Endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 585

Frumvarp til laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

I. KAFLI

Gildissvið.

1. gr.

Markmið laga þessara er að laða að erlenda aðila til að framleiða kvikmyndir eða sjónvarpsefni hér á landi með því að endurgreiða tímabundið hluta af innlendum framleiðslukostnaði.

2. gr.

Heimilt er að endurgreiða úr ríkissjóði hlutfall af framleiðslukostnaði sem til fellur við gerð kvikmynda eða sjónvarpsefnis hér á landi, sbr. 6. gr. þessara laga.

Með framleiðslukostnaði er átt við allan kostnað sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt og eignarskatt. Skilyrði er þó að kostnaðurinn falli til hér á landi og að greidd laun og verktakagreiðslur séu sannanlega skattlagðar hér á landi.

II. KAFLI

Umsókn.

3. gr.

Umsókn um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar skal send iðnaðarráðuneytinu. Endurgreiðslubeiðni, ásamt fylgigögnum, skal berast áður en framleiðsla hefst hér á landi. Iðnaðarráðherra skipar þriggja manna nefnd sem yfirfer umsóknir og gerir tillögur til ráðherra um afgreiðslu. Í nefndinni skulu eiga sæti fulltrúar menntamálaráðherra, fjármálaráðherra og iðnaðarráðherra. Fulltrúi iðnaðarráðherra skal jafnframt vera formaður.

Skilyrði endurgreiðslu.

4. gr.

Við mat á því hvort endurgreiða skuli hlutfall af framleiðslukostnaði myndar skal eftirfarandi skilyrðum vera fullnægt:

1. að stofnað sé sérstakt félag um framleiðslu myndarinnar hér á landi,

2. að fyrir liggi sundurliðuð áætlun um framleiðslukostnað og fjármögnun,

3. að lágmarksframleiðslukostnaður við gerð myndar hér á landi sé 80 millj. kr., sbr. þó 2. mgr. 5. gr.,

4. að endurskoðað kostnaðaruppgjör liggi fyrir að lokinni framleiðslu myndar,

5. að framleiðslu myndar hér á landi sé lokið innan þriggja ára frá því að endurgreiðslubeiðnin er móttekin.

Sé skilyrðum 1. mgr. ekki fullnægt er heimilt að hafna endurgreiðslubeiðni.

Verði breyting á áætluðum framleiðslukostnaði, sbr. b-lið 1. mgr., eftir að framleiðsla hefst skal iðnaðarráðuneyti send ný kostnaðaráætlun.

III. KAFLI

Endurgreiðsla.

5. gr.

Hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar skal vera sem hér segir:

Á árunum 1999–2002

12%

Á árunum 2003–2005

9%

Endurgreiðsluhlutfall skv. 1. mgr. skal lækka um helming sé framleiðslukostnaður á bilinu 80–100 millj. kr. en um fjórðung sé framleiðslukostnaður á bilinu 101–120 millj. kr.

6. gr.

Iðnaðarráðherra ákvarðar endurgreiðslu samkvæmt lögum þessum. Ákvörðun um endurgreiðslu skal byggjast á endurskoðuðu kostnaðaruppgjöri. Hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar verður miðað við það ár sem framleiðsla hefst hér á landi.

Ekki verður endurgreitt fyrr en að lokinni framleiðslu hérlendis og þegar viðkomandi félagi skv. a-lið 1. mgr. 4. gr. hefur verið slitið. Frá endurgreiðslu skal draga vangreidda skatta og gjöld til ríkis og sveitarfélaga.

7. gr.

Hafi umsækjandi hlotið styrk úr Kvikmyndasjóði Íslands til framleiðslu sömu myndar fær hann ekki endurgreitt samkvæmt lögum þessum.

IV. KAFLI

8. gr.

Iðnaðarráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara.

Gildistaka.

9. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í frumvarpinu er lagt til að sett verði á fót sérstakt hvatakerfi til eflingar kvikmyndaiðnaði á Íslandi. Er það gert að tillögu starfshóps sem skipaður var af iðnaðarráðherra 14. október síðastliðinn, samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar. Hópurinn fékk það hlutverk að fjalla um og gera tillögur um aðgerðir stjórnvalda til að efla kvikmyndaiðnað á Íslandi og laða að erlenda kvikmyndagerðarmenn. Í starfshópnum áttu sæti Árni Magnússon, fulltrúi iðnaðarráðherra, sem var formaður hópsins, Jónmundur Guðmarsson, fulltrúi menntamálaráðherra, Eggert J. Hilmarsson og Sveinn Jónsson, fulltrúar fjármálaráðherra og Hugi Ólafsson frá umhverfisráðuneyti. Með starfshópnum störfuðu Ingi G. Ingason og Stefán Jónsson frá Fjárfestingarstofunni.

Samkvæmt tillögunni er gert ráð fyrir að komið verði á fót sérstöku hvatakerfi þannig að fyrir fram ákveðið hlutfall framleiðslukostnaðar sem til fellur hér á landi við gerð kvikmyndar verði endurgreitt þegar verkinu lýkur. Skýrt verði kveðið á um skilyrði vegna þessa, aðgerðin verði tímabundin og ljúki í árslok 2005. Starfshópurinn telur að kerfi sem þetta hafi þá kosti að vera einfalt og gagnsætt, það þjóni jafnt innlendum sem erlendum kvikmyndaframleiðendum, það hvetji til uppbyggingar atvinnugreinarinnar á allra næstu árum og sé til þess fallið að efla innlenda kvikmyndagerð samfara því að erlend fyrirtæki sjái sér hag í starfsemi hér. Þetta einfalda endurgreiðslukerfi kæmi í stað ýmiss konar skattaívilnana sem erfitt er að fylgja eftir í framkvæmd og eru til þess fallnar að mismuna atvinnugreinum í skattalegu tilliti.

Við mat á mögulegum stuðningi íslenskra stjórnvalda við kvikmyndaiðnað hér á landi hafði starfshópurinn einkum eftirfarandi að leiðarljósi:

a. að aðgerðirnar auki áhuga erlendra kvikmyndafyrirtækja á starfsemi hérlendis,

b. að aukin útgjöld ríkissjóðs vegna aðgerðanna taki mið af auknum tekjum,

c. að aðgerðirnar séu einfaldar og gagnsæjar,

d. að fyllsta jafnræðis sé gætt við stuðning stjórnvalda við fyrirtæki í greininni,

e. að aðgerðirnar séu tímabundnar en gildi þó nægilega lengi til að þær verki hvetjandi á fjárfestingar í greininni,

f. að þær efli innlendan kvikmyndaiðnað.

Megintilgangur þessa er að efla innlenda kvikmyndagerð þar sem íslenskir kvikmyndagerðarmenn koma til með að auka þekkingu sína í samstarfi við erlenda starfsbræður sína. Með því að laða að erlenda kvikmyndagerðarmenn verður unnt að þjálfa íslenskt fagfólk til sjálfstæðra verka á þessu sviði, bæta tækjakost kvikmyndaiðnaðarins hér á landi og síðast en ekki síst að koma Íslandi, náttúru landsins og íslenskri menningu á framfæri með þátttöku stórra erlendra kvikmyndaframleiðenda.

Gert er ráð fyrir að kerfið verði byggt þannig upp að endurgreitt verði tiltekið hlutfall af framleiðslukostnaði. Skilyrði er að kostnaðurinn falli til hér á landi. Beiðni um endurgreiðslu verður að berast áður en framleiðslan hefst og verður metið hvort forsenda er fyrir endurgreiðslu. Með beiðninni fylgdu þá gögn, svo sem kostnaðaráætlun, sem gæfu glögga mynd af umfangi verksins, hvernig fjármögnun væri háttað, ásamt staðfestingu fjármögnunaraðila, ef hann er ekki framleiðandi, o.fl. Ef iðnaðarráðuneytið teldi beiðnina endurgreiðsluhæfa gæfi það út vilyrði til framleiðanda um að tiltekið hlutfall af kostnaði sem til félli hér á landi yrði endurgreitt að lokinni framleiðslu hér. Þá yrði að leggja fram endurskoðað kostnaðaruppgjör þar sem fram kæmi skipting kostnaðar. Ákvörðun um endurgreiðslu byggðist á kostnaðaruppgjörinu og þá yrði einnig metið hvaða kostnaður væri endurgreiðsluhæfur.

Með slíkri framkvæmd telur hópurinn að takast mætti að bjóða fram verulegan stuðning við kvikmyndagerð á Íslandi sem þó tæki alltaf mið af þeim tekjum sem ríkissjóður hefði af starfseminni. Kerfið væri öllum opið og því nytu innlendir framleiðendur þess á við aðra.

Færa má fyrir því haldbær rök að á endanum renni umtalsverður hluti þeirra fjármuna sem varið er til kvikmyndagerðar á Íslandi í ríkissjóð. Má t.d. nefna beina skatta launafólks og launatengd gjöld, tekjuskatt fyrirtækja, auknar tekjur af sölu á vöru og þjónustu o.fl. Með því að greiða ekki út styrk fyrr en viðkomandi verkefni er lokið er tryggt að ríkissjóður verður ekki fyrir útgjöldum nema með auknum tekjum. Raunar má fyllilega gera ráð fyrir að ef sett verða lög um slíkt hvatakerfi verði það til þess að auka umsvif kvikmyndagerðar á Íslandi og þá mun ríkissjóður njóta þess í auknum tekjum.

Ljóst þykir að mæta þarf kröfum kvikmyndafyrirtækja um stuðning með einhverjum hætti vilji stjórnvöld á annað borð auka veg atvinnugreinarinnar hér á landi og þar með tekjur þjóðar og ríkis. Gerð er tillaga um að kerfi þetta gildi til ársloka 2005 en endurgreiðsluhlutfall lækki í upphafi árs 2003.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með kvikmyndum er aðallega átt við leiknar kvikmyndir í fullri lengd en með sjónvarpsefni við framleiðslu leikinna sjónvarpsþátta eða þáttaraða. Um skýringar við greinina vísast að öðru leyti til almennra athugasemda við frumvarpið.

Um 2. gr.

Lagt er til að heimilt verði að endurgreiða úr ríkissjóði tiltekið hlutfall af framleiðslukostnaði við gerð kvikmynda eða sjónvarpsefnis hér á landi. Með framleiðslukostnaði er átt við allan almennan kostnað sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt og eignarskatt. Með því móti er tryggt að ekki verður endurgreiddur annars konar kostnaður, svo sem kostnaður vegna einkanota, óeðlilegrar risnu o.s.frv. Skilyrði er að kostnaðurinn falli til hér á landi. Þegar sótt er um endurgreiðslu verður að sundurgreina kostnaðaruppgjörið með tilliti til hvar kostnaðurinn féll til. Kostnaður við kaup á þjónustu erlendis yrði því ekki endurgreiðsluhæfur. Ekki er gert að skilyrði að framleiðsla fari að öllu leyti fram hér á landi. Getur kvikmyndaframleiðandi því framleitt hluta verksins hér á landi. Sá hluti framleiðslunnar sem fram fer hér getur því fallið undir ákvæði laganna ef fullnægt er öllum skilyrðum að öðru leyti. Jafnframt er það skilyrði að öll laun og verktakagreiðslur verða að vera skattlagðar hér á landi svo að launakostnaður og verktakakostnaður fáist viðurkenndur sem endurgreiðsluhæfur kostnaður.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að umsóknir um endurgreiðslu kostnaðar vegna kvikmyndaframleiðslu sendist til iðnaðarráðuneytisins. Jafnframt er lagt til að iðnaðarráðherra skipi þriggja manna nefnd sem meti umsóknir og geri tillögur um afgreiðslu þeirra. Skilyrði er að beiðnin berist ráðuneytinu áður en framleiðsla hefst svo að meta megi umsóknina, áætlun um kostnað og fjármögnun o.fl.

Um 4. gr.

Í 4. gr. eru sett fram nokkur skilyrði sem umsækjandi verður að uppfylla til að öðlast rétt til endurgreiðslu framleiðslukostnaðar sem til fellur hér á landi við gerð myndar. Fyrsta skilyrði er að sett verði á fót sérstakt félag sem skráð yrði hér á landi um gerð hverrar myndar í því augnamiði að tryggja að gjaldfærsla kostnaðar og uppgjör fari að íslenskum lögum, launakostnaður verði skattlagður hér á landi og til að kostnaði við tiltekna mynd sé ekki blandað saman við kostnað hjá félagi sem t.d. framleiðir fleiri en eina mynd eða er í blönduðum rekstri. Sundurliðuð áætlun um kostnað og fjármögnun þarf að liggja fyrir svo að ganga megi úr skugga um að um raunverulegt verkefni sé að ræða og að búið sé að tryggja fjármögnun þess. Hangir þetta saman við skilyrðið um að framleiðslukostnaður verði að vera að lágmarki 80 millj. kr. Með því móti er tryggt að verkefnin séu af þeirri stærð að þau hafi einhverja efnahagslega þýðingu og efli þar af leiðandi innlenda kvikmyndagerð. Fjórða skilyrðið er að umsækjandi þarf að lokinni framleiðslu að skila kostnaðaruppgjöri sem hefur verið endurskoðað af löggiltum endurskoðendum, svo að meta megi hvaða kostnaður sé endurgreiðsluhæfur. Einnig er það sett sem skilyrði fyrir endurgreiðslu að framleiðslu hér á landi sé lokið innan þriggja ára frá móttöku beiðninnar svo að koma megi í vegi fyrir að ákvæðin um endurgreiðsluhlutfallið verði misnotuð.

Í 2. mgr. er lagt til að sé skilyrðum 1. mgr. ekki fullnægt verði heimilt að hafna endurgreiðslubeiðni. Jafnframt er gerð krafa um að ef breyting verður á áætluðum framleiðslukostnaði, sbr. b-lið 1. mgr. 4. gr., eftir að framleiðsla hefst skuli iðnaðarráðuneyti send ný kostnaðaráætlun. Þetta skilyrði er sett svo að áætla megi útgjöld ríkissjóðs á tryggari hátt.

Um 5. gr.

Lagt er til hversu hátt hlutfall af framleiðslukostnaði verður heimilt að endurgreiða og með hvaða hætti endurgreiðslukerfið verði afnumið. Gert er ráð fyrir að það gildi í rúm sex ár og verði afnumið í árslok 2005. Tilgangurinn er að efla kvikmyndaiðnaðinn hér á landi og laða að kvikmyndagerðarmenn erlendis frá. Að sex árum liðnum ætti iðnaðurinn að vera kominn með traustari rekstrargrundvöll hérlendis og styrkari innviði.

Í 2. mgr. er lagt til að endurgreiðsluhlutfallið verði breytilegt eftir því hversu framleiðslukostnaðurinn er hár. Tilgangurinn með því er að tryggja jafnari stöðu þeirra sem framleiða ódýrari myndir án þess þó að í kerfinu felist hvati til að hækka framleiðslukostnað til þess eins að öðlast endurgreiðslurétt.

Um 6. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að iðnaðarráðherra ákvarði endurgreiðslu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Ákvörðun um endurgreiðslu byggist á endurskoðuðu kostnaðaruppgjöri. Áður en ákvörðun er tekin verður að meta hvort framtalinn kostnaður fullnægi skilyrðum um að vera kostnaður sem til fellur hér á landi og hvort öll laun og verktakagreiðslur hafi verið skattlagðar hérlendis. Þegar ákvarðað er hversu hátt hlutfall skuli endurgreitt skal miðað við það endurgreiðsluhlutfall sem gilti þegar framleiðsla hófst.

Í 2. mgr. er lagt til að endurgreiðsla fari ekki fram fyrr en að lokinni framleiðslu myndarinnar hér á landi og þegar viðkomandi félagi hefur verið slitið. Þannig er tryggt að allir kostnaðarþættir liggi fyrir. Jafnframt er lagt til að frá endurgreiðslufjárhæð dragist skuldir vegna opinberra gjalda, sem umsækjandi hefur stofnað til við framleiðslu myndarinnar, svo sem virðisaukaskattur, staðgreiðsla o.fl.

Um 7. gr.

Lagt er til að umsækjandi sem fengið hefur styrk úr Kvikmyndasjóði Íslands til framleiðslu myndar geti ekki hlotið endurgreiðslu vegna sömu myndar samkvæmt frumvarpi þessu. Framleiðandi getur þar af leiðandi valið með hvaða hætti hann leitar eftir fjármagni til framleiðslu sinnar.

Um 8. gr.

Hér er lagt til að iðnaðarráðherra geti sett reglugerð þar sem kveðið verði nánar á um skilyrði fyrir endurgreiðslu og með hvaða hætti hún fari fram. Jafnframt geti hann kveðið nánar á um hvað teljist endurgreiðsluhæfur framleiðslukostnaðar við kvikmyndagerð.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Frumvarp til laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.

Markmið frumvarpsins er að laða að erlenda aðila til að framleiða kvikmyndir eða sjónvarpsefni hér á landi með tímabundnum aðgerðum. Gert er ráð fyrir að heimilt verða að endurgreiða úr ríkissjóði hlutfall af framleiðslukostnaði sem fellur til við gerð kvikmynda eða sjónvarpsefnis hér á landi. Með því er verið að efla innlenda kvikmyndagerð samfara því að auka áhuga erlendra kvikmyndafyrirtækja á starfsemi hér á landi. Frumvarpið kveður á um þau skilyrði sem þarf að fullnægja til að hluti innlends framleiðslukostnaðar verði endurgreiddur. Þar er gert ráð fyrir að stofnað verði sérstakt félag hér á landi um framleiðslu hverrar myndar. Með því er m.a. ætlað að tryggja að gjaldfærður kostnaður og uppgjör fari að íslenskum lögum og að ekki verði blandað saman kostnaði framleiðanda af öðrum verkefnum. Frumvarpið gerir enn fremur ráð fyrir að framleiðslukostnaður myndar megi ekki vera lægri en 80 m.kr. Gert er ráð fyrir fullri endurgreiðslu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins ef framleiðslukostnaður verkefnis er hærri en 120 m.kr. en skertu endurgreiðsluhlutfalli ef framleiðslukostnaður verkefnis er á bilinu 80–120 m.kr. Samkvæmt frumvarpinu er heimilt að endurgreiðsla hluta framleiðslukostnaðar nemi 12% kostnaðar 1999–2002 og 9% kostnaðar 2003–2005. Hafi umsækjandi hlotið styrk úr Kvikmyndasjóði Íslands til framleiðslu sömu myndar getur hann ekki hlotið endurgreiðslu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins.

Erfitt er að meta áhrif frumvarpsins á útgjöld ríkissjóð þar sem þau koma til með að ráðast af fjölda mynda sem hér verða framleiddar. Sé miðað við fyrri ár gæti endurgreiðsla vegna innlendra kvikmynda numið um 20–30 m.kr. á ári. Algengur framleiðslukostnaður við hverja erlenda mynd er á bilinu 400–1.200 m.kr. og gæti endurgreiddur kostnaður numið um 50–150 m.kr. Samtals má því gera ráð fyrir að kostnaður við frumvarpið verði á bilinu 100–300 m.kr. á ári miðað við svipað umfang innlendrar kvikmyndagerðar og að ein til tvær erlendar kvikmyndir verði gerðar hér á landi ár hvert. Útgjöldin ráðast af fjölda og framleiðslukostnaði mynda sem framleiddar eru hér á landi og gæti þau orðið hærri eða lægri en að framan greinir miðað við mismunandi forsendur.