Aðskilnaður dómsvalds og umboðsvalds í héraði Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 182

204. Frumvarp til laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði.

I. KAFLI

Dómstólar í héraði.

1. gr.

Héraðsdómstólar fara með dómstörf, hver í sínu umdæmi, í opinberum málum og einkamálum, þar á meðal við skipti, fógetagerðir og uppboð.

2. gr.

Héraðsdómstólar eru 8 og nefnast þeir héraðsdómar. Þeir eru kenndir við umdæmi sín, sem eru: Reykjavík, Vesturland, Vestfirðir, Norðurland vestra, Norðurland eystra, Austurland, Suðurland og Reykjanes. Lögsagnarumdæmi þeirra og aðsetur eru sem hér segir:

1. Héraðsdómur Reykjavíkur. Lögsagnarumdæmi hans er frá mörkum milli Reykjavíkurborgar og Kópavogskaupstaðar að mörkum milli Kjósar- og Borgarfjarðarsýslna. Dómstóllinn hefur aðsetur í Reykjavík.

2. Héraðsdómur Vesturlands. Lögsagnarumdæmi hans er frá mörkum milli Kjósar- og Borgarfjarðarsýslna að mörkum milli Dala- og Barðastrandarsýslna. Dómstóllinn hefur aðsetur í Borgarnesi.

3. Héraðsdómur Vestfjarða. Lögsagnarumdæmi hans er frá mörkum milli Dala- og Barðastrandarsýslna að mörkum milli Stranda- og Húnavatnssýslna. Dómstóllinn hefur aðsetur á Ísafirði.

4. Héraðsdómur Norðurlands vestra. Lögsagnarumdæmi hans er frá vesturmörkum Húnavatnssýslu að austurmörkum Skagafjarðarsýslu og Siglufjarðarkaupstaðar. Dómstóllinn hefur aðsetur á Sauðárkróki.

5. Héraðsdómur Norðurlands eystra. Lögsagnarumdæmi hans er frá vesturmörkum Ólafsfjarðarkaupstaðar að austurmörkum Þingeyjarsýslu. Dómstóllinn hefur aðsetur á Akureyri.

6. Héraðsdómur Austurlands. Lögsagnarumdæmi hans er frá mörkum milli Þingeyjarsýslu og Norður-Múlasýslu að mörkum milli Austur- og Vestur- Skaftafellssýslna. Dómstóllinn hefur aðsetur á Egilsstöðum.

7. Héraðsdómur Suðurlands. Lögsagnarumdæmi hans er frá mörkum milli Austur- og Vestur- Skaftafellssýslna að vesturmörkum Árnessýslu. Dómstóllinn hefur aðsetur á Selfossi.

8. Héraðsdómur Reykjaness. Lögsagnarumdæmi hans er frá vesturmörkum Árnessýslu að mörkum milli Kópavogskaupstaðar og Reykjavíkurborgar. Dómstóllinn hefur aðsetur í Hafnarfirði.

Rétt er héraðsdómara að halda dómþing utan lögsagnarumdæmis síns ef það þykir heppilegt til að upplýsa mál, enda valdi það ekki verulegum drætti á því.

3. gr.

Með reglugerð, sem dómsmálaráðherra setur, má skipta hverju lögsagnarumdæmi í tvær eða fleiri þinghár sem hver hafi tiltekinn fastan þingstað.

Héraðsdómur skal halda regluleg dómþing á föstum þingstöðum innan umdæmis síns eftir því sem nánar er ákveðið í reglugerð.

Rétt er héraðsdómara að halda önnur dómþing þar sem hentugt þykir innan lögsagnarumdæmis síns ef það þykir heppilegt til að upplýsa mál.

4. gr.

Dómarar við héraðsdómstóla nefnast héraðsdómarar. Við héraðsdóm Reykjavíkur skulu vera 21 héraðsdómari, við héraðsdóm Vesturlands 1, við héraðsdóm Vestfjarða 1, við héraðsdóm Norðurlands vestra 1, við héraðsdóm Norðurlands eystra 3, við héraðsdóm Austurlands 1, við héraðsdóm Suðurlands 3 og við héraðsdóm Reykjaness 7. Þar sem héraðsdómarar eru þrír eða fleiri við dómstól má skipta honum í deildir eftir málaflokkum með samþykki dómsmálaráðherra.

Einn héraðsdómari skipar dóm í hverju máli. Um heimild dómara til að kveðja meðdómsmenn til setu í dómi fer eftir reglum laga um meðferð einkamála í héraði og laga um meðferð opinberra mála.

Sérhver héraðsdómari starfar sjálfstætt og á eigin ábyrgð að dómstörfum.

Þar sem héraðsdómarar eru fleiri en einn við dómstól skipar dómsmálaráðherra einn þeirra dómstjóra héraðsdómsins til 6 ára í senn að fenginni tillögu þeirra. Láti dómstjóri af störfum við dómstólinn áður en starfstímabili hans lýkur skal nýr dómstjóri skipaður til næstu 6 ára. Nú verður sæti dómstjóra laust eða hann forfallast um stundarsakir og fer þá sá dómari með dómstjórn sem elstur er að embættisaldri við dóminn.

Dómstjórar héraðsdóma hafa yfirstjórn þeirra með höndum og bera á henni ábyrgð. Þeir fara með fyrirsvar héraðsdómsins út á við. Þeir úthluta héraðsdómurum málum til meðferðar og skipa þeim í deildir ef héraðsdómur er deildaskiptur.

5. gr.

Forseti Íslands skipar héraðsdómara. Engan má skipa héraðsdómara, nema hann fullnægi eftirtöldum skilyrðum:

1. Sé svo andlega og líkamlega hraustur að hann geti gegnt stöðunni.

2. Hafi náð 30 ára aldri.

3. Sé lögráða og hafi forræði bús síns.

4. Hafi óflekkað mannorð.

5. Hafi íslenskan ríkisborgararétt.

6. Hafi lokið embættisprófi í lögfræði við Háskóla Íslands eða prófi við annan háskóla sem metið er jafngilt lögum samkvæmt.

7. Hafi enn fremur þrjú ár samtals verið alþingismaður, gegnt málflutningsstörfum að staðaldri eða gegnt lögfræðistörfum að aðalstarfi í þágu ríkis eða sveitarfélags. Leggja má saman starfstíma í hverri einstakri af starfsgreinum þessum.

Dómsmálaráðherra skipar dómnefnd til fjögurra ára í senn sem fjallar um hæfni umsækjenda um embætti héraðsdómara. Í nefndinni sitja þrír menn og tilnefnir Hæstiréttur einn nefndarmann og er hann jafnframt formaður nefndarinnar. Dómarafélag Íslands tilnefnir einn nefndarmann úr hópi héraðsdómara og Lögmannafélag Íslands tilnefnir þriðja nefndarmanninn úr hópi starfandi lögmanna. Sömu aðilar tilnefna varamenn í nefndina. Nefndin skal gefa dómsmálaráðherra skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur.

Dómsmálaráðherra setur nánari reglur um störf nefndarinnar.

6. gr.

Dómsmálaráðherra getur löggilt fulltrúa við héraðsdómstól til að framkvæma dómsathafnir sem dómstjóri eða héraðsdómari, þar sem eigi er skipaður dómstjóri, fela honum. Sá einn getur hlotið slíka löggildingu sem fullnægir skilyrðum 1. og 3.–6. tölul. 5. gr.

Þar sem héraðsdómarar eru fleiri en einn, ákveður dómstjóri hvert sé starfssvið fulltrúa og undir umsjón hvaða héraðsdómara hann starfi hverju sinni.

7. gr.

Dómsmálaráðherra setur héraðsdómara til þess að fara með og dæma einstök mál (setudómara) þar sem allir hinir reglulegu dómarar við héraðsdómstól þann, er málið ber undir, hafa vikið dómarasæti.

Ef mál er sérstaklega umfangsmikið getur dómsmálaráðherra að ósk dómstjóra eða héraðsdómara skipað sérstakan dómara til að fara með það.

Nú verður sæti héraðsdómara laust, hann forfallast eða fær leyfi frá störfum. Er þá dómsmálaráðherra rétt að setja dómara í hans stað um stundarsakir, en þó ekki um lengri tíma í senn en 12 mánuði, nema dómari megi ekki gegna starfi sínu vegna veikinda.

Dómarar skv. 1.–3. mgr. skulu fullnægja ákvæðum 1.–7. tölul. 1. mgr. 5. gr. Þó má, ef sérstaklega stendur á, gera undantekningar frá skilyrðum 2. og 7. tölul.

8. gr.

Geri dómari eða dómarafulltrúi sig sekan um vanrækslu í dómarastarfi án þess þó að refsing liggi við að lögum eða framkoma hans eða athafnir í dómarastarfi eða utan þess þykja að öðru leyti ósamrýmanlegar dómarastarfinu skal veita honum áminningu.

Forseti Hæstaréttar veitir áminningu þegar í hlut á forstöðumaður dómaraembættis. Dómstjóri veitir áminningu þegar í hlut á annar héraðsdómari við það embætti eða dómarafulltrúi. Tilkynna skal dómsmálaráðherra um veitta áminningu.

Nú telur dómsmálaráðherra dómara hafa misst hin almennu dómaraskilyrði eða hafa gert sig sekan um misferli í dómarastarfi, enda hafi áminning skv. 2. mgr. eigi komið að haldi eða dómari hefur að áliti ráðherra með öðrum hætti rýrt svo álit sitt siðferðislega að hann megi ekki lengur gegna dómararembætti og víkur ráðherra honum þá frá embætti um stundarsakir en síðan skal höfða mál á hendur honum til embættismissis svo fljótt sem verða má.

Ef svo verður ástatt, sem í 3. mgr. segir, um dómara skv. 7. gr. eða fulltrúa dómara, getur dómsmálaráðherra þegar tekið af honum starfann án þess að bera þurfi málið undir dómstóla.

Rétt er þeim, sem skv. 3. eða 4. mgr. hefur verið sviptur embætti eða starfa, að höfða mál með venjulegum hætti á hendur dómsmálaráðherra fyrir hönd ríkisvaldsins til úrlausnar um lögmæti þeirrar ráðstöfunar, enda höfði hann málið innan 6 mánaða frá því að hún var gerð.

Forseti getur þó veitt þeim dómara, sem orðinn er fullra 65 ára að aldri, lausn frá embætti, enda njóti hann þá sömu eftirlauna sem hann hefði fengið ef hann hefði gegnt starfinu til 70 ára aldurs.

9. gr.

Haldast skulu sérreglur laga um félagsdóm, kirkjudóm, landsdóm og siglingadóm.

II. KAFLI

Umboðsvald í héraði.

10. gr.

Sýslumenn fara, hver í sínu umdæmi, með stjórnsýslu ríkisins eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Þar á meðal fara þeir með lögreglustjórn, tollstjórn og innheimtu opinberra gjalda, að því leyti sem hún er ekki falin öðrum, sbr. þó 12. gr.

11. gr.

Landið skiptist í 26 stjórnsýsluumdæmi auk Reykjavíkurumdæmis, sem nær yfir Reykjavíkurborg, Seltjarnarneskaupstað, Mosfellsbæ, Kjalarneshrepp og Kjósarhrepp. Aðsetur sýslumanna eru sem hér segir: 1. Reykjavík, 2. Akranes, 3. Borgarnes, 4. Stykkishólmur, 5. Búðardalur, 6. Patreksfjörður, 7. Bolungarvík, 8. Ísafjörður, 9. Hólmavík, 10. Blönduós, 11. Sauðárkrókur, 12. Siglufjörður, 13. Ólafsfjörður, 14. Akureyri, 15. Húsavík, 16. Seyðisfjörður, 17. Neskaupstaður, 18. Eskifjörður, 19. Höfn í Hornafirði, 20. Vík í Mýrdal, 21. Hvolsvöllur, 22. Vestmannaeyjar, 23. Selfoss, 24. Keflavík, 25. Keflavíkurflugvöllur, 26. Hafnarfjörður, 27. Kópavogur. Umdæmi sýslumanna skv. 2.–27. tölul. skulu ákveðin með reglugerð að fenginni umsögn viðkomandi sýslumanna og sveitarstjórna.

Eigi má fækka stjórnsýsluumdæmum eða taka upp ný nema með lögum.

12. gr.

Með þau verkefni, sem sýslumönnum eru falin í öðrum umdæmum, fara lögreglustjórinn í Reykjavík, tollstjórinn í Reykjavík og sýslumaðurinn í Reykjavík sem hér segir:

1. Lögreglustjórinn í Reykjavík fer með lögreglustjórn, þar á meðal útlendingaeftirlit, ásamt þeim störfum sem honum eða lögreglustjórum eru almennt falin með fyrirmælum einstakra laga.

2. Tollstjórinn í Reykjavík fer með tollstjórn, innheimtu tekna ríkissjóðs, að því leyti sem hún er ekki sérstaklega falin öðrum, og lögskráningu skipshafna, auk starfa samkvæmt fyrirmælum einstakra laga.

3. Með önnur störf en þau, sem falla innan marka 1. og 2. tölul., fer sýslumaðurinn í Reykjavík.

Dómsmálaráðherra sker að öðru leyti úr um hvaða verkefni heyri undir einstök embætti skv. 1. mgr.

13. gr.

Sýslumaður skal hafa skrifstofur í umdæmi sínu eftir því sem dómsmálaráðherra kveður á um hverju sinni og fé er veitt til á fjárlögum.

Sýslumaður skipar hreppstjóra í sveitarfélögum utan aðsetursstaðar síns þar sem hann telur þess þörf. Hann getur einnig skipað forstöðumann skrifstofu skv. 1. mgr. í stöðu hreppstjóra, í því sveitarfélagi þar sem skrifstofan er. Sýslumaður veitir hreppstjóra lausn frá starfi.

Hreppstjórar eru umboðsmenn sýslumanns hver í sínu sveitarfélagi. Fara þeir með störf í umboði sýslumanns eftir því sem nánar er fyrir mælt í lögum eða reglugerðum.

14. gr.

Forseti Íslands skipar sýslumenn. Málefni sýslumanna eiga undir dómsmálaráðherra. Sýslumaður á Keflavíkurflugvelli heyrir þó undir þann ráðherra sem fer með mál er tengjast framkvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951.

Engan má skipa sýslumann, nema hann fullnægi skilyrðum 1. og 3.–7. tölul. 1. mgr. 5. gr.

15. gr.

Sýslumenn hafa yfirumsjón og ábyrgð á rekstri embætta sinna.

Dómsmálaráðherra getur að tillögu sýslumanns kveðið á um skiptingu sýslumannsembættis í starfsdeildir eftir verkefnum. Heimilt er að skipa sérstaka deildarstjóra sem veita viðkomandi starfsdeildum forstöðu á ábyrgð sýslumanns. Ef starfsdeildir við sýslumannsembætti eru fleiri en ein skal einn deildarstjóra teljast staðgengill sýslumanns, enda fullnægi hann hæfisskilyrðum til skipunar í sýslumannsembætti.

Við sýslumannsembætti skal auk sýslumanns vera það starfslið sem dómsmálaráðherra telur þörf á. Um hæfisskilyrði löglærðra fulltrúa sýslumanns gilda ákvæði 1. og 3.–6. tölul. 1. mgr. 5. gr.

III. KAFLI

Gildistaka og ákvæði til bráðabirgða.

16. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1990.

17. gr.

Við gildistöku laga þessara taka héraðsdómstólar og sýslumenn við þeim viðfangsefnum sem falin eru hvorum um sig skv. 1. og 10. gr.

Að því leyti sem einstök lög fela borgardómara í Reykjavík, borgarfógeta í Reykjavík, sakadómara í Reykjavík, bæjarfógetum og lögreglustjórum utan Reykjavíkur eða öðrum valdsmönnum störf, sem ekki teljast til dómstarfa skv. 1. gr., skulu þau koma í hlut sýslumanna frá gildistöku laganna.

18. gr.

Þeir sem skipaðir eru borgardómarar, borgarfógetar og sakadómarar, yfirborgardómari, yfirborgarfógeti og yfirsakadómari í Reykjavík og sakadómari í ávana- og fíkniefnamálum við gildistöku laga þessara skulu hafa forgang til skipunar í embætti héraðsdómara í Reykjavík. Nú óska fleiri þeirra eftir skipun í embætti héraðsdómara en heimild er fyrir í 1. mgr. 4. gr. og er þá dómsmálaráðherra heimilt að fjölga dómaraembættum í Reykjavík um allt að 5 embætti, en eigi skal skipað á ný í þau dómaraembætti sem losna fyrr en dómarar verða 21 talsins í samræmi við 1. mgr. 4. gr. Þeir sem skipaðir eru borgarfógetar í Reykjavík við gildistöku laga þessara og neyta eigi forgangsréttar síns samkvæmt framanskráðu geta, ef þeir svo kjósa, tekið við störfum hjá embætti sýslumanns í Reykjavík, en halda skulu þeir sömu launakjörum og héraðsdómarar, þótt starfsheiti þeirra breytist. Sá sem skipaður er í embætti yfirborgarfógeta í Reykjavík skal hafa forgang til skipunar í embætti sýslumanns í Reykjavík.

Þeir sem við gildistöku laga þessara eru skipaðir bæjarfógetar, héraðsdómarar og sýslumenn utan Reykjavíkur skulu njóta forgangsréttar til skipunar í embætti héraðsdómara við þann dómstól sem með lögum þessum er falið dómsvald í umdæmi þeirra. Sama gildir um þann sem skipaður er í embætti lögreglustjóra á Keflavíkurflugvelli. Nú kjósa fleiri að neyta forgangsréttar síns en dómarar eru í viðkomandi lögsagnarumdæmi skv. 1. mgr. 4. gr. og er þá dómsmálaráðherra heimilt að fjölga dómaraembættum um eitt á Vesturlandi, Vestfjörðum, Norðurlandi vestra, Norðurlandi eystra, Austurlandi og á Suðurlandi og um tvö á Reykjanesi. Eigi skal skipað á ný í þau dómaraembætti, sem losna í hverju lögsagnarumdæmi, fyrr en fjöldi héraðsdómara verður í samræmi við 1. mgr. 4. gr. Ef dómaraembættum fjölgar við héraðsdóma Vesturlands, Vestfjarða, Norðurlands vestra og Austurlands samkvæmt þessari grein, er dómsmálaráðherra eigi skylt að skipa dómstjóra við dómstólana.

Við skipun héraðsdómara samkvæmt ákvæðum 1. og 2. mgr. þarf eigi að leita álits dómnefndar skv. 2. mgr. 5. gr.

Þeir sem skipaðir eru í embætti bæjarfógeta og sýslumanna við gildistöku laga þessara og neyta ekki forgangsréttar síns til skipunar í embætti héraðsdómara samkvæmt ákvæðum 2. mgr. skulu sjálfkrafa verða sýslumenn á aðsetursstað sínum, sbr. 11. gr. Sama gildir um þann sem skipaður er í embætti lögreglustjóra á Keflavíkurflugvelli.

19. gr.

Nú hefur mál verið þingfest fyrir gildistöku laga þessara fyrir aukadómþingi, bæjarþingi, sakadómi eða sakadómi í ávana- og fíkniefnamálum og dómur er ekki upp kveðinn, og skal þá málið sjálfkrafa teljast rekið áfram fyrir viðkomandi héraðsdómi. Sú breyting haggar ekki gildi þeirrar meðferðar sem mál hefur þegar sætt fyrir gildistöku laga þessara.

20. gr.

Við gildistöku laga þessara falla úr gildi eftirfarandi lög og ákvæði einstakra laga:

1. Lög um skipan dómsvalds í héraði, lögreglustjórn, tollstjórn o.fl., nr. 74/1972.

2. Lög um sakadóm í ávana- og fíkniefnamálum, nr. 29/1986.

3. Lög um sérstakt lögsagnarumdæmi í Austur-Skaftafellssýslu, nr. 56/1976.

4. Lög um lögreglustjóra á Keflavíkurflugvelli, nr. 33/1954.

5. Lög um heimild til löggildingar á fulltrúum bæjarfógeta til þess að gegna eiginlegum dómstörfum, o.fl., nr. 79/1919.

6. 1. mgr. 2. gr. laga um kyrrsetningu og lögbann, nr. 18/1949.

7. 1. mgr. 2. gr. laga um nauðungaruppboð, nr. 57/1949.

8. Lög um bráðabirgðabreyting á dómsmálastjórn í Vestmannaeyjum o.fl., nr. 3/1973.

9. 2. gr. laga nr. 26/1918 um bæjarstjórn Vestmannaeyja.

10. 2. gr. laga nr. 61/1919 um bæjarstjórn á Seyðisfirði.

11. Lög nr. 58/1919 um breytingar á lögum nr. 30 22. nóvember 1918, um bæjarstjórn á Siglufirði.

12. 4. gr. laga nr. 48/1928 um bæjarstjórn í Neskaupstað í Norðfirði.

13. 4. gr. laga nr. 45/1941 um bæjarstjórn á Akranesi.

14. 4. gr. laga nr. 60/1944 um bæjarstjórn í Ólafsfirði.

15. 2. gr. laga nr. 57/1947 um bæjarstjórn á Sauðárkróki.

16. 4. gr. laga nr. 17/1949 um bæjarstjórn í Keflavík.

17. 2. gr. laga nr. 109/1949 um bæjarstjórn í Húsavík.

18. 2. gr. laga nr. 30/1955 um bæjarstjórn í Kópavogskaupstað.

19. 2. gr. laga nr. 16/1974 um kaupstaðarréttindi til handa Seltjarnarneshreppi.

20. 2. gr. laga nr. 17/1974 um kaupstaðarréttindi til handa Bolungarvíkurkauptúni.

21. 2. gr. laga nr. 18/1974 um kaupstaðarréttindi til handa Grindavíkurhreppi.

22. 2. gr. laga nr. 19/1974 um kaupstaðarréttindi til handa Eskifjarðarhreppi.

23. 2. gr. laga nr. 20/1974 um kaupstaðarréttindi til handa Dalvíkurkauptúni.

24. 2. gr. laga nr. 83/1975 um kaupstaðarréttindi til handa Garðahreppi.

25. 2. gr. laga nr. 86/1975 um kaupstaðarréttindi til handa Njarðvíkurhreppi.

26. 2. gr. laga nr. 8/1978 um kaupstaðarréttindi til handa Selfosskauptúni.

27. 2. gr. laga nr. 34/1983 um kaupstaðarréttindi til handa Ólafsvíkurhreppi.

28. Lög nr. 31/1877 um að skipta Þingeyjarsýslu og Skaftafellssýslu, hvorri um sig, í tvö sýslufélög.

29. Lög nr. 27/1887 um að skipta Barðastrandarsýslu í tvö sýslufélög.

30. Lög nr. 3/1896 um að skipta Ísafjarðarsýslu í tvö sýslufélög.

31. 1. og 2. gr. laga nr. 43/1973 um breyting á mörkum Gullbringusýslu og Kjósarsýslu og skipan lögsagnarumdæma.

32. Lög nr. 77/1907 um að skipta Húnavatnssýslu í tvö sýslufélög.

21. gr.

Við gildistöku laga þessara breytast lög um meðferð einkamála í héraði, nr. 85 23. júní 1936, sem hér segir:

a. 29.–33. gr., 35. og 72. gr., svo og 1. og 2. mgr. 38. gr. falli brott.

b. 1. mgr. 42. gr. hljóði svo:

. Hverjum héraðsdómstól skulu fylgja dómsmálabækur til afnota í einkamálum, þar á meðal við skipti, fógetagerðir og uppboð. Í bækur þessar skráir dómari skýrslu um mál þau, sem til meðferðar eru hverju sinni, með þeim hætti sem tíðkast hefur, þar á meðal úrskurði sem upp eru kveðnir þegar í stað um skjöl þau, sem fram hafa verið lögð um kröfur þær, sem fram hafa komið og þau efni önnur sem í IX. kafla greinir, vitnaskýrslur, nefningu matsmanna og staðfestingu matsgerða o.s.frv. Þá skal fylgja hverjum héraðsdómstól dómabók, þar sem skráðir eru dómar og úrskurðir, aðrir en þeir sem áður greinir.

22. gr.

Við gildistöku laga þessara breytast lög um meðferð opinberra mála, nr. 74 21. ágúst 1974, sem hér segir:

a. 4. gr. falli brott.

b. 2. mgr. 5. gr. falli brott, en 3. mgr. 5. gr. hljóði svo:

. Eftir ákvörðun dómstjóra geta þrír héraðsdómarar farið með mál eftir rannsókn þess og dæmt það í sameiningu, enda þyki vafi um mikilsverð sönnunar- eða lagaatriði.

c. 7. gr. hljóði svo:

. Kirkjudómur fer með refsimál vegna afbrota biskups og presta þjóðkirkjunnar út af hneykslanlegu framferði þeirra í embættisathöfnum eða einkalífi, enda sé ekki um almenn refsiverð brot að tefla. Forsæti í kirkjudómi skipar dómstjóri viðkomandi héraðsdóms eða héraðsdómari þar sem dómstjóri er eigi, en til meðdómenda kveður hann tvo þjónandi þjóðkirkjupresta.

d. 2. mgr. 12. gr. hljóði svo:

. Um greiðslu til meðdómenda fer skv. 8. tölul. 37. A. gr. laga um meðferð einkamála í héraði.

e. 1. mgr. 15. gr. falli brott.

f. 17. gr. falli brott.

g. 1. mgr. 18. gr. hljóði svo:

. Hverjum héraðsdómi skal fylgja þingbók, ein eða fleiri, þar sem skrá skal að efni til það sem fram fer í opinberum málum, nema ræður málflytjenda og dómabók þar sem skrá skal dóma í opinberum málum.

h. 1. mgr. 32. gr. hljóði svo:

. Sýslumenn eru lögreglustjórar utan Reykjavíkurumdæmis, en þar fer sérstakur lögreglustjóri með lögreglustjórn. Þar sem ekki eru skipaðir sérstakir lögreglumenn, aðstoða hreppstjórar lögreglustjóra.

i. 3. mgr. 73. gr. falli brott.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið af níu manna nefnd, sem fyrrverandi dómsmálaráðherra, Jón Sigurðsson, skipaði í lok september 1987, en í henni sátu:

Björn Friðfinnsson, aðstoðarmaður dómsmálaráðherra, Magnús Þ.Torfason, fyrrverandi hæstaréttardómari, Pétur Hafstein, sýslumaður og bæjarfógeti, Bogi Nilsson rannsóknarlögreglustjóri, Ólöf Pétursdóttir héraðsdómari, Eiríkur Tómasson hæstaréttarlögmaður, Friðjón Guðröðarson sýslumaður, Markús Sigurbjörnsson borgarfógeti og Guðmundur Einarsson framkvæmdastjóri.

Ritari nefndarinnar var Ólafur K. Ólafsson, deildarstjóri í dómsmálaráðuneytinu.

Við meðferð málsins í ráðuneyti áður en frumvarpið var lagt fram var sú breyting gerð frá tillögum nefndarinnar að bætt var við héraðsdómstól fyrir Norðurland vestra, en nefndin lagði til að einn héraðsdómstóll væri fyrir allt Norðurland.

Frumvarpið var lagt fram á síðasta þingi en varð eigi útrætt.

Hinn 27. apríl 1988 skipaði svo dómsmálaráðherra milliþinganefnd til að fjalla um frumvarpið en í henni sátu alþingismennirnir Eiður Guðnason, Friðjón Þórðarson, Ólafur G. Einarsson, Páll Pétursson, Guðrún Helgadóttir, Kristín Halldórsdóttir og Guðmundur Ágústsson. Var Eiður Guðnason formaður nefndarinnar og hélt hún alls 5 fundi.

Nefndin varð sammála um orðalagsbreytingar á 8. og 13. gr. frumvarpsins og jafnframt leiðrétti hún prentvillur í 18. og 21. gr. Þá kom fram í nefndinni tillaga frá Guðrúnu Helgadóttur um að embætti sýslumanns á Keflavíkurflugvelli heyri framvegis undir dómsmálaráðherra og var meiri hluti nefndarinnar hlynntur tillögunni, en ákveðið var að senda hana sérstaklega til dómsmálaráðherra þar eð samþykkt hennar hefði óhjákvæmilega í för með sér breytingu á öðrum lögum. Aðrar tillögur komu ekki fram í nefndinni en þrír nefndarmenn gerðu fyrirvara um afstöðu sína til frumvarpsins. Tveir nefndarmanna skiluðu sameiginlegu séráliti sem fylgir með frumvarpi þessu sem fylgirit.

Í þessu frumvarpi hefur verið tekið tillit til breytingartillagna nefndarinnar við 8., 13., 18. og 21. gr. fyrra frumvarps.

Stutt sögulegt yfirlit.

Hugmyndin um aðskilnað ríkisvaldsins í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald er venjulega rakin til franska heimspekingsins Montesquieu, sem rökstuddi nauðsyn og ágæti þeirrar skipanar í riti sínu „Um anda laganna“ („De l'esprit des lois“) sem út kom árið 1748. Hugmyndin varð að veruleika eftir þær stjórnarfarsbyltingar, sem urðu á 18. og 19. öld, þegar einveldisstjórnir liðu undir lok í mörgum ríkjum og lýðræði var komið á.

Umboðsstjórn ríkisvaldsins í héraði og dómsvald voru aðskilin hér á landi frá því að ríkisvaldi í nútímaskilningi var komið á og fram á einveldistíma Danakonunga.

Umboðsmenn framkvæmdarvaldsins hér á landi voru auk hirðstjóra og eftirmanna þeirra fyrst og fremst sýslumenn og er þeirra fyrst getið sem embættismanna konungs hérlendis í Gamla sáttmála, Járnsíðu og Jónsbók. Þeir voru í fyrstu 12 eða 13. Sýslumenn voru lögreglustjórar og innheimtumenn konungstekna, þeir önnuðust fullnægju dóma og sáu um þingfararmál auk fleiri starfa. (Sjá nánar um þetta efni rit Steingríms Gauts Kristjánssonar: Stjórnsýsla ríkisins í héraði í fortíð, nútíð og framtíð. Útg. í Reykjavík 1987.)

Sýslumenn nefndu menn í héraðsdóma og lögðu mál fyrir þá. Dómum héraðsdóma mátti síðan áfrýja til Lögréttu, en dómum Lögréttu mátti skjóta til konungs. Árið 1314 var einnig heimilað að skjóta stórmálum beint til konungs. Þá gátu lögmenn landsins, en þeir voru tveir, nefnt menn í héraðsdóma í stað sýslumanna, en í slíkum tilvikum gat Lögrétta ekki breytt dómi undirréttar heldur einungis athugað hann og lagt til að málinu yrði skotið til konungs. Í Lögréttu áttu sæti 36 menn, 3 úr hverju hinna 12 þinga og voru þeir nefndir til setu af lögmönnum og sýslumönnum. Í hverju dómsmáli dæmdu ýmist 6, 12 eða 24 menn eftir mikilvægi mála og eftir nánari ákvörðun og tilnefningu lögmanna. Sum mál komu ekki fyrir dóm í héraði, en gengu beint til Lögréttu. Voru það einkum hin stærri mál.

Þess skal getið að fyrir kom að konungar skipuðu lögmenn jafnframt sýslumenn, en því var kröftuglega mótmælt af Alþingi.

Árið 1563 var ákveðið að stofna nýjan dómstól hér á landi og mátti skjóta þangað málum frá Lögréttu. Þessi dómstóll, yfirrétturinn, starfaði á Alþingi eins og Lögrétta og var æðsti umboðsmaður konungs hér á landi formaður hans. Dómendur voru upprunalega 24, en þeim var fækkað á 18. öld. Starfsemi þessa áfrýjunardómstóls var óregluleg framan af, en sýslumenn voru oft nefndir til þess að sitja í honum og var það í samræmi við Alþingisdóm frá árinu 1579.

Í konungstilskipun frá árinu 1622 er gert ráð fyrir að sýslumenn eigi að „administrere og betjene Retten“, þ.e. að sýslumenn eigi að hafa með höndum almenna dómsmálastjórn, sjá um að mál hljóti rétta meðferð og úrlausn, annast þjónustu við dómendur og sjá um að þeir geti rækt störf sín greiðlega. Virðist svo sem þetta sé staðfesting á almennum skilningi á hlutverki umboðsmanna konungsvaldsins varðandi dómsmál á þessu tímabili.

Réttarfarsreglur Jónsbókar, sem byggðust á aðskilnaði umboðsstjórnar og dómsvalds í stórum dráttum, voru í gildi fram yfir aldamótin 1700. Þá voru gengnir í garð einveldistímar, og konungar ríkisins sameinuðu alla þætti ríkisvaldsins í sínum höndum. Í samræmi við það var farið að framkvæma hér á landi réttarfarsákvæði norsku laga Kristjáns V. frá árinu 1688, en þau afnámu hina hefðbundnu aðgreiningu framkvæmdarvalds og dómsvalds.

Í erindisbréfi Níelsar Fuhrmanns amtmanns dagsettu 30. maí 1718 er kveðið á um að amtmanni beri að sjá til þess að í réttarfarsmálefnum skuli farið eftir norsku lögum og var þetta síðan ítrekað í erindisbréfi stiftamtmanns frá 1720 og í konungsbréfum frá 1732 og 1734.

Við gildistöku norsku laga voru nefndadómarnir, sem fyrir var mælt um í Jónsbók, lagðir niður, en yfirrétturinn starfaði þó áfram sem fjölskipaður dómur. Í héraði urðu sýslumenn einir dómarar, en í stað Lögréttudóma tóku lögmennirnir við dómstörfunum. Lögréttumenn urðu þingvottar.

Með tilskipun 11. júlí 1800 var dómaskipan gerbreytt. Yfirrétturinn var lagður niður og lögþingin eða lögþingisréttirnir, en svo voru dómstólarnir á Alþingi nefndir, sem lögmennirnir sátu í. Jafnframt var tekið fram að Alþingi á Þingvöllum skyldi lagt niður. Í stað yfirréttarins og lögþinganna var stofnaður landsyfirréttur í Reykjavík. Var það áfrýjunardómstóll er starfaði allt árið. Dómum hans mátti skjóta til Hæstaréttar í Kaupmannahöfn.

Þetta skipulag hélst uns ákveðið var með heimild í 10. gr. sambandslaganna frá 1918 og lögum nr. 22/1919, sem gildi tóku árið 1920, að stofna Hæstarétt Íslands og leggja Landsyfirrétt niður. Urðu dómstig þá tvö í stað þriggja.

Eftir að einveldi var lagt niður í ríki Danakonunga varð það ríkjandi pólitísk stefna að aðgreina þætti ríkisvaldsins í þeirri stjórnskipan, sem við tók, enda kenning Montesquieu um þrígreiningu þess einn af hornsteinum þeirrar hugmyndafræði sem tók við af einveldinu. Í grundvallarlögum Dana frá 1849 var kveðið á um endurskoðun réttarfars í anda nýrra hugmynda og var fullum aðskilnaði dómsvalds og umboðsstjórnar loks komið á með lögum frá 1916 sem tóku gildi 1. október 1919. Sömu áform voru uppi í hinu forna sambandsríki okkar Noregi og var fullum aðskilnaði dómsvalds og umboðsstjórnar komið þar á með lögum frá 1894 sem tóku gildi í áföngum á næstu árum þar á eftir. Eftir að hertogadæmin komust undir þýska stjórn 1864 var lögfest þar þýskt réttarfar sem byggðist á fullum aðskilnaði dómsvaldsins frá öðrum þáttum ríkisvaldsins.

Um leið og breytingin varð í Danmörku voru uppi svipaðar hugmyndir hér á landi. Meiri hluti þingnefndar, sem skipuð var í samræmi við þingsályktun frá 1914, lagði árið 1916 til fullan aðskilnað umboðsvalds og dómsvalds. Lagði meiri hlutinn sem skipaður var þeim Jóni Jónatanssyni, Jóni Magnússyni og Jósef Björnssyni til að landinu yrði skipt upp í sex lögdæmi með einum héraðsdómara í hverju lögdæmi og skyldu þeir vera „sem sjálfstæðastir og óháðastir bæði umboðsvaldinu og almenningi“. Á móti yrði sýslumannsembættum verulega fækkað.

Minni hluti nefndarinnar, en hann skipuðu þeir Halldór Daníelsson og Skúli Thoroddsen, segir í áliti sínu, „að í sjálfu sér væri það mikilsverð og æskileg framför, ef fundið yrði ráð til þess að greina umboðsvald frá dómsvaldi svo, að hagkvæmt væri fyrir alla hlutaðeigendur. Minni hlutinn væri og á þeirri skoðun eins og meiri hlutinn, að ef ráðist yrði í slíka breytingu mundi það skipulag, sem nefndin bendir á, yfirleitt vera líklegasta lausnin á því máli, og að tæplega yrði önnur leið fundin, er að minnsta kosti í aðaldráttum ætti betur við eða auðveldari yrði í framkvæmd, eftir því, sem til hagar hér á landi.“ Þrátt fyrir þessa ályktun lagði minni hlutinn til að ekki yrði ráðist í breytingu á dómstólaskipan að svo stöddu þar eð „hvorki hafi komið í ljós þörf á slíkri breytingu eða óskir um hana. Meðan greining umboðsvalds og dómsvalds sé enn sem komið er, hvorki þingi né þjóð neitt áhugamál, þyki minni hlutanum það of snemmt að gera tillögur um að ráða til slíkrar gjörbreytingar á stjórnarfari landsins.“

Álit nefndarinnar var sérprentað og gefið út árið 1916 og er það um margt merkilegt rit.

Niðurstaða Alþingis varð sú að ekki var ráðist í breytingar á dómstólaskipan og umboðsstjórn í héraði að svo stöddu.

Í nútímaréttarfari er gerður munur á einkamálum og opinberum málum. Opinber mál er þau, sem handhafar ríkisvaldsins höfða til refsingar lögum samkvæmt. Yfirleitt er sérstökum óháðum embættismönnum, saksóknurum, falin meðferð ákæruvalds. Frá þessu eru þó til undantekningar og hugtakið „opinber mál“ er nokkru víðtækara. Öll önnur dómsmál teljast einkamál. Þær meginreglur gilda um þessa tvo flokka dómsmála að í opinberum málum eru það embættismenn sem ákveða hvort mál skuli höfðað, þeim ber að leita allra ráða til að afla gagna og þeim ber að sanna sekt sökunauts. Í einkamálum eru það aðilarnir, sem ýmist eru einstaklingar eða persónur að lögum, sem ákveða hvaða kröfur skuli gerðar, hvaða gögn lögð fram og hvort á þeim er byggt.

Í opinberum málum er gerður munur á rannsóknarréttarfari og ákæruréttarfari. Í rannsóknarréttarfari, sem rekja má til starfsaðferða dómstóla kaþólsku kirkjunnar, er dómarinn í senn rannsóknarmaður, ákærandi og dómari. Í ákæruréttarfari er dómarinn hlutlaus aðili, en ákærandi flytur mál gegn hinum ákærða.

Munur á opinberum málum og einkamálum var lengi óljós, og svo var enn samkvæmt réttarfarsreglum norsku laga Kristjáns V. Smám saman varð þó slíkur munur gerður, aðallega fyrir venju, og á 18. öld var rannsóknarréttarfar tekið upp í opinberum málum stig af stigi. Má segja að hér á landi hafi það verið komið á að fullu um aldamótin 1800. Hélst það síðan óbreytt í höfuðdráttum til ársins 1951 þegar sett voru lög um meðferð opinberra mála. Þó var þá enn haldið í meginreglur rannsóknarréttarfarsins. Sérstakur saksóknari fékk ákæruvald hér á landi 1961 og með stofnun Rannsóknarlögreglu ríkisins árið 1976 var dregið mjög úr rannsóknarhlutverki dómstóla, en þó ber réttarfar í opinberum málum hér á landi enn nokkur merki rannsóknarréttarfars sem nú er víðast aflagt í nágrannaríkjum okkar.

Aðgreining dómsvalds og stjórnsýslustarfa hefur verið á dagskrá öðru hverju frá 1916 hér á landi og má þar t.d. nefna þingsályktunartillögu sem Björn Fr. Björnsson o.fl. fluttu á Alþingi 1965–1966, en þar segir m.a. „Í þjóðfélögum, sem búa við réttarfar bundið vestrænum réttarreglum og réttarvitund, þykir eigi fara vel saman, að dómendur hafi einnig á hendi umsvifamikil umboðsstörf. Af þeirri sök hefur stefnan verið sú að draga sem mest úr hendi dómenda umboðsleg embættisstörf og búa þannig að dómstólunum, að þeir hafi sem óháðasta og traustasta aðstöðu við úrlausn dómsmála.“

Reyndar má segja að komið hafi verið á aðgreiningu dóms- og stjórnsýslustarfa í Reykjavík í verulegum mæli. Með lögum nr. 26/1917 var bæjarfógetaembættinu í Reykjavík skipt í bæjarfógetaembætti og tollstjóraembætti og tók sú skipan gildi 1. apríl 1918. Með lögum nr. 67/1928 var bæjarfógetaembættinu skipt í lögreglustjóraembætti og lögmannsembætti og tók það gildi 1. janúar 1929. Með lögum nr. 67/1939 var lögmannsembættinu skipt í lögmannsembætti og sakadómaraembætti og tók það gildi 1. janúar 1940. Loks var lögmannsembættinu enn skipt með lögum nr. 65/1943 og borgarfógetaembættið stofnað en lögmannsheitið lagt niður. Frá þessum tíma hefur lögsaga á héraðsdómstigi í Reykjavík verið í höndum þriggja embætta, þ.e. borgardómaraembættisins, borgarfógetaembættisins og sakadómaraembættisins, en lögreglustjórn og tollstjórn, sem eru ótvíræð umboðsstörf, hafa verið skilin frá dómstólunum. Enn fara dómstólarnir þó með nokkur umboðsstörf, einkum borgardómaraembættið og borgarfógetaembættið. Með lögum nr. 52/1973 bættist svo nýr héraðsdómstóll með aðsetri í Reykjavík við, en það er sakadómur í ávana- og fíkniefnamálum. Nær lögsaga hans til landsins alls hvað þann málaflokk varðar.

Utan Reykjavíkur gegna sýslumenn og bæjarfógetar hins vegar enn hlutverki lögreglustjóra og innheimtumanna ríkissjóðs jafnframt því að þeir eru dómarar. Að vísu hefur verið komið á fót embættum héraðsdómara við embætti bæjarfógeta á Akureyri, í Vestmannaeyjum, á Selfossi, í Keflavík, Hafnarfirði og í Kópavogi, en þar er þó ekki um „sjálfstæða“ dómstóla að ræða í venjulegri merkingu þess hugtaks.

Á árunum 1975–1981 voru fimm sinnum lögð fram á Alþingi stjórnarfrumvörp um „lögréttuskipan“, en þau fjölluðu um nýtt dómstig og talsverðar breytingar á réttarfari. Var í upphafi gert ráð fyrir tveimur lögréttudómstólum, en síðar var gert ráð fyrir að lögréttudómstóll væri aðeins einn. Frumvörp þessi urðu ekki útrædd.

Íslendingar eru aðilar að Evrópuráðinu og hafa skuldbundið sig til að fylgja sáttmála þess um verndun mannréttinda og mannfrelsis, en þar segir m.a. að leiki vafi á um réttindi þegns og skyldur eða hann er borinn sökum um refsivert athæfi, skuli mál hans útkljáð af óháðum dómstóli. Í október 1987 var tekið fyrir hjá mannréttindanefnd Evrópuráðsins mál manns sem búsettur er á Akureyri. Hafði hann verið dæmdur í undirrétti og í Hæstarétti fyrir brot á umferðarlögum. Í samræmi við gildandi lög var mál hans tekið fyrir og dæmt af fulltrúa bæjarfógetans á Akureyri, en hann starfar á ábyrgð og undir stjórn bæjarfógeta sem jafnframt er yfirmaður lögreglunnar. Málið var kært til mannréttindanefndarinnar á þeirri forsendu að mál sakbornings hefði ekki hlotið meðferð í undirrétti fyrir óháðum dómara.

Mannréttindanefndin komst að þeirri niðurstöðu að málið væri tækt til efnismeðferðar, en það þýðir að nefndin telur líkur á að brotið hafi verið gegn mannréttindasáttmálanum. Má segja að með því sé réttarfar Íslendinga í opinberum málum komið undir smásjá samstarfsþjóða okkar í Evrópuráðinu og hlýtur það að leiða til aukins þrýstings um umbætur á dómstólakerfi og réttarfari hérlendis.

Um greinarmun á dómsvaldi og framkvæmdarvaldi.

Sú hugmyndafræði, sem evrópskar reglur um skipan dómstóla hafa verið byggðar á, er talin eiga upphaflega rætur að rekja til rómversks réttar. Grundvallarlögmál Rómarréttar í þessum efnum hafa í aldanna rás verið staðfærð og aðlöguð með ýmsum hætti að upphaflegri réttarskipan í germönskum löndum, en með þeim hætti varð endanlega til á 18. og 19. öld sá grundvöllur sem enn er við lýði og er sameiginlegur réttarfarskerfum landa á norðanverðu meginlandi Evrópu og Norðurlöndum. Um margt byggist réttarfarskerfi Íslands líkt og í öðrum umræddum löndum enn á ævagömlum grunni, en sú aðlögun, sem áður er nefnd, hefur samræmt eldri kenningar af erlendum uppruna við þá skipan réttarfarsmála hverrar þjóðar sem fyrir var. Auk þess hefur kennisetningin um þrígreiningu ríkisvaldsins haft veruleg áhrif frá því að hún kom fram.

Öldum saman hafa fræðimenn fengist við að afmarka inntak hugtaksins „dómsvald“ og m.a. hafa þeir í þeirri viðleitni þurft að taka afstöðu til þess, hvaða málefni eigi að leggja til úrlausnar dómstóla og hvaða mál skuli sæta úrlausn annarra stofnana ríkisvaldsins og þá fyrst og fremst úrlausn framkvæmdarvaldshafa. Þessar fræðilegu skilgreiningar hafa m.a. orðið grundvöllur að því hvernig núgildandi lög, jafnt hér á landi sem annars staðar í Vestur-Evrópu, afmarka viðfangsefni dómstóla og skilgreina hvað telja skuli dómsathöfn, gagnstætt því hvað telja skuli yfirvaldsathöfn. Sú afmörkun, sem nú er byggt á hér á landi, er í stórum dráttum hin sama og annars staðar í nágrannaríkjunum.

Af fornri löggjöf má ráða að helsta hvöt þess að samfélög hafa komið dómstólum á fót sé nauðsyn þess að koma í veg fyrir að menn leiti réttar síns með sjálftöku (gertæki). Þegnarnir hafa litið svo á að eitt af meginhlutverkum ríkisvaldsins sé að halda friði í samfélaginu með starfi dómstóla. Snemma komst sú skipan á í þróuðum samfélögum að í stað þess að menn brygðust við missætti með ofbeldi væri þeim gert skylt að viðlagðri refsingu að leita viðurkenningar og fullnustu réttinda sinna fyrir dómi. Þetta á jafnt við þegar menn hafa þurft að afla atbeina dómstóla til að fullnægja réttindum á sviði einkaréttar og þegar menn hafa viljað bregðast við refsiverðum verknaði gegn sér. Þá hefur atbeina dómstóla verið krafist til þess að meta sök og refsingu. Þessi skipan mála kemur m.a. fram í þjóðveldislögum Íslendinga og í lögum nágrannalanda okkar frá sama tímabili. Frá fornu fari hefur þannig verið á því byggt að ef einstaklingur eða stofnun nær ekki réttindum sínum með fúsum og frjálsum vilja þess, sem þau þarf að sækja til verði eigi við því brugðist á annan hátt en að leita atbeina dómstóla.

Af síðasttöldu ástæðunni hefur m.a. hugtakið „dómsvald“ eigi talist réttilega skilgreint með þeim þrönga hætti að með því sé einungis átt við vald til að leysa úr ágreiningi einstaklinga. Aðrar ástæður en réttarágreiningur geta verið því til fyrirstöðu að aðili fáist ekki til þess að veita rétti annars aðila fullnustu. Vilja- og getuleysi til þess að efna réttmæta kröfu annars aðila gæti valdið því að hún nái ekki fram að ganga þótt eigi séu höfð uppi andmæli við efni kröfunnar. Frá fornu fari hefur því verið talið, jafnt hérlendis sem í nágrannaríkjum okkar í Vestur-Evrópu að við slíkar aðstæður þurfi að afla fulltingis dómstóla jafnt til þess að afla staðfestingar á réttmæti kröfu og til að fullnægja henni að dómi uppkveðnum. Hefur fræðilegur grunnur þessarar skilgreiningar m.a. styrkst af þeim viðhorfum, sem verið hafa ríkjandi allt frá upphafi nítjándu aldar að ávallt verði að virða rétt þess aðila sem sótt er á um fullnustu kröfu til þess að hafa uppi andmæli, ef hann svo kýs. Af þessari ástæðu hefur hugtakið „dómsvald“ um langa tíð ekki eingöngu tekið til úrlausnar um réttarágreining manna í þröngum skilningi heldur hefur hugtakið einnig haft í sér fólgið vald til að knýja fram efndir réttinda eða það sem stundum er nefnt „fullnustuvald“. „Dómsvald“ felur því í sér bæði úrlausnarvald um eiginlegan réttarágreining og vald til að knýja fram fullnustu réttinda sem eigi er ágreiningur um.

Framangreind skilgreining á dómsvaldi hefur um langan tíma verið viðurkennd í lögfræði Vestur-Evrópuríkja og er meðal hornsteina í stjórnskipan þeirra. Á henni hefur byggst skipting viðfangsefna dómstóla annars vegar og framkvæmdarvalds (umboðsvalds) hins vegar. Hefur verkaskiptingin í stórum dráttum verið á þann veg háttað, að það er hlutverk dómstóla í einkamálum að kveða á um réttindi manna, að stofna til nýrra réttinda og að fella réttindi niður, hvort sem er með dómi eða fullnustugerð. Hlutverk dómstóla í opinberum málum er á hinn bóginn að ákvarða um sekt sakborninga og eftir atvikum að ákveða refsingu þeirra. Í hlut framkvæmdarvaldsins hefur hins vegar komið að halda uppi vernd réttinda einstaklinga og stofnana, hvort sem er með opinberri staðfestingu (skráningu) eða með almennu lögregluvaldi.

Sumir málaflokkar hafa allt að einu verið á markalínu milli þessara tveggja þátta ríkisvaldsins. Í umfjöllun erlendra fræðimanna hefur þessum málaflokkum t.d. verið gefið samheitið „jurisdictio voluntaria“ á latínu og „frivillig retspleje“ á dönsku. Er þar byggt á kenningum Rómarréttar, þótt heitið taki nú að sumu leyti til annarra atriða en áður var. Í þýskri og norrænni lögfræði hefur verið gengið út frá því að þau verkefni, sem felld eru undir þetta heiti, geti hvort heldur átt undir dómstóla eða framkvæmdarvald. Meginþorri umræddra verkefna varða skráningu eða tryggingu réttinda, t.d. með þinglýsingu, lögbókandagerð (notarialgerð) eða skráningu í firmaskrá eða vörumerkjaskrá. Löggjöf hefur falið dómstólum að hafa ýmis slík viðfangsefni með höndum, t.d. þinglýsingar, en önnur, t.d. hlutafélagaskrá, hafa verið lögð undir yfirvöld. Hefur verið álitið að engin teljandi fræðileg rök mæli með því að þessi viðfangsefni komi í hlut annars aðilans fremur en hins. Er það því ekki í blóra við grundvallarreglur um skipan dómsvalds að verkefni af þessum meiði séu vistuð hjá framkvæmdarvaldi fremur en dómsvaldi.

Fræðikenningar og löggjöf hafa eins og að framan greinir falið dómstólum ákveðin verkefni. Það hefur verið talin grundvallarregla að einkaréttarlegri kröfu verði eigi fullnægt, nema með atbeina dómstóla og frávik frá þeirri reglu hafa eigi tíðkast, t.d. að ákveðnir þættir dómsvaldsins verði færðir í hlut einstakra manna eða framkvæmdarvaldshafa. Hér verður þó að hafa í huga að gildandi réttarfarsreglur hafa skeytt ýmsar framkvæmdarathafnir við dómsvald í þeim skilningi sem hér um ræðir. Er þetta einkum áberandi á sviði fullnustugerða, þótt ýmis dæmi finnist um þetta á öðrum sviðum dómsathafna. Þessar framkvæmdarathafnir koma til dæmis fyrir á sviði skiptaréttar, þar sem handhöfum dómsvalds er ekki eingöngu falið að veita viðurkenningu og fullnustu réttinda á hendur búi, heldur einnig að annast ýmsa umsýslu við búskipti. Á sviði fógetaréttar kemur þetta einnig fram í þeirri mynd að dómstólnum er ekki aðeins falið að kveða á um fullnusturéttindi heldur einnig að fylgja þeirri úrlausn eftir með valdbeitingu, ef með þarf. Uppboðsrétti er ekki eingöngu falið að mæla fyrir um heimild manna til fullnustu með nauðungarsölu eigna, heldur einnig að framkvæma þá sölu. Skýringin á því að löggjöf hefur falið þessum dómstólum bæði að fara með dómsvald í eiginlegum skilningi og fara með framkvæmdarathafnir er einfaldlega sú að við setningu viðkomandi réttarfarslaga þóttu ekki aðrir tiltækir til þess að taka við framkvæmd, þegar dómsathöfnum dómstóla sleppti. Þótt eldri löggjöf hafi skipað málum með þessum hætti hefur allt að einu þótt ljóst hvar mörkin hafa legið á þessum sviðum milli eiginlegra dómsathafna umræddra dómstóla annars vegar og framkvæmdarathafna þeirra hins vegar. Dæmi þessa má glöggt sjá af nýlegri löggjöf á þessum vettvangi, sem hefur leitast við að einangra hlutverk dómstóla við meðferð dómsvalds, en láta framkvæmd að öllu leyti í hendur annarra. Af þessum meiði eru til dæmis gjaldþrotalögin, nr. 6/1978. Þó hefur miðað hægara í hérlendri löggjöf að þessu leyti en í nágrannalöndunum þar sem víðast er langt komið því verki að færa framkvæmd eða umsýslu á þessum sviðum úr höndum dómstóla, ýmist til umboðsmanna framkvæmdarvaldsins eða utanaðkomandi aðila (executores, administrators).

Ýmis framkvæmdarvaldsstörf falin dómstólum.

Hér að framan hefur verið rætt um verkefni sem eru á mörkum framkvæmdarvalds og dómsvalds en oft hafa verið talin til dómstarfa, t.d. skráning ýmissa réttinda. Einnig eru dæmi um verkefni sem ótvírætt eru á verksviði framkvæmdarvaldsins en sem falin hafa verið dómstólum. Dómstólum hefur t.d. verið falið að framkvæma borgaralegar hjónavígslur, ýmsar leyfisveitingar, löggildingu á gerðabókum, útnefningu matsmanna og oddamanna í gerðardóma, lögbókandagerðir, uppskrift dánarbúa o.fl. Þetta hefur tíðkast í mörgum ríkjum Vestur-Evrópu þrátt fyrir að þar hafi dómsvald í meginatriðum verið skilið frá framkvæmdarvaldi. Á undanförnum árum hefur hins vegar þeirri skoðun vaxið fylgi að alfarið beri að fjarlægja þessi verkefni frá dómstólum þar eð þau auki álag á starfslið þeirra og hindri dómstólana í því að sinna meginverkefnum sínum sem skyldi.

Um þetta efni hefur verið fjallað á vettvangi Evrópuráðsins á undanförnum árum og á fundi ráðherranefndar Evrópuráðsins hinn 16. september 1986 var samþykkt tillaga þar sem m.a. er mælt með því við aðildarríkin að slík verkefni sem að framan greinir verði flutt frá dómstólum til úrlausnar annarra aðila. (Meðmæli nr. R (86) 12)

Meginefni frumvarpsins.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Steingríms Hermannssonar segir m.a. „að sett verði lög um aðskilnað dóms- og framkvæmdarvalds og unnið að endurskoðun annarra þátta réttarkerfisins“. Er frumvarpið liður í framkvæmd þeirrar stefnu.

Meginatriði í frumvarpinu eru þau, að settir verði á fót átta héraðsdómstólar er fari með dómstörf jafnt í einkamálum og opinberum málum. Framvegis verði sýslustjórn í héraði í höndum embættismanna með embættistitilinn „sýslumaður“ um leið og embættistitillinn „bæjarfógeti“ verði lagður niður.

Lagt er til að héraðsdómstólar í Reykjavík verði sameinaðir í einn dómstól þar á meðal hluti borgarfógetaembættisins, en borgarfógetaembættið verði að öðru leyti embætti sýslumanns í Reykjavík er fari með verkefni á sviði umboðsstjórnar á sama hátt og önnur sýslumannsembætti, að öðru leyti en því að lögreglustjórn og tollstjórn eru í höndum sérstakra embætta.

Í frumvarpinu er gengið út frá því að sýslumenn hafi áfram með höndum núverandi verkefni að öðru leyti en hvað varðar dómstörf sem færast til héraðsdómstóla. Þess ber sérstaklega að geta að sú nefnd, sem samdi frumvarp þetta, telur æskilegt og horfa til sparnaðar í opinberri stjórnsýslu að sýslumenn fari áfram með innheimtu opinberra gjalda. Ráðgert er að auki að fjöldi nýrra verkefna færist til sýslumanna, en sú tilfærsla kallar á breytingu ýmissa laga. Er því lögð áhersla á að frumvarp þetta verði að lögum á því þingi sem nú situr, en tíminn fram að gildistöku laganna verði síðan notaður til að gera nauðsynlegar breytingar á öðrum lögum.

Umfangsmestu breytingarnar, sem lögfesting þessa frumvarps kallar á að gerðar verði á öðrum lögum, eru á sviði réttarfarslöggjafar, en einnig þarf að breyta öðrum lögum er fjalla um viðfangsefni sýslumanna. Með frumvarpi þessu fylgja þrjú önnur frumvörp. Er þar um að ræða frumvarp til laga um breytingar á þinglýsingalögum, nr. 39/1978, frumvarp til laga um lögbókandagerðir (notarialgerðir) og frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 32/1965, um hreppstjóra. Tvö fyrstnefndu frumvörpin eru byggð á því að þinglýsingar og lögbókandagerðir verði framvegis í höndum sýslumanna sem yfirvaldsathafnir. Síðastnefnda frumvarpið leiðir m.a. af því að sýslunefndir verða lagðar niður í síðasta lagi í árslok 1988 samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986.

Þá er áformuð gerð frumvarps til breytinga á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 74/1974, sem leggi til að sýslumenn fari með ákveðna þætti ákæruvalds í umboði ríkissaksóknara. Enn fremur má vænta innan tíðar frumvarps til lögtakslaga sem hefur þá breytingu í för með sér að sýslumenn fari með lögtaksgerðir sem valdsmannsathöfn en ekki dómsathöfn. Þá er gert ráð fyrir að fyrir liggi á komandi hausti frumvörp til nýrra laga um skipti á dánarbúum og félagsbúum o.fl. (nú lög nr. 3/1878), um aðför (nú lög nr. 19/1887), um nauðasamninga (nú lög nr. 19/1924), um kyrrsetningu og lögbann (nú lög nr. 18/1949), um nauðungaruppboð (nú lög nr. 57/1949) og um gjaldþrotaskipti (nú lög nr. 6/1978). Verður í frumvörpum þessum gengið út frá verulegum breytingum frá núverandi tilhögun þannig að héraðsdómstólar fari eftirleiðis einungis með dómstörf á þessum sviðum, en sýslumenn og eftir atvikum sérstaklega ráðnir umsjónarmenn (executores, administrators) fari með öll önnur verkefni í þessu sambandi. Er sú ráðagerð í samræmi við þá löggjafarstefnu sem lýst hefur verið hér að framan. Loks má nefna í þessu sambandi að endurskoða þarf lög nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði, ef af breytingum á dómstólaskipan verður í samræmi við þetta frumvarp.

Auk framangreindra atriða eru áform um að ýmis verkefni, sem einstök ráðuneyti fara nú með, færist til sýslumanna, t.d. leyfisveitingar til lögskilnaðar þar sem eigi er ágreiningur um skilnaðarkjör, en þær eru nú á verksviði dómsmálaráðuneytisins. Sama er að segja um málefni varðandi forsjá barna og umgengnisrétt barna og foreldra. Þá verður lagt til að sýslumönnum verið falið úrskurðarvald í sveitarstjórnarmálum, en ráð er fyrir því gert í sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, að félagsmálaráðuneytið geti falið umboðsmönnum framkvæmdarvaldsins í héraði það verkefni. Frekari athugun er áformuð á því hvaða verkefni önnur megi færa úr stjórnarráðinu til sýslumanna, m.a. varðandi leyfisveitingar o.fl. Um leið verður kannað hvaða heimildir skuli lögleiða um áfrýjun stjórnsýsluúrskurða sýslumanna til ráðuneytis, en fyrir slíkri skipan eru mörg fordæmi í nágrannaríkjunum og þykir hún horfa til aukins réttaröryggis almennings.

Í þeirri verkaskiptingu sem ráðgerð er milli héraðsdómstóla og sýslumanna með framangreindum lagabreytingum er byggt á því meginmarkmiði að sú þjónusta, sem stofnanir þessar veita almenningi, verði í eins ríkum mæli og unnt er í höndum sýslumanna þannig að eigi þurfi að leita hennar um langan veg. Er og í frumvarpinu gengið út frá aukinni þjónustu við almenning frá því sem nú er, m.a. með ákvæði 1. mgr. 13. gr. frumvarpsins um sérstakar skrifstofur sýslumanna í þéttbýliskjörnum utan aðseturstaða þeirra. Eins og fram kemur í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að dómarar haldi regluleg dómþing á föstum þingstöðum innan lögsagnarumdæmis síns.

Með tilkomu héraðsdómstólanna má reikna með því að aukinn fjöldi dómsmála verði útkljáður utan Reykjavíkur, en nú eru allmörg mál, sem eiga uppruna sinn utan höfuðborgarsvæðisins, dæmd fyrir dómstólum í Reykjavík, með samkomulagi aðilja um varnarþing hvað einkamál varðar, en samkvæmt ákvörðun ríkissaksóknara hvað opinber mál varðar. Gera má ráð fyrir að lögmenn muni í auknum mæli finna sér starfsgrundvöll í nágrenni starfandi héraðsdómstóla og að aukin þjónusta á sviði dómgæslu muni styrkja byggðina utan höfuðborgarsvæðisins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Eins og ákvæði þetta ber með sér er lagt til að héraðsdómar fari með dómstörf í héraði jafnt í einkamálum sem í opinberum málum. Sérstaklega er tekið fram að dómstörf við skipti, fógetagerðir og uppboð falli hér undir, en í almennum athugasemdum í þessari greinargerð eru boðaðar breytingar á lagaákvæðum þar að lútandi þannig að verulegur hluti starfa við skipti, fógetagerðir og uppboð haldist hjá sýslumönnum eins og nánar er lýst í athugasemdum við 10. gr. frumvarpsins.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að settir verði á fót átta héraðsdómstólar og eru lögsagnarumdæmi þeirra nánar skilgreind í greininni. Umdæmin fylgja kjördæmum að öðru leyti en að Norðurland er eitt umdæmi og hluti af Reykjaneskjördæmi, þ.e. Seltjarnarneskaupstaður, Mosfellsbær, Kjalarnes- og Kjósarhreppar eru í sama lögsagnarumdæmi og Reykjavík. Lögsagnarumdæmin eru tilgreind í greininni með tilvísan til marka núverandi lögsagnarumdæma, en nánar lýst er lagt til að skiptingin verði sem hér segir:

1. Héraðsdómur Reykjavíkur. Lögsagnarumdæmi: Kjalarneshreppur, Kjósarhreppur og Mosfellsbær í lögsagnarumdæmi Kjósarsýslu, Reykjavíkurborg og Seltjarnarneskaupstaður.

2. Héraðsdómur Vesturlands. Lögsagnarumdæmi: Borgarfjarðarsýsla, Mýrasýsla, Snæfellsnes- og Hnappadalssýsla, Dalasýsla, Akraneskaupstaður og Ólafsvíkurkaupstaður.

3. Héraðsdómur Vestfjarða. Lögsagnarumdæmi: Barðastrandarsýsla, Ísafjarðarsýsla, Strandasýsla, Ísafjarðarkaupstaður, Bolungarvíkurkaupstaður.

4. Héraðsdómur Norðurlands vestra. Lögsagnarumdæmi: Húnavatnssýsla, Siglufjarðarkaupstaður, Skagafjarðarsýsla.

5. Héraðsdómur Norðurlands eystra. Lögsagnarumdæmi: Eyjafjarðarsýsla, Þingeyjarsýsla, Ólafsfjarðarkaupstaður, Dalvíkurkaupstaður, Akureyrarkaupstaður, Húsavíkurkaupstaður.

6. Héraðsdómur Austurlands. Lögsagnarumdæmi: Norður-Múlasýsla, Suður-Múlasýsla, Austur-Skaftafellssýsla, Seyðisfjarðarkaupstaður, Neskaupstaður og Eskifjarðarkaupstaður.

7. Héraðsdómur Suðurlands. Lögsagnarumdæmi: Vestur-Skaftafellssýsla, Rangárvallasýsla, Árnessýsla, Vestmannaeyjakaupstaður og Selfoss.

8. Héraðsdómur Reykjaness. Lögsagnarumdæmi: Gullbringusýsla, Grindavíkurkaupstaður, Keflavíkurkaupstaður, Njarðvíkurkaupstaður, Keflavíkurflugvöllur, Hafnarfjarðarkaupstaður, Garðakaupstaður, Bessastaðahreppur í Kjósarsýslu og Kópavogskaupstaður.

Í 2. mgr. er ákvæði sem heimilar héraðsdómara að halda dómþing utan lögsagnarumdæmis síns ef það þykir heppilegt til að upplýsa mál, enda valdi það ekki verulegum drætti á því. Þetta ákvæði samsvarar 2. mgr. 29. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að dómsmálaráðherra skipti lögsagnarumdæmum héraðsdómstóla í einstakar þinghár með reglugerð, en fastur þingstaður verði í hverri dómþinghá. Er hér gengið út frá því að þinghár fylgi að mestu umdæmaskiptingu sýslumanna. Með því móti yrðu þinghár að mestu óbreyttar frá því sem nú er mælt fyrir um í 72. gr. laga nr. 85/1936, en það ákvæði fellur brott skv. 21. gr. frumvarpsins.

Dómþinghár nú eru kaupstaðir annars vegar og sýslur hins vegar, en forsendur eru víða brostnar fyrir þeirri aðgreiningu þannig að eðlilegt er að kaupstaðir og aðliggjandi landssvæði séu í sömu dómþinghá og að afmörkun dómþingháa sé að öðru leyti hagað eftir staðháttum, íbúafjölda og málaþunga.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að héraðsdómur skuli hafa reglubundið þinghald á föstum þingstöðum innan umdæmis síns. Lagt er til að kveðið verði á í reglugerð um regluleg þinghöld héraðsdóms, en gert er ráð fyrir að reglubundin þinghöld séu utan aðseturstaðar dómsins. Þannig mundi t.d. héraðsdómari frá Héraðsdómi Suðurlands þinga reglulega í Vestmannaeyjum.

Dæmi um slíka skipan má t.d. finna í Skotlandi og í norðurhéruðum Kanada, þar sem dómarar ferðast reglubundið til þingstaða utan aðsetursstaðar síns og halda þar dómþing. Málum er þá stefnt þar inn og réttarhöld fara fram.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að héraðsdómari geti haldið dómþing utan hinna föstu þingstaða, t.d. ef taka þarf skýrslu af sjúkum manni eða málið snýst um mjög staðbundið atriði. Heimildin er bundin því að slíkt þyki heppilegt til að upplýsa mál og getur því dómari eigi flutt þinghöld til aðsetursstaðar héraðsdóms með tilvísan til þessa ákvæðis. Hins vegar væri hægt að flytja þinghöld til aðsetursstaðar héraðsdóms með samkomulagi aðila og samþykki dómara.

Um 4. gr.

1. mgr. fjallar um fjölda dómara. Nefndin sem frumvarpið samdi gerði í frumvarpsdrögum ráð fyrir því að tala dómara væri ekki fastákveðin, heldur væri hámarks- og lágmarkstala á sama hátt og nú er gert í lögum nr. 74/1972. Eftir að athugasemdir höfðu verið gerðar um þetta atriði samþykkti nefndin að leggja til að fjöldi héraðsdómara verði fastákveðinn með lögunum.

Við borgardómaraembættið, borgarfógetaembættið, sakadóm Reykjavíkur og sakadóm í ávana- og fíkniefnamálum starfa nú 27 dómarar, en lagaheimild er fyrir alls 29 dómurum samkvæmt lögum nr. 74/1972. Í 18. gr. er kveðið á um það, að þeir sem gegna embættum borgarfógeta við gildistöku laganna geti tekið við störfum hjá embætti sýslumanns í Reykjavík ef þeir svo kjósa. Af þeim átta dómurum, sem nú gegna þeim embættum, fást fjórir við málefni, sem framvegis munu heyra undir sýslumann í Reykjavík. Er því búist við því að einhverjir þeirra kjósi fremur að halda áfram störfum við sömu málaflokka og hingað til. Fjöldi héraðsdómara í Reykjavík yrði því væntanlega við gildistöku laganna á bilinu 23 til 27. Vonir standa til að álag á héraðsdóm Reykjavíkur minnki við tilkomu styrkra héraðsdóma utan Reykjavíkur, en talsverður fjöldi dómsmála, sem rekin eru í Reykjavík, koma frá öðrum lögsagnarumdæmum. Þá standa vonir til þess að hægt verði að fækka dómsmálum með aukinni sáttameðferð, sbr. athugasemdir við 10. gr.

Hér á landi er fjöldi dómara talinn hár miðað við fólksfjölda, en málafjöldi er einnig talinn óvenjulega mikill. Má til samanburðar nefna að í Kaupmannahöfn eru 33 héraðsdómarar auk yfirmanns dómstólsins. Þar starfar að vísu sérstakur sjó- og verslunardómur og landsréttur dæmir í sumum tilvikum mál á undirréttarstigi.

Nefndin sem frumvarpið samdi er þeirrar skoðunar að breytingar á dómstólaskipaninni í Reykjavík ásamt þeim breytingum á réttarfarslöggjöf, sem fyrirhugaðar eru, ættu að leiða til fækkunar héraðsdómara í Reykjavík. Er því lagt til að fjöldi héraðsdómara í Reykjavík verði ákveðinn 21 dómari, en í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga um allt að fimm dómaraembætti í Reykjavík ef svo margir af þeim dómurum, sem skipaðir eru dómarar við embættin í Reykjavík við gildistöku laganna, óska eftir skipun sem dómarar við héraðsdóm Reykjavík.

Lagt er til að við héraðsdóm Vesturlands starfi einn héraðsdómari. Á Vesturlandi starfa ekki sérstakir héraðsdómarar við embætti sýslumanna og bæjarfógeta, en fjöldi löglærðra fulltrúa sem bæði fara með dómsmál og önnur störf við hin fjögur embætti sýslumanna og bæjarfógeta er sem hér segir: Akranes tveir, Borgarnes tveir, Stykkishólmur tveir eða samtals sex fulltrúar. Í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga um eitt dómaraembætti ef svo stendur á við gildistöku laganna að fleiri en einn af skipuðum sýslumönnum og bæjarfógetum á Vesturlandi óska eftir að neyta forgangsréttar til skipunar í héraðsdómaraembætti þar.

Lagt er til að við héraðsdóm Vestfjarða starfi einn héraðsdómari. Á Vestfjörðum starfa ekki sérstakir héraðsdómarar við embætti sýslumanna og bæjarfógeta, en tveir löglærðir fulltrúar starfa við embætti sýslumanns og bæjarfógeta á Ísafirði og einn fulltrúi starfar við embætti sýslumanns á Patreksfirði eða samtals þrír fulltrúar. Í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga um eitt dómaraembætti ef svo stendur á við gildistöku laganna að fleiri en einn af fjórum skipuðum sýslumönnum og bæjarfógetum á Vestfjörðum óska eftir að neyta forgangsréttar síns til skipunar í héraðsdómaraembætti þar.

Lagt er til að við héraðsdóm Norðurlands vestra starfi einn héraðsdómari. Í umdæminu starfa ekki sérstakir héraðsdómarar við embætti sýslumanna og bæjarfógeta, en fjöldi löglærðra fulltrúa sem starfa við embættin eru sem hér segir: á Blönduósi einn, á Sauðárkróki tveir, samtals þrír. Í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilt að fjölga um eitt dómaraembætti ef svo stendur á að fleiri en einn af samtals þremur skipuðum sýslumönnum og bæjarfógetum á Norðurlandi vestra óska eftir að neyta forgangsréttar síns til skipunar í héraðsdómaraembætti þar.

Lagt er til að við héraðsdóm Norðurlands eystra starfi þrír héraðsdómarar. Nú starfa tveir héraðsdómarar við embætti sýslumanns og bæjarfógeta á Akureyri, en auk þeirra eru stöðugildi löglærðra fulltrúa við embætti sýslumanna og bæjarfógeta í lögsagnarumdæminu sem hér segir: á Akureyri fimm, á Húsavík tvö og hálft stöðugildi, samtals sjö og hálft stöðugildi. Í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga um eitt dómaraembætti ef svo stendur á við gildistöku laganna að fleiri en þrír af samtals fimm skipuðum héraðsdómurum, sýslumönnum og bæjarfógetum á Norðurlandi eystra óska eftir að neyta forgangsréttar síns til skipunar í héraðsdómaraembætti þar.

Lagt er til að við héraðsdóm Austurlands starfi einn héraðsdómari. Á Austfjörðum starfa ekki sérstakir héraðsdómarar við embætti sýslumanna og bæjarfógeta, en fjöldi löglærðra fulltrúa, sem bæði fara með dómsmál og önnur störf við embætti sýslumanna og bæjarfógeta er sem hér segir: á Seyðisfirði einn, á Eskifirði tveir, á Höfn einn, samtals fjórir fulltrúar. Í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga um eitt dómaraembætti ef svo stendur á við gildistöku laganna að fleiri en einn af fjórum skipuðum sýslumönnum og bæjarfógetum á Austurlandi óska eftir að neyta forgangsréttar síns til skipunar í héraðsdómaraembætti þar.

Lagt er til að við héraðsdóm Suðurlands starfi þrír héraðsdómarar. Þar starfa nú tveir héraðsdómarar, annar við embætti sýslumanns á Selfossi og hinn við embætti bæjarfógeta í Vestmannaeyjum. (Heimild fyrir einum eða tveimur). Á Hvolsvelli starfar nú einn löglærður fulltrúi, á Selfossi þrír og í Vestmannaeyjum einn eða samtals fimm fulltrúar. Í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga um eitt dómaraembætti ef svo stendur á við gildistöku laganna, að fleiri en þrír af samtals sex skipuðum héraðsdómurum, sýslumönnum og bæjarfógetum á Suðurlandi óska eftir að neyta forgangsréttar síns til skipunar í héraðsdómaraembætti þar.

Loks er lagt til að við héraðsdóm Reykjaness starfi sjö héraðsdómarar. Nú starfa tveir héraðsdómarar í Keflavík (heimild fyrir einum eða tveimur), þrír héraðsdómarar í Hafnarfirði (heimild fyrir einum til fimm) og tveir héraðsdómarar í Kópavogi (heimild fyrir einum til þremur) eða samtals sjö héraðsdómarar í lögsagnarumdæminu. (Hámarksheimild skv. lögum nr. 74/1972 eru 10 héraðsdómarar). Löglærðir fulltrúar eru fjórir í Keflavík, tveir á Keflavíkurflugvelli, sjö í Hafnarfirði og fimm í Kópavogi. Í bráðabirgðaákvæðum 18. gr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga um allt að tvö dómaraembætti, ef svo stendur á við gildistöku laganna að fleiri en sjö af tíu skipuðum héraðsdómurum, sýslumönnum og bæjarfógetum á Reykjanesi óska eftir að neyta forgangsréttar síns til skipunar í héraðsdómaraembætti þar.

Samtals er lagt til að 38 héraðsdómarar starfi við héraðsdómstólana í landinu. Nú eru undirréttardómarar hér á landi samtals 64, þ.e. 27 dómarar í Reykjavík, 25 sýslumenn og bæjarfógetar, lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli og 11 héraðsdómarar, en auk þess kveða löggiltir fulltrúar við embættin upp dóma, en þeir eru alls í 70,5 stöðugildum. Sá fjöldi héraðsdómara, sem frumvarpið leggur til er hinn sami og samanlagður fjöldi dómara í Reykjavík og fjöldi héraðsdómara við embættin í Keflavík, Hafnarfirði, Akureyri, Vestmannaeyjum og á Selfossi, en þess er að geta að sökum breytinga á verkefnum dómstóla er í raun fjölgað um þrjú til fjögur dómaraembætti, þ.e. að verkefni þriggja til fjögurra borgarfógeta í Reykjavík flytjast til embættis sýslumanns. Þá munu löglærðir fulltrúar starfa við héraðsdómstólana og sýslumannsembættin, en ekki er gert ráð fyrir að þeim fjölgi í heild sökum ákvæða laganna, heldur muni þeir flytjast milli embætta.

Í 1. mgr. er einnig heimild til þess að skipta héraðsdómstól í deildir eftir málaflokkum með samþykki dómsmálaráðherra. Þetta á við héraðsdómstóla í fjölmennustu umdæmunum. Sé slíkt fyrirkomulag notað er gert ráð fyrir að dómarar flytjist reglulega milli deilda þannig að þeir fái sem fjölbreyttust viðfangsefni til úrlausnar.

Í 2. mgr. er sérstaklega tekið fram í því skyni að taka af öll tvímæli, að þótt dómarar við héraðsdómstól verði fleiri en einn, breytist ekki núverandi reglur um að einn dómari fari með hvert mál. Heimildir til kvaðningar meðdómsmanna standa þó óbreyttar.

Í 3. mgr. er tekið fram að héraðsdómarar starfi sjálfstætt og á eigin ábyrgð að dómstörfum.

Í 4. mgr. eru ákvæði um forstöðumenn dómstóla, þar sem héraðsdómarar eru fleiri en einn. Hafa þeir titilinn „dómstjóri“ samkvæmt frumvarpinu og skal dómstjóri skipaður til sex ára í senn úr hópi dómara og að fenginni tillögu þeirra. Ekkert er því til fyrirstöðu að endurskipa dómstjóra.

Í 5. mgr. eru ákvæði um verksvið dómstjóra. Dómstjóri fer með fyrirsvar héraðsdóms, hann hefur yfirumsjón með rekstri hans í samstarfi við ráðuneyti, t.d. varðandi fjármál og starfsmannaráðningar. Hann skiptir verkefnum með héraðsdómurum við dóminn og skipar dómurum í deildir, ef héraðsdómur er deildaskiptur. Eðli málsins samkvæmt hlýtur rekstur stærstu dómstólanna að vera það umfangsmikill að dómstjórar þurfi að fá sérstaka aðstoðarmenn við rekstrarstjórn svo sem við fjármál og starfsmannamál, en meginverkefni dómstjóra er að sjálfsögðu úrlausn dómsmála.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að ákvæði um almenn skilyrði til skipunar í embætti héraðsdómara séu í sömu lögum og fjalla um héraðsdóma, en þau ákvæði er nú að finna í 32. gr. laga um meðferð einkamála í héraði. Skilyrðunum er breytt að því leyti að aldursskilyrði er hækkað í 30 ár og er það gert í því skyni að tryggja reynslu manna áður en þeir taka við svo mikilvægu starfi. Sjöunda tölulið er breytt með tilliti til breytinga sem orðið hafa á opinberum embættum og mönnun þeirra frá því að núverandi ákvæði um þetta efni voru sett með lögum nr. 100/1950.

Í 2. mgr. er nýmæli, en þar er gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra skipi sérstaka dómnefnd sem fjalli um umsóknir um embætti héraðsdómara. Í nefndinni skulu sitja þrír menn og er einn tilnefndur af Hæstarétti og er hann jafnframt formaður nefndarinnar. Annar nefndarmaður skal tilnefndur úr hópi héraðsdómara og þriðja nefndarmaðurinn skal tilnefndur af Lögmannafélagi Íslands. Nefndin skal gefa skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur.

Í 3. mgr. er dómsmálaráðherra heimilað að setja nánari reglur um störf nefndarinnar.

Tillaga um slíka dómnefnd hefur áður komið fram, en það var í stjórnarfrumvarpi, sem fram var lagt á Alþingi 1975–1976. Í athugasemdum við það frumvarp eru rakin ýmis dæmi um svipað fyrirkomulag í öðrum ríkjum, en megintilgangur ákvæðisins er að styrkja sjálfstæði dómstólanna og auka traust almennings á því að dómarar séu óháðir handhöfum framkvæmdarvaldsins. Ekki er að efa að tilvist umsagnarnefndarinnar verður auk þess hvatning fyrir lögfræðinga, sem hyggja á starfsferil sem dómara, til að afla sér framhaldsmenntunar og leggja stund á fræðistörf á sviði lögfræði.

Um 6. gr.

Í þessari grein er að finna ákvæði um löggilta fulltrúa við héraðsdómstóla. Hér er átt við dómarafulltrúa sem fara með hluta af valdi dómstólsins undir umsjón héraðsdómara. Lengi hefur tíðkast að fulltrúar dómara taki þátt í dómstörfum „á ábyrgð“ hins reglulega dómara. Á síðari árum hefur stöðum dómara verið fjölgað og heyrst hafa raddir um að dómarar einir ættu að kveða upp dóma. Á hitt er að líta að fulltrúastörf við dómstóla hafa reynst góður undirbúningur fyrir önnur dómarastörf og fulltrúastöður hafa þótt eðlilegar við það sambland dóms- og stjórnsýslustarfa, sem tíðkast hafa við embætti sýslumanna. Fulltrúastöður tíðkast við dómstóla á Norðurlöndum og jafnframt löggildingar til ákveðinna dómstarfa. Ekki hefur reynt á sérstaka „ábyrgð“ dómara á fulltrúum sínum og þykir rétt að þar um gildi almennar reglur. Því er lagt til í 2. mgr. að dómstjóri ákveði starfssvið fulltrúa og undir umsjón hvaða héraðsdómara hann starfi hverju sinni. Er með þessu orðalagi haft í huga að meiri áhersla verði lögð á starfsþjálfun dómarafulltrúa, en nú er víðast reyndin. Þar á meðal fái fulltrúar þjálfun jafnt við úrlausn einkamála sem opinberra mála sem höfðuð eru fyrir héraðsdómstólnum.

Um 7. gr.

Í 1. mgr. eru ákvæði um skipun setudómara, en það er skilyrði fyrir því að dómari sé skipaður til þess að fara með einstakt mál að héraðsdómari eða allir héraðsdómarar þar sem fleiri dómarar eru við dómstól hafi vikið dómarasæti.

2. mgr. samsvarar efnislega 2. mgr. 30. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði. Slík skipun verður þó eigi gerð nema að ósk dómstjóra eða héraðsdómara þar sem dómari er aðeins einn við dómstól.

Í 3. mgr. er ákvæði um setningu héraðsdómara um stundarsakir sökum forfalla hins reglulega dómara.

Um 8. gr.

Þetta ákvæði frumvarpsins er að öllu leyti samhljóða núverandi 35. gr. laga nr. 85/1936. Samhengis vegna þykir rétt að flytja ákvæði þetta úr þeim lögum þar sem reglur um embættisgengi, skipun og setningu héraðsdómara er að finna í I. kafla frumvarpsins.

Um 9. gr.

Hér er tekið fram að reglum 1.–8. gr. sé ekki ætlað að raska skipan sérdómstóla á dómstigi undirréttar samkvæmt fyrirmælum annarra laga. Er þetta gert í því skyni að taka af öll tvímæli.

Um 10. gr.

Heitið „umboðsvald“ í fyrirsögn II. kafla er af sumum talið úrelt og vísa til valds sem leitt var af valdi einveldiskonunganna. Það var hins vegar notað um staðbundna stjórnsýslu framkvæmdarvalds ríkisins sem verið hefur í höndum sýslumanna samkvæmt lögum eða venju og er því haldið í fyrirsögn. Hins vegar er orðið „stjórnsýsla“ notað síðar í kaflanum. Nefnd eru sem dæmi þrenns konar stjórnsýslustörf í greininni, en þar er um að ræða störf sem sýslumenn hafa löngum farið með og eru umfangsmikil. Í ákvæðinu er vísað sérstaklega til 12. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um umboðsstjórn í Reykjavík.

Það ræðst af gildandi lögum á ýmsum sviðum hverju sinni hver þau viðfangsefni eru, sem koma í hlut umboðsmanna ríkisvaldsins í héraði. Hefði því ekki sjálfstæðan tilgang að telja upp í frumvarpi þessu hver þau störf eru nánar til tekið bæði þar sem nú þegar er kveðið á um að sýslumenn fari með tiltekin störf í einstökum lögum og eins með því að breyta þarf allmörgum lögum eins og áður segir í þeim tilgangi að færa störf til sýslumanna frá öðrum stofnunum ríkisvaldsins og afmarka þau frekar. Við gerð þessa frumvarps hefur hins vegar verið gengið út frá því að eftirfarandi störf verði hin helstu í höndum sýslumanna með eða án breytinga gildandi laga:

1. Lögreglustjórn, að því leyti sem hún lýtur ekki stjórn rannsóknarlögreglustjóra ríkisins.

Sýslumenn og bæjarfógetar utan Reykjavíkur fara hver um sig með lögreglustjórn í umdæmum sínum samkvæmt gildandi lögum auk lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli. Að þessu leyti felst ekki ráðagerð um breytingar, nema sem leiðir af breyttu umdæmi lögreglustjórans í Reykjavík skv. 11. og 12. gr. frumvarpsins. Nefndin sem samdi frumvarp þetta hefur á fundum sínum rætt möguleika á því að lögum um meðferð opinberra mála, nr. 74/1974, verði breytt í framhaldi af lögfestingu frumvarps þessa, sem m.a. hefði í för með sér aukna heimild lögreglustjóra til sáttagerðar vegna refsiverðrar háttsemi, en það úrræði kæmi að talsverðu leyti í stað núgildandi heimilda til slíkra sátta fyrir sakadómi. Yrði hér um að ræða umfangsmikla tilfærslu starfa frá dómstólum til lögreglustjóra sem yrði til þess fallin að opna möguleika til að leysa mál af þessum toga með einföldum hætti. Eins og nú háttar lýkur verulegum hluta mála, sem koma til kasta sakadóma, einmitt með sáttagerð fyrir dómi.

Í lögreglustjórn felst, auk almennra starfa á þeim vettvangi, útlendingaeftirlit, þar á meðal útgáfa vegabréfa auk útgáfu ýmissa leyfa sem nefnd eru hér nánar síðar.

2. Tollstjórn.

Samkvæmt gildandi lögum fara bæjarfógetar og sýslumenn með tollstjórn, hver í sínu umdæmi utan Reykjavíkur, en tollstjóri í Reykjavík hvað það umdæmi varðar. Hér eru ekki ráðgerðar neinar breytingar aðrar en þær sem leiða af nýmælum í 11. og 12. gr. frumvarpsins um umdæmismörk tollstjórans í Reykjavík.

3. Meðferð ákæruvalds í umboði ríkissaksóknara.

Eins og málum er nú háttað gefur ríkissaksóknari út allar ákærur í opinberum málum og mætir hann eða starfsmenn hans til þinghalda að því marki sem það er skylt. Veruleg umræða hefur undanfarið verið um þá tilhögun gildandi laga að ríkissaksóknara sé óskylt að sækja þing í umtalsverðum fjölda opinberra mála sem hefur í för með sér að viðkomandi dómara sé einungis ætlað að kynnast sjónarmiðum ríkissaksóknara af ákæruskjali. Kemur iðulega upp sú staða að verjandi mæti fyrir sakborning í málum sem þessum og flytur þar vörn fyrir dómi án þess að málið sé sótt í eiginlegum skilningi af hálfu ákæruvaldsins. Málsmeðferð sem þessi er mjög í andstöðu við áðurnefndar ríkjandi hugmyndir um ákæruréttarfar sem smám saman hefur þó verið innleitt hér á landi eins og að framan greinir. Að auki hefur þetta lagt að óþörfu ýmsa verkþætti á herðar viðkomandi dómara sem tengjast rekstri mála. Eins og aðstæður eru nú getur ríkissaksóknari ekki breytt þessu verklagi fyrir sitt leyti án verulegrar fjölgunar starfsliðs.

Nefndin, sem samdi frumvarp þetta, telur m.a. af framangreindum ástæðum æskilegt að lögum um meðferð opinberra mála verði breytt á þann veg að sýslumenn fari hver í sínu umdæmi (í Reykjavík lögreglustjóri) með ákæruvald í umboði ríkissaksóknara. Er gert ráð fyrir að sú heimild taki ekki eingöngu til að sýslumenn sæki þing í opinberum málum og flytji þau, heldur einnig að þeim verði falin útgáfa ákæru í nánar tilteknum málaflokkum. Slík störf eru í eðli sínu nátengd almennri lögreglustjórn og er hliðstæð tilhögun þessara mála víða í nágrannaríkjum okkar.

4. Innheimta tekna ríkissjóðs að því leyti sem hún er ekki falin sameiginlegum gjaldheimtum.

Sýslumenn og bæjarfógetar hafa innheimt tekjur ríkissjóðs í umdæmum sínum. Framkvæmdastjórar og annað starfslið sveitarfélaga hafa innheimt tekjur sveitarsjóða. Í nokkrum sveitarfélögum hefur þeirri skipan verið komið á að settar hafa verið á fót sameiginlegar gjaldheimtur ríkis og sveitarfélaga sem annast hafa innheimtu tekjuskatts og tengdra gjalda til ríkissjóðs, en sýslumenn og bæjarfógetar í þeim sveitarfélögum, í Reykjavík tollstjóri, hafa þó áfram annast innheimtu söluskatts, tolla og ýmissa annarra gjalda til ríkissjóðs. Við lögfestingu á staðgreiðslu skatta á síðasta vori var byggt á því fyrirkomulagi að skattayfirvöld mundu annast bæði álagningu og innheimtu tekjuskatts, en frá því var síðan horfið, einkum að kröfu sveitarstjórnarmanna. Hefur starfandi sýslumönnum, bæjarfógetum og gjaldheimtum verið falið að innheimta staðgreiðsluskatta á árinu 1988. Meðal innheimtuaðilanna er ný gjaldheimta á Suðurnesjum.

Uppi eru ráðagerðir um að fjölga sameiginlegum gjaldheimtum ríkis og sveitarfélaga, en einnig er gert ráð fyrir annarri skipan ef samkomulag verður um það milli fulltrúa ríkisins og viðkomandi sveitarstjórna. Sýslumenn og bæjarfógetar hafa fært fyrir því rök að hagkvæmasta fyrirkomulag á innheimtu staðgreiðsluskatta sé að embætti þeirra hafi hana með höndum og benda þeir m.a. á að búið sé að tengja tölvubúnað embætta þeirra við innheimtukerfi ríkisins og þar sé fyrir hendi bæði húsnæði og starfslið sem hvort eð er þurfi að starfa við innheimtu annarra gjalda til ríkissjóðs. Slíkt yrði þó að sjálfsögðu að vera gert með þeim hætti að sveitarfélög hafi afskipti af innheimtunni og fái aðstöðu til að taka þátt í stjórnun hennar. Nýjar gjaldheimtur muni hins vegar kosta ærið fé í stofnkostnaði og rekstri. Nefndin, sem samdi frumvarp þetta, leggur eindregið til að sú skipan verði lögfest að þau sýslumannsembætti sem nú innheimta staðgreiðslu skatta haldi því áfram, enda sé það fjárhagslega hagkvæmur kostur og hægt verði að tryggja áhrif sveitarstjórna á stjórn innheimtunnar.

5. Umboð fyrir Tryggingastof nun ríkisins og umsjón sjúkratrygginga.

Bæjarfógetar og sýslumenn utan Reykjavíkur hafa nú með höndum þá starfsemi sem hér um ræðir og yrði því ekki gerð nein breyting að þessu leyti. Eftir sem áður væri sú sérstaða í Reykjavík að Tryggingastofnun færi sjálf með útborgun bóta. Sýslumannsembætti fara með málefni héraðssamlaga og er ekki gerð tillaga um breytingu á því fyrirkomulagi.

6. Leyfisveitingar samkvæmt fyrirmælum einstakra laga.

Utan Reykjavíkur fara bæjarfógetar og sýslumenn nú með vald til veitingar ýms konar opinberra leyfa. Í Reykjavík eru þessi verkefni ýmist í höndum lögreglustjóra eða borgarfógetaembættisins.

Þau leyfi, sem hér um ræðir, eru einkum til atvinnustarfsemi af ýmsum toga og sérstakar heimildir lögreglustjóra, t.d. til skemmtanahalds, notkunar skotvopna, aksturs bifreiða o.fl. Auk þessara viðfangsefna, sem eftir sem áður yrðu í höndum sýslumanna og eftir atvikum lögreglustjórans í Reykjavík, hvað umdæmi hans varðar, er eins og áður segir ráðgert að ýmsum lögum verði breytt í tengslum við lögfestingu þessa frumvarps í því skyni að færa vald til útgáfu ýmissa leyfa úr höndum ráðuneyta til sýslumanna. Af þeim málefnum má nefna sem dæmi vínveitingahúsaleyfi, en útgáfa þeirra er nú í höndum dómsmálaráðuneytis.

7. Sifjamálefni.

Eftir gildandi lögum fara bæjarfógetar og sýslumenn utan Reykjavíkur og í Reykjavík embætti borgardómara með ýmis viðfangsefni á þessu sviði. Má þar nefna borgaralegar hjónavígslur, meðferð beiðna um skilnað að borði og sæng og veitingu skilnaðarleyfa. Veiting leyfa til lögskilnaðar er hins vegar í höndum dómsmálaráðuneytisins. Á vegum dómsmálaráðuneytisins er áformað að endurskoða löggjöf, sem um þessi málefni fjallar, í því skyni að flytja verkefni frá dómsmálaráðuneyti til sýslumanna hvað sifjamálefni varðar.

8. Málefni barna.

Málefni þessi eru að gildandi lögum að talsverðu leyti í höndum dómsmálaráðuneytisins, t.d. úrlausn ágreinings um forsjá barna og umgengnisrétt foreldra við þau. Bæjarfógetar og sýslumenn fara nú með ákveðna þætti þessara málefna, t.d. uppkvaðningu yfirvaldsúrskurða um meðlag og framfærslu barna. Með sama hætti og áður greinir um sifjamál, hefur sú skoðun komið fram á fundum nefndarinnar, sem samdi frumvarp þetta, að æskilegt sé að samið verði frumvarp til breytinga á barnalögum og eftir atvikum annarri löggjöf, sem flytji þessi viðfangsefni að miklu eða öllu leyti til sýslumannsembætta, enda sé tryggt að þau eigi aðgang að sérfræðilegri aðstoð við úrlausn þeirra, ef þörf er á.

9. Lögræðismálefni.

Málefni á þessum vettvangi eru líkt og sifja- og barnamál ýmist í höndum dómsmálaráðuneytisins eða bæjarfógeta og sýslumanna. Má til dæmis nefna yfirfjárráð, eftirlit með meðferð fjár ómyndugra og skipun lögráðamanna. Úrlausn þessara mála mætti alfarið færa undir embætti sýslumanna og yrði eftirlit ríkisvaldsins með þeim við það mun virkara en nú.

10. Utankjörfundaratkvæðagreiðslur.

Breyting yrði ekki á núverandi skipan mála í þessu sambandi þannig að sýslumenn fari með þessi verkefni eins og þeir og bæjarfógetar hafa gert til þessa.

11. Lögbókandagerðir (notarialgerðir).

Þessar gerðir hafa til þessa verið í höndum sýslumanna og bæjarfógeta, í Reykjavík í höndum borgarfógetaembættisins. Í fræðikenningum hefur ekki verið eining um það hvort telja eigi þessar gerðir til valdsmannsgerða eða dómsathafna. Hér á landi hefur þó jafnan verið gengið út frá því að hér sé ekki um dómsathöfn að ræða, en almenn löggjöf er ekki fyrir hendi um þessar gerðir. Í framangreindri samþykkt ráðherranefndar Evrópuráðsins er einnig mælt með því að lögbókandagerðir verði fluttar frá dómstólum.

Eins og áður segir er áformað að leggja fram sérstakt frumvarp til laga um lögbókandagerðir þar sem kveðið er á um að hér sé um valdsmannsgerðir að ræða, sem sýslumenn muni fara með. Verða í því frumvarpi í fyrsta sinn settar fram tillögur hér á landi um almennar reglur er varða umræddar gerðir. Hins vegar raska reglur slíks frumvarps ekki þeim málaflokkum þar sem gerðir þessar eiga sér stað, en þar er einkum um að ræða staðfestingu erfðaskráa, afsagnargerðir, opinbera vottun skjala og útdrátt happdrættismiða og skuldabréfa.

12. Skráning firma og annarra félaga en hlutafélaga.

Ekki er með frumvarpi þessu ráðgerð breyting frá núverandi skipan, sem felur sýslumönnum og bæjarfógetum, í Reykjavík borgarfógetaembættinu, skráningu firma, sameignarfélaga, samlagsfélaga og samvinnufélaga. Þessari starfsemi fylgir útgáfa verslunarleyfa af ýmsum gerðum. Slík viðfangsefni yrðu því í höndum sýslumanna að breyttri skipan.

13. Þinglýsingar.

Samkvæmt þinglýsingalögum, nr. 39/1978, telst þinglýsing dómsathöfn og getur komið til þess að þinglýsingardómari kveði upp úrskurð um ágreining á þessu sviði, sem kæra má til Hæstaréttar, sem þó er fátítt. Þessi tilhögun hefur verið tekin upp hér á landi að danskri fyrirmynd. Þinglýsingar eru þó í eðli sínu ekki annað en opinber skráning réttinda, sem á mörgum hliðstæðum sviðum telst yfirvaldsaðgerð, t.d. skráning vörumerkja, einkaleyfa og hlutafélaga. Forsenda þess að þinglýsingar hafi hér á landi talist dómsathöfn er að nokkru skýrð hér að framan í umfjöllun um muninn á dómsvaldi og framkvæmdarvaldi. Eins og þar greinir hefur þetta viðfangsefni ásamt „notarialgerðum“ þótt eiga undir þann flokk viðfangsefna sem í fræðikenningum hefur verið nefndur latneska heitinu „jurisdictio voluntaria“. Það einkennir viðfangsefni þessi að engin eðlislæg einkenni þeirra gefa til kynna að þau eigi fremur að teljast til dómstarfa en yfirvaldsaðgerða. Þinglýsingar munu vera talsvert algengari hér landi miðað við íbúafjölda en í nágrannaríkjunum. Eru þær í eðli sínu þáttur í þjónustu sem almenningur þarf að sækja til yfirvalda með greiðum hætti. Er því nauðsynlegt að mæta þeim þörfum með því að tryggja sem best nálægð þessarar þjónustu við þá sem hennar þurfa að leita. Eins og áður greinir, er áformað að leggja til lagabreytingu um þetta efni, þannig að framvegis teljist þetta yfirvaldsaðgerð sem sýslumenn fari með að breyttri skipan. Með þeirri breytingu yrði samkvæmt áðursögðu ekki brotið gegn grundvallarreglum um skilsmun dómsvalds og framkvæmdarvalds.

14. Viðfangsefni við búskipti.

Í fyrri umfjöllun í greinargerð þessari hefur verið vikið að því að samkvæmt gildandi lögum um skipti á dánarbúum og félagsbúum o.fl., sem eru frá árinu 1878, hefur dómstól, er nefnist skiptaréttur, ekki eingöngu verið falið að fara með dómsvald á þessu sviði, heldur einnig ýmis umsýslu- og umboðsstörf sem tengjast því. Þótt auðvelt sé að aðgreina annars vegar dómsathafnir við búskipti og hins vegar umsýslu- og umboðsstörf er rótin að núverandi skipan mála hér á landi sú að við setningu laganna voru ekki fyrir hendi sjálfstæð embætti framkvæmdarvaldsins eða starfsstéttir, sem gátu sinnt því hlutverki að annast bústjórn eða skiptastjórn. Samtímalöggjöf í öðrum ríkjum Vestur-Evrópu tók hins vegar um margt mið af öðrum aðstæðum. Nú á dögum gegnir öðru máli hér á landi. Nú er aðgangur að sérfræðingum til þess að sinna störfum við skiptastjórn, auk þess sem frumvarp þetta, ef að lögum verður, leiðir til þess að sýslumannsembættin verða hrein stjórnsýsluembætti.

Af hálfu dómsmálaráðuneytis er í undirbúningi gerð frumvarps til nýrra skiptalaga sem ráðgert er að komi fram í kjölfar lögfestingar þessa frumvarps. Miðað er við að verkum verði þar skipt milli sýslumanna, héraðsdómstóla og skiptastjóra með eftirfarandi hætti:

Sýslumannsembætti fari með eftirfarandi verkefni:

1. Viðtöku dánartilkynninga og skrásetningu mannsláta.

2. Eftirlit með málefnum dánarbúa frá andláti fram að því að eiginleg búskipti hefjast.

3. Veitingu bráðabirgðaheimilda til að ráðstafa eignum áður en eiginleg búskipti hefjast, t.d. til að hefja fé af bankareikningi.

4. Uppskrift og virðingu eigna, ásamt könnun skulda, þar sem þess gerist þörf.

5. Skipun sérstakra lögráðamanna fyrir ófjárráða erfingja, ef með þarf.

6. Veitingu leyfa til setu í óskiptu búi.

7. Veitingu leyfa til einkaskipta á búi.

8. Eftirlit með einkaskiptum ef ófjárráða erfingjar eiga hlut að máli.

9. Aðild að kröfu um opinber skipti dánarbús ef erfingjar hefjast ekki handa sjálfir um skipti, ljúka þeim ekki innan lögbundinna tímamarka o.fl.

10. Viðtöku einkaskiptagerða og athugun þeirra.

11. Innheimtu erfðafjárskatts.

12. Útgáfu heimildarskjala að loknum skiptum, t.d. yfirlýsinga um yfirfærslu eignarréttinda á grundvelli arftöku.

Héraðsdómstólar fari með eftirfarandi verkefni:

1. Uppkvaðningu úrskurða um heimild til skipta á búum horfinna manna.

2. Dómsmeðferð ágreiningsefna, sem rísa við búsmeðferð í höndum sýslumanna, undir einkaskiptum eða við opinber skipti.

3. Úrlausn kröfu um opinber skipti dánarbús.

4. Skipun skiptastjóra til að fara með opinber skipti.

5. Eftirlit með opinberum skiptum skiptastjóra og viðtaka skilríkja um skiptin þegar þeim hefur verið lokið.

Í hlut skiptastjóra komi eftirfarandi viðfangsefni við opinber skipti dánarbúa:

1. Að fara með fyrirsvar fyrir dánarbú, m.a. í dómsmálum.

2. Að gefa út innköllun í dánarbú ef þess gerist þörf.

3. Að halda skiptafundi með erfingjum og/eða skuldheimtumönnum til ákvörðunartöku um hagsmuni bús.

4. Framkvæmd ákvarðana skiptafundar m.a. um sölu eigna.

5. Umsýsla með fjármuni bús og reikningshald.

6. Gerð úthlutunargerðar við lok búskipta.

7. Greiðsla fjárkrafna, útborgun arfs og greiðsla erfðafjárskatts.

8. Útgáfa heimildarskjala við lok opinberra skipta.

Í frumvarpi til nýrra skiptalaga mundi dregið verulega úr þeim tilvikum, þar sem lögskylt er nú að viðhafa opinber skipti, t.d. sökum ófjárráða erfingja. Þess í stað verði einkaskipti undir virku eftirliti sýslumanna aðalreglan.

Með framangreindum hætti næðist það markmið að aðgreina dómstörf á þessu sviði frá umsýslu- og umboðsstörfum. Í reynd hefði slík tilhögun í för með sér að sýslumenn færu með yfirgnæfandi hluta viðfangsefna varðandi skipti dánarbúa, enda eru opinber skipti mjög fátíð utan Reykjavíkur samkvæmt fyrirliggjandi skýrslum frá embættum sýslumanna og bæjarfógeta. Að auki yrði eins og áður segir dregið úr núverandi lagaskyldu til opinberra skipta við vissar aðstæður. Sýslumenn myndu því í stórum dráttum sem valdsmenn hafa með höndum sömu verkefni og nú er við skipti að því þó frátöldu að dómsvald varðandi búskiptin væri hjá héraðsdómstólum.

Búskipti við skilnað hjóna lúta að mestu leyti sömu reglum og skipti dánarbúa og á því framangreind lýsing við þann málaflokk að breyttu breytanda.

Núverandi reglur um gjaldþrotaskipti samkvæmt lögum nr. 6/1978 og um nauðasamninga samkvæmt lögum nr. 19/1924 eru verulega frábrugðnar gildandi lögum um skipti dánarbúa með því að skiptaréttur fer almennt ekki með umsýslu- eða umboðsstörf við aðstæður þær, sem lögin fjalla um, heldur eingöngu með dómsvald. Komið hafa fram raddir um að nauðsyn beri til að endurskoða umrædd lög, þó að tilefni þess sé ekki sá aðskilnaður dómsvalds og stjórnsýslustarfa sem frumvarp þetta miðar að. Þessi viðfangsefni ættu undir héraðsdómstóla að breyttri skipan án þátttöku sýslumanna.

15. Fullnustugerðir.

Eins og áður segir áformar dómsmálaráðuneytið að beita sér fyrir endurskoðun laga um fógetagerðir. Þeirri endurskoðun er ætlað að taka mið af tillögum þessa frumvarps um nýja skipan dómsvalds og framkvæmdarvalds í héraði, en frumvörp til nýrra laga um þessi efni munu væntanlega koma fram í áföngum. Þar yrði ekki um ein heildarlög að ræða. Komið hefur fram, að fyrirhuguð endurskoðun muni byggjast á eftirfarandi sjónarmiðum:

Greina má fógetagerðir samkvæmt gildandi lögum í flokka með ýmsum hætti. Einfaldast er í þessari umfjöllun að láta við það sitja að greina milli þeirra fógetagerða, sem annars vegar fara fram án undangengins dóms eða réttarsáttar (innsetningargerðir, lögtaksgerðir, kyrrsetningar, lögbannsgerðir og útburðargerðir) og hins vegar gerða, sem fram fara á grundvelli dóms eða sáttar (fjárnámsgerðir, gerðir til fullnustu skyldu samkvæmt dómi, löggeymslugerðir og vörslusviptingargerðir). Eins og áður hefur komið fram í umfjöllun um muninn á dómsvaldi og framkvæmdarvaldi hefur valdið til að fullnægja skyldu talist um aldir vera dómsvald, án tillits til þess, hvort fullnustugerð fer fram á grundvelli dóms eða ekki. Þær grundvallarreglur, sem þar er byggt á, eru með þeim hætti að örðugt er að flytja vald til þessara aðgerða í ríkum mæli til valdsmanna (sýslumanna), nema brotið verði gegn þeirri hugmyndafræði sem er undirstaða réttarkerfisins.

Hins vegar er hér um að ræða, með svipuðum hætti og varðar búskipti, að löggjöf hefur ekki eingöngu falið dómstólum (fógetarétti) að fara með þá þætti, sem verða taldir meðferð dómsvalds í sögulegum skilningi, heldur hefur hún einnig falið þeim að fara með umsýslustörf við þessar aðgerðir. Unnt er að skipa málum við breytingu löggjafarinnar með þeim hætti að sú umsýsla verði í höndum sýslumanna, en dómsvald í höndum héraðsdómstóla. Samkvæmt því yrði meðferð einstakra málaflokka með eftirfarandi hætti:

Lögtaksgerðir.

Af hálfu dómsmálaráðuneytisins er ætlunin að láta semja frumvarp til nýrra laga um lögtaksgerðir er leysi af hólmi núgildandi lögtakslög frá árinu 1885. Verður frumvarpið við það miðað að ákvæði þessa frumvarps verði að lögum.

Meginefni frumvarpsins er að fækka mjög núverandi lögtaksheimildum þannig að réttur til þessara gerða taki aðeins til opinberra gjalda til ríkis og sveitarfélaga. Gerðir þessar yrðu taldar valdsmannsgerðir og yrðu því í höndum sýslumanna, en undanfari þeirra yrði líkt og nú uppkvaðning úrskurðar héraðsdómstóls um lögtaksheimild. Sérstakar reglur myndu hins vegar gilda um heimildir gerðarþola til þess að bera lögmæti lögtaksgerðar undir héraðsdómstóla, bæði að efni og formi, en í núgildandi lögtakslögum, nr. 29/1885, er að finna þess háttar heimild hvað efnishlið lögtaksgerðar varðar.

Framangreind breyting yrði að sönnu í nokkurri andstöðu við margnefndar kenningar um afmörkun hugtaksins dómsvald. Þær kröfur, sem ráðgert er að komi framvegis til með að njóta lögtaksréttar, eru hins vegar sérstaks eðlis. Álagning opinberra gjalda styðst ávallt við sérstakar lagaheimildir og fer fram með þeim hætti að gjaldanda er kynnt hún og nýtur hann heimilda til stjórnsýslulegrar kæru gjaldanna auk þess að geta borið réttmæti álagningar undir dómstóla. Staðreynd er og að sveitarfélög og opinberar stofnanir, sem innheimta kröfur með lögtaksgerðum samkvæmt gildandi lögum, hafa um áratuga skeið fengið starfsmenn sína sérstaklega löggilta sem fulltrúa viðkomandi héraðsdómara til að gera lögtak, en eftir sem áður greitt þeim laun og borið kostnað af þessu verkefni. Slíkt getur tæpast samrýmst því að um dómstörf sé að ræða. Erlendis hefur víða verið farið inn á þá braut, sem hér er ráðgerð, þ.e. að telja þessar gerðir til yfirvaldsathafna. Stinga því umræddar hugmyndir eigi í stúf við framkvæmdina í ýmsum ríkjum Vestur-Evrópu. Verður heldur ekki litið fram hjá því í þessu sambandi að umtalsvert hagræði er af því að vald til framkvæmdar lögtaksgerða tengist með nánum hætti innheimtu viðkomandi krafna að öðru leyti, en að auki er það eðli þessara gerða að þær krefjast návistar gerðarþola sem ekki yrði með góðu móti komið við að breyttri skipan héraðsdómstóla.

Aðrar fógetagerðir án undangengins dóms.

Hér er um að ræða svonefndar beinar fógetagerðir og kyrrsetningar- og lögbannsgerðir. Framkvæmd þeirra er nú í höndum héraðsdómstóla þar sem þolanda gerðarinnar gefst kostur á að hafa uppi andmæli gegn framgangi hennar. Dómurinn kveður þó ekki eingöngu á um hvort gerð fari fram eða ekki, heldur fylgir hann þeirri ákvörðun eftir, ef með þarf, t.d. með því að taka hlut með valdbeitingu úr vörslum gerðarþolans eða bera hann og muni hans úr húsnæði. Ekki verður séð að fært sé að taka úr höndum dómstóla að kveða á um hvort krafa um gerð nái fram að ganga, en öðru máli gegnir hins vegar um að framfylgja þeirri ákvörðun. Slíkt viðfangsefni ber meiri keim af valdbeitingu af hendi ríkisvaldsins sem almennt er í höndum lögreglu. Verður því væntanlega lagt til í frumvarpi til nýrra laga um þessi efni að framkvæmd síðastnefnda þáttarins verði í höndum sýslumanna, en dómsmeðferð verði áskilin að öðru leyti.

Framkvæmd aðfarar samkvæmt aðfararheimild (dómi, réttarsátt o.fl.).

Þær gerðir, sem hér um ræðir, eru samkvæmt gildandi lögum fjárnámsgerðir til fullnustu fjárkrafna og aðfarargerðir til fullnustu skyldu samkvæmt dómi, t.d. til rýmingar húsnæðis, til útgáfu heimildarbréfa o.fl., auk löggeymslu- og vörslusviptingargerða. Vegna þeirrar breytingar, sem ráðgerð er á lögtaksheimildum frá núverandi skipan, má telja sennilegt að kröfur um annað en opinber gjöld, sem nú njóta lögtaksréttar, verði að breyttum lögum aðfararhæfar að undangenginni einfaldri dómsmeðferð. Ýmsir kostir eru fyrir hendi um breytingar á skipan aðfarar samkvæmt dómum. Ákvörðun um að aðför fari fram til að fullnægja kröfu verður að vísu óhjákvæmilega að teljast dómsathöfn, en að öðru leyti eru aðstæður hér um margt svipaðar þeim sem áður er lýst um frekari framvindu fógetagerða án undangengins dóms. Líkt og um lögtaksgerðir á það viðhorf hér við að vegna þarfar á návist gerðarþola getur aðgerð sem þessi ekki ávallt átt sér stað á starfsstöð þess, sem hana framkvæmir, hvað þá ef gerðarþoli hefst við fjarri þeim stað. Þótt endanleg ákvörðun um stefnumörkun við endurskoðun laga um þetta efni liggi ekki fyrir er ljóst að umtalsverður hluti framkvæmdar aðfarargerða samkvæmt dómi muni verða verkefni sýslumanna sem yfirvaldsaðgerðir, þótt héraðsdómstóll yrði áður að kveða á um að aðför megi gera hverju sinni. Sú dómstólameðferð getur orðið með einföldum og greiðum hætti, en einnig er hér möguleiki af þessum sökum að fjölga heimildum til aðfarargerðar án undangengins dóms. Má því vænta þess að talsverður hluti þeirra starfa, sem nú eiga sér stað fyrir fógetarétti við þessar gerðir, verði falinn sýslumönnum sem valdsmönnum

16. Nauðungarsala eigna.

Núgildandi lög um nauðungaruppboð, nr. 57/1949, fela héraðsdómstólum framkvæmd nauðungarsölu, auk dómsvalds til meðferðar krafna um slíkt og úrlausnar um ágreining. Framkvæmd nauðungaruppboðs er hins vegar með þeim hætti að í reynd er steypt saman eiginlegum dómstörfum annars vegar og umsýslu hins vegar sem auðveldlega má greina að.

Í megindráttum felst dómsvald í þessu sambandi í því að kveða á um hvort skilyrðum sé fullnægt fyrir kröfu um nauðungaruppboð hvort sem vörnum er haldið uppi eða ekki. Það felst einnig í úrlausn ágreiningsefna sem rísa í tengslum við framkvæmd uppboðs eða ráðstöfun söluandvirðis. Telja má meira eða minna öll önnur verk á þessu sviði umsýslu, t.d. auglýsingu uppboðs, ákvörðun söluskilmála, sendingu tilkynninga og síðast en ekki síst framkvæmd sjálfrar sölunnar.

Oft hefur verið um það rætt hvort ákjósanlegt sé að uppboðssala sé eina úrræðið sem komið verði við til að knýja fram fullnustu fjárkrafna. Hefur til dæmis verið á það bent að með uppboðssölu fáist ekki eðlilegt endurgjald fyrir eign. Auk þess er það á almannavitorði að krafa og auglýsing um nauðungaruppboð er algeng innheimtuaðferð, enda þótt fyrirfram sé ljóst að til uppboðssölu muni ekki þurfa að koma. Þetta hefur meðal annars lagt verulegt og óþarft álag á dómstóla og er nauðsynlegt að ráða bóta á því við endurskoðun laganna um nauðungaruppboð.

Sú leið hefur verið farin í ýmsum ríkjum að afskipti dómstóla af nauðungarsölu eru fyrst og fremst fólgin í því að fjalla um kröfu þess efnis og kveða á um hvort nauðungarsala megi fara fram. Auk þess er dómstólum svo falið að leysa úr ágreiningsefnum sem rísa í tengslum við eftirfarandi aðgerðir. Að öðru leyti er sérstaklega ráðnum umsjónarmönnum (executores) falið að annast söluna í samráði við veðhafa og eiganda viðkomandi eignar, en slíkir umsjónarmenn gera síðan tillögur um úthlutun söluverðsins sem lagðar eru fyrir dómstól til að gefa kost á andmælum. Tilhögun sölu við þessar aðstæður er ekki lögbundin, heldur sett á vald viðkomandi umsjónarmanns að ákveða hana. Þeir geta hvort heldur leitast við að selja eign með frjálsum samningum eða fengið atbeina yfirvalds, opinbers uppboðshaldara, til þess að koma eigninni í verð. Við væntanlega endurskoðun laga um nauðungaruppboð verður leitast við að nálgast þessari tilhögun. Reynsla erlendis hefur þótt sýna að mjög fátítt er að gripið sé til þess að hefjast handa um nauðungarsölu, en hverfa síðan frá þeirri aðgerð þar eð önnur lausn hafi fengist. Er aðgerðum sem þessum því ekki beitt fyrr en önnur tiltæk úrræði hafa reynst árangurslaus. Verður ekki séð að neinar sérstakar aðstæður hér á landi leiði til annarrar niðurstöðu að breyttum lögum. Ætla mætti því að þessi tilhögun yrði til þess að draga úr því álagi sem á síðustu árum hefur aukist stórlega vegna beiðna um nauðungarsölu eigna. Sá ókostur kann hins vegar að fylgja þessari leið að í fámennari dómumdæmum gæti reynst örðugt að finna hæfa menn til þess að gegna hlutverki umsjónarmanns um nauðungarsölu. Þessi leið er heldur ekki nothæf við nauðungarsölu lausafjár sem trúlega yrði að selja á uppboðum eins og hingað til.

Í væntanlegu frumvarpi munu verða ráðgerð þau verkaskipti milli héraðsdómstóla og sýslumanna að hinir fyrrnefndu taki fyrir kröfur um nauðungarsölu og úrskurði hvort þær nái fram að ganga eða ekki. Að genginni slíkri úrlausn væri afskiptum þeirra af málinu lokið, nema ágreiningur risi á síðari stigum sem krefðist dómsmeðferðar. Sýslumenn mundu hins vegar gegna hlutverki opinbers uppboðshaldara, jafnt við nauðungarsölu sem annars konar uppboð og þeir hefðu því með höndum svipaðar undirbúningsaðgerðir fyrir uppboð og nú tíðkast. Hugsanlegt er að fela mætti sýslumönnum í einstökum tilvikum hlutverk umsjónarmanns, enda væru þeir þá eigi vanhæfir sökum aðildar embætta þeirra að kröfum þeim sem eru tilefni beiðni um nauðungarsölu.

17. Lögskráning skipshafna.

Þessu viðfangsefni gegna nú bæjarfógetar og sýslumenn utan Reykjavíkur og tollstjóri í Reykjavík. Engin breyting er ráðgerð í þeim efnum.

18. Valdsmannstörf í landamerkjamálum.

Samkvæmt lögum nr. 41/1919 hvílir sú skylda á héraðsdómurum, sem fá vitneskju um ágreining um landamerki eða um að merkjaskrá hafi eigi verið þinglýst, að kalla aðila á dómþing og bóka kröfur þeirra. Héraðsdómari skal síðan leita sátta með aðilum. Vænta má breytinga á þessari skipan þannig að þetta hlutverk komi í hlut sýslumanna sem yfirvalda.

19. Úrskurðir um sveitarstjórnarmálefni.

Samkvæmt lögum nr. 8/1986 er félagsmálaráðherra heimilt að fela staðbundnum umboðsmönnum framkvæmdvaldsins þennan málaflokk. Lagt er til að sýslumönnum verði falið þetta hlutverk, ef frumvarp þetta verður að lögum, en um leið væri rétt að setja almenn skilyrði fyrir áfrýjun úrskurða um sveitarstjórnarmálefni til félagsmálaráðuneytis.

20. Formennska í staðbundnum stjórnum, nefndum og ráðum ríkisvaldsins.

Hér er um að ræða fjölbreytileg viðfangsefni sem eðlilegt er að verði alfarið hlutverk sýslumanna. Slíkt ræðst þó af þeim ákvæðum einstakra laga, sem mæla fyrir um slík stjórnvöld. Er því ljóst að þörf er sérstakrar athugunar á hinum ýmsu lögum og viðeigandi breytinga í því skyni að koma þessari skipan á til fulls.

21. Önnur stjórnsýslustörf ríkisins.

Verulega margbreytt störf geta talist til stjórnsýslustarfa ríkisins í héraði umfram þau sem sérstaklega hafa verið nefnd hér á undan. Er bæði um að ræða verkefni sem þegar eru ákvæði um í lögum og einnig verkefni sem eðlilega falla að verksviði sýslumanna í framtíðinni til hagræðis og sparnaðar. Sem dæmi um mál í síðarnefnda flokknum má nefna möguleika á því að fela sýslumönnum ýmis konar sáttastörf bæði í staðbundnum vinnudeilum og sem aðdraganda að dómsmeðferð mála. Margs konar eftirlit er lagt á ríkisvaldið með einstökum lögum án þess að nægilega sé séð fyrir því hvernig best verði að eftirlitinu staðið. Má telja slíkt nærtækt viðfangsefni staðbundinna umboðsmanna framkvæmdarvaldsins. Þá er sennilegt að með breyttri skipan sýslumannsembætta komi í auknum mæli til þess við setningu nýrra laga að þau verði miðuð við tilvist staðbundinna umboðsmanna framkvæmdarvaldsins í héraði og þeim verði falin framkvæmd laganna að hluta eða að öllu leyti. Sú hefur orðið reynslan bæði í Danmörku og Noregi eftir að lögfestur var aðskilnaður milli dómsvalds og umboðsvalds.

Um 11. gr.

Í greininni eru ákvæði um aðsetur sýslumanna. Umdæmi sýslumanna eru ekki afmörkuð í greininni, heldur er þar kveðið á um að utan Reykjavíkur og fjögurra nágrannabyggða sem verða í sama stjórnsýsluumdæmi, skiptist landið í 26 umdæmi. Eru síðan aðsetursstaðir sýslumanna taldir upp. Lagt er til að umdæmi sýslumanna verði nánar ákveðin með reglugerð að fenginni umsögn viðkomandi sýslumanns og sveitarstjórna. Eigi megi þó leggja niður stjórnsýsluumdæmi né fjölga þeim nema með lögum.

Svipuð ákvæði er að finna í dönskum lagaákvæðum varðandi lögsagnarumdæmi dómstóla (retskreds), þar sem breyta má umdæmunum með reglugerð, en hvorki leggja þau niður né fjölga þeim nema með lögum.

Breyttar aðstæður hljóta að kalla á breytingar á umdæmaskipun. Sem dæmi má nefna Svalbarðsstrandarhrepp við Eyjafjörð, sem nú er tengdur stuttri og greiðfærri samgönguæð við Akureyri, en íbúarnir eiga engu að síður samkvæmt núgildandi umdæmaskipan að sækja þjónustu til sýslumanns á Húsavík.

Um 12. gr.

Umdæmi lögreglustjóra, tollstjóra og sýslumanns í Reykjavík nær samkvæmt greininni einnig til Seltjarnarneskaupstaðar, Mosfellsbæjar, Kjalarneshrepps og Kjósarhrepps, enda þægilegra fyrir íbúa þessara sveitarfélaga að sækja þjónustu þessara embætta til Reykjavíkur en til Hafnarfjarðar.

Eins og greint hefur verið frá hér að framan var upphaflegu bæjarfógetaembætti í Reykjavík skipt í áföngum og urðu þannig til sérstök embætti tollstjóra og lögreglustjóra í Reykjavík. Ekki er gerð tillaga um sameiningu þessara embætta með neinum hætti, heldur gert ráð fyrir að þau haldist með óbreyttu sniði. Þó gætu ýmis ný verkefni sýslumanna, sem getið er í athugasemdum við 10. gr. frumvarpsins verið falin þessum „eldri „ embættum, einkum embætti lögreglustjóra. Hins vegar eru þau nýmæli í frumvarpinu að gerð er tillaga um stofnun embættis sýslumanns í Reykjavík. Er því ætlað að taka við umboðsstörfum núverandi dómstóla í Reykjavík, þ.e. borgardómaraembættisins, borgarfógetaembættisins og sakadómsembættisins auk þorra þeirra nýju viðfangsefna sem ráðgert er að flytjist úr stjórnarráði til sýslumanna. Þetta embætti hefði enn fremur með höndum þau viðfangsefni varðandi búskipti, fógetagerðir og uppboð sem ætlunin er að leggja í hendur yfirvalda. Gert er ráð fyrir að hið nýja sýslumannsembætti í Reykjavík muni byggjast að verulegu leyti á núverandi embætti borgarfógeta, en þó þannig að viðfangsefni sem að breyttum lögum munu teljast dómsathafnir verði í höndum héraðsdóms Reykjavíkur.

Leitast er við að telja í þessu ákvæði frumvarpsins meginatriði verkaskiptingar milli umræddra þriggja embætta í Reykjavík. Ekki er um tæmandi upptalningu að ræða, enda ræðst núverandi verkaskipting að mestu af fyrirmælum einstakra sérlaga, sem eftir atvikum getur orðið þörf á að endurskoða að þessu leyti, áður en til gildistöku laganna kemur. Er hér einnig gert ráð fyrir því að dómsmálaráðherra leysi ef með þarf úr vafatilvikum um það hvert þessara þriggja embætta fari með einstök málefni.

Um 13. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skrifstofur sýslumanns utan aðsetursstaðar hans, en hlutverk þeirra er að tryggja bætta þjónustu sýslumannsembætta. Þjónustuna er unnt að veita þótt höfuðstöðvar embættisins séu í nokkurri fjarlægð og má þar benda á möguleika sem opnast hafa með hagnýtingu nýrrar tækni. Má þar nefna notkun á tölvuneti Pósts og síma og notkun „telefax“-tækja, sem m.a. gerir unnt að senda á skammri stundu útfyllt umsóknareyðublöð og afgreiðslur umsókna ásamt veðbókarvottorðum og fleiri skjölum milli aðalskrifstofa sýslumanna og umboðsskrifstofa þeirra.

Eins og áður segir er frumvarp til breytinga á lögum um hreppstjóra, nr. 32/1965, lagt fram með þessu frumvarpi, en nauðsynlegt er að breyta þeim m.a. í framhaldi af gildistöku nýrra sveitarstjórnarlaga.

Um 14. gr.

Í 1. mgr. er m.a. tekið fram að embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli heyri undir þann ráðherra sem fer með mál er tengjast framkvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951. Athygli er vakin á því að við gildistöku laga þessara taka héraðsdómstólar við dómstörfum að því er varðar varnarsvæðin.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að sýslumaður skuli fullnægja sömu almennum hæfisskilyrðum og héraðsdómarar að öðru leyti en aldursskilyrðum.

Um 15. gr.

Greinin skýrir sig sjálf. Ákvæði 2. mgr. um skiptingu sýslumannsembætta í deildir á við stærstu embættin.

Um 16. gr.

Lagt er til að lög þessi taki gildi 1. júlí 1990. Er þetta nauðsynlegt til aðlögunar við breytta skipan, bæði vegna fyrirsjáanlegra þarfa við útvegun húsnæðis, vegna nauðynlegrar lagasetningar og til þess að kynna og móta nægilega þá skipan sem frumvarp þetta á að leiða til.

Skapa þarf hinum nýju héraðsdómum starfsaðstöðu og sérstaklega er húsnæði fyrir sameinaðan dómstól í Reykjavík stórt verkefni. Er afar mikilvægt að koma húsnæðis- og annarri starfsaðstöðu héraðsdómstólanna í viðunandi horf fyrir gildistöku laganna. Heppilegt þykir að lögin taki gildi í byrjun júlímánaðar, en þá stendur yfir réttarhlé dómstóla. Með því að hafa gildistökuna sumarið 1990 gefst tími fyrir löggjafarvaldið til að fjalla á tveimur löggjafarþingum um breytingar á réttarfarslöggjöf og öðrum lögum sem af samþykkt þessa frumvarps leiða.

Um 17. gr.

Fyrri málsgrein þarfnast ekki sérstakra skýringa.

Í seinni málsgreininni er sett sérstök regla um vistun ýmissa viðfangsefna samkvæmt sérlögum sem hafa að geyma fyrirmæli um að menn með ýmsum embættisheitum gegni störfum sem framvegis verða talin verkefni sýslumannna.

Um 18. gr.

Í þessu ákvæði er mælt fyrir um breytingu starfsheita og tilflutning einstakra embættismanna, sem leiðir af myndun nýrra héraðsdómstóla og breyttri tilhögun umboðsstjórnar í héraði. Ákvæði þetta skýrir sig að mestu sjálft, en rétt er að vekja sérstaka athygli á að flest embætti, sem sett eru á fót með þessum lögum, munu skipast sjálfkrafa af mönnum sem gegna dómara- eða sýslumannsembættum við gildistöku þeirra.

Í 1. og 2. mgr. er dómsmálaráðherra heimilað að fjölga dómarastöðum tímabundið ef fleiri óska að neyta forgangsréttar til skipunar í héraðsdómarastöðu, en fjöldi embætta er skv. 4. gr. Má um þetta vísa til athugasemda við 4. gr. um nánari skýringar.

Um 19. gr.

Í þessu ákvæði er mælt fyrir um meðferð mála sem þingfest hafa verið, en dómur hefur ekki gengið í fyrir 1. júlí 1990 fyrir aukadómþingi, bæjarþingi, sakadómi eða sakadómi í ávana- og fíkniefnamálum, en þeir dómstólar verða allir lagðir niður með lögum þessum og í stað þeirra farið með sömu mál fyrir héraðsdómstólum. Er hér lagt til að sú leið verði farin að slík ódæmd mál flytjist sjálfkrafa til hinna nýju héraðsdómstóla í því horfi sem þau eru á umræddum tímamörkum. Að því leyti sem meðferð máls er lengra komin en einungis að hafa verið þingfest, er sérstaklega tekið fram, að þessi breyting hafi ekki áhrif á þýðingu fyrri meðferðar. Stæði því öll fyrri gagnaöflun óröskuð, þar á meðal skýrslur sem teknar hafa verið af málsaðiljum eða vitnum.

Ekki er kveðið með hliðstæðum hætti á um afdrif búskipta, fógetagerða eða nauðungaruppboða, sem krafa hefur komið fram um fyrir gildistöku laganna, og heldur ekki um meðferð sérstakra ágreiningsmála fyrir hlutaðeigandi dómstólum sem byrjuð er á umræddu tímamarki. Reglur um þau efni koma væntanlega fram í frumvörpum til nýrra laga um viðkomandi svið réttarfarsins.

Um 20. gr.

Í ákvæði þessu er mælt fyrir um brottfall nokkurra laga og einstakra greina í lögum. Mikilverðust þessara ákvæða er þau, sem varða réttarfarslög, en af þeim meiði eru fyrstu 8 tölul. ákvæðisins. Í liðum 9 til 27 er lagt til að felldar verði niður greinar úr lögum er varða kaupstaðarréttindi einstakra staða sem fjalla um bæjarfógeta og lögsagnarumdæmi. Loks er í síðustu 5 tölul. lagt til að felld verði niður lög sem fjalla um sýsluskipan, en það leiðir af gildistöku sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986.

Um 21. gr.

Í þessu ákvæði eru gerðar þær breytingar á lögum um meðferð einkamála í héraði, nr. 85/1936, sem brýnast teljast í tengslum við lögfestingu þessa frumvarps og leiða þær af fyrirmælum I. kafla frumvarpsins.

Þær eru í meginatriðum fólgnar í eftirfarandi:

Í a-lið eru felld niður ákvæði um atriði sem samsvarandi reglur eru settar um í I. kafla frumvarpsins.

Í b-lið eru gerðar breytingar á texta 42. gr. laganna, þannig að felld eru brott fyrirmæli um sérstakar þingbækur vegna mismunandi héraðsdómstóla, sem ekki verða lengur til, ef frumvarp þetta verður að lögum. Efnislegar breytingar eru ekki gerðar að öðru leyti á ákvæðinu. Einnig felst í þessu að felld eru niður fyrirmæli um bækur þinglýsingardómara, en það ákvæði var ranglega fært milli málsgreina í greininni við útgáfu síðasta lagasafns.

Um 22. gr.

Hér eru gerðar breytingar á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 74/1974, sem varða dómara, þinghöld o.fl. Breytingarnar eru í einstökum atriðum fólgnar í eftirfarandi:

Í a-lið eru felld niður sérstök fyrirmæli 4. gr. laganna um það hverjir fari sem dómarar með opinber mál í héraði, enda taka reglur I. kafla frumvarpsins til þeirra mála.

Í b-lið eru gerðar nauðsynlegar breytingar á 5. gr. laganna vegna breyttra starfsheita héraðsdómara og þeirrar breytingar að framvegis geti fleiri en einn héraðsdómari verið skipaður í hverju lögsagnarumdæmi.

Í c-lið felst ekki önnur breyting á skipun kirkjudóms en sú að nauðsynlegt er að laga reglur um forsæti dómsins að fyrirmælum I. kafla frumvarpsins.

Í d-lið er gerð breyting á 2. mgr. 12. gr. laganna sem virðist hafa yfirsést að gera við setningu laga nr. 28/1981.

Í e-lið eru ákvæði 1. mgr. 15. gr. laganna um störf fulltrúa héraðsdómara felld niður, enda óþörf vegna ákvæða 6. gr. frumvarpsins.

Í f-lið er mælt fyrir um brottfall á 17. gr. laganna sem er óþörf.

Í g-lið eru reglur 1. mgr. 18. gr. laganna um þing- og dómabækur samræmdar breyttri skipan héraðsdómstóla.

Í h-lið er gerð breyting á 1. mgr. 32. gr. laganna, sem kveður á um hverjir teljist lögreglustjórar, en breyting þessi er afleiðing af þeim breytingum sem leiða af 10.–12. gr. frumvarpsins.

Í i-lið er loks fellt niður ákvæði, sem gagngert tekur mið af því að sami embættismaður geti í senn verið bæði lögreglustjóri og sakadómari.