Aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 69

Frumvarp til laga um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að hraða endurreisn íslensks efnahagslífs í kjölfar banka- og gjaldeyrishrunsins haustið 2008 og að jafnvægi komist á virði eigna og greiðslugetu annars vegar og fjárskuldbindinga einstaklinga, fyrirtækja og heimila hins vegar. Lögin kveða á um leiðir og viðmið til að ná því markmiði.

2. gr.

Einstaklingar og heimili.

Í samningi milli kröfuhafa og skuldara um eftirgjöf skulda eða breytingu á skilmálum skuldabréfa og lánssamninga skal fyrst og fremst horft til þess að laga skuldir að greiðslugetu og eignastöðu viðkomandi einstaklings eða heimilis. Skal miðað að því að hámarka gagnkvæman ávinning samningsaðila af því að gefa eftir tapaðar kröfur og komast hjá óþarfa kostnaði og óhagræði. Heimilt er eftirlitsskyldum aðilum á fjármálamarkaði að móta með samkomulagi sín á milli samræmdar verklagsreglur um skuldaaðlögun sem gildi tímabundið.

3. gr.

Fyrirtæki.

Kröfueigendur skulu setja sér reglur um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum skuldabréfa og lánssamninga sem kunna að leiða til eftirgjafar skulda eða annarra ívilnana fyrir skuldara. Skulu reglurnar vera aðgengilegar fyrir lántaka og aðra viðskiptavini þeirra.

Fjármálaeftirlitið skal staðfesta reglur sem aðilar sem fara með eftirlitsskylda starfsemi skv. 2. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, setja sér og hafa eftirlit með því að þeir framfylgi reglunum.

Reglur skv. 1. mgr. skulu meðal annars taka til eftirtalinna atriða:

1. Mats á eigna- og skuldastöðu skuldara.

2. Mats á greiðslugetu skuldara, þar sem tekið skal tillit til fyrirsjáanlegs sjóðstreymis fyrirtækja og tekjumöguleika einstaklinga.

3. Mats á skuldara, stjórnendum og eigendum fyrirtækja.

4. Skilyrða sem sett kunna að verða fyrir ákvörðunum um breytingar á skilmálum skuldabréfa eða lánssamninga.

5. Skýrleika og réttmætis kröfu kröfueiganda.

6. Hlutlægni við ákvörðunartöku kröfueiganda.

7. Samkeppnissjónarmiða.

II. KAFLI

Breytingar á lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga.

4. gr.

1. mgr. 2. gr. laganna orðast svo:

Lög þessi taka til verðtryggðra lána sem tryggð eru með veði í fasteignum hér á landi hjá opinberum lánastofnunum, lífeyrissjóðum og fjármálafyrirtækjum sem hafa starfsleyfi á grundvelli laga um fjármálafyrirtæki hér á landi. Skal greiðslujöfnun beitt á öll slík lán nema lánþegi hafi sérstaklega óskað þess að vera undanþeginn greiðslujöfnun. Skilmálabreyting á lánasamningi vegna greiðslujöfnunar skal vera lánþega að kostnaðarlausu.

5. gr.

Við bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði 4. mgr. 5. gr. laganna skal endurgreiðsla skuldar einstaklinga á jöfnunarreikningi, eftir að upprunalegum lánstíma lýkur, aldrei standa lengur en þrjú ár vegna lánasamninga sem gerðir voru fyrir gildistöku laga þessara. Skuld sem stendur eftir á jöfnunarreikningi í lok þriggja ára frá lokum upprunalegs lánstíma skal gefin lánþega eftir og afmáð úr veðmálabókum.

III. KAFLI

Breytingar á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál.

6. gr.

30. gr. laganna orðast svo:

Íbúðalánasjóði er heimilt, að fengnu samþykki ráðherra, að setja á fót opinbert hlutafélag sem hafi að markmiði fjármögnun og endurfjármögnun íbúðalána fyrir fjármálafyrirtæki og Íbúðalánasjóð. Íbúðalánasjóði er heimilt að leggja hinu nýja félagi til fé og eignir gegn eignarhlutdeild í félaginu eða gegn greiðslu í skuldabréfum sem hið nýja félag gefur út.

Félaginu er heimilt að gefa út hvers konar skuldabréf til að fjármagna útlán Íbúðalánasjóðs og annarra aðila á markaði. Félagið skal miða við að lánstími og lánakjör tekinna og fjármagnaðra lána standist sem næst á, að teknu tilliti til vaxtaálags sem nauðsynlegt er til að mæta rekstrarkostnaði og væntum útlánatöpum félagsins. Félagið skal á hverjum tíma bjóða öllum samstarfsaðilum fyrirgreiðslu á sömu kjörum. Félagið setur reglur um hámarksveðsetningu og hámarkshlutdeild fjármálafyrirtækja og Íbúðalánasjóðs í áhættu vegna fjármagnaðra og endurfjármagnaðra lána.

Ráðherra skal í reglugerð setja nánari fyrirmæli um starfsumgjörð og starfshætti félagsins.

7. gr.

Á eftir 2. mgr. 47. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Íbúðalánasjóði er heimilt að semja við einstaklinga um niðurfellingu á hluta af skuldum þeirra við sjóðinn gegn greiðslu á eftirstöðvum vanskila, enda sé niðurfelling skulda liður í samræmdum aðgerðum kröfuhafa, þ.m.t. fjármálafyrirtækja, í tengslum við heildarendurskipulagningu á fjármálum viðkomandi. Þá er Íbúðalánasjóði heimilt að afskrifa útistandandi veðkröfur í samræmi við ákvæði laga nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, og ákvæði laga nr. 50/2009, um tímabundna greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði.

8. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 48. gr. laganna:

a. Við 2. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Heimilt er að fresta greiðslum tímabundið í heild eða að hluta, t.d. þannig að lánþegi greiði eingöngu vexti og verðbætur vegna vaxta. Þá er stjórn Íbúðalánasjóðs heimilt að fresta hluta greiðslunnar með þeim hætti að færa hluta eftirstöðva á jöfnunarreikning, sbr. lög nr. 63/1985, og ákveða að endurgreiðsla lánsins fylgi greiðslumarki sem miðist við þann hluta eftirstöðvanna sem ekki var færður á jöfnunarreikning.

b. 1. málsl. 6. mgr. orðast svo: Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt að fresta greiðslum hjá lántakendum lána til byggingar eða kaupa á leiguhúsnæði og eldri lána sem Íbúðalánasjóður hefur yfirtekið, að heild eða hluta, svo sem vegna tímabundinna greiðsluerfiðleika.

c. Á eftir 6. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt að ákveða að ákvæði laga um greiðslujöfnun, sbr. lög nr. 63/1985, með áorðnum breytingum, taki einnig til lána sem veitt hafa verið til sveitarfélaga, félaga eða félagasamtaka til byggingar eða kaupa á leiguíbúðum, enda sé tryggt að greiðslujöfnun hafi bein áhrif á leigufjárhæðir eða búseturéttargreiðslur.

IV. KAFLI

Gildistaka.

9. gr.

Lög þessi taka þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Fall krónunnar og yfirtaka ríkisins á helstu viðskiptabönkum á Íslandi í október 2008 olli í senn falli á virði eigna og hækkun skulda.

Grundvöllur setningar neyðarlaganna svonefndu 7. október 2008 var yfirvofandi hrun fjármálakerfisins. Hrun fjármálakerfisins leiddi beint og óbeint til mikils eignatjóns hjá einstaklingum og fyrirtækjum, beint þar sem fjármálagerningar útgefnir af fjármálafyrirtækjum urðu verðlausir eða verðlitlir, óbeint þar sem fjölmörg fjárfestingarfyrirtæki sem höfðu átt stóran eignarhlut í fjármálafyrirtækjum urðu gjaldþrota auk þess sem einstaklingar og ýmis önnur fyrirtæki höfðu safnað eignarhlut í sömu fjármála- og fjárfestingarfyrirtækjum.

Stór hluti af íbúðalánum heimila, eða um 30%, voru einnig gengistryggð. Fall krónunnar hefur því í mörgum tilvikum leitt til skuldsetningar umfram verðmæti trygginga. Aukin verðbólga í kjölfar falls krónunnar hefur einnig þyngt skuldabyrði þeirra heimila sem skulda verðtryggð íbúðalán. Þá hefur verð íbúðarhúsnæðis lækkað um 10–15% að nafnvirði á undanförnum missirum. Kaupmáttur hefur lækkað um 10–15% að jafnaði í kjölfar hrunsins og atvinnuleysi hefur aukist í 8–9%. Búist er við að kaupmáttur muni halda áfram að minnka og gæti hann í heild minnkað um rösk 20% á samdráttarskeiðinu.

Fjármálahrunið leiddi til gjaldeyriskreppu þar sem aðdragandi hrunsins var í raun skortur á erlendu lausafé fjármálakerfisins, þ.m.t. Seðlabankans. Í gjaldeyriskreppunni hækkaði verð erlendra gjaldmiðla um rösk 100% og hefur haldist í meginatriðum óbreytt frá hruninu. Mikil skuldsetning innlendra fyrirtækja í erlendum gjaldmiðlum gerði það að verkum að skuldir fyrirtækja hækkuðu mjög mikið og eiginfjárstaða þeirra rýrnaði. Samkvæmt mati Hagstofunnar var eiginfjárstaða fyrirtækja, annarra en fjármála-, trygginga- og orkufyrirtækja, um 37% í árslok 2007. Um 75% af skuldum þessara fyrirtækja voru erlend lán og af því leiðir að bein áhrif veikingar krónunnar á efnahag þessara fyrirtækja lækka eiginfjárhlutfallið um 47%. Auk þessa hefur eiginfjárstaða fyrirtækjanna versnað vegna lækkandi eignaverðs almennt, svo sem á fasteignum og öðru.

Engar forsendur eru fyrir því að ætla að staða fyrirtækja og heimila fari í fyrra horf því þær aðstæður sem uppi voru á árunum 2005–2007 voru og eru óraunhæfar til lengri tíma. Erlendir vextir, aðgengi að fjármagni, gengi krónunnar, innlend eftirspurn og eignaverð var óeðlilegt og slíkar aðstæður munu tæpast skapast á ný. Gengi krónunnar kann að vísu að styrkjast eitthvað á næstu árum en ólíklegt er að það nái sömu hæðum og á árunum 2005– 2007.

Mikilvægur þáttur neyðarlaganna var að heimila Fjármálaeftirlitinu að setja á stofn nýja banka á grunni banka sem höfðu komist í þrot. Þá var ríkissjóði heimilað að leggja slíkum bönkum til eigið fé. Fjármálaeftirlitið fór þá leið að stofna nýja banka á grunni stóru bankanna þriggja og færa til þeirra innlendar innlánaskuldbindingar þrotabankanna og virkar innlendar eignir, þ.m.t. útlán gömlu bankanna. Jafnframt setti Fjármálaeftirlitið af stað matsferli á vegum alþjóðlega viðurkenndra aðila til að meta virði þeirra eigna sem færðar voru frá þrotabönkunum til að tryggja að ekki væru teknar út úr þrotabönkunum eignir nema greiðsla kæmi fyrir þær.

Matsferlinu lauk með niðurstöðu í apríl síðastliðnum og síðan hafa átt sér stað viðræður milli kröfuhafa og ríkissjóðs um matið og með hvaða hætti greiðsla kæmi fyrir mismun virðis eigna skulda sem fluttar voru til nýju bankanna. Þessum viðræðum er nú lokið í tilviki Íslandsbanka og Nýja Kaupþings, en enn standa yfir viðræður um mál Landsbankans.

Niðurstaða í matsferlinu þýðir að komið er samkomulag um mat á virði eigna bankanna. Það mat er gert af bestu manna yfirsýn auk þess sem hagsmunaaðilar hafa tekist á um það. Matið felur m.a. í sér mat á raunverulegu virði þeirra útlána sem bankarnir nýju hafa yfirtekið. Það byggist annars vegar á skoðun á öllum stærri lánum og úrtaki minni lána, þar sem lagt hefur verið mat á greiðslugetu skuldara og virði þeirra trygginga sem fyrir lánum eru. Það mat hlýtur að verða sá grundvöllur sem nýju bankarnir munu standa á í meðferð útlánamála á næstu missirum.

Meginverkefni nýju bankanna á næstu mánuðum verður að leiða þessi skuldamál til lykta gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum. Við það þarf að taka mið af þeim varúðarfærslum eða niðurfærslum sem gerðar hafa verið við flutning útlána til nýju bankanna. Mikilvægt er að þetta gerist sem hraðast til þess að koma í veg fyrir að skuldavandi heimila og fyrirtækja vindi ekki enn frekar upp á sig. Þá er mikilvægt að færa niður skuldir að því sem raunhæft hefur verið talið í mati á efnahag nýju bankanna. Engum tilgangi þjónar að halda áfram innheimtu á grundvelli formlegra krafna sem í raun eru tapaðar. Slíkt mundi jafnframt setja heimili og fyrirtæki í skuldafjötra og hefta endurreisn efnahagslífsins. Eftirgjöf eða skuldbreytingar á lánum heimila og fyrirtækja er því í raun lokahnykkurinn á því skuldaaðlögunarferli sem hófst með setningu neyðarlaganna í október.

Reynsla frá öðrum löndum sem gengið hafa í gegnum fjármálakreppur sýnir að aðgerðir til að létta undir með einstaklingum, heimilum og fyrirtækjum eru nauðsynlegur þáttur heildstæðrar viðbragðsáætlunar. Brýnt er að samræmi sé á milli uppbyggingar bankakerfis og aðgerða til að aðstoða heimili og fyrirtæki, en slæm reynsla er af því að móta slíkar aðgerðir án nægilegs tillits til áhrifa einnar á aðra. Nú er rétti tíminn til að grípa til aðgerða þar sem endurreisn stóru bankanna er nánast lokið. Jafnframt sýnir reynsla annarra þjóða að mikilvægt er að slíkar samræmingaraðgerðir dragist ekki úr hófi heldur virki fljótt og leggi af mörkum til viðsnúnings í efnahagslífi almennt. Skynsamlegast er talið að taka á vandanum með skuldbreytingum og skuldaeftirgjöf fremur en halda einstaklingum, heimilum og fyrirtækjum í spennitreyju skulda. Slíkt dregur úr neyslu og fjárfestingum og hamlar hagvexti. Reynslan sýnir einnig að því skilvirkar sem gengið er til verks í því efni því fyrr geta hjól atvinnulífsins farið að snúast á ný.

Jafnframt er mikilvægt að hreinsa efnahagsreikninga fjármálastofnana og færa eignir þeirra til raunsæs mats. Þeirri vinnu er nú að ljúka fyrir nýju bankana þrjá sem reistir voru á rústum stórum bankanna þriggja. Það skapar grundvöll fyrir aðgerðir þeirra til að taka á skuldavanda einstaklinga, heimila og fyrirtækja. Vinnan við mat á eignum, sérstaklega útlánum, hefur jafnframt leitt til þess að bankarnir hafa nú betri yfirsýn yfir stöðu viðskiptamanna og þarfir þeirra.

Einstaklingar, heimili og fyrirtæki eru í flestum tilvikum þolendur í því umróti sem nú er í efnahagslífinu. Hugsanlega er hægt að segja að allir þessir aðilar hefðu átt að fara varlegar í skuldsetningu, notkun erlends lánsfjár og fjárfestingum. Líta verður hins vegar til þess að þessar ákvarðanir voru teknar við aðrar efnahagsaðstæður og aðrar væntingar en nú eru og ávallt er auðvelt að vera vitur eftir á.

Mikilvægt er að átta sig á því að stór hluti íslenskra fyrirtækja er í miklum skuldavanda. Óhugsandi er að beita alfarið við úrlausn þessara mála hefðbundnum þrotaaðferðum sem felast í fjárnámi, nauðasamningum, og gjaldþrotameðferð. Slíkt yrði allt of tímafrekt og mundi stífla dómskerfi landsins. Jafnframt mundi slíkt í mjög mörgum tilvikum ekki vera hagfelldasta leiðin fyrir kröfueigendur, bæði einkaaðila og fjármálafyrirtæki, þar sem víst má telja að mikil verðmæti mundu glatast við beitingu þessara úrræða. Í mörgum tilvikum eru verðmæti þau sem bundin eru í íslenskum fyrirtækjum fólgin í þekkingu og tengslum eigenda þeirra og stjórnenda og þau mundu glatast hyrfu þeir frá borði. Þá er hætta á að þrotameðferð mundi í mörgum tilvikum setja viðskiptasambönd við erlenda og innlenda samstarfsaðila og birgja í uppnám og rýra þannig vermæti fyrirtækjanna.

Þessi staða kallar því á annað verklag en hefðbundin þrotameðferð. Raunhæfasta leiðin er að heimila kröfueigendum, fjármálafyrirtækjum og almennum kröfuhöfum, m.a. að gefa eftir kröfur ef ljóst er að gjaldþol eða tryggingar eru ekki til staðar til að inna af hendi endurgreiðslur af þeim og önnur úrræði duga ekki, svo sem skuldbreyting. Hér væri að sjálfsögðu um tímabundna ráðstöfun að ræða sem miðaðist við að leysa þann vanda sem myndaðist í kjölfar efnahagshrunsins. Svo að þessi leið skili árangri þarf að tryggja að niðurfellingar skulda eða skuldbreytingar sem fela í sér tilhliðranir í vaxtakjörum myndi ekki skattstofn hjá lántökum, enda er efnislega verið að fella niður skuldir sem ekki er gjaldþol fyrir eða tryggingar og mundu því hvort sem er sjaldnast hafa myndað skattstofn hefðu þær verið felldar niður samkvæmt hefðbundinni fullnustumeðferð.

Afar mikilvægt er af tveimur ástæðum að eftirgjöf krafna, ef til þeirra kemur, séu byggðar á mati á hverju tilviki fyrir sig. Annars vegar vegna þess að varúðarfærslur þær sem gerðar hafa verið við mati á þeim útlánum sem flutt hafa verið til nýju bankanna voru gerðar þannig og sami háttur hefur verið á hjá öðrum kröfueigendum. Flöt eftirgjöf skulda mundi grafa undan efnahag nýju bankanna þar sem staða skuldara þeirra er mjög mismunandi. Mikilvæg forsenda í samkomulagi stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er að ekki verði frekari byrðar lagðar á ríkissjóð vegna endurskipulagningar fjármálakerfisins. Þá er mikilvægt að forsenda niðurfellingar skulda sé sú að gjaldþol sé ekki til staðar svo að ekki sé um að skattskyldan örlætisgjörning að ræða. Ólíklegt er að felldar verði niður skuldir þar sem gjaldþol eða tryggingar eru til staðar, þó ætíð verði að horfa til samkeppnis- og jafnræðissjónarmiða. Það frumvarp sem hér er lagt til mun ekki leiða til þess að endurfjármögnun skuldaniðurfærslna muni rjúfa þessa áætlun, enda niðurfærslan að mestu verið fjármögnuð með niðurfærslu eigna við færslu þeirra úr gömlu bönkunum yfir í þá nýju.

Nauðsynlegt er að vinnubrögð kröfueigenda við skuldbreytingar og hugsanlega eftirgjöf krafna séu hafin yfir allan vafa. Treysta þarf sem kostur er innri eftirlitskerfi fjármálafyrirtækja, svo sem innri endurskoðun og embætti umboðsmanns skuldara sem nú eru til staðar í öllum nýju bönkunum þremur. Þá þarf Fjármálaeftirlitið einnig að koma að og leggja mat á vinnureglur eftirlitsskyldra aðila, auk þess sem það fylgist með meðferð einstakra mála.

Tilgangur frumvarpsins.

Í 1. gr. frumvarpsins er að finna skýra stefnuyfirlýsingu frá Alþingi og stjórnvöldum um að kröfuhafar skuli leita samninga við skuldara um endurskipulagningu og leita sameiginlega lausna á fjárhagslegum vanda einstaklinga, heimila og fyrirtækja, með heildarhagsmuni að leiðarljósi.

Frumvarpið er efnislega tvískipt. Annars vegar almennur tímabundinn rammi um þá sértæku skuldaaðlögum sem þarf að eiga sér stað í samningum skuldara og kröfuhafa vegna hinna breyttu og erfiðu aðstæðna. Hins vegar nauðsynlegar breytingar á öðrum lögum til að þær breytingar nái fram að ganga, svo sem lögum um húsnæðismál. Þá er með frumvarpinu gerð breyting á lögum um greiðslujöfnun sem samkomulag hefur náðst um við fjármálafyrirtæki og lífeyrissjóði sem almenna aðgerð til að létta greiðslubyrði og tryggja að greiðslujöfnun leiði aðeins til takmarkaðrar lengingar lánstíma.

A. Almennur rammi um utanréttarsamninga.

Frumvarpinu er ætlað að festa í lög sértækar reglur sem er ætlað að vera hvati að því að hraða endurreisn íslensks efnahagslífs með endurskipulagningu fjárhags fyrirtækja og einstaklinga. Frumvarpið gerir kröfuhöfum kleift að færa fjárskuldbindingar einstaklinga, fyrirtækja og heimila niður til raunvirðis, án þess að niðurfellingin teljist til skattskylds eignaauka hjá skuldara. Frumvarpið gerir ekki ráð fyrir flatri eða almennri niðurfellingu skulda. Þó opnar frumvarpið á möguleika fyrir eftirlitsskylda aðila, einkum lánastofnanir, að lækka höfuðstól krafna við afnám gengis- eða verðtryggingar þeirra ef slík eftirgjöf byggist á mati á núvirði skuldar fyrir og eftir lánskjarabreytingu og breytingunni er ekki ætlað að rýra virði skuldarinnar. Meginreglan er þó sú að tekið skuli á vanda hvers skuldara fyrir sig, hvort sem um er að ræða einstakling eða fyrirtæki.

Frumvarpið tekur til allra kröfuhafa sem skulu setja sér reglur um framkvæmd niðurfellingarinnar og birta þar sem þær eru öllum aðgengilegar. Það stæðist vart jafnræðisreglur ef gera ætti upp á milli skuldara eftir því hvar skuldir þeirra lægju. Aðilar sem lúta eftirliti Fjármálaeftirlitsins skulu setja sér reglur sem eftirlitið samþykkir. Þetta þýðir að framkvæmd fjárhagslegrar endurskipulagningar verður að mestu leyti í höndum starfsmanna eftirlitsskyldra aðila, þ.e. starfsmanna fjármálastofnana. Það er mat stjórnvalda að skynsamlegt sé að nýta mannafla og þá þekkingu sem er til staðar í fjármálakerfinu við þessa framkvæmd í stað þess að koma á fót nýrri ríkisstofnun til að annast framkvæmdina. Umgjörðin verður svo að tryggja að framkvæmdin sé sanngjörn og byggð á jafnræðissjónarmiðum.

Tryggt þarf að vera að eftirgjöf skulda sem sannanlega eru glataðar myndi ekki skattstofn hjá þeim sem hennar nýtur. Þótt þetta mat verði sett í hendur kröfuhafa þarf jafnframt að tryggja að þeim verði ekki algjörlega í sjálfsvald sett hvernig það mat fer fram. Þá er nauðsynlegt að skilmálabreytingar lána, svo sem afnám gengis- eða verðtryggingar, sem hafa í för með sér lækkun uppreiknaðs höfuðstóls, leiði ekki til skattskyldu ef slík ráðstöfun byggist á mati á núvirði skuldar fyrir og eftir breytinguna og henni er ekki ætlað að rýra virði skuldarinnar. Náið samráð hefur verið haft við fjármálaráðuneytið og skattyfirvöld við vinnslu þessa frumvarps með það fyrir augum að tryggja að markmið frumvarpsins náist. Í lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, er þegar að finna ákvæði um skattalega meðferð eftirgjafar skulda bæði hjá einstaklingum og rekstraraðilum sem er nánar útfærð í reglugerð nr. 534/2009 að því er varðar einstaklinga. Ekki verður annað séð en að sá lagarammi og nánari útfærsla í reglugerð sé í algjörum takti við þær tillögur sem í frumvarpinu felast. Áfram verður unnið að því með skattyfirvöldum og öðrum aðilum er málið varðar að tryggja eins hnökralausa framkvæmd og mögulegt er til að ná fram markmiðum frumvarpsins.

Skattyfirvöld geta ávallt kallað eftir gögnum til að ganga úr skugga um að rétt hafi verið að málum staðið, bæði hjá fjármálafyrirtækjum og öðrum kröfuhöfum. Nauðsynlegt er að samkeppnissjónarmið séu virt við framkvæmd á eftirgjöf eða niðurfellingu skulda. Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með því að fjármálastofnanir, fyrirtæki og sjóðir vinni samkvæmt staðfestum reglum. Fjármálaeftirlitið getur alltaf kallað eftir skýrslum um einstök mál eða fjölda mála sem stofnanir eða fyrirtæki sem undir það heyra hafa afgreitt.

Frumvarpinu er því fyrst og fremst ætlað að koma til móts við vanda skuldara og á þann hátt horfa til hagsmuna heildarinnar. Breyting á lánasamningum á ekki að hafa í för með sér að neikvæðri eiginfjárstöðu fyrirtækja sé breytt í jákvæða þegar ráðist er í endurskipulagningu. Á hinn bóginn er ljóst að með niðurfellingunni er ætlunin að fyrirtæki, og/eða einstaklingar eftir atvikum, styrki efnahag sinn til lengri tíma litið, þannig að breytingar á lánssamningum eru forsenda þess að neikvæð eiginfjárstaða breytist í jákvæða þegar fram líða stundir.

B. Nauðsynlegar breytingar á öðrum lögum.

Lög um greiðslujöfnun: Samkomulag hefur náðst við fjármálafyrirtæki og lífeyrissjóði um að þak verði sett á lengingu verðtryggðra lána sem eru greiðslujöfnuð. Nauðsynlegt er að lögfesta það. Þá er áformað að greiðslujöfnun nái sjálfkrafa til verðtryggðra íbúðalána nema lánþegar óski þess sérstakalega að svo verði ekki. Þessi ákvæði eiga við lán veitt fyrir gildistöku laganna.

Lög um húsnæðismál: Þær sérstöku aðstæður sem nú eru kalla á aukinn sveigjanleika Íbúðalánasjóðs til að bregðast við skuldavanda heimila. Veita þarf sjóðnum heimild til þátttöku í samningu við aðra kröfuhafa um skuldaaðlögun, heimild til að fresta greiðslum í því sambandi og loks að gefa eftir skuldir sem hluta af samkomulagi kröfuhafa, að skilyrðum uppfylltum. Þá þarf að styrkja heimildir til sjóðsins til ýmissa annarra óvenjulegra úrræðna vegna greiðsluvandans.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greinin er almenn stefnuyfirlýsing Alþingis og stjórnvalda um markmið og hvernig tekist skuli á við þann mikla skuldavanda sem einstaklingar, heimili og fyrirtæki eiga við að etja eftir banka- og gjaldeyrishrunið í október 2008. Mikilvægt er að endurskipulagningin geti gengið hratt og vel fyrir sig. Lögin taka til allra kröfueigenda og skuldara. Heimili eru tilgreind sérstaklega í greininni, en við ákvörðun um aðlögun skulda er heimilt að líta á veðsetningu fasteigna, bifreiða og skuldsetningu fjölskyldumeðlima sem eina heild og taka afstöðu til endurskipulagningar á þeim grunni. Markmiðið er að sem flestir geti haldið áfram starfsemi án þess að einstaklingar og fyrirtæki fari í gjaldþrot og selja þurfi húsnæði ofan af fjölskyldum vegna þeirra erfiðleika sem yfir þjóðina hafa gengið.

Með hugtakinu „heimili“ er átt við að hagsmunir þeirra sem reka saman heimili – eru í reynd í sameiginlegu fjárfélagi – skuli leystir í einu lagi. Það er mikilvægt frá sjónarmiði einstaklinganna og hagsmuna samfélagsins að horft sé á hagsmuni heimilisfólks, hjóna, sambúðarfólks og fjölskyldna í samhengi og þeir afgreiddir samhliða vegna þeirrar fjárhagslegu heildar sem fjölskyldur eru. Við mat á því hvaða einstaklingar er verið að horfa til þegar hugtakið heimili er notað ber fyrst og fremst, eðli málsins samkvæmt, að horfa til fjölskyldna og meðlima hennar. Bæði í lögum um lögheimili, nr. 21/1990, og í greinargerð með lögum um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009, er að finna ágætar viðmiðanir sem kröfuhafar geta stuðst við við mat á því hvaða einstaklinga eigi að skoða sem eina heild. Til dæmis segir í lögum um lögheimili:

„Lögheimili manns er sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu.

Maður telst hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika.“

Þeir sem eiga sameiginlega bækistöð og sameiginlegra hagsmuna að gæta við að standa undir velferð þeirra sem þar búa mega álítast ein heild í skilningi laga þessara. Alla jafna verður að telja að skilgreiningin ætti ekki að vefjast fyrir þeim sem ætlað er að leysa úr skuldamálum. Meginatriðið er að við lausn mála sé það markmiðið að halda fjölskyldum saman og ekki þurfi að koma til þess að fjölskyldur verði sviptar heimilum sínum með nauðungarsölu nema öll önnur úrræði hafi verið skoðuð.

Markmiðið með fjárhagslegri endurskipulagningu á málefnum einstaklinga, fjölskyldna og fyrirtækja er að koma á jafnvægi eigna og skulda. Í tilvikum fyrirtækja er átt við fyrirtæki þar sem sjóðstreymi eða núverandi eignir geta gert þau lífvænleg til lengri tíma litið ef gerðar verða breytingar á lánasamningum. Má ætla að eignarhalds- og fjárfestingarfélög, sem hvorki hafa sjóðstreymi né eignir, muni almennt ekki eiga þess kost að fá niðurfelldar skuldir þar sem fyrirsjáanlegt sjóðstreymi þeirra er takmarkað og eignir ekki til staðar.

Um 2. gr.

Greinin tekur aðeins til einstaklinga. Hér eru lagðar til meginreglur um hvert eigi að vera viðmið samningsaðila þegar breytingar eru gerðar á eldri lánasamningum svo ná megi þeim markmiðum sem greinin kveður á um. Markmiðið er að skuldir verði aðlagaðar eignum og greiðslugetu. Við mat á greiðslugetu er eðlilegt að horft sé til tekna undanfarið ár og framtíðarmöguleika. Við mat á virði eigna er eðlilegt að litið sé til markaðsverðs, þar sem það hefur myndast, eða opinbers mats á eignum sem standa til tryggingar, eins og til dæmis fasteignamats eða mats á bifreiðum ef slík möt eru til. Forsenda þess að niðurfærsla höfuðstóls skuldar og vaxta sé raunhæf og sanngjörn er að lántaki geti greitt af þeirri fjárhæð. Ef lántaki getur til dæmis ekki greitt af nýjum höfuðstól skuldar, sem tekur mið af virði eigna, er líklegt að forsendur lántaka séu brostnar og leita verði annarra lausna, eins og til dæmis sölu eigna.

Heimild til að binda lánssamning við vísitölu launa er ekki að finna í lögum um vexti, nr. 38/2001. Hér er lagt til að þessi heimild verði veitt í þeim tilvikum þegar eldri lánssamningi einstaklinga og heimila er breytt og hann aðlagaður greiðslugetu. Tillagan er í samræmi við þá hugsun að miða breytingar á lánssamningi við greiðslugetu einstaklings og heimila, sem ræðst fyrst og fremst af launatekjum, enda má ætla að sú vísitala fylgi greiðslugetu betur en vísitala neysluverðs, eða gengisvísitalan.

Um 3. gr.

Mikilvægt er að kröfueigendur viðhafi samræmd vinnubrögð og hlutlægni í ákvörðunum sínum um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum lánssamninga sem kunna að leiða til eftirgjafar skulda og skulu þeir því setja sér sérstakar reglur þar um.

Má ætla að eftirlitsskyldir aðilar muni jafnvel hafa með sér samstarf um setningu slíkra reglna, til að tryggja samræmi. Gæta skal þó að samkeppnissjónarmiðum en Samkeppniseftirlitið getur veitt undanþágu frá samkeppnisreglum til þess að tryggja skilvirka og samræmda framkvæmd svo ná megi fram markmiðum laganna, enda sé hagsmunum þeim sem samkeppnislögum er ætlað að vernda ekki raskað.

Er því gert ráð fyrir að sett verði sem skilyrði fyrir því að slíkar ákvarðanir leiði ekki til skattskyldu og veiti heimild til frádráttar frá tekjum, að kröfueigendur setji sérstakar reglur þar um. Reglurnar skulu vera aðgengilegar öllum lántökum og öðrum viðskiptavinum kröfueigenda, meðal annars á heimasíðum eða í bæklingum á starfsstöðvum þeirra.

Með kröfueigendum er í lögunum átt við þá aðila sem í tengslum við atvinnurekstur sinn gerast lánveitendur og áskilja sér vexti vegna lánveitinga, hvort sem það telst til aðalstarfsemi viðkomandi atvinnureksturs, líkt og hjá fjármálafyrirtækjum, eða eingöngu að hluta, líkt og hjá öðrum atvinnufyrirtækjum sem veita viðskiptavinum sínum lengri eða skemmri greiðslufresti vegna afhendingar á vörum eða þjónustu og áskilja sér vexti vegna slíkra lánveitinga. Gera má ráð fyrir að kröfueigendur sem lögin taka til séu í langflestum tilvikum fjármálafyrirtæki eða aðrir leyfisskyldir aðilar. Til þess að tryggja samræmi og hlutlæga meðferð við slíka ákvörðunartöku er gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið staðfesti reglur sem aðilar, sem fara með eftirlitsskylda starfsemi skv. 2. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, setja sér. Tekur það því til reglna sem meðal annars viðskiptabankar og sparisjóðir, lánastofnanir, rafeyrisfyrirtæki, vátryggingafélög og lífeyrissjóðir setja, en ætla má að lögin muni í framkvæmd fyrst og fremst taka til fyrrgreindra aðila. Aðrir kröfueigendur skulu einnig setja sér reglur vilji þeir fullnægja skilyrðum 2. gr., en munu þó ekki heyra undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Má ætla að það muni í framkvæmd eingöngu taka til kröfueigenda þar sem lánveitingar eru umtalsverðar og kröfueigendur hafa nokkrar vaxtatekjur af slíkri hliðarstarfsemi við annan atvinnurekstur sinn.

Hugtakið lánssamningur í lögunum skal skilgreint rúmt þannig að það taki allra samninga sem leiða af sér fjárskuldbindingu, þ.m.t. skuldbindingar vegna útgáfu verðbréfa og afleiðusamninga.

Til að tryggja hlutlæga meðferð og koma í veg fyrir geðþóttaákvarðanir skal Fjármálaeftirlitið hafa eftirlit með því að þeir aðilar sem fara með eftirlitsskylda starfsemi framfylgi þeim reglum sem settar hafa verið um ákvarðanir er lúta að skuldbreytingum og breytingum á skilmálum lánssamninga, sem kunna að leiða til eftirgjafar skulda. Getur Fjármálaeftirlitið kallað eftir öllum gögnum um ákvarðanir þar að lútandi og jafnframt óskað eftir því að fá að sitja fundi hjá eftirlitsskyldum aðilum þar sem slíkar ákvarðanir eru teknar. Þá getur Fjármálaeftirlitið óskað eftir því að eftirlitsskyldir aðilar haldi utan um og sendi með reglubundnum hætti skýrslur þar sem fram komi yfirlit yfir þau mál sem afgreidd hafa verið á grundvelli reglnanna. Verði Fjármálaeftirlitið þess áskynja að brotalöm sé á framkvæmd eftirlitsskyldra aðila eða að reglum hafi ekki verið framfylgt skal Fjármálaeftirlitið tilkynna það ríkisskattstjóra eða öðrum skattyfirvöldum, jafnframt því sem Fjármálaeftirlitið getur afturkallað staðfestingu sína á reglum, ef sakir eru miklar og ekki hefur verið sinnt fyrirmælum um úrbætur. Fjármálaeftirlitið skal jafnframt tryggja að við framkvæmd reglnanna sé ekki gengið að lögbundnu eigin fé eftirlitsskyldra aðila eða rekstri þeirra að öðru leyti stefnt í hættu vegna ákvarðana um skilmála- og skuldbreytingar.

Í 3. mgr. eru tilgreind nokkur atriði sem reglur um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum skulu taka til, en ekki er þar um tæmandi talningu að ræða.

Líkt og fram kemur í markmiðssetningu laganna er ein meginforsenda endurreisnar íslensks efnahagslífs að jafnvægi myndist á milli eigna og skulda. Því er kveðið á um það að í reglunum skuli taka tillit til eigna- og skuldastöðu lántaka, en ekki er ætlast til þess að eftirgjöf skulda leiði til jákvæðrar eiginfjármyndunar hjá lántaka. Er það skilyrði því í raun sett fyrir skilmálabreytingum lánssamninga sem kunna að leiða til eftirgjafar skulda, að ekki séu til nægar eignir eða tryggingar fyrir skuldum lántakenda og að breyttum eða endurnýjuðum lánssamningum eigi rekstraraðilar sér lífsvon.

Þá skal einnig taka tillit til greiðslugetu lántaka og þannig lagt mat á rekstrargrundvöll með hlutlægum hætti, þ.e. fyrirsjáanlegs sjóðstreymis hjá fyrirtækjum og tekjumöguleikum hjá einstaklingum, og þess gætt að skuldastaða sé með þeim hætti að lántakar sjái sér fært að greiða af lánum með fyrirsjáanlegu sjóðstreymi, hvort sem er úr rekstri eða af launatekjum.

Einnig skal kveðið á um mat á hæfi lántakenda, stjórnenda og eigenda fyrirtækja til að efna samninga um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum lánssamninga, en óumflýjanlegt er að taka tillit til þess við mat á greiðsluhæfi fyrirtækja hvort eigendur og stjórnendur þeirra njóti trausts og trúnaðar hjá kröfueigendum. Verður þar óhjákvæmilega að einhverju leyti um huglægt mat kröfueigenda að ræða, en meðal þeirra atriða sem taka má tillit til eru til dæmis samstarfsvilji lántaka, upplýsingagjöf af hans hálfu og hvort lántaki hafi út frá fyrri samskiptum sínum við kröfueigendur sýnt í verki að hann njóti trausts og trúnaðar hjá kröfueiganda og að ætla megi að hann muni ná þeim markmiðum sem skulda- og skilmálabreytingar munu kveða á um. Hér vegur viðskiptasagan þungt. Hafa verður þó í huga að markmið laganna er að koma sem flestum einstaklingum og lífvænlegum fyrirtækjum í gegnum þá efnahagslegu erfiðleika sem við er að etja.

Þá er kveðið á um að setja skuli í reglur skilyrði sem kunna að vera sett fyrir skuldbreytingum og breytingum á skilmálum lánssamninga sem kunna að leiða til eftirgjafar skulda. Sem dæmi þar um má nefna skilyrði eins og að takmörk skuli sett á launagreiðslur til stjórnenda og eigendur fyrirtækja og aðila tengdra þeim, hömlur á arðgreiðslum og bann við samruna og sölu eigna, nema með sérstöku samþykki kröfueigenda. Einnig má gera ráð fyrir skilyrðum um framlagningu nauðsynlegra gagna um efnahag og rekstur lántaka, gagna sem eru eftir atvikum staðfest eða könnuð af endurskoðendum, þegar um fyrirtæki er að ræða, og gagna um efnahag og greiðslugetu þar sem um einstaklinga er að ræða.

Jafnframt skal litið til þess hvort krafa kröfueiganda sé réttmæt og hversu skýr hún sé. Ef lántaki hefur réttmæta kröfu um niðurfellingu að hluta eða öllu leyti þar sem krafa kröfueiganda sé ekki réttmæt eða lögvarin skal kveðið á heimild til niðurfellingar vegna þessa, enda fylgi ítarlegur rökstuðningur fyrir þeirri málsástæðu lántaka.

Þá skal einnig gætt samræmis við ákvörðunartöku um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum er leiða til eftirgjafar skulda, eftir því sem unnt er. Þar sem fyrirsjáanlegt er að greiðslugeta sé engin eða mjög takmörkuð, líkt og hjá mörgum eignarhalds- og fjárfestingarfélögum, sem eingöngu hafa fjárfest í verðbréfum sem nú eru að öllu eða verulegu leyti orðin verðlaus, verður þannig ekki séð að önnur úrræði séu tæk en að leita fullnustu í eignum lántaka. Allar ákvarðanir um skuld- og skilmálabreytingar skulu einnig fara í gegnum nákvæmlega skilgreint ferli hjá kröfueigendum og skal bókað sérstaklega um allar ákvarðanir og þær varðveittar hjá kröfueiganda. Þannig skal hjá eftirlitsskyldum aðilum almennt miðað við að ákvarðanir um skuld- og skilmálabreytingar fari eftir sama eða sambærilegu ferli og þegar ákvörðun er tekin um lánveitingar.

Þá skal einnig gætt að samkeppnissjónarmiðum við ákvörðun kröfueigenda og meðal annars taka mið af samkeppnislögum og áliti Samkeppniseftirlitsins nr. 3/2008, um ákvarðanir banka og stjórnvalda um framtíð fyrirtækja á samkeppnismörkuðum.

Um 4. gr.

Breytingin sem hér er gerð felur í sér að greiðslujöfnun verður beitt á öll verðtryggð lán sem eru með fasteignaveði nema skuldari óski þess sérstaklega að vera undanþeginn greiðslujöfnun. Tilgangur þessa er að forða því að skuldurum nýtist ekki greiðslujöfnunin vegna skorts á upplýsingum um hana.

Um 5. gr.

Samkomulag hefur orðið við helstu fjármálafyrirtæki um að sett verði þak á þá lengingu lána sem orðið getur vegna beitingar greiðslujöfnunar við þrjú ár. Lánþegar mundu þannig lengst greiða af lánum sínum í þrjú ár eftir að upphaflegum lánstíma lýkur. Þetta er gert til að koma til móts við ótta skuldara um að greiðslujöfnun muni leiða til óhóflegrar lengingar lánstíma lána. Það er mat fjármálafyrirtækja að ólíklegt sé að eitthvað standi eftir af lánum í lok lánstímans þrátt fyrir greiðslujöfnun að gefnum varfærnum forsendum um þróun kaupmáttar og atvinnustigs. Tilgangur þessarar breytingar er að tryggja að öllum lánþegum verðtryggðra fasteignaveðlána bjóðist þessi kostur óháð því hvaða aðili veitti lánin eða á þau nú.

Um 6. gr.

Með þessari grein er gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóður fái heimild til að endurfjármagna íbúðalán lánastofnana og annarra lánveitenda á íbúðalánamarkaði. Allt frá innkomu bankanna á íbúðalánamarkað árið 2004 hefur skortur á langtímafjármögnun staðið íbúðalánamarkaðnum fyrir þrifum og ýtt undir óstöðugleika í framboði á íbúðalánum. Með breytingunni er lagður grunnur að húsbankakerfi að danskri fyrirmynd, auk þess sem gert er ráð fyrir að hið nýja félag gæti boðið nýjar lausnir í lánveitingum, svo sem með útgáfu óverðtryggðra skuldabréfaflokka.

Um 7. gr.

Vegna þeirra sérstöku aðstæðna sem frumvarpið vísar til er nauðsynlegt að rýmka heimildir Íbúðalánasjóðs til að taka þátt í frjálsum samningum fjármálafyrirtækja við lánþega sem kunna, að skilyrðum uppfylltum, að leiða til eftirgjafar skulda á næstu árum. Heimildir Íbúðalánasjóðs til eftirgjafar krafna vegna lána til einstaklinga hafa til þessa verið bundnar við nauðungarsölur eða þegar veð láns hefur eyðilagst af óviðráðanlegum orsökum. Loks er nauðsynlegt að fram komi að Íbúðalánasjóður hefur heimild til afskrifta veðlána þegar slíkar afskriftir leiða af beitingu ákvæða laga um greiðslujöfnun og greiðsluaðlögun.

Um 8. gr.

Nauðsynlegt er að fjölga úrræðum Íbúðalánasjóðs vegna greiðsluvanda. Því er lagt til að sjóðurinn fái heimild til að fresta greiðslum af veðlánum að hluta eða öllu leyti tímabundið þegar um greiðsluvanda er að ræða. Þá er lagt til að Íbúðalánasjóður fái heimild til sveigjanlegrar greiðslujöfnunar sem felst í því að lækka greiðslu af höfuðstól lána með því að færa hluta höfuðstólsins inn á jöfnunarreikning. Hér er í raun um annað form lánalengingar að ræða. Þetta úrræði getur nýst þegar orðið hefur og fyrir liggur varanleg lækkun á greiðslugetu skuldara. Tilgangur aðgerðarinnar væri að færa greiðslur af láni skuldara að nýrri og lægri greiðslugetu. Þegar fram líða stundir geta skapast hagstæðari skilyrði fyrir skuldara til að hagræða sinni íbúðareign eða kaupmáttur vaxið sem gerir skuldara kleift að rísa undir greiðslubyrði lánsins.

Þá er hnykkt á að sjóðurinn hefur heimild til að fresta greiðslu af lánum vegna leiguíbúða í heild eða að hluta en Íbúðalánasjóður hafði áður fengið heimild til að fresta greiðslum af þessum lánum ef um greiðsluvanda var að ræða.

Íbúðalánasjóður hefur á undanförnum áratugum veitt margs konar aðilum lán til byggingar eða kaupa á leiguíbúðum, þar á meðal sveitarfélögum, félögum í eigu þeirra og húsnæðissamvinnufélögum. Vextir og afborganir af lánum Íbúðalánasjóðs eru stór þáttur í rekstri þessara aðila og mynda í mörgum tilvikum meginstofn í leigugreiðslum eða afnotagjöldum leigjenda íbúðanna. Nauðsynlegt kann að vera að bregðast við aðsteðjandi greiðsluvanda viðskiptavina þessara aðila með lækkun leigu eða afnotagreiðslna. Slík lækkun veldur greiðslu- og fjárhagsvanda hjá viðkomandi aðila. Til að mæta því kann að vera kostur að ákvæði laga um greiðslujöfnun nái til þessara lána Íbúðalánasjóðs. Hér er stjórn sjóðsins veitt heimild til að verða við óskum þessara aðila um greiðslujöfnun þessara lána. Skilyrði fyrir afgreiðslu slíkrar umsóknar er að áhrif greiðslujöfnunar komi fram bæði til lækkunar og hækkunar leigu eftir atvikum. Slík ákvörðun yrði byggð á mati stjórnar sjóðsins á greiðsluvanda viðkomandi aðila og viðskiptamanna þess og fjárhagsstöðu viðkomandi félags. Rétt er að taka fram að ákvæði laga um greiðslujöfnun um hámarkslengingu láns vegna greiðslujöfnunar lána einstaklinga eiga ekki við um þessi lán.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins.

Markmið þessa frumvarps er að hraða endurreisn íslensks efnahagslífs í kjölfar banka- og gjaldeyrishrunsins haustið 2008 og að betra jafnvægi komist á skulda- og eignastöðu, greiðslugetu og fjárskuldbindingu einstaklinga, heimila og fyrirtækja.

Þær ráðstafanir sem lagðar eru til í frumvarpinu eru af þrennum toga. Í fyrsta lagi eru lagðar til almennar aðgerðir til að laga greiðslubyrði íbúðalána að launaþróun og atvinnustigi með breytingum á lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána. Lagt er til að greiðslujöfnun verði beitt á öll verðtryggð lán opinberra lánastofnana, lífeyrissjóða og fjármálastofnana sem tryggð eru með veði í fasteignum hér á landi, nema lánþegi óski þess sérstaklega að vera undanþeginn greiðslujöfnun. Sú breyting felur einnig í sér að standi eftir skuld á jöfnunarreikningi þegar upprunalegum lánstíma lýkur skuli endurgreiðsla hennar ekki vara lengur en í þrjú ár þannig að sú skuld sem þá kynni að vera ógreidd verði afskrifuð. Í öðru lagi eru lagðar til sértækar aðgerðir um skuldaaðlögun einstaklinga, heimila og fyrirtækja sem miða að því að skuldir verði lagaðar að greiðslugetu og eignastöðu. Samkvæmt frumvarpinu ber lánveitendum að setja sér samræmdar verklagsreglur vegna þessa, sem Fjármálaeftirlitið staðfestir og birtar verða opinberlega. Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, á þá leið að Íbúðalánasjóði verði heimilt, að fengnu samþykki félags- og tryggingamálaráðherra, að setja á fót opinbert hlutafélag sem hafi að markmiði fjármögnun og endurfjármögnun íbúðalána fyrir fjármálafyrirtæki og Íbúðalánasjóð. Slíkt félag væri í reynd eins konar heildsölubanki fyrir aðrar fjármálastofnanir á sviði fasteignaveðlána.

Upptaka á almennri greiðslujöfnun á íbúðalánum felur í sér að næsta afborgun eftir gildistöku laganna miðast við vísitölu til greiðslujöfnunar, sem er launavísitala vegin með atvinnustigi, í stað vísitölu neysluverðs til verðtryggingar sem hefur talsvert hærra gildi miðað við upphafstímann 1. janúar 2008. Sökum þess má telja að sú aðgerð geti haft í för með sér að afborganir almennra fasteignalána lækki um allt að 20%. Það mun að sama skapi hafa áhrif á fjárinnstreymi til lánveitenda. Áhrifanna mun mest gæta hjá Íbúðalánasjóði þar sem öll útlán eru verðtryggð fasteignalán en það er mat sjóðsins að fjárinnstreymi muni lækka um 10% til að byrja með. Þegar hefur verið hugað að aðgerðum til að mæta þessum áhrifum. Í fyrsta lagi er í skoðun að minnka fjárbindingu sjóðsins, sem er í raun hluti af breyttum áherslum í áhættustýringu og í öðru lagi verður efnt til aukinnar skuldabréfaútgáfu. Almennt leiðir aukin skuldabréfaútgáfa til hærra vaxtastigs en þar sem talið er að sú útgáfa verði af stærðargráðunni um 5 milljarðar kr. eru þau áhrif þó talin verða óveruleg. Hjá öðrum lánveitendum verðtryggðra íbúðalána eins og bönkum og lífeyrissjóðum er fjárinnstreymi vegna slíkra lána aðeins hluti af heildarsjóðstreymi þeirra og mun það því hafa lítil áhrif á sjóðstöðu. Þessir aðilar telja ekki nauðsynlegt að grípa til sérstakra ráðstafana vegna þessa. Færa má rök fyrir því að með lækkun afborgana sé verið að auka verðmæti lánasafna, þar sem líklegra sé að lánþegar standi í skilum og útlán endurheimtist.

Með aðgerðum vegna almennrar greiðslujöfnunar gætu lánveitendur þurft að afskrifa skuld á jöfnunarreikningi þremur árum eftir að upprunalegum lánstíma lýkur. Samkvæmt mati Íbúðalánasjóðs og fjármálastofnana um áhrif þessara breytinga er talið að afskriftir skulda verði að óverulegu leyti meiri en ella hefði orðið miðað við eðlilega þróun kaupmáttar og að afskriftir rúmist innan þeirra varúðarframlaga sem gerð hafa verið í efnahag þessara aðila. Ekki hafa þó verið settir fram beinir tölulegir útreikningar um þessa niðurstöðu. Útreikningar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR) benda hins vegar til þess að aðgerðir til almennrar greiðslujöfnunar muni leiða til afskrifta skulda á jöfnunarreikningi og einnig lækka núvirta eignastöðu sjóðsins. Hins vegar telur sjóðurinn þó að þessi áhrif á stöðu hans séu ekki veruleg og að ekki þurfi að grípa til sérstakra ráðstafana vegna þessa. Þess má geta að af íbúðalánum lífeyrissjóðanna sem nema alls um 150 milljörðum kr. er hluti LSR 60 milljarðar kr. Ljóst er að með því að takmarka greiðslu skuldar á jöfnunarreikningi við 3 ár umfram upphaflegan lánstíma er verið að færa áhættu frá einstaklingum og heimilum yfir á lánveitendur. Helsti áhættuþátturinn er kaupmáttur en þróun hans þarf að vera umtalsvert lakari en eðlilegt getur talist næstu 30–40 árin svo að afskriftir lánveitenda hafi áhrif á efnahag þeirra. Ólíklegt er að sú verði raunin þar sem kaupmáttur hefur þegar rýrnað umtalsvert síðustu missirin. Áhættan er þó fyrir hendi og liggur fjárhagsleg ábyrgð þeirra aðgerða sem boðaðar eru í frumvarpinu hjá lánveitendum. Á móti kemur að með aðgerðunum mun greiðsluvilji einstaklinga og heimila aukast en það mun væntanlega leiða til minni afskrifta en ella.

Ljóst er að með almennri greiðslujöfnun íbúðalána verður kostnaður lántakans meiri þar sem höfuðstóll greiðist hægar niður og vaxtakostnaður því meiri. Reikna má með að hluti lántakenda með verðtryggð íbúðalán óski eftir undanþágu á greiðslujöfnun. Ljóst má þó vera að í einhverjum tilvikum munu afborganir lána lækka hjá einstaklingum og heimilum sem ekki þurfa á því að halda til að standa í skilum. Því gæti einnig komið til álita að haga fyrirkomulaginu þannig að óska þyrfti eftir almennri greiðslujöfnun, þ.e. hver og einn legði mat á þessa leið í ljósi aðstæðna sinna og tæki ákvörðun í samræmi við það.

Í frumvarpinu eru í öðru lagi lagðar til sértækar aðgerðir um skuldaaðlögun einstaklinga, heimila og fyrirtækja sem hægt er að grípa til ef almenn greiðslujöfnun dugir ekki. Gert er ráð fyrir að Samtök fjármálafyrirtækja, fyrir hönd aðildarfyrirtækja sinna, Íbúðalánasjóður og Landssamtök lífeyrissjóða, fyrir hönd aðildarsjóða sinna, geri með sér samkomulag um verklagsreglur um slíka sértæka skuldaaðlögun. Með þessum aðgerðum er ætlunin að færa skuldir að greiðslugetu og eignastöðu viðkomandi aðila en þær ná til allra lánasamninga sem leiða af sér fjárskuldbindingu (t.d. íbúðalán, verð- og gengistryggð lán, bifreiðalán, verðbréfa- og afleiðusamningar). Með sértækri skuldaaðlögun er ætlunin að ná fram fjárhagslegri endurskipulagningu með skilvirkum og skjótum hætti á málefnum einstaklinga, fjölskyldna og fyrirtækja, þ.e. með sölu eigna og eftirgjöf krafna án aðkomu dómstóla og skráningar á vanskilaskrá. Breyting á lánasamningum á þó ekki að hafa í för með sér að neikvæðri eiginfjárstöðu lántakenda sé breytt í jákvæða. Mat lánveitenda er að kostnaður vegna sértækrar skuldaaðlögunar rúmist innan þeirra varúðarfærslna sem þeir hafa gert í sínu bókhaldi og er ekki gert ráð fyrir að aðgerðirnar hafi í för með sér meiri afskriftir en annars hefðu orðið. Sameiginlegar verklagsreglur ættu að tryggja aukið jafnræði, gegnsæi og flýta fyrir úrlausn lántakenda sem eru í vandræðum. Með sértækri skuldaaðlögun eiga efnahagsreikningar lántakenda og lánveitenda fyrr að ná jafnvægi og þar með flýta fyrir endurreisn íslensks efnahagslífs. Samkvæmt mati fjármálafyrirtækja er áætlað að alls 5.000 einstaklingar þurfi á sértækri skuldaaðlögun að halda.

Frumvarpið nær ekki aðeins til beinna aðgerða í þágu lántakenda vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, heldur eru einnig lagðar til breytingar á lögum sem hafa í för með sér að Íbúðalánasjóði verði heimilt, að fengnu samþykki félags- og tryggingamálaráðherra, að setja á fót opinbert hlutafélag sem hafi að markmiði fjármögnun og endurfjármögnun íbúðalána fyrir fjármálafyrirtæki og Íbúðalánasjóð. Hér er um nýtt fjármálafyrirtæki að ræða sem setja þarf fram í D-hluta ríkisreiknings og sem einnig felur í sér að gera þarf breytingar á framsetningu fjárreiðna Íbúðalánasjóðs í C-hluta fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2010. Markmiðið með stofnun þessa nýja fjármálafyrirtækis er að bjóða fjármálafyrirtækjum fjármögnun íbúðalána, þ.e. að stofnunin muni afla fjármagns með útgáfu skuldabréfa og endurlána Íbúðalánasjóði og öðrum aðilum á markaði sem lána til almennra íbúðakaupa. Ef af þessu verður mun Íbúðalánasjóður leggja nýja félaginu til fé og eignir gegn hlutafé. Óljóst er hvaða upphæðir hér er um að ræða og í frumvarpinu eru engin mörk sett fram um fjárframlög. Einnig er óljóst hver umsvif félagsins gætu orðið á lánamarkaðnum og hver áhætta Íbúðalánasjóðs kynni að verða vegna starfsemi þess. Þótt það sé ekki tilgreint sérstaklega í frumvarpinu er gert ráð fyrir að skuldabréfaútgáfa félagsins verði án ríkisábyrgðar. Þar sem eignarhluti félagsins verður í höndum ríkisins, a.m.k. í fyrstu, kynni það þó að hafa áhrif á ríkissjóð og Íbúðalánasjóð ef afföll yrðu á eignum félagsins, t.d. vegna óstöðugs fjármálamarkaðar.

Óvissa er um hversu mikil umsýsla verður hjá skattyfirvöldum vegna eftirlits á hvort rétt sé staðið að niðurfellingum skulda eða skuldbreytinga. Sama á við um hugsanlegt eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Ákvæði frumvarpsins munu þó ekki beint leiða til meiri afskrifta krafna næstu missirin en ætla mætti að annars hefðu orðið. Á hinn bóginn má ætla að frumvarpið muni leiða til lægri kostnaðar fyrir hið opinbera þar sem ætla má að endurheimtur verði meiri en ella hefði orðið og afskriftir þar með minni. Þar með verði hægt að fella niður kröfur eða breyta þeim án þess að leita þurfi til dómstóla þannig að álag á dómskerfið aukist þá ekki eins mikið og annars hefði orðið.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að almenn greiðslujöfnun og sértæk skuldaaðlögun muni hafa í för með sér bein aukin útgjöld fyrir ríkissjóð. Hins vegar er óljóst hvaða áhrif skuldbindingar í tengslum við stofnun nýs félags til að sjá um fjármögnun íbúðalána muni hafa á Íbúðalánasjóð og þar með ríkissjóð. Þá er á þessu stigi ekki hægt að segja fyrir um hugsanlegan aukinn rekstrarkostnað vegna eftirlits með framkvæmd laganna og á móti áhrif til lækkunar á kostnaði við dómskerfið.