Stjórnskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 489

850. Frumvarp til stjórnskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Flm.: Jóhann A. Jónsson.

1. gr.

79. gr. stjórnarskrárinnar orðast þannig:

Tillögur, hvort sem eru til breytinga eða viðauka á stjórnarskránni, má bera upp á Alþingi. Nái tillagan samþykki beggja deilda með sama hætti og almenn lög skal leggja hana undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg. Hún skal fara fram eigi síðar en samhliða næstu alþingiskosningum eftir samþykkt hennar á Alþingi. Verði tillagan samþykkt af meiri hluta í þjóðaratkvæðagreiðslunni skal hún lögð fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar.

2. gr.

Stjórnarskrárákvæði þetta tekur þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var flutt á síðasta þingi en var eigi útrætt.

Allt frá stofnun lýðveldisins árið 1944 hefur það verið verkefni Alþingis að láta vinna að endurskoðun eða endurgerð stjórnarskrárinnar. Þrátt fyrir víðtæka samstöðu á Alþingi og utan þess um nauðsyn endurskoðunarinnar, og á stundum mjög ákveðnar aðgerðir í þá átt, hefur hún ekki tekist. Ákvæði um kosningar til Alþingis eru þó undanskilin. Þeim hefur verið breytt.

Til upplýsinga um nauðsyn breytinga á stjórnarskránni má vísa til fyrri tillagna um breytingar á stjórnarskránni og jafnframt til bréfs umboðsmanns Alþingis til forseta Alþingis, dags. 29. des. 1988. Í því eru rakin fjölmörg atriði sem brýnt er að kveða betur á um í stjórnarskránni en nú er gert.

Nú, á tímum víðtækrar kreppu sem tekur til margra þátta þjóðlífsins, er sérstök ástæða til að huga að framkvæmd laga og réttar í landinu. Löggjöf um þær stofnanir, sem móta framkvæmd laga og réttar og hafa síðustu orðin þar um, dómstólana, þarf að vera góð. Sérstaklega á þetta við um lagaákvæði um Hæstarétt Íslands, en til hans má jafnan skjóta úrlausnum annarra dómstóla. Er brýnt að ákvæði um skipan og starfshætti Hæstaréttar séu ítarleg og skýr og þau tryggi borgurunum aðgang að dómstólnum, óski þeir þess, og vandaða málsmeðferð. Ákvæði um þetta þurfa að vera í stjórnarskrá því um er að ræða kjarnaatriði í löggjöf réttarríkis.

Þessir mikilsverðu kostir fylgja því að breyta ákvæðum 79. gr. stjórnarskrárinnar eins og hér er lagt til:

1. Samkvæmt ákvæðum 79. gr. þarf til samþykki tveggja þinga með kosningum á milli til að ná fram breytingum á stjórnarskránni. Það hefur þann ókost í för með sér að þingmenn á Alþingi sem leggja til stjórnarskrárbreytingar verða að eiga það undir öðru Alþingi, væntanlega með öðrum þingmönnum, að ljúka því verki.

2. Ekki verður lengur skylt að rjúfa Alþingi strax að lokinni fyrri samþykkt Alþingis á stjórnarskrárbreytingu. Þetta atriði er mjög veigamikið þegar fyrir liggur endurgerð flestra þátta stjórnarskrárinnar. Miklu auðveldara verður að ná fram stjórnarskrárbreytingum í áföngum samkvæmt ákvæðum tillögunnar en samkvæmt gildandi stjórnarskrá.

3. Tillagan gerir ráð fyrir að ný stjórnarskrárákvæði hljóti samþykki meiri hluta kosningarbærra manna í landinu með sama hætti og nú er kveðið á um breytingar á kirkjuskipaninni í landinu. Verði hún samþykkt verða ný stjórnarskrárákvæði „þjóðarlög“ í þeim skilningi að þjóðin sjálf hefur staðfest þau. Það er mikilsvert til að auka gildi stjórnarskrárákvæða gagnvart öðrum reglum og tengir jafnframt þjóðina sjálfa við mikilvægustu samfélagslegu gildin og mikilvægustu lögin.

Fylgiskjal.

Reykjavík, 29. desember 1988.

Forsetar Alþingis

Alþingi við Austurvöll.

Á grundvelli 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, tel ég ástæðu til að vekja athygli á ófullkomnum ákvæðum til verndar mannréttindum í íslenskum lögum.

Ég bendi á að í íslensku stjórnarskrána vantar almenn ákvæði um veigamikil mannréttindi. Sem dæmi má nefna skoðanafrelsi, jafnrétti, bann við afturvirkum refsilögum, vernd fjölskyldulífs og rétt til réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómi. Ákvæði íslensku stjórnarskrárinnar um félagsleg mannréttindi eru og fábrotin.

Mörg mannréttindaákvæði íslensku stjórnarskrárinnar eru ófullkomin af ýmsum ástæðum. Ákvæði 63. og 64. gr. um trúfrelsi, 66. gr. um friðhelgi heimilis, 72. gr. um prentfrelsi og 73. gr. um félagafrelsi hefta ýmist í engu eða að takmörkuðu leyti vald löggjafans. Sum mannréttindaákvæði ganga skammt efni sínu samkvæmt. Ákvæði 72. gr. nær þannig aðeins til prentfrelsis en eigi til tjáningarfrelsis almennt. 65. gr. fjallar fyrst og fremst um handtöku sem er liður í rannsókn refsimála, en frelsi og réttaröryggi almennt nýtur þar ekki verndar. 66. gr. verndar ekki einkalíf manna yfirleitt, heldur takmarkast við ákveðna þætti þess.

Ég vísa einnig til þess að Ísland er aðili þýðingarmikilla alþjóðasamninga um mannréttindi. Ég nefni hér Evrópuráðssamninginn um verndun mannréttinda og mannfrelsis (Mannréttindasáttmála Evrópu) frá 4. nóvember 1950, ásamt síðari viðaukum, alþjóðasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi (Mannréttindasáttmála Sameinuðu þjóðanna) frá 16. desember 1966, Félagsmálasáttmála Evrópu frá 18. október 1961 og alþjóðasamning (Sameinuðu þjóðanna) um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi frá 16. desember 1966. Aðstaðan er hér sú að íslensk lög ganga a.m.k. að ýmsu leyti skemmra í vernd mannréttinda en þessir sáttmálar. Getur þetta valdið vanda í lagaframkvæmd hér á landi og jafnframt orðið til þess að íslenska ríkið verði dregið til ábyrgðar fyrir þeim alþjóðastofnunum sem ætlað er að framfylgja nefndum mannréttindasamningum.

Úrbætur í ofangreindu efni virðast mér einkum geta orðið með tvennum hætti. Fyrst er að nefna endurskoðun mannréttindaákvæða íslensku stjórnarskrárinnar. Legg ég áherslu á að endurskoðun stjórnarskrárinnar er brýn einnig af öðrum ástæðum sem ég rek ekki frekar að þessu sinni. Skoðun mín er sú að setning nýrrar stjórnarskrár hafi dregist úr hófi, að frátöldum breytingum er varða kosningar til Alþingis.

Ég tel einnig að mjög kæmi til greina að umræddir mannréttindasáttmálar eða hlutar þeirra verði teknir í íslensk lög. Þar rísa að vísu ýmis álitamál er að sumu leyti tengjast annarri víðtækari spurningu um það hvernig háttað sé tengslum íslensks réttar og alþjóðasamninga, sem Ísland er aðili að, og hvaða stefnu beri að móta á því sviði. Vísa ég um það nánar til meðfylgjandi greinargerðar Stefáns Más Stefánssonar prófessors sem hann hefur samið á vegum embættis míns.

Á árinu 1989 verður víða minnst merks áfanga í sögu mannréttinda. Að mínum dómi ætti vel við að ríkisstjórn og Alþingi mörkuðu á því ári þáttaskil að því er varðar vernd mannréttinda hér á landi.

Virðingarfyllst,

Gaukur Jörundsson.