Flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 407

Frumvarp til laga um brottfall laga um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, nr. 31/1987, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

1. gr.

Lög nr. 31/1987, um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, með síðari breytingum, falla úr gildi.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. apríl 2011.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Með frumvarpi þessu er stefnt að samræmingu í gjaldamálum og tekjuöflun vegna framkvæmda og reksturs í flugmálum með hliðsjón af breyttri gjaldastefnu á þessu sviði og í ljósi alþjóðlegra þróunar og skuldbindinga sem leiðir af EES-samningnum. Með breytingunni er markvisst verið að hverfa frá skatttöku yfir í gjaldtöku sem leiðir af kostnaði við þjónustuna, þ.e. að notandinn greiði í samræmi við kostnað í ríkari mæli en nú er. Í lögum um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, nr. 31/1987, með síðari breytingum, eru settir fram tveir skattstofnar, þ.e. flugvallaskattur og varaflugvallagjald, sem felldir verða niður vegna samræmingarinnar. Ákvæði laganna er ekki lúta að skattstofnunum eru einungis þrjú, þ.e. 1.–3. gr., og þar sem efnislegt innihald þessara greina er einnig að finna í lögum um samgönguáætlun, nr. 33/2008, þykir eðlilegt að fella lögin úr gildi í heild sinni.

II.

Í 5. gr. laga um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála er fjallað um flugvallaskatt. Þar segir að slíkan skatt skuli greiða vegna hvers manns sem ferðast með loftfari í flutningaflugi innan lands eða frá Íslandi til annarra landa. Skatturinn er því hinn sami hvert sem ferðinni er heitið, hvort sem það er innan lands eða utan. Skatturinn nemur 382 kr. fyrir hvern farþega en undanþegin skattskyldu eru börn innan tveggja ára, skráðar áhafnir loftfara og þeir sem viðkomu hafa á Íslandi samkvæmt farseðli. Farþegar á aldrinum tveggja til tólf ára greiða helming skattsins. Skv. 12. gr. laganna skal flugvallaskatti varið til framkvæmda í flugmálum, reksturs flugvalla, rannsókna og sérstakra tímabundinna verkefna í flugöryggismálum samkvæmt samgönguáætlun.

Í 6. gr. laganna er fjallað um varaflugvallagjaldið en því gjaldi er ætlað að fjármagna viðbótarkostnað vegna rekstrar og viðhalds alþjóðlegra varaflugvalla á Íslandi. Gjaldið nemur 598 kr. fyrir hvern farþega sem ferðast með loftfari í flutningaflugi frá Íslandi til annarra landa. Sömu aðilar eru undanþegnir varaflugvallagjaldinu og flugvallaskattinum. Skv. 12. gr. laganna skal varaflugvallagjaldi varið til að fjármagna viðbótarkostnað sem fellur til við rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla á Íslandi. Skv. 13. gr. laganna ber að endurskoða fjárhæð varaflugvallagjaldsins á tveggja ára fresti til þess að það endurspegli raunkostnað við rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla. Þrír flugvellir á Íslandi, þ.e. á Akureyri, Egilsstöðum og í Reykjavík, mynda varaflugvallakerfi fyrir millilandaflug sem einkum fer um Keflavíkurflugvöll.

Flugvallaskattur og varaflugvallagjald hafa þannig verið markaðar tekjur og í fjárlögum fyrir árið 2010 var gert ráð fyrir því að flugvallaskattur yrði samtals 360 millj. kr. en varaflugvallagjaldið samtals 357 millj. kr.

Isavia ohf. sem sér um rekstur flugvalla á Íslandi fær hinar mörkuðu tekjur, sem flugvallaskatturinn og varaflugvallagjaldið eru, í gegnum þjónustusamning sem samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið gerir árlega við fyrirtækið. Með því að fella niður fyrrgreinda skattstofna mun gjaldskrá fyrirtækisins hækka sem þeim nemur. Þjónustusamningur fyrirtækisins og ráðuneytisins mun að sama skapi lækka og staða ríkissjóðs verða óbreytt. Staða farþega og flugrekenda mun einnig verða óbreytt þar sem í stað nefskatta sem greiddir eru ríkissjóði eru greidd þjónustugjöld til Isavia ohf.

III.

Í apríl 2008 skipaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra starfshóp sem var ætlað að endurskoða gjaldtöku flugvalla og gera tillögur til ráðherra um tilhögun á tekjuöflun til flugvalla þannig að þeir starfi í heilbrigðu viðskiptaumhverfi og í fullu samræmi við alþjóðareglur þar að lútandi. Í hópnum áttu sæti fulltrúar frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, Flugmálastjórn Íslands, fjármálaráðuneytinu, Flugstoðum ohf., Flugstöð Leifs Eiríkssonar og Flugmálastjórn Keflavíkurflugvallar. Hópurinn skilaði skýrslu um niðurstöður sínar í maí 2009.

Starfshópurinn var sammála um að það fyrirkomulag tekjuöflunar á flugvöllum að blanda saman nefsköttum á farþega, beinum greiðslum úr ríkissjóði og þjónustugjöldum samkvæmt gjaldskrá hafi reynst ógagnsætt og lítt til þess fallið að efla kostnaðarvitund þeirra sem greiða fyrir þjónustuna, hvort heldur væru flugrekendur eða ríkissjóður. Hópurinn lagði því til að skattar af farþegum yrðu afnumdir og að þjónustugjöld yrðu tekin upp þess í stað. Er sú tillaga í samræmi við þá almennu stefnubreytingu sem hefur orðið hjá ríkinu að taka upp þjónustugjöld í stað skatta og draga þannig úr umfangi ríkissjóðs.

IV.

Árið 2003 stefndi Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) íslenska ríkinu fyrir EFTA-dómstólinn til viðurkenningar á að flugvallagjald sem þá var innheimt samkvæmt lögum um flugmálaáætlun og fjáröflun til framkvæmda í flugmálum væri ólögmætt en flugvallagjaldið var lægra fyrir farþega í innanlandsflugi en fyrir farþega í millilandaflugi. Dómstóllinn kvað upp dóm 12. desember 2003 og féllst á kröfu ESA. Þannig taldi hann að mismunandi fjárhæð flugvallagjalds samræmdist ekki kröfum EES-samningsins þar sem fjárhæð gjaldsins gerði þjónustuveitendum í flugrekstri mishátt undir höfði eftir því hvort þeir byðu þjónustu til annarra EES-ríkja eða til Íslands.

Í framhaldi af niðurstöðu dómstólsins ákváðu íslensk stjórnvöld að afnema flugvallagjaldið. Það var gert með lögum nr. 95/2004, um breyting á lögum um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugvalla, nr. 31/1987. Lögunum var á sama tíma breytt þannig að lagt var á nýtt gjald, varaflugvallagjald.

ESA hefur gert athugasemdir við varaflugvallagjaldið en í maí 2005 sendi stofnunin erindi til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og óskaði svara við spurningum er lutu að kostnaðargrunni gjaldsins, notkun varaflugvalla, á hverja gjaldið væri lagt o.s.frv. Erindinu var svarað og leitaðist ráðuneytið við að rökstyðja tilvist og uppbyggingu gjaldsins. Á fundi ESA með íslenskum stjórnvöldum í maí 2006 benti ESA á að varaflugvallagjaldið stæðist ekki kröfur EES-samningsins um jafnræði á þremur sviðum: a) innanlandsfarþega og millilandafarþega, b) viðkomu farþega annars vegar og þeirra sem komu og fóru vegna dvalar á Íslandi hins vegar og c) farþegaflugs og vöruflutningaflugs. Þá taldi ESA hugsanlegt að ríkisstyrkjareglur hefðu verið brotnar vegna þess að varaflugvallagjald er ekki tekið af vöruflutningum. Fallist var á sjónarmið stofnunarinnar um að ekki hafi tekist með varaflugvallagjaldinu að tryggja með skýrum hætti jafnræði á milli viðskiptavina flugvalla.

ESA hefur fylgt málinu eftir og óskað upplýsinga um hvernig miðar við afnám varaflugvallagjaldsins. Eru þessi afskipti ESA ein af ástæðum þess að starfshópur um fjármögnun flugvalla var skipaður. Í ljósi athugasemda ESA þykir brýnt að afnema varaflugvallagjaldið til að alþjóðlegar skuldbindingar ríkisins séu uppfylltar.

Í skýrslu starfshóps um fjármögnun flugvalla var komist að þeirri niðurstöðu að sömu sjónarmið giltu um flugvallaskatt, eins og hann er í lögum nr. 31/1987, og varaflugvallagjald. Hópurinn taldi því heppilegt að afnema þann skatt einnig þannig að ekki verði lagður á farþega annar kostnaður en sýnt verði fram á með aðferðum notendasamráðs, gagnsæis og jafnræðis.

V.

Breytingar á formi gjaldtöku flugvalla eru þegar hafnar en samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra lagði fram vorin 2009 og 2010 frumvörp til breytinga á lögum um loftferðir, nr. 60/1998. Frumvörpin lögðu til grundvallar breytingar á fyrirkomulagi gjaldtökunnar og var m.a. lögð til lagastoð í 71. gr. laganna fyrir flugvelli til að fjármagna sig með þjónustugjöldum sem byggð væru á kostnaðargrunni. Frumvörpin urðu annars vegar að lögum nr. 15/2009 og hins vegar lögum nr. 87/2010.

Umræddar lagabreytingar voru að miklu leyti innleiðing á ákvæðum tilskipunar Evrópusambandsins 2009/12/EB um gjaldtöku á flugvöllum. Markmið þeirrar tilskipunar er að setja meginreglur varðandi gjaldtöku á flugvöllum innan aðildarríkja Evrópusambandsins. Tilskipunin lýtur að gjaldtöku á flugvöllum og kveður á um gagnsæi gjalda, samráð vegna gjaldtöku og jafnræði notenda.

Í 1. mgr. 71. gr. loftferðalaga er rekstraraðilum flugvalla veitt heimild til að innheimta gjöld til að standa undir rekstri flugvalla og fyrir þeirri aðstöðu, búnaði og mannvirkjum sem starfsemi tengd flugsamgöngum nýtir á flugvellinum. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að ráðgert sé að rekstraraðilar flugvalla standi að gerð kostnaðargrunns að baki hverju gjaldi sem sé gagnsær og forsendur og útreikningar á gjaldtöku séu skýrir og traustir. Miðast fjárhæð hvers gjalds því við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita viðkomandi þjónustu. Í 71. gr. b loftferðalaga er sérstaklega kveðið á um gagnsæi við gjaldtöku og sú skylda lögð á rekstraraðila flugvallar að leggja fram sundurliðun kostnaðar sem lagður er til grundvallar gjaldtöku en slíkt ber að gera eigi sjaldnar er árlega.

Í 1. mgr. 71. gr. a loftferðalaga er lögð sú skylda á rekstraraðila flugvallar eða flugvallakerfis þar sem farþegar eru fleiri en ein milljón á ári að setja á stofn notendanefnd sem er vettvangur skoðanaskipta milli hans og notenda um málefni flugvallar. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að með notanda flugvallar er átt við einstakling eða lögaðila sem stundar flutninga í lofti á farþegum, pósti og/eða farmi til eða frá viðkomandi flugvelli. Skv. 2. mgr. sömu greinar skal notendum veitt tækifæri til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á notendanefndarfundum áður en teknar eru mikilvægar ákvarðanir um rekstur þjónustu, gjaldtöku og önnur atriði sem snerta mikilvæga hagsmuni þeirra. Er notendanefndin liður í að auka gagnsæi í rekstri og gjaldtöku á flugvöllum sem eru í reynd í einokunaraðstöðu gagnvart notendum.

Í 3. mgr. 71. gr. a loftferðalaga er lagt til að notendanefndin leitist við að ná samkomulagi um þær breytingar sem fyrirhugaðar eru. Náist ekki samkomulag er rekstraraðili flugvalla þó óbundinn af afstöðu notenda en notendur geta krafist frekari rökstuðnings fyrir ákvörðuninni og annars fundar til frekari viðræðna. Með breytingalögum nr. 87/2010 var m.a. bætt inn ákvæði í loftferðalögin þar sem segir að náist ekki að sætta sjónarmið innan nefndarinnar og rekstraraðili hefur tekið endanlega ákvörðun er aðilum heimilt að skjóta ágreiningi sínum til Flugmálastjórnar Íslands sem mun úrskurða um gjaldtökuna. Ákvæði þetta mun taka gildi 1. janúar 2011.

Af fyrrgreindu er ljóst að verið er að umbylta því tekjuöflunarkerfi sem rekstraraðilar flugvalla og notendur þeirra hafa búið við á Íslandi. Í stað ógagnsærra skatta kemur gagnsætt kerfi þjónustugjalda og samráðs við notendur. Brottfall laga um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, nr. 31/1987, er liður í þeirri allsherjarbreytingu.

VI.

Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. apríl 2011. Mikilvægt er að lögin taki ekki gildi fyrr en Isavia ohf. hefur náð að undirbúa gjaldskrárbreytingu í samræmi við ákvæði laga um loftferðir, nr. 60/1998, með síðari breytingum. Gjaldskrárbreytingin og niðurfelling skattstofnanna þurfa að eigi sér stað samtímis svo að fyrirtækið verði ekki af nauðsynlegum tekjum.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um brottfall laga um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, nr. 31/1987, með síðari breytingum.

Í frumvarpinu er lagt til að lög nr. 31/1987, um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, falli úr gildi. Markmið frumvarpsins er að samræma gjaldamál og tekjuöflun vegna framkvæmda og reksturs í flugmálum með hliðsjón af breyttri gjaldastefnu á þessu sviði og í ljósi alþjóðlegrar þróunar og skuldbindinga sem leiðir af EES-samningnum. Er með breytingunni markvisst verið að hverfa frá innheimtu skatta yfir í gjaldtöku sem leiðir af kostnaði við þjónustuna. Í þessi sambandi er gert ráð fyrir að niður falli tveir skattstofnar, þ.e. flugvallaskattur og varaflugvallagjald. Tekjur ríkisins af flugvallaskatti hafa hingað til verið markaðar til framkvæmda í flugmálum, reksturs flugvalla, rannsókna og sérstakra tímabundinna verkefna í flugöryggismálum en varaflugvallagjaldinu hefur aftur á móti verið varið til að fjármagna viðbótarkostnað sem fellur til við rekstur og viðhald alþjóðlegra varflugvalla á Íslandi. Flugvallaskattur og varaflugvallagjald hafa þannig flokkast sem markaðar skatttekjur ríkissjóðs en í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2011 er gert ráð fyrir að þessar tekjur skili ríkissjóði samtals 598,5 m.kr. Tekjunum er varið til að fjármagna hluta fjárheimildar á fjárlagalið 10-475 Flugvellir og flugleiðsöguþjónusta en alls er gert ráð fyrir 2.626 m.kr. fjárheimild til liðarins í fjárlagafrumvarpinu.

Samkvæmt upplýsingum úr samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu er gert ráð fyrir að í stað flugvallaskatts og varaflugvallagjalds muni rekstraraðilinn, þ.e. ISAVIA ohf., hækka núverandi gjaldskrá fyrirtækisins sem nemur a.m.k. þeim tekjum sem gert er ráð fyrir að núgildandi skattstofnar muni skila samkvæmt fjárlagafrumvarpinu auk þess sem áform eru uppi um að lagt verði á sérstakt gjald, Passangers with Reduced Mobility (PRM), sem leggjast mun á alla farþega til að standa straum af auknum kostnaði vegna þjónustu við hreyfihamlaða í samræmi við Evrópureglugerð þar um. Byggjast þessi áform um þjónustugjöld á lögum nr. 60/1998, um loftferðir. Í þeim lögum segir m.a. í 71 gr. að gert sé ráð fyrir að rekstraraðila flugvallar sé heimilt að innheimta gjöld til að standa undir rekstri flugvallar og fyrir þeirri aðstöðu, búnaði og mannvirkjum sem starfsemi tengd flugsamgöngum nýtir á flugvellinum. Í þessu sambandi er gert ráð fyrir að rekstraraðilar flugvalla skuli standa að gerð kostnaðargrunns að baki hverju gjaldi sem sé gagnsær og forsendur og útreikningar á gjaldtöku séu skýrar og traustar. Gengið er út frá því að fjárhæð hvers gjalds miðist við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita þjónustuna. Auk fyrrgreindra þjónustugjalda er gert ráð fyrir að hluti kostnaðar við rekstur ISAVIA ohf., á fjárlagalið 10-475, verði áfram fjármagnaður með þjónustusamningi við ríkið. Núgildandi samningur rennur út í lok yfirstandandi árs en á þessu stigi hefur ekki verið gengið frá samningi fyrir næsta ár. Í þessu sambandi er ástæða til að nefna að eigandi félagsins, þ.e. ríkið, kann að fara fram á arðgreiðslu úr félaginu. Einnig má gera ráð fyrir að beint ríkisframlag af þessum lið til starfsemi félagsins verði lækkað við afgreiðslu fjárlaga í tengslum við áform um að lækka álagningu gjalda á áfengi og tóbak í fríhöfninni á Keflavíkurflugvelli frá því sem ætlað var í fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 2011.

Í loftferðalögunum segir m.a. að rekstraraðili flugvallar eða flugvallakerfis, þar sem farþegar eru fleiri en ein milljón á ári, skuli setja á stofn notendanefnd sem sé vettvangur skoðanaskipta milli hans og notenda um málefni flugvallar en markmiðið með þessu fyrirkomulagi er að auka gagnsæi í rekstri og gjaldtöku á flugvöllum. Í lögum nr. 87/2010, um breytingu á lögum um loftferðir, er m.a. gert ráð fyrir að hafi ágreiningur orðið í notendanefnd um ákvörðun rekstraraðila flugvallar um nýja eða breytta gjaldtöku er aðilum heimilt að skjóta ágreiningi sínum til Flugmálastjórnar Íslands sem tekur endanlega ákvörðun á stjórnsýslustigi. Gert er ráð fyrir að þetta ákvæði taki gildi frá og með næstu áramótum.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að bæði tekjur ríkissjóðs og gjöld sem færast á fjárlagalið 10-475 Flugvellir og flugleiðsöguþjónusta muni lækka um 448,9 m.kr. frá því sem gert var ráð fyrir í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2011 þar sem gert er ráð fyrir að frumvarpið taki gildi 1. apríl 2011. Velta ríkissjóðs lækkar sem því nemur árið 2011 en afkoma ríkissjóðs verður óbreytt eftir sem áður. Á ársgrundvelli verður lækkunin á veltu tekna og gjalda nálægt 600 m.kr. eins og fyrr segir.