Bann við kynferðislegri áreitni Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 24

Frumvarp til laga um bann við kynferðislegri áreitni.

Flm.: Guðný Guðbjörnsdóttur, Sigríður Jóhannesdóttir, Hjálmar Árnason,

Hjörleifur Guttormsson, Kristín Ástgeirsdóttir, Kristín Halldórsdóttir,

Ásta R. Jóhannesdóttir, Össur Skarphéðinsson.

I. KAFLI

Breyting á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 28/1991.

1. gr.

Á eftir 5. gr. laganna kemur ný grein, svohljóðandi, og breytist töluröð annarra greina til samræmis við það:

Kynferðisleg áreitni á vinnustað og í skóla er bönnuð. Atvinnurekendur og yfirmenn skulu gera sérstakar ráðstafanir til að sporna við því að starfsfólk, nemar og skjólstæðingar í trúnaðarsambandi verði fyrir kynferðislegri áreitni eða annarri ósæmilegri framkomu á vinnustað eða í skólum.

Kynferðisleg áreitni er óvelkomin kynferðisleg hegðun sem skapar auðmýkjandi eða fjandsamlegar aðstæður til vinnu, náms eða félagslegrar samvinnu, hvort sem hún er líkamleg, orðbundin eða myndræn, og sem haldið er áfram þrátt fyrir að gefið sé skýrt í skyn að hegðunin sé óvelkomin. Eitt tilvik getur talist kynferðisleg áreitni ef það er alvarlegt.

2. gr.

Á eftir 8. gr. laganna (sem verður 9. gr.) kemur ný grein, svohljóðandi, og breytist töluröð annarra greina til samræmis við það:

Atvinnurekendum, yfirmönnum, samstarfsmönnum og kennurum er óheimilt að láta kvartanir starfsfólks eða nema um kynferðislega áreitni eða kynjamismunun bitna á starfi þeirra eða námi, starfsöryggi, starfskjörum eða mati á árangri í starfi eða námi.

II. KAFLI

Breyting á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980.

3. gr.

C-liður 65. gr. laganna orðast svo: stuðla að andlegri og líkamlegri vellíðan starfsmanna. Ákvæði þetta á m.a. við bann við kynferðislegri áreitni og annarri ósæmilegri framkomu sem beinist að kynferði einstaklinga.

III. KAFLI

Gildistaka.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var áður lagt fram á 121. og 122. löggjafarþingi, en hlaut ekki afgreiðslu. Umsagnir bárust um málið frá eftirfarandi aðilum: Jafnréttisráði, Stéttarfélagi íslenskra félagsráðgjafa, Alþýðusambandi Íslands, jafnréttisráðgjafanum í Reykjavík, jafnréttisfulltrúa Akureyrar, biskupi Íslands, Vinnueftirliti ríkisins, Kvennaathvarfinu, Kvenfélagasambandi Íslands, Læknafélagi Íslands, Stígamótum, Kvennaráðgjöfinni, félagsmála ráðuneyti, dóms- og kirkjumálaráðuneyti og laganefnd Lögmannafélags Íslands. Ef frá er talinn síðastnefndi aðilinn telja allir sem umsagnir sendu að löggjöf af þessu tagi sé þörf og langflestir mæla með að frumvarpið verði lögfest óbreytt. Efnislegar athugasemdir komu einnig fram og er hér tekið mið af þeim þegar ástæða þykir til.

Kynferðisleg áreitni hefur verið mikið til umfjöllunar bæði í Evrópu og Bandaríkjunum. Flest aðildarríki Evrópusambandsins hafa gripið til ráðstafana á þessu sviði, svo sem lagasetningar, fræðsluherferða eða leiðbeinandi reglna fyrir vinnustaði og menntastofnanir. Í Belgíu, Hollandi og Frakklandi hafa verið sett sérstök lög um kynferðislega áreitni og slík löggjöf er nú í undirbúningi í Austurríki og Hollandi. Í Svíþjóð og nokkrum öðrum Evrópuríkjum eru ákvæði um kynferðislega áreitni í jafnréttislögum og/eða í lögum um vinnuvernd, t.d. í Noregi. Innan Evrópusambandsins er nú unnið að sérstakri tilskipun um kynferðislega áreitni sem væntanlega mun einnig taka til Evrópska efnahagssvæðisins.

Í 6. gr. laga um jafnan rétt og jafna stöðu kvenna og karla, nr. 28/1991, segir að atvinnurekendum sé óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði og gildir það m.a. um vinnuaðstæður og vinnuskilyrði. Kærunefnd jafnréttismála hefur túlkað þetta ákvæði þannig að atvinnurekanda beri að sjá til þess að kynferðisleg áreitni viðgangist ekki á vinnustað. Í sænsku jafnréttislöggjöfinni eru hins vegar skýr ákvæði um kynferðislega áreitni, sbr. 6. og 22. gr. sænsku jafnréttislaganna (1991:433), sem hefur orðið til þess að stofnanir hafa í vaxandi mæli sett sér starfsreglur um það hvernig beri að stemma stigu við og taka á kynferðislegri áreitni.

Ekki þykir nauðsynlegt að svo stöddu að setja sérstaka löggjöf um kynferðislega áreitni, en tímabært þykir að setja ákvæði um kynferðislega áreitni í jafnréttislög og í vinnuverndarlöggjöfina eins og hér er lagt til. Í Svíþjóð og Noregi hefur slík lögfesting haft þau áhrif að stofnanir hafa orðið að taka á þessum málum af meiri festu en áður. Þegar slík ákvæði hafa verið lögfest verður brýnt að stofnanir komi sér upp skipulagðri meðferð eða leiðbeinandi starfsreglum fyrir mál af þessum toga og að markviss fræðsla um kynferðislega áreitni verði í boði, sbr. þingsályktunartillögu á 121. löggjafarþingi (40. mál). Starfsreglur stofnana um kynferðislega áreitni hafa yfirleitt bæði fyrirbyggjandi tilgang og er ætlað að leysa þau mál sem upp koma og ekki eru kærð.

Kynferðisleg áreitni var gerð refsiverð með lögum nr. 40/1992, um breytingu á almennum hegningarlögum. Ákvæði þar að lútandi er að finna í 198. gr., 2. mgr. 200. gr., 2. mgr. 201. gr. og 2. málsl. 1. mgr. 202. gr. hegningarlaganna.

Ekki er að finna í lögum nr. 40/1992 skilgreiningu á kynferðislegri áreitni. Í greinargerð með þeim lögum er að finna skilgreiningu sem að mati flutningsmanna er ekki nægjanlega skýr miðað við reynslu og rannsóknir á þessu fyrirbæri. Skilgreiningin í greinargerðinni er eftirfarandi: Um er að ræða háttsemi sem ekki telst slík misnotkun á líkama að hún komi í stað hefðbundins samræðis eða hafi gildi sem slíkt. Átt er við ýmiss konar káf, þukl og annars konar líkamlega snertingu og ljósmyndun af kynferðislegum toga. Þá segir í greinargerðinni að rétt þyki að veita slíkri háttsemi meiri athygli en áður og taka harðara á brotum. Ekki er gerð tillaga um að breyta fyrrnefndum ákvæðum almennra hegningarlaga þar sem rétt þykir að fá meiri reynslu af hvernig þau nýtast. Hér er lagt til að skilgreining á kynferðislegri áreitni verði lögbundin og að sú skilgreining, ef lögfest verður, verði lögð til grundvallar skýringu og túlkun þessara ákvæða almennra hegningarlaga til viðbótar við þá skilgreiningu sem er í greinargerðinni með lögum nr. 40/1992. Einnig skal bent á leiðbeiningarreglur Evrópusambandsins til nánari skýringar á kynferðislegri áreitni. Frá árinu 1992 hefur lítið reynt á fyrrnefnd ákvæði almennra hegningarlaga. Nýlega hafa þó fallið tveir dómar um kynferðislega áreitni. Athyglisvert er að í báðum dómunum er um karlmenn að ræða, þ.e. karlmenn að áreita karlmenn. Það er athyglisvert vegna þess að allar tiltækar kannanir benda til að konur verði mun oftar fyrir kynferðislegri áreitni en karlar.

Það er eindregin skoðun flutningsmanna að mikilvægt sé að lögfesta skilgreiningu á kynferðislegri áreitni. Í skilgreiningunni sem sett er fram í 1. gr. frumvarpsins er áhersla lögð á það megineinkenni kynferðislegrar áreitni að hegðunin er óvelkomin. Það er því mat einstaklingsins sem ræður því hvaða hegðun er viðurkennd og hvaða hegðun er óvelkomin. Kynferðisleg hegðun verður áreitni ef henni er haldið áfram þrátt fyrir að það hafi verið gefið skýrt í skyn að hún sé óvelkomin. Þó getur eitt tilvik talist kynferðisleg áreitni ef það er alvarlegt. Hér er m.a. stuðst við eftirfarandi skilgreiningu og útlistun Evrópusambandsins á kynferðislegri áreitni í starfsreglum frá 1992 (Code of practice: On measures to combat sexual harassment).

,,Kynferðisleg áreitni er óvelkomin kynferðisleg hegðun eða önnur kynbundin hegðun sem hefur áhrif á sjálfsvirðingu kvenna og karla á vinnustað. Þessi óvelkomna hegðun getur verið líkamleg, orðbundin eða myndræn. Kynferðisleg áreitni nær því yfir margs konar hegðun sem er óvelkomin, óskynsamleg og móðgandi fyrir viðkomandi; það hvort viðkomandi viðurkennir eða mótmælir slíkri hegðun af hálfu yfirmanns eða samstarfsmanns skiptir máli beint eða óbeint fyrir aðgang viðkomandi að starfsþjálfun, atvinnu, hvort starfi er haldið, stöðuhækkun, laun eða annað viðkomandi starfsumhverfi; og/eða hegðunin skapar óþægilegt, fjandsamlegt eða auðmýkjandi vinnuumhverfi fyrir þann sem hegðunin beinist að. Megineinkenni kynferðislegrar áreitni er að hegðunin er óvelkomin, og það er mat einstaklingsins sem ræður því hvaða hegðun er viðurkennd og hvaða hegðun er talin móðgandi. Kynferðisleg hegðun verður áreitni ef henni er haldið áfram þrátt fyrir að það hafi verið gefið skýrt í skyn að hegðunin sé óvelkomin. Þó getur eitt tilvik talist kynferðisleg áreitni ef það er nægilega alvarlegt. Það er fyrst og fremst það einkenni að hegðunin er óvelkomin sem aðgreinir kynferðislega áreitni frá vinalegri hegðun sem er velkomin og gagnkvæm.“

Rannsóknir í háskólum á Norðurlöndum og í Bandaríkjunum benda til að 10-20% kvenna verði fyrir kynferðislegri áreitni í háskólum, en allt upp í 40% þegar um æðri námsgráður er að ræða. Meðal karla eru tölurnar töluvert lægri. Samkvæmt könnun jafnréttisnefndar Helsinkiháskóla árið 1995 töldu 10,8% starfsfólks og 5,5% stúdenta sig hafa orðið fyrir kynferðislegri áreitni. Af þeim voru 78% starfsfólksins og 70% stúdentanna konur.

Bandarískar rannsóknir á vinnustöðum benda almennt til að um 40% kvenna og um 15% karla verði fyrir kynferðislegri áreitni á vinnustöðum en evrópsku tölurnar eru almennt tölu vert lægri eða 10-20% meðal kvenna. Skýringarnar á þessum mun eru að hluta til menningarlegar, en einnig getur verið um mismunandi skilgreiningar að ræða.

Í framkvæmdaáætlun til fjögurra ára um jafnrétti kynjanna frá árinu 1993 er gert ráð fyrir að í vinnuverndartilgangi verði staðið að könnun á kynferðislegri áreitni á vinnustöðum á Íslandi og umfangi hennar (liður 2.3.2). Á grundvelli könnunarinnar og þeirrar þekkingar, sem liggur fyrir hjá öðrum þjóðum, verði unnið markvisst að því að sporna við kynferðislegri áreitni á vinnustöðum. Þessi könnun hefur nú verið gerð og ekki þykir ástæða til að bíða lengur með að lögfesta bann við og skilgreiningu á kynferðislegri áreitni eins og hér er lagt til.

Í framkvæmdaáætlun til fjögurra ára fyrir árin 1998–2001 er í lið 3.15 fjallað um aðgerðir gegn kynferðislegri áreitni. Þar segir að félagsmálaráðuneytið muni beita sér fyrir því að unnin verði áætlun eða lagt fram frumvarp til laga sem hafi það að markmiði að útrýma kynferðislegri áreitni á vinnustöðum og í skólum.

Umræðan í þjóðfélaginu bendir ótvírætt til að töluvert vanti á að fólk skilji að kynferðisleg áreitni er einelti og mannréttindabrot sem ekki á að líða, hver sem í hlut á. Flest nágrannalanda okkar hafa brugðist markvisst við og hér er lagt til að svo verði gert.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er annars vegar lagt til að inn í jafnréttislögin komi skýrt bann við kynferðislegri áreitni á vinnustöðum og í skólum og að atvinnurekendur og yfirmenn skuli gera sérstakar ráðstafanir til að sporna við því að starfsfólk, nemar eða skjólstæðingar í trúnaðarsambandi verði fyrir kynferðislegri áreitni og annarri ósæmilegri framkomu á vinnustað eða í skólum. Gert er ráð fyrir að vitneskja atvinnurekenda sé forsenda bótaskyldu hans, þ.e. starfsmaður, nemi eða skjólstæðingur þarf að láta atvinnurekanda, yfirmann skóla eða stofnunar vita að hann verði fyrir kynferðislegri áreitni til að viðkomandi fái tækifæri til að beita öllum nauðsynlegum ráðstöfunum til að stöðva athæfið. Einungis ef hann gerir það ekki verði atvinnurekandi eða yfirmaður bótaskyldur þó að athafnir gerandans séu ætíð refsiverðar.

Hins vegar er hér verið að lögfesta skilgreiningu á kynferðislegri áreitni. Skilgreiningin er byggð á þeim megineinkennum kynferðislegrar áreitni sem reynsla og rannsóknir sýna að skipta meginmáli, þ.e. að um óvelkomna hegðun er að ræða að mati viðkomandi einstaklings, og að hegðunin er endurtekin þrátt fyrir það að gefið sé skýrt í skyn að hegðunin sé óvelkomin. Stuðst er m.a. við skilgreiningar og leiðbeiningarreglur Evrópusambandsins um kynferðislega áreitni. Eitt tilvik getur þó talist kynferðisleg áreitni ef það er nægilega alvarlegt og því þykir rétt að bæta því við skilgreininguna.

Með orðalaginu ,,annarri ósæmilegri framkomu“ er m.a. átt við einelti í víðari merkingu en einnig má benda á ákvæði 209. gr. almennra hegningarlaga um brot gegn blygðunarsemi.

Um 2. gr.

Í þessari grein er kveðið á um að atvinnurekendum, yfirmönnum, samstarfsmönnum og kennurum sé óheimilt að láta kvartanir um kynferðislega áreitni eða kynjamismunun bitna á starfi viðkomandi, námi, starfsöryggi, starfskjörum eða mati á árangri í starfi eða námi.

Greinin er efnislega svipuð 22. gr. sænsku jafnréttislaganna og skýrir sig sjálf.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að breyting verði gerð á c-lið 65. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980. Þetta ákvæði á sér samsvörun í norsku vinnuverndarlöggjöfinni (nr. 4/1977, sem var breytt með lögum nr. 2/1995, sbr. 1. mgr. i.f. 12. gr.) en þar segir að starfsmenn skuli ekki verða fyrir (utsettes for) kynferðislegri áreitni eða annarri ósæmilegri hegðun (annen utilbörlig optreden). Í greinargerð með norska frumvarpinu er vísað í það megineinkenni kynferðislegrar áreitni að það sé óvelkomin hegðun að mati þess sem fyrir henni verður og að slíkt ákvæði sé nauðsynlegt vegna vaxandi athygli á einelti og kynferðislegri áreitni í þjóðfélaginu. Vinnueftirlit ríkisins fagnar fram komnu ákvæði í umsögn sinni um frumvarpið.

Um 4. gr.

Lagt er til að lög þess taki þegar gildi þar sem um brýnt mál er að ræða sem væntanlega mun hafa mikið fyrirbyggjandi gildi, m.a. vegna þess að löggjöfin mun hvetja til þess að vinnustaðir komi sér upp skýrum reglum um mál er varða kynferðislega áreitni.