Húsnæðismál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 849

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum (stefnumótun á sviði húsnæðismála og breyting á hlutverki Íbúðalánasjóðs).

(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)

1. gr.

Orðin „með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála“ í 1. gr. laganna falla brott.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „veitir“ í orðskýringunum „Almenn lán“ og „Viðbótarlán“ kemur: hefur veitt.

b. Við bætast þrjár nýjar orðskýringar, í viðeigandi stafrófsröð, er orðast svo:

1.

Almennar íbúðir merkja íbúðarhúsnæði sem hlotið hefur stofnframlag á grundvelli laga um almennar íbúðir og er í eigu aðila skv. 1. og 2. mgr. 10. gr. þeirra laga og er ætlað til leigu á viðráðanlegu verði til leigjenda sem eru undir tekju- og eignamörkum sem ákveðin eru með lögum.

2.

Sértæk lán eru lán sem Íbúðalánasjóður veitir einstaklingum til kaupa, byggingar eða endurbóta á íbúðarhúsnæði gegn afhendingu ÍLS-veðbréfs þegar umsækjandi sýnir fram á að hann fái ekki lán vegna fasteignarinnar hjá fjármálafyrirtæki, t.d. vegna staðsetningar fasteignarinnar.

3.

Stofnframlög merkja framlög ríkis og sveitarfélaga sem veitt eru á grundvelli laga um almennar íbúðir til kaupa eða byggingar á almennum íbúðum.

3. gr.

1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna fellur brott.

4. gr.

Við 5. gr. laganna bætist nýr málsliður er orðast svo: Jafnframt fer sveitarstjórn með stjórn og samræmingu húsnæðismála á vegum sveitarfélagsins.

5. gr.

6. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Framkvæmd verkefna sveitarfélaga.

Sveitarstjórn er heimilt að fela sérstakri húsnæðisnefnd eða annarri nefnd á vegum sveitarfélagsins stjórn og framkvæmd húsnæðismála á vegum sveitarfélagsins.

6. gr.

Í upphafi III. kafla laganna kemur ný grein, 6. gr. a, er orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Hlutverk Íbúðalánasjóðs.

Hlutverk Íbúðalánasjóðs er m.a.:

1. Að vinna að stefnumótun á sviði húsnæðismála og vera ráðherra til ráðgjafar um mótun húsnæðisstefnu.

2. Að beita sér fyrir því að gerðar verði rannsóknir á sviði húsnæðismála og koma á framfæri við almenning upplýsingum er varða húsnæðismál.

3. Að annast söfnun, úrvinnslu og útgáfu upplýsinga á sviði húsnæðismála og meta þörf á búsetuúrræðum.

4. Að halda utan um húsnæðisáætlanir sveitarfélaga.

5. Að annast veitingu stofnframlaga í samræmi við ákvæði laga um almennar íbúðir.

6. Að annast lánveitingar til sveitarfélaga, félaga og félagasamtaka til byggingar eða kaupa á leiguhúsnæði sem leigt er út án hagnaðarkröfu.

7. Að annast lánveitingar í samræmi við ákvæði laga þessara og sinna viðskiptum með skuldabréf sem sjóðurinn gefur út í samræmi við ákvæði laga þessara.

8. Að hafa umsjón með eignum og skuldum sjóðsins, fjárhag, rekstri og annarri starfsemi og gæta þess að sjóðurinn starfi í samræmi við gildandi lög og reglugerðir.

9. Að gera fjárhagsáætlun fyrir sjóðinn í samræmi við ákvæði fjárlaga þar sem fram komi sundurliðaður áætlaður rekstrarkostnaður.

10. Að leigja eða fela öðrum að annast leigumiðlun með íbúðarhúsnæði sem Íbúðalánasjóður hefur yfirtekið á nauðungarsölu og að eiga leigufélag með íbúðarhúsnæði sem sjóðurinn hefur yfirtekið á nauðungarsölu.

11. Að vinna önnur verkefni í samræmi við markmið laga þessara samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra.

Íbúðalánasjóður getur kallað eftir gögnum og frekari vinnslu gagna frá Hagstofu Íslands og Þjóðskrá Íslands vegna verkefna sinna skv. 1. mgr.

Tryggja skal skýran bókhaldslegan og skipulagslegan aðskilnað milli þeirrar starfsemi sjóðsins sem lýtur að veitingu stofnframlaga og nýrra lána annars vegar og hins vegar umsýslu með eigna- og skuldasafn sjóðsins vegna starfsemi sjóðsins fyrir gildistöku laga þessara. Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um starfsemi sjóðsins samkvæmt þessari grein.

7. gr.

9. gr. laganna fellur brott.

8. gr.

Við 10. gr. laganna bætist nýr töluliður er orðast svo: Með framlögum úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum hverju sinni.

9. gr.

12. gr. laganna orðast svo:

Forstjóri annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Forstjóri ræður starfsmenn stofnunarinnar.

10. gr.

13. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Stjórnskipulag.

Sveitarstjórn ber ábyrgð á framkvæmd verkefna samkvæmt þessum kafla innan marka sveitarfélagsins. Þar sem lega atvinnusvæðis eða aðrar hliðstæðar aðstæður kalla á samhæfingu sveitarfélaga, m.a. um þarfagreiningu og áætlanagerð, skal nýta svæðisskipulag, eða annan samstarfsvettvang sem sveitarfélög kjósa, til samráðs. Um samstarf sveitarfélaga að öðru leyti gilda ákvæði sveitarstjórnarlaga.

Sveitarstjórn getur, í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga, falið fastanefnd á sínum vegum að annast stjórn og framkvæmd húsnæðismála á vegum sveitarfélagsins. Sveitarstjórn er jafnframt heimilt að fela sérstakri húsnæðisnefnd að annast þessi verkefni.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr. laganna:

a. Inngangsmálsliður 1. mgr. orðast svo: Helstu verkefni sveitarfélags á sviði húsnæðismála eru.

b. Í stað 1. og 2. tölul. 1. mgr. koma fimm nýir töluliðir, svohljóðandi:

1. Að greina með reglubundnum hætti, svo sem í tengslum við gerð aðalskipulags, þarfir fyrir íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu með tilliti til mismunandi búsetuforma.

2. Að gera áætlanir til fjögurra ára fyrir sveitarfélagið um það hvernig þörfum fyrir íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu verði mætt.

3. Að taka afstöðu til endurskoðunar á áætlunum með tilliti til niðurstöðu þarfagreiningar.

4. Að hafa milligöngu um og eiga frumkvæði að því að aflað verði húsnæðis og aðstoða einstaklinga við húsnæðisöflun.

5. Að annast veitingu stofnframlaga sveitarfélaga í samræmi við ákvæði laga.

c. 2. mgr. orðast svo:

Um meðferð húsnæðismála gilda verklagsreglur sem sveitarstjórnir setja og birta á vef sveitarfélagsins. Sveitarfélag birtir einnig árlega skýrslu um framkvæmd áætlana skv. 2. tölul. 1. mgr.

d. Í stað orðanna „Húsnæðisnefnd“ og „hún“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: Sveitarfélagi; og: það.

e. Í stað orðsins „húsnæðisnefnd“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: sveitarfélag.

12. gr.

Fyrirsögn IV. kafla laganna verður: Verkefni sveitarfélaga á sviði húsnæðismála.

13. gr.

Á eftir IV. kafla laganna kemur nýr kafli, IV. kafli A, Stefnumótun á sviði húsnæðismála og húsnæðisáætlanir, með tveimur nýjum greinum, 14. gr. a og 14. gr. b, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (14. gr. a.)

Húsnæðisþing.

Ráðherra skal boða til húsnæðisþings innan árs frá alþingiskosningum og aftur að tveimur árum liðnum.

Á húsnæðisþingi skal fjalla um húsnæðismál og leggur ráðherra fram skýrslu um stöðu og þróun húsnæðismála við upphaf þingsins. Önnur verkefni þingsins ákveður ráðherra hverju sinni.

Húsnæðisþing er öllum opið og til þess skal m.a. boða alþingismenn, fulltrúa Íbúðalánasjóðs og fulltrúa sveitarfélaga og vinnumarkaðarins.

Seta á þinginu er ólaunuð en annar nauðsynlegur kostnaður af þinghaldinu greiðist úr ríkissjóði samkvæmt ákvörðun ráðherra.

b. (14. gr. b.)

Þingsályktun um stefnumótun á sviði húsnæðismála.

Ráðherra leggur fyrir Alþingi, innan árs frá alþingiskosningum, tillögu til þingsályktunar um stefnumótun á sviði húsnæðismála til fjögurra ára í senn. Við gerð tillögunnar skal m.a. höfð hliðsjón af upplýsingum á sviði húsnæðismála sem Íbúðalánasjóður hefur safnað og húsnæðisáætlunum sveitarfélaga og upplýsingum um framkvæmd þeirra. Enn fremur skal höfð hliðsjón af umræðum á húsnæðisþingi. Þingsályktun um stefnumótun á sviði húsnæðismála skal fela í sér verkefni sem ætlað er að tryggja landsmönnum öruggt húsnæði.

14. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „ Almenn“ í 1. tölul. 1. mgr. kemur: Sértæk.

b. 2. tölul. 1. mgr. orðast svo: Lán til sveitarfélaga eða annarra aðila til byggingar, kaupa eða endurbóta á stofnunum samkvæmt lögum um málefni aldraðra, vistheimilum fyrir börn og unglinga eða öðrum þjónustustofnunum og húsnæðisúrræðum lögum samkvæmt.

c. Í stað orðanna „byggingar eða kaupa“ í 3. tölul. 1. mgr. kemur: byggingar, kaupa eða endurbóta.

15. gr.

16. gr. laganna fellur brott.

16. gr.

18. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Skilyrði fyrir lánveitingu.

Íbúðalánasjóði er heimilt að veita einstaklingum lán til kaupa, byggingar eða endurbóta á íbúðarhúsnæði.

Skilyrði þess að Íbúðalánasjóður samþykki lánveitingu til umsækjanda er að umsækjandi sýni fram á að hann fái ekki lán á ásættanlegum kjörum vegna fasteignar hjá fjármálafyrirtæki, svo sem vegna staðsetningar fasteignarinnar eða af öðrum ástæðum. Einnig skulu uppfyllt skilyrði um veðhæfni fasteignar og greiðslugetu skuldara, sbr. viðmiðunarreglur sem stjórn sjóðsins setur.

Ráðherra setur með reglugerð nánari reglur um skilyrði fyrir veitingu sértækra lána.

17. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „almennra“ í 1. mgr. kemur: sértækra.

b. Við 3. mgr. bætist nýr málsliður er orðast svo: Stjórn Íbúðalánasjóðs ákvarðar vexti ÍLS- veðbréfa vegna sértækra lána með hliðsjón af markaðsvöxtum á útgefnum sértryggðum skuldabréfum að viðbættu vaxtaálagi skv. 28. gr.

18. gr.

Fyrirsögn VI. kafla laganna verður: Sértæk lán til einstaklinga.

19. gr.

Í stað orðanna „byggingar eða kaupa leiguíbúða“ í 33. gr. laganna kemur: byggingar, kaupa eða endurbóta á leiguíbúðum.

20. gr.

Við 39. gr. laganna bætist ný málsgrein er orðast svo:

Ákvæði þetta á þó ekki við um leiguíbúðir sem fengið hafa stofnframlag á grundvelli laga um almennar íbúðir.

21. gr.

Orðið „húsnæðisnefndar“ í 42. gr. laganna fellur brott.

22. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 47. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt að afskrifa útistandandi veðkröfur sjóðsins“ í 1. mgr. kemur: Heimilt er að afskrifa útistandandi veðkröfur Íbúðalánasjóðs.

b. Í stað orðanna „Stjórn Íbúðalánasjóðs er einnig heimilt að afskrifa útistandandi veðkröfur sjóðsins“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: Einnig er heimilt að afskrifa útistandandi veðkröfur Íbúðalánasjóðs.

c. Á eftir orðunum „til einstaklinga“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: sbr. ákvæði laga nr. 101/2010, um greiðsluaðlögun einstaklinga.

d. Í stað orðanna „Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt“ og „sjóðsins“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: Heimilt er; og: Íbúðalánasjóðs.

e. Í stað orðanna „Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt“ og „sjóðinn“ í 1. málsl. 5. mgr. og 1. málsl. 6. mgr. kemur: Heimilt er; og: Íbúðalánasjóð.

f. Í stað orðanna „stjórn Íbúðalánasjóðs“ og „stjórnin“ í 2. málsl. 6. mgr. kemur: Íbúðalánasjóður; og: sjóðurinn.

g. Á undan orðunum „þess ráðuneytis“ í 2. málsl. 6. mgr. kemur: og; og orðin „og Ríkisendurskoðunar“ í sama málslið falla brott.

23. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 48. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Heimilt er að skuldbreyta vanskilum á lánum sem veitt hafa verið einstaklingum í því skyni að leysa úr tímabundnum greiðsluerfiðleikum hjá lánþegum með því að veita skuldbreytingarlán til allt að 30 ára eða leggja vanskil við höfuðstól skuldarinnar. Einnig er heimilt að veita lántakendum lána til byggingar eða kaupa á leiguhúsnæði, sem og lánþegum eldri leiguíbúðalána sem Íbúðalánasjóður hefur yfirtekið, lán til skuldbreytingar á vanskilum til allt að 30 ára í því skyni að leysa úr tímabundnum greiðsluerfiðleikum.

b. 1. málsl. 2. mgr. orðast svo: Heimilt er að fresta greiðslum hjá einstaklingum í allt að þrjú ár og leggja þær greiðslur við höfuðstól skuldarinnar, enda þyki slík aðstoð líkleg til að leysa eða koma í veg fyrir greiðsluvanda.

c. Orðin „stjórn Íbúðalánasjóðs“ í 4. málsl. 2. mgr. falla brott.

d. 1. málsl. 4. mgr. orðast svo: Heimilt er að lengja upphaflegan lánstíma lána sjóðsins hjá hverjum lántaka um allt að 30 ár.

e. Í stað orðanna „Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt“ í 6. og 7. mgr. kemur: Heimilt er.

f. Á eftir orðunum „nánari reglur um“ í 8. mgr. kemur: skilyrði fyrir beitingu úrræða og.

24. gr.

49. gr. laganna orðast svo:

Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt að innheimta gjöld fyrir veitta þjónustu. Gjaldtaka skal aldrei vera hærri en kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna. Heimilt er að dreifa kostnaði á skuldara þannig að búseta hafi ekki áhrif á kostnaðinn.

25. gr.

Ákvæði til bráðabirgða IX í lögunum fellur brott.

26. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Til að stuðla að jafnvægi milli inn- og útgreiðslna hjá Íbúðalánasjóði, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna, og draga þannig úr áhættu sjóðsins vegna uppgreiðslna er Íbúðalánasjóði heimilt að bregðast við uppgreiðslu þegar veittra lána með því að veita lán skv. VI. eða VIII. kafla laganna til endurfjármögnunar lána hjá sjóðnum sem veitt voru fyrir gildistöku laga þessara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Félags- og húsnæðismálaráðherra skipaði 9. september 2013 verkefnisstjórn um framtíðarskipan húsnæðismála með vísun til þingsályktunar nr. 1/142, um aðgerðir vegna skuldavanda heimila á Íslandi (9. mál á 142. löggjafarþingi), sem samþykkt var á Alþingi 28. júní 2013. Í athugasemdum við þingsályktunartillöguna kom m.a. fram að eftirfarandi væri lagt til: „Verkefnisstjórn verði falið að koma með tillögur að framtíðarstefnu í húsnæðismálum. Þá verði henni falið að koma með tillögur að nýju húsnæðislánakerfi, m.a. með það í huga að tryggja virkan leigumarkað og skilvirk félagsleg úrræði fyrir þá sem slíkt þurfa.“ Enn fremur skipaði ráðherra samvinnuhóp með fulltrúum 32 hagsmunaaðila sem falið var að vera verkefnisstjórninni til ráðgjafar.

Verkefnisstjórn um framtíðarskipan húsnæðismála skilaði tillögum sínum til félags- og húsnæðismálaráðherra í maí 2014. Í skýrslu nefndarinnar var m.a. fjallað um hlutverk stjórnvalda við veitingu þjónustu í almannaþágu á húsnæðislánamarkaði. Í kjölfarið var hafist handa við að útfæra nánar tillögur verkefnisstjórnarinnar, m.a. um hvernig stjórnvöld gætu sett fram og kynnt húsnæðisstefnu sína með heildstæðum hætti með aðkomu Alþingis, sveitarfélaga og hagsmunaaðila, hvernig mætti finna framkvæmd húsnæðisstefnu stjórnvalda traustan farveg til framtíðar og afmarka enn frekar starfsemi Íbúðalánasjóðs á varanlegan máta við félagslegt hlutverk og lánveitingar þar sem markaðsbrestur væri fyrir hendi. Var bent á hlutverk norska Húsbankans (no. Husbanken) sem hugsanlega fyrirmynd.

Þá skilaði starfshópur um framtíðarhorfur og framtíðarhlutverk Íbúðalánasjóðs, sem skipaður var af fjármála- og efnahagsráðherra 13. september 2012, skýrslu í apríl 2013 og var hún m.a. höfð til hliðsjónar við vinnu verkefnisstjórnarinnar. Þar koma fram þær tillögur að markmið sjóðsins skuli vera tvíþætt, annars vegar að sinna þjónustuhlutverki í almannaþágu, m.a. með því að lána til eigna undir skilgreindum verðmörkum og annast lánveitingar til sveitarfélaga, félaga og félagasamtaka sem hafa það að langtímamarkmiði að leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum án hagnaðarkvaðar og hins vegar að vera til taks við markaðsbrest, hvort sem er almennt eða á einstökum svæðum.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Á undanförnum árum hefur gætt aukinnar gagnrýni á það fyrirkomulag að hið opinbera sé á almennum lánamarkaði. Þannig hefur Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) tekið starfsemi Íbúðalánasjóðs til skoðunar og gert ýmsar athugasemdir við starfsemi hans sem leiddu til þess að gerðar voru breytingar á sjóðnum til að starfsemi hans samrýmdist ríkisstyrkjareglum EES-samningsins. Með lögum nr. 84/2012 voru gerðar breytingar á lögum um húsnæðismál sem miðuðu að því að koma til móts við tilmæli Eftirlitsstofnunar EFTA í kjölfar þeirrar niðurstöðu stofnunarinnar að Íbúðalánasjóður nyti ríkisaðstoðar. Nauðsynlegt þótti að afmarka ríkisaðstoðina við þá starfsemi sjóðsins sem taldist félagsleg, en í því gat m.a. falist að binda hana við tiltekna lánaflokka sem hafa félagsleg viðmið og eru formlega afmarkaðir sem slíkir. Á meðal þeirra breytinga sem gerðar voru var nýtt ákvæði þar sem sett var hámark á fasteignamat þess húsnæðis sem sjóðnum var heimilt að lána til einstaklinga til kaupa eða byggingar. Að sama skapi voru felldar niður heimildir sjóðsins til að veita almenn leiguíbúðalán og heimildir til að lána byggingarverktökum eða öðrum lögaðilum sem reknir voru í hagnaðarskyni. Þá voru sett inn ákvæði um hámarksstærð og hámarksverð leiguíbúða sem lánað er til.

Markmið frumvarpsins er að finna hlutverki stjórnvalda við veitingu þjónustu í almannaþágu á húsnæðismarkaði traustan farveg til framtíðar. Lagt er til að stjórnvöld setji fram og kynni heildstæða húsnæðisstefnu með aðkomu Alþingis og að hlutverk sveitarfélaga við mótun húsnæðisstefnu sé skýrt og eflt og aðkoma hagsmunaaðila tryggð með tilkomu húsnæðisþings. Framkvæmd húsnæðisstefnu stjórnvalda er fundinn traustur farvegur með því að skerpa á því meginhlutverki Íbúðalánasjóðs að vinna að stefnumótun á sviði húsnæðismála og vera ráðherra til ráðgjafar við mótun húsnæðisstefnu, vinna að upplýsingaöflun um húsnæðismarkaðinn og styðja við sveitarfélög við gerð og framkvæmd húsnæðisáætlana þeirra. Eitt af meginhlutverkum sjóðsins verður að úthluta svokölluðum stofnframlögum sem ætluð eru til að styðja við uppbyggingu leiguhúsnæðis fyrir einstaklinga sem eru undir tilteknum tekju- og eignamörkum og sinna sértækum lánveitingum á félagslegum forsendum vegna markaðsbrests, hvort sem er almennt eða á einstökum svæðum.

Þá er mikilvægt að skilja skýrt á milli þeirrar starfsemi sem sjóðurinn hefur haft með höndum og þess félagslega hlutverks sem honum er ætlað með frumvarpi þessu og ná þannig því markmiði sem hefur verið stefnt að með fyrri aðgerðum, nánar tiltekið að takmarka áhættu Íbúðalánasjóðs og ríkisins vegna fyrri skuldbindinga. Ástæða þess að mikilvægt er að tryggja skýran aðskilnað milli eldra lánasafns sjóðsins og nýrra verkefna er m.a. þær kröfur sem gerðar eru vegna ríkisstyrkjareglna EES-samningsins og koma fram í áliti ESA í máli sem varðaði Hörpu og rakið er í IV. kafla hér að framan. Þá var við vinnslu frumvarpsins fundað með Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu og drög þess send þeim til umsagnar, m.a. til að fá þeirra álit á þeim breytingum sem verða á rekstri sjóðsins. Í umsögn Seðlabanka Íslands kemur m.a. fram að það verkefni að leysa fortíðarvanda sjóðsins og draga saman efnahagsreikning hans þannig að tap ríkissjóðs verði sem minnst sé eðlisólíkt þeirri starfsemi sem boðuð sé með frumvarpi þessu. Hætta sé á að fjármögnun sjóðsins verði ógegnsæ ef ekki verði skilið að fullu milli nýrrar lánastarfsemi og þess verkefnis að lágmarka tap af fyrri lánastarfsemi. Til að tryggja þennan aðskilnað í verki þurfi að verða bókhaldslegur og stjórnunarlegur aðskilnaður á milli húsnæðislána á félagslegum grunni og þess að vinda ofan af eldri starfsemi sjóðsins. Það mætti gera með því að koma á fót nýrri stofnun en á grundvelli sjónarmiða um hagkvæmni og samrekstur innviða mætti einnig stuðla að deildarskiptingu stofnunar sem núverandi Íbúðalánasjóður yrði hluti af en bókhaldslegur aðskilnaður væri skýr.

Í umsögn Fjármálaeftirlitsins kemur fram mikilvægi þess að nái frumvarpið fram að ganga og Íbúðalánasjóði verði falið að veita sértæk lán beri að aðskilja þá starfsemi skýrt frá núverandi starfsemi sjóðsins. Mikilvægt sé að einnig verði um að ræða stjórnunarlegan aðskilnað til að tryggja að skipting kostnaðar við rekstur eininganna verði ekki ógagnsær og bjóði heim hættunni á að fjárhagslegir hagsmunir eldri starfsemi Íbúðalánasjóðs blandist við hina nýju starfsemi og fjármunir sjóðsins verði þannig áfram bundnir í áhættusömum og óhagstæðum lánum. Fjármálaeftirlitið leggur því mikla áherslu á að aðskilnaður verði á milli rekstrareininganna og að tryggt verði, komi til þess að lausafé gamla sjóðsins verði lánað til félagslegra verkefna, að ferlið verði gagnsætt og verðlagning í samræmi við þá áhættu sem felst í lánveitingum nýja sjóðsins.

Leitað var til endurskoðenda Íbúðalánasjóðs, Grant Thornton, um hvernig eðlilegt væri að framkvæma bókhaldslegan aðskilnað vegna þessara tveggja rekstrareininga sem annast annars vegar nýjar lánveitingar og halda hins vegar utan um núverandi eignasafn og skuldbindingar. Bókhaldslegur aðskilnaður felst í því að innan sömu rekstrareiningar er eignum, skuldum, tekjum og gjöldum skipt upp eftir einstökum rekstrareiningum eftir því sem kostur er. Er þetta jafnan gert með deildaskiptingu í bókhaldi þannig að einstakir bókhaldsliðir tilheyra ákveðinni deild. Hvað útlán Íbúðalánasjóðs varðar mundi það þýða að stofna yrði nýja útlánaflokka sem aðskildir væru eldri útlánum. Með því væri hægt að láta kerfi sjóðsins aðgreina útlánin á milli rekstrareininga. Vaxtatekjur, lántökugjöld og aðrir liðir sem kerfi sjóðsins reiknar út mundu þannig skila sér sjálfkrafa í fjárhagsbókhaldinu á réttar deildir á grundvelli þessara útlánaflokka. Lagt var til að sjóðurinn mundi stofna nýtt bankanúmer fyrir nýju rekstrareininguna sem aðgreind er frá annarri starfsemi. Með þessu yrði þessi skipting rekstrareininga Íbúðalánasjóðs sambærileg við það sem gert er hjá viðskiptabönkum og öðrum fjármálastofnunum sem starfrækja útibú. Innlánsreikningar og útlán einstakra útibúa viðskiptabanka og annarra fjármálastofnana eru aðgreind með sérstökum bankanúmerum en útibúin eru ekki sjálfstæðir lögaðilar heldur rekin á kennitölu höfuðstöðvanna.

Áhættustýring sjóðsins þyrfti að reikna virðisrýrnun útlána niður á einstök útlán þannig að unnt væri að færa hana á réttar rekstrareiningar. Þetta gæti skapað ákveðið flækjustig þar sem virðisrýrnun er jafnan reiknuð á grundvelli viðskiptamanna og ekki hægt að útiloka að einstakir viðskiptamenn eigi útlán í báðum rekstrareiningum. Í þeim tilvikum sem nýjar lánveitingar sjóðsins yrðu fjármagnaðar með lausafé sjóðsins þyrfti að huga að innri fjármögnun. Þá yrði nýja rekstrareiningin í raun að taka lán frá eldri rekstrareiningunni og reikna þyrfti innri vexti á þá lánveitingu. Íbúðalánajóður gerir ársreikninga sína í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla (IFRS). Af þeim sökum þarf að huga að kröfum þeirra við gerð ársreiknings. Svo framarlega sem Íbúðalánasjóður er rekinn sem ein heild, sem einn lögaðili, verður rekstrar- og efnahagsreikningur sjóðsins áfram birtur sem ein heild í ársreikningi sjóðsins. Uppgjör rekstrareininganna yrði sett fram sem skýring um starfsþætti við ársreikninginn. Við framsetningu þeirrar skýringar þyrfti að huga að kröfum IFRS 8 Operating segments um starfsþætti. Samkvæmt IFRS 8 skal framsetning starfsþátta vera þannig háttað að hún endurspegli þá sýn sem stjórnendur hafa á fjárhagslegan árangur og skipting í starfsþætti á að endurspegla deildaruppgjör í innri skýrslum.

III. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru í fyrsta lagi lagðar til breytingar á lögunum í samræmi við lög nr. 52/2016, um almennar íbúðir, og breytt hlutverk Íbúðalánasjóðs, m.a. vegna þeirra verkefna sem honum eru falin við veitingu stofnframlaga á grundvelli þeirra laga.

Í öðru lagi eru lagðar til breytingar á ákvæðum sem fjalla um hlutverk sjóðsins og bókhaldslegan aðskilnað milli þeirra verkefna sem hann hefur haft hingað til og þeirra verkefna sem hann mun sinna eftir gildistöku frumvarpsins, verði það að lögum.

Í þriðja lagi er skerpt á hlutverki Íbúðalánasjóðs, sveitarfélaga og Alþingis í stefnumótun og áætlanagerð í húsnæðismálum. Ákvæðum um hlutverk sjóðsins er breytt þannig að stefnumótun, greiningum og áætlanagerð er gert hærra undir höfði og ákvæði um húsnæðisáætlanir sveitarfélaga og skyldu þeirra til að aðstoða þá sem eiga erfitt með að afla sér húsnæðis eru skýrð. Lagt er til að ákvæði um húsnæðisnefndir sveitarfélaganna falli brott en verkefni sveitarfélaga verði fengin sveitarstjórn sem geti svo í samþykktum sínum ákveðið að fela öðrum aðila innan sveitarfélagsins þau. Þá er lagt til að við lögin bætist nýr kafli sem fjalli sérstaklega um stefnumótun á sviði húsnæðismála og húsnæðisáætlanir, en þar er m.a. að finna nýtt ákvæði sem fjallar um húsnæðisþing, sem halda skal á tveggja ára fresti, og skyldu ráðherra til að leggja fram þingsályktunartillögu um stefnumótun á sviði húsnæðismála til að tryggja aðkomu Alþingis.

Í fjórða lagi eru lagðar til breytingar á þeim heimildum sem sjóðurinn hefur til að veita lán til einstaklinga til kaupa á fasteignum til eigin nota. Nú hefur sjóðurinn heimild til að veita lán til kaupa á fasteignum sem eru undir ákveðnum verðmörkum auk þess sem ákveðið hámark er á fjárhæð þeirra lána sem honum er heimilt að veita, óháð staðsetningu þeirra. Breyting sú sem lögð er til hér felst í því að til þess að sjóðnum verði heimilað að lána einstaklingum til kaupa á fasteign þarf lántakandi að sýna fram á að hann fái ekki lán á ásættanlegum kjörum hjá lánastofnun vegna staðsetningar fasteignarinnar eða af öðrum ástæðum. Núgildandi ákvæði um hámarkslán og hámarksverð fasteigna munu þó haldast óbreytt.

Að lokum eru lagðar til breytingar á ákvæðum um úrræði vegna greiðsluvanda lánþega og afskriftir.

IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Að mati ráðuneytisins gefur efni frumvarps þessa ekki sérstakt tilefni til mats á samræmi þeirra tillagna sem fram koma í frumvarpinu við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Það fyrirkomulag sem lagt er til í frumvarpinu uppfyllir sömu skilyrði og þau lán sem Íbúðalánasjóður veitir nú á sérstökum vaxtakjörum, sbr. 37. gr. laga um húsnæðismál, með tilliti til 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningsins). Í ljósi þess að í frumvarpi þessu er lagt til að skerpa á hlutverki stjórnvalda í almannaþágu á húsnæðismarkaði með því að einskorða starfsemi hans enn frekar við félagslegt hlutverk hans verður að telja að verkefni Íbúðalánasjóðs eftir þær breytingar sem lagðar eru til hér samrýmist framangreindri 61. gr. samningsins.

Í frumvarpi þessu er lagt til að meðal tekna sjóðsins verði framlög úr ríkissjóði sem ákvörðuð verði á fjárlögum hverju sinni. Slíkt ákvæði hefur ekki verið að finna í lögunum áður og vakna því spurningar hvort slíkt geti leitt til áhættu fyrir ríkissjóð eða geti talist ríkisstyrkur við þau lán sjóðsins sem veitt hafa verið á grundvelli eldri laga. Til að mæta þeim sjónarmiðum er lagt til að tryggður verði bókhaldslegur aðskilnaður milli þeirra verkefna sem hann hefur haft hingað til og þeirra verkefna sem hann mun sinna eftir gildistöku frumvarpsins, verði það að lögum. Slíkt fyrirkomulag hefur verið talið samræmast ríkisstyrkjareglum EES-samningsins, m.a. í ákvörðun ESA frá 11. desember 2013 um fjármögnun Hörpu. Forsaga þess máls er sú að ESA barst kvörtun 19. september 2011 varðandi meintan opinberan styrk frá ríkinu og Reykjavíkurborg vegna ráðstefnu- og veitingaþjónustu í Hörpu og ákvað 20. mars 2013 að hefja formlega rannsókn á málinu. Að mati ESA hafði verið leitt í ljós að þátttaka ríkisins og borgarinnar í fjármögnun Hörpu væri nauðsynleg, í meðalhófi og ylli ekki óhóflegri skekkju á samkeppni. Enn fremur, með því að aðskilja reikninga í efnahagslegum og óefnahagslegum rekstri Hörpu, hefði íslenskum yfirvöldum tekist að tryggja engin neikvæð umframáhrif vegna framlaga þeirra til menningarlegra þátta í starfsemi Hörpu. Fjármögnun Hörpu var þess vegna talin í samræmi við reglur um ríkisstyrki EES-samningsins.

Í ljósi framangreinds álits er það mat ráðuneytisins að ákvæði frumvarpsins um bókhaldslegan aðskilnað á núverandi lánasafni sjóðsins frá þeirri starfsemi sem hann kemur til með að hafa með höndum, nái þetta frumvarp fram að ganga, standist þær kröfur sem ESA gerir til aðskilnaðar samkvæmt framangreindu. Mun jafnframt vera litið til þeirra sjónarmiða sem koma fram í álitinu við skiptingu á kostnaði við rekstur sjóðsins, svo sem húsnæði, starfsmannahald o.s.frv. vegna rekstrar gamla lánasafnsins annars vegar og nýrrar starfsemi hins vegar.

V. Framkvæmd á Norðurlöndunum.

Í skýrslu norrænu ráðherranefndarinnar um norræna húsnæðismarkaðinn kom fram að hæsta hlutfall séreignar væri í Noregi þar sem um 80% heimila eiga sitt eigið húsnæði. Þar á eftir væri Ísland með 73% heimila sem eiga eigið húsnæði, Finnland með 70%, Svíþjóð með 64% og í Danmörku er um helmingur heimila í eigin húsnæði. Nokkur munur er einnig á samsetningu íbúðarhúsnæðis á milli landanna, en hæsta hlutfall af sér- eða tvíbýlum er að finna í Noregi, eða rúm 60% íbúðarhúsnæðis. Þar á eftir kemur Danmörk með 59,3%, Finnland með 54,1% en lægsta hlutfallið er í Svíþjóð, eða 44,3%. Svíþjóð og Ísland eru með hæsta hlutfall fjölbýlishúsa, þ.e. 55,7% og 49% íbúðarhúsnæðis. Við gerð frumvarpsins var því litið til fyrirmynda annars staðar á Norðurlöndunum, þá sérstaklega Noregs og Finnlands þar sem meiri áhersla hefur verið á séreign heimila.

ARA (Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet) í Finnlandi er ríkisstofnun sem heyrir undir umhverfisráðuneytið þar í landi og ber ábyrgð á framkvæmd húsnæðisstefnu stjórnvalda. Verkefni hennar felast m.a. í að veita stofnstyrki (startbidrag) og ábyrgðir og niðurgreiðslu vaxta til byggingar eða kaupa á félagslegu húsnæði og leiguíbúðum, sinna þróun og rannsóknum á húsnæði og styðja við uppbyggingu á húsnæði til tekjulágra einstaklinga og hópa sem þurfa á sérstökum stuðningi að halda. Við ákvörðun viðmiðunarvaxta er litið til markaðskjara en þó er ákveðið hámark sett. Þá safnar stofnunin og greinir upplýsingar og tölfræði um húsnæðismál og -markaðinn auk þess að miðla upplýsingum um nýjustu rannsóknir og þróun húsnæðismála. ARA var sett á stofn árið 1993 en rekja má forsögu stofnunarinnar aftur til stríðsáranna þegar Finnar bjuggu við mikinn húsnæðisskort og byggingu svokallaðra Arava-húsa með stuðningi hins opinbera. Stuðningurinn var með ýmsum hætti, þar með talið ábyrgðum ríkisins á útgefnum skuldabréfum. Í dag ákveður finnska þingið árlega í tengslum við fjárlög umfang stuðnings ARA og áherslur. Megináherslur í starfsemi ARA eru að styðja sveitarfélög og frjáls félagasamtök í að byggja félagslegt leiguhúsnæði og lagfæra fyrirliggjandi húsnæði. ARA veitir ekki lán til kaupa á fasteignum á almennum markaði.

Húsbankinn í Noregi (no. Husbanken) hefur nú starfað í 70 ár, en hann var settur á stofn árið 1946 að lokinni síðari heimsstyrjöldinni. Hlutverk hans líkt og ARA hefur í tímans rás breyst frá því að vera almennur húsnæðisbanki í það að verða velferðarstofnun (velferdsetat) með félagslegar áherslur og samræmingaraðili við framþróun húsnæðismála í landinu. Meginhlutverk Húsbankans er að framfylgja húsnæðisstefnu stjórnvalda. Hann sér um greiðslu húsnæðisbóta auk þess að veita lán og styrki til kaupa og byggingar á húsnæði. Þá beitir hann sér fyrir rannsóknum og þróun í húsnæðismálum. Megináhersla í lánastarfsemi stofnunarinnar er að lána til nýbygginga og veita framlög til byggingar á félagslegu húsnæði fyrir þá sem þurfa aðstoð við húsnæðisöflun, að tryggja að lánsfjármögnun standi einnig til boða á afskekktari svæðum þar sem erfitt getur reynst að fá lán á ásættanlegum kjörum og lánveitingar til þeirra sem eru að kaupa sína fyrstu fasteign (no. startlån). Hann veitir ekki lán til kaupa á fasteignum á almennum markaði. Húsbankinn er fjármagnaður með framlögum úr ríkissjóði en við vaxtaákvörðun hans á útlánum er miðað við vexti af ríkisskuldabréfum auk álags. Þá hefur stofnunin einnig hlutverki að gegna við að stuðla að altækri hönnun (universal design) í húsnæðismálum, að gera húsnæði umhverfisvænna og veitir styrki vegna rannsókna og þróunar á sviði húsnæðismála.

VI. Samráð.

Frumvarp þetta var samið í velferðarráðuneytinu. Efni frumvarpsins byggist að miklu leyti á tillögum verkefnisstjórnar og samvinnuhóps um framtíðarskipan húsnæðismála frá árinu 2014, en í framangreindum nefndum áttu sæti fulltrúar frá hinu opinbera sem og hagsmunaaðilum. Þá var frumvarpið unnið í nánu samstarfi við Íbúðalánasjóð, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið.

Í verkefnisstjórn um framtíðarskipan húsnæðismála áttu enn fremur sæti fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, forsætisráðuneytinu, velferðarráðuneytinu, þingflokki Framsóknarflokksins og þingflokki Sjálfstæðisflokksins og hafði Samband íslenskra sveitarfélaga jafnframt áheyrnarfulltrúa þar.

Þá áttu sæti í samvinnuhópi um framtíðarskipan húsnæðismála fulltrúar frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Brynju – Hússjóði, Búmönnum hsf., Búseta hsf., Búseta á Norðurlandi hsf., Byggingafélagi námsmanna, Félagi fasteignasala, Félagsstofnun stúdenta, Hagsmunasamtökum heimilanna, Húseigendafélaginu, Íbúðalánasjóði, Landssambandi eldri borgara, Landssamtökum lífeyrissjóða, Neytendasamtökunum, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum leigjenda á Íslandi, Sjálfsbjörg, talsmanni neytenda, umboðsmanni skuldara, umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, þingflokki Bjartrar framtíðar, þingflokki Framsóknarflokksins, þingflokki Pírata, þingflokki Samfylkingarinnar, þingflokki Sjálfstæðisflokksins, þingflokki Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Öryrkjabandalagi Íslands.

Á vegum samvinnuhópsins voru skipuð fjögur teymi til að ræða einstök málefni og fjallaði eitt þeirra um hlutverk stjórnvalda við veitingu þjónustu í almannaþágu á húsnæðislánamarkaði. Í tillögum samvinnuhópsins er að finna greinargerð og meginsjónarmið teymisins (en hana má finna í fylgiskjali II með frumvarpi þessu). Þar kemur m.a. fram að fulltrúar í teyminu voru almennt sammála um að óbreytt húsnæðislánakerfi þar sem Íbúðalánasjóður héldi áfram að lána almenn húsnæðislán með ríkisábyrgð án nokkurra takmarkana væri ekki valkostur. Veiting slíkra lána samræmdist ekki skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt ríkisaðstoðarreglum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið á meðan sjóðurinn nýtur ríkisaðstoðar í ýmsu formi, einkum ríkisábyrgðar. Umræður á fundum teymisins beindust helst að eftirfarandi sviðsmyndum:

a. Dregið verði úr starfsemi Íbúðalánasjóðs og ný húsnæðislán takmörkuð við félagslegt hlutverk og lánveitingar þar sem markaðsbrestur væri fyrir hendi. Hér hefur m.a. verið horft til norska Húsbankans sem hugsanlegrar fyrirmyndar.

b. Rekstri Íbúðalánasjóðs verði hætt og íslenska ríkið dragi sig út af húsnæðislánamarkaði. Félagslegum og byggðalegum markmiðum stjórnvalda á húsnæðislánamarkaði verði mætt, t.d. með alþjónustukvöð og öðrum beinum aðgerðum ríkisins án milligöngu lánastofnunar í eigu ríkisins, t.d. í samstarfi við sveitarfélög.

c. Íbúðalánasjóður verði áfram virkur á almennum húsnæðislánamarkaði með lánveitingum án ríkisábyrgðar og annarrar ríkisaðstoðar. Sjóðurinn veiti ekki lengur þjónustu í almannaþágu á húsnæðislánamarkaði (e. services of a general economic interest), heldur verði ríki og sveitarfélögum falið að sinna því hlutverki með öðrum hætti en gert hefur verið fram til þessa.

Umræður um framangreindar sviðsmyndir leiddu m.a. til þess að teymið lagði fram eftirfarandi meginsjónarmið:

„1. Tekið verði sérstaklega á fortíðarvanda Íbúðalánasjóðs þannig að hann verði alfarið skilinn frá aðgerðum sem lúta að framtíðarskipan á húsnæðislánamarkaði. Hér verði til dæmis horft til tillagna ráðgjafarfyrirtækjanna um að starfsemi Íbúðalánasjóðs í núverandi mynd verði lögð af og umsýsla lánasafns og skuldbindinga sjóðsins verði sett í sérstakan farveg.

2. Opnað verði fyrir möguleika á stofnun sérstakra húsnæðislánafélaga, t.d. að danskri fyrirmynd, þar sem áhersla verði lögð á að jafnvægi ríki á milli greiðsluflæðis húsnæðislána og fjármögnunar þeirra.

3. Aðkomu ríkisins að slíku fyrirkomulagi mætti tryggja með stofnun hlutafélags sem veiti almenn húsnæðislán á markaðsvöxtum án ríkisábyrgðar. Fulltrúar SFF og SA lýstu sig afar ósammála þeirri hugmynd að ríkið kæmi að húsnæðislánamarkaði með stofnun hlutafélags sem veiti almenn húsnæðislán, í beinni samkeppni við almennar lánastofnanir. Má færa fyrir því rök að slík bein aðkoma ríkisins á opnum samkeppnismarkaði geti orðið til þess að hamla þróun og framgangi skilvirks og hagkvæms húsnæðislánamarkaðar. Sé talin hætta á að almennar lánastofnanir sinni ekki öllu landinu í starfsemi sinni er einfaldara að leysa það með kvöð um þjónustu annað hvort í lögum eða samningum við almennar lánastofnanir. Fulltrúi ASÍ taldi hins vegar afar mikilvægt, að því gefnu að fortíðarvandi Íbúðalánasjóðs verði leystur með því að skilja þau lán og þau undirliggjandi skuldabréf sem standa að baki frá efnahagsreikningi Íbúðalánasjóðs, að Íbúðalánasjóður starfi áfram á þessum markaði. Það eru einfaldlega engin efnisleg rök fyrir því að hann hverfi af markaði, þó það kunni að vera rök fyrir því að jafna samkeppnisskilyrði gagnvart bönkunum. ASÍ setur sig því alfarið gegn þeirri hugmynd að sjóðurinn verði lagður niður. Að mati fulltrúa Íbúðalánasjóðs er einnig afar mikilvægt að ríkið þurfi að koma að húsnæðislánamarkaði. Þrátt fyrir fullyrðingar SFF um að fjármálafyrirtæki þjóni öllu landinu telji hann að sagan segi annað og ekki sé hægt að tryggja öryggi og fjármögnun til búsetu almennings á annan hátt en með aðkomu ríkisins.

4. Við mat á aðkomu ríkisins að félagslegu húsnæðislánakerfi þar sem meðal annars er horft til lánveitinga til landssvæða þar sem markaðsbrestur væri fyrir hendi og félagslegra leiguíbúða með sérstakri fyrirgreiðslu/ívilnunum frá ríkinu er meðal annars bent á tillögur í greinargerð KPMG um að líklega þurfi milligöngu sveitarfélaga eða einhvers konar samvinnu ríkis og sveitarfélaga til að ná markmiðum stjórnvalda um veitingu húsnæðislána á erfiðum markaðssvæðum. Í þessu samhengi er t.d. bent á reynslu Dana og Norðmanna.“

Ekki hefur hafist vinna við meginsjónarmið 2. og 3. liðar varðandi að sett verði á fót sérstök húsnæðislánafélög en þeim tillögum sem er að finna í frumvarpi þessu er ætlað að mæta þeim meginsjónarmiðum sem koma fram í 1. og 4. tölul. greinargerðar teymisins. Þó er rétt að árétta að fram kemur í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um húsnæðismál frá 28. maí 2015 að „unnið verði áfram að breyttu fyrirkomulagi fjármögnunar almennra húsnæðislána. Í því efni verði tekið mið af tillögum verkefnastjórnar um framtíðarskipan húsnæðismála, nýrri veðlánatilskipun ESB og gögnum um rekstrarforsendur nýrra húsnæðislánafélaga og stöðu Íbúðalánasjóðs.“ Yfirlýsingin er birt með frumvarpi þessu (sjá fylgiskjal I).

VII. Mat á áhrifum.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Frumvarpið, verði það að lögum, mun ekki hafa bein áhrif á afkomu ríkissjóðs umfram það sem þegar hefur verið ákveðið með framlögum á fjárlögum til stofnframlaga. Áætlað er að umsýsla með veitingu stofnframlaga og sú greiningarvinna og upplýsingaöflun sem varða áætlanagerð og stefnumótun í húsnæðismálum hækki árlegan rekstrarkostnað Íbúðalánasjóðs um 40–50 millj. kr. á ári. Á móti vegur að rekstrarkostnaður vegna hefðbundinnar lánastarfsemi sjóðsins mun lækka um 150–200 millj. kr. á næstu árum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóður hætti lánveitingum til almennra fasteignaviðskipta. Íbúðalánasjóði verður þó heimilt að sinna sértækri lánastarfsemi til einstaklinga í ákveðnum og tilteknum tilvikum. Þessi starfsemi felur í sér óbeina áhættu fyrir ríkissjóð. Hún verður þó að teljast óveruleg og breyta litlu um þá ábyrgð sem ríkissjóður ber þegar á lántökum Íbúðalánasjóðs. Í ákvæði til bráðabirgða er Íbúðalánasjóði veitt heimild til að endurfjárfesta fjármuni sem falla til vegna uppgreiðslna á lánum í því skyni að takmarka tjón sjóðsins og lágmarka áhættu ríkissjóðs af skuldbindingum sjóðsins.

Verulega hefur dregið úr almennum útlánum sjóðsins til einstaklinga undanfarin ár og hefur hlutdeild sjóðsins í nýjum útlánum til einstaklinga verið innan við 10% sl. tvö ár, samanborið við 50–60% hlutdeild fyrir 10–12 árum. Sé tekið tillit til uppgreiðslna á eldri lánum einstaklinga er staðan hins vegar neikvæð þar sem uppgreiðslur hafa verið umtalsvert hærri en ný útlán til einstaklinga. Í áætlun sjóðsins fyrir árið 2016 er gert ráð fyrir að ný útlán verði 8,5 milljarðar kr. en uppgreiðslur um 35 milljarðar kr. Sömuleiðis hefur heildarlánasafn sjóðsins minnkað vegna mikilla uppgreiðslna lána og nam í árslok 2015 um 650 milljörðum kr. samanborið við tæplega 800 milljarða kr. í árslok 2011.

Ætla má að frumvarpið muni ekki hafa mikil áhrif á fjárhag sveitarfélaga þar sem í því er fyrst og fremst verið að skerpa á úrvinnslu verkefna sem eru að miklu leyti nú þegar meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga. Í kostnaðarumsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga (sjá fylgiskjal III) er bent á að þótt gerð húsnæðisáætlana sé hluti af lögbundnu hlutverki sveitarfélaga hafi því verkefni lítið verið sinnt og að aukin áhersla á slíka greiningarvinnu geti kallað á aukna vinnu frá því sem nú er. Í umsögn sambandsins er því lagt til að samráðsnefnd á grundvelli 7. gr. samkomulags frá 31. maí 2016 verði falið að vakta þau áhrif sem lögfesting frumvarpsins muni hafa á fjárhag sveitarfélaga næstu þrjú ár.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að orðin „með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála“ falli brott úr 1. gr. laganna. Er með því verið að undirstrika þá breytingu sem stefnt er að í starfsemi sjóðsins, að færa áherslur hans frá lánveitingum á almennum markaði og auka áherslu á félagslegt hlutverk hans, stefnumörkun og greiningu.

Um 2. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á orðskýringum.

Lögð er til breyting á skilgreiningum hugtakanna almenn lán og viðbótarlán í samræmi við það markmið frumvarpsins að sjóðurinn hætti almennum lánveitingum þannig að í stað orðsins „veitir“ komi „hefur veitt“.

Þá er lagt til að við bætist þrjár nýjar orðskýringar. Annars vegar er að finna tvær nýjar orðskýringar á hugtökunum almennar íbúðir og stofnframlög til samræmis við hlutverk sjóðsins við veitingu stofnframlaga samkvæmt nýsamþykktum lögum um almennar íbúðir, nr. 52/2016. Hins vegar er lögð til skilgreining á hugtakinu sérstök lán sem skilgreini þau lán sem Íbúðalánasjóður veitir til einstaklinga verði frumvarp þetta að lögum.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna, sem kveður á um að stofna skuli sérstakan lánasjóð er nefnist Íbúðalánasjóður sem láni til íbúðakaupa, nýbygginga eða endurbóta íbúðarhúsnæðis á Íslandi, falli brott.

Um 4. gr.

Í 4. gr. er lagt til að nýjum málslið verði bætt við 1. mgr. 5. gr. laganna sem fjallar um ábyrgð sveitarstjórna á að leysa húsnæðisþörf þeirra sem þurfa aðstoð við húsnæðisöflun og í því skyni skuli sveitarstjórn fylgjast með þörf fyrir húsnæði í sveitarfélaginu. Er lagt til að við þetta bætist að sveitarstjórn fari jafnt með stjórn og samræmingu húsnæðismála á vegum sveitarfélaga.

Um 5. gr.

Í greininni er lagt til að í 6. gr. laganna falli brott ákvæði um skyldu sveitarfélags til að hafa sérstaka húsnæðisnefnd en í stað þess verði sveitarstjórn heimilað að setja á fót húsnæðisnefnd eða fela annarri nefnd á vegum sveitarfélagsins stjórn og framkvæmd húsnæðismála á vegum sveitarfélagsins. Í framkvæmd er það svo að í fæstum sveitarfélögum eru starfandi sérstakar húsnæðisnefndir í dag heldur eru verkefni þeirra falin öðrum fastanefndum. Þykir ekki ástæða til að kveða á um að sérstök nefnd skuli fara með verkefnin og er því lagt til að sveitarstjórn séu falin þau verkefni sem lögin kveða á um en svo er sveitarstjórnum í einstökum sveitarfélögum frjálst að ákveða hvort sveitarstjórn fer sjálf með verkefnin eða felur annarri nefnd á vegum sveitarfélagsins.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að í upphafi III. kafla komi ný grein, 6. gr. a, sem fjalli um hlutverk Íbúðalánasjóðs og komi í stað gildandi 9. gr. sem lagt er til að verði felld brott. 1. mgr. 6. gr. er að nokkru leyti í efnislegu samræmi við gildandi 9. gr. en liðir hafa verið færðir til og nýjum bætt við. Þannig er í 1. tölul. fjallað um að hlutverk sjóðsins sé að vinna að stefnumótun á sviði húsnæðismála og vera ráðherra til ráðgjafar um mótun húsnæðisstefnu en sambærilegt ákvæði er ekki að finna í núgildandi lögum. Í 2. tölul. er kveðið á um að sjóðurinn skuli beita sér fyrir rannsóknum á sviði húsnæðismála og koma á framfæri við almenning upplýsingum er varða húsnæðismál. Ákvæði þetta er einnig nýmæli. Í 3. tölul. kemur fram að sjóðurinn skuli annast söfnun, úrvinnslu og útgáfu upplýsinga á sviði húsnæðismála og meta þörf á búsetuúrræðum. Í 4. tölul. kemur fram að Íbúðalánasjóður skuli halda utan um húsnæðisáætlanir sveitarfélaga. Er þetta efnislega í samræmi við núgildandi 10. tölul. 9. gr. en ákvæðin sem hér eru lögð til eru ítarlegri en þau sem nú eru í gildi. Í 5. tölul. er að finna nýmæli sem fjallar um að sjóðurinn skuli veita stofnframlög í samræmi við lög um almennar íbúðir, nr. 52/2016. 6. tölul. er efnislega samhljóða núgildandi 2. tölul. 9. gr. og 7. tölul. er í samræmi við núgildandi 1. tölul. 9. gr. Þá eru 8. og 9. tölul. samhljóða núgildandi 4. og 5. tölul. 9. gr. Þá er 10. tölul. í samræmi við núgildandi 8. tölul. 9. gr. Í 11. tölul. kemur fram að sjóðurinn skuli vinna önnur verkefni í samræmi við markmið laganna samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra. Er ákvæði þetta nokkuð breytt frá núgildandi 11. tölul. 9. gr. þar sem gert er ráð fyrir að ráðherra skuli setja reglugerð um frekari verkefni sjóðsins, en hér er lagt til að ekki þurfi reglugerð að koma til.

Í 2. mgr. er lagt til að sjóðurinn hafi heimild til þess að kalla eftir gögnum og frekari vinnslu gagna frá Hagstofu Íslands og Þjóðskrá Íslands vegna verkefna þeirra sem honum eru falin í 1. mgr. Mikilvægt er að sjóðurinn hafi greiðan aðgang að þeim tölfræðiupplýsingum sem umræddar stofnanir safna og geti óskað eftir að þær vinni úr upplýsingunum ákveðin gögn sem sjóðnum eru nauðsynleg til þess að geta sinnt greiningar- og stefnumörkunarhlutverki því sem honum er ætlað með frumvarpi þessu. Hagstofa Íslands annast nú þegar skýrslugerð um ýmsa þætti sem snúa að húsnæðismarkaðnum og safnar því mestum þeim gögnum sem gert er ráð fyrir að sjóðurinn þurfi. Gert er ráð fyrir því að vinnsla og afhending gagnanna verði án sérstaks endurgjalds af hálfu Íbúðalánasjóðs, en það er sambærilegt ákvæði og finna má í 2. mgr. 6. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007.

Í 3. mgr. er að finna ákvæði sem kveður á um skýran bókhaldslegan og skipulagslegan aðskilnað milli þeirrar starfsemi sjóðsins sem lýtur að veitingu stofnframlaga og nýrra sértækra lána annars vegar og hins vegar umsýslu með eigna- og skuldasafn sjóðsins vegna starfsemi sjóðsins fyrir gildistöku frumvarps þessa, verði það að lögum. Er hér verið að koma í veg fyrir að áhætta af núverandi lánum sjóðsins, sem mikið til eru almenn lán, falli á þau lán sem gert er ráð fyrir að sjóðurinn veiti verði frumvarp þetta að lögum, sem eru þá að meginstefnu til félagsleg lán og stofnframlög sem veitt eru á grundvelli framlaga á fjárlögum í stað skuldabréfaútgáfu á markaði. Þannig þarf sjóðurinn líka að hafa svigrúm til að sýsla með núverandi lánasafn til þess að tryggja að ekki verði tap af því fyrir ríkissjóð. Er gert ráð fyrir að ráðherra útfæri nánar í reglugerð hvernig þessir tveir þættir verði aðskildir. Um nánari skýringar vísast til II. kafla almennra athugasemda.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að 9. gr. laganna falli brott en gert er ráð fyrir að í stað hennar komi 6. gr. a og vísast til skýringa við hana.

Um 8. gr.

Í 8. gr. er lagt til að við upptalningu í 10. gr. laganna á tekjum sjóðsins bætist nýr töluliður sem kveði á um að meðal tekna sjóðsins séu framlög úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum hverju sinni. Er þetta m.a. gert í tilefni af nýsamþykktum lögum um almennar íbúðir, nr. 52/2016, en gert er ráð fyrir að stofnframlög samkvæmt þeim lögum verði fjármögnuð með framlögum úr ríkissjóði í samræmi við fjárlög hverju sinni.

Um 9. gr.

Í greininni er lögð til breyting á 12. gr. laganna sem fjallar um skipulag sjóðsins en í henni kemur fram að ráðherra sé heimilt að ákveða með reglugerð, að fenginni tillögu stjórnar Íbúðalánasjóðs, frekari verkefni og skipulag sjóðsins, þar á meðal skiptingu hans í svið eða deildir að því leyti sem ekki er kveðið á um það í lögunum. Þessi reglugerðarheimild hefur ekki verið nýtt enda eðlilegra að forstjóri fari með þetta skipulagsvald innan stofnunarinnar. Því er lagt til að færa ákvæðið til samræmis við það sem almennt gildir um ríkisstofnanir og kveða á um að forstjóri annist daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunar auk þess að ráða starfsmenn hennar.

Um 10. gr.

Í greininni er lagt til að í stað núgildandi 13. gr. laganna, sem fjallar um skipan húsnæðisnefnda, komi ný grein sem fjalli um stjórnskipulag húsnæðismála og verkefna sveitarfélaga samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. kemur fram að sveitarfélag beri ábyrgð á framkvæmd verkefna samkvæmt kaflanum. Þó sé heimilt að nýta svæðisskipulag eða annarn samstarfsvettvang til samráðs, kalli aðstæður á að samhæfingu tveggja eða fleiri sveitarfélaga varðandi áætlanagerð og þarfagreiningu. Er hér helst horft til sveitarfélaga sem liggja nálægt hvert öðru, eins og er á höfuðborgarsvæðinu, þar sem nokkur sveitarfélög mynda eitt atvinnu- og búsetusvæði.

Í 2. mgr. kemur fram að sveitarstjórn geti ákveðið að fela fastanefnd eða sérstakri húsnæðisnefnd að annast stjórn og framkvæmd húsnæðismála, en mikilvægt er að sveitarstjórn taki skýra afstöðu hver innan sveitarfélagsins hafi með höndum verkstjórn á þessu sviði.

Um 11. gr.

Í greininni er að finna breytingar á 14. gr. laganna sem fjallar um verkefni húsnæðisnefnda. Í ljósi þess að lagt er til að ekki verði lengur skylt að hafa sérstaka húsnæðisnefnd er lagt til að inngangsmálsliður 1. mgr. breytist þannig að í stað þess að þar segi hver séu helstu verkefni húsnæðisnefndar sé tilgreint hver helstu verkefni sveitarfélags á sviði húsnæðismála séu.

Í öðru lagi er lagt til að í stað núgildandi 1. og 2. tölul. komi fimm nýir töluliðir þar sem fjallað sé nánar um verkefni sveitarfélaga á sviði húsnæðismála. Í fyrsta lagi er kveðið á um að sveitarfélögin skuli með reglubundnum hætti greina þörf fyrir íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu með tilliti til mismunandi búsetuforma. Þá skuli þau gera áætlanir til fjögurra ára í senn um hvernig þeim þörfum verði mætt. Mikilvægt er að tryggja að áætlanagerðin verði samstarfsverkefni innan stjórnsýslu sveitarfélags, með aðkomu félagsþjónustu, skipulagsyfirvalda og byggingarfulltrúa og umsjónaraðila fasteigna sveitarfélags. Mynda þessar húsnæðisáætlanir svo grundvöll undir húsnæðisstefnu ríkisins. Í þriðja lagi skuli þau endurmeta með reglubundnum hætti áætlanirnar með vísan til niðurstöðu þarfagreiningar. Þá er lagt til að í 4. tölul. komi fram að sveitarfélög skuli hafa milligöngu um og eiga frumkvæði að því að aflað verði húsnæðis og aðstoða einstaklinga við húsnæðisöflun en ákvæðið er í samræmi við síðari hluta núgildandi 1. tölul. Að lokum er lagt til að í 5. tölul. komi fram það hlutverk sveitarfélaga að annast veitingu stofnframlaga sveitarfélaga í samræmi við ákvæði laga nr. 52/2016, um almennar íbúðir. Er gert ráð fyrir að núgildandi töluliðir, sem nú eru 3.–5. tölul., komi á eftir þeim sem hér er mælt fyrir um og verða 6.–8. tölul.

Í þriðja lagi er lagt til að í stað núgildandi 2. mgr., sem fjallar um önnur verkefni húsnæðisnefnda og starfsreglur verði kveðið á um að sveitarstjórnir setji verklagsreglur sem gildi um meðferð húsnæðismála og skuli þær birtar á vef sveitarfélagsins. Þá skuli sveitarfélag árlega birta skýrslu um framkvæmd húsnæðisáætlunar þess, en sú skýrsla getur verið birt sem hluti af ársskýrslu sveitarfélagsins.

Að lokum eru lagðar til breytingar á 3. mgr. í samræmi við þá breytingu að ekki verði lengur skylt að hafa sérstakar húsnæðisnefndir en í stað þeirra verði vísað til sveitarfélaga þar sem það á við.

Um 12. gr.

Lagt er til nýtt heiti á IV. kafla laganna, sem nú kallast Húsnæðisnefndir, í ljósi 5. gr. frumvarps þessa og að heiti hans verði Verkefni sveitarfélaga á sviði húsnæðismála. Að öðru leyti vísast til skýringa við 5. gr. hér að framan.

Um 13. gr.

Í 13. gr. er lagt til að við lögin bætist nýr kafli, IV. kafli A, sem fjalli um stefnumótun á sviði húsnæðismála. Eitt meginmarkmið frumvarps þessa er að leggja meiri áherslu á virka stefnumótun í húsnæðismálum, m.a. til þess að styðja við markmið laga um almennar íbúðir og að úthlutun stofnframlaga samkvæmt þeim lögum byggist á ítarlegri greiningu á þörf fyrir húsnæði. Þá er mikilvægt, til þess að koma í veg fyrir að upp komi sú staða að verulegur skortur verði á húsnæði, að stjórnvöld sinni greiningar- og stefnumótunarhlutverki sínu nægjanlega til þess að hægt sé að haga uppbyggingu í samræmi við þarfir jafnt og þétt. Á þessi stefnumótun að ná til húsnæðismarkaðarins í heild sinni, hvort sem um er að ræða leiguhúsnæði, séreignir eða sérstakt húsnæði ætlað tilteknum hópum, svo sem öldruðum, fötluðu fólki eða námsmönnum. Ákvæði kaflans endurspegla þetta markmið.

Er því lagt til að í nýja kaflanum verði tvær nýjar greinar, 14. gr. a og 14. gr. b, sem fjalli annars vegar um húsnæðisþing og hins vegar um þingsályktun um stefnumótun á sviði húsnæðismála. Við samningu frumvarpsins var horft til 10. og 11. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, þar sem fjallað er um jafnréttisþing og þingsályktun um framkvæmdaáætlun í jafnréttismálum.

Í 14. gr. a er kveðið á um að ráðherra skuli boða til húsnæðisþings innan árs frá alþingiskosningum og aftur að tveimur árum liðnum. Er þannig gert ráð fyrir að þingið verði að jafnaði á tveggja ára fresti en þar skal ráðherra leggja fram skýrslu um stöðu og þróun húsnæðismála. Að öðru leyti er gert ráð fyrir að ráðherra ákveði hverju sinni hver verkefni þingsins skuli vera.

Í 14. gr. b er lagt til að kveðið verði á um að ráðherra skuli leggja fram þingsályktunartillögu um stefnumótun á sviði húsnæðismála. Skal hún lögð fram innan árs frá alþingiskosningum og vera til fjögurra ára í senn og fela í sér verkefni sem ætlað er að tryggja landsmönnum öruggt húsnæði. Er í ákvæðinu gerð grein fyrir því á hvaða upplýsingum stefnumörkun skuli byggjast en meðal þess sem er nauðsynlegt til þess að slík stefnumörkun geti verið raunhæf er að fyrir liggi greining á þörf fyrir húsnæði í einstökum sveitarfélögum. Það er því lykilatriði að sveitarfélög geri húsnæðisáætlanir enda eru þau best fær um að greina og spá fyrir um þörf innan sinna marka. Íbúðalánasjóður hefur einnig mikilvægu hlutverki að gegna hvað þetta varðar við að samræma og safna saman áætlunum og upplýsingum um húsnæðismál.

Um 14. gr.

Eitt af markmiðum frumvarps þessa er að skýra enn frekar hlutverk Íbúðalánasjóðs í almannaþágu á húsnæðismarkaði. Í stað þess að sjóðurinn hafi heimild til að lána svonefnd almenn lán til einstaklinga, eins og er samkvæmt núgildandi lögum, verður heimild hans til að lána einstaklingum takmörkuð við sértæk lán sem verði afmörkuð við einstaklinga sem geta sýnt fram á að þeir fái ekki lán á ásættanlegum kjörum vegna fasteignar hjá fjármálafyrirtæki, svo sem vegna staðsetningar fasteignarinnar eða af öðrum ástæðum. Nánar verður gerð grein fyrir þeim skilyrðum í athugasemdum við 16. gr.

Er því lagt til að í 1. tölul. 1. mgr. 15. gr. laganna, sem fjallar um lánveitingar sjóðsins, verði í stað almennra lána kveðið á um sértæk lán. Þá er lagt til að í stað 2. tölul. 1. mgr. komi nýtt ákvæði þar sem sjóðnum verði heimilað að veita lán til sveitarfélaga eða annarra aðila til byggingar eða kaupa á stofnunum samkvæmt lögum um málefni aldraðra, vistheimilum fyrir börn og unglinga eða öðrum þjónustustofnunum lögum samkvæmt. Sambærilegar heimildir hafa verið í reglugerð nr. 57/2009 um lánaflokka Íbúðalánasjóðs, með síðari breytingum, sem sett var á grundvelli 16. gr. laganna sem lagt er til að falli brott. Að sama skapi er lagt til að við 3. tölul. 1. mgr. bætist heimild til að lána vegna endurbóta á leiguíbúðum skv. VIII. kafla laganna en sú heimild hefur einnig verið í framangreindri reglugerð.

Um 15. gr.

Í greininni er lagt til að heimild ráðherra til að bæta við lánaflokkum verði felld brott enda markmið laganna að takmarka lánveitingar sjóðsins við félagslegt hlutverk og er það afmarkað skýrar en áður hefur verið í 14. gr. frumvarps þessa. Um frekari skýringar vísast til athugasemda við 14. gr.

Um 16. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á 18. gr. laganna sem fjallar um skilyrði fyrir lánveitingum til einstaklinga og verður sjóðnum því aðeins heimilt að lána einstaklingum geti þeir sýnt fram á að þeir fái ekki lán á ásættanlegum kjörum vegna fasteignar hjá fjármálafyrirtæki, svo sem vegna staðsetningar fasteignarinnar eða af öðrum ástæðum. Með þessu er verið að tryggja að allir landsmenn hafi aðgang að lánsfjármögnun til að kaupa sér eigið húsnæði uppfylli þeir skilyrði um greiðslugetu og fasteignin skilyrði um veðhæfi. Er hér m.a. verið að tryggja að einstaklingar, sem búa á svæðum þar sem markaðsbrestur er og því erfitt annaðhvort að fá lánsfjármögnun almennt eða á ásættanlegum kjörum, hafi aðgang að lánsfjármagni til jafns við aðra. Þetta getur einnig átt við um aðra þætti sem varða staðsetningu eignar. Er hér gert ráð fyrir að umsækjandi þurfi að sýna fram á synjun eða óhagstæð kjör lánveitanda og að þau sé ekki að rekja til annaðhvort veðhæfni fasteignar eða greiðslugetu umsækjanda.

Gert er ráð fyrir að nánar verði kveðið á um skilyrði sértækra lána í reglugerð.

Um 17. gr.

Í greininni er að finna breytingar á 21. gr. laganna. Um skýringar við 1. tölul. vísast til athugasemda við 14. og 16. gr. hér að framan.

Í 2. tölul. er lagt til að við 3. mgr. bætist nýr málsliður sem kveði á um hvernig stjórn Íbúðalánasjóðs eigi að ákvarða vexti ÍLS-veðbréfa vegna sértækra lána. Lagt er til að líta skuli til markaðsvaxta á útgefnum sértryggðum skuldabréfum að viðbættu vaxtaálagi skv. 28. gr. laganna. Með því að líta til markaðsvaxta er verið að reyna að ná fram því markmiði að landsmenn sitji við sama borð varðandi aðgang að lánsfé og lánskjör. Er því nærtækast að vextir sértækra lána verði sem næst því sem gengur og gerist á almennum markaði.

Um 18. gr.

Um skýringar vísast til almennra athugasemda og athugasemda við 14. gr.

Um 19. gr.

Í greininni er lagt til að bætt verði við ákvæði 33. gr. orðinu endurbætur, þannig að kaflinn taki einnig til lána sem veitt eru til endurbóta á leiguhúsnæði í samræmi við breytingar þær sem lagðar eru til í c-lið 14. gr. frumvarps þessa.

Um 20. gr.

Í greininni er tekið af skarið um að ákvæði 39. gr. um ákvörðun leigugjalds leiguíbúða sem fengið hafi lán frá Íbúðalánasjóði eigi ekki við um leiguíbúðir sem fengið hafi stofnframlög á grundvelli laga um almennar íbúðir, nr. 52/2016. Ákvæði um ákvörðun leigufjárhæðar vegna leiguíbúða sem hafa fengið stofnframlög er að finna í 18. gr. laga um almennar íbúðir.

Um 21. gr.

Um skýringar vísast til athugasemda við 5. gr. hér að framan.

Um 22. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á ákvæðum 47. gr. laganna um afskriftir. Er þannig lagt til að í stað þess að heimildir greinarinnar séu fengnar stjórn sjóðsins séu þær hjá sjóðnum sjálfum. Þessi breyting er í takt við 1. mgr. 8. gr. c laganna þar sem segir að stjórn Íbúðalánasjóðs skuli ekki taka þátt í ákvörðunum um afgreiðslu einstakra mála, þar á meðal eru lánveitingar eða ákvarðanir þeim tengdar, nema umfang þeirra sé verulegt miðað við stærð sjóðsins eða annað sé ákveðið í lögunum. Þykir eðlilegt að stjórn sjóðsins taki ekki til afgreiðslu einstök mál vegna afskrifta nema í þeim tilvikum þar sem umfang þeirra sé verulegt miðað við stærð sjóðsins.

Þá er lögð til breyting á 6. mgr. 47. gr. um heimild til að semja við félag eða félagasamtök um niðurfellingu á hluta skulda þeirra gegn greiðslu á eftirstöðvum vanskila, enda sé niðurfelling skulda liður í samræmdum aðgerðum kröfuhafa í tengslum við heildarendurskipulagningu á fjármálum viðkomandi. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að tillaga þess efnis sé send til umsagnar ráðuneytis húsnæðismála og ráðuneytis fjármála auk Ríkisendurskoðunar og er heimild sjóðsins til afskrifta háð samþykki þessara aðila. Er lagt til að felldur verði úr lögunum áskilnaður um samþykki Ríkisendurskoðunar enda samræmist slíkt tæplega hlutverki stofnunarinnar eins og það er skilgreint í 1. gr. laga um ríkisendurskoðun, nr. 86/1997, og 1. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Eftir sem áður mun þó heimild sjóðsins vera háð samþykki tveggja ráðuneyta.

Um 23. gr.

Í greininni er að finna breytingar á ákvæðum 48. gr. sem fjallar um greiðsluvanda. Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á 1. mgr. sem felast í því að einfalda orðalag greinarinnar, m.a. þannig að hún taki til allra lána sem veitt hafa verið einstaklingum, óháð lánaflokkum, og í stað þess að stjórn sjóðsins séu fengnar heimildir til skuldbreytingar verði sjóðnum sjálfum fengin sú heimild í samræmi við 1. mgr. 8. gr. c laganna. Þá er fellt úr greininni skilyrði um að greiðsluvandi stafi af óvæntum tímabundnum erfiðleikum vegna veikinda, slysa, minni atvinnu eða atvinnuleysis eða af öðrum ófyrirséðum atvikum. Þess í stað er gert ráð fyrir að ráðherra setji skilyrði fyrir beitingu greiðsluvandaúrræða í reglugerð.

Í öðru lagi er að finna breytingar á 1. málsl. 2. mgr. og 1. málsl. 4. mgr. sem miða að sama marki og breytingar á 1. mgr. þannig að felld er brott tilvísun sem skilyrðir ástæður greiðsluvanda og tilvísun til uppruna eða tegundar lána sleppt.

Þá eru tekin út ákvæði um að heimildirnar séu eingöngu hjá stjórn Íbúðalánasjóðs og breytt á þann veg að þær séu hjá Íbúðalánasjóði.

Að lokum er lagt til að við 8. mgr. bætist að ráðherra setji jafnframt reglur um frekari skilyrði fyrir beitingu úrræða auk þess að setja reglur um framkvæmd ákvæðisins eins og núgildandi ákvæði laganna kveður á um.

Um 24. gr.

Í ákvæðinu eru lögð til breyting á gjaldtökuheimild laganna í ljósi breytts hlutverks sjóðsins samkvæmt frumvarpi þessu. Er því lagt til að í stað þess að ráðherra setji með reglugerð ákvæði um gjaldtöku sjóðsins verði stjórn sjóðsins heimilað að innheimta gjöld fyrir veitta þjónustu. Þau skulu þó ekki vera hærri en kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna, en sú regla er í samræmi við hefðbundnar reglur um þjónustugjöld. Þó verður heimilt að dreifa kostnaði á skuldara þannig að búseta hafi ekki áhrif á kostnaðinn, en sú regla er í samræmi við það félagslega hlutverk sem framan hefur verið rakið, að reyna eftir fremst megni að tryggja að landsmenn sitji við sama borð í húsnæðismálum.

Um 25. gr.

Í ákvæði til bráðabirgða IX laganna er fjallað um könnun á leigumarkaði. Í frumvarpi þessu er að finna ítarlegri ákvæði en áður um greiningar á þörf á húsnæði, bæði á vegum Íbúðalánasjóðs og sveitarfélaga. Þá er fjallað um fjármögnun uppbyggingar leiguhúsnæðis í nýsamþykktum lögum um almennar íbúðir, nr. 52/2016, en útdeiling fjármuna skal m.a. byggjast á húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna og mati á þörf fyrir leiguhúsnæði. Það er því ekki lengur þörf á þessu ákvæði.

Um 26. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Eitt stærsta vandamálið sem Íbúðalánasjóður glímir við er uppgreiðsluvandinn sem felst í því að sjóðurinn getur ekki greitt upp fjármögnun til samræmis við uppgreiðslur á lánum sem sjóðurinn hefur veitt. Uppgreiðslur á lánum skaða fjárhag Íbúðalánasjóðs og þar með ríkisins. Það er því mikilvægt að sjóðurinn hafi heimildir til þess að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum uppgreiðslna eins og kostur er til að takmarka tjón sjóðsins og ríkisins eins og hægt er.

Í ákvæði til bráðabirgða er lagt til að Íbúðalánasjóður fái heimild til þess að endurfjármagna lán sem sjóðurinn hefur þegar veitt með nýjum útlánum. Heimildin nær eingöngu til lána sem Íbúðalánasjóður hefur veitt fyrir gildistöku laga þeirra sem ráðgert er að setja með frumvarpi þessu og þar að leiðandi eingöngu til núverandi viðskiptavina sjóðsins. Þá er heldur ekki gert ráð fyrir því að auka við þær lánveitingar. Takmarkið er að sjóðurinn hafi heimild til að bregðast við uppgreiðslu lána með því að veita nýtt lán á móti og endurfjárfesta fyrir þá fjármuni sem koma til vegna uppgreiðslna, enda væri með því verið að takmarka það tjón sem sjóðurinn yrði annars fyrir. Þannig mundi sjóðurinn hvorki hafa heimild til að endurfjármagna lán sem veitt eru eftir gildistökuna né til að endurfjármagna lán frá öðrum lánastofnunum óháð því hvenær þau voru veitt.

Þessi tillaga byggist m.a. á 3. mgr. 11. gr. laganna þar sem segir að Íbúðalánasjóður skuli halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins en með því er ætlunin að lágmarka áhættu ríkissjóðs af skuldbindingum sjóðsins með virkri fjár- og áhættustýringu.

Fylgiskjal I.

Yfirlýsing ríkisstjórnar um húsnæðismál.

(28. maí 2015.)

Ríkisstjórn Íslands, í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga, Alþýðusamband Íslands, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, Bandalag háskólamanna, Kennarasamband Íslands og Samtök atvinnulífsins, skuldbindur sig til að skapa bætt skilyrði fyrir uppbyggingu á húsnæðismarkaði. Stuðlað verður að því að landsmenn hafi aukið val um búsetuform og búi við meira öryggi í húsnæðismálum í samræmi við þarfir hvers og eins, einkum tekjulágar fjölskyldur. Ríkisstjórnin lýsir því yfir að hún muni taka upp viðræður við Samband íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborg og fleiri sveitarfélög með það að markmiði að hrinda í framkvæmd eftirfarandi aðgerðum:

1. Fjölgun hagkvæmra og ódýrra íbúða.

– Lagður verður grunnur að nýju félagslegu leiguíbúðakerfi þar sem lögð verður áhersla á að fjölga hagkvæmum og ódýrum íbúðum til að tryggja tekjulágum fjölskyldum leiguhúsnæði til lengri tíma. Félagslega leigukerfið verður fjármagnað með stofnframlögum ríkis og sveitarfélaga og með beinum vaxtaniðurgreiðslum ríkisins sem nema núvirt um 30% af stofnkostnaði. Slíkt framlag ríkis og sveitarfélaga ætti að jafnaði að leiða til þess að leiga einstaklings með lágar tekjur nemi ekki hærra hlutfalli en 20–25% af tekjum. Lögaðilar sem hyggjast byggja og reka félagslegt leiguhúsnæði geta verið sveitarfélög og félög eða félagasamtök sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og hafa það langtímamarkmið að byggja, eiga og hafa umsjón með rekstri leiguhúsnæðis sem eingöngu er ætlað leigjendum undir ákveðnum tekju- og eignamörkum. Settar verði skorður fyrir því að hægt verði að taka íbúðir út úr félagslega leigukerfinu en verði slíkt heimilt verða sett inn ákvæði um ráðstöfun söluhagnaðar.

– Ráðist verður í átak um byggingu félagslegra leiguíbúða. Stefnt er að því að byggja 2.300 íbúðir á næstu fjórum árum, þ.e. á árunum 2016–2019, þó að hámarki 600 íbúðir á ári. Að því loknu verður metin þörf á áframhaldandi uppbyggingu félagslegs leiguhúsnæðis, m.a. að teknu tilliti til stöðu opinberra fjármála. Áhersla verður á íbúðir af hóflegri stærð og að tryggð verði félagsleg blöndun í leiguíbúðunum.

– Miðað verður við að tekjur íbúa verði í lægstu tveimur tekjufimmtungum þegar flutt er inn í húsnæðið. Þannig verði tekjulágum fjölskyldum, sem hingað til hafa ekki átt kost á íbúðum í félagslegu kerfi sveitarfélaganna, veittur aðgangur að ódýru og öruggu leiguhúsnæði. Ekki er gert ráð fyrir breytingum á núverandi forgangsröðun sveitarfélaganna gagnvart skjólstæðingum félagsþjónustunnar eða forgangsröðun gagnvart námsmannaíbúðum, en við frekari forgangsröðun við úthlutun húsnæðis til fólks á vinnumarkaði verður horft sérstaklega til barnafjölskyldna og heimila í verulegum fjárhagsvanda. Settar verða reglur um það með hvaða hætti heildarfjölda heimilaðra félagslegra íbúða verði skipt milli ólíkra markhópa og framkvæmdaraðila.

2. Aukið framboð húsnæðis og lækkun byggingarkostnaðar.

– Af hálfu hins opinbera verður á allan hátt greitt fyrir að hægt verði að taka upp sem hagkvæmastar aðferðir við íbúðabyggingar í því skyni að lækka byggingarkostnað. Endurskoðun á byggingareglugerð er þar á meðal og skipulagslög.

– Við endurskoðun byggingarreglugerðar verði tekinn inn nýr flokkur mannvirkja sem undanþeginn verði ákvæðum reglugerðar um altæka hönnun. Þar verði einkum horft til smærri og ódýrari íbúða.

– Gjaldtaka sveitarfélaga vegna lóða og gatnagerðargjalda verður skoðuð með það fyrir augum að lækka byggingarkostnað.

3. Stuðningur við almennan leigumarkað.

– Til að lækka frekar húsnæðiskostnað efnaminni leigjenda verða húsnæðisbætur hækkaðar á árunum 2016 og 2017. Grunnfjárhæð og frítekjumark verða hækkuð með hliðsjón af tillögum sem hafa verið til meðferðar hjá stjórnvöldum. Húsnæðisbætur og frítekjumörk munu taka mið af fjölda heimilismanna.

– Skattlagningu tekna af leigu íbúða í eigu einstaklinga verður breytt í þeim tilgangi að lækka leiguverð og auka framboð leiguíbúða.

– Stefnt verður að sérstökum lagalegum ráðstöfunum fyrir fyrirtæki til að hvetja til langtímaleigusamninga og bæta þannig búsetuöryggi á almennum markaði.

4. Stuðningur við kaup á fyrstu íbúð.

– Komið verður til móts við þá sem kaupa sína fyrstu íbúð. Hvatt verður til sparnaðar með því að þeir sem sparað hafa tilgreint hámarkshlutfall af tekjum í tiltekinn tíma geti tekið sparnaðinn út skattfrjálst, t.d. þannig að ungu fólki verði heimilt að nýta séreignarsparnað sem eiginfjárframlag við kaup á fyrstu íbúð. Mikilvægt er að upphæð vaxtabóta og skerðingarákvæði aðstoði einkum fjölskyldur undir meðaltekjum.

– Um fasteignalán til neytenda verða sett sérlög og lánveitendum veitt svigrúm til að horfa til fleiri þátta en niðurstöðu greiðslumats við ákvörðun um lántöku.

Unnið verður að framangreindum markmiðum í samráðshópi ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka aðila á vinnumarkaði með hliðsjón af fyrirliggjandi vinnu stjórnvalda við umbætur á húsnæðismarkaði og hugmyndum sem komið hafa upp í samráðshópnum. Við það er miðað að frumvarp um húsnæðisbætur verði lagt fyrir vorþing 2015 og að önnur frumvörp sem nauðsynleg eru til að framangreind markmið nái fram að ganga verði lögð fram á haustþingi 2015 og afgreidd fyrir áramót.

Unnið verður áfram að breyttu fyrirkomulagi fjármögnunar almennra húsnæðislána. Í því efni verður tekið mið af tillögum verkefnastjórnar um framtíðarskipan húsnæðismála, nýrri veðlánatilskipun ESB og gögnum um rekstrarforsendur nýrra húsnæðislánafélaga og stöðu Íbúðalánasjóðs.

Fylgiskjal II.

Greinargerð og meginsjónarmið teymis 4 um hlutverk stjórnvalda í veitingu þjónustu í almannaþágu á húsnæðislánamarkaði

Á vegum samvinnuhóps um mótun framtíðarskipulags húsnæðismála var teymi 4 falið að kanna með hvaða hætti stjórnvöld geti sinnt afmörkuðu hlutverki sem felst í veitingu þjónustu í almannaþágu á húsnæðislánamarkaði.

Teymið skipuðu eftirtaldir einstaklingar:

Bolli Þór Bollason (fundarstjóri, verkefnisstjórn um framtíðarskipan húsnæðismála),

Daníel Hafsteinsson (Búmönnum),

Elín Hirst (þingflokki Sjálfstæðisflokksins),

Gestur Guðjónsson (þingflokki Bjartrar framtíðar),

Guðbjartur Hannesson (þingflokki Samfylkingarinnar),

Gylfi Arnbjörnsson (Alþýðusambandi Íslands),

Halldór Auðar Svansson (þingflokki Pírata),

Halldór Árnason (Samtökum atvinnulífsins),

Jónína S. Lárusdóttir (Samtökum fjármálafyrirtækja),

Ólöf Birna Björnsdóttir (þingflokki Framsóknarflokksins),

Sigurbjörn Skarphéðinsson (Félagi fasteignasala),

Soffía Guðmundsdóttir (Íbúðalánasjóði),

Tryggvi Þórhallsson (Sambandi íslenskra sveitarfélaga),

Vilhjálmur Bjarnason (Hagsmunasamtökum heimilanna) og

Þórný K. Sigmundsdóttir (Samtökum leigjenda).

Fundaritarar voru Lísa Margrét Sigurðardóttir og Sigrún Jana Finnbogadóttir, lögfræðingar í velferðarráðuneytinu, og Helga María Pétursdóttir, hagfræðingur í velferðarráðuneytinu.

Fyrsti fundur teymisins var haldinn 6. nóvember 2013 og alls hélt teymið 8 fundi, hinn síðasta 22. janúar 2014 þar sem þessi greinargerð var rædd og samþykkt með fyrirvara um bókanir einstakra fulltrúa.

Óskað var eftir því að teymið skilaði stuttri greinargerð og hugmyndum sem byggðu meðal annars á þeirri vinnu sem þegar hefði verið unnin í tengslum við verkefni teymisins. Enn fremur að hafa mætti hliðsjón af greiningu ráðgjafarfyrirtækjanna KPMG ehf. og Analytica ehf. um nokkra valkosti í húsnæðismálum sem verkefnisstjórn um framtíðarskipan húsnæðismála hefði óskað eftir. Þar voru eftirtaldar sviðsmyndir sérstaklega tilgreindar:

1. Stofnun heildsölubanka og hlutverk Íbúðalánasjóðs einskorðist við að veita félagsleg lán. Sjóðurinn hafi þó heimild til að veita almenn lán til að bregðast við markaðsbresti.

2. „Danska leiðin“, sbr. tillögur ASÍ.

3. Sameining Íbúðalánasjóðs og Landsbankans.

4. Ríkið dragi sig út af húsnæðislánamarkaðnum og leggi Íbúðalánasjóð niður.

Ráðgjafarfyrirtækjunum var í sjálfs valds sett nánari útfærsla á því hvernig þau kysu að nálgast greiningarvinnuna, þar á meðal að gera tillögur um aðra valkosti sem þau teldu heppilega og fýsilega að skoða.

Það var frá upphafi ljóst að vinna teymisins tengdist óhjákvæmilega hugsanlegum breytingum á fyrirkomulagi fjármögnunar almennra húsnæðislána þótt það viðfangsefni væri ekki á verksviði teymisins (um það var fjallað í teymi 1). Það var því ákveðið að óska eftir kynningu á ýmsum hugmyndum og tillögum sem fram hafa komið.

Þannig kynnti Gunnar Tryggvason, formaður starfshóps á vegum velferðarráðuneytisins um framtíðarhorfur og framtíðarhlutverk Íbúðalánasjóðs, helstu niðurstöður sem fram komu í skýrslu sem starfshópurinn skilaði í apríl 2013.

Gylfi Arnbjörnsson, forseti ASÍ, kynnti „dönsku leiðina“ svokölluðu.

Bjarnveig Eiríksdóttir hdl. LL.M., sérfræðingur í Evrópurétti, kynnti ríkisaðstoðarreglur EES-samningsins með tilliti til starfsemi Íbúðalánasjóðs.

Soffía Guðmundsdóttir, sviðsstjóri einstaklingssviðs hjá Íbúðalánasjóði, kynnti framtíðarsýn Íbúðalánasjóðs.

Svanbjörn Thoroddsen, ráðgjafi hjá KPMG, kynnti helstu niðurstöður skýrslu KPMG um framtíðarskipan húsnæðismála.

Loks gerði fundarstjóri á næstsíðasta fundi teymisins stuttlega grein fyrir þeim efnisatriðum úr drögum að greinargerð Analytica ehf. sem snertu beinlínis verkefni teymisins og þeim var síðan dreift til allra fulltrúa fyrir lokafund teymisins.

Umræða teymisins um helstu valkosti

Fulltrúar í teyminu voru almennt sammála um að óbreytt húsnæðislánakerfi þar sem Íbúðalánasjóður héldi áfram að lána almenn húsnæðislán með ríkisábyrgð án nokkurra takmarkana væri ekki valkostur. Eins og fram kom í fyrrnefndri kynningu Bjarnveigar þá samræmdist veiting slíkra lána ekki skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt ríkisaðstoðarreglum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið á meðan sjóðurinn nýtur ríkisaðstoðar í ýmsu formi, einkum ríkisábyrgðar. Umræður á fundum teymisins hafa einkum beinst að eftirfarandi sviðsmyndum en þó hafa komið fram sjónarmið um að fleiri sviðsmyndir kæmu jafnframt til greina:

a) Dregið verði úr starfsemi Íbúðalánasjóðs og ný húsnæðislán takmörkuð við félagslegt hlutverk og lánveitingar þar sem markaðsbrestur er fyrir hendi. Hér hefur meðal annars verið horft til norska Húsbankans (Husbanken) sem hugsanlegrar fyrirmyndar.

b) Rekstri Íbúðalánasjóðs verði hætt og aðrir aðilar sinni öllum húsnæðislánum. Félagslegum og byggðarlegum markmiðum stjórnvalda á húsnæðislánamarkaði verði mætt t.d. með alþjónustukvöð og öðrum beinum aðgerðum ríkisins án milligöngu lánastofnunar í eigu ríkisins, t.d. í samstarfi við sveitarfélög.

c) Íbúðalánasjóður verði áfram virkur á almennum húsnæðislánamarkaði með lánveitingum án ríkisábyrgðar og annarrar ríkisaðstoðar. Sjóðurinn veiti ekki lengur þjónustu í almannaþágu á húsnæðislánamarkaði, (e. services of a general economic interest), heldur verði ríki og sveitarfélögum falið að sinna því hlutverki með öðrum hætti en gert hefur verið fram til þessa.

Umræðan um valkosti a) og b) hefur aðallega snúist um hvort nauðsynlegt sé að ríkið haldi úti sérstakri stofnun til að sinna félagslegum markmiðum stjórnvalda í húsnæðismálum.

Skoðanir hafa verið hér nokkuð skiptar og telur teymið frekari greiningu nauðsynlega á því með hvaða hætti ríkið geti veitt þjónustu í almannaþágu á húsnæðislánamarkaði með beinum hætti fremur en með milligöngu lánastofnunar í eigu ríkissjóðs. Eins skiptir máli hver þörf væri fyrir aðkomu opinberra aðila á svæðum þar sem aðstæður byðu ekki upp á markaðslausnir við fjármögnun á byggingu eða kaupum á íbúðarhúsnæði, hvort sem er til eignar eða útleigu. Þar sem slíkur markaðsbrestur væri fyrir hendi skiptir meginmáli að framtíðarskipan fjármögnunar á húsnæðismarkaði geri opinberum aðilum kleift að bregðast við, t.d. með alþjónustukvöð, sem skuldbinda myndi fjármálastofnanir með lögum til að veita húsnæðislán á starfssvæði sínu, að því tilskildu að lánþegar standist greiðslumat. Jafnframt hefur verið bent á, meðal annars í greinargerð KPMG, að samvinnu sé þörf milli ríkis og sveitarfélaga til að tryggja megi framboð almenns félagslegs húsnæðis á erfiðum markaðssvæðum. Í þessu samhengi er bent á reynslu Dana af samspili ríkisins (vaxtaniðurgreiðsla), sveitarfélaga (stofnkostnaðarframlög) og húsnæðislánastofnana (hagstæðustu lánakjör) til að mæta þörf fyrir almennt félagslegt húsnæði (sbr. greinargerð KPMG). Verði sú leið farin hérlendis má vænta þess að með tíð og tíma muni byggjast upp öflug félög, sem starfi á grundvelli þess langtímamarkmiðs að tryggja varanlegt og stöðugt framboð húsnæðis á landsvísu.

Í skýrslu Analytica ehf. er dregið í efa að félagslegt hlutverk Íbúðalánasjóðs sé nægilega skýrt skilgreint og afmarkað og bent á að hlutverk norska Húsbankans sé t.d. talsvert skýrara. Þá er varpað fram spurningum um hvort Íbúðalánasjóður sé það fyrirtæki sem sé best fallið til að leysa hið félagslega hlutverk og hvort framlag til hans vegna þess sé hagkvæmt. Svarið við þeirri fyrri sé háð nákvæmri pólitískri skilgreiningu á félagslegu hlutverki en svarið við þeirri síðari sé torveldara þar sem raunverulegt framlag ríkisins til sjóðsins sé ekki augljóst. Jafnframt er þar bent á að unnt sé að sinna hinu félagslega hlutverki með starfrækslu 3 ríkisstofnunar eða af hálfu einkaaðila sem er falin þjónustan á grunni alþjónustukvaðar, gjarnan í kjölfar útboðs.

Umræðan um valkost c) hefur einkum snúist um það hvort ríkið eigi að reka sérstakan sjóð eða banka til að lána til almennra íbúðakaupa í samkeppni við banka og aðrar einkareknar fjármálastofnanir.

Hér hefur annars vegar komið fram það sjónarmið að áhrif bankahrunsins á lánveitingar til íbúðakaupa þar sem verulega hafi dregið úr lánveitingum til húsnæðiskaupa á vegum bankanna, a.m.k. fyrst eftir hrunið, og að Íbúðalánasjóður hafi þurft að bregðast við fyrirliggjandi markaðsbresti með auknum umsvifum á húsnæðislánamarkaði sýni að ekki sé hægt að treysta alfarið á einkarekinn húsnæðislánamarkað heldur þurfi ríkið að hafa örugga aðkomu að markaðnum. Því sjónarmiði hefur SFF hins vegar mótmælt og þvert á móti talið að bankarnir hafi haldið áfram að bjóða fram íbúðalán eftir hrunið en hafi ekki getað veitt jafn hagstæð kjör og Íbúðalánasjóður.

Á móti sjónarmiðum um að ríkið þurfi að reka sérstakan sjóð til almennra íbúðakaupa var bent á slæma fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs sem hafi kallað á ómæld fjárframlög úr ríkissjóði sem ekki sjái fyrir endann á. Hér var reyndar bent á tvo mismunandi kosti. Annars vegar að ekki sé ástæða til að innleiða nýtt húsnæðislánakerfi þar sem bankar og aðrar fjármálastofnanir séu vel fær um að sinna húsnæðislánamarkaðnum eins og sjáist best á því að markaðshlutdeild þeirra í nýjum útlánum sé nú um og yfir 80%. Einnig var bent á þann möguleika að lögfesta skyldu á fjármálafyrirtæki, sem veita húsnæðislán, að veita slíka þjónustu á starfssvæði sínu. Hins vegar að nauðsynlegt sé að nýir aðilar komi inn á markaðinn til þess að skapa traust á markaðnum. Þar er einkum bent á innleiðingu lánatilhögunar sem byggir á danska húsnæðislánakerfinu með stofnun sérstakra húsnæðislánafélaga sem eingöngu sinni lánveitingum til húsnæðiskaupa sem væru fjármagnaðar með útgáfu bréfa á markaði hverju sinni.

MEGINSJÓNARMIÐ TEYMISINS

Framangreindar umræður á vettvangi teymisins hafa leitt til eftirfarandi meginsjónarmiða:

1. Tekið verði sérstaklega á fortíðarvanda Íbúðalánasjóðs þannig að hann verði alfarið skilinn frá aðgerðum sem lúta að framtíðarskipan á húsnæðislánamarkaði. Hér verði til dæmis horft til tillagna ráðgjafarfyrirtækjanna um að starfsemi Íbúðalánasjóðs í núverandi mynd verði lögð af og umsýsla lánasafns og skuldbindinga sjóðsins verði sett í sérstakan farveg.

2. Opnað verði fyrir möguleika á stofnun sérstakra húsnæðislánafélaga, t.d. að danskri fyrirmynd, þar sem áhersla verði lögð á að jafnvægi ríki á milli greiðsluflæðis húsnæðislána og fjármögnunar þeirra.

3. Aðkomu ríkisins að slíku fyrirkomulagi mætti tryggja með stofnun hlutafélags sem veiti almenn húsnæðislán á markaðsvöxtum án ríkisábyrgðar. 4 Fulltrúar SFF og SA lýstu sig afar ósammála þeirri hugmynd að ríkið kæmi að húsnæðislánamarkaði með stofnun hlutafélags sem veiti almenn húsnæðislán, í beinni samkeppni við almennar lánastofnanir. Má færa fyrir því rök að slík bein aðkoma ríkisins á opnum samkeppnismarkaði geti orðið til þess að hamla þróun og framgangi skilvirks og hagkvæms húsnæðislánamarkaðar. Sé talin hætta á að almennar lánastofnanir sinni ekki öllu landinu í starfsemi sinni er einfaldara að leysa það með kvöð um þjónustu annaðhvort í lögum eða samningum við almennar lánastofnanir. Fulltrúi ASÍ taldi hins vegar afar mikilvægt, að því gefnu að fortíðarvandi Íbúðalánasjóðs verði leystur með því að skilja þau lán og þau undirliggjandi skuldabréf sem standa að baki frá efnahagsreikningi Íbúðalánasjóðs, að Íbúðalánasjóður starfi áfram á þessum markaði. Það eru einfaldlega engin efnisleg rök fyrir því að hann hverfi af markaði, þó það kunni að vera rök fyrir því að jafna samkeppnisskilyrði gagnvart bönkunum. ASÍ setur sig því alfarið gegn þeirri hugmynd að sjóðurinn verði lagður niður. Að mati fulltrúa Íbúðalánasjóðs er einnig afar mikilvægt að ríkið þurfi að koma að húsnæðislánamarkaði. Þrátt fyrir fullyrðingar SFF um að fjármálafyrirtæki þjóni öllu landinu telji hann að sagan segi annað og ekki sé hægt að tryggja öryggi og fjármögnun til búsetu almennings á annan hátt en með aðkomu ríkisins.

4. Við mat á aðkomu ríkisins að félagslegu húsnæðislánakerfi þar sem meðal annars er horft til lánveitinga til landssvæða þar sem markaðsbrestur væri fyrir hendi og félagslegra leiguíbúða með sérstakri fyrirgreiðslu/ívilnunum frá ríkinu er meðal annars bent á tillögur í greinargerð KPMG um að líklega þurfi milligöngu sveitarfélaga eða einhvers konar samvinnu ríkis og sveitarfélaga til að ná markmiðum stjórnvalda um veitingu húsnæðislána á erfiðum markaðssvæðum. Í þessu samhengi er t.d. bent á reynslu Dana og Norðmanna.

Fylgiskjal III.

Mat á áhrifum á fjárhag sveitarfélaga skv. 129. gr.

sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Frumvarpið er liður í innleiðingu á framtíðarskipan húsnæðismála. Meginefni frumvarpsins varðar breytt hlutverk Íbúðalánasjóðs (ÍLS) til samræmis við ákvæði laga um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga. Þá er í frumvarpinu skerpt á hlutverki ÍLS, sveitarfélaga, ráðuneytisins og Alþingis hvað varðar stefnumótun og áætlanagerð í húsnæðismálum.

Lögbundnum verkefnum sveitarfélaga í húsnæðismálum er lýst með nokkuð öðrum hætti en í gildandi lögum. Jafnframt er staða málaflokksins í stjórnkerfi sveitarfélaga aðlöguð að þeirri þróun sem orðið hefur í lagaumhverfi sveitarfélaga, einkum með setningu sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Ákvæði þriggja greina frumvarpsins eru talin hafa þýðingu gagnvart fjárhag sveitarfélaga:

10. gr. frv. – Staða húsnæðismála í stjórnskipulagi sveitarfélaga (13. gr. laganna)

Lagt er til að reglur sveitarstjórnarlaga gildi um stöðu húsnæðismála í stjórnkerfi sveitarfélaga. Sveitarstjórn geti valið að skipa sérstaka húsnæðisnefnd. Kveðið verði á um samráð sveitarfélaga þar sem aðstæður kalla á samhæfingu, m.a. þar sem um sameiginleg atvinnusvæði er að ræða.

Húsnæðismál eru lögbundið verkefni sveitarfélaga skv. gildandi lögum. Meira svigrúm varðandi stöðu málaflokksins í stjórnsýslunni ætti að gefa möguleika á samlegðaráhrifum og betri nýtingu á útgjöldum til stjórnsýslu. Á móti kemur að samráð sveitarfélaga mun víða kalla á eitthvað aukna vinnu. Áhrif þessarar greinar ættu þó ekki að vera teljandi áhrif gagnvart fjárhag sveitarfélaga.

11. gr. frv. – Lögbundin verkefni sveitarfélaga (14. gr. laganna)

Lagt er til að lögbundnum verkefnum sveitarfélaga verði lýst með nákvæmari hætti en í gildandi lögum. Verkefnum er skipt upp í fleiri þætti m.a. að í gerð húsnæðisáætlana felist annars vegar greiningarvinna og hins vegar úrvinnsla. Þá er endurskoðun áætlana tilgreind sem sérstakur verkþáttur.

Gerð húsnæðisáætlana er hluti af lögbundnu hlutverki sveitarfélaga skv. gildandi lögum. Verkefninu hefur hins vegar lítið verið sinnt auk þess sem búast má við að áhersla á greiningar kalli á aukna vinnu innan stjórnsýslunnar frá því sem verið hefur.

Sá þáttur sem helst má gera ráð fyrir að feli í sér viðbót er greining á eftirspurnarhlið markaðar fyrir leiguíbúðir á hverjum stað. Líklegt er að þessi greiningarvinna verði unnin af sjálfstætt starfandi sérfræðingum eða ráðgjafarfyrirtækjum.

14. gr. frv. – Lán til sveitarfélaga (15. gr. laganna)

Lagt er til í frumvarpinu að lánaflokkar, sem nú eru í reglugerð á grundvelli 16. gr., verði fluttir í 15. gr. laganna sem lýsi þá hinum þremur framtíðarlánaflokkum ÍLS með tæmandi hætti.

Tveir af þremur lánaflokkum hafa beina þýðingu fyrir sveitarfélögin, annars vegar um lán til byggingar, endurbóta eða kaupa á þjónustustofnunum eða húsnæðisúrræðum og hins vegar til byggingar, kaupa eða endurbóta á íbúðarhúsnæði til útleigu. Þar sem lánaflokkarnir voru áður ákveðnir með reglugerð mun breytingin ekki hafa áhrif á fjárhag sveitarfélaga.

Samantekt

Tilgreining á lögbundnum skyldum sveitarfélaga í 12. gr. frumvarpsins gæti haft áhrif á fjárhag og stjórnsýslu sveitarfélaga og kallað á aukna vinnu sem mögulega gæti mælst í nokkrum mannárum fyrir sveitarfélögin í heild. Þar sem húsnæðisáætlanir eru gerðar til fjögurra ára í senn kann að vera misjafnt hversu mikil viðbótarvinna fellur til, sérstaklega við greiningar sem reikna má með að sé endurteknar á nokkurra ára fresti.

Sambandi íslenskra sveitarfélaga hefur verið kynnt þetta kostnaðarmat og gerir ekki athugasemd við þá niðurstöðu að frumvarpið muni kalla á aukna vinnu í stjórnsýslu sveitarfélaga og þar með hafa áhrif á fjárhag þeirra.

Sambandið leggur áherslu á að greiningarvinna, einkum hvað varðar eftirspurn eftir leiguhúsnæði á mismunandi stöðum landsins, verði miðlægt verkefni Íbúðalánasjóðs. Yfirvöldum skipulags- og mannvirkjamála innan sveitarfélags verði falið að koma að greiningum í tengslum við gerð aðalskipulags og stjórnendum félagsþjónustu falið að meta þörf fyrir íbúðarhúsnæði á vegum sveitarfélagsins.

Þá verði samráðsnefnd á grundvelli 7. gr. samkomulags frá 31. maí 2016 falið að vakta þau áhrif sem lögfesting frumvarpsins mun hafa á fjárhag sveitarfélaga yfir næstu þrjú ár.