sjávar verði raunveruleg sameign þjóðarinnar og einstökum byggðarlögum sé tryggður réttlátur skerfur veiðiheimilda og viðunandi öryggi.

– Sjávarútvegurinn lagi sig að markmiðum sjálfbærrar þróunar og vinni markvisst að því að bæta umgengni um náttúruna og lífríkið, þ.e. einstaka nytjastofna, vistkerfi hafsbotnsins og hafsbotninn sjálfan.

– Sjávarútvegsstefnan treysti byggð og efli atvinnu í landinu öllu ásamt því að stuðla að aukinni fullvinnslu framleiðslunnar og þar með aukinni verðmætasköpun og hámarksafrakstri auðlindanna innan lands.

– Ný tækifæri í sjávarútvegi felast ekki síst í aukinni verðmætasköpun. Sjávarútvegurinn er í raun þekkingariðnaður sem skiptir miklu máli að búa vel að og gefa tækifæri til þróunar. Leggja þarf meri áherslu á þróunarstörf í greininni með aukna fullvinnslu og verðmætasköpun í huga.

– Sjávarútvegsstefnan stuðli að réttlátri og jafnri skiptingu gæðanna ásamt jöfnum og góðum lífskjörum þeirra sem við greinina starfa og veita henni þjónustu. Markmiðið á að vera að afraksturinn af nýtingu sameiginlegra auðlinda dreifist með réttlátum hætti til landsmanna allra.

– Sjávarútvegurinn, ekki síst fiskvinnslan, þróist og verði fær um að bjóða vel launuð og eftirsóknarverð störf og standi sig í samkeppni við aðrar atvinnugreinar hvað snertir launakjör, starfsaðstæður, vinnuumhverfi og aðra slíka þætti.

– Stórefla verður alhliða menntun í sjávarútvegi og auka tækifæri fólks til að afla sér frekari menntunar í greininni. Þannig má í leiðinni viðhalda og auka þá þekkingu og færni sem fyrir er í sjávarútvegi. Leiðir verði fundnar til að tryggja nýliðun í greininni og hugað verði sérstaklega að þjálfun verðandi sjómanna.

– Stuðlað verði að betra jafnvægi og réttlátari leikreglum í samskiptum helstu aðila innan sjávarútvegsins, þ.e. útgerðar og fiskvinnslu, verkafólks og sjómanna, sjávarbyggða og samfélagsins alls.

– Þau ákvæði gildandi laga sem setja eiga samþjöppun veiðiheimilda skorður verði styrkt. Afnotaréttareðli veiðiheimildanna verði undirstrikað og dregið úr braski. Strangari skorður verði settar við óhóflegum geymslumöguleikum veiðiheimilda milli ára og skiptimöguleikum milli tegunda.

– Staðið verði að nauðsynlegum kerfisbreytingum og aðgerðum með þeim hætti að stöðugleiki og heilbrigt rekstrarumhverfi í greininni sé tryggt og hæfilegur aðlögunartími gefist til breytinga.

– Skoðaður verði sérstaklega aðstöðumunur landvinnslu, sjóvinnslu og útflutnings á óunnum fiski og leitað úrbóta í þeim efnum.

Flutningsmenn leggja áherslu á nauðsyn þess að ná breiðri samstöðu meðal þingmanna úr öllum stjórnmálaflokkum um þetta mikilvæga mál. Á þeirri vegferð sem framundan er við mótun nýrra laga um stjórn fiskveiða er algjört lykilatriði að um það myndist víðtæk samstaða meðal þings, hagsmunaaðila í greininni og þjóðarinnar.

Sjálfbær sjávarútvegur.

Hornsteinn allrar stefnumótunar í þessum efnum er sjálfbær og siðferðilega ábyrg nýting lífrænna auðlinda hafsins, nýting sem byggist á rannsóknum, þekkingu og heildarsýn og stuðlar að jafnvægi í búsetu landsins. Sjálfbær sjávarútvegsstefna þarf í senn að taka mið af umhverfislegum, samfélagslegum og efnahagslegum þáttum með það að markmiði að varðveita náttúru og lífrænar auðlindir hafsins, treysta byggð og atvinnu sem víðast og skapa sem mest verðmæti af sjávarauðlindunum innan lands. Á sama tíma og við Íslendingar áskiljum okkur hér eftir sem hingað til rétt til nýtingar sjávarauðlinda þarf að endurmeta forsendur fyrir veiðum og nýtingu sjávarlífvera frá grunni með tilliti til sjálfbærni og efnahagslegrar þýðingar fyrir þjóðarbúið í heild, sem og alþjóðlegra skuldbindinga og ímyndar Íslands.

Brýnt er að með nýjum lögum um stjórn fiskveiða verði litið til verndunar og nýtingar lífrænna auðlinda hafsins í heildstæðu samhengi. Leggja ber áherslu á víðtækar rannsóknir til að fá sem skýrasta mynd af sem flestum þáttum í vistkerfi sjávar og samspili þeirra. Nauðsynlegt er að stórefla hafrannsóknir með sérstakri áherslu á að fylgjast með samspili tegundanna og viðgangi staðbundinna stofna. Þá er einnig mikilvægt að fylgjast með þeim lífríkisbreytingum sem eiga sér stað í hafinu umhverfis landið vegna áhrifa loftslagsbreytinga og hvaða áhrif það kunni að hafa á viðgang, útbreiðslu og nýtingu okkar sjávarfangs. Einnig þarf að efla möguleika rannsóknastofnana á að skoða áhrif mismunandi veiðarfæra, bera saman árangur fiskverndaraðgerða, rannsaka áhrif ólíkra veiðarfæra á hafsbotninn og sinna fleiri slíkum rannsóknarverkefnum sem ekki hefur verið sinnt sem skyldi, m.a. vegna fjárskorts. Styrkja þarf alþjóðlegt rannsóknasamstarf til að efla vísindalegan grundvöll fiskveiðistjórnar og framleiðslu.

Taka þarf mið af alþjóðasáttmálum og samþykktum og lögfesta mikilvæga þætti þeirra er varða m.a. varúðar- og vistkerfisnálgun í fiskveiðum. Þróa þarf vistvænar veiðiaðferðir sem valdi sem minnstum skaða á hafsbotni, lífríki sjávar og uppvaxtarskilyrðum í hafinu, skili hágæðahráefni, nýti sem best orku og valdi sem minnstri mengun, m.a. af gróðurhúsalofttegundum. Tryggja þarf verndun enn óraskaðra hafsbotnssvæða á grundvelli rannsókna.

Fullvinna þarf sjávarafla svo sem kostur er með vottuðu, vistvænu framleiðsluferli þannig að sem mest verðmæti fáist með sem minnstum áhrifum á umhverfið. Taka þarf orkunotkun í sjávarútvegi sérstaklega til skoðunar með það að markmiði að stuðla að orkusparnaði og nýtingu vistvænna orkugjafa í sjávarútvegi hérlendis og vinna þarf markvisst að því að draga úr orkunotkun á aflaeiningu. Endurskoða þarf þá þætti fiskverndar sem lúta að reglum um löndun meðafla, notkun veiðarfæra, landhelgislínum sem vernda grunnslóðina, friðun svæða og friðun á hrygningartíma.

Fiskiskip þarf að flokka meira en hingað til hefur verið gert með hliðsjón af stærð, útgerðarháttum,veiðarfærum o.fl. Við þá flokkun þarf einnig að hafa í huga æskilega samsetningu flotans og sóknarmynstur og taka tillit til varðveislu lífríkisins og nýtingu veiðistofna með tilliti til stærðar þeirra og veiðiþols til langs tíma. Í þessu sambandi hlýtur að koma til álita að takmarka enn frekar aðgang stórvirkra veiðarfæra á grunnslóð næst landi og leita annarra tiltækra ráða til að vernda og byggja upp hrygningar- og uppeldisstöðvar.

Sjómenn græða hafið.

Á undanförnum árum hefur orðið verulegur ágreiningur á milli vísindamanna Hafrannsóknastofnunarinnar annars vegar og sjómanna og útgerðar hins vegar varðandi mat á ástandi fiskistofna og lífríki hafsins og þær aðferðir sem notaðar eru við stofnstærðarmat fiskistofna. Hin síðari ár má reyndar segja að myndast hafi gjá á milli þessara aðila með tilheyrandi deilum sem hafa harðnað með hverju árinu sem líður. Það er brýnt að skapa gagnkvæmt traust og virðingu fyrir skoðunum þeirra sem að þessum málum koma og að reynsla aðila sem starfa í sjávarútvegi ásamt vísindalegum rannsóknum haldist í hendur við mat á náttúru hafsins. Það er nauðsynlegt að brúa það bil sem þarna hefur orðið með öllum tiltækum ráðum.

Ýmsar leiðir eru færar í þessum efnum. Flutningsmenn þessa frumvarps telja rétt að nefndin, sem hér er lagt til að verði skipuð, skoði það m.a. í þaula að hleypa af stokkunum tilrauna- og rannsóknarverkefni, Sjómenn græða hafið, í samvinnu við sjómenn og útgerðir. Samið verði við fjölbreyttan hóp aðila víðs vegar um landið sem afli upplýsinga og miðli af reynslu sinni af umgengni við hafið, og varpi þannig betra ljósi á lífríki hafsins og stöðu fiskistofna. Meðal þeirra verkefna sem nefna má í þessu samhengi er nákvæm skráning afla úr tilteknum veiðarfærum á ákveðnum veiðistöðum, skráning á yfirborðs- og botnhita sjávar á veiðistöðum, söfnun sýna úr sjó og lífsýna úr sjávardýrum, þróun veiðifæra og veiðitækni o.fl. Til þessa rannsóknarverkefnis verði úthlutað tilteknum aflaheimildum á hverju rannsóknarsvæði. Sjómenn og útgerðir gætu sótt um að fá aðild að verkefninu og fengið þar með taldar rannsóknarveiðiheimildir, gegn því að sinna ákveðnum skyldum í tiltekinn tíma í samvinnu við Hafrannsóknastofnunina og aðrar stofnanir og fyrirtæki á sviði hafrannsókna, veiða og vinnslu. Komið verði á svæðisbundnum tilrauna- og rannsóknastöðvum sem fylgi tilraununum eftir og hafi eftirlit með framkvæmd þeirra. Vísir að slíkum stöðvum er þegar fyrir hendi víða um land.

Með þessu móti verður sótt í vannýttan sjóð reynslu og þekkingar sem orðið hefur til hjá þeim sem stunda fiskveiðar og vinnslu, og möguleikar opnast til að tengja betur saman fræðimennsku og reynslu og þekkingu sjómanna. Með sama móti má vænta þess að verkefni af þessu tagi auki skilning og stuðli að samvinnu milli aðila í greininni samhliða því að efla almennan áhuga á mikilvægi haf- og fiskirannsókna.

Í þessu samhengi má benda á hliðstæðu í verndun, ræktun og nýtingu landgæða – Bændur græða landið – sem hefur gefist mjög vel. Sambærileg verkefni hafa sömuleiðis verið unnin með bændum við rannsóknir á vötnum og lífríki þeirra með ágætum árangri. Sem vörslumenn landsins eru bændur best til þess fallnir að vernda það, græða og rækta. Það sama gildir um sjómenn og hafið.

Flutningsmenn hafa í hyggju að flytja síðar sérstakt þingmál um verkefnið Sjómenn græða hafið.