Seðlabanki Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 280

Frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 136. löggjafarþingi 2008–2009.)

1. gr.

2. málsl. 1. mgr. 20. gr. laganna orðast svo: Bankaráð setur, að fengnum tillögum seðlabankastjóra, starfsreglur um varðveislu gjaldeyrisvarasjóðsins, sbr. 28. gr.

2. gr.

Í stað 2. málsl. 22. gr. laganna koma tveir nýir málsliðir sem orðast svo: Ákvarðanir um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum eru teknar af peningastefnunefnd, sbr. 24. gr. Stjórn bankans er að öðru leyti í höndum seðlabankastjóra.

3. gr.

23. gr. laganna orðast svo:

Forsætisráðherra skipar seðlabankastjóra til sjö ára í senn að undangenginni auglýsingu. Seðlabankastjóri skal hafa lokið meistaraprófi í hagfræði og búa yfir víðtækri reynslu og þekkingu á peningamálum. Aðeins er heimilt að skipa sama mann seðlabankastjóra tvisvar sinnum. Seðlabankastjóri ber ábyrgð á rekstri bankans og fer með ákvörðunarvald í öllum málefnum hans sem ekki eru falin öðrum með lögum þessum.

Forfallist seðlabankastjóri getur forsætisráðherra sett seðlabankastjóra tímabundið í stað hans.

Seðlabankastjóri setur reglur um umboð starfsmanna til að skuldbinda bankann með undirskrift sinni og skulu reglurnar staðfestar af bankaráði, sbr. 28. gr.

4. gr.

24. gr. laganna orðast svo:

Ákvarðanir um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum eru teknar af peningastefnunefnd. Stjórntæki bankans teljast í þessu sambandi vera vaxtaákvarðanir hans, viðskipti við lánastofnanir önnur en tilgreind eru í 2. mgr. 7. gr., ákvörðun bindiskyldu skv. 11. gr. og viðskipti á gjaldeyrismarkaði skv. 18. gr. sem hafa það að markmiði að hafa áhrif á gengi krónunnar. Ákvarðanir peningastefnunefndar skulu grundvallast á markmiðum bankans og vönduðu mati á ástandi og horfum í efnahags- og peningamálum.

Í peningastefnunefnd situr seðlabankastjóri, tveir af yfirmönnum bankans á sviði mótunar og framkvæmdar stefnu í peningamálum og tveir sérfræðingar á sviði peningamála sem seðlabankastjóri skipar til þriggja ára í senn að fenginni staðfestingu forsætisráðherra. Seðlabankastjóri er jafnframt formaður peningastefnunefndar. Peningastefnunefnd er ályktunarhæf ef fjórir af fimm nefndarmönnum sitja fund nefndarinnar. Ákvarðanir peningastefnunefndar skulu teknar með einföldum meiri hluta, en falli atkvæði jöfn ræður atkvæði formanns. Peningastefnunefnd skal halda fundi að minnsta kosti átta sinnum á ári. Auk þess getur peningastefnunefnd haldið fund ef formaður ákveður eða þrír nefndarmenn krefjast þess. Peningastefnunefnd setur sér starfsreglur sem bankaráð staðfestir um undirbúning, rökstuðning og kynningu ákvarðana sinna í peningamálum. Opinberlega skal gera grein fyrir ákvörðunum peningastefnunefndar og forsendum þeirra. Peningastefnunefnd getur þó ákveðið að skýra ekki frá ákvörðunum um viðskipti á gjaldeyrismarkaði skv. 18. gr.

5. gr.

25. gr. laganna orðast svo:

Seðlabankastjóra er óheimilt að sitja í stjórnum stofnana og atvinnufyrirtækja utan bankans eða taka þátt í atvinnurekstri að öðru leyti nema slíkt sé boðið í lögum eða um sé að ræða stofnun eða atvinnufyrirtæki sem bankinn á aðild að. Forsætisráðherra hefur úrskurðarvald ef ágreiningur rís um beitingu þessa ákvæðis.

Um þátttöku annarra starfsmanna Seðlabanka Íslands í stjórnum stofnana og atvinnufyrirtækja skal seðlabankastjóri setja reglur sem bankaráð staðfestir, sbr. 28. gr.

6. gr.

2. mgr. 27. gr. laganna orðast svo:

Seðlabankastjóri situr fundi bankaráðs og hefur þar tillögurétt og tekur þátt í umræðum. Hann skal þó víkja af fundi ef bankaráð ákveður.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 28. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „Bankastjórn“ í 2. málsl. kemur: Seðlabankastjóri.

b. Í stað orðsins „bankastjórnar“ í a-lið kemur: seðlabankastjóra.

c. Í stað orðsins „bankastjóra“ í b-lið kemur: seðlabankastjóra og fulltrúa í peningastefnunefnd sem ekki eru reglulegir starfsmenn Seðlabanka Íslands.

d. Í stað orðsins „bankastjórn“ í d-lið kemur: peningastefnunefnd.

e. Við bætast tveir nýir stafliðir sem verða e- og f-liðir og orðast svo:

e. Fylgjast með framkvæmd starfsreglna og starfsháttum peningastefnunefndar.

f. Staðfesta val yfirmanna í peningastefnunefnd að fenginni tillögu seðlabankastjóra.

f. Í stað orðsins „bankastjórn“ í e-, j-, l-, m- og n-lið kemur: seðlabankastjóri.

8. gr.

Í stað orðsins „bankastjórn“ í 1. málsl. 2. mgr. 33. gr. laganna kemur: seðlabankastjóra.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 35. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „bankastjórar“ í 1. mgr. kemur: seðlabankastjóri.

b. Í stað orðsins „bankastjórum“ í 2. mgr. kemur: seðlabankastjóra.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 37. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „bankastjórn“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: seðlabankastjóra.

b. Í stað orðsins „Bankastjórn“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: Seðlabankastjóri.

11. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

12. gr.

Breytingar á lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum.

Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „bankastjórn Seðlabankans“ í 2. mgr. kemur: seðlabankastjóra.

b. Í stað orðanna „bankastjórn Seðlabankans“ í 4. mgr. kemur: seðlabankastjóri.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Þrátt fyrir ákvæði 26. gr. laganna skal Alþingi eins fljótt og unnt er eftir gildistöku laga þessara kjósa bankaráð Seðlabanka Íslands ásamt varamönnum. Frá sama tíma fellur niður umboð þeirra er þá sitja í bankaráðinu.

II.

Við gildistöku laga þessara er bankastjórn Seðlabanka Íslands lögð niður og þar með embætti þriggja bankastjóra sem sæti eiga í stjórninni, þ.m.t. embætti formanns bankastjórnar. Forsætisráðherra skal svo fljótt sem við verður komið auglýsa nýtt embætti seðlabankastjóra laust til umsóknar samkvæmt ákvæðum laga þessara. Þar til ráðið hefur verið í embætti seðlabankastjóra á grundvelli auglýsingar skal forsætisráðherra setja mann sem uppfyllir skilyrði laga þessara til að gegna embætti seðlabankastjóra.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er lagt til að gerðar verði breytingar á stjórnskipulagi Seðlabanka Íslands. Breytingar hafa það að markmiði að tryggja að í bankanum sé starfandi fagleg yfirstjórn og þar með tryggt að faglega sé staðið að ákvarðanatöku við beitingu stjórntækja bankans í peningamálum.

Efnisbreytingar samkvæmt frumvarpinu eru í meginatriðum tvær. Annars vegar er lagt til að bankastjórn Seðlabanka Ísland verði aflögð og þar með embætti þriggja bankastjóra sem sæti eiga í stjórninni, þ.m.t. embætti formanns bankastjórnar. Í stað bankastjórnar verði skipaður einn faglegur seðlabankastjóri sem stýrir bankanum. Skal seðlabankastjóri skipaður að undangenginni auglýsingu og eru gerðar kröfur um að umsækjendur um stöðuna hafi lokið meistaranámi í hagfræði og búi yfir víðtækri reynslu og þekkingu af peningamálum. Hins vegar er í frumvarpinu lagt til að innan bankans starfi svokölluð peningastefnunefnd sem hafi það hlutverk að taka ákvarðanir um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum.

Ljóst er að þörf er á verulegri uppstokkun og endurnýjun í yfirstjórn Seðlabanka Íslands eftir þau áföll sem þjóðarbúið og um leið bankinn hefur orðið fyrir á undanförnum mánuðum. Hefur Seðlabanki Íslands á undanförnum árum orðið fyrir verulegum áföllum í tengslum við breytingar á fjármálamörkuðum, hérlendis sem erlendis, og sér ekki enn fyrir endann á því hvernig skotið verði traustum fótum undir rekstur bankans og mótun stefnu í peningamálum ríkisins. Þær breytingar sem lagðar eru til í þessu frumvarpi eru að mati ríkisstjórnarinnar frumforsenda þess að Seðlabanki Íslands geti að nýju áunnið sér það traust sem nauðsynlegt er í því sambandi. Ákvarðanir í peningamálum eru fyrst og fremst faglegt viðfangsefni sem krefst sérfræðiþekkingar í þjóðhags- og peningahagfræði. Þetta sjónarmið er viðurkennt í seðlabönkum um allan heim og kemur gleggst fram í því að flestir seðlabankastjórar víðs vegar um heiminn eru menntaðir hagfræðingar. Þau pólitísku sjónarmið sem oft virðast hafa vegið þungt við skipun bankastjóra í bankastjórn Seðlabanka Íslands samræmast ekki þeim faglegu sjónarmiðum sem hér um ræðir og eru til þess fallin rýra traust á bankanum. Með þeim hæfniskröfum sem gerðar eru til seðlabankastjóra í frumvarpinu og þeirri lagaskyldu að auglýsa beri stöðu seðlabankastjóra er leitast við að útiloka að slík sjónarmið geti orðið ráðandi við skipun í stöðuna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. og 2. gr.

Í greinunum eru gerðar orðalagsbreytingar í samræmi við efni 3. gr. frumvarpsins og þá megintillögu að bankastjórn Seðlabanka Íslands skuli lögð niður en í stað hennar skipaður nýr faglegur seðlabankastjóri.

Um 2. gr.

Í greininni er í samræmi við ákvæði 4. gr. frumvarpsins tiltekið að ákvarðanir um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum séu teknar af peningastefnunefnd, sbr. 24. gr. laganna.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að forsætisráðherra skipi seðlabankastjóra til sjö ára í senn að undangenginni auglýsingu. Við skipun í starfið gilda almennar reglur um skipun í embætti hjá hinu opinbera. Þannig ber að skipa þann einstakling sem telst hæfastur til að gegna starfinu á grundvelli þeirra málefnalegu sjónarmiða sem lögð eru til grundvallar en auk þess skulu umsækjendur hafa lokið meistaraprófi í hagfræði og búa yfir víðtækri reynslu og þekkingu á peningamálum. Samkvæmt ákvæðinu er aðeins heimilt að skipa sama mann seðlabankastjóra tvisvar sinnum og er það sama regla og nú gildir um skipun bankastjóra í bankastjórn Seðlabanka Íslands.

Eins og í núgildandi lögum er gert ráð fyrir að ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins muni áfram gilda um allt það sem varðar seðlabankastjóra og er jafnframt fallið frá þeirri undantekningu sem gerð er í núgildandi lögum um að ákvæði laganna gildi ekki um endurskipun í embætti bankastjóra. Hefur ekki að fullu þótt ljóst hvernig skilja beri þessa undantekningu og þykir rétt að fella hana á brott þannig að almennar reglur starfsmannalaga gildi um endurskipun við lok fyrra skipunartímabils en eins og fram kemur í ákvæðinu getur hver seðlabankastjóri að hámarki setið í embætti í tvö skipunartímabil.

Samkvæmt ákvæðinu ber seðlabankastjóri ábyrgð á rekstri bankans og fer með ákvörðunarvald í öllum málefnum hans sem ekki eru öðrum falin með lögunum. Þá er tiltekið í ákvæðinu að forfallist seðlabankastjóri geti forsætisráðherra sett seðlabankastjóra tímabundið í stað hans.

Þá er í ákvæðinu mælt fyrir um að seðlabankastjóri skuli setja reglur um umboð starfsmanna til að skuldbinda bankann með undirskrift sinni og skulu reglurnar staðfestar af bankaráði, sbr. 28. gr.

Um 4. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að innan Seðlabanka Íslands skuli starfrækt sérstök peningastefnunefnd sem fari með ákvörðunarvald um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum en stjórntæki bankans teljast í þessu sambandi vera vaxtaákvarðanir hans, viðskipti við lánastofnanir önnur en tilgreind eru í 2. mgr. 7. gr. laganna, ákvörðun bindiskyldu skv. 11. gr. laganna og viðskipti á gjaldeyrismarkaði skv. 18. gr. laganna sem hafa það að markmiði að hafa áhrif á gengi krónunnar. Skulu ákvarðanir peningastefnunefndar grundvallast á markmiðum bankans og vönduðu mati á ástandi og horfum í efnahags- og peningamálum. Miðar ákvæðið að því að styrkja enn frekar faglegan grundvöll ákvarðana Seðlabanka Íslands í peningamálum.

Lagt er til að í peningastefnunefnd sitji seðlabankastjóri, tveir af yfirmönnum bankans á sviði mótunar og framkvæmdar stefnu í peningamálum og tveir sérfræðingar á sviði peningamála sem seðlabankastjóri skipar til þriggja ára í senn að fenginni staðfestingu forsætisráðherra. Seðlabankastjóri er jafnframt formaður peningastefnunefndar. Rétt þykir að fleiri en einn maður komi að þeim ákvörðunum sem peningastefnunefnd er ætlað að taka enda fela ákvarðanir í peningamálum oftast í sér ólík sjónarmið um stöðu og þróun mála í hagkerfinu. Eru peningastefnunefndir af þessu tagi því algengar í seðlabönkum annarra landa og hafa það að markmiði að auka gæði ákvörðunartöku við beitingu stjórntækja bankanna í peningamálum. Gert er ráð fyrir að seðlabankastjóri geti skipað sérfræðinga utan bankans, innlenda sem erlenda, til starfa í peningastefnunefnd en slíkt getur verið til þess fallið að auka á trúverðugleika peningamálastefnunnar. Samkvæmt ákvæðinu er peningastefnunefnd ályktunarhæf ef fjórir af fimm nefndarmönnum sitja fundi nefndarinnar. Ákvarðanir peningastefnunefndar skulu teknar með einföldum meiri hluta, en falli atkvæði jöfn ræður atkvæði formanns. Loks er í ákvæðinu mælt fyrir um fundi nefndarinnar, setningu starfsreglna og skyldu til að gera grein fyrir ákvörðunum nefndarinnar opinberlega.

Um 5.–10. gr.

Í greinunum eru gerðar orðalagsbreytingar í samræmi við efni 3. og 4. gr. frumvarpsins.

Um 11. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að lögin, verði þau samþykkt, öðlist þegar gildi.

Um 12. gr.

Í ákvæðinu eru lagðar til orðalagsbreytingar í 15. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til í 3. gr. frumvarpsins.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Í ákvæðinu er lagt til að þrátt fyrir ákvæði 26. gr. laganna skuli Alþingi eins fljótt og unnt er eftir gildistöku laga þessara kjósa bankaráð Seðlabanka Íslands ásamt varamönnum. Fellur þá niður frá sama tíma umboð þeirra er þá sitja í bankaráðinu. Kosning bankaráðs að nýju er þáttur í þeirri viðleitni að endurreisa traust á Seðlabanka Íslands innan lands og erlendis.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Í ákvæðinu er áréttað að við gildistöku laganna sé bankastjórn Seðlabanka Íslands lögð niður og þar með embætti þriggja bankastjóra sem sæti eiga í stjórninni, þ.m.t. embætti formanns bankastjórnar, og fer þá um starfslok þeirra sem nú gegna embættunum skv. 34. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Skal forsætisráðherra í kjölfar gildistöku laganna svo fljótt sem við verður komið auglýsa nýtt embætti seðlabankastjóra laust til umsóknar samkvæmt ákvæðum laganna. Þar til ráðið hefur verið í embætti seðlabankastjóra á grundvelli auglýsingar er mælt fyrir um að forsætisráðherra skuli setja mann sem uppfyllir skilyrði laga þessara til að gegna embætti seðlabankastjóra.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands.

Í frumvarpi þessu er lagt til að gerðar verði breytingar á skipulagi yfirstjórnar Seðlabanka Íslands. Tilgangur breytinganna er að bankanum verði stýrt á ábyrgð eins bankastjóra í stað þriggja samkvæmt núverandi fyrirkomulagi og að sá sem gegni þeirri stöðu þurfi að hafa prófgráðu í hagfræði og búa yfir víðtækri þekkingu á peningamálum. Þá gerir frumvarpið ráð fyrir að komið verði á fót fimm manna peningastefnunefnd innan bankans, sem taki ákvarðanir um beitingu stjórntækja hans, þ.e. um stýrivexti, viðskipti við lánastofnanir, bindiskyldu lánastofnana og viðskipti á gjaldeyrismarkaði. Samkvæmt frumvarpinu er þessum breytingum ætlað að efla sérfræðiþekkingu við faglega yfirstjórn bankans og auka traust á ákvörðunum hans um peningastefnuna og þar með að styrkja stöðu íslensku krónunnar sem gjaldmiðils.

Þar sem bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu kveður á um að núverandi bankastjórar leggi niður störf má gera ráð fyrir að þeir njóti biðlaunaréttar. Samkvæmt ákvæði í lögum um Seðlabanka Íslands ákveður bankaráð laun og önnur starfskjör bankastjóra, þ.m.t. biðlaunarétt. Reglur bankaráðsins kveða á um að bankastjóri sem lætur af störfum eftir að hafa setið a.m.k. eitt skipunartímabil til enda fái greidd biðlaun í tólf mánuði en hafi hann setið skemur fær hann biðlaun í hlutfalli við þann tíma sem hann hefur gegnt bankastjórastöðunni. Þessar reglur eru þó ekki taldar eiga við þegar um það er að ræða að stöður seðlabankastjóra eru lagðar niður vegna skipulagsbreytinga, heldur gildi þá ákvæði um biðlaunaréttindi í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt því er gert ráð fyrir að tveir bankastjóranna eigi rétt til 12 mánaða biðlauna, sem myndast eftir 15 ára störf í þjónustu ríkisins sem embættismenn, en einn til 6 mánaða þar sem starfstími alþingismanna og ráðherra telst ekki með þjónustualdri hjá ríkinu vegna biðlaunaréttar vegna þess að þeir teljast ekki vera embættismenn heldur falla undir lög um þingfararkaup. Tímabundinn launakostnaður bankans vegna þess er áætlaður um 44 m.kr. Til lengri tíma litið má hins vegar reikna með að fækkun bankastjóra um tvo lækki launakostnað um 32 m.kr. á ári miðað við að laun nýs seðlabankastjóra verði svipuð og laun formanns núverandi bankastjórnar. Auk þess má reikna með einhverri lækkun annars starfskostnaðar svo sem vegna bifreiðahlunninda. Á móti kemur kostnaður við peningastefnunefndina. Þrír nefndarmenn verða starfsmenn bankans en tveir verða aðfengnir sérfræðingar sem ætla má að fái greiddar þóknanir fyrir störf sín í nefndinni. Lauslega áætlað gætu þær greiðslur orðið í kringum 8 m.kr. á ári.

Seðlabankinn fær ekki bein rekstrarframlög úr A-hluta ríkissjóðs og hefur lögfesting frumvarpsins því ekki áhrif á útgjöld hans heldur eingöngu á rekstrarafkomu bankans, sem telst til fjármálastofnana í eigu ríkisins í D-hluta ríkisreiknings.