Tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 306

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með síðari breytingum

(framlenging á tímabundnum endurgreiðslum).

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

Við 1. mgr. 2. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Við útreikning á endurgreiðslu er tekið mið af heildarframleiðslukostnaði kvikmyndar eða sjónvarpsefnis án tillits til þess hvaða þáttur í framleiðslunni skapar þann kostnað.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. 3. og 4. málsl. 1. mgr. orðast svo: Sérstök þriggja manna nefnd fer yfir umsóknir og gerir tillögur til ráðherra um afgreiðslu. Ráðherra skipar nefndina og skulu ráðherra sem fer með kvikmyndir og ráðherra sem fer með fjárreiður ríkisins og fjármál tilnefna sinn mann hvor, en sá þriðji skal skipaður án tilnefningar og vera formaður nefndarinnar.

b. 2. mgr. fellur brott.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. A-liður 1. mgr. orðast svo: að viðkomandi framleiðsla sé til þess fallin að koma íslenskri menningu á framfæri, kynna sögu lands eða náttúru eða að viðkomandi framleiðsla sé til þess fallin að stuðla að aukinni reynslu, þekkingu og listrænum metnaði þeirra sem að framleiðslunni standa.

b. B-liður 1. mgr. fellur brott.

c. H-liður 1. mgr. orðast svo: að fyrir liggi hvernig staðið verði að almennri dreifingu.

d. Við 1. mgr. bætist nýr stafliður sem orðast svo: að ekki séu fyrir hendi vangreiddir skattar eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga hér á landi vegna framleiðslunnar.

e. Í stað orðanna „um ætlað listrænt gildi viðkomandi framleiðslu“ í 3. mgr. kemur: um skilyrði endurgreiðslunnar.

f. 4. mgr. orðast svo:

Auglýsinga- og fréttatengt efni, stuttmyndir, upptökur af íþróttaviðburðum og skemmtunum, efni sem fyrst og fremst er ætlað til kynningar á tiltekinni vöru eða þjónustu, svo og framleiðsla efnis sem fyrst og fremst er ætlað til sýninga í eigin dreifikerfi, skulu eigi njóta endurgreiðslu samkvæmt lögunum.

g. Við 5. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þegar sérstaklega stendur á getur nefnd um endurgreiðslur, sbr. 3. gr., veitt undanþágu frá þessu skilyrði í að hámarki fimm ár frá dagsetningu vilyrðis.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Í stað 5. málsl. 2. mgr. koma sex nýir málsliðir, svohljóðandi: Framleiðslukostnaður telst allur sá kostnaður sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt og fellur til hér á landi og eftir atvikum í öðru aðildarríki samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 2. mgr. 2. gr. Enn fremur skal stjórn og framkvæmdastjóri umsækjanda staðfesta að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra á grundvelli þeirra. Nemi endurgreiðslan hærri fjárhæð en 20 milljónum króna skal kostnaðaruppgjör jafnframt vera endurskoðað. Í því skyni að staðreyna kostnaðaruppgjör getur nefnd skv. 3. gr. óskað eftir viðeigandi upplýsingum frá skattyfirvöldum sem og bókhaldi félagsins. Sé kostnaðaruppgjör og/eða fylgigögn þess ófullnægjandi skal nefndin veita umsóknaraðila frest til að skila inn fullnægjandi gögnum. Berist nefndinni ekki fullnægjandi gögn að loknum veittum fresti eða bendi gögn málsins til þess að kostnaðaruppgjör sé ekki í samræmi við ákvæði laga þessara skal hún leggja til við ráðherra að beiðni um endurgreiðslu verði hafnað.

b. 3. mgr. fellur brott.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „úr Kvikmyndasjóði Íslands“ í 1. mgr. kemur: frá opinberum aðilum.

b. 2. mgr. orðast svo:

Samanlagður styrkur opinberra aðila og heildarfjárhæð endurgreiðslu skv. 5. gr. skal ekki fara yfir 85% af heildarframleiðslukostnaði sömu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis.

6. gr.

Ákvæði til bráðabirgða í lögunum orðast svo:

Hinn 31. desember 2016 falla úr gildi lög nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með síðari breytingum. Endurgreiðslubeiðnir sem samþykktar hafa verið fyrir þau tímamörk halda þó gildi sínu.

7. gr.

Lög þessi öðlast gildi 31. desember 2011.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með síðari breytingum (endurgreiðslulögin). Lögin voru fyrst samþykkt á Alþingi í mars 1999 en vegna athugasemda frá Eftirlitsstofnun EFTA komust lögin ekki til framkvæmda fyrr en í lok ársins 2000. Það endurgreiðslukerfi sem komið var á með lögum nr. 43/1999 hefur því verði við lýði í um það bil 11 ár og reynsla stjórnvalda af þessu fyrirkomulagi hefur verið jákvæð. Þannig hefur t.d. Hagfræðistofnun Háskóla Íslands metið efnahagsleg áhrif laganna og áhrif þeirra á ríkissjóð og komist að því að ríkissjóður beri að öllum líkindum ekki byrði vegna endurgreiðslnanna þar sem skatttekjur ríkissjóðs vegna kvikmyndagerðar séu hærri en sem nemur endurgreiðslunum.

Markmið þeirra breytinga sem hér eru lagðar fram eru í fyrsta lagi að tryggja áframhaldandi stuðning við kvikmyndagerð hér á landi með því að framlengja í megindráttum núgildandi kerfi endurgreiðslna vegna kvikmyndaframleiðslu. Í annan stað eru með frumvarpinu lagðar til breytingar sem miða að því að gera núgildandi kerfi skilvirkara og jafna enn frekar samkeppnisstöðu íslensks kvikmyndaiðnaðar gagnvart sambærilegri starfsemi í öðrum ríkjum.

Tillögur frumvarpsins miða fyrst og fremst að framlengingu á gildandi lagaumhverfi án verulegra efnislegra breytinga. Því er ekki gert ráð fyrir að samþykkt frumvarpsins hafi veruleg áhrif á stöðu kvikmyndagerðar eða annarra hagsmunaaðila frá því sem nú er.

II. Skuldbindingar að EES-rétti.

Ein af meginreglum EES-samningsins er að veiting ríkisstyrkja er óheimil en frá reglunni eru þó að finna undanþágur í 61.–63. gr. samningsins. Með frumvarpinu er lagt til ákveðið ríkisaðstoðarkerfi sem er háð samþykki Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) í samræmi við 61.– 64. gr. EES-samningsins. Hvað varðar kvikmyndaframleiðslu hefur ESA almennt talið að hægt sé að veita þeim er framleiða kvikmyndir ákveðna undanþágu, m.a. á grundvelli 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins að því marki að slíkt breyti ekki viðskipta- og samkeppnisskilyrðum í bandalaginu með þeim hætti að það fari í bága við sameiginlega hagsmuni. Mörg ríki innan EES hafa tekið upp í landsrétt sérstakar reglur um styrki vegna kvikmyndaframleiðslu en reglurnar eru ekki einsleitar sem gerir samanburð erfiðan. ESA hefur áður samþykkt lög nr. 43/1999, og fyrri framlengingu þeirra, sem lögmætt ríkisaðstoðarkerfi. Við undirbúning frumvarpsins hefur verið haft víðtækt samráð við ESA í því skyni að tryggja með sem bestum hætti að tillögur frumvarpsins falli innan framangreindra undanþágureglna EES-samningins. Breytingartillögur frumvarpsins hafa, í samræmi við 61. gr. EES-samningsins, verið tilkynntar ESA og bíða nú samþykkis stofnunarinnar. Hafa ber í huga að ekki er heimilt, í samræmi við málsmeðferðarreglur ESA, að veita vilyrði fyrir endurgreiðslu framleiðslukostnaðar fyrr en endanlegt samþykki ESA liggur fyrir.

III. Samráð við hagsmunaaðila.

Við undirbúning frumvarpsins var lögð á það rík áhersla að haft væri gott samráð við hagsmunaaðila. Samráðið var með þeim hætti að í upphafi undirbúnings að gerð frumvarpsins var hagsmunaaðilum sent bréf þar sem ráðuneytið óskaði eftir athugasemdum/upplýsingum um helstu kosti og galla núgildandi laga nr. 43/1999. Enn fremur var haldinn fundur með fulltrúum fjármálaráðuneytis, mennta- og menningarmálaráðuneytis og Kvikmyndamiðstöðvar Íslands. Við gerð frumvarpsins var leitast við að taka sem mest tillit til framkominna athugasemda að því marki sem þær samræmast skuldbindingum okkar að EES-rétti. Að lokum var þeim aðilum sem sendu ráðuneytinu athugasemdir, fulltrúum fjármálaráðuneytisins og mennta- og menningarmálaráðuneytisins boðið á sérstakan fund þar sem farið var yfir efni frumvarpsins og markmið breytinganna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með greininni er lagt til að kveðið verði með skýrum hætti á um að einstakir þættir í framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis geti fengið endurgreiðslu samkvæmt lögunum. Sem dæmi má nefna að ef eftirvinnsla er eini hluti framleiðslunnar sem fer fram hér á landi er hægt að óska eftir endurgreiðslu vegna þess kostnaðar á grundvelli laganna. Tillagan er í samræmi við meginsjónarmið EES-samningsins um ríkisstyrki til kvikmyndagerðar þar sem áhersla er lögð á að skekkja ekki samkeppnisstöðu ólíkra þátta kvikmyndagerðar milli landa heldur liggi heildarkostnaður við framleiðslu tiltekins verkefnis ávallt til grundvallar við útreikning endurgreiðslu. Þessari breytingu er ætlað að hnykkja á því sjónarmiði að heildarkostnaður við framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis sé tækur til endurgreiðslu óháð því hvaða þætti í framleiðslu verkefnisins kostnaðurinn tengist.

Um 2. gr.

Í 2. gr. er lagt til að gerðar verði breytingar á fjölda nefndarmanna í þeirri nefnd iðnaðarráðherra sem fer yfir umsóknir um endurgreiðslur. Lagt er til að nefndarmönnum verði fækkað úr fjórum í þrjá.

Í öðru lagi er lagt til að 2. mgr. 3. gr. laganna falli brott þar sem ítarlegra ákvæði um efnislega sama hlutinn er að finna í 4. gr. laganna.

Um 3. gr.

Í 3. gr. frumvarpsins eru lagðar til nokkrar breytingar á 4. gr. laganna sem fjallar um skilyrði endurgreiðslu. Í fyrsta lagi er lagt til að víkkuð verði þau skilyrði er snúa að efnisþætti kvikmyndar eða sjónvarpsefnis sem sótt er um endurgreiðslu fyrir. Samkvæmt gildandi lögum þarf viðkomandi framleiðsla að uppfylla bæði eftirfarandi skilyrði: 1) að viðkomandi framleiðsla sé til þess fallin að koma íslenskri menningu á framfæri og kynna sögu lands og náttúru, og 2) að viðkomandi framleiðsla sé til þess fallin að stuðla að aukinni reynslu, þekkingu og listrænum metnaði þeirra sem að framleiðslunni standa. Samkvæmt ákvæðinu er þannig ekki nægjanlegt að viðkomandi framleiðsla uppfylli annað framangreindra skilyrða heldur þarf hún að uppfylla þau bæði. Þetta hefur þótt nokkuð takmarkandi og því er lagt til að framangreind tvö skilyrði verði sameinuð í einn staflið þar sem nægjanlegt er að eitthvert þeirra skilyrða sem þar eru talin upp sé uppfyllt. Ákvæðið verður því svohljóðandi nái breytingin fram að ganga: að viðkomandi framleiðsla sé til þess fallin að koma íslenskri menningu á framfæri, kynna sögu lands eða náttúru eða að viðkomandi framleiðsla sé til þess fallin að stuðla að aukinni reynslu, þekkingu og listrænum metnaði þeirra sem að framleiðslunni standa.

Í öðru lagi er lagt til að gerð verði breyting á h-lið 1. mgr. þannig að í stað þess að gerð sé krafa um að efnið sé ætlað til dreifingar í kvikmyndahús eða til sjónvarpsstöðva er áskilið að hið framleidda efnis sé fullbúið og að fyrir liggi hvernig staðið verði að almennri dreifingu. Erfitt getur verið að sannreyna að efni sé ætlað til dreifingar í kvikmyndahúsum eða sjónvarpsstöðvum og við hvaða tímapunkt eigi að miða í því sambandi. Enn fremur hafa orðið verulegar breytingar á dreifingartækni og ekki sér fyrir endann á þeirri þróun. Að virtu framangreindu þykir heppilegra að miða við að hið framleidda efni sé fullbúið, þ.e. komið í endanlegan búning, og fyrir liggi hvernig efninu verður komið á framfæri á almennum markaði, svo sem að efnið sé komið til sýningar í kvikmyndahúsum eða sjónvarpsstöðvum, eða að dreifingarsamningar liggi fyrir.

Lagt er til gerð verði sú krafa að til að uppfylla skilyrði endurgreiðslu þurfi viðkomandi að sanna að ekki séu fyrir hendi vangreiddir skattar eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga hér á landi vegna framleiðslunnar. Sams konar ákvæði er að finna í 3. mgr. 5. gr. gildandi laga en rökrétt þykir að færa ákvæðið í 4. gr. laganna sem fjallar um skilyrði endurgreiðslu.

Í e-lið er lagt til að þeirri nefnd sem fer yfir umsóknir um endurgreiðslu samkvæmt lögunum (endurgreiðslunefndinni) verði veitt heimild til að afla álits sérfróðra aðila á öllum skilyrðum endurgreiðslunnar en í dag er þessi heimild eingöngu bundin við álit á ætluðu listrænu gildi viðkomandi framleiðslu.

Í 4. mgr. 4. gr. laganna er með pósitívum hætti talið upp efni sem ekki uppfyllir skilyrði endurgreiðslu. Á undanförnum árum hefur færst í auka að gerðar séu kvikmyndir eða sjónvarpsefni sem hafi það sem meginmarkmið að kynna tiltekna vöru eða þjónustu. Með f-lið er lagt til að gerðar verði breytingar á umræddri 4. mgr. 4. gr. gildandi laga þannig að tekið verði fram að slíkt efni uppfylli ekki skilyrði endurgreiðslulaganna.

Ekki er loku fyrir það skotið að framleiðsla kvikmyndar eða sjónvarpsefnis geti tekið lengri tíma en þrjú ár. Því er með g-lið lagt til að endurgreiðslunefndin geti undir vissum kringumstæðum heimilað þeim sem fengið hefur vilyrði fyrir endurgreiðslu að ljúka framleiðslu á fimm árum í stað þriggja ára líkt og hámarkið er í dag.

Um 4. gr.

Í 5. gr. gildandi laga er kveðið á um að kostnaðaruppgjör skuli vera staðfest og áritað af löggiltum endurskoðanda. Í gildandi lögum hefur því ekki verið farið fram á endurskoðun ársreiknings með skýrum hætti, heldur staðfestingu endurskoðanda á kostnaðaruppgjöri ásamt yfirlýsingu um að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við ákvæði laga. Þegar um er að ræða framleiðslu sem ekki er mjög kostnaðarsöm getur krafan um að endurskoðendur komi að staðfestingu kostnaðaruppgjörs verið þungbær þar sem sá kostnaður getur orðið nokkuð hár í hlutfalli við heildarframleiðslukostnað verkefnisins. Með greininni er lagt til að þegar endurgreiðslan nemur lægri fjárhæð en 20 milljónum króna sé fullnægjandi að stjórn og framkvæmdastjóri umsækjanda staðfesti kostnaðaruppgjörið. Nemi endurgreiðslan hins vegar hærri fjárhæð en 20 milljónum króna er með greininni lagt til að kostnaðaruppgjörið skuli vera endurskoðað. Enn fremur er lagt til að endurgreiðslunefnd, sbr. 3. gr. laganna, geti óskað eftir viðeigandi upplýsingum frá skattayfirvöldum til þess að staðreyna kostnaðaruppgjör. Ákvæðið felur það í sér að endurgreiðslunefndin getur óskað eftir staðfestingu skattyfirvalda á því að ákveðnir liðir í framtali viðkomandi séu í samræmi við þær upplýsingar sem viðkomandi hefur lagt fram við umsókn um endurgreiðslu samkvæmt lögunum. Enn fremur er mælst til þess að endurgreiðslunefndin geti óskað eftir aðgangi að bókhaldsgögnum félagsins til þess að staðreyna kostnaðaruppgjörið. Berist nefndinni ekki fullnægjandi gögn eða bendi athugun á bókhaldi til þess að veittar upplýsingar séu ekki réttar skal nefndin leggja til við ráðherra að beiðni um endurgreiðslu verði hafnað.

Með b-lið er lagt til að 3. mgr. 5. gr. laganna falli brott og ákvæðið verði efnislega tekið upp í 4. gr. laganna, sbr. 3. gr. frumvarpsins.

Um 5. gr.

Í a-lið er lagt til að við útreikning á þeim kostnaði sem er endurgreiddur samkvæmt lögunum dragist frá allir styrkir frá opinberum aðilum. Með opinberum aðilum í þessu samhengi er átt við aðra innlenda opinbera aðila, þ.e. fyrst og fremst ríki, sveitarfélög, stofnanir þeirra og samtök. Ekki þykir rökrétt að ríkissjóður endurgreiði kostnað sem greiddur er með styrkjum frá íslenska ríkinu eða öðrum opinberum aðilum.

Í b-lið eru lagðar til tvenns konar breytingar. Í fyrsta lagi er lagt til að hámark endurgreiðslu verði hækkað úr 50% af heildarframleiðslukostnaði í 85%. Þannig verður framleiðendum gert kleift að fá hærri styrki frá opinberum aðilum áður en að til skerðingar kemur. Í öðru lagi er lagt til að í stað þess að miða hámark endurgreiðslu á heildarframleiðslukostnaði eingöngu við styrk frá Kvikmyndasjóði Íslands verði miðað við opinbera aðila, þ.e. innlenda opinbera aðila, sbr. umfjöllun um a-lið. Að öðru leyti felast í greininni ekki frekari breytingar á þeirri reiknireglu sem nú er viðhöfð við útreikning endurgreiðslunnar.

Um 6. gr.

Ákvæðið fjallar um gildistíma laganna, en lagt er til að hann verði framlengdur til 31. desember 2016. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 7. gr.

Greinin fjallar um gildistöku og þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með síðari breytingum (framlenging á tímabundnum endurgreiðslum).

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Þau lög voru fyrst sett árið 1999 og áttu að gilda tímabundið til ársins 2005 en voru framlengd og eiga að óbreyttu að falla úr gildi í lok þessa árs. Helsta breytingin sem lögð er til í frumvarpinu er að gildistími laganna verði framlengdur um fimm ár í viðbót þannig að þau falli ekki úr gildi fyrr en 31. desember 2016. Þar með verði gildistími þessara tímabundnu ríkisstyrkja orðinn um 17 ár. Aðrar breytingar í frumvarpinu miða m.a. að því að skýra betur þann kostnað sem hægt er að fá endurgreiddan og þau skilyrði sem uppfylla þarf vegna styrksins. Þá eru lagðar til breytingar sem varða umsóknir framleiðenda og jafnframt að fulltrúum í nefndinni sem fer yfir umsóknir verði fækkað úr fjórum í þrjá. Loks er hámark samanlagðrar endurgreiðslu framleiðslukostnaðar og annarra opinberra styrkja, t.d. úr Kvikmyndasjóði, hækkað úr 50% af framleiðslukostnaði í 85%. Þessum breytingum er ætlað að tryggja áframhaldandi styrki ríkisins til kvikmyndagerðar hér á landi og að styrkja enn frekar samkeppnisstöðu íslensks kvikmyndaiðnaðar gagnvart slíkri starfsemi í öðrum löndum. Telja verður að afla þurfi samþykkis Eftirlitsstofnunar EFTA fyrir veitingu ríkisstyrkja með þessum hætti og jafnframt fyrir þessum breytingum á fyrirkomulaginu.

Þess skal getið í þessu sambandi að samkvæmt upphaflegu lögunum var heimilt að endurgreiða allt að 12% af framleiðslukostnaði kvikmynda en hlutfallið var hækkað í 20% með breytingu á lögunum sem gerð var árið 2009. Ef minna en 80% af kostnaðinum fellur til hér á landi er heimilt að veita eingöngu styrk vegna þess hluta en annars miðast hann við allan kostnað vegna verkefnis sem fellur til á EES-svæðinu.

Upphaflegur tilgangur laganna var að beita tímabundnum aðgerðum til að auka áhuga erlendra kvikmyndafyrirtækja á starfsemi hér á landi og laða að erlenda aðila til að framleiða kvikmyndir eða sjónvarpsefni hér á landi. Samhliða því var þessu hvatakerfi ætlað að stuðla að eflingu innlendrar kvikmyndagerðar m.a. með því að íslenskir kvikmyndagerðarmenn gætu aukið þekkingu sína og tækjakost í samstarfi við erlenda starfsbræður sína. Þess var vænst að tekjur ríkissjóðs af veltu sem erlendir kvikmyndaframleiðendur kynnu að færa til landsins gætu vegið upp útgjöldin við styrkina. Úttekt sem gerð var á þessu var byggð á 12% endurgreiðslu framleiðslukostnaðar. Hins vegar má telja vafasamara að tekjur ríkisins af innfluttri viðbótarveltu frá erlendum aðilum svari til útgjalda við núverandi 20% endurgreiðsluhlutfall. Þessi áform hafa heldur ekki gengið eftir nema að litlu leyti. Reyndin hefur verið að hlutdeild innlendra framleiðenda í framleiðslustyrkjunum sem veittir hafa verið til þessa er um 85%. Þótt nokkur allstór erlend kvikmyndaverkefni hafi verið framleiddd að hluta hér á landi á tímabilinu hafa styrkirnir að mestu leyti runnið til innlendrar kvikmyndaframleiðslu og undanfarin ár að verulegu leyti til framleiðslu sjónvarpsþátta, svo sem afþreyingarefnis. Lögin virðast því ekki hafa náð þessu markmiði og virðist reynslan því ekki gefa tilefni til þess að þau verði framlengd í þeim tilgangi.

Telja má vafasamt að ríkisstyrkt innlend framleiðsla sjónvarpsefnis og kvikmynda skili ríkissjóði tekjum að ráði umfram það sem ella væri og sem vegi að marki upp kostnaðinn við styrkina. Bæði má ætla að starfsemin og sú velta sem í henni felst ætti að miklu leyti að geta farið fram án styrkja vegna eftirspurnar samfélagsins eftir efninu og einnig að annars væri hluti þeirra sem að þessu hafa starfað að sinna störfum í öðrum atvinnugreinum sem greiði álíka skatta og skyldur. Samkvæmt frumvarpinu er auk þess gert ráð fyrir að ríkisstuðningurinn að meðtöldum öðrum beinum styrkjum hins opinbera geti orðið allt að 85% í þessari framleiðslu. Kann það að vekja upp spurningar um sjálfbærni slíkra verkefna og um mismunun gagnvart margvíslegum öðrum atvinnugreinum, t.d. hugbúnaðargerð eða laxeldi svo dæmi séu tekin. Tilgangurinn með slíkum sértækum styrkjum af hálfu ríkisins hlýtur því ávallt að þurfa að byggjast á gildum rökum og vandaðri úttekt á árangri eða ábata. Fyrrnefnd rýmkun á heildarstuðningi his opinbera leiðir einnig til þess að unnt verður að styrkja einstök verkefni í meiri mæli úr Kvikmyndasjóði án þess að til skerðingar komi á styrkjunum og kann það hafa í för með sér aukningu útgjalda. Auk þess er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að rýmka rétt til styrkja vegna eftirvinnslu kvikmynda sem getur einnig haft áhrif til útgjaldaaukningar. Óvissa um áhrif þessara tveggja þátta er þó það mikil að ekki er hægt að setja fram raunhæfa áætlun um útgjöldin sem af þeim kann að leiða.

Hér virðist því vera ástæða til að staldra við og meta hvort aukin útgjöld ríkissjóðs vegna þessara styrkja haldist í hendur við jafnmikla aukningu tekna, sem ekki mundu falla til að öðrum kosti í hagkerfinu, eins og lögð var áhersla á við setningu laganna. Þar fyrir utan er tilgangur skattlagningar á einkarekstur almennt ekki að skila þeim fjármunum beint aftur til viðkomandi aðila heldur að standa undir velferðarkerfinu og annarri grunnþjónustu hins opinbera við samfélagið. Þótt slíkir styrkir gætu aukið umsvif annarra aðila og þar með þjóðarbúsins í heild, einkum ef um væri að ræða eins konar útflutning í tengslum við erlenda kvikmyndagerð, er ljóst að það gæti á sama hátt átt við um ýmsa aðra starfsemi sem ekki hefur notið ríkisstyrkja.

Við setningu laganna um þessa framleiðslustyrki var einnig lögð rík áhersla á að um væri að ræða tímabundið átak og þróunarkostnað til að koma atvinnugreininni betur á legg. Með þeirri framlengingu sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þ.e. styrkjum í samfellt 17 ár, er þó varla hægt að líta öðruvísi á en að með því sé verið að festa í sessi viðvarandi ríkisstyrkjakerfi til þessarar atvinnugreinar. Spyrja má hvort að þessi þáttur sem snýr að innlendum kvikmyndaiðnaði hafi ekki þegar fengið nægan stuðning með þessum hætti í liðlega áratug til að skapa sér rekstrargrundvöll. Ef hann telst ekki vera orðinn sjálfbær án þessara ríkisstyrkja að þessum tíma liðnum, fyrir utan framlög Kvikmyndasjóðs, er ástæða til að meta hvort líklegt sé að framlenging styrkveitinganna muni tryggja það. Varla getur það talist æskilegt að almannafé verði til langframa veitt til að standa undir verulegum hluta af rekstrarkostnaði iðngreina sem ekki geta orðið sjálfbærar. Hafi árangur af þessu átaksverkefni verið eins og að var stefnt kann að vera að ekki sé þörf á frekari ríkisstuðningi.

Ríkið styrkir kvikmyndaframleiðendur einnig í gegnum verkefnastyrki frá Kvikmyndasjóði. Við mat á framlengingu laganna virðist ástæða til að íhuga hvort heppilegt sé að ríkisstuðningur við þessa tegund atvinnustarfsemi fari í gegnum tvö ólík styrkjakerfi eða hvort e.t.v. væri skilvirkara í ljósi reynslunnar að beina honum öllum í einn farveg, svo sem eingöngu með beinum styrkjum Kvikmyndasjóðs. Það kynni einnig að vera skilvirkari leið til að fylgja eftir menningarpólitískum markmiðum í styrkveitingum og þar með að ná betur fram markmiðum laganna um kynningu á sögu landsins og náttúru.

Endurgreiðslur vegna framleiðslu kvikmynda og sjónvarpsefnis hafa numið um 2,2 milljörðum kr. frá árinu 2000 á verðlagi ársins 2011. Fyrstu árin eftir að lögin voru sett fóru endurgreiðslur til kvikmyndagerðar hægar af stað en reiknað hafði verið með í fjárheimildum fjárlaga. Þannig mynduðust afgangsheimildir, auk þess sem veittar voru fjórar aukafjárveitingar á tímabilinu, samtals 446 m.kr., sem smám saman var ráðstafað eftir því sem leið á tímabilið. Voru úthlutanir lengst af innan uppsafnaðra fjárheimilda. Í lögunum er gert ráð fyrir að fjárhæð endurgreiðslna sé háð fjárveitingu og er búið þannig um hnútana að ráðherra er heimilt að fresta greiðslum vegna samþykktra umsókna umfram fjárheimildir til næsta fjárlagaárs. Nú liggur hins vegar fyrir að á árinu 2011 hefur iðnaðarráðuneytið greitt út framleiðslustyrki sem eru mjög verulega umfram fjárheimildir. Uppsöfnuð staða fjárheimilda fyrir árið 2011 er 197 m.kr. en útgreiðslur eftir þriðja ársfjórðung voru um 320 m.kr. Þessar greiðslur hafa því ekki verið samkvæmt fjárheimildum og samræmast ekki ákvæði laganna um að fresta megi greiðslum umfram veittar fjárheimildir til næsta fjárlagaárs. Þá liggur fyrir hjá iðnaðarráðneytinu að þegar hafa verið gefin vilyrði vegna kvikmyndaverkefna sem lokið hefur verið við framleiðslu á, eða falla væntanlega til á þessu ári, sem fela í sér skuldbindingar sem talið er að gætu legið nærri 400 m.kr. Þannig eru horfur á að skuldbindingar ríkissjóðs vegna framleiðslustyrkja í kvikmyndaiðnaði árið 2011 stefni í að verða um 700 m.kr. eða nálægt því að vera 450% hærri en fjárveiting fjárlaga ársins. Því til viðbótar eru önnur verkefni sem eru í undirbúningi og gætu einnig falið í sér frekari skuldbindingar. Þótt um sé að ræða heimildarákvæði til greiðslna hefur iðnaðarráðherra tæplega miklar málefnalegar forsendur til að koma í veg fyrir þessar skuldbindingar að öðru leyti en að fresta útgreiðslum milli ára. Iðnaðarráðuneytið lagði ekki fram tillögur eða áætlanir vegna þessa við undirbúning frumvarps til fjáraukalaga ársins 2011 eða frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2012.

Fyrirkomulag þessara ríkisstyrkja samkvæmt gildandi lögum og frumvarpi þessu er með þeim hætti að framleiðendum í kvikmyndaiðnaði, erlendum sem innlendum, er veittur sjálfstæður réttur til greiðslna úr ríkissjóði uppfylli þeir almenn skilyrði. Nefnd á vegum iðnaðarráðuneytisins yfirfer umsóknir sem senda ber inn áður en framleiðsla hefst og gerir hún tillögur um vilyrði til iðnaðarráðherra. Þegar framleiðslu er lokið ákveður iðnaðarráðherra endurgreiðslu á grundvelli vilyrðisins hafi viðeigandi skilyrðum verið fullnægt, svo sem um skil á endurskoðuðu reikningshaldi fyrir framleiðsluna. Eins og áður segir gera lögin kleift að fresta greiðslum til að varna því að þær verði umfram fjárveitingu ársins í fjárlögum.

Það má hins vegar vera orðið ljóst að þetta fyrirkomulag felur í sér alvarlega brotalöm í stjórn ríkisfjármála. Engin takmörkun er í lögunum á nýmyndun skuldbindinga með tilliti til fjárheimildar fjárlaga heldur ráðast þær af ákvörðunum framleiðenda um verkefni sem geta verið afar áhættusöm og fjöldi þeirra því lítt fyrirsjáanlegur. Getur því verið mikil óvissa um kröfur á ríkissjóð á hverju fjárlagaári, þ.m.t. vegna stórra erlendra verkefna sem geta komið til sögunnar hverju sinni. Þannig er árlega tekin áhætta af því að erlendir kvikmyndaframleiðandur kynnu að færa til landsins stór verkefni með mikilli veltu sem gætu krafist talsverðra fjárframlaga úr ríkissjóði umfram tekjur þótt þjóðarbúið geti vissulega notið góðs af því. Með þessu móti hefur Alþingi verið sett í þá aðstöðu að samþykkja fjárheimildir eftir á þegar búið er að efna til skuldbindinga í stað þess að ákvarða þær fyrir fram sem útgjaldaramma fjárlaga í samræmi við afkomumarkmið ríkisfjármálastefnunnar. Er því umhugsunarefni hvernig fjárveitingavaldi þingsins er í raun farið á þessu sviði og hvort það liggur í reynd annars staðar. Ástæða virðist til að taka til skoðunar hvort þetta er óviðunandi fyrirkomulag fyrir fjárstjórnarvald Alþingis. Jafnvel þótt rök séu talin standa til þess að framlengja styrkveitingar af þessum toga til þessarar tegundar iðnframleiðslu umfram aðrar væru ýmsar leiðir færar til að tryggja betur að ekki væri efnt til skuldbindinga umfram árlegar fjárheimildir og þar með til að sjá til þess að þessi útgjöld verði fyrirsjáanleg. Sem dæmi mætti taka að ekki væri heimilt að veita vilyrði fyrir frekari skuldbindingum áður en framleiðsla verkefna hefst þegar fjárheimild ársins er uppurin. Úthlutanir í gegnum sjóð á borð við Kvikmyndasjóð á grundvelli verkefnamats samkvæmt umsóknum geta einnig verið með slíkum hætti.

Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2012 er gert ráð fyrir um 154 m.kr. fjárveitingu til endurgreiðslna vegna framleiðslu kvikmynda og sjónvarpsefnis. Af framangreindu má vera ljóst að ef frumvarp þetta verður að lögum er veruleg óvissa um hvort útgjaldaskuldbindingar verði í reynd miklum mun hærri og að óhægt er um vik að spá fyrir um það. Má einmitt telja að það sé helsta vandamálið við þetta fyrirkomulag að það ræðst ekki af fjárheimildum heldur af ákvörðunum aðila sem reka slíka framleiðslustarfsemi um verkefni á þeirra vegum og umfang þeirra. Í ljósi þess hversu miklar skuldbindingar hafa stofnast á árinu 2011 umfram fjárheimildir, og að verulegur niðurskurður hefur verið á sama tíma í öðrum málaflokkum vegna erfiðrar stöðu ríkisfjármála, virðist full ástæða til þess að tekið verði til athugunar að ekki verði með lögum efnt til frekari skuldbindinga á þessu sviði eða þá a.m.k. ekki fyrr en greiddar hafa verið niður þær skuldir sem þegar hafa safnast fyrir.