Tekjustofnar sveitarfélaga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 233

261. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993.)

1. gr.

D-liður 1. mgr. 1. gr. laganna fellur brott.

2. gr.

Í stað „1%“ í b-lið 3. mgr. 3. gr. laganna kemur: 1,12%.

3. gr.

B-liður 8. gr. laganna orðast svo:

Árlegt framlag úr ríkissjóði sem verði 0,227% af álagningarstofni útsvars næstliðins tekjuárs og skal greiðast Jöfnunarsjóði með jöfnum mánaðarlegum greiðslum.

4. gr.

9. og 10. gr. laganna fellur brott og breytist greinatala samkvæmt því.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna sem verður 9. gr. þeirra:

1. mgr. fellur brott.

1. málsl. 2. mgr. orðast svo: Tekjum Jöfnunarsjóðs skal ráðstafað sem hér segir:

6. gr.

Í stað „7,5%“ í 1. mgr. 25. gr. laganna, er verður 23. gr., kemur: 9,2%.

7. gr.

V. kafli laganna, Um aðstöðugjald, 34.–40. gr., fellur brott og breytist kafla- og greinatala samkvæmt því.

8. gr.

2. málsl. 1. mgr. 41. gr. laganna, er verður 32. gr., orðast svo: Með gjalddaga í þessu sambandi er átt við reglulega gjalddaga skv. 4. mgr. 4. gr. og 3. og 5. mgr. 27. gr., en gjaldfelling vegna vangreiðslu á hluta skv. 5. mgr. 4. gr. og 4. mgr. 27. gr. hefur ekki áhrif á dráttarvaxtaútreikning.

9. gr.

Eftirtaldar greinar laganna breytast þannig:

Í 11. gr., er verður 9. gr., kemur: 10. gr. í stað „12. gr.“ í a-lið 2. mgr., 11. gr. í stað „13. gr.“ í b-lið 2. mgr. og 12. gr. í stað „14. gr.“ í c-lið 2. mgr.

Í 13. gr., er verður 11. gr., kemur: 13. gr. í stað „15. gr.“ í c-lið og 14. gr. í stað „16. gr.“ í d-lið.

Í stað „12. og 13. gr.“ í 2. mgr. 14. gr., er verður 12. gr., kemur: 10. og 11. gr.

Í stað „13. gr.“ í 1. mgr. 15. gr., er verður 13. gr., kemur: 11. gr.

Í stað „13. gr.“ í 1. mgr. 16. gr., er verður 14. gr., kemur: 11. gr.

Í stað „13. gr. og skv. 14. gr.“ í 17. gr., er verður 15. gr., kemur: 11. gr. og skv. 12. gr.

Í stað „25. gr.“ í 1. mgr. 26. gr., er verður 24. gr., kemur: 23. gr.

Í 30. gr., er verður 28. gr., kemur: 27. gr. í stað „29. gr.“ í 2. mgr. og 32. gr. í stað „41. gr.“ í 7. mgr.

Í stað „21. gr.“ í 2. mgr. 43. gr., er verður 34. gr., kemur: 19. gr.

10. gr.

Við lögin bætist svofellt ákvæði til bráðabirgða:

Sérstakan fasteignaskatt, sem nema skal 1,25% að hámarki af álagningarstofni, er á árinu 1994 heimilt að leggja á fasteignir sem nýttar eru við verslunarrekstur eða til skrifstofuhalds, ásamt tilheyrandi lóð, enda þótt um leigulóð sé að ræða. Skattskylda samkvæmt þessu ákvæði hvílir á aðilum sem skattskyldir eru samkvæmt ákvæðum I. kafla laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, eða lögum nr. 65/1982, um skattskyldu innlánsstofnana, með síðari breytingum. Skattskyldan nær til sömu aðila og samkvæmt fyrri lögum um sama efni. Álagningarstofn skal vera fasteignamatsverð í árslok 1993. Ef fasteignamat er ekki fyrir hendi skal miða við kostnaðar- eða kaupverð eignar eða áætlað fasteignamatsverð. Við ákvörðun á því hvaða eignir myndi stofn til skatts samkvæmt þessu ákvæði skal miða við raunverulega notkun fasteignar í árslok 1993. Sé sama eignin notuð við verslunarrekstur eða til skrifstofuhalds, en einnig til annars, skal við ákvörðun á skattstofni skipta verðmæti eignarinnar hlutfallslega.

Fyrir árslok 1993 skulu eigendur fasteigna senda Fasteignamati ríkisins eða því sveitarfélagi sem eign er í skrá yfir eignir sem falla undir ákvæði þetta ásamt upplýsingum um síðasta heildarfasteignamatsverð þeirra, eða eftir atvikum kostnaðarverð. Enn fremur skal skrá þar upplýsingar um notkun þeirra svo og upplýsingar um rúmmál eigna sem einnig eru notaðar til annars en verslunarreksturs og skrifstofuhalds. Fasteignamat ríkisins skal útbúa viðeigandi eyðublöð í þessu sambandi. Vanræki húseigandi að senda skrá yfir eignir sem ákvæði þetta tekur til er sveitarstjórn heimilt að láta fylla út slíka skrá og nota til viðmiðunar við álagningu þar til húseigandi bætir úr.

Ákvæði II. kafla laga þessara sem taka til fasteignaskatts skulu jafnframt gilda um sérstakan skatt á skrifstofu- og verslunarhúsnæði samkvæmt þessu ákvæði eftir því sem við getur átt.

Ráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd ákvæðis þessa.

11. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og skulu koma til framkvæmda við álagningu gjalda á árinu 1994 og ákvörðun staðgreiðslu á því ári.

Þegar lög þessi hafa öðlast gildi skal fella meginmál þeirra inn í lög nr. 90/1990, með síðari breytingum, og gefa þau út svo breytt.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með lögum nr. 113 29. desember 1992, um breyting á lögum nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga, var ákveðin niðurfelling aðstöðugjalds á árinu 1993. Sveitarfélögum var bætt upp tekjutapið til bráðabirgða á því ári með hlutdeild í tekjuskatti ríkisins árið 1993. Var þetta gert í samræmi við yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. nóvember 1992 um aðgerðir til að styrkja stöðu íslensks atvinnulífs og sporna við auknu atvinnuleysi. Þá var jafnframt reiknað með að niðurfelling aðstöðugjaldsins yrði til frambúðar og að á árinu 1993 kæmu lög um tekjustofna sveitarfélaga til endurskoðunar með það að markmiði að finna sveitarfélögunum nýjan tekjustofn í stað aðstöðugjaldsins. Þetta var í fullu samræmi við samkomulag ríkisstjórnarinnar og fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Með bréfi dagsettu 11. febrúar 1993 skipaði félagsmálaráðherra nefnd „til að gera tillögur um tekjur handa sveitarfélögunum í stað aðstöðugjaldsins“. Nefndinni var „jafnframt ætlað að gera tillögur um hvort fella eigi niður landsútsvarið og hvaða tekjustofn eigi þá að koma í staðinn“. Í nefndina voru skipuð: Gunnar Svavarsson, formaður stjórnar Félags íslenskra iðnrekenda, Sigríður Stefánsdóttir, forseti bæjarstjórnar Akureyrar, Sigurður E. Arnórsson framkvæmdastjóri, Sturla Böðvarsson alþingismaður, Valgarður Hilmarsson, oddviti Engihlíðarhrepps, Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson, formaður stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga, og Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri sem skipaður var formaður nefndarinnar. Maríanna Jónasdóttir deildarstjóri var ritari nefndarinnar. Nefndin hélt allmarga fundi þar sem farið var yfir margvísleg gögn, málin rædd og ýmsir kostir skoðaðir. Hinn 30. júlí 1993 skilaði nefndin sameiginlegum tillögum sínum ásamt greinargerð til félagsmálaráðherra. Fylgir hvort tveggja frumvarpi þessu í heild sinni í sérstöku fylgiskjali. Varð nefndin í aðalatriðum sammála um niðurstöður en þær eru þessar helstar:

Útsvar sveitarfélaga verði að hámarki 9,2%.

Álagning fasteignaskatta á atvinnuhúsnæði verði í tveimur þrepum. Lagt er til að í lægra þrepinu verði skatturinn 1,12% af álagningarstofni, þó þannig að sveitarstjórnum sé heimilt að hækka það hlutfall um 25 hundraðshluta, sjá b-lið 3. gr. í lögum nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga. Miðað er við að heildarbreytingin skili sveitarfélögunum um 600 milljónum króna. Efra þrepið verði í formi álags á skrifstofu- og verslunarhúsnæði. Miðað við nýttan álagningarstofn er lagt til að álagningarhlutfallið verði að hámarki 1,25%. Þá er lagt til að álagning í efra þrepi verði í samræmi við núgildandi lög um sérstakan skatt á skrifstofu- og verslunarhúsnæði. Samhliða því vinni félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga að nánari útfærslu málsins með það að markmiði að skatturinn falli að núverandi fyrirkomulagi við álagningu fasteignaskatts sveitarfélaga.

Landsútsvarið falli niður. Lagt er til að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga fái framlag úr ríkissjóði sem verði 0,227% af álagningarstofni útsvars, en hluti Jöfnunarsjóðs í landsútsvari nam 511 milljónum króna árið 1992. Afgangurinn, eða 117 milljónir króna, skilar sér í hækkun útsvars og fasteignaskatta.

Þá er lagt til að í framhaldi af tillögum nefndarinnar verði ákvæði um úthlutun jöfnunarframlaga í tekjustofnalögunum og reglugerðum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga endurskoðuð, einkum með hliðsjón af breyttri tekjumyndun sveitarfélaga.

Tillögur nefndarinnar eru við það miðaðar að sveitarfélögin í heild verði fjárhagslega jafnsett eftir breytingarnar eins og þau eru nú og sama á við um ríkissjóð. Í þessu sambandi er rétt að benda á að tekjur Jöfnunarsjóðs af landsútsvari námu 511 m.kr. 1992. Þar af var landsútsvar ÁTVR um 328 m.kr., en í tillögunum er gert ráð fyrir að þær tekjur renni í ríkissjóð eftir breytinguna. Jafnframt er gert ráð fyrir að ríkið hækki skatta á olíur og bensín á móti niðurfellingu landsútsvars olíufélaga, en það nam 143 m.kr. á árinu 1992. Sú hækkun á því ekki að þurfa að leiða til hækkunar á vörum eða þjónustu hjá olíufélögunum.

Niðurfelling aðstöðugjaldsins á að sjálfsögðu að leiða til verulegrar lækkunar á verði vöru og þjónustu og sama á við um niðurfellingu landsútsvars banka og sparisjóða.

Frumvarpið byggist á niðurstöðum og tillögum framangreindrar nefndar og er samið í félagsmálaráðuneytinu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Gert er ráð fyrir að niður falli d-liður, Aðstöðugjöld, í upptalningu tekjustofna sveitarfélaga í 1. mgr. 1. gr. núgildandi laga. Fellur aðstöðugjaldið sem tekjustofn með því niður til frambúðar.

Um 2. gr.

Í samræmi við tillögur framangreindrar nefndar er með þessari grein lagt til að skattur á atvinnuhúsnæði verði 1,12% í stað 1% samkvæmt gildandi lögum. Er það neðra (lægra) þrepið samkvæmt tillögum nefndarinnar. Þrátt fyrir þessa hækkun verður áfram heimilt skv. 4. mgr. 3. gr. gildandi laga að hækka það hlutfall um allt að 25 hundraðshluta.

Um 3. gr.

Samkvæmt frumvarpinu fellur landsútsvarið niður. Þess í stað fær Jöfnunarsjóður sveitarfélaga framlag úr ríkissjóði sem verður 0,227% af álagningarstofni útsvars. Áætlað er að sú upphæð nemi 511 milljónum króna sem er sama upphæð og hluti Jöfnunarsjóðs í landsútsvari samkvæmt gildandi lögum. Framlagið greiðist Jöfnunarsjóði sveitarfélaga mánaðarlega.

Um 4. gr.

Þar sem byggt er á því að landsútsvar verði aflagt er nauðsynlegt að 9. og 10. gr. gildandi laga, sem um landsútsvar fjalla, falli niður.

Um 5. gr.

Með greininni er í fyrsta lagi gert ráð fyrir að í 11. gr., sem verður 9. gr., falli niður 1. mgr., en sú málsgrein fjallar um landsútsvar á sama hátt og 9. og 10. gr. gildandi laga. Með tilliti til framangreindrar breytingar er í öðru lagi lögð til orðalagsbreyting í upphafi 2. mgr. gildandi laga sem verður 1. mgr., en um efnisbreytingu er ekki að ræða.

Um 6. gr.

Breytingin felur í sér að útsvar sveitarfélaga verður að hámarki 9,2% í stað 7,5% nú. Í þessu sambandi er rétt að fram komi að í nefnd þeirri sem vitnað er til hér að framan kom fram það álit fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga að tekjuskattur ríkisins verði að lækka sem þessu nemur þannig að álagningarhlutfall í staðgreiðslu í heild hækki ekki. Aðrir fulltrúar gerðu hins vegar ráð fyrir að hlutur ríkisins í staðgreiðslu tekjuskatts lækki en töldu ekki rétt að tilgreina nákvæma tölu í því sambandi.

Um 7. gr.

Í 7. gr. er byggt á því að aðstöðugjaldið falli að fullu niður. Af þeirri ástæðu fellur V. kafli gildandi laga, sem fjallar um aðstöðugjald, allur niður.

Um 8. gr.

Til samræmis við breytingar, sem gerðar eru með frumvarpi þessu og tilvísun í einstakar greinar, er óhjákvæmilegt að breyta tilvísunum í 2. málsl. 1. mgr. 41. gr. gildandi laga er verður 32. gr. laganna.

Um 9. gr.

Í 9. gr. eru lagðar til nauðsynlegar breytingar vegna niðurfellingar einstakra greina og kafla laganna. Um efnisbreytingar er ekki að ræða.

Um 10. gr.

Í þessu ákvæði til bráðabirgða er sveitarfélögum veitt heimild til að leggja á sérstakan viðbótarfasteignaskatt á skrifstofu- og verslunarhúsnæði á árinu 1994. Má skatturinn skv. 1. mgr. nema allt að 1,25% af álagningarstofni. Er hér í raun um annað skattþrep að ræða á þess háttar húsnæði þar sem heimilt verður skv. 2. gr. frumvarps þessa að leggja 1,12% fasteignaskatt á atvinnuhúsnæði að viðbættu álagi. Álagningarstofninn skal vera fasteignamatsverð í árslok 1993, þ.e. bæði húsnæðis og tilheyrandi lóðar. Ef það er ekki fyrir hendi skal miða við kostnaðar- eða kaupverð eignar eða áætlað fasteignamatsverð. Að öðru leyti er 1. mgr. þessarar greinar í samræmi við meginreglur laga um sérstakan skatt á verslunar- og skrifstofuhúsnæði, nú V. kafli laga nr. 111 29. desember 1992. Reiknað er með að þessi skattur skili sveitarfélögunum 335 milljónum króna í tekjur ef hann verður lagður á samkvæmt þessu ákvæði.

Á móti fellur skattur ríkisins á skrifstofu- og verslunarhúsnæði niður en hann er á þessu ári samkvæmt gildandi lögum heldur hærri eða 1,5% af skattstofni. Þarna er því um verulega lækkun að ræða.

Í 2. mgr., sem er ný, er gert ráð fyrir því að húseigandi sendi Fasteignamati ríkisins eða því sveitarfélagi, sem fasteign er í, skrá yfir eignir sem teljast til skrifstofu- og verslunarhúsnæðis ásamt ýmsum upplýsingum, svo sem síðasta heildarfasteignamatsverði þeirra eða kostnaðarverði, notkun og rúmmáli. Lögð er sú skylda á Fasteignamat ríkisins að útbúa samræmd eyðublöð í þessu sambandi. Loks er gert ráð fyrir því að sveitarstjórn sé heimilt, ef húseigandi vanrækir að senda skrá yfir eignir, að láta fylla út þess háttar skrá og nota til viðmiðunar við álagningu þar til hann bætir úr.

Tekið er fram í 3. mgr. ákvæðisins svo að ekki valdi vafa að önnur ákvæði II. kafla laga nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga, og um fasteignaskatt fjalla, gildi jafnframt um sérstakan skatt á skrifstofu- og verslunarhúsnæði eftir því sem við getur átt, t.d. um gjalddaga, innheimtu, lögveð o.fl.

Loks er í 4. mgr. tekið fram að ráðherra sé heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd skattlagningar á verslunar- og skrifstofuhúsnæði ef þurfa þykir.

Um 11. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Tillögur og greinargerð tekjustofnanefndar.

(Júlí 1993.)

Inngangur.

Með bréfi dagsettu 11. febrúar 1993 skipaði félagsmálaráðherra nefnd „til að gera tillögur um tekjur til handa sveitarfélögum í stað aðstöðugjaldsins“. Nefndinni var „jafnframt ætlað að gera tillögur um hvort fella eigi niður landsútsvarið og hvaða tekjustofn eigi þá að koma í staðinn“.

Í nefndina voru skipuð: Gunnar Svavarsson, formaður stjórnar Félags íslenskra iðnrekenda, Sigríður Stefánsdóttir, forseti bæjarstjórnar Akureyrar, Sigurður E. Arnórsson framkvæmdastjóri, Sturla Böðvarsson alþingismaður, Valgarður Hilmarsson, oddviti Engihlíðarhrepps, Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson formaður stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga, og Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri sem skipaður var formaður nefndarinnar. Maríanna Jónasdóttir deildarstjóri hefur verið ritari nefndarinnar.

Haldnir voru níu fundir í nefndinni þar sem farið var yfir margvísleg gögn, málin rædd og ýmsir kostir skoðaðir. Hér á eftir er í stuttu máli lýst því efni sem nefndin studdist við og nokkrum þeim leiðum sem skoðaðar voru. Fyrst verður þó fjallað lítillega um forsögu málsins og verkefni nefndarinnar en í lok þessarar greinargerðar eru tillögur hennar dregnar saman.

1. Verkefni nefndarinnar.

Eins og fram kemur í skipunarbréfi nefndarinnar á hún að gera tillögur um tekjur til handa sveitarfélögum í stað aðstöðugjaldsins sem afnumið var í ársbyrjun 1993, en afnám þess átti sér nokkurn aðdraganda.

Aðstöðugjaldið var tekið upp árið 1962 í stað veltuútsvars. Tilgangurinn með álagningu þess var meðal annars sá að fyrirtæki greiddu með þessum hætti fyrir þá þjónustu eða aðstöðu sem þau nytu í viðkomandi sveitarfélagi. Á undanförnum árum hefur álagning aðstöðugjaldsins hins vegar verið gagnrýnd, einkum á þeirri forsendu að þessi skattlagning sé óréttlát þar sem hún taki ekki mið af afkomu fyrirtækja, en aðstöðugjaldið er lagt á rekstrarkostnað þeirra. Þá hefur sú röksemd að aðstöðugjaldið veiki samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja gagnvart erlendum keppinautum einnig vegið þungt. Á móti kemur að aðstöðugjaldið hefur verið sjálfstæður tekjustofn sveitarfélaga án beinna tengsla við tekjuöflun ríkisins auk þess að skapa ákveðin tengsl milli fyrirtækja og sveitarfélaga.

Í júní 1990 skipaði fjármálaráðherra nefnd, fyrirtækjaskattanefnd, til þess að endurskoða lög um skattlagningu fyrirtækja með það að markmiði að jafna samkeppnisstöðu atvinnugreina. Í áfangaskýrslu þeirrar nefndar sem lögð var fram haustið 1990 kom meðal annars fram sú skoðun að forsendur fyrir álagningu aðstöðugjaldsins væru breyttar og því nauðsynlegt að fella gjaldið niður. Jafnframt þyrfti að finna sveitarfélögunum nýja tekjustofna.

Í kjölfarið fylgdi umræða milli aðila um hugsanlegar breytingar á álagningu aðstöðugjalds. Í ársbyrjun 1991 skipaði félagsmálaráðherra sérstaka nefnd, nefnd um endurskoðun á tekjustofnum sveitarfélaga, til að fjalla um málið. Eins og nafnið bendir til var henni ætlað að endurskoða lög um tekjustofna sveitarfélaga með tilliti til nýrra hugmynda um skattlagningu atvinnulífsins. Nefndin skilaði skýrslu í febrúar 1992. Í bréfi til félagsmálaráðherra kemur fram sú skoðun fulltrúa félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra að fella beri aðstöðugjaldið niður. Jafnframt lögðu þeir áherslu á að sveitarfélögin fái jafngildan tekjustofn í staðinn. Í skýrslunni var stillt upp nokkrum valkostum um breytta eða nýja tekjuöflun sveitarfélaga í stað aðstöðugjaldsins án þess að tekin væri afstaða til eins kosts umfram annan né heldur hugsanlegra breytinga á tekjuöflun ríkisins. Meðal þess sem talið var að gæti komið í stað aðstöðugjaldsins var tryggingagjald, tekjuskattur fyrirtækja, fasteignaskattar á atvinnurekstur, hækkun útsvars, bein framlög frá ríki o.fl. Fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga í nefndinni stóðu ekki að þessum tillögum, sbr. bókun sem fram kemur í skýrslu nefndarinnar. Þar var meðal annars bent á fyrirhugaðar viðræður milli ríkis og sveitarfélaga um stækkun og eflingu sveitarfélaga. Töldu fulltrúar Sambandsins eðlilegast að nefndin, sem vinna mundi að því máli, tæki við verkefnum fyrrgreindrar nefndar.

Í mars 1992 skipaði félagsmálaráðherra sérstakan starfshóp til að fjalla um breytta tekjuöflun sveitarfélaga við niðurfellingu aðstöðugjaldsins. Niðurstöður hópsins lágu fyrir í ágúst 1992. Tillaga meiri hluta hópsins var sú að í stað aðstöðugjaldsins yrði hlutdeild hvers sveitarfélags í útsvari hækkuð um 1% óháð stærð og tekjuþörf. Auk þess skyldi tryggingagjaldið hækkað um 1,1% og kæmi sú hækkun í hlut sveitarfélaga. Einnig skyldi ríkissjóður greiða beint framlag til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga í stað landsútsvars. Til að mæta tekjutapi ríkissjóðs var lagt til að tryggingagjaldið hækkaði um 2,1%. Samanlagt átti tryggingagjaldið því að hækka um 3,2%. Í tillögunni fólst því breytt form á skattlagningu fyrirtækja. Einn nefndarmanna, en þeir voru fjórir, stóð ekki að þessari tillögu og skilaði séráliti.

Einn liður í sérstökum aðgerðum stjórnvalda í atvinnumálum sl. haust var afnám aðstöðugjaldsins, sbr. yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. nóvember 1992 um eflingu atvinnulífs. Þar segir meðal annars „að veigamikill þáttur í þeim aðgerðum sem hér er fjallað um er afnám aðstöðugjaldsins. Eftir því sem alþjóðaviðskipti verða frjálsari og samkeppni harðnar verður mikilvægara að skapa íslensku atvinnulífi a.m.k. ekki lakari skattakjör en helstu keppinautum. Þess vegna sé orðið brýnt að afnema aðstöðugjaldið.“ Jafnframt segir í yfirlýsingunni: „Afnám aðstöðugjaldsins hefur veigamikil áhrif á fjárhag sveitarfélaga og breytingin er meiri en svo að unnt sé að ákveða fyrirvaralítið hvernig henni verður mætt til frambúðar. Þess vegna er ákveðið að sveitarfélögin fái á árinu 1993 tekjur úr ríkissjóði sem nemi 80% af aðstöðugjaldi af stofni ársins 1992.“ Þessar breytingar tóku gildi í byrjun árs 1993.

Eins og fram kemur í yfirlýsingunni gerðu ríki og sveitarfélög samkomulag um að sveitarfélögin fengju greitt úr ríkissjóði jafngildi 80% af álögðu aðstöðugjaldi ársins 1993 að teknu tilliti til breytinga á frumálagningu þess, sbr. lög nr. 113/1992. Þetta fyrirkomulag er einnig staðfest í 23. gr. laga nr. 111/1992, um breytingar í skattamálum, þar sem sveitarfélögum er tryggð þessi fjárhæð með sérstakri hlutdeild í innheimtum tekjuskatti á yfirstandandi ári. Samkvæmt fjárlögum ársins 1993 er þessi fjárhæð talin vera um 4 milljarðar króna. Þessi áætlun er hins vegar nokkurri óvissu háð, en frumálagning aðstöðugjalds fyrir árið 1993 liggur væntanlega fyrir í lok júlí. Jafnframt skyldi skipaður vinnuhópur til að leita varanlegri lausna um tekjuöflun sveitarfélaga.

Í framhaldi af því skipaði félagsmálaráðherra þá nefnd sem hér skilar greinargerð.

2. Aðstöðugjald og landsútsvar.

Álagning aðstöðugjalds 1992. Samkvæmt upplýsingum frá ríkisskattstjóra nam frumálagning aðstöðugjalds 5.330 m.kr. á árinu 1992, en gjaldstofninn er rekstrarkostnaður ársins 1991. Þá hefur ekki verið tekið tillit til kærna og endurúrskurða sem alla jafna lækkar frumálagninguna nokkuð. Þær breytingar eru þó nokkuð misjafnar frá ári til árs, eða 3 1 / 2 til 4 1 / 2 % árin 1989–1991.

Í eftirfarandi yfirliti kemur fram frumálagning aðstöðugjalds 1992 eftir skattumdæmum ásamt álagningu útsvars á tekjur ársins 1991 til samanburðar, en þessir skattar ásamt fasteignasköttunum hafa verið veigamestu tekjustofnar sveitarfélaga.

Álagning aðstöðugjalds árið 1992 - skipt eftir skattumdæmum.

TAfLA repró

Fram kemur að meira en helmingur aðstöðugjaldsins er lagður á í Reykjavík og um 70% í Reykjavík og Reykjanesi. Hlutdeild þessara umdæma í útsvari er hins vegar nokkru lægri eða um 64%, en á því svæði býr svipað hlutfall landsmanna. Þá er skipting útsvars milli Reykjavíkur og Reykjaness talsvert frábrugðin skiptingu aðstöðugjaldsins, eða 38 1 / 2 % og 25 1 / 2 % í fyrrgreindri röð, sem er í takt við íbúafjöldann. Munurinn á milli aðstöðugjalds og útsvars er hins vegar mun minni í öðrum umdæmum.

Til fróðleiks er frumálagningu aðstöðugjalds 1992 skipt eftir atvinnugreinum stillt upp í eftirfarandi töflu:

Álagning aðstöðugjalds 1992 skipt eftir atvinnugreinum.

TAFLA REPRÓ

Innheimta aðstöðugjalds. Sem fyrr segir nam frumálagning aðstöðugjalds 5.331 m.kr. á árinu 1992. Um það bil 84% af þeirri fjárhæð er til innheimtu hjá innheimtumönnum ríkissjóðs eða sameiginlegum gjaldheimtum ríkis og sveitarfélaga ásamt öðrum þinggjöldum. Upplýsingar um innheimtu þess hluta liggur fyrir hjá Ríkisbókhaldi. Afgangurinn, eða kringum 16%, er innheimtur af sveitarfélögunum sjálfum. Af einstökum sveitarfélögum í þeim hópi má nefna Akranes, Ólafsvík, Borgarnes, Akureyri, Húsavík og Dalvík.

Í meðfylgjandi töflu er stillt upp yfirliti um innheimtu aðstöðugjalds árin 1990–1992 samkvæmt gögnum frá Ríkisbókhaldi og upplýsingum frá fyrrgreindum sveitarfélögum. Innheimtunni er skipt í tvennt. Annars vegar er innheimta af álagningu ársins eingöngu en hins vegar innheimta á eftirstöðvum fyrri ára.

Álagning og innheimta aðstöðugjalds.

TAFLA repró

Eins og fram kemur er innheimtan nokkuð misjöfn milli ára. Árið 1990 innheimtust um 71% af álagningu ársins og um þriðjungur útistandandi skulda að teknu tilliti til leiðréttinga og afskrifta. Samsvarandi tölur fyrir árið 1992 eru 74% og tæp 28%.

Ekki liggur fyrir nákvæm skipting á því hjá Ríkisbókhaldi frá hvaða ári eða árum innheimta eftirstöðva er. Af þeim sökum er ekki unnt að meta innheimtuárangur einstakra ára með nákvæmum hætti. Þó benda fyrrgreindar tölur til þess að þegar á heildina er litið sé innheimtan um og yfir 80%.

Álagning landsútsvars. Í grófum dráttum má skipta álagningu landsútsvars, sem er tekjustofn Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, í þrennt, þ.e. álagningu á opinber fyrirtæki, olíufélög og fjármálastofnanir.

Eins og fram kemur í meðfylgjandi töflu nam álagning landsútsvars 616 m.kr. á árinu 1992. Þar af skilaði Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins 328 m.kr., eða 5% af hagnaði sínum.

Álagning landsútsvars 1992.

TAFLA repró

3. Tekjuöflun í stað aðstöðugjalds og landsútsvars.

Aðstöðugjald. Síðustu árin hefur vægi aðstöðugjalds í heildarskatttekjum sveitarfélaga verið kringum 20%. Í kaupstöðum landsins er þetta hlutfall heldur hærra, eða 21 1 / 2 %, en rúmlega 17% í öðrum sveitarfélögum. Einnig er vægi þess mjög misjafnt eftir kaupstöðum. Árið 1992 var hlutur aðstöðugjalds af álögðum sköttum 26% í Reykjavík en innan við 7% á Seltjarnarnesi og um 8 1 / 2 % í Garðabæ. Á Akureyri var þetta hlutfall kringum 20%. Rétt er að nefna að hér er miðað við frumálagningu aðstöðugjalds af heildarálagningu, þ.e. áður en tekið hefur verið tillit til leiðréttinga vegna kærna og endurúrskurða. Þar sem afföll aðstöðugjaldsálagningar eru alla jafna meiri en annarra gjalda eru þessi hlutföll í hærri kantinum. Af þessu má ráða að tekjuþörf einstakra sveitarfélaga vegna niðurfellingar aðstöðugjaldsins er mjög misjöfn.

Hverra kosta er völ? Í starfi sínu hafa nefndarmenn skoðað ýmsar tekjuöflunarleiðir fyrir sveitarfélögin í stað aðstöðugjaldsins. Þar hefur spurningin hvort og þá hvernig skipta eigi tekjuöfluninni milli einstaklinga og fyrirtækja skipað veigamikinn sess. Þar hefur meðal annars verið bent á nauðsynleg tengsl sveitarfélaga við atvinnulífið sem eins og fyrr segir var eitt af markmiðunum með álagningu aðstöðugjaldsins. Á móti hafa verið færð þau rök að þessi tengsl séu þegar fyrir hendi með álagningu fasteignaskatta og ýmiss konar þjónustugjalda. Eðlilegra sé að sveitarfélögin afli meginhluta tekna sinna með skattlagningu á einstaklinga eins og gert er í nágrannalöndunum. Árið 1989 var hlutur einstaklinga í skatttekjum sveitarfélaga um og yfir 90% annars staðar á Norðurlöndum saman borið við rúmlega 70% hérlendis.

Hér á eftir verður fjallað nánar um einstaka tekjustofna sem nefndarmenn hafa rætt um sem hugsanlega kosti í stað aðstöðugjaldsins.

1. Útsvar. Í lok síðasta árs ákváðu stjórnvöld að hækka tekjuskattshlutfall ríkisins um 1 1 / 2 % til þess að mæta aukinni hlutdeild sveitarfélaga í tekjuskatti einstaklinga vegna afnáms aðstöðugjaldsins. Í starfi sínu hefur nefndin miðað við að sú hækkun yrði hluti af nýrri tekjuöflun sveitarfélaga. Ræddar voru ýmsar leiðir og mismunandi útfærslur í því sambandi, m.a. sú að leggja á jafnhátt útsvar á landinu öllu. Niðurstaðan varð hins vegar sú að leggja til hækkun á hámarksálagningarhlutfalli útsvars frá því sem nú er og einnig tiltekið lágmark.

Samkvæmt gildandi lögum er hámarksálagning útsvars 7,5%, en á árinu 1992 var álagning þess 7,04% að meðaltali, eða um 15 1 / 2 milljarður króna. Útsvarið er langstærsti tekjustofn sveitarfélaga, en það skilar meira en helmingi skatttekna þeirra. Þess má geta að hvert 1% í hækkuðu útsvari skilar sveitarfélögum um 2,2 milljörðum króna en ríkissjóði réttum 2 milljörðum króna þar sem á móti vegur aukin nýting á persónuafslætti.

2. Fasteignaskattar. Ein af þeim leiðum sem nefndin hefur athugað er að hluti af nýrri tekjuöflun verði í formi hærri fasteignaskatta á atvinnurekstur. Samkvæmt gildandi lögum er þessi skattur 1%, þó þannig að sveitarfélögum er heimilt að hækka það hlutfall um allt að fjórðung. Á árinu 1992 nam álagning fasteignaskatta á atvinnurekstur rúmlega 2 milljörðum króna. Jafnframt hefur verið rædd sú leið að ríkið afnemi skatt á skrifstofu- og verslunarhúsnæði og skapi þannig svigrúm til frekari hækkunar á fasteignasköttum sveitarfélaga. Í því sambandi hefur verið nefnd sú hugmynd að álagning fasteignaskatta á atvinnuhúsnæði verði í tveimur þrepum þannig að verslunar- og skrifstofuhúsnæði verði í efra þrepinu. Sérstakur skattur á verslunar- og skrifstofuhúsnæði nemur nú 1,5% af fasteignamatsverði. Á árinu 1992 nam álagning hans tæpum 500 m. kr. Rétt er að geta þess að skatturinn er ekki lagður á húsnæði sem stendur autt þó að það sé ætlað fyrir skrifstofur eða verslunarrekstur. Það gildir hins vegar ekki um fasteignaskatta sveitarfélaga.

Með þessari leið væri komið til móts við rök um nauðsynleg tengsl sveitarfélaga við atvinnulífið. Af þessu hlýst einnig visst hagræði þar sem fasteignaskattar yrðu á hendi eins opinbers aðila.

3. Tryggingagjald. Í tillögum fyrri nefnda var sérstakt tryggingagjald nefnt sem hugsanlegur tekjustofn fyrir sveitarfélög í stað aðstöðugjalds. Í þessari nefnd var hins vegar rætt um að sveitarfélögin fengju hlutdeild í tryggingagjaldi og þannig yrði þeim bættur að hluta sá tekjumissir sem þau verða fyrir vegna afnáms aðstöðugjaldsins. Meginröksemd með þeirri leið er eins og áður tengslin við atvinnulífið, en einnig sú að tekjutapi sveitarfélaga vegna afnáms aðstöðugjaldsins verði ekki eingöngu mætt með álögum á einstaklinga. Á móti hafa verið nefnd þau rök að tryggingagjaldið sé tekjustofn ríkissjóðs sem þrengi svigrúm sveitarfélaganna. Í því sambandi hefur verið bent á nauðsyn þess að sveitarfélögin hafi sjálfstæðan tekjustofn, sbr. aðstöðugjaldið, en ekki stofn sem sé nýttur sameiginlega með ríkinu. Einnig hefur verið bent á að með álagningu tryggingagjalds er fyrst og fremst verið að brúa fjárþörf tryggingakerfisins sem fara mun vaxandi á næstu árum. Sú staðreynd þrengir svigrúm sveitarfélaga enn frekar hvað varðar álagningu sérstaks tryggingagjalds.

Á árinu 1992 nam álagning tryggingagjalds rúmlega 9 milljörðum króna. Álagningarstofninn er heildarlaunagreiðslur og eru skatthlutföllin tvö. Í landbúnaði, sjávarútvegi og iðnaði er gjaldhlutfallið 2,5% en 6% í öðrum greinum. Þá má geta þess að um næstu áramót mun tryggingagjald í ferðaþjónustu lækka úr 6% í 2,5%, auk þess sem tryggingagjald á útflutningsgreinar hefur verið fellt niður tímabundið, eða frá 1. júní 1993 til áramóta 1993–94.

4. Aðrar tekjuöflunarleiðir. Af öðrum leiðum, sem ræddar voru í nefndinni, ber helst að nefna skatta af umferð eða umhverfisskatta í einhverju formi. Kannaður var hugsanlegur tilflutningur á bifreiðagjaldi frá ríki til sveitarfélaga, en það er lagt á eftir þyngd bifreiða og talið skila ríkissjóði rúmlega 1.300 m.kr. á árinu 1993. Bensínskattar voru einnig nefndir o.fl. Þessir kostir hlutu hins vegar dræmar undirtektir meðal nefndarmanna, m.a. vegna þess að ríkissjóður hefur nú þegar umtalsverðar tekjur af þessum gjöldum sem skapað gæti togstreitu milli aðila um sömu tekjustofna.

Landsútsvar. Niðurstaða nefndarinnar hefur orðið sú að afnám landsútsvarsins sé í rökréttu samhengi við niðurfellingu aðstöðugjaldsins. Í því felst að finna þarf nýjan tekjustofn eða fjármögnun fyrir Jöfnunarsjóðinn, en í hans hlut hafa komið um það bil 80% af heildarálagningu landsútsvars, eða rúmlega 500 m.kr. Nokkrar leiðir hafa verið ræddar í því sambandi. Ein er að hækka hlutdeild sjóðsins í skatttekjum ríkisins, eða úr 1,4% í tæp 2%. Önnur er að fjármögnunin verði fast framlag úr ríkissjóði sem verði verðtryggt. Þriðja leiðin, sem rædd hefur verið, er að Jöfnunarsjóðurinn fái ákveðið hlutfall af staðgreiðslustofni, eða rúmlega 0,2%, auk þess sem nefnd hefur verið tenging við tekjur ÁTVR.

4. Tillögur nefndarinnar.

Almennt. Eins og fram hefur komið skoðaði nefndin ýmsa kosti um nýja tekjuöflun til handa sveitarfélögum í stað aðstöðugjaldsins. Skipst var á skoðunum um einstaka þætti þeirra, svo sem áhrif þeirra á tekjuskiptingu sveitarfélaga sem og á skattbyrði einstaklinga og fyrirtækja. Reynt var að draga fram kosti og galla í hverju tilviki með það fyrir augum að samræma sem best mismunandi sjónarmið nefndarmanna og raska sem minnst afkomu einstakra sveitarfélaga. Hér á eftir er gerð nánari grein fyrir tillögu nefndarinnar. Þess ber að geta að við mat á tillögunni og áætlun hlutfalla hefur verið miðað við álagningartölur ársins 1992. Reikna má með að þessi hlutföll breytist eitthvað þegar tekið hefur verið mið af álagningu ársins 1993. Frumálagningartölur liggja nú þegar fyrir, en endanlegar tölur sjá ekki dagsins ljós fyrr en síðar á árinu.

Tillaga nefndarinnar. Eins og fram kemur má skipta tillögu nefndarinnar í fjóra meginþætti sem hér segir:

Útsvar sveitarfélaga verði að hámarki 9,2%.

Álagning fasteignaskatta á atvinnuhúsnæði verði í tveimur þrepum. Lagt er til að í lægra þrepinu verði skatturinn allt að 1,12% af álagningarstofni, þó þannig að sveitarstjórnum sé heimilt að hækka það hlutfall um 25 hundraðshluta, sjá b-lið 3. gr. í lögum nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga. Miðað er við að heildarbreytingin skili sveitarfélögunum um 600 m.kr. í viðbótartekjur. Þar af skili almenna breytingin, þ.e. lægra þrepið, um 265 m.kr. Efra þrepið yrði í formi álags á skrifstofu- og verslunarhúsnæði. Miðað við nýttan álagningarstofn er lagt til að álagningarhlutfallið verði að hámarki 1,25%. Þá er lagt til að álagning í efra þrepi verði í samræmi við núgildandi lög um sérstakan skatt á skrifstofu- og verslunarhúsnæði. Samhliða því vinni félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga að nánari útfærslu málsins með það að markmiði að skatturinn falli að núverandi fyrirkomulagi við álagningu fasteignaskatts sveitarfélaga.

Landsútsvar falli niður. Lagt er til að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga fái framlag úr ríkissjóði sem verði 0,227% af álagningarstofni útsvars, en hluti Jöfnunarsjóðs í landsútsvari nam 511 m.kr. árið 1992. Afgangurinn, eða 117 m.kr., skilar sér í hækkun útsvars og fasteignaskatta.

Þá er lagt til að í framhaldi af tillögum nefndarinnar verði ákvæði um úthlutun jöfnunarframlaga í tekjustofnalögunum og reglugerðum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga endurskoðuð, einkum með hliðsjón af breyttri tekjumyndun sveitarfélaga.

Hér á eftir er gerð nánari grein fyrir einstökum þáttum tillagnanna.

1. Útsvar. Í tillögu nefndarinnar er gert ráð fyrir að hámarksálagning útsvars hækki um 1,7 prósentustig, úr 7,5% í 9,2%. Það er álit fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga í nefndinni að tekjuskattur ríkisins verði að lækka að sama skapi þannig að álagningarhlutfall í staðgreiðslu í heild hækki ekki. Aðrir fulltrúar gera ráð fyrir að hlutur ríkisins í staðgreiðslu tekjuskatts lækki en telja ekki rétt að tilgreina nákvæma tölu í því sambandi.

Eins og áður er komið fram skilar hvert prósent í hækkuðu útsvari sveitarfélögum um 2,2 milljörðum króna sem þýðir að möguleikar sveitarfélaga til tekjuöflunar á móti niðurfellingu aðstöðugjalds aukast um 3,8 milljarða króna samkvæmt tillögunni.

2. Fasteignaskattar. Í þessari tillögu er miðað við að fasteignaskattur á atvinnuhúsnæði hækki almennt um 0,12 prósentustig, eða um 265 m.kr. Auk þess er reiknað með sérstöku álagi á skrifstofu- og verslunarhúsnæði sem skila á sveitarfélögunum 335 m.kr. í tekjur. Á móti er gert ráð fyrir að skattur ríkisins á skrifstofu- og verslunarhúsnæði verði felldur niður. Þegar á heildina er litið ættu fasteignaskattar á skrifstofu- og verslunarhúsnæði því að lækka við þessa breytingu og það dregur úr mismunun í skattlagningu atvinnuhúsnæðis.

3. Landsútsvar. Áður var komið fram að nefndarmenn ræddu nokkrar leiðir varðandi nýja tekjuöflun fyrir Jöfnunarsjóðinn. Fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga í nefndinni lögðu áherslu á þá leið að hækka hlutdeild sjóðsins í skatttekjum ríkisins, eða úr 1,4% í tæp 2%, en einstakir fulltrúar, m.a. fulltrúi fjármálaráðherra, voru henni andvígir. Þeir töldu þá sjálfvirkni sem er í gildandi kerfi óeðlilega og lögðu til að fjármögnunin yrði fast verðtryggt framlag úr ríkissjóði. Sem málamiðlun samþykktu nefndarmenn að undanskildum fulltrúa fjármálaráðherra að framlagið yrði ákveðið hlutfall af álagningarstofni útsvars.

Tekjur Jöfnunarsjóðs af landsútsvari námu um 511 m.kr. á síðasta ári. Þar af var landsútsvar ÁTVR um 328 m.kr., en í tillögunni er gert ráð fyrir að þær tekjur renni í ríkissjóð eftir breytinguna. Jafnframt gerir nefndin ráð fyrir að ríkið hækki bensíngjaldið á móti niðurfellingu landsútsvars olíufélaga, en það nam 143 m.kr. á árinu 1992.