Umboðsmaður jafnréttismála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 41

41. Frumvarp til laga um umboðsmann jafnréttismála.

Flm.: Hjörleifur Guttormsson, Kristín Ástgeirsdóttir, Bryndís Hlöðversdóttir,

Kristín Halldórsdóttir, Svavar Gestsson.

1. gr.

Stofna skal embætti umboðsmanns jafnréttismála sem hafi það hlutverk að hafa eftirlit með jafnréttismálum hér á landi og hvernig fyrirmælum alþjóðasamninga um jafnrétti kynjanna sem Ísland er aðili að er fylgt. Embættið skal einnig stuðla að því að náð verði markmiðum laga er varða jafnrétti kynjanna, m.a. laga nr. 28/1991, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, og vinna sérstaklega að bættri stöðu kvenna.

2. gr.

Forseti Íslands skipar, að tillögu forsætisráðherra, umboðsmann jafnréttismála til fimm ára í senn. Skipa má umboðsmanninn að nýju til fimm ára án auglýsingar en eigi oftar nema sérstaklega standi á.

Umboðsmaður jafnréttismála skal hafa lokið háskólaprófi. Hafi umboðsmaður jafnréttismála ekki lokið embættisprófi í lögfræði skal lögfræðingur starfa við embættið.

Laun og starfskjör umboðsmanns jafnréttismála skulu ákveðin með hliðstæðum hætti og gerist um sambærileg störf hjá ríkinu. Umboðsmanni jafnréttismála er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf eða takast á hendur verkefni sem eigi samrýmast starfi hans.

3. gr.

Umboðsmaður jafnréttismála skal vinna að því að stjórnvöld, atvinnurekendur og stéttarfélög, einstaklingar, félög og önnur samtök einstaklinga og fyrirsvarsmenn lögpersóna hafi í heiðri ákvæði laga, alþjóðasamninga og hliðstæðra samþykkta um jafnrétti kynjanna. Í starfi sínu skal umboðsmaður jafnréttismála setja fram ábendingar og tillögur til að ná megi sem víðast jafnri stöðu kvenna og karla.

Umboðsmaður jafnréttismála skal einkum:

hafa frumkvæði að fræðslu og stefnumarkandi umræðu um jafnréttismál, koma á framfæri tillögum um úrbætur á réttarreglum og fyrirmælum stjórnvalda er varða jafnrétti kynjanna, stuðla að því að virtir séu þjóðréttarsamningar sem varða jafnrétti kvenna og karla og fullgiltir hafa verið af Íslands hálfu og stuðla að því að samningar um þetta efni verði fullgiltir, bregðast við með tiltækum úrræðum telji hann að aðilar þeir, er greinir í 1. mgr., hafi með athöfnum sínum eða athafnaleysi brotið gegn ákvæðum um jafnan rétt og jafna stöðu kvenna og karla, kynna fyrir almenningi löggjöf og aðrar réttarreglur er varða jafnrétti kynjanna og beita sér fyrir því að gerðar séu rannsóknir á sviði jafnréttismála.

Telji umboðsmaður jafnréttismála að brotið hafi verið gegn ákvæði d-liðar 2. mgr. skal hann beina rökstuddri álitsgerð til viðkomandi aðila ásamt tillögum um úrbætur, eigi það við.

4. gr.

Öllum er heimilt að leita til umboðsmanns jafnréttismála með erindi sín.

Umboðsmaður jafnréttismála tekur mál til meðferðar að eigin frumkvæði eða eftir rökstuddum ábendingum. Hann ákveður hvort ábending gefur tilefni til meðferðar af hans hálfu.

Umboðsmaður jafnréttismála tekur ekki til meðferðar ágreining milli einstaklinga, en honum ber að leiðbeina þeim sem til hans leita með slík mál um leiðir sem færar eru innan stjórnsýslu og hjá dómstólum.

5. gr.

Umboðsmaður jafnréttismála skal eiga samvinnu við aðra opinbera aðila sem starfa að jafnréttismálum, m.a. Jafnréttisráð og kærunefnd jafnréttismála, sbr. lög nr. 28/1991. Náist ekki viðunandi sættir eða leiðrétting mála fyrir tilstuðlan umboðsmanns jafnréttismála getur hann vísað viðkomandi máli til kærunefndar jafnréttismála.

Skrifstofa jafnréttismála sem annast þjónustu við Jafnréttisráð og kærunefnd jafnréttismála er jafnframt skrifstofa umboðsmanns jafnréttismála.

Félagsmálaráðherra setur að höfðu samráði við forsætisráðherra nánari reglur um samskipti umboðsmanns jafnréttismála, kærunefndar jafnréttismála og Jafnréttisráðs og um skipulag sameiginlegrar skrifstofu þessara aðila.

6. gr.

Stjórnvöldum er skylt þrátt fyrir þagnarskyldu að veita umboðsmanni jafnréttismála allar þær upplýsingar sem að hans mati eru nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu. Með sama hætti er einstaklingum, félögum og samtökum einstaklinga skylt að veita umboðsmanni jafnréttismála allar upplýsingar sem að hans mati eru nauðsynlegar til að hann geti rækt skyldur sínar, skv. d-lið 3. gr. Umboðsmaður jafnréttismála getur ekki krafist upplýsinga sem varða öryggi ríkisins inn á við eða út á við eða utanríkismál er leynt skulu fara nema með leyfi ráðherra þess sem í hlut á.

Komi upp ágreiningur vegna ákvæðis 1. mgr. er umboðsmanni jafnréttismála heimilt að leita úrskurðar dómstóla. Um málsmeðferð fer eftir lögum um meðferð einkamála.

7. gr.

Umboðsmanni jafnréttismála ber að gæta þagnarskyldu um þau atvik sem honum verða kunn í starfi og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Sama gildir um starfsmenn umboðsmanns jafnréttismála. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi. Að öðru leyti fer um þagnarskyldu umboðsmanns jafnréttismála og starfsmanna hans samkvæmt almennum reglum um starfsmenn ríkisins.

8. gr.

Umboðsmaður jafnréttismála ræður sjálfur starfsmenn embættisins. Honum er einnig heimilt að ráða sérfræðinga til að vinna að einstökum verkefnum.

9. gr.

Forsætisráðherra skal hafa eftirlit með fjárreiðum embættisins. Umboðsmaður jafnréttismála skal gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starfsemi sína á liðnu almanaksári. Skýrsluna skal prenta og birta opinberlega sem hluta af ársskýrslu skrifstofu jafnréttismála fyrir 1. september ár hvert. Að öðru leyti er umboðsmaður jafnréttismála sjálfstæður og óháður fyrirmælum framkvæmdarvalds.

Forsætisráðherra setur nánari reglur um starfshætti umboðsmanns jafnréttismála að fengnum tillögum umboðsmanns.

10. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998.

Greinargerð.

Í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi hafa um langt árabil verið starfandi umboðsmenn jafnréttismála og er reynslan af störfum þeirra talin góð. Í Danmörku hefur verið rætt um að koma á hliðstæðri skipan en jafnréttislöggjöf þar er nú til endurskoðunar. Þegar lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla voru til endurskoðunar 1988–90 lagði fyrsti flutningsmaður frumvarpsins til í nefnd sem vann að endurskoðun laganna fyrir félagsmálaráðherra að stofnað yrði embætti umboðsmanns jafnréttismála. Það varð þó ekki niðurstaðan er lög nr. 28/1991 voru sett, en í umfjöllun um málið kom fram áhugi á að slíkt skref yrði stigið innan tíðar.

Með frumvarpi þessu er lagt til að stofnað verði embætti umboðsmanns jafnréttismála frá ársbyrjun 1998. Skrifstofa jafnréttismála verði styrkt til að geta tekið við þjónustu við embættið. Með því næst fram ákveðin hagkvæmni er kemur í veg fyrir óeðlilega skörun verkefna.

Afar góð reynsla er af starfi umboðsmanns Alþingis þau ár sem liðin eru frá því að embættið var stofnað. Á árinu 1994 var stofnað til embættis umboðsmanns barna. Er sú starfsemi hafin og lofar góðu. Skynsamlegt er að stíga nú næsta skref í þessu efni með stofnun embættis umboðsmanns jafnréttismála. Nauðsyn góðrar og vandaðrar stjórnsýslu á sviði jafnréttismála er nú almennt viðurkennd og stofnun embættis jafnréttismála getur vegið þungt til að því markmiði verði náð.

Meginverkefni umboðsmanns eru sett fram í 3. gr. frumvarpsins, þ.e. að fylgjast með því að hvarvetna í þjóðfélaginu séu höfð í heiðri ákvæði laga, alþjóðasamninga og hliðstæðra samþykkta um jafnrétti kynjanna. Jafnframt skal umboðsmaður bregðast við með tiltækum úrræðum telji hann að brotið sé gegn þessum ákvæðum, þar á meðal getur hann vísað máli til kærunefndar jafnréttismála. Fræðsla og kynning er einnig mikilvægur þáttur slíks embættis og gerð tillagna um úrbætur á réttarreglum og fyrirmælum stjórnvalda um jafnrétti kynjanna.

Gert er ráð fyrir samstarfi embættis umboðsmanns jafnréttismála við aðra aðila stjórnsýslunnar er vinna að jafnrétti kynjanna, sbr. 5. gr. Skrifstofa jafnréttismála sem annast þjónustu við Jafnréttisráð og kærunefnd jafnréttismála skal jafnframt vera skrifstofa umboðsmanns jafnréttismála. Með því geta sparast fjármunir þar eð unnt verður að samnýta starfskrafta, hafa sameiginlegan gagnabanka og koma að öðru leyti við hagkvæmri verkaskiptingu.

Um líklegan kostnað við embættið má hafa hliðsjón af umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis um frumvarp um umboðsmann barna (117. löggjafarþing, þskj. 573), en hann var þá metinn á um 10 millj. kr. á ári miðað við tvö stöðugildi, þ.e. umboðsmann og lögfræðing og ritara, þau síðartöldu eru reiknuð sem hálft starf. Þá var áætlað að fljótlega mætti reikna með auknum launakostnaði og kostnaði við aðkeypta þjónustu þannig að árlegur kostnaður við embættið gæti hækkað um 2–3 millj. kr.

Flutningsmenn telja að jafnframt því sem sett verði á fót embætti umboðsmanns jafnréttismála sé tímabært að hefja endurskoðun laga nr. 28/1991, um jafnan rétt og jafna stöðu kvenna og karla. Þótt gerðar hafi verið endurbætur á eldri löggjöf um jafnréttismál fyrir fimm árum varð margt útundan við þá endurskoðun. Síðan hefur fengist reynsla af þeim nýmælum sem þá voru tekin upp, m.a. af kærunefnd jafnréttismála, og af annarri réttarþróun á þessu sviði hér heima og erlendis. Úr öllu þessu þarf að vinna hið fyrsta til að löggjöf á þessu sviði sé í samræmi við réttarþróun og framsækin viðhorf um jafnrétti kynjanna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að stofnað skuli embætti umboðsmanns jafnréttismála. Embættið skal hafa eftirlit með jafnréttismálum hér á landi og fylgjast með hvernig fyrirmælum alþjóðasamninga á sviði jafnréttismála sem Ísland er aðili að er fylgt. Embættið skal einnig stuðla að því að náð verði markmiðum laga er varða jafnrétti kynjanna. Embættinu er þannig falin hagsmunagæsla með tilteknum málaflokki og er ætlað að ná jafnt til opinberra aðila sem einkaaðila.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. segir að umboðsmaður jafnréttismála skuli skipaður af forseta Íslands að tillögu forsætisráðherra til fimm ára í senn. Heppilegt er talið að sami einstaklingur gegni starfinu að jafnaði ekki lengur en í tíu ár eða tvö skipunartímabil. Embætti umboðsmannsins kemur til með að mótast af þeim sem gegnir starfinu hverju sinni. Þannig má búast við að áherslur í starfi verði mismunandi eftir því hver gegnir því á hverjum tíma og verður að telja það af hinu góða.

Með hliðsjón af þeim verkefnum sem umboðsmanni eru ætluð í frumvarpinu þykir nauðsynlegt að gera kröfu um háskólamenntun, sbr. 2. mgr. Án efa mun umfjöllun um ýmis lagaleg atriði á sviði jafnréttismála og túlkun þeirra verða eitt meginverkefni umboðsmanns jafnréttismála í framtíðinni. Hafi umboðsmaður jafnréttismála ekki lokið embættisprófi í lögum er talið nauðsynlegt að við embættið starfi lögfræðingur.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að laun og starfskjör umboðsmanns jafnréttismála skuli ákveðin með hliðstæðum hætti og gerist um sambærileg störf hjá ríkinu. Ákvæðið miðar að því að tryggja umboðsmanni fjárhagslegt sjálfstæði og virðingu í starfi. Til að tryggja enn frekar sjálfstæði og hlutleysi umboðsmanns er honum óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf og á það jafnt við um störf hjá opinberum aðilum sem einkaaðilum. Æskilegt er enn fremur að sá sem gegnir embættinu hverju sinni hafi ekki með höndum ólaunuð störf eða starfi í þágu félagasamtaka eða annarra hagsmunahópa sem telja verður að samrýmist ekki starfi umboðsmanns jafnréttismála.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er hlutverk umboðsmanns jafnréttismála skilgreint. Umboðsmanni er hvorki ætlað að taka til meðferðar mál sem heyra undir verksvið umboðsmanns Alþingis og umboðsmanns barna né mál sem eru til meðferðar hjá dómstólum eða stjórnvöldum. Umboðsmaður getur hins vegar vakið athygli á, gert athugasemdir við eða gert tillögur í tilefni af niðurstöðu dómsmáls eða stjórnvalds ef niðurstaðan er þess eðlis að hún varði jafnréttismál almennt.

Í 2. mgr. ber ekki að skilja orðalagið „umboðsmaður jafnréttismála skal einkum“ að um tæmandi talningu á verkefnum embættisins sé að ræða heldur eru hér talin upp mikilvægustu verkefnin. Í a-lið er lögð sú skylda á umboðsmann að hann hafi frumkvæði að stefnumarkandi umræðu um jafnréttismál. Umboðsmaður skal taka þátt í almennri þjóðfélagsumræðu með það fyrir augum að vekja athygli á jafnréttismálum almennt. Honum er ætlað að setja fram tillögur og úrbætur í jafnréttismálum og metur hann sjálfur hvort og þá hvaða mál hann tekur til umræðu hverju sinni. Með réttarreglum í b-lið er átt við skráðar réttarheimildir, svo sem lög og reglugerðir. Einnig er átt við óskráðar réttarheimildir, svo sem réttarvenju, fordæmi, lögjöfnun, meginreglur laga og eðli máls. Jafnframt skal umboðsmaður koma á framfæri tillögum um úrbætur á fyrirmælum stjórnvalda og framkvæmdavenju í stjórnkerfinu. Umboðsmaður metur sjálfur hvert hann beinir tillögum sínum um úrbætur samkvæmt ákvæði þessu. Ákvæði c-liðar tekur til allra alþjóðasamninga á þessu sviði sem Ísland er nú þegar aðili að og einnig til samninga sem umboðsmaður telur rétt að fullgilda á þessu sviði. Í d-lið kemur sérstaklega fram að umboðsmaður fer ekki með úrskurðarvald í þeim málum sem hann tekur til meðferðar. Honum er hvorki ætlað að hafa afskipti af deilum einstaklinga né heldur hefur hann heimild til að gera athugasemdir við einstaklingsbundin afskipti stjórnvalda. Hins vegar er honum í ákvæðinu tryggður víðtækur réttur til að bregðast við ef hann telur tilgreinda aðila með athöfnum sínum eða athafnaleysi hafa brotið gegn ákvæðum um jafnan rétt og jafna stöðu kvenna og karla. Með stjórnvaldi í frumvarpinu er átt við handhafa stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, stofnanir og hvers konar rekstur á þeirra vegum.

Í 3. mgr. er síðan kveðið á um viðbrögð umboðsmanns telji hann að brotið sé gegn ákvæði d-liðar 2. mgr. Athugasemdir til hlutaðeigandi aðila skulu rökstuddar og getur umboðsmaður sett fram tillögur um úrbætur telji hann ástæðu til.

Um 4. gr.

Í ákvæði 1. mgr. er kveðið á um að öllum sér heimilt að leita til umboðsmanns jafnréttismála með erindi sín. Erindi eða ábending þarf ekki að uppfylla sérstakar formkröfur og ekki er gerð krafa um að viðkomandi telji rétt á sér brotinn á einn eða annan hátt. Þannig felst í ákvæðinu ótakmarkaður aðgangur að embætti umboðsmanns jafnréttismála.

Í 2. mgr. segir að umboðsmaður taki mál til meðferðar í kjölfar ábendinga eða erinda að eigin frumkvæði. Hann ákveður sjálfur hvort ábending eða erindi gefi tilefni til meðferðar af hans hálfu og er ákvörðun hans endanleg. Í 3. mgr. er hins vegar gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki ekki til meðferðar eða sinni persónulegum ágreiningsmálum milli einstaklinga. Berist slík mál umboðsmanni veitir hann þeim sem til hans leita upplýsingar um leiðir sem færar eru innan stjórnsýslunnar, hjá dómstólum eða með því að vísa máli til umboðsmanns Alþingis eða umboðsmanns barna.

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um samvinnu umboðsmanns jafnréttismála við aðra opinbera aðila sem starfa að jafnréttismálum og er gert ráð fyrir því að félagsmálaráðherra setji að höfðu samráði við forsætisráðherra nánari reglur um samskipti umboðsmanns, kærunefndar jafnréttismála og Jafnréttisráðs og skipulag sameiginlegrar skrifstofu. Um samstarfið vísast að öðru leyti til almennra athugasemda í greinargerð.

Um 6. gr.

Til þess að umboðsmaður jafnréttismála geti sinnt hlutverki sínu er nauðsynlegt að veita honum óheftan og greiðan aðgang að öllum gögnum hjá stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga sem snerta mál er hann hefur til meðferðar. Umboðsmaður skal meta hvort og hvaða upplýsingar eru honum nauðsynlegar. Einstaklingum, félögum og samtökum einstaklinga er einnig skylt að veita umboðsmanni upplýsingar, en upplýsingaskylda þeirra nær einungis til d-liðar 3. gr. og er því takmarkaðri. Þá er í ákvæðinu sérstaklega tekið fram í hvaða tilvikum umboðsmaður getur ekki krafist upplýsinga.

Um 7. gr.

Í störfum sínum verða umboðsmanni jafnréttismála án efa kunn ýmis atvik er varða einka- og almannahagsmuni sem þurfa að fara leynt. Hins vegar er ljóst að til að rækja hlutverk sitt skv. 1. og 3. gr. frumvarpsins kunngjörir hann álit sitt í einstökum málum og skýrir opinberlega frá málefnum sem hann vinnur að. Því er í greininni lögð sú skylda á umboðsmann að hann meti frá hverju sé viðeigandi að skýra og leggja til grundvallar álitsgerðum sínum.

Um 8. gr.

Með greininni er ætlað að stuðla frekar að sjálfstæði umboðsmanns jafnréttismála í starfi með því að hann ráði hverja hann velur sem starfsmenn sína og sérfræðinga til að vinna að einstökum verkefnum.

Um 9. gr.

Lagt er til að embætti umboðsmanns jafnréttismála heyri undir forsætisráðuneytið fremur en félagsmálaráðuneytið sem jafnréttismál heyra að öðru leyti undir. Hlutleysi gagnvart fagráðuneyti er umboðsmanni jafnréttismála nauðsyn til þess að hann geti unnið að jafnréttismálum af fullri einurð. Telja verður að traust almennings á störfum umboðsmanns verði best tryggt með því að embættið heyri undir ráðuneyti sem fjallar almennt lítið um jafnréttismál. Til að tryggja sjálfstæði umboðsmanns er þó forsætisráðuneyti eingöngu ætlað að hafa eftirlit með fjárreiðum embættisins. Um boð- eða eftirlitsvald af hálfu ráðuneytisins er því ekki að ræða. Fyrirsjáanlegt er að tillögur, ábendingar eða gagnrýni umboðsmanns jafnréttismála geti beinst að ríkjandi stjórnvöldum á hverjum tíma og því er umboðsmanni nauðsyn á sjálfstæði í starfi. Þá er lagt til að skýrsla umboðsmanns, sem hluti af ársskýrslu skrifstofu Jafnréttismála, skuli gefin forsætisráðherra árlega. Skýrsla af þessu tagi er gagnleg heimild um störf embættisins og jafnframt til þess fallin að vekja athygli á og undirstrika enn frekar þau málefni sem umboðsmaður beitir sér fyrir.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að settar verði reglur um starfshætti umboðsmanns jafnréttismála, svo sem aðgang að embættinu og meðferð og afgreiðslu mála.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.