Barnaverndarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 56

Frumvarp til laga um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:

a. 2. málsl. 1. mgr. orðast svo: Heimilt er að skjóta til hennar úrskurðum og stjórnsýsluákvörðunum barnaverndarnefnda eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum þessum.

b. Í stað orðanna „2. og 4. mgr. 83. gr.“ í 3. málsl. 1. mgr. kemur: 3. mgr. 84. gr. og 4. mgr. 89. gr. c.

2. gr.

Á eftir 1. málsl. 6. mgr. 7. gr. laganna kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Barnaverndarstofa getur einnig rekið sérhæfð úrræði fyrir börn sem glíma við fjölþættan vanda í samstarfi við önnur yfirvöld, t.d. á sviði fötlunar eða félags- eða heilbrigðisþjónustu.

3. gr.

Við 4. mgr. 8. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Vanræki sveitarstjórn þær skyldur er hvíla á sveitarfélaginu getur ráðuneytið beitt sér fyrir því að gripið verði til úrræða samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga.

4. gr.

4. mgr. 14. gr. laganna orðast svo:

Óheimilt er að framselja til einstakra starfsmanna nefndanna vald til að kveða upp úrskurði samkvæmt lögum þessum, taka ákvarðanir um málshöfðun skv. 28. og 29. gr., setja fram kröfu um sjálfræðissviptingu skv. 30. gr. og taka ákvarðanir um að krefjast brottvikningar heimilismanns eða nálgunarbanns skv. 37. gr.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:

a. 2. mgr. orðast svo:

Ef barn flyst úr umdæmi nefndar á meðan hún hefur mál til meðferðar skal nefndin tafarlaust tilkynna flutninginn til barnaverndarnefndar í umdæminu sem barnið flytur í, upplýsa viðtakandi barnaverndarnefnd um öll afskipti af málefnum barnsins og láta nefndinni í té öll nauðsynleg gögn þess. Barnaverndarnefnd í umdæminu sem barnið flytur í ber að taka strax við meðferð málsins og leitast við að tryggja samfellu í vinnslu og meðferð málsins.

b. 2. málsl. 3. mgr. orðast svo: Ef ágreiningur rís milli barnaverndarnefnda getur Barnaverndarstofa ákveðið hvar barn telst eiga fasta búsetu, svo og mælt svo fyrir að önnur nefnd en sú þar sem barn á fasta búsetu fari með mál ef það er talið tryggja betur meðferð þess.

c. Í stað 1. málsl. 5. mgr. koma tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Ef barn á ekki lögheimili á Íslandi eða er hér án forsjáraðila sinna skal barnaverndarnefnd í umdæmi þar sem barn dvelst eða er statt fara með mál þess. Barnaverndarnefnd fer þá með umsjá barnsins eftir því sem þörf krefur og ber að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja hagsmuni þess.

d. Á eftir 5. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Ef barni, sem er hér á landi án forsjáraðila sinna, er veitt hæli eða dvalarleyfi á Íslandi ákveður Barnaverndarstofa hvaða barnaverndarnefnd skuli taka við forsjá barnsins og fara með málið eftir að leyfi er veitt. Ríkissjóður greiðir allan kostnað viðkomandi barnaverndarnefndar samkvæmt ákvæðum laganna vegna ráðstöfunar barnsins í fóstur eða aðra vistun.

e. 6. mgr. (sem verður 7. mgr.) orðast svo:

Barnaverndarnefndir sem í hlut eiga geta skotið ákvörðunum Barnaverndarstofu skv. 3., 5. og 6. mgr. til kærunefndar barnaverndarmála.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 16. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Öllum er skylt að tilkynna til barnaverndarnefndar ef þeir hafa ástæðu til að ætla að barn:

a. búi við óviðunandi uppeldisaðstæður,

b. verði fyrir ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi eða

c. stofni heilsu sinni og þroska í alvarlega hættu.

b. 2. mgr. orðast svo:

Þá er hverjum manni skylt að gera barnaverndarnefnd viðvart ef ástæða er til að ætla að heilsu eða lífi ófædds barns sé stefnt í hættu með óviðunandi eða háskalegu líferni þungaðrar konu, t.d. með ofneyslu áfengis eða fíkniefnaneyslu, eða með því að þunguð kona er beitt ofbeldi, eða um hvert það tilvik sem telja má að barnaverndarnefnd eigi að láta sig varða.

7. gr.

1. mgr. 17. gr. laganna orðast svo:

Hverjum þeim sem stöðu sinnar og starfa vegna hefur afskipti af málum barna eða þungaðra kvenna og verður var við aðstæður eins og lýst er í 16. gr. er skylt að tilkynna það barnaverndarnefnd.

8. gr.

1. og 2. málsl. 1. mgr. 18. gr. laganna orðast svo: Ef lögregla verður þess vör að barn búi við aðstæður eins og lýst er í 16. gr. skal hún tilkynna barnaverndarnefnd um það. Þegar grunur leikur á að barn hafi framið eða framið hafi verið gegn barni brot gegn almennum hegningarlögum eða lögum þessum eða brot gegn öðrum lögum sem varðað getur þyngri refsingu en tveggja ára fangelsi skal lögregla, þegar hún fær slíkt mál til meðferðar, tilkynna það barnaverndarnefnd og gefa henni kost á að fylgjast með rannsókn málsins.

9. gr.

2. og 3. málsl. 2. mgr. 19. gr. laganna orðast svo: Ákvörðun barnaverndarnefndar um nafnleynd og synjun um að aflétta nafnleynd er heimilt að skjóta til kærunefndar barnaverndarmála. Leiðbeina skal tilkynnanda og foreldri um rétt til að kæra ákvörðun barnaverndarnefndar.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „áreitni eða ofbeldis af hendi annarra“ í 1. mgr. kemur: ofbeldis eða vanvirðandi háttsemi af hendi annarra.

b. Á eftir orðunum „eða eigin hegðunar þess“ í 1. mgr. kemur: eða að heilsu eða lífi ófædds barns sé stefnt í hættu eins og lýst er í 16. gr.

c. 3. mgr. fellur brott.

d. 1. málsl. 4. mgr. orðast svo: Ákvörðun barnaverndarnefndar um að hefja könnun máls eða að hefja ekki könnun er hvorki kæranleg til kærunefndar barnaverndarmála né annars stjórnvalds.

e. Við 2. málsl. 4. mgr. bætist: innan viku frá því að ákvörðunin var tekin.

f. Við 4. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Barnaverndarnefnd ber einnig að staðfesta við tilkynnanda að tilkynning hafi borist og gefa almennar upplýsingar um málsmeðferð vegna tilkynningar.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 23. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ákvörðun barnaverndarnefndar um að loka máli á þessu stigi geta foreldrar skotið til kærunefndar barnaverndarmála.

b. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ákvörðun barnaverndarnefndar um að loka máli þegar áætlun rennur út geta foreldrar skotið til kærunefndar barnaverndarmála.

c. 3. mgr. orðast svo:

Barnaverndarnefnd skal ætíð meta þörf á samstarfi við aðra aðila við gerð og framkvæmd áætlunar. Sérstaklega ber að meta þörf á samstarfi við þá sem vinna með málefni viðkomandi barns og nefndir eru í 2. mgr. 17. gr. Ef barnaverndarnefnd telur hagsmuni barns kalla á samstarf við þessa aðila ber nefndinni að leggja áherslu á að afla samþykkis foreldra til að samstarfi verði komið á.

12. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 25. gr. laganna:

a. Við 3. málsl. 2. mgr. bætist: og tekur barnaverndarnefnd þá við forsjá þess.

b. Við 2. mgr. bætast þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Ef fóstur eða vistun varir þar til barn verður lögráða ber barnaverndarnefnd eigi síðar en þremur mánuðum áður en það verður 18 ára að meta þarfir barnsins fyrir frekari úrræði. Barnaverndarnefnd getur ákveðið með samþykki ungmennis að ráðstöfun haldist eftir að það verður 18 ára, allt til 20 ára aldurs. Ungmenni getur skotið synjun barnaverndarnefndar, um að ráðstöfun í fóstur eða vistun haldist eftir að viðkomandi verður 18 ára, til kærunefndar barnaverndarmála.

13. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 26. gr. laganna:

a. Á eftir b-lið 1. mgr. kemur nýr stafliður, svohljóðandi: kveðið á um að heimilt sé að láta aðilum, sem vinna með mál viðkomandi barns og nefndir eru í 2. mgr. 17. gr. og 18. gr., í té upplýsingar um líðan barns eða meðferð máls ef það er talið nauðsynlegt vegna hagsmuna barnsins.

b. 3. mgr. orðast svo:

Foreldrar geta skotið úrskurði til kærunefndar barnaverndarmála.

14. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 28. gr. laganna:

a. 2. málsl. 1. mgr. orðast svo: Heimilt er með úrskurði dómara að vista barn í allt að tólf mánuði í senn frá og með þeim degi þegar úrskurður dómara er kveðinn upp.

b. 2. mgr. orðast svo:

Ef krafist er framlengingar vistunar skv. 27. eða 28. gr. eða forsjársviptingar skv. 29. gr. áður en vistunartíma lýkur helst ráðstöfun þar til úrskurður eða dómur liggur fyrir.

15. gr.

Orðin „sbr. 3. mgr. 21. gr.“ í 1. mgr. 30. gr. laganna falla brott.

16. gr.

Fyrri málsliður 2. mgr. 31. gr. laganna orðast svo: Barnaverndarnefnd skal án tafar taka málið til meðferðar og innan 14 daga kveða upp úrskurð, eða taka ákvörðun um málshöfðun fyrir dómi skv. 28. eða 29. gr., að öðrum kosti fellur ákvörðun skv. 1. mgr. úr gildi.

17. gr.

Við 33. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Val barnaverndarnefndar á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimilis skv. 25. og 27.–29. gr. er ekki kæranlegt til kærunefndar barnaverndarmála eða annars stjórnvalds, sbr. þó 67. gr. b.

18. gr.

Í stað orðanna „kröfu á hendur barnaverndarnefnd og fósturforeldrum“ í 2. mgr. 34. gr. laganna kemur: kröfu á hendur barnaverndarnefnd, foreldri sem fer með forsjá skv. 67. gr. a eða 67. gr. b og fósturforeldrum.

19. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 36. gr. laganna:

a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Barnaverndarstofa á rétt til upplýsinga úr sakaskrá um menn sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga.

b. 2. mgr. orðast svo:

Við ráðningu til starfa hjá barnaverndaryfirvöldum eða á heimilum eða stofnunum samkvæmt lögum þessum, hvort sem þau eru rekin af einkaaðilum, ríki eða sveitarfélögum, skal ávallt liggja fyrir sakavottorð og upplýsingar úr sakaskrá um það hvort umsækjandi hafi hlotið refsidóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga. Óheimilt er að ráða til starfa einstakling sem hlotið hefur refsidóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga. Hafi umsækjandi verið dæmdur til refsingar fyrir önnur brot skal meta áhrif þess á hæfni viðkomandi til að gegna því starfi sem um ræðir, m.a. að teknu tilliti til eðlis starfsins og eðlis brotsins.

c. 3. mgr. fellur brott.

20. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 37. gr. laganna:

a. Á eftir orðunum „Ef barnaverndarnefnd þykir“ í 1. málsl. kemur: heilsu eða lífi ófædds barns stefnt í hættu eða.

b. Við 1. málsl. bætist: eða þungaða konu.

c. Við 2. málsl. bætist: eða þungaðrar konu.

21. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 44. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „upplýsingar um heilsu barns og foreldra þess“ í 1. mgr. kemur: upplýsingar og afrit af nauðsynlegum gögnum um heilsu barns, foreldra þess og annarra heimilismanna.

b. Í stað orðanna „upplýsingar sem þessar stofnanir búa yfir um barn og foreldra þess og varðað geta málið“ í 3. mgr. kemur: upplýsingar og afrit nauðsynlegra gagna sem þessar stofnanir búa yfir um barn, foreldra þess og aðra heimilismenn sem varðað geta málið.

22. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 46. gr. laganna:

a. Síðari málsliður 2. mgr. fellur brott.

b. Í stað orðanna „skal hún þegar taka afstöðu til þess“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: skal hún taka afstöðu til þess.

c. 2. málsl. 3. mgr. orðast svo: Að jafnaði skal skipa barni talsmann áður en gripið er til ráðstafana skv. 25., 27. eða 28. gr. og áður en sett er fram krafa um sviptingu forsjár skv. 29. gr. nema barn njóti aðstoðar lögmanns, sbr. 2. mgr. 47. gr.

23. gr.

Orðið „óháðra“ í 48. gr. laganna fellur brott.

24. gr.

51. gr. laganna orðast svo:

Aðilar barnaverndarmáls geta skotið úrskurði eða ákvörðun skv. 1. mgr. 6. gr. til kærunefndar barnaverndarmála innan fjögurra vikna frá því að viðkomandi var tilkynnt um úrskurð eða ákvörðun.

Kærunefnd getur ákveðið að formaður nefndarinnar fari einn með mál og kveði upp úrskurð ef mál þykir ekki varða mikilsverða hagsmuni barns.

Kærunefnd skal innan tveggja vikna frá því að henni berst kæra taka mál til meðferðar og úrlausnar. Kærunefnd skal kveða upp úrskurð í máli svo fljótt sem kostur er og eigi síðar en innan þriggja mánaða frá því að úrskurður barnaverndarnefndar var kærður til hennar.

Kærunefnd barnaverndarmála getur metið að nýju bæði lagahlið máls og sönnunargögn. Nefndin getur ýmist staðfest úrskurðinn að niðurstöðu til eða hrundið honum að nokkru eða öllu leyti. Þá getur kærunefndin einnig vísað málinu til barnaverndarnefndar til meðferðar að nýju.

25. gr.

Á eftir 53. gr. laganna koma tvær nýjar greinar, 53. gr. a og 53. gr. b, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (53. gr. a.)

Lögsaga.

Dómsmál samkvæmt lögum þessum er unnt að höfða hér á landi ef:

a. aðili er búsettur hér á landi,

b. barn er búsett hér á landi eða

c. barn dvelst eða er statt hér á landi og nauðsynlegt þykir að leita atbeina dómstóla til að tryggja öryggi þess.

b. (53. gr. b.)

Flýtimeðferð.

Mál samkvæmt ákvæðum þessa kafla skulu sæta flýtimeðferð í samræmi við ákvæði XIX. kafla laga um meðferð einkamála.

26. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 54. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Í málum samkvæmt ákvæðum þessa kafla skal kveðja til sérfróða meðdómsmenn til setu í dómi nema útivist verði af hálfu aðila eða máli vísað frá vegna augljósra annmarka.

b. 3. mgr. fellur brott.

c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Um sérfróða meðdómsmenn og þinghöld.

27. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 55. gr. laganna:

a. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður, 1. málsl., svohljóðandi: Gefa skal barni kost á að tjá sig um mál í samræmi við aldur þess og þroska.

b. 3. mgr. fellur brott.

28. gr.

Síðari málsliður 61. gr. laganna orðast svo: Ákvæði 53. gr. b og ákvæði 1. mgr. 54. gr. gilda ekki um meðferð mála samkvæmt þessum kafla.

29. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 62. gr. laganna:

a. 2. málsl. 1. mgr. fellur brott.

b. Í stað 2. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Þegar foreldrar eða barn leita úrlausnar teljast þau sóknaraðilar en barnaverndarnefnd varnaraðili. Þegar barnaverndarnefnd telst varnaraðili er nefndinni heimilt að gera í greinargerð sjálfstæða kröfu um úrskurð skv. 28. gr.

Dómari getur ákveðið að sameina mál sem rekin eru á sama tíma skv. X. og XI. kafla.

30. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 63. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „svo fljótt sem verða má“ í 1. mgr. kemur: innan viku.

b. Á eftir orðunum „stuttan frest“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: að jafnaði ekki lengri en tvær vikur.

c. 3. málsl. 2. mgr. orðast svo: Þegar sérstaklega stendur á er dómara heimilt að veita frekari fresti til gagnaöflunar en taka skal mál aftur fyrir svo fljótt sem unnt er.

d. Við 5. mgr. bætist: að jafnaði innan tveggja vikna.

31. gr.

Á eftir 63. gr. laganna kemur ný grein, 63. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Réttindi barns við málsmeðferð.

Barn sem er aðili máls samkvæmt ákvæðum þessa kafla hefur öll þau réttindi sem aðild fylgja.

Gefa skal barni sem ekki er aðili kost á að tjá sig um mál í samræmi við aldur þess og þroska nema dómari telji að afstaða barns komi fram með nægilega skýrum hætti í gögnum máls.

32. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 65. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Með fóstri er í lögum þessum átt við að barnaverndarnefnd feli sérstökum fósturforeldrum umsjá barns í a.m.k. þrjá mánuði þegar fyrir liggur að:

1. foreldrar hafa afsalað sér forsjá eða umsjá og samþykkt fósturráðstöfun,

2. kveðinn hefur verið upp úrskurður um heimild til að fóstra barn utan heimilis þegar samþykki foreldra og barns eftir atvikum liggur ekki fyrir,

3. foreldrar hafa verið sviptir forsjá með dómi,

4. barn er forsjárlaust vegna andláts forsjáraðila eða

5. barn sem komið hefur til landsins án forsjáraðila sinna er í umsjá barnaverndarnefndar eða fær hæli eða dvalarleyfi á Íslandi.

b. Við 2. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Með tímabundnu fóstri er átt við að fóstur vari í afmarkaðan tíma þegar ætla má að unnt verði að bæta aðstæður þannig að barnið muni geta snúið aftur til foreldra sinna án verulegrar röskunar á högum þess eða þegar áætlað er að annað úrræði taki við innan afmarkaðs tíma. Tímabundið fóstur skal ekki vara samanlagt lengur en tvö ár nema í algerum undantekningartilvikum þegar það þjónar hagsmunum barns.

33. gr.

Síðari málsliður 2. mgr. 66. gr. laganna orðast svo: Barnaverndarstofa veitir væntanlegum og starfandi fósturforeldrum fræðslu, almennar leiðbeiningar og annan almennan faglegan stuðning.

34. gr.

3. málsl. 2. mgr. 67. gr. laganna fellur brott.

35. gr.

Á eftir 67. gr. laganna koma tvær nýjar greinar, 67. gr. a og 67. gr. b, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (67. gr. a.)

Réttarstaða foreldris sem ekki fer með forsjá barns.

Ef foreldri sem fer eitt með forsjá barns afsalar sér umsjá eða forsjá þess skv. 25. gr., eða kveðinn er upp úrskurður um tímabundna vistun barns utan heimilis skv. 27. eða 28. gr., eða forsjársvipting á sér stað skv. 29. gr. skal barnaverndarnefnd kanna grundvöll þess að ráðstafa barni til hins kynforeldrisins.

Sé talið barni fyrir bestu að hitt kynforeldrið taki við umsjá meðan tímabundin ráðstöfun varir gilda um það sömu reglur og um tímabundið fóstur.

Barnaverndarnefnd er heimilt, ef hún telur hagsmuni barns best tryggða með þeim hætti, að afsala forsjá þess til hins kynforeldrisins. Í þeim tilvikum metur barnaverndarnefndin hæfni foreldrisins og gerir skriflegan samning um breytta forsjá. Um réttindi barns fer skv. 70. gr.

Áður en barni er ráðstafað í fóstur skal barnaverndarnefnd ávallt leita umsagnar þess kynforeldris sem ekki fer með forsjá barns.

b. (67. gr. b.)

Réttarstaða foreldris sem barn býr ekki hjá þegar um sameiginlega forsjá er að ræða.

Ef foreldri sem barn býr hjá þegar báðir fara sameiginlega með forsjána afsalar sér umsjá barns skv. 25. gr. eða kveðinn er upp úrskurður um tímabundna vistun barns utan heimilis skv. 27. eða 28. gr. skal barnaverndarnefnd kanna grundvöll þess að ráðstafa barni til hins kynforeldrisins.

Sé talið barni fyrir bestu að hitt kynforeldrið taki við umsjá meðan tímabundin ráðstöfun varir metur barnaverndarnefnd hæfi foreldrisins og gerir skriflegan samning um umsjána. Ef barnaverndarnefnd telur barni fyrir bestu að aðrir taki við umsjá getur hitt kynforeldrið sem óskað hefur eftir að fá umsjá barns skotið synjun til kærunefndar barnaverndarmála.

Ef foreldri sem barn býr hjá þegar báðir fara sameiginlega með forsjána afsalar sér forsjá skv. 25. gr. eða er eitt svipt forsjá skv. 29. gr. þá fer hitt foreldrið eftir það eitt með forsjá barnsins. Um réttindi barns fer skv. 70. gr.

36. gr.

1. og 2. mgr. 70. gr. laganna orðast svo:

Eftir að foreldri hefur afsalað sér umsjá eða forsjá eða verið svipt umsjá eða forsjá barns samkvæmt ákvæðum laga þessara á barn rétt á umgengni við kynforeldra eða aðra sem eru því nákomnir enda samrýmist það hagsmunum þess. Um umgengni fer í öllum tilvikum skv. 74. gr. óháð því hver tekur við umsjá eða forsjá barns.

Barnaverndarnefnd sem ráðstafar barni í fóstur skal veita barni nauðsynlegan stuðning samkvæmt fóstursamningi á meðan fóstur varir. Ef foreldri barns tekur við umsjá eða forsjá þess skv. 67. gr. a eða 67. gr. b skal barnaverndarnefnd sem farið hefur með málið kanna sérstaklega þörf barns fyrir áframhaldandi stuðning. Ef þörf krefur skal barnaverndarnefnd í þessum tilvikum gera áætlun um stuðningsúrræði í samvinnu við foreldri skv. 23. gr.

37. gr.

71. gr. laganna fellur brott.

38. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 74. gr. laganna:

a. 3. málsl. 3. mgr. fellur brott.

b. 8. mgr. orðast svo:

Þeir sem umgengni eiga að rækja geta skotið úrskurði samkvæmt þessari grein til kærunefndar barnaverndarmála.

39. gr.

Á eftir 74. gr. laganna kemur ný grein, 74. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Réttarstaða fósturforeldra við ákvörðun um umgengni.

Ávallt skal kanna viðhorf fósturforeldra til umgengni áður en gengið er frá samningi eða kveðinn upp úrskurður um umgengni.

Fósturforeldrar barns í varanlegu fóstri eru aðilar að máli um umgengni skv. 74. gr. Þessir fósturforeldrar taka þannig þátt í gerð samnings um umgengni, geta óskað breytinga á áður ákvarðaðri umgengni, eru aðilar að úrskurðarmáli og geta skotið úrskurði um umgengni til kærunefndar barnaverndarmála.

40. gr.

75. gr. laganna orðast svo:

Sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur ber ábyrgð á að greiða fósturforeldrum framfærslueyri, fósturlaun og eftir atvikum annan útlagðan kostnað vegna barnsins sem leiðir af ákvæðum laga þessara.

Um fjárhæðir skv. 1. mgr. og skiptingu kostnaðar vegna fósturs á grundvelli 4. mgr. 65. gr. fer samkvæmt reglugerð í samræmi við ákvæði 2. mgr. 88. gr.

Fósturforeldrar og fósturbarn eiga rétt á allri almennri þjónustu samkvæmt lögum og fer almennt um kostnað vegna þeirrar þjónustu samkvæmt þeim lögum sem gilda á hverju sviði. Hverju sveitarfélagi er skylt að sjá til þess að skólaskyld börn, sem ráðstafað hefur verið í tímabundið fóstur til fósturforeldra sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, njóti skólavistar og ber að greiða allan venjubundinn kostnað sem hlýst af skólagöngu barnsins, svo sem vegna skóla og aksturs. Sveitarfélag sem ráðstafar barni í tímabundið fóstur ber þó ábyrgð á að greiða kostnað vegna sérfræðiþjónustu eða sérþarfa fósturbarns í tengslum við skólagöngu.

41. gr.

76. gr. laganna fellur brott.

42. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 79. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Félagsmálaráðuneytið ber ábyrgð á að tiltæk séu heimili og stofnanir til að:

1. veita börnum móttöku í bráðatilvikum til að tryggja öryggi þeirra eða vegna eigin hegðunar þeirra,

2. greina vanda barna, kanna aðstæður þeirra og meta þörf fyrir meðferð eða stuðning,

3. veita börnum sérhæfða meðferð vegna alvarlegra hegðunarerfiðleika, vímuefnaneyslu og meintra afbrota og

4. veita börnum móttöku vegna ófullnægjandi heimilisaðstæðna eða sérstakra þarfa barna, svo sem í kjölfar meðferðar.

b. Í stað 3. og 4. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður sem orðast svo: Heimili og stofnanir skv. 1. mgr. lúta faglegri og fjárhagslegri yfirstjórn Barnaverndarstofu og getur hún mælt fyrir um tiltekna sérhæfingu þeirra.

43. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 80. gr. laganna:

a. 3. málsl. 3. mgr. fellur brott.

b. Í stað orðanna „samninga um vistun barns, skyldur barnaverndarnefnda og eftirlit með heimili“ í 5. mgr. kemur: samninga um vistun barns og skyldur barnaverndarnefnda.

44. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 82. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Öll starfsemi heimila og stofnana skv. 79. gr. skal miða að því að tryggja börnum rétt til einkalífs, rétt til að ráða persónulegum högum sínum og rétt til að hafa samskipti við aðra, allt eftir því sem samræmist best aldri barnsins og þroska þess og að því marki sem það samræmist tilganginum með vistun þess á heimili eða stofnun og ábyrgð á starfseminni, velferð og öryggi barnsins og annarra.

b. B- og c-liður 3. mgr. orðast svo:

a. beita þvingunarráðstöfunum eða alvarlegum agaviðurlögum nema það teljist nauðsynlegt til að ná lögmætum markmiðum, til verndar lífi, heilsu og þroska viðkomandi barns eða annarra barna, lífi eða heilsu starfsmanna eða til verndar eignum,

b. hafa eftirlit með póstsendingum, tölvusamskiptum og símtölum barns nema nauðsyn beri, m.a. að teknu tilliti til markmiðs vistunar.

45. gr.

83. gr. laganna fellur brott.

46. gr.

84. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Vistúrræði á vegum barnaverndarnefnda.

Barnaverndarnefndir skulu gera samninga við vistforeldra á einkaheimili eða skipuleggja vistúrræði á annan hátt, til að veita barni móttöku sem nauðsynlegt reynist að vista utan heimilis, þegar slíkt úrræði þykir henta barninu betur en vistun á heimili eða stofnun skv. 79. gr.

Heimilt er að vista barn á einkaheimili samkvæmt þessari grein að jafnaði í allt að þrjá mánuði. Ef vistun er ætlað að vara í lengri tíma fer að jafnaði um það eftir ákvæðum laganna um fóstur.

Barnaverndarnefnd sem óskar eftir að gera samning við vistforeldri eða setja á laggirnar annað úrræði fyrir tiltekið barn skal sækja um leyfi Barnaverndarstofu. Ef vistforeldri er búsett í umdæmi annarrar barnaverndarnefndar skal fylgja yfirlýsing barnaverndarnefndar þess umdæmis um að hún sjái ekkert því til fyrirstöðu að leyfi verði veitt.

Barnaverndarnefnd veitir þeim vistforeldrum sem starfa á vegum nefndarinnar fræðslu og annan faglegan stuðning eftir því sem þörf krefur.

Ákvæði 1. og 3. mgr. 80. gr. og 81. og 82. gr. eiga við um vistun barns skv. 1. mgr. eftir því sem við á.

Ráðherra setur reglugerð að fengnum tillögum Barnaverndarstofu um úrræði samkvæmt þessu ákvæði þar sem m.a. skal kveða á um skilyrði fyrir leyfisveitingu, útgáfu leyfis, ráðstöfun barns og samninga um vistun.

47. gr.

Fyrirsögn XIV. kafla laganna verður: Úrræði á ábyrgð sveitarfélaga.

48. gr.

Við 87. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Sveitarstjórn sem ráðstafar barni í vistun á heimili eða stofnun skv. 79. gr. laganna greiðir til ríkisins gjöld sem nema hluta kostnaðar við rekstur úrræða í samræmi við ákvæði 2. mgr. 88. gr.

49. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 88. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist: að frádregnum gjöldum skv. 2. mgr. 87. gr.

b. 2. mgr. orðast svo:

Ráðuneytið setur að fengnum tillögum Barnaverndarstofu, og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, reglugerð um fjárhæð gjalda sem sveitarfélögum ber að greiða skv. 2. mgr. 87. gr., svo og um greiðslutilhögun og önnur atriði. Ráðuneytið setur með sama hætti reglugerð um fjárhæðir sem greiddar eru vegna barna í fóstri skv. 75. gr. og um hlut ríkisins í kostnaði vegna fósturs á grundvelli 4. mgr. 65. gr. Verði vanhöld á því að sveitarfélag greiði þau gjöld sem því ber samkvæmt reglugerðinni skal Jöfnunarsjóður sveitarfélaga greiða Barnaverndarstofu það sem eftir verður eigi síðar en 31. desember ár hvert. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga innheimtir þá greiðslu hjá viðkomandi sveitarfélagi með því að draga umrædda greiðslu af jöfnunarframlögum til viðkomandi sveitarfélags.

50. gr.

Á eftir XV. kafla laganna kemur nýr kafli, XV. kafli A, Mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis, með fjórum nýjum greinum, 89. gr. a – 89. gr. d, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (89. gr. a.)

Markmið.

Markmið mats og eftirlits með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis er að:

a. tryggja að fyrirkomulag úrræða og framkvæmd vistunar barna utan heimilis sé í samræmi við ákvæði laga, reglugerða, staðla og reglna samkvæmt ákvæðum laga þessara,

b. tryggja að ráðstöfun nái tilgangi sínum og að réttindi barna séu virt,

c. auka gæði úrræða og stuðla að umbótum og

d. safna upplýsingum um vistun barna utan heimilis, þörf fyrir úrræði, nýtingu, árangur og þróun.

b. (89. gr. b.)

Hlutverk barnaverndarnefndar.

Hver barnaverndarnefnd metur gæði og árangur vistúrræða á vegum barnaverndarnefndar.

Barnaverndarnefnd sem ráðstafar barni í vistun eða fóstur skal fylgjast náið með aðbúnaði og líðan barnsins og því að ráðstöfun nái tilgangi sínum. Barnaverndarnefnd aflar nauðsynlegra upplýsinga í þessu skyni eftir því sem ástæða þykir til. Barnaverndarnefnd skal leitast við að vera í reglubundnu sambandi við barn sem vistað er utan heimilis og gefa barni kost á að tjá sig um aðbúnað og líðan sína í samræmi við aldur og þroska.

Barnaverndarnefnd skal heimsækja með reglubundnum hætti börn sem vistuð eru á vegum nefndarinnar á heimilum og stofnunum. Barnaverndarnefnd skal heimsækja fósturheimili eins oft og ástæða þykir til, þó eigi sjaldnar en tvisvar sinnum fyrsta árið sem ráðstöfun varir og einu sinni á ári eftir það.

Barnaverndarnefnd skal grípa til viðeigandi ráðstafana vegna barns, svo sem að rifta samningi um fóstur eða vistun, ef í ljós kemur að meðferð barnsins í fóstri, á heimili, stofnun eða í öðru vistúrræði er óviðunandi eða aðstæður hafa breyst þannig að ekki sé sýnt að aðbúnaður og öryggi barnsins sé tryggt.

c. (89. gr. c.)

Hlutverk Barnaverndarstofu.

Barnaverndarstofa metur þörf fyrir úrræði fyrir börn sem vistast utan heimilis, safnar upplýsingum um ráðstafanir og metur árangur tiltekinna úrræða með það að markmiði að auka gæði og stuðla að umbótum.

Barnaverndarstofa metur gæði og árangur þeirra úrræða sem ríkið ber ábyrgð á að séu tiltæk skv. 79. gr.

Barnaverndarstofa hefur eftirlit með því að úrræði á ábyrgð sveitarfélaga skv. 84. gr. uppfylli hverju sinni þær kröfur sem gerðar eru í lögum, reglugerðum og stöðlum. Ef Barnaverndarstofa telur að úrræði uppfylli ekki þær kröfur sem eru gerðar getur stofan svipt barnaverndarnefnd leyfi til að nýta tiltekið úrræði.

Barnaverndarnefnd getur skotið ákvörðunum Barnaverndarstofu um leyfisveitingar og leyfissviptingar til kærunefndar barnaverndarmála.

d. (89. gr. d.)

Hlutverk félagsmálaráðuneytisins.

Félagsmálaráðuneytið hefur eftirlit með því að úrræði á ábyrgð ríkisins uppfylli hverju sinni þær kröfur sem gerðar eru í lögum, reglugerðum, stöðlum og þjónustusamningum þegar það á við. Í þessu skyni felur ráðuneytið óháðum sérfræðingi að heimsækja heimili og stofnanir skv. 79. gr. að lágmarki einu sinni á ári. Sérfræðingur skal sérstaklega leitast við að gefa börnum kost á að tjá sig um aðbúnað og líðan sína í samræmi við aldur og þroska og markmið með vistun.

Ráðuneytið setur reglugerð að fengnum tillögum Barnaverndarstofu um mat og eftirlit samkvæmt ákvæðum kafla þessa, m.a. nánar um markmið, áherslur og aðferðir.

51. gr.

2. mgr. 99. gr. laganna orðast svo:

Hver sá sem hvetur barn til lögbrota, áfengis- eða fíkniefnaneyslu eða annarrar hegðunar sem stefnir heilsu barnsins og þroska eða lífi og heilsu annarra í alvarlega hættu skal sæta sektum eða fangelsi allt að fjórum árum.

52. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Lög þessi gilda um öll þau mál sem eru í gangi við gildistöku þeirra, óháð því hvort atvik þau sem mál er sprottið af hafi að einhverju eða öllu leyti átt sér stað í tíð eldri laga, þó með þeim frávikum sem tilgreind eru í 3.–9. mgr.

Ákvæði a-liðar 1. gr. gildir um úrskurði og ákvarðanir sem teknar eru eftir gildistöku laga þessara.

Ákvæði 17. gr. gildir um val á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimilis eftir gildistöku laga þessara.

Ákvæði 2. efnismgr. 24. gr. gildir um þau mál sem berast kærunefnd eftir gildistöku laga þessara.

Ákvæði b-liðar 25. gr. og 26. gr. gilda um þau mál sem þingfest eru eftir gildistöku laga þessara.

Ákvæði 30. og 31. gr. gilda um mál sem borin eru undir dóm eftir gildistöku laga þessara.

Ákvæði 2. málsl. 1. efnismgr. og 2. og 3. málsl. 2. efnismgr. 36. gr. gilda um umgengni og stuðning í tilvikum foreldra sem tekið hafa við umsjá eða forsjá barns með sérstökum samningi samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga eftir gildistöku laga þessara.

Ákvæði 2. mgr. 40. gr. og 41.–43. og 45.–50. gr. taka gildi 1. janúar 2011.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var lagt fram á síðasta löggjafarþingi. Það hlaut ekki afgreiðslu þá og er nú endurflutt.

Frumvarp þetta er samið af starfshópi sem skipaður var af félags- og tryggingamálaráðherra 8. júlí 2008. Starfshópnum var falið að meta reynsluna af barnaverndarlögum, nr. 80/2002, og gera tillögur til breytinga eftir því sem talin yrði ástæða til. Var hópnum falið að skoða sérstaklega ákvæði laganna sem varða vistun barna utan eigin heimilis og framkvæmd þeirra, þ.e. ákvæði um ráðstöfun barns í fóstur eða vistun á heimili eða stofnun. Þá var starfshópnum ætlað að fjalla um hverju þyrfti að breyta í framkvæmd barnaverndarstarfs án lagabreytinga.

Hrefna Friðriksdóttir var tilnefnd af Barnaverndarstofu meðan hún starfaði sem lögfræðingur stofunnar og var hún jafnframt skipaður formaður starfshópsins. Í upphafi árs 2009 tók Hrefna við stöðu lektors í sifja- og erfðarétti við lagadeild Háskóla Íslands en var falið að starfa áfram sem formaður hópsins. Aðrir í starfshópnum voru Halldóra Dröfn Gunnarsdóttir, framkvæmdastjóri Barnaverndar Reykjavíkur, tilnefnd af Reykjavíkurborg, Guðjón Bragason, sviðsstjóri lögfræðisviðs, tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, María Kristjánsdóttir, félagsmálastjóri í Hveragerði, tilnefnd af Samtökum félagsmálastjóra, og Þorgerður Benediktsdóttir lögfræðingur, skipuð af félags- og tryggingamálaráðherra.

Starfshópurinn hóf störf á haustmánuðum 2008. Gerðar voru nokkrar breytingar á ákvæðum barnaverndarlaga á vorþingi 2009, sbr. lög nr. 52/2009, sem þóttu ekki þola bið og tók formaður starfshópsins þátt í undirbúningi að setningu þeirra laga.

Í upphafi starfsins var ákveðið að leita álits og umsagna fjölmargra aðila um reynsluna af framkvæmd barnaverndarlaganna, m.a. formanna allra barnaverndarnefnda, félagsmálastjóra og yfirmanna fjölskyldudeilda og barnaverndar, kærunefndar barnaverndarmála, umboðsmanns barna, samstarfsaðila barnaverndarnefnda og frjálsra félagasamtaka. Eftirtaldir aðilar sendu starfshópnum athugasemdir:

Félagsþjónusta Rangárvalla- og Vestur-Skaftafellssýslu.

Fjölskyldu- og félagsþjónusta Reykjanesbæjar.

Fjölskyldusvið Akraneskaupstaðar.

Félagsmálanefnd Álftaness.

Félagsþjónusta Norðurþings.

Fjölskyldumiðstöð Árborgar.

Barnavernd Reykjavíkur.

Skóla- og fjölskylduskrifstofa Ísafjarðarbæjar.

Fjölskylduráð Garðabæjar.

Fjölskyldusvið Mosfellsbæjar.

Félagsmálaráð Seltjarnarness.

Umboðsmaður barna.

Kærunefnd barnaverndarmála.

Kvennadeild Landspítalans.

Menntasvið Reykjavíkurborgar.

Leikskólasvið Reykjavíkurborgar.

Neyðarmóttaka vegna nauðgunar, Landspítala.

Samtök um kvennaathvarf.

Félagsráðgjafafélag Íslands.

Rannsóknasetur um barna- og fjölskylduvernd.

Samtökin Blátt Áfram.

Starfshópurinn fundaði einnig með nokkrum aðilum til að ræða einstaka álitaefni og fékk gagnlegar ábendingar, svo sem frá starfsmönnum Barnaverndarstofu, borgarlögmanni og for manni kærunefndar barnaverndarmála. Starfshópurinn hélt alls 19 fundi.

2. Reynslan af ákvæðum barnaverndarlaga, nr. 80/2002.

Ljóst er að barnaverndarlögin, nr. 80/2002, sem tóku gildi 1. júní 2002 fólu í sér umtalsverðar breytingar frá eldri lögum og hefur framkvæmd barnaverndarstarfs tekið allnokkrum stakkaskiptum með hinum nýju lögum. Að mati starfshópsins tókst almennt vel til við setningu nýrra barnaverndarlaga árið 2002 og hafa þau reynst nokkuð vel. Lögin eru mun skýrari en eldri lög og hafa stuðlað að skipulagðara og markvissara barnaverndarstarfi á landinu. Starfshópurinn skilar sérstakri samantekt þar sem fjallað er frekar um reynsluna af barnaverndarlögunum, nr. 80/2002, og er sú samantekt fylgiskjal með frumvarpi þessu.

3. Meginmarkmið breytinga.

Frumvarpið er nokkuð viðamikið. Að meginstefnu til er þó um að ræða breytingar sem hafa það að markmiði að skýra ákvæði frekar eða skerpa á þeim og að lögfesta þá túlkun ákvæða sem átt hefur sér stað frá gildistöku laganna. Allnokkur nýmæli er einnig að finna. Viðamest þeirra eru nýmæli sem fela í sér breytta verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga við uppbyggingu úrræða fyrir börn sem talið er fyrir bestu að vistast utan heimilis. Þá er lagt til að lögfestur verði nýr kafli um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Í 5. kafla í þessum athugasemdum er sérstaklega fjallað um þessar breytingar og rök fyrir þeim.

Við gerð frumvarpsins fór starfshópurinn vandlega yfir innkomnar umsagnir og ábendingar og hefur tekið tillit til þeirra eftir föngum í vinnu sinni. Einnig hefur verið litið til þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um barnaverndarstarf og framkvæmd laganna, einkum í ársskýrslum Barnaverndarstofu og úrskurðum kærunefndar barnaverndarmála, álitum umboðsmanns Alþingis og dómum. Þá hefur einnig verið höfð hliðsjón af þróun barnaverndarréttar á alþjóðavettvangi og þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, sérstaklega samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, og litið til þingsályktunar Alþingis frá 16. mars 2009 um lögfestingu samningsins.

4. Helstu nýmæli.

Rétt þykir að veita yfirlit yfir helstu nýmæli frumvarpsins. Upptalning breytinga og nýmæla er ekki tæmandi og vísast til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins um frekari útlistanir.

a. Kærunefnd barnaverndarmála.

Í 1. gr. frumvarpsins er lagt upp með að afmarka nánar hvaða ákvörðunum barnaverndarnefnda megi skjóta til kærunefndar barnaverndarmála. Frá gildistöku laganna hafa vaknað spurningar um kæruheimildir og aðild að kærumálum og er mikilvægt að reglur um þetta séu eins skýrar og nokkur er kostur. Farin er sú leið að skerpa ákvæði 1. gr. en jafnframt að kveða með skýrari hætti á um heimild til að kæra ákvarðanir í einstaka ákvæðum, svo sem í 9., 10., 11., 13., 17., 38. og 40. gr. frumvarpsins.

Þá eru í 24. gr. frumvarpsins lagðar til nokkrar breytingar á málsmeðferð kærunefndar.

b. Lögsaga barnaverndarnefnda.

Í 5. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli um lögsögu barnaverndarnefnda í málum barna sem ekki eiga lögheimili á Íslandi og barna sem koma hingað til lands eða eru hér á landi án forsjáraðila sinna en fá hér hæli eða dvalarleyfi. Mælt er fyrir um hvaða barnaverndarnefnd skuli fara með mál, umsjá eða forsjá barnsins og ábyrgð á kostnaði vegna ráðstöfunar. Jafnframt eru ákvæði um flutning mála milli umdæma barnaverndarnefnda gerð skýrari og lögð áhersla á samstarf og samfellu.

c. Tilkynningarskylda.

Í 6.–8. gr. frumvarpsins er að finna nokkrar breytingar á ákvæðum laganna um tilkynningarskyldu. Í fyrsta lagi er lagt til að breyta framsetningu hinnar almennu tilkynningarskyldu í 1. mgr. 16. gr. laganna og breyta orðalagi til samræmis við þá breytingu sem fólst í lögum nr. 52/2009. Í öðru lagi er lagt til það nýmæli að fjalla með skýrari hætti um tilkynningarskyldu vegna þungaðra kvenna en gert er í núgildandi lögum auk þess sem ákvæðið nær nú einnig til þess þegar þunguð kona er beitt ofbeldi. Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að í ákvæðum 17. og 18. gr. laganna um tilkynningarskyldu þeirra sem vinna með börnum og tilkynningarskyldu lögreglu verði vísað í 16. gr., þ.e. þá lýsingu á aðstæðum barna sem þar eru nefndar. Að lokum er í 8. gr. frumvarpsins að finna það nýmæli að takmarka nokkuð tilkynningarskyldu lögreglu um brot sem börn fremja. Markmið þessara breytinga er að gera tilkynningarskylduna skýrari og að tilkynningar verði markvissari en áður.

d. Samstarf í barnavernd.

Í 11. og 13. gr. frumvarpsins er fjallað um samstarf barnaverndarnefnda og þeirra sem starfa með börnum. Kveðið er á um skylduna til að meta þörf á samstarfi og til að koma á samstarfi með skýrari hætti en í núgildandi lögum. Þá er í 13. gr. það mikilvæga nýmæli að barnaverndarnefnd getur ákveðið með úrskurði að láta aðilum sem nefndir eru í 2. mgr. 17. gr. laganna í té upplýsingar um líðan barns og meðferð máls ef það er talið nauðsynlegt vegna hagsmuna barnsins. Með þessu er leitast við að tryggja möguleika á virkara samstarfi en nú er með hagsmuni barns að leiðarljósi.

e. Réttarstaða barns.

Í frumvarpinu er að finna ýmis nýmæli sem snúa að því sérstaklega að skýra og bæta réttarstöðu barns. Í 12. gr. eru lagðar ríkari skyldur á barnaverndarnefnd sem ber ábyrgð á varanlegri ráðstöfun barns að meta þarfir þess fyrir frekari úrræði eftir að barnið verður lögráða og jafnframt um rétt ungmennis til að skjóta til kærunefndar synjun á að ráðstöfun í fóstur eða vistun haldist eftir að barn verður 18 ára.

Í 22. gr. er lagt til að fella niður aldursmörk þau sem er að finna í 46. gr. laganna um réttindi barns við málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd, en markmiðið er að auka rétt barna til þátttöku.

Í 27. og 31. gr. er fjallað með skýrari hætti um réttindi barns við málsmeðferð fyrir dómi.

Í 36. gr. er að finna mikilvæg nýmæli sem miða að því að tryggja betur réttindi barns í fóstri. Þar er m.a. lagt til að barnaverndarnefnd beri ávallt ábyrgð á að taka ákvarðanir um umgengni við barn eftir að foreldri afsalar sér umsjá eða forsjá eða er svipt umsjá eða forsjá samkvæmt ákvæðum laganna. Ákvæðið tengist nýmælum í 35. gr. frumvarpsins um réttarstöðu foreldra og hefur m.a. í för með sér það nýmæli að barnaverndarnefnd tekur ákvörðun um umgengni ef annað foreldri er svipt forsjá skv. 29. gr. laganna og hitt tekur við forsjá barns.

Þá er lagt til í 44. gr. að gera ákvæði 82. gr. laganna um réttindi barns og beitingu þvingunar skýrari en nú er.

Að lokum er í 50. gr. lagt til að lögfesta ný ákvæði um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barns utan heimilis með það að markmiði að tryggja betur réttarstöðu og réttaröryggi þeirra.

f. Val á þeim sem tekur að sér að annast barn.

Í 17. gr. er tekið af skarið um að val barnaverndarnefndar á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimilis skv. 25. og 27.–29. gr. laganna sé ekki kæranleg ákvörðun nema í því einstaka tilviki sem sérstaklega er fjallað um í b-lið 35. gr. frumvarpsins. Samkvæmt ákvæðum núgildandi laga er ekki skýrt að hvaða leyti og gagnvart hverjum er um stjórnvaldsákvörðun að ræða þegar barnaverndarnefnd velur einhvern til að annast barn. Það liggur fyrir að hér er um mikilvægar og oft vandasamar ákvarðanir að ræða og eins og oftast í barnaverndarmálum eru fleiri en einn sem bera ríka hagsmuni barns fyrir brjósti. Hér er lögð áhersla á að enginn eigi rétt á að taka að sér að annast barn heldur eigi barn rétt á bestu mögulegu umönnunaraðilum. Barnaverndarnefnd beri að velja úr hópi þeirra sem hafa fengið sérstakt leyfi og í fósturráðstöfun felist í grunninn ekki ákvörðun um rétt og skyldu tiltekinna aðila. Nauðsynlegt er að reglur um ákvarðanatöku og réttarstöðu allra er láta sig mál varða séu eins skýrar og nokkur er kostur enda er allur dráttur og óvissa um réttarstöðu barns á því viðkvæma tímamarki sem hér um ræðir líkleg til að hafa skaðleg áhrif á hagsmuni barns. Um nánari útlistun er vísað til skýringa við ákvæði frumvarpsins.

g. Málsmeðferð fyrir dómi.

Í 25.–31. gr. frumvarpsins eru ýmis nýmæli sem snerta meðferð mála fyrir dómi. Í a-lið 25. gr. er það nýmæli að kveða á um lögsögu með skýrum hætti en slíkt ákvæði er ekki fyrir hendi í núgildandi lögum. Í b-lið 25. gr. er að finna það mikilvæga nýmæli að öll mál skv. X. kafla barnaverndarlaga skuli sæta flýtimeðferð í samræmi við ákvæði XIX. kafla laga um meðferð einkamála. Rétt þykir að taka af skarið um þetta til að samræma málsmeðferð og tryggja málshraða en þess má geta að flest mál hafa sætt flýtimeðferð til þessa. Í 26. gr. er lagt til að mæla með skýrari hætti fyrir um skyldu til að kveðja til sérfróða meðdómsmenn. Í 30. gr. er að finna breytingar á ákvæði 63. gr. þar sem lögð er frekari áhersla á málshraða í málum skv. XI. kafla barnaverndarlaga.

h. Réttarstaða foreldra sem fara sameiginlega með forsjá.

Í b-lið 35. gr. frumvarpsins er að finna mikilvægt nýmæli þar sem fjallað er um réttarstöðu foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barns en búa ekki saman. Þegar foreldri sem barn býr hjá afsalar sér eða er svipt umsjá eða forsjá barns hefur skapast óvissa um réttarstöðu þess foreldris sem hefur hlutdeild í forsjá en býr ekki með barni sínu. Í núgildandi lögum er einungis að finna ákvæði um réttarstöðu forsjárlauss foreldris við þessar aðstæður.

Hér verður sem endranær að taka ríkt tillit til hagsmuna barnsins og sérstöðu barnaverndarmála. Í b-lið 35. gr. er gerður greinarmunur á því hvort um tímabundna eða varanlega ráðstöfun er að ræða. Sé um tímabundna ráðstöfun að ræða er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd geti ákveðið að fela hinu foreldrinu umsjá barns og að foreldri geti skotið synjun til kærunefndar barnaverndarmála. Ef foreldri sem barn býr hjá afsalar sér eða er svipt forsjá barns er hins vegar gert ráð fyrir að hitt foreldrið fari eftir það eitt með forsjá barnsins. Ákvæðið tengist einnig 36. gr. frumvarpsins þar sem gerðar eru breytingar á réttindum barns í fóstri með það að markmiði að tryggja hagsmuni barns.

i. Réttarstaða fósturforeldra.

Í 39. gr. frumvarpsins er réttarstaða fósturforeldra við ákvörðun um umgengni við barn í fóstri almennt gerð skýrari. Þá er að finna það nýmæli að fósturforeldrar barns í varanlegu fóstri verða aðilar að máli um umgengni sem þýðir að þessir fósturforeldrar taka þátt í gerð samnings um umgengni, geta óskað breytinga á fyrri ákvörðun, eru aðilar að úrskurðarmáli og geta skotið úrskurði til kærunefndar barnaverndarmála. Nokkur óvissa hefur verið um réttarstöðu fósturforeldra að þessu leyti en markmiðið með ákvæðinu er að styrkja réttarstöðu þeirra.

j. Skólamál barna í tímabundnu fóstri utan lögheimilissveitarfélags.

Í 40. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli um kostnað vegna skólagöngu barna sem ráðstafað er í tímabundið fóstur í annað sveitarfélag en þar sem þau eiga lögheimili. Markmið með ákvæðinu er að kveða skýrar en verið hefur á um skyldur sveitarfélags sem ráðstafar barni og skyldur viðtökusveitarfélagsins. Ákvæðið er í samræmi við álit mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 14. október 2009.

k. Ábyrgð á kostnaði vegna barna sem vistuð eru utan heimilis.

Í 40., 48. og 49. gr. frumvarpsins er að finna mikilvæg nýmæli um afmörkun og skiptingu kostnaðar vegna vistunar barna utan heimilis. Lagt er til að ráðuneytið setji reglugerð um fjárhæðir sem greiddar eru samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga með börnum sem ráðstafað er í fóstur. Einnig er lagt til að sveitarfélög greiði gjöld sem nemi hluta kostnaðar við rekstur heimila og stofnana sem ríkið ber ábyrgð á að séu tiltæk skv. 79. gr. laganna. Þessar breytingar tengjast breytingum á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga sem nánar er fjallað um í 5. kafla athugasemdanna hér á eftir, þ.e. flutningi verkefna frá sveitarfélögunum yfir til ríkis. Markmiðið er enn fremur að jafna og samræma greiðslur, tryggja þannig betra jafnræði og draga úr togstreitu um val á úrræði fyrir tiltekið barn.

l. Vistun barna utan heimilis, verkaskipting ríkis og sveitarfélaga, mat og eftirlit.

Í 42., 43., og 45.–47. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga þegar kemur að ábyrgð á uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vistuð eru utan heimilis.

Eins og áður sagði var starfshópnum sérstaklega falið að skoða ákvæði barnaverndarlaga um vistun barna utan heimilis. Lagðar eru til nokkuð viðamiklar breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga að þessu leyti. Gert er ráð fyrir að ríkið beri ábyrgð á að byggja upp öll heimili og stofnanir fyrir börn og taki því við hluta þeirra verkefna sem áður voru hjá sveitarfélögum. Sveitarfélög muni þó eftir sem áður bera ábyrgð á tilteknum vistúrræðum.

Þá er lagt til í 50. gr. frumvarpsins að lögfesta sérstakan kafla um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Nánar er fjallað um þessar breytingar 5. kafla hér á eftir og í skýringum við einstök ákvæði.

5. Vistun barna utan heimilis.

5.1 Yfirlit yfir framkvæmd vistunar samkvæmt ákvæðum núgildandi laga.

Við setningu núgildandi barnaverndarlaga voru ekki gerðar grundvallarbreytingar á ábyrgð á uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vistast utan heimilis eða verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga í þessum efnum. Þó voru gerðar umtalsverðar breytingar á lagaákvæðum þar sem leitast var við að gera öll ákvæði um uppbyggingu úrræða, nýtingu þeirra og réttarstöðu barna mun skýrari. Nánari útfærslu er einnig að finna í reglugerð um meðferðarstöð ríkisins fyrir unglinga, nr. 271/1995, með síðari breytingum, og reglugerð um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga, nr. 652/2004.

Fjallað er um grundvöll að vistun barns utan heimilis í ákvæðum VI. kafla laganna um ráðstafanir barnaverndarnefnda. Skv. 25. og 27. gr. laganna geta barnaverndarnefndir tekið við umsjá eða forsjá barns og ráðstafað barninu í fóstur eða vistað barnið á heimili eða stofnun eða í öðru úrræði skv. XIII. eða XIV. kafla laganna. Þá reynir á þessi ákvæði ef foreldri er svipt umsjá eða forsjá skv. 27.–29. gr. laganna.

Rétt er að gefa hér nokkra yfirsýn yfir framkvæmd vistunar samkvæmt núgildandi lögum og skoða sérstaklega hver tekur ákvörðun um vistun og hvernig greiðslum er háttað:

– Heimili og stofnun á ábyrgð ríkisins skv. 79. gr. barnaverndarlaga, reglugerð um meðferðarstöð ríkisins fyrir unglinga, nr. 271/1995, með síðari breytingum, og reglur um samstarf barnaverndarnefnda og meðferðarheimila undir yfirstjórn Barnaverndarstofu frá 2001. Hér er átt við heimili og stofnanir til að mæta ákveðnum þörfum barna sem nánar er lýst í lagaákvæðinu. Barnaverndarstofa getur sett úrræði á laggirnar eða falið öðrum rekstur heimilis eða stofnunar á grundvelli þjónustusamnings. Barnaverndarstofa tekur ákvörðun um vistun eftir að umsókn berst frá barnaverndarnefnd, m.a. um hvaða heimili hentar barni best, hvenær vistun skuli hefjast og hvenær henni skuli ljúka. Við upphaf vistunar er gerður vistunarsamningur sem undirritaður er af meðferðarheimili eða stofnun, barnaverndarnefnd, foreldrum og barni eftir atvikum. Barnaverndarnefnd ábyrgist að meðferðarheimili berist frá foreldrum hvers barns sem svarar einföldum barnalífeyri í upphafi hvers mánaðar sem notað er til að mæta sérstökum persónulegum þörfum barnsins en kostnaður vegna vistunar greiðist af hálfu ríkisins. Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu í ársskýrslu voru alls 44 börn vistuð á meðferðardeild Stuðla árið 2007. Þá komu alls 93 börn í alls 182 skipti á lokaða deild í neyðarvistun. Á meðferðarheimilum voru vistuð alls 104 börn árið 2007. Samkvæmt tölulegum upplýsingum Barnaverndarstofu um barnaverndarmál árið 2008 bárust það ár alls 56 umsóknir um vist á Stuðlum og 76 um vistun á öðrum meðferðarheimilum, eða alls 132 umsóknir.

– Heimili og stofnun skv. 84. gr. barnaverndarlaga og VII. kafla reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga, nr. 652/2004. Hér er átt við úrræði til að mæta tilteknum þörfum barna sem barnaverndarnefnd setur á laggirnar með viðvarandi skipulögðum hætti og ræður starfsmenn til að veita börnum móttöku, svo sem vistheimili og sambýli. Barnaverndarnefnd getur falið öðrum rekstur heimilis eða stofnunar á grundvelli þjónustusamnings. Barnaverndarnefnd fær leyfi Barnaverndarstofu til að reka heimili eða stofnun. Barnaverndarnefnd tekur ákvörðun um vistun barns og ber skv. 5. og 43. gr. reglugerðar að gera samning við rekstraraðila um vistun hvers barn. Samkvæmt upplýsingum frá barnaverndarnefndum í ársskýrslu Barnaverndarstofu var 91 barn vistað á vistheimili eða sambýli árið 2006.

– Annað vistunarúrræði skv. 84. gr. barnaverndarlaga og VII. kafla reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga, nr. 652/2004. Hér er átt við öll önnur vistunarúrræði sem barnaverndarnefndir grípa til en þau sem teljast heimili og stofnanir. Fyrst og fremst reynir hér á vistun hjá vistforeldri á einkaheimili, jafnt þegar um er að ræða nákomna ættingja eða aðra, en heimilt er að vista barn í slíku úrræði í allt að þrjá mánuði. Barnaverndarnefnd fær leyfi Barnaverndarstofu til að reka úrræði af þessu tagi og almennt er gert ráð fyrir að leyfi liggi fyrir áður en vistun hefst. Skv. 44. gr. reglugerðar nr. 652/2004 getur vistun í undantekningartilvikum hafist áður en leyfi liggur fyrir ef vinda þarf bráðan bug að ráðstöfun og hagsmunum barns þykir augljóslega best borgið hjá tilteknum einstaklingum. Í þeim tilvikum þarf að senda sérstaka tilkynningu til Barnaverndarstofu og sækja um leyfi innan sjö daga frá því að vistun hefst. Barnaverndarnefnd tekur ákvörðun um vistun og ber skv. 5. og 43. gr. reglugerðarinnar að gera samning við vistforeldri þar sem m.a. skal kveðið á um greiðslur. Engar samræmdar reglur eru til um greiðslur með barni sem vistast skv. 84. gr. barnaverndarlaga. Barnaverndarnefndir eru hvattar til að fá leyfi til að hafa tiltæk einkaheimili á hverjum tíma sem geta tekið við börnum í bráðatilvikum. Einhverjar nefndir gera þetta og greiða þá til dæmis viðkomandi fast grunngjald auk gjalds fyrir vistun hvers barns meðan vistun varir. Í öðrum tilvikum þegar viðurkennt er að barni sé fyrir bestu að vistast hjá aðilum sem barnið þekkir þarf barnaverndarnefnd að sækja um leyfi fyrir þá vistun sérstaklega og semja við viðkomandi um greiðslur. Samkvæmt upplýsingum frá barnaverndarnefndum í ársskýrslu Barnaverndarstofu voru alls 96 börn vistuð á einkaheimilum eða í öðrum úrræðum skv. 84. gr. árið 2006.

– Tímabundið eða varanlegt fóstur skv. XII. kafla barnaverndarlaga og reglugerð um fóstur, nr. 804/2004. Barnaverndarnefnd velur fósturforeldra að höfðu samráði við Barnaverndarstofu úr hópi þeirra sem stofan hefur metið hæfa. Barnaverndarnefnd gerir fóstursamning við fósturforeldra þar sem m.a. eru ákveðnar greiðslur til fósturforeldra. Í 24. gr. reglugerðar um fóstur er að finna viðmið um hvað teljist framfærslueyrir, fósturlaun og annar kostnaður og tekið fram að framfærslueyrir og fósturlaun skuli nema samanlagt að lágmarki tvöföldum barnalífeyri. Fjárhæðir ber að öðru leyti að meta með hliðsjón af þörfum barns í hverju tilviki. Samkvæmt upplýsingum frá barnaverndarnefndum í ársskýrslu Barnaverndarstofu var alls 136 börnum ráðstafað í tímabundið og varanlegt fóstur árið 2006. Vísbendingar eru um að fósturráðstöfunum, sérstaklega í tímabundið fóstur, fari fjölgandi. Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu bárust þannig 55 umsóknir um fósturheimili fyrstu sex mánuði ársins 2009 í samanburði við 45 á samsvarandi tímabili árið 2008.

– Styrkt fóstur skv. XII. kafla barnaverndarlaga og reglugerð um fóstur, nr. 804/2004. Ef gert er ráð fyrir kostnaðarþátttöku ríkisins þá velur Barnaverndarstofa fósturforeldra í samvinnu við barnaverndarnefnd. Barnaverndarnefnd gerir fóstursamning við fósturforeldra en ákvæði samningsins um kostnað vegna viðbótarþjónustu í tengslum við hið styrkta fóstur eru háð samþykki Barnaverndarstofu. Skv. 24. gr. reglugerðar um fóstur greiðir barnaverndarnefnd að jafnaði framfærslueyri og fósturlaun sem svara sjöföldum barnalífeyri með barni í styrktu fóstri. Ríkið greiðir fósturforeldrum til viðbótar sem svarar allt að tíföldum barnalífeyri. Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu í ársskýrslu voru alls 11 börn vistuð í styrktu fóstri árið 2007.

5.2 Rök að baki breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.

Um allnokkurt skeið hafa verið uppi hugmyndir um að heppilegt væri að færa frekari ábyrgð á uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vista þarf utan heimilis samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga frá sveitarfélögum/barnaverndarnefndum yfir til ríkisins. Nefnd sú, sem skipuð var af félagsmálaráðherra til að endurskoða barnaverndarlög í heild sinni árið 1997, skilaði drögum að frumvarpi til nýrra barnaverndarlaga til félagsmálaráðherra í desember 2000. Í þeim drögum var gert ráð fyrir viðamiklum breytingum á ákvæðum um úrræði fyrir börn sem vistuð eru utan heimilis. Ekki var fallist á tillögur nefndarinnar og gera núgildandi lög ráð fyrir svipaðri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga varðandi uppbyggingu úrræða og áður hafði verið.

Starfshópurinn hefur farið vandlega yfir þau sjónarmið sem lágu til grundvallar umræðu um þessi atriði við setningu núgildandi laga. Starfshópurinn tekur undir þau rök sem fyrri nefnd færði fram því til stuðnings að færa frekari ábyrgð yfir til ríkisins.

Helstu ókostir verkaskiptingar samkvæmt núgildandi lögum eru:

– Óljós skil milli úrræða sem ríkinu ber að byggja upp og úrræða á ábyrgð einstakra sveitarfélaga, m.a. óljós skil milli sérhæfðrar meðferðar á ábyrgð ríkisins og þess stuðnings sem barnaverndarnefndir veita börnum sem vistuð eru á heimilum eða stofnunum.

– Flestar barnaverndarnefndir eiga í erfiðleikum með að hafa tiltæk úrræði eins og heimili og stofnanir og slík úrræði hafa fyrst og fremst verið til staðar í Reykjavík.

– Réttur barns til að njóta úrræðis eins og vistheimilis, fjölskylduheimilis eða sambýlis er mjög mismunandi eftir búsetu.

– Skipting kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga getur valdið togstreitu þegar kemur að vali á heppilegu úrræði þar sem sveitarfélög bera fjárhagslega ábyrgð á stuðningsúrræðum og vissum úrræðum fyrir börn utan heimilis en ríkið á öðrum, þannig hefur í sumum tilvikum til dæmis verið tekist á um lengd vistunar á meðferðarheimili þar sem sambýli hefði hugsanlega hentað barni betur og um val milli fósturheimilis annars vegar og meðferðarheimilis hins vegar.

– Þó að ágreiningur tengist ekki kostnaði er kerfið engu að síður ósveigjanlegt og erfitt að sníða úrræði að þörfum hvers barns.

– Núverandi kerfi tryggir ekki nægilega samræmdar kröfur til úrræða og framkvæmdar vistunar.

Meginröksemdir fyrir ábyrgð ríkisins á uppbyggingu heimila og stofnana samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga eru þær að með þessu fæst samfellt yfirlit og yfirsýn yfir helstu úrræðin. Þannig er stuðlað að bættri og skipulagðri nýtingu þeirra og um leið betri nýtingu fjármuna ríkis og sveitarfélaga. Um leið er leitast við að auka gæði, skapa aukinn sveigjanleika, aukna möguleika á sérhæfingu úrræða og frekari samræmingu. Þá verður verkaskipting ríkis og sveitarfélaga einnig skýrari.

Til að ná þessum markmiðum er einnig mikilvægt að breyta fyrirkomulagi á greiðslu kostnaðar vegna ráðstöfunar barns í fóstur og vistun á heimili eða stofnun. Gera verður ráð fyrir að staðla þurfi greiðslur mun meira en nú er, til dæmis greiðslur til fósturforeldra. Þá er gert ráð fyrir að sveitarfélög taki þátt í kostnaði eða greiði ákveðin gjöld vegna vistunar barns á heimili og stofnun á ábyrgð ríkisins samkvæmt nánari útfærslu í reglugerð.

Starfshópurinn leggur þó áherslu á að á meðan ríkið ber ábyrgð á uppbyggingu úrræða í barnavernd þá er hættan á togstreitu að einhverju leyti óhjákvæmileg. Ef ríkið ber frekari ábyrgð á uppbyggingu úrræða vegna vistunar utan heimilis þá getur til dæmis skapast ákveðin hætta á togstreitu milli annars vegar skyldu barnaverndarnefndar til að tryggja barni stuðningsúrræði án vistunar utan heimilis og hins vegar valkostar um að vista barn.

Við val á nánari útfærslu verkaskiptingar verður einnig að hafa í huga að til dæmis markmið, aðdragandi, val á úrræði og tímalengd vistunar barns utan heimilis er með talsvert fjölbreyttum hætti. Stundum ber vistun brátt að og henni er ætlað að standa í skamman tíma meðan könnun máls fer fram og þetta getur kallað á sérsniðið vistúrræði í nærumhverfi barnsins. Stundum á vistun sér hins vegar talsverðan aðdraganda og tími vinnst til að finna heppilegt og jafnvel varanlegt úrræði fyrir barn.

5.3 Mismunandi leiðir.

Ábyrgð á uppbyggingu úrræða, val á úrræði fyrir hvert barn og skipting kostnaðar getur verið með ýmsum hætti. Starfshópurinn telur þó sýnt að best fari á því að sá aðili sem ber meginábyrgð á kostnaði sé einnig sá sem velur úrræði fyrir tiltekið barn. Þá telur starfshópurinn einnig að leitast eigi við að tryggja öllum börnum á landinu sambærileg úrræði sem mæta þörfum þeirra í hvert sinn. Hér getur reynt á viðkvæm atriði eins og að úrræði sé tiltækt þegar barn þarf á því að halda, unnt sé að velja einhvern tiltekinn sem talinn er barni fyrir bestu að vistast hjá eða að unnt sé að velja einhvern í nánu umhverfi barnsins sem tryggi af fremsta megni stöðugleika, samfellu og samvinnu í máli barnsins.

Starfshópurinn hefur sérstaklega velt fyrir sér hvernig og hvort unnt sé að tryggja að breyting á núverandi fyrirkomulagi feli ekki í sér aukinn heildarkostnað eða feli ekki í sér aukin útgjöld fyrir annaðhvort ríki eða sveitarfélög. Þörf fyrir mismunandi úrræði og fjöldi úrræða fer að sjálfsögðu eftir þörfum barna hverju sinni og þessi atriði er erfitt að sjá fyrir eða meta til hlítar. Þá hafa mismunandi sveitarfélög byggt upp og nýtt úrræði með ólíkum hætti. Verði gerðar breytingar á ábyrgð sveitarfélaga og ábyrgð á greiðslum er erfitt að tryggja að hvert og eitt sveitarfélag verði í sömu sporum og áður jafnvel þó skipting heildarkostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga allra samanlagt yrði með svipuðum hætti og fyrir breytingar.

Starfshópurinn afmarkaði nokkrar leiðir sem unnt væri að fara:

–

Leið 1. Barnaverndarstofa nýtir heimild sína skv. 6. mgr. 7. gr. barnaverndarlaga til að byggja upp og bjóða barnaverndarnefndum úrræði með það að markmiði að auðvelda nefndum að sinna lögbundnum hlutverkum sínum.

–

Leið 2. Ríkið tekur yfir ábyrgð á að byggja upp heimili og stofnun skv. 84. gr. og 1. mgr. 36. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga. Sveitarfélög bera áfram ábyrgð á öðrum úrræðum skv. 84. gr. og 2. mgr. 36. gr. reglugerðarinnar.

–

Leið 3. Ríkið tekur yfir ábyrgð á að byggja upp öll úrræði skv. 84. gr. og 36. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga, þ.e. heimili, stofnanir og önnur úrræði.

–

Leið 4. Ríkið tekur yfir ábyrgð á að byggja upp öll úrræði skv. 84. gr. og 36. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga og tekur ákvörðun um val á fósturforeldri fyrir einstakt barn og gerir samning við fósturforeldri.

Hver og ein þessara leiða hefur ákveðna kosti og galla í för með sér. Í öllum tilvikum er gert ráð fyrir sérstökum reglum um skiptingu kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga og þá verður að huga sérstaklega að fyrirkomulagi mats og eftirlits með úrræði af hverri tegund eftir því hvaða leið er valin.

Að vandlega athuguðu máli mælir starfshópurinn í öllum aðalatriðum með leið 2. Þau sjónarmið sem hér ráða mestu eru að tryggja:

– jafnan rétt allra barna á landinu til að njóta öruggrar umönnunar og meðferðar eftir því sem best hentar þörfum þeirra þegar vista þarf þau á heimili eða stofnun,

– að jafnframt verði unnt að grípa til úrræðis í nærumhverfi barnsins, svo sem vistunar á einkaheimili í skamman tíma þegar það hentar þörfum barnsins og

– frekara samræmi í greiðslum til þeirra sem taka að sér að annast börn.

Mælt er með því að félags- og tryggingamálaráðuneytið setji, að fengnum tillögum Barnaverndarstofu, gjaldskrá þar sem ákveðin verði þau gjöld sem sveitarfélög greiða vegna vistunar barna á heimilum og stofnunum. Þá verði sett reglugerð um greiðslur með börnum í fóstri. Með þessu er stefnt að því að heildarkostnaður ríkis og sveitarfélaga breytist sem minnst frá því sem nú er. Þá er einnig unnt að samræma frekar kostnað sveitarfélaga vegna mismunandi úrræða. Einnig er mikill kostur að samræma stöðu fósturforeldra og tryggja frekar jafnræði þeirra.

5.4 Mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barns utan heimilis.

Í tengslum við breytta verkaskiptingu þykir nauðsynlegt að leggja til nýtt fyrirkomulag á mati og eftirliti í tengslum við úrræðin. Við mótun og skýringu á einstaka ákvæðum nýs kafla um þetta í frumvarpinu var m.a. höfð hliðsjón af ákvæðum laga um eftirlit í norsku barnaverndarlögunum nr. 100 frá 1992, með síðari breytingum, og reglugerðum settum samkvæmt þeim (Forskrift om tilsyn með barn i barnverninstitusjoner for omsorg og behandling nr. 1564 frá 2003, forskrift internkontroll etter barnevernloven nr. 1584 frá 2005 og forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner nr. 580 frá 2008).

Á undanförnum árum hafa sjónir manna beinst í ríkum mæli að eftirliti með úrræðum og eftirliti með líðan barns sem vistað er utan heimilis. Niðurstöður rannsókna benda eindregið til þess að miklu skiptir hvernig staðið er að ákvörðunum um vistun barna utan heimilis, svo sem undirbúningi, upplýsingum, tengslum við foreldra og nákomna, eftirliti og eftirfylgd. Í nýútkominni skýrslu á vegum Evrópuráðsins um framkvæmd tilmæla ráðsins um réttindi barna á stofnunum (Rec (2005)5 on the rights of children living in residential institutions) koma fram ábendingar um að almennt þurfi að treysta eftirlit með starfsemi stofnana og að víða skorti á að gæði umönnunar- og meðferðarstarfs séu tryggð með því að skilgreindir séu lágmarksgæðastaðlar.

Starfshópurinn leggur áherslu á að gæðamat og aukið eftirlit geti stuðlað að betra réttaröryggi og betri árangri af úrræðum barnaverndaryfirvalda. Ýmis mikilvæg skref hafa verið stigin í þessa átt hér á landi og má sérstaklega nefna að Barnaverndarstofa hefur á undanförnum árum falið óháðum sérfræðingi eftirlit með langtímameðferðarheimilum á vegum ríkisins og stofan gaf út árið 2008 Staðla fyrir vistun eða fóstur barna á vegum barnaverndaryfirvalda. Við útfærslu á gæðamati og eftirliti verður að gæta þess að slíkt starf verði ekki of íþyngjandi fyrir viðkomandi starfsemi. Sérstaklega verður að huga vandlega að því hversu marga aðila unnt er að kynna fyrir barni og hversu oft er unnt að bjóða barni upp á heimsóknir í því skyni að fylgjast með líðan þess eða til að hafa eftirlit með vistun áður en eftirlitið getur farið að hafa neikvæð áhrif á þann stöðugleika og það öryggi sem barn á rétt á að njóta meðan vistun varir.

Starfshópurinn verður að benda á að það er því miður óraunhæft að ætla að tiltekið fyrirkomulag eftirlits geti með óyggjandi hætti komið að öllu leyti í veg fyrir að eitthvað geti farið úrskeiðis við umönnun eða meðferð barns. Sjálfsagt er að huga að því að auka eftirlit en fyrst og fremst verður að leggja ríka áherslu á að tryggja gæði starfsins á öllum stigum til að auka líkur á að starfið taki mið af hagsmunum og þörfum barnsins og að barn beri traust til einhvers af þeim aðilum sem koma að máli og geti sagt frá í þeim tilvikum þegar eitthvað bjátar á.

Hugtakið eftirlit er oft notað um ýmsa þætti í starfsemi barnaverndar. Í sambandi við vistun utan heimilis má greina þetta að einhverju leyti í tvennt. Annars vegar er um að ræða eftirfylgd eða eftirlit með ráðstöfun þar sem fylgst er með líðan barns meðan ráðstöfun varir og því að ráðstöfun nái tilgangi sínum (d. personrettede tilsynsbesøg). Hins vegar er um að ræða eftirlit með úrræði til að tryggja að úrræðið sem slíkt uppfylli skilyrði laga (d. driftsorienterede tilsynsbesøg). Þá er stundum talað um innra eftirlit þegar ef til vill væri réttara að tala um gæðastjórnun eða gæðamat. Einnig getur svokallað ytra eftirlit eða ytra mat einnig staðið með ólíkum hætti í tengslum við þá grunnstarfsemi sem verið er að skoða. Við framkvæmd eftirlits hefur þannig til dæmis í norskum rétti verið rætt annars vegar um það sem kallað er individtilsyn þar sem áhersla er lögð á að fá upplýsingar frá einstaklingum sem vistaðir eru og hins vegar systemrevisjon þar sem lögð er áhersla á að safna kerfisbundnum öðrum upplýsingum um framkvæmd starfsins.

Markmið með eftirliti í víðum skilningi getur þannig til dæmis verið að:

– tryggja að tiltekin ráðstöfun nái tilgangi sínum,

– tryggja að starfsemi sé í samræmi við ákvæði laga, reglugerða, reglna og viðurkenndra gæðastaðla,

– kanna hvort starfsemi uppfylli tiltekin markmið sem sett hafa verið,

– kanna árangur af tilteknu starfi,

– stuðla að aukinni ábyrgð tiltekinna aðila á eigin starfi eða

– fjalla um einstök álitamál eða einstaklingsmál.

Hluti af framangreindu tilheyrir eðlilegri gæðastjórnun og þróun í gæðamálum. Þannig verður að leggja ríka áherslu á að hver og ein opinber stofnun hafi þá yfirsýn, það faglega aðhald og þá eftirfylgd að tryggja með einhverjum kerfisbundnum hætti að starfsemin uppfylli framangreind skilyrði. Þá er einnig eðlilegt að hluti þessara verkefna sé hjá aðila sem er ótengdur rekstrinum þannig að hann geti talist hæfur til að leggja hlutlaust og trúverðugt mat á einstaka þætti.

Samkvæmt lögum nr. 26/2007 var skipuð nefnd til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn. Nefndinni var m.a. falið að gera tillögur um hvernig koma mætti í veg fyrir að brotinn væri réttur á börnum í opinberri forsjá. Í fyrstu skýrslu nefndarinnar er aðallega fjallað um starfsemi Breiðavíkurheimilisins. Í skýrslunni er einnig sérstakur kafli um gildandi framkvæmd og eftirlit á sviði barnaverndarmála þar sem sjónum er beint að eftirliti með vistun barna á meðferðarheimilum og stofnunum á grundvelli ákvæða núgildandi laga. Í annarri skýrslu nefndarinnar þar sem fjallað er um önnur heimili er vísað til þessa kafla um samsvarandi atriði.

Starfshópurinn hafði umfjöllun nefndarinnar sérstaklega í huga við mótun ákvæða um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Nefndin um vist- og meðferðarheimili taldi það mikilvægan þátt í núgildandi barnaverndarlögum hversu margir koma að ákvörðun um ráðstöfun barns utan heimilis og framkvæmd þeirrar ráðstöfunar þar sem samspil ólíkra aðila ynni að því að tryggja réttindi barns. Í lögunum væri reynt að tryggja að allir hefðu tilteknu hlutverki að gegna og þar væri um að ræða samspil barns, foreldra, talsmanna og lögmanna eftir atvikum, svo og barnaverndarnefndar, Barnaverndarstofu, stofnunar eða meðferðarheimilis og dómstóla eða kærunefndar barnaverndarmála í sumum tilvikum. Nefndin benti á að þetta væri viðamikið kerfi og gera yrði ráð fyrir að einhverjir þessara aðila hefðu tækifæri til og væru líklegir til að vekja máls á því ef hagsmunir barns væru fyrir borð bornir eða grunur léki á broti gegn réttindum barns. Að höfðu samráði við Barnaverndarstofu voru nefnd nokkur atriði sem hrinda mætti í framkvæmd til að styrkja núgildandi kerfi, auka gæði starfsins og bæta réttarstöðu barna á öllum stigum máls. Eftirfarandi eru tillögur nefndarinnar um forgangsatriði sem starfshópurinn tók mið af og hópurinn telur eiga við jafnhliða þeim breytingum sem lagðar eru til á ákvæðum laganna:

– Sveitarfélög tryggi að barnaverndarnefndir og starfsmenn þeirra hafi nægilegt svigrúm og tíma til að vinna hvert og eitt mál í samræmi við ákvæði laga og reglna eftir viðmiðum um takmörkun málafjölda á hvern sérfræðing.

– Sveitarfélög tryggi framboð af stuðningsúrræðum til að styrkja börn og fjölskyldur þeirra svo komast megi hjá vistun utan heimilis.

– Menntun rekstraraðila og starfsmanna á meðferðarheimilum og stofnunum fyrir börn verði aukin og styrkt og stefnt að því að rekstraraðilar og sem flestir starfsmenn hafi fjölbreytta menntun og reynslu af uppeldis- og meðferðarmálum til að tryggja faglega framkvæmd og inntak meðferðar.

– Barnaverndarstofa tryggi víðtæka kynningu og kennslu í því að framfylgja stöðlum um vistun barna utan heimilis á vettvangi barnaverndarnefnda og meðferðarheimila.

– Barnaverndarstofa tryggi að með reglubundnum hætti verði fengnir óháðir rannsakendur til að gera úttekt eða árangursmat á stofnunum og heimilum fyrir börn.

– Félags- og tryggingamálaráðuneytið fylgist með reglubundnum hætti með uppbyggingu og nýtingu stofnana og heimila fyrir börn, fylgist með því hvernig úttektum og eftirliti sé háttað með allri starfseminni og leggi mat á hvort fylgt sé ákvæðum laga, reglugerða, reglna og gæðastaðla.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með setningu núgildandi barnaverndarlaga voru gerðar allverulegar breytingar á fyrirkomulagi úrskurðarvalds og málskota í barnaverndarmálum. Var ákvörðunarvald og málskotsréttur í alvarlegustu málunum fluttur til dómstóla. Stofnuð var kærunefnd barnaverndarmála og ráðgert að til hennar mætti skjóta úrskurðum og einstökum ákvörðunum barnaverndarnefnda. Þá var gert ráð fyrir að unnt væri að kvarta til Barnaverndarstofu yfir þeim ákvörðunum sem ekki væri unnt að skjóta til kærunefndar barnaverndarmála en þessi kvörtunarleið var talin leiða af eftirlitshlutverki stofunnar og auðvelda henni að vinna að samhæfingu og eflingu barnaverndarstarfs á landinu.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3609/2002 kemur fram að við skýringu ákvæða í sérlögum um kæruheimildir sé ekki sjálfgefið að rétt sé að leggja til grundvallar að efnislegt inntak þeirra sé nákvæmlega það sama og inntak hinnar almennu kæruheimildar í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í a-lið 1. gr. frumvarpsins er lagt til að afmarka þetta frekar með því að undirstrika að unnt sé að skjóta til kærunefndar barnaverndarmála stjórnsýsluákvörðunum barnaverndarnefnda og er þar átt við ákvarðanir sem falla undir ákvæði stjórnsýslulaga. Þá er stefnt að því að geta þess sérstaklega í lögunum hvenær stjórnsýsluákvörðun er tekin sem unnt er að kæra til kærunefndar. Ljóst er að málsmeðferð barnaverndarmála er flókin, þar eru oftast teknar margar og ólíkar ákvarðanir bæði um form og efni og mikilvægt að kæruleiðir séu eins skýrar og unnt er. Víða í lögunum er sérstaklega áréttuð heimild til að kæra ákvörðun til kærunefndar og þykir fara betur á því að fjalla um kæruheimildir í einstaka ákvæðum en að telja upp öll tilvik í 6. gr. laganna.

Sú breyting sem lögð er til í b-lið leiðir af ákvæðum 46. og 50. gr. frumvarpsins en stefnt er að því sem fyrr að telja með tæmandi hætti þær ákvarðanir Barnaverndarstofu sem unnt er að skjóta til kærunefndar.

Um 2. gr.

Við setningu núgildandi laga var lögfest það nýmæli að Barnaverndarstofa gæti rekið þjónustumiðstöðvar í því skyni að stuðla að þverfaglegu samstarfi. Á undanförnum árum hafa reglulega komið upp mál barna sem glíma við fjölþættan vanda þar sem reynir á rétt til þjónustu og nýtingu úrræða innan fleiri en eins kerfis velferðarþjónustunnar. Sérstaklega hefur reynt á mörk barnaverndarlaga, laga um málefni fatlaðra og laga um heilbrigðisþjónustu. Þetta á helst við þegar kemur að uppbyggingu og nýtingu úrræðis fyrir barn sem getur ekki verið heima hjá foreldrum sínum um lengri eða skemmri tíma vegna vanda barnsins og/eða foreldranna. Í einstaka tilvikum hafa þjónustukerfi gert með sér samning um ábyrgð á úrræði og skiptingu kostnaðar. Mikilvægt þykir að kveða sérstaklega á um heimild Barnaverndarstofu til að taka frumkvæði að því að byggja upp sérhæfð úrræði fyrir börn sem glíma við fjölþættan vanda af þessu tagi. Gera verður ráð fyrir að önnur yfirvöld taki þátt í að veita þjónustu eða taki þátt í kostnaði í samstarfi við Barnaverndarstofu í samræmi við skyldur sínar samkvæmt viðeigandi lögum og samningi sem gerður yrði í hvert sinn.

Um 3. gr.

Í núgildandi lögum er að finna heimild Barnaverndarstofu til að áminna barnaverndarnefnd um að rækja skyldur sínar samkvæmt ákvæðum laganna en ekki er kveðið á um frekari viðurlög.

Ef til áminningar kemur er í fyrsta lagi gert ráð fyrir að Barnaverndarstofa tilkynni viðkomandi sveitarstjórn um slíkt. Sveitarstjórn getur ekki gefið barnaverndarnefnd fyrirmæli um meðferð einstakra barnaverndarmála og er óheimill aðgangur að persónugreinanlegum upplýsingum um einstök mál, sbr. 13. gr. laganna. Engu að síður verður að gera ráð fyrir að sveitarstjórn beri ábyrgð á því að innan umdæmisins starfi barnaverndarnefnd sem rækir störf sín í samræmi við ákvæði laganna, sbr. 10. og 88. gr. laganna. Ef Barnaverndarstofa áminnir barnaverndarnefnd fyrir að sinna ekki skyldum sínum samkvæmt lögunum verður að gera ráð fyrir að það reyni á skyldu sveitarstjórnar til að tryggja að bætt verði úr.

Í öðru lagi er gert ráð fyrir að Barnaverndarstofa tilkynni félagsmálaráðuneytinu um áminningu og þykir þetta m.a. leiða af eftirlitshlutverki ráðuneytisins gagnvart stofunni. Við setningu laganna bar þetta ráðuneyti einnig ábyrgð á málum sveitarfélaga og mátti því gera ráð fyrir að félagsmálaráðuneytið gæti beitt eftirlitsákvæðum sveitarstjórnarlaga gagnvart þeim sveitarstjórnum sem ekki sinntu skyldum sínum. Sú breyting var gerð með lögum nr. 167/2007 að ábyrgð á málefnum sveitarfélaga var flutt til samgönguráðuneytisins. Í 3. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Barnaverndarstofa tilkynni félagsmálaráðuneytinu sem fyrr um áminningu en rétt þykir að taka fram að ráðuneytið geti beitt sér fyrir því að gripið verði til úrræða samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga, þ.e. sent erindi og mælt með því að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið taki í taumana.

Um 4. gr.

Í 4. mgr. 14. gr. laganna eru afmarkaðar þær ákvarðanir sem barnaverndarnefndir geta ekki framselt til starfsmanna heldur talið rétt að nefndirnar taki sjálfar. Er hér um að ræða ákvarðanir um að leita til dómstóla og því þykir rétt að bæta þarna við ákvörðun um að setja fram kröfu um sjálfræðissviptingu skv. 30. gr. og þar með festa í sessi regluna sem fram kemur í c-lið 3. mgr. 4. gr. reglugerðar um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd, nr. 56/ 2004.

Um 5. gr.

Í a-lið er skerpt á skyldum barnaverndarnefnda við þær aðstæður þegar barn flytur úr einu umdæmi í annað meðan barnaverndarmál er til meðferðar. Mjög mikilvægt er að tryggja sem allra mesta samfellu í vinnslu máls við þessar aðstæður. Nauðsynlegt er að tilkynna mál tafarlaust ásamt því að senda allar nauðsynlegar upplýsingar og að barnaverndarnefnd sem tekur við málinu hefji strax frekari vinnslu þess.

Í b-lið er lagt til að tekin verði af tvímæli um að Barnaverndarstofa geti skorið úr ágreiningi eða óvissu um hvar barn skuli talið eiga fasta búsetu en þetta atriði er grundvöllur ákvörðunar um hvort barnaverndarnefnd skuli að jafnaði bera ábyrgð á vinnslu máls. Barnaverndarstofa hefur tekið ákvarðanir um þetta atriði með lögjöfnun frá 3. mgr. 15. gr. núgildandi laga.

Í c-lið er lagt til að skýra nánar réttarstöðu barna og valdsvið barnaverndarnefndar þegar til nefndar berst mál barns sem ekki á lögheimili á Íslandi eða er hér á landi án forsjáraðila sinna. Mál af þessu tagi eru sjaldgæf, þau geta verið af ýmsum toga en í einstaka tilvikum hafa vaknað spurningar um réttarstöðu aðila. Í núgildandi lögum er tekið fram að barnaverndarnefnd þar sem barn dvelst eða er statt fari með mál þess. Mikilvægt er að fram komi með skýrum hætti að barnaverndarnefnd taki við umsjá barns sem er statt hér á landi með þessum hætti. Af því leiðir að barnaverndarnefnd hefur heimild til og ber að grípa til þeirra ráðstafana sem eru nauðsynlegar til að tryggja öryggi barns, svo sem að ráðstafa barni í fóstur eða aðra vistun þegar það á við.

Í d-lið er lagt til nýmæli til að skýra réttarstöðu barna sem kunna að koma hingað til lands eða eru hér á landi án forsjáraðila sinna og fá hér hæli eða dvalarleyfi. Mikilvægt er að taka af öll tvímæli um að tiltekin barnaverndarnefnd taki við forsjá barns þegar leyfi er veitt og ráðstafi barni í fóstur eða á heimili eða stofnun. Er tillagan að öðru leyti í samræmi við skýrslu nefndar sem dómsmálaráðherra skipaði þann 9. janúar 2004 um málefni vegalausra barna en í nefndinni áttu sæti fulltrúar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, félagsmálaráðuneytisins, Útlendingastofnunar, Barnaverndarstofu, ríkislögreglustjóra, sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli og Rauða kross Íslands. Þessir aðilar voru sammála um að í þeim tilvikum þegar börn fengju hæli eða dvalarleyfi hér á landi væri eðlilegt að kostnaður vegna ráðstöfunar þeirra í fóstur eða aðra vistun greiddist úr ríkissjóði.

Í e-lið er kæruheimild gerð skýrari.

Um 6. gr.

Sú breyting sem lögð er til í a-lið felur í fyrsta lagi í sér skýrari framsetningu á lýsingu aðstæðna sem eiga að leiða til skyldu til að tilkynna. Rétt þykir að afmarka þessi atriði sérstaklega í 1. mgr. 16. gr. laganna en hér er um að ræða grunnflokka algengustu barnaverndarmála. Árétta ber að ekki er lagt til að skilgreina það frekar eða með öðrum hætti í lagaákvæðinu hvenær aðstæður eru með þeim hætti að skylt sé að tilkynna. Það orðalag sem notað er í lögum getur aldrei orðið tæmandi lýsing á þeim aðstæðum barns sem barnaverndarnefnd á að láta sig varða. Í 16. gr. laganna eru notaðir hefðbundnir flokkar með svipuðum hætti og í löggjöf annarra landa og þykir mega skilgreina innan þeirra allar þær aðstæður sem reyna þarf á. Nánari útlistun aðstæðna verður að byggjast á túlkun ákvæðisins með hliðsjón af þekkingu og rannsóknum á þörfum barna í vanda. Barnaverndarstofa hefur þannig til dæmis látið vinna sérstakt skilgreiningar- og flokkunarkerfi í barnavernd sem hefur að geyma mikilvægar leiðbeiningar í þessum efnum. Telja verður að óöryggi um það hvenær beri að tilkynna verði að mæta með frekari leiðbeiningum og fræðslu en ekki með breytingu á lagaákvæðinu.

Í öðru lagi er gerð orðalagsbreyting í nýjum staflið, b-lið, í 1. mgr. til samræmis við breytingar á 1. gr. með lögum nr. 53/2009, þ.e. talað um ofbeldi og aðra vanvirðandi háttsemi í stað ofbeldis og áreitni.

Í b-lið er lögð til breyting á 2. mgr. 16. gr. laganna, þ.e. að bæta inn ákvæði um þungaðar konur. Við setningu núgildandi laga þótti rétt að taka af öll tvímæli um heimildir barnaverndarnefnda í málum þar sem heilsu og lífi ófædds barns þykir stefnt í hættu. Var þetta gert til þess að heimila barnaverndarnefnd skv. 3. mgr. 21. gr. að hefja könnun máls ef tilkynning bærist nefndinni. Rétt þykir að fjalla um þessar aðstæður með skýrum hætti í ákvæði 16. gr. til að skjóta styrkari stoðum undir tilkynningarskylduna í þessum málum. Þá er nýmæli að þessi vernd nái einnig til þeirra tilvika þegar þungaðar konur eru beittar ofbeldi sem stefnir heilsu eða lífi hins ófædda barns í hættu.

Um 7. gr.

Rétt þykir að fjalla sem fyrr sérstaklega um tilkynningarskyldu þeirra sem stöðu sinnar og starfa vegna hafa afskipti af börnum en lagt er til að um lýsingu á aðstæðum sé vísað til 16. gr. laganna.

Um 8. gr.

Í fyrri málsliðnum eru lagðar til breytingar hliðstæðar 7. gr. frumvarpsins. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar á skyldu lögreglu til að tilkynna um tilvik eins og lýst er í 16. gr. laganna, þ.e. ef lögregla verður vör við þær aðstæður sem þar er lýst óháð því hvort framið hafi verið refsivert brot eða ekki.

Í síðari málsliðnum er fjallað um sérstaka tilkynningarskyldu lögreglunnar vegna refsiverðra brota. Skv. 2. málsl. 1. mgr. 18. gr. núgildandi laga ber lögreglu að tilkynna barnaverndarnefnd öll tilvik þar sem grunur leikur á að refsiverður verknaður hafi verið framinn af barni eða gegn barni, svo og að gefa barnaverndarnefnd kost á að fylgjast með rannsókn málsins. Hér er um mjög víðtæka skyldu að ræða. Tilkynningum frá lögreglu til barnaverndarnefnda hefur fjölgað gríðarlega á undanförnum árum án þess að um hafi verið að ræða samsvarandi fjölgun barnaverndarmála. Þannig telst stór hluti tilkynninga frá lögreglu fjalla um smávægileg brot þar sem barnaverndarnefnd tekur ákvörðun um að kanna mál ekki frekar, sbr. 5. mgr. 21. gr. laganna þar sem fram kemur að ákvörðun um að hefja könnun skuli ekki tekin nema rökstuddur grunur gefi tilefni til þess. Rétt þykir að takmarka tilkynningarskyldu lögreglu um brot barna og brot gegn börnum og mæla með því að orðalag 18. gr. laganna verði fært að mestu leyti til samræmis við ákvæði 61. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, en samkvæmt því ákvæði ber lögreglu að tilkynna barnaverndarnefnd ef taka á skýrslu af sakborningi yngri en 18 ára vegna ætlaðs brots gegn almennum hegningarlögum eða brots gegn öðrum lögum sem varðað getur þyngri refsingu en tveggja ára fangelsi. Til skýringar má nefna að ein helsta breytingin verður sú að brot á umferðarlögum verða ekki lengur tilkynningarskyld nema í þeim tilvikum þegar 1. málsl. 1. mgr. 18. gr. þykir eiga við. Undirstrika verður að ákvæði 18. gr. barnaverndarlaga gildir hvort tveggja um brot barna og brot gegn börnum. Að teknu tilliti til þessa m.a. þykir nauðsynlegt að hafa ákvæðið rýmra en ákvæði laga um meðferð sakamála og tryggja að auk allra brota á ákvæðum almennra hegningarlaga tilkynni lögregla barnaverndarnefnd öll brot gegn refsiákvæðum barnaverndarlaga. Um önnur sérrefsilög en barnaverndarlög gildir ákvæðið um brot sem varða þyngri refsingu en tveggja ára fangelsi.

Um 9. gr.

Í 9. gr. frumvarpsins er lagt til að skýra nánar ákvæði 19. gr. laganna um möguleika á að bera ákvörðun um nafnleynd undir kærunefnd barnaverndarmála með því að taka sérstaklega fram að unnt sé að skjóta til kærunefndar ákvörðun um að hafna afléttingu nafnleyndar. Kærunefndin hefur fjallað um mál af þessu tagi þó að það komi ekki berum orðum fram í ákvæði núgildandi laga.

Um 10. gr.

Í a–c-lið eru lagðar til breytingar í samræmi við breytingar á 1. gr. með lögum nr. 53/2009 og þær breytingar sem felast í 6. gr. frumvarpsins um tilkynningar í málum þungaðra kvenna.

Í d-lið er gert ráð fyrir að breyta orðunum „láta mál niður falla“ í „að hefja ekki könnun“. Ástæðan er sú að í 11. gr. frumvarpsins eru gerðar sérstakar tillögur um málsmeðferð við lokun barnaverndarmáls.

Samkvæmt e-lið er lagt til að tilkynna skuli foreldrum um tilkynningu og ákvörðun vegna hennar eigi síðar en viku frá því að ákvörðun var tekin. Ástæða þykir til að skerpa á þessari málsmeðferð enda mikilvægt að tryggja markviss og samfelld vinnubrögð í máli.

Í f-lið er nýmæli sem er til þess fallið að styrkja samstarf barnaverndarnefndar við þá sem láta sig hag barns varða. Lagt er til að barnaverndarnefnd beri að staðfesta við tilkynnanda að tilkynning hafi borist. Einhverjar barnaverndarnefndir munu þegar hafa sett sér vinnureglur af þessu tagi en rétt þykir að gera ráð fyrir þessu í öllum tilvikum. Markmiðið er að tryggja að tilkynnandi fái örugga vitneskju um að tilkynning hafi komist til skila. Ekki er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd upplýsi tilkynnanda um ákvörðun sem tekin er vegna tilkynningar nema samþykki forsjáraðila liggi fyrir en barnaverndarnefnd ber að upplýsa tilkynnanda almennt um þá málsmeðferð sem viðhöfð er í kjölfar móttöku tilkynningar.

Um 11. gr.

Í a- og b-lið er að finna nýmæli um lok barnaverndarmáls. Samkvæmt núgildandi lögum tekur barnaverndarnefnd formlega ákvörðun um að hefja könnun máls og markar slík ákvörðun um leið formlegt upphaf barnaverndarmáls. Lögin fjalla hins vegar ekki með sama hætti um lok máls en gengið er út frá því að barnaverndarnefnd láti mál niður falla á síðari stigum um leið og í ljós kemur að ekki sé ástæða til frekari afskipta. Reynslan sýnir að foreldrar eru yfirleitt sáttir við þá niðurstöðu að ekki sé þörf frekari afskipta. Í einhverjum tilvikum geta foreldrar hins vegar verið ósammála mati barnaverndarnefndar og óskað frekari aðgerða, ýmist frekari könnunar eða úrræða. Á þetta hefur reynt fyrir kærunefnd barnaverndarmála sem úrskurðaði til dæmis í máli nr. 15/2003 þar sem foreldri var ósátt við ákvörðun barnaverndarnefndar um að loka máli þar sem nefndin taldi ekki þörf á frekari könnun vegna gruns um kynferðisofbeldi. Rétt þykir að taka hér af öll tvímæli. Skv. a-lið 9. gr. laganna er gert ráð fyrir að ákvörðun um að loka máli í kjölfar könnunar sé kæranleg. Árétta ber að einungis er gert ráð fyrir að ákvörðunin sem slík sé kæranleg en ekki einstaka ágreiningsatriði um hvernig ber að kanna mál eða hvaða úrræða væri rétt að grípa til.

Í b-lið er svipað ákvæði, þ.e. gert er ráð fyrir að unnt sé að kæra ákvörðun um að loka máli þegar áætlun rennur út, þ.e. ákvörðun barnaverndarnefndar um að ekki sé talin þörf á frekari afskiptum. Sem endranær er ekki gert ráð fyrir að unnt sé að skjóta til kærunefndar ágreiningi um einstakar tillögur barnaverndarnefndar um tiltekin úrræði.

Í c-lið er skerpt á skyldum barnaverndarnefndar til að reyna að tryggja nauðsynlegt samstarf í þágu hagsmuna barns. Í núgildandi lögum er víða lögð áhersla á samstarf í barnaverndarmálum, svo sem í 5. mgr. 4. gr., 20. gr. og 3. mgr. 23. gr. Í umfjöllun um 20. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til núgildandi laga er fjallað nokkuð um samstarf og ólíka stöðu barnaverndarnefndar annars vegar og annarra stofnana eða aðila sem sinna þjónustu við börn hins vegar.

Um 12. gr.

Í 25. gr. núgildandi laga er fjallað um samþykki foreldra og/eða barns fyrir því að ráðstafa megi barni í fóstur eða aðra vistun. Fjallað er með almennum hætti um afsal á forsjá eða umsjá og tímabundnar ráðstafanir eða ráðstafanir sem vara þar til barn verður lögráða. Í framkvæmd hefur verið gengið út frá því að ef um varanlega ráðstöfun er að ræða þá afsali foreldri sér forsjá til barnaverndarnefndar. Mikilvægt þykir að taka af skarið um þetta í lögum enda þykir ljóst að markmið með varanlegri ráðstöfun samræmist ekki því að foreldri fari áfram með forsjá barns. Þess má geta að ef barn er stálpað hlýtur að koma til álita hvort ráðstöfun er í eðli sínu varanleg eða tímabundin, að teknu tilliti til takmarkana sem lagðar eru til að gildi um tímabundið fóstur í 32. gr. frumvarpsins.

Í b-lið er stefnt að því að skýra réttarstöðu ungmenna 18–20 ára. Skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd geti, með samþykki ungmennis, ákveðið að ráðstafanir sem gerðar eru á grundvelli laganna haldist allt til 20 ára aldurs. Rétt þykir að skýra stöðu barna sem ráðstafað hefur verið í fóstur eða aðra vistun utan heimilis og vistun er ætlað að vara þar til þau verða lögráða en með þessum breytingum er þó ekki verið að auka beinar skyldur barnaverndarnefnda frá því sem nú er. Fyrst og fremst er nauðsynlegt að barnaverndarnefnd meti stöðu þessara barna og hjálpi þeim að sjá hvernig þau geti best fótað sig í lífinu eftir að fóstri eða vistun lýkur. Í einhverjum tilvikum má gera ráð fyrir að barnaverndarnefnd telji almenna þjónustu betur til þess fallna en áframhaldandi vistun að mæta þörfum ungmennis. Þá ætti mat barnaverndarnefndar á stöðu barns að fela í sér yfirlit yfir þau ákvæði laga eða þá þjónustu sem barnið gæti nýtt sér, til dæmis þjónustu samkvæmt ákvæðum laga um félagsþjónustu sveitarfélaga þar sem barnið mun eiga lögheimili. Í öðrum tilvikum má gera ráð fyrir að áframhaldandi fóstur eða vistun verði talin æskileg og að barnaverndarnefnd geri í þeim tilvikum áætlun og viðeigandi samninga um áframhaldandi vistun. Rétt er að taka fram að barnaverndarnefnd getur gert slíka áætlun til skamms tíma og endurnýjað eftir þörfum. Ef gerður er samningur um áframhaldandi vistun samkvæmt þessu ákvæði þá gilda önnur ákvæði barnaverndarlaganna um ráðstöfunina eftir því sem við á.

Skylda barnaverndarnefndar til að meta stöðu barns að þessu leyti er vonandi til þess fallin að sátt verði um niðurstöðuna en rétt þykir að ungmenni geti skotið synjun um að veita þessa tilteknu þjónustu til kærunefndar barnaverndarmála.

Um 13. gr.

Í a-lið er nýmæli sem eykur möguleika barnaverndarnefndar til að hafa samstarf við þá sem vinna með mál barns. Eins og rakið er í almennum athugasemdum þessa frumvarps er byggt á þeirri meginreglu að barnaverndarnefndir leiti eftir samþykki foreldris til þess að láta öðrum í té upplýsingar um stöðu barns eða vinnslu máls. Rétt þykir að mæla fyrir um heimild barnaverndarnefndar til að kveða upp úrskurð um að láta megi nauðsynlegar upplýsingar í té. Ef barnaverndarnefnd telur fullreynt að ná samvinnu við foreldra en telur engu síður að það geti þjónað hagsmunum barnsins og það sé nauðsynlegt að láta þeim sem vinna með mál barns í té upplýsingar þá er unnt að kveða upp úrskurð samkvæmt þessum lið. Í ljósi þessa ákvæðis getur þá einnig reynt á ákvæði 31. gr. um neyðarráðstafanir ef talið er að vinda þurfi bráðan bug að ráðstöfun af þessu tagi. Árétta ber að hér er um að ræða aðstæður þar sem barnaverndarnefnd telur ekki rétt eða skilyrði ekki uppfyllt fyrir því að vista barn utan heimilis gegn vilja foreldris. Ef barn er tekið úr umsjá foreldris þá tekur barnaverndarnefnd jafnframt við hluta af foreldraskyldunum og hefur heimild til að láta öðrum í té nauðsynlegar upplýsingar til að tryggja viðunandi umönnun og aðstæður barnsins.

Í b-lið er kæruheimild gerð skýrari.

Um 14. gr.

Lagðar eru til breytingar til nánari skýringa á ákvæði gildandi laga. Í 2. málsl. 1. mgr. 28. gr. núgildandi laga kemur fram að dómstóll geti úrskurðað barn til vistunar í allt að tólf mánuði í senn en ekki er tekið fram frá hvaða tíma úrskurður skuli gilda. Algengast er að dómstólar hafi túlkað ákvæðið svo að miða upphafstímann við það tímamark þegar barnaverndarnefnd úrskurðaði um vistun barns utan heimilis samkvæmt ákvæði 27. gr. eða þegar barn var tekið af heimili skv. 31. gr. laganna. Þar sem rekstur málsins fyrir dómi getur tekið nokkurn tíma getur sá tími sem æskilegt er að taka ákvörðun um styst að sama marki. Jafnvel þó barn sé í langflestum tilvikum vistað utan heimilis meðan mál er í gangi fyrir dómstólum þá verður að hafa í huga að hin eiginlega vinnsla er oft í nokkurri biðstöðu, þ.e. stundum erfitt að skipuleggja og hrinda í framkvæmd nauðsynlegum stuðningsaðgerðum þar til niðurstaða dómstóls liggur fyrir.

Rétt þykir að kveða með skýrum hætti á um í a-lið að heimilt sé með úrskurði dómara að vista barn í allt að tólf mánuði í senn frá og með þeim degi þegar úrskurður dómara er kveðinn upp. Með því gefst betra svigrúm til að meta hversu lengi sé þörf á vistun.

Í b-lið er gert ráð fyrir að taka af öll tvímæli um að ráðstöfun haldist þar til úrskurður eða dómur liggur fyrir ef krafist er framlengingar vistunar skv. 27. eða 28. gr. laganna og er þetta í samræmi við dómaframkvæmd.

Um 15. gr.

Lögð er til breyting til samræmis við breytingu í c-lið 10. gr. frumvarpsins.

Um 16. gr.

Í greininni er lagt til að skýra nánar heimildir barnaverndarnefndar í kjölfar neyðarráðstöfunar. Í 31. gr. núgildandi laga er fjallað um þær ráðstafanir sem barnaverndarnefnd verður að grípa til innan tilskilins tíma í kjölfar neyðarráðstöfunar, þ.e. ráðstöfunar sem vinda þarf bráðan bug að. Oftast er hér um að ræða töku barns af heimili eða kyrrsetningu barns á stað þar sem það dvelur og ef grípa þarf til frekari ráðstafana er oftast um það að ræða að barnaverndarnefnd kveður upp úrskurð skv. 27. gr. laganna. Í öðrum tilvikum hefur mál átt sér lengri aðdraganda og aðstæður barns eru mjög alvarlegar. Mikilvægt er að taka af öll tvímæli um að nefndin geti innan tilskilinna tímamarka ýmist kveðið upp úrskurð eða tekið ákvörðun um málshöfðun skv. 28. eða 29. gr. laganna. Árétta ber að ákvæði VIII. kafla um málsmeðferð gilda einnig þegar teknar eru ákvarðanir um málshöfðun fyrir dómi.

Um 17. gr.

Ljóst er að val barnaverndarnefndar á þeim sem falið er að annast barn sem vistað er utan heimilis er mikilvægt og vandasamt verkefni. Tekist hefur verið á um að hvaða leyti og gagnvart hverjum er um stjórnvaldsákvörðun að ræða samkvæmt ákvæðum núgildandi laga. Í áliti umboðsmanns Alþingis 27. nóvember 2002 í máli nr. 3609/2002 var komist að þeirri niðurstöðu með hliðsjón af núgildandi lögum að þegar nákomnir ættingjar, eins og um var að ræða í því tiltekna máli, legðu fram formlega umsókn um að taka barn í fóstur þá teldust þeir hafa einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta í því stjórnsýslumáli sem lyki með fósturráðstöfun barnaverndarnefndar. Umboðsmaður taldi að a.m.k. í slíkum tilvikum yrði að leggja til grundvallar að ráðstöfun barns í fóstur af hálfu barnaverndarnefndar væri kæranleg ákvörðun.

Lagt er til það nýmæli að taka af skarið og mæla fyrir um að val barnaverndarnefndar á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimilis sé ekki kæranleg ákvörðun. Það hefur í för með sér að hvorki foreldrar sem barn hefur búið hjá né þeir sem óska eftir að annast barn geta skotið ákvörðun barnaverndarnefndar til kærunefndar barnaverndarmála eða annars stjórnvalds. Þetta á jafnt við þegar um er að ræða tímabundnar og varanlegar ráðstafanir. Hér er lögð áhersla á að barnaverndarnefndir mega einungis ráðstafa börnum til þeirra sem fengið hafa sérstakt leyfi. Barnaverndarnefndir standa stundum frammi fyrir því að velja úr hópi nokkurra sem fengið hafa leyfi og sem hugsanlega óska allir eftir að taka sama barnið í fóstur. Ákvörðun um hver verður fyrir valinu byggist á heildstæðu mati á hagsmunum og þörfum barnsins að teknu tilliti til stöðu barnaverndarmálsins, eðlis ráðstöfunarinnar og til dæmis stöðu þeirra sem eiga umgengnisrétt við barnið. Þá hefur það óhjákvæmilega allnokkur áhrif á barn að vistast utan heimilis. Öll óvissa um réttarstöðu barns á þessu viðkvæma tímamarki er erfið og þess vegna nauðsynlegt að reglur um aðild og kæruheimildir séu skýrar. Matskenndar reglur um hver teljist nákominn og hver hafi hagsmuna að gæta eru erfiðar í framkvæmd í þessum málaflokki. Sá tími sem mál kann að taka er einnig til þess fallinn að stefna hagsmunum barns í hættu. Þess má geta að ákvarðanir um val á fósturforeldrum eru ekki kæranlegar í norskum rétti þar sem lögð er áhersla á að enginn eigi rétt á að taka tiltekið barn í fóstur eða vistun samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga. Í fósturráðstöfun felist því ekki ákvörðun um rétt þeirra sem óska eftir að taka tiltekið barn í fóstur heldur sé um að ræða val barnaverndarnefndar á fósturforeldrum úr hópi þeirra sem metnir hafi verið hæfir. Þess má að lokum geta að þeir sem eru ósáttir við ákvörðun barnaverndarnefndar geta kvartað til Barnaverndarstofu sem getur metið hvort barnaverndarnefnd hafi gætt lögmætra sjónarmiða og komið á framfæri ábendingum ef þurfa þykir þótt ekki sé unnt að fella ákvörðun úr gildi. Gert er ráð fyrir einni undantekningu frá framangreindu, þ.e. í samræmi við tillögu um nýtt ákvæði laganna, 67. gr. b, sem ætlað er að skýra réttarstöðuna þegar forsjá barns hefur verið sameiginleg og vísast til skýringa við b-lið 35. gr.

Um 18. gr.

Hér eru lagðar til breytingar sem taldar eru leiða af ákvæðum 35. gr. frumvarpsins og marka réttarstöðu foreldris sem ekki hefur farið með forsjá barns eða foreldris sem barn hefur ekki búið hjá þegar forsjá barns er sameiginleg. Í 35. gr. frumvarpsins er lagt til að þetta foreldri geti fengið umsjá eða forsjá barns í vissum tilvikum eftir að beitt hefur verið úrræðum laganna. Réttarstaða barns og tengsl foreldra í þessum aðstæðum eru engu síður mjög sérstaks eðlis og ólík þeirri réttarstöðu sem barnalögin taka fyrst og fremst mið af. Nauðsynlegt þykir að taka af skarið með þessu hætti og marka skil milli barnalaga og barnaverndarlaga.

Um 19. gr.

Í a- og b-lið er gert ráð fyrir að víkka lítillega út heimild Barnaverndarstofu til að óska upplýsinga úr sakaskrá og með samsvarandi hætti víkka út bann við ráðningu einstaklinga til starfa hjá barnaverndaryfirvöldum og stofnunum samkvæmt ákvæðum laganna. Þegar barnaverndarlögin voru sett árið 2002 voru ekki ákvæði í lögum um bann við ráðningu manna sem dæmdir höfðu verið fyrir alvarleg brot á almennum hegningarlögum. Við setningu laganna þótti rétt að setja ákvæði sem bannaði ráðningu þeirra sem hlotið hefðu refsidóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga um kynferðisbrot, ef brot beindist gegn barni. Nú hafa verið sett lög á einstaka sviðum sem ganga lengra. Þannig er lagt bann við ráðningu manna í 6. gr. laga um leikskóla, nr. 90/2008, og 11. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, hafi þeir hlotið refsidóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga óháð því að hverjum brot beinist. Samsvarandi ákvæði er í 10. gr. æskulýðslaga, nr. 70/2007, auk þess sem bannið nær einnig til þeirra sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn lögum um ávana- og fíkniefni. Rétt þykir að heimild Barnaverndarstofu skv. 1. mgr. 36. gr. laganna og bann við ráðningu skv. 2. mgr. 36. gr. nái með samsvarandi hætti til allra brota gegn XXII. kafla almennra hegningarlaga óháð því að hverjum brot beinist.

Nokkuð hefur borið á óöryggi um hvaða upplýsinga skuli aflað við ráðningu og í einhverjum tilvikum virðist sem eingöngu sé aflað upplýsinga um hvort viðkomandi hafi hlotið refsidóm vegna brota á XXII. kafla almennra hegningarlaga en ekki óskað eftir upplýsingum um önnur brot sem kunna að koma fram á sakavottorði.

Rétt er að útskýra nánar muninn á þessu. Samkvæmt reglugerð um sakaskrá ríkisins, nr. 680/2009, er gert ráð fyrir að gefa skuli út sakavottorð til handa þeim sem óskar þess um sjálfan sig. Í slíku sakavottorði er einungis tilgreindar takmarkaðar upplýsingar, þ.e. upplýsingar um niðurstöður mála ákveðinn árafjölda aftur í tímann. Talið er heimilt og jafnvel nauðsynlegt að afla sakavottorðs áður en ráðið er í ábyrgðarstörf, sérstaklega störf sem gera ráð fyrir umönnun einstaklinga. Sem dæmi má nefna ákvæði 9. gr. reglugerðar um daggæslu barna í heimahúsum, nr. 907/2005. Öll þau störf sem unnin eru fyrir barnaverndaryfirvöld eru að einhverju leyti vandmeðfarin og viðkvæm og kalla oftast á samskipti eða nálægð við viðkvæm gögn og einstaklinga sem eiga í vanda eða eiga um sárt að binda. Rétt þykir að kveða með skýrum hætti á um að við ráðningu í starf hjá barnaverndaryfirvöldum eða á heimilum eða stofnunum skuli ávallt liggja fyrir sakavottorð.

Þar sem gert er ráð fyrir algeru banni við ráðningu einstaklings sem hlotið hefur refsidóm vegna kynferðisbrots verður þó einnig að gera ráð fyrir að aflað sé sérstaklega til viðbótar upplýsinga um hvort viðkomandi hafi einhvern tíma hlotið refsidóm vegna brots gegn ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga, þ.e. óháð tímamörkum sem eru yfirleitt í sakavottorði. Þess má geta að samkvæmt áðurnefndri reglugerð um sakaskrá getur ríkissaksóknari gert undanþágu frá tímamörkum sem tilgreind er um sakavottorð og með þeim hætti gefið þær upplýsingar sem farið er fram á í þessum lögum.

Auk þess að taka fram um bann við ráðningu vegna tiltekinna brota er einnig að finna það nýmæli að fjalla um áhrif annarra brota, þ.e. að meta skuli önnur refsiverð brot með tilliti til starfs og þess brots sem viðkomandi hefur verið dæmdur fyrir.

Að lokum má geta þess að samkvæmt orðalagi ákvæðisins er ekki skilyrðislaust gert ráð fyrir að upplýsingar fylgi umsókn um starf. Heimilt er að vinna úr umsóknum og óska einungis þessara upplýsinga um þá sem þykir koma til greina að ráða.

Samkvæmt c-lið er gert ráð fyrir að 3. mgr. 36. gr. laganna falli brott. Þegar barnaverndarlögin voru sett voru ekki ákvæði um rétt yfirmanna skóla, leikskóla og annarra stofnana fyrir börn til að óska eftir upplýsingum úr sakaskrá um umsækjendur. Ákvæði 3. mgr. 36. gr. hefur nú verið tekið orðrétt upp í 4. mgr. 10. gr. æskulýðslaga, nr. 70/2007. Auk þess segir í 3. mgr. 6. gr. laga um leikskóla, nr. 90/2008, og 3. mgr. 11. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/ 2008, að við ráðningu skuli liggja fyrir sakavottorð eða heimild leikskólastjóra eða skólastjóra til að afla upplýsinga úr sakaskrá. Vel fer á því að fjalla um þessi atriði í viðeigandi sérlögum og því rétt að fella ákvæðið niður í barnaverndarlögum.

Um 20. gr.

Breytingarnar í þessari grein eru til samræmist við aukna vernd þungaðra kvenna við þær aðstæður þegar þær eru beittar ofbeldi sem stefnir heilsu eða lífi ófædds barns í hættu.

Um 21. gr.

Gert er ráð fyrir að upplýsingaskylda gagnvart barnaverndarnefnd sé nánar skýrð hér. Rétt þykir að fram komi með skýrum hætti að skyldan nái til að láta barnaverndarnefnd í té upplýsingar og afrit af nauðsynlegum gögnum. Þá þykir nauðsynlegt að upplýsingaskyldan taki ekki einungis til foreldra og barna heldur einnig til annarra heimilismanna. Hér getur til dæmis verið um að ræða stjúpforeldri eða sambúðarforeldri, uppkomin systkini barnsins, aðra ættingja, vini eða þá sem búa á heimili barns, enda verður að líta svo á að þessir aðilar geti komið að umönnun barns með þeim hætti að hagsmunum þess sé stefnt í hættu. Til samanburðar má benda á að skv. 7. gr. reglugerðar um fóstur, nr. 804/2004, verður sá sem óskar eftir leyfi til að gerast fósturforeldri að afla samþykkis allra heimilismanna sem náð hafa 15 ára aldri fyrir því að Barnaverndarstofa afli tiltekinna upplýsinga úr sakaskrá og hið sama gildir um þá til dæmis sem óska eftir leyfi til að taka börn í sumardvöl og til að gerast stuðningsfjölskylda fyrir barn samkvæmt reglugerð um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga, nr. 652/2004.

Um 22. gr.

Í a-lið er fellt niður 12 ára aldursmark gildandi laga. Í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins er kveðið á um rétt barns til að tjá sig við meðferð máls, sem það varðar, hjá stjórnvöldum og dómstólum og hafa ákvæðin ekki að geyma sérstök aldursmörk. Telja verður að aldursmörk geti haft óheppileg áhrif, þau draga hugsanlega úr rétti yngri barna og draga úr því að metin verði staða sérhvers barns að þessu leyti. Þess má geta að breyting var gerð á sambærilegu ákvæði við setningu nýrra barnalaga árið 2003. Hér er lagt til að réttur barns til að tjá sig um mál verði bundinn við mat á aldri og þroska barnsins í hverju tilviki en alls ekki er gert ráð fyrir að breytingin dragi úr þessum mikilvæga rétti barnsins.

Í b-lið eru lagðar til breytingar á ákvæðinu um skipan talsmanns. Í núgildandi lögum er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd taki afstöðu til þessa um leið og tekin er ákvörðun um að hefja könnun máls. Á því stigi málsins er hins vegar óljóst hvort fyrir liggja nægilegar upplýsingar til að meta þörf barns fyrir talsmann. Rétt þykir að gera ráð fyrir að barnaverndarnefnd beri ætíð að meta þetta en að matið farið fram á því stigi málsins þegar það hentar best. Ekki er gert ráð fyrir að þetta dragi úr rétti barns.

Í c-lið er lagt til að skipta út orðinu „jafnan“ sem mun hafa merkinguna alltaf og setja í staðinn orðin „að jafnaði“ enda verði að telja það hafa verið ætlunina við setningu laganna. Skv. 31. gr. reglugerðar um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd, nr. 56/2004, er hlutverk talsmanns að ræða við barn og koma á framfæri sjónarmiðum þess. Óraunhæft er að ætla talsmanni að uppfylla þessa skyldu í málum mjög ungra barna jafnvel þótt grípa eigi til ráðstafana skv. 25., 27., 28. eða 29. gr. laganna og því óeðlilegt að gera ráð fyrir að talsmaður sé ávallt skipaður. Vert er að undirstrika að með þessari tillögu er ekki gert ráð fyrir að draga að neinu leyti úr skyldum starfsmanna barnaverndarnefndar til að meta hagsmuni barna, m.a. með því að ræða við þau eða meta hegðun þeirra og viðbrögð. Þá er hér ekki dregið að neinu leyti úr skyldu til að skipa talsmann fyrir barn þegar hagsmunir barnsins krefjast þess með tilliti til aldurs og þroska.

Um 23. gr.

Samkvæmt 48. gr. núgildandi laga er gert ráð fyrir að samþykki foreldris og barns, þegar það á við, sé undirritað í viðurvist tveggja óháðra manna sem votta að aðilum hafi verið gerð full grein fyrir eðli og réttaráhrifum samþykkisins. Hér er lagt til að fella brott orðið „óháðra“ enda er í framkvæmd með öllu óraunhæft að gera ráð fyrir að kalla til utanaðkomandi einstaklinga og veita þeim aðgang að viðkvæmum persónuupplýsingum í máli barns til að gera þeim kleift að votta undirskrift. Til að vernda hagsmuna þeirra einstaklinga sem eiga í hlut, barns og foreldris, verður að láta hér nægja vottun starfsmanna barnaverndarnefndar, nefndarmanna eða lögmanns aðila þó enginn þeirra geti með réttu talist óháður.

Um 24. gr.

Í greininni eru lagðar til nokkrar breytingar á ákvæðum um kærunefnd barnaverndarmála. Breytingar í 1. mgr. eru til samræmingar við ákvæði 1. mgr. 6. gr. laganna. Síðari málsliðir 1. mgr. núgildandi 51. gr. laganna eru gerðir að 3. mgr. ákvæðisins.

Í 2. mgr. er að finna mikilvægt nýmæli. Ljóst er að kærunefnd er falið að fjalla um mörg og ólík mál. Í sumum þeirra reynir fyrst og fremst á það sem kalla má lagaleg atriði eða túlkun laga. Má hér nefna sem dæmi afmörkun á hugtökunum stjórnsýsluákvörðun og aðild, eða hvort mál er tækt til efnismeðferðar, vísa beri máli frá eða vísa því aftur til barnaverndarnefndar, svo og til dæmis mál um styrk til að greiða lögmannskostnað. Æskilegt er að öll mál fái sem skjótustu meðferð fyrir kærunefnd og standi ekki í vegi fyrir áframhaldandi vinnslu máls hjá barnaverndarnefnd. Þá er ljóst að sérþekking kærunefndarmanna nýtist misvel við lausn ólíkra ágreiningsmála. Rétt þykir að liðka fyrir málsmeðferð kærunefndar og heimila formanni að taka einum ákvörðun í kjölfar kæru þegar mál varðar ekki mikilsverða hagsmuni barns.

Um 3. mgr. vísast til skýringa á 1. mgr. en hér er einungis um að ræða tilfærslu efnisákvæða.

Um 25. gr.

Í a-lið er lagt til nýtt ákvæði um lögsögu í dómsmálum sem rekin eru samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga. Sérstaklega er mikilvægt að tryggja að unnt sé að reka mál á Íslandi ef barn er búsett hér á landi þó forsjáraðilar barns kunni að vera búsettir erlendis eða jafnvel finnist ekki.

Svipuð sérákvæði um lögsögu og lögð eru til í a- og b-lið nýrrar greinar, 53. gr. a, er að finna í ákvæðum barnalaga. Varðandi c-lið þeirrar greinar verður að benda á að skv. 5. mgr. 15. gr. núgildandi laga er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd fari með mál barns sem dvelst eða er statt hér á landi án þess að eiga hér lögheimili. Gera verður ráð fyrir að barnaverndarnefnd muni leggja megináherslu á að koma málinu í hendur réttra yfirvalda í heimalandi barnsins en þó verður einnig að gera ráð fyrir að barnaverndarnefnd verði að grípa til nauðsynlegra aðgerða til að tryggja öryggi barns, m.a. með því að leita atbeina dómstóla. Þess má geta að við setningu barnalaganna, nr. 76/2003, var felld úr gildi heimild dómstóla til að kveða upp úrskurð um bráðabirgðaforsjá í máli barns sem ekki væri búsett hér á landi. Var þessi heimild felld niður m.a. með þeim rökum að barnaverndaryfirvöld gætu gripið til nauðsynlegra aðgerða til að vernda barn í slíkum tilvikum, til dæmis með því að kyrrsetja barn. Með þessu ákvæði frumvarpsins eru tryggðar heimildir barnaverndarnefndar til að fylgja slíku máli eftir ef nauðsynlegt reynist.

Við setningu barnaverndarlaganna var lögð rík áhersla á málshraða og mælir 3. mgr. 54. gr. sérstaklega um að hraða skuli málum samkvæmt ákvæðum X. kafla svo sem kostur er. Mál um sviptingu forsjár hafa í allmörgum tilvikum verið rekin samkvæmt ákvæðum XIX. kafla laga um meðferð einkamála, þ.e. hlotið svokallaða flýtimeðferð. Þetta hefur m.a. í för með sér að mál er þingfest utan reglulegs dómþings og allir frestir geta verið skemmri en almennt er. Þá gilda þær mikilvægu reglur að kæru- og áfrýjunarfrestir til Hæstaréttar eru styttri. Samkvæmt XIX. kafla laga um meðferð einkamála er það háð mati dómara hverju sinni hvort mál hljóti flýtimeðferð og í einhverjum tilvikum virðist vera tekist á um þetta. Í ljósi reynslunnar, eðlis barnaverndarmála og hagsmuna barna af skjótri úrlausn þykir rétt og nauðsynlegt að taka af skarið og lögfesta að mál skv. X. kafla barnaverndarlaga skuli ætíð sæta flýtimeðferð í samræmi við ákvæði XIX. kafla einkamálalaga.

Um 26. gr.

Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar sem leiða af breytingum skv. b-lið 25. gr. frumvarpsins um flýtimeðferð.

Rétt þykir að kveða skýrara að orði um skyldu til að kveðja til sérfróða meðdómsmenn í barnaverndarmálum. Við setningu núgildandi laga var gengið út frá því að barnaverndarmál væru þannig vaxin efnislega að almennt bæri að gera ráð fyrir að sérþekkingar væri þörf. Samkvæmt greinargerð með frumvarpi til laganna var gengið út frá því að sérfróðir meðdómsmenn yrðu kallaðir til nema í undantekningartilvikum sem voru nefnd sérstaklega. Í dómi Hæstaréttar frá 7. febrúar 2008 í máli nr. 382/2007 kemur fram að það sé háð mati héraðsdómara hvort kveðja skuli til sérfróða meðdómendur skv. 54. gr. laganna en í málinu hafði héraðsdómari einn lagt efnisdóm á mál og sýknað stefndu af kröfu um sviptingu forsjár. Ekki þykir rétt að kvika frá því að þörf sé sérþekkingar til að kveða upp efnisdóm í barnaverndarmáli. Því þykir rétt að taka af öll tvímæli og gera það skylt að kveðja til sérfróða meðdómsmenn nema við þær sérstöku aðstæður sem er lýst í ákvæðinu.

Þá er lagt til að heiti ákvæðisins verði breytt og felld niður sérreglan um málshraða enda þykja ákvæði um flýtimeðferð koma að öllu leyti í staðinn.

Um 27. gr.

Í greininni er lagt til ákvæði til nánari skýringa um réttarstöðu barns í máli fyrir dómi. Í dómi Hæstaréttar frá 23. apríl 2008 í máli nr. 192/2008 reyndi á túlkun 3. mgr. 55. gr. núgildandi laga og talið að eðli máls samkvæmt og með hliðsjón af 2. mgr. 46. gr. laganna væri skyldan til að gefa barni kost á að tjá sig bundin við að barn yrði talið hafa aldur og þroska til þess. Rétt þykir að lagaákvæðið endurspegli þessa túlkun.

Um 28. gr.

Ákvæði þessi leiðir af þeim breytingum sem lagðar eru til á ákvæðum X. kafla laganna. Ekki þykir rétt að mæla fyrir um að hin sérstaka flýtimeðferð XIX. kafla einkamálalaga gildi um mál skv. XI. kafla barnaverndarlaga enda eru sérstök ákvæði í kaflanum um meðferð málanna. Rétt er að taka fram að samkvæmt núgildandi lögum gildir hin almenna regla 3. mgr. 54. gr. laganna um að hraða málum einnig um mál skv. XI. kafla. Í 26. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að fella niður umrædda 3. mgr. 54. gr. Í ljósi þeirra breytinga sem lagðar eru til í 30. gr. frumvarpsins þykir nægilega skýrt að lögð er sem fyrr höfuðáhersla á málshraða skv. XI. kafla.

Um 29. gr.

Hér eru lagðar til breytingar til samræmis við það sem tíðkast hefur í framkvæmd. Samkvæmt ákvæðum núgildandi laga er gert ráð fyrir að foreldri geti skotið til dómstóls úrskurði barnaverndarnefndar um vistun barns í allt að tvo mánuði. Jafnframt er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd geti leitað til dómstóls ef nefndin telur þörf á lengri vistun en tvo mánuði. Í framkvæmd gerist það nokkuð oft að barnaverndarnefnd úrskurðar um vistun og tekur um leið ákvörðun um að leita til dómstóls eftir heimild til að vista barnið lengur en tvo mánuði. Ef foreldri hefur skotið úrskurði barnaverndarnefndar til dómstóls þá hefur það tíðkast í framkvæmd að barnaverndarnefnd geri kröfu um vistun skv. 28. gr. laganna í greinargerð og að foreldri sem sóknaraðila sé þá gefinn kostur á að koma að stuttri greinargerð vegna þeirrar kröfu. Hér er lagt til að lögfesta þessa framkvæmd enda augljóst hagræði af því að sameina þessi mál.

Í b-lið er auk þess lagt til að dómari geti í öðrum tilvikum sameinað mál sem rekin eru á sama tíma skv. X og XI. kafla ef það þykir henta.

Um 30. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar til að skerpa á málsmeðferð í úrskurðarmálum. Í XI. kafla núgildandi laga er vikið í verulegum atriðum frá almennri meðferð einkamála og einnig vikið talsvert frá þeirri málsmeðferð sem fjallað er um í X. kafla laganna og á við um forsjársviptingarmál. Markmiðið var að tryggja greiðan aðgang að skjótri úrlausn dómstóls um kröfur skv. 27. og 28. gr. laganna um tímabundna vistun barns utan heimilis. Við setningu laganna var sérstaklega tekið fram að reglurnar væru að nokkru leyti sambærilegar við málsmeðferðarreglur í lögræðislögum um rétt nauðungarvistaðs manns til að bera ákvörðun undir dómstól. Nauðsynlegt þykir að skerpa enn frekar á mikilvægi málshraða í þessum málum. Þrátt fyrir að málin geti verið nokkuð ólík innbyrðis verður að leggja áherslu á að hér er einungis um að ræða tímabundna vistun barns utan heimilis. Þessi mál eiga því að vera að mun einfaldari en mál um sviptingu forsjár. Þá er mjög mikilvægt að þessi mál gangi hratt og örugglega fyrir sig til að forðast í lengstu lög þá biðstöðu sem málsmeðferðartíminn hefur í för með sér fyrir barnið sem á í hlut. Þetta getur verið sérstaklega mikilvægt í málum barna sem náð hafa 15 ára aldri og eru rekin vegna andstöðu barnsins við vistun utan heimilis, til dæmis á stofnun eða meðferðarheimili. Málshraði er einnig mjög mikilvægur í málum yngri barna þar sem börn hafa þörf fyrir stöðugleika, öryggi og trygg tengsl. Þannig er barnið oftast vistað til bráðabirgða utan heimilis á meðan mál er rekið og stundum í úrræði þar sem einungis er gert ráð fyrir bráðabirgðavistun, svo sem vistheimili eða einkaheimili skv. 84. gr. laganna. Nauðsynlegt er að taka sem fyrst ákvörðun um heppilegasta vistunarstaðinn fyrir barnið og hrinda í framkvæmd þeim stuðningi sem stefnt er að því að láta reyna á meðan sú vistun á að vara sem gerð er krafa um.

Í a-lið er gert ráð fyrir að dómari ákveði stað og stund til þinghalds innan viku frá því að honum berst mál.

Samkvæmt b-lið skal frestur varnaraðila til að leggja fram greinargerð að jafnaði ekki vera lengri en tvær vikur.

Í c-lið er hnykkt á því að dómari skuli ekki veita frekari fresti nema sérstaklega standi á. Hér má til dæmis hafa í huga mál sem aðilar eru sammála um að fresta eða mál sem skyndilega taka nýja óvænta stefnu.

Samkvæmt d-lið skal mál að jafnaði flutt innan tveggja vikna frá því að öflun gagna er lokið.

Um 31. gr.

Ákvæði greinarinnar er nýmæli. Skv. 61. gr. núgildandi laga skulu ákvæði X. kafla gilda um mál sem rekin eru skv. XI. kafla eftir sem við getur átt og að því marki sem ekki er mælt fyrir um sérstök frávik. Í X. kafla er að finna ákvæði 55. gr. um aðild barns og hafa dómstólar talið þetta ákvæði gilda fullum fetum um mál skv. XI. kafla. Rétt þykir að fjalla með sérstökum hætti um réttarstöðu barns í málum sem rekin eru skv. XI. kafla. Eins og áður hefur verið vikið að er umtalsverður munur á málum sem rekin eru skv. X. og XI. kafla laganna. Mál skv. XI. kafla eru um tímabundna vistun barns og mikilvægt er að horfa á aðdraganda málsins, markmið ráðstöfunar og málsmeðferð að öðru leyti.

Því er lögð til ný grein, 63. gr. a, þar sem í 1. mgr. er áréttað að barn sem er aðili máls njóti þeirra réttinda sem aðild fylgir, m.a. réttar til að tjá sig.

Þá er lagt til að í 2. mgr. verði fjallað sérstaklega um réttindi barna sem ekki eru aðilar, þ.e. barna yngri en 15 ára eða barna sem samþykkja ráðstöfun fyrir sitt leyti. Árétta ber að 46. gr. laganna gerir ráð fyrir víðtækum rétti barns sem náð hefur aldri og þroska til að tjá sig um barnaverndarmál á öllum stigum málsmeðferðar. Í samræmi við ákvæði 22. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að barni sé að jafnaði skipaður talsmaður ef gera á kröfu um vistun utan heimilis. Þá er aðdragandi þess að dómstóll fjallar um mál skv. XI. kafla sá að barnaverndarnefnd hefur kveðið upp úrskurð og/eða tekið ákvörðun um að leita til dómstóls en í báðum tilvikum ber að gæta ákvæða VIII. kafla laganna um málsmeðferð, m.a. andmælaréttarins. Alla jafna verður því að ganga út frá því að ef barn hefur aldur og þroska til þá liggi afstaða þess skýr fyrir í gögnum máls sem fylgja málatilbúnaði barnaverndarnefndar. Þá er að lokum bent á þau rök sem þegar hafa verið færð fyrir því að skjót úrlausn dómstóls á málum skv. XI. kafla þjóni alla jafna mikilvægum hagsmunum barns. Að teknu tilliti til alls þessa er hér gert ráð fyrir að dómari gefi barni kost á að tjá sig að teknu tilliti til aldurs barns og þroska nema dómari telji að afstaða barns komi fram með nægilega skýrum hætti í gögnum máls. Undirstrika verður að hér er ekki ætlunin að draga úr þeim sjálfsagða rétti barns að sjónarmið þessi liggi fyrir í málinu og að tekið sé réttmæt tillit til þeirra. Við mat á þessum atriðum verður m.a. að líta til þess hvort barnið hafi hagsmuni af því að vera margsinnis boðið að tjá sig um sömu atriði með stuttu millibili án þess að staða máls eða aðstæður hafi breyst.

Um 32. gr.

Hér er að finna ákvæði til skýringarauka. Í 1. mgr. 65. gr. núgildandi laga er fjallað um við hvaða aðstæður geti reynt á ráðstöfun barns í fóstur. Sú breyting sem lögð til í a-lið er eingöngu til að gera ákvæðið skýrara og skerpa á þeim skilyrðum sem þurfa að vera fyrir hendi en samsvarandi orðalag er að finna í 2. gr. reglugerðar um fóstur, nr. 804/2004. Þá er breytingartillagan að sínu leyti í samræmi við ákvæði c- og d-liðar 5. gr. frumvarpsins.

Í b-lið er til fyllingar lagt til að bæta inn ákvæðum um tímabundið fóstur. Er þetta til samræmis við ákvæði 3. gr. reglugerðar um fóstur, nr. 804/2004. Sérstaklega er mikilvægt taka fram í lögum að tímabundið fóstur skuli ekki vara nema samanlagt í tvö ár nema í algerum undantekningartilvikum, sbr. 23. gr. reglugerðarinnar um fóstur. Er þetta í samræmi við markmið með tímabundnu fóstri og þá kröfu sem fram kemur m.a. í 2. mgr. 67. gr. laganna um að leitast skuli við að tryggja stöðugleika í lífi barns og að röskun á högum þess verði sem minnst. Ljóst er að foreldrar kunna í einhverjum tilvikum að kjósa að samþykkja tímabundið fóstur til eins árs í senn frekar en að afsala sér forsjá og samþykkja ráðstöfun barns í varanlegt fóstur. Hér verður þó fyrst og fremst að hafa þarfir og hagsmuni barns að leiðarljósi en ekki afstöðu foreldris.

Um 33. gr.

Með greininni er ætlunin að auka nokkuð hlutverk Barnaverndarstofu gagnvart fósturforeldrum með það að markmiði að auka gæði þessara úrræða. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir nýjum kafla um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun einstakra barna, sbr. 50. gr. frumvarpsins. Eins og fram kemur í athugasemdum með þeim kafla þá er nauðsynlegt að greina á milli þess annars vegar að fylgjast með líðan barns og því að ráðstöfun nái tilgangi sínum og hins vegar að meta og auka gæði úrræðis. Lögð er áhersla á að auka gæði barnaverndarstarfs á öllum stigum og mikilvægi hlutverka þeirra fjölmörgu aðila sem eiga þátt í að tryggja réttindi barns sem er vistað utan heimilis. Í núgildandi lögum er gert ráð fyrir að Barnaverndarstofa veiti væntanlegum fósturforeldrum fræðslu, leiðbeiningar og faglegan stuðning. Hér er lagt til að skyldur Barnaverndarstofu að þessu leyti nái einnig til starfandi fósturforeldra. Lögð er áhersla á almennan faglegan stuðning til aðgreiningar frá þeim stuðningi sem barnaverndarnefndum er skylt að veita í tengslum við sjálfa fósturráðstöfunina.

Um 34. gr.

Lagt er til að felld sé niður árétting 3. málsl. 2. mgr. 67. gr. laganna þess efnis að um fóstur til ættingja fari eftir almennum reglum um ráðstöfun barns í fóstur. Ákvæði 66. gr. laganna um leyfisveitingar og ákvæði 67. gr. um val á fósturforeldrum gilda fullum fetum um alla þá sem óska eftir að taka barn í fóstur, ættingja jafnt sem aðra. Óþarfi er að taka þetta sérstaklega fram og hætta á að slík árétting geti valdið misskilningi.

Vert er að taka fram að þetta breytir ekki raunverulegri stöðu ættingja við þessar aðstæður. Þannig haggar þetta því ekki að skv. 67. gr. laganna ber barnaverndarnefnd við val á fósturforeldri sérstaklega að leitast við að tryggja stöðugleika og sem minnsta röskun á högum barns. Í því felst að barnaverndarnefnd metur tengsl barns við alla þá sem standa nærri barninu og hafa tekið þátt í umönnun þess og tekur tillit til þess við val á fósturforeldrum eftir því sem þjónar best hagsmunum barnsins og markmiðum með fóstri.

Um 35. gr.

Í greininni er a-liður í meginatriðum samhljóða 71. gr. núgildandi laga. Lagt er til að færa ákvæðið enda eru efnisatriði þess fyrst og fremst tengd vali á þeim sem falið er að annast barn og því í tengslum við ákvæði 67. gr. laganna. Hér er jafnframt lögð til efnisleg breyting í samræmi við nýmæli um réttindi barns sem lögð eru til í 36. gr. frumvarpsins og er vísað í nánari skýringar á því ákvæði.

Ákvæði b-liðar er mikilvægt nýmæli. Í núgildandi lögum er einungis fjallað um réttarstöðu forsjárlauss foreldris en ekki foreldris sem hefur átt þátt í forsjá barns í tengslum við val á þeim sem annast barn í kjölfar ákvörðunar um ráðstöfun barns utan heimilis. Frá því lögin voru sett hefur verið lögð vaxandi áhersla á sameiginlega forsjá beggja foreldra þrátt fyrir að þau búi ekki saman og með breytingu á barnalögum frá árinu 2006 er sameiginleg forsjá nú meginregla við skilnað foreldra eða sambúðarslit. Engu að síður gera barnalögin ráð fyrir að ákveða verði hjá hvoru foreldri barn hafi lögheimili og að jafnaði fasta búsetu.

Brýnt er að skýra réttarstöðu foreldra að þessu leyti. Hér verður sem endranær að taka mið af sérstöðu barnaverndarmála og móta réttarstöðuna með hliðsjón af hagsmunum barnsins og þeim vandasömu aðstæðum sem barnið hefur undantekningarlaust búið við þegar kemur að ráðstöfun utan heimilis. Í 24. og 25. gr. núgildandi laga er nokkuð vikið að réttarstöðu foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barns en í b-lið 35. gr. er lagt til að skýra réttarstöðuna enn frekar þegar kemur að ráðstöfun barns í fóstur.

Þá er gerður skýr greinarmunur á tímabundinni og varanlegri ráðstöfun barns í b-lið. Nauðsynlegt þykir að skýrar formreglur gildi um réttarstöðu barns og foreldris sem barn hefur ekki búið hjá við þessar aðstæður sem lýst er í ákvæðinu. Þetta ræðst fyrst og fremst af þörf barnsins fyrir markvissan stuðning og þeirri staðreynd að markmið með tímabundinni ráðstöfun er að barn snúi aftur til þess foreldris sem búseta barnsins hafði verið ákveðin hjá samkvæmt ákvæðum barnalaga. Skv. 2. mgr. b-liðar er þó lagt til að gerður sé munur á réttarstöðu forsjárlauss foreldris og forsjárforeldris. Skv. a-lið, og í samræmi við núgildandi lög, gilda ákvæði um tímabundið fóstur um ráðstöfun til forsjárlauss foreldris og forsjárlaust foreldri hefur umsagnarrétt þegar kemur að ráðstöfun barns. Þegar hins vegar er um að ræða foreldri sem hefur átt þátt í forsjá barns er gert ráð fyrir því í b-lið að barnaverndarnefnd geti metið hæfi viðkomandi og gert við foreldrið skriflegan samning. Í slíkum samningi þarf sérstaklega að meta þörf barns fyrir stuðning, sbr. 36. gr. frumvarpsins. Þá getur foreldri sem átt hefur hlutdeild í forsjá skotið ákvörðun til kærunefndar barnaverndarmála ef barnaverndarnefnd fellst ekki á ósk foreldrisins um að fá umsjá barns. Vert er að minna á að foreldri getur einnig höfðað mál og krafist þess að fá forsjá barnsins samkvæmt ákvæðum barnalaga.

Í 3. mgr. b-liðar er fjallað um réttarstöðuna þegar svo stendur á að foreldrar hafa farið sameiginlega með forsjá barns en einungis annað þeirra er svipt forsjá með dómi. Hér gæti komið til álita að barnaverndarnefnd og foreldri sem ekki er svipt forsjá færu sameiginlega með forsjá barnsins. Þetta þykir ekki heppileg niðurstaða og í stað þess er lagt til í 3. mgr. að foreldri sem ekki er svipt fái eitt forsjá barnsins. Réttarstaða foreldrisins verður þó að taka mið að brýnum hagsmunum barns við þessar viðkvæmu aðstæður. Hér gilda því nýmæli um réttindi barns sem lögð eru til í 36. gr. frumvarpsins og er vísað í til skýringa á því ákvæði.

Um 36. gr.

Í þessari grein er að finna mikilvæg nýmæli sem þykja nauðsynleg til að treysta réttarstöðu barns eftir að forsjá þess breytist fyrir tilstilli barnaverndarnefndar eða eftir að barn hefur verið svipt forsjá foreldris í barnaverndarmáli. Vert er að árétta að við þessar aðstæður hefur reynt til þrautar á það hvort foreldrar semja sjálfir um breytingar á forsjá barns, að annað afsali sér forsjánni til hins foreldrisins eða annað foreldri velji að höfða mál samkvæmt ákvæðum barnalaga til að krefjast forsjárinnar. Ósætti foreldranna er því yfirleitt mikið og samskipti þeirra mjög erfið. Þá kemur ekki til sviptingar forsjár nema hagir og aðstæður foreldris séu í samræmi við 29. gr. laganna. Mál um umgengni eftir að foreldri hefur misst forsjá barns á grundvelli barnaverndarlaga eru því í grundvallaratriðum ólík málum um umgengni sem rekin eru samkvæmt ákvæðum barnalaga. Þá er í barnaverndarlögunum lögð rík áhersla á stuðning við barn sem ráðstafað er í fóstur og telja verður líklegt að barn hafi í einhverjum tilvikum sömu þörf fyrir stuðning þó að hitt foreldrið taki við forsjánni. Mikilvægt er að tryggja bæði barninu og foreldrinu sem annast barnið eftir breytingu á forsjá þá vernd og þann stuðning sem barnaverndarlögin fela í sér.

Í 1. mgr. er lagt til að taka af öll tvímæli um að ákvæði 74. gr. laganna gildi um alla umgengni við börn eftir að barni hefur verið ráðstafað á grundvelli barnaverndarlaga, óháð því hver fái umsjá eða forsjá barns. Í þessu felst það nýmæli að barnaverndarnefnd ákveður umgengni við barn þó hitt foreldri barnsins fái umsjá eða forsjá samkvæmt ákvæðum 35. gr. frumvarpsins.

Í 2. mgr. er jafnframt að finna það nýmæli að barnaverndarnefnd verði að meta í þeim tilvikum þegar hitt foreldri barns fær umsjá eða forsjá skv. 35. gr. frumvarpsins hvort barn þurfi sérstakan stuðning og gera þá áætlun um stuðning í samræmi við ákvæði 23. gr. laganna.

Um 37. gr.

Ákvæðinu eru efnislega markaður nýr staður, sbr. a-lið 35. gr. frumvarpsins.

Um 38. gr.

Hér eru lagðar til breytingar sem fyrst og fremst tengjast nýmælum í 39. gr. frumvarpsins. Í a-lið er þannig lagt til að fellt verði brott efnisatriði sem sérstaklega er fjallað um í 39. gr. frumvarpsins um réttarstöðu fósturforeldra í tengslum við umgengni.

Í b-lið eru tekin af tvímæli um kæruheimild.

Um 39. gr.

Greinin er nýmæli um réttarstöðu fósturforeldra við ákvörðun um umgengni. Umboðsmaður Alþingis gagnrýndi lagaákvæði um réttarstöðu fósturforeldra við ákvörðun um umgengni við barn í varanlegu fóstri í áliti sínu frá 7. apríl 2006 í máli nr. 4474/2005. Með 39. gr. frumvarpsins er ætlunin að styrkja réttarstöðu fósturforeldra.

Samkvæmt 1. mgr. skal ávallt kanna viðhorf fósturforeldra til umgengni áður en gengið er frá samningi eða kveðinn upp úrskurður um umgengni. Á þetta við um samninga sem gerðir eru við upphaf fósturs eða síðar, svo og úrskurði eða breytingar á úrskurði.

Í 2. mgr. er lagt til að bætt verði sérstaklega réttarstaða þeirra sem taka barn í varanlegt fóstur. Lagt er til að fósturforeldrar barns í varanlegu fóstri verði aðilar að máli um umgengni barnsins við foreldra eða aðra nákomna. Þessir fósturforeldrar eru þá aðilar með sama hætti og foreldrar, þ.e. þeir taka þátt í að gera samning um umgengni, geta óskað breytinga á umgengni sem ákveðin hefur verið með samningi eða úrskurði og geta skotið úrskurði um umgengni til kærunefndar barnaverndarmála. Árétta ber að niðurstaða máls ræðst sem fyrr af hagsmunum barnsins og rétti þess til að umgangast foreldra og aðra nákomna.

Um 40. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að skerpa orðalag 75. gr. laganna til að taka af öll tvímæli um að hér sé átt við þann kostnað sem felst í ráðstöfun barns í fóstur og leiðir af ákvæðum barnaverndarlaga. Notuð eru hugtökin framfærslueyrir, fósturlaun og annar útlagður kostnaður sem leiðir af ákvæðum laganna en þessi hugtök eru nánar útfærð í reglugerð um fóstur, nr. 804/2004.

Í 2. mgr. er einnig að finna það mikilvæga nýmæli að ráðherra setji reglugerð þar sem mælt verði fyrir um greiðslur til fósturforeldra og vísast nánar um þetta í athugasemdir við 49. gr. frumvarpsins.

Í 3. mgr. er í fyrsta lagi að finna áréttingu á því að fósturforeldrar og fósturbörn eigi rétt á allri almennri þjónustu og um hana fari samkvæmt lögum sem gilda á hverju sviði en sambærilegt ákvæði er nú að finna í 39. gr. reglugerðar um fóstur, nr. 804/2004. Þá hefur þetta ákvæði frumvarpsins að geyma nýmæli um skólagöngu fósturbarna í tímabundnu fóstri til samræmis við ákvæði 5. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, og álit menntamálaráðuneytisins um túlkun ákvæðisins frá 14. október 2009. Um þetta álitaefni er fjallað í samantekt sem er fylgiskjal frumvarpsins. Til áréttingar er því slegið föstu í áliti menntamálaráðuneytisins að sveitarfélagi (viðtökusveitarfélagi) beri að tryggja fósturbarni, sem ráðstafað er í tímabundið fóstur til fósturforeldra sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, skólavist. Varðandi kostnað er það álit menntamálaráðuneytisins að viðtökusveitarfélaginu beri að greiða almennan kostnað vegna fósturbarnsins með sama hætti og almennt er greitt vegna annarra barna í sveitarfélaginu, þ.m.t. kostnað vegna skóla og aksturs. Menntamálaráðuneytið taldi hins vegar að því sveitarfélagi sem ráðstafi barni í tímabundið fóstur beri að greiða kostnað umfram þann sem talist getur venjulegur, eins og kostnað vegna sérfræðiþjónustu eða annarra sérþarfa. Vegna þess ágreinings sem verið hefur um skólagöngu fósturbarna í tímabundnu fóstri þykir mikilvægt að lagaákvæðið endurspegli þessa túlkun með skýrum hætti. Vert er að taka sérstaklega fram að sérreglan gildir einungis um börn í tímabundnu fóstri sem eiga jafnan lögheimili í því sveitarfélagi sem ráðstafar þeim í fóstur. Börn í varanlegu fóstri eiga hins vegar að jafnaði lögheimili hjá fósturforeldrum sínum og njóta því óskoraðra réttinda eins og önnur börn sem eiga lögheimili í tilteknu sveitarfélagi.

Um 41. gr.

Lagt er til að efnisatriðum núgildandi 76. gr. laganna verði skipað í nýjan kafla um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis, sbr. 50. gr. frumvarpsins.

Um 42. gr.

Í 5. kafla almennra athugasemda hér að framan er fjallað um breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Þar er að finna yfirlit yfir rök fyrir því að leggja frekari ábyrgð á ríkið varðandi uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vistuð eru utan heimilis. Rökin eru m.a. þau að sveitarfélög hafi ekki öll haft bolmagn eða faglegar forsendur til að setja upp nauðsynleg úrræði fyrir börn sem vistast utan heimilis og að mikilvægt sé að tryggja jafnræði allra barna. Með þeirri breytingu sem hér er lögð til verður að ganga út frá því að ríkið muni tryggja nægilegt framboð faglegra úrræða fyrir öll börn á landinu sem þurfa á því að halda.

Í greininni er orðað nýmæli um aukið hlutverk ríkisins. Gert er ráð fyrir að ábyrgð ríkisins taki sem fyrr til þess að byggja upp heimili og stofnanir. Grundvallarmunurinn er sá að frumvarpið gerir ráð fyrir mun fjölbreyttari úrræðum til að mæta þörfum barna í margvíslegum aðstæðum. Þannig er færð yfir til ríkisins sú ábyrgð að byggja upp heimili og stofnanir sem í núgildandi lögum hvílir á sveitarfélögum. Við afmörkun á því hlutverki sem fært er yfir til ríkisins eru hafðar til hliðsjónar skilgreiningar á úrræðum skv. 36. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga, nr. 652/2004.

Í núgildandi lögum er lögð áhersla á að ríkið beri ábyrgð á sérhæfðum úrræðum fyrir börn í tilteknum vanda, þ.e. úrræðum fyrir börn í bráðatilvikum til að tryggja öryggi þeirra vegna meintra afbrota eða alvarlegra hegðunarerfiðleika, úrræðum til að greina vanda þeirra barna sem talin eru þurfa sérhæfða meðferð og úrræðum til að veita börnum sérhæfða meðferð vegna alvarlegra hegðunarerfiðleika, vímuefnaneyslu og meintra afbrota. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að auk þessa beri ríkið einnig ábyrgð á að byggja upp heimili og stofnanir til að veita börnum móttöku í bráðatilvikum og greina vanda þeirra almennt, til að meta þörf þeirra fyrir hvers konar meðferð eða stuðning og til að veita börnum móttöku vegna ófullnægjandi heimilisaðstæðna.

Með orðunum heimili og stofnun er gert ráð fyrir að ríkið hafi tiltækar til dæmis sérstakar móttöku- eða meðferðarstöðvar, meðferðarheimili, vistheimili, fjölskylduheimili og sambýli. Hér er þó ekki um tæmandi talningu að ræða. Miðað er við úrræði sem sett er á laggirnar með viðvarandi skipulögðum hætti sem standi börnum almennt til boða og sem einn eða fleiri starfi við í fullu starfi. Að þessum skilyrðum uppfylltum getur við vissar aðstæður komið til greina að reka heimili eða stofnun til dæmis á eða í tengslum við einkaheimili viðkomandi rekstraraðila. Árétta ber að þetta nýja fyrirkomulag hefur í för með sér gerbreytta möguleika á sérhæfingu og mun meiri sveigjanleika en er í núverandi kerfi. Þannig mun ríkið geta skipulagt til dæmis bráðamóttökur fyrir börn á ýmsum aldri sem glíma við fjölþættan vanda, svo og mismunandi greiningar-, búsetu- og/eða meðferðarúrræði eftir þörfum hverju sinni. Þá verður unnt að velja heppilegasta úrræðið fyrir barn í hvert sinn og skipuleggja mun betur hvernig eitt úrræði getur tekið við af öðru.

Í b-lið er lögð til breyting sem tengist tillögu að nýjum kafla um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna, sbr. 50. gr. frumvarpsins. Í stað orðalags núgildandi laga um að Barnaverndarstofa fari með faglegt og fjárhagslegt eftirlit heimila og stofnana þykir réttara að nota orðalagið að Barnaverndarstofa fari með faglega og fjárhagslega yfirstjórn. Þetta samræmist einnig því að ráðgert er að auka hlut félagsmálaráðuneytisins í eftirlitinu.

Um 43. gr.

Breytingar á greininni fela í sér að efnisatriði eru færð úr ákvæði 80. gr. laganna og í nýjan kafla um mat og eftirlit, sbr. 50. gr. frumvarpsins.

Um 44. gr.

Í a-lið er lagt til að skerpa ákvæði 82. gr. laganna um réttindi barns sem vistað er á heimili eða stofnun. Í núgildandi ákvæði er nefndur réttur barns til að ráða persónulegum högum sínum og hafa samskipti við aðra en rétt þykir að auki að orða almennan rétt barns til að njóta einkalífs. Þess má geta að ákvæðið er efnislega í samræmi við reglur Barnaverndarstofu um réttindi barna og beitingu þvingunar.

Í b-lið er fjallað um beitingu þvingunarráðstafana. Ákvæði 82. gr. laganna var nýmæli á sínum tíma enda voru ákvæði um réttindi barns og beitingu þvingunar á meðferðarheimilum fábrotin fyrir setningu laganna. Talsvert hefur verið rætt um réttindi barna á stofnunum á undanförnum árum, m.a. að hvaða marki rétt sé að afmarka beitingu þvingunar í lögum og hvað unnt sé að afmarka í reglugerð. Heimili eða stofnun tekur að hluta við þeim almennu skyldum sem felast í forsjá þegar barn er vistað utan heimilis. Í því felst m.a. rétturinn og skyldan til að veita barni trygga umönnun og uppeldi, beita jákvæðum aga og setja barni þau mörk sem vistunin krefst en þessu hlutverki verða ekki gerð tæmandi skil í lögum. Óhjákvæmilegt er að unnt sé að beita þvingunarráðstöfunum og agaviðurlögum sem nauðsynleg þykja til að halda uppi nauðsynlegum aga, reglu og festu í starfsemi og rekstri heimilis eða stofnunar. Í núgildandi lögum eru nefnd dæmi um þvingunarráðstafanir og talað um beitingu þvingunar þegar nauðsyn ber til. Hér er lagt til að nota almennt orðalagið þvingunarráðstafanir og alvarleg agaviðurlög og útfæra nánar hvenær telji megi nauðsyn bera til. Með orðinu þvingunarráðstöfun getur sem fyrr komið til greina að grípa þurfi til þess ráðs að halda barni frá öðrum börnum. Með alvarlegum agaviðurlögum er átt við til dæmis verulega sviptingu réttinda sem barn nýtur innan heimilis eða stofnunar. Með því að vísa til hættu fyrir þroska viðkomandi barns eða annarra barna er m.a. vísað til þess að meðferð barnsins sjálft eða annarra barna á heimili eða stofnun sé stefnt í hættu eða árangur gerður að engu. Þrátt fyrir þessar breytingar er einnig gert ráð fyrir að ráðuneytið setji að tillögu Barnaverndarstofu reglugerð um framkvæmd ákvæðisins en óþarft þykir að árétta það sérstaklega í b-lið.

Í c-lið er lagt til að í stað orðanna „sérstakar ástæður komi til“ verði miðað við að nauðsyn beri til m.a. að teknu tilliti til markmiðs vistunar barns. Varðandi reglugerð er vísað til athugasemda við b-lið.

Um 45. gr.

Við setningu núgildandi laga þótti rétt að gera ráð fyrir að þeim möguleika að barnaverndarnefndir, félagasamtök og aðrir aðilar gætu fengið leyfi Barnaverndarstofu til að reka úrræði skv. 79. gr. samsvarandi þeim sem væru á ábyrgð ríkisins. Um nýmæli var að ræða og var fyrirmynd þess að nokkru sótt til norskra laga en þar í landi hafa þróast fjölbreyttar tegundir úrræða. Skemmst er frá að segja að aldrei hefur reynt á þetta ákvæði og við þær aðstæður gerir það lögin óskýrari en ella. Í ljósi reynslunnar, tillögu um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og aukins svigrúm við skilgreiningu úrræða skv. 79. gr. laganna þykir engin þörf á ákvæði 83. gr. og réttast að fella það niður.

Um 46. gr.

Í greininni er leitast við að skilgreina það hlutverk sem lagt er til að barnaverndarnefndir hafi áfram með höndum við uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vistast utan heimilis. Ákvæðið tekur fyrst og fremst mið af þeim hlutverkum sem ríkinu eru falin, sbr. 42. gr. frumvarpsins en við afmörkun á verkefni barnaverndarnefndar er einnig litið til skilgreininga úrræða í 36. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga. Þar er greint á milli annars vegar heimila og stofnana, þ.e. viðvarandi skipulagðar starfsemi, og hins vegar þess sem kölluð eru önnur úrræði. Önnur úrræði eru þau sem ekki eru skilgreind sem heimili eða stofnun. Fyrst og fremst reynir þá á vistun hjá vistforeldri á einkaheimili, jafnt þegar um er að ræða nákomna ættingja eða aðra, en slík vistun getur varað að jafnaði í allt að þrjá mánuði.

Rétt þykir að nota hér hugtakið vistúrræði á vegum barnaverndarnefnda. Hugtakið vistúrræði er nokkuð þrengra en hugtakið önnur úrræði samkvæmt ákvæði áðurnefndrar reglugerðar, þ.e. ekki er með sama hætti miðað við að barnaverndarnefndir hafi almennt tiltæk einkaheimili sem geti tekið að sér umönnun ótiltekinna barna þegar á reynir. Með vistúrræði er lögð megináhersla á úrræði fyrir tiltekið barn í ákveðnum aðstæðum.

Ekki þykir heppilegt að afmarka hvaða þörfum barna skuli mæta með vistúrræði heldur er gengið út frá því að með tilliti til hagsmuna barns þyki vistúrræði henta barninu betur en vistun á heimili eða stofnun skv. 79. gr. laganna, sbr. 42. gr. frumvarpsins. Hér mun fyrst og fremst koma til álita vistun hjá tilteknum aðila sem barnið þekkir eða sem er í nærumhverfi barnsins. Hér getur verið um að ræða ættingja barns eða annan nákominn, til dæmis þann sem hefur sinnt hlutverki tilsjónarmanns, persónulegs ráðgjafa eða stuðningsfjölskyldu. Þá getur verið um að ræða einhvern sem þykir henta tilteknu barni sérstaklega vel við ákveðnar aðstæður, til dæmis með tilliti til búsetu, samvinnu við foreldra eða þjónustu sem barnið þarf á að halda. Ákvæðið er ekki bundið við vistun hjá vistforeldri á einkaheimili heldur getur við sérstakar aðstæður einnig reynt á að barnaverndarnefnd skipuleggi vistúrræði á annan hátt, þ.e. einhvers konar búsetu sem er sérsniðin fyrir tiltekið barn án þess þó að vera heimili eða stofnun.

Meginástæða fyrir því að barnaverndarnefndum er ætlað þetta hlutverk er að tryggja að unnt sé að velja besta úrræði fyrir hvert barn með nokkuð skilvirkum hætti og viðhalda þannig ákveðnum sveigjanleika í uppbyggingu úrræða. Ekki þykja standa rök til þess að ríkið hafi tiltæk úrræði af því tagi sem hér er lýst enda eru þau alla jafna sérsniðin að þörfum tiltekins barns í ákveðnum aðstæðum. Þá er oftast æskilegt að unnt sé að grípa til þeirra með nokkuð skjótvirkum hætti og vistun varir að jafnaði í stuttan tíma.

Lagt er til að vistun hjá vistforeldri á einkaheimili standi að jafnaði ekki lengur en í þrjá mánuði. Þetta er sama regla og kemur fram í reglugerð um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga og sem gerir ráð fyrir að ef ráðgerð sé lengri vistun á einkaheimili þá gildi að jafnaði um það reglur um fóstur.

Til að tryggja gæði vistúrræða er lagt til í 3. mgr. b-liðar að barnaverndarnefndir fái leyfi Barnaverndarstofu fyrir úrræði í hvert sinn. Með því er unnt að tryggja yfirsýn yfir beitingu úrræða og samræmdar lágmarksgæðakröfur til þeirra sem taka að sér að annast börn. Ef vistforeldri er búsett í öðru umdæmi er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd láti fylgja með umsókn yfirlýsingu barnaverndarnefndar í umdæmi væntanlegra vistforeldra um að sú nefnd sjái ekkert því til fyrirstöðu að leyfi verði veitt. Er þetta í samræmi við ákvæði í reglugerð. Ekki er svigrúm til að óska umsagnar barnaverndarnefndar með sama hætti og þegar um fóstur er að ræða og miðast þetta fyrst og fremst við að barnaverndarnefnd sem á í hlut kanni hvort nefndin hafi haft einhver afskipti af börnum á heimili vistforeldra sem þykja eiga að koma í veg fyrir að viðkomandi taki að sér þetta hlutverk.

Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd veiti vistforeldrum fræðslu og faglegan stuðning eftir því sem þörf krefur.

Ákvæði 5. mgr. er nánast samhljóða ákvæði 4. mgr. 84. gr. núgildandi laga. Þannig er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd meti sem fyrr m.a. hvort unnt sé að beita stuðningsúrræðum án þess að vista barn utan heimilis, undirbúi barn undir vistun og að barn eigi rétt á umgengni. Þá gildir 82. gr. laganna um réttindi og beitingu þvingunar einnig um vistúrræði. Sú breyting er lögð til að afmarka gildissvið 80. gr. laganna við 1. og 3. mgr. ákvæðisins enda er til dæmis áréttað í greinargerð með frumvarpi til núgildandi laga að 2. mgr. 80. gr. gildi ekki um úrræði skv. 84. gr. eðli máls samkvæmt og ekki standa rök til þess að 4. eða 5. mgr. 80. gr. gildi heldur um þessi úrræði.

Í 6. mgr. er gert fyrir að ráðherra setji reglugerð að fengnum tillögum Barnaverndarstofu um nánari útfærslu.

Um 47. gr.

Í samræmi við tillögur um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga við uppbyggingu úrræða er felld niður vísan til heimila í heiti XIV. kafla laganna.

Um 48. gr.

Hér er að finna það nýmæli að sveitarstjórn greiði til ríkisins gjöld sem nema hluta af kostnaði við rekstur úrræða og vísað til þess að gjöldin verði nánar ákveðin í reglugerð skv. 88. gr. laganna. Samkvæmt ákvæðum núgildandi laga ber ríkið alfarið ábyrgð á kostnaði vegna heimila og stofnana sem rekin eru skv. 79. gr. laganna. Sveitarfélög bera hins vegar allan kostnað vegna heimila og annarra úrræða skv. 84. gr. laganna, þ.e. vistheimila, sambýla, vistforeldra og annarra. Einn af ágöllum núverandi kerfis er þessi munur á þátttöku í kostnaði við mismunandi úrræði eins og nánar kemur fram í 5. kafla í almennum athugasemdum. Er þessi munur talinn geta haft óheppileg áhrif á mat á þörfum barns og val á heppilegasta úrræðinu fyrir barnið. Nauðsynlegt þykir að jafna frekar en nú er gert þann kostnað sem fylgir vistun barns utan heimilis. Þetta er gert annars vegar með þeirri gjaldtöku sem hér er lögð til og hins vegar með því að greiðslur til fósturforeldra verði ákveðnar í reglugerð. Með þessu verður kostnaður og skipting hans mun fyrirsjáanlegri og samræmdari en verið hefur og mun minni hætta á að kostnaður hafi áhrif á val á úrræði.

Með gjaldinu er einnig stefnt að því að draga sem mest úr áhrifum breytinga á heildarútgjöld annars vegar fyrir ríkið og hins vegar fyrir sveitarfélögin. Gert er ráð fyrir að fjárhæð gjalda muni taka mið af þessu. Ljóst er að Reykjavíkurborg er það sveitarfélag sem hefur borið mestan kostnað vegna úrræða skv. 84. gr. laganna með rekstri vistheimila, fjölskylduheimila og sambýla. Reykjavíkurborg er um leið það sveitarfélag sem nýtir þessi úrræði, auk úrræða á ábyrgð ríkisins, langmest og mun því greiða samsvarandi stærstan hluta heildarkostnaðarins. Önnur sveitarfélög hafa einnig á einhverjum tímum rekið heimili og stofnanir, til dæmis sambýli, og öll sveitarfélög hafa þurft að hafa tiltæk úrræði skv. 84. gr. í einhverju formi með tilheyrandi kostnaði, til dæmis við að finna þá sem taka að sér að annast barn, skipuleggja og útfæra úrræði og greiða umönnunar- og rekstraraðilum. Jafnvel þótt enn sé gert ráð fyrir vistúrræðum á vegum barnaverndarnefnda í sérstökum tilvikum þykir ljóst að heimili og stofnanir á vegum ríkisins sem ætlað er að mæta þörfum barna hvar sem er á landinu munu draga verulega úr þeim kostnaði sem sveitarfélög bera eða geta þurft að bera samkvæmt núgildandi lögum.

Um 49. gr.

Breytingu í a-lið leiðir af ákvæði 49. gr. frumvarpsins um breytingu á 87. gr. laganna.

Í b-lið er útfærð nánar heimild ráðherra til að setja reglugerð að fengnum tillögum Barnaverndarstofu, og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, um upphæð gjalda sem sveitarfélögum ber að greiða vegna vistunar barna á heimilum eða stofnunum á ábyrgð ríkisins, svo og um greiðslutilhögun og önnur atriði. Eins og fram kemur í 48. gr. frumvarpsins um breytingu á 87. gr. laganna er gert ráð fyrir að sveitarfélög greiði hluta kostnaðar. Þannig er stefnt að lágmarksbreytingum á hlutdeild bæði ríkis og sveitarfélaga á heildarkostnaði frá því sem er í núverandi kerfi. Vert er þó að geta þess að einhverjar breytingar eru væntanlega óhjákvæmilegar. Yfirfærslu verkefnanna til ríkisins mun væntanlega fylgja einhver viðbótarkostnaður, til dæmis stofnkostnaður og kostnaður við aukið mannahald hjá Barnaverndarstofu. Þá mun nýting þeirra úrræða sem ríkið mun byggja upp að sjálfsögðu aldrei liggja ljós fyrir. Á móti kemur að útilokað er að tryggja að öll sveitarfélög verði eins sett og þau hafa verið og má til dæmis benda á að kostnaður einstakra sveitarfélaga hefur eðlilega verið breytilegur frá ári til árs í þessu sambandi.

Í b-lið er einnig að finna það mikilvæga nýmæli að ráðuneytið setji að fengnum tillögum Barnaverndarstofu, og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, reglugerð um fjárhæðir sem greiddar eru vegna barna í fóstri skv. 75. gr. laganna, sbr. 40. gr. frumvarpsins, og um hlut ríkisins í kostnaði vegna fósturs á grundvelli 4. mgr. 65. gr. laganna. Um hið síðara atriði eru nú þegar ákvæði í reglugerð um fóstur, nr. 804/2004. Um rökin fyrir því að ákveða frekari fjárhæðir vegna fósturs í reglugerð má m.a. vísa til skýringa við ákvæði 48. gr. frumvarpsins, þ.e. að jafna frekar greiðslur vegna barna sem vistast utan heimilis. Ákvæði núgildandi laga, sem gera ráð fyrir að fjárhæðir séu að öllu leyti metnar í hvert sinn með tilliti til þarfa barns, hafa einnig valdið talsverðu óöryggi í framkvæmd. Samræmdar reglur munu skapa meira jafnræði með fósturforeldrum og einnig fósturbörnum. Gera verður ráð fyrir að reglugerð geti ýmist tiltekið fastar fjárhæðir eða mælt fyrir um svigrúm og tiltekið þá mælikvarða eða aðferðir sem nota skal við að taka ákvörðun, til dæmis við sérstakar aðstæður, sérstakt álag eða þegar kemur að því sem flokkast sem annar kostnaður.

Enn fremur er í b-lið kveðið á um það að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga komi til skjalanna og sjái um að standa skil á gjöldum sveitarfélags til Barnaverndarstofu eigi síðar en 31. desember ár hvert ef sveitarfélag hefur þá ekki greitt tilskilið gjald. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga innheimtir síðan þau gjöld hjá viðkomandi sveitarfélagi. Það er þekkt fyrirkomulag að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga komi nærri málum á þennan hátt. Vísast í því efni til 7. gr. reglugerðar um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla, nr. 351/2002, en það er kveðið á um greiðslur Jöfnunarsjóðs á útlögðum kostnaði Barnaverndarstofu vegna almennrar kennslu og sérkennslu þeirra barna sem vistuð eru utan lögheimilissveitarfélags af Barnaverndarstofu og stunda þar grunnskólanám. Jöfnunarsjóður sér síðan um að draga fjárhæð er nemur kennslukostnaði vegna framangreindra nemenda af jöfnunarframlögum viðkomandi lögheimilissveitarfélags.

Um 50. gr.

Í kafla 5.4 í almennum athugasemdum er fjallað um mikilvægi þess að styrkja mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Í þessari grein er lagt til að setja nýjan kafla í lögin sem fjallar um þessi atriði. Tilgangurinn er að auka gæði og árangur af úrræðum og réttaröryggi barna sem vistuð eru utan heimilis.

Hugtakið eftirlit hefur verið notað um ýmsa þætti starfsemi. Mikilvægt er að greina að einhverju leyti milli þess annars vegar að fylgja eftir ráðstöfun og sjá til þess að hún nái tilgangi sínum og hins vegar að hafa eftirlit með sjálfu úrræðinu til að tryggja að reksturinn uppfylli skilyrði laga. Þá ber að leggja áherslu á annars vegar innra mat eða eftirlit, sem kalla mætti gæðastjórnun, og hins vegar ytra mat eða eftirlit af hálfu þeirra sem eru óháðir starfseminni sem eftirlit er haft með. Eins og áður sagði er markmið hins nýja kafla hvort tveggja að auka gæði starfsins og að tryggja ákveðið óháð eftirlit. Heiti kaflans tekur mið af þessu og nær yfir hvort tveggja mat og eftirlit sem aftur snýr bæði að gæðum úrræða og vistun barns utan heimilis.

Í kaflanum eru útlistuð markmið með mati og eftirliti. Þá er reynt að greina með skýrum hætti á milli hlutverka barnaverndarnefnda, Barnaverndarstofu og félagsmálaráðuneytisins.

Um a-lið (89. gr. a).

Í ákvæðinu er fjallað um markmið mats og eftirlits með gæðum og vistun. Lögð er áhersla á að tryggja að rekstur úrræða og framkvæmd vistunar sé í samræmi við ákvæði laga, reglugerða, staðla og reglna. Þá ber að tryggja að einstaka ráðstafanir nái tilgangi sínum og að réttindi barna séu virt. Markmiðið er einnig að auka gæði og stuðla að umbótum, svo og að safna upplýsingum, m.a. um vistun, nýtingu og árangur.

Um b-lið (89. gr. b).

Í ákvæðinu er fjallað um hlutverk barnaverndarnefndar.

Í 1. mgr. er lögð áhersla á að hver barnaverndarnefnd leggi mat á gæði og árangur vistúrræða á vegum nefndarinnar. Markmiðið er fyrst og fremst að árétta skyldu barnaverndarnefndar til að tryggja að skipulag og nýting vistúrræðis á vegum nefndarinnar sé í samræmi við ákvæði laga og annarra reglna. Það er nýmæli að kveða á um þetta í barnaverndarlögum en gera verður ráð fyrir að skyldan hafi engu að síður hvílt á barnaverndarnefndum í samræmi við eðlilega og faglega stjórnsýsluhætti. Með hliðsjón af þessu má einnig undirstrika að barnaverndarnefnd ber eðli máls samkvæmt einnig að meta gæði barnaverndarstarfs í heild, svo og annarra stuðningsúrræða. Gert er ráð fyrir að nánari útfærsla taki mið af tilgangi og eðli úrræðis.

Í 2. og 3. mgr. eru ákvæði sem að mestu svara til 76. gr. og 3. málsl. 3. mgr. 80. gr. núgildandi laga en efnisákvæðin eru þó útfærð nokkur nánar. Í 2. mgr. er mælt fyrir um að barnaverndarnefnd sem ráðstafar barni í vistun eða fóstur skuli fylgjast náið með aðbúnaði og líðan barnsins og því að ráðstöfun nái tilgangi sínum. Ákvæði þetta er órjúfanlegur liður í þeirri ábyrgð sem barnaverndarnefnd ber á máli barns samkvæmt ákvæðum laganna. Samkvæmt 15. gr. laganna um lögsögu ber þannig barnaverndarnefnd sem ráðstafar barni í fóstur eða vistun ávallt ábyrgð á málinu meðan vistun varir. Þá ber barnaverndarnefnd skylda til að gera áætlun um meðferð málsins skv. 23. gr. og áætlun um trygga umsjá skv. 33. gr. laganna þar sem m.a. skal koma fram hversu lengi fóstur eða vistun skuli vara, markmið með vistun, stuðningur við barnið og aðra og annað sem skiptir máli. Barnaverndarnefndin ber þannig ábyrgð á að allar ákvarðanir um fóstur og vistun taki mið af upplýsingum sem aflað var við könnun máls, niðurstöðu könnunar, áætlunum, árangri af samstarfi við foreldra, líðan barnsins í úrræði og hagsmunum barns í heild meðan úrræði varir og til framtíðar. Hér er í raun ekki um að ræða hlutverk sem hefðbundið er að skilgreina sem eftirlit, sbr. heiti núgildandi 76. gr. laganna, heldur eru þetta undirstöðuatriði við vinnslu máls og hlutverk sem enginn getur haft með höndum annar en barnaverndarnefnd í núverandi kerfi. Í 2. mgr. er til áréttingar tekið fram að barnaverndarnefnd skuli afla upplýsinga ef ástæða þykir til. Hér kæmi til dæmis til álita að afla upplýsinga frá leikskóla, skóla, heilsugæslu eða öðrum sem veita barninu þjónustu. Í ákvæðinu er einnig áréttað sérstaklega að barnaverndarnefnd skuli leitast við að vera í reglubundnu sambandi við barn sem vistað er utan heimilis og gefa barni kost á að tjá sig um aðbúnað sinn og líðan í samræmi við aldur og þroska. Segja má að þetta ákvæði leiði af hinu almenna ákvæði 4. gr. laganna um hagsmuni barns, samvinnu við barn og tillit til sjónarmiða og óska þess, svo og 46. gr. laganna um réttindi barns við málsmeðferð. Vegna mikilvægis ákvæðisins þykir rétt að undirstrika þetta hlutverk barnaverndarnefndar. Með ákvæðinu er lagt að barnaverndarnefndum að vera vakandi fyrir því hver þörf barns er fyrir samband eða samskipti í víðum skilningi og hvaða leiðir er hægt að fara í því sambandi, til dæmis með þeirri tækni sem er í boði hverju sinni.

Í 3. mgr. er ákvæði um heimsóknir barnaverndarnefndar á fósturheimili og heimili og stofnanir þar sem börn eru vistuð. Ákvæði 1. málsl. 3. mgr. um heimili og stofnanir er í samræmi við efnisákvæði í núgildandi 80. gr. laganna. Ekki er talið rétt að útfæra þetta nánar í lögum enda eru heimili og stofnanir samkvæmt ákvæðum laganna með mjög fjölbreyttu og ólíku sniði. Gert er ráð fyrir að unnt verði að útfæra þetta nánar í reglugerð eða reglum eftir því sem þurfa þykir og má til dæmis benda á að í núgildandi reglum um samstarf barnaverndarnefnda og meðferðarheimila undir yfirstjórn Barnaverndarstofu er fjallað um reglulega samráðsfundi vegna vistunar barns á langtímameðferðarheimili. Í 2. málsl. 3. mgr. segir að barnaverndarnefnd skuli heimsækja fósturheimili eins og þurfa þykir, þó eigi sjaldnar en tvisvar sinnum fyrsta árið sem ráðstöfun varir og einu sinni á ári eftir það. Það er nýmæli að heimsóknir skuli að lágmarki vera tvær fyrsta árið sem ráðstöfun varir en markmiðið er að fylgjast sérstaklega vel með því hvernig barn aðlagast í upphafi vistunar. Að öðru leyti er eftirfarandi haft til hliðsjónar. Í fyrsta lagi er lögð áhersla á að barnaverndarnefnd meti í hvert sinn þörf á heimsóknum og gangi ekki út frá því sem vísu að lágmarkið dugi. Þannig verði að taka sérstakt tillit til þess hvort barn er í tímabundnu, styrktu eða varanlegu fóstri og markmiðs með fóstrinu. Einnig geti barnaverndarnefndir aflað með reglubundnum hætti upplýsinga um stöðu barns í fóstri með öðrum hætti en heimsóknum. Í öðru lagi er tekið mið af því sem lagt er til í 2. mgr. um reglubundið samband við fósturbarn. Gengið er út frá því að barni gefist kostur á að tjá sig í samræmi við aldur og þroska þegar barnaverndarnefnd kemur í heimsókn en ákvæði 2. mgr. einskorðast ekki við heimsóknirnar heldur er lögð áhersla á greið og opin samskipti sem geta dregið úr þörf á frekari heimsóknum. Í þriðja lagi er einnig litið til þeirra fjölmörgu aðila sem telja verður í aðstöðu til að gera viðvart ef eitthvað bjátar á í fóstri. Þannig þurfa fósturforeldrar til dæmis að sækja um leyfi til Barnaverndarstofu í hvert sinn sem þeir óska eftir að taka barn í fóstur. Barnaverndarstofa metur þau gögn sem fylgja umsókn og leggur mat á hæfi viðkomandi, m.a. með hliðsjón af þeim upplýsingum sem liggja fyrir um fyrri reynslu fósturforeldra. Einnig má benda á aukið hlutverk Barnaverndarstofu gagnvart starfandi fósturforeldrum sem ráðgert er í 33. gr. frumvarpsins. Þá eru líkur á að fósturbarn gangi í skóla, njóti þjónustu eða sé í samskiptum við fjölmarga aðila í sínu nærumhverfi sem ber skylda til að gera viðvart ef grunur leikur á að aðstæður barns séu óviðunandi.

Um c-lið (89. gr. c).

Í ákvæðinu er fjallað um hlutverk Barnaverndarstofu. Í 1. mgr. er að finna ákvæði sem leiðir af 7. gr. laganna þar sem m.a. er fjallað um samhæfingu og eflingu barnaverndarstarfs, þróun og rannsóknir og yfirstjórn og uppbyggingu úrræða. Einnig er höfð hliðsjón af 3. mgr. 84. gr. núgildandi laga þar sem Barnaverndarstofu er ætlað að hafa yfirlit yfir þörf á heimilum og öðrum úrræðum á ábyrgð sveitarfélaga, hvetja til og liðsinna við uppbyggingu úrræða. Hér er því í raun ekki um nýmæli að tefla en með breyttu orðalagi er lögð áhersla á söfnun upplýsinga og mat á þeim með það að markmiði að auka gæði og stuðla að umbótum.

Í 2. mgr. er lögð áhersla á að Barnaverndarstofa leggi mat á gæði og árangur heimila og stofnana sem ríkið ber ábyrgð á að séu tiltæk skv. 79. gr. laganna. Þetta er samsvarandi ákvæði og á við um barnaverndarnefndir og úrræði á þeirra vegum, sbr. 1. mgr. b-liðar, og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Markmiðið er fyrst og fremst að árétta skyldu Barnaverndarstofu til að tryggja að skipulag, rekstur og framkvæmd vistunar sé í samræmi við ákvæði laga og annarra reglna. Ákvæði 79. gr. laganna, í þeirri útfærslu sem lögð er til í 42. gr. þessa frumvarps, felur í sér skyldu til að reka fjölbreytt heimili og stofnanir og gert er ráð fyrir að skipulag gæðamats taki tillit til eðlis og markmiðs með hverju úrræði eða tegund úrræða. Miðað er við m.a. að markmið með hverju úrræði liggi fyrir, allar ytri aðstæður verði tryggar, faglegur rekstur tryggður, til dæmis fjöldi hæfra starfsmanna, fullt tillit tekið til réttinda barna í samræmi við ákvæði laganna og upplýsingum safnað kerfisbundið og þær varðveittar með tryggum hætti. Þá er mikilvægt að setja frekari reglur, staðla, móta verklag og tryggja fræðslu og leiðbeiningar þegar það á við. Þess má geta að ýmis framangreind atriði er þegar að finna um þau heimili og stofnanir sem ríkið ber ábyrgð á að séu tiltæk samkvæmt gildandi lögum, svo sem í þjónustusamningum, reglugerð um meðferðarstöð ríkisins, reglum Barnaverndarstofu um samstarf barnaverndarnefnda og meðferðarheimila og reglum um réttindi barna og beitingu þvingunar. Þá ber sérstaklega að geta Staðla fyrir vistun eða fóstur á vegum barnaverndaryfirvalda sem Barnaverndarstofa gaf út árið 2008.

Í 3. mgr. er fjallað um eftirlit Barnaverndarstofu með úrræðum á vegum barnaverndarnefnda skv. 84. gr. Í núgildandi lögum er ekki með beinum hætti fjallað um þetta eftirlit en þó má telja að það felist í almennu eftirliti Barnaverndarstofu með störfum barnaverndarnefnda skv. 3. mgr. 8. gr. laganna. Mikilvægt er að skerpa þetta eftirlitshlutverk Barnaverndarstofu til að auka réttaröryggi barna sem vistuð eru utan heimilis. Við útfærslu þessa eftirlits af hálfu Barnaverndarstofu verður þó að taka mið af eðli úrræða skv. 84. gr. laganna eins og lagt er til að ákvæðið verði útfært í 46. gr. frumvarpsins. Hér verður almennt um að ræða einstök úrræði sem verða sérsniðin að þörfum tiltekinna barna og vara í skamman tíma. Gert er ráð fyrir að Barnaverndarstofa leggi megináherslu á að tryggja að barnaverndarnefndir sæki um leyfi fyrir úrræði, að uppfylltar séu kröfur til þeirra sem taka að sér að annast barn og að öðru leyti uppfylltar kröfur til vistunarinnar. Í ákvæðinu er tekið fram að Barnaverndarstofa geti svipt barnaverndarnefnd leyfi til að reka úrræði en ákvæði um þetta er nú að finna í reglugerð um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga, nr. 652/2004. Þá má minna á að Barnaverndarstofa getur beitt úrræðum 8. gr. laganna, til dæmis áminningu, svo sem ef barnaverndarnefnd verður uppvís að því að reka úrræði án þess að hafa tilskilið leyfi.

Í 4. mgr. er áréttað að barnaverndarnefnd geti skotið ákvörðunum Barnaverndarstofu um leyfisveitingar og leyfissviptingar til kærunefndar barnaverndarmála.

Um d-lið (89. gr. d).

Í ákvæðinu er fjallað um hlutverk félagsmálaráðuneytisins. Í því felst fyrst og fremst það nýmæli að ráðuneytinu er með berum orðum falið eftirlit með því að úrræði á ábyrgð ríkisins uppfylli hverju sinni þær kröfur sem gerðar eru í lögum, reglugerðum, stöðlum og þjónustusamningum eftir atvikum. Samkvæmt ákvæðum 4. mgr. 5. gr. núgildandi laga hefur ráðuneytið eftirlit með starfsemi Barnaverndarstofu en Barnaverndarstofa hefur skv. 2. mgr. 79. gr. laganna faglegt og fjárhagslegt eftirlit með starfsemi heimila og stofnana sem ríkið skal sjá um að séu tiltæk. Barnaverndarstofa hefur á undanförnum árum falið óháðum sérfræðingi að gera reglubundnar úttektir á meðferðarheimilum ríkisins og þess má geta að það samræmist tillögum í skýrslu nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007. Í skýrslu nefndarinnar er einnig lögð áhersla á að ráðuneytið fylgist með reglubundnum hætti með uppbyggingu og nýtingu stofnana og heimila fyrir börn, fylgist með því hvernig úttektum og eftirliti sé háttað með allri starfseminni og leggi mat á hvort fylgt sé ákvæðum laga, reglugerða, reglna og gæðastaðla.

Til að tryggja frekar skilin milli annars vegar faglegrar og fjárhagslegrar yfirstjórnar og hins vegar eftirlits og tryggja frekar sjálfstæði eftirlitsaðila er lagt til í 1. mgr. að ráðuneytið tilnefni óháðan sérfræðing til að heimsækja heimili og stofnanir skv. 79. gr. laganna með reglubundnum hætti. Gert er ráð fyrir að hlutverk sérfræðings verði mótað nánar í reglugerð, m.a. að teknu tilliti til markmiða mismunandi úrræða, en þó er tekið fram að leitast skuli við að gefa börnum kost á að tjá sig um aðbúnað og líðan sína í samræmi við aldur og þroska.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðuneytið setji reglugerð um mat og eftirlit samkvæmt ákvæðum kaflans, m.a. um markmið, áherslur og aðferðir. Við nánari afmörkun verður að taka tillit til þess að hér haldast í hendur hlutverk barnaverndarnefndar sem fylgist með ráðstöfun barns, hlutverk Barnaverndarstofu sem fylgist almennt með gæðum úrræðis og hlutverk eftirlitsaðila sem fylgist með því að starfsemin uppfylli skilyrði laga. Við útfærslu á hlutverkum hvers og eins verður að gæta þess að sjónarmið um úttektir eða eftirlit beri ekki starfsemina ofurliði. Leitast ber við að tryggja samfellu, stöðugleika, traust og öryggi í umönnun barns og að starfskraftar nýtist sem best í að styrkja gæði umönnunar og meðferðar sem barni stendur til boða.

Um 51. gr.

Lagt er til að skerpt sé nokkuð á orðalagi refsiákvæðis 99. gr. Með lögum nr. 52/2009 voru gerðar mikilvægar breytingar á 1. mgr. 99. gr. laganna með það að markmiði að tryggja frekar vernd barna gegn ofbeldi og líkamlegum refsingum og vanvirðandi háttsemi. Í þessari grein er lagt til að í stað þess að gera það refsivert að hvetja barn til lauslætis og leiða það á glapstigu þá verði í ákvæðinu kveðið á um refsinæmi þess að hvetja barn til lögbrota, áfengis- og fíkniefnaneyslu og þess að stefna heilsu sinni og þroska eða lífi og heilsu annarra í alvarlega hættu. Æskilegt er að hafa ákvæðið í nútímalegra horfi með þessum hætti og í betra samræmi við lýsingu á þeirri hegðun sem réttlætir afskipti barnaverndaryfirvalda samkvæmt öðrum ákvæðum laganna. Einnig má benda á að samhliða gildir ákvæði 206. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum, m.a. um samsvarandi refsingu við því að ginna, hvetja eða aðstoða barn yngra en 18 ára til vændis, eins og því ákvæði var breytt með lögum nr. 61/2007.

Um 52. gr.

Samkvæmt 1. mgr. taka lögin þegar gildi, þ.e. að því leyti sem ekki er mælt fyrir um annað í ákvæðinu.

Í 2. mgr. er áréttað að lögin gildi almennt um öll mál sem eru í gangi við gildistökuna þótt atvik hafi gerst að einhverju eða öllu leyti í tíð eldri laga. Er þetta sambærilegt við lagaskilaákvæði 1. mgr. 100. gr. gildandi laga.

Í 3.–8. mgr. er fjallað sérstaklega um nokkur ákvæði frumvarpsins til að taka af öll tvímæli um áhrif þeirra á mál sem kunna að vera þegar í vinnslu.

Samkvæmt 3. mgr. taka afmarkanir á kæruheimild og ákvæði um kæruaðild til úrskurða og ákvarðana barnaverndarnefnda sem teknar eru eftir gildistöku laganna. Einstaklingur sem telur sig njóta ríkari réttar samkvæmt ákvæðum núgildandi laga getur því skotið máli til kærunefndar ef kærufrestur er ekki liðinn.

Ákvæði 4. mgr. leiðir í raun af meginreglunni í 3. mgr. Hér er áréttað að nýmæli um val á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimilis gildi um þær ákvarðanir sem teknar eru eftir gildistöku laganna.

Í 5. mgr. er gert ráð fyrir að allir nefndarmenn kærunefndar afgreiði þau mál sem eru óafgreidd við gildistöku laganna en formaður geti einn afgreitt þau mál berast síðar.

Samkvæmt 6. mgr. gilda ákvæðin um flýtimeðferð og breyting á ákvæði um sérfróða meðdómsmenn um þau mál sem þingfest eru eftir gildistöku laganna.

Samkvæmt 7. mgr. gilda ákvæði um hraðari málsmeðferð í málum skv. XI. kafla laganna og afmörkun á ákvæði um réttindi barns um þau mál sem borin eru undir dóm eftir gildistöku laganna.

Í 8. mgr. er tekið fram að nýmæli 36. gr. frumvarpsins um ákvarðanir barnaverndarnefndar um umgengni og um stuðning við foreldra sem tekið hafa við umsjá eða forsjá barnsins síns með sérstökum samningi, sbr. 35. gr. frumvarpsins, gildi einungis um þá samninga sem gerðir eru eftir gildistöku laganna. Í öllum tilvikum þar sem barni hefur verið ráðstafað í tímabundið fóstur gilda hefðbundin ákvæði laganna um fóstur, m.a. um umgengni og stuðning. Í núgildandi lögum hefur foreldri í einhverjum tilvikum tekið við forsjá barns síns samkvæmt ákvörðun barnaverndarnefndar eftir að hitt foreldrið hefur afsalað sér eða verið svipt forsjánni og þá hefur hingað til verið gert ráð fyrir að um umgengni fari samkvæmt ákvæðum barnalaga. Ekki þykir rétt að hrófla við þeirri réttarstöðu.

Í 9. mgr. er kveðið á um gildistöku ákvæða sem mæla fyrir um eða leiða af nýrri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga að því er tekur til ábyrgðar á uppbyggingu úrræða, gjaldtöku vegna vistunar, reglugerðar um greiðslur vegna fósturs og nýmæla um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun utan heimilis. Nauðsynlegt þykir að gefa ríki og sveitarfélögum tíma til að aðlaga starfsemi sína og undirbúa breytingar og því taka þessi ákvæði gildi þann 1. janúar 2011.

Fylgiskjal I.

Samantekt starfshóps félags- og tryggingamálaráðherra um reynsluna af barnaverndarlögum, nr. 80/2002.

1. INNGANGUR

Félags- og tryggingamálaráðherra skipaði starfshóp þann 8. júlí 2008 sem falið var að meta reynsluna af barnaverndarlögum, nr. 80/2002, og gera tillögur til breytinga eftir því sem talin yrði ástæða til. Hópnum var sérstaklega falið að skoða ákvæði laganna sem varða vistun barna utan eigin heimilis og framkvæmd þeirra, þ.e. ákvæði um ráðstöfun barns í fóstur eða vistun á heimili eða stofnun. Þá var starfshópnum falið að fjalla um hverju þyrfti að breyta í framkvæmd barnaverndarstarfs án lagabreytinga.

Í hópinn voru skipuð Hrefna Friðriksdóttir, lögfræðingur og lektor í sifja- og erfðarétti við lagadeild Háskóla Íslands, formaður, Halldóra Dröfn Gunnarsdóttur, framkvæmdastjóri Barnaverndar Reykjavíkur, Guðjón Bragason, sviðsstjóri lögfræðisviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga, María Kristjánsdóttir, félagsmálastjóri í Hveragerði, og Þorgerður Benediktsdóttir, lögfræðingur í félags- og tryggingamálaráðuneyti.

Starfshópurinn ákvað að skila sérstakri samantekt þar sem fjallað er nokkuð um reynsluna af barnaverndarlögunum, nr. 80/2002, (hér eftir bvl.), og vikið að breytingum sem huga mætti að við framkvæmd laganna án lagabreytinga. Samantektin er rituð af formanni starfshópsins. Starfshópurinn var sammála í öllum meginatriðum en í lokakafla samantektarinnar er gerð grein fyrir fyrirvörum fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga um tvö tiltekin atriði.

Á starfstímanum var bankahrun á Íslandi eins og kunnugt er og fyrirsjáanlegt að hér á landi verði umtalsverðar efnahagsþrengingar á komandi árum. Félags- og tryggingamálaráðherra hefur skipað stýrihóp um velferðarvakt sem ætlað er að fylgjast með félagslegum jafnt sem fjárhagslegum afleiðingum bankahrunsins fyrir fjölskyldur og einstaklinga í landinu með markvissum hætti og gera tillögur um aðgerðir í þágu heimilanna. Skipað var í nokkra vinnuhópa og einn þeirra hugar sérstaklega að málefnum barna upp að 18 ára aldri. Stýrihópur um velferðarvakt skilaði áfangaskýrslu í mars 2009 þar sem fram kemur yfirlit yfir þá þætti sem huga þarf sérstaklega að svo hlúa megi sem best að fjölskyldum í landinu í kjölfar efnahagsþrenginganna. Í kjölfarið samþykkti ríkisstjórnin aðgerðaáætlun um velferð. Þá hafa einstök sveitarfélög einnig gripið til markvissra aðgerða, m.a. til að fylgjast með líðan barna og til að bregðast við ástandinu. Í þessari samantekt starfshóps um endurskoðun barnaverndarlaga verður fyrst og fremst lögð áhersla á þá þætti sem eru almennt til þess fallnir að styrkja faglegt barnaverndarstarf. Starfshópurinn gerir ráð fyrir að ríki og sveitarfélög standi frammi fyrir mjög erfiðum verkefnum við endurskipulagningu og forgangsröðun í allri opinberri þjónustu á næstu árum. Óumdeilt er þó að hagsmunir og velferð barna skuli vera í forgrunni í velferðarþjónustu. Er von til þess að samantektin og markviss vinna og áherslur velferðarvaktarinnar nýtist við þessi vandasömu verkefni.

Starfshópurinn er almennt á þeirri skoðun að vel hafi tekist til við setningu nýrra barnaverndarlaga árið 2002. Lögin hafa almennt stuðlað að skipulagðara og markvissara barnaverndarstarfi á landinu og framkvæmd laganna tekist nokkuð vel. Þá verður að geta þess að samantektinni er ekki ætlað að vera tæmandi umfjöllun um barnaverndarstarf á landinu. Þannig verður lítið vikið að mörgu því sem vel hefur verið gert og frekar reynt að draga fram nokkur atriði sem æskilegt þykir að bæta. Þá verður að minna á að starfshópnum var ekki falin heildarendurskoðun laganna. Samantektin byggir fyrst og fremst á innkomnum athugasemdum og fundum með völdum aðilum. Einnig hefur verið litið til þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um barnaverndarstarf og framkvæmd laganna, einkum í ársskýrslum Barnaverndarstofu og úrskurðum kærunefndar barnaverndarmála, álitum umboðsmanns Alþingis og dómum. Þá hefur einnig verið höfð hliðsjón af þróun barnaverndarréttar á alþjóðavettvangi og þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, sérstaklega samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og litið til þingsályktunar Alþingis frá 16. mars 2009 um lögfestingu samningsins. Starfshópurinn leyfir sér einnig að styðjast við þá þekkingu og reynslu af vinnslu barnaverndarmála sem hópurinn hefur af áralöngu starfi innan barnaverndar.

Starfshópurinn skilar jafnframt frumvarpi til breytinga á lögunum ásamt greinargerð (hér eftir nefnt frv.). Í greinargerð með frumvarpi til breytinga á lögunum er gerð nánari grein fyrir störfum starfshópsins auk þess sem hér verður vísað til umfjöllunar í frumvarpinu um einstök atriði eftir því sem við á.

2. SKIPULAG BARNAVERNDARMÁLA

2.1 Félagsmálaráðuneytið

2.1.1 Stefnumótun

Við setningu barnaverndarlaganna árið 2002 var skerpt nokkuð á ákvæðum um skyldur ráðuneytisins. Þannig ber ráðuneytið til dæmis ábyrgð á stefnumótun í barnavernd skv. 5. gr. bvl. og skal leggja fyrir Alþingi framkvæmdaáætlun til fjögurra ára í senn að loknum sveitarstjórnarkosningum. Í apríl 2008 var lögð fram á Alþingi framkvæmdaáætlun í barnaverndarmálum fram til næstu sveitarstjórnarkosninga árið 2010.

Mikilvægt er að á hverjum tíma liggi fyrir skýr stefnumótun byggð á þeirri þekkingu sem til er hverju sinni um börn og aðstæður þeirra. Samkvæmt greinargerð sem fylgdi frumvarpi til bvl. (hér eftir nefnd grg. bvl.) er gert ráð fyrir að ráðuneytið láti reglulega endurskoða stefnuna á grundvelli úttekta á barnaverndarstarfi og þeim úrræðum sem til greina kemur að beita hverju sinni til að stuðla að því að viðunandi árangur náist. Sérstaklega var tekið fram að heildarstefna í barnaverndarmálum gæti orðið til þess að tryggja að öll börn á landinu njóti sambærilegrar þjónustu.

Í fyrirliggjandi framkvæmdaáætlun sem áður var vísað til er að finna greinargott yfirlit yfir áherslur og verkefni ríkisins í barnaverndarmálum. Starfshópurinn telur mikilvægt að félags- og tryggingamálaráðherra móti heildarstefnu um allt barnaverndarstarf á landinu og skoði sérstaklega hlutverk og ábyrgð sveitarfélaga og barnaverndarnefnda, til dæmis fjölda mála, meðferð mála og úrræði fyrir börn á vegum barnaverndarnefnda víðs vegar á landinu. Með því gætu skapast frekari forsendur fyrir markvissara og samræmdara barnaverndarstarf á öllu landinu.

Þá verður ekki hjá því komist að benda á ýmislegt í framkvæmdaáætluninni sem ekki virðist hafa verið hrint í framkvæmd en um leið minnt á að ekki er tíundað það sem vel hefur verið gert. Starfshópurinn bendir á að eftirfarandi liggur ekki fyrir:

– árleg greinargerð um samvinnu milli ráðuneyta um málefni barna,

– árleg greinargerð um samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og sveitarfélögin um barnaverndarstarf,

– árleg greinargerð um stöðu og þróun barnaverndarmála byggð á upplýsingum hérlendis og erlendis,

– árleg greinargerð um framkvæmd eftirlits með kvikmyndum og tölvuleikjum og samantekt um stöðu verklagsreglna um framkvæmd mats og aldurstakmörkunar,

– mat á fræðsluverkefnum Barnaverndarstofu samkvæmt starfsmarkmiði,

– endurskoðun á handbók Barnaverndarstofu,+

– viðmið um frumkvæðiseftirlit,

– endurskoðun á samningi Barnaverndarstofu og Fangelsismálastofnunar,

– niðurstöður rannsóknar á framburði barna sem komu í Barnahús vegna gruns um kynferðislegt ofbeldi,

– niðurstaða athugunar á líkamlegu ofbeldi gegn börnum á Íslandi,

– tillögur um verklag og úrræði vegna þungaðra kvenna eða

– viðbragðsteymi vegna dauðsfalla barna.

2.1.2 Reglugerðir

Í bvl. er gert ráð fyrir setningu fjölmargra reglugerða. Þegar hafa verið settar nokkrar reglugerðir á sviðum þar sem æskilegast var að útfæra ákvæði laganna nánar, m.a. reglugerð nr. 56/2004, um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd, og nr. 652/2004, um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga. Á öðrum sviðum voru til staðar reglugerðir og reglur sem hafa nýst að verulegu leyti eftir setningu bvl., svo sem reglugerð nr. 271/1995 um meðferðarstöð ríkisins fyrir unglinga með síðari breytingum, reglur Barnaverndarstofu um réttindi barna og beitingu þvingunar á meðferðarheimilum undir yfirstjórn Barnaverndarstofu frá 1999 og reglur Barnaverndarstofu um samstarf barnaverndarnefnda og meðferðarheimila undir yfirstjórn Barnaverndarstofu frá 2001.

Starfshópurinn telur nauðsynlegt að fara vel yfir reglur sem settar voru með stoð í eldri lögum og að settar verði þær reglugerðir sem lögin gera ráð fyrir. Þannig er mikilvægt að huga að setningu eftirfarandi reglugerða:

– skv. 5. mgr. 6. gr. um kærunefnd barnaverndarmála,

– skv. 9. mgr. 7. gr. um Barnaverndarstofu,

– skv. 4. mgr. 79. gr. og 5. mgr. 80. gr. um stofnun og almennan rekstur heimila og stofnana og faglega starfsemi þeirra og

– skv. 5. mgr. 82. gr. um réttindi barna og beitingu þvingunar.

2.2 Barnaverndarstofa

Reglur um hlutverk Barnaverndarstofu í bvl. eru í meginatriðum sambærilegar við ákvæði eldri laga. Nokkrar áherslubreytingar voru þó gerðar og eru ákvæðin að flestu leyti skýrari en áður. Hér verður vikið að nokkrum atriðum en önnur rædd síðar, svo sem fóstur og vistun á heimili eða stofnun.

2.2.1 Yfirumsjón og stjórnsýsla

Barnaverndarstofa fer í reynd með yfirumsjón og stjórnsýslu barnaverndarstarfs á landinu. Starfshópurinn telur að Barnaverndarstofa hafi mikilvægu hlutverki að gegna. Barnavernd er sérhæfður málaflokkur en þar reynir jafnt á faglega, víðtæka þekkingu á eðli og sérstöðu barnaverndarmála svo og samspil þessara mála við aðra málaflokka á ábyrgð ríkis og sveitarfélaga. Barnaverndarstofa hefur m.a. lagt sig fram við að safna upplýsingum um barnaverndarstarf á landinu, greina þær og birta, stuðla að rannsóknum og úttektum á einstaka þáttum barnaverndarstarfs og innleitt ýmsar nýjungar á sviðinu.

Starfshópurinn telur nauðsynlegt að Barnaverndarstofu verði gert kleift að sinna hlutverkum sínum af kostgæfni. Starfshópurinn gerir ráð fyrir að Barnaverndarstofu verði falið tímanlega að hefja undirbúning og leggja drög að gerð endurskoðaðrar og vandaðrar heildarstefnu í barnaverndarmálum sem leggja ber fram á árinu 2010.

Hlutverk Barnaverndarstofu er sérstaklega mikilvægt í kjölfar efnahagsvanda þjóðarinnar enda brýnt að fylgjast vel með aðbúnaði barna og álagi og viðbrögðum barnaverndarnefnda á landinu. Barnaverndarstofa hefur þegar, í samráði við félags- og tryggingamálaráðherra, hafið heimsóknir og samræður við barnaverndarnefndir vegna þeirra aðstæðna sem ríkja í þeim tilgangi að leggja mat á starfsskilyrði, verkefni og úrræði nefndanna. Leitast á við að leiða í ljós möguleika nefndanna til að bregðast við frekara álagi og með hvaða hætti Barnaverndarstofa gæti best liðsinnt nefndunum við þær aðstæður sem búast má við. Bráðabirgðaupplýsingar liggja fyrir hjá Barnaverndarstofu en gera verður ráð fyrir að heildarsamantekt verði unnin eftir að allar nefndir hafa verið heimsóttar. Að mati starfshópsins er mikilvægt að Barnaverndarstofa skoði sérstaklega með hvaða hætti unnt verði að leggja sveitarfélögum lið við það vandasama hlutverk þeirra að marka sér stefnu og gera framkvæmdaáætlanir eftir næstu sveitarstjórnarkosningar.

2.2.2 Eftirlit með barnaverndarnefndum

Í 3. mgr. 7. gr. og 8. gr. bvl. er fjallað sérstaklega um eftirlit Barnaverndarstofu með barnaverndarnefndum. Við setningu laganna var hugað rækilega að verkaskiptingu Barnaverndarstofu, kærunefndar barnaverndarmála og dómstóla og með hliðsjón af réttaröryggi einstaklinga var allt vald til að fjalla um kærur eða til að úrskurða í einstaka málum fært frá Barnaverndarstofu. Í 3. mgr. 7. gr. er fjallað almennt um eftirlit og í 8. gr. er fjallað um almenna söfnun upplýsinga og meðferð kvartana yfir málsmeðferð barnaverndarnefnda í einstaka málum.

Það sjónarmið hefur heyrst að varhugavert sé að eftirlit með barnaverndarnefndum fari saman við hlutverk Barnaverndarstofu varðandi leiðbeiningar, fræðslu og ráðgjöf og spurt hvort það samrýmist góðum stjórnsýsluháttum að hafa þetta tvíþætta hlutverk á einni og sömu hendi. Starfshópurinn gerir ekki athugasemdir við þetta fyrirkomulag. Bent er á mikilvægi þess að unnt sé að leita til sérhæfðrar stofnunar eftir leiðbeiningum og ráðgjöf enda stuðli slíkt að nauðsynlegri samræmdri túlkun og samhæfingu í starfi barnaverndarnefnda. Hið almenna eftirlitshlutverk Barnaverndarstofu er af sömu rót runnið, þ.e. markmiðið er að stuðla að samhæfingu og tryggja að barnaverndarnefndir ræki skyldur sínar. Þar sem Barnaverndarstofa fjallar aldrei um kærur á stjórnsýsluákvörðunum barnaverndarnefnda heldur einungis um almennar kvartanir sem lúta að vinnslu máls, starfsháttum barnaverndarnefnda og starfsvenjum þeirra er ekki hætta á að Barnaverndarstofa úrskurði á kærustigi í máli sem stofan hefur áður komið að á fyrri stigum í formi ráðgjafar. Þetta tryggir einnig að endurskoðun allra verulegra íþyngjandi ákvarðana barnaverndarnefnda og stærri ákvarðanir eru í höndum kærunefndar eða dómstóla. Þá verður að telja að meðferð á kvörtunum yfir störfum barnaverndarnefnda sé eðlilegur hluti af rækslu almenns eftirlits í stjórnsýslu. Til samanburðar er nærtækt að benda til dæmis á hlutverk fylkismanns samkvæmt ákvæðum norsku barnaverndarlaganna en fylkismaður hefur ráðgjafahlutverk og einnig það hlutverk að úrskurða um kærur á þeim stjórnsýsluákvörðunum barnaverndaryfirvalda sem ekki eru bornar undir fylkisnefnd. Líkt og hér er lögð áhersla á almenna, sérfræðilega ráðgjöf eftirlitsaðila og verkefnin talin órjúfanlegur liður í því eftirliti sem stofnuninni er ætlað að sinna.

2.2.3 Þverfaglegt samstarf og sérhæfð þjónusta

Í 6. mgr. 7. gr. bvl. er að finna eitt af nýmælum laganna um að Barnaverndarstofa geti rekið sérstakar þjónustumiðstöðvar í því skyni að treysta þverfaglegt samstarf, eflingu og samhæfingu stofnana og að Barnaverndarstofa geti boðið barnaverndarnefndum aðra sérhæfða þjónustu, svo sem úrræði utan stofnana á sviði meðferðar fyrir börn enda sé markmiðið að auðvelda nefndum að sinna lögboðnu hlutverki sínu.

Hér er um mikilvægt nýmæli að ræða sem leggur grunn að þjónustu eins og Barnahúsi og fjölkerfameðferð (MST). Starfshópurinn telur afar mikilvægt að setja nánari ákvæði um þjónustu af þessu tagi í reglugerð um Barnaverndarstofu eða sérstaka reglugerð, m.a. útfæra heimild stofunnar til að taka gjöld fyrir þessu sérstöku verkefni sem lagaákvæðið heimilar.

Starfshópurinn telur mikið og augljóst hagræði af því að ríkið hafi forgöngu um að setja á laggirnar ýmis sérhæfð úrræði, svo sem að semja um réttinn til að nota tiltekin meðferðarúrræði, sjá um ráðningu og þjálfun sérhæfðra starfsmanna, tryggja vinnuaðstöðu, aðgang að úrræði, samninga um nýtingu og að fylgjast með og hafa eftirlit með að úrræði nái tilgangi sínum. Starfshópurinn telur afar mikilvægt að bæta framboð sérhæfðra meðferðarúrræða utan stofnana, til dæmis frekari úrræði vegna líkamlegs ofbeldis. Verður að hvetja til þess að Barnaverndarstofu verði gert kleift að bæta úr brýnni þörf fyrir úrræði af þessu tagi.

2.3 Barnaverndarnefndir

2.3.1 Stefna og framkvæmdaáætlun

Í 9. gr. bvl. er mælt fyrir um skyldu sveitarfélaga til að marka sér stefnu og framkvæmdaáætlun í barnaverndarmálum fyrir hvert kjörtímabil. Ákvæði greinarinnar er nýmæli sem hefur það markmið að stuðla að vönduðum vinnubrögðum og markvissu og árangursríku barnaverndarstarfi. Gert er ráð fyrir að í slíkri áætlun séu m.a. sett markmið í barnaverndarstarfi, þar komi fram skilgreining á þörfum fyrir úrræði og áætlun um kostnað þeirra, forgangsröðum verkefna, mat á starfsmannaþörf og hvernig eftirliti barnaverndarnefnda með aðbúnaði og uppeldisskilyrðum barna skuli háttað. Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu er nokkur misbrestur á þessu í framkvæmd og talsvert vantar upp á að sveitarfélög hafi sinnt þessari lagaskyldu sinni.

2.3.2 Skráning upplýsinga

Í VIII. kafla bvl. er að finna mun skýrari ákvæði um málsmeðferð en voru í eldri lögum þar sem barnaverndarnefndum er m.a. gert að skrá á kerfisbundinn hátt öll mál sem koma til meðferðar og varðveita öll gögn með tryggilegum hætti, sbr. 39. gr. Kerfisbundin og markviss skráning leggur m.a. grunn að mótun raunhæfrar stefnu og gerð framkvæmdaáætlunar.

Innheimta ársskýrslna barnaverndarnefnda landsins er eitt af verkefnum Barnaverndarstofu en söfnun slíkra gagna og úrvinnsla upplýsinga gefa sterkar vísbendingar um stöðu barnaverndarstarfs á landinu á hverjum tíma. Starfshópurinn verður að undirstrika mikilvægi þess að barnaverndarnefndir hagi skráningu mála þannig að unnt verði að senda Barnaverndarstofu nauðsynlegar upplýsingar með skilvirkari hætti en nú er. Þess má geta að reglubundin skráning grunnupplýsinga, eða sískráning á vegum Barnaverndarstofu, virðist ganga nokkuð vel og þannig liggja fyrir á hverjum tíma nýlegar upplýsingar um ákveðna grunnþætti, svo sem fjölda tilkynninga, ákvarðanir um könnun og fjölda umsókna um úrræði eins og fóstur eða vistun. Dráttur virðist hins vegar vera á því að barnaverndarnefndir skili upplýsingum sem birtar eru í ársskýrslu Barnaverndarstofu en árið 2008 voru birtar upplýsingar um störf barnaverndarnefnda fyrir árið 2006 sem telja verður ófullnægjandi.

Þá verður að finna að því að skráningu eða vinnubrögðum virðist að einhverju leyti ábótavant þar sem misræmi er í tölum barnaverndarnefnda og Barnaverndarstofu þegar kemur að fjölda fósturbarna og fjölda barna sem vistuð eru utan heimilis.

Á undanförnum árum hefur nokkuð verið rætt um að koma á samræmdu formi eða kerfi um skráningu upplýsinga um barnaverndarmál. Að mati starfshópsins er ljóst að umfang og fyrirkomulag barnaverndarstarfs er með ólíkum hætti víðs vegar á landinu. Nokkur fjöldi sveitarfélaga hefur unnið að því að koma sér upp sérhæfðu tölvukerfi um skráningu barnaverndarmála, önnur haga skráningu með hliðsjón af öðrum málaflokkum sem unnir eru jafnhliða og einhver sveitarfélög haga eflaust skráningu almennt að teknu tilliti til umfangs starfsins í heild sinni. Starfshópurinn telur ekki standa rök til þess að nýtt tölvukerfi muni tryggja skráningu og skil upplýsinga. Lykilhugtök hér eru kerfisbundin og markviss skráning starfsmanna barnaverndarnefnda. Hver barnaverndarnefnd verður þannig að koma sér upp skráningarkerfi sem tryggir að alltaf sé unnt að finna mál, upplýsingar um málið og nauðsynlegar samtölur um öll mál með skjótum og einföldum hætti og að tímanlega sé hægt að skila til Barnaverndarstofu þeim upplýsingum sem óskað er eftir. Hver barnaverndarnefnd verður enn fremur að tryggja að starfsmenn noti kerfið eða skrái jafnóðum þær upplýsingar sem kalla þarf eftir. Barnaverndarstofa verður á móti að gæta þess að senda barnaverndarnefndum tímanlega óskir um þær reglubundnu upplýsingar sem nefndunum er ætlað að skila til stofunnar svo unnt verði að gera breytingar á skráningarkerfum eða vinnubrögðum ef á þarf að halda.

2.3.3 Ábyrgð sveitarfélaga, fjöldi nefnda og starfsmannahald

Barnaverndarnefndir á vegum sveitarfélaga hafa með einum eða öðrum hætti borið grunnábyrgð á vinnslu barnaverndarmála frá því fyrstu barnaverndarlög voru sett á Íslandi árið 1932. Starfshópurinn telur ekki brýnt verkefni að breyta þessu. Breytingar á grunnverkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga eða á grunnábyrgð innan sveitarfélagana myndu kalla á heildarendurskoðun laganna og þar yrði að ýmsu að hyggja sem hópurinn telur ekki efni til að fjalla um frekar á þessu stigi.

Barnaverndarnefndum hefur fækkað jafnt og þétt á undanförnum áratugum og þær eflst og styrkst að sama skapi. Fækkun þeirra skýrist bæði af sameiningu og fækkun sveitarfélaga svo og að í allmörgum tilfellum hafa sveitarfélög komið sér saman um skipun barnaverndarnefndar. Eitt af nýmælum bvl. var að kveða á um lágmarksfjölda íbúa að baki hverrar barnaverndarnefndar sem gerði það að verkum að enn fleiri sveitarfélög sameinuðust um þetta verkefni. Barnaverndarnefndir eru nú 30 talsins.

Að mati starfshópsins verður að taka hvort tveggja tillit til fjölda íbúa og landfræðilegrar legu umdæmis við mat á þeirri stærð sem æskilegust er í því skyni að stuðla að öflugu og virku starfi. Hér verður að hafa í huga sérstöðu barnaverndarmála, m.a. fjölbreytileika þeirra verkefna sem barnaverndarnefndir bera ábyrgð á. Þannig verður að sjálfsögðu að tryggja faglega þekkingu og reynslu barnaverndarstarfsmanna en einnig m.a. viðbragðsflýti og markvissa og þétta eftirfylgd til að barnaverndarnefnd geti til dæmis brugðist tafarlaust við tilkynningu sem kann að berast á hvaða tíma sólarhrings sem er og skipulagt þá samvinnu og stuðning sem á reynir í hverju máli. Kostir við fleiri íbúa að baki hverri nefnd eru augljóslega stærri og öflugri starfsmannahópur, meiri reynsla og þar með fagleg þekking og möguleikar á sérhæfingu og samstarfi innan starfshóps. Ef umdæmi er hins vegar víðfeðmt þá verður að dreifa starfskröftum sem dregur úr kostunum og auk þess vakna ýmsar spurningar um kostnað við fleiri en eina starfsstöð, varðveislu gagna og sérstaklega samræmda og samhæfða vinnslu mála og úrræði fyrir alla innan umdæmisins. Starfshópurinn fagnar heimsóknum Barnaverndarstofu til barnaverndarnefnda landsins og væntir þess að Barnaverndarstofa skoði sérstaklega starfsskilyrði ólíkra nefnda með tilliti til samhæfingar og jafnræðis íbúa svæðisins. Þá ætti samantekt Barnaverndarstofu að gefa mynd af samræmi milli ólíkra umdæma.

Í handbók Barnaverndarstofu er fjallað nokkuð um verkefni barnaverndarstarfsmanna, málafjölda, flokkun mála og mat á starfsmannaþörf. Augljóst er að verkefnum barnaverndarnefnda hefur fjölgað umtalsvert á síðustu árum, sérstaklega hefur tilkynningum fjölgað. Eitt af markmiðum með heimsóknum Barnaverndarstofu til nefndanna er að skoða fjölda starfsmanna og álag á starfsmönnum barnaverndarnefnda. Þá hefur Barnaverndarstofa áður skoðað sérstaklega fyrirkomulag bakvakta eða möguleika barnaverndarnefnda til að taka við og bregðast við tilkynningum samkvæmt ákvæðum bvl. sem berast utan dagvinnutíma. Samkvæmt upplýsingum Barnaverndarstofu hafa barnaverndarnefndir víða um land brugðist við auknu umfangi með fjölgun starfsmanna á allra síðustu árum og virðast sæmilega vel settar til að mæta auknu álagi. Það á þó ekki við í öllum tilvikum auk þess sem sums staðar á landsbyggðinni reynist torvelt að ráða fagfólk til starfa. Barnaverndarstofa hefur bent á að erfitt sé að bera sveitarfélög saman þar sem skipulag sé ólíkt og víða um samþætta þjónustu að ræða. Þannig sé enginn einn mælikvarði til sem geri kleift að bera saman ástand mála í ólíkum umdæmum barnaverndarnefnda.

Starfshópurinn telur afar brýnt að Barnaverndarstofa haldi áfram að fylgjast með og meta skipulag, álag og vinnslu barnaverndarmála innan umdæma barnaverndarnefnda og vinna markvisst að því að tryggja a.m.k. lágmarks samræmda og samhæfða þjónustu við öll börn á landinu. Starfshópurinn undirstrikar mikilvægi þess að barnaverndarnefndir og starfsmenn þeirra hafi nægilegt svigrúm og tíma til að vinna hvert og eitt mál í samræmi við ákvæði laga og reglna enda gegna barnaverndarnefndir og starfsmenn þeirra lykilhlutverki í aðdraganda ákvörðunar um ráðstöfun, framkvæmd hennar og eftirfylgd. Í þessu felst að unnið verði frekar að mótun viðmiða um takmörkun málafjölda á hvern sérfræðing og tryggð sérhæfð þekking í mati, greiningu, meðferðaráætlun og eftirfylgd. Þá verði hugað sérstaklega að hæfni og reynslu nefndarmanna og stuðlað að því að fagfólk á sviðinu geti aflað sér sí- og endurmenntunar eftir því sem kostur er.

3. VINNSLA BARNAVERNDARMÁLA

3.1 Upphaf barnaverndarmáls

3.1.1 Hvað er barnaverndarmál?

Umræða um barnaverndarmál hefur aukist umtalsvert meðal fagfólks og almennings en mörgum þykir óljóst hvað fellur undir þetta hugtak. Kallað hefur verið eftir skýrari skilgreiningum á því hvenær aðstæður barns séu með þeim hætti að tilkynna beri til barnaverndaryfirvalda, hvenær barnaverndaryfirvöldum beri að sinna málum og með hvaða hætti, hver beri ábyrgð á hvaða þjónustu við börn, til dæmis uppbyggingu úrræða, og hversu langt skuli ganga.

Við setningu laga um barnavernd hefur verið fjallað um takmörk þess sem unnt er að skilgreina í lögum eða reglugerðum að þessu leyti og lögð áhersla á að afmörkun málaflokksins verði að ráðast fyrst og fremst af faglegri umræðu um þarfir barna, hlutverk foreldra, flokkun eða tegundir mála og skyldur hins opinbera. Handbók Barnaverndarstofu fyrir barnaverndarnefndir og SOF-kerfið (Skilgreining og flokkun – hjálpartæki við könnun og flokkun mála) eru dæmi um tæki sem nýtast vel og mikilvægt er að halda við og kynna. Í framkvæmdaáætlun í barnaverndarmálum til 2010 er sérstaklega gert ráð fyrir að Barnaverndarstofa endurskoði og kynni SOF-kerfið betur, stefnt var að því að áætlun um framkvæmd þessa lægi fyrir 1. júlí 2008 og verkefninu lokið 1. júlí 2009. Einnig var gert ráð fyrir endurskoðun handbókarinnar fyrir sama tíma. Starfshópurinn hvetur til þess að endurskoðunin verði nýtt til að fjalla frekar um faglegar skilgreiningar.

Starfshópurinn telur þörf á frekari rannsóknum, faglegri umfjöllun, afmörkun og kynningu á hugtakinu barnaverndarmál. Sérstaklega er mikilvægt að ræða mörk og samspil mismunandi þjónustukerfa, svo sem barnaverndar, félagsþjónustu sveitarfélaga, skólakerfisins, heilbrigðiskerfisins og þjónustu við fatlaða, og hafa það í huga þegar sett eru lög eða reglur á hverju sviði fyrir sig.

3.1.2 Tilkynningar

Markvisst hefur verið unnið að því að kynna og fjalla um tilkynningarskyldu til barnaverndarnefnda á undanförnum árum. Eins og áður sagði hefur tilkynningum til barnaverndarnefnda fjölgað jafnt og þétt, sérstaklega tilkynningum frá lögreglu. Hér er vísað til umfjöllunar í frv. þar sem lögð er til breyting á ákvæðinu um tilkynningarskyldu lögreglu.

Árið 2003 setti Barnaverndarstofa í samráði við heilbrigðisyfirvöld verklagsreglur um tilkynningarskyldu heilbrigðisstarfsfólks til barnaverndarnefnda og árið 2006 svipaðar reglur um tilkynningarskyldu starfsfólks í leik-, grunn- og framhaldsskólum. Einnig mun Barnaverndarstofa hafa í undirbúningi að setja verklagsreglur um tilkynningarskyldu lögreglunnar. Verklagsreglunum er ætlað að minna á tilkynningarskylduna og um leið að auðvelda og skýra boðleiðir með það að markmiði að styrkja og bæta samvinnu aðila. Starfshópurinn telur reglur af þessu tagi hafa mikilvægu hlutverki að gegna og æskilegt að skoða frekara samstarf að þessu leyti, til dæmis við þá sem sinna fötluðum börnum og/eða foreldrum þeirra.

Þá er talið nauðsynlegt að endurskoða verklagsreglurnar um tilkynningarskyldu heilbrigðisstarfsfólks og m.a. huga sérstaklega að þeim sem sinna foreldrum sem til dæmis glíma við fíkn og geðræna erfiðleika.

3.1.3 Hvernig verður mál barnaverndarmál?

Í 21. gr. bvl. var leitast við að gera ákvæði um upphaf barnaverndarmáls skýrari en í eldri lögum, Þar eru m.a. afmarkaðar skyldur barnaverndarnefndar í kjölfar þess þegar tilkynning berst, fjallað um ákvörðun um að hefja könnun máls og skyldur nefndarinnar í kjölfarið.

Ekki hefur verið kannað sérstaklega hvort barnaverndarnefndir sinna ætíð þeirri lagaskyldu að taka ákvörðun innan sjö daga frá því að tilkynning berst eða upplýsingar liggja fyrir með öðrum hætti. Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu er í einhverjum tilvikum brotalöm á þessu, þannig hefur stofan þurft að gera athugasemdir við að ákvörðun hafi ekki verið tekin innan tilskilins tíma eða að ekki liggi fyrir hvenær ákvörðun var tekin. Þá er einnig mikilvægt að foreldrum berist tilkynning um þá ákvörðun sem er tekin og að hin eiginlega könnun hefjist strax eftir að tekin hefur verið ákvörðun um að hefja könnun.

Í ársskýrslu Barnaverndarstofu sem gefin var út árið 2008 voru í fyrsta sinn birtar tölur um fjölda mála, þ.e. ákvarðanir um að hefja könnun máls samkvæmt ákvæðum bvl. Athygli vekur að þrátt fyrir umtalsverða fjölgun tilkynninga á nokkru árabili virtist ekki samsvarandi fjölgun þeirra tilvika sem talin var ástæða til kanna. Þannig virtist sífellt lægra hlutfall tilvika sem tilkynnt voru barnaverndarnefndum leiða til þess að mál barns væri kannað sem barnaverndarmál. Í ljós hefur komið að þetta má að hluta til rekja til þess að barnaverndarnefndir hafa hagað talningu mála með ólíkum hætti, þ.e. túlkað mismunandi hvernig ákvörðun er tekin um könnun þegar fleiri en ein tilkynning berst í máli tiltekins barns. Ýmissa annarra skýringa má leita, svo sem að umræða hafi aukist um skylduna til að tilkynna grunsemdir en ekki vitneskju, í meiri almennri umræðu um ýmiss konar aðstæður barna, léttvægari tilkynningum, breyttum vinnubrögðum lögreglu við túlkun ákvæðisins um tilkynningarskyldu og betri skráningu tilkynninga hjá barnaverndarnefndum. Einnig má vera að barnaverndarnefndir komist ekki yfir að kanna fleiri mál en raun ber vitni vegna álags og skorts á mannafla.

Starfshópurinn telur umhugsunarefni þann mun sem verið hefur á hlutfalli tilkynninga og ákvarðana um könnun milli einstakra barnaverndarumdæma. Sérstaklega verður að hvetja til þess að skilgreiningar, skráning mála og talning verði með sambærilegum hætti um allt land en hér gegna leiðbeiningar Barnaverndarstofu lykilhlutverki. Þrátt fyrir þær skýringar sem fram hafa komið á mismunandi talningu mála þá telur hópurinn þennan mun meiri en svo að skýringa verði eingöngu leitað í ólíkri félagslegri samsetningu íbúa. Hugsanlega tengist þetta vandamál að einhverju leyti mismunandi skilgreiningum á hugtakinu barnaverndarmál almennt og ólíkri verkaskiptingu opinberra aðila á mismunandi svæðum, til dæmis barnaverndarnefnda og félagsmálanefnda. Slík vinnubrögð verður að telja varhugaverð með hliðsjón af meginreglunni um lögbundna stoð allra verkefna ríkis og sveitarfélaga. Starfshópurinn telur mikilvægt að fylgjast vel með þessari þróun, leita raunhæfra skýringa og grípa til viðbragða ef þörf krefur.

3.2 Könnun

3.2.1 Markmið könnunar

Í 22. gr. og VIII. kafla bvl. er að finna nokkuð skýrari ákvæði um markmið og framkvæmd könnunar barnaverndarmáls en áður. Í grg. bvl. kemur fram að ekki verði settar nákvæmar reglur um það hvernig staðið skuli að könnun máls og hvaða gagna skuli aflað enda sé það breytilegt eftir eðli máls hverju sinni. Hér reynir á skyldu barnaverndarnefndar til að tryggja að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin en um leið gæta þess að könnun verði ekki umfangsmeiri en þörf krefur. Þegar mál hefur verið nægjanlega kannað skal taka saman greinargerð um niðurstöður könnunar og í bvl. er það nýmæli að ákvörðun um beitingu úrræða skuli liggja fyrir að jafnaði innan þriggja mánaða og eigi síðar en fjórum mánuðum eftir að ákvörðun er tekin um að hefja könnun.

Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvort barnaverndarnefndir sinni þeirri lagaskyldu sinni að ljúka könnun innan tilskilins frests. Samkvæmt upplýsingum Barnaverndarstofu hefur í einhverjum tilvikum verið fundið að þessu við afgreiðslu á kvörtunum yfir málsmeðferð barnaverndarnefnda og einnig því að ekki liggi alltaf fyrir skriflegar greinargerðir um niðurstöður könnunar í samræmi við ákvæði bvl. og reglugerðar um málsmeðferð.

Starfshópurinn hvetur til þess að þetta verði kannað nánar og barnaverndarnefndum og starfsmönnum þeirra veitt viðeigandi fræðsla um þessi atriði.

3.2.2 Samstarf

Barnavernd samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga er órjúfanlegur hluti af velferðarþjónustu og annarri þjónustu við börn og fjölskyldur í samfélaginu. Óumdeilt er að gott samstarf þeirra sem sinna þjónustu við börn er oftast lykill að farsælli lausn. Nokkrir umsagnaraðilar lögðu áherslu að bætt samstarf við barnaverndaryfirvöld og þörf fyrir breytingar í þeim efnum. Rétt þykir að fara nokkrum almennum orðum um þetta.

Í núgildandi lögum er víða lögð áhersla á samstarf í barnaverndarmálum, svo sem í 5. mgr. 4. gr., 20. gr. og 3. mgr. 23. gr. Í grg. bvl. er fjallað nokkuð um samstarf og ólíka stöðu barnaverndarnefndar annars vegar og annarra stofnana eða aðila sem sinna þjónustu við börn hins vegar. Samkvæmt núgildandi lögum er samstarf barnaverndarnefndar og þeirra sem veita barni þjónustu háð samþykki foreldris barnsins. Samstarf í þessum skilningi getur falist í að barnaverndarnefnd láti öðrum aðilum í té upplýsingar um stöðu barns eða vinnslu máls eða að samvinna komist á um stuðningsaðgerðir, mótun þeirra, framkvæmd, eftirlit og mat á árangri. Samstarfsaðilar barnaverndarnefndar hafa lagt áherslu á nauðsyn þess að slaka á kröfum núgildandi laga um samþykki foreldra og opna fyrir frekara samstarf.

Í frumvarpi til breytinga á barnaverndarlögum eru lagðar til nokkrar mikilvægar breytingar á ákvæðum um samstarf en engu að síður er í grundvallaratriðum áfram gert ráð fyrir samþykki foreldra um þessi atriði. Hér verður sem fyrr að leggja áherslu á hið víðtæka vald barnaverndarnefnda til að hafa afskipti af viðkvæmustu einkamálum barna og foreldra. Minna verður á að einungis reynir á þetta í málum þar sem barnaverndarnefnd hefur metið aðstæður barnsins með þeim hætti að rétt sé að styðja foreldrana í uppeldishlutverkinu. Barnaverndarnefndir verða fyrst og fremst að reyna að ná samvinnu við foreldra og barn eftir atvikum og eru þar í þeirri vandasömu stöðu að reyna að byggja upp traust og veita stuðning í skugga þess valds sem leiðir af lögunum. Þetta vald liggur m.a. í því að foreldrar hafa almennt ekki áhrif á ákvörðun um hvort mál verður barnaverndarmál, réttur barnaverndarnefndar til að afla upplýsinga um barn og foreldra er ekki háður samþykki foreldra og barnaverndarnefndir geta úrskurðað eða krafist aðgerða sem fela í sér afgerandi inngrip í friðhelgi fjölskyldunnar. Ekki síst í ljósi þessa verður að telja gríðarlega mikilvægt að taka tillit til og vernda rétt foreldra barns til að hafa áhrif á hver fái upplýsingar um barn í barnaverndarmáli eða hver komi að því að veita þjónustu. Þetta tillit til foreldra getur haft úrslitaáhrif á það hvort tekst að byggja upp traust og samvinnu barnaverndarnefndar, foreldra og barns og með því freista þess að bæta stöðu barns. Hér verður að ganga út frá þeirri meginreglu að það sé barni að jafnaði fyrir bestu að lúta forsjá foreldra sinna og það þjóni því almennt hagsmunum barnsins að ná samvinnu við foreldra um nauðsynlegan stuðning þegar það á við. Þá þykir reynslan sýna að barnaverndarnefndir reyni að vera vakandi fyrir því að meta þörf fyrir samstarf og að foreldrar samþykki í allflestum tilvikum tillögur um samstarf.

Um breytingartillögur vísast til frumvarpsins og umfjöllunar um einstaka greinar.

3.3 Úrræði

3.3.1 Áætlanir

Í 23. gr. bvl. og í reglugerð um málsmeðferð, nr. 56/2004, er fjallað um áætlanir um stuðningsúrræði og einhliða áætlanir um beitingu þvingunar.

Reynslan sýnir að nokkuð skortir á að áætlanir séu gerðar með fullnægjandi hætti. Í einhverjum tilvikum er úrræðum beitt án þess að skrifleg áætlun sé gerð, í öðrum tilvikum uppfyllir áætlun ekki þau lágmarksskilyrði sem verður að gera og í enn öðrum eru áætlanir ekki endurnýjaðar eftir þörfum.

Starfshópurinn hvetur til þess að þetta verði kannað sérstaklega og barnaverndarnefndum og starfsmönnum þeirra veittar viðeigandi leiðbeiningar og fræðsla um þessi atriði.

3.3.2 Stuðningsúrræði

Í 24. gr. bvl. eru talin upp í dæmaskyni þau úrræði sem barnaverndarnefnd skal beita ef þörf krefur og auk þess er gert ráð fyrir úrræðum ef barn þarfnast vistunar utan heimilis sem nánar verður vikið að síðar. Í reglugerð um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga er fjallað nánar um skilgreiningu nokkurra úrræða, skilyrði, leyfisveitingar, samning um beitingu úrræðis og eftirlit.

Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvort og með hvaða hætti barnaverndarnefndum tekst að tryggja börnum nauðsynleg stuðningsúrræði samkvæmt ákvæðum bvl. Einhverjar úttektir og athuganir á úrræðum hafa verið gerðar en starfshópnum er ekki kunnugt um að gerðar hafi verið umfangsmiklar rannsóknir á framboði, nýtingu og árangri af beitingu stuðningsúrræða í barnavernd, til dæmis persónulegra ráðgjafa, tilsjónarmanna eða stuðningsfjölskyldu.

Starfshópurinn telur mjög mikilvægt að þessi atriði verði skoðuð nánar og undirstrikar nauðsyn þess að börnum standi ætíð til boða úrræði samkvæmt ákvæðum bvl. þegar þörf krefur. Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu hefur í einhverjum tilvikum þurft að gera athugasemdir við að ekki hafi verið gerðar áætlanir um viðeigandi stuðningsúrræði og einnig fundið að skorti eða drætti á því að nauðsynleg úrræði hafi raunverulega staðið til boða þrátt fyrir að gerð hafi verið áætlun um beitingu þeirra.

Gera verður ráð fyrir að sveitarfélög hafi í framkvæmdaáætlunum sínum metið eða áætlað þarfir barna fyrir tiltekin úrræði og hvernig eigi að mæta þessum þörfum. Þá treystir starfshópurinn því að sveitarfélög fylgist vel með núverandi efnahagsástandi og geri sér far um að standa vörð um velferð barna. Nauðsynlegt er að leiðbeina sveitarfélögum og barnaverndarnefndum um þau úrræði sem æskilegust eru eða vænlegust til árangurs og fylgjast með því að börn njóti viðeigandi úrræða um allt land. Þá er mikilvægt að fylgjast með því að fullnægjandi kröfur séu gerðar til þeirra sem sinna stuðningi, leyfi veitt, samningar gerðir um beitingu úrræða og eftirlit haft með því að skilyrði séu uppfyllt og ráðstöfun nái tilgangi sínum.

3.3.3 Úrræði fyrir þungaðar konur

Í bvl. eru ýmis nýmæli sem taka til þungaðra kvenna sem stofna heilsu og lífi ófæddra barna í hættu með óviðeigandi eða háskalegu líferni sínu, sbr. 3. mgr. 21. gr., e-lið 1. mgr. 24. gr. og 31. gr.

Í 2. mgr. 31. gr. bvl. er gert ráð fyrir að barnaverndarnefnd geti sett fram kröfu um sviptingu sjálfræðis þungaðrar konu ef önnur úrræði koma ekki að gagni. Markmið sviptingar er að koma konunni til aðhlynningar og meðferðar á viðeigandi stofnun en hvorki í lögunum né í grg. bvl. er að finna leiðbeiningar um hvaða stofnun eigi að sinna þessu hlutverki. Starfshópnum er kunnugt um að reynt hefur á þetta ákvæði í nokkrum tilvikum og þá þykir hafa skort viðeigandi úrræði. Í framkvæmdaáætlun í barnaverndarmálum til 2010 er fjallað um þennan vanda, mikilvægi þess að skoða með hvaða hætti er eðlilegast og heppilegast að haga stuðningi við þungaðar konur og sérstaklega hversu brýnt er að skoða úrræði sem unnt verði að nota ef beita þarf þvingun. Gert er ráð fyrir að Barnaverndarstofa leiti eftir samstöðu fulltrúa barnaverndar- og heilbrigðisyfirvalda um að setja á laggirnar starfshóp og stefnt að tillögum um verklag og úrræði fyrir 1. október 2008. Starfshópurinn leggur áherslu á að þessu verkefni verði fylgt eftir.

3.3.4 Almennt um vistun barns utan heimilis

Rétt þykir að fjalla lítillega um það fyrirkomulag á vistun barna utan heimilis sem nú er við lýði en jafnframt er vísað til frumvarpsins þar sem lagðar eru til breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.

a) Almennt um fóstur

Ákvæði um fóstur í bvl. og reglugerð um fóstur nr. 804/2004 eru talsvert ítarlegri og skýrari en þau voru samkvæmt eldri lögum. Þá gaf Barnaverndarstofa út árið 2008 Staðla fyrir vistun eða fóstur barna á vegum barnaverndaryfirvalda. Einnig má minna á rannsóknir sem Barnaverndarstofa stóð fyrir um líðan barna í fóstri og birtar eru með ársskýrslu stofunnar 2004.

Starfshópurinn telur að í meginatriðum hafi tekist vel til um mótun reglna og framkvæmd á þessu sviði. Starfshópurinn verður þó að benda á nokkur atriði sem telja verður að betur megi fara.

Reynslan sýnir að barnaverndarnefndir leita ekki alltaf lögbundins samráðs við Barnaverndarstofu um ráðstöfun barns í fóstur. Þannig ber við að barni sé ráðstafað í fóstur til aðila sem ekki hafa fengið leyfi Barnaverndarstofu eða án vitneskju stofunnar. Þá liggur ekki alltaf fyrir fóstursamningur við fósturforeldra áður en barn fer til viðkomandi í fóstur né tilkynni barnaverndarnefnd til Barnaverndarstofu um gerð fóstursamnings í upphafi eða um endurnýjun samnings eða lok fósturs.

Í einhverjum málum hefur komið í ljós að barnaverndarnefndir fara ekki eftir ákvæði 23. gr. reglugerðarinnar um tímamörk samninga um tímabundið fóstur.

Þá verður að finna að því hve langan tíma það getur tekið barnaverndarnefndir að skila umsögn til Barnaverndarstofu um þá sem óska eftir leyfi til að taka barn í fóstur.

Reynslan sýnir einnig að brotalöm virðist vera á því að gengið sé frá skriflegum samningi um umgengni barns í fóstri við foreldra og aðra nákomna eða kveðinn upp úrskurður um umgengni ef ekki tekst að gera skriflegan samning. Hér er því ekki haldið fram að umgengni eigi sér ekki stað í þessum tilvikum en áréttað mikilvægi þess að ganga frá þessum atriðum með formlegum og lögbundnum hætti.

Starfshópnum bárust ýmsar ábendingar frá Landssamtökum vistforeldra í sveitum sem nýtast í umræðu um framkvæmd laganna en þykja ekki kalla á lagabreytingar. Starfshópurinn hvetur til þess að Barnaverndarstofa eigi áfram reglubundið og náið samstarf við Landssamtökin og Félag fósturforeldra og skoði þær ábendingar sem komið er á framfæri.

Starfshópurinn telur afar brýnt að barnaverndarnefndir og starfsmenn þeirra fari að öllu leyti eftir ákvæðum bvl., reglugerðar og staðla um vinnubrögð í fósturmálum og að Barnaverndarstofa fylgi því eftir með markvissum hætti ef svo er ekki.

Eins og fram kemur í ársskýrslu Barnaverndarstofu árið 2008 hafa ráðstafanir barna í fóstur farið jafnt og þétt vaxandi á undanförnum árum. Mestu munar þar um fjölgun tímabundinna fósturráðstafana en alls munu 357 börn hafa verið í fóstri á árinu 2007. Þá liggur einnig fyrir að umsóknum barnaverndarnefnda um fósturheimili fjölgaði talsvert á fyrstu fjórum mánuðum ársins 2009 samanborið við árið 2008. Umsóknum fólks sem óskar eftir því að gerast fósturforeldrar hefur fjölgað nokkuð á sama tíma. Starfshópurinn telur mjög brýnt að huga að aðgerðum til að tryggja nægt framboð af hæfum og frambærilegum fósturforeldrum svo og að tryggja hraða og markvissa afgreiðslu umsókna um leyfi til að gerast fósturforeldri.

Í framkvæmdaáætlun í barnaverndarmálum til 2010 er gert ráð fyrir að auka eftirlit með samstarfi barnaverndarnefnda við fósturforeldra og vinnubrögðum nefndanna í fósturmálum með því að taka í gagnið frá 1. janúar 2009 matsblað sem fósturforeldrar, starfsmaður barnaverndarnefndar, kynforeldrar og barn eftir atvikum fylli út í lok fósturs. Starfshópnum er ekki kunnugt um að þetta hafi verið gert.

Þá er starfshópnum ekki kunnugt um að fyrir liggi áætlun um innleiðingu framhaldsnámskeiða fyrir fósturforeldra í tengslum við Foster Pride sem liggja átti fyrir 1. júlí 2008 eða áætlun um fjölkerfameðferðarfóstur (MTFC/TFC) sem ráðgerð var fyrir 1. september 2008.

b) Skólamál fósturbarna

Frá því að ábyrgð á rekstri grunnskóla var færð frá ríki til sveitarfélaga hafa nokkrum sinnum komið upp ágreiningsmál um skólagöngu fósturbarns, sérstaklega barns sem barnaverndarnefnd ráðstafar í tímabundið fóstur í annað sveitarfélag án þess að lögheimili barnsins breytist að sama skapi. Óþarfi er að hafa um þetta mörg orð í þessari samantekt. Við setningu nýrra grunnskólalaga nr. 91/2008 var markmiðið að taka af skarið um rétt fósturbarns til skólagöngu með setningu ákvæðis í 5. gr. um ábyrgð sveitarfélaga.

Nokkur ágreiningur reis um þýðingu lagaákvæðisins og samspil grunnskóla- og barnaverndarlaga. Barnaverndarstofa óskaði eftir túlkun menntamálaráðuneytisins á ákvæði 5. gr. grunnskólalaganna. Barnaverndarstofa taldi að með nýju ákvæði 5. gr. grunnskólalaganna væri réttarstaða barna í tímabundnu fóstri að öllu leyti sú sama og réttarstaða þeirra barna sem flytja í sveitarfélag, þ.e. viðtökusveitarfélag bæri ábyrgð á að tryggja fósturbarni skólagöngu og greiða þann kostnað sem af því leiddi. Samband íslenskra sveitarfélaga taldi ákvæði 5. gr. hins vegar einungis fela í sér að barn ætti óskoraðan rétt á skólavist, þ.e. viðtökusveitarfélagi væri óheimilt að synja fósturbarni um skólavist, en að því sveitarfélagi sem ráðstafaði barninu í fóstur bæri að greiða kostnað vegna skólagöngu barnsins. Barnaverndarstofa kynnti barnaverndarnefndum þau sjónarmið sem stofan lagði áherslu á. Þá gerði Samband íslenskra sveitarfélaga öllum skólum landsins grein fyrir stöðunni og vakti athygli á skyldu sveitarfélaga til að tryggja barni skólavist.

Í umræðu um skólagöngu fósturbarna hefur stundum verið látið að því liggja að börnum sé að stærstum hluta ráðstafað frá stærri sveitarfélögum til þeirra smærri sem sum hver hafi ekki bolmagn til að tryggja þeim skólagöngu. Ástæða er til að árétta að öll sveitarfélög landsins eru formlega jafnsett að þessu leyti, þ.e. öll geta átt von á að ráðstafa barni í fóstur og að einstaklingar með lögheimili í sveitarfélaginu fái leyfi til að fóstra barn. Mikilvægt er að benda á að samkvæmt tölulegum upplýsingum Barnaverndarstofu um barnaverndarmál árið 2008 þá bárust stofunni samtals 106 umsóknir um fósturheimili árið 2008, 42 umsóknir frá Reykjavík, 27 frá sveitarfélögum í nágrenni Reykjavíkur og 37 umsóknir frá sveitarfélögum á landsbyggðinni. Umsóknir þeirra sem óskuðu eftir að gerast fósturforeldrar voru alls 65 árið 2007, þar af 28 frá einstaklingum sem búsettir voru í Reykjavík og nágrenni. Árið 2008 bárust Barnaverndarstofu alls 64 umsóknir, þar af alls 32 frá einstaklingum búsettum í Reykjavík og nágrenni. Þá verður að benda á að ekki er sjálfgefið að viðtökusveitarfélag verði fyrir auknum kostnaði af fósturbarni auk þess sem viðtökusveitarfélag getur átt rétt á framlagi úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga vegna þessara barna.

Starfshópurinn telur afar brýnt að tryggja rétt fósturbarns til skólagöngu við hæfi. Ákvæði um þetta og framkvæmd þeirra þarf að vera eins skýr og nokkur er kostur og með þeim hætti að draga úr mögulegum ágreiningi um skólavistina sem slíka eða kostnað við hana. Starfshópnum er kunnugt um að Barnaverndarstofa hefur almennt hvatt barnaverndarnefndir til að leggja sig fram um að tryggja gott samstarf í þessum efnum, m.a. hvatt barnaverndarnefndir til að hafa eins tímanlega og kostur er samráð og samstarf við alla þá aðila sem bera ábyrgð á skólamálum. Einnig er vert að minna á að skv. 8. gr. reglugerðar um fóstur, nr. 804/2004, ber barnaverndarnefnd, við gerð umsagnar til Barnaverndarstofu í tilefni af umfjöllun um hæfi fósturforeldra, að kanna með almennum hætti hvernig skólamálum er háttað í skólahverfi umsækjenda. Hér verður þó enn og aftur að minna á sérstöðu barnaverndarmála. Þrátt fyrir að yfirleitt sé tími til undirbúa úrræði vandlega þá getur ráðstöfun borið nokkuð brátt að. Þá blasir við að fjöldi hæfra aðila til að annast börn í þessum vandasömu aðstæðum er ekki ótakmarkaður. Starfshópurinn leggur áherslu á að hér verði ávallt í algerum forgangi að tryggja barni vist hjá þeim hæfu aðilum sem eru best til þess fallnir að mæta þörfum barnsins. Árétta ber að fósturráðstöfun skiptir sköpum um þroskavænleg lífsskilyrði barna sem eiga í hlut. Þá verður að líta til þess að öllum skólum landsins ber skylda að tryggja börnum lögbundna skólaþjónustu.

Menntamálaráðuneytið sendi frá sér álit um túlkun 5. gr. grunnskólalaganna þann 14. október 2009. Ráðuneytið rakti viðeigandi lagaákvæði og túlkun þeirra. Í niðurstöðu segir m.a. svo:

„Eins og rakið hefur verið hér að framan er rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla. Sérstaklega er kveðið á um skyldu sveitarfélaga í 3. mgr. sömu greinar til að sjá til þess að skólaskyld börn, sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, sem og börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra, sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, njóti skólavistar eftir því sem nánar greinir í lögunum. Samkvæmt því er enginn munur á þessari skyldu sveitarfélaga hvort sem um er að ræða börn sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu eða börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra með lögheimili í sama sveitarfélagi. ... Þegar virt eru ummæli í lögskýringargögnum ... verða ekki dregnar víðtækari ályktanir en svo að í kostnað viðtökusveitarfélagsins felist allur venjubundinn kostnaður sem hlýst af skólagöngu þessara barna, svo sem kostnaður vegna skóla og aksturs, en ekki kostnaður umfram það eins og kostnaður við sérfræðiþjónustu eða vegna annarra sérþarfa. Síðastnefndur kostnaður sé hann fyrir hendi myndi þá falla á það sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur sem er sama sveitarfélag og barn á lögheimili í. ... Af þessu leiðir einnig að gera verður ráð fyrir að verði ágreiningur um greiðslu kostnaðar vegna barns sem ráðstafað hefur verið tímabundið í fóstur heyri það undir félags- og tryggingamálaráðuneytið að fjalla um slíkan ágreining ...“

Meirihluti starfshópsins leggur til ákvæði í frumvarpinu í samræmi við þessa túlkun ráðuneytisins og áréttar mikilvægi þess að reglur um þetta liggi skýrt fyrir. Þá ber einnig að leggja sérstaka áherslu á að þessar breytingar geta haft áhrif á rétt viðtökusveitarfélaga til greiðslna úr Jöfnunarsjóði samkvæmt ákvæðum laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum, sem geta dregið úr fjárhagslegum áhrifum lagabreytingarinnar. Þess ber að geta að fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga í starfshópnum gerir fyrirvara við þessa afgreiðslu sem nánar er gerð grein fyrir í lokakafla samantektarinnar.

c) Heimili og stofnanir

Ábyrgð á rekstri heimila og stofnana fyrir börn hvílir á ríkinu skv. XIII. kafla bvl. og á sveitarfélögunum skv. XIV. kafla bvl. Ákvæði þessara kafla eru mun skýrari en samsvarandi ákvæði eldri laga en þó hefur verið gagnrýnt að verkaskipting ríkis og sveitarfélaga sé óljós samkvæmt ákvæðum núgildandi laga. Um þetta er fjallað nánar í frv. en eftirfarandi ábendingar þykja eiga vel við að mestu leyti hvort sem verkaskiptingu verður breytt eða ekki.

Barnaverndarstofa fer með yfirstjórn heimila og stofnana sem ríkinu ber að sjá um að séu tiltæk skv. XIII. kafla. Barnaverndarstofa fylgist vel með fjölda umsókna, aldri, kyni, búsetu og fjölskylduaðstæðum barnanna, ástæðum og aðdraganda umsókna, vistun, vistunarsamningum, vistunartíma og útskrift. Þá á Barnaverndarstofa í reglubundnum viðræðum við barnaverndarnefndir um þörf fyrir vistun og reynir að fylgjast með og bregðast við ef verulegar breytingar verða á eftirspurn eftir þjónustu meðferðarheimila. Á síðustu fimm árum dró markvert úr eftirspurn eftir meðferðardvöl á stofnunum Barnaverndarstofu og var rýmum fækkað til að tryggja viðunandi nýtingu fjármuna. Umsóknir voru hins vegar fleiri á fyrstu mánuðum ársins 2009 en á samsvarandi tímabili árið 2008. Starfshópurinn treystir því að Barnaverndarstofa sé í viðbragðsstöðu og leiti allra leiða til að bregðast við ef núverandi efnahagsvandi eða annað leiðir til umtalsverðrar fjölgunar umsókna um vistun á meðferðarheimili eða stofnun.

Barnaverndarnefndum er skylt að hafa tiltæk úrræði, svo sem með rekstri vistheimila, sambýla eða á annan hátt til að mæta þörfum barna í tilteknum vanda samkvæmt ákvæðum XIV. kafla bvl. Í ársskýrslu Barnaverndarstofu sem kom út árið 2008 og í skýrslum Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar er gerð grein fyrir ýmsum vistunarúrræðum á vegum Reykjavíkurborgar. Önnur sveitarfélög hafa mótað úrræði af þessu tagi sem eru fyrir hendi þegar á þarf að halda eða leysa úr þörfinni með því að fá jafnóðum leyfi Barnaverndarstofu til að vista einstakt barn á einkaheimili skv. 84. gr. þegar á þarf að halda. Öll úrræði skv. 84. gr. bvl. krefjast þess að viðkomandi barnaverndarnefnd fái leyfi Barnaverndarstofu. Samkvæmt upplýsingum Barnaverndarstofu eru nokkrar áhyggjur af því að barnaverndarnefndir sæki ekki með skilvirkum hætti um leyfi til að reka úrræði skv. 84. gr., tryggi ekki að leyfi hafi ætíð verið veitt áður en barn er vistað eða tilkynni Barnaverndarstofu um vistun samkvæmt ákvæði 44. gr. reglugerðar nr. 652/2004 um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga. Starfshópurinn undirstrikar mikilvægi þess að fylgt sé ákvæðum laga og reglugerðar að þessu leyti.

Samkvæmt 3. mgr. 84. gr. bvl. skal Barnaverndarstofa hafa yfirlit yfir þörf á heimilum og öðrum úrræðum samkvæmt ákvæðinu, hvetja sveitarfélög til að hafa tiltæk nauðsynleg úrræði og liðsinna þeim í því efni eftir því sem þörf er á. Starfshópurinn telur brýnt að kortleggja þörf fyrir úrræði af þessu tagi og bendir á að gera megi ráð fyrir aukinni þörf fyrir vistun á næstunni. Þá telur starfshópurinn einsýnt að Barnaverndarstofu væri á grundvelli 6. mgr. 7. gr. bvl. unnt að setja á laggirnar og bjóða barnaverndarnefndum vistunarúrræði eins og hér er mælt fyrir um til að bæta úr aðkallandi vanda, til dæmis vistheimili og sambýli.

d) Réttindi barna á stofnunum

Á undanförnum árum hefur verið lögð sívaxandi áhersla á að tryggja réttindi barna á stofnunum og í alþjóðasamhengi má nefna nýleg tilmæli Evrópuráðsins til aðildarríkjanna um réttindi barna á stofnunum (2005)5 og Evrópuverkefnið Quality4Children sem hafði að markmiði að þróa gæðastaðla fyrir umönnun og meðferð barna í vistunarúrræðum utan heimilis. Barnaverndarstofa hefur sett reglur um réttindi barna á stofnunum og beitingu þvingunar og einnig sérstaka staðla fyrir vistun eða fóstur barna á vegum barnaverndaryfirvalda þar sem lögð er áhersla á að treysta réttindi og velferð barna í anda samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.

Fyrir setningu núgildandi bvl. voru lagaákvæði um réttindi barna á stofnunum fábrotin. Markmið með 82. gr. laganna var að tryggja að þvingunarráðstafanir og agaviðurlög ættu sér trausta lagastoð. Við útfærslu lagaákvæðisins var höfð hliðsjón af Greinargerð um þvingunarráðstafanir á meðferðarheimilum ríkisins fyrir unglinga og eftirlitsskyldur barnaverndaryfirvalda sem samin var fyrir félagsmálaráðuneytið í maí 1998. Í þessari greinargerð er m.a. fjallað um lagagrundvöll fyrir beitingu þvingunarráðstafana og lagt til að setja í lög almennar reglur um þvingunarráðstafanir og agaviðurlög sem síðar yrðu útfærðar nánar í reglugerðum eða annars konar almennum fyrirmælum.

Í 82. gr. er lögð áhersla á friðhelgi einkalífs barns á stofnun, sbr. 1. og 2. mgr. um rétt barns til að ráða sjálft persónulegum högum sínum, hafa samskipti við aðra og vera frjálst ferða sinna, allt eftir því sem samræmist best aldri barnsins, þroska þess og að því marki sem samræmist tilgangi vistunar og velferð og öryggi barnsins og annarra. Hér verður að árétta að um ósjálfráða einstaklinga er að ræða sem eiga almennt rétt á að lúta forsjá annarra. Barn sem vistað er á stofnun lýtur almennt forsjá foreldra sinna sem felur í sér víðtækan rétt og skyldur foreldra til að sjá barninu fyrir viðunandi uppeldi. Löggjafinn hefur einungis útfært inntak forsjár í helstu aðalatriðum, sbr. 28. gr. barnalaga, nr. 76/2003, en leggur að öðru leyti áherslu á að hlutverk foreldra taki mið af þörfum barns og aðstæðum hverju sinni. Óumdeilt er að forsjá felur m.a. í sér réttinn og skylduna til að vernda barn með því að beita jákvæðum aga og setja því hæfileg mörk. Stofnun sem tekur við umsjá barns samkvæmt samningi við foreldri eða úrskurði tekur við hluta þessara réttinda og skyldna. Í 3. mgr. 82. gr. er undirstrikað að óheimilt sé að beita barn líkamlegum eða andlegum refsingum og einnig áréttað að einungis sé heimilt að beita þvingunarráðstöfunum og agaviðurlögum þegar nauðsyn beri til og þá samkvæmt reglugerð sem ráðherra setji að fengnum tillögum Barnaverndarstofu.

Við setningu laganna og síðar hefur nokkuð verið rætt um hvort nauðsynlegt sé að fjalla frekar um þvingunarráðstafanir og agaviðurlög í lögum í stað þess að vísa til útfærslu í reglugerð. Þess má geta að ákvæði 82. gr. er til dæmis nánast samhljóða ákvæði 5–9 í norsku barnaverndarlögunum frá 1992 og fyllilega sambærilegt við ákvæði 123. gr. dönsku laganna um félagsþjónustu frá 2007 þar sem er að finna almenna lagastoð svipaða þeirri íslensku og nánari útfærslu í reglugerð.

Starfshópurinn leggur til í frv. að skerpa á ákvæði 82. gr. með því að undirstrika meginregluna um rétt barns til einkalífs og útfæra frekar þær aðstæður sem heimila beitingu þvingunar. Starfshópurinn telur þó óhjákvæmilegt að kveða engu að síður á um setningu reglugerðar þar sem þetta verði útfært nánar og bendir á að hafa megi hliðsjón af Forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon í Noregi frá 2002 og Bekendtgørelse om magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet í Danmörku frá 2007.

e) Eftirlit

Á undanförnum árum hafa sjónir manna talsvert beinst að eftirliti með vistun barna utan heimilis. Niðurstöður rannsókna benda eindregið til þess að miklu skiptir hvernig staðið er að ákvörðunum um vistun barna utan heimilis, svo sem undirbúningi, upplýsingum, tengslum við foreldra og nákomna, eftirliti og eftirfylgd.

Starfshópurinn leggur áherslu á að gæðamat og aukið eftirlit geti stuðlað að betra réttaröryggi og betri árangri af úrræðum barnaverndaryfirvalda. Í frumvarpinu er lagt til að lögfesta sérstakan kafla um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Þær tillögur sem þar eru gerðar tóku m.a. mið af fyrstu skýrslu nefndar sem skipuð var samkvæmt lögum nr. 26/2007 til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn. Nefndinni var m.a. falið að gera tillögur um hvernig koma mætti í veg fyrir að brotinn væri réttur á börnum í opinberri forsjá. Í fyrstu skýrslu nefndarinnar er aðallega fjallað um starfsemi Breiðavíkurheimilisins. Í skýrslunni er einnig sérstakur kafli um gildandi framkvæmd og eftirlit á sviði barnaverndarmála þar sem sjónum er beint að eftirliti með vistun barna á meðferðarheimilum og stofnunum á grundvelli ákvæða núgildandi laga. Um þetta er vísað til 5. kafla í almennum athugasemdum við frumvarpið og skýringa við ákvæði 51. gr. frumvarpsins.

3.4 Úrskurðarvald og málsmeðferð

Við setningu núgildandi laga var framsetningu ákvæða um flokkun úrræða, úrskurðarvald, málsmeðferð og málskot breytt allverulega. Að mati starfshópsins hefur nýtt fyrirkomulag í meginatriðum reynst vel. Hér verður fjallað um nokkur atriði frekar.

3.4.1 Aðild barns

Aðild að máli tengist úrskurðarvaldi og reglum um málskot. Við setningu núgildandi laga var lögð áhersla á flokkun ráðstafana barnaverndarnefnda og byggt fyrst og fremst á því:

– hvort ráðstöfun er með eða án samþykkis aðila og

– hvort ráðstöfun felur í sér töku barns af heimili eða ekki.

Hugtökin úrskurðarvald og málskot koma einungis til álita þegar samþykki aðila fyrir tiltekinni ráðstöfun liggur ekki fyrir og barnaverndarnefnd ákveður að beita þurfi þvingun til að freista þess að ná markmiðum laganna. Með aðila er fyrst og fremst átt við þann sem fer með forsjá barns en eitt af nýmælum bvl. var að mæla fyrir um aðild barns 15 ára og eldra í þeim málum þegar barn er vistað utan heimilis. Þetta má einnig orða sem svo að þegar barnaverndarnefnd telur nauðsynlegt að vista barn sem orðið er 15 ára gamalt utan heimilis þá verður nefndin að hafa samráð við barnið með sama hætti og forsjáraðila, þ.e. kynna fyrir barninu tillögu að ráðstöfun og freista þess að gera áætlun um beitingu úrræðisins í samvinnu við forsjáraðila og barnið. Ef annar hvor forsjáraðila og/eða barnið vilja ekki gera skriflega áætlun þá verður barnaverndarnefnd að meta hvort gera skuli einhliða áætlun um beitingu þvingunar og fylgja því eftir að nauðsynlegum þvingunarúrræðum verði beitt gegn þeim sem ekki vill samþykkja vistun.

Í þeim umsögnum og athugasemdum sem starfshópnum bárust bar nokkuð á gagnrýni á ákvæði um aðild barns. Var bent á að í málum þar sem barnaverndarnefnd og forsjáraðilar væru sammála um þörf fyrir vistun utan heimilis ætti afstaða barnsins ekki að ráða jafnmiklu og raun ber vitni enda hefði sú málsmeðferð sem grípa þyrfti til einungis í för með sér óþarfa umstang, töf og kostnað.

Starfshópurinn hefur farið vel yfir innkomnar athugasemdir en getur ekki fallist á að gera eigi breytingar á ákvæðum um aðild barns. Ákvæðin um aðild barns voru sett með hliðsjón af svipuðum reglum í nágrannaríkjum okkar og meginreglum og sjónarmiðum um þátttöku barns, sbr. samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Má benda á að til dæmis í Noregi er gengið lengra og þar eru börn aðilar óháð aldri ef vistun er tilkomin vegna þess að barnið er talið stefna heilsu sinni og þroska í hættu með hegðun sinni.

Það er hafið yfir allan vafa að barnaverndarmál er mál barns, hagsmunir barns eiga að ráða úrslitum þegar tekin er ákvörðun í barnaverndarmáli og að ganga ber út frá því að barn eigi almennt rétt á að taka þátt í meðferð málsins. Þetta þýðir að barn á almennan rétt á því að fá upplýsingar um mál, að tjá afstöðu sína með einhverjum hætti og að hafa áhrif á niðurstöðu að teknu tilliti til aldurs og þroska. Reglur um þátttöku barna eru órjúfanlegur liður í vaxandi virðingu fyrir barni sem hæfum og sjálfstæðum einstaklingi. Þessar reglur tengjast einnig almennum hugmyndum um mikilvægi valdeflingar í velferðarþjónustu, að efla vald fólks yfir aðstæðum sínum, efla sjálf og sjálfsmynd, sjálfstraust, sjálfsvirðingu og ábyrgð. Virðing og valdefling eiga ekki einungis við þegar allir eru sammála heldur eru sérstaklega mikilvæg hugtök þegar reynir á rétt einhvers til að vera ósammála og til að láta fjalla um og reyna á sín sjónarmið.

Það er mikilvægt að undirstrika að aðild að barnaverndarmáli ræður ekki úrslitum um hvort úrræði er beitt eða ekki heldur hefur fyrst og fremst áhrif á málsmeðferðina, þ.e. hefur áhrif á hver tekur endanlega ákvörðun, hvaða aðferðum er beitt við töku ákvörðunar og hvaða möguleika einstaklingur hefur eða finnst hann hafa til að hafa áhrif á hina endanlegu niðurstöðu. Þegar mótaðar eru reglur um aðkomu einstaklings að barnaverndarmáli verður að hafa í huga að hvort tveggja forsjáraðilar og börn hafa í grunninn takmörkuð áhrif á gang barnaverndarmáls þrátt fyrir almennar áherslur á mikilvægi samvinnu. Fastmótaðar reglur um aðild eru mjög mikilvægar fyrir þann sem finnst fyrir liggja að taka ákvarðanir um mál sem skipta sköpum í hans lífi. Það er almennt viðurkennt að vistun barns utan heimilis er afgerandi inngrip í líf fjölskyldu og fyrst og fremst í líf barnsins. Vistun utan heimilis hefur í för með sér grundvallarbreytingar á öllu daglegu lífi barns, tengslum, umgjörð og athöfnum. Gera verður ráð fyrir að afstaða barns til vistunar utan heimilis verði ákveðnari eftir því sem barn eldist, óháð því hvort sjónarmið barnsins þykja skynsamleg eða ekki. Ákvæði um aðild barns eru viðurkenning á þessari staðreynd og trygging fyrir því að sjónarmið barnsins verði vegin og metin. Þá hafa margir bent á mikilvægi þess að færa ábyrgðina á hinni endanlegu ákvörðun frá barnaverndarnefnd eða foreldrum yfir til dómstóla í hinum alvarlegri tilvikum þar sem slíkt geti undirstrikað alvarleika málsins í augum barnsins og auðveldað samvinnu eftir að ákvörðun liggur fyrir.

Samkvæmt upplýsingum starfshópsins hafði einungis reynt á aðild barns í fjórum málum fyrir dómstólum árið 2008. Starfshópurinn gengur út frá því að samvinna hafi náðst í öðrum málum þar sem þörf var á úrræði fyrir barn enda treystir starfshópurinn því að barnaverndarnefndir láti alltaf á það reyna hvort dómstóll fallist á kröfu ef talið er nauðsynlegt að vista barn utan heimilis.

Rétt er að taka fram að starfshópurinn leggur ríka áherslu á markvissa og skjóta úrlausn ágreiningsmála um tímabundna vistun barns utan heimilis og leggur til í frv. nokkrar breytingar í þeim efnum. Gera verður ráð fyrir að skjót málsmeðferð eigi einkum við í málum þar sem fyrir liggur að forsjáraðilar eru til samvinnu, gripið hefur verið til neyðarráðstöfunar gagnvart barninu og barnaverndarnefnd getur sýnt fram á að barn sem neitar að samþykkja vistun stefnir lífi sínu eða þroska í hættu með alvarlegri hegðun.

3.4.2 Kærunefnd barnaverndarmála

Samhliða breytingum á úrskurðarvaldi og reglum um málskot var sett á laggirnar ný kærunefnd barnaverndarmála. Í frv. er lagðar til nokkrar breytingar til að skýra frekar hlutverk og málsmeðferð kærunefndar. Starfshópurinn leggur áherslu á mikilvægi þess að úrskurðir kærunefndar verði gerðir aðgengilegir með einhverjum hætti til að tryggja að unnt verði að draga af þeim nauðsynlegan lærdóm.

3.4.3 Dómstólar

Meginbreytingar á úrskurðarvaldi og málskoti í bvl. fólust í því að færa valdið til að taka ákvarðanir í alvarlegustu málunum frá barnaverndarnefndum til dómstóla. Að mati starfshópsins hafa ákvæðin um hlutverk barnaverndarnefnda og dómstóla í 26.–29. gr. bvl. að meginstefnu til reynst vel svo og ákvæðin um málsmeðferð í X. og XI. kafla. Starfshópurinn leggur til nokkrar breytingar í frv. til að skerpa á fáeinum atriðum.

Það er erfitt og vandasamt að meta hvort ákvæðin um aðkomu dómstóla dragi með óeðlilegum hætti úr því að barnaverndarnefndir grípi til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja öryggi barna. Tölur um fjölda úrskurða eða dóma gefa ekki sérstaklega til kynna að þvingunarráðstöfunum hafi fækkað. Þessar tölur segja þó ekkert til um það hvort alvarlegum málum hafi fjölgað eða hvort barnaverndarnefndir láti hugsanlega hjá líða í einhverjum málum að gera kröfur fyrir dómi.

Talsverður fjöldi úrskurða og dóma liggur fyrir í barnaverndarmálum. Starfshópurinn telur reynsluna sýna fram á nauðsyn þess að barnaverndarnefndir og starfsmenn þeirra kynni sér og fylgist vel með úrskurðum og dómum sem falla samkvæmt ákvæðum bvl. til að viðhalda og tryggja þekkingu á kröfum og málsmeðferð fyrir dómi. Með því móti má auka líkur á að barnaverndarnefnd sé tilbúin til að grípa fumlaust og af öryggi til þvingunarráðstöfunar þegar þörf krefur. Einnig er mikilvægt að barnaverndarnefndir tryggi fullnægjandi sérþekkingu þeirra sem reka mál fyrir dómi ef á þarf að halda. Ekki síður er nauðsynlegt að fulltrúi eða yfirmaður þeirrar barnaverndarnefndar sem gerir kröfu fyrir dómi fylgi máli vel eftir og móti framvindu þess í nánu samstarfi við þann lögmann sem rekur málið eftir atvikum. Þá er að síðustu mikilvægt að huga að þekkingu dómara og fræðslu fyrir þá um eðli, sérstöðu og meðferð barnaverndarmála.

3.5 Aðrar ráðstafanir

Í bvl. er fjallað um ýmsar aðrar ráðstafanir en hér hafa verið nefndar. Starfshópurinn telur ekki ástæður til að fjalla um þær sérstaklega umfram þær breytingar sem lagðar eru til í frv.

4. BREYTINGAR Á ÁKVÆÐUM UM VISTUN BARNS UTAN HEIMILIS

Starfshópnum var sérstaklega falið að skoða ákvæði bvl. sem varða vistun barna utan eigin heimilis og framkvæmd þeirra, þ.e. ákvæði um ráðstöfun barns í fóstur eða vistun á heimili eða stofnun. Starfshópurinn taldi ástæðu til að skoða fyrst og fremst ábyrgð á uppbyggingu úrræða fyrir börn í þessu sambandi.

Í frv. er að finna tillögur starfshópsins til breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga vegna úrræða fyrir börn sem nauðsynlegt er að vista utan heimilis. Við gerð þeirra tillagna var m.a. litið til starfs nefndar sem skipuð var til að endurskoða barnaverndarlög í heild sinni árið 1997 og þeirra tillagna sem nefndin skilaði til ráðuneytisins árið 2000. Þá var litið til þróunar í nágrannaríkjum okkar, sérstaklega þeirra breytinga sem tóku gildi í Noregi árið 2005. Þar var tekin ákvörðun um að færa ábyrgð á uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vistast utan heimilis frá miðstjórnvaldi, eða fylkeskommune. Rætt var um hvort sveitarfélögin ættu sjálf að taka við hlutverkinu en yfirgnæfandi rök þóttu standa til þess að færa ábyrgðina til ríkisins til að tryggja samhæfingu, samræmi, jafnrétti, réttaröryggi og réttindi barnanna.

Um þetta vísast nánar til 5. kafla í almennum athugasemdum frv. og skýringa við einstakar greinar. Þá gerir starfshópurinn ráð fyrir að um málið fari samkvæmt ákvæðum X. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með síðari breytingum, þar sem fjallað er um samskipti ríkis og sveitarfélaga og breytingar á verkaskiptingu. Fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga hafði sérstakan fyrirvara um þessi atriði sem nánar verður gerð grein fyrir í lokakafla samantektarinnar.

5. FYRIRVARI FULLTRÚA SAMBANDS ÍSLENSKRA SVEITARFÉLAGA

Fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga er í meginatriðum sammála þeim tillögum sem starfshópurinn leggur fram en gerir fyrirvara fyrir hönd sambandsins við tvö atriði.

Í 39. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 75. gr. laganna, sem fjallar um kostnað vegna fósturbarna. Að mati fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga felst í frumvarpsgreininni frávik frá þeirri grundvallarreglu að sveitarfélögum er ekki skylt að veita íbúum annarra sveitarfélaga þjónustu án endurgjalds. Tillaga meirihluta starfshópsins felur í sér mjög íþyngjandi skyldur fyrir þau sveitarfélög sem taka við fósturbörnum. Þótt ekki verði um kostnaðaráhrif að ræða fyrir sveitarstjórnarstigið í heild sinni mun innbyrðis kostnaðarskipting breytast og verða það einkum minnstu sveitarfélögin sem munu bera hallan af þeirri breytingu. Fulltrúi sambandsins hefur ekki sannfæringu fyrir því að tillagan leiði til framfara á sviði barnaverndarmála. Ljóst er að sveitarfélögum ber nú þegar skylda til að veita fósturbörnum skólavist, sbr. 5. gr. grunnskólalaga. Fulltrúi sambandsins er þó sammála því að nauðsynlegt sé að breyta barnaverndarlögum með hliðsjón af áliti mennta- og menningarmálaráðuneytisins sem vísað er til í kafla um skólamál fósturbarna. Spurningin er fyrst og fremst sú hvort breytingin eigi að vera á þá leið sem meirihluti starfshópsins leggur til eða hvort fremur eigi að leggja til breytingu í þveröfuga átt, þ.e. að taka skýrt fram að bæði almennur og sértækur skólakostnaður vegna barna í tímabundnu fóstri skuli greiðast af lögheimilissveitarfélagi, eftir atvikum á grundvelli viðmiðunarreglna sambandsins, líkt og verið hefur sbr. reglugerð nr. 804/2004.

Í 43. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 79. gr. laganna sem felur í sér að ríkið taki alla ábyrgð á því að tiltæk séu heimili og stofnanir til að vista börn skv. lögunum en í 84. gr. gildandi laga hafa tiltekin vistunarúrræði verið á ábyrgð sveitarfélaganna. Samkvæmt 47. og 48. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir því að auknum kostnaði ríkisins af þessum sökum verði mætt með því að sveitarfélög greiði vistunargjöld til ríkisins. Fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga er sammála þessari tillögu um breytta verkaskiptingu enda virðist ljóst að ábyrgð verði skýrari og val á vistunarúrræðum betra en áður. Jafnframt er þó ljóst að í gjaldtökuheimildinni felst að ríkið geti krafið sveitarfélög um gjald fyrir vistunarúrræði sem nú þegar eru á ábyrgð ríkisins. Til þess að tryggja að sveitarfélögin verði ekki fyrir auknum kostnaði af þessum breytingum leggur fulltrúi sambandsins áherslu á að gert verði samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um framkvæmd tillagnanna, með hliðsjón af 101. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar verði jafnframt kveðið á um réttindi þeirra starfsmanna sem flytjast frá sveitarfélögum til ríkisins, fyrirkomulag gjaldtöku og önnur atriði sem máli skipta til að tryggja að hvorugur aðilinn beri skarðan hlut frá borði.

Fylgiskjal II.

Félags- og tryggingamálaráðuneyti:

Umsögn um áhrif frumvarps til laga um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum, á fjárhag sveitarfélaga.

Að meginstefnu til er markmið frumvarpsins að skýra ákvæði gildandi laga eða skerpa á þeim. Allnokkur nýmæli er þó einnig að finna. Viðamest þeirra er nýmæli sem felur í sér breytta verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga við uppbyggingu úrræða fyrir börn sem talið er fyrir bestu að vistast utan heimilis. Þá er lagt til að lögfestur verði nýr kafli um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Þau nýmæli frumvarpsins sem geta einkum haft kostnaðaráhrif gagnvart sveitarfélögum eru eftirfarandi:

Skólamál barna í tímabundnu fóstri utan lögheimilissveitarfélags.

Í 39. gr. er kveðið á um breytingar á 75. gr. laganna sem lúta að kostnaði vegna skólagöngu barns sem ráðstafað er í tímabundið fóstur í annað sveitarfélag en þar sem það á lögheimili. Lagt er til að viðtökusveitarfélagið greiði allan venjubundinn kostnað sem hlýst af skólagöngu barnsins, svo sem vegna skóla og aksturs. Sveitarfélag sem ráðstafar barni í tímabundið fóstur ber þó ábyrgð á að greiða kostnað vegna sérfræðiþjónustu eða sérþarfa fósturbarns í tengslum við skólagöngu. Er hér um að ræða breytingu frá reglugerð um fóstur, nr. 804/2004, þar sem segir að sveitarfélag sem ráðstafar barni í tímabundið fóstur greiði kostnað vegna grunnskóla meðan ráðstöfun varir. Í frumvarpinu kemur fram að greinin sé í samræmi við ákvæði 5. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, og álit menntamálaráðuneytisins um túlkun ákvæðisins frá 14. október 2009, sem komst að þeirri niðurstöðu að viðtökusveitarfélaginu beri að greiða almennan kostnað vegna fósturbarna með sama hætti og almennt er greitt vegna annarra barna í sveitarfélaginu, þ.m.t. kostnað vegna skóla og aksturs, en því sveitarfélagi sem ráðstafi barni í tímabundið fóstur beri að greiða kostnað umfram þann sem talist getur venjulegur, eins og kostnað vegna sérfræðiþjónustu eða annarra sérþarfa.

Samkvæmt framansögðu leiðir greinin ekki til aukins kostnaðar fyrir sveitarfélögin í heild en hún mun hins vegar leiða til þess að almennur skólakostnaður mun að einhverju leyti færast til milli sveitarfélaga.

Ábyrgð á kostnaði vegna barna sem vistuð eru utan heimilis.

Í 39., 47. og 48. gr. eru lagðar til breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga við vistun barna utan heimilis. Lagt er til að ríkið taki yfir ábyrgð á að byggja upp heimili og stofnanir skv. 84. gr. barnaverndarlaga en sveitarfélög beri áfram ábyrgð á öðrum úrræðum skv. 84. gr. laganna. Markmiðið er að tryggja jafnan rétt allra barna á landinu til að njóta öruggrar umönnunar og meðferðar eftir því sem best hentar þörfum þeirra. Félags- og tryggingamálaráðuneytið mun setja gjaldskrá, að fengnum tillögum Barnaverndarstofu og í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, þar sem ákveðin verði þau gjöld sem sveitarfélög greiða vegna vistunar barna á heimilum og stofnunum. Jafnframt verður sett reglugerð um greiðslur með börnum í fóstri. Þessum breytingum er ætlað að jafna og samræma greiðslur, tryggja betra jafnræði og draga úr togstreitu um val á úrræði fyrir tiltekið barn. Einnig er mikill kostur að samræma stöðu fósturforeldra og tryggja frekar jafnræði þeirra. Stefnt er að því að heildarkostnaður ríkis og sveitarfélaga vegna vistunar barna utan heimilis breytist sem minnst frá því sem nú er.

Stofnanir og heimili skv. 84. gr. barnaverndarlaga sem færast frá sveitarfélögum til ríkisins eru eingöngu starfrækt í Reykjavík, alls fjögur heimili. Áætlaður kostnaður vegna þeirra fyrir árið 2010 er samtals 203.472.000 króna. Þar sem slík heimili eru ekki starfrækt utan Reykjavíkur hafa önnur sveitarfélög leyst málin með því að koma börnum fyrir í annars konar úrræðum. Kostnaður við þau er talinn vera á bilinu 50–100 milljónir króna, en nákvæmar tölur liggja ekki fyrir. Samkvæmt þessu færist kostnaður á bilinu 250–300 milljónir króna frá sveitarfélögum til ríkisins vegna tilfærslu heimila og stofnana skv. 84. gr. barnaverndarlaga. Þeim kostnaði verður að öllu leyti mætt með gjaldtöku fyrir vistanir í úrræðum á vegum Barnaverndarstofu. Jafnframt er áætlað að yfirfærslu verkefnanna til ríkisins fylgi kostnaður vegna faglegra og fjárhagslegra verkefna eins og inntöku og útskrift, innheimtu gjalda o.fl. Gert er ráð fyrir að sambærilegur umsjónar- og umsýslukostnaður falli niður hjá sveitarfélögum. Um verði að ræða eitt stöðugildi. Kostnaður við þá stöðu reiknast inn í gjöld sveitarfélaga sem þýðir álag á þá fjárhæð sem áður var nefnd, þ.e. 250–300 milljónir króna.

Rétt er að benda á að í frumvarpinu er ekki kveðið á um ráðstöfun þeirra fasteigna sem Reykjavíkurborg nýtir nú fyrir starfsemi þessara heimila. Gert er ráð fyrir að Barnaverndarstofa leigi þær húseignir enda er sá kostnaður innan heildarfjárhæðarinnar.

Sömuleiðis eru engin ákvæði í frumvarpinu um réttindi þeirra starfsmanna sem starfa á heimilunum í tengslum við yfirtöku ríkisins á skyldum sveitarfélaga.

Mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis.

Í 49. gr. er lagt til að við lögin bætist nýr kafli um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Gert er ráð fyrir því að barnaverndarnefndir leggi mat á gæði og árangur vistúrræða á þeirra vegum. Fram kemur í frumvarpinu að það sé nýmæli að kveða á um þetta í barnaverndarlögum en gera verður ráð fyrir að skyldan hafi engu að síður hvílt á barnaverndarnefndum í samræmi við eðlilega og faglega stjórnsýsluhætti. Markmiðið er fyrst og fremst að árétta skyldu barnaverndarnefndar til að tryggja að skipulag og nýting vistúrræðis á vegum nefndarinnar sé í samræmi við ákvæði laga og annarra reglna.

Einn liður í bættu eftirliti og gæðum barnaverndarstarfs er að heimsóknir barnaverndarnefndar á fósturheimili skuli að lágmarki vera tvær fyrsta árið sem ráðstöfun varir, en samkvæmt núgildandi lögum skal barnaverndarnefnd heimsækja fósturheimili eigi sjaldnar en einu sinni á ári en oftar ef ástæða þykir til. Gera verður ráð fyrir að þessi breyting hafi einhverja útgjaldaaukningu í för með sér í ferða- og dagpeningakostnaði og aukinni vinnu starfsmanna barnaverndarnefnda. Að einhverju leyti er unnt að lágmarka þessa kostnaðaraukningu með því að samnýta ferðir auk þess sem ýmis dæmi eru um að nú þegar séu farnar tvær eða fleiri eftirlitsferðir vegna skjólstæðinga barnaverndarnefnda.

Niðurstaða um kostnaðaráhrif.

Samkvæmt framansögðu má vænta þess að frumvarpið muni ekki hafa í för með sér miklar breytingar á heildarútgjöldum sveitarfélaga vegna barnaverndarmála.

Fylgiskjal III.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum.

Frumvarpi þessu er ætlað að stuðla að skipulagðara og markvissara barnaverndarstarfi í landinu. Frumvarpið er óbreytt frá frumvarpi sem lagt var fram á 138. löggjafarþingi. Í því er að finna allnokkrar breytingar og nýmæli sem eru af þrennum toga.

Í fyrsta lagi er um að ræða breytingar sem er ætlað að skýra og skerpa ákvæði laganna frekar og lögfesta túlkun ákvæðanna frá gildistöku þeirra.

Í öðru lagi eru breytingar er varða verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga við vistun barna utan heimilis. Lagt er til að ríkið taki yfir ábyrgð á að byggja upp heimili og stofnanir en sveitarfélög beri áfram ábyrgð á öðrum úrræðum. Með því að færa ábyrgð á rekstri og uppbyggingu heimila og stofnana til ríkisins er ætlunin að ná fram meira jafnræði milli barna, óháð því hvar á landinu þau búa. Þá næst fram samfellt yfirlit og yfirsýn yfir helstu úrræðin. Þeirri breytingu er einnig ætlað að skerpa enn frekar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og gefa möguleika á betri nýtingu fjármuna opinberra aðila. Fram til þessa hefur eingöngu Reykjavíkurborg rekið slíkar stofnanir og heimili sem gert er ráð fyrir að færist yfir til ríkisins en önnur sveitarfélög hafa leyst málin með öðrum úrræðum. Um er að ræða fjögur heimili í Reykjavík og er árlegur rekstrarkostnaður þeirra áætlaður um 204 m.kr. Starfsmenn þeirra eru um 32 talsins og er um helmingur þeirra í verktakavinnu. Fyrirhugað er að ríkið yfirtaki rekstur þessara heimila og er stefnt að því að Barnaverndarstofa leigi húsnæðið þar sem heimilin eru vistuð. Nákvæmar tölur um kostnað annarra sveitarfélaga liggja ekki fyrir en áætlað er að hann sé á bilinu 50–100 m.kr. Þá er gert ráð fyrir að til falli kostnaður við umsýslu um heimilin, innheimtu gjalda og fleira. Sá kostnaður er áætlaður að verði ígildi eins stöðugildis hjá Barnaverndarstofu eða um 8 m.kr. að meðtöldum starfstengdum kostnaði. Frumvarpið kveður á um að sveitarfélög taki þátt í kostnaði og greiði gjald vegna vistunar barns á heimili eða stofnun á ábyrgð ríkisins. Gjaldið verður útfært nánar í reglugerð sem félagsmálaráðuneytið setur að fengnum tillögum frá Barnaverndarstofu og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga en gjaldskrá reglugerðarinnar liggur ekki fyrir. Stefnt er að því að breytingar á hlutdeild ríkis og sveitarfélaga í heildarkostnaðinum verði sem minnstar frá því sem er í núverandi kerfi. Einhver óvissa verður jafnan um nýtingu þeirra úrræða sem ríkið mun þurfa að byggja upp og því kann að verða breytilegt hversu hátt hlutfall af kostnaði við reksturinn næst með innheimtu gjalda.

Í þriðja lagi er lagt til að lögfest verði ný ákvæði um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Eru þar jöfnum höndum lagðar skyldur á barnaverndarnefndir, Barnaverndarstofu og félags- og tryggingamálaráðuneytið. Hér er verið að lögfesta það gæðaeftirlit sem sjálfsagt þykir að beita við vistun barna utan heimilis. Ekki er gert ráð fyrir að kostnaður aukist í tengslum við þetta fyrirkomulag.

Verði frumvarpið lögfest er gert ráð fyrir að útgjöld sem nú svara til um 262–312 m.kr. færist til ríkisins þannig að útgjöld ríkissjóðs aukist sem því nemur. Fyrirhugað er að þessum auknu útgjöldum verði mætt með gjaldi á sveitarfélög sem senda börn í vistun. Þar sem sú reglugerð og fyrirkomulag gjaldtöku og fjárhæðir liggja ekki fyrir hjá félags- og tryggingamálaráðuneytinu hefur fjármálaráðuneytið ekki forsendur til að meta hvort sú tekjuöflun geti gengið eftir þannig að afkoma ríkissjóðs verði óbreytt eftir sem áður. Ekki er gert ráð fyrir þessum breytingum á gjöldum og tekjum ríkissjóðs í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2011.