Staðfesting ríkisreiknings 2017 Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 414

Frumvarp til laga um staðfestingu ríkisreiknings 2017.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Staðfesting stofnefnahagsreiknings.

Með lögum þessum er stofnefnahagsreikningur A-hluta ríkissjóðs 1. janúar 2017 staðfestur.

Í staðfestingunni felst meðal annars heimild til innfærslu áfallinna orlofsskuldbindinga í ársbyrjun 2017, heimild til að bæta stofnunum upp áhrif orlofsskuldbindinganna á eigið fé, heimild til eignfærslu varanlegra rekstrarfjármuna samkvæmt mati í ársbyrjun 2017 og heimild til að færa upp eignarhluti félaga samkvæmt hlutdeildaraðferð.

2. gr.

Staðfesting ríkisreiknings.

Með lögum þessum staðfestist ríkisreikningur fyrir árið 2017, sbr. 58. gr. laga um opinber fjármál.

Í staðfestingunni felst m.a. 13,4 ma.kr. tekjufærsla á móti afskriftum ársins 2017, 2,3 ma.kr. flutningur milli rekstrarframlags og fjárfestingarframlags vegna eignfærslu fjárfestinga og 10 ma.kr. færsla óráðstafaðra heimilda til fjárfestinga á efnahagsreikning.

3. gr.

Breytingar vegna rekstrarafgangs og umframgjalda.

Staðfest er niðurfelling á samtals 47,7 ma.kr. gjöldum umfram fjárheimildir sem skiptist í niðurfellingu á 20,4 ma.kr. afgangsheimildum og 68,1 ma.kr. umframgjöldum í árslok 2017, sbr. 3. og 4. mgr. 30. gr. laga um opinber fjármál.

4. gr.

Heimild til flutnings fjárheimilda milli ára.

Ráðherra er heimilað að flytja samtals 17,7 ma.kr. fjárheimildir, sem skiptast í 7,3 ma.kr. gjöld umfram heimildir og 25,0 ma.kr. óráðstafaðar fjárheimildir í árslok 2017, yfir á árið 2018, sbr. 1. og 2. mgr. 30 gr. laga um opinber fjármál.

5. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu er ríkisreikningur 2017 lagður fyrir Alþingi til staðfestingar í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Reikningurinn er settur fram í samræmi við lög um opinber fjármál, sem tóku gildi í ársbyrjun 2016. Í bráðabirgðaákvæði I í lögunum var áhrifum þeirra á uppgjör ríkisreiknings frestað til ársins 2017. Ríkisreikningur 2017 er því fyrsti reikningurinn sem gerður er upp samkvæmt nýjum lögum og í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila (IPSAS) með þeim frávikum sem þriggja ára innleiðingaráætlun gerir ráð fyrir. Í reikningnum kemur fram stofnefnahagsreikningur í ársbyrjun 2017, þar sem gerðar eru umtalsverðar breytingar á framsetningu og innihaldi frá ríkisreikningi 2016. Einnig eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður um stöðu stofnana og viðfangsefna í A-hluta ríkissjóðs gagnvart fjárheimildum í árslok 2017.

Ákvæði frumvarpsins eru fjögur, auk gildistökuákvæðis. Í 1. gr. eru ákvæði um útfærslu og staðfestingu stofnefnahagsreiknings í ársbyrjun 2017, sem er hluti af ríkisreikningi 2017. Þar á meðal er veitt heimild til færslu orlofsskuldbindinga en í fylgiskjali með frumvarpinu er yfirlit yfir skiptingu þessarar heimildar á ríkisaðila. Þá er veitt heimild til að bæta stofnunum upp áhrif orlofsskuldbindinganna á eigið fé, heimild til eignfærslu varanlegra rekstrarfjármuna samkvæmt mati í ársbyrjun 2017 og heimild til að færa upp eignarhluti félaga samkvæmt hlutdeildaraðferð. Í 2. gr. er ríkisreikningur fyrir árið 2017 staðfestur og tilgreindar sérstakar heimildir vegna afskrifta á árinu. Afskriftir hafa ekki verið hluti af ríkisreikningi en ákvæðið felur í sér heimild fyrir því fyrirkomulagi sem unnið hefur verið eftir við eignfærslur og afskriftir. Jafnframt er staðfestur flutningur fjárheimilda milli rekstrarframlags og fjárfestingarframlags. Þar sem þessi flutningur felur í sér breytingu á hagrænni skiptingu fjárlaga er talið eðlilegt að afla slíkrar heimildar. Í 3. gr. er staðfest niðurfelling á stöðu fjárheimilda í árslok. Í 4. gr. er ráðherra veitt heimild til flutnings fjárheimilda milli áranna 2017 og 2018. Í fylgiskjali II með frumvarpinu er yfirlit yfir breytingar á árslokastöðu málaflokka skv. 3. gr. og flutning fjárheimilda til ársins 2018 skv. 4. gr.

2. Helstu breytingar á reikningsskilum.

Töluverðar breytingar eru á ríkisreikningnum á milli ára. Annars vegar er reikningshaldslegri meðferð á ákveðnum þáttum breytt og hins vegar eru gerðar ýmsar breytingar á framsetningu talnaefnis.

Fjárfestingar varanlegra rekstrarfjármuna hafa til þessa verið gjaldfærðar að fullu við kaup. Því hafa eignir, svo sem fasteignir, vegakerfið, flugvélar, skip og stærri tæki, ekki verið sýndar í efnahagsreikningi. Slíkar fjárfestingar eru nú færðar í efnahagsreikning við kaup og síðan afskrifaðar yfir áætlaðan líftíma eigna. Þá er jafnframt gerð sú breyting í stofnefnahagsreikningi að eignir sem áður höfðu verið gjaldfærðar eru nú metnar og færðar til eignar á matsvirði. Eignir sem nú eru eignfærðar í fyrsta sinn eru í stofnefnahagsreikningi metnar á samtals um 816 ma.kr.

Eignarhlutir í félögum voru samkvæmt fyrri reikningsskilum færðir á kostnaðarverði eða samkvæmt hlutdeild ríkissjóðs í eigin fé ef það var lægra. Þannig hafði hækkun á eigin fé þessara félaga ekki verið færð til eignar í efnahagsreikningi. Samkvæmt nýjum reikningsskilum eru eignarhlutir í félögum nú færðir til eignar með hlutdeildaraðferð á efnahagsreikning í samræmi við hlutdeild ríkissjóðs í eigin fé. Af þessu leiðir að virði félaga hækkar um 372 ma.kr. og nemur um 865 ma.kr.

Ýmsar skuldbindingar vegna starfsmanna eru nú færðar í efnahagsreikning og munar þar mestu um færslu á 17 ma.kr. orlofsskuldbindingu vegna orlofsréttar ríkisstarfsmanna, sem færð er sem skuld í efnahagsreikningi.

Áhrif gengisbreytinga og verðbreytinga á eignum og skuldum voru í fyrri reikningsskilum að mestu færð beint á eigið fé en ekki um rekstrarreikning. Á þessu verður sú breyting að þessir þættir hafa bein áhrif á rekstrarafkomu ríkissjóðs.

Frekari umfjöllun um reikningsskilaaðferðir er að finna í skýringu 32 í ríkisreikningi 2017 og í skýringu 2 um áhrif innleiðingar nýrra reikningsskila.

3. Niðurstöðutölur ríkisreiknings 2017.

Afkoma.

Rekstrarafkoma ársins 2017 var jákvæð um 39 ma.kr. Tekjur námu samtals 783 ma.kr., þar af voru tekjur af virðisaukaskatti um 229 ma.kr. og skattar á tekjur og hagnað einstaklinga um 169 ma.kr. Gjöld ríkissjóðs fyrir fjármagnsliði námu um 711 ma.kr., þar af voru rekstrartilfærslur 292 ma.kr., laun og launatengd gjöld 193 ma.kr. og gjaldfærðar lífeyrisskuldbindingar 43 ma.kr. Annar rekstrarkostnaður nam 151 ma.kr., aðrir gjaldaliðir, svo sem fjármagnstilfærslur, námu 14 ma.kr. og afskriftir og niðurfærslur 18 ma.kr.

Fjármagnsgjöld umfram fjármunatekjur námu 74 ma.kr., vaxtagjöld um 93 ma.kr. og vaxtatekjur 19 ma.kr.

Hlutdeild í afkomu félaga og samrekstrar var jákvæð um 41 ma.kr. Jákvæð rekstrarafkoma Landsvirkjunar nam um 10 ma.kr., Landsbanka Íslands um 20 ma.kr. og Íslandsbanka um 14 ma.kr. Hins vegar var hlutdeild í neikvæðri rekstrarafkomu Seðlabanka Íslands um 23 ma.kr.

Efnahagur.

Samkvæmt efnahagsreikningi voru eignir samtals 2.157 ma.kr., skuldir og skuldbindingar samtals um 1.661 ma.kr. og eigið fé 496 ma.kr. Undir fastafjármuni falla meðal annars varanlegir rekstrarfjármunir sem námu 830 ma.kr. í árslok. Eignarhlutir í félögum samkvæmt hlutdeild í eigin fé námu samtals um 850 ma.kr. og erlent stofnfé um 10 ma.kr. Þá voru langtímakröfur 55 ma.kr. í árslok. Veltufjármunir voru 412 ma.kr. í árslok og munar þar mest um óinnheimtar tekjur að fjárhæð 156 ma.kr., sjóð og handbært fé að fjárhæð 187 ma.kr. og næsta árs afborganir langtímakrafna sem stóðu í 41 ma.kr. Aðrar skammtímakröfur námu 25 ma.kr. og birgðir 2,6 ma.kr. Langtímalán námu 821 ma.kr. og lækkuðu um 243 ma.kr. á árinu. Lífeyrisskuldbindingar voru metnar á 619 ma.kr. í árslok og langtímaskuldir og skuldbindingar því samtals 1.440 ma.kr. Skammtímaskuldir námu samtals 221 ma.kr., þar af tekin stutt lán 36 ma.kr., næsta árs afborganir langtímalána 80 ma.kr., viðskiptaskuldir 18 ma.kr. og ýmsar skammtímaskuldir 87 ma.kr. Eigið fé var eins og áður segir jákvætt um 496 ma.kr. sem er mikil breyting frá fyrri árum en í lok árs 2016 var eigið fé neikvætt um 694 ma.kr. Breytingar á reikningsskilum skýra þennan mun að mestu leyti. Eigið fé jókst um 22 ma.kr. árið 2017.

Sjóðstreymi.

Rekstrarhreyfingar voru jákvæðar um 84 ma.kr. og fjárfestingahreyfingar um 75 ma.kr. Fjármögnunarhreyfingar voru neikvæðar um 264 ma.kr. sem skýrist af niðurgreiðslu skulda. Handbært fé lækkaði um 105 ma.kr., var 292 ma.kr. í ársbyrjun en 187 ma.kr. í árslok.

Tekjur.

Þær breytingar á reikningsskilum og framsetningu sem einkenna ríkisreikning 2017 taka til nokkurra veigamikilla þátta í tekjuuppgjörinu. Tekjuáætlun fjárlaga 2017 var gerð og birt á grundvelli GFS-staðals og af þeim sökum er niðurstaða ríkisreiknings 2017 ekki samanburðarhæf við áætlunina, eins og hún var fram sett í fjárlögum ársins 2017. Muninn má meðal annars rekja til ólíkrar meðferðar á afskriftum skattkrafna, innbyrðis viðskipta, gengismunar og afkomu hlutdeildarfélaga. Með því að leiðrétta fyrir afskrift skattkrafna má þó gera áætlunina samanburðarhæfa við niðurstöðu uppgjörsins í tilviki skatttekna og tryggingagjalda, sem eru langstærsti hluti tekna ársins.

Heildartekjur ríkissjóðs að frátöldum hlutdeild í afkomu félaga annars vegar og fjármagnstekjum hins vegar námu alls 783 ma.kr. Hlutdeild ríkissjóðs í afkomu félaga var 41 ma.kr. og fjármagnstekjur 19 ma.kr.

Skatttekjur og tryggingagjöld voru meginhluti tekna ríkissjóðs. Skatttekjur námu 632 ma.kr., þar af voru tekjur af virðisaukaskatti 247 ma.kr., skattar á tekjur og hagnað einstaklinga 169 ma.kr. og skattar á tekjur og hagnað lögaðila 81 ma.kr. Tekjur af tryggingagjaldi námu um 90 ma.kr. Þessar tekjur eru jafnframt sá hluti teknanna sem hafa mest samhengi við stöðu efnahagsmála. Afskriftir skattkrafna eru ekki færðar til frádráttar tekjum í uppgjörinu, ólíkt því sem gert var í áætlun fjárlaga. Með því að leiðrétta áætlun fyrir afskriftum fást samanburðarhæfar tölur. Frávik skatttekna og tryggingagjalds frá áætlun var samkvæmt því jákvætt í heild um 11 ma.kr. eða 1,6%. Það samræmist því að efnahagslíf var kröftugra og vöxtur innlendrar eftirspurnar heldur meiri en í forsendum fjárlaga.

Gjöld málefnasviða.

Gjöld umfram rekstrartekjur voru alls 764 ma.kr. sem var 30 ma.kr. umfram fjárheimildir. Heildarfjárheimild ársins án fjárfestingarframlags nam 734 ma.kr. sem skiptist í fjárheimild samkvæmt fjárlögum, 687 ma.kr., fjárheimild samkvæmt fjáraukalögum, 21 ma.kr., og fluttar fjárheimildir frá fyrra ári, 15 ma.kr.

Afskriftir ársins námu 13,4 ma.kr. Þar sem ekki var gert ráð fyrir afskriftum fastafjármuna sem fram koma í stofnefnahagsreikningi hefur í ríkisreikningi 2017 verið færð sérstök fjárheimild til að vega upp á móti þessum afskriftum.

Við framkvæmd eignfærslu kom í ljós að eðlilegt væri að hún yrði nokkuð víðtækari en fjárlögin gerðu ráð fyrir. Því var flutt 2,3 ma.kr. rekstrarheimild yfir á fjárfestingu. Sundurliðun fjárveitinga ríkisaðila kemur fram í séryfirliti 4 í ríkisreikningi 2017.

Í töflu 1 er yfirlit yfir málefnasvið með meira en 1 ma.kr. fráviki frá fjárheimildum. Jákvæð frávik sýna gjöld umfram fjárheimildir en neikvæð frávik sýna afgang þar sem gjöld voru undir áætlun.

Tafla 1. Málefnasvið með meira en 1 ma.kr. frávik frá fjárheimildum.

Eftirfarandi eru skýringar á frávikum eftir málefnasviðum samkvæmt töflu 1. Í ársskýrslum ráðherra sem bera ábyrgð á framangreindum málefnasviðum er fjallað um rekstrarniðurstöðu málaflokka og er hér í sumum tilfellum vitnað beint í skýringar um frávik í ársskýrslunum.

Málefnasvið 33 Vextir, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar, 43,4 ma.kr. umfram áætlaðar fjárheimildir.

„Þar vegur þyngst málaflokkur 33.3 Lífeyrisskuldbindingar en frávik í málaflokknum námu 39,9 ma.kr. umfram fjárheimildir. Þau frávik skýrast að mestu af breyttri framsetningu reikningshalds. […] Megnið af gjaldfærslu ársins er vegna breytinga á lífeyrisskuldbindingum en í áætlun fjárlaga eru einungis áætlaðar lífeyrishækkanir þeirra sem byrjaðir eru að taka lífeyri.“ Úr ársskýrslu fjármála- og efnahagsráðherra 2017, bls. 5.

„Frávik í málaflokki 33.1 Fjármagnskostnaður nam 3 ma.kr. umfram áætlanir sem skýrast fyrst og fremst af einskiptiskostnaði við uppkaup á skuldabréfum ríkissjóðs útgefnum í evrum árið 2014. Skuldabréfin voru á gjalddaga árið 2020. Í desember 2017 gerði ríkissjóður eigendum tilboð í bréfin og tóku fjárfestar, sem samtals áttu um 53% útistandandi bréfa, tilboði ríkissjóðs. Eftirstöðvar útgáfunnar eftir kaupin námu um 350 milljónum evra. Í kjölfar uppkaupanna gaf ríkissjóður út nýtt skuldabréf í evrum að fjárhæð 500 milljónir. Þrátt fyrir einskiptiskostnað af uppkaupunum er vaxtasparnaður ríkissjóðs til framtíðar umtalsverður af aðgerðinni. Nafnvextir á skuldabréfunum sem keypt voru til baka voru 2,5% en nýja bréfið ber 0,5% nafnvexti og eru það hagstæðustu kjör sem ríkissjóður hefur fengið á lánsfjármögnun nokkru sinni. Vaxtakostnaður vegna erlendra lána ríkissjóðs verður þ.a.l. lægri á komandi árum.“ Úr ársskýrslu fjármála- og efnahagsráðherra 2017, bls. 5.

Málefnasvið 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir, 3,8 ma.kr. umfram áætlaðar fjárheimildir.

Frávikið skýrist af ónýttri fjárheimild í almennum varasjóði sem nam 5,6 ma.kr. og 9,5 ma.kr. afskriftagjöldum skattkrafna, sem ekki hafði verið veitt fjárheimild fyrir. Framlag í almennan varasjóð nam 9,0 ma.kr. Úr almennum varasjóði var ráðstafað til eftirfarandi verkefna: launabætur og verðlagsforsendur 1,6 ma.kr., alþingiskosningar og ríkisstjórnarskipti 0,6 ma.kr., dómkröfur 0,4 ma.kr., fjárframlög vegna óveðurs og flóða 0,3 ma.kr. og annað 0,5 ma.kr. Staða varasjóðs í lok árs nam 5,6 ma.kr. og verður hún felld niður.

Málefnasvið 29 Fjölskyldumál, 1,1 ma.kr. innan áætlaðra fjárheimilda.

Meginfrávik málefnasviðsins voru vegna barnabóta. „Heildargreiðslur ríkissjóðs vegna barnabóta árið 2017 voru 9,5 ma.kr., eða 1,2 ma.kr lægri en ráðgert hafði verið við áætlun fjárlaga fyrir árið 2017. Ástæða þess er fyrst og fremst mikil hækkun tekna milli ára, sérstaklega hjá barnafjölskyldum með lægri tekjur. Tekjur hækkuðu þannig hjá mörgum fjölskyldum talsvert umfram tekjuskerðingarmörk barnabóta sem þó voru hækkuð um 12,5% frá árinu 2016, auk þess sem bótafjárhæðir voru hækkaðar um 3%.“ Úr ársskýrslu fjármála- og efnahagsráðherra 2017, bls. 5.

Málefnasvið 20 Framhaldsskólastig, 1,3 ma.kr. innan áætlaðra fjárheimilda.

Frávik málefnasviðsins dreifist á u.þ.b. tuttugu opinbera framhaldsskóla. Annars vegar voru frávik sem rekja má til reksturs framhaldsskólanna og hins vegar til sameiginlegra verkefna innan málaflokksins.

Málefnasvið 4 Utanríkismál, 1,4 ma.kr. innan áætlaðra fjárheimilda.

„Heildarfrávik málefnasviðsins eru nánast að öllu leyti vegna ónýttra fjárheimilda á sviði þróunarsamvinnu. Ástæða þessa er að mestu leyti að upp komu spillingarmál sem gerðu það að verkum að nauðsynlegt reyndist að stöðva, tímabundið, greiðslur til verkefna.“ Úr ársskýrslu utanríkisráðherra 2017, bls. 4.

Málefnasvið 5 Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla, 1,8 ma.kr. innan áætlaðra fjárheimilda.

Frávik á málefnasviðinu eru vegna ónýttra fjárheimilda sem munu flytjast á árið 2018. Stærsti hluti frávikanna er vegna frestunar í þróunar- og innleiðingarverkefnum í upplýsingatækniverkefnum til ársins 2018. Í séryfirliti 1 í ríkisreikningi er sundurliðun málaflokka sýnd. Í málaflokk 05.20 Eignaumsýsla ríkisins voru af tæknilegum ástæðum færðar afskriftir af byggingum í eigu ríkisins sem ekki tilheyra málefnasviðinu samkvæmt fylgiriti fjárlaga og tekur því frávikagreining málefnasviðsins ekki mið af áhrifum afskriftanna sem námu 4 ma.kr.

Málefnasvið 7 Nýsköpun, rannsóknir og markaðsmál, 1,9 ma.kr. innan fjárheimilda.

Frávik málefnasviðsins skýrast af samningum við styrkhafa úr haustúthlutun Tækniþróunarsjóðs sem lágu ekki fyrir fyrr en eftir áramót. Allajafna getur tekið um þrjá mánuði að ganga frá slíkum samningum og var því skuldbinding styrkjanna ekki bókuð í bókhaldinu fyrr en á árinu 2018. Aðrar skýringar á frávikinu eru lægri rekstrarkostnaður hjá Einkaleyfastofu þar sem ýmis verkefni fóru seinna af stað á árinu en gert hafði verið ráð fyrir. Einnig má rekja frávik málefnasviðsins til samkeppnissjóða í rannsóknum og má þar nefna markáætlun á sviði vísinda og tækni sem hefur fengið fjárveitingu á hverju ári en aðeins er úthlutað úr sjóðnum á þriggja ára fresti. Úr ársskýrslu mennta- og menningarmálaráðherra 2017, bls. 4 og 5.

Málefnasvið 21 Háskólastig, 2,4 ma.kr. innan fjárheimilda.

Frávik málefnasviðsins má fyrst og fremst rekja til Háskóla Íslands. Samkvæmt ársskýrslu mennta- og menningarmálaráðherra er breytt framsetning fjárfestingarframlags ástæða ofangreinds fráviks og má því gera ráð fyrir að ónýttar fjárheimildir muni flytjast á efnahagsreikning á árinu 2018.

Málefnasvið 17 Umhverfismál, 2,4 ma.kr. innan fjárheimilda.

Helstu skýringar á frávikum eru vegna Úrvinnslusjóðs, um 1,3 ma.kr., og Ofanflóðasjóðs, um 0,7 ma.kr., ásamt stjórnsýslu umhverfismála, um 0,8 ma.kr., vegna frestaðra verkefna.

Málefnasvið 25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta, 3,0 ma.kr. innan fjárheimilda.

Meginástæða frávika eru tafir á byggingu hjúkrunarheimila sem hefur áhrif rekstur hjúkrunarheimilanna. Daggjöld öldrunarstofnana eru 2,2 ma.kr. undir áætlaðri fjárveitingu sem má rekja til seinkunar á nýtingu nýrra hjúkrunarrýma. Úr ársskýrslu heilbrigðisráðherra 2017, bls. 5.

Fjárfesting.

Fjárfesting ársins nam 33,0 ma.kr. og er 10,0 ma.kr. lægri en áætlun gerði ráð fyrir. Fjárfestingarframlög ársins voru um 43,0 ma.kr., fjárfestingarframlag á fjárlögum nam 30,6 ma.kr., á fjáraukalögum 3,6 og fluttar fjárheimildir frá fyrra ári voru 4,8 ma.kr. Einnig var flutt 2,3 ma.kr. rekstrarfjárheimild á fjárfestingarheimild, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Þá var 1,7 ma.kr. fjárfestingaheimild tilkomin vegna innri fjármögnunar.

Í töflu 2 er yfirlit yfir þá málaflokka sem skýra helstu frávik frá áætlaðri fjárfestingu ársins og voru þeir allir innan fjárfestingaheimilda.

Tafla 2. Málaflokkar sem skýra helstu frávik frá áætlaðri fjárfestingu ársins.

Þróun skulda.

Í fjárlögum ársins 2017 var áætlað að heildarskuldir ríkissjóðs myndu lækka um 140 ma.kr., úr 1.128 ma.kr. í ársbyrjun í 988 ma.kr. í árslok. Í raun var lækkun skulda meiri og höfðu ýmsir þættir áhrif til hækkunar og lækkunar miðað við forsendur fjárlaga. Eins og gert var ráð fyrir í fjárlögum keypti ríkissjóður talsvert til baka af eigin bréfum í flokknum RIKH 18 sem gefinn var út til endurfjármögnunar bankanna á árinu en í desember var hagstæð sjóðsstaða ríkissjóðs nýtt til þess að lækka útistandandi fjárhæð flokksins enn frekar. Í apríl 2017 keypti ríkissjóður til baka eigin skuldabréf útgefin í bandaríkjadölum fyrir sem samsvarar um 100 ma.kr. Þá keypti ríkissjóður eigin bréf í evrum í desember en á móti var gefið út nýtt skuldabréf og hafði aðgerðin áhrif sem nam um 12 ma.kr. nettóhækkun á skuldum ríkissjóðs. Aðrar breytingar lúta að endurmati vegna gengisbreytinga, vaxta og verðbólgu. Heildarskuldir ríkissjóðs voru því 917 ma.kr. í árslok 2017.

4. Heimild til breytinga á árslokastöðu og flutnings fjárheimilda milli ára.

Í 3. gr. eru lagðar til breytingar á fjárheimildastöðu innan tiltekinna málaflokka í árslok, eftir því hvort hlutaðeigandi málaflokkur hafi verið með útgjöld umfram fjárheimild ársins eða afgang. Lagt er til að felld verði niður árslokastaða ýmissa liða, einkum lífeyrisskuldbindinga og ýmissa liða almanna- og sjúkratrygginga, auk almenns varasjóðs og annarra liða sem byggjast á hagrænum eða kerfislegum þáttum. Þannig er gert ráð fyrir að staða breytist á liðum þar sem útgjöldin eru lögbundin og fela einnig í mörgum tilvikum í sér tiltekin bótaréttindi einstaklinga, þannig að útgjöldum verður ekki stýrt innan ársins nema með breytingu á viðkomandi lögum. Sama gildir um liði þar sem útgjöldin lúta fremur hagrænum eða kerfislægum þáttum en fjármálastjórn tiltekins aðila.

Með lögum um opinber fjármál breytist verklag við ákvörðun ráðstöfunar stöðu ríkisaðila og verkefna í árslok. Samkvæmt fjárreiðulögum var niðurstaða ríkisreiknings staðfest með lokafjárlögum og þar með hvaða fjárheimildir færðust milli ára og hverjar féllu niður. Í meginatriðum er nú fylgt sambærilegu verklagi við ákvörðun árslokastöðu og gert var við undirbúning frumvarps til lokafjárlaga áður. Gert er ráð fyrir að verklag við meðhöndlun liða skv. 3. gr. breytist með gildistöku reglugerðar um ráðstöfun árslokastöðu, sem unnið er að í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Þannig verði breytingar á fjárheimildum liða sem jafna eigi gjöld og tekjur á gerðar í uppgjöri þeirra og sýndar sem skýring í reikningnum. Breytingarnar verði þá ekki til sérstakrar staðfestingar með frumvarpi til staðfestingar ríkisreiknings heldur hluti af almennri staðfestingu ríkisreiknings.

Við ráðstöfun árslokastöðu ársins 2017 eru ekki lagðar til takmarkanir á heimildum til flutnings óráðstafaðra fjárheimilda milli ára, eins og hefur verið á undanförnum árum. Því er ekki gert ráð fyrir að heimildir einstakra ríkisaðila til flutnings afgangsstöðu yfir áramót takmarkist við ákveðið hlutfall fjárheimilda. Lagaákvæði sem varða flutning á umframútgjöldum eru skýr. Þau skulu færast milli ára og jafnast á móti fjárveitingum þess árs. Af því leiðir að skylt er að vinna á eldri halla á næsta fjárlagaári eftir að hann myndast.

Í fylgiskjali II er yfirlit yfir breytingar á árslokastöðu málaflokka skv. 3. gr. og flutning fjárheimilda til ársins 2018 skv. 4. gr.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Gildistaka laga um opinber fjármál og innleiðing IPSAS hefur veruleg áhrif á reikningsskilin. Umtalsverðar breytingar eru bæði á framsetningu og innihaldi efnahagsreiknings ríkissjóðs eins og gerð var grein fyrir í kaflanum um helstu breytingar. Á bls. 31 í ríkisreikningi er farið yfir breytingu einstakra liða frá efnahagsreikningi 31. desember 2016 til stofnefnahagsreiknings 1. janúar 2017. Mestu breytingarnar eru vegna þriggja þátta:

1. Varanlegir rekstrarfjármunir voru eignfærðir í efnahagsreikningi og afskrifaðir yfir endingartíma sinn. Áður voru gjaldfærðar eignir endurmetnar og færðar upp sem eign og afskrifaðar yfir það sem eftir var af líftíma þeirra. Eignaflokkarnir verða færðir inn eftir því sem eignamati vindur fram á innleiðingartíma. Reikningsskilastaðlarnir gera ráð fyrir að eignir séu færðar inn á kostnaðarverði. Þar sem kostnaðarverð liggur ekki fyrir varðandi flestar eldri eignir þarf að beita öðrum aðferðum við eignamat þeirra. Meginregla við verðmat fasteigna í stofnefnahagsreikningi er tekjuvirðisaðferð. Samtals nema varanlegir rekstrarfjármunir 816,4 ma.kr. og gerð er grein fyrir þeim í skýringu 16 á bls. 42 í ríkisreikningi. Gerð er grein fyrir mati og afskriftum á bls. 63 í ríkisreikningi.

2. Eignarhlutir í félögum voru metnir samkvæmt hlutdeildaraðferð en samkvæmt eldri reikningsskilum hefur eignin verið metin út frá kostnaðarverði að teknu tilliti til niðurfærslu þegar vísbendingar hafa legið fyrir um að raunvirðið hafi verið lægra. Þetta þýðir að eignarhlutir færast í efnahag sem hlutdeild í eigin fé félaga og breytast því í hverju uppgjöri eftir því sem eigið fé félaga breytist með viðeigandi tekju- eða gjaldfærslu í rekstrarreikningi. Eignarhlutir í félögum nema 864,8 ma.kr., sjá sundurliðun í skýringu 18 á bls. 44 í ríkisreikningi.

3. Áfallin orlofsskuldbinding, sem færð er í stofnefnahagsreikning ríkissjóðs og nemur 17 ma.kr., er færð til skuldar og lækkunar á eigið fé hjá ríkissjóði í heild. Áfallin orlofsskuldbinding er nú bókfærð í efnahag hjá ríkisaðilum í A-hluta í fyrsta sinn og á móti til lækkunar á eigið fé. Til að tryggja að innfærsla orlofsskuldbindingar hafi ekki áhrif á eigið fé stofnana var á móti þessu færð upp krafa ríkisaðila á ríkissjóð og aftur til hækkunar á eigið fé. Skuldbindingin var skuldfærð hjá einstökum ríkisaðilum í A-hluta og mótbókaðist samsvarandi krafa á ríkissjóð. Með þessari framkvæmd var tryggt að innfærsla orlofsskuldbindingar hefði ekki áhrif á eiginfjárstöðu ríkisaðila. Með þessu frumvarpi og staðfestingu stofnefnahagsreiknings er ríkissjóði heimilað að mæta þessum kröfum þannig að ríkisaðilar hafi heimild til að greiða út skuldbindinguna þegar til þess kemur. Þessi heimild veitir ríkisaðilum heimild til að nota fjárveitinguna einungis þegar um orlofstöku er að ræða. Orlofsskuldbindingin í stofnefnahagsreikningi í byrjun árs 2017 er sundurliðuð á ríkisaðila í fylgiskjali I.

Um 2. gr.

Með staðfestingu ríkisreiknings er jafnframt staðfest fjárheimild fyrir afskriftum og breyting hagrænnar skiptingar fjárlaga.

Í fjárlögum er ekki veitt rekstrarfjárheimild fyrir afskriftum ríkisaðila. Afskriftir eru reiknuð stærð og gjaldfærast hjá stofnunum og ríkissjóði í samræmi við umfang varanlegra rekstrarfjármuna. Ríkisaðilar fá fjárfestingarframlag á fjárlögum og þar með heimild til eignakaupa sem eignfærast í efnahagsreikningi. Fjárfestingarframlag er fært í bókhaldi sem fyrirframgreiddar tekjur á móti keyptri eign í efnahagsreikningi og afskrifast á notkunartíma eignarinnar. Afskriftir í ríkisreikningi 2017 voru 17,5 ma.kr. en í fjárlögum ársins 2017 var ekki veitt heimild til afskrifta. Tekjufærsla frestaðra tekna á móti afskriftum nam samtals 13,4 ma.kr. og sést sundurliðuð niður á ríkisaðila í séryfirliti 4. Mismunur afskriftagjalda og tekjufærðra frestaðra tekna er skýrður í umfjöllun um 3. gr. Gerð er grein fyrir afskriftum í skýringum 14, 15 og 16 í ríkisreikningi.

Samkvæmt lögum um opinber fjármál er ekki heimilt að millifæra fjárheimildir milli hagrænnar skiptingar, þ.e. rekstrarframlaga, tilfærslna og fjárfestingarframlaga. Vegna innleiðingar á nýjum reikningsskilum og við breytingu á meðhöndlun fjárfestinga var gerð breyting á hagrænni skiptingu milli rekstrar og fjárfestingar. Í fjárlögum 2017 voru framlög til smærri rekstrarfjárfestinga ekki skilgreind sem fjárfestingarframlög heldur voru innifalin í rekstrarframlögum á árinu 2017. Við framkvæmd eignfærslu kom í ljós að eðlilegt væri að hún yrði nokkuð víðtækari en fjárlögin gerðu ráð fyrir. Heildarfjárheimild sem fluttist milli hagrænnar skiptingar var 2,4 ma.kr., sjá sundurliðun í séryfirliti 4 í ríkisreikningi undir dálkinum „Fjárheimild flokkuð sem fjárfestingaheimild“.

Um 3. gr.

Leitað er staðfestingar á eftirfarandi breytingum á árslokastöðu í ríkisreikningi 2017:

Í töflu 3 er yfirlit yfir málaflokka með umframútgjöld eða afgangsfjárheimildir sem falla niður.

Tafla 3. Málaflokkar með umframútgjöld eða afgangsfjárheimildir sem falla niður.

Af liðum með umframútgjöld sem gert er ráð fyrir að falli niður eru lífeyrisskuldbindingar langstærsti einstaki liðurinn eða 39,9 ma.kr. Í ríkisreikningi 2017 er meðferð lífeyrisskuldbindinga breytt frá því sem áður hefur verið. Þannig er hækkun lífeyrisréttinda sjóðfélaga vegna launahækkana hjá opinberum starfsmönnum færð um rekstrarreikning, í stað þess að færast um efnahagsreikning samkvæmt fyrri reikningsskilum. Þar sem rekstrarafkoma ríkisreiknings er birt samkvæmt reikningsskilastaðli fyrir opinbera aðila (IPSAS) en heildarafkoma í fjármálaáætlun og fjármálum samkvæmt hagskýrslustaðli (GFS) skapast misræmi hér á milli. Þetta misræmi hefur þó ekki áhrif á afkomumarkmið ríkissjóðs. Jafnframt er lagt til að fella niður 4 ma.kr. útgjöld vegna afskrifta á fasteignum í eigu ríkissjóðs. Þessum gjöldum hefði átt að mæta með sérstakri tekjufærslu móti afskrifum líkt og gert var varðandi aðrar eignir, en það fórst fyrir. Í ríkisreikningi fyrir árið 2018 verður gerð tekjufærsla á móti þessum afskriftagjöldum.

Aðrir veigamiklir liðir eru afskriftir skattkrafna með 9,5 ma.kr. umframútgjöld og vaxtagjöld sem eru 3 ma.kr. umfram heimildir vegna uppgjörs og uppkaupa á skuldabréfum. Jafnframt er gert ráð fyrir að niður falli umframgjöld hjá umboðsmanni skuldara 0,6 ma.kr. sem eru tilkomin vegna endurgreiðslu árgjalda sem höfðu verið innheimt án þess að lagaheimild væri til staðar. Búið er að innheimta leiðrétt árgjöld en færðust þau beint í ríkissjóð.

Stærstu liðirnir með óráðstafaðar afgangsheimildir eru almennur varasjóður með 5,6 ma.kr. ónýtta fjárveitingu, vaxtabætur 1,7 ma.kr. og barnabætur 1,2 ma.kr. en þar var áætlun fjárlaga hærri en greiddar bætur, og 2,1 ma.kr. afgangur af áætluðum útgjöldum vegna hjúkrunar- og dvalarrýma, vegna rýma sem gert var ráð fyrir að yrðu tekin í notkun á árinu. Aðrir liðir eru ýmsir liðir almannatrygginga þar sem heimildir fjárlaga voru umfram útgjöld ársins.

Sundurliðun á stöðu í árslok 2017, niðurfellingum umframútgjalda og óráðstafaðra fjárheimildir málaflokka er í fylgiskjali II.

Um 4. gr.

Þegar tekið hefur verið tillit til breytinga á umframútgjöldum og afgangsstöðu á árinu 2017 skv. 3. gr. er gert ráð fyrr að 17,7 ma.kr. ónýttra fjárheimilda færist yfir á árið 2018. Annars vegar er um að ræða 25,0 ma.kr. afgangsheimildir og hins vegar 7,3 ma.kr. umframútgjöld, sem í samræmi við 1. mgr. 30. gr. laga um opinber fjármál ber að jafna á móti fjárveitingum næsta árs.

Fjárveitingar í sjóðum námu 5,6 ma.kr. Þar af eru ónýttar fjárveitingar varasjóða málaflokka 1,2 ma.kr., meðhöndlun úrgangs með 1,3 ma.kr. og samkeppnissjóðir og Ofanflóðasjóður með 0,7 ma.kr. hvor liður. Háskóli Íslands er með 1,8 ma.kr. af óráðstöfuðum fjárveitingum í árslok 2017. Þá er 1,1 ma.kr. framlag til stofnkostnaðar og endurbóta hjúkrunarheimila.

Þegar litið er til málaflokka eru það samgöngur, með 0,4 ma.kr., sýslumenn, með 0,3 ma.kr., almenn sjúkrahúsþjónusta, með 0,2 ma.kr., sem hafa útgjöld umfram fjárheimildir ársins. Önnur útgjöld dreifast þannig innan málaflokka að málaflokkarnir í heild eru með jákvæða stöðu en einstaka ríkisaðili eða verkefni tiltekinna ríkisaðila eru með umframútgjöld.

Vísað er til skýringa í ríkisreikningi og í ársskýrslum einstakra ráðuneyta um ástæður fyrir ónýttum fjárheimildum eða útgjöldum umfram fjárheimildir.

Í fylgiskjali II er að finna sundurliðun á stöðu í árslok 2017, niðurfellingum umframútgjalda og ónýttra fjárheimilda og stöðu málaflokka sem færist yfir á árið 2018.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal II.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.