Fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 440

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, nr.

162/2006, með síðari breytingum (aukið gagnsæi í stjórnmálum, framlög, birting ársreikninga o.fl.).

Flm.: Katrín Jakobsdóttir, Bjarni Benediktsson, Sigurður Ingi Jóhannsson, Logi Einarsson, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir, Guðmundur Ingi Kristinsson, Þorgerður K. Gunnarsdóttir.

1. gr.

Í stað orðanna „og efla lýðræðið“ í 2. málsl. 1. gr. laganna kemur: tryggja starfsskilyrði og sjálfstæði stjórnmálasamtaka og efla lýðræði og gagnsæi stjórnmála.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „markaðsverði“ í 2. málsl. 4. tölul. kemur: vörum og þjónustu sem veittir eru af markaðsverði og standa öðrum viðskiptamönnum ekki til boða.

b. 5. tölul. orðast svo: Tengdir aðilar:

a. Lögaðilar þar sem svo háttar til að annar aðili er í raun undir stjórn hins þar sem sá síðarnefndi á meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í þeim fyrrnefnda, sbr. einnig 2. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995, 2. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994, og 4. tölul. 2. gr. laga um ársreikninga, nr. 3/2006, um skilgreiningu á móðurfélagi og dótturfélagi.

b. Lögaðilar þar sem svo háttar til að einstaklingur á meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í báðum eða öllum lögaðilunum.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. Við bætist ný málsgrein sem verður 1. mgr., svohljóðandi:

Stjórnmálasamtök sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi í næstliðnum alþingiskosningum eiga rétt á 12 millj. kr. grunnrekstrarframlagi úr ríkissjóði á ári hverju. Ný stjórnmálasamtök sem fá mann kjörinn á Alþingi eiga rétt á greiðslu styrks fyrir kosningaárið hlutfallslega miðað við kjördag.

b. 1. mgr. orðast svo:

Árlega skal úthluta fé úr ríkissjóði til starfsemi stjórnmálasamtaka sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi eða hlotið hafa a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum alþingiskosningum samkvæmt ákvörðun í fjárlögum hverju sinni. Árleg heildarfjárveiting til stjórnmálasamtaka skal koma til endurskoðunar við afgreiðslu fjárlaga ár hvert með hliðsjón af breytingum á vísitölum verðlags og launa. Heildarfjárhæðinni skal úthlutað til stjórnmálasamtaka í hlutfalli við atkvæðamagn fyrir 25. janúar ár hvert.

c. 1. málsl. 2. mgr. orðast svo: Stjórnmálasamtök sem bjóða fram í þremur kjördæmum eða fleiri í kosningum til Alþingis geta að loknum kosningum sótt um sérstakan fjárstyrk úr ríkissjóði til að mæta útlögðum kostnaði við kosningabaráttu, að hámarki 750.000 kr. fyrir hvert kjördæmi sem boðið er fram í.

d. 3. mgr. orðast svo:

Skilyrði fyrir úthlutun á fé úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka skv. 1. og 2. mgr. er að viðkomandi samtök hafi áður uppfyllt upplýsingaskyldu sína við ríkisendurskoðanda skv. 8. og 9. gr. og að ríkisendurskoðandi hafi birt ársreikning viðkomandi samtaka.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Sveitarfélögum er skylt að veita stjórnmálasamtökum sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn í sveitarstjórn eða hlotið a.m.k. 5% atkvæða í næstliðnum sveitarstjórnarkosningum árleg fjárframlög til starfsemi sinnar. Ákvörðun um slík framlög tekur sveitarstjórn samhliða samþykkt fjárhagsáætlunar ár hvert. Fjárhæðinni skal úthlutað ár hvert í hlutfalli við atkvæðamagn. Skilyrði úthlutunar á fé frá sveitarstjórnum er að viðkomandi stjórnmálasamtök hafi áður uppfyllt upplýsingaskyldu sína við ríkisendurskoðanda.

b. Í stað orðanna „er heimilt að setja“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: setur.

c. Á eftir 1. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Reglurnar skal taka til endurskoðunar árlega.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 7. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Stjórnmálasamtökum er óheimilt að taka á móti hærri framlögum frá lögaðilum en sem nemur 550.000 kr. á ári. Stjórnmálafélögum innan samstæðu stjórnmálasamtaka er þó heimilt að taka á móti framlögum frá lögaðilum umfram þá fjárhæð, samtals að hámarki 100.000 kr. Frambjóðendum er óheimilt að taka á móti hærri framlögum frá lögaðilum en sem nemur 400.000 kr. á ári. Undanþegnir hámarki framlaga eru afslættir af vörum og þjónustu sem veittir eru af markaðsverði og standa öðrum viðskiptamönnum almennt til boða og slíkir afslættir séu sérgreindir í reikningum. Lögaðilar sem inna af hendi framlög til stjórnmálasamtaka eða frambjóðenda skulu sérgreina heildarfjárhæð slíkra framlaga í ársreikningum sínum. Telja skal saman framlög tengdra aðila.

b. Í stað orðanna „skv. 1. mgr.“ í 2. mgr. kemur: skv. 1. málsl. 1. mgr.

c. 3. mgr. orðast svo:

Stjórnmálasamtökum er heimilt að taka á móti framlögum frá lögráða einstaklingum sem nemur allt að 550.000 kr. á ári. Stjórnmálafélögum innan samstæðu stjórnmálasamtaka er þó heimilt að taka á móti framlögum frá einstaklingum umfram þetta, samtals að hámarki 100.000 kr. Frambjóðendum er heimilt að taka á móti framlögum frá lögráða einstaklingum sem nemur allt að 400.000 kr. á ári.

d. Í stað fjárhæðanna „1 millj. kr.“, „75 kr.“, „100 kr.“, „125 kr.“, „150 kr.“ og „175 kr.“ í 4. mgr. kemur: 2 millj. kr.; 140 kr.; 185 kr.; 230 kr.; 275 kr.; og: 320 kr.

e. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Hámarksframlög og kostnaður vegna kosningabaráttu.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 8. gr. laganna:

a. Í stað fjárhæðarinnar „400.000 kr.“ í 2. málsl. kemur: 550.000 kr.

b. Í stað 4. málsl. koma fimm nýir málsliðir, svohljóðandi: Í ársreikningi skulu tekjur sundurliðaðar eftir uppruna þannig að greint sé á milli ríkisframlags, framlaga frá sveitarfélögum, framlaga frá lögaðilum, félagsgjalda og framlaga frá einstaklingum. Meðal meginflokka gjalda skal tilgreina kostnað vegna alþingiskosninga og sveitarstjórnarkosninga, eftir atvikum. Í skýringum skal kostnaður vegna alþingiskosninga og sveitarstjórnarkosninga sundurliðaður samkvæmt nánari leiðbeiningum ríkisendurskoðanda. Greina skal sérstaklega alla móttekna afslætti frá markaðsverði sem almennt standa öðrum viðskiptamönnum ekki til boða, virði framlaga sem veitt eru í öðrum gæðum en fjárframlögum sem og sölu á þjónustu, vöru eða eignum á yfirverði. Ríkisendurskoðandi gefur út frekari leiðbeiningar um reikningsskil stjórnmálasamtaka.

7. gr.

a. Í stað orðsins „Ríkisendurskoðunar“ í 2. málsl. 2. mgr. 8. gr., 5. málsl. 1. mgr. 10. gr., 2. mgr. 11. gr. og 2. mgr. 12. gr. laganna kemur: ríkisendurskoðanda.

b. Í stað orðsins „Ríkisendurskoðun“ í 3. málsl. 2. mgr. 8. gr., 6. málsl. 1. mgr. 10. gr., 2. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 11. gr. laganna kemur: ríkisendurskoðandi.

8. gr.

9. gr. laganna orðast svo:

Stjórnmálasamtök skulu fyrir 1. nóvember ár hvert skila ríkisendurskoðanda reikningum sínum fyrir síðastliðið ár, sbr. 8. gr., árituðum af endurskoðendum. Ríkisendurskoðandi skal í kjölfarið, eins fljótt og unnt er, birta ársreikning stjórnmálasamtaka. Auk þess skal ríkisendurskoðandi birta nöfn allra lögaðila sem veita framlög til stjórnmálastarfsemi sem og fjárhæð þeirra. Einnig skal birta nöfn einstaklinga sem veitt hafa framlög sem eru metin á meira en 300.000 kr.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:

a. Á eftir 1. málsl. 1. mgr. koma tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Tekjur skulu sundurliðaðar eftir uppruna þannig að greint sé á milli ríkisframlags, framlaga frá sveitarfélögum, framlaga frá lögaðilum, félagsgjalda og framlaga frá einstaklingum og einnig greint frá helstu stærðum í efnahagsreikningi. Greina skal sérstaklega alla móttekna afslætti frá markaðsverði sem almennt standa öðrum viðskiptamönnum ekki til boða, virði framlaga sem veitt eru í öðrum gæðum en fjárframlögum sem og sölu á þjónustu, vöru eða eignum á yfirverði.

b. Í stað fjárhæðarinnar „400.000 kr.“ í 3. mgr. kemur: 550.000 kr.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 11. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „útdrátt úr reikningum með samræmdum hætti“ í 2. málsl. kemur: áritaðan reikning frambjóðenda.

b. 3.–5. málsl. falla brott.

c. Í stað fjárhæðarinnar „200.000 kr.“ í 7. málsl. kemur: 300.000 kr.

11. gr.

Á undan 12. gr. laganna kemur ný grein, svohljóðandi, og breytist greinatala samkvæmt því:

Stjórnmálasamtökum, kjörnum fulltrúum þeirra og frambjóðendum, sem og frambjóðendum í persónukjöri, er óheimilt að fjármagna, birta eða taka þátt í birtingu efnis eða auglýsinga í tengslum við stjórnmálabaráttu nema fram komi við birtingu að efnið sé birt að tilstuðlan eða með þátttöku þeirra.

12. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 12. gr. laganna:

a. Á eftir 2. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Stjórnmálasamtök, kjörnir fulltrúar þeirra og frambjóðendur, sem og frambjóðendur í persónukjöri, sem taka þátt í að fjármagna eða birta efni eða auglýsingar í tengslum við stjórnmálabaráttu án þess að fram komi við birtingu að efnið sé birt að tilstuðlan eða með þátttöku þeirra, sbr. 12. gr., skulu sæta sektum.

b. Í stað orðanna „1. eða 2. mgr.“ í 3. mgr. kemur: 1.–3. mgr.

13. gr.

Fyrirsögn VI. kafla laganna orðast svo: Gagnsæi í stjórnmálabaráttu, viðurlög og gildistaka.

14. gr.

Ákvæði til bráðabirgða I og II í lögunum falla brott.

15. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2019.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skulu ákvæði laga þessara er varða breytt reikningsskil og upplýsingaskyldu stjórnmálasamtaka, sbr. b-lið 6. gr. og 8. gr., koma til framkvæmda við reikningsskil stjórnmálasamtaka árið 2020, fyrir reikningsárið 2019. Stjórnmálasamtök skulu haga reikningsskilum sínum árið 2019, fyrir reikningsárið 2018, eftir þeim reglum sem voru í gildi fyrir gildistöku laga þessara.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra skipaði 8. febrúar 2018 nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka á Alþingi, Ríkisendurskoðunar, forsætisráðuneytis og dómsmálaráðuneytis, til að endurskoða lög um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, nr. 162/2006. Nefndin var skipuð eftirfarandi nefndarmönnum: Björgu Evu Erlendsdóttur, formanni, framkvæmdastjóra Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs, Þórði Þórarinssyni, framkvæmdastjóra Sjálfstæðisflokksins, Helga Hauki Haukssyni, framkvæmdastjóra Framsóknarflokksins, Ásgeiri Runólfssyni, þáverandi aðstoðarmanni formanns Samfylkingarinnar, Hólmfríði Þórisdóttur, skrifstofustjóra Miðflokksins, Erlu Hlynsdóttur, framkvæmdastjóra Pírata, Birnu Þórarinsdóttur, framkvæmdastjóra Viðreisnar, Magnúsi Þór Hafsteinssyni, ritara þingflokks Flokks fólksins, Lárusi Ögmundssyni, aðallögfræðingi Ríkisendurskoðunar, Hjördísi Stefánsdóttur, lögfræðingi í dómsmálaráðuneytinu og Ágústi Geir Ágústssyni, skrifstofustjóra í forsætisráðuneytinu. Á starfstíma nefndarinnar urðu þær breytingar á skipan hennar að Svanborg Sigmarsdóttir, upplýsingafulltrúi Ríkisendurskoðunar, tók sæti Lárusar Ögmundssonar í nefndinni og Jenný Guðrún Jónsdóttir tók sæti Birnu Þórarinsdóttur. Þá tók Nanna Gunnlaugsdóttir, fulltrúi Miðflokksins, sæti Hólmfríðar Þórisdóttur og Freyja Steingrímsdóttir, aðstoðarmaður formanns Samfylkingarinnar, kom í stað Ásgeirs Runólfssonar.

Auk almennrar endurskoðunar var nefndinni falið að skoða leiðir til að takast á við nafnlausan kosningaáróður og auglýsingar og yfirfara athugasemdir ÖSE, Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu, í úttektarskýrslu stofnunarinnar frá 2. mars 2018 um alþingiskosningarnar í október 2017. Fljótlega eftir að nefndin kom fyrst saman var tekin ákvörðun um að skipta viðfangsefnum hennar upp í tvo áfanga og fjalla fyrst um þær nauðsynlegu breytingar sem gera þyrfti á lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, nr. 162/2006, en um nafnlausan kosningaáróður á síðari stigum vinnunnar. Afrakstur nefndarinnar að því er varðar fyrri hluta verkefnisins birtist í frumvarpi þessu. Í frumvarpinu er þó einnig að finna ákvæði er snýr að hugsanlegum nafnlausum kosningaáróðri að undirlagi stjórnmálasamtaka, kjörinna fulltrúa þeirra og frambjóðenda, sem og frambjóðenda í persónukjöri. Eins og vikið er að í skýringum við 11. og 12. gr. frumvarpsins tekur umrætt ákvæði þó aðeins á hluta þess margbrotna vanda sem við er að etja. Aðrir þættir vandans munu koma til skoðunar í áframhaldandi vinnu nefndarinnar og annarri umbótavinnu á vegum Alþingis og stjórnvalda.

Aðdraganda að skipun nefndarinnar og endurskoðun laganna má rekja til yfirlýsingar formanna sex stjórnmálasamtaka til fjárlaganefndar, 21. desember 2017, þar sem þess var m.a. farið á leit að forsætisráðherra setti af stað vinnu við endurskoðun laganna með þátttöku fulltrúa allra stjórnmálasamtaka sem sæti eiga á Alþingi.

Í vinnu nefndarinnar var löggjöf á Norðurlöndunum, í Bretlandi, Frakklandi og á Írlandi, svo og í Eystrasaltsríkjunum skoðuð og höfð til hliðsjónar við samningu frumvarpsins. Var þar helst litið til reglna um opinbera styrki og skilyrði fyrir úthlutun þeirra, hvernig regluverki um frjáls framlög er háttað og hvaða reglur gilda um birtingu upplýsinga, svo fátt eitt sé nefnt.

2. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er ráðist í endurskoðun á lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Meginmarkmið frumvarpsins er að treysta rekstrargrundvöll stjórnmálasamtaka og stuðla að því að framlög til þeirra tryggi að þau séu fær um að sinna því mikilvæga lýðræðishlutverki sem þeim er ætlað. Með frumvarpinu er ekki síður leitast við að jafna aðstöðu stjórnmálasamtaka, óháð stærð þeirra og auka gagnsæi í störfum þeirra almennt.

Helstu breytingar og nýmæli sem felast í frumvarpinu eru eftirfarandi:

1. Lagt er til að kveðið verði skýrt á um markmið laganna sem er að tryggja starfsskilyrði stjórnmálasamtaka og aukið gagnsæi í stjórnmálum. Sjá nánar umfjöllun um 1. gr.

2. Lagt er til nýmæli þess efnis að stjórnmálasamtökum, kjörnum fulltrúum þeirra og frambjóðendum, sem og frambjóðendum í persónukjöri, verði gert óheimilt að fjármagna, birta eða taka þátt í birtingu efnis eða auglýsinga í tengslum við stjórnmálabaráttu nema fram komi við birtingu að efnið sé birt að tilstuðlan eða með þátttöku þeirra. Sjá nánar umfjöllun um 11. og 12. gr.

3. Lagt er til nýmæli þess efnis að stjórnmálasamtök sem fulltrúa eiga á Alþingi skuli eiga rétt á svonefndu grunnrekstrarframlagi óháð stærð þeirra. Sjá nánar umfjöllun um a-lið 3. gr.

4. Lagt er til að skilyrði fyrir greiðslu kosningastyrks úr ríkissjóði verði rýmkuð þannig að nægjanlegt sé að stjórnmálasamtök bjóði fram í þremur kjördæmum til að þau geti sótt um slíkan styrk. Sjá nánar umfjöllun um c-lið 3. gr. frumvarpsins.

5. Lagt er til að kveðið verði á um það í lögunum að almennt fjárframlag úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka, er skiptist á milli stjórnmálasamtaka í samræmi við atkvæðamagn, skuli koma til endurskoðunar ár hvert með hliðsjón af breytingum á vísitölum verðlags og launa. Sjá nánar umfjöllun um b-lið 3. gr.

6. Lagt er til að hámarksfjárhæð framlags frá einstaklingum og lögaðilum til stjórnmálasamtaka verði hækkuð úr 400.000 kr. í 550.000 kr. sem samsvarar þeim launa- og verðlagsbreytingum sem orðið hafa. Jafnframt er gert ráð fyrir samtals 100.000 kr. svigrúmi umfram þessa fjárhæð þegar um er að ræða framlög sem stjórnmálafélögum innan stjórnmálasamtaka er heimilt að afla frá einstaklingum og lögaðilum. Sjá nánar umfjöllun um 5. gr.

7. Lagt er til að fjárhæðarmörk framlaga sem einstaklingum er heimilt að leggja stjórnmálasamtökum til án þess að nöfn þeirra séu birt verði hækkuð úr 200.000 kr. í 300.000 kr. í samræmi við sjónarmið um almenna hækkun fjárhæðarmarka í lögunum í samræmi við launa- og verðlagsbreytingar. Sjá nánar umfjöllun um 8. gr.

8. Þrjár breytingar eru lagðar til á ákvæði laganna er lýtur að framlögum sveitarfélaga til stjórnmálasamtaka. Sjá nánar umfjöllun um 4. gr.

9. Lagt er til að hugtakið tengdir aðilar verði einfaldað og samræmis gætt við skilgreiningu á hugtakinu í annarri löggjöf. Sjá nánar umfjöllun um b-lið 2. gr.

10. Þá er lagt til að stjórnmálasamtök standi skil á ársreikningum sínum til ríkisendurskoðanda eigi síðar en 1. nóvember ár hvert í stað 1. október, eins og nú er, og að ríkisendurskoðandi birti reikningana áritaða af endurskoðendum en ekki útdrátt úr þeim eins og verið hefur. Sjá nánar umfjöllun um 8. gr.

11. Lagt er til að viðmið um uppgjörsskyldu frambjóðenda í persónukjöri verði hækkað úr 400.000 kr. í 550.000 kr. í samræmi við sjónarmið um almenna hækkun fjárhæðarmarka í lögunum í samræmi við launa- og verðlagsbreytingar. Sjá nánar umfjöllun um b-lið 9. gr.

3. Almennt um lög nr. 162/2006, samvinnu á alþjóðavettvangi og áhrif á íslenskan rétt.

Lög um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, nr. 162/2006, tóku gildi 1. janúar 2007 og fólu í sér verulega breytingu á starfsumgjörð stjórnmálasamtaka hér á landi. Pólitískur samhljómur var meðal allra flokka sem sæti áttu á Alþingi um setningu þeirra en meginmarkmið laganna var að auka gagnsæi í fjármálum stjórnmálasamtaka. Hámark var sett á styrki frá lögaðilum og einstaklingum en um leið ákveðið að auka framlög ríkisins til stjórnmálasamtaka verulega til að mæta takmörkunum á fjármögnun þeirra. Við samningu laganna var m.a. litið til tilmæla sem ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti að beina til aðildarríkjanna hinn 8. apríl 2003 (nr. R (2003) 4) um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu. Tilmæli voru samþykkt í kjölfar samþykktar þings Evrópuráðsins um sama efni frá 22. maí 2001. Með setningu laganna árið 2007 voru tilmæli Evrópuráðsins í öllum meginatriðum innleidd í íslenska löggjöf og endurspeglar löggjöfin í dag þær mikilvægu meginreglur sem í þeim felast.

Lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra hefur verið breytt alls fjórum sinnum frá gildistöku laganna og voru síðast tekin til heildarendurskoðunar með lögum nr. 119/2010, sem tóku gildi 1. október 2010. Við þá endurskoðun var hámarksfjárhæð framlaga frá einstaklingum og lögaðilum hækkuð til að mæta þeim verðlagsbreytingum sem orðið höfðu frá gildistöku þeirra. Við endurskoðunina var m.a. litið til þeirrar reynslu sem fengist hafði af framkvæmd laganna frá gildistöku þeirra en jafnframt tilmæla GRECO, ríkjahóps Evrópuráðsins gegn spillingu, sem birt voru í þriðju matsskýrslu GRECO-nefndarinnar, 4. apríl 2008, um gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálasamtaka hér á landi. Í umræddri matsskýrslu GRECO var íslenskum stjórnvöldum hrósað fyrir hið nýja regluverk um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og því slegið föstu að gildistaka laganna árið 2007, sem og þær reglur sem Ríkisendurskoðun setur á grundvelli þeirra, hafi verið mikilvægur liður í því að auka gagnsæi og ábyrgðarskyldu í tengslum við fjármögnun stjórnmálasamtaka og frambjóðenda hér á landi. Í skýrslunni var jafnframt staðfest að lögin endurspegla í stórum dráttum kröfur ráðherranefndar Evrópuráðsins eins og þær eru settar fram í áðurgreindum tilmælum nr. (2003) 4. Í eftirfylgniskýrslum GRECO, 3. desember 2010 og 13. október 2013, var loks staðfest að Ísland hefði með endurskoðun laganna árið 2010 uppfyllt öll þau tilmæli sem beint var að íslenskum stjórnvöldum í matsskýrslu samtakanna frá 4. apríl 2008. Við endurskoðun laganna nú var að nokkru leyti litið til niðurstöðu og tilmæla í úttektarskýrslu ÖSE, Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu, sem birt var 2. mars 2018, þar sem m.a. voru til athugunar afmörkuð atriði sem varða fjármögnun stjórnmálastarfsemi í tengslum við alþingiskosningarnar í október 2017.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæði 5. gr. laganna um framlög til stjórnmálasamtaka frá sveitarfélögum. Í 78. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga. Af ákvæðinu leiðir að sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Ákvæði um fjárframlög sveitarfélaga til stjórnmálasamtaka hefur verið í lögunum frá gildistöku þeirra árið 2007. Við framlagningu frumvarpsins á Alþingi árið 2006 var leitað samráðs við Samband íslenskra sveitarfélaga og komið til móts við þær athugasemdir sem bárust frá sambandinu eftir fremsta megni. Á sama tíma og skylda sveitarfélaga til greiðslu framlagsins var lögfest í 5. gr. laganna var á hinn bóginn létt af þeim kostnaði sem sveitarfélögin höfðu áður borið af framkvæmd kosninga til Alþingis, og til embættis forseta Íslands, og sá kostnaður alfarið felldur á ríkissjóð. Við samningu frumvarps þessa var jafnframt leitað umsagnar sambandsins vegna þeirra breytinga sem nú eru lagðar til á 5. gr. laganna. Telur nefndin einsýnt að þær breytingar sem nú eru lagðar til á ákvæðinu séu ekki um of íþyngjandi og byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Þá er ekki talið að umræddar breytingar eða frumvarpið í heild kalli á sérstaka skoðun á samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Að því er snertir alþjóðlegar skuldbindingar voru, eins og áður greinir, tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins, frá 8. apríl 2003, nr. R (2003) 4, um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu, innleidd í íslenska löggjöf í meginatriðum með setningu laganna árið 2007. Þá er löggjöfin jafnframt í samræmi við þau tilmæli sem beint hefur verið að íslenskum stjórnvöldum á vettvangi GRECO og rakin eru hér að framan.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst stjórnmálasamtök, frambjóðendur og sveitarfélög. Eins og áður greinir áttu fulltrúar allra stjórnmálaflokka á Alþingi sæti í nefndinni, sem og fulltrúar Ríkisendurskoðunar, forsætisráðuneytis og dómsmálaráðuneytis. Þá var samráð haft við Alþýðufylkinguna annars vegar og hins vegar Samband íslenskra sveitarfélaga vegna fyrirhugaðra breytinga á 5. gr. laganna.

6. Mat á áhrifum.

Eins og fram hefur komið er meginmarkmiðið með frumvarpinu að tryggja starfsskilyrði og sjálfstæði stjórnmálasamtaka. Til að ná þessu markmiði er m.a. lagt til að nýtt framlag, svo nefnt grunnrekstrarframlag, verði lögfest. Markmið þess er að tryggja lágmarksrekstrarskilyrði allra stjórnmálasamtaka sem fá mann kjörinn á Alþingi óháð stærð þeirra og fylgi á landsvísu. Er þannig gert ráð fyrir að öll stjórnmálasamtök sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi í næstliðnum alþingiskosningum eigi rétt á 12 millj. kr. grunnrekstrarframlagi úr ríkissjóði á ári hverju. Sé tekið mið af úrslitum alþingiskosninganna í október 2017 þá uppfylltu átta stjórnmálasamtök umrædd skilyrði til að hljóta styrk. Miðað við þær forsendur má gera ráð fyrir að árlegur kostnaður vegna framlagsins verði 96 millj. kr. á yfirstandandi kjörtímabili. Í frumvarpinu eru einnig lagðar til breytingar á ákvæði laganna um úthlutun fjárstyrks úr ríkissjóði til að mæta útlögðum kostnaði við kosningabaráttu, sbr. c-lið 3. gr. frumvarpsins. Samkvæmt gildandi lögum geta stjórnmálasamtök sem bjóða fram í öllum kjördæmum í kosningum til Alþingis sótt um styrk að hámarki 3 millj. kr. Í frumvarpinu er lagt til að ekki verði lengur gerð krafa um að bjóða þurfi fram í öllum kjördæmum til að geta sótt um styrkinn og þess í stað miðað við að stjórnmálasamtök þurfi að lágmarki að hafa boðið fram í þremur kjördæmum. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að hámark fjárstyrksins verði 750.000 kr. fyrir hvert kjördæmi sem stjórnmálasamtök bjóða fram í, að því gefnu að þau uppfylli framangreint skilyrði um lágmarksfjölda framboða í kjördæmum. Síðastgreint hámark styrksins er fengið með því að hækka núverandi fjárhæðarmark styrksins miðað við sömu verðlags- og vísitölubreytingar og á við um önnur fjárhæðarmörk í frumvarpi þessu og loks deila þeirri fjárhæð á kjördæmin sex. Sé miðað við fjölda framboða í öllum kjördæmum í síðastliðnum alþingiskosningunum hefði skuldbinding ríkissjóðs samkvæmt svo breyttu ákvæði numið að hámarki 45 millj. kr. Til viðmiðunar má nefna að í síðustu alþingiskosningum buðu alls níu stjórnmálasamtök fram í öllum kjördæmum og nam skuldbinding ríkissjóðs samkvæmt núgildandi lögum því 27 millj. kr. miðað við 3 millj. kr. hámarksstyrkgreiðslu til hverra stjórnmálasamtaka. Miðað við framangreindar forsendur hefði mögulegur kostnaðarauki ríkissjóðs, ef lagabreyting hefði átt sér stað fyrir síðastliðnar alþingiskosningar, orðið 18 millj. kr. Hver kostnaðarauki ríkissjóðs verður til framtíðar litið í tengslum við alþingiskosningar, verði breytingin samþykkt, mun ráðast af fjölda framboða í öllum kjördæmum í hverjum alþingiskosningum.

Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar sem miða að því að skerpa á skyldu sveitarfélaga til að taka afstöðu til framlaga til stjórnmálasamtaka. Þegar framlög nokkurra sveitarfélaga landsins eru skoðuð kemur í ljós að talsverður munur er á því hversu mikið þau hafa greitt. Sem dæmi má nefna að Reykjavíkurborg greiddi stjórnmálasamtökum a.m.k. 97,5 millj. kr. á síðasta kjörtímabili, eða rúmar 24 millj. kr. á ári. Kópavogur greiddi um 23 millj. kr. á síðasta kjörtímabili og í Hafnarfirði voru greiðslurnar rúmar 18 millj. kr. Þá greiddi Akureyrarbær 8 millj. kr. og Reykjanesbær og Garðabær styrktu stjórnmálasamtök um rúmar 14 millj. kr. hvor. Í frumvarpinu er lagt til að 500 íbúa viðmið falli brott úr lögunum þannig að öllum sveitarfélögum verði gert skylt að taka afstöðu til framlaga til stjórnmálasamtaka við samþykkt fjárhagsáætlunar óháð stærð þeirra. Í lok árs 2017 voru 26 sveitarfélög í landinu með færri íbúa en 500 en ætla má að breytingin muni hafa óveruleg fjárhagsleg áhrif á umrædd sveitarfélög.

Í frumvarpinu er lagt til að við endurskoðun á hinu almenna framlagi úr ríkissjóði við afgreiðslu fjárlaga ár hvert, sbr. b-lið 3. gr. frumvarpsins, skuli hafa hliðsjón af breytingum á vísitölum verðlags og launa. Spáð er allt að 2,7% verðbólgu á árinu 2018 sem endurspeglar mögulega hækkun neysluverðsvísitölu á árinu. Erfiðara er um vik að spá fyrir um hækkun launavísitölu á árinu þar sem stærstu samningar á vinnumarkaði verða lausir í lok árs 2018 eða byrjun árs 2019. Meðaltalshækkun launavísitölu frá árinu 2005 til 2017 var rúmlega 7% en hefur verið nær 9% sé einungis litið til síðustu þriggja ára. Ákveði löggjafinn að hækka framlagið með tilliti til vísitöluhækkunar eins og gert er ráð fyrir í frumvarpi þessu, þar sem vægi neysluverðs- og launavísitölu vegur jafnt, mun það koma til með að fela í sér viðbótarkostnað fyrir ríkissjóð ár hvert þótt erfitt sé að segja til um hver sá kostnaður gæti endanlega orðið miðað við áðurgreindar forsendur. Fyrir liggur að stærstu útgjaldaliðir stjórnmálasamtaka eru launaliðir og annar kostnaður vegna almenns reksturs.

Loks má geta þess að í frumvarpinu er mælt fyrir um að föst krónutala hámarksframlaga til stjórnmálasamtaka frá einstaklingum og lögaðilum hækki miðað við þær launa- og verðlagsbreytingar sem orðið hafa frá þeim tíma er lögin tóku gildi. Breytingin felur í sér aukið svigrúm einstaklinga og lögaðila til að styrkja stjórnmálasamtök en hefur ekki áhrif á kostnað ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lögð er til breyting á markmiði laganna í samræmi við þær megináherslur frumvarpsins að treysta rekstrargrundvöll stjórnmálasamtaka og auka gagnsæi í stjórnmálum. Markmiðið með frumvarpinu, sbr. einkum ákvæði 3. og 5. gr., er að tryggja að framlög til stjórnmálasamtaka frá ríki, einstaklingum og lögaðilum standi undir rekstri þeirra þannig að þau séu fær um að gegna hlutverki sínu sem einn af hornsteinum lýðræðis í landinu. Markmiðið með frumvarpinu er jafnframt að auka gagnsæi í störfum stjórnmálasamtaka og í stjórnmálabaráttu þeirra, sbr. 8., 11. og 12. gr. frumvarpsins.

Um 2. gr.

Í a-lið greinarinnar er lagt til að hugtakið framlög í 2. málsl. 4. tölul. taki til afsláttar af vöru og þjónustu sem veittur er af markaðsverði að því marki sem afslátturinn standi öðrum viðskiptavinum ekki til boða. Með breytingunni er gætt að jafnræðissjónarmiðum þannig að stjórnmálasamtökum verði ekki skylt að gera grein fyrir afsláttum sem almennt eru veittir öðrum viðskiptavinum. Afslættir þurfa þó að standa öðrum lögaðilum og einstaklingum almennt til boða en ekki nægir í þessu sambandi að einungis takmarkaður hópur hafi aðgang að þeim. Hugtakið framlög hefur að öðru leyti verið túlkað rúmri skýringu í framkvæmd. Undir það fellur m.a. framlag í formi endurgjaldslauss láns á vinnuafli, þ.e. þegar lánaðir eru starfsmenn á launum. Með því er hins vegar ekki átt við sjálfboðavinnu einstaklinga sem fellur eftir sem áður utan skilgreiningar á framlögum samkvæmt ákvæðinu.

Í b-lið er lögð til breyting á 5. tölul. í þeim tilgangi að samræma hugtakið tengdir aðilar í lögunum við sams konar skilgreiningar í annarri löggjöf, svo sem í hlutafélaga-, einkahlutafélaga-, ársreikninga- og samkeppnislöggjöf. Þar sem vart er hægt að hugsa sér nánari tengsl lögaðila en móður- og dótturfélög er lagt til að aðilar í slíku réttarsambandi teljist tengdir í skilningi laganna. Tillagan er jafnframt í samræmi við tilmæli ÖSE, sem fram koma í úttektarskýrslu stofnunarinnar frá 2. mars 2018, og vísað er til hér að framan. Skv. 2. gr. hlutafélagalaga, nr. 2/1995, telst það hlutafélag sem á svo mikinn hluta hlutafjár í öðru hlutafélagi eða einkahlutafélagi að það fer með meiri hluta atkvæða í því móðurfélag gagnvart síðarnefnda hlutafélaginu. Sams konar ákvæði um einkahlutafélög er að finna í 2. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994. Samkvæmt sömu lagagreinum teljast móður- og dótturfélag samstæða. Skv. VII. kafla ársreikningalaga, nr. 3/2006, ber móðurfélagi eftir atvikum og að uppfylltum skilyrðum, sem þar eru nánar rakin, að halda samstæðureikning fyrir dótturfélög sín. Í öðru lagi er mælt fyrir um að til tengdra aðila teljist allir lögaðilar sem heyra beint undir sama einstakling. Samstæða lögaðila og aðrir lögaðilar undir stjórn sama einstaklings og móðurfélag, í krafti hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar teljast því til tengdra aðila. Einstaklingar, samkvæmt frumvarpi þessu, teljast hins vegar ekki til tengdra aðila.

Um 3. gr.

Samkvæmt a-lið greinarinnar er gert ráð fyrir að stjórnmálasamtök sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi í næstliðnum alþingiskosningum eigi rétt á 12 millj. kr. grunnrekstrarframlagi úr ríkissjóði á ári hverju. Töluverðum hluta af framlögum ríkisins til stjórnmálasamtaka er ráðstafað í kostnaðarliði sem eru óháðir fylgi eða fjölda þingmanna. Þar má nefna almennan skrifstofurekstur, lágmarksstarfsmannahald, húsnæðiskostnað og kostnað vegna skyldu til bókhalds og endurskoðunar á ársreikningum sem skila ber ár hvert til Ríkisendurskoðunar. Framlagið mun jafna aðstöðumun stjórnmálasamtaka að þessu leyti, óháð stærð þeirra, og fela í sér aukinn stuðning við smærri flokka. Gert er ráð fyrir að ný stjórnmálasamtök, sem fá kjörinn fulltrúa á Alþingi, fái greiddan hlutfallslegan styrk fyrir kosningaárið miðað við kjördag.

Í b-lið er lagt til að árleg heildarfjárveiting til stjórnmálasamtaka úr ríkissjóði komi til endurskoðunar við afgreiðslu fjárlaga ár hvert með hliðsjón af breytingum á vísitölum verðlags og launa. Er þar miðað við að neysluverðsvísitala vegi 50% og launavísitala 50% en langstærsti útgjaldaliður stjórnmálasamtaka hér á landi er beintengdur launavísitölu, þ.e. laun starfsmanna og aðkeypt ráðgjafarþjónusta. Ákvæðið varpar að öðru leyti ljósi á þann tilgang frumvarpsins að treysta rekstrargrundvöll stjórnmálasamtaka með því að tryggja að framlagið skapi stjórnmálasamtökum örugga fjárhagsumgjörð í ljósi þeirra breytinga sem gerðar voru með setningu laganna árið 2007 og fólu í sér verulega skerðingu á tekjumöguleikum þeirra. Loks er kveðið á um að fjárhæðinni sé úthlutað til stjórnmálasamtaka fyrir 25. janúar ár hvert í hlutfalli við atkvæðamagn.

Í c-lið er lögð til breyting á reglum um greiðslu á kosningastyrkjum til stjórnmálasamtaka. Í ákvæðinu, eins og það er í dag, er gert ráð fyrir að einungis stjórnmálasamtök sem bjóði fram í öllum kjördæmum í kosningum til Alþingis geti sótt um sérstakan fjárstyrk úr ríkissjóði, að hámarki 3 millj. kr., til að mæta útlögðum kostnaði vegna kosningabaráttu. Lagt er til að ekki verði lengur gerð krafa um að stjórnmálasamtök bjóði fram í öllum kjördæmum til þess að eiga rétt á styrknum og þess í stað miðað við að þau þurfi að hafa boðið fram í að lágmarki þremur kjördæmum. Þá er jafnframt miðað við að styrkurinn verði að hámarki 750.000 kr. fyrir hvert kjördæmi sem boðið er fram í. Fjárhæðin er fengin með því að hækka núverandi fjárhæðarmark styrksins í samræmi við verðlags- og vísitölubreytingar og deila þeirri fjárhæð á kjördæmin sex. Breytingunni er ætlað að jafna aðstöðumun milli stjórnmálasamtaka, óháð stærð þeirra, og auðvelda nýjum framboðum að vinna sér brautargengi á hinum pólitíska vettvangi, bæði með því að binda styrkinn ekki lengur við framboð í öllum kjördæmum en jafnframt með hlutfallslega hærri fjárhæð miðað við núgildandi ákvæði, sé boðið fram í fleiri en fjórum kjördæmum.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laganna er það skilyrði fyrir úthlutun á fé úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka að viðkomandi samtök hafi áður fullnægt upplýsingaskyldu sinni við ríkisendurskoðanda. Í d-lið greinarinnar er lögð til tiltekin orðalagsbreyting til að árétta að framlagið, sem og grunnrekstrarframlagið, sbr. a-lið greinarinnar, skuli ekki greiða út nema fyrir liggi endurskoðaður og samþykktur ársreikningur fyrir árið á undan sem birtur hafi verið af ríkisendurskoðanda. Skilyrði úthlutunar samkvæmt framangreindu, um upplýsingaskyldu við ríkisendurskoðanda, mun á hinn bóginn ekki eiga við um ný stjórnmálasamtök sem stofnuð eru á kosningaári, enda er upplýsingaskylda samkvæmt lögunum við ríkisendurskoðanda vegna ársins á undan ekki fyrir hendi, eðli máls samkvæmt.

Um 4. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á 5. gr. laganna um framlög sveitarfélaga til stjórnmálasamtaka. Ákvæði um framlög sveitarfélaga hefur verið í lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra allt frá gildistöku laganna árið 2007. Erfiðlega hefur hins vegar gengið að fá öll sveitarfélög til að taka afstöðu til hins lögbundna framlags á ári hverju. Þá hefur stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga ekki nýtt sér heimild í 2. mgr. 5. gr. laganna til að setja viðmiðunarreglur í því skyni að stuðla að samræmdri framkvæmd á greiðslu framlaganna. Lagðar eru til breytingar sem hafa það að meginmarkmiði að tryggja betur skil á fjárframlagi til stjórnmálasamtaka og jafnræði milli sveitarfélaga.

Í fyrsta lagi er lagt til að viðmið um 500 íbúa falli brott úr lögunum þannig að öllum sveitarfélögum verði gert skylt að taka afstöðu til framlagsins við samþykkt fjárhagsáætlunar, óháð stærð þeirra. Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands voru 26 sveitarfélög með færri íbúa en 500 í byrjun árs 2018. Verði breytingin samþykkt munu umrædd sveitarfélög því þurfa að taka afstöðu til upphæðar fjárframlagsins til jafns við önnur sveitarfélög í landinu. Ákvæðið tekur samkvæmt orðanna hljóðan til skyldu sveitarfélaga til að veita stjórnmálasamtökum framlög til starfsemi sinnar. Skylda til að veita framlagið mun því eðli málsins samkvæmt ekki taka til þeirra sveitarfélaga þar sem sveitarstjórn er kosin í óhlutbundnum persónukosningum.

Í annan stað er nú kveðið á um að stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga skuli setji áðurgreindar viðmiðunarreglur og að þær skuli koma til endurskoðunar árlega.

Loks er mælt fyrir um það skilyrði úthlutunar að stjórnmálasamtök hafi staðið skil á upplýsingaskyldu sinni til ríkisendurskoðanda. Skilyrði úthlutunar samkvæmt framangreindu, um upplýsingaskyldu til ríkisendurskoðanda, mun á hinn bóginn ekki eiga við um ný stjórnmálasamtök sem stofnuð eru á kosningaári, enda er upplýsingaskylda samkvæmt lögunum til ríkisendurskoðanda, vegna ársins á undan, ekki fyrir hendi, eðli máls samkvæmt.

Um 5. gr.

Samkvæmt a-lið greinarinnar er gert ráð fyrir að hámarksframlag frá lögaðilum til stjórnmálasamtaka hækki úr 400.000 kr. í 550.000 kr. í samræmi við þá stefnu sem fylgt er í frumvarpi þessu um almenna hækkun fjárhæðarmarka framlaga frá lögaðilum og einstaklingum miðað við breytingar á vísitölum verðlags og launa. Gert er ráð fyrir ákveðnum sveigjanleika í hámarksfjárhæð sem lýtur að framlagi lögaðila til stjórnmálafélaga innan samstæðu stjórnmálasamtaka þannig að félögunum verði heimilt að afla styrkja sem nema samtals allt að 100.000 kr. umfram almennt hámark framlaga frá lögaðilum til stjórnmálasamtaka eða samtals að hámarki 650.000 kr. Hámarksframlög lögaðila til einstakra frambjóðenda standa þó í stað og verða áfram 400.000 kr. Loks er skilgreiningu á afslætti breytt til samræmis við þær breytingar sem gerðar eru á fleiri stöðum í frumvarpinu og lúta að afsláttum af vörum og þjónustu sem veittir eru af markaðsverði.

Í b-lið er lögð til breyting til áréttingar á því að hámarksfjárhæð stofnframlags skv. 2. mgr. 7. gr. laganna verði tvöfalt hámarksframlag lögaðila til stjórnmálasamtaka sem getið er um í 1. málsl. 1. mgr. sama ákvæðis eða samtals að hámarki 1.100.000 kr.

Í c-lið er mælt fyrir um að framlög til stjórnmálasamtaka frá lögráða einstaklingum hækki úr 400.000 kr. í 550.000 kr. í samræmi við þá hækkun sem getið er um í a-lið um hækkun framlaga frá lögaðilum. Þá er jafnframt kveðið á um sams konar svigrúm stjórnmálaflokka innan samstæðu til að afla framlaga frá einstaklingum og lagt er til að gildi um framlög frá lögaðilum. Hámarksframlög einstaklinga til einstakra frambjóðenda verða eftir sem áður 400.000 kr.

Í d-lið er lögð til hækkun á leyfilegum heildarkostnaði frambjóðenda af kosningabaráttu í alþingis- eða sveitarstjórnarkosningum. Hækkun á krónutölu samsvarar þeim verðlags- og launahækkunum sem orðið hafa frá setningu laganna.

Í e-lið er fyrirsögn greinarinnar lagfærð í samræmi við framantaldar breytingar á greininni.

Um 6. gr.

Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. laganna er stjórnmálasamtökum heimilt að halda flokkseiningum utan samstæðureikningsskila ef tekjur þeirra eru undir 400.000 kr. á ári. Í a-lið 6. gr. frumvarpsins er lagt til að þessi upphæð verði hækkuð í 550.000 kr. Hækkunin tekur mið af þeim verðlags- og launabreytingum sem orðið hafa frá árinu 2007.

Í b-lið greinarinnar er mælt fyrir um hvað tilgreina skal í ársreikningi, umfram þær kröfur sem gerðar eru samkvæmt lögum um ársreikninga. Lagt er til að umræddar upplýsingar verði eftirleiðis tilgreindar í 8. gr. laganna sem fjallar um reikningsskil stjórnmálasamtaka, í stað ákvæðis um upplýsingaskyldu stjórnmálasamtaka, eins og verið hefur, sbr. og 7. gr. frumvarpsins. Í því sambandi er nú kveðið á um að tilgreina skuli í ársreikningi kostnað vegna alþingis- og sveitarstjórnarkosninga og hann sundurliðaður samkvæmt nánari leiðbeiningum ríkisendurskoðanda. Er tillagan sett fram með hliðsjón af tilmælum í úttektarskýrslu ÖSE frá 2. mars 2018 um að skylda stjórnmálasamtök til að gera sundurliðaða grein fyrir fjármálum vegna kosningabaráttu. Þá er mælt fyrir um breytingu á hugtakinu afsláttur í samræmi við áður framkomin sjónarmið í frumvarpi þessu um afslætti sem standa öðrum viðskiptavinum almennt til boða. Loks þykir eðlilegt að bæta við tilgreiningu um að birta skuli virði framlaga sem veitt eru í öðrum gæðum en fjárframlögum, enda eru þau framlög mun algengari en sala á yfirverði eða mótteknir afslættir. Er sú tillaga jafnframt sett fram með hliðsjón af fyrrgreindum tilmælum ÖSE.

Í lok greinarinnar er lögð til orðalagsbreyting í þá veru að ríkisendurskoðandi gefi út leiðbeiningar um reikningsskil, þ.e. leiðbeiningar um hvernig uppgjör skuli birt, en ekki reikningshald, eins og ákvæðið hljóðar í dag, sem vísar fremur til þess hvernig halda skuli almennt bókhald.

Um 7. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar í samræmi við breytingar sem gerðar voru með lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, og lúta að nánari afmörkun á sjálfstæði ríkisendurskoðanda og Ríkisendurskoðunar. Greinin þarfnast að öðru leyti ekki frekari skýringa.

Um 8. gr.

Í greininni er mælt fyrir um upplýsingaskyldu um reikninga stjórnmálasamtaka skv. 9. gr. laganna. Í fyrsta lagi er lagt til að frestur stjórnmálasamtaka til að standa skil á reikningum sínum verði færður frá 1. október ár hvert til 1. nóvember. Gert er ráð fyrir að ákvæði laganna um breytt reikningsskil skv. 7. gr. frumvarpsins og upplýsingaskyldu stjórnmálasamtaka komi ekki til framkvæmda fyrr en 1. nóvember 2020, fyrir reikningsárið 2019.

Í annan stað er lagt til að horfið verði frá því að birta útdrátt úr ársreikningi stjórnmálasamtaka og í stað þess mælt fyrir um að ríkisendurskoðandi birti áritaðan ársreikning samtakanna í heild. Af því leiðir að ekki er lengur talin þörf á að tiltaka í ákvæðinu að ársreikningur skuli vera með samræmdum hætti eða að þar skuli greina frá heildargjöldum eða heildartekjum þar sem fylgja ber lögum um ársreikninga í þessu sambandi. Jafnframt er lagt til að upptalning á þeim helstu stærðum sem koma fram í ársreikningi, umfram það sem kveðið er á um í lögum um ársreikninga, verði felld úr ákvæðinu og framvegis tilgreind í 8. gr. laganna um reikningsskil stjórnmálasamtaka, sbr. b-lið 6. gr. frumvarpsins. Auk þess skal ríkisendurskoðandi birta nöfn allra lögaðila sem veita framlög til stjórnmálastarfsemi sem og fjárhæð þeirra. Einnig skal birta nöfn einstaklinga sem veitt hafa framlög sem eru metin yfir tiltekinni fjárhæð.

Lagt er til að fjárhæðarmörk framlaga sem einstaklingum er heimilt að leggja stjórnmálasamtökum til án þess að nöfn þeirra séu birt verði hækkuð úr 200.000 kr. í 300.000 kr. Í úttektarskýrslu ÖSE frá 2. mars 2018 er þeim tilmælum beint til íslenskra stjórnvalda að íhuga hvort lækka beri viðmið hámarksframlaga einstaklinga sem birta skal opinberlega. Eins og áður greinir var það markmið nefndarinnar við samningu frumvarpsins að treysta rekstrargrundvöll stjórnmálasamtaka og í því skyni hækka flest fjárhæðarmörk sem tilgreind eru í lögunum miðað við sömu vísitöluhækkunina. Var það niðurstaða nefndarinnar að ekki væri ástæða til að hverfa frá því meginsjónarmiði, að því er varðar umrædd fjárhæðarmörk, enda um lága fjárhæð að ræða og lægri en í mörgum löndum sem Ísland ber sig jafnan saman við. Þá er jafnframt til þess að líta að ríkisendurskoðandi getur ætíð kallað eftir nánari upplýsingum um framlögin. Regla laganna um að birta skuli nöfn og framlög frá öllum lögaðilum er á hinn bóginn óbreytt.

Um 9. gr.

Í a-lið greinarinnar er um að ræða upptalningu á helstu stærðum í reikningum frambjóðenda í persónukjöri en lagt er til að hún verði eftir breytinguna tilgreind í ákvæði laganna um reikningsskil frambjóðenda í stað ákvæðis um upplýsingaskyldu, sbr. og b-lið 10. gr. frumvarpsins. Samhliða þessu er lögð til þrengri afmörkun á hugtakinu afsláttur en áður og bætt er við tilgreiningu í framlög í öðrum gæðum en fjárframlögum. Sams konar breytingar eru lagðar til á uppgjörsskilum stjórnmálasamtaka í frumvarpi þessu og vísast að öðru leyti til skýringa með þeim ákvæðum eftir því sem við á, sbr. einkum b-lið 6. gr.

Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laganna eru frambjóðendur í persónukjöri undanþegnir uppgjörsskyldu ef heildartekjur eða heildarkostnaður við kosningabaráttu er ekki umfram 400.000 kr. Í b-lið greinarinnar er lagt til að fjárhæð þessi verði hækkuð í 550.000 kr. í samræmi við framkomin sjónarmið í frumvarpi þessu um almenna hækkun verðlags og launa.

Um 10. gr.

Í a-lið greinarinnar er mælt fyrir um að ríkisendurskoðandi birti áritaðan reikning frambjóðenda en ekki útdrátt úr reikningum þeirra eins og nú er. Breytingin er í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til við birtingu ársreikninga stjórnmálasamtaka og miðar að því að gera fjárhagsmálefni frambjóðenda gagnsærri með birtingu frekari upplýsinga.

Í b-lið er lagt til að tilgreining í helstu stærðir í reikningum frambjóðenda í 11. gr. laganna verði felld úr ákvæðinu og framvegis tilgreind í 10. gr. laganna um reikningsskil frambjóðenda í persónukjöri.

Loks er í c-lið greinarinnar lögð til sams konar hækkun á fjárhæðarmörkum framlaga sem einstaklingum er heimilt að leggja frambjóðendum til og á við um slík framlög til stjórnmálasamtaka, skv. 8. gr. frumvarpsins, þannig að birta skuli nöfn einstaklinga sem veitt hafa framlög til frambjóðenda sem metin eru á meira en 300.000 kr. Um nánari skýringar vísast að öðru leyti til skýringa við 8. gr. frumvarpsins.

Um 11. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að stjórnmálasamtökum, kjörnum fulltrúum þeirra og frambjóðendum, sem og frambjóðendum í persónukjöri, verði óheimilt að fjármagna, birta eða taka þátt í birtingu efnis eða auglýsinga í tengslum við stjórnmálabaráttu nema fram komi við birtingu að efnið sé birt að tilstuðlan eða með þátttöku þeirra. Um er að ræða nýmæli í lögunum sem ætlað er að sporna við nafnlausum kosningaáróðri sem nokkuð hefur borið á í kosningum síðustu ára, einkum á samfélagsmiðlum. Tillagan er einnig sett fram til að auka gagnsæi í kosninga- og stjórnmálabaráttu almennt. Hún nær samkvæmt efni sínu til stjórnmálasamtaka, kjörinna fulltrúa þeirra og frambjóðenda, sem og frambjóðenda í persónukjöri, og er ætlað að setja tiltekin mörk um það hvað þeim er leyfilegt í stjórnmálabaráttu að þessu leyti. Auk þess er lagt til að ákvæðið verði afmarkað við efni eða auglýsingar sem birtast í tengslum við stjórnmálabaráttu. Gert er ráð fyrir að flestöll starfsemi stjórnmálasamtaka falli innan þess orðalags en takmarki þó ekki að óþörfu svigrúm þeirra einstaklinga sem undir ákvæðið falla til þess að birta efni eða auglýsingar um önnur ótengd málefni. Er það samdóma mat flutningsmanna, formanna og fulltrúa þeirra stjórnmálasamtaka sem standa að flutningi frumvarpsins, að bannregla af því tagi sem lögð er til geti verið mikilvægur þáttur í því að skapa gagnsæja, heiðarlega og málefnalega umgjörð um stjórnmálabaráttu, ekki síst í aðdraganda kosninga.

Bannregla sú sem lögð er til í ákvæðinu tekur þó einungis á hluta þess vandamáls sem við er að glíma og lýtur að mögulegum tilraunum ýmissa aðila til að hafa óeðlileg áhrif á kosningar eða draga taum tiltekinna stjórnmálaafla án þess að kjósendur geti áttað sig á hver eigi í hlut eða varað sig á annarlegum hvötum og hagsmunum sem kunna að búa að baki. Sömu vandamál geta komið upp þegar um er að ræða herferðir í þágu tiltekinna málefna án þess að þær tengist tilteknum stjórnmálasamtökum. Þessi atriði ásamt fleirum verða tekin til nánari skoðunar í áframhaldandi vinnu af hálfu stjórnvalda.

Um 12. og 13. gr.

Lagt er til að mælt verði fyrir um sektarviðurlög ef stjórnmálasamtök, kjörnir fulltrúar þeirra og frambjóðendur, sem og frambjóðendur í persónukjöri, fjármagna, birta eða taka þátt í birtingu efnis eða auglýsinga í tengslum við stjórnmálabaráttu án þess að fram komi við birtingu að efnið sé birt að tilstuðlan eða með þátttöku þeirra.

Refsiákvæðið tekur samkvæmt efni sínu í fyrsta lagi til stjórnmálasamtaka sem slíkra. Þannig getur það valdið stjórnmálasamtökum ábyrgð samkvæmt ákvæðinu ef staðið er að birtingu eða fjármögnun efnis í umboði þeirra. Refsiábyrgðin er bundin því skilyrði að fyrirsvarsmaður, starfsmaður eða annar einstaklingur á vegum stjórnmálasamtakanna hafi með saknæmum hætti unnið refsinæman og ólögmætan verknað í starfsemi samtakanna. Fer það eftir innra skipulagi viðkomandi stjórnmálasamtaka hver hefur umboð til töku ákvarðana af þessu tagi eða til að gefa öðrum fyrirmæli um slíkt. Í öðru lagi tekur ákvæðið til kjörinna fulltrúa stjórnmálasamtaka, þ.e. alþingismanna og sveitarstjórnarmanna, en þeir geta bakað sér sjálfstæða refsiábyrgð samkvæmt ákvæðinu óháð því hvort þeir birta eða fjármagna efni í umboði stjórnmálasamtaka. Sama gildir um frambjóðendur til Alþingis og sveitarstjórna. Einstaklingur telst frambjóðandi þegar hann hefur tekið sæti á framboðslista stjórnmálasamtaka sem hefur verið formlega tilkynntur og birtur. Ákvæðið tekur jafnframt til frambjóðenda í persónukjöri, en með því er vísað til frambjóðenda í forsetakjöri, sem og frambjóðenda í prófkjörum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda sem bjóða sig fram til sveitarstjórna í óhlutbundnum kosningum. Ákvæðið tekur til beinnar fjármögnunar og birtingar en óbein þátttaka í fjármögnun og birtingu getur einnig talist nægjanleg til að refsiábyrgð skapist. Skilyrði refsiábyrgðar er að brot séu framin af ásetningi eða gáleysi, sbr. 4. mgr. 12. gr. laganna.

Um 14. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði til bráðabirgða I og II í lögunum falli brott, enda hafa þau ekki þýðingu lengur, efni sínu samkvæmt.

Um 15. gr.

Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. janúar 2019. Þrátt fyrir það er gert ráð fyrir að ákvæði laganna um breytt reikningsskil og upplýsingaskyldu stjórnmálasamtaka, sem tilgreind eru í b-lið 6. gr. og 8. gr. frumvarpsins, komi ekki til framkvæmda fyrr en árið 2020, fyrir reikningsárið 2019, og er það í samræmi við það sem almennt gildir þegar breytingar eru gerðar á reglum er varða reikningsskil. Af framangreindu leiðir að gert er ráð fyrir að stjórnmálasamtök hagi reikningsskilum sínum árið 2019, fyrir reikningsárið 2018, eftir þeim reglum sem voru í gildi á árinu 2018.