Tekjuskattur og staðgreiðsla opinberra gjalda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 3

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt og lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda (tekjuskattur einstaklinga, barnabætur, persónuafsláttur).

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, með síðari breytingum.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 66. gr. laganna:

a. Í stað „8.400.000 kr.“ og „22,5%“ í 1. tölul. kemur: 3.962.699 kr.; og: 17%.

b. 2. tölul. orðast svo: Af næstu 7.162.346 kr. reiknast 23,5% tekjuskattur.

c. Í stað „8.400.000 kr.“ í 3. tölul. kemur: 11.125.045 kr.

d. 4. tölul. orðast svo: Sé tekjuskattsstofn annars samskattaðs aðila hærri en 11.125.045 kr. skal það sem umfram er skattlagt með 23,5% skatthlutfalli allt að helmingi þeirrar fjárhæðar sem tekjuskattsstofn þess tekjulægri er undir 11.125.045 kr., þó reiknast 23,5% skatthlutfall aldrei af hærri fjárhæð en 3.581.173 kr. við þessar aðstæður.

e. Orðin „og 5. mgr.“ í 6. tölul. falla brott.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. mgr. A-liðar 68. gr. laganna:

a. Í stað „7.200.000 kr.“ og „3.600.000 kr.“ í 1. tölul. 3. málsl. kemur: 7.800.000 kr.; og: 3.900.000 kr.

b. Í stað „7.200.000 kr.“ og „3.600.000 kr.“ í 6. málsl. kemur: 7.800.000 kr.; og: 3.900.000 kr.

3. gr.

Í stað „ársins 2019“ og „ársins 2018“ í ákvæði til bráðabirgða LIX í lögunum kemur: áranna 2019, 2020 og 2021; og: áranna 2018, 2019 og 2020.

4. gr.

Við lögin bætast tvö ný ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

a. (I.)

Þrátt fyrir ákvæði 1.–4. tölul. 1. mgr. 66. gr. skal tekjuskattur reiknast með eftirfarandi hætti við staðgreiðslu á árinu 2020 og álagningu tekjuskatts á árinu 2021 vegna tekna ársins 2020:

1. Af tekjuskattsstofni að 3.962.699 kr. reiknast 20,6% tekjuskattur.

2. Af næstu 7.162.346 kr. reiknast 22,75% tekjuskattur.

3. Af því sem er umfram 11.125.045 kr. reiknast 31,8% tekjuskattur.

4. Sé tekjuskattsstofn annars samskattaðs aðila hærri en 11.125.045 kr. skal það sem umfram er skattlagt með 22,75% skatthlutfalli allt að helmingi þeirrar fjárhæðar sem tekjuskattsstofn þess tekjulægri er undir 11.125.045 kr., þó reiknast 22,75% skatthlutfall aldrei af hærri fjárhæð en 3.581.173 kr. við þessar aðstæður.

b. (II.)

Þrátt fyrir ákvæði 2. málsl. 1. mgr. A-liðar 67. gr. skal fjárhæð persónuafsláttar manna sem um ræðir í 1. mgr. 66. gr., og fundinn er samkvæmt ákvæðinu, í upphafi staðgreiðsluáranna 2020 og 2021 og við álagningu opinberra gjalda á árunum 2021 og 2022, taka breytingu í réttu hlutfalli við margfeldi tveggja stærða:

a. hlutfallsbreytingar vísitölu neysluverðs milli upphafs og loka næstliðins tólf mánaða tímabils og

b. hlutfalls nýrrar grunnprósentu tekjuskatts einstaklinga, að útsvarsprósentu meðtalinni, af grunnprósentu tekjuskatts einstaklinga árið áður, að útsvarsprósentu meðtalinni.

II. KAFLI

Breyting á lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987, með síðari breytingum.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 9. gr. laganna:

a. Í stað „0–700.000 kr.“ og „22,5%“ í a-lið kemur: 0–330.225 kr.; og: 20,6%.

b. B-liður orðast svo: á tekjur á bilinu 330.226–927.087 kr. á mánuði 22,75% að viðbættu útsvari,

c. Í stað „700.000 kr.“ í c-lið kemur: 927.087 kr.

6. gr.

Í stað „8.400.000 kr.“ í 2. málsl. 1. mgr. 18. gr. laganna kemur: 11.125.045 kr.

7. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði a–c-liðar 1. mgr. 9. gr. skal innheimtuhlutfall vera með eftirfarandi hætti í staðgreiðslu 2020 á tekjur á mánuði hjá þeim launamönnum sem eru skattskyldir skv. 1. gr. og 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um tekjuskatt:

a. á tekjur á bilinu 0–330.225 kr. á mánuði 20,6% að viðbættu útsvari,

b. á tekjur á bilinu 330.226–927.087 kr. á mánuði 22,75% að viðbættu útsvari,

c. á tekjur yfir 927.087 kr. á mánuði 31,8% að viðbættu útsvari.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði 2. gr. kemur til framkvæmda við ákvörðun barnabóta í fyrirframgreiðslu og við álagningu opinberra gjalda á árinu 2020.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. öðlast ákvæði 1., 5. og 6. gr. gildi 1. janúar 2021 og koma til framkvæmda við álagningu 2022 og staðgreiðslu opinberra gjalda 2021.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á skattalögum sem eru óaðskiljanlegur hluti af forsendum fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2020. Annars vegar er um að ræða breytingar á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, og hins vegar lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987.

Breytingarnar eru ferns konar. Í fyrsta lagi er lagt til að komið verði á fót þriggja þrepa tekjuskattskerfi, í tveimur skrefum, með nýju lágtekjuþrepi í stað tveggja þrepa eins og nú er. Í öðru lagi er, með bráðabirgðaákvæði til tveggja ára, lögð til breyting á því hvernig fjárhæð persónuafsláttar tekur breytingum árlega þar sem gert er ráð fyrir því að skattleysismörk hækki í hlutfalli við vísitölu neysluverðs. Í þriðja lagi er tillaga um framlengingu til tveggja ára á bráðabirgðaákvæði sem kveður á um tengingu fjárhæðarmarka tekjuskattsstofns við vísitölu neysluverðs í stað launavísitölu. Í fjórða lagi er lagt til að neðri tekjuskerðingarmörk barnabóta verði hækkuð.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilefni frumvarpsins má meðal annars rekja til stuðnings stjórnvalda við lífskjarasamninga, þ.e. kjarasamninga á almennum vinnumarkaði 2019–2022. Um er að ræða aðgerðir sem stutt geta við markmið um stöðugleika í efnahagsmálum og bætt kjör launafólks á almennum vinnumarkaði. Í fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024, sem samþykkt var með þingsályktun 20. júní 2019, þskj. 1982, 750. mál, kemur fram að haldið verði áfram með heildarendurskoðun á tekjuskattskerfinu samhliða endurskoðun bótakerfa með það að leiðarljósi að auka sérstaklega ráðstöfunartekjur lágtekjuhópa og þeirra sem eru með lægri millitekjur. Jafnframt að sú vinna fari fram í samráði við aðila vinnumarkaðarins til að tryggja að væntanlegar breytingar skili launafólki og samfélaginu öllu raunverulegum ávinningi. Breytingarnar á tekjuskatti einstaklinga og barnabótum sem hér eru lagðar til eru annar áfangi í heildarendurskoðun tekjuskattskerfisins ásamt bótakerfunum og byggjast á viðamikilli vinnu sérfræðingahóps að þróun gagnagrunns og rannsóknum á tekjuskatts- og bótakerfum. Fyrsti áfangi tók gildi um síðustu áramót þegar persónuafsláttur var hækkaður tímabundið um eitt prósentustig til viðbótar við lögbundna 3,7% verðlagshækkun og 3,7% hækkun þrepamarkanna í stað þeirrar 6% hækkunar sem annars hefði orðið. Áhrif fyrsta og annars áfanga eru hagstæðari tekjulægri hópum en þeim tekjuhærri og beinast að því að auka ráðstöfunartekjur heimila, einkum þeirra tekjulægstu. Markmiðið er að bæta afkomu þeirra sem lakast standa og stuðla um leið að meiri jöfnuði.

Með innleiðingu nýs lægra grunnþreps er sérstaklega stefnt að lækkun skattbyrði og jaðarskatta bótaþega og tekjulægstu hópa á vinnumarkaði. Með því verður jöfnunarhlutverki kerfisins haldið uppi í ríkari mæli í gegnum þrepamörkin en verið hefur. Þar gegnir fjölgun þrepanna mikilvægu hlutverki en lækkun prósentu fyrsta þreps hefur ekki síður áhrif. Stighækkun skattbyrðar stuðlar þannig að jöfnun í kerfinu og með tilkomu nýs lægsta þreps verður stighækkunin minni við lágar tekjur en nú og að sama skapi meiri stighækkun við hærri tekjur. Endurskoðun skattkerfisins er ekki lokið og munu næstu áfangar byggjast á vinnu áðurnefnds sérfræðingahóps.

3. Meginefni frumvarpsins.

3.1. Tekjuskattur einstaklinga.

Umfangsmesta skattabreytingin í fjárlagafrumvarpi 2020 er á tekjuskatti einstaklinga en um áramót kemur til framkvæmda fyrri áfangi innleiðingar nýs tekjuskattskerfis. Meginatriði skattkerfisbreytinganna eru eftirfarandi:

– Þriggja þrepa tekjuskattskerfi tekið upp.

– Nýtt grunnþrep verður lægra en núverandi grunnþrep en á móti verður nýtt miðþrep lítillega hærra en núverandi grunnþrep.

– Skattleysismörkum verður haldið óbreyttum að raunvirði með því að lækka persónuafslátt samhliða innleiðingu nýs þreps, en þau munu eftir innleiðingu breytinganna taka mið af verðbólgu og framleiðniaukningu vinnuafls.

– Þróun skattleysis- og þrepamarka mun fylgja sömu viðmiðum sem tryggir að sjálfvirk sveiflujöfnun kerfisins dreifist jafnar á alla tekjuhópa.

– Dregið úr umfangi samnýtingar skattþrepa með innleiðingu nýs grunnþreps og hækkun skattprósentu miðþreps.

Tekjuskattsbreytingarnar verða gerðar í skrefum og gert er ráð fyrir að þær lækki tekjur ríkissjóðs um 21 ma.kr. þegar þær verða að fullu komnar til framkvæmda árið 2021. Að lokinni innleiðingu mun grunnþrep verða 5,5 prósentustigum lægra en núverandi grunnþrep og ný prósenta miðþreps 1,0 prósentustigi hærri en núverandi grunnþrep. Með tilkomu þriggja þrepa kerfis verður jöfnunarhlutverki kerfisins viðhaldið í ríkara mæli en verið hefur í gegnum þrepamörk skattkerfisins. Þar að auki munu viðmiðunarfjárhæðir tekjuskattskerfisins hækka meira um hver áramót en nú tíðkast, en þær munu þá taka mið af bæði verðbólgu og framleiðniaukningu vinnuafls. Nýtt viðmið tryggir að tekjujöfnunareiginleikar skattkerfis haldist yfir tíma án þess að skerða hagstjórnaráhrif þess. Með skattalækkuninni munu ráðstöfunartekjur tekjulægstu hópanna aukast um rúmlega 10 þúsund krónur á mánuði þegar aðgerðin er að fullu komin til framkvæmdar. Áfangar næsta árs munu þýða 5,5 ma.kr. lækkun á tekjuskatti einstaklinga til ríkisins það ár. Lækkunin styður við ráðstöfunartekjur heimilanna og mun að líkindum auka tekjur ríkissjóðs af neyslusköttum. Í eftirfarandi töflum eru sýnd dæmi um áhrif framangreindra breytinga annars vegar í staðgreiðslu 2020 og hins vegar í staðgreiðslu 2021. Breytingarnar hafa ekki áhrif á tekjur sveitarfélaga af útsvari.

Staðgreiðsla 2020

Staðgreiðsla 2021

3.2. Barnabætur.

Heildarútgjöld vegna barnabóta árið 2020 eru áætluð 13,1 ma.kr. á verðlagi ársins og er það hækkun um 1 ma.kr. á milli fjárlaga 2019 og 2020, á breytilegu verðlagi. Hækkun þessi leiðir af fyrirhuguðum breytingum á viðmiðunarfjárhæðum barnabótakerfisins og eru þær breytingar hluti af aðgerðum ríkisstjórnarinnar til að létta undir með tekjulágu launafólki í tengslum við lífskjarasamninginn svokallaða sem undirritaður var á árinu. Breytingarnar eru:

a. Skerðingarmörk tekjustofns barnabóta hjá einstæðum foreldrum hækka úr 3,6 millj. kr. á ársgrundvelli í 3,9 millj. kr., eða úr 300 þúsund kr. á mánuði í 325 þúsund kr. Það þýðir að fyrir einstætt foreldri sem hefur allar sínar tekjur af launavinnu og greiðir 4% skylduiðgjald í lífeyrissjóð er engin skerðing á barnabótum upp að 338.542 kr. í mánaðarlaun.

b. Skerðingarmörk tekjustofns barnabóta hjá sambúðaraðilum hækka úr 7,2 millj. kr. á ársgrundvelli í 7,8 millj. kr., eða úr 600 þúsund kr. á mánuði í 650 þúsund kr. Það þýðir að fyrir sambúðaraðila sem hafa allar sínar tekjur af launavinnu og greiða 4% skylduiðgjald í lífeyrissjóð er engin skerðing á barnabótum upp að 677.084 kr. í samanlögð mánaðarlaun.

Í eftirfarandi töflu eru tekin dæmi af fjölskyldum með misháar tekjur og áhrifum barnabótabreytinga á ráðstöfunartekjur þeirra.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Með frumvarpinu eru m.a. lagðar til breytingar á ákvæðum skattalaga sem hafa verið í undirbúningi um nokkra hríð. Í ljósi ákvæða 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar var þess gætt sérstaklega við undirbúning frumvarpsins að orðalag breytinganna væri skýrt og að öðru leyti í samræmi við kröfur sem leiða má af stjórnarskrárákvæðunum.

5. Samráð.

Við vinnslu þessa frumvarps var haft samráð við ríkisskattstjóra. Einnig áttu sér stað samtöl milli stjórnvalda og aðila vinnumarkaðarins í samræmi við það sem fram kemur í stuðningi stjórnvalda við lífskjarasamninga og áður var nefnt.

Í frumvarpinu er að finna breytingar á lögum vegna fjárlagafrumvarps fyrir árið 2020. Vegna eðlis málsins og tengsla við frumvarp til fjárlaga voru frumvarpsáform, frummat á áhrifum og frumvarpsdrög ekki sett í samráðsferli samkvæmt samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og stjórnartillagna, sbr. 9. gr. reglna um starfshætti ríkisstjórnar, þar sem kveðið er á um að heimilt sé að víkja frá þessu ef mál eru sérlega brýn eða aðrar gildar ástæður eru fyrir hendi. Sjá ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 1. gr., 2. málsl. 3. gr. og 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. samþykktarinnar.

6. Mat á áhrifum.

Í frumvarpinu er lagt til að tekjuskattsbreytingar verði gerðar í skrefum og gert ráð fyrir að þær lækki tekjur ríkissjóðs um 21 ma.kr. þegar þær verða að fullu komnar til framkvæmda árið 2021. Að lokinni innleiðingu mun grunnþrep verða 5,5 prósentustigum lægra en núverandi grunnþrep og ný prósenta miðþreps 1,0 prósentustigi hærri en núverandi grunnþrep. Með tilkomu þriggja þrepa kerfis verður jöfnunarhlutverki kerfisins viðhaldið í ríkara mæli en verið hefur í gegnum þrepamörk skattkerfisins. Þar að auki munu viðmiðunarfjárhæðir tekjuskattskerfisins hækka meira um hver áramót en nú tíðkast, en þær munu þá taka mið af bæði verðbólgu og framleiðniaukningu vinnuafls. Nýtt viðmið tryggir að tekjujöfnunareiginleikar skattkerfisins haldist yfir tíma án þess að skerða hagstjórnaráhrif þess. Með skattalækkuninni munu ráðstöfunartekjur tekjulægstu hópanna aukast um rúmlega 10 þúsund krónur á mánuði þegar aðgerðin er að fullu komin til framkvæmdar. Áfangar næsta árs munu þýða 5,5 ma.kr. lækkun á tekjuskatti einstaklinga til ríkisins það ár. Lækkunin styður við ráðstöfunartekjur heimilanna og mun að líkindum auka tekjur ríkissjóðs af neyslusköttum.

Heildarútgjöld barnabóta árið 2020 eru áætluð 13,1 ma.kr. á verðlagi ársins og er það hækkun um 1 ma.kr. á milli fjárlaga 2019 og 2020, á breytilegu verðlagi.

Ekki verður annað séð en að verði þetta frumvarp óbreytt að lögum ætti það að hafa jákvæð áhrif á ráðstöfunartekjur heimila og þá sérstaklega ungt fólk og tekjulága. Áhrif þess á stjórnsýslu ríkisins og stofnanir þess eru talin hverfandi. Á hinn bóginn mun ríkissjóður verða af nokkrum tekjum, a.m.k. til skemmri tíma litið, sem veikir afkomu hans. Þau áhrif ættu þó að óbreyttu að minnka þegar litið er yfir lengra tímabil með auknum ráðstöfunartekjum fjölskyldna sem skila munu auknum veltusköttum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr., a-lið 4. gr. og 5.–7. gr.

Gert er ráð fyrir því að skattþrepum vegna tekjuskatts einstaklinga verði fjölgað úr tveimur í þrjú á árinu 2020. Við það mun skattbyrðin minnka og ráðstöfunartekjur einstaklinga hækka. Breytingarnar verða gerðar í tveimur skrefum þar sem lagt er til að á árinu 2020 fari tekjuskattsstofn í 1. þrepi úr 22,50% í 20,60%, tekjuskattsstofn í 2. þrepi fari úr 31,80% í 22,75% og tekjuskattsstofn í 3. þrepi haldist óbreyttur eða 31,8%. Á árinu 2021 fari síðan tekjuskattsstofn í 1. þrepi úr 20,60% í 17,00%, tekjuskattsstofn í 2. þrepi fari úr 22,75% í 23,50% og tekjuskattsstofn í 3. þrepi haldist óbreyttur eða 31,8%.

Breytingarnar taka hvort tveggja til staðgreiðslu og álagningar og eru í samræmi við þrepaskiptan tekjuskatt. Staðgreiðsla er í eðli sínu bráðabirgðagreiðsla og endanleg ákvörðun tekjuskatts og útsvars fer fram við álagningu hvort heldur er um að ræða einstaklinga eða samskattaða aðila. Engu síður er mikilvægt að afdráttur í staðgreiðslu sé með sem réttustum hætti.

Um frekari skýringar vísast til kafla 3.1. í greinargerð með frumvarpinu.

Um 2. gr.

Með ákvæðinu er lögð til hækkun á neðri skerðingarmörkum tekna vegna barnabóta sem koma til framkvæmda við álagningu opinberra gjalda á árinu 2020. Við það munu tekjuskerðingarmörk einstæðs foreldris fara úr 3,6 millj. kr. í 3,9 millj. kr. og hjá hjónum úr 7,2 millj. kr. í 7,8 millj. kr. Efri skerðingarmörk tekna haldast óbreytt, eða 5,5 millj. kr. hjá einstæðu foreldri og 11 millj. kr. hjá hjónum.

Um 3. gr.

Með ákvæði þessu er lagt til að tímabundin breyting sem kveður á um að fjárhæðarmörk milli þrepa tekjuskattsstofns breytist í samræmi við breytingar á vísitölu neysluverðs næstliðinna tólf mánaða miðað við gildandi vísitölu við upphaf og lok viðmiðunartímabilsins, þ.e. frá desember til desember, í stað launavísitölu eins og hingað til, verði framlengt um tvö ár. Að óbreyttu hefði ákvæðið fallið brott um næstu áramót.

Um b-lið 4. gr.

Í b-lið er kveðið á um bráðabirgðaákvæði til tveggja ára. Þar er lögð til breyting á því hvernig fjárhæð persónuafsláttar tekur breytingum árlega þar sem gert er ráð fyrir því að skattleysismörk hækki í hlutfalli við vísitölu neysluverðs. Þannig skal í upphafi staðgreiðsluáranna 2020 og 2021 og við álagningu opinberra gjalda á árunum 2021 og 2022, persónuafsláttur manna taka breytingu í réttu hlutfalli við mergfeldi tveggja stærða: a) hlutfallsbreytingu vísitölu neysluverðs milli upphafs og loka næstliðins tólf mánaða tímabils, og b) hlutfalls nýrrar grunnprósentu tekjuskatts einstaklinga, að útsvarsprósentu meðtalinni, af grunnprósentu tekjuskatts einstaklinga árið áður, að útsvarsprósentu meðtalinni. Þetta má skýra með eftirfarandi jöfnu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Um 8. gr.

Ákvæðið fjallar um gildistöku.

Gert er ráð fyrir því að ákvæði um þriggja þrepa tekjuskattskerfi komi til í tveimur áföngum. Því öðlast 1., 5. og 6. gr. gildi 1. janúar 2021 og koma til framkvæmda við álagningu 2022 og staðgreiðslu opinberra gjalda 2021. Bráðabirgðaákvæði í a-lið 4. gr. og 7. gr. öðlast hins vegar þegar gildi þar sem kveðið er á um í ákvæðunum sjálfum að þau skuli koma til framkvæmda við staðgreiðslu á árinu 2020 og álagningu tekjuskatts á árinu 2021 vegna tekna ársins 2020.

Ákvæði 2. gr., um hækkun á neðri skerðingarmörkum tekna vegna barnabóta, öðlast þegar gildi og kemur til framkvæmda við ákvörðun barnabóta í fyrirframgreiðslu og við álagningu opinberra gjalda á árinu 2020.

Þá er gert ráð fyrir því að bráðabirgðaákvæði í 3. gr. og b-lið 4. gr., um framlengingu á þeirri breytingu sem kveður á um að fjárhæðarmörk milli þrepa tekjuskattsstofns breytist í samræmi við breytingar á vísitölu neysluverðs og breyting á því hvernig fjárhæð persónuafsláttar tekur breytingum árlega, öðlist þegar gildi þar sem kveðið er á um hvenær breytingarnar koma til framkvæmda í ákvæðunum sjálfum eða í upphafi staðgreiðsluáranna 2020 og 2021.