Þjónustusamningar og hagræðing í ríkisrekstri Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 423

752. Frumvarp til laga um þjónustusamninga og hagræðingu í ríkisrekstri.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995-96.)

1. gr.

Einstökum ráðherrum er heimilt, telji þeir það hagkvæmt:

að fela einni ríkisstofnun að annast framkvæmd þjónustuverkefna annarrar ríkisstofnunar, að semja við sveitarfélög og einkaaðila um að veita tímabundið lögboðna þjónustu sem ríkissjóði ber að greiða fyrir.

Gera skal skriflegan samning milli hlutaðeigandi ráðherra og veitanda þjónustunnar.

2. gr.

Samningur skv. 2. mgr. 1. gr. skal vera á ábyrgð viðkomandi ráðherra og háður samþykki fjármálaráðherra hvað varðar fjárhagsleg atriði. Í samningnum skal m.a. kveða á um þá þjónustu sem ríkissjóður kaupir, magn og gæði hennar, greiðslur ríkissjóðs fyrir þjónustuna, eftirlit með samningnum og meðferð ágreiningsmála. Samningstíminn skal að hámarki vera 10 ár.

3. gr.

Samningar við einkaaðila samkvæmt lögum þessum skulu að jafnaði gerðir að undangengnu útboði, sbr. 6. gr. laga nr. 52/1987, um opinber innkaup. Fjármálaráðherra skal í reglugerð setja nánari reglur um undirbúning, gerð og eftirlit með samningum um opinbera þjónustu.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Liggi ekki fyrir skriflegur samningur við aðila utan hins opinbera sem við gildistöku þessara laga veita lögboðna þjónustu sem ríkissjóður greiðir skal úr því bæta enda veiti þeir þjónustuna áfram. Einnig skal endurskoða þá samninga sem lög þessi taka til en uppfylla ekki skilyrði 2. gr. Samningar samkvæmt þessu ákvæði skulu undirritaðir fyrir árslok 1996. Að öðrum kosti ber að draga úr eða fella niður framlög úr ríkissjóði til viðkomandi aðila.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Tilgangur frumvarpsins er að auka hagkvæmni með því að skjóta lagastoðum undir aukinn sveigjanleika í ríkisrekstri og að innsigla með samningum þá þjónustu sem ríkið kostar.

Með auknu aðhaldi í fjármálum ríkisins hafa áherslur í stjórnun ríkisrekstrar tekið breytingum. Gerðar eru auknar kröfur til stofnana um að þau verkefni, sem þær hafa með höndum, séu unnin á eins hagkvæman og skilvirkan hátt og frekast er kostur. Ákvarðanir og ábyrgð á framkvæmdaratriðum eru færðar til ríkisstofnana og þær hvattar til að tileinka sér nýjungar í rekstri til að draga úr kostnaði og auka gæði þjónustunnar. Samhliða er ætlast til þess að stofnanir og ráðuneyti geri grein fyrir árangri rekstursins, hverjir njóta þjónustunnar, hve mikil þjónusta er veitt og svo framvegis. Aukinn sveigjanleiki er forsenda hagræðingar.

Nauðsynlegt er að verkaskiptingin sé skýr og að um hana gildi ákveðnar reglur til þess að tryggja að þjónustan sé veitt og koma í veg fyrir tvíverknað sem leiðir til aukinnar fyrirhafnar og kostnaðar. Sú leið að ákveða með lögum hver skuli annast einstök verkefni án möguleika á samningsbundnum frávikum dregur úr sveigjanleika og getur komið í veg fyrir að tækifæri til hagræðingar séu nýtt til fullnustu. Dæmi um þetta er snjómokstur á vegum og þjónusta við aldraða í heimahúsum.

Þjónusta ríkisstofnana er í stöðugri þróun eftir því sem þarfirnar breytast og möguleikar á að uppfylla þær aukast. Sveitarfélög, félagasamtök og aðrir einkaaðilar hafa eflst á síðustu árum og veita í dag ýmsa þjónustu sem ríkið veitti áður. Full ástæða er til að ríkið nýti sér þetta með því að tryggja að þjónusta sem ríkið kostar, sé ávallt í höndum þess aðila sem er best til þess fallinn að veita hana með sem minnstum kostnaði en jafnframt með sem mestum árangri. Ýmsar tilraunir hafa verið gerðar eða er unnið að hjá hinu opinbera með að færa tiltekin verkefni frá ríkisaðilum sem bera ábyrgð á þeim lögum samkvæmt til annarra aðila sem eru taldir betur til þess fallnir að annast verkefnin. Nú er unnið að samningum við sveitarfélög um að þau veiti til reynslu ýmsa þjónustu sem ríkissjóði er ætlað að kosta og ríkisaðilum ætlað að veita samkvæmt lögum. Gerður hefur verið samningur við Hornafjarðarbæ og unnið er að samningum við nokkur önnur sveitarfélög. Einnig eru dæmi um verkefni sem flutt hafa verið úr forsjá einnar ríkisstofnunar til annarrar eða ein ríkisstofnun tekur að sér að veita þjónustu í samvinnu við aðra ríkisstofnun sem ber lögum samkvæmt að veita þjónustuna. Sem dæmi um það síðarnefnda má nefna að sýslumenn eru umboðsmenn Tryggingastofnunar ríkisins og stjórnir heilsugæsluumdæma semja við slökkvilið, félagasamtök o.fl. um sjúkraflutninga. Í sumum tilvikum hefur slík tilfærsla aðeins verið gerð að fenginni lagaheimild. Dæmi um þetta er flutningur mengunarvarna sjávar frá Siglingamálastofnun ríkisins til Hollustuverndar ríkisins. Þá er ýmis þjónusta sem ríkissjóði er ætlað að kosta veitt af einkaaðilum, félagasamtökum og sjálfseignarstofnunum. Samningar við þessa aðila eru misjafnlega formlegir og í mörgum tilvikum hafa skriflegir samningar ekki verið gerðir. Formlegir samningar hafa t.d. verið gerðir við Heilsustofnun Náttúrulækningafélags Íslands í Hveragerði, Verslunarskóla Íslands, Krabbameinsfélag Íslands og Heimilislæknastöðina hf. Ekki hafa verið gerðir samningar við Vinnuheimili SÍBS á Reykjalundi, Hjúkrunarheimilið Eir, Styrktarfélag vangefinna eða meðferðarstofnanir SÁÁ svo að nefndir séu nokkrir aðilar sem veita þjónustu sem ríkið kostar. Samskipti ríkisins við einkaaðila sem veita þjónustu sem ríkið kostar hefur verið með ýmsum hætti. Dæmi eru um slíka aðila sem hafa lent í rekstrarvanda sem ríkissjóður hefur þurft að leysa úr svo að lögboðin þjónusta væri tryggð. Í einstaka tilvikum hefur tilætluðum upplýsingum ekki verið skilað og eftirliti ríkisins verið áfátt. Ábyrgð á starfsmannahaldi þessara aðila er í sumum tilvikum ekki nógu skýr og mismunandi reglur í gildi um launagreiðslur, aðild starfsmanna að lífeyrissjóðum og ábyrgð á skuldbindingum. Talið er afar brýnt að koma samskiptum ríkisins við þessa aðila í fast form þannig að í öllum tilvikum verði gerður skriflegur samningur sem uppfyllir ákveðin lágmarksskilyrði og kveður á um ábyrgð hvors aðila um sig.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greinin felur í sér heimild til handa ráðherra að færa þjónustuverkefni frá einni ríkisstofnun til annarrar og semja við sveitarfélög og einkaaðila um þjónustu sem ríkið kostar. Þjónustan getur ýmist verið veitt þriðja aðila, t.d. almenningi, eða ríkinu og stofnunum þess. Með einkaaðila er hér átt við einstaklinga, félagasamtök, sjálfseignarstofnanir og lögaðila. Samkvæmt greininni skal hlutaðeigandi ráðuneyti gera samning við veitanda þjónustunnar, hvort sem hann tilheyrir hinu opinbera eða ekki. Samningur breytir ekki lögbundnum boðleiðum og skyldum gagnvart þeim sem þjónustan er ætluð, heldur einungis ákvæðum varðandi það hver veitir þjónustuna.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu felst að samningar skulu gerðir með aðild fjármálaráðuneytis hvað varðar fjárhagsleg atriði. Þetta er nauðsynlegt þar sem samningar til nokkurra ára fela í sér fjárskuldbindingar fyrir ríkissjóð sem þarf að fullnusta og breytingar á launamálum og starfsmannahaldi sem fjármálaráðuneytið ber ábyrgð á. Ætlast er til þess að í samningum sé í aðalatriðum kveðið á um þá þjónustu sem ríkissjóður greiðir, magn og gæði hennar, greiðslur ríkissjóðs fyrir þjónustuna, eftirlit með samningum og meðferð ágreiningsmála. Í fylgiskjali I er minnisblað fjármálaráðuneytisins, varðandi þessi atriði.

Samningstíminn skal að hámarki vera 10 ár. Talið er að með samningum til nokkurra ára aukist líkur á því að þjónustan sé veitt í samræmi við markmið ríkisins og þarfir þeirra sem notfæra sér hana. Samningsaðilar byggja upp gagnkvæmt traust á samningstímanum og sá sem tekur verkið að sér öðlast reynslu og þekkingu á samningstímanum sem auðveldar honum að bjóða í verkið þegar samningur fellur úr gildi. Gera má ráð fyrir að í upphafi verði samið til fárra ára svo að unnt sé að endurskoða samninga í ljósi reynslunnar. Slík endurskoðun er afar mikilvæg, enda má ætla að forsendur breytist í flestum tilvikum þegar líður á samningstímann og kalli á viðeigandi breytingar á samningi. Samningar til lengri tíma byggjast væntanlega á haldgóðri reynslu og ákvæðum um endurmat á forsendum samningsins með reglubundnu millibili. Með því móti má ætla að bæði ríkið og notendur þjónustunnar eigi kost á lægra verði og betri þjónustu. Tímalengd samninga kann enn fremur að ráðast að nokkru af kröfu á hendur verktaka um að leggja fram dýran sérhæfðan stofnbúnað.

Um 3. gr.

Ætlast er til að samningar við einkaaðila samkvæmt lögum þessum skuli að jafnaði gerðir að undangengnu útboði samkvæmt ákvæðum laga um opinber innkaup. Með þessu er ætlunin að tryggja jafnræði þeirra sem bjóða ríkinu þjónustuna og að hagkvæmasta tilboði sé tekið með tilliti til verðs og gæða. Fjármálaráðherra er ætlað að setja nánari reglur um undirbúning, gerð og eftirlit með samningum um opinbera þjónustu og verkaskiptingu milli viðkomandi ráðuneytis og fjármálaráðuneytis þar að lútandi.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Ýmsir aðilar utan hins opinbera veita lögboðna þjónustu sem ríkissjóður greiðir án þess að fyrir liggi skriflegur samningur um magn og gæði þjónustunnar, ábyrgð hvors samningsaðila eða aðra þætti sem máli skipta. Á tímum aðhalds í ríkisfjármálum getur varla talist forsvaranlegt að þessi háttur haldi áfram, enda er um að ræða útgjöld sem nema hundruðum milljóna króna árlega. Miklu skiptir að koma inn ákvæði í lög sem tryggi að gerðir séu formlegir samningar við þá aðila utan hins opinbera sem veita þjónustu sem ríkið greiðir.

Einnig þarf að endurskoða þá gildandi samninga sem gerðir hafa verið við aðila utan ríkisins, enda kveði samningarnir ekki á um öll þau atriði sem gert er ráð fyrir að samningar þurfi að uppfylla skv. 2. gr. Til að auka áherslu á mikilvægi þessa er lagt til að samningum við þessa aðila skuli lokið fyrir árslok 1996, enda veiti þeir þjónustuna áfram. Að öðrum kosti ber að draga úr eða fella niður framlög úr ríkissjóði til viðkomandi aðila.

Fylgiskjal I.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Þjónustusamningar við aðila utan ríkisins.

Í minnisblaði þessu er fjallað um samninga ráðuneyta um kaup á þjónustu sem veitt er landsmönnum og helstu atriði sem fjármálaráðuneytið telur að taka þurfi á við gerð þeirra. Það er hugsað sem kynning fyrir aðila utan ríkisins, sem eiga fyrir höndum að gera slíka samninga.

Þjónustusamningar eru samningar um kaup á þjónustu við landsmenn sem kostuð er af almannafé. Slíka samninga geta ráðuneyti ýmist gert við ríkisstofnanir eða aðila utan ríkisins. Þjónustusamningar við aðila innan og utan ríkisins eiga margt sameiginlegt. Sá reginmunur er þó á að ríkið ber ótakmarkaða ábyrgð á stofnunum ríkisins en ekki á starfsemi annarra aðila þótt þeir veiti þjónustu sem kostuð er af ríkinu. Þessi munur lýsir sér í efnisatriðum samninga.

Við gerð þjónustusamninga við aðila utan ríkisins hyggst fjármálaráðuneytið leggja áherslu á að um sé að ræða samninga milli óskyldra aðila sem sjá sér gagnkvæman hag í samningi. Í samningum verður í aðalatriðum kveðið á um hvaða þjónustu ríkið kaupir, magn og gæði hennar, hvað ríkið greiðir fyrir þjónustuna, eftirlit með samningnum og meðferð ágreiningsmála.

Í þjónustusamningum er ætlunin að bæta úr ýmsum atriðum sem oft hafa verið látin liggja milli hluta og varða skyldur hvors aðila um sig. Ætlunin er að lýsa betur því sem verið er að kaupa og koma samskiptum ríkisins sem kaupanda og viðkomandi aðila sem seljanda í fastara form.

1. Samningsaðilar - samningstími.

Miðað er við að samningsaðilar séu annars vegar fagráðuneyti, sem verkkaupi, og hins vegar stjórn viðkomandi sjálfseignarstofnunar, félagasamtaka, hlutafélags eða sveitarfélags, sem verksali. Fjármálaráðuneytið kemur að samningsgerðinni og staðfestir fjármálaráðherra fjárveitingar úr ríkissjóði. Ráðuneytin kynna samninginn fyrir Alþingi.

Samningstímabil er háð samkomulagi og er miðað við að það geti verið til jafnaðar allt að fjögur ár. Sé samið til lengri tíma en fjögurra ára skulu samningsaðilar endurmeta forsendur samningsins með reglubundnu millibili sem nánar verði skilgreint í samningnum.

2. Mat á hæfi samningsaðila.

Áður en samningaviðræður hefjast þarf verksali að leggja fram upplýsingar um starfsemi og fjárhagsstöðu sína svo unnt sé að meta faglegt og fjárhagslegt bolmagn hans til að veita þjónustuna sem ætlunin er að semja um kaup á. Mat þetta er líkt því sem fram fer við útboð á framkvæmdum.

3. Magn og gæði þjónustu.

Við samningsgerðina þarf að afmarka þá þjónustu og starfsemi sem samningur nær til. Hægt er að hugsa sér samning um alla þá þjónustustarfsemi sem fram fer á vegum verktaka eða aðeins afmarkaðan hluta hennar. Einnig kemur til greina að gera sérstakan samning um leigu og notkun á aðstöðu og annan um þjónustu.

Kveða þarf á um hve mikla þjónustu ætlunin er að kaupa, hver ákveður hverjum hún skuli veitt, hvenær og í hvaða mæli. Í því sambandi þarf m.a. að kanna þarfir notenda þjónustunnar. Einnig er æskilegt að kanna möguleika á að notendum sé boðið upp á val, t.d. varðandi stoðþjónustu, þótt kostnaðurinn verði ekki greiddur úr ríkissjóði.

Kveða þarf á um gæði þjónustunnar, m.a. séð frá sjónarhóli notenda. Byggt verði á tölulegum mælikvörðum og þjónustustöðlum eftir föngum. Þar sem mælikvarðar á gæði þjónustu kunna að vera ófullkomnir munu ráðuneyti gera ákveðnar lágmarkskröfur. Slíkar kröfur beinast eftir atvikum að umgjörð þjónustunnar, framkvæmd hennar og árangri. Þannig verða gerðar lágmarkskröfur, t.d. um aðstöðu, afkastagetu, menntun og fjölda starfsfólks, efnismagn, hollustuhætti, varúðarráðstafanir, biðtíma, afgreiðslutíma, fagmennsku, áreiðanleika, upplýsingamiðlun og þætti sem geta verið til marks um það hve vel þjónustan kemur að gagni. Til álita kemur að skilgreina á hvaða sviðum skiptir mestu að ná árangri. Í þeim tilvikum þar sem til eru lagaákvæði um tilhögun þjónustu verði vísað til þeirra eða þau felld inn í samninginn. Það getur m.a. átt við um ákvæði stjórnsýslulaga sem vernda rétt þeirra sem njóta þjónustu sem ríkissjóður greiðir.

4. Greiðsla fyrir þjónustu.

Í samningi þarf að kveða á um greiðslur fyrir þjónustu, bæði greiðslur ríkisins og notenda. Framlag ríkisins getur verið ákvarðað á ýmsan hátt, t.d. eftir því hvers konar þjónustu samið er um. Ríkið mun ætlast til þess að hagræði sem samningur hefur í för með fyrir þjónustuaðilann nýtist ekki aðeins honum, heldur einnig ríkinu og þeim sem þiggja þjónustuna.

Áður en framlag fyrir afnot af aðstöðu er ákvarðað þarf að meta hvort henni hafi verið komið upp með tilstyrk ríkisins, t.d. framlögum úr opinberum sjóðum, og hvar eignarrétturinn liggur.

Í þeim tilvikum sem ríkið greiðir meira en helming kostnaðar verður gerð krafa um að verksali fylgi útboðsstefnu ríkisins við kaup á aðföngum og hagi bókhaldi sínu þannig að það veiti nauðsynlegar upplýsingar.

Ekki eru í gildi sérstök lög um sjálfseignarstofnanir og félagasamtök sem stunda atvinnustarfsemi. Því munu ráðuneyti ætlast til þess að í þjónustusamninga við slíka aðila verði sett ákvæði, sambærileg lagaákvæðum sem nú gilda um hlutafélög, um stjórn, stjórnendur, bókhald, ársreikninga og endurskoðun.

Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur í nokkrum tilvikum tekið í tölu sjóðfélaga starfsmenn sem ekki eru ráðnir af ríkinu, m.a. starfsmenn uppeldis- og heilbrigðisstofnana sem reknar eru af sjálfstæðum styrktar- og líknarfélögum. Eðlilegt er að stofnunum þessum verði gert að standa skil á greiðslu vegna lífeyrisskuldbindinga starfsmanna sinna. Ef skuldbindingar eru óuppgerðar við upphaf samningstímans þarf að fjalla um uppgjör þeirra.

5. Eftirlit með framkvæmd samnings.

Ætlunin er að verksali komi sér upp innra eftirliti eða gæðakerfi, starfsemin verði borin saman við viðurkennda staðla eða tekin upp kerfisbundin upplýsingasöfnun sem nýtist við eftirlit.

Umsjón með framkvæmd samningsins verður í höndum viðkomandi fagráðuneytis og einnig fjármálaráðuneytisins hvað varðar fjármálahlið hans.

Endurskoðun á framkvæmd þjónustusamninga verður í höndum Ríkisendurskoðunar. Mun hún beinast að því að staðfesta upplýsinga- og eftirlitskerfi samningsaðila og sannreyna hvort upplýsingar um framkvæmd samningsins eru í samræmi við ákvæði hans. Ríkisendurskoðun endurskoðar enn fremur ársreikning þess hluta rekstrarins sem greiddur er af ríkissjóði, í samræmi við þau lög er um stofnunina gilda. Ríkisendurskoðun getur enn fremur framkvæmt stjórnsýsluendurskoðun á samningnum ef hún telur þess þörf. Hún getur kallað eftir öllum þeim gögnum frá samningsaðilum sem stofnunin telur sig þurfa við endurskoðun á framkvæmd samningsins og ársreikningi þess hluta rekstrar sem borinn er af ríkissjóði.

Í samningnum verður kveðið á um birtingu endurskoðaðs ársreiknings og ársskýrslu.

6. Meðferð ágreinings, viðurlög og uppsagnarákvæði.

Af hálfu ríkisins verður ætlast til þess að verksali leggi fram viðunandi tryggingu fyrir því að hann muni standa við sinn hluta samningsins og að í samningnum verði kveðið á um úrræði sem hægt er að grípa til ef samningsaðili telur gagnaðila ekki uppfylla samningsskyldur sínar. M.a. þarf að kveða á um meðferð ágreiningsmála, svo sem skipun sáttanefndar eða gerðardóms.

Í samningnum þurfa að vera uppsagnarákvæði m.a. vegna vanefnda, svo og um rétt til að óska eftir endurskoðun á tilteknum ákvæðum samningsins vegna breyttra forsendna.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um þjónustusamninga og hagræðingu í ríkisrekstri.

Frumvarpið felur í sér heimild til handa ráðherra að fela einni ríkisstofnun að annast framkvæmd þjónustuverkefna annarrar ríkisstofnunar og að semja við sveitarfélög og einkaaðila um að veita tímabundið lögboðna þjónustu sem ríkissjóði ber að greiða fyrir. Ætlast er til að gerðir séu skriflegir samningar milli hlutaðeigandi ráðherra og veitanda þjónustunnar.

Frumvarpið eykur sveigjanleika í ríkisrekstri en stuðlar jafnhliða að aukinni formfestu í viðskiptum um þjónustu sem ríkið kostar og skapar því skilyrði fyrir lækkun ríkisútgjalda. Ekki er unnt að leggja mat á fjárhæðir í þessu sambandi.