Endurgreiðsla oftekinna skatta og gjalda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 406

652. Frumvarp til laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994–95.)

Endurgreiðsla oftekins fjár.

1. gr.

Stjórnvöld, sem innheimta skatta eða gjöld, skulu endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt ásamt vöxtum skv. 2. gr.

Stjórnvöld skulu hafa frumkvæði að slíkum endurgreiðslum þegar þeim verður ljóst að of greitt hefur verið.

Ákvæði þessarar greinar gilda ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg.

Vextir.

2. gr.

Við endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda skv. 1. gr. skal greiða gjaldanda vexti, sem skulu vera jafnháir hæstu vöxtum óbundinna sparireikninga á hverjum tíma, af því fé sem oftek ið var frá þeim tíma er greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skal greiða dráttarvexti skv. 10. gr. laga nr. 25/1987, með síðari breytingum, frá þeim tíma er gjaldandi sannanlega lagði fram kröfu um endurgreiðslu of greiddra skatta eða gjalda.

Vextir skv. 1. mgr. skulu þó ekki greiddir ef endurgreiðsla fer fram innan 30 daga frá því að fé var oftekið. Það sama gildir um greiðslu dráttarvaxta skv. 2. mgr. ef endurgreiðsla fer fram innan 30 daga frá því að krafa um endurgreiðslu var gerð.

Ákvæði þessarar greinar gilda ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg.

Gjöld sem greidd eru fyrir fram eða samkvæmt áætlun.

3. gr.

Þegar gjöld fyrir opinbera þjónustu, sem látin er í té samfellt eða reglubundið, eru greidd fyrir fram eða samkvæmt áætlun og í ljós kemur eftir uppgjör að ofgreitt hefur verið fyrir ákveð ið gjaldatímabil er ekki skylt að endurgreiða það sem oftekið var þrátt fyrir ákvæði 1. gr. Þetta gildir þó ekki ef fjárhæð sú sem oftekin var er óvenjuhá miðað við fjárhæð gjaldanna.

Greiða skal gjaldanda vexti á þá fjárhæð sem oftekin hefur verið við innheimtu slíkra gjalda. Skulu vextirnir vera jafnháir hæstu vöxtum óbundinna sparireikninga á hverjum tíma nema lög mæli fyrir á annan veg.

Fjárhæðin ásamt vöxtum skal koma til frádráttar skuld fyrir næsta gjaldatímabil.

Fyrning.

4. gr.

Krafa um endurgreiðslu samkvæmt lögum þessum fellur úr gildi fyrir fyrningu þegar fjögur ár eru liðin frá því að greiðsla átti sér stað. Þegar krafa um endurgreiðslu fyrnist fyrnast jafn framt allir áfallnir vextir.

Gildistaka.

5. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1996 og taka til ofgreiðslu á sköttum og gjöldum sem á sér stað eftir það tímamark.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið af nefnd sem fjármálaráðherra skipaði í júní á sl. ári til að endurskoða reglur um oftekna skatta og gjöld. Frumvarpið byggir á öðru frumvarpi um sama efni sem samið var af efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis og lagt fram á 117. lög gjafarþingi. Það frumvarp sætti nokkurri gagnrýni af hálfu fjármálaráðuneytisins sem taldi nauðsynlegt að gerð yrði frekari könnun á gildandi lagareglum áður en frumvarpið yrði að lögum og gerði einnig efnislegar athugasemdir við einstakar greinar. Gerðar hafa ver ið nokkrar breytingar á því frumvarpi. Samhliða þessu frumvarpi er lagt fram annað frumvarp til laga um breytingar á ýmsum sérlagaákvæðum í skattalögum. Með frum vörpum þessum er stefnt að því að gera reglur um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda skýrari en nú er og tryggja gjaldendum sanngjarnari og samræmdari meðferð slíkra mála en verið hefur.

Í frumvarpinu er lögfest sú meginregla að gjaldandi, sem ofgreitt hefur skatta eða gjöld, á rétt á endurgreiðslu óháð því hvort hann hefur greitt með fyrirvara eða ekki. Gert er ráð fyrir að stjórnvöld hafi frumkvæði að endurgreiðslu þegar ljóst er að ofgreitt hef ur verið. Í frumvarpinu er enn fremur gert ráð fyrir að ofgreidd gjöld verði endurgreidd með sama hætti óháð því hvort rekja megi ofgreiðslu til atvika sem eru gjaldanda sjálf um að kenna, mistaka stjórnvalda eða annarra atvika. Lagt er til að almenna reglan verði sú að vextir verði greiddir á alla ofgreiðslu sem ekki er leiðrétt innan 30 daga frá því að hún átti sér stað, óháð því af hvaða orsökum hún stafar. Lagt er til að vextir þessir verði ákveðnir jafnháir hæstu vöxtum óbundinna sparireikninga á hverjum tíma. Slíkir vextir eru nú um 3%. Þó er gert ráð fyrir greiðslu dráttarvaxta af ofgreiddu fé ef endurgreiðsla fer ekki fram innan 30 daga frá því að gjaldandi setti fram kröfu um endurgreiðslu.

Ákvæði frumvarpsins um vexti eru nokkuð breytt frá frumvarpi efnahags- og við skiptanefndar. Hefur verið reynt að leggja mat á það hvenær og hvaða vexti eðlilegt sé að greiða af ofteknu skattfé. Í frumvarpi efnahags- og viðskiptanefndar var lagt til að greiddir yrðu dráttarvextir af ofgreiddu skattfé enda væri ofgreiðslan ekki gjaldanda sjálf um að kenna. Í síðara tilvikinu var ekki gert ráð fyrir neinum vöxtum við endurgreiðslu.

Rökin með greiðslu dráttarvaxta eru þau að slíkir vextir eru lögbundnar bætur vegna tjóns sem almennt má ætla að kröfuhafi verði fyrir vegna greiðsludráttar og þá jafnframt að jafna megi oftöku skattfjár til slíks greiðsludráttar. Gjaldendur sjálfir þurfi í öllum til vikum að greiða dráttarvexti ef þeir greiða ekki álögð gjöld á gjalddaga og því sé sann gjarnt að þeir fái féð til baka með sömu vöxtum ef í ljós kemur á síðari stigum að þeir hafi greitt of mikið.

Rökin, sem mæla á móti dráttarvöxtum, eru á hinn bóginn þau að ofgreiddum skött um er ekki, a.m.k. ekki í öllum tilvikum, hægt að jafna til greiðsludráttar og ljóst er að svo er ekki ef gjaldandi greiðir viljandi of mikið. Greiðsla dráttarvaxta vegna ofgreiðslu skatta opnar möguleika á því að gjaldendur misnoti í einhverjum tilvikum aðstöðu sína og greiði meira en þeim ber til að ná hagstæðri ávöxtun á fé sitt en þeim stendur til boða annar staðar. Frumvarp efnahags- og viðskiptanefndar gerði ráð fyrir að brugðist yrði við hættu á slíkri misnotkun með því að setja það skilyrði fyrir greiðslu vaxta að ofgreiðsl an væri ekki gjaldanda sjálfum að kenna. Gallinn við slíka reglu er sá að hún er í ýms um tilvikum erfið eða ómöguleg í framkvæmd. Í fyrsta lagi kann að leika verulegur vafi á orsökum ofgreiðslu og spurning í því sambandi hverjum beri að sanna orsakir og bera hallann af sönnunarskorti. Í öðru lagi er bókhaldskerfi ríkisins illa búið til að greina slík ar forsendur fyrir fjárhæð vaxta og því er erfiðleikum bundið að reikna sjálfvirkt út vexti um leið og endurgreiðsla á sér stað. Í þriðja lagi getur regla, sem gerir annaðhvort ráð fyrir dráttarvöxtum eða engum vöxtum, leitt til óeðlilegrar niðurstöðu í einstaka tilvik um þar sem mismunur er svo mikill. Því er í frumvarpi þessu lagt til að almenna regl an verði sú að af ofgreiddu skattfé verði ekki greiddir dráttarvextir heldur vextir sem taki með sanngjörnum hætti mið af þeim ávöxtunarmöguleikum sem gjaldendum býðst á al mennum markaði en hvetji á hinn bóginn ekki til ofgreiðslu. Eins og áður hefur komið fram er gert ráð fyrir að vextir þessir verði greiddir á alla ofgreiðslu skatta, óháð því hvort hún er gjaldanda sjálfum að kenna eða ekki.

Þrátt fyrir framangreinda meginreglu er í frumvarpinu viðurkenndur réttur til greiðslu dráttarvaxta af ofgreiðslu skatta ef gjaldandi fær ekki endurgreidda skatta innan 30 daga eftir að hann setur fram kröfu þar að lútandi. Slík regla hvetur gjaldendur til að gera reka að endurgreiðslu viti þeir að ofgreiðsla hafi átt sér stað en eftir sem áður hvílir sú skylda á stjórnvöldum að hafa frumkvæði að endurgreiðslu svo fljótt sem ljóst verður að of greiðsla hafi átt sér stað. Dráttarvaxtaákvæði frumvarpsins er fyrst og fremst ætlað að ná til þeirra tilvika þegar ágreiningur er milli gjaldanda og stjórnvalda um grundvöll eða fjárhæð skattgreiðslu. Í þeim tilvikum eru stjórnvöldum heimil innheimtuúrræði gegn gjaldanda og þykir eðlilegt að gjaldandi fái féð endurgreitt með dráttarvöxtum ef á síð ari stigum máls er viðurkenndur endurgreiðsluréttur.

Varðandi fjárhæð almennra vaxta verður að telja almenna sparisjóðsvexti óeðlilega lága, en slíkir vextir gilda nú um helstu skatta og þinggjöld, sbr. 2. mgr. 112. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, og bæta þessar vaxtagreiðslur gjaldanda tæpast það tjón sem of greiðsla getur haft í för með sér. Hins vegar er ómögulegt að finna út hvert raunveru legt tjón er í hverju tilviki fyrir sig. Það fer m.a. eftir því hve lengi ofgreiðslan er í vörslu ríkissjóðs, hvaða ávöxtunarmöguleikar bjóðast á hverjum tíma og hver fjárhæðin er. Því taldi nefndin sanngjarnara og raunhæfara að miða vexti við hæstu vexti óbundinna spari reikninga á hverjum tíma. Þetta eru þau ávöxtunarkjör sem standa öllum til boða á óbundnum reikningum. Um er að ræða óverðtryggða reikninga þar sem vextirnir taka breytingum miðað við almenna vaxtaþróun og verðbólgu í landinu. Upplýsingar um vexti þessa eru birtar af Seðlabanka Íslands einu sinni í mánuði. Samkvæmt auglýsingu Seðla banka frá 11. janúar 1995 voru vextir þessir hæstir í Landsbanka Íslands, 3%, en til sam anburðar voru almennir sparisjóðsvextir í sama banka 0,5%.

Lagt er til að reglur um endurgreiðslu gjalda fyrir opinbera þjónustu sem greidd eru fyrir fram eða samkvæmt áætlun verði að mestu óbreyttar frá frumvarpi efnahags- og við skiptanefndar að öðru leyti en því að vextirnir verði að vera jafnháir hæstu vöxtum óbundinna sparireikninga á hverjum tíma í stað almennra sparisjóðsvaxta.

Ákvæði frumvarpsins um fyrningu eru í samræmi við ákvæði fyrningarlaga, nr. 14/1905. Nefndin telur ekki ástæðu til að víkja frá almennum reglum um fyrningu varð andi endurgreiðslukröfur á sviði skattaréttar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. greinarinnar er kveðið á um að stjórnvöld skuli endurgreiða skatta og gjöld sem ofgreidd reynast lögum samkvæmt. Með stjórnvöldum er átt við stjórnvöld í skiln ingi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þ.e. þá aðila ríkis og sveitarfélaga sem fara með fram kvæmdarvaldið innan þrískiptingar ríkisvaldsins. Þá skal tekið fram að ákvæðið nær bæði til almennra skatta, sbr. þó 4. mgr. 2. gr., og allra þjónustugjalda sem innheimt eru af ríki og sveitarfélögum. Greinin tekur bæði til þess fjár sem kann að vera oftekið að kröfu stjórnvalda og þess sem greitt er umfram lagaskyldu af ástæðum sem eru gjaldanda sjálf um að kenna. Í báðum tilvikum á gjaldandi rétt á endurgreiðslu samkvæmt þessari grein og þess er ekki krafist að hann hafi innt af hendi greiðslu með fyrirvara.

Í 2. mgr. segir að stjórnvöld skuli sjálf hafa frumkvæði að endurgreiðslum skv. 1. mgr. um leið og ofgreiðslan verður ljós. Í þessu sambandi er miðað við að stjórnvöld sendi gjaldanda endurgreiðslu í þeim tilvikum þegar ljóst er hver hann er og hvar til hans næst. Ef ekki er vitað hver gjaldandi er geta stjórnvöld uppfyllt skyldu sína samkvæmt þessari grein með því að senda út tilkynningar eða með öðrum hætti skora á gjaldanda að vitja greiðslunnar.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ákvæði þessarar greinar gildi ekki þar sem ákvæði ann arra laga mæla fyrir á annan veg. Í sérlögum eru oft ýmsar reglur, svo sem varðandi end urgreiðslufyrirkomulag eða annað sem sérstaklega geta átt við í einstökum tilvikum. Sem dæmi má nefna 112. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, og 26. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt. Frumvarpi þessu er ekki ætlað að breyta gildandi regl um á þessum sviðum og því er það tekið sérstaklega fram hér.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. er ákvæði um vexti. Vextirnir eru ákveðnir jafnháir hæstu vöxtum óbund inna sparireikninga á hverjum tíma og skulu reiknaðir af endurgreiðslum skv. 1. gr. óháð orsökum ofgreiðslunnar. Vextir skulu greiddir frá þeim tíma sem ofgreitt var og þar til endurgreiðsla á sér stað, þ.e. fyrir allan þann tíma sem féð er í vörslu ríkissjóðs, sbr. þó 3. mgr. greinarinnar.

Í 2. mgr. er að finna ákvæði um greiðslu dráttarvaxta frá þeim tíma sem gjaldandi set ur sannanlega fram kröfu um endugreiðslu skatta eða gjalda. Tilvik, sem gætu fallið und ir ákvæði 2. mgr., eru fyrst og fremst þegar ágreiningur kemur upp milli gjaldanda og stjórnvalda, t.d. um lögmæti eða fjárhæð skatts. Ef endurgreiðsla er viðurkennd eða dæmd á síðari stigum þykir rétt að endurgreitt sé með dráttarvöxtum enda um að ræða tilvik sem jafna má til greiðsludráttar. Skilyrði fyrir greiðslu dráttarvaxta samkvæmt þessari grein er að gjaldandi geti sýnt fram á hvenær hann setti fram kröfu um endurgreiðslu. Um upp hafstíma dráttarvaxta vísast til 3. mgr.

Í 3. mgr. er ákvæði um að ekki skuli greiða vexti skv. 1. mgr. ef endurgreiðslan fer fram innan 30 daga frá því að ofgreiðsla átti sér stað eða ef krafa um endurgreiðslu er tekin til greina innan sama tíma frá því að hún var sett fram skv. 2. mgr. Þessu ákvæði er ætlað að gefa stjórnvöldum svigrúm til að leiðrétta augljósar reikniskekkjur og önn ur mistök sem ekki er deilt um að beri að leiðrétta. Enn fremur er regla þessi til þess fall in að einfalda endurgreiðslurnar auk þess sem lítil hætta er á að gjaldandi verði fyrir tjóni vegna ofgreiðslu þegar um svo stuttan tíma er að ræða.

Sérstaklega er tekið fram í 4. mgr. greinarinnar að ákvæði hennar gildi ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg, sbr. t.d. 2. og 3. málsl. 2. mgr. 112. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, en þar er að finna sérreglur um upphafstímamark vaxta og fjár hæð þeirra. Hins vegar geta ákvæði geinarinnar verið til fyllingar sérlagaákvæðum sem ekki hafa að geyma ítarleg ákvæði um endurgreiðslu. Sem dæmi má nefna ákvæði 1. mgr. 14. gr. laga nr. 36/1978, um stimpilgjald, þar sem kveðið er á um heimild til endur greiðslu gjaldsins í nánar greindum tilvikum. Í lögunum er hins vegar ekki kveðið á um vexti eða upphafstíma vaxta og gilda því ákvæði greinarinnar um það atriði.

Um 3. gr.

Nauðsynlegt er að hafa í lögunum sérákvæði um þau tilvik þegar gjöld eru greidd fyr ir fram eða samkvæmt áætlunum fyrir opinbera þjónustu sem látin er í té samfellt eða reglubundið. Hér er fyrst og fremst átt við gjöld fyrir hita og rafmagn. Myndast hefur sú framkvæmdavenja í slíkum tilvikum að ofgreidd gjöld eru færð sem innstæða sem síð an reiknast til frádráttar á næsta tímabili. Gjaldandi fær þó endurgreitt ef innstæða er til staðar þegar hann segir upp þjónustunni. Fyrirvari er gerður í ákvæðinu um það að gjald andi getur krafist endurgreiðslu strax ef hin ofgreidda fjárhæð er óvenjuhá miðað við þá fjárhæð sem gjöldin námu. Sé fjárhæðin meira en 50% hærri en gjaldanda bar að jafn aði að greiða á hverju tímabili telst hún væntanlega óvenju há samkvæmt ákvæði þess arar greinar. Þó gæti lægra hlutfall talist óvenjuhátt í vissum tilvikum og fer það eftir mati í hverju tilviki fyrir sig.

Kveðið er á um greiðslu vaxta, sem eru jafnháir hæstu vöxtum óbundinna sparireikn inga á hverjum tíma, af slíkum innstæðum gjaldanda ef lög mæla ekki fyrir á annan veg. Fram til þessa hefur allur gangur verið á því hvort reiknaðir hafa verið vextir af slíkum innstæðum eða ekki.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er mælt fyrir um fjögurra ára fyrningartíma sem er í samræmi við regl ur sem gilda um fyrningu sambærilegra krafna, sbr. lög nr. 14/1905.

Um 5. gr.

Þar sem frumvarp þetta ásamt frumvarpi um breytingar á lögum er varða rétt til end urgreiðslu og vaxta af ofteknum sköttum og gjöldum sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi hefur að geyma nokkuð viðamiklar breytingar á núverandi framkvæmd þyk ir rétt að gefa nokkurn aðlögunartíma áður en lögin taka gildi. Því er í ákvæðinu kveð ið á um að lög þessi öðlist ekki gildi fyrr en 1. janúar 1996. Miðað er við hvort of greiðslan hafi átt sér stað fyrir eða eftir gildistöku laganna. Lögin taka því ekki til of greiðslu skatta sem greidd er fyrir gildistöku laganna þótt endurgreiðslan fari fram eft ir að þau öðlast gildi.