Umhverfismat áætlana Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 342

Frumvarp til laga um umhverfismat áætlana.

(Lagt fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi 2005–2006.)

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að stuðla að sjálfbærri þróun og draga úr verulegum neikvæðum umhverfisáhrifum með umhverfismati tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana sem líklegar eru til að hafa í för með sér veruleg áhrif á umhverfið.

2. gr.

Skilgreiningar.

Í lögum þessum er merking eftirtalinna orða og orðasambanda sem hér segir:

1.

Almenningur: Einn eða fleiri einstaklingar eða lögaðilar, samtök þeirra, félög eða hópar.

2.

Framkvæmdaáætlun: Áætlun sem markar stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði.

3.

Skipulagsáætlun: Áætlun sem gerir grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands, hvers konar framkvæmdum er stefnt að og hvernig þær falla að landnotkun á tilteknu svæði og lýsir forsendum þeirra ákvarðana.

4.

Umhverfi: Samheiti fyrir samfélag, heilbrigði manna, dýr, plöntur, líffræðilega fjölbreytni, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar, eignir, menningararfleifð, þ.m.t. byggingarsögulegar og fornleifafræðilegar minjar, og landslag og samspil þessara þátta.

5.

Umhverfisáhrif áætlana: Áhrif af framkvæmd skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið.

6.

Umhverfismat áætlana: Mat á áhrifum áætlana á umhverfið, gerð umhverfisskýrslu, samráð og kynning fyrir almenningi á tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu og því hvernig höfð var hliðsjón af framkomnum sjónarmiðum við afgreiðslu áætlunar.

7.

Umhverfisskýrsla: Sá hluti gagna viðkomandi áætlunar þar sem fram kemur mat á umhverfisáhrifum áætlunarinnar eins og mælt er fyrir um í 6. gr.

3. gr.

Hlutverk Skipulagsstofnunar.

Umhverfisráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum.

Hlutverk Skipulagsstofnunar er:

a. að veita og gefa út leiðbeiningar um umhverfismat áætlana, umfang og nákvæmni upplýsinga í umhverfisskýrslu og taka ákvörðun um hvort áætlun skuli háð ákvæðum laga þessara um umhverfismat áætlana þegar vafi leikur á því,

b. að fylgjast með framkvæmd umhverfismats áætlana og taka saman skýrslu um framkvæmdina til umhverfisráðherra á fimm ára fresti með það að markmiði að tryggja gæði umhverfismats.

4. gr.

Skipulags- og framkvæmdaáætlanir.

Ákvæði laga þessara gilda um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Skipulags- og framkvæmdaáætlanir skulu vera undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra.

Lög þessi gilda ekki um skipulags- og framkvæmdaáætlanir sem gerðar eru í þeim eina tilgangi að þjóna öryggi eða vörnum ríkisins eða almannavörnum. Þá gilda lög þessi ekki um fjárhags- og fjárlagaáætlanir.

Ef vafi leikur á hvort skipulags- eða framkvæmdaáætlun sé háð ákvæðum laganna getur almenningur eða sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð óskað eftir að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort áætlunin falli undir lög þessi. Skipulagsstofnun skal auglýsa í dagblaði sem gefið er út á landsvísu að ákvörðun liggi fyrir. Heimilt er að kæra slíkar ákvarðanir til umhverfisráðherra. Kærufrestur er einn mánuður frá birtingu tilkynningar um ákvörðun stofnunarinnar.

5. gr.

Ábyrgð og tímasetning.

Sá sem ábyrgð ber á áætlanagerð er fellur undir lög þessi ber ábyrgð á umhverfismati áætlunarinnar. Hann skal vinna umhverfisskýrslu þar sem gerð er grein fyrir mati á áhrifum áætlunar á umhverfið og annast kynningu og samráð í því skyni.

Mat á áhrifum áætlunarinnar á umhverfið skal vinna samhliða áætlanagerðinni og liggja fyrir áður en áætlunin er samþykkt af viðkomandi stjórnvaldi eða lögð fyrir Alþingi.

6. gr.

Umhverfisskýrsla.

Umhverfisskýrsla skal hafa að geyma þær upplýsingar sem sanngjarnt er að krefjast að teknu tilliti til þeirrar þekkingar sem er til staðar, þekktra matsaðferða, efnis og nákvæmni áætlunarinnar og stöðu áætlunarinnar í stigskiptri áætlanagerð. Þá skal í umhverfisskýrslu koma fram að hve miklu leyti betur á við að fjalla um tiltekin umhverfisáhrif á öðrum stigum áætlanagerðar til að forðast endurtekningar sams konar mats og beina mati að þeirri áætlanagerð þar sem raunhæfast er að fjalla um viðkomandi umhverfisáhrif.

Umhverfismat áætlunar skal sett fram í umhverfisskýrslu sem verið getur hluti af greinargerð með áætluninni. Í umhverfisskýrslu skal gera grein fyrir niðurstöðu matsins og forsendum þess. Samráð skal haft við Skipulagsstofnun þegar tekin er ákvörðun um umfang og nákvæmni upplýsinga í umhverfisskýrslunni. Í umhverfisskýrslu skal koma fram:

a. yfirlit yfir efni og helstu stefnumið viðkomandi áætlunar og tengsl hennar við aðra áætlanagerð,

b. lýsing á þeim þáttum í umhverfinu sem skipta máli varðandi efni og landfræðilegt umfang áætlunarinnar og umfjöllun um líklega þróun þess án framfylgdar viðkomandi áætlunar,

c. lýsing á þeim umhverfisþáttum og einkennum sem eru líkleg til að verða fyrir verulegum áhrifum af framkvæmd áætlunarinnar,

d. lýsing á umhverfisvandamálum sem varða áætlunina, sérstaklega sem varða svæði sem hafa sérstakt náttúruverndargildi,

e. upplýsingar um umhverfisverndarmarkmið sem stjórnvöld hafa samþykkt og varða áætlunina og umfjöllun um hvernig tekið hefur verið tillit til þeirra og annarra umhverfissjónarmiða við gerð áætlunarinnar,

f. skilgreining, lýsing og mat á líklegum verulegum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar og raunhæfra valkosta við áætlunina, að teknu tilliti til markmiða með gerð áætlunarinnar og landfræðilegs umfangs hennar,

g. upplýsingar um aðgerðir sem eru fyrirhugaðar til að koma í veg fyrir, draga úr eða vega upp á móti verulegum neikvæðum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar,

h. yfirlit yfir ástæður fyrir vali stefnu þar sem valkostir hafa verið bornir saman og lýsing á því hvernig umhverfismatið var unnið, þ.m.t. um erfiðleika, svo sem tæknilega erfiðleika og skort á upplýsingum eða þekkingu, við að taka saman þær upplýsingar sem krafist var,

i. áætlun um vöktun vegna líklegra verulegra umhverfisáhrifa af framkvæmd áætlunarinnar,

j. samantekt stafliða a–i.

7. gr.

Kynning áætlunar og umhverfisskýrslu.

Sá sem ber ábyrgð á umhverfismati áætlunar skal kynna almenningi tillögu að áætluninni ásamt umhverfisskýrslu. Almenningi skal gefinn sex vikna frestur til að kynna sér tillöguna og umhverfisskýrsluna og koma á framfæri athugasemdum sínum varðandi umhverfisáhrif áætlunarinnar, áður en áætlunin er afgreidd eða lögð fyrir Alþingi.

Heimilt er að víkja frá kynningartíma skv. 1 mgr. ef kveðið er á um annan kynningartíma lögum samkvæmt.

Sá sem ber ábyrgð á umhverfismati áætlunarinnar skal senda Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun og hlutaðeigandi sveitarfélögum og öðrum aðilum, eftir því sem við á, tillögu að áætluninni og umhverfisskýrslu og gefa þeim kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum varðandi umhverfisáhrif áætlunarinnar, áður en áætlunin er afgreidd eða lögð fyrir Alþingi.

Að lágmarki skal kynning skv. 1. mgr. felast í auglýsingu í Lögbirtingablaði og einu dagblaði sem gefið er út á landsvísu ásamt kynningu á netinu. Tillaga að áætlun og umhverfisskýrsla skulu jafnframt liggja frammi og vera aðgengileg, auk þess sem gögn sem áætlunin byggist á séu aðgengileg á netinu.

8. gr.

Umhverfisáhrif áætlana á önnur ríki.

Sé áætlun talin líkleg til að hafa veruleg umhverfisáhrif á önnur ríki, eða ef annað ríki, sem telur sig líklegt til að verða fyrir verulegum áhrifum af áætlun sem unnið er að, fer fram á það skal umhverfisráðherra sjá til þess að kynna viðkomandi ríki tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu hennar og leita eftir áliti þess innan hæfilegs frests.

9. gr.

Afgreiðsla áætlunar.

Sá sem ber ábyrgð á umhverfismati áætlunar skal við afgreiðslu áætlunar hafa hliðsjón af umhverfisskýrslu og þeim athugasemdum sem borist hafa við tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu, sem og ef borist hafa athugasemdir frá öðrum ríkjum vegna áhrifa þar.

Eftir afgreiðslu áætlunar skulu eftirtalin gögn kynnt þeim sem hafa fengið tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu til sérstakrar kynningar og vera varðveitt á aðgengilegan hátt:

a. Endanleg áætlun.

b. Greinargerð um hvernig umhverfissjónarmið hafa verið felld inn í áætlunina og hvernig höfð hefur verið hliðsjón af umhverfisskýrslu og athugasemdum sem bárust á kynningartíma við tillögu og umhverfisskýrslu og rökstuðningur fyrir endanlegri áætlun, í ljósi þeirra valkosta sem skoðaðir voru.

c. Áætlun um vöktun vegna líklegra verulegra umhverfisáhrifa af framkvæmd áætlunarinnar.

10. gr.

Mat á vægi umhverfisáhrifa.

Við mat á því hvort umhverfisáhrif skipulags- og framkvæmdaáætlana séu líkleg til að vera veruleg skal taka mið af eftirfarandi viðmiðum:

a. Eiginleikum áætlunar, sérstaklega

1. hversu nákvæm skilyrði áætlunin setur fyrir tilteknum framkvæmdum, svo sem með stefnumiðum eða skilmálum um staðsetningu framkvæmda, eðli framkvæmda, stærð þeirra eða starfsemi eða um nýtingu tiltekinna auðlinda,

2. hversu nákvæm skilyrði áætlunin setur annarri áætlanagerð sem fylgir í kjölfar hennar,

3. mikilvægi áætlunarinnar við að samþætta umhverfissjónarmið, sérstaklega með tilliti til sjálfbærrar þróunar,

4. umhverfisvandamálum sem varða áætlunina,

5. mikilvægi áætlunarinnar við að framfylgja stefnumörkun um umhverfismál.

b. Eiginleikum áhrifa og þeirra svæða sem verða fyrir áhrifum, sérstaklega varðandi

1. líkur, tíðni og varanleika áhrifa,

2. samlegð og sammögnun áhrifa,

3. hvort áhrifa gætir yfir landamæri,

4. hættur fyrir heilbrigði manna eða umhverfi, svo sem vegna slysa,

5. stærð og landfræðilegt umfang áhrifa, svo sem stærð landsvæðis og fjölda fólks sem er líklegt til að verða fyrir áhrifum,

6. gildi og eiginleika þess svæðis sem verður fyrir áhrifum vegna sérstaks náttúrufars eða menningarminja, vegna umhverfis- eða viðmiðunarmarka eða vegna umfangs landnýtingar,

7. áhrif á svæði eða landslag sem viðurkennt er að hafi verndargildi á landsvísu eða alþjóðavettvangi.

11. gr.

Reglugerð og leiðbeiningar.

Umhverfisráðherra er heimilt að setja í reglugerð, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar, nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara, þar með talið um:

a. umfang, efni og framsetningu umhverfisskýrslu,

b. kynningu og afgreiðslu umhverfisskýrslu.

Skipulagsstofnun gefur út leiðbeiningar um umhverfismat áætlana, m.a. um:

a. umfang og áherslur umhverfismats áætlana,

b. efni og framsetningu umhverfisskýrslu,

c. kynningu og samráð við umhverfismat áætlana,

d. viðmið við umhverfismat áætlana,

e. framsetningu vöktunaráætlunar.

12. gr.

Innleiðing.

Lög þessi eru sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/42/EB frá 27. júní 2001, um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið, sem vísað er til í lið 2i í XX. viðauka við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 90/2002.

13. gr.

Gildistaka og lagaskil.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði laga þessara taka einnig til þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana sem hafin er vinna við fyrir 21. júlí 2004 hljóti þær endanlega afgreiðslu eftir 21. júlí 2006.

Þegar sérstaklega stendur á er umhverfisráðherra heimilt að veita undanþágu frá ákvæði 2. mgr. og skal sú ákvörðun þá kynnt almenningi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Frumvarp þetta er samið af starfshópi sem skipaður var 6. desember 2002 til að undirbúa lögleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2001/42/EB frá 27. júní 2001, um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið, sem felld var inn í XX. viðauka við EES-samninginn samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 90/2002 25. júní 2002. Starfshópnum var jafnframt falið að taka saman yfirlit yfir þær áætlanir sem falla undir tilskipunina, hvaða stjórnvöld sinni þeim og á hvaða grundvelli.

Í starfshópnum áttu sæti Halldór Þorgeirsson, skrifstofustjóri, formaður, Sigríður Auður Arnardóttir, skrifstofustjóri, skipuð án tilnefningar, Helgi Bjarnason, skrifstofustjóri, tilnefndur af iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu, Kristján Andri Stefánsson, skrifstofustjóri, tilnefndur af forsætisráðuneytinu, Guðjón Bragason, skrifstofustjóri, tilnefndur af félagsmálaráðuneytinu, Guðríður M. Kristjánsdóttir, lögfræðingur, tilnefnd af sjávarútvegsráðuneytinu, Jóhann Guðmundsson, skrifstofustjóri, tilnefndur af samgönguráðuneytinu, Níels Árni Lund, skrifstofustjóri, tilnefndur af landbúnaðarráðuneytinu, og Hafdís Hafliðadóttir, tilnefnd af Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Með nefndinni störfuðu auk þess Ásdís Hlökk Theodórsdóttir, aðstoðarskipulagsstjóri, Matthildur Kr. Elmarsdóttir, sérfræðingur hjá Skipulagsstofnun, og Hrafn Hallgrímsson, deildarstjóri í umhverfisráðuneytinu. Halldór Þorgeirsson fór í leyfi frá starfi sínu í júní 2004 og tók þá Sigríður Auður Arnardóttir við formennsku í nefndinni.

II.

Markmið tilskipunar 2001/42/EB er að vernda umhverfið og stuðla að sjálfbærri þróun með því að láta fara fram umhverfismat við gerð áætlana sem eru líklegar til að hafa veruleg áhrif á umhverfið. Í því skyni gerir tilskipunin ráð fyrir að áhrif skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið séu metin áður en þær eru afgreiddar og framkvæmdar.

Tilskipunin fjallar um hvaða áætlanir skuli háðar umhverfismati, hvaða sjónarmið skuli hafa til viðmiðunar við ákvörðun um umhverfismat áætlunar, um málsmeðferð og inntak umhverfismats. Málsmeðferð samkvæmt tilskipuninni felur í sér gerð umhverfisskýrslu, kynningu og álitsumleitan meðal stjórnvalda og almennings, ákvörðun þar sem höfð er hliðsjón af umhverfisskýrslu, athugasemdum stofnana og almennings, svo og kynningu á ákvörðuninni.

Tilskipunin tekur til skipulagsáætlana (e. plans) og framkvæmdaáætlana (e. programmes) sem fjalla um landbúnað, skógrækt, fiskeldi, orkumál, iðnað, samgöngur, meðhöndlun úrgangs, vatnsnýtingu, fjarskipti, ferðaþjónustu eða skipulag byggðaþróunar og landnotkunar. Jafnframt skulu áætlanirnar marka stefnu fyrir leyfisveitingar um framkvæmdir sem falla undir tilskipun um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda nr. 85/337/EB, sbr. breytingu á henni nr. 97/11/EB. Tilskipunin tekur til áætlana stjórnvalda sem eru undirbúnar eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar í samræmi við lög eða ákvörðun ráðherra.

Ákvæði skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og reglugerðir, settar á grundvelli þeirra, eru í samræmi við þær kröfur sem tilskipunin gerir. Auk þess gerir tilskipunin kröfur um umhverfismat fleiri áætlana en skipulagsáætlana sveitarfélaga og ítarlegri kröfur en fram koma í skipulags- og byggingarlögum.

III.

Ákvæði þessa frumvarps eiga við um alla áætlanagerð sem er háð umhverfismati. Þannig ber að umhverfismeta skipulagsáætlanir sveitarfélaga, þ.e. deiliskipulags-, aðalskipulags- og svæðisskipulagstillögur, og ýmsar aðrar áætlanir opinberra aðila sem varða landnotkun, svo sem samgönguáætlun og skógræktar- og landgræðsluáætlanir.

Nokkur munur er á umhverfismati áætlana samkvæmt frumvarpinu og mati á umhverfisáhrifum framkvæmda, sbr. lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Það á við um nákvæmni matsins, málsmeðferð og afgreiðslu þess. Annars vegar kemur það til af því að um er að ræða almennar ákvarðanir um meginstefnu og hins vegar sértækar ákvarðanir um einstakar framkvæmdir. Sem dæmi um hið fyrrnefnda eru samgönguáætlun og aðalskipulag sveitarfélags en um hið síðarnefnda einstakar vegaframkvæmdir.

Markmið umhverfismats á áætlunarstigi er að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Í umhverfismati áætlunar á einnig að felast mat á samlegðaráhrifum margra framkvæmda á tiltekna umhverfisþætti eða tiltekin svæði.

Umfang umhverfismats áætlunar ræðst af tvennu, annars vegar af umfangi þeirrar stefnu sem sett er fram í áætluninni og hins vegar af því hvaða þættir umhverfisins eru teknir til skoðunar. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi er yfirleitt almenns eðlis, samanborið við það sem á við um einstakar framkvæmdir sem háðar eru mati á umhverfisáhrifum, verður að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega gróft mat, oft án þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisáhrifum fari fram.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að markmið frumvarpsins verði að stuðla að sjálfbærri þróun og draga úr verulegum neikvæðum umhverfisáhrifum með því að tilteknar skipulags og framkvæmdaáætlanir, sem líklegar eru til að hafa í för með sér veruleg áhrif á umhverfið, verði háðar umhverfismati. Í 2. gr. er skilgreint hvað felist í umhverfismati áætlana.

Um 2. gr.

Í greininni eru lagðar til skilgreiningar nokkurra hugtaka sem hafa þýðingu við gerð og framkvæmd umhverfismats áætlana. Skilgreiningar á almenningi, umhverfismati áætlana og umhverfisskýrslu eru byggðar á sambærilegum skilgreiningum í tilskipun 2001/42/EB, sbr. 2. gr. hennar. Skilgreining á hugtakinu umhverfi er byggð á f-lið í I. viðauka við tilskipunina. Umhverfisáhrif áætlunar eru áhrif af framkvæmd skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið og geta m.a. verið bein, óbein, samlegðaráhrif, sammögnuð, skammtíma, langtíma, tímabundin, varanleg, jákvæð eða neikvæð.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að skilgreint verði hlutverk Skipulagsstofnunar hvað varðar umhverfismat áætlana, en þar er um að ræða nýtt hlutverk stofnunarinnar. Skipulagsstofnun ber ekki ábyrgð á gerð umhverfismatsins, heldur er það í höndum þeirra sem ábyrgð bera á því hverju sinni. Hins vegar ber Skipulagsstofnun að gefa út leiðbeiningar um umhverfismat áætlana og tryggja þannig að það sé unnið með samræmdum hætti, svo sem um umfang og nákvæmni þeirra upplýsinga sem fram eiga að koma í umhverfisskýrslu. Þá er það hlutverk Skipulagsstofnunar að fylgjast með framkvæmd umhverfismats áætlana og gefa út skýrslur um hana. Ef vafi leikur á því hvort áætlun sé háð ákvæðum þessa frumvarps ber Skipulagsstofnun að taka ákvörðun um slíkt, sbr. 4. gr.

Um 4. gr.

Í greininni er fjallað um hvers konar áætlanir falla undir ákvæði frumvarpsins og beri því að fara í umhverfismat, en það eru skipulagsáætlanir (e. plans) og framkvæmdaáætlanir (e. programmes), en í samræmi við tilskipun 2001/42/EB er ekki gerð krafa um umhverfismat almennrar stefnumótunar (e. policies). Með skipulagsáætlunum er átt við áætlanir sem gera grein fyrir markmiðum og ákvörðunum viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnotkun lands, hvers konar framkvæmdum stefnt er að og hvernig þær falla að landnotkun á tilteknu svæði. Framkvæmdaáætlanir eru áætlanir sem marka stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði.

Gert er ráð fyrir að skipulags- og framkvæmdaáætlanir þurfi að uppfylla tvö grunnskilyrði til að falla undir kröfur frumvarpsins um umhverfismat sbr. 1. mgr., annars vegar að marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Í tilskipun 2001/42/EB er þetta skilyrði nánar útfært með lista yfir tegundir áætlana sem ávallt skulu háðar umhverfismati, en það eru áætlanir sem fjalla um landbúnað, skógrækt, fiskeldi, orkumál, iðnað, samgöngur, meðhöndlun úrgangs, vatnsnýtingu, fjarskipti, ferðaþjónustu eða skipulag byggðaþróunar og landnotkunar. Hér er um að ræða flokkun á tegundum áætlana sem marka ramma fyrir viðkomandi framkvæmdir. Ekki er um að ræða áætlanir um fiskveiðar heldur fiskeldi enda er fiskeldi tilgreint í 1. tölul. 2. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum. Um tilgreiningu framkvæmda er vísað í tilskipuninni til tilskipunar 85/337/EBE, um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, en hún var innleidd í íslenskan rétt með lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993, sbr. nú lög nr. 106/2000, og eru framkvæmdir sem undir hana falla tilgreindar í 1. og 2. viðauka við lögin. Hins vegar er það skilyrði gert að framangreindar áætlanir séu háðar undirbúningi og/eða samþykki stjórnvalda og unnar samkvæmt kröfu þar um í lögum eða reglugerðum eða á grundvelli ákvörðunar einstakra ráðherra um að vinna skuli að viðkomandi áætlun.

Orðasambandið „marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda“ er ekki skilgreint í tilskipun 2001/42/EB, en samkvæmt leiðbeiningum sem Evrópusambandið hefur gefið út um túlkun tilskipunarinnar frá 2003 (ISBN 92-894-6098-9) vísar orðasambandið almennt til skipulags- og framkvæmdaáætlana sem setja viðmið eða skilyrði sem eru leiðbeinandi eða sem leggja skal til grundvallar við leyfisveitingar til framkvæmda. Það getur varðað viðmið eða skilyrði sem setja takmarkanir á hvers konar starfsemi eða að framkvæmdir séu heimilar á tilteknu svæði, sem umsækjandi um leyfi þarf að uppfylla til að leyfi sé veitt, eða sem eru sett í þeim tilgangi að viðhalda tilteknum einkennum á viðkomandi svæði.

Sem dæmi um áætlanir sem unnar hafa verið og teldust vera skipulags- og framkvæmdaáætlanir í þessum skilningi eru:

a. Landgræðsluáætlun, sbr. þingsályktun um landgræðsluáætlun 2003–2014, en hún var samþykkt á Alþingi 30. apríl 2002. Samkvæmt athugasemdum við tillögu til þingsályktunarinnar er hlutverk landgræðsluáætlunar að móta ramma um landbætur og verndun landkosta og marka áherslur í stöðvun jarðvegseyðingar, uppgræðslu, eftirliti með ástandi gróðurs og jarðvegs, stjórn landnýtingar, fræðslu, ráðgjöf, rannsóknum og upplýsingamiðlun.

b. Áætlanir um landshlutabundin skógræktarverkefni, sbr. 2. og 4. gr. laga um landshlutabundin skógræktarverkefni, nr. 56/1999, 3. gr. laga um Suðurlandsskóga, nr. 93/1997, og 3. gr. laga um Héraðsskóga, nr. 32/1991, sbr. þingsályktun um skógrækt 2004–2008 sem samþykkt var á Alþingi 15. mars 2003. Stjórnir landshlutabundinna skógræktarverkefna skulu gera sérstaka landshlutaáætlun til 40 ára um ræktun fjölnytjaskóga og skjólbelta á tilteknu flatarmáli lands í viðkomandi landshluta.

c. Í lögum um raforkuver, nr. 60/1981, með síðari breytingum, eru tilteknar virkjanir sem Alþingi veitir ríkisstjórn eða iðnaðarráðherra heimild til að samþykkja og veita leyfi fyrir.

d. Samgönguáætlun, sbr. 2. gr. laga um samgönguáætlun, nr. 71/2002, sbr. einnig 4. gr. sömu laga. Á grundvelli framangreindra laga var samþykkt á Alþingi 13. mars 2003 þingsályktun um samgönguáætlun fyrir árin 2003–2014. Samgönguráðherra leggur tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun fyrir Alþingi. Í samgönguáætlun, sem er til tólf ára, skal m.a. skilgreina það grunnkerfi sem ætlað er að bera meginþunga samgangna, gera grein fyrir ástandi og horfum í samgöngum í landinu og marka stefnu fyrir allar greinar samgangna. Samgönguráðherra leggur einnig fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjögurra ára áætlun samgönguáætlunar sem tekur til nánari sundurliðunar hennar og er hún hluti af tólf ára áætluninni. Í fjögurra ára áætluninni skal m.a. gera grein fyrir fjáröflun og útgjöldum eftir einstökum framkvæmdum, rekstri, þjónustu og viðhaldi eftir því sem við á. Hún fellur því ekki undir að vera skipulags- og framkvæmdaáætlun nema um það væri að ræða að í henni væru teknar ákvarðanir sem breyttu stefnumótun tólf ára samgönguáætlunar.

e. Skipulagsáætlanir sveitarfélaga, þ.e. svæðis-, aðal- og deiliskipulag.

f. Þingsályktun um stefnumótandi byggðaáætlun, sbr. 7. gr. laga um Byggðastofnun nr. 106/1999. Þingsályktun um stefnu í byggðamálum fyrir árin 2002–2005 var samþykkt á Alþingi 3. maí 2002. Iðnaðarráðherra leggur tillögu til þingsályktunar um áætlunina fyrir Alþingi. Hún skal lýsa markmiðum og stefnu ríkisstjórnarinnar í byggðamálum, áætlunum um aðgerðir og tengsl byggðastefnu við almenna stefnu í efnahags- og atvinnumálum og áætlunum á sviði opinberrar þjónustu í landinu.

g. Raforkuskýrsla, sbr. 39. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, þar sem mælt er fyrir um að ráðherra leggi fyrir Alþingi skýrslu um raforkumálefni en í henni á m.a. fjalla um þjóðhagslega þýðingu áætlaðra framkvæmda á sviði raforkumála og áhrif þeirra á atvinnulíf og byggð í landinu.

Sú áætlanagerð sem tilgreind er í 1. mgr. er ávallt háð umhverfismati. Tilskipun 2001/42/ EB gefur kost á að einstök ríki lögleiði tilskipunina með þeim hætti að þær áætlanir sem eingöngu taka til lítilla landsvæða eða fela í sér óverulegar breytingar frá eldri áætlunum séu ekki ávallt háðar umhverfismati, heldur sé tekin ákvörðun um það í hverju tilviki fyrir sig hvort slík áætlun skuli háð umhverfismati. Hér á landi gætu þau ákvæði væntanlega fyrst og fremst varðað deiliskipulagsáætlanir, auk óverulegra breytinga á aðalskipulagsáætlunum. Sú leið að taka ákvörðun um það í hvert skipti hvort slíkar áætlanir yrðu umhverfismetnar mundi kalla á svipaða málsmeðferð og nú gildir um tilkynningarskyldar framkvæmdir, skv. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, fyrir allar áætlanir sem falla undir 1. mgr. 4. gr. og sem taka til lítilla landsvæða eða fela í sér óverulegar breytingar frá gildandi áætlunum. Ekki þykir æskilegt að lögleiða tilskipunina með þeim hætti. Í stað þess verði, eftir því sem efni og umfang skipulagstillögunnar gefur tilefni til, gerð grein fyrir umhverfisáhrifum hennar í þeirri skipulagstillögu sem hlýtur kynningu og umfjöllun í samræmi við skipulags- og byggingarlög. Umfang umhverfismats mun ávallt fara eftir eðli og umfangi þeirrar áætlunar sem í hlut á og því eiga kröfur um umhverfismat áætlana sem taka til lítilla landsvæða eða fela í sér óverulegar breytingar ekki að vera verulega íþyngjandi fyrir þann sem að viðkomandi áætlanagerð stendur. Því er lagt til að öll áætlanagerð sem tilgreind er í 1. mgr. 4. gr. sé háð umhverfismati, óháð umfangi og stærð skipulagssvæðis.

Í 2. mgr. er kveðið á um að ákvæði laganna um umhverfismat áætlana taki ekki til áætlana um sem gerðar eru í þeim eina tilgangi að þjóna öryggi og vörnum ríkisins eða almannavörnum. Sama gildir um og fjárhags- og fjárlagaáætlanir, svo sem fjárlög ríkisins, fjárhagsáætlanir sveitarfélaga og aðra slíka áætlanagerð.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ef vafi leikur á um hvort tiltekin áætlanagerð sé háð ákvæðum 4. gr. um umhverfismat sé unnt að óska eftir að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort áætlunin falli undir lögin. Slík beiðni getur komið frá þeim aðila sem stendur að viðkomandi áætlanagerð eða almenningi. Við ákvörðun um það hvort áætlun sé háð umhverfismati skal Skipulagsstofnun taka mið af þeim viðmiðum sem skilgreind eru í 10. gr., auk þeirra skilyrða sem sett eru í 1. mgr. þessa ákvæði. Slíkar ákvarðanir eru kæranlegar til ráðherra og er kærufrestur einn mánuður frá því ákvörðun var tilkynnt.

Um 5. gr.

Í greininni er fjallað um hver ber ábyrgð á gerð umhverfismats áætlana og hvenær í vinnsluferli áætlunar unnið skal að umhverfismati. Sá sem ber ábyrgð á viðkomandi áætlanagerð er fellur undir frumvarpið ber jafnframt ábyrgð á umhverfismati hennar, þ.e. að umhverfismat áætlunarinnar falli inn í og sé hluti af vinnsluferli viðkomandi áætlunar. Þannig ber t.d. samgönguráðherra og eftir atvikum undirstofnanir samgönguráðuneytisins ábyrgð á umhverfismati samgönguáætlunar.

Í 2. mgr. kemur fram skilyrði um tímasetningu umhverfismats en lagt er til að það skuli liggja fyrir áður en áætlunin er endanlega samþykkt af viðkomandi stjórnvaldi eða áður en hún er lögð fram á Alþingi. Skilyrði um tímasetningu matsins felur jafnframt í sér að unnt eigi að vera að taka tillit til niðurstaðna umhverfismats í endanlegri áætlun.

Um 6. gr.

Í greininni er fjallað um hvað koma þurfi fram í umhverfisskýrslu, þ.e. þeirri skýrslu þar sem umhverfismat áætlunar er sett fram. Við framsetningu áætlunar hverju sinni þarf sá sem ábyrgð ber á áætlanagerðinni að taka afstöðu til þess hvort og að hve miklu leyti ástæða er til að setja umhverfismat áætlunarinnar fram í sérstakri umhverfisskýrslu eða hvort æskilegra er talið að fjalla um umhverfismatið í sjálfri áætluninni, en það er ábyrgðaraðili áætlunarinnar sem metur slíkt. Gögn áætlunarinnar þurfa þó ávallt að lágmarki að innihalda þau efnisatriði sem tilgreind eru í stafliðum a–j í 2. mgr. Þessi efnisatriði byggjast á a–j-lið I. viðauka tilskipunar 2001/42/EB. Skipulagsstofnun ber að gefa út leiðbeiningar um framkvæmd umhverfismats, sbr. 11. gr. þar sem útfærðir verða nánar stafliðir a–j.

Sá aðili sem ábyrgð ber á gerð áætlunar ákveður umfang og áherslur umhverfismats og nákvæmni upplýsinga í umhverfisskýrslu og skal hann hafa samráð við Skipulagsstofnun um það snemma í vinnsluferli viðkomandi áætlunar. Skipulagsstofnun leitar eftir atvikum eftir afstöðu annarra aðila, svo sem Umhverfisstofnunar, áður en hún lætur í ljós álit á því hvert umfang og nákvæmni umhverfismats þurfi að vera.

Um 7. gr.

Í 1. mgr. er fjallað um kynningu áætlunar og umhverfisskýrslu. Sá aðili sem ábyrgð ber á gerð áætlunar skal kynna tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu opinberlega og er lagt til að kynningartími sé sex vikur. Það skal gert áður en áætlunin er endanlega afgreidd eða lögð fyrir Alþingi.

Í 2. mgr. er kveðið á um heimild til að víkja frá sex vikna kynningartíma skv. 1. mgr. sé um það að ræða að kynningartími sé annar lögum samkvæmt. Þetta á nú við um kynningu á óverulegum breytingum á svæðis-, aðalskipulags- og deiliskipulagsáætlunum samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997. Þannig eru óverulegar breytingar á deiliskipulagi grenndarkynntar í allt að fjórar vikur, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, óverulegar breytingar á aðalskipulagi eru kynntar með þriggja vikna athugasemdafresti, sbr. 2. mgr. 21. gr. sömu laga og óverulegar breytingar á svæðisskipulagi eru kynntar án sérstaks tilgreinds athugasemdafrests, sbr. 2. mgr. 14. gr laganna.

Í 3. mgr. er kveðið á um að auk opinberrar kynningar fyrir almenningi skuli sá aðili sem ábyrgð ber á gerð áætlunar kynna Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun og hlutaðeigandi sveitarfélögum tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu og gefa þeim kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum. Kynna skal öðrum framangreint eftir atvikum, eftir eðli þeirrar stefnu sem í hlut á og þess svæðis sem áætlunin varðar. Í tilviki skipulagsáætlana sem unnar eru á grundvelli skipulags- og byggingarlaga færi slík kynning fram fyrir Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun og hlutaðeigandi sveitarfélögunum, sem hluti af kynningu viðkomandi skipulagstillagna fyrir umræddum aðilum í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Kynningarferlið félli þannig saman við þá kynningu sem nú þegar er gerð samkvæmt framangreindum lögum.

Í 4. mgr. er lagt til að sá aðili sem ábyrgð ber á gerð áætlunar skuli auglýsa tillöguna og umhverfisskýrslu að lágmarki í Lögbirtingablaðinu, í einu dagblaði sem gefið er út á landsvísu og jafnframt að kynna hana á netinu. Tillaga að áætlun og umhverfisskýrsla skulu liggja frammi til kynningar í að minnsta kosti sex vikur þannig að almenningi gefist kostur á að kynna sér tillögu og umhverfisskýrslu og koma á framfæri athugasemdum áður en áætlunin er endanlega afgreidd eða lögð fyrir Alþingi. Tillagan og umhverfisskýrsla skulu liggja frammi og vera aðgengilegar, auk þess sem gögn sem áætlunin byggist á séu aðgengileg á netinu.

Um 8. gr.

Í greininni er fjallað um umhverfismat áætlana sem taldar eru kunna hafa áhrif á önnur ríki. Sé áætlun talin líkleg til að hafa veruleg umhverfisáhrif á önnur ríki, eða ef annað ríki, sem telur sig líklegt til að verða fyrir verulegum áhrifum af áætlun sem unnið er að, fer fram á það skal umhverfisráðherra sjá til þess að kynna viðkomandi ríki tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu hennar og leita eftir áliti þess innan hæfilegs frests.

Um 9. gr.

Greinin fjallar um afgreiðslu þeirra áætlana sem háðar eru umhverfismati. Gerðar eru þær kröfur til þeirra sem afgreiða áætlanir að höfð sé hliðsjón af umhverfisskýrslu og athugasemdum sem borist hafa við kynningu tillögunnar og umhverfisskýrslu og varða umhverfismat áætlunar. Sama á við ef borist hafa athugasemdir frá öðrum ríkjum, í þeim tilvikum sem áætlun er talin kunna hafa veruleg umhverfisáhrif yfir landamæri, sbr. 8. gr. Þegar áætlanir eru lagðar fram á Alþingi sem frumvörp eða tillögur til þingsályktunar fer kynning áætlunarinnar fram á vegum þess sem ábyrgð ber á áætluninni, áður en hún er lögð fram á Alþingi. Þannig tæki sá aðili saman greinargerð um innkomnar athugasemdir og afstöðu hans til þeirra.

Í 2. mgr. er sett sú skylda á það stjórnvald sem afgreiðir áætlun endanlega að það kynni þeim sem hafa fengið tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu til sérstakrar kynningar, sbr. 3. mgr. 7. gr., þau gögn sem talin eru upp í greininni og sjái jafnframt til þess að þau séu aðgengileg almenningi.

Um 10. gr.

Í greininni er settur fram listi viðmiða fyrir mat á vægi umhverfisáhrifa. Viðmiðalistinn er hliðstæður samsvarandi lista í II. viðauka tilskipunar 2001/42/EB. Þau viðmið sem fram koma í greininni skal leggja til grundvallar, annars vegar ef taka þarf afstöðu til þess hvort tiltekin áætlun falli undir ákvæði frumvarpsins, sbr. 1. mgr. 4. gr., og hins vegar þegar lagt er mat á umhverfisáhrif tiltekinnar áætlunar.

Um 11. gr.

Í greininni er kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um framkvæmd laganna að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar. Jafnframt er lagt til að Skipulagsstofnun gefi út leiðbeiningar um umhverfismat áætlana, um þá þætti sem tilgreindir eru í ákvæðinu.

Um 12. gr.

Sjá almennar athugasemdir hér að framan.

Um 13. gr.

Í greininni er kveðið á um gildistöku laganna og um gildi laganna gagnvart þeirri áætlanagerð sem hafin er vinna við fyrir 21. júlí 2004 ef áætlanir hljóta ekki endanlega afgreiðslu fyrr en eftir 21. júlí 2006. Ákvæðinu er ætlað að innleiða ákvæði 3. mgr. 13. gr. tilskipunar 2001/42/EB.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um umhverfismat áætlana.

Í frumvarpinu er lagt til að skipulags- og framkvæmdaáætlanir séu metnar með tilliti til áhrifa á umhverfið áður en þær eru afgreiddar og framkvæmdir hafnar.

Í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins kemur fram hvaða áætlanir á vegum opinberra aðila skuli vera matsskyldar. Í athugasemdum við frumvarpið eru taldar upp áætlanir um landbúnað, skógrækt, fiskeldi, orkumál, iðnað, samgöngur, meðhöndlun úrgangs, vatnsnýtingu, fjarskipti, ferðaþjónustu eða skipulag byggðaþróunar og landnotkunar. Ekki skal meta áætlanir sem gerðar eru í þeim eina tilgangi að þjóna öryggi eða vörnum ríkisins eða almannavörnum og ekki heldur fjárhags- og fjárlagaáætlanir.

Við gerð þessa kostnaðarmats liggja ekki fyrir upplýsingar um umfang og gæði þeirra áætlana sem munu koma til mats eða hversu viðamikið og nákvæmt matið þarf að vera. Kostnaður við matið mun ráðast meðal annars af því hversu vandaðar áætlanirnar eru þegar þær koma til mats. Almennt eru formlegar kröfur til efnis og meðferðar áætlana sem unnar eru á vegum ríkisins minni en þær sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Umhverfisráðuneytið slær lauslega á að kostnaður við mat á einstakri áætlun geti numið 10–20% af kostnaði við gerð áætlunar og telur Skipulagsstofnun að reikna megi með því að árlega þurfi að meta 1–2 áætlanir sem ríkið stendur fyrir. Samkvæmt upplýsingum samgönguráðuneytisins er talið að kostnaður við að meta tólf ára samgönguáætlun með tilliti til áhrifa á umhverfið yrði í kringum 40 m.kr. eða um það bil 13% af kostnaði við gerð áætlunarinnar. Lög kveða á um að gerðar séu fjögurra ára áætlanir innan ramma samgönguáætlunarinnar og er í umsögn þessari miðað við að þær feli ekki í sér nýjar matsskyldar framkvæmdir nema í undantekningartilvikum. Að teknu tilliti til annarra áætlana á vegum ríkisins sem koma til mats gæti kostnaður við matið numið upp undir 7 m.kr. á ári til jafnaðar.

Samkvæmt frumvarpinu verður Skipulagsstofnun falið að veita leiðbeiningar um umhverfismat áætlana, fylgjast með því hvernig umhverfismatið er framkvæmt og gefa umhverfisráðherra skýrslu um þetta á fimm ára fresti. Stofnunin hefur tekið þátt í undirbúningi frumvarpsins og nýtist sú vinna við gerð, útgáfu og kynningu leiðbeininga sem áætlað er að kosti 2–4 m.kr. Talið er að kostnaður við samráð, umsagnir og skýrslugerð geti numið að jafnaði 1–2 m.kr. á ári. Að hluta til falla þessi verkefni ágætlega að núverandi verkefnum stofnunarinnar og færu fram samhliða þeim.

Niðurstaða þessa kostnaðarmats er sú að útgjöld ríkis vegna framkvæmdaáætlana aukist um 10–20% og geti numið nálægt 7 m.kr. á ári til jafnaðar. Útgjaldaauki Skipulagsstofnunar verður 2–4 m.kr. í upphafi vegna útgáfu leiðbeininga en 1–2 m.kr. á ári eftir það.