Seðlabanki Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 241

446. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36 5. maí 1986.

(Lagt fyrir Alþingi á 111. löggjafarþingi 1988–89.)

1.gr.

Við 8. gr. laganna bætist ný málsgrein, 5. mgr., en 4. og 5. mgr. hljóði svo:

Seðlabankanum er enn fremur heimilt að setja innlánsstofnunum reglur um lágmark eða meðaltal lauss fjár sem þeim ber ætíð að hafa yfir að ráða. Með lausu fé er átt við íslenskan gjaldmiðil í sjóði, óbundin nettóinnlán í íslenskum gjaldmiðli í bönkum, heildareignir að frádregnum heildarskuldum, sem bundnar eru gengi erlendra gjaldmiðla, ríkisvíxla eða aðrar sambærilegar eignir.

Seðlabankanum er heimilt að setja innlánsstofnunum reglur um gengisbundnar eignir og skuldir þeirra (gjaldeyrisjöfnuð), svo og endurlánajöfnuð sem miði að því að hlutaðeigandi innlánsstofnanir skuli sjá til þess að slíkar eignir séu í jafnvægi þannig að gengisáhætta sé sem minnst. Seðlabankinn getur beitt innlánsstofnanir viðurlögum samkvæmt ákvæðum 41. gr. sé ákvörðunum bankans í þessum efnum ekki hlítt.

2. gr.

2. mgr. 9. gr. laganna orðist svo:

Seðlabankinn getur að fengnu samþykki ráðherra bundið vaxtaákvarðanir innlánsstofnana takmörkunum til að tryggja að raunvextir útlána innlánsstofnana verði hóflegir og eigi hærri en þeir eru að jafnaði í helstu viðskiptalöndum Íslendinga, svo og til að draga úr óhæfilegum vaxtamun milli inn- og útlána að teknu tilliti til annarra tekna innlánsstofnana.

3. gr.

Við 41. gr. laganna bætist nýr málsliður: Innheimt viðurlög samkvæmt þessari grein skulu renna að

3 / 4 hlutum til ríkissjóðs og skulu þau greidd 1. júní ár hvert fyrir næstliðið ár.

4. gr.

Við ákvæði til bráðabirgða bætist nýr liður, liður VI, svohljóðandi:

Innheimt viðurlög skv. 41. gr., sem lögð voru á á árinu 1988, skulu að 3 / 4 hlutum greiðast í ríkissjóð og skulu greiðast ríkissjóði 1. júní 1989.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er flutt í fyrsta lagi til þess að draga úr réttaróvissu varðandi skilgreiningu á lausu fé innlánsstofnana. Í öðru lagi er með frumvarpi þessu gerð tillaga um heimildir til að setja reglur um gjaldeyris- og endurlánajöfnuð innlánsstofnana í því skyni að draga úr gengisáhættu. Í þriðja lagi er tilgangur frumvarpsins að skerpa heimildir stjórnvalda til að tryggja hóflegar vaxtaákvarðanir. Loks er lagt til í frumvarpinu að 3 / 4 hlutar af fé sem innheimt er hjá innlánsstofnunum sem viðurlög skv. 41. gr. seðlabankalaganna renni í ríkissjóð. Eru þessar tillögur fluttar í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd laganna frá gildistöku þeirra.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Reglur um lausafjárhlutfall innlánsstofnana, sem byggja á ákvæðum 4. mgr. 8. gr. laga nr. 36 5. maí 1986, um Seðlabanka Íslands, eru nú frá 30. desember 1988. Innan þess þrönga ramma, sem lögin setja Seðlabankanum til reglusetningar í þessu tilliti, veita reglurnar, sem nú eru í gildi, mörgum innlánsstofnunum svigrúm til að bæta „lausafé“ sitt með því að taka erlend lán til endurlána í stað þess fjár af innlendum gjaldeyrisreikningum (IG) sem áður hafði verið varið til útlána. Þannig losa þær IG fé og leggja það inn á reikninga sem teljast með lausu fé. Þetta er óæskileg þróun m.a. frá peningapólitísku sjónarmiði. Seðlabankinn reyndi að afstýra þessu með reglum sem hann setti síðastliðið vor, en féll síðan frá í lok ársins þar sem nánari athugun þótti sýna að þær væru ekki að öllu leyti innan ramma 8. gr. seðlabankalaganna. Reglurnar, sem giltu síðari hluta síðasta árs, og taldar voru stangast á við ákvæði laganna, voru þannig að með lausu fé töldust hvorki erlendir peningar né nettógjaldeyrisinnlán í öðrum innlánsstofnum að fullu, þar eð Seðlabankinn taldi að þau gætu verið „bundin“ við það að mæta ýmsum gjaldeyrisskuldum. Með lausu fé taldist því aðeins svonefndur heildargjaldeyrisjöfnuður, þ.e. allar gengisbundnar eignir að frádregnum gengisbundnum skuldum. Töldu fulltrúar innlánsstofnana að Seðlabankinn leggði með þessu annan skilning í orðin „óbundin nettóinnlán“ en venja er. Seðlabankinn taldi aftur á móti að gjaldeyrisinnstæður væru ekki „óbundnar“ ef innlánsstofnun gæti ekki selt þær fyrir íslenskar krónur til að mæta skuldbindingum sínum.

Með þeim breytingum, sem lagðar eru til á 4. mgr. 8. gr. seðlabankalaganna með 1. gr. frumvarps þessa, er reynt að leysa þennan vanda og gera Seðlabankanum kleift að færa reglur um laust fé innlánsstofnana til skynsamlegri vegar eins og stefnt var að með reglum eins og þær voru settar á tímabilinu 1. júní til ársloka 1988. Breytingin er einungis fólgin í því hvernig farið er með gengisbundna liði við uppgjör á lausu fé. Önnur atriði 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins eru óbreytt frá gildandi lögum. Þar á meðal eru „aðrar sambærilegar eignir“ taldar með lausu fé en nokkuð hefur verið um það rætt hvað átt sé við með þeim. Telja verður æskilegt að lögin feli í sér vissan sveigjanleika hvað varðar skilgreiningu á lausu fé, þar eð breytingar eru örar á fjármagnsmarkaðnum. Því er ekki lagt til að reynt sé að setja ákveðnara orðalag í stað orðanna „aðrar sambærilegar eignir“. Eins og fram kemur í fylgiskjali I mun breyting á 4. mgr. bæta stöðu þeirra banka sem þjóna útflutningsstarfsemi.

Í annan stað er lagt til að bæta nýrri málgrein, 5. mgr., við 8. gr. laganna til þess að skjóta styrkari stoðum undir reglur um gengisbundnar eignir og skuldir innlánsstofnana. Slíkar reglur sem nú er settar aðallega með tilvísun til 10. gr., sbr. 12. gr. laga nr. 63/1979, um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála, en samkvæmt orðanna hljóðan fjalla þær, þó aðallega 10. gr., um tiltekin viðskipti milli banka sem talin eru vera of takmörkuð sem grunnur undir heildarreglur af þessu tagi. Reglur þessar hafa eigi síður nú en áður veigamiklu hlutverki að gegna ef lögfest verður breyting á 4. mgr. greinarinnar samkvæmt framanskráðu. Þykir eðlilegt að gera ráð fyrir að Seðlabankinn geti beitt innlánsstofnanir viðurlögum sem ekki hefur verið mögulegt til þessa vegna skorts á heimild til slíks. Ráðgert er að viðurlögin renni að 3 / 4 hlutum í ríkissjóð, sbr. 3. gr. frumvarpsins.

Um 2. gr.

Hér er lögð til breyting á 2. mgr. 9. gr. laganna sem felst í því að Seðlabankinn getur að fengnu samþykki ráðherra betur tryggt að raunvaxtaákvarðanir innlánsstofnana á útlánahlið séu hóflegar og leiði ekki til hærri vaxta en að jafnaði eru í helstu viðskiptalöndum Íslendinga.

Seðlabankinn getur samkvæmt orðalagi tillögunnar einnig bundið vaxtaákvarðanirnar til þess að draga úr óhæfilegum vaxtamun milli inn- og útlána að teknu tilliti til annarra tekna innlánsstofnana. Seðlabankinn getur á þessum grundvelli metið alla þætti í ávöxtun og ávöxtunarkröfum í peningastofnunum. Með breytingunni er áréttuð heimild Seðlabankans til þess að veita vaxtamyndun aðhald, enda ríkja hér skilyrði fákeppni á tiltölulega lokuðum markaði.

Um 3. gr.

Hér er lögð til breyting á 41. gr. laganna. Samkvæmt lögum og reglugerð um Seðlabankann hefur bankinn heimild til þess að innheimta viðurlög, ef hlutfall lausafjár er fyrir neðan sett mörk eða ekki er staðið við skyldu til innlánsbindingar. Eru þessi viðurlög mjög mikilvæg til þess að tryggja að settum reglum sé fylgt í þessum efnum, en það er aftur á móti grundvallaratriði við framkvæmd stefnu Seðlabankans í peningamálum. Hjá því verður hins vegar ekki komist að há viðurlög, sem einstaka stofnanir þurfa að greiða, leiði til óánægju og þrýstings, bæði á Seðlabankann og stjórnvöld, um að lina tökin og hygla einstökum stofnunum með einum eða öðrum hætti. Það eykur hins vegar vafalaust þrýsting innlánsstofnananna að Seðlabankinn hafi verulegar tekjur af þessum viðurlögum og sumir gera því jafnvel skóna að þær tekjur hafi áhrif á ákvarðanir Seðlabankans í þessum efnum. Vegna þess hve miklu hlutverki þessi stjórntæki Seðlabankans gegna er mikilvægt að þau verði ekki veikt vegna áróðurs af þessu tagi, enda hafa tekjur af viðurlögum aldrei verið forsenda í ákvörðunum Seðlabankans.

Líklegasta leiðin til þess að ná þessu markmiði er að breyta seðlabankalögunum í þá veru að innheimt viðurlög skv. 41. gr. laganna renni að einhverju eða öllu leyti til ríkissjóðs. Hér er lagt til að þau renni til ríkissjóðs að 3 / 4 hlutum. Með því móti væri ljóst að Seðlabankinn hefði ekki verulegan hag af slíkum viðurlögum til eða frá og að kröfur um endurgreiðslu þessa fjár með einum eða öðrum hætti væru kveðnar niður.

Það skal upplýst að viðurlög, sem innheimt voru á árinu 1988, námu samtals 335,8 milljónum króna.

Um 4. gr.

Hér er gert ráð fyrir bráðabirgðaákvæði um að innheimt viðurlög á árinu 1988 skuli að 3 / 4 hlutum greiðast í ríkissjóð. Er þar samkvæmt framangreindu um 251,8 milljónir króna að ræða.

Um 5. gr.

Þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal I.

Greinargerð peningamáladeildar Seðlabanka Íslands um breytingu bindingar- og lausafjárreglna.

Í 1. mgr. 1. gr. frumvarps um breytingu á lögum um Seðlabankann er skilgreining á lausu fé sem felur í sér að gengisbundið fé, sem talið er með lausu fé, verði takmarkað við heildargengisbundnar eignir umfram skuldir, eins og reglur Seðlabankans 1. júní til 31. desember 1988 gerðu ráð fyrir. Er Seðlabankinn féll frá þeim reglum um áramótin urðu í raun þríþættar breytingar á reglunum. Í fyrsta lagi taldist meira fé með lausu fé en áður. Í öðru lagi var reiknigrunnurinn, þ.e. ráðstöfunarfé sem lausafjárhlutfallið reiknast af, stækkaður því inn í hann voru tekin innlán á innlendum gjaldeyrisreikningum. Í þriðja lagi var lausafjárhlutfallið hækkað úr 9 í 10% af ráðstöfunarfé. Verði frumvarpið að lögum mundi væntanlega verða breytt til baka þannig að reiknigrunnurinn lækkaði aftur og lausafjárhlutfallið einnig.

Rétt er að geta þess að til athugunar er einnig breyting á framkvæmd bindiskyldu að fenginni heimild viðskiptaráðherra á gundvelli 1. mgr. 8. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands. Er þar um að ræða að binding reiknist af ráðstöfunarfé í íslenskum krónum í stað innlána. Við það breikkar grundvöllur bindingarinnar því að inn í hann kæmi m.a. verðbréfaútgáfa banka og veðdeilda. Grundvöllur bindingar mundi stækka við þetta um nálægt 20% og gæti því bindihlutfallið lækkað úr 12% í 10%. Bindiskylda er nú 12% af innlánum. Annað ráðstöfunarfé innlánsstofnana hefur aukist verulega að undanförnu, ekki síst verðbréfaútgáfa banka og veðdeilda þeirra. Þetta nýja ráðstöfunarfé hafa stofnanirnar til útlána engu síður en innlán. Það mundi styrkja hagstjórnarhlutverk bindiskyldu að hún reiknaðist einnig af þessu fé. Verðbréfaútgáfa banka yrði þá ekki leið framhjá bindingu eins og verið hefur.

Samfara breytingu á grunni bindiskyldu væri eðlilegt að breyta framkvæmd bindingar hvað varðar færslu vaxta og/eða verðbóta af bundnu fé. Til þessa hafa vextir og verðbætur verið færð á bundna reikninga í lok árs, en við umrædda breytingu yrði það gert í lok hvers mánaðar þar eð bindingin yrði reiknuð af ráðstöfunarfé sem m.a. innifelur áfallna vexti innlána. Vextir og/eða verðbætur bundna fjárins kæmu því innlánsstofnunum til góða jafnóðum og þær falla til í stað þess að geymast til loka hvers árs.

Ljóst er að framangreindar breytingar hafa mismunandi áhrif á einstaka banka og sparisjóði og kann því að þurfa að veita nokkrum þeirra aðlögunarfrest. Ekki er unnt að greina áhrifin nákvæmlega þar sem miklu skiptir hvernig þeir hafa brugðist við lausafjárreglunum frá áramótum, en upplýsingar um það liggja ekki enn fyrir. Nýjustu tölur, sem fyrir liggja, benda til að aðgerðirnar sem hér um ræðir kæmu sér vel fyrir þá banka sem mesta fyrirgreiðslu veita útflutningsatvinnuvegunum.

Fylgiskjal II.

Samþykkt ríkisstjórnarinnar 6. febrúar 1989 um peninga- og vaxtamál.

Fylgiskjal vantar.