Fjárreiður ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 297

536. Frumvarp til laga um fjárreiður ríkisins.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

I. KAFLI

Ríkisreikningur.

Almennt um bókhald og reikningsskil ríkisins.

1. gr.

Bókhaldi ríkisins, stofnana þess og fyrirtækja skal hagað á skýran og aðgengilegan hátt og skulu reikningsskil gefa glögga mynd af rekstri þess og efnahag. Að svo miklu leyti sem ekki er sérstaklega mælt fyrir á annan veg í lögum þessum gilda ákvæði laga nr. 145/1994, um bókhald, og laga nr. 144/1994, um ársreikninga, svo og góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur.

Ríkisaðilar.

2. gr.

Ríkisaðilar eru þeir sem hafa með höndum starfsemi sem lögum samkvæmt lýtur ákvörðunarvaldi stjórnvalda eða eru að meiri hluta í eigu ríkisins.

Flokkun í ríkisreikningi.

3. gr.

Ríkisreikningur skiptist í eftirfarandi hluta:

A-hluti. Til hans teljast ríkissjóður og ríkisstofnanir, þar með taldir sjóðir í eigu ríkisins sem sinna starfsemi er að stærstum hluta er fjármögnuð af almennum skatttekjum. Sama á við um verðmiðlunar- og verðjöfnunarsjóði, öryggis- og eftirlitsstofnanir og þjónustustofnanir við ríkisaðila sem starfa samkvæmt sérstökum lögum þótt kostnaður við starfsemi þeirra sé ekki greiddur af almennu skattfé. Í A-hluta skal jafnframt gerð grein fyrir fjárreiðum þeirra sem ekki eru ríkisaðilar ef ríkissjóður kostar að öllu eða að verulegu leyti starfsemi þeirra með framlögum eða ber rekstrarlega ábyrgð á starfseminni samkvæmt lögum eða samningi.

B-hluti. Til hans teljast ríkisfyrirtæki er starfa á markaði og standa að öllu eða verulegu leyti undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu á vöru eða þjónustu til almennings og fyrirtækja, hvort sem er í samkeppni eða í skjóli einkaréttar, enda séu þau hvorki sameignar- né hlutafélög.

C-hluti. Til hans teljast lánastofnanir í eigu ríkisins aðrar en innlánsstofnanir, enda séu þær hvorki sameignar- né hlutafélög.

D-hluti. Til hans teljast fjármálastofnanir ríkisins, þar með taldir bankar og vátryggingarfyrirtæki í eigu ríkisins, enda séu þær hvorki sameignar- né hlutafélög.

E-hluti. Til hans teljast sameignar- og hlutafélög sem ríkið á að hálfu eða meira.

Reikningsár ríkisins.

4. gr.

Reikningsár ríkisins, stofnana þess og fyrirtækja, skal vera almanaksárið.

Áritun ríkisreiknings.

5. gr.

Með ríkisreikningi skal fylgja áritun fjármálaráðherra og ríkisbókara þar sem m.a. komi fram að reikningurinn nái til allra stofnana ríkisins og að hann sé gerður í samræmi við lög og þær venjur sem gilda um reikningsskil ríkisins.

Endurskoðun.

6. gr.

Ríkisendurskoðandi er endurskoðandi ríkisreiknings og ársreikninga stofnana og fyrirtækja ríkisins, sbr. lög nr. 12/1986, um Ríkisendurskoðun, og skal hann árita þá.

Framlagning ríkisreiknings.

7. gr.

Fjármálaráðherra skal leggja endurskoðaðan ríkisreikning fyrir Alþingi eigi síðar en 10 dögum eftir að þing kemur saman að hausti.

A-hluti ríkisreiknings.

8. gr.

A-hluti ríkisreiknings skal gerður í samræmi við viðurkenndar reikningsskilavenjur og skal m.a. geyma eftirfarandi upplýsingar:

a.

Reikningsyfirlit er sýni:

1.

Rekstrarreikning.

2.

Efnahagsreikning.

3.

Sjóðstreymi.

Í yfirlitum skv. 1.–3. tölul. skal sýna samanburð við fjárheimildir ársins og reikningstölur fyrra árs.

b.

Skýringar þar sem m.a. komi fram:

1.

Lýsing á reikningsskilaaðferðum.

2.

Yfirlit yfir lán og ábyrgðir þar sem m.a. komi fram:

a.

Tekin löng lán.

b.

Veitt löng lán.

c.

Samningar sem fela í sér fjárskuldbindingar.

d.

Ábyrgðarskuldbindingar.

3.

Önnur yfirlit þar sem m.a. komi fram:

a.

Áhættufé í fyrirtækjum og sjóðum.

b.

Gjaldfærð fjárfesting.

c.

Útgjöld umfram heimildir.

d.

Breytingar á höfuðstólsreikningi.

Ríkistekjur.

9. gr.

Til ríkistekna í A-hluta teljast:

Skattar og gjöld sem ríkið leggur á og innheimtir á grundvelli laga án þess að á móti komi beint framlag eða þjónusta í réttu hlutfalli við greiðslur.

Rekstrartekjur, þ.e. lögþvingaðar tekjur fyrir veitta þjónustu eða starfsemi á vegum ríkisins, auk tekna af eignum, viðurlögum og sektum.

Tekjur af sölu eigna, sbr. þó 35. gr.

Fjármagnstilfærslur, þ.e. tekjur frá öðrum en opinberum aðilum sem eingöngu eru ætlaðar til að fjármagna fjárfestingar.

Fjárframlög, þ.e. óafturkræf framlög frá öðrum.

Skattafslættir.

10. gr.

Skattafslættir, sem ekki eru útborganlegir, skulu dregnir frá tekjum skv. 1. tölul. 9. gr. Þeir skulu þó sýndir sérstaklega í tekjuyfirliti ríkisreiknings.

Útborganlega skattafslætti og bætur skal færa til gjalda.

Innheimta fyrir aðra.

11. gr.

Af sameiginlegum tekjustofni opinberra aðila sem ríkissjóður innheimtir og skiptist í föstum hlutföllum skal aðeins telja þann hluta meðal ríkistekna sem ríkissjóður hefur til eigin ráðstöfunar. Sé hins vegar sveitarfélögum ætluð föst fjárhæð af hinum sameiginlega tekjustofni skal færa tekjurnar að fullu hjá ríkissjóði og sýna ráðstöfun þeirra á gjaldahlið rekstrarreiknings.

Sérgreindir tekjustofnar sveitarfélaga, sem ríkissjóður annast innheimtu á, teljast ekki með tekjum ríkissjóðs.

Lögbundnir tekjustofnar sem ríkissjóður innheimtir, annarra en sveitarfélaga, skulu teljast meðal ríkistekna og ráðstöfun þeirra koma fram á gjaldahlið A-hluta ríkisreiknings.

Þjónustutekjur.

12. gr.

Tekjur ríkisstofnana af sölu vöru og þjónustu sem seld er á markaðsforsendum skulu færast til lækkunar á gjöldum en jafnframt sýndar sérstaklega í reikningum þeirra.

Flokkun útgjalda.

13. gr.

Gjöldum skal skipt eftir ráðuneytum en þó skal sýna fjármagnsgjöld sérstaklega. Í séryfirlitum skal sýna:

Skiptingu gjalda eftir málaflokkum.

Hagræna skiptingu útgjalda.

Skiptingu gjalda eftir stofnunum og viðfangsefnum.

Ráðstöfun fjár sem veitt er óskiptu í fjárlögum til einstakra ráðuneyta eða ríkisstjórnar með sundurliðunum á viðfangsefni og málaflokka eftir því sem við á.

Varanlegir rekstrarfjármunir.

14. gr.

Varanlega rekstrarfjármuni stofnana í A-hluta skal færa til gjalda á því reikningsári sem til þeirra er stofnað.

Eignir utan efnahags.

15. gr.

Árlega skal halda sérstaka eignaskrá um varanlega rekstrarfjármuni ríkisins. Hún skal sundurliðuð eftir eignaflokkum og skulu niðurstöður hennar birtar með ríkisreikningi.

B- og C-hluti ríkisreiknings.

16. gr.

B- og C-hluti ríkisreiknings skulu a.m.k. hafa að geyma samandregna útgáfu af ársreikningum ríkisfyrirtækja og lánastofnana sem flokkast undir 2. og 3. tölul. 3. gr.

Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um stytta útgáfu ársreikninga skv. 1. mgr.

D- og E-hluti ríkisreiknings.

17. gr.

Í D- og E-hluta ríkisreiknings skulu sýndar lykiltölur úr ársreikningum fjármálastofnana og félaga, sbr. 4. og 5. tölul. 3. gr.

II. KAFLI

Ársreikningar.

Gerð ársreikninga stofnana.

18. gr.

Ársreikningar stofnana í A-hluta skulu hafa að geyma sömu upplýsingar og tilgreindar eru í 8. gr. eftir því sem við getur átt.

Um ársreikninga stofnana ríkisaðila utan A-hluta gilda ákvæði laga um ársreikninga eða ákvæði sérlaga ef þau kveða á um jafnmiklar eða meiri kröfur til ársreikningagerðar.

Undirritun ársreikninga stofnana í A-hluta.

19. gr.

Ársreikningur stofnunar í A-hluta skal undirritaður af forstöðumanni hennar og aðalbókara. Um ábyrgð fyrir gerð ársreikningsins gilda ákvæði 50. gr.

Skil á ársreikningum.

20. gr.

Allar stofnanir A-hluta skulu gera ársreikning og eignaskrá innan tveggja mánaða frá lokum reikningsárs og senda til ríkisbókhalds, viðkomandi ráðuneytis og Ríkisendurskoðunar. Ríkisbókhaldi er heimilt að lengja skilafrest um allt að 30 daga.

Ríkisaðilar utan A-hluta skulu eigi síðar en 31. mars ár hvert hafa sent ríkisbókhaldi og viðkomandi ráðuneyti ársreikninga sína. Ríkisbókhald getur framlengt skilafrest um allt að 30 daga.

Einnig skulu þeir sem ekki eru ríkisaðilar og um getur í 3. málsl. 1. tölul. 3. gr. senda ársreikninga sína til ríkisbókhalds, viðkomandi ráðuneytis og Ríkisendurskoðunar innan þess frests sem getur í 1. mgr.

Hverju ráðuneyti ber að sjá til þess að stofnanir, sem undir það heyra, uppfylli ákvæði laga um skilafrest ársreikninga.

III. KAFLI

Frumvarp til fjárlaga.

Almennt.

21. gr.

Þegar er Alþingi kemur saman að hausti skal fjármálaráðherra leggja fram frumvarp til fjárlaga sem nái yfir fjárreiður aðila í A-, B- og C-hluta á næsta fjárlagaári. Frumvarpið skal vera á rekstrargrunni sbr. 1. gr., en einnig skal gerð grein fyrir áætluðum sjóðshreyfingum. Þannig skal fyrir fram leitað heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna og til að gera hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð, ríkisstofnanir, fyrirtæki og sjóði í B- og C-hluta.

Frumvarp til fjárlaga skal samið með hliðsjón af þjóðhagsáætlun ríkisstjórnarinnar. Skulu áætlanir um tekjur og gjöld í frumvarpinu gerðar á sömu meginforsendum og þjóðhagsáætlun.

A-hluti frumvarps til fjárlaga.

22. gr.

Í frumvarpi til fjárlaga skal sýna áætlaðan rekstrarreikning fyrir ríkisaðila í A-hluta og jafnframt skal þar gerð grein fyrir áætluðu sjóðstreymi og lánahreyfingum ríkissjóðs.

Tekjur ríkissjóðs skulu sýndar eftir meginflokkum tekna og helstu skattstofnum. Skulu þar bæði sýndar álagðar og innheimtar tekjur.

Gjöld ríkissjóðs skulu sundurliðuð eftir ábyrgðarsviðum og viðfangsefnum. Gjöld skulu sýnd á rekstrargrunni, sbr. 1. mgr. 21. gr., þannig að þau sýni skuldbindingar að frádregnum þjónustutekjum. Þá skal sýnd fjármögnun gjaldanna.

Fjárveitingar skulu flokkaðar eftir viðfangsefnum og skiptast í almenn rekstrargjöld, viðhaldsgjöld og stofnkostnað.

Lánahreyfingar ríkissjóðs skulu sundurgreindar í langtímalán eða skammtímalán.

Markaðir tekjustofnar og lögbundin framlög.

23. gr.

Breytingar á mörkuðum tekjustofnum eða lögbundnum framlögum skal gera í fjárlögum eða fjáraukalögum. Í frumvarpi til fjárlaga skal vera sérstakt yfirlit um stöðu og ráðstöfun markaðra tekna og lögbundinna framlaga.

Skýringar við tekjur og útgjöld ríkissjóðs.

24. gr.

Í fjárlagafrumvarpi skal í athugasemdum gerð grein fyrir tekjuáætlun ríkissjóðs og útgjaldaáformum ráðuneyta, ríkisstofnana, ríkisfyrirtækja og lánastofnana. Gerð skal grein fyrir ráðstöfun fjárveitinga og efnislegum breytingum frá einu ári til annars. Enn fremur komi fram lýsing á helstu verkefnum einstakra ríkisaðila, verðmæti fjárfestingar og tilgangur styrkja til einkaaðila.

Ráðuneytum, ríkisstofnunum, ríkisfyrirtækjum og lánastofnunum er skylt að veita fjármálaráðherra þær upplýsingar sem hann telur nauðsynlegar við gerð frumvarpsins.

B- og C-hluti frumvarps til fjárlaga.

25. gr.

Í B- og C-hluta frumvarps til fjárlaga skal koma fram áætlun um rekstrarafkomu, arðgreiðslur, fjárfestingu, lántökur og lánveitingar einstakra aðila í B- og C-hluta ríkisreiknings.

Í séryfirlitum skal sýnd sundurliðun á rekstrarreikningi og sjóðstreymi.

Lántökur, endurlán og ábyrgðir.

26. gr.

Í frumvarpi til fjárlaga skal leitað heimilda til lántöku, lánveitinga og ríkisábyrgða. Í athugasemdum skal jafnframt vera yfirlit um heildarlántökur ríkisaðila, lánveitingar til einstakra aðila utan A-hluta og um veitingu ríkisábyrgða og skiptingu þeirra eftir helstu ábyrgðarflokkum.

Áætlun yfir fjárfestingar og lánsfjárþörf.

27. gr.

Frumvarp til fjárlaga skal geyma áætlun yfir fjárfestingu opinberra aðila og lánsfjárþörf. Undirbúningur þessarar áætlunar skal vera á vegum fjármálaráðuneytis og skal það hafa forgöngu um gerð hennar í samvinnu við hlutaðeigandi aðila. Í henni skulu m.a. eftirtalin atriði koma fram:

Áætlun um opinberar framkvæmdir og spá um heildarfjárfestingu. Tekur þetta m.a. til fjármögnunar og fjárráðstafana ríkissjóðs, ríkisfyrirtækja og annarra opinberra aðila.

Áætlun um lánveitingar og fjármögnun fjárfestingarlánasjóða og sjóðstreymi lífeyrissjóða.

Heildaráætlun um lántökur opinberra aðila.

Yfirlit um skuldbindingar þjóðarbúsins út á við og áætlaðar greiðslur afborgana og vaxta af erlendum lánum minnst þrjú ár fram í tímann.

Yfirlit og spár um lána- og peningamarkaðinn í heild.

Langtímaáætlun.

28. gr.

Með fjárlagafrumvarpi ár hvert skal leggja fram áætlun fyrir ríkisbúskapinn til næstu þriggja ára eftir lok þess fjárhagsárs sem fjárlagafrumvarpið tekur til. Þar skal annars vegar gerð grein fyrir horfum í ríkisbúskapnum í ljósi almennra efnahagshorfa og hins vegar stefnu stjórnvalda í ríkisfjármálum. Fram komi mat á áhrifum ríkisbúskaparins á efnahags- og atvinnumál, áform um öflun tekna og skiptingu gjalda, fjárframlög til fjárfestingar og yfirlit um lánastarfsemi ríkisins.

Þegar fjárlög hafa verið samþykkt á Alþingi skal langtímaáætlunin endurskoðuð og lögð fram á Alþingi ef verulegar breytingar hafa orðið á forsendum hennar.

IV. KAFLI

Framkvæmd fjárlaga.

Almennt um A-, B- og C-hluta.

Ráðstöfun eigna og samningar.

29. gr.

Ríkisaðilar í A-, B- og C-hluta skulu hverju sinni afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma eftirtaldar eignir:

Fasteignir.

Eignarhluta í félögum.

Skip og flugvélar.

Listaverk, listmuni og söfn sem hafa að geyma menningarverðmæti.

Aðrar eignir sem verulegt verðgildi hafa og ekki falla undir 1.–4. tölul. þessarar greinar, nema annað leiði af ákvæðum þessa kafla.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skal heimilt að taka á leigu og leigja út eignir skv. 1. mgr. ef um er að ræða venjubundna rekstrarleigu, enda liggi fyrir samþykki viðkomandi ráðuneytis og fjármálaráðuneytis.

30. gr.

Ráðuneytum er heimilt með samþykki fjármálaráðuneytis að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs, enda sé verkefnið skilgreint í fjárlögum.

Eignir keyptar nauðungarsölu og ráðstöfun þeirra.

31. gr.

Ríkisaðilar í A-, B- og C-hluta geta án sérstakrar lagaheimildar keypt eignir við nauðungarsölu á grundvelli veðréttar eða skilmála að baki áfallinna ábyrgðarskuldbindinga.

Eignir, sem keyptar eru skv. 1. mgr., skulu seldar jafnskjótt og það er talið hagkvæmt.

Viðskipti án staðgreiðslu í A- og B-hluta.

32. gr.

Ríkisaðilum í A- og B-hluta er heimilt að eiga viðskipti án staðgreiðslu, enda séu þau innan marka fjárheimilda, og skal jafnan um það samið hvenær greiða skuli fyrir þau viðskipti. Fjármálaráðherra setur reglur um láns- og reikningsviðskipti.

Um A-hluta.

Ófyrirséð greiðsluskylda A-hluta.

33. gr.

Valdi ófyrirséð atvik því að greiða þarf úr ríkissjóði er fjármálaráðherra heimilt að inna greiðsluna af hendi enda þoli hún ekki bið. Fjármálaráðherra er skylt að gera grein fyrir slíkum ófyrirséðum greiðslum og leita heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga.

34. gr.

Séu gerðir kjarasamningar sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gerðu ráð fyrir skal svo fljótt sem kostur er leita heimilda Alþingis til slíkra útgjalda með frumvarpi til fjáraukalaga. Launagreiðslum skal þó haga í samræmi við hina nýju kjarasamninga.

Ráðstöfun lausafjár A-hluta.

35. gr.

Ríkisstofnunum er heimilt án sérstakrar lagaheimildar að selja lausafé sem þær hafa notað við starfsemi sína, svo sem ökutæki, vélar, áhöld og annan búnað. Söluandvirði skal skilað í ríkissjóð nema fjármálaráðherra heimili ríkisstofnun að ráðstafa því til endurnýjunar á búnaði.

Gjafir til A-hluta.

36. gr.

Ákveði ríkisstjórn eða ríkisstofnun að þiggja gjöf sem gefin er með kvöðum eða skilyrðum sem óhjákvæmilega hafa í för með sér útgjöld fyrir ríkissjóð ber að taka við gjöfinni með fyrirvara um samþykki Alþingis, enda hafi ekki verið gert ráð fyrir útgjöldum þessum í fjárlögum. Á sama hátt er ríkisstjórn og ríkisstofnunum óheimilt að gefa eða afhenda án endurgjalds eignir nema fyrir fram sé aflað heimilda í fjárlögum.

Yfirfærsla umframgjalda og ónotaðra fjárveitinga A-hluta.

37. gr.

Heimilt er að flytja fjárheimildir milli einstakra rekstrarverkefna innan stofnunar, enda séu verkefnin tilgreind í fjárlögum.

Heimilt er að geyma ónotaðar fjárveitingar í lok reikningsárs. Með sama hætti er heimilt að draga skuldir frá fyrra ári frá fjárveitingum ársins.

Yfirfærsla lántökuheimilda.

38. gr.

Heimilt er að geyma ónotaðar lántökuheimildir yfir áramót. Lántökuheimildir skulu þó falla niður ef þær hafa eigi verið nýttar fyrir 1. apríl á næsta ári á eftir fjárlagaári því þegar þær voru veittar.

Fjárvarsla A-hluta.

39. gr.

Ríkisstofnunum er heimilt að fengnu samþykki fjármálaráðherra og með þeim skilyrðum sem hann setur að halda eigin bankareikninga.

Mánaðar- og árshlutauppgjör A-hluta.

40. gr.

Gera skal mánaðarlega greiðsluuppgjör fyrir ríkissjóð. Jafnframt skal fjármálaráðuneytið einu sinni innan reikningsársins gera grein fyrir sérstökum fjárskuldbindingum og kröfum ríkissjóðs sem áfallnar eru á árinu og ekki hafa komið til greiðslu. Að minnsta kosti einu sinni innan reikningsársins skal fjármálaráðherra gera grein fyrir horfum í ríkisfjármálum og lánsfjármálum á árinu.

Um B-, C- og D-hluta.

Fjárskuldbindingar B- og C-hluta.

41. gr.

Ríkisaðilum í B- og C-hluta er heimilt að fengnu samþykki fjármálaráðuneytis ásamt samþykki viðkomandi ráðuneytis að stofna til frekari fjárskuldbindinga en fjárlög gera ráð fyrir, enda sé það gert í þeim tilgangi einum að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins.

Ráðstöfun eigna B- og C-hluta.

42. gr.

Ríkisaðilum í B- og C-hluta er heimilt án sérstakrar lagaheimildar að selja eða leigja varanlega rekstrarfjármuni sína, aðra en þá sem um getur í 1.–4. tölul. 29. gr., og ráðstafa söluandvirðinu eða leigunni í þágu starfseminnar.

Ráðstöfun rekstrarhagnaðar B-, C- og D-hluta.

43. gr.

Ríkisaðilar í B-, C- og D-hluta skulu skila rekstrarhagnaði sínum í ríkissjóð eftir nánari reglum er fjármálaráðherra setur með reglugerð að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra, enda mæli lög ekki fyrir um annað.

V. KAFLI

Frumvarp til fjáraukalaga.

Almennt um frumvarp til fjáraukalaga.

44. gr.

Í frumvarpi til fjáraukalaga skal leitað eftir heimildum til frekari fjárráðstafana en fjárlög ársins gera ráð fyrir gerist þess þörf.

Frumvarp til fjáraukalaga innan fjárhagsárs.

45. gr.

Valdi ófyrirséð atvik, kjarasamningar eða ný löggjöf því að grípa þarf til sérstakra fjárráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins skal leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Heimilda fyrir fjárráðstöfunum af þessu tagi, sem grípa þarf til eftir samþykkt fjáraukalaga, skal leitað í lokafjárlögum, sbr. 46. gr.

Öðrum óskum um breyttar heimildir til fjárráðstafana en getur í 1. mgr. skal jafnan vísað til ákvörðunar Alþingis í tengslum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta ár.

Frumvarp til lokafjárlaga til staðfestingar á ríkisreikningi.

46. gr.

Með ríkisreikningi sem lagður er fram á Alþingi sbr. 7. gr., skal fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða óhöfnum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs. Einnig skal gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.

VI. KAFLI

Ýmis ákvæði.

Ríkisreikningsnefnd.

47. gr.

Fjármálaráðherra skipar ríkisreikningsnefnd er skal vera honum til ráðuneytis um framsetningu fjárlaga og ríkisreiknings og annars er þýðingu hefur fyrir það reikningslega kerfi er lögum þessum er ætlað að tryggja.

Ef vafi leikur á um túlkun laga þessara eða framkvæmd þeirra að öðru leyti skal óskað álits ríkisreikningsnefndar áður en ákvörðun er tekin eða reglur settar.

Skipun ríkisreikningsnefndar.

48. gr.

Ríkisreikningsnefnd skal skipuð sex mönnum. Fjórir menn skulu eiga sæti í henni samkvæmt stöðu sinni, þ.e. ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytis, ríkisbókari, ríkisendurskoðandi og hagstofustjóri. Hina skipar fjármálaráðherra eftir tilnefningu Seðlabanka Íslands og Þjóðhagsstofnunar, þó ekki lengur en til fjögurra ára í senn. Ráðherra skipar formann nefndarinnar úr hópi nefndarmanna.

Ríkisbókhald.

49. gr.

Ríkisbókhald hefur yfirumsjón með bókhaldi og ársreikningum ríkisaðila í A-, B- og C-hluta ríkisreiknings. Það skal gæta þess að samræmi sé við færslu bókhalds og gerð reikningsskila hjá þeim.

Ríkisbókhald skal veita ríkisaðilum aðstoð og ráðgjöf um bókhald og reikningsskil og setja ríkisaðilum í A-, B- og C-hluta ríkisreiknings framkvæmdar- og verklagsreglur ásamt leiðbeiningum sem þýðingu geta haft við færslu bókhalds og gerð ársreikninga.

Ríkisbókhald skal annast gerð ríkisreiknings.

Ríkisbókari veitir ríkisbókhaldi forstöðu og skal hann skipaður af fjármálaráðherra.

Ábyrgð á fjárreiðum.

50. gr.

Forstöðumenn og stjórnir ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja bera ábyrgð á því að fjárhagsráðstafanir þeirra stofnana og fyrirtækja er undir þá heyra séu í samræmi við heimildir. Þessir aðilar bera jafnframt ábyrgð á því að ársreikningur viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis sé gerður í samræmi við lög þessi og að staðið sé við skilaskyldu á ársreikningum til ríkisbókhalds.

Brot á ákvæðum laga þessara varða skyldur opinberra starfsmanna, sbr. lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.

VII. KAFLI

Reglugerðir og gildistaka.

Reglugerðarheimildir.

51. gr.

Fjármálaráðherra er heimilt með reglugerð að kveða nánar á um framkvæmd laga þessara.

Gildistaka.

52. gr.

Við gildistöku laga þessara falla úr gildi lög nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, með síðari breytingum. Þau skulu þó gilda um gerð ríkisreiknings fyrir árið 1996, sem og um gerð fjárlaga og fjáraukalaga fyrir það ár. Frá 1. janúar 1997 falla og úr gildi lög nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, og 1., 5.–10. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Almennt.

Nýjungar í opinberri stjórnsýslu ryðja sér nú víða til rúms. Greina má þrennt sem hæst rís í þessu efni:

Í fyrsta lagi hafa samskipti löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins verið til skoðunar. Á tímum veikrar stöðu opinberra fjármála, þar sem tekjuöfluninni eru sett þröng mörk en útgjaldaþarfirnar sýnast óþrjótandi, hefur reynt á valdsvið hvors aðila um sig.

Í öðru lagi er ljóst, að hlutverk fjárlaga er margþætt. Hlutverk þeirra í hagstjórn getur stangast á við þjónustumarkmið þeirrar starfsemi sem ríkið starfrækir. Ákvörðun um lækkun útgjalda til þess að draga úr lánsfjárþörf ríkisins verður t.d. að fylgja eftir með samdrætti útgjalda til verkefna og rekstri stofnana. Samhæfing aðgerða er því forsenda árangurs.

Í þriðja lagi hafa stjórnvöld ríkja á borð við Kanada, Stóra-Bretland, Ástralíu og Nýja-Sjáland rutt leið nýrra viðhorfa og aðferða í opinberri stjórnsýslu. Þannig er nú meira lagt upp úr því að meta árangur af starfsemi ríkisins fremur en að fylgja ávallt fastsettum reglum út í hörgul; sveigjanleiki til athafna fer vaxandi og hvatt er til frumkvæðis stjórnenda ríkisins. Veigamikill liður í því að nýjar leiðir séu færar er að upplýsingar um ráðstöfun fjármuna og árangur í starfi séu sem gleggstar. Þáttur í þessu er endurskoðun fjárlagagerðar og reikningshalds ríkisins. Af þessu hefur verið dreginn drjúgur lærdómur.

Með frumvarpi þessu er lagt til að sett verði heildstæð löggjöf um fjárreiður ríkisins, þ.e. um ríkisreikning, fjárlagagerð, framkvæmd fjárlaga og lántökur ríkissjóðs. Gildandi löggjöf um þetta efni er brotakennd, jafnframt því sem skort hefur skýrar lagareglur um framkvæmd fjárlaga.

Frumvarpið felur annars vegar í sér endurskoðun á núverandi lögum, einkum lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Hins vegar eru í frumvarpinu ákvæði um framkvæmd fjárlaga. Að sumu leyti koma þau í stað eldri lagaákvæða, sbr. t.d. ákvæði laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, sem lagt er til að falli niður, en að öðru leyti er hér um nýmæli að ræða.

Á árinu 1990 fól fjármálaráðherra ríkisreikningsnefnd, sem starfar samkvæmt lögum nr. 52/1966, að endurskoða reglur um bókhald ríkisins, reikningsskil þess og gerð fjárlaga. Ríkisreikningsnefnd skilaði tillögum sínum í sérstakri greinargerð í nóvember 1994 er nefnist Fjárreiður ríkisins. Frumvarpið byggir í megindráttum á þeim tillögum.

Frumvarpið er samið í kjölfar mikilla breytinga sem orðið hafa á gerð ársreikninga, bókhaldi, tölvutækni og hvers konar upplýsingastreymi. Á þetta jafnt við einkaaðila og hið opinbera. Þörfin fyrir upplýsingar um þjóðhagsstærðir og peningamál hefur aukist. Þá hafa sveitarfélög tekið bókhaldsreglur sínar til gagngerrar endurskoðunar. Reikningsskil ríkisins hafa að sama skapi tekið ýmsum breytingum án þess að fram hafi farið heildarendurskoðun laga.

Helstu markmið sem lögð voru til grundvallar við samningu frumvarpsins eru:

– að setja heildstæð lög um fjárreiður ríkisins,

– að skilgreina ríkisaðila, ríkistekjur og ríkisútgjöld í samræmi við alþjóðastaðla,

– að byggja reikningsskil ríkisins, stofnana þess og fyrirtækja í meginatriðum á nýsettum lögum nr. 144/1994, um ársreikninga, og lögum nr. 145/1994, um bókhald,

– að færa til eignar í efnahagsreikningi hlut ríkisins í fyrirtækjum eða sjóðum óháð rekstrarformi þeirra,

– að sýna í ríkisreikningi lykiltölur úr ársreikningum allra ríkisaðila, þar með talinna lánastofnana, ríkisbanka og hluta- og sameignarfélaga í meirihlutaeigu ríkisins,

– að framsetning fjárlaga verði á rekstrargrunni með sama hætti og ríkisreikningur og jafnframt verði sýnt sjóðstreymi,

– að gera fjárlög og ríkisreikning fyllilega sambærileg til eflingar eftirlits með fjárreiðum ríkisins og einstakra stofnana,

– að fjárlög taki til fjárreiða ríkissjóðs, ríkisstofnana, ríkisfyrirtækja og lánastofnana ríkisins,

– að fella efni lánsfjárlaga inn í fjárlög og samræma þinglega meðferð ríkisfjármálanna,

– að afgreiðsla ríkisreiknings á Alþingi verði tengd afgreiðslu á lokafjárlögum liðins árs og með því verði ríkisreikningur staðfestur,

– að setja skýrari reglur um framkvæmd fjárlaga,

– að taka saman eignaskrá stofnana ríkisins til aðhalds og eftirlits.

Frumvarpið skiptist í sjö kafla. Tveir fyrstu kaflarnir fjalla um skilgreiningar, ríkisreikning og ársreikninga stofnana. Þriðji kafli fjallar um frumvarp til fjárlaga. Fjórði kafli er um framkvæmd fjárlaga. Fimmti kafli er um frumvarp til fjáraukalaga. Í sjötta kafla eru ákvæði um ríkisreikningsnefnd, ríkisbókhald o.fl. Að lokum eru í sjöunda kafla ákvæði um reglugerðarheimildir og gildistöku. Hér verður gerð stutt grein fyrir meginhluta frumvarpsins, en um nánari skýringar vísast til athugasemda við einstakar greinar.

Ríkisreikningur (I. og II. kafli).

Í I. kafla eru almenn ákvæði um ríkisreikning. Núgildandi lagaákvæði um hann er að finna í lögum nr. 52/1966. Þótt þau lög hafi á sínum tíma verið mikil réttarbót hafa ákvæði þeirra staðist tímans tönn misvel. Í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga sagði að á rúmlega 30 ára gildistíma laga nr. 61/1931, um ríkisbókhald og endurskoðun, hefðu kröfur til opinberra reikningsskila breyst mikið og þyrftu að fullnægja fleiri sjónarmiðum og aðilum en árið 1931. Þótt lögin frá 1931, sem samin voru að danskri fyrirmynd, þyki nú ekki síður en árið 1966 afar ófullkomin varð við gildistöku þeirra bylting í reikningsskilum ríkisins.

Meginmarkmið ríkisreiknings hefur löngum verið að sýna álagningu og ráðstöfun skatttekna ríkisins og gefa sem gleggsta mynd af heildarumsvifum ríkissjóðs. Á síðustu árum hefur þróunin verið sú að reikningshald ríkisins gegnir æ þýðingarmeira hlutverki við stjórnun og árangursmat sem og við samanburð á starfsemi ríkisins og einkaaðila.

Í I. kafla þessa frumvarps eru almenn ákvæði um ríkisreikning, skilgreiningu á ríkisaðilum, flokkun í ríkisreikningi, reikningsárið o.fl. Í kaflanum eru jafnframt ákvæði sem snerta A-hluta ríkisreiknings sérstaklega, og eru þar settar fram skýrar reglur um færslu skatttekna og ýmissa bótaliða.

Skilgreining á flokkun ríkisaðila, ríkistekjum og útgjöldum er byggð á alþjóðlegum stöðlum þar að lútandi. Þannig verður alþjóðlegur samanburður markvissari og auðveldari. Ríkisaðilar teljast þeir sem hafa með höndum starfsemi sem fellur undir ákvörðunarvald stjórnvalda vegna eignarhalds ríkisins á starfseminni og lögþvingunar eða vegna þess að ríkið kostar starfsemina að verulegu eða að öllu leyti. Þá eru í kaflanum ákvæði um aðra hluta ríkisreiknings. Gert er ráð fyrir að í ríkisreikningi séu a.m.k. sýndar helstu niðurstöður ársreikninga ríkisfyrirtækja, lána- og fjármálastofnana ríkisins og hluta- og sameignarfélaga í eigu þess.

Reikningsskil hins opinbera hafa um árabil verið frábrugðin reikningsskilum fyrirtækja sem starfa á almennum markaði. Skýrist það einkum af ólíku hlutverki og markmiðum hins opinbera borið saman við einkafyrirtæki. Í reikningshaldi fyrirtækja er lögð áhersla á að sýna kostnað af framleiðslustarfsemi fyrirtækisins og varpa ljósi á rekstrarárangur þess. Hjá ríkinu eru markmiðin mun fjölþættari og í mörgum tilvikum stangast þau jafnvel á. Síðustu áratugina hefur hlutverk hins opinbera í efnahagsstarfseminni farið mjög vaxandi og í auknum mæli verið gerðar kröfur til afskipta af þess hálfu. Óhjákvæmilega hafa umsvif þess aukist.

Viðhorf stjórnvalda til rekstrar ríkisstofnana og fyrirtækja hafa verið breytileg frá einum tíma til annars. Stundum hefur þeim verið ætlað að starfa samkvæmt ströngum miðstýringarreglum, t.d. um mannaráðningar og ráðstöfun fjár til einstakra verkefna. Á öðrum tíma hafa stofnanir verið hvattar til sjálfstæðra athafna, t.d. til að afla eigin tekna til frjálsrar ráðstöfunar. Þá hafa kröfur um lækkun ríkisútgjalda, hagræðingu og sparnað í ríkisrekstri skerpst til muna undanfarin ár. Áhersla hefur verið lögð á að meta hvaða árangri ríkisreksturinn skilar miðað við þá fjármuni sem hann hefur til umráða. Þetta gerir aðrar kröfur til reikningshalds en áður, m.a. þarf að vera hægt að bera saman rekstrarárangur ólíkra ríkisstofnana, svo og ríkisrekstur og einkarekstur.

Nýlega hafa verið sett almenn lög um ársreikninga og bókhald. Í þessu frumvarpi er mörkuð sú stefna að reikningshald ríkisins fylgi þeim lögum í meginatriðum. Reglur ársreikninga- og bókhaldslaga verða þó ekki að fullu lagðar til grundvallar við reikningsskil ríkisins. Þau frávik, sem kveðið er á um í frumvarpinu, byggjast fyrst og fremst á því að starfsemi ríkissjóðs lýtur ekki sömu lögmálum og almenn fyrirtæki. Sérstaða reikningsskila ríkisins birtist einkum í A-hluta ríkisreiknings og ársreikningum A-hlutastofnana. Meginfrávikið er sérregla um fjárfestingu í A-hluta. Samkvæmt henni ber að gjaldfæra á kaupári alla varanlega rekstrarfjármuni í rekstrarreikningi í stað þess að eignfæra þá í efnahagsreikningi og afskrifa síðan í rekstri í samræmi við endingartíma eins og kveðið er á um almennum lögum. Í frumvarpinu er lögð sú skylda á stofnanir í A-hluta að haldin sé skrá yfir eignir og verðmæti þeirra, en vanhöld hafa verið á því að ákvæðum gildandi laga um eignaskrá hafi verið fylgt. Í ljósi þeirrar reglu að gjaldfæra skuli alla varanlega rekstrarfjármuni er brýnt að eignaskráin sé nákvæm. Auk þess að styrkja eftirlit með eignum ríkissjóðs verður unnt að nota fjárbindingu stofnana í varanlegum rekstrarfjármunum til samanburðar innbyrðis og út á við. Einnig er að nefna að samkvæmt frumvarpinu munu eignarhlutar ríkissjóðs í fyrirtækjum og lánastofnunum, að frátöldum þeim sem gagngert þjóna félagslegu hlutverki, metnir ríkissjóði til eignar út frá eiginfjárstöðu þeirra að teknu tilliti til árlegra breytinga vegna ríkisframlaga og endurmats.

Með þessu frumvarpi flytjast fjölmargir aðilar úr B-hluta yfir í A-hluta, þar á meðal eru nokkrar stofnanir sem hafa verið reknar á viðskiptalegum forsendum og hagað reikningshaldi sínu í samræmi við það. Mikilvægt er að bókhald stofnana þjóni þörfum þeirra, þannig að það nýtist þeim sem best til rekstrar og aðhalds. Tilflutningur þessara aðila inn í A-hlutann mun ekki raska reikningshaldi að öðru leyti en því að þeim verður gert að skila inn skilgreindum upplýsingum til ríkisbókhalds. Sú ráðstöfun að færa þessar stofnanir undir A-hlutann á því ekki að raska starfsemi eða þjónustu þessara aðila á nokkurn hátt.

Auk þeirra breytinga á efni og gerð ríkisreiknings sem að framan er lýst er lagt til að framlagning ríkisreiknings á Alþingi og umræða um hann verði með öðru sniði en verið hefur. Sú skylda er lögð á fjármálaráðherra að leggja fram endurskoðaðan ríkisreikning eigi síðar en 10 dögum eftir að þing kemur saman að hausti. Með þeim ríkisreikningi skal, honum til staðfestingar, leggja fram frumvarp til lokafjárlaga vegna sama fjárhagsárs. Í samþykkt Alþingis á lokafjárlögum felst samþykkt á ríkisreikningi og er fjárhagsárinu þannig formlega lokað. Í þessu er einnig fólgin sú breyting að ríkisreikningur er ekki framvegis samþykktur með sérstökum lögum.

Frumvarp til fjárlaga (III. kafli).

Í III. kafla þessa frumvarps er að finna ákvæði um gerð frumvarps til fjárlaga. Lagt er til að gerðar verði verulegar breytingar á framsetningu frumvarps til fjárlaga, en í grófum dráttum skiptast þannig:

– Það skal sett fram á rekstrargrunni en sýni jafnframt greiðsluhreyfingar.

– Frumvarp til lánsfjárlaga verður fellt inn í frumvarp til fjárlaga og sama máli gegnir um tillögur um tímabundnar breytingar á mörkuðum tekjustofnum og framlögum sem háð eru ákvæðum annarra laga.

– Flokkun ríkisaðila er endurskoðuð með hliðsjón af alþjóðlegum stöðlum og er lagt til að í frumvarpi til fjárlaga verði sýndar fjárreiður A-, B- og C-hluta.

– Umfang og innihald frumvarpsins breytist að því leyti að nýir fjárlagaliðir koma inn en fjölmargar stofnanir flytjast úr B-hluta, einkum yfir í A-hluta en einnig í C-hluta en fjárreiður lánastofnana ríkisins verða sýndar þar.

– Uppbygging og efnisskipan fjárlaga skiptist í lagagreinar, sundurliðanir og séryfirlit.

Markmiðið með þessum breytingum er að skapa festu og samræmda uppbyggingu í áætlanagerð og reikningshaldi ríkisins. Hér á eftir er gerð frekari grein fyrir einstökum þáttum breytinganna.

Hingað til hefur fjárlagafrumvarpið verið sett upp á greiðslugrunni en hér er lagt til að það verði á rekstrargrunni en greiðsluhreyfingar jafnframt sýndar. Breytingin hefur það í för með sér að áætlanir fjárlaga og niðurstöður ríkisreiknings verða að fullu samanburðarhæfar, en ríkisreikningur hefur til margra ára sýnt bæði rekstrarniðurstöður og greiðsluhreyfingar.

Með framsetningu fjárlaga á greiðslugrunni eru sýndar ákvarðanir Alþingis um fjárveitingar, þ.e. samtímaráðstöfun fjár til tiltekinna verkefna. Þessi grunnur hentar vel til eftirlits með greiðslum ráðuneyta og stofnana þar sem auðvelt er að fylgjast með greiðslum þegar þær eiga sér stað og bera þær saman við fjárveitingar og greiðsluáætlanir. Þá hentar aðferðin vel til að sýna skammtímaáhrif ríkisbúskaparins á hagkerfið, bæði á innlenda eftirspurn og peningamarkaðinn. Fjárhagsáætlanir og samanburður þeirra við raunverulega útkomu á þessum grunni eru því mikilvægar fyrir hagstjórn í landinu.

Gallinn við greiðslugrunnsaðferðina er að ekki eru allar tekjur ríkissjóðs innheimtar um leið og þær eru kræfar og öll útgjöld eru ekki staðgreidd. Greiðslugrunnurinn leiðir ekki fram áhrifin af skuldbindingum sem stofnað er til á árinu og koma til greiðslu síðar. Því gefur þessi uppgjörsaðferð ekki fullnægjandi mynd af rekstrarniðurstöðum ríkissjóðs og skuldbindingum. Til að bæta úr þessu er gert ráð fyrir að frumvarp til fjárlaga verði hér eftir sett fram á rekstrargrunni en þar verði einnig sýndar greiðsluhreyfingar.

Kostirnir við framsetningu fjárlaga á rekstrargrunni eru þeir að heildarumsvif ríkissjóðs koma skýrt fram og mat á langtímaáhrifum ríkisfjármálanna verður auðveldara. Fjölmargar skuldbindingar ríkisins hafa orðið tilefni sérstakrar umræðu, m.a. á Alþingi. Þetta á ekki síst við um skuldbindingar ríkisins vegna lífeyrisréttinda og um ábyrgðir sem hafa fallið eða kunna að falla á ríkissjóð. Mat á ríkisfjármálum sem eingöngu tekur tillit til greiðslu gjalda og innheimtu tekna, þ.e. sjóðstreymis, er því ófullnægjandi í umræðu um ríkisfjármálin og við mat á framtíðarhorfum í ríkisbúskapnum. Ákvörðun um að setja frumvarp til fjárlaga fram á rekstrargrunni er veigamikil breyting sem mun veita betri yfirsýn og auka skilning á samhengi ríkisfjármála. Með þessari breytingu mun m.a. hugtakið fjárveiting öðlast nýja merkingu. Samkvæmt gildandi lögum felur fjárveiting til stofnunar í fjárlögum í sér ígildi greiðslu til hennar. Með hinni breyttu framsetningu mun fjárveiting þýða heimild til að stofna til skuldbindingar jafnhliða því sem sýnt verður hvað ríkissjóður mun greiða til stofnunarinnar á fjárlagaárinu.

Önnur grundvallarbreyting á fjárlögum sem hér er lagt til að gerð verði er að sameina fjárlög og lánsfjárlög. Sterk rök mæla með því að fella fjárlög og lánsfjárlög saman þannig að allar helstu stefnumarkandi ákvarðanir í ríkisfjármálum verði teknar samtímis, hvort sem þær snerta lögbundin framlög, rekstur, fjárfestingu, lánsfjármál eða ríkisábyrgðir. Samhengi ríkisfjármálanna verður við þetta mun skýrara en ella. Þessi breyting kemur óhjákvæmilega til með að hafa nokkur áhrif á störf Alþingis. Hingað til hefur afgreiðsla fjárlaga fallið undir verksvið fjárlaganefndar en afgreiðsla lánsfjárlaga undir verksvið efnahags- og viðskiptanefndar.

Lagt er til að frumvarp til fjárlaga taki til fjárreiða ríkissjóðs og ríkisstofnana í A-hluta, ríkisfyrirtækja í B-hluta og lánastofnana ríkisins í C-hluta. Ekki er gert ráð fyrir að þar verði sýndar fjárreiður fjármálastofnana ríkisins eða sameignar- og hlutafélaga í meirihlutaeigu ríkisins. Skilgreining ríkisaðila leiðir til að fjölmargir nýir aðilar koma inn í frumvarp til fjárlaga sem ekki hafa verið þar áður. Fjölmargir aðilar flytjast úr núverandi B-hluta vegna eðli starfseminnar, ýmist yfir í A-hluta, C-hluta eða jafnvel út úr reikningshaldi ríkisins. Þá er lagt til að fjárreiður nokkurra lána-stofnana ríkisins, sem nú eru utan frumvarps til fjárlaga, verði felldar inn í það.

Loks er gert ráð fyrir að frumvarp til fjárlaga samanstandi af þremur hlutum: lagagreinum fyrir A-, B- og C-hluta, sundurliðunum á ríkissjóðstekjum, fjárreiðum einstakra stofnana og framlögum til einstakra viðfangsefna, svo og séryfirlitum af ýmsu tagi. Miðað er við að sundurliðanir verði hluti laganna þó svo þær verði ekki innan sjálfs lagatextans. Um þær mun gilda hið sama og sundurliðanir ýmissa framkvæmdaframlaga í núgildandi fjárlögum. Gert er ráð fyrir að á grundvelli fjárlaga verði gefið út sérstakt fylgirit sem sýni ítarlega tegundasundurliðun útgjalda fyrir stofnanir í A-hluta.

Í þessu frumvarpi er lagt til að uppbygging og efnisskipan lagaákvæða frumvarps til fjárlaga verði eftirfarandi:

Frumvarp til fjárlaga.

Lagagreinar:

1. gr.

Rekstraryfirlit ríkissjóðs.

2. gr.

Sjóðstreymi ríkissjóðs.

3. gr.

Fjárreiður ríkisfyrirtækja í B-hluta.

4. gr.

Fjárreiður lánastofnana í C-hluta.

5. gr.

Lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir.

6. gr.

Skerðingarákvæði í samræmi við ákvæði annarra greina.

7. gr.

Heimildir fjármálaráðherra.

8. gr.

Önnur ákvæði.

Sundurliðanir:

1.

Tekjur A-hluta.

2.

Stofnanir í A-hluta og framlög ríkissjóðs.

3.

Ýmsar sundurliðanir fyrir A-hluta.

4.

Fjárreiður ríkisfyrirtækja í B-hluta.

5.

Fjárreiður lánastofnana í C-hluta.

Séryfirlit:

1.

Heildaryfirlit um fjármál A-hluta.

2.

Málaflokkasundurliðun gjalda í A-hluta.

3.

Tegundasundurliðun gjalda í A-hluta.

4.

Markaðar tekjur og lögbundin framlög.

5.

Skipting ríkissjóðstekna.

6.

Lánsfjármál aðila í A-, B- og C-hluta.

Framkvæmd fjárlaga (IV. kafli).

Í kafla IV er fjallað um ýmis atriði er lúta að framkvæmd fjárlaga. Lengi hefur verið rætt um hvar mörk heimilda framkvæmdavaldsins til fjárráðstöfunar liggja. Engar heilsteyptar reglur eru í lögum um þessi mörk. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að eigi megi greiða gjald úr ríkissjóði nema með heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þetta ákvæði setur framkvæmdarvaldinu ákveðnar skorður, þar sem gert er ráð fyrir að Alþingi veiti fyrir fram heimildir til greiðslna úr ríkissjóði. Almennt hefur ákvæðið verið skilið á þá leið að þar sé ekki lagt ófrávíkjanlegt bann við því að greiða úr ríkissjóði nema að fenginni heimild fjárveitingarvaldsins heldur hafi það að geyma meginreglu sem fara beri eftir nema sérstakar aðstæður heimili annað. Í þessu frumvarpi er reynt að skýra þær aðstæður sem upp kunna að koma og réttlæta frávik frá fyrir fram veittum fjárheimildum og tryggja þannig virkt aðhald með framkvæmdarvaldinu og ráðstöfun þess á fjármunum ríkissjóðs. Þannig er gert ráð fyrir að settur verði lagarammi um heimildir framkvæmdarvaldsins með hliðsjón af þeirri takmörkun sem felst í stjórnarskránni.

Afar fábrotin ákvæði eru í gildandi löggjöf um framkvæmd fjárlaga. Lagt er til að úr þessu verði bætt og settar reglur um heimildir framkvæmdarvaldsins til fjárráðstöfunar, þ.e. heimildir til greiðslna úr ríkissjóði, heimildir til að takast á hendur skuldbindingar, reglur um ráðstöfun eigna, eigin tekjur stofnana og meðferð þeirra svo fátt eitt sé talið. Fjárveitinganefnd Alþingis samdi fyrir nokkrum árum frumvarp um þetta efni en ekki var það afgreitt sem lög frá Alþingi. Fjölmörg efnisatriði þess frumvarps er að finna í IV. kafla þessa frumvarps.

Frumvarp til fjáraukalaga (V. kafli).

Í V. kafla eru ákvæði um fjáraukalög og lokafjárlög. Í þeim ákvæðum er mörkuð skýr stefna um hlutverk fjáraukalaga. Þeirrar tilhneigingar hefur gætt að setja í fjáraukalög ýmsar útgjaldaheimildir sem með réttu hefði átt að gera ráð fyrir í fjárlögum. Þannig hefur í reynd verið vikist hjá því að fjalla um allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir í fjárlögum og málum frestað og þau tekin upp í fjáraukalögum. Í þessu frumvarpi er mörkuð skýr stefna um efni fjárlaga, fjáraukalaga og lokafjárlaga. Gert er ráð fyrir að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir komi fram í fjárlögum. Í fjáraukalögum innan fjárhagsárs verði fjallað um þær fjárráðstafanir sem ekki var hægt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Fjáraukalög snerust þannig fyrst og fremst um ófrávíkjanleg málefni en ekki um rekstrarvanda einstakra ríkisstofnana. Aðrar fjárhagsráðstafanir eiga að koma til umfjöllunar eftir atvikum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta fjárhagsár eða við afgreiðslu lokafjárlaga fyrir síðasta fjárhagsár.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að lokafjárlög verði afgreidd frá Alþingi um leið og ríkisreikningur og að Alþingi fjalli þannig um lokun fjárhagsársins með umræðu um ríkisreikning og lokafjárlög. Ekki verður flutt sérstakt frumvarp til laga um samþykkt ríkisreiknings eins og verið hefur heldur felist staðfesting á reikningnum í samþykkt lokafjárlaga frá Alþingi.

Ýmis ákvæði (VI. og VII. kafla).

Í VI. kafla eru ákvæði um ríkisreikningsnefnd, ríkisbókhald og ábyrgð stjórnenda á fjárreiðum stofnana ríkisins. Ákvæðin um ríkisreikningsnefnd eru efnislega samhljóða ákvæðum gildandi laga. Ákvæðin um ríkisbókhald eru að ýmsu leyti ítarlegri en ákvæði gildandi laga og er markmiðið með þeim að skilgreina betur hlutverk ríkisbókhalds.

Í VII. kafla er að finna ákvæði um heimild til setningar reglugerðar og gildistöku laganna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er sett fram sú meginregla að lög nr. 145/1994, um bókhald, og lög nr. 144/1994, um ársreikninga, skuli gilda um bókhald og reikningsskil ríkisins, stofnana og fyrirtækja þess, nema sérstaklega sé mælt á annan veg. Þetta hefur til að mynda í för með sér að alþjóðlegir reikningsskilastaðlar og álit reikningsskilaráðs verða leiðandi við túlkun og framkvæmd laga um fjárreiður ríkissjóðs. Í frumvarpinu er mælt fyrir um ákveðin frávik frá reglum almennra laga og snúa þau einkum að A-hluta ríkisreiknings, en ákveðin sérsjónarmið eiga við um A-hlutann sem hafa í för með sér að reglur ársreikningalaga verða ekki að fullu lagðar til grundvallar í reikningsskilum hans. Tekur þetta einkum til færslu á fjárfestingarkostnaði í A-hluta, en lagt er til að hann sé gjaldfærður í rekstrarreikningi þegar til hans er stofnað andstætt því sem gert er hjá atvinnufyrirtækjum þar sem hann færist um efnahagsreikning og er afskrifaður árlega.

Um 2. gr.

Í greininni er að finna skilgreiningu á hugtakinu ríkisaðili, en það hugtak kemur fyrir allvíða í frumvarpinu. Ríkisaðilar eru þeir sem hafa með höndum starfsemi er lýtur ákvörðunarvaldi stjórnvalda eða eru að meiri hluta í eigu ríkisins. Tekið skal fram að ríkisreikningur getur tekið til fjárreiða einkaaðila ef ríkið kostar starfsemi þeirra að mestu leyti. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 3. gr. þar sem kveðið er á um flokkun aðila í ríkisreikningi.

Um 3. gr.

Hér er kveðið á um flokkun í ríkisreikningi. Gert er ráð fyrir að ríkisreikningi verði skipt upp í eftirfarandi hluta:

A-hluti. Ríkissjóður og ríkisstofnanir. Þessi starfsemi nær yfir fjárreiður ríkissjóðs og ríkisstofnana. Starfsemin einkennist af valdi ríkisins yfir öðrum aðilum hagkerfisins í krafti laga, t.d. til að leggja á og innheimta skatta og gjöld. Útgjöld þessara aðila eru jafnan að langstærstum hluta fjármögnuð af skatttekjum, og skiptir þá ekki máli hvort ráðstöfun þeirra er bundin ákveðnum verkefnum eða ekki. Skatttekjurnar renna fyrst og fremst til þess að standa straum af rekstri æðstu stjórnar ríkisins, ráðuneyta, ríkisstofnana og ýmsum samfélagslegum rekstri og framkvæmdum, auk tilfærslu fjármuna ríkissjóðs til fjölmargra aðila í hagkerfinu.

Í undantekningartilvikum er starfsemi aðila A-hluta ekki fjármögnuð af skattfé heldur af þjónustugjöldum og er gjaldskrá þeirra ætlað að standa undir tilkostnaði að fullu. Er hér einkum átt við ríkisstofnanir sem eru starfræktar til að framfylgja ákveðinni lagasetningu eða stefnu stjórnvalda, svo sem um Tryggingaeftirlitið og Brunamálastofnun ríkisins og enn aðrar sem hafa nánast það hlutverk eitt að þjóna öðrum ríkisaðilum, t.d. Ríkiskaup, Lánasýsla ríkisins og húsameistari ríkisins. Með ríkisaðilum er einnig átt við stofnanir eða fyrirtæki sem hafa með höndum starfsemi sem lýtur ákvörðunarvaldi stjórnvalda eða eru að meiri hluta í eigu ríkisins, sbr. 2. gr. Hér falla undir m.a. verðmiðlunar- og verðjöfnunarsjóðir og öryggis- og eftirlitsstofnanir.

Undir A-hluta flokkast enn fremur ýmsir aðilar sem ekki teljast ríkisaðilar í hefðbundnum skilningi en ríkissjóður fjármagnar engu að síður starfsemi þeirra að öllu eða verulegu leyti samkvæmt lögum eða samningi þar um. Endurhæfingarstöðin að Reykjalundi, SÁÁ og Sólheimar í Grímsnesi eru dæmi um starfsemi af þessu tagi. Eðlilegt þykir að gerð sé grein fyrir fjárreiðum slíkra aðila til þess að í ríkisreikningi megi skýra með fullnægjandi hætti ráðstöfun ríkisframlagsins.

B-hluti. Ríkisfyrirtæki. Hér falla undir fyrirtæki sem eru alfarið í eigu ríkisins. Ríkisfyrirtækin starfa á markaði og byggja afkomu sína í aðalatriðum á sölu til almennings og fyrirtækja, ýmist í samkeppni við aðra eða í skjóli einokunar. Í flestum tilvikum miðast verðlagning vöru og þjónustu, sem fyrirtækin framleiða og selja, við að standa undir kostnaði af starfseminni.

Ríkisfyrirtæki í B-hluta eru einnig frábrugðin ríkisstofnunum A-hluta að því leyti að starfsemi þeirra er ekki eins háð beinum afskiptum stjórnvalda. Fyrirtækin hafa þó oft stjórn sem skipuð er af framkvæmdarvaldinu eða kosin af Alþingi. Ólíkt aðilum A-hluta geta ríkisfyrirtæki tekið lán til starfseminnar að fenginni heimild stjórnvalda. Afskipti stjórnvalda við afgreiðslu fjárlaga beinast einkum að gjaldskrám fyrirtækjanna, arðgreiðslum, fjárfestingu og heimildum til lántöku. Dæmi um ríkisfyrirtæki í B-hluta eru Ríkisútvarpið, Rafmagnsveitur ríkisins og ÁTVR. Ef ríkisfyrirtæki er breytt í hlutafélag eða sameignarfélag flyst það í E-hluta ríkisreiknings svo framarlega sem það verður að meiri hluta í eigu ríkissjóðs en ella birtast ársreikningar þess ekki í ríkisreikningi.

C-hluti. Lánastofnanir. Hér falla undir lánastofnanir í eigu ríkisins aðrar en innlánsstofnanir sem starfa á fjármagnsmarkaði þar sem þær stofna til skuldbindinga og mynda fjárkröfur á aðra. Hvorki skiptir máli hvort ríkið ábyrgist skuldbindingar viðkomandi lánastofnunar né hvort hún veitir lán með öðrum kjörum en ríkja á fjármagnsmarkaði hverju sinni. Dæmi um þessar stofnanir eru Byggingarsjóður ríkisins, Lánasjóður íslenskra námsmanna og Fiskveiðasjóður Íslands.

Til lánastofnana ríkisins er stofnað með lagasetningu og þeim skipaðar stjórnir. Ráðstöfunarfé þeirra er ávöxtun eigin fjár og að stórum hluta lánsfé sem aflað er bæði innanlands og utan. Í sumum tilvikum leggur ríkissjóður slíkum stofnunum einnig til ráðstöfunarfé með beinum fjárframlögum og ábyrgist skuldbindingar þeirra. Ef stofnun í C-hluta er breytt í sameignar- eða hlutafélag flyst hún í E-hluta ríkisreiknings verði hún að meiri hluta í eigu ríkissjóðs en ella birtast ársreikningar hennar ekki í ríkisreikningi.

D-hluti. Fjármálastofnanir ríkisins. Hér er átt við starfsemi peningayfirvalda, viðskiptabanka ríkisins og annarra fjármálastofnana þess. Auk Seðlabanka Íslands teljast til fjármálastofnana ýmsir þeir aðilar sem taka við innlánum og stofna til skulda, veita lán á almennum markaði eða stunda vátryggingarstarfsemi. Ríkisbankarnir eru Búnaðarbanki Íslands og Landsbanki Íslands. Af öðrum fjármálastofnun ríkisins má nefna Póstgíróstofuna, Samábyrgð Íslands á fiskiskipum og Viðlagatryggingu Íslands. Ef stofnun í D-hluta er breytt í hlutafélag eða sameignarfélag flyst hún í E-hluta verði hún að meiri hluta í eigu ríkissjóðs en ella birtast ársreikningar hennar ekki í ríkisreikningi.

E-hluti. Sameignarfélög og hlutafélög í meirihlutaeigu ríkissjóðs. Þessi fyrirtæki starfa á svipuðum grundvelli og ríkisfyrirtæki en eru frábrugðin þeim hvað snertir eignarhald og rekstrarform. Með meirihlutaeign sinni geta stjórnvöld haft áhrif á starfsemi þeirra og gert kröfur t.d. um arðgreiðslur. Yfirleitt eru stjórnir þessara fyrirtækja skipaðar af framkvæmdarvaldinu eða kosnar af Alþingi.

Með þessari grein og þeirri flokkun sem þar er sett fram er skýrt kveðið á um þá aðila sem teljast skulu í ríkisreikningi. Ákvæðum greinarinnar er ætlað að tryggja að jafnan sé fylgt föstum reglum í þessu efni.

Um 4. gr.

Í þessari grein sem er efnislega samhljóða 3. gr. laga nr. 52/1966 er gert ráð fyrir að almanaksárið verði áfram lögbundið sem reikningsár ríkisins, stofnana þess og fyrirtækja. Lög um ársreikninga fyrirtækja gera ráð fyrir því að fyrirtæki geti haft annað reikningsár ef slíkt er viðtekið í sambærilegum rekstri. Hvað ríkið áhrærir er nauðsynlegt að hér gildi afdráttarlaus lagaregla til að tryggja að ekki verði hægt með stjórnvaldsákvörðun að breyta um reikningsár.

Um 5. gr.

Hér er kveðið á um að bæði fjármálaráðherra og ríkisbókari skuli árita ríkisreikning. Skv. 49. gr. er það ríkisbókhald sem annast gerð ríkisreiknings og leggur fjármálaráðherra hann fyrir Alþingi. Með vísan til þessa þykir eðlilegt að fjármálaráðherra og ríkisbókari undirriti ríkisreikning og er það í samræmi við það sem verið hefur.

Um 6. gr.

Ákvæðið vísar til laga nr. 12/1986, um Ríkisendurskoðun, en þar er að finna fyllri ákvæði um endurskoðunarhlutverk stofnunarinnar.

Um 7. gr.

Í ákvæðinu er sett fram skylda fjármálaráðherra til að leggja endurskoðaðan ríkisreikning fyrir reglulegt Alþingi eigi síðar en 10 dögum eftir að það er saman komið að hausti. Rétt þykir að um þetta gildi ákveðin tímamörk svo að tryggt sé að gerð reikningsins dragist ekki á langinn og sé löggjafanum til nota við gerð fjárlaga fyrir næstkomandi fjárlagaár.

Um 8. gr.

Greinin hefur að geyma lágmarksfyrirmæli um upplýsingar í A-hluta ríkisreiknings. Þessi fyrirmæli eru ekki tæmandi heldur eru tiltekin helstu atriði. Byggt er á hefðbundinni framsetningu ársreikninga fyrirtækja, að teknu tilliti þeirra sérreglna sem gilda um reikningsskil A-hluta ríkissjóðs samkvæmt frumvarpinu. Að þessum sérreglum slepptum gilda ákvæði laga nr. 144/1994, um ársreikninga, eftir því sem við verður komið.

Rekstrarreikningur ríkissjóðs verður settur fram á almennu formi fyrirtækja að teknu tilliti til þeirra reglna sem settar eru fram í 9.–14. gr. frumvarpsins.

Efnahagsreikningur verður einnig settur upp með svipuðum hætti og hjá fyrirtækjum með þeirri undantekningu að gert er ráð fyrir að varanlegir rekstrarfjármunir séu ekki færðir til eignar í efnahagsreikningi heldur séu þeir gjaldfærðir á kaupári. Þá er lagt til að tilteknar reglur gildi um færslu eignarhluta ríkisins í ríkisfyrirtækjum, lánastofnunum og félögum. Gengið er út frá að hlutdeild ríkissjóðs í eigin fé þessara aðila verði metin með hliðsjón af fjárhagsstöðu þeirra. Eignin breytist síðan í samræmi við ný framlög ríkissjóðs og árlegt endurmat eignarinnar. Þess skal og getið að gert er ráð fyrir að til eignar ríkissjóðs í efnahagsreikningi teljist framlög til stofnana og sjóða erlendis sem eru endurkræf eða fást endurgreidd þegar stofnun er lögð niður eða sjóður lagður af. Í lok hvers árs ber að endurmeta þessa eignarhluta ríkissjóðs. Framlög ríkissjóðs til erlendra stofnana, sjóða og verkefna, sem teljast óendurkræf, ber aftur á móti ávallt að færa um rekstrarreikning. Þá er miðað við að veitt og tekin lán ríkissjóðs verði sundurgreind eftir formi og lengd lána.

Almennar reglur gilda um skuldahlið efnahagsreiknings. Í því felst m.a. að þar skuli færðar lífeyrisskuldbindingar en samkvæmt lögum er ríkissjóður m.a. ábyrgur fyrir skuldbindingum lífeyrissjóða opinberra starfsmanna. Í ríkisreikningi fyrir árið 1989 var mörkuð sú stefna að færa þessar skuldbindingar til bókar í A-hluta ríkisreiknings og teljast þær til langtímaskuldbindinga. Skuldfærslan miðast við heildarskuldbindingar hlutaðeigandi sjóðs vegna aðila A-hluta að frádreginni hreinni eign sjóðsins.

Færslur á höfuðstól ríkissjóðs eru að meginstofni tvenns konar, tekjujöfnuður ársins og endurmat ársins á eignum og skuldum, m.a. við verðbreytingar. Höfuðstóll ríkissjóðs sýnir ekki það sama og höfuðstóll hjá atvinnufyrirtækjum og skýrist sá mismunur einkum af ólíkri meðferð óeignfærðra fjármuna. Í ríkisreikningi er höfuðstóllinn neikvæður þar sem reikningurinn sýnir aðeins peningalegar eignir og eignarhluta í fyrirtækjum og sjóðum ríkisins. Fjárfesting ársins er að fullu gjaldfærð í rekstrarreikningi. Þar sem varanlegir rekstrarfjármunir eru utan efnahagsreiknings og ríkissjóður á miklar eignir í byggingum og samgöngumannvirkjum segir höfuðstóll ríkisins ekkert um heildareignir ríkissjóðs eða hæfi hans til að standa við skuldbindingar sínar. Til að vega á móti þessu er gert ráð fyrir að árlega sé unnin skrá um helstu eignir ríkisins og verðmæti þeirra, sbr. 15. gr.

Um 9. gr.

Í þessari grein er að finna skilgreiningu á ríkistekjum í A-hluta. Skilgreining ríkistekna miðar að því að gefa skýra mynd af afskiptum ríkisins af efnahagsstarfseminni. Gert er ráð fyrir að tekjur ríkisins verði að fullu taldar í ríkisreikningi og fjárlögum. Sú skilgreining, sem hér er kveðið á um, er mun víðtækari en sú sem liggur nú til grundvallar í ríkisreikningi og fjárlögum. Markmiðið er að koma í veg fyrir að lögmælt skattheimta eða gjaldtaka opinberra aðila annarra en sveitarfélaga lendi utan fjárlaga og ríkisreiknings. Gengið er út frá tveimur meginforsendum. Annars vegar er með skatti átt við gjald sem krafið er af einstaklingum eða lögaðilum samkvæmt lögum án þess að á móti komi tiltekin þjónusta. Hins vegar er átt við að til hins opinbera teljist einungis ríki og sveitarfélög.

Í hinni nýju skilgreiningu ríkistekna felst sú meginbreyting frá núverandi tilhögun að lögbundin verðjöfnunar- og verðmiðlunargjöld teljast til ríkistekna. Gildir þá einu hvort skatttekjunum er ráðstafað til sömu aðila og greiða skattinn eða annarra.

Ríkistekjum er samkvæmt greininni skipt upp í fimm flokka sem byggja á stöðlum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (IMF) og Efnahagssamvinnu- og þróunarstofnunar Evrópu (OECD). Meginflokkar teknanna eru sem hér segir:

1. Skatttekjur. Þær eru skilgreindar sem lögboðin gjöld er ríkið krefur einstaklinga eða lögaðila um án þess að á móti komi samsvarandi bein framlög eða þjónusta. Flestir skattar falla að þessari skilgreiningu, t.d. tekjuskattar, eignarskattar og virðisaukaskattur. Í öðrum tilvikum getur leikið vafi á. Er þá einkum um það að ræða að tiltekin þjónusta er veitt gegn gjaldtökunni þó svo að óvíst geti verið hvort hún svari beinlínis til þess gjalds sem áskilið er. Reglan sem beitt skal er að sé kostnaðurinn við þjónustuna álíka mikill eða minni en gjaldið er ekki um skatt að ræða. Sé gjaldið hins vegar til muna hærra en kostnaðurinn við veitta þjónustu ber að líta á það sem skatt.

2. Rekstrartekjur. Til þeirra teljast greiðslur einstaklinga eða lögaðila fyrir tiltekna þjónustu ríkisins sem það eitt veitir hlutaðeigandi aðila. Dæmi um tekjur af þessu tagi er gjald fyrir útgáfu vegabréfa, afnotagjöld Ríkisútvarpsins, göngudeildargjöld sjúkrahúsa og skólagjöld. Til þess að slíkar greiðslur teljist rekstrartekjur mega þær ekki vera hærri en kostnaðurinn við þjónustuna og jafnframt er áskilið að greiðandinn njóti hennar. Að öðrum kosti teljast slíkar greiðslur til skatta. Enn fremur er skilyrt að þessar greiðslur séu lögboðnar eins og skattar eða tengdar skyldubundinni þjónustu. Sé á hinn bóginn um að ræða greiðslur fyrir þjónustu að eigin vali kaupanda ber að fara með þær sem þjónustutekjur viðkomandi stofnunar en ekki sem rekstrartekjur ríkissjóðs. Til rekstrartekna teljast einnig tekjur af eignum, svo sem leigutekjur, arður og vextir, svo og viðurlög og sektir.

3. Tekjur af sölu eigna. Þessar tekjur myndast við sölu fasteigna, náttúruauðlinda, réttinda og stærri véla og tækja. Sama gildir um söluhagnað af eignarhlutum í fyrirtækjum. Sérstök undanþága er veitt í 3. tölul. greinarinnar þar sem vísað er til 35. gr. frumvarpsins. Samkvæmt þeirri grein er ríkisstofnun í A-hluta heimilt, án sérstakrar lagaheimildar, að selja lausafé sem hún hefur notað við starfsemi sína, svo sem ökutæki, vélar og áhöld og annan búnað. Fjármálaráðherra getur skv. 35. gr. heimilað ríkisstofnun að ráðstafa söluandvirðinu t.d. til endurnýjunar á búnaði. Ef slík heimild er ekki veitt rennur söluandvirðið í ríkissjóð sem tekjur af sölu eigna.

4. Fjármagnstilfærslur. Til þeirra teljast tekjur ríkisins frá öðrum en opinberum aðilum og er eingöngu ætlað til að fjármagna fjárfestingar, m.a. byggingu sjúkrahúsa, skóla og menningarstofnana. Sem dæmi má nefna framlög utan lands frá til framkvæmda sem ríkið stendur að. Hlutur sveitarfélaga í framkvæmdum af þessu tagi færist ekki hér heldur í reikningum þeirra.

5. Fjárframlög. Undir þennan flokk falla tekjur af ýmsu tagi. Má þar nefna rekstrarframlög frá innlendum sem erlendum aðilum og framlög frá fjölþjóðastofnunum. En allir þessir liðir eiga það sammerkt að vera óendurkræfir.

Um 10. gr.

Mjög hefur tíðkast hérlendis, eins og víðar, að nettófæra skatta, þ.e. draga veittan afslátt eða frádrátt frá skatttekjum í tekjuhlið ríkissjóðs. Mikilvægt er að þessir liðir séu settir fram með skýrum hætti þar sem þeir hafa oft umtalsverð áhrif á fjárstreymi ríkissjóðs. Í samræmi við alþjóðastaðla er lagt til að farið verði með afsláttar- og frádráttarliði með tvennu móti eftir eðli þeirra.

Annars vegar er lagt til að afsláttar- og frádráttarliðir frá álögðum sköttum, sem ekki eru útborganlegir, skuli dregnir frá tekjum eins og verið hefur. Hér er um liði að ræða sem falla niður að svo miklu leyti sem þeir nýtast ekki á móti skattálagningu. Er þá litið svo á að afsláttur frá skatti sé órjúfanlegur hluti skattlagningar og sé í reynd hluti af ákvörðun skatts fremur en sjálfstæður afsláttur. Dæmi um liði af þessu tagi eru persónuafsláttur, sjómannaafsláttur og afsláttur vegna innleggs á húsnæðissparnaðarreikninga. Þrátt fyrir að þessir liðir séu dregnir frá þeim sköttum sem þeir tengjast er lagt til að þeir séu sýndir í tekjuyfirliti fjárlaga og ríkisreiknings.

Hins vegar er lagt til að sé styrkur eða afsláttur útborganlegur eða óháður eiginlegri ákvörðun skatts skuli hann færður sem gjöld. Hér teljast ekki síst ýmsir styrkir og bætur, sem eru ákvarðaðar af skattyfirvöldum en eru bæði útborganlegar og óháðar skattlagningu viðkomandi aðila. Dæmi um þetta eru barnabætur og barnabótaauki sem ráðast af fjölda og aldri barna og tekjum og eignum forsjármanna en eru ótengdar skattlagningunni sem slíkri og auk þess útborganlegar. Sama máli gegnir um vaxtabætur.

Ýmis markatilvik geta komið upp við framkvæmd þessa ákvæðis þótt dregnar séu upp í greininni allskýrar og afmarkaðar línur. Má í þessu sambandi nefna að vafi getur leikið á því hvort réttara er að færa endurgreiðslu virðisaukaskatts og niðurfellingu vörugjalda til frádráttar tekjum eða sem útgjöld á rekstrarreikningi. Ljóst er að slík endurgreiðsla og niðurfelling er háð skattgreiðslu eða skattálagningu. Í samræmi við staðla IMF og OECD er hér gert ráð fyrir því að enn sem komið er verði endurgreiðsla og niðurfelling af þessu tagi dregin frá viðkomandi sköttum, þ.e. nettófærð. Sennilega verða reglur staðlanna skerptar áður en langt um líður og kann þá að verða nauðsynlegt að taka þessa tilhögun til endurskoðunar.

Um 11. gr.

Hér eru settar fram reglur um hvernig farið skuli með innheimtu á tekjum fyrir aðra en ríkissjóð í reikningsskilum ríkisins. Í því tilliti skal greint á milli hvort um er að ræða innheimtu á tekjum fyrir sveitarfélög eða aðra aðila.

Sveitarfélög. Innheimta ríkissjóðs á tekjum fyrir sveitarfélögin er af tvennum toga. Annars vegar innheimta á sameiginlegum tekjustofni opinberra aðila, þ.e. ríkis og sveitarfélaga, og hins vegar innheimta á sérgreindum tekjustofnum sveitarfélaga.

Ef um er að ræða tekjustofna sem ákveðnir eru sameiginlega af ríki og sveitarfélögum og skiptast í föstum hlutföllum á milli þeirra skal aðeins sýna hluta ríkissjóðs af tekjunum í rekstrarreikningi. Dæmi um slíkan tekjustofn er staðgreiðsla opinberra gjalda. Sé hins vegar fyrir fram ákveðið hve háa fjárhæð sveitarfélög eigi að bera úr býtum af hinum sameiginlega tekjustofni ber að líta á það sem ígildi fjárveitingar af hálfu ríkisins. Með öðrum orðum, sé hlutur sveitarfélaga í sameiginlegum tekjustofni fyrir fram ákveðin fjárhæð en ekki tiltekið hlutfall teknanna, skal færa tekjurnar í heild í tekjuhlið rekstrarreiknings ríkissjóðs og ráðstöfun hans til sveitarfélaga í gjaldahlið. Sama á við ef hlutfall sveitarfélaga er ákvarðað af öðru en tilgreindum skattstofni. Þá ber að færa hlut sveitarfélaganna í gjaldahlið rekstrarreiknings. Dæmi um slíkan tekjustofn er framlag í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sem ákvarðast sem hlutfall af skatttekjum ríkissjóðs.

Ef á hinn bóginn er um að ræða sérgreindan tekjustofn sveitarfélaga sem ríkissjóður annast innheimtu á er lagt til að innheimtan teljist ekki með tekjum ríkissjóðs. Dæmi um skattheimtu af þessu tagi er innheimta fasteignagjalda, en ríkið annast innheimtu þeirra í sumum tilvikum á grundvelli samnings ríkisins við viðkomandi sveitarfélag.

Aðrir aðilar. Í 3. mgr. greinarinnar er kveðið á um að lögbundna tekjustofna annarra en sveitarfélaga sem ríkissjóður innheimtir skuli telja meðal ríkistekna og ráðstöfun þeirra færð til gjalda í rekstrarreikning A-hluta ríkisreiknings. Sem dæmi má nefna verðjöfnunargjald af olíu og bensíni. Sama máli gegnir um sóknargjöld, en þau voru fyrir upptöku staðgreiðslukerfis opinberra gjalda lögbundinn tekjustofn kirkjusókna, innheimt af ríkissjóði. Sú breyting er nú lögð til að færa álagningu og innheimtu verðjöfnunargjalda um tekjur og gjöld ríkissjóðs en svo hefur ekki verið. Jafnframt er lagt til að sóknargjöldin komi fram bæði á tekju- og gjaldahlið ríkissjóðs en verði ekki dregin frá staðgreiðsluskilum til ríkissjóðs á tekjuhlið eins og verið hefur.

Um 12. gr.

Með þjónustutekjum ríkisstofnana er átt við tekjur af sölu á vörum eða markaðstengdri þjónustu til einstaklinga eða lögaðila sem þeir nýta að jafnaði að eigin vali og ekki er skylt að lögum að greiða fyrir. Dæmi um þetta eru tekjur af sölu á hagskýrslum, af gjöldum fyrir ljósritun og af trjáplöntusölu Skógræktar ríkisins, svo fátt eitt sé nefnt. Þjónustutekjur eru tengdar eða háðar starfsemi þeirra stofnana sem inna þjónustuna af hendi, þ.e. selja hana. Þannig er samhengi milli útgjalda viðkomandi stofnunar og þjónustutekna hennar. Af þessum sökum er gert ráð fyrir að þessar tekjur færist sem sértekjur hlutaðeigandi stofnunar á móti útgjöldum hennar á gjaldahlið. Þessi tilhögun styðst einkum við það að beint samhengi er milli útgjalda og þjónustutekna stofnunar og þess hvata til tekjuöflunar sem þessi tengsl mynda. Því er lagt til að þau séu sett fram með formlegum hætti í ríkisreikningi og fjárlögum.

Um 13. gr.

Samkvæmt þessari grein er gert ráð fyrir hefðbundinni skiptingu gjalda á ráðuneyti að öðru leyti en því að fjármagnskostnaður er sýndur sérstaklega. Á undanförnum árum hefur vaxtakostnaður ríkissjóðs verið færður sem kostnaðarliður innan fjármálaráðuneytisins. Er hér um verulegar fjárhæðir að ræða sem ekki eru í tengslum við rekstur ráðuneytisins. Víða erlendis er vaxtakostnaður settur fram sérstaklega, aðskilinn frá öðrum útgjaldaliðum, vegna sérstöðu sinnar. Með þessum hætti blandast sá útgjaldaliður ekki fjárreiðum fjármálaráðuneytisins þótt hann sé eftir sem áður á ábyrgðarsviði þess.

Gert er ráð fyrir að sýna sundurliðun útgjalda á málaflokka: heilbrigðismál, fræðslumál, landbúnaðarmál, almannatryggingar o.s.frv. Þessi sundurliðun gefur góða vísbendingu um stefnumörkun stjórnvalda í ríkisfjármálum og með henni er unnt að sýna þróun útgjalda á ákveðnu tímabili. Hún auðveldar einnig alþjóðlegan samanburð og skipulagsbreytingar í stjórnsýslunni hafa engin áhrif á hana, hvorki í innlendum né erlendum samanburði. Með öðrum orðum, útgjöld til ákveðins málaflokks eru óháð því hvort þau tilheyra einu eða fleiri ráðuneytum og hvort verkefni flytjast til í stjórnsýslunni. Sundurliðun af þessu tagi tryggir því að útgjöld verða samanburðarhæf milli ára. Sú sundurliðun, sem gert er ráð fyrir að lögð verði til grundvallar, byggir á staðli Sameinuðu þjóðanna (COFOG).

Þá er lagt til að útgjöldum verði skipt eftir hagrænu eðli í rekstrargjöld, tilfærslur og stofnkostnað til þess að draga fram hlut ríkisins í þjóðarbúskapnum. Með þessari flokkun gjalda er sýnt hver áhrif þau hafa utan ríkisins, þ.e. á vöru- og þjónustumarkað, fjármagnsmarkað og tekjuskiptingu. Hagræn flokkun af þessu tagi sýnir einnig tengsl ríkisfjármála við þjóðhagsreikninga. Í skýrslugerð um ríkisfjármál hér á landi hefur hagrænni flokkun útgjalda ríkisins jafnan verið gerð skil og er gert ráð fyrir að svo verði áfram.

Loks skal nefna að sé fé veitt óskipt til einstakra ráðuneyta eða verkefna um fjárlög skal gerð grein fyrir ráðstöfun þess fjár í ríkisreikningi hverju sinni.

Um 14. gr.

Gert er ráð fyrir að varanlegir rekstrarfjármunir stofnana í A-hluta skuli færðir til gjalda á því reikningsári sem til þeirra er stofnað. Þetta er sama regla og er í gildandi lögum. Í henni felst eitt stærsta frávikið frá rekstraruppgjörsreglum atvinnufyrirtækja, en þar eru kaup fastafjármuna eignfærð í efnahagsreikningi og síðan afskrifuð árlega í rekstrarreikningi í samræmi við áætlaðan endingartíma. Reikningar fyrirtækja sýna þannig notkun framleiðsluþátta við reksturinn á reikningstímabilinu óháð greiðslum og hversu mikið er notað af þeim eignum sem endast lengur en uppgjörstímabilið, svo sem fjárfesting í húsnæði eða tækjum.

Segja má að þessi færsluaðferð fyrirtækja gæti haft marga kosti fyrir rekstur stofnana ríkisins. Má ætla að þá yrði auðveldara að bera saman rekstur ríkisstofnana, svo og rekstur þeirra við rekstur einkaaðila. Þetta fellur vel að sjónarmiðum sem snúa að rekstri einstakra stofnana þar sem lögð er meiri áhersla á að sýna notkun fjármuna sem endast lengur en fjárlagaárið. Í því sambandi er oft gagnrýnt af stjórnendum stofnananna að í framsetningu ríkisfjármála séu allar fjárfestingar gjaldfærðar jafnóðum og til þeirra er stofnað. Þannig geta tvær svipaðar rekstrareiningar sýnt gjörólíka afkomu ef stofnað er til fjárfestingar hjá annarri þeirra. Bent hefur verið á að réttara væri að sýna notkun viðkomandi stofnana á fjármunum sínum með árlegri afskrift þeirra og fáist þá eðlilegur innbyrðis samanburður á milli þeirra og við rekstur einkaaðila.

Vandamálið hvað snertir ríkisreikning í þessu samhengi er að í mjög mörgum tilvikum er ekki til sæmilega skilgreint verð á eignum ríkisins. Það er til að mynda erfiðleikum bundið að meta til verðs og skilgreina árlega afskrift vega, gatna, holræsa, hafna, safna og þjóðgarða. Einnig er álitamál hversu marktækur sá efnahagsreikningur er þar sem eignahliðin væri að miklu leyti mynduð af eignum sem þessum. Segja má að meginrök þess að gjaldfæra fjárfestingu að fullu á kaupári séu þau að sýna ráðstöfun skatttekna á árinu í ríkisreikningi. Er litið svo á að þau rök vegi þyngra en þau sem búa að baki almennum reikningsskilareglum sem sýna notkun aðfanga við öflun tekna ársins.

Um 15. gr.

Samkvæmt núgildandi lögum er kveðið á um að tekið skuli saman yfirlit yfir verðmæti óeignfærðra fjármuna ríkisins eigi sjaldnar en á 10 ára fresti, sbr. 47. gr. laga nr. 52/1966. Þessi skrá hefur ekki verið birt, en fasteignaskrá ríkissjóðs er til og við haldið. Hún hefur að geyma upplýsingar um fasteignir ríkissjóðs, hvort heldur þær eru skráðar hjá A-hluta eða B-hluta ríkissjóðs. Heilsteypt skrá um aðrar eignir ríkisins er ekki tiltæk, en æskilegt er að þær verði skráðar með markvissum hætti. Undirbúningur þessa verks er hafinn en talið er rétt að mótaðar séu skýrar reglur í löggjöf og reglugerðum hvernig þessu verki skuli hagað. Skránni er ætlað að ná yfir varanlega rekstrarfjármuni ráðuneyta og ríkisstofnana. Helstu eignaflokkarnir eru fasteignir, farartæki, vélar og vélasamstæður, húsgögn og húsbúnaður, tölvubúnaður og skrifstofuvélar, tæki og áhöld og aðrar eignir.

Tilgangurinn með gerð eignaskrár er einkum tvíþættur. Í fyrsta lagi ber að lýsa helstu eignum ríkisins út frá gerð þeirra og verðmæti. Efnahagsreikningur ríkissjóðs lýsir ekki eignum í sannanlegum rekstrarfjármunum en með gerð eignaskrár og mati eignanna má nálgast heildarvirði þeirra. Litið er svo á að allar fasteignir skuli meta til verðmætis, enda er fasteignamati þeirra ætlað að gera slíkt. Sama á við um aðrar meiri háttar eignir ríkisins. Í öðru lagi er tilgangur eignaskrárinnar að efla eftirlit með eigum ríkisins. Árlega er háum fjárhæðum varið til kaupa á hvers konar búnaði til starfsemi stofnana og fyrirtækja. Tekur þetta til húsbúnaðar, stærri og smærri tækja hvers konar og áhalda.

Áhersla er lögð á verðmeiri eignir og að tilteknir eignaflokkar séu ávallt skráðir að tölu og verðgildi en hinar verðminni að tölu fyrst og fremst. Þannig verði öllum stofnunum og fyrirtækjum skylt að telja, merkja og skrá þessar eignir. Með þessum hætti er vænst að stofnanir og fyrirtæki gefi eignum sínum meiri gaum bæði þegar kemur að endurnýjun þeirra og ráðstöfun. Jafnframt á skráin að vera til þess fallin að mynda grunn til afskriftar efnislegra fjármuna hjá einstökum ríkisstofnunum ef svo ber undir. Þannig á að fást samsvörun milli rekstrarkostnaðar ríkisstofnunar og einkafyrirtækja.

Með vísan til 1. gr. frumvarpsins og laga nr. 144/1994, um ársreikninga, og laga nr. 145/1994, um bókhald, er miðað við að þær eignir, sem falla undir reglur um eignfærslu í efnahagsreikningi fyrirtækja, verði skilyrðislaust metnar til verðmætis, en verðminni eignir verði fyrst og fremst skráðar að tölu. Samkvæmt ákvæði greinarinnar er miðað við að skránni sé viðhaldið með reglubundnum hætti af ríkisstofnunum og niðurstöður hennar birtar með ríkisreikningi árlega.

Um 16. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að B- og C-hluti ríkisreiknings hafi að geyma ársreikninga þeirra sem þar teljast, án heildarskýringa. Byggt er á reglu 69. gr. laga nr. 144/1994, um ársreikninga, en þar er kveðið á um birtingu á samandreginni útgáfu tiltekinna ársreikninga. Ekki þykja rök standa til að birta ársreikninga B- og C-hlutans í heild, enda á þessi framsetning að nægja til að sýna þátt B- og C-hluta aðila í heildarumsvifum ríkisins.

Um 17. gr.

Lagt er til að í D- og E-hluta ríkisreiknings verði aðeins birtar helstu niðurstöður úr ársreikningum þeirra aðila sem falla undir D- og E-hluta, sbr. ákvæði 3. gr. Úr ársreikningum þeirra verði unnar tilteknar lykiltölur til birtingar í ríkisreikningi.

Um 18. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 19. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skyldu forstöðumanns og aðalbókara til að undirrita ársreikninga stofnunar í A-hluta. Þetta er í samræmi við gildandi framkvæmd, en með ákvæðinu er áherslan lögð á þá ábyrgð sem hvílir á stjórnendum hvað varðar reikningsskilin. Með þessu er jafnframt tryggt að forstöðumaður geti ekki varpað ábyrgð yfir á bókara heldur beri hann einnig ábyrgð á gerð ársreikningsins. Um ábyrgðina er vísað til 50. gr. frumvarpsins.

Um 20. gr.

Í greininni er kveðið á um skilaskyldu stofnana A-hluta á ársreikningum til ríkisbókhalds, viðkomandi ráðuneytis og Ríkisendurskoðunar. Gert er ráð fyrir að einstök ráðuneyti beri ábyrgð á skilum þeirra stofnana sem undir þau heyra. Það breytir í engu skilaábyrgð forstöðumanna á ársreikningunum en sérstaklega er kveðið á um ábyrgð þeirra í 50. gr. og vísast til athugasemdar við hana.

Í 3. mgr. er sérstaklega kveðið á um skilaskyldu þeirra aðila sem ekki teljast ríkisaðilar en ríkissjóður kostar starfsemi þeirra að öllu eða mestu leyti. Nauðsynlegt þykir að gera skilaskyldu þeirra ótvíræða til þess að tryggja að í ríkisreikningi komi fram upplýsingar um þann hluta rekstrar þessara aðila sem borinn er uppi af framlagi ríkisins. Talin er eðlileg krafa að þessir aðilar skili ársreikningum því að litið er svo á að ríkissjóður eigi kröfu til að sjá ráðstöfun þeirra fjármuna sem varið er til viðkomandi starfsemi.

Um 21. gr.

Hér er almennt ákvæði um efni og reikningsgrunn frumvarps til fjárlaga. Lagt er til að fjárlög verði á rekstrargrunni og jafnframt verði sýnt hreint sjóðstreymi ríkissjóðs. Um nánari forsendur vísast til umfjöllunar í almennum athugasemdum, skýrslu ríkisreikningsnefndar og viðauka með frumvarpi þessu.

Sú framsetning fjárlaga, sem hér er gerð tillaga um, á að veita betri yfirsýn og auka samræmi og skilning á samhengi ríkisfjármála og áhrifum þeirra á þjóðarbúskapinn. Þetta hefur og í för með sér að áætlanir fjárlaga og niðurstöður ríkisreiknings verða að fullu samanburðarhæfar.

Í greininni er kveðið á um að leita skuli fyrir fram heimilda til greiðslu úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna, þar með talinna opinberra gjalda, ráðstöfunar eigna, sbr. 29. gr., og til að gera hvers konar fjárhagsskuldbindingar. Heimildir til fjárráðstafana eru nú með mismunandi hætti. Má þar nefna heimildir 6. gr. fjárlaga til handa ríkisstjórn eða fjármálaráðherra til fjölmargra fjárhagsákvarðana og laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja. Í öðrum tilvikum eru formlegar lagaheimildir ófullnægjandi, t.d. um gerð fjárhagsskuldbindinga umfram fjárlagaárið. Í ákvæði greinarinnar er lagt til að í fjárlagafrumvarpi skuli ávallt leita formlegra heimilda til hvers konar fjárráðstafana sem ekki eru heimilar samkvæmt almennum lögum og ákvæðum þessa frumvarps. Gengið er út frá að ýmissa heimilda, þar sem fjáhæðir liggja ekki fyrir, verði aflað með hliðstæðum hætti og nú gildir um 6. gr. fjárlaga. Efnisbreyting þessa ákvæðis frá því sem verið hefur er því m.a. sú að í frumvarpi til fjárlaga verða áætlaðar skuldbindingar, t.d. við kaup fasteigna en ekki aðeins greiðslu ársins. Fram til þessa hafa einungis verið sýndar þær fjárhæðir sem til greiðslu koma en í ríkisreikningi skuldbindingin. Þessi mismunandi málsmeðferð hefur iðulega valdið misskilningi.

Eins og í gildandi lögum er gert ráð fyrir að frumvarp til fjárlaga og fjárlög verði byggð á sömu meginforsendum og þjóðhagsáætlun, svo sem um hagvöxt, verðlag og þróun launa. Hér er því ekki um breytingu að ræða.

Um 22. gr.

Í þessari grein er fjallað almennt um það með hvaða hætti skuli gerð grein fyrir fjárreiðum A-hlutaaðila í frumvarpi til fjárlaga. Samkvæmt greininni skal setja fram áætlaðan rekstrarreikning fyrir ríkisaðila í A-hluta, sjóðstreymi og lánahreyfingar.

Tekjur skal sýna eftir meginflokkum tekna og helstu skattstofnum. Tekjur á rekstrargrunni sýna áætlanir um álagðar eða kræfar tekjur á árinu en sjóðstreymi sýnir áætlun um innheimtu þeirra.

Gjöld skulu sundurliðuð eftir ábyrgðarsviðum, þ.e. ráðuneytum. Í samræmi við ákvæði 13. gr. og skýringum við hana er gert ráð fyrir að fjármagnsgjöld verði sýnd sérstaklega en ekki talin með fjárreiðum fjármálaráðuneytisins eins og verið hefur. Gjöld á rekstrargrunni sýna þær skuldbindingar ríkissjóðs sem gert er ráð fyrir að stofnað sé til á árinu, að frádregnum þjónustutekjum. Sjóðstreymi sýnir hins vegar ákvarðanir um greiðslur á árinu. Gert er ráð fyrir því að uppsetning sjóðstreymis ríkissjóðs verði að fyrirmynd reikningsskila fyrirtækja með þeim breytingum sem stafa af efnisatriðum sem eru sérstök fyrir ríkisfjármálin.

Lánahreyfingar eru allar breytingar sem verða á efnahagsreikningi ársins. Niðurstöðutala rekstrar- og fjármunahreyfinga er hrein lánsfjárþörf. Hún er ein af lykilstærðum í reikningsskilum ríkissjóðs og sá mælikvarði sem þykir gefa hvað besta mynd af áhrifum ríkisfjármálanna á efnahagslífið. Lánsfjárþörf ríkissjóðs er ýmist skoðuð að meðtöldum afborgunum (heildarlánsfjárþörf, verg lánsfjárþörf) eða að þeim frátöldum (hrein lánsfjárþörf). Á móti lánsfjárþörfinni er sýnt hvernig henni er mætt með lántökum en mismunur lánsfjárþarfar og lánsfjármögnunar kemur fram sem breyting á handbæru fé.

Um 23. gr.

Þessi grein kveður á um að í frumvarpi til fjárlaga skuli sýndar tillögur um tímabundnar breytingar á mörkuðum tekjustofnum og á ýmsum framlögum sem háð eru ákvæðum annarra laga. Skerðingarheimilda hefur til þessa einkum verið aflað með lánsfjárlögum en með þeirri tilhögun, sem hér er gert ráð fyrir, verður hvort tveggja í fjárlögum, ákvarðanir um að skerða markaðar tekjur eða framlög og beinar lagaheimildir til þeirra ákvarðana. Hér kæmi einungis til ákvörðunar tímabundin skerðing sem tekur einungis til fjárlagaársins. Ákvæðið felur í sér að gert er ráð fyrir að haldið verði utan um ráðstöfun markaðra tekna með skipulegri hætti en nú er. Lagt er til að birt verði sérstakt yfirlit fyrir hverja stofnun og hvern þann tekjustofn sem í hlut á. Yfirlitið sýni bæði rekstrarhreyfingar og sjóðstreymi, þ.e. fram komi munur álagningar og innheimtu, skuldbindinga og greiðslna. Með þessu er stefnt að því að jafnan sé fyrir hendi skýrt yfirlit yfir stöðu og hreyfingar hvers markaðs tekjustofns og lögbundins framlags.

Um 24. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skýringar við tekjur og útgjöld ríkisins. Lagt er til að skýringar við tekjuáætlun ríkissjóðs verði með svipuðu sniði og verið hefur. Að því er varðar útgjöld er gert ráð fyrir að í frumvarpi til fjárlaga skuli veittar upplýsingar um málaflokka hvers ráðuneytis og ráðstöfun fjárveitinga til einstakra stofnana. Með greininni er lögð sú skylda á stjórnvöld að Alþingi sé upplýst með glöggum hætti um þær fjárveitingar sem lagt er til að veittar verði, auk þess sem efnislegar skýringar á verkefnum og viðfangsefnum fylgi þeim.

Á undanförnum árum hafa nýjar aðferðir við gerð fjárlaga rutt sér til rúms. Aðild ráðuneyta hefur vaxið og þar með hefur sú sérþekking, sem einstök ráðuneyti búa yfir um þá málaflokka sem undir þau heyra, nýst betur við fjárlagagerðina en fyrr á árum. Einnig hefur í auknum mæli verið lögð áhersla á ýmiss konar kennitölur um ríkisstarfsemina þegar fjallað er um ráðstöfun ríkisfjármuna. Hér á landi hefur markvisst verið unnið að því að flytja ábyrgð og umfjöllun um fjárveitingar til einstakra ráðuneyta og þar með að ráðuneytin skýri skiptingu þeirra milli verkefna. Greinin leggur þá skyldu á ráðuneytin að þau veiti upplýsingar og nauðsynlegar skýringar við gerð fjárlagafrumvarpsins. Jafnframt er fjármálaráðherra veitt heimild til þess að krefjast upplýsinga með samræmdum hætti fyrir ríkisstarfsemina umfram það sem kveðið er á um í lögum eða reglugerð.

Um 25. gr.

Samkvæmt þessari grein er gert ráð fyrir að í frumvarpi til fjárlaga verði sýndar lykiltölur um starfsemi ríkisaðila í B- og C-hluta sem skipta máli við afgreiðslu og ákvörðun Alþingis. Hér er einkum um fimm liði að ræða, þ.e. hagnað eða tap, arðgreiðslu til ríkissjóðs, fjárfestingu, lánveitingar og lántöku ef um slíkt er að ræða. Ekki er gert ráð fyrir að frekar verði fjallað um fjárreiður B- og C-hluta í lagagreinum fjárlaga en gerð verði nánari grein fyrir þeim í sundurliðun.

Um 26. gr.

Lagt er til að ákvæði, sem nú eru í lánsfjárlögum um lántökur ríkisins, heimildir til endurlána til aðila utan A-hlutans og um veitingu ríkisábyrgða, verði í sérstakri grein fjárlaga. Þannig munu sjálfstæð lánsfjárlög heyra sögunni til. Grein þessi er efnislega samhljóða 71. gr. laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, með síðari breytingum.

Um 27. gr.

Ákvæðið er sambærilegt við ákvæði 72. gr. laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, með síðari breytingum.

Um 28. gr.

Gert er ráð fyrir að fjárlagafrumvarpi hvers árs skuli fylgja áætlun sem lýsi í aðalatriðum ríkisbúskapnum næstu þrjú árin eftir lok þess fjárhagsárs sem fjárlagafrumvarpið tekur til. Hérlendis sem erlendis fer skilningur vaxandi á því að ríkisfjármálin þurfi að skoða yfir lengra tímabil en nemur fjárlagaárinu.

Nú er áætlun af þessu tagi gerð í samvinnu við Þjóðhagsstofnun og Seðlabanka Íslands. Hún felur fyrst og fremst í sér lýsingu á ríkisbúskapnum miðað við að gildandi lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sé fylgt. Þannig má segja að áætlunin til þessa hafi falið í sér mat á horfum án þess að þar hafi verið gerð sérstök grein fyrir stefnu stjórnvalda.

Í greininni er lögð sú skylda á fjármálaráðherra að leggja fram stefnu ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum til lengri tíma. Auk þess sem langtímaáætlun fylgi fjárlagafrumvarpi hvers árs eins og verið hefur hin síðari ár er lagt til að fjármálaráðherra verði skylt að endurskoða áætlunina og leggja fyrir Alþingi breytist forsendur hennar verulega.

Um 29. gr.

Ákvæði greinarinnar kveður á um að afla þurfi heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma ýmsar eignir sem telja má verulegar. Með lögum í þessu samhengi er átt við almenn lög, fjárlög eða fjáraukalög. Leiga til langs tíma miðast við samning til lengri tíma en eins árs. Hugtakið leiga tekur í þessu sambandi til fjármögnunarleigu auk hefðbundinna leigusamninga. Með þessu er reynt að tryggja að hvorki sala á veigameiri eignum ríkisins né kaup, skipti eða leiga á slíkum eignum geti átt sér stað nema Alþingi samþykki viðskiptin fyrir fram. Liggi slík heimild ekki fyrir verður að semja um viðskiptin með fyrirvara um samþykki Alþingis. Þó slíkur fyrirvari sé ekki gerður í einstökum samningum breytir það engu um það að samningurinn er ekki bindandi fyrir ríkið nema Alþingi veiti samþykki sitt fyrir honum. Heimildir framkvæmdarvaldsins til ráðstöfunar eigna eru gerðar nokkru þrengri en núgildandi lög kveða á um. Hlutabréf í félögum, skip og flugvélar hefur verið litið á sem lausafé og því ekki þurft lagaheimildir til sölu slíkra eigna. Sú venja hefur þó mótast að sækja jafnan um slíkar heimildir í lánsfjárlögum eða 6. gr. fjárlaga.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir sérstakri undanþágu varðandi leigusamninga sem teljast hefðbundnir rekstrarsamningar. Í slíkum tilvikum þykir eðlilegt að hægt sé að gera samninga án þess að heimildar hafi sérstaklega verið aflað í fjárlögum. Það skilyrði er þó sett að fjármálaráðuneyti og viðkomandi ráðuneyti samþykki gjörninginn. Sem dæmi um samninga af þessu tagi væri t.d. ef ríkið vildi leigja embættismanni fasteign í eigu ríkisins. Þá væri nægjanlegt að fjármálaráðuneytið og viðkomandi ráðuneyti árituðu samninginn um samþykki sitt en ekki þyrfti að bera samninginn sérstaklega undir Alþingi.

Um 30. gr.

Með þessari grein er ráðuneytum með samþykki fjármálaráðuneytis veitt heimild til að gera samninga sem bundnir eru til lengri tíma en fjárlagaársins. Skilyrði fyrir gerð slíkra samninga er að verkefni hafi verið skilgreind í fjárlögum.

Hér er annars vegar um að ræða samninga um úrlausnir tiltekinna rekstrarverkefna sem ríkið kostar. Bæði er að aukin áhersla er nú lögð á útboð þjónustu, svo og að með breyttum áherslum í rekstri ríkisstofnana hafa á undanförnum árum verið gerðir til reynslu svokallaðir þjónustusamningar sem oft eru gerðir til nokkurra ára.

Hins vegar eru verksamningar um framkvæmdir. Oft taka slíkir samningar til tveggja til þriggja ára og í mörgum tilvikum er hagkvæmt að bjóða framkvæmdir út í einu lagi og gera samninga við samstarfsaðila eins og sveitarfélög um framkvæmdatilhögun tiltekinna mannvirkja. Um skipan opinberra framkvæmda gilda lög nr. 63/1970. Þar er gert ráð fyrir að áður en verksamningar eru gerðir skuli tiltekin skilyrði um undirbúning framkvæmda uppfyllt.

Um 31. gr.

Eðli máls samkvæmt kemur fyrir að knýja þurfi fram fullnustu á kröfum sem ríkissjóður eða aðilar í B- og C-hluta kunna að eiga með kaupum á eignum við nauðungarsölu. Í þessari grein er gert ráð fyrir að kaup og endursala slíkra eigna sé heimil án þess að til komi sérstök lagaheimild í hvert sinn. Miðað er við að eignir sem keyptar eru með þessum hætti verði seldar jafnskjótt og hagkvæmt þykir. Þetta ákvæði er sambærilegt 2. málsl. 1. mgr. laga nr. 43/1993, um viðskiptabanka og sparisjóði.

Um 32. gr.

Í samræmi við almennar venjur viðskiptalífsins er hér kveðið á um að ríkisaðilum í A- og B-hluta sé heimilt að eiga viðskipti án staðgreiðslu. Gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra setji nánari reglur um viðskipti af þessu tagi, þ.e. bæði að því er varðar heimildir til greiðslufrests og veitingu slíks frests.

Um 33. gr.

Hér er kveðið á um heimild til að greiða úr ríkissjóði ef ófyrirséð atvik verða þess valdandi að greiðsluskylda fellur á ríkissjóð. Eðli máls samkvæmt er ekki hægt við samþykkt frumvarps til fjárlaga að sjá fyrir öll atvik komandi árs sem geta haft áhrif á fjárhagsstöðu ríkissjóðs. Ákvæðið gerir ráð fyrir að fjármálaráðherra sé skylt að gera grein fyrir slíkum ófyrirséðum greiðslum og afla heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga. Sem dæmi um greiðslur af þessu tagi má nefna greiðslu bóta vegna bótaskyldu sem fellur á ríkið samkvæmt skaðabótareglum. Ríkið kaupir almennt ekki frjálsar ábyrgðartryggingar til að standa straum af slíkum útgjöldum.

Um 34. gr.

Í þessu ákvæði er fjallað um kjarasamninga sem gerðir eru og hafa í för með sér frekari launaútgjöld en fjárlög gerðu ráð fyrir. Aldrei er hægt með vissu að áætla hver niðurstaða kjarasamninga kemur til með að verða. Væri vald fjármálaráðherra til að gera kjarasamninga takmarkað við fjárveitingu í fjárlagafrumvarpi gæti það valdið ófyrirséðum vandkvæðum við samningsgerð, einkum ef ráðherra yrði ekki talinn hafa fullt umboð til samninganna. Greinin gerir ráð fyrir því að haga skuli launagreiðslum í samræmi við gerðan kjarasamning en jafnframt skuli fjármálaráðherra leita heimildar Alþingis til útgjalda með fjáraukalögum eins fljótt og kostur er.

Um 35. gr.

Kveðið er á um heimildir til ráðstöfunar lausafjár stofnana í A-hluta. Meginreglan er sú að söluandvirði skuli skilað í ríkissjóð. Þó er sú undantekning gerð að fjármálaráðherra geti heimilað ríkisstofnunum að ráðstafa söluandvirðinu til endurnýjunar á búnaði. Sem dæmi má nefna að ef stofnun í A-hluta selur bifreið og kaupir nýja í hennar stað getur fjármálaráðherra heimilað að söluandvirði eldri bifreiðarinnar renni til kaupa á þeirri nýju. Með þessum heimildum er reynt að koma í veg fyrir að strangar formkröfur letji ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki til að koma í verð varanlegum rekstrarfjármunum sem notaðir hafa verið við starfsemina, t.d. við endurnýjun þeirra. Með lausafé samkvæmt þessari grein er einungis átt við það lausafé sem ekki fellur undir upptalningu 29. gr. frumvarpsins. Um sölu eigna ríkisins gilda að öðru leyti lög nr. 52/1987, um opinber innkaup.

Um 36. gr.

Í samræmi við meginreglu 41. gr. stjórnarskrárinnar er gert ráð fyrir að óheimilt sé að taka við gjöf sem gefin er með kvöð eða skilyrði sem kemur til með að hafa í för með sér útgjöld. Gera þarf fyrirvara um samþykki Alþingis, enda hafi ekki verið gert ráð fyrir útgjöldum þessum í fjárlögum. Með fjárlögum er í þessu sambandi átt við fjárlög í rýmri merkingu þess orðs, þ.e. í fjárlögum eða fjáraukalögum.

Um 37. gr.

Gert er ráð fyrir að heimilt sé að flytja fjárheimildir milli einstakra rekstrarverkefna, enda séu verkefnin skilgreind í fjárlögum og heildarútgjöld stofnana verði óbreytt. Með ákvæðinu er komið til móts við sjónarmið um aukinn sveigjanleika stofnana til ráðstöfunar fjármuna. Litið er svo á að stofnun sé einungis heimilt að flytja fjármuni milli rekstrarverkefna, t.d. starfsdeilda, en ekki til stofnkostnaðarverkefna eða nýrra verkefna.

Í 2. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að geyma ónýttar fjárheimildir í lok reikningsárs. Þetta þykir eðlilegt þar sem verkefni geta frestast af ýmsum ástæðum, svo sem undirbúningi við framkvæmdir. Með áþekkum hætti er lagt til að verði útgjöld umfram heimildir ársins komi það til greiðslu af fjárveitingu næsta fjárlagaárs. Ekki er því lengur gert ráð fyrir að sérstaklega þurfi að sækja um heimildir til þessara ráðstafana í fjáraukalögum heldur nægi þessi heimild laganna. Í lokafjárlögum verði nánar gerð grein fyrir innstæðum og skuldum sem flytjast milli ára og þar leitað afstöðu Alþingis til meðferðar á mismuni fjárheimilda og niðurstöðu ríkisreiknings.

Um 38. gr.

Í samræmi við gildandi framkvæmd er gert ráð fyrir að heimilt sé að flytja lántökuheimildir fram yfir áramót. Slíkar heimildir falla niður ef þær hafa eigi verið nýttar fyrir 1. apríl. Lagt er til að sami háttur verði nú hafður á samkvæmt ákvæði greinarinnar.

Um 39. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 40. gr.

Ákvæði þessarar greinar eru þrenns konar og fela öll í sér nýmæli. Í fyrsta lagi er sú skylda lögð á ríkisbókhald að vinna mánaðarlegt greiðsluuppgjör fyrir ríkissjóð. Þetta er nú þegar gert. Miðað er við að svo skjótt sem auðið er birti fjármálaráðherra niðurstöðurnar opinberlega. Það verði gert með fréttatilkynningu eða með öðrum reglubundnum hætti.

Í öðru lagi verður fjármálaráðherra skylt að gefa yfirlit um fjárhagsskuldbindingar og kröfur ríkissjóðs sem áfallnar eru. Miðað skal við að slíkt uppgjör fari fram á miðju ári og eigi síðar en í lok ágúst.

Í þriðja lagi verður fjármálaráðherra skylt að birta opinberlega mat á horfum í ríkisfjármálum a.m.k. einu sinni á fjárhagsárinu.

Undanfarin ár hefur fjármálaráðherra gert Alþingi grein fyrir greiðsluafkomu ríkissjóðs næstliðins árs með framlagningu skýrslu um afkomu ríkissjóðs. Gengið er út frá að svo verði áfram. Rétt þykir að taka af tvímæli um birtingu upplýsinga um þróun og horfur í fjármálum ríkisins. Því verði fjármálaráðherra skylt að upplýsa um stöðu þeirra, eins og að framan getur, með reglubundnum hætti.

Um 41. gr.

Hér er aðilum í B- og C-hluta sett sú sérregla að fjármálaráðherra og viðkomandi ráðherra geta heimilað þessum aðilum að stofna til frekari fjárskuldbindinga en fjárlög kveða á um. Gert er ráð fyrir að þessi heimild verði túlkuð þröngt og ekki nýtt nema þegar nauðsynlegt er til að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins. Í lögum nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, er samsvarandi heimild en á hana hefur lítið reynt á undanförnum árum.

Um 42. gr.

Hér er kveðið á um heimildir til ráðstöfunar eigna aðila í B- og C-hluta. Tekið skal fram að gert er ráð fyrir að ákvæði þetta víki fyrir ákvæðum í sérlögum sé þeim til að dreifa.

Um 43. gr.

Í þessari grein er kveðið á um að ríkisaðilar sem tilgreindir eru í B-, C- og D-hluta ríkisreiknings, skuli skila ríkissjóði rekstrarhagnaði liðins árs ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um annað í lögum. Efnislega er þetta ákvæði svipað ákvæðum 54. gr. gildandi laga að öðru leyti en því að það tekur ekki einungis til B-hluta eins og gildandi ákvæði heldur og til C- og D-hlutans. Í lögum um ríkisaðila sem samkvæmt frumvarpi þessu flokkast í C- eða D-hluta ríkisreiknings er nær undantekningarlaust mælt sérstaklega fyrir um það hver skuli taka ákvörðun um ráðstöfun rekstrarhagnaðar, sbr. t.d. ákvæði 21. gr. laga nr. 86/1985, um viðskiptabanka, og 7. gr. laga nr. 44/1976, um Fiskveiðasjóð Íslands, eða hvernig honum skuli ráðstafað, sbr. t.d. ákvæði laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands. Í ljósi þess að ákvæðið nær til fleiri aðila en það gerði áður þykir eðlilegt að fjármálaráðherra hafi samráð við viðkomandi ráðherra þegar reglur um skil á rekstrarhagnaði eru settar. Í slíkri reglugerð getur hann kveðið á um að ríkisfyrirtækjum sé heimilt að halda eftir tilteknum hluta af rekstrarhagnaði til þess að auka eigið fé, sem og reglur um arðsemi eigin fjár fyrirtækjanna. Rétt er að taka fram að um arð af hlutabréfum í eigu ríkisins gilda reglur laga um hlutafélög og hefur þetta ákvæði engin áhrif á þær.

Um 44. gr.

Gert er ráð fyrir að frumvarp til fjáraukalaga verði sett fram með sama hætti og frumvarp til fjárlaga, þ.e. á rekstrargrunni en jafnframt sýndar greiðsluhreyfingar. Með þessu er tryggt að samræmi sé milli framsetningar fjárlaga og fjáraukalaga enda fjáraukalög í reynd ekkert annað en breyting á fjárlögum. Hins vegar er nafnið á þessum breytingalögum ákveðið í stjórnarskrá og komin hefð á að kalla þau fjáraukalög. Um nánari skýringar og forsendur vísast til almennra athugasemda.

Um 45. gr.

Um skýringar vísast til almennra athugasemda, svo og athugasemda við 33. og 34. gr.

Um 46. gr.

Samkvæmt þessu ákvæði er gert ráð fyrir að um leið og Alþingi fjallar um ríkisreikning verði fjallað um lokafjárlög ársins. Að öðru leyti vísast til almennra athugasemda um skýringar.

Um 47.–48. gr.

Í þessum greinum eru ákvæði um ríkisreikningsnefnd. Þau eru með svipuðu sniði og ákvæðin um ríkisreikningsnefnd í gildandi lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Framsetningu ákvæðanna er nokkuð breytt án þess að í því felist breyting á hlutverki og verksviði ríkisreikningsnefndar. Sem fyrr er gengið út frá því að nefndin sé fjármálaráðherra til ráðgjafar um bókhaldsmálefni og vafaatriði um túlkun laga og reglna um fjárreiður ríkisins. Gert er ráð fyrir að skipan nefndarinnar verði með sama hætti og fyrr, en þó er lagt til að þeir tveir einstaklingar sem skipaðir eru í nefndina samkvæmt tilnefningu, verði skipaðir til fjögurra ára í senn. Hinir fjórir nefndarmennirnir sitja í nefndinni stöðu sinnar vegna. Þá er fellt brott ákvæði um að varamenn þeirra gegni starfinu.

Um 49. gr.

Kveðið er á um stöðu og hlutverk ríkisbókhalds og ríkisbókara við framkvæmd reglna þeirra sem felast í frumvarpinu. Ákvæðin eru fyllri en í gildandi lögum og gera stöðu ríkisbókhaldsins skýrari, m.a. með því að kveða á um heimild til að setja framkvæmdar- og verklagsreglur fyrir þá aðila sem undir gildissvið laganna falla. Rísi ágreiningur um reglur af því tagi kemur til kasta ríkisreikningsnefndar og fjármálaráðherra.

Um 50. gr.

Í greininni er ákvæði um ábyrgð forstöðumanna og stjórna hjá ríkisstofnunum og ríkisfyrirtækjum. Greinin er nýmæli þar sem ákvæði af þessu tagi er ekki í gildandi lögum frá 1966. Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði þetta hafi nein áhrif á þá ábyrgð sem leiða kann af öðrum lögum, sbr. t.d. lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, né rýrir ákvæðið þær eftirlitsskyldur sem ráðuneyti hafa með þeim stofnunum og fyrirtækjum sem undir þau heyra, sbr. 9. gr. laga nr. 73/1979, um Stjórnarráð Íslands.

Um 51. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 52. gr.

Í þessari grein er lagt til að frumvarpið öðlist gildi 1. janúar 1997 verði það að lögum. Þá er gert ráð fyrir að á árinu 1996 verði breytingin undirbúin og kynnt rækilega innan ríkiskerfisins en mjög mikilvægt er að vel takist til í því efni. Þar sem undirbúningur og gerð fjárlagafrumvarps fyrir árið 1997 verður eðli málsins samkvæmt að byggja á hinum nýju lögum þykir rétt að taka það sérstaklega fram.

Þó svo gert sé ráð fyrir að lög nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, með síðari breytingum, falli úr gildi frá og með gildistöku þessa frumvarps verður ekki hjá því komist að mæla fyrir um að gerð ríkisreiknings fyrir árið 1996 sem og fjárlög og fjáraukalög fyrir það ár fari eftir ákvæðum þeirra þar sem gerð, efni og uppbygging þessara heimilda byggja öll á þeim. Þá er í greininni lagt til að lög nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, og 1., 5.–8. gr. og 10. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, falli brott við gildistöku frumvarpsins. Efni þessara lagaákvæða er ýmist að finna í frumvarpinu eða þau fá ekki samrýmst ákvæðum þess.

Viðauki.

(5 síður myndaðar.)

Ýmis ákvæði.

5. gr.

Fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, er heimilað að taka lán, endurlána og veita ríkisábyrgðir samkvæmt eftirfarandi ákvæðum:

Lántökur ríkissjóðs.

1.1. Að taka lán allt að 15.970 m.kr. á árinu 1993 og ráðstafa því í samræmi við ákvæði annarra greina þessara fjárlaga.

Endurlán.

2.1. Að endurlána Lánasjóði íslenskra námsmanna allt að 3.900 m.kr.

2.2. Að endurlána Atvinnutryggingardeild Byggðastofnunar allt að 1.300 m.kr.

Ríkisábyrgðir.

3.1. Að ábyrgjast allt að 7.750 m.kr. lántöku Landsvirkjunar.

3.2. Að veita ríkisábyrgð til Vatnsleysuhrepps, allt að 55 m.kr. til undirbúningsrannsókna við Flekkuvíkurhöfn.

6. gr.

Skerðingarákvæði í samræmi við ákvæði annarra greina.

1. Þrátt fyrir ákvæði 1. tölul. 3. gr. laga nr 71/1990, um Listskreytingasjóð ríkisins, með áorðnum breytingum skal framlag ríkissjóðs eigi vera hærra en 12 m.kr. á árinu 1993.

2. Þrátt fyrir ákvæði 3. gr. laga nr 50/1957, um menningarsjóð, með áorðnum breytingum skal framlag ríkissjóðs falla niður á árinu 1993.

7. gr.

Fjármálaráðherra er heimilt:

Eftirgjöf gjalda.

1.1.

Að fella niður toll og vörugjald af öryggis- og hjálpartækjum fyrir fatlaða

1.2. Að fella niður stimpilgjöld af skuldaskjölum Spalar hf. vegna fjármögnunar jarðganga.

Ráðstöfun eigna.

2.1.

Að selja eignarhluta ríkissjóðs í fasteigninni Vogagerði 6, Vogum.

2.2.

Að selja fasteignina Sólborg á Akureyri.

Fasteignakaup.

3.1.

Að kaupa hverasvæði Geysis í Haukadal.

3.2.

Að kaupa Hótel Valhöll á Þingvöllum.

Ýmsar heimildir

4.1.

Að kaupa dagblöð fyrir stofnanir ríkisins, allt að 100 eintökum af hverju blaði.

8. gr.

Önnur ákvæði.

1. Skattvísitala árið 199X skal vera 123 stig miðað við 120 stig árið 199x.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um fjárreiður ríkisins.

Árið 1990 fól fjármálaráðherra ríkisreikningsnefnd að gera heildarendurskoðun á reglum um bókhald, reikningsskil, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Nefndin skilaði skýrslu í nóvember árið 1994 um tillögur sínar varðandi breytingar á reikningshaldi ríkissjóðs. Í skýrslunni kemur fram það álit nefndarinnar að tryggja þurfi með nýrri löggjöf samræmi í endurskoðun reikningsskila ríkissjóðs og fulla samanburðarhæfni milli fjárlaga og ríkisreiknings. Lagafrumvarpið, sem hér liggur fyrir, var undirbúið á grundvelli tillagna nefndarinnar. Við mat á kostnaðaráhrifum hefur því verið tekið mið af ýmsum efnisatriðum skýrslunnar auk ákvæða frumvarpsins.

Í meginatriðum miðar frumvarpið að því að aðlaga ríkisreikning og fjárlög betur breyttum kröfum um upplýsingar varðandi samhengi ríkisfjármála og efnahagsmála, árangur í ríkisstarfseminni og fjármálastjórn hins opinbera eins og nánar er rakið í athugasemdum með frumvarpinu. Til þess að ná fram markmiðum frumvarpsins verður að ráðast í miklar endurbætur á gerð fjárlaga og ríkisreiknings. Miklar breytingar verður að gera á uppbyggingu og framsetningu á þingskjölum fjárlaga og fjáraukalaga. Þau verður að færa að öllu leyti í nýjan búning, enda hafa umbæturnar, sem ætlunin er að lögfesta með frumvarpinu, ekki verið teknar upp í fjárlagaritum fram að þessu. Endurbætur á ríkisreikningi eru lengra á veg komnar því unnið hefur verið að þeim í reikningum undanfarinna ára. Þannig var þegar árið 1989 tekin upp fullkomnari færsla á rekstrargrunni ríkissjóðs og í ríkisreikningi fyrir árið 1994 var framsetning margra talnayfirlita færð í það horf sem lagt er til í skýrslu ríkisreikningsnefndar.

Einungis hefur verið gerð lausleg athugun á helstu þáttum þess sem snúa að breyttri framsetningu fjárlaga. Vinnu ráðuneytisins að þessum verkefnum má skipta annars vegar í tímabundinn undirbúningskostnað og hins vegar í aukinn kostnað til lengri tíma litið. Í stórum dráttum verða helstu undirbúningsverkefnin að útfæra nýjar lagagreinar og fjármálayfirlit fyrir ný þingskjöl fjárlaga og fjáraukalaga, að skilgreina rekstrargrunn og breyta fyrirkomulagi og úrvinnslu talnaefnis í tölvukerfi og endurskipuleggja inntak og form upplýsingamiðlunar milli stjórnsýsluaðila og vinnubrögð þeirra við fjárlagagerð, auk þess að leiðbeina starfsfólki ráðuneyta og stofnana um allt sem varðar hina breyttu tilhögun. Sem dæmi um aukin verkefni sem verða viðvarandi má nefna að allmargir nýir aðilar verða teknir inn í fjárlögin. Þá má gera ráð fyrir að fjárlagagerðin verði almennt tímafrekari með framsetningu á rekstrargrunni, þar sem flóknara er að meta skuldbindingar fram í tímann en greiðsluhreyfingar til eins árs. Stefnt er að því að með betra skipulagi fjárlagagerðar, endurbættu tölvukerfi og breyttum starfsáherslum megi mæta þessum nýju verkefnum án þess að fjölga starfsfólki eða efna til nýrra útgjalda svo nokkru nemi.

Breytingar á framsetningu fjárlaga verða unnar í nánum tengslum við hönnun nýs tölvukerfis fyrir fjárlagagerð sem hafinn er undirbúningur að og hefur sérstaka fjárveitingu í fjárlögum ársins 1996. Hins vegar var þegar fyrirhugað að endurnýja tölvukerfið af öðrum ástæðum þar sem núverandi kerfi er orðið tæknilega úrelt og þjónar ekki nægilega vel nýju skipulagi rammafjárlagagerðar sem hefur verið í mótun síðustu árin. Þessi stofnkostnaður er því ekki talinn til viðbótarútgjalda sem leitt geti af ákvæðum frumvarpsins.

Á hinn bóginn verður að gera ráð fyrir auknum útgjöldum til þess að ná fram markmiðum frumvarpsins á þeim verksviðum sem snúa að ríkisbókhaldi. Ræðst það af því að þær endurbætur, sem eftir er að gera í reikningshaldinu, eru talsvert umfangsmiklar. Bæði er að breytingarnar ná til mjög margra bókhaldsaðila, eða allra ríkisstofnana, og hitt að þær beinast að margbrotinni upplýsingavinnslu í þremur stærstu tölvukerfunum sem annast fjárreiður ríkissjóðs: bókhalds- og áætlanakerfi ríkisins (BÁR), lánakerfi ríkisins (SKIL) og tekjubókhaldskerfi ríkisins. Ekki þykir ástæða til að greina nákvæmlega frá öllum þeim verkefnum sem leysa þarf úr á þessu sviði heldur er látið nægja að draga saman stærstu þættina hér á eftir.

- Nýir ríkisaðilar og breytt flokkun í A–E hluta.

Taka þarf marga nýja aðila inn í ríkisreikning, innheimta viðeigandi bókhaldsgögn og annast bókun á fjárreiðum þeirra. Gera þarf breytingar á skipulagi bókhaldskerfa til þess að þau ráði við skiptingu ríkisreiknings í fimm hluta í stað tveggja hluta áður.

- Árshlutauppgjör rekstrargrunns tvisvar á ári og flýting.

Stefnt er að því að einu sinni innan árs verði gerð grein fyrir áföllnum skuldbindingum þó ekki sé um fullkomið rekstraruppgjör að ræða. Það árshlutauppgjör krefst talsverðrar viðbótarvinnu, auk þess sem gera verður endurbætur á BÁR og breyta bókhaldi að þessu leyti hjá stofnunum. Þá þarf að gera ráðstafanir til flýta lokauppgjöri ríkisreiknings um nokkra mánuði til þess að talnaefnið komi að notum við undirbúning fjárlagafrumvarps fyrir næsta ár á rekstrargrunni.

- Ný fjármálayfirlit og aukin tölvuvinnsla þeirra.

Fyrirhugað er að taka í gagnið ýmis ný yfirlit um fjármál ríkisins og vinna að því að þau verði í auknum mæli mynduð með vélrænum hætti í stað þess að vera handunnin.

- Ný eignaskrá ríkisins.

Byggja þarf upp miðlæga eignaskrá fyrir allar ríkisstofnanir. Tryggja þarf samræmda skráningu og upplýsingaskil stofnana.

- Ný yfirlit um lánahreyfingar úr SKIL.

Stefnt er að því að taka upp ný yfirlit í ríkisreikningi sem sýni horfur í lánsfjármálum næstu ára, einkum skuldastöðu, afborganir af teknum lánum og skuldbindingar utan efnahagsreiknings. Setja þarf úrvinnslu á talnaefninu í SKIL og miðla því inn í BÁR.

- Breytt flokkun og umsýsla ríkistekna.

Gera verður nýja aðgreiningu á þjónustutekjum stofnana, t.d. göngudeildargjöldum, og rekstrartekjum sem teljast til ríkistekna, t.d. gjöldum fyrir vegabréf eða vottorð. Við þá breytingu þarf að koma innheimtu ýmissa stofnana á rekstrartekjum fyrir í tekjubókhaldi ríkisins og tryggja fullnægjandi skil og uppgjör.

- Upplýsingamiðlun til alþjóðastofnana.

Aðlaga þarf núverandi fjármálayfirlit og útbúa ný með hliðsjón af alþjóðlegum stöðlum. Fylgjast þarf betur með breytingum á stöðlum og uppgjörsaðferðum á alþjóðlegum vettvangi.

- Kynning og leiðbeiningar.

Til að koma við þessum umbótum á reikningshaldi ríkissjóðs þarf að veita markvissa fræðslu til viðkomandi bókhaldsaðila. Ákvarða þarf samræmdar reglur um bókun, skilgreina hugtök og semja leiðbeiningar. Undirbúa þarf námskeið og fræðsluefni til kynningar fyrir stofnanir.

Ríkisbókhald hefur lagt mat á kostnað sinn af framangreindum verkefnum þar sem reynt er að aðgreina viðbótarútgjöldin sérstaklega. Samkvæmt þeirri áætlun er gert ráð fyrir að tímabundin viðbótarútgjöld við þau verkefni sem beinast að undirbúningi og framkvæmd breytinganna á reikningshaldi ríkisins verði um 7 m.kr. Þar af verði um helmingurinn vegna sérfræðivinnu og kynningarstarfs hjá ríkisbókhaldi og hinn helmingurinn vegna verkefna í tengslum við breytingar á tölvukerfum. Þá áætlar stofnunin að viðbótarútgjöld við þau verkefni sem leiða til varanlegrar aukningar í starfsumfangi verði nálægt 10 m.kr. Stærstur hluti þessa kostnaðar, eða um 7,5 m.kr., skýrist af auknum launagjöldum hjá stofnuninni. Þannig er gert ráð fyrir nýju starfi við umsýslu með eignaskrá ríkisins og auknum launagjöldum vegna umfangsmeira og flóknara uppgjörs ríkisins en verið hefur. Í fjárlögum ársins 1996 er gert ráð fyrir 8 m.kr. framlagi til að mæta kostnaði við þessi verkefni.