Sértryggð skuldabréf og fjármálafyrirtæki Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 433

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var samið af starfshópi með fulltrúum frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Samtökum fjármálafyrirtækja og Seðlabanka Íslands.

Frumvarpinu er ætlað að innleiða efni tveggja Evrópugerða um sértryggð skuldabréf. Sértryggð skuldabréf eru sérstök tegund skuldabréfa sem lánastofnanir gefa út til að fjármagna útlán og aðra starfsemi sína. Helsta einkenni þeirra er að þau eru ekki tryggð með hefðbundnum veðum heldur með tryggingasöfnum traustra eigna, sem eru yfirleitt einkum fasteignalán. Greiðslur af eignum í tryggingasöfnum eiga að nægja til að standa undir greiðslum af skuldabréfunum. Verði útgefandi sértryggðra skuldabréfa gjaldþrota eiga eigendur bréfanna forgangsrétt umfram aðra kröfuhafa að eignum í tryggingasafni, auk almennrar kröfu á útgefanda. Af þessum sökum eru sértryggð skuldabréf talin mjög öruggur fjárfestingarkostur, sem um leið gerir þau að hagkvæmri fjármögnunarleið fyrir lánastofnanir.

Ákvæðum Evrópugerðanna svipar mjög til þess lagaramma sem þegar gildir um sértryggð skuldabréf hér á landi og innleiðing þeirra kallar því ekki á verulegar breytingar á gildandi lögum. Veigamestu breytingar eru líklega þær að útgefendur þurfa ávallt að hafa nægt laust fé í tryggingasöfnum til að standa undir hámarksútflæði lauss fjár næstu 180 daga, sett eru skilyrði fyrir frestun gjalddaga sértryggðra skuldabréfa og mælt er fyrir um ítarlegri upplýsingagjöf útgefenda til fjárfesta. Þá munu fleiri brot en áður varða stjórnvaldssektum og hámark sektanna verður hækkað. Skuldabréf sem uppfylla skilyrði laganna verður unnt að markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“ eða „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“.

Með frumvarpinu er einnig lagt til að Evrópugerð um útfærslu óhefðbundinnar staðalaðferðar vegna markaðsáhættu verði veitt lagagildi. Innleiðing hennar hefur ekki áhrif sem stendur þar sem engin íslensk lánastofnun notast við óhefðbundna staðalaðferð við mat á markaðsáhættu.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Sértryggð skuldabréf á Íslandi.

Útgáfa sértryggðra skuldabréfa hefur tíðkast um langa hríð í nokkrum Evrópuríkjum, einna helst í Danmörku þar sem lánveitendur hafa allt frá 18. öld fjármagnað fasteignalán með útgáfu sértryggðra skuldabréfa. Hún hefur sótt í sig veðrið víðar í Evrópu á síðustu áratugum. Nú eru virkir markaðir fyrir sértryggð skuldabréf í þrjátíu Evrópuríkjum og útistandandi kröfur samkvæmt sértryggðum skuldabréfum sem lánastofnanir í Evrópu höfðu gefið út námu í lok árs 2020 tæplega þremur þúsundum milljarða evra. Nokkur ríki utan Evrópu hafa einnig nýlega sett lög um sértryggð skuldabréf eða hafa það til skoðunar, svo sem Ástralía, Bandaríkin og Kanada.

Útgáfa sértryggðra skuldabréfa er fremur ný af nálinni hér á landi. Árið 2008 voru fyrst sett lög um sértryggð skuldabréf, nr. 11/2008. Samkvæmt lögunum geta lánastofnanir gefið út sértryggð skuldabréf með leyfi Fjármálaeftirlitsins. Leyfi er háð því að fjárhagur lánastofnunar sé svo traustur að hagsmunum annarra kröfuhafa, þ.m.t. innstæðueigenda, sé ekki stefnt í hættu með útgáfu sértryggðra skuldabréfa. Skuldabréfin skulu tryggð með tryggingasafni og skal uppreiknaður höfuðstóll þess ávallt nema hærri fjárhæð en uppreiknaður höfuðstóll sértryggðra skuldabréfa sem það tryggir. Verði útgefandi gjaldþrota eiga eigendur skuldabréfanna forgangsrétt umfram aðra kröfuhafa að greiðslum af eignum í tryggingasafni. Tryggingasafn skal myndað úr skuldabréfum með veði í fasteignum, þar sem veðhlutfall er að hámarki 60–80% eftir tegund fasteignar, eða skuldabréfum opinberra aðila. Í tryggingasafni geta einnig að vissu marki verið staðgöngutryggingar sem útgefandi setur í safnið til að bæta upp rýrnun á upphaflegum tryggingum, til dæmis vegna verðlækkunar á fasteignum eða vegna þess að greiðslufall verður á veðskuldabréfum og full greiðsla fæst ekki við nauðungarsölu á hinum veðsettu eignum. Staðgöngutryggingar geta verið í formi innstæðna og krafna á hendur öðrum lögaðilum en opinberum aðilum sem eru taldar nægilega öruggar. Útgefanda ber að skipa sjálfstæðan skoðunarmann til að hafa eftirlit með útgáfu sértryggðra skuldabréfa en Fjármálaeftirlitið annast almennt eftirlit samkvæmt lögunum. Ýmis ákvæði laganna, þar á meðal um eignir í tryggingasafni og hvernig eigi að meta virði þeirra, eru útfærð nánar í reglum um sértryggð skuldabréf, nr. 528/2008.

Í nokkrum öðrum gildandi lögum og reglum á fjármálamarkaði eru einstök ákvæði sem varða sértryggð skuldabréf. Vegna þess hversu örugg fjárfesting sértryggð skuldabréf eru talin vera hafa lífeyris- og verðbréfasjóðir rúmar heimildir til að fjárfesta í þeim samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, og lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021. Af sömu sökum eru gerðar vægar eiginfjár- og gjaldþolskröfur til lánastofnana og vátryggingafélaga vegna fjárfestinga í sértryggðum skuldabréfum samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og reglugerð um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um vátryggingastarfsemi og vátryggingasamstæður, nr. 55/2022. Lánastofnanir geta notað sértryggð skuldabréf til að mæta lausafjárkröfum samkvæmt reglum um lausafjárhlutfall lánastofnana, nr. 266/2017, og sem tryggingar í viðskiptum við Seðlabanka Íslands samkvæmt reglum um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands, nr. 1200/2019. Þá eru sértryggð skuldabréf að mestu undanþegin eftirgjöf við skilameðferð lánastofnana samkvæmt lögum um skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja, nr. 70/2020, sem eykur enn öryggi fjárfestinga í sértryggðum skuldabréfum.

Kerfislega mikilvægu viðskiptabankarnir þrír, Arion banki hf., Íslandsbanki hf. og Landsbankinn hf., hafa leyfi frá Fjármálaeftirlitinu til að gefa út sértryggð skuldabréf og gera það allir. Þau voru fyrst gefin út hér á landi haustið 2011. Síðan hefur útgáfa þeirra aukist mjög og nam í lok árs 2021 um 626 milljörðum kr. að bókfærðu virði eða um 14% af efnahagsreikningi kerfislega mikilvægu viðskiptabankanna.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Útgáfan hefur skipst nokkuð jafnt milli kerfislega mikilvægu bankanna. Útgáfa hvers þeirra í árslok 2021 nam þannig ríflega 200 milljörðum kr.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Í árslok 2021 voru 93% af útgáfunum í íslenskum krónum en 7% í evrum. Skuldabréfin eru að meiri hluta til verðtryggð. Í árslok 2021 voru þannig um tveir þriðju hlutar útgefinna sértryggðra skuldabréfa verðtryggðir.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Útgáfa sértryggðra skuldabréfa er hagkvæm leið fyrir viðskiptabankana til að fjármagna sig. Ávöxtunarkrafa til sértryggðra skuldabréfa bankanna í íslenskum krónum hefur þannig aðeins verið um hálfu prósentustigi hærri en til ríkisskuldabréfa undanfarið.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Eignir í tryggingasöfnum sem standa að baki útgáfunum voru í árslok 2021 nánast einvörðungu lán með veði í íbúðarhúsnæði, eða um 97%. Um 3% voru lausafjáreignir, einkum innlán. Veðhlutfall íbúðalána í tryggingasafni af markaðsvirði skal samkvæmt lögum um sértryggð skuldabréf að hámarki nema 80%. Því lægra sem hlutfallið er, því traustara er tryggingasafnið, að öðru óbreyttu. Í árslok 2021 var vegið veðhlutfall hjá útgefendunum um 55% og var því vel undir lögbundnu hámarki.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Umframtryggingaþekja, þ.e. virði eigna í tryggingasöfnum umfram virði sértryggðra skuldabréfa sem þær tryggja, var í árslok 2021 að meðaltali tæp 24%. Útgefendur hafa í lýsingum sem þeir birta vegna útgáfu sértryggðra skuldabréfa skuldbundið sig til að tryggja tiltekið hlutfall umframtryggingaþekju, eftir atvikum með því að bæta staðgöngutryggingum við tryggingasafn ef virði eigna sem eru fyrir í safni rýrnar. Lágmarkshlutfall umframtryggingaþekju samkvæmt lýsingunum er misjafnt, en hefur þó í engu tilviki verið lægra en 5%.

Helstu eigendur sértryggðra skuldabréfa íslenskra útgefenda í lok árs 2021 voru lífeyrissjóðir með um 51% hlutdeild af markaðsvirði útistandandi bréfa, viðskiptabankar með um 21% hlutdeild, ÍL-sjóður með um 11% hlutdeild og verðbréfasjóðir með um 11% hlutdeild. Erlendir aðilar áttu aðeins um 1%.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Eignarhald viðskiptabanka á sértryggðum skuldabréfum er að hluta til liður í lausafjárstýringu þeirra því að sértryggð skuldabréf geta talist til lausafjáreigna samkvæmt reglum um lausafjárhlutfall lánastofnana, nr. 266/2017. Bankarnir nota sértryggð skuldabréf einnig sem veð í greiðslukerfum og viðskiptum við Seðlabanka Íslands. Í september 2022 námu sértryggð skuldabréf sem voru nýtt með þeim hætti um 9,6 milljörðum kr.

2.2. Evrópugerðir um sértryggð skuldabréf.

Árið 2019 gaf Evrópusambandið út tilskipun (ESB) 2019/2162, um útgáfu sértryggðra skuldabréfa og opinbert eftirlit með sértryggðum skuldabréfum, og reglugerð (ESB) 2019/2160, um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 575/2013 að því er varðar áhættuskuldbindingar í formi sértryggðra skuldabréfa, til að samhæfa frekar reglur ríkja sambandsins um sértryggð skuldabréf og skapa sameiginlegan og einsleitan markað með sértryggð skuldabréf í sambandinu. Ákvæðum gerðanna svipar til þess lagaramma sem þegar gildir hér á landi. Líkt og í íslenskum lögum er gert ráð fyrir því að tryggingasafn sé einkum myndað af skuldabréfum með veði í fasteignum, þar sem veðhlutfall er að hámarki 60–80% eftir tegund fasteignar, eða skuldabréfum opinberra aðila, og skulu eigendur sértryggðra skuldabréfa hafa forgangsrétt umfram aðra kröfuhafa að greiðslum af eignum í tryggingasafni verði útgefandi gjaldþrota eða er tekinn til skilameðferðar. Andvirði tryggingasafns skal almennt vera að minnsta kosti 5% umfram andvirði skuldabréfa sem það tryggir. Í tryggingasafni skal ávallt vera nægt laust fé til að standa undir hámarksnettóútgreiðslum næstu 180 daga. Kveðið er á um reglubundna upplýsingagjöf útgefenda til fjárfesta, meðal annars um virði og samsetningu tryggingasafns. Útgáfa sértryggðra skuldabréfa skal háð leyfi og sæta opinberu eftirliti. Skuldabréf sem uppfylla kröfur tilskipunarinnar má markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“. Skuldabréf sem að auki uppfylla kröfur reglugerðar (ESB) 2019/2160 má markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“.

Gerðirnar voru teknar upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2022 frá 18. mars 2022. Ákvörðunin tók gildi 12. júlí 2022. Í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar var gerð aðlögun á gerðunum til að veita svigrúm til janúar 2023 til að innleiða gerðirnar þar sem fyrir lá að frumvarp til að innleiða þær yrði ekki lögfest fyrir 12. júlí 2022.

2.3. Svigrúm við innleiðingu.

Við mótun tilskipunar (ESB) 2019/2162 var lagt upp með að raska ekki mörkuðum fyrir sértryggð skuldabréf í aðildarríkjum sem þegar störfuðu vel. Tilskipunin er því svokölluð lágmarkssamræmingartilskipun, sem felur í sér að aðildarríkjum er heimilt að setja strangari reglur en tilskipunin mælir fyrir um en mega ekki gera minni kröfur nema annað sé tekið fram. Víða í tilskipuninni er gert ráð fyrir því að aðildarríkjum sé heimilt en ekki skylt að setja tilgreindar reglur:

1. 3. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríkjum er heimilt að veita eigendum sértryggðra skuldabréfa, sem sérhæfðar veðlánastofnanir hafa gefið út, forgangsrétt að öðrum eignum þrotabúa slíkra stofnana en þeim sem mynda tryggingasafn skuldabréfanna. Sérhæfðar veðlánastofnanir eru skilgreindar í tilskipuninni sem lánastofnanir sem fjármagna lán eingöngu eða að mestu leyti með útgáfu sértryggðra skuldabréfa sem lögum samkvæmt er aðeins heimilt að veita veðlán og lán til opinberra aðila og sem er ekki heimilt að taka við innlánum en taka við öðrum endurgreiðanlegum fjármunum frá almenningi. Slíkar stofnanir starfa ekki hér á landi og ekki er sérstaklega gert ráð fyrir þeim í lögum. Ekki eru því ákvæði um þær í frumvarpinu.

2. 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar: Í 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar er tilgreint í þremur stafliðum hvaða eignir aðildarríki megi heimila að séu í tryggingasafni, en aðildarríkjum er heimilt að afmarka frekar hvaða eignir megi styðjast við, sbr. 16. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar. Í a-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar er vísað til eigna skv. 1. mgr. 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, um varfærniskröfur að því er varðar lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki, sem hefur lagagildi hér á landi skv. 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002. Þar eru taldir til nokkrir eignaflokkar sem eru taldir mjög öruggir, þar á meðal skuldabréf opinberra aðila, kröfur á lánastofnanir með gott lánshæfi og skuldabréf með veði í fasteignum. Í b- og c-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar kemur fram að einnig megi heimila að stuðst sé við aðrar eignir ef eignirnar uppfylla margvísleg skilyrði skv. 2.–4. mgr. sömu greinar sem er ætlað að tryggja að þær séu nægilega traustar. Sértryggð skuldabréf sem eru tryggð með slíkum eignum eru þó ekki talin vera jafn örugg og sértryggð skuldabréf sem styðjast aðeins við eignir skv. a-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar og má því ekki markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að aðeins verði stuðst við eignir skv. a-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar, en ekki eignir skv. b- eða c-lið málsgreinarinnar. Þeir eignaflokkar sem nú er getið um í lögum um sértryggð skuldabréf og íslenskir útgefendur hafa til þessa stuðst við falla allir undir a-liðinn. Afmörkun við a-lið felur því í sér að sértryggð skuldabréf íslenskra útgefenda verði áfram jafn öruggur kostur og áður og kemur ekki niður á núverandi framkvæmd. Með því móti er einnig komist hjá því að flækja ákvæði laganna um heimila eignaflokka með því að taka upp þau margvíslegu skilyrði fyrir því að styðjast við b- og c-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar sem koma fram í 2.–4. mgr. sömu greinar. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við c-lið 4. gr. frumvarpsins.

3. 3. undirgr. 3. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar: Ef ekki er til staðar opinber skrá um eignarhald eigna sem má hafa í tryggingasafni geta aðildarríki heimilað að notast sé við annars konar trygg og aðgengileg skírteini um eignarhald. Í lögum um sértryggð skuldabréf er nú áskilið að eignarhald á veðum sé skráð í opinberum gagnagrunnum. Ekki er gert ráð fyrir því að breyta þeim áskilnaði.

4. 7. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki mega heimila að í tryggingasafni séu eignir sem eru tryggðar með veðum utan Evrópska efnahagssvæðisins að uppfylltum tilgreindum skilyrðum til verndar fjárfestum. Samkvæmt lögum um sértryggð skuldabréf mega tryggingar vera í aðildarríkjum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, Sviss eða Færeyjum. Ekki er gert ráð fyrir því að breyta þeim áskilnaði.

5. 8. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki geta heimilað lánastofnun að hafa í tryggingasafni sértryggð skuldabréf sem önnur lánastofnun sem tilheyrir sömu samstæðu hefur gefið út. Gert er ráð fyrir slíkri heimild í a-lið 4. gr. frumvarpsins.

6. 2. og 3. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar: Í 1. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar er gert ráð fyrir því að í tryggingasafni megi vera eignir sem útgefandi hefur keypt af öðrum lánastofnunum. Skv. 2. mgr. 9. gr. geta aðildarríki heimilað að í tryggingasafni séu eignir sem hafa verið framseldar til útgefanda sem fjárhagsleg tryggingarráðstöfun samkvæmt tilskipun 2002/47/EB, um samninga um fjárhagslegar tryggingarráðstafanir, sbr. lög um fjárhagslegar tryggingarráðstafanir, nr. 46/2005. Í 3. mgr. 9. gr. kemur fram að aðildarríki geti heimilað að eignir sem útgefandi hefur fengið framseldar frá annars konar aðila en lánastofnun séu í tryggingasafni, að tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Útgefandi getur nú þegar að óbreyttum lögum haft slíkar eignir í tryggingasafni, að því gefnu að þær uppfylli almenn skilyrði. Ekki er því gerð tillaga um ný lagaákvæði sem byggjast á 9. gr. tilskipunarinnar.

7. 1. mgr. 13. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki geta áskilið að útgefandi skipi sjálfstæðan skoðunarmann til að hafa eftirlit með því að tryggingasafn fullnægi kröfum tilskipunarinnar. Lög um sértryggð skuldabréf áskilja nú þegar að skipaður sé sjálfstæður skoðunarmaður til að hafa eftirlit með útgáfu sértryggðra skuldabréfa sem Fjármálaeftirlitið hefur veitt leyfi fyrir. Ráðgert er að svo verði áfram.

8. 2. undirgr. 3. mgr. 13. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki geta heimilað að skoðunarmaður sé ekki aðskilinn frá útgefanda að tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Lög um sértryggð skuldabréf áskilja nú að skoðunarmaður sé sjálfstæður. Ekki er talið tilefni til að breyta því.

9. 2. undirgr. 3. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar: Skv. d-lið 1. undirgr. 3. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar skulu greiðslur af eignum í tryggingasafni meðal annars nægja til að standa undir væntum kostnaði sem tengist viðhaldi og umsýslu með slitum útgáfuramma sértryggðra skuldabréfa. Skv. 2. undirgr. sömu málsgreinar mega aðildarríki heimila að sá kostnaður sé reiknaður sem eingreiðsla. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að það verði heimilt. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við c-lið 7. gr. frumvarpsins.

10. 2. undirgr. 6. mgr. og 7. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar: Í 1. undirgr. 6. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar kemur fram að höfuðstóll eigna í tryggingasafni skuli nema að minnsta kosti höfuðstól útistandandi sértryggðra skuldabréfa. Í 2. undirgr. sömu málsgreinar er aðildarríkjum heimilað að kveða á um annars konar reiknireglu að því gefnu að hún leiði ekki til hærra þekjuhlutfalls. Skv. 7. mgr. 15. gr. geta aðildarríki, að tilgreindum skilyrðum uppfylltum, heimilað að í stað þess að aðeins sé miðað við höfuðstól verði tekið tillit til væntra vaxtatekna af eignum í tryggingasafni og vaxtagreiðslna af sértryggðum skuldabréfum við mat á því hvort nægar eignir séu í tryggingasafni. Samkvæmt lögum um sértryggð skuldabréf skal uppreiknuð heildarfjárhæð höfuðstóls skuldabréfa og annarra eigna í tryggingasafni sem stendur til tryggingar tilteknum flokki sértryggðra skuldabréfa ávallt nema hærri fjárhæð en sem nemur uppreiknaðri heildarfjárhæð höfuðstóls þess tiltekna flokks. Það fyrirkomulag er talið hafa gefist vel og ekki er talið tilefni til að breyta því.

11. 2. málsl. 8. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar: Í 1. málsl. 8. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar segir að útreikningur á virði eigna í tryggingasafni og skuldbindinga skuli byggjast á sömu aðferðafræði. Skv. 2. málsl. sömu málsgreinar geta aðildarríki heimilað að notast sé við misjafna aðferðafræði ef það leiðir ekki til hærra þekjuhlutfalls. Í lögum um sértryggð skuldabréf er gert ráð fyrir því að bæði eignir í tryggingasafni og skuldir séu metnar með sömu aðferð. Ráðgert er að svo verði áfram.

12. 2. undirgr. 3. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar: Í tveimur stafliðum í 1. undirgr. 3. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar er mælt fyrir um hvaða eignir megi telja til lauss fjár til að fullnægja skyldu um að í tryggingasafni sé ávallt nægt laust fé til að standa undir hámarksnettóútgreiðslum af sértryggðum skuldabréfum næstu 180 daga. Skv. 2. undirgr. sömu málsgreinar mega aðildarríki takmarka frekar hvaða eignir megi telja til lauss fjár í þessu skyni. Í frumvarpinu er lagt til að Seðlabanka Íslands verði falið að útfæra í reglum um sértryggð skuldabréf hvaða eignir megi nota í þessu skyni. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við b-lið 4. gr. frumvarpsins.

13. 4. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki mega fresta gildistöku krafna um laust fé í tryggingasafni ef þær skarast á við lausafjárkröfur samkvæmt öðrum gerðum sambandsins. Gert er ráð fyrir því að samhliða innleiðingu tilskipunar (ESB) 2019/2162 og reglugerðar (ESB) 2019/2160 verði undirgerð framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins sem er ætlað að taka á skörun lausafjárkrafna, reglugerð (ESB) 2022/786, veitt gildi hér á landi með reglum Seðlabanka Íslands. Ekki er því gert ráð fyrir því að fresta gildistöku krafna um laust fé í tryggingasafni.

14. 5. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki geta heimilað að útreikningur á höfuðstól skuldabréfa sem hafa að geyma heimild til að fresta gjalddögum við tilteknar aðstæður miðist við lokagjalddaga samkvæmt skilmálum bréfanna. Lausafjárkröfur 16. gr. tilskipunarinnar og heimild til að fresta gjalddögum skv. 17. gr. tilskipunarinnar geta þjónað sama tilgangi, það er að koma í veg fyrir greiðslufall af hálfu útgefanda. Því er í frumvarpinu lagt til að við ákvörðun á lausafjárkröfum verði útgefendum heimilt að miða við síðustu mögulegu gjalddaga sértryggðra skuldabréfa sem heimila frestun gjalddaga. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við b-lið 4. gr. frumvarpsins.

15. 6. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki mega veita undanþágu frá kröfu um laust fé ef sértryggð skuldabréf eru sett upp þannig að greiðslur af eignum í tryggingasafni séu ávallt inntar af hendi á undan gjalddögum sértryggðra skuldabréfa og nægi til að standa undir greiðslum á gjalddögunum. Ekki hefur tíðkast að semja um slíkt fyrirkomulag af hálfu íslenskra útgefenda og því er ekki lagt til að mælt verði fyrir um slíka undanþágu.

16. 1. mgr. 17. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki geta, að uppfylltum tilgreindum skilyrðum til að vernda fjárfesta, heimilað að gefin séu út sértryggð skuldabréf þar sem unnt er að fresta gjalddögum við tilteknar aðstæður. Frestun verður að byggjast á hlutlægum skilyrðum sem eru tilgreind í lögum og má ekki vera að geðþótta útgefanda. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að unnt verði að fresta gjalddaga ef það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir vanefnd á sértryggðu skuldabréfi eða afleiðusamningi án sölu eigna með verulegum afföllum, til að tímanleg inngrip Fjármálaeftirlitsins eða skilameðferð nái markmiðum sínum eða til að hámarka heimtur eigenda sértryggðra skuldabréfa og gagnaðila í afleiðusamningum við slit eða skipti á búi útgefanda. Það skal byggjast á skýrri heimild í skilmálum skuldabréfs og verður háð samþykki Fjármálaeftirlitsins. Slík heimild er talin geta þjónað hagsmunum bæði útgefenda og fjárfesta. Nú þegar er gert ráð fyrir möguleika á frestun gjalddaga í sumum útgáfum íslenskra útgefanda sértryggðra skuldabréfa. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við 10. gr. frumvarpsins.

17. 2. og 3. mgr. 20. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki geta áskilið að útgefandi skipi stjórnanda til að standa vörð um hagsmuni fjárfesta í sértryggðum skuldabréfum við skila- eða ógjaldfærnimeðferð útgefanda. Ekki er gert ráð fyrir því að nýta heimildina. Talið er að hagsmuna fjárfesta sé nægjanlega gætt við skilameðferð með fyrirhugaðri 30. gr. a í lögum um sértryggð skuldabréf. Þar er kveðið á um að verði útgefandi tekinn til skilameðferðar skuli Fjármálaeftirlitið og skilavaldið vinna saman að því að gæta réttinda og hagsmuna eigenda sértryggðra skuldabréfa. Skilavaldinu ber jafnframt skv. 80. gr. laga um skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja, nr. 70/2020, að tryggja að lánardrottnar tapi ekki meira á skilameðferð en þeir hefðu gert við slit á útgefanda eða gjaldþrotaskipti á búi hans. Þá er talið að hagsmuna fjárfesta sé nægjanlega gætt við ógjaldfærnimeðferð með aðkomu skiptastjóra við gjaldþrotaskipti, eða eftir atvikum aðstoðarmanns skuldara við greiðslustöðvun, umsjónarmanns við nauðasamningsumleitanir eða slitastjórnar við slit, sbr. lög um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, og XII. kafla laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Öllum þessum aðilum ber að taka mið af réttindum kröfuhafa, þar á meðal eigenda sértryggðra skuldabréfa. Gæti þeir þess ekki geta kröfuhafar almennt borið gjörðir þeirra undir dómstóla.

18. 2. undirgr. 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar: Aðildarríki skulu skv. 23. gr. tilskipunarinnar mæla fyrir um stjórnsýsluviðurlög vegna brota gegn fyrirmælum í tilgreindum ákvæðum tilskipunarinnar. Aðildarríkjum er þó skv. 2. undirgr. 1. mgr. greinarinnar heimilt að leggja refsingar við brotum frekar en stjórnsýsluviðurlög. Í lögum um sértryggð skuldabréf er nú aðeins mælt fyrir um stjórnsýsluviðurlög. Ekki er gert ráð fyrir að breyta því. Alvarleg brot á þessu sviði gætu þó varðað refsingu samkvæmt öðrum lögum, svo sem ef þau fela í sér fjársvik eða fjárdrátt í andstöðu við almenn hegningarlög, nr. 19/1940, eða innherjasvik eða markaðsmisnotkun í andstöðu við lög um aðgerðir gegn markaðssvikum, nr. 60/2021.

19. 6. mgr. 24. gr. tilskipunarinnar: Skv. 24. gr. tilskipunarinnar skulu lögbær yfirvöld birta ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög. Skv. 6. mgr. greinarinnar geta aðildarríki mælt fyrir um að birtingu skuli frestað við tilgreindar aðstæður. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að Fjármálaeftirlitinu verði heimilt að fresta birtingu eða birta ákvarðanir án persónugreinanlegra auðkenna ef annað myndi valda viðkomandi einstaklingum eða lögaðilum tjóni sem væri ekki í eðlilegu samræmi við brotið eða stofnaði stöðugleika á fjármálamarkaði eða yfirstandandi rannsókn sakamáls í hættu. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við b-lið 22. gr. frumvarpsins.

20. 2. mgr. 30. gr. tilskipunarinnar: Í 1. mgr. 30. gr. tilskipunarinnar kemur fram að áfram megi kalla sértryggð skuldabréf sem voru gefin út fyrir 8. júlí 2022 (eða gildistökudag innleiðingarlaga í EFTA-ríki) og uppfylltu þágildandi kröfur sértryggð skuldabréf. Skv. 2. mgr. sömu greinar geta aðildarríki, að tilgreindum skilyrðum uppfylltum, heimilað að hið sama gildi um útgáfur allt að tveimur árum frá þeim tíma ef þær byggjast á opnum útgáfum (e. tap issue) sem höfðu áður fengið alþjóðlegt auðkennisnúmer. Gert er ráð fyrir því að veita slíkt svigrúm. Um frekari umfjöllun vísast til athugasemda við a-lið 23. gr. frumvarpsins.

Reglugerðir sem eru teknar upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið skulu teknar sem slíkar upp í landsrétt skv. a-lið 7. gr. samningsins. Því ber að taka reglugerð (ESB) 2019/2160 upp í heild sinni í landsrétt. Ráðgert er að það verði gert með breytingu á 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, sbr. a-lið 24. gr. frumvarpsins.

Í d-lið 1. tölul. reglugerðar (ESB) 2019/2160 er gert ráð fyrir því að andvirði tryggingasafns sé að minnsta kosti 5% umfram andvirði skuldabréfa sem það tryggir. Aðildarríkjum er að tilgreindum skilyrðum uppfylltum heimilt að kveða á um lægra hlutfall, þó ekki lægra en 2%. Líkt og fyrr greinir skuldbinda íslenskir útgefendur sértryggðra skuldabréfa sig nú þegar í útgáfulýsingum til að tryggja tiltekið hlutfall umframtryggingaþekju. Lágmarkshlutfall umframtryggingaþekju samkvæmt lýsingunum er misjafnt, en hefur þó í engu tilviki verið lægra en 5%. Ekki er því talið tilefni til að víkja frá almenna viðmiði reglugerðar (ESB) 2019/2160 með því að mæla fyrir um lægra hlutfall en 5%.

Frestur til að innleiða tilskipun (ESB) 2019/2162 og reglugerð (ESB) 2019/2160 samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2022 er til 8. janúar 2023, sem er hálfu ári frá gildistöku gerðanna í Evrópusambandinu. Lagt er til að frumvarpið taki gildi viku fyrr, 1. janúar 2023, þar sem áramót þykja hentug tímamót fyrir gildistöku laga.

2.4. Reglugerð um markaðsáhættu.

Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 301/2021 frá 29. október 2021 var reglugerð (ESB) 2021/424, um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 575/2013 að því er varðar óhefðbundna staðalaðferð vegna markaðsáhættu, tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Ákvörðunin tók gildi 1. júní 2022 og er Ísland því orðið þjóðréttarlega skuldbundið til að innleiða reglugerðina. Reglugerð (ESB) 2021/424 breytir reglugerð (ESB) nr. 575/2013, um varfærniskröfur að því er varðar lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki, sem hefur lagagildi hér á landi skv. 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Því er lagt til að 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki verði breytt til að veita reglugerð (ESB) 2021/424 gildi hér á landi, sbr. b-lið 24. gr. frumvarpsins.

Reglugerð (ESB) nr. 575/2013, sem reglugerð (ESB) 2021/424 breytir, kveður á um að lánastofnunum beri að viðhalda vissu magni eigin fjár til að mæta tilgreindri áhættu sem lánastofnanir standa frammi fyrir. Þar á meðal er markaðsáhætta, sem er hætta á tapi vegna óhagstæðra breytinga á markaðsverðum. Almennt er gert ráð fyrir því að lánastofnanir meti markaðsáhættu annaðhvort með svonefndri staðalaðferð eða með innri aðferðum sem styðjast við eigin líkön lánastofnana. Með breytingum á reglugerð (ESB) nr. 575/2013 með reglugerð (ESB) 2019/876 var bætt við ákvæðum um svonefnda óhefðbundna staðalaðferð vegna markaðsáhættu. Reglugerð (ESB) 2021/424 útfærir nánar ýmis tæknileg atriði varðandi óhefðbundnu staðalaðferðina.

2.5. Aðrar breytingar.

Samkvæmt 4. mgr. 8. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála skulu lagafrumvörp til innleiðingar á EES-gerðum að meginstefnu aðeins fela í sér þær breytingar sem nauðsynlegar eru til að endurspegla þær EES-skuldbindingar sem við eiga. Varði frumvarp fleiri atriði skal í greinargerð tilgreina sérstaklega hvaða greinar frumvarpsins eru til innleiðingar auk þess sem rökstyðja ber hvers vegna talið er nauðsynlegt að víkja frá meginreglu um hrein innleiðingarfrumvörp.

Í 21. gr. frumvarpsins er lagt til að ákvæði um rétt einstaklings til að fella ekki á sig sök í máli sem getur lokið með álagningu stjórnsýsluviðurlaga verði bætt við lög um sértryggð skuldabréf. Ákvæðið tengist rétti einstaklings sem er sakaður um refsiverða háttsemi til að tjá sig ekki eða láta í té upplýsingar sem geta leitt til sakfellingar hans skv. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvæðið byggist ekki beint á fyrrgreindum EES-gerðum. Aftur á móti er í frumvarpinu lagt til, á grundvelli tilskipunar (ESB) 2019/2162, að fleiri brot en áður varði stjórnvaldssektum og að hámark sektanna verði hækkað. Sú vernd sem felst í ákvæði af þessu tagi hefur því meiri þýðingu en áður verði frumvarpið að lögum. Hliðstæð ákvæði eru þegar almennt í annarri löggjöf á sviði fjármálamarkaðar þar sem mælt er fyrir um stjórnsýsluviðurlög, svo sem í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og í lögum um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021. Með tilliti til þessa þótti réttlætanlegt að leggja til að ákvæðinu yrði bætt við lögin þótt það fæli ekki í sér innleiðingu á EES-gerðunum.

3. Meginefni frumvarpsins.

3.1. Tilskipun og reglugerð um sértryggð skuldabréf.

Frumvarpinu er fyrst og fremst ætlað að innleiða efni tilskipunar (ESB) 2019/2162, um útgáfu sértryggðra skuldabréfa og opinbert eftirlit með sértryggðum skuldabréfum, og reglugerðar (ESB) 2019/2160, um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 575/2013 að því er varðar áhættuskuldbindingar í formi sértryggðra skuldabréfa. Sem fyrr segir svipar ákvæðum gerðanna til þess lagaramma sem þegar gildir hér á landi. Í megindráttum endurspeglast efni þeirra því þegar í íslenskum lögum. Innleiðingin kallar eigi að síður á nokkrar breytingar á lögum og reglum. Eftirfarandi eru helstu breytingar sem lagðar eru til:

1. Leyfi til útgáfu sértryggðra skuldabréfa verður háð því að útgefandi hafi fullnægjandi stefnur, kerfi og ferla varðandi samþykki, breytingar, endurnýjun og endurfjármögnun lána í tryggingasafni til verndar fjárfestum. Jafnframt skulu þeir sem annast útgáfu hafa fullnægjandi hæfni og þekkingu á útgáfu sértryggðra skuldabréfa.

2. Heimilt verður að markaðssetja skuldabréf sem uppfylla skilyrði laganna sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“ eða „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“.

3. Útgefanda verður með samþykki Fjármálaeftirlitsins heimilt að hafa í tryggingasafni sértryggð skuldabréf sem önnur lánastofnun sem tilheyrir sömu samstæðu hefur gefið út.

4. Útgefendum verður skylt að tryggja að í tryggingasafni verði ávallt nægt laust fé til að standa undir hreinu hámarksútflæði lauss fjár vegna sértryggðra skuldabréfa sem safnið tryggir og afleiðusamninga sem þeim tengjast næstu 180 daga. Seðlabanka Íslands verður falið að setja reglur um hvaða eignir megi telja til lauss fjár í þessu skyni.

5. Andvirði tryggingasafns þarf að vera að minnsta kosti 5% umfram andvirði sértryggðra skuldabréfa sem það tryggir.

6. Mælt verður fyrir um reglubundna upplýsingagjöf útgefenda til fjárfesta og til Fjármálaeftirlitsins, þar á meðal um eignir í tryggingasafni.

7. Heimilt verður að fresta gjalddögum sértryggðra skuldabréfa ef það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir vanefnd á sértryggðu skuldabréfi eða afleiðusamningi án sölu eigna með verulegum afföllum, til að tímanleg inngrip Fjármálaeftirlitsins eða skilameðferð nái markmiðum sínum eða til að hámarka heimtur eigenda sértryggðra skuldabréfa og gagnaðila í afleiðusamningum við slit eða skipti á búi útgefanda. Það skal byggjast á skýrri heimild í skilmálum skuldabréfs og verður háð samþykki Fjármálaeftirlitsins.

8. Óheimilt verður að semja um að sértryggð skuldabréf falli sjálfkrafa í gjalddaga eða um að afleiðusamningum verði lokað vegna skila- eða ógjaldfærnimeðferðar útgefanda.

9. Fjármálaeftirlitinu verður falið að birta lög, stjórnvaldsfyrirmæli og leiðbeiningar sem varða útgáfu sértryggðra skuldabréfa, heiti lánastofnana sem hafa leyfi til að gefa út sértryggð skuldabréf og skrá yfir sértryggð skuldabréf sem má markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“ eða „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“.

10. Mælt verður fyrir um afturköllun leyfis til útgáfu sértryggðra skuldabréfa ef útgefandi fékk leyfið á grundvelli rangra upplýsinga eða á annan óeðlilegan hátt.

11. Kveðið verður á um samstarf Fjármálaeftirlitsins við skilavaldið verði útgefandi tekinn til skilameðferðar og við yfirvöld annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu.

12. Fleiri brot en áður munu varða stjórnvaldssektum, þar á meðal að standa að því að fyrirtæki fái leyfi til útgáfu sértryggðra skuldabréfa á grundvelli rangra upplýsinga eða á annan óeðlilegan hátt.

13. Hámark stjórnvaldssekta hækkar úr 50 millj. kr. í 800 millj. kr., tvöfaldan ávinning af broti eða 10% af veltu lögaðila eða samstæðu sem hann tilheyrir, eftir því hver fjárhæðin reynist hæst.

14. Fjármálaeftirlitinu verður falið að rökstyðja skriflega ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn lögunum.

15. Fjármálaeftirlitinu verður falið að birta almennt ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn lögunum, þar á meðal um hver brotin eru og þá einstaklinga og lögaðila sem sæta viðurlögum eða öðrum ráðstöfunum.

3.2. Reglugerð um markaðsáhættu.

Ráðgert er að veita reglugerð (ESB) 2021/424 lagagildi.

3.3. Aðrar breytingar.

Kveðið verður á um rétt einstaklinga til að fella ekki á sig sök við rannsókn mála sem getur lokið með álagningu stjórnsýsluviðurlaga.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Atvinnufrelsi nýtur verndar 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess og gætt sé jafnræðis, sbr. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þau inngrip í starfsemi lánastofnana sem frumvarpið gerir ráð fyrir byggjast á lögum, styðja við almannahagsmuni af því að markaður fyrir sértryggð skuldabréf sé skilvirkur og traustur og taka jafnt til aðila sem eru í sambærilegri stöðu. Því er talið að frumvarpið fullnægi kröfum stjórnarskrárinnar.

Íslandi ber skv. 7. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið að taka upp í landsrétt gerðir sem samsvara tilskipunum eða reglugerðum Evrópusambandsins og eru teknar upp í samninginn. Ísland er því skuldbundið til að innleiða tilskipun (ESB) 2019/2162 og reglugerð (ESB) 2019/2160 áður en frestur til þess samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2022 rennur út 8. janúar 2023. Ísland er þegar orðið þjóðréttarlega skuldbundið til að innleiða reglugerð (ESB) 2021/424.

Ákvæði 21. gr. frumvarpsins um rétt til að fella ekki á sig sök samræmist 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur lagagildi hér á landi samkvæmt lögum um mannréttindasáttmála Evrópu, nr. 62/1994.

5. Samráð.

Frumvarpið varðar með beinum hætti lánastofnanir sem gefa út sértryggð skuldabréf, fjárfesta sem kaupa sértryggð skuldabréf, sem eru einkum stofnanafjárfestar á borð við aðrar lánastofnanir, lífeyris- og verðbréfasjóði og vátryggingafélög, og Fjármálaeftirlitið sem hefur eftirlit með útgáfu sértryggðra skuldabréfa. Það varðar þó óbeint mun fleiri. Lagarammi um útgáfu sértryggðra skuldabréfa getur til dæmis haft áhrif á fjármögnunarkostnað lánastofnana og þar með á þau lánskjör sem þær geta boðið viðskiptavinum. Lagaramminn hefur einnig áhrif á það hversu öruggur fjárfestingarkostur sértryggð skuldabréf eru sem getur aftur haft áhrif á þá sem eiga hagsmuni af því að eignasöfn þeirra sem kaupa sértryggð skuldabréf séu traust, svo sem sjóðsfélaga í lífeyrissjóðum og eigendur hlutdeildarskírteina í verðbréfasjóðum.

Fjármála- og efnahagsráðherra skipaði í apríl 2022 starfshóp til að vinna frumvarp til að innleiða tilskipun (ESB) 2019/2162 og reglugerð (ESB) 2019/2160. Í starfshópinn var skipaður fulltrúi frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, sem gegndi formennsku, tveir fulltrúar frá Samtökum fjármálafyrirtækja og tveir fulltrúar frá Seðlabanka Íslands.

Áform um lagasetningu og frummat á áhrifum voru unnin í samráði við starfshópinn. Skjölin voru send öðrum ráðuneytum til umsagnar í maí 2022. Til samræmis við ábendingu forsætisráðuneytisins var bætt við setningu í áformaskjalið um að það yrði birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is. Skjölin voru birt þar 27. maí 2022 (mál nr. S-93/2022) og veittur var umsagnarfrestur til 20. júní sama ár en engar umsagnir bárust.

Drög að frumvarpi voru unnin af starfshópnum. Frumvarpsdrögin og endanlegt mat á áhrifum voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 29. september 2022 (mál nr. S-181/2022) og veittur var umsagnarfrestur til 14. október sama ár. Umsögn barst frá Samtökum fjármálafyrirtækja. Í umsögninni var frumvarpinu fagnað en lagðar voru til ferns konar breytingar.

Í fyrsta lagi var lagt til að heimilað yrði að hafa eignir skv. b- og c-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 í tryggingasafni, en ekki aðeins eignir skv. a-lið líkt og gert var ráð fyrir í b-lið 4. gr. frumvarpsdraganna (c-lið 4. gr. frumvarpsins). Í umsögninni sagði að það gæti aukið möguleika íslenskra fjármálafyrirtækja á að fjármagna verkefni sem þau kæmu lítið að í dag. Þar bæri helst að nefna opinber verkefni sem ekki nytu ábyrgðar ríkis eða sveitarfélaga, svo sem innviðaverkefni í samgöngum, veitum og mennta- og heilbrigðiskerfi.

Líkt og fyrr greinir falla undir a-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar nokkrir eignaflokkar sem eru taldir mjög öruggir, þar á meðal skuldabréf opinberra aðila, kröfur á lánastofnanir með mikið lánshæfi og skuldabréf með veði í fasteignum. Stafliðurinn nær yfir þær eignir sem íslenskar lánastofnanir mega samkvæmt gildandi lögum styðjast við. Í b-lið málsgreinarinnar eru ekki tilgreindir ákveðnir eignaflokkar heldur verða eignir samkvæmt þeim lið að uppfylla tilteknar almennar kröfur, svo sem um fullnægjandi lögvernd. Undir c-lið falla lán til fyrirtækja eða með ábyrgð fyrirtækja í opinberri eigu sem njóta ekki ábyrgðar ríkis eða sveitarfélaga.

Sértryggð skuldabréf þar sem heimilt er að styðjast við eignir skv. b- og c-lið eru ekki talin jafn örugg og sértryggð skuldabréf þar sem aðeins má styðjast við eignir skv. a-lið. Það birtist m.a. í því að þau má ekki markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“. Víðast í Evrópu eru í tryggingasöfnum nánast eingöngu húsnæðislán og lán til opinberra aðila, sem er heimilt skv. a-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar. Helsta undantekning frá því er Frakkland þar sem talsvert hefur verið notast við aðrar eignir, en þó eru húsnæðislán og lán til opinberra aðila einnig veigamestu eignir í tryggingasöfnum þar. Önnur Norðurlönd heimila ekki að stuðst sé við eignir skv. b- og c-lið málsgreinarinnar, að frátöldum Noregi, en þar fer útgáfa sértryggðra skuldabréfa fram á vegum sérhæfðra lánastofnana sem taka ekki við innlánum.

Af hálfu ráðuneytisins og Seðlabanka Íslands þótti óvarlegt að taka b- og c-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar í heild sinni upp í lög um sértryggð skuldabréf, enda eru stafliðirnir allopnir, einkum b-liður sem tilgreinir ekki ákveðna eignaflokka. Að mati ráðuneytisins og Seðlabankans gæti innleiðing stafliðanna í heild sinni því komið niður á því trausti sem ríkir á markaði með sértryggð skuldabréf sem byggist m.a. á því að þau megi aðeins tryggja með mjög traustum eignum. Í starfshópnum sem samdi frumvarp þetta kom til umræðu hvort í staðinn mætti gera ráðherra eða Seðlabankanum kleift að heimila með reglugerð eða reglum að stuðst yrði við tilgreindar eignir skv. b- eða c-lið 1. mgr. 6. gr., að uppfylltum þeim skilyrðum sem tilskipunin setti fyrir því, til að unnt yrði að liðka fyrir fjármögnun tiltekinna verkefna sem áhugi gæti reynst á síðar. Ráðuneytið og Seðlabankinn töldu þó óheppilegt að gera ráð fyrir opinni heimild til slíks og heppilegra að slík rýmkun kæmi til umræðu á Alþingi, enda væri um að ræða veigamikið álitamál sem sneri ekki aðeins að nánari útfærslu laganna. Með tilliti til þessa er í frumvarpinu ekki lagt til að veitt verði heimild til að styðjast við eignir skv. b- og c-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar.

Í öðru lagi var í umsögninni lagt til að nýtt yrði heimild 8. gr. tilskipunarinnar til að leyfa lánastofnun að hafa í tryggingasafni sértryggð skuldabréf sem önnur lánastofnun í sömu samstæðu hefði gefið út. Með því móti mætti ná fram stærðarhagkvæmni í útgáfu.

Fjármögnun af þessu tagi væri nýmæli á íslenskum markaði með sértryggð skuldabréf. Ekki er sem stendur starfandi á Íslandi samstæða tveggja eða fleiri lánastofnana sem gæti notast við heimildina. Önnur Norðurlönd en Danmörk kusu ekki að nýta heimild greinarinnar. Það tók þó mið af því að ekki var talin þörf á heimildinni þar. Íslensk fjármálafyrirtæki hafa aftur á móti lýst áhuga á heimildinni og telja sig geta haft gagn af henni. Með tilliti til þess er lagt til að 8. gr. tilskipunarinnar verði innleidd með nýjum a-lið í 4. gr. frumvarpsins. Til að gæta varfærni er þó lagt til að áskilið verði að fyrirkomulagið feli ekki sér verulega aukna áhættu og að það verði háð samþykki Fjármálaeftirlitsins.

Í þriðja lagi var lagt til að heimilað yrði að hafa eignir skv. 2. og 3. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar í tryggingasafni. Ekki er talið að núgildandi lög komi í veg fyrir að stuðst sé við slíkar eignir, að því gefnu að þær uppfylli almenn skilyrði um eignir í tryggingasafni. Athugasemdum í greinargerð þessari var þó breytt með hliðsjón af tillögunni í umsögninni, þar sem skilja mátti athugasemdir við frumvarpsdrögin sem svo að óheimilt væri að styðjast við eignir skv. 2. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar.

Í fjórða lagi var lagt til að nýttar yrðu heimildir í tilskipuninni til að styðjast við annars konar reiknireglur við mat á tryggingaþekju og eignum og skuldbindingum en nú væri gert ráð fyrir. Tillagan laut þó aðeins að eignum skv. b- og c-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar. Þar sem ekki er gert ráð fyrir því að stuðst verði við slíkar eignir er tillagan ekki tekin upp í frumvarpið.

6. Mat á áhrifum.

6.1. Samandregin áhrif.

Innleiðing tilskipunar (ESB) 2019/2162 og reglugerðar (ESB) 2019/2160 er ekki talin hafa veruleg áhrif hér á landi því hér er þegar til staðar lagarammi um sértryggð skuldabréf sem svipar til þess ramma sem gert er ráð fyrir í Evrópugerðunum. Innleiðingin greiðir þó fyrir útgáfu og viðskiptum íslenskra lánastofnana með sértryggð skuldabréf þvert á landamæri innan Evrópska efnahagssvæðisins og gæti lækkað lítillega fjármögnunarkostnað þeirra. Þá samræmist hún skuldbindingum Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

6.2. Áhrif á útgefendur.

Sértryggð skuldabréf eru talin mjög örugg fjárfesting. Það gerir þau að hagkvæmri og jafnframt stöðugri fjármögnunarleið fyrir banka. Bankar hafa þannig getað sótt fjármagn með útgáfu sértryggðra skuldabréfa jafnvel þegar umrót er á fjármálamörkuðum og önnur fjármögnun reynist torsótt. Það sýndi sig vel í fjármálakreppunni 2008-2009 þegar markaðir fyrir sértryggð skuldabréf erlendis röskuðust mun síður en aðrar fjármögnunarleiðir banka. Bankar geta einnig notað sértryggð skuldabréf sem tryggingu í viðskiptum við seðlabanka í því skyni að afla sér lauss fjár. Af þessum sökum gerir möguleikinn á útgáfu sértryggðra skuldabréfa bönkum betur kleift að styðja við hagkerfið með lánveitingum og annarri þjónustu og treystir jafnframt fjármálastöðugleika.

Íslenskar lánastofnanir geta þegar gefið út sértryggð skuldabréf á grundvelli laga um sértryggð skuldabréf. Innleiðing tilskipunar (ESB) 2019/2162 og reglugerðar (ESB) 2019/2160 hér á landi auðveldar þó íslenskum lánastofnunum að markaðssetja sértryggð skuldabréf utan Íslands og greiðir þannig fyrir útgáfunni, sem gæti lækkað fjármögnunarkostnað og stuðlað að stöðugri fjármögnun þeirra. Ný krafa um að viðhalda lausu fé í tryggingasafni gæti á móti aukið kostnað útgefenda, en sá kostnaður ræðst þó af því hvaða eignir verði heimilt að nýta til að uppfylla kröfuna.

Innleiðing reglugerðar (ESB) 2021/424 hefur ekki áhrif sem stendur þar sem engin íslensk lánastofnun notast við óhefðbundna staðalaðferð við mat á markaðsáhættu.

6.3. Áhrif á fjárfesta.

Sértryggð skuldabréf geta verið ákjósanleg fjárfesting fyrir fjárfesta sem sækjast eftir öruggum langtímaeignum. Íslenskir stofnanafjárfestar, svo sem lífeyris- og verðbréfasjóðir og tryggingafélög, geta þegar keypt sértryggð skuldabréf. Fyrirsjáanlegt er að innleiðing Evrópugerðanna treysti þó frekar öryggi fjárfestinga í sértryggðum skuldabréfum. Innleiðingin getur því greitt frekar fyrir fjárfestingum fjárfesta sem sækjast eftir öruggum fjárfestingum í sértryggðum skuldabréfum.

Eigendur sértryggðra skuldabréfa eiga, auk almennrar kröfu á útgefanda, forgangsrétt umfram aðra kröfuhafa að eignum í tryggingasafni verði útgefandi gjaldþrota. Útgáfa sértryggðra skuldabréfa getur því gert stöðu annarra kröfuhafa verri við gjaldþrot útgefanda þar sem minna yrði eftir af eignum í þrotabúi sem væru lausar við kvaðir og mætti nýta til að standa skil á greiðslum til þeirra. Leyfi til útgáfu sértryggðra skuldabréfa hér á landi er þó háð því að fjárhagur lánastofnunar sé svo traustur að hagsmunum annarra kröfuhafa, þ.m.t. innstæðueigenda, sé ekki stefnt í hættu með útgáfu sértryggðra skuldabréfa. Auk þess er annarri löggjöf, einkum löggjöf um innstæðutryggingar og skilameðferð lánastofnana, ætlað að treysta stöðu eigenda innstæðna hjá lánastofnunum í greiðsluvanda. Ekki er því talið að reglur sem greiða fyrir útgáfu sértryggðra skuldabréfa ógni stöðu annarra kröfuhafa, í hið minnsta ekki stöðu innstæðueigenda.

6.4. Áhrif á stjórnsýslu og fjárhag ríkisins.

Gert er ráð fyrir því að Fjármálaeftirlitið hafi áfram eftirlit með framkvæmd laga um sértryggð skuldabréf. Ekki er gert ráð fyrir því að samþykkt frumvarpsins hafi veruleg áhrif á eftirlitið eða að hún kalli á sérstaka breytingu á eftirlitsgjaldi.

Ekki er fyrirséð að samþykkt frumvarpsins hafi áhrif á fjárhag ríkisins.

6.5. Áhrif á innleiðingarhalla.

Ísland átti í september 2022 eftir að innleiða tæplega þrjátíu gerðir á sviði fjármálamarkaðar sem teknar höfðu verið upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Veittur var frestur til 8. janúar 2023 til að innleiða tilskipun (ESB) 2019/2162 og reglugerð (ESB) 2019/2160 og innleiðing þeirra fyrir þann tíma minnkar því ekki innleiðingarhalla Íslands, en kemur í veg fyrir að gerðirnar bætist við hallann. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku reglugerðar (ESB) 2021/424 í samninginn tók aftur á móti gildi 1. júní 2022. Innleiðingarhalli Íslands mun því minnka um eina gerð við innleiðingu hennar.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hugtakið „flokkur sértryggðra skuldabréfa“ er skilgreint í 9. tölul. 2. gr. laga um sértryggð skuldabréf, nr. 11/2008, sem sértryggð skuldabréf sem gefin eru út af sama útgefanda á grundvelli sama leyfis frá Fjármálaeftirlitinu. Hugtakið „flokkur sértryggðra skuldabréfa“ hefur í framkvæmd verið notað til að lýsa útgáfum sértryggðra skuldabréfa með hliðstæða eiginleika, svo sem varðandi alþjóðleg auðkennisnúmer (ISIN), útgáfumynt, vaxtaprósentu, gjalddaga og það hvort skuldabréf séu verðtryggð eða óverðtryggð. Aftur á móti hefur hugtakið „útgáfurammi sértryggðra skuldabréfa“ verið notað til að ná utan um skuldabréf sem einstakir útgefendur gefa út á grundvelli sama leyfis. Með tilliti til þessa er lagt til að í stað „flokks sértryggðra skuldabréfa“ í 9. tölul. 2. gr. laganna komi „útgáfurammi sértryggðra skuldabréfa“. Hugtakið svarar til þess sem er nefnt „áætlun um sértryggð skuldabréf“ í tilskipun (ESB) 2019/2162, sbr. einkum 2. tölul. 3. gr. tilskipunarinnar.

Í a-lið 4. gr. frumvarpsins er lagt til að sértryggð skuldabréf sem gefin eru út af annarri lánastofnun sem tilheyrir sömu samstæðu og útgefandi megi vera í tryggingasafni að tilgreindum skilyrðum uppfylltum. „Samstæða“ er skilgreind í 21. tölul. 3. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 með vísun til 138. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, sem hefur lagagildi hér á landi skv. 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Lagt er til að sú skilgreining verði tekin upp í 10. tölul. 2. gr. laga um sértryggð skuldabréf. Samstæða er skilgreind í 138. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 sem móðurfélag og dótturfélög þess eða fyrirtæki sem eru tengd hvert öðru með þeim hætti sem lýst er í 22. gr. tilskipunar 2013/34/ESB. Í 22. gr. tilskipunar 2013/34/ESB er fjallað um hvenær félögum beri að skila samstæðureikningi. Tilskipunin er innleidd hér á landi með lögum um ársreikninga, nr. 3/2006.

Um 2. gr.

Um a-lið. Í 1. og 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að leyfi til útgáfu sértryggðra skuldabréfa sé háð því að hún sé í samræmi við lögin og að fjárhagur útgefanda sé svo traustur að hagsmunum annarra kröfuhafa sé ekki stefnt í hættu með útgáfunni.

Til samræmis við b-lið 2. mgr. 19. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 er lagt til að nýjum 3. tölul. verði bætt við 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem fram komi að leyfi sé auk þessa háð því að útgefandi hafi fullnægjandi stefnur, kerfi og ferla varðandi samþykki, breytingar, endurnýjun og endurfjármögnun lána í tryggingasafni til verndar eigendum sértryggðra skuldabréfa. Lán eru yfirleitt langveigamesti hluti tryggingasafna sértryggðra skuldabréfa og eigendur sértryggðra skuldabréfa hafa því ríka hagsmuni af því að umgjörð þeirra hjá útgefendum sé traust. Slíkar stefnur, kerfi og ferlar þurfa ekki endilega að vera sjálfstæðir heldur geta þeir verið liður í öðrum stefnum, kerfum og ferlum hjá útgefanda, að því gefnu að þeir taki á samþykki, breytingum, endurnýjun og endurfjármögnun lána í tryggingasafni þannig að hagsmuna eigenda sértryggðra skuldabréfa sé gætt.

Til samræmis við c-lið sömu tilskipunarmálsgreinar er lagt til að nýjum 4. tölul. verði bætt við 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem fram komi að leyfi sé einnig háð því að þeir sem annast útgáfu hafi fullnægjandi hæfni og þekkingu á útgáfu sértryggðra skuldabréfa. Töluliðurinn felur ekki í sér að hver og einn starfsmaður eða annar sá sem annast útgáfu þurfi að hafa fullnægjandi hæfni og þekkingu á öllu sem viðkemur útgáfu sértryggðra skuldabréfa, en útgefanda ber að tryggja að samanlagt hafi þeir sem annast útgáfu fullnægjandi hæfni og þekkingu til að tryggja að vel sé að henni staðið í samræmi við gildandi kröfur í lögum og reglum. Töluliðurinn áskilur heldur ekki að starfsmenn útgefanda annist öll verk sem snúa að útgáfu sértryggðra skuldabréfa og kemur því ekki í veg fyrir að notast sé við aðkeypta þjónustu. Sé það gert ber útgefanda þó að tryggja að utanaðkomandi aðilar hafi fullnægjandi hæfni og þekkingu til að annast þau verkefni sem þeim eru falin.

Um b-lið. Lagt er til að í stað hugtaksins „flokkur sértryggðra skuldabréfa“ komi „útgáfurammi sértryggðra skuldabréfa“. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 1. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Í nýrri 4. gr. a er heimild til að markaðssetja skuldabréf sem uppfylla skilyrði laganna og reglna settra á grundvelli þeirra sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“ eða „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“. Greininni er ætlað að innleiða 27. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Þar kemur fram að skuldabréf sem uppfylla skilyrði í landslögum sem innleiða tilskipunina megi kalla „evrópsk sértryggð skuldabréf“ og að skuldabréf sem að auki uppfylla skilyrði 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 megi markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“. Öll skuldabréf sem uppfylla skilyrði laga um sértryggð skuldabréf munu uppfylla skilyrði tilskipunarinnar. Af fyrirhugaðri 6. gr. c í lögunum leiðir að þau munu jafnframt uppfylla skilyrði 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Því verður unnt að markaðssetja öll skuldabréf sem uppfylla skilyrði laganna hvort sem er sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“ eða „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“. Slík heimild greiðir fyrir markaðssetningu þeirra utan Íslands, sem getur lækkað fjármögnunarkostnað íslenskra útgefenda og stuðlað að stöðugri fjármögnun þeirra.

Um 4. gr.

Um 1. mgr. a-liðar. 1. mgr. nýrrar 6. gr. a er ætlað að innleiða 8. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 um fyrirkomulag safns sértryggðra skuldabréfa innan samstæðu. Málsgreinin liðkar fyrir sameiginlegri fjármögnun lánastofnana sem tilheyra sömu samstæðu með því að gera kleift að nýta eignir einnar lánastofnunar til að tryggja útgáfu annarrar lánastofnunar í sömu samstæðu. Nánar tiltekið felur hún í sér að ein lánastofnun getur gefið út sértryggð skuldabréf með hefðbundnu tryggingasafni og framselt þau til annarrar lánastofnunar í sömu samstæðu. Síðarnefnda lánastofnunin getur svo gefið út sértryggð skuldabréf til að selja fjárfestum utan samstæðunnar sem eru tryggð með sértryggðu skuldabréfunum frá fyrrnefndu lánastofnuninni. Eignirnar í hefðbundna tryggingasafninu standa þannig óbeint til tryggingar sértryggðu skuldabréfunum sem eru seld utan samstæðunnar. Sértryggð skuldabréf sem uppfylla skilyrði málsgreinarinnar falla ekki undir takmarkanir á áhættuskuldbindingum gagnvart lánastofnunum í tryggingasafni, sbr. 1. mgr. b 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 og 20. mgr. aðfaraorða tilskipunar (ESB) 2019/2162. Heimildin er háð samþykki Fjármálaeftirlitsins og eru sett skilyrði í sjö töluliðum, sem gilda til viðbótar við almenn skilyrði fyrir útgáfu sértryggðra skuldabréfa.

1. tölul. innleiðir a-lið 1. undirgr. 8. gr. tilskipunarinnar. Hann felur í sér að sértryggðu skuldabréfin sem á að hafa í tryggingasafni verða að hafa verið framseld til útgefandans sem hyggst selja sértryggð skuldabréf til fjárfesta utan samstæðunnar. Skuldabréfin sem á að nýta í tryggingasafnið geta því ekki verið í eigu lánastofnunarinnar sem gaf þau út.

2. tölul. innleiðir b-lið 1. undirgr. 8. gr. tilskipunarinnar. Hann felur í sér að sértryggðu skuldabréfin sem á að hafa í tryggingasafni verða að koma fram á efnahagsreikningi útgefandans sem hyggst selja sértryggð skuldabréf til fjárfesta utan samstæðunnar. Ákvæðið er nátengt 1. tölul., enda ættu skuldabréf í eigu útgefanda almennt að koma fram á efnahagsreikningi hans. Fjallað er um efnahagsreikninga lánastofnana í XI. kafla laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, sbr. og reglur um reikningsskil lánastofnana, nr. 834/2003.

3. tölul. innleiðir c-lið 1. undirgr. 8. gr. tilskipunarinnar. Hann felur í sér að ekki er unnt að hafa sértryggð skuldabréf frá tveimur eða fleiri lánastofnunum í sama tryggingasafni. Því er ætlað að takmarka flækjustig sem fylgir þessu fjármögnunarformi.

4. tölul. innleiðir d-lið 1. undirgr. 8. gr. tilskipunarinnar. Hann felur í sér að heimild málsgreinarinnar er háð því að útgefandi hyggist selja sértryggð skuldabréf, sem eru tryggð með sértryggðum skuldabréfum, til fjárfesta utan samstæðunnar. Það tekur mið af því að heimildinni er ætlað að liðka fyrir því að lánastofnanir sem tilheyra sömu samstæðu geti sameiginlega sótt fjármögnun utan samstæðunnar en ekki aðeins að greiða fyrir viðskiptum innan samstæðu.

5. tölul. innleiðir e-lið 1. undirgr. og 2. undirgr. 8. gr. tilskipunarinnar. Áskilið er að sértryggð skuldabréf sem nota á í tryggingasafn og sértryggð skuldabréf sem tryggð eru með slíku tryggingasafni séu af mjög miklum gæðum, eða í lánshæfisþrepi 1 skv. 2. kafla II. bálks 3. hluta reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Þó getur Fjármálaeftirlitið leyft að áfram verði notast við sértryggð skuldabréf þótt þau falli síðar niður í lánshæfisþrep 2 stafi breytingin ekki af því brotið hafi verið gegn skilyrðum fyrir leyfi til útgáfu sértryggðra skuldabréfa. Skilyrði fyrir leyfi geta komið fram í lögum, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga um sértryggð skuldabréf, reglum Seðlabanka Íslands, sbr. 25. gr. laganna, eða hafa verið sett af Fjármálaeftirlitinu, sbr. 4. mgr. 3. gr. laganna.

6. tölul. innleiðir f-lið 1. undirgr. 8. gr. tilskipunarinnar. Hyggist útgefandi hér á landi nýta sértryggð skuldabréf sem gefin hafa verið út af lánastofnun í öðru ríki verður tryggingasafn þeirra að uppfylla þær kröfur sem gilda hér á landi. Ekki nægir að það uppfylli kröfur í ríkinu þar sem hin lánastofnunin er.

7. tölul. er varnagli sem byggist ekki á ákvæði í 8. gr. tilskipunarinnar. Samkvæmt honum má fjármögnunarfyrirkomulagið ekki fela í sér verulega aukna áhættu. Við mat á því ætti að meta áhættu af fyrirkomulaginu í samanburði við þá áhættu sem stæði af útgáfunni ef eignir í tryggingasafni sértryggðu skuldabréfanna sem eiga að vera í tryggingasafni sértryggðu skuldabréfanna sem á að selja til fjárfesta utan samstæðunnar hefðu þess í stað verið í síðarnefnda tryggingasafninu. Í hvoru tilviki sem er má segja að sömu eignir tryggi að endingu sértryggðu skuldabréfin sem á að selja til fjárfesta utan samstæðunnar. Eigi að síður getur það fyrirkomulag sem greinin heimilar haft í för með sér aukna áhættu. Aukin áhætta getur sennilega helst falist í aukinni mótaðilaáhættu, það er í hættunni á því að lánastofnunin sem gefið hefur út sértryggðu skuldabréfin sem á að hafa í tryggingasafni standi ekki tímanlega í skilum með greiðslur af bréfunum. Aukin áhætta getur þó einnig falist í öðru, svo sem í því að fjárfestar eigi erfiðara með að átta sig á eiginleikum útgáfunnar vegna aukins flækjustigs í samanburði við hefðbundna útgáfu sértryggðra skuldabréfa. Ef Fjármálaeftirlitið telur ekki unnt að fallast á fyrirkomulag vegna verulega aukinnar áhættu væri almennt rétt að gefa útgefanda kost á að grípa til ráðstafana til að draga úr áhættunni og uppfylla þannig skilyrði töluliðarins, svo sem með aukinni tryggingaþekju eða skýrari upplýsingagjöf til fjárfesta, í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Um 2. mgr. a-liðar. 2. mgr. nýrrar 6. gr. a er ætlað að innleiða 2. undirgr. 2. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar. Hún felur í sér að útgefanda sem hefur sértryggð skuldabréf í tryggingasafni ber að veita fjárfestum reglubundnar upplýsingar skv. 13. gr. a um sértryggðu skuldabréfin í tryggingasafninu, líkt og gildir um sértryggð skuldabréf sem hann gefur sjálfur út. Það stuðlar að auknu gagnsæi um slíkt fyrirkomulag. Útgefandi getur birt hlekk á vef sínum á viðkomandi upplýsingar, til dæmis á vef lánastofnunar sem gefur út sértryggðu skuldabréfin sem eru í tryggingasafninu, í stað þess að birta þær allar á vef sínum. Þá er honum heimilt að birta upplýsingarnar á samanteknu formi, enda séu upplýsingarnar samt sem áður nógu nákvæmar til að gera fjárfestum kleift að meta snið og áhættu útgáfuramma.

Um b-lið. Nýrri 6. gr. b er ætlað að innleiða 16. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 um kröfu um laust fé í tryggingasafni.

Um 1. mgr. b-liðar. 1. mgr. nýrrar 6. gr. b er ætlað að innleiða 1. og 2. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar og fyrirmæli um aðgreiningu í inngangsmálslið 3. mgr. sömu greinar. Með hreinu hámarksútflæði lauss fjár er átt við allar greiðslur samkvæmt sértryggðum skuldabréfum sem falla í gjalddaga á tímabilinu, að meðtöldum afborgunum, vaxtagreiðslum og eftir atvikum verðbótum og öðrum greiðslum, og greiðslur samkvæmt afleiðusamningum sem hafa verið gerðir í tengslum við skuldabréfin sem falla í gjalddaga á tímabilinu, sbr. 7. tölul. 2. gr. laganna, að frádregnum greiðslum vegna eigna í tryggingasafni með gjalddaga á sama tímabili, sbr. 16. tölul. 3. gr. tilskipunarinnar.

Um 2. mgr. b-liðar. 2. mgr. nýrrar 6. gr. b byggist á 5. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar. Samkvæmt tilskipunarmálsgreininni geta aðildarríki heimilað að ákvörðun á hámarksútflæði lauss fjár miðist við síðasta mögulega gjalddaga sértryggðs skuldabréfs sem leyfir frestun gjalddaga, sbr. 17. gr. tilskipunarinnar og fyrirhugaða 13. gr. b í lögunum. Heimildin tekur mið af því að frestun gjalddaga getur þjónað sama tilgangi og lausafjárkrafan, það er að koma í veg fyrir greiðslufall af hálfu útgefanda eða að hann þurfi að selja eignir með verulegum afföllum til að afla sér lauss fjár til að standa í skilum á gjalddaga, sbr. a-lið 1. tölul. 1. mgr. fyrirhugaðrar 13. gr. b.

Um 3. mgr. b-liðar. Í 3. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar er aðildarríkjum falið að útfæra hvaða eignir megi nýta til að uppfylla kröfu um laust fé í tryggingasafni. Eignunum er skipt í tvö mengi.

Annars vegar má heimila að notast sé við eignir í flokki 1, flokki 2A og flokki 2B samkvæmt framseldri reglugerð sem er samþykkt á grundvelli 460. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, að tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Flokkunin kemur fram í framseldri reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2015/61, sem er innleidd hér á landi með reglum Seðlabanka Íslands um lausafjárhlutfall lánastofnana, nr. 266/2017. Með nokkurri einföldun eru eignir í flokki 1 reiðufé og traustar kröfur á seðlabanka, ríki, sveitarfélög og aðra opinbera aðila, eignir í flokki 2A áhættusamari kröfur á opinbera aðila, sértryggð skuldabréf og traustar kröfur á fyrirtæki og eignir í flokki 2B eignatryggð verðbréf, kröfur á fyrirtæki og hlutabréf.

Hins vegar má heimila að notast sé við skammtímakröfur á lánastofnanir í lánshæfisþrepi 1 eða 2, eða í þrepi 3 ef uppfyllt eru skilyrði í c-lið 1. mgr. 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Þau skilyrði fela í sér að kröfur á lánastofnanir í þrepi 3 geta aðeins verið skammtímainnlán með binditíma sem er ekki lengri en 100 dagar eða kröfur samkvæmt afleiðusamningum sem uppfylla skilyrði tilskipunarinnar og lögbær yfirvöld samþykkja. Lánshæfisþrep ráðast almennt af mati á lánshæfi lánastofnunar hjá viðurkenndum lánshæfismatsfyrirtækjum. Greint er frá því hvernig yfirfæra eigi mat lánshæfismatsfyrirtækja á lánshæfisþrep 1, 2 og 3 í framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2016/1799, sem var innleidd hér á landi með reglum Seðlabanka Íslands um vörpun lánshæfismats við útreikning á eiginfjárkröfum vegna útlánaáhættu og verðbréfunar, nr. 1087/2021. Þegar frumvarp þetta var skrifað voru kerfislega mikilvægu viðskiptabankarnir þrír, Arion banki hf., Íslandsbanki hf. og Landsbankinn hf., í lánshæfisþrepi 3.

Afmörkun á því hvaða eignir megi nýta til að uppfylla kröfu um laust fé í tryggingasafni mun samkvæmt framangreindu styðjast við Evrópugerðir sem eru innleiddar hér á landi með reglum Seðlabankans. Þá er fyrirséð að afmörkunin geti þurft að taka breytingum til að taka mið af breyttum markaðsaðstæðum eða ófyrirséðum atvikum. Af þessum sökum er í 3. mgr. nýrrar 6. gr. b lagt til að afmarkað verði í reglum Seðlabankans um sértryggð skuldabréf hvaða eignir megi nota í þessu skyni frekar en að það verði gert í lögum. Við afmörkunina ber Seðlabankanum að taka mið af því markmiði lausafjárkrafnanna að stuðla að snurðulausum greiðslum af sértryggðum skuldabréfum í því skyni að vernda eigendur bréfanna. Aðeins ætti því að vera unnt að notast við eignir sem samræmast því markmiði. Jafnframt er þó eðlilegt að Seðlabankinn horfi til þess að afmörkunin verði ekki svo þröng að hún auki verulega kostnað útgefenda. Aukinn fjármögnunarkostnaður útgefenda væri til þess fallinn að gera kjör lána sem fjármögnuð eru með sértryggðum skuldabréfum verri.

Þótt gert sé ráð fyrir því að Seðlabankinn afmarki í reglum hvaða eignir megi nýta til þess að mæta lausafjárkröfunni er lagt til að fram komi í lögunum að ekki megi nýta ótryggðar kröfur í vanskilum skv. 178. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 í þessu skyni. Það samræmist fyrirmælum 3. undirgr. 3. mgr. 16. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Almennt telst krafa vera í vanskilum skv. 178. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 ef skuldari hefur vanefnt verulega skuldbindingu í meira en 90 daga eða ef lánastofnun má af öðrum sökum telja hann ólíklegan til að standa í skilum án þess að gripið sé til fullnustuúrræða. Útfært er í framseldri reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/171, sem var veitt gildi hér á landi með reglum Seðlabanka Íslands um útlánaáhættu fjármálafyrirtækja, nr. 1086/2021, hvenær skuldbinding telst veruleg. Lánastofnanir vakta nú þegar hvort lán séu í vanskilum í skilningi 178. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, því að það hefur áhrif á eiginfjárkröfur til lánastofnana, sbr. einkum 127. gr. reglugerðarinnar.

Um c-lið. Líkt og greint er frá í umfjöllun um svigrúm við innleiðingu tilskipunar (ESB) 2019/2162 í almennum athugasemdum er lagt til að í tryggingasöfnum verði aðeins eignir sem falla undir a-lið 1. mgr. 6. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162, sem eru eignir skv. 1. mgr. 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, um varfærniskröfur að því er varðar lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki. Því til samræmis er lagt til að tilgreint verði í nýrri 6. gr. c að tryggingasafn skuli uppfylla skilyrði 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013.

Ákvæðið felur ekki í sér verulegar breytingar. Eignir í tryggingasöfnum íslenskra útgefenda eru að langstærstum hluta lán með veði í íbúðarhúsnæði sem samræmast 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Aðrir eignaflokkar sem nú eru tilgreindir í lögum um sértryggð skuldabréf koma einnig fram í 129. gr. reglugerðarinnar. Nýja greinin hefur eigi að síður fáein efnisáhrif. Helst má nefna eftirfarandi:

1. Skv. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um sértryggð skuldabréf mega staðgöngutryggingar í tryggingasafni, sem eru eignir sem útgefandi bætir í tryggingasafn til að bæta upp rýrnun á upphaflegum tryggingum, meðal annars vera innstæður hjá fjármálafyrirtækjum sem eru lausar til útborgunar án fyrirvara. Skv. 2. tölul. 2. mgr. sömu greinar getur Fjármálaeftirlitið samþykkt að notast sé við aðrar kröfur á hendur fjármálafyrirtækjum ef gjalddagi þeirra er innan árs frá útgáfu þeirra. Af nýrri 6. gr. c, sbr. c-lið 1. mgr. 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, leiðir að aðeins verður heimilt að notast við innstæður hjá lánastofnunum sem eru í lánshæfisþrepi 1, 2 eða 3, og aðeins við kröfur á lánastofnanir í þrepi 3 að nánari skilyrðum uppfylltum. Þá leiðir af 1. mgr. a 129. gr. reglugerðarinnar að kröfur á lánastofnanir í tryggingasöfnum mega ekki verða umfram tilgreind hlutföll af sértryggðum skuldabréfum sem þau tryggja, en hlutföllin ráðast af lánshæfisþrepi lánastofnana. Um nánari umfjöllun um lánshæfisþrep vísast til athugasemda við b-lið 4. gr. frumvarpsins.

2. Skv. 3. tölul. 1. mgr. og 4. tölul. 2. mgr. 6. gr. laga um sértryggð skuldabréf getur Fjármálaeftirlitið samþykkt að aðrar eignir en tilgreindar eru í lögunum séu notaðar sem staðgöngutryggingar ef þær fela ekki í sér meiri áhættu en þær eignir sem tilgreindar eru. Af nýrri 6. gr. c leiðir að Fjármálaeftirlitið getur ekki samþykkt að eignir séu notaðar sem staðgöngueignir nema þær uppfylli skilyrði 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Fjármálaeftirlitið gæti þannig til dæmis samþykkt að notast væri við kröfur á hendur ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins, Færeyja og Sviss, ef það teldi þær ekki of áhættumiklar, þar sem slíkra krafna er getið b-lið 1. mgr. reglugerðargreinarinnar. Það gæti aftur á móti ekki samþykkt eignir sem falla ekki undir reglugerðargreinina.

3. Skv. 3. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga um sértryggð skuldabréf skal veðhlutfall skuldabréfa í tryggingasafni af markaðsvirði bújarðar eða fasteignar sem skráð er til landbúnaðarstarfsemi að hámarki vera 70%. Af nýrri 6. gr. c, sbr. f-lið 1. mgr. 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, leiðir að veðhlutfallið má aðeins verða hærra en 60% ef nafnvirði eigna í tryggingasafni er að minnsta kosti 10% hærra en nafnvirði sértryggðra skuldabréfa sem það tryggir og gætt er að tilgreindum réttaröryggiskröfum. Áhrifin af breytingunni eru talin óveruleg því íslenskir útgefendur hafa nær einvörðungu íbúðalán í tryggingasöfnum.

4. Reglubundið mat á virði fasteigna, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga um sértryggð skuldabréf, þarf að fara fram að minnsta kosti árlega, sbr. 3. mgr. 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013.

5. Andvirði tryggingasafna þarf að vera að minnsta kosti 5% umfram andvirði sértryggðra skuldabréfa sem þau tryggja, sbr. 3. mgr. a 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Sem fyrr segir skuldbinda útgefendur sig nú þegar í útgáfulýsingum vegna sértryggðra skuldabréfa til að tryggja tiltekið hlutfall umframtryggingaþekju. Lágmarkshlutfall umframtryggingaþekju samkvæmt útgáfulýsingunum er misjafnt, en hefur þó í engu tilviki verið lægra en 5%. Áskilnaðurinn kallar því ekki á breytingar á núverandi framkvæmd.

Um 5. gr.

Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laganna skal sjálfstæður skoðunarmaður staðreyna að mat útgefanda á markaðsvirði fasteigna byggist á viðurkenndri aðferðafræði. Skal honum heimilt að endurmeta markaðsvirðið ef hann telur það ekki rétt metið.

Til að gæta samræmis við b-lið 5. mgr. 6. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162, þar sem mat skoðunarmanns er áskilið, er lagt til að lagaákvæðinu verið breytt þannig að áskilið verði að skoðunarmaður endurmeti markaðsverð fasteigna ef hann telur að það sé ekki rétt metið. Ef skoðunarmaður yrði var við ágalla gerði hann Fjármálaeftirlitinu viðvart, sbr. 2. mgr. 22. gr. laganna. Fjármálaeftirlitið gæti í kjölfarið krafist úrbóta hjá útgefanda.

Um 6. gr.

Lagðar eru til tvenns konar breytingar á 11. gr. laganna. Annars vegar er lagt til að í stað hugtaksins „flokkur sértryggðra skuldabréfa“ komi „útgáfurammi sértryggðra skuldabréfa“. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 1. gr. frumvarpsins.

Hins vegar er lagt til að orðunum „a.m.k. 5%“ verði bætt við greinina. Tillagan tekur mið af 3. mgr. a 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, þar sem gert er ráð fyrir því að andvirði tryggingasafns sé a.m.k. 5% umfram andvirði sértryggðra skuldabréfa sem það tryggir. Í c-lið 4. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að tryggingasafn skuli uppfylla skilyrði 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013.

Um 7. gr.

Um a-lið. Lagt er til að í stað hugtaksins „flokkur sértryggðra skuldabréfa“ komi „útgáfurammi sértryggðra skuldabréfa“. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 1. gr. frumvarpsins.

Um b-lið. Nýjum málslið um umfang afleiðusamninga er ætlað að innleiða fyrirmæli a-liðar 1. mgr. 11. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 um að umfang afleiðusamninga skuli aðlagað þegar áhætta sem varið er gegn minnkar og þeir skuli gerðir upp þegar áhættan er ekki lengur til staðar.

Um c-lið. Skv. 2. mgr. 12. gr. laganna eiga greiðslur af eignum í tryggingasafni að nægja til að standa undir greiðslum vegna sértryggðra skuldabréfa. Til að innleiða d-lið 3. mgr. 15. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 er lagt til að greiðslurnar skuli einnig nægja til að standa undir væntum kostnaði við slit útgáfuramma sértryggðra skuldabréfa. Til samræmis við 2. undirgr. sömu tilskipunarmálsgreinar er gert ráð fyrir því að reikna megi væntan kostnað við slit útgáfuramma sem eingreiðslu.

Áskilnaðurinn er ekki talinn hafa veruleg áhrif þar sem kostnaður við slit útgáfuramma sértryggðra skuldabréfa ætti alla jafna að vera óverulegur í samanburði við kostnað við að standa undir greiðslum af sértryggðum skuldabréfum og afleiðusamningum sem þeim tengjast.

Um d-lið. Nýrri 6. mgr. um mat á virði afleiðusamninga er ætlað að innleiða 5. mgr. 15. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Þar segir að aðildarríki skuli mæla fyrir um reglur um mat á afleiðusamningum. Með hliðsjón af gildandi 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna, sem fjalla um mat á virði fasteigna, er lagt til að afleiðusamningar skuli metnir á markaðsvirði en með mati sem byggist á almennum og viðurkenndum aðferðum ef markaðsvirði liggur ekki fyrir. Markaðsvirði liggur almennt aðeins fyrir ef um er að ræða afleiðusamninga sem átt er í viðskiptum með á skipulegum markaði. Ella þarf að styðjast við viðurkenndar reiknireglur og líkön sem eru almennt notuð við verðlagningu afleiðna. Í því sambandi getur verið rétt að horfa til samræmis við framselda reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2016/1401, sem varðar mat á virði afleiðna í tengslum við skilameðferð og var veitt gildi hér á landi með reglum Seðlabanka Íslands um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins varðandi tæknilega staðla um skilameðferð og endurbótaáætlanir lánastofnana og verðbréfafyrirtækja, nr. 666/2021. Útgefandi getur metið afleiður sjálfur og þarf því ekki að láta utanaðkomandi aðila annast eða staðreyna matið, en matið er háð eftirliti sjálfstæðs skoðunarmanns og Fjármálaeftirlitsins. Í b-lið 17. gr. frumvarpsins er lagt til að Seðlabanka Íslands verði heimilað að setja nánari reglur um mat á virði afleiðna.

Nýrri 7. mgr. er ætlað að innleiða 2. undirgr. 4. mgr. 15. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Hún felur í sér að ótryggt lán eða önnur krafa sem er í vanskilum telst ekki til andvirðis tryggingasafns. Ekki er því unnt að telja hana með þegar metið er hvort eignir í tryggingasafni nemi hærri fjárhæð en sértryggð skuldabréf sem safnið tryggir, sbr. 11. gr. laganna. Farið skal eftir 178. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 við afmörkun á því hvaða kröfur teljast vera í vanskilum. Um nánari umfjöllun um vanskil í skilningi 178. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 vísast til athugasemda við b-lið 4. gr. frumvarpsins.

Um 8. gr.

Um a-lið. Viðbót orðanna „tryggingu sem gagnaðili leggur fram“ er ætlað að innleiða fyrirmæli 2. undirgr. 1. mgr. 12. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162, sbr. a-lið sömu málsgreinar, um að lánastofnun sem gefur út sértryggð skuldabréf skuli ávallt geta tilgreint tryggingar sem tekið er við í tengslum við afleiðusamninga í tryggingasafni.

Um b-lið. Lagt er til að í stað hugtaksins „flokkur sértryggðra skuldabréfa“ komi „útgáfurammi sértryggðra skuldabréfa“. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 1. gr. frumvarpsins.

Um 9. gr.

Nýrri 13. gr. a er ætlað að innleiða 14. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Þar er mælt fyrir um reglubundna upplýsingagjöf útgefenda sértryggðra skuldabréfa til fjárfesta. Það eykur gagnsæi og auðveldar fjárfestum að leggja mat á sértryggð skuldabréf og áhættu við að fjárfesta í þeim. Ákvæði 5. tölul. nýrrar 13. gr. a tekur einnig mið af c-lið 1. mgr. 17. gr. tilskipunarinnar þar sem meðal annars er áskilið að útgefandi veiti upplýsingar um atburði sem geta leitt til þess að gjalddögum sértryggðs skuldabréfs verði frestað. Upplýsingar samkvæmt nýrri 13. gr. a skulu birtar á vef útgefanda. Útgefanda er óskylt að birta þær á pappír.

Útgefendur sértryggðra skuldabréfa birta almennt nú þegar þær upplýsingar sem áskilið er að verði birtar samkvæmt nýju greininni. Það stafar af því að til þess að njóta hagstæðrar eiginfjármeðferðar vegna fjárfestinga í sértryggðum skuldabréfum hafa lánastofnanir þurft að fá slíkar upplýsingar frá útgefendum skv. 7. mgr. 129. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013. Útgefendur hafa því almennt séð sér hag í því að veita slíkar upplýsingar til þess að greiða fyrir fjárfestingum lánastofnana í sértryggðum skuldabréfum útgefendanna. Útgefendur sértryggðra skuldabréfa hafa einnig í miklum mæli stuðst við samræmd gagnsæissniðmát frá Evrópskum samtökum um sértryggð skuldabréf (e. European Covered Bond Council), þar sem gert er ráð fyrir því að útgefendur veiti svipaðar upplýsingar. Einnig má nefna að útgefendur þurfa að birta reglubundnar upplýsingar varðandi sértryggð skuldabréf sem eru tekin til viðskipta á skipulegum markaði samkvæmt lögum um upplýsingaskyldu útgefenda verðbréfa og flöggunarskyldu, nr. 20/2021.

Um 10. gr.

Um 1. efnismgr. Ný 13. gr. b um frestun gjalddaga byggist á 1. mgr. 17. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Samkvæmt tilskipunarákvæðinu mega aðildarríki, að uppfylltum tilgreindum skilyrðum til að vernda fjárfesta, heimila að gefin séu út sértryggð skuldabréf þar sem unnt er að fresta gjalddögum við tilteknar aðstæður. Frestun skal byggjast á hlutlægum kveikjuatburðum sem eru tilgreindir í landslögum og má ekki vera að geðþótta útgefanda, sbr. a-lið tilskipunarmálsgreinarinnar. Í 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar kemur fram að slíkir kveikjuatburðir eigi að miða að því að koma í veg fyrir vanefndir, til dæmis með því að taka á lausafjárskorti, markaðsbresti eða markaðsröskun. Framlenging geti einnig greitt fyrir eðlilegum slitum lánastofnana sem gefa út sértryggð skuldabréf og gert kleift að framlengja þegar um væri að ræða ógjaldfærni eða skilameðferð til að koma í veg fyrir brunaútsölu á eignum.

Þessu til samræmis er lagt til að útgefandi, eða skiptastjóri hafi bú útgefanda verið tekið til gjaldþrotaskipta, geti með samþykki Fjármálaeftirlitsins frestað gjalddaga samkvæmt sértryggðu skuldabréfi að uppfylltum þremur skilyrðum.

Fyrsta skilyrði frestunar er að hún sé nauðsynleg í þágu eins af þremur markmiðum. Í fyrsta lagi getur frestun miðað að því að koma í veg fyrir vanefnd á sértryggðu skuldabréfi eða afleiðusamningi án sölu eigna með verulegum afföllum. Heimildin tekur mið af því að líftími eigna í tryggingasöfnum er alla jafna lengri en líftími sértryggðra skuldabréfa. Því gæti útgefanda skort laust fé til að standa í skilum á gjalddaga sértryggðs skuldabréfs þótt andvirði eigna í tryggingasafni sé meira en andvirði sértryggðra skuldabréfa sem safnið tryggir. Við slíkar aðstæður gæti það verið í þágu eigenda sértryggðra skuldabréfa að gjalddaga væri frestað frekar en að útgefandi þyrfti að selja eignir með verulegum afföllum til að standa í skilum, enda gæti sala eigna með verulegum afföllum leitt af sér frekari greiðsluvanda útgefanda síðar meir.

Í öðru lagi getur frestun miðað að því að tímanleg inngrip Fjármálaeftirlitsins eða skilameðferð nái markmiðum sínum. Fjallað er um tímanleg inngrip Fjármálaeftirlitsins í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, einkum 107. gr. c. Þau geta verið af margvíslegum toga en markmið þeirra er almennt að rétta af fjárhagslega stöðu fjármálafyrirtækis í verulegum vanda. Fjallað er um skilameðferð í lögum um skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja, nr. 70/2020. Markmið skilameðferðar er að varðveita fjármálastöðugleika og lágmarka neikvæðar afleiðingar fjármálaáfalla með því að vernda tryggðar innstæður og fjárfesta, eignir viðskiptavina og nauðsynlega starfsemi fyrirtækja og lágmarka hættu á að veita þurfi fjárframlög úr ríkissjóði, sbr. 1. gr. laga um skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja. Skilavald Seðlabanka Íslands fer með skilameðferð. Skilavaldið getur farið með yfirráð í útgefanda í skilameðferð skv. 37. gr. laga um skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja og á þeim grundvelli frestað gjalddaga með samþykki Fjármálaeftirlitsins ef það er nauðsynlegt í þágu skilameðferðar. Sú heimild hnikar ekki heimild skilavaldsins til að fresta tilteknum skuldbindingum skv. 70. gr. sömu laga.

Frestun getur í þriðja lagi miðað að því að hámarka heimtur eigenda sértryggðra skuldabréfa og gagnaðila í afleiðusamningum við slit eða skipti á búi útgefanda. Skal þá horft til heimta allra eigenda sértryggðra skuldabréfa viðkomandi útgefanda og gagnaðila í afleiðusamningum, en ekki aðeins eigenda þeirra skuldabréfa þar sem gjalddaga er frestað. Frestun gjalddaga gæti meðal annars aukið heimtur þeirra með því að gefa útgefanda eða þrotabúi hans ráðrúm til að selja eignir á hærra verði en fengist ef þeim þyrfti að koma í verð hratt til að standa í skilum á upphaflegum gjalddaga.

Annað skilyrði frestunar er að hún byggist á skýrri heimild í skilmálum skuldabréfs þar sem greint er frá síðasta mögulega gjalddaga, atburðum sem geta valdið því að gjalddögum verði frestað, afleiðingum sem ógjaldfærni eða skilameðferð útgefanda kann að hafa á frestun gjalddaga og hlutverki Fjármálaeftirlitsins við frestun gjalddaga. Áskilnaðurinn samræmist b–d-lið 1. mgr. 17. gr. tilskipunarinnar. Í framkvæmd er heimild til að fresta gjalddögum gjarnan skilgreind í útgáfulýsingu en greint frá því hvort heimildin kunni að vera nýtt og síðasti mögulegi gjalddagi tilgreindur í endanlegum skilmálum sem eru birtir vegna útgáfu. C-liður 1. mgr. 17. gr. tilskipunarinnar endurspeglast einnig í 5. tölul. fyrirhugaðrar 13. gr. a í lögunum þar sem áskilið er að útgefandi birti reglubundið upplýsingar um gjalddaga sértryggðra skuldabréfa, þ.m.t. yfirlit yfir atburði sem geta valdið því að gjalddögum verði frestað.

Þriðja skilyrði frestunar er að hún raski ekki röð gjalddaga sértryggðra skuldabréfa sem eru tryggð með sama tryggingasafni. Áskilnaðurinn samræmist e-lið 1. mgr. 17. gr. tilskipunarinnar. Frestun má því ekki verða til þess að gjalddagi færist aftur fyrir annan gjalddaga sértryggðra skuldabréfa sem eru tryggð með sama tryggingasafni. Til greina kæmi þó að fresta samtímis fleiri en einum gjalddaga til að tryggja að röð gjalddaga raskist ekki, að öðrum skilyrðum 1. mgr. nýrrar 13. gr. b uppfylltum.

Frestun er ekki settur tiltekinn hámarkstími og unnt er að fresta gjalddaga oftar en einu sinni, með þeim takmörkunum sem leiðir af fyrrgreindum skilyrðum. Þannig verður ekki unnt að fresta lengur eða oftar en heimilað er í skuldabréfi og er nauðsynlegt til að ná því markmiði sem að er stefnt.

Um 2. efnismgr. Lagt er til að útgefandi, eða skiptastjóri í þrotabúi útgefanda hafi bú útgefanda verið tekið til gjaldþrotaskipta, skuli þegar í stað tilkynna eigendum sértryggðs skuldabréfs um frestun gjalddaga og hve lengi hún varir. Ef átt er í viðskiptum með skuldabréfið á skipulegum markaði getur slík tilkynning verið í formi opinberrar birtingar samkvæmt lögum um upplýsingaskyldu útgefenda verðbréfa og flöggunarskyldu, nr. 20/2021. Í 2. mgr. 31. gr. þeirra laga segir að útgefandi verðbréfa, annarra en hlutabréfa, skuli án tafar birta opinberlega upplýsingar um allar breytingar á réttindum handhafa verðbréfanna, þar á meðal breytingar á skilmálum og skilyrðum verðbréfanna, sérstaklega þær sem stafa af breytingum á lánaskilmálum eða vöxtum, sem gætu haft óbein áhrif á réttindin.

Um 11. gr.

Um 1. efnismgr. Til samræmis við 5. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 er lagt til að mælt verði fyrir um að sértryggð skuldabréf falli ekki sjálfkrafa í gjalddaga við skilameðferð, endurskipulagningu fjárhags eða slit útgefanda eða úrskurð um gjaldþrotaskipti á búi hans. Líkt og gildandi 1. málsl. 14. gr. laganna felur nýja málsgreinin í sér að fyrirmæli 1. mgr. 99. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, um að kröfur á hendur þrotabúi falli sjálfkrafa í gjalddaga við uppkvaðningu úrskurðar um að búið sé tekið til gjaldþrotaskipta, gilda ekki um sértryggð skuldabréf. Nýja málsgreinin felur þó jafnframt í sér að ekki er unnt að semja um að sértryggð skuldabréf gjaldfalli sjálfkrafa við skilameðferð, endurskipulagningu fjárhags eða slit útgefanda eða úrskurð um gjaldþrotaskipti á búi hans. Málsgreinin kemur þó ekki í veg fyrir að samið verði um breytingu á gjalddaga eða greiðslu fyrir gjalddaga eftir að skilameðferð, endurskipulagning fjárhags, slit eða gjaldþrotaskipti hafa hafist.

Með skilameðferð er átt við skilameðferð samkvæmt lögum um skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja, nr. 70/2020. Með endurskipulagningu fjárhags er átt við heimild til greiðslustöðvunar eða til að leita nauðasamnings, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 98. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Fjallað er um endurskipulagningu fjárhags, slit og gjaldþrotaskipti á búum lánastofnana í XII. kafla laga um fjármálafyrirtæki og í lögum um gjaldþrotaskipti o.fl.

Um 2. efnismgr. Til samræmis við d-lið 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar er lagt til að ekki verði heimilt að semja um að afleiðusamningi verði sjálfkrafa lokað vegna skilameðferðar, endurskipulagningar fjárhags eða slita útgefanda eða úrskurðar um gjaldþrotaskipti á búi hans eða um að gagnaðili útgefanda geti sett fram slíka kröfu. Afleiðusamningar næðu síður því markmiði sínu að tryggja jafnvægi á milli fjárhagslegra skilyrða vegna eigna í tryggingasafni og samsvarandi skilyrða fyrir sértryggð skuldabréf, sbr. 7. tölul. 2. gr. laganna, ef gagnaðilar gætu lokað samningunum þegar vandkvæða yrði vart hjá útgefanda. Svipað ákvæði er nú þegar í 2. mgr. 9. gr. reglna um sértryggð skuldabréf, nr. 528/2008. Það ákvæði takmarkast þó við gjaldþrotaskipti.

2. og 3. málsl. málsgreinarinnar eru efnislega samhljóða gildandi 2. og 3. málsl. 14. gr. laganna.

Um 12. gr.

Í 1. mgr. 15. gr. laganna kemur fram að ef bú útgefanda er tekið til gjaldþrotaskipta njóti sértryggð skuldabréf tryggingaréttinda í greiðslum sem mótteknar „hafa verið“ vegna eigna í tryggingasafni, enda hafi þær verið færðar á skrá.

Lagt er til að í stað orðanna „hafa verið“ komi „eru“. Það er talið endurspegla betur b-lið 1. mgr. 4. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 þar sem fram kemur að eigendur sértryggðra skuldabréfa og mótaðilar í afleiðusamningum eigi að hafa forgangskröfu á „áfallna vexti og framtíðarvexti“ af eignum í tryggingasafni.

Um 13. gr.

Í 2. mgr. 16. gr. laganna kemur fram að skiptastjóri í þrotabúi útgefanda sértryggðra skuldabréfa skuli halda afleiðusamningum og fjármunum sem greiðast vegna þeirra, eða greiða þarf úr tryggingasafni til gagnaðila að afleiðusamningi, aðgreindum frá öðrum eignum þrotabúsins. Lagt er til að vísun til trygginga fyrir efndum afleiðusamninga verði bætt við málsgreinina. Því er ætlað að innleiða fyrirmæli 2. undirgr. 1. mgr. 12. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162, sbr. c-lið 1. mgr. sömu greinar, um að tryggingar sem tekið er við í tengslum við afleiðusamninga í tryggingasafni skuli varðar fyrir kröfum þriðja aðila og ekki verða hluti af þrotabúi þar til kröfur vegna sértryggðra skuldabréfa hafa verið efndar.

Um 14. gr.

Til samræmis við fyrirhugaðar breytingar á 14. gr. laganna er lagt til að í fyrirsögn VII. kafla verði vísað til skila- og ógjaldfærnimeðferðar en ekki aðeins gjaldþrotaskipta.

Um 15. gr.

Í a-lið 17. gr. frumvarpsins er lagt til að nýjum 5. tölul. verði bætt við 25. gr. laganna. Af því leiðir að gildandi 8. tölul. 25. gr. verður að 9. tölul. Lagt er til að vísun til töluliðarins í 1. mgr. 21. gr. laganna verði breytt til að taka mið af því. Ekki er um efnisbreytingu að ræða.

Um 16. gr.

Um a-lið. Nýrri 24. gr. a er ætlað að innleiða 21. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Hún kveður á um upplýsingagjöf til Fjármálaeftirlitsins um tilgreinda þætti varðandi sértryggð skuldabréf til að gera eftirlitinu betur kleift að sinna eftirliti með því að farið sé að ákvæðum laganna. Gert er ráð fyrir því að Seðlabanki Íslands setji reglur um tíðni og form upplýsingagjafarinnar, sbr. c-lið 17. gr. frumvarpsins. Lagagreinin hnikar ekki öðrum heimildum Fjármálaeftirlitsins til að kalla eftir upplýsingum, einkum á grundvelli laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998. Í 9. gr. þeirra laga er mælt fyrir um víðtækar heimildir Fjármálaeftirlitsins til að kalla eftir upplýsingum og gögnum í þágu eftirlits. Upplýsingaskylda samkvæmt nýrri 24. gr. a á við þótt útgefandi sæti skila- eða ógjaldfærnimeðferð, sbr. 3. mgr. 21. gr. tilskipunarinnar.

1. tölul. nýju greinarinnar er ætlað að innleiða a-, b- og e-lið 2. mgr. 21. gr. tilskipunarinnar. Töluliðurinn snýr helst að ákvæðum sem innleiða 6.–12. og 16. gr. tilskipunarinnar, einkum ákvæðum II.–IV. kafla laganna.

2. tölul. nýju greinarinnar er ætlað að innleiða d-lið 2. mgr. 21. gr. tilskipunarinnar. Töluliðurinn snýr helst að ákvæðum sem innleiða 15. gr. tilskipunarinnar, einkum ákvæðum V. kafla laganna.

3. tölul. nýju greinarinnar er ætlað að innleiða c-lið 2. mgr. 21. gr. tilskipunarinnar. Töluliðurinn snýr helst að ákvæðum sem innleiða 13. gr. tilskipunarinnar, einkum ákvæðum VIII. kafla laganna.

4. tölul. nýju greinarinnar er ætlað að innleiða f-lið 2. mgr. 21. gr. tilskipunarinnar. Töluliðurinn snýr helst að ákvæðum sem innleiða 17. gr. tilskipunarinnar, einkum ákvæðum VI. kafla A laganna.

Um b-lið. Nýrri 24. gr. b um upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið skal birta á vef sínum er ætlað að innleiða 1. og 2. mgr. 26. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. 1. tölul. nýju greinarinnar er ætlað að innleiða a-lið 1. mgr. 26. gr. tilskipunarinnar, 2. tölul. nýju greinarinnar er ætlað að innleiða b-lið sömu málsgreinar og 3. tölul. nýju greinarinnar er ætlað að innleiða c-lið sömu málsgreinar. Eftirlitið birtir nú þegar lög, stjórnvaldsfyrirmæli og leiðbeiningar sem varða útgáfu sértryggðra skuldabréfa, en birting upplýsinga um heiti lánastofnana með leyfi til að gefa út sértryggð skuldabréf og skráar yfir sértryggð skuldabréf sem má markaðssetja sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“ eða „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“ eykur gagnsæi á markaðnum sem gagnast bæði útgefendum og fjárfestum. Fjármálaeftirlitinu ber að uppfæra upplýsingarnar þegar þær taka breytingum og setja þær fram með hætti sem gerir samanburð við nálgun lögbærra yfirvalda í öðrum aðildarríkum mögulegan, sbr. 2. mgr. 26. gr. tilskipunarinnar. Birting laga og stjórnvaldsfyrirmæla á vef Fjármálaeftirlitsins samkvæmt greininni kemur til viðbótar en ekki í staðinn fyrir birtingu í Stjórnartíðindum samkvæmt lögum um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, nr. 15/2005.

Um 17. gr.

Um a-lið. Lagt er til að Seðlabanka Íslands verði falið að mæla í reglum fyrir um hvaða eignir megi telja til lauss fjár skv. 1. mgr. 6. gr. b laganna. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við b-lið 4. gr. frumvarpsins.

Um b-lið. Skv. 5. mgr. 15. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 skulu aðildarríki mæla fyrir um reglur um mat á afleiðusamningum sem eru gerðir í tengslum við sértryggð skuldabréf. Í d-lið 7. gr. frumvarpsins er lagt til að mælt verði fyrir um að afleiðusamningar skuli metnir á markaðsvirði en með sérstöku mati, sem skuli grundvallað á almennum og viðurkenndum aðferðum, ef markaðsvirði liggur ekki fyrir.

Lagt er til að Seðlabanka Íslands verði heimilað að útfæra nánar í reglum hvernig meta skuli virði afleiðusamninga. Seðlabankinn gæti þannig til dæmis mælt fyrir um að stuðst skuli við tilteknar viðurkenndar reiknireglur eða líkön þegar markaðsvirði liggur ekki fyrir. Aðeins er um heimild að ræða og Seðlabankanum er því óskylt að setja slíkar reglur ef ekki reynist þörf á þeim.

Um c-lið. Lagt er til að Seðlabanka Íslands verði heimilað að útfæra nánar í reglum skyldu útgefenda til að veita Fjármálaeftirlitinu reglubundnar upplýsingar skv. 24. gr. a. Í reglum má mæla fyrir um reglubundna upplýsingagjöf um fleiri atriði en tilgreind eru í 24. gr. a ef Seðlabankinn telur það nauðsynlegt í þágu eftirlits samkvæmt lögunum.

Um 18. gr.

Nýr 3. tölul. 1. mgr. 26. gr. laganna felur í sér að Fjármálaeftirlitið skuli afturkalla leyfi til að gefa út sértryggð skuldabréf ef útgefandinn fékk leyfið á grundvelli rangra upplýsinga eða á annan óeðlilegan hátt. Töluliðnum er, ásamt nýrri 2. mgr. 31. gr. laganna, ætlað að innleiða a-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162.

Um 19. gr.

Um a-lið. Nýrri 30. gr. a er ætlað að innleiða 1. og 4. mgr. 20. gr. og lokahluta 1. mgr. 25. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Hún kveður á um að Fjármálaeftirlitið og skilavaldið, sem eru hvort tveggja einingar sem tilheyra Seðlabanka Íslands, skuli vinna saman að því að gæta hagsmuna og réttinda eigenda sértryggðra skuldabréfa verði útgefandi tekinn til skilameðferðar. Það felur meðal annars í sér að þau skuli skiptast á nauðsynlegum upplýsingum. Í þessu skyni skulu þau að lágmarki hlutast til um að skuldabréfaútgáfunni verði áfram stýrt með fullnægjandi hætti.

Um b-lið. Í nýrri 30. gr. b er kveðið á um samstarf Fjármálaeftirlitsins við önnur yfirvöld á Evrópska efnahagssvæðinu.

1. mgr. greinarinnar fjallar um upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins til annarra lögbærra yfirvalda á Evrópska efnahagssvæðinu. Málsgreininni er ætlað að innleiða 2., 3. og 5. mgr. 25. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162.

2. mgr. greinarinnar varðar samstarf við fjölþjóðleg yfirvöld á Evrópska efnahagssvæðinu. 1. málsl. málsgreinarinnar er ætlað að innleiða 4. mgr. 25. gr. tilskipunarinnar. 2. málsl. málsgreinarinnar er ætlað að innleiða 3. mgr. 26. gr. tilskipunarinnar.

Um 20. gr.

Lagðar eru til nokkrar breytingar á 31. gr. laganna, sem heimilar Fjármálaeftirlitinu að leggja stjórnvaldssektir á þá sem brjóta gegn lögunum. Breytingarnar taka einkum mið af 23. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162, sem fjallar um stjórnsýsluviðurlög og aðrar stjórnsýsluráðstafanir vegna brota.

Um 1. efnismgr. Í 1. mgr. 31. gr. laganna kemur fram hvaða brot varði stjórnvaldssektum. Til samræmis við 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar eru lagðar til fáeinar viðbætur við málsgreinina.

Í nýjum 1. tölul. 31. gr. kemur fram að það varði sektum að brjóta gegn 3. gr. laganna með því að gefa út sértryggð skuldabréf án leyfis frá Fjármálaeftirlitinu eða með því að brjóta gegn skilyrðum fyrir leyfi. Töluliðnum er ætlað að innleiða b–e-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar. Skilyrði fyrir leyfi geta komið fram í lögum, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna, reglum Seðlabanka Íslands, sbr. 25. gr. laganna, eða hafa verið sett af Fjármálaeftirlitinu, sbr. 4. mgr. 3. gr. laganna.

Í nýjum 2. tölul. kemur fram að það varði sektum að brjóta gegn 5.–6. gr. a eða 6. gr. c um eignir í tryggingasafni, svo sem með því að notast við óheimilar eignir í tryggingasafni. Töluliðnum er ætlað að innleiða f–j-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar.

Í nýjum 3. tölul. kemur fram að það varði sektum að brjóta gegn 6. gr. b um laust fé í tryggingasafni, svo sem með því að viðhalda ekki áskildu lausu fé, enda sé brot ítrekað eða viðvarandi. Töluliðnum er ætlað að innleiða n-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar.

Ákvæði 4., 7., 10. og 12. tölul. eru samhljóða gildandi 1. og 4.–6. tölul.

Það ákvæði sem nú er í 2. tölul., en ráðgert er að verði í 5. tölul., er óbreytt utan þess að lagt er til að í stað orðsins „veðtryggðra“ komi „veðsettra“ til samræmis við 9. gr. laganna.

Lagt er til að það ákvæði sem nú er í 3. tölul., en ráðgert er að verði í 6. tölul., nái til allrar 12. gr., en ekki aðeins 2.–4. mgr. 12. gr. eins og nú gildir. Með því móti nær töluliðurinn yfir k-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar sem snýr að brotum sem varða afleiðusamninga í tryggingasafni. Brot gæti til dæmis falist í því að notast við afleiðusamning í tryggingasafni í öðrum tilgangi en að ná fram jafnvægi milli tryggingasafns og útgáfuramma sértryggðra skuldabréfa.

Í nýjum 8. tölul. kemur fram að það varði sektum að brjóta gegn 13. gr. a um upplýsingagjöf til fjárfesta, svo sem með því að birta ekki tilskildar upplýsingar eða með því að birta upplýsingar sem eru rangar eða misvísandi eða af öðrum sökum ófullnægjandi. Töluliðnum er ætlað að innleiða m-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar.

Í nýjum 9. tölul. kemur fram að það varði sektum að brjóta gegn 13. gr. b um frestun gjalddaga, svo sem með því að tilkynna um frestun gjalddaga án leyfis frá Fjármálaeftirlitinu. Töluliðnum er ætlað að innleiða o-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar.

Í nýjum 11. tölul. kemur fram að það varði sektum að brjóta gegn 24. gr. a um upplýsingagjöf til Fjármálaeftirlitsins, svo sem með því að veita ekki tilskildar upplýsingar eða með því að veita upplýsingar sem eru rangar eða misvísandi eða af öðrum sökum ófullnægjandi. Töluliðnum er ætlað að innleiða p-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar.

Um 2. efnismgr. Í nýrri 2. mgr. 31. gr. kemur fram að það varði sektum að standa að því að fyrirtæki fái leyfi til útgáfu sértryggðra skuldabréfa á grundvelli rangra upplýsinga eða á annan óeðlilegan hátt. Málsgreininni er, ásamt nýjum 3. tölul. 1. mgr. 26. gr. laganna, ætlað að innleiða a-lið 1. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar. Hún er samhljóða 2. mgr. 110. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, að breyttu breytanda.

Um 3.–5. efnismgr. Í 2. mgr. 31. gr. laganna er nú greint frá lágmarks- og hámarksfjárhæð stjórnvaldssekta, atriðum sem skal litið til við ákvörðun sekta, aðfararhæfi sekta, að sektir renni í ríkissjóð og dráttarvöxtum af ógreiddum sektum. Lagt er til að ákvæðunum verði skipt niður á þrjár málsgreinar, 3.–5. mgr., til að laga framsetningu þeirra að framsetningu hliðstæðra ákvæða í lögum um fjármálafyrirtæki og í ýmsum öðrum lögum á fjármálamarkaði.

Ráðgert er að í 3. mgr. verði greint frá lágmarks- og hámarksfjárhæð sekta. Samkvæmt inngangsmálslið 2. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar skulu viðurlög vera áhrifarík, í réttu hlutfalli við brot og hafa varnaðaráhrif. Fyrirmælin taka mið af þeim ríku almannahagsmunum sem eru af heilbrigðum markaði með sértryggð skuldabréf og þeim mikla skaða sem brot geta valdið, bæði beint og óbeint með því að grafa undan trausti á markaðnum. Hámarksfjárhæð sekta er nú 50 millj. kr. Frá því að lög um sértryggð skuldabréf tóku gildi í mars 2008 hefur verðlag hækkað um ríflega 90% og raunvirði hámarksfjárhæðarinnar því lækkað talsvert. Hliðstæð fjárhæð í ágúst 2022 væri ríflega 95 millj. kr. Þótt sú fjárhæð sé talsvert hærri en núgildandi hámark er hún samt lág í samanburði við þær fjárhæðir sem átt er í viðskiptum með á markaði með sértryggð skuldabréf. Útgáfa hvers kerfislega mikilvægu íslensku viðskiptabankanna á sértryggðum skuldabréfum í lok árs 2021 nam þannig ríflega 200 milljörðum kr. Sektarhámarkið er einnig mun lægra en gildir samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, þar sem sektir geta orðið allt að 800 millj. kr. eða hærri ef notast er við heimildir til að miða sektir við veltu lögaðila eða ávinning af broti. Með tilliti til þessa er lagt til að hámarksfjárhæð sekta vegna brota gegn lögum um sértryggð skuldabréf hækki úr 50 millj. kr. í 800 millj. kr. Sektir geti þó orðið allt að tvöfaldur ávinningur af broti ef fyrir liggur að brotlegur einstaklingur eða lögaðili hafði fjárhagslegan ávinning af broti. Þá geti sekt sem er lögð á lögaðila numið allt að 10% af veltu lögaðilans eða samstæðu sem hann tilheyrir. Hver þessara fjárhæða sem hæst reynist mun þannig ákvarða hámarksfjárhæð sekta hverju sinni. Þannig gæti til dæmis sekt sem er lögð á lögaðila orðið hærri en 800 millj. kr. ef 10% af veltu hans samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi væru meiri en 800 millj. kr. Jafnframt gildir 800 millj. kr. hámarkið þótt 10% af veltu lögaðilans séu minni en 800 millj. kr. Breytingarnar fela í sér að hámarksfjárhæðir sekta verða þær sömu og gilda um brot gegn lögum um fjármálafyrirtæki, sbr. 3. og 7. mgr. 110. gr. þeirra laga.

Ráðgert er að í 4. mgr. verði greint frá þeim atriðum sem skal litið til við ákvörðun sekta. Líkt og fram kemur í gildandi 2. málsl. 2. mgr. er ráðgert að tekið verði mið af alvarleika brots, hvað það hefur staðið lengi, samstarfsvilja hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot er að ræða. Þar að auki skuli þó tekið mið af ábyrgð og fjárhagsstöðu hins brotlega, ávinningi hans af broti eða tapi sem hann forðast með broti, hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila og mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins. Viðbæturnar byggjast á 4. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar. Nýja málsgreinin er samhljóða 4. mgr. 110. gr. laga um fjármálafyrirtæki, að breyttu breytanda.

Ráðgert er að í 5. mgr. verði fjallað um aðfararhæfi sekta, að sektir renni í ríkissjóð og dráttarvexti af ógreiddum sektum. Málsgreinin er samhljóða gildandi 3.–6. málsl. 2. mgr. 31. gr. laganna.

Um 6. efnismgr. Málsgreinin er samhljóða gildandi 3. mgr. 31. gr. laganna.

Um 21. gr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið það hluta af réttlátri málsmeðferð skv. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að þeim sem sakaður er um refsiverða háttsemi í skilningi þess ákvæðis sé ekki skylt að tjá sig eða láta í té upplýsingar sem leitt geta til sakfellingar hans. Dómstóllinn hefur komist að þeirri niðurstöðu að ákvæðið geti við ákveðnar aðstæður verndað rétt einstaklinga til að fella ekki á sig sök í tengslum við meðferð stjórnsýslumála og ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga, einkum stjórnvaldssekta. Ekki hefur þó enn verið sett almenn regla í íslensk lög um rétt einstaklinga til þess að fella ekki á sig sök við meðferð stjórnsýslumála sem geta leitt til ákvörðunar stjórnsýsluviðurlaga. Því er lagt til að rétturinn verði tilgreindur í nýrri 32. gr. a í lögunum. Ákvæðið byggist á lögum um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði, nr. 55/2007, sem aftur byggðust á skýrslu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum frá 12. október 2006.

Ákvæðið tekur aðeins til einstaklinga en ekki til lögaðila. Ákvæðinu er ekki ætlað að taka til réttinda annarra einstaklinga en þeirra sem eru aðilar að stjórnsýslumáli. Því hefur einstaklingur ekki rétt til að neita að svara spurningum eða afhenda gögn með vísan til þess að uppi sé rökstuddur grunur um lögbrot annars einstaklings og upplýsingar eða gögn kunni að fella sök á hann.

Vernd ákvæðisins verður virk þegar rökstuddur grunur vaknar um að einstaklingur hafi gerst sekur um lögbrot. Þannig verða að vera til staðar aðstæður eða sönnunargögn sem benda til sektar hans og rannsókn að beinast að honum sérstaklega en ekki stærri hópi einstaklinga.

Ef fyrir hendi er rökstuddur grunur um að viðkomandi hafi framið lögbrot sem varðað getur stjórnsýsluviðurlögum er honum aðeins skylt að veita upplýsingar eða gögn ef unnt er að útiloka að þær geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um sekt hans. Væri honum því til dæmis skylt að veita upplýsingar um nafn sitt og heimilisfang. Einstaklingur getur aftur á móti ákveðið að nýta sér ekki þagnarrétt sinn og bæði tjáð sig og afhent gögn í stjórnsýslumáli sem kann að ljúka með stjórnsýsluviðurlögum. Við þær aðstæður telst ekki brotið gegn þagnarrétti hans.

Áréttað skal að rétturinn er víðtækari en að neita að gefa munnlegar upplýsingar. Hann tekur einnig til þess að þurfa ekki að afhenda gögn eða ljá atbeina sinn að öðru leyti við rannsókn máls sem getur fellt sök á viðkomandi einstakling. Það breytir þó ekki heimildum sem lög veita til þess að afla gagna með þvingunaraðgerðum þar sem ekki er þörf á atbeina hins grunaða eins og á til dæmis við um húsleit og haldlagningu gagna sem finnast við slíka leit. Þá er ákvæðinu ekki ætlað að leysa einstakling undan lögmæltri skyldu til að veita stjórnvaldi aðgang að húsnæði eða hirslum í fyrirtækjum. Það sem mestu skiptir og ákvæðið stefnir að er að einstaklingi verður ekki gert skylt að ljá atbeina sinn til rannsóknarinnar á virkan hátt þegar rökstuddur grunur leikur á að hann hafi gerst sekur um lögbrot.

Um 22. gr.

Um a-lið. Í nýrri 34. gr. er mælt fyrir um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að rökstyðja skriflega ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn lögunum. Greininni er ætlað að innleiða fyrirmæli í 7. mgr. 23. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 um rökstuðning. Hún felur í sér undantekningu frá meginreglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um að ákvarðanir á fyrsta stjórnsýslustigi þurfi aðeins að rökstyðja óski aðili máls eftir því. Að öðru leyti gilda ákvæði V. kafla stjórnsýslulaga um rökstuðninginn, sbr. einkum 22. gr. laganna þar sem fjallað er um efni rökstuðnings. Fjármálaeftirlitið rökstyður nú þegar skriflega ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn lögum og fyrirmælin breyta því ekki núverandi framkvæmd.

Um b-lið. Í nýrri 35. gr. er mælt fyrir um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að birta ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn lögunum. Skyld fyrirmæli og fram koma í nýju greininni eru þegar í 9. gr. a laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, þar sem fram kemur að Fjármálaeftirlitinu sé almennt heimilt að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum er byggjast á lögum.

1. mgr. nýrrar 35. gr. er ætlað að innleiða b-lið 2. mgr. 23. gr. og 1.–4., 7. og 8. mgr. 24. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Í 8. mgr. 24. gr. tilskipunarinnar kemur fram að taka eigi tillit til fyrningarfrests brota þegar ákveðið er hve lengi persónuupplýsingar eigi að vera á vef yfirvalds. Því til samræmis er lagt til að persónuupplýsingar skuli ekki vera lengur á vef Fjármálaeftirlitsins en í sjö ár, sem er frestur Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssektir skv. 1. mgr. 33. gr. laga um sértryggð skuldabréf.

2. mgr. nýrrar 35. gr. byggist meðal annars á meðalhófssjónarmiðum og er ætlað að innleiða 5. og 6. mgr. 24. gr. tilskipunarinnar. Samhljóða fyrirmæli eru í 2. mgr. 112. gr. g. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002.

3. mgr. nýrrar 35. gr. byggist ekki beint á tilskipuninni en er ætlað að auka gagnsæi um stefnu Fjármálaeftirlitsins um birtingar samkvæmt greininni. Samhljóða málsgreinar eru í greinum um birtingu ákvarðana um stjórnvaldsviðurlög í 6. mgr. 44. gr. laga um upplýsingaskyldu útgefenda verðbréfa og flöggunarskyldu, nr. 20/2021, og 9. mgr. 133. gr. laga um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021.

Um c-lið. Í nýrri 36. gr. er mælt fyrir um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að upplýsa Evrópsku bankaeftirlitsstofnunina um ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn lögunum og um dómsmál vegna þeirra og niðurstöður þeirra. Greininni er ætlað að innleiða 1. málsl. 9. mgr. 24. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162.

Upplýsingarnar nýtast í miðlægt gagnasafn um stjórnsýsluviðurlög og aðrar stjórnsýsluráðstafanir vegna brota sem Evrópsku bankaeftirlitsstofnuninni er í 10. mgr. 24. gr. tilskipunarinnar falið að viðhalda. Gagnasafnið er aðgengilegt lögbærum yfirvöldum á Evrópska efnahagssvæðinu og stuðlar þannig að samleitni í eftirlitsframkvæmd.

Um d-lið. Í nýrri 37. gr. kemur fram að lögin innleiði tilskipun (ESB) 2019/2162. Greininni er ætlað að innleiða 3. undirgr. 1. mgr. 32. gr. tilskipunarinnar þar sem fram kemur að þegar aðildarríki samþykkja ráðstafanir til að innleiða tilskipunina skuli þeim fylgja vísun til tilskipunarinnar. Lagagreinin samræmist einnig 1. mgr. 13. gr. í samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og stjórnartillagna frá 10. mars 2017, þar sem segir að ef frumvarp felur í sér innleiðingu á EES-gerð skuli þess getið í ákvæði sem er næst á undan gildistökuákvæði.

Um 23. gr.

Um a-lið. Til samræmis við 1. undirgr. 1. mgr. 30. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162 er lagt til að áfram megi nota heitið „sértryggð skuldabréf“ um sértryggð skuldabréf sem voru gefin út fyrir 1. janúar 2023 og uppfylltu þágildandi skilyrði, jafnvel þótt þau uppfylli ekki ný skilyrði sem fram koma í frumvarpinu. Ekki verður þó unnt að markaðssetja þau sem „evrópsk sértryggð skuldabréf“ eða „evrópsk sértryggð skuldabréf (úrvals)“ nema þau uppfylli skilyrði frumvarpsins.

Til samræmis við heimild 2. mgr. sömu tilskipunargreinar er lagt til að hið sama gildi um sértryggð skuldabréf sem eru gefin út frá og með 1. janúar 2023 en fyrir 1. janúar 2025 á grundvelli opinberrar útgáfu (e. tap issue) sem fékk alþjóðlegt auðkennisnúmer (ISIN) fyrir 1. janúar 2023. „ISIN“, sem stendur fyrir „International Securities Identification Number“, er runa tólf bók- og tölustafa sem er notuð til að auðkenna verðbréf og byggist á staðli frá Alþjóðlegu staðlasamtökunum. Til samræmis við tilskipunarákvæðið er heimildinni sett skilyrði í fjórum stafliðum sem takmarka umfang hennar. Ef sértryggt skuldabréf heimilar frestun gjalddaga telst síðasti mögulegi gjalddagi skv. a-lið ekki upprunalegur gjalddagi heldur sá dagur sem unnt er að fresta gjalddaga til.

Um b-lið. Í nýju bráðabirgðaákvæði II er mælt fyrir um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að senda Eftirlitsstofnun EFTA upplýsingar um þau atriði sem greinir frá í 2. mgr. 31. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Í þeirri málsgrein er kveðið á um skyldu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og Evrópsku bankaeftirlitsstofnunarinnar til að skila Evrópuþinginu og ráðinu skýrslu um framkvæmd tilskipunarinnar eigi síðar en 8. júlí 2025. Í átta stafliðum í málsgreininni er svo greint frá margvíslegum atriðum sem eiga að koma fram í skýrslunni. Í 3. mgr. tilskipunargreinarinnar kemur fram að aðildarríki eigi ekki síðar en 8. júlí 2024 að senda framkvæmdastjórninni upplýsingar um þau atriði sem tilgreind eru í 2. mgr. greinarinnar. Af a-lið 4. tölul. bókunar 1 við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, leiðir að EFTA-ríkjunum, þar á meðal Íslandi, ber að skila upplýsingunum til Eftirlitsstofnunar EFTA fremur en framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Eftirlitsstofnun EFTA skal svo skiptast á upplýsingum við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Þar sem bráðabirgðaákvæðið á að hafa lokið hlutverki sínu í síðasta lagi 8. júlí 2024 er lagt til að það falli úr gildi daginn eftir þann dag.

Um 24. gr.

Um a-lið. Evrópusambandið gaf samhliða tilskipun (ESB) 2019/2162 út reglugerð (ESB) 2019/2160. Reglugerðin breytir ákvæðum um sértryggð skuldabréf í reglugerð (ESB) nr. 575/2013 til að taka mið af tilskipuninni. Einkum eru gerðar breytingar á 129. gr. reglugerðarinnar sem fjallar um eiginfjárkröfur til lánastofnana vegna fjárfestinga í sértryggðum skuldabréfum. Tilskipun (ESB) 2019/2162 og reglugerð (ESB) 2019/2160 voru teknar saman upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2022 frá 18. mars 2022. Þar sem tilskipunin og reglugerðin eru þannig samtengdar er lagt til að reglugerðinni verði veitt gildi samhliða tilskipuninni.

Reglugerð (ESB) nr. 575/2013 var veitt lagagildi hér á landi með 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, sbr. lög nr. 38/2022. Því er lagt til að breytingum á reglugerð (ESB) nr. 575/2013 með reglugerð (ESB) 2019/2160 verði veitt lagagildi með breytingu á 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki. Ekki var gerð nein aðlögun á reglugerð (ESB) 2019/2160 við upptöku í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, að frátalinni aðlögun á innleiðingarfresti fyrir EFTA-ríki sem ekki þarf að veita gildi hér á landi.

Um b-lið. Með reglugerð (ESB) 2021/424 var ákvæðum reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 um svonefnda óhefðbundna staðalaðferð breytt. Óhefðbundin staðalaðferð er ein af nokkrum aðferðum sem lánastofnanir geta stuðst við til að meta eiginfjárþörf vegna markaðsáhættu, þ.e. vegna hættu á tapi vegna óhagstæðra breytinga á markaðsverðum. Reglugerð (ESB) 2021/424 var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 301/2021 frá 29. október 2021 án aðlagana. Þar sem reglugerð (ESB) nr. 575/2013 var veitt lagagildi hér á landi með 1. gr. c laga um fjármálafyrirtæki er lagt til að reglugerð (ESB) 2021/424 verði veitt lagagildi með breytingu á þeirri grein.

Um 25. gr.

Í 17. gr. c laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, segir að fjármálafyrirtæki skuli skrá öll viðskipti sín og skjalfesta stefnur, kerfi og ferla sem falla undir þau lög með hætti sem gerir Fjármálaeftirlitinu kleift að sannreyna öllum stundum að farið sé að lögunum. Lagt er til að ákvæðið verði einnig látið ná til annarra laga sem fjalla um starfsemi fjármálafyrirtækja en laga um fjármálafyrirtæki. Tillagan tekur mið af 7. mgr. 6. gr. og 4. mgr. 18. gr. tilskipunar (ESB) 2019/2162. Í fyrrnefndu málsgreininni segir að lánastofnanir skuli skjalfesta að útlánastefna þeirra samræmist fyrirmælum greinarinnar. Í síðarnefndu greininni segir að lánastofnanir skuli hafa fullnægjandi kerfi og ferla fyrir skráningu viðskipta í tengslum við áætlun um sértryggð skuldabréf.

Um 26. gr.

Frestur til að innleiða tilskipun (ESB) 2019/2162 og reglugerð (ESB) 2019/2160 samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2022 er til 8. janúar 2023, sem er hálfu ári frá gildistöku gerðanna í Evrópusambandinu. Lagt er til að frumvarpið taki gildi viku fyrr, 1. janúar 2023, þar sem áramót þykja hentug tímamót fyrir gildistöku laga.

Fylgiskjal I.

Samanburður á ákvæðum frumvarpsins og gildandi laga.

www.althingi.is/altext/pdf/153/fylgiskjol/s0503-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Innleiðing tilskipunar (ESB) 2019/2162 um útgáfu sértryggðra skuldabréfa og opinbert eftirlit með sértryggðum skuldabréfum í íslensk lög.

www.althingi.is/altext/pdf/153/fylgiskjol/s0503-f_II.pdf