Sjóvarnir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 281

517. Frumvarp til laga um sjóvarnir.

Flm.: Sturla Böðvarsson, Einar K. Guðfinnsson, Geir H. Haarde,

Guðjón Guðmundsson, Egill Jónsson, Árni R. Árnason.

1. gr.

Sjóvarnir eru varnir gegn sjávarflóðum og landbroti af völdum ágangs sjávar. Byggð svæði og svæði þar sem til staðar eru dýrmæt mannvirki eða menningarminjar skulu að jafnaði njóta forgangs við gerð sjóvarna.

Samgönguráðherra fer með yfirstjórn mála er varða sjóvarnir en Hafnamálastofnun ríkisins með framkvæmd þeirra.

Framlög til sjóvarna ákvarðast af fjárlögum hverju sinni.

2. gr.

Samgönguráðherra skipar matsnefnd um sjóvarnir. Matsnefndin skal starfa sem sjálfstæð ráðgjafarnefnd á vegum Hafnamálastofnunar . Nefndin skal skipuð þremur fulltrúum og þremur til vara. Einn fulltrúi er skipaður án tilnefningar og er sá formaður nefndarinnar, einn fulltrúi er tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og einn af umhverfisráðherra. Sömu aðilar tilnefna varamann fyrir fulltrúa sinn. Hafnamálastjóri situr fundi nefndarinnar og er henni til ráðuneytis .

Þóknun til matsnefndarmanna greiðist úr ríkissjóði.

3. gr.

Umsóknir um framlög úr ríkissjóði til sjóvarna skulu sendar Hafnamálastofnun sem sér um gerð áætlana um sjóvarnir. Í áætlunum skal meta nauðsyn framkvæmda, með hliðsjón af hættu á sjávarflóðum og landbroti af völdum ágangs sjávar, og áætlaðan kostnað. Jafnframt skal leggja mat á hagrænt gildi þeirra aðgerða sem lagðar eru til á hverju svæði og gera tillögu um flokkun framkvæmda í forgangsröð. Þá skal koma fram umsögn um fyrirkomulag framkvæmda og gerð þeirra mannvirkja sem reisa þarf við ströndina.

4. gr.

Matsnefnd um sjóvarnir fjallar um áætlanir um sjóvarnir og metur styrki til þeirra. Nefndin skal setja umsögn sína fram í skriflegu áliti.

Álit nefndarinnar skal senda hlutaðeigandi sveitarstjórn og landeigendum til umsagnar og skal þeim gefinn tiltekinn frestur til þess að gera athugasemdir. Að þeim fresti liðnum skal nefndin yfirfara málið að nýju. Á grundvelli endanlegra álita nefndarinnar skal Hafnamálastofnun síðan semja fjögurra ára áætlun um sjóvarnir sem samgönguráðherra leggur fyrir Alþingi til samþykktar.

5. gr.

Hafnamálastofnun skal við gerð fjögurra ára áætlunar, sbr. 2. mgr. 4. gr., ganga úr skugga um að landsvæði það og/eða mannvirki sem verja á, svo og varnarmannvirkin sjálf, hafi fengið meðferð samkvæmt skipulagslögum. Sé umrætt landsvæði og/eða mannvirki á óskipulögðu svæði skal liggja fyrir umsögn stofnunarinnar og framkvæmdirnar síðan undirbúnar á þann hátt sem skipulagslög segja til um.

6. gr.

Hafnamálastofnun skal sjá um tæknilegan undirbúning framkvæmda, eða fela hann verkfræðilegum ráðgjöfum, og hafa umsjón með framkvæmdum við sjóvarnir. Stofnunin skal einnig standa fyrir þeim rannsóknum sem taldar eru nauðsynlegar á þessu sviði.

Um undirbúning allan og framkvæmdir skal fara að lögum um opinberar framkvæmdir.

7. gr.

Ríkissjóður greiðir allt að 7 / 8 hlutum kostnaðar við undirbúning og framkvæmdir við sjóvarnir.

Landeigendur og sveitarfélög, sem hag hafa af varnaraðgerðum á landi sínu, greiða minnst 1 / 8 hluta og skiptist kostnaður á milli landeigenda að tiltölu við stærð þess lands og strandlengju sem verja á. Hafnamálastofnun skal gera tillögur um skiptingu kostnaðar og leggja fram til afgreiðslu hlutaðeigandi sveitarstjórna. Verði ekki samkomulag um skiptingu kostnaðar sker matsnefnd um sjóvarnir úr. Ekki er heimilt að hefja framkvæmdir fyrr en þessi skipting liggur fyrir.

Sveitarfélögin eru eigendur þeirra mannvirkja sem lögin taka til og greiða þau kostnað við viðhald vegna varnarframkvæmda, sbr. þó 8. gr.

8. gr.

Þurfi með sjóvörnum að stöðva landbrot, sem stofnar mannvirkjum í eigu ríkisins í hættu, greiðir ríkissjóður allan kostnað þótt í landi einstaklinga eða félaga sé.

9. gr.

Nú telur Hafnamálastofnun, að höfðu samráði við matsnefndina, að ekki megi dragast að hefja framkvæmdir vegna yfirvofandi skemmda á landi eða mannvirkjum við ströndina sem þar hafa verið reist í samræmi við skipulag, sbr. 5. gr., og skal það þá heimilt, enda komi samþykki samgönguráðuneytis til. Slíkar framkvæmdir ganga framar áætlun um sjóvarnir.

10. gr.

Hafnamálastofnun sér um greiðslur á hlut ríkissjóðs í hverju verki fyrir hönnun, eftirlit og framkvæmdir. Hlutaðeigandi sveitarfélag er ábyrgt fyrir framlagi sveitarsjóðs og landeigenda. Það sér um innheimtu á hlut landeigenda í kostnaði við hvert verk og greiðir Hafnamálastofnun. Kostnaðarhluta landeigenda fylgir lögveð í viðkomandi landareign og þeim mannvirkjum sem á henni standa. Hafnamálastofnun hefur með höndum uppgjör við verktaka.

11. gr.

Hver landeigandi er skyldur til að láta af hendi mannvirki og land er þarf til sjóvarna samkvæmt lögum þessum, svo og til þess að gera brautir og vegi í því sambandi og til að leyfa að tekin verði í landi hans möl, grjót og önnur jarðefni og þola þær eignakvaðir, óhagræði og takmörkun á afnotarétti sem gerð sjóvarna hefur í för með sér, allt þó gegn því að fullar bætur komi fyrir. Nú næst ekki samkomulag og skal þá ákveða bætur með mati samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms.

12. gr.

Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur um framkvæmd laga þessara.

13. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var lagt fram á 117. og 118. þingi en er nú lagt fram að nýju nokkuð breytt.

Tilgangur.

Með frumvarpi þessu vilja flutningsmenn að sett verði löggjöf svo að koma megi fastara skipulagi á framkvæmdir við sjóvarnir og þátt ríkisins í þeim. Á fjárlögum hvers árs undanfarna áratugi hefur verið fjárveiting til sjóvarna á ýmsum stöðum á landinu. Framkvæmdin hefur verið sú að fjárlaganefnd hefur gert tillögur um fjárveitingar til einstakra staða að fengnum tillögum frá Hafnamálastofnun ríkisins. Sveitarfélög hafa áður sent skriflegar óskir til Hafnamálastofnunar og í einstöku tilvikum aðrir aðilar.

Ekki hafa verið í gildi nein lög um sjóvarnir en þrátt fyrir það hefur myndast nokkur hefð um vinnubrögð. Í langflestum tilvikum hafa sjóvarnir verið fjármagnaðar að öllu leyti með fjárveitingum ríkissjóðs þótt einstaka dæmi séu um framlög sveitarfélaga eða landeigenda. Hér er átt við kostnaðinn við sjálfa aðalvörnina en mörg dæmi eru um að sveitarfélög hafi séð um uppgræðslu innan eða ofan við grjótvörnina. Sjóvarnir hafa verið unnar undir tæknilegu og fjárhagslegu eftirliti Hafnamálastofnunar ríkisins. Helstu vandkvæðin hafa e.t.v. verið að samræma aðgerðir á ýmsum stöðum á landinu þar sem óskað hefur verið eftir sjóvörnum. Hafnamálastofnun hefur brugðist við óskum um framkvæmdir með því að flokka viðkomandi verk í forgangsröð og meta hvað er í húfi og þau verðmæti sem á að verja og hefur stofnunin látið semja skýrslur um nokkra hluta strandlengjunnar.

Með sjóvörnum er átt við varnir gegn sjávarflóðum og landbroti af völdum ágangs sjávar . Landbrot er eyðing lands af völdum sjávar hvort sem um er að ræða brot úr bökkum eða ágang á sandströnd. Sums staðar stendur byggð svo lágt að hætta er á sjávarflóðum og getur þá þurft flóðavarnir.

Stór tjón hafa orðið á síðustu árum beggja vegna Atlantshafsins af völdum sjávarflóða í ofviðrum. Vísindamenn telja að tíðni stórflóða hafi aukist, m.a. af völdum veðurfarsbreytinga, þ.e. dýpri lægða og meiri ölduhæðar og breytinga á öldustefnu. Mælst hefur aukið landbrot síðustu ár í nágrannalöndum okkar og einnig hérlendis.

Vegna kenninga um hækkun sjávarborðs af völdum hlýnandi loftslags samfara svonefndum gróðurhúsaáhrifum fer nú fram alþjóðlegt samstarf á vegum Sameinuðu þjóðanna um reglusetningu og aðgerðir til að bregðast við þeim vanda.

Athygli hefur vakið að meiri hluti landeyðingar á austurströnd Bandaríkjanna er talinn vera af mannavöldum, þ.e. stafa af mannvirkjum við ströndina, einkum af hafnargerð og varnargörðum innsiglinga en einnig af sjóvörnum og eru tjónþolar oft næstu nágrannar á viðkomandi strönd sem njóta ekki lengur sandburðar með hafstraumum.

Þótt þessi vandamál séu í minni mæli hérlendis er ekki hægt að loka augunum fyrir þeim. Þannig hefur sums staðar við suðurströnd landsins orðið vart aukins landbrots.

Stjórn sjóvarnamála og vinnubrögð.

Samgönguráðherra fer með mál er varða sjóvarnir samkvæmt frumvarpinu en Hafnamálastofnun með framkvæmd þeirra og sér hún um tæknilegan undirbúning og tækni- og fjárhagslegt eftirlit með framkvæmdum. Á vegum Hafnamálastofnunar skal starfa sjálfstæð matsnefnd um sjóvarnir. Hún skal gera tillögur um framkvæmdir, fjalla um áætlanir Hafnamálastofnunar, meta hagrænt gildi sjóvarna sem óskað er eftir, gera tillögur um flokkun framkvæmda í forgangsröð og meta styrki til þeirra. Hafnamálastofnun getur að höfðu samráði við matsnefndina gert tillögur um tafarlausar aðgerðir, t.d. eftir flóðatjón. Stofnunin sér síðan um gerð fjögurra ára áætlunar um sjóvarnir á grundvelli endanlegra álita matsnefndar sem áður hafa verið kynnt hlutaðeigandi landeigendum og sveitarfélögum.

Skipting kostnaðar við sjóvarnir.

Hér er gert ráð fyrir þeirri almennu reglu að ríkissjóður greiði allt að 7 / 8 hlutum kostnaðar en sveitarfélög og viðkomandi landeigendur, sem hagræði hafa af sjóvörnum fyrir landi sínu, greiði minnst 1 / 8 hluta. Hér er um að ræða mikilvæga breytingu frá því sem verið hefur þar sem ríkissjóður hefur í flestum tilvikum staðið undir öllum kostnaði við sjóvarnir. Með því er sveitarstjórn eða landeigendur gerð ábyrg fyrir hluta framkvæmdarinnar og hafa því meiri rétt til að hafa áhrif á undirbúning og áætlanir sem nauðsynlegar eru. Gera má ráð fyrir að sveitarsjóður muni oftast greiða hluta heimaframlags, e.t.v. helming eða 1 / 16 hluta heildarkostnaðar, og væri það framlag fyrir heildina, og landeigendur hinn helminginn. Oft eru sveitarsjóðir líka eigendur lands eða lóða við ströndina. Miðað við þær sjóvarnir, sem gerðar hafa verið á undanförnum árum, má þá búast við að kostnaðarhluti landeigenda geti numið 10.000–100.000 kr. fyrir venjulega lóð en meira fyrir stærri lóðir. Í einstökum tilfellum gætu þær þó orðið svo dýrar að kostnaðarhluti landeiganda (og sveitarfélaga) yrði miklu meiri og gæti þá þurft fyrirgreiðslu með lánum eða jafnvel eins konar byggðastyrk. Dæmi um slík viðfangsefni eru sjóvarnir við Hornafjarðarós.

Í vissum tilvikum getur komið til greina að landeigandi eða hagsmunaaðili greiði hærra framlag, t.d. 4 / 8 hluta eða 50%.

Framangreint á að sjálfsögðu við framkvæmdir sem metnar yrðu styrkhæfar en gera má ráð fyrir að sumar framkvæmdir verði ekki metnar styrkhæfar, t.d. ef í ljós kemur í hagrænu mati að framkvæmdakostnaður er mun meiri en hagræðið af sjóvörninni.

Hugsanlegt væri að tengja flokkun eða forgangsröðun fyrirhugaðra sjóvarna við styrkhlutfall ríkissjóðs.

Mannvirki sem verja á séu samkvæmt staðfestu skipulagi.

Með frumvarpinu eru tekin af tvímæli um að skilyrði fyrir ríkisframlagi til sjóvarna sé að mannvirki eða byggðarsvæði séu samkvæmt skipulagslögum. Þar sem dæmi eru um að koma þurfi upp sjóvörnum utan samþykkts skipulags er ákvæði um að fyrir liggi umsögn Hafnamálastofnunar og framkvæmdir síðan undirbúnar í samræmi við skipulagslög. Þá er rétt að taka fram að hægt er að draga úr hættu á tjóni af sjávargangi með því að skipuleggja strandbyggð t.d. þannig að hún sé í tiltekinni lágmarksfjarlægð frá sjó. Auðvitað er hugsanlegt að atvinnurekstur krefjist meiri nýtingar lands út að sjó og þá vaknar spurningin um hver á að bera kostnaðinn sem af því hlýst.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni eru sjóvarnir skilgreindar og sérstaklega kveðið á um hvaða svæði skuli njóta forgangs við gerð sjóvarna. Ljóst er að ekki fæst nægileg fjárveiting á ári hverju til þess að standa straum af gerð varna á öllu landinu vegna sjávarflóða og landbrots og til fyrirbyggjandi aðgerða. Því er nauðsynlegt að kveða á um hvaða svæði skuli að jafnaði njóta forgangs.

Um 2. gr.

Samkvæmt þessari grein skal starfa þriggja manna sjálfstæð ráðgjafarnefnd á vegum Hafnamálastofnunar. Þóknun nefndarmanna greiðist úr ríkissjóði. Hafnamálastjóri situr fundi nefndarinnar og er henni til ráðuneytis. Eðlilegt er að í nefndinni sitji fulltrúi sveitarfélaganna og fulltrúi umhverfisráðherra sem fer með skipulagsmálefni.

Um 3. gr.

Umsóknir um framlög úr ríkissjóði til sjóvarna skulu sendar til Hafnamálastofnunar sem gerir áætlanir um sjóvarnir. Stofnunin skal í áætlunum sínum meta nauðsyn framkvæmda, semja umsögn um fyrirkomulag og meta hversu mikinn kostnað framkvæmdir geti haft í för með sér. Þá skal stofnunin meta hagrænt gildi framkvæmda og flokka þær í forgangsröð.

Hingað til hafa umsóknir til Hafnamálastofnunar yfirleitt komið frá sveitarfélögum. Hafnamálastofnun hefur farið yfir þessar umsóknir og metið þær. Einnig hefur Hafnamálastofnun látið gera athuganir og áætlanir um sjóvarnir á ýmsum svæðum með tillögum um flokkun framkvæmda. Með þeirri verkaskiptingu milli stofnunarinnar og matsnefndar, sem lögð er til í frumvarpinu, er því áfram gert ráð fyrir að Hafnamálastofnun sjái um áætlanagerð.

Um 4. gr.

Hlutverk matsnefndar er að fjalla um þær áætlanir sem Hafnamálastofnun vinnur eða lætur vinna og meta styrkhæfni umbeðinna framkvæmda, m.a. með tilliti til skipulagsmála. Nefndin gerir tillögur um framlög ríkissjóðs til einstakra verka. Álit nefndarinnar skal senda til umsagnar hlutaðeigandi sveitarfélaga og landeigenda og skal veita þeim tiltekinn frest til að gefa umsögn eða gera athugasemdir. Hafnamálastofnun skal síðan semja fjögurra ára áætlun um sjóvarnir sem lögð er fyrir Alþingi til samþykktar.

Um 5. gr.

Við gerð fjögurra ára áætlunar skal Hafnamálastofnun ganga úr skugga um að þau svæði, þar sem gerð sjóvarna skal fara fram, séu skipulögð svæði og að mannvirki, sem á að verja, hafi verið reist með leyfi hlutaðeigandi yfirvalda. Sé landsvæðið, sem verja á, ekki innan staðfests/samþykkts skipulags skal liggja fyrir umsögn Hafnamálastofnunar um að nauðsynlegt sé að verja þetta land. Framkvæmdum skal síðan hagað í samræmi við skipulagslög.

Um 6. gr.

Hér er kveðið á um að tæknilegur undirbúningur framkvæmda sé á vegum Hafnamálastofnunar, hvort sem stofnunin felur starfsmönnum sínum hann eða verkfræðilegum ráðgjöfum. Ekki verði ráðist í framkvæmdir nema fyrir liggi áætlun um fyrirkomulag þeirra og gerð sjóvarnanna. Þá eru ákvæði um að Hafnamálastofnun skuli standa fyrir rannsóknum sem taldar eru nauðsynlegar og afla sér sérhæfðra starfskrafta.

Um 7. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skiptingu kostnaðar. Gert er ráð fyrir að ríkissjóður greiði allt að 7 / 8 hlutum kostnaðar en landeigendur og hlutaðeigandi sveitarfélög minnst 1 / 8 hluta. Gera má ráð fyrir að „heimaframlög“ komi að hluta beint frá sveitarsjóði og að hluta frá hlutaðeigandi landeigendum. Ekki er kveðið á um skiptinguna á milli þessara aðila, sveitarsjóðs annars vegar og allra viðkomandi landeigenda hins vegar, en gera má ráð fyrir að að sveitarstjórn geri tillögur um hana.

Kostnaður skiptist milli hlutaðeigandi landeigenda sem land eiga að sjó og fyrirhuguðum sjóvörnum í hlutfalli við stærð lands og strandlengd hvers landeiganda og gerir Hafnamálastofnun tillögur um þessa skiptingu sem lögð er fram til afgreiðslu hjá viðkomandi sveitarstjórn. Skipting kostnaðar milli landeigenda innbyrðis og hlutur sveitarsjóðs skal liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjast.

Matsnefnd gerir tillögur um framlög ríkisins, annars vegar fjárhæð og hins vegar hlutfallsskiptingu kostnaðar milli ríkisins og „heimaaðila“, þ.e. sveitarsjóðs og allra hlutaðeigandi landeigenda.

Um 8. gr.

Hér er átt við að landeigandi, þar sem t.d. er viti eða vegur liggur um strönd, verður ekki gerður ábyrgur fyrir að kosta sjóvörn fyrir viðkomandi mannvirki ef hætta er á að landbrot vegna ágangs sjávar ógni umræddu opinberu mannvirki. Það er þá ríkissjóðs eða viðkomandi ríkisstofnunar að standa straum af kostnaði.

Um 9. gr.

Þessi grein á við þegar t.d. hefur orðið tjón vegna sjávarflóðs og aðgerðir þola enga bið. Hafnamálastofnun getur þá, að höfðu samráði við matsnefnd, haft forgöngu um að ráðist verði í varnaraðgerðir.

Um 10. gr.

Hafnamálastofnun skal sjá um greiðslur á hlut ríkissjóðs fyrir alla þætti framkvæmdar. Sveitarsjóður ber hins vegar ábyrgð á greiðslu síns kostnaðarhluta og hluta landeigenda til Hafnamálastofnunar. Kostnaðarhluta landeigenda fylgir lögveð í viðkomandi landareign og þeim mannvirkjum sem á henni standa.

Um 11. gr.

Hér er lagt til að lögfest verði eignarnámsákvæði sambærilegt því sem er að finna í núgildandi hafnalögum, nr. 23/1994. Kveðið er á um skyldur landeigenda til að láta af hendi mannvirki og/eða land sem til þarf vegna sjóvarna og komi fullar bætur fyrir. Ef ekki næst samkomulag um greiðslu bótafjárhæðar skal hins vegar ákveða bætur með mati samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms.

Um 12. og 13. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Skrá yfir þá 42 staði sem fengið hafa fjárveitingu til sjóvarnargarða undanfarin 19 ár (1976–94).

Vík

Rannsóknir (1993–94)

Vestmannaeyjar Eiðið

Stokkseyri

Eyrarbakki

Ölfushreppur/Þorlákshöfn

Ölfushreppur/Selvogur M.a. Strandarkirkja

Grindavík

Hafnir

Sandgerði

Gerðahreppur Garðskagi og Garðskagaviti

Njarðvík

Vogar/Vatnsleysuströnd

Hafnarfjörður Aðallega Hvaleyrargrandi og Hvaleyrarhöfði

Bessastaðahreppur

Seltjarnarnes

Kjalarnes Saurbær (forn kirkjugarður)

Innri-Akraneshreppur

Akranes Stór verk: Ægisbrautargarður eftir flóðatjónið 1984 og nú Jaðarsbakkar

Rif

Ólafsvík

Búðardalur

Patreksfjörður

Flateyri Norðurkambur eyrarinnar

Suðureyri Sjávarflóð af völdum snjóflóða á Norðureyri

Bolungarvík

Ísafjörður Bæði Ísafjörður og Hnífsdalur

V-Húnavatnssýsla/Reykir Byggðasafnið (fyrst 1994)

Blönduós

Skagaströnd

Sauðárkrókur

Siglufjörður

Dalvík

Hrísey

Árskógshreppur

Hjalteyri (Arnarneshreppur)

Svalbarðsstrandarhreppur

(Fyrst 1994)

Húsavík

Þórshöfn

Bakkafjörður

Borgarfjarðarhreppur (Fyrst 1994)

Fáskrúðsfjörður Smávegis vörn utan á Mjóeyri (viti)

Höfn

Aðallega Suðurfjörutangi

Fylgiskjal II.

Lausleg athugun á kostnaði landeigenda.

Miðað er við heimaframlag, 1 / 8 hluta, og að helmingur af því komi frá sveitarsjóði sem framlag fyrir heildina. Sveitarsjóður er einnig oftast eigandi lóða við ströndina.

Stokkseyri: Voldugur sjóvarnargarður frá 1990–91: Frá kirkjugarði og austur undir sumarbústaði, 760 m.

Fjöldi lóða: um 22.

Framkvæmdakostnaður: 28,7 m.kr. á verðlagi í janúar 1994.

28.700 x 0,0625 x ( 1 / 22 ) = 81.500 kr. á lóð.

Eyrarbakki: Voldugur sjóvarnargarður frá vesturenda frystihúss og austur fyrir barnaskólalóð, 1.000 m.

Fjöldi lóða: um 30.

Framkvæmdakostnaður: 33,1 m.kr. á verðlagi í janúar 1994.

33.100 x 0,0625 x ( 1 / 30 ) = 69.000 kr. á lóð.

Almennt- ódýrari vörn: 5–10 m 3/m x 30 m x 1.000 kr./m 3

= 150–300.000 kr. á lóð.

150–300.000 x 0,0625 = 9.375 – 18.750 kr. á lóð.

Niðurstaða: Samkvæmt þessu gæti landeigendahlutinn að meðaltali numið 10.000– 100.000 kr. á lóð.

Þetta gildir fyrir einbýlishús og gert er ráð fyrir því að eigendur baklóða taki ekki þátt í kostnaði.

Fylgiskjal III.

(Repró, ein síða, bls. 3188 í 12. hefti 1993–94.)