Skortsala og skuldatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 386

Frumvarp til laga um skortsölu og skuldatryggingar.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að auka gagnsæi í skortstöðum vissra fjármálagerninga og draga úr uppgjörsáhættu vegna óvarinnar skortsölu og líkum á óstöðugleika á markaði með ríkisskuldir vegna óvarinna skuldatrygginga. Markmiðið er einnig að tryggja að eftirlitsaðilar á fjármálamarkaði hafi fullnægjandi valdheimildir til að bregðast við kerfisáhættu eða ógn við fjármálastöðugleika sem stafar frá skortsölu eða skuldatryggingum.

2. gr.

Lögfesting.

Ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga, sem er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57 frá 13. október 2016, bls. 575–598, skulu hafa lagagildi hér á landi með þeim aðlögunum sem leiðir af ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 204/2016, frá 30. september 2016, sbr. einnig bókun 1 um altæka aðlögun við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, þar sem bókunin er lögfest.

Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 204/2016 frá 30. september 2016, sem skal hafa lagagildi hér á landi, er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 204 frá 13. október 2016, bls. 53–56.

3. gr.

Eftirlit.

Fjármálaeftirlitið og Eftirlitsstofnun EFTA annast eftirlit samkvæmt lögum þessum í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

Um eftirlit Fjármálaeftirlitsins fer nánar samkvæmt ákvæðum V. kafla reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga, ákvæðum laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði og ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að beita ákvæðum þeirra laga við framkvæmd eftirlits og vegna samvinnu við Eftirlitsstofnun EFTA og Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunina samkvæmt lögum þessum.

Í tengslum við athugun tiltekins máls er Fjármálaeftirlitinu heimilt að krefja einstakling og lögaðila sem á viðskipti með skuldatryggingu um:

a. útskýringu á tilgangi viðskiptanna og hvort þau hafa þann tilgang að vera áhættuvörn eða annan tilgang og

b. upplýsingar sem staðfesta undirliggjandi áhættu ef viðskiptin hafa þann tilgang að vera áhættuvörn.

Síma- og fjarskiptafyrirtækjum er skylt að veita Fjármálaeftirlitinu aðgang að fyrirliggjandi gögnum um símtöl eða fjarskipti við tiltekinn síma eða fjarskiptatæki enda liggi fyrir samþykki umráðamanns og eiginlegs notanda. Ef samþykki umráðamanns og eiginlegs notanda síma eða fjarskiptatækis liggur ekki fyrir er Fjármálaeftirlitinu heimilt að krefjast fyrir dómi aðgangs að gögnum skv. 1. málsl. þessarar málsgreinar hjá síma- og fjarskiptafyrirtækjum. Um skilyrði slíkrar kröfu fer eftir 1. mgr. 83. gr. laga um meðferð sakamála og um meðferð hennar fer eftir XV. kafla sömu laga.

Telji Fjármálaeftirlitið háttsemi andstæða ákvæðum laga þessara getur stofnunin krafist þess að háttseminni verði hætt þegar í stað. Fjármálaeftirlitið getur jafnframt krafist þess að atvinnustarfsemi verði stöðvuð tímabundið í því skyni að koma í veg fyrir háttsemi sem talin er andstæð ákvæðum laga þessara.

Fjármálaeftirlitið getur krafist kyrrsetningar eigna einstaklings eða lögaðila þegar fyrir liggur rökstuddur grunur um að háttsemi hans fari í bága við ákvæði laga þessara. Um skilyrði og meðferð slíkrar kröfu fer eftir 88. gr. laga um meðferð sakamála, eftir því sem við getur átt.

4. gr.

Upplýsingagjöf.

Um upplýsingagjöf innlendra aðila, bæði til Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar og stofnana innan EES, fer samkvæmt ákvæðum laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði.

5. gr.

Aðfararhæfi.

Ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt lögum þessum eru aðfararhæfar, sem og dómar og úrskurðir EFTA-dómstólsins.

6. gr.

Stjórnvaldssektir.

Fjármálaeftirlitið getur lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn eftirtöldum ákvæðum:

1. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um tilkynningu til Fjármálaeftirlitsins um verulegar hreinar skortstöður í hlutabréfum,

2. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um opinbera birtingu á verulegum hreinum skortstöðum í hlutabréfum,

3. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um tilkynningu til Fjármálaeftirlitsins um verulegar hreinar skortstöður í ríkisskuldum,

4. 8. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um tilkynningu til Fjármálaeftirlitsins um óvarðar stöður í skuldatryggingum á ríki,

5. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt svo að heimilt sé að gera samning um skortsölu hlutabréfs sem tekið hefur verið til viðskipta á viðskiptavettvangi,

6. 1. mgr. 13. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt svo að heimilt sé að gera samning um skortsölu ríkisskuldar,

7. 1. mgr. 14. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um skilyrði sem þarf að vera uppfyllt svo að heimilt sé að gera samning um viðskipti með skuldatryggingu á ríki,

8. 1. mgr. 15. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um aðferðir sem miðlægur mótaðili sem veitir stöðustofnunarþjónustu vegna hlutabréfa skal tryggja að séu til staðar,

9. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um tilkynningar og birtingar við sérstakar aðstæður,

10. 2. mgr. 19. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um tilkynningar um verulegar breytingar á gjöldum við sérstakar aðstæður,

11. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um takmarkanir á skortsölu og sambærilegum viðskiptum við sérstakar aðstæður,

12. 1. mgr. 21. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um takmarkanir á viðskipti með skuldatryggingar á ríki við sérstakar aðstæður,

13. 1. mgr. 23. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um tímabundnar takmarkanir á skortsölu fjármálagerninga ef um er að ræða verulega lækkun á verði.

Við ákvörðun sekta samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t. eftirfarandi:

a. alvarleika brots,

b. hvað brotið hefur staðið lengi,

c. ábyrgðar hins brotlega hjá lögaðilanum,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega,

e. ávinnings af broti eða taps sem forðað er með broti,

f. hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila,

g. hvers konar mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins,

h. samstarfsvilja hins brotlega,

i. fyrri brota og hvort um ítrekað brot er að ræða.

Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 100 þús. kr. til 65 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. til 800 millj. kr. en geta þó verið hærri, eða allt að 10% af heildarveltu samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi lögaðilans eða 10% af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðili er hluti af samstæðu og brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

Ef einstaklingur eða lögaðili brýtur gegn lögum þessum eða reglum settum á grundvelli þeirra, og fyrir liggur að hann hafi hlotið fjárhagslegan ávinning af broti, er heimilt að ákvarða hinum brotlega sektarfjárhæð sem getur, þrátt fyrir 3. mgr., orðið allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur.

Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi. Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

7. gr.

Sátt.

Hafi aðili gerst brotlegur við ákvæði laga þessara eða ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins á grundvelli þeirra er Fjármálaeftirlitinu heimilt að ljúka málinu með sátt með samþykki málsaðila, enda sé ekki um að ræða meiri háttar brot sem refsiviðurlög liggja við. Sátt er bindandi fyrir málsaðila þegar hann hefur samþykkt og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Fjármálaeftirlitið setur nánari reglur um framkvæmd ákvæðisins.

8. gr.

Réttur grunaðs manns.

Í máli sem beinist að einstaklingi og lokið getur með álagningu stjórnvaldssekta eða kæru til lögreglu hefur maður, sem rökstuddur grunur leikur á að hafi gerst sekur um lögbrot, rétt til að neita að svara spurningum eða afhenda gögn eða muni nema hægt sé að útiloka að það geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans. Fjármálaeftirlitið skal leiðbeina hinum grunaða um þennan rétt.

9. gr.

Frestur til að leggja á stjórnvaldssekt.

Heimild Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt lögum þessum fellur niður þegar sjö ár eru liðin frá því að háttsemi lauk.

Frestur skv. 1. mgr. rofnar þegar Fjármálaeftirlitið tilkynnir aðila um rannsókn á meintu broti. Rof frests hefur réttaráhrif gagnvart öllum sem staðið hafa að brotinu.

10. gr.

Sektir eða fangelsi allt að tveimur árum.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að tveimur árum, liggi þyngri refsing ekki við broti samkvæmt öðrum lögum, að brjóta gegn ákvæðum:

1. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um takmarkanir á skortsölu og sambærilegum viðskiptum við sérstakar aðstæður,

2. 1. mgr. 21. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um takmarkanir á viðskipti með skuldatryggingar á ríki við sérstakar aðstæður,

3. 1. mgr. 23. gr. reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um tímabundnar takmarkanir á skortsölu fjármálagerninga ef um er að ræða verulega lækkun á verði.

11. gr.

Saknæmi o.fl.

Brot gegn lögum þessum er varða sektum eða fangelsi varða refsingu hvort sem þau eru framin af ásetningi eða gáleysi.

Heimilt er að gera upptækan með dómi beinan eða óbeinan hagnað sem hlotist hefur af broti gegn ákvæðum laga þessara er varða sektum eða fangelsi.

Tilraun til brots eða hlutdeild í brotum samkvæmt lögum þessum er refsiverð eftir því sem segir í almennum hegningarlögum.

Gera má lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum og reglum settum á grundvelli þeirra óháð því hvort sök verði sönnuð á tiltekinn fyrirsvarsmann lögaðilans, starfsmann hans eða annan aðila sem starfar á hans vegum. Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti brotið gegn lögum þessum eða reglum settum á grundvelli þeirra í starfsemi lögaðilans má gera honum refsingu, auk þess að gera lögaðilanum sekt.

12. gr.

Kæra til lögreglu.

Brot gegn lögum þessum sæta aðeins rannsókn lögreglu að undangenginni kæru Fjármálaeftirlitsins.

Varði meint brot á lögum þessum bæði stjórnvaldssektum og refsingu metur Fjármálaeftirlitið hvort mál skuli kært til lögreglu eða því lokið með stjórnvaldsákvörðun hjá stofnuninni. Ef brot eru meiri háttar ber Fjármálaeftirlitinu að vísa þeim til lögreglu. Brot telst meiri háttar ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins. Jafnframt getur Fjármálaeftirlitið á hvaða stigi rannsóknar sem er vísað máli vegna brota á lögum þessum til rannsóknar lögreglu. Gæta skal samræmis við úrlausn sambærilegra mála.

Með kæru Fjármálaeftirlitsins skulu fylgja afrit þeirra gagna sem grunur um brot er studdur við. Ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga gilda ekki um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að kæra mál til lögreglu.

Fjármálaeftirlitinu er heimilt að láta lögreglu og ákæruvaldi í té upplýsingar og gögn sem stofnunin hefur aflað og tengjast þeim brotum sem tilgreind eru í 2. mgr. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að taka þátt í aðgerðum lögreglu sem varða rannsókn þeirra brota sem tilgreind eru í 2. mgr.

Lögreglu og ákæruvaldi er heimilt að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar og gögn sem hún hefur aflað og tengjast þeim brotum sem tilgreind eru í 2. mgr. Lögreglu er heimilt að taka þátt í aðgerðum Fjármálaeftirlitsins sem varða rannsókn þeirra brota sem tilgreind eru í 2. mgr.

Telji ákærandi að ekki séu efni til málshöfðunar vegna meintrar refsiverðrar háttsemi sem jafnframt varðar stjórnsýsluviðurlögum getur hann sent eða endursent málið til Fjármálaeftirlitsins til meðferðar og ákvörðunar.

13. gr.

Reglugerðarheimild.

Ráðherra skal setja reglugerðir sem fela í sér innleiðingu í íslenskan rétt á eftirfarandi reglugerðum Evrópusambandsins:

1. Framseldri reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 919/2012 um viðbætur við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga með tilliti til tæknilegra eftirlitsstaðla vegna aðferðarinnar við útreikning á lækkun á virði seljanlegra hlutabréfa og annarra fjármálagerninga.

2. Framseldri reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 918/2012 um viðbætur við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga að því er varðar skilgreiningar, útreikninga á hreinum skortstöðum, varðar skuldatryggingar á ríki, tilkynningarmörk, seljanleikamörk vegna tímabundinna niðurfellinga, marktæka lækkun á virði fjármálagerninga og óhagstæða atburði.

3. Framseldri reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 826/2012 um viðbætur við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 236/2012 að því er varðar tæknilega eftirlitsstaðla um tilkynningar- og birtingarkröfur varðandi hreinar skortstöður, nánari lýsingu á upplýsingunum sem skal veita Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni í tengslum við hreinar skortstöður og aðferðina við að reikna út veltu til að ákvarða hvaða hlutabréf skulu undanþegin.

4. Framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 827/2012 um tæknilega framkvæmdarstaðla að því er varðar aðferðir við opinbera birtingu á hreinum skortstöðum, snið upplýsinganna sem skal veita Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni um hreinar skortstöður, gerðir samninga, fyrirkomulags og ráðstafana til að tryggja með fullnægjandi hætti að hlutabréf eða ríkisskuldagerningar séu tiltækir vegna uppgjörs og dagsetningar og tímabil vegna ákvörðunar á meginvettvangi hlutabréfs samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga.

14. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2017.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu með aðstoð nefndar sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði 2. janúar 2014. Nefndinni var m.a. falið að undirbúa innleiðingu í íslenskan rétt á reglugerð (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga (hér eftir skortsölureglugerðin).

Í nefndinni sátu fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins, Seðlabanka Íslands, Samtaka fjármálafyrirtækja og Kauphallar Íslands.

Skortsölureglugerðin gekk í gildi innan ESB 1. nóvember 2012 en var ekki tekin upp í EES-samninginn fyrr en 30. september 2016, með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 204/2016. Sá dráttur sem varð á upptöku skortsölureglugerðarinnar í EES-samninginn skýrist af því að EES/EFTA-ríkin og Evrópusambandið (ESB) komust ekki að samkomulagi um nauðsynlegar efnislegar aðlaganir við upptöku á reglugerðum um stofnsetningu á nýjum yfirþjóðlegum eftirlitsstofnunum á fjármálamarkaði fyrr en í ársbyrjun 2016. 1

Einni af þessum nýju eftirlitsstofnunum, Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni (ESMA), 2 er falið veigamikið hlutverk í skortsölureglugerðinni. Fyrir Alþingi liggur frumvarp til laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði (217. mál á 146. löggjafarþingi) sem felur í sér innleiðingu á regluverki ESB um hinar nýju yfirþjóðlegu eftirlitsstofnanir.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Stór þáttur í endurskoðun ESB á umhverfi verðbréfaviðskipta í kjölfar efnahagsáfallsins árið 2008 var að samræma reglur um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga á EES-svæðinu. Með skortsölu er átt við sölu á fjármálagerningi þegar gerningurinn er ekki í eigu seljanda þegar hann gerir samning um sölu. Tildrög skortsölureglugerðarinnar má m.a. rekja til áhyggna af því að skortsala geti leitt til þess að aðilar geti í auknum mæli ekki gert upp viðskipti. Enn fremur hefur verið talin hætta á því að skortsala geti við vissar aðstæður magnað hlutafjárlækkun fjármálastofnana sem eru á markaði og með því leitt til óstöðugleika og aukinnar kerfisáhættu.

Í frumvarpi þessu er lagt til að skortsölureglugerðin verði tekin upp í íslenskan rétt með tilvísun og þá að fullu innleidd samkvæmt orðanna hljóðan í samræmi við a-lið 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.

Gert er ráð fyrir að undirgerðir skortsölureglugerðarinnar 3 verði teknar upp í íslenskan rétt með reglugerð ráðherra.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpið felur í sér innleiðingu skortsölureglugerðarinnar í íslenskan rétt. Meginefni frumvarpsins er því lögfesting reglugerðarinnar og nauðsynlegra ákvæða þar að lútandi, svo sem um hvernig eftirlit með ákvæðum frumvarpsins fari fram, um heimildir eftirlitsaðila til upplýsingaöflunar, aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins, viðurlagaákvæði, kæru til lögreglu og heimild ráðherra til að setja reglugerðir.

Meginefni skortsölureglugerðarinnar er eftirfarandi:

1. Skortsala með hlutabréf eða ríkisskuldir verður að vera varin, annaðhvort með því að fá bréfin að láni eða hafa varið stöðuna á annan hátt (óvarin skortsala með hlutabréf eða ríkisskuldir verður óheimil).

2. Einungis verður heimilt að gera samning um viðskipti með skuldatryggingu á ríki ef þau viðskipti leiða ekki til óvarinnar stöðu í skuldatryggingu á ríki.

3. Miðlægur mótaðili sem veitir stöðustofnunarþjónustu vegna hlutabréfa skal tryggja aðferðir til uppkaupa á bréfum standi seljandi ekki við afhendingu. Jafnframt skal seljandi greiða dagsektir þar til uppgjör hefur farið fram.

4. Tilkynna skal um hreinar skortstöður í hlutabréfum til Fjármálaeftirlitsins þegar staðan nær viðkomandi tilkynningarmörkum eða fer undir þau. Tilkynningarmörkin eru 0,2% af útgefnu hlutafé viðkomandi félags og hvert 0,1% umfram það.

5. Birta skal opinberlega hreinar skortstöður í hlutabréfum þegar staðan nær viðkomandi birtingarmörkum eða fer undir þau. Birtingarmörkin eru 0,5% af útgefnu hlutafé viðkomandi félags og hvert 0,1% umfram það. Fjármálaeftirlitið skal birta stærri skortstöður í hlutabréfum á vefsíðu sinni.

6. Tilkynna skal um hreinar skortstöður í ríkisskuldum til Fjármálaeftirlitsins þegar staðan nær eða fer undir viðkomandi tilkynningarmörk sem ESMA ákveður hverju sinni. 4

7. Fjármálaeftirlitið skal ársfjórðungslega veita ESMA upplýsingar í formi yfirlits að því er varðar hreinar skortstöður í hlutabréfum og ríkisskuldum og um óvarðar stöður í skuldatryggingum á ríki.

8. Við sérstakar aðstæður og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum getur Fjármálaeftirlitið krafist þess að aðilar sem eiga skortstöður í ákveðnum fjármálagerningi eða flokki fjármálagerninga tilkynni um það eða birti opinberlega upplýsingar um stöðurnar ef þær ná yfir eða fara niður fyrir tilkynningarmörk sem Fjármálaeftirlitið hefur sett.

9. Við sérstakar aðstæður og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum getur Fjármálaeftirlitið krafist þess að aðilar sem taka þátt í að lána tiltekinn fjármálagerning eða flokk fjármálagerninga tilkynni um allar verulegar breytingar á gjöldum sem tekin eru fyrir slíka lánveitingu.

10. Við sérstakar aðstæður og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum getur Fjármálaeftirlitið bannað eða sett skilyrði fyrir skortsölu eða sambærilegum viðskiptum. Hið sama á við um viðskipti með skuldatryggingar á ríki.

11. Við sérstakar aðstæður og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum getur Eftirlitsstofnun EFTA beitt sér beint gegn aðilum á markaði, annars vegar með því að krefjast þess að aðili sem á hreina skortstöðu í tengslum við tiltekinn fjármálagerning eða flokk fjármálagerninga tilkynni Fjármálaeftirlitinu þar um eða birti upplýsingarnar opinberlega, hins vegar með því að banna eða setja skilyrði fyrir skortsölu eða sambærilegum viðskiptum.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið felur í sér upptöku á efnisákvæðum skortsölureglugerðarinnar í íslenskan rétt.

Í frumvarpinu felst framsal valdheimilda til handa Eftirlitsstofnun EFTA. Ekki verður talið að eðli þeirra framsalsheimilda sé verulega íþyngjandi eða umfram það sem áður hefur verið talið heimilt vegna EES-samningsins. 5

5. Samráð.

Frumvarpið, sem felur í sér innleiðingu á skortsölureglugerðinni í íslenskan rétt, var unnið með aðstoð nefndar sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði. Í nefndinni sátu fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins, Seðlabanka Íslands, Samtaka fjármálafyrirtækja og Kauphallar Íslands. Við innleiðingu á reglugerðum ESB í landsrétt er svigrúm afar takmarkað. Ekki þótti því ástæða til að birta frumvarpið til umsagnar á vef ráðuneytisins.

6. Mat á áhrifum.

6.1. Áhrif á verðbréfamarkaði.

Skortsala getur dregið úr óeðlilegum verðhækkunum á verðbréfum og stuðlað að skilvirkari verðmyndun. Með skortsölu er átt við sölu á verðbréfi þegar það er ekki í eigu seljanda þegar hann gerir samning um sölu og fær hann þá yfirleitt verðbréfið að láni. Vonir fjárfestisins standa til þess að á meðan verðbréfið er ekki í hans vörslu lækki virði þess og hann hagnist af því að kaupa bréfið til baka á lægra verði en hann seldi og afhenda þeim sem lánaði honum. Það er þó ekki nauðsynlegt að fá bréf að láni til að stunda skortsölu, til að mynda þekkist það að gera aðrar ráðstafanir, án þess að gera samning um að fá bréfið að láni. Það er kallað óvarin skortsala (nakin skortsala). Þannig geta fleiri en einn fjárfestir byggt skortsölu á einu og sama bréfinu. Í því felst töluverð uppgjörsáhætta fyrir markaðinn sem heild.

Verði frumvarp þetta að lögum mun verða óheimilt að stunda óvarða skortsölu með hlutabréf eða ríkisskuldir. Staðan verður að vera varin, annaðhvort með því að fá bréf að láni eða með öðrum vörnum. Þetta eru fyrstu almennu takmarkanir á skortsölu í íslenskum rétti, en Fjármálaeftirlitinu hefur síðan á árinu 2008 verið heimilt að banna skortsölu þegar slíkt er talið andstætt viðurkenndri markaðsframkvæmd með tilliti til fjármálastöðugleika og aðstæðna á markaði, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 630/2005 um innherjaupplýsingar og markaðssvik, með síðari breytingum.

Ekki er búist við að þessi breyting muni hafa mikil áhrif á umsvif skortsölu hérlendis enda hafa slík viðskipti almennt verið lítil, einkum vegna þess að lífeyrissjóðir, sem eru stærstu eigendur verðbréfa á Íslandi, hafa ekki mátt lána hlutabréf sín til aðila sem vilja selja skortsölu. Einnig eru umsvif óvarinnar skortsölu talin óveruleg, en það er ályktun rannsóknarnefndar Alþingis um orsakir og aðdraganda falls íslensku bankanna 2008 að bankarnir hafi ekki boðið almennum fjárfestum upp á að stunda slík viðskipti. 6

Bankarnir bjóða hins vegar upp á ýmsa afleiðusamninga sem fela í sér að aðilar eru með skortstöður á fjármálagerninga.

Ekki eru til töluleg gögn um heildarumsvif skortsölu eða verðbréfalána hér á landi. Lánamál ríkisins upplýsa þó reglulega um stöðu verðbréfalána með ríkisskuldir og þar voru útistandandi hinn 10. febrúar 2017 5,6 milljarðar króna að nafnverði sem voru 0,7% af útistandandi ríkisbréfum í lok janúar sama ár.

Viðskipti með skuldatryggingar hér á landi eru sama marki brennd og skortsala og verðbréfalán, þ.e. ekki er hægt að nálgast heildstæðar upplýsingar um viðskipti með skuldatryggingar eða útistandandi skuldatryggingar í dag. Verði frumvarp þetta að lögum verður óheimilt að eiga viðskipti með skuldatryggingu á ríki ef slík viðskipti leiða til óvarinnar stöðu. Aðrar takmarkanir eru ekki lagðar til og má leiða að því líkum að áhrifin á markaði með slíkar tryggingar hér á landi verði lítil.

6.2. Áhrif á fjárfesta.

Skortsala er talin ýta undir eðlilega verðmyndun á verðbréfamarkaði sem er til gagns fyrir alla þátttakendur á þeim markaði. Með þeim takmörkunum sem skortsölureglugerðin leggur á óvarða skortsölu með hlutabréf eða ríkisskuldir er dregið úr áhættu hvers fjárfestis um sig og markaðarins sem heildar, til hagsbóta fyrir alla þátttakendur. Þar sem umsvif á skuldatryggingamarkaði hér á landi eru ekki talin mikil eru áhrif þess að mega ekki hafa óvarðar stöður í skuldatryggingu á ríki hverfandi. Kröfur reglugerðarinnar um aukið gagnsæi, minni líkur á markaðsbrestum tengdum uppgjörsáhættu vegna óvarinnar skortstölu og heimildir eftirlitsaðila til inngrips á markaði við sérstakar aðstæður kunna að auka tiltrú innlendra og erlendra fjárfesta á fjármálamörkuðum hér á landi. Allt er þetta til þess fallið að auka traust og draga úr þeim neikvæðu ytri áhrifum sem geta skapast með óeðlilegri eða óvarinni skortsölu.

6.3. Áhrif á fjármálafyrirtæki.

Þær breytingar sem taka gildi með innleiðingu skortsölureglugerðarinnar í íslenskan rétt munu hafa í för með sér uppfærslu og aðlögun á verkferlum hjá íslenskum fjármálafyrirtækjum. Fyrst og fremst varðar þetta tilkynningar til Fjármálaeftirlitsins fyrir hönd viðskiptavina, en einnig þurfa fjármálafyrirtækin að vera í stakk búin til að bregðast við þeim takmörkunum sem bæði Fjármálaeftirlitið og Eftirlitsstofnun EFTA geta kveðið á um hvað varðar skortsölu og viðskipti með skuldatryggingar á ríki.

Reglugerðin gerir ráð fyrir að aðilar geymi skrár yfir vergar stöður sem mynda hreina skortstöðu í fimm ár. Líklegt er að fjármálafyrirtækin muni að einhverju leyti aðstoða aðila við að uppfylla þessa skyldu og slíkt kallar á breytingar á ferlum.

6.4. Áhrif á stjórnsýslu ríkisins.

Með innleiðingu skortsölureglugerðarinnar fær Fjármálaeftirlitið ný eftirlitsverkefni. Hingað til hefur ekkert reglubundið eftirlit verið með viðskiptum með skuldatryggingar eða skortsölu fjármálagerninga. Gert er ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið þurfi að manna hálft til eitt nýtt stöðugildi vegna þessara verkefna. Þá er gert ráð fyrir minni háttar kostnaði vegna breytinga á tölvukerfum Fjármálaeftirlitsins.

6.5. Áhrif á ríkissjóð.

Ekki er gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins hafi önnur fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð en fram kemur undir lið 6.4. um áhrif á stjórnsýslu ríkisins.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni kemur fram markmið frumvarpsins sem er að auka gagnsæi í skortstöðum vissra fjármálagerninga og draga úr uppgjörsáhættu vegna óvarinnar skortsölu og líkum á óstöðugleika á markaði með ríkisskuldir vegna óvarinna skuldatrygginga. Markmiðið er einnig að tryggja að eftirlitsaðilar á fjármálamarkaði hafi fullnægjandi valdheimildir til að bregðast við kerfisáhættu eða ógn við fjármálastöðugleika sem stafar frá skortsölu eða skuldatryggingum. Með skortsölu er í stuttu máli átt við sölu á fjármálagerningi þegar gerningurinn er ekki í eigu seljanda þegar hann gerir samning um sölu. Hugtakið er nánar skýrt í b-lið 1. mgr. 2. gr. skortsölureglugerðarinnar. Þegar um skortsölu er að ræða er gjarnan talað um að viðkomandi fjárfestir sé að taka stutta stöðu. Hvað telst stutt staða og hvað telst löng staða er nánar skilgreint í 3. gr. skortsölureglugerðarinnar.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði skortsölureglugerðarinnar, eins og hún hefur verið aðlöguð og tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 204/2016, skuli hafa lagagildi hér á landi.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. segir að Fjármálaeftirlitið og Eftirlitsstofnun EFTA annist eftirlit samkvæmt ákvæðum laganna í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Einnig ber að líta til samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls en um hlutverk og valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálaeftirlits er fjallað í 25. gr. a í þeim samningi og bókun 8 við hann.

Í 2. mgr. kemur fram að um eftirlit Fjármálaeftirlitsins fari nánar samkvæmt ákvæðum V. kafla reglugerðar (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga, ákvæðum laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði og ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Gert er gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið aðstoði Eftirlitsstofnun EFTA og Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunina eftir föngum við framkvæmd eftirlits í samræmi við ákvæði laganna sem og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett verða á grundvelli þeirra. Þá skyldu leiðir af þjóðréttarlegum skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum, í samræmi við upptöku reglugerðanna þriggja 7 um evrópskar eftirlitsstofnanir, 8 og annarri löggjöf á sviði fjármálastarfsemi.

Í 3. mgr. kemur fram heimild Fjármálaeftirlitsins til að kalla eftir nánar tilgreindum upplýsingum frá aðilum sem eiga viðskipti með skuldatryggingar í tengslum við athugun tiltekins máls. Hér er um að ræða innleiðingu á 3. mgr. 33. gr. skortsölureglugerðarinnar. Áréttað skal að Fjármálaeftirlitinu er eftir sem áður heimilt að kalla eftir hvaða upplýsingum og gögnum sem er frá einstaklingum og lögaðilum á grundvelli skortsölureglugerðarinnar og 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Í 4. mgr. er fjallað um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að afla gagna um símtöl eða fjarskipti við tiltekinn síma eða fjarskiptatæki. Málsgreinin, sem er samhljóða 3. mgr. 133. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, felur í sér innleiðingu á d-lið 2. mgr. 33. gr. skortsölureglugerðarinnar.

Í 5. mgr. er lagt til að Fjármálaeftirlitið fái heimild til að krefjast þess að háttsemi sem er andstæð ákvæðum frumvarpsins verði hætt þegar í stað og heimild eftirlitsins til að stöðva atvinnustarfssemi til að ná fram því markmiði. Málsgreinin, sem er samhljóða 1. og 2. málsl. 7. mgr. 133. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, felur í sér innleiðingu á e-lið 2. mgr. 33. gr. skortsölureglugerðarinnar.

Í 6. mgr. er kveðið á um heimild Fjármálaeftirlitsins til að krefjast kyrrsetningar á eignum aðila sem liggur undir rökstuddum grun um að háttsemi hans fari gegn ákvæðum frumvarpsins. Málsgreinin, sem er samhljóða 8. mgr. 133. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, felur í sér innleiðingu á f-lið 2. mgr. 33. gr. skortsölureglugerðarinnar.

Um 4. gr.

Í greininni er lagt til að um upplýsingagjöf innlendra aðila, bæði til Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar og stofnana innan EES, fari samkvæmt ákvæðum laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði. 9

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og dóma EFTA-dómstólsins og að tryggt verði að ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA verða fullnustaðar með atbeina íslenskra stjórnvalda. Í 11. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, er gerður lagaáskilnaður um aðfararhæfi krafna samkvæmt úrlausnum erlendra dómstóla og yfirvalda. Í ákvæðinu kemur fram að úrlausnir eða ákvarðanir erlendra dómstóla eða yfirvalda eða sættir gerðar fyrir þeim séu aðfararhæfar ef íslenska ríkið hefur skuldbundið sig að þjóðarétti og með lögum til að viðurkenna slíkar aðfararheimildir, enda verði fullnusta kröfunnar talin samrýmanleg íslensku réttarskipulagi. Að öðru leyti gilda lögin um aðför um fullnustu ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði heimilt að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota samkvæmt lögunum í samræmi við þær heimildir sem fram koma í 141. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007. Greinin felur í sér innleiðingu á 41. gr. skortsölureglugerðarinnar sem fjallar um viðurlög við brotum gegn ákvæðum reglugerðarinnar.

Heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssekt vegna brota gegn ákvæðum skortsölureglugerðarinnar um tilkynningar til eftirlitsins eða opinbera birtingu eiga við hvort sem ekki er tilkynnt eða tilkynnt er of seint.

Með viðskiptavettangi í 5. tölul. 1. mgr. er átt við skipulegan verðbréfamarkað í skilningi laga um kauphallir, nr. 110/2007, og markaðstorg fjármálagerninga í skilningi laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007. Við innleiðingu á tilskipun 2014/65/ESB um markaði fyrir fjármálagerninga (MiFID2), sem vænta má að eigi sér stað á árinu 2018, mun hugtakið viðskiptavettvangur einnig fela í sér nýja tegund markaðstorgs, svokallaðs skipulagðs markaðstorgs (e. organised trading facility).

Með stöðustofnunarþjónustu í 8. tölul. 1. mgr. er átt við þjónustu í tengslum við stöðustofnun (e. clearing) eins og hún er skilgreind í 3. tölul. 2. gr. reglugerðar ESB nr. 648/2012 um OTC-afleiður, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár, þ.e. ferlið við að stofna stöður, þ.m.t. útreikningur á hreinni skuldbindingu, og við að tryggja að fjármálagerningar, reiðufé, eða hvort tveggja, sé til staðar til að tryggja áhættuskuldbindingar sem leiðir af þeim stöðum. Gert er ráð fyrir að reglugerðin verði innleidd í íslenskan rétt síðar á þessu ári.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði veitt heimild til að ljúka með sátt málum vegna brota á ákvæðum frumvarpsins eða ákvörðunum eftirlitsins á grundvelli þeirra innan ákveðins ramma. Ákvæðið er samhljóða 142. gr. laga um verðbréfaviðskipti.

Um 8. gr.

Í greininni er fjallað um rétt manns til að neita að tjá sig um viðkomandi mál eða afhenda gögn eða muni nema hægt sé að útiloka að það geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans. Ákvæðið er samhljóða 143. gr. laga um verðbréfaviðskipti.

Um 9. gr.

Í greininni er fjallað um frest Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssekt. Ákvæðið er samhljóða 144. gr. laga um verðbréfaviðskipti.

Um 10. gr.

Í greininni er lagt til að það varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum, liggi þyngri refsing ekki við broti samkvæmt öðrum lögum, ef aðili stundar skortsöluviðskipti sem fara gegn takmörkunum eða banni sem Fjármálaeftirlitið hefur sett vegna slíkra viðskipta.

Um 11. og 12. gr.

Í greinunum er að finna ákvæði um saknæmisskilyrði, húsbóndaábyrgð, kærur til lögreglu o.fl. Greinarnar eru samhljóða 147. og 148. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007.

Um 13. gr.

Í greininni er lagt til að ráðherra skuli setja reglugerðir sem fela í sér innleiðingu á undirgerðum skortsölureglugerðarinnar í íslenskan rétt.

Um 14. gr.

Í greininni er kveðið á um gildistöku og lagt til að lögin öðlist gildi 1. júlí 2017.

1

Pólitískt samkomulag um aðlögunina komst á haustið 2014. Sjá nánar á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins: www.fjarmalaraduneyti.is/frettir/nr/18558

2

Reglugerð nr. 1095/2010 um stofnsetningu Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar hinn 30. september 2016 með gildistöku 1. október 2016.

3

Reglugerðir (ESB) nr. 918/2012, 919/2012, 826/2012 og 827/2012.

4

Sjá nánar á vefsíðu ESMA: www.esma.europa.eu/net-short-position-notification-thresholds-sovereign-issuers

5

Hvað nánari rökstuðning varðar vísast til umfjöllunar í 4. kafla greinargerðar frumvarps til laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði (þingskjal 301, 217. mál á 146. löggjafarþingi).

6

Aðdragandi og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdir atburðir, 4. bindi, 12. kafli, bls. 21.

7

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1093/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska bankaeftirlitsstofnunin), reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1094/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunin) og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1095/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin).

8

Sjá frumvarp til laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði (217. mál á 146. löggjafarþingi).

9

Sama athugasemd.