Brottfall laga um ríkisskuldabréf Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 210

Frumvarp til laga um brottfall laga um ríkisskuldabréf, nr.

51/1924.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Lög um ríkisskuldabréf, nr. 51/1924, falla úr gildi.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Undirbúnings- og greiningarvinna fór fram í samstarfi við Seðlabanka Íslands sem sinnir lánaumsýslu ríkissjóðs, samkvæmt samningi milli bankans og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, á grundvelli heimildar í 6. gr. laga um lánasýslu ríkisins, nr. 43/1990.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Með frumvarpinu er lagt til að lög um ríkisskuldabréf, nr. 51/1924, falli úr gildi. Lög um fjármögnun ríkissjóðs hafa leyst þau af hólmi, sbr. lög um innlenda lánsfjáröflun ríkissjóðs, nr. 79/1983, og lög um lánasýslu ríkisins, nr. 43/1990.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpið felur í sér eina efnislega breytingu frá gildandi rétti. Hún er sú að ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga um ríkisskuldabréf, um að ríkisskuldabréf skuli ekki gefa út til lengri tíma en 25 ára, fellur úr gildi.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið þótti ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá og tengist ekki sérstaklega alþjóðlegum skuldbindingum Íslands.

5. Samráð.

Frumvarpsdrög voru birt til umsagnar 14. ágúst 2018 í samráðsgátt Stjórnarráðsins og veittar voru tvær vikur til að skila umsögnum. Engin umsögn barst.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum verður ríkissjóði gert kleift að gefa út skuldabréf til lengri tíma en 25 ára. Við mat á áhrifum breytingarinnar er mikilvægt að hafa í huga að meginmarkmiðin við stýringu á lánasafni ríkissjóðs eru að:

1. Tryggja að lánsfjárþörf og fjárhagslegum skuldbindingum ríkissjóðs sé mætt með lágmarkskostnaði til lengri tíma litið, að teknu tilliti til varfærinnar áhættustefnu.

2. Tryggja að endurgreiðsluferill lána sé í samræmi við greiðslugetu ríkisins til lengri tíma litið og lágmarki endurfjármögnunaráhættu.

3. Viðhalda og stuðla að frekari uppbyggingu á skilvirkum frum- og eftirmarkaði með innlend ríkisverðbréf. Uppbygging markflokka ríkisverðbréfa miðar að því að hver flokkur verði nægilega stór til að tryggja virka verðmyndun á eftirmarkaði, sem dregur úr seljanleikaáhættu og er því til þess fallin að styðja við markmið í 1. lið um að lánsfjárþörf og fjárhagslegum skuldbindingum ríkissjóðs sé mætt með lágmarkskostnaði.

4. Höfða til breiðs hóps fjárfesta í ríkisverðbréfum og nýta fjölbreytta fjármögnunarmöguleika.

Áhrif á ríkissjóð og almenning.

Brottfall laga nr. 51/1924 felur í sér að ríkissjóður getur gefið út skuldabréf til lengri tíma en áður. Það fjölgar kostum ríkissjóðs við skuldastýringu og eykur svigrúm til áhættudreifingar. Núverandi stefna í lánamálum gerir þó ekki ráð fyrir að slíkur möguleiki verði nýttur nema ef sýnt þætti að slík útgáfa hefði verulega hagkvæmni í för með sér fyrir ríkissjóð.

Raunvextir hafa verið í sögulegu lágmarki á síðustu misserum, bæði hér á landi og víða erlendis. Á undanförnum árum hafa mörg ríki gefið út skuldabréf til lengri tíma en 30 ára í þeim tilgangi að læsa inni lága vexti og tryggja þannig hagstæða fjármögnun til framtíðar. Skuldaþróun Íslands í samanburði við önnur ríki er þó verulega hagstæð. Skuldir ríkissjóðs hafa lækkað hratt á undanförnum árum ólíkt því sem gerist í mörgum öðrum löndum þar sem skuldahlutfall hækkar enn. Ríkissjóður hefur lagt áherslu á að viðhalda núverandi útgáfu markflokka þar sem verðmyndun er tryggð með tveggja, fimm og tíu ára ríkisbréfum. Lánsfjárþörf ríkissjóðs er takmörkuð á komandi árum enda gerir fjármálaáætlun 2019–2023 ráð fyrir áframhaldandi lækkun skulda á tímabilinu. Í stefnu í lánamálum ríkissjóðs er gert ráð fyrir að ríkissjóður geti mætt lánsfjárþörf með útgáfu á skuldabréfum með annarri tímalengd en tveimur, fimm og tíu árum auk þess að gefa út verðtryggð bréf. Slík útgáfa er þó alltaf metin út frá lánsfjárþörf og markaðsaðstæðum hverju sinni og gerð með það að markmiði að lágmarka fjármagnskostnað ríkissjóðs út frá varfærinni áhættustefnu.

Útgáfa skuldabréfa til lengri tíma gæti auðveldað ríkissjóði að ná markmiðum um meðallánstíma. Samkvæmt stefnu í lánamálum ríkisins er stefnt að því að meðallánstími ríkissjóðs sé að lágmarki fimm ár en að hámarki sjö ár. Sem stendur er meðallánstíminn innan þessara marka en ekki er útilokað að hann fari á einhverjum tímapunkti út fyrir mörkin. Við þær aðstæður gæti aukið vöruframboð ríkissjóðs auðveldað honum að ná markmiðum um meðallánstíma.

Rétt er að benda á að útgáfa skuldabréfa til lengri tíma til að læsa inni sögulega lága vexti er aðeins skynsamleg ráðstöfun ef skammtímavextir í framtíð hækka umfram það sem nemur langtímavöxtum þegar skuldabréf til lengri tíma eru gefin út. Annars er hagkvæmara fyrir ríkissjóð að endurfjármagna lán til skemmri tíma.

Ef útgáfa ríkisskuldabréfa til lengri tíma verður til þess að tryggja að lánsfjárþörf og fjárhagslegum skuldbindingum ríkissjóðs verði mætt með lægri tilkostnaði en áður gætu áhrif á almenning falist í hagkvæmari opinberum rekstri.

Áhrif á lífeyrissjóði.

Ríkisskuldabréf til lengri tíma en 25 ára gætu verið ákjósanlegur fjárfestingarkostur fyrir langtímafjárfesta, svo sem lífeyrissjóði. Lífeyrissjóðir eru nú þegar umsvifamiklir á íslenskum fjármálamarkaði og stærstu eigendur að skuldabréfum ríkissjóðs. Fyrirsjáanlegt er að eignir þeirra vaxi verulega á næstu árum og áratugum. Samkvæmt skýrslu Talnakönnunar, Þróun á nokkrum stærðum í lífeyriskerfi Íslendinga 2013–2059, dags. 25. febrúar 2014, og skýrslu starfshóps um erlendar fjárfestingar lífeyrissjóða til fjármála- og efnahagsráðherra frá apríl 2017 gætu eignir sjóðanna numið um 350% af vergri landsframleiðslu árið 2059. Ætla má að fyrirsjáanleg stækkun sjóðanna gæti leitt til aukinnar eftirspurnar af þeirra hálfu eftir skuldabréfum til lengri tíma. Með breytingunum sem lagðar eru til í frumvarpinu verður ríkissjóði unnt að mæta slíkri eftirspurn lífeyrissjóðanna, sé hún fyrir hendi, með útgáfu skuldabréfa til lengri tíma, samræmist slík útgáfa hagsmunum ríkissjóðs og framangreindum meginmarkmiðum lánastýringar.

Á hinn bóginn er hugsanlegt að eftirspurn eftir ríkisskuldabréfum til mjög langs tíma einskorðist að verulegu leyti við fjárfesta sem vilja eiga bréfin út líftíma þeirra. Ef slíkir aðilar standa undir meginþorra eftirspurnar eftir ríkisskuldabréfum til lengri tíma er hætt við að seljanleikaálag bréfanna verði svo hátt að óhagkvæmt verði fyrir ríkissjóð að gefa þau út. Eftir stendur að heimild ríkissjóðs til útgáfu skuldabréfa til lengri tíma gerir kleift að kanna hvort eftirspurn eftir slíkum bréfum sé þannig að lánsfjárþörf og fjárhagslegum skuldbindingum sjóðsins verði mætt með lægri tilkostnaði en áður.