Fangelsi og fangavist Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 291

Frumvarp til laga um breyting á lögum um fangelsi og fangavist, nr. 48 19. maí 1988 (heilbrigðisþjónusta, vistun gæsluvarðhaldsfanga og samfélagsþjónusta).

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. 5. tölul. orðast svo: Að sjá um að í fangelsum sé veitt sérhæfð þjónusta.

b. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Í fangelsum skulu fangar njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um. Að höfðu samráði við fangelsismálastofnun, sér heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið um og ber ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum.

2. gr.

4. mgr. 3. gr. laganna orðast svo:

Í afplánunarfangelsum má starfrækja gæsluvarðhaldsdeildir. Gæsluvarðhaldsfanga má vista meðal afplánunarfanga ef einangrun telst ekki nauðsynleg.

3. gr.

7. gr. laganna orðast svo:

Ákvæði í þessum kafla eiga við um afplánunarfanga.

4. gr.

Á eftir 21. gr. laganna kemur nýr kafli, IV. kafli, Samfélagsþjónusta, með sex nýjum greinum, 22.–27. gr., og breytist kafla- og greinatala samkvæmt því. Greinarnar orðast svo:

a. (22. gr.)

Hafi maður verið dæmdur í allt að sex mánaða óskilorðsbundna refsivist er heimilt, ef almannahagsmunir mæla ekki gegn því, að fullnusta refsinguna með ólaunaðri samfélags þjónustu, minnst 40 klukkustundir og mest 240 klukkustundir.

Þegar um refsivist er að ræða samkvæmt fleiri en einum dómi má samanlögð refsing eigi vera lengri en sex mánuðir.

Þegar hluti refsivistar er skilorðsbundinn má heildarrefsivist samkvæmt dóminum eigi vera lengri en sex mánuðir.

b. (23. gr.)

Skilyrði þess að samfélagsþjónusta komi til álita eru:

1. Að dómþoli hafi óskað eftir því skriflega við fangelsismálastofnun eigi síðar en hálfum mánuði áður en hann átti upphaflega að hefja afplánun refsivistar.

2. Að dómþoli eigi ekki mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum, þar sem hann er kærður fyrir refsiverðan verknað.

3. Að dómþoli teljist hæfur til samfélagsþjónustu.

Áður en metið er hvort dómþoli teljist hæfur til samfélagsþjónustu og þar með talið hvort líklegt er að hann geti innt hana af hendi skal fara fram athugun á persónulegum högum hans.

Þegar refsivist er fullnustuð með samfélagsþjónustu jafngildir 40 klukkustunda samfélags þjónusta eins mánaðar refsivist. Hafi gæsluvarðhald komið til frádráttar refsivist skal taka tillit til þess við útreikning á fjölda klukkustunda.

c. (24. gr.)

Fangelsismálastofnun ákveður hvort refsivistardómur verði fullnustaður með samfélags þjónustu og hvaða samfélagsþjónustu dómþoli sinni í hverju tilviki. Sama gildir um á hve löngum tíma samfélagsþjónusta skuli innt af hendi, en sá tími skal þó aldrei vera skemmri en tveir mánuðir.

Þegar skal hafna umsókn um samfélagsþjónustu ef umsækjandi uppfyllir ekki skilyrði skv. 1. eða 2. tölul. 1. mgr. 23. gr. Ef sérstakar ástæður mæla með er þó heimilt að víkja frá tíma fresti í 1. tölul. 1. mgr. 23. gr.

Þegar umsókn er tekin til efnislegrar meðferðar skal fresta fullnustu refsivistar þar til ákvörðun um afgreiðslu hennar liggur fyrir, enda fremji dómþoli ekki refsiverðan verknað á þeim tíma.

d. (25. gr.)

Samfélagsþjónusta skal bundin eftirfarandi skilyrðum:

1. Að dómþoli gerist ekki sekur um refsiverðan verknað á þeim tíma sem samfélagsþjónusta er innt af hendi.

2. Að dómþoli sæti á þeim tíma, sem samfélagsþjónusta er innt af hendi, umsjón og eftirliti einstakra manna, félags eða stofnunar.

Enn fremur má binda samfélagsþjónustu þeim skilyrðum, nokkrum eða öllum, sem greinir í 2.–6. tölul. 3. mgr. 57. gr. almennra hegningarlaga.

Áður en fullnusta á refsivist með samfélagsþjónustu hefst skal kynna dómþola ítarlega þær reglur sem gilda um samfélagsþjónustu og staðfesting hans fengin á því að hann vilji hlíta þeim. Sama gildir um viðbrögð við brotum á þessum reglum.

e. (26. gr.)

Nú rýfur dómþoli skilyrði samfélagsþjónustu eða sinnir henni ekki með fullnægjandi hætti og ákveður þá fangelsismálastofnun hvort skilyrðum hennar skuli breytt, tími sem samfélags þjónusta er innt af hendi skuli lengdur eða hvort refsivist skuli afplánuð.

Nú er dómþoli kærður fyrir að hafa framið refsiverðan verknað eftir að ákveðið er að fullnusta refsivist með samfélagsþjónustu og getur fangelsismálastofnun þá ákveðið að ákvörðun um fullnustu refsivistar með samfélagsþjónustu verði afturkölluð og að dómþoli afpláni refsivistina.

Þegar rof á skilyrðum samfélagsþjónustu eða meint afbrot er ekki alvarlegt eða ítrekað skal veita áminningu áður en ákveðið er að refsivist skuli afplánuð.

Þegar ákveðið er, skv. 1. eða 2. mgr., að refsivist skuli afplánuð skal reikna tímalengd eftirstöðva út með hliðsjón af þeirri samfélagsþjónustu sem þegar hefur verið innt af hendi.

Þegar eftirstöðvar refsivistar, sem að hluta hefur verið fullnustuð með samfélagsþjónustu, eru afplánaðar er heimilt að veita reynslulausn af eftirstöðvunum þannig að tími í samfélags þjónustu teljist ekki með við útreikning á hlutfalli afplánunar.

f. (27. gr.)

Ákvörðun, sem fangelsismálastofnun tekur samkvæmt þessum kafla, sætir kæru til dóms málaráðherra.

5. gr.

Á eftir 26. gr. laganna (sem verður 32. gr.) kemur nýr kafli, VI. kafli, Náðunarnefnd, með einni grein, 33. gr., og breytist kafla- og greinatala samkvæmt því. Greinin orðast svo:

Dómsmálaráðherra skipar þriggja manna nefnd, náðunarnefnd, svo og þrjá varamenn, til tveggja ára í senn. Formaður nefndarinnar og varaformaður skulu uppfylla skilyrði laga til að hljóta skipun í embætti héraðsdómara.

Nefndin skal láta ráðherra í té rökstudda tillögu um afgreiðslu á erindum sem til hans er skotið vegna ákvörðunar fangelsismálastofnunar um samfélagsþjónustu og reynslulausn, svo og um afgreiðslu náðunarbeiðna.

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998. Þá falla úr gildi lög um samfélagsþjónustu, nr. 55. 29. apríl 1994.

Jafnframt bætist nýr málsliður við 1. mgr. 51. gr. laga um almannatryggingar, nr. 117 1993, svohljóðandi: Fangar skulu þó njóta sjúkratrygginga, annarra en sjúkradagpeninga, sam kvæmt almennum reglum sem um þær gilda.

Ákvæði til bráðbirgða.

Til að heimilt verði að fullnusta dóma með samfélagsþjónustu þar sem dæmd refsivist er meira en þrír mánuðir eða hluti refsivistar skilorðsbundinn þarf dómurinn að vera kveðinn upp eftir gildistöku laga þessara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Frumvarp þetta er að meginstefnu samið í Fangelsismálastofnun að tilhlutan dómsmála ráðherra. Drög að því voru kynnt samfélagsþjónustunefnd og leitað umsagnar hennar.

Meginefni frumvarpsins er þríþætt. Í fyrsta lagi er lagt til að heilbrigðis- og tryggingamála ráðuneytið sjái um og beri ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum, en Fang elsismálastofnun sér nú um að slík þjónusta sé veitt. Í öðru lagi eru lagðar til breytingar á lögunum sem taldar eru nauðsynlegar í kjölfar þess að gæsluvarðhaldsfangelsið við Síðumúla var lagt niður, en gæsluvarðhaldsfangar eru nú vistaðir í afplánunarfangelsum. Í þriðja lagi er lagt til að ákvæði laga um samfélagsþjónustu verði felld inn í lögin um fangelsi og fangavist auk þess sem lagðar eru til nokkrar efnisbreytingar á þeim ákvæðum.

II.

Hinn 25. október 1995 skipaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra nefnd, að tillögu dóms- og kirkjumálaráðherra, sem falið var að fara yfir skipulag heilbrigðisþjónustu við fanga og gera tillögur um fyrirkomulag þar að lútandi. Var nefndinni m.a. ætlað að skilgreina almenna og sérhæfða heilbrigðisþjónustu sem veita skal í fangelsum og hvernig henni verði sinnt og gera tillögu um fyrirkomulag á greiðslu lyfjakostnaðar og tannlækniskostnaðar fyrir fanga. Í nefndinni áttu sæti fulltrúar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, landlæknis, Tryggingastofnunar ríkisins, dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og Fangelsismálastofnunar.

Nefndin skilaði áliti í október 1996. Í niðurstöðum sínum telur nefndin mikilvægt að við framtíðarskipulag heilbrigðisþjónustu við fanga verði m.a. tekið tillit til athugasemda sem fram koma í skýrslu Evrópunefndar um varnir gegn pyntingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (CPT) sem nefndin sendi ríkisstjórn Íslands í mars 1994 í framhaldi af heimsókn sinni til landsins í júlí 1993. Nefndin sagði að í þeirri skýrslu væri lögð áhersla á eftirfarandi atriði varðandi heilbrigðisþjónustu við fanga:

- að þjónusta hjúkrunarfræðinga í fangelsum verði tryggð,

- að ávallt sé einhver sem er hæfur til að veita fyrstu hjálp viðstaddur í fangelsi,

- að vernd sjúkraskýrslna og áframsending þeirra verði tryggð flytjist fangar á milli stofnana,

- að sérhver nýr fangi sé skoðaður af lækni eða hjúkrunarfræðingi sem ber ábyrgð gagnvart lækni,

- að aðgengi að læknisþjónustu án óhæfilegs dráttar sé ávallt tryggt án þess að starfsmenn fangelsa meti slíkar beiðnir,

- að fangar ættu að geta haft samband við heilbrigðisstarfsmann í trúnaði, svo sem með lokuðum bréfum,

- að geðlæknisþjónusta verði bætt,

- að störf lækna, hjúkrunarfræðinga, sálfræðinga og félagsráðgjafa verði samræmd umfram það sem nú er.

Að öðru leyti lagði nefndin fram eftirfarandi tillögur um fyrirkomulag heilbrigðisþjónustu við fanga:

1. Að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið sjái í samvinnu við Fangelsismálastofnun um framkvæmd heilbrigðisþjónustu við fanga innan og utan fangelsa. Í því felist m.a. að ráðuneytið greiði reksturskostnað við þjónustuna, en Fangelsismálastofnun sjái um að í fangelsum sé viðunandi aðstaða fyrir hendi til að unnt sé að sinna þjónustunni.

2. Að þeir heilbrigðisstarfsmenn sem sinni þjónustu við fanga heyri bæði faglega og fjárhagslega undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið.

3. Að stefnt verði að því að gerðir verði þjónustusamningar við heilsugæslustöðvar eða sjúkrahús á viðkomandi stöðum um að annast alla almenna heilbrigðisþjónustu við fanga.

4. Að föngum verði tryggð sambærileg geðheilbrigðisþjónusta og almenningur nýtur samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu, þar með talinn aðgangur að geðdeildum sjúkrahúsa meðan á afplánun stendur.

5. Að tannlæknaþjónusta verði óbreytt frá því sem nú er og nánar verður gerð grein fyrir síðar.

6. Að tryggt verði að fangar eigi kost á:

a. Almennri læknishjálp og sérfræðilæknishjálp, auk hjúkrunar.

b. Nauðsynlegum lyfjum að mati heilbrigðisstarfsmanna. Rannsóknum og röntgengreiningu samkvæmt tilvísunum heilbrigðisstarfsmanna.

c. Nauðsynlegri endurhæfingu, svo sem sjúkraþjálfun.

d. Nauðsynlegri tannlæknaþjónustu.

Fangelsismálastofnun hefur sett reglur um tannviðgerðir fanga og kostnað vegna þeirra og taldi nefndin ekki ástæðu til að endurskoða þær. Í þessum reglum segir að fangar eigi rétt á að njóta tannlæknaþjónustu og að þeir eigi sjálfir að greiða fyrir þjónustuna. Ef fangi getur ekki greitt fyrir tannlæknisþjónustu af fjárhagsástæðum greiðir viðkomandi fangelsi fyrir bráðaþjónustu, t.d. vegna tannverks og ígerða. Fangi greiðir ávallt fjórðung kostnaðar vegna tannlæknisþjónustu og skal sú greiðsla innheimt af dagpeningum og/eða vinnulaunum. Heimilt er að skipta innheimtu niður á nokkrar vikur uns skuld er að fullu greidd.

Þá segir í reglunum að heildarkostnaður vegna tannlæknisþjónustu á einu ári vegna fanga sé að hámarki 30.000 kr. Það þýðir þó ekki að fangar eigi rétt á tannviðgerðum fyrir fyrr greinda upphæð. Loks eru í reglunum ákvæði um framkvæmdaratriði sem ekki verða rakin hér.

Í lögum eru ekki önnur ákvæði um heilbrigðisþjónustu í fangelsum en það sem fram kemur í 2. gr. laga um fangelsi og fangavist þar sem segir að Fangelsismálastofnun sjái um að í fang elsum sé veitt sérhæfð þjónusta, svo sem heilbrigðisþjónusta, prestþjónusta o.s.frv.

Stefnt er að því að Fangelsismálastofnun og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gangi frá samkomulagi um breytt fyrirkomulag á heilbrigðisþjónustu í fangelsum. Í því samkomulagi verði m.a. ákvæði um að ráðuneytið sjái um og beri ábyrgð á greiðslum fyrir alla læknis þjónustu sem föngum er veitt, bæði innan og utan fangelsa. Sama gildi um hjúkrun og sjúkraþjálfun. Undantekning frá þessu er tannlæknisþjónusta, en gert er ráð fyrir að hún verði óbreytt. Loks er gert ráð fyrir að Fangelsismálastofnun sjái áfram um sálfræðiþjónustu við fanga.

III.

Samkvæmt 3. gr. laganna er fangelsum skipt í tvo flokka, afplánunarfangelsi og gæsluvarð haldsfangelsi.

Vorið 1996 var gæsluvarðhaldsfangelsinu við Síðumúla lokað til reynslu í þrjá mánuði og síðan var ákveðið að loka því varanlega. Þetta var eina fangelsi landsins sem féll undir skilgreiningu laga um gæsluvarðhaldsfangelsi og voru gæsluvarðhaldsfangar almennt ekki vistaðir annars staðar. Gæsluvarðhaldsfangar eru nú vistaðir í Hegningarhúsinu í Reykjavík og á Litla-Hrauni. Í frumvarpinu eru lagðar til lágmarksbreytingar á lögum til að aðlaga þau að framangreindum veruleika. Í athugasemdum við 2. og 3. gr. frumvarpsins verða efnis breytingarnar skýrðar.

IV.

Lög um samfélagsþjónustu, nr. 55 29. apríl 1994, öðluðust gildi 1. júlí 1995. Samkvæmt 10. gr. þeirra er lögunum markaður gildistími til 31. desember 1997.

Meginefni laganna um samfélagsþjónustu er:

a. Að heimilt er að fullnusta allt að þriggja mánaða óskilorðsbundna refsivist með samfélagsþjónustu og jafngildir eins mánaðar refsivist 40 klst. samfélagsþjónustu.

b. Að skilyrði þess að samfélagsþjónusta komi til greina eru að dómþoli óski þess skriflega við Fangelsismálastofnun eigi síðar en hálfum mánuði áður en hann átti upphaflega að hefja afplánun, að dómþoli eigi ekki mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum, þar sem hann er kærður fyrir refsiverðan verknað og að dómþoli teljist hæfur til samfélagsþjónustu.

c. Að samfélagsþjónustunefnd ákveður hvort orðið verði við umsókn dómþola um samfélagsþjónustu og eru ákvarðanir nefndarinnar endanlegar. Nefndin ákveður einnig hvar og hvernig samfélagsþjónustan er innt af hendi og klukkustundafjölda samfélagsþjónustu.

d. Að Fangelsismálastofnun undirbýr málsmeðferð fyrir samfélagsþjónustunefnd og sér um skrifstofuhald fyrir nefndina.

e. Að með skilorðsrof er farið með svipuðum hætti og þegar skilyrði reynslulausnar eru rofin.

Lögin byggja á þeirri forsendu að um fyrirkomulag fullnustu á óskilorðsbundinni refsivist sé að ræða.

Í frumvarpinu er lagt til að þetta fyrirkomulag fullnustu tiltekinna óskilorðsbundinna refsivistardóma verði þróað enn frekar og að framkvæmd og fyrirkomulag fullnustu dóma með samfélagsþjónustu verði enn frekar en nú er aðlagað öðrum þáttum refsifullnustunnar.

Með vísan til áðurgreindra markmiða er lagt til að ákvæðin um samfélagsþjónustu verði í lögum um fangelsi og fangavist. Helstu breytingar að öðru leyti eru:

a. Að heimilt verði að fullnusta allt að sex mánaða óskilorðsbundna refsivist með samfélagsþjónustu og að 40 klst. samfélagsþjónusta jafngildi eins mánaðar refsivist. Þegar hluti refsivistar er skilorðsbundinn megi heildarrefsivistin eigi vera lengri en sex mán uðir.

b. Að Fangelsismálastofnun taki ákvörðun um samfélagsþjónustu.

c. Að skilorðsrof verði meðhöndluð með svipuðum hætti og agaviðurlög í fangelsum.

d. Að í lögunum verði ákvæði um veitingu reynslulausnar ef hluti refsivistarinnar hefur verið fullnustaður með samfélagsþjónustu.

e. Að ákvarðanir Fangelsismálastofnunar um samfélagsþjónustu verði kæranlegar til dómsmálaráðherra sem taki endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls, að fenginni tillögu náð unarnefndar.

Helstu rökin fyrir því að fella ákvæðin um samfélagsþjónustu inn í lögin um fangelsi og fangavist eru, eins og að framan greinir, að undirstrika að hér er um fyrirkomulag fullnustu á óskilorðsbundinni refsivist að ræða. Eðlilegt verður að telja að öll meginákvæðin um fullnustu óskilorðsbundinna refsivistardóma séu í sömu löggjöf.

Með vísan til fenginnar reynslu af samfélagsþjónustu er talið óhætt að útvíkka gildissvið samfélagsþjónustu þannig að með þeim hætti megi fullnusta allt að sex mánaða refsivist. Gera má ráð fyrir að unnt verði að fullnusta allt að þriðjung dóma þar sem dæmd refsivist er þrír til sex mánuðir með samfélagsþjónustu, þótt áfram verði látið gilda strangt mat á því hvort dómþoli teljist hæfur til samfélagsþjónustu. Gera má ráð fyrir að þessi breyting leiði til þess að fjölga dómum sem fullnustaðir eru með samfélagsþjónustu um u.þ.b. þriðjung eða um 25 dóma á ári.

Rökin fyrir þeirri tillögu að Fangelsismálastofnun taki ákvörðun um samfélagsþjónustu í stað samfélagsþjónustunefndar eru þau helst að í reynd metur nefndin aðeins það skilyrði hvort viðkomandi teljist hæfur til samfélagsþjónustu. Önnur skilyrði eru hlutlæg. Fangelsis málastofnun undirbýr tillögur til nefndarinnar um afgreiðslu mála og hefur án undantekningar verið fallist á tillögur stofnunarinnar bæði um það hvort veita eigi eða synja um samfélagsþjónustu og tillögu um vinnustað. Auk þess er það skilvirkari málsmeðferð að Fang elsismálastofnun taki þessar ákvarðanir og aukin réttarvernd felst í því að ákvarðanir um samfélagsþjónustu verði kæranlegar. Í þessu sambandi má benda á að þessar ákvarðanir eru ekki veigameiri eða flóknari en aðrar ákvarðanir er varða fullnustu dóma, svo sem um hvar afplána eigi refsingu, hvort veita eigi leyfi úr fangavist eða reynslulausn.

Lagt er til að meðferð við rofum á skilyrðum samfélagsþjónustu verði sem mest aðlöguð viðbrögðum og málsmeðferð við agabrotum í fangelsum, með þeim hætti þó að Fangelsis málastofnun fari með það ákvörðunarvald í þessu sambandi sem forstöðumenn fangelsa hafa gagnvart föngum.

Loks er lagt til að sett verði sérstök ákvæði um veitingu reynslulausna ef hluti refsivistar er fullnustaður með samfélagsþjónustu en eftirstöðvar í afplánun. Lagt er til að útreikningur á helmingi eða tveimur þriðja hluta refsitíma miðist við refsivist dómsins að frádreginni þeirri refsivist sem fullnustuð var með samfélagsþjónustu. Ef tími samfélagsþjónustu er einnig reiknaður með við framangreindan útreikning getur það orðið hvati til rofa á skilyrðum samfélagsþjónustu.

Eins og áður er fram komið voru drög að frumvarpinu send samfélagsþjónustunefnd til umsagnar. Nefndin benti á að þó að á sínum tíma hefði verið ákveðið að skilgreina samfélags þjónustu sem stjórnvaldsúrræði hefði í nefndaráliti allsherjarnefndar komið fram að ef þetta reyndist vel kæmi til greina að fella ákvæði um samfélagsþjónustu inn í almenn hegningarlög og fela dómstólum að ákveða hvort dæma beri mann, að fengnu samþykki hans, til samfélagsþjónustu. Afstaða löggjafans til þessa atriðis lægi ekki fyrir. Þá væri nauðsynlegt að kanna þá reynslu sem fengist hefði af úrræðinu, en nefndin taldi þó að á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga og gagna mætti ætla að reynslan væri það góð að rétt væri að samfélagsþjónusta yrði fest varanlega sem hluti af refsivörslukerfinu. Í umsögn samfélags þjónustunefndar kom að öðru leyti fram að nefndin er ekki andvíg þeim breytingum sem lagðar eru til á ákvæðum um samfélagsþjónustu í frumvarpi þessu.

V.

Eins og áður er fram komið öðluðust lögin um samfélagsþjónustu, sem samþykkt voru vorið 1994, gildi 1. júlí 1995. Verður hér gerð grein fyrir hvernig framkvæmd þeirra hefur verið háttað.

Í ársbyrjun 1995 skipaði dómsmálaráðherra samfélagsþjónustunefnd, en hlutverk hennar var annars vegar að annast undirbúning að gildistöku laganna þann 1. júlí 1995 og hins vegar, eftir þann tíma, að taka ákvörðun um hvort orðið yrði við umsóknum um samfélagsþjónustu. Fyrstu umsóknirnar um samfélagsþjónustu voru afgreiddar á fundi nefndarinnar 24. ágúst 1995 og tóku fyrstu dómþolarnir til starfa í lok þess sama mánaðar.

Dómþoli sem dæmdur er í allt að þriggja mánaða óskilorðsbundna refsivist á kost á fullnustu refsivistarinnar með samfélagsþjónustu enda óski hann eftir því skriflega við Fangelsismálastofnun eigi síðar en hálfum mánuði áður en afplánun átti upphaflega að hefjast. Þá má viðkomandi ekki eiga mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum þar sem hann er kærður fyrir refsiverðan verknað. Að síðustu verður dómþoli að teljast hæfur til samfélagsþjónustu. Í lögunum um samfélagsþjónustu er ekki skýrt hvað við er átt en í athugasemdum með frumvarpi til laganna segir að með hæfni umsækjanda sé fyrst og fremst átt við að líklegt megi telja að hann geti staðið við skilyrði samfélagsþjónustu og að þetta úrræði teljist líklegt til að beina viðkomandi inn á aðrar brautir. Þar segir einnig að þegar dómþolar eigi við áfengis- eða fíkniefnavanda að stríða verði að meta hvort slík vandamál séu þess eðlis að dómþoli geti ekki innt samfélagsþjónustu af hendi og þá um leið staðist skilyrði hennar.

Hjá því verður ekki komist að beita að hluta til huglægu mati er hæfni umsækjanda er metin og samtvinnast það könnun á sakarferli hans. Erfiðara er að meta hvort úrræði sem þetta megi verða dómþola til uppeldislegs gildis. Verður það helst ráðið af því hvort þessir einstaklingar fái óskilorðsbundna refsivistardóma á ný, en reynslan ein kemur til með að skera úr um það atriði. Fengin reynsla er ekki næg til að draga ályktanir hvað þetta varðar.

Frá gildistöku laganna hefur í boðunarbréfum þeirra dómþola sem uppfylla hlutlæg skilyrði um fullnustu með samfélagsþjónustu verið vakin athygli á lögunum. Umsóknareyðublað er sent með boðunarbréfi auk ítarlegs upplýsingablaðs um úrræðið þar sem m.a. er lögð áhersla á umsóknarfrest dómþola.

Umsókn um fullnustu dóms með samfélagsþjónustu er send til Fangelsismálastofnunar. Stofnunin undirbýr mál til meðferðar hjá samfélagsþjónustunefnd. Undirbúningurinn felst m.a. í öflun upplýsinga um hvort dómþoli eigi mál til meðferðar í refsivörslukerfinu, könnun á persónulegum högum hans, m.a. með viðtali við hann þar sem kannaður er vilji og möguleiki hans á því að inna samfélagsþjónustu af hendi. Með samþykki umsækjanda er frekari upplýsinga eða gagna aflað ef þurfa þykir. Má sem dæmi nefna upplýsingar frá félags ráðgjöfum, læknum, sambýlisaðila eða vinnuveitanda.

Hæfni umsækjanda er metin með hliðsjón af persónulegum aðstæðum hans og sakarferli. Sakarferillinn kann að veita vísbendingu um að eigi sé líklegt að umsækjandi standi við skilyrði samfélagsþjónustu, ekki síst ef hann hefur margsinnis afplánað refsivist. Það eitt kemur þó eigi í veg fyrir að dómþoli verði metinn hæfur þar sem aðstæður hans geta breyst. Eðli brots umsækjanda kann að skipta máli og má sem dæmi nefna að þegar dómþolar eru dæmdir fyrir fíkniefnabrot, skemmdarverk og ofbeldisbrot er farið varlega í því að mæla með samfélagsþjónustu.

Að undirbúningi loknum skilar Fangelsismálastofnun samfélagsþjónustunefnd rökstuddu áliti um hæfni umsækjanda til að inna samfélagsþjónustu af hendi og gerð er tillaga um hvers konar samfélagsþjónusta og hvaða vinnustaður komi helst til greina.

Þegar ákveðið er að fullnusta dóm með samfélagsþjónustu sér Fangelsismálastofnun um framkvæmd hennar. Aflað er yfirlýsingar dómþola um að hann vilji hlíta skilyrðum þeim sem sett eru fyrir samfélagsþjónustu. Jafnframt er honum afhent skírteini er greinir skilyrðin og hverju það varði ef þau eru rofin. Ávallt eru þau skilyrði sett að dómþoli gerist ekki sekur um refsiverðan verknað á þeim tíma sem samfélagsþjónusta er innt af hendi og að hann á þeim tíma sæti eftirliti og umsjón Fangelsismálastofnunar ríkisins. Einnig eru sett skilyrði um bann við notkun áfengis og deyfilyfja. Dómþoli á án undandráttar að vinna þau störf sem honum eru falin, tilkynna um veikindi eða aðrar ástæður fyrir því að hann mæti ekki til vinnu og skila læknisvottorði sé þess óskað. Þess er gætt að dómþoli geri sér grein fyrir afleiðingum skilorðsrofa sem m.a. geta orðið þær að dómur komi til afplánunar í fangelsi.

Þegar skilyrði fyrir samfélagsþjónustu hafa verið útskýrð og undirrituð er farið með dómþola á þann vinnustað þar sem samfélagsþjónustan skal innt á hendi. Vinnuveitanda er afhent afrit af samfélagsþjónustuskírteini dómþola. Í samráði við dómþola, vinnuveitanda eða umsjónarmann er vinnuáætlun undirbúin. Að jafnaði vinnur dómþoli einu sinni til tvisvar í viku, þrjá til sex tíma í senn og eru vikudagar fastákveðnir. Sérstök áhersla er lögð á að ekki verði vikið frá vinnuáætlun án samráðs og samþykkis Fangelsismálastofnunar. Vinnuveitandi merkir við vinnuáætlun eftir hvern vinnudag til staðfestingar á viðveru dómþola.

Fangelsismálastofnun útvegar hentuga vinnustaði fyrir samfélagsþjónustu. Það hefur reynst vandkvæðalítið og hefur þessum starfskröftum hvarvetna verið vel tekið. Fangelsis málastofnun gerir samning við vinnustaðina áður en samfélagsþjónusta hefst í fyrsta sinn. Gildir slíkur samningur tímabundið og er uppsegjanlegur af hálfu beggja samningsaðila. Í samningi koma m.a. fram skyldur eftirlitsmanns í tengslum við samfélagsþjónustu. Fulltrúi Fangelsismálastofnunar kynnir vinnuveitanda og eftirlitsaðila á vinnustað úrræðið rækilega og er lögð rík áhersla á skyldur þeirra tengdar eftirliti.

Frá upphafi hefur verið miðað við að þau störf sem komi til greina séu fyrst og fremst aðstoðarstörf hjá opinberum stofnunum, stofnunum sem njóta opinberra styrkja eða félaga samtökum. Miðað er við að vinnustaðirnir geti lagt til verkefni sem ófaglærður starfsmaður geti auðveldlega sinnt. Verkefnin skiptast í tvennt, annars vegar er um að ræða hrein verkleg störf, t.d. þrif, viðhaldsvinna og innsláttur á tölvur, hins vegar umönnun og aðstoð við félags starf ungmenna, aldraðra, geðfatlaðra og annarra fatlaðra.

Samningar hafa verið gerðir við eftirtalda 15 vinnustaði á höfuðborgarsvæðinu sem allir hafa haft menn í samfélagsþjónustu: ABC hjálparstarf, Alnæmissamtökin, Geðhjálp, Hand knattleiksdeild Breiðabliks, Handknattleiksdeild Kópavogs, Hjálpræðisherinn, Íþróttafélag fatlaðra, Íþróttafélagið Fylki, Íþrótta- og tómstundaráð Reykjavíkurborgar, Kattavinafélagið, Knattspyrnufélag Hauka, Knattspyrnufélagið Val, Knattspyrnufélagið Víking, Styrktarfélag lamaðra og fatlaðra og Reykjavíkurdeild RKÍ en innan þeirra vébanda eru fjölmargir vinnustaðir svo sem Nytjamarkaður RKÍ, heimili fyrir aldraða með alzheimer og Vin, félags heimili fyrir geðfatlaða.

Þess má geta að nokkrum dómþolum hefur verið boðin vinna að samfélagsþjónustu lokinni og einnig eru dæmi þess að þeir haldi áfram í sjálfboðavinnu.

Fangelsismálastofnun fer með yfirumsjón eftirlits. Eftirlitið getur verið þrískipt, þ.e. eftirlit umsjónarmanns á vinnustaðnum sjálfum, en sá starfar oftast með dómþolanum, eftirlit vinnuveitanda ef hann er annar, en það er algengast, og eftirlit Fangelsismálastofnunar.

Eftirlit Fangelsismálastofnunar fer fram með samskiptum við umsjónarmann, vinnuveitanda og dómþola sjálfan í gegnum síma en einnig með reglubundnum ótilkynntum heimsóknum á vinnustaði eins oft og þurfa þykir. Sem dæmi um fjölda heimsókna á vinnustað má nefna dómþola sem hlotið hefur 30 daga refsivistardóm sem jafngildir 40 klst. samfélagsþjónustu á tveimur mánuðum. Eftir að farið var með dómþola á vinnustað í fyrsta sinn er hann heim sóttur tvisvar til þrisvar sinnum yfir tímabilið. Þess á milli fara samskipti fram í gegnum síma með reglubundnu millibili.

Vinnuveitanda ber samkvæmt samningi við Fangelsismálastofnun skylda til að tilkynna án tafar ef samfélagsþjónn stendur ekki við skilyrði samfélagsþjónustu.

Umsækjendur um samfélagsþjónustu sem búsettir eru utan höfuðborgarsvæðisins hafa verið nokkrir. Vegna fjarlægðar hefur sjaldnast verið unnt að taka af þeim persónuskýrslu nema í gegnum síma. Í þeim tilvikum fer persónukönnun einnig fram með samtölum við þá sem þekkja til umsækjanda, t.d. lögreglu á staðum og félagsmálafulltrúa.

Samfélagsþjónusta utan höfuðborgarsvæðisins hefur því nær undantekningarlaust verið á vegum viðkomandi sveitarfélags og falist aðallega í viðhaldsvinnu og þrifum. Einnig hefur verið sinnt umönnun við þroskahefta.

Fulltrúi Fangelsismálastofnunar fer á staðinn í fyrsta sinn þegar umsókn dómþola hefur verið samþykkt, kannar aðstæður og kynnir úrræðið rækilega fyrir viðkomandi aðilum. Þetta hefur gefist vel og er áhrifameira og virkara en bréfaskriftir og útskýringar í síma. Lögregla á viðkomandi stað hefur yfirleitt verið fengin til að sinna eftirliti. Skapar þessi leið mun meira aðhald og fylgist Fangelsismálastofnun með gangi mála með samtölum við lögreglu og umsjónarmann.

Samningar hafa verið gerðir við eftirtalin sveitarfélög: Akureyri, Akranesbæ, Aðaldæla hrepp, Bolungarvík, Dalvík, Flateyri, Grindavík, Hólmavík, Reykjanesbæ, Sauðárkrók, Snæ fellsbæ og Stokkseyri.

Um áhrif skilorðsrofa er fjallað í 8. gr. laga um samfélagsþjónustu. Í 1. mgr. 8. gr. er fjallað um skilorðsrof vegna nýs afbrots dómþola á samfélagsþjónustutímabili. Kemur það í hlut dómstóla að dæma upp eftirstöðvar samfélagsþjónustu, ásamt viðurlögum við hinu nýja broti, þannig að eftirstöðvar samfélagsþjónustu verði virtar með sama hætti og skilorðsdómur.

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. fjallar Fangelsismálastofnun um önnur skilorðsrof en þau að dóm þoli fremur nýtt afbrot, svo sem ef hann fremur ótvírætt brot á almennum hegningarlögum eða lögum um ávana- og fíkniefni. Hér er oftast um að ræða rof á skilyrðum þeim er fram koma í samfélagsþjónustuskírteini og varða tilkynningarskyldu ef dómþoli getur ekki mætt til vinnu, svo og skilyrði um áfengisbindindi. Fangelsismálastofnun hefur metið hvert tilvik fyrir sig og eðli skilorðsrofs. Að sjálfsögðu er dómþola gefinn kostur á að tjá sig um skilorðsrofið og hugsanlega er munnleg áminning látin nægja, t.d. ef dómþoli mætir í eitt skipti of seint til vinnu. Algengast er að dómþola sé veitt skrifleg áminning og er hún þá eins konar viðvörun um að ítrekað skilorðsrof kunni að leiða til þess að honum verði gert að afplána eftirstöðvar refsingar sinnar. Í flestum tilvikum hefur skrifleg áminning fyrirbyggt frekari skilorðsrof.

Árið 1996 bárust 70 umsóknir um samfélagsþjónustu, 46 voru samþykktar en 16 synjað. Tveir dómþolar afturkölluðu umsókn sína. Í einu tilviki neitaði umsækjandi að fallast á skil yrði um meðferð og afplánaði hann refsingu dómsins í fangelsi. Einn dómþoli óskaði eftir endurupptöku máls fyrir samfélagsþjónustunefnd. Eigi var lokið afgreiðslu fjögurra umsókna og voru þær afgreiddar á árinu 1997. Alls luku 50 dómþolar, sem samþykktir voru á árunum 1995 og 1996, samfélagsþjónustu á árinu 1996.

Í maí 1997 höfðu borist 132 umsóknir um samfélagsþjónustu frá upphafi. Samþykktar umsóknir hafa verið alls 84, þar af 17 þar sem dómþolar bjuggu utan höfuðborgarsvæðis. Viðbótarskilyrði um áfengismeðferð hafa verið sett í 9 tilvikum. Alls hafa 66 dómþolar lokið samfélagsþjónustu frá upphafi.

Frá upphafi hefur 39 umsækjendum verið synjað um samfélagsþjónustu. Þar af var 13 synjað þar sem umsókn barst of seint, sjö vegna vanhæfni, níu þar sem umsækjendur áttu óafgreidd mál í refsivörslukerfinu, tveimur þar sem tildæmd refsing var þyngri en þrír mán uðir, sex þar sem hluti refsingar var skilorðsbundinn, einni þar sem óskað var eftir samfélags þjónustu í stað vararefsingar og einni var synjað vegna almannahagsmuna. Dómþolar hafa sjálfir afturkallað sex umsóknir.

Skilorðsrof hafa frá upphafi verið sex. Einn dómþoli rauf skilyrði á árinu 1995, tveir á árinu 1996 og þrír hafa rofið skilyrði á fyrstu fimm mánuðum ársins 1997. Dómþolum þessum var gert að afplána eftirstöðvar tildæmdrar refsingar, en í fimm tilvikum hafði þeim fyrr á samfélagsþjónustutímabilinu verið veitt skrifleg áminning og gerð grein fyrir afleiðingum af ítrekuðum skilorðsrofum. Auk þessa hafa skriflegar áminningar verið veittar í sjö tilvikum án þess að til frekari afskipta hafi komið.

Í 95% tilvika þar sem dómþolar sækja um samfélagsþjónustu er um að ræða umsóknir frá dómþolum sem brotið hafa gegn ákvæðum umferðarlaga, oftast vegna ítrekaðs ölvunar- eða sviptingaraksturs. Hin 5% skiptast á milli þeirra er hlotið hafa dóma fyrir auðgunarbrot, ofbeldisbrot eða önnur sérgreind brot. Flestir eru að hljóta sinn fyrsta óskilorðsbundna refsivistardóm eða í 77% tilvika, aðrir hafa afplánað refsivist áður, einu sinni eða oftar. Flestir dómar sem fullnustaðir eru með samfélagsþjónustu eru 30 daga varðhaldsdómar.

Algengast er að þeir sem gegna samfélagsþjónustu séu á aldrinum 21–35 ára en þó hafa margir verið komnir yfir þennan aldur.

Þá hafa sex dómþolar, sem lokið höfðu samfélagsþjónustu áður, óskað eftir samfélags þjónustu á ný eftir að hafa hlotið annan dóm vegna sambærilegra brota. Voru þrír þeirra samþykktir af samfélagsþjónustunefnd en brot þeirra voru ekki framin á fyrra samfélags þjónustutímabili.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 5. tölul. 2. gr. laganna segir að Fangelsismálastofnun skuli sjá um að í fangelsum sé veitt sérhæfð þjónusta, svo sem heilbrigðisþjónusta, prestsþjónusta o.s.frv. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpinu er eitt af markmiðum þess að flytja ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum frá Fangelsismálastofnun til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins.

Lagt er til í a-lið að þau dæmi sem tilgreind eru í 5. tölul. 2. gr. laganna verði felld niður. Auk heilbrigðisþjónustu er prestsþjónusta þar tilgreind. Í 12. gr. laga um skipan prestakalla og prófastsdæma og um starfsmenn þjóðkirkju Íslands, nr. 62/1990, segir að við fangelsi landsins skuli starfa prestur (prestar) er hafi sérmenntun til starfans og í 1. mgr. 44. gr. laga um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, nr. 78/1997, sem leysir framangreint ákvæði af hólmi 1. janúar 1998, segir að þar sem almennri prestsþjónustu verði ekki við komið m.a. í fangelsum, skuli kalla til presta sem að jafnaði hafi sérmenntun til starfans. Með vísan til þessa þykir ástæðulaust að hafa tilvísun til prestsþjónustu í töluliðnum.

Í b-lið er lagt til að lögfest verði að fangar skuli njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um og að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið sjái um og beri ábyrgð á heilbrigðis þjónustu við fanga í fangelsum. Gert er ráð fyrir að Fangelsismálastofnun sjái um að í fang elsum sé fyrir hendi viðunandi aðstaða fyrir heilbrigðisþjónustu við fanga. Með tilvísun til sérstakra laga og reglna um heilbrigðisþjónustu við fanga er m.a. átt við ákvæði í V. kafla reglugerðar um gæsluvarðhaldsvist nr. 179/1992, sbr. rgl. nr. 259/1995, og önnur sambærileg ákvæði sem annaðhvort byggjast á settum reglum, öðrum fyrirmælum eða langvarandi venju.

Um 2. gr.

Samkvæmt 3. gr. laganna skiptast fangelsi í tvo flokka, þ.e. afplánunarfangelsi og gæslu varðhaldsfangelsi. Eftir að fangelsið að Síðumúla 28 í Reykjavík var lagt niður er ekkert fangelsi sem fellur undir skilgreiningu laganna um gæsluvarðhaldsfangelsi.

Þegar fangelsið að Síðumúla 28 var lagt niður var ákveðið að taka sérstaka deild á Litla-Hrauni undir gæsluvarðhald, auk þess sem gæsluvarðhaldsfangar eru vistaðir meðal afplán unarfanga ef einangrun telst ekki nauðsynleg. Þá eru tveir fangaklefar í Hegningarhúsinu við Skólavörðustíg notaðir til að einangra gæsluvarðhaldsfanga. Þegar konur eru í gæsluvarðhaldi og einangrun er ekki nauðsynleg eru þær vistaðar í fangelsinu að Kópavogsbraut 17 í Kópavogi.

Samkvæmt 4. mgr. 3. gr. laganna er heimilt að vista gæsluvarðhaldsfanga í afplánunar fangelsum ef einangrun telst ekki nauðsynleg. Með vísan til þess fyrirkomulags sem rakið er að framan er lagt til að þessari málsgrein verði breytt þannig að í afplánunarfangelsum megi starfrækja gæsluvarðhaldsdeildir og að sérstakt ákvæði komi þar sem segir að gæslu varðhaldsfanga megi vista meðal afplánunarfanga ef einangrun telst ekki nauðsynleg.

Um 3. gr.

Í 7. gr. laganna segir að ákvæði III. kafla þeirra gildi um þá sem vistaðir eru í afplánunar fangelsum.

Eftir að farið var að vista gæsluvarðhaldsfanga í afplánunarfangelsum er nauðsynlegt að það sé áfram skýrt að ekki er ætlast til að ákvæði III. kafla gildi um aðra en afplánunarfanga. Um réttarstöðu gæsluvarðhaldsfanga er fjallað í lögum um meðferð opinberra mála og reglugerð um gæsluvarðhaldsvist.

Um 4. gr.

Í almennum athugasemdum er gerð grein fyrir ástæðum þess að lagt er til að ákvæði um samfélagsþjónustu verði í lögum um fangelsi og fangavist.

Um a-lið (22. gr.).

Í greininni eru lagðar til þrjár breytingar frá ákvæðum 1. gr. laga um samfélagsþjónustu. Í fyrsta lagi að heimilt verði að fullnusta allt að sex mánaða óskilorðsbundna refsivist með ólaunaðri samfélagsþjónustu, en nú er hámarkið þriggja mánaða refsivist. Af þessari tillögu leiðir að hámarks klukkustundafjöldi samfélagsþjónustu er hækkaður úr 120 klst. í 240 klst. Þá er lagt til að þegar hluti refsivistar er skilorðsbundinn megi fullnusta óskilorðsbundna hlutann með samfélagsþjónustu, enda sé heildarrefsivistin, þ.e. skilorðsbundni og óskilorðs bundni hlutinn saman, ekki lengri en sex mánuðir.

Með hliðsjón af þeirri reynslu sem fengist hefur af samfélagsþjónustu er talið óhætt að leggja til að útvíkka gildissviðið þannig að heimilt verði að fullnusta allt að sex mánaða refsivist með þessum hætti. Um 40% dóma þar sem dæmd refsivist er þrír mánuðir eða styttri eru nú fullnustaðir með samfélagsþjónustu. Gert er ráð fyrir að um 25% dóma þar sem dæmd refsivist er meira en þriggja mánaða refsivist og að sex mánuðum eða hluti refsivistar er skilorðsbundinn verði fullnustaðir með samfélagsþjónustu. Miðað við fjölda dóma þar sem dæmd refsivist var lengri en þrír mánuðir og að sex mánuðum sem bárust til fullnustu árið 1996 má gera ráð fyrir að hér sé um 25 dóma að ræða.

Um b-lið (23. gr.).

Ákvæði 1. mgr. greinarinnar er samhljóða 1. mgr. 2. gr. laga um samfélagsþjónustu. Ákvæði 2. mgr. er efnislega samhljóða 2. mgr. sömu greinar, en tekið hefur verið tillit til þess að ekki er lengur gert ráð fyrir að samfélagsþjónustunefnd taki ákvörðun um samfélags þjónustu. Ákvæði 3. mgr. greinarinnar er efnislega samhljóða 1. mgr. 3. gr. laga um samfélagsþjónustu. Lagt er til að ótvírætt verði að 40 klst. samfélagsþjónusta komi í stað refsivistar í einn mánuð.

Um c-lið (24. gr.).

Samkvæmt 5. gr. laga um samfélagsþjónustu tekur samfélagsþjónustunefnd ákvörðun um hvort orðið skuli við beiðni um fullnustu dóms með samfélagsþjónustu og um önnur atriði sem tengjast þeirri ákvörðun. Lagt er til að samfélagþjónustunefnd verði lögð niður og Fangelsis málastofnun taki þær ákvarðanir sem samfélagsþjónustunefnd tekur nú. Um rökstuðning fyrir þessari ákvörðun er vísað til almennra athugasemda hér að framan. Ákvæði 2. og 3. mgr. greinarinnar eru efnislega samhljóða 7. gr. laga um samfélagsþjónustu.

Um d-lið (25. gr.).

1. og 2. mgr. greinarinnar eru samhljóða ákvæðum 4. gr. laga um samfélagsþjónustu og ákvæði 3. mgr. eru efnislega samhljóða 3. mgr. 3. gr.

Um e-lið (26. gr.).

Í 8. gr. laga um samfélagsþjónustu er fjallað um rof á skilyrðum um samfélagsþjónustu. Þau ákvæði eru efnislega samhljóða ákvæðum 42. gr. almennra hegningarlaga um rof á skilyrðum reynslulausnar.

Þegar fangar brjóta reglur fangelsis telst það agabrot í fangavistinni og er með þau mál farið samkvæmt núgildandi 26. gr. laga um fangelsi og fangavist.

Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpinu er eitt af markmiðum þess að aðlaga fullnustu óskilorðsbundinna refsivistardóma með samfélagsþjónustu sem mest annarri fullnustu slíkra dóma. Til samræmis við það er lagt til í greininni að brot á reglum um samfélagsþjónustu verði meðhöndluð sem líkast því þegar um agabrot í fangelsi er að ræða.

Í 1. mgr. er lagt til að þegar dómþoli rjúfi skilyrði samfélagsþjónustu eða sinni henni ekki með fullnægjandi hætti ákveði Fangelsismálastofnun hvort skilyrðum hennar verði breytt, tími sem samfélagsþjónusta er innt af hendi skuli lengdur eða hvort refsivist skuli afplánuð. Til að uppeldislegum markmiðum samfélagsþjónustu verði náð er nauðsynlegt að takast þegar á við brot á reglum um samfélagsþjónustu þannig að dómþola verði ljóst að honum beri að inna samfélagsþjónustuna af hendi af samviskusemi og trúmennsku.

Í 2. mgr. eru ákvæði um viðbrögð við því er samfélagsþjónn gerist sekur um refsiverðan verknað eftir að ákveðið er að fullnusta refsivist með samfélagsþjónustu og um leið og hún er innt af hendi. Lagt er til að í slíkum tilvikum geti Fangelsismálastofnun ákveðið að afturkalla ákvörðun um fullnustu refsivistar með samfélagþjónustu og að dómþoli afpláni refsivistina. Forsendur samfélagsþjónustu eru brostnar ef dómþoli fremur refsiverðan verknað eftir að ákvörðun þar um hefur verið tekin og óásættanlegt er að hann haldi samfélagsþjónustunni áfram í slíkum tilvikum. Þá er ekki hægt að ætlast til að vinnustaðir séu tilbúnir að hafa samfélagsþjón áfram í starfi við slíkar aðstæður.

Í 3. mgr. er lagt til að þegar rof á skilyrðum samfélagsþjónustu eða meint brot er ekki alvarlegt eða ekki ítrekað skuli veita áminningu áður en ákveðið er að refsivist skuli afplánuð. Sem dæmi um tilvik er ekki teldist alvarlegt rof á skilyrðum gæti verið að samfélagsþjónn komi nokkrum mínútum of seint til vinnu. Með smávægilegu afbroti er t.d. átt við kæru fyrir hraðakstur eða að umferðarréttur hafi ekki verið virtur.

Í 4. mgr. er lagt til að þegar ákveðið er að refsivist skuli afplánuð vegna rofa á skilyrðum samfélagsþjónustu eða vegna refsiverðs verknaðar skuli reikna tímalengd refsivistar út með hliðsjón af þeirri samfélagsþjónustu sem þegar hefur verið innt af hendi. Þetta þýðir að hafi t.d. verið ákveðið að fullnusta þriggja mánaða refsivist með 120 klst. samfélagsþjónustu og eftir að samfélagsþjónn hafi innt 40 klst. samfélagsþjónustu af hendi er ákveðið að eftir stöðvar skuli afplánaðar í fangelsi, eigi hann eftir að afplána tvo mánuði, þ.e. tvo þriðju hluta refsivistarinnar.

Loks er í 5. mgr. lagt til að þegar eftirstöðvar refsivistar, sem að hluta til var fullnustuð með samfélagsþjónustu, eru afplánaðar verði heimilt að veita reynslulausn af eftirstöðvunum með þeim hætti að tími í samfélagsþjónustu teljist ekki með við útreikning á hlutfalli afplánunar. Sem dæmi má taka að hafi verið ákveðið að fullnusta sex mánaða refsivist með 240 klst. samfélagsþjónustu og dómþoli rjúfi skilyrðin eftir að hafa innt þriðjung hennar ef hendi, eða 80 klst., eigi eftir að fullnusta fjóra mánuði af refsivistinni. Í fyrsta lagi er lagt til að í slíkum tilvikum verði heimilt að veita dómþola reynslulausn og í öðru lagi að við útreikning á helmingi eða tveimur þriðju hlutum refsivistarinnar skuli miða við fjögurra mánaða eftir stöðvarnar en ekki upphaflegu refsingu dómsins.

Um f-lið (27. gr.).

Ákvarðanir sem Fangelsismálastofnun tekur um samfélagsþjónustu má kæra til dómsmála ráðherra samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar. Lagt er til að náðunarnefnd sem nú starfar samkvæmt reglugerð um fullnustu refsidóma, nr. 29/1993, láti ráðherra í té rökstudda tillögu um afgreiðslu erinda sem til hans verður skotið, sbr. 5. gr. frumvarpsins.

Um 5. gr.

Eðlilegt þykir að ákvæði um náðunarnefnd verði lögfest og auk þess ákvæði um að nefndin láti ráðherra í té rökstudda tillögu um afgreiðslu á erindum sem til hans er skotið vegna ákvörðunar Fangelsismálastofnunar um samfélagsþjónustu og reynslulausn, svo og um afgreiðslu náðunarbeiðna.

Um 6. gr.

Lagt er til að ákvæði frumvarpsins öðlist gildi sem lög 1. janúar 1998. Þar sem lög um samfélagsþjónustu, nr. 55/1994, falla úr gildi 31. desember 1997 þarf fyrir þann tíma að taka afstöðu til þess hvort viðhalda eigi samfélagsþjónustu sem lið í íslenskri refsifullnustu.

Lögð er til breyting á 51. gr. laga um almannatryggingar þannig að skýrt sé kveðið á um að fangar séu sjúkratryggðir samkvæmt almennum reglum um sjúkratryggingar. Undanþegnar eru þó greiðslur sjúkradagpeninga þar sem forsendur fyrir greiðslu þeirra eru ekki fyrir hendi er einstaklingur dvelur í fangelsi. Í 51. gr almannatryggingalaga segir að sé bótaþegi sam kvæmt lögunum dæmdur til fangelsisvistar falli niður allar bætur til hans meðan hún varir. Ákvæðið hefur verið túlkað og framkvæmt þannig að fangar falli þar með utan sjúkratrygg inga Tryggingastofnunar ríkisins. Með breytingunni er komið til móts við þau sjónarmið að forðast beri hvers konar mismunun gagnvart föngum jafnframt því sem framkvæmd verður ein faldari með þessu fyrirkomulagi.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988.

Frumvarpið felur í sér nokkrar breytingar. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að heilbrigðisþjónustu við fanga verði sinnt af heilbrigðisráðuneytinu en að Fangelsismálastofnun beri ekki ábyrgð á henni eins og nú er. Í öðru lagi er verið að laga ákvæði laga að lokun Síðumúlafang elsins en gæsluvarðhaldsfangar eru nú vistaðir í afplánunarfangelsum. Í þriðja lagi eru lög nr. 55/1994, um samfélagsþjónustu, felld inn í lög um fangelsi og fangavist, þó með nokkrum breytingum. Að lokum er gert ráð fyrir að tryggt sé að fangar séu sjúkratryggðir.

Umsögn þessi er unnin í samráði við dómsmálaráðuneyti og fangelsismálastjóra. Að mati fjármálaráðuneytis munu eftirtaldir þættir hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs:

1. Kostnaður við heilbrigðisþjónustu fanga sem er 10–15 m.kr. mun haldast óbreyttur en útgjöldin munu færast til heilbrigðisráðuneytis. Framlag til Fangelsismálastofnunar lækkar sem því nemur.

2. Samkvæmt frumvarpinu verður fanga heimilt að fullnusta allt að sex mánaða refsivist í stað þriggja mánaða nú. Gert er ráð fyrir að umsóknum um samfélagsþjónustu muni fjölga um 50 á ári en af þeim má reikna með að dómum sem fullnustaðir eru með sam félagsþjónustu fjölgi um 25–30 og jafngildir það um fimm fangarýmum. Breytilegur kostnaður við fanga á dag er um 730 þús. kr. á ári og fækkun um fimm fangarými þýðir um 3,6 m.kr. útgjaldalækkun á ári. Þeir fangar sem líklegir eru til að fá heimild til að af plána refsingu með samfélagsþjónustu hefðu að óbreyttu afplánað hluta refsingar sinnar hjá Vernd en ríkissjóður greiðir ekki þann kostnað heldur greiða fangarnir hann sjálfir. Sem stendur er ekki bið eftir afplánun en reynsla undanfarinna ára gefur til kynna að framangreind fangarými muni verða nýtt. Því er talið að lítils háttar sparnaður verði af þessari breytingu til að byrja með.

3. Samfélagsþjónustunefnd verður lögð niður en árlegur kostnaður af henni hefur verið u.þ.b. 0,7 m.kr. Í stað þess er gert ráð fyrir að Fangelsismálastofnun sjái alfarið um undir búning mála og eftirlit. Sé tekið mið af núverandi fjölda vinnustunda við undirbúning mála, gerð samninga við vinnustaði, eftirlit o.fl. má ætla að vinna aukist sem nemur u.þ.b. hálfu starfi hjá Fangelsismálastofnun, eða um 1,2 m.kr. Ákvörðunum Fangelsis málastofnunar má áfrýja til náðunarnefndar en talið er að það auki vinnu hennar nokkuð, eða sem nemur 0,2–0,3 m.kr. Alls hafa framangreindar breytingar því í för með sér um 0,7–0,8 m.kr. kostnaðarauka.

4. Í 1.mgr. 51.gr. laga um almannatryggingar er ákvæði um að sé bótaþegi dæmdur til fangelsisvistar skuli allar bætur til hans falla niður. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að við þetta ákvæði bætist að fangar skuli þó njóta sjúkratrygginga samkvæmt almennum reglum sem um þær gilda. Tryggingastofnun hefur endursent reikninga, einkum frá sérfræðingum, á þeirri forsendu að fangar séu ekki sjúkratryggðir. Fangelsismálastofnun og fangelsin hafa í þeim tilvikum greitt viðkomandi reikninga. Með því að fangar verði sjúkratryggðir færist greiðsluskyldan yfir til Tryggingastofnunar frá Fangelsismálastofnun. Enginn kostnaðarauki er því samfara fyrir ríkissjóð en fjárveitingin færist yfir til heilbrigðis ráðuneytis, sbr. 1. lið. Kostnaður er breytilegur en er á bilinu 0,3–0,5 m.kr. árlega.

Að öllu samanlögðu er það mat fjármálaráðuneytis að verði frumvarp þetta óbreytt að lög um muni útgjöld ríkissjóðs verða að mestu óbreytt. Talið er að rekstrarkostnaður fangelsa muni lækka til að byrja með sem vegur upp kostnað af aukinni vinnu hjá Fangelsismálastofnun.