Nýting á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 538

Frumvarp til laga um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

I. KAFLI

Markmið, gildissvið og orðskýringar.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að stuðla að hagkvæmri nýtingu, sjálfbærni, aðgengi og uppbyggingu innviða og atvinnulífs á landi í eigu ríkisins að teknu tilliti til jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða. Nánar tiltekið eru markmið laganna einkum að:

a. auka samkeppni um úthlutun takmarkaðra gæða,

b. stuðla að faglegri áætlanagerð um nýtingu lands í eigu ríkisins,

c. tryggja eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins,

d. auka fjárfestingar í innviðum til að tryggja öryggi, upplifun gesta, nauðsynlega uppbyggingu og aðstöðu,

e. stuðla að útvistun á þjónustu eða uppbyggingu, einkum þegar ekki er um að ræða kjarnaverkefni á vegum hins opinbera,

f. vernda náttúruverndarsvæði og önnur viðkvæm svæði fyrir átroðningi.

Lögin takmarka ekki nýtingu óbeinna eignarréttinda á landi í eigu ríkisins.

2. gr.

Gildissvið.

Lög þessi taka til ráðstöfunar lands í eigu íslenska ríkisins og stofnana þess til atvinnutengdrar starfsemi. Nánar tiltekið er átt við ríkisaðila í A- og B-hluta ríkissjóðs.

Lögin taka til alls lands í eigu ríkisins og stofnana þess, óháð því hver fer með umsýslu þess, þ.m.t. ríkisjarða, þjóðlendna, þjóðgarða og friðlýstra svæða.

Lögin gilda ekki um:

a. samninga milli ríkisins, stofnana þess og sveitarfélaga,

b. sölu lands í eigu ríkisins,

c. ábúðar- eða landbúnaðarnot á jörðum eða landi eða leigu lóða undir frístundahús eða íbúðarhús,

d. leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis eða hagnýtingu á, í eða undir hafsbotni utan netlaga,

e. nýtingu á fasteignaréttindum, þ.m.t. vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum og lax- og silungsveiðiréttindum. Þá gilda lögin ekki um nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda.

3. gr.

Gildissvið gagnvart sveitarfélögum.

Lög þessi taka ekki til sveitarfélaga nema þegar ráðstafa á landi í eigu ríkisins þar sem sveitarfélög fara með tiltekin verkefni, umsýslu eða rekstur og ráðstöfunin nær viðmiðum fyrir auglýsingu skv. 14. gr. Sveitarfélögum er þó heimilt að beita lögunum í heild eða að hluta við ráðstöfun á landi í þeirra eigu.

4. gr.

Orðskýringar.

Merking orða í lögum þessum er sem hér segir:

1.

Atvinnutengd starfsemi: Þjónusta sem er veitt í atvinnuskyni gegn endurgjaldi.

2.

Auglýsingargögn: Skjöl sem leyfisveitandi lætur í té eða vísar til og lýsa eða ákvarða ráðstöfun lands á grundvelli laga þessara.

3.

Bjóðandi: Fyrirtæki sem lagt hefur fram tilboð.

4.

Friðlýst svæði: Svæði sem hafa verið friðlýst samkvæmt náttúruverndarlögum eða á grundvelli sérlaga.

5.

Fyrirtæki: Samheiti yfir þá sem gera, eða hafa hug á að gera, nýtingarsamning eða samning um rekstrar- eða sérleyfi. Samheitið er notað án tillits til rekstrarforms og getur því tekið jafnt til einstaklinga og lögaðila sem stunda atvinnutengda starfsemi.

6.

Leyfishafi: Samheiti yfir rekstrar- og sérleyfishafa.

7.

Leyfisveitandi: Sá ríkisaðili sem veitir leyfi eða gerir samning á grundvelli laga þessara.

8.

Nýtingarsamningur: Samningur við fyrirtæki sem veitir því heimild til þess að stunda atvinnutengda starfsemi á tilteknu svæði, sbr. 9. gr.

9.

Rekstrarleyfi eða rekstrarleyfissamningur: Skriflegur samningur, fjárhagslegs eðlis, þar sem rekstrarleyfishafi fær leyfi til að veita tiltekna þjónustu á nánar skilgreindu svæði, sbr. 7. gr.

10.

Rekstrarleyfishafi: Fyrirtæki sem hefur fengið rekstrarleyfi á grundvelli laga þessara.

11.

Ríkisaðili: Aðili sem fer með ríkisvald eða stofnun, sjóður eða fyrirtæki sem er að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkisins. Ríkisaðilar skiptast í A-, B- og C-hluta, sbr. lög um opinber fjármál.

12.

Ríkisjarðir: Jarðir í eigu ríkisins, opinberra stofnana og opinberra sjóða á vegum ríkisins.

13.

Sérleyfi eða sérleyfissamningur: Skriflegur samningur, fjárhagslegs eðlis, þar sem sérleyfishafi fær einn, eða með öðrum, afnot af landi í eigu ríkisins og einkarétt til þess að sinna atvinnutengdri starfsemi eða veita tiltekna þjónustu á viðkomandi landi, sbr. 6. gr.

14.

Sérleyfishafi: Fyrirtæki sem hefur fengið sérleyfi á grundvelli laga þessara.

15.

Þjóðlendur: Landsvæði utan eignarlanda þó að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi.

II. KAFLI

Almennar reglur.

5. gr.

Meginreglur um nýtingu lands.

Við meðferð á landi í eigu ríkisins skal lögð áhersla á skýra, skilvirka og hagkvæma nýtingu sem og gagnsæi, hlutlægni og jafnræði við ákvarðanatöku.

Ráðstöfun á grundvelli laga þessara skal taka mið af sjálfbærri þróun, varúðarsjónarmiðum og öðrum umhverfissjónarmiðum, ásamt því að dregið sé eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmda.

Hámarka skal eins og kostur er virði lands í eigu ríkisins með faglegri, traustri og hagkvæmri umsýslu.

Ráðstöfun skal vera í samræmi við forathugun skv. 10. gr. Þá skal taka mið af öðrum stefnum og áætlunum ríkisins á landsvísu eins og við á hverju sinni.

Óheimilt er öðrum en leyfishafa eða fyrirtæki sem hefur nýtingarleyfi að reka sambærilega atvinnutengda starfsemi á landsvæði þar sem gert er að skilyrði að fyrirtæki hafi samning um sérleyfi, rekstrarleyfi eða nýtingu.

6. gr.

Sérleyfi.

Með sérleyfi er átt við skriflegan samning, fjárhagslegs eðlis, þar sem sérleyfishafi fær einn, eða með öðrum, afnot af landi í eigu ríkisins og einkarétt til þess að sinna tiltekinni atvinnutengdri starfsemi á nánar skilgreindu svæði. Ef sérleyfishafar eru fleiri en einn á sama landsvæði má skipta nýtingunni með þeim, t.d. innan dags, milli daga, vikna eða mánaða. Skilgreina skal skiptinguna í auglýsingargögnum.

Sérleyfi getur verið veitt meðal annars til útvistunar á þjónustu sem ríkisaðilar myndu að öllu jöfnu sjá um eða til atvinnutengdrar starfsemi sem einkaaðilar hafa hug á að reka og ríkisaðilar myndu við venjulegar aðstæður ekki standa fyrir.

Sérleyfishafi ber alla áhættu af rekstri sínum og fær að jafnaði ekki sérstakt endurgjald frá leyfisveitanda. Réttur sérleyfishafa getur falist í að veita tiltekna þjónustu, hagnýta landið og innheimta endurgjald af viðskiptavinum sínum og fyrir aðra veitta þjónustu. Gjald sérleyfishafa til leyfisveitanda getur verið bæði fast leigugjald og gjald sem miðast við ákveðið hlutfall af veltu, sbr. 22. gr.

7. gr.

Rekstrarleyfi.

Með rekstrarleyfi er átt við skriflegan samning, fjárhagslegs eðlis, þar sem rekstrarleyfishafi fær leyfi til að veita tiltekna þjónustu á nánar skilgreindu svæði. Ekki skal takmarka fjölda rekstrarleyfishafa umfram það sem nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt.

8. gr.

Heimild til að gera sérleyfis- og rekstrarleyfissamninga.

Leyfisveitandi, í samráði við hlutaðeigandi ráðherra, skal óska eftir við ráðherra að heimildar sé aflað í heimildagrein fjárlaga ár hvert til að ráðstafa landi til afnota með sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningum sem ná viðmiðum fyrir auglýsingaskyldu skv. 14. gr., séu ekki til staðar heimildir í sérlögum til ráðstöfunar.

Þrátt fyrir 1. mgr. er leyfisveitanda heimilt, án sérstakrar lagaheimildar en með samþykki ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra, að gera sérleyfis- eða rekstrarleyfissamning ef áætlað verðmæti samningsins er jafnt eða undir 150 millj. kr. Verðmæti samnings skal reikna í samræmi við 14. gr.

Heimilt er að gera sérleyfis- eða rekstrarleyfissamninga meðal annars til að takmarka fjölda þeirra gesta sem komast að hverju sinni eða fjölda þeirra aðila sem reka sambærilega atvinnutengda starfsemi á viðkomandi svæði, t.d. vegna verndarmarkmiða, upplifunar gesta, hagkvæmni eða öryggis.

Samningstími skal ekki vera lengri en nauðsyn krefur vegna fyrirhugaðrar nýtingar eða eðlis hennar. Sérleyfi skal almennt ekki veitt til lengri tíma en 20 ára og rekstrarleyfi ekki til lengri tíma en 10 ára, nema sérstakar ástæður mæli með því. Heimilt er að framlengja samningstíma í tilviki sérleyfa til allt að 10 ára ef getið hefur verið um heimildina í auglýsingargögnum.

9. gr.

Nýtingarsamningur.

Ef þörf er á yfirsýn eða eftirliti með fyrirtækjum sem reka starfsemi á landi í eigu ríkisins, til að stuðla að markmiðum laga þessara, er heimilt að gera það að skilyrði fyrir starfseminni að fyrirtæki geri samning við viðkomandi ríkisaðila um nýtingu landsins.

Ráðherra skal í reglugerð tilgreina þau svæði þar sem krafist er nýtingarsamnings. Ráðherra skal setja samningsskilmála, reglur og skilyrði fyrir umræddri starfsemi sem fyrirtæki skulu samþykkja í umsóknarferli um nýtingarsamning. Í reglugerð skal koma fram frá hvaða tíma er óheimilt að reka atvinnutengda starfsemi á umræddu svæði án nýtingarsamnings. Sé annað ekki tekið fram í reglugerðinni skal vera óheimilt að reka atvinnutengda starfsemi á viðkomandi landsvæði, án nýtingarsamnings, fimm mánuðum frá birtingu hennar.

Heimilt er að innheimta fast aðstöðugjald fyrir nýtingarsamning og/eða miða gjald við kostnað vegna samningsgerðar, veitingu leyfa, umsjónar og eftirlits með starfseminni. Ráðherra ákveður fjárhæð gjaldsins og nánara fyrirkomulag gjaldtöku í reglugerð.

Nýtingarsamningur skal að jafnaði vera til þriggja ára en ráðherra er heimilt í reglugerð að skilgreina annan samningstíma á tilteknum svæðum. Ekki skal gera nýtingarsamninga til skemmri tíma nema fyrir því séu sérstakar ástæður.

Gætt skal að því að samningsferlið sé hvorki íþyngjandi né kostnaðarsamt fyrir fyrirtæki. Þá skulu samningsskilmálar vera hóflegir og ekki ganga lengra en nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt, t.d. um öryggi eða verndun landsvæða.

Ráðherra og ríkisaðilum er heimilt að koma upp rafrænu ferli fyrir umsóknir aðila sem hyggja á starfsemi innan marka lands í eigu ríkisins sem krefst nýtingarleyfis.

Ákvæði um nýtingarsamninga í lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum og lögum um Vatnajökulsþjóðgarð skulu ganga framar ákvæði þessu.

III. KAFLI

Áætlanagerð og mannvirki.

10. gr.

Áætlanagerð.

Áður en tekin er ákvörðun um að auglýsa sérleyfis- eða rekstrarleyfissamning, sem uppfyllir viðmið um auglýsingaskyldu, skal fara fram forathugun þar sem þörf er greind og valkostir metnir og bornir saman. Forathugun skal meðal annars taka til eftirfarandi atriða, eftir því sem við á:

1. Hvort þörf sé á því að takmarka fjölda þeirra gesta sem komast að hverju sinni eða fjölda þeirra aðila sem reka sambærilega atvinnutengda starfsemi á viðkomandi svæði, t.d. vegna verndarmarkmiða, upplifunar gesta, hagkvæmni eða öryggis.

2. Taka skal rökstudda afstöðu til þess hvers vegna rekstrar- eða sérleyfi er nauðsynlegt til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt og jafnframt hvort fyrirkomulagið hentar betur í viðkomandi tilviki.

3. Skilgreina skal nýtingu mannvirkja eða heimildir til að reisa mannvirki í samræmi við 11. og 12. gr. og, eftir því sem við á, taka afstöðu til þess hvernig fara á með mannvirki við lok samnings, sbr. 13. gr.

4. Hvaða skilmála þarf að setja til að tryggja að markmið laga þessara og þeirra laga sem kunna að gilda um hlutaðeigandi svæði séu uppfyllt.

5. Taka skal afstöðu til þess hversu margir rekstrar- eða sérleyfishafar skulu vera út frá þolmörkum eða öðrum eiginleikum svæðisins.

Við forathugun skal, eftir því sem við á, óska eftir umsögnum viðkomandi sveitarfélaga og annarra hlutaðeigandi stjórnvalda. Upplýsa skal aðila sem reka atvinnutengda starfsemi á tilteknu svæði um að áformað sé að ráðstafa landi með sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi með hæfilegum fyrirvara áður en ráðstöfunin er auglýst.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um forathugun, svo sem um efnisatriði og málsmeðferð hennar.

11. gr.

Nýting mannvirkja í eigu ríkisins.

Við forathugun í tilviki sérleyfis- eða rekstrarleyfissamnings eða í aðdraganda nýtingarsamnings skv. 9. gr. skal fara fram mat á því hvort þörf sé að veita leyfishöfum eða fyrirtækjum aðgang að mannvirkjum, eða öðrum fjárfestingum og aðstöðu, í eigu ríkisins. Gera skal sérstakan leigusamning um afnotin og skulu helstu skilmálar slíks samnings koma fram í auglýsingargögnum eða samningsskilmálum, sé þess kostur. Í samningnum skal gera kröfur um umgengni og viðhald þessara fjárfestinga og skal leyfishafa eða fyrirtæki að jafnaði vera óheimilt að veita öðrum heimild til að nýta þær, hvort sem er til láns eða framleigu, nema að fengnu samþykki leyfisveitanda.

12. gr.

Heimild til að reisa mannvirki.

Við forathugun skal fara fram mat á því hvort þörf sé á að veita sérleyfis- eða rekstrarleyfishafa heimild til þess að reisa mannvirki á landi í eigu ríkisins. Í tilviki rekstrarleyfa skal almennt ekki veita heimild til að reisa umfangsmikil mannvirki. Óheimilt er að veita fyrirtækjum sem gert hafa nýtingarsamning heimild til að reisa mannvirki, önnur en tímabundin og laus mannvirki.

Þegar leyfishafa er veitt heimild til að reisa mannvirki og aðra aðstöðu á landinu skal samhliða sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi gerður lóðarleigusamningur við leyfishafa, sem skal meðal annars innihalda ákvæði um gildistíma, skilyrði um framkvæmdahraða og skilyrði um viðhald á samningstíma. Helstu skilmálar lóðarleigusamnings skulu koma fram í auglýsingargögnum, sé þess kostur. Ráðherra getur í reglugerð útfært nánar þau skilyrði og skilmála sem fram eiga að koma í lóðarleigusamningi.

Leyfisveitandi skilgreinir í auglýsingargögnum leyfilega stærð mannvirkja, efni þeirra, útlit og önnur sambærileg atriði en leyfishafi greiðir fyrir alla vinnu við hönnun og eftir atvikum skipulagsgerð, nema sú vinna hafi farið fram á fyrri stigum. Mannvirki skal falla sem best að umhverfi, rýra sem minnst víðerni og valda ekki gróður- eða jarðvegseyðingu umfram það sem nauðsynlegt er. Leyfishafa er skylt að reisa mannvirkið með hagkvæmum hætti.

Mannvirki skulu vera í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Leyfishafi ber kostnað og ábyrgð á að fengin séu öll tilskilin leyfi fyrir mannvirkjum og annarri aðstöðu.

Mannvirkið verður í eigu leyfishafa á samningstíma en taka skal afstöðu til þess í lóðarleigusamningi hvort og að hvaða marki honum er heimilt að veita öðrum heimild til að nýta það, hvort sem er til láns eða leigu.

Ríkissjóður eða eftir atvikum leyfisveitandi hefur forkaupsrétt að mannvirkinu og annarri aðstöðu leyfishafa á landinu. Frestur til að svara forkaupsréttartilboði skal vera 60 dagar frá því að tilboðið barst.

13. gr.

Lok lóðarleigu.

Samningstími lóðarleigu skal taka mið af tímalengd rekstrar- eða sérleyfis. Ef rekstrar- eða sérleyfissamningi er rift, hann rennur sitt skeið á enda eða fellur niður af öðrum ástæðum á meðan lóðarleigusamningur er í gildi er ráðherra heimilt að taka mannvirki og aðra aðstöðu leigunámi til að tryggja áframhaldandi rekstur á svæðinu. Leyfisveitanda er heimilt að framleigja mannvirkið öðrum, án samþykkis leyfishafa, en leyfisveitandinn ber áfram ábyrgð á efndum samningsins. Ef aðilar koma sér ekki saman um leiguverð skal það ákveðið samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms.

Ef ekki er um annað samið skal leyfishafi fjarlægja á eigin kostnað laus mannvirki og ummerki vegna starfseminnar við samningslok. Ef um er að ræða varanlega aðstöðu skal koma fram í auglýsingargögnum eða lóðarleigusamningi hvernig fara skuli með mannvirki, aðra aðstöðu og landbætur við leigulok. Taka skal afstöðu til þess í forathugun hvaða innlausnaraðferð verður fyrir valinu. Ráðherra er heimilt í reglugerð að mæla nánar fyrir um yfirfærslu mannvirkis við lok lóðarleigu og útfærslur á innlausnaraðferðum út frá ákveðnum skilyrðum og miðað við tilteknar aðstæður.

IV. KAFLI

Auglýsingaskylda, aðferðir og hagstæðasta verð.

14. gr.

Viðmiðanir fyrir auglýsingaskyldu.

Leyfisveitanda er ávallt skylt að auglýsa sérleyfissamninga.

Leyfisveitanda er skylt að auglýsa rekstrarleyfissamning ef áætlað verðmæti samningsins, án virðisaukaskatts, er jafnt eða meira en 15 millj. kr. eða samningur er til lengri tíma en þriggja ára.

Verðmæti samnings skal taka mið af áætluðum heildarbrúttótekjum af starfsemi leyfishafans sem til verða á gildistíma samningsins, án virðisaukaskatts, samkvæmt mati leyfisveitanda. Áætlað verðmæti rekstrarleyfis skal reiknað út með hlutlægum hætti.

Heimilt er að breyta fjárhæðum skv. 2. mgr. og skv. 2. mgr. 8. gr. annað hvert ár í samræmi við breytingar á vísitölu neysluverðs, í fyrsta sinn 2023. Heimilt er að uppfæra þessar fjárhæðir þannig að þær standi á heilu þúsundi. Ráðherra skal með hæfilegum fyrirvara auglýsa opinberlega breytingar á viðmiðunarfjárhæðum.

Þegar ráðstöfun er skipt upp í fleiri sjálfstæða samninga skal miða við samanlagt virði þeirra allra. Óheimilt er að skipta upp samningum í því skyni að ráðstöfun verði undir viðmiðum fyrir auglýsingaskyldu, nema slíkt sé réttlætanlegt á grundvelli hlutlægra ástæðna.

15. gr.

Ráðstöfun sem ekki nær auglýsingaskyldu.

Við ráðstöfun rekstrarleyfis sem nær ekki þeim viðmiðunum sem tilgreind eru í 14. gr. skal ávallt gæta að hagkvæmni og gera samanburð meðal sem flestra sem kynnu að hafa áhuga á ráðstöfuninni ásamt því að gæta að meginreglum um jafnræði og gagnsæi.

16. gr.

Meginreglan um hagstæðasta verð.

Sérleyfi og rekstrarleyfi skal ráðstafað á grundvelli hagstæðasta verðs. Ef ráðstöfun er auglýst í samræmi við ákvæði laga þessara er það tilboð hagstæðast sem er hæst að fjárhæð eða með besta hlutfall milli verðs og gæða, nema aðeins eitt gilt tilboð berist. Við þær aðstæður skal leyfisveitandi auglýsa samning á nýjan leik til þess að tryggja samkeppni um gæðin. Höfnun tilboðs við þessar aðstæður veitir bjóðanda ekki rétt til bóta. Leyfisveitanda er þó heimilt að ganga til samninga við bjóðanda ef hann hefur í aðdraganda auglýsingar látið óháðan sérfræðing meta áætlað markaðsverð samnings og tilboðið er jafnt eða hærra en það mat. Ef áætlað markaðsverð er ákveðið á verðbili skal tilboðið vera jafnt eða hærra en meðaltal verðbilsins.

Ef ráðstöfun rekstrarleyfis nær ekki viðmiðum fyrir auglýsingaskyldu skv. 14. gr. og leyfisveitandi nýtir ekki auglýsingaferli laga þessara er skylt að láta óháðan sérfræðing meta áætlað markaðsverð samnings, nema fyrirsjáanlegt sé að verðmæti samnings sé undir 3 millj. kr. og samningur er til skemmri tíma en tveggja ára. Ef álit hins óháða sérfræðings er á tilteknu verðbili telst hagstæðasta verð vera meðaltal verðbilsins. Óheimilt er að taka tilboði sem er undir áætluðu markaðsverði.

Ráðherra er heimilt í reglugerð að útfæra nánar hvernig reikna á út hagstæðasta verð samkvæmt þessari grein.

17. gr.

Auglýsingaferli.

Þegar sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningur er auglýstur skal öllum gefinn kostur á að leggja fram tilboð. Auglýsingaferlið má vera í tveimur þrepum þar sem í fyrra þrepi er tekin afstaða til þess hvort fyrirtæki uppfylli hæfiskröfur og í seinna þrepinu er tekin afstaða til gildra og aðgengilegra tilboða.

Heimilt er að viðhafa samkeppnisviðræður, hönnunarsamkeppni, samkeppnisútboð og samningskaup, að uppfylltum skilyrðum laga um opinber innkaup.

V. KAFLI

Auglýsingargögn og auglýsingaskylda.

18. gr.

Almennir skilmálar.

Auglýsingargögn skulu innihalda allar nauðsynlegar upplýsingar til að fyrirtæki sé unnt að gera tilboð. Eftirfarandi atriði skulu koma fram, eftir því sem við á:

1. Lýsing á leyfi eða nýtingu á tilteknu landi, þeirri starfsemi sem má sinna og þeim takmörkunum sem eru á landnýtingu.

2. Nafn leyfisveitanda, kennitala og allar upplýsingar um samskipti við umsjónaraðila auglýsingaferlisins.

3. Framsetning tilboða.

4. Upptalning á auglýsingargögnum.

5. Tilboðstími og hvenær tilboð verða opnuð.

6. Gildistími samnings.

7. Gildistími tilboða.

8. Gögn til sönnunar á fjárhagslegri og tæknilegri getu sem fyrirtæki skal leggja fram eða kann að verða krafið um, sbr. 21. gr.

9. Meðhöndlun fyrirspurna.

10. Afhendingarskilmálar.

11. Á hvaða tungumáli eða tungumálum skuli skila tilboðum.

12. Forsendur fyrir vali tilboða.

13. Frestur leyfisveitanda til að taka tilboði.

14. Lýsing á þeim skyldum sem hvíla munu á leyfishafa á samningstímanum, þ.m.t. skyldur til viðhalds mannvirkja og annarrar aðstöðu.

15. Skilmálar um nýtingu mannvirkis eða heimild til að reisa mannvirki eða aðra aðstöðu, lok samnings, ráðstöfun eigna o.fl.

19. gr.

Auglýsing leyfa.

Auglýsingar vegna samninga sem ná viðmiðunarmörkum skv. 14. gr. skal birta rafrænt á sameiginlegum vettvangi sem ráðherra mælir fyrir um í reglugerð. Í auglýsingu skulu koma fram nægilega miklar upplýsingar til að áhugasamir aðilar geti tekið afstöðu til þess hvort þeir hyggist taka þátt í ferlinu.

Leyfisveitandi skal án endurgjalds veita beinan rafrænan aðgang að auglýsingargögnum frá og með birtingardegi auglýsingar. Í auglýsingu skal koma fram hvar hægt sé að nálgast auglýsingargögn rafrænt.

20. gr.

Framlagning og opnun tilboða.

Tilboðum skal skilað og þau opnuð rafrænt. Eftir lok tilboðsfrests skal tilkynna fyrirtækjum um nafn hvers bjóðanda og heildartilboðsupphæð. Ráðherra setur í reglugerð nánari kröfur sem tryggja gagnsæi og jafnræði við rafræna móttöku tilboða.

Frestur til að skila tilboðum skal vera nægjanlega langur til að fyrirtæki geti undirbúið tilboð. Í tilviki rekstrarleyfissamninga skal fresturinn ekki vera skemmri en 20 almanaksdagar frá birtingu auglýsingar. Í tilviki sérleyfissamninga skal fresturinn ekki vera skemmri en 45 almanaksdagar frá birtingu auglýsingar.

Hafi svar við tilboði ekki borist innan þess frests sem er tilgreindur í auglýsingargögnum er bjóðandi ekki lengur bundinn af tilboði sínu. Þegar leyfisveitanda er ekki unnt að taka afstöðu til tilboða innan gildistíma þeirra er heimilt að óska eftir því að bjóðendur framlengi tilboð sín í stuttan tíma.

VI. KAFLI

Hæfiskröfur og val á tilboði.

21. gr.

Hæfiskröfur.

Fjárhagsstaða bjóðanda skal vera það trygg að hann geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi. Í því skyni er heimilt að gera kröfu um tiltekið hlutfall milli eigna og skulda. Heimilt er að krefjast hvers konar trygginga sem nauðsynlegar eru til að tryggja efndir samnings. Gera skal strangar kröfur um fjárhagslega burði bjóðenda ef reisa þarf mannvirki á landinu.

Tæknileg og fagleg geta bjóðanda skal vera það trygg að hann geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi. Þá skal hún vera það trygg að bjóðandi geti uppfyllt skilyrði auglýsingargagna um upplifun gesta og öryggi, og eftir atvikum verndarmarkmið og önnur atriði sem varða umhverfið og almannarétt. Til þess að tryggja framangreind atriði er heimilt að setja skilyrði þess efnis að bjóðandi hafi yfir að ráða nauðsynlegum mannauði, tækniúrræðum og reynslu til að framkvæma samning, eftir atvikum í samræmi við viðeigandi gæðastaðla.

Hæfiskröfur skulu vera gagnsæjar, hlutlægar og málefnalegar.

Um ástæður til útilokunar vegna persónulegra aðstæðna skal taka mið af lögum um opinber innkaup.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um kröfur sem gerðar eru til sönnunar á fjárhagslegri stöðu og tæknilegri getu fyrirtækis, þ.m.t. hvaða gagna má krefjast afhendingar á til að færa sönnur á þessi atriði.

22. gr.

Meginreglur um efni verðtilboðs.

Leyfisveitandi getur ákveðið að leyfishafi greiði gjald til ríkisins sem getur verið leigugjald og/eða gjald í hlutfalli við veltu leyfishafa á samningstímabilinu. Leigugjaldið skal taka verðlagsbreytingum í samræmi við ákvæði samnings.

Leyfisveitanda er heimilt að skilgreina fyrir fram fast leigugjald af landinu, og eftir atvikum mannvirkjum, sem leyfishafa er heimilt að nýta á samningstímanum. Í þeim tilvikum er verðtilboð bjóðanda eingöngu í formi hlutfalls af veltu og skal tilboð þess bjóðanda sem býður hæsta veltuhlutfallið vera talið hæst að fjárhæð, að því gefnu að tilboðið sé hvorki ógilt né óaðgengilegt.

Ef ekki er skilgreint fast árlegt leigugjald skal heildartilboðsupphæð vera samtala annars vegar boðins leigugjalds fyrir land, og eftir atvikum mannvirki, og hins vegar margfeldis af boðnu veltuhlutfalli og veltu sem leyfisveitandi skal áætla á rökstuddan hátt.

Leyfisveitanda er heimilt að mæla fyrir um hámark þess gjalds sem leyfishafi má innheimta fyrir atvinnutengda starfsemi. Hámarkið skal skilgreint með hlutlægum og gagnsæjum aðferðum.

Verðtilboð bjóðenda skulu taka mið af þeirri áhættu sem skilmálar og skilyrði í auglýsingargögnum fela í sér.

23. gr.

Val á tilboði.

Velja skal fjárhagslega hagkvæmasta tilboð á grundvelli hæsta verðs eða besta hlutfalls milli verðs og gæða. Í síðarnefnda tilvikinu skulu forsendur fyrir vali tilboðs tengjast efni samnings og geta þær meðal annars náð yfir skipulagningu, menntun, hæfi og reynslu starfsfólks sem framkvæma á samninginn, gæði þjónustu við viðskiptavini og leyfishafa meðan á samningstíma stendur og þætti sem snerta umhverfis-, gæða- og öryggismál. Þá er heimilt að taka tillit til þess ef bjóðandi hefur haft frumkvæði að því verkefni sem boðið er út eða ef bjóðandi hefur áður sinnt uppbyggingu eða annarri fjárfestingu á viðkomandi landsvæði eða nálægum svæðum. Greina skal hlutfallslegt vægi hverrar forsendu sem liggur til grundvallar vali á fjárhagslega hagkvæmasta tilboði, nema þegar val á tilboði byggist eingöngu á verði.

Tilboð bjóðanda skal þannig úr garði gert að hann geti staðið við það og að reksturinn beri sig.

Tilboð skal talið ógilt ef það er í ósamræmi við auglýsingargögn, berst of seint, ef sönnun er fyrir leynilegu samráði eða ef forsendur þess teljast óeðlilegar. Tilboð telst óaðgengilegt og ekki uppfylla skilmála ef það er lagt fram af bjóðanda sem skortir nauðsynlegt hæfi eða dugir bersýnilega ekki, án verulegra breytinga, til að mæta þörfum leyfisveitanda, eins og þær eru tilgreindar í auglýsingargögnum. Tilboð sem uppfylla ekki skilyrði um hagstæðasta verð skv. 16. gr. eru einnig óaðgengileg.

Tilboð skal samþykkja skriflega innan gildistíma þess og er þá kominn á bindandi samningur á grundvelli auglýsingargagna og tilboðs bjóðanda. Tilkynna skal öllum bjóðendum um þessa ákvörðun rafrænt eins fljótt og hægt er. Leyfisveitandi skal rökstyðja ákvörðun sína ef bjóðandi óskar eftir því innan 14 daga frá því að tilkynning var send.

Leyfisveitanda er heimilt að hafna öllum tilboðum standi málefnalegar ástæður til þess eða hafi almennar forsendur fyrir ráðstöfuninni brostið. Leyfisveitandi skal rökstyðja ákvörðun sína um að hafna öllum tilboðum.

24. gr.

Samningsskilyrði.

Í sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi skal setja þau skilyrði sem eru nauðsynleg fyrir samfellda framkvæmd samningsins á samningstíma. Þá skal setja starfseminni nauðsynleg skilyrði til að tryggja samræmi við forathugun og aðrar reglur sem máli skipta. Skilgreina skal við hvaða aðstæður er heimilt að rifta eða segja upp samningi einhliða en að öðru leyti fer eftir almennum reglum. Gera skal strangar kröfur til gæða-, umhverfis- og öryggismála þegar við á. Samningsskilyrði samkvæmt þessu ákvæði skulu koma fram í auglýsingargögnum.

Á samningstíma ber leyfishafi ábyrgð á því að aflað sé allra viðeigandi leyfa fyrir þeirri starfsemi sem fer fram á landinu, t.d. starfs- og rekstrarleyfa, og að viðeigandi leyfi séu í gildi á samningstímanum. Hafi leyfishafi ekki viðeigandi leyfi er leyfisveitanda heimilt að rifta samningi. Áður en kemur til riftunar samningsins skal gefa leyfishafanum hæfilegan frest til úrbóta, nema úrbótafrestur sé þýðingarlaus.

Ef rekstur leyfishafa er stöðvaður samkvæmt ákvörðun leyfishafa eða af opinberum eftirlitsaðilum réttlætir það fyrirvaralausa riftun samningsins. Hið sama gildir ef bú leyfishafa er tekið til gjaldþrotaskipta, hann hefur fengið heimild til nauðasamninga eða greiðslustöðvunar eða er í annarri sambærilegri stöðu.

Ef um er að ræða samning til lengri tíma en tíu ára skal í auglýsingargögnum skilgreina með hvaða hætti aðilar geta óskað eftir endurskoðun á samningsfjárhæðum. Slíkir skilmálar skulu kveða á um umfang og eðli mögulegra breytinga og skilyrða fyrir þeim en almennt skal ekki vera heimilt að endurskoða samning fyrr en að tíu árum liðnum. Heimilt er að kveða á um að aðilar leysi úr ágreiningi um endurskoðun verðákvæða samningsins með bindandi hætti án aðkomu dómstóla en niðurstöður viðkomandi úrlausnaraðila skulu birtar opinberlega.

VII. KAFLI

Ýmis ákvæði.

25. gr.

Skyldur ráðherra og reglugerðarheimild.

Ráðherra skal stuðla að því að gerð sérleyfis- og rekstrarleyfissamninga á landi ríkisins sé með gagnsæjum, hagkvæmum og markvissum hætti í samræmi við markmið laga þessara. Ráðherra skal veita leyfisveitendum og ríkisaðilum aðstoð og leiðbeiningar um auglýsingar og samningsgerð eftir því sem þörf krefur. Ráðherra má fela ríkisaðila sem hefur þekkingu á þessu sviði að sinna umræddu leiðbeiningarhlutverki og getur ríkisaðilinn jafnframt aðstoðað og annast gerð auglýsingar og auglýsingargagna fyrir leyfisveitendur.

Ráðherra er í reglugerð heimilt að mæla fyrir um nánari framkvæmd laga þessara, þar á meðal um:

1. Þau svæði þar sem krafist er samnings um nýtingu lands, sbr. 9. gr. Skilgreina skal umrædd svæði og þá samningsskilmála, reglur og skilyrði sem umrædd starfsemi þarf að uppfylla. Kveða má á um fjárhæð gjalds vegna slíkrar samningsgerðar.

2. Efnisatriði forathugunar og málsmeðferð við gerð hennar, sbr. 10. gr.

3. Þá skilmála, skilyrði og kröfur sem skal mæla fyrir um í lóðarleigusamningi við leyfishafa, þ.m.t. hvernig fara skuli með mannvirki við lok lóðarleigu og útfærslu á innlausnaraðferðum út frá ákveðnum skilyrðum og miðað við tilteknar aðstæður, sbr. 12. gr. og 13. gr.

4. Hvernig reikna skuli út hagstæðasta verð, sbr. 16. gr.

5. Upplýsingar sem skulu koma fram í auglýsingum og um birtingu slíkra auglýsinga, sbr. 19. gr.

6. Kröfur sem tryggja gagnsæi og jafnræði við rafræna móttöku tilboða, sbr. 20. gr.

7. Kröfur sem gerðar eru til sönnunar á fjárhagslegri stöðu og tæknilegri getu fyrirtækis, þ.m.t. hvaða gagna má krefjast afhendingar á til að færa sönnur á þessi atriði, sbr. 21. gr.

8. Með hvaða hætti leyfisveitandi telst hafa fullnægt skyldum sínum samkvæmt lögunum, þ.m.t. um hvort og þá hvaða miðlæga ríkisstofnun aðstoðar og annast gerð auglýsingar og auglýsingagagna fyrir leyfisveitendur, sbr. 25. gr.

26. gr.

Tekjur af samningum.

Tekjur af samningum samkvæmt lögum þessum renna í ríkissjóð nema í þeim tilvikum þegar samningar tengjast beint lögbundnu hlutverki eða kjarnaverkefnum viðkomandi leyfisveitanda. Þegar svo stendur á skal fara fram mat á því, sem ráðherra staðfestir, að hve miklu leyti tekjur af samningi renna til leyfisveitanda sem verja skal til uppbyggingar innviða, landbóta, umsjónar, eftirlits, skipulagsáætlanagerðar og annarra sambærilegra verkefna vegna lands í eigu ríkisins.

27. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Lögin gilda eingöngu um samninga um ráðstafanir á landi í eigu ríkisins sem gerðir eru eftir gildistöku laganna.

28. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1.

Lög um þjóðgarðinn á Þingvöllum, nr. 47/2004: Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. a laganna:

a. Í stað 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Óheimilt er að reka atvinnutengda starfsemi í þjóðgarðinum án tímabundins nýtingarsamnings um slíka starfsemi við Þingvallanefnd. Slík starfsemi skal rekin í samræmi við atvinnustefnu þjóðgarðsins. Í samningnum skal setja þau skilyrði fyrir starfseminni sem talin er þörf á, meðal annars vegna verndarmarkmiða þjóðgarðsins og samræmis við atvinnustefnu.

b. Við bætist ný málsgrein, sem verður 4. mgr., svohljóðandi:

Um rekstrarleyfissamninga, sérleyfissamninga, auglýsingu þeirra og framkvæmd að öðru leyti fer eftir lögum um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Hugtökin nýtingarsamningur, rekstrarleyfissamningur og sérleyfissamningur í þessu lagaákvæði skulu hafa sömu þýðingu og í fyrrgreindum lögum.

2.

Lög um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007: Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. a laganna:

a. Í stað 1. mgr. koma fjórar nýjar málsgreinar, svohljóðandi: Óheimilt er að reka atvinnutengda starfsemi í þjóðgarðinum án tímabundins nýtingarsamnings um slíka starfsemi við Vatnajökulsþjóðgarð. Slík starfsemi skal rekin í samræmi við atvinnustefnu þjóðgarðsins og ákvæði stjórnunar- og verndaráætlunar. Í samningnum skal setja þau skilyrði fyrir starfseminni sem talin er þörf á, meðal annars vegna verndarmarkmiða þjóðgarðsins og samræmi við atvinnustefnu og stjórnunar- og verndaráætlun. Ráðherra skal mæla nánar fyrir um slík skilyrði, málsmeðferð og gerð samninga samkvæmt ákvæði þessu í reglugerð.

b. 2. mgr. orðast svo:

Um rekstrarleyfissamninga, sérleyfissamninga, auglýsingu þeirra og framkvæmd að öðru leyti fer eftir lögum um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Hugtökin nýtingarsamningur, rekstrarleyfissamningur og sérleyfissamningur í þessu lagaákvæði skulu hafa sömu þýðingu og í fyrrgreindum lögum.

Ákvæði til bráðabirgða.

Eigi síðar en fimm árum frá gildistöku laga þessara skal ráðherra hafa lokið greiningu á landi í eigu íslenska ríkisins og skilað skýrslu þar sem gerð er grein fyrir niðurstöðum greiningarinnar. Í skýrslunni skal meðal annars lýsa eftirfarandi:

1. Umfangi og eðli þeirrar nýtingar sem fyrirhuguð er á einstökum landsvæðum.

2. Verndargildi landsvæða og umfangi friðlýstra svæða.

3. Umfangi og eðli almannaréttar.

4. Landnýtingu, mannvirkjagerð og öðrum innviðaframkvæmdum á svæðinu.

5. Þolmörkum, uppbyggingarþörfum og kröfum um aðgengi.

Við greininguna skal samráð eiga sér stað við hlutaðeigandi ráðuneyti og stofnanir og eftir atvikum aðra hagaðila.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Fjölgun ferðamanna hér á landi hefur aukið áhuga og ásókn þjónustuaðila inn á landsvæði þar sem ferðamenn geta upplifað náttúru Íslands. Þetta á við um hvers konar landsvæði, svo sem friðlýst svæði, þjóðlendur og önnur svæði í eigu ríkisins. Ferðaþjónustan hefur hagnýtt þessi landsvæði og náttúruperlur, oftast án sérstaks endurgjalds, meðal annars til hellaferða, íshellaferða, ísklifurs, fjallaklifurs, fjórhjólaferða, jöklaferða, snjósleðaferða og bátsferða. Í tengslum við þetta hefur um nokkurt skeið verið til skoðunar að nýta svokallaða sérleyfissamninga til að byggja upp og vernda land ríkisins með markvissri uppbyggingu og gagnsærri og skilvirkri stýringu. Talið er að vönduð umgjörð um slíka samninga geti einnig komið að góðum notum við ýmsa aðra nýtingu á landi eða auðlindum í eigu ríkisins en þá sem tengist ferðaþjónustu. Sem dæmi má nefna námuréttindi, vatnsréttindi eða jafnvel orkuvinnslu, svo sem vegna lands undir vindmyllur. Í núverandi löggjöf er ekki að finna sérstakan ramma eða umgjörð um slíka samninga vegna nýtingar á landi í atvinnuskyni.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið skipaði sérstakan starfshóp í júní 2017 til að vinna tillögur um almennan lagaramma um nýtingu á landi í eigu ríkisins. Markmið starfshópsins var að setja fram tillögur um hvernig best yrði staðið að úthlutun á heimildum til hvers kyns nýtingar á landi og náttúruperlum í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Starfshópurinn skilaði skýrslu 23. júní 2020 sem kynnt var í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is, sbr. mál nr. S-134/2020. Megintillaga starfshópsins var að mótaðar yrðu reglur vegna landsvæða og innviða í eigu ríkisins sem byggðust á þrenns konar megingerðum nýtingarleyfa og var í því sambandi meðal annars horft til lagaumhverfisins í Noregi og á Nýja-Sjálandi. Meginreglan yrði sú að aðgangur yrði opinn að landsvæðum í eigu hins opinbera nema þar sem nýtingarréttur hefði verið veittur samkvæmt sérstökum nýtingarsamningum sem kveða á um að heimilt sé að takmarka slíkan aðgang.

Þær tegundir nýtingarleyfa sem lagðar voru til í skýrslunni voru nefndar sérleyfi, rekstrarleyfi og starfsleyfi. Sérleyfi fælist í langtímanýtingarrétti til uppbyggingar og reksturs tiltekinna svæða að undangengnu útboði. Samningstími gæti verið frá árum til áratuga, eftir uppbyggingarþörf á viðkomandi svæði. Rekstrarleyfi fælist að jafnaði í aðgangi að fjárfestingum og innviðum í eigu ríkisins á grundvelli útboðs eða auglýsingar. Um væri að ræða einfaldari samning en sérleyfissamning, auk þess sem samningstími væri almennt styttri. Í svokölluðu starfsleyfi fælist aðgangur og heimild einkaaðila til að stunda tiltekinn atvinnurekstur á landsvæði í eigu ríkisins. Slík leyfi yrðu veitt á grundvelli einfaldara regluverks en ætti við um sérleyfi og rekstrarleyfi og samningstími yrði ekki til lengri tíma en nokkurra ára. Loks var lögð áhersla á það í skýrslunni að úthlutun fyrrgreindra leyfa byggðist á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni.

Meginmarkmið starfshópsins var einkum að móta forsendur rammalöggjafar um sérleyfissamninga. Markmið tillagna var ekki að hafa áhrif á eða útfæra nánar almannaréttinn eins og hann hefur verið skilgreindur. Tillögurnar sneru því fyrst og fremst að því hvaða form á sérleyfi eða leyfisskyldu er heppilegast hér á landi út frá aðstæðum hverju sinni.

Frumvarp þetta er samið á vegum fjármála- og efnahagsráðuneytisins og byggist á þeim sjónarmiðum sem fram koma í fyrrnefndri skýrslu starfshóps um nýtingu á landi í eigu ríkisins. Leitað var til Lagastofnunar Háskóla Íslands um ráðgjöf við gerð frumvarpsins og kom Víðir Smári Petersen, dósent við lagadeild Háskóla Íslands, að samningu þess af hálfu stofnunarinnar. Við vinnslu frumvarpsins var einnig haft samráð við forsætisráðuneytið, umhverfis- og auðlindaráðuneytið og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði heildarlög um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Í I. kafla frumvarpsins er fjallað um markmið laganna, gildissvið þeirra og orðskýringar. Í II. og III. kafla koma fram helstu efnisreglur frumvarpsins, þar sem meðal annars er gerð grein fyrir þeim þremur tegundum samninga sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þ.e. sérleyfissamningum, rekstrarleyfissamningum og nýtingarsamningum. Þá er lagt til að nýting lands verði ákveðin að undangenginni vandaðri áætlanagerð þar sem þörf og valkostir fyrir hvert svæði eru metnir sérstaklega. Í IV.–VI. kafla eru ítarlegar reglur um auglýsingaskyldu, aðferðir við auglýsingu o.fl. Loks eru í VII. kafla ákvæði um skyldur ráðherra og reglugerðarheimild og hvernig fara eigi með tekjur af samningum á grundvelli laganna.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Eftir að fjöldi erlendra ferðamanna sem sækja landið heim margfaldaðist hefur efnahagslegt mikilvægi íslenskrar náttúru stóraukist. Fyrir vikið hafa hagsmunir þjóðarinnar er varða nýtingu landsvæðis breyst. Stýring á aðgengi að áhugaverðum stöðum í náttúrunni er jafnan fylgifiskur fjölgunar ferðamanna. Með vaxandi umfangi ferðaþjónustu í heiminum hefur færst í vöxt að lönd setji reglur um fyrirkomulag aðgangs að vinsælum ferðamannastöðum og takmarkanir á honum. Til eru nokkrar útfærslur á aðgangstakmörkunum en þeim má í meginatriðum skipta í tvennt, annars vegar opinn aðgang sem byggist á samfélagslegri stjórnun og hins vegar úthlutun sérleyfa á markaði. Tvö lönd hafa einkum verið skoðuð í þessu samhengi, þ.e. Noregur og Nýja-Sjáland. Nálgun þessara landa rammar inn þá möguleika sem eru fyrir hendi til að stýra ágangi ferðamanna um landsvæði, þ.e. stýra umfangi skipulagðrar starfsemi og úthlutun sérleyfa.

Aðstæður á Íslandi eru um margt ólíkar aðstæðum í öðrum löndum. Noregur er t.d. mjög stórt land og vegalengdir milli staða miklar. Aðgengi að þjóðgörðum í Noregi er oft erfitt og umferð sætir mikilli takmörkun. Torvelt getur verið fyrir stóra hópa að koma sér fyrirhafnarlaust og á skjótan hátt á milli þeirra staða sem helst eru taldir til náttúruperla í Noregi. Þessi skilyrði skapa í sjálfu sér náttúrulegar takmarkanir fyrir átroðningi og ofnýtingu jafnvel þótt aðgengi einstaklinga sé háð óverulegum takmörkunum.

Á Íslandi er hins vegar hægt að heimsækja og upplifa tugi sérstæðra staða og náttúruperla samdægurs. Stórir hópar ferðamanna, t.d. úr skemmtiferðaskipum sem almennt hafa mjög skamma viðdvöl á landinu, auk farþega sem millilenda hérlendis, nýta sér þetta auðvelda aðgengi til að skoða marga áhugaverða staði á skömmum tíma.

Færa má gild rök fyrir því að aðstæður hérlendis hafi leitt til þess að náttúruperlur í alfaraleið hafi orðið fyrir meiri átroðningi og ofnýtingu en t.d. gildir um land eins og Noreg. Þetta má bersýnilega sjá á stöðum eins og við Geysi og Gullfoss. Hið auðvelda aðgengi hefur leitt til þess að margir ferðamannastaðir eru komnir að þolmörkum bæði vegna átroðnings og vegna skorts á viðeigandi innviðum til að unnt sé að taka á móti hinum mikla fjölda ferðamanna sem sækja þessa staði heim.

Önnur lönd eins og Nýja-Sjáland og Kanada hafa valið að beita markaðslausnum eins og sérleyfum til að stýra aðgengi ferðamanna og nýta þannig land og byggja upp á ábyrgan hátt. Á Nýja-Sjálandi eru veitt nýtingarleyfi til að tryggja verndarhagsmuni, sjálfbæra nýtingu og afgjald til hins opinbera af landi í eigu þess. Markmið fyrirkomulagsins þar í landi er meðal annars að efla verndun, fjölga tækifærum fyrir ferðamenn, skapa störf og fjölga hagaðilum. Þannig eiga markmið um verndun, svo sem verndaráætlun, að setja starfsemi í tengslum við nýtingu náttúruauðlinda skorður. Stjórnvaldsheimildir hins opinbera gagnvart nýtingaraðilum eru jafnframt umtalsverðar, t.d. ef skilyrði nýtingarleyfa eru ekki uppfyllt. Leigusamningar eru að jafnaði ekki lengri en til 30 ára en samningar til allt að 60 ára eru heimilir við sérstakar aðstæður. Jafnan er heimilt að framlengja samning að leigutíma liðnum. Gjald er tekið fyrir leyfisveitingar en nokkurt frelsi er þó um fyrirkomulag gjalds. Það getur verið fast gjald, markaðstengt, afkomutengt eða í formi leigu. Það má jafnframt tengjast tilgangi, eðli, áhrifum eða umfangi nýtingar.

Íslensk stjórnvöld standa nú frammi fyrir því verkefni að ákveða hvernig eigi að haga ráðstöfun lands í eigu ríkisins og hvernig eigi að stýra aðgengi að þeim stöðum þar sem átroðningur er sem mestur. Vegna hins aukna ferðamannastraums og ásóknar ferðaþjónustuaðila í að hagnýta landsvæði er mikilvægt að fyrir liggi skýrari stefnumörkun er lýtur að aðferðafræði við úthlutun gæða af þessu tagi og gjaldtöku af þeim sem nýta landsvæði í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Veiting nýtingarréttar að nýsjálenskri fyrirmynd er talin geta stuðlað að frekari fjárfestingu, hagkvæmari nýtingu landsvæða og aukinni verðmætasköpun, hvort heldur sem væri í ferðaþjónustu eða öðrum atvinnugreinum. Með frumvarpinu er gerð tillaga um að sett verði heildarlög um slíka nýtingu á landi og náttúruperlum í eigu ríkisins. Við samningu frumvarpsins hefur einkum verið horft til eftirfarandi meginmarkmiða:

– Að tryggja að samfélagið í heild hafi hagsmuni af nýtingu og aðgengi að svæðum í eigu ríkisins.

– Að nýting lands í eigu ríkisins á náttúruverndarsvæðum og öðrum viðkvæmum svæðum sé á forsendum verndunar og jákvæðrar upplifunar og miðist við þá uppbyggingu sem nauðsynleg er til að ná fram slíkum markmiðum.

– Að fyrir liggi skýrar og samræmdar reglur ríkisins um nýtingu lands, úthlutun réttar til nýtingar og þær aðferðir sem ríkið þarf að hafa yfir að ráða til að stýra aðgengi og nýtingu til framtíðar.

– Að tryggja ríkinu sem eiganda lands eðlilega hlutdeild í tekjusköpun til áframhaldandi uppbyggingar og verndunar.

Framangreind markmið eru að mörgu leyti þau sömu og byggt er á bæði í Noregi og á Nýja-Sjálandi. Ekki er talið að hægt sé að ná markmiðunum fram án lagasetningar þar sem almennar reglur séu settar vegna nýtingar á landi í atvinnuskyni. Mikilvægt er að sömu reglur gildi um nýtingu alls lands í eigu ríkisins nema sterk rök séu fyrir hinu gagnstæða. Að sama skapi ættu að gilda sambærilegar reglur og sjónarmið um gjaldtöku vegna nýtingar á slíku landi óháð því hvaða aðili innan ríkisins fer með umsjón þess.

Íslenskt landsvæði nemur um 103.000 km² og fara íslenska ríkið og sveitarfélög með eignarrétt yfir stórum hluta þessa landsvæðis. Landi má eftir eignarréttarlegri stöðu þess skipta annars vegar í eignarlönd, sem eru háð einkaeignarrétti hvort heldur opinberra eða einkaaðila, og hins vegar þjóðlendur, sem eru í eigu íslenska ríkisins og utan eignarlanda. Þjóðlendur eru nú um 42% af Íslandi, ef tekið er mið af þeim málum sem lokið er hjá dómstólum og fyrir óbyggðanefnd. Í því samhengi ber þó að athuga að óbyggðanefnd hefur ekki að fullu lokið ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Unnið er að því að skrá og hnitsetja allar þjóðlendur í fasteignaskrá. Íslenska ríkið á þar að auki mikið land sem telst til eignarlanda, bæði í dreifbýli og þéttbýli, sem Ríkiseignir hafa umsjón með. Af þessu landsvæði eru 442 ríkisjarðir sem eru ýmist í ábúð eða eyðijarðir. Má þar meðal annars nefna stórar jarðir á Norðausturlandi, Austurlandi og Suðurlandi. Þá eiga sveitarfélög yfirleitt stóran hluta lands innan staðarmarka sinna og er lóðum að jafnaði ekki ráðstafað til eignar heldur í formi grunnleigu (lóðarleigusamningar).

Eignarhald landsvæða á Íslandi er því með nokkuð öðru sniði en í mörgum öðrum löndum. Stærstur hluti af landi í dreifbýli sem er utan þjóðlendna er hluti af bújörðum eða fyrrum bújörðum. Hérlendis geta einstakar jarðir verið gríðarlega landmiklar en stærstu jarðirnar geta hlaupið á þúsundum hektara og þar af eru tugir jarða sem eru hver um sig stærri en 10.000 hektarar. Í nágrannalöndum okkar eru bújarðir oft minni og samanstanda að miklu leyti af því landi sem hagnýtt er til búskapar ásamt hóflegu beitarlandi.

Undanfarin ár hefur markvisst verið unnið að skráningu allra eigna, réttinda og auðlinda ríkisins í miðlægt korta- og landupplýsingakerfi sem er grundvöllur árangursríkrar stefnu á þessu sviði. Sú vinna er komin vel á veg, meðal annars með nýlegri jarðavefsjá þar sem búið er að afmarka staðsetningu og stærðarmörk ríkisjarða. Vefsjáin veitir ákveðna yfirsýn yfir landsvæði í eigu ríkisins og sýnir friðlýst svæði og ytri mörk þjóðlendna á landinu öllu og er aðgengileg fyrir almenning á vef Ríkiseigna.

Með lögum um breytingu á ýmsum lögum er varða eignarráð og nýtingu fasteigna, nr. 85/2020, var lögfest ákvæði um landeignaskrá sem varð að 3. gr. a laga um skráningu og mat fasteigna, nr. 6/2001, en skráin er hluti af fasteignaskrá sem Þjóðskrá Íslands hefur umsýslu með. Skránni er ætlað að geyma upplýsingar meðal annars um eignamörk lands á samræmdum kortagrunni, með það að markmiði að tryggja landlæga yfirsýn og samræmda opinbera skráningu á landi hvort sem er í opinberri eða einkaeigu. Viðhlítandi yfirsýn yfir stærð og gæði lands er forsenda fyrir upplýstri ákvarðanatöku um ráðstöfun þess á grundvelli ákvæða frumvarpsins en ætla verður að landeignaskrá muni koma að notum í þeim efnum þegar hún verður tekin í gagnið.

Með sömu rökum og að framan greinir er mikilvægt að fyrir hendi sé viðhlítandi yfirsýn yfir fasteignaréttindi í eigu ríkisins. Helgast það ekki síst af gildissviði frumvarpsins en ákvæðum þess er meðal annars ekki ætlað að gilda um nýtingu á vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum og lax- og silungsveiðiréttindum og heldur ekki um nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda. Því er yfirsýn yfir þessi atriði mikilvæg forsenda fyrir afmörkun á því hvaða land fellur undir gildissvið reglna frumvarpsins og hvar gildissviði þeirra sleppir.

Samantekið eru forsendur fyrir eignarhaldi ríkisins á einstökum jörðum margvíslegar. Markmiðið er þó ávallt að slíkar eignir þjóni almannahagsmunum með vel skilgreindum hætti. Hafa verður í huga að rök fyrir eignarhaldi einstakra jarða geta breyst með tímanum auk þess sem ný markmið kunna að verða til í framtíðinni. Þannig var sjaldnast þörf á því fyrir nokkrum árum eða áratugum að ríkið þyrfti að eiga land til að tryggja aðgengi að ferðamannastöðum. Þetta hefur hins vegar breyst á síðustu árum. Dæmi eru um að tilteknar jarðir í eigu ríkisins, sem fáir heimsóttu fyrir nokkrum árum, séu nú orðnar að fjölsóttum ferðamannastöðum.

Gert er ráð fyrir að aðgangur verði opinn á landsvæðum í eigu hins opinbera í atvinnuskyni nema þar sem nýtingarréttur hefur verið veittur samkvæmt sérstökum samningum á grundvelli frumvarpsins sem kveða á um að heimilt sé að takmarka slíkan aðgang. Form nýtingarréttar fari eftir eðli og umfangi starfseminnar og þeim markmiðum sem stefnt er að hverju sinni. Ekki er miðað við að frumvarpið fari inn á svið almannaréttar einstaklinga til frjálsrar farar um land á grundvelli laga um náttúruvernd, enda mun það einvörðungu varða nýtingu eða aðgengi að landi í atvinnuskyni.

3. Meginefni frumvarpsins.

Þegar íslenska ríkið og aðrir opinberir aðilar ráðstafa landi til eignar eða leigu er um að ræða ráðstöfun takmarkaðra gæða. Ekki hafa verið sett heildstæð lög um ráðstöfun eigna ríkisins af þessu tagi en almennt er það talið til góðra stjórnsýsluhátta og í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins að auglýsa opinberlega ráðstafanir sem þessar. Að öðrum kosti ríkir ekki samkeppni um hin takmörkuðu gæði og í slíkum tilvikum er hætta á því að gæðunum verði ráðstafað með óhagkvæmum hætti.

Umboðsmaður Alþingis hefur í nokkrum tilvikum fjallað um ráðstöfun á opinberum eignum og má þar nefna sérstaklega álit 31. desember 2010 í máli nr. 6093/2010 þar sem hann taldi að regla um opinbera auglýsingu yrði leidd af skráðum og óskráðum jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins þegar kæmi að ráðstöfun eigna ríkisins með útleigu, „sérstaklega þegar um verðmætar og eftirsóttar eignir getur verið að ræða“. Í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2015 vék umboðsmaður að því að hann fyndi fyrir því að það gætti oft tregðu til þess að fylgja stjórnsýslureglum við meðferð valds og ákvarðanatöku við ráðstöfun opinberra eigna. Sagði meðal annars eftirfarandi: „Skýr afstaða löggjafans að þessu leyti skiptir máli gagnvart borgurunum og öðrum sem eiga í samskiptum eða viðskiptum vegna opinberra eigna, og þá líka eigna sem hafa orðið til í opinberri starfsemi, þegar kemur að því eftir hvaða leikreglum eigi að fara í samskiptum aðila. Svara verður þeirri spurningu hvort reglur stjórnsýsluréttarins eigi við um hina eiginlegu ákvarðanatöku og meðferð hins einhliða stjórnsýsluvalds þar til kemur að gerð samninga eða hvort ætlunin er að þessi mál lúti alfarið reglum einkaréttarins.“

Þótt ekki hafi verið settar heildstæðar reglur um ráðstöfun lands er löggjöf um ráðstöfun takmarkaðra gæða ekki ný af nálinni í íslenskum rétti. Almenn löggjöf um útboð er fyrirferðarmest, sbr. lög um opinber innkaup, nr. 120/2016, og lög um framkvæmd útboða, nr. 65/1993. Á grundvelli fyrrnefndu laganna hefur verið sett reglugerð nr. 950/2017, um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Sú reglugerð gildir um útboð á tilteknum tegundum sérleyfissamninga þar sem áætlað verðmæti samnings er jafnt eða meira en 697.439.000 kr. en viðmiðunarfjárhæðin er reglulega uppfærð með reglugerðarbreytingum og gildir með samræmdum hætti á Evrópska efnahagssvæðinu.

Þá segir í 45. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, að við sölu, leigu og aðra ráðstöfun ríkiseigna, og eigna sem þarf að kaupa eða leigja vegna þarfa ríkisins, skuli leggja áherslu á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni. Jafnframt skuli gætt að samkeppnissjónarmiðum við slíka ráðstöfun eftir því sem við geti átt. Með ákvæðinu voru ákveðin grunngildi lögfest um ráðstöfun eigna þegar ríkið á í hlut þar sem lögð er áhersla á vönduð og fagleg vinnubrögð og að ávallt sé gætt að áðurnefndum meginreglum. Enn fremur segir í 38. gr. jarðalaga, nr. 81/2004, að ríkisjarðir sem fyrirhugað er að selja skuli auglýsa til sölu með opinberri auglýsingu og skuli leitað eftir kauptilboðum í þær í samræmi við gildandi löggjöf og stjórnvaldsreglur um sölu á eignum ríkisins á hverjum tíma. Kaupverð skuli að jafnaði vera hagkvæmasta tilboð með tilliti til verðs og greiðsluskilmála en ávallt skuli heimilt að hafna öllum innsendum tilboðum. Hér má einnig nefna dóm Hæstaréttar 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999, sem gekk í tíð eldri laga, en þar sagði: „Gera verður ráð fyrir að ríkisjarðir geti verið eftirsóknarverðar til kaups. Þar sem stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna, er almennt rétt að auglýsa ríkisjarðir, sem ætlunin er að selja, þannig að þeir sem áhuga hafa fái sama tækifæri til að gera kauptilboð í hlutaðeigandi fasteign, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga.“

Í 3. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, kemur fram að ekki megi nota þjóðlendur eða landsréttindi innan þeirra nema að fengnu leyfi ráðherra eða sveitarstjórnar. Á hinn bóginn er ekki mælt fyrir um skyldu til auglýsingar eða útboðs vegna þessara réttinda en í 2. mgr. 4. gr. laganna, eftir gildistöku laga nr. 34/2020, segir nú að ráðherra sé heimilt að setja í reglugerð nánari reglur um meðferð og nýtingu þjóðlendna samkvæmt lögunum, þ.m.t. um um jafnræði og gagnsæi við úthlutun afnota af landi og hvers konar landsréttindum og hlunnindum í þjóðlendum, endurgjald fyrir slík tímabundin afnot og tímalengd þeirra nota, innlausn mannvirkja sem afnotum fylgja við lok leigutíma og önnur skilyrði fyrir afnotum.

Eins og áður segir er með frumvarpi þessu lagt til að sett verði heildarlög um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Markmið frumvarpsins eru margþætt, eins og leiða má af 1. gr., en samantekið er ákvæðum þess ætlað að tryggja vönduð og fagleg vinnubrögð við ákvörðun um hvort gera eigi sérleyfis- eða rekstrarleyfissamning á tilteknu landsvæði í eigu íslenska ríkisins. Þegar tekin hefur verið ákvörðun um að gera slíkan samning ber að auglýsa hann, að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum, og gefa öllum áhugasömum kost á að sækjast eftir samningnum í formi tilboðs. Ákvörðun um val tilboðs skal byggja á málefnalegum sjónarmiðum og hlutlægum og gagnsæjum forsendum. Um er að ræða rammalöggjöf, sem þýðir að henni er ekki ætlað að lýsa með ítarlegum hætti hvernig skilmálar og skilyrði nýtingarsamninga eiga að vera í einstaka tilvikum. Lögfestar eru ítarlegar meginreglur sem leyfisveitendum ber að fylgja við gerð þeirra samninga sem ákvæði frumvarpsins taka til en þeir hafa svigrúm til þess að setja skilyrði innan þess ramma sem ákvæði frumvarpsins setja. Þó er gert ráð fyrir að hægt sé að kveða á um ítarlegri skilmála eða skilyrði vegna einstakra samninga í reglugerð sem sett yrði á grundvelli rammalöggjafarinnar.

Í frumvarpinu er samningum um nýtingu á landi í eigu ríkisins skipt í þrjár samningstegundir eins og lagt er til í skýrslu starfshópsins. Í fyrsta lagi sérleyfissamninga, sem ganga lengst í nýtingu, bæði er varðar umfang og tímalengd. Í öðru lagi rekstrarleyfissamninga, sem svipar til sérleyfissamninga en fela ekki í sér eins yfirgripsmikil afnot af landinu. Þannig eru slíkir samningar til skemmri tíma en sérleyfissamningar og almennt er ekki gert ráð fyrir mannvirkjagerð af hálfu rekstrarleyfishafa. Í þriðja lagi nýtingarsamninga sem ekki er ætlað að takmarka fjölda fyrirtækja á svæðinu. Gera skal samning við fyrirtæki sem uppfylla þau skilyrði sem sett eru fyrir umræddri starfsemi. Það er sameiginlegt með fyrrgreindum þremur tegundum samninga að þeim er meðal annars ætlað að tryggja þeim opinbera aðila sem í hlut á yfirsýn yfir þá starfsemi sem fer fram á viðkomandi svæði og möguleika á að grípa inn í ef leyfishafi uppfyllir ekki þær skyldur sem á honum hvíla.

Þungamiðja frumvarpsins kemur fram í I.–III. kafla (1.–13. gr.), þar sem gerð er grein fyrir helstu meginreglum, auk þess sem fjallað er um hverja samningstegund fyrir sig og þau atriði sem leyfisveitandi verður að gefa gaum við undirbúning samningsgerðar. Lagaákvæðin setja ákveðinn ramma utan um samningsgerðina en almennt er gengið út frá því að leyfisveitandi hafi talsvert svigrúm við að útfæra nánar skilmála í auglýsingargögnum eða samningnum sjálfum eftir því sem við á hverju sinni og aðstæðum að öðru leyti.

Ákvæði IV.–VI. kafla (14.–24. gr.) frumvarpsins eru af öðrum toga og lýsa ferlinu eftir að tekin hefur verið ákvörðun um að gera sérleyfis- eða rekstrarleyfissamning. Þar er kveðið á um við hvaða aðstæður og hvernig á að auglýsa ráðstöfun með slíkum samningi, hvaða kröfur leyfisveitanda ber að gera til hæfis bjóðenda og hvernig staðið skal að vali á tilboði. Ákvæðin sækja fyrirmynd sína í reglur útboðsréttar og svipar til þeirra meginreglna sem fram koma í lögum um opinber innkaup, nr. 120/2016, og lögum um framkvæmd útboða, nr. 65/1993. Eins og á við um I.–III. kafla frumvarpsins er um rammaákvæði að ræða. Þannig er í ákvæðunum ekki kveðið á um hvernig skilyrði og ákvarðanir eiga að vera í einstaka tilvikum, heldur er vikið að tilteknum sjónarmiðum og meginreglum sem eiga að aðstoða leyfisveitanda við að taka upplýsta og málefnalega ákvörðun í hverju tilviki.

Í VII. kafla (25.–26. gr.) frumvarpsins eru ýmis ákvæði, meðal annars um reglugerðarheimild ráðherra, hvernig ráðstafa á tekjum af samningum og hvernig háttað er samspili ákvæða frumvarpsins við stjórnsýslulög en ákvæði frumvarpsins taka ríkt mið af meginreglum stjórnsýsluréttar.

Við samningu frumvarpsins var meðal annars höfð hliðsjón af ákvæðum eftirfarandi laga og reglugerða auk stefnumótunar stjórnvalda sem snertir nýtingu á landi í eigu ríkisins:

1. Lög um opinber innkaup, nr. 120/2016.

2. Lög um framkvæmd útboða, nr. 65/1993.

3. Lög um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998.

4. Lög um opinber fjármál, nr. 123/2015.

5. Lög um Vatnajökulsþjóðgarð og reglugerð nr. 300/2020 um sama efni, nr. 60/2007.

6. Lög um Þingvallaþjóðgarð, nr. 47/2004.

7. Reglugerð nr. 1280/2014, um ráðstöfun eigna ríkisins.

8. Reglugerð nr. 950/2017, um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðum Evrópska efnahagssvæðisins.

9. Stefna forsætisráðuneytisins um samþykki fyrir nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum.

10. Eigandastefna ríkisins vegna jarða, landa, lóða og auðlinda frá 5. júlí 2019.

11. Menningarstefna stjórnvalda um mannvirkjagerð frá 2014.

12. Leiðbeinandi reglur Eftirlitsstofnunar EFTA um hugtakið „ríkisaðstoð“ eins og það er notað í 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í 40. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, kemur fram að ekki megi selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum ríkisins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild. Enn fremur segir í 46. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, að ríkisaðilar í A-hluta skuli hverju sinni afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma fasteignir, skip og flugvélar, söfn og safnhluta sem hafa að geyma menningarverðmæti, eignarhluti ríkisins í félögum og aðrar eignir sem verulegt verðgildi hafa. Lagaheimilda til þessara aðgerða er venju samkvæmt aflað í 6. gr. fjárlaga. Við samningu frumvarpsins var tekið mið af þessu ákvæði og er gert ráð fyrir að heimild þurfi að vera til staðar í sérlögum eða heimildagrein fjárlaga hverju sinni til að ráðstafa landi með sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningum til ákveðins tíma nema þegar um er ræða samninga sem eru undir tiltekinni heildarfjárhæð. Heimilt verður á grundvelli efnisákvæðis í frumvarpi þessu að ganga til samninga um ráðstöfun sem er undir slíkum fjárhæðarmörkum.

Áréttað er að alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist leggja ekki skyldur á herðar ríkinu um að bjóða land og tengd gæði til nýtingar heldur er ákvörðun um hvort það skuli gert á forræði löggjafans sem og stjórnvalda á grundvelli viðhlítandi lagaheimilda, sbr. ákvæði frumvarpsins. Ráðstöfun á slíkum rétti þarf eftir sem áður að samrýmast tilteknum meginreglum um vandaða og gagnsæja málsmeðferð, jafnræði, o.fl. sem eiga sumar hverjar rætur að rekja til skuldbindinga á grundvelli EES-samningsins. Þannig hefur á grundvelli laga um opinber innkaup verið innleidd tilskipun 2014/23/ESB sem varðar samræmdar reglur um gerð ákveðinna tegunda sérleyfissamninga. Tilskipunin var innleidd með reglugerð nr. 950/2017, um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins, en hún gildir eingöngu um tiltekin sérleyfi sem eru yfir ákveðinni viðmiðunarfjárhæð. Verði frumvarp þetta að lögum mun það gilda um hvers kyns sérleyfissamninga vegna nýtingar á landi, án tillits til verðmætis þeirra. Ráðgert er að ákvæði reglugerðar nr. 950/2017 og laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, geti gilt samhliða ákvæðum frumvarpsins. Ef ákvæði frumvarpsins eru ósamrýmanleg lögum nr. 120/2016 eða reglugerð nr. 950/2017 leiðir þó af 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, og bókun 35 við EES-samninginn að þessar reglur landsréttar, sem fjalla sérstaklega um sérleyfissamninga og taka mið af regluverki EES, ganga framar ákvæðum frumvarpsins.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst opinbera aðila, sveitarfélög, fyrirtæki og aðra aðila sem hafa áhuga á því að nýta landsvæði í eigu ríkisins. Áform að lagasetningu um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is í byrjun júní 2020, sbr. mál nr. S-134/2020. Tvær umsagnir bárust, frá Umhverfisstofnun og Samtökum ferðaþjónustunnar, þar sem almennum athugasemdum vegna áformanna var komið á framfæri. Leitast var við að taka mið af þeim sjónarmiðum sem komu fram í báðum umsögnum við mótun frumvarpsins.

Ítarlegt faglegt samráð átti sér stað við þau ráðuneyti sem að þessu koma út frá málefnasviðum innan stjórnarráðsins, þ.e. forsætisráðuneytið, umhverfis- og auðlindaráðuneytið og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið.

Frumvarpið var jafnframt birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is hinn 20. nóvember 2020 (mál nr. S-252/2020) og var umsagnarfrestur til 4. desember sama ár. Fjórar umsagnir bárust innan athugasemdafrests, frá einum einstaklingi, Landsvirkjun, Bændasamtökum Íslands og sameiginleg umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka ferðaþjónustunnar og Viðskiptaráðs Íslands. Þá bárust ráðuneytinu við vinnslu frumvarpsins umsagnir frá Samorku og Ríkiseignum.

Í athugasemdum Landsvirkjunar og Samorku kom fram að eyða þyrfti óvissu um gildissvið frumvarpsins og var óskar eftir að breytingar yrðu gerðar þannig að það kæmi skýrt fram að frumvarpið gilti ekki um auðlindanýtingu í þágu orkuvinnslu. Í umsögn Bændasamtakanna kom fram að áhersla væri lögð á að ekki ætti að hrófla við afnotarétti og óbeinum eignarréttindum í þjóðlendum með frumvarpinu. Í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka ferðaþjónustunnar og Viðskiptaráðs Íslands kom fram mikilvægt væri að móta lagaramma sem tryggir að vel sé staðið að úthlutun á nýtingu lands í atvinnuskyni og að aðkoma einkaaðila og aukin fjárfesting þeirra geti stuðlað að nauðsynlegri uppbyggingu á landsvæði ríkisins og á sama tíma ýtt undir aukna verðmætasköpun og blómlegra atvinnulíf. Í umsögninni var einnig komið á framfæri athugasemdum varðandi fyrirkomulag nýtingarsamninga, takmarkanir á framleigu á mannvirkjum og skilyrðum um lágmarksveltu bjóðenda. Í umsögn sem barst frá einstaklingi var óskað eftir að tekið yrði tillit til smærri fyrirtækja sem hafa í mörg ár byggt upp ferðaþjónustu á svæðum sem gæti komið til að yrðu boðin út en slík fyrirtæki væru mörg hver búin að leggja í mikla innviðauppbyggingu og fjárfestingu. Við vinnslu frumvarpsins var tekið mið af áðurnefndum athugasemdum og breytingar gerðar til að koma til móts við þau sjónarmið sem fram komu í þeim umsögnum sem bárust.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið tekur til alls lands í eigu ríkisins sem margt þykir eftirsóknarvert til nýtingar við ýmsan atvinnurekstur, einkum í ferðaþjónustu. Hingað til hafa sum þessara svæða verið hagnýtt af rekstraraðilum á grundvelli reglna um almannarétt, oftast án sérstaks endurgjalds. Hætta er á að slík ráðstöfun sé óhagkvæm þar sem nýtingarrétti er ekki úthlutað með tilliti til jafnræðis, gagnsæis, sjálfbærni og samkeppnissjónarmiða. Þannig getur nýting landareigna ríkisins víða verið ósjálfbær. Af þeim sökum er mikilvægt að móta almennan lagaramma um nýtingu á landi í eigu ríkisins.

Markmið frumvarpsins er að setja fram tillögur um hvernig best verður staðið að úthlutun á rétti til hvers kyns nýtingar á landi og náttúruperlum í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Gert er ráð fyrir að tillögurnar geti aukið tekjur ríkisins í formi tekna af sérleyfum eða nýtingarsamningum fyrir land í eigu ríkisins. Tillögurnar miða að því að tryggja ríkinu eðlilega hlutdeild í hagnaði vegna nýtingar sem hægt er að nota til áframhaldandi uppbyggingar innviða og verndunar ásamt því að auka samkeppni um slík gæði.

Frumvarpið miðar að því að móta almennan ramma um það hvernig eigi að ráðstafa takmörkuðum gæðum hins opinbera þar sem verðlagning og úthlutun gæðanna mun eiga sér stað með opnum og gagnsæjum hætti. Ákvæði frumvarpsins um auglýsingaskyldu eflir samkeppni um takmörkuð gæði og auðveldar aðgang nýrra keppinauta að markaði. Enn fremur er verið að ráðstafa gæðunum til einkaaðila sem eiga í virkri samkeppni. Samkeppni í viðskiptum hvetur fyrirtæki til aukinnar skilvirkni og nýsköpunar sem skilar sér í aukinni nýtingu framleiðsluþátta. Þannig stuðlar samkeppni að hagkvæmni í atvinnulífinu og aukinni velferð hér á landi.

Sá rekstraraðili sem býður besta hlutfall verðs og gæða fyrir leyfi til aðgangs að landi ríkisins er almennt betur til þess fallinn en aðrir að auka framleiðni landsins og sjálfbærni þess. Enn fremur stuðlar útvistun á þjónustu eða uppbyggingu til einkaaðila sem eiga í samkeppni að því að landið verði nýtt á arðbærari hátt en ella. Úthýsing slíkrar uppbyggingar og þjónustu gerir hinu opinbera kleift að einbeita sér að kjarnaverkefnum sem eru oftar en ekki rekin með öðru markmiði en arðbærni. Markmið frumvarpsins styðja því einnig við að gæði kjarnaþjónustu hins opinbera aukist með auknum möguleikum á að útvista þjónustu sem ekki er nauðsynlegt að hið opinbera standi sérstaklega fyrir. Þá er einnig leitast við að tryggja að hvati sé til staðar hjá einstökum leyfisveitendum til að stuðla að hagkvæmri nýtingu og sjálfbærri uppbyggingu á einstökum svæðum.

Í frumvarpinu kemur fram að ákvarðanir um ráðstafanir skuli vera teknar með faglegum hætti og á grundvelli forathugana þar sem þörf er greind og valkostir metnir og bornir saman. Vönduð áætlanagerð á þessu sviði er til þess fallin að stuðla að arðbærum fjárfestingum víðsvegar um landið sem eykur framleiðslugetu hagkerfisins. Þá eru möguleikar hins opinbera auknir með þessari rammalöggjöf til að útvista tilteknum verkefnum eða uppbyggingu á svæðum. Í ljósi aukinnar skuldasöfnunar ríkissjóðs er mikilvægt að tæki séu til staðar til að heimila einkaaðila að annast uppbyggingu á landi í eigu ríkisins einkum ef draga þarf verulega úr fjárfestingum sem eru eða hafa verið fjármagnaðar úr ríkissjóði.

Kostnaður vegna einstakra samninga getur verið mjög misjafn og fer eftir umfangi og eðli hvers samnings og þeirrar undirbúningsvinnu sem þarf að ráðast í hverju sinni. Gera má ráð fyrir að leyfisveitandi geti gengið frá minni rekstrarleyfissamningum án mikillar utanaðkomandi ráðgjafar og því ætti kostnaður vegna einstakra samninga ekki að nema meira en nokkrum tugum eða hundruð þúsundum króna hverju sinni. Hins vegar má gera ráð fyrir að kostnaður vegna stærri sérleyfissamninga sé töluvert hærri enda krefjast slíkir samningar mikils undirbúnings og sérfræðiþekkingar. Gert er ráð fyrir að frumvarpið leiði til óverulegs kostnaðar fyrir ríkissjóð þegar á heildina er litið samanborið við aukna tekjumöguleika og annað hagræði sem það getur skilað við úthlutun á rétti til nýtingar á landi. Erfitt er að áætla aukna tekjumöguleika vegna frumvarpsins þar sem ætla verður einstökum leyfisveitendum tíma til að tileinka sér þá aðferðafræði sem mælt er fyrir um í frumvarpinu.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er mælt fyrir um þau markmið sem frumvarpinu er ætlað að stefna að. Markmiðin eru margþætt en samtvinnuð. Þannig er einn megintilgangur frumvarpsins að kveða á um auglýsingaskyldu, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, þegar ráðstafa á nýtingarrétti á landi í eigu ríkisins. Með því er tryggt að jafnræði gildi við úthlutanir af þessu tagi, sem eykur jafnframt samkeppni um gæðin. Annar megintilgangur frumvarpsins er að koma á skipulagi nýtingarinnar með vandaðri áætlanagerð þannig að nýtingin verði hagkvæm, skynsamleg og í sátt við náttúruna. Jafnframt er tilgangur frumvarpsins að tryggja eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins en sá tilgangur helst í hendur við meginreglu 16. gr. frumvarpsins um hagstæðasta verð og það markmið að auka fjárfestingar í innviðum til að tryggja nauðsynlega uppbyggingu og aðstöðu á viðkomandi svæði og vernda svæði fyrir átroðningi. Hér skal þó tekið fram að leyfisveitandi getur ákveðið að viðhald og uppbygging aðstöðu sé í höndum leyfishafa, sbr. nánari umfjöllun í skýringum við 11. gr. frumvarpsins.

Rétt er að nefna að í e-lið 1. mgr. 1. gr. kemur fram að eitt markmið frumvarpsins sé að stuðla að útvistun á þjónustu eða uppbyggingu, einkum þegar ekki er um að ræða kjarnaverkefni á vegum hins opinbera. Eins og fram kemur í 6. gr. frumvarpsins má segja að reglur þess nái einkum til tvenns konar aðstæðna. Annars vegar þegar um er að ræða útvistun á þjónustu sem ríkisaðilar myndu að öllu jöfnu sjá um og hins vegar til atvinnutengdrar starfsemi sem einkaaðilar hafa hug á að reka og ríkisaðilar myndu við venjulegar aðstæður ekki standa fyrir. Sem dæmi um hið fyrrnefnda má nefna rekstur bílastæða, salerna, gestastofu o.þ.h. sem einkaaðilar geta oft rekið með hagkvæmum hætti og án mikillar áhættu fyrir íslenska ríkið. Hið síðarnefnda á þá fremur við um hefðbundna (og oft umfangsmikla) ferðaþjónustu, eins og t.d. hótelrekstur eða skipulagðar hópferðir með ferðamenn, meðal annars íshellaferðir, bátasiglingar á lónum o.s.frv. Í þessum tilvikum er um að ræða áhættusaman atvinnurekstur sem íslenska ríkið hefur hingað til ekki staðið fyrir en eðlilegt er að sé starfræktur til að auka upplifun ferðamanna og stuðla að uppbyggingu landsins. Rétt er þó við þessar aðstæður að íslenska ríkið nýti sér þann rétt sem það hefur sem eigandi landsins og taki endurgjald fyrir þau not sem fyrirtækin hafa af landinu.

Í 2. mgr. kemur fram að frumvarpið skuli ekki takmarka nýtingu óbeinna eignarréttinda á landi í eigu ríkisins. Með þessu er meðal annars átt við að frumvarpið komi hvorki í veg fyrir né takmarki afréttarnot í þjóðlendum. Aðilar geta átt önnur óbein eignarréttindi á landi í eigu ríkisins, eins og meðal annars má leiða af 2. mgr. 5. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, og halda þeir þeim réttindum óskertum þrátt fyrir að gerður sé samningur við fyrirtæki á grundvelli frumvarpsins. Æskilegt er að leyfisveitandi kanni við forathugun hvort einhver óbein eignarréttindi hvíli á landsvæði áður en það er auglýst til afnota og að gerð sé grein fyrir þeim takmörkunum í auglýsingargögnum, ef við á.

Loks skal tekið fram að í frumvarpinu er ekki sérstaklega minnst á afstöðu til almannaréttar, enda er ekki ætlunin með frumvarpinu að takmarka almannaréttinn umfram það sem leitt getur af öðrum lögum. Þegar tekin hefur verið ákvörðun um að ráðstafa landi á grundvelli frumvarpsins er öðrum en leyfishafa (eða fyrirtæki samkvæmt nýtingarleyfissamningi) almennt óheimilt að reka atvinnutengda starfsemi á viðkomandi landsvæði, sbr. 5. gr. frumvarpsins. Þetta getur þýtt í einhverjum tilvikum að fyrirtæki missi rétt til að nýta land sem þau hafa áður haft til umráða endurgjaldslaust. Slík tilvik fela aftur á móti ekki í sér takmörkun á almannarétti, enda er sá réttur ætlaður almenningi (einstaklingum) en ekki lögaðilum.

Um 2. gr.

Í greininni er fjallað um gildissvið frumvarpsins en skv. 1. mgr. tekur það til ráðstöfunar á landi í eigu ríkisins og stofnana þess til atvinnutengdrar starfsemi. Til áréttingar kemur fram í 1. mgr. að með þessu sé átt við ríkisaðila í A- og B-hluta ríkissjóðs samkvæmt framsetningu í ríkisreikningi. Starfsemi ríkisins skiptist í þrjá hluta eftir eðli hennar, þ.e. í A-, B- og C-hluta. Skýringu hugtaksins „ríkisaðilar“ er að finna í 4. gr. og er þar byggt á sömu skýringu og í 13. tölul. 3. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Af gagnályktun frá vísun ákvæðisins til ríkisaðila í A- og B-hluta ríkissjóðs er ljóst að ákvæði frumvarpsins taka ekki til ríkisaðila í C-hluta sem nær meðal annars til fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins. Er þessi afmörkun gildissviðsins í samræmi við reglugerð nr. 1280/2014, um ráðstöfun eigna ríkisins.

Í 2. mgr. er til áhersluauka tekið fram að frumvarpið taki til alls lands í eigu ríkisins, óháð því hver fer með umsýslu þess, þ.m.t. ríkisjarða, þjóðlendna, þjóðgarða og friðlýstra svæða. Gildissviðið fer því eftir eignarhaldi landsins og skiptir ekki máli hvort t.d. Ríkiseignir, forsætisráðuneytið, Vatnajökulsþjóðgarður eða sveitarfélög fara með fyrirsvar út á við gagnvart samningsaðilum. Á hinn bóginn er það viðkomandi ríkisaðili (leyfisveitandi) sem auglýsir ráðstöfunina og við vissar aðstæður renna tekjur af samningunum til leyfisveitanda en ekki í ríkissjóð, sbr. nánar skýringar við 26. gr.

Í 3. mgr. er lagt til að tekið verði fram að frumvarpið gildi ekki um tilteknar ráðstafanir. Í fyrsta lagi er í a-lið lagt til að frumvarpið nái ekki til samninga milli ríkisins, stofnana þess og sveitarfélaga. Þessir aðilar geta því ráðstafað landi til nýtingar sín á milli án þess að hana þurfi að auglýsa eða fara að öðru leyti eftir ákvæðum frumvarpsins. Þetta er í samræmi við þau sjónarmið sem lúta að svokölluðum innanhússsamningum í opinberum innkaupum. Ráðstöfun af þessu tagi getur verið hluti af innra skipulagi hins opinbera og er ekki þörf á því að fara með slíkar ráðstafanir eftir úthlutunarreglum frumvarpsins, enda eru þær ekki í andstöðu við markmið þeirra. Í öðru lagi er í b-lið tekið fram að frumvarpið gildi ekki um sölu lands í eigu ríkisins. Um slíka ráðstöfun fer eftir 40. gr. stjórnarskrárinnar og lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, sbr. og reglugerð nr. 1280/2014, um ráðstöfun eigna ríkisins. Í þriðja lagi er í c-lið lagt til að frumvarpið gildi ekki um ábúðar- eða landbúnaðarnot á jörðum eða landi eða leigu lóða undir frístundahús eða íbúðarhús. Ekki er talin sérstök þörf á að láta frumvarpið ná yfir þessi tilvik. Um ráðstöfun lands til ábúðar- eða landbúnaðarnota fer eftir VII. kafla jarðalaga, nr. 81/2004, og um leigu lóða undir frístundahús gilda lög um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, nr. 75/2008. Ekki gilda heildarlög um leigu lóða undir íbúðarhús en sjaldgæft er að íslenska ríkið ráðstafi landi til slíkra nota. Lóðarleiga er enda fyrst og fremst í höndum sveitarfélaga og á við um land innan staðarmarka (og í eigu) viðkomandi sveitarfélags. Í fjórða lagi er til áréttingar tekið fram í d-lið að frumvarpið gildi ekki um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis eða hagnýtingu á, í eða undir hafsbotni utan netlaga. Um hið fyrrnefnda gilda lög um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001, og hið síðarnefnda lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990. Í fimmta lagi kemur fram í e-lið að frumvarpið nái ekki til ráðstöfunar á öðrum auðlindum en landi og er í dæmaskyni nefnd nýting á vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum og lax- og silungsveiðiréttindum. Þá er tekið fram að frumvarpið gildi ekki um nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda. Þannig liggur fyrir að nýta þarf land undir vindmyllur og mannvirki vegna annarrar orkunýtingar, t.d. stöðvarhús, stíflur, varnargarða o.fl. Lagt er til að frumvarpið gildi ekki um ráðstöfun landsvæðis undir mannvirki sem þessi. Þar sem tekið er fram að nýting landsins verði að vera í nánum tengslum við nýtingu réttindanna verður að skýra undanþáguna þröngt og má ekki ganga lengra við ráðstöfun landsins en nauðsynlegt er til að tryggja nýtingu auðlindarinnar. Þá skal tekið fram að þótt frumvarpið nái ekki til ráðstöfunar á þessum auðlindum er ekkert því til fyrirstöðu að ríkisaðilar beiti ákvæðum frumvarpsins, eða hafi þau í öllu falli til hliðsjónar, við slíkar ráðstafanir sem fara fram á grundvelli annarra laga.

Loks skal nefnt að samkvæmt lögum um opinber innkaup, nr. 120/2016, gilda ákvæði XI. og XII. kafla laganna um sérleyfissamninga sem eru yfir viðmiðunarfjárhæðum reglugerðar sem ráðherra setur. Reglur um gerð sérleyfissamninga er nú einkum að finna í reglugerð nr. 950/2017, um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Samkvæmt gildandi reglugerð gildir hún eingöngu um sérleyfi þar sem áætlað verðmæti samnings, án virðisaukaskatts, er jafnt eða meira en 697.439.000 króna. Verði frumvarp þetta að lögum mun það gilda um hvers kyns sérleyfissamninga án tillits til verðmætis þeirra. Lög um opinber innkaup og reglugerð nr. 950/2017 munu aftur á móti aðeins gilda um þær tegundir sérleyfissamninga sem ákvæði laganna og reglugerðarinnar taka til og sem ná fyrrgreindum viðmiðum. Nauðsynlegt er að taka fram að gildissvið frumvarpsins takmarkast ekki við umræddar viðmiðunarfjárhæðir og geti ákvæði þess því gilt samhliða fyrrgreindu regluverki. Þá verður að ætla með hliðsjón af 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, og bókun 35 við EES-samninginn, að reglur landsréttar, sem fjalla sérstaklega um sérleyfissamninga og taka mið af regluverki EES, gangi framar ákvæðum frumvarpsins ef þau eru ósamrýmanleg fyrrgreindum heimildum.

Um 3. gr.

Í þessari grein er fjallað um gildissvið gagnvart sveitarfélögum en lagt er til að reglur frumvarpsins gildi ekki um þau nema þegar ráðstafa á landi eða réttindum í eigu ríkisins sem sveitarfélög fara með umsjón með og ráðstöfunin nær viðmiðum fyrir auglýsingu skv. 14. gr. Hér er þá einkum átt við umsýslu sveitarfélaga með þjóðlendum, sbr. 3. gr. laga nr. 58/1998, og friðlýstum svæðum samkvæmt lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013. Lögin gilda þar af leiðandi ekki um ráðstöfun lands í eigu sveitarfélaga, t.d. við úthlutun lóða til byggingar íbúða eða atvinnuhúsnæðis. Ekki þykir rétt að ganga svo langt í fyrsta kasti gagnvart sveitarfélögum að láta frumvarpið taka til þeirra en æskilegt er að það verði endurskoðað með hliðsjón af reynslu af framkvæmd laganna, verði frumvarpið óbreytt að lögum. Má sem dæmi nefna að lög um opinber innkaup gilda nú fullum fetum gagnvart sveitarfélögum.

Um 4. gr.

Í greininni er að finna skýringar á nokkrum hugtökum sem notuð eru í frumvarpinu.

Í 1. tölul. er hugtakið atvinnutengd starfsemi skilgreint sem þjónusta sem er veitt í atvinnuskyni gegn endurgjaldi. Hér er notuð hin hefðbundna skilgreining á atvinnurekstri sem má meðal annars finna í löggjöf á sviði kauparéttar, sbr. t.d. 3. mgr. 1. gr. laga um neytendakaup, nr. 48/2003, 1. mgr. 1. gr. laga um þjónustukaup, nr. 42/2000, og 6. gr. laga um fasteignakaup, nr. 40/2002. Ástæðan fyrir því að hugtakið „atvinnutengd starfsemi“ er notað, í staðinn fyrir t.d. hugtökin atvinnurekstur eða starfsemi í atvinnuskyni, er að fyrstnefnda hugtakið er notað um samningsgerð Þingvallaþjóðgarðs og Vatnajökulsþjóðgarðs, sbr. lög um þjóðgarðinn á Þingvöllum, nr. 47/2004, og lög um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007. Eðlilegt er að sama hugtak sé notað um þá samningsgerð sem lögð er til í frumvarpi þessu. Tilgangurinn með því að láta gildissvið eingöngu ná yfir atvinnutengda starfsemi er að taka af allan vafa um að ekki er ætlunin með frumvarpinu að takmarka rétt almennings til útivistar og umferðar (almannarétt).

Í 2. tölulið er hugtakið auglýsingargögn skilgreint sem skjöl sem leyfisveitandi lætur í té eða vísar til og lýsa eða ákvarða ráðstöfun lands á grundvelli laga þessara. Hugtakið er notað í sambærilegri merkingu og hugtakið útboðsgögn í 27. tölul. 2. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016.

Í 3. tölul. er hugtakið bjóðandi skilgreint sem fyrirtæki sem lagt hefur fram tilboð og er skilgreiningin í samræmi við 2. tölul. 2. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016.

Í 4. tölul. er hugtakið friðlýst svæði skilgreint sem svæði sem hefur verið friðlýst samkvæmt náttúruverndarlögum eða á grundvelli sérlaga. Sem dæmi um sérlög af þessu tagi má nefna lög um verndun Breiðafjarðar, nr. 45/1995.

Í 5. tölul. er hugtakið fyrirtæki skilgreint sem samheiti, notað til einföldunar, yfir þá sem gera, eða hafa hug á að gera, nýtingarsamning eða samning um rekstrar- eða sérleyfi. Um er að ræða sambærilega skilgreiningu og kemur fram í 3. tölul. 2. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, en þó er til áréttingar tekið fram í frumvarpstextanum að samheitið sé notað án tillits til rekstrarforms og geti því tekið jafnt til einstaklinga og lögaðila sem stunda atvinnutengda starfsemi.

Í 6. og 7. tölul. eru hugtökin leyfishafi og leyfisveitandi skilgreind en leyfishafi er samheiti yfir rekstrar- og sérleyfishafa, þ.e. þann sem gerir samninginn við leyfisveitanda. Leyfisveitandi er síðan sá ríkisaðili sem veitir leyfi eða gerir samning á grundvelli laganna. Það er því ekki í öllum tilvikum íslenska ríkið sem er leyfisveitandi í skilningi frumvarpsins, heldur geta einstakar stofnanir gert samninga við leyfishafa. Er þetta í samræmi við framkvæmd laga um opinber innkaup. Einnig má nefna að skv. 5. gr. a laga nr. 47/2004 gerir Þingvallanefnd samninga um atvinnutengda starfsemi í þjóðgarðinum og Vatnajökulsþjóðgarður gerir sambærilega samninga á grundvelli 15. gr. a laga nr. 60/2007, en ef frumvarpið nær fram að ganga verða báðar stofnanir bundnar af reglum frumvarpsins, rétt eins og aðrir ríkisaðilar, sbr. þó 9. og 28. gr. frumvarpsins.

Í 8. tölul. er hugtakið nýtingarsamningur skilgreint sem samningur við fyrirtæki sem veitir því heimild til þess að stunda atvinnutengda starfsemi á tilteknu svæði, en nánar er um skilgreiningu hugtaksins vísað til 9. gr.

Í 9. og 10. tölul. eru hugtökin rekstrarleyfi eða rekstrarleyfissamningur og rekstrarleyfishafi skilgreind en um þessa samningstegund vísast nánar til skýringa við 7. gr.

Í 11. tölul. er skilgreining á hugtakinu ríkisaðili sem er efnislega samhljóða þeirri skilgreiningu sem finna má í 13. tölul. 3. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Í 12. tölul. er að finna skilgreiningu á hugtakinu ríkisjarðir sem er efnislega samhljóða þeirri skilgreiningu sem finna má í 19. mgr. 2. gr. jarðalaga, nr. 81/2004, að því undanskildu að ekki er sérstaklega minnst á að kirkjujarðir séu á meðal ríkisjarða. Ekki er lengur gerð sérstök aðgreining á kirkjujörðum og ríkisjörðum meðal annars í ljósi kirkjujarðasamkomulags frá 10. janúar 1997 en farið er með umsýslu kirkjujarða með sama hætti og hefðbundnar ríkisjarðir. Þess má einnig geta að árið 2006 var gerður viðauki við kirkjujarðasamkomulagið þar sem prestssetur voru undanskilin eignarhaldi ríkisins. Prestssetursjarðir eru í beinni eigu þjóðkirkjunnar eða kirkjumálasjóðs og efnisreglur frumvarpsins gilda þar af leiðandi ekki um nýtingu á slíkum jörðum þar sem þær eru ekki í eigu ríkisins.

Í 13. og 14. tölul. eru hugtökin sérleyfi eða sérleyfissamningur og sérleyfishafi skilgreind en um þessa samningstegund vísast nánar til skýringa við 6. gr.

Í 15. tölul. er hugtakið þjóðlenda skilgreint og er skilgreiningin í samræmi við 1. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998.

Um 5. gr.

Tilgangur þessarar greinar er að mæla fyrir um flestar meginreglur á einum stað og er fyrst og fremst um að ræða útfærslu á markmiðum frumvarpsins í formi efnisreglna, auk þess sem ákvæði greinarinnar tengjast öðrum efnisákvæðum frumvarpsins, t.d. um forathugun, auglýsingaskyldu og meginreglunni um hagstæðasta verð. Meginreglurnar sem koma fram í greininni eru í samræmi við ákvæði um meðferð eigna í eigu ríkisins samkvæmt lögum um opinber fjármál og þeim stefnum sem annars vegar fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur sett um jarðir og auðlindir í eigu ríkisins og hins vegar forsætisráðuneytið um nýtingu lands og réttinda í þjóðlendum.

Í 5. mgr. kemur fram að óheimilt sé, án nýtingarleyfis, að reka atvinnutengda starfsemi á landsvæði þar sem gert er að skilyrði að fyrirtæki hafi samning um sérleyfi, rekstrarleyfi eða nýtingu. Ekki er farin sú leið í frumvarpinu að kveða á um refsingu fyrir brot gegn banni við að stunda starfsemi á slíkum landsvæðum. Ef svo ólíklega færi að fyrirtæki myndi hefja atvinnurekstur á svæði þar sem gera þarf samning, og myndi ekki stöðva atvinnureksturinn að kröfu leyfisveitanda, gæti íslenska ríkið, í skjóli eignarréttar síns, farið fram á lögbann við starfsemi viðkomandi á svæðinu samkvæmt lögum um kyrrsetningu, lögbann o.fl., nr. 31/1990, eða krafist útburðar án undangengins dóms eða réttarsáttar, sbr. 12. kafla laga um aðför, nr. 90/1989.

Greinin þarfnast að öðru leyti ekki frekari skýringa.

Um 6. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að með sérleyfi sé átt við skriflegan samning, fjárhagslegs eðlis, þar sem sérleyfishafi fær einn, eða með öðrum, afnot af landi í eigu ríkisins og einkarétt til þess að sinna atvinnutengdri starfsemi á tilteknu svæði. Lýsingin er sambærileg skilgreiningu sérleyfissamnings í 6. og 7. tölulið 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 950/2017, um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins en þó með ríkari áherslu á að sérleyfishafarnir geti verið fleiri en einn. Á stóru landsvæði þar sem reka má margs konar ferðaþjónustu kann að vera óæskilegt að leyfisveitandi veiti eingöngu einu fyrirtæki sérleyfi. Eðlilegra gæti verið, bæði út frá hagkvæmnis- og samkeppnissjónarmiðum, að úthluta mörgum sérleyfum á viðkomandi landsvæði, t.d. þannig að fyrirtæki A hefði afnot af spildu X, fyrirtæki B afnot af spildu Y o.s.frv. Þá kann einnig að koma til greina, eins og er sérstaklega áréttað í ákvæðinu, að sérleyfishafar séu fleiri en einn á sama landsvæði, t.d. þannig að fyrirtæki A, B og C hefðu öll afnot af spildu X en þau myndu skipta afnotunum með sér, t.d. innan dags, milli daga, vikna eða mánaða. Rétt er að gefa leyfisveitanda nokkuð frjálsar hendur að þessu leyti og ætti hann í forathugun að greina og velja þá valkosti sem þjóna best markmiðum laganna. Þannig má nefna að önnur markmið en hagkvæmni og samkeppni gætu mælt gegn því að mörgum sérleyfum yrði úthlutað, t.d. ef aukin hætta væri á átroðningi um landsvæðið. Ef forathugun leiðir til þeirrar niðurstöðu að rétt sé að skipta sérleyfum milli aðila skal skilgreina skiptinguna í auglýsingargögnum.

Í 2. mgr. kemur fram að sérleyfi geti verið veitt meðal annars til útvistunar á þjónustu sem ríkisaðilar myndu að öllu jöfnu sjá um eða til atvinnutengdrar starfsemi sem einkaaðilar hafa hug á að reka og ríkisaðilar myndu við venjulegar aðstæður ekki standa fyrr. Gerð hefur verið grein fyrir þessum sjónarmiðum í skýringum við 1. gr. og vísast til þess sem þar kemur fram.

Í 3. mgr. er tekið fram að sérleyfishafi beri alla áhættu af rekstri sínum og fái að jafnaði ekki sérstakt endurgjald frá leyfisveitanda. Hér er réttur til endurgjalds úr hendi leyfisveitanda skilgreindur þrengra en samkvæmt lögum um opinber innkaup og reglugerð nr. 950/2017 en í umræddum réttarheimildum eru í sjálfu sér engin skilyrði sett fyrir því að fjárgreiðsla komi frá kaupanda. Af orðalagi frumvarpstextans er ljóst að ætlast er til þess að fjárgreiðsla frá leyfisveitanda sé undantekning sem eingöngu komi til skoðunar við sérstakar aðstæður. Í dæmaskyni mætti nefna atvinnurekstur sem allsendis óvíst er hvort standi undir sér og sérleyfi sé auglýst í tilraunaskyni. Þegar svo háttar til kynni að vera eðlilegt, til að tryggja aukna samkeppni, að sérleyfishafa sé veitt ákveðin meðgjöf til að byrja með. Ástæðan fyrir því að möguleikinn á meðgjöf er þrengri samkvæmt frumvarpinu en leiðir af lögum um opinber innkaup er að einn megintilgangur þessa frumvarps er að tryggja eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins. Það markmið yrði fljótt merkingarlaust ef leyfum yrði úthlutað til leyfishafa endurgjaldslaust og jafnvel með meðgjöf. Í lok 3. mgr. kemur fram að ef sérleyfishafi greiði gjald til leyfisveitanda geti það verið bæði fast leigugjald og í hlutfalli við veltu og er um það vísað sérstaklega til 22. gr. þar sem gjaldtakan er útfærð nánar.

Um 7. gr.

Í greininni kemur fram að með rekstrarleyfi sé átt við skriflegan samning, fjárhagslegs eðlis, þar sem rekstrarleyfishafi fær leyfi til að veita tiltekna þjónustu á nánar skilgreindu svæði. Þá segir að ekki skuli takmarka fjölda rekstrarleyfishafa umfram það sem nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt. Tilgangurinn með því að veita rekstrarleyfi getur verið að hafa stjórnun og yfirsýn yfir tiltekna atvinnustarfsemi, meðal annars til að tryggja öryggi og upplifun gesta og markmið laganna. Dæmigert fyrir slíkt tilvik væri t.d. að auglýsa rekstrarleyfi fyrir íshellaferðir eða köfun, þar sem margir geta verið um hituna og það kann að skapa verulega hættu ef aðgangi er ekki stýrt. Rekstrarleyfi er þó alls ekki bundið við tilvik sem þessi og má hugsa sér að leyfisveitandi ákveði að auglýsa starfsemi fremur sem rekstrarleyfi en sérleyfi í upphafi, t.d. til að kanna hvort rekstrargrundvöllur sé fyrir starfseminni eða til að ganga skemur en að úthluta sérleyfi til langs tíma og jafnvel til eins aðila.

Við vinnslu frumvarpsins var ákveðið að takmarka skilgreininguna á rekstrarleyfi ekki um of og láta það fremur í hendur leyfisveitanda, að undangenginni forathugun, að skilgreina rekstrarleyfið, umfang þess og takmarkanir í hvert og eitt sinn. Eins og lesa má út úr öðrum ákvæðum laganna má þó almennt fullyrða að rekstrarleyfi sé minna íþyngjandi fyrir leyfishafa en sérleyfi, auk þess sem samningurinn er til mun skemmri tíma, sbr. 8. gr. Þá eru ekki takmarkanir á meðgjöf með rekstrarleyfishöfum.

Um 8. gr.

Í þessari grein er að finna nokkrar sameiginlegar meginreglur og formkröfur sem gilda bæði um sérleyfi og rekstrarleyfi. Í 1. mgr. er lagt til að leyfishafi verði að óska eftir því við fjármála- og efnahagsráðuneytið að heimildar sé aflað í 6. gr. fjárlaga ár hvert, að fengnu samþykki hlutaðeigandi ráðherra, til að ráðstafa landi til afnota með sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningum sem ná viðmiðum fyrir auglýsingaskyldu, sé ekki til staðar heimild í sérlögum vegna samningsgerðar fyrir tiltekinn leyfisveitanda. Þetta er í samræmi við almenna reglu 40. gr. stjórnarskrárinnar og 46. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, um að afla skuli sérstakrar lagaheimildar fyrir því að ráðstafa fasteignum ríkisins til langs tíma. Um er að ræða sambærilegt fyrirkomulag og gildir um eignasölur ríkisins þar sem söluheimilda er að jafnaði aflað árlega í heimildaákvæði fjárlaga. Þá er jafnframt miðað við að samþykki fyrir samningsgerð liggi fyrir hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og viðkomandi fagráðuneyti tiltekins leyfisveitanda. Er það fyrirkomulag sambærilegt því sem gildir um samninga sem ríkisaðilar gera um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni skv. 40. gr. laga um opinber fjármál. Slíks samþykkis er hægt að afla með sérstakri undirritun á hvern samning fyrir sig eða með almennri heimild t.d. í samkomulagi eða ákvörðun um að fela tilteknum ríkisaðila umsjón og rekstur ákveðins landsvæðis.

Í 2. mgr. er lögð til sú undantekning að leyfisveitanda sé heimilt að ráðstafa sérleyfi eða rekstrarleyfi ef áætlað verðmæti samningsins er jafnt eða undir 150 millj. kr. Samningar sem ná þessum fjárhæðum eru ekki sérstaklega umfangsmiklir. Má í dæmaskyni nefna að um gæti verið að ræða þriggja ára samning þar sem árleg velta samningsaðila er undir 50 millj. kr. Til samanburðar má nefna að skv. 4. mgr. 46. gr. laga um opinber fjármál þarf ekki að afla lagaheimildar þegar um er að ræða venjubundna útleigu fasteigna ríkisins, auk þess sem ríkisaðilum í A-hluta er, á grundvelli 1. mgr. 40. gr. laganna, heimilt að gera rekstrarsamninga til allt að fimm ára án sérstakrar lagaheimildar. Telja verður að 2. mgr. sé í samræmi við lagaáskilnaðarreglu 40. gr. stjórnarskrárinnar, enda er skýrt í hvaða tilvikum undanþágan á við. Auk þess er lagt til að leyfisveitanda sé ávallt skylt að afla samþykkis ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra með sama hætti og mælt er fyrir um í 1. mgr., líkt og einnig er ráðgert er í 46. gr. laga um opinber fjármál.

Í 3. mgr. kemur fram að gera megi sérleyfis- eða rekstrarleyfissamning meðal annars til að takmarka fjölda þeirra gesta sem komast að hverju sinni eða fjölda þeirra aðila sem reka sambærilega atvinnutengda starfsemi á viðkomandi svæði, t.d. vegna verndarmarkmiða, upplifunar gesta, hagkvæmni eða öryggis. Orðalag ákvæðisins er opið og ekki tæmandi en er ætlað að veita vísbendingu um það hvenær viðeigandi getur verið að veita sérleyfi eða rekstrarleyfi. Leyfisveitanda ber að hafa þessi sjónarmið í huga þegar hann vinnur forathugun skv. 10. gr. frumvarpsins.

Ákvæði 4. mgr. lýtur að samningstímanum en í ljósi samkeppnis-, jafnræðis- og hagkvæmnissjónarmiða skal hann ekki vera lengri en nauðsyn krefur vegna fyrirhugaðrar nýtingar eða eðlis hennar. Samningstími sérleyfa skal ekki vera lengri en 20 ár og 10 ár í tilviki rekstrarleyfa, nema sérstakar ástæður mæli með því. Hér skal tekið fram að um er að ræða hámarkssamningstíma og er leyfisveitanda falið að meta hvaða samningstími er eðlilegur út frá aðstæðum hverju sinni. Gert er ráð fyrir að samningstími geti verið lengri í undantekningartilvikum. Í dæmaskyni má nefna að ef reisa á varanleg mannvirki verður að ganga út frá því að samningstíminn taki mið af eðlilegum afskriftartíma þeirra. Ef leyfishafi endurheimtir ekki fjárfestingu sína fyrr en að lengri tíma liðnum gæti það réttlætt lengri samningstíma. Á hinn bóginn mætti einnig koma til móts við aðstæður af þessu tagi með því að semja um innlausnaraðferð sem bætir leyfishafanum fjárfestinguna, sbr. nánari umfjöllun um innlausnaraðferðir í skýringum við 13. gr. Samningstími þarf því að taka mið af umfangi nýtingar og fjárfestingarþörf á hverju svæði fyrir sig. Þá er jafnframt mælt fyrir um að heimilt sé í samningi að gera ráð fyrir 10 ára framlengingu á samningstíma sérleyfis enda hafi það komið fram í auglýsingargögnum. Ekki ætti hins vegar að miða við sambærilega framlengingu vegna rekstrarleyfissamninga enda um viðaminni samninga að ræða en sérleyfi.

Um 9. gr.

Í þessari grein er vikið að síðustu samningstegundinni, sem er í frumvarpinu nefnd nýtingarsamningur. Þessi samningstegund gengur mun skemur en sérleyfi og rekstrarleyfi og er fyrst og fremst hugsuð í þeim tilvikum þegar hafa þarf yfirsýn yfir eða eftirlit með tiltekinni atvinnutengdri starfsemi. Slíkum samningum er ekki ætlað að takmarka fjölda þeirra fyrirtækja sem starfa á svæðinu heldur ber að gera samning við öll fyrirtæki sem uppfylla þau skilyrði sem sett eru fyrir umræddri starfsemi. Með frumvarpinu er ekki gengið eins langt og í lögum um Þingvallaþjóðgarð og Vatnajökulsþjóðgarð, þar sem það er gert að fortakslausu skilyrði að fyrirtæki hafi samning um atvinnutengda starfsemi. Frumvarpi þessu er þó ekki ætlað að hafa áhrif á þessi sérákvæði og mun því samningsgerð enn vera fortakslaust skilyrði fyrir atvinnutengdri starfsemi í Þingvalla- og Vatnajökulsþjóðgarði en sérstaklega er tekið fram í 7. mgr. 9. gr. að lögin um þjóðgarðana gangi framar ákvæði 9. gr. Þá eru í 28. gr. lagðar til tilteknar breytingar á umræddum lögum til að laga þau að efni frumvarpsins.

Eins og fram kemur í 2. mgr. þarf ráðherra í reglugerð að skilgreina þau svæði sérstaklega þar sem krafist er nýtingarsamnings. Í reglugerð ráðherra skal jafnframt setja samningsskilmála, reglur og skilyrði fyrir umræddri starfsemi sem fyrirtæki skulu samþykkja í umsóknarferlinu. Ekkert er því til fyrirstöðu að ráðherra mæli fyrir um þessa skilmála og skilyrði með almennum hætti, sem skuli gilda fyrir alla nýtingarsamninga. Í 3. málsl. 2. mgr. segir að í reglugerð skuli koma fram frá hvaða tíma sé óheimilt að reka atvinnutengda starfsemi á umræddu svæði án nýtingarsamnings. Ráðherra skal í hvert og eitt sinn meta hvaða fyrirvari er hæfilegur fyrir fyrirtæki til að skipuleggja starfsemi sína, sækja um og gera nýtingarsamning við leyfisveitanda. Sé ekki annað tekið fram í reglugerðinni skal þessi frestur vera fimm mánuðir frá birtingu reglugerðarinnar, sbr. 4. málsl. 2. mgr.

Í 3. mgr. kemur fram að heimilt sé að innheimta fast aðstöðugjald fyrir nýtingarsamning eða miða gjald við kostnað vegna samningsgerðar o.fl. Aðstöðugjaldið á einkum við þegar samningsaðili þarf að hafa einhverja aðstöðu á svæðinu, t.d. laus mannvirki eða gáma. Er gjaldtakan þá í formi leigu- eða afnotagjalds. Í öðrum tilvikum væri um að ræða þjónustugjald sem tæki mið af þeim atriðum sem talin eru upp í ákvæðinu. Ekkert er því til fyrirstöðu að fyrirtækjum sé gert að greiða bæði aðstöðu- og þjónustugjald þegar það á við.

Í 4. og 5. mgr. eru ákvæði sem ætluð eru til hagsbóta fyrir þau fyrirtæki sem þurfa að gera nýtingarsamninga við leyfisveitanda. Í 4. mgr. kemur fram að nýtingarsamningur skuli að jafnaði vera til þriggja ára. Með þessu er ákveðinn fyrirsjáanleiki tryggður og jafnframt áréttað að ekki skuli gera samninga til skemmri tíma nema fyrir því séu sérstakar ástæður. Ákvæðið heimilar ráðherra að skilgreina annan, og þá að jafnaði lengri, samningstíma í reglugerð. Þá segir í 5. mgr. að samningsferlið skuli hvorki vera íþyngjandi né kostnaðarsamt fyrir fyrirtæki og skuli samningsskilmálar vera hóflegir. Í skýrslu starfshópsins, sem gerð er grein fyrir í inngangskafla frumvarpsins, var lögð áhersla á þessi atriði varðandi þessa samningstegund.

Um 10. gr.

Líkt og fram kemur í markmiðsákvæði 1. gr. er einn tilgangur frumvarpsins að stuðla að faglegri áætlanagerð um nýtingu lands í eigu ríkisins. Þannig verður að vanda til verka við allan undirbúning að leyfisveitingum og samningsgerð á grundvelli laganna, verði frumvarpið óbreytt að lögum. Ákvæðið felur í sér útfærslu á þessu markmiði þar sem lagt er til að leyfisveitandi láti fara fram forathugun áður en tekin er ákvörðun um að auglýsa sérleyfis- eða rekstrarleyfissamning sem uppfyllir viðmið um auglýsingaskyldu. Þá eru talin upp helstu atriði sem horfa á til við forathugunina en listinn er ekki tæmandi. Aðalatriðið er að fullnægjandi greining fari fram og að niðurstaða forathugunar sé reist á málefnalegum sjónarmiðum og gætt sé að jafnræði og meðalhófi. Þá er einnig mikilvægt að samningur um nýtingu samræmist almennri stefnumörkun þess aðila sem fer með endanlega ábyrgð á þeim eignum eða landi sem um ræðir hverju sinni. Þarf hér meðal annars sérstaklega að taka mið af eigandastefnu sem fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur sett um jarðir og auðlindir í eigu ríkisins og stefnu forsætisráðuneytisins um nýtingu lands og réttinda í þjóðlendum.

Í 1. tölul. 1. mgr. kemur fram að taka þurfti afstöðu til þess hvort þörf sé á því að takmarka fjölda gesta eða fjölda þeirra aðila sem reka sambærilega atvinnutengda starfsemi á viðkomandi svæði. Ástæðan fyrir slíkri takmörkun getur verið af ýmsum toga og þyrfti að tengjast þeim markmiðum sem að er stefnt í frumvarpinu. Í ákvæðinu eru talin upp nokkur dæmi um sjónarmið sem geta ráðið för. Þau geta verið af umhverfis- eða öryggislegum toga og jafnframt geta ráðið för sjónarmið sem lúta einvörðungu að hagkvæmni og fjárhagslegum þáttum, sbr. þau markmið 1. gr. að tryggja eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins og auka fjárfestingar í innviðum til að tryggja nauðsynlega uppbyggingu og aðstöðu. Þá má nefna að þörf fyrir takmörkun þarf ekki að liggja fyrir á tímapunkti forathugunar, einnig má leggja til takmarkanir þegar fyrirsjáanlegt er að þörfin muni skapast í náinni framtíð.

Hafa verður í huga að ákvörðun um veitingu sérleyfis er viðurhlutamikil og getur takmarkað samkeppni á tilteknu landsvæði um árabil. Af þeim sökum kemur fram í 2. tölul. 1. mgr. að taka eigi rökstudda afstöðu til þess hvers vegna rekstrar- eða sérleyfi er nauðsynlegt til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt og jafnframt hvort fyrirkomulagið hentar betur í viðkomandi tilviki. Í 3. tölul. 1. mgr. kemur fram að skilgreina skuli nýtingu mannvirkja og fleiri atriði sem nánar er fjallað um í 11.–13. gr. og í 4. tölul. 1. mgr. er almennt ákvæði um að taka skuli afstöðu til þeirra skilmála sem verður að setja til að tryggja markmið laganna og þeirra laga sem kunna að gilda um hlutaðeigandi svæði. Þá kemur fram í 5. tölul. 1. mgr. að taka skuli afstöðu til þess hversu margir rekstrar- eða sérleyfishafar skuli vera út frá þolmörkum eða öðrum eiginleikum svæðisins sem kunna að réttlæta takmarkanir á fjölda leyfishafa. Ef hvorki er talin þörf á rekstrar- né sérleyfi kann að vera rétt að aðhafast ekkert, eða gera kröfu um nýtingarsamning skv. 9. gr.

Í 2. mgr. er almennt ákvæði um samráðsskyldu við forathugun. Einnig er mikilvægt að aðilar sem nýta tiltekið landsvæði séu upplýstir með hæfilegum fyrirvara um að til standi að gera breytingar á heimildum til nýtingar á tilteknu svæði. Með þessu er gert ráð fyrir að aðilar séu upplýstir um að til standi að byggja upp á viðkomandi svæði og til að gefa þeim aðilum sem hafa atvinnurekstur með höndum fyrirvara um að takmarkanir séu fram undan. Ef atvinnurekstur hefur verið stundaður á svæðinu er eðlilegt að veittur sé nokkuð rúmur fyrirvari þannig að fyrirtækjum gefist kostur á að gera ráðstafanir í sínum rekstri. Þá er einnig æskilegt að slíkar áætlanir séu kynntar opinberlega t.d. með tilkynningu á sameiginlegum vef stjórnvalda.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um skyldu ráðherra til þess að setja reglugerð þar sem nánar eru útfærð efnisatriði forathugunar og málsmeðferð vegna hennar.

Loks má geta þess að forathugun skv. 10. gr. kann að hafa skörun við aðra áætlanagerð á vegum hins opinbera, t.d. skipulagsáætlanir sveitarfélaga. Þá getur forathugun í mörgum tilvikum falið í sér framkvæmda- eða skipulagsáætlun sem er háð umhverfismati samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006. Það þarf þó að meta í hvert og eitt sinn og skiptir þar meðal annars máli að meta hvort viðkomandi áætlun marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Minnt er á að skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 getur almenningur eða sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð óskað eftir að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort áætlunin falli undir lögin.

Um 11. gr.

Í 11.–13. gr. eru ákvæði um hvernig fari með mannvirki og mannvirkjagerð á samningstímanum. Í samræmi við 3. tölul. 1. mgr. 10. gr. þarf að taka afstöðu til þessara atriða við forathugun í tilviki sérleyfis- eða rekstrarleyfissamninga og í aðdraganda nýtingarsamnings skv. 9. gr. Við undirbúning samningsgerðarinnar ættu að jafnaði þrír valmöguleikar að koma til greina þegar kemur að mannvirkjum.

Í fyrsta lagi að leyfis- eða samningshafi fái ekki aðgang að neinum mannvirkjum, eða öðrum fjárfestingum og aðstöðu, í eigu ríkisins. Nefna má sem dæmi að viðkomandi hefði aðstöðu á öðru landsvæði til að taka á móti viðskiptavinum sínum og undirbúa ferðina en ferðinni væri heitið um land í eigu ríkisins. Samningur við leyfisveitanda, hvort sem væri með nýtingarsamningi, sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi, fælist þá fyrst og fremst í afnotum landsins meðan á ferðinni stæði.

Í öðru lagi að leyfis- eða samningshafi fengi aðgang að mannvirkjum o.fl. í eigu ríkisins á meðan samningurinn er í gildi. Þetta er sú aðstaða sem gert er ráð fyrir í 11. gr. Í slíkum tilvikum þarf að gera sérstakan leigusamning um afnotin og skulu helstu skilmálar koma fram í auglýsingargögnum eða samningsskilmálum, sé þess kostur. Tilboð leyfishafa í afnotin í tilviki sér- og rekstrarleyfa kann að hafa áhrif á niðurstöðu um gerð samnings, sbr. nánar skýringar við 22. gr. Í lokamálsl. 11. gr. kemur fram að í samningnum skuli gera kröfur um umgengni og viðhald þessara fjárfestinga og þá er lagt bann við láni og framleigu húsnæðisins, nema að fengnu samþykki leyfisveitanda. Þar sem um leigusamning er að ræða kann að vera óskynsamlegt að leggja of viðamiklar viðhaldsskyldur á leyfishafa, enda er þá hætta á að viðhaldinu verði ekki sinnt sem skyldi, nema að vanræksla á þessum skyldum hafi skýrar afleiðingar samkvæmt viðkomandi samningi. Til hliðsjónar má einnig nefna að samkvæmt húsaleigulögum, nr. 36/1994, er meiri háttar viðhald í höndum leigusala en leigjandi á einungis að sinna minni háttar og tilfallandi viðhaldi. Í því skyni að tryggja markmið um fjárfestingu í innviðum kann að vera rétt að leyfisveitandi, og eftir atvikum íslenska ríkið, taki að sér viðhald að mestu í þessum tilvikum. Þetta er þó matsatriði hverju sinni og lagt í hendur leyfisveitanda að leggja mat á þessa valkosti í forathugun.

Í þriðja lagi að leyfishafi fengi heimild til að reisa mannvirki á landsvæðinu. Um þau tilvik er fjallað í 12. og 13. gr. og vísast til þess sem kemur fram í skýringum við þær greinar.

Um 12. gr.

Líkt og ráða má af 1. mgr. er gengið út frá því að ekki þurfi að reisa umfangsmikil eða varanleg mannvirki nema í tilviki sérleyfissamninga. Þannig kemur fram í ákvæðinu að óheimilt sé að veita fyrirtækjum sem gert hafa nýtingarsamning heimild til að reisa mannvirki, önnur en tímabundin og laus mannvirki. Er þar meðal annars átt við starfsmannabúðir, gáma og húsvagna. Nýtingarsamningar eiga að vera einfaldir og ekki á að leggja íþyngjandi skyldur á herðar fyrirtækjunum. Af þessu eðli þeirra leiðir að ekki er viðeigandi að samningsaðilar fái heimild til að reisa mannvirki á landi í eigu ríkisins.

Ef nauðsynlegt er að reisa mannvirki til að reka atvinnurekstur á viðkomandi svæði er eðlilegt að gerður sé sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningur. Þá leiðir af eðli rekstrarleyfissamninga að almennt á ekki að veita leyfishafa heimild til að reisa umfangsmikil mannvirki á landinu, enda er samningstími rekstrarleyfis of skammur til þess að réttlæta umfangsmiklar mannvirkjaframkvæmdir á vegum leyfishafa. Leyfisveitandi, eða eftir atvikum íslenska ríkið, ætti þá fremur að standa fyrir framkvæmdinni og leigja mannvirkið út að henni lokinni í samræmi við 11. gr. Þetta er þó ekki algilt og af þeim sökum er ekki lagt til að ganga svo langt að banna mannvirkjagerð leyfishafa í tilviki rekstrarleyfissamninga. Sú staða gæti verið fyrir hendi að heppilegra og hagkvæmara væri fyrir leyfisveitanda að leyfishafi sæi um að reisa mannvirkið en þá þyrfti að tryggja að leyfisveitandi fengi mannvirkið til eignar að samningstíma loknum, eftir atvikum gegn greiðslu innlausnarverðs, sbr. nánar skýringar við 13. gr.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um skyldu til að gera lóðarleigusamning við leyfishafa þegar hann fær heimild til að reisa mannvirki á landi í eigu ríkisins. Í greininni eru tiltekin ýmis atriði sem hefðbundið er að komi fram í slíkum samningum og er í því sambandi lögð áhersla á skilyrði um framkvæmdahraða og viðhald á samningstíma. Bæði atriðin eru þýðingarmikil fyrir þau markmið sem stefnt er að með frumvarpinu, enda er eðlilegt að framkvæmdum sé hraðað svo að tryggja megi þá hagsmuni sem eru fólgnir í nýtingu á landinu. Þá er þýðingarmikið fyrir ásýnd og upplifun gesta og ferðamanna að mannvirkjum og aðstöðu sé haldið vel við. Ekki er þó rétt að binda hendur leyfisveitanda um of í þessum efnum og er eðlilegt að tekin sé afstaða til skilmála af þessu tagi í hvert og eitt sinn. Einnig er ráðherra veitt heimild til þess að útfæra nánar í reglugerð þau skilyrði og skilmála sem fram eiga að koma í lóðarleigusamningi.

Í 3. mgr. eru almenn ákvæði um mannvirkin sjálf og gerð þeirra. Þannig á það að vera í höndum leyfisveitanda að skilgreina leyfilega stærð mannvirkis, efni þess, útlit og önnur sambærileg atriði. Ætla verður leyfisveitandanum talsvert svigrúm við mat á því hvaða skilyrði er rétt að gera að þessu leyti. Ekki er ætlast til þess að leyfisveitandi setji fram nákvæma fermetratölu varðandi stærð mannvirkisins eða gefi einungis færi á einu efni við útfærslu á einstökum þáttum framkvæmdarinnar. Stærðin gæti verið ákveðin á tilteknu bili og nokkrar tillögur gerðar um efnisval. Þá getur leyfisveitandi gert kröfu um að einstök mannvirki séu í samræmi við tiltekið heildarskipulag eða ákveðna útlitsgerð, án nánari útfærslna. Gert er ráð fyrir því í ákvæðinu að skilmálar séu á hugmyndastigi og að leyfishafi vinni hönnunina áfram, og eftir atvikum skipulagsgerð, og greiði sjálfur fyrir alla þá vinnu. Ekkert er því þó til fyrirstöðu að leyfisveitandi fullmóti hugmyndina og hanni hana en í þeim tilvikum ber leyfishafa almennt ekki að greiða fyrir hönnunarþáttinn.

Í ákvæðinu er einnig tekið fram að mannvirki skuli falla sem best að umhverfi, rýra sem minnst víðerni og valda ekki gróður- eða jarðvegseyðingu umfram það sem nauðsynlegt er. Þessi sjónarmið eru í samræmi við stefnu forsætisráðuneytisins um samþykki fyrir nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum. Þá er eðlilegt að við stefnumótun um mannvirkjagerðina, sem fram fer við forathugun, sé tekið mið af menningarstefnu stjórnvalda í mannvirkjagerð sem síðast var uppfærð á árinu 2014.

Í 4. mgr. er mælt fyrir um að mannvirki séu í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og að leyfishafi beri kostnað af og ábyrgð á að fengin séu öll tilskilin leyfi fyrir mannvirkjum og annarri aðstöðu.

Í 5. mgr. kemur fram að mannvirkið verði í eigu leyfishafa á samningstímanum en að tekin skuli afstaða til þess í lóðarleigusamningi hvort og að hvaða marki leyfishafa er heimilt að veita öðrum heimild til að nýta það, hvort sem er til láns eða leigu.

Í 6. mgr. er mælt fyrir um forkaupsrétt ríkissjóðs að mannvirkinu og annarri aðstöðu leyfishafa á landinu. Forkaupsrétturinn er í höndum fjármála- og efnahagsráðherra sem fer með almenn eignamál ríkisins eða eftir atvikum leyfisveitanda, hafi honum verið veittar slíkar heimildir. Af þessu leiðir að jafnvel þótt tekin væri ákvörðun um að banna leyfishafa að heimila öðrum afnot mannvirkisins, sbr. 5. mgr., má hann selja það. Eðlilegt er að ríkið hafi forkaupsrétt í þessum tilvikum, enda geta hvílt ríkar skyldur á leyfishafa gagnvart leyfisveitanda á samningstímanum. Í ljósi þess kann að vera rétt að ríkið kaupi mannvirkið og auglýsi rekstrar- eða sérleyfissamning á nýjan leik í stað þess að annar aðili taki við rekstrinum á svæðinu. Í greininni er lagt til að frestur leyfisveitanda eða ríkissjóðs til að svara forkaupsréttartilboði verði 60 dagar frá því að tilboðið barst, eins og á við um forkaupsrétt ríkisins samkvæmt náttúruverndarlögum.

Um 13. gr.

Í greininni er fjallað um hvað gerist við lok lóðarleigusamnings. Í 1. málsl. 1. mgr. kemur fram að samningstími lóðarleigu skuli taka mið af tímalengd rekstrar- eða sérleyfis. Þetta þýðir að ef sérleyfissamningur er gerður til 20 ára skal lóðarleigusamningur um mannvirkið almennt vera til sama tíma. Ekki er þó óhugsandi að réttlæta mætti mismunandi samningstíma leyfisins annars vegar og lóðarleigunnar hins vegar. Í 2. málsl. 1. mgr. er fjallað um þau tilvik þegar rekstrar- eða sérleyfissamningur fellur niður af einhverjum ástæðum, t.d. ef leyfissamningnum er rift eða hann rennur sitt skeið á enda án þess að lóðarleigan renni út á sama tíma. Við þær aðstæður getur ráðherra tekið mannvirki og aðra aðstöðu leigunámi til að tryggja áframhaldandi rekstur á svæðinu. Þetta þýðir að ráðherra gæti þvingað fram leigu á mannvirkinu og stofnast þá til ígildis leigusamnings milli leyfisveitanda og leyfishafa. Brýn nauðsyn er á ákvæði sem þessu, enda óhugsandi út frá markmiðum frumvarpsins að mannvirki standi autt á landi í eigu ríkisins í lengri tíma. Hér skal þó áréttað að leigunámsheimildin er eingöngu í höndum fjármála- og efnahagsráðherra sem fer með almenn eignamál ríkisins en ekki leyfisveitanda sjálfs, en leyfisveitanda er á hinn bóginn heimilt, í kjölfar leigunámsins, að framleigja mannvirkið öðrum. Leyfisveitandi gæti þá auglýst leyfi á nýjan leik og heimilað hinum nýja leyfishafa að stunda atvinnurekstur í húsnæðinu en leyfisveitandi bæri áfram ábyrgð á efndum samningsins gagnvart upphaflegum leyfishafa. Ef aðilar koma sér ekki saman um leiguverð er lagt til í ákvæðinu að farið verði með ágreininginn eftir lögum um framkvæmd eignarnáms. Sem dæmi um heimild til leigunáms í öðrum lögum má nefna 25. gr. laga um almannavarnir, nr. 82/2008.

Eins og víða í frumvarpinu er almennt gert ráð fyrir því að efnisatriðum um lok lóðarleigu sé ráðið til lykta í samningi milli leyfishafa og leyfisveitanda. Í 2. mgr. kemur fram að ef ekki er samið á annan veg skuli leyfishafi fjarlægja á eigin kostnað laus mannvirki og ummerki vegna starfseminnar við samningslok. Ef um er að ræða varanlega aðstöðu skal koma fram í auglýsingargögnum eða lóðarleigusamningi hvernig fara eigi með mannvirki, aðra aðstöðu og landbætur við verklok. Þá er lagt til að tekin verði afstaða til þess í forathugun hvaða innlausnaraðferð verður fyrir valinu, auk þess sem ráðherra er veitt heimild til þess í reglugerð að útfæra nánar fyrirmæli um yfirfærslu mannvirkis við leigulok og útfærslur á innlausnaraðferðum.

Í þessu sambandi skal nefnt að ýmsar innlausnaraðferðir koma til greina við leigulok og ekki þótti rétt að takmarka möguleika leyfisveitanda um of með frumvarpinu. Eðlilegt er að leyfisveitandi skoði viðeigandi innlausnaraðferð í hverju tilviki fyrir sig en sem dæmi um möguleika má nefna eftirfarandi:

Í fyrsta lagi að mannvirki sé fjarlægt í lok samningstíma á kostnað leyfishafa. Þetta er almenna reglan um lóðarleigusamninga nema á annan veg sé samið. Þessi möguleiki kann hins vegar að vera íþyngjandi í garð leyfishafans og gæti valdið honum verulegum kostnaði og jafnvel skemmdum á mannvirkinu. Þá kann að vera hagfelldara fyrir leyfisveitanda að fá mannvirkið við leigulok og auglýsa nýtt rekstrar- eða sérleyfi í stað þess að bíða eftir því að annað mannvirki verði reist á svæðinu.

Í öðru lagi að mannvirkið færist yfir til leyfisveitanda (ríkissjóðs) endurgjaldslaust í lok leigutíma. Þetta kann að vera raunhæfur kostur þegar samningstími er nægjanlega langur þannig að leyfishafi næði til baka fjárfestingu sinni í mannvirkinu. Á hinn bóginn getur þetta skapað vandamál á samningstíma varðandi viðhald, almenna umgengni o.þ.h., enda hefur leyfishafi takmarkaðan hvata til þess að halda mannvirkinu við ef hann afhendir það endurgjaldslaust að loknum samningstímanum.

Í þriðja lagi að verð miðist við stofnkostnað að frádregnum afskriftum og í fjórða lagi að mannvirkið sé keypt af leyfishafanum á markaðsverði. Í þessum tveimur tilvikum þyrfti mat óháðs aðila á innlausnarverðinu, t.d. óvilhalls fasteignasala eða dómkvadds matsmanns. Í fimmta lagi væri hægt að miða við að nýr sérleyfis- og/eða rekstrarleyfishafi keypti eignir af fyrri leyfishafa við upphaf síns samningstíma.

Til viðbótar við framangreint má nefna að samningstími á að taka mið af því hversu langan tíma það tekur að afskrifa fjárfestingu sem gert er ráð fyrir að ráðast í á tilteknu svæði. Út frá því sjónarmiði er í raun ekki réttlætanlegt að ríkið greiði markaðsverð fyrir innlausn mannvirkja. Þegar um er að ræða innviði sem teljast mikilvægir út frá almannahagsmunum ætti almennt að miða við að þeir færist yfir til ríkisins endurgjaldslaust í lok leigutíma og að samningsskilmálar taki mið af því. Við þær aðstæður er einnig mikilvægt að skilgreina með fullnægjandi hætti hverjar viðhaldskröfurnar eiga að vera á samningstíma og önnur skilyrði um ástand mannvirkis við lok leigutíma.

Um 14. gr.

Í greininni er kveðið á um viðmiðanir fyrir auglýsingaskyldu. Í 1. mgr. kemur fram að leyfisveitanda sé ávallt skylt að auglýsa sérleyfissamninga. Gengið er út frá því að ekki séu teknar ákvarðanir um að gera sérleyfissamninga nema þegar reka á nokkuð viðamikla starfsemi á viðkomandi svæði sem er líkleg til þess að skapa verulegar tekjur fyrir leyfishafa. Af þeim sökum er óþarft að setja sérstök fjárhæðarmörk fyrir auglýsingaskyldu sérleyfissamninga, ráðstöfunin er einfaldlega af þeirri stærðargráðu að rétt er út frá almennum jafnræðis- og gagnsæissjónarmiðum að auglýsa hana og gefa áhugasömum tækifæri til að bjóða í gæðin.

Í 2. mgr. kemur fram að leyfisveitanda sé skylt að auglýsa rekstrarleyfissamning ef áætlað verðmæti samningsins, án virðisaukaskatts, er jafnt eða meira en 15 millj. kr. eða samningur er til lengri tíma en þriggja ára. Þar sem rekstrarleyfissamningar eru viðaminni en sérleyfissamningar þótti rétt að setja tiltekin fjárhæðarmörk en þau eru þó ekki há. Ef gerðir eru fleiri en einn rekstrarsamningur verður við mat á fjárhæðarmörkum að skoða samanlagt virði þeirra, sbr. 6. mgr. ákvæðisins. Þetta þýðir að ef rekstrarleyfishafar eru fimm og samningur er til tveggja ára þyrftu tekjur þeirra á ári vegna starfseminnar aðeins að vera umfram 1,5 millj. kr. á ári til að ná mörkum fyrir auglýsingaskyldu. Það segir sig því sjálft að fjárhæðarmörkin eru lág og því er ekki eins mikil þörf á stífum kröfum og formfestu. Er fjárhæðin og fyrirkomulag sambærilegt við það sem kemur fram í lögum um opinber innkaup, einkum vegna innkaupa á vöru og þjónustu undir viðmiðunarfjárhæðum.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um aðferðir við að reikna út verðmæti samnings en ákvæðið á bæði við um 2. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 14. gr. Við mat á virði samningsins skal taka mið af áætluðum heildarbrúttótekjum af starfsemi leyfishafans sem til verða á gildistíma samningsins, án virðisaukaskatts, samkvæmt mati leyfisveitanda. Eðlilegt er að við útreikninginn séu notaðar þær aðferðir sem mælt er fyrir um í 8. gr. áðurnefndrar reglugerðar nr. 950/2017.

Í 4. mgr. er lagt til að ráðherra fái heimild til þess að breyta fjárhæðum skv. 2. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 14. gr. annað hvert ár í samræmi við breytingar á vísitölu neysluverðs, í fyrsta sinn árið 2023. Sambærilega heimild er að finna í 2. mgr. 23. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016.

Í 5. mgr. kemur fram að við mat á auglýsingaskyldu verði að miða við samanlagt virði allra samninga, sbr. umfjöllun um 2. mgr. ákvæðisins. Þá kemur fram að óheimilt sé að skipta upp samningum í því skyni að ráðstöfun sé undir viðmiðun fyrir auglýsingaskyldu nema slíkt sé réttlætanlegt á grundvelli hlutlægra ástæðna. Tilgangur 2. málsl. 6. mgr. er að koma í veg fyrir að leyfisveitandi sniðgangi auglýsingaskyldu með því að skipta rekstrarleyfissamningi upp í fleiri sjálfstæða samninga. Má sem dæmi nefna að ekki mætti gera rekstrarleyfissamning í einn mánuð í senn til að komast hjá auglýsingaskyldu.

Um 15. gr.

Þótt rekstrarleyfi nái ekki viðmiðum fyrir auglýsingaskyldu er eðlilegt að leyfisveitandi gæti samt sem áður að meginreglum um jafnræði og gagnsæi í samræmi við markmið 1. gr., meðal annars með því að gera samanburð meðal sem flestra fyrirtækja. Ákvæðinu svipar til 24. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, og þeirra meginreglna sem koma fram í 45. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Um 16. gr.

Í greininni er mælt fyrir um þá meginreglu að sérleyfum og rekstrarleyfum skuli ávallt ráðstafað á hagstæðasta verði. Felur reglan í sér útfærslu á því markmiði c-liðar 1. mgr. 1. gr. að tryggja verði eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins. Tilgangurinn er jafnframt að koma í veg fyrir að úthlutun þessara leyfa feli í sér ríkisaðstoð í andstöðu við EES-samninginn. Skv. (ii)-lið 84. töluliðar og 89. tölulið (sbr. og 145. neðanmálsgrein) leiðbeinandi reglna Eftirlitsstofnunar EFTA um hugtakið „ríkisaðstoð“, sbr. EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 82/23 felur það í sér ráðstöfun á markaðsverði ef sérleyfi/rekstrarleyfi er úthlutað með auglýsingu/útboði þar sem tryggt er jafnræði, gagnsæi og samkeppni. Í samræmi við þetta er í 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins tekið fram að það tilboð sé hagstæðast sem er hæst að fjárhæð eða með besta hlutfall milli verðs og gæða ef ráðstöfun er auglýst í samræmi við ákvæði frumvarpsins, nema aðeins eitt tilboð berist. Við þær aðstæður, þ.e. þegar aðeins eitt tilboð berst, skal leyfisveitandi auglýsa samninginn á nýjan leik til að tryggja samkeppni um gæðin. Þetta er í samræmi við 93. tölulið leiðbeiningarreglnanna þar sem fram kemur að það teljist vanalega ekki fela í sér markaðsverð ef aðeins eitt tilboð berst, nema við eigi annaðhvort i) að aðferðinni sé beitt með þeim hætti að einkar öflugar ráðstafanir séu gerðar til þess að tryggja eiginlega og árangursríka samkeppni og ekki blasi við að aðeins eitt fyrirtæki sé í þeirri stöðu að geta lagt fram trúverðugt tilboð eða ii) að stjórnvöld gangi úr skugga um það með öðrum aðferðum að niðurstaðan samsvari markaðsverði. Í samræmi við þetta er í 1. mgr. lagt til að ráðstafa megi samningi til eina bjóðandans ef leyfisveitandi hefur í aðdraganda auglýsingar látið óháðan og óvilhallan sérfræðing meta áætlað markaðsverð samningsins og tilboðið er jafnt eða umfram matið. Þar sem um er að ræða úthlutun á sérleyfi, auk nýtingar á landi, þarf sérfræðingurinn væntanlega bæði að hafa sérþekkingu á verðmæti lands og þeim rekstri sem fyrirhugað er að heimila á landsvæðinu. Mikilvægt er að aflað sé mats sem sé vandað og faglega unnið til að hægt sé að byggja á því. Jafnframt þarf leyfisveitandi að leggja efnislegt mat á þær forsendur sem byggt er á í mati og tryggja gæði vinnunnar áður en það er lagt til grundvallar í einstöku máli.

Í 2. mgr. er fjallað um það þegar leyfisveitandi ráðstafar rekstrarleyfi sem ekki nær viðmiðum fyrir auglýsingaskyldu. Við þær aðstæður er leyfisveitanda skylt að láta óháðan sérfræðing meta markaðsverð samningsins nema fyrirsjáanlegt sé að verðmæti hans sé undir 3 millj. kr. og samningurinn er til skemmri tíma en tveggja ára. Ef fjárhagsleg verðmæti eru óveruleg er réttlætanlegt að meiri sveigjanleiki sé til staðar og að frekar sé byggt á reynslu og þekkingu leyfisveitanda.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að útfæra nánar í reglugerð hvernig reikna eigi út hagstæðasta verðið samkvæmt þessari grein. Við þá útfærslu mætti hafa hliðsjón af 98.–105. töluliðum fyrrnefndra leiðbeiningarreglna Eftirlitsstofnunar EFTA.

Um 17. gr.

Í greininni er fjallað um þá meginreglu að gefa skuli öllum kost á að leggja fram tilboð þegar sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningur er auglýstur. Ekki er þar með sagt að hver sem er geti orðið leyfishafi á grundvelli frumvarpsins, enda verður viðkomandi að uppfylla þær hæfiskröfur sem fram koma í 21. gr. og eiga hagstæðasta tilboðið í skilningi 23. gr. Í 1. mgr. er gert ráð fyrir að auglýsingaferlið sé að meginreglu í samræmi við innkaupaaðferðina almennt útboð en að fara megi fram tveggja þrepa auglýsingaferli sem myndi þá svipa til lokaðs útboðs samkvæmt lögum um opinber innkaup.

Ekki er skylda til þess að hafa auglýsingaferli skv. 1. mgr. Opnað er á það í 2. mgr. að leyfisveitandi viðhafi samkeppnisviðræður, hönnunarsamkeppni, samkeppnisútboð og samningskaup, að uppfylltum skilyrðum laga um opinber innkaup. Þannig kann að vera að leyfisveitandi hafi í kjölfar forathugunar aðeins grófa hugmynd að uppbyggingu á tilteknu svæði og sé opinn fyrir því að hugmyndin sé þróuð áfram í auglýsingaferlinu. Í þeim tilvikum gæti hentað betur að fara í samkeppnisútboð eða samkeppnisviðræður fremur en að skilgreina til hlítar skilyrði og skilmála samningsins. Meginreglurnar um þau innkaupaferli gilda þá um auglýsingaferli leyfisveitanda eftir því sem við getur átt.

Um 18. gr.

Í greininni er fjallað um hvaða upplýsingar skuli tilgreina í auglýsingargögnum. Í 1. mgr. segir að í gögnunum skuli koma fram allar nauðsynlegar upplýsingar til að fyrirtæki sé unnt að gera tilboð sem er einnig nánar útfært í 15 töluliðum. Gera verður ráð fyrir að leyfisveitandi hafi þegar við forathugun lagst í greiningu á öllum helstu efnisatriðum viðkomandi samnings og felur ákvæðið því fyrst og fremst í sér útlistun og framsetningu þessara atriða gagnvart tilvonandi bjóðendum. Auk þess skulu gögnin innihalda hagnýtar og almennar upplýsingar sem einfalda bjóðendum að leggja fram tilboð sín, t.d. um nafn leyfisveitanda, á hvaða tungumáli skuli skila inn tilboðum o.s.frv.

Ekki er þörf á að fjalla ítarlega um einstaka töluliði enda svipar ákvæðinu til 47. gr. laga um opinber innkaup og er komin mikil reynsla á það ákvæði í framkvæmd. Hér skal þó nefna að ákveðnar aðlaganir hafa verið gerðar í ljósi eðlis frumvarpsins. Þannig þarf skv. 1. tölul. að lýsa landnýtingunni á svæðinu, þeirri starfsemi sem má sinna og þeim takmörkunum sem eru á nýtingunni. Þá skal einnig skv. 14. tölul. lýsa þeim skyldum sem hvíla munu á leyfishafa á samningstímanum, þ.m.t. skyldur varðandi viðhald mannvirkja og annarrar aðstöðu, ef við á. Loks segir í 15. tölul. að í auglýsingargögnum skuli fjalla um skilmála um nýtingu mannvirkis eða heimild til að reisa mannvirki eða aðra aðstöðu. Umræddur töluliður er í rökréttu samhengi við 11.–13. gr. frumvarpsins.

Um 19. gr.

Ákvæði 1. mgr. er að mestu í samræmi við 55. gr. laga um opinber innkaup. Þannig er gert ráð fyrir því að auglýsingar séu birtar rafrænt á sameiginlegum vettvangi sem ráðherra mælir fyrir um í reglugerð og að í auglýsingunni skuli koma fram nægilega miklar upplýsingar til að áhugasamir aðilar geti tekið afstöðu til þess hvort þeir hyggist taka þátt í ferlinu. Í 1. gr. reglugerðar nr. 260/2020, um útboðsvef, viðmiðunarfjárhæðir og innkaup samkvæmt samningi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO) vegna opinberra innkaupa, sem meðal annars er sett með stoð í 55. gr. laga um opinber innkaup, kemur fram að öll innkaup opinberra aðila skuli auglýst opinberlega á vefnum utbodsvefur.is, sem er sameiginlegur auglýsingavettvangur fyrir opinber útboð. Liggur beinast við að hið sama muni gilda um auglýsingar á grundvelli þessara laga, verði frumvarpið óbreytt að lögum.

Ákvæði 2. mgr. er að mestu í samræmi við 1. mgr. 60. gr. laga um opinber innkaup. Með því að veita aðgang að auglýsingargögnum endurgjaldslaust er auglýsingaferlið skilyrðislaust og opið, sem eykur samkeppni um gæði.

Um 20. gr.

Í greininni er að finna almennar reglur um framlagningu og opnun tilboða. Lagt er til í 1. mgr. að tilboðum sé einungis skilað og þau opnuð rafrænt. Ekki er gert ráð fyrir að tilboðum sé skilað bréfleiðis og þau lesin upp á opnunarfundi enda er það í samræmi við IX. kafla stjórnsýslulaga um rafræna meðferð stjórnsýslumála og stefnu stjórnvalda um að stafræn samskipti verði megin samskiptaleið almennings og fyrirtækja við hið opinbera. Í 6. gr. laga um framkvæmd útboða, nr. 65/1993, er eingöngu gert ráð fyrir opnunarfundi en skv. 65. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, hefur kaupandi val um hvort hann beiti rafrænum aðferðum við móttöku tilboða eða haldi opnunarfund. Þróunin í opinberum innkaupum hefur verið á þann veg að samskipti milli aðila séu að öllu leyti rafræn. Á hinn bóginn getur það aukið tortryggni bjóðenda þegar þeir eru ekki viðstaddir opnun tilboða. Af þessum sökum er mælt fyrir um þá skyldu ráðherra í 1. mgr. að setja í reglugerð kröfur sem tryggja gagnsæi og jafnræði við rafræna móttöku tilboða, svo sem um tæki og búnað. Ýmis fyrirtæki hafa þróað hugbúnað sem er ætlaður að tryggja þessi þýðingarmiklu atriði við útboð og er komin ágætis reynsla á rafrænar útboðsaðferðir hjá hinu opinbera.

Í 2. mgr. eru meginreglur um fresti til að leggja fram tilboð en þeir skulu vera nægjanlega langir til að fyrirtæki geti undirbúið tilboð. Fresturinn skal ekki vera skemmri en 20 almanaksdagar frá birtingu auglýsingar í tilviki rekstrarleyfissamninga en 45 almanaksdagar í tilviki sérleyfissamninga. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja gagnsæi og jafnan aðgang bjóðenda að gæðunum, þannig að þeir hafi nægan tíma til að gera áætlanir og útreikninga sem liggja eiga til grundvallar tilboðinu. Tilboðsfresturinn er hafður umtalsvert lengri í tilviki sérleyfissamninga, enda um að ræða flóknari og viðameiri samninga en í tilviki rekstrarleyfis. Ef ákveðið er að viðhafa tveggja þrepa auglýsingaferli með forvali í upphafi skal samanlagður frestur til að skila tilboði ekki vera skemmri en fram kemur í ákvæðinu.

Ákvæði 3. mgr. er árétting á því að bjóðandi sé ekki lengur bundinn af tilboði sínu ef svar við tilboðum berst ekki innan þess frests sem er tilgreindur í auglýsingargögnum, sbr. 7. tölul. 18. gr. Er þetta og í samræmi við almennar reglur samningaréttarins, þ.e. að ef tilboðsgjafi krefst svara innan ákveðins frests er hann ekki bundinn af tilboði sínu ef svar, sem tekur tilboðinu (samþykki), kemur að liðnum samþykkisfrestinum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, nr. 7/1936. Í síðari málsl. 3. mgr. kemur fram að leyfisveitanda sé heimilt að óska eftir því að bjóðendur framlengi tilboð sín í stuttan tíma ef honum er ekki unnt að taka afstöðu til tilboða innan gildistíma þeirra. Af orðalagi ákvæðisins leiðir að bjóðendur geta hafnað því að framlengja tilboð sín og verða þeir þá ekki lengur bundnir af þeim ef svar berst ekki innan upphaflegs frests.

Um 21. gr.

Í greininni koma fram kröfur til fjárhagsstöðu bjóðenda og tæknilegrar og faglegrar getu þeirra. Ákvæðið er að mestu hefðbundið og felur í sér einfaldaða útgáfu af sambærilegum ákvæðum laga um opinber innkaup, sbr. einkum 71. og 72. gr. laganna. Eins og víða í frumvarpinu er einungis settur rammi utan um þessi atriði og er ætlast til þess að leyfisveitandi fylli inn í rammann í samræmi við þá meginreglu 3. mgr. að hæfiskröfur skuli vera gagnsæjar, hlutlægar og málefnalegar. Skilyrði skulu taka mið af aðstæðum hverju sinni og má sem dæmi nefna að þau eiga almennt að vera stífari þegar um er að ræða sérleyfissamning til langs tíma en í tilviki rekstrarleyfissamnings til skamms tíma. Þá þyrfti að gera strangari kröfur en ella í tilviki samninga þar sem krafist er viðamikillar uppbyggingar og viðhalds.

Í 1. mgr. kemur fram sú almenna regla að fjárhagsstaða bjóðanda skuli vera það trygg að hann geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi. Þá er nefnt það dæmi að gera megi kröfu um ákveðið hlutfall milli eigna og skulda. Í ákvæðinu kemur fram að heimilt sé að krefjast hvers konar trygginga sem nauðsynlegar eru til að tryggja efndir samningsins. Sambærilegt ákvæði er ekki í lögum um opinber innkaup en af eðli þessa frumvarps leiðir að leyfisveitandi getur haft mikla hagsmuni af því að samfelldur rekstur sé á svæðinu og að mannvirkjaframkvæmdum sé hraðað. Af þessari ástæðu er einnig tiltekið í frumvarpinu að gera skuli strangar kröfur um fjárhagslega burði bjóðenda ef reisa þarf mannvirki á landinu.

Í 2. mgr. segir að tæknileg og fagleg geta bjóðanda skuli vera það trygg að hann geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningi. Þótt ákvæðið sæki sér fyrirmynd í 72. gr. laga um opinber innkaup er lögð sérstök áhersla á þau markmið sem stefnt er að með þessu frumvarpi. Þannig er tiltekið sérstaklega að getan þurfi að vera það trygg að bjóðandi geti uppfyllt skilyrði auglýsingargagna um upplifun gesta og öryggi og eftir atvikum verndarmarkmið og önnur atriði sem varða umhverfið og almannarétt.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að hæfiskröfur sem ákvarðaðar séu skulu vera gagnsæjar, hlutlægar og málefnalegar. Eðlilegt er að því sé velt upp hvort einhver þörf sé á ströngum hæfiskröfum í auglýsingum af þessu tagi. Leyfishafar greiða að jafnaði sérstaklega fyrir afnotin af landinu, og eftir atvikum mannvirkjum, og því mætti færa rök fyrir því að leyfisveitanda ætti að standa á sama um hvernig leyfishafi rekur atvinnustarfsemi sína ef hann greiðir hið umsamda gjald. Á hinn bóginn verður að taka tillit til þess að samningur á grundvelli laganna, verði frumvarpið óbreytt að lögum, er í reynd tvíþættur. Annars vegar er um að ræða nokkurs konar leigu- eða afnotasamning og hins vegar þjónustusamning. Hið síðarnefnda felur í sér að leyfishafi sinnir tiltekinni þjónustu á svæðinu sem ríkið gæti sinnt sjálft eða eftir atvikum annar rekstraraðili. Boðið er upp á þjónustuna á landi í eigu íslenska ríkisins og jafnvel á landi sem hefur sérstaka þýðingu, t.d. þjóðlendu, náttúruverndarsvæði eða svæði sem hefur menningarlegt gildi fyrir almenning. Það er því ekki í öllum tilvikum einkamál rekstraraðilans hvernig hann sinnir starfsemi sinni á landinu. Íslenska ríkið og almenningur hafa af því ótvíræða hagsmuni að gerðar séu kröfur til þeirra sem reka atvinnustarfsemi á landi ríkisins og að borin sé virðing fyrir landinu, meðal annars með því að þjónustunni sé sinnt af kostgæfni. Hagsmunirnir eru ekki eingöngu fólgnir í því að tryggja góða umgengni um landið, að teknu tilliti til öryggis, heldur er tilgangurinn ekki síst að tryggja að jákvæð upplifun sé fyrir Íslendinga og erlenda ferðamenn, hér eftir sem hingað til, að ferðast um landið. Þá kann gjald að vera innheimt eftir veltu leyfishafa og í þeim tilvikum hefur leyfisveitandi sérstakan hag af því að leyfishafi hagi rekstri sínum með ágætum.

Í 4. mgr. segir að um ástæður til útilokunar vegna persónulegra aðstæðna skuli taka mið af lögum um opinber innkaup. Eðlilegt er því í auglýsingargögnum að tiltekin séu þau atriði sem fram koma í 68. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, eftir því sem við getur átt.

Í 5. mgr. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að kveða nánar á um kröfur sem gerðar eru til sönnunar á fjárhagslegri stöðu og tæknilegri getu fyrirtækis.

Um 22. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að verðtilboð á grundvelli frumvarpsins geti verið tvíþætt. Annars vegar leigugjald og hins vegar veltutengt gjald. Þetta er í samræmi við hið tvíþætta eðli samningsins sem áður er nefnt, þ.e. að samningurinn felur bæði í sér afnot af landi, og eftir atvikum mannvirkjum, og rétt til þess að veita tiltekna þjónustu á svæðinu.

Samkvæmt 2. mgr. getur leyfisveitandi skilgreint leigugjaldið fyrir fram, t.d. að leyfishafi verði að greiða 100 þús. kr. á mánuði í leigu af landinu og 150 þús. kr. fyrir afnot af mannvirkjum á landinu. Í þeim tilvikum er ekki verðsamkeppni um afnotaþátt samningsins og bjóða bjóðendur þá eingöngu hlutfall af veltunni sinni. Sá sem býður hæsta veltuhlutfallið á þá hæsta verðtilboðið, að því gefnu að tilboðið sé hvorki ógilt né óaðgengilegt.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að verðtilboð geti verið blanda af leigu- og veltugjaldi. Heildartilboðsupphæð er þá samtala annars vegar boðins leigugjalds fyrir land, og eftir atvikum mannvirki, og hins vegar margfeldis af boðnu veltuhlutfalli og veltu sem leyfisveitandi skal áætla á rökstuddan hátt. Til að skýra þetta betur má taka dæmi af leyfisveitanda sem auglýsir sérleyfissamning og fær tvö tilboð, frá A og B. Áætluð mánaðarleg velta samningsins er 10 millj. kr. A býður 150 þús. kr. í leigugjald á mánuði fyrir landið og mannvirkið og 10% af veltu sinni. B býður 100 þús. kr. í leigu á landi og mannvirkjum en 12% af veltunni sinni. Heildartilboðsupphæð A er 1.150.000 kr. (150.000 + (0,1*10.000.000)) en heildartilboðsupphæð B er 1.300.000 kr. (100.000 + (0,12*10.000.000)). Tilboð B er því hærra þótt hann hafi boðið lægra leigugjald.

Í 4. mgr. kemur fram að leyfisveitanda sé heimilt að mæla fyrir um hámark á gjaldi sem leyfishafi má innheimta fyrir atvinnutengda starfsemi og að hámarkið skuli skilgreina með hlutlægum og gagnsæjum aðferðum. Nefna má að Samkeppniseftirlitið gagnrýndi aðferðir Isavia við útboð á svokölluðum nærstæðum við Flugstöð Leifs Eiríkssonar, sbr. ákvörðun eftirlitsins í máli nr. 32/2020. Í útboðinu var samið við þann aðila sem bauð hæsta hlutfall af veltu sinni en ekki var litið til annarra þátta. Taldi Samkeppniseftirlitið að þetta hefði leitt til umtalsverðrar hækkunar á verði vegna þjónustunnar og þar með til tjóns fyrir neytendur. Er þetta orðað á þá leið í ákvörðuninni að Isavia hafi látið útboðið snúast um hve miklar tekjur fyrirtækið gæti haft en ekki um það hvernig unnt væri að ná fram sem hagstæðustu verði og þjónustu fyrir neytendur. Tilgangur 4. mgr. er að koma til móts við sjónarmið af þessum toga og opna þann mögulega fyrir leyfisveitendur að takmarka frelsi leyfishafa til gjaldtöku. Á þetta sérstaklega við um sérleyfissamninga sem gerðir eru við eitt fyrirtæki eða fá fyrirtæki til langs tíma. Þeir sem fá einkarétt á nýtingu lands í atvinnuskyni munu verða í markaðsráðandi stöðu á samningstímabilinu enda verður samkeppni takmörkuð eða jafnvel engin, a.m.k. á viðkomandi landsvæði. Af þessu leiðir að leyfishafinn hagar verðlagningu sinni eins og markaðsráðandi fyrirtæki, sem dregur úr neytendaábata. Á hinn bóginn er verðlagning af þessu tagi einmitt það sem er eftirsóknarvert við sérleyfi og gerir það að verkum að bjóðendur eru að jafnaði tilbúnir að greiða hátt verð fyrir slík leyfi, sem er í góðu samræmi við markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. um að tryggja eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins. Leyfisveitandi verður því að leitast við að tryggja ákveðið jafnvægi milli besta verðs og neytendasjónarmiða ef hann fer þá leið að setja þak á gjaldtöku leyfishafa.

Í 5. mgr. segir að verðtilboð bjóðenda skuli taka mið af þeirri áhættu sem skilmálar og skilyrði í auglýsingargögnum fela í sér. Hér er um að ræða áréttingu á meginreglu útboðsréttar, þ.e. að sá sem ætlar sér að leggja fram tilboð í ferli af þessu tagi verður að kynna sér öll gögn og haga verðlagningu sinni í samræmi við þá áhættu sem samningurinn felur í sér. Má sem dæmi nefna að ef gerð er krafa um þak á gjaldtöku skv. 4. mgr. verður bjóðandi að gefa þeim takmörkunum sérstakan gaum. Þá ber bjóðanda sérstaklega að taka mið af þeim samningsskilyrðum sem gilda, sbr. 24. gr.

Um 23. gr.

Í greininni er byggt á þeim meginreglum sem gilda um val á tilboði skv. 79. gr. laga um opinber innkaup, þ.e. að velja skuli það tilboð sem er hæst að fjárhæð (lægst í tilviki innkaupa) eða besta hlutfalls milli verðs og gæða. Við ráðstöfun af þessu tagi er rétt að verð sé ráðandi þáttur við val á tilboði, sbr. til hliðsjónar 95. tölulið leiðbeiningarreglna Eftirlitsstofnunar EFTA. Í ljósi hins tvíþætta eðlis ráðstöfunarinnar, sem áður er rakið, er þó rétt að leyfisveitandi hafi heimild til þess að taka tillit til annarra þátta. Má sem dæmi nefna að ef selja ætti fasteign í eigu ríkisins væri að jafnaði ómálefnalegt að taka tillit til annarra þátta en verðs við val á gildum tilboðum. Með samningi á grundvelli þessara laga, verði frumvarpið óbreytt að lögum, er verið að ráðstafa afnotarétti landsins, auk þess sem leyfishafi öðlast rétt til þess að sinna tiltekinni starfsemi á landinu. Eðlilegt er að íslenska ríkið sem eigandi landsins hafi heimild til þess að líta til ýmissa sjónarmiða við val á tilboði og tryggja að samið verði við aðila sem sé hæfur og þar með treystandi fyrir atvinnurekstri á landinu.

Í 1. mgr. eru tiltekin nokkur atriði í dæmaskyni sem horfa má til þegar forsendur fyrir vali tilboðs byggja á besta hlutfallinu milli verðs og gæða. Meginreglan er sú að forsendurnar verða að tengjast efni samnings og geta meðal annars náð yfir skipulagningu, menntun, hæfi og reynslu starfsfólks sem framkvæma á samninginn, gæði þjónustu við viðskiptavini og leyfishafa meðan á samningstíma stendur og þætti sem snerta umhverfis-, gæða- og öryggismál. Allt eru þetta atriði sem má gera að hæfiskröfum, þ.e. að tilboð sé eingöngu gilt ef bjóðandi uppfylli tilteknar kröfur um menntun og reynslu fyrirtækisins eða starfsfólks, öryggisstaðla o.s.frv. Á sama tíma getur skipt máli við framkvæmd samningsins hversu vel bjóðendur uppfylla umrædd skilyrði. Þannig kann að vera eðlilegt að bjóðandi A fái hærri einkunn en bjóðandi B ef starfsfólk hans er með sérstaklega mikla þekkingu og reynslu eða ef A sýnir fram á að hann sé með betri gæða- og öryggiskerfi en B. Valforsendur sem þessar verða þó að vera settar fram á hlutlægan, gagnsæjan og eins mælanlegan hátt og kostur er. Í framkvæmd opinberra innkaupa hefur í sumum tilvikum verið látið reyna á þessa þætti með prófunum. Má sem dæmi nefna að þegar lagt er mat á gæði hugbúnaðar getur kaupandi í opinberum innkaupum lagt verkefni fyrir bjóðendur og gefið þeim einkunn eftir því hvernig hugbúnaðurinn og starfsfólk leysir úr þeim vandamálum sem koma fram í verkefninu.

Til viðbótar við framangreint er í 1. mgr. sérstaklega minnst á tvö atriði sem nefnd voru í skýrslu starfshópsins, þ.e. að heimilt sé að líta til þess ef bjóðandi hefur haft frumkvæði að því verkefni sem er boðið út eða ef bjóðandi hefur áður sinnt uppbyggingu eða annarri fjárfestingu á viðkomandi landsvæði eða nálægum svæðum. Hugmyndir um nýtingu á landi í eigu ríkisins þurfa ekki að koma frá íslenska ríkinu eða leyfisveitendum sjálfum. Vel getur verið að fyrirtæki komi hugmynd á framfæri um nýtingu á landi sem íslenska ríkinu eða leyfisveitanda líst vel á. Vegna þeirra takmarkana sem leiðir af reglum frumvarpsins væri ómögulegt að semja beint við viðkomandi fyrirtæki nema uppfyllt væru skilyrði til samningskaupa án undangenginnar útboðsauglýsingar, sem sjaldnast á við. Sú staða kann þá að koma upp að íslenska ríkið bjóði út umrædda hugmynd en fyrirtækið sem átti hugmyndina í upphafi verður undir í samkeppni um samninginn, t.d. vegna þess að stórt fyrirtæki með mikla fjárhagslega burði hafi boðið svo hátt verð að aðrir hafi ekki getað keppt við það. Við þessar aðstæður er eðlilegt að fyrirtækið sem átti frumkvæðið njóti að einhverju leyti góðs af því að hafa komið fram með hugmyndina. Að öðrum kosti kynnu fyrirtæki að veigra sér við því að koma fram með hugmyndir sem þessar, með tilheyrandi tjóni fyrir íslenska ríkið og jafnvel allan almenning. Hitt tilvikið sem nefnt var að framan, þ.e. að líta megi til þess ef bjóðandi hefur áður sinnt uppbyggingu eða annarri fjárfestingu á viðkomandi landsvæði eða nálægum svæðum, er annars eðlis. Eins og áður er nefnt er heimilt að líta til gæða þjónustu við val á tilboði. Ef bjóðandi hefur staðið fyrir vel heppnaðri uppbyggingu eða fjárfestingu á viðkomandi svæði eða nálægum svæðum er það ákveðin vísbending um gæði þjónustunnar. Tilgangurinn með því að tiltaka þetta atriði sérstaklega er að veita því meira vægi en það kynni ella að hafa. Af báðum þessum atriðum leiðir að þau geta ekki haft afgerandi vægi við val á tilboði en eðlilegt er að bjóðandi njóti að einhverju leyti góðs af því ef annaðhvort atriðið, eða þau bæði, eiga við um hann.

Ákvæði 3.–5. mgr. sækja að stórum hluta fyrirmynd til laga um opinber innkaup. Ákvæði 3. mgr. er efnislega að mestu í samræmi við 82. gr. laganna að öðru leyti en því að tekið er fram í 3. mgr. að tilboð sem ekki uppfyllir skilyrði um hagkvæmasta verð skv. 16. gr. frumvarpsins sé óaðgengilegt. Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að tilboð sé samþykkt með einfaldari hætti en í tilviki opinberra innkaupa og að ákvörðunin sé tilkynnt rafrænt. Þá getur bjóðandi óskað eftir rökstuðningi innan 14 daga. Ekki er sérstaklega tilgreint hvað koma á fram í slíkum rökstuðningi en af almennum reglum stjórnsýsluréttar leiðir að rökstuðningurinn verður að vera þannig úr garði gerður að aðili skilji þau meginsjónarmið sem réðu niðurstöðunni. Við mat á því hvað koma á fram í rökstuðningi getur leyfisveitandi haft hliðsjón af 22. gr. stjórnsýslulaga og 85. gr. laga um opinber innkaup. Ákvæði 5. mgr. er efnislega sambærilegt 2. mgr. 83. gr. laga um opinber innkaup.

Um 24. gr.

Í samræmi við þau sjónarmið sem áður hafa verið rakin um nauðsyn þess að starfsemi sé rekin af kostgæfni og í samfellu á samningstímanum er lagt til að lögfest verði ákvæði sem gildi sérstaklega um framkvæmd samninga. Vegna þeirra hagsmuna sem eru í húfi er ekki eingöngu nægjanlegt að vanda til verka við undirbúning auglýsingar og í auglýsingaferlinu sjálfu. Þegar tilboði hefur verið tekið og samningur gerður geta tekið við ár og jafnvel áratugir af gagnkvæmum samningsskuldbindingum. Af þeim sökum þarf að lýsa skilyrðum á samningstímanum í auglýsingargögnum.

Í 1. mgr. er gert ráð fyrir því að leyfisveitandi hafi svigrúm til að setja starfseminni almenn skilyrði og gera sérstakar kröfur um gæða-, umhverfis- og öryggismál, ef við á. Þá skal hann skilgreina við hvaða aðstæður er heimilt að rifta eða segja upp samningi einhliða en að öðru leyti fari eftir almennum reglum.

Í 2. og 3. mgr. koma fram ófrávíkjanleg samningsskilyrði sem ekki er nauðsynlegt að taka fram í auglýsingargögnum. Skv. 2. mgr. á leyfishafi að afla allra viðeigandi leyfa, t.d. starfs- og rekstrarleyfa, og ber hann ábyrgð á að þau séu í gildi á samningstímanum. Ef leyfishafi missir nauðsynleg leyfi af einhverjum ástæðum er heimilt að rifta samningi við hann en almenna reglan er sú að leyfisveitandi þarf að gefa leyfishafa hæfilegan frest til úrbóta, nema úrbótafrestur sé þýðingarlaus. Úrbótafrestur getur verið þýðingarlaus ef augljóst er að leyfishafi fær ekki leyfið á nýjan leik, t.d. vegna þess að hann uppfyllir ekki lögbundin skilyrði, eða ef fyrirsjáanlegt er að leyfishafi geti ekki útvegað sér leyfið innan skamms tíma. Í 3. mgr. eru ákvæði um fyrirvaralausa riftun samnings sem gilda um stöðvun atvinnureksturs leyfishafa eða ef bú hans er tekið til gjaldþrotaskipta, hann hefur fengið heimild til nauðasamninga eða greiðslustöðvunar eða er í annarri sambærilegri stöðu.

Í 4. mgr. er sérstakt ákvæði sem á við um samninga sem eru til lengri tíma en tíu ára en í þeim tilvikum skal skilgreina með hvaða hætti aðilar geta óskað eftir endurskoðun á samningsfjárhæðum. Í tillögum starfshópsins kom fram að setji þyrfti fram kröfur um endurskoðun samninga, einkum þegar um langtímasamninga væri að ræða. Af lestri skýrslunnar er ljóst að þar er átt við endurskoðun endurgjalds. Margt getur gerst á löngum samningstíma sem er ekki hægt að sjá fyrir þegar gengið er frá samningi. Sanngjarnt er að skilgreint sé fyrir fram með hvaða hætti endurskoðun getur farið fram og í hvaða tilvikum. Það er bæði sanngjarnt gagnvart samningsaðilunum sjálfum og þeim bjóðendum sem ekki fengu samninginn, enda kynni það að brjóta gegn jafnræði ef samningsaðilar hefðu algerlega frjálsar hendur um það hvernig samningnum yrði breytt að liðnum tíu árum. Má í þessu sambandi nefna að talsverðar hömlur hafa verið reistar við breytingum á samningum í opinberum innkaupum, sbr. 90. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016. Í 4. mgr. er sérstaklega tiltekið að leysa megi úr ágreiningi um endurskoðun með bindandi hætti án aðkomu dómstóla. Er hér einkum átt við samningsbundna gerðardóma en þeir geta verið hentug lausn við þessar aðstæður. Ganga má út frá því að ágreiningur um endurskoðun gjaldsins sé almennt fremur afmarkaður, enda á að lýsa í auglýsingargögnum hvernig endurskoðunin getur farið fram. Líklegt er að leysa megi úr ágreiningnum með ódýrum og skjótum hætti fyrir gerðardómi í stað þess að reka málið fyrir almennum dómstólum, jafnvel í nokkur ár. Þegar ágreiningurinn yrði til lykta leiddur fyrir hinum hefðbundnu dómstólum gæti samningurinn verið runninn sitt skeið á enda.

Um 25. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um skyldu ráðherra til að stuðla að því að gerð sérleyfis- og rekstrarleyfissamninga sé í samræmi við markmið frumvarpsins og skal hann veita ríkisaðilum og leyfisveitendum aðstoð og leiðbeiningar um auglýsingar og samningsgerð eftir því sem þörf krefur. Myndi slíkt gilda óháð því hvort um sé að ræða samninga vegna nýtingar á ríkisjörðum, þjóðlendum eða friðlýstum svæðum. Þá er einnig gert ráð fyrir því að ráðherra feli tilteknum ríkisaðila sem hefur þekkingu á þessu sviði að sinna því leiðbeiningarhlutverki gagnvart einstökum leyfisveitendum. Miðað við núverandi stofnanafyrirkomulag fellur það helst að starfsemi Ríkiskaupa að annast slíkt hlutverk en einnig kæmi til greina að byggja upp sérhæfða þekkingu hjá Ríkiseignum eða Framkvæmdasýslu ríkisins.

Í 2. mgr. er að finna almenna heimild til að útfæra ákvæði frumvarpsins nánar ásamt upptalningu á þeim reglugerðarheimildum sem eru í öðrum ákvæðum frumvarpsins.

Um 26. gr.

Í greininni er fjallað um hvað verður um þær tekjur sem leyfisveitendur fá af samningum á grundvelli frumvarpsins. Almenna reglan er sú að tekjurnar renni í ríkissjóð nema um sé að ræða samning sem tengist lögbundnu hlutverki eða kjarnastarfsemi leyfisveitandans. Má sem dæmi nefna að ef ríkið hefur staðið fyrir kaupum á landi eða verulegri fjárfestingu vegna nýtingar landsins er eðlilegt að tekjur renni að öllu eða miklu leyti í ríkissjóð. Í öðrum tilvikum kann að vera réttlætanlegt að tekjurnar renni, a.m.k. að hluta, til viðkomandi leyfisveitanda og að þær séu nýttar að einhverju leyti til að byggja upp land í eigu ríkisins. Æskilegt er að hvati sé til staðar hjá einstökum leyfisveitendum til að stuðla að hagkvæmri nýtingu og sjálfbærri uppbyggingu á einstökum svæðum. Það kann því að vera eðlilegt að leyfisveitendur njóti góðs af auknum tekjum vegna samninga sem þessara en að það sé innan eðlilegra marka.

Lagt er til að mat um skiptingu tekna þegar skilyrði eru uppfyllt fari fram af hálfu leyfisveitanda, sem ráðherra verður að staðfesta. Verður því um nokkurs konar samning að ræða milli viðkomandi leyfisveitanda og ráðherra. Fordæmi eru fyrir slíkri samningsgerð meðal annars með samkomulagi um umsjón tiltekins ríkislands sem gerðir hafa verið við Skógræktina og Landgræðsluna á grundvelli 3. mgr. 43. gr. laga um opinber fjármál. Einnig er eðlilegt að gerð sé grein fyrir þessari skiptingu í þeirri lagaheimild sem liggur ráðstöfuninni til grundvallar, ef þörf er á slíkri heimild, sbr. 1. og 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins.

Varðandi tekjur af samningum sem gerðir eru um þjóðlendur þarf einnig að taka mið af þeim ákvæðum sem þar er að finna en í 3. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, kemur fram að tekjum af leyfum sem sveitarfélög veita skuli varið til ákveðinna verkefna innan þjóðlendna.

Um 27. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um 28. gr.

Eins og fram kemur í 2. mgr. 2. gr. er ætlunin að frumvarpið gildi um land í eigu ríkisins sem er innan þjóðgarða. Þrátt fyrir þetta kemur fram í 7. mgr. 9. gr. að ákvæði um nýtingarsamninga í lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum og lögum um Vatnajökulsþjóðgarð gangi framar ákvæðinu. Í 28. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á umræddum lögum, annars vegar um þjóðgarðinn á Þingvöllum, nr. 47/2004, og hins vegar um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007, með það að markmiði að skýra enn frekar samband laganna við frumvarpið.

Í 28. gr. er lagt til að Þingvallanefnd og Vatnajökulsþjóðgarður haldi áfram að gera samninga um atvinnutengda starfsemi en í breytingartillögunum er þó lagt til að hugtakið „nýtingarsamningur“ verði notað um þessa samninga þjóðgarðana. Er þetta gert til þess að gæta samræmis í hugtakanotkun á milli laganna og frumvarpsins. Þá er enn gert að óundanþægu skilyrði að fyrirtæki verði að hafa samning við Þingvallanefnd og Vatnajökulsþjóðgarð til að mega stunda atvinnutengda starfsemi í þjóðgörðunum. Lögin ganga því lengra en lagt er til í 9. gr. frumvarpsins, þar sem ráðherra þarf að ákveða sérstaklega að gera nýtingarsamning að skilyrði fyrir atvinnutengdri starfsemi á tilteknu svæði. Enn fremur er áfram gert ráð fyrir því að mælt sé fyrir um skilyrði, málsmeðferð og gerð nýtingarsamninga í reglugerðum sem settar eru með stoð í lögum nr. 47/2004 og 60/2007. Hið sama gildir um gjaldtöku fyrir nýtingarsamninga, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 47/2004 og 2. mgr. 21. gr. laga nr. 60/2007.

Á hinn bóginn er lagt til að um rekstrarleyfissamninga, sérleyfissamninga, auglýsingu þeirra og framkvæmd að öðru leyti fari eftir ákvæðum frumvarpsins. Vatnajökulsþjóðgarður og Þingvallanefnd geta verið leyfisveitendur á grundvelli frumvarpsins, eins og rakið hefur verið í skýringum við 4. gr. frumvarpsins en þeim ber við þær aðstæður að beita ákvæðum þessa frumvarps en ekki lögum nr. 47/2004 og 60/2007.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í bráðabirgðaákvæðinu er lagt til að ráðherra ljúki greiningu á landi í eigu ríkisins eigi síðar en fimm árum frá gildistöku laganna, verði frumvarpið óbreytt að lögum, og skili skýrslu um afraksturinn. Talið er upp í nokkrum liðum hvað skal koma fram í skýrslunni og er gert ráð fyrir að ráðherra hafi við vinnuna samráð við hlutaðeigandi ráðuneyti og stofnanir og eftir atvikum aðra hagaðila. Greiningin tengist markmiði frumvarpsins um að stuðla að faglegri áætlanagerð um nýtingu lands í eigu ríkisins og er tilgangurinn að greina með heildstæðum hætti hvernig best er að nýta land í eigu ríkisins. Ekki er endilega ætlunin að tekin sé afgerandi afstaða til landnýtingar í hverju og einu tilfelli, heldur á greiningin fyrst og fremst að vera lýsandi. Ekki þótti tilefni á þessu stigi til að ganga svo langt að mæla fyrir um gerð stefnu sem hefði sérstök réttaráhrif í för með sér. Þegar greiningin liggur fyrir er á hinn bóginn eðlilegt að tekið sé tillit til hennar við forathugun og opinbera stefnumótun, enda mun hún vonandi hafa að geyma gagnlegar og ítarlegar upplýsingar um uppbyggingarþörf á landi í eigu ríkisins. Síðar meir kann svo að verða tilefni til þess að breyta lögunum á þá leið að ráðherra þyrfti að gera stefnu af þessu tagi sem hefði sérstök réttaráhrif í för með sér, t.d. þannig að hún gengi framar forathugun. Þá má ætla að landeignaskrá Þjóðskrár Íslands, sbr. 3. gr. a laga um skráningu og mat fasteigna, nr. 6/2001, muni geta komið að notum við öflun upplýsinga um stærð og nánari afmörkun á landi í eigu ríkisins en viðhlítandi yfirsýn yfir þessi atriði er forsenda fyrir upplýstri ákvarðanatöku á grundvelli ákvæða frumvarpsins.