Menningarminjar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 429

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu, en málefni menningarminja fluttust til ráðuneytisins með breytingum sem gerðar voru á Stjórnarráði Íslands í kjölfar myndunar núverandi ríkisstjórnar í lok árs 2021, sbr. forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2022. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga um menningarminjar, nr. 80/2012, sem fjalla um aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja, svokallaða 100 ára reglu.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Aldursfriðunarákvæði kom fyrst fram í þjóðminjalögum, nr. 88/1989, þar sem sett var ákvæði um friðun fornleifa við 100 ára aldur. Einnig voru þar sett aldursákvæði vegna húsaverndar, en hús reist fyrir 1850 og kirkjur reistar fyrir 1918 nutu aldursfriðunar. Þjóðminjalög, nr. 107/2001, og lög um húsafriðun, nr. 104/2001, tóku við af þjóðminjalögum en í báðum þessum lagabálkum voru ákvæði um aldursfriðun sambærileg þjóðminjalögunum frá 1989.

Í lögum um menningarminjar, nr. 80/2012, miðar friðun allra fornminja, húsa og annarra mannvirkja við 100 ára aldur, þó með þeirri undantekningu að bátar og skip frá því fyrir 1950 teljast til fornminja, nánar tiltekið til forngripa. Breytingin úr föstu ártali vegna húsafriðunar í hlaupandi ártal sem miðaði við 100 ára aldur var m.a. gerð til að samræma aldursviðmið milli húsa, mannvirkja og fornminja. Í lögunum er að finna þrjú stig varðveislu fornleifa, húsa og mannvirkja. Í fyrsta lagi er kveðið á um friðlýsingu skv. V. kafla laganna. Í öðru lagi er um að ræða áðurnefnda aldursfriðun sem miðar við 100 ár og í þriðja lagi er í 30. gr. laganna að finna ákvæði um verndun annarra húsa og mannvirkja sem ekki njóta friðunar en voru byggð 1925 eða fyrr, svokallaða umsagnarskyldu, en í þeim tilvikum er kveðið á um skyldu eigenda til að leita álits Minjastofnunar Íslands ef þeir hyggjast breyta þeim, flytja þau eða rífa.

Við gildistöku laga nr. 80/2012 miðaðist aldursfriðunarákvæðið við árið 1912 samkvæmt áðurnefndri 100 ára reglu. Með hverju árinu sem líður bætast því við nýjar fornminjar og fjölgun verður á aldursfriðuðum mannvirkjum, eðli málsins samkvæmt, og af því leiðir að stutt er í aldursfriðun mikils fjölda steinsteyptra húsa og annarra mannvirkja í þéttbýli og sveit, sem og innviða úr fjöldaframleiddum efnivið, svo sem gaddavírsgirðinga í sveitum landsins. Þá liggur fyrir að litlu munar orðið á viðmiðunarári aldursfriðunar annars vegar, nú 1922, og viðmiðunarári umsagnarskyldu hins vegar, nú 1925, en við gildistöku laganna munaði 13 árum. Í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 80/2012 var hins vegar gert ráð fyrir að aldursfriðun mundi miðast við ákveðið ártal, þ.e. 1900, og þannig yrði 100 ára reglan sem lögfest var með þjóðminjalögum nr. 88/1989 felld brott. Því var hins vegar breytt í meðförum þingsins þannig að 100 ára reglan gilti áfram.

Fágæti eykur varðveislugildi minja en hið gagnstæða dregur úr því. Ljóst er að hvorki er hægt né æskilegt að vernda allar menningarminjar og hús. Þá er þörf á faglegum rökum fyrir vernd, ekki síst í ljósi þess að byggingarefni og verkhættir breyttust allnokkuð á þriðja áratug 20. aldar. Þá liggur fyrir að fjöldi aldursfriðaðra fornminja og mannvirkja á eftir að stóraukast ár hvert með þeim afleiðingum að álag á stjórnsýslu minjamála mun aukast töluvert. Slíkt gæti dregið úr getu til að fjalla á vandaðan hátt um öll mál og til lengri tíma haft neikvæð áhrif á hús, önnur mannvirki og fornminjar með hátt varðveislugildi sem sannarlega þarf að vernda. Að óbreyttum lögum munu því líkur aukast á að hús og önnur mannvirki með lágt varðveislugildi njóti aldursfriðunar án þess að fagleg rök um vernd liggi að baki.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á tveimur ákvæðum laga um menningarminjar, nr. 80/2012, sem snúa að aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja. Annars vegar er um að ræða breytingu á 29. gr. laganna, en í því er kveðið á um að öll hús og mannvirki sem eru 100 ára og eldri séu friðuð og bætt við heimild Minjastofnunar Íslands til að skilyrða leyfi vegna framkvæmdar á friðuðu húsi eða leggja til friðlýsingu þess. Hins vegar er um að ræða breytingu á 30. gr. laganna sem fjallar um verndun annarra húsa og mannvirkja. Þar er nú miðað við fast ártal og lagt til að það ártal færist nær í tíma sem nemur fimm árum.

Breytingarnar sem frumvarpið felur í sér þýða að hin svokallaða 100 ára regla mun ekki gilda um hús og mannvirki. Í stað þess verður miðað við fast ártal, þ.e. 1923, og sjálfkrafa friðun fjölda húsa og mannvirkja á grundvelli aldurs þannig stöðvuð.

Með frumvarpinu er stefnt að því að tryggja aldursfriðun þeirra húsa og mannvirkja sem raunverulega er þörf á að njóti verndar og að koma í veg fyrir að hús og önnur mannvirki sem ekki er þörf á að vernda öðlist slíka vernd eingöngu sökum aldurs.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Friðun húsa og annarra mannvirkja á grundvelli aldurs felur í sér sjálfkrafa verndun. Skv. 2. mgr. 29. gr. laga nr. 80/2012 er óheimilt að raska friðuðum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað nema með leyfi Minjastofnunar. Það er því ljóst að öll umræða um friðun húsa eða annarra mannvirkja tengist eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar og heimildum eiganda til að ráðstafa sínum eignum að vild. Þó er mikilvægt að hafa í huga að þó svo að eignarrétturinn sé friðhelgur skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar er heimilt að takmarka hann að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Með hliðsjón af því er ekki talið að efni frumvarpsins stangist á við stjórnarskrá.

5. Samráð.

Samráð var haft við Minjastofnun við undirbúning að gerð frumvarps þessa. Áform um lagasetningu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 5. ágúst 2022 og var frestur til að skila umsögn um efni áformanna til og með 22. ágúst 2022 (mál nr. S-141/2022). Alls bárust fimm umsagnir um áformin, frá Minjastofnun Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Félagi fornleifafræðinga, Reykjavíkurborg og ein frá einstaklingi.

Í umsögn Minjastofnunar kemur fram að stofnunin fagni framlögðum áformum og telji eðlilegt að aldursfriðunarákvæði laga nr. 80/2012 verði endurskoðað. Stofnunin bendir þó á að í áformunum sé mest fjallað um friðun húsa og mannvirkja og því sé í umsögninni farið nokkuð vel yfir skilgreiningar laganna og að lokum komist að þeirri niðurstöðu að nauðsynlegt sé að aldursfriðunarákvæði fornminja annars vegar og húsa og mannvirkja hins vegar sé samræmt, m.a. vegna þess að ekki sé alltaf ljóst hvort um sé að ræða hús eða mannvirki eða fornleifar og geti það verið háð mati hverju sinni. Til að mynda sé spurning hvenær mannvirki sé svo illa farið að það flokkist sem leifar af mannvirki í skilningi a-liðar 3. mgr. 3. gr. eða hvort um sé að ræða skip eða bát skv. 2. mgr. 3. gr. eða skipsflak skv. i-lið 3. mgr. 3. gr. Að mati Minjastofnunar er ekki ráðlagt að færa ártalið fyrr í tíma en gildandi aldursfriðun og afnema þannig friðun fjölda húsa, mannvirkja og fornminja og rökstyður stofnunin m.a. að ástæða gæti verið til að miða við 1922 eða 1923 með hliðsjón af því að fyrstu lög um skipulag bæja og kauptúna voru staðfest 27. júní 1921 sem markar upphaf að aðkomu hins opinbera að skipulagi þéttbýlis á Íslandi. Þá er í umsögninni fjallað þó nokkuð um umsagnarskyldu stofnunarinnar um breytingar á húsum og mannvirkjum skv. 30. gr. laganna. Stofnunin telur ástæðu til að færa umsagnarskylduna til ársins 1930 en í lögunum er miðað við 1925. Fyrir því eru færð fagleg rök, en árið 1930 markaði afgerandi skil í sögu byggingarlistar á Íslandi þegar svokölluð steinsteypuklassík vék fyrir virknihyggju (fúnksjónalisma). Þá er farið yfir nauðsyn þess að endurskoða orðalag 2. mgr. 29. gr. laganna, en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að raska friðuðum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað nema með leyfi stofnunarinnar. Í ljósi niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 41/2019 hefur stofnunin ekki heimild til að setja skilyrði fyrir niðurrifi húsa eða mannvirkja sem eru friðuð. Stofnunin bendir hins vegar á að hún hafi heimild til þess að leggja til slík skilyrði þegar um er að ræða umsagnarskyld hús og mannvirki skv. 30. gr. laganna en ekki hús og mannvirki sem njóta friðunar skv. 1. mgr. 29. gr. Nauðsynlegt sé að þetta sé lagfært. Að lokum er í umsögninni kallað eftir því að bætt verði inn í lögin ákvæði um heimild Minjastofnunar til að ákveða friðun yngri minja sem ekki njóta friðunar á grundvelli aldurs án þess að til friðlýsingar komi. Þá lýsir stofnunin yfir vilja til samráðs og samstarfs um heildarendurskoðun laganna.

Að mati ráðuneytisins er mikilvægt að festa í sessi tiltekið ártal sem miðað er við varðandi aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja. Ráðuneytið tekur undir ábendingar Minjastofnunar hvað varðar þau hús og mannvirki sem þegar njóta friðunar samkvæmt 100 ára reglunni og að óheppilegt væri að friðun á þeim væri aflétt með breytingu á lögum. Með tilliti til þess er í frumvarpinu lagt til að miðað sé við árið 1923. Þá er einnig lögð til breyting á ártalinu í 1. mgr. 30. gr. laganna sem fjallar um umsagnarskyldu stofnunarinnar í samræmi við ábendingar hennar. Hvað varðar aðrar breytingar á lögum um menningarminjar er það mat ráðuneytisins að nauðsynlegt sé að ráðast í heildarendurskoðun laganna. Slík endurskoðun taki hins vegar tíma og mikilvægt sé að hún verði unnin í góðu samráði við alla þá aðila sem hagsmuna eiga að gæta. Því eru ekki lagðar til aðra breytingar en þær sem viðkoma aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja, að undanskilinni þeirri tillögu að í b-lið 1. gr. frumvarpsins er lagt til að stofnuninni verði heimilt að skilyrða leyfi til framkvæmda á friðuðum húsum og mannvirkjum í takt við þá heimild sem stofnunin hefur í 1. mgr. 30. gr. laganna sem fjallar um verndun annarra húsa og mannvirkja sem ekki njóta friðunar en voru byggð fyrir árið 1925. Eins og Minjastofnun Íslands bendir á mun frumvarpið gera það að verkum að ákveðið ósamræmi verður á milli friðunarreglna fornminja annars vegar og húsa og mannvirkja hins vegar. Að mati stofnunarinnar geti það skapað vandkvæði við framkvæmd laganna þar sem ekki sé alltaf ljóst hvort um sé að ræða hús eða mannvirki eða fornleifar og geti það verið háð mati hverju sinni. Ráðuneytið tekur undir þá ábendingu stofnunarinnar að óheppilegt geti verið að ekki sé samræmi á milli aldursfriðunarákvæða fornminja annars vegar og húsa og annarra mannvirkja hins vegar. Þrátt fyrir það má benda á að tiltekin viðmið eru til staðar hjá stofnuninni til að lýsa muninum á uppistandandi húsi og fornleifum. Samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni er um að ræða hús á meðan máttarviðir þekju og útveggja eru enn uppistandandi, enda þótt klæðningar veggja og þaks séu að miklu eða öllu leyti horfnar. Þegar þakgrind með sperrum er fallin og einungis grunnundirstöður eða veggjabrot standa eftir er húsið orðið að rúst og þar með fornleifum. Á þetta getur t.d. reynt í tilviki Húsafriðunarsjóðs þegar bygging er á mörkunum að vera uppistandandi.

Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga eru ekki settar fram tillögur um ákveðið viðmiðunarártal en talið er rétt að miða við ártal á öðrum áratug 20. aldar. Óskar sambandið eftir samtali um frekari breytingar á lögum um menningarminjar, svo sem að draga úr kostnaði við fornleifaskráningu sem sé gerð í tengslum við aðalskipulag, sem og kostnaðarþátttöku skipulagssjóðs.

Í umsögn Félags fornleifafræðinga er ekki tekin afstaða til hvaða ártal eigi best við í faglegu eða sögulegu tilliti. Hins vegar er bent á að nýminjar, þ.e. minjar sem eiga uppruna sinn eftir árið 1920, geti einnig verið mikilvægar í faglegu tilliti. Félagið leggur því til að fagleg umræða um aldursfriðun forminja fari fram áður en lengra er haldið. Til vara vill félagið að uppistandandi byggingar verði undarþegnar 100 ára reglunni. Reglan verði þó áfram í gildi fyrir fornminjar en aldursfriðun uppistandandi húsa fái fast ártal. Hefð sé fyrir slíkri undantekningu frá 100 ára reglunni í lögum um menningarminjar, t.d. í tilviki báta og skipa þar sem miðað er við 1950. Félagið bendir á mikilvægi þess að Minjastofnun hafi tæki í löggjöfinni, önnur en friðlýsingu, til þess að vernda yngri minjar og hús. Leggur hún til þrjá friðunarflokka, 1) friðlýstar minjar, 2) aldursfriðun og 3) friðaðar nýminjar með rökstuðningi. Til vara leggur félagið til róttækari breytingu, að eigin sögn, sem snýr að sértæku mati á ytra samhengi og sögu minja en ekki endilega ártali. Þannig yrði hvert tilvik fyrir sig metið. Loks bendir félagið á að allar breytingar í þá veru að aflétta friðun sem þegar er orðin kalli á viðamiklar breytingar í gagnagrunnum hjá minjayfirvöldum og fleirum.

Ráðuneytið bendir á að með því að miða aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja við árið 1923, eins og lagt er til í frumvarpinu, sé ekki lagt til að aflétta friðun sem þegar hefur átt sér stað samkvæmt gildandi lögum. Ráðuneytið bendir enn fremur á að ætlunin hafi verið að leggja til að aldursfriðun fornminja mundi einnig taka mið af árinu 1923 en tekur hins vegar undið þá ábendingu að fram þurfi að fara fagleg umræða um aldursfriðun fornminja, þ.e. forngripa og fornleifa, áður en breyting er gerð á 100 ára reglunni hvað þá flokka varðar. Þá er mikilvægt að aðrar breytingar á lögunum, til að mynda hugmyndir um nýjan friðunarflokk, fái meiri umræðu áður en slík breyting á lögunum verður lögð til. Með það í huga er lagt til að frumvarpið muni eingöngu snúa að því að breyta friðunarreglunni þegar kemur að húsum og öðrum mannvirkjum. Aðrar breytingar á lögunum munu því bíða heildarendurskoðunar laganna, en fyrir liggur að þörf er að ráðast í þá vinnu.

Í umsögn Reykjavíkurborgar er lagt til að viðmiðunarártal friðunar á grundvelli aldurs verði 1918 með vísun í ártal fyrir aldursfriðun kirkna í gildandi lögum en einnig með vísun í eldri lög frá 2001. Til vara leggur Reykjavíkurborg til ártalið 1915 með tilvísun í söguleg sjónarmið, en það ár var gerð umtalsverð breyting á byggingarreglugerð sem setti frekari byggingu timburhúsa verulegar skorður. Óskar sveitarfélagið jafnframt eftir samtali um frekari breytingar á lögum um menningarminjar, svo sem varðandi kostnaðarþátttöku skipulagssjóðs við fornleifaskráningu, málsmeðferð friðlýsingartillagna og reglur um skráningu jarðfastra minja vegna skipulags og framkvæmda.

Í umsögn einstaklings kemur fram að áformaskjalið komi inn á svið stjórnarskrár þar sem friðun húsa sé kvöð sem lögð sé á viðkomandi húseigendur og geti takmarkað eignarrétt þeirra til þess að hagnýta eignir sínar. Óskað er eftir því í umsögninni að við endurskoðun laganna verði bætt við málslið sem fjalli um skaðabætur vegna framkvæmdar laganna og hvert slíkum kröfum skuli beint.

Fram hefur komið að gert er ráð fyrir að hafin verði vinna við heildarendurskoðun laga um menningarminjar eins og kallað hefur verið eftir í umsögn Minjastofnunar Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga og annarra umsagnaraðila. Slíka endurskoðun þarf að vinna í náinni samvinnu stofnana, sveitarfélaga og annarra hagsmunaaðila. Ekki eru því lagðar til aðrar meginbreytingar í þessu frumvarpi en viðkemur svokallaðri aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja.

Drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 22. september 2022 (mál nr. S-171/2022) og var frestur til að skila inn umsögnum til og með 6. október. Alls bárust fjórar umsagnir.

Í umsögn Minjastofnunar Íslands er gerð athugasemd við þá breytingu sem gerð hefur verið frá áformaskjalinu um að afnema ekki 100 ára regluna af fornminjum, en stofnunin telur þá breytingu ekki vera til bóta. Að mati stofnunarinnar gilda sömu rök fyrir hús og mannvirki og fyrir fornminjar. Ekki sé ástæða til að jafn margar fornminjar verði aldursfriðaðar og raunin verði ef frumvarpið nái fram að ganga óbreytt. Þá gerir stofnunin athugasemd við viðmið til að meta um hvort sé að ræða hús eða fornleifar þar sem viðmið séu ekki meitluð í stein eða lög og mörg vafamál og vandamál geti komið upp þegar meta þurfi hvort hús eða mannvirki teljist til fornleifa eða ekki. Upp geti komið tilvik þar sem hluti menningarminjastaðar njóti ekki lögbundinnar friðunar sem dragi þá úr getu stofnunarinnar til að vernda staðinn og tryggja að honum verði skilað óspilltum til komandi kynslóða. Þá vísar stofnunin til þess sem fram kemur í umsögn Félags fornleifafræðinga þar sem fjallað er um nýminjar og að félagið leggi til að fagleg umræða um aldursfriðun fornminja fari fram áður en lengra sé haldið. Að mati stofnunarinnar er verið að nálgast málið frá röngum enda, eðlilegra sé að halda aldursfriðun mannvirkja og fornminja saman þar til fagleg umræða hafi átt sér stað, að slíta í sundur þetta samband hafi meiri afleiðingar í för með sér en að fastsetja ártal og að það muni hafa í för með sér ýmis grá svæði eins og bent hafi verið á. Þá bendir stofnunin á mikilvægi þess að huga að yngri minjum og nauðsyn þess að skrá og meta þær og í kjölfarið friða eða friðlýsa það sem sé varðveisluvert. Þegar því verkefni væri lokið mætti afnema umsagnarskyldu í 30. gr. laganna og þar með minnka flækjustig verndar minja á Íslandi. Að lokum bendir stofnunin á að stóraukinn fjöldi fornminja á hverju ári muni auka álag á stjórnsýslu minjamála töluvert, ásamt auknum fjölda vafamála, og væri umrædd leið því hagkvæmari að mati stofnunarinnar.

Í umsögn Félags fornleifafræðinga er áformum um heildarendurskoðun á lögum um menningarminjar fagnað, enda ljóst að skerpa þurfi á margvíslegum atriðum. Í umsögninni er bent á nokkur atriði sem að mati félagsins er brýnt að bregðast við en tengjast ekki efni frumvarpsins beint og er því ekki rakið nánar.

Í umsögn Verksýnar er breytingunum sem frumvarpið boðar fagnað og talið nauðsynlegt að binda sjálfvirka friðun við fast ártal. Hins vegar tekur fyrirtækið undir umsögn Reykjavíkurborgar að heppilegra væri að miða við ártalið 1915–1918. Fyrirtækið bendir á að það hafi æði oft komið að ástandsskoðun húsa sem falla undir 100 ára regluna þar sem húsin séu orðin það skemmd að nær ógerlegt sé að gera við þau svo vel sé og að í sumum tilfellum færi betur á því að skrásetja vel sögu hússins og teikningar frekar en að reyna að gera við þau eða það sem oft vill verða, að láta þau grotna meira niður og verða hreinlega hættuleg því að viðhaldskostnaðurinn sé meiri en eigendur hússins ráða við. Þá tekur fyrirtækið undir aðrar umsagnir um nauðsyn þess að vinna að heildarendurskoðun laga um menningarminjar og þá sérstaklega hvernig tekið sé á málum sem varða mikið skemmd hús sem falla undir friðunarákvæði laganna, með tilliti til þess að meta hvort nauðsyn sé að varðveita hús og hvernig opinberir aðilar eigi að koma að kostnaðinum við að varðveita þau.

Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga kemur fram að sambandið sé sammála því að hverfa frá gildandi reglu um aldursfriðun mannvirkja þar sem miðað er við að mannvirki njóti friðunar að liðnum 100 árum frá byggingu þeirra. Það viðmiðunarár sem lagt sé til í frumvarpinu þarfnist hins vegar frekari umræðu og vísar sambandið í fyrri umsögn sína við áformaskjal málsins sem og umsögn Reykjavíkurborgar. Ágæt rök séu til þess að miða frekar við annaðhvort árið 1915 eða 1918. Þá verði að hafa í huga að víðtæk aldursfriðun geti skert rétt eigenda viðkomandi húsa til að gera á þeim breytingar. Einnig geti hún skert möguleika sveitarfélaga á að gera ráð fyrir endurnýjun hverfa við gerð skipulagsáætlana. Þá geti hún skert möguleika Húsafriðunarsjóðs til að styrkja viðhald eða endurgerð mannvirkja sem sannarlega hafa verndargildi. Leiðarljós löggjafans þurfi því að vera að verndarhagsmunir séu eins skýrir og kostur er. Þá sé aldursfriðun fjarri því að vera eina leiðin til að tryggja varðveislu mannvirkja með hátt verndargildi. Í umsögninni er að lokum lagt til að aflað verði umsagnar Húsafriðunarnefndar. Brýnt sé að sjónarmið nefndarinnar liggi fyrir svo að sem breiðust sátt verði um efni frumvarpsins áður en það verði lagt fram. Þá undirstrikar sambandið að það sé tilbúið til að ræða mögulegar leiðir til að ná sem bestri sátt um málið og að í því samhengi kunni m.a. að koma til álita að skoða leiðir til að draga úr hættu af afturvirkni laga með setningu bráðabirgðaákvæðis þar sem kveða mætti á um stöðu mannvirkja sem mundu að óbreyttum lögum njóta aldursfriðunar.

Eftir fund með fulltrúum Sambands íslenskra sveitarfélaga óskaði ráðuneytið eftir umsögn húsafriðunarnefndar. Í umsögn nefndarinnar kemur fram að nefndin fallist á að rétt sé að hverfa frá því aldursviðmiði að miða við að öll hús og mannvirki sem eru 100 ára eða eldri séu friðuð þar sem slíkt viðmið sé erfitt í framkvæmd minjavörslunnar og geti valdið því að sérstaða friðaðra húsa og mannvirkja minnki þegar fram líða stundir og friðun missi þar með marks. Þá segir að nefndin telji að hægt sé að færa rök fyrir ýmsum ártölum til viðmiðunar við aldursfriðun húsa út frá byggingar-, menningar- og skipulagssögu. Nefndin geri þó á þessu stigi ekki tillögu um annað ártal en 1923 og þar með nái lögin yfir fulltrúa fyrstu steinhúsa og steinsteypu húsa á landinu. Mikilvægt sé engu að síður að hugað verði að varðveislu húsa sem byggð voru á árunum þar á eftir, a.m.k. fram til 1930. Að lokum leggur nefndin fram þá tillögu að viðmiðunarár umsagnarskyldra húsa verði fært frá árinu 1925 til ársins 1940, en í frumvarpsdrögunum sé viðmiðunarárið 1930. Bendir nefndin á að á árunum 1930–1940 hafi mörg byggingarsögulega verðmæt hús verið byggð undir mismunandi stíláhrifum sem mikilvægt sé að varðveita.

Ráðuneytið bendir á að í frumvarpinu er eingöngu verið að stöðva sjálfkrafa aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja á grundvelli 100 ára reglunnar. Af því leiðir að viðmiðunarárið 1923 er andlag 100 ára reglunnar verði frumvarpið að lögum árið 2023.

Eins og fram hefur komið liggur fyrir að fara þarf í heildarendurskoðun á lögum um menningarminjar og í þeirri endurskoðun má gera ráð fyrir frekari faglegri umfjöllun um hvaða ártal sé best að miða við.

Tafla 1: Fjöldi byggðra húsa á landinu öllu á árunum 1918–1923.

Heimild: Minjastofnun og Þjóðskrá. Fyrirvari er um að skráning byggingarárs getur í einhverjum tilvikum verið röng.

Fyrstu lög um skipulag bæja og kauptúna voru staðfest 27. júní 1921 og með þeim hófst aðkoma hins opinbera að skipulagi þéttbýlis á Íslandi. Nefnd um skipulag bæja var skipuð í október 1921 og á næstu árum þar á eftir vann hún áætlanir og uppdrætti að skipulagi allra stærri kaupstaða á landinu. Vinna nefndarinnar að gerð fyrsta skipulagsuppdráttarins hófst snemma ár 1922 og stóð sú vinna yfir næstu fimm árin. Fyrstu tillögur nefndarinnar voru kynntar árið 1924 og með þeim urðu ákveðin tímamót í mótun þéttbýlis hér á landi þegar farið var að byggja bæi landsins eftir fastmótuðum skipulagsuppdráttum sem unnir voru af fagmönnum og staðfestir af ráðherra. Það má því segja að árin 1923 og 1924 marki endalok tímabils sjálfsprottinna þéttbýlisstaða hér á landi og upphaf byggðar eftir fastmótuðu skipulagi sem byggðist á listrænni og félagslegri heildarsýn. Þá má benda á að mikið verðfall á útflutningsvörum eftir fyrri heimsstyrjöldina 1914–1918 kom illa við fjárhag landssjóðs og fyrirtækja á Íslandi og leiddi til gengislækkunar og gjaldeyriskreppu sem stóð í nokkur ár. Á því tímabili var lítið byggt samanborið við árin sem á eftir komu. Um og eftir 1924 tók hagur þjóðarbúsins að vænkast og umsvif í verklegum framkvæmdum að aukast. Við tók mikið uppbyggingarskeið áranna 1925–1930, þ.e. tímabils sem oft er kennt við steinsteypuklassík, en á þeim árum risu fjölmörg vegleg steinsteypuhús um allt land. Á þeim árum var svo lagður grunnur að nýju skipulagi á mörgum stöðum á landinu.

Ef farin verður sú leið að leggja til að aldursfriðun húsa og annarra mannvirkja miðist við byggingarárið 1918 eða fyrr mun það gera að verkum að friðun verði aflétt á alls 925 húsum og öðrum mannvirkjum án faglegar umfjöllunar um hvort ástæða sé til að aflétta þeirri friðun. Að mati ráðuneytisins er mikilvægt að sú umfjöllun muni eiga sér stað áður en friðun verði aflétt með lagasetningu og að það verði gert í tengslum við heildarendurskoðun laganna. Af þeim sökum er lagt til að sú leið verði farin í frumvarpinu að hverfa frá 100 ára reglunni og miða við byggingarárið 1923 eða fyrr þannig að þau hús sem þegar eru friðuð muni njóta slíkrar friðunar áfram en síaukinn fjöldi húsa muni hins vegar ekki verða sjálfkrafa friðaður á hverju ári.

Hvað varðar ábendingar um mikilvægi þess að aldursfriðun fornminja annars vegar og húsa og mannvirkja hins vegar haldist í hendur og sé samræmt bendir ráðuneytið á að ekki sé öll aldursfriðun samræmd í lögunum eins og þau eru. Þannig eru til að mynda skip og bátar frá því fyrir 1950 forngripir. Rétt er að upp geta komið vafamál eins og bent er á í umsögn Minjastofnunar Íslands, t.d. hvort hluti menningarminjastaðar njóti lögbundinnar verndunar eður ei eða hvort hús teljist uppistandandi hús eða fornleifar. Að mati ráðuneytisins yrðu þau tilvik hins vegar frekar undantekning. Mikilvægt er að benda á að með heildarendurskoðun laga um menningarminjar gefst tækifæri til að samræma friðunina, verði niðurstaðan sú að samræming aldursviðmiða sé nauðsynleg til að tryggja vernd menningarminja í landinu.

6. Mat á áhrifum.

Ekki er talið að frumvarpið komi til með að hafa kostnaðaráhrif á afkomu ríkissjóðs. Miðað við núverandi löggjöf mun stóraukinn fjöldi húsa og annarra mannvirkja hljóta aldursfriðun ár hvert með tilheyrandi álagi á stjórnsýslu minjamála. Óbreytt fyrirkomulag með sjálfkrafa aldursfriðun stækkandi árganga húsa og mannvirkja gæti enn fremur hamlað eðlilegri framþróun til lengri tíma. Gert er ráð fyrir að með samþykkt frumvarpsins, þar sem viðmiðunarár yrði ártalið 1923, dragi úr auknu álagi sem fyrirsjáanlegt er að öðrum kosti næstu árin og þannig megi koma í veg fyrir aukin útgjöld í stjórnsýslu minjamála. Einnig er gert ráð fyrir því að samþykkt frumvarpsins, sem felur í raun í sér að aldursfriðuðum húsum og öðrum mannvirkjum hætti að fjölga frá og með árinu 2023, auki fyrirsjáanleika hjá sveitarfélögum við skipulagsvinnu og geri áætlanagerð auðveldari. Þá mun breytingin hafa áhrif á réttarstöðu eigenda húsa sem byggð voru eftir 1923 á þann veg að skýrt verður að hús eða mannvirki muni ekki öðlast sjálfkrafa friðun á grundvelli 100 ára reglunnar eins og nú er miðað við.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu eru lagðar til breytingar á 29. gr. laganna um friðuð mannvirki. Í a-lið er lagt til að aldursfriðun húsa og mannvirkja miðist við byggingarárið 1923 eða fyrr í stað 100 ára reglunnar.

Í b-lið er lagt til að bætt verði við lögin heimild Minjastofnunar Íslands til að skilyrða leyfi sem er áskilið að þurfi til að raska friðuðum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað. Slíkt heimild er nú þegar til staðar í 30. gr. laganna sem fjallar um umsagnarskyldu vegna húsa sem ekki njóta friðunar en byggð voru 1925 eða fyrr. Óumdeilt er að þegar um er að ræða friðað hús eða mannvirki er röskun þess óheimil nema með leyfi stofnunarinnar. Það skýtur því skökku við að ekki sé heimilt að skilyrða leyfið eins og gert er ráð fyrir í 30. gr. laganna.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu er lögð til sú breyting á 1. mgr. 30. gr. laganna að miða umsagnarskyldu húsa og mannvirkja sem ekki njóta friðunar, en byggð voru 1925 eða fyrr, við árið 1930. Í gildandi lögum miðar friðun húsa við 100 ár og því njóta hús byggð árið 1922 eða fyrr slíkrar friðunar. Ef 100 ára reglunni er breytt og miðað verður við að hús sem byggð voru 1923 eða fyrr njóti aldursfriðunar mun eingöngu muna tveimur árum á friðuðum húsum og þeim húsum sem falla undir umsagnarskyldu Minjastofnunar Íslands skv. 30. gr. laganna. Árið 1930 varð sú þróun í byggingarlist að fúnksjónalismi tók við af nýklassík og þjóðlegri rómantík sem hafði einkennt húsagerð þriðja áratugarins. Það er því full ástæða til að færa ártalið til ársins 1930 í ákvæðinu í samræmi við aðrar breytingar í frumvarpinu.

Um 3. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.