Vextir og verðtrygging o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 206

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um vexti og verðtryggingu, lögum um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins og lögum um umboðsmann skuldara.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

I.

KAFLI

Breyting á lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, með síðari breytingum.

1. gr.

Við 14. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Lögaðilum og öðrum aðilum í atvinnurekstri skal vera heimilt að gera gengistryggða lánssamninga. Með gengistryggðu láni er átt við lán sem uppfyllir öll eftirfarandi skilyrði:

a. Að höfuðstóll lánssamnings sé tilgreindur í íslenskum krónum.

b. Að útborgun láns sé í íslenskum krónum.

c. Að lánið sé ásamt vöxtum endurgreitt í íslenskum krónum.

d. Að endurgreiðslur og höfuðstóll láns breytist að hluta til eða að öllu leyti í samræmi við gengi erlendra gjaldmiðla, eins eða fleiri, gagnvart íslenskri krónu.

2. gr.

18. gr. laganna orðast svo:

Ef samningsákvæði um vexti eða annað endurgjald fyrir lánveitingu eða umlíðun skuldar eða dráttarvexti teljast ógild skal peningakrafan bera vexti skv. 1. málsl. 4. gr., enda eigi önnur ákvæði þessarar greinar ekki við. Hið sama á við ef samningur kveður á um verðtryggingu skuldar samhliða vaxtaákvæðum, og annað tveggja er ógilt, og skulu þá bæði ákvæði samningsins um vexti og verðtryggingu fara eftir því sem kveðið er á um í 4. gr. og því sem greinir nánar í þessari grein.

Sé lánssamningur til lengri tíma en fimm ára skal að loknu uppgjöri skv. 5. mgr. miða við lægstu vexti á nýjum almennum verðtryggðum útlánum hjá lánastofnunum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir skv. 10. gr. Um verðtryggingu skal þá miða við vísitölu neysluverðs, sbr. 1. mgr. 14. gr., frá uppgjörsdegi. Afmörkun þeirra skuldbindinga sem falla undir þessa málsgrein skal vera í samræmi við skilyrði ákvæðis B-liðar 68. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Ákvæði þessarar málsgreinar eru frávíkjanleg ef skuldari kýs að lánssamningur hans beri heldur vexti í samræmi við 4. gr. eða ef samið er um betri kjör honum til handa.

Vexti samkvæmt ákvæðum 1. mgr. skal reikna frá og með stofndegi peningakröfu, nema samið verði um annað, sbr. 3. gr.

Skuldara skal heimilt að greiða peningakröfur að fullu, án uppgreiðslugjalds, teljist samningsákvæði um verðtryggingu og vexti ógild, sbr. 1. mgr., með áföllnum vöxtum skv. 1. mgr.

Kröfuhafa ber að endurgreiða skuldara þá fjárhæð sem hann hefur þannig ranglega af honum haft vegna ólögmætra vaxta og/eða verðtryggingar. Við ákvörðun endurgreiðslu eða útreikning á stöðu skuldar skal upphaflegur höfuðstóll skuldar vaxtareiknaður samkvæmt ákvæðum 1. mgr. Frá höfuðstól og áföllnum vöxtum skal draga þær fjárhæðir sem inntar hafa verið af hendi fram að uppgjörsdegi í vexti, hvers kyns vanskilaálögur og afborganir miðað við hvern innborgunardag. Þannig útreiknuð fjárhæð myndar eftirstöðvar skuldarinnar og skulu þá upphaflegir eða síðar ákvarðaðir endurgreiðsluskilmálar gilda að því er varðar lánstíma, gjalddaga og aðra tilhögun á greiðslu skuldar, allt að teknu tilliti til þeirra breytinga sem leiðir af ákvæðum þessarar greinar. Hafi skuldari notið greiðslujöfnunar á grundvelli ákvæða laga nr. 63/1985, eða samkvæmt sérstöku samkomulagi, skal hún falla niður og fjárhæð á jöfnunarreikningi bætast við höfuðstól lánsins. Nýti skuldari sér rétt til verðtryggingar veðláns skv. 2. mgr. skal greiðslujöfnun aftur taka gildi og skal greiðslumark skv. 3. gr. laga nr. 63/1985 taka gildi á því tímamarki sem umreikningur láns samkvæmt þessari málsgrein miðast við.

Við endurgreiðslur til lögaðila er kröfuhafa heimilt að taka tillit til allra lánsviðskipta þeirra í milli og draga frá þann ávinning sem lögaðili kann að hafa haft vegna ólögmætra vaxta eða verðtryggingarákvæða. Með ávinningi er átt við mismun á vöxtum skv. 4. gr. og umsömdum en ólögmætum vöxtum og verðtryggingu.

Ef útreikningur á uppgjöri skv. 5. mgr. leiðir til þess að krafa sé að fullu greidd skal lánveitandi gefa út fullnaðarkvittun, hlutast til um afléttingu veðbanda og gefa út þær yfirlýsingar sem nauðsyn krefur. Ef skuldari á að loknum útreikningi skv. 5. mgr. kröfu á lánveitanda skal lánveitandi greiða þá fjárhæð sem upp á vantar eigi síðar en 30 dögum frá því að krafa er gerð um endurgreiðslu.

Nú hafa, einu sinni eða oftar, orðið aðila- eða skuldaraskipti af lánssamningi þar sem um er að ræða ólögmæta vexti og/eða verðtryggingu. Skal þá hver skuldari eiga sjálfstæðan rétt gagnvart kröfuhafa til leiðréttingar á greiðslum þeim sem þeir inntu af hendi vegna lánsins svo og rétt eða skyldu til leiðréttingar vegna breytinga á höfuðstól lánsins vegna áhrifa gengistryggingar. Réttindi og skyldur hvers og eins aðila skulu miðast við þann tíma sem viðkomandi var skuldari lánssamnings. Leiðrétting nær bæði til greiðslna og höfuðstóls á því tímabili samkvæmt eftirfarandi reglum:

a.

Greiðsluuppgjör. Reiknaður skal mismunur allra þeirra greiðslna sem skuldari innti af hendi og þess sem hefði átt að greiða miðað við vexti skv. 4. gr. og aðra skilmála lánssamnings.

b.

Höfuðstólsleiðrétting. Breytingar á höfuðstól vegna ólögmætrar verðtryggingar sem reiknaður hefur verið á höfuðstól láns meðan hver aðili var skuldari láns skal koma til sérstaks uppgjörs sem miðast við dagsetningu aðilaskipta að lánssamningi og miðast réttur eða skylda hvers aðila til leiðréttingar við þann dag.

Sé aðili ekki lengur skuldari láns skal mismunur vegna greiðslna og leiðrétting höfuðstóls vegna ólögmætrar verðtryggingar koma til sérstaks uppgjörs. Sé aðili enn skuldari skal mismunur greiðslna færður á höfuðstól láns eða dreginn frá honum samkvæmt öðrum ákvæðum þessarar greinar.

Ákvæði þessarar greinar um greiðslur úr hendi skuldara eiga, eftir því sem við á, við um greiðslur sem inntar hafa verið af hendi af öðrum aðilum fyrir skuldara, sem og ábyrgðarmönnum fjárskuldbindinga, og jafnframt greiðslur sem kröfuhafi hefur fengið vegna fullnustugerða. Sanni ábyrgðarmaður eða veðeigandi rétt sinn skulu greiðslur til þeirra ganga fyrir öðrum greiðslum til skuldara við uppgjör skv. 6. og 7. mgr.

Ef ágreiningur um rétt til greiðslu rís innbyrðis á milli skuldara skv. 7. mgr. eða skuldara og þriðja manns skv. 8. mgr. skal kröfuhafi greiða uppgjörsfjárhæð inn á geymslureikning í samræmi við ákvæði laga nr. 9/1978 með þeim skilmálum að deiluaðilar sanni rétt sinn til greiðslunnar með gildu samkomulagi eða að fullnaðardómur hafi gengið um ágreining þeirra.

3. gr.

Við lögin bætast sex ný ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

a. (X.)

Hafi húsnæðislán til neytanda verið greitt út í íslenskum krónum eða umbreyting úr erlendum myntum er hluti viðkomandi lánssamnings, en endurgreiðsla skuldarinnar miðast að einhverju leyti við gengi erlendra gjaldmiðla, fer um uppgjör vegna ofgreiðslu og framtíðarskilmála skuldbindingarinnar eftir því sem greinir í 18. gr. laganna. Afmörkun þeirra skuldbindinga sem falla undir þessa grein skal vera í samræmi við skilyrði ákvæðis B-liðar 68. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Sé slíkur lánssamningur til lengri tíma en fimm ára skal þó, ef skuldari kýs, að loknu uppgjöri skv. 5. mgr. 18. gr. laganna miða vexti næstu fimm ára þar á eftir við lægstu vexti á nýjum almennum verðtryggðum útlánum hjá lánastofnunum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir skv. 10. gr. laganna. Um verðtryggingu skal þá miðað við vísitölu neysluverðs, sbr. 1. mgr. 14. gr., frá uppgjörsdegi. Að liðnum fimm árum skulu vaxtakjör endurskoðuð og er þá lánveitanda heimilt að ákveða vaxtakjör sem miðast við sambærilegar lánveitingar hans á þeim tíma er til endurskoðunar kemur. Lánveitanda ber að hafa frumkvæði að uppgjöri vegna lána sem falla undir 1. málsl. þessa ákvæðis og skal slíkt uppgjör fara fram innan 90 daga frá gildistöku laga þessara. Ákvæði þetta tekur jafnframt til lánssamninga og eignaleigusamninga sem einstaklingar hafa gert við fjármálafyrirtæki, sbr. lög nr. 161/2002, vegna kaupa á bifreið til einkanota.

b. (XI.)

Fjármálafyrirtæki sem veitt hefur lán er fellur undir ákvæði ákvæðis til bráðabirgða X skal eigi síðar en 60 dögum eftir gildistöku laga þessara senda skuldara útreikning á nýjum höfuðstól og/eða endurgreiðslu ofgreidds fjár sem af uppgjörinu leiðir. Slíkan útreikning skal jafnframt senda ábyrgðarmanni eða veðeiganda, sbr. 9. mgr. 18. gr. laganna. Sanni ábyrgðarmaður eða veðhafi ekki rétt sinn til greiðslna innan þeirra tímamarka sem fjármálafyrirtæki setur í tilkynningu skv. 1. málsl. þessa ákvæðis er fjármálafyrirtæki heimilt að færa höfuðstól til samræmis við útreikning eða endurgreiða skuldara ofgreitt fé óski hann þess. Efnahags- og viðskiptaráðherra er heimilt að fela umboðsmanni skuldara að hafa eftirlit með útreikningum fjármálafyrirtækja samkvæmt þessari grein, óska eftir upplýsingum um forsendur útreikninga og kveða á um úrbætur ef þörf krefur.

c. (XII.)

Ef í lánssamningi er kveðið á um ólögmæta verðtryggingu í formi gengistryggingar skal með samningi kröfuhafa og skuldara vera heimilt að færa höfuðstól lánsins í erlendar myntir eins og um gilt erlent lán hafi verið að ræða frá stofntíma kröfunnar. Falla þá niður heimildir til leiðréttingar greiðslna og höfuðstóls samkvæmt öðrum ákvæðum laganna. Heimild þessi gildir í 90 daga frá gildistöku laga þessara og skal staðfest með skriflegum og sannanlegum hætti.

d. (XIII.)

Ef gengið hefur dómur um kröfu samkvæmt lánssamningi með óheimilli gengistryggingu skal endurupptaka heimil skv. XXIII. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, án tillits til þess hvort tímafrestir séu liðnir samkvæmt ákvæðum 137. gr. sömu laga. Sama skal gilda um úrskurði um gjaldþrotaskipti. Skuldara er jafnframt heimilt að óska eftir endurupptöku fullnustugerða hafi slíkar gerðir farið fram á grundvelli lánssamninga sem höfðu að geyma ólögmæt ákvæði um gengistryggingu. Heimildir til endurupptöku samkvæmt þessu ákvæði falla niður að liðnum níu mánuðum frá gildistöku laga þessara.

e. (XIV.)

Fyrningarfrestur uppgjörskrafna vegna ólögmætrar verðtryggingar lánssamninga í formi gengistryggingar reiknast frá 16. júní 2010.

f. (XV.)

Leysi lánveitandi til sín veðsetta eign skuldara eða eign samkvæmt kaupleigusamningi og reynist eftirstöðvar skuldbindingar skuldara vera hærri en innlausnarverð lánveitanda, þrátt fyrir að eftirstöðvar samningsins hafi verið endurreiknaðar í samræmi við 18. gr., á skuldari rétt á að greiða eftirstöðvar skuldbindingar sinnar með eftirfarandi skilmálum:

a. Fjárhæð eftirstöðva skuldbindingar skuldara skal aldrei ákvarðast hærri en sem nemur mismun á eftirstöðvum skuldbindingar, að teknu tilliti til útreiknings skv.18. gr., og því verði sem lánveitandi hefur sannanlega fengið við endursölu bifreiðarinnar. Seljist bifreið hins vegar ekki innan sex mánaða frá því að útreikningur skv. 18. gr. lá fyrir skal miðað við matsverð bifreiðar. Skuldara er heimilt, á eigin kostnað, að óska eftir óháðu mati löggilts bifreiðasala á matsverði bifreiðar og skal við það mat tekið tillit til hæfilegs kostnaðar við sölu bifreiðarinnar. Fallist lánveitandi ekki á það mat getur hann aflað mats dómkvadds matsmanns. Frá matsverði skal draga áfallin gjöld, svo sem bifreiðagjöld, vátryggingar og stöðumælasektir, sem og áfallinn kostnað vegna vanefnda.

b. Helming eftirstöðva skuldar sinnar skv. a-lið skal skuldari eiga rétt á að greiða á allt að þremur árum gegn því að eftirstöðvar að öðru leyti falli niður. Eftirstöðvar skuldar skv. 1. málsl. skulu bera vexti og verðtryggingu skv. 4. gr. laganna.

c. Lánveitandi getur ekki leitað fullnustu vegna eftirstöðva skuldbindingarinnar í íbúðarhúsnæði skuldara þar sem hann hefur skráð lögheimili og heldur heimili.

II. KAFLI

Breyting á lögum nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þá er ráðherra heimilt að skipa nefndinni starfsmenn sem starfa á ábyrgð og undir handleiðslu nefndarinnar.

b. 2. mgr. fellur brott.

5. gr.

Á eftir 5. gr. laganna koma tvær nýjar greinar, ásamt fyrirsögn, og breytist töluröð annarra greina samkvæmt því. Hinar nýju greinar orðast svo, ásamt fyrirsögn:

a. (6. gr.)

Úrskurðarnefnd.

Komi til ágreinings um niðurfærslu skulda fyrirtækis við sértæka skuldaaðlögun skal heimilt að skjóta ágreiningi til úrskurðarnefndar.

Efnahags- og viðskiptaráðherra skipar þrjá menn í úrskurðarnefndina. Skal einn skipaður samkvæmt tilnefningu frá Samtökum atvinnulífsins, einn án tilnefningar og einn af Hæstarétti og skal hann vera formaður nefndarinnar. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti. Nefndarmenn skulu hafa sérþekkingu á sviði viðskipta, fjármála og kröfuréttar og hafa menntun sem nýtist á þessu sviði. Ráðherra er heimilt að skipa nefndinni starfsmenn sem starfa á ábyrgð nefndarinnar og undir handleiðslu hennar.

Nefndinni er heimilt að leita sér utanaðkomandi aðstoðar frá endurskoðunar- eða ráðgjafarfyrirtækjum.

Málsaðilar skulu láta nefndinni í té öll gögn máls, svo og þær upplýsingar og skýringar er nefndin telur þörf á. Ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, koma ekki í veg fyrir að nefndin fái afhent gögn. Úrskurðarnefndin skal bundin þagnarskyldu um þau gögn og upplýsingar sem hún kann að fá vitneskju um við starf sitt.

Innheimta skal gjald með málskoti til úrskurðarnefndar vegna málsmeðferðar fyrir nefndinni sem ráðherra ákvarðar með reglugerð. Gjaldið, sem rennur í ríkissjóð, skal taka mið af kostnaði af þóknun nefndarmanna, rekstur málsins fyrir nefndinni, starfsaðstöðu, sérfræðiaðstoð og gagnaöflun. Tapist mál í grundvallaratriðum skal sá aðili sem heldur fram málstað og tapar að jafnaði að greiða málskostnað. Nefndin kveður á um fjárhæð og skiptingu gjalds í úrskurðarorðum sínum.

Ráðherra setur reglugerð um starfsemi úrskurðarnefndarinnar, m.a. um verklag við úrlausn deilumála, starfshætti, starfsstöð, starfsmenn nefndarinnar, sérfræðiaðstoð, málskotsgjöld og kostnað lögaðila, skiptingu kostnaðar og aðra þætti er lúta að starfsumhverfi nefndarinnar.

b. (7. gr.)

Kostnaður við rekstur eftirlitsnefndar skv. 4. gr. og úrskurðarnefndar skv. 6. gr. greiðist úr ríkissjóði, en lánastofnanir skv. 4. gr. laga nr. 161/2002 skulu endurgreiða þann kostnað eftir reglum sem ráðherra setur.

III. KAFLI

Breyting á lögum nr. 100/2010, um umboðsmann skuldara.

6. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Efnahags- og viðskiptaráðherra er heimilt að fela umboðsmanni skuldara að hafa eftirlit með útreikningum fjármálafyrirtækja samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XI í lögum um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, óska eftir upplýsingum um forsendur útreikninga og kveða á um úrbætur ef þörf krefur.

IV. KAFLI

Gildistaka.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í efnahags- og viðskiptaráðuneytinu af því tilefni að Hæstiréttur Ísland kvað upp dóma 16. júní 2010 sem skáru úr um ólögmæti bindingar lána í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla og dóms 16. september 2010 um vaxtareikning slíkra ólögmætra gengistryggðra lána.

Í ráðuneytinu hefur verið unnið að úrlausn skuldavanda heimila og fyrirtækja um nokkurn tíma, m.a. á vettvangi nefndar um fjármálastöðugleika, en í henni eiga sæti fulltrúar forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands auk fulltrúa efnahags- og viðskiptaráðuneytis sem stýrir starfi nefndarinnar. Nefndin undirbjó m.a. viðbrögð við dómum Hæstaréttar, leitaði fjölda álitsgerða og greindi áhrif á fjármálakerfið, fyrirtæki og heimili.

Í kjölfar dóma Hæstaréttar 16. júní 2010 óskaði ráðuneytið eftir viðbrögðum frá Alþýðusambandi Íslands, Neytendasamtökunum, Hagsmunasamtökum heimilanna, Landssambandi lífeyrissjóða, Samtökum fjárfesta, Samtökum atvinnulífsins og talsmanni neytenda. Efnislegar athugasemdir bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Hagsmunasamtökum heimilanna, Neytendasamtökunum og talsmanni neytenda.

Á blaðamannafundi 16. september 2010, sem haldinn var í efnahags- og viðskiptaráðuneytinu þegar niðurstaða Hæstaréttar lá fyrir í máli nr. 471/2010, kynntu efnahags- og viðskiptaráðherra, seðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins sameiginlega að viðbrögð stjórnvalda við dómnum yrðu lagasetning til að tryggja jafnræði og sanngirni. Fjármálafyrirtæki hafa þegar brugðist við þeim meginlínum sem þá urðu ljósar. Endurútreikningur bílalána einstaklinga var tilkynntur af flestum fjármálafyrirtækjum í októbermánuði og uppgjör hófst í samræmi við þær reglur sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið var með í mótun á grundvelli sanngirnissjónarmiða og almennra reglna fjármunaréttar og lýst var á umræddum blaðamannafundi.

Við samningu frumvarps þess sem nú er lagt fram fékk ráðuneytið auk þess Vilhjálm Árnason prófessor og Róbert H. Haraldsson prófessor til að koma fram með athugasemdir er varða sanngirnis- og siðferðissjónarmið. Þá voru drög að frumvarpi kynnt fyrir talsmanni neytenda auk þess sem ráðuneytið hefur haft nokkur samskipti við Samtök fjármálafyrirtækja og einstök aðildarfélög þess við undirbúning málsins.

Gengistrygging er ein tegund verðtryggingar sem felst í því að tengja verðgildi peninga við einhvers konar vísitölu eða gengi og tryggja þannig verðgildi kröfu gagnvart verðrýrnun gjaldmiðils. Almennt bann við verðtryggingu var lögfest á Íslandi með lögum nr. 71/1966 en með lögum nr. 13/1979 var heimilað að verðtryggja skuldbindingar í íslenskum krónum með skilyrðum, nánar tiltekið þeim að (a) miða við opinbera skráða vísitölu eins og þær eru reiknaðar á hverjum tíma og (b) miða við gengi erlends gjaldmiðils þar sem slíkt er heimilt samkvæmt lögum eða reglugerð.

Lög nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, heimila einungis verðtryggingu á grundvelli vísitölu neysluverðs sem Hagstofa Íslands reiknar auk hlutabréfavísitalna. Þannig var gengistrygging ekki heimil en engu síður beitt í lánssamningum með margbreytilegum hætti á tilteknu árabili í íslensku samfélagi án íhlutunar opinberra stjórnvalda. Meðan samningsaðilar sáu sér hag í slíkri ólögmæltri gengistryggingu létu þeir ekki reyna á ólögmæti hennar fyrir dómstólum fyrr en við gengisfall íslensku krónunnar 2008. Ljóst er að í íslensku samfélagi höfðu tíðkast samningar, sem aðilar byggðu réttindi og skyldur á og áttu víðtæk viðskipti um, án þess að hugað hefði verið nægilega að lagalegum grundvelli þeirra. Nú þurfti að skera úr um hvort ólögmæti frá öndverðu breytti þessu og þá á hvern hátt, en það er t.d. talin almenn regla í kröfurétti að venja víki ekki til hliðar ófrávíkjanlegum lagareglum.

Niðurstaða Hæstaréttar Íslands 16. júní 2010 í málum nr. 92/2010 og nr. 153/2010 skar skýrlega úr um að opinbert almennt bann við gengistryggingu gildir á Íslandi að óbreyttum lögum og að allir fjársamningar svo tryggðir taki sjálfkrafa breytingum hvað varðar réttindi og skyldur þegar af þeirri ástæðu.

Í dómsniðurstöðu Hæstaréttar réttum þremur mánuðum síðar, dags. 16. september, í máli nr. 471/2010 segir:

„Þegar virt er að ákvæðið um gengistryggingu í samningi aðilanna er ógilt og bein og órjúfanleg tengsl eru samkvæmt framansögðu milli þess ákvæðis og fyrirmæla þar um vexti er hvorki unnt að styðjast við þau fyrirmæli óbreytt eftir orðanna hljóðan né gefa þeim með skýringu annað inntak, enda liggur fyrir í málinu að á millibankamarkaði í London hafa aldrei verið skráðir LIBOR vextir af lánum í íslenskum krónum. Vegna þessa er óhjákvæmilegt að ógildi ákvæðisins um gengistryggingu leiði til þess líta verði með öllu framhjá ákvæðum samningsins um vaxtahæð.“

Hæstiréttur kvað upp úr um að í svo breyttu réttarástandi beri að líta svo á samninga með gengistryggingu að þar hafi verið samið um að greiða vexti af peningakröfu án þess að tiltaka hverjir þeir skyldu vera. Þá gildi réttarregla 4. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, sem lýsir því ástandi að samið hafi verið um að greiða vexti en vaxtaviðmiðun hafi ekki verið tiltekin. Samkvæmt greininni skulu vextir vera á hverjum tíma jafnháir vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður með hliðsjón af lægstu vöxtum á nýjum almennum óverðtryggðum útlánum hjá lánastofnunum og birtir eru skv. 10. gr. laganna.

Nauðsyn lagasetningar.

Dómar Hæstaréttar um gengistryggð lán hafa leitt í ljós verulega annmarka á framkvæmd laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, bæði að því er varðar skilning á efnisákvæðum laganna um heimild til verðtryggingar fjárskuldbindinga og þeim uppgjörsreglum sem við taka ef ólögmætir skilmálar hafa verið til staðar. Þó að dómar Hæstaréttar hafi létt af mestu óvissunni er engu síður hætt við að ágreiningur verði gerður um lögmæti fjölda samninga á víðtæku sviði skammtíma- og langtímafjármögnunar. Þá hafa vaknað spurningar um jafnræði meðal skuldara, einkum á neytendamarkaði. Meginmarkmið frumvarpsins er því að draga úr þessari óvissu. Til grundvallar eru lögð þau sanngirnisrök að sambærileg mál fái sambærilega niðurstöðu auk þess að tryggja réttaröryggi við uppgjör lána með óskuldbindandi gengisviðmiðun.

Það sem er sérstakt í þessu máli er að tiltekin lagaregla hefur í för með sér ógildingu á samningsákvæðum í tugum þúsunda samninga sem allir hafa væntanlega gert án þvingana og í góðri trú um að væru í samræmi við lög og reglur. Þá verður til tómarúm, sérstaklega til framtíðar litið, sem hefur víðtækar afleiðingar fyrir samfélagið og tefur nauðsynlega uppbyggingu. Tafir á niðurstöðu hvað framtíðina varðar eru mjög bagalegar.

Löggjafinn er til þess bær og skyldur að stjórnlögum að viðhalda og tryggja festu í hagkerfinu og styðja við grundvöll samninga um peningakröfur. Hæstiréttur kvað upp úr um að lög um vexti og verðtryggingu giltu samkvæmt efni sínu en nýtt réttarástand hefði ekki skapast fyrir athugasemdalausa viðskiptavenju sem heimilaði gengistryggingu. Það er því löggjafans að fylla út í það tómarúm sem skapast hefur.

Í frumvarpi því sem hér er lagt fram er byggt á sjónarmiðum um vörslu almannahagsmuna, sanngirni og vernd skuldara. Jafnframt er það forsenda lagasetningar að hún er almenn og jafnræði tryggt. Gildissvið frumvarpsins nær af þessum ástæðum til lána einstaklinga vegna húsnæðiskaupa eins og nánar er skilgreint í frumvarpinu og lána til bifreiðakaupa hvort heldur sem þau lán eru á grundvelli lánssamninga eða eignarleigusamninga, enda er löggjöfinni ætlað að skýra almennt réttarástand. Ef ekki verða sett almenn lög um uppgjör samninganna munu skuldarar verða í mismunandi stöðu eftir því hjá hvaða banka þeir hafa tekið lán, jafnvel þótt aðstæður þeirra séu fyllilega sambærilegar að öllu öðru leyti. Það er því sanngirnismál að þetta verði leiðrétt með lögum.

Helstu ástæður fyrir takmörkun á verðtryggingu, þ.m.t. gengistryggingu, er annars vegar að vernda fjármálastöðugleika (opinberir hagsmunir) og hins vegar lántaka (einstaklingshagsmunir). Málefnaleg rök standa til þess að gera stöðu þeirra heimila sem raunverulega fengu lán í erlendri mynt sambærilega stöðu heimila sem sannanlega tóku gengistryggð lán sem ólögleg teljast í skilningi laga nr. 38/2001 og ber að greiða vexti af skv. 4. gr. þeirra laga, sbr. dóm Hæstaréttar 16. september sl. Verndarhagsmunir lántaka og alls samfélagsins eru hinir sömu og þeir eru augljósir því gengistryggð lán og lán í erlendri mynt auka áhættu skuldara með því að hætta á greiðsluþroti eykst ef greiðslubyrðin sveiflast óháð tekjum. Þegar lagt er bann við gengistryggingu er um leið tekin ákvörðun um að lánveitanda sé óheimilt að velta áhættunni af gengisþróun yfir á lántaka. Bent skal á að fjármálafyrirtækjunum var ljóst að gengistrygging var bönnuð og hvaða rök stóðu til þess. Hæstiréttur sér ástæðu til að árétta þetta í dómunum frá 16. júní 2010 með þessum orðum:

„Þegar mælt var fyrir frumvarpinu á Alþingi kom einnig fram að samkvæmt reglum þess yrðu heimildir til að binda skuldbindingar í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla felldar niður, enda eðlilegt, ef menn vildu miða fjárhæð skuldbindingar við erlendan gjaldmiðil, að hann yrði notaður beint. Í lögskýringargögnum liggur að auki fyrir að við meðferð frumvarpsins á Alþingi gerðu Samtök banka og verðbréfafyrirtækja þær athugasemdir í umsögn að ekki yrði séð hvaða rök væru fyrir því að takmarka heimildir til verðtryggingar í 14. gr. þess við tilteknar vísitölur, en næði frumvarpið fram að ganga yrði eins og eftir þágildandi lögum óheimilt að tengja lánssamninga í íslenskum krónum við erlenda mynt á meðan ekkert bannaði að veita lán beint í erlendu myntinni. Frumvarpinu var í engu breytt að þessu leyti og varð það að lögum nr. 38/2001.“

Í ljósi dóma Hæstaréttar frá 16. júní og 16. september 2010, sem staðfestu ólögmæti gengistryggðra lánssamninga og mæltu fyrir um vexti af þeim, er ljóst að verði frumvarp þetta að lögum hróflar það lítt við stærstum hluta þeirra samninga sem falla undir gildissvið þess. Það felur þannig í raun ekki í sér afturvirkni. Tilgangur þess er að fyrst og fremst að gæta jafnræðis meðal einstaklinga sem tekið hafa lán í erlendri mynt eða lán sem tengjast erlendri mynt með einum eða öðrum hætti.

Ljóst er að dómsvaldið er alla jafna ekki til þess bært að skýra almennt réttarástand með því að setja almenna réttarreglu og í þessu tilviki leiðir að auki fjöldi afbrigða lánssamninga og réttarfars- og málsforræðisreglur til þess að það kunni að verða langvinnt og torsótt að ná fram skýrleika fyrir allan almenning. Löggjafinn einn getur breytt lögum sem hann hefur sett og bætt úr ágöllum. Dómsmál gætu skipt tugum eða hundruðum og dómstólar eru nú þegar þjakaðir af auknum málafjölda vegna bankahrunsins. Því má búast við því að endanlegar niðurstöður liggi ekki fyrir fyrr en eftir í fyrsta lagi eitt og hálft til tvö ár. Hætta er á því að skuldarar sem eru í þröngri stöðu hafi ekki bolmagn, t.d. vegna annarra skuldamála, til að standa á rétti sínum gagnvart lánveitendum með því að taka þátt í málaferlum og þeirri áhættu sem þeim fylgir. Sömuleiðis er það ljóst að niðurstaða dómsmála ræðst mjög af kröfugerð og þeim málatilbúnaði sem aðilar máls hafa uppi í hverju tilviki. Réttur manna til að láta reyna á mál fyrir dómstólum ef þeir svo kjósa stendur augljóslega óhaggaður, þrátt fyrir að frumvarp þetta verði að lögum.

Þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin valda því að brýnt er að setja í lög ákvæði sem tryggja samræmda meðferð sambærilegra mála, tryggja að unnið verði úr hinum mikla málafjölda innan fjármálafyrirtækja og hjá þeim aðilum sem sinna fólki í greiðslu- eða skuldavanda með sanngjörnum og skilvirkum hætti og að löggjafinn taki af skarið um þau álitaefni, sem leiðir af framangreindum dómsúrlausnum, í ljósi þeirrar leiðsagnar sem lesa má úr dómsúrlausnum Hæstaréttar.

Bærni löggjafans til að ákveða fyrirkomulag vaxta og verðtryggingar eins og gert er í lögum nr. 38/2001 og mótar virði peningakrafna fellur almennt ekki undir ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar.

Rétt er að benda á að á fjórða áratug síðustu aldar reyndi víða á sambærileg grundvallaratriði fyrir æðstu dómstólum þegar löggjafinn hafði í alvarlegri kreppu stillt verðlagsviðmið með löggjöf og í þeim tilvikum sem löggjafinn gerði það ekki kom það í hlut dómstóla að niðurfæra samninga á grundvelli heimilda í samninga- og kröfurétti. Í dómi hæstaréttar Noregs, sbr. Rt. 1962, bls. 369, reyndi t.d. á inngrip löggjafans af þessu tagi og valdbærni hans var staðfest. Þá var í dómi Hæstaréttar í máli 5/1953 (1954, bls. 73) staðfest sú niðurstaða bæjarþings Reykjavíkur að afturvirk lagasetning væri réttlætanleg þar sem lögin væru þáttur í margþættri tilraun til að lagfæra fjárhagskerfi þjóðarinnar og koma því í fastari skorður.

Frumvarpið felur einnig í sér margháttaðan ávinning fyrir kröfuhafa. Greitt er hratt úr óvissu um virði eignasafns fjármálafyrirtækjanna og mælt fyrir um einfaldari uppgjörsleiðir sem spara fyrirtækjunum mikinn kostnað. Óhjákvæmilegu tjóni er jafnað hratt niður og þannig greitt fyrir raunhæfara mati á verðmæti eigna og endurreisn efnahagslífsins hraðað. Batnandi efnahagshorfur skipta kröfuhafa miklu, enda aukast endurheimtumöguleikar þeirra í réttu hlutfalli við efnahagsbatann. Mikilvægt er að skapa sátt og samstöðu í þjóðfélaginu í kjölfar hrunsins og afleiðinga þess. Einföld, sanngjörn og skilvirk úrræði fyrir einstaklinga, líkt og þau sem hér eru kynnt til sögunnar, eru nauðsynlegur þáttur í slíkri sátt en við samningu frumvarpsins hefur verið tekið tilhlýðilegt tillit til hagsmuna bæði einstaklinga og kröfuhafa. Þá ber að hafa í huga að þau ákvæði frumvarpsins sem talist geta íþyngjandi fyrir kröfuhafa lúta einvörðungu að því að tryggja jafnstöðu skuldara í sambærilegri stöðu, vegna bílalána og fasteignaveðlána. Með þeirri afmörkun er verndarandlag aðgerða löggjafans skilgreint afar þröngt, eða hið sama verndarandlag og nýtur stjórnarskrárbundinnar verndar skv. 71. gr. stjórnarskrár, þar sem er rétturinn til friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Ekki verður séð að vernd kröfuhafa skv. 72. gr. sé altækari eða virðismeiri en vernd heimilis og einkalífs skuldara skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar.

Umfang gengistryggðra lána til heimila og skipting þeirra.

Gengistryggð lán til heimila urðu ekki algeng fyrr en á síðasta áratug og einskorðast nánast við árabilið 2005 til 2008. Rétt er að benda á að lán í erlendri mynt til heimila, sem hafa ekki möguleika á að verjast gengisfalli, hafa aukist verulega í aðdraganda fleiri fjármálakreppa en þeirrar íslensku. Þessa þróun mátti sjá í aðdraganda sænsku fjármálakreppunnar í upphafi tíunda áratugarins, þeirra asísku undir lok tíunda áratugarins og víða í Eystrasaltsríkjunum og Austur-Evrópu á undanförnum árum. Hlutfall þeirra af heildarskuldsetningu heimila er einnig mun lægra. Aðeins um 9% íbúðalána eru með einhverja tengingu við erlendar myntir, hvort sem miðað er við „gengistryggt lán“, „myntkörfulán“ eða lán þar sem erlend mynt hefur skipt um hendur, þar af eru aðeins um 1.500 heimili sem hafa aðeins húsnæðislán sem eru með þessum hætti tengd erlendri mynt eða í erlendri mynt. Umfang bílalána af þessu tagi er hins vegar mun meira. Bókfært virði þessara bílalána er um 61 milljarður kr. samkvæmt tölum frá Fjármálaeftirlitinu.

Þar sem stærsti hluti fjárskuldbindinga er í formi verð- eða gengisbundinna lána jukust skuldir skuldara jafnframt mjög við hrunið. Með lögum nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, var lögfest það markmið löggjafans að koma á jafnvægi milli virðis eigna og greiðslugetu annars vegar og fjárskuldbindinga einstaklinga, fyrirtækja og heimila hins vegar. Í þeirri lagasetningu fólst viðurkenning löggjafans á mikilvægi þess að skuldir yrðu hratt lagaðar að greiðslugetu. Stórfelld aukning skulda þjóðarbúsins samfara mikilli lækkun eignaverðs hefur valdið því að efnahagslegar forsendur fyrir fullri endurheimt allra krafna á einstaklinga í landinu eru ekki til staðar. Geta hagkerfisins til verðmætasköpunar stendur með öðrum orðum ekki undir endurgreiðslu allra skuldanna. Þannig er uppi mikil óvissa um hvaða skuldir er raunhæft að innheimta og að hve miklu leyti. Brýnt er að eyða óvissu þar um sem allra fyrst.

Fjármálastöðugleiki og hagkerfið.

Óvissa um umfang ólögmætrar gengistryggingar og uppgjör slíkra lána hefur tafið endurskipulagningu skulda heimila og fyrirtækja. Aðlögun skulda að fjárhagslegri getu heimila og fyrirtækja hefur verið mikilvægur þáttur í aðlögun flestra hagkerfa eftir fjármálakreppur. Slík skuldaaðlögun er grundvallaratriði fyrir endurreisn íslenska hagkerfisins sem gekk í gegnum fordæmalausa skuldsetningu einkageirans í aðdraganda bankahrunsins. Ef skuldir heimila og fyrirtækja lækka ekki sem hlutfall af tekjum og eignum er hverfandi svigrúm fyrir fjárfestingu og einkaneyslu. Því fyrr sem þessi aðlögun getur orðið því betra. Það er því mikilvægt fyrir framtíð hagkerfisins að sem fyrst fáist skýrari línur í umfang og mögulegt uppgjör gengistryggðra lána. Á sama hátt getur dráttur á endurskipulagningu skulda dregið úr stöðugleika fjármálakerfisins. Óvissa um eignir fjármálafyrirtækja og gæði þeirra vekur spurningar um fjárhagslegan styrk fjármálafyrirtækja og hugsanlega fjármálakerfisins í heild. Slík aðstaða getur valdið meira tjóni en ella þyrfti að verða, ef hratt er tekið af skarið um umfang þeirra eigna sem rýrnað hafa í kjölfar dómanna. Því er mikilvægt fyrir heilbrigt fjármálakerfi að umfang ólögmætrar gengistryggingar verði ljóst sem fyrst.

Þá er hætt við því að réttlætiskennd almennings verði misboðið og greiðsluvilji einstaklinga þverri ef fjárhagsleg staða heimila verður látin ráðast að stórum hluta af tilviljunarkenndu orðalagi í samningum sem einstaklingar höfðu ekki forsendur til þess að meta á sjálfstæðan hátt. Því er hætt við að það ójafnræði sem myndast þegar einn aðili fær gengistryggingu dæmda ólöglega en annar stendur uppi með lögmætan lánssamning dragi úr greiðsluvilja þeirra síðarnefndu. Af þeim sökum er sanngjarnt sem og mikilvægt fyrir fjármálastöðugleika að jafnræðis sé gætt í meðferð sams konar og eðlislíkra neytendalána.

Gjaldeyrishöftin hindra að innstæðueigendur og fjárfestar geti flutt eignir sínar úr landi í nokkrum mæli. Af þeirri ástæðu ætti dómur Hæstaréttar ekki að hafa mikil áhrif á lausafjárstöðu fjármálafyrirtækja í heild. Viðskiptabankar og sparisjóðir fjármagna sig að mestu með innlánum og enn er í gildi yfirlýsing ríkisstjórnar um fulla tryggingu innlána. Ef eiginfjárstaða fjármálafyrirtækja uppfyllir kröfur FME getur Seðlabankinn aðstoðað fjármálafyrirtæki í tímabundnum lausafjárvanda með fyrirgreiðslu gegn viðunandi tryggingum. Seðlabankinn getur hins vegar ekki veitt fjármálafyrirtæki lausafjárfyrirgreiðslu sé eiginfjárhlutfall þess óviðunandi og ekki liggur fyrir raunhæf áætlun um að endurreisa eiginfjárstöðuna innan tiltekinna tímamarka.

Mat á kostnaði fjármálafyrirtækja vegna dóma Hæstaréttar vegna gjaldeyrislána fjármálafyrirtækja hefur að mestu leyti verið í höndum Fjármálaeftirlitsins. Samkvæmt upphaflegu minnisblaði Fjármálaeftirlitsins frá 12. júlí sl. var kostnaður lánastofnana miðað við endurmat lánanna út frá lægstu óverðtryggðu vöxtum Seðlabankans um 142 milljarðar kr. Síðan hefur Fjármálaeftirlitið unnið að frekari greiningu og gagnaöflun ásamt því að fá utanaðkomandi lögfræðiálit. Niðurstaðan er sú að vænt tap lánastofnana lækkar um 34 milljarða kr. frá fyrra mati í 108 milljarða kr. samtals. Þar af eru um 50 milljarðar kr. vegna einstaklinga og 58 milljarðar kr. vegna fyrirtækja. Þessi niðurstaða er að mati Fjármálaeftirlitsins sú versta mögulega miðað við gefnar forsendur. Í einhverjum tilvikum eiga fjármálafyrirtæki möguleika á að minnka tap sitt, ýmist með því að ná betri innheimtu annarra lánssamninga eða með skuldajöfnun.

Varðandi áhrif á eiginfjárhlutfall stóru viðskiptabankanna þriggja er það niðurstaða Fjármálaeftirlitsins að þeir verði allir með CAD-hlutfall yfir 16% miðað við uppgjör í lok júní 2010 og að meðtöldum áhrifum mögulegra gjaldeyrisskiptasamninga við Seðlabanka Íslands á áhættugrunn bankanna.

Íbúðalánamarkaðurinn.

Um 9% heimila með íbúðalán eru með gengistryggð fasteignaveðlán að hluta eða öllu leyti. Um 5.500 heimili eru með blönduð fasteignaveðlán, þ.e. gengistryggð eða í erlendri mynt að einhverju leyti. Auk þess eru um 1.500 heimili eingöngu með gengistryggð eða erlend fasteignaveðlán. Ljóst er þessir skuldarar hafa að meginstefnu tekjur og eiga eignir sem eru í íslenskum krónum. Íbúðalán tengjast beint velferð og afkomu alls þorra almennings. Hrun gengis íslensku krónunnar haustið 2008 hafði því gríðarleg áhrif til hins verra. Greiðslubyrði heimila með gengistryggð íbúðalán hefur þyngst mikið og gefa upplýsingar Seðlabanka Íslands til kynna að a.m.k. 35–40% heimila sem eru með gengistryggð íbúðalán að hluta eða öllu leyti séu yfir viðmiðunarmörkum um hámarksgreiðslubyrði. Þannig hafa eftirstöðvar lána um 43% þeirra heimila sem eru eingöngu með gengistryggð fasteignaveðlán meira en tvöfaldast frá lántöku og eftirstöðvar um helmings heimila með blönduð fasteignaveðlán hafa hækkað um meira en 50% frá lántöku. Gögn benda til þess að um 20% gengistryggðra lána séu í greiðslujöfnun hjá fjármálafyrirtækjunum en um 20% í vanskilum, þar af 10% í mjög alvarlegum vanskilum þegar tekið er mið af heildarfjárhæð umræddra lána.

Samtímis hefur íbúðaverð lækkað verulega að raunvirði og því leysir eignasala ekki vanda þessa hóps auk þess sem það mundi vega að grundvallarstoðum samfélagsins ef stórir hópar fólks missti íbúðarhúsnæði sitt sökum greiðsluþrots. Húsnæðisverð hefur lækkað um 15% frá því það náði hámarki í upphafi árs 2008. Raunverð húsnæðis hefur lækkað mun meira, eða um 35% frá því það náði hámarki í október árið 2007. Er því ljóst að íbúðarhúsnæði er nú í stórum stíl veðsett umfram verðmæti og því hvorki í hag lánveitenda né skuldara að halda til streitu kröfum sem byggjast á hæpnum lagalegum forsendum og erfitt verður að innheimta. Seðlabankinn telur að tæplega 40% skuldugra heimila, eða 28.300, skuldi líklega meira en þau eiga í húsnæði. Telur bankinn að það hlutfall muni hækka enn næstu missirin í um 45% þar sem um 45% skuldsettra heimila, eða 33.000 heimili, eru með íbúðaskuldir sem nema meira en 90% af eigin húsnæðisauði. Heildarhagsmunir krefjast þess að lánum af þessum toga sé komið í viðráðanlegt horf og má fullyrða að til lengri tíma litið komi það bæði skuldurum og lánveitendum til góða. Lánveitendur hafa heldur ekki getað vænst annars en að þessar skuldir, sem hafa hækkað mun meira en aðrar skuldir heimila, þurfi umbreytingar og aðlögunar við í kjölfar gengishrunsins.

Fjölmörg lánsform voru nýtt við gerð gengistryggðra íbúðalána samkvæmt athugun Fjármálaeftirlitsins á þeim lánssamningum sem tíðkast hafa um gengistryggð íbúðalán. Þrátt fyrir að markaðssetning og hin eiginlegu viðskipti virðist vera með svipuðum hætti eru skjöl ýmist útbúin sem skuldaviðurkenningar í erlendum myntum (stundum að „jafnvirði“ tiltekinnar íslenskrar upphæðar) en í öðrum samningum er skuldaviðurkenningin í íslenskum krónum og eina tengingin við erlendar myntir er hin eiginlega gengistrygging. Á milli þessara tveggja forma eru svo nokkrar útfærslur. Svo virðist sem tilviljun ein ráði því hvernig skjölin hafa verið útbúin og þeir einstaklingar sem lánin tóku virðast ekki hafa haft val um það hvernig gengið var frá skjölum og nánast óþekkt að þeir hafi leitað sér utanaðkomandi ráðgjafar við þessar lántökur. Finna má dæmi um mismunandi skjalagerð innan sömu fjármálafyrirtækja. Veigamikil rök mæla með því að allir þeir sem tóku gengistryggð íbúðalán, þ.e. lán til að festa kaup á eigin húsnæði, eigi að fá sömu úrlausn sinna mála, óháð því hvernig gengið var frá lánsskjölum í einstökum tilvikum. Um var að ræða fjárfestingu í íslenskum eignum og takmarkaðir möguleikar hjá skuldurum að verja sig fyrir breytingum á gengi íslensku krónunnar, hvað þá í þeim mæli sem síðar var. Þessi afmörkun á frekari stoð í skýrri stjórnarskrárvernd heimilisins skv. 71. gr. stjórnarskrár.

Sérsjónarmið um gengistryggð lán lögaðila.

Erlend lán hafa lengi verið mikilvæg íslenskum fyrirtækjum. Samkvæmt skýrslu Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika frá árinu 2009 voru 70% heildarútlána til fyrirtækja og eignarhaldsfélaga í erlendum gjaldmiðlum. Þrátt fyrir þetta háa hlutfall heildarútlána voru aðeins 44% fyrirtækja með slík lán. Fimmtungur lána til fyrirtækja eru óverðtryggð lán en einungis um 10% verðtryggð. Bókfært virði lána í erlendri mynt til fyrirtækja nemur rúmum 1.000 milljörðum kr. Kröfuvirðið er þó mun hærra, eða 2.360 milljarðar kr. Af þessum tölum sést að bankarnir hafa þegar afskrifað verulegan hluta þessara lána þótt enn eigi eftir að færa afskriftirnar til viðkomandi fyrirtækja. Lánin skiptast þannig að um þriðjungur bókfærða virðisins er til sjávarútvegsfyrirtækja og annar rúmur tíundi hluti til eignarhaldsfélaga. Sjávarútvegsfyrirtækin eru stærstu skuldarar útflutningsfyrirtækja, með um 40% af heildareftirstöðvum útlána til útflutningsfyrirtækja.

Skuldsetning fyrirtækja í erlendri mynt eða með gengistryggingu lýtur um flest öðrum lögmálum en í tilviki einstaklinga. Algengt er að fyrirtæki séu að fullu varin fyrir neikvæðum afleiðingum lántöku í erlendum gjaldmiðli þar sem þau hafi stóran hluta tekna sinna erlendis frá. Þá býðst fyrirtækjum sem ekki njóta náttúrulegra gengisvarna að kaupa sér gengisvarnir hjá fjármálafyrirtækjum. Þá eru afborganir gengistryggðra lána frádráttarbærar sem kostnaður í bókhaldi fyrirtækja, en einstaklingar eru algerlega óvarðir fyrir þessum neikvæðu afleiðingum óhagstæðrar gengisþróunar. Í flestum tilvikum byggist því skuldsetning fyrirtækja í erlendri mynt eða í íslenskum krónum með gengisviðmiðun á yfirveguðu mati þar sem mörg önnur sjónarmið eru í forgrunni en í tilviki einstaklinga. Af þeim sökum eru hvorki sérstök sanngirnisrök né efnahagsleg rök fyrir því að gengistryggð lán fyrirtækja skuli teljast ólögmæt, jafnvel þótt svo sé um lán til einstaklinga.

Af umfangi gengistryggðra og erlendra lána til fyrirtækja er ljóst að ef þau teljast öll fela í sér ólöglega samningsskilmála og ekki kemur til lagasetning sem takmarkar tjón fjármálafyrirtækjanna á einhvern hátt munu eiga sér stað verulegir eignaflutningar frá fjármálafyrirtækjum til fyrirtækja, með mjög handahófskenndum hætti. Fyrirtækin eru oftar en ekki með raunverulegar eða keyptar gengisvarnir, eins og augljóslega má ráða af tölum um hlutfall sjávarútvegsfyrirtækja í þessum hópi skuldara samkvæmt tölunum hér að framan. Slík fyrirtæki hafa engu tjóni orðið fyrir og því bersýnilega ósanngjarnt að þau njóti einhvers ávinnings á kostnað viðsemjenda sinna vegna samninga sem þau sjálf sóttust eftir að gera með gengisviðmiðun. Þá er ljóst að stór hluti skulda eignarhaldsfélaga var með erlendri gengisviðmiðun í einu eða öðru formi. Mörg slík eignarhaldsfélög eru nú fallin enda forsendur fyrir rekstri þeirra fallnar. Markmið löggjafans hefur verið að slík félög með fallnar forsendur verði ekki endurreist, sbr. ákvæði laga nr. 107/2009 og sérstaklega umfjöllun í greinargerð með frumvarpi því sem varð að þeim lögum. Það væri ósanngjarnt ef eigendur slíkra félaga sem eiga engar rekstrarforsendur fengju nú sérstakan óvæntan ávinning. Ljóst er að eigendaábyrgð ríkissjóðs á bankakerfinu að stórum hluta veldur því að skattborgarar mundu á endanum þurfa að standa undir kostnaðinum af þeirri eignatilfærslu sem yrði ef fyrirtækjalán yrðu talin ólögmæt og viðbótar eigið fé yrði talið nauðsynlegt. Slíkt mætti ef til vill réttlæta ef tilfærslan nýttist rekstrarhæfum fyrirtækjum sem hefðu forsendur til arðsams rekstrar, en alls ekki ef tilfærslan yrði eins konar happdrættisvinningur fyrir eigendur fallinna eignarhaldsfélaga og fyrirtæki sem ekkert tjón hefðu liðið vegna gengisfalls krónunnar, heldur þvert á móti hagnast á því. Það er því mikilvægt að styðja sem kostur er við lögmæti gengistryggðra lána til fyrirtækja, hverju nafni sem þau nefnast. Ákvæði í lögunum um að komi til endurgreiðslu vegna ólögmætra vaxta og/eða verðtryggingarákvæða vegna lögaðila sé kröfuhafa heimilt að taka tillit til allra lánsviðskipta þeirra í milli og draga frá þann ávinning sem lögaðili kann að hafa haft af fyrri samningum.

Samhliða frumvarpi þessu er ætlunin að styrkja enn frekar samkomulag ríkisins og fjármálafyrirtækja um sértæka skuldaaðlögun. Meðal þeirra ákvæða sem er að finna í þessu frumvarpi eru ákvæði sem styrkja munu framkvæmd þeirrar skuldaaðlögunar með auðveldara verðmati fyrirtækja í skuldameðferð og einföldu fyrirkomulagi úrskurða um ágreining. Jafnframt munu ríkisvaldið og fjármálafyrirtækin setja fram tímasetta áætlun um endurskipulagningu skulda fyrirtækja. Með þessu átaki á að tryggja að svigrúm fjármálastofnana til endurskipulagningar skulda fyrirtækja skili sér til þeirra fyrirtækja sem raunverulega þurfa á að halda, byggja á raunverulegum rekstrarforsendum og skapa samfélagsleg verðmæti.

Markmið og helstu atriði frumvarpsins.

Frumvarpið er fjórþætt:

Í fyrsta lagi eru sett ákvæði til bráðabirgða til að taka á tímabundnum úrlausnarefnum vegna óvíss réttarástands á samhæfðan hátt.

Í öðru lagi eru gerðar tvær breytingar á lögum um vexti og verðtryggingu, annars vegar á 14. gr. þar sem verðtrygging krafna með gengistryggingu verður lögmælt með fimm skilyrðum og hins vegar á 18. gr. með nákvæmum uppgjörsreglum vegna samninga sem tryggðir eru með ólögmætri gengistryggingu.

Í þriðja lagi er lagt til í II. kafla frumvarpsins að sett verði á laggirnar úrskurðarnefnd á grundvelli laga nr. 107/2009 sem hafi það verkefni að leysa úr álitamálum sem varða sértæka skuldaaðlögun fyrirtækja, en mikilvægt er að þeim málum verði hraðað sem kostur er.

Í fjórða lagi er lagt til að kostnaður sem leiðir af íhlutun stjórnvalda í endurskipulagningu skulda einstaklinga og fyrirtækja greiðist af helstu lánastofnunum skv. 4. gr. laga nr. 161/ 2002.

Meginefni frumvarpsins er eftirfarandi:

Almenn ákvæði:

a. Aðilum í atvinnurekstri verður heimilað að taka gengistryggð lán, sbr. tillögu til breytingar á 14. gr. laga um vexti og verðtryggingu. Jafnframt er skilgreint frekar hvað felist í gengistryggingu lánssamnings.

b. Lögmælt er að ef samið hefur verið um ólögmæta vexti eða verðtryggingu skuli hvort tveggja koma til endurskoðunar í samræmi við 4. gr. laganna.

c. Sett er sérregla um að ef lánssamningar til lengri tíma en fimm ára hafa að geyma ólögmæt ákvæði gildi sú meginregla að af þeirri skuld greiðist hagstæðustu vextir af óverðtryggðum lánum skv. 2. málsl. 4. gr. laga um vexti og verðtryggingu.

d. Heimilt verður án álags eða vanefndaafleiðinga að greiða upp skuld samkvæmt lánssamningi með ólögmætum vaxta- eða verðtryggingarákvæðum.

e. Í 5. mgr. 2. gr. (18. gr.) er sett fram uppgjörsregla sem á við ef skuldari hefur greitt af skuld með ólögmætum vaxta- og verðtryggingarákvæðum. Gert er ráð fyrir að allar greiðslur gangi inn á vexti og höfuðstól skuldarinnar og ekki verði heimilað að reikna neina dráttarvexti eða önnur vanskilaálög af slíkum kröfum við uppgjör.

f. Sett er sérstök regla í 7. gr. mgr. 18. gr. sem varðar uppgjör lánssamninga þar sem fleiri en einn skuldari hefur verið að láni með ólögmætum vaxta- og verðtryggingarákvæðum. Er miðað við það að sá skuldari sem orðið hefur fyrir tjóni fái það bætt beint úr hendi viðkomandi lánveitanda. Með þeim hætti er hagur fyrri skuldara tryggður eftir því sem unnt er.

g. Kveðið er á um að ábyrgðarmenn eigi rétt til uppgjörs hafi þeir greitt kröfur með ólögmætum vaxta- og verðtryggingarákvæðum. Kröfur ábyrgðarmanna ganga fyrir öðrum kröfum.

h. Lögð er til regla um úrlausn ágreiningsmála, ef áhöld er um hver eigi rétt til endurgreiðslu eða uppgjörs.

Bráðabirgðaákvæði:

a. Kveðið er á um að um húsnæðislán einstaklinga og svokölluð bílalán gildi sérstök regla sem felur það í sér að ef slík lán hafa verið greidd út í íslenskum krónum eða umbreyting úr erlendum myntum er hluti viðkomandi lánssamnings, en endurgreiðsla skuldar miðast að einhverju leyti við gengi erlendra gjaldmiðla, fari um uppgjör vegna ofgreiðslu skv. 18. gr. laga um vexti og verðtryggingu. Sett er sérregla um að ef lán til lengri tíma en fimm ára hafa að geyma ólögmæt ákvæði gildi sú meginregla að af þeirri skuld greiðist hagstæðustu vextir af óverðtryggðum lánum skv. 2. málsl. 4. gr. laga um vexti og verðtryggingu.

b. Settur er tímafrestur vegna uppgjöra og útreiknings á íbúða- og bílalánum einstaklinga sem hafa að geyma ólögmæt vaxta- og verðtryggingarákvæði.

c. Lögð er til sérstök tímabundin heimild fyrir alla aðila að samningum með ólögmæt vaxta- og verðtryggingarákvæði að breyta slíkum samningum í gild erlend lán. Fellur þá um leið niður réttur til sérstakra leiðréttinga.

d. Gert er ráð fyrir að vikið verði frá almennum tímafrestum til endurupptöku dómsmála að því er varðar svonefnd gengistryggingarmál o.fl.

e. Lögð er til sérstök uppgjörsregla um hvernig skuli fara með eftirstöðvar láns- eða kaupleigusamnings í þeim tilvikum þar sem lánveitandi leysir til sín eign samkvæmt samningi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Eins og áður hefur komið fram var í dómum Hæstaréttar Íslands frá 16. júní 2010 lagður sá skilningur í ákvæði VI. kafla laga nr. 38/2001 að í þeim fælist bann við því að skuldbindingar í íslenskum krónum væru bundnar við gengi erlendra gjaldmiðla og að slík tenging teldist vera ógild verðtrygging. Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að lögaðilum og öðrum aðilum í atvinnurekstri sé heimilað að gera gengistryggða lánssamninga. Jafnframt er sett fram nánari skilgreining á því hvað teljist gengistryggðir samningar.

Innlendar fjármálastofnanir hafa um langt skeið aflað fjármagns á alþjóðlegum markaði til endurlána á Íslandi. Í löggjöf hefur verið fjallað um skorður og form við veitingu slíkra lána en í ákvæðum 6. gr. laga nr. 4/1960, um efnahagsmál, var bannað að binda lán í íslenskum krónum við gengi erlendra mynta nema um væri að ræða endurlánað erlent lánsfé. Í 2. gr. laga nr. 71/1966 var síðan heimilað að innlent lán (endurlán) miðaðist við sama gengi og gilti um endurgreiðslu hins erlenda láns. Í lögum nr. 63/1979, um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála, sem og lögum nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála, var nánar kveðið á um það hvernig lántökum erlendis frá mætti hátta og hvernig „endurlána“ mætti það fé. Samkvæmt 38. gr. laga nr. 13/1979 gilti sú regla að: (a) eingöngu mátti lána miðað við endurgreiðslu á sama gengi og bankinn þurfti að endurgreiða sitt lán; (b) ef endurgreiðsluferillinn var ekki eins átti að miða við það gengi sem bankinn endurgreiddi sitt lán á; og (c) óheimilt var að innheimta hið síðra eða vexti af því miðað við hærra gengi en gilti þegar erlenda lánið var greitt. Um beitingu þessa lagaákvæða er m.a. fjallað í dómi Hæstaréttar frá 3. október 2002 í máli nr. 18/2002 og kemur þar skýrt fram að kröfuhafa var heimilt að krefja skuldara um greiðslu íslenskra króna miðað við sölugengi á gjalddögum afborgana lánsins og að upp frá því yrðu vanskilin í íslenskum krónum. Var því um eiginlega gengistryggingu að ræða.

Í febrúar árið 1995 voru lög nr. 13/1979 endanlega felld úr gildi með breytingu á þágildandi vaxtalögum, nr. 25/1987. Í breytingalögunum, nr. 13/1995, var kveðið á um það í 1. gr. að heimilt ætti að vera að verðtryggja sparifé og lánsfé miðað við vísitölu gengis á erlendum gjaldmiðli eða samsettum gjaldmiðlum, sbr. það ákvæði sem varð að 21. gr. vaxtalaga, nr. 25/1987. Sagði í athugasemdum með því frumvarpi að með frjálsræði í gjaldeyrismálum og aukinni framþróun á fjármagnsmarkaði hefðu ákvæði um hömlur á gengistryggðum lánum misst gildi sitt og að hluta til verið sniðgengin í framkvæmd. Frá árinu 1995 var því heimilt að verðtryggja lánsfé og sparifé hvort sem var með því að binda það við innlenda verðvísitölu eða vísitölu gengis á erlendum gjaldmiðlum. Var auk þess vikið frá því að binda endurlán við þá skilmála sem fjármálafyrirtæki hafði á sinni eigin fjármögnun.

Ný lög um vexti og verðtryggingu voru sett á árinu 2001. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að frumvarpshöfundar leggi það til að heimildir til að binda skuldbindingar í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla verði felldar niður. Í nefndaráliti frá efnahags- og viðskiptanefnd er ekkert minnst á þetta markmið en í framsöguræðu ráðherra er hins vegar sagt að heimildir til að binda „skuldbindingar í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla séu felldar niður“, enda sé það „eðlilegt að ef um það er að ræða að menn vilji miða við erlenda gjaldmiðla að þá sé erlendi gjaldmiðillinn notaður“. Hæstiréttur Íslands hefur með dómum sínum frá 16. júní 2010 kveðið upp úr um inntak laganna að þessu leyti svo sem kunnugt er. Það felst hins vegar ekki í dómum Hæstaréttar að innlendum aðilum sé óheimilt sé að taka lán í erlendum myntum óháð því hvernig möguleikar þeirra eru á því að afla sér tekna í þeim sömu myntum.

Vandséð er hver efnislegur munur er á því að taka lán í erlendri mynt eða taka lán í íslenskri mynt sem bundin er við gengi erlendra gjaldmiðla. Tæknilega er munurinn einvörðungu sá hvernig gjaldeyrisviðskipti eiga sér stað í tengslum við útborgun lánsins og hvernig skjalagerð er háttað. Áhætta beggja samningsaðila getur verið sú hin sama nema ef skuldari nýtir hinar erlendu myntir til að fjárfesta í erlendum eignum eða geymir þær á gjaldeyrisreikningum. Þykir því ástæða til að heimila nú að lögaðilar og aðrir þeir sem atvinnurekstur stunda geti tekið lán þar sem fjárhæðir miðast við gengi erlendra gjaldmiðla. Þetta fyrirkomulag getur hentað í fjölmörgum atvinnugreinum og verið efnahagslífinu til framdráttar þar sem framleiðslu- og þjónustuatvinnugreinar njóta þess lága fjármagnskostnaðar sem hinn alþjóðlegi markaður getur boðið upp á.

Í kjölfar falls íslensku krónunnar og fjármálakerfisins á árinu 2008 hefur þó orðið ljóst að þær aðstæður geta skapast að þrátt fyrir mun hagstæðari vaxtakjör á „erlendum“ lánum geta gengissveiflur leitt til mikilla og óviðráðanlegra skakkafalla fyrir þá skuldara sem hafa tekjur í íslenskum krónum. Þetta á einkum og sér í lagi við um einstaklinga sem taka lán í öðru skyni en atvinnuskyni. Eru því ekki efni til að rýmka sérstaklega heimildir neytenda til að taka slík lán en í bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að veitt verði tímabundin heimild til að breyta lánum þessara aðila, sem hafa að geyma ólögmæta gengistryggingu, í gild erlend lán frá stofndegi kröfu. Getur það í ýmsum tilvikum verið hagkvæmt fyrir skuldara með tilliti til þess hvenær lánin voru tekin, þeirra vaxta sem samið var um í samanburði við þá vexti sem eru að fjárskuldbindingum í íslenskum krónum og áætlaðrar greiðslubyrði.

Lagt er til að lögaðilum og öðrum þeim sem atvinnurekstur stunda verði heimilað að taka gengistryggð lán. Með vísun til annarra aðila í atvinnurekstri er átt við aðila, félag eða einstakling, sem selur vöru, þjónustu eða réttindi í hagnaðarskyni fyrir eigin reikning og á eigin ábyrgð enda sé umfang starfseminnar ekki óverulegt eða um skammvinna starfsemi að ræða. Nauðsynlegt er að skilgreina nánar hvað teljist vera gengistryggt lán annars vegar og hvað erlent lán. Í fyrri löggjöf er ekki um skýra aðgreiningu að ræða og ekki verður ráðið með einhlítum hætti af eldri dómafordæmum hvernig dómstólar líti á þá aðgreiningu. Við athugun hefur komið fram að skjalagerð við veitingu erlendra og gengistryggðra lána er mjög mismunandi bæði á milli fjármálafyrirtækja og jafnvel innan einstakra fyrirtækja. Við það bætist að framkvæmdin, þ.e. hvort erlendar myntir eru í raun afhentar þegar skjöl benda til þess að erlent lán hafi verið veitt, virðist vera mjög fjölbreytileg. Af þeim sökum er hér lagt til að gengistryggt lán í skilningi 1. gr. verði skilgreint með þeim hætti að í öllum megindráttum hafi lán einkenni þess að vera lán í íslenskri mynt, en að fjárhæðir miðist við gengisþróun erlendra gjaldmiðla. Af því leiðir að ef höfuðstóll láns er tilgreindur í erlendum myntum er litið á slíkt lán sem erlent lán. Sama gildir ef lán hefur verið greitt út í erlendum myntum eða ef það endurgreiðist samkvæmt samningi í erlendum myntum. Slíka lánssamninga geta bæði fyrirtæki og einstaklingar gert en eiginleg gengistryggð lán er neytendum óheimilt að taka.

Með vísun til annarra aðila í atvinnurekstri er átt við aðila, félag eða einstakling sem selur vöru, þjónustu eða réttindi í hagnaðarskyni fyrir eigin reikning og á eigin ábyrgð enda sé umfang starfseminnar ekki óverulegt eða um skammvinna starfsemi að ræða.

Um 2. gr.

Lagt er til að í stað núgildandi 18. gr. laganna komi ný grein þar sem tekið er mið af þeim fordæmum sem fyrir liggja um inntak greinarinnar og þeim þörfum sem skapast hafa í framhaldi af dómum Hæstaréttar frá 16. júní 2010 og 16. september 2010.

Í 1. mgr. er lögð til skýrari regla um tengsl verðtryggingar og vaxtaákvæða, þ.e. að sú staðreynd verði endurspegluð í lögunum að órjúfanleg tengsl eru á milli ákvæða um verðtryggingu og samninga um vexti af fjárskuldbindingum. Af því leiðir að ef annaðhvort ákvæði samninga um vexti eða eða verðtryggingu (eða hvorutveggja) eru ógildanleg á grundvelli laganna verði að koma til heildarendurskoðunar í samræmi við ákvæðin í 4. gr. laganna, þ.e. að litið er þá aðstöðu eins og ekki hafi verið samið um tiltekna vexti eða verðtryggingu. Er þessi regla í fullu samræmi við þá niðurstöðu sem komist var að í dómi Hæstaréttar frá 16. september 2010. Þykir hér eftir rétt að sú regla sé skýrð í lögum og öllum ljós.

Í 2. mgr. er kveðið á um að þar sem lán hafi verið veitt til lengri tíma en fimm ára skuli litið svo á að endurskoðaðir vexti og verðtrygging miðist við vísitölu neysluverðs og verðtryggingu. Ljóst er að meginþorri allra lána sem veitt eru til lengri tíma en fimm ára er á verðtryggðum kjörum og að hækkun eða lækkun þeirra lána miðast við almennar kostnaðarbreytingar í samfélaginu. Vextir af lánum sem tryggð eru með vísitölu eru því mun lægri en þar sem lánveitandi þarf að gera ráð fyrir verðbólgu og áhættu vegna verðbólgubreytinga. Greiðslubyrði af verðtryggðum lánum er talsvert lægri en af þeim lánum sem bera óverðtryggða vexti þar sem lántakinn fær í raun lánað fyrir vaxtahækkunum með hækkun höfuðstólsins.

Til eru fordæmi fyrir því að sett hafi verið lög sem ívilna skuldurum fasteignalána umfram skuldara annarra lána, enda viðurkennt að almenn lán til öflunar íbúðarhúsnæðis séu veigamikill þáttur í þjóðfélagsgerðinni og mikilvægt tæki til að búa almenningi viðunandi lífskjör. Hið opinbera hefur frá fornu fari látið þau mál sig miklu varða m.a. að alþýðu manna sé gert kleift að standa í skilum með slík lán þegar að kreppir í efnahagslífi. Í tengslum við þetta atriði má nefna lög um greiðslujöfnun fasteignalána til einstaklinga, nr. 63/1985. Þá má vísa til laga nr. 50/2009, um tímabundna greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði. Einnig liggur fyrir að löggjafinn hefur í nokkrum tilvikum sett sérreglur sem gilda aðeins um veðlán, svo sem reglur um vaxtabætur sem bundnar eru við lán sem tekin eru vegna kaupa á eigin íbúðarhúsnæði. Framangreind atriði veita nokkuð sterka vísbendingu um það að svokölluð veðlán njóti nokkurrar sérstöðu þegar kemur að lánum til einstaklinga, en að annars konar lán, sem ætluð eru til neyslu eða skammtímafjárfestinga, hafi ekki sömu stöðu með tilliti til almannaheillasjónarmiða og velferðar. Sérreglur um uppgjör á lánum vegna íbúðarhúsnæðis, en þá er átt við lán vegna eigin íbúðarhúsnæðis, virðast byggjast á þeim grunni að málaefnaleg rök standi að baki því að verja og vernda einstaklinga vegna lána sem þeir hafa tekið til að fjármagna eigin húsnæði. Verður ekki annað séð en að fjármálafyrirtækin byggi sjálf á því að rétt og eðlilegt sé að gera greinarmun á lánum á þessum grundvelli. Ekki er því tilefni til að draga aðra ályktun en þá að málefnaleg og hlutlæg rök standi til þess að mismuna einstaklingum við gildistöku laga um meðferð og uppgjör ólögmætra gengistryggðra lána, með þeim hætti að sérregla verði sett um uppgjör á veðlánum, enda væri markmið þeirrar lagasetningar að verja heimili einstaklinga og ekki væri gengið lengra í mismunun en nauðsyn krefði.

Í lögum má víða finna sérreglur um lán til einstaklinga eða neytenda, svo sem lög um neytendalán, nr. 121/1994, lög um greiðslujöfnun fasteignalána til einstaklinga, nr. 63/1985, lög um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, nr. 107/2009, X. kafli a í lögum nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., um greiðsluaðlögun, sbr. lög nr. 24/2009. Þá er skattaleg meðferð á lánum er ólík, t.d. er réttur til vaxtabóta bundinn við einstaklinga. Að auki er vert að benda á það að allmörg fjármálafyrirtæki, sem sett hafa starfsreglur um uppgjör á skuldum, hafa sett mismunandi reglur um uppgjör skulda einstaklinga og fyrirtækja, einnig að þegar gert var samkomulag um notkun sjálfsskuldarábyrgða milli samtaka fjármálafyrirtækja, Neytendasamtakanna og iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis, fyrst á árinu 1998, var gildissvið samkomulagsins takmarkað við ábyrgðir einstaklinga og ábyrgðir vegna einstaklinga, þ.e. gerður var greinarmunur á lánum til einstaklinga og fyrirtækja. Samkvæmt því sem að framan hefur verið rakið má sjá að almennt virðist það vera viðurkennt, af hálfu löggjafans, stjórnvalda, sem og af hálfu fjármálafyrirtækjanna, að mismunandi sjónarmið gildi um meðferð og uppgjör á lánum til einstaklinga (neytenda) og fyrirtækja, og að hin mismunandi sjónarmið réttlæti ólíkar reglur um meðferð þessara lána. Lagasetning sem kveður á um mismunandi meðferð mála einstaklinga eða fyrirtækja er því ekki í andstöðu við þau jafnræðissjónarmið sem búa að baki ákvæðum 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þess verður að gæta að ganga ekki lengra í mismunun milli þessara tveggja hópa en nauðsynlegt er til þess að ná fram markmiðum lagasetningar. Með tilliti til jafnræðis og réttlætissjónarmiða er hér því lagt til að skuldurum veðlána, með ógildri gengistryggingu, standi til boða að greiða framvegis af lánum sínum sem þau væru verðtryggð. Ekki er þó ástæða til að hrófla við því uppgjöri sem fram þarf að fara vegna þess sem liðið er af lánstímanum og er því miðað við að verðtrygging komi til skjalanna eftir að uppgjöri er lokið vegna ólögmætra skilmála. Er því gengið eins skammt og unnt er við að ná þeim markmiðum sem að er stefnt.

Í 3. mgr. er kveðið á um að vexti skv. 1. mgr. ákvæðisins skuli reikna frá stofndegi peningakröfu. Þó er aðilum heimilt að semja um annað, sbr. heimild í 3. gr. laganna.

Í 4. mgr. er lagt til að skuldara verði heimilt að greiða peningakröfur að fullu, án uppgreiðslugjalds, ef samningur um lán hefur haft að geyma ólögmæt ákvæði um vexti eða verðtryggingu. Aðstaðan er sú að skuldari hefur í upphafi gert lánssamning um ákveðin kjör og skilmála sem reynast hafa verið ólögmæt. Kjörin bauð í öllum þorra tilvika fjármálafyrirtæki og útbjó þau skjöl sem giltu um viðskiptin. Ef í ljós kemur að um ólögmæta skilmála var að ræða stendur skuldari frammi fyrir því að í gildi er samningur með vöxtum skv. 4. gr. vaxtalaga, en um þá vexti hefur hann í raun aldrei samið. Eðlilegt er að 4. gr. vextir gildi um uppgjör þegar til fortíðar er litið en rétt þykir að í ljósi hinna brostnu forsendna eigi skuldari rétt á því að greiða lán sitt upp. Þá er lagt til að ekki verði lagt á uppgreiðslugjald velji skuldari þá leið. Rétt er að benda á í því sambandi að samkvæmt lögum um neytendalán, sbr. 16 gr. laga nr. 121/1994, er sá réttur fyrir hendi í vissum tilvikum.

Í 5. mgr. er kveðið á um þá aðferð sem leggja skal til grundvallar þegar gengið er til uppgjörs vegna krafna sem hafa haft að geyma ákvæði um ólögmæta vexti og verðtryggingu. Þykir nauðsynlegt, til að stuðla að skilvirkni og skýrri réttarstöðu um slík uppgjör, að kveða nánar á um meðferð innborgana, útreikning höfuðstóls og aðra uppgjörsþætti. Er gert ráð fyrir að upphaflegur höfuðstóll kröfu verði vaxtareiknaður miðað við þá vexti sem kveðið er á um í 4. gr. laganna til uppgjörsdags. Inn á höfuðstól og áfallna vexti verði á hverjum tíma ráðstafað þeim innborgunum sem skuldari greiddi, hvort sem er sem hluta af hinum reglulegu afborgunum eða í öðru samhengi. Kröfuhafa er óheimilt að reikna dráttarvexti á það sem vangreitt kann að vera enda er ljóst að í öllum þorra tilvika hefur ekki verið höfð uppi lögmæt greiðslukrafa og skuldari ekki haft forsendur til að reikna út afborganir og vexti miðað við það sem rétt er. Rétt þykir jafnframt á grundvelli sömu sjónarmiða að þar sem krafist hefur verið vanskilaálaga skuli greiðsla á þeim teljast innborgun á höfuðstól og vexti hinnar nýútreiknuðu skuldbindingar. Kröfuhafa er jafnframt óheimilt við uppgjör á grundvelli þessarar greinar að bæta við kröfuna liðum sem tengjast vanskilum, svo sem ítrekun og vanskila- og innheimtugjöldum.

Sem einfalt dæmi má hér taka að ef lán með ólögmætri gengistryggingu þar sem lán hefur verið tekið með upphaflegri fjárhæð, 1.000.000 kr., skuldari hefur greitt 60.000 kr. í afborgun og vexti og á uppgjörsdegi eru áfallnir vextir á höfuðstól 10.000 kr. að teknu tilliti til innborgana. Eftirstöðvar skuldarinnar á innborgunardegi verða þannig 950.000 kr. Í dæminu skiptir ekki máli hvort lánið hafi verið í skilum eða ekki og áfallnir dráttarvextir vegna vanskila sem og áfallinn kostnaður vegna vanskila skiptir ekki heldur máli og leggst ekki við höfuðstól. Hins vegar dragast allar greiðslur skuldara vegna vanskila frá við uppgjör, svo sem greiðslur vegna innheimtuviðvörunar, milliinnheimtu og lögfræðikostnaðar:

Höfuðstóll í upphafi

1.000.000 kr.

Innborgun þremur mánuðum síðar

(60.000 kr.)

Áfallnir vextir skv. 4. gr.

10.000 kr.

Nýr höfuðstóll

950.000 kr.

Ef ekki hefði verið greitt frekar af þessu láni ætti síðan að reikna vexti skv. 4. gr., sbr. 10. gr. vaxtalaga, til uppgjörsdags. Ekki væri heimilt að krefjast vanskilavaxta né annarra vanskilaálaga. Ef kröfuhafi skuldar skuldara vegna þess að innborganir duga til að gera upp eftirstöðvar lánsins ber að greiða þá fjárhæð út en ella lækkar höfuðstóll og dreifast afborganir á honum miðað við upphaflega greiðsluskilmála láns eða það sem hefur verið ákvarðað síðar á annan hátt, t.d. með skilmálabreytingum eða einhliða ívilnunum lánveitenda sem skuldarar hafa ekki hafnað.

Gert er ráð fyrir sérreglu varðandi uppgjör og endurgreiðslur til lögaðila. Fyrirtæki eiga oft langa viðskiptasögu að baki hjá viðkomandi fjármálafyrirtækjum. Með því að nýta sér möguleika á gengistryggðum lánum gátu þau lækkað vaxtakostnað sinn umtalsvert. Til að byrja með högnuðust þau verulega á þessum lánum miðað við þau kjör sem þeim stóðu til boða á lánum í íslenskum krónum. Við uppgjör er sanngjarnt og eðlilegt að líta til heildarviðskipta, en taka ekki einungis til uppgjörs þau lán sem voru óhagstæð fyrir fyrirtækin. Ákvæðið miðar að því að takmarka óeðlilegan ávinning fyrirtækjanna af ólöglegum gengistryggðum lánum og draga hann frá endurgreiðslum af sambærilegum lánum sem urðu óhagstæð miðað við íslensk krónulán þegar gengi krónunnar féll. Við mótun uppgjörsreglu hefur verið tekið mið af dómi Hæstaréttar frá 16. júní 2010 en þess ber þó að geta að málsaðilar virðast ekki hafa deilt um einstök atriði í útreikningum lánveitanda. Jafnframt verður hér stuðlað að einföldun og skilvirkni sem nauðsynleg er þegar gengið er til uppgjörs vegna lánssamninga með ólögmætum ákvæðum um vexti og verðtryggingu.

Í 7. mgr. er kveðið á skyldu lánveitanda til að láta í té skilríki fyrir fullnaðargreiðslu ef niðurstaða útreiknings skv. 5. mgr. leiðir til þess og hlutast að eigin frumkvæði til um að veðböndum verði aflétt þar sem það á við. Hér verður þó að hafa í huga að í sumum tilvikum er skuld skv. 5. mgr. tryggð með tryggingarbréfi, þ.e. veðbréfi sem setur veðtryggingu fyrir skuld sem stofnuð er áður eða skuld sem ráðgert er að stofnist síðar. Að baki tryggingarbréfum kunna því að hvíla fleiri skuldbindingar en sú sem er greidd upp skv. 5. mgr. Það ræðst af almennum reglum hvort fullnægt er skilyrðum þess að veðböndum samkvæmt tryggingarbréfi verði aflýst og hróflar regla 7. mgr., sem hér er lögð til, engu í þeim efnum. Auk þess getur komið til þess að nauðsynlegt sé að gefa út aðrar yfirlýsingar, svo sem sérstaka útreikninga og afturkalla færslur í vanskilaskrár. Þá er í málsgreininni kveðið á um gjalddaga þeirrar fjárhæðar sem inna þarf að hendi til skuldara sem greitt hefur hærri fjárhæð en sem nemur eftirstöðvum skuldar. Í bráðabirgðaákvæði með frumvarpinu er jafnframt gert ráð fyrir sérstöku uppgjöri vegna ólögmætra gengistryggðra lána.

Í 8. mgr. er vikið að álitamálum sem varða uppgjör vegna lána þar sem skuldaraskipti hafa orðið. Skuldaraskipti hafa nánast undantekningarlaust átt sér stað í tengslum við eigendaskipti að veðsettum eignum. Í þeim tilvikum sem kaupandi eignar hefur yfirtekið skuld með ólögmætum skilmálum um verðtryggingu eða vexti er ljóst að fyrri skuldari getur hafa orðið fyrir tjóni sökum þess að gert er ráð fyrir að lán hafi verið hærri fjárhæðar en raun varð á. Í slíkum tilvikum er uppgjör flóknara en hin almenna regla 5. mgr. gerir ráð fyrir. Þarf því að lánveitandi að gera upp við hvern skuldara, bæði afborganaþátt og höfuðstólsbreytingar, sem miðar við það tímabil þegar viðkomandi var skuldari að láni. Þetta fyrirkomulag leiðir til þess að sá aðili fær uppgjör sem rétt á til þess, ef skuldari hefur t.d. yfirtekið lán, sem hefur innifalda ólögmæta gengistryggingu, getur ekki gert kröfu til endurgreiðslu eða lækkunar á höfuðstól nema hann hafi á sínum eignarhaldstíma ofgreitt afborganir eða höfuðstóll hækkað vegna gengisbreytinga. Gert verður upp við þann sem varð fyrir tjóni með því að greiðslutilhögun söluverðs hlutar tók mið af rangri lánsfjárhæð. Önnur tilhögun gæti leitt til þess að kaupandi eignar nyti hvorutveggja réttar til endurgreiðslu og í raun lægra kaupverðs. Miðar reglan sem hér er lögð til að því að leiðréttingar skili sér á réttan stað í anda sanngirni og heilbrigðra viðskiptahátta. Í ákvæðinu felst þó engin afstaða til mögulegra krafna milli viðkomandi aðila vegna viðskiptanna og hefur uppgjörsreglan engin áhrif á kröfur þeirra í milli.

Í 9. mgr. er kveðið á um að réttur til endurgreiðslu skuli vera í hendi þess sem innti greiðslu af hendi, svo sem vegna ábyrgðar á fjárskuldbindingu, og einnig að réttur til slíkrar endurgreiðslu skuli vera hjá þeim sem skuld var fullnustuð hjá við sölu á veði. Einungis kemur til greiðslu til ábyrgðarmanna eða þeirra sem hafa átt veð ef nettó endurgreiðslukrafa myndast vegna uppgjörs. Vegna innbyrðis réttarstöðu ábyrgðarmanna og þess sem lánað hefur veð andspænis skuldara er nauðsynlegt að lánveitandi greiði fyrst til annarra en skuldara. Viðkomandi þarf þó að sanna rétt sinn til greiðslu innan þeirra tímamarka sem frumvarpið gerir ráð fyrir að uppgjör skuli fara fram innan. Eðlilegt er að lánveitandi tilkynni ábyrgðarmönnum um endurútreikning og uppgjör með sama hætti og skuldara, ella geta viðkomandi ekki gætt réttar síns. Komi upp ágreiningur á milli ábyrgðarmanna, eigenda veðs og skuldara skal greiðsla innt af hendi inn á geymslureikning, sbr. ákvæði 10. mgr. Ekki verður séð að greinin þarfnist nánari skýringar.

Í 10. mgr. er kveðið á um það hvernig skuli fara með ef ágreiningur um endurgreiðslu rís innbyrðis á milli skuldara, í tilvikum þar sem fleiri en einn skuldari hefur verið að láni, eða ef ábyrgðarmenn eða eigendur veðs sem gengið hefur verið af hafa orðið fyrir tjóni vegna ábyrgðar sinnar. Deili skuldari við þessa aðila, eða ábyrgðarmenn innbyrðis, skal jafnframt greitt inn á geymslureikning þar sem uppgjörsfjárhæð bíður þess að þessir aðilar leysi deilu sína með samkomulagi eða dómi. Mikilvægt er að uppgjörsgreiðsla verði innt af hendi til þess aðila sem raunverulega varð fyrir tjóni og að komið verði í veg fyrir frekari þrætur eftir að greiðsla er innt af hendi eða deilur um það hvert fjármálafyrirtæki eigi að ráðstafa greiðslunum. Geymslugreiðsla er rökrétt úrræði ef svo stendur á en þá er uppgjörsfjárhæð ráðstafað á vaxtaberandi reikning þangað til ljóst verður hver er hinn rétti móttakandi fjárins.

Um 3. gr.

Með ákvæðum til bráðabirgða í 3. gr. frumvarpsins er verið að bregðast við því ástandi sem skapast hefur í kjölfar svokallaðra gengistryggingardóma í júní og september 2010. Ljóst er að þúsundir samninga eru í uppnámi og þörf er á skýrum línum varðandi uppgjör og úrvinnslu. Enn eru til meðferðar hjá dómstólum talsverður fjöldi mála sem varða álitamál um það hvaða form lánsskilmála teljist fela í sér ólögmæta gengistryggingu.

Í a-lið, sem verður bráðabirgðaákvæði X, er lagt til að þegar um húsnæðislán til neytenda er að ræða skuli ekki skipta máli með hvaða hætti hefur verið gengið frá gerð skjala eða peningamillifærslum í tengslum við viðskiptin. Í þessu sambandi má nefna að í sumum tilvikum voru húsnæðislán veitt í formi veðskuldabréfs þar sem sérstaklega er tilgreint hver skuldin er, þ.e. fjárhæð, skilmálar og þess háttar. Í öðrum tilvikum var um að ræða sérstakan lánssamning í tilefni húsnæðiskaupa, en sú skuld svo tryggð með veði í fasteigninni á grundvelli tryggingarbréfs (þ.e. veðbréfi sem setur veðtryggingu fyrir skuld sem stofnuð er áður eða skuld sem ráðgert er að stofnist síðar). Ákvæðinu er ætlað að ná til beggja þessara samningsforma. Aðalatriðið er að sjálfsögðu hvort viðkomandi lán fór til húsnæðiskaupa, þ.e. lán fari sannanlega til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota. Almennt ætti ekki að leika vafi á því hvort lán er veitt til húnsæðiskaupa. Ætla verður að almennt liggi fyrir gögn sem sýna fram á þetta, svo sem þinglýstir kaupsamningar um viðkomandi eign, peningamillifærslur milli seljanda og kaupanda o.s.frv. Þá er lagt til að húsnæðislán samkvæmt þessari grein verði afmörkuð í samræmi við skilyrði B-liðar 68. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Hér er átt við hin efnislegu skilyrði sem fram koma í 1. mgr. B-liðar 68. gr. laganna, en þar er í tengslum við vaxtabætur vikið að lánum „sem tekin hafa verið vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði til eigin nota, þar með talin kaup á búseturétti samkvæmt lögum nr. 66/2003 og kaup á eignarhlut í almennri kaupleiguíbúð samkvæmt eldri lögum“. Skv. 2. mgr. B-liðar 68. gr. laganna er það skilyrði þess, að vaxtagjöld geti myndað rétt til vaxtabóta, að um sé að ræða fasteignaveðlán til a.m.k. tveggja ára eða lán við lánastofnanir með sjálfskuldarábyrgð til a.m.k. tveggja ára enda séu lánin sannanlega til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota. Í ákvæðinu er átt við hin efnislegu skilyrði þess að lán verði talið til húsnæðiskaupa, þannig að það ræður t.d. ekki úrslitum hvort skuld hafi ekki verið skráð í skattframtali, enda þótt það gæti verið til sönnunar um að lán hafi verið tekið til húsnæðiskaupa, eftir atvikum ásamt öðrum gögnum. Eins og að framan segir ætti sjaldnast að leika vafi á þessu. Ljóst er að gengistryggð eða erlend lán til húsnæðiskaupa voru kynnt sem eina og sama þjónustan og almenningur hafði engin tök á að hlutast til um gerð lánsskilmála. Fjölmörg dæmi eru um að þeir sem fóru inn í bankana í nákvæmlega sömu erindagjörðum og fengu í raun alveg sömu skilmála eigi á hættu að vera flokkaðir annars vegar með gild erlend lán og hins vegar með ógilda gengistryggingu. Jafnframt er kveðið á um að þar sem veðlán hafa verið veitt til lengri tíma en fimm ára skuli litið svo á að endurskoðaðir vexti og verðtrygging miðist við vísitölu neysluverðs og verðtryggingu. Ljóst er að meginþorri allra húsnæðislána í landinu er á verðtryggðum kjörum og að hækkun eða lækkun þeirra lána miðast við almennar kostnaðarbreytingar í samfélaginu. Vextir af lánum sem tryggð eru með vísitölu eru því mun lægri þar sem lánveitandi þarf að gera grein ráð fyrir verðbólgu og áhættu vegna verðbólgubreytinga. Greiðslubyrði af verðtryggðum lánum er talsvert lægri en af þeim lánum sem bera óverðtryggða vexti þar sem skuldarinn fær í raun lánað fyrir vaxtahækkunum með hækkun höfuðstólsins. Jafnframt þykir rétt að svokölluð bílalán einstaklinga falli undir þá reglu sem hér er lögð til, hvort heldur sem um er að ræða lánssamning eða eignaleigusamning.

Sé um að ræða lánssamning vegna íbúðahúsnæðis til lengri tíma en fimm ára getur skuldari ef hann svo kýs átt kost á verðtryggðu láni miðað við lægstu vexti á nýjum almennum verðtryggðum útlánum hjá lánastofnunum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir skv. 10. gr. Að fimm árum liðnum er miðað við að lánveitenda sé heimilt að endurskoða vaxtakjör miðað við sambærilegar lánveitingar hans á þeim tíma. Á þessu fimm ára tímabili getur lántakandi greitt lánið upp án kostnaðar.

Ljóst er að ákvæði a-liðar kunna í einhverjum tilvikum að leiða til lakari réttarstöðu kröfuhafa. Þó er til þess að líta að í mörgum tilvikum hafa fjármálafyrirtæki boðið einstaklingum með gengistryggð lán að fá þau lækkuð verulega gegn endursamningum um aðra skilmála. Þá er ljóst að í mörgum tilvikum er gjörsamlega útilokað fyrir einstaklinga að greiða til baka þau gengistryggðu lán sem mest hafa hækkað. Vafasamt er því að tjón hljótist af því að lækka umrædda samninga til þess sem hér er lagt til.

Málefnaleg rök eru sem áður greinir fyrir því að jafna hlut þeirra einstaklinga sem tóku lán í nákvæmlega sama tilgangi og höfðu enga möguleika á því að verja sig né bregðast við þeirri gríðarlegu veikingu krónunnar sem um orðið hefur síðustu 2–3 ár. Er þar bæði um stórfellt almannaheillamál að ræða sem og veigamikil jafnræðisrök. Allt öðru máli gegnir um þá sem tóku lán í öðrum og fjölbreyttari tilgangi, sem og fjárfestingar- og rekstrarfyrirtæki. Ráðuneytið hefur jafnframt kynnt helstu fjármálafyrirtækjum landsins efni þessarar greinar.

Í b-lið, sem verður ákvæði til bráðabirgða XI, er kveðið á um sérstaka tímafresti til uppgjörs samkvæmt ákvæðum a-liðar, ákvæði til bráðabirgða X, og eftirlit með því uppgjöri. Mikilvægt er að gengið verði í að gera upp fortíðina og skipa málum til framtíðar sem fyrst þannig að heimilin í landinu geti gert áætlanir og vissa fáist um framtíðarskuldbindingar. Rétt þykir í ljósi neytendasjónarmiða að eftirlit verði haft með þeim uppgjörum sem fram fara á lánum sem falla undir ákvæði til bráðabirgða X, þ.e. húsnæðis- og bílalán einstaklinga.

Ákvæði c-liðar, sem verði ákvæði til bráðabirgða XII, miða að því að veita þeim skuldurum sem telja sér hag í því heimild til að semja við lánveitendur sína um að breyta lánum með gengistryggingu yfir í gild erlend lán. Heimildin er tímabundin og veitt í ljósi þess að þeir sem tóku gengistryggð lán áður en gengi krónunnar styrktist eftir miðjan fyrsta áratuginn, eða eftir að krónan tók að veikjast, geta talið sér hag í að halda sínum lánum með óbreyttum skilmálum, einkum í ljósi þeirra hagkvæmu vaxta sem gjarnan var samið um. Þykir eðlilegt að skuldarar hafi um þetta val og geti þannig breytt ólögmætum lánum sínum í gild erlend lán. Fellur þá niður réttur til uppgjörs vegna ólögmætrar gengistryggingar samkvæmt eðli máls.

Í ákvæðum d-liðar, sem verði ákvæði til bráðabirgða XIII, er kveðið á um sérstakar endurupptökuheimildir þegar dómar og úrskurðir hafa gengið á grundvelli ógildanlegra samninga. Þykir rétt í ljósi hinna sérstöku aðstæðna að víkja frá þeim tímafrestum og ströngu skilyrðum sem almennt gilda um slíkar endurupptökuheimildir.

Í e-lið er kveðið á um hver fyrningarfrestur skuli vera vegna ólögmætrar verðtryggingar lánssamninga í formi gengistryggingar. Er lagt til að fyrningarfrestur verði reiknaður frá 16. júní 2010.

Í f-lið er lögð til sérstök uppgjörsregla um hvernig skuli fara með eftirstöðvar láns- eða kaupleigusamnings í þeim tilvikum þar sem lánveitandi leysir til sín eign samkvæmt samningi. Þrátt fyrir endurútreikning lánssamnings skv. 18. gr., sbr. og ákvæði til bráðabirgða X, kann í einhverjum tilvika að koma til þess að lánveitandi leysi til sín eign samkvæmt láns- eða kaupleigusamningi. Í slíkum tilvikum kunna eftirstöðvar áhvílandi láns- eða kaupleigusamnings að vera hærri en söluverð eða matsverð bifreiðar, þrátt fyrir endurútreikning. Þykir eðlilegt í ljósi markmiðs að baki lagasetningu þessari að skuldari skuli eiga þess kost að greiða eftirstandandi skuld á þremur árum með þeim skilmálum sem þar er nánar kveðið á um. Lagt er til að eftirstöðvar beri vexti og verðtryggingu skv. 4. gr. laganna, auk þess sem fyrir hverja krónu sem skuldari greiðir af höfuðstól skuldarinnar skuli lánveitandi lækka skuldina um eina krónu (króna á móti krónu). Að þremur árum liðnum skulu eftirstöðvar felldar niður að fullu. Ákvæði þessi eiga hliðstæðu í framkvæmd Íbúðalánasjóðs á meðferð krafna sem glatað hafa veðtryggingu sem verið hafa við lýði frá árinu 2003. Sú framkvæmd hefur gefist afar vel og stuðlar að eðlilegu samhengi milli áhættu skuldara og kröfuhafa af lánveitingum.

Þá er talið mikilvægt að kveða á um að lánveitandi geti ekki leitað fullnustu eftirstöðva láns- eða kaupleigusamnings í íbúðarhúsnæði skuldara þar sem hann hefur skráð lögheimili og heldur sannanlega heimili.

Um II. og III. kafla frumvarpsins.

Með lögum nr. 107/2009 voru sett margvísleg ákvæði sem tryggja áttu skilvirka endurskipulagningu á skuldum einstaklinga og fyrirtækja. Þar var m.a. kveðið á um að laga skyldi skuldsetningu að greiðslugetu og veðrými eigna. Á grundvelli þessara laga gerðu stjórnvöld og fjármálastofnanir samkomulag um sértæka skuldaaðlögun á grundvelli laganna. Í skýrslu eftirlitsnefndar með framkvæmd laganna, sem birt var 5. október 2010, kom skýrt fram að framkvæmd laganna hefur ekki tekist sem skyldi og mun færri einstaklingar og fyrirtæki hafa fengið úrlausn sinna mála á grundvelli laganna en að var stefnt í upphafi. Í skýrslunni eru rakin fjölmörg atriði sem aflaga hafa farið, en meðal þeirra er að skort hefur á að fyrir hendi væru aðilar sem skorið gætu með einföldum hætti úr um ágreining um verðmat fyrirtækja og um úrlausn mála þegar ágreiningur hefur verið milli kröfuhafa. Er því í þessu frumvarpi lagt til að sett verði á fót úrskurðarnefnd sem skeri úr um ágreining, með svipuðum hætti og gerðardómur mundi gera. Vonast er til að þessi breyting auki traust á skuldaaðlögunarferlinu, flýti fyrir úrlausn mála og auki traust kröfuhafa sem ekki teljast til fjármálastofnana á sanngjarnri úrlausn ágreiningsmála.

Í III. kafla laganna er að finna ákvæði sem heimila efnahags- og viðskiptaráðherra að fela umboðsmanni skuldara að hafa eftirlit með útreikningum fjármálafyrirtækja samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XI í lögum um vexti og verðtryggingu. Þá er heimilt að fela umboðsmanni að óska eftir upplýsingum um forsendur útreikninga og kveða á um úrbætur ef þörf krefur.

Um 4. gr.

Í greininni er lögð til breyting á 4. gr. laganna er lýtur að greiðslu kostnaðar við nefndina og vegna skipunar starfsmanna sem starfa skuli fyrir nefndina.

Í a-lið er lagt til að ráðherra verði heimilað að skipa nefndinni starfsmenn sem starfa á ábyrgð og undir handleiðslu nefndarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna skal ráðherra leggja nefndinni til sérstakan starfsmann sem undirbýr fundi hennar og útvegar og vinnur upplýsingar sem nauðsynlegar eru fyrir störf nefndarinnar. Tillagan byggist m.a. á tillögu eftirlitsnefndar um sértæka skuldaaðlögun sem fram kom í skýrslu nefndarinnar, en þar kemur fram það mat nefndarinnar að virkt eftirlit með fjárhagslegri endurskipulagningu fyrirtækja kalli á starf tveggja til þriggja sérfræðinga með sérþekkingu og þjálfun á sviði endurskoðunar.

Í b-lið er lagt til að 2. mgr. 4. gr. laganna er fjallar m.a. um kostnað við starf eftirlitsnefndarinnar verði felld úr gildi en í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að kostnaður af störfum eftirlitsnefndar verði framvegis borinn af lánastofnunum sem falla undir 4. gr. laga nr. 161/2002.

Um 5. gr.

Um a-lið (6. gr.).

Í a-lið 5. gr. er lagt til að sett verði upp sérstök úrskurðarnefnd sem geti úrskurðað um ágreining um niðurfærslu skulda fyrirtækis við sértæka skuldaaðlögun. Úrskurðarnefndin byggist á samkomulagi um úrvinnslu skuldamála fyrirtækja og átaki til að vinna á skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Aðilar að því samkomulagi eru öll helstu hagsmunasamtök atvinnulífsins, bankar og sparisjóðir, efnahags- og viðskiptaráðuneytið, Samband íslenskra sveitarfélaga og fjármálaráðuneytið fyrir hönd ríkissjóðs. Samkvæmt samkomulaginu munu stjórnvöld jafnframt beita sér fyrir því að opinberar lánastofnanir, svo sem Byggðastofnun, taki þátt í úrvinnslu skuldamála fyrirtækja á grundvelli samkomulagsins.

Í 2. mgr. er lagt til að úrskurðarnefndin verði skipuð þremur mönnum og jafnmörgum til vara, skal einn nefndarmaður vera tilefndur af Samtökum atvinnulífsins, einn án tilnefningar og einn af Hæstarétti sem verði formaður nefndarinnar. Þar sem úrskurðarnefndinni er ætlað hlutverk við úrlausn ágreinings er lýtur að skuldum fyrirtækja og niðurfærslu þeirra við sértæka skuldaaðlögun er lagt til að nefndarmenn skuli hafa sérþekkingu á sviði viðskipta, fjármála og kröfuréttar og jafnframt menntun sem nýtist á þessu sviði.

Í 3. mgr. er lagt til að nefndinni verði heimilt að leita sér utanaðkomandi aðstoðar frá endurskoðunar- eða ráðgjafarfyrirtækjum, en slík sérfræðiaðstoð getur verið nauðsynleg að afla vegna tiltekinna atriða.

Mikilvægt er að úrskurðarnefndin hafi aðgang að öllum gögnum og er því tekið fram í 4. mgr. að málsaðilar skuli láta nefndinni í té öll gögn. Jafnframt er kveðið á um að ákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki um þagnarskyldu skuli ekki koma í veg fyrir afhendingu upplýsinga. Aftur á móti er úrskurðarnefndin bundin þagnarskyldu um þau gögn og upplýsingar sem hún fær vitneskju um

Í 5. mgr. er lagt til að þeim aðila sem skýtur máli til úrskurðarnefndarinnar verði gert að greiða sérstakt gjald, málskotsgjald, sem ætlað er að taka mið af kostnaði við úrskurðarnefndina, svo sem við þóknun nefndarmanna, rekstur mála fyrir nefndinni starfsaðstöðu, sérfræðiaðstoð og gagnaöflun. Þá er lagt til að sá aðili sem heldur fram málstað í máli fyrir úrskurðarnefndinni greiði málskostnað sem úrskurðarnefnd ákveður.

Að lokum er lagt til að ráðherra verði heimilt að setja reglugerð þar sem nánar er fjallað um úrskurðarnefndina og starfshætti hennar. Þá er ráðherra heimilt að setja reglur um verklag við úrlausn deilumála fyrir nefndinni, tekur það m.a. til þess hvernig skuli farið með einstaka þætti ágreinings, m.a. um verðmat. Þá er lagt til að ráðherra geti með reglugerð sett nánari ákvæði um málskotsgjald og kostnað lögaðila, skiptingu kostnaðar og aðra þætti er lúta að starfsumhverfi nefndarinnar. Ráðherra getur að lokum sett reglur um hvernig endurgreiðsla á kostnaði við nefndina verði skipt á fjármálafyrirtæki en til frádráttar þeim kostnaði kæmi að jafnaði málsskotsgjald sem greidd hafa verið.

Um b-lið (7. gr.).

Í b-lið 5. gr. er lagt til að kostnaður við rekstur eftirlitsnefndar um sértæka skuldaaðlögun skv. 4. gr. laganna og úrskurðarnefndar skv. 10. gr. laganna verði borinn af lánastofnunum skv. 4. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Í greininni er lagt til að kostnaðurinn verði greiddur úr ríkissjóði en endurgreiddur af lánastofnunum. Við uppgjör verða gjöld sem greidd eru við málskot til nefndarinnar dregin frá þeim kostnaði sem lánastofnanir eru endurkrafðar um. Þá er lagt til að ráðherra setji nánari reglur um endurgreiðslu kostnaðar samkvæmt þessari grein.

Um 6. gr.

Lagt er til að bætt verði nýju ákvæði til bráðabirgða við lög um umboðsmann skuldara en sambærilegt ákvæði er í nýju ákvæði til bráðabirgða XI sem bæta á við lög um vexti og verðtryggingu og lýtur að tímabundinni heimild til að fela umboðsmanni skuldara að hafa eftirlit með útreikningum fjármálafyrirtækja gagnvart neytendum samkvæmt nýju ákvæði til bráðabirgða X í lögum um vexti og verðtryggingu. Þá er heimilt að fela umboðsmanni skuldara að óska eftir upplýsingum um forsendur útreikninga og kveða á um úrbætur ef þörf krefur. Um frekari skýringar er vísað til athugasemdar við 3. gr. frumvarpsins um nýtt ákvæði til bráðabirgða, XI sem bæta á við lög um vexti og verðtryggingu.

Um 7. gr.

Lagt er til að lögin öðlist þegar gildi og þarfnast greinin ekki frekari skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um breytingu á lögum um vexti og verðtryggingu, lögum um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins og lögum um umboðsmann skuldara.

Markmið frumvarpsins er fyrst og fremst að draga úr þeirri óvissu sem ríkir um uppgjör á þeim lánum sem hafa að geyma óskuldbindandi ákvæði um gengistryggingu. Auk þess er leitast við að tryggja að sambærileg mál fái sambærilega niðurstöðu og því til viðbótar að tryggja réttaröryggi við uppgjör lána með óskuldbindandi gengisviðmiðum. Með frumvarpinu er verið að bregðast við og gera nauðsynlegar lagabreytingar í samræmi við niðurstöðu Hæstaréttar Íslands um að það stríði gegn ákvæðum laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, að binda lán í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla. Ef svo hafi verið gert skuli færa höfuðstól krafna í upphaflegt horf án tillits til gengisbindingar. Þá hefur Hæstiréttur einnig úrskurðað að við endurreikning skuldar skuli reiknast vextir sem Seðlabanki Íslands ákveður með hliðsjón af lægstu vöxtum á nýjum almennum óverðtryggðum lánum.

Helstu efnisatriði frumvarpsins eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að aðilum í atvinnurekstri verði heimilað að taka gengistryggð lán að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Í öðru lagi eru tekin af öll tvímæli um að ef samið hefur verið um ólögmæta vexti eða verðtryggingu skuli hvort tveggja koma til endurskoðunar. Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að heimilt verði án álags eða vanefndaafleiðinga að greiða upp skuld samkvæmt lánssamningum með ólögmætum vaxta- eða verðtryggingarákvæðum. Í fjórða lagi er sett fram uppgjörsregla sem á við ef skuldari hefur greitt af skuld með ólögmætum vaxta- og verðtryggingarákvæðum. Í fimmta lagi er lögð til sérstök regla sem varðar uppgjör lánssamninga þar sem fleiri en einn skuldari hefur verið að láni með ólögmætum vaxta- eða verðtryggingarákvæðum. Í sjötta lagi er kveðið á um að ábyrgðarmenn eigi rétt til uppgjörs hafi þeir greitt kröfur með ólögmætum vaxta- og verðtryggingarákvæðum. Í sjöunda lagi er lögð til regla um úrlausn ágreiningsmála ef áhöld eru um hver eigi rétt til endurgreiðslu eða uppgjörs.

Í bráðabirgðaákvæðum frumvarpsins er brugðist við með ýmsum hætti við því ástandi sem skapaðist í kjölfar dóma Hæstaréttar um gengistryggð lán í júní og september 2010. Þar er m.a. kveðið á um að í tilfelli fasteignaveðlána einstaklinga og bílalána gildi sérstök regla sem feli það í sér að öll slík lán sem hafa að geyma gengistryggingu verði talin í sama flokki óháð því hvernig gengið hefur verið frá skjölum eða millifærslum fjármuna í hverju tilviki. Í frumvarpinu kemur m.a. fram að fjölmörg dæmi séu um að þeir sem fóru inn í bankana í nákvæmlega sömu erindagjörðum og fengu í raun alveg sömu skilmála eigi á hættu að vera flokkaðir annars vegar með gild erlend lán og hins vegar með ógilda gengistryggingu. Er því í frumvarpinu gert ráð fyrir að í flokk ógildra gengistryggðra lána verði jafnframt felld lán sem hugsanlega gætu talist gild erlend lán. Ljóst er að þetta ákvæði kann í einhverjum tilvikum að leiða til lakari réttarstöðu kröfuhafa. Um þetta atriði kann því að ríkja nokkur óvissa og þá sérstaklega hvort af þessu kunni að hljótast skaðabótaskylda á hendur ríkissjóði.

Fjármálaeftirlitið gerir ráð fyrir að vænt tap lánastofnana vegna gengistryggðra bíla- og íbúðalána geti orðið allt að 108 milljarðar kr. og þar af eru 50 milljarðar kr. vegna einstaklinga og 58 milljarðar kr. vegna fyrirtækja. Áhrif þessa kostnaðar á einstakar lánastofnanir sem ríkissjóður á eignarhlut í yrði, ef einhver væri, fyrst og fremst gagnvart viðskiptabönkunum þremur og þá helst Landsbanka Íslands en eignarhlutur ríkissjóðs í honum er ríflega 80%. Í frumvarpinu kemur fram, varðandi áhrif á eiginfjárhlutfall stóru viðskiptabankanna þriggja, að þeir hafi allir verið með CAD-hlutfall yfir 16% miðað við uppgjör í lok júní 2010 og að meðtöldum áhrifum mögulegra gjaldeyrisskiptasamninga við Seðlabanka Íslands á áhættugrunn bankanna. Því ætti fjármálalegum stöðugleika ekki að vera ógnað vegna áhrifa af dómum Hæstaréttar vegna gjaldeyrislána. Varðandi Íbúðalánasjóð þá er ekki gert ráð fyrir að eitthvað af þessum kostnaði falli á hann þar sem sjóðurinn hefur ekki boðið upp á slík gengistryggð lán. Að svo stöddu er hins vegar ekki hægt að segja til um það hvort eða þá að hve miklu leyti þörf sé á að ríkissjóður leggi fram viðbótarframlög til eiginfjáraukningar bankanna vegna þess kostnaðar sem kann að hljótast af ólögmæti gengistryggingarinnar.

Í frumvarpinu er lögð til breyting á 4. gr. laga nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstaklinga og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, í þá veru að efnahags- og viðskiptaráðherra verði heimilt að skipa eftirlitsnefndinni, sem tilgreind er í 4. gr. laganna, starfsmenn sem starfa á ábyrgð og undir handleiðslu nefndarinnar. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið gerir ráð fyrir að kostnaður við störf þessarar nefndar verði samtals 45 m.kr. á árinu 2011 en í fjárlagafrumvarpi fyrir það ár er gert ráð fyrir 4 m.kr. framlagi til nefndarinnar. Skiptist kostnaðurinn þannig að reiknað er með 10 m.kr. launakostnaði vegna þriggja nefndarmanna, 30 m.kr. kostnaði vegna þriggja endurskoðenda, 5 m.kr. kostnaði fyrir hálft stöðugildi sérfræðings og þá er gert ráð fyrir að kostnaður vegna starfsaðstöðu og aðfanga verði um 5 m.kr.

Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að sett verði á laggirnar úrskurðarnefnd sem geti úrskurðað um ágreining um niðurfærslu skulda fyrirtækis við sértæka skuldaaðlögun en gert er ráð fyrir að nefndina skipi þrír einstaklingar. Lagt er til að þeim aðila sem skýtur máli til úrskurðarnefndarinnar verði gert að greiða sérstakt gjald, málskotsgjald, sem renni í ríkissjóð. Er gjaldinu ætlað að taka mið af kostnaði við úrskurðarnefndina, svo sem vegna þóknunar nefndarmanna, reksturs mála fyrir nefndinni, starfsaðstöðu, sérfræðiaðstoðar og gagnaöflunar en gert er ráð fyrir að um 100 mál fari til nefndarinnar á ári. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið áætlar að kostnaður við störf nefndarinnar verði samtals 20 m.kr. en eins og fyrr segir er tekjum af málskotsgjaldinu ætlað að standa undir þeim kostnaði. Skiptist kostnaðurinn þannig að reiknað er með 10 m.kr. launkostnaði þriggja nefndarmanna, 7 m.kr. tímabundnum kostnaði vegna starfsmanns nefndarinnar og 3 m.kr. kostnaði vegna starfsaðstöðu og aðfanga. Í 5. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að kostnaður við rekstur eftirlitsnefndar og úrskurðarnefndar skuli greiðast úr ríkissjóði en jafnframt er lagt til að lánastofnanir skuli endurgreiða ríkissjóði þann kostnað eftir reglum sem efnahags- og viðskiptaráðherra setur.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að efnahags- og viðskiptaráðherra verði heimilt að fela umboðsmanni skuldara að hafa eftirlit með útreikningum fjármálafyrirtækja á nýjum höfuðstól. Reiknað er með að kostnaður vegna þessa verði óverulegur og muni rúmast innan fjárheimilda embættis umboðsmanns skuldara.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs kunni að aukast um 61 m.kr. á árinu 2011 samkvæmt áætlunum efnahags- og viðskiptaráðuneytisins um kostnað við rekstur eftirlitsnefndar og úrskurðarnefndar en þar af eru 7 m.kr. tímabundinn kostnaður. Hins vegar má gera ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af málskotsgjaldi verði um 20 m.kr. en gert er ráð fyrir að tekjurnar standi að öllu leyti undir kostnaði við rekstur úrskurðarnefndar. Gert er ráð fyrir að lánastofnanir muni endurgreiða ríkissjóði þann kostnað sem hlýst af rekstri nefndanna eftir reglum sem ráðherra setur en til frádráttar þeim kostnaði kæmi að jafnaði málskotsgjald sem greitt hefur verið. Í fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 2011 er hvorki gert ráð fyrir þessum auknu útgjöldum né auknu tekjum en þar er settur bindandi útgjaldarammi á nafnvirði fyrir ríkið í heild á árinu 2011.

Ekki verður séð að útgjöld A-hluta ríkissjóðs muni aukast með beinum hætti vegna þeirrar höfuðstólsleiðréttingar gengistryggðra lána sem frumvarpið felur í sér þar sem sá kostnaður sem kann að hljótast af þeim endurreikningi mun greiðast af fjármálastofnunum. Þá liggur ekkert fyrir um það hvort eða þá að hve miklu leyti þörf sé á að ríkissjóður leggi bönkunum til aukið eigið fé í tengslum við þetta frumvarp og einnig hefur komið fram sú skoðun að óvissa geti verið fyrir hendi um það hvort lögfesting þess muni kalla á skaðabótaskyldu á hendur ríkissjóði. Að frátöldum þessum óvissuþáttum má gera ráð fyrir að frumvarpið muni ekki hafa teljandi áhrif á afkomu A-hluta ríkissjóðs verði það óbreytt að lögum.