Tekjuskattur og eignarskattur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 552

910. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.

Flm.: Pétur H. Blöndal, Katrín Fjeldsted.

1. gr.

Orðið „sjómannaafsláttur í 7. tölul. 28. gr. laganna fellur brott.

2. gr.

3. tölul. 1. mgr. 67. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

B-liður 68. gr. laganna fellur brott.

4. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Á árinu 1998 skal sjómannaafsláttur nema 2/3 þess sem hann er í árslok 1997 og lúta sömu reglum.

Á árinu 1999 skal sjómannaafsláttur nema 1/3 þess sem hann er í árslok 1997 og lúta sömu reglum.

5. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998.

Greinargerð.

Á 115. löggjafarþingi, 1990–91, var flutt stjórnarfrumvarp sem meðal annars átti að takmarka sjómannaafsláttinn við þá daga sem sjómaðurinn er á sjó. Með því frumvarpi fylgdi meðal annars eftirfarandi greinargerð:

„Upphaf sjómannaafsláttar má rekja til ársins 1954. Þá var með lögum nr. 41/1954 lögfestur annars vegar svonefndur hlífðarfatafrádráttur og hins vegar fæðisfrádráttur. Hlífðarfatafrádráttur náði til lögskráðra fiskimanna, þó ekki allra í áhöfn togara. Rökin, sem færð voru fyrir honum, voru að hann væri vegna kostnaðar sjómanna af hlífðarfötum umfram aðra launþega. Fæðisfrádrátturinn tók aftur á móti einungis til þeirra sjómanna á fiskiskipum sem þurftu að sjá sér fyrir fæði sjálfir.

Með lögum nr. 37/1957 var hlífðarfatafrádrátturinn aukinn þannig að hann tók til allra skipverja á togurum. Þá var og upp tekinn sérstakur frádráttur sem náði til allra lögskráðra fiskimanna. Breyting þessi var gerð í tengslum við kjarasamninga og einnig rökstudd með því að á þeim tíma var erfitt að manna flotann og talið að fiskiskipaflotinn væri þá nálægt þriðjungi mannaður erlendum sjómönnum.

Með lögum nr. 43/1967 er hlífðarfatafrádrátturinn og sérstaki frádrátturinn látinn ná til allra lögskráðra sjómanna, þ.e. líka til annarra en fiskimanna.

Með lögum nr. 7/1972 er tekinn upp nýr fiskimannafrádráttur, 8% af launum, sem tók í upphafi einungis til sjómanna á fiskiskipum en var ári síðar, með lögum nr. 60/1973, einnig látinn taka til hlutaráðinna landmanna sem fengu einnig með þeim lögum hlífðarfatafrádráttinn og sérstaka frádráttinn. Hundraðshluti fiskimannafrádráttar hækkaði í 10% 1975 og síðan í 12% 1984.

Með lögum nr. 40/1978 voru hlífðarfatafrádráttur og sérstakur frádráttur sameinaðir í einn sjómannafrádrátt sem þá tók til allra lögskráðra sjómanna og hlutaráðinna landmanna. Fæðisfrádráttur fyrir sjómenn á fiskiskipum, sem sáu sér sjálfir fyrir fæði, hélst óbreyttur. Fiskimannafrádráttur fyrir lögskráða sjómenn og hlutaráðna landmenn var með lögum nr. 9/1985 einnig látinn taka til sjómannsstarfa um borð í skipum sem ekki voru fiskiskip.

Með lögum nr. 49/1987 var þessum frádráttarliðum steypt saman og í stað þeirra kom einn sjómannaafsláttur.

Að því leyti sem séð verður af tiltækum gögnum að þessir frádráttarliðir hafi verið rökstuddir sérstaklega virðist fernt koma fram. Í fyrsta lagi kostnaður sjómanna vegna hlífðarfata umfram aðra launþega. Í öðru lagi ívilnun til þeirra sem sáu sér sjálfir fyrir fæði. Í þriðja lagi kostnaður vegna langra fjarvista frá heimili. Í fjórða lagi sérstök launahækkun til sjómanna eða hluta þeirra í tengslum við kjarasamninga.

Þessi rök höfðu vafasamt gildi þegar í upphafi og hafa þau enn rýrnað í tímans rás. Kostnaður vegna vinnufata er eðlilegur hluti af kostnaði launþega við að sinna starfi sínu og er að jafnaði borinn af honum. Þegar störf gera kröfu um sérstakan hlífðar- eða öryggisfatnað er algengt að í samningum sé kveðið á um að vinnuveitandi leggi slíkan búnað til eða tekið sé tillit til þess í launum. Engin rök eru fyrir mismunandi skattalegri meðferð í þessu efni eftir því hvort þau störf, sem sérstaks búnaðar krefjast, séu í tengslum við sjósókn eða ekki. Með hliðsjón af því að algengast er að vinnuveitendur beri kostnað af sérstökum hlífðarfatnaði má eins líta á skattfrádrátt af þessum ástæðum sem ívilnun þeim til handa en ekki til handa sjómönnum. Að því leyti sem sjómönnum er nú látinn í té hlífðarfatnaður eru forsendur skattaívilnunarinnar brostnar.

Um fæðiskostnað gildir í grundvallaratriðum hið sama og um hlífðarfötin. Að hluta til eru hinar upphaflegu forsendur þess efnis að sjómenn sjái sér sjálfir fyrir fæði brostnar og í annan stað er um að ræða kostnað sem er sambærilegur því sem fjöldi annarra launþega býr við.

Rökunum vegna fjarveru frá heimili hefur að því leyti sem þau voru fyrir hendi verið eytt, m.a. vegna þrýstings frá þeim sem þessarar ívilnunar hafa notið, með því að teygja gildissvið hennar yfir á fjölda aðila án þess að um langtímafjarveru frá heimili sé að ræða eða jafnvel nokkra fjarveru, sbr. hlutaráðna landmenn. Auk þess er að nefna að utan raða sjómanna er fjöldi launþega sem við slíka fjarveru býr án þess að það sé bætt með skattpeningum.

Um ívilnanir þessar sem launauppbætur í tengslum við kjarasamninga er tvennt að segja. Annars vegar er að á sínum tíma voru ívilnanirnar rökstuddar með tilvísun til sérstaks tímabundins ástands, skorts á sjómönnum o.s.frv. Þær forsendur, sem þá voru í því efni, eru ekki lengur fyrir hendi og ætti því ekki að vera ástæða til að halda bótunum áfram. Hins vegar og e.t.v. enn mikilvægara er að hér er um að ræða óeðlileg afskipti ríkisins af gerð kjarasamninga sem leiðir til óhagræðis í atvinnulífinu og mismunar launþegum jafnt sem fyrirtækjum.

Þá er þess að geta að í framkvæmd eru þessar skattaívilnanir og hafa í vaxandi mæli verið rýmri en lagabókstafurinn segir til um. Sú þróun er dæmigerð fyrir flest undanþágukerfi þar sem reynslan er að ein undanþágan elur af sér aðra. Er það í sjálfu sér rökrétt þar sem undanþágur eru í eðli sínu mismunun og leiða til viðvarandi togstreitu um það hvar eigi að draga línuna á milli þeirra sem eru jafnari en aðrir og hinna. Það er einnig athyglisvert að í því reiptogi er varpað fyrir róða þeim forsendum og rökum sem í upphafi voru notuð fyrir undanþágurnar. Sýnir það vel takmarkað gildi þessara forsendna og það að hagsmunaaðilarnir meta þær ekki mikils, enda er í reynd einfaldlega um það að ræða að andstæðar fylkingar hagsmunaaðila sameinast í sókn á hendur þriðja aðila og tekst að velta yfir á hann kostnaðinum af ávinningi sínum. Kemur það í þessu tilviki að sjálfsögðu fram í því að þriðji aðilinn, þ.e. aðrir skattborgarar, greiðir hærri skatta en ella væri.

Enn fremur sagði í greinargerðinni:

„Sjómannaafsláttinn ætti fremur að skoða sem niðurgreiðslu á útgerðarkostnaði en sem ívilnun til sjómanna þó hann geti óneitanlega haft áhrif á starfskjör þeirra. Hann veldur í senn óeðlilegri mismunun milli atvinnugreina og milli einstaklinga. Eðlilegt er að útgerðin beri þann launakostnað sem leiðir af því að kjör sjómanna eftir greiðslu á tekjuskatti séu þannig að manna megi flotann í samkeppni á vinnumarkaði. Því má reikna með að niðurfelling sjómannaafsláttar muni auka launakostnað útgerðar nokkuð. Ástand á vinnumarkaði sjómennsku og almennt bendir þó til að sú hækkun kunni að verða minni en fjárhæð afsláttarins gæti bent til. Í því sambandi er þróun launakjara sjómanna á síðustu árum athyglisverð.

Til viðbótar því að niðurgreiðsla útgerðarkostnaðar er varhugaverð frá almennu sjónarmiði er þversögn fólgin í því að ríkið greiði niður útgerðarkostnað á sama tíma og það gerir ráðstafanir til að draga úr sjósókn vegna verndunarsjónarmiða. Slíkum aðstæðum verður að bregðast við með hagræðingu, m.a. fækkun skipa og áhafna. Niðurgreiðsla á útgerðarkostnaði er engin lausn í því efni. Þvert á móti gera niðurgreiðslur það mögulegt að halda áfram útgerð sem ekki er arðbær þegar á allt er litið. Auka þær þannig sóknina, valda meiri dreifingu aflans og gera útgerð í heild óarðbærari en ella væri.

Sjómannaafsláttur mismunar einnig launþegum og hefur sú mismunun farið vaxandi bæði vegna breyttra starfshátta í útgerð og fiskvinnslu og vegna breytinga á framkvæmd sem m.a. stafar af þeirri tilhneigingu að útvíkka sífellt undanþágur. Sem dæmi um þessa mismunun má nefna að beitingamenn, sem ekki fara á sjó, fá afslátt meðan annað landverkafólk nýtur hans ekki. Sjómenn, sem geta verið í landi og eru að jafnaði heima hjá sér að næturlagi, njóta afsláttar en ekki t.d. langferðabílstjórar eða verkafólk í vinnuflokkum fjarri heimili sínu. Áhafnir sumra fiskiskipa geta verið í landi stóran hluta ársins en njóta samt afsláttar eins og sjósókn og fjarvistir frá heimili væru alla daga ársins. Vinna að fiski um borð í frystitogurum á mjög góðum launum veitir rétt til afsláttar en sömu störf í frystihúsi á miklu lægri launum ekki. Viðurkennd grundvallarregla í réttarríkjum er að þegnarnir skuli njóta jafnræðis við álagningu skatta. Það er í eðli sínu í beinni andstöðu við þessa grundvallarreglu að ívilna einni starfsstétt umfram aðra með sérstökum skattafslætti sem þessum.

Auk þess er að geta að vaxandi vandkvæði eru á skynsamlegri framkvæmd sjómannaafsláttar. Stafar það m.a. af því að hlutlæg tengsl milli réttar til afsláttarins og þeirra markmiða, sem hann á að þjóna, eru torfundin.

Við þessa greinargerð er því að bæta að tekjuskattur hér á landi er skattur á innstreymi fjár en ekki nettótekjur. Þannig getur skattgreiðandi almennt ekki dregið frá tekjum sínum kostnað við að afla teknanna. Má þar nefna ferðir til og frá vinnu, gæslu barna, fatnað o.s.frv. Þetta verður sérstaklega áberandi eftir að tekin hefur verið upp staðgreiðsla skatta. Þetta veldur því t.d. að fólk á atvinnuleysisbótum og félagslegum bótum verður mjög tregt til að taka við vinnu því tekjurnar verða að vera mjög háar þannig að aðili, sem t.d. hefur passað tvö börn heima, tapi ekki á því að fara að vinna. Vegna þessa verða þau rök fyrir sjómannaafslættinum að hann eigi að bæta upp kostnað við að afla tekna mjög veik.

Eins og fram kemur í greinargerðinni hér að framan má rekja upphaf sjómannaafsláttarins til þess ástands að ekki tókst að manna síðutogara upp úr 1955. Þá var mjög algengt að erlendir sjómenn, aðallega frá Færeyjum, störfuðu á íslenskum fiskiskipum. Þar sem tekjuskattur var greiddur árlega eftir á komust margir þessara erlendu sjómanna hjá því að greiða tekjuskatt. Þetta olli óánægju meðal innlendra sjómanna og átti þátt í upptöku sjómannaafsláttarins. Þessar ástæður eru með öllu fallnar fyrir borð. Mjög mikil eftirspurn er nú eftir plássi á veiðiskipum, sérstaklega frystitogurum, og launin eru með þeim hæstu hér á landi miðað við kröfur um menntun og ábyrgð í starfi.

Eitt af markmiðum skattalaga fyrir utan það að afla ríkissjóði tekna er tekjujöfnun. Fólk nýtur þjónustu ríkisins óháð tekjum. Heilbrigðisþjónusta, öldrunarþjónusta, menntakerfi, löggæsla og önnur þjónusta er veitt jafnt til tekjulágra sem tekjuhárra. Fólk greiðir þó ekki fyrir þjónustuna óháð tekjum. Þeir sem hærri hafa tekjurnar greiða meira. Ekki bara í hlutfalli við tekjur heldur miklu meira. Þannig greiðir fólk sem hefur tvöfaldar tekjur ekki aðeins tvöfaldan skatt heldur margfalt meira. Einstaklingur með 100 þús. kr. í tekjur á mánuði greiðir um 16 þús. kr. í staðgreiðslu útsvars og tekjuskatts. Einstaklingur, sem hefur 200 þús. kr. í tekjur á mánuði greiðir aftur á móti 56 þús. kr. í staðgreiðslu eða ríflega þrefalt (3,5) meira. Skattkerfinu er þannig ætlað að jafna út launamun. Þetta á ekki við um sjómenn. Þeir geta haft umtalsverðar tekjur án þess að greiða af þeim háa skatta. Þannig greiðir fiskverkakona með 125 þús. kr. tekjur á mánuði sömu staðgreiðslu og sjómaður eða beitingamaður með 175 þús. kr. á mánuði eða 26 þús. kr á mánuði. Sjómaður greiðir sömu skatta og aðrir launþegar með 50 þús. kr. lægri laun á mánuði eða um 250 þús. kr. lægri skatta á ári. Þetta eru tvenn mánaðarlaun fiskverkakonu.

Bent hefur verið á að sjómenn greiði skatt af fæðispeningum en þeir sem fara í viðskiptaferðir fái skattfrjálsa dagpeninga fyrir fæði og uppihaldi. Ljóst er að hér þarf að samræma. Á meðan tekjuskattur er í eðli sínu skattur á inntekjur ætti að skattleggja fæðispeninga alls staðar. Því er brýnt að taka upp nýjar reglur um skattskyldu dagpeninga.

Sjómannaafslátturinn gerir það að verkum að störf við frystingu í frystitogurum úti á sjó njóta skattfrelsis á meðan sambærileg störf í landi eru sköttuð að fullu. Hann virkar því sem eins konar niðurgreiðsla á vinnu um borð í frystitogurum og stuðlar þannig að því að frystingin flyst út á sjó og veldur atvinnuleysi í landi.

Yfir 98% þeirra sem greiddu til Lífeyrissjóðs sjómanna á árinu 1995 voru karlar. Þannig má segja að sjómannaafslátturinn sé forréttindi karla og vinnur gegn launajafnrétti karla og kvenna þar sem yfirgnæfandi fjöldi starfsfólks í fiskvinnslunni eru konur. Launamunur milli sjómanna og fiskvinnslufólks er mikill. Sjómannaafslátturinn eykur enn frekar þann mun.

Nýverið hefur kvóti verið aukinn. Við það aukast tekjur sjómanna og útgerðar hlutfallslega. Því er lag að afnema sjómannaafsláttinn núna, en hann hefur hækkað tekjur sjómanna um 7,1% að meðaltali.

Sjómannaafslátturinn kostar ríkissjóð 1,6 milljarða á ári. Í því sambandi má benda á að björgunarþyrla, sem keypt var með eðlilega öryggiskröfu sjómanna í huga, kostaði 800 millj. kr.

Núna liggur fyrir Alþingi tillaga frá ríkisstjórninni um að lækka skattprósentur í áföngum og sjómannaafsláttinn til samræmis þannig að skattleysismörk sjómanna breytist ekki. Sú tillaga hefur ekki áhrif á það frumvarp, sem hér er lagt fram.

Eftirfarandi tafla sýnir staðgreiðslu af launum venjulegs launamanns og sjómanns miðað við að staðgreiðslan sé 41,98%, 4% renni skattfrjálst til lífeyrissjóðs og að sjómannaafsláttur sé 689 kr. á dag í 30 daga á mánuði:

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er sjómannaafslátturinn felldur út úr upptalningu þeirra liða í 7. tölul. 28. gr., sem ekki teljast til tekna, en það eru auk hans persónuafsláttur, barnabætur, barnabótaauki, vaxtabætur og húsnæðisbætur.

Um 2. gr.

Hér er fellt niður það ákvæði að frá reiknaðri fjárhæð skv. 1. tölul., þ.e. 33,15% af tekjuskattstofni, skuli auk persónuafsláttar skv. 2. tölul. dragast sjómannaafsláttur skv. B-lið 68. gr. þegar tekjuskattur ársins er reiknaður.

Um 3. gr.

Í B-lið 68. gr. er fjallað um og skilgreind öll ákvæði sem snerta sjómannaafsláttinn. Hverjir eigi að njóta hans og frá hvaða launum megi draga hann. Enn fremur upphæð sjómannaafsláttar fyrir hvern dag, hvaða dagar veiti rétt til sjómannaafsláttar og reglugerðarheimild. Lagt er til að þessi liður verði í heild felldur brott.

Um 4. gr.

Hér er lagt til að sjómannaafslátturinn verði felldur niður í þremur áföngum. Fyrst verði hann lækkaður um 1/3 í ársbyrjun 1998 og aftur um sömu upphæð í árbyrjun 1999. Hann falli alveg út í ársbyrjun árið 2000. Tilgangur þess að lækka sjómannaafsláttinn í þremur áföngum er að gefa þeim aðilum sem málið varðar tíma og tækifæri til þess að aðlaga sig breyttum aðstæðum með nýjum kjarasamningum og hagræðingu en ekki síður að ná fram sátt um breytinguna.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að lögin taki gildi um næstu áramót til þess að gefa þeim aðilum sem málið varðar tækifæri til þess að aðlaga sig breyttum aðstæðum, sbr. athugasemdir við 5. gr. Auk þess getur verið erfitt að framkvæma slíka breytingu á miðju ári.