Endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 407

Frumvarp til laga um breyting á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999 , með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 136. löggjafarþingi 2008–2009.)

1. gr.

Í stað hlutfallstölunnar „14%“ í 1. mgr. 5. gr. laganna kemur: 20%.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þeir sem fengið hafa endurgreiðsluvilyrði fyrir gildistöku laga þessara eiga þess kost að sækja aftur um endurgreiðsluvilyrði eftir að endurgreiðsluhlutfallið hefur verið hækkað enda sé framleiðsla kvikmyndar eða sjónvarpsefnis ekki hafin.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með síðari breytingum (endurgreiðslulögin). Markmið þeirra breytinga sem hér eru lagðar fram er að jafna samkeppnisstöðu íslensks kvikmyndaiðnaðar gagnvart sambærilegri starfsemi í öðrum ríkjum, ekki síst öðrum Evrópuríkjum, t.d. Írlandi. Með frumvarpinu er einungis lögð til ein breyting og hún er sú að endurgreiðsluhlutfallið hækki úr 14% í 20%.

II. Núverandi fyrirkomulag og nýlegar breytingar.

Samkvæmt gildandi endurgreiðslulögum er heimilt að greiða úr ríkissjóði 14% framleiðslukostnaðar sem til fellur við framleiðslu kvikmynda og sjónvarpsefnis hér á landi samkvæmt nánari skilyrðum laganna og reglugerðar sem sett hefur verið á grundvelli þeirra. Iðnaðarráðherra tekur ákvörðun um hvort veitt skuli vilyrði til endurgreiðslu að fenginni tillögu fjögurra manna nefndar sem fer yfir endurgreiðsluumsóknir. Lögin eru tímabundin og gilda til 31. desember 2011.

Endurgreiðslulögunum var síðast breytt með lögum nr. 159/2006 sem tóku gildi 31. desember 2006. Sú lagabreyting átti sér nokkurn aðdraganda og m.a. skipaði iðnaðarráðherra nefnd sem hafði það hlutverk að undirbúa ákvörðun um það hvort leggja skyldi til að gildistími endurgreiðslulaganna yrði framlengdur. Nefndin var skipuð fulltrúum frá iðnaðar-, fjármála- og menntamálaráðuneyti og Kvikmyndamiðstöð Íslands. Nefndin fékk Hagfræðistofnun Háskóla Íslands til að skoða áhrif laganna á íslenskan kvikmyndaiðnað í ljósi þeirra fjárhæða sem ríkisvaldið hefur lagt fram til að styrkja greinina. Að beiðni nefndarinnar var í skýrslu Hagfræðistofnunar reynt að meta efnahagsleg áhrif laganna og áhrif þeirra á ríkissjóð. Í skýrslunni segir m.a. að ríkissjóður beri að öllum líkindum ekki byrði vegna endurgreiðslnanna og er þar horft til þess að skatttekjur ríkissjóðs vegna kvikmyndagerðar eru hærri en nemur endurgreiðslunum. Nefndin lagði til nokkrar breytingar er lutu að framkvæmd endurgreiðslnanna og að endurgreiðslulögin yrðu framlengd um fimm ár. Í framhaldinu lagði iðnaðarráðherra fram frumvarp á Alþingi sem var í samræmi við tillögur nefndarinnar. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var gerð sú breyting á frumvarpinu að endurgreiðsluhlutfallið var hækkað úr 12% í 14%.

Vonir voru bundnar við það að hækkun endurgreiðsluhlutfallsins mundi laða að fleiri erlend kvikmyndaverkefni. Skemmst er frá því að segja að erlendum verkefnum hefur ekki fjölgað frá því að umrædd breyting tók gildi 31. desember 2006. Þau erlendu verkefni sem fengið hafa endurgreiðslu frá því að lagabreytingin tók gildi eru fá og ekki stór í sniðum.

Í töflunni hér á eftir er samantekt á fjárhæðum og fjölda þeirra verkefna sem hlotið hafa endurgreiðslu samkvæmt lögunum, skipt niður á ár frá gildistöku endurgreiðslulaganna. Mikill fjöldi endurgreiðslna á árinu 2008 skýrist af grósku í innlendri kvikmyndagerð en það ár var endurgreitt vegna sjö íslenskra kvikmynda. Aðrar endurgreiðslur á árinu 2008 eru vegna sjónvarpsefnis og þar af eru einungis tvö erlend verkefni.

III. Gildandi réttur á Evrópska efnahagssvæðinu.

Endurgreiðslukerfi eins og það sem íslensku endurgreiðslulögin fela í sér telst ríkisstyrkur samkvæmt þeim reglum sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu. Almennt er veiting ríkisstyrkja ekki leyfð samkvæmt EES-samningnum. Hins vegar er í 61.– 63. gr. samningsins að finna undanþágur frá þessari reglu. Hvað kvikmyndaframleiðslu varðar hefur Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) almennt talið að hægt sé að veita þeim er framleiða kvikmyndir ákveðna undanþágu, m.a. á grundvelli 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins að því marki að slíkt breyti ekki viðskipta- og samkeppnisskilyrðum í bandalaginu með þeim hætti að það fari í bága við sameiginlega hagsmuni. Einnig er höfð hliðsjón af reglum framkvæmdastjórnar ESB sem innihalda mælikvarða varðandi greiðslu á styrkjum. Framkvæmdastjórn ESB hefur sett sérstakan mælikvarða við mat á ríkisaðstoð til kvikmyndaframleiðslu og skal hann gilda til ársins 2012. Í honum felst meðal annars að umfang ríkisaðstoðarinnar sé takmarkað við 50% af heildarframleiðslukostnaði og hafi það að markmiði að styrkja viðskiptafrumkvæði og koma í veg fyrir samkeppni milli ríkja. Þó er kostnaðarlítil og erfið framleiðsla undanskilin þessu skilyrði en aðildarríkjum er í sjálfsvald sett hvernig þau skilgreina slíka framleiðslu.

Nokkur ríki á Evrópska efnahagssvæðinu hafa sett sér reglur um styrki vegna kvikmyndaframleiðslu. Reglurnar eru nokkuð mismunandi milli landa sem gerir samanburð erfiðan. Alþjóðasamtök kvikmyndamiðstöðva (AFCI) og einkafyrirtæki í Bretlandi hafa útbúið sérstakar vefsíður þar sem hægt er að gera samanburð milli landa til að auðvelda kvikmyndafyrirtækjum að velja heppilega tökustaði út frá ívilnunum (sjá þessar vefsíður: www. afci.org og thelocationguide.com). Sem dæmi má nefna að á Írlandi hafa verið settar einstaklega ítarlegar reglur um veitingu styrkja. Kvikmyndaverkefni geta öðlast styrk fyrir allt að 28% af útgjöldum sem stofnast hafa á Írlandi, að gefnu samþykki Evrópusambandsins. Þetta fyrirkomulag hefur verið tryggt til ársins 2012 og stendur til boða bæði fyrir kvikmyndagerð og gerð sjónvarpsþátta. Það skilyrði er sett við veitingu styrks að um sé að ræða fyrirtæki sem skráð er á Írlandi eða erlent framleiðslufyrirtæki sem er í samstarfi við sjálfstæðan írskan framleiðanda.

Í Noregi hefur um nokkurt skeið verið áformað að ráðast í tilraunaverkefni af hálfu norska ríkisins sem felur í sér styrkjakerfi fyrir erlenda kvikmyndaframleiðslu. Áætlað er að styrkurinn verði 15% af þeim kostnaði sem orðið hefur til í Noregi. Líkt og hér á landi er gert ráð fyrir að bæði framleiðsla kvikmynda og sjónvarpsþátta geti átt rétt á umræddum styrk og verður framleiðslan að stuðla að kynningu á norskri menningu, sögu og náttúru. Styrkurinn er einnig háður því að norskur framleiðandi sé tengdur verkefninu og að um sé að ræða sjálfstæða framleiðslu.

Í ýmsum fylkjum í Bandaríkjunum, á Nýja-Sjálandi og Nýfundnalandi, svo að dæmi séu tekin, eru ívilnanakerfi þar sem endurgreiðsluhlutfallið er hátt eða á bilinu 15–55%. Kerfin eru þó mismunandi, m.a. hvað skilyrði fyrir endurgreiðslu varðar. Þar sem Ísland er aðili að EES-samningnum og bundið af þeim reglum sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu um ríkisstyrki er ekki raunhæft að Ísland geti keppt við sum þessara kerfa.

IV. Samantekt.

Töluvert mikil samkeppni er á milli landa, fylkja og borga um allan heim, um að fá erlenda framleiðendur til að taka upp kvikmyndir, sjónvarpsefni og fleira myndefni, svo sem auglýsingar og tónlistarmyndbönd. Fyrir þessu eru nokkrar ástæður en þær helstu eru að verkefni af þessum toga eru atvinnuskapandi, gjaldeyrisskapandi og landið öðlast kynningu erlendis sem getur skilað sér í jákvæðari ímynd og hugsanlega auknum fjölda ferðamanna ef vel tekst til. Samkvæmt upplýsingum frá fjárfestingastofu eru helstu samkeppnislönd Íslands á þessu sviði þau lönd sem bjóða upp á svipaðar aðstæður og finnast hér á landi, þá helst snjó, jökla, græn tún og dali, mikla víðáttu án þess að það séu mannvirki í bakgrunni, ár, fossar, vötn, firðir og svartur sandur svo eitthvað sé nefnt. Fleiri atriði hafa þó áhrif eins og ívilnunarkerfi viðkomandi lands sem og verð og framboð á aðföngum og þjónustu.

Óhætt er að fullyrða að íslenska kvikmyndaendurgreiðslukerfið hefur það umfram ýmis önnur kerfi að vera einfalt í sniðum. Þá hefur kerfið einnig þann kost fyrir erlenda aðila að ekki er gerð krafa um að íslenskur aðili sé tengdur verkefninu. Samkvæmt þeim upplýsingum sem iðnaðarráðuneytið hefur eru íslenskir aðilar þó alltaf tengdir verkefnunum með einum eða öðrum hætti. Mikil þekking á kvikmyndagerð og þjónustu henni tengdri hefur skapast á Íslandi á undanförnum árum. Í þessu felast verðmæti sem ásamt íslenskri náttúru eiga að geta skapað sóknarfæri á sviði kvikmyndagerðar. Þrátt fyrir þetta hafa erlendir kvikmyndaframleiðendur ekki sótt til Íslands nema í mjög takmörkuðum mæli undanfarin ár. Það er álit margra sem að kvikmyndaiðnaðinum standa að þessu megi breyta með hækkun endurgreiðsluhlutfalls samkvæmt endurgreiðslulögunum. Fyrir liggur að hækkun hlutfallsins úr 12% í 14% á árinu 2006 skilaði sér ekki í fjölgun erlendra verkefna. Samanburður við ýmis önnur lönd bendir til þess að endurgreiðsluhlutfallið hér á landi sé of lágt og með hliðsjón af því er lagt til að hlutfallið verði hækkað verulega eða í 20%.

Í samræmi við 61. gr. EES-samningsins verður Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) tilkynnt um þá breytingu sem fyrirhuguð er á endurgreiðslulögunum, með sama hætti og áður hefur verið gert.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að endurgreiðsluhlutfall samkvæmt lögum nr. 43/1999 verði hækkað úr 14% í 20%. Ekki er um aðrar breytingar á lögunum að ræða. Þannig er t.d. óbreytt að samanlagður styrkur úr Kvikmyndasjóði Íslands og heildarfjárhæð endurgreiðslu samkvæmt endurgreiðslulögunum skal ekki fara yfir 50% af heildarframleiðslukostnaði sömu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Sambærilegt bráðabirgðaákvæði var með síðustu breytingu sem gerð var á endurgreiðslulögunum með lögum nr. 159/2006. Samkvæmt ákvæðinu gefst þeim kvikmyndaframleiðendum sem nýlega hafa fengið vilyrði samkvæmt eldri lögum kostur á að sækja um aftur og fá vilyrði fyrir hærri endurgreiðslu. Skilyrði þessa er þó að framleiðsla kvikmyndar eða sjónvarpsefnis sé ekki hafin þegar sótt er um aftur um vilyrði.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með síðari breytingum.

Með frumvarpi þessu er lagt til að hlutfall framleiðslukostnaðar vegna kvikmyndagerðar á Íslandi sem heimilt er að endurgreiða úr ríkissjóði verði hækkað úr 14% í 20%. Auk þess er gert ráð fyrir í ákvæði til bráðabirgða að þeir sem fengið hafa vilyrði fyrir endurgreiðslu fyrir gildistöku laga þessara eigi þess kost að sækja um aftur eftir að endurgreiðsluhlutfallið hefur verið hækkað enda sé framleiðsla kvikmyndar eða sjónvarpsefnis ekki hafin. Markmið þessara breytinga er að jafna samkeppnisstöðu íslensks kvikmyndaiðnaðar gagnvart sambærilegri starfsemi í sumum öðrum ríkjum og laða að fleiri erlend verkefni. Sú styrking á samkeppnisstöðunni kæmi til viðbótar áhrifunum af um 65% lækkun á íslensku krónunni sem orðið hefur undanfarin tvö ár.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að hækka þurfi fjárheimild til endurgreiðslna vegna kvikmyndagerðar á Íslandi að jafnaði um 32 m.kr. á ári eða úr 125 m.kr. í 157 m.kr. Er þá reiknað með að umfang kvikmyndaframleiðslu á Íslandi verði svipað á næstu árum og það hefur verið frá árinu 2006 en ef umfangið eykst má búast við því að endurgreiðslurnar hækki að sama skapi. Ekki er gert ráð fyrir þessum auknu útgjöldum í fjárlögum ársins 2009 né í áætluðum útgjöldum næstu fjögur árin. Að einhverju marki gætu komið skatttekjur af framleiðslunni á móti en vegna mikils halla á ríkissjóði mun að óbreyttu þurfa að fjármagna viðbótarútgjöld með lántökum.