Heimild til útboðs vegna nýrrar Vestmannaeyjaferju Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 763

Frumvarp til laga um heimild til útboðs vegna nýrrar Vestmannaeyjaferju.

(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)

1. gr.

Í þeim tilgangi að styrkja samgöngur milli lands og Vestmannaeyja er Vegagerðinni, f.h. ríkissjóðs, heimilt að láta fara fram útboð vegna nýrrar Vestmannaeyjaferju. Í útboðinu skal valið standa milli þeirra kosta að gerður verði þjónustusamningur um smíði og rekstur skips til allt að tólf ára eða samið um smíði skips fyrir allt að 4,8 milljarða kr. á verðlagi í árslok 2015.

Vegagerðinni er heimilt, f.h. ríkissjóðs, að ganga að hagkvæmasta tilboði í annan hvorn kostinn, enda liggi fyrir fullnægjandi fjárheimildir til verkefnisins eða tryggt að samningur sé með skýrum fyrirvara þar um.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og falla úr gildi 31. desember 2017.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Með frumvarpi þessu er lagt til að Alþingi heimili Vegagerðinni, framkvæmdastofnun samgöngumála, að bjóða út smíði og rekstur nýrrar Vestmannaeyjaferju sem leysa mun Herjólf af hólmi.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Mikil áhersla hefur verið lögð á það af hálfu samgönguyfirvalda, sveitarfélags og annarra hagsmunaaðila að leysa megi það ófremdarástand sem verið hefur í samgöngumálum milli lands og Eyja. Frá því að ákveðið var að ráðast í uppbyggingu á Landeyjahöfn var ljóst að fá þyrfti nýja ferju sem hentaði fyrir höfnina. Smíði slíkrar ferju var boðin út á árinu 2008 en vegna erfiðrar stöðu ríkisfjármála í kjölfar hruns fjármálakerfisins var ákveðið að hafna öllum tilboðum og nota Herjólf áfram um sinn.

Þrátt fyrir þá niðurstöðu að hafna öllum tilboðum á sínum tíma hefur áfram verið unnið að málinu af hálfu samgönguyfirvalda. Gert er ráð fyrir því að ný ferja sé nauðsynlegur liður í því að bæta verulega þjónustu við Vestmannaeyjar með tíðari og öruggari siglingum milli Landeyjahafnar og Vestmannaeyja. Öruggari og tíðari siglingar hafa mikla þýðingu fyrir íbúa í Vestmannaeyjum og atvinnulíf, ekki síst ferðaþjónustu. Eftir að siglingar hófust til Landeyjahafnar hefur farþegafjöldi aukist úr 130 þúsund farþegum árlega miðað við síðasta heila árið sem siglt var til Þorlákshafnar í um 300 þúsund farþega síðastliðið ár. Þessi aukning hefur orðið þrátt fyrir að siglingar í Landeyjahöfn hafi legið niðri um nokkurra mánaða skeið. Gert er ráð fyrir að í útboðinu verði miðað við að ferðum fjölgi um tvær á viku yfir sumartímann auk þess sem gert er ráð fyrir að sumartímabilið verði lengt um einn mánuð til að tryggja betri þjónustu.

Sú hönnun sem fyrir liggur, m.a. djúprista og skrokklag, miðast við þær aðstæður sem eru í Landeyjahöfn. Útboðsgögn gera ráð fyrir 69 metra langri ferju sem getur flutt 540 farþega. Ferjan verður álíka stór og Herjólfur en tekur fleiri bifreiðar í hverri ferð eða 72 í stað tæplega 60 bifreiða. Ferjan ristir hins vegar mun grynnra en Herjólfur, eða 2,8 metra í stað 4,3 metra. Ferjan mun geta siglt til Þorlákshafnar við erfiðar aðstæður á aðeins 5–10 mínútna lengri tíma en Herjólfur. Samkvæmt áætlunum Vegagerðarinnar er gert ráð fyrir að ný ferja geti siglt til Landeyjahafnar í 76–89% tilvika á ári eða 84% samkvæmt miðspá.

Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir að ferjan verði boðin út fljótlega er ljóst að hér er um að ræða langt útboðsferli. Skylt er að auglýsa útboðið á Evrópska efnahagssvæðinu auk þess sem fara þarf að reglum og viðhafa það verklag sem almennt gildir um sérhæft útboð sem þetta. Gera þarf ráð fyrir umtalsvert lengri tíma vegna auglýsingar en lágmarksfrestur kveður á um vegna eðlis þessa útboðs. Líklegt er að bæði erlendir og innlendir aðilar kunni að bjóða í smíðina og þarf því að taka mið af sumarfríum bjóðenda bæði hérlendis og erlendis varðandi ákvörðun á lengd tilboðsfrests. Verði frumvarp þetta að lögum er gert ráð fyrir að hægt verði að auglýsa útboðið í sumarbyrjun og að hægt verði að opna það síðsumars eða í haust. Reikna má með 2–3 mánuðum í að meta tilboð og undirbúa samningsgerð. Miðað við það má gera ráð fyrir að hægt verði að samþykkja ásættanlegt tilboð og rita undir samning á vetrarmánuðum. Í útboðsgögnum verður gert ráð fyrir að afhending ferjunnar verði um mitt ár 2018 eða fyrr ef kostur er.

Ekki er gert ráð fyrir skuldbindingum vegna Vestmannaeyjaferju í fjárlögum 2016 þar sem ekki var talið að fullnægjandi upplýsingar lægju fyrir við gerð fjárlagafrumvarps. Ljóst er að 29. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, sbr. 46. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, mælir fyrir um að lagaheimild þurfi til kaupa eða leigu á fasteignum, skipum og öðrum þeim eignum sem þar eru taldar upp. Með frumvarpi þessu er lagt til að slíkrar lagaheimildar verði aflað í lögum þannig að bjóða megi ferjuna út fljótlega og vinna þannig verulegan tíma í útboðsferlinu. Í ljósi þess að ekki er unnt að afla fjárheimildar með sérlögum er lagt til að Vegagerðinni verði heimilað f.h. ríkissjóðs að ganga að hagkvæmasta tilboði í annan hvorn umræddra kosta, enda liggi fyrir fullnægjandi fjárheimildir til verkefnisins þegar tilboð verða samþykkt eða að samningur verði að öðrum kosti undirritaður með skýrum fyrirvara um að slíkar heimildir liggi fyrir við samþykkt fjárlaga í haust.

III. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að Vegagerðinni verði veitt heimild til að bjóða út smíði og rekstur nýrrar Vestmannaeyjaferju á þessu ári. Í útboðinu verður heimilt að velja milli þeirra kosta að gerður verði þjónustusamningur um byggingu og rekstur skips til allt að tólf ára eða að samið verði um smíði skips fyrir allt að 4,8 mia.kr. á verðlagi í árslok 2015. Vegagerðinni verði fyrir hönd ríkissjóðs heimilt að ganga að hagkvæmasta tilboði í annan hvorn kostinn, enda liggi fyrir fullnægjandi fjárheimildir til verkefnisins eða tryggt verði að samningur sé með skýrum fyrirvara þar um. Gert er ráð fyrir að við lok hins tólf ára frests eignist ríkið skipið á hrakvirði sem nemur um 36% af væntu kaupverði.

IV. Samráð.

Við meðferð máls þessa hefur verið haft samráð við fjölda aðila sem hagsmuni hafa að gæta, þ.m.t. innanríkisráðuneytið, Vegagerðina, Ríkiskaup, Vestmannaeyjabæ og erlenda og innlenda ráðgjafa á sviði skipahönnunar og hafnargerðar.

V. Mat á áhrifum.

Kostnaðaráætlun fyrir smíði skipsins nemur á bilinu 4–4,5 mia.kr. samkvæmt upplýsingum frá innanríkisráðuneytinu. Gert er ráð fyrir að ný ferja verði mun hagkvæmari í rekstri en Herjólfur en hins vegar er gert ráð fyrir að þjónustustigið verði aukið. Samkvæmt áætlun innanríkisráðuneytisins er gert ráð fyrir fjölgun ferða um tvær á viku yfir sumarmánuðina frá núverandi áætlun auk þess sem sumartímabilið verði lengt um einn mánuð. Með bættum samgöngum við Vestmannaeyjar er gert ráð fyrir vaxandi fjölgun farþega með tilsvarandi aukningu í rekstrartekjum. Að auki verður gjaldskrá aðlöguð að siglingum til Landeyjahafnar. Áætlað er að árlegur rekstrarkostnaður geti lækkað í kringum 150–200 m.kr. eftir umfangi þjónustustigs en í dag nemur árlegt framlag til rekstrar Herjólfs á bilinu 750–800 m.kr. Þá er áætlað að dýpkunarkostnaður vegna Landeyjahafnar geti jafnframt lækkað um 50 m.kr. á ári en sá kostnaður hefur verið í kringum 300 m.kr. á ári.

Verði niðurstaðan úr útboði sú að talið verði hagstæðast að ríkið fjármagni og eigi skipið er gert ráð fyrir að greiðslur muni dreifast á þrjú ár frá og með árinu 2017. Með hliðsjón af nýrri reikningshaldslegri framsetningu fjárlaga og ríkisreiknings sem tekur gildi á næsta ári, svonefndum GFS-staðli, má gera ráð fyrir að greiðslurnar sem dreifðust á þrjú ár verði færðar sem fjárfesting ríkissjóðs. Verði rekstur skipsins síðan boðinn út er eðlilegast að skoða greiðslur ríkissjóðs vegna þess sem samneysluþjónustu við borgarana, þ.e. kaup á vöru og þjónustu, sem veitt er af hálfu ríkissjóðs. Reikningshaldslega meðferðin á slíkum rekstrarkostnaði væri því með svipuðum hætti og við aðra þjónustusamninga ríkissjóðs.

Verði á hinn bóginn tilboð um þjónustusamning fyrir bæði smíði og rekstur skipsins metið hagstæðast er gert ráð fyrir að gerður verði langtímasamningur til tólf ára. Miðað við forsendur útboðsins um farþegafjölda, gjaldskrá, áætlaðan sparnað í rekstrarkostnaði, afskriftir, vexti og endursöluverð gera útreikningar ráð fyrir að þjónustusamningur geti líklega rúmast innan núverandi fjárheimilda vegna reksturs Herjólfs eða sem nemur um 800–850 m.kr. sé tekið tillit til framangreinds sparnaðar við dýpkun. Þetta er hins vegar háð allnokkurri óvissu, m.a. um það hvort spár um farþegafjölgun gangi eftir, en rekstraraðilinn hefur auk framlags ríkisins tekjur af farþegagjöldum, gjöldum fyrir flutning bifreiða og smásölu um borð. Að tólf árum liðnum er síðan gert ráð fyrir að ríkissjóður muni eignast skipið með greiðslu sem nemur um það bil hrakvirði þess eftir afskriftir. Með öðrum orðum er gert ráð fyrir að ríkissjóður kaupi skipið fyrir um 1,4 mia.kr. á verðlagi fjárlaga 2016 en til þess þyrfti þá sérstaka fjárheimild þegar þar að kemur.

Uppfylli fyrrgreindur samningur skilyrði einkaframkvæmdar má líta svo á að árlegar greiðslur ríkissjóðs skoðist sem kaup á vöru og þjónustu frá viðkomandi aðila og því sem aðkeypt samneysluþjónusta. Uppfylli samningurinn ekki skilyrði einkaframkvæmdar verður farið með greiðslur ríkissjóðs með sama hætti og í fyrri leið. Einkaframkvæmd felur í sér að bjóðandi beri í raun áhættu og ávinning af samningnum. Það felur m.a. í sér að hin fjárhagslega ábyrgð vegna smíði skipsins liggur hjá bjóðanda, en slík áhætta getur legið í seinkun á afhendingu eignar, gæðasvikum og viðbótarkostnaði við smíði, tæknilegum mistökum eða bótum til þriðja aðila vegna ytri þátta, svo sem umhverfisþátta. Enn fremur ber bjóðandi annaðhvort aðgengisáhættuna eða eftirspurnaráhættuna. Aðgengisáhætta varðar fjárhagslega ábyrgð vegna lakrar frammistöðu við rekstur eignarinnar og eftirspurnaráhætta fjárhagslega ábyrgð vegna breyttrar eftirspurnar eftir þjónustunni.

Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs vegna kaupa á nýrri Vestmannaeyjaferju geti numið allt að 4,8 mia.kr. Gert er ráð fyrir útgjöldum vegna þessa verkefnis í útgjaldaramma fyrir samgöngumál í fimm ára fjármálaáætlun áranna 2017–2021 sem nýlega var lögð fram á Alþingi. Eins og fram kemur í þessu frumvarpi mun síðan þurfa að veita viðeigandi fjárheimildir til verkefnisins af fjárlögum komandi ára. Á móti þessum útgjöldum er gert ráð fyrir að tekjur ríkisins af sölu á gamla Herjólfi geti numið um 500–700 m.kr.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 2. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin taki þegar gildi og að þau falli brott í lok ársins 2017 enda verður að ætla að þá hafi heimild til útboðs verið nýtt.