Tekjustofnar sveitarfélaga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 464

799. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 8. gr. laganna:

Í stað „0,227%“ í b-lið kemur: 0,264%.

Á eftir b-lið kemur nýr stafliður, er verður c-liður, og orðast svo: Hlutdeild í útsvarstekjum sveitarfélaga er nemi 0,74% af álagningarstofni útsvars ár hvert. Við skil á staðgreiðslu útsvars til sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, skal jafnframt gera Jöfnunarsjóði sveitarfélaga skil á hlutdeild sjóðsins í staðgreiðslu útsvars.

2. gr.

10. gr. laganna orðast svo:

Bundnum framlögum skal úthlutað sem hér segir:

Til Sambands íslenskra sveitarfélaga, 1,58% af tekjum sjóðsins skv. a-, b- og c-lið 8. gr.

Til landshlutasamtaka sveitarfélaga, 2% af tekjum sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr. sem skiptist jafnt á milli þeirra allra.

Til Lánasjóðs sveitarfélaga, 6,1% af tekjum sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr.

Til greiðslu útgjalda skv. 4. gr. laga um Innheimtustofnun sveitarfélaga.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

C-liður orðast svo: Til kostnaðarsamra stofnframkvæmda hjá sveitarfélögum með innan við 2.000 íbúa, allt að 10,5% af tekjum sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr., sbr. 13. gr.

D-liður orðast svo: Til að aðstoða dreifbýlissveitarfélög við að standa undir rekstri grunnskóla, þ.e. vegna aksturs og launakostnaðar af rekstri mötuneyta og heimavista og gæslu nemenda, allt að 18,5% af tekjum sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr., sbr. 14. gr.

4. gr.

12. gr. laganna orðast svo:

Jöfnunarframlög skiptast í tvennt, tekjujöfnunarframlög og þjónustuframlög, og skal þeim úthlutað sem hér segir:

Tekjujöfnunarframlögum skal úthlutað til að jafna tekjur sveitarfélaga. Jöfnunin skal miðuð við sambærileg sveitarfélög og fullnýtingu tekjustofna þeirra.

Þjónustuframlögum skal varið til að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga með sérstöku tilliti til stærðarhagkvæmni þeirra, þar með talið til að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum, svo og til að jafna annan kostnað sem hlýst af flutningi grunnskólakostnaðar frá ríki til sveitarfélaga.

Tekjum Jöfnunarsjóðs skv. c-lið 8. gr., að frádregnu framlagi til Sambands íslenskra sveitarfélaga skv. a-lið 10. gr., skal varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum, svo og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, sbr. b-lið 1. mgr. Til jöfnunarframlaga skal að öðru leyti verja þeim tekjum sjóðsins sem eru umfram ráðstöfun skv. 10. og 11. gr.

Jöfnunarsjóður sveitarfélaga skal vera í bakábyrgð fyrir greiðslum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins vegna þeirra lífeyrisskuldbindinga sem stofnast vegna kennara og skólastjórnenda við grunnskóla. Til ábyrgðargreiðslu af hálfu sjóðsins skal þó ekki koma fyrr en vanskil sveitarfélags hafa varað í a.m.k. sex mánuði. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga skal halda eftir af sjóðsframlögum til einstakra sveitarfélaga þeim greiðslum ásamt vöxtum og áföllnum kostnaði sem sjóðurinn hefur greitt Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins vegna starfsmanna grunnskóla eða innheimta slíkar kröfur með öðrum hætti.

Í reglugerð skal meðal annars setja nánari ákvæði um útreikning jöfnunarframlaga, viðmiðanir við útgjaldaþörf sveitarfélaga, sbr. b-lið 1. mgr., með tilliti til íbúafjölda og verkefna, svo og launakostnaðar og annarra útgjalda vegna flutnings grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, og hvaða skilyrðum sveitarfélög þurfi að fullnægja til að hljóta þau.

5. gr.

Við 14. gr. laganna bætist ný málsgrein er orðast svo:

Skólamálaskrifstofum sveitarfélaga og öðrum opinberum aðilum er skylt að láta Jöfnunarsjóði sveitarfélaga í té allar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til ákvörðunar og úthlutunar framlaga vegna stofnkostnaðar og reksturs grunnskóla.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 23. gr. laganna:

Í stað „9,2%“ kemur: 11,95%.

Í stað „8,4%“ kemur: 11,15%.

7. gr.

Við lögin bætast þrjú ný ákvæði til bráðabirgða er orðast svo:

I.

Til þess að standa straum af rekstri grunnskóla tímabilið ágúst 1996 til og með desember 1996 skal ríkissjóður greiða 2.734.000.000 kr. sem framlag til sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Fjárhæðin greiðist með jöfnum greiðslum mánaðarlega.

Af framlagi hvers mánaðar skulu 27% greidd sem framlag til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.

II.

Ríkissjóður skal auk greiðslu samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I greiða til sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga sem hér segir:

Í janúar 1997 fjárhæð er nemur 2,65% af staðgreiðslustofni í desember 1996, sbr. lög nr. 45/1987.

Mánuðina ágúst 1997 til og með desember 1997 með jöfnum greiðslum fjárhæð er nemur 2,65% af þeim útsvarsstofni sem skattlagður er eftir á við álagningu útsvars árið 1997 vegna tekjuársins 1996 og ekki var innheimt staðgreiðsla af.

Af framlagi hvers mánaðar skv. 1. mgr. skulu 27% greidd sem framlag til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.

Um greiðslufyrirkomulag, skiptingu og ráðstöfun framlags skv. 1. og 2. mgr. skal setja nánari ákvæði í reglugerð að fengnum tillögum og í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 23. gr. laganna skal hámarksútsvar árið 1997 nema 11,9% og lágmarksútsvar 11,1%.

Þrátt fyrir ákvæði c-liðar 8. gr. laganna skal hlutdeild Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga nema 0,73% af álagningarstofni útsvars árið 1997.

III.

Til að tryggja einsetningu grunnskólans skal ríkissjóður verja allt að 265 milljónum króna á ári af tekjuskatti áranna 1997–2001 til að styrkja framkvæmdir við grunnskólabyggingar. Féð skal renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Til viðbótar framlagi ríkisins til stofnframkvæmda í grunnskólum renni árlegt lögbundið framlag Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til Lánasjóðs sveitarfélaga á árunum 1997–2002, 135 milljónir króna á ári.

Ráðstöfunarfé skv. 1. mgr. skal varið til að greiða allt að 20% af normkostnaði við grunnskólabyggingar í sveitarfélögum með 2.000 íbúa og yfir á árunum 1997–2002 í samræmi við norm og reglur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga eins og þær eru hverju sinni. Sá hluti fjárhæðarinnar sem sveitarfélögin nýta ekki á viðkomandi ári skal færður á milli ára innan tímabilsins. Framlag ríkisins samkvæmt þessu ákvæði skal að hámarki vera 1.325 milljónir króna á tímabilinu.

Endurskoða skal núgildandi norm og reglur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga um stofnframlög og setja nánari ákvæði og sérstakar reglur um úthlutun þessa fjár í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga.

8. gr.

Ákvæði 1. gr. öðlast gildi 1. janúar 1997 og koma til framkvæmda við skiptingu staðgreiðslu 1997, sbr. lög um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987, og við álagningu 1998 vegna tekna á árinu 1997. Ákvæði 2.–4. gr. öðlast gildi 1. janúar 1997. Ákvæði 6. gr. öðlast gildi 1. janúar 1998 og koma til framkvæmda við skiptingu staðgreiðslu 1998, sbr. lög um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987, og álagningu 1999 vegna tekna á árinu 1998.

Önnur ákvæði laga þessara öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Fyrir gildistöku laga nr. 87/1989, um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, var skipting verkefna grunnskólans á milli ríkis og sveitarfélaga með þeim hætti að ríkið sá um allar launagreiðslur vegna kennslu, greiddi skólaakstur og rekstur mötuneyta að hluta og tók þátt í stofnkostnaði vegna grunnskólahúsnæðis miðað við ákveðin viðmiðunarmörk. Sveitarfélögin greiddu aftur á móti annan rekstrarkostnað grunnskólanna, svo og þann kostnað sem var umfram framlag ríkisins vegna grunnskólabygginga.

Lögin um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nr. 87/1989, sem gildi tóku 1. janúar 1990, fólu í sér að kostnaður af skólaakstri og rekstri mötuneyta grunnskóla færðist yfir á sveitarfélögin ásamt öllum stofnkostnaði vegna grunnskólahúsnæðis. Jafnframt var reglum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga breytt þannig að sveitarfélög fengu grunnskólaframlög til skólaaksturs barna úr dreifbýli og fámennari sveitarfélög fengu stofnkostnaðarframlög til grunnskólabygginga.

Með lögum um grunnskóla, nr. 66/1995, var lögfest að allur kostnaður grunnskóla skuli greiddur af sveitarfélögum. Í lögunum er gert ráð fyrir að allur launakostnaður vegna kennslu í grunnskólum flytjist frá ríki til sveitarfélaga ásamt rekstrarkostnaði ýmissa tengdra stofnana, eins og sérskóla ríkisins, sérdeilda og fræðsluskrifstofa. Lögin koma að fullu til framkvæmda 1. ágúst 1996, enda hafi Alþingi þá m.a. samþykkt nauðsynlegar breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga og lögum um skiptingu skatttekna milli ríkis og sveitarfélaga með tilliti til þeirra auknu verkefna sem sveitarfélögin taka að sér samkvæmt grunnskólalögunum eins og kveðið er á um í c-lið 1. mgr. 57. gr. laganna. Frumvarp þetta er m.a. flutt til þess að uppfylla þessa lagaskyldu.

Í framhaldi af setningu laga nr. 66/1995, um grunnskóla, voru skipaðar þrjár nefndir til að fjalla um jafnmarga málaflokka, í fyrsta lagi um réttindamál kennara, í öðru lagi um skipulag þjónustu sem fræðsluskrifstofur hafa annast og mat á kostnaði við skólahald og í þriðja lagi til að gera tillögur um flutning tekjustofna frá ríki til sveitarfélaga. Þá var skipuð sérstök verkefnisstjórn sem skyldi hafa yfirumsjón með störfum nefndanna þriggja. Hinn 4. mars 1996 gerðu ríki og sveitarfélög með sér samkomulag um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans.

Í 1. tölul. samkomulagsins segir m.a. svo:

„Til að mæta kostnaði sveitarfélaga við framkvæmd grunnskólalaga verði gerð breyting á lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem heimili 11,9% hámarksútsvar þann 1. janúar 1997 og 11,95% þann 1. janúar 1998.“

Í 2. tölul. samkomulagsins segir jafnframt:

„Til að tryggja framgang lagaáforma um einsetningu grunnskólans verji ríkissjóður allt að 265 m.kr. á ári af tekjuskatti áranna 1997–2001 til að styrkja framkvæmdir við grunnskólabyggingar sem ríkissjóður mun fjármagna án þess að auka halla ríkissjóðs. Féð skal renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Til viðbótar framlagi ríkisins til stofnframkvæmda í grunnskólum renni árlegt lögbundið framlag Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til Lánasjóðs sveitarfélaga á árunum 1997–2002, 135 m.kr. á ári.

Fé þessu verði varið til að greiða allt að 20% af normkostnaði við grunnskólabyggingar í sveitarfélögum með yfir 2.000 íbúa á árunum 1997–2002 í samræmi við norm og reglur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga eins og þær eru hverju sinni. Sá hluti fjárhæðarinnar sem sveitarfélögin nýta ekki á viðkomandi ári verði færanlegur milli ára innan tímabilsins. Þannig verði framlag ríkisins að hámarki 1.325 m.kr. á tímabilinu.

Jöfnunarsjóður sveitarfélaga setji nánari reglur um norm og úthlutun fjárins að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og skulu þær taka mið af gildandi reglum um hliðstæð framlög til sveitarfélaga með innan við 2.000 íbúa.“

Að lokum segir svo í 12. og 13. tölul. samkomulagsins:

„Árið 2000, fyrir 1. ágúst, verði kostnaður og tekjuþörf við framkvæmd grunnskólalaganna endurmetin í ljósi reynslunnar.

Verði veruleg röskun á þeim forsendum sem samkomulag þetta byggir á skulu teknar upp viðræður milli samningsaðila með það að markmiði að lagfæra það sem úrskeiðis hefur farið.“

Frumvarp þetta er samið á vegum félagsmálaráðuneytisins í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og í samræmi við framangreint samkomulag ríkis og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans.

Útreikningar í tengslum við yfirfærslu á grunnskólakostnaði frá ríki til sveitarfélaga hafa leitt í ljós að grípa þarf til jöfnunaraðgerða, enda er hér um mikinn viðbótarkostnað sveitarfélaga að ræða. Slíkar jöfnunaraðgerðir sveitarfélaga verða best framkvæmdar í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sem starfar samkvæmt lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum. Í frumvarpi þessu miða breytingar annars vegar að því að sjóðurinn haldi sömu tekjum og hann hafði áður. Til þess að sjóðurinn geti tekið að sér það aukna hlutverk sem honum er ætlað í þessu skyni og beinlínis leiðir af flutningi grunnskólans til sveitarfélaga er nauðsynlegt að auka tekjur hans. Hins vegar miða breytingarnar að aukningu tekna sjóðsins með beinni hlutdeild hans í útsvarstekjum sveitarfélaga. Þá er í frumvarpinu lagt til að settar verði nánari reglur um úthlutun framlaga úr sjóðnum, einkum jöfnunarframlaga vegna grunnskólakostnaðar sveitarfélaga.

Helstu markmið með jöfnunaraðgerðum vegna yfirtöku sveitarfélaga á kennslukostnaði grunnskólans eru:

- að jöfnunaraðgerðir hvetji til hagkvæmni í rekstri,

- að sveitarfélög fái fjármagn er nemur sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtaka,

- að jöfnunarframlögin renni til sveitarfélaga til að sveitarstjórnirnar geti sjálfar ákveðið hvernig fjármagn sveitarfélagsins er nýtt.

Kennslukostnaður í grunnskólum landsins er misjafn sem aðallega ræðst af hagkvæmni skólaeininga. Þeim mun fjölmennari sem skólinn er þeim mun ódýrari er hann á hvern nemanda. Það sem endurspeglar kennslukostnað grunnskóla er fjöldi kennslustunda, en ljóst er að fylgni er á milli kennslutímafjölda og kennslukostnaðar. Með aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verður leitast við að jafna sem mest mismunandi kostnað einstakra sveitarfélaga á þessu sviði. Stærstur hluti jöfnunarfjárins fer í almennar jöfnunaraðgerðir, en einnig mun jöfnunarsjóðurinn m.a. greiða framlög vegna sérkennslu fatlaðra nemenda.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Vegna lækkunar á skatttekjum ríkissjóðs og til þess að tryggja Jöfnunarsjóði sveitarfélaga sömu tekjur og áður er lagt til í a-lið greinarinnar að beint fjárframlag úr ríkissjóði til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga skv. b-lið 8. gr. gildandi laga hækki úr 0,227% í 0,264% vegna flutnings grunnskólans til sveitarfélaga. Áætlaður útsvarsstofn árið 1996 er 254.600.000.000 kr. Þessi hækkun gefur 94.457.000 kr. en það eru þær tekjur sem Jöfnunarsjóður sveitarfélaga yrði af vegna lækkaðra skatttekna ríkissjóðs.

Í b-lið greinarinnar er lagt til að inn komi nýr liður, er verði c-liður, en núverandi c-liður verður þá óbreyttur að d-lið greinarinnar. Í nýja liðnum er byggt á því að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga fái 0,74% af álagningarstofni útsvars ár hvert. Er nauðsynlegt að auka tekjur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga með þessum hætti svo að hann geti staðið undir þeim skyldum og auknu kröfum sem til hans verða gerðar af hálfu sveitarfélaga eftir flutning grunnskólans til þeirra. Gert er ráð fyrir að Jöfnunarsjóði sveitarfélaga verði gerð skil á hlutdeild sjóðsins í staðgreiðslu útsvars þegar skil á staðgreiðslu útsvars til sveitarfélaga fara fram samkvæmt lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda.

Um 2. gr.

Vegna breyttra viðmiðana í þremur stafliðum af fjórum vegna úthlutunar bundinna framlaga er greinin tekin upp í heild sinni.

Í stað 1,75% af vergum tekjum sjóðsins í a-lið núgildandi 10. gr. kemur 1,58% af tekjum sjóðsins skv. a-, b- og c-lið 8. gr., eins og þær verða eftir breytinguna. Í b- og c-lið 10. gr. stendur óbreytt hlutfallstala en viðmiðunin verður við tekjur sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr. í staðinn fyrir við vergar tekjur sjóðsins. Í d-lið greinarinnar er ekki um breytingu að ræða.

Vegna aukinna verkefna Sambands íslenskra sveitarfélaga og aðstoðar við sveitarfélögin í landinu vegna flutnings grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga er nauðsynlegt að auka tekjur Sambands íslenskra sveitarfélaga. Eðlilegt er að sambandið fái því hlutdeild í öllum helstu tekjustofnum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, þ.e. í a- og b- lið 8. gr., eins og nú er, svo og í c-lið sömu greinar, sem sérstaklega er stofnað til vegna yfirtöku sveitarfélaganna á grunnskólanum. Áætlaðar tekjur sjóðsins árið 1997 eru 3.988.688.235 kr. á núverandi verðlagi og miðast tekjur Sambands íslenskra sveitarfélaga við 1,58% af þeirri fjárhæð.

Gert er ráð fyrir að framlög til landshlutasamtaka sveitarfélaga og Lánasjóðs sveitarfélaga miðist áfram við tekjur skv. a- og b-liðum 8. gr. Hlutfallstölur í b- og c- lið greinarinnar eru óbreyttar.

Um 3. gr.

Í a- og b-lið greinarinnar er byggt á sömu hundraðstölu og fram kemur í a- og b-lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 148/1995, um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995 (c- og d-liður 11. gr. gildandi laga). Breytingartillagan miðast við tekjur sjóðsins skv. a- og b-lið 8. gr. laganna í staðinn fyrir af vergum tekjum sjóðsins. Í ljósi þess að hundraðstalan er óbreytt í báðum stafliðum er órökrétt að sérstök framlög hækki vegna viðbótartekna sem stofnað er sérstaklega til vegna yfirfærslu grunnskólans. Af þeirri ástæðu er nauðsynlegt að breyta hér viðmiðunum.

Ástæða er til að taka fram með skýrari hætti en í gildandi lögum að framlög skv. d-lið greinarinnar skuli renna til að standa undir rekstri grunnskóla, þ.e. aksturs og launakostnaðar af rekstri mötuneyta og heimavista og gæslu nemenda. Sveitarfélög með innan við 2.000 íbúa teljast fámenn sveitarfélög samkvæmt þessum lið.

Um 4. gr.

Þar sem allmiklar breytingar eru gerðar á 12. gr. laganna er greinin í heild tekin upp í frumvarp þetta.

A-liður 1. mgr. er óbreyttur frá gildandi lögum og þarfnast því ekki skýringar.

Í b-lið 1. mgr. er því hins vegar bætt við að þjónustuframlögum skuli, auk þess sem áður var talið upp í liðnum, varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga vegna flutnings grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, svo og til að jafna annan kostnað sem af flutningnum hlýst. Á grundvelli þessa ákvæðis er gert ráð fyrir að meginjöfnunin fari fram vegna mismunandi kennslukostnaðar sveitarfélaga. Nauðsynlegt er að taka sérstaklega fram að þjónustuframlögin fari einnig í að jafna annan kostnað sem af verkefnaflutningnum hlýst. Ástæða er til í þessu sambandi að vekja athygli á því að til viðbótar jöfnunarframlögum skv. b-lið 12. gr. laganna kemur til sérstakra framlaga skv. d-lið 11. gr., sbr. 14. gr. laganna.

Í 2. mgr. kemur fram hvaða tekjur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga eru til ráðstöfunar til jöfnunarframlaga. Annars vegar er lagt til það nýmæli, að öllum tekjum sjóðsins skv. c-lið 8. gr., að frádregnu framlagi Sambands íslenskra sveitarfélaga skv. a-lið 10. gr., skuli varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum, svo og annan kostnað vegna flutnings grunnskólans, sbr. b-lið 1. mgr., að teknu tilliti til útreiknaðs kennslutímafjölda og álagningarstofns útsvars. Hins vegar er gert ráð fyrir að til jöfnunarframlaga skuli með sama hætti og í gildandi lögum jafnframt varið þeim tekjum sjóðsins sem eru umfram ráðstöfun skv. 10. og 11. gr. laganna.

Þar sem fyrirhugað er að kennarar og skólastjórar verði áfram aðilar að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins er í 3. mgr. gert ráð fyrir að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga taki á sig bakábyrgð á lífeyrisiðgjöldum skólastjóra og kennara (vanskilum sveitarfélaga) til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Til greiðslu af hálfu sjóðsins vegna vanskila sveitarfélaga af þessum sökum skal þó fyrst koma þegar vanskil hafa staðið í sex mánuði eða lengri tíma. Tilgangurinn með ákvæði þessu er að tryggja að reynt verði fyrst með tiltækum ráðum að innheimta vanskilin hjá viðkomandi sveitarfélagi en ekki gengið fyrst að Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Þá er sú skylda lögð á Jöfnunarsjóð sveitarfélaga að halda eftir af framlögum einstakra sveitarfélaga því fjármagni sem sjóðurinn hefur innt af hendi vegna greiðsluábyrgðar sem til hefur orðið af þessum sökum, auk dráttarvaxta og kostnaðar, eða innheimta skuldina með öðrum hætti.

Bætt er inn í 4. mgr. að í reglugerð skuli m.a. setja ákvæði um útreikning framlaga miðað við útgjaldaþörf sveitarfélaga með tilliti til launakostnaðar af kennslu í grunnskólum og annarra útgjalda sveitarfélaga vegna flutnings grunnskólans frá ríki til þeirra. Ljóst er að setja þarf reglugerð um útreikning og skiptingu framlaga.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að við 14. gr. laganna bætist ný lokamálsgrein sem gerir skólamálaskrifstofum sveitarfélaga skylt að láta í té allar þær upplýsingar sem Jöfnunarsjóði sveitarfélaga eru nauðsynlegar til þess að geta tekið ákvörðun um úthlutun framlaga til stofnkostnaðar og reksturs grunnskóla. Með skólamálaskrifstofu er átt við þær stofnanir á vegum sveitarfélaga eða samtaka þeirra sem sinna málefnum grunnskólans. Á sama hátt er öðrum opinberum aðilum gert skylt að veita sjóðnum upplýsingar sem eru nauðsynlegar við ákvörðun og úthlutun framlaga úr sjóðnum til þess að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga geti gegnt hlutverki sínu með fullnægjandi hætti.

Um 6. gr.

Hér er lagt til að efri og neðri viðmiðunarmörk útsvars í 23. gr. laganna breytist vegna verkefnatilflutningsins. Lagt er til að efri mörkin hækki úr 9,2% í 11,95% og neðri mörkin úr 8,4% í 11,15%. Að öðru leyti vísast til þess sem segir hér að framan um 1. tölul. í samkomulagi ríkis og sveitarfélaga frá 4. mars 1996.

Um 7. gr.

Lagt er til að við lögin bætist þrjú ný bráðabirgðaákvæði.

Í ákvæði til bráðabirgða I kemur fram í 1. mgr. að ríkissjóður skuli greiða fasta og upphæð, 2.734.000.000 kr. með jöfnum mánaðarlegum greiðslum mánuðina ágúst 1996 til og með desember 1996 til sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Greiðslan rennur til sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til þess að standa straum af rekstri grunnskóla. Fram kemur að ákveðið hlutfall, 27%, af heildarframlagi og þar með hverri greiðslu skuli renna til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.

Í ákvæði til bráðabirgða II er tekið fram með skýrum hætti í a-lið 1. mgr. að ríkissjóður skuli í janúar 1997 greiða til sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga fjárhæð sem nemur 2,65% af staðgreiðslustofni í desember 1996, sbr. lög um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987. Í b-lið sömu málsgreinar er jafnframt tekið fram að ríkissjóður skuli einnig greiða mánuðina ágúst til og með desember 1997 til sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga með jöfnum mánaðarlegum greiðslum, 2,65%, af þeim útsvarsstofni sem skattlagður er eftir á við álagningu útsvars árið 1997 vegna tekjuársins 1996 og ekki var innheimt staðgreiðsla af. Í 2. mgr. er með sama hætti og í ákvæði til bráðabirgða I ákveðið að tiltekinn hundraðshluti, 27%, af framlagi hvers mánaðar skuli greiddur sem framlag til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Samkvæmt 3. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði reglugerð þar sem fram koma nánari ákvæði um greiðslufyrirkomulag ríkissjóðs, skiptingu ríkisframlags til einstakra sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga ásamt ákvæðum um ráðstöfun Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga á framlagi sínu. Sérstaklega er brýnt að á þessum þáttum verði tekið hvað sveitarfélögin varðar, enda ekki tilgreint nákvæmlega hvernig staðið skuli að skiptingu framlagsins á milli þeirra í lögum. Til þess að sem víðtækust og best sátt náist um skiptingu og ráðstöfun ríkisframlagsins skal aflað tillagna Sambands íslenskra sveitarfélaga og reglugerðin gefin út í samráði við sambandið. Í 4. mgr. er tekið fram að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 23. gr. laganna skuli hámarksútsvar árið 1997 nema 11,9% og lágmarksútvar 11,1% og er það í samræmi við 1. tölul. áðurgreinds samkomulags ríkis og sveitarfélaga frá 4. mars 1996. Ákvæðið kemur því til framkvæmda við álagningu útsvars á árinu 1998 vegna tekna á árinu 1997. Loks segir í 5. mgr. að þrátt fyrir ákvæði c-liðar 8. gr. laganna skuli hlutdeild Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga nema 0,73% af álagningarstofni útsvars árið 1997.

Í ákvæði til bráðabirgða III koma fram öll helstu efnisatriði 2. tölul. í samkomulagi ríkis og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans frá 4. mars 1996 og lýst er í almennum athugasemdum hér að framan.

Um 8. gr.

Í ákvæði þessu er fjallað um gildistöku laganna. Gert er ráð fyrir að ákvæði 1. gr. öðlist gildi 1. janúar 1997 og komi til framkvæmda við skiptingu staðgreiðslu 1997, sbr. lög um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987, og við álagningu 1998 vegna tekna á árinu 1997, ákvæði 2.–4. gr. öðlist gildi 1. janúar 1997, ákvæði 6. gr. öðlist gildi 1. janúar 1998 og komi til framkvæmda við skiptingu staðgreiðslu 1998, sbr. lög um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987, og álagningu 1999 vegna tekna á árinu 1998, en að önnur ákvæði laganna öðlist þegar gildi.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, með síðari breytingum.

Lög um grunnskóla, nr. 66/1995, koma að fullu til framkvæmda 1. ágúst 1996, enda hafi Alþingi þá m.a. samþykkt nauðsynlegar breytingar á lögum um tekjustofna sveitafélaga og lögum um skiptingu skatttekna milli ríkis og sveitarfélaga með tilliti til þeirra auknu verkefna sem sveitarfélögin taka að sér samkvæmt grunnskólalögum.

Frumvarpið er samið með hliðsjón af niðurstöðum skýrslu nefndar um kostnað við skólahaldið og flutning tekjustofna frá ríki til sveitarfélaga en á grundvelli hennar gerðu ríki og sveitarfélag samkomulag um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans.

Í a-lið 1. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Jöfnunarsjóður fái framlag úr ríkissjóði sem nemi 0,264% af álagningarstofni útsvars næstliðins tekjuárs, en hlutfallið er 0,227% samkvæmt gildandi lögum. Hækkun hlutfallsins á að tryggja sjóðnum sömu tekjur og áður, þrátt fyrir að skatttekjur ríkissjóðs minnki.

Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga verði í bakábyrgð fyrir greiðslum sveitarfélaga til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins vegna þeirra lífeyrisskuldbindinga sem stofnast til vegna kennara og skólastjórnenda við grunnskóla. Lagt er til að til ábyrgðargreiðslu af hálfu sjóðsins komi þó ekki til fyrr en vanskil sveitarfélags hafa varað í a.m.k. sex mánuði. Ekki er gert ráð fyrir að þetta auki kostnað ríkissjóðs.

Samkvæmt 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis I greiðir ríkissjóður á árinu 1996 sveitarfélögum og Jöfnunarsjóði sveitarfélaga samtals 2.734 m.kr. vegna reksturs grunnskóla á tímabilinu ágúst til desember. Fjárhæð þessi verði greidd þannig að 2.701 m.kr. komi af fjárlagaliðum menntamálaráðuneytis og um 7 m.kr. af fjárlagaliðum fjármálaráðuneytis og er gert ráð fyrir að sótt verði um heimild á fjáraukalögum 1996 fyrir mismuninum, 26 m.kr.

1. mgr. bráðabirgðaákvæðis II kveður á um að ríkissjóður greiði á árinu 1997 sveitarfélögum og Jöfnunarsjóði sveitarfélaga annars vegar fjárhæð sem nemur 2,65% af staðgreiðslustofni í desember 1996 og kemur til greiðslu í janúar 1997 og hins vegar fjárhæð sem nemur 2,65% af þeim útsvarsstofni sem skattlagður er eftir á við álagningu útsvars árið 1997 vegna tekjuársins 1996 og ekki hefur verið innheimt staðgreiðsla af. Sú fjárhæð kemur til greiðslu mánuðina ágúst til desember 1997. Fyrri fjárhæðin, sem er áætluð 668 m.kr., skýrist af því að staðgreiðsla innheimtist með töf. Sveitarfélögin fá ekki staðgreiðslu af tekjustofni sem flyst frá ríkinu 1. janúar 1997 fyrr en í febrúar sama ár, en þeim er ætlað að standa undir kostnaði sem kemur til greiðslu í janúar. Síðari fjárhæðin er áætluð 668 m.kr. Þessar greiðslur hafa ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs, enda var tekið tillit til þeirra þegar samið var um tekjuskattshlutfallið sem flyst til sveitarfélaganna 1. janúar 1997.

Samkvæmt 4. mgr. bráðabirgðaákvæðis II hækkar hámarksútsvar um 2,7% frá janúar 1997 og verður 11,9%. Tekjuskattur lækkar á móti um 2,65% í samræmi við samkomulag ríkis og sveitarfélaga. Hámarksútsvar hækkar síðan aftur um 0,05% frá og með janúar 1998 og verður 11,95%, sbr. 6. gr. Hækkun hámarksútsvars umfram lækkun tekjuskatts er talin skila sveitarfélögum um 260 m.kr. árlega þegar hún er að fullu komin til framkvæmda. Raunkostnaður sveitarfélaga vegna verkefna sem þau hafa haft með höndum er hins vegar talinn munu aukast á næstu árum og verða orðinn um 640 m.kr. meiri árið 2002 en árið 1996. Lækkun tekjuskatts um 2,65% er talin rýra tekjur ríkissjóðs um 6.880 m.kr á ári og auka tekjur sveitarfélaga um sömu fjárhæð. Á móti er áætlað að útgjöld ríkisins lækki um 6.570 m.kr. á árinu 1997, eftir að tekið hefur verið tillit til bundinna hækkana. Mismunurinn, 310 m.kr. er kostnaður við fjölgun vikulegra kennslustunda sem kemur til framkæmda á árunum 1998–2002 samkvæmt samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga. Þetta er nánar sýnt í eftirfarandi töflu og eru fjárhæðir í m.kr.

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Tekjuyfirfærsla vegna rekstrar

6.880 6.880 6.880 6.880 6.880 6.880

Kostnaðaryfirfærsla

6.570 6.640 6.710 6.780 6.860 6.910

Mismunur

310 240 170 100 20 -30

Kostnaðarauki við verkefni sveitarfélaga

275 370 460 550 600 640

Samkvæmt bráðabirgðaákvæði III skal ríkissjóður verja allt að 265 m.kr. á ári af tekjuskatti áranna 1997–2001 til að styrkja framkvæmdir við grunnskólabyggingar, en talið er að kostnaður við þær muni nema um 7.600 m.kr. vegna einsetningar. Til viðbótar komi árlegt lögbundið framlag Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til Lánasjóðs sveitarfélaga árin 1997–2002, 135 m.kr. á ári. Getur framlag ríkissjóðs og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga því orðið allt að 2.135 m.kr.