Kvótaþing Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 606

Frumvarp til laga um Kvótaþing.

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

Hlutverk og stjórn.

1. gr.

Kvótaþing Íslands hefur það hlutverk að annast tilboðsmarkað fyrir aflamark. Óskyld starfsemi er Kvótaþingi óheimil.

Allur flutningur aflamarks milli skipa, annar en sá sem um getur í 3. mgr., er óheimill nema að undangengnum viðskiptum á Kvótaþingi.

Heimilt er að flytja aflamark milli skipa án undangenginna viðskipta á Kvótaþingi í eftirtöldum tilvikum:

1. Þegar aflamark er flutt milli skipa í eigu sama aðila, einstaklings eða lögaðila.

2. Þegar um er að ræða jöfn skipti miðað við meðaltalsviðskiptaverð viðkomandi tegunda á Kvótaþingi í síðastliðinni viku.

3. Þegar um er að ræða flutning aflamarks af tegund sem ráðherra hefur með reglugerð undanþegið viðskiptaskyldu á Kvótaþingi. Forsenda slíkrar undanþágu er að fyrir liggi tillaga stjórnar Kvótaþings, enda séu viðskipti með aflamark af viðkomandi tegund svo lítil að ekki séu að mati stjórnarinnar forsendur til myndunar markaðsverðs á tilboðs markaði.

2. gr.

Hlutverk Kvótaþings er m.a. eftirfarandi:

1. Að annast skráningu kaup- og sölutilboða á aflamarki og vera vettvangur viðskipta með aflamark, sbr. 1. gr.

2. Að annast greiðslumiðlun milli kaupenda og seljenda aflamarks á Kvótaþingi.

3. Að miðla upplýsingum um viðskipti á Kvótaþingi.

3. gr.

Sjávarútvegsráðherra skipar þrjá menn í stjórn Kvótaþings til fjögurra ára í senn. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt.

Stjórn Kvótaþings skal setja sér starfsreglur. Ákvarðanir sínar skal stjórnin birta á traustan og greinilegan hátt.

4. gr.

Stjórn Kvótaþings hefur yfirumsjón með starfsemi þingsins. Stjórnin ræður starfsfólk eða semur við óháðan aðila um að annast daglegan rekstur Kvótaþings eða ákveðna þætti starf seminnar.

Stjórnarmenn Kvótaþings og þeir sem annast kvótaviðskipti á vegum þess á grundvelli 1. mgr. þessarar greinar skulu uppfylla almenn hæfisskilyrði stjórnarmanna Verðbréfaþings Íslands samkvæmt lögum þar um. Þeir skulu ekki eiga beina eignaraðild að útgerðarfyrirtæki eða sitja í stjórn slíks fyrirtækis. Sama gildir um maka þeirra og skyldmenni í beinan legg. Þá skulu þeir ekki hafa slíkra hagsmuna að gæta að draga megi óhlutdrægni þeirra í efa.

5. gr.

Stjórn Kvótaþings setur reglur um starfsemi þingsins og skulu þær birtar í Lögbirtingar blaðinu.

Fjármál.

6. gr.

Reikningsár Kvótaþings er frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári. Stjórn Kvóta þings skal fyrir októberlok ár hvert skila til sjávarútvegsráðherra endurskoðuðum ársreikningi og ársskýrslu. Ríkisendurskoðun skal annast endurskoðun reikninga Kvótaþings.

7. gr.

Þóknun Kvótaþings fyrir skráningu tilboða og greiðslumiðlun skal birt í gjaldskrá sem ráðherra staðfestir. Gjaldskráin skal við það miðuð að skráningargjaldið standi undir kostnaði af starfsemi þingsins. Skal gjaldið innt af hendi fyrir fram eða trygging sett áður en þjónusta er veitt.

Hlutverk Fiskistofu.

8. gr.

Tilboðsgjafi sem hyggst fá skráð tilboð sitt um kaup eða sölu á aflamarki skal senda skriflega beiðni þar um til Fiskistofu í því formi sem stjórn Kvótaþings setur.

Þegar um er að ræða sölutilboð gengur Fiskistofa úr skugga um hvort heimilt sé að flytja það aflamark sem boðið er til sölu af viðkomandi skipi. Reynist svo vera skal Fiskistofa senda Kvótaþingi sölutilboð viðkomandi aðila ásamt staðfestingu á því að búið sé að flytja umrætt aflamark af skipinu.

Ef um er að ræða kauptilboð skal Fiskistofa kanna hvort heimilt sé að færa það aflamark sem boðið er í til viðkomandi skips. Reynist svo vera skal Fiskistofa senda Kvótaþingi kaup tilboð viðkomandi aðila ásamt staðfestingu um að heimilt sé að flytja það aflamark sem um ræðir til viðkomandi skips.

Eftir að sölutilboðsgjafi hefur sent inn beiðni skv. 1. mgr. er honum óheimilt að nýta það aflamark sem tilboðið nær til þar til það hefur verið dregið til baka og sölutilboðsgjafi mót tekið tilkynningu.

9. gr.

Tilkynna skal Fiskistofu, í því formi sem hún ákveður, ósk um að tilboð skuli dregið til baka af Kvótaþingi. Skal þá Fiskistofa þegar tilkynna um slíka ósk til Kvótaþings sem ber án tafar að taka viðkomandi tilboð af tilboðsskrá. Þegar um sölutilboð er að ræða skal Fiskistofa jafn framt færa viðkomandi aflamark aftur á það skip sem um ræðir og tilkynna sölutilboðsgjafa um flutninginn.

Gerð tilboða.

10. gr.

Í tilboði skal greina auk tegundar og magns, sbr. 8. gr., verð og gildistíma tilboðs.

Óski aðili þess að eiga því aðeins viðskipti að þau nái til alls þess magns sem tilgreint er í tilboði hans eða ákveðins hluta þess skal þess getið í tilboði.

11. gr.

Óheimilt er aðilum, einstaklingum eða lögaðilum, að taka þátt í, stuðla að eða hvetja til við skipta með aflamark eða annarra aðgerða í því skyni að gefa ranga mynd af umfangi viðskipta með aflamark í tilteknum tegundum eða hafa óeðlileg áhrif á verðmyndun þess.

Skráning tilboða.

12. gr.

Kvótaþing skal skrá þau tilboð sem Fiskistofa hefur sent skv. 8. gr. á tilboðsskrá, enda hafi tilboðsgjafi lagt fram næga tryggingu til staðgreiðslu vegna viðskiptanna samkvæmt reglum þingsins, auk tryggingar skv. 7. gr.

Kvótaþing skal halda fjármunum viðskiptamanna tryggilega aðgreindum frá eignum sínum. Skulu fjármunir viðskiptamanns varðveittir á sérstökum nafnskráðum reikningi með tryggi legum hætti.

Kvótaþing skal hafna með skriflegum og rökstuddum hætti skráningu tilboða ef þau brjóta í bága við ákvæði þessara laga, reglugerða settra samkvæmt þeim eða reglna sem stjórn Kvótaþings setur.

Meðferð tilboða.

13. gr.

Eigi sjaldnar en einu sinni á hverjum virkum degi skulu viðskipti á Kvótaþingi fara fram varðandi kaup- og sölutilboð einstakra tegunda sem eru hæf hvað verð snertir til að mætast. Viðskiptin skulu fara fram á reiknuðu viðskiptaverði í samræmi við reglur sem stjórn Kvótaþings setur.

Frágangur viðskipta.

14. gr.

Þegar viðskipti hafa átt sér stað skal Kvótaþing annast greiðslumiðlun og annan frágang viðskiptanna. Þá skal Kvótaþing tilkynna Fiskistofu án tafar um viðskiptin í því formi sem Fiskistofa ákveður. Fiskistofa skal þá tafarlaust annast flutning aflamarks af þeim tegundum sem um ræðir til viðkomandi skips.

Meðferð upplýsinga.

15. gr.

Kvótaþing skal daglega birta aðgengilegar upplýsingar um viðskipti, þar á meðal um viðskiptaverð, heildarmagn og -verðmæti, allt eftir tegundum. Þá skal birta aðrar upplýsingar sem Kvótaþing telur að geti stuðlað að virkri verðmyndum.

16. gr.

Að því marki sem lög þessi kveða ekki á um skyldu Kvótaþings til upplýsingagjafar eru stjórnarmenn Kvótaþings og þeir sem annast kvótaviðskipti á vegum þess á grundvelli 1. mgr. 4. gr. bundnir þagnarskyldu um einstök viðskipti sem þar fara fram og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi. Aðilum skv. 1. málsl. svo og hverjum þeim öðrum sem hlotið hafa vitneskju um framangreindar trúnaðarupplýsingar, er óheimilt að nýta þær á nokkurn hátt sjálfum sér eða öðrum til hagsbóta.

Eftirlit.

17. gr.

Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hefur eftirlit með að starfsemi Kvótaþings sé í samræmi við lög þessi, reglugerðir sem settar eru samkvæmt þeim og reglur sem stjórn Kvótaþings setur.

Skal bankaeftirlitið eiga aðgang að öllum gögnum og upplýsingum sem afhent hafa verið Kvótaþingi og sem stafa frá því sem að þess mati eru nauðsynleg vegna eftirlitsins. Að öðru leyti gilda um eftirlitið ákvæði laga um Seðlabanka Íslands eftir því sem við getur átt.

Telji bankaeftirlitið að starfsemi Kvótaþings brjóti gegn ákvæðum laga þessara, reglugerða eða reglna settra samkvæmt þeim eða sé að öðru leyti óeðlileg, óheilbrigð eða ótraust getur það veitt hæfilegan frest til úrbóta, nema brot séu alvarleg. Sé um að ræða meint brot kaup enda eða seljenda skal bankaeftirlitið vekja athygli Fiskistofu á því.

Hafi bankaeftirlitið rökstudda ástæðu til að ætla að brotið hafi verið gegn ákvæðum laga þessara eða annarra laga skal því heimilt að krefja aðila, einstaklinga eða lögaðila, þar á meðal opinberar stofnanir, um allar upplýsingar og gögn sem það telur nauðsynleg til rann sóknar málsins.

Viðurlög og ýmis ákvæði.

18. gr.

Komi í ljós að aðili, einstaklingur eða lögaðili, hafi selt á Kvótaþingi aflamark, sem ekki var heimilt að ráðstafa, skal útgerðaraðili þess skips sem aflamark var flutt af greiða gjald sem nemur tvöföldu andvirði selds aflamarks. Að öðru leyti fer um álagningu, innheimtu og ráðstöfun gjalds þessa samkvæmt ákvæðum laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla.

19. gr.

Brot gegn lögum þessum varða sektum eða fangelsi allt að einu ári, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Sé brot framið í þágu lögaðila er heimilt að beita stjórnendur lögaðilans framangreindum viðurlögum og einnig er heimilt að gera lögaðilanum sekt.

Tilraun til brota á lögum þessum og hlutdeild í þeim eru refsiverðar eftir því sem segir í almennum hegningarlögum.

20. gr.

Sjávarútvegsráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

21. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og koma til framkvæmda 1. september 1998.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er lagt til að komið verði á opnum tilboðsmarkaði fyrir aflamark – Kvótaþingi. Byggir frumvarpið í öllum meginatriðum á tillögum nefndar sem sjávarútvegs ráðherra skipaði árið 1994. Í skýrslu nefndarinnar frá 1994 var lagt til að allur flutningur á aflamarki færi fram um opinn tilboðsmarkað. Þó lagði nefndin til tvenns konar undantekningar frá þessari reglu. Annar vegar lagði hún til að áfram yrði heimilt að flytja aflamark á milli skipa í eigu sömu útgerðar enda fara engin viðskipti fram með slíkum flutningi aflamarks. Hins vegar lagði nefndin til að áfram yrði heimilt að skipta á jafnverðmætum aflaheimildum enda yrði við mat á því byggt á verði aflamarks einstakra tegunda á Kvótaþinginu. Samkvæmt frum varpinu er gert ráð fyrir sama fyrirkomulagi hvað þessi atriði varðar.

Í skýrslu nefndarinnar 1994 voru rakin þau tilvik sem sjómenn nefndu að hefðu áhrif á skiptakjörin en þau voru sem hér segir:

* Að fyrirtæki sem stunduðu fiskvinnslu og hefðu jafnframt yfir aflaheimildum að ráða framseldu aflamark til kvótalítilla skipa gegn löndun á aflanum. Töldu sjómenn að í sumum tilvikum væri andvirði aflaheimildanna dregið frá andvirði aflans áður en til skipta kæmi.

* Að fiskvinnslufyrirtæki eða fyrirtæki tengd fiskmörkuðum semdu við útgerðir um að framselja tiltekið aflamark til skipa í þeirra eigu með því skilyrði að skip útgerðarfyrirtækisins lönduðu helmingi meira aflamagni til fiskvinnslunnar á verði undir markaðsverði sem næmi vermæti aflaheimildanna.

* Að sjómenn legðu í sérstaka sjóði til að taka þátt í kaupum útgerðarfyrirtækja á aflamarki.Að við sölu afla væri andvirði keyptra aflaheimilda dregið frá aflaverðmæti áður en kæmi til skipta.

Miðað við umræður, sem fram hafa farið í tengslum við kjaradeilur sjómanna og útvegs manna, hefur ekki orðið breyting á afstöðu sjómanna í þessum efnum. Þvert á móti telja þeir að það hafi færst í vöxt að sjómenn séu með einum eða öðrum hætti látnir taka þátt í því að fjármagna kaup útgerðarfyrirtækja á aflamarki. Eru tvö fyrri tilvikin sem nefnd eru í skýrslu nefndarinnar frá 1994 oftast nefnd í þessu sambandi, þ.e. framsal aflaheimilda frá fiskvinnslu fyrirtæki til útgerðar gegn löndun á afla á verði þar sem tekið hefur verið tillit til andvirði afla heimildanna. Starfsemi Kvótaþings myndi gera viðskipti með aflamark sýnilegri en nú er. Verður því að telja að starfsemi Kvótaþings geti komið í veg fyrir að hægt verði að blanda saman viðskiptum með aflamark og viðskiptum með afla með þeim hætti sem að framan var lýst.

Starfsemi Kvótaþings myndi hins vegar ekki leysa tvö síðasttöldu tilvikin, þ.e. að sjómenn leggi í sjóð til kaupa á aflaheimildum eða að andvirði aflamarks sé dregið frá áður en kemur til skipta. Í báðum þessum tilvikum ættu hins vegar þær fjárhæðir, sem um ræðir, að vera sýnilegar öllum þeim er málið varðar.

Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra skipi þrjá menn í stjórn Kvótaþings en stjórnin beri alla ábyrgð á starfsemi þingsins. Stjórnin geti t.d. tekið ákvörðun um að fela öðrum rekstur einstakra þátta í starfsemi Kvótaþings eða reksturinn í heild. Í því sambandi kæmi vel til álita að fela Verðbréfaþingi Íslands að annast starfsemi Kvótaþings enda er um mjög hliðstæða starfsemi að ræða.

Lagt er til að stjórn Kvótaþings verði falið að setja reglur um ýmsa þætti í starfsemi þingsins, m.a. um skráningu kaup- og sölutilboða, útreikning viðskiptaverðs, greiðslumiðlun, miðlun upplýsinga og trúnaðarskyldu. Slíkar reglur þurfa að tryggja að viðskipti fari fram á öruggan hátt og á sem skemmstum tíma. Slíkt er t.d. mikilvægt fyrir þá, sem eru að ljúka veiðum af aflamarki tiltekinnar tegundar og þurfa af þeim sökum að leita eftir viðskiptum á þinginu. Jafnframt þurfa reglurnar að tryggja að aðilar fái nauðsynlegar upplýsingar um markaðinn til að þeir geti lagt mat á hagkvæmni kaupa og sölu aflamarks á tilteknum tíma.

Gert er ráð fyrir að Fiskistofa verði eini milliliður tilboðsgjafa og Kvótaþings. Aflamark er opinber réttindi og því er nauðsynlegt að Fiskistofa, sem annast alla skráningu varðandi aflaheimildir einstakra skipa, gangi úr skugga um að tilboðsgjafar fullnægi skilyrðum laga um kaup eða sölu á aflamarki. Um leið og sölutilboð berst Fiskistofu verður það aflamark, sem um ræðir, flutt á biðreikning. Þegar Fiskistofa hefur gengið úr skugga um að skilyrðum fyrir tilboði sé fullnægt sendir stofan það áfram til Kvótaþings til skráningar í tilboðsskrá. Þegar viðskipti hafa farið fram, sendir þingið Fiskistofu upplýsingar um viðskiptin en þá mun stofan án tafar annast flutning aflamarks milli skipa.

Þegar tilboð hefur borist Kvótaþingi frá Fiskistofu, yrði það hlutverk þingsins að ganga úr skugga um að það fullnægi settum skilyrðum og að trygging sé nægileg fyrir kauptilboði og greiðslu þóknunar. Þar sem hér er um staðgreiðsluviðskipti að ræða þarf Kvótaþing að koma upp greiðslumiðlunarkerfi milli kaupenda og seljenda eða að semja um slíkt kerfi við aðra.

Samkvæmt frumvarpinu munu viðskipti fara fram á Kvótaþingi a.m.k. einu sinni á hverjum virkum degi. Viðskiptin fara þannig fram að fyrst eru fundin þau kaup- og sölutilboð fyrir hverja tegund, sem eru hæf til að mætast hvað verð snertir. Viðskiptin fyrir þessi tilboð fara því næst fram á reiknuðu viðskiptaverði, sem yrði eitt og hið sama fyrir öll viðskipti. Gert er ráð fyrir að stjórn þingsins setji nánari reglur um pörun tilboða en slíkar reglur eru þekktar víða um heim í hliðstæðum viðskiptum.

Viðskipti með aflamark fara nú fram eftir ýmsum leiðum og myndast gangverð á aflamarki á hverjum tíma þótt opinberar upplýsingar um verð hafi ekki verið birtar. Það er því vert að spyrja hver áhrif af Kvótaþingi og viðskiptaskyldunni verða á verð og umfang viðskiptanna.

Samkvæmt greinargerð sem Þjóðhagsstofnun hefur unnið um starfsemi Kvótaþings er líklegt að um tvenns konar áhrif yrði að ræða. Annars vegar verður ekki eins auðvelt og áður að draga kostnað við öflun aflamarks frá aflaverðmæti fyrir útreikning á hlut áhafnar fiski skips með óbeinum hætti því viðskiptin verða sýnileg og gerast með peningalegum greiðslum. Hins vegar breytist kostnaður vegna viðskiptanna. Hér er átt við kostnað í víðum skilningi, þ.e.a.s. ekki einvörðungu umboðslaun og þess háttar heldur einnig öflun upplýsinga og áhættu í viðskiptum. Hvað fyrrnefndu áhrifin varðar er líklegt að laun sjómanna hjá þeim útgerðum sem hafa stundað tonn á móti tonni viðskipti muni að jafnaði hækka með Kvótaþingi. Það verður því ekki eins fýsilegt og áður fyrir útgerðir að kaupa kvóta, eftirspurn eftir aflamarki minnkar og kvótaverð lækkar. Þetta verða a.m.k. áhrifin til skemmri tíma. Áhrifin til lengri tíma eru óvissari og ráðast t.a.m. af samningum sjómanna og útvegsmanna. Svo vikið sé að síðari áhrifunum verður að telja líklegt að viðskiptakostnaður lækki með því að koma á einu skipulögðu þingi sem er óháð og nýtur trausts markaðsaðila. Þá segir í greinargerð Þjóðhags stofnunar að reynslan sýni að stofnun formlegra markaða eins og Kvótaþings leiði oftast til aukinna viðskipta. Áhrifin á sjálft kvótaverðið eru hins vegar óviss, því þau koma bæði fram í auknu framboði og eftirspurn. Líklegt er að nokkrar verðsveiflur verði á Kvótaþingi, a.m.k. ef marka má aðra svipaða markaði.

Viðskipti með tonn á móti tonni hafa hvatt vinnslufyrirtæki til að framselja aflamark sitt til útgerða sem ráða yfir litlum aflaheimildum. Afnám þessara möguleika mun væntanlega leiða til þess að vinnslan nýti sínar aflaheimildir sjálf. Ekki er víst að staða kvótalítilla útgerða muni versna svo mjög þar sem verð á aflamarki mun lækka í kjölfarið og það verður minni fyrirhöfn og viðskiptakostnaður við að afla veiðiheimilda en áður. Kvótaþing getur því skapað hvata til aukinnar sérhæfingar og hagkvæmni að því leyti.

Ljóst er að ef frumvarp um stofnun Kvótaþings verður að lögum verða talsverðar breytingar á starfsumhverfi þeirra sem stunda útgerð frá því sem nú er. Viðskipti með afla mark hafa yfirleitt gengið nokkuð greiðlega fyrir sig enda er slíkt nauðsynlegt, sérstaklega í þeim tilvikum þegar lítið er eftir af aflamarki. Verði frumvarp um Kvótaþing að lögum þarf því að tryggja að framkvæmd við rekstur þingsins verði sem allra greiðust þannig að tryggt sé að flutningur aflamarks muni áfram ganga greiðlega fyrir sig. Útgerðarfyrirtæki þyrftu að sjálfsögðu að laga sig að þessu breytta fyrirkomulagi og e.t.v. að skipuleggja flutning aflamarks með meiri fyrirvara en nú er.

Starfsemi Kvótaþings, eins og hér er lýst, mun hafa áhrif á sjávarútveginn í heild og tekjuskiptinguna á milli sjómanna, útgerðar og fiskvinnslu. Áhrifin fyrir einstakar áhafnir eða einstök fyrirtæki geta orðið misjöfn og leiða til ólíkra viðbragða. Meginatriðið er að margt bendir til þess að hagkvæmni í sjávarútvegi í heild geti aukist, ef vel tekst til með Kvótaþingið, og það getur stuðlað að bættum samskiptum útgerða og sjómanna til framtíðar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með þessari grein er sett á fót Kvótaþing sem skal annast öll viðskipti með aflamark milli skipa. Eins og rakið er í almennum athugasemdum krefjast miklir almannahagsmunir þess. Er flutningur aflamarks milli skipa óheimill nema að undangengnum viðskiptum á Kvótaþingi. Frá þessari meginreglu eru gerðar þrjár undantekningar:

Í fyrsta lagi er flutningur aflamarks milli skipa í eigu sama aðila heimill án milligöngu Kvótaþings. Í þessum tilvikum eiga sér engin viðskipti stað. Hugtakið „sami aðili“ ber að skýra þröngt. Það tekur aðeins til sama einstaklings eða sömu lögpersónu. Móður- og dóttur fyrirtæki teljast því ekki sami aðili. Ekki nægir að skip sé í leigu eða í kaupleigu sama aðila til að falla undir undanþáguna heldur þarf aðilinn að eiga bæði það skip sem flutt er frá og flutt er til.

Í öðru lagi geta jöfn skipti á aflamarki átt sér stað utan Kvótaþings, enda séu skiptin á jafnverðmætum aflaheimildum miðað við meðalviðskiptaverð viðkomandi tegunda í síðast liðinni viku. Ef tryggt er að um raunverulega jafnverðmætar aflaheimildir sé að ræða verður ekki séð að viðskipti með þær utan Kvótaþings geti haft bein áhrif á fiskverð til hlutaskipta. Sýnist því ekki þörf á að skyldubinda slík viðskipti á Kvótaþingi.

Í þriðja lagi er nauðsynlegt að hafa heimild til að undanþiggja viðskiptaskyldur á Kvótaþingi aflamark af tegundum sem svo lítil viðskipti eru með að engar forsendur eru til myndunar markaðsverðs á tilboðsmarkaði. Forsenda slíkrar undanþágu er að fyrir liggi tillaga stjórnar Kvótaþings. Ef þessi heimild yrði notuð mundi hún fyrst og fremst geta náð til einstakra tegunda innfjarðarækju.

Samkvæmt síðari málslið 1. mgr. er Kvótaþingi óheimilt að stunda óskylda starfsemi og er með því dregið úr hættu á hagsmunaárekstrum, sem óhjákvæmilega rýrði trúverðugleika Kvótaþings.

Um 2. gr.

Í þessari grein er rakið hvert meginhlutverk Kvótaþingsins er. Samkvæmt greininni ber Kvótaþingi að annast skráningu kaup- og sölutilboða á aflamarki og vera vettvangur slíkra viðskipta. Þá ber Kvótaþingi að annast greiðslumiðlun og miðlun upplýsinga um viðskipti á Kvótaþingi. Í orðalaginu að „annast“ felst að Kvótaþing ber ábyrgð á og hefur yfirumsjón með starfsemi þingsins hvort sem það sér um daglegan rekstur sjálft eða felur hann óháðum þriðja aðila að hluta eða öllu leyti, sbr. 1. mgr. 4. gr.

Gert er ráð fyrir að skráning kaup- og sölutilboða fari fram samkvæmt reglum er stjórn Kvótaþings setur, sbr. 5. gr. Sama á við um greiðslu- og upplýsingamiðlun.

Megineinkenni Kvótaþingsins er að kaupandi og seljandi vita ekki hvor af öðrum. Því er mjög mikilvægt að tryggt sé að kaupandi standi við greiðsluloforð sitt. Öruggast er að við skiptum á Kvótaþingi ljúki ekki fyrr en fyrir liggur að greiðsla hefur verið innt af hendi. Er því kveðið á um að Kvótaþing skuli annast greiðslumiðlun. Reglur sem stjórn Kvótaþings setur um greiðslumiðlun verða að tryggja að kaupandi standi við greiðsluloforð sitt áður en Kvótaþing tilkynnir um lok viðskipta til Fiskistofu, sbr. 14. gr.

Þriðja tölul. greinarinnar ber að túlka með hliðsjón af 15. gr. frumvarpsins þar sem tilgreindar eru lágmarkskröfur um upplýsingamiðlun af hálfu Kvótaþingsins. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja að aðilar á markaði geti, út frá upplýsingum, tekið ákvarðanir um viðskipti með aflamark, þ.e. hvort hagkvæmt sé að selja eða kaupa aflamark tiltekinna tegunda á ákveðnum tíma.

Um 3. gr.

Sjávarútvegsráðherra skipar þrjá menn í stjórn Kvótaþings. Mikilvægt er að í stjórn Kvótaþings sitji menn sem hafa góða þekkingu á þeirri starfsemi sem það ber ábyrgð á. Eðlilegt er að í stjórn þingsins sitji einstaklingar sem hafa sérfræðiþekkingu á sviði viðskipta með aflamark og viðskipta á tilboðsmarkaði.

Stjórn Kvótaþings skal setja sér reglur, þar á meðal um hversu oft hún heldur fundi og hvernig ákvarðanir skulu teknar.

Um 4. gr.

Samkvæmt greininni er það stjórn Kvótaþings sem ber ábyrgð á allri starfsemi þess. Er það svo hvort sem að allur rekstur þingsins eða einstakir þættir hans eru í höndum aðila sem stjórn Kvótaþings getur samið við samkvæmt þessari grein. Það getur verið skynsamlegt og hagkvæmt að fagaðili sem hefur reynslu á sviði verðbréfaviðskipta annist daglegan rekstur þingsins. Sú krafa er gerð að um óháðan aðila sé að ræða. Hann má samkvæmt því ekki eiga með beinum hætti í útgerðarfyrirtæki, eiga fulltrúa í stjórn slíks fyrirtækis eða hafa slíkra hagsmuna að gæta að draga megi óhlutdrægni hans í efa.

Í 2. mgr. er kveðið á um almenn hæfisskilyrði stjórnarmanna Kvótaþings og einstaklinga sem annast kvótaviðskipti fyrir hönd þess. Ákvæðið nær til þeirra einstaklinga sem geta fengið upplýsingar um viðskipti og viðskiptaaðila. Í lögum um Verðbréfaþing kemur fram að stjórnarmenn skuli vera búsettir á Íslandi, vera lögráða, hafa óflekkað mannorð, vera fjár síns ráðandi og mega ekki á síðustu fimm árum hafa í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld. Með hliðsjón af hlutverki Kvótaþings og tilgangi frumvarpsins er einnig nauðsynlegt að tryggja að þeir aðilar sem annast viðskipti með aflamark hafi ekki slíkra hagsmuna að gæta að draga megi óhlutdrægni þeirra í efa. Ekki þarf að sýna fram á að hagsmunir aðila hafi raunverulega áhrif á ákvarðanir einstaklings heldur nægir að almennt megi telja að slík hætta sé fyrir hendi. Bein eignaraðild að útgerðarfyrirtæki eða seta í stjórn slíks fyrirtækis nægir til að svo sé. Sama á við ef maki eða skyldmenni í beinan legg eiga beina eignaraðild eða sitja í stjórn útgerðarfyrirtækis.

Um 5. gr.

Reglur um starfsemi þingsins lúta m.a. að skráningu kaup- og sölutilboða, útreikning við skiptaverðs, greiðslumiðlun, miðlun upplýsinga og trúnaðarskyldu. Þær verða m.a. að tryggja að viðskipti fari fram á sem skemmstum tíma, ekki sé unnt að fá vitneskju um tilboðsgjafa, óeðlileg tilboð hafi ekki áhrif á viðskiptaverð, tilboðsgjafar standi við tilboð sín, Fiskistofa fái nauðsynlegar upplýsingar og aðilar á markaði fái upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að meta hagkvæmni kaupa og sölu aflamarks á tilteknum tíma. Reglur um meðferð trúnaðarupplýsinga skulu vera skýrar.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 7. gr.

Kvótaþing er opinber stofnun og verður stofnkostnaður greiddur af ríkissjóði. Erfitt er að áætla þann kostnað nákvæmlega en ekki er ólíklegt að hann verði á bilinu 5-10 milljónir. Rekstur Kvótaþings skal borinn uppi af þjónustugjaldi sem skal nægja til greiðslu kostnaðar af starfsemi þingsins. Kvótaþingi er heimilt að leggja á fast gjald vegna skráningar og greiðslumiðlunar en getur enn fremur ákveðið að taka skuli mið af umfangi þjónustu við hvern aðila.

Um 8. gr.

Hlutverk Fiskistofu er tvíþætt. Hún er annars vegar milliliður tilboðsgjafa og Kvótaþings og hins vegar sá aðili sem gengur úr skugga um að tilboðsgjafi fullnægi skilyrðum laga til kaupa og sölu aflamarks. Bein samskipti tilboðsgjafa og Kvótaþings eru óæskileg vegna áhrifa sem tilboðsgjafi gæti haft á viðskipti á þinginu. Ástæða þess að Fiskistofa varð fyrir valinu er m.a. sú að hún er óhjákvæmilegur milliliður í viðskiptunum. Aflamark eru opinber réttindi sem eru skráð hjá Fiskistofu. Fiskistofa hefur því upplýsingar um aflaheimildir skips og þar með hvort aðili megi eiga viðskipti með aflamark. Þá er mikilvægt að aflamark sé flutt á biðreikning frá þeim tíma er tilboðið er skráð á Kvótaþingi og þar til viðskipti eiga sér stað. Væri það ekki gert gæti seljandi aflamarks veitt upp í þær heimildir sem tilboð hans nær til og skráð hefur verið á Kvótaþingi. Í 3. mgr. eru sölutilboðsgjafa bannaðar slíkar veiðar.

Um 9. gr.

Tilboðsgjafi getur dregið tilboð sitt til baka. Slík heimild er m.a. nauðsynleg þar sem aðstæður á markaði geta breyst svo mjög frá því að tilboð var sett fram að forsendur tilboðs séu brostnar. Sölutilboðsgjafi getur hafið nýtingu á aflamarki frá þeim tíma er honum hefur borist tilkynning frá Fiskistofu um að aflamark hans hafi verið flutt aftur á það skip sem um ræðir.

Um 10. gr.

Í 1. mgr. er tilgreint hvaða upplýsingar er skylt að gefa í tilboði. Ekki er unnt að láta við skipti fara fram á reiknuðu viðskiptaverði án vitneskju um tilboðsgjafa nema fram komi upp lýsingar um tegund, magn, verð og gildistíma tilboðs. Komi þessar upplýsingar ekki fram hafnar Kvótaþing skráningu tilboðs á þinginu.

Samkvæmt 2. mgr. getur tilboðsgjafi bundið tilboð sitt tilteknum skilyrðum. Hann getur sett það skilyrði að viðskipti fari því aðeins fram að viðskiptin nái til alls þess magns sem tilboðið nær til eða hluta þess. Sé ekki um slíkt skilyrði að ræða fara viðskipti fram á öllu eða hluta þess magns sem tilgreint er í tilboði enda sé tilboð aðila hæft til að mæta öðru tilboði hvað verð snertir.

Um 11. gr.

Mikilvægt er að viðskiptaverð myndist með eðlilegum hætti, þ.e. af framboði og eftirspurn aðila sem hafa aðgengilegar opinberar upplýsingar um viðskiptaverð og umfang viðskipta á þinginu. Ef bersýnilega er um óeðlilegt tilboð að ræða, svo sem ef verð er mun hærra eða lægra en gengur og gerist, má hafna skráningu tilboðsins skv. 3. mgr. 12. gr. Það er ekki aðeins tilboðsgjafi sem getur gerst sekur um brot samkvæmt þessari grein heldur einnig þeir aðilar sem taka þátt í slíku tilboði eða stuðla að því. Varðar slíkt brot viðurlögum skv. 19. gr. Stjórn Kvótaþings skal hafa eftirlit með að viðskipti sem þessi eigi sér ekki stað.

Um 12. gr.

Eins og greint var í athugasemdum með 2. gr. skal Kvótaþing annast skráningu kaup- og sölutilboða. Þegar Fiskistofa hefur gengið úr skugga um að fullnægjandi heimildir séu fyrir flutningi aflamarks til eða frá viðkomandi skipi tilkynnir hún Kvótaþingi um tilboðið. Kvótaþing athugar þá hvort tilboðið fullnægir settum skilyrðum, til að mynda um efni, að ekki sé um brot gegn 11. gr. að ræða og að trygging sé nægileg fyrir kauptilboði og greiðslu þóknunar, sbr. 7. gr. Kvótaþing skal setja nánari reglur um hvað skuli teljast nægar tryggingar. Eðlilegt er að miða við að kaupandi leggi fram bankatryggingu. Gildistími bankatryggingar ætti að miðast við hversu lengi viðkomandi ætlar að eiga viðskipti í gegnum Kvótaþingið.

Samkvæmt 3. mgr. ber Kvótaþingi að hafna skráningu tilboða sem ekki fullnægja skilyrðum frumvarpsins, reglugerða eða reglna sem stjórn Kvótaþings setur. Komi t.d. í ljós við athugun að trygging sé ekki nægileg eða efni tilboðs uppfylli ekki kröfu 10. gr. hafnar Kvótaþing skráningu og tilkynnir viðkomandi aðila það án tafar. Jafnframt verður Kvótaþing að tilkynna Fiskistofu um sölutilboð sem hafnað er þar eð Fiskistofa skal þá flytja viðkomandi aflamark til baka af biðreikningi og á það skip sem það var flutt af.

Um 13. gr.

Nauðsynlegt er að tryggja skjót viðskipti og verður því að gera kröfu um að þau fari fram að minnsta kosti einu sinni hvern virkan dag. Með orðunum „virkur dagur“ er átt við mánu daga til föstudaga. Eðlilegt er að miða opnunartíma Kvótaþings á þessum dögum við opnunar tíma banka. Viðskipti fara fram varðandi öll þau tilboð sem eru hæf til að mætast hvað verð snertir. Tilboðsgjafi getur því verið öruggur um að selja ekki á verði sem er lægra en tilgreint verð eða kaupa á verði sem er hærra en í tilboði greinir. Hafi tilboð verið skilyrt hvað magn snertir skv. 2. mgr. 10. gr. kann þó að vera að viðskipti fari ekki fram vegna einstakra tilboða enda þótt þau séu hæf til að mæta öðru tilboði hvað verð snertir. Öll viðskipti á verðbréfaþingi varðandi hverja tegund fara fram á sama verði, þ.e. reiknuðu viðskiptaverði. Stjórn Kvótaþings skal setja reglur um hvernig viðskiptaverð skuli reiknað.

Um 14. gr.

Eins og greinir í athugasemdum með 2. gr. er nauðsynlegt að fela Kvótaþingi að annast greiðslumiðlun. Greiðslumiðlun felst í frágangi á uppgjöri greiðslna milli kaupanda og selj anda. Þar sem viðskipti eru nafnlaus er nauðsynlegt að þriðji aðili, þ.e. Kvótaþing, annist og ábyrgist að seljandi fái greiðslu. Kvótaþing getur skv. 1. mgr. 4. gr. falið óháðum aðila, svo sem bankastofnun, að annast greiðslumiðlun.

Þegar fyrir liggur að kaupandi hefur innt af hendi greiðslu vegna viðskipta sinna ber Kvótaþingi án tafar að senda Fiskistofu upplýsingar um að viðskiptin hafi farið fram. Þegar Fiskistofa hefur fengið upplýsingarnar ber henni þegar í stað að flytja aflamarkið til við komandi skips. Það er afar mikilvægt að viðskipti gangi greiðlega fyrir sig og er því lögð sú skylda á Kvótaþing og Fiskistofu að ganga frá þeim án tafar.

Um 15. gr.

Eins og greint er frá í almennum athugasemdum með 2. gr. frumvarpsins eru í þessari grein lágmarksskilyrði um upplýsingamiðlun Kvótaþings. Stjórn Kvótaþings skal setja nánari reglur um upplýsingamiðlun. Upplýsingamiðlun verður að tryggja aðilum á markaði nægar upplýsingar til að meta hagkvæmni viðskipta vegna aflamarks á hverjum tíma.

Um 16. gr.

Mjög mikilvægt er að seljandi og kaupandi viti ekki hver af öðrum og að viðskiptaverð Kvótaþings myndist aðeins af framboði og eftirspurn á þeim forsendum sem birtar eru opin berlega af Kvótaþingi. Vegna þessa er afar mikilvægt að Kvótaþing sé trúverðug stofnun. Til að svo sé verður að leggja trúnaðarskyldu á stjórnarmenn Kvótaþings og þá aðila sem annast kvótaviðskipti. Það verður að meta út frá hlutverki Kvótaþings hvaða upplýsingar skal fara með sem trúnaðarmál en eðlilegt er matið sé strangt.

Um 17. gr.

Nauðsynlegt er að opinber aðili hafi eftirlit með að Kvótaþing fari að lögum, reglugerðum og reglum er stjórn þess setur. Í ljósi þess að starfsemi Kvótaþingsins er að mörgu leyti hlið stæð starfsemi Verðbréfaþings Íslands, þ.e. yfirumsjón tilboðsmarkaðar, þykir eðlilegt að fela bankaeftirliti Seðlabankans hlutverk eftirlitsaðila. Í greininni er lagt til að bankaeftirlitið hafi aðgang að nauðsynlegum upplýsingum frá Kvótaþingi vegna eftirlitsins. Að öðru leyti gilda ákvæði laga um Seðlabanka Íslands um eftirlitið eftir því sem við á.

Í 3. mgr. segir að brjóti starfsemi Kvótaþings gegn ákvæðum laganna, reglugerðum settum samkvæmt þeim eða reglum sem stjórn Kvótaþings setur eða sé starfsemin að öðru leyti óeðlileg, óheilbrigð eða ótraust geti bankaeftirlitið krafist úrbóta innan hæfilegs frests. Sé brotið alvarlegt er unnt að krefjast úrbóta án tafar. Bankaeftirliti ber að tilkynna Fiskistofu um meint brot kaupanda eða seljanda vegna viðskipta með aflamark sem falla undir eftirlitshlutverk Fiskistofu.

Samkvæmt 4. mgr. hefur bankaeftirlitið heimildir til að krefjast gagna frá öðrum aðilum en Kvótaþingi vegna rannsókna á einstökum brotum.

Um 18. gr.

Komi í ljós að aðili, einstaklingur eða lögaðili, hefur selt á Kvótaþingi aflamark sem ekki var heimilt að ráðstafa ber útgerðaraðila þess skips sem aflamark var flutt af að greiða gjald sem nemur tvöföldu andvirði selds aflamarks. Um álagningu, innheimtu og ráðstöfun fer samkvæmt ákvæðum laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Er ákvæðinu ætlað að vinna gegn óheimilli sölu aflamarks á þinginu. Það er afar mikilvægt ekki síst þar sem slík sala hefur áhrif á viðskiptaverð þingsins.

Um 19. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 20. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 21. gr

Lagt er til að verði frumvarpið að lögum öðlist lögin gildi þegar í stað. Þar sem stofnun Kvótaþings krefst undirbúnings er lagt til að þau komi ekki til framkvæmda fyrr en við upphaf fiskveiðiárs 1. september 1998.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um Kvótaþing.

Með frumvarpi þessu er lagt til að stofnaður verði opinn tilboðsmarkaður fyrir öll viðskipti með aflakvóta. Í 7. gr. er gert ráð fyrir að Kvótaþing taki þóknun fyrir þjónustu sína sam kvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfestir. Er þá miðað við að tekjur standi undir kostnaði við þingið.

Að nokkru fer kostnaður af starfsemi Kvótaþings eftir því hvar það verður vistað, en heimild er fyrir því í 4. gr. að semja við óháðan aðila um rekstur þess. Verði þingið sjálfstæð stofnun, má gera ráð fyrir að til þess þurfi eigi færri en þrjá starfsmenn með 11 m.kr. launa kostnaði, auk þess sem gera verður ráð fyrir 4 m.kr. öðrum rekstrarkostnaði og 5–10 m.kr. stofnkostnaði. Í 3. gr. er gert ráð fyrir þriggja manna stjórn Kvótaþings. Stjórnarkostnaður er áætlaður um 600 þús. kr. og er þá tekið mið af hliðstæðum stjórnum og nefndum á vegum hins opinbera.

Heildarrekstrarkostnaður ríkissjóðs af samþykkt frumvarpsins er því áætlaður nær 16 m.kr. Gert er ráð fyrir að ríkistekjur komi þar á móti, þar sem í 7. gr. er gert ráð fyrir þóknun til þingsins skv. gjaldskrá. Því kemur ekki til framlags af almennum tekjum ríkissjóðs. Hins vegar má ætla að ríkissjóður verði að leggja fram 5–10 m.kr. stofnkostnað í upphafi, sbr. athuga semdir með frumvarpi þessu.