Lánshæfismatsfyrirtæki Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 401

Frumvarp til laga um lánshæfismatsfyrirtæki.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að bæta gæði lánshæfismats og draga þannig úr kerfisáhættu og stuðla að fjármálastöðugleika. Markmiðið er einnig að tryggja öflugt og samræmt eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum innan Evrópska efnahagssvæðisins.

2. gr.

Lögfesting.

Ákvæði eftirfarandi reglugerða, eins og þær voru teknar upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, skulu hafa lagagildi hér á landi með þeim aðlögunum sem leiðir af ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/2012 frá 10. febrúar 2012 og nr. 203/2016 frá 30. september 2016, sbr. einnig bókun 1 um altæka aðlögun við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, þar sem bókunin er lögfest:

1. Reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki, sem birt er í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 32 frá 14. júní 2012, bls. 35–65.

2. Reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 513/2011 um breytingu á reglugerð (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki, sem birt er í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57 frá 13. október 2016, bls. 548–574.

3. Reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 462/2013 um breytingu á reglugerð (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki, sem birt er í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57 frá 13. október 2016, bls. 94–126.

Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/2012 frá 10. febrúar 2012, sem er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 34 frá 21. júní 2012, bls. 31, og nr. 203/2016 frá 30. september 2016, sem er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 13 frá 23. febrúar 2017, bls. 42, skulu jafnframt hafa lagagildi hér á landi.

3. gr.

Eftirlit og viðurlög.

Eftirlitsstofnun EFTA og Fjármálaeftirlitið annast eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum með staðfestu á Íslandi sem skráningarskyld eru samkvæmt lögum þessum í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Um hlutverk og valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálaeftirlits er fjallað í 25. gr. a og bókun 8 við síðarnefnda samninginn.

Eftirlitsstofnun EFTA er heimilt að beita stjórnvaldssektum og dagsektum vegna brota á ákvæðum reglugerðar (EB) nr. 1060/2009 eins og hún hefur verið aðlöguð í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 203/2016.

Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með því að farið sé að 1. mgr. 4. gr., 5. gr. a og 8. gr. b – 8. gr. d reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki. Fjármálaeftirlitið getur lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn 1. mgr. 4. gr., 5. gr. a og 8. gr. b – 8. gr. d reglugerðarinnar og stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli ákvæðanna.

Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 100 þús. kr. til 65 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. til 800 millj. kr. en geta þó verið hærri, eða allt að 10% af heildarveltu samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi lögaðilans eða 10% af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðili er hluti af samstæðu og brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

Við ákvörðun sekta samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. tekið tillit til allra atvika sem máli skipta, þ.m.t.:

a. alvarleika brots,

b. hvað brotið hefur staðið lengi,

c. ábyrgðar hins brotlega hjá lögaðilanum,

d. fjárhagsstöðu hins brotlega,

e. ávinnings af broti eða taps sem forðað er með broti,

f. hvort brot hafi leitt til taps þriðja aðila,

g. hvers konar mögulegra kerfislegra áhrifa brotsins,

h. samstarfsvilja hins brotlega,

i. fyrri brota og hvort um ítrekað brot er að ræða.

Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi.

Ef einstaklingur eða lögaðili brýtur gegn lögum þessum eða reglum settum á grundvelli þeirra, og fyrir liggur að hann hafi hlotið fjárhagslegan ávinning af broti, er heimilt að ákvarða hinum brotlega sektarfjárhæð sem getur, þrátt fyrir 4. mgr., orðið allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur.

Hafi aðili gerst brotlegur við ákvæði laga þessara eða ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins á grundvelli þeirra er Fjármálaeftirlitinu heimilt að ljúka málinu með sátt með samþykki málsaðila, enda sé ekki um að ræða meiri háttar brot sem refsiviðurlög liggja við. Sátt er bindandi fyrir málsaðila þegar hann hefur samþykkt og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Fjármálaeftirlitið setur nánari reglur um framkvæmd ákvæðisins.

Í máli sem beinist að einstaklingi og lokið getur með álagningu stjórnvaldssekta eða kæru til lögreglu hefur maður, sem rökstuddur grunur leikur á að hafi gerst sekur um lögbrot, rétt til að neita að svara spurningum eða afhenda gögn eða muni nema hægt sé að útiloka að það geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans. Fjármálaeftirlitið skal leiðbeina hinum grunaða um þennan rétt.

Heimild Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt lögum þessum fellur niður þegar fimm ár eru liðin frá því að háttsemi lauk. Sá frestur rofnar þegar Fjármálaeftirlitið tilkynnir aðila um upphaf rannsóknar á meintu broti. Rof frests hefur réttaráhrif gagnvart öllum sem staðið hafa að broti.

Um eftirlit Fjármálaeftirlitsins fer nánar samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði.

4. gr.

Almennar rannsóknir og vettvangsskoðun.

Um almennar rannsóknir og vettvangsskoðanir Eftirlitsstofnunar EFTA fer samkvæmt ákvæðum laga þessara og samningi milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

Til þeirra rannsóknaraðgerða sem kveðið er á um í a–c-lið og e-lið 23. gr. c reglugerðar um lánshæfismatsfyrirtæki og 23. gr. d sömu reglugerðar þarf heimild dómara nema samþykki þess aðila sem rannsóknaraðgerðirnar beinast að liggi fyrir. Um beiðni um heimild dómara til rannsóknaraðgerða fer eftir XV. kafla laga um meðferð sakamála eftir því sem við á.

5. gr.

Upplýsingagjöf til evrópskra eftirlitsstofnana.

Vegna framkvæmdar eftirlits samkvæmt lögum þessum er Fjármálaeftirlitinu, öðrum stjórnvöldum, einstaklingum og lögaðilum heimilt að veita evrópskum eftirlitsstofnunum, eins og þær eru skilgreindar í lögum um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, upplýsingar og gögn, eins og nánar er kveðið á um í reglugerð (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki, lögum um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði eða öðrum lögum. Heimildin nær einnig til gagna sem háð eru þagnarskyldu samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eða á grundvelli annarra laga.

6. gr.

Upplýsingagjöf til stofnana innan Evrópska efnahagssvæðisins.

Vegna framkvæmdar eftirlits samkvæmt lögum þessum er stjórnvöldum, einstaklingum og lögaðilum skylt að láta Eftirlitsstofnun EFTA, EFTA-dómstólnum eða eftir atvikum öðrum stofnunum innan Evrópska efnahagssvæðisins í té allar þær upplýsingar og gögn sem stofnunum þessum eru nauðsynleg til að þeim sé unnt að framkvæma hlutverk sitt samkvæmt lögum þessum eða öðrum lögum.

7. gr.

Málskot til EFTA-dómstólsins og aðfararhæfi.

Ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt lögum þessum eru aðfararhæfar, sem og dómar og úrskurðir EFTA-dómstólsins.

Ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA má skjóta til EFTA-dómstólsins í samræmi við samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

8. gr.

Lögbært stjórnvald.

Fjármálaeftirlitið er lögbært stjórnvald skv. 22. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki.

9. gr.

Reglugerð.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara.

10. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er unnið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Tilgangur með framlagningu frumvarpsins er að innleiða í íslenskan rétt ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1060/2009 frá 16. september 2009 um lánshæfismatsfyrirtæki ásamt reglugerðum (ESB) nr. 513/2011 og (ESB) nr. 462/2013 sem breyttu fyrstnefndu reglugerðinni. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1060/2009 var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/2012 frá 10. febrúar 2012. Stjórnskipulegur fyrirvari var settur við ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar af hálfu Íslands og Noregs í samræmi við 103. gr. EES-samningsins og var honum aflétt af Íslands hálfu með þingsályktun sem var samþykkt 1. júní 2012 (þskj. 960, 610. mál á 140. löggjafarþingi). Stjórnskipulega fyrirvaranum var hins vegar ekki aflétt af hálfu Noregs fyrr en 23. júní 2014 og tók ákvörðunin gildi 1. ágúst 2014. Hins vegar hefur efni reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1060/2009 ekki verið tekið upp í lög. Skýrist það af því að þegar árið 2012 höfðu umfangsmiklar breytingar verið gerðar á reglugerðinni um lánshæfismatsfyrirtæki sem fólu fyrst og fremst í sér að Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni var falið beint eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum í Evrópusambandinu (ESB). Ljóst var að finna þyrfti lausn sem samræmdist stjórnskipan Íslands og tveggja stoða kerfi EES-samningsins því ekki var talið samræmast íslenskri stjórnskipun að framselja slíkt vald til stofnunar sem Íslandi ætti ekki fulla aðild að. Því var beðið með framlagningu þessa frumvarps þar til lausn var fengin á því.

Alþingi samþykkti þingsályktunartillögu 23. september 2016 um að staðfesta níu ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar og þar á meðal ákvarðanir sem geyma reglugerðirnar um lánshæfismatsfyrirtæki (681. mál, þingsályktun nr. 64/145, 145. löggjafarþing 2015–2016). Í kjölfarið voru reglugerðir Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 513/2011og (ESB) nr. 462/2013 teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 203/2016 þann 30. september 2016 sem var birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 13 frá 23. febrúar 2017, bls. 42.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í kjölfar fjármálahrunsins 2008 fór fram víðtæk endurskoðun á regluverki á fjármálamarkaði innan ESB. Meðal annars var komið á fót evrópsku eftirlitskerfi með fjármálamörkuðum sem á að bæta eftirlit með fjármálastarfsemi innan ESB og bæta samstarf milli eftirlitsstofnana. EFTA-ríkin og þar á meðal Ísland hafa nú gerst aðilar að þessu evrópska eftirlitskerfi sem samanstendur af Evrópsku bankaeftirlitsstofnuninni (e. European Banking Authority, einnig nefnd EBA), Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni (e. European Securities and Markets Authority, einnig nefnd ESMA) og Evrópsku vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnuninni (e. European Insurance and Occupational Pensions Authority, einnig nefnd EIOPA). Þeim til viðbótar var sett á fót Evrópska kerfisáhætturáðið (e. European Systemic Risk Board, einnig nefnt ESRB). Fyrir Alþingi liggur nú frumvarp sem kveður á um þátttöku Íslands í þessu evrópska eftirlitskerfi á fjármálamarkaði. Strax í kjölfar fjármálahrunsins 2008 var í fyrsta skipti sett reglugerð um lánshæfismatsfyrirtæki og starfsemi þeirra í reglugerð EB nr. 1060/2009. Eftir að ákveðið var að setja á fót evrópskt eftirlitskerfi með fjármálamörkuðum var ákveðið að færa eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum til Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar með reglugerð (ESB) nr. 513/2011, um breytingu á reglugerðinni um lánhæfismat. Í ESB skráir Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin lánshæfismatsfyrirtæki og hefur beint eftirlit með þeim en eftir að gerðin hefur verið aðlöguð að tveggja stoða kerfi EES-samningsins verður það Eftirlitsstofnun EFTA sem hefur beint eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum sem hafa staðfestu í EFTA-ríkjunum. Lánshæfismatsfyrirtæki sem eru skráð sem slík hjá Eftirlitsstofnun EFTA eða Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni og lúta eftirliti þeirra geta starfað á öllu Evrópska efnahagssvæðinu.

Markmið lagasetningarinnar er að auka gæði lánshæfismats og efla og samræma eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum. Þar sem lánshæfismatsfyrirtæki hafa mikilvægu hlutverki að gegna á alþjóðlegum verðbréfa- og bankamörkuðum og lánshæfismöt eru notuð af fjárfestum, lántökum, útgefendum verðbréfa, fjármálafyrirtækjum og stjórnvöldum er talið mikilvægt að starfsemi lánshæfismatsfyrirtækja sé ábyrg, gagnsæ og í samræmi við góða stjórnarhætti. Í ljósi mikilvægis starfseminnar er talið rétt að gera ríkari kröfur til þeirra fyrirtækja sem gefa út lánshæfismöt. Þessi bættu lánshæfismöt eiga að stuðla að auknum fjármálastöðugleika og draga úr líkum á fjármálaáföllum.

Við innleiðingu reglugerðanna er farin sú leið að nota tilvísunaraðferð og vísa til birtingar þeirra og ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar í EES-viðbæti eins og heimilt er samkvæmt lögum um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lánsmatshæfisfyrirtæki bjóða þjónustu við að meta fjárhagsstöðu fyrirtækja og ríkja og útlánaáhættu við fjárfestingu í ýmsum tegundum fjármálagerninga. Kjarninn í starfi lánshæfismatsfyrirtækja felst í því að veita hlutlaust mat á lánshæfi lántakenda til að aðstoða fjárfesta í vali á fjárfestingum sínum. Við framkvæmd lánshæfismats beita fyrirtækin ákveðinni aðferðafræði sem er byggð á ýmsum ákvörðunarþáttum og gefa fyrirtækjum eða ríkjum svokallaðar lánshæfiseinkunnir. Á Íslandi eru ekki til heildarlög um starfsemi lánshæfismatsfyrirtækja eða framkvæmd lánshæfismats. Þá er starfsemin hvorki leyfisskyld né tiltekinn aðili skilgreindur sem eftirlitsaðili með starfsemi þeirra. Með lögfestingu framangreindra reglugerða um lánshæfismat er fyrirséð að breyting verði á þessu. Lánshæfismatsfyrirtæki á Íslandi munu þurfa að sækja um skráningu sem slík til Eftirlitsstofnunar EFTA jafnframt því sem þau munu lúta eftirliti stofnunarinnar. Eftir því sem næst verður komist er eitt fyrirtæki starfandi á Íslandi sem kann að falla undir gildissvið nýrrar íslenskrar löggjafar um lánshæfismatsfyrirtæki. Í ljósi smæðar þess kunna að verða veittar undanþágur frá tilteknum starfsleyfisskilyrðum, sem og ákvæðum um hagsmunaárekstra.

Reglugerð (EB) nr. 1060/2009 gildir um lánshæfismat sem lánshæfismatsfyrirtæki sem skráð eru á Evrópska efnahagssvæðinu gefa út og greina frá opinberlega eða í dreifa í áskrift.

Lánastofnanir, fjárfestingarfyrirtæki, vátryggingafélög, endurtryggingafélög, eignastýringarfélög, fjárfestingarfélög, stjórnendur fagfjárfestasjóða og miðlægir mótaðilar mega aðeins nota lánshæfismöt í eftirlitsskyni ef þau eru gefin út af lánshæfismatsfyrirtækjum sem hafa staðfestu á Evrópska efnahagssvæðinu og eru skráð í samræmi við reglugerðina.

Lánshæfismatsfyrirtækjum ber að tryggja að hagsmunaárekstrar eða viðskiptatengsl sem snerta lánshæfismatsfyrirtækið eða aðila tengda þeim hafi ekki áhrif á útgáfu lánshæfismats eða niðurstöðu um matshorfur. Til að tryggja slíkt ber lánshæfisfyrirtækjum að fara að ákvæðum reglugerðarinnar um skipulag, stjórnarhætti og aðferðafræði eins og lýst er í A- og B-þætti I. viðauka við reglugerðina.

Eftirlitsstofnun EFTA er heimilt að innheimta gjald sem standa á straum af kostnaði stofnunarinnar við skráningu og eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum.

Sem eftirlitsaðila er Eftirlitsstofnun EFTA heimilt að beina óskum um upplýsingar til lánshæfismatsfyrirtækja og rannsaka starfsemi þeirra ef þörf þykir, þar á meðal með vettvangsskoðun, sbr. 23. gr. d reglugerðarinnar. Áður en stofnunin grípur til nokkurra íþyngjandi úrræða skal ávallt gæta andmælaréttar þess sem á í hlut og ef grípa á til rannsóknaraðgerða eins og vettvangsskoðunar eða haldlagningar gagna ber að afla heimildar frá dómara nema samþykki viðkomandi aðila liggi fyrir.

Kveðið er á um samstarf evrópsku eftirlitsstofnananna og lögbærra yfirvalda og upplýsingaskipti þegar þörf er á.

Eftirlitsstofnun EFTA er gert heimilt að beita sektum og dagsektum vegna brota á reglugerðinni. Enn fremur er Fjármálaeftirlitinu falið að tryggja að lánshæfismat sé ekki notað í eftirlitsskyni svo óheimilt sé, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar og 36. gr. Þá ber Fjármálaeftirlitinu að hafa eftirlit með að fjármálafyrirtæki meti sjálf útlánaáhættu, sbr. 5. gr. a reglugerðarinnar, og tryggja framfylgd 8. gr. b – 8. gr. d reglugerðarinnar.

Markmið lagasetningarinnar er að auka gæði lánshæfismats, gera ríkari kröfur til þeirra fyrirtækja sem gefa út lánshæfismöt og tryggja að íslensk löggjöf á þessu sviði sé í samræmi við gildandi rétt á Evrópska efnahagssvæðinu.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Ítarleg athugun fór fram á því hvernig hægt væri að aðlaga reglugerðir um lánshæfismatsfyrirtæki að íslenskri réttarskipan og er gerð grein fyrir því ferli í þingsályktunartillögu sem samþykkt var af Alþingi 23. september 2016 (681. mál, þingsályktun nr. 64/145, 145. löggjafarþing 2015–2016) þar sem einnig fylgir álitsgerð Skúla Magnússonar, héraðsdómara og dósents við Háskóla Íslands, um að sú aðlögun sem samþykkt var sé í samræmi við stjórnarskrána.

5. Samráð.

Við vinnslu frumvarpsins var haft samráð við Fjármálaeftirlitið. Við upptöku reglugerðanna í EES-samninginn var málið unnið með utanríkisráðuneytinu auk þess sem málið var kynnt fyrir Samtökum fjármálafyrirtækja.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið snertir allan fjármálamarkaðinn að því leyti að óheimilt verður að vísa til lánshæfismats á fjármálagerningum nema slíkt lánshæfismat sé gefið út af lánshæfismatsfyrirtæki sem er skráð í samræmi við ákvæði laganna. Þessar auknu kröfur eiga að auka gæði lánshæfismats og þar með stuðla að fjármálastöðugleika. Þá hefur frumvarpið áhrif á þá sem gefa út lánshæfismat á Íslandi eins og það er skilgreint í reglugerðinni þar sem óheimilt verður að nota það í eftirlitsskyni nema viðkomandi lánshæfismatsfyrirtæki sé skráð sem slíkt. Þá munu skráð lánshæfismatsfyrirtæki þurfa að greiða skráningar- og eftirlitsgjald til Eftirlitsstofnunar EFTA.

Í dag gefur eitt fyrirtæki á Íslandi út lánshæfismat á fjármálagerningum eftir því sem næst verður komist. Lánshæfismatsstarfsemi er í dag hvorki skráningar- né starfsleyfisskyld hér á landi og mun takmarkaðri reglur gilda um notkun og gæði lánshæfismata en felast í frumvarpinu. Í frumvarpinu er lagt til að reglugerðir ESB um lánshæfismatsfyrirtæki verði teknar í lög á Íslandi og verði þannig í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Þá munu íslensk fyrirtæki sem gefa út lánshæfismat á Íslandi til notkunar í eftirlitsskyni þurfa skráningu hjá Eftirlitsstofnun EFTA sem slík og mun skráning veita þeim heimild til að starfa á öllu Evrópska efnahagssvæðinu sem lánshæfismatsfyrirtæki. Þá verður óheimilt að nota lánshæfismat í eftirlitsskyni, t.d. við útreikning á eiginfjárkröfum fjármálafyrirtækja, nema slíkt lánshæfismat sé gefið út af lánshæfismatsfyrirtæki sem hefur hlotið skráningu hjá Eftirlitsstofnun EFTA eða Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni sem sér um skráningu lánshæfismatsfyrirtækja sem hafa staðfestu í ESB.

Verði frumvarpið að lögum fær Fjármálaeftirlitið ákveðin verkefni, svo sem að tryggja að aðilar á fjármálamarkaði noti eingöngu lánshæfismat í eftirlitsskyni sé það gefið út af lánshæfismatsfyrirtæki sem skráð er samkvæmt reglugerðinni. Þá leiðir af frumvarpinu að Fjármálaeftirlitið verður í samskiptum við Eftirlitsstofnun EFTA og evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði eftir því sem þarf.

Ávinningur af samþykkt frumvarpsins er töluverður þar sem það mun skapa traustari umgjörð um lánshæfismatsfyrirtæki og eftirlit með þeim, draga úr kerfisáhættu og stuðla að fjármálastöðugleika. Þá mun það einnig auka gæði lánshæfismats og tryggja að ekki sé treyst á slíkt mat í blindni, bæta öryggi fjárfesta og draga úr líkum á fjármálaáföllum.

Hvorki er gert ráð fyrir að þær breytingar sem í frumvarpinu felast muni hafa teljandi áhrif á skatttekjur ríkissjóðs af fjármálafyrirtækjum né á rekstrargjöld í þessum málaflokki. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður því ekki séð að það muni hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni kemur fram markmið frumvarpsins sem er að bæta gæði lánshæfismats og draga þannig úr kerfisáhættu og stuðla að fjármálastöðugleika. Markmiðið er einnig að tryggja öflugt og samræmt eftirlit með lánshæfismatsfyrirtækjum innan Evrópska efnahagssvæðisins.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði reglugerðar (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki, ásamt reglugerð (ESB) nr. 513/2011 um breytingu á reglugerð (EB) nr. 1060/2009 og reglugerð (ESB) nr. 462/2013 um breytingu á reglugerð (EB) nr. 1060/2009, með þeim aðlögunum sem leiðir af ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/2012 frá 10. febrúar 2012 og nr. 203/2016 frá 30. september 2016, skuli hafa lagagildi hér á landi.

Um 3. gr.

Í 1. og 2. mgr. segir að Fjármálaeftirlitið og Eftirlitsstofnun EFTA annist eftirlit samkvæmt ákvæðum laganna í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Einnig ber að líta til samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls en um hlutverk og valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálaeftirlits er fjallað í 25. gr. a í þeim samningi og bókun 8 við hann.

Í 3. mgr. er sérstaklega tiltekið, til samræmis við ákvæði reglugerðarinnar, að Fjármálaeftirlitið hafi eftirlit með því að farið sé að 1. mgr. 4. gr., 5. gr. a og 8. gr. b – 8. gr. d reglugerðarinnar auk þess sem lagt er til að í ákvæðinu verði kveðið á um heimild Fjármálaeftirlitsins til þess að leggja stjórnvaldssekt á hvern þann sem brýtur gegn 1. mgr. 4. gr. 5. gr. a og 8. gr. b – 8. gr. d reglugerðarinnar og stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli laga þessara.

Í 4.–8. mgr. eru ákvæði sem taka mið af lögum nr. 58/2015, um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl., m.a. lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, með síðari breytingum. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 58/2015 kemur fram að með frumvarpinu hafi verið stefnt að því að styrkja heimild til að gera lögaðilum refsingu fyrir brot gegn lögum á fjármálamarkaði, hækka hámarksfjárhæð stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á einstaklinga, kveða á um heimild til að stjórnvaldssekt taki mið af heildarveltu lögaðila og að hámark stjórnvaldssektar sem hægt er að leggja á lögaðila geti orðið 10% af heildarveltu hans á síðastliðnu rekstrarári, tiltaka fleiri þætti sem horfa skuli til við ákvörðun sektar auk þess sem lagt er til að fjárhæð stjórnvaldssektar geti miðast við fjárhagslegan ávinning hins brotlega af broti, þ.e. allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð sem fjárhagslegur ávinningur hins brotlega nemur.

Ákvæði 9.–11. mgr. taka að öðru leyti mið af ákvæðum um viðurlög í framangreindum lögum, sem flest varða starfsemi tiltekinna eftirlitsskyldra aðila sem Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með.

Í 12. mgr. er tekið fram að um eftirlit Fjármálaeftirlitsins fari jafnframt samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði. Með ákvæðinu getur Fjármálaeftirlitið því einnig nýtt sér allar þær heimildir sem þar eru tilgreindar, m.a. til eftirlits, athugana og aðgangs, til að gera athugasemdir og krefjast úrbóta auk þess að leggja á dagsektir eða févíti.

Um 4. gr.

Samkvæmt ákvæðinu er Eftirlitsstofnun EFTA heimilt að framkvæma almennar rannsóknir í samræmi við 1. mgr. 23. gr. c reglugerðarinnar og vettvangsskoðanir í samræmi við 23. gr. d reglugerðarinnar í samræmi við reglur í bókun 8 um störf og valdsvið Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálaeftirlits við samning milli EFTA-ríkjanna um eftirlitsstofnun og dómstól.

Í 23. gr. c reglugerðarinnar, eins og hún hefur verið aðlöguð með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 203/2016, er kveðið á um að til þess að sinna verkefnum sínum samkvæmt reglugerðinni sé Eftirlitsstofnun EFTA heimilt að framkvæma allar nauðsynlegar rannsóknir á aðilum sem um getur í 1. mgr. 23. gr. b. reglugerðarinnar. Þær nauðsynlegu rannsóknir sem um ræðir í 23. gr. c felast í að:

a. athuga allar skrár, öll gögn, verklagsreglur og annað efni sem varðar framkvæmd verkefna Eftirlitsstofnunar EFTA óháð því hver geymslumiðill þess er,

b. taka afrit af eða fá vottað afrit eða útdrátt úr slíkum skrám, gögnum, verklagsreglum eða öðru efni,

c. kveðja til fundar og biðja alla aðila, sem rannsókn getur beinst að, eða fulltrúa þeirra eða starfsfólk, um munnlega eða skriflega útskýringu á staðreyndum eða gögnum í tengslum við viðfangsefnið og tilgangi skoðunar og til að skrá svörin,

d. taka viðtal við aðra einstaklinga eða lögaðila sem samþykkja að veita viðtal í þeim tilgangi að safna upplýsingum að því er varðar viðfangsefni rannsóknar,

e. óska eftir skrám varðandi símtöl og gagnaumferð.

Þeir aðilar sem rannsóknir geta beinst að eru lánshæfismatsfyrirtæki, aðilar sem taka þátt í lánshæfismatsstarfsemi, metnir aðilar og tengdir þriðju aðilar, þriðju aðilar sem lánshæfismatsfyrirtæki hafa útvistað tilteknum rekstrarþáttum eða starfsemi til og aðrir aðilar sem á annan hátt eru verulega skyldir eða tengdir lánshæfismatsfyrirtækjum eða lánshæfismatsstarfsemi.

Þá er Eftirlitsstofnun EFTA heimilt í þágu verkefna sinna samkvæmt reglugerðinni að framkvæma nauðsynlegar vettvangsskoðanir á starfsstöðum þeirra lögaðila sem rannsókn getur beinst að. Fulltrúar Eftirlitsstofnunar EFTA mega fara inn á hvert það athafnasvæði og land lögaðila sem fellur undir ákvörðun stofnunarinnar um rannsókn. Þeir skulu einnig hafa heimild til að innsigla atvinnuhúsnæði og bókhald eða viðskiptaskjöl í þann tíma og að því marki sem nauðsynlegt er vegna skoðunarinnar.

Í frumvarpinu er lagt til að til þeirra rannsóknaraðgerða sem kveðið er á um í a–c- og e-lið 23. gr. c reglugerðar um lánshæfismatsfyrirtæki og 23. gr. d sömu reglugerðar þurfi heimild dómara nema samþykki þess aðila sem rannsóknaraðgerðirnar beinast að liggi fyrir. Um beiðni um heimild dómara til rannsóknaraðgerða fer eftir XV. kafla laga um meðferð sakamála eftir því sem við á.

Samkvæmt umræddum ákvæðum reglugerðarinnar skal innlendur dómstóll hafa eftirlit með því að ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA sé ósvikin og að þær þvingunarráðstafanir, sem stefnt er að, séu hvorki handahófskenndar né gerræðislegar með hliðsjón af viðfangsefni rannsóknarinnar. Við eftirlit sitt með meðalhófi þvingunarráðstafana getur innlendur dómstóll beðið Eftirlitsstofnun EFTA um ítarlegar útskýringar, einkum að því er varðar ástæður þess að Eftirlitsstofnun EFTA grunar að brot gegn þessari reglugerð hafi átt sér stað, alvarleika brotsins sem grunur er um og þátt þess aðila sem rannsóknaraðgerðir beinast að í brotinu. Dómstólnum er óheimilt að vefengja nauðsyn rannsóknarinnar eða vettvangsskoðunarinnar. Lögmæti ákvörðunar Eftirlitsstofnunar EFTA um rannsókn og húsleit verður aðeins endurskoðuð af EFTA-dómstólnum. Slík takmörkun á endurskoðunarvaldi innlendra dómstóla er einnig í samræmi við fyrirkomulag í samkeppnismálum.

Um 5. gr.

Með greininni er Fjármálaeftirlitinu, öðrum stjórnvöldum og eftir atvikum einstaklingum og lögaðilum veitt heimild til að veita evrópskum eftirlitsstofnunum upplýsingar og gögn, enda þótt þagnarskylda kunni að gilda, sé það í þágu framkvæmdar. Nauðsynlegt er að árétta að skylda kann að hvíla á Fjármálaeftirlitinu eða öðrum að veita slíkar upplýsingar svo fremi beiðni hvíli á skýrum lagagrundvelli samkvæmt ákvæðum þessa frumvarps eða öðrum tilhlýðilegum lagagrunni.

Um 6. gr.

Í ýmsum ákvæðum frumvarps þessa er gert ráð fyrir því að Eftirlitsstofnun EFTA geti óskað eftir upplýsingum frá innlendum stjórnvöldum og þeim einstaklingum og lögaðilum sem lúta eftirliti Eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt frumvarpinu. Ákvæði 6. gr. er ætlað að taka af öll tvímæli um að stjórnvöldum, einstaklingum og lögaðilum sem lúta eftirliti Eftirlitsstofnunarinnar samkvæmt lögum þessum sé skylt að veita þessar upplýsingar. Í einhverjum tilvikum kunna ákvæði í frumvarpi þessu eða lögum að gera ráð fyrir aðkomu annarra stofnana EFTA, t.d. þegar leysa þarf ágreining milli Eftirlitsstofnunar EFTA og hinna evrópsku eftirlitsstofnana. Hér er því gert ráð fyrir að ef slík ákvæði kalla á upplýsingagjöf til annarra stofnana EFTA en Eftirlitsstofnunar EFTA sé skylt að veita þær upplýsingar.

Um 7. gr.

Í 1. mgr. greinarinnar er kveðið á um aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og dóma EFTA-dómstólsins og tryggt að ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA verða fullnustaðar með atbeina íslenskra stjórnvalda. Í 11. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, er gerður lagaáskilnaður um aðfararhæfi krafna samkvæmt úrlausnum erlendra dómstóla og yfirvalda. Í ákvæðinu segir að úrlausnir eða ákvarðanir erlendra dómstóla eða yfirvalda eða sættir gerðar fyrir þeim séu aðfararhæfar ef íslenska ríkið hefur skuldbundið sig að þjóðarétti og með lögum til að viðurkenna slíkar aðfararheimildir, enda verði fullnusta kröfunnar talin samrýmanleg íslensku réttarskipulagi. Að öðru leyti gilda lögin um aðför um fullnustu ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins.

Í 2. mgr. er kveðið á um að ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA má skjóta til EFTA-dómstólsins.

Um 8. gr.

Samkvæmt 22. gr. reglugerðar (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki ber aðildarríkjum að tilgreina hvaða stjórnvald telst lögbært stjórnvald til að hafa eftirlit í ríkinu. Á Íslandi verður Fjármálaeftirlitið lögbært stjórnvald.

Um 9. gr.

Greinin er almenn reglugerðarheimild, en gert er ráð fyrir því ráðherra verði heimilt að innleiða afleiddar gerðir á grundvelli þessa ákvæðis, á grundvelli efnisreglna sem finna má í reglugerð (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki ásamt síðari breytingum sem lagt er til að fái lagagildi hér.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.