Vernd Breiðafjarðar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 206

232. Frumvarp til laga um vernd Breiðafjarðar.

Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994.)

1. gr.

Tilgangur laga þessara er að stuðla að vernd Breiðafjarðar, einkum vernd á landslagi, einstökum jarðmyndunum og lífríki, auk varðveislu menningarsögulegra minja.

2. gr.

Ákvæði laganna taka til allra eyja, hólma og skerja á Breiðafirði ásamt fjörum í innri hluta fjarðarins sem markast af línu dreginni frá Hrafnanesi á Barðaströnd við fjörðinn norðanverðan í Hagadrápssker um Oddbjarnarsker, Stagley og Höskuldsey í Búlandshöfða að sunnanverðu.

3. gr.

Umhverfisráðherra fer með stjórn mála er varða vernd Breiðafjarðar samkvæmt lögum þessum. Um vernd menningarsögulegra minja fer samkvæmt þjóðminjalögum og fer menntamálaráðherra með yfirstjórn þeirra mála.

4. gr.

Breiðafjarðarnefnd er umhverfisráðherra til ráðgjafar um allt það er lýtur að fram kvæmd laga þessara. Í nefndinni eiga sæti sex menn sem ráðherra skipar til fjögurra ára í senn. Skal einn skipaður eftir tillögu héraðsnefndar Dalasýslu, einn eftir tillögu héraðs nefndar Austur-Barðastrandarsýslu, einn eftir tillögu héraðsnefndar Snæfellinga, einn eftir tillögu Náttúrufræðistofnunar Íslands og einn eftir tillögu Þjóðminjasafns Íslands. Um hverfisráðherra skipar einn nefndarmanna án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar. Um varamenn gilda sömu reglur. Falli atkvæði jöfn ræður atkvæði formanns.

Umhverfisráðherra setur, að fengnum tillögum Breiðafjarðarnefndar og umsögnum við komandi sveitarstjórna um þær, reglugerð um framkvæmd laganna. Nefndin skal í samráði við sveitarfélögin láta gera sérstaka vörsluáætlun þar sem fram kemur hvernig ná skuli þeim markmiðum sem sett eru með vernd svæðisins. Áætlun þessi skal send ráðherra til staðfestingar.

Í starfi sínu skal nefndin gæta samráðs við sveitarstjórnir, náttúruverndarnefndir, Land vörslu ríkisins, minjaverði og yfirvöld þjóðminjavörslu.

Nefndin skal árlega gefa ráðherra skýrslu um störf sín.

5. gr.

Í reglugerðinni skal kveðið á um vernd lífríkis á svæðinu og skynsamlega nýtingu þess. Í henni skal enn fremur kveða á um varnir gegn hvers konar mengun svæðis þess sem lögin taka til. Reglugerðin skal einnig kveða á um aðgang ferðamanna að tilteknum stöðum á svæðinu sem viðkvæmir eru vegna náttúrufars.

Menntamálaráðherra setur, að fengnum tillögum Breiðafjarðarnefndar og að fenginni umsögn Þjóðminjaráðs, reglugerð um vernd menningarsögulegra minja á svæðinu, þar á meðal byggðarheildar gamalla húsa í Flatey og vernd sjóminja.

6. gr.

Við gerð skipulagsáætlana á því svæði sem um getur í 2. gr. skulu sveitarfélög leita um sagnar Breiðafjarðarnefndar. Í skipulagsáætlunum ber að taka tillit til vörsluáætlunar Breiðafjarðarnefndar.

Þar sem ekki eru fyrir hendi samþykktar skipulagsáætlanir á því landsvæði sem um get ur í 2. gr. er hvers konar mannvirkjagerð óheimil, svo og jarðrask, nema að fengnu sam þykki Breiðafjarðarnefndar.

Framkvæmdir sem nauðsynlegar og eðlilegar teljast til búskapar á lögbýlum eru leyfi legar nema spjöllum valdi á menningarsögulegum minjum, náttúruminjum eða lífríki að dómi Breiðafjarðarnefndar eða þjóðminjaráðs þegar um fornleifar er að ræða.

7. gr.

Ráðherra er heimilt að leyfa starfrækslu náttúrurannsóknastöðvar með ríkisaðild á Breiðafirði. Framlag ríkisins til stöðvarinnar takmarkast við laun eins starfsmanns í fullu starfi og stofnkostnað vegna húsnæðis, innréttinga og tækjakaupa eftir því sem ákveðið er í fjárlögum hverju sinni, enda liggi fyrir jafnhátt framlag frá heimamönnum. Í reglugerð, sem ráðherra setur að fenginni umsögn Breiðafjarðarnefndar, skal kveða á um stjórn og starfsemi stöðvarinnar.

8. gr.

Kostnaður við framkvæmd laga þessara greiðist úr ríkissjóði eftir því sem fé er veitt til í fjárlögum.

9. gr.

Brot gegn lögum þessum og reglugerðum sem settar eru samkvæmt þeim varða sektum og varðhaldi. Sektir renna í ríkissjóð.

Beita má dagsektum er renna í ríkissjóð, allt að 50 þúsund krónum, til að knýja menn til framkvæmda á ráðstöfunum sem þeim er skylt að hlutast til um samkvæmt lögum þess um og reglugerðum eða láta af atferli sem er ólögmætt.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta um vernd Breiðafjarðar er samið að tilhlutan Össurar Skarphéðinssonar umhverfisráðherra. Unnið hefur verið að gerð þess í umhverfisráðuneytinu í samráði við fulltrúa þeirra sveitarfélaga er málið varðar. Frumvarpið var fyrst lagt fram á 117. löggjaf arþingi en hlaut ekki afgreiðslu. Frumvarpið er hér endurflutt með nokkrum breytingum sem gerðar voru með hliðsjón af umsögnum sem umhverfisnefnd bárust og umræðum á Al þingi. Umsjón með upphaflegu frumvarpsgerðinni var í höndum Jóns Gunnars Ottóssonar, þá skrifstofustjóra í ráðuneytinu, en honum til aðstoðar voru Ævar Petersen og Haukur Jó hannesson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Gísli Gíslason landslagsarkitekt og Friðjón Þórðarson, fyrrverandi alþingismaður. Umsjón með endurskoðun frumvarpsins var í höndum Birgis Hermannssonar, aðstoðarmanns ráðherra, en honum til aðstoðar hafa verið emb ættismenn í umhverfisráðuneytinu, Þórunn Hafstein deildarstjóri í menntamálaráðuneytinu, Stefán Thors skipulagsstjóri ríkisins og Helgi Þorláksson sagnfræðingur.

Aðdragandi þess frumvarps sem hér liggur fyrir er að sumarið 1993 ræddi Össur Skarp héðinsson umhverfisráðherra við ýmsa sveitarstjórnarmenn við Breiðafjörð um það hvern ig best yrði staðið að vernd náttúru og menningarverðmæta í firðinum og eflingu byggðar þar. Í framhaldi af því var ákveðið að kanna möguleika á að setja sérstök lög um vernd Breiðafjarðar þar sem hliðsjón væri höfð af lögum nr. 36/1974, um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Gagna var aflað á vegum umhverfisráðuneytisins um nátt úrufar á svæðinu, menningarverðmæti, nýtingu hlunninda, atvinnuhætti, umferð ferða manna, eignarhald og önnur atriði sem málið varðar. Ráðherra efndi að því búnu til fundar með fulltrúum hreppsnefnda Reykhólahrepps í Austur-Barðastrandarsýslu, Saurbæjar hrepps, Skarðshrepps og Fellsstrandarhrepps í Dalasýslu og fulltrúum náttúruverndar nefnda á þessu svæði. Á fundinum, sem haldinn var 20. október 1993 í Vogalandi í Króks fjarðarnesi, kynnti ráðherra hugmyndir að sérlögum um vernd Breiðafjarðar og ræddi þær við fundarmenn sem voru á einu máli um mikilvægi slíkrar lagasetningar. Fundað var í Stykkishólmi 13. desember sl. um sama efni með fulltrúum hreppsnefnda, náttúruverndar nefnda og héraðsnefndar í Snæfellsness- og Hnappadalssýslu. Fundur þessi var fjölsóttur og var einróma samstaða um að stefnt skyldi að setningu laga um vernd Breiðafjarðar sem næðu til sem flestra eyja, hólma og skerja á firðinum og strandlengju í innri hluta hans.

Þeim sveitarstjórnum, sem málið varðar, voru send drög að frumvarpi til laga um vernd Breiðafjarðar um miðjan desember sl. og í framhaldi af því efndi ráðherra til fundar með fulltrúum þeirra í Stykkishólmi 12. janúar 1994. Á fundinum gafst fundarmönnum kostur á að koma á framfæri ábendingum og athugasemdum sínum við frumvarpsdrögin. Fundar menn voru sammála um mikilvægi þess að setja lög um vernd svæðisins og höfðu ekki at hugasemdir við frumvarpsdrögin. Í ljósi þessarar samstöðu var ákveðið að leggja frumvarp til laga um vernd Breiðafjarðar fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1994.

Helstu breytingarnar á frumvarpinu eru þessar:

1 .

Markmið frumvarpsins eru skýrð betur og tekur frumvarpið nú einnig til verndar á menningarsögulegum minjum. Um þetta var haft samráð við menntamálaráðherra. Um vernd menningarsögulegra minja fer samkvæmt þjóðminjalögum og fer mennta málaráðherra með yfirstjórn þeirra mála. Í samræmi við þetta er gerð tillaga um að Þjóðminjasafnið fái fulltrúa í Breiðafjarðarnefnd.

2 .

Fellt er út ákvæði þess efnis að leyfi ráðherra þurfi vegna hvers konar mannvirkjagerðar og jarðrasks á svæðinu sem lögin taka til. Þess í stað er lögð áhersla á gerð skipulagsáætlana sem taki mið af samþykktum Breiðafjarðarnefndar.

3 .

Ákvæði um náttúrurannsóknastöð eru gerð rækilegri og taka mið af ákvæðum um náttúrustofur kjördæma í lögum um Náttúrufræðistofnun Íslands. Ríkið greiðir laun eins starfsmanns og stofnkostnað til helminga við sveitarfélög.

Helstu markmið með setningu laga um vernd Breiðafjarðar eru:

1 . að vernda landslag, einstakar jarðmyndanir og lífríki Breiðafjarðar,

2 . að tryggja vernd menningarsögulegra minja,

3 . að búa í haginn fyrir vaxandi fjölda ferðamanna og tryggja almenningi aðgang að náttúru fjarðarins og sögu án þess að spjöll hljótist af,

4 . að stuðla að auknum rannsóknum á lífríki og jarðfræði Breiðafjarðar,

5 . að renna styrkum stoðum undir eyjabúskap og aðra hefðbundna nýtingu hlunninda á Breiðafirði.

Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að í lögunum verði einungis almenn verndarákvæði sem gilda skuli um allt svæðið. Í reglugerð, sem sett verði á grundvelli laganna í samvinnu við heimamenn, verði hins vegar kveðið nánar á um framkvæmdina og reglur settar um þá þætti sem máli skipta. Lagt er til að í Breiðafjarðarnefnd, sem verði ráðherra til ráðgjafar við framkvæmd laganna og þar á meðal setningu reglugerða og annarra ákvæða er lúta að vernd svæðisins, verði heimamenn með þrjá af sex fulltrúum. Það er ljóst að taka verður tillit til margra ólíkra sjónarmiða sem erfitt getur verið að samræma ef vernda skal náttúru Breiðafjarðar og menningarminjar í firðinum og tryggja jafnframt blómlegar byggðir um ókomin ár. Góður árangur af þeirri viðleitni næst ekki, nema með skilningi og vilja heima manna.

Langt er síðan umræða hófst um þörf fyrir sérstaka vernd Breiðafjarðar. Alþingi ályktaði árið 1978, að tillögu Friðjóns Þórðarsonar alþingismanns, „að skora á ríkisstjórn að stuðla hið fyrsta að því, að hið fjölþætta lífríki Breiðafjarðar verði kannað og verndað, eftir því sem þurfa þykir, í samráði við heimamenn og náttúruverndarsamtök“. Í greinar gerð með tillögu til þessarar þingsályktunar er á það bent að fram hafi komið hugmyndir um setningu sérstakra laga um vernd Breiðafjarðar líkt og gilda um Mývatn og Laxá í Suð ur-Þingeyjarsýslu. Jafnframt er tekið fram í greinargerðinni að þótt bráður háski vofi ekki yfir Breiðafirði sé eðlilegt og sjálfsagt að athuga þessi mál í tæka tíð og gera viðeigandi ráðstafanir ef þurfa þykir. Náttúruverndarþing, náttúruverndarsamtök heimamanna og fleiri hafa einnig ályktað um nauðsyn þess að vernda náttúru Breiðafjarðar með einhverj um hætti og hefur svæðið verið á náttúruminjaskrá síðan 1978.

Náttúrufar.

Breiðafjörður er stærsta samfellda votlendissvæði landsins og eru strandsvæði þar um helmingur af allri strandlengju þess. Í firðinum innanverðum er mikið grunnsævi en utar er dýpi víðast mælt í tugum metra og er liðlega hundrað metrar þar sem það er mest. Kunn astur er Breiðafjörður fyrir mikinn fjölda eyja, hólma, skerja og boða. Eyjarnar á Breiða firði hafa löngum verið álitnar óteljandi líkt og Vatnsdalshólar og vötnin á Arnarvatns heiði.

Breiðafjarðareyjum er gjarnan skipt í tvennt, Vestureyjar og Suðureyjar, sem ná þó ekki til allra eyja á firðinum. Skilin á milli Vestureyja og Suðureyja eru á reiki en eftir því sem næst verður komist eru Suðureyjar sunnan línu frá fjallinu Klofningi yst í Dalasýslu og út fjörð, en Vestureyjar norðan hennar.

Sjávarfalla gætir meira á Breiðafirði en flestum öðrum strandsvæðum við Ísland og er mesti munur flóðs og fjöru á sjötta metra. Miklar breytingar eiga sér stað á landslagi eftir sjávarföllum vegna misdýpis og hins mikla fjölda eyja og skerja. Sund þorna og stórir leiru- eða skerjaflákar rísa úr sjó um fjöru svo að landslagið tekur stakkaskiptum. Víða myndast straumrastir og er Hvammsfjarðarröst þeirra kunnust. Þetta umhverfi og breyting ar á því torvelda siglingar og gera þær hættulegar. Ekki er ókunnugum ráðlagt að sigla um eyjarnar án góðrar leiðsagnar.

Vegna eyjafjöldans er talið að á Breiðafirði sé yfir helmingur af öllum fjörum við Ís land. Þetta atriði eitt veitir vísbendingu um það gildi sem Breiðafjörður hefur fyrir lífríki landsins. Lífmagn í fjörum og á grunnsævi er mikið og líffræðileg áhrif þessara svæða ná langt út fyrir mörk þeirra, hvort heldur er upp á land eða út á dýpri hafsvæði.

Stofnar hryggdýra í Breiðafirði eru yfirleitt stórir og gefur það vísbendingu um óvenju auðugt lágdýralíf sem fiskar, selir, hvalir og fuglar lifa á beint eða óbeint. Tegundaauðgi í fjörum og á grunnsævi er ótrúlega mikil þar sem smádýr þrífast í skjóli víðáttumikilla þang- og þaraskóga. Fuglar eru áberandi í lífríki Breiðafjarðar. Sjófuglar eru algengastir fugla á firðinum. Þeir hafa verið nytjaðir um aldir og telst svæðið vera með mikilvægustu sjófuglabyggðum landsins þótt eiginleg fuglabjörg séu þar bæði lítil og lág. Fuglalífið er fjölskrúðugt og umtalsverða hluta af stofnum sumra tegunda í landinu er að finna á firðin um, t.d. lunda, æðarfugls, teistu, svartbaks og hvítmáfs. Hæst hlutfall er þó í stofnum topp skarfs og dílaskarfs því um 90% af skörfum landsins verpa á Breiðafirði. Um helmingur þeirra fuglategunda sem verpa hérlendis, eða 37, eru árvissir varpfuglar í eyjunum og fimm tegundir hafa að auki orpið þar óreglulega. Þegar strandsvæði fjarðarins eru talin með verpa um 50 tegundir fugla á svæðinu sem er um 70% af árvissum varpfuglum landsins. Sjaldséðir fuglar eiga varplönd á Breiðafirði, þar á meðal um fimmtungur íslenska þórs hanastofnsins og rúmur helmingur af öllum haförnum í landinu. Þrjár fuglategundir, margæs, tildra og rauðbrystingur, eru árvissir gestir vor og haust þótt þær verpi ekki. Þetta eru svonefndir fargestir sem eru á reglubundnum ferðum milli varpheimkynna á norðlæg um slóðum og vetrarstöðva á Bretlandseyjum. Nálægt 10% allra margæsa af þeim stofni sem kemur við hér á landi hafast við á Breiðafjarðarsvæðinu. Um 60% af þeim tæplega 300 þúsund rauðbrystingum sem koma við á Íslandi nýta sér fjörur á Breiðafirði.

Báðar íslensku selategundirnar kæpa á Breiðafirði. Í firðinum er nálægt fimmtungur af öllum landselum við Ísland og allt að helmingur af öllum útselum. Þá má sjá ýmis smá hveli, svo sem hnísu, höfrungategundir og háhyrninga, víða á firðinum og talsvert er þar af hrefnu, aðallega þó fyrir utan ystu sker. Margar lax- og silungsár falla í Breiðafjörð, þar á meðal nokkrar af bestu laxveiðiám landsins, svo sem Haukadalsá og Laxá í Dölum.

Óvíða er jafnmikla grósku að finna og í mörgum Breiðafjarðareyja þótt hrjóstrug eða gróðurvana sker séu einnig ótalmörg. Eyjarnar eru margbreytilegar að stærð, landslagi, vatnsbúskap, gerð og dýpt jarðvegs, auk fjarlægðar frá ströndu. Allir þessir eðlisþættir hafa áhrif á fjölbreytileika gróðurs, en búseta, beit, stærð og tegund fuglabyggða eru einnig áhrifavaldar. Breiðafjarðareyjar bjóða upp á næg dæmi um breytileg áhrif allra þessara umhverfisþátta. Alls hafa fundist í eyjunum 229 tegundir háplantna eða um helmingur af náttúrulegri flóru landsins. Ein þessara jurta, flæðarbúi, hefur hvergi fundist hér á landi nema á þessum slóðum. Önnur sjaldgæf tegund er villilaukur sem vex í Hvallátrum.

Fyrir tilstilli sjófugla njóta Breiðafjarðareyjar frjósemi sjávar ríkulega með þeim áburði sem þeir bera upp á land. Gnægð næringarefna leiðir af sér mikla framleiðni, svo gras vex þar í úthaga eins og á bestu túnum. Ýmsir fuglar, t.d. kríur og máfar, þóttu hinir ágætustu áburðargjafar og í seinni tíð hafa grágæsir, sem sækja eyjarnar heim til að fella fjaðrir, bæst í hópinn þótt þær kunni einnig að ganga nærri gróðri. Gróður fuglabyggðanna er frek ar einhæfur, en hvergi grænkar eins fljótt á vorin og þar. Fuglabyggðir, einkum lundabalar, haldast stundum grænar allan veturinn. Stundum er þó of mikið af því góða, t.d. á skarfa skerjum því hvítt drit bókstaflega þekur þau svo þau sjást langt að. Skarfar, sem flytja sig upp í gróðursælar eyjar, hafa aldrei verið aufúsugestir í augum eyjamanna, enda skilja þeir eftir sviðna jörð. Bændur misstu því bæði slægjur á landrýrum jörðum og æðarfuglinn sem forðast skarfabyggðir. Nú er hins vegar ekki hver hólmi sleginn né fé haldið eins stíft að beit í eyjum og fyrrum. Gróðurfarið hefur tekið stakkaskiptum í kjölfarið. Þetta sést greini lega á hvönninni sem hefur þotið upp víða og sauðfé er sólgið í. Þar má nefna hvannabreið urnar í Sandeyjum í Flateyjarlöndum og Sprókseyjum í Látralöndum. Jarðvegur er annars grunnur í flestum Breiðafjarðareyja og vatnsöflun víða torveld, einkum í þurrkasumrum og vetrarhörkum. Þær takmörkuðu mýrar sem eru í eyjunum eru sannkallaðar lífæðar því þar er helst neysluvatn að fá.

Fleira en fuglafjöld hefur hjálpað til að mynda og bæta jarðveg. Þang- og þaraskógar eru geysimiklir um allan fjörð og slitnar sífellt úr þeim og rekur á land þannig að hrannir myndast í flóðfarinu. Á hverjum stórstraumi losna þessar hrannir og rekur þær í löngum röstum um allan sjó, en þær kastast einnig upp á land og rotna smám saman og mynda jarð veg. Fyrrum var þang borið úr fjörum upp í matjurtagarða og reyndist besti áburður sem hjálpaði til að bæta jarðveginn.

Undirlendi er fremur lítið umhverfis fjörðinn. Ströndin er víðast aðeins mjó ræma sem rís allsnögglega inn til landsins í 300–500 m há fjöll. Jarðhiti er víða, einkum vestarlega í Vestureyjum og Vatnsfirði, svo og á Reykjanesi í Reykhólasveit. Merkilegar jarðmyndan ir frá jarðfræðilegu sjónarmiði eru margar á Breiðafirði. Þar má t.d. nefna bogadregna keiluganga, basaltinnskot með fallegu stuðlabergi, flykruberg, gabbróinnskot og berg úr hvítu anortósíti.

Menningarsögulegar minjar.

Búið hefur verið í eyjum á Breiðafirði allt frá því að land byggðist. Áður var búið í tug um eyja á firðinum. Mannvistarleifar má því finna um allar eyjar, sérstaklega á heimaeyj unum. Breytingar til þeirra lífshátta sem nú tíðkast hafa farið hægar yfir á Breiðafjarðar eyjum en víðast annars staðar á landinu og hafa mannvistarleifar því varðveist betur en annars staðar. Þar eru t.d. gamlir matjurtagarðar, fornir torfgarðar, grjótgarðar, nátthagar, naust, ruddar varir, bryggjur, bátakvíar, sjóvarnargarðar, legufæri, fiskhjallar, skothús, æð arbyrgi, útsýnisturnar, kúagötur, réttir, stekkar og sjávarfallavirkjun. Tóftir af híbýlum og útihúsum eru af óvenjufjölbreyttum toga, t.d. íbúðarhús, fjós, hlöður, fjárhús, íshús, bræðsluhús, verbúðir, smíðahús, dúnhús, bátaskýli, bænhús, klaustur, yfirsetukofar, hænsnakofar, brunnhús og útsýnisturn.

Þessar mannvistarleifar bera margbreytilegu atvinnulífi glöggt vitni. Af nógu er að taka, en það sem gerir mannvistarleifar í Breiðafjarðareyjum einkum áhugaverðar eru þær minj ar sem tengjast sjónum á einn eða annan hátt, svo sem að líkum lætur. Einhver merkileg ustu mannvirkin eru bátakvíar eða dokkir, hlaðnir garðar til varnar fyrir báta, Silfurgarður inn í Grýluvogi í Flatey, dokkin í Rauðseyjum og kvíin Steingerður í Akureyjum á Gils firði. Einnig má nefna sjávarfallavirkjunina sem knúði kornmyllu í Brokey, en þar er einnig útsýnisturn sem og í Akureyjum á Gilsfirði og Sviðnum. Þau mannvirki voru gerð svo unnt væri að svipast um eftir bátsferðum veiðiþjófa og annarra.

Stuðla má að varðveislu menningarsögulegra minja með skráningu á fornminjum, ör nefnum og lýsingu á gömlum þjóðháttum sem voru nátengdir umhverfinu. Meginvanda málið er líklega að hafa upp á fólki sem man vel eftir lífinu í eyjunum fyrir seinna stríð, á árunum 1920–40. Á þeim tíma lögðust 13 eyjar í eyði. Síðan hafa farið í eyði um 20–30 eyjar, margar í stríðinu eða fljótlega eftir stríð. Þeir týna því óðum tölunni sem kunna að segja frá menningarsögulegum minjum og gömlum búskaparháttum í eyjunum.

Aðeins hafa verið friðlýstar níu fornminjar í Breiðafjarðareyjum og eingöngu í þremur þeirra, Svefneyjum, Hergilsey og Flatey. Friðlýst var 1930 og byggðust friðlýsingarnar á lauslegum athugunum Kr. Kålunds og Sigurðar Vigfússonar á síðari hluta 19. aldar. Áhugi þeirra var nánast eingöngu bundinn við minjar sem tengja mætti Íslendingasögum og Land námu og því mjög frábrugðin því mati sem nútímamenn leggja á fornminjar. Meðal annars var friðlýst klausturrúst í Flatey sem á að hafa verið sýnileg um 1840, en er nú horfin. Lítið er vitað um ástand annarra fornminja á eyjunum, friðlýstra jafnt sem annarra. Síðan 1930 hafa fornminjar í Breiðafirði ekki verið friðlýstar ef undan er skilinn Silfurgarðurinn frægi í Flatey sem var friðlýstur 1975.

Fornminjaskráning er nauðsynlegur undanfari friðlýsinga. Skráning fornminja lá að mestu niðri hér á landi á árunum 1910–1980 er hún hófst að nýju. Stykkishólmshreppur kostaði skráningu í hreppnum árið 1985 og voru þá skráðar fornminjar í 11 eyjum. Gera verður gangskör að því að skrá fornminjar í eyjunum sem gerst, hvort sem friðlýst verður meira eða minna í framhaldi af því. Slík skráning getur orðið undirstaða fyrir væntanlegar ákvarðanir og áætlanir Breiðafjarðarnefndar. Með skráningu fornminja fæst mikið saman burðarefni úr öllum eyjunum og eykur það stórlega á takmarkaða þekkingu okkar þó án uppgraftar verði sjaldan mikið fullyrt um fornminjar. Í framhaldi af skráningu kæmi svo friðlýsing hins merkasta ásamt tryggilegri merkingu en hún er helsta vörnin gegn því að fornminjum sé eytt fyrir slysni eða vanþekkingu.

Örnefnum fylgir mikil menningarsaga og skráning þeirra er auðsæilega varðveisla menningarsögulegra minja. Gera þarf úttekt á skráningu örnefna í Breiðafirði hjá Örnefna stofnun og safna þeim með skipulegum hætti.

Frá tímum landnáms á Íslandi hefur Breiðafjörður ávallt verið talinn með gjöfulustu svæðum landsins, oft nefndur gullkista þjóðarinnar. Kemur þar margt til, svo sem fjölbreytt og auðugt fugla- og dýralíf, miklar og góðar grasnytjar og fjörubeit, tekja sölva og annarra þörunga og fengsæl fiskimið. Hvergi hefur verið meira um hlunnindabúskap hérlendis en á Breiðafirði. Menning fólksins sem við fjörðinn bjó var í órofatengslum við náttúruna. Leggja þarf sérstaka rækt við gamla þjóðhætti með söfnun þjóðháttalýsinga og gamalla mynda. Líklegt er að fjöldi ljósmynda sé í fórum almennings sem fengur væri að skrásetja og safna. Jafnframt þyrfti að varðveita kvikmyndir, ef til eru, sem sýni gömul breiðfirsk vinnubrögð og taka nýjar af vinnubrögðum eftir því sem kostur gefst á fólki sem kann til verka.

Mikill uppgangur var við Breiðafjörð á árunum 1830–60. Einna mestur var blómi í Flat ey; þar riðu menn á vaðið með þilskipaútgerð og áttu hafskip í förum milli landa. Þeir beittu sér einnig í landspólitík og voru í framvarðasveit þegar þjóðfrelsisbaráttan hófst. Fundir á fornum þingstöðum á Þórsnesi og einkum að Kollabúðum eru rómaðir. Breiðfirð ingar höfðu einkanlega forystu í menningar- og atvinnumálum og tengist þetta ekki síst Framfarastiftun Flateyjar og bréflega félagi hennar. Félagsmenn höfðu trú á að bókvitið yrði í askana látið, gáfu út tímarit, sinntu alþýðufræðslu, stofnuðu til bókasafns og reistu bókhlöðu sem enn stendur. Um þessa grósku í Flatey bera nú einkum vitni Félagshús, Gunnlaugshús og bókhlaðan. Í Flatey er fjöldi annarra gamalla húsa sem sýna ber fullan sóma, þótt yngri séu. Varðveisla þessara húsa er verðugur minnisvarði gróskumikils at hafna- og menningarlífs í sérstæðri og um margt einstakri náttúru. Ekkert þessara húsa er í húsasafni Þjóðminjasafns en sum eru þó friðuð samkvæmt lögum.

Búseta við Breiðafjörð.

Búið hefur verið í tugum eyja á Breiðafirði lengri eða skemmri tíma, í sumum allt frá upphafi byggðar á Íslandi. Þær skiptast milli tvenns konar býla, eyjajarða og landjarða. Eyjajarðir eru þau býli kölluð sem hafa ekki landrými nema í eyjum sem þeim tilheyra, en landjarðirnar eiga landnytjar sínar að mestu uppi í landi þótt einn hólmi eða fleiri fylgi undan ströndu. Mörg af helstu stórbýlum landhéraðanna umhverfis Breiðafjörð eiga þó umtalsverð ítök í eyjum. Þar má nefna Bjarnarhöfn og Helgafell á Snæfellsnesi, Staðarfell og Skarð í Dalasýslu, Króksfjarðarnes, Miðhús, Reykhóla, Stað, Skálmarnessmúla, Fjörð og Brjánslæk í Barðastrandarsýslum. Jafnframt eru þetta mörg af stærstu og kunnustu býl um landsins. Hvað ítök í eyjum snertir og nytsemi af þeim eru höfuðbólin Reykhólar og Skarð stærst landjarða.

Búskapur þróaðist með nokkuð öðrum hætti á breiðfirskum eyjabýlum en landjörðum. Talað hefur verið um „eyjabúskap“ sem eitthvað annað en það sem bændur aðhöfðust uppi á landi. Ef til vill var helsti munurinn sá að eyjabændum voru bátar jafnnauðsynlegir og hestar landjarðabændum. Hin margbreytilegu hlunnindi eyjanna gerðu það einnig að verk um að eyjamenn höfðu ætíð nóg að bíta og brenna meðan hungursneyð ríkti annars staðar á landinu. Nálægð eyjamanna við fengsæl fiskimið átti ekki síst stóran þátt í velgengni þeirra.

Áður var mannmargt í Breiðafjarðareyjum og tugir eyjajarða í byggð, en fólksflótti hef ur verið mikill úr eyjunum á síðari tímum, ekki síst um miðja þessa öld. Samanburður á eyjajörðum í ábúð 1703, þegar Árni Magnússon og Páll Vídalín tóku saman Jarðabókina, og þeirra sem nú eru byggðar sýnir þá þróun sem átt hefur sér stað, en eyjabyggð hefur að mestu lagst af á þessum tíma. Af 40 eyjajörðum sem Árni og Páll nefna eru aðeins tvær 5%) enn í fullri ábúð. Landjarðirnar hafa haldist mun betur í byggð og er heilsársbúseta enn á 36 (77%) þeirra.

Sumarbústaðabyggð er töluverð í Breiðafjarðareyjum. Líklega er slík byggð í 20 eyjaklösum og heyra til tæplega helmings af eyjajörðum. Stærst er sumarbyggð í Flatey þar sem einnig er heilsársbúseta, en nærri liggur að um eitt hundrað manns dveljist þar á sumr in. Aðallega er um að ræða afkomendur þeirra sem bjuggu í eyjunum, en aðkomufólk hefur einnig keypt eyjar til að dveljast þar í frístundum. Síðustu 10–20 ár hafa fjölmargar eyjar verið seldar til sumardvalar og nytja, svo sem Stóru-Tungueyjar á Hvammsfirði, Akureyjar á Gilsfirði, Bjarneyjar, Sviðnur og Hvallátur í Vestureyjum.

Eignarhald.

Eignarhald er flókið á mörgum Breiðafjarðareyja og langt frá því að vera áreiðanlegt í þeim gögnum sem fyrir hendi eru. Oftast munu eyjarnar vera í óskiptri sameign. Eigendur eru margir að sumum eyjaklösum, tugur eða jafnvel nokkrir tugir manna. Ástæðan er fyrst og fremst sífelldar skiptingar milli erfingja í tímans rás og eyjajarðirnar oft margbýlar. Gömlu skiptingarnar milli býla, hvort sem átt er við eyjabýli eða landjarðir, hafa líka riðl ast frá því sem áður var. Búið er að selja einstakar eyjar undan jörðum eða eyðijarðir hafa fallið undir nágrannabýli. Á vegum umhverfisráðuneytisins er unnið að því að taka saman yfirlit um eignarhald á eyjunum. Alls eru um 200 eyjar og hólmar í eigu opinberra aðila, eða nálægt 8% Breiðafjarðareyja.

Hlunnindi.

Skynsamleg nýting hlunninda hefur verið kjölfestan í búskap í Breiðafjarðareyjum á liðnum öldum auk hefðbundinna búgreina og fiskveiða. Fjölbreytni í hlunnindum gerði það að verkum að „ . . . hvergi [var] gagnsamara á Íslandi en í Breiðafjarðareyjum . . .

“ eins og Jón Espólín orðaði það við árið 1698 í árbókum sínum. Lesa má um hlunnindi sem nýtt voru í Breiðafjarðareyjum fyrr á tímum í Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalíns sem út var gefin 1703. Þar segir m.a. frá gildi margvíslegra hlunninda á Breiðafjarðarbýl um fyrir nær þremur öldum. Eggjatekja var mjög mikilvæg, sérstaklega taka skarfs-, æðar-, svartbaks-, kríu-, anda-, teistu- og hvítmáfseggja. Æðar- og skarfsegg, svartbaks- og kríu egg eru enn nytjuð en mun minna en áður og alls ekki tínd með jafn-reglubundnum hætti. Nú eru einnig tekin ritu- og fýlsegg sem ekki var fyrrum, líklega vegna þess að rita var sjaldgæf og fýll óþekktur sem varpfugl.

Í Breiðafirði voru umtalsverð hlunnindi af selveiðum. Afurðirnar voru gernýttar, skinn í skó og föt, kjöt og spik til matar og spik til lýsingar. Á þessari öld hafa einkum verið veiddir landselskópar eftir að skinn þeirra urðu eftirsóknarverð útflutningsvara. Aðeins skinnið er hirt af kópum og lítils háttar af kjöti og spiki ef hræjunum er ekki sökkt þegar búið er að hirða kjálka úr þeim. Á annan áratug hafa selskinn verið mikið til verðlaus vegna áróðurs erlendra friðunarsinna og dró úr selveiðum þess vegna. Hins vegar hóf svo nefnd hringormanefnd, sem saman stendur af hagsmunaaðilum í sjávarútvegi, að greiða verðlaun fyrir drepna seli árið 1982. Það varð til þess að laða gamalgróna hlunnindabænd ur, svo og fjölmarga skotmenn úr þéttbýli og sveitum, til að drepa seli vegna verðlaunanna þrátt fyrir bann við skotveiðum á innanverðum Breiðafirði, sbr. lög um selaskot frá 1925. Segja sumir að það sé af sem áður var þegar forfeður hlunnindabænda börðust fyrir friðun sela í látrum, enda skotveiðar álitnar vís leið til að fæla þá frá.

Æðardúnstekja var víða í Breiðafjarðareyjum og er enn. Þetta eru einu hlunnindin sem nokkurn veginn jafnmikil rækt er lögð við nú og áður. Verð á æðardúni hefur lengi verið hátt og dúntekja þess vegna haldist við. Allra seinustu ár hefur þó komið afturkippur í sölu á æðardúni. Æðarrækt er í raun talin vera grundvöllur áframhaldandi búsetu í eyjunum nema annað komi í staðinn.

Lundatekja var víða fyrrum og er enn stunduð töluvert sem háfveiði á fullvöxnum fugl um. Áður var kofan yfirleitt tekin í holu. Háfveiði er nú meira stunduð sem sport en af brýnni nauðsyn. Skelfisks- og hrognkelsaveiðar voru áður taldar til hlunninda á um 20% býlanna. Sá veiðiskapur hefur þróast í arðbærar atvinnugreinar sem ekki eru síður stundað ar af þéttbýlisfólki en til sveita. Önnur hlunnindi voru minna stunduð í tíð Árna og Páls, álftaveiðar aðeins á einu býli og hvannatekja á tveimur. Það er nokkuð ljóst að hlunnindi býla voru talsvert meiri en Árni og Páll greina frá í Jarðabók sinni. Þeir hafa reynt að draga úr þýðingu þeirra fyrir býlin, enda hætta á aukinni skattlagningu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er gerð grein fyrir þeim tilgangi frumvarpsins að stuðla að vernd Breiðafjarðar. Gert er ráð fyrir almennri vernd sem nái einkum til verndar á landslagi, einstökum jarð myndunum og lífríki, auk varðveislu menningarsögulegra minja. Stefnt er því að varðveita náttúrufar Breiðafjarðar og menningarsögulegar minjar eftir því sem hægt er með hliðsjón af þróun byggðar og atvinnuháttum þess fólks sem svæðið byggir. Vernd Breiðafjarðar er ætlað að styrkja hefðbundna nýtingu hlunninda á svæðinu.

Um 2. gr.

Í greininni eru dregin mörk þess svæðis sem ákvæði frumvarpsins ná til. Gert er ráð fyr ir að Hagadrápssker, Oddbjarnarsker, Stagley og Höskuldsey séu að öllu leyti innan þessa svæðis.

Um 3. gr.

Í greininni er staðfest að umhverfisráðherra fari með stjórn mála er varða vernd Breiða fjarðar. Til að valda ekki ruglingi um málsmeðferð og tryggja skýra verkaskiptingu Stjórn arráðsins er nauðsynlegt að taka af öll tvímæli um það að um vernd menningarsögulegra minja fari samkvæmt þjóðminjalögum og að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn þeirra mála.

Um 4. gr.

Í greininni er fjallað um skipun og hlutverk Breiðafjarðarnefndar. Í nefndinni eiga sæti sex menn. Til að tryggja áhrif heimamanna er lagt til að einn nefndarmaður skuli skipaður samkvæmt tillögu héraðsnefndar Dalasýslu, einn eftir tillögu héraðsnefndar Austur-Barða strandarsýslu og einn eftir tillögu héraðsnefndar Snæfellinga. Til að tryggja sérfræðiþekk ingu innan nefndarinnar skal einn nefndarmaður skipaður eftir tilnefningu Náttúrufræði stofnunar Íslands og einn eftir tillögu Þjóðminjasafns Íslands. Umhverfisráðherra skipar formann nefndarinnar án tilnefningar. Um varamenn gilda sömu reglur. Ef til atkvæða greiðslu kemur í nefndinni og atkvæði falla jöfn ræður atkvæði formanns. Breiðafjarðar nefnd er ráðherra til ráðgjafar um allt sem víkur að framkvæmd laganna. Hún semur tillögu að reglugerð um framkvæmd laganna og skal ráðherra leita umsagnar sveitarstjórna áður en reglugerðin er sett. Nefndin skal einnig, í samráði við sveitarfélög, semja sérstaka vörsluáætlun þar sem fram kemur hvernig ná skuli þeim markmiðum sem sett eru með vernd svæðisins. Áætlunin skal send ráðherra til staðfestingar. Þetta er í samræmi við p-lið 4. gr. nýs frumvarps til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 47/1971, ásamt síðari breytingum.

Eins og ljóst má vera af 2. mgr. 4. gr. er samráð við sveitarfélög mjög mikilvægt við framkvæmd laganna. Í 3. mgr. er kveðið á um að nefndin skuli gæta samráðs við sveitar stjórnir og náttúruverndarnefndir sem starfa á vegum sveitarstjórna. Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 47/1971, ásamt síðari breytingum, er lagt til að Landvarsla ríkisins taki við umsjón friðlýstra svæða í stað Náttúruverndarráðs. Í sam ræmi við það er í 3. mgr. kveðið á um samráð við Landvörsluna, enda eru friðlýst svæði innan þess landsvæðis sem frumvarpið tekur til. Hvað varðar vernd menningarsögulegra minja ber að hafa samráð við minjaverði og yfirvöld þjóðminjavörslu.

Um 5. gr.

Í greininni er fjallað um reglugerðir, settar á grundvelli laganna. Samkvæmt 4. gr. setur umhverfisráðherra reglugerð að fengnum tillögum Breiðafjarðarnefndar. Í reglugerðinni skal kveðið á um vernd lífríkis á svæðinu og skynsamlega nýtingu þess. Gert er ráð fyrir að hefðbundnar nytjar haldist og önnur auðlindanýting verði í samræmi við markmið verndarinnar, einnig að atvinnuhættir og umferð um svæðið verði með þeim hætti að ekki hafi vond áhrif á lífríki. Sérstaklega ætti að gæta þess að valda ekki óþarfa truflun fyrir fuglalíf um varptíma og skaða ekki fjöru- og botndýralíf með óæskilegum veiðarfærum eða öðrum verkfærum. Jafnframt skal í reglugerðinni kveða á um varnir gegn hvers konar mengun.

Kveðið er á um að setja skuli ákvæði í reglugerð til að hamla gegn hættu á spjöllum á náttúrufari af völdum ferðamanna. Ásókn ferðamanna í Breiðafjarðareyjar hefur aukist verulega á undanförnum árum. Enn sem komið er leitar fólk mest til Flateyjar með flóa bátnum Baldri sem gengur milli Stykkishólms og Brjánslækjar og í bátsferðir frá Stykkis hólmi. Einnig eru nýlega hafnar skipulagðar ferðir frá Reykhólum og stuttar ferðir eru aug lýstar um nágrenni Flateyjar. Fyrir 10–15 árum komu 1.000–2.000 manns í Flatey á sumr in, en síðasta áratug hafa 6.000–8.000 manns heimsótt eyjuna árlega. Lítið hefur verið gert til þess að mæta þessari aukningu þó umhverfisráðuneytið hafi á þessu ári veitt fjármagni til gerðar göngustíga í eynni. Að mati fuglafræðinga er fuglalíf á eyjunni þegar farið að láta á sjá af þessum sökum. Nauðsynlegt er orðið að setja umgengnisreglur og koma upp lýsingum um eyjuna með skipulegum hætti til ferðafólks. Sama á við um marga aðra staði á firðinum þótt straumur ferðamanna sé enn sem komið er ekki mikill. Jafnvel getur þurft að takmarka aðgang tímabundið að sumum eyjum eða svæðum á firðinum, t.d. um varp tíma, og setja reglur um ferðir báta (leiðir, hraða, stærð, hávaða).

Þar sem menntamálaráðherra fer með stjórn mála er varða vernd menningarsögulegra minja, er eðlilegt að hann setji, að fengnum tillögum Breiðafjarðarnefndar og umsögn þjóðminjaráðs, reglugerð um vernd menningarsögulegra minja.

Um 6. gr.

Samkvæmt skipulagslögum er landið allt skipulagsskylt. Í 4. gr. skipulagslaga segir: „Allar byggingar ofan jarðar og neðan og önnur mannvirki, sem áhrif hafa á útlit umhverf isins, aðrar en byggingar á lögbýlum, skulu byggð í samræmi við áður gerðan skipulags uppdrátt, sem samþykktur hefur verið af hlutaðeigandi sveitarstjórn og skipulagsstjórn rík isins.“ Í skipulagsáætlunum felst stefnumörkun sveitarstjórnar um þróun byggðar og land notkun innan sveitarfélagsins. Skýrt er tekið fram í skipulagsreglugerð að við gerð skipu lagsáætlana skuli gæta umhverfissjónarmiða og leitast við að vernda náttúru landsins og minjar og forðast hvers konar mengun eftir því sem unnt er. Við undirbúning skipulags skal kanna náttúrufar á svæðinu, auðkenna á uppdráttum og lýsa í greinargerð friðlýstum svæðum samkvæmt náttúruverndarlögum, þeim svæðum sem eru á náttúruminjaskrá og æskilegt er að friða á einhvern hátt. Samkvæmt 18. gr. þjóðminjalaga skal fornleifaskrán ing fara fram áður en gengið er frá skipulagi eða endurskoðun þess. Samkvæmt skipulags reglugerð skal meta umhverfisleg áhrif þeirra framkvæmda sem ráðgerðar eru samkvæmt skipulagsáætlun. Einnig er kveðið á um að leita skuli umsagnar þeirra stofnana sem um einstaka málaflokka fjalla.

Þróun skipulagsmála á síðustu árum hefur verið í þá átt að auka frumkvæði og ábyrgð sveitarfélaga við gerð skipulagsáætlana. Samkvæmt 6. gr. verða skipulagsáætlanir meðal þeirra stjórntækja sem ætlað er að stuðla að vernd Breiðafjarðar. Hér er því ekki farin sú leið að ráðherra veiti leyfi fyrir einstökum framkvæmdum, heldur að gerðar verði á vegum sveitarfélaga skipulagsáætlanir sem miða að vernd Breiðafjarðar. Við gerð þeirra ber að leita umsagnar Breiðafjarðarnefndar og taka tillit til vörsluáætlunar hennar, en skv. 4. gr. skal semja hana í samráði við sveitarstjórnir. Hér er því lögð rík áhersla á samráð og sam vinnu og að ekki sé verið að taka ábyrgð frá sveitarstjórnum.

Þar sem samþykktar skipulagsáætlanir eru ekki fyrir hendi er hvers konar mannvirkja gerð óheimil, svo og jarðrask, nema að fengnu samþykki Breiðafjarðarnefndar.

Framkvæmdir á lögbýlum eru ekki háðar skipulagi, heldur eingöngu leyfi byggingar nefndar. Leiki vafi á því hvort hætta sé á að framkvæmd vegna búskapar valdi spjöllum á náttúruminjum eða lífríki skal bera hana undir Breiðafjarðarnefnd eða þjóðminjaráð þeg ar um fornleifar er að ræða.

Um framkvæmd 6. gr. fer samkvæmt skipulagslögum og lögum um mat á umhverfis áhrifum eftir því sem við á.

Um 7. gr.

Í greininni er ráðherra veitt heimild til að leyfa starfrækslu náttúrurannsóknastövar á Breiðafirði. Gert er ráð fyrir samstarfi ríkis og sveitarfélaga um rekstur stöðvarinnar. Greinin á sér að nokkru fyrirmynd í 10. gr. laga um Náttúrufræðistofnun Íslands og nátt úrustofur. Þar segir m.a.: „Framlag ríkissjóðs til náttúrustofu takmarkast við laun forstöðu manns í fullu starfi og stofnkostnað vegna húsnæðis, innréttinga og bóka- og tækjakaupa eftir því sem ákveðið er í fjárlögum hverju sinni, enda liggi fyrir trygging um jafnhátt framlag frá heimaaðilum.“ Eðlilegt þykir að notast við þetta fordæmi um samvinnu ríkis og sveitarfélaga á sviði náttúrurannsókna.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um vernd Breiðafjarðar.

Frumvarpi þessu er ætlað að styrkja náttúruvernd í Breiðafirði. Ef frumvarpið verður að lögum yrði kostnaður ríkissjóðs einkum af tvennum toga. Í fyrsta lagi yrði skipuð nefnd sex manna stjórnvöldum til ráðgjafar um framkvæmd náttúruverndarinnar. Ætla má að nefndarlaun og annar kostnaður nefndarinnar verði innan við 100 þús. kr. á ári. Í öðru lagi yrði heimilt að koma á fót náttúrurannsóknastöð sem fjármögnuð yrði af ríkissjóði skv. 7. gr. frumvarpsins. Af hálfu umhverfisráðuneytisins er fyrirhugað að samið verði um hlut verk og starfsrækslu stöðvarinnar við viðkomandi sveitarfélög. Framlag ríkissjóðs til stöðvarinnar yrði annars vegar helmingur stofnkostnaðar vegna húsnæðis og aðstöðu og hins vegar rekstrarframlag sem jafngildi launum eins starfsmanns í fullu starfi. Miðað við þetta og rekstur svipaðrar stöðvar við Mývatn má ætla að stofnkostnaður verði a.m.k. 1 m.kr. og árlegur rekstrarkostnaður um 3 m.kr.