Sparisjóðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 23

23. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um sparisjóði, nr. 87 4. júlí 1985.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

1. gr.

40. gr. laganna orðast svo:

Eigið fé sparisjóðs, eins og það er skilgreint skv. 2. mgr., skal á hverjum tíma eigi nema lægri fjárhæð en sem svarar 8% af áhættugrunni, þ.e. heildareignum sparisjóðsins og liðum utan efnahagsreiknings samkvæmt nánari reglum um mat á áhættugrunni til útreiknings á eiginfjárhlutfalli sparisjóða sem Seðlabanki Íslands setur. Eiginfjárkrafan skv. 1. málsl. skal gilda um samstæðureikning, sbr. 41. gr.

Við útreikning á eiginfjárhlutfalli, sbr. 1. mgr., skal eigið fé samsett af tveimur þáttum, hreinu eigin fé og blönduðu eigin fé. Hreint eigið fé skal nema að lágmarki helmingi eigin fjár.

Hreint eigið fé telst vera:

Innborgað stofnfé.

Endurmatsreikningur samkvæmt verðbólgureikningsskilum.

Varasjóðir og annað eigið fé samkvæmt ársreikningi sem ekki fellur undir blandað eigið fé skv. B.

Frá hreinu eigin fé skal draga eigin hlutabréf, viðskiptavild og óáþreifanlegar eignir, svo og áfallnar ófærðar skattskuldbindingar sem rýra möguleika sparisjóðsins til að mæta tapi.

Blandað eigið fé telst vera:

Afskriftareikningur vegna almennrar útlánaáhættu að hámarki 1,25% af áhættugrunni. Með afskriftareikningi útlána vegna almennrar útlánaáhættu er ekki átt við þau framlög sem lögð hafa verið til hliðar vegna útlánatapa og sérstaklega hafa verið metin eða talin eru hugsanleg með hliðsjón af tapreynslu í útlánastofninum og endurspegla rýrnun á verðmæti útlánanna.

Víkjandi lán sem sparisjóður tekur gegn útgáfu sérstakrar skuldaviðurkenningar þar sem skýrt er kveðið á um að endurgreiðslutími lánsins sé eigi skemmri en fimm ár og að við gjaldþrot sparisjóðsins eða slit hans fáist það endurgreitt á eftir öllum öðrum kröfum á hendur sparisjóðnum en endurgreiðslu stofnfjár. Þegar fimm ár eru eftir af lánstímanum skal lánið reiknast niður um 20% fyrir hvert ár sem líður af þessum fimm árum nema um sé að ræða lán sem greiðist niður með jöfnum afborgunum á tímabilinu.

Heildarfjárhæð víkjandi lána má hæst nema 50% af hreinu eigin fé skv. A.

Frá eigin fé skv. 2. mgr. skal draga bókfært virði á eignarhlutum og víkjandi lánum sparisjóðs hjá félögum, sem falla undir skilgreiningu 1. mgr. 32. gr., öðrum en þeim sem teljast vera dótturfélög og reiknast með í samstæðureikningi sparisjóðs og dótturfélaga, sbr. eftirfarandi:

Eignarhlutur í félögum þar sem eignarhlutir sparisjóðins nema meira en 10% af hlutafé viðkomandi félaga. Enn fremur víkjandi lán hjá sömu félögum.

Eignarhlutur í félagi sem sparisjóður hefur eignast tímabundið vegna endurskipulagningar þess félags skal ekki dragast frá.

Eignarhlutur í félögum þar sem eignarhlutir sparisjóðsins nema allt að 10% af hlutafé viðkomandi félaga. Frádrátturinn takmarkast við þá heildarfjárhæð eignarhluta og víkjandi lána sem er umfram 10% af eigin fé sparisjóðsins eins og það er reiknað skv. 2. mgr. fyrir frádrátt skv. 3. mgr.

Heimilt er ráðherra að ákveða að aðrir efnahagsliðir en greindir eru í 2. mgr. skuli teljast með eigin fé að fengnum tillögum bankaeftirlitsins.

Ákvæði þessarar greinar skulu einnig gilda fyrir Lánastofnun sparisjóðanna, sbr. XII. kafla.

2. gr.

Við 1. mgr. 41. gr. laganna bætast þrír nýir málsliðir svohljóðandi: Þegar um er að ræða sparisjóð sem á það stóran hlut í félagi að það síðarnefnda telst dótturfélag, sbr. 2. gr. laga nr. 32/1978, um hlutafélög, skal semja samstæðureikning fyrir félagasamstæðuna. Ákvæðið um skyldu til að semja samstæðureikning gildir þó ekki þegar um er að ræða félag sem sparisjóður hefur eignast tímabundið hlut í annaðhvort til að tryggja fullnustu kröfu eða vegna endurskipulagningar þess félags. Ráðherra er heimilt að veita undanþágu frá skyldu til að semja samstæðureikning.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Eigið fé sparisjóðs skal í fyrsta sinn uppfylla ákvæði 1. gr. í árslok 1992.

Ákvæði 2. gr. um samstæðureikning fyrir félagasamstæðu tekur gildi frá og með reikningsárinu 1992.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Reglur um lágmark eigin fjár sparisjóða hér á landi eru nú í lögum nr. 87/1985, um sparisjóði, sem tóku gildi 1. janúar 1986 en eiginfjárákvæði voru í eldri sparisjóðalögum, nr. 69/1941. Sambærileg ákvæði voru einnig lögfest fyrir viðskiptabankana, sbr. lög nr. 86/1985, um viðskiptabanka.

Ákvæði gildandi laga er einfalt í framsetningu og auðvelt er að reikna út eigið fé samkvæmt því. Hins vegar er þar ekki að öllu leyti tekið tillit til mismunandi áhættu hinna ýmsu efnahagsliða eins og gert er í þessu frumvarpi og reglum sem gert er ráð fyrir að settar verði af Seðlabanka Íslands og fylgja frumvarpinu í drögum. Samkvæmt heimild í gildandi lögum voru jafnframt settar reglur um gerð ársreiknings fyrir viðskiptabanka og sparisjóði, nr. 77 frá 14. febr. 1986, með síðari breytingum, en samræmdar reikningsskilareglur fyrir þessar stofnanir eru afar mikilvægar vegna eiginfjárákvæðisins. Frá því að lögin tóku gildi hafa komið upp nokkur tilvik þar sem reynt hefur á ákvæði laganna vegna þess að innlánsstofnun hefur ekki lengur getað uppfyllt eiginfjárkröfurnar eða að hætta hefur verið á að stofnunin gæti það ekki í náinni framtíð ef ekki yrði gripið til aðgerða. Hefur verið tekið á þeim málum í samræmi við ákvæði laganna.

Á vegum nefndar opinberra eftirlitsaðila með innlánsstofnunum í nokkrum löndum, svonefndrar Basel-nefndar (Basle Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices), hefur verið unnið að því að samræma reglur um lágmark og útreikning eigin fjár innlánsstofnana sem starfa á alþjóðlegum mörkuðum. Löndin eru: Bandaríki N- Ameríku, Belgía, Bretland, Kanada, Frakkland, Holland, Ítalía, Japan, Svíþjóð, Sviss og Lúxemborg. Nefndin hittist reglulega í Alþjóðlega greiðslubankanum í Basel í Sviss (Bank for International Settlements, BIS). Tillögur nefndarinnar voru fyrst kynntar í desember 1987 og sendar til umsagnar til opinberra eftirlitsaðila með innlánsstofnunum um allan heim. Fullmótaðar tillögur voru síðan kynntar í júlí 1988 og höfðu þá hlotið samþykki stjórnvalda í þeim löndum sem eiga fulltrúa í Basel-nefndinni. Á alþjóðlegri ráðstefnu opinberra eftirlitsaðila með innlánsstofnunum, sem haldin var í október 1988, hlutu tillögurnar víðtækan stuðning og var samþykkt að stefnt skyldi að lögfestingu þeirra eða viðurkenningu með öðrum hætti fyrir allar innlánsstofnanirnar innan þeirra tímamarka sem í reglunum greinir eða fyrir árslok 1992. Hafa BIS-reglurnar nú verið lögfestar í mörgum löndum og í öllum löndum sem stunda alþjóðleg bankaviðskipti í einhverjum mæli. Þess ber að geta að sambærilegar reglur hafa verið samdar af Evrópubandalaginu nr. 89/647 EEC og 89/299/EEC og gilda innan þess, en reglurnar eru nánast eins, enda 7 af 11 löndum í Basel-nefndinni einnig meðlimir EB.

Um tveggja ára skeið hefur bankaeftirlit Seðlabanka Íslands unnið að kynningu á BIS-reglunun fyrir stjórnendum innlánsstofnana. Voru drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um viðskiptabanka að þessu leyti kynnt fyrir fulltrúum viðskiptabanka og sparisjóða á fundi í desember 1990. Þá voru gerðar athuganir á eiginfjárhlutfalli margra innlánsstofnana miðað við árslok 1988 í samræmi við reglurnar. Reyndust allir sparisjóðirnir vera yfir lágmarkskröfum. Á hitt er þó að líta að lágmarkshlutfall eigin fjár er 8% samkvæmt BIS-reglunum en samkvæmt gildandi lögum er það 5%. Útreikningsgrundvöllurinn er þó ekki sambærilegur.

Frumvarp þetta er samið af bankaeftirliti Seðlabanka Íslands. Er það alfarið byggt á BIS-reglunum með þeim frávikum að sleppt er úr frumvarpinu þeim ákvæðum reglnanna sem ekki eiga við og að hinu leytinu er tekið tillit til atriða í reikningsskilum hér á landi og ekki er tekið sérstaklega á í reglunum. Enn fremur hefur verið höfð hliðsjón af reglum Evrópubandalagsins, einkum þar sem ákvæði þeirra eru fyllri en BIS-reglurnar.

Megininntak frumvarpsins er að breyta gildandi ákvæði sparisjóðalaganna um lágmark eigin fjár til samræmis við alþjóðleg og viðurkennd sjónarmið. Eigið fé sparisjóðs er skilgreint og þeir efnahagsliðir, sem mynda eigið fé, eru nákvæmlega tilgreindir. Gerður er greinarmunur á hreinu eigin fé og blönduðu eigin fé og skal hið fyrrnefnda nema a. m.k. helmingi af samtölu beggja hluta. Meðal eiginfjárliða blandaðs eigin fjár eru svonefnd víkjandi lán og er það nýmæli í löggjöf um sparisjóði hér á landi. Með útgáfu sérstakra skuldaviðurkenninga, sem uppfylla skilyrði víkjandi lána, getur sparisjóður aflað sér fjár í rekstrinum sem auk þess telst til eigin fjár að vissu marki. Fyrir sparisjóði, sem erfitt eiga með samkvæmt núverandi fyrirkomulagi að afla sér aukins eigin fjár, kann sérstök fjáröflun í formi víkjandi lána að vera heppilegur valkostur til þess að auka eigið fé. Gerðar eru strangar kröfur til víkjandi lána bæði að formi og efni og samkvæmt frumvarpinu má heildarfjárhæð víkjandi lána nema hæst 50% af hreinu eigin fé. Samkvæmt 4. mgr. 1. gr. frumvarpsins er ráðherra heimilt að aðrir efnahagsliðir en greindir eru sérstaklega í frumvarpinu skuli taldir með eigin fé að fengnum tillögum bankaeftirlitsins.

Eigið fé skal gert upp á grundvelli samstæðureikningsskila samkvæmt ákvæðum hlutafélagalaga, nr. 32/1978, og er það skýrt tekið fram í 2. gr. frumvarpsins. Frá eigin fé skal hins vegar draga bókfært virði eignarhluta og kröfur í formi víkjandi lána á hendur félögum í skyldri starfsemi, sbr. 1. mgr. 32. gr. gildandi laga um sparisjóði, öðrum en þeim sem teljast dótturfyrirtæki. Þetta er í rökréttu samhengi við þá hugsun að ekki skuli nota sama fjármagnið sem eigið fé margoft hjá félögum í sparisjóðarekstri eða skyldri starfsemi.

Eigið fé skal reiknað sem tiltekið hlutfall, lágmark 8%, af áhættugrunni. Áhættugrunnur er heildareignir sparisjóðsins að viðbættum liðum utan efnahagsreiknings samkvæmt nánari reglum um mat á áhættugrunni til útreiknings á eiginfjárhlutfalli viðskiptabanka og sparisjóða sem Seðlabanki Íslands setur. Talið er eðlilegt að hafa þann hátt á að fela Seðlabanka Íslands sem opinberum eftirlitsaðila með starfsemi viðskiptabanka og sparisjóða að setja ofangreindar reglur fremur en að lögfesta þær í einstökum atriðum. Starfsemi þessara stofnana er sífellt að taka breytingum, nýir efnahagsliðir kunna að verða til og er almennt óheppilegt og þungt í vöfum að breyta lögum í hvert sinn sem slíkar breytingar verða. Með frumvarpi þessu fylgja frumdrög bankaeftirlits Seðlabankans að ofangreindum reglum.

Lagt er til að sömu kröfur verði gerðar til Lánastofnunar sparisjóðanna um lágmark eigin fjár og gerðar eru til sparisjóðanna. Lánastofnun sparisjóðanna var sett á stofn samkvæmt heimild í XII. kafla gildandi sparisjóðalaga til þess að annast starfsemi í þágu sameiginlegra hagsmuna sparisjóðanna. Hefur starfsemin eflst mjög frá stofnun hennar. Lánastofnun hefur m.a. umtalsverð erlend viðskipti.

Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða er gert ráð fyrir aðlögunartíma til þess að uppfylla lágmarkskröfur laganna um eigið fé þannig að þær gildi í fyrsta sinn í árslok 1992.

Samhliða frumvarpi þessu er lagt fram samhljóða frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. málsl. 1. mgr. er tilgreint það lágmark sem eigið fé skal nema í hlutfalli af svonefndum áhættugrunni. Með áhættugrunni er átt við heildareignir sparisjóðsins og liði utan efnahagsreiknings eftir að þeir hafa verið vegnir með áhættuvogum í samræmi við nánari reglur sem gert er ráð fyrir að Seðlabanki Íslands setji. Í 2. málsl. 1. mgr. er tekið fram að eiginfjárkrafan skv. 1. málsl. skuli gilda um samstæðureikning þegar um hann er að ræða og er vísað í 41. gr. sparisjóðalaganna í því sambandi, sbr. enn fremur athugasemd við 2. gr. þessa frumvarps.

Í 2. mgr. er eigið fé skilgreint sem annars vegar hreint eigið fé og hins vegar blandað eigið fé.

Með hreinu eigin fé er í aðalatriðum átt við þá eiginfjárliði sem enginn vafi er á að geti mætt tapi án þess að starfsemi sé hætt. Vegna mikilvægis er gert að skilyrði að hreint eigið fé skuli nema að lágmarki 50% af heildar eigin fé. Með blönduðu eigin fé er átt við aðra liði sem ekki falla undir hreint eigið fé en sem talið er rétt að telja með sem hluta af eigin fé sparisjóðsins. Með blönduðu eigin fé eru þannig taldir afskriftareikningur vegna almennrar útlánaáhættu og víkjandi lán. Með afskriftareikningi vegna almennrar útlánaáhættu er eingöngu átt við afskriftareikning útlána sem ekki endurspeglast í rýrnun á verðmæti útlánanna. Varðandi víkjandi lán er gefin ákveðin skilgreining á því hvað telst vera víkjandi lán og hvaða skilyrði þarf að uppfylla til að slík skuldbinding teljist með eigin fé. Enn fremur er gert ráð fyrir að heildarfjárhæð víkjandi lána megi hæst nema 50% af hreinu eigin fé en meginástæðan fyrir þeirri takmörkun er sú að þessi efnahagsliður er ekki til ráðstöfunar til að mæta tapi nema sparisjóðurinn hætti starfsemi.

Samkvæmt 3. mgr. er gert ráð fyrir að eignarhlutir og víkjandi lán sparisjóðs hjá félögum í skyldri starfsemi eða í eðlilegum tengslum við sparisjóðastarfsemi skuli dragast frá eigin fé sparisjóðsins nema viðkomandi félög teljist með í samstæðureikningi sparisjóðsins og dótturfélaga, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Tilgangurinn með þessum ákvæðum er að hindra að sama fjármagnið sé margoft notað sem eigið fé hjá félögum í sparisjóða- og fjármálastarfsemi, sbr. fskj. I. Gerður er greinarmunur á hvort eignarhlutur í slíkum félögum nemur meira en 10% annars vegar eða allt að 10% hins vegar af hlutafé viðkomandi félags, en í síðarnefnda tilfellinu takmarkast frádrátturinn við þá heildarfjárhæð eignarhluta og víkjandi lána sem er umfram 10% af eigin fé sparisjóðins.

Samkvæmt 4. mgr. er ráðherra veitt heimild til að ákveða að aðrir efnahagsliðir en greindir eru í 2. mgr. skuli teljast með eigin fé að fengnum tillögum bankaeftirlitsins. Nauðsynlegt þykir að hafa slíkt svigrúm til að bæta við hugsanlegum nýjum eiginfjárliðum án þess að til lagabreytinga þurfi að koma.

Lagt er til í 5. mgr. að gerðar verði sömu kröfur um eigið fé til Lánastofnunar sparisjóðanna og gerðar eru til sparisjóðanna. Lánastofnun starfar skv. XII. kafla laganna og er hlutafélag í eigu sparisjóðanna. Hlutverk hennar er að annast starfsemi í þágu sameiginlegra hagsmuna sparisjóðanna. Samkvæmt gildandi lögum eru ekki gerðar kröfur um lágmark eigin fjár fyrir Lánastofnun. Með hliðsjón af hlutverki hennar og vaxandi starfsemi, m.a. umtalsverðum erlendum viðskiptum í þágu sparisjóðanna, er talið nauðsynlegt að setja sambærileg eiginfjárákvæði og fyrir sparisjóðina.

Um 2. gr.

Í 2. gr. er að finna ákvæði um skyldu til að semja samstæðureikning fyrir móðurfélag og dótturfélög. Hliðstætt ákvæði er í lögum nr. 32/1978, um hlutafélög, en þar sem sparisjóðirnir eru ekki reknir í hlutafélagsformi þótti nauðsynlegt að hafa sérstakt ákvæði um þetta atriði í lögum um sparisjóði. Undanþága um skyldu til að semja samstæðureikning er gerð þegar um er að ræða félag sem sparisjóður hefur eignast tímabundið hlut í annaðhvort til að tryggja fullnustu kröfu eða vegna endurskipulagningar þess félags. Enn fremur er í 2. gr. ákvæði sem gefur ráðherra heimild til að veita undanþágu frá skyldu til að semja samstæðureikning en þau tilvik geta komið upp að óviðeigandi teldist að semja samstæðureikning, t.d. vegna smæðar dótturfélags.

Um 3. gr.

Grein þessi þarfnast ekki sérstakra skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða er gert ráð fyrir að ákvæði laganna um eiginfjárhlutfall gildi í fyrsta sinn í árslok 1992.

Fylgiskjal I.

Dæmi um samstæðureikning móðurfélags og dótturfélags og útreikninga á eiginfjárhlutfalli.

Tafla.

(Tölvutækur texti er ekki til.)

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um sparisjóði, nr. 87 4. júlí 1985.

Megininntak þessara lagabreytinga er að laga skilgreiningu á eiginfjárhlutfalli sparisjóða að þeirri skilgreiningu sem Alþjóðlegi greiðslubankinn (Bank for International Settlements, BIS) hefur mælt með að aðildarlönd taki upp, en Ísland er eitt af þeim. Frumvarpið er flutt samhliða frumvarpi til laga um breytingu á lögum um viðskiptabanka, nr. 86/1985, og gerir ráð fyrir hliðstæðum breytingum á eiginfjárkröfum til sparisjóða og gerðar verði til viðskiptabanka.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að eigið fé sparisjóða skuli að lágmarki vera 8% af tilteknum, skilgreindum grunni. Eftirfarandi tafla sýnir hvernig eiginfjárhlutfall stærstu sparisjóðanna liti út samkvæmt núgildandi lögum og samkvæmt BIS-reglum:

Eiginfjárhlutfall í árslok 1990

Skv. núgildandi

Skv. BIS- lögum reglum

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis 10 ,1%

11 ,4%

Sparisjóður Hafnarfjarðar 17 ,4%

19 ,2%

Sparisjóðurinn í Keflavík 7 ,2%

8 ,7%

Heimild: Seðlabanki Íslands, bankaeftirlit.

Af gögnum þeim um eiginfjárstöðu sparisjóða, sem bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hefur látið ráðuneytinu í té, verður ekki séð að téð frumvarp skapi sérstök útgjöld fyrir ríkissjóð. Flestir sparisjóðir ættu að uppfylla þá eiginfjárkröfu sem í frumvarpinu felst miðað við stöðu þeirra í árslok 1990, en krafan um eigið fé tekur ekki gildi fyrr en frá og með reikningsárinu 1992 eins og hjá viðskiptabönkunum.