Örnefnastofnun Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 536

890. Frumvarp til laga um Örnefnastofnun Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)

1. gr.

Hlutverk Örnefnastofnunar Íslands er að safna íslenskum örnefnum frá öllum tímum þjóðarsögunnar og skrá þau og varðveita á aðgengilegan hátt eftir viðurkenndum fræðilegum kröfum á hverjum tíma. Þá skal stofnunin og starfsmenn hennar stunda og stuðla að fræðistörfum á sviði örnefnafræða, m.a. með fræðilegri útgáfu, og leggja rækt við náið og virkt samstarf og samráð við aðrar stofnanir og einstaka fræðimenn, innan lands sem utan, er fást við hvers kyns fræði og starfsemi er örnefnum tengjast eftir því sem frekast má verða örnefnafræðum til eflingar. Stofnunin tekur þátt í fjölþjóðlegu samstarfi í örnefnafræðum eftir því sem föng eru á.

Stofnunin þjónar eftir megni öllum þeim er leita eftir upplýsingum og leiðbeiningum um hvaðeina er heyrir til fræðasviðs hennar og býður fram vinnuaðstöðu í því augnamiði eftir því sem aðstæður leyfa. Lögð skal áhersla á að almenningur geti aflað sér glöggra upplýsinga um örnefni, fræðirit í safni stofnunarinnar og ýmsar aðrar heimildir á sviði örnefnafræða, m.a. með tilstilli nettengingar um tölvur. Þá skal stofnunin styðja við kennslu í örnefnafræðum eftir því sem henni verður komið á við Háskóla Íslands eða á öðrum vettvangi.

2. gr.

Örnefnastofnun Íslands tekur til varðveislu öll örnefna- og heimildasöfn sem nú eru geymd í Örnefnastofnun Þjóðminjasafns og tekur jafnframt við öllum eignum þeirrar stofnunar.

Auk þess fjár sem veitt verður til stofnunarinnar á fjárlögum ár hvert er henni heimilt að afla sértekna, m.a. fyrir verkefni eftir samkomulagi við tiltekna aðila, svo sem sveitarfélög og félagasamtök.

Stofnuninni er heimilt að semja svo um, eftir því sem fé fæst til, að tilteknir aðilar, einstaklingar eða stofnanir, er búa yfir sérþekkingu og reynslu á sviði örnefnasöfnunar, annist afmörkuð söfnunar- og skráningarstörf fyrir stofnunina sem verktakar.

3. gr.

Menntamálaráðherra skipar stjórn Örnefnastofnunar Íslands til fjögurra ára í senn. Skal einn stjórnarmaður skipaður að tilnefningu þjóðminjaráðs, annar að tilnefningu háskólaráðs Háskóla Íslands en hinn þriðja, sem jafnframt er formaður stjórnar, skipar ráðherra án tilnefningar. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.

Stjórnin vinnur, ásamt forstöðumanni, að stefnumörkun og hefur eftirlit með rekstri og starfsemi stofnunarinnar.

Menntamálaráðherra skipar stofnuninni forstöðumann til fimm ára í senn að fenginni umsögn stjórnar. Forstöðumaður skal hafa háskólapróf og fræðilega reynslu á vísindasviði er tengist örnefnafræðum. Forstöðumaður ræður aðra starfsmenn stofnunarinnar í samráði við stjórn hennar.

Ágreiningi, er varðar ákvarðanir stjórnar stofnunarinnar, verður skotið til menntamálaráðherra að hætti stjórnsýslulaga.

4. gr.

Menntamálaráðherra er heimilt að mæla fyrir um að Örnefnastofnun Íslands hafi nánar tiltekin rekstrar- eða aðstöðutengsl, svo sem um bókhald og húsnæði, við aðra stofnun er undir ráðuneyti hans heyrir sé það talið hagkvæmt.

5. gr.

Menntamálaráðherra getur í reglugerð sett nánari ákvæði um starfsemi Örnefnastofnunar Íslands.

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998. Frá sama tíma leggst af Örnefnastofnun Þjóðminjasafns sem sett var á stofn með bréfi menntamálaráðherra frá 23. júní 1969.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. laga þessara er menntamálaráðherra heimilt að skipa stjórn stofnunarinnar fyrir þann tíma sem þar er greindur og hlutast til um að starf forstöðumanns verði auglýst laust til umsóknar með þeim hætti að unnt verði að ráða hann frá 1. janúar 1998 og að stjórninni gefist áður tækifæri til að láta ráðherra í té umsögn sína um umsóknir um það starf. Verði þessi heimild notuð er stjórn stofnunarinnar ekki ætluð önnur starfsemi fram til hins almenna gildistökudags laganna.

Þeim starfsmönnum Örnefnastofnunar Þjóðminjasafns, er starfa þar við gildistöku laga þessara í heimiluðum stöðugildum, skal gefinn kostur á sambærilegum störfum við Örnefnastofnun Íslands.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið á vegum menntamálaráðuneytis. Efni þess hefur nokkur tengsl við frumvarp til laga um breyting á lögum um bæjanöfn o.fl. sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi. Með frumvörpunum er stefnt að því að ef þau ná lögfestingu verði búinn fullnægjandi lagarammi um stjórn örnefnamálefna, að því marki sem þau heyra undir menntamálaráðuneytið.

Eðlilegt þykir að sett verði heildarlög um þá starfsemi á sviði örnefnafræða sem fram hefur farið á vegum Örnefnastofnunar Þjóðminjasafns, en um þá stofnun hafa ekki gilt sérstök lagaákvæði. Er hér lagt til að sett verði á stofn sjálfstæð stofnun, Örnefnastofnun Íslands, sem taki við hlutverki Örnefnastofnunar Þjóðminjasafns, en jafnframt verði kveðið skýrt á um hlutverk stofnunarinnar og starfsemi hennar í megindráttum. Er m.a. lagt til að stofnuninni verði skipuð stjórn, en stjórnarnefnd hefur ekki starfað við Örnefnastofnun Þjóðminjasafns þótt hún hafi hins vegar í reynd notið nær fullkomins sjálfstæðis gagnvart Þjóðminjasafni.

Mikilvægt er að tryggt sé, svo sem framast má verða, að Örnefnastofnun Íslands hafi góð tengsl og samráð við sem flesta þá aðila sem starfa á sviðum örnefnafræða, bæði innan lands og utan, svo sem nánar er kveðið á um í 1. gr. frumvarpsins. Skal þá haft hugfast að enda þótt segja megi að kjarni örnefnafræða lúti svonefndri nafnfræði, sem er undirgrein málvísinda (í nafnfræði er jafnframt fengist við rannsóknir á mannanöfnum, dýraheitum o.fl.), skarast örnefnafræði við fjölmargar fræðigreinar, svo sem landafræði, almenna sagnfræði, ýmsa þætti almennrar þjóðmenningarsögu, þar á meðal réttarsögu, byggðaþróunarsögu (þar á meðal svokölluð „eyðibýlafræði“) og sögu einstakra byggðarlaga, almenna og sérhæfða staðfræði, þjóðfræði (þjóðsagna- og þjóðháttafræði), fornleifafræði (m.a. að því er snýr að fornleifaskráningu), lögfræði (t.d. varðandi landamerkjamál og annars konar mál út af eignarrétti að landi), jarðfræði og gróðurfræði, auk þeirra fræða er lúta sérstaklega að kortagerð. Skiptir miklu máli að til allra þessara fræðaþátta verði horft í starfsemi stofnunarinnar, en einkum varðar miklu að komið sé á traustu samstarfi við Landmælingar Íslands um allt það er örnefnamálefni og staðfræði varðar, við Orðabók Háskólans um hvaðeina er lýtur að nafnfræði sem grein málvísinda og til styrktar rannsóknum á orðaforða tungunnar og við Þjóðminjasafn Íslands um margt er lýtur að fornleifafræði og þjóðfræði.

Meðal annarra Norðurlandaþjóða hefur starfsemi örnefnastofnana yfirleitt mikil tengsl við rannsóknir í nafnfræði (málvísindum), en rétt þykir að við Örnefnastofnun Íslands verði, auk nafnfræðinnar, tekið mið af þörfum ýmissa annarra fræðasviða sem láta sig örnefni varða.

Með bréfi menntamálaráðherra frá 23. júní 1969 var Örnefnastofnun Þjóðminjasafns sett á stofn. Var þar tilkynnt að stofnunin yrði deild í Þjóðminjasafni og hefði þar aðsetur. Vísað var til 8. gr. þágildandi þjóðminjalaga, nr. 52/1969, en þar var kveðið á um heimild til að skipta Þjóðminjasafni Íslands í deildir. Í bréfinu var tekið fram að stofnunin hefði aðskilinn fjárhag og reikningshald sem hún annaðist sjálf. Samkvæmt nefndu bréfi skyldi verkefni stofnunarinnar vera „að safna íslenskum örnefnum, rannsaka þau og semja og birta um þau skrár. Er ætlunin að sameina í þessari stofnun þau störf, sem nú eru unnin á þessu sviði á vegum annarra aðila, og skulu örnefnagögn Þjóðminjasafns flytjast í hina nýju deild, Örnefnastofnunina.“ Með bréfi ráðuneytisins sama dag var Þórhalli Vilmundarsyni, prófessor í sagnfræði við heimspekideild Háskóla Íslands, falin forstaða stofnunarinnar og dagleg umsjón hennar. Forstaða Örnefnastofnunar var aukastarf Þórhalls sem hann gegndi lengst af jafnhliða prófessorsembætti sínu. Frá 1981 naut hann hins vegar leyfis frá kennsluskyldu prófessors til að sinna örnefnarannsóknum þar til hann lét af prófessorsembætti fyrir aldurs sakir í árslok 1994. Hefur hann síðan annast umsjón stofnunarinnar samkvæmt sérstöku bráðabirgðafyrirkomulagi sem ráðuneytið staðfesti fyrir sitt leyti.

Áður en Örnefnastofnun Þjóðminjasafns var komið á laggirnar hafði um langt skeið framan af öldinni verið starfað mjög að örnefnasöfnun á vegum Hins íslenska fornleifafélags, með opinberum fjárstuðningi. Hafði félagið lengi barist fyrir allsherjarsöfnun örnefna en það var eigi fyrr en árið 1929 að hún gat hafist af krafti er ríkisstjórnin hóf samstarf við félagið í tilefni af 50 ára afmæli þess. Var einkum miklu efni safnað um og eftir miðja öldina á vegum félagsins, en jafnframt var hlúð að þeirri söfnun á vettvangi Þjóðminjasafns. Urðu þannig til mikil örnefnasöfn og hefur Örnefnastofnun varðveitt þau frá því að hún tók til starfa, ásamt ýmsum öðrum örnefnasöfnum einstaklinga sem þangað fóru í upphafi eða síðar. Þá hefur stofnunin sjálf alla tíð staðið að myndarlegri söfnun og skráningu örnefna þannig að í vörslum hennar er nú ómetanlegur menningarfjársjóður sem ríkisvaldinu ber að standa vörð um. Forstöðumaður stofnunarinnar hefur einnig áratugum saman stundað fræðistörf á þessu sviði sem athygli hafa vakið.

Hinni nýju stofnun, Örnefnastofnun Íslands, er ætlað að taka að öllu leyti við hlutverki Örnefnastofnunar Þjóðminjasafns og halda áfram því þjóðmenningarstarfi er þar hefur verið unnið, en á víðtækari grundvelli og í samstarfi við aðra aðila í meiri mæli en verið hefur, auk þess sem lögð verður áhersla á þjónustuhlutverk stofnunarinnar við almenning og stuðningshlutverk við kennslu í örnefnafræðum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er hlutverki stofnunarinnar lýst, sbr. nánar það sem segir í almennum athugasemdum hér að framan. Ættu einstakir þættir ákvæðisins ekki að þarfnast nánari skýringar.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að Örnefnastofnun Íslands taki við öllum eignum Örnefnastofnunar Þjóðminjasafns, en einnig er tekið fram að til varðveislu hjá hinni nýju stofnun verði öll örnefna- og heimildasöfn sem nú eru geymd hjá Örnefnastofnun Þjóðminjasafns. Er með því orðalagi ekki tekin afstaða til eignarréttar að sumum hinna eldri gagna.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að stofnunin geti aflað sértekna, ef því er að skipta, á sama hátt og gildir um margar aðrar opinberar stofnanir.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að stjórn stofnunarinnar sé heimilt að semja við tiltekna aðila um söfnun og skráningu örnefna. Getur þessi háttur verið hagkvæmur og skilvirkur við söfnunar- og skráningarstörfin.

Um 3. gr.

Í þessari grein er fjallað um yfirstjórn Örnefnastofnunar Íslands, þ.e. um stjórnarnefnd hennar og forstöðumann, en sjálf heyrir stofnunin stjórnarfarslega undir menntamálaráðuneyti. Með ákvæðinu um að háskólaráð og þjóðminjaráð tilnefni sinn manninn hvort í stjórn er leitast við að tryggja að í stjórninni sitji menn er líklegt sé að hafi reynslu af mismunandi fræðasviðum sem tengjast örnefnafræðum þannig að ætla megi að haft sé fullt mið af þörfum þeirra fræðigreina og tengslum við þær í starfsemi stofnunarinnar og að þess sé gætt við stjórn stofnunarinnar og stefnumörkun.

Hvað varðar skilyrði um menntun forstöðumanns skv. 3. mgr. skal minnt á fjölbreytni þeirra fræðasviða sem á einn eða annan hátt snerta örnefnafræði, svo sem nánar er lýst í almennum hluta athugasemdanna.

Um 4. gr.

Með stoð í þessu ákvæði, ef að lögum verður, getur menntamálaráðherra hlutast til um að stofnunin hafi tiltekin tengsl við aðra stofnun er heyrir undir ráðuneyti hans verði það talið hagkvæmt. Mætti þá t.d. ákveða að stofnunin verði enn um sinn í nokkrum tengslum við Þjóðminjasafn, m.a. um húsnæði, svo sem verið hefur um Örnefnastofnun Þjóðminjasafns allt frá upphafi.

Á vegum Háskóla Íslands fer nú fram sérstök athugun á forsendum fyrir auknu samstarfi eða samruna stofnana sem starfa á sviði íslenskra fræða. Sú athugun mun m.a. taka til Örnefnastofnunar.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 6. gr. og ákvæði til bráðabirgða.

Lagt er til að upphaf gildistíma laganna verði miðað við 1. janúar 1998. Í bráðabirgðaákvæði er hins vegar mælt fyrir um ráðstafanir er gera má fyrir þann tíma til þess að tryggja að forstöðumaður geti tekið við starfi sínu við almenna gildistöku laganna. Ákvæði 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins eiga einnig að tryggja að sem minnst röskun fyrir núverandi starfsmenn fylgi umskiptum þeim sem verða við gildistöku laganna.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um Örnefnastofnun Íslands.

Frumvarpið felur í sér að sett verður á fót sjálfstæð ríkisstofnun, Örnefnastofnun Íslands, sem tekur við hlutverki Örnefnastofnunar Þjóðminjasafnsins sem er sjálfstæð deild innan Þjóðminjasafnsins.

Samkvæmt frumvarpinu og athugasemdum sem því fylgja er hinni nýju stofnun, Örnefnastofnun Íslands, ætlað að taka að öllu leyti við hlutverki Örnefnastofnunar Þjóðminjasafnsins og halda áfram því starfi er þar hefur verið unnið, en á víðtækari grundvelli og í samstarfi við aðra aðila í meiri mæli en verið hefur. Auk þess verður lögð áhersla á að efla þjónustuhlutverk stofnunarinnar við almenning og stuðningshlutverk við kennslu í örnefnafræðum.

Gera verður ráð fyrir að frumvarpið leiði til aukins kostnaðar. Hinni nýju stofnun er ætlað að hluta til að starfa með öðrum og víðtækari hætti en áður, sett er sérstök þriggja manna stjórn yfir stofnunina auk þess sem ráðinn verður forstöðumaður að stofuninni, en lengst af hefur einn af prófessorum Háskóla Íslands gegnt starfinu. Lauslega áætlað er talið að kostnaður við þessar breytingar geti numið 3–8 m.kr. á ári og að hann falli til í áföngum á nokkrum árum.

Ekki liggur fyrir hvernig væntanlegum kostnaðarauka verður mætt. Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að stofnunin fái lagaheimild til að afla sértekna og verður að gera ráð fyrir að aukið starf verði a.m.k. að einhverju leyti fjármagnað með sértekjum fyrir veitta þjónustu. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir heimild menntamálaráðherra til að ákveða að stofnunin hafi tiltekin aðstöðutengsl við aðra stofnun er undir ráðuneyti hans heyrir. Það hvernig þessari heimild verður beitt getur haft veruleg áhrif á kostnað stofnunarinnar. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að á vegum Háskóla Íslands fari fram athugun á forsendum fyrir auknu samstarfi eða samruna stofnana sem starfa á sviði íslenskra fræða sem muni m.a. taka til Örnefnastofnunar.