Grunnskóli Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 501

878. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 66/1995, um grunnskóla.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

1. gr.

Við 10. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Samband íslenskra sveitarfélaga fer með þau málefni grunnskólans sem varða fleiri en eitt sveitarfélag, ef þeim er ekki skipað með öðrum hætti í lögum, reglugerðum eða með samkomulagi aðila.

2. gr.

Við 11. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Sveitarfélag getur falið byggðasamlagi um rekstur grunnskóla þau réttindi og skyldur sem á sveitarfélagi hvíla samkvæmt lögum þessum.

3. gr.

Við 21. gr. laganna bætast fjórar nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Eignarhlut ríkisins í skólahúsnæði skal afskrifa í 15 jöfnum áföngum og hann þannig yfirfærður til þeirra sveitarfélaga sem annast og kosta viðhald húsnæðisins. Skal það gert með því að lækka í lok hvers árs eignarhlut ríkisins, eins og hann er skráður hjá Fasteignamati ríkisins 1. ágúst 1996, um 6 2 / 3 %, í fyrsta skipti 31. desember 1996. Jafnframt hækki eignarhluti sveitarfélaga samsvarandi.

Verði breyting á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga þannig að skólahúsnæði er ráðstafað til rekstrar á vegum ríkisins skal samsvarandi yfirfærsla á eignarhlut sveitarfélags eiga sér stað á 15 árum frá sveitarfélagi til ríkis.

Ákvæði þessarar greinar eiga þó ekki við um húsnæði og aðstöðu sem framhaldsskólar hafa afnot af, svo sem íþróttahús og önnur íþróttamannvirki. Enn fremur eru undanskildir skólastjóra- og kennarabústaðir, óbyggðar lóðir og landréttindi.

Menntamálaráðherra setur nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar í reglugerð að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga.

4. gr.

1. mgr. 26. gr. laganna orðast svo:

Starfstími grunnskóla skal á hverju skólaári vera níu mánuðir. Kennsludagar skulu ekki vera færri en 170.

5. gr.

Ákvæði til bráðabirgða í lögunum orðast svo:

Ákvæði 3. gr. um einsetinn grunnskóla skal komið að fullu til framkvæmda að átta árum liðnum frá gildistöku laga þessara.

Ákvæði 2. mgr. 27. gr. um vikulegan kennslutíma á hvern nemanda skal koma til framkvæmda á árabilinu 1995–2001 sem hér segir:

Haustið 1995 fjölgar kennslustundum um sex, þannig að vikulegur kennslustundafjöldi nemenda verður að lágmarki sem hér segir:

1.–4. bekkur: 26 kennslustundir,

5.–7. bekkur: 29, 31 og 33 kennslustundir,

8.–10. bekkur: 34 kennslustundir.

Haustið 1996 fjölgi kennslustundum um 10, þannig:

1.–4.bekkur: 27 kennslustundir,

5.–7. bekkur: 30, 32 og 34 kennslustundir,

8.–10. bekkur: 35 kennslustundir

Haustið 1997 fjölgi kennslustundum um 5, þannig:

1.–4. bekkur 28 kennslustundir,

5.–7. bekkur 31, 32 og 34 kennslustundir,

8.–10. bekkur 35 kennslustundir.

Haustið 1998 fjölgi kennslustundum um 5, þannig:

1.–4. bekkur 29 kennslustundir,

5.–7. bekkur 32, 32 og 34 kennslustundir,

8.–10. bekkur 35 kennslustundir.

Haustið 1999 fjölgi kennslustundum um 5, þannig:

1.–4. bekkur 30 kennslustundir,

5.–7. bekkur 32, 32 og 35 kennslustundir,

8.–10. bekkur 35 kennslustundir.

Haustið 2000 fjölgi kennslustundum um 5, þannig:

1.–4. bekkur 30 kennslustundir,

5.–7. bekkur 33, 33, 35 kennslustundir,

8.–10. bekkur 36 kennslustundir.

Haustið 2001 fjölgi kennslustundum um 7, þannig:

1.–4. bekkur 30 kennslustundir,

5.–7. bekkur 35 kennslustundir,

8.–10. bekkur 37 kennslustundir.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Ákvæði 1. og 3. gr. koma til framkvæmda 1. ágúst 1996.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er flutt í tengslum við yfirfærslu grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, sbr. ákvæði laga um grunnskóla, nr. 66/1995 og byggist á samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga frá 4. mars 1996 um kostnaðar- og tekjutilfærslu við flutning grunnskólans sem samþykkt hefur verið í ríkisstjórn og fulltrúaráði Sambands íslenskra sveitarfélaga, sbr. fylgiskjal með frumvarpi þessu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Þessi viðbót á að tryggja frumkvæði og ábyrgð á málum sem falla undir mörg sveitarfélög, svo sem rekstur sérskóla og skólabúða. Ekki er líklegt að á þetta ákvæði reyni nema rétt á meðan flutningur grunnskólans gengur yfir. Tillaga um þetta ákvæði er flutt að ósk fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga í verkefnisstjórn um flutning grunnskóla til að koma í veg fyrir að tómarúm skapist varðandi ákvarðanir sem snerta fleiri en eitt sveitarfélag. Á það t.d. við um skólabúðir, sérskóla og nýbúafræðslu Litið er á ákvæðið sem nauðsynlegan varnagla svo að þessi viðkvæma starfsemi raskist ekki við flutninginn.

Um 2. gr.

Nýrri málsgrein við 11. gr. grunnskólalaganna er ætlað að taka af tvímæli um að byggðasamlög, sbr. 98. gr. sveitarstjórarlaga, nr. 8/1986, geti tekið við skyldum sveitarfélags, t.d. varðandi ráðningar. Samvinna tveggja eða fleiri sveitarfélaga um grunnskóla eða hluta grunnskóla er algeng í dreifbýli og þá eru stofnuð byggðasamlög um reksturinn samkvæmt sveitarstjórnarlögum.

Um 3. gr.

Greinin felur í sér að skólahúsnæði verði afskrifað í jöfnum áföngum á næstu 15 árum. Með skólahúsnæði er hér átt við húsnæði til skólastarfsemi skv. 19. gr. grunnskólalaga, nr. 66/1995. Undanskilið er þó húsnæði og aðstaða sem framhaldsskólar hafa afnot af, svo sem íþróttahús og önnur íþróttamannvirki. Enn fremur eru undanskildir skólastjóra- og kennarabústaðir, óbyggðar lóðir og landréttindi.

Í 11. gr. samkomulags ríkis og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans er gert ráð fyrir því að framkomnar hugmyndir um að eignarhluti ríkisins í grunnskólahúsnæði færist til sveitarfélaga verði útfærðar nánar. Í umfjöllun kostnaðarnefndar sem lagði mat á kostnað við grunnskólahald samkvæmt grunnskólalögunum kom fram það álit að tilfærsla á eignarhlut ríkisins kæmi til greina. Í skýrslu kostnaðarnefndar segir m.a.: „Samkvæmt grunnskólalögunum er gert ráð fyrir að skólahús sem byggð voru sameiginlega af ríki og sveitarfélögum verði í umsjón og rekstri sveitarfélaga meðan þau eru notuð til grunnskólahalds. Verði húsnæði, er byggt var með stofnkostnaðarframlagi úr ríkissjóði, ráðstafað til annarra nota skal samið um uppgjör þess hluta eigna er þannig myndaðist. Kostnaðarnefnd telur ekki heppilegt að húsnæði sé sameign ríkis og sveitarfélaga, m.a. með tilliti til notkunar, viðhalds og reksturs á eignum. Verði ákveðið að skipta eignum upp á milli ríkis og sveitarfélaga þarf að setja almennar og skýrar reglur um hvernig slíkt eignauppgjör fer fram. Að því búnu mætti kanna hvort færa skuli kennsluhúsnæði grunnskólans sem er í sameign yfir til sveitarfélaga í jöfnum áföngum, t.d. á 15 árum.“

Í viðræðum milli ríkis og sveitarfélaga um flutning grunnskólans hafa fulltrúar sveitarfélaga sótt fast að fá full yfirráð yfir og ábyrgð á skólahúsnæði. Af hálfu ríkisins hefur verið bent á ýmsar aðrar eignir sem eru í sameign og æskilegt væri að gera upp með svipuðum hætti, t.d. heilsugæsluhúsnæði. Fulltrúar sveitarfélaga hafa lýst sig reiðubúna til að beita sér fyrir samsvarandi tilfærslu á eignarhluta sveitarfélaga til ríkisins í anda bókunar á fundi verkefnisstjórnar um flutning grunnskólans 10. apríl 1996:

„Verði framangreind breyting á lögum um grunnskóla telur Samband íslenskra sveitarfélaga eðlilegt að sambærileg yfirfærsla til ríkisins eigi sér stað á eignarhlut sveitarfélaga í húsnæði heilsugæslu og framhaldsskóla. Þetta er þó háð því að lögum um heilbrigðisþjónustu og lögum um framhaldsskóla verði breytt þannig að kostnaður við byggingu og búnað heilsugæslustöðva og framhaldsskóla verði að fullu greiddur úr ríkissjóði og þátttaka sveitarfélaga í stofnkostnaðarframlögum þar með afnumin.“

Ákvæði 3. gr. frumvarpsins er sett fram til að taka af skarið um vilja ríkisins varðandi skólahúsnæði í tengslum við flutning grunnskólans til sveitarfélaga og í trausti þess að svipuð regla verði viðhöfð t.d. varðandi eignarhlut sveitarfélaga í heilsugæslustöðvum og framhaldsskólum.

Um 4. gr.

Breyting á 26. gr. grunnskólalaga er hluti af samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga vegna flutnings grunnskólans.

Lágmarkinu, 172 kennsludögum, er breytt í 170 daga. Í síðustu kjarasamningum við kennara náðist ekki markmið laganna um 172 kennsludaga. Ekki þótti fært að áætla kostnað við þá tvo daga sem munar, enda kemur það í hlut sveitarfélaga að gera næsta kjarasamning við kennara. Við útreikninga á kostnaði við grunnskólahald í tengslum við flutning grunnskóla til sveitarfélaga var því reiknað með raunkostnaði sem miðaðist við niðurstöðu kjarasamninga, þ.e. 170 kennsludaga.

Um 5. gr.

Ákvæði til bráðabirgða er breytt þannig að tveimur árum er bætt við og reiknað með að einsetningu grunnskóla verði náð árið 2002 í stað ársins 2000. Jafnframt er tímafjölguninni sem lögin gera ráð fyrir dreift á fleiri ár og kemur sú breyting fram frá og með árinu 1997.

Þessi tillaga um breytingu á ákvæði til bráðabirgða er liður í samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans til sveitarfélaga. Í 4. gr. samkomulagsins frá 4. mars 1996 segir:

„Ákvæði til bráðabirgða í grunnskólalögum verði breytt í þá veru að grunnskóli skuli einsetinn að fullu að átta árum liðnum frá gildistöku laganna (mars 1995). Til samræmis verði gerðar eftirfarandi breytingar á ákvæði til bráðabirgða um vikulegan kennslutíma:

Haustið 1997: fjölgun um 5 stundir í stað 10 og verði 314 stundir.

Haustið 1998: fjölgun um 5 stundir í stað 10 og verði 319 stundir.

Haustið 1999: fjölgun um 5 stundir í stað 7 og verði 324 stundir.

Haustið 2000: fjölgun um 5 stundir í stað 0 og verði 329 stundir.

Haustið 2001: fjölgun um 7 stundir í stað 0 og verði 336 stundir.“

Í samræmi við þetta hefur viðbótarstundum verið dreift á árganga þannig að fjölgun stunda og lengri viðvera í skóla komi fyrst fram hjá yngstu nemendunum.

Um 6. gr.

Samkvæmt reglugerð nr. 349/1995 koma 10. og 26. gr. grunnskólalaganna ekki til framkvæmda fyrr en 1. ágúst 1996. Hér er gert ráð fyrir að sama máli gegni um viðbótarákvæði við þessar greinar.

Fylgiskjal I.

Samkomulag ríkis og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans.

Til að mæta kostnaði sveitarfélaga við framkvæmd grunnskólalaga verði gerð breyting á lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem heimili 11,9% hámarksútsvar 1. janúar 1997 og 11,95% 1. janúar 1998. Hækkun útsvars um 2,65%-stig 1. janúar 1997 er til að fjármagna þann hluta kostnaðar við rekstur grunnskólans sem flyst til sveitarfélaga og lækkar tekjuskattur samsvarandi. Áhrif lífeyrisskuldbindinga í flutningi tekjustofna er í samræmi við tillögur kostnaðarnefndar, sbr. bls. 2 og 6 í lokaskýrslu nefndarinnar.

Til að tryggja framgang lagaáforma um einsetningu grunnskólans verji ríkissjóður allt að 265 m.kr. á ári af tekjuskatti áranna 1997–2001 til að styrkja framkvæmdir við grunnskólabyggingar sem ríkissjóður mun fjármagna án þess að auka halla ríkissjóðs. Féð skal renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Til viðbótar framlagi ríkisins til stofnframkvæmda í grunnskólum renni árlegt lögbundið framlag Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til Lánasjóðs sveitarfélaga á árunum 1997–2002, 135 m.kr. á ári.

Fé þessu verði varið til að greiða allt að 20% af normkostnaði við grunnskólabyggingar í sveitarfélögum með yfir 2.000 íbúa á árunum 1997–2002 í samræmi við norm og reglur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga eins og þær eru hverju sinni. Sá hluti fjárhæðarinnar sem sveitarfélögin nýta ekki á viðkomandi ári verði færanlegur milli ára innan tímabilsins. Þannig verði framlag ríkisins að hámarki 1.325 m.kr. á tímabilinu.

Jöfnunarsjóður sveitarfélaga setji nánari reglur um norm og úthlutun fjárins að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og skulu þær taka mið af gildandi reglum um hliðstæð framlög til sveitarfélaga með innan við 2.000 íbúa.

Ákvæði 26. gr. grunnskólalaga verði breytt, þannig að kennslu- og prófdagar verði eigi færri en 170 á skólaári.

Ákvæði til bráðabirgða í grunnskólalögum verði breytt í þá veru að grunnskóli skuli einsetinn að fullu að átta árum liðnum frá gildistöku laganna (mars 1995). Til samræmis verði gerðar eftirfarandi breytingar á ákvæði til bráðabirgða um vikulegan kennslutíma:

Haustið 1997: fjölgun um 5 stundir í stað 10 og verði 314 stundir.

Haustið 1998: fjölgun um 5 stundir í stað 10 og verði 319 stundir.

Haustið 1999: fjölgun um 5 stundir í stað 7 og verði 324 stundir.

Haustið 2000: fjölgun um 5 stundir í stað 0 og verði 329 stundir.

Haustið 2001: fjölgun um 7 stundir í stað 0 og verði 336 stundir.

Setja skal reglugerð á grundvelli 20. gr. grunnskólalaganna sem tryggi að nýting skólahúsnæðis verði sem best með tilliti til stofnkostnaðar án þess að það komi niður á gæðum skólastarfsins. Í því sambandi skal sveigjanleiki í húsnæðisnýtingu vera sem mestur svo stærð kennslurýmis með tilliti til aldurs og fjölda nemenda í hverri bekkjardeild verði í samræmi við ákveðnar viðmiðanir.

Reglugerðir um sérkennslu og sérfræðiþjónustu verði endurskoðaðar í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga með það að markmiði að efla núverandi þjónustu.

Við framkvæmd laga eða setningu reglugerða um nýbúafræðslu og ráðningu aðstoðarskólastjóra verði haft samráð milli menntamálaráðuneytis og Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga frá ágúst 1996 til janúar 1997 verði í samræmi við tillögur kostnaðarnefndar, sbr. kafla 8.2 í lokaskýrslu nefndarinnar, að teknu tilliti til breytinga á tryggingargjöldum í ársbyrjun 1996.

Í fjáraukalögum 1996 verði sótt um 15 m.kr. fjárheimild til að mæta kostnaðarauka sveitarfélaga fram til 1. ágúst nk. vegna undirbúnings yfirfærslu grunnskólans.

Sveitarfélögin eigi kost á að fá skólahúsnæði að Reykjum í Hrútafirði undir rekstur skólabúða. Samkomulagi þar að lútandi milli menntamálaráðuneytis, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði hraðað svo sem kostur er. Áframhaldandi rekstur skólabúðanna verði tryggður með framlögum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.

Í samræmi við ákvæði 4.5 í lokaskýrslu kostnaðarnefndar er lagt til að verkefnisstjórn útfæri frekar þær hugmyndir sem þar eru settar fram um eignarhald á skólahúsnæði.

Árið 2000, fyrir 1. ágúst, verði kostnaður og tekjuþörf við framkvæmd grunnskólalaganna endurmetinn í ljósi reynslunnar.

Verði veruleg röskun á þeim forsendum sem samkomulag þetta byggist á skulu teknar upp viðræður milli samningsaðila með það að markmiði að lagfæra það sem úrskeiðis hefur farið.

Samkomulag þetta er gert með fyrirvara um staðfestingu ríkisstjórnar og stjórnar og fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Reykjavík 4. mars 1996.

Halldór Árnason.

Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson.

Húnbogi Þorsteinsson.

Valgarður Hilmarsson.

Ólafur Darri Andrason.

Karl Björnsson.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 66/1995, um grunnskóla.

Frumvarp þetta er flutt í tengslum við yfirfærslu grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, sbr. ákvæði laga um grunnskóla, nr. 66/1995, og byggist á samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga frá 4. mars 1996 um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans.

Í frumvarpinu er kveðið á um hlutverk Sambands íslenskra sveitarfélaga varðandi rekstur grunnskóla, heimildir sveitarfélaga til að framselja réttindi og skyldur sem á þeim hvíla vegna grunnskóla, fækkun lögboðinna kennsludaga um tvo á ári, frestun gildistöku einsetningar um tvö ár og breytingu á bráðabirgðaákvæði um vikulegan kennslutíma. Þessar breytingar leiða til þess að rekstrarkostnaður hins opinbera árin 1996 til 2002 verður um 460 m.kr. lægri en hann hefði orðið að óbreyttum lögum. Skiptist fjárhæðin þannig að um 290 m.kr. eru vegna frestunar einsetningar, um 90 m.kr. eru vegna stundafjölda og um 80 m.kr. vegna kennsludagafjölda. Breytingarnar eru forsendur þess að hægt sé að dreifa um 7,6 milljarða kr. uppbyggingu á aðstöðu vegna einsetningar á sjö ár í stað fimm, frá og með árinu 1996, eins og gildandi lög kveða á um.

Í frumvarpinu er ákvæði um að eignarhluti ríkisins í skólahúsnæði grunnskóla verði afskrifaður í jöfnum áföngum á fimmtán árum og hann þannig yfirfærður til þeirra sveitarfélaga sem annast og kosta viðhald húsnæðisins. Með skólahúsnæði er átt við húsnæði samkvæmt ákvæði 19. gr. grunnskólalaga sem er notað undir rekstur grunnskóla. Undanskilið er þó húsnæði sem framhaldsskólar hafa afnot af, þar á meðal íþróttamannvirki. Aðrar eignir en skólahúsnæði, svo sem skólastjóra- og kennarabústaðir, óbyggðar lóðir og landréttindi, eru einnig undanskildar. Ekki hefur verið tekin afstaða til einstakra eigna, en með hliðsjón af fyrirliggjandi upplýsingum er áætlað að húsnæði sem sveitarfélög geta eignast að fullu samkvæmt lögunum sé á bilinu 320–360 þúsund fermetrar að stærð og brunabótamat eignarhluta ríkisins í því sé um 15–17 milljarðar kr.

Ríkissjóður tók þátt í kostnaði við byggingu grunnskóla þar til verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga var breytt með lögum árið 1989 og sveitarfélögum ætlað að annast þennan þátt í rekstri grunnskóla. Reglur um skiptingu byggingarkostnaðar hafa breyst í gegnum tíðina auk þess sem ríkið hefur tekið meiri þátt í byggingu heimavista og íbúða starfsfólks en byggingu kennsluhúsnæðis. Ástand grunnskólahúsnæðis ræðst mjög af því hvernig viðhaldi þess hefur verið sinnt. Talið er að árleg viðhaldsþörf bygginga sé almennt á bilinu 1–5% af endurstofnverði eftir notkun og byggingarefni. Gert er ráð fyrir að grunnskólar séu nær efri mörkunum en þeim neðri. Um helmingur grunnskólahúsnæðis var byggður fyrir meira en 25 árum og væri því ekki í nothæfu ástandi ef viðhald hefði verið vanrækt. Reyndar hefur lítill hluti þess húsnæðis sem ríkið tók þátt í að byggja með sveitarfélögum fyrir grunnskóla verið tekinn til annarra notkunar. Sveitarfélög hafa greitt viðhaldskostnað grunnskólahúsnæðis í sameign að fullu frá árinu 1968 en fyrir þann tíma skiptist kostnaðurinn milli ríkis og sveitarfélaga í hlutfalli við eigaraðild.

Gera má ráð fyrir að kostnaður ríkisins við að færa eignirnar til sveitarfélaga, svo sem við að ákveða hvaða eignir færast og breyta skráningu þeirra, dreifist á nokkur ár og kosti samtals um 5 m.kr. Að öðru leyti er talið að yfirfærslan hafi ekki áhrif á fjárhag ríkissjóðs.