Skyldutrygging lífeyrisréttinda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 172

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Flm.: Pétur H. Blöndal, Árni R. Árnason, Guðlaugur Þór Þórðarson,

Gunnlaugur M. Sigmundsson.

1. gr.

Við 1. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Lífeyrissjóður er eign sjóðfélaga sinna. Innstæða eða réttindi samkvæmt samningi um tryggingavernd eru eign rétthafa.

2. gr.

2. mgr. 8. gr. laganna orðast svo:

Eiganda lífeyrissjóðs skv. 5. mgr. 1. gr. eða rétthafa skv. 1. mgr. er óheimilt að framselja, veðsetja eða ráðstafa á annan hátt eign sinni í lífeyrissjóði, innstæðu eða réttindum samkvæmt samningi um viðbótartryggingavernd eða lífeyrisréttindi í séreign nema með samkomulagi skv. 1.–3. tölul. 3. mgr. 14. gr. Ekki verður gerð aðför í eign í lífeyrissjóði eða í réttindum samkvæmt slíkum samningi og enginn skuldheimtumaður í dánarbúi eða þrotabúi hefur rétt til að skerða eignina eða réttindin á nokkurn hátt.

3. gr.

Á eftir orðinu „sjóðfélaga“ í fyrri málslið 2. mgr. 18. gr. laganna kemur: sem og hlutdeild hans í hreinni eign til greiðslu lífeyris.

4. gr.

Á undan 29. gr. laganna kemur ný grein, svohljóðandi:

Félagsfundur fer með æðsta vald í málefnum lífeyrissjóðs. Heimild til að sitja félagsfund hafa sjóðfélagar eða umboðsmenn þeirra. Stjórn lífeyrissjóðs boðar til félagsfundar. Henni ber að boða félagsfund innan viku ef sjóðfélagar með 1/ 10atkvæðavægis eða endurskoðendur sjóðsins krefjast þess skriflega og greina fundarefni. Til félagsfundar skal boðað með dagskrá í auglýsingu í fjölmiðlum með minnst fjögurra vikna og mest sjö vikna fyrirvara.

Atkvæðisréttur sjóðfélaga á félagsfundi fer eftir áunnum og framreiknuðum iðgjöldum þeirra eftir nánari ákvæðum í samþykktum sjóðsins. Sjóðfélagi getur veitt öðrum skriflegt umboð til þess að fara með atkvæði sitt á félagsfundi. Slíkt umboð gildir aldrei lengur en tvö ár og það má afturkalla hvenær sem er.

Aðila sem ber beina ábyrgð á skuldbindingum lífeyrissjóðs eða ábyrgð á breytilegu iðgjaldi til hans er þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. heimilt að fara með meiri hluta atkvæða á félagsfundi sjóðsins og við stjórnarkjör skv. 5. mgr. samkvæmt nánari ákvæðum í samþykktum sjóðsins.

Árlega skal halda félagsfund, ársfund, í síðasta lagi fjórum mánuðum eftir lok reikningsárs. Í fundarboði skal auglýst eftir framboðum til stjórnar og gefa tveggja vikna framboðsfrest. Á ársfundi skal taka fyrir skýrslu stjórnar, ársreikninga, tryggingafræðilega úttekt, fjárfestingarstefnu, laun stjórnar og tillögu stjórnar um breytingar á samþykktum sjóðsins.

Stjórn sjóðsins skal kjósa beint á aðalfundi eða með almennri leynilegri póstatkvæðagreiðslu fyrir ársfund.

5. gr.

30. gr. laganna fellur brott.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Einungis þriðjungur eigna landsmanna eru í eigu einstaklinga og fyrirtækja þeirra. Hinn hluti eignanna er í eigu ríkis og sveitarfélaga, samvinnufélaga eða sjálfseignarfélaga með óljóst eignarhald. Einkaeign hefur minnkað mjög ört á þessari öld með vexti ríkisvaldsins, aukinni þátttöku þess í atvinnurekstri og myndun lífeyrissjóða. Eignarskattur er þáttur í þessari þróun en hann flytur eignir einstaklinga yfir ákveðnum mörkum til ríkisins á 70 ára fresti miðað við 1,45% eignarskatt.

Ríkið á m.a. margar sjúkrastofnanir, skóla, samgöngumannvirki og hluti í orkufyrirtækjum og öðrum stærstu atvinnufyrirtækjum landsins að ótöldum þjóðlendunum. Það á miklar fasteignir og jarðir. Sveitarfélögin eiga m.a. lendur, skólabyggingar og hluti í stórum atvinnufyrirtækjum og orkufyrirtækjum. Allur orkugeirinn, sem á eignir að svipaðri stærðargráðu og útgerðir landsins, er í opinberri eign; sömuleiðis stærsti hluti fjármálamarkaðarins. Sparisjóðir eru að mestu sjálfseignarstofnanir. Samvinnufélög og mjólkursamlög eru í óbeinni eða óljósri eign félagsmanna. Sérstakt fyrirbæri er Eignarhaldsfélag Brunabótafélagsins þar sem sveitarfélög „erfa“ borgara sína. Sívaxandi vægi skipulagsreglna hefur að auki skert umráð einstaklinga yfir eignum sínum þannig að spurningar hljóta að vakna um gildi eignarréttarákvæða stjórnarskrárinnar.

Til viðbótar öllu þessu koma svo lífeyrissjóðirnir sem hafa vaxið gífurlega eftir að verðtryggingin tryggði eignir þeirra og löggjafinn skyldaði alla landsmenn til að greiða minnst 10% af launum sínum til lífeyrissjóðs. Ekki liggur ljóst fyrir hver á þessar miklu og hraðvaxandi eignir. Markmiðið með frumvarpinu er að taka af allan vafa um að þær séu eign sjóðfélaga hvers lífeyrissjóðs.

Skoðun þeirra sem leggja áherslu á framtak og frumkvæði einstaklinga í stað opinberrar forsjár er að betra sé fyrir þjóðfélagið í heild að eignir séu í eigu einstaklinga en ekki hins opinbera. Einstaklingur hugsar betur um eign sína en opinber starfsmaður sem engra beinna hagsmuna hefur að gæta. Þess vegna sé brýnt að sporna við þeirri þróun að sífellt meiri eignir komist í hendur opinberra aðila eða óljósra eigenda; finna beri einstaklinga sem eigendur að sem flestum eignum. Hafa ber í huga að þjóðfélagið er ekkert annað en hópur einstaklinga og þeir hljóta því að eiga á einn eða annan hátt allar eignir sem fyrirfinnast.

Ekki hefur verið ljóst hverjir eru eigendur lífeyrissjóða. Sjóðfélagar eiga réttindi hjá sjóðunum en hver fer með forræði þeirra eigna sem standa á móti réttindunum? Ef farið væri eftir iðgjaldinu, sem yfirleitt skiptist í 4% iðgjald launþega og 6% iðgjald launagreiðanda, mætti draga þá ályktun að launþegar ættu 40% af eignum sjóðanna og launagreiðendur 60%. Sú ályktun er í samræmi við upphafið að stofnun lífeyrissjóða, en þeim var ætlað að taka við framfærsluábyrgð vinnuveitenda. Þessi siðferðilega ábyrgð er ævaforn og felst í því að bónda bar að sjá hjúi sínu farborða eftir langa þjónustu ef vinnuþrek þess dvínaði sökum elli eða örorku.

Þrátt fyrir þessa skiptingu, 40% og 60%, eru stjórnir flestra lífeyrissjóða skipaðar jafnt af samtökum atvinnurekenda og verkalýðsfélögum.

Uppbygging velferðarkerfis með almannatryggingar sem þungamiðju hefur flutt framfærsluábyrgðina frá atvinnurekanda til ríkis og sveitarfélaga. Skylduaðild launþega að lífeyrissjóði með lagaboðum árin 1974 og 1980, sem og lög nr. 129/1997, dregur enn frekar fram þennan flutning á framfærsluábyrgð til ríkisins. Enginn gerir lengur kröfu til fyrrverandi launagreiðanda að hann hlaupi undir bagga með manni sem lendir í kröggum vegna elli eða örorku. Kröfum er beint til ríkis eða sveitarfélaga. Þar sem engin ábyrgð atvinnurekenda á framfærslu launþegans er lengur fyrir hendi er ekki hægt að réttlæta að atvinnurekendur eigi hlut í lífeyrissjóðunum.

Skipting iðgjalds í 4% og 6% er hluti af kjarasamningum og í raun marklaus. Hækka mætti laun allra landsmanna um 6% iðgjaldshlut atvinnurekenda og launþegar greiddu 9,434% (=10%/1,06) af hækkuðu laununum og báðir aðilar væru eins settir eftir breytinguna.

Þegar launþegi lýkur starfi hjá atvinnurekanda af einhverri ástæðu á hann kröfu á lífeyrissjóðinn en ekki atvinnurekandinn. Það sýnir e.t.v. best að sjóðfélagarnir eigi lífeyrissjóðinn en ekki aðrir, enda er talað um hreina eign lífeyrissjóðs til greiðslu lífeyris.

Getur löggjafinn blandað sér í málefni lífeyrissjóðanna á þann hátt sem hér er lagt til? Því er til að svara að með lögum settum árið 1974 var öllum launþegum gert rétt og skylt að eiga aðild að lífeyrissjóði viðkomandi starfsstéttar eða starfshóps Með lögum nr. 55/1980 náði þessi aðildarskylda einnig til allra annarra sem þiggja laun fyrir störf sín. Lögin fjölluðu um lítið annað; ekkert um lágmarkstryggingavernd, hvort og hvernig sjóðirnir geti staðið við loforð sín, hvernig öryggi fjármuna verði tryggt eða hvernig ráðstöfun fjár skuli háttað; heldur ekkert um það hver eigi lífeyrissjóðina eða hvernig eigandinn geti haft áhrif á ráðstöfun eignar sinnar. Ekki var tekið á samspili almannatrygginga og lífeyrissjóðanna. Sautján árum seinna var loks tekið á fjórum fyrstu atriðunum með lögum nr. 129/1997.

Lagasetningin hefur fyrst og fremst stuðlað að almennri þátttöku landsmanna í lífeyrissjóðum eins og glöggt má sjá á fjölda þeirra sem aðild hafa átt að lífeyrissjóðum á hverju ári. Þessi lagasetning (1974 og 1980) var talin nauðsynleg vegna þess að samningar aðila vinnumarkaðarins frá 1969, um skylduaðild launþega að hinum nýstofnuðu lífeyrissjóðum, höfðu ekki áhrif sem skyldi. Þannig stuðlaði Alþingi að því að lífeyrissjóðakerfið varð svo almennt sem raun er á. Miklar eignir lífeyrissjóðanna urðu til fyrir aðgerðir löggjafans. Spurning vaknar hvort Alþingi sé ekki aðeins heimilt heldur skylt að kveða á um hver sé eigandi að fénu sem safnast saman eftir að það skyldaði fólk til að greiða til lífeyrissjóða og hvort því beri ekki að tryggja að eigandi fjárins geti tekið þátt í ráðstöfun þess og ávöxtun.

Árið 1980 var svo komið að lífeyrissjóðirnir voru ófærir um að standa við skuldbindingar sínar vegna neikvæðra vaxta og óðaverðbólgu. Þeir stóðu frammi fyrir gífurlegri skerðingu lífeyris því að eignir þeirra gufuðu upp. Með verðtryggingunni sem heimiluð var með lögum frá Alþingi (Ólafslögum) var stöðu þeirra bjargað. Það er svo aftur önnur hlið á þeirri medalíu að hinar miklu eignir þeirra byggðust upp vegna mjög hárra raunvaxta á tímabili sem ollu hörmungum á meðal skuldara; gjaldþrotum, eignamissi og skilnuðum. Sérstaklega komu breytilegir (síhækkandi) raunvextir í bakið á lántakendum. Nú er hins vegar komin upp sú staða vegna lækkandi raunvaxta, sem með sama áframhaldi verða komnir niður fyrir 3,5% um mitt næsta ár, að vegið er að grundvelli lífeyrissjóðakerfisins sem byggist á 3,5% raunvöxtum. Aftur var það löggjafinn sem greip inn í atburðarásina.

Tillögur sem hér eru lagðar fram eru samhljóða breytingartillögum sem fluttar voru við frumvarp sem varð að lögum nr. 129/1997. Þeim var þá hafnað.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er afdráttarlaust kveðið á um að sjóðfélagar eigi lífeyrissjóðinn sinn. Sömuleiðis er kveðið á um að séreign samkvæmt samningi um tryggingavernd, sbr. 1. mgr. 8. gr., sé eign rétthafa.

Um 2. gr.

Hér er lagt bann við veðsetningu, framsali eða annarri ráðstöfun þess eignarhluta sem sjóðfélagi á í lífeyrissjóði samkvæmt ákvæðum 1. gr. Slíkt bann var til staðar varðandi ráðstöfun á innstæðu eða réttindum samkvæmt samningi um viðbótartryggingavernd eða lífeyrisréttindi í séreign. Undanþegin er ráðstöfun til maka skv. 3. mgr. 14. gr. laganna. Enn fremur er lagt bann við aðför eða annarri skerðingu á þessari eign. Þetta er í samræmi við þá grundvallarhugsun laganna að með skyldutryggingu lífeyrisréttinda sé verið að firra ríkið ábyrgð á skakkaföllum við tekjumissi sem einstaklingurinn verður fyrir vegna örorku, dauða um aldur fram eða langlífis. Það væri í andstöðu við þau markmið ef eignin gæti orðið að engu vegna fjárhagslegra vandræða einstaklingsins einhvern tíma á ævinni.

Um 3. gr.

Hér er kveðið á um að jafnframt því að senda sjóðfélaga árlega upplýsingar um áunninn og væntanlegan lífeyrisrétt skuli einnig senda honum upplýsingar um hversu stóran hlut hann á í hreinni eign til greiðslu lífeyris í krónum talið. Verg eign hvers lífeyrissjóðs, þ.e. hrein eign til greiðslu lífeyris, á ætíð að vera jafnhá framtíðarskuldbindingum sjóðsins að frádregnum skuldbindingum vegna framtíðariðgjalda innan 5%–10% skekkjumarka, sbr. 39. gr. Skuldbinding lífeyrissjóðs er reiknuð sem summa af skuldbindingu einstakra sjóðfélaga. Þannig er hægt að skipta hreinni eign lífeyrissjóðsins til greiðslu lífeyris á milli sjóðfélaga hans í hlutfalli við hlut hvers sjóðfélaga í heildarskuldbindingu sjóðsins. Hér er kveðið á um að sjóðfélaginn verði upplýstur um það hversu stóran hlut hann á í lífeyrissjóðnum sínum.

Ef eignum allra lífeyrissjóða er deilt með fjölda vinnandi fólks og lífeyrisþega kemur í ljós að sjóðfélagar eiga um 2 millj. kr. að meðaltali hjá lífeyrissjóðnum sínum.

Um 4. gr.

Stjórnir lífeyrissjóða hafa yfirleitt verið skipaðar til helminga af samtökum atvinnurekenda og launþega, en sú skipan mála grundvallast á hugmyndinni um framfærsluábyrgð vinnuveitenda. Þá voru það hagsmunir atvinnurekenda að sjóðirnir væru vel reknir. En eftir að framfærsluábyrgðin færðist til ríkis og sveitarfélaga eru ekki forsendur fyrir aðild atvinnurekenda að stjórnum lífeyrissjóða.

Samkvæmt 30. gr. laganna er gert ráð fyrir að sjóðfélagar megi mæta á ársfund lífeyrissjóðs síns með umræðu- og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt. Þó að ekki sé komin mikil reynsla á þessa fundi kemur það illa við sjóðfélagana að vera eins og annars flokks fólk án áhrifa á stjórn lífeyrissjóðsins. Sjóðfélagarnir eiga þó allt undir því í ellinni að sjóðirnir séu vel reknir og engir aðrir hafa hagsmuni af góðum eða slæmum rekstri lífeyrissjóðsins.

Með þessari grein er tryggt að sjóðfélagi geti haft áhrif á fjárfestingu eignar sinnar í sjóðnum með því að hann verði virkur á félagsfundum. Lagt er til að um félagsfundi lífeyrissjóða gildi svipaðar reglur og um hluthafafundi hlutafélaga. Reglur um atkvæðavægi eru þó vandmeðfarnar en hagsmunaárekstur verður óhjákvæmilega milli eldri og yngri sjóðfélaga við val á forsendum við tryggingafræðilega úttekt, sérstaklega við mat á þeirri ávöxtun sem vænst er að sjóðurinn nái næstu áratugi.

Lífeyrissjóður sýnir betri stöðu ef reiknað er með hárri ávöxtun og þá er að öðru óbreyttu hægt að hækka lífeyri til þeirra sem nú fá lífeyrisgreiðslur. Það verða því hagsmunir eldri sjóðfélaga að reikna með hárri ávöxtun. Hins vegar þarf að skerða lífeyri líðandi stundar ef reiknað er með lágri ávöxtun en við það verður sjóðurinn sterkari en ella í fjarlægri framtíð þegar yngri sjóðfélagar hefja töku lífeyris.

Gert er ráð fyrir að atkvæðisréttur sjóðfélaga á félagsfundi fari eftir áunnum og framreiknuðum iðgjöldum þeirra en ekki er kveðið nánar á um hvernig það skuli gert. Gert er ráð fyrir að þessi vandi verði leystur með nánari ákvæðum í samþykktum sjóðsins. Atkvæðavægi og þar með áhrif eldri sjóðfélaga verða mikil ef eingöngu er miðað við áunnin réttindi eða inneign. Þeir hefðu því hugsanlega of mikil ítök. Ef miðað er við höfðatölu fá þeir sem eiga mjög lítil réttindi, t.d. vegna hlutastarfs, of mikil ítök. Þeir geta auk þess átt atkvæðisrétt í tveimur eða þremur sjóðum samtímis. Koma má í veg fyrir það með því að miða við þann rétt sem sjóðfélaginn kemur til með að ávinna sér um starfsævina (framreiknaðan rétt), en þá er hugsanlegt að yngri sjóðfélagar fái of mikil ítök miðað við hagsmuni þeirra. Lausnin gæti falist í því að miða við blöndu af áunnum og framreiknuðum réttindum.

Þegar aðili, t.d. ríkissjóður eða sveitarfélag, ber ábyrgð á lífeyrissjóði, beina eða óbeina, er eðlilegt að hann hafi öll tök á stjórn sjóðsins og breytingum á samþykktum hans því að hann á allt undir því að skynsamlega sé staðið að rekstri sjóðsins.

Nauðsynlegt getur verið að grípa til póstatkvæðagreiðslu ef aðstæður eru þannig að sjóðfélagar geta ekki kosið beinni kosningu á félagsfundi. Það getur átt við ef lífeyrissjóðurinn er mjög fjölmennur eða sjóðfélagar mjög dreifðir, t.d. sjómenn.

Um 5. gr.

Eðlilegt verður að telja að ákvæði um félagsfund komi á undan ákvæðum um stjórn sem kosin er á félagsfundi. Því er lagt til að ákvæði um félagsfund komi í stað 30. gr. en verði jafnframt á undan 29. gr.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.