Raforkulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 541

Greinargerð.

Frumvarpið er flutt að beiðni umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.

Mikil umframeftirspurn hefur verið eftir raforku hérlendis á undanförnum árum og nýtt orkuframboð hefur ekki haldið í við aukna eftirspurn. Raforkuvinnsla hérlendis byggist á endurnýjanlegum orkugjöfum og er raforkukerfið hér á landi einangrað, þ.e. ekki tengt kerfum annarra landa. Raforkuvinnsla er því takmörkuð af stöðu orkuauðlinda hverju sinni og ekki mögulegt nema að takmörkuðu leyti að notast við jarðefnaeldsneyti eða flytja inn raforku, líkt og mögulegt er víða í nágrannalöndum. Í ljósi mikillar eftirspurnar er því brýnt að tryggja raforkuöryggi heimila og minni fyrirtækja. Í langtímaorkustefnu til ársins 2050 segir að almenningur og þjónusta í almannaþágu skuli ávallt njóta forgangs umfram aðra hagsmuni.

Í skýrslu stjórnvalda „Staða og áskoranir í orkumálum“ frá því í mars 2022 var fjallað um skerðingar á raforkumarkaði 2021–2022. Kemur þar fram að Landsvirkjun hafi gefið út tilkynningar um skerðingar til stórnotenda sem eru með samninga sem leyfa raforkuskerðingar. Helstu ástæður skerðinga voru þurrkar, takmarkað innrennsli og vatnsstaða miðlunarlóna. Tilkynnt var um skerðingar hjá stóriðjunni en einnig um 100% skerðingu hjá fjarvarmaveitum sem annast húshitun á köldum svæðum og fiskimjölsverksmiðjum. Á sama tíma var lokað fyrir framboð á heildsölu á heildsöluviðskiptavef Landsvirkjunar. Þátttaka í útboðum Landsnets á flutningstöpum var nánast engin og kom því upp erfið staða hjá sölufyrirtækjum sem selja til endanotenda og eru ekki með eigin framleiðslu, en einnig hjá flutningsfyrirtækinu. Staðan var mjög erfið á tímabili og í raun var orkuöryggi heimila og smærri iðnaðar ógnað. Þar sem framboð var umfram eftirspurn á heildsölumarkaði fór Landsvirkjun í tilboðsleit við sölu á takmörkuðu framboði á grunnorku til að tryggja jafnræði. Orkustofnun steig inn í það tilboðsferli með útgáfu tilmæla um að allri raforku sem seld væri í ferlinu yrði ráðstafað til heimila, stofnana og smærri fyrirtækja, annarra en stórnotenda. Tilmælin voru gerð að skilmálum í tilboðsleitinni sem og skilmálum raforkusamninga sem gerðir voru á grundvelli hennar.

Með erindi, dags. 11. október 2023, upplýsti Landsvirkjun Orkustofnun um að staða miðlunarlóna væri slík að grípa þyrfti til skerðinga í lok árs 2023 og á árinu 2024 ef vatnsstaða myndi ekki breytast til hins betra. Í erindinu komu einnig fram upplýsingar um að beiðnir sölufyrirtækja um kaup á grunnorku af Landsvirkjun væru umfram framboð. Sambærileg staða kom upp árið 2022 sem leiddi til þess að viðskiptavef Landsvirkjunar var lokað og áttu sölufyrirtæki sem selja inn á smásölumarkað í erfiðleikum með að útvega sér raforku. Flutningsfyrirtækið Landsnet átti einnig í erfiðleikum með að afla raforku vegna flutningstapa.

Orkuöryggi þjóðarinnar er margþætt langtímaverkefni og á vegum umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis er unnið að lagabreytingum sem hafa þann tilgang að tryggja orkuöryggi almennings. Slík vinna er flókin og tekur tíma í mótun og innleiðingu. Sú staða sem nú er komin upp kallar hins vegar á aðgerðir þegar í stað.

Um 1. mgr. 1. gr.

Með raforkulögum, nr. 65/2003, og samhliða breytingu á lögum um Landsvirkjun, nr. 42/1983, var aflögð sú skylda Landsvirkjunar að sjá notendum fyrir fullnægjandi framboði á raforku. Með raforkulögunum var stuðlað að samkeppnisumhverfi á raforkumarkaði og skyldi framboð raforku ráðast af markaðslögmálum. Núgildandi löggjöf mælir ekki fyrir um ábyrgð eða skyldu neins aðila til að sinna almennum markaði en ljóst er að eftirspurn eftir raforku á raforkumarkaði hefur stóraukist undanfarin ár og hefur komið fram hjá Landsvirkjun að raforka í landinu sé nánast uppseld og að það stefni í orkukreppu á næstu árum vegna hindrana í leyfisveitingum við uppbyggingu nýrra virkjana. Til þess að tryggja að lágmarki ákveðið framboð á heildsölumarkaði er Landsvirkjun, sem markaðsráðandi vinnsluaðila, gert skylt á ákveðnu tímabili að ráðstafa tilteknu magni af forgangsraforku inn á heildsölumarkaðinn. Magnið skal samsvara því sem fyrirtækið seldi á næstliðnu ári í heildsöluviðskiptum. Magn forgangsraforku skal leiðrétta árlega miðað við þróun almenns markaðar samkvæmt spá Orkustofnunar. Um forgangsraforku samkvæmt ákvæðinu gilda almennir skilmálar Landsvirkjunar í heildsölu og aðrir skilmálar raforkusamninga um sölu á slíkri forgangsraforku.

Um 2. mgr. 1. gr.

Með ákvæðinu er Orkustofnun veitt tímabundin heimild til að leggja fyrir seljendur forgangsraforku í heildsölu að tryggja forgang á afhendingu til almennra notenda, þ.e. annarra notenda en stórnotenda. Forgangsraforka er ekki skerðanleg samkvæmt samningsskilmálum fyrirtækja á raforkumarkaði, þ.e. hægt er að afhenda slíka raforku með umtalsverðri vissu. Í ákvæðinu felst að ef orkuöryggi almennra notenda er ógnað getur Orkustofnun lagt fyrir seljendur sem bjóða orku á heildsölumarkaði að veita þeim sölufyrirtækjum sem eingöngu selja til almennra notenda forgang að þeirri raforku sem í boði er. Er þetta gert til þess að tryggja að almennir notendur, þ.m.t. heimili og smærri fyrirtæki, njóti forgangs ef orkuskortur verður og þar með tryggja orkuöryggi þeirra. Flutningsfyrirtækið hefur skyldu að afla orku fyrir flutningstöp. Þegar skortur er á framboði á raforku getur það ógnað jafnvægi orkukerfisins. Tilgangur ákvæðisins er ekki að koma í veg fyrir að sölufyrirtæki geti keypt raforku á heildsölumarkaði í þeim tilgangi að selja inn á aðra markaði, líkt og markaði flutnings og dreifingar, þ.m.t. vegna kerfisþjónustu flutnings- og dreifiveitna, t.d. vegna flutningstapa í kerfinu. Þegar skortur er á framboði á raforku hefur hingað til ekki verið fyrir hendi framboðsskylda á móti kaupskyldu flutningsfyrirtækisins. Það þýðir að þegar ekki er hægt að afla orku í flutningstöp þá ógnar það jafnvægi orkukerfisins og þar með orkuöryggi. Frumvarpið gerir ráð fyrir því að komi til orkuskorts virkist framboðsskylda vinnslufyrirtækis til að mæta kaupskyldu flutningsfyrirtækisins.

Skilyrði þess að ákvæðinu verði beitt er að umtalsverðar líkur séu á því að grípa þurfi til skerðingar að mati Orkustofnunar. Gert er ráð fyrir því að stofnunin beiti hlutlægum mælikvarða. Ákvæðið einskorðast þannig ekki við þá stöðu að eftirspurn sé umfram framboð. Orkustofnun getur einnig beitt ákvæðinu til þess að sú staða raungerist ekki eða ef upp koma atvik á markaði, líkt og bilanir eða aðrir þættir, sem geta haft áhrif á orkuöryggi.

Um 3. mgr. 1. gr.

Ef sölufyrirtæki sem stundar raforkuviðskipti í smásölu selur einnig til stórnotenda eða er hluti af samstæðu fyrirtækja þar sem vinnsluaðili eða sölufyrirtæki selur til stórnotenda skal slíkt sölufyrirtæki ekki njóta forgangs skv. 2. mgr. Í 3. mgr. er þó gert ráð fyrir því að Orkustofnun geti útfært tilmælin með þeim hætti að sölufyrirtækjum sé veittur forgangur að heildsölumarkaði enda skuldbindi þau sig til að nýta ekki svigrúmið sem heildsöluviðskiptin veita til að selja orku til stórnotenda. Séu slíkar skuldbindingar vanefndar af hálfu sölufyrirtækja koma til skoðunar eftirlitsúrræði og heimildir Orkustofnunar samkvæmt raforkulögum. Ef sölufyrirtæki selur alla eigin framleiðslu til stórnotenda er ekki hægt að nýta heildsöluraforkuna til að standa við skuldbindingar þess gagnvart almenningi. Ef kaupbeiðnir eru umfram meðaltalssölu síðustu þriggja ára þarf að sýna fram á að það sé vegna óviðráðanlegra aðstæðna eða aukinnar sölu til almennra notenda annarra en stórnotenda.

Nefndin bendir á að ríkið hefur skuldbundið sig til að tryggja öllum heimilisnotendum rétt á að fá afhenta raforku af ákveðnum gæðum á sanngjörnu verði sem er gagnsætt, auðveldlega samanburðarhæft og felur ekki í sér mismunun, sbr. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu tilskipunar 2003/54/EB. Tilskipunin mælir fyrir um sameiginlegar reglur um framleiðslu, flutning, dreifingu og afhendingu raforku. Reglur tilskipunarinnar kveða á um skipulagningu og starfsemi á sviði raforku, markaðsaðgang, viðmiðanir og málsmeðferð við leyfisveitingu og rekstur raforkukerfa. Tilskipunin tryggir skilyrði fyrir innri markað fyrir raforku þar sem tryggð eru jöfn samkeppnisskilyrði og að inngrip stjórnvalda í markaðinn heyri til undantekninga. Í tilskipuninni er einnig fjallað um verndarráðstafanir komi skyndilega til kreppu á orkumarkaðnum og sé öryggi fólks, tækja eða búnaðar eða heildstæði kerfisins stefnt í hættu. Í slíkum tilvikum er aðildarríkjum heimilt að grípa tímabundið til nauðsynlegra verndarráðstafana. Slíkar ráðstafanir skulu hafa í för með sér eins litla röskun á markaði og kostur er og mega ekki vera víðtækari en brýnasta nauðsyn krefur til að ráða bót á þeim skyndilega vanda sem komið hefur upp.

Það er mat nefndarinnar að reglur frumvarpsins séu almennar samkvæmt efni sínu og beinist jafnt að þeim aðilum sem þar eru nefndir, þ.e. stórnotendum með langtímasamninga til orkukaupa, sem eru kaupendur um 80% af raforku á íslenskum markaði. Er það jafnframt mat nefndarinnar að frumvarpið feli í sér almennar takmarkanir sem réttlætast af almannaþörf og almannahagsmunum.