Tekjustofnar sveitarfélaga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 207

268. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995.)

1. gr.

Í stað „1,12%“ í b-lið 3. mgr. 3. gr. laganna kemur: 1,32%.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

Í stað „8%“ í c-lið 1. mgr. kemur: 10,5%.

Í stað „15,5%“ í d-lið 1. mgr. kemur: 18,5%.

E-liður 1. mgr. fellur brott.

2. mgr. orðast svo:

Heimilt er að færa fjármagn milli c- og d-liða.

3. gr.

12. gr. laganna orðast svo:

Jöfnunarframlög skiptast í tvennt, tekjujöfnunarframlög og þjónustuframlög, og skal þeim úthlutað sem hér segir:

Tekjujöfnunarframlögum skal úthlutað til að jafna tekjur sveitarfélaga. Jöfnunin skal miðuð við sambærileg sveitarfélög og fullnýtingu tekjustofna þeirra.

Þjónustuframlögum skal úthlutað til að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga með sérstöku tilliti til stærðarhagkvæmni þeirra.

Til jöfnunarframlaga skal verja þeim tekjum sjóðsins sem eru umfram ráðstöfun skv. 10. og 11. gr.

Í reglugerð skal meðal annars setja nánari ákvæði um útreikning jöfnunarframlaga, viðmiðanir um útgjaldaþörf sveitarfélaga, sbr. b-lið 1. mgr., með tilliti til íbúafjölda og verkefna og hvaða skilyrðum sveitarfélög þurfi að fullnægja til að hljóta þau.

4. gr.

1. mgr. 14. gr. laganna orðast svo:

Framlögum skv. d-lið 11. gr. skal varið til að bæta dreifbýlissveitarfélögum upp aukinn kostnað við grunnskóla vegna breyttrar verkaskiptingar ríkis og sveitarfélaga.

5. gr.

Í stað orðanna „skv. c-, d- og e-lið“ í 1. málsl. 15. gr. kemur: skv. c- og d-lið.

6. gr.

Á eftir 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum koma tvær nýjar málsgreinar er orðast svo:

Sérstakur fasteignaskattur skv. 1. mgr. leggst á álagningarstofn í stiglækkandi þrepum sem hér segir:

Árið 1996 0,937%.

Árið 1997 0,625%.

Árið 1998 0,313%.

Árið 1999 fellur skatturinn niður.

Þrátt fyrir ákvæði b-liðar 3. mgr. 3. gr. laganna skal hámark fasteignaskatts samkvæmt þessum lið vera sem hér segir miðað við álagningarstofn og hækka þannig í þrepum:

Árið 1996 1,17%.

Árið 1997 1,22%.

Árið 1998 1,27%.

Árið 1999 1,32%.

7. gr.

5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum orðast svo:

Bráðabirgðaákvæði þetta gildir þar til álagningu árið 1999 á grundvelli ákvæðisins er lokið.

8. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1996.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Í frumvarpi þessu eru einkum lagðar til tvenns konar breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga:

Sérstakur skattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði lækki í þrepum á næstu fjórum árum og falli alveg niður 1999. Jafnhliða hækki fasteignaskattur skv. b-lið 3. mgr. 3. gr. laganna í þrepum. Hækkunin komi að fullu til framkvæmda 1999.

Hlutverk þjónustuframlaga Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga með sérstöku tilliti til stærðarhagkvæmni þeirra. Samkvæmt tekjustofnalögunum er núverandi hlutverk þjónustuframlaga það að úthluta framlögum „til sveitarfélaga sem skortir tekjur til að halda uppi þeirri þjónustu sem eðlilegt má telja að sveitarfélag af þeirri stærð veiti“.

II.

Félagsmálaráðherra skipaði 13. maí 1994 starfshóp til að fjalla um sérstakan fasteignaskatt vegna fasteigna sem nýttar eru til verslunarreksturs eða til skrifstofuhalds. Í starfshópinn voru skipuð Kristján Möller, forseti bæjarstjórnar á Siglufirði, sem skipaður var formaður starfshópsins, Maríanna Jónasdóttir, deildarstjóri í fjármálaráðuneytinu, og Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson, formaður stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Húnboga Þorsteinssyni, skrifstofustjóra í félagsmálaráðuneytinu, var falið að vinna með starfshópnum.

Í desember 1993 var gerð breyting á lögum nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga, með síðari breytingum. Sú breyting fól í aðalatriðum í sér að aðstöðugjaldið var fellt niður en í þess stað var útsvarið hækkað og einnig fasteignaskattur á atvinnuhúsnæði. Um leið hætti ríkið álagningu sérstaks 1,5% skatts á verslunar- og skrifstofuhúsnæði en sveitarfélögin innleiddu svipaða skattlagningu, þó heldur lægri eða 1,25%. Þessi ráðstöfun var þó gerð með það fyrir augum að hún yrði aðeins til bráðabirgða, sbr. bráðabirgðaákvæði við tekjustofnalögin, en í lok þess segir:

„Bráðabirgðaákvæði þetta gildir þar til félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga hafa unnið að nánari útfærslu málsins með það að markmiði að þessi sérstaki viðbótarskattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði falli að núverandi fyrirkomulagi við álagningu fasteignaskatts sveitarfélaga.“

Í samræmi við þetta og skipunarbréf starfshópsins leit hann á það sem hlutverk sitt að gera tillögur um á hve löngum tíma ætti að fella niður hinn sérstaka fasteignaskatt á verslunar- og skrifstofuhúsnæði og hvernig eigi að hækka hinn hefðbundna fasteignaskatt sveitarfélaga í staðinn. Starfshópurinn taldi eðlilegt að hækka eingöngu fasteignaskatt á atvinnuhúsnæði um leið og hinn sérstaki skattur á verslunar- og skrifstofuhúsnæði yrði felldur niður. Jafnframt lagði hópurinn til að þessi breyting kæmi til framkvæmda á fjórum árum.

Við útreikning á því hver vera þyrfti hækkun fasteignaskattsins á atvinnuhúsnæði gekk starfshópurinn út frá eftirfarandi forsendum miðað við árið 1995:

Afföll af fasteignaskatti á verslunar- og skrifstofuhúsnæði:

7,00%

Afföll af fasteignaskatti skv. b-lið:

5,00%

Álagning fasteignaskatts á verslunar- og skrifstofuhúsnæði á árinu 1995 miðað við fullnýtingu er samtals:

Álagning kr.

482.341.686

Álagningarstofn kr.

38.587.334.897

Álagning miðað við 7,00% afföll kr.

448.577.768

Skatturinn færður yfir í fasteignaskatt skv. b-lið: Taka verður tillit til innheimtuaffalla sem eru í þessum lið fasteignaskatts en þau gætu verið 5,00% samkvæmt framangreindum forsendum.

Álagningin þyrfti því að vera kr. 472.187.124.

Álagningarprósenta fasteignaskatts skv. b-lið þyrfti því að hækka um 0,2470% miðað við álagningarstofn kr. 191.202.300.801.

Í dag er hámarksálagning 1,40% og eftir breytingu yrði hún 1,6470% (1,32 x 1,25 = 1,65).

Breyting á fjórum árum:

Fasteignaskattur skv. b-lið

Fasteignaskattur á versl.- og skrifst.húsn.

Hækkun

Hækkun

Innheimt

Lækkun

Lækkun

Lækkun álagn.prós.

álagningar

m.v. álagn.

álagn.prós.

álagningar innheimtu

1. ár

0,0617% 118.046.781 112.144.442 0,313% 120.585.422 112.144.442

2. ár

0,0617% 118.046.781 112.144.442 0,313% 120.585.422 112.144.442

3. ár

0,0617% 118.046.781 112.144.442 0,313% 120.585.422 112.144.442

4. ár

0,0617% 118.046.781 112.144.442 0,313% 120.585.422 112.144.442

Samtals:

0,2470% 472.187.124 448.577.768 1,250% 482.341.686 448.577.768

Á vegum starfshópsins voru samin drög að frumvarpi til laga um breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga til samræmis við tillögurnar. Þessi frumvarpsdrög eru felld óbreytt inn í þetta frumvarp.

III.

Í febrúar 1992 skipaði félagsmálaráðherra nefnd til að endurskoða ákvæði reglugerðar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, þ.e. 13. og 14. gr. reglugerðar nr. 390/1991.

Nefndina skipuðu í upphafi: Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri, formaður, Guðmundur Árni Stefánsson bæjarstjóri, Gunnlaugur Stefánsson alþingismaður, Sturla Böðvarsson alþingismaður og Valgarður Hilmarsson oddviti.

Ritari nefndarinnar var Elín Pálsdóttir deildarstjóri. Garðar Jónsson viðskiptafræðingur vann með nefndinni.

Þær breytingar urðu síðan á nefndinni að Þórður Skúlason framkvæmdastjóri kom í stað Guðmundar Árna Stefánssonar þegar hann tók við starfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra 1993 og Gísli S. Einarsson alþingismaður kom í stað Gunnlaugs Stefánssonar þegar hann óskaði að hverfa úr nefndinni vegna annarra starfa í maí 1994.

Tveir starfshópar unnu að einstökum verkefnum á vegum nefndarinnar. Starfshópur, sem vann að tillögugerð varðandi framlög vegna fyrirhugaðrar yfirfærslu á grunnskólakostnaði frá ríki til sveitarfélaga, var skipaður Garðari Jónssyni viðskiptafræðingi, Guðmundi Þór Ásmundssyni skrifstofustjóra og Valgarði Hilmarssyni oddvita. Starfshópur sem vann að tillögugerð varðandi aðra þætti þjónustuframlaga var skipaður Garðari Jónssyni viðskiptafræðingi, Gísla S. Einarssyni alþingismanni, Guðjóni Ingva Stefánssyni framkvæmdastjóra og Þórði Skúlasyni framkvæmdastjóra.

Í nóvember 1992 var vinna nefndarinnar komin á það stig að hún bjó sig undir að leggja fram endanlegar tillögur. Þá gerðust þær óvæntu breytingar í tekjustofnamálum sveitarfélaganna að samkomulag náðist milli ríkisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga um að aðstöðugjaldið yrði fellt niður. Hins vegar var þá ekki gengið frá því hvaða frambúðartekjustofn sveitarfélögin fengju í staðinn.

Hér var um svo viðamikla breytingu að ræða á tekjuöflun sveitarfélaganna að rétt þótti að bíða með endurskoðun reglugerðarinnar þar til fyrir lægi hvaða tekjur sveitarfélögin fengju í stað aðstöðugjaldsins. Einnig þótti eðlilegt að bíða eftir niðurstöðum kosninganna um sameiningu sveitarfélaganna í nóvember 1993 enda brýn þörf á að taka tillit til þeirra við endurskoðun á reglugerð um Jöfnunarsjóðinn.

Í desember 1993 var gengið frá breytingum á lögunum um tekjustofna sveitarfélaga þar sem sveitarfélögunum voru tryggðar tekjur í stað aðstöðugjaldsins þannig að óvissu í því efni var eytt. Einnig lá fyrir í stórum dráttum í byrjun þessa árs hver árangurinn varð í bili af átakinu í sameiningu sveitarfélaga. Nefndin hóf því starf að nýju snemma árs 1994 og tók þá að sjálfsögðu mið af þeim breyttu aðstæðum sem skapast höfðu við niðurfellingu aðstöðugjaldsins og áfangann í sameiningu sveitarfélaga.

Mikilla upplýsinga hefur verið aflað um tekjustofnakerfi sveitarfélaganna annars staðar á Norðurlöndum og fyrirkomulag jöfnunargreiðslna til sveitarfélaga og þar er að sjálfsögðu að finna margt sem við getum lært af. Þar hefur fyrirkomulag jöfnunargreiðslna til sveitarfélaga þróast í áttina frá svokölluðum eyrnamerktum framlögum, sem t.d. fela í sér greiðslu á ákveðnu hlutfalli kostnaðar af skólaakstri eða byggingarkostnaðar af íþróttahúsum, yfir í svonefnd rammaframlög, en með þeim er talið að almannafé nýtist íbúunum betur. Í Evrópusáttmálanum um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sem Ísland hefur fullgilt, er lögð áhersla á að framlög til sveitarstjórna skuli ekki, ef unnt er, eyrnamerkja til fjármögnunar á ákveðnum verkefnum.

Á Íslandi hafa tekjujöfnunarframlög á undanförnum árum haft meira vægi en þjónustuframlög, en þessu er öfugt farið á hinum Norðurlöndunum. Með afnámi aðstöðugjalds hefur dregið úr þörf fyrir tekjujöfnunarframlög og með sameiningu sveitarfélaga mun draga enn frekar úr þeirri þörf. Við samanburð á fyrirkomulagi jöfnunargreiðslna hér og annars staðar á Norðurlöndum þarf að hafa það mjög ríkt í huga að þar eru greiðslur ríkisins mjög stór hluti af almennum tekjum sveitarfélaga en hér eru þessar tekjur hlutfallslega miklu lægri og fyrst og fremst hugsaðar til jöfnunar á milli sveitarfélaga.

Á fundi fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga í mars 1994 voru kynntar þær hugmyndir sem þá voru uppi í nefndinni um breytingar á jöfnunarframlögunum. Í ályktun fulltrúaráðsfundarins var í öllum aðalatriðum lýst yfir stuðningi við þessar hugmyndir.

Tillögur nefndarinnar voru síðan kynntar á landsþingi sveitarfélaganna í september 1994 og í ályktun landsþingsins var lýst yfir stuðningi við meginatriði tillagnanna. Tillögurnar lágu fyrir í öllum aðalatriðum á landsþinginu en í framhaldi af því var unnið að útfærslu þeirra. Í nóvember 1994 voru tillögurnar síðan sendar öllum sveitarstjórnum til kynningar.

Helstu breytingar, sem lagðar voru til á tekjujöfnunarframlögunum, eru að í stað tveggja viðmiðunarflokka nú verði viðmiðunarflokkarnir fjórir og framlögin verði miðuð við fullnýtingu tekjustofna sveitarfélaganna.

Lagt var til að skilgreiningu þjónustuframlaganna verði breytt í tekjustofnalögunum þannig að hlutverk þeirra verði að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga. Núverandi grunnskóla- og tónlistarskólaframlög verði felld inn í þjónustuframlögin og horfið verði frá þeim skörpu skilum sem nú eru í þjónustuframlögunum miðað við tiltekinn íbúafjölda. Í stað þess breytist þau framlög, sem tengd eru íbúafjölda, línulega eftir mismunandi stærðarhagkvæmni sveitarfélaga.

Í tillögunum kemur fram að gert er ráð fyrir að breyta þurfi Jöfnunarsjóðskafla tekjustofnalaganna til að tillögur um breytt þjónustuframlög geti náð fram að ganga.

Sá hluti frumvarps þessa, sem snertir Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, er byggður á tillögum nefndarinnar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að fasteignaskattur skv. b-lið 3. mgr. 3. gr. hækki úr allt að 1,12% af álagningarstofni í allt að 1,32%. Þetta þýðir að með 25% álagi getur skatturinn þá hæst orðið 1,65% í stað 1,40% áður. Eins og kemur fram í 6. gr. frumvarps þessa er gert ráð fyrir að hækkun þessi komi til framkvæmda í þrepum á fjórum árum.

Um 2. gr.

Framlögum skv. e-lið 11. gr laganna hefur í stórum dráttum verið úthlutað þannig að um 1,8% af vergum tekjum sjóðsins hafa verið greidd dreifbýlissveitarfélögum sem standa að rekstri tónlistarskóla, um 2,5% til kostnaðarsamra stofnframkvæmda hjá fámennum sveitarfélögum, sbr. c-lið 11. gr., og um 3% til að aðstoða dreifbýlissveitarfélög við að standa undir auknum rekstrarkostnaði við grunnskóla, sbr. d-lið 11. gr.

Í samræmi við tillögur endurskoðunarnefndar um Jöfnunarsjóðinn er hér lagt til að tónlistarskólaframlögin falli niður en komi til hækkunar á þjónustuframlögunum. Það sem þá er eftir af framlagi skv. e-liðnum er fært til hækkunar á framlögum skv. c- og d-lið 11. gr. í þeim hlutföllum sem verið hafa. Við þetta verður e-liðurinn óþarfur og heimild til að millifæra fjármagn þarf þá einungis að ná til þeirra liða sem eftir eru, þ.e. c- og d-liða.

Um 3. gr.

Hér eru lagðar til breytingar í samræmi við tillögur endurskoðunarnefndarinnar. Að verulegu leyti fela þessar breytingar í sér skýrara og markvissara orðalag en nú er án þess að um efnislegar breytingar sé að ræða. Þó er lagt til að skilgreiningu þjónustuframlaganna verði breytt þannig að þeim verði úthlutað til að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga með sérstöku tilliti til stærðarhagkvæmni þeirra, en nú segir að þeim skuli úthlutað „til sveitarfélaga sem skortir tekjur til að halda uppi þeirri þjónustu sem eðlilegt má telja að sveitarfélög af þeirri stærð veiti.“

Í tillögum endurskoðunarnefndarinnar er talið að eftirfarandi þættir (viðmiðanir) geti endurspeglað útgjaldaþörf sveitarfélaga í sambandi við úthlutun þjónustuframlaganna:

Íbúafjöldi 0–5 ára:

Endurspeglar útgjaldaþörf vegna leikskóla.

Íbúafjöldi 6–15 ára:

Endurspeglar útgjaldaþörf t.d. vegna tónlistarskóla og æskulýðs- og íþróttamála.

Íbúafjöldi 70–80 ára:

Endurspeglar útgjaldaþörf vegna ákveðinna þátta í öldrunarmálum.

Íbúafjöldi 81 árs og eldri:

Endurspeglar útgjaldaþörf vegna ákveðinna þátta í öldrunarmálum.

Snjómokstur. (Vegalengdir ákveðinna gatna):

Endurspeglar útgjaldaþörf vegna snjómoksturs.

Fjarlægðir. (Vegalengdir, fjöldi km.):

Endurspeglar útgjaldaþörf vegna fjarlægða innan sveitarfélags.

Gert er ráð fyrir að í reglugerð verði m.a. ákveðið hver hlutfallsleg skipting þeirrar fjárhæðar, sem til ráðstöfunar er í þjónustuframlög, verði á hverja þessara viðmiðana. Einnig verði hægt að bæta við fleiri viðmiðunum ef þörf krefur.

Um 4. gr.

Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að framlög skv. e-lið 11. gr. laganna falli brott. Gildandi skýring vísar til þessara framlaga og verður því óþörf. Rétt þykir hins vegar að setja í staðinn skýringu á framlögum skv. d-lið 11. gr.

Um 5. gr.

Þar sem lagt er til að framlög skv. e-lið 11. gr. laganna falli brott þarf ekki að vísa til þess liðar í 15. gr. laganna.

Um 6. gr.

Í samræmi við tillögur starfshópsins, sem getið er um fyrr í athugasemdunum, er hér lagt til að sérstakur fasteignaskattur samkvæmt ákvæði til bráðabirgða við lögin verði felldur niður í stiglækkandi þrepum á fjórum árum en jafnframt hækki fasteignaskattur skv. b-lið 3. mgr. 3. gr. laganna samsvarandi í þrepum á fjórum árum.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Gildistökuákvæðið felur í sér að lagt er til að breytingarnar varðandi sérstaka fasteignaskattinn á skrifstofu- og verslunarhúsnæði komi til framkvæmda við álagningu þess skatts og fasteignaskatts skv. b-lið 3. mgr. 3. gr. laganna á árinu 1996. Einnig felur hún í sér að lagt er til að breytingarnar varðandi jöfnunarframlögin komi til framkvæmda við úthlutun framlaganna 1996.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995.

Í frumvarpinu felast einkum tvenns konar breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga verði það að lögum. Sérstakur skattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði lækkar í þrepum á næstu fjórum árum og fellur alveg niður árið 1999. Jafnhliða hækkar fasteignaskattur af atvinnuhúsnæði í þrepum og kemur að fullu til framkvæmda á sama ári. Hin breytingin felst í því að hlutverk þjónustuframlaga Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verður að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga með sérstöku tilliti til stærðar þeirra.

Verði frumvarpið að lögum verður fasteignaskattur greiddur af atvinnuhúsnæði í ríkiseign og er gert ráð fyrir að viðbótarútgjöld ríkisins vegna þessa verði um 50 m.kr. þegar lagaákvæðið er að fullu komið til framkvæmda eða um 12,5 m.kr. á ári árin 1996–1999.