Ættleiðingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 433

Frumvarp til laga um ættleiðingar.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

I. KAFLI

Ættleiðingar og lagaskilyrði fyrir þeim.

1. gr.

Leyfi til ættleiðingar.

Dómsmálaráðherra veitir leyfi til ættleiðingar.

2. gr.

Hverjir geta verið ættleiðendur.

Hjón eða karl og kona sem hafa verið í óvígðri sambúð í a.m.k. fimm ár skulu bæði standa að ættleiðingu, enda þeim einum heimilt að ættleiða saman með þeim frávikum sem í grein þessari getur.

Öðru hjóna eða karli eða konu í óvígðri sambúð má þó með samþykki hins veita leyfi til að ættleiða barn þess eða kjörbarn.

Öðru hjóna eða karli eða konu í óvígðri sambúð má og veita leyfi til ættleiðingar ef hitt er horfið eða geðrænum högum þess svo háttað að það beri ekki skyn á gildi ættleiðingar.

Heimilt er að leyfa einhleypum manni að ættleiða barn ef sérstaklega stendur á og ættleiðing er ótvírætt talin barninu til hagsbóta.

Með óvígðri sambúð í lögum þessum er átt við sambúð karls og konu samkvæmt því er greinir í þjóðskrá eða eftir því sem ráðið verður af öðrum ótvíræðum gögnum.

3. gr.

Hverja má ættleiða.

Lög þessi taka til ættleiðinga barna innan 18 ára aldurs. Sama er um ættleiðingar þeirra sem eldri eru, nema annars sé getið og eftir því sem við á. Með orðinu barn samkvæmt lögum þessum er átt við barn eða ungmenni allt til 18 ára aldurs.

Eigi er manni heimilt að ættleiða kynbarn sitt, nema það hafi verið ættleitt áður og ættleiðing af hálfu kynforeldris þyki bæta hag barnsins.

4. gr.

Almenn skilyrði ættleiðingar.

Eigi má veita leyfi til ættleiðingar, nema sýnt þyki eftir könnun viðkomandi barnaverndarnefndar á málefnum væntanlegs kjörbarns og þeirra sem óska ættleiðingar að ættleiðing sé barninu fyrir bestu, enda sé ætlun ættleiðenda að annast og ala barnið upp eða sá sem ættleiða á hafi verið alinn upp hjá þeim eða aðrar alveg sérstakar ástæður mæli með ættleiðingu.

5. gr.

Aldur ættleiðanda.

Leyfi til ættleiðingar verður veitt þeim einum sem náð hefur 25 ára aldri, en þó má, ef sérstaklega stendur á, veita þeim sem orðinn er 20 ára leyfi til ættleiðingar.

6. gr.

Samþykki þess sem ættleiða á.

Eigi má ættleiða þann sem orðinn er 12 ára án samþykkis hans, nema andlegum högum hans sé svo farið að hann geti ekki gefið marktækt samþykki eða ef varhugavert þykir vegna hagsmuna hans að leita eftir því.

Áður en barn samþykkir ættleiðingu skv. 1. mgr. skal ræða við það á vegum barnaverndarnefndar sem í hlut á og veita því leiðsögn um ættleiðingu og réttaráhrif hennar.

Ef barn sem ættleiða á er yngra en 12 ára skal með sama hætti og greinir í 2. mgr. leita eftir afstöðu þess til fyrirhugaðrar ættleiðingar, ef slíkt þykir gerlegt miðað við aldur þess og þroska.

7. gr.

Samþykki þess sem fer með forsjá barns eða sérstaks lögráðamanns.

Samþykki foreldra sem fara með forsjá barns þarf til ættleiðingar þess.

Ef högum annars foreldris sem fer með forsjá barns er svo farið að það getur ekki látið uppi marktækt samþykki eða það er horfið nægir samþykki hins. Ef þannig er ástatt um báða foreldra þarf samþykki sérstaklega skipaðs lögráðamanns barns.

Nú fer barnaverndarnefnd með forsjá barns og þarf þá samþykki nefndarinnar til ættleiðingar þess.

Veita má leyfi til ættleiðingar, þrátt fyrir að samþykki skv. 1. eða 2. mgr. skorti ef barn hefur verið í fóstri hjá umsækjendum og hagir þess mæla að öðru leyti eindregið með því að það verði ættleitt.

8. gr.

Form og efni samþykkis.

Samþykki til ættleiðingar skal vera skriflegt og skal viðkomandi staðfesta það fyrir starfsmanni dómsmálaráðuneytisins eða sýslumanni, sem vottar að viðkomanda hafi verið leiðbeint um réttaráhrif samþykkis og ættleiðingar.

Samþykki er eigi gilt nema það hafi verið staðfest a.m.k. þremur mánuðum eftir fæðingu barns, nema alveg sérstaklega hagi til.

Samþykki foreldra eða sérstaklega skipaðs lögráðamanns er gilt, þótt væntanlegir kjörforeldrar séu eigi nafngreindir, ef samþykki lýtur að því að ráðstafa barni til ættleiðingar til þeirra sem barnaverndarnefnd ákveður. Endranær er samþykki eigi gilt nema væntanlegir kjörforeldrar séu nafngreindir.

Nú er samþykki til ættleiðingar meira en 12 mánaða gamalt og skal það þá staðfest að nýju áður en afstaða er tekin til umsóknar um ættleiðingu, nema sérstaklega standi á.

9. gr.

Samþykki veitt erlendis.

Dómsmálaráðherra getur ákveðið að samþykki sem gefið er fyrir þar til bæru stjórnvaldi, dómstóli eða stofnun erlendis jafngildi samþykki sem staðfest er fyrir starfsmanni dómsmálaráðuneytisins eða sýslumanni, sbr. 1. mgr. 8. gr., og má þá heimila frávik frá meginreglum 2.–4. mgr. 8. gr.

10. gr.

Afturköllun samþykkis.

Nú tekur aðili, sem veita skal samþykki skv. 6. og 7. gr., aftur samþykki sitt áður en ættleiðingarleyfi er veitt og er þá eigi heimilt að gefa út leyfi.

Veita má leyfi til ættleiðingar þrátt fyrir að foreldri eða sérstaklega skipaður lögráðamaður taki aftur samþykki sitt ef barn hefur verið í fóstri hjá umsækjendum og hagir þess mæla að öðru leyti eindregið með því að það verði ættleitt og afturköllun á samþykki styðst eigi við skynsamleg rök.

11. gr.

Umsögn foreldris.

Leita skal umsagnar þess foreldris, sem ekki fer með forsjá barns, ef unnt er, áður en afstaða er tekin til ættleiðingarumsóknar.

12. gr.

Umsögn lögráðamanns.

Nú er sá lögræðissviptur sem ættleiða á og skal þá afla umsagnar lögráðamanns áður en afstaða er tekin til ættleiðingarumsóknar.

13. gr.

Umsögn maka eða sambúðarmaka.

Ef sá sem ættleiða á er í hjúskap eða í óvígðri sambúð skal leita umsagnar maka hans eða sambúðarmaka.

14. gr.

Gjald.

Ættleiðingarleyfi verður ekki veitt ef einhver sá sem samþykkja á ættleiðingu innir af hendi eða veitir viðtöku gjaldi eða fríðindum í tengslum við samþykkið, þar á meðal vegna missis atvinnutekna. Má ganga eftir skriflegum yfirlýsingum þeirra sem málið varða um þetta.

II. KAFLI

Meðferð og úrlausn ættleiðingarmála.

15. gr.

Umsókn um ættleiðingarleyfi.

Umsókn um leyfi til ættleiðingar og yfirlýsing um samþykki til ættleiðingar skulu rituð á eyðublöð sem dómsmálaráðuneytið lætur í té.

16. gr.

Umsögn varðandi umsókn um leyfi til ættleiðingar.

Leita skal umsagnar barnaverndarnefnda varðandi umsókn um leyfi til ættleiðingar í umdæmi þar sem barn býr og þar sem umsækjendur búa, svo og þeirrar barnaverndarnefndar sem ráðstafað hefur barni í fóstur ef því er að skipta.

Enn fremur má leita umsagnar ættleiðingarnefndar til viðbótar umsögn barnaverndarnefndar ef ástæða þykir til, sbr. 17. gr.

17. gr.

Ættleiðingarnefnd.

Dómsmálaráðherra skal skipa nefnd sem veitir umsagnir í ættleiðingarmálum sem ráðuneytið leggur fyrir hana. Ráðherra getur falið nefndinni fleiri verkefni og sett nánari reglur um störf hennar.

Nefndarmenn skulu vera þrír og jafnmargir til vara. Þeir skulu skipaðir til fjögurra ára í senn. Skal einn nefndarmanna vera lögfræðingur og skal hann vera formaður nefndarinnar, annar læknir og þriðji sálfræðingur eða félagsráðgjafi.

Kostnaður af störfum nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði samkvæmt ákvörðun dómsmálaráðherra.

18. gr.

Útgáfa ættleiðingarleyfis.

Að fenginni umsögn barnaverndarnefndar og ættleiðingarnefndar, ef því er að skipta, og að fullnægðum öðrum lögmæltum skilyrðum leysir dómsmálaráðherra svo fljótt sem auðið er úr því hvort ættleiðingarleyfi verði veitt.

Ef ráðherra ákveður að veita leyfi til ættleiðingar gefur hann út leyfisbréf til umsækjenda um ættleiðinguna.

19. gr.

Ákvörðun um fyrirhugaða veitingu ættleiðingarleyfis.

Ef dómsmálaráðherra ákveður að veita leyfi til ættleiðingar þótt samþykki skv. 7. gr. liggi ekki fyrir eða samþykki hafi verið afturkallað, sbr. 10. gr., skal með sannanlegum hætti tilkynna þeim sem fer með forsjá barns eða sérstökum lögráðamanni það með rökstuddri ákvörðun. Þar skal greina úrlausnarefni, helstu gögn málsins, niðurstöðu og rökstuðning fyrir henni, þar á meðal lagaatriði er niðurstaðan byggist á og önnur atriði er máli skipta. Enn fremur skal þar greina heimild til að bera ákvörðunina undir dómstóla og málshöfðunarfrest.

20. gr.

Synjun umsóknar um ættleiðingu.

Ef synjað er um ættleiðingu skal það gert með úrskurði. Í úrskurði skal greina úrlausnarefni, helstu gögn málsins, niðurstöðu og rökstuðning fyrir henni, þar á meðal lagaatriði er niðurstaða byggist á og önnur atriði er máli skipta.

21. gr.

Staðfesting ættleiðingarleyfis þrátt fyrir ágalla.

Dómsmálaráðherra getur að ósk þeirra sem málið varðar staðfest með afturvirkum réttaráhrifum ættleiðingarleyfi sem veitt hefur verið án þess að lögmæltra skilyrða hafi verið gætt. Þegar sérstaklega stendur á getur staðfesting átt sér stað eftir andlát kjörbarns eða kjörforeldris.

III. KAFLI

Dómsmál vegna ættleiðingar.

22. gr.

Dómsmál vegna ákvörðunar um veitingu ættleiðingarleyfis.

Þeim sem fer með forsjá barns eða sérstaklega skipuðum lögráðamanni er heimilt að bera ákvörðun dómsmálaráðherra um veitingu ættleiðingarleyfis skv. 19. gr. undir héraðsdóm innan 30 daga frá því að þeim barst ákvörðunin.

Nú er ákvörðun skv. 19. gr. staðfest með úrskurði héraðsdóms og verður þá leyfi til ættleiðingar ekki veitt fyrr en að liðnum fresti til kæru úrskurðar til Hæstaréttar.

Dómsúrskurður um ógildingu ákvörðunar dómsmálaráðherra skv. 19. gr. er ekki því til fyrirstöðu að hann taki málið upp að nýju að ósk aðila ef aðstæður hafa breyst til muna eða nýjar upplýsingar er skipta verulegu máli hafa komið fram.

23. gr.

Málskostnaður.

Stefnandi skal hafa gjafsókn í héraði og Hæstarétti í dómsmáli vegna ættleiðingar skv. 22. gr.

24. gr.

Málsmeðferð o.fl.

Dómsmál skv. 22. gr. sæta almennri meðferð einkamála með þeim frávikum sem greinir í lögum þessum.

Eigi má án leyfis dómara birta almenningi á nokkurn hátt annað af því sem gerst hefur í slíkum málum en dóminn. Brot gegn ákvæði þessu varðar sektum.

Nú er dómur í slíku máli birtur, þar á meðal að tilstuðlan dómsins, og skal þá gæta leyndar á nöfnum og upplýsingum sem bent geti til þess hverjir séu aðilar máls eða hvaða barn dómurinn varði.

IV. KAFLI

Réttaráhrif ættleiðingar.

25. gr.

Réttaráhrif.

Við ættleiðingu öðlast kjörbarn sömu réttarstöðu gagnvart kjörforeldrum, ættmennum þeirra og þeim sem eru í kjörsifjum við þá eins og væri það eigið barn kjörforeldra, nema lög mæli annan veg. Frá sama tíma falla niður lagatengsl barnsins við kynforeldra þess, önnur ættmenni og þá sem eru í kjörsifjum við þá, nema lög kveði öðruvísi á.

Nú ættleiðir annað hjóna barn hins eða kjörbarn og fær barnið þá réttarstöðu sem væri það eigið barn þeirra hjóna. Sama er ef sá sem er í óvígðri sambúð ættleiðir barn hins.

V. KAFLI

Upplýsingaskylda kjörforeldra og aðgangur kjörbarns að upplýsingum.

26. gr.

Upplýsingaskylda kjörforeldra.

Kjörforeldrar skulu skýra kjörbarni sínu frá því jafnskjótt og það hefur þroska til að það sé ættleitt. Skal það að jafnaði gert eigi síðar en er barn nær sex ára aldri.

Kjörforeldrar eiga rétt á ráðgjöf viðkomandi barnaverndarnefndar við upplýsingagjöf skv. 1. mgr.

27. gr.

Aðgangur kjörbarns að upplýsingum.

Þegar kjörbarn hefur náð 18 ára aldri á það rétt á að fá tiltækar upplýsingar um það frá dómsmálaráðuneytinu hverjir séu kynforeldrar þess eða fyrri kjörforeldrar.

VI. KAFLI

Ættleiðingar barna erlendis.

28. gr.

Framkvæmd Haag-samnings frá 29. maí 1993 um ættleiðingar.

Dómsmálaráðherra hefur yfirumsjón með framkvæmd Haag-samnings frá 29. maí 1993 um vernd barna og samvinnu varðandi ættleiðingar milli landa. Tekst ráðherra á hendur vegna íslenska ríkisins þau verkefni og skuldbindingar sem hvíla á svonefndu miðstjórnvaldi samkvæmt samningnum.

Dómsmálaráðherra getur sett reglugerð sem kveður á um framkvæmd samningsins hér á landi.

29. gr.

Ættleiðingar erlendis.

Þeim sem búsettir eru hér á landi er óheimilt að ættleiða barn erlendis, nema dómsmálaráðherra samþykki það með útgáfu forsamþykkis til ættleiðingarinnar.

30. gr.

Umsókn um forsamþykki.

Umsókn um forsamþykki til ættleiðingar barns erlendis skal beint til dómsmálaráðuneytis. Umsókn skal rituð á eyðublað sem dómsmálaráðuneytið lætur í té.

Dómsmálaráðherra getur mælt fyrir um að með umsókn skv. 1. mgr., eða áður en forsamþykki er gefið út, skuli umsækjendur leggja fram staðfestingu á að þeir hafi sótt námskeið um ættleiðingar erlendra barna. Ráðherra getur sett nánari reglur um inntak þess, skipulagningu og gjaldtöku.

31. gr.

Umsögn varðandi umsókn um forsamþykki.

Leita skal umsagnar barnaverndarnefndar varðandi umsókn um forsamþykki í umdæmi þar sem umsækjendur búa.

Enn fremur má leita umsagnar ættleiðingarnefndar til viðbótar umsögn barnaverndarnefndar ef ástæða þykir til, sbr. 17. gr.

32. gr.

Útgáfa forsamþykkis.

Að fenginni umsögn barnaverndarnefndar og ættleiðinganefndar, ef því er að skipta , og að uppfylltum öðrum lögmæltum skilyrðum tekur dómsmálaráðherra afstöðu til umsóknar um forsamþykki svo fljótt sem föng eru á.

Í forsamþykki skal m.a. koma fram að væntanlegir kjörforeldrar teljist hæfir til að ættleiða barn frá tilteknu erlendu ríki, að væntanlegt kjörbarn fái landvist hér á landi til frambúðar og að íslensk stjórnvöld taki ábyrgð á barninu frá þeim tíma sem það yfirgefur heimaland sitt eins og væri það íslenskur ríkisborgari.

Forsamþykki skal ekki gilda lengur en í tvö ár frá útgáfudegi.

Ráðherra er heimilt að afturkalla forsamþykki enda telji hann að aðstæður umsækjenda hafi breyst verulega frá útgáfu þess eða upplýsingar er máli skipta hafi reynst rangar.

33. gr.

Synjun um forsamþykki.

Ef synjað er um forsamþykki skal það gert með úrskurði á sama hátt og greinir í 20. gr.

34. gr.

Ættleiðingarfélög.

Dómsmálaráðherra löggildir félög til að hafa milligöngu um ættleiðingar barna erlendis.

Löggilding skal vera tímabundin og skal í löggildingarskjali greint til hvaða erlendra ríkja hún taki.

Dómsmálaráðherra setur reglur um skilyrði fyrir löggildingu ættleiðingarfélaga og hefur eftirlit með starfsemi þeirra. Ráðherra getur afturkallað löggildingu ef félag fullnægir ekki lengur skilyrðum fyrir henni.

35. gr.

Milliganga um ættleiðingar.

Löggilt ættleiðingarfélög ein mega hafa milligöngu um ættleiðingar. Með milligöngu um ættleiðingar er átt við starfsemi sem hefur þann megintilgang að koma á sambandi milli þeirra sem óska eftir að ættleiða erlent barn og stjórnvalda og annarra opinberra aðila og löggiltra ættleiðingarfélaga í heimalandi barns og að öðru leyti að láta í té það liðsinni sem nauðsynlegt er til þess að af lögmætri ættleiðingu geti orðið.

Dómsmálaráðherra getur sett reglur um að þeim sem óska eftir að ættleiða erlent barn sé skylt að leita milligöngu um ættleiðinguna hjá félagi sem hefur löggildingu skv. 34. gr.

Starfsemi er varðar ættleiðingar erlendra barna skal ávallt hafa að leiðarljósi það sem telja verður að sé barni til gagns og má ekki verða neinum fjárhagslega eða á annan hátt til óhæfilegs ávinnings.

Brot gegn ákvæðum þessarar greinar varðar sektum.

VII. KAFLI

Lögsögureglur o.fl.

36. gr.

Lögsaga í ættleiðingarmálum.

Manni sem búsettur er hér á landi er einungis heimilt að ættleiða barn samkvæmt ákvæðum þessara laga.

37. gr.

Umsókn manns er býr erlendis um leyfi til ættleiðingar.

Manni sem búsettur er erlendis er einungis heimilt að ættleiða barn samkvæmt ákvæðum laga þessara ef hann eða maki hans eru íslenskir ríkisborgarar og geta sökum þess ekki fengið leyfi til ættleiðingar í landi þar sem hann býr, enda megi ætla að íslenskt ættleiðingarleyfi verði metið gilt þar sem hann er búsettur.

Dómsmálaráðherra getur einnig heimilað að umsókn um ættleiðingarleyfi verði tekin til meðferðar hér á landi vegna sérstakra tengsla umsækjenda við landið.

Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda þó ekki um ættleiðingar sem fram fara samkvæmt Haag-samningi frá 29. maí 1993 um vernd barna og samvinnu um ættleiðingar milli landa.

38. gr.

Réttaráhrif ættleiðinga barna erlendis.

Ef forsamþykki hefur verið gefið út samkvæmt ákvæðum þessara laga gildir ættleiðing sem veitt hefur verið erlendis á grundvelli þess hér á landi.

Dómsmálaráðherra getur ákveðið að réttaráhrif ættleiðingar barns sem veitt hefur verið erlendis verði þau sömu og ættleiðingar sem heimiluð hefur verið hér á landi.

39. gr.

Erlend ættleiðing sem andstæð er grunnreglum íslenskra laga.

Ættleiðing sem fram fer erlendis er ekki gild hér á landi ef hún gengur í berhögg við grunnreglur íslensks réttar (allsherjarreglu).

40. gr.

Frávik vegna þjóðréttarsamninga.

Dómsmálaráðherra getur ákveðið að víkja megi frá einstökum ákvæðum laga þessara ef það er talið nauðsynlegt til að fullnægja skyldum sem Ísland hefur bundist eða kann að bindast með þjóðréttarsamningum .

VIII. KAFLI

Stjórnvaldsreglur, gildistaka, brottfall laga og lagaskil.

41. gr.

Stjórnvaldsreglur.

Dómsmálaráðherra getur sett nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara í reglugerð.

42. gr.

Gildistaka og brottfallin lög.

Lög þessi taka gildi þegar sex mánuðir eru liðnir frá birtingu þeirra.

Frá sama tíma falla úr gildi ættleiðingarlög, nr. 15/1978.

43. gr.

Lagaskil.

Úr ættleiðingarumsóknum og umsóknum um forsamþykki sem borist hafa dómsmálaráðuneytinu fyrir gildistöku laga þessara skal leysa samkvæmt lögum nr. 15/1978. Ef umsækjendur óska þess er þó heimilt að beita reglum þessara laga.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta til heildarlaga um ættleiðingu er samið af sifjalaganefnd, fastanefnd dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um sifjalöggjöf. Í nefndinni eiga sæti Ármann Snævarr prófessor, formaður, Drífa Pálsdóttir skrifstofustjóri og Guðrún Erlendsdóttir hæstaréttardómari. Margrét Hauksdóttir deildarstjóri hefur verið ritari nefndarinnar.

Fyrstu drög til frumvarps þessa voru tekin saman 1994. Mikilvægur þáttur frumvarpsins varðar ákvæði sem þörf er á sem grundvelli að fyrirhugaðri fullgildingu Íslands á Haag-samningnum frá 29. maí 1993 um vernd barna og samvinnu varðandi ættleiðingar milli landa. Um þann samning hefur verið fjallað á óformlegum vinnufundum Evrópuríkja sem miða að því að tryggja samræmda túlkun samningsins og samræmda framkvæmd hans. Fulltrúar Íslands hafa sótt þessa fundi og gátu þeir miðlað nefndinni ýmissi fræðslu um skýringar samningsins og fyrirhugaða framkvæmd hans. Hér kom það enn fremur til að veigamikið var að samráð væri haft við norrænu löndin um hvaða lagaákvæða þætti þörf vegna fullgildingar Haag-samningsins. Hefur sifjalaganefnd einkum haft samband við nefnd þá í Danmörku sem undirbjó þetta mál, sbr. nú dönsk lög nr. 232/1997, og fulltrúa sænska dómsmálaráðuneytisins, sbr. nú sænsk lög nr. 191/1997. Dönsku lögin eru stíluð sem lög til breytingar á ættleiðingarlögunum, og raunar hefur verið flutt frumvarp á þessu ári til fyllri breytinga á þeim, m.a. af þessu tilefni. Í Noregi hefur einnig verið flutt frumvarp til breytinga á ættleiðingarlögum, einkum varðandi ættleiðingarmiðlun (ættleiðingarfélög). Aðrar breytingar á norsku lögunum virðast ekki þykja nauðsynlegar vegna aðildar að Haag-samningnum. Í Finnlandi eru meginákvæðin er varða Haag-samninginn sett í ættleiðingartilskipun nr. 508/1997, en breytingar voru þó gerðar á ættleiðingarlögunum, nr. 153/1985, árin 1995 og 1996. Sænsku lögin frá 1997 eru sérlög um þetta efni en ekki breytingalög við hin almennu ættleiðingarlög. Sú leið kom einnig til greina hjá sifjalaganefnd en markvissara þótti þó að skipa ákvæðum sem varða Haag-samninginn í frumvarpi til heildarlaga um ættleiðingu, sbr. hér einkum VI. og VII. kafla frumvarpsins. Haag-samningurinn hefur verið fullgiltur af öðrum norrænu ríkjunum með gildistöku ýmist 1997 eða 1998.

Sifjalaganefnd hefur sent frumvarp þetta til umsagnar til eftirtalinna: Íslenskrar ættleiðingar, umboðsmanns barna, félagsmálaráðuneytisins, Barnaverndarstofu, barnaverndarnefndar Reykjavíkur og útlendingaeftirlitisins. Nefndinni hafa borist skriflegar umsagnir frá öllum umsagnaraðilum fyrir utan Barnaverndarstofu sem veitt hefur ritara sifjalaganefndar munnlega umsögn sem skráð hefur verið á minnisblað. Nefndin hefur farið vandlega yfir umsagnirnar og tekið ýmsar ábendingar sem þar koma fram til greina en athugasemdir við frumvarpið eru að mati nefndarinnar minni háttar og yfirleitt er í umsögnum talið að breytingar og nýmæli sem fram koma í frumvarpinu séu þörf og til bóta. Þá var fulltrúum Íslenskrar ættleiðingar boðið að koma á fund nefndarinnar eftir að umsögn félagsins barst og var það þegið. Á fundinum var farið yfir athugasemdir félagsins og voru sjónarmið sifjalaganefndar til þeirra skýrð.

I.

Að undanförnu hefur sifjalaganefnd framkvæmt víðtæka og gagngera endurskoðun á sifjalögum. Hafa lagafrumvörp sem hún samdi verið lögfest, sbr. barnalög, nr. 20/1992 (áður barnalög, nr. 9/1981, með breytingum), og hjúskaparlög, nr. 31/1993 (sbr. áður lög nr. 60/1972, ásamt breytingum, og lög nr. 20/1923, með breytingum). Endurskoðunin hefur leitt til miklu samfelldari löggjafar en áður var og um margt nýtískulegri og betur lagaðri að fjölskyldulífi og fjölskyldugerð í síbreytilegu þjóðfélagi. Að undanförnu hefur sifjalaganefnd unnið að endurskoðun á ættleiðingarlögum, nr. 15/1978, svo sem áður greinir. Rétt er að geta þess að mótun skráðra réttarreglna um óvígða sambúð hefur ekki verið í verkahring nefndarinnar. Frumvarp til laga um staðfesta samvist var samið í dómsmálaráðuneytinu, sbr. nú lög nr. 87/1996. Þá var frumvarp til laga um umboðsmann barna samið af nefnd sem skipuð var af félagsmálaráðherra, sbr. nú lög nr. 83/1994, en frumhugmyndir um embættið mótaði sifjalaganefnd um miðbik áttunda áratugarins, sbr. fylgiskjal með frumvarpi til barnalaga frá 1978.

Við samningu frumvarps til barnalaga, sem varð að lögum árið 1992, fór fram rækileg könnun á því hvort hagfellt væri að fella ákvæði um ættleiðingu inn í barnalög. Slíkt þótti örðugleikum bundið. Til grundvallar ættleiðingu liggur sérstakur stjórnvaldsgerningur sem reistur er á samþykki foreldra eða þess sem fer með forsjá barns, sbr. 7. gr. frumvarpsins, fyrir fjölskylduskiptunum og svo á vilja ættleiðenda til að taka barnið að sér svo sem eigið barn væri. Auk þess þarf stundum samþykki barns eða að leita eftir afstöðu þess. Þetta er örlagaríkur gerningur fyrir barn, kynforeldra og kjörforeldra og þær réttarreglur sem umlykja hann eru sérstæðar og um margt á aðra lund en um börn ella. Vissulega mótast þessar reglur af grunnviðhorfum sifjaréttar um hag barnsins sem hið æðsta leiðarljós, en hér tengjast saman reglur sifjaréttar og reglur stjórnsýsluréttar um meðferð máls, undirbúning stjórnsýsluathafnar, öflun gagna, réttaröryggisreglur um samþykki, rétt aðila til að kynna sér gögn og tjá sig um þau og kröfur um vandaða málsmeðferð og úrlausnir. Þessar reglur eru býsna sérhæfðar og falla ekki vel að lagaumgerðinni um börn að öðru leyti þótt margt sé sameiginlegt þegar að réttarstöðu barns kemur. Í Danmörku og Noregi hefur því verið valin sú leið að hafa sérstök lög um kjörbörn utan vettvangs hinna almennu barnalaga. Hefur sama niðurstaða orðið hér. Áréttað skal að ýmis almenn ákvæði barnalaga eiga einnig við um kjörbörn og tengsl þeirra við kjörforeldra, sbr. 9. gr. um framfærsluskyldu foreldra og 6. mgr. 29. gr. um forsjá barna og forsjárskyldur foreldra, sbr. VI. kafla laganna. Einnig skal vísað til 1. mgr. 1. gr. barnalaga þar sem segir að þau lög taki til „allra barna, en um kjörbörn eru einnig sérlög.“ Í þessu felst að barnalög gilda um kjörbörn að svo miklu leyti sem ekki eru ákvæði um þau í ættleiðingarlögum eða öðrum sérlögum.

II.

Við samningu frumvarps þessa hefur farið fram víðtæk könnun á framkvæmd ættleiðingarlaga, nr. 15/1978. Ýmsar stjórnsýsluvenjur hafa myndast og sumpart hafa þær verið skráðar sérstaklega í formi verklagsreglna. Hafa ættleiðingar verið skoðaðar í ljósi þeirrar framkvæmdar sem náð hefur festu og þá hugað að því hvort þörf sé á nýjum og fyllri ákvæðum en nú eru í ættleiðingarlögum.

Við endurskoðun laganna hefur verið höfð hliðsjón af þróun ættleiðingarlöggjafar á Norðurlöndum og víðar í Evrópu. Hafa ýmis ný viðhorf verið sett fram á síðustu árum sem ástæða er til að gefa gaum. Hér eru m.a. í sjónmáli þjóðréttarsamningar um mannréttindi, sbr. mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1948, einkum 12., 16., 25. og 26. gr. um fjölskyldur, og mannréttindasáttmáli Evrópu frá 4. nóvember 1950 ásamt síðari breytingum. Hefur hann lagagildi hér á landi samkvæmt lögum nr. 62/1994 og má einkum benda á 8. og 12. gr. samningsins. Enn fremur má t.d. nefna samning Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 16. desember 1966 og samning þeirra sama dag um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Hér má nefna félagsmálasáttmála Evrópu frá 1961. Þá ber sérstaklega að gaumgæfa samninga er varða börn, svo sem barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna frá 20. nóvember 1989, samning Evrópuráðsins um ættleiðingu frá 24. apríl 1967 og Haag-samninginn um vernd barna og samvinnu varðandi ættleiðingar milli landa frá 29. maí 1993. Einnig má benda á Evrópusamning frá 20. maí 1989, um viðurkenningu og fullnustu ákvarðana varðandi forsjá barna og endurheimt forsjár barna, og samning frá 25. október 1980, sem gerður var á Haag-ráðstefnunni um alþjóðlegan einkamálarétt, um einkaréttarleg áhrif af brottnámi barna til flutnings milli landa, sbr. lög um viðurkenningu og fullnustu erlendra ákvarðana um forsjá barna, afhendingu brottnuminna barna o.fl., nr. 160/1995. Hafa þessir samningar verið sérstaklega athugaðir með tilliti til þess að samræma íslensk lög um ættleiðingu við þessa samninga (yfirlýsingar).

Þá hefur innlend löggjöf, sem hér skiptir máli, vitaskuld verið athuguð. Skiptir miklu að samræma ættleiðingarlög ákvæðum nýrri laga, einkum barnalaga, laga um vernd barna og ungmenna, mannanafnalaga, stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Í tengslum við réttaráhrif ættleiðingar hefur eðlilega komið til umræðu í nefndinni hver áhrif ættleiðingar eigi að vera á ríkisfang erlendra barna sem ættleidd eru. Þessu máli er nú ráðið til lykta með 3. gr. laga nr. 62/1998, um breyting á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, að því er varðar ættleidd börn undir 12 ára aldri. Er greint á milli þess hvort ættleiðing er veitt með leyfi íslenskra stjórnvalda eða með erlendri ákvörðun sem íslensk stjórnvöld viðurkenna. Í fyrra tilvikinu öðlast barn íslenskt ríkisfang við ættleiðinguna en í síðara tilvikinu við staðfestingu dómsmálaráðuneytisins að ósk ættleiðanda. Þessi lausn er í samræmi við þau evrópsk lög er best hlynna að barni á þessu mikilvæga sviði og fellur hún vel að viðhorfum er sifjalaganefnd hefur sett fram.

Á Norðurlöndum eru nýleg lög (heildarlög) um ættleiðingu í Finnlandi, frá árinu 1985, með breytingum 1995 og 1996, sem og ættleiðingartilskipun frá 1997, og í Noregi, frá 1986, sbr. framangreint frumvarp 1998. Dönsku lögin eru að stofni til frá 1971 með breytingum 1976, 1984, 1988, 1989, 1995 og 1997. Sænsku lögin eru að stofni til frá 1971 með breytingum 1976, 1981 og 1992.

III.

Ef litið er á þróun ættleiðinga frá árinu 1961 kemur í ljós að fjöldi ættleiðingarleyfa breytist lítið á árabilinu 1961–75, samkvæmt upplýsingum frá dómsmálaráðuneytinu. Þá voru ættleiðingar um 74 á ári að meðaltali, á árunum 1976–80 voru þær 67 að meðaltali á ári. Á tímabilinu 1981–85 voru þær 73, 1986–90 49, 1991–95 34 og árin 1996 og 1997 40 og 34. Ættleiðingum fór fjölgandi í byrjun níunda áratugarins og urðu flestar 89 árið 1985. Síðustu 12 árin hefur þeim fækkað til muna og voru þær fæstar 28 árið 1995.

Eftir að ættleiðingar erlendra barna tóku að tíðkast að ráði má skipta ættleiðingum barna í þrjá hópa, þ.e. ættleiðingar stjúpbarna, frumættleiðingar íslenskra barna og frumættleiðingar erlendra barna. Fjöldi barna í hópunum er breytilegur.

Íslenskum börnum sem ættleidd hafa verið og ekki eru stjúpbörn hefur fækkað allmikið síðustu árin. Meðaltöl eru þessi: 1981–85 14, 1986–90 9, 1991–95 7 og árin 1996 og 1997 voru ættleiðingar þessar 15 og 8. Önnur íslensk börn en fósturbörn ættleiðenda hafa ekki verið ættleidd á þessu árabili. Sum þeirra hafi verið lengi í fóstri og hafa barnaverndarnefndir komið mörgum þeirra í fóstur.

Stjúpbörnum sem ættleidd voru fjölgaði til muna í upphafi níunda áratugarins. Á árunum 1981–85 voru 33 stjúpbörn ættleidd að meðaltali á ári. Síðan hefur þessum ættleiðingum fækkað. 1986–90 voru þær 20 að meðaltali á ári, 1991–95 19, en árin 1996 og 1997 15 og 16. Flestar voru ættleiðingarnar 1983, 42. Ættleiðingar af hálfu stjúpmæðra eru mjög fátíðar og voru alls fimm á árabilinu 1991–97. Ættleiðingar stjúpfeðra voru þá alls 122.

Fjöldi erlendra barna, sem ættleidd hafa verið, er mjög sveiflukenndur. Einstaka ár hafa þau verið 41–49 (1982, 1985 og 1986), en svo hefur þeim fækkað allt niður í 4–7 árin 1984, 1988, 1991, 1992 og 1994. Flest voru þau 49, árið 1986, en fæst fjögur, árið 1992.

Heildarfjöldi þriggja framangreindra flokka kjörbarna á tímabilinu 1981–97 er eftirfarandi:

Frumættleiðingar íslenskra barna

172

Ættleiðingar stjúpbarna

392

Frumættleiðingar erlendra barna

290

Alls

854

Ættleiðingar.

Leyfisbréf útgefin í ráðuneytinu 1981–97.

Langflest börn hafa komið frá Sri Lanka, næstflest frá Indlandi og síðan Indónesíu, en frá síðastgreinda landinu hafa þó ekki komið börn síðan 1984. Undanfarin ár hafa börn aðallega verið ættleidd frá Indlandi.

Ættleiðingar eru að vísu ekki margar á ári hverju. Allt um það orkar ekki tvímælis að ættleiðingar barna eru mikilvægt úrræði til að efla hag barna og tengja þau traustum böndum við fólk sem vill taka barn að sér til uppeldis og umönnunar. Ættleiðingin og fjölskylduskiptin, sem í henni felast, stefna að því marki að búa barni vandað og traust uppeldisumhverfi sem það hefði að jafnaði ekki átt kost á að njóta ella. Ýmsar rannsóknir benda til að ættleiðing sé sifjaréttarúrræði sem í reynd hafi verið barni fyrir bestu. Vanda verður þó mjög til könnunar á öllum forsendum þessa úrræðis. Fjölskylduskiptin eru örlagarík og áhrifarík og skipta sköpum í lífi barns, kynforeldra og ættleiðenda og verður sjaldnast aftur snúið ef ættleiðing er veitt.

Margar ástæður búa að baki ættleiðingum erlendra barna. Fólki er kunnugt um neyðarástand víða um lönd sem bitnar með ofurþunga á börnum. Það óskar oft af mannúðarástæðum að taka barn frá slíkum landsvæðum til fósturs og umönnunar og vill treysta tengsl við það með formlegri ættleiðingu. Menn vænta þess að börnunum geti liðið vel hér, að þau samlagist íslensku samfélagi og að þau auðgi samfélagið að sínu leyti á ýmsan hátt. Vanda þarf vel til slíkra ættleiðinga, svo sem rætt verður í athugasemdum við VI. kafla. Er mikilvægt að Haag-samningurinn frá 29. maí 1993 um ættleiðingar milli landa verði fullgiltur af Íslands hálfu, en hann stuðlar að réttaröryggi við ættleiðingar barna milli landa.

Hver einstök ættleiðing á sér forsögu og ástæður eru margvíslegar. Oftast eru umsækjendur hjón sem ekki virðast geta átt barn saman. Ekki er þó fyrir það girt að hjón eigi börn fyrir, þar á meðal kjörbörn. Ættleiðendur geta verið annarrar trúar en þeirrar sem barnið hefur verið alið upp í og er hvorki stemmt stigu við því í lögum né lagaframkvæmd á Norðurlöndum. Ættleiðingu er valinn ákveðinn farvegur með ákvæði 4. gr. frumvarpsins. Ætlun ættleiðenda verður að vera að taka barnið að sér, veita því umönnun og sjá því farborða. Ættleiðing í því skyni einu að afla barni ríkisfangs eða dvalarleyfis hér er í andstöðu við þetta. Hins vegar getur frumrót ættleiðingar t.d. verið sú að henni sé ætlað að „bjarga við“ hjúskap sem er á fallanda fæti þótt slíkt sé ekki æskilegt baksvið ættleiðingar.

IV.

Hvarvetna í Evrópulöndum nýtur nú við skráðra ættleiðingarreglna. Margt er sameiginlegt í þeirri löggjöf, fyrst og fremst sú grunnregla að við úrlausn um umsóknir um ættleiðingu skuli hagsmunir barnsins – það sem því er fyrir bestu – sitja í fyrirrúmi. Það er einnig grunnregla að sá sem fer með forsjá barns sem ættleiða á eða sérstakur lögráðamaður samþykki ættleiðingu og í auknum mæli er áskilið samþykki barns 12 ára og eldra. Í þessum lögum er stuðlað að því að samþykki sé veitt með tryggilegum hætti, með því að það sé skriflegt og staðfest af stjórnvaldi. Í ýmsum yngri lögum er boðið að leita eftir afstöðu yngri barna en 12 ára í samræmi við viðhorf m.a. í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Ákvæði um umsagnir varðandi ættleiðingarumsóknir eru mismunandi, t.d. er staða föður óskilgetins barns misjöfn og misjafnlega tekið á stjúpættleiðingum, sbr. álit mannréttindanefndar Evrópu frá 22. október 1997 í máli nr. 24484/1994, sjá um 11. gr. Það er enn fremur meginregla í evrópskri löggjöf að hjón ein geti ættleitt barn sameiginlega.

Þriggja atriða skal hér getið sem nokkuð misjafnlega er gripið á:

1. Í flestum ríkjum Vestur-Evrópu og Bandaríkjunum er úrlausn ættleiðingarumsókna í höndum dómstóla. Þessu er einnig þannig farið í Finnlandi og Svíþjóð, en í Danmörku, Noregi og hér á landi eru það stjórnvöld sem leysa úr þessum málum. Sama hefur verið í löndum Austur-Evrópu. Í þessu efni ræður lagahefð miklu. Stjórnvöld hafa lengi leyst úr þessum málum í vestnorrænu ríkjunum að talið er um tveggja alda skeið. Ekki er kunnugt um gagnrýni á þeirri skipan hér á landi. Ekki er heldur þekkt dæmi þess að íslenskri ættleiðingu hafi verið hafnað erlendis vegna þess að stjórnvald hafi veitt ættleiðingarleyfi en ekki dómstóll. Könnun af hálfu vestnorrænu ríkjanna á mannréttindasamningum leiðir í ljós að þessi skipan þeirra ríkja brjóti ekki í bága við þá.

Í ríkjum þar sem úrlausn ættleiðingarmála er hjá dómstólum skera þeir bæði úr því hvort lagaskilyrðum fyrir ættleiðingu sé fullnægt og framkvæma hið svonefnda „frjálsa mat“ á því hvort ættleiðing sé barninu fyrir bestu, eins og á stendur. Þetta hvort tveggja er í höndum dómsmálaráðuneytisins hér á landi. Skv. 60. gr. stjórnarskrárinnar er hægt með málshöfðun að fá úr því skorið hvort ráðuneytið hafi gætt réttra lagareglna við meðferð og úrlausn máls og hvort lagaskilyrðum sé fullnægt, sbr. hrd. 1959, bls. 49, og 1984, bls. 1444. Er hugsanlegt að dómstóll ógildi ættleiðingarleyfi sem út hefur verið gefið, sbr. hrd. 1984, bls. 1444, eða hnekki höfnun ráðuneytisins á umsókn. Samkvæmt hefðbundinni túlkun 60. gr. stjórnarskrárinnar er vald dómstóla hér a.m.k. að mestu bundið við mat á lagaforsendum en nær yfirleitt ekki til hins frjálsa mats.

Ættleiðing er vissulega örlagaríkur gerningur sem skiptir sköpum í lífi einstaklinga sem í hlut eiga. Lagastaða einstaklings er hér ákveðin til frambúðar með fjölskylduskiptum, oft nýju heimili og uppeldisumhverfi, stundum í nýju þjóðfélagi. Það er ekki síst tillit til mikilvægis úrlausnar um ættleiðingu sem veldur því að þetta mál er víða lagt í hendur dómstólum.

Hér á landi hafa þó ekki verið uppi hugmyndir um að fela dómstólum frumúrlausn þessara mála, enda hefur meðferð þeirra á einni hendi, þ.e. í dómsmálaráðuneytinu, þótt stuðla að samræmdri framkvæmd þeirra.

2. Í ættleiðingarrétti er gerður munur á svonefndri „veikri“ og „sterkri“ ættleiðingu. Við síðari gerðina hefur ættleiðing í för með sér gagnger fjölskylduskipti frá lagalegu sjónarmiði, ættleitt barn tengist ættleiðendum og ættingjum (kjörniðjum) þeirra sem væri það kynbarn þeirra og lagatengsl við kynforeldra og ættingja þeirra og menn í kjörsifjum við þá falla niður að sama skapi. Við fyrri gerðina eru lagatengsl við kynforeldra ekki rofin. Í löggjöf í Suður-Evrópu er veik ættleiðing allmjög tíðkuð en sterk ættleiðing í norðurhluta álfunnar, þar á meðal í Bretlandi. Til er einnig valkvætt fyrirkomulag, þ.e. að þessara tveggja kosta sé völ. Sterka ættleiðingin var lögfest hér á landi með ættleiðingarlögum 1978 og hafa ekki komið fram hugmyndir um að breyta því. Þegar íslenskir kjörforeldrar ættleiða barn erlendis þá er hugsanlegt að sú ættleiðing sem fram hefur farið sé „veik“ ættleiðing samkvæmt lögum viðkomandi ríkis og samþykki kynforeldra við það miðað. Ef hún fer fram samkvæmt Haag-samningnum frá 1993 á barnið sem hér býr að njóta réttinda gagnvart kjörforeldrum og ættingjum þeirra í samræmi við íslensk ættleiðingarlög um „sterka“ ættleiðingu þar sem telja verður hana hagstæðari fyrir barnið, sbr. 26. gr. samningsins.

3. Ljóst er samkvæmt gildandi norrænum lögum að kynforeldri á ekki lögvarða kröfu á umgengni við barn eftir að það hefur verið ættleitt. Í sifjalaganefnd hefur verið rætt hvort veita ætti möguleika á að heimila slíka umgengni ef sérstaklega stæði á, t.d. við stjúpættleiðingu. Ekki þótti rétt að stíla ákvæði um það efni í þessu frumvarpi. Um slíka umgengni mundi oft standa styrr í reynd ef að líkum lætur, misklíð bitnar á barni og raskar þeirri ró sem æskilegt er að ríki. Þetta er álitamál sem æskilegt væri að taka upp í norrænu lagasamstarfi, en sifjalaganefnd hvetur til slíks samstarfs um heildarendurskoðun og samræmingu norrænna ættleiðingarlaga.

V.

Frumvarp þetta er annars vegar reist á allvíðtækri endurskoðun á ættleiðingarlögum, nr. 15/1978, og framkvæmd þeirra og hins vegar á könnun á því hvaða lagaákvæða sé þörf til þess að grundvöllur fáist fyrir fullgildingu Haag-samningsins frá 29. maí 1993 varðandi ættleiðingar milli landa. Segja má að fyrstu fimm kaflar frumvarpsins séu eftirtekja af könnunum vegna fyrra þáttarins en VI. kafli á rót að rekja til síðara þáttarins um ættleiðingu milli landa. Í tengslum við það eru svo ákvæði VII. kafla um lögsögureglur og gildi erlendra ættleiðinga, en um það efni er lítt fjallað nú í skráðum réttarreglum.

Ákvæði I. og IV. kafla frumvarpsins svara til efnis ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, en II., III. og V.–VII. kafli eru nýir ýmist að formi til eða efni. Ákvæði III. kafla laganna eru ekki í frumvarpinu. Þau varða niðurfellingu ættleiðingar. Í öllum norrænu ættleiðingarlögunum, nema hinum dönsku og íslensku, er heimild til niðurfellingar ættleiðingar afnumin. Er það mjög í samræmi við nútímaviðhorf í ættleiðingarréttinum.

Kaflaskipting í frumvarpinu er nokkru fyllri en í lögunum frá 1978. Fjallar I. kafli um ættleiðingu og skilyrði hennar almennt. Í II. kafla eru ákvæði um meðferð og úrlausnir ættleiðingarmála, í III. kafla er mælt fyrir um dómsmál og í IV. kafla er fjallað um lagaáhrif ættleiðingar. Í V. kafla eru ákvæði sem eru nýmæli að stofni til um skyldu kjörforeldra til að skýra kjörbarni frá því að það sé ættleitt og svo um aðgang kjörbarns að upplýsingum um hverjir séu kynforeldrar þess. Í þessum fyrstu köflum frumvarpsins eru ýmis nýmæli sem reifuð verða í athugasemdum við einstaka kafla og greinar frumvarpsins.

Í VI. kafla er fjallað um ættleiðingar barna erlendis og í VII. kafla eru lögsögureglur o.fl. Svo sem áður greinir kveður þar mikið að nýmælum.

Sú lagatækni er viðhöfð í frumvarpinu að við hverja grein er fyrirsögn um meginefni hennar, svo sem einnig er gert í barnalögum, nr. 20/1992, og hjúskaparlögum, nr. 31/1993. Er þessi háttur glöggur til yfirlits og til hægðarauka fyrir þá sem kynna vilja sér lögin og beita þeim.

Athugasemdir við einstaka kafla og greinar frumvarpsins.

Um I. kafla.

Í þessum kafla er skipað ákvæðum um það hverjir veiti leyfi til ættleiðingar, sbr. 1. gr. frumvarpsins. Í öðru lagi eru ákvæði um hverjir geti verið ættleiðendur almennt, sbr. 2. gr., og hverja megi ættleiða, sbr. 3. gr. Þá eru hin almennu skilyrði fyrir ættleiðingu tilgreind í 4. gr. en skilyrði um lágmarksaldur í 5. gr. Grunnþáttur í ættleiðingum er að samþykkis þess sem fer með forsjá barns, sbr. 7. gr., og barnsins sjálfs njóti við, ef það hefur aldur og þroska til (einnig getur verið um fulltíða menn að ræða). Efnisreglur um þörf á samþykki eru í 6. og 7. gr. en um form og efni samþykkisyfirlýsingar er kveðið á í 8. gr. Sérstök ákvæði eru um samþykki sem veitt er erlendis í 9. gr. og um afturköllun samþykkis er mælt í 10. gr. Þá koma ákvæði um umsagnir varðandi umsóknir um ættleiðingarleyfi í 11.–13. gr., skipað samfellt. Um gjald í tengslum við ættleiðingar er mælt í 14. gr.

Efnisskipan er með nokkrum öðrum hætti en í ættleiðingarlögum, nr. 15/1978, og er þess vænst að breytingin þyki til bóta.

Um 1. gr.

1. gr. frumvarpsins samsvarar 1. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, þess efnis að dómsmálaráðherra skeri úr umsóknum um ættleiðingarleyfi. Felst í því að hann geti veitt leyfi eða hafnað umsókn, sbr. 18. og 20. gr. frumvarpsins. Vísað er til almennra athugasemda hér að framan um þá skipan að stjórnvöld fjalli um þessi málefni. Samkvæmt norsku ættleiðingarlögunum, 1. gr., veitir dómsmálaráðherra leyfi til ættleiðingar en amtmaður („statsamt“) í Danmörku. Í Finnlandi og Svíþjóð leysa dómstólar úr þessum málum eins og áður greinir.

Ekki er kunnugt um hugmyndir hér á landi um að breyta fyrirkomulaginu svo samkvæmt sænsk-finnskri og sumpart evrópskri fyrirmynd að frumúrlausn um ættleiðingu verði dómstólamál. Þessi skipan hér á landi hefur ekki sætt gagnrýni hvorki frá sjónarmiði Evrópusáttmálans um mannréttindi, sbr. 8. og 12. gr., né barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og hún samrýmist Haag-samningnum frá 29. maí 1993.

Í sambandi við úrlausn ættleiðingarmála hér á landi hefur verið rætt um kærustig vegna frumúrlausnar um ættleiðingu. Slíkt stig er t.d. í Danmörku. Í tengslum við það álitamál og í ljósi réttarþróunar síðustu ára þótti rétt að gefa því gaum hvort tiltækilegt væri að ætla sýslumönnum veitingu ættleiðingarleyfa og þá með heimild fyrir aðila til málskots til ráðuneytis, þar á meðal ef umsókn er hafnað. Gegn þessu mælir sitthvað. Í dómsmálaráðuneytinu hafa menn mikla reynslu af meðferð og úrlausn ættleiðingarmála, m.a. þegar erlend börn eiga í hlut. Er mikilvægt að nýta þá starfsreynslu. Meðferð mála í ráðuneytinu stuðlar og að samræmdri framkvæmd, en nokkur hætta er á að slíku yrði ekki að fagna ef mál þessi yrðu lögð til úrlausnar hjá sýslumönnum víðs vegar um landið. Auk þess má benda á að í nokkrum fámennari umdæmum sýslumanna mundu umsóknir um leyfi til ættleiðingar aðeins koma til meðferðar á nokkurra ára fresti. Þessi leið var því ekki valin. Þótt kærustigi sé ekki fyrir að fara vegna synjana um veitingu ættleiðingarleyfis má benda á eftirlitshlutverk umboðsmanns Alþingis en hlutverk hans samkvæmt lögum nr. 85/1997 er að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins.

Í 18. gr. frumvarpsins er hins vegar sett fram tillaga um að dómsmálaráðherra skipi þriggja manna sérfræðinganefnd og geti ráðuneytið leitað umsagnar hennar um einstakar umsóknir eftir því sem ástæða þykir til. Ætti slík umsögn að geta treyst grundvöll undir úrlausn mála. Er þetta nýmæli í íslenskum ættleiðingarlögum.

Um 2. gr.

Í þessu ákvæði er fjallað um hverjir geti verið ættleiðendur. Samsvarar hún 5. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, en er allmiklu rýmri. Hér eru tvö nýmæli, annars vegar um heimild til að veita karli og konu í óvígðri sambúð leyfi til að ættleiða barn saman og hins vegar er lagt til að sú regla verði skráð að einhleypum manni megi veita ættleiðingarleyfi. Haldið er þeirri meginreglu að hjón geti ættleitt barn sameiginlega en bætt er við karli og konu í óvígðri sambúð. Annað hjóna eða sambúðarmaki getur ættleitt barn, þar á meðal kjörbarn maka síns með samþykki hins (stjúpættleiðingar). Þar er það nýmæli að regla frumvarpsins tekur einnig til óvígðar sambúðar. Öðru hjóna má og veita leyfi til ættleiðingar, á sama hátt og í ættleiðingarlögum frá 1978, ef hitt er horfið eða geðrænum högum þess svo háttað það beri ekki skyn á gildi ættleiðingar. Heimild þessi tekur nú einnig til karls eða konu í óvígðri sambúð. Horfinn í þessu sambandi merkir það að ókunnugt er um dvalarstað manns, þ.e. ekki er vitað hvort hann sé lífs eða liðinn.

Skal nú fara nokkrum orðum um nýmæli greinarinnar.

Karl og kona í óvígðri sambúð hafa í æ ríkara mæli öðlast á ýmsum lagasviðum ámóta réttindi og hjón. Barnalögin frá 1981 brutu blað á sifjaréttarsviði með því að kveða svo á að forsjá barns sem foreldrar í óvígðri sambúð eiga skyldi vera í höndum þeirra sameiginlega og um að skipan forsjár vegna sambúðarslita þeirra færi eftir sams konar reglum og þeim sem gilda um gifta foreldra sem skilja, sbr. einnig ákvæði um feðrun barna sem fædd eru eða getin í slíkri sambúð. Hafa íslensk sifjalög verið í fararbroddi hér á Norðurlöndum með að rétta hlut sambúðarforeldra

Í ljósi þessarar réttarþróunar er lagt til í 2. gr. að heimila að veita karli og konu í óvígðri sambúð leyfi til að ættleiða barn saman og að sínu leyti er skráð regla sem heimilar að veita sambúðarmaka leyfi til að ættleiða barn hins (ígildi stjúpættleiðingar). Sambúðarfólk er vissulega oft vel hæft til að ættleiða barn saman, samband þess getur verið eigi síður traust en hjóna og heimili þeirra heppilegur uppeldisvettvangur. Í lagaákvæðum um óvígða sambúð er að jafnaði skilið til að samband karls og konu hafi staðið í tiltekinn lágmarkstíma, oft eitt eða tvö ár, svo að lagaáhrif sem tengd eru sambúðinni verði virk. Að því er til ættleiðingar tekur horfir málið nokkuð sérstaklega við þar sem vissulega skiptir sköpum að samband sambúðarmakanna sé traust og er reynslutími þó nokkur vísbending. Álitamál getur verið við hvaða lágmarkstíma beri að miða en hér er lagt til að sambúðin hafi staðið í a.m.k. fimm ár samfellt. Um þessa tímalengd geta verið skiptar skoðanir og t.d. kæmi til greina að miða við þrjú eða fjögur ár. Í lagaframkvæmd er raunar á því byggt, þegar hjón eru umsækjendur um ættleiðingarleyfi, að hjúskapur hafi staðið í nokkurn tíma, tíðast a.m.k. þrjú ár, og er svo einnig hér á landi, sbr. einnig venjur í Danmörku og Noregi um tveggja ára hjúskapartíma.

Hugtakið óvígð sambúð í 2. gr. frumvarpsins og annars staðar í því er notað í sömu merkingu og í 3. mgr. 2. gr. barnalaga, nr. 20/1992, þ.e. að karl og kona hafi búið saman „samkvæmt því er greinir í þjóðskrá eða öðrum ótvíræðum gögnum“. Gleggsta heimildin er skráning í þjóðskrá. Önnur gögn geta þó komið að haldi, svo sem tilkynning um sameiginlegt heimili, greining sambúðar í skattframtölum eða í umsóknum um húsnæðismálalán eða dagheimilisvist. Miðað er við að krefja megi umsækjendur um opinber gögn til staðfestingar á hinni óvígðu sambúð. Hugsanlegt er að árin fimm séu fólgin í tvenns konar tímabilum samfellt, fyrst sé t.d. tveggja ára sambúð án skráningar í þjóðskrá en síðan þriggja ára sambúð sem þar er skráð. Sú hugmynd var rædd í sifjalaganefnd að miða sambúðina eingöngu við skráningu í þjóðskrá.

Í 1. mgr. felst að hjón eða sambúðarmaður og sambúðarkona verða að standa sameiginlega að ættleiðingu. Frá því eru frávik í 2. og 3. mgr. Er 3. mgr. efnislega óbreyttur fyrri málsliður 2. mgr. 5. gr. ættleiðingarlaga en 2. mgr., sem fjallar um stjúpættleiðingar, er sama efnis og síðari málsliður 2. mgr. 5. gr. Bætt er þar við ákvæði um óvígða sambúð.

Ef fallist verður á að heimila karli og konu í óvígðri sambúð að ættleiða barn saman mun ekki þykja orka tvímælis að sambúðarmaki geti ættleitt barn (kjörbarn) hins.

Rétt er að vekja athygli á því að ættleiðingar geta aðeins farið fram samkvæmt Haag-samningnum frá 29. maí 1993 ef ættleiðendur eru hjón eða einstaklingar. Ekki er í samningnum gert ráð fyrir að karl og kona í óvígðri sambúð geti ættleitt barn saman. Um þetta atriði er vísað til athugasemda um 40. gr.

Einhleypum einstaklingum hefur nokkrum sinnum verið veitt ættleiðingarleyfi hér á landi. Í þeim tilvikum hefur yfirleitt hagað svo til að sá sem óskað er ættleiðingar á hefur verið kominn á fullorðinsaldur og alist upp hjá umsækjanda. Um heimild einhleypra einstaklinga til að ættleiða börn ríkir það sjónarmið að leggja verði áherslu á að tryggja kjörbörnum sem heppilegust og eðlilegust uppvaxtarskilyrði. Mikilvægur þáttur í því er að kjörbarn alist upp bæði hjá móður og föður. Því verður að gera þær kröfur til einhleypra umsækjanda að sýnt sé fram á að þeir séu sérstaklega hæfir umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu, t.d. að þeir hafi mikla reynslu af umönnun og uppeldi barna eða náin skyldleika- eða vináttutengsl séu á milli barns og foreldra þess og umsækjanda. Heimild einhleypra einstaklinga til ættleiðingar hefur ekki verið lögskráð, en stuðst við örugga stjórnsýsluhefð. Réttmætt þykir að leggja til að þessi markaða stefna ráðuneytisins verði nú lögfest, sbr. 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins, þó einungis að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar eru tilgreind.

Í lok umsagnar um 2. gr. frumvarpsins skal á það bent að skv. 1. mgr. 6. gr. laga um staðfesta samvist, nr. 87/1996, er þeim samkynja einstaklingum sem lögin taka til eigi heimilt að ættleiða barn saman. Hliðstæð ákvæði eru í öðrum norrænum lögum um þetta efni. Umboð sifjalaganefndar nær ekki til þess að endurskoða þessa skipan, en dómsmálaráðuneytið telur eðlilegast að um hana verði fjallað í norrænu lagasamstarfi.

Um 3. gr.

Hér er skipað í eina grein samfellt hverja megi ættleiða. 1. mgr. er ný að því er skráðar réttarreglur varðar, 2. mgr. svarar til 3. gr. gildandi laga.

Um 1. mgr. skal athuga að ættleiðing fulltíða manna, 18 ára og eldri, er fátíð en örugg stjórnsýsluvenja heimilar slíka ættleiðingu. Þykir rétt að lögskrá hana sérstaklega. Sú ættleiðing horfir að sumu leyti öðruvísi við en ættleiðing barna, svo sem um samþykki foreldra og viljaafstöðu þess sem skal ættleiddur. Hér kæmi fyrst og fremst til ættleiðing á fulltíða manni sem alinn hefur verið upp hjá umsækjendum sem fósturbarn, en einnig væri slík ættleiðing heimil án slíks fósturs ef alveg sérstakar ástæður mæla með ættleiðingu, sbr. niðurlag 1. mgr. 4. gr.

Í 3. gr. gildandi ættleiðingarlaga er með öllu girt fyrir að maður geti ættleitt barn sitt. Eru gild rök til þeirrar meginreglu. Að fyrirmynd nokkurra erlendra laga þykir þó rétt að heimila manni ættleiðingu þegar svo hagar til að barn hans hefur verið ættleitt áður og ættleiðing af hálfu kynforeldis þykir best henta hag barnsins. Þetta verður vafalaust fátítt. Bent skal á að í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að ákvæði III. kafla ættleiðingarlaga um niðurfellingu ættleiðingar verði af numin.

Um 4. gr.

Hér er fjallað um almenn skilyrði ættleiðingar, um lagalegan farveg hennar, og eru þar mikilvægar grunnreglur. Ákvæði 1. mgr. er sama efnis og 2. gr. ættleiðingarlaganna frá 1978. Þar er sú undirstöðuregla allrar ættleiðingar að hún fari því aðeins fram að sú skipan sé barni fyrir bestu enda vaki fyrir umsækjendum að ala barn upp eða það hafi alist upp hjá þeim. Svipuð ákvæði eru í evrópskri ættleiðingarlöggjöf, t.d. í 2. gr. dönsku ættleiðingarlaganna, 2. gr. norsku laganna, 6. gr. sænsku laganna (FB 4. kap.) og 1. gr. 1. kap. hinna finnsku Stemmt er því stigu við ættleiðingum sem kunnar eru erlendis og stofnað er til í því skyni einu að afla hinum ættleidda ríkisfangs eða landvistarleyfis eða skapa grundvöll að nafnbreytingu o.fl.

Um 5. gr.

Í þessari grein er mælt um lágmarksaldur ættleiðenda. Er auðsætt að þeir þurfa að vera fulltíða menn með nokkra lífsreynslu.

5. gr. er samhljóða 4. gr. ættleiðingarlaga. Er það sama regla og í norskum lögum, en í dönskum, finnskum og sænskum lögum er aldursstig 18 ár í sérstökum tilvikum en ekki 20 ár.

Með ættleiðingu er stefnt að fjölskylduskiptum, staða barnsins á að vera sem svipuðust því að væri það eigið barn ættleiðanda. Ættleiðendur ganga barni í foreldra stað. Frá því sjónarmiði er æskilegt að eigi sé öllu meiri aldursmunur á kjörbarni og kjörforeldrum en tíðast er hjá börnum og kynforeldrum. Sums staðar er miðað við 45 ár. Um þetta er ekki ákvæði í 5. gr., en vissulega ber að gefa þessu atriði gaum í lagaframkvæmd og er við það miðað að dómsmálaráðuneytið móti um þetta efni verklagsreglur, svo sem verið hefur í framkvæmd um árabil.

Í ættleiðingarlögum eða verklagsreglum víða um lönd er tilgreindur hámarksaldur ættleiðanda. Í frumvarpi þessu er ekki lagt til að reglur um hámarksaldur verði lögfestar, heldur er gert ráð fyrir að dómsmálaráðuneytið móti einnig um þetta efni verklagsreglur eins og verið hefur, sem er í samræmi við skipun þessara mála í öðrum norrænum ríkjum.

Um 6. gr.

Samþykki þess sem ættleiða á og samþykki forsjármanna barns eru meðal grunnþátta í ættleiðingarlöggjöf. Er fjallað í 6. og 7. gr. frumvarpsins um það að efni til hvenær samþykkis sé þörf. Í 8. gr. er kveðið á um form og efni samþykkisyfirlýsingar. Sérregla er í 9. gr. um samþykki sem veitt er erlendis og gildi þess hér á landi en í 10. gr. er ákvæði um afturköllun samþykkis. 6.–10. gr. frumvarpsins eru samfelld ákvæði um samþykki. Að sínu leyti er svo ákvæðum um umsagnir skipað heildstætt í 12.–14. gr. Með þessari efnisskipan skapast heildstæðari tengsl milli ákvæða en er í ættleiðingarlögunum frá 1978.

Í 1. mgr. er sett fram sú meginregla að sá sem ættleiða á skuli samþykkja ættleiðingu ef hann hefur náð 12 ára aldri, sbr. 6. gr. ættleiðingarlaga. Á það jafnt við börn og ungmenni 12–18 ára sem fulltíða menn. Víkja má þó frá þessu ef sá er í hlut á getur ekki gefið marktækt samþykki eða varhugavert þykir vegna hagsmuna barns að leita eftir samþykki þess. Er þetta háð mati ráðuneytisins. Sams konar regla er í 5. gr. sænsku laganna og 6. gr. hinna finnsku. Nokkuð svipuð ákvæði eru í 6. gr. dönsku laganna og 6. gr. norsku laganna mun vera túlkuð á sama hátt. Þetta er undantekningarregla sem skýra verður þröngt. Hagsmunir barnsins, hagir þess og þarfir hljóta hér að vera hið mikla leiðarljós sem endranær í barnaréttinum. Fráviksreglurnar eru nýmæli og eru lagaástæður auðsæjar.

Mikilvægt er að barn eða ungmenni fái glögga og vandaða leiðsögn um gildi ættleiðingar og réttaráhrif áður en það tekur afstöðu til máls. Í 2. mgr. er brotið upp á því að þessi leiðsögn sé veitt af hálfu barnaverndarnefndar, oftast af starfsmönnum hennar. Samþykki er hins vegar gefið fyrir starfsmanni dómsmálaráðuneytis eða sýslumanni, sem leiðbeinir barni eða ungmenni, sbr. 8. gr. frumvarpsins.

Í 3. mgr. er nýmæli, þar sem boðið er að ræða við barn yngra en 12 ára eins og segir í 2. mgr., þ.e. á vegum barnaverndarnefndar, og leita eftir afstöðu þess til fyrirhugaðrar ættleiðingar „ef slíkt þykir gerlegt, miðað við aldur þess og þroska.“ Benda má hér á ákvæði 4. mgr. 34. gr. barnalaga, nr. 20/1992, og ákvæði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna frá 20. nóvember 1989, 12. og 21. gr. Ákvæði sem þetta getur ekki verið hnitmiðað en sjö ára aldur er til viðmiðunar í þessu efni. Annars verður að taka tillit til þroska barns og sérhaga og allra aðstæðna, m.a. heilsufars barns. Neikvæð afstaða barns þarf ekki að girða fyrir ættleiðingu. Gögn um viðræður við barnið eiga að liggja fyrir áður en leyfi er veitt og eru þau þá meðal þeirra atriða sem koma til álita við mat á því hvort ættleiðingin sé barni fyrir bestu.

Starfsmenn barnaverndarnefnda (félagsmálastofnana) hafa reynslu m.a. af því að kanna afstöðu ungra barna vegna forsjárskipunar í tengslum við ágreiningsmál um forsjá. Hér þarf að fara að með gát bæði um aðferðir sem beitt er og um túlkun á viðbrögðum barns.

Um 7. gr.

Þetta ákvæði fjallar einnig um einn af grunnþáttum ættleiðingar, þ.e. samþykki forsjárforeldra barns undir 18 ára aldri. Ef báðir foreldrar fara með forsjá barns þarf samþykki beggja nema högum þeirra sé svo háttað að annað eða bæði geti ekki gefið marktækt samþykki. Hlýtur ráðuneytið að meta það. Ef högum beggja er svo háttað þarf sérstaklega skipaður lögráðamaður að samþykkja ættleiðingu, sbr. 2. mgr. er samsvarar 2. mgr. 7. gr. ættleiðingarlaga frá 1978. Um skýringu á orðinu horfinn er vísað til umfjöllunar með 2. gr.

Ákvæði 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins er efnislega hið sama og 7. gr. ættleiðingarlaga. Um forsjá fer skv. VI. kafla barnalaga, nr. 20/1992. Auk þess þarf að aðgæta ákvæði 25. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, sem heimilar að svipta foreldra forsjá barns. Barn ógiftra foreldra sem ekki eru í óvígðri sambúð hlítir forsjá móður, nema foreldrar hafi samið með löglegu móti um að forsjá skuli vera sameiginleg, sbr. 33. gr. barnalaga. Ef giftir foreldrar eða sambúðarforeldrar skilja getur forsjá samkvæmt skilnaðarúrlausn ýmist verið hjá öðru þeirra eða hún verið sameiginleg, sbr. 32. og 34. gr. barnalaga. Þegar forsjá er sameiginleg, þarf samþykki beggja foreldra skv. 7. gr., en ella aðeins þess er fer með forsjána. Ef foreldrar, annar eða báðir, eru sviptir forsjá samkvæmt lögum nr. 58/1992 þarf aðeins samþykki þess sem ekki er sviptur forsjánni. Tíðast yrðu báðir sviptir forsjá ef ástæður laga nr. 58/1992 eiga við. Fer þá barnaverndarnefnd oftast með forsjána. Er 3. mgr. 7. gr. frumvarpsins við þetta miðuð og segir þar að þá þurfi samþykki barnaverndarnefndar til ættleiðingar sem nefndin mundi raunar oft eiga frumkvæði að. Er 3. mgr. nýmæli að því er lögskráða reglu í ættleiðingarlögum varðar.

Leita skal umsagnar þess foreldris sem ekki fer með forsjá barns, sbr. 11. gr. frumvarpsins.

Í 12. gr. ættleiðingarlaga er heimilað að ættleiða barn þótt samþykkis lögbærra vandamanna njóti ekki við, ef alveg sérstaklega stendur á enda mæli þarfir barns eindregið með því og barnaverndarráð samþykki. Hér er einkum átt við börn sem vandamenn sinna ekki og eru nánast „gleymd“ og vanrækt. Enn fremur er ættleiðing heimil skv. 12. gr. þótt lögbærir forsjármenn barns samþykki ekki ættleiðingu ef barni hefur verið ráðstafað af barnaverndarnefnd og nefndin óskar eftir ættleiðingunni og barnaverndarráð mælir með henni. Í 13. gr. er skylda lögð á ráðuneytið til að skýra lögmæltum forsjármönnum frá ættleiðingunni og benda skal þeim á rétt þeirra til að bera veitingu ættleiðingarleyfis undir dómstóla.

Í 4. mgr. 7. gr. frumvarpsins er heimildin til ættleiðingar, þegar ekki nýtur við lögmæts samþykkis skv. 1. eða 2. mgr., bundin við að barn hafi verið í fóstri hjá umsækjendum og hagir þess mæla að öðru leyti eindregið með ættleiðingunni. Þetta orðalag er nokkuð annað en í 12. gr. og er einskorðað við að barn hafi verið í fóstri hjá umsækjendum, yfirleitt varanlegu fóstri á grundvelli laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, og er það tíðasta tilvikið sem hér reynir á. Þykir þessi heimild eiga að vera þröng þar sem um frávik er að ræða frá mikilvægri grunnreglu. Heimild skv. 4. mgr. tekur ekki til stjúpættleiðinga.

Um 8. gr.

Í þessari grein eru fyrirmæli um form og efni samþykkis og samsvarar það 10. gr. gildandi ættleiðingarlaga. Er 4. mgr. 8. gr. frumvarpsins nýmæli. Orðalagi í 1. og 2. mgr. er lítillega vikið til miðað við 10. gr., en ákvæði 3. mgr. 8. gr. er þrengra en 4. mgr. 10. gr.

Ákvæði 1.–3. mgr. eiga sér hliðstæðu í 8. gr. dönsku ættleiðingarlaganna og að nokkru í norsku ættleiðingarlögunum, 7. gr. (lágmarkstími skv. 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins er þrír mánuðir en tveir mánuðir samkvæmt norsku lögunum), sbr. enn fremur 7. gr. sænsku ættleiðingarlaganna og 5. gr. hinna finnsku. Ákvæði 1. mgr. samsvarar 1. og 3. mgr. 10. gr. ættleiðingarlaganna frá 1978. Gert er ráð fyrir að samþykki sé staðfest fyrir starfsmanni dómsmálaráðuneytis eða sýslumanni og getur löglærður fulltrúi hans fjallað um málið. Eiga þeir að leiðbeina manni um gildi og réttaráhrif ættleiðingar og á það vitaskuld ekki síst við um samþykki barns eða ungmennis. Leiðbeiningar um réttaráhrif samþykkis til ættleiðingar lúta fyrst og fremst að því að samþykki sé unnt að afturkalla allt þar til ættleiðingarleyfi er veitt, sbr. 1. mgr. 10. gr. og undantekningarreglu 2. mgr. sömu greinar. Leiðbeiningar um réttaráhrif ættleiðingar eiga að skýra að við ættleiðinguna rofna öll lagatengsl barnsins við kynforeldra þess, önnur ættmenni og þá sem eru í kjörsifjum við þá en stofnast að sama skapi milli barnsins og kjörforeldra þess, annarra ættmenna og þeirra sem eru í kjörsifjum við þá og nýtur barnið þá almennt sömu réttarstöðu og það væri eigið barn kjörforeldra sinna. Eiga starfsmenn ráðuneytisins eða sýslumenn að votta sérstaklega staðfestingu samþykkisyfirlýsingar og að leiðbeiningar hafi verið veittar um réttaráhrif ættleiðingar. Þetta eru undirstöðuatriði sem vel þarf að vanda til.

Ákvæði 2. mgr. er efnislega hið sama og 2. mgr. 10. gr. ættleiðingarlaga. Tekið skal fram að þriggja mánaða reglan gildir jafnt um föður sem móður. Eru hliðstæð ákvæði að stofni til víða í ættleiðingarlögum, m.a. norrænum lögum, sbr. og Haag-samninginn frá 29. maí 1993, 4. tölul. 4. gr. c.

3. mgr. samsvarar 4. mgr. 10. gr. ættleiðingarlaga. Samkvæmt því er meginreglan sú að í samþykki foreldra (forsjármanna) barna ber að nafngreina væntanlega kjörforeldra. Frá þessu er þó frávik ef samþykki lýtur að því að ráðstafa barni til ættleiðingar til kjörforeldra sem barnaverndarnefnd ákveður. Endranær er samþykkið ógilt. Reynslan sem fengist hefur af 4. mgr. 10. gr. bendir eindregið til þess að halda beri þessari meginreglu. Norræn lög taka á þessu með svipuðum hætti, en í löndum utan Norðurlanda er gripið misjafnlega á þessu vandamáli. Er þetta svonefnda eyðusamþykki sums staðar lýst ógilt með afdráttarlausu orðalagi.

Í dómi Hæstaréttar frá 1959 (dómasafn, bls. 49) var talið að samþykki án nafngreiningar væntanlegra kjörforeldra væri gilt, en sá dómur gekk fyrir gildistöku ættleiðingarlaga 1978.

Í 4. mgr. er það nýmæli að sé samþykki meira en 12 mánaða gamalt skuli staðfesta það að nýju nema sérstaklega standi á, m.a. að ekki sé vitað hvar samþykkjandi er niðurkominn eða hann geti ekki framar gefið marktækt samþykki. Þessi meginregla styðst við haldgóð rök. Sitthvað kann að hafa breyst um hagi og aðstæður foreldra og barns. Þeir sem óskuðu eftir ættleiðingu hafa e.t.v. ekki hafist handa og myndast hefur óvissuástand, sem miklu varðar að setja tímamörk. Að öðrum kosti getur hag barnsins verið stefnt í tvísýnu. Þó verður að hyggja að því hvað valdi töfinni og er ekki með öllu skotið loku fyrir að veita leyfi þótt tímabundið gildi samþykkis sé útrunnið, sbr. lokaorð málsgreinarinnar.

Um 9. gr.

Ákvæðið fjallar um samþykki sem gefið er erlendis. Það er nálega samhljóða 11. gr. ættleiðingarlaga. Við það er miðað að ættleiðing fari fram hér á landi.

Um 10. gr.

Í greininni er mælt fyrir um afturköllun á samþykki til ættleiðingar. Er það sama efnis og 12. gr. 1. mgr. ættleiðingarlaga. Tekið er fram í 1. mgr. 10. gr. að ákvæðið eigi við um það þegar aðili. sem veita skal samþykki skv. 6. og 7. gr., tekur aftur samþykki sitt.

Afturköllun veldur því að ættleiðingarleyfi verður ekki veitt. Frá því er svo undantekning í 2. mgr. sem heimilar að veita leyfið þrátt fyrir afturköllun forsjármanna eða lögráðamanns. Heimildin er bundin við að barn hafi verið í fóstri hjá umsækjendum, fyrst og fremst varanlegu fóstri samkvæmt ákvæðum laga um vernd barna og ungmenna, hagir barns mæli eindregið með ættleiðingu og sýnt þyki að afturköllun styðjist ekki við skynsamleg rök. Ef barn eða ungmenni á aldrinum 12–18 ára tekur aftur samþykki er ættleiðing ekki heimil samkvæmt þessu enda er sérstaklega varhugavert að veita leyfið gegn andstöðu barns eða ungmennis. Sama á við ef barnaverndarnefnd afturkallar samþykki sitt.

Um afturköllun samþykkis er mælt í 1. mgr. 9. gr. dönsku ættleiðingarlaganna.

Um afturköllun samþykkis er fjallað í hrd. 1959, bls. 49 er að framan greinir.

Um 11. gr.

Hér er boðið að leita umsagnar þess foreldris sem ekki fer með forsjá barnsins. Hún samsvarar 1. mgr. 8. gr. ættleiðingarlaga, nr.15/1978.

Ef foreldri sem ekki hefur forsjá barns lýsir sig mótfallið ættleiðingu er mjög sjaldgæft að fallist sé á umsókn um ættleiðingu, a.m.k. ekki fyrr en barn hefur náð 12 ára aldri og óskar sjálft eindregið eftir að ættleiðing fari fram, og helst ekki fyrr en sá sem ættleiða á er orðinn sjálfráða. Þessi framkvæmd hefur verið tíðkuð um langt árabil í ráðuneytinu. Vissulega ber að meta hvert einstakt mál en hafa ber í huga að ættleiðing hefur í för með sér að öll lagatengsl milli barnsins og kynforeldris rofna og þurfa því veigamiklar ástæður að liggja til grundvallar svo að þau tengsl verði rofin í andstöðu við kynforeldrið. Á þessi viðhorf reyndi í áliti mannréttindanefndar Evrópu frá 22. október 1997 í málinu Per Söderbeck gegn Svíþjóð. Málavextir voru þeir að sænskur dómstóll féllst á beiðni stjúpföður um leyfi til að ættleiða sjö ára dóttur eiginkonu sinnar sem hafði alist upp á heimili þeirra frá átta mánaða aldri. Kynfaðir var mótfallinn ættleiðingu. Hann og móðir barnsins höfðu hvorki verið í hjúskap né óvígðri sambúð. Þá hafði samband hans við dóttur sína verið lítið frá því að hún var ungbarn en þó hafði hann leitað aðstoðar félagsmálayfirvalda vegna umgengni við telpuna án árangurs. Meiri hluti mannréttindanefndarinnar taldi að réttur til friðhelgi fjölskyldu tæki til tengsla foreldris og barns, án tillits til þess hvort barnið væri fætt í hjúskap eða ekki, og félli því undir 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmálans. Jafnframt taldi meiri hlutinn að ekki væri hægt að miða við að ákvæðið tæki aðeins til þess fjölskyldulífs sem þegar hefði komist á heldur lyti ákvæðið að því að vernda það samband sem hugsanlega gæti þróast á milli kynföður og barns sem fætt er utan hjónabands. Ekki var talið að þær ástæður lægju fyrir í málinu að nauðsyn bæri til í lýðræðislegu þjóðfélagi að fallast á beiðni stjúpföður um ættleiðingu, sbr. 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmálans, og var því álit nefndarinnar að ákvæði 8. gr. um að sérhver maður eigi rétt á friðhelgi fjölskyldulífs hefði verið brotið.

Hvað varðar síðastgreinda atriðið var niðurstöðunni snúið við með dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 28. október 1998. Mannréttindadómstóllinn efast ekki um að ákvörðun sænskra dómstóla um að heimila ættleiðingu sé í samræmi við sænsk lög og stefni að réttmætu markmiði, þ.e. með hagsmuni barnsins að leiðarljósi. Þá segir Mannréttindadómstóllinn í niðurstöðu sinni að með vísan til forsögu málsins, mats sænskra dómstóla um hvað teljist barninu fyrir bestu og takmarkaðra tengsla barnsins og kynföður að ákvörðun sænskra dómstóla um ættleiðinguna falli innan frjáls mats dómstóla aðildarríkjanna um það hvað sé talið nauðsynlegt í lýðræðislegu þjóðfélagi. Markmið ættleiðingarinnar var að styrkja tengsl stjúpföður og telpunnar. Með það í huga var ekki talið að neikvæð áhrif ættleiðingarinnar á samband kynföður og telpunnar hafi verið meiri en þau jákvæðu áhrif sem framangreindu markmiði var ætlað að ná. Því er ekki fallist á að brotið hafi verið á rétti kynföður til fjölskyldulífs með ættleiðingunni.

Um umsögn foreldris skal þess getið að ógerlegt eða gildislaust getur verið að leita umsagnar ef högum viðkomanda er svo háttað að hann geti ekki gefið marktæka yfirlýsingu.

Um 12. gr.

Greinin er samhljóða 9. gr. ættleiðingarlaga um umsögn lögráðamanns ef ættleiða á lögræðissviptan mann, þ.e. hvort sem hann er sviptur sjálfræði eða fjárræði eða hvorutveggja.

Um 13. gr.

Greinin er samhljóða 2. mgr. 8. gr. ættleiðingarlaga um hjón. Hér er því bætt við að hinu sama gegnir ef ættleiða á mann í óvígðri sambúð.

Um umsögn maka eða sambúðarmaka skal þess getið að ógerlegt eða gildislaust getur verið að leita umsagnar ef högum viðkomanda er svo háttað að hann geti ekki gefið mark-tæka yfirlýsingu.

Um 14. gr.

Greinin fjallar um gjald í tengslum við ættleiðingu. Hún varðar sama efni og 14. gr. ættleiðingarlaga 1978, en tekur nokkuð öðruvísi á málinu.

Fjárgreiðslur í tengslum við ættleiðingu getur borið að höndum með mismunandi hætti. Tíðasta tilbrigðið er að borið sé fé á forsjármenn barna og þeir fengnir þannig til að láta uppi samþykki. Þá er hugsanlegt að t.d. hjónum séu boðin fjárfríðindi fyrir að taka að sér barn til ættleiðingar. Enn er til að miðlarar taki óhæfilegt fé fyrir að útvega barn til ættleiðingar. Getur hér verið höggvið nærri verslun með börn, þ.e. kaup og sölu barna.

Fjárgreiðslur eru vafalaust tíðastar varðandi ættleiðingar milli landa og er það megintilgangur Haag-samningsins frá 29. maí 1993 að stemma stigu við slíku, sbr. 8. og 32. gr. samningsins.

Lengi hefur verið meðal grunnreglna ættleiðingarréttar að tryggja beri að samþykki sé veitt af fúsum og frjálsum vilja með hagsmuni barnsins í fyrirrúmi, og án þess að fjárgreiðslur eða fríðindi villi mönnum sýn. Í löggjöf margra ríkja er bann lagt við að bera fé á þá er samþykkja eiga ættleiðingu en ekki er hins vegar girt með öllu fyrir að fé sé greitt með barni til ættleiðingar, oftast með áskilnaði um að fénu sé varið til hagsbóta barninu, þar á meðal til að tryggja því viðunandi framfærslu. Er 14. gr. ættleiðingarlaga 1978 dæmi um slíka lausn.

Við samningu 14. gr. frumvarpsins hefur sú skoðun mótast að hvers konar greiðslur eða fríðindi, sem innt eru af hendi eða heitið er, eigi að valda því að lagagrundvöll bresti fyrir leyfisveitingu. Þessi niðurstaða fær stoð í viðhorfum í nútíma ættleiðingarrétti og segja má að á þeim sé byggt í Haag-samningnum frá 29. maí 1993. Ákvæði 14. gr. er afdráttarlaust. Krefja má þá er við mál koma um skriflegar yfirlýsingar varðandi fjárgreiðslur og varða rangar skýrslur refsingu samkvæmt ákvæðum XV. kafla almennra hegningarlaga. Um greiðslur til ættleiðingarfélaga og ráðgjafar vísast til athugasemda við 4. mgr. 35. gr. frumvarpsins.

Um II. kafla.

Í ættleiðingarlögum 1978 eru ekki samfelld ákvæði um meðferð og úrlausn ættleiðingarmála og raunar er lítt fjallað þar um þessa hlið málsins. Þessar reglur hafa mótast af stjórnsýsluvenjum og verklagsreglum ráðuneytisins og um meðferð þessara mála gilda nú ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Rök þykja þó vera til þess að festa ýmsar grunnreglur um þetta efni í ættleiðingarlögum og er lagt til að svo verði gert með ákvæðum II. kafla. Gefur það borgurunum gleggri innsýn í gangverk þess ferlis sem liggur að baki útgáfu ættleiðingarleyfis. Lagasetning hlýtur þó að miðast við meginreglur um þetta og til fyllingar koma svo ýmsar stjórnvaldsreglur.

Ákvæði II. kafla tengjast ákvæðum I. kafla. Þar er mælt fyrir um hvaða stjórnvald leysi úr ættleiðingarmálum, sbr. 1. gr., svo og efnisskilyrði til ættleiðingar almenn og sérgreind. Með þessum ákvæðum er mótaður efnislegur grundvöllur að úrlausn um ættleiðingu.

Sérstök ástæða er til að benda hér á 1. mgr. 4. gr., sem segir að við úrlausn mála skuli jafnan hafa að leiðarljósi hvað barni sé fyrir bestu. Varðar það ákvæði beinlínis meðferð og úrlausn ættleiðingarmála.

Við meðferð mála út af ættleiðingum barna frá útlöndum reynir að nokkru á sérstök atriði. Er stefnt að því að fullgilda af Íslands hálfu Haag-samninginn frá 29. maí 1993 eins og áður er getið. Ber að sveigja meðferð og úrlausn ættleiðingarmála að kröfum hans. Eru nokkur sérstök ákvæði um það efni mótuð í VI., sbr. VII., kafla frum-varpsins.

Með ákvæðum þessa kafla er að því stefnt að treysta undirbúning að úrlausn ættleiðingarmála. Má einkum nefna nýmæli 17. gr. sem heimilar ráðherra að skipa þriggja manna sérfræðinganefnd er veiti faglega umsögn um einstakar umsóknir sem ráðuneytið æskir álits hennar um. Sú umsögn er þá til viðbótar við umsögn barnaverndarnefndar skv. 16. gr. Verulegt gagn gæti orðið að slíkri álitsgerð í ættleiðingarmálum þegar vafi leikur á hvort veiti skuli leyfi til ættleiðingar. Nýmæli er í 19. gr. er mælir fyrir um að taka skuli rökstudda ákvörðun þegar fyrirhugað er að veita leyfi til ættleiðingar þrátt fyrir að samþykki skv. 7. gr. liggi ekki fyrir eða samþykki hefur verið afturkallað. Þá má einnig nefna 20. gr. sem fjallar sérstaklega um úrskurð um höfnun umsóknar er vera skal rökstuddur. Þá er það nýmæli í 21. gr. að heimilt er að staðfesta með afturvirkum áhrifum ættleiðingarleyfi með ágalla.

Reglur stjórnsýslulaga og stjórnsýsluvenjur eiga almennt við um meðferð og úrlausn ættleiðingarmála nema öðruvísi sé fyrir mælt.

Um 15. gr.

Í þessari grein er mælt fyrir um umsókn um ættleiðingarleyfi. Á hún að vera skrifleg og rituð á eyðublað er ráðuneytið lætur í té. Má hér í dæma skyni nefna gögn sem rétt er að fylgi umsókn:

1. Fæðingarvottorð þess sem ættleiða á eða önnur ótvíræð persónuskilríki.

2. Gögn varðandi ráðstöfun barns í fóstur til umsækjenda.

3. Fæðingarvottorð umsækjenda eða önnur ótvíræð persónuskilríki.

4. Hjúskaparvottorð umsækjenda eða vottorð til staðfestingar á sambúð þeirra.

5. Sakavottorð umsækjenda sem ekki sé eldra en þriggja mánaða.

6. Ef sá sem ættleiða á er í hjúskap eða sambúð skal umsögn maka hans eða þess sem hann er í sambúð við fylgja umsókn.

Yfirlýsing um samþykki til ættleiðingar skal rita á eyðublað sem ráðuneytið lætur í té.

Er vissulega mikilvægt að sem allra gleggstra upplýsinga sé völ til grundvallar á úrlausn um ættleiðingu. Ráðuneytið getur mælt fyrir um eyðublöð vegna ættleiðingarmála í ýmsum samböndum þótt ekki sé um það mælt í lögum.

Um 16. gr.

Í fyrstu heildarlögunum um ættleiðingu hér á landi, nr. 19/1953, var í 8. gr. boðið að leita umsagnar barnaverndarnefndar og sóknarprests varðandi umsókn um ættleiðingarleyfi en það mun hafa tíðkast áður þótt ekki væri ákveðið í lögum. Ákvæði um umsagnir vegna fyrirhugaðrar ættleiðingar er nú í 8. gr. laga nr. 15/1978 en þar var felld niður umsögn sóknarprests. Um störf og starfshætti barnaverndarnefnda eru nú ákvæði í lögum um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992.

Greinin mælir svo fyrir að leita skuli umsagnar barnaverndarnefndar um umsókn áður en afstaða er tekin til hennar og er umsögn óhjákvæmilegur grundvöllur að úrlausn máls. Heppilegast er að ein og sama nefndin geti fjallað samfellt um mál, þ.e. kannað hagi og uppeldishæfni umsækjenda og aðstæður kynforeldra og barns þeirra, svo og rætt við barnið og metið hver afstaða þess sé til málsins. Vegna mismunandi búsetu er þessu ekki ávallt að heilsa. Samkvæmt greininni ræður búseta því hvaða barnaverndarnefnd fjallar um mál en sérákvæði er um það er barnaverndarnefnd hefur ráðstafað barni í fóstur og ber að veita henni kost á að tjá sig.

Skv. 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins er þungamiðjan í öllum úrlausnum um ættleiðingar að kanna jafnrækilega og kostur er hvað barni sé fyrir bestu. Kannanir barnaverndarnefndar og umsagnir reistar á þeim eru undirstöðuþáttur þess mats sem dómsmálaráðuneytið leysir af hendi. Hér varðar miklu að vandað sé til allra kannana og úrvinnslu af hálfu barnaverndarnefnda og starfsliðs þeirra. Dómsmálaráðuneytið hefur gefið út sérstakar leiðbeiningar til þeirra um þessi störf.

Til grundvallar umsögn liggja kannanir gerðar í því skyni að ganga úr skugga um hæfni og möguleika umsækjenda til að annast barn, búa því gott heimili og uppeldisumhverfi. Starfsmenn barnaverndarnefnda framkvæma yfirleitt þær kannanir sem þörf er á, þ.e. í stærri barnaverndarumdæmum. Þar eru allvíða starfsmenn sem búa yfir mikilli starfsreynslu og fagþekkingu á þessu sviði. Umsögn barnaverndarnefndar þarf að styðjast við slíkar kannanir og ber vissulega að vanda til þeirra.

Ástæða getur verið til að leita að auki eftir umsögn ættleiðingarnefndar, sbr. 17. gr. frumvarpsins, einkum ef vafi þykir leika á að skilyrðum 4. gr. frumvarpsins sé fullnægt.

Æskilegt væri að stofna til námskeiða fyrir barnaverndarnefndir og starfsmenn þeirra um þau sérhæfðu störf sem hér um ræðir.

Í hrd. 1959, bls. 49, segir að ekki ógildi það ákvörðun ráðuneytisins um ættleiðingu þótt umsögn barnaverndarnefndar hafi ekki legið frammi, enda sé slík umsögn ekki bindandi fyrir ráðuneytið. Í þessu málið stóð nokkuð sérstaklega á. Má fullyrða að ávallt sé nú leitað umsagnar barnaverndarnefndar í slíku máli.

Um 17. gr.

Víða um lönd, m.a. annars staðar á Norðurlöndum, er fjölþætt kerfi um afgreiðslu ættleiðingarumsókna og m.a. um málskotsstig stjórnsýslueðlis. Nefna má danska skipulagið til dæmis. Umsókn um ættleiðingu skal senda félagsmálamiðstöð sem aflar gagna um hagi barns, kynforeldra og kjörforeldra og um annað sem máli skiptir við mat á því hvort ættleiðing verði leyfð eða forsamþykki gefið út. Gögnin eru lögð fyrir samráðsnefnd um ættleiðingar, sem skipuð er lögfræðingi, lækni og félagsráðgjafa. Úrlausn þessarar nefndar er unnt að skjóta með stjórnsýslukæru til ættleiðingarnefndar, sem í sitja sérfræðingar og er löglærður maður formaður. Meðlimir þessara tveggja nefnda eru skipaðir af dómsmálaráðherra til fjögurra ára í senn. Í Noregi er það fylkismaður sem veitir leyfi til ættleiðingar norskra barna eftir könnun á því hvort skilyrðum til ættleiðingar sé fullnægt og könnun félagsmálayfirvalda á högum barns og umsækjenda og hæfni þeirra. Mögulegt er að kæra ákvarðanir hans til æskulýðs- og ættleiðingarskrifstofu ríkisins (Statens ungdoms- og adopsjons kontor). Sú skrifstofa veitir forsamþykki vegna ættleiðinga erlendra barna og eru ákvarðanir hennar kæranlegar til dómsmálaráðuneytisins.

Örðugt er að koma við slíku kerfi hér á landi og naumast þörf á því. Í 17. gr. frumvarpsins er hins vegar lagt til að komið verði á fót sérstakri ættleiðingarnefnd sem dómsmálaráðherra skipar til fjögurra ára í senn. Eiga sæti í henni þrír sérfræðingar, lögfræðingur, læknir og sálfræðingur eða félagsráðgjafi. Varamenn eru skipaðir á sama hátt.

Verksvið nefndarinnar er að veita sérfræðilega umsögn varðandi umsóknir sem ráðuneytið óskar álits um, einkum að því er varðar hæfi umsækjenda eða aðstæður þeirra til að ættleiða barn, eftir að lögboðin umsögn viðkomandi barnaverndarnefndar hefur borist ráðuneytinu, sbr. hér að framan. Þetta er nýmæli.

Umsögn sérfræðinganefndarinnar er til viðbótar við umsögn barnaverndarnefndar, svo sem áður er getið. Það er háð mati ráðuneytisins hvaða mál komi til umfjöllunar hjá nefndinni en gera verður ráð fyrir að ráðuneytið muni vísa máli til umsagnar nefndarinnar ef ósk umsækjenda kemur fram um það, nema alveg sérstakar ástæður mæli gegn því, auk þess sem ráðuneytið muni af sjálfsdáðum óska eftir umsögn nefndarinnar þegar það telur ástæðu til.

Gert er ráð fyrir að stjórnvaldsreglur verði settar um störf og starfsháttu nefndarinnar. Fela má henni fleiri verkefni, t.d. að standa fyrir rannsóknum á högum kjörbarna og ýmislegt annað sem ættleiðingu varðar, svo sem framkvæmd ættleiðingarmála hér á landi og t.d. um ættleiðingar erlendra barna. Þess er vænst að starf nefndarinnar verði til öryggis við úrlausn þessara mála.

Um 18. gr.

Í greininni er kveðið á um útgáfu ættleiðingarleyfis. Boðið er að leyst skuli úr umsókn svo fljótt sem auðið er. Kannað skal af hálfu ráðuneytisins hvort almennum og sérgreindum lagaskilyrðum er fullnægt. Að því búnu er mál sent til umsagnar barnaverndarnefndar og eftir atvikum ættleiðingarnefndar og annarra umsagnaraðila, ef því er að skipta. Ber umsagnaraðilum einnig að hraða afgreiðslu mála eftir föngum. Að fenginni umsögn eða umsögnum fer fram rækileg könnun ráðuneytisins á því hvort unnt sé að fallast á umsókn og þá með þarfir og hagsmuni barnsins að leiðarljósi. Ef fallist er á umsókn er gefið út ættleiðingarleyfi þar sem ýmis atriði eru tilgreind, svo sem:

1. Nöfn kjörforeldra, kennitölur, lögheimili og dvalarstaður þeirra ef annar er en lögheimili.

2. Nafn þess sem ættleiddur er, kennitala, lögheimili og dvalarstaður hans.

3. Breyting á nafni þess sem ættleiddur er ef því er að skipta, sbr. 3. mgr. 13. gr. og 7. mgr. 14. gr. laga um mannanöfn, nr. 45/1996.

Ekki er gert er ráð fyrir því að tekin verði rökstudd skrifleg ákvörðun um að ættleiðingarleyfi verði gefið út. Það er því aðeins gert að samþykki til ættleiðingar liggi ekki fyrir, sbr. 19. gr. Leyfisveiting er tilkynnt þeim er málinu tengjast á þann hátt sem venja er.

Um 19. gr.

Ákvæðið á sér fyrirmynd í dönskum ættleiðingarlögum. Gert er ráð fyrir því að ef dómsmálaráðherra ákveður að veita leyfi til ættleiðingar þótt samþykki skv. 7. gr. liggi ekki fyrir eða samþykki hafi verið afturkallað, sbr. 10. gr., skuli tilkynna þeim sem fer með forsjá barns eða sérstökum lögráðamanni þess það með rökstuddri ákvörðun. Ættleiðingarleyfi er þá ekki gefið út heldur er tilkynnt um að fyrirhugað sé að gefa það út og sú ákvörðun er rökstudd. Í 22. gr. frumvarpsins er síðan mælt fyrir um að sá sem fer með forsjá barns eða sérstakur lögráðamaður þess hefur möguleika á að bera þessa ákvörðun undir dómstóla í því skyni að fá henni hnekkt.

Um 20. gr.

Þetta ákvæði er nýmæli. Fjallar það um synjun á umsókn um ættleiðingarleyfi en um synjun á útgáfu forsamþykkis er fjallað í 33. gr.

Í 20. gr. segir að synjun leyfis skuli ávallt gerð með rökstuddum úrskurði. Horfir boðið um rökstuðning til réttaröryggis og er mikilvægt fyrir þann sem synjun sætir. Brotamikið væri og þarflítið að skylda ráðuneytið almennt til að rökstyðja leyfisveitinguna og hefur þetta ráðið þeim efnisstakki sem 20. gr. er sniðinn. Skv. 19. gr. er þó skylt að rökstyðja fyrirhugaða veitingu leyfis ef samþykki liggur ekki fyrir.

Um efni rökstuðnings er ákvæðið stílað með hliðsjón af 22. gr. stjórnsýslulaga.

Um 21. gr.

Greinin, sem er nýmæli, fjallar um staðfestingu ættleiðingarleyfis sem er með ágalla, þ.e. lögmæltum skilyrðum hefur ekki verið fullnægt til útgáfu þess. Staðfesting hefur afturvirk áhrif, þ.e. gildi leyfisins telst frá útgáfu þess þrátt fyrir ágallana, t.d. þegar samþykki lögbærs aðila er ábótavant. Þetta ákvæði er stílað að fyrirmynd 9. gr. norsku ættleiðingarlaganna. Hér er bent á 2. mgr. 25. gr. hjúskaparlaga, nr. 31/1993, sem fellur að sínu leyti í sama farveg.

Þegar upp kemur að leyfi er með ágalla koma til álita ýmis viðbrögð. Hugsanlegt er að ráðuneytið afturkalli leyfið, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga, eða taki upp mál að nýju, sbr. 24. gr. laganna. Þá er hugsanlegt að málsaðili höfði mál með stoð í 60. gr. stjórnarskrárinnar með kröfu um að leyfið sé dæmt ógilt. Málsaðila verður þetta þó ekki alltaf hagsmunaefni. Þvert á móti kann hann að vilja að leyfið verði í gildi, en styrkum lagastoðum verði skotið undir það. Frá því sjónarmiði hæfir vel lausnin sem tekin er upp í 21. gr. frumvarpsins. Hún er næsta brotalítil og gæti meðferð máls verið mjög einföld í sniðum. Þessi tilhögun felur í sér að gildi leyfisins hefur ekki raskast þrátt fyrir ágallana, en það mál gæti horft öðruvísi við ef beitt væri stjórnsýsluúrræðunum sem að framan greinir. Í norsku lögunum er gengið svo langt að heimiluð er staðfesting eftir andlát kjörbarns eða kjörforeldris ef sérstaklega stendur á. Er það ákvæði einnig í 21. gr. frumvarpsins og á það einkum við um erfðamálefni.

Vafalaust er fágætt að á staðfestingu muni reyna en réttmætt þykir að hafa þessa heimild í frumvarpinu.

Um III. kafla.

Í þessum kafla er í 22. gr. ákvæði um dómsmál vegna ákvörðunar dómsmálaráðherra um veitingu ættleiðingarleyfis þótt samþykki lögbærra manna liggi ekki fyrir, sbr. 19. gr. frumvarpsins. Í tengslum við það eru svo ákvæði 23. og 24. gr. varðandi réttarfar o.fl.

Þegar mál er höfðað til að fella úr gildi ættleiðingarleyfi með stoð í hinu almenna ákvæði 60. gr. stjórnarskrárinnar fer um það mál eftir reglum um meðferð einkamála, sbr. hér hrd. 1959, bls. 49, og 1984, bls. 1444. Meta dómstólar þá hvort lagaforsendum til útgáfu sé fullnægt, en geta ekki endurskoðað hið „frjálsa mat“ sem liggur til grundvallar úrlausn ættleiðingarumsóknar. Í sifjalaganefnd fóru fram ítarlegar umræður um hvort setja ætti ákvæði í frumvarpið er heimilaði dómstólum líka endurskoðun á hinu frjálsa mati stjórnvalda. Með því væri að nokkru brúað bil milli stjórnsýslukerfisins um úrlausn ættleiðingarmála og dómstólakerfisins sem gerð er grein fyrir í almennu athugasemdunum að framan. Var þetta rætt sérstaklega í ljósi réttarþróunar síðustu ára sem ætlar dómstólum aukinn hlut í úrlausn sifjamála. Þessi lausn hefði verið mjög sérstæð í vestnorrænum rétti og bíður það norrænnar endurskoðunar á ættleiðingarlögum að taka afstöðu til þessarar hugmyndar.

Um 22. gr.

Þegar dómsmálaráðherra hefur tekið ákvörðun um að hann muni veita leyfi til ættleiðingar, þrátt fyrir að samþykki skv. 7. gr. liggi ekki fyrir eða það hafi verið afturkallað, ber að tilkynna þeim sem fer með forsjá barns eða sérstökum lögráðamanni það með rökstuddri ákvörðun, sbr. 19. gr. Skv. 22. gr. geta þeir þá innan 30 daga frá því að þeim barst tilkynningin borið fram kröfu fyrir héraðsdómi um að ákvörðun ráðherra verði úr gildi felld. Gert er ráð fyrir að ákvörðun ráðherra verði send í ábyrgðarbréfi með móttökukvittun, þar sem sá háttur auðveldar sönnun fyrir því hvenær ákvörðunin barst viðkomandi. Er nauðsynlegt að hafa hér skamman málshöfðunarfrest í því skyni að hraða niðurstöðu máls. Þess má geta að málshöfðunarfrestur í Danmörku í þessum málum er 14 dagar.

Ef héraðsdómur hafnar kröfu stefnanda ber að fresta útgáfu ættleiðingarleyfis uns kærufrestur til Hæstaréttar er liðinn, sbr. 2. mgr. Eftir að úrskurður dómstóls sem hnekkir ákvörðun dómsmálaráðherra skv. 19. gr. gengur geta aðstæður aðila tekið breytingum og jafnvel geta komið fram nýjar upplýsingar er verulegu máli skipta. Getur velferð barns boðið að mál verði tekið upp að nýju í ljósi þessara nýju viðhorfa og ákvarðað verði að ættleiðing fari fram. Um þessa nýju málsmeðferð fer þá samkvæmt ákvæðum 19. gr. og að sínu leyti samkvæmt ákvæðum þessarar greinar. Vísast mundi þetta vera fátítt en réttmætt þykir að setja sérstakt ákvæði um þetta efni til þess að taka af öll tvímæli. Reglur um bindandi úrslit sakarefnis í dómsmáli girða ekki fyrir ákvæði 3. mgr., enda er þar byggt á að málsefni sé breytt efnislega og að því leyti annað en það sakarefni sem dómstóll dæmdi um.

Ákvæði 22. gr. á að sínu leyti fyrirmynd í 13. gr. ættleiðingarlaga frá 1978. Ekki er vitað til þess að dómsmál hafi nokkurn tíma verið höfðað á grundvelli þeirrar greinar.

Um 23. gr.

Mælt er fyrir um að stefnandi skuli hafa gjafsókn í héraði og fyrir Hæstarétti í ættleiðingarmálum skv. 22. gr. Gert er ráð fyrir að þau dómsmál verði fátíð.

Um 24. gr.

Í 1. mgr. segir að dómsmál skv. 22. gr. frumvarpsins skuli sæta almennri meðferð einkamála, sbr. lög nr. 91/1991, með þeim frávikum sem greinir í frumvarpi þessu.

Ákvæði 2. mgr. kveður á um að ekki megi án leyfis dómara birta almenningi á nokkurn hátt annað af því sem gerst hefur í slíkum málum en dóminn og varði brot gegn þessu ákvæði sektum.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að gæta skuli nafnleyndar við birtingu dóms. Regla þessi á sér fyrirmynd í 64. gr. barnalaga, nr. 20/1992. Hér er um að ræða afar viðkvæm og persónuleg málefni og eiga sömu rök hér við og í barnalögum um að kveðið sé á um nafnleynd.

Um IV. kafla.

Kaflinn er einungis ein grein, 25. gr., sem fjallar um réttaráhrif ættleiðingar. Með lögum nr. 15/1978 var kveðið svo á að ættleiðing fæli í sér fjölskylduskipti og er þessi ættleiðingargerð sú eina sem í gildi er hér á landi, þ.e. svonefnd „sterk“ ættleiðing. Raunar var stigið mikilvægt skref í þessa átt með 18. gr. erfðalaga, nr. 8/1962. Í ýmsum löndum hefur ættleiðing ekki í för með sér fjölskylduskipti að fullu heldur haldast tengsl kjörbarns við kynforeldra að vissu marki, t.d. um erfðaréttindi. Sums staðar er hægt að velja á milli þessara tvenns konar gerða þegar til ættleiðingar er stofnað. Hvarvetna á Norðurlöndum er ættleiðing með gagngerum fjölskylduskiptum hin eina lögformlega ættleiðingargerð og hefur svo verið áratugum saman. Í öðrum Evrópulöndum hefur þessi gerð unnið allmikið á síðustu ár og áratugi.

Ekki þykir koma til greina að breyta skipan laga nr. 15/1978 um þetta efni að stofni til. Hins vegar hafa verið ræddar ýmsar hugmyndir í sifjalaganefnd er tengjast réttaráhrifum ættleiðingar beint eða óbeint.

Um áhrif ættleiðingar á ríkisfang hins ættleidda er rætt hér að framan, sbr. 2. gr. a laga um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, sbr. lög nr. 62/1998. Fellur lausn laganna vel að hugmyndum sem sifjalaganefnd hafði mótað.

Í norsku ættleiðingarlögunum, 14. gr., og ættleiðingarlögum allvíða í Bandaríkjunum eru ákvæði þess efnis að unnt sé samkvæmt ósk kynforeldra að setja ákvæði í ættleiðingarleyfi (-dóm) um trúfélagstengsl barnsins, t.d. að það verði alið upp í kaþólskri trú allt til sjálfræðisaldurs (hér á landi yrði miðað við 15 ára aldur, sbr. lög nr. 18/1978, 6. gr.) Þetta er mikið grundvallaratriði allvíða. Lítt hefur reynt á óskir kynforeldra um þetta efni hér á landi. Þegar af þeirri ástæðu þykir ekki efni til að taka slíkt ákvæði í frumvarp þetta.

Kunnugt er um ákvæði í erlendum ættleiðingarlögum er heimila að kynforeldri verði veittur réttur til umgengni við barn eftir ættleiðingu svo sem áður er vikið að. Í norrænum rétti er fyrir þetta girt og er slíkt lagaúrræði talið andstætt þeirri skipan að ættleiðing feli í sér fjölskylduskipti. Hvað sem öðru líður ætti slík breyting, ef til kemur, að fara fram í samráði við önnur norræn ríki.

Allvíða í íslenskum lögum er vikið að foreldrum og börnum án skýrgreiningar. Rís þá sá lögskýringarvandi hvort með því orðalagi sé m.a. átt við kjörforeldra og kjörbörn. Sifjalaganefnd ræddi þá hugmynd að sett yrði skýringarákvæði í frumvarpið þess efnis að þar sem orðin foreldrar og börn kæmu fyrir í lögum bæri að líta svo á að þau tækju til kjörforeldra og kjörbarna nema lögskýringargögn leiddu til annars. Um þetta er fyrirmynd í sænsku ættleiðingarlögunum. Þá væri verið að lögfesta sérstaka lögskýringarreglu. Lagaákvæðin eru margvísleg hér á landi sem að þessu lúta. Lagaástæður geta verið mismunandi og lögskýringargögn horft misjafnlega við. Þykir ekki ráðlegt að lögfesta slíka lögskýringarreglu. Tekið skal fram að oft standa rök til þess að túlka þau ákvæði er hér greinir svo að þau nái til kjörforeldra og kjörbarna (sbr. Almenna lögfræði eftir Ármann Snævarr, 1988, bls. 459).

Um 25. gr.

Greinin er sama efnis og 1. og 2. mgr. 15. gr. ættleiðingarlaga og nálega samhljóða. Er hér mælt fyrir um að ættleiðing leiði til fjölskylduskipta og að frá ættleiðingu rofni almenn lagatengsl við kynforeldri. Ættleiðing er því geysilega áhrifarík og veldur straumhvörfum í lífi kjörbarns, kynforeldra og kjörforeldra, eins og áður segir. Í fjölskylduskiptum felst m.a. að forsjá barns flyst til kjörforeldra, þeir verða framfærsluskyldir við barnið, en framfærsluskylda kynforeldra fellur niður. Um þetta er sérákvæði í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 15/1978. Ekki þykir þörf á því vegna ákvæðis 1. mgr. 25. gr. frumvarpsins þar sem þetta felst í því ákvæði, sbr. og 9. gr. barnalaga. Um erfðarétt segir í erfðalögum, nr. 8/1962, 5. gr. Um ríkisfang kjörbarns eru ákvæði í 2. gr. a laga um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, sbr. lög nr. 62/1998, og í mannanafnalögum, nr. 45/1996, 13. og 14. gr., eru ákvæði um áhrif ættleiðingar á nöfn kjörbarns (eiginnafn, millinafn, kenninafn). Þar sem barn fær stöðu sem „eigið barn kjörforeldra“ er ljóst að barnalög gilda einnig um þau, sbr. til hliðsjónar 1. gr. og 6. mgr. 29. gr. barnalaga, nr. 20/1992. Um kjörbörn gilda sömu reglur og um eigin börn kjörforeldra, t.d. um sköttun, sbr. 6. gr. laga nr. 75/1981, eða í tengslum við vanhæfi dómara, sbr. t.d. lög nr. 91/1991, 5. gr. d-lið, eða vanhæfi stjórnvalda, sbr. stjórnsýslulög, nr. 37/1993, 2. tölul. 3. gr. Í lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, t.d. 30. gr., sbr. þó 14. gr., og lögum um félagslega aðstoð, nr. 118/1993, er þetta einnig meginregla og sama gildir um lög um lífeyrisréttindi, sbr. t.d. lög um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 1/1997, 16. gr., og lög um söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, nr. 95/1980, 13. gr. Skv. 10. gr. hjúskaparlaga, nr. 31/1993, mega kjörforeldrar og kjörbörn ekki giftast hvert öðru, nema ættleiðing sé felld niður. Með þessu frumvarpi er að því stefnt að afnema heimild til að fella niður ættleiðingu. Þess ber að geta að hjúskapartálmi 9. gr. hjúskaparlaga, um að skyldmenni í beinan legg og systkin megi ekki ganga í hjúskap, er talinn gilda milli þess sem ættleiddur var og ættmenna hans í beinan legg og systkina er hann átti fyrir ættleiðinguna. Er það í samræmi við lagaframkvæmd í Danmörku og víðar. Um vanhæfi til vottunar erfðaskrár vísast til erfðalaga, nr. 8/1962, 41. gr.

Af öðrum dæmum má nefna ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, 201 gr., sbr. lög nr. 40/1992, þar sem fjallað er um að kynmök kjörforeldris og kjörbarns varði kjörforeldrið refsingu.

Við samningu frumvarps þessa hafa m.a. verið athuguð einstök ákvæði í lögum utan sviðs ættleiðingarlaga er varða stöðu kjörbarna og þá ekki síst frá sjónarmiði þjóðréttarsamninga. Hér skal þess getið að æskilegt er að í mannanafnalögum, nr. 45/1996, verði kveðið svo á með tilliti til markmiða sem reifuð eru í upphafi Haag-samningsins, sbr. og 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 20. nóvember 1989, að ræða skuli við barn yngra en 12 ára um fyrirhugaða nafnbreytingu og leita eftir skoðun þess, ef gerlegt þykir með hliðsjón af aldri þess, þroska og málsatvikum.

Svo sem greint var mælir 25. gr. frumvarpsins fyrir um að ættleiðing feli í sér fjölskylduskipti. Er ættleiðing sem fyrr einskorðuð við þessa gerð og girt fyrir að annar háttur sé á hafður, sbr. þó síðar um heimild til að virða erlendar ættleiðingar. Þetta er undirstöðuregla í íslenskum ættleiðingarrétti. Felst í ákvæðinu að sömu reglur gildi um kjörbarn og eigið barn foreldra. Er óæskilegt að frá þessu sé vikið í lögum, nema alveg sérstaklega standi á, sbr. einkum þá staðreynd að blóðbönd eru ekki milli kjörbarns og kjörforeldra, sbr. og 10. gr. hjúskaparlaga, nr. 31/1993, frá því sjónarmiði.

Ákvæði 2. mgr. er samhljóða 2. mgr. 15. gr. ættleiðingarlaga en bætt er við að sama gildi ef sá sem er í óvígðri sambúð ættleiðir barn sambúðarmaka síns.

Í 3. mgr. 15. gr. ættleiðingarlaga frá 1978 er ákvæði um áhrif ættleiðingar á nafn kjörbarns. Um það efni er nú fjallað í 13. og 14. gr. mannanafnalaga, nr. 45/1996. Er ákvæði er samsvarar 3. mgr. 15. gr. ekki í þessu frumvarpi.

Svo sem áður greinir þykir ekki þörf á ákvæði í frumvarpi þessu er svari til 16. gr. ættleiðingarlaga.

Af greinargerðinni hér að framan er sýnt að lagastefnan er sú að staða kjörbarns verði sem svipuðust stöðu eigin barns ættleiðenda. Verður þetta raunar enn sýnna ef fylgt verður þeirri stefnu frumvarpsins að afnema reglur um niðurfellingu ættleiðingar, sbr. III. kafla ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, sbr. athugasemdir síðast í þessari greinargerð.

Um V. kafla.

Í þessum kafla eru þau nýmæli að kveðið er svo á að kjörforeldrar skuli skýra kjörbarni frá því „jafnskjótt og það hefur þroska til að það sé ættleitt“. Skal það að jafnaði gert eigi síðar en þegar barn verður sex ára, sbr. 26. gr. Jafnframt eru fyrirmæli í 27. gr. um að kjörbarn sem orðið er 18 ára eigi rétt á að fá tiltækar upplýsingar um það frá dómsmálaráðuneytinu hverjir séu kynforeldrar þess eða fyrri kjörforeldrar.

Ákvæði 26. og 27. gr. frumvarpsins eru að vísu sitt með hvoru móti. Þau stefna þó að sama marki, þ.e. að barn fái vitneskju á unga aldri um að það sé kjörbarn og eigi þess kost síðar, þegar það hefur náð þroska ungmennis, að fá upplýsingar um kynforeldra sína að svo miklu leyti sem gögn um það eru tiltæk. Milli þessara ákvæða eru því hugmyndatengsl.

Um 26. gr.

Í rannsóknum sálfræðinga, uppeldisfræðinga og fleiri sérfræðinga kemur glögglega í ljós að miklu varðar fyrir velferð kjörbarns að það alist upp með vitneskju um að það sé kjörbarn og eigi einnig aðra foreldra en kjörforeldrana, og að það séu kjörforeldrarnir sem skýri barninu frá þessu. Eru hörmuleg dæmi um að aðrir, t.d. leikfélagar, segi barni frá þessu jafnvel í stríðnistón. Getur slíkt orðið barninu þungbært áfall sem kann að hafa í för með sér að trúnaður milli barns og kjörforeldris bíði hnekki. Orkar ekki tvímælis að stuðla beri að því að kjörforeldrar ræki þessa foreldraskyldu. Almenn uppeldisviðhorf veita leiðsögn í þessu efni. Allt að einu þykir þó réttmætt að kveða í ættleiðingarlögum á um skyldu foreldra í þessu efni. Lögskráningin festir uppeldisskylduna og áréttar ábyrgð foreldranna. Er ákvæði 26. gr. frumvarpsins á þessu reist. Hliðstætt ákvæði er í 12. gr. norsku ættleiðingarlaganna og þykir hafa gegnt góðu hlutverki þótt vissulega sé torvelt að tengja sérstök viðurlög við slíkt ákvæði. Í frumvarpinu felst að hér sé um foreldraskyldu að ræða í merkingu VI. kafla barnalaga. Um innviði svipar ákvæðinu til 1. mgr. 29. gr. þeirra laga. Ætti ákvæðið að treysta uppeldisviðhorf á þessu sviði.

Skv. 26. gr. skulu foreldrar skýra barni frá því „jafnskjótt og það hefur þroska til að það sé ættleitt“. Í norska textanum er hér notað orðalagið „jafnskjótt og ráðlegt þykir“. Þroski barnsins hlýtur hér að vera greinimarkið. Að athuguðu máli þótti rétt að setja það ákvæði í texta greinarinnar að slíkt skyldi að jafnaði gert eigi síðar en þegar barn nær sex ára aldri, þ.e. við upphaf skólagöngu. Með því verður ákvæðið markvissara en ella væri og felur í sér fyllri viðmiðunarreglu. Aðstæður geta verið mismunandi og mjög oft er ástæða til að ræða málið við barnið allmiklu fyrr en við upphaf skólagöngu. Meginsjónarmiðið er að barnið fái fyrst vitneskju um þetta frá kjörforeldrunum en ekki öðrum. Ætti það viðhorf að vera kjörforeldrum að leiðarljósi. Samkvæmt ákvæðinu er kjörforeldrum skylt að skýra kjörbarni frá því að það sé ættleitt „jafnskjótt og það hefur þroska til“. Í þessu felst að kjörforeldrar hafi vakandi auga með þroska barnsins og ræði málið við það þegar ætla má að það sé svo þroskað að það skilji málið. Gát þarf að hafa í þessu efni og búa barnið vel undir að það fái vitneskju um að það sé ættleitt. Hér getur reynt á sérstök sjónarmið um erlend börn.

Ekki er heiglum hent að koma við könnun á því af opinberri hálfu hvort þessari foreldraskyldu er gætt. Við ráðgjöf og leiðsögn um ættleiðingu er mikilvægt að benda á þetta ákvæði ef að lögum verður. Unnt er að láta upplýsingar um það fylgja ættleiðingarleyfi hverju sinni.

Ákvæði 2. mgr. er tilkomið samkvæmt tillögu sem kom fram bæði hjá félagsmálaráðuneyti og barnaverndarnefnd Reykjavíkur í umsögnum þeirra um frumvarpið. Mikilvægt er að barni sé skýrt frá þessu út frá hugmyndaheimi og forsendum þess.

Um 27. gr.

Hér er mælt fyrir um rétt kjörbarns til að öðlast upplýsingar um hverjir séu kynforeldrar þess eða fyrri kjörforeldrar. Kjörbörn eiga réttmæta kröfu til þess eftir því sem tiltæk gögn leiða í ljós. Á þetta við um öll kjörbörn, einnig þau sem ættleidd eru fyrir gildistöku þessa ákvæðis, ef að lögum verður. Rétt þykir að hafa sérstakt ákvæði í þessu frumvarpi um þetta efni, ekki síst vegna erlendra kjörbarna og ákvæða Haag-samningsins sem farið skal nokkrum orðum um.

Í 30. gr. Haag-samningsins er ákvæði um þennan rétt og einnig um varðveislu gagna, m.a. um kynforeldra barnsins. Réttur barns til þessara upplýsinga er háður löggjöf í viðtökuríkinu þ.e. íslenskri löggjöf hér á landi. Samningurinn skyldar hins vegar ekki upprunaríkið til þess að láta í té slíkar upplýsingar og veltur það á löggjöf þess ríkis (heimaríkis barns) hvort þær upplýsingar fylgi með ættleiðingargögnum eða verði veittar síðar. Ákvæði 27. gr. um upplýsingar eru samkvæmt eðli máls takmarkaðar við þau gögn sem tiltækileg eru hjá dómsmálaráðuneytinu og þau gögn sem ráðuneytið hefur tök á að afla hjá öðrum stofnunum, m.a. eftir atvikum hjá löggiltum ættleiðingarfélögum hér á landi.

Í 30. gr. Haag-samningsins er ekki eingöngu rætt um rétt til upplýsinga um kynforeldra heldur einnig um heilbrigði barnsins, m.a. arfgenga sjúkdóma.

Í löggjöf erlendis er sums staðar sleginn sá varnagli að réttur til innsýnar í gögn um kynforeldra eigi ekki við ef kynforeldrar, annar eða báðir, hafa óskað þess að slíkar upplýsingar verði ekki veittar og ráðuneyti sem í hlut á fallist á það. Þessi fyrirvari er ekki í 27. gr. frumvarpsins. Benda má hér á 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaganna.

Í 30. gr. Haag-samningsins er einnig vikið að rétti umboðsmanna eða fulltrúa barns til að fá aðgang að framangreindum upplýsingum. Þá er sérstaklega átt við kjörforeldra og eftir atvikum lögráðamann barnsins.

Vakin er athygli á að skv. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, gilda þau ekki „ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum, sem Ísland er aðili að“. Gæta ber þessa ef Haag-samningurinn verður fullgiltur af Íslands hálfu.

Samkvæmt greininni er aðgangur aðila bundinn við dómsmálaráðuneytið, en á vegum þess er athugað hvort völ sé á gögnum frá öðrum stofnunum.

Um VI. kafla.

Í þessum kafla er fjallað um ættleiðingar barna erlendis. Samkvæmt tölfræðiupplýsingunum í almennum kafla þessarar greinargerðar kveður allmikið að ættleiðingum erlendra barna af hálfu kjörforeldra sem búsettir eru hér á landi. Er sá fjöldi töluvert breytilegur frá ári til árs. Fjölmennasti hópur ættleiddra barna er frá Sri Lanka, en næstfjölmennastur frá Indlandi. Frá fyrrnefnda landinu fór síðasta ættleiðing fram 1987, en frá hinu síðarnefnda hafa börn verið ættleidd að kalla samfellt frá 1988.

Almenn ákvæði ættleiðingarlaga eiga vitaskuld við um ættleiðingar sem fram fara á erlendum börnum hér á landi bæði um það hver leysi úr ættleiðingarumsóknum, um almenn og sérgreind skilyrði ættleiðinga, þ.e. gjöld vegna ættleiðinga, umsóknir um þær og reglur um meðferð og úrlausn máls, réttaráhrif ættleiðinga o.s.frv. Við ættleiðingar milli landa reynir þó á ýmis sérstæð vandamál sem m.a. hafa orðið efni til Haag-samningsins frá 29. maí 1993. Samhliða þessu frumvarpi er lögð fyrir Alþingi tillaga utanríkisráðherra til þingsályktunar um heimild fyrir ríkisstjórnina til að fullgilda samninginn.

Ákvæði kaflans eru í tengslum við Haag-samninginn. Í 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um framkvæmd samningsins verði hann fullgiltur. Í 29. gr. er mælt fyrir um heimild manna búsettra hér til að ættleiða barn erlendis. Þarf dómsmálaráðherra að samþykkja það fyrir fram með útgáfu forsamþykkis. Í frumvarpi þessu er notað orðið forsamþykki yfir það skjal er hingað til hefur verið kallað vilyrði. Þykir orðið forsamþykki eiga betur við um efni skjalsins. Í Noregi er notað „forhåndssamtykke“ yfir sambærilegt skjal.

30. gr. fjallar um umsókn um forsamþykki. Væntanlegir kjörforeldrar erlendra barna sem koma oft úr framandi umhverfi þurfa að búa sig undir uppeldishlutverk sitt að nokkru með öðrum hætti en þegar þeir taka að sér íslenskt barn til ættleiðingar. Er æskilegt að þeir njóti sérstakrar fræðslu í þessu sambandi og kynni sér m.a. eftir föngum það þjóðfélag sem börnin koma frá og ýmsa þjóðlífshætti. Í 2. mgr. 30. gr. frumvarpsins er lagt til að dómsmálaráðherra geti mælt fyrir um að umsækjendum um ættleiðingu erlendra barna sé gert skylt að sækja námskeið um framangreint efni. Er gert ráð fyrir að reglugerð verði þá sett um tilhögun þess. Fyrirmynd þessa ákvæðis er í frumvarpi sem nú liggur fyrir danska þinginu um breytingu á dönsku ættleiðingarlögunum.

Varðandi samþykki forsjármanna barns til ættleiðingar sem veitt er erlendis ber höfuðnauðsyn til að tryggja að það sé veitt af frjálsum vilja og staðfest fyrir þar til bærum yfirvöldum eða dómstól, og að samþykkjandi hafi notið fræðslu um réttaráhrif ættleiðingar. Að þessu stefna ákvæði Haag-samningsins frá 1993.

Dómsmálaráðuneytið kannar umsóknir um forsamþykki eftir almennum reglum og gengur að fenginni umsögn barnaverndarnefndar og eftir atvikum ættleiðingarnefndar, sbr. 31. gr., úr skugga um að umsækjendur fullnægi lagaskilyrðum til ættleiðingar og séu hæfir uppalendur barns. Að því búnu gefur ráðuneytið út forsamþykki, sbr. 32. gr. Um form og efni synjunar á útgáfu forsamþykkis fer sem um synjun á umsókn um ættleiðingarleyfi svo sem áður greinir, sbr. 33. gr. frumvarpsins.

Víða um lönd þykir tryggilegast að stjórnvöld og löggilt ættleiðingarfélög annist milligöngu um ættleiðingar á milli landa. Á síðustu árum hefur Íslensk ættleiðing, sem viðurkennd er af dómsmálaráðuneytinu, séð um slíka milligöngu og m.a. komið á sambandi milli væntanlegra ættleiðenda og stjórnvalda eða ættleiðingarfélaga í heimaríki barns. Segja má að Haag-samningurinn stefni að því að löggilt ættleiðingarfélög eða stjórnvöld annist þessa milligöngu. Í 34. og 35. gr. frumvarpsins eru ákvæði um ættleiðingarfélög og milligöngu um ættleiðingar. Er dómsmálaráðherra heimilað að löggilda slík félög og setja reglugerð um þau, sbr. 34. gr. Getur ráðherra mælt svo fyrir að þeim er ættleiða vilja barn erlendis sé skylt að leita aðstoðar við ættleiðinguna hjá löggiltu ættleiðingarfélagi. Jafnframt er svo fyrir mælt í 35. gr. að slík félög ein hafa milligöngu um ættleiðingar. Ákvæði 34. og 35. gr. eru nýmæli í ættleiðingarlögum og eru stíluð m.a. með hliðsjón af norrænum lögum.

Um 28. gr.

Hér eru fyrirmæli um að dómsmálaráðherra hafi yfirumsjón með framkvæmd Haag-samningsins frá 29. maí 1993 verði hann fullgiltur. Skv. 6. gr. samningsins á hvert aðildarríki að tilkynna hvaða stjórnvald innan ríkisins muni takast á hendur ábyrgð á framkvæmd samningsins, svonefnt miðstjórnarvald. Hér á landi hlýtur þetta að koma í hlut dómsmálaráðuneytisins, þar sem þegar hefur fengist mikil reynsla af skiptum við erlend ríki vegna ættleiðinga. Í samningnum eru miðstjórnarvaldi fengin margvísleg verkefni og skuldbindingar á það lagðar og því er ætlað að vera þungamiðjan í allri framkvæmd samningsins. Vísað er til 6.–9., 14.–22. og 33. gr. samningsins.

Fullnægjandi þykir að hafa almennt ákvæði um þetta efni, en nánari reglur má setja í reglugerð. Hliðstætt ákvæði er í dönskum ættleiðingarlögum.

Tekið skal fram að ekki er mælt fyrir um að Haag-samningurinn hafi lagagildi hér á landi, svo sem gert er með sænskum lögum frá 1997. Vitaskuld ber að gæta ákvæða samningsins verði hann fullgiltur, svo sem er um skuldbindingargildi þjóðréttarsamninga sem fullgiltir eru af Íslands hálfu. Lagastaðan er hin sama í Danmörku og Noregi og er hér tekin sú stefna að leita með frumvarpi þessu eftir lögfestingu ákvæða sem fela í sér grundvöll fyrir fullgildingu samningsins og framkvæmd hans hér á landi.

Um 29. gr.

Hér segir að þeim sem búsettir eru hér á landi og ættleiða vilja barn erlendis sé það óheimilt nema dómsmálaráðherra samþykki það fyrir fram með útgáfu forsamþykkis. Þetta ákvæði er í samræmi við venjur og ákvæði Haag-samningsins 14.–18. gr.

Um 30. gr.

Eins og fram kemur í 1. mgr. leysir dómsmálaráðherra úr umsókn um útgáfu forsamþykkis. Í 17. gr. Haag-samningsins felst að barn verður ekki ættleitt eða afhent til ættleiðingar, nema slíkt skjal frá viðtökuríki liggi fyrir og miðstjórnarvöld beggja ríkja samþykki að ættleiðing megi fara fram. Forsamþykki er byggt á íslenskum lögum um lagaskilyrði fyrir ættleiðingu, sbr. I. kafla frumvarpsins og afla verður m.a. umsagnar barnaverndarnefndar, sbr. 31. gr., og e.t.v. ættleiðingarnefndar, sbr. 17. gr., og annarra gagna sem þörf krefur. Í umsókn á að greina grundvallarupplýsingar um hagi umsækjenda. Hún skal rituð á sérstakt, þar til gert eyðublað. Í umsókn skal auk nafna og kennitalna koma fram hve lengi umsækjendur hafi verið giftir eða í óvígðri sambúð. Þá er rétt að ganga m.a. eftir fæðingarvottorðum, hjúskaparvottorði, sakavottorðum, heilsufarsvottorðum og skattskýrslum. Ef umsækjendur hafa snúið sér beint til heimalands barns án milligöngu ættleiðingarfélags hér á landi skulu koma fram upplýsingar í umsókn um frá hvaða landi barn óskast ættleitt og við hvaða stjórnvöld (ættleiðingarfélag) haft hafi verið samband í heimalandi barns. Ef löggilt ættleiðingarfélag hér á landi hefur milligöngu í málinu, sbr. 34. og 35. gr., liggja fyrir upplýsingar um þau lönd sem félagið hefur samband við og það er löggilt til að hafa samstarf við. Því er ekki nauðsynlegt að taka fram frá hvaða landi barn óskast ættleitt í umsókninni og geta umsækjendur tilgreint það síðar við meðferð umsóknar.

2. mgr. er nýmæli. Er lagt til að dómsmálaráðherra geti kveðið svo á í reglugerð að umsækjendum skv. 1. mgr. sé skylt að sækja námskeið um ættleiðingu erlendra barna og geti hann mælt fyrir um tilhögun námskeiðs og gjaldtöku. Gert er ráð fyrir að markmið námskeiðsins verði að gera þátttakendur þess betur í stakk búna til að ættleiða barn frá öðru landi. Þar skuli veita fræðslu og upplýsingar um það sem er samfara því að ættleiða erlent barn og gera að nokkru grein fyrir þjóðlífsháttum í þeim löndum sem flest börnin koma frá. Hér er miðað við að námskeið sem þetta verði sótt af þeim sem hugleiða að ættleiða barn frá öðru landi áður en umsókn um forsamþykki er lögð fram eða áður en forsamþykki er gefið út. Í Hollandi hafa skyldunámskeið sem þessi verið haldin um árabil og þá áður en umsókn er lögð fram um forsamþykki. Það vekur athygli að 30% þátttakenda námskeiðanna láta ekki af því verða að sækja um forsamþykki. Í dönsku lagafrumvarpi um breyting á ættleiðingarlögum er að finna ákvæði um að umsækjendum um forsamþykki sé skylt að sækja námskeið vegna fyrirhugaðar ættleiðingar barns frá öðru landi eftir að þeir hafa lagt inn umsókn sína og kannað hefur verið af stjórnvöldum þar í landi að þeir uppfylli öll skilyrði. Vissulega hefur ráðgjöf í þessu efni verið veitt af hálfu Íslenskrar ættleiðingar og á vegum barnaverndarnefnda. Hér þarf þó að auka ráðgjöf. Til viðbótar við námskeið þau, sem mælt er fyrir um í 2. mgr., er á því byggt að ráðgjöf og upplýsingar verði veitt af löggiltu ættleiðingarfélagi og barnaverndarnefndum að sínu leyti. Væntanlega verður það verkefni ráðuneytisins að sjá til þess að námskeið þau, sem mælt er fyrir um í 2. mgr., verði í boði og taki ráðuneytið þátt í skipulagningu þeirra. Þá er gert ráð fyrir að námskeið verði haldin reglulega og að þátttakendur þeirra greiði þátttökugjald.

Um 31. gr.

Hér er boðið að leita umsagnar barnaverndarnefndar, sbr. og 16. gr. Einnig er vikið að því í 2. mgr. að unnt sé að leita umsagnar ættleiðinganefndar, sbr. 17. gr. frumvarpsins.

Um 32. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um að dómsmálaráðherra taki afstöðu til umsóknar um forsamþykki að fenginni umsögn barnaverndarnefndar og eftir atvikum ættleiðingarnefndar og að lokinni könnun málsins. Leysa skal úr máli svo fljótt sem auðið er og er það í samræmi við 35. gr. Haag-samningsins.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um hvaða atriði skulu koma fram í forsamþykki og tekur ákvæðið mið af verklagi í ráðuneytinu um árabil og IV. kafla Haag-samningsins um kröfur um málsmeðferð við ættleiðingu milli landa.

Gert er ráð fyrir að meginreglan verði sú að forsamþykki gildi í tvö ár frá útgáfu þess skv. 3. mgr., en þó megi ef sérstaklega stendur á ákvarða gildistíma forsamþykkis skemmri. Ef óskað er endurnýjunar á forsamþykki þá ber ráðuneytinu að leita eftir umsögn barnaverndarnefndar um það hvort aðstæður umsækjenda hafi breyst frá því að könnun á högum þeirra og hæfni fór síðast fram. Enn fremur er gert ráð fyrir því að skilað verði nýjum sakavottorðum, læknisvottorðum og skattskýrslum.

Í 4. mgr. segir um heimild dómsmálaráðherra til afturköllunar forsamþykkis hvort sem er vegna breyttra aðstæðna umsækjenda eða vegna þess að upplýsingar er máli skipta reynast rangar.

Um 33. gr.

Í þessu ákvæði segir að synjun um útgáfu forsamþykkis verði í formi úrskurðar og fer um hann að efni og formi samkvæmt því sem segir í 20. gr. Rökstuðningur horfir misjafnlega við eftir málsatvikum, en öll meðferð og úrlausn máls á að vera vönduð samkvæmt góðum stjórnsýsluvenjum. Að öðru leyti vísast til umsagnar um 20. gr. frumvarpsins.

Um 34. gr.

Af tölum um ættleiðingarleyfi hér að framan verður ráðið að allmikill hluti ættleiddra barna hér á landi er af erlendu bergi brotinn. Sú tala hefur þó verið mjög breytileg og hefur síðustu árin verið lægri en oft áður. Reynslan víða um lönd, og ekki síst á Norðurlöndum, bendir í þá átt að tryggilegast sé að löggilt félög með starfsmönnum, sem hafa reynslu á þessu sviði, annist í sem flestum tilvikum milligöngu um ættleiðingar erlendra barna. Með löggildingu slíkra félaga er stuðlað að því að samskipti verði við þar til bær stjórnvöld erlendis eða viðurkenndar stofnanir þar sem annast ættleiðingarþjónustu. Slíkt fyrirkomulag tryggir betur en endranær að vandlega sé gengið frá samþykki kynforeldra eða þess sem fer með forsjá barns, sbr. 7. gr., og að ekki fari fram óeðlilegar fjárgreiðslur í tengslum við ættleiðinguna. Þetta mál var tekið til víðtækrar umræðu og könnunar á Haag-ráðstefnunni sem gekk frá framangreindum samningi frá 29. maí 1993. Munu umræður þar mjög hafa hnigið að því að ættleiðingar milli landa færu ávallt um hendur löggiltra félaga, þótt samningurinn sjálfur sé ekki einskorðaður við slíka skipan.

Ákvæði 34. gr. frumvarpsins er stílað með hliðsjón af norrænum lögum. Þar er í 1. mgr. mælt fyrir um að dómsmálaráðherra löggildi félög til milligöngu um ættleiðingu erlendra barna og í 2. mgr. segir að löggildingin skuli vera tímabundin og að í löggildingarskjali skuli greint til hvaða erlendra ríkja hún taki. Í 3. mgr. 34. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra setji reglur um skilyrði fyrir löggildingu félaga og hafi eftirlit með starfsemi þeirra. Hann getur afturkallað löggildingu ef félag fullnægir ekki lengur starfsskilyrðum.

Félagið Íslensk ættleiðing hefur um nokkurt skeið, eða frá 1978, annast milligöngu um ættleiðingar erlendra barna. Með almennri yfirlýsingu á árinu 1987 mælti dómsmálaráðuneytið með félaginu sem aðila til samskipta við erlend stjórnvöld og ættleiðingarfélög vegna þessarar umsýslu. Almenn löggilding hefur ekki verið veitt enda ekki lagastoð fyrir því. Félagið hefur annast milligöngu um mikinn hluta ættleiðinga erlendra barna sem fram hafa farið hér á landi á síðustu árum.

Þá er sífellt meiri áhersla lögð á fræðslustarf og aukinn undirbúning af hálfu félagsins til verðandi kjörforeldra. Íslensk ættleiðing er stofnfélagi í samtökum ættleiðingarfélaga í Evrópu, EurAdopt, sem stofnuð voru 1993 og árið 1995 gerðist Íslensk ættleiðing aðili að samtökum norrænna ættleiðingarfélaga, Nordic Adoption Council.

Um 35. gr.

Hér er lagt til í 1. mgr. að löggilt ættleiðingarfélög ein megi hafa milligöngu um ættleiðingar erlendra barna, þ.e. að koma á sambandi milli þeirra sem óska eftir að ættleiða barn, sem búsett er erlendis, og stjórnvalds og viðurkenndra ættleiðingarfélaga í heimalandi barnsins. Er hér m.a. fylgt ákvæði í norsku barnaverndarlögunum, nr. 100/1992, sbr. einnig norskt frumvarp frá 1998. Ákvæði 1. gr. tekur þó ekki til lögfræðilegrar þjónustu eða annarrar svipaðar þjónustu sem er veitt vegna samskipta við dómsmálaráðuneyti, barnaverndarnefndir, ættleiðingarnefnd eða ættleiðingarfélög eða til að afla nauðsynlegra gagna. Í 2. mgr. er dómsmálaráðherra heimilt að mæla svo fyrir að þeim er ættleiða vilja erlent barn sé skylt að leita aðstoðar löggilts ættleiðingarfélags. Á síðustu árum hafa langflestir umsækjendur um ættleiðingar barna frá öðrum löndum notið milligöngu ættleiðingarfélags hér á landi.

Í 3. mgr. segir að starfsemi samkvæmt þessari grein skuli ávallt hafa að leiðarljósi það sem telja verði að sé barni til gagns. Þykir ástæða til að setja starfseminni það stefnumið. Enn fremur er í 3. mgr. ákvæði um að liðsinni skv. 1. mgr. megi ekki leiða til óhæfilegs ávinnings. Er miðstjórnarvaldi í Haag-samningnum boðið að hindra „óeðlilegan ávinning, fjárhagslegan eða annan í tengslum við ættleiðingu“. Tekur orðalag 3. mgr. 35. gr. frumvarpsins mið af þessu ákvæði.

Í 4. mgr. 35. gr. er ákvæði um sektir vegna brota á ákvæðum greinarinnar.

Um VII. kafla.

Ákvæði VII. kafla eru að verulegu leyti nýmæli að því er lögskráðar reglur varðar.

Í þessum kafla er ákvæði um lögsögu dómsmálaráðuneytisins varðandi meðferð og úrlausn ættleiðingarmála, sbr. almenna ákvæðið í 36. gr. Í 37. gr. er svo ákvæði um það þegar óskað er ættleiðingar hér á landi af hálfu manns sem búsettur er erlendis.

Enn fremur er í þessum kafla ákvæði um viðurkenningu ættleiðinga barna frá öðrum löndum, sbr. 38. gr., og réttaráhrif þeirra. Það er nýmæli og kveður á um breytta framkvæmd hér á landi, m.a. vegna áskilnaðar 1. mgr. 23. gr. Haag-samningsins frá 29. maí 1993. Ákvæðið miðast þó við að sami háttur verði á hafður varðandi allar ættleiðingar barna erlendis eins og nánar er reifað í athugasemdum við 38. gr.

Í 39. gr. er gerður sá fyrirvari að erlend ættleiðing sé ekki gild hér á landi ef hún fer gegn grunnreglum íslensks réttar. Hliðstætt ákvæði er m.a. í 24. gr. Haag-samningsins.

Í 40. gr. frumvarpsins er lagt til að heimilað sé að víkja frá ákvæðum frumvarpsins ef nauðsyn krefur með hliðsjón af þjóðréttarsamningum sem Ísland er aðili að.

Þótt í ákvæðum þessa kafla sé einungis nefnd ættleiðing barns taka ákvæðin að sjálfsögðu einnig til ættleiðinga fulltíða manna.

Um 36. gr.

Í greininni er kveðið á um lögsögu dómsmálaráðuneytisins. Hér er vitaskuld byggt á búsetu- eða heimilisfangsreglunni (domicil-reglunni). sem lengi hefur verið meginregla í íslenskum alþjóðlegum einkamálarétti, sbr. m.a. ummæli í dómi Hæstaréttar frá 1958, dómasafn, bls. 65l. Um lögsögu dómsmálaráðuneytisins samkvæmt Norðurlandasamningi um hjúskap, ættleiðingu og lögráð frá 6. febrúar 1931, sbr. lög nr. 29/1931, vísast til dóms Hæstaréttar frá 1984, bls. 1444. Með 36. gr. er lagt til að lögskráð verði rótgróin lagaviðhorf á sviði ættleiðingarréttar.

Búseturegla 36. gr. er í samræmi við dönsk og norsk ættleiðingarlög. Einnig vísast til sömu reglu í 65. gr. barnalaga, nr. 20/1992, og 123. gr. hjúskaparlaga, nr. 31/1993.

Um 37. gr.

Skv. 36. gr. er meginregla að ættleiðing verði eingöngu veitt manni búsettum hér á landi. Í 37. gr. eru frávik frá þessari reglu. Í fyrsta lagi er heimilað í 1. mgr. að veita manni búsettum erlendis leyfi til ættleiðingar hér á landi ef hann eða maki hans er íslenskur ríkisborgari og hann getur sökum þess ekki fengið ættleiðingarleyfi erlendis. Forsendan er þó sú að ætla megi að slíkt leyfi verði viðurkennt þar sem umsækjandi er búsettur. Búa sanngirnisrök hér að baki.

Í öðru lagi er í 2. mgr. gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra geti heimilað ættleiðingu hér á landi þótt umsækjandi sé búsettur erlendis „vegna sérstakra tengsla“ hans við Ísland. Þetta á helst við um stjúpættleiðingar í þeim tilvikum þegar umsækjandi er íslenskur ríkisborgari eða dvelst hér, án þess þó að teljast hér búsettur.

Í þriðja lagi segir svo í 3. mgr. að ákvæði 1. og 2. mgr. eigi ekki við ef ættleiðing fer fram samkvæmt Haag-samningnum frá 29. maí 1993. Samningur þessi byggir á þeirri meginreglu að ættleiðing fari fram á grundvelli samvinnu heimalands barnsins og viðtökuríkis, þ.e. þess lands þar sem umsækjendur eru búsettir, en kveður ekki á um hvort ættleiðing skuli fari fram í upprunalegu búsetulandi barnsins eða búsetulandi umsækjendanna, sbr. 14. og 28. gr. samningsins. Skv. 1. mgr. 37. gr. frumvarpsins er heimilað að ættleiðing geti farið fram hér á landi í þeim tilvikum er umsækjanda eða maka hans er fyrirmunað að fá heimild til að ættleiða barn á grundvelli ríkisfangs síns. Ákvæðið fer því ekki saman við meginreglu Haag-samningsins um að ættleiðing skuli fara fram á grundvelli samvinnu heimalands barnsins og viðtökuríkisins. Ákvæði 2. mgr. 37. gr. heimilar að ættleiðing geti farið fram hér á landi ef málið hefur sérstök tengsl við Ísland annaðhvort vegna dvalar umsækjanda hér á landi eða íslensks ríkisfangs. Er ákvæðið því annars efnis en búseturegla Haag-samningsins og er því þörf á að taka sérstaklega fram í 3. mgr. greinarinnar að ákvæði 1. og 2. mgr. gilda ekki um ættleiðingar sem fara samkvæmt Haag-samningnum. Er þá fullt samræmi hér á milli.

Um 38. gr.

Ákvæðið tekur til ættleiðinga barna sem veitt hefur verið erlendis þegar umsækjendur eru búsettir hér á landi. Skal sami háttur hafður á hvort sem ættleiðingar fara fram á grundvelli Haag-samningsins eða ekki.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um að ef forsamþykki hefur verið gefið út hér á landi gildir hin erlenda ættleiðing hér. Í flestum löndum Suður-Ameríku og Austur-Evrópu er það lagaskilyrði að ættleiðing barna til annarra landa fari fram í heimalandi barnsins. Forsamþykki frá búsetulandi umsækjenda er nauðsynlegt til þess að heimaland barnsins hafi upplýsingar og grundvöll til þess að leggja mat á það hvort ættleiðing barnsins til annars lands sé því fyrir bestu, svo og til þess að heimila að ferðast megi með barnið úr landi. Fram til þessa hefur þurft að sækja um ættleiðingu hér á landi þegar barnið kemur hingað til lands og miðað hefur verið við að ættleiðing fari ekki fram fyrr en barnið hefur dvalist hér á landi í a.m.k. þrjá mánuði. Eftir að ráðuneytinu hefur borist umsókn um ættleiðingu barns frá öðru landi hefur það óskað umsagnar barnaverndarnefndar í heimilisumdæmi barnsins um hagi og aðstæður þess og væntanlegra kjörforeldra. Ráðuneytið hefur aldrei synjað umsókn um ættleiðingu barns frá öðru landi ef fyrir hefur legið forsamþykki (þ.e. svonefnt vilyrði) útgefið af ráðuneytinu. Hafa ber í huga að þegar ráðuneytinu berst umsókn um forsamþykki fer fram athugun á því hvort umsækjendur uppfylli lagaskilyrði til ættleiðingar og ef svo er fer fram könnun af hálfu barnaverndarnefndar á högum þeirra og hæfni þeirra til ættleiðingar barns frá öðru landi. Ákvæði 1. mgr. 38. gr. er í samræmi við meginreglu alþjóðlegs einka-málaréttar um viðurkenningu ákvarðana sem lúta að persónulegri réttarstöðu manns svo framarlega sem þær eru í samræmi við lög þeirra ríkja þar sem þær eru teknar og stríða ekki gegn „ordre public“ sjónarmiði. Meginregla þessi kemur m.a. fram hér á landi í viðurkenningu íslenskra stjórnvalda á hjónavígslum og hjónaskilnuðum sem fara fram erlendis. Sú framkvæmd sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 38. gr. um viðurkenningu erlendra ættleiðinga hefur verið verið viðhöfð um árabil í Noregi og Svíþjóð.

Ekki er það einhlítt að ættleiðing fari fram í heimalandi barna og t.d. á Indlandi gengur dómur þar sem væntanlegum kjörföður eru falin lögráð barnsins. Í þeim málum þarf ættleiðing að fara fram hér á landi. Þá munu umsækjendur sækja um ættleiðingu strax eftir komu barnsins til landsins og ættleiðingarleyfi verða gefið út eftir að gögn málsins hafa verið metin fullnægjandi. Ekki er talin þörf á að ráðuneytið óski eftir umsögn barnaverndarnefndar þar sem könnun og umsögn barnaverndarnefndar liggur fyrir í málinu vegna umsóknar um forsamþykki.

Í 2. mgr. greinarinnar er mælt fyrir um að dómsmálaráðherra geti ákveðið að réttaráhrif ættleiðingar barns frá öðru landi verði þau sömu og ættleiðingar sem heimiluð hefur verið hér á landi. Þegar kjörforeldrar koma hingað til lands með barnið munu þeir snúa sér til ráðuneytisins með ósk um áritun ráðuneytisins um réttaráhrif hinnar erlendu ættleiðingar hér á landi. Ráðuneytið yfirfer gögn málsins og áritar hið erlenda ættleiðingarskjal um réttaráhrif ættleiðingarinnar hér á landi að öllum skilyrðum fullnægðum. Skal þá kjörbarnið hafa sömu réttarstöðu hér og eigið barn kjörforeldra, sbr. 25. gr. Þessi regla er sjálfsögð ef ættleiðing hefur í för með sér alger fjölskylduskipti í heimalandi barnsins. Vandamál vaknar þó ef löggjöf í því landi byggist á því að lagatengsl haldist milli barns og kynforeldra. Á þessu er tekið í 26. og 27. gr. ættleiðingarsamningsins. Í 27. gr. Haag-samningsins er gert ráð fyrir að unnt sé að sveigja slíka ættleiðingu að löggjöf viðtökuríkis barns, er byggist á fjölskylduskiptareglum, enda sé lagaheimild til slíks í löggjöf viðtökuríkis og samþykkis þess sem fer með forsjá barns njóti við til slíkrar breytingar. Ef ákvæði 2. mgr. 38. gr. verður samþykkt felst í því heimild til efnisbreytingar á réttaráhrifum um erlendar ættleiðingar að þessu leyti, enda yrði slík breyting að öllum jafnaði barni eindregið til hagsbóta, sbr. í því sambandi lokamálsgrein 26. gr. samningsins sem gengur í þessa átt.

Um 39. gr.

Svo sem áður greinir er hér gerður allsherjarfyrirvari að því er varðar gildi erlendra ættleiðinga, þess efnis að þær verða ekki viðurkenndar ef reglur þær sem liggja þeim til grundvallar ganga í berhögg við grunnreglur íslenskra laga. Nefna mætti sem dæmi að samþykkisreglur væru mjög frábrugðnar íslenskum lögum eða ættleiðing hefði verið veitt í algerri andstöðu við viðhorf t.d. 15 ára unglings. Norsk lög gera ráð fyrir slíkum fyrirvara og sama er um ættleiðingarsamninginn frá 29. maí 1993, 24. gr.

Tekið skal fram að regla sú er felst í greininni gefur vitaskuld gildi utan ættleiðingarréttar svo sem samkvæmt barnalögum og hjúskaparlögum o.s.frv.

Um 40. gr.

Rétt þykir að lögfesta heimild fyrir dómsmálaráðherra til að víkja frá einstökum ákvæðum laganna með hliðsjón af þjóðréttarsamningum, sem Ísland er aðili að.

Skv. 2. gr. Haag-samnings frá 29. maí 1993 geta ættleiðendur einungis verið hjón eða einstaklingar. Heimild 1. mgr. 2. gr. frumvarps þessa þar sem mælt er fyrir um að karl og kona í óvígðri sambúð skuli bæði standa að ættleiðingu er því ekki í samræmi við samninginn. Með vísan til þess og samkvæmt ákvæði 39. gr. verður að gera ráð fyrir að ekki verði talin lagaskilyrði fyrir hendi til að veita karli og konu í óvígðri sambúð forsamþykki vegna fyrirhugaðrar ættleiðingar þeirra saman á barni frá aðildarríki Haag-samningsins.

Ekki þykir ástæða til að taka ákvæði í þetta frumvarp er samsvarar 24. og 25. gr. ættleiðingarlaga frá 1978.

Um VIII. kafla.

Þar eru ákvæði um stjórnvaldsreglur, gildistöku og brottfallin lög. Enn fremur er þar kveðið á um hvernig ákvæðum frumvarpsins, ef það nær lögfestingu, verði beitt um umsóknir er borist hafa fyrir gildistöku laganna, þ.e. um lagaskil.

Um 41. gr.

Samkvæmt þessari grein er dómsmálaráðherra heimilað að setja reglugerð um framkvæmd laganna, m.a. um framkvæmd þjóðréttarsamninga er varða ættleiðingu. Í einstökum ákvæðum er einnig vikið að reglugerðum um afmörkuð atriði, sbr. hér 17., 28., 30., 34. og 35. gr.

Um 42. gr.

Ef frumvarp þetta verður að lögum er miðað við að lögin taki gildi þegar sex mánuðir eru liðnir frá birtingu þeirra. Þykir þessi tími nauðsynlegur til að svigrúm gefist til að undirbúa þær breytingar sem fram koma í frumvarpinu. Auk þess þykir hentugast að gildistaka nýrra ættleiðingarlaga haldist nokkurn veginn í hendur við fyrirhugaða fullgildingu Haag-samningsins um vernd barna og samvinnu varðandi ættleiðingu milli landa frá 29. maí 1993, en tillaga til þingsályktunar um heimild fyrir ríkisstjórnina til að fullgilda samninginn er, eins og áður hefur komið fram, flutt samhliða frumvarpi þessu.

Um 43. gr.

Þar er kveðið á um lagaskil, þ.e. hvort leysa skuli úr umsókn um leyfi til ættleiðingar eða forsamþykki eftir eldri ættleiðingarlögum eða nýjum, ef frumvarp þetta verður að lögum. Fer það eftir því hvenær umsóknin barst dómsmálaráðuneytinu. Ef umsókn hefur borist í tíð eldri laga er þó unnt að beita ákvæðum nýrra laga ef umsækjendur óska þess. Er þetta sama regla og kemur fram í 135. gr. hjúskaparlaga, nr. 31/1993.

Um niðurfellingu ættleiðingar skv. III. kafla laga nr.

15/1978.

I.

Með ákvæðum III. kafla er ýmist dómsmálaráðherra eða dómstólum heimilað að fella niður ættleiðingu ef sérstakar nánar greindar ástæður eru fyrir hendi. Með ættleiðingarlögum, nr. 15/1978, var heimildin þrengd með því að ættleiðendur geta ekki krafist einhliða niðurfellingar. Skv. 17. gr. laganna er niðurfelling heimil, í fyrsta lagi ef kjörforeldrar og kjörbarn eru sammála um það, í öðru lagi ef kjörforeldrar og kynforeldrar æskja þess og í þriðja lagi ef kjörforeldrar hafa andast og leysir dómsmálaráðuneyti þá úr máli. Dómstóll getur fellt niður ættleiðingu skv. 18. gr. ef kjörforeldri brýtur af sér gagnvart kjörbarni eða vanrækir stórlega foreldraskyldur sínar.

Þróun í ættleiðingarlöggjöf hefur verið sú að afnema reglur um niðurfellingu ættleiðingar, einkum í löndum þar sem ættleiðing felur í sér gagnger fjölskylduskipti. Ákvæði sem hliðstæð eru III. kafla laga nr. 15/1978 hafa verið numin úr lögum í Finnlandi, Noregi og Svíþjóð, en ákvæðin eru enn í gildi í dönskum lögum.

II.

Niðurfellingar ættleiðinga eru fátíðar hér á landi. Á árabilinu 1979–98 féllst dómsmálaráðuneytið sautján sinnum á kröfu um niðurfellingu ættleiðingar. Dómstólar hafa einnig heimild til að fella niður ættleiðingar, sbr. 18. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978. Ekki er kunnugt um slík dómsmál hér á landi. Á síðustu tíu árum voru þeir sem ættleiddir höfðu verið og óskað var niðurfellingar ættleiðingar á, á aldrinum 27–47 ára. Stjúpfeður voru ættleiðendur í fimmtán tilvikum, en einstaklingur var ættleiðandi í tveimur tilvikum og í bæði skiptin var um konu að ræða.

Ástæður niðurfellinga ættleiðinga voru í 11 málum vegna þess að tengsl milli kjörbarns og kjörföður höfðu rofnað, þar af í níu málum vegna lögskilnaðar stjúpföður og kynmóður, í einu máli var kjörfaðir látinn og í einu var kynmóðir látin. Í tveimur málum voru ásakanir um sifjaspell af hálfu kjörföður og í tveimur málum þar sem stjúpfaðir var ættleiðandi komu ekki fram upplýsingar um ástæðu niðurfellinganna. Í þeim tveimur málum þar sem kona hafði ein staðið að ættleiðingu þeirri sem óskað var niðurfellingar á var kjörmóðir látin í öðru þeirra og barnið hafði aldrei alist upp á heimili kjörmóður sinnar í hinu málinu, heldur á heimili hjóna sem ekki voru kynforeldrar þess.

Um umsækjendur um niðurfellingu ættleiðingar skal þetta tekið fram: Það kom þrisvar sinnum fyrir að kynmóðir og barn óskuðu niðurfellingar ættleiðingar og tvisvar kynfaðir og barn, í sex skipti kom óskin aðeins frá kjörbarni, í einu tilviki frá kjörföður og fimm sinnum frá bæði kjörbarni og kjörforeldri. Ávallt var leitað samþykkis kjörföður, kynforeldra og kjörbarns eftir því sem við átti. Hér var ávallt um að ræða niðurfellingu skv. 17. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, þ.e. ætíð var til staðar samkomulag um niðurfellingu ættleiðingar.

III.

Í sifjalaganefnd hefur framkvæmd ákvæða III. kafla verið könnuð og athugaðar ástæður til niðurfellinga ættleiðinga. Við mat á því hvort afnema skuli þetta úrræði eða halda því í lögum má einkum benda á að mikilvægt er að skapa stöðugleika um tengsl kjörforeldra og kjörbarna. Staða þeirra á að vera sem svipuðust því sem er hjá kynforeldrum og börnum þeirra, en við þeim verður ekki haggað með úrræði sem hliðstætt er niðurfellingu ættleiðingar. Ef erfiðleikar koma upp vegna tengsla kjörforeldra og kjörbarna grípa barnaverndarlög og barnalög inn í það mál. Við andlát kjörforeldris reynir á almennar reglur um skipan forsjár vegna fráfalls foreldra. Hér er því ýmissa kosta völ. Þeirrar skoðunar verður vart hjá ýmsum að óeðlilegt sé að unnt sé að rjúfa þessi tengsl sem á hafa komist og slík úrræði í lögum geta skapað óvissu og e.t.v. óróa.

Vissulega er hægt að benda á dæmi þess að heppilegt geti verið að slíta með formlegum hætti lagatengslin milli kjörbarns og kjörforeldris. Sifjalaganefnd telur þó að þau rök sem tefla má fram gegn því úrræði séu þyngri á metunum og leggur áherslu á þróun löggjafar um þetta atriði á síðari árum, einkum annars staðar á Norðurlöndum.

Ef á það verður fallist að afnema III. kafla ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, án þess að ný ákvæði um það efni verði lögfest, verða ættleiðingar sem fram hafa farið fyrir gildistöku laga þessara ekki felldar úr gildi og eiga því við sömu reglur um ættleiðingar sem fram fara fyrir gildistöku laganna og eftir.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til ættleiðingarlaga.

Frumvarp þetta er samið af sifjalaganefnd dóms- og kirkjumálaráðuneytis og kemur í stað núgildandi ættleiðingarlaga, nr. 15/1978. Breytingar frá þeim lögum grundvallast m.a. á fyrirhugaðri fullgildingu Íslands á Haag-samningi um vernd barna og samvinnu um ættleiðingar milli landa. Aðrar breytingar miða að því að löggjöfin verði samfelldari og betur löguð að breyttu samfélagi.

Að mati fjármálaráðuneytis munu eftirfarandi þættir hafa áhrif á kostnað:

1. Í 17. gr. er kveðið á um þriggja manna nefnd til að veita umsagnir í ættleiðingarmálum, en það er nýmæli. Gert er ráð fyrir að leitað verði umsagnar nefndarinnar um einstök mál þegar ástæða þykir til. Enn fremur er hugsanlegt að fela nefndinni önnur verkefni. Ekki er ljóst hvort hér verður um reglubundið starf að ræða eða nefndin kölluð saman þegar þurfa þykir. Telja verður hið síðarnefnda líklegra þar sem fjöldi ættleiðinga á ári er mismunandi og ekki mikill. Áætlað er að kostnaður við störf nefndarinnar verði um 0,5 m.kr. á ári.

2. Í 23. gr. er mælt fyrir um að stefnandi skuli hafa gjafsókn í héraði og fyrir Hæstarétti í ættleiðingarmálum. Í greinargerð með frumvarpinu er gert ráð fyrir að þau dómsmál verði fátíð. Kostnaður við gjafsókn getur verið mjög mismunandi eftir umfangi máls. Ekki er hægt að leggja mat á kostnaðaráhrif þessarar greinar.

3. Umsókn um forsamþykki til ættleiðingar barns erlendis skal beint til dómsmálaráðuneytis. Dómsmálaráðherra getur samkvæmt frumvarpinu kveðið í reglugerð á um að umsækjanda sé skylt að sækja námskeið um ættleiðingar erlendra barna. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að gert sé ráð fyrir gjaldtöku og mat fjármálaráðuneytis er að hana beri að miða við að námskeiðið standi undir sér.

Alls er áætlað að frumvarpið geti leitt til 0,5 m.kr. hærri árlegs kostnaðar en nú er. Þá er ekki talinn hugsanlegur kostnaður við gjafsókn, sbr. 2. tölul. hér að framan.