Starfsréttindi tannsmiða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 458

Frumvarp til laga um starfsréttindi tannsmiða.

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. gr.

Tannsmiðir geta á eigin ábyrgð smíðað og gert við tanngóma og tannparta og þá m.a. unnið við töku móta og mátun, enda séu ekki sjúklegar breytingar eða meðfæddir gallar í munni eða kjálka viðskiptavinar.

Ákvæði 1. mgr. hagga ekki rétti tannsmiða til annarra starfa í löggiltri iðngrein sinni. Þau hagga heldur ekki rétti tannlækna eða þeirra sem starfa undir handleiðslu og á ábyrgð tann lækna til að vinna við töku móta og mátun né áunnum réttindum þeirra samkvæmt ákvæðum eldri laga.

2. gr.

Brot, sem framin eru af ásetningi eða stórfelldu gáleysi gegn ákvæðum laga þessara, varða sektum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

Með mál út af brotum gegn lögum þessum skal farið að hætti opinberra mála.

3. gr.

Iðnaðarráðherra getur með reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara. Þar getur hann kveðið á um að tannsmiðum skuli gefinn kostur á þátttöku í námskeiði um mótatöku og mátun.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarpi þessu, sem samið hefur verið í iðnaðarráðuneytinu, er ætlað að tryggja rétt tann smiða til að geta starfað sjálfstætt í grein sinni, sem er löggilt iðngrein, við smíði og viðgerðir á tanngómum og tannpörtum og þá unnið á eigin ábyrgð við töku móta og mátun til að geta sinnt starfi sínu.

Úr ágreiningi, sem verið hafði uppi um það hvort tannsmiðir hefðu heimild að lögum til að vinna í munnholi viðskiptavina sinna við töku móta og mátun, var leyst með dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 52/1995 7. desember 1995. Með hliðsjón af atvinnufrelsisákvæði stjórnar skrárinnar taldi rétturinn, sem benti á að sérstök lög um starfsréttindi tannsmiða hefðu ekki verið sett, að 6. gr. laga nr. 38/1985, um tannlækningar, fæli í sér nægilega skýra takmörkun á atvinnufrelsi tannsmiða til þess að þeir gætu ekki unnið í munnholi manna í því skyni að setja í þá gervitennur eða tanngarða, með öðrum orðum tanngóma og tannparta. Hafði rétturinn við túlkun sína á þessari grein tannlækningalaganna mið af þeirri staðreynd að frá 1929 hefðu tannlæknar með vissum undantekningum samkvæmt tannlækningalöggjöf haft einkarétt á því að taka mót og framkvæma mátun og ekkert í athugasemdum með löggjöf um tannlækningar eða ræðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra þar að lútandi á Alþingi, við meðferð frum varps til gildandi laga, gæfi tilefni til að álíta að túlka bæri hin takmarkandi lagaákvæði öðru vísi. Taldi hæstiréttur sig því ekki geta komist að annarri niðurstöðu að óbreyttum lögum. Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-5483/1994 20. desember 1994 hafði hins vegar verið talið að takmörkun á atvinnufrelsi tannsmiðs að þessu leyti byggðist ekki á beinu og ótvíræðu lagaboði. Mismunandi niðurstöður dómstóla sýna að skiptar skoðanir hafa verið um túlkun ákvæða tannlækningalaga er snerta starfssvið tannsmiða.

Atvinnufrelsi skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar má setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Eigi verður þó annað séð en að það sé andstætt meginhugsun iðn aðarlaga, nr. 42/1978, að þeim sem hafa starfsréttindi í löggiltum iðngreinum á grundvelli þeirra sé í mikilvægum atriðum gert ókleift að sinna iðn sinni en tannsmíði hefur verið löggilt iðngrein frá því að menntamálaráðherra kvað á um það með setningu reglugerðar nr. 323/1972 (nú 2. gr. reglugerðar nr. 560/1995, um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi). Í 8. gr. iðnaðarlaganna kemur fram að m.a. meistarar hafi rétt til iðnaðar starfa í löggiltum iðngreinum og skv. 10. gr. laganna veitir meistarabréf meistara leyfi til að reka þá iðngrein er meistarabréf hans tekur til. Frumvarpi þessu er ætlað að bæta úr því óviðunandi ástandi að tannsmiðir, sem eru ekki heilbrigðisstétt, geti ekki að óbreyttum lögum sinnt mikilvægum þætti í starfi sínu á eigin ábyrgð en þurfi að treysta á aðra stétt, tannlækna, til að starfa samkvæmt iðnréttindum sínum.

Til að tannsmiðir geti sinnt starfi sínu við smíði og viðgerðir á tanngómum og tannpörtum þykir sjálfsagt að þeir geti unnið við töku móta og mátun hjá viðskiptavini. Er þá tekið tillit til eðlis þessa starfsþáttar sem tengist heilbrigði manna eins og reyndar aðrir þættir í störfum tannsmiða. Taka móta af munni viðskiptavinar er enda óhjákvæmilegur þáttur í smíði tann góma (eða tannparta). Fer mótatakan í stuttu máli þannig fram að svokallaðri skeið með kvoðu (mátefni) er þrýst upp á tannstæði í munnholi og harðnar hún síðan. Tanngómurinn er svo smíðaður og mátaður í samvinnu við viðskiptavininn sem velur útlit og lögun tanna í samráði við tannsmið. Mátefni það sem notað er til mótatökunnar er algerlega hættulaust og þraut reynt. Mátun á tanngómi er sem mótataka nauðsynlegur þáttur í tannsmíðinni.

Til stuðnings því að tannsmiðir geti unnið við mótatöku og mátun má benda á að undan þágur hafa tíðkast frá ákvæðum tannlækningalöggjafar um einkarétt tannlækna til að vinna í munnholi manna og tíðkast enn. Í 4. gr. laga nr. 7/1929, um tannlækningar, náðu undan þágurnar til lækna ef þeir sönnuðu fyrir heilbrigðisstjórninni að þeir hefðu aflað sér nægi legrar þekkingar í þessari grein. Með lögum nr. 34/1932 var dómsmálaráðherra síðan heim ilað, með samþykki landlæknis, að veita mönnum, er lokið höfðu tannsmíðanámi, leyfi að setja gervitennur og tanngarða í menn í samráði við héraðslækni í þeim héruðum sem væru tann læknislaus. Þessi heimild til handa ráðherra var afnumin með lögum nr. 62/1947, þó þannig að þeir sem fengið höfðu leyfi ráðherra skyldu halda því þar til ákvæði yrðu sett í lög um réttindi þeirra og skyldur en slík löggjöf hefur aldrei verið sett. Skv. 9. gr. gildandi laga nr. 38/1985, um tannlækningar, getur sérhæft aðstoðarfólk undir stjórn tannlækna sinnt þessum verkefnum. Á það skal og bent að í dönskum lögum um tannsmiði (lov om kliniske tandtekn ikere), nr. 100/1979, með síðari breytingum, hafa tannsmiðir svipaðan rétt til að vinna við töku móta og mátun og gert er ráð fyrir í frumvarpi þessu og er það ekki eina landið þar sem tannsmiðir mega vinna slík störf sjálfstætt.

Þá skal tekið fram að í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 29/1997 var sú vinna við viðskipta vini, sem ráðið taldi þurfa að fara fram í tengslum við tannsmíðavinnu, talin falla undir sam keppnislög. Í ákvörðuninni var m.a. undirstrikuð sú meginregla samkeppnisréttar að allar hömlur á svigrúm manna í atvinnurekstri væru almennt til þess fallnar að draga úr samkeppni eða hafa skaðleg áhrif á samkeppni á tilteknum markaði. Þykir eðlilegt með hliðsjón af samkeppnislögum, nr. 8/1993, m.a. 1. gr. um markmið laganna og 17. gr. um skaðleg áhrif á samkeppni, að setja í lög ákvæði er leiði til aukinnar samkeppni á því sviði þjónustu er hér um ræðir, bæði milli tannlækna og tannsmiða og innbyrðis milli tannsmiða en í Tannsmiðafélagi Íslands voru 76 einstaklingar í árslok 1997 og í Sambandi íslenskra tannsmíðaverkstæðis eigenda um 20. Er talið hafið yfir vafa að heimild til handa tannsmiðum til að geta tekið mót og framkvæmt mátun muni leiða til lækkunar kostnaðar fyrir neytendur og sparnaðar hjá hinu opinbera. Þetta kemur og fram í framangreindri ákvörðun samkeppnisráðs en þar segir m.a. orðrétt: „Ekki er ástæða til að ætla annað en að samkeppni milli t.d. tannlækna og tannsmiða stuðli að lægra verði, hagkvæmni og betri þjónustu á sama hátt og í annarri atvinnustarfsemi.“

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Auk þess sem vísað er til almennra athugasemda hér að framan skal tekið fram að í 1. mgr. þessarar greinar er fjallað um mikilvægan þátt í störfum tannsmiða, þ.e. smíði og viðgerðir á tanngómum (heilum tanngómum eða tannsettum) og tannpörtum (hlutum tanngóma, einni eða fleiri tönnum). Við það starf er unnið við töku móta af viðskiptavini og mátun góma eða tanna. Þykir eðlilegt að tannsmiðir geti unnið öll þessi störf sjálfstætt, með öðrum orðum á eigin ábyrgð, en ekki undir handleiðslu og á ábyrgð annarra. Samkvæmt dómi Hæstaréttar Íslands um túlkun á 6. gr. laga nr. 38/1985, um tannlækningar, hefur tannsmiður ekki heimild nú til að starfa sjálfstætt í munnholi, þ.e. við mótatöku og mátun. Úr þeim heimildarskorti er ætlunin að bæta með sérlögum um tannsmiði á grundvelli lagafrumvarps þessa.

Þótt störf við mótatöku og mátun tengist heilbrigði manna skal ítrekað að þau þykja þó ekki þess eðlis að tannsmiðir geti ekki unnið þau sjálfstætt eins og önnur störf sem þeir vinna á grundvelli iðnaðarlaga í löggiltri starfsgrein sinni. Í þessu sambandi vísast til stuttrar lýsingar á störfunum í almennum athugasemdum. Benda má á þessu til stuðnings að samkvæmt dönskum lögum geta tannsmiðir þar í landi unnið við mótatöku og mátun á eigin ábyrgð. Þá má benda hér á undanþágu þá sem tíðkast hefur hér á landi í áranna rás varðandi sérhæft aðstoðarfólk tannlækna sem telst til heilbrigðisstétta, andstætt tannsmiðum, en skv. 4. gr. laga nr. 24/1985, um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta, starfa þær stéttir nú „ýmist á eigin ábyrgð eða undir handleiðslu og á ábyrgð læknis eða annars sérfræðings á viðkomandi sviði“, með öðrum orðum í vissum tilvikum á eigin ábyrgð samkvæmt lögunum, andstætt því sem var samkvæmt eldri lögum. Taka má fram að nám tannsmiða er lengra en nám sérhæfðs aðstoðarfólks tannlækna og er nú fjögur ár en auk þess þarf meistaraskólanám til að geta öðlast meistararéttindi í iðngreininni.

Í 1. mgr. er sleginn sá varnagli, eins og í dönsku lögunum, að ekki séu sjúklegar breytingar eða meðfæddir gallar í munni eða kjálka viðskiptavinar. Gera má ráð fyrir að í þessum til vikum vísi tannsmiðir viðskiptavinum sínum til heimilislækna eða annarra sérfræðinga og afli jafnvel heilbrigðisvottorða í vafatilvikum áður en vinna hefst.

Í 1. mgr. er samkvæmt framangreindu gert ráð fyrir nauðsynlegri breytingu á íslenskri lög gjöf til að tryggja að tannsmiðir geti með eðlilegum hætti sinnt mikilvægum störfum í löggiltri iðngrein sinni og verður reyndar að telja til mannréttinda að eigi séu lögð óeðlileg höft á atvinnufrelsi manna með lögum. Sú hugsun kemur reyndar fram í 1. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 þar sem segir að meginmarkmiði laganna um að efla virka samkeppni skuli m.a. ná með því að vinna gegn óhæfilegum hindrunum og takmörkunum á frelsi í atvinnurekstri.

Í 2. mgr. er kveðið á um að ákvæði 1. mgr. haggi ekki rétti tannsmiða til annarra starfa í löggiltri iðngrein sinni. Hér getur m.a. verið um að ræða smíði krónu og brúa en sú vinna tann smiða hefur farið fram í samvinnu við tannlækna. Þá haggar málsgreinin ekki rétti tannlækna eða þeirra sem starfa undir handleiðslu og á ábyrgð tannlækna til að vinna við töku móta og mátun í munnholi né áunnum réttindum þeirra samkvæmt ákvæðum eldri laga. Sumir tann læknar hafa jafnvel réttindi í tannsmíði á grundvelli iðnaðarlöggjafarinnar en ákvæða hennar þarf alltaf að gæta við tannsmíði.

Um 2. gr.

Í greininni eru ákvæði um refsingu við brotum á lögunum, svo og réttarfar.

Um 3. gr.

Í greininni er almenn reglugerðarheimild til handa iðnaðarráðherra ef setja þarf nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Þá segir og að hann geti í reglugerð kveðið á um að tann smiðum skuli gefinn kostur á þátttöku í námskeiði um mótatöku og mátun. Á slíkum nám skeiðum gætu þeir tannsmiðir, sem það kysu, í anda laga um starfsmenntun í atvinnulífinu, svo og símenntunar, aukið verkkunnáttu sína og hæfni í mótatöku og mátun sem er mjög lítill en nauðsynlegur þáttur í störfum þeirra tannsmiða er smíða og gera við tanngóma og tannparta.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um starfsréttindi tannsmiða.

Með frumvarpi þessu er lagt til að tannsmiðir geti smíðað og gert við tanngóma og tannparta og einnig unnið við töku móta og mátun án milligöngu tannlækna. Eins og segir í athuga semdum er frumvarpið flutt beinlínis í tilefni þess að Hæstiréttur hefur með dómi ákveðið að starfsumfang tannsmiða sé takmarkað. Tilgangur frumvarpsins er að afnema þá takmörkun.

Samþykkt þessa frumvarps hefur engan beinan kostnað í för með sér fyrir ríkissjóð. Hins vegar má ætla að með samþykkt frumvarpsins verði hægt að ná fram nokkrum sparnaði hjá ríkissjóði í útgjöldum Tryggingastofnunnar ríkisins vegna tannsmíða, en þau námu um 40 m.kr. á síðasta ári. Auk þess má gera ráð fyrir að almennir viðskiptavinir geti náð fram lækkun á tannsmíðakostnaði við þessa breytingu.