Meðferð opinberra mála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 372

656. Frumvarp til laga um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992–93.)

1. gr.

Í 2. mgr. 27. gr. laganna falla brott orðin „falin eru“.

2. gr.

Í stað 1. og 2. mgr. 28. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

1. Lögreglustjórum er heimilt að höfða opinber mál að fenginni almennri ákvörðun ríkissaksóknara enda liggi ekki þyngri viðurlög við broti en sektir, upptaka eigna, varðhald eða fangelsi allt að tveimur árum. Heimild þessi tekur einnig til málshöfðunar vegna brota:

gegn lögum um ávana og fíkniefni, gegn áfengislögum, gegn tollalögum, gegn lögum um skotvopn, sprengiefni og skotelda, gegn lögum um fuglaveiðar og fuglafriðun, gegn 219. gr. almennra hegningarlaga ef brot tengist umferðarlagabroti og 1. mgr. 259. gr. sömu laga að því er tekur til nytjastuldar á bifreið og öðrum vélknúnum farartækjum en skipi og flugfari.

3. mgr. 28. gr. laganna verður 2. mgr. og á undan henni kemur: 2.

3. gr.

Í 1. mgr. 85. gr. laganna fellur brott orðið „ákærandi“, en í stað þess kemur: sá sem rannsókn stýrir, svo og ríkissaksóknari.

4. gr.

Í 1. málsl. 2. mgr. 115. gr. laganna falla brott orðin „hann hefur“, en í stað þeirra kemur: honum hefur verið falið.

5. gr.

2. málsl. 1. mgr. 120. gr. laganna orðast svo: Jafnframt gefur hann út, svo fljótt sem verða má og eigi síðar en eftir þrjár vikur frá móttöku ákæru, fyrirkall á hendur ákærða sem greini stað og stund þingfestingar ásamt áskorun til hans um að sækja þing.

6. gr.

3. mgr. 120. gr. laganna orðast svo:

3. Við birtingu ákæru og fyrirkalls skal ákærði spurður hvort hann óski eftir verjanda og þá hverjum ef því er að skipta. Skal afstöðu ákærða getið í vottorði um birtinguna. Ákærði getur þó frestað að taka ákvörðun um verjanda þar til málið er þingfest.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til þrjár efnisbreytingar á lögum um meðferð opinberra mála. Í fyrsta lagi er í 2. gr. frumvarpsins lagt til að 28. gr. um ákæruvald lögreglustjóra verði breytt. Í öðru lagi er í 3. gr. lagt til að 85. gr. um aðild að kröfugerð um kyrrsetningu á eignum sakbornings verði breytt og í þriðja lagi er í 5. og 6. gr. lagt til að 120. gr. um útgáfu fyrirkalls og birtingu ákæru verði breytt. Aðrar breytingar eru orðalagsbreytingar til samræmis við framangreindar efnisbreytingar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein frumvarpsins er lagt til að úr 2. mgr. 27. gr. laganna falli brott orðin „falin eru“. Þessi breyting er til samræmis við þá breytingu sem lögð er til í 2. gr. frumvarpsins um að ákæruvald lögreglustjóra skv. 28. gr. byggist á almennri ákvörðun ríkissaksóknara og nánar er gerð grein fyrir í umfjöllun um þá grein.

Um 2. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga um meðferð opinberra mála höfða lögreglustjórar opinber mál ef einungis er um að ræða brot:

gegn umferðarlögum, gegn áfengislögum, gegn öðrum lögum en almennum hegningarlögum, áður ótöldum, enda liggi ekki þyngri viðurlög en sektir, upptaka eigna eða varðhald við broti.

Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar er ríkissaksóknara enn fremur heimilt að fela lögreglustjórum ákæruvald í minni háttar málum vegna brota gegn öðrum lögum en getur í 1. mgr.

Þann 24. apríl 1992 gaf ríkissaksóknari út almenn fyrirmæli til lögreglustjóra um ákæruvald skv. 2. mgr. 28. gr. Samkvæmt þeim fyrirmælum fól hann, með eftirfarandi hætti, lögreglustjórum ákæruvald til viðbótar því sem skilgreint er í 1. mgr.:

„I. Brotum gegn almennum hegningarlögum, nr. 19, 1940:

Í XII. kafla: Brotum gegn 113. gr. og 117. gr.

Í XIII. kafla: Brotum gegn 120. gr. og 127. gr.

Í XXIII. kafla: Brotum gegn 217. gr. þegar ætla má að refsing fari ekki fram úr sektum eða 1 árs varðhaldi. Enn fremur brotum gegn 215. gr. og 219. gr., tengdum umferðarlagabrotum, og þegar ætla má að refsing fari ekki fram úr sektum eða 1 árs varðhaldi.

Í XXVII. kafla: Brotum gegn 1. mgr. 257. gr. og 1. mgr. 259. gr. þegar ætla má að refsing fari ekki fram úr sektum eða 1 árs varðhaldi.

II. Minni háttar brotum gegn eftirtöldum lögum þegar ætla má að refsing fari ekki fram úr sektum eða 1 árs varðhaldi.

Brotum gegn lögum um ávana og fíkniefni, nr. 65/1974, sbr. lög nr. 13/1985.

Brotum gegn lögum um brunavarnir og brunamál, nr. 74/1982.

Brotum gegn lögum um dýravernd, nr. 21/1957, sbr. lög nr. 38/1968 og lög nr. 75/1982.

Brotum gegn lögum um fuglaveiðar og fuglafriðun, nr. 33/1966, sbr. lög nr. 75/ 1982.

Brotum gegn lögum um skotvopn, sprengiefni og skotelda, nr. 46/1977.

Brotum gegn tollalögum, nr. 55/1987. (Tollyfirvöld ljúki minnstu málum, sbr. 2. mgr. 139. gr.)“

Í dómi Hæstaréttar, uppkveðnum 7. janúar 1993 í málinu nr. 437/1992: Ákæruvaldið gegn IÞM, var túlkað hvernig ríkissaksóknari mætti beita heimild 2. mgr. 28. gr. laga um meðferð opinberra mála til að fela lögreglustjórum ákæruvald samkvæmt þeirri málsgrein. Í dómi Hæstaréttar segir:

„Í framangreindum c-lið 1. mgr. 28. gr. laga nr. 19/1991 sker refsirammi brota úr um það hvort lögreglustjórar fara með ákæruvald vegna þeirra. Í 2. mgr. 28. gr. laganna, sbr. 2. tölul. 107. gr. laga nr. 92/1991, er einungis talað um „minni háttar mál“ án nánari skilgreiningar. Þar sem þannig háttar til er rétt að sama viðmiðun gildi um afmörkun þessara brota og fram kemur í c-lið 1. mgr. Er það í samræmi við lögin að öðru leyti.

Með þeirri breytingu, sem gerð var á 28. gr. laga nr. 19/1991 með 2. tölul. 107. gr. laga nr. 92/1991, verður lögreglustjórum samkvæmt framansögðu ekki fengið ákæruvald vegna brota gegn almennum hegningarlögum liggi þyngri viðurlög við þeim en sektir, upptaka eigna eða varðhald. Ríkissaksóknara var því eigi heimilt að fela lögreglustjórum ákæruvald vegna brota á 217. gr. almennra hegningarlaga eins og hann gerði í áðurnefndu bréfi 22. (sic) apríl 1992.“

Þær meginbreytingar, sem lagðar eru til í 2. gr. frumvarpsins frá gildandi ákvæðum, eru:

A. Að umfang ákæruvalds lögreglustjóra byggist á almennri ákvörðun ríkissaksóknara, en skv. 1. mgr. 28. gr. fara lögreglustjórar með ákæruvald fyrir brot á þeim ákvæðum sem tilgreind eru í a–c-liðum 1. mgr. og auk þess getur ríkissaksóknari falið þeim ákæruvald í öðrum málum skv. 2. mgr.

B. Að almenn heimild ríkissaksóknara til að fela lögreglustjórum ákæruvald er rýmkuð þannig að í stað þess að heimildin miðist við að brot varði sektum, upptöku eigna eða varðhaldi verði miðað við að brot varði sektum, upptöku eigna, varðhaldi eða fangelsi allt að 2 árum.

C. Að auk brota þar sem refsimörk falla undir almenna viðmiðun í B-lið hér að framan verði ríkissaksóknara heimilt að fela lögreglustjórum ákæruvald vegna brota á lögum um ávana- og fíkniefni, áfengislögum, tollalögum, lögum um skotvopn, sprengiefni og skotelda, lögum um fuglaveiðar og fuglafriðun og 219. gr. almennra hegningarlaga ef brot á þeirri grein tengist jafnframt umferðarlagabrotum og 1. mgr. 259. gr. sömu laga að því er tekur til nytjastuldar á bifreið og öðrum vélknúnum farartækjum, en þó ekki til nytjastuldar á skipi eða flugfari.

Ákvæði 28. gr. laga um meðferð opinberra mála um ákæruvald lögreglustjóra voru nýmæli og í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 19/1991 var ákvæðið mótað á þann veg að ákæruvald lögreglustjóra var afmarkað við tilteknar tegundir minni háttar brota. Af hálfu réttarfarsnefndar var þetta gert með því hugarfari að á síðari stigum gæti komið til athugunar að færa út ákæruvald lögreglustjóra þegar reynsla hefði fengist af þessum nýmælum.

Þegar gildistaka laganna var undirbúin í dómsmálaráðuneytinu kom í ljós að ef ákvæði 28. gr. stæðu óbreytt eins og greinin var samþykkt með lögum 19/1991 mundi það þýða að embætti ríkissaksóknara fengi umtalsverðan fjölda af minni háttar málum til meðferðar sem ekki væri unnt að afgreiða með öðrum hætti en útgáfu ákæru af hálfu embættis ríkissaksóknara og síðan dómstólameðferð. Í flestum tilvikum væri hér um að ræða mál sem samkvæmt eldri lögum um meðferð opinberra mála voru afgreidd með dómsátt, oft án afskipta embættis ríkissaksóknara.

Mörg þessara mála eru veigaminni en lögreglustjórum var falið ákæruvald um skv. 28. gr. Því hlutaðist ráðuneytið til um þær breytingar á greininni sem samþykktar voru með 2. tölul. 107. gr. laga nr. 92/1991. Í þessu sambandi var jafnframt haft í huga að skilyrði þess að unnt væri að ljúka máli án dómstólameðferðar skv. 2. mgr. 115. gr. er að lögreglustjóri hafi ákæruvald um það skv. 28. gr.

Tilgangurinn með þeirri breytingu, sem nú er lögð til á greininni, er að tryggja það skipulag sem komið var á af hálfu ríkissaksóknara um ákæruvald lögreglustjóra og að var stefnt með áðurgreindri breytingu á 28. gr. laga um meðferð opinberra mála. Í þessu sambandi verður jafnframt að hafa í huga að heimildir lögreglustjóra til að ljúka máli án dómsmeðferðar skv. 2. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála gilda um brot sem þeir hafa ákæruvald um skv. 28. gr. laganna. Í flestum tilvikum er hér um að ræða stóra málaflokka þar sem mikið er um smávægileg brot sem til þess eru fallin að hljóta afgreiðslu skv. 2. mgr. 115. gr. Vinnuálag hjá ákæruvaldi og dómstólum mun aukast mjög ef þessi mál eiga öll að fá dómstólameðferð.

Um 3. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 85. gr. laganna getur ákærandi krafist kyrrsetningar á eignum sakbornings til tryggingar greiðslu sektar, skaðabóta, sakarkostnaðar og upptöku ef hætta þykir á að þeim verði ella skotið undan eða þær glatist eða rýrni að mun.

Með úrskurði, sem kveðinn var upp í héraðsdómi Reykjavíkur 17. september 1992, var orðið „ákærandi“ í 1. mgr. 85. gr. laganna túlkað á þann veg að það eigi því aðeins við um lögreglustjóra að hann fari með ákæruvald í þeim brotaflokki sem viðkomandi brot heyrir til. Þetta þýðir að lögreglustjórar geta ekki krafist kyrrsetningar samkvæmt ákvæðum greinarinnar nema það brot, sem til rannsóknar er, heyri jafnframt undir ákæruvald þeirra.

Í þessari grein frumvarpsins er lagt til að aðild að kröfugerð um kyrrsetningu verði breytt á þann veg að í stað ákæranda geti sá sem rannsókn stýrir eða ríkissaksóknari gert kröfu um kyrrsetningu ef nauðsyn þykir bera til. Líklegast er að á þetta ákvæði reyni í upphafi rannsóknar á brotum sem almennt heyra undir ákæruvald ríkissaksóknara. Nauðsynlegt getur verið að slík tryggingarráðstöfun sé gerð strax og að það kunni að spilla fyrir því að hún nái fram að ganga ef leita þurfi atbeina ríkissaksóknara í hverju einstöku máli. Því er lagt til að aðild að kröfugerð um kyrrsetningu samkvæmt ákvæðum 85. gr. verði sú sama og um aðgerðir sem að lögum þarf til atbeina dómara meðan á rannsókn stendur skv. 1. mgr. 74. gr.

Um 4. gr.

Í þessari grein er lagt til að orðalagi í upphafi 2. mgr. 115. gr. verði breytt til samræmis við þá breytingu sem lögð er til í 2. gr. frumvarpsins um að ákæruvald lögreglustjóra skv. 28. gr. byggist á almennri ákvörðun ríkissaksóknara og nánar er gerð grein fyrir í umfjöllun um þá grein.

Um 5. gr.

Samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 120. gr. skal birting ákæru og fyrirkalls hafa farið fram innan fjögurra vikna frá útgáfudegi ákæru nema sérstakar ástæður hamli birtingu. Þessu ákvæði var bætt í upphaflegt frumvarp til laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, í meðförum Alþingis á 113. löggjafarþingi. Í 10. tölul. 4. mgr. nefndarálits allsherjarnefndar efri deildar, þskj. 686, segir að fjögurra vikna frestur verði fyrir dómara til að birta ákæru og fyrirkall eftir að ákæra hafi verið gefin út og að þetta sé gert til að stuðla að hraðari málsmeðferð opinberra mála, en stundum hafi dregist úr hömlu að birta ákæru sem gefin hafi verið út.

Komið hefur fyrir að ógerlegt hefur verið fyrir dómara að gefa út fyrirkall það tímanlega að birting ákæru og fyrirkalls væri framkvæmanleg innan tímamarka 1. málsl. 3. mgr. 120. gr.

Í þessari grein frumvarpsins er lagt til að í stað 1. málsl. 3. mgr. 120. gr. verði bætt við 2. málsl. 1. mgr. greinarinnar ákvæði um að dómari skuli eigi síðar en eftir þrjár vikur frá móttöku ákæru gefa út fyrirkall á hendur ákærða. Þessi breyting á að tryggja þau markmið sem að er stefnt með 1. málsl. 3. mgr. greinarinnar, þ.e. að meðferð opinberra mála sé strax sett í ákveðinn farveg og þannig stuðlað að hraðari málsmeðferð. Birting ákæru og fyrirkalls á samt sem áður ekki að tefjast því að skv. 2. mgr. 120. gr. á dómari eftir útgáfu fyrirkalls að senda það ásamt ákæru til lögreglustjóra í því umdæmi þar sem ákærði hefst við, en lögreglustjórinn á að annast birtingu með þeim fyrirvara sem dómari hefur ákveðið í fyrirkalli.

Um 6. gr.

Með vísun til þeirrar efnisbreytingar, sem lögð er til í 5. gr. frumvarpsins, er í þessari grein lögð til sú breyting á 3. mgr. 120. gr. að 1. málsl. hennar falli brott og vegna þeirrar breytingar er lögð til sú breyting á upphafi 2. málsl. að við birtingu ákæru og fyrirkalls skuli ákærði spurður um hvort hann óski eftir verjanda o.s.frv.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.