Skipan opinberra framkvæmda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 671

Frumvarp til laga um skipan opinberra framkvæmda.

(Lagt fyrir Alþingi á 126. löggjafarþingi 2000–2001.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Opinber framkvæmd merkir í lögum þessum gerð, viðhald eða breytingu mannvirkis, sem kostuð er af ríkissjóði að nokkru eða öllu leyti, enda nemi áætlaður kostnaður ríkissjóðs a.m.k. 5 millj. kr. Heimilt er fjármálaráðuneytinu að breyta áðurnefndri fjárhæð til samræmis við verðbreytingar. Ákvæði laganna taka einnig til kaupa og leigu á eignum, eftir því sem við getur átt.

Um útboð opinberra framkvæmda fer samkvæmt lögum um opinber innkaup.

2. gr.

Meðferð máls varðandi opinbera framkvæmd frá upphafi, uns henni er lokið, fer eftir ákveðinni boðleið, er skiptist í fjóra áfanga, svo sem hér segir:

Frumathugun, sbr. 3.–5. gr., áætlunargerð, sbr. 6.–10. gr., verklega framkvæmd, sbr. 11.–15. gr., og skilamat, sbr. 16. gr.

II. KAFLI

Frumathugun.

3. gr.

Frumathugun er könnun og samanburður þeirra kosta, er til greina koma við lausn þeirra þarfa, sem framkvæmdinni er ætlað að fullnægja.

Í greinargerð um frumathugun skulu vera áætlanir um kosti. Þessar áætlanir skulu vera tvíþættar. Annars vegar áætlun um stofnkostnað, þ.m.t. kostnað við áætlunargerð, og hins vegar áætlun um árlegan rekstrarkostnað, þ.m.t. lánsfjárkostnað og tekjur, ef við á. Í greinargerðinni skal skýrt frá þeim rökum, er liggja að vali kosts þess, sem tekinn er, þar á meðal hagkvæmnireikningum, sem notaðir eru í samanburði. Greinargerð um frumathugun skulu auk þess fylgja tillögur um staðsetningu og stærð, svo og frumuppdrættir að fyrirhugaðri framkvæmd, eftir því sem við á.

4. gr.

Frumathugun fer fram á vegum hlutaðeigandi ráðuneytis, ríkisstofnunar, sveitarfélags eða annarra væntanlegra eignaraðila. Hafi annar aðili en ráðuneyti látið gera frumathugun, skal greinargerð skv. 3. gr. send viðkomandi ráðuneyti.

Viðkomandi ráðuneyti gerir tillögur til fjármálaráðuneytisins um fjárveitingar til einstakra framkvæmda á grundvelli frumathugana og jafnframt um röð framkvæmda til ákvörðunar við gerð fjárlagafrumvarps. Tillögur um röð innan sama framkvæmdaflokks skulu lagðar fyrir fjárlaganefnd Alþingis, áður en hún ákvarðar tillögur sínar um skiptingu framkvæmdafjár við afgreiðslu fjárlagafrumvarps.

Ef ráðuneyti telur ekki fært að gera tillögu til fjármálaráðuneytisins um fjárveitingu til framkvæmdar samkvæmt frumathugun, sem því hefur borist, skal sú ákvörðun tilkynnt aðilum svo fljótt sem verða má og gerð grein fyrir ástæðum.

5. gr.

Nú hefur verið ákveðið að veita fé til opinberrar framkvæmdar í fjárlögum, án þess að frumathugun hafi verið gerð, og skal þá frumathugun eigi að síður fara fram samkvæmt ákvæðum 3. og 4. gr. laga þessara.

III. KAFLI

Áætlunargerð.

6. gr.

Áætlunargerð um opinbera framkvæmd fer fram á vegum hlutaðeigandi ráðuneytis, ríkisstofnunar, sveitarfélags eða annarra væntanlegra eignaraðila í samráði við Framkvæmdasýslu ríkisins.

Þegar opinberri framkvæmd, sem ríkið og annar aðili standa að, er ráðstafað til áætlunargerðar skal gera samning milli væntanlegra eignaraðila og þeirra aðila, er taka að sér áætlunargerð. Þátttaka ríkissjóðs í kostnaði vegna áætlunargerðar er háð skriflegu samþykki fjármálaráðuneytisins á þeim samningi.

7. gr.

Áætlunargerð um opinberar framkvæmdir skal vera í tvennu lagi:

1. Fullnaðaruppdrættir og tæknileg verklýsing á þeirri framkvæmd, sem fyrirhuguð er, skrá um efnisþörf, nákvæm kostnaðaráætlun um verkið, tímaáætlun um framkvæmd þess og greiðslu- og fjáröflunaráætlun fyrir framkvæmdartímabilið.

2. Rekstraráætlun sem nær til minnst fimm ára eftir að framkvæmd er lokið.

8. gr.

Að lokinni áætlunargerð skv. 7. gr. skal hlutaðeigandi ráðuneyti senda fjármálaráðuneyti áætlunina til athugunar.

Áætluninni skulu fylgja skilríki um það, að fullnægjandi lóðarréttindi og önnur réttindi, sem nauðsynleg eru vegna væntanlegrar framkvæmdar, verði fyrir hendi, þegar á þarf að halda.

9. gr.

Nú er áætlun um opinbera framkvæmd í fullu samræmi við ákvæði 7. og 8. gr. og byggð á raunhæfum forsendum að áliti fjármálaráðuneytis, og skal þá áætlunin í heild eða skýrt afmarkaður hluti hennar, er nær nýtanlegum áfanga koma til athugunar við gerð fjárlagafrumvarps fyrir næsta ár.

Ef fjármálaráðuneytið tekur ekki slíka áætlun í fjárlagafrumvarp, skal það tilkynnt hlutaðeigandi ráðuneyti svo fljótt sem verða má og jafnframt gerð grein fyrir ástæðum.

10. gr.

Í frumvarpi til fjárlaga skal tilfæra þá fjárhæð, sem ætluð er á fjárlagaárinu til viðkomandi framkvæmdar, og í greinargerð skal tilfæra þær fjárskuldbindingar, sem falla á seinni fjárlagaár í samræmi við áætlunina. Þegar um er að ræða fjárveitingar til einstakra framkvæmdaflokka skulu atriði þau, sem um getur í 1. málsl., koma fram í tillögum og sérstakri greinargerð fjárlaga Alþingis. Í fjárlagafrumvörpum næstu ára skal á sama hátt tilgreina fjárhæðir, sem samkvæmt endurskoðaðri áætlun nægja til þess að ljúka framkvæmd á tilsettum tíma.

IV. KAFLI

Verkleg framkvæmd.

11. gr.

Verkleg framkvæmd merkir í lögum þessum gerð verksamninga, verkið sjálft, eftirlit með því og úttekt. Verk merkir bæði vinnu og efni.

Útboðslýsingar, verklýsingar og verksamningar skulu vera í samræmi við áætlun skv. 9. gr.

12. gr.

Verklega framkvæmd, sem greiða skal eingöngu af ríkisfé, er óheimilt að hefja fyrr en fyrir liggur:

1. Heimild í fjárlögum.

2. Ákvörðun hlutaðeigandi ráðuneytis um að nota þá heimild.

3. Staðfesting fjármálaráðuneytisins á því, að fjármagn verði handbært í samræmi við greiðsluáætlun skv. 7. gr.

Þegar um er að ræða sameiginlega framkvæmd ríkis og annars aðila, er eigi heimilt að hefja opinbera framkvæmd fyrr en fé hefur verið veitt til hennar í fjárlögum og undirritaður hefur verið samningur viðkomandi ráðuneytis og aðilans með áritun fjármálaráðuneytisins, er tryggi, að fjármagn verði handbært á framkvæmdartímanum í samræmi við greiðsluáætlun skv. 7. gr.

Eigi sveitarfélag hlut að máli og sé í greiðsluáætlun gert ráð fyrir framlögum úr sveitarsjóði, nægir um það atriði skrifleg yfirlýsing sveitarstjórnar, að á framkvæmdartímanum verði fjárhæðir teknar á fjárhagsáætlun sveitarfélagsins í samræmi við greiðsluáætlun skv. 7. gr.

13. gr.

Þegar um er að ræða sameiginlega framkvæmd ríkis og sveitarfélags, annast sveitarfélag útboð, undirbúning samningsgerðar við verktaka og reikningshald og greiðslur vegna verksins, nema öðruvísi um semjist eða fjármálaráðherra ákveði annað.

Samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir getur áskilið, að sveitarfélag, er sér um útboð vegna framkvæmdar, skuli fá samþykki Framkvæmdasýslu ríkisins fyrir útboðslýsingu, áður en útboð fer fram.

Þegar framlög til sameiginlegra framkvæmda ríkis og sveitarfélags eru miðuð við ákveðið einingarverð, sbr. XII. kafla laga nr. 80/1996 um framhaldsskóla, annast sveitarfélag útboð og verklega framkvæmd, nema öðruvísi um semjist.

14. gr.

Samningur við verktaka skal undirritaður af hlutaðeigandi ráðuneyti. Þegar um er að ræða sameiginlega framkvæmd ríkis og sveitarfélags eða annars eignaraðila, skal samningur undirritaður af báðum eða öllum aðilum, nema öðruvísi um semjist, sbr. þó 3. mgr. 13. gr.

15. gr.

Nú raskast kostnaðar- eða tímaáætlun verks vegna verðlagsbreytinga eða af tæknilegum orsökum, og skal þá hlutaðeigandi ráðuneyti svo fljótt sem auðið er gera tillögur til fjármálaráðuneytisins um breytta greiðsluáætlun. Samþykki fjármálaráðuneytið hina breyttu greiðsluáætlun, skal miða við hana í frumvarpi til fjárlaga næsta árs. Sé um að ræða sameiginlega framkvæmd ríkis og annars aðila, komi einnig til samþykki þess aðila á breyttri greiðsluáætlun.

V. KAFLI

Skilamat.

16. gr.

Að lokinni verklegri framkvæmd og úttekt skal fara fram skilamat. Í matinu skal gerð grein fyrir því, hvernig framkvæmd hefur tekist miðað við áætlun. Enn fremur skal þar gerður samanburður við hliðstæðar framkvæmdir, sem þegar hafa verið metnar.

Framkvæmdasýsla ríkisins setur nánari reglur um fyrirkomulag skilamats og sér um að greinargerðir um skilamat séu lagðar fyrir fjárlaganefnd Alþingis, samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir og eignaraðila.

VI. KAFLI

Yfirstjórn opinberra framkvæmda.

17. gr.

Opinberar framkvæmdir heyra undir fjármálaráðherra sem fer með framkvæmd laga þessara.

Fjármálaráðuneytið fer með fjármálalega yfirstjórn opinberra framkvæmda, þ.e. frumathugunar, sbr. 3.–5. gr., og áætlunargerðar, sbr. 6.–10. gr. Framkvæmdasýsla ríkisins fer með yfirstjórn verklegrar framkvæmdar, sbr. 11.–15. gr. og gerð skilamats, sbr. 16. gr.

Sveitarfélög eða aðrir eignaraðilar fara með stjórn þeirra þátta, sem ræddir eru í 4., 6. og 13. gr., eftir því sem þar segir nánar.

Fjármálaráðuneytinu er heimilt að fela einstökum ríkisstofnunum umsjón nánar skilgreindra flokka opinberra framkvæmda, enda hafi þessar stofnanir aðstöðu til að annast þessi verkefni.

18. gr.

Samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir er fjármálaráðuneytinu til ráðuneytis um fjármálalega framkvæmd laga þessara, sbr. I.–IV. kafla. Í nefndinni eiga sæti þrír menn: formaður fjárlaganefndar Alþingis eða sérstaklega tilnefndur fulltrúi nefndarinnar, forstjóri Framkvæmdasýslu ríkisins og ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins, sem er formaður nefndarinnar. Hlutaðeigandi ráðuneyti hafa rétt til að eiga fulltrúa á fundum, þar sem fjallað er um mál, sem eru innan verksviðs þeirra. Þegar nefndin fjallar um sameiginlegar framkvæmdir ríkis og sveitarfélags, á fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga rétt á að sitja fundi hennar, nema sveitarfélag óski sjálft að tilnefna fulltrúa til fundarsetu.

Nefndin hefur það hlutverk að leiða saman sjónarmið eignaraðila opinberrar framkvæmdar á undirbúnings- og framkvæmdastigi og rannsaka frumathugun og áætlunargerð, sem er undanfari verklegrar framkvæmdar. Nefndin fylgist að öðru leyti með framkvæmd hinnar fjármálalegu hliðar opinberrar framkvæmdar.

Ef nefndin telur, að óþarfa dráttur sé á afgreiðslu máls, sem sameignaraðili sendir hlutaðeigandi ráðuneyti, skal hún hlutast til um, að úr sé bætt.

Ráðherra setur nefndinni nánari starfsreglur.

VII. KAFLI

Starfsemi Framkvæmdasýslu ríkisins.

19. gr.

Á vegum ríkisins skal rekin stofnun, Framkvæmdasýsla ríkisins, sem fer með stjórn verklegra framkvæmda af hálfu ríkisins nema annað sé sérstaklega tilgreint í lögum þessum. Stofnunin veitir ráðuneytum og ríkisstofnunum ráðgjöf um byggingatæknileg málefni og undirbúning framkvæmda. Framkvæmdasýsla ríkisins heyrir undir fjármálaráðuneytið.

20. gr.

Framkvæmdasýsla ríkisins skal beita sér fyrir að hagkvæmni sé gætt í skipan opinberra framkvæmda. Til að sinna þessu hlutverki skal hún:

a. veita ráðgjöf og vinna að samræmingu við undirbúning og áætlunargerð við opinberar verkframkvæmdir.

b. undirbúa og annast framkvæmd útboða og samninga við verktaka,

c. sjá um reikningshald og greiðslur vegna verka, nema öðruvísi um semjist eða fjármálaráðherra ákveði annað,

d. hafa frumkvæði að útgáfu viðmiðana um stærð rýma og gæði opinberra mannvirkja,

e. byggja upp og viðhalda skrá yfir fasteignir ríkisins sem gagnast ráðuneytum og ríkisstofnunum við stjórn fasteignaumsýslu,

f. stuðla að þróun verktakamarkaðar og aukinni samkeppni,

g. stuðla að skilvirkni og faglegum vinnubrögðum í tengslum við verklegar framkvæmdir.

21. gr.

Fjármálaráðherra skipar forstjóra Framkvæmdasýslu ríkisins til fimm ára í senn og er hann ábyrgur fyrir rekstri stofnunarinnar. Forstjóri mótar helstu áherslur, verkefni og starfshætti stofnunarinnar ásamt því að ráða starfslið hennar.

22. gr.

Framkvæmdasýsla ríkisins selur ráðuneytum og ríkisstofnunum þjónustu sína samkvæmt gjaldskrá sem fjármálaráðherra staðfestir. Gjaldskráin skal miðast við að tekjur stofnunarinnar standi undir rekstri hennar.

23. gr.

Fjármálaráðherra getur í reglugerð kveðið nánar á um framkvæmd laga þessara.

24. gr.

Lög þessi taka þegar gildi. Jafnframt falla úr gildi lög nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Aðdragandi frumvarpsins.

Haustið 1999 skipaði fjármálaráðherra nefnd til að vinna að tillögum vegna endurskoðunar laga og reglna um opinber innkaup. Nefndin skilaði áliti sínu í maí 2000. Í tillögum sínum lagði nefndin megináherslu á að skýra þyrfti framsetningu gildandi reglna um opinber innkaup þar sem reglur um opinber innkaup væri nú að finna í mörgum lagabálkum og reglugerðum sem gerði framkvæmd og túlkun þeirra erfiðari en ella. Tillaga nefndarinnar var sú að almennar efnisreglur um innkaup bæri að setja í ein heildarlög. Í framhaldi af tillögum nefndarinnar var nýtt frumvarp til laga um opinber innkaup undirbúið á vegum fjármálaráðuneytisins. Í frumvarpinu er að finna allar meginreglur um opinber innkaup er snúa að tilgangi, gildissviði, innkaupum á EES, fyrirkomulagi innkaupa, samningum sem undanþegnir eru útboðsskyldu, útboðsgögnum, framkvæmd útboða, val tilboðs, réttarúrræðum og skaðabótum. Þannig er gert ráð fyrir að þessar efnisreglur verði einungis í lögum um opinber innkaup. Um tilhögun innkaupa er varða opinberar framkvæmdir fer þá samkvæmt lögum um opinber innkaup. Í gildandi lögum um skipan opinberra framkvæmda eru ákvæði er snúa að fyrirkomulagi útboða verkframkvæmda á Evrópska efnahagssvæðinu sem innleidd voru við gildistöku samningsins á árinu 1993. Þá eru ennfremur í lögunum almenn ákvæði um útboð. Vegna þess frumvarps sem lagt hefur verið fram á Alþingi um opinber innkaup er því nauðsynlegt að leggja samhliða fram nýtt frumvarp um skipan opinberra framkvæmda þar sem afnumin eru ákvæði þeirra laga er snúa að innkaupum og útboðum.

II. Núverandi lagaumhverfi opinberra framkvæmda.

Lög um skipan opinberra framkvæmda nr. 63/1970 voru unnin á grundvelli álits nefndar sem fjármálaráðherra skipaði á sjöunda áratugnum. Markmiðið með lögunum er að tryggja sem hagkvæmasta nýtingu þess fjármagns sem varið er til opinberra framkvæmda. Í samræmi við þetta er í lögunum kveðið á um ákveðna tilhögun um undirbúning og skipulagningu opinberra framkvæmda innan stjórnsýslunnar. Verkframkvæmdum er skipt í fjóra áfanga; frumathugun, áætlunargerð, verklega framkvæmd og skilamat og er málsmeðferð innan hvers áfanga nánar skilgreind í lögunum. Ákvörðun um að hefja verk skal þannig ekki taka fyrr en fullnaðarundirbúningi er lokið svo að unnt sé að gera greiðsluskuldbindingar fyrir verkið í heild og ekki þurfi að koma til þess að lausaskuldir safnist eða verk stöðvist af fjárhagsástæðum. Með þessu er leitast við tryggja samfellt og hagkvæmt framhald verka og þar með sem stystan framkvæmdatíma. Með lögunum var komið á fót framkvæmdadeild við Innkaupastofnun ríkisins og skyldi deildin að jafnaði fara með yfirstjórn verklegra framkvæmda, sbr. 23. gr. laga nr. 63/1970. Samkvæmt 21. gr. laganna skyldi fjármálaráðuneytið, fjárlaga- og hagsýslustofnun, hins vegar fara með fjármálalega yfirstjórn framkvæmdanna. Lögum nr. 63/1970 var breytt í nokkrum atriðum með lögum nr. 32/1984.

Annað markmið laganna er að tryggja hagkvæmni innkaupa með útboðum. Kveðið er á um útboðsskyldu hvað varðar verklegar framkvæmdir, fyrirkomulag og framkvæmd útboða. Með lögunum var í fyrsta skipti lögð sérstök áhersla á útboð við verkframkvæmdir en í lögum nr. 72/1947 um Innkaupastofnun ríkisins hafði verið lögð megináhersla á útboð á vörum og þjónustu.

III. Helstu efnisbreytingar frá lögum nr. 63/1970 um skipan opinberra framkvæmda.

Með frumvarpinu er gerð tillaga um tvær meginbreytingar á lögum nr. 63/1970 um skipan opinberra framkvæmda. Í fyrsta lagi eru breytingar sem leiða af breytingum á lögum um opinber innkaup. Stærsta breytingin að þessu leyti er sú að IV. kafli laganna fellur niður þar sem tilgreindar voru ýmsar efnisreglur um opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu. Einnig eru lagðar til breytingar á nokkrum öðrum greinum og ákvæði felld niður þar sem kveðið er á um tilhögun útboða á verkframkvæmdum og réttarúrræðum til handa bjóðendum o.s.frv.

Í öðru lagi er í frumvarpinu kveðið á um starfsemi og hlutverk Framkvæmdasýslu ríkisins. Í lögum nr. 63/1970 eru ákvæði er snúa að Framkvæmdadeild Innkaupastofnunar ríkisins og er gert ráð fyrir því að Framkvæmdasýsla ríkisins hafi samskonar hlutverk samkvæmt frumvarpinu. Ástæðan fyrir þessari breytingu er breytt hlutverk og starfshættir Innkaupastofnunar ríkisins á undanförnum árum. Framkvæmdasýsla ríkisins hefur í raun starfað sem sjálfstæð ríkisstofnun með hlutverk er snýr að verklegum framkvæmdum. Hlutverk og starfsemi Innkaupastofnunar ríkisins, Ríkiskaupa, er hins vegar skilgreint í frumvarpi til laga um opinber innkaup. Verkaskipting milli stofnananna er þannig skýrð með þessum tveimur frumvörpum.

Til viðbótar þessum tveimur meginbreytingum er gerð tillaga um ýmsar minni breytingar er snúa frekar að lagatæknilegum atriðum en efnisatriðum. Má þar nefna breytingar á ákvæðum er snúa að fjárlaga- og hagsýslustofnun þar sem í frumvarpinu er nú talað um fjármálaráðuneyti, Framkvæmdadeild innkaupastofnunar breytist í Framkvæmdasýslu ríkisins og fjárveitinganefnd breytist í fjárlaganefnd. Þessar breytingar þarfnast ekki frekari skýringa.

IV. Markmið laganna.

Markmið laganna er fyrst og fremst að tryggja faglega málsmeðferð við framkvæmdir sem ríkið stendur að. Þannig eru skilgreind mismunandi stig, ábyrgð, skýrslugerð og uppgjör vegna opinberra framkvæmda. Hinn 5. janúar sl. skipaði fjármálaráðherra nefnd til að fara yfir stjórn og skipulag opinberra framkvæmda. Hlutverk nefndarinnar er að kanna hvort ástæða sé til að styrkja einhverja þætti við framkvæmd laganna, annaðhvort með lagabreytingu eða reglugerðarsetningu. Nefndin hefur ekki lokið störfum en það er mat nefndarmanna að lögin marki góðan ramma um skipan opinberra framkvæmda, að lögin hafi haldið gildi sínu vel og að þau séu ekki ástæða þess sem úrskeiðis hefur farið við opinberar framkvæmdir. Nefndarmenn hafa hins vegar talið að nauðsynlegt sé að efla og styrkja innviði laganna að því er varðar verkferla, verkaskiptingu, boðleiðir og ábyrgðarsvið þeirra aðila er koma að hinum fjóru stigum framkvæmdanna. Mælt er með setningu reglna um nánari skilgreiningu á verklagi og skipulagi hinna einstöku áfanga opinberra framkvæmda, þ.e. frumathugun, áætlunargerð, verklega framkvæmd og skilamat. Eftir að settar hafa verið slíkar reglur þyrfti í framhaldinu að huga að endurskoðun á Handbók um opinberar framkvæmdir, sem gefin var út af fjármálaráðuneytinu 1991, í samræmi við þær breytingar sem nefndin leggur til.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er kveðið á um gildissvið laganna. Áréttuð er sú túlkun sem fram kom í greinargerð með frumvarpi til laga um skipan opinberra framkvæmda sem lagt var fram árið 1969 um viðhald fasteigna, en samkvæmt greininni er það flokkað sem opinber framkvæmd. Viðhald fasteigna getur í mörgum tilfellum verið bæði umfangsmikið og fjárfrekt og því þykir ástæða til að árétta þennan skilning og leggja til að viðhald verði sérstaklega tilgreint og ríkisaðilum þar með gert skylt að nálgast framkvæmdir er snúa að viðhaldi með þeim hætti sem nánar er kveðið á um í frumvarpinu. Þessi breyting tekur af vafa um skilgreiningu á framkvæmdum þar sem oft á tíðum hefur reynst erfitt að meta framkvæmdir sem snúa að endurnýjun og viðhaldi og ákveða hvernig fara skuli með þær samkvæmt lögunum.

Lagt er til að viðmiðunarfjárhæð vegna framkvæmdanna verði 5 m.kr. í stað 1 m.kr. í fyrrnefndum lögum nr. 63/1970. Þess ber þó að geta að 1 m.kr. að teknu tilliti til verðbreytinga er rúmlega 5 m.kr. á núvirði þannig að ekki er um efnislega breytingu að ræða.

Í greininni er lagt til að ákvæði laganna taki einnig til kaupa og leigu á eignum, eftir því sem við á. Þegar ákvörðun um opinberar framkvæmdir er undirbúin er í meginatriðum um þrjá kosti að velja þegar litið er til eignarhalds og fjármögnunar. Í fyrsta lagi er mögulegt að ríkið eigi fasteignina og annist um framkvæmdir. Þetta er hefðbundin leið og taka öll ákvæði frumvarpsins til þessarar aðferðar. Í öðru lagi getur ríkið keypt mannvirki í stað þess að ráðast í nýbyggingu, t.a.m. þegar útvega þarf nýtt húsnæði fyrir ríkisaðila. Þrátt fyrir að ríkið annist ekki framkvæmdir er nauðsynlegt að undirbúningur að ákvörðun um kaup sé faglegur, m.a. með frumathugun á kostum, þarfagreiningu og áætlanagerð. Í þriðja lagi er mögulegt fyrir ríkisaðila að leigja mannvirki, oftast fasteignir. Þessi kostur verður sífellt algengari bæði meðal ríkisaðila og á almennum markaði, m.a. með tilkomu sérstakra fasteignafyrirtækja sem bjóða sérhæft húsnæði til útleigu gegn langtímasamningi. Einnig hefur færst í vöxt að fyrirtæki sem sérhæfa sig í fasteignarekstri gera samninga við ríkið um byggingu og rekstur nýs húsnæðis sem sérstaklega er hannað til að mæta þörfum þessara aðila, m.a. undir merkjum einkaframkvæmdar. Í þessum samningum eru umtalsverðar skuldbindingar af hálfu ríkisins og er því lagt til að þeir verði felldir undir það verkferli sem skilgreint er í lögunum.

Um 2. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 2. gr. núgildandi laga.

Um 3. gr.

Greinin er samhljóða 3. gr. núgildandi laga.

Um 4. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 4. gr. núgildandi laga. Felldar hafa verið niður tilvísanir til „fjárlaga og hagsýslustofnunar“ og „fjárveitinganefndar“ en í staðinn vísað til „fjármálaráðuneytisins“ og „fjárlaganefndar“. Í 2. mgr. hefur verið felld niður tilvísun til skólamannvirkja þar sem ekki þykir þörf á að nefna skólamannvirki sérstaklega í dæmaskyni.

Um 5. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 5. gr. núgildandi laga.

Um 6. gr.

Í frumvarpinu er lagt til að í stað þess að áætlunargerð um opinbera framkvæmd fari fram í samráði við fjármálaráðuneytið eins og gert er ráð fyrir í núgildandi lögum fari hún fram í samráði við Framkvæmdasýslu ríkisins. Þetta helgast af því að stærstur hluti áætlunargerðarinnar snýr að hinum verklega þætti framkvæmdarinnar, sbr. 7. gr. frumvarpsins og því er Framkvæmdasýsla ríkisins sem faglegur aðili vel fallin til samráðs um þá hlið málsins. Ekki er um neina meginbreytingu að ræða frá núgildandi lögum enda mæla 8. og 9. gr. fyrir um að áætlunina skuli síðan senda til fjármálaráðuneytisins til athugunar og yfirferðar.

Um 7. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 7. gr. núgildandi laga.

Um 8. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 8. gr. núgildandi laga.

Um 9. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 9. gr. núgildandi laga.

Um 10. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 10. gr. núgildandi laga. Felld hefur verið niður tilvísun til skólamannvirkja eins og í 4. gr., þar sem ekki þykir þörf á að nefna þau sérstaklega í dæmaskyni.

Um 11. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 11. gr. núgildandi laga. Bætt hefur verið inn nýrri málsgrein sem er samhljóða 3. mgr. 13. gr. núgildandi laga.

Um 12. gr.

Greinin er samhljóða 12. gr. núgildandi laga.

Um 13. gr.

Greinin er að mestu samhljóða 14. gr. núgildandi laga. Felld hefur verið niður tilvísun til „Framkvæmdadeildar Innkaupastofnunar ríkisins“ og er í staðinn vísað til „Framkvæmdasýslu ríkisins“. Lagt er til að gerð verði sú breyting að 1. mgr. 14. gr. núgildandi laga verði færð undir VII. kafla laganna sem fjallar um starfsemi Framkvæmdasýslu ríkisins. Í 3. mgr. 13. gr. er jafnframt vísað til laga nr. 80/1996 um framhaldsskóla í stað laga um nr. 49/1967 um skólakostnað, sem fallin eru úr gildi.

Um 14. gr.

Greinin er samhljóða 16. gr. núgildandi laga.

Um 15. gr.

Greinin er samhljóða 19. gr. núgildandi laga.

Um 16. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 20. gr. núgildandi laga að öðru leyti en því að í stað þess að Ríkisendurskoðun sjái um þennan þátt opinberra framkvæmda er lagt til að hann færist til Framkvæmdasýslu ríkisins. Í skilamati fellst mat á framkvæmd verksins miðað við áætlanir og kostnaðarsamanburð við önnur sambærileg verk. Í framkvæmd hefur Framkvæmdasýsla ríkisins séð um gerð og kynningu skilamats, enda með nauðsynlega heildaryfirsýn yfir verkframkvæmdina. Í þessu sambandi má einnig nefna að Ríkisendurskoðun hefur samkvæmt lögum nr. 86/1997 um Ríkisendurskoðun víðtækar heimildir til endurskoðunar og eftirlits með opinberum framkvæmdum ríkisins.

Um 17. gr.

Greinin er byggð á 32. gr. núgildandi laga. Þær breytingar sem lagðar eru til miða að því að skýra efnisatriði greinarinnar. Lagt er til að tilgreint verði sérstaklega í 1. mgr. 17. gr. frumvarpsins að opinberar framkvæmdir heyri undir fjármálaráðherra, sem jafnframt fari með framkvæmd laganna. Í 2. mgr. er lögð til sú breyting frá gildandi lögum að Framkvæmdasýsla ríkisins hafi umsjón með og sjái um gerð skilamats sbr. athugasemdir við 16. gr.

Jafnframt er lagt til að felld verði niður síðari hluti 3. mgr. 32. gr. núgildandi laga sem mælir fyrir um útboð, þar sem frumvarpið gerir ráð fyrir að ákvæði um útboð verði að finna í lögum um opinber innkaup.

Í samræmi við tillögu 1. mgr. 17. gr. frumvarpsins um að það verði tilgreint sérstaklega að opinberar framkvæmdir heyri undir fjármálaráðherra sem jafnframt fari með framkvæmd laganna og með hliðsjón af nútíma stjórnsýsluháttum, er lagt til að felld verði niður 4. mgr. 32. gr. núgildandi laga sem mælir fyrir um að ríkisstjórnin úrskurði vafaatriði sem snerta gildissvið og efni laganna.

Um 18. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 33. gr. núgildandi laga að öðru leyti en því að kveðið er á um að fjármálaráðherra setji nefndinni nánari starfsreglur varðandi hlutverk og starfssvið, málsmeðferð, vistun og aðstöðu.

Um VII. kafla.

Í þessum kafla frumvarpsins sem ekki er í núgildandi lögum er fjallað um starfsemi og hlutverk Framkvæmdasýslu ríkisins. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að Framkvæmdasýsla ríkisins fari með það hlutverk sem Framkvæmdadeild Innkaupastofnunar ríkisins fer með samkvæmt núgildandi lögum. Ástæðan er sú breyting sem orðið hefur á starfsháttum stofnunarinnar eins og ýtarlega er greint frá í III. kafla athugasemda við frumvarpið.

Eins og fyrr segir er lagt til að í þessum kafla frumvarpsins verði lögfest hlutverk og starfsemi Framkvæmdasýslu ríkisins, en um hlutverk og starfsemi Ríkiskaupa í frumvarpi til laga um opinber innkaup.

Um 19. gr.

Í greininni er starfsemi Framkvæmdasýslu ríkisins nánar skilgreind. Hlutverk hennar verður að fara með stjórn verklegra framkvæmda af hálfu ríkisins. Þar er ekki um efnisbreytingu að ræða frá hlutverki Framkvæmdadeildar Innkaupastofnunar ríkisins eins og það er í núgildandi lögum. Í greininni er einnig lögð áhersla á það hlutverk stofnunarinnar að veita ráðuneytum og ríkistofnunum ráðgjöf um byggingatæknileg málefni og undirbúning framkvæmda.

Um 20. gr.

Í greininni eru skilgreind helstu markmið og hlutverk Framkvæmdasýslu ríkisins. Samkvæmt því verður meginhlutverk stofnunarinnar að tryggja hagkvæmni við opinberar framkvæmdir. Einnig er lögð áhersla á þjónustu stofnunarinnar við ráðuneyti og ríkisstofnanir sem m.a. felst í ráðgjöf á öllum stigum opinberra framkvæmda, aðstoð við undirbúning útboðs, samningsgerð við verktaka og að hafa með höndum reikningshald og greiðslur. Samkvæmt greininni á stofnunin að hafa frumkvæði að almennum leiðbeiningarreglum um stærð og gerð mannvirkja og uppbyggingu og skrá yfir fasteignir ríkisins. Að lokum er gerð tillaga um að eitt af markmiðum stofnunarinnar verði að stuðla almennt að þróun íslensks verktakamarkaðar með því að hlutast til um skilvirkni og fagleg vinnubrögð.

Um 21. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 22. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 23. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 24. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um skipan opinberra framkvæmda.

Tilgangur frumvarpsins er að tryggja faglega málsmeðferð við framkvæmdir sem ríkið stendur að. Í frumvarpinu eru lagðar til tvær meginbreytingar frá núgildandi lögum, nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda. Annars vegar er um að ræða breytingar sem leiðir af nýju frumvarpi til laga um opinber innkaup á þann veg að allt sem lýtur að útboðsskyldu og framkvæmd innkaupa er nú sett fram í frumvarpi til laga um opinber innkaup. Hins vegar er kveðið á um starfsemi og hlutverk Framkvæmdasýslu ríkisins. Fram kemur í greinargerð frumvarpsins að Framkvæmdasýsla ríkisins hefur í raun starfað sem sjálfstæð ríkisstofnun undanfarin ár og að frumvarpið mun ekki hafa í för með sér breytingar á rekstri stofnunarinnar. Eftir sem áður er fyrirhugað að tekjur stofnunarinnar muni standa undir rekstri hennar. Ekki er því gert ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs aukist verði frumvarpið óbreytt að lögum.