Atvinnu- og búseturéttur launafólks innan EES og atvinnuréttindi útlendinga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 771

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga.

(Lagt fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi 2005–2006.)

I. KAFLI

Breyting á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins.

1. gr.

Ákvæði til bráðabirgða í lögunum, sbr. lög nr. 19/2004, orðast svo:

Þrátt fyrir ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE, um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, ásamt síðari breytingum, að því er varðar atvinnu- og búseturétt ríkisborgara Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands, skal atvinnurekandi sem hefur ráðið þá til starfa tilkynna um það til Vinnumálastofnunar fram til 1. maí 2009 samkvæmt bráðabirgðaákvæði laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum. Hið sama gildir um aðstandendur þessara ríkisborgara skv. 10. og 11. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE, á tímabilinu.

II. KAFLI

Breytingar á lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga.

2. gr.

Á eftir 16. gr. laganna kemur ný grein, 16. gr. a, svohljóðandi:

Meðferð upplýsinga.

Fái Vinnumálastofnun upplýsingar sem gefa til kynna að brotið sé gegn íslenskum lögum og reglum er stofnuninni heimilt að afhenda hlutaðeigandi eftirlitsstjórnvaldi eða lögreglu, eftir atvikum, upplýsingarnar.

Heimilt er við vinnslu upplýsinga að samkeyra upplýsingar Vinnumálastofnunar, Útlendingastofnunar, lögreglu og skattyfirvalda. Að öðru leyti fer um meðferð persónuupplýsinga samkvæmt lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

3. gr.

Ákvæði til bráðabirgða í lögunum, sbr. lög nr. 19/2004, orðast svo:

Þrátt fyrir ákvæði a-liðar 1. mgr. 14. gr. skal atvinnurekandi tilkynna til Vinnumálastofnunar um ráðningu ríkisborgara Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands eða Ungverjalands til starfa fram til 1. maí 2009. Í tilkynningunni skal koma fram nafn atvinnurekanda, kennitala og heimilisfang ásamt nafni útlendingsins, kennitölu og aðsetri hans hér á landi. Enn fremur skal fylgja tilkynningunni ráðningarsamningur sem tryggi útlendingnum laun og önnur starfskjör samkvæmt íslenskum lögum og kjarasamningum. Tilkynningin skal berast Vinnumálastofnun innan tíu virkra daga frá ráðningu. Vinnumálastofnun skal halda skrá yfir þá útlendinga sem koma frá framangreindum ríkjum til að starfa hér á landi.

Ef atvinnurekandi lætur hjá líða að senda Vinnumálastofnun tilkynningu skv. 1. mgr. getur stofnunin ákveðið að atvinnurekandi greiði dagsektir þar til tilkynning berst stofnuninni. Ákvörðun um dagsektir skal tilkynnt bréflega á sannanlegan hátt þeim sem hún beinist að.

Dagsektir mega nema allt að 50.000 kr. á sólarhring. Við ákvörðun fjárhæðar dagsekta skal m.a. líta til fjölda starfsmanna sem atvinnurekandi lét hjá líða að tilkynna um og hversu stór og umsvifamikill viðkomandi atvinnurekstur er.

Dagsektir skulu renna í ríkissjóð.

Ákvarðanir Vinnumálastofnunar um dagsektir eru aðfararhæfar. Málskot til félagsmálaráðuneytis skv. 24. gr. frestar aðför.

Vinnumálastofnun skal afhenda stéttarfélagi í viðkomandi starfsgrein á svæði því sem útlendingur skv. 1. mgr. starfar á afrit af ráðningarsamningi útlendingsins óski stéttarfélagið eftir því enda liggi fyrir grunur um brot á gildandi kjarasamningi.

Ákvæði þetta gildir til 1. maí 2009.

III. KAFLI

Gildistaka.

4. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. maí 2006.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Stækkun Evrópska efnahagssvæðisins tók gildi 1. maí 2004 er tíu ríki urðu aðilar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið til viðbótar þeim sem fyrir voru, sbr. aðildarsamning EES. Þessi ríki eru Eistland, Lettland, Litháen, Kýpur, Malta, Pólland, Slóvakía, Slóvenía, Tékkland og Ungverjaland. Með aðildarsamningi EES var tryggð samhliða stækkun Evrópska efnahagssvæðisins og Evrópusambandsins.

Í samningaviðræðum um aðild ríkjanna að Evrópusambandinu var gert ráð fyrir að sömu reglur kæmu til með að gilda á öllu svæðinu. Í mörgum tilfellum þótti engu síður nauðsynlegt að semja um sérstaka aðlögun á löggjöf Evrópusambandsins gagnvart hinum nýju aðildarríkjum á tilteknum sviðum. Meðal þess sem gerður var fyrirvari um var gildistaka ákvæða 1.–6. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE, um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum. Samningarnir um inngöngu Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands í Evrópusambandið (hér eftir nefnd aðildarlögin) gera því ekki ráð fyrir að þau ákvæði taki gildi að því er varðar frjálsa för ríkisborgara þessara landa sem launamanna innan svæðisins fyrr en í fyrsta lagi 1. maí 2006, sbr. V.–XIV. viðauka við aðildarlögin. Enn fremur var aðildarríkjum Evrópusambandsins (hér eftir nefnd EES/ESB-ríki) gert heimilt að fresta gildistöku ákvæðanna í allt að fimm ár til viðbótar, eða til 1. maí 2011.

Reglugerð nr. 1612/68/EBE, með síðari breytingum, er hluti af V. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Samkvæmt viðauka B við aðildarsamning EES var framangreint bráðabirgðafyrirkomulag um gildistöku ákvæða reglugerðarinnar við stækkunina fellt undir V. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Þar af leiðandi hafa Ísland, Noregur og Liechtenstein (hér eftir nefnd EES/EFTA-ríki) einnig heimildir til að beita tímabundnum takmörkunum varðandi frjálsa för launamanna frá nýju aðildarríkjunum á yfirráðasvæðum sínum. Þessi heimild gildir þó ekki gagnvart ríkisborgurum Möltu og Kýpur.

Samkvæmt ákvæðum aðildarlaganna um frjálsa för launafólks var gert ráð fyrir að hvert aðildarríki beitti eigin landslögum og/eða ákvæðum tvíhliða samninga um aðgengi ríkisborgara hinna nýju aðildarríkja að vinnumarkaði sínum fyrstu tvö árin frá stækkun svæðisins. Á þessu tímabili voru reglur 1.–6. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE ekki í gildi en einstök ríki gátu kosið að setja samhljóða ívilnandi reglur í landslög frá 1. maí 2004 eða hvenær sem var síðar á fyrsta tveggja ára aðlögunartímabilinu. Jafnframt var sérstaklega kveðið á um að ríkjunum væri ekki heimilt að setja strangari skilyrði fyrir dvalar- og atvinnuréttindum ríkisborgara hinna nýju aðildarríkja en giltu á undirritunardegi aðildarlaganna. Alþingi samþykkti að beita aðlögunartakmörkunum gagnvart ríkisborgurum þessara ríkja að því er íslenskan vinnumarkað varðaði, sbr. lög nr. 19/2004, um breytingu á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum.

Að fyrstu tveimur árunum liðnum er aðildarríkjunum heimilt að fresta gildistöku ákvæða 1.–6. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE í allt að þrjú ár til viðbótar, eða til 1. maí 2009. EES/ESB-ríkjum er þá gert að tilkynna framkvæmdastjórninni fyrir fram um áætlanir sínar um frestun á gildistöku reglugerðarinnar. Sendi ríki ekki frá sér slíka tilkynningu verður litið svo á að ákvæði reglugerðarinnar taki að fullu gildi að því er varðar það ríki frá 1. maí 2006. Ríkjunum er heimilt að tilkynna síðar á aðlögunartímanum að þau hyggist hverfa frá þeim takmörkunum sem þau hafa viðhaft og tekið upp hinar sameiginlegu reglur bandalagsréttar um frjálsa för launafólks. Að því er varðar EES/EFTA-ríkin þá gilda málsmeðferðarreglur 112. og 113. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið um ákvarðanir þeirra um frekari frestun á gildistöku reglugerðar nr. 1612/68/EBE, sbr. bókun 44 við aðildarsamning EES. Skv. 112. gr. samningsins er EES/EFTA-ríkjum heimilt að grípa einhliða til viðeigandi ráðstafana komi upp alvarlegir efnahagslegir, þjóðfélagslegir eða umhverfislegir erfiðleikar í sérstökum atvinnugreinum eða á sérstökum svæðum sem líklegt er að verði viðvarandi. Ríkin verða þó að fullnægja þeim skilyrðum sem mælt er fyrir um í 113. gr. samningsins. Þar er gert ráð fyrir að samningsaðili er hyggist grípa til öryggisráðstafana tilkynni hinum samningsaðilunum um þá tilhögun fyrir milligöngu sameiginlegu EES-nefndarinnar. Samningsaðilar skulu þá bera saman ráð sín með það fyrir augum að finna viðunandi lausn fyrir alla aðila.

Í tilvikum þar sem sýnt verður fram á alvarlega röskun á vinnumarkaði að fimm árum liðnum frá gildistöku aðildarlaga og aðildarsamnings EES er hlutaðeigandi aðildarríki heimilt að fresta gildistöku reglugerðar nr. 1612/68/EBE um tvö ár til viðbótar, eða til 1. maí 2011. Þegar svo stendur á getur aðlögunartími að því er varðar gildistöku ákvæða um frjálsa för launafólks varað í allt að sjö ár frá formlegri gildistöku aðildarlaganna og aðildarsamnings EES. Gilda sömu reglur um tilkynningar og áður er vitnað til.

Eftir að aðildarríki hefur tekið upp hinar sameiginlegu Evrópureglur um frjálsa för launafólks er því ekki heimilt að setja strangari takmarkanir á aðgengi að vinnumarkaði sínum síðar. Þó er EES/ESB-ríki heimilt að tilkynna framkvæmdastjórninni um röskun eða fyrirsjáanlega röskun á vinnumarkaði þess sem getur haft alvarlegar afleiðingar í för með sér fyrir lífsgæði fólks eða framboð starfa á tilteknu svæði eða innan tiltekinnar atvinnugreinar. Á grundvelli þessara upplýsinga getur hlutaðeigandi ríki farið þess á leit við framkvæmdastjórnina að hún fresti beitingu ákvæða 1.–6. gr. reglugerðar 1612/68/EBE að hluta eða öllu leyti í takmarkaðan tíma með það að markmiði að endurheimta eðlilegt ástand. Framkvæmdastjórnin hefur tvær vikur til að taka ákvörðun í málinu og skal hún tilkynna ákvörðun sína til ráðherraráðsins. Önnur EES/ESB-ríki hafa þá tækifæri innan tveggja vikna frá dagsetningu ákvörðunar framkvæmdastjórnarinnar til að krefjast þess að ráðið felli hana úr gildi eða breyti henni. Komi slík krafa fram skal ráðið taka afstöðu til hennar innan tveggja vikna með auknum meiri hluta. Þessi heimild gildir út allan aðlögunartímann eða til ársins 2011. EES/EFTA-ríkin hafa sömu heimildir en gagnvart þeim gilda málsmeðferðarreglur 112. og 113. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið á sama hátt og um aðrar ákvarðanir sem teknar verða á aðlögunartímanum um takmarkanir á frjálsri för launafólks.

II.

Nokkur þensla hefur ríkt á íslenskum vinnumarkaði á síðustu missirum. Dregið hefur verulega úr atvinnuleysi, en það mældist 1,6% í febrúar 2006. Samhliða hefur umsóknum um atvinnu- og dvalarleyfi fjölgað. Stefna stjórnvalda við útgáfu dvalar- og atvinnuleyfa hefur verið að veita ríkisborgurum nýju aðildarríkjanna að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið forgang umfram ríkisborgara frá ríkjum utan svæðisins. Atvinnurekendur hafa því verið hvattir til að leita eftir vinnuafli á sameiginlegum innri markaði.

Svo virðist sem nokkur hreyfanleiki sé meðal ríkisborgara hinna nýju ríkja, enda atvinnuleysi þar nokkurt. Samkvæmt upplýsingum frá Vinnumálastofnun voru gefin út tæplega 4.000 ný atvinnuleyfi á árinu 2005 en þar af komu 2.765 launamenn frá nýju aðildarríkjunum, eða rétt tæp 70%. Til samanburðar voru gefin út 1.375 atvinnuleyfi á árinu 2004 en þar af komu 626 launamenn frá nýju aðildarríkjunum, eða rúm 45%. Hlutfall útlendinga á innlendum vinnumarkaði hefur aukist stórlega á síðustu árum og er nú orðið um 7%, sem er það hæsta á Norðurlöndum.

Þrátt fyrir umframeftirspurn eftir vinnuafli á síðustu missirum þarf jafnframt að líta til þess að íslenskur vinnumarkaður er smár í sniðum í samanburði við vinnumarkaði nágrannaríkja okkar. Reynslan sýnir að aðstæður á vinnumarkaði geta breyst hratt, og er nýlegt dæmi um slíkt brotthvarf varnarliðsins af Reykjanesi sem leiðir til þess að allt að 600 störf verða lögð niður. Þá þarf að líta til hugsanlegra langtímaáhrifa af stækkun Evrópska efnahagssvæðisins, en svo virðist sem útlendingar dveljist hér í lengri tíma en áður og hugi jafnvel að langtímadvöl. Er því mikilvægt að unnt verði að fylgjast mjög vel með hversu margir launamenn koma hingað til lands frá nýju aðildarríkjunum svo að unnt sé að bregðast við aðstæðum í tíma.

Með frumvarpi þessu er lagt til að ákvæði reglugerðar nr. 1612/68/EBE gildi almennt um ríkisborgara Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands en atvinnurekendur þurfi engu síður að tilkynna um það til Vinnumálastofnunar þegar þeir ráða ríkisborgara þessara ríkja til starfa. Gildir þetta einnig þegar útlendingur skiptir um starf hér á landi, en þá tilkynnir nýi atvinnurekandinn um ráðninguna til Vinnumálastofnunar. Tilgangur þessarar tilkynningarskyldu atvinnurekanda er m.a. að gera stjórnvöldum kleift að fylgjast með framvindu mála og hafa yfirsýn yfir aðstæður á innlendum vinnumarkaði. Krafan um tilkynningu til Vinnumálastofnunar kemur ekki í veg fyrir að ríkisborgurum framangreindra ríkja verði heimilt að koma hingað til lands í atvinnuleit í samræmi við efni reglugerðarinnar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að ákvæði 1.–6. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE, um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, ásamt síðari breytingum, gildi að því er varðar launafólk sem eru ríkisborgarar Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands en gert er þó ráð fyrir að atvinnurekendur þurfi engu síður að tilkynna til Vinnumálastofnunar vilji þeir ráða ríkisborgara þessara ríkja til starfa, sbr. 3. gr. frumvarpsins. Þessi breyting leiðir til þess að launamanni sem er ríkisborgari einhvers þessara ríkja er heimilt að koma hingað til lands í atvinnuleit og nýtur sama forgangs til starfa hér á landi og Íslendingar. Enn fremur á hann sama rétt til aðstoðar vinnumiðlunar og innlendir ríkisborgarar sem eru í atvinnuleit.

Um 2. gr.

Lagt er til að Vinnumálastofnun verði heimilt að afhenda hlutaðeigandi eftirlitsstjórnvaldi, svo sem skattyfirvöldum, Vinnueftirliti ríkisins eða lögreglu, eftir atvikum, upplýsingar sem gefa til kynna að brotið sé gegn lögum og reglum er gilda hér á landi hverju sinni. Er með þessu verið að undirstrika mikilvægi þess að opinberar stofnanir stuðli að því að farið sé að lögum er gilda um störf á innlendum vinnumarkaði. Enn fremur er lagt til að heimilt verði að samkeyra upplýsingar Vinnumálastofnunar, Útlendingastofnunar, lögreglu og skattyfirvalda svo unnt sé að hafa eftirlit með að útlendingar er starfa hér á landi hafi til þess tilskilin leyfi.

Um 3. gr.

Samkvæmt ákvæði þessu er gert ráð fyrir að atvinnurekendur sem hafa ráðið til sín launamenn sem eru ríkisborgarar Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands þurfi að tilkynna um það til Vinnumálastofnunar. Í tilkynningunni skal koma fram nafn atvinnurekanda, kennitala og heimilisfang ásamt nafni útlendingsins, kennitölu og aðsetri hans hér á landi. Enn fremur skal fylgja tilkynningunni ráðningarsamningur sem tryggi útlendingnum laun og önnur starfskjör samkvæmt íslenskum lögum og kjarasamningum. Þegar launakjör sem tilgreind eru í ráðningarsamningi eru bersýnilega lægri en lágmarksákvæði hlutaðeigandi kjarasamnings er miðað við að Vinnumálastofnun hafi samband við atvinnurekandann sem og hlutaðeigandi stéttarfélag, sbr. lög nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Er miðað við að tilkynningin berist stofnuninni innan tíu virkra daga frá ráðningu. Gert er ráð fyrir að atvinnurekendur þurfi ekki jafnframt að tilkynna um starfsmenn sína til Útlendingastofnunar heldur áframsendi Vinnumálastofnun upplýsingarnar eftir því sem við getur átt. Þetta breytir því þó ekki að ríkisborgarar framangreindra ríkja þurfa að sækja um EES-dvalarleyfi samkvæmt lögum nr. 96/2002, um útlendinga.

Enn fremur er gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun haldi skrá yfir þá ríkisborgara fyrrgreindra ríkja sem koma til þess að starfa hér á landi. Tilgangur þessarar tilkynningarskyldu atvinnurekanda er að gefa stjórnvöldum færi á að fylgjast með framvindu mála svo að unnt sé að hafa yfirsýn yfir hverjir koma hingað til landsins, m.a. til að gæta þess að þeir njóti þeirra réttinda er gilda á innlendum vinnumarkaði. Jafnframt er mikilvægt að meta áhrif stækkunar Evrópska efnahagssvæðisins á vinnumarkaðinn, sem og tryggja að unnt sé að bregðast í tíma við aðstæðum sem kunna að leiða til alvarlegrar röskunar á innlendum vinnumarkaði. Þá er litið til þess að slík skráning geri stjórnvöldum kleift að veita þessum útlendingum nauðsynlegar upplýsingar um lög og reglur er gilda um störf á innlendum vinnumarkaði. Er gert ráð fyrir að stjórn Vinnumálastofnunar semji verklagsreglur um skráningu stofnunarinnar.

Jafnframt er gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun verði veitt heimild til að leggja dagsektir á atvinnurekendur láti þeir hjá líða að skrá ríkisborgara Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands sem starfa hjá þeim. Þykir mikilvægt að stofnunin geti gripið til slíkra þvingunaraðgerða til að tryggja að umrædd tilkynningarskylda verði virt.

Þá er gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun afhendi stéttarfélagi í viðkomandi starfsgrein á svæði því sem útlendingur skv. 1. mgr. ákvæðisins starfar á afrit af ráðningarsamningi útlendingsins óski stéttarfélagið eftir því enda liggi fyrir grunur um brot á gildandi kjarasamningi. Þykir mikilvægt að viðhalda þeirri viðteknu venju að aðilar vinnumarkaðarins fylgist með að kjarasamningar séu haldnir hér á landi, en ástæða þykir til að styrkja það tímabundið með þessum hætti. Aðildarsamningur EES gerir og ráð fyrir sérstökum ráðstöfunum á aðlögunartímanum. Er hér einnig átt við að stéttarfélag geti óskað eftir ráðningarsamningum ótilgreindra útlendinga er starfa hjá tilteknum atvinnurekanda. Er þá miðað við að vísbendingar séu fyrir hendi er gefa tilefni til gruns um að ákvæði kjarasamninga séu virt að vettugi hjá hlutaðeigandi atvinnurekanda.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga.

Með frumvarpi þessu er lagt til að ákvæði reglugerðar nr. 1612/68/EBE gildi almennt um ríkisborgara Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands en atvinnurekendur þurfi engu síður að tilkynna um það til Vinnumálastofnunar þegar þeir ráða ríkisborgara þessara ríkja til starfa. Gildir þetta einnig þegar útlendingur skiptir um starf hér á landi en þá tilkynnir nýi atvinnurekandinn um ráðninguna til Vinnumálastofnunar. Tilgangur þessarar tilkynningarskyldu atvinnurekanda er m.a. að stjórnvöld geti fylgst með framvindu mála svo að unnt sé að hafa yfirsýn yfir aðstæður á innlendum vinnumarkaði. Krafan um tilkynningu til Vinnumálastofnunar kemur ekki í veg fyrir að ríkisborgurum framangreindra ríkja verði heimilt að koma hingað til lands í atvinnuleit í samræmi við efni reglugerðarinnar. Jafnframt er gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun verði veitt heimild til að leggja dagsektir á atvinnurekendur láti þeir hjá líða að skrá ríkisborgara framangreindra ríkja sem starfa hjá þeim.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.