Alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 91

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands o.fl. (skipulag).

(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)

I. KAFLI

Breyting á lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, nr. 121/2008, með síðari breytingum.

1. gr.

3. mgr. 1. gr. laganna orðast svo:

Meginmarkmið með alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands eru að styðja viðleitni stjórnvalda í þróunarlöndum til að útrýma fátækt og hungri og stuðla að sjálfbærri þróun, þ.m.t. mannréttindum, menntun, bættu heilbrigði, jafnrétti kynjanna, umhverfis- og loftslagsvernd og viðbrögðum við loftslagsbreytingum, sjálfbærri nýtingu auðlinda og bættum efnahag. Það heyrir einnig til markmiða þessara að tryggja öryggi á alþjóðavettvangi, m.a. með því að stuðla að friði og gæta hans, vinna að uppbyggingu og gæslu friðar og veita mannúðaraðstoð þar sem hennar er þörf.

2. gr.

2. og 3. mgr. 2. gr. laganna orðast svo:

Ráðuneytið annast alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands samkvæmt stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu, sbr. 5. gr.

Alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands er framkvæmd í samstarfi við alþjóðastofnanir, samstarfslönd, borgarasamtök og aðra aðila eftir því sem við á.

3. gr.

3. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Þróunarsamvinnunefnd.

Ráðherra skipar fulltrúa í þróunarsamvinnunefnd og varamenn þeirra til fjögurra ára í senn með eftirfarandi hætti:

a. Formaður nefndarinnar er skipaður án tilnefningar og skal hann vera sérfróður um þróunarmál og hafa reynslu á því sviði.

b. Fimm fulltrúar úr hópi alþingismanna skulu kosnir af Alþingi.

c. Fimm fulltrúar skulu skipaðir að höfðu samráði við íslensk borgarasamtök sem starfa að alþjóðlegri þróunarsamvinnu og mannúðaraðstoð.

d. Tveir fulltrúar skulu skipaðir að höfðu samráði við samstarfsnefnd háskólastigsins.

e. Tveir fulltrúar skulu skipaðir í samráði við aðila vinnumarkaðarins.

4. gr.

4. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Hlutverk þróunarsamvinnunefndar.

Þróunarsamvinnunefnd skal sinna ráðgefandi hlutverki við stefnumarkandi ákvarðanatöku um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands til lengri tíma og fylgjast með framkvæmd hennar.

Fulltrúi ráðuneytisins skal sitja fundi nefndarinnar.

Nefndin skal m.a. fjalla um stefnu um alþjóðlega þróunarsamvinnu og aðgerðaáætlun þar að lútandi, framlög til þróunarsamvinnu, val á samstarfslöndum, þátttöku Íslands í starfi alþjóðastofnana á sviði þróunarsamvinnu, sem og helstu skýrslur um árangur í þróunarsamvinnu.

Nefndin fundar að lágmarki tvisvar á ári með ráðherra og upplýsir utanríkismálanefnd reglulega um störf sín.

5. gr.

5. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Stefna stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu.

Ráðherra leggur fimmta hvert ár fram tillögu til þingsályktunar á Alþingi um stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands til fimm ára í senn þar sem fram koma markmið og áherslur Íslands í málaflokknum. Í aðgerðaáætlun skal kveðið nánar á um framkvæmd stefnunnar.

Drög að tillögu til þingsályktunar skv. 1. mgr. skulu lögð fyrir þróunarsamvinnunefnd til umsagnar og skal umsögn hennar fylgja tillögunni til Alþingis.

6. gr.

6. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu.

Framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu skulu greidd úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið er í fjárlögum hvers árs.

Í stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu skal tilgreina fyrirhugað hlutfall framlaga til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu af vergum þjóðartekjum og hvernig þau skulu skiptast á grundvelli stefnumiða Íslands í þróunarsamvinnu.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 7. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „Þróunarsamvinnustofnun Íslands“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: Ráðuneytinu.

b. 2. málsl. 1. mgr. orðast svo: Það getur sagt upp slíkum ráðningarsamningi með þriggja mánaða uppsagnarfresti.

c. 2. mgr. orðast svo:

Um tímabundna ráðningu sérfræðinga í störf í þágu friðar á vegum alþjóðastofnana fer samkvæmt ákvæðum laga um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu.

d. Í stað orðanna „Útsendir starfsmenn ríkisins í þróunarsamvinnu“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: Starfsmenn ríkisins við þróunarsamvinnu.

8. gr.

2. málsl. 8. gr. laganna orðast svo: Framkvæmd stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu, sbr. 5. gr., skal háð reglulegu eftirliti og úttektum óháðra aðila.

9. gr.

1. mgr. 9. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra gefur Alþingi skýrslu annað hvert ár um framkvæmd stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands. Samtímis kynnir hann aðgerðaáætlun skv. 1. mgr. 5. gr. til tveggja ára.

10. gr.

Á eftir 9. gr. laganna kemur ný grein, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Reglugerðarheimildir.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um framkvæmd laga þessara, þar á meðal reglur um framkvæmd þróunarsamvinnu Íslands, hlutverk og starfsemi þróunarsamvinnunefndar og það hlutverk sem sendiráð Íslands í samstarfslöndum á sviði þróunarmála gegna við framkvæmd þróunarsamvinnu.

11. gr.

Í stað ákvæða til bráðabirgða I og II í lögunum koma fjögur ný ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

a. (I.)

Þrátt fyrir ákvæði laga þessara skal Þróunarsamvinnustofnun Íslands starfa áfram til 1. janúar 2016, en lögð niður frá og með þeim degi.

b. (II.)

Ráðuneytið, eða sendiráð í samstarfslöndum í alþjóðlegri þróunarsamvinnu eftir því sem við á, yfirtekur allar skuldbindingar vegna samninga, þ.m.t. ráðningarsamninga við staðarráðna starfsmenn í umdæmisskrifstofum, áætlana og annarra gerninga sem gerðir hafa verið af hálfu Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og í gildi eru þegar stofnunin er lögð niður. Halda þeir óbreyttu gildi sínu, þ.m.t. gildistíma, þrátt fyrir lagabreytingu þessa, nema annað sé sérstaklega ákveðið eða viðeigandi ráðstafanir gerðar. Ráðuneytið yfirtekur jafnframt tímabundna ráðningarsamninga við starfsmenn sem eru við störf á aðalskrifstofu Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og erlendis sem í gildi eru þegar stofnunin er lögð niður.

c. (III.)

Ráðherra skal bjóða fastráðnum starfsmönnum Þróunarsamvinnustofnunar Íslands við störf á aðalskrifstofu og í umdæmisskrifstofum sem eru í ráðningarsambandi við stofnunina við gildistöku laga þessara störf í ráðuneytinu frá þeim tíma er stofnunin er lögð niður. Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, með síðari breytingum, gilda um starfsmennina og störfin að undanskildu ákvæði 7. gr.

II. KAFLI

Breyting á lögum um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu, nr. 73/2007, með síðari breytingum.

12. gr.

2. mgr. 1. gr. laganna orðast svo:

Til friðargæsluverkefna heyra m.a. eftirfarandi aðgerðir:

a. Verkefni sem lúta að því að tryggja öryggi, frið og stöðugleika á alþjóðavettvangi.

b. Verkefni sem stuðla að endurreisn og uppbyggingu stjórnmála- og efnahagslífs í þeim tilgangi að koma á varanlegum friði.

c. Verkefni sem stuðla að uppbyggingu innviða samfélags að loknum ófriði og er ætlað að efla mannréttindi, jafnrétti, lýðræði og bæta stjórnarfar.

d. Þátttaka í fyrirbyggjandi verkefnum sem miða að því að hindra að ófriður brjótist út á svæðum þar sem óstöðugleiki ríkir.

e. Verkefni sem stuðla að fyrirbyggjandi aðgerðum og viðbrögðum vegna hamfara og aðstoð við þolendur þeirra.

f. Verkefni sem stuðla að öryggi, velferð, endurhæfingu, endurreisn, vernd almennra borgara og útvegun brýnustu nauðsynja á meðan neyðarástand varir.

13. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

14. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við niðurlagningu Þróunarsamvinnustofnunar Íslands 1. janúar 2016 verður eftirfarandi breyting á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003: Orðin „eða eru starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands“ í 3. málsl. 2. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. laganna falla brott.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Forsaga, tilefni og nauðsyn lagabreytinganna.

Frumvarp þetta var áður lagt fram á 144. löggjafarþingi. Það hlaut vandaða meðferð og ítarlega umfjöllun m.a. í utanríkismálanefnd, en náði ekki fram að ganga. Í frumvarpinu er á tveim stöðum brugðist við athugasemdum sem fram komu á fundum með utanríkismálanefnd. Annars vegar eru í kafla með athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins settar inn skýringar við 8. gr. og hins vegar er í skýringum við 4. gr. bætt við athugasemdum varðandi fundafjölda þróunarsamvinnunefndar.

Með lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, nr. 121/2008, varð talsverð breyting á fyrirkomulagi þróunarsamvinnu Íslands. Heildarlög voru þá sett um alla opinbera þróunarsamvinnu íslenskra stjórnvalda, en undir hana falla fjölþjóðleg og tvíhliða þróunarsamvinna, störf í þágu friðar og mannúðaraðstoð. Með lögunum varð stefnumótun heildstæð og heildarsýn fékkst á málaflokkinn. Eftir sem áður var framkvæmdin á tveimur höndum; utanríkisráðuneytið annaðist fjölþjóðlega þróunarsamvinnu og Þróunarsamvinnustofnun Íslands (ÞSSÍ) annaðist tvíhliða þróunarsamvinnu í samstarfslöndum Íslands, í umboði utanríkisráðherra.

Frá setningu laganna hafa átt sér stað margvíslegar breytingar. Má þar nefna stofnun þróunarsamvinnuskrifstofu í ráðuneytinu (áður þróunarsamvinnusviðs), aukið samstarf og samhæfingu ráðuneytisins og ÞSSÍ, og með tilkomu þingsályktana um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands (2011–2014 og 2013–2016) hefur samræming tvíhliða og fjölþjóðlegrar þróunarsamvinnu aukist töluvert. Miðað við fyrri tíð má telja breytingarnar umtalsverðar.

Þrátt fyrir breytingar á síðastliðnum árum má ná frekari árangri með því að vinna að þróunarsamvinnu með heildrænni hætti og ljóst er að enn er töluvert svigrúm til að auka samhæfinguna. Með því að hverfa frá tvískiptingu, eins og hún er í dag, má ná meiri krafti, sveigjanleika og samhæfingu í málaflokknum. Í aðdraganda aðildar Íslands að þróunarsamvinnunefnd Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD), DAC, árið 2013 vann fagteymi á vegum nefndarinnar sérstaka rýni 1 á umgjörð alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands sem sýndi fram á burði Íslands til aðildar. Niðurstöður úttektarinnar voru jákvæðar og kom þar fram að þróunarsamvinna Íslands byggðist á traustum og faglegum grunni. Skýrslan hafði að geyma ýmsar ábendingar um atriði þar sem gera mætti betur, ýmist á sviði stefnumótunar, framlaga eða fyrirkomulags. Hvað hið síðastnefnda varðar var lagt til að íslensk stjórnvöld legðu mat á heildarskipulag og fyrirkomulag þróunarsamvinnu út frá því hvernig hámarksárangur og skilvirkni væru tryggð, með tilliti til smæðar landsins. Þá kom fram að mikilvægt væri að Ísland samræmdi betur starf á tvíhliða og fjölþjóðlegum vettvangi, ef vinna ætti samkvæmt bestu starfsvenjum á sviði þróunarsamvinnu. Rýnihópurinn lagði enn fremur til að Ísland kannaði hvort skipulag og fyrirkomulag þróunarsamvinnu Íslands væri enn hentugt. Bent var á að fyrirkomulagið á Íslandi væri frábrugðið því sem gengi og gerðist meðal aðildarríkja DAC. Tekið var sérstaklega fram að Ísland þyrfti að taka ákvörðun um hvaða fyrirkomulag hentaði því best, að teknu tilliti til stefnu landsins í málaflokknum og mikilvægi þess að auka þyrfti ábyrgð, skilvirkni og árangur af starfinu. Þá væri mikilvægt að hafa stærð Íslands sem framlagsríkis til hliðsjónar, auk reynslu og verklags annarra aðildarríkja DAC. 2

Í kjölfar rýninnar, og ábendinga sem þar komu fram, var utanaðkomandi sérfræðingi, Þóri Guðmundssyni, falið að gera greiningu á aðferðafræði, skipulagi og fyrirkomulagi á framkvæmd þróunarsamvinnu Íslands. Honum var falið að skila tillögum og ábendingum um umbætur og breytingar, væri þeirra þörf að hans mati. Tekið var fram að mikilvægt væri að koma á skipulagi þar sem gert væri ráð fyrir markvissri stefnumörkun, stefnumótun og framkvæmd annars vegar og skipulögðu eftirliti og innra aðhaldi hins vegar. Þórir skilaði niðurstöðum sínum í júlí 2014 þar sem fram koma margvíslegar tillögur til úrbóta. Í skýrslunni er lagt til að fyrirkomulaginu verði breytt á þann veg að starfsemi ÞSSÍ verði færð inn í ráðuneytið, sem fari með alla opinbera þróunarsamvinnu Íslands. Meginniðurstaða skýrslunnar er „að samhæfing allra aðila sem starfa á vegum íslenskra stjórnvalda að þróunarsamvinnu eigi að vera á einum stað. Eingöngu þannig sé hægt að hámarka líkur á mestum árangri með mestri skilvirkni“. 3

Í september 2014 fól utanríkisráðherra starfshópi að vinna drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, nr. 121/2008, þar sem lagt yrði til að gerð verði sú breyting á skipulagi þróunarsamvinnu að starfsemi Þróunarsamvinnustofnunar Íslands verði færð inn í utanríkisráðuneytið. Einnig var starfshópnum falið að skoða aðrar tillögur sem koma fram í sérstakri rýni DAC á þróunarsamvinnu Íslands frá 2013 og skýrslu Þóris Guðmundssonar. Formaður hópsins var skrifstofustjóri laga- og stjórnsýsluskrifstofu utanríkisráðuneytisins og að auki sátu í hópnum framkvæmdastjóri ÞSSÍ og annar fulltrúi frá ÞSSÍ, skrifstofustjóri þróunarsamvinnuskrifstofu og einn starfsmaður skrifstofunnar, skrifstofustjóri rekstrar- og þjónustuskrifstofu, mannauðsstjóri ráðuneytisins og lögfræðingur á laga- og stjórnsýsluskrifstofu.

Samráð.

Samkvæmt frumvarpinu flytjast verkefni ÞSSÍ frá stofnuninni til ráðuneytisins og stofnunin er lögð niður. Starfsmenn flytjast við þessa breytingu í starfi frá ÞSSÍ til ráðuneytisins, en því fylgja óhjákvæmilega breytingar á daglegum störfum allra þeirra er starfa á sviði þróunarsamvinnu hjá ráðuneytinu. Ekki er um að ræða breytingar á stefnu, markmiðum eða verklagi í þróunarsamvinnu Íslands, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir.

Vinna starfshópsins byggðist að stórum hluta á skýrslu Þóris Guðmundssonar frá júlí 2014 og þeim tillögum sem í henni er að finna. Við ritun skýrslunnar ræddi skýrsluhöfundur við 179 manns, m.a. í íslensku stjórnsýslunni, utanríkisráðuneytinu, ÞSSÍ, háskólasamfélaginu, þróunarsamvinnuskrifstofum og/eða -stofnunum á öðrum Norðurlöndum, Írlandi og fleiri ríkjum. Við gerð lagafrumvarpsins ráðgaðist starfshópurinn eða hluti hans enn fremur við ýmsa aðila, m.a. forsætisráðuneytið, fjármála- og efnahagsráðuneytið, Ríkisendurskoðun, Alþingi, BHM, SFR, DAC og ríki með reynslu af sambærilegum skipulagsbreytingum. Gagnlegar ábendingar komu frá öllum þessum aðilum, m.a. byggðar á reynslu frá fyrri sameiningum stofnana og skipulagsbreytingum í þróunarsamvinnu, sem og leiðbeiningar varðandi álitamál um fyrirkomulag ýmissa stjórnsýslulegra þátta, starfsmannamál, eftirlit með þróunarsamvinnu, o.s.frv.

II. Markmið lagabreytinganna.

Breytingar á lögum nr. 121/2008, með síðari breytingum, sem lagðar eru til með frumvarpi þessu, snúa nær einvörðungu að breyttu fyrirkomulagi og skipulagi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands í þá veru að öll verkefni ÞSSÍ færist inn í utanríkisráðuneytið sem fari hér eftir með framkvæmd allrar þróunarsamvinnu á vegum íslenskra stjórnvalda. Þær fela ekki í sér breytingar á stefnumótun eða markmiðum eins og þau koma fram í lögum nr. 121/2008, með síðari breytingum, og þingsályktun um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands 2013–2016. Aðrar breytingar á lögunum snúa að breyttu fyrirkomulagi hvað varðar stefnu íslenskra stjórnvalda á sviði þróunarsamvinnu og stærð og hlutverk þróunarsamvinnunefndar.

Einnig eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á lögum nr. 73/2007, um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu. Breytingarnar snúa að því að aðgerðum sem taldar eru upp sem friðargæsluverkefni er breytt til þess að mæta þeirri þróun sem átt hefur sér stað í því alþjóðlega umhverfi sem friðargæslan starfar í og breyttum áherslum og framkvæmd. Áfram verður unnið samkvæmt bestu starfsvenjum á þessu sviði 4 með það að leiðarljósi að hámarka árangur af starfi Íslands og nýta þá fjármuni sem íslensk stjórnvöld veita til málaflokksins sem allra best. Við skipulagsbreytingarnar verður einnig tryggt að framkvæmd og eftirlit fylgi áfram verklagi sem telst til bestu starfsvenja í málaflokknum.

Sterkari tengsl milli þróunarsamvinnu og annarra utanríkismála.

Þróunarsamvinna er ein af meginstoðum utanríkisstefnu Íslands og einn stærsti einstaki málaflokkurinn sem ráðuneytið sinnir. Á undanförnum árum hefur mikilvægi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu farið sívaxandi innan ráðuneytisins. Endurspeglar það áherslur íslenskra stjórnvalda ekki síður en mikilvægi þróunarsamvinnu á alþjóðavettvangi. Með því að færa starfsemi ÞSSÍ inn í ráðuneytið er verið að tryggja að öll samskipti við erlend ríki og stofnanir á sviði þróunarsamvinnu séu samstillt og í takt við utanríkisstefnu Íslands, auk þess sem íslensk stjórnvöld tali þá einni röddu um þróunarsamvinnu á alþjóðavettvangi. Eins og DAC hefur nýlega greint frá 5 hefur landslag alþjóðlegrar þróunarsamvinnu tekið umfangsmiklum breytingum á undanförnum árum og áratugum. Breytt landslag á heimsvísu kallar á breytta nálgun í þróunarsamvinnu. Á það við um alla þætti málaflokksins; áskoranir, fjármögnun og framkvæmd. Afnám fátæktar, verndun umhverfisins, baráttan við áhrif loftslagsbreytinga, trygging friðar og öryggis, aukning viðnámsþróttar samfélaga og uppbygging sanngjarns alþjóðlegs viðskiptakerfis eru hnattrænar áskoranir sem krefjast alþjóðlegs samstarfs og samhæfðra viðbragða og aðgerða er byggjast á samspili þróunarsamvinnu og annarra utanríkismála.

Umgjörð og aðferðafræði í alþjóðlegri þróunarsamvinnu hefur einnig tekið breytingum. Það er ekki lengur svo að vandamálin sé að finna í „suðrinu“ sem þiggur aðstoð frá „norðrinu“ sem hefur að geyma lausnirnar. Þungamiðjan hefur færst yfir á samvinnu þjóða og að þær deili með sér tækifærum, skyldum og möguleikum. Enda er það staðreynd að sjálfbær þróun og afnám fátæktar velta í auknum mæli á lausn hnattrænna vandamála, til að mynda stríða og átaka, áskorana tengdra umhverfis- og loftslagsmálum, viðkvæms fjármálaumhverfis, ósanngjarns viðskiptakerfis og smitsjúkdóma – vandamála sem þróunarsamvinna á erfitt með að takast á við ein og sér. Þá eru sífellt fleiri þróunarríki orðin minna háð utanaðkomandi aðstoð og sum eru jafnvel orðin framlagsríki sjálf. Þróunarsamvinna hefur því í auknum mæli orðið miðlæg í alþjóðlegri þjóðmálaumræðu.

Í skýrslunni greinir DAC enn fremur frá niðurstöðum jafningjarýni sem framkvæmd var á 22 aðildarríkjum á tímabilinu 2012–2014. 6

Þar kemur fram að greina megi áberandi stefnubreytingar hvað varðar sterkari tengsl þróunarsamvinnu og annarra utanríkismála. Í skýrslunni kemur fram að þrátt fyrir að afnám fátæktar sé enn kjarninn í þróunarsamvinnu ríkjanna hafi sífellt fleiri ríki styrkt tengsl þróunarsamvinnu, utanríkisstefnu og utanríkisviðskipta og mörg þeirra hafi komið þróunarsamvinnu inn í störf utanríkisráðuneytisins með formlegum hætti. Samhliða þessum breytingum má einnig gæta aukinnar heildarsamræmingar á starfi stjórnvalda, að sögn DAC.

Samlegðaráhrif og hagkvæmni.

Tilgangur heildarskipulags þróunarsamvinnu Íslands er að koma stefnu og markmiðum stjórnvalda í framkvæmd á sem áhrifaríkastan hátt fyrir haghafa. Með því að færa framkvæmdina á eina hendi er verið að einfalda skipulagið. Betri heildarsýn mun nást yfir málaflokkinn og stefnumótun verða markvissari þegar um einn ábyrgðaraðila er að ræða. Samhæfing mun eflast, framkvæmd verða skilvirkari og samlegðaráhrif af starfi Íslands á sviði þróunarsamvinnu aukast. Þannig má gera ráð fyrir að breytingin stuðli að auknum áhrifum af starfi Íslands og auknum árangri þegar til lengri tíma er litið. Íslensk stjórnsýsla er lítil og fámenn þar sem hver starfsmaður þarf að sinna margvíslegum verkefnum. Með því að öll þróunarsamvinna sé á einni hendi er unnt að setja aukinn kraft í verkefnin, efla sveigjanleika og samhæfingargetu og koma í veg fyrir skörun á stefnumótun og framkvæmd. Þá er einnig dregið úr óhagræði og tvíverknaði í rekstri og stjórnun sem, þegar til lengri tíma er litið, leiðir til aukinnar hagkvæmni. Einfaldara og markvissara skipulag eykur líkur á að markmið og áherslur Íslands á sviði alþjóðlegrar þróunarsamvinnu nái fram að ganga og skili sér í skilvirkari þróunarsamvinnu.

Með breytingunum næst betri heildarsýn á málaflokkinn og betur verður tryggt að stefnu Íslands í málaflokknum sé framfylgt. Auðveldara verður að móta og framfylgja áherslum Íslands og aukin tækifæri skapast til að hrinda stefnu Íslands í málaflokknum í framkvæmd með markvissari hætti.

Á síðastliðnum árum og áratugum hefur byggst upp mikil þekking og reynsla á þróunarmálum, bæði innan ÞSSÍ og ráðuneytisins. Við sameiningu samnýtist þessi þekking til heildstæðrar umfjöllunar um málaflokkinn. Framkvæmd fjölþjóðlegrar og tvíhliða þróunarsamvinnu verður ekki lengur aðskilin, heldur unnin og samtvinnuð með heildarstefnu Íslands í huga.

Áfram verður lögð rík áhersla á að vera í fremstu röð hvað varðar góð vinnubrögð og vinnulag og fylgja bestu starfsvenjum í málaflokknum. Árangursmiðuð stjórnun er mikilvægur liður í að fylgjast með árangri miðað við þau markmið sem sett eru í upphafi. Á það jafnt við um fjölþjóðlegt samstarf og samvinnu við einstök samstarfslönd. Aðferðafræði árangursmiðaðrar stjórnunar hefur verið innleidd í starfsemi þeirra alþjóðastofnana sem Ísland veitir framlög auk þess sem ÞSSÍ hefur á undanförnum árum tileinkað sér aðferðafræðina. Bæði ráðuneytið og ÞSSÍ hafa lagt ríka áherslu á að fylgjast með árangri af verkefnum og komið upp verklagi til að fylgja framkvæmdinni eftir. Samhliða því að færa starfsemi ÞSSÍ til ráðuneytisins og tilkomu stærri starfseiningar er stefnt að því að efla og bæta árangurseftirlit enn frekar.

Rétt er að taka fram að þó að skipulag, stjórn og eftirlit með þróunarsamvinnu færist inn í aðalskrifstofu utanríkisráðuneytisins verður unnið að tvíhliða þróunarsamvinnu í samstarfslöndum Íslands með sama hætti og verið hefur. ÞSSÍ hefur unnið mjög gott starf á vettvangi þannig að eftir því er tekið, og hefur margsannað sig í óháðum úttektum. Í því samhengi ber að benda á að aðferðafræði ÞSSÍ og hlutverk stofnunarinnar í framkvæmd þróunarverkefna hefur tekið þónokkrum breytingum á liðnum árum. Þannig hefur framkvæmdin í auknum mæli verið að færast yfir á innlenda aðila í samstarfslöndum Íslands, svo sem héraðsstjórnir. Er þessi breyting í takt við alþjóðlegar yfirlýsingar um árangur þróunarsamvinnu 7 þar sem lögð er áhersla á eignarhald heimamanna í þróunaríhlutunum.

Starfsmannamál.

Við sameiningu stofnana þarf að huga að faglegum og rekstrarlegum þáttum, og sjónarmiðum er lúta að málefnum starfsmanna. Sameining hefur eðli máls samkvæmt í för með sér ýmsar breytingar í starfsmannahaldi. Út frá sjónarmiðum mannauðsstjórnunar fylgja sameiningunni þeir kostir að mannauðurinn í alþjóðlegri þróunarsamvinnu er sameinaður í einni stofnun.

Á þeim tíma sem íslensk stjórnvöld hafa veitt framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu, sem spannar á fjórða áratug, hafa starfsmenn ÞSSÍ og ráðuneytisins byggt upp mikilvæga sérfræðiþekkingu sem eflist til muna með sameiningu starfseininganna. Við sameiningu þeirra er mikilvægt að viðhalda sérfræðiþekkingu allra starfsmanna við þróunarsamvinnu, m.a. með endurmenntun, og gæta þess að hún glatist ekki í reglubundnum flutningum starfsmanna milli starfsstöðva.

Við færslu starfsemi ÞSSÍ og ráðuneytisins þarf að taka afstöðu til þess til hvaða starfa starfsmenn veljast miðað við menntun þeirra, starfsreynslu og færni. Við undirbúning að því verður haft að leiðarljósi að starfsmönnum verði boðið að gegna sambærilegum störfum í ráðuneytinu og þeir gegndu hjá stofnuninni. Við mat á því hvort starf telst sambærilegt er litið til kjara, verkefna og stöðu starfsmanns. Færsla starfsemi ÞSSÍ til ráðuneytisins felur í sér að starfsmönnum er sinna verkefnum í þróunarsamvinnu í ráðuneytinu fjölgar. Slíkt kallar óhjákvæmilega á endurskoðun á skipulagi og starfsemi þeirrar starfseiningar ráðuneytisins er þau verkefni falla undir. Starfsmenn ÞSSÍ munu því ekki endilega ganga að öllu leyti til sömu starfa í ráðuneytinu og þeir gegna hjá ÞSSÍ, en þess verður gætt að þau teljist sambærileg með tilliti til kjara, verkefna og stöðu, eins og áður sagði. Að sama skapi má vænta breytinga á verkefnum starfsmanna ráðuneytisins er hafa hingað til gegnt störfum á sviði þróunarsamvinnu. Slíkar breytingar á verksviði ríkisstarfsmanna eru heimilar skv. 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem segir að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Starfsheiti starfsmanna ÞSSÍ verða ákveðin í samræmi við stöðu þeirra og verkefni í ráðuneytinu og innan þess ramma er gildir um starfsheiti þar, er byggjast m.a. á lögum nr. 39/1971, um utanríkisþjónustu Íslands. Áður en ÞSSÍ verður lögð niður 1. janúar 2016 verður starfsmönnum stofnunarinnar boðið starf í ráðuneytinu, eftir atvikum sem flutningsskyldir starfsmenn í utanríkisþjónustunni samkvæmt fyrrgreindum lögum.

Starfsmenn þróunarsamvinnuskrifstofu utanríkisráðuneytisins eru nú 9, en voru 10 þegar mest var árið 2012. Hjá ÞSSÍ vinna alls 38 starfsmenn; 9 manns á aðalskrifstofu í Reykjavík, 11 í umdæmisskrifstofunni í Lilongwe í Malaví, 6 í umdæmisskrifstofunni í Mapútó í Mósambík og 12 í umdæmisskrifstofunni í Kampala í Úganda. Í Lilongwe eru 2 starfsmenn útsendir og 9 staðarráðnir, í Mapútó eru 2 starfsmenn útsendir og 4 staðarráðnir og í Kampala eru 2 starfsmenn útsendir og 10 staðarráðnir.

Alls eru starfsmenn þróunarsamvinnuskrifstofu og ÞSSÍ því 47. Samanlagður fjöldi starfsmanna á aðalskrifstofu ÞSSÍ og þróunarsamvinnuskrifstofu er nú 18 auk þess eru 6 starfsmenn ÞSSÍ við störf í umdæmisskrifstofunum.

Í bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að við færslu starfsemi ÞSSÍ til ráðuneytisins verði öllum starfsmönnum ÞSSÍ boðið starf í ráðuneytinu. Með bráðabirgðaákvæðinu er jafnframt lögð til undanþága frá skyldu til að auglýsa laus störf skv. 7. gr. laga nr. 70/1996. Með því er starfsmönnum ÞSSÍ tryggður forgangur að störfunum sem flytjast til ráðuneytisins við færslu starfseminnar. Þessi aðferð við starfsmannabreytingar vegna sameiningar ríkisstofnana er algengust.

Þiggi starfsmaður boð um sambærilegt starf að teknu tilliti til kjara, verkefna og stöðu eru biðlaun ekki greidd, sbr. 34. gr. laga nr. 70/1996. Starfsmaður sem afþakkar boð um sambærilegt starf á ekki heldur rétt á biðlaunum. Sé starfsmanni ekki boðið sambærilegt starf með tilliti til kjara, verkefna og stöðu getur starfsmaður sem hóf störf í þjónustu ríkisins fyrir 1. júlí 1996 átt rétt á biðlaunum samkvæmt áðurnefndum lögum. Starfsmenn sem hófu störf eftir framangreint tímamark eiga rétt til launa í uppsagnarfresti samkvæmt almennum reglum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 3. mgr. 1. gr. laganna er fjallað um meginmarkmið alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands og hafa þau ekki breyst frá því að lög nr. 121/2008 voru sett. Breytingar þær sem lagt er til að gerðar verði fela ekki í sér efnisbreytingar heldur orðalagsbreytingar sem einkum er ætlað að auka skýrleika greinarinnar og tryggja samræmi við þau markmið sem almennt eru viðurkennd á sviði þróunarmála. Breytingarnar eru þær að í stað orðanna ,,efnahags- og félagslegri þróun“ í 1. málsl. málsgreinarinnar kemur orðalagið ,,sjálfbærri þróun“; í stað orðanna ,,sjálfbærri þróun“ í sama málslið kemur ,,umhverfis- og loftslagsvernd og viðbrögðum við loftslagsbreytingum“ og í lok málsliðarins er bætt við orðunum ,,og bættum efnahag“. Í 2. málsl. er liðurinn ,,neyðar“ felldur brott úr hugtakinu ,,mannúðar- og neyðaraðstoð“ til samræmis við skilgreiningar sem notaðar eru af Efnahags- og framfarastofnuninni.

Um 2. gr.

Í greininni er kveðið á um að það sé ráðuneytið sem annast alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands í samræmi við stefnu stjórnvalda þar um og í samstarfi við alþjóðastofnanir, samstarfslönd, borgarasamtök og aðra aðila eftir því sem við á. Í núgildandi lögum eru samsvarandi ákvæði í 5. gr. og 2. mgr. 6. gr. en þar er greint á milli framkvæmdar á marghliða þróunarsamvinnu, sem ráðuneytið annast skv. 5. gr., og tvíhliða þróunarsamvinnu, sem Þróunarsamvinnustofnun Íslands annast skv. 2. mgr. 6. gr. Breytingarnar sem felast í þeim tveim nýju málsgreinum sem þessi grein leggur til endurspegla að með frumvarpinu yrði Þróunarsamvinnustofnun lögð niður og ráðuneytið annaðist bæði marghliða og tvíhliða þróunarsamvinnu, en að öðru leyti eru breytingarnar efnislega í samræmi við 5. gr. og 2. mgr. 6. gr.

Málsgreinarnar sem þessi grein leggur til koma í stað tveggja málsgreina í lögunum sem annars vegar fjalla um framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu og hins vegar um þróunarsamvinnunefnd. Fyrrnefnda ákvæðið er að finna í tillögum 6. gr. frumvarpsins að nýrri 1. mgr. 6. gr. laganna sem eingöngu fjallar um framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu en síðarnefnda ákvæðið er að finna nokkuð breytt í tillögum 3. gr. frumvarpsins að nýrri 3. gr. laganna um þróunarsamvinnunefnd.

Um 3. gr.

Í 3. gr. frumvarpsins er tillaga að breyttri skipan þróunarsamvinnunefndar. Það ákvæði byggist að hluta til á ákvæði 3. mgr. 2. gr. núgildandi laga um þróunarsamvinnunefnd, að hluta á 4. gr. núgildandi laga um samstarfsráð um alþjóðlega þróunarsamvinnu og loks að hluta til á tillögum í 6. kafla skýrslu Þóris Guðmundssonar: Þróunarsamvinna Íslands – skipulag, skilvirkni og árangur – skýrsla til utanríkisráðherra, frá júlí 2014. Í 3. mgr. 2. gr. er ákvæði sem bætt var inn í lögin með lögum nr. 161/2012, um breytingu á lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, nr. 121/2008, með síðari breytingum (hlutverk Þróunarsamvinnunefndar).

Samkvæmt ákvæðinu kýs Alþingi sjö fulltrúa til setu í þróunarsamvinnunefnd, enda var talið nauðsynlegt að Alþingi hefði skýra aðkomu að stefnumarkandi umræðu og ákvörðunum ráðherra um málefni alþjóðlegrar þróunarsamvinnu. Samkvæmt ákvæði 4. gr. laganna um samstarfsráð skipar ráðherra 17 fulltrúa í ráðið, þ.e. fulltrúana 7 í þróunarsamvinnunefndinni skv. 3. mgr. 2. gr., formann hópsins og 9 fulltrúa til viðbótar. Fimm þeirra skulu skipaðir í samráði við samstarfshóp íslenskra mannúðarsamtaka í alþjóðlegu hjálparstarfi og þróunarsamvinnu, tveir í samráði við samstarfsnefnd háskólastigsins og tveir í samráði við aðila vinnumarkaðarins, en formaður skal skipaður án tilnefningar. Fyrirkomulagið varðandi samstarfsráðið í 4. gr. sem komið var á með lögunum byggist á skýrslu Sigurbjargar Sigurgeirsdóttur frá febrúar 2008: Skipulag þróunarsamvinnu Íslands innan utanríkisráðuneytisins, sjá umfjöllun í kafla 2.7 í skýrslunni, sem og reit II á bls. 24.

Af umræðum um frumvarp til fyrrnefndra laga nr. 161/2012 er ljóst að víðtækur stuðningur hefur verið við þau sjónarmið á Alþingi að þingið þurfi að eiga aðkomu að stefnumarkandi umræðu um þróunarsamvinnu. Mikilvægt hefur þótt að þverpólitísk sátt ríki um málaflokkinn og að víðtækt samráð sé haft við aðra hagsmunaaðila, svo sem háskólasamfélagið, aðila vinnumarkaðarins og félagasamtök. Í ræðu framsögumanns utanríkisrmálanefndar með áliti nefndarinnar um frumvarpið kom fram að nefndinni væri ljóst að þar sem fulltrúarnir í þróunarsamvinnunefndinni ættu einnig sæti í samstarfsráði um alþjóðlega þróunarsamvinnu gæti orðið vandasamt að skilja nákvæmlega þarna á milli. Gefa þyrfti fyrirkomulaginu tíma til að þróast, en vonir stæðu til að þetta tækist með ágætum. Í það minnsta væri með þessu tryggt að fulltrúar þingflokkanna mundu hafa betri yfirsýn yfir málaflokkinn í heild sinni.

Reynslan hefur sýnt að áhyggjur framsögumanns utanríkismálanefndar voru á rökum reistar og að á núgildandi fyrirkomulagi eru nokkrir annmarkar. Verkefni samstarfsráðsins og þróunarsamvinnunefndar skarast og verkaskipting milli þeirra er óljós, en ekki hefur tekist að bæta úr þessu í framkvæmd.

Í rýni DAC kemur fram að skýra þurfi hlutverk þróunarsamvinnunefndar og samstarfsráðs svo efla megi orðræðu og samráð við ráðuneytið. 8

Í nefndaráliti utanríkismálanefndar á 141. löggjafarþingi 2012–2013, sbr. þingskjal 1184, 582. mál, um tillögu til þingsályktunar um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands 2013–2016, kemur einnig fram að rætt hafi verið um þörf á að afmarka nánar hlutverk þróunarsamvinnunefndar og samstarfsráðs hvors um sig og að íhuga mætti sameiningu þeirra. Í álitinu segir síðan að þótt hlutverk þróunarsamvinnunefndar hafi verið styrkt að frumkvæði nefndarinnar með samþykkt laga nr. 161/2012 sem breyttu lögum nr. 121/2008 komi til álita að endurskoða lögin frekar í ljósi fenginnar reynslu áður en næsta þróunarsamvinnuáætlun verði lögð fram. Þar kemur jafnframt fram að nefndin telji nauðsynlegt að efla eftirlit, þekkingu og færni Alþingis á sviði þróunarsamvinnu íslenskra stjórnvalda.

Í skýrslu Þóris Guðmundssonar er á ítarlegan hátt fjallað um fyrirkomulagið og komist að þeirri niðurstöðu að starfsemi þróunarsamvinnunefndar í því horfi sem hún er samkvæmt lögunum þyki tilgangslítil og upplýsingar berist treglega til þingflokka Alþingis og að samstarfsráðið fundi of sjaldan til að hafa mikil áhrif á stefnuna í þróunarsamvinnu. Vegna sérstöðu þessa málaflokks er í skýrslunni hins vegar undirstrikað mikilvægi þess að þingmenn hafi beina aðkomu að eftirliti með þróunarsamvinnu.

Í ljósi þessa er lagt til að í lögunum verði einn ráðgefandi aðili (þróunarsamvinnunefnd) en ekki tveir (þ.e. samstarfsráð um alþjóðlega þróunarsamvinnu og þróunarsamvinnunefnd). Samkvæmt þeirri tillögu sitja alþingismenn í þróunarsamvinnunefnd með fulltrúum með rætur í háskólasamfélaginu, vinnumarkaðinum og borgarasamtökum, auk formanns. Aðkoma Alþingis er því eins trygg og mögulegt er, án þess að stofnað sé til sérstakrar þingmannanefndar.

Um 4. gr.

Í þessari grein er mælt fyrir um hlutverk þróunarsamvinnunefndar. Tillögurnar eru að mestu byggðar á hlutverki þróunarsamvinnunefndar skv. 3. mgr. 2. gr. laganna og hlutverki samstarfsráðs um alþjóðlega þróunarsamvinnu skv. 2. mgr. 4. gr. laganna, með þeirri breytingu að til viðbótar skuli nefndin fylgjast með framkvæmd hennar. Í því sambandi er talið mikilvægt að nefndin hafi á starfstíma sínum möguleika á að fara í vettvangsferð til að fylgjast með framkvæmd alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands. Það grundvallast á því að framsögumaður nefndarálits utanríkismálanefndar með frumvarpi því sem varð að lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, nr. 121/2008, tók fram í framsögu sinni að það hafi tíðkast að stjórnarmenn í Þróunarsamvinnustofnun hafi farið í slíkar ferðir og viðraði þá hugmynd að fulltrúar í þróunarsamvinnunefnd gætu gert hið sama, enda hafi slíkar ferðir þótt vera mikilvægar til að efla skilning á þróunarsamvinnustarfinu. Svipuð sjónarmið komu fram af hálfu utanríkismálanefndar í nefndaráliti hennar með tillögu til þingsályktunar um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands 2013–2016.

Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir að fulltrúi ráðuneytisins sitji fundi nefndarinnar, en með því er átt við skrifstofustjóra þróunarsamvinnuskrifstofu eða annan fulltrúa þeirrar skrifstofu.

Ekki þykir ástæða til að tilgreina í lagatexta hversu oft þróunarsamvinnunefnd eigi að jafnaði að funda, eins og nú er gert í 3. mgr. 2. gr. laganna, eðlilegra er að slíkt sé undir nefndinni sjálfri komið eða kveðið á um slíkt í reglugerð. Í lokamálsgrein þessarar greinar er hins vegar tiltekið að nefndin skuli funda að lágmarki tvisvar á ári með ráðherra og upplýsa utanríkismálanefnd reglulega um störf sín, enda mikilvægt að nefndarmenn hafi tök á beinum samskiptum við ráðherra og utanríkismálanefnd í upplýsingaskyni.

Vakin er athygli á því að í 10. gr. frumvarpsins er að finna heimild til að setja reglugerð um hlutverk og starfsemi þróunarsamvinnunefndar.

Um 5. gr.

Ákvæði þessarar greinar byggjast á 3. gr. laganna, um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu. Hér er lagt til að notað verði hugtakið ,,stefna“ í stað áætlunar, til samræmis við innihald skjalsins sem felur í sér stefnu stjórnvalda í þessum málaflokki. Einnig er hér lagt til að ráðherra leggi stefnuna fram fimmta hvert ár með þingsályktun og að stefnan gildi til fimm ára í senn, en samkvæmt lögunum skal ráðherra leggja þingsályktun fram annað hvert ár um áætlun stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands til fjögurra ára í senn. Fimm ára gildistíminn er miðaður við þau áform sem nú eru uppi um langtímastefnumörkun í opinberum fjármálum.

Í greininni er enn fremur kveðið á um að þróunarsamvinnunefnd fái drög að tillögu ráðherra til þingsályktunar til umsagnar. Jafnframt er kveðið á um að framkvæmd stefnunnar skuli útfærð í aðgerðaáætlun sem ráðherra kynnir Alþingi annað hvert ár. Þessi breyting er lögð til þar sem í lögunum er kveðið á um að leggja skuli fram eitt skjal sem inniheldur bæði stefnumörkun og aðgerðaáætlun. Eðli máls samkvæmt er stefna mörkuð til langs tíma en aðgerðaáætlun þarfnast tíðari endurskoðunar. Því þykir heppilegra að hafa þetta tvennt aðgreint. Í þessu felst einnig að ekki er lengur ætlast til þess að í stefnunni sé gefið heildstætt yfirlit yfir það hvernig ráðherra ætlar að ná settum markmiðum hennar, eins og kveðið er á um í 2. málsl. 2. mgr. 3. gr. laganna.

Í stefnu eru meginlínur lagðar og langtímamarkmið sett í alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands. Í aðgerðaáætlun er sett fram heildstætt yfirlit yfir það hvernig unnið skuli að því að ná markmiðum stefnunnar.

Um 6. gr.

Samkvæmt tillögu þessarar greinar er þau ákvæði laganna sem fjalla um framlög til þróunarsamvinnu, annars vegar í 2. mgr. 2. gr. og hins vegar í 2. og 3. mgr. 3. gr., færð saman í eina grein. Þetta er gert til hægðarauka og skýrleika. Fyrsta málsgrein er samhljóða 2. mgr. 2. gr. laganna. Sú breyting er gerð á 2. og 3. mgr. 3. gr. laganna að þær eru sameinaðar og fellt brott orðalag um að í áætluninni skuli greint frá framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu. Þess í stað er einungis tiltekið fyrirhugað hlutfall framlaga til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu af vergum þjóðartekjum, því reynslan hefur sýnt að í alþjóðlegu samstarfi, svo sem DAC, er tekið mið af því hlutfalli. Einnig er tilvísun í stefnumið Íslands til lengri og skemmri tíma litið felld brott í samræmi við breytingar skv. 5. gr.

Um 7. gr.

Þessi grein breytir ákvæðum 7. gr. laganna til samræmis við þá tillögu sem í frumvarpinu felst að Þróunarsamvinnustofnun verði lögð niður og verkefni hennar færist til utanríkisráðuneytisins. Við þá breytingu verður 2. mgr. 7. gr. laganna óþörf, en í hennar stað kemur ákvæði sem undirstrikar að um tímabundnar ráðningar sérfræðinga í störf í þágu friðar, þróunarsamvinnu og mannúðaraðstoðar á vegum alþjóðastofnana í þróunarríkjum og óstöðugum ríkjum og þátttöku íslenskra stjórnvalda í friðargæsluverkefnum gilda lög um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu. Þegar rætt er um störf í þágu friðar í þessum lögum er átt við starfsemi íslensku friðargæslunnar. Um hana gilda lög nr. 73/2007, um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu. Störf í þágu friðar felast m.a. í því að utanríkisráðuneytið ræður sérfræðinga tímabundið á grundvelli fyrrgreindra laga sem starfa síðan við störf í þágu friðar á vegum alþjóðastofnana. Þar sem störf í þágu friðar eru hluti af alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands þykir rétt að árétta í lögum þessum hvaða löggjöf gildir um slíkar ráðningar. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 2. mgr. 1. gr. laga um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu, nr. 73/2007, þar sem tilgreint er hvaða aðgerðir heyra m.a. undir friðargæsluverkefni. Þessar breytingar á aðgerðum miða að því að mæta þeirri þróun sem átt hefur sér stað í því alþjóðlega umhverfi sem friðargæslan starfar, breyttri framkvæmd og áherslum.

Einnig er lagt til að felld verði brott upptalning ástæðna sem réttlætt geta uppsögn tímabundins ráðningarsamnings, enda er sú talning ekki tæmandi og réttara að hafa upptalningu slíkra atriði í viðkomandi ráðningarsamningi. Þó er mikilvægt að til staðar sé heimild til að segja upp slíkum samningum ef ástæður eru fyrir hendi og því er uppsagnarheimildinni sjálfri haldið í lögunum.

Um 8. gr.

Hér er lagt til nýtt orðalag í 2. málsl. 8. gr. til að endurspegla að ,,áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu“ heitir nú ,,stefna íslenska stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu.“ Þá er númeri tilvísaðrar greinar breytt úr 3. gr. í 5. gr. til samræmis við breytta efnisskipan í lögunum ef frumvarpið verður samþykkt.

Um 9. gr.

Hér er lögð til viðbót við grein um skýrslur og upplýsingagjöf ráðherra til Alþingis um þróunarsamvinnu sem ákvarðar tímasetningu kynningar ráðherra á aðgerðaáætlun þeirri sem tilgreind er í 1. mgr. 5. gr. samkvæmt frumvarpinu. Auk þess er orðnotkun breytt til samræmis innan laganna, úr ,,áætlun“ í ,,stefna“.

Um 10. gr.

Í lögunum er reglugerðarheimildir að finna á tveimur stöðum, annars vegar í 4. mgr. 4. gr. um hlutverk samstarfsráðs um alþjóðlega þróunarsamvinnu og hins vegar í 5. mgr. 6. gr. um hlutverk Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og tengsl hennar við ráðuneytið, sem og um það hlutverk sem umdæmisskrifstofur stofnunarinnar gegna við framkvæmd þróunarsamvinnu, meðferð utanríkismála og gæslu hagsmuna Íslands. Í greininni eru lagðar til reglugerðarheimildir sem bæði eru almenns eðlis varðandi framkvæmd laganna og einnig heimildir sem taka mið af þeim ákvæðum sem nú er að finna í lögunum.

Um 11. gr.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Niðurlagningu Þróunarsamvinnustofnunar Íslands fylgja ýmsar breytingar sem taka þarf afstöðu til. Þær eru mistímafrekar í framkvæmd, sumar er hægt að ráðast í um leið og lögin öðlast gildi en aðrar kunna að taka lengri tíma. Í frumvarpinu er lagt til að Þróunarsamvinnustofnun verði lögð niður 1. janúar 2016 sem er annað tímamark en gildistaka laganna skv. 13. gr. frumvarpsins, en gefur svigrúm til að framkvæma helstu breytingar vegna yfirfærslu verkefna frá stofnuninni til ráðuneytisins.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Í þessu ákvæði er fjallað um yfirtöku ráðuneytisins á skuldbindingum Þróunarsamvinnustofnunar Íslands sem í gildi eru þegar stofnunin er lögð niður 1. janúar 2016. Þær skuldbindingar sem falla undir þetta ákvæði eru samningar, þ.m.t. ráðningarsamningar við staðarráðna starfsmenn í umdæmisskrifstofum ÞSSÍ, áætlanir og aðrir gerningar. Þessir gerningar halda gildi sínu óbreyttir þrátt fyrir að ÞSSÍ sé lögð niður nema annað verði ákveðið sérstaklega. Ákvæði þetta tekur til tvenns konar ráðningarsamninga starfsmanna, annars vegar ráðningarsamninga við staðarráðna starfsmenn í umdæmisskrifstofum og hins vegar tímabundinna ráðningarsamninga starfsmanna ÞSSÍ sem eru annaðhvort við störf á aðalskrifstofu stofnunarinnar í Reykjavík eða erlendis þegar stofnunin er lögð niður. Tímabundnir ráðningarsamningar sem eru í gildi um áramótin 2015–2016 halda gildi sínu samkvæmt þessu ákvæði og renna skeið sitt á enda samkvæmt ákvæðum sínum nema annað verði ákveðið milli ráðuneytisins og starfsmanns.

Um ákvæði til bráðabirgða III.

Þetta ákvæði fjallar um réttarstöðu fastráðinna starfsmanna Þróunarsamvinnustofnunar Íslands vegna niðurlagningar stofnunarinnar. Kveðið er á um að ráðherra skuli bjóða fastráðnum starfsmönnum ÞSSÍ sem eru annaðhvort við störf á aðalskrifstofu hennar í Reykjavík eða við störf í umdæmisskrifstofum hennar í Malaví, Mósambík og Úganda þegar lög þessi taka gildi störf í ráðuneytinu frá þeim tíma er stofnunin er lögð niður. Upphaf starfa þeirra þar verður 1. janúar 2016 þegar stofnunin er lögð niður, en frá gildistöku laganna og fram að áramótum starfa starfsmennirnir áfram hjá ÞSSÍ. Tekið er af skarið um að lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, gildi um starfsmennina og störfin að frátöldu ákvæði 7. gr. laganna sem fjallar um skyldu til að auglýsa laus störf. Með þessu eru störf fastráðinna starfsmanna hjá ÞSSÍ lögð niður og ný störf verða til í ráðuneytinu sem starfsmönnum er tryggður forgangur að. Ekki þarf að auglýsa störf þeirra sem vilja færa sig frá ÞSSÍ til ráðuneytisins. Starfsmaður sem þiggur boð um starf í ráðuneytinu nýtur ekki biðlaunaréttar ef launin fyrir starf í ráðuneytinu eru ekki lægri en þau sem hann naut í starfi hjá ÞSSÍ.

Að öðru leyti en hér greinir er vísað til almennra athugasemda við lagafrumvarp þetta varðandi starfsmannamál.

Um 12. gr.

Breytingar á viðfangsefnum friðargæslunnar samkvæmt greininni miða að því að mæta þeirri þróun sem átt hefur sér stað í áherslum og framkvæmd og á því alþjóðlega umhverfi sem hún starfar í. Friður, öryggi og þróun eru nátengd og aukin áhersla er nú lögð á mikilvægi samhæfingar þessara þátta í verkefnum og nálgun alþjóðastofnana. Breytingarnar sem gerðar eru felast í því að í a-lið 2. mgr. 1. gr. laganna fellur brott orðalagið „Þátttaka í verkefnum sem lúta að því að tryggja stöðugleika og starfa með heimamönnum á átakasvæðum“ en í staðinn kemur: „Verkefni sem lúta að því að tryggja öryggi, frið og stöðugleika á alþjóðavettvangi.“ Orðin ,,svo sem við stjórnsýslu, veitukerfi og fjarskipti“ í lok c-liðar 2. mgr. falla brott og í þeirra stað koma orðin ,,og er ætlað að efla mannréttindi, jafnrétti, lýðræði og bæta stjórnarfar“. Þá bætast við greinina tveir nýir stafliðir, e- og f-liður, annars vegar um verkefni sem stuðla að fyrirbyggjandi aðgerðum og viðbrögðum vegna hamfara og aðstoð við þolendur þeirra og hins vegar um verkefni sem stuðla að öryggi, velferð, endurhæfingu, endurreisn, vernd almennra borgara og útvegun brýnustu nauðsynja á meðan neyðarástand varir.

Um 13. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 14. gr.

Hér er felld brott eina tilvísunin sem er að finna í öðrum lögum til Þróunarsamvinnustofnunar Íslands. Greinin þarfnast ekki frekari skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands o.fl.

Megintilgangur frumvarpsins er að stuðla að aukinni skilvirkni og hagkvæmni í stjórnsýslu alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands og gera stefnumótun málaflokksins markvissari. Í því skyni er lagt til að öll verkefni Þróunarsamvinnustofnunar Íslands (ÞSSÍ) verði færð inn í utanríkisráðuneytið, sem eftirleiðis annist alla framkvæmd þróunarsamvinnu á vegum íslenskra stjórnvalda, og að ÞSSÍ verði lögð niður. Einnig eru lagðar til breytingar á stærð og hlutverki þróunarsamvinnunefndar, sem vera skal ráðherra til ráðgjafar varðandi stefnumarkandi ákvarðanatöku um alþjóðlega þróunarsamvinnu, og gert er ráð fyrir að núverandi samstarfsráð um alþjóðlega þróunarsamvinnu verði lagt niður. Talið er að með breytingunum náist betri heildarsýn yfir málaflokkinn, auðveldara verði að móta stefnu og áherslur Íslands í honum og hrinda stefnunni í framkvæmd með markvissari og hagkvæmari hætti. Í bráðabirgðaákvæðum er lagt til að ÞSSÍ verði lögð niður frá og með 1. janúar 2016 og að ráðuneytið yfirtaki allar skuldbindingar stofnunarinnar sem í gildi eru við niðurlögn hennar, þ.m.t. ráðningarsamninga, og að fastráðnum starfsmönnum stofnunarinnar verði boðin störf í ráðuneytinu án auglýsingar. Einnig eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á lögum um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu til að mæta þróun sem átt hefur sér stað í því umhverfi sem friðargæslan starfar í og breyttum áherslum og framkvæmd.

Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að 9 starfsmenn starfi nú á þróunarsamvinnuskrifstofu utanríkisráðuneytis og að starfsmenn ÞSSÍ séu 38, þar af 9 á aðalskrifstofunni í Reykjavík og 6 á umdæmisskrifstofum, en að annað starfsfólk sé staðarráðið. Ekki er reiknað með að sameiningin leiði til breytinga á fjölda starfsfólks og ekki er heldur reiknað með breytingum í húsnæðismálum, en þróunarsamvinnuskrifstofa ráðuneytisins og ÞSSÍ starfa nú þegar náið saman og hafa aðsetur í sama húsnæði. Ekki er því gert ráð fyrir því að lögfesting frumvarpsins muni hafa áhrif á rekstrarkostnað málaflokksins fyrst um sinn. Engu að síður er gert ráð fyrir því að með sameiningunni megi draga úr vissri óhagkvæmni og tvíverknaði sem þegar fram í sækir geti leitt til aukinnar hagkvæmni í stjórnun og rekstri. Gert er ráð fyrir að það svigrúm verði látið ganga til að efla aðra starfsemi málaflokksins.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið vekur athygli á veikleika sem felst í þeirri leið sem farin er í gildandi lögum, að áætlun stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu er samþykkt í formi þingsályktunar þar sem framlög eru sundurliðuð sem áform um ráðstöfun fjármuna án þess að þeim hafi verið settur fjárhagsrammi í ríkisfjármálaáætlun til lengri tíma litið. Eins og kveðið er á um í stjórnarskránni er ekki heimilt að greiða af hendi gjald nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Samþykkt þingsályktunartillögu jafngildir því ekki veitingu fjármuna í verkefni og reynslan sýnir að margvíslegar þingsályktanir hafa tiltekið áform um fjármögnun tiltekinna verkefna mörg ár fram í tímann sem ekki hefur síðan reynst vera svigrúm til að veita framlög til í fjárlögum eða að forgangsröðun innan viðkomandi málaflokks eða pólitískar áherslur á uppbyggingu mismunandi málaflokka hafa breyst. Slíkt fyrirkomulag felur því í sér að áform í samþykktum þingsályktunartillögum samrýmast í mörgum tilvikum ekki fjárlögum og lögbundinni langtímaáætlun í ríkisfjármálum þar sem forgangsröðun og stefna Alþingis í ráðstöfun opinberra fjármuna birtist. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir breyttu fyrirkomulagi og lagt til að í stefnu um alþjóðlega þróunarsamvinnu verði áformuð framlög framvegis tilgreind sem hlutfall af vergum þjóðartekjum og skipting þeirra á grundvelli stefnumiða Íslands í málaflokknum. Ráðuneytið telur þessa breytingu vera til bóta og að breytt framsetning styðji betur verklag við undirbúning fjárlaga og langtímaáætlunar í ríkisfjármálum og veiti aukið svigrúm til að bregðast við breyttum áherslum og framlögum til málaflokksins.

Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs vegna reksturs og styrkja í þessum málaflokki, verði það óbreytt að lögum, þar sem gengið er út frá því að mögulegur ávinningur af samlegð verkefna verði notaður til að auka starfsemina að öðru leyti. Áfram verður kveðið á um það í lögunum að framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu skuli greidd úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið er í fjárlögum hvers árs. Ekki er gert ráð fyrir að biðlaunaréttur til starfsmanna stofnist við lögfestingu frumvarpsins enda verði öllum fastráðnum starfsmönnum ÞSSÍ boðin sambærileg störf í ráðuneytinu.

Neðanmálsgrein: 1 1

DCD/DAC (2013). Special Review of Iceland – Final Report. Neðanmálsgrein: 2 2

DCD/DAC (2013). Special Review of Iceland – Final Report. Bls. 9, 27–29. Neðanmálsgrein: 3 3

Þórir Guðmundsson (júlí 2014). Þróunarsamvinna Íslands: Skipulag, Skilvirkni og Árangur. Skýrsla til utanríkisráðherra, bls. 7. Neðanmálsgrein: 4 4

Parísaryfirlýsingin, Accra-aðgerðaáætlunin og Búsanyfirlýsingin um árangur í þróunarsamvinnu. Neðanmálsgrein: 5 5

OECD/DAC (október 2014). Development Cooperation Report 2014. Mobilizing Resources for Sustainable Development. Neðanmálsgrein: 6 6

Um er að ræða heildræna jafningjarýni á eftirfarandi aðildarríkjum DAC: Ástralíu, Kanada, Evrópusambandinu, Finnlandi, Frakklandi, Ítalíu, Kóreu, Lúxemborg, Noregi, Svíþjóð og Sviss. Miðannarúttektir voru gerðar á Austurríki, Belgíu og Danmörku, Þýskalandi, Japan, Hollandi, Nýja Sjálandi, Portúgal, Spáni, Bretlandi og Bandaríkjunum. Neðanmálsgrein: 7 7

Parísaryfirlýsingin, Accra-aðgerðaáætlunin og Búsanyfirlýsingin um árangur í þróunarsamvinnu. Neðanmálsgrein: 8 8

DCD/DAC (2013). Special Review of Iceland. Bls. 28, 32.