Sjúklingatrygging Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 433

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um sjúklingatryggingu, nr. 111/2000, með síðari breytingum (málsmeðferð o.fl.).

Frá heilbrigðisráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Í stað „50 þús. kr.“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: 100.000 kr.

b. Í stað „5.000.000 kr.“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: 11.000.000 kr.

2. gr.

Við 9. gr. laganna bætast tveir nýir stafliðir, svohljóðandi:

g. Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins.

h. Skólastofnanir á háskólastigi sem veita heilbrigðisþjónustu.

3. gr.

2. málsl. 11. gr. laganna orðast svo: Sama gildir um sjúkratryggingastofnunina, þá sem annast sjúkraflutninga á vegum ríkisins, Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins og ríkisreknar skólastofnanir á háskólastigi sem veita heilbrigðisþjónustu.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Gögnin skulu send sjúkratryggingastofnuninni svo fljótt sem verða má en aldrei síðar en átta vikum eftir að beiðni um gögn hefur borist.

b. 2. mgr. orðast svo:

Að gagnaöflun lokinni tekur sjúkratryggingastofnunin afstöðu til bótaskyldu, metur umfang tjóns og ákveður fjárhæð bóta.

5. gr.

Við 16. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Mál sem beina skal til sjúkratryggingastofnunarinnar skv. 14. gr. verður ekki borið undir dómstóla fyrr en stofnunin hefur tekið ákvörðun í málinu.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 18. gr. laganna:

a. Við bætist ný málsgrein, sem verður 1. mgr., svohljóðandi:

Telji heilbrigðisstarfsmaður líkur á að sjúklingur hafi orðið fyrir tjóni sem lög þessi taka til, sbr. 2. gr., er honum skylt að upplýsa sjúklinginn um mögulegan bótarétt samkvæmt lögunum.

b. Fyrirsögn á undan greininni orðast svo: Upplýsingaskylda heilbrigðisstarfsmanna og sjúkratryggingastofnunarinnar.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er unnið í velferðarráðuneytinu í nánu samstarfi við sjúkratryggingastofnunina, Sjúkratryggingar Íslands. Lög um sjúklingatryggingu, nr. 111/2000, tóku gildi 1. janúar 2001. Í 22. gr. laganna kemur fram að endurskoða skuli þau innan fjögurra ára frá gildistöku og hefur það ekki verið gert. Þessu frumvarpi er ætlað að taka á helstu atriðum sem betur mega fara í löggjöfinni en ætlunin er að ráðast í heildarendurskoðun laganna á næstu misserum.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Sjúkratryggingar Íslands taka á móti umsóknum um bætur, meta umfang tjóns og ákveða fjárhæð bóta samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna hefur komið í ljós að margt mætti orða skýrar en þar er gert og við því er brugðist með frumvarpi þessu.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu er lagt til að mál sem beint hefur verið til Sjúkratrygginga Íslands verði ekki borið undir dómstóla fyrr en stofnunin hefur tekið afstöðu til bótaskyldu, metið umfang tjóns og ákveðið fjárhæð bóta. Í máli Hæstaréttar nr. 760/2015 frá 4. desember 2015, sem höfðað var gegn Sjúkratryggingum Íslands og krafist skaðabóta vegna líkamstjóns sem varð við sjúkdómsmeðferð á sjúkrahúsi, taldi Hæstiréttur með vísan til áskilnaðar 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, að ekki fælist ótvírætt í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 111/2000, um sjúklingatryggingu, að Sjúkratryggingum Íslands hafi borið að taka afstöðu til bótaskyldu og fjárhæðar bóta áður en krafa um þær yrði borin undir dómstóla. Málið fjallaði um kærðan úrskurð þar sem málinu hafði verið vísað frá dómi á þeirri forsendu að óhjákvæmilegt væri að afstaða Sjúkratrygginga Íslands til bótaskyldu og ákvörðun um fjárhæð bóta skv. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 111/2000, um sjúklingatryggingu, lægi fyrir áður en málið yrði borið undir dómstóla.

Með frumvarpinu er lagt til ákvæði sem felur í sér að Sjúkratryggingar Ísland hafi tekið ákvörðun í máli áður en unnt er að leita til dómstóla.

Ekki er talið að slíkt ákvæði um tæmingu réttinda á stjórnsýslustigi fari gegn 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um aðgang að dómstólum. Einungis er verið að stemma stigu við því að málum, sem eru til úrvinnslu hjá Sjúkratryggingum Íslands, verði stefnt til dómstóla sem veldur töfum og samfélagslegum kostnaði. Í frumvarpinu er lagt til að beðið verði með það að stefna málum til dómstóla þar til ákvörðun hefur verið tekin hjá Sjúkratryggingum Íslands, þar sem löggjafinn hefur falið stofnuninni að taka ákvarðanir í þessum málum. Að lokinni málsmeðferð hjá stofnuninni getur einstaklingur valið hvort hann beri málið þá undir úrskurðarnefnd velferðarmála eða undir dómstóla.

Það sem helst hefur valdið töfum við afgreiðslu mála hjá Sjúkratryggingum Íslands er hversu langan tíma það getur tekið að fá afhent nauðsynleg gögn í málum svo ljúka megi afgreiðslu þeirra. Tafir á afgreiðslu mála hjá stofnuninni leiða til þess að þeir sem eiga rétt á bótum fá þær greiddar seinna en ella og tafirnar valda auknum vaxtakostnaði fyrir ríkið. Því er lagt til í frumvarpinu að þeir aðilar sem gert er að skila inn gögnum við vinnslu máls fái til þess átta vikur. Með slíku ákvæði standa vonir til þess að gagnaöflun gangi betur og málshraði stofnunarinnar geti aukist.

Lagt er til að heilbrigðisstarfsfólki sé skylt að tilkynna sjúklingum um hugsanlegan bótarétt samkvæmt lögunum. Í mörgum tilfellum eru heilbrigðisstarfsmenn í lykilstöðu til þess að veita sjúklingum upplýsingar um réttindi þeirra.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í frumvarpinu er lagt til að mál sem beint hefur verið til Sjúkratrygginga Íslands verði ekki borið undir dómstóla fyrr en stofnunin hefur lokið afgreiðslu málsins. Ekki er talið að breytingarnar sem lagðar eru til í 5. gr. frumvarpsins gangi gegn 70. gr. stjórnarskrárinnar. Sambærileg ákvæði er að finna í 2. mgr. 14. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, þar sem fram kemur að mál sem heyri undir óbyggðanefnd skv. 7. gr. verði ekki borið undir dómstóla fyrr en eftir að nefndin hafi lokið umfjöllun sinni um það. Einnig má nefna 40. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, þar sem fram kemur að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins verði ekki borin undir dómstóla fyrr en úrskurður liggi fyrir.

Í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli nr. 760/2015 frá 4. desember 2015 hefur færst í aukana að mál vegna sjúklingatryggingar séu sótt beint til dómstóla. Það telst óheppilegt bæði vegna samfélagslegs kostnaðar fyrir einstaklinga og ríkið og þess að Sjúkratryggingum Íslands hefur verið falið að afgreiða mál vegna sjúklingatryggingar. Sjúklingatryggingin er hugsuð sem einföld leið fyrir einstaklinga til að sækja bætur innan stjórnsýslunnar. Ekki er girt fyrir að einstaklingar leiti til dómstóla en talið er rétt og æskilegt að beina þeim sem sækja um bætur samkvæmt lögum um sjúklingatryggingu fyrst til stofnunarinnar.

Í kjölfar niðurstöðu Sjúkratrygginga Íslands í máli getur einstaklingur leitað til úrskurðarnefndar velferðarmála eða dómstóla, uni hann ekki niðurstöðunni.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir þá sjúklinga sem verða fyrir líkamlegu eða geðrænu tjóni í tengslum við rannsóknir eða sjúkdómsmeðferðir og sækja um bætur fyrir tjónið, auk þeirra sem missa framfæranda við andlát slíkra sjúklinga. Frumvarpið var unnið í nánu samstarfi við Sjúkratryggingar Íslands sem hafa lagt fram tillögur sem ætlað er að bæta úrvinnslu þeirra tjónamála sem stofnunin vinnur að til hagsbóta fyrir sjúklinga.

6. Mat á áhrifum.

Í 10. gr. samþykktar ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnartillagna, frá 10. mars 2017, kemur fram að hver ráðherra skuli leggja mat á áhrif stjórnarfrumvarpa, meðal annars ber að meta áhrif frumvarpa á jafnrétti kynjanna þegar það á við. Almennt nota konur heilbrigðisþjónustu í meiri mæli en karlar og sem dæmi eru fleiri konur sem leita til sjálfstætt starfandi sérgreinalækna, eða um 99.000 konur á móti 81.000 körlum árið 2014. Stúlkur og konur á kynþroska- og barneignaaldri nýta þjónustu heilsugæslu- og sérgreinalækna í meiri mæli en karlar á sama reki. Þar sem konur sækja meiri heilbrigðisþjónustu en karlar má telja líklegra að konur verði fyrir tjóni í tengslum við rannsóknir eða sjúkdómsmeðferðir, tjóni sem sjúklingatryggingu er ætlað að bæta fyrir. Frá gildistöku laga um sjúklingatryggingu árið 2001 hafa umsóknir frá konum verið ívið fleiri en frá körlum, allt þar til árið 2016 en þá bárust 76 umsóknir frá körlum en 74 frá konum. Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu munu ekki hafa mismunandi áhrif á umsækjendur bóta úr sjúklingatryggingu eftir kyni.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Fjárhæðir sem nefndar eru í 2. mgr. 5. gr. laganna eru uppfærðar til samræmis við vísitölu neysluverðs til að auka skýrleika.

Um 2. gr.

Lagt er til að við upptalningu 9. gr. laganna á þeim sem bera bótaábyrgð samkvæmt lögunum bætist tveir stafliðir. Þar sem Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins er ekki heilbrigðisstofnun og þar starfar heilbrigðisstarfsfólk sem er ekki sjálfstætt starfandi, sbr. d-lið 9. gr., þykir rétt að tilgreina sérstaklega að sú stofnun geti verið bótaskyld en undanþegin vátryggingarskyldu skv. 10. gr. Enn fremur er talin þörf á að tilgreina sérstaklega skólastofnanir á háskólastigi sem veita sjúklingum heilbrigðisþjónustu, eins og til dæmis tannlæknadeild Háskóla Íslands sem býður tannlæknaþjónustu nemenda með aðstoð kennara, gegn gjaldi.

Um 3. gr.

Stofnanir sem ríkið á í heild eða að hluta eru undanþegnar vátryggingarskyldu skv. 10. gr. laganna. Vegna þeirra breytinga sem gerðar eru á 9. gr. þarf að telja upp í 11. gr. Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins og ríkisreknar skólastofnanir á háskólastigi sem veita sjúklingum heilbrigðisþjónustu.

Um 4. gr.

Í greininni er kveðið á um frest heilbrigðisstofnana og heilbrigðisstarfsfólks til þess að afhenda Sjúkratryggingum Íslands gögn sem nauðsynleg eru vegna meðferðar máls.

Ákvæði 1. mgr. 15. gr. laganna felur í sér heimild Sjúkratrygginga Íslands til gagnaöflunar frá meðferðaraðilum. Í lögunum er aftur á móti ekki að finna neinn frest þessara aðila til þess að láta gögnin af hendi. Í ljósi málshraðareglu stjórnsýslulaga er mikilvægt að gagnaöflun taki sem stystan tíma. Er því lagt til að lögfest verði að gögn skuli afhent svo fljótt sem verða má en ekki síðar en átta vikum eftir að beiðni berst.

Þá er lögð til breyting á orðalagi 2. mgr. 15. gr. laganna þannig að skýrt komi fram að Sjúkratryggingar Íslands hafi það hlutverk að meta umfang tjóns sem verður vegna atburðar sem stofnunin hefur metið bótaskyldan samkvæmt lögunum. Þannig sé það ljóst að Sjúkratryggingum Íslands sé falið að taka ákvörðun um bæði umfang tjóns og greiðslu bóta frá stofnuninni. Slíkar ákvarðanir teljast stjórnsýsluákvarðanir og lúta því reglum stjórnsýsluréttar, t.d. um málsmeðferð og hæfi starfsfólks sem að ákvörðunum kemur.

Um 5. gr.

Lagt er til nýtt ákvæði í 5. gr. þess efnis að koma skal í veg fyrir að Sjúkratryggingum Íslands sé stefnt fyrir dóm til viðurkenningar á bótaskyldu og/eða greiðslu bóta á grundvelli laga um sjúklingatryggingu áður en ákvörðun stofnunarinnar um bótaskyldu og eftir atvikum mat á umfangi bóta og bótafjárhæð liggur fyrir. Hæstiréttur Íslands komst að þeirri niðurstöðu í dómi sínum í máli nr. 760/2015 frá 4. desember 2015 að ekki fælist ótvírætt í núgildandi ákvæði 2. mgr. 15. gr. laga um sjúklingatryggingu að Sjúkratryggingum Íslands bæri að taka afstöðu til bótaskyldu og fjárhæðar bóta áður en krafa þar um yrði borin undir dómstóla.

Ýmis dæmi eru í lögum um að möguleikar á að skjóta máli til dómstóla séu takmarkaðir á meðan á stjórnsýslumeðferð stendur. Má í dæmaskyni nefna ákvæði 2. mgr. 14. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, þar sem kveðið er á um að mál sem heyrir undir óbyggðanefnd skv. 7. gr. verði ekki borið undir dómstóla fyrr en nefndin hefur lokið umfjöllun sinni um það. Einnig má nefna 40. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, þar sem fram kemur að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins verði ekki borin undir dómstóla fyrr en úrskurður áfrýjunarnefndar liggur fyrir.

Sjúkratryggingum Íslands er með lögum um sjúklingatryggingu falið að taka stjórnvaldsákvörðun um bótaskyldu og bætur vegna atvika sem eiga sér stað hjá heilbrigðisstofnunum sem eru að hluta eða í heild í eigu ríkisins. Málsmeðferð fer að stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, að því leyti sem hún er ekki ákveðin í lögum um sjúklingatryggingu. Í ljósi rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga ber Sjúkratryggingum Íslands þannig að upplýsa mál að fullu áður en ákvörðun er tekin. Þar sem löggjafinn hefur falið Sjúkratryggingum Íslands meðferð málaflokksins er rétt að stofnunin ljúki ákvörðun áður en mál er borið undir dómstóla.

Um 6. gr.

Í lögum um sjúklingatryggingu er ekki að finna ákvæði sem leggur þá skyldu á heilbrigðisstarfsmenn að upplýsa sjúkling um hugsanlegan bótarétt samkvæmt lögunum. Í mörgum tilfellum er heilbrigðisstarfsmaður í lykilstöðu til þess að veita sjúklingi upplýsingar um réttindi sín og er því mikilvægt að kveðið sé á um þessa skyldu í lögunum.

Um 7. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.