Sveitarstjórnarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 452

Frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

Við 58. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra skal í reglugerð, sem sett er að höfðu samráði við Hagstofu Íslands og Samband íslenskra sveitarfélaga, mæla fyrir um ársfjórðungsleg skil sveitarfélaga á upplýsingum úr bókhaldi og reikningsskilum til afnota fyrir ráðuneytið, eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga, aðra opinbera aðila og Samband íslenskra sveitarfélaga. Í reglugerð skal nánar mælt fyrir um framsetningu og form slíkra upplýsinga, sem og um rafræn skil þeirra eftir því sem við á.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 74. gr. laganna:

a. Í stað tilvísunarinnar „skv. 4. mgr.“ í 2. mgr. kemur: skv. 5. mgr.

b. Á eftir 2. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Eftirlitsnefnd skal hafa sama rétt til aðgangs að upplýsingum og þeir aðilar sem kveðið er á um í 70. gr. þessara laga.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta sem unnið er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu er lagt fram í þeim tilgangi að tryggja nauðsynlegar heimildir til þess annars vegar að afla ársfjórðungslega fjármálaupplýsinga frá sveitarfélögum og hins vegar til þess að tryggja betra og markvissara aðgengi eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga að upplýsingum úr bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga.

Fjármál sveitarfélaga hafa verið í brennidepli síðustu missirin. Sveitarfélögin hafa ekki síður en aðrir aðilar í samfélaginu orðið fyrir barðinu á efnahagskreppunni sem skall á þjóðina haustið 2008. Áhrif fjármálakreppunnar á sveitarfélögin koma fram með margvíslegum hætti. Í fyrsta lagi hafa tekjur dregist saman. Í öðru lagi hafa félagsleg útgjöld sveitarfélaga aukist, m.a. vegna aukins atvinnuleysis og versnandi stöðu heimilanna. Sveitarfélögin hafa lagt áherslu á að verja grunnþjónustuna í þeim hagræðingaraðgerðum sem gripið hefur verið til. Þá hafa lánakjör versnað og aðgangur að lánsfé, hvort heldur er til skuldbreytinga eða töku nýrra lána, takmarkast. Að lokum hafa skuldir sveitarfélaganna aukist verulega frá árinu 2007 með tilheyrandi aukningu fjármagnskostnaðar. Kemur þar bæði til hið skarpa gengisfall krónunnar með tilheyrandi áhrifum á erlendar skuldir sveitarfélaga og mikil verðbólga.

Allar þessar aðstæður hafa gert það að verkum að þrengt hefur mjög að í rekstri sveitarfélaganna á landsvísu og breytt forsendum fyrir áætlanagerð mjög skyndilega. Þó ber að geta þess að staða sveitarfélaganna er afar misjöfn og áhrif efnahagskreppunnar koma í mismiklum mæli fram eftir sveitarfélögum og landsvæðum. Atvinnuleysið og tekjufallið er t.d. mun minna hjá sveitarfélögum þar sem sjávarútvegur vegur hlutfallslega mikið í atvinnulífi viðkomandi sveitarfélaga. Verst virðist efnahagskreppan hins vegar leika hin svokölluðu vaxtarsveitarfélög, þ.e. þau sveitarfélög þar sem íbúum hefur fjölgað hlutfallslega mikið hin síðari ár sem kallaði á auknar fjárfestingar í innviðum til að mæta aukinni þjónustuþörf og áætluðum vexti komandi ára. Þá hafa skil á lóðum einnig reynst mörgum sveitarfélögum þungur baggi, einkum á höfuðborgarsvæðinu.

Ríki og sveitarfélög brugðust við þessum nýju aðstæðum með auknu samstarfi og samráði. Ákvarðanir voru teknar um hækkun útsvarsprósentu, áframhaldandi greiðslu aukaframlags Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, auk ýmissa annarra aðgerðaá hefur verið heimiluð útgreiðsla séreignarsparnaðar að tilteknu marki sem hefur skilað sveitarfélögum viðbótarútsvarstekjum. Sveitarfélögin sjálf hafa einnig ráðist í margvíslegar fjárhagslegar ráðstafanir og endurskipulagningu til að mæta hinu breytta umhverfi.

Samstarf aðila hefur einnig lotið að því að bæta samráð á sviði efnahagsmála. 1. október síðastliðinn undirrituðu samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra og fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs og formaður og framkvæmdastjóri Sambands íslenskra sveitarfélaga vegvísi að gerð hagstjórnarsamnings milli ríkis og sveitarfélaga. Með honum lýstu aðilar sig sammála um að með tilliti til hagstjórnar þurfi að líta á fjármál opinberra aðila sem eina heild og að nauðsynlegt sé að þeir sem ábyrgir eru fyrir þeim hafi með sér samráð og samstarf. Í vegvísinum voru skilgreindir nokkrir meginþættir og markmið sem leiðarljós í samstarfinu sem eru í góðu samræmi við ábendingar Alþjóða gjaldeyrissjóðsins um það sem betur mætti fara í fjármálalegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Vegvísirinn kveður einnig á um setningu fjármálareglna fyrir sveitarfélög er tryggi að markmið um rekstrarafkomu náist og reisi skorður við skuldsetningu þeirra.

Að þessum viðfangsefnum er nú unnið í sameiginlegri nefnd ríkis og sveitarfélaga, svokallaðri samráðsnefnd um efnahagsmál, sem starfar á grundvelli samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga. Nefndin hefur ráðið sérfræðing til að vinna að mótun hagstjórnarsamnings og tillögu um fjármálareglur og er að vænta hugmynda frá nefndinni á næstu vikum.

Þá er hafin vinna við heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga af sérstökum starfshópi sem skipaður er fulltrúum samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra og sambandsins. Vænta má tillagna frá starfshópnum síðar á þessu ári og hyggst ráðherra sveitarstjórnarmála, með hliðsjón af almennri umræðu um tillögurnar, leggja fyrir Alþingi frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga á komandi haustþingi. Gera má ráð fyrir að nefndin leggi fram margvíslegar breytingar á fjármálakafla laganna, m.a. með hliðsjón af tillögum samráðsnefndar um efnahagsmál um setningu fjármálareglna fyrir sveitarfélögin og gerð hagstjórnarsamnings.

Tilgangur frumvarps þess sem hér er lagt fram miðar hins vegar, eins og áður sagði, að því að gera nauðsynlegar breytingar á tilteknum ákvæðum laganna er varða regluleg skil fjármálaupplýsinga sveitarfélaga og heimildir eftirlitsnefndar til að afla upplýsinga úr bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga. Ráðuneytið telur afar mikilvægt að umrædd ákvæði verði sett inn strax en ekki beðið heildarendurskoðunar þeirrar sem nú stendur yfir, enda leggur það ákveðinn grunn að þeirri endurskipulagningu sem nú er unnið að varðandi samráð ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greinin felur í sér nýmæli um ársfjórðungsleg skil sveitarfélaga á fjármálaupplýsingum. Samkvæmt gildandi lögum er sveitarfélögum aðeins skylt að senda ráðuneytinu ársreikning, fjárhagsáætlun og þriggja ára áætlun og felur ákvæðið því í sér auknar kröfur um upplýsingagjöf af hálfu sveitarfélaga. Hér er um mikilvægt ákvæði að ræða sem ætti að leiða til þess að haldbetri upplýsingar liggi fyrir á hverjum tíma um fjárhagsstöðu einstakra sveitarfélaga og sveitarfélaganna almennt. Þessi aukna upplýsingagjöf er forsenda þess að efla eftirlit með fjármálum sveitarfélaga og auka virkni sveitarstjórnarstigsins í hagstjórn hins opinbera. Slíkar upplýsingar eru jafnframt nauðsynlegar í tengslum við þá vinnu sem nú á sér stað, að ríki og sveitarfélög geri með sér árlegan hagstjórnarsamning.

Í samskiptum ríkis og sveitarfélaga hefur verið um það rætt í allnokkurn tíma að skerpa á upplýsingaskilum. Segja má hins vegar að aðilar hafi orðið áþreifanlega varir við vandamál sem tengjast skorti á upplýsingum í kjölfar efnahagshrunsins haustið 2008 þar sem ekki voru til aðgengilegar samræmdar samtímaupplýsingar um fjármál sveitarfélaga. Þrátt fyrir skort á lagaákvæðum hér að lútandi tóku ráðuneytið, Samband íslenskra sveitarfélaga og Hagstofa Íslands höndum saman um söfnun fjármálaupplýsinga frá sveitarfélögunum. Verkefnið gekk vel framan af, en þegar frá leið dró mjög úr skilum sveitarfélaga á umbeðnum upplýsingum. Ráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga eru sammála um að afar brýnt sé að þessum málum verði komið fyrir með ákveðnari hætti og því er sú breyting lögð til að samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra setji í reglugerð ákvæði um rafræn skil þessara upplýsinga. Miðað er við að skilin verði ársfjórðungsleg en lagt er til að skilgreining upplýsinga, skilafrestir og form verði skilgreind nánar í reglugerð sem ráðherra setur að höfðu samráði við Hagstofu Íslands og Samband íslenskra sveitarfélaga.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga fái sömu stöðu til að afla upplýsinga um fjármál og reikningsskil einstakra sveitarfélaga og endurskoðendur og skoðunarmenn sveitarfélaga hafa. Eftirlitsnefnd fengi þar með skýrari heimildir til að kalla eftir upplýsingum en hún hefur í núgildandi lögum. Nefndin fengi aðstöðu til þess að gera athuganir sem hún telur nauðsynlegar og aðgang að öllum eignum, bókum, fylgiskjölum og öðrum gögnum sveitarfélags. Starfsmönnum sveitarfélags er jafnframt skylt að veita nefndinni allar þær upplýsingar sem starfinu tengjast og nefndin óskar eftir, enda sé unnt er að láta umbeðnar upplýsingar í té.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa að öðru leyti en því að gert er ráð fyrir að skyldan til að veita ársfjórðungsupplýsingar í samræmi við reglugerðarákvæði gildi frá og með þeim ársfjórðungi sem reglugerðin tekur gildi.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, með síðari breytingum.

Markmiðið með frumvarpinu er í tryggja nauðsynlegar heimildir til annars vegar að afla ársfjórðungslegra fjármálaupplýsinga frá sveitarfélögum og hins vegar að tryggja betra og markvissara aðgengi eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga. Með frumvarpinu er lagt til að ráðherra skuli í reglugerð, í samráði við Hagstofu Íslands og Samband íslenskra sveitarfélaga, mæla fyrir um ársfjórðungsleg skil sveitarfélaganna á fjárhagsupplýsingum. Þá er kveðið á um rétt eftirlitsnefndar um aðgang að upplýsingum úr bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð. Samkvæmt mati samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins er talið að sveitarfélögin verði fyrir óverulegri útgjaldaaukningu vegna skila á fjárhagsupplýsingum.