Varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 520

957. Frumvarp til laga um breyting á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

1. gr.

Eftirfarandi breyting verður á 7. gr. laganna:

Í stað orðsins „ofanflóðasjóður“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: „forvarnasjóður“.

2. gr.

10. gr. laganna orðast svo:

Sérstakur sjóður ríkisins, Forvarnasjóður, er í vörslu Viðlagatryggingar Íslands. Ráðstöfunarfé sjóðsins er:

Sérstakt gjald, forvarnagjald, sem lagt er á allar húseignir sem eru brunatryggðar hjá vátryggingafélagi sem starfsleyfi hefur hér á landi og nemur 0,2 0/00 af vátryggingarverðmæti. Um innheimtu gjaldsins fer skv. 3. og 5. mgr. 11. gr. og 23. gr. laga um Viðlagatryggingu Íslands, nr. 55/1992, með síðari breytingum. Álagning gjalds þessa skal ekki hafa áhrif til hækkunar á innheimtuþóknun til vátryggingafélaga.

5% af árlegum heildariðgjaldatekjum Viðlagatryggingar Íslands. Þó skal það á árunum 1996–2000, eða vegna fimm næstu iðgjaldaára vera 38% af heildariðgjaldatekjum Viðlagatryggingar Íslands.

Á árunum 1996–1999, eða vegna fjögurra næstu iðgjaldaára 10% aukaálag á iðgjöld viðlagatrygginga samkvæmt lögum nr. 36/1995.

Árlegt framlag á fjárlögum í samræmi við framkvæmdaáætlun sem lögð skal fram við gerð fjárlaga hverju sinni.

Vaxtatekjur, sbr. 11. gr.

Aðrar tekjur.

Lán til starfsemi sjóðsins sem eru með ábyrgð ríkissjóðs og háð samþykki fjármálaráðuneytisins.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

1. mgr. orðast svo: Fé Forvarnasjóðs, sbr. 10. gr., skal notað til að greiða kostnað við rekstur sjóðsins, rekstur ofanflóðanefndar, sbr. 8. gr. og kostnað við varnir gegn náttúruvá sem hér segir:

Á eftir orðinu ofanflóðahættu í 3. tölul. 1. mgr. kemur „og annarri náttúruvá“.

Í stað orðsins „ofanflóðasjóði“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: „forvarnasjóði“

Orðið „Forvarnasjóði“ komi í stað orðsins „ofanflóðasjóði“ í 2. málsl. 2. mgr.

3. málsl. 2. mgr. orðast svo: Skulu lánskjör vera hin sömu og sjóðnum standa til boða, sbr. 10. gr.

4. gr.

13. gr. fellur brott og aðrar greinar færast til sem því nemur.

5. gr.

Ákvæði til bráðabirgða.

Á árinu 1996 er Forvarnasjóði heimilt að taka lán að upphæð allt að krónur 800 milljónir.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Fjárþörf Ofanflóðasjóðs 1996.

Að undanförnu hefur skýrst að verulegu leyti hver verður kostnaðarhlutdeild Ofanflóðasjóðs vegna snjóflóðavarna í Súðavík og Hnífsdal, sem ríkisstjórnin tók ákvörðun um sl. haust. Enn fremur liggja fyrir niðurstöður úr forathugun á gerð varnarvirkja á Flateyri sem gefa góða vísbendingu um kostnað Ofanflóðasjóðs vegna snjóflóðavarna á Flateyri, verði heimildum laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum beitt með hliðstæðum hætti og í Súðavík og í Hnífsdal.

Heildarkostnaður Ofanflóðasjóðs vegna húsakaupa á Súðavík er áætlaður um 423 milljónir króna.

Heildarkostnaður Ofanflóðasjóðs vegna stuðnings við húsakaup í Hnífsdal er áætlaður um 151 milljón króna.

Kostnaður við gerð varnarvirkja á Flateyri er áætlaður um 400 milljónir króna skv. niðurstöðum úr forathugun á gerð varnarvirkja fyrir Flateyri, þar af yrði hlutur Ofanflóðasjóðs um 360 milljónir króna. Þess ber þó að geta að verði farið í þetta verkefni verður það boðið út og kostnaður mun því ráðast að einhverju leyti af stöðu á markaði. Reiknað er með því að þessi varnarvirki muni verja nánast alla núverandi byggð en hugsanlegt er þó að nauðsynlegt reynist að kaupa nokkur hús vegna sjálfra varnarvirkjanna.

Auk þess hafa hreppsnefndir Súðavíkur og Flateyrar óskað eftir stuðningi Ofanflóðasjóðs við greiðslu svokallaðra mismunabóta til þeirra húseigenda sem ekki fengu fullnægjandi bætur hjá Viðlagatryggingu, sbr. ákvæði til bráðabirgða í lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Hlutdeild Ofanflóðasjóðs í þessum kostnaði, sem þó er enn verulega óviss, gæti numið allt að 100 milljónum króna.

Á vegum Ísafjarðarkaupstaðar er nú verið að ljúka gerð forathugunar á gerð varnarvirkja við svonefnt Seljalandshverfi í Skutulsfirði. Fyrstu upplýsingar benda til þess að heildarkostnaður við þá framkvæmd geti orðið á bilinu 300–350 milljónir króna, sem þýðir í kringum 300 milljóna króna hlutdeild Ofanflóðasjóðs, ef fallist yrði á þátttöku. Bæjarstjórn Ísafjarðar mun leggja áherslu á að þetta verk verði unnið á þessu ári.

Allar framkvæmdir sem unnar verða á vegum sveitarfélaga með stuðningi Ofanflóðasjóðs verða unnar í samræmi við ákvæði laga nr. 63/1970 um opinberar framkvæmdir eftir því sem við á.

Aðrar skuldbindingar Ofanflóðasjóðs á þessu ári eru kostnaður við rekstur snjóathugunarmanna á snjóflóðasvæðum, kostnaður við gerð rýmingaráætlana, kaup á athugunarbúnaði og kostnaður við frumúttekt á kostnaði við gerð varnarvirkja í þeim sveitarfélögum sem búa við snjóflóðahættu. Heildarkostnaður við þessa rekstrarliði er áætlaður um 45 milljónir króna.

Ekki liggja enn fyrir reikningar Ofanflóðasjóðs fyrir árið 1995, en skv. upplýsingum forstjóra Viðlagatryggingar má gera ráð fyrir að eignir sjóðsins um síðustu áramót hafi verið um 300 milljónir króna. Samkvæmt lögum er Ofanflóðasjóði ekki heimil lántaka vegna skuldbindinga sinna.

Niðurstaða.

Heildarkostnaður vegna snjóflóðavarna á þessu ári gæti numið allt að 1.500 milljónum króna ef farið yrði í gerð varnarvirkja á Flateyri sem nema um 400 milljónum króna og á Ísafirði sem nema um 300 milljónum króna. Þar af yrði hlutur viðkomandi sveitarfélaga 10%, eða um 150 milljónir króna, og Ofanflóðasjóðs um 1.350 milljónir króna. Í sjóðnum eru um 300 milljónir króna þannig að á vantar um 1.050 milljónir króna til þess að sjóðurinn geti staðið við kostnaðarhlutdeild sína.

Um frumvarpið.

Til þess að mæta brýnustu fjárþörf Ofanflóðasjóðs er hér lagt til að lögum um hann verði breytt þannig að honum verði heimiluð lántaka til þess að standa straum af kostnaði við framkvæmdir sumarsins. Hér er um að ræða allt að 1.050 milljónir króna ef ráðist verður í framkvæmdir á Flateyri og Ísafirði á þessu ári. Þó má gera ráð fyrir að allt að krónum 250 milljónum þessarar upphæðar komi ekki til greiðslu úr sjóðnum fyrr en á næsta ári, þar sem greiðslur vegna framkvæmda verða greiddar samhliða framgangi framkvæmda.

Gert er ráð fyrir að tilhögun á lántökum sjóðsins verði háð samþykki fjármálaráðuneytisins, hvort sem um verði að ræða útgáfu skuldabréfa með ríkisábyrgð til ákveðins tíma er beri sambærilega vexti og hliðstæð skuldabréf ríkissjóðs eða að ríkissjóður hafi milligöngu um lántökur sjóðsins, þannig að tryggt verði að hann njóti þeirra hagkvæmustu kjara sem í boði verða hverju sinni.

Hitt meginatriðið í frumvarpinu er að sjóðnum verður nú skapaður sjálfstæður tekjustofn með álagningu sérstaks gjalds á brunatryggðar fasteignir í landinu. Þegar framkvæmdaáætlun sjóðsins liggur betur fyrir verður jafnframt unnið að því að skilgreina að nýju hlutverk Ofanflóðasjóðs þannig að hann geti unnið að eflingu forvarnarstarfs í víðari skilningi en nú er. Verður nafni hans breytt til samræmis við víðtækara hlutverk hans. Til þess að spara innheimtukostnað verður gjaldið lagt á samhliða iðgjaldi viðlagatryggingar.

Þegar er hafinn undirbúningur að heildarendurskoðun laganna, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum svo og laga um Viðlagatryggingu Íslands með það að markmiði að skilgreina betur hlutverk beggja stofnananna og að tryggja betur fjárhagslegt sjálfstæði þeirra. Er stefnt að því að frumvörp þessa efnis verði lögð fram til samþykktar á Alþingi fyrir næstu áramót.

Fjáröflun Ofanflóðasjóðs á næstu árum.

Á vegum umhverfisráðuneytisins og í samráði við viðkomandi sveitarfélög er nú að hefjast heildarúttekt á mögulegum varnarvirkjum í byggðarlögum á snjóflóðasvæðum. Áætlað er að þessari úttekt ljúki í byrjun ágúst þar sem fram komi tillögur um varnaraðgerðir í einstökum byggðarlögum ásamt mati á kostnaði. Á grundvelli þessarar úttektar verður mögulegt að móta stefnu um framkvæmdir þessara sveitarfélaga til snjóflóðavarna og meta líklega fjármögnun þeirra.

Á vegum viðskiptaráðuneytisins verður jafnframt hugað að því hvort að skynsamlegt sé að breyta þeim ákvæðum sem gilda um vátryggingar Viðlagatryggingar á þann veg að fyrirtækinu verði einnig gert skylt að vátryggja gegn afleiddu tjóni vegna náttúruhamfara. Athugað verði einnig hvort auknar forvarnir á vegum Ofanflóðasjóðs geri mögulegt að lækka iðgjöld Viðlagatryggingar og hver sé eðlileg sjóðsmyndun Viðlagatryggingar, sem kynni einnig að leiða til lækkunar gjaldsins, a.m.k. til lengri tíma litið.

Kannaðir hafa verið kostir þess og gallar að sameina Viðlagatryggingu og Ofanflóðasjóð. Niðurstaðan er sú að fjárhagslegur aðskilnaður hafi ótvíræða kosti, enda þótt reka megi stofnanirnar sameiginlega, þyki slíkt hagkvæmt. Rökin eru einkum þau að hlutverk og eðli vátryggingarfélags, sem reka skal á viðskiptalegum grunni og hefur ekki öðru hlutverki að gegna en að bæta vátryggingartökum tjón er þeir kunna að verða fyrir, og forvarna- og styrktarsjóðs, sem er í reynd hluti af almannavarnakerfinu, séu gjörólík.

Það er því ljóst að frumvarpi þessu er aðeins ætlað að leysa úr brýnustu þörfum Ofanflóðasjóðs fyrir fjármuni þannig að hann geti látið hrinda í framkvæmd þeim aðgerðum sem nauðsynlegar eru taldar til þess að auka öryggi íbúa á mögulegum snjóflóðasvæðum. Eins og áður hefur komið fram er þegar hafin vinna við heildarendurskoðun laganna og er stefnt að því að frumvarp þar um verði lagt fyrir Alþingi þegar næsta haust. Ef innheimta á væntanlegt forvarnargjald samhliða iðgjaldi viðlagatryggingar er hins vegar ekki unnt að bíða þess frumvarps, þar sem álagnig iðgjalds Viðlagatryggingar er ákveðið og sent til innheimtu á tímabilinu 1. október til 1. desember ár hvert. Tekjur álagðar á árinu 1996, verða þó ekki til ráðstöfunar hjá Ofanflóðasjóði fyrr en á árinu 1997.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að Ofanflóðasjóður fái víðtækara hlutverk en hann hefur í dag og er því nafni sjóðsins breytt í Forvarnasjóð. Mun hlutverk sjóðsins í framtíðinni því verða að styðja við framkvæmdir sem snúa að aðgerum til að auka öryggi byggðar í landinu gegn náttúruvá.

Um 2. gr.

Breytingar frá núgildandi lögum er að finna í 1., 5. og 7. tölul.

Í 1. tölul. er kveðið á um hinn nýja tekjustofn Forvarnasjóðs, sem nema skal 0,2  af vátryggingarverðmæti þeirra húseigna sem brunatryggðar eru hér á landi. Samsvarar þessi upphæð 80% af iðgjaldi Viðlagatryggingar Íslands vegna þessara eigna. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að lagt verði í Forvarnasjóð vegna veitumannvirkja, hafnarmannvirkja og annarra sambærilegra eigna sem eru í opinberri eigu, jafnvel þótt forvarnir sem Forvarnasjóður kemur til með að fjármagna geti í einhverjum tilfellum varið þessi mannvirki. Reikna má með að viðbótartekjur Forvarnasjóðs muni nema rétt tæpum 400 milljónum króna á ári.

Endurskoðun á lögum um Viðlagatryggingu Íslands og lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum sem nú stendur yfir og ætlað er m.a. að aðskilja fjárhagslega Viðlagatryggingu og Ofanflóðasjóð, kann að leiða til þess að litið til lengri tíma megi lækka iðgjöld til Viðlagatryggingar í ljósi hinna umfangsmiklu framkvæmda til varnar snjóflóðum sem nú standa fyrir dyrum. Verði lækkun á 0,25% iðgjaldi til Viðlagatryggingar talin möguleg gæti gjaldið lækkað eða hluti þess verið færður varanlega yfir á tekjustofn Forvarnasjóðs. Ákvörðun þar um tæki þó eðlilega nokkurt mið af niðurstöðum þeirrar úttektar á æskilegum snjóflóðavörnum í viðkomandi sveitarfélögum, sem nú er að hefjast og áætluðum kostnaði við þær.

Í 5. tölul. er gert ráð fyrir að Forvarnasjóður uppfæri sérstaklega vaxtatekjur vegna þeirra lána sem sjóðurinn kann að veita sveitarfélögum, sbr. 5. tölul. 3. gr. frumvarpsins.

Í 7. tölul. er sjóðnum veitt heimild til lántöku. Frumvarpið gerir ráð fyrir vali á því hvort sjóðurinn gefi út markaðsverðbréf sem seld verði á almennum markaði eða ríkissjóður hafi milligöngu um útvegun lánsfjár. Gert er ráð fyrir því að fjármálaráðuneytið samþykki tilhögun lántöku hverju sinni enda lántökur sjóðsins með ríkisábyrgð.

Um 3. gr.

Efnislegar breytingar í þessari grein eru tvær, í 1. mgr. og í 3. málsl. 2. mgr. Í 1. mgr. er nú kveðið á um með skýrum hætti að Forvarnasjóður greiði fyrir störf nefndar skv. 8. gr. laganna. Lagt er til að kostnaður við störf nefndarinnar og kostnaður vegna reksturs Forvarnasjóðs skv. 10. gr. verði greiddur af Forvarnasjóði enda um kostnað við framkvæmd laganna að ræða. Er þetta í samræmi við þá venju sem fylgt hefur verið á liðnum árum en skv. 13. gr. laganna eins og henni var breytt með lögum nr. 151/1995, skal kostnaður við nefndina greiddur úr ríkissjóði sem teljast verður óeðlilegt. Störf nefndarinnar og sérfræðinga sem vinna á hennar vegum eru eingöngu bundin við framkvæmd laganna s.s. við mat á verkefnum, kaup á fasteignum vegna snjóflóðavarna og gerð varnarmannvirkja.

Í 3. málsl. 2. mgr. er kveðið á um það að sjóðnum verði óheimilt að lána með lægri lánskjörum en þeim er honum standa til boða.

Um 4. gr.

Eins og fram kemur í athugasemd með 3. gr. er gert ráð fyrir því að rekstur nefndar skv. 8. gr. laganna verði greiddur af tekjum Forvarnasjóðs. Því er gerð tillaga um að 13. gr. laganna verði felld brott og að aðrar greinar færist til sem því nemur.

Um 5. gr.

Ákvæði til bráðabirgða

Þar sem fyrir liggur að nýr gjaldstofn Forvarnasjóðs muni ekki skila tekjum til sjóðsins fyrr en á árinu 1997 og næstu árum er óhjákvæmilegt að sjóðurinn taki lán á árinu 1996, vegna fyrirsjáanlegra verkefna sem þegar hefur verið gerð grein fyrir að vinna þurfi á árinu 1996.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki útskýringar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 28/1985, með síðari breytingum.

Tilgangur frumvarps þessa er að sjá fyrir fjárþörf ofanflóðasjóðs á árinu 1996, en lagt er til að framvegis heiti hann Forvarnasjóður. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með lagabreytingu þessari er aðeins verið að sjá fyrir brýnustu fjárþörf sjóðsins á þessu ári, en heildarendurskoðun laganna fer fram í sumar og verður frumvarp þar að lútandi lagt fram á næsta þingi.

Fjárþörf sjóðsins er talin geta numið um 1.350 m.kr. á árinu 1996 og er sundurliðuð í greinargerð með frumvarpinu. Eignir sjóðsins í upphafi árs eru áætlaðar um 300 m.kr. Fjárþörf sjóðsins er þannig metin um 1.050 m.kr. á þessu ári. Þar af er talið að um 250 m.kr. muni ekki koma til greiðslu fyrir áramót þannig að lántökuþörf sjóðsins er áætluð 800 m.kr. og er leitað heimildar til hennar í ákvæði til bráðabirgða (5.gr.).

Í 2. gr. er gerð grein fyrir ráðstöfunarfé sjóðsins. Í 1. tölul. er gert ráð fyrir sérstöku forvarnagjaldi og er áætlað að innheimta þess gefi tæpar 400 m.kr. á ársgrundvelli. Í 2. tölul. er gert ráð fyrir að 38% af heildariðgjaldatekjum Viðlagatryggingar Íslands gangi til sjóðsins á árunum 1996-2000 og 5% árlega eftir það. Heildariðgjaldatekjur Viðlagatryggingar námu um 540 m.kr. árið 1995. Ekki er talið að þær tekjur hækki mikið á þessu ári þannig að tekjur sjóðsins eftir þessum tölulið gætu numið rúmum 200 m.kr. Í 3. tölul. er gert ráð fyrir 10% aukaálagi á iðgjöld viðlagatrygginga og má á sama grundvelli ætla að það gefi um 54 m.kr. Í 4. tölul. er gert ráð fyrir að til komi árlegt framlag á fjárlögum í samræmi við framkvæmdaáætlun sem lögð skal fram við gerð fjárlaga hverju sinni. Engin slík áætlun liggur fyrir. Í 3. tölul. 3. gr. er gert ráð fyrir að vaxtatekjur, sbr. 11. gr., verði hluti af ráðstöfunarfé sjóðsins, en í 11. gr. (4. gr. frumvarpsins) er gert ráð fyrir að lánskjör sjóðsins verði hin sömu og sjóðnum standa til boða. Þetta þýðir að sjóðnum verður óheimilt að lána á lakari vaxtakjörum en lántökukjörum hans nemur.

Engar áætlanir liggja fyrir um fjárþörf sjóðsins á næstu árum en þó má ætla að verkefni sjóðsins kunni að kalla á milljarða króna.