Opinber fjármál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 973

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, nr.

123/2015 (kolefnisspor).

Flm.: Smári McCarthy, Björn Leví Gunnarsson, Halldóra Mogensen, Helgi Hrafn Gunnarsson, Jón Þór Ólafsson, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir.

1. gr.

Við 1. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi:

6. sjálfbærni íslensks samfélags.

2. gr.

Á eftir 9. tölul. 3. gr. laganna kemur nýr töluliður, svohljóðandi: Kolefnisspor: Nettólosun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið í ígildi koltvísýrings.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Við 2. mgr. bætist við nýr töluliður, svohljóðandi: Umfjöllun um þróun á losun og bindingu gróðurhúsalofttegunda undanfarin þrjú ár og mat á kolefnisspori hins opinbera til næstu fimm ára. Þá skal setja markmið um heildarlosun gróðurhúsalofttegunda á vegum hins opinbera til næstu fimm ára.

b. Í stað orðanna „tekna og gjalda“ í 4. mgr. kemur: tekna, gjalda og kolefnisspors.

4. gr.

Við 7. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Að nettólosun A-, og B-hluta ríkissjóðs yfir hvert fimm ára tímabil á gróðurhúsalofttegundum út í andrúmsloftið sé í jafnvægi eða neikvæð.

5. gr.

Á eftir orðinu „hagspár“ í 2. málsl. 8. gr. laganna kemur: og loftslagsspár.

6. gr.

Í stað orðanna „skuldbindingar og eignir“ í 4. mgr. 11. gr. laganna kemur: skuldbindingar, eignir og kolefnisspor.

7. gr.

Við 4. mgr. 14. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þá skal Umhverfisstofnun gefa nefndinni umsögn um áhrif frumvarpsins á losun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið.

8. gr.

Í stað orðanna „rekstrartekjur og áætluð heildargjöld“ í 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. laganna kemur: rekstrartekjur, áætluð heildargjöld og nettólosun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið.

9. gr.

Við 2. mgr. 17. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Nauðsynlegar aðgerðir vegna alþjóðlegra skuldbindinga íslenska ríkisins um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.

10. gr.

Við 19. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Sundurliðun losunar gróðurhúsalofttegunda og kolefnisbindingar ríkisaðila og verkefna í A-hluta eftir ráðuneytum og málaflokkum. Birta skal samanburð milli ríkisreiknings fyrir næstliðið ár, kolefnisspors á yfirstandandi ári, kolefnisspors á komandi fjárlagaári og áætlunar um kolefnislosun og kolefnisbindingu næstu tveggja ára þar á eftir.

11. gr.

Á eftir orðinu „umbætur“ í 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. laganna kemur: og kolefnisspor.

12. gr.

Í stað orðanna „og fjárhag“ í 2. mgr. 22. gr. laganna kemur: fjárhag og kolefnisspor.

13. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 66. gr. laganna:

a. Á eftir orðinu „fjárhagsleg“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: og loftslagsleg.

b. Á eftir 1. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Mat skv. 1. mgr. skal jafnframt kynnt umhverfis- og auðlindaráðherra og telji hann ástæðu til veitir hann umsögn um matið.

14. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Meginmarkmið frumvarpsins er að skylda stjórnvöld til að gera grein fyrir þeirri losun og bindingu gróðurhúsalofttegunda sem eru á forræði ríkissjóðs. Aðsteðjandi loftslagsvá er stærsta vandamál samtímans og ekki verður tekist á við þetta mikilvæga og erfiða verkefni án aðkomu stjórnvalda og handhafa fjárveitingavaldsins. Ljóst er að Alþingi og ríkisstjórn Íslands þurfa að leita allra mögulegra leiða til að sporna gegn losun gróðurhúsalofttegunda og þær séu ávallt ofarlega í huga ráðamanna við ákvarðanatöku um meðferð opinbers fjár.

Til þess að svo megi verða er nauðsynlegt að gera breytingar á lögum um opinber fjármál. Fjármálastefna, fjármálaáætlanir og fjárlög hverrar ríkisstjórnar eru meðal stærstu verkefna hvers árs og setja ramma utan um alla starfsemi íslenska ríkisins. Markmið laganna er að stuðla að góðri hagstjórn og styrkri og ábyrgri stjórn opinberra fjármála, þ.e. fjármála ríkisins og fjármála sveitarfélaga. Þar sem hættan sem framtíðarkynslóðir Íslendinga, og jafnframt dýra- og plöntulíf jarðar, standa frammi fyrir er svo gríðarlega mikil og vaxandi með hverjum deginum er ljóst að taka þarf tillit til loftslagsmála við alla áætlanagerð ríkisins. Flutningsmenn frumvarpsins telja nauðsynlegt að lög um opinber fjármál, sem fela í sér helsta regluverk um opinbera áætlanagerð, taki mið af því.

Ákvæðum frumvarpsins er m.a. ætlað að tryggja að ráðherra sé skylt að birta í fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum hver losun eða binding gróðurhúsalofttegunda er á hverju málefnasviði, hverjum málaflokki og hjá hverjum ráðherra.

Í 6. gr. laga um opinber fjármál er fjallað um grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Við stefnumörkun í opinberum fjármálum skal hafa eftirfarandi grunngildi að leiðarljósi: Sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Í upptalningunni er fyrst fjallað um sjálfbærni og er mikilvægi þess þannig undirstrikað með því að setja það framar öðrum gildum. Í víðara samhengi er sjálfbærni jarðar mikilvægasta gildi mannkyns alls, þrátt fyrir að undanfarin 200 ár hafi mannkynið hratt og örugglega grafið undan sjálfbærni þannig að hörmungar vofa yfir. Ástæðurnar eru fjölmargar, en sú sem hefur haft víðtækust áhrif er að fjárhagsáætlanir taka ekki mið af ytri áhrifum af mannlegum framkvæmdum heldur aðeins þeim beina kostnaði sem fellur til við framkvæmdina og hægt er að gera grein fyrir í töflureikni. Slíkt hefur gefið mannkyni skakka mynd af áhrifum aðgerða þess á lífvænleika plánetunnar. Í frumvarpi þessu er lagt til að bragarbót verði gerð á og lögð sú skylda á ráðherra og ríkisstjórnina alla að gera grein fyrir þeim ytri áhrifum sem hafa áhrif á losun gróðurhúsalofttegunda.

Verði frumvarp þetta að lögum munu fjárhagsáætlanir ríkisins allar taka tillit til þeirra áhrifa sem þær hafa á loftslagið. Framsetning þessara gagna verður svipuð og aðrar tölulegar upplýsingar í útgefnu efni um áætlanir og stöðu ríkissjóðs.

Frumvarpið fjallar einkum um upplýsingaöflun og miðlun um kolefnislosun stjórnvalda. Þó er lögð til breyting með frumvarpinu sem getur haft stefnumarkandi áhrif á stjórnvöld en það er að kolefnislosun íslenska ríkisins verði í jafnvægi eða minnki á hverju fimm ára tímabili. Fyrirmynd að því ákvæði er nú þegar í lögunum, þ.e. að ríkissjóð megi ekki reka með tapi á hverju fimm ára tímabili.

Gera má ráð fyrir því að einhver kostnaður falli á ríkissjóð vegna þessa frumvarps. Kemur það aðallega til vegna breyttrar framsetningar fjármálaáætlunar og fjárlaga þar sem birta þarf sem nákvæmastar tölur og áætlanir um kolefnisspor ríkissjóðs. Stofnanir og ráðuneyti þurfa því að leggja meiri vinnu og fjármuni í fjárlagagerð en nú er til að verða við auknum kröfum um umfjöllun um ytri áhrif starfseminnar. Gert er ráð fyrir að kostnaður verði mestur á fyrstu misserum eftir samþykkt frumvarpsins þegar stofnanir og ráðuneyti kaupa þjónustu og þjálfa starfsfólk við að reikna út kolefnisspor.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

1. gr.

Við markmiðsákvæði laganna bætist nýtt markmið. Lagt er til að eitt markmið laga um opinber fjármál verði sjálfbærni. Í 6. gr. laganna er fjallað um grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar og er sjálfbærni eitt þeirra grunngilda sem stefnumörkun í opinberum fjármálum skal byggð á. Með því að bæta sjálfbærni við sem einu markmiða laganna er undirstrikað mikilvægi þess að stefna að sjálfbæru íslensku samfélagi í víðara samhengi en í efnahagslegu tilliti.

2. gr.

Við orðskýringarákvæði í 3. gr. laganna bætist ný orðskýring á hugtakinu kolefnisspor. Með kolefnisspori er átt við nettólosun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið í ígildi koltvísýrings. Er gert ráð fyrir að kolefnisspor í fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum verði sett fram sem koltvísýringsígildi í tonnum.

3. gr.

Við 2. mgr. 5. gr. laganna, sem fjallar um markmið fjármálaáætlunar, bætist nýr töluliður. Er það viðbót við þá þætti sem fjalla þarf um í fjármálaáætlun og snýr að stefnumótun hins opinbera um kolefnisspor. 4. mgr. 5. gr. setur þær skyldur á ráðherra að kynna stefnumótun fyrir einstök málefnasvið og bætist nú við sú skylda að kynna stefnumótun einstakra málefnasviða þegar kemur að kolefnisspori málefnasviðanna.

4. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að nýtt skilyrði bætist við 7. gr. laganna sem fjallar um skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Gert er ráð fyrir því að stefnumótun ríkissjóðs taki mið af því að kolefnisspor A- og B-hluta ríkissjóðs yfir hvert fimm ára tímabil sé í jafnvægi eða neikvætt, þ.e. að losun koltvísýrings sé minni en binding hans.

5. gr.

Í greininni er lagt til að við stefnumörkun í opinberum fjármálum verði hafðar til hliðsjónar loftslagsspár frá viðurkenndum fagaðilum og alþjóðastofnunum. Með loftslagsspám er átt við spár um loftslagsbreytingar til lengri tíma.

6. gr.

Í 11. gr. laganna er fjallað um samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga um mótun fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Í 4. mgr. 11. gr. er lögð gagnkvæm skylda á ríki og sveitarfélög að leggja fram greinargóðar upplýsingar um afkomu, skuldbindingar og eignir á næstliðnum tveimur árum og áætlaða þróun næstu fimm ár. Með 6. gr. frumvarpsins er lagt til að ríki og sveitarfélög þurfi jafnframt að leggja fram upplýsingar um kolefnisspor.

7. gr.

Í 4. mgr. 14. gr. laganna er kveðið á um að innan fjögurra vikna frá framlagningu frumvarps til fjárlaga skuli Byggðastofnun gefa fjárlaganefnd Alþingis umsögn um áhrif frumvarpsins á byggðaþróun í landinu. Með 7. gr. frumvarpsins er lagt til að Umhverfisstofnun verði gert skylt að gefa fjárlaganefnd umsögn um fjárlagafrumvarp hvers árs að því er varðar áhrif þess á losun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið. Er þessari breytingu ætlað að hvetja til minnkandi kolefnisspors ríkisins og að kolefnisspor haldist innan markmiða frumvarpsins verði það að lögum.

8. gr.

Lögð er til breyting á 16. gr. laganna sem fjallar um framsetningu frumvarps til fjárlaga. Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. skal í frumvarpi til fjárlaga m.a. greina frá fjárheimildum A-hluta ríkissjóðs til málefnasviða auk þess sem sýna skal áætlaðar rekstrartekjur og áætluð heildargjöld fyrir hvert málefnasvið. Með 8. gr. frumvarpsins er lagt til að jafnframt verði greint frá kolefnisspori fyrir hvert málefnasvið í framsetningu fjárlagafrumvarpsins.

9. gr.

Með ákvæðinu er lögð til breyting á 17. gr. laganna sem fjallar um skýringar með frumvarpi til fjárlaga þess efnis að í greinargerð um almennar forsendur frumvarps til fjárlaga beri að gera grein fyrir nauðsynlegum aðgerðum vegna alþjóðlegra skuldbindinga Íslands um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.

10. gr.

Í 19. gr. laganna er fjallað um fylgirit með frumvarpi til fjárlaga. Með greininni er lagt til að fylgriritið skuli m.a. sýna sundurliðun kolefnislosunar og kolefnisbindingar ríkisaðila og verkefna í A-hluta eftir ráðuneytum og málaflokkum. Þá skal birta tiltekinn samanburð á kolefnisspori milli ára. Sambærilegt ákvæði er að finna í 3. tölul. 19. gr. laganna um sundurliðun fjárveitinga.

11. gr.

Í 20. gr. laganna er fjallað um stefnumótun fyrir málefnasvið. Með 11. gr. frumvarpsins er lagt til að kolefnisspori verði bætt við þau umfjöllunarefni sem hver ráðherra þarf að gera grein fyrir í almennri stefnumótun fyrir hvert málefnasvið.

12. gr.

Með ákvæðinu er lögð til breyting á 22. gr. laganna sem fjallar um tillögur um fjárveitingar til stofnana og verkefna þess efnis að ráðherra skuli upplýsa forsvarsmenn stofnana um heimildir þeirra til losunar gróðurhúsalofttegunda tímanlega, líkt og tíðkast með ákvarðanir og áform er varða rekstur og fjárhag ríkisaðila.

13. gr.

Með ákvæðinu eru lagðar til breytingar á 66. gr. frumvarpsins sem fjallar um mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa og reglugerða. Lagt er til að áður en ráðherra leggi stjórnarfrumvarp fyrir ríkisstjórn og Alþingi skuli m.a. leggja mat á loftslagsleg áhrif frumvarpsins.

Þá er lagt til að umhverfis- og auðlindaráðherra hafi heimild til að veita umsögn um mat á umhverfislegum áhrifum frumvarpa ef hann telur tilefni til.

14. gr.

Lagt er til að verði frumvarpið að lögum öðlist þau þegar gildi.