Sveitarstjórnarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 456

686. Frumvarp til laga um breyting á sveitarstjórnarlögum, nr. 8 18. apríl 1986, með áorðnum breytingum.

Frá félagsmálanefnd.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 19. gr. laganna:

Í stað „10. gr. lögheimilislaga, nr. 35/1960“ í 2. mgr. kemur: 9. gr. lögheimilislaga, nr. 21/1990.

Orðin „miðað við 1. desember næstan“ í 3. mgr. falla brott.

4. mgr. orðast svo:

Hver maður á kosningarrétt í því sveitarfélagi þar sem hann er skráður með lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár fimm vikum fyrir kjördag í maí í almennum sveitarstjórnarkosningum, hvort sem þær fara fram í maí eða júní, sbr. 1. mgr. 13. gr.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. gr. laganna:

2. mgr. orðast svo:

Sveitarstjórnir skulu gera kjörskrár á grundvelli kjörskrárstofna sem Hagstofa Íslands (þjóðskrá) lætur þeim í té.

3. mgr. fellur brott.

3. gr.

Í stað „skv. reglum 15. gr.“ í 3. mgr. 22. gr. laganna kemur: samkvæmt reglum 19. gr.

4. gr.

Við 27. gr. laganna bætist ný málsgrein er verður 1. mgr. og orðast svo:

Þegar almennar sveitarstjórnarkosningar eiga að fara fram skulu öll framboð tilkynnt skriflega yfirkjörstjórn þeirri sem í hlut á eigi síðar en kl. 12 á hádegi þann dag þegar fjórar vikur eru til kjördags.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er flutt vegna breytinga sem gerðar voru á lögum um alþingiskosningar árið 1991 og skipta máli við sveitarstjórnarkosningar. Þær breytingar, sem bregðast þarf við, eru tvíþættar. Annars vegar var ákvæðum um kjörskrá breytt þannig að í stað þess að miða skráningu manna á kjörskrá við lögheimili á tilteknum tíma er miðað við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár. Við þetta skapast misræmi milli kjör- skrárákvæða alþingiskosningalaga og sveitarstjórnarlaga. Hins vegar var framboðsfrestur styttur úr fjórum vikum í tvær. Vegna tengsla sveitarstjórnarlaga og alþingiskosningalaga hefur síðari breytingin það í för með sér verði ekkert að gert að framboðsfrestur við sveitarstjórnarkosningar verður tvær vikur. Skráning manna á kjörskrá miðast við sama frest og er það óraunhæft.

Í frumvarpi þessu er lagt til að fyrrnefndum kosningarréttarákvæðum sveitarstjórnarlaga verði breytt til samræmis við ákvæði alþingiskosningalaga. Er það ótvírætt til bóta að sömu ákvæði gildi í þessum tvennum lögum þannig að sveitarstjórnir þurfi ekki að beita einum reglum við alþingiskosningar og forsetakjör og öðrum við sveitarstjórnarkosningar. Þá er það mjög til einföldunar að hætta að tengja kosningarrétt manna við lögheimili þeirra og binda hann þess í stað við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár. Eftir fyrri tilhögun varð oft ágreiningur um hvar lögheimili manna skyldi í raun og veru talið standa. Ýmis álitamál risu af þessu tilefni og leiddu til vandkvæða við kjörskrárgerð og til fjölda kjörskrárkæra og dóma. Tenging kosningarréttarins við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár veldur því að litið er fram hjá álitamálum um lögheimilisfesti. Þess í stað er skráning manna á íbúaskrá látin ráða, en með því eru bæði einstaklingarnir sjálfir og sveitarstjórnir gerðar ábyrgar fyrir því að menn standa á kjörskrá í réttu sveitarfélagi. Í alþingiskosningunum 1991 kom glöggt fram hvílíkt hagræði var að þessum ákvæðum, kjörskrárgerðin varð mun öruggari og einfaldari en áður og kjörskrárkærum og dómum fækkaði til mikilla muna. Þess má fastlega vænta að slíkur málarekstur hverfi nær alveg þegar festa hefur skapast um framkvæmd þessa ákvæðis.

Þá skal á það bent að í reynd sýnist ekki unnt að kjósa til sveitarstjórna að óbreyttum ákvæðum um tímamörk fyrir kjörskrárgerð. Samkvæmt 12. gr. sveitarstjórnarlaga gilda ákvæði alþingiskosningalaga um framlagningu kjörskráa, kærur og framboðsfrest í sveitarstjórnarkosningum. Þegar sveitarstjórnarlögin voru sett kváðu alþingiskosningalög á um að framboðsfrestur rynni út fjórum vikum fyrir kjördag. Með breytingu alþingiskosningalaga árið 1991 var framboðsfrestur styttur í tvær vikur. Allir kærufrestir miðast við þessi tímamörk. Ef kosið yrði til sveitarstjórna samkvæmt gildandi lögum hefði þetta því í för með sér að miða ætti kjörskrá við lögheimili manna tveimur vikum fyrir kjördag. Ætla verður að við svo skamman frest færi frágangur kjörskráa úr böndum. Ekki ynnist tími til að gera kjörskrárstofna og kjörskrár svo að viðunandi væri. Enginn tími yrði til að láta kjörskrár liggja frammi en samkvæmt alþingiskosningalögum skal leggja kjörskrár fram almenningi til sýnis eigi síðar en 24 dögum fyrir kjördag. Ekki yrði unnt að koma við kjörskrárkærum nema með dómi því kærufrestur rynni út þann sama dag og skráning manna á kjörskrá miðast við.

Félagsmálanefnd telur að tímamörk fyrir kjörskrá, sem ákveðin voru sjö vikur í alþingiskosningalögum, séu óþarflega rúm og óhætt sé að færa þau nær kjördegi. Er því lagt til að skráning manna á kjörskrá miðist við skráð lögheimili fimm vikum fyrir kjördag.

Sem fyrr segir var framboðsfrestur til kosninga til Alþingis styttur úr fjórum vikum í tvær árið 1991. Tilgangurinn var sá að nægur tími gæfist til undirbúnings framboða þótt kjósa þyrfti til Alþingis með skömmum fyrirvara. Þetta á ekki við um sveitarstjórnarkosningar sem haldnar eru með reglubundnum hætti fjórða hvert ár. Kjördagur er jafnan þekktur og því nægur tími til undirbúnings framboða. Því þykir skynsamlegt að halda ákvæðum um framboðsfrest við sveitarstjórnarkosningar óbreyttum.

Aðrar breytingar, sem gert er ráð fyrir í þessu frumvarpi, leiðir ýmist af megintillögunni eða fela í sér minni háttar leiðréttingar á gildandi lögum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Meginbreyting samkvæmt þessu frumvarpi kemur fram í nýju orðalagi 4. mgr. 19. gr. Gildandi ákvæði þessarar málsgreinar segir að hver maður eigi kosningarrétt í því sveitarfélagi þar sem hann á lögheimili þegar framboðsfrestur rennur út í þeim sveitarfélögum þar sem sveitarstjórnarkosningar fara fram í maí. Hér er lagt til að þess í stað verði kveðið á um að maður eigi kosningarrétt í því sveitarfélagi þar sem hann er skráður með lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár fimm vikum fyrir kjördag í maí í almennum sveitarstjórnarkosningum, hvort sem þær fara fram í maí eða júní.

Sem fyrr segir eru breytingarnar hér tvær, í stað lögheimilis er miðað við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá og í stað þess að miða við þann dag þegar framboðsfrestur rennur út er miðað við þann dag þegar fimm vikur eru til kjördags. Auk þeirra röksemda, sem raktar eru í almennum athugasemdum hér að framan, má nefna að kjörskrárgerð við alþingiskosningarnar 1991 og við atkvæðagreiðslur um sameiningu sveitarfélaga 1993 og 1994 hefur gengið svo vel að unnt þykir að færa tímamörk kjörskrárinnar tveimur vikum nær kjördegi en kveðið er á um í alþingiskosningalögum.

Að fenginni reynslu er gert ráð fyrir að staðið verði að kjörskrárgerð með eftirfarandi hætti:

Skömmu áður en tímamörk samkvæmt ákvæðum 4. mgr. 19. gr. renna upp sendir Hagstofan öllum sveitarstjórnum áminningu um að þau standi henni skil á öllum innkomnum flutningstilkynningum eigi síðar en þann dag. Tilkynningum, sem berast seint, þ.e. allt fram á viðmiðunardaginn, má koma til Hagstofunnar með símbréfi.

Hagstofan „frystir“ íbúaskrá við lok viðmiðunardagsins og útbýr á grundvelli hennar kjörskrárstofna og sendir sveitarstjórnum svo fljótt sem verða má. Ætla má að vinna Hagstofunnar í þessu sambandi taki 2–3 daga þannig að kjörskrárstofnar eigi að hafa borist sveitarstjórnum innan viku frá viðmiðunardegi.

Þar sem kjörskrá miðast við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár og kjörskrárstofnar Hagstofunnar eru miðaðir við sama tíma og ræður skráningu manna á kjörskrá eiga sveitarfélögin ekki að þurfa að gera meiri háttar leiðréttingar á kjörskrárstofnum áður en kjörskrá er lögð fram eins og áður hefur verið. Sveitarstjórnir geta því lagt kjörskrár sínar fram mjög fljótlega eftir að þeim hafa borist kjörskrárstofnar frá Hagstofunni.

Hafi sveitarstjórnir vanrækt að koma flutningstilkynningum til Hagstofunnar eða þær misfarist verða viðkomandi einstaklingar teknir á kjörskrá með leiðréttingum eða kærum en með dómi ef kærufrestur er runninn út. Flutningar innan lands, sem verða eftir viðmiðunardaginn, koma ekki til álita í þessu sambandi, þ.e. breyta ekki skráningu manna á kjörskrá.

Íslendingar, sem hafa verið búsettir erlendis en flytjast til landsins eftir að kjörskrárstofn hefur verið gerður, eiga kosningarrétt skv. 19. gr. í því sveitarfélagi þangað sem þeir flytjast. Þeir verða teknir á kjörskrá með kæru eða dómi eftir því hvenær þeir komu til landsins.

Í tengslum við breytingu á 4. mgr. 19. gr. skal þess að lokum getið að ekki er búist við að hún breyti gildandi ákvæðum um það hvaða kjörskrá gildi sé kosningu frestað til júnímánaðar samkvæmt heimild í 1. mgr. 13. gr. laganna. Samkvæmt gildandi lögum skal miða allar kjörskrár við lögheimili manna þann dag er framboðsfrestur rennur út í þeim sveitarfélögum þar sem kosið er í maí. Á sama hátt skal samkvæmt tillögum í þessu frumvarpi miða kosningarrétt og kjörskrár við þann dag þegar fimm vikur eru til kjördags í almennum sveitarstjórnarkosningum í maí, hvort sem kosningin fer fram í maí eða júní. Með öðrum orðum er fimm vikna tímabilið reiknað frá meginkjördeginum í maí og það breytist ekki þótt kosningum sé frestað til júnímánaðar. Þetta er óhjákvæmilegt því að annars gæti maður, sem flyttist úr sveitarfélagi þar sem kosið er í maí til sveitarfélags þar sem kosið er í júní, kosið á báðum stöðum. Ef þessu væri öfugt farið gæti það gerst að viðkomandi nyti alls ekki kosningarréttar.

Aðrar breytingar við 19. gr. eru minni háttar. Í a-lið 1. gr. er tekin upp tilvísun til gildandi lögheimilislaga í stað fyrri lögheimilislaga án þess að um efnisbreytingu sé að ræða. Í b-lið 1. gr. er lagt til að í stað þess að miða kosningarrétt norrænna ríkisborgara, annarra en Íslendinga, við þriggja ára samfellda lögheimilisfesti hér á landi miðað við 1. desember næstan fyrir kjördag verði þetta þriggja ára tímabil reiknað frá kjördegi. Í gildandi ákvæði felast leifar frá þeim tíma er íbúaskrá þjóðskrár var í meginatriðum gerð einu sinni á ári og þá miðuð við 1. desember. Íbúaskráin hefur nú undanfarin átta ár verið færð í sífellu frá degi til dags og því er ástæðulaust að miða þessi réttindi við íbúaskrá 1. desember.

Um 2. gr.

Í a-lið er lagt til að tekið verði upp sama orðalag og er í lögum um alþingiskosningar. Efnislega eru ákvæði sveitarstjórnarlaga á sömu lund en ákvæði alþingiskosningalaga eru gleggri.

Í b-lið er lagt til að 3. mgr. 21. gr. falli niður, en hún lýtur að því hvernig fara skuli með tilkynningar um lögheimilisskipti sem berast sveitarstjórn eftir að kjörskrá er samin. Það leiðir af 1. gr. frumvarpsins um að kosningarréttur skuli tengjast skráðu lögheimili samkvæmt íbúaskrá í stað gildandi tengingar við lögheimilisfesti að ákvæði 3. mgr. 21. gr. á ekki við lengur.

Um 3. gr.

Tillagan felur í sér leiðréttingu á mistökum við frágang gildandi laga. Líklegt þykir að hér hafi menn haft í huga tilvísun til 15. gr. alþingiskosningalaga í stað sams konar ákvæða í 19. gr. sveitarstjórnarlaga.

Um 4. gr.

Hér er lagt til að framboðsfrestur í sveitarstjórnarkosningum verði áfram fjórar vikur þótt hann hafi verið styttur í tvær vikur í alþingiskosningum. Um þetta efni vísast til þeirra röksemda sem fram koma í almennum athugasemdum hér að framan. Sveitarstjórnarlög kveða ekki sérstaklega á um framboðsfrest heldur ræðst hann af alþingiskosningalögum. Því er lagt til að sérstakt ákvæði um framboðsfrest verði tekið upp í 1. mgr. 27. gr. Sú grein fjallar um framboðslista. Orðalag þessarar málsgreinar er samsvarandi 1. mgr. 26. gr. alþingiskosningalaga.

Um 5. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin öðlist þegar gildi og ákvæðum þeirra verði beitt við þær sveitarstjórnarkosningar sem fram eiga að fara vorið 1994.