Sveitarstjórnarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 622

Frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)

1. gr.

44. gr. laganna ásamt fyrirsögn orðast svo:

Hlutverk og valdsvið nefnda.

Sveitarstjórn ákveður valdsvið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum.

Í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð getur sveitarstjórn ákveðið í samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. þessara laga, að fela nefnd, ráði eða stjórn sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því.

Á sama hátt og með sömu skilyrðum og getur í 2. mgr. er sveitarstjórn heimilt að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu mála. Sveitarstjórn, byggðarráð eða hlutaðeigandi nefnd skal hafa eftirlit með afgreiðslu mála samkvæmt þessari málsgrein og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli hennar.

Sá aðili sem fengið hefur framselt vald til fullnaðarafgreiðslu skv. 3. mgr., eða þriðjungur fulltrúa ef um nefnd, ráð eða stjórn er að ræða, sbr. 2. mgr., getur ávallt óskað eftir því að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd samkvæmt samþykktum sveitarfélagsins taki ákvörðun í máli.

Þegar sveitarstjórn neytir heimildar skv. 2. eða 3. mgr. skal jafnframt kveðið á um það í samþykkt sveitarfélagsins hvernig fara skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.

2. gr.

Við 57. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Starfsmenn sveitarfélaga eru bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt eiga að fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 61. gr. laganna:

a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Fyrir lok desembermánaðar skal sveitarstjórn afgreiða fjárhagsáætlun næsta árs fyrir sveitarsjóð og stofnanir sveitarfélagsins.

b. Við 5. mgr. bætist: og stjórnvaldsfyrirmæli sem sett eru skv. 4. mgr. 67. gr. um fjárhagsáætlanir.

4. gr.

Við 62. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ef sveitarstjórn tekur ákvörðun um verulegar skuldbindingar sem ekki koma fram í fjárhagsáætlun, þ.m.t. langtímaskuldbindingar samkvæmt leigusamningum, samningum um rekstur fasteigna eða þjónustu við íbúa eða sambærilegum samningum, skal hún tilkynna þá ákvörðun til eftirlitsnefndar, sbr. 74. gr.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 63. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „eins mánaðar“ kemur: tveggja mánaða.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Form þriggja ára áætlunar skal vera í samræmi við form ársreiknings og stjórnvaldsfyrirmæli sem sett eru skv. 4. mgr. 67. gr. um þriggja ára áætlanir.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 64. gr. laganna:

a. Við bætist ný málsgrein sem verður 1. mgr. og orðast svo:

Sveitarstjórn skal gæta ábyrgðar í meðferð fjármuna sveitarfélagsins og tryggja örugga ávöxtun þeirra.

b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Útgjöld úr sveitarsjóði og ávöxtun fjármuna.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 65. gr. laganna:

a. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Á sama hátt skal afla álits sérfróðs aðila áður en sveitarstjórn staðfestir samninga um framkvæmdir eða þjónustu við íbúa sveitarfélagsins sem gilda eiga til langs tíma og hafa í för með sér verulegar skuldbindingar fyrir sveitarsjóð. Þetta gildir einnig um samninga um sölu og endurleigu fasteigna sem falla undir 2. mgr. 73. gr.

Ákveði sveitarstjórn að selja fasteignir sveitarfélags sem falla undir 2. mgr. 73. gr. skal hún tilkynna þá ákvörðun til eftirlitsnefndar. Eftirlitsnefnd skal kanna hvaða fjárhagslegu áhrif salan hefur á rekstur sveitarfélagsins. Ef ráðstöfun er líkleg til að hafa áhrif á fjárhag sveitarfélagsins til lengri tíma litið getur eftirlitsnefnd lagt til að ráðherra setji sveitarstjórn skilyrði um ráðstöfun söluandvirðis eða ávöxtun þess. Ráðherra getur, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, sett í reglugerð nánari fyrirmæli um form tilkynninga, viðmiðanir við athugun eftirlitsnefndar og önnur atriði er varða framkvæmd ákvæðisins.

b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Miklar fjárfestingar og sala fasteigna.

8. gr.

Á undan 74. gr. laganna kemur ný kaflafyrirsögn, svohljóðandi: VII. KAFLI, Eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, og breytast númer kafla samkvæmt því.

9. gr.

2. mgr. 74. gr. laganna orðast svo:

Nefndin skal fylgjast með reikningsskilum og fjárhagsáætlunum sveitarfélaga, bera saman við viðmiðanir skv. 4. mgr. þessarar greinar og hafa eftirlit með að fjárstjórn sveitarfélaga sé í samræmi við 3. mgr. 61. gr. Leiði athugun eftirlitsnefndar í ljós að afkoma sveitarsjóðs er ekki í samræmi við 3. mgr. 61. gr. eða fjármál sveitarfélags stefni að öðru leyti í óefni skal nefndin aðvara viðkomandi sveitarstjórn og kalla eftir skýringum. Samhliða skal nefndin upplýsa ráðuneytið um álit sitt. Sveitarstjórn er skylt í slíkum tilvikum að gera eftirlitsnefndinni innan tveggja mánaða grein fyrir hvernig hún hyggst bregðast við aðvörun nefndarinnar.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í félagsmálaráðuneytinu en við gerð þess var haft samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga og reikningsskila- og upplýsinganefnd.

Á undanförnum árum hafa orðið ýmsar breytingar í rekstrarumhverfi sveitarfélaga sem meðal annars hafa leitt í ljós að reglur VI. kafla gildandi sveitarstjórnarlaga, sem fjallar um fjármál sveitarfélaga, eru ekki í öllum tilvikum nægilega ítarlegar. Þetta á meðal annars við um þátttöku sveitarstjórna á hlutabréfamarkaði, en þess eru dæmi að við ávöxtun fjármuna sveitarfélags hafi þess ekki verið nægilega gætt að dreifa áhættu og hefur þetta í einstaka tilvikum leitt til þess að umtalsverðir fjármunir hafi tapast. Einnig hafa sveitarstjórnir á undanförnum árum leitað nýrra leiða við fjármögnun framkvæmda og má þar nefna svonefndar einkaframkvæmdir, þar sem sveitarfélag semur við utanaðkomandi aðila um að eiga og reka mannvirki, svo sem húsnæði grunnskóla. Hefur þetta m.a. skapað álitamál um samanburð á skuldastöðu sveitarfélaga. Þá hafa nokkur sveitarfélög nýlega kynnt áform um að stofna sérstakt fasteignafélag, í samvinnu við fjármálastofnanir. Tilgangur þessa félags er að eiga og reka fasteignir þeirra aðila sem að félaginu standa. Þetta þýðir að viðkomandi sveitarfélög fá greiddar háar fjárhæðir í söluandvirði fyrir þær fasteignir sem þau afhenda félaginu en á móti er gerður leigusamningur þar sem sveitarfélögin skuldbinda sig til að greiða húsaleigu til langs tíma. Af reynslu annarra þjóða má draga þann lærdóm að ef ekki er sýnd fyllsta aðgæsla við meðferð þeirra fjármuna sem sveitarfélögin fá í sinn hlut við þessar aðstæður getur það haft alvarlegar afleiðingar fyrir fjárhag viðkomandi sveitarfélaga þegar til lengri tíma er litið.

Við gerð frumvarpsins hefur verið leitað leiða til þess að finna lausnir á þeim margvíslegu vandamálum sem að framan hafa verið rakin og hefur þar einkum verið litið til reynslu annars staðar á Norðurlöndum. Fjárhagsstaða og starfsumhverfi sveitarfélaga hér á landi og fjárhagsleg samskipti þeirra við ríkissjóð eru þó ekki að öllu leyti sambærileg við það sem gerist í öðrum löndum. Jafnframt þótti sérstök ástæða til að gæta sjónarmiða um sjálfsforræði sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga. Þær leiðir sem lagðar eru til í frumvarpinu miða því ekki að því að banna sveitarstjórnum að velja tilteknar leiðir við fjármálastjórn sveitarfélags heldur er lögð áhersla á að sveitarstjórn verður ávallt að gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins og tryggja örugga ávöxtun þeirra. Jafnframt er kveðið á um að sveitarstjórn verði ekki aðeins að afla álits sérfróðs aðila áður en ráðist er í meiri háttar framkvæmdir á vegum sveitarfélagsins heldur gildi sú regla einnig um ýmsar aðrar ákvarðanir sem geta haft áhrif á fjárhag sveitarfélagsins á komandi árum og áratugum.

Þá er í frumvarpinu lögð aukin áhersla á það hlutverk eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga að fylgjast með þróun fjármála sveitarfélaga og er lagt til að ákvæði VI. kafla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga verði gerð að sérstökum kafla í lögunum til að undirstrika mikilvægi þeirra. Frumvarpið mælir fyrir um að eftirlitsnefndinni beri að kalla eftir skýringum ef hún telur að rekstur sveitarsjóðs stefni í að verða neikvæður, og að áminna sveitarstjórn ef hún telur skýringar eða viðbrögð sveitarstjórnar við athugasemdum nefndarinnar vera ófullnægjandi. Við starf sitt styðst eftirlitsnefnd einkum við fjárhagsáætlanir, þriggja ára áætlanir og ársreikninga sveitarfélaga. Til þess að tryggja að eftirlitsnefnd fái allar upplýsingar sem máli skipta er kveðið á um það í frumvarpinu að sveitarstjórnum beri að tilkynna nefndinni um verulegar skuldbindingar sem ekki koma fram í fjárhagsáætlun, þ.m.t. samninga af ýmsum toga sem gilda eiga til langs tíma.

Einnig er kveðið á um það í frumvarpinu að sveitarstjórn beri að tilkynna eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga um ákvarðanir um sölu fasteigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga. Skal eftirlitsnefnd þá kanna fjárhagsleg áhrif sölunnar á fjárhag sveitarfélagsins. Ef ráðstöfun er líkleg til að hafa áhrif á fjárhag sveitarfélagsins til lengri tíma litið getur eftirlitsnefnd lagt til að ráðherra setji sveitarstjórn skilyrði um ráðstöfun söluandvirðis eða ávöxtun þess.

Aðrar breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu á VI. kafla sveitarstjórnarlaga eru þær að lagt er til að skylt verði að afgreiða fjárhagsáætlun næsta árs fyrir lok desembermánaðar, þ.e. áður en fjárhagsár hefst, en samkvæmt gildandi lögum er ekki skylt að afgreiða fjárhagsáætlun fyrr en í lok janúarmánaðar. Þá er lagt til að tekin verði af tvímæli um að form þriggja ára áætlunar skuli vera á formi ársreiknings.

Að auki er að finna í frumvarpinu nýmæli sem kveður á um þagnarskyldu starfsmanna sveitarfélaga um atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara. Ákvæðið er efnislega samhljóða ákvæði í 32. gr. laganna, að því er varðar þagnarskyldu kjörinna fulltrúa.

Loks er lögð til í frumvarpinu breyting á 44. gr. gildandi laga sem miðar að því að taka af vafa um heimildir sveitarstjórna til að fela nefndum, ráðum, stjórnum og öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins fullnaðarákvörðun mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins enda leiði slíkt til hagræðingar, skilvirkni og hraðari málsmeðferðar. Skilyrði eru að kveðið verði á um slíkt fyrirkomulag í samþykktum sveitarstjórnar, að mál varði ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins og að ákvæði laga eða eðli máls mæli ekki sérstaklega gegn þeirri ákvörðun.

Rétt er að geta þess að auk þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu stendur yfir í ráðuneytinu vinna við endurskoðun reglugerðar um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga þar sem meðal annars verður kveðið á um það hvernig sala eigna og endurleiga þeirra og aðrir langtímasamningar um leigu og rekstur fasteigna eða þjónustu sveitarfélaga við íbúa skuli færast í reikningsskilum sveitarfélaga. Lögð er áhersla á að sú vinna haldist sem næst í hendur við gildistöku frumvarps þessa.

Að öðru leyti er vísað til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 2. mgr. 44. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga er sveitarstjórnum heimilað að fela nefnd, ráði eða stjórn fullnaðarafgreiðslu mála nema lög mæli á annan veg. Jafnframt er sveitarstjórnum heimilað í 3. mgr. sömu greinar að ákveða í samþykkt sveitarfélagsins að fela öðrum aðilum en nefndum afgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að slíkri afgreiðslu megi ætíð skjóta til viðkomandi nefndar, byggðarráðs eða sveitarstjórnar.

Nýlega reyndi á ákvæði 2. mgr. 44. gr. í máli sem var til meðferðar hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Í úrskurði nefndarinnar, sem var kveðinn upp 12. september 2002, komst nefndin að þeirri niðurstöðu, með vísan til ákvæðisins, að ákvæði skipulags- og byggingarlaga stæðu því í vegi að borgarstjórn Reykjavíkurborgar gæti falið skipulags- og byggingarnefnd borgarinnar að taka fullnaðarákvörðun um óverulegar breytingar á deiliskipulagi. Skorti því lagastoð fyrir þeim ákvæðum í samþykkt fyrir skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurborgar frá 21. mars 2002 sem færu í bága við ákvæði skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, um lögbundið hlutverk skipulags- og byggingarnefndar og sveitarstjórnar við meðferð skipulags- og byggingarmála.

Telja verður að niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála eigi sér ákveðna stoð í orðalagi 2. mgr. 44. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og forsögu ákvæðisins, sem er samhljóða 61. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986. Í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga segir einungis að greinin veiti sveitarstjórn „heimild til að ákveða valdsvið nefnda, ráða og stjórna, sem hún skipar, nema slíkt sé ákveðið í lögum, og einnig að fela nefndum, ráðum og stjórnum fullnaðarafgreiðslu mála, nema lög mæli á annan veg“.

Úrskurður nefndarinnar hefur vakið þau viðbrögð að Reykjavíkurborg hefur óskað eftir því að félagsmálaráðherra beiti sér fyrir lagabreytingu til að gera skýrari heimildir sveitarstjórna til að fela öðrum en sveitarstjórn fullnaðarafgreiðslu mála. Í bréfi Reykjavíkurborgar til félagsmálaráðuneytisins, dags. 8. október 2002, er meðal annars bent á að umrætt ákvæði sveitarstjórnarlaga þjóni takmörkuðum tilgangi ef það er túlkað á þann þrönga hátt sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála lagði til grundvallar í úrskurði sínum. Einnig er vakin athygli á því að úrskurðurinn setji í uppnám þá þróun til dreifstýringar sem átt hefur sér stað hjá Reykjavíkurborg og öðrum sveitarfélögum á undanförnum árum, og að Reykjavíkurborg hafi í fleiri tilvikum beitt heimild 2. mgr. 44. gr. til framsals verkefna.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að valdframsal sveitarstjórna til nefnda, ráða og stjórna skuli hafa það markmið að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð. Ef mál varðar ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins er gert ráð fyrir því í ákvæðinu að framsal sé heimilt nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Þar sem gera verður ráð fyrir því að ekki geti ávallt verið samstaða um afgreiðslu máls er gerður sá fyrirvari í 4. mgr. að þriðjungur fulltrúa í viðkomandi nefnd, ráði eða stjórn geti krafist þess að sveitarstjórn eða byggðarráð taki ákvörðun í máli, í samræmi við samþykktir sveitarfélags. Einnig er gert ráð fyrir því í sömu málsgrein að aðrir aðilar innan stjórnsýslu sveitarfélags, sem hefur verið falin fullnaðarafgreiðsla mála, geti óskað eftir því að viðkomandi nefnd afgreiði mál. Þessari heimild getur embættismaður sveitarfélags t.d. beitt ef fyrirsjáanlegt er að ágreiningur muni verða um niðurstöðu hans, en við þær aðstæður má ætla að markmið valdframsalsins, þ.e. að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð, muni ekki ná tilgangi sínum.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að framsal ákvörðunarvalds til embættismanna eða annarra aðila á vegum sveitarfélags skuli háð sömu skilyrðum og formkröfum og framsal til nefnda, ráða eða stjórna en í 3. mgr. er kveðið á um að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd skuli hafa eftirlit með afgreiðslu mála og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem teknar eru af embættismönnum eða öðrum aðilum sem falla undir ákvæðið. Ekki þykir tilefni til að kveða á um sambærilegt eftirlit varðandi fullnaðarafgreiðslur nefnda, ráða eða stjórna, sbr. 2. mgr., enda fær byggðarráð og/eða sveitarstjórn ávallt fundargerðir nefnda til kynningar eða staðfestingar, sbr. 49. gr. laganna.

Í 3. mgr. 44. gr. gildandi laga er mælt fyrir um að afgreiðslum annarra aðila en nefnda megi ætíð skjóta til viðkomandi nefndar, byggðarráðs eða sveitarstjórnar. Í frumvarpi þessu er gengið út frá því sem meginreglu að ákvarðanir þessar sæti ekki eiginlegu málskoti innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heldur geti aðili máls átt rétt á endurupptöku ákvörðunar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Af þessari ástæðu er í 5. mgr. 1. gr. frumvarpsins mælt fyrir um að sveitarstjórn skuli í samþykkt sveitarfélagsins kveða á um það hvernig fara skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu skv. 2.–3. mgr.

Samkvæmt 10. og 25. gr. sveitarstjórnarlaga skal sveitarstjórn senda félagsmálaráðuneytinu samþykktir sínar um stjórn sveitarfélagsins og fundarsköp sveitarstjórnar til staðfestingar. Ákvarðanir sveitarstjórna um valdframsal á grundvelli 44. gr. laganna verða því að hljóta samþykki ráðuneytisins áður en þær geta öðlast gildi.

Um 2. gr.

Í gildandi sveitarstjórnarlögum er ekki að finna almennt ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna sveitarfélaga en í 32. gr. laganna er hins vegar ákvæði um þagnarskyldu kjörinna fulltrúa. Í sérlögum er víða kveðið á um þagnarskyldu starfsmanna, sbr. t.d. 60. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og 8. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, en eðlilegt þykir að almennt ákvæði verði einnig að finna í sveitarstjórnarlögum. Greinin er að mestu efnislega samhljóða 32. gr. sveitarstjórnarlaga.

Um 3. gr.

Í a-lið greinarinnar er kveðið á um að skylt verði að afgreiða fjárhagsáætlun næsta árs fyrir lok desembermánaðar en samkvæmt gildandi lögum er ekki skylt að afgreiða fjárhagsáætlun fyrr en í lok janúarmánaðar. Núverandi fyrirkomulag þykir óheppilegt í ljósi þess að fjárhagsárið er í mörgum tilvikum hafið áður en fjárhagsáætlun hefur verið afgreidd. Með þeirri breytingu sem hér er lögð til verður gerð fjárhagsáætlunar lokið á svipuðum tíma og annars staðar á Norðurlöndum. Verður að ætla að allar forsendur séu fyrir hendi til að ljúka afgreiðslu fjárhagsáætlunar fyrir áramót, meðal annars í ljósi þess að frumvarp til fjárlaga er nú ávallt lagt fram strax í þingbyrjun.

Í b-lið greinarinnar er ákvæði sem ætlað er að taka af hugsanleg tvímæli um að sveitarstjórnum sé skylt við gerð fjárhagsáætlunar að fara að reglugerð um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga og reglum sem settar kunna að vera á grundvelli 4. mgr. 67. gr. laganna.

Um 4. gr.

Í 66. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að senda ráðuneytinu fjárhagsáætlanir sínar að lokinni afgreiðslu þeirra í sveitarstjórn. Upplýsingar sem fram koma í þessum gögnum ásamt ársreikningum sveitarfélaga eru lagðar til grundvallar við árlegt eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, sbr. 74. gr. laganna og 6. gr. reglugerðar um eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga, nr. 374/2001. Til að tryggja að eftirlitsnefndin búi yfir nýjustu upplýsingum um fjárhagsstöðu sveitarfélags þegar málefni þess koma til athugunar hjá nefndinni þykir rétt að kveða á um að skylt verði að senda nefndinni tilkynningar um verulegar skuldbindingar sem ekki koma fram í fjárhagsáætlun. Minni háttar skuldbindingar, sem ekki eru líklegar til að hafa áhrif á mat nefndarinnar á fjárhagsstöðu viðkomandi sveitarfélags, þarf ekki að tilkynna sérstaklega. Allar breytingar á fjárhagsáætlun skal hins vegar tilkynna til ráðuneytisins, sbr. 66. gr.

Um 5. gr.

Greininni er ætlað að veita sveitarstjórnum rýmri tíma til að ljúka gerð þriggja ára áætlunar, og að heimilt verði að ljúka henni innan tveggja mánaða frá gerð fjárhagsáætlunar í stað eins mánaðar, eins og kveðið er á um í gildandi lögum. Hefur sá tími í mörgum tilvikum þótt knappur.

Í b-lið greinarinnar er mælt fyrir um að form þriggja ára áætlunar skuli vera í samræmi við form ársreiknings og reglur sem settar kunna að vera um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga. Í gildandi lögum eru ekki gerðar formkröfur til þessara áætlana og eru þess dæmi að ekki sé staðið nægilega vel að gerð þeirra. Þjónar áætlunin þá ekki því hlutverki að veita upplýsingar um fjárhagsstöðu sveitarfélagsins á komandi árum. Auknar formkröfur við gerð þriggja ára áætlana eru liður í því markmiði frumvarpsins að undirstrika ábyrgð sveitarstjórna við stjórn fjármála sveitarfélaga.

Um 6. gr.

Í gildandi lögum er ekki að finna ákvæði sem skylda sveitarstjórnir til að takmarka áhættu við meðferð fjármuna sveitarfélagsins. Í dönskum, norskum og sænskum sveitarstjórnarlögum hafa hins vegar verið sett ákvæði sem miða að því að tryggja örugga varðveislu og ávöxtun fjármuna. Í ljósi fenginnar reynslu þykir nauðsynlegt að setja slíka reglu hér á landi og hefur verið valin sú leið að orða ákvæðið sem almenna meginreglu. Í greininni er því gert ráð fyrir því að val ávöxtunarleiða sé á ábyrgð sveitarstjórnar en orðalag ákvæðisins tekur af tvímæli um að fjárfestingar sem fela í sér mikla áhættu séu almennt óheimilar.

Rétt er að taka fram að ákvæðinu er ekki ætlað að takmarka heimildir sveitarfélaga til að efla atvinnulíf í byggðarlaginu, t.d. með kaupum á hlutafé eða sambærilegum ráðstöfunum. Við þær aðstæður verður þó ávallt að gera þá kröfu að sveitarstjórn gæti ábyrgðar við meðferð almannafjár, vandi málsmeðferð og afli gagna um rekstrargrundvöll hlutaðeigandi fyrirtækja með það fyrir augum að fjárfestingin muni bæta varanlega úr atvinnuástandi á staðnum, sbr. t.d. álit félagsmálaráðuneytisins frá 21. febrúar 2001 varðandi Raufarhafnarhrepp (ÚFS 2001:15).

Um 7. gr.

Í 65. gr. gildandi laga er sú skylda lögð á herðar sveitarstjórnar að afla álits sérfróðs aðila áður en ráðist er í fjárfestingu ef áætlaður heildarkostnaður eða hlutur sveitarfélagsins í henni nemur hærri fjárhæð en fjórðungi skatttekna yfirstandandi árs. Í umsögn skulu koma fram upplýsingar um væntanleg áhrif fjárfestingarinnar á fjárhagsafkomu sveitarsjóðs og áætlun um árlegan rekstrarkostnað fyrir sveitarsjóð, sé um hann að ræða, auk þess sem grein skal gerð fyrir því hvernig framkvæmdin samræmist þriggja ára áætlun sveitarfélagsins.

Í a-lið 7. gr. frumvarpsins er lagt til að gildissvið ákvæðisins verði rýmkað og að skylt verði að afla á sama hátt umsagnar áður en sveitarstjórn staðfestir samninga um framkvæmdir eða þjónustu við íbúa sem hafa í för með sér langtímaskuldbindingar fyrir sveitarsjóð, svo og um sölu og endurleigu fasteigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. Þótt slíkir samningar færi sveitarfélögum fjármuni fyrst í stað geta þeir haft áhrif á fjárhagsstöðu sveitarsjóðs til langs tíma og er því ekki síður nauðsynlegt að þeir hljóti vandaða umfjöllun en samningar um verklegar framkvæmdir sem sveitarfélagið stendur sjálft fyrir.

Í síðari málsgreininni er að finna nýmæli og er það að nokkru leyti samið í anda danskra lagareglna þar sem sett eru skilyrði fyrir sölu og endurleigu fasteigna sveitarfélaga. Ákvæði frumvarpsins hefur þó víðtækara gildissvið en dönsku reglurnar og er það ekki einskorðað við endurleigu hinna seldu mannvirkja. Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að skylt verði að tilkynna til eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga um sölu eigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. Markmið ákvæðisins er að tryggja að þeim fjármunum sem sveitarstjórn fær í hendur við sölu fasteigna sveitarfélagsins verði ekki ráðstafað á óábyrgan hátt. Oftast er um að ræða verðmæti sem sveitarfélag hefur eignast á löngum tíma og getur ekki talist eðlilegt að sitjandi sveitarstjórn geti leyst inn andvirði þeirra og ráðstafað því án tillits til framtíðarfjárhagsstöðu sveitarfélagsins. Í tilkynningu mun viðkomandi sveitarstjórn m.a. gefast kostur á því að gera eftirlitsnefnd grein fyrir því hvernig hún hyggst fara með þá fjármuni sem sveitarfélagið öðlast við söluna.

Í ákvæðinu er gert ráð fyrir því að athugun eftirlitsnefndar á ákvörðunum sveitarstjórna um sölu fasteigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. verði tvíþætt. Annars vegar skal nefndin kanna hvaða áhrif salan hefur á rekstur sveitarfélagsins. Hins vegar er kveðið á um að ef ráðstöfun er líkleg til að hafa áhrif á fjárhag sveitarfélagsins til lengri tíma, t.d. af þeirri ástæðu að sveitarstjórn gerir samning til langs tíma um endurleigu húsnæðisins, getur eftirlitsnefnd lagt til að ráðherra setji sveitarstjórn skilyrði um ráðstöfun söluandvirðis eða ávöxtun þess. Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að ráðherra geti, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, sett reglugerð þar sem nánar verður kveðið á um framkvæmd ákvæðisins, svo sem um form tilkynningar og gögn sem sveitarstjórn ber að senda eftirlitsnefnd, viðmiðanir sem eftirlitsnefnd ber að nota við athugun sína, og skilyrði sem eftirlitsnefnd getur lagt til að ráðherra setji um ráðstöfun eða ávöxtun söluandvirðis.

Um 8. gr.

Samkvæmt sveitarstjórnarlögum hefur eftirlitsnefnd um fjármál sveitarfélaga mikilvægu hlutverki að gegna við að fylgjast með fjármálum sveitarfélaga. Skal nefndin aðvara sveitarstjórn ef athugun hennar leiðir í ljós að fjármál sveitarfélagsins stefna í óefni og samhliða upplýsa ráðuneytið um álit sitt. Reynist þess þörf er nefndinni heimilt að láta fara fram rannsókn á fjárreiðum og rekstri sveitarfélagsins og leggja síðan fyrir sveitarstjórn að bæta það sem áfátt kann að reynast innan hæfilegs frests. Einnig getur nefndin lagt til frekari aðgerðir við ráðherra, þar á meðal að svipta sveitarstjórn fjárforráðum sveitarfélags.

Í frumvarpinu er lagt til að eftirlitshlutverk nefndarinnar verði aukið nokkuð frá því sem verið hefur. Meðal annars af þeim sökum þykir tilhlýðilegt að ákvæði 74.–80. gr. laganna, er fjalla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, verði gerð að sérstökum kafla er fái heitið „Eftirlit með fjármálum sveitarfélaga“, til að undirstrika mikilvægi þessara ákvæða.

Um 9. gr.

Greinin er að mestu leyti samhljóða 2. mgr. 74. gr. gildandi laga en þó er lagt til að orðað verði með skýrari hætti það hlutverk eftirlitsnefndar að hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gæti þess svo sem kostur er að heildarútgjöld sveitarfélags fari ekki fram úr heildartekjum þess. Rétt er að taka fram að sú regla er ekki afdráttarlaus og er við athugun eftirlitsnefndar m.a. tekið tillit til þjónustustigs og framkvæmdaþarfar í sveitarfélaginu.

Einnig er gert ráð fyrir því í ákvæðinu að eftirlitsnefnd starfi að eftirliti árið um kring, en samkvæmt gildandi lögum er einungis um árlegt eftirlit að ræða.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Félagsmálaráðuneyti, skrifstofa sveitarstjórnarmála:

Mat á áhrifum frumvarps til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, með síðari breytingum, á fjárhag sveitarfélaga.

(Gert í samræmi við samkomulag ríkis og sveitarfélaga, dags. 4. desember 2002.)

Stærstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu varða fjármál sveitarfélaga en að auki er að finna í frumvarpinu nýmæli sem kveður á um þagnarskyldu starfsmanna sveitarfélaga og breyting á 44. gr. laganna, sem miðar að því að taka af vafa um heimildir sveitarstjórna til að fela nefndum og öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélags fullnaðarákvörðun mála.

Markmið 1. gr. frumvarpsins er að einfalda stjórnsýslu sveitarfélaga en jafnframt að gera hana markvissari. Þannig má búast við að stjórnsýslan verði framkvæmd á hagkvæmari hátt en nú er.

Þriðja grein frumvarpsins hefur ekki áhrif á þau sveitarfélög sem ljúka gerð fjárhagsáætlunar ársins fyrir upphaf hvers fjárhagsárs. Hjá öðrum sveitarfélögum er á hinn bóginn líklegt að ákvæði 3. og 5. gr. feli í sér hentugri dreifingu vinnuálags þeirra starfsmanna sveitarfélaga sem að bókhaldi og fjárhagsáætlanagerð koma. Þannig er líklegt að vinna við uppgjör bókhalds næstliðins árs, fjárhagsáætlanagerð ársins og gerð þriggja ára áætlunar dreifist yfir lengra tímabil en hingað til hefur verið.

Til að tryggja að eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga búi yfir nýjustu upplýsingum um fjárhagsstöðu sveitarfélags er í 4. gr. gert ráð fyrir að sveitarfélag sendi nefndinni tilkynningar um verulegar skuldbindingar sem ekki koma fram í fjárhagsáætlun. Ákvæðið felur í sér óverulegan kostnað sveitarfélaga við slíka upplýsingagjöf.

Ákvæði 5. gr. felur í sér ríkari skyldu sveitarfélaga um form þriggja ára áætlana og er gerð krafa um að þær verði settar fram á sama formi og ársreikningur. Þrátt fyrir hinar auknu kröfur er ekki gert ráð fyrir að ákvæðið leiði til verulegs útgjaldaauka sveitarfélaga. Þær þriggja ára áætlanir sveitarfélaga fyrir árin 2003–2005 sem borist hafa ráðuneytinu eru allar á sambærilegu formi og ársreikningur þeirra utan ein. Markmið ákvæðisins er fyrst og fremst að tryggja samræmt form ársreiknings, fjárhagsáætlunar og þriggja ára áætlunar er uppfyllir jafnframt nýjar reglur um framsetningu ársreiknings og fjárhagsáætlunar. Sé við það miðað að ákvæðið hafi áhrif á samtals 2–4 sveitarfélög má reikna með að útgjöld sveitarfélaga aukist samtals um 0,1–0,2 millj. kr. á ársgrundvelli.

Í 7. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að sveitarstjórn afli álits sérfróðs aðila áður en hún staðfestir samninga um framkvæmdir og/eða þjónustu við íbúa sem hafa í för með sér verulegar skuldbindingar svo og um sölu og endurleigu fasteigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga. Í þessu felst rýmkun á núverandi ákvæði 65. gr. sveitarstjórnarlaganna, sem gildir einungis um fjárfestingar sem nema meira en fjórðungi skatttekna sveitarfélags á viðkomandi ári. Breytingin varðar þó einvörðungu samninga sem fela í sér verulegar skuldbindingar fyrir sveitarfélagið, svo sem langtímarekstrar- eða eignarleigusamningar um afnot af húsnæði og/eða tiltekna þjónustu. Dæmi eru um að sveitarfélög sem gert hafa slíka samninga hafi leitað umsagnar sérfróðs aðila án þess að lög hafi mælt fyrir um slíkt. Á undanförnum fimm árum hafa sveitarfélög gert að meðaltali u.þ.b. 1–2 rekstrarleigusamninga á ári, svonefnda einkaframkvæmdarsamninga. Til viðbótar má gera ráð fyrir að sveitarfélög hafi gert ýmsa samninga um þjónustu við íbúana er fallið gætu undir ákvæðið. Sé gert ráð fyrir samtals 2–3 samningum árlega er fallið gætu undir ákvæðið má áætla að útgjöld sveitarfélaga aukist um 0,5–1,0 millj kr. á ársgrundvelli ef frumvarpið verður að lögum enda sé við það miðað, að í helmingi tilfella hefðu sveitarfélög leitað álits sérfróðra aðila, óháð því hvort slíkt sé lagaskylda.

Að teknu tilliti til aukinnar hagkvæmni í rekstri sveitarfélaga, sbr. 1. og 3. gr., má gera ráð fyrir að frumvarpið leiði til 0,0–0,5 millj. útgjaldaauka sveitarfélaga á ársgrundvelli miðað við núverandi verðlag.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á sveitarstjórnarlögum, meðal annars til að mæta þeim breytingum sem orðið hafa í rekstrarumhverfi sveitarfélaga. Í frumvarpinu er m.a. skýrar kveðið á um valdframsal sveitarstjórnar, þagnarskyldu starfsmanna og ráðstafanir til að takmarka áhættu við meðferð fjármuna. Þá er nánar kveðið á um skyldur sveitarstjórna til að afla álits sérfróðs aðila áður en ráðist er í tiltekna fjárfestingu eða staðfestir samningar um framkvæmdir eða þjónustu við íbúa sem hafa í för með sér langtímaskuldbindingu fyrir sveitarsjóð. Gildir þetta einnig um samninga um sölu og endurleigu tiltekinna eigna og skal í þeim tilvikum gera eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga viðvart um áformin. Ekki er gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.