Húsnæðisstofnun ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 215

289. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, sbr. lög nr. 12/1994 og nr. 58/1995.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995.)

1. gr.

1. málsl. 26. gr. laganna hljóðar svo: Lánstími á fasteignaveðbréfum er húsbréfadeild kaupir skal vera 15, 25 eða 40 ár.

2. gr.

Á eftir 27. gr. laganna kemur ný grein, 27. gr. a, sem hljóðar svo:

Heimilt er Húsnæðisstofnun ríkisins að veita skuldurum fasteignaveðbréfa húsbréfadeildar og lánþegum Byggingarsjóðs ríkisins skuldbreytingu með því að skipta á fasteignaveðbréfum fyrir húsbréf til 15 ára. Skilyrði er að greiðsluvandi stafi af óvæntum, tímabundnum erfiðleikum, vegna veikinda, slysa, minni atvinnu, atvinnuleysis eða af öðrum ófyrirséðum atvikum. Heildarfjárhæð útgefinna fasteignaveðbréfa skal vera innan 65% af matsverði, sbr. 27. gr. Greiðslugeta skuldara skal vera innan þess ramma sem kveðið er á um í reglugerð um húsbréfaviðskipti og húsbréfadeild.

Húsnæðisstofnun ríkisins getur heimilað frestun á greiðslum hjá einstökum lánþegum Byggingarsjóðs ríkisins og skuldurum fasteignaveðbréfa húsbréfadeildar í allt að þrjú ár og leggjast þær greiðslur við höfuðstól skuldarinnar. Skilyrði frestunarinnar er að greiðsluvandi stafi af óvæntum, tímabundnum erfiðleikum, vegna veikinda, slysa, minni atvinnu, atvinnuleysis eða af öðrum ófyrirséðum atvikum.

Skuldbreyting skv. 1. mgr. og/eða greiðslufrestun skv. 2. mgr. getur náð yfir fimm ára greiðsluerfiðleikatímabil samanlagt.

3. gr.

32. gr. laganna hljóðar svo:

Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands skal hafa eftirlit með því að starfsemi húsbréfadeildar sé í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim. Um eftirlitið fer eftir ákvæðum laga um Seðlabanka Íslands. Haft skal eftirlit með útgáfu húsbréfa og jafnframt skal fjárhagur húsbréfadeildar rannsakaður. Skal Húsnæðisstofnun ríkisins veita bankaeftirlitinu allar þær upplýsingar sem bankaeftirlitið telur nauðsynlegar. Í þeim mæli sem bankaeftirlitið telur nauðsynlegt til að meta fjárhagsstöðu húsbréfadeildar hefur það rétt til að afla upplýsinga og láta fara fram vettvangsrannsóknir hjá öðrum deildum Húsnæðisstofnunar ríkisins.

Auk eftirlits með húsbréfadeild skv. 1. mgr. skal bankaeftirlitið hafa eftirlit með viðskiptum með húsbréf á eftirmarkaði á grundvelli laga um verðbréfaviðskipti, nr. 9/1993, og laga um verðbréfasjóði, nr. 10/1993. Seðlabanki Íslands skal stuðla að því að jafnvægi ríki á húsbréfamarkaði. Seðlabankinn skal í þeim mæli sem hann telur nauðsynlegt hindra að verulegt misvægi myndist á markaðnum fyrir húsbréf.

4. gr.

3. mgr. 58. gr. a laganna (lögbýli), sbr. 4. gr. laga nr. 12/1994, verður svohljóðandi:

Vextir af lánum Byggingarsjóðs verkamanna til sveitarfélaga skulu, að liðnum sex árum frá undirritun kaupsamnings, breytast til samræmis við vexti af lánum til kaupa á almennum kaupleiguíbúðum, nema sveitarfélag sýni fram á að kaupandi uppfylli enn þá skilyrði b-liðar 1. mgr. 64. gr. laganna um tekjumörk og njóti þar af leiðandi óbreyttra vaxtakjara á láni sínu frá sveitarfélagi. Slík endurskoðun skal síðan fara fram á þriggja ára fresti.

5. gr.

2. mgr. 100. gr. laganna, sbr. 26. gr. laga nr. 58/1995, fellur brott.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta styðst að hluta til við tillögur nefndar sem félagsmálaráðherra skipaði 2. júní 1995 til að athuga kosti þess að lánstími fasteignaveðbréfa verði breytilegur á bilinu 15–40 ár og að þeir skuldarar eldri fasteignaveðbréfa, sem eiga í verulegum greiðsluvandræðum, eigi kost á lengingu lána. Nefndinni var einnig falið að gera tillögur um frekari aðgerðir til að leysa og fyrirbyggja greiðsluvanda heimilanna. Í nefndina voru skipaðir Hákon Hákonarson, formaður húsnæðismálastjórnar, Ingi Valur Jóhannsson deildarstjóri, Pétur Blöndal alþingismaður og Steingrímur Ari Arason, aðstoðarmaður fjármálaráðherra. Formaður nefndarinnar var skipaður Magnús Stefánsson alþingismaður.

Tillögum nefndarinnar sér stað í 1. og 2. gr. frumvarpsins. Í 1. gr. er kveðið á um mismunandi lánstíma fasteignaveðbréfa sem skal vera 15, 25 eða 40 ár eftir vali hvers og eins miðað við aðstæður hans. Í 2. gr., sem er að hluta til byggð á tillögum nefndarinnar, er kveðið á um að Húsnæðisstofnun ríkisins geti heimilað skuldurum fasteignaveðbréfa húsbréfadeildar að skuldbreyta lánum og/eða fresta greiðslum yfir fimm ára greiðsluerfiðleikatímabil samanlagt. Lögfest verði að þessar tvær leiðir geti farið saman. Höfuðáherslan er lögð á fyrirbyggjandi aðgerðir, þ.e. að fólk geti fengið frestun á greiðslum áður en til vanskila kemur.

Að auki er að finna í frumvarpinu þrjú óskyld atriði. Í 3. gr. eru þau nýmæli að eftirlit bankaeftirlits Seðlabanka Íslands með húsbréfum taki ekki einungis til húsbréfa á eftirmarkaði heldur jafnframt til innra starfs húsbréfadeildar. Í 4. gr., sem tekur til endurskoðunar vaxta af lánum Byggingarsjóðs verkamanna þegar lögbýli eiga í hlut, felst einungis samræming við 25. gr. laga nr. 58/1995. Og í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að eftirlitsskylda Húsnæðisstofnunar ríkisins með byggingarsamvinnufélögum verði felld brott.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að fólk geti valið hvort það vilji taka lán til 15, 25 eða 40 ára. Framkvæmdin nú er sú að einn lánstími, 25 ár, gildir. Að vísu er 1. málsl. 26. gr. laganna orðaður svo að 25 ár eru hámarkslánstími, en framkvæmdin hefur verið sú að þar er jafnframt um lágmarkslánstíma að ræða. Talið er að það geti komið fólki vel að eiga hér nokkurt val. Styttri lánstími henti t.d. einhverjum þeirra sem eiga íbúð fyrir og hyggja á íbúðaskipti, en lengri lánstími geti komið sér vel fyrir þá sem eru að hefja búskap og hafa þörf fyrir að dreifa greiðslubyrðinni yfir alllangan tíma. Jafnframt er álitið að 15 ára lánstími sé hæfilegur þegar endurbætur og viðhald á húsnæði á í hlut, fólk vilji síður taka langtímalán til þeirra hluta.

Kannað hefur verið hver áhrif breytilegs lánstíma innan húsbréfakerfisins eru á ávöxtunarkröfu og afföll, samspil lánstíma, ávöxtunarkröfu og markaðsaðstæðna, svo og á mat á greiðslubyrði einstaklinga. Jafnframt hefur fjöldi húsbréfaflokka verið athugaður í því sambandi. Verður hér gerð grein fyrir þessum atriðum:

Fjöldi húsbréfaflokka.

Ein afleiðing þess að bjóða húsbréf til mismunandi langs tíma er að huga þarf að fjölda húsbréfaflokka. Hér er áhersla lögð á nauðsyn þess að halda fjölda flokka í lágmarki. Kostnaður við hvern húsbréfaflokk er talsverður. Frá upphafi húsbréfakerfisins eru húsbréfaflokkar orðnir 19 talsins. Kostnaður við hvern húsbréfaflokk, vegna útdráttar og kynningar á númerum útdreginna bréfa, er um 15 millj. kr. á þeim 25 árum sem er líftími hvers húsbréfaflokks. Þar sem kostnaðurinn er sem næst óháður stærð hvers flokks er það augljóst hagsmunamál að hver húsbréfaflokkur sé sem stærstur. Að undanförnu hefur verið unnið að því að fækka húsbréfaflokkum úr þremur til fjórum á ári og eru flokkarnir orðnir tveir á árinu 1995. Til að ná þessu markmiði, ásamt því að lánstími verði mismunandi, er lagt til að hver flokkur verði hafður opinn í a.m.k. eitt ár. Þannig verði gefnir út þrír flokkar húsbréfa til mismunandi langs tíma og gengið út frá því að hver flokkur endist í a.m.k. eitt ár. Með því móti ætti húsbréfaflokkum að fækka þrátt fyrir að lánstími verði með þrenns konar hætti.

Útdráttardögum fækki.

Athuga þarf kosti þess að fækka útdráttardögum húsbréfa úr fjórum í tvo eða jafnvel einn á ári. Gæta þarf þó þess að útdrættir falli ekki á sama tíma á árinu.

Ávöxtunarkrafa og afföll.

Ljóst er að mismunandi lánstími húsbréfa hefur í för með sér mismunandi ávöxtunarkröfu og afföll, allt eftir lengd bréfanna og aðstæðum á markaði hverju sinni. Ávöxtunarkrafa getur t.d. verið lægri þegar lengri bréf eiga í hlut, svo sem við þær kringumstæður að raunvextir eru háir og aðilar á markaðnum meta aðstæður þannig að slíkt verði ekki til frambúðar. Talið er að bréf með löngum lánstíma geti hentað vel lífeyrissjóðum og öðrum þeim sem þurfa að geyma eigur sínar til langs tíma. Langur lánstími dragi úr áhættu og lækki umsýslukostnað.

Reiknað hefur verið út að afföll af 15 ára húsbréfi með 6,25% ávöxtunarkröfu séu nánast þau sömu og af húsbréfi til 25 ára með 5,75% ávöxtunarkröfu og af 40 ára húsbréfi þar sem ávöxtunarkrafan er 5,5%. Ef markaðurinn telur að vextir fari lækkandi gæti eftirspurn eftir 40 ára bréfum aukist og ávöxtunarkrafa þeirra og afföll lækkað. Því er ekki ólíklegt að 40 ára bréf geti selst með lægri afföllum en húsbréf til 25 ára (sjá fskj. I).

Áhrif á greiðslubyrði.

Um áhrif breytilegs lánstíma á greiðslubyrði lántakenda skal bent á að samkvæmt útreikningum lækkar greiðslubyrði um rúmlega 17% ef lánstími er lengdur úr 25 árum í 40 ár ef miðað er við að afföll verði þau sömu. Með sama hætti verður greiðslubyrði 35% hærri ef lánstími er styttur í 15 ár (sjá fskj. I).

Um 2. gr.

Greinin felur í sér tvenns konar aðgerðir vegna greiðsluvanda, þ.e. skuldbreytingu á vanskilum og/eða frestun á greiðslum. Einnig felst í greininni að þessar tvær leiðir geti farið saman.

Í úttekt Húsnæðisstofnunar ríkisins um útlán og vanskil, miðað við 1. júlí 1995, kemur fram að vanskil hafa aukist bæði hjá húsbréfadeild og Byggingarsjóði verkamanna frá áramótum 1994/1995. Á vegum félagsmálaráðuneytisins hefur verið unnið að því að leita leiða til að fyrirbyggja greiðsluvanda hjá fólki. Ljóst er að vandinn er af ýmsum toga og því nauðsynlegt að athuga fleiri kosti en nú eru í boði. Oft hefur verið bent á nauðsyn þess að bregðast við áður en vanskil nái að hlaðast upp. Því er í frumvarpi þessu lögð þung áhersla á fyrirbyggjandi aðgerðir. Lagt er til að lögfest verði að koma megi til móts við greiðsluvanda lánþega í húsbréfadeild eða hjá Byggingarsjóði ríkisins áður en til vanskila kemur ef sýnt þykir að í óefni stefni verði ekkert að gert.

Aðstoð við fólk í greiðsluerfiðleikum hefur nú staðið yfir í rúman áratug í Húsnæðisstofnun ríkisins. Ráðgjafarstöð stofnunarinnar var sett á laggirnar á árinu 1985. Starfssvið stöðvarinnar hefur aukist á síðustu árum. Leitast hefur verið við að koma í veg fyrir greiðsluvanda með fyrirbyggjandi aðgerðum, auk þess sem fólk í greiðsluerfiðleikum er aðstoðað eftir þeim leiðum sem færar eru á hverjum tíma.

Á árunum 1985–1990 voru veitt „greiðsluerfiðleikalán“ hjá Húsnæðisstofnun sem bein peningalán. Á þeim tíma bárust um 7.000 umsóknir um slík lán, en um 5.700 lán voru veitt, samtals að fjárhæð 3,4 milljarðar kr. á núverandi verðlagi.

Á árinu 1991 hafði Húsnæðisstofnun ríkisins heimild til að kaupa fasteignaveðbréf af íbúðareigendum í greiðsluerfiðleikum og greiða fyrir þau með húsbréfum. Um 1.900 umsóknir bárust og voru um 1.100 fasteignaveðbréf keypt, samtals að fjárhæð um 3,1 milljarður kr. á núverandi verðlagi.

Hinn 1. október 1993 fór Húsnæðisstofnun að taka við umsóknum um aðstoð vegna greiðsluerfiðleika í tengslum við samkomulag félagsmálaráðuneytis, Húsnæðisstofnunar, banka og sparisjóða, í samstarfi við samtök lífeyrissjóða frá 27. október 1993 um sérstakar aðgerðir til að leysa greiðsluerfiðleika íbúðareigenda. Miðað hefur verið við að greiðslubyrði þeirra, sem sækja um aðstoð, væri innan við 30% af heildarlaunum þeirra.

Um skuldbreytingar er nú ekki kveðið á um í lögum. Hins vegar hefur verið sett reglugerð, nr. 414/1993, um skuldbreytingar á lánum á vegum Byggingarsjóðs ríkisins samkvæmt heimild í lögunum um stofnun nýs lánaflokks. Reglugerðin nær bæði til vanskila lána Byggingarsjóðs ríkisins og af fasteignaveðbréfum húsbréfadeildar. Skuldbreytingarnar byggðust á sérstökum lánaflokki innan Byggingarsjóðs ríkisins og hafa verið veitt lán til allt að 15 ára. Samtals voru 300 millj. kr. til ráðstöfunar slíkra skuldbreytinga. Með reglugerð nr. 168/1995 um breytingu á fyrrgreindri reglugerð var fjármagn til ráðstöfunar skuldbreytinga aukið um 200 millj. kr. Þannig hefur samtals verið varið 500 millj. kr. í þetta verkefni og nú (nóvember 1995) eru 28 millj. kr. eftir til ráðstöfunar. Verði frumvarp þetta að lögum fellur reglugerð þessi úr gildi.

Um frestun á greiðslum hjá skuldurum Byggingarsjóðs ríkisins og skuldurum fasteignaveðbréfa húsbréfadeildar gildir ákvæði til bráðabirgða VI, sbr. 7. gr. laga nr. 12/1994. Ákvæðið fellur úr gildi 1. janúar 1996. Þegar greiðslu er frestað bætast áfallnir vextir við höfuðstól lánsins. Lánstími helst óbreyttur. Að frestun lokinni reiknast ný jafngreiðsla (annuitet). Frestunin getur staðið yfir í þrjú ár. Þannig felst í ákvæðinu að þeir sem eru í greiðsluvanda eða eiga slíkan vanda fyrirsjáanlega yfir höfði sér verði ekkert að gert fái heimild til að fresta greiðslum í allt að þrjú ár. Þriggja ára tímabilið kemur ekki fram í lögunum, en framkvæmdin verið sú og er það í samræmi við þær hugmyndir sem bjuggu að baki bráðabirgðaákvæðinu á sínum tíma.

Húsnæðisstofnun ríkisins hefur framkvæmt ákvæði reglugerðar og bráðabirgðaákvæðis í lögum, samhliða. Þannig hefur fólki bæði verið boðið upp á skuldbreytingu á vanskilum og frestun á greiðslu fram í tímann, ef svo ber undir. Þetta þýddi að fólki var boðið upp á þrenns konar úrlausnir í greiðsluvanda, þ.e. vanskilum hefur verið skuldbreytt, greiðslum verið frestað eða að báðar þessar leiðir hafa farið saman.

Í greininni er lagt til að framangreindar þrjár leiðir, þ.e. skuldbreyting, greiðslufrestun, eða að þessar tvær leiðir fari saman, fái skýra lagastoð og verði fundinn staður í kafla laganna um húsbréfaviðskipti. Með því að kveða á um skuldbreytingu og frestun á greiðslum í einni og sömu grein er bæði skotið skýrum lagalegum stoðum undir þessar tvær leiðir sem liðka eiga til hjá fólki í greiðsluvanda og jafnframt lögð áhersla á að leiðir þessar geti farið saman. Auk þess er lagt til að fallið verði frá þeirri lagasetningaraðferð að kveða á um greiðslufrestun í tímabundnu ákvæði til bráðabirgða, enda er frestun á greiðslu í fyrirbyggjandi skyni ekki síður mikilvæg fólki en skuldbreyting á vanskilum. Einnig er lagt til að skuldbreytingarnar verði fjármagnaðar með öðrum hætti en verið hefur, þ.e. með útgáfu húsbréfa í stað þess að vera sérstakur lánaflokkur innan Byggingarsjóðs ríkisins.

Að öðru leyti eru helstu atriði í greininni þessi:

Skuldbreyting og/eða greiðslufrestur geti náð yfir fimm ára greiðsluerfiðleikatíma samanlagt, þar af geti greiðslufrestur lengst staðið yfir í þrjú ár.

Um greiðslugetu skuldara fari eftir reglugerð um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti. Það þýðir að greiðslugeta verði að öllu jöfnu innan við 30%, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 467/1991.

Veðmörk verði 65% af matsverði.

Um matsverð íbúða vísast til 27. gr. laganna 97/1993 um eðlilegt matsverð. Með matsverði er átt við kaupverð íbúðarinnar að viðbættri hækkun er nemur vísitölu byggingarkostnaðar frá kaupsamningsdegi að telja, þó aldrei hærra en brunabótamat íbúðar.

Skilyrðin fyrir skuldbreytingu og/eða greiðslufrestun eru samkvæmt frumvarpi þessu þau sömu, þ.e. að greiðsluvandinn stafi af óvæntum, tímabundnum erfiðleikum vegna veikinda, slysa, minni atvinnu eða af öðrum óviðráðanlegum atvikum. Hér er ekki um efnisbreytingu að ræða frá því sem nú er.

Í frumvarpinu er höfuðáhersla lögð á fyrirbyggjandi aðgerðir, að koma megi til móts við greiðsluvanda með frestun á greiðslu áður en til vanskila kemur ef sýnt þykir að í óefni stefni verði ekkert að gert.

Sé skuldbreyting á vanskilum nauðsynleg verði hún gerð með því að skipta á fasteignaveðbréfum fyrir húsbréf til 15 ára. Ástæða þess að 15 ára tími þykir nægjanlegur er að sá tími er hámarkslánstími samkvæmt áðurgreindri reglugerð um skuldbreytingar. Við athugun á framkvæmd skuldbreytinga í Húsnæðisstofnun ríkisins kemur í ljós að meðallánstími vegna skuldbreytinga er tíu ár. Því þykir óþarft að hafa tíma þennan lengri en 15 ár, enda lægri afföll eftir því sem lánstími er styttri.

Sem dæmi um hvernig skuldbreyting vanskila getur komið að notum má nefna hjón sem skulda 4 millj. kr. fasteignaveðbréf (sem er nokkuð yfir meðaltali). Fasteignaveðbréfið var tekið fyrir tveimur árum og ber 6% vexti og er með ársfjórðungslegum greiðslum. Ef hjónin hefðu orðið fyrir því að geta ekki greitt af bréfinu í upphafi vegna óvæntra erfiðleika, þ.e. veikinda, slysa, minni atvinnu, atvinnuleysis eða annarra ófyrirséðra atvika, og þau þar af leiðandi ekki getað greitt vanskilin upp gætu þau óskað eftir skuldbreytingu vegna þessara vanskila til 15 ára. Vanskil hjónanna í þessu dæmi eru um 720 þús. kr. Í útreikningnum er gert ráð fyrir að afföll þessara bréfa séu 6% og að vextir fasteignaveðbréfsins séu 5,1%. Í þessu tilfelli yrði skuldbreytingarlánið um 790 þús. kr. og væri greiðslubyrði þess rúm 6 þús. kr. á mánuði. Greiðslubyrði upphaflega lánsins væri tæplega 27 þús. kr. á mánuði (miðað við ársfjórðungslegar greiðslur) þannig að heildargreiðslubyrði eftir skuldbreytinguna væri þá um 33 þús. kr. á mánuði.

Formúlan að baki skuldbreytingarláni er þessi:

Skuldbreytingarlán = V + SÞ + RA + LS.

V: heildarvanskil viðkomandi aðila, þ.e. gjaldfallnar afborganir og samningsvextir, auk dráttarvaxta og innheimtukostnaðar miðað við síðasta gjalddaga.

SÞ: söluþóknun vegna húsbréfanna á verðbréfamarkaði, hér 0,75%.

RA: reiknuð afföll vegna sölu húsbréfanna miðað við útreikningsdag.

LS: lántökugjald húsbréfadeildar, nú 1%, stimpilgjald, nú 1,5%, auk þinglýsingarkostnaðar, nú 1.000 kr.

Sem dæmi um hvernig greiðslufrestun á sér stað skal gert ráð fyrir að fyrrgreind hjón hafi ekki verið í vanskilum heldur sjái þau fram á greiðsluerfiðleika og geta þau þá sótt um að fá frestun á greiðslum í allt að þrjú ár. Fasteignaveðbréfið ber þá einungis verðbætur og 6% samningsvexti næstu þrjú árin. Vextirnir mundu bætast við höfuðstól á 12 mánaða fresti þannig að í lok þessa þriggja ára tímabils hefðu þeir hækkað höfuðstólinn um 19%. Þannig yrði lánið komið í tæpar 4,8 millj. kr. þegar hjónin færu að greiða af því aftur og yrði mánaðarleg greiðslubyrði þá um 32 þús. kr. á mánuði.

Sem dæmi um hvernig þessar tvær leiðir, skuldbreyting og greiðslufrestur, geta komið að notum skal gert ráð fyrir að fyrrgreind hjón hafi bæði verið í vanskilum í tvö ár, svo og að þau þurfi á greiðslufrestun að halda þar sem skuldbreytingin nægi ekki næstu þrjú árin til þess að þau geti jafnframt greitt niður önnur og óhagstæðari lán. Í því tilfelli gætu þau fengið skuldbreytingu vanskila, eins og að framan er sýnt, þannig að greiðslur þeirra til Húsnæðisstofnunar lækkuðu úr 27 þús. kr. niður í um 6 þús. kr. á mánuði næstu þrjú árin, en eftir það yrði greiðslubyrðin um 38 þús. kr. á mánuði.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. eru lögð til þau nýmæli að eftirlit bankaeftirlits Seðlabanka Íslands taki til innri starfsemi húsbréfadeildar.

Í núgildandi lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins er kveðið svo á um í 32. gr. að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands skuli hafa eftirlit með viðskiptum með húsbréf á grundvelli laga um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði. Ákvæðið hefur verið túlkað svo að eftirlit bankaeftirlitsins takmarkist við viðskipti með húsbréf á eftirmarkaði en nái hvorki til útgáfu húsbréfa né annarrar starfsemi húsbréfadeildar Húsnæðisstofnunar ríkisins.

Umfang húsbréfakerfisins hefur aukist mjög á undanförnum árum og eru húsbréf nú orðin stór þáttur í efnahagslífinu. Í lok þessa árs hafa verið gefnir út 19 flokkar húsbréfa að fjárhæð samtals 72 milljarðar kr. Heildarútlán Húsnæðisstofnunar eru nú um 170 milljarðar kr. en heildarútlán innlánsstofnana eru um 213 milljarðar kr.

Með hliðsjón af því hversu umfangsmikil útgáfa húsbréfa er, hversu starfsemin er frábrugðin annarri lánastarfsemi Húsnæðisstofnunar ríkisins - húsbréfakerfið fjármagnar sig sjálft án ríkisframlags, og er við það miðað að þau gjöld, sem húsbréfadeild er heimilt að áskilja sér samkvæmt lögum, nægi til að standa undir rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum - þykja þau efnislegu rök vega þungt að allur ferill húsbréfa, frá útgáfu til eftirmarkaðs, verði undir eftirliti bankaeftirlits Seðlabanka Íslands. Þannig séu ekki rök fyrir því að aðskilja útgáfu og eftirmarkað, eins og gert hefur verið, heldur sé rétt að líta á þennan feril sem eina órofa heild sem sami aðili hafi eftirlit með. Auk þess sem bankaeftirlitið hafi eftirlit með útgáfu húsbréfa er lagt til að það hafi eftirlit með allri starfsemi húsbréfadeildar. Við tillögu þessa er m.a. höfð hliðsjón af lögum, nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. einkum 15. gr. þeirra laga, en eðlilegt þykir að húsbréfadeild lúti svipuðu eftirliti og lánastofnanir sem undir þau lög falla.

Ákvæði 2. mgr. er samhljóða 32. gr. laganna, þó með þeirri einu breytingu að bætt er við hugtakinu eftirmarkaður til skýringarauka og aðgreiningar frá efni 1. mgr.

Um 4. gr.

Greinin felur einungis í sér samræmingu við 25. gr. laga, nr. 58/1995, breyting á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, er fjallar um endurskoðun vaxta af lánum til félagslegra íbúða. Með þeim lögum var gerð sú breyting að einungis auknar tekjur, en ekki eignir, geta leitt til vaxtahækkunar. Þegar lögin nr. 58/1995 voru sett hefur láðst að gera nauðsynlega breytingu á ákvæði 58. gr. a (lögbýli, sbr. 4. gr. laga nr. 12/1994) til samræmis við 25. gr. laganna. Er því lagt til að nú verði úr bætt.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að felld verði brott úr lögum sú skylda sem nú hvílir á Húsnæðisstofnun ríkisins að hafa eftirlit með framkvæmdum og húsbyggingum byggingarsamvinnufélaga.

Lagabreyting þessi á sér nokkurn aðdraganda. Húsnæðisstofnun hefur um nokkurt skeið talið 2. mgr. 100. gr. (áður 99. gr.) laganna um eftirlit Húsnæðisstofnunar með byggingarsamvinnufélögum óskýra og valda vafa í framkvæmd. Óljóst hefur þótt að hvaða þáttum í framkvæmdum og húsbyggingum byggingarsamvinnufélaga eftirlit Húsnæðisstofnunar eigi að lúta, en ekkert er kveðið á um slíkt í lögskýringargögnum. Mál af þessum toga hefur verið til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis. Í áliti hans koma m.a. fram fjögur atriði um eftirlit Húsnæðisstofnunar með byggingarsamvinnufélögum en þau eru: Að þungamiðja í eftirliti Húsnæðisstofnunar sé fjárhagslegs eðlis. Að nú séu það aðallega hagsmunir félaga í byggingarsamvinnufélögum sem eftirlitinu sé ætlað að vernda, en í upphafi hafi eftirlitið vafalítið einnig verið til verndar opinberum hagsmunum þar sem ríkisábyrgð var þá veitt af lánum til byggingarsamvinnufélaga. Að við nánari afmörkun á eftirlitinu verði að gæta að því að hver byggingarflokkur skal kjósa þrjá menn úr sínum hópi sem fylgjast eiga með framkvæmdum og fjárreiðum byggingarflokksins. Enn fremur eigi þeir ásamt löggiltum endurskoðanda að yfirfara öll skjöl og árita reikninga byggingarflokksins, sbr. 2. mgr. 97. gr. (áður 96. gr.) laganna. Og að með hliðsjón af hlutverki hinna kosnu eftirlitsmanna og löggilts endurskoðanda felist það í eftirlitshlutverki Húsnæðisstofnunar að ganga eftir því að fá senda ársreikninga byggingarsamvinnufélaga, hafa eftirlit með því að ársreikningar séu í lögmæltu formi, og að þeir hafi verið endurskoðaðir og áritaðir af hinum kosnu og löggiltu eftirlitsmönnum. (Álit umboðsmanns Alþingis, dags. 17. nóvember 1994, mál nr. 818/1993.)

Húsnæðisstofnun hefur ekki talið sér fært að hafa eftirlit með byggingarsamvinnufélögum nema að mjög litlu leyti, en vafasamt er að sú niðurstaða samrýmist orðalagi 2. mgr. 100. gr. laganna.

Umboðsmaður Alþingis hefur í fyrrgreindu áliti sínu vakið athygli félagsmálaráðuneytisins á því að ákvæði 2. mgr. 100. gr. laga laganna væru ekki nægjanlega skýr og því til þess fallin að valda réttaróvissu. Því væri brýnt að endurskoða ákvæðin. Félagsmálaráðuneytið sneri sér af því tilefni til húsnæðismálastjórnar og óskaði eftir áliti hennar. Á fundi húsnæðismálastjórnar 13. desember 1994 var samþykkt að leggja til við ráðuneytið að það beitti sér fyrir því að felld verði með öllu úr gildi þau lagaákvæði sem lúta að eftirlitshlutverki Húsnæðisstofnunar ríkisins með byggingarsamvinnufélögum.

Rökin fyrir því að fella niður eftirlit Húsnæðisstofnunar með byggingarsamvinnufélögum eru fyrst og fremst þau að frá því að núgildandi lagaákvæði um eftirlitsskyldu Húsnæðisstofnunar með byggingarsamvinnufélögum voru lögfest hafa tengsl ríkisins og byggingarsamvinnufélaga breyst þannig að ekki eru sömu rök fyrir eftirlitsskyldu opinberra aðila og áður. Þannig nutu byggingarsamvinnufélög ríkisábyrgðar á skuldabréfum sínum samkvæmt lögum nr. 71/1932, um byggingarsamvinnufélög, lögum nr. 36/1952, um opinbera aðstoð við byggingar íbúðarhúsa í kaupstöðum, og lögum nr. 59/1973, um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins. Ekki er heldur lengur um að ræða lánveitingar úr Byggingarsjóði ríkisins til fjármögnunar byggingarsamvinnufélaga, þ.e. framkvæmdalán til þeirra hafa verið aflögð. Sú var reyndar raunin á þegar með lögum, nr. 54/1986, þar sem samkvæmt þeim lögum var ekki unnt að koma framkvæmdalánum við þar sem lánsumsóknir til einstakra kaupenda í byggingarflokki voru afgreiddar á mismunandi tímamarki. Við þessi rök bætist að skv. 1. og 2. mgr. 97. gr. laganna er félagsmönnum byggingarflokks veitt úrræði til að fylgjast með byggingarframkvæmdum og fjárreiðum byggingarsamvinnufélaga. Hver byggingarflokkur skal kjósa þrjá menn úr sínum hópi til þess að fylgjast með framkvæmdum og fjárreiðum byggingarflokkanna. Þessir menn hafa aðgang að öllum gögnum félagsins. Þeir skulu ásamt löggiltum endurskoðanda yfirfara öll fylgiskjöl og árita reikninga byggingarflokksins. Því er litið svo á með hliðsjón af þessum lagaákvæðum og eðli samvinnufélaga að eftirlitsskyldur með byggingarsamvinnufélögum hvíli fyrst og fremst á félagsmönnum sjálfum.

Framangreindar breytingar á „lagaumhverfi“ byggingarsamvinnufélaga leiða því til þess að lítil rök virðast nú fyrir því að Húsnæðisstofnun hafi þar á hendi sérstakt eftirlit, a.m.k. ekki með framkvæmdum, en einnig vafasamt hvað snertir fjárhagslegt eftirlit yfirleitt.

Það er síðan athugunarefni í víðara samhengi hvort endurskoða á ákvæði laganna um byggingarsamvinnufélög í heild sinni annars vegar og hvort lagaákvæði um byggingarsamvinnufélög eigi nú, við breyttar aðstæður, heima innan laga um Húsnæðisstofnun ríkisins. Þar sem hins vegar 2. mgr. 100. gr. laganna leggur, samkvæmt orðanna hljóðan, beinar skyldur á Húsnæðisstofnun, sem hvorki þykja samræmast breyttum aðstæðum né er mögulegt að framfylgja að mati Húsnæðisstofnunar, er nauðsynlegt að gera nú þá breytingu á 100. gr. laganna sem er lögð til í frumvarpinu.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

MYND

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um

Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, sbr. lög nr. 12/1994 og nr. 58/1995.

Til að koma til móts við húsnæðiskaupendur er þrennt lagt til í frumvarpinu. Í fyrsta lagi að lánstími fasteignaverðbréfa verði 15, 25 eða 40 ár. Framkvæmdin nú er sú að einungis er lánað til 25 ára. Í öðru lagi að Húsnæðisstofnun ríkisins geti heimilað skuldurum fasteignaveðbréfa húsbréfadeildar að skuldbreyta lánum og fresta greiðslum í allt að fimm ár samanlagt vegna greiðsluerfiðleika. Í þriðja lagi að heimiluð verði frestun á greiðslum hjá lánþegum Byggingarsjóðs ríkisins og skuldurum fasteignaveðbréfa húsbréfadeildar í þrjú ár.

Að auki er að finna í frumvarpinu þrjú óskyld atriði. Þar má fyrst telja að eftirlit bankaeftirlits Seðlabanka Íslands með húsbréfum taki ekki einungis til húsbréfa á eftirmarkaði, heldur einnig til innra starfs húsbréfadeildar. Í öðru lagi að samræming verði á þeim þáttum sem geta leitt til hækkunar á vöxtum lána Byggingarsjóðs verkamanna. Í 25. gr. laga nr. 58/1995 var gerð sú breyting að einungis hækkaðar tekjur, en ekki eignir, geta leitt til vaxtahækkunar af lánum félagslegra íbúða. Þegar lög þessi voru sett láðist að gera nauðsynlegar breytingu á a-lið 58. gr. sem fjallar um endurskoðun vaxta af lánum Byggingarsjóðs verkamanna þegar lögbýli eiga í hlut. Í 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um að úr þessu verði bætt. Í þriðja lagi er lagt til að eftirlitsskylda Húsnæðisstofnunar ríkisins með byggingarsamvinnufélögum verði felld brott.

Húsbréfadeild Húsnæðisstofnunar ríkisins fjármagnar sig sjálf án ríkisframlags. Þannig er ráð fyrir því gert að þau gjöld, sem húsbréfadeildin er heimilt að áskilja sér samkvæmt lögum, nægi til að standa undir rekstarkostnði og áætluðum útlánatöpum. Með þetta í huga má gera ráð fyrir að frumvarp þetta hafi ekki kostnað í för með sér fyrir ríkissjóð.

Gert er ráð fyrir að sá aukni sveigjanleiki í húsbréfakerfinu sem frumvarpið kveður á um verði ekki til þess að heildarútgáfa húsbréfa aukist umfram 13,5 milljarða króna sem gert er ráð fyrir í frumvarpi til fjárlaga og frumvarpi til lánsfjárlaga fyrir árið 1996. Verði raunin önnur þarf að draga úr eftirspurninni með sérstökum aðgerðum.