Aðskilnaður dómsvalds og umboðsvalds í héraði Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 13

13. Frumvarp til laga um breyting á lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92 1. júní 1989.

(Lagt fyrir Alþingi á 119. löggjafarþingi 1995.)

1. gr.

6. gr. laganna verður svohljóðandi:

Dómsmálaráðherra getur skipað fulltrúa við héraðsdómstól til að framkvæma dómsathafnir í umboði og á ábyrgð dómstjóra eða héraðsdómara, þar sem eigi er skipaður dómstjóri. Sá einn getur hlotið slíka skipun sem fullnægir skilyrðum 1. og 3.–6. tölul. 5. gr.

2. gr.

4. mgr. 8. gr. laganna verður svohljóðandi:

Ákvæði 3. mgr. gilda einnig um dómara skv. 7. gr. og fulltrúa dómara.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Fimmtudaginn 18. maí 1995 var í Hæstarétti kveðinn upp dómur í máli ákæruvaldsins gegn manni vegna meints brots hans á umferðarlögum og reglugerð settri samkvæmt þeim um há marksöxulþunga bifreiðar. Í héraði var málið rekið fyrir héraðsdómi Austurlands og fór dóm arafulltrúi með málið og dæmdi í því.

Í Hæstarétti krafðist ákærði þess aðallega að hinn áfrýjaði dómur yrði ómerktur á þeirri for sendu að sú skipan dómsvalds í héraði að fela dómarafulltrúa meðferð og úrlausn máls sé með öllu ósamrýmanleg 2. gr. stjórnarskrárinnar og jafnframt sé sú skipan andstæð 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Í niðurstöðum dóms Hæstaréttar segir:

„Í g-lið 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, er mælt fyrir um að dómari sé vanhæfur til að fara með mál ef fyrir hendi eru atvik eða aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans með réttu í efa. Þessu ákvæði ber einnig að beita um opinber mál skv. 6. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála.

Í máli þessu hefur ekki verið sýnt fram á ákveðin atvik sem bendi til þess að dómarafulltrú inn, sem kvað upp héraðsdóminn, hafi verið vilhallur. Af hálfu ákærða er í raun ekki gerð til raun til þess. Ákærði telur hins vegar að þegar aðstæður íslenskra dómarafulltrúa séu virtar í heild á hlutlægan mælikvarða megi fullyrða að þeir séu svo háðir framkvæmdarvaldinu að full ástæða sé til að draga sjálfstæði þeirra í efa.

Í málinu verður því að skera úr um það hvort aðstæður dómarafulltrúans hafi verið slíkar þá er hann fór með mál ákærða að ákærði hafi haft réttmæta ástæðu til að efast um að hann hafi verið sjálfstæður og óvilhallur gagnvart framkvæmdarvaldshöfum. Við það mat verður að líta til lagaákvæða og lagaframkvæmdar varðandi stöðu dómarafulltrúa, eins og þeim hefur verið lýst hér að framan og bera saman við þær kröfur sem ákærði má gera til dómsvalds í lýð ræðisþjóðfélagi eins og þeim er lýst í áðurgreindum stjórnarskrárákvæðum og ákvæði mann réttindasáttmála Evrópu.

Í greinargerð með frumvarpi að lögum nr. 92/1989 kemur fram að nauðsynlegt var talið að viðhalda stöðu dómarafulltrúa í því skyni að þjálfa lögfræðinga í dómaraverkum. Ráðningar kjör dómarafulltrúans ein og sér geta ekki skorið úr um það að hann verði talinn svo háður framkvæmdarvaldinu að hann geti ekki farið með dómsathafnir í umsjón, á ábyrgð og í nafni embættisdómara. Að framan er því hins vegar lýst hvernig þetta hefur orðið í framkvæmd og að ekki verði á það fallist að umfangsmikil dómstörf dómarafulltrúa geti verið á ábyrgð hér aðsdómara. Í raun starfa þeir á sama hátt og embættisdómarar og oft að eins þýðingarmiklum dómstörfum. Þeir hafa þó sjaldnast sambærilega reynslu og hafa ekki þurft að gangast við ábyrgð af dómstörfum sínum í upphafi starfs með heiti um að virða stjórnarskrá lýðveldisins. Dómsmálaráðherra hefur formlega heimild til að afturkalla löggildingu þeirra og víkja þeim úr starfi án þess að bera það undir dómstóla og framkvæmdarvaldið getur með áhrifum sínum og ráðstöfunum bundið enda á ráðningu þeirra á skömmum tíma. Verður því að fallast á það að staða dómarafulltrúa, eins og henni er nú fyrir komið, uppfylli ekki grunnreglur stjórnar skrár um sjálfstæði dómsvaldsins svo sem þær verða skýrðar með hliðsjón af 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um sjálfstæða og óvilhalla dómara til þess að þeir geti í eigin nafni og á eigin ábyrgð farið með þau dómstörf sem lýst er í bréfi dómsmálaráðuneytisins hér að framan.

Af framansögðu leiðir að ákærði þurfti ekki að hlíta því að dómarafulltrúi dæmdi í máli hans. Ber því að fella hinn áfrýjaða dóm úr gildi og alla meðferð málsins fyrir héraðsdómi Austurlands og vísa því heim í hérað til nýrrar dómsmeðferðar og dómsálagningar.“

II.

Samkvæmt 2. gr. laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92 1. júní 1989, eru héraðsdómstólarnir 8. Við þá starfa samtals 38 héraðsdómarar. Við héraðsdóm Reykjavíkur eru 21 héraðsdómari, við héraðsdóm Norðurlands eystra eru 3 héraðsdómarar, við héraðsdóm Suðurlands eru 3 héraðsdómarar og við héraðsdóm Reykjaness eru 7 héraðs dómarar. Við héraðsdóma Vesturlands, Vestfjarða, Norðurlands vestra og Austurlands er einn héraðsdómari við hvern dómstól.

Við héraðsdómstólana hafa starfað að dómstörfum 13 dómarafulltrúar. Við héraðsdóm Reykjavíkur eru 6 fulltrúar, auk skrifstofustjóra sem hefur löggildingu til dómstarfa. Við hér aðsdóm Reykjaness eru 2 fulltrúar og við héraðsdómstóla Vesturlands, Vestfjarða, Norður lands eystra og Austurlands er einn fulltrúi við hvern dómstól.

Dómarafulltrúarnir eru allir ráðnir til starfa af forstöðumönnum héraðsdómstólanna. Ráðn ingin er ýmist tímabundin eða ótímabundin með gagnkvæmum þriggja mánaða uppsagnar fresti. Forstöðumennirnir undirrita ráðningarsamninga sem vinnuveitendur en dómsmálaráðu neytið áritar þá. Í þeim eru jafnframt ákvæði um að þeir öðlist ekki gildi fyrr en fjármálaráðu neytið hefur staðfest þá. Þá eru dómarafulltrúar löggiltir til starfa af dómsmálaráðherra.

Dómarafulltrúarnir hafa allir sinnt dómstörfum með einum eða öðrum hætti. Þeir hafa starfað algerlega sjálfstætt í reynd. Í Reykjavík hafa þeir einkum sinnt skriflega fluttum einka málum og útivistarmálum, þeir hafa stýrt reglulegum dómþingum í einkamálum, afgreitt að fararbeiðnir, farið að mestu með ágreiningsmál vegna aðfarar, nauðungarsölu, dánarbússkipta, gjaldþrotaskipta og þinglýsinga, farið með gjaldþrotamál og opinber skipti á dánarbúum, kveðið upp alla úrskurði um gjaldþrotaskipti og rannsóknarúrskurði í opinberum málum. Þá hafa þeir dæmt í litlum mæli munnlega flutt einkamál og örfá sakamál. Utan Reykjavíkur fóru dómarafulltrúar með alla málaflokka til jafns við héraðsdómara. Þó var verkaskipting með ýmsu móti.

Fjölmargir dómar frá dómarafulltrúum hafa verið endurskoðaðir í Hæstarétti fyrir og eftir gildistöku laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði og hefur aldrei fyrr en nú verið fundið að þessu fyrirkomulagi.

III.

Eftir uppkvaðningu dóms Hæstaréttar verður að telja að dómarafulltrúar geti ekki að óbreyttum lögum sinnt neins konar dómstörfum. Ef ekki verður gripið til ráðstafana nú þegar er hætta á að meðferð mála fari að dragast hjá dómstólunum, en frá gildistöku laga um að skilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði 1. júlí 1992 hefur málatími styst verulega frá því sem áður var.

Á undanförnum missirum hefur staða og hlutverk dómarafulltrúa talsvert verið til umræðu og umfjöllunar. Réttarfarsnefnd vinnur nú að frumvarpi til dómstólalaga og er þess að vænta að það liggi fyrir á næsta ári. Stefnt er að því að í frumvarpinu verði lagður grunnur að fram tíðarskipulagi dómstólaskipunar í landinu og þar með hvort og með hvaða hætti viðhalda eigi fulltrúakerfinu.

Til að koma í veg fyrir að ófremdarástand skapist hjá héraðsdómstólunum þar til tími vinnst til að gera endanlegar tillögur um dómstólaskipan er nauðsynlegt að breyta nú þegar þeim ákvæðum laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði sem varða dómarafull trúa og stöðu þeirra.

Þar sem nú stendur yfir vinna við gerð frumvarps til dómstólalaga þar sem gerðar verða til lögur um framtíðarskipulag á meðferð dómsvalds í héraði eru í þessu frumvarpi lagðar til þær breytingar einar á lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði sem hafa sem minnsta röskun í för með sér frá gildandi fyrirkomulagi en dómarafulltrúum jafnframt tryggt sjálfstæði gagnvart framkvæmdarvaldinu til að þeir geti sinnt dómstörfum.

Efnisatriði frumvarpsins eru tvö. Í fyrsta lagi er lagt til að dómsmálaráðherra geti skipað fulltrúa við héraðsdómstóla til að framkvæma dómsathafnir í umboði og á ábyrgð forstöðu manns viðkomandi héraðsdómstóls og í öðru lagi er lagt til að um brottvikningu dómarafull trúa og setudómara gildi sömu ákvæði og um skipaða dómara.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt 6. gr. laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði getur dómsmála ráðherra löggilt fulltrúa við héraðsdómstól til að framkvæmda dómsathafnir sem forstöðumað ur dómstólsins felur honum. Skilyrði þess að heimilt sé að löggilda fulltrúa eru að hann full nægi sömu skilyrðum og sett eru í 5. gr. laganna um embættisgengi héraðsdómara, að því und anskildu að fulltrúinn þarf ekki að vera orðinn 30 ára til að heimilt sé að löggilda hann og hann þarf ekki að hafa þá starfsreynslu sem krafist er af þeim sem skipaður er dómari. Í grein inni er jafnframt ákvæði um að þar sem héraðsdómarar eru fleiri en einn ákveði dómstjóri hvert sé starfssvið fulltrúa og undir umsjón hvaða héraðsdómara hann starfi hverju sinni.

Lagt er til að dómsmálaráðherra geti skipað fulltrúa til að framkvæma dómsathafnir í um boði og á ábyrgð forstöðumanns héraðsdómstóls. Tekið skal fram að þó fulltrúi framkvæmi dómsathafnir í umboði og á ábyrgð forstöðumanns héraðsdómstóls er gert ráð fyrir að hann leysi úr störfum sínum í eigin nafni, þótt þau séu unnin í lögbundnu umboði yfirmanns. Full trúarnir munu framkvæma dómsathafnir sínar í skjóli valds yfirmannsins. Í ákvæðinu eru gerð ar sömu kröfur um hæfisskilyrði fulltrúa og í gildandi ákvæði. Skipun á dómarafulltrúum til starfa kemur í stað þess að fulltrúar séu ráðnir með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnar fresti og hljóti löggildingu dómsmálaráðherra til að mega framkvæma dómsathafnir. Tekið skal fram að það leiðir af sjálfu sér að í forföllum dómarafulltrúa, t.d. vegna veikinda eða or lofs, er unnt að setja dómarafulltrúa til ákveðins tíma og mundi slíkur fulltrúi njóta verndar 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 4. mgr. sömu greinar.

Um 2. gr.

Samkvæmt 4. mgr. 8. gr. laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði getur dómsmálaráðherra tekið af dómarafulltrúa eða setudómara starfann án þess að bera þurfi málið undir dómstóla ef hann telur þessa dómendur hafa misst hin almennu dómaraskilyrði eða gert sig seka um misferli í dómarastarfi, enda hafi áminning eigi komið að haldi eða ráðherra telur þá hafa með öðrum hætti rýrt svo álit sitt siðferðislega að viðkomandi megi ekki lengur gegna dómaraembætti.

Lagt er til að um setudómara og dómarafulltrúa gildi sömu ákvæði og um dómara þegar víkja ber þeim úr starfi, þ.e. að ráðherra víki viðkomandi úr starfi um stundarsakir en síðan höfði hann mál á hendur viðkomandi til embættismissis svo fljótt sem verða má. Með þessum hætti á að vera tryggt að setudómarar og dómarafulltrúar verði ekki taldir svo háðir fram kvæmdarvaldinu að þeir geti ekki sinnt dómstörfum.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989.

Frumvarp þetta er lagt fram í kjölfar dóms Hæstaréttar sem kveður á um að sú skipan dómsvalds í héraði að fela dómarafulltrúa meðferð og úrlausn máls sé ósamrýmanleg stjórnar skránni og mannréttindasáttmála Evrópu. Dómarafulltrúar eru ekki skipaðir og hafa þriggja mánaða uppsagnarfrest. Þeir eru því að mati Hæstaréttar ekki nægilega sjálfstæðir og óvilhallir gagnvart framkvæmdarvaldinu og staða þeirra uppfyllir ekki grunnreglur stjórnarskrár um sjálfstæði dómsvaldsins.

Breytingarnar, sem frumvarpið felur í sér, eru tvíþættar. Annars vegar er lagt til að dóms málaráðherra geti skipað fulltrúa við héraðsdómstóla. Þetta er í raun formbreyting á ráðningar fyrirkomulagi dómarafulltrúa sem til þessa hafa verið ráðnir með þriggja mánaða uppsagnar frest. Hins vegar er lagt til að um brottvikningu dómarafulltrúa og setudómara gildi sömu ákvæði og um skipaða dómara.

Ekki verður séð að þetta frumvarp hafi í för með sér breytingar á kostnaði fyrir ríkissjóð.