Innheimtustofnun sveitarfélaga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 545

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999–2000.)

1. gr.

Við 5. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Kröfur til endurgreiðslu barnsmeðlaga og sérstakra framlaga skv. 15. gr. barnalaga, nr. 20/1992, sem greidd eru fyrir milligöngu opinberra aðila og endurgreiða ber að lögum, fyrnast á 10 árum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Um Innheimtustofnun sveitarfélaga gilda lög nr. 54/1971. Stofnunin er sameign allra sveitarfélaga og er hlutverk hennar að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt forráðamönnum barna þeirra samkvæmt lögum um almannatryggingar. Innheimtustofnun ríkisins skal skila Tryggingastofnun ríkisins innheimtufé mánaðarlega eftir því sem það innheimtist og skal það ganga upp í meðlagsgreiðslur Tryggingastofnunar. Það sem á vantar að Tryggingastofnun hafi fengið meðlög að fullu endurgreidd með slíkum skilum skal Innheimtustofnun sveitarfélaga greiða innan tveggja mánaða frá því að meðlag var greitt. Hins vegar greiðir Jöfnunarsjóður sveitarfélaga Innheimtustofnuninni það sem á vantar að tekjur hennar nægi til endurgreiðslu til Tryggingastofnunar.

II.

Fram til þessa hefur það verið skilningur stjórnenda Innheimtustofnunar sveitarfélaga að meðlagsgreiðsla Tryggingastofnunar ríkisins, sem endurkrafin er af Innheimtustofnuninni hjá meðlagsskyldu foreldri í samræmi við lög um stofnunina, sé samkvæmt lögum endurkrafa vegna þegins sveitarstyrks. Í 5. mgr. 1. gr. fyrningarlaga, nr. 14/1905, er gert ráð fyrir að slík krafa fyrnist ekki.

Í 54. gr. framfærslulaga, nr. 80/1947, sem féll úr gildi við gildistöku laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, kom fram að líta ætti á meðlag sem greitt væri til forsjárforeldris sem framfærslustyrk til þess sem vanrækt hefði greiðslur, þ.e. hins meðlagsskylda foreldris. Forsjárforeldrið væri því styrkþegi í merkingu laganna. Sama skilgreining á þessum greiðslum kom einnig fram í 79. gr. laga um almannatryggingar, nr. 40/1963. Áður en Innheimtustofnun sveitarfélaga var stofnsett með lögum, nr. 54/1971, bar sveitarfélagi því sem meðlagsgreiðandi átti framfærslurétt í að endurgreiða Tryggingastofnun ríkisins greidd meðlög vegna hans. Við þá endurgreiðslu öðlaðist sveitarfélagið kröfu á hendur hinu meðlagsskylda foreldri.

Fyrrgreind ákvæði voru túlkuð þannig að orðið „framfærslustyrkur“ samkvæmt framangreindum ákvæðum væri sömu merkingar og orðið „sveitarstyrkur“ í 5. mgr. 1. gr. laga nr. 14/1905. Þessi skilningur á greiðslunum hélst óbreyttur eftir stofnun Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Þrátt fyrir að ekki væri svo afdráttarlaust kveðið á um eðli þessara greiðslna í þeim lögum sem við tóku af framfærslulögum, nr. 80/1947, og lögum um almannatryggingar, nr. 40/1963, var því talið ljóst að greiðslur Tryggingastofnunar ríkisins fyrir meðlagsgreiðendur byggðust á framfærslurétti þeirra, sbr. 72. gr. laga um almannatryggingar, nr. 67/1971, og 60. gr. laga um almannatryggingar, nr. 117/1993, sbr. einnig III. kafla barnalaga, nr. 20/1992. Þá lá fyrir að meðlagsgreiðendum bæri skylda til að endurgreiða Innheimtustofnuninni meðlög sem Tryggingastofnun hefur greitt, sbr. 3. gr. laga, nr. 54/1971.

Fyrrgreind lagatúlkun var oftsinnis staðfest af dómstólum, síðast árið 1983. Í nýgengnu dómsmáli var henni hins vegar hafnað, bæði í héraðsdómi og fyrir Hæstarétti, í máli sem einstaklingur höfðaði gegn Innheimtustofnun sveitarfélaga til að fá aðfarargerð fellda úr gildi. Var dómur þessi kveðinn upp í Hæstarétti 24. ágúst 1999 í málinu nr. 254/1999. Umdeild aðfararbeiðni Innheimtustofnunarinnar var tilkomin vegna ógreidds meðlags. Taldi héraðsdómur að Innheimtustofnunin hefði ekki sýnt fram á með nægilega óyggjandi hætti að meta bæri kröfu þá sem um var deilt sem þeginn sveitarstyrk. Þar sem krafan nyti lögtaksréttar fyrndist hún á fjórum árum samkvæmt ákvæðum 3. tölul. 3. gr. laga, nr. 14/1905, en óumdeilt væri að krafan var eldri en fjögurra ára er aðfararbeiðni barst héraðsdómara til áritunar, sbr. 52. gr. laga um aðför, nr. 90/1989. Innheimtustofnun sveitarfélaga áfrýjaði málinu til Hæstaréttar, sem staðfesti niðurstöðu héraðsdóms með vísan til forsendna hans. Verður að telja að dómurinn hafi ótvírætt fordæmisgildi í sambærilegum málum.

Ekki mun vera um að ræða dóm sem hefur mikil áhrif á starfsemi Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Þau áhrif sem það þó mun hafa á fjárhag Innheimtustofnunarinnar, ef ekkert er að gert, verða fyrst og fremst þau að stofnunin tapar kröfum við eftirgreindar aðstæður:

1. Meðlagskröfur á hendur feðrum vegna barna sem eru t.d. ekki feðruð fyrr en mörgum árum eftir fæðingu glatast að stórum hluta. Slík mál eru þó ekki mjög algeng hérlendis.

2. Aðrar meðlagskröfur fyrnast á fjórum árum nema fyrning sé rofin, t.d. með aðför hjá viðkomandi skuldara. Þetta þýðir að Innheimtustofnun sveitarfélaga verður að hefja innheimtuaðgerðir á a.m.k. fjögurra ára fresti vegna meðlagsskulda sem falla í vanskil. Slíkt er ekki ávallt unnt, t.d. í mörgum þeim tilvikum sem meðlagsskuldari býr erlendis eða afplánar fangavist, sbr. 8. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971.

Hafa verður í huga að það kröfuréttarsamband sem stofnast milli Innheimtustofnunar sveitarfélaga og meðlagsskuldara er um flest ólíkt venjulegum viðskiptakröfum. Kröfur Innheimtustofnunar hækka m.a. mánaðarlega ef ekki er staðið í skilum og samkvæmt núgildandi lögum ber meðlagsskuldara að standa skil á meðlagsgreiðslum allt til þess að barn verður átján ára. Að þeim tíma liðnum getur orðið um frekari greiðsluskyldu að ræða ef barn fær úrskurðað menntunar- eða starfsþjálfunarframlag sem heimilt er að úrskurða til tuttugu ára aldurs. Á þeim tíma geta meðlagsskuldir orðið mjög háar ef um vanskil verður að ræða, og eru þess dæmi að innheimtumálum ljúki ekki að fullu fyrr en fjörutíu árum eftir að barn fæðist. Er því ljóst að það krefst mikillar vinnu af hálfu starfsfólks Innheimtustofnunar að tryggja það að kröfur fyrnist ekki, sé einungis um að ræða fjögurra ára fyrningarfrest.

Því er lögð til í frumvarpinu sú breyting á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, með síðari breytingum, að kröfur til endurgreiðslu barnsmeðlaga og sérstakra framlaga skv. 15. gr. barnalaga, nr. 20/1992, sem greidd eru fyrir milligöngu opinberra aðila fyrnist framvegis á 10 árum. Er sá fyrningarfrestur í samræmi við fyrningarfrest krafna sem sérákvæði gilda ekki um, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 14/1905. Verður að telja að ekki séu efni til að hafa fyrningarfrestinn lengri en 10 ár því með skilvirkum vinnubrögðum við innheimtu á kröfunum á fyrning ekki að geta átt sér stað nema í algerum undantekningartilvikum.

III.

Með lögum, nr. 71/1996, voru gerðar breytingar á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, í því skyni að auðvelda þeim er skulda meðlag að leita samninga við Innheimtustofnun sveitarfélaga um lækkun eða niðurfellingu skulda. Var sú lagabreyting gerð í því skyni að létta undir með skuldurum og gera fleiri þeirra að skilamönnum.

Ekki verður talið að sú breyting sem lögð er til í þessu frumvarpi verði til þess að gengið verði harðar fram gagnvart skuldurum. Þvert á móti ætti hún frekar að auðvelda skuldurum samningagerð við Innheimtustofnun sveitarfélaga þar sem stofnunin þarf síður að standa frammi fyrir því að kröfur séu að fyrnast. Ef fyrningarfresturinn verður áfram fjögur ár er nauðsynlegt fyrir stofnunina að fara oftar og tíðar af stað með innheimtumál gagnvart skuldurum en ef fresturinn verður 10 ár.

IV.

Í 1. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að um innheimtu barnsmeðlaga gildi 10 ára fyrningarregla. Lagt er til að sama gildi um sérstök framlög á grundvelli 15. gr. barnalaga, nr. 20/1992. Í því lagaákvæði er fjallað um sérstök framlög meðlagsskylds aðila vegna útgjalda við skírn barns, fermingu, vegna sjúkdóms eða greftrunar eða af öðru sérstöku tilefni. Gert er ráð fyrir að ákvæðið svo breytt taki eingöngu til endurgreiðslukrafna vegna meðlagsskulda og hinna sérstöku framlaga sem greidd eru fyrir milligöngu opinberra aðila, þ.e. Tryggingastofnunar ríkisins, og endurgreiða ber að lögum. Um kröfur sem hinn meðlagsskyldi greiðir beint til framfæranda gildir hins vegar fjögurra ára fyrningarreglan eins og áður.

Af 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga um Innheimtustofnun sveitarfélaga leiðir að stofnunin mun geta innheimt allar kröfur sínar með aðför án undangengins dóms eða dómsáttar þar sem í fyrrgreindu ákvæði er tekið fram að lögtaksréttur fyrnist ekki. Gildir þá einu hvort um er að ræða aðför á hendur meðlagsskuldaranum sjálfum eða kaupgreiðanda sem vanrækt hefur að halda eftir hluta af launum eða aflahlut hins meðlagsskylda til lúkningar meðlögum.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, með síðari breytingum.

Í frumvarpinu er lagt til að um innheimtu barnsmeðlaga gildi 10 ára fyrningarregla. Jafnframt er lagt til að sama regla gildi um sérstök framlög á grundvelli 15. gr. barnalaga, nr. 20/1992. Ekki verður séð að frumvarpið auki útgjöld ríkissjóðs verði það óbreytt að lögum.