Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 70

70. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, með síðari breytingum.

Flm.: Ragnar Arnalds, Sigríður Jóhannesdóttir, Steingrímur J. Sigfússon,

Svavar Gestsson, Þuríður Backman, Ögmundur Jónasson.

1. gr.

Við 72. gr. stjórnarskráinnar bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Öll verðmæti í sjó og á sjávarbotni innan efnahagslögsögu, svo og almenningar, afréttir og önnur óbyggð lönd utan heimalanda, teljast sameign þjóðarinnar allrar, einnig námur í jörðu, orka í rennandi vatni og jarðhiti neðan við 100 metra dýpi.

Eignarrétti á íslenskum náttúruauðæfum, landi og landgrunni skal að öðru leyti skipað með lögum. Tryggja ber landsmönnum öllum rétt til eðlilegrar umgengni og útivistar í landinu. Við eignarnám á landi, í þéttbýli sem dreifbýli, er ekki skylt að taka tillit til verðhækkunar sem stafar af uppbyggingu þéttbýlissvæða í næsta nágrenni, opinberum framkvæmdum eða öðrum ytri aðstæðum heldur ber að miða mat við verðmæti hliðstæðra eigna þar sem þess háttar ástæður hafa óveruleg áhrif til verðlækkunar.

Með þeim takmörkunum, sem hér greinir, skal við það miða að bændur haldi eignarrétti á jörðum sínum, beitirétti í óbyggðum og öðrum þeim hlunnindum í heimalöndum og utan þeirra sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Brýnt er orðið að taka af öll tvímæli um eignarrétt á náttúruauðæfum og landi og marka skýra stefnu í því máli. Hér er miðað við þá grundvallarreglu:

- að eignir, sem enginn hefur sannanlega átt fram að þessu og eru þess eðlis að þær þurfa að nýtast af þjóðarheildinni, verði í stjórnarskrá lýðveldisins lýstar sameign þjóðarinnar allrar;

- að mörkin milli einkaeignar og sameignar þjóðarinnar verði ákveðin með löggjöf þar sem hagsmuna þéttbýlisbúa sé fyllilega gætt og að þeim sé tryggður réttur til eðlilegrar umgengni og útivistar í landinu og til lands undir húsbyggingar á sanngjörnu verði;

- að staða bænda sé ekki skert og þeir haldi þeim hlunnindum sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum.

I. Verðmæti í sjó og á sjávarbotni meðfram ströndum landsins gætu orðið bitbein einstakra manna síðar meir ef séreignarstefnan verður enn frekar ofan á í íslenskri löggjöf og ekki er tekinn af allur vafi með ótvíræðu stjórnarskrárákvæði.

II. Eignarréttur að afréttum og almenningum hefur lengi verið bitbein manna á milli en þó hefur það verið margviðurkennd túlkun á íslenskum rétti að einstakir menn eigi almennt ekki beinan eignarrétt á landi í óbyggðum.

Í dómi Hæstaréttar árið 1955, bls. 108, er fjallað um eignarhald á landi á Landmannaafrétti. Undirréttur komst að þeirri niðurstöðu að Landmannaafréttur væri háður eignarrétti Landmannahrepps og væri ekki almenningur en Hæstiréttur komst einróma að gagnstæðri niðurstöðu og taldi að ekki hefðu verið færðar sönnur á það að Landmanna- og Holtahreppar hefðu öðlast eignarrétt á afréttinum, hvorki fyrir nám, löggerninga, hefð né með öðrum hætti. Hins vegar ættu íbúar þessara hreppa, svo og ábúendur býlanna Næfurholts og Hóla í Rangárvallahreppi, sameiginlegan veiðirétt í vötnum á afrétti þessum.

Í dómi Hæstaréttar frá árinu 1969, bls. 510, var fjallað um deilur Skagfirðinga og Eyfirðinga um eignarrétt á Nýjabæjarafrétti. Undirréttur dæmdi Skagfirðingum eignarrétt á afréttarlandinu í samræmi við afsal frá árinu 1464 en Hæstiréttur komst að gagnstæðri niðurstöðu og taldi að hvorugur aðilinn hefði „fært fram gögn fyrir fullkominni eignatöku að fornu eða nýju á landsvæði því, sem um er að tefla í máli þessu“. „Yfirlýsingar í afsölum fyrr og síðar, sem eigi styðjast við önnur gögn, nægja eigi til að dæma öðrum hvorum aðila eignarrétt til öræfalandsvæðis þessa. Verða því kröfur hvorugs aðila í málinu teknar til greina.“

Í greinargerð með frumvarpi til námulaga, sem samþykkt var á Alþingi árið 1973, segir m.a. að ákvæði 1. gr. námulaga, nr. 50/1909, séu á þeim sjónarmiðum reist „að almenningar, afréttir og öræfi séu ekki í einkaeign, nema sannað sé, að tiltekið land, sem nú er afréttur, hafi áður verið í einkaeign“.

Þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. frumvarpsins þess efnis að bændur haldi þeim beitirétti í óbyggðum sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum ber að sjálfsögðu ekki að skilja ákvæðið svo að ríkið geti ekki ákveðið aðgerðir til að hamla gegn ofbeit.

III. Um námur í jörðu gildir nú sú stefna hér á landi að landeigandi telst eigandi námunnar. Sums staðar gildir sú regla í öðrum löndum að finnandi námunnar telst eigandi. En mjög víða og m.a. í mörgum kapítalískum ríkjum er talið sjálfsagt að þjóðin öll tileinki sér slík auðæfi og hefur þá ríkið umráð þessara réttinda og selur vinnsluaðilum leyfi til námugraftar. Sjálfsagt er að bæta landeigendum tjón af námugrefti eða annarri efnistöku en að öðru leyti virðist eðlilegast að þjóðin í heild tileinki sér þessi verðmæti.

IV. Eignarréttur að orku í rennandi vatni hefur lengi verið deiluefni á Íslandi. Það er óumdeilt að land, sem þarf undir orkuver, ber að þjóðnýta og taka eignarnámi. Það er einnig óumdeilt að bændur, sem verða fyrir tjóni af þessum sökum, eiga rétt á bótum, t.d. vegna lands sem þeir missa undir byggingu orkuvers og önnur mannvirki, stíflur, spennistöðvar og háspennulínur. Þeir eiga einnig rétt til bóta ef beit á afréttarlandi rýrnar vegna orkuframkvæmda, veiði í vötnum eða ám spillist eða önnur almenn búskaparhlunnindi fara forgörðum. Hitt er fráleitt að einstaklingar geti átt orkuna í rennandi vatni og selt hana öðrum.

Þegar orkumálin voru sem mest á dagskrá snemma á öldinni var það álit meiri hluta svonefndrar fossanefndar og ráðgjafa hennar, Einars Arnórssonar, þáverandi lagaprófessors og síðar hæstaréttardómara, að orka vatnsins væri ekki undirorpin eignarrétti landeiganda en talsmenn séreignarstefnunnar stóðu fast á móti svo að ekki tókst að lögfesta þetta sjónarmið. Nú er tími til kominn að því verði slegið föstu með ákvæði í stjórnarskrá.

V. Eignarréttur landeigenda á jarðhita djúpt í jörðu er ekki síður fráleitur en eignarréttur á orku vatnsins. Með stjórnarskrárákvæði þarf að tryggja rétt samfélagsins til orkunnar í iðrum jarðar og taka af öll tvímæli um það að eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar verndi ekki rétt landeigandans til jarðhita á ótakmörkuðu dýpi.

Það er margyfirlýst skoðun fræðimanna sem um þetta hafa fjallað, m.a. skoðun prófessoranna Ólafs Lárussonar og Ólafs Jóhannessonar, að landeigandi eigi ekki rétt til jarðhita niður á hvaða dýpi sem er og því megi með lögum takmarka rétt hans við ákveðið dýpi, t.d. 50–100 metra dýpi, en séreignaröflin munu vafalaust spyrna á móti eins lengi og þau geta og vísa til 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þess vegna þarf að ákveða það í stjórnarskrá að allur jarðhiti, a.m.k. neðan við 100 metra dýpi, sé sameign þjóðarinnar.

Frumvarp þetta hefur oft verið flutt af þingmönnum Alþýðubandalagsins undanfarna tvo áratugi og hefur margoft verið lagt fram í stjórnarskrárnefndum sem tillaga flokksins.

Rétt er að minna á að í maí 1990 samþykkti Alþingi lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins en fyrsti flutningsmaður frumvarpsins var þingmaður Alþýðubandalagsins, Hjörleifur Guttormsson.