Meðferð opinberra mála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 450

782. Frumvarp til laga um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

1. gr.

25. gr. laganna orðast svo:

1. Með ákæruvald fara ríkissaksóknari og lögreglustjórar, þar á meðal ríkislögreglustjóri.

2. Ríkissaksóknari er æðsti handhafi ákæruvalds. Hann skal skipaður af forseta Íslands og fullnægja lagaskilyrðum til skipunar í dómaraembætti við Hæstarétt. Hann skal njóta sömu lögkjara og hæstaréttardómarar, eftir því sem við verður komið.

3. Ríkissaksóknari hefur embættisskrifstofu í Reykjavík. Honum til aðstoðar eru vararíkissaksóknari og saksóknarar sem dómsmálaráðherra skipar. Skal vararíkissaksóknari fullnægja sömu lagaskilyrðum og ríkissaksóknari en aðrir saksóknarar skilyrðum til skipunar í embætti héraðsdómara. Ríkissaksóknari ræður annað starfslið við embætti sitt.

4. Dómsmálaráðherra er heimilt að skipa saksóknara við einstök embætti lögreglustjóra, þar á meðal embætti ríkislögreglustjóra, til að annast saksókn og málflutning samkvæmt lögum þessum í umboði þeirra. Saksóknarar skulu fullnægja skilyrðum til skipunar í embætti héraðsdómara.

2. gr.

1. málsl. 2. mgr. 26. gr. laganna orðast svo: Nú telur dómsmálaráðherra að ákvörðun um að fella niður mál, þar á meðal skv. 2. mgr. 114. gr., sé lögum andstæð eða fjarstæð að öðru leyti, og getur hann þá lagt til við forseta Íslands að ákvörðunin skuli felld úr gildi.

3. gr.

27. gr. laganna orðast svo:

1. Ríkissaksóknari skal, eftir því sem unnt er, fylgjast með því að þeir sem afbrot fremja verði beittir lögmæltum viðurlögum.

2. Ríkissaksóknari gefur út almenn fyrirmæli um meðferð ákæruvalds. Hann hefur eftirlit með framkvæmd ákæruvalds hjá lögreglustjórum.

3. Ríkissaksóknari höfðar opinber mál ef um er að ræða eftirgreind brot á almennum hegningarlögum:

brot á ákvæðum X.–XVI. kafla laganna, brot á ákvæðum XVII. kafla laganna, öðrum en 155.–158. gr., brot á ákvæðum XVIII.–XXII. kafla laganna, brot á ákvæðum XXIII. kafla laganna, öðrum en 215. og 219. gr., ef brot tengist broti á umferðarlögum, og 217. gr., brot á ákvæðum XXIV. og XXV. kafla laganna, öðrum en 231. og 232. gr., brot á 251. og 252. gr. laganna.

4. Ef háttsemi felur í sér annað eða önnur brot en tilgreind eru í 3. mgr., auk brots eða brota sem þar eru greind, tekur ríkissaksóknari ákvörðun um það hvort hann höfðar málið sjálfur eða hvort lögreglustjóri gerir það.

5. Ríkissaksóknari getur gefið öðrum ákærendum fyrirmæli um einstök mál sem þeim er skylt að hlíta. Hann getur kveðið á um rannsókn máls, mælt fyrir um framkvæmd hennar og fylgst með henni.

6. Ríkissaksóknari tekur ákvörðun um áfrýjun máls.

4. gr.

28. gr. laganna orðast svo:

1. Lögreglustjórar, þar á meðal ríkislögreglustjóri, höfða önnur opinber mál en þau sem ríkissaksóknari höfðar skv. 3. mgr. 27. gr. Ríkissaksóknari getur þó tekið ákvörðun um saksókn í sínar hendur, þar á meðal gefið út ákæru, hvenær sem hann telur þess þörf.

2. Lögreglustjóri vísar máli til ákvörðunar ríkissaksóknara ef hann telur að mál eigi að höfða í öðru umdæmi, ef hann telur sig vanhæfan eða ef mál er vandasamt, m.a. þegar vafi leikur á um hvort mál skuli höfða. Ef ríkissaksóknari telur, að athugun lokinni, ástæðu til að höfða mál gerir hann það sjálfur eða leggur fyrir lögreglustjóra að gera það.

3. Nú hefur lögreglustjóri ákveðið að falla frá saksókn skv. 113. gr. og ber honum þá að tilkynna ríkissaksóknara það. Ef ríkissaksóknari telur að ekki hafi verið efni til að falla frá saksókn getur hann, innan tveggja mánaða frá því að sú ákvörðun var tekin, ákveðið að höfða mál sjálfur eða lagt fyrir lögreglustjóra að gera það.

4. Dómsmálaráðherra skal með reglugerð kveða á um verkaskiptingu milli ríkislögreglustjóra og annarra lögreglustjóra skv. 1. mgr.

5. gr.

Í stað orðanna „rannsóknarlögreglustjóra ríkisins“ í 1. mgr. 29. gr. laganna kemur: ríkislögreglustjóra.

6. gr.

Í stað orðanna „Rannsóknarlögreglu ríkisins“ í 1. mgr. 66. gr. laganna kemur: ríkislögreglustjóra.

7. gr.

E- og f-liðir 98. gr. laganna falla brott.

8. gr.

4. mgr. 113. gr. laganna orðast svo:

4. Í málum þar sem lögreglustjóri fer með ákæruvald getur hann fallið frá saksókn. Ef hann telur ástæðu til að falla frá saksókn skv. 2. mgr. en vafa leika á heimild til þess skal hann senda ríkissaksóknara málið með tillögum sínum.

9. gr.

114. gr. laganna orðast svo:

1. Nú er mál fellt niður skv. 112. gr. eða fallið er frá saksókn skv. 113. gr. og skal ákærandi sem þá ákvörðun tók tilkynna sakborningi hana og ef því er að skipta þeim sem misgert hefur verið við. Í tilkynningu skal tiltekið við hvaða lagaheimild ákvörðunin styðst.

2. Sá sem ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra skv. 1. mgr. getur kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því honum var tilkynnt um hana. Skal ríkissaksóknari taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún berst honum nema svo standi á sem í 3. mgr. 28. gr. segir.

10. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1997.

11. gr.

Við gildistöku laga þessara breytast eftirtalin ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/ 1940, sbr. lög nr. 17/1962 og nr. 20/1981:

Í stað orðanna „saksóknara ríkisins“ í 1. mgr. 56. gr. laganna kemur: ákæranda.

Í stað orðsins „saksóknari“ í 2., 5. og 6. mgr. 56. gr., 1. og 2. málsl. 1. mgr. og 2. mgr. 58. gr. og 1.–3. mgr. 59. gr. laganna kemur (í viðeigandi beygingarfalli): ákærandi.

Í stað orðanna „(rannsóknarlögreglustjóra ríkisins)“ í 1. mgr. 59. gr. laganna kemur: (ríkislögreglustjóra).

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Inngangur.

Þann 31. maí 1995 skipaði dómsmálaráðherra nefnd til að yfirfara og endurskoða frumvarp til lögreglulaga, sem lagt var fyrir Alþingi til kynningar á 117. löggjafarþingi 1993–94, með það fyrir augum að leggja frumvarpið fram á 120. löggjafarþingi 1995–96.

Jafnframt fól dómsmálaráðherra tveimur nefndarmanna, þeim Eiríki Tómassyni prófessor og Sigurði T. Magnússyni skrifstofustjóra, að huga að endurskoðun á þeim ákvæðum laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, sem nauðsynlegt væri að breyta til að ná fram markmiðum sem stefnt var að með frumvarpi til lögreglulaga. Símon Sigvaldason deildarsérfræðingur hefur verið til aðstoðar við frumvarpssmíðina.

Meðal fyrrnefndra markmiða var að tengja ákvæði lögreglulaga við endurskoðun á ákvæðum um ákæruvald í lögum um meðferð opinberra mála með það fyrir augum að gera rannsóknir afbrota hraðari og skilvirkari. Því markmiði má ná með því að einfalda feril mála á rannsóknar- og ákærustigi og fela lögreglustjórum ákæruvald í fleiri brotaflokkum þannig að allur þorri sakamála verði rannsakaður undir stjórn þess lögreglustjóra sem semur ákæru í máli og sækir það fyrir héraðsdómi.

II.

Helstu nýmæli.

Helstu nýmæli í frumvarpinu eru eftirfarandi:

1. Lagt er til að lögreglustjórum verði falið ákæruvald við hlið ríkissaksóknara í stað þess að lögreglustjórar fari með ákæruvald á grundvelli almennra fyrirmæla ríkissaksóknara. Sjá 1. gr. frumvarpsins.

2. Lagt er til að dómsmálaráðherra verði veitt heimild til að skipa saksóknara við einstök embætti lögreglustjóra, þar á meðal embætti ríkislögreglustjóra, til að annast saksókn og málflutning í umboði lögreglustjóra. Sjá 1. gr. frumvarpsins.

3. Ákæruvald ríkissaksóknara er skilgreint með nýjum hætti. Ríkissaksóknara er falið að höfða opinber mál vegna brota gegn flestum ákvæðum almennra hegningarlaga sem talin eru upp í 3. mgr. 27. gr., þar á meðal alvarlegustu brotunum, svo sem landráðum, stórfelldum fíkniefnabrotum, manndrápi, stórfelldum líkamsmeiðingum, kynferðisbrotum, ráni og fjárkúgun. Sjá 3. gr. frumvarpsins.

4. Lögreglustjórum er falið að höfða önnur opinber mál en ríkissaksóknari höfðar. Undan ákæruvaldi ríkissaksóknara eru skilin brot gegn 17 ákvæðum almennra hegningarlaga en meðal þeirra eru algengustu brotin, svo sem skjalafals, minni líkamsmeiðingar, húsbrot, þjófnaður, fjárdráttur, fjársvik, eignaspjöll og nytjastuldur. Sjá 4. gr. frumvarpsins.

5. Lögreglustjórum verður skv. 4. mgr. 113. gr. heimilað að falla frá saksókn en slíka ákvörðun getur sá sem ekki vill við hana una kært til ríkissaksóknara, skv. 2. mgr. 114. gr. Þá getur ríkissaksóknari að eigin frumkvæði tekið slíka ákvörðun til endurskoðunar og ákveðið að höfða mál eða lagt fyrir lögreglustjóra að gera það. Sjá í 4. gr. frumvarpsins nýja málsgrein, 3. mgr. 28. gr., í 8. gr. breytingu á 4. mgr. 113. gr. og í 9. gr. nýja málsgrein, 2. mgr. 114. gr.

III.

Almennt.

Allt frá árinu 1961 hefur ríkissaksóknari verið æðsti handhafi ákæruvalds í landinu og eru ekki lagðar til breytingar á því í frumvarpinu. Í V. kafla laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, var tekið upp það nýmæli að lögreglustjórum var fengið ákæruvald í minni háttar opinberum málum. Ríkissaksóknara var falið að gefa út almenn fyrirmæli til lögreglustjóra um ákæruvald þeirra skv. 2. mgr. 28. gr. og gaf hann út slík fyrirmæli 24. apríl 1992. Með dómi Hæstaréttar uppkveðnum 7. janúar 1993 í máli nr. 437/1992 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að lögreglustjórum yrði ekki fengið ákæruvald vegna brota gegn almennum hegningarlögum, lægju þyngri viðurlög við þeim en sektir, upptaka eigna eða varðhald.

Í kjölfar dómsins var 28. gr. laganna breytt í það horf sem nú er með lögum nr. 38/1993 og ríkissaksóknara fengin rýmri heimild til að fela lögreglustjórum saksókn vegna brota sem varða við almenn hegningarlög. Ríkissaksóknari gaf síðast út slík fyrirmæli 14. maí 1993.

Í 28. gr. laganna og fyrirmælum ríkissaksóknara er heimildin bundin við að ekki liggi þyngri viðurlög við broti en sektir, upptaka eigna, varðhald eða fangelsi allt að tveimur árum. Einnig nær heimildin til brota gegn 219. gr. almennra hegningarlaga ef brot tengist umferðarlagabroti og 1. mgr. 259. gr. sömu laga að því er tekur til nytjastuldar á bifreið og öðrum vélknúnum ökutækjum en skipi og flugfari. Þá nær heimildin til brota gegn tilgreindum sérrefsilögum sem þyngri viðurlög liggja við en tveggja ára fangelsi.

Með frumvarpinu er ætlunin að færa ákæruvald til lögreglustjóra, þar á meðal ríkislögreglustjóra, í ríkara mæli en áður. Rökin eru einkum þau að ákæruvald lögreglustjóra í smærri málum hafi reynst vel. Verði frumvarp til lögreglulaga lögfest færast rannsóknir flestra brotamála frá rannsóknarlögreglu ríkisins til lögreglustjóra. Með því að fela lögreglustjórum ákæruvald í ríkari mæli, hverjum í sínu umdæmi, verður rannsókn og saksókn fyrir flest algengustu brotin í höndum sama embættis sem spara mun vinnu lögreglumanna og lögfræðinga í réttarvörslukerfinu í heild. Sá ákærandi sem gefa mun út ákæru í máli og sækja það fyrir héraðsdómi getur fylgst með máli frá upphafi og eftir atvikum haft áhrif á gang rannsóknarinnar. Ákvarðanir um hvort rannsóknarniðurstöður séu líklegar til að meintur brotamaður verði sakfelldur ættu að liggja fyrr fyrir, þannig að ekki sé eytt óþarfa vinnu í mál sem litlar líkur eru á að sekt sannist í.

Með breytingunum ætti að nást fram meiri hraði í meðferð mála. Mál þar sem ákærði gengst við sakargiftum og brot þykja upplýst að fullu ættu þannig í ríkara mæli að geta gengið fyrr til dóms en áður. Sparnaður ætti að nást fram þar sem boðunum sakborninga og vitna vegna skýrslutöku hjá lögreglu ætti að fækka verulega. Þá eru líkur á að framburðir ákærðu og vitna fyrir dómi verði markvissari þar sem atburðir eru enn í fersku minni manna.

Við það að einfalda og stytta rannsóknar- og ákæruferil þeirra mála sem játning liggur fyrir í ætti að gefast betri tími að sinna flóknari rannsóknarverkefnum.

Breytingarnar sem lagðar eru til á lögunum eru nánar tiltekið að horfið er frá þeirri aðferð að takmarka ákæruvald lögreglustjóra við tiltekinn refsiramma. Lagt er til að ákæruvaldinu verði skv. 3. mgr. 27. gr. komið fyrir með þeim hætti að ríkissaksóknari höfði mál vegna brota á meginþorra ákvæða almennra hegningarlaga, þar á meðal vegna alvarlegustu brotanna, svo sem landráða, stórfelldra fíkniefnabrota, manndráps, alvarlegra líkamsárása, kynferðisbrota, rána og fjárkúgana. Fæst þessara brota eru þó mjög algeng.

Lagt er til að lögreglustjórar höfði mál vegna brota á tiltölulega fáum ákvæðum almennra hegningarlaga. Meðal þeirra eru hins vegar brot á þeim ákvæðum sem oftast eru framin, svo sem um skjalafals, minni líkamsárásir, þjófnað, fjárdrátt, fjársvik, eignaspjöll og nytjastuld.

Í fylgiskjali I með frumvarpinu er að finna samantekt á málum sem höfðuð hafa verið fyrir héraðsdómstólunum átta vegna brota gegn almennum hegningarlögum frá árinu 1993 til 1995. Samantektin er unnin á grundvelli upplýsinga úr málaskráningarkerfum héraðsdómstólanna. Annars vegar er tafla yfir fjölda mála á tímabilinu sundurliðuð eftir dómstólum og hins vegar meðalmálafjöldi á ári sundurliðaður með sama hætti. Alls var um að ræða 2.136 opinber mál vegna brota á hegningarlögum á þremur árum eða 712 mál á ári að meðaltali. Mál vegna brota á sérrefsilögum voru ekki talin sérstaklega.

Í fylgiskjali II með frumvarpinu er að finna samantekt á fjölda opinberra mála sem höfðuð hafa verið vegna brota á einstökum ákvæðum almennra hegningarlaga fyrir héraðsdómi á árunum 1993 til 1995. Samantektin sýnir að ákært hefur verið vegna brota á alls 69 greinum almennra hegningarlaga á þessu tímabili, samtals 2.732 sinnum. Þannig hefur verið ákært að meðaltali 911 sinnum fyrir brot á almennum hegningarlögum á ári. Þess ber að geta að málin sjálf eru nokkru færri eða 712 að meðaltali á ári sem stafar af því að í mörgum málum er ákært vegna brots eða brota sem varða við fleiri en eitt hegningarlagaákvæði.

Það er mjög mismunandi hvaða ákvæði almennra hegningarlaga oftast er ákært fyrir brot á. Þannig var aðeins ákært oftar en 10 sinnum á ári fyrir brot á 14 greinum almennra hegningarlaga. Samtals var ákært 558 sinnum á ári fyrir brot á ákvæðum um skjalafals, minni háttar líkamsárásir, þjófnaði, fjársvik og nytjastuld eða í 61,3% tilvika.

Samkvæmt upplýsingum frá embætti ríkissaksóknara hefur hann gefið út rúmlega 600 ákærur á ári síðustu ár vegna brota á almennum hegningarlögum. Ef þær breytingar á fyrirkomulagi ákæruvalds sem lagðar eru til í frumvarpinu ná fram að ganga mun ákærum frá ríkissaksóknara fækka verulega.

Í fylgiskjali III er að finna samantekt á fjölda ákvæða almennra hegningarlaga sem ákært hefur verið fyrir á árunum 1993 til 1995 og eru þau flokkuð eftir köflum í almennum hegningarlögum í samræmi við það fyrirkomulag ákæruvalds sem lagt er til í 3. gr. frumvarpsins. Draga má þá ályktun af niðurstöðum samantektarinnar að ákærum sem ríkissaksóknari gefur út muni fækka í um 160 á ári en þar sem ákærur eru færri en brotin gæti ákærum ríkissaksóknara fækkað í 130 á ári. Þar sem ríkissaksóknari getur sjálfur höfðað mál vegna annarra brota má reikna með að heildarfjöldi ákæra sem ríkissaksóknari gefur út verði á bilinu 150 til 200 á ári eða um þriðjungur af því sem nú er. Þess verður hins vegar að gæta að eftir sem áður mun ríkissaksóknari fara með erfiðustu ákærumálin vegna alvarlegustu brotanna og eins þeirra sjaldgæfari.

Af samantektinni í fylgiskjali I má ætla að í um 60% þeirra ákærumála sem færast frá ríkissaksóknara til lögreglustjóra muni lögreglustjórinn í Reykjavík fara með ákæruvald en 40% skiptast milli hinna lögreglustjóraembættanna 26. Erfitt er að áætla hversu mörg ákærumál embætti ríkislögreglustjóra kemur til með að fara með. Þegar tilfærsla á verkefnum er metin verður einnig að taka tillit til þess að lögreglustjórar utan höfuðborgarsvæðisins hafa sótt stærstan hluta þeirra mála sem ríkissaksóknari hefur höfðað en á höfuðborgarsvæðinu hafa starfsmenn ríkissaksóknara flutt málin. Verkefni embætta lögreglustjóranna á höfuðborgarsvæðinu munu því aukast tiltölulega meira en embætta á landsbyggðinni.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að ríkissaksóknari og lögreglustjórar, þar á meðal ríkislögreglustjóri, fari með ákæruvald. Um skiptingu starfa milli ríkissaksóknara og einstaka lögreglustjóra er fjallað í athugasemdum með 3. og 4. gr. frumvarpsins. Embætti ríkislögreglustjóra er ætlað ákæruvald í skatta- og efnahagsbrotum, sem rannsökuð verða við embættið.

Lagt er lagt til í 3. mgr. að dómsmálaráðherra skipi vararíkissaksóknara og saksóknara við embætti ríkissaksóknara, en samkvæmt gildandi lögum er það forseti Íslands sem skipar þá. Er það í samræmi við tilfærslur á veitingarvaldi annarra en æðstu embættismanna frá forseta Íslands í hendur ráðherra. Ekki er um að ræða aðra breytingu á ákvæðum 2. og 3. mgr. frá gildandi lögum, utan að samkvæmt niðurlagi 3. mgr. er ríkissaksóknara ætlað að ráða starfslið við embætti sitt, annað en vararíkissaksóknara og saksóknara. Samkvæmt gildandi lögum er það dómsmálaráðherra sem ræður starfslið við embætti ríkissaksóknara eftir tillögu ríkissaksóknara.

Ákvæði 4. mgr. er nýmæli. Samkvæmt því er dómsmálaráðherra heimilt að skipa sérstaka saksóknara við einstök embætti lögreglustjóra til að annast saksókn og málflutning. Ekki er ætlunin að sérstakir saksóknarar verði skipaðir nema við stærstu embættin, svo sem við embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Samkvæmt ákvæðinu nær heimild þessi jafnframt til embættis ríkislögreglustjóra, en með því er unnt að skipa saksóknara sem annast saksókn skatta- og efnahagsbrotamála.

Lögð hefur verið fram á Alþingi, 120. löggjafarþingi, tillaga til þingsályktunar um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotamálum (þskj. 224). Með breytingum er lagðar eru til í frumvarpinu á lögum um meðferð opinberra mála er lagður grundvöllur að þessari sérstöku saksóknarastöðu og því væntanlega ekki þörf á sérstöku embætti ákæranda í efnahagsbrotamálum.

Saksóknarar við embætti lögreglustjóra skulu fullnægja sömu skilyrðum til skipunar í embætti og héraðsdómarar. Eru það sömu skilyrði og gilda um saksóknara við embætti ríkissaksóknara samkvæmt 3. mgr.

Um 2. gr.

Lagt er til að við ákvæði 2. mgr. verði bætt því ákvæði að dómsmálaráðherra geti einnig lagt til við forseta Íslands að ákvörðun um að fella mál niður af hálfu ákæranda skv. 2. mgr. 114. gr. skuli felld úr gildi.

Um 3. gr.

Lagt er til að efni 1. mgr. 27. gr. verði klofið í tvær málsgreinar, 1. og 2. mgr., að tekið verði út ákvæði um að ríkissaksóknari skipti verkum með öðrum ákærendum. Þess í stað er fjallað um skiptingu ákæruvaldsins milli ríkissaksóknara og annarra í 3. og 4. gr.

1. mgr. 27. gr. er samhljóða núgildandi 1. málsl. 1. mgr. 27. en þar segir að ríkissaksóknari, sem æðsti handhafi ákæruvalds, fylgist með því að þeir sem afbrot fremja verði beittir lögmæltum viðurlögum.

Lagt er til að í 2. mgr. verði heimild fyrir ríkissaksóknara til að gefa út almenn fyrirmæli um meðferð ákæruvalds og ákvæði um eftirlit hans með framkvæmd ákæruvalds hjá lögreglustjórum. Verði ákæruvald í fleiri tegundum brota fært til lögreglustjóra eykst þöfin fyrir virkt eftirlit með framkvæmd ákæruvalds í einstökum umdæmum. Útgáfa almennra fyrirmæla og virkt eftirlit eiga að stuðla að því að sem best samræmi verði í framkvæmd ákæruvalds lögreglustjóra um allt land.

Í 3. mgr. er lagt til að skilgreiningu á því hvaða opinber mál ríkissaksóknari höfði verði breytt. Í stað neikvæðrar skilgreiningar á hlutverki ríkissaksóknara að þessu leyti, eins og nú er í 2. mgr. 27. gr., verði honum falið að höfða mál vegna brota gegn nákvæmlega tilgreindum hegningarlagaákvæðum. Í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins er hins vegar lagt til að málshöfðunarheimildir lögreglustjóra verði skilgreindar með svokallaðri neikvæðri skilgreiningu, þannig að lögreglustjórar höfði önnur opinber mál en þau sem ríkissaksóknari höfðar.

Með frumvarpinu er stefnt að því að skipting ákæruvalds milli ríkissaksóknara og lögreglustjóra verði með þeim hætti að ríkissaksóknari höfði mál vegna brota gegn flestum ákvæðum almennra hegningarlaga, þar á meðal vegna alvarlegustu brotanna. Lögreglustjórar fari aftur á móti með ákæruvald vegna brota á tiltölulega fáum ákvæðum almennra hegningarlaga sem oft er brotið gegn, svo sem vegna skjalafals, minni líkamsárása, þjófnaða, fjárdráttar, fjársvika, eignaspjalla og nytjastulds. Einnig höfða lögeglustjórar mál vegna brota á sérrefsilögum.

Frumvarpið felur nánar tiltekið í sér að ákæruvald í eftirfarandi brotaflokkum færist frá ríkissaksóknara til lögreglustjóra:

155–158. gr. almennra hegningarlaga sem fjalla um skjalafals, skjalamisnotkun og slík brot.

215. gr. almennra hegningarlaga um manndráp af gáleysi ef brot tengist broti á umferðarlögum.

XXVI. kafla sem fjallar um auðgunarbrot, þó þannig að ríkissaksóknari mun áfram fara með saksókn vegna brota gegn 251. og 252. gr. sem fjalla um rán og fjárkúgun.

2. mgr. 257. gr. um mikil eignaspjöll.

Í 4. mgr. er fjallað um fyrirkomulag málshöfðunar þegar háttsemi felur í sér annað eða önnur brot en þau sem falla undir málshöfðunarheimildir ríkissaksóknara. Lagt er til að ríkissaksóknari taki í slíkum tilvikum ákvörðun um hvort hann höfði mál sjálfur eða feli lögreglustjóra að gera það.

Í 5. mgr. er hluti af efni núverandi ákvæði í 1. mgr. 27. gr. Ekki er um efnislega breytingu að ræða. Núverandi ákvæði 1. mgr. 27. gr. um að ríkissaksóknari geti tekið ákvörðun um saksókn í sínar hendur er í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins.

Í 6. mgr. eru efnislega óbreytt ákvæði 3. mgr. 27. gr. Ríkissaksóknari mun eftir sem áður sækja öll opinber mál fyrir Hæstarétti Íslands.

Um 4. gr.

Svo sem fram kemur í athugasemdum með 3. gr. hefur verið horfið frá því að skilgreina ákæruvald lögreglustjóra með þeim hætti að fela þeim að höfða opinber mál, að fenginni almennri ákvörðun ríkissaksóknara, vegna brota sem varða refsingu innan tiltekins refsiramma og nokkurra tiltekinna brota að auki. Þess í stað er lagt til í 1. mgr. að lögreglustjórum verði beinlínis falið að höfða opinber mál vegna annarra brota en talin eru upp í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Þá er lagt til að ríkissaksóknari hafi áfram heimild, sem hann hefur nú skv. 1. mgr. 27. gr., til að taka ákvörðun um málshöfðun í sínar hendur.

Í fyrri málsl. 2. mgr. eru lagðar til litlar breytingar á 2. mgr. 28. gr. en þó er lagt til lögreglustjórum verði heimilað að vísa máli til ríkissaksóknara ef mál er vandasamt. Kemur hér einkum til að í breytingum á fyrirkomulagi ákæruvalds felst að lögreglustjórum hefur verið fengið ákæruvald í vandasamari málum en áður. Í smærri umdæmum getur reynst skortur á fullnægjandi sérfræðiþekkingu til fara með ákæruvald í einstaka málum sem falla undir ákæruvald lögreglustjóra. Í þessu sambandi má þó benda á að flóknustu auðgunarbrotin verða væntanlega rannsökuð af embætti ríkislögreglustjóra sem mun þá fara með ákæruvaldið í þeim.

Þá er lagt er til að í síðari málslið 2. mgr. verði kveðið á um heimildir ríkissaksóknara þegar lögreglustjóri kýs að vísa máli til hans til ákvörðunar. Í því tilviki getur ríkissaksóknari ákveðið að taka saksókn í sínar hendur eða lagt til að lögreglustjóri höfði mál.

Í 8. gr. frumvarpsins er lagt til að 4. mgr. 113. gr. verði breytt þannig að lögreglustjórar geti tekið ákvörðun um niðurfellingu máls. Bein afleiðing af þeirri breytingu er sú sem lögð er til í 3. mgr. þ.e. að sú skylda er lögð á herðar lögreglustjóra að tilkynna ríkissaksóknara um ákvörðun um niðurfellingu máls og getur ríkissaksóknari þá, innan tveggja mánaða frá því að hún var tekin, fellt hana úr gildi með ákvörðun um að höfða sjálfur mál eða að leggja fyrir lögreglustjóra að gera það.

Í 4. mgr. er lagt til að dómsmálaráðherra kveði á um verkaskiptingu ríkislögreglustjóra og annarra lögreglustjóra með reglugerð.

Svo sem fram kemur í almennum athugasemdum á frumvarpið samleið með frumvarpi til lögreglulaga. Í því frumvarpi er kveðið á um stofnun embættis ríkislögreglustjóra og niðurlagningu rannsóknarlögreglu ríkisins. Embætti ríkislögreglustjóra eru ekki ætlaðar lögreglurannsóknir í sama mæli og rannsóknarlögreglu ríkisins. Gert er ráð fyrir að hjá embætti ríkislögreglustjóra verði sérstök rannsóknardeild í skatta- og efnahagsbrotamálum. Rannsókn annarra brota verði falin lögreglustjórum í hlutaðeigandi umdæmi en þeim til aðstoðar við erfiðar rannsóknir verði stoðdeild ríkislögreglustjóra og sérstakar rannsóknardeildir við nokkur stærstu lögreglustjóraembættin.

Sem fyrr segir er lögð til sú almenna stefnumörkun að í sem flestum brotamálum verði ákæra gefin út af þeim lögreglustjóra sem stjórnað hefur rannsókn máls, þannig að ferill máls frá því að rannsókn er hafin og þar til saksókn í héraði lýkur verði sem einföldust og greiðust.

Þar sem skatta- og efnahagsbrot eru að uppistöðu augðunarbrot og sérrefsilagabrot, svo sem skattalagabrot, fellur þessi brotaflokkur að stærstum hluta undir ákæruvald lögreglustjóra. Lagt er til að ríkislögreglustjóra verði falið ákæruvald í skatta- og efnahagsbrotamálum en skv. 4. mgr. 1. gr. frumvarpsins er dómsmálaráðherra heimilt að skipa sérstakan saksóknara við embætti ríkislögreglustjóra til að annast saksókn og málflutning slíkra mála.

Um 5. gr.

Lagt er til að orðin „rannsóknarlögreglustjóra ríkisins“ falli brott í 1. mgr. 29. gr. gildandi laga og í stað þeirra komi: ríkislögreglustjóri. Er það í samræmi við nýskipan á yfirstjórn lögreglu sem lögð er til í frumvarpi til lögreglulaga. Með því frumvarpi er embætti rannsóknarlögreglu ríkisins lagt niður og yfirstjórn lögreglu færð í hendur ríkislögreglustjóra í umboði dómsmálaráðherra.

Um 6. gr.

Um skýringar með greininni vísast til umfjöllunar um 5. gr.

Um 7. gr.

Í frumvarpi til lögreglulaga er lagt til að ákvæði um handtöku sem nú er að finna í XII. kafla laga um meðferð opinberra mála sæti nokkrum breytingum. Eðlilegt þykir að handtökuheimildir sé að finna í lögum um lögreglu, aðrar en þær er tengjast rannsókn eða meðferð opinbers máls. Jafnframt verða handtökuheimildir tengdar afplánun refsingar áfram í lögum um meðferð opinberra mála. Er lagt til í frumvarpi til lögreglulaga að handtökuheimildir samkvæmt e- og f-liðum 98. gr. laga um meðferð opinberra mála verði að finna í lögreglulögum.

Um 8. gr.

XIV. kafli laganna fjallar um saksókn og undirbúning málsmeðferðar. Skv. 1. mgr. 113. gr. má falla frá saksókn þegar beita má ákvæðum almennra hegningarlaga um frestun ákæru, svo og ef sakborningur gengst undir viðurlög skv. 115. gr. Þá má falla frá saksókn skv. 2. mgr. 113. gr. ef skilyrði a-f- liða ákvæðisins eru uppfyllt. Ríkissaksóknari getur borið upp við dómsmálaráðherra að gera tillögu til forseta Íslands um niðurfall saksóknar samkvæmt ákvæðum 29. gr. stjórnarskrár, ef hann telur vafa leika á um heimild sína til þess. Samkvæmt gildandi lögum skal lögreglustjóri í málum þar sem hann fer með ákæruvald, ef hann telur að til greina komi að falla frá saksókn samkvæmt fyrirmælum b–f-liða 2. mgr. 113. gr., senda ríkissaksóknara málið með tillögum sínum. Í greininni er lagt til að lögreglustjóri geti sjálfur fallið frá saksókn í málum sem hann fer með ákæruvald í. Ef hann telji á hinn bógin vafa leika á um heimil síns til þess skuli hann senda ríkissaksóknara málið með tillögum sínum. Er sjálfstæð heimild lögreglustjóra til að falla frá saksókn tekin upp með frumvarpi þessu, en það er í samræmi við það aukna ákæruvald sem lögreglustjóra er falið í frumvarpinu.

Um 9. gr.

Ef mál er fellt niður skv. 112. gr. laga um meðferð opinberra mála eða fallið er frá saksókn skv. 113. gr. laganna ber ákæranda skv. 114. gr. að tilkynna það sakborningi eða ef því er að skipta þeim sem misgert er við. Lagt er til að það komi í hlut þess sem þá ákvörðun tók að sjá um þá tilkynningu.

Ákvæði 2. mgr. er nýmæli. Samkvæmt því getur sá er ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra um að fella niður mál eða að falla frá saksókn kært þá ákvörðun til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Er hér um skemmri kærufrest en almennt gildir um stjórnsýslukærur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1991, þar sem miðað er við þriggja mánaða kærufrest. Er það eðlilegt þar sem þörf er á að málunum verði lokið sem fyrst. Ríkissaksóknari skal taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún barst honum, nema ríkissaksókari ákveði að höfða málið sjálfur eða leggi fyrir lögreglustjóra að gera það, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna.

Um 10. gr.

Frumvarpi til lögreglulaga er ætlað að taka gildi 1. júlí 1997. Frumvarp þetta er fylgifrumvarp þess lagafrumvarps og miðast gildistaka þess því við sama tíma.

Um 11. gr.

Í samræmi við efni frumvarps þessa er lagt til að nokkrum ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, verði breytt þannig að orðið „ákærandi“ verði tekið upp í stað „saksóknari“ eða „saksóknari ríkisins“.

Fylgiskjal I.

Fjöldi mála vegna brota á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, árin 1993–1995.

(2 síður myndaðar.)

Fylgiskjal II.

Fjöldi mála samkvæmt einstökum greinum í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, árin 1993–1995.

(2 síður myndaðar.)

Fylgiskjal III.

Fjöldi mála samkvæmt einstökum köflum í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940. Tölur um fjölda mála sem ákæruvald lögreglustjóra nær til samkvæmt frumvarpinu eru feitletraðar.

(1 síða mynduð.)

Fylgiskjal IV.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991.

Frumvarp þetta er tengt frumvarpi til lögreglulaga sem felur í sér endurskoðun á skipulagi æðstu stjórnar lögreglunnar auk annarra þátta. Frumvörpin hafa það sameiginlega markmið að einfalda feril opinberra mála á rannsóknar- og ákærustigi.

Umsögn þessi er unnin í samráði við dóms- og kirkjumálaráðuneyti en að mati fjármálaráðuneytis munu eftirfarandi þættir frumvarpsins hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs:

Lagt er til að ákæruvald í héraði, þ.e. útgáfa ákæru og saksókn, verði fært til lögreglustjóra með fáum undantekningum. Lögreglustjórum verði falið að höfða önnur opinber mál en ríkissaksóknari höfðar. Hér er um að ræða algengustu brotin svo sem skjalafals, minni líkamsmeiðingar, húsbrot, þjófnað, fjárdrátt, fjársvik, eignaspjöll og nytjastuld. Talið er að breyting þessi hafi eftirfarandi kostnaðaráhrif í för með sér:

Verkefnum ríkissaksóknara fækkar en verkefni lögreglustjóra aukast að sama skapi. Að sögn dómsmálaráðuneytis er fyrirhugað að flytja þrjú stöðugildi löglærðra fulltrúa frá embætti ríkissaksóknara til embættis lögreglustjórans í Reykjavík. Ætla má að það hafi í för með sér 1–2 m.kr. kostnaðarauka vegna kaupa á húsbúnaði og tækjum. Ekki er gert ráð fyrir biðlaunakostnaði þar sem miðað er við að þessum þremur lögfræðingum verði boðnar sambærilegar stöður við embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Talið er að verkefni annarra lögreglustjóra aukist nokkuð en að sú aukning dreifist það mikið að hvergi verði þörf á að bæta við stöðugildum. Í því sambandi má geta þess að lögreglustjórar á landsbyggðinni sjá um saksókn í flestum þeirra mála sem ríkissaksóknari höfðar.

Gert er ráð fyrir að þessi breyting hafi í för með sér betri nýtingu starfsmanna og töluverða hagræðingu vegna markvissari rannsókna og komi í mörgum tilvikum í veg fyrir tvíverknað. Kerfisbreytingin leiðir þó væntanlega ekki til sparnaðar heldur til aukinna afkasta og hraðari málsmeðferðar í opinberum málum.

Flutningur ákæruvalds í nokkrum brotaflokkum til lögreglustjóra skapar þörf fyrir fræðslu en reikna má með að senda þurfi um 60 lögfræðinga á vikunámskeið í samningu ákæra og saksókn í þessum málaflokkum. Kostnaður getur orðið mjög mismunandi eftir því með hvaða hætti þessari fræðslu yrði sinnt en talið er að hann geti numið 1,5–2 m.kr. Miðað er við að u.þ.b. þriðjungur þátttakenda komi frá lögreglustjórum utan höfuðborgarsvæðisins með tilheyrandi ferða- og uppihaldskostnaði. Ekki er talinn kostnaður við vinnutap vegna fjarveru starfsmanna frá hefðbundnum störfum.

Lagt er til að dómsmálaráðherra verði veitt heimild til að skipa saksóknara við einstök embætti lögreglustjóra, þar á meðal embætti ríkislögreglustjóra, til að annast saksókn og málflutning í umboði lögreglustjóra. Talið er að árlegur launakostnaður við slíkan saksóknara nemi um 4 m.kr. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að ekki er ætlunin að sérstakir saksóknarar verði skipaðir nema við stærstu embættin og að sögn dómsmálaráðuneytis er fyrst um sinn fyrirhugað að skipa tvo saksóknara, annan við embætti lögreglustjórans í Reykjavík og hinn við embætti ríkislögreglustjóra. Ekki er gert ráð fyrir að um nýjar stöður verið að ræða heldur að tveimur stöðum löglærðra fulltrúa verði breytt í stöður saksóknara. Að því gefnu að ekki verði um fleiri stöður saksóknara að ræða en að framan greinir er áætlaður kostnaðarauki um 3 m.kr. vegna mismunandi launakjara löglærðra fulltrúa og héraðssaksóknara.

Það er mat fjármálaráðuneytis að verði frumvarp þetta óbreytt að lögum muni það hafa í för með sér um 3 m.kr. útgjaldaauka fyrir ríkissjóð á ári. Til viðbótar er á fyrsta ári eftir gildistöku laganna gert ráð fyrir kostnaði að fjárhæð 2,5–4 m.kr. vegna tilflutnings á stöðugildum og fræðslu fyrir lögfræðinga lögreglustjóraembættana.