Flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 947

Frumvarp til laga um breyting á lögum um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, nr. 31/1987, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)

1. gr.

5. gr. laganna orðast svo:

Greiða skal sérstakan skatt, flugvallaskatt, vegna hvers manns sem ferðast með loftfari í flutningaflugi innan lands eða frá Íslandi til annarra landa. Flugvallaskattur skal vera 382 kr. fyrir hvern farþega.

Undanþegin skattskyldu eru börn innan tveggja ára aldurs, skráðar áhafnir loftfara, þeir sem viðkomu hafa á Íslandi samkvæmt farseðli eða ígildi hans milli annarra Evrópulanda og Norður-Ameríku og þeir sem ferðast með loftförum varnarliðs Bandaríkja Norður-Ameríku hér á landi. Fyrir farþega á aldrinum tveggja til tólf ára skal greiða helming skattsins.

Einungis skal greitt eitt gjald þó að millilent sé milli brottfararstaðar og ákvörðunarstaðar vegna flugáætlunar innan lands, enda vari viðdvöl samkvæmt áætluninni ekki lengur en sex klukkustundir.

2. gr.

6. gr. laganna orðast svo:

Til að fjármagna viðbótarkostnað vegna rekstrar og viðhalds alþjóðlegra varaflugvalla á Íslandi skal greiða sérstakt gjald, varaflugvallagjald, vegna hvers manns sem ferðast með loftfari í flutningaflugi frá Íslandi til annarra landa. Varaflugvallagjald skal vera 598 kr. fyrir hvern farþega.

Undanþegin gjaldskyldu eru börn innan tveggja ára aldurs, skráðar áhafnir loftfara, þeir sem viðkomu hafa á Íslandi samkvæmt farseðli eða ígildi hans milli annarra Evrópulanda og Norður-Ameríku og þeir sem ferðast með loftförum varnarliðs Bandaríkja Norður-Ameríku hér á landi. Fyrir farþega á aldrinum tveggja til tólf ára skal greiða hálft gjald.

3. gr.

7. gr. laganna orðast svo:

Ábyrgð á innheimtu flugvallaskatts og varaflugvallagjalds hvílir á skráðum umráðendum í loftfaraskrá að íslenskum loftförum og á eigendum erlendra loftfara.

Flugvallaskatts og varaflugvallagjalds skal getið í verði farseðils eða í skriflegri yfirlýsingu sé farsamningur rafrænn.

4. gr.

8. gr. laganna orðast svo:

Flugvallaskatt og varaflugvallagjald vegna farþega sem fluttir eru með loftförum sem skráð eru erlendis og allra loftfara sem ekki er flogið á áætlunarleiðum skal greiða fulltrúum Flugmálastjórnar fyrir brottför loftfars um leið og afhent er skrá yfir farþega með því og hverjir eru gjaldfrjálsir skv. 2. mgr. 5. gr. og 2. mgr. 6. gr. eða greiða hálft gjald samkvæmt sömu ákvæðum. Skrá þessi skal undirrituð af flugstjóra eða umboðsmanni flugfélaga á flugvelli. Heimilt skal að afhenda skrána á rafrænu formi.

5. gr.

9. gr. laganna orðast svo:

Flugvallaskatt og varaflugvallagjald vegna farþega sem ferðast með áætlunarflugi á viðurkenndum áætlunarleiðum skal greiða Flugmálastjórn eigi síðar en 15. dag næsta almanaksmánaðar eftir brottför. Ákvæði 8. gr. um afhendingu skrár yfir fjölda farþega gilda einnig um áætlunarflug samkvæmt þessari grein.

6. gr.

10. gr. laganna fellur brott.

7. gr.

Í stað orðsins „flugvallagjaldi“ í 1. og 2. mgr. 11 gr. laganna kemur: flugvallaskatti og varaflugvallagjaldi.

8. gr.

12. gr. laganna orðast svo:

Tekjum af flugvallaskatti skal varið til framkvæmda í flugmálum, reksturs flugvalla, rannsókna og sérstakra tímabundinna verkefna í flugöryggismálum samkvæmt samgönguáætlun. Tekjum af varaflugvallagjaldi skal varið til að fjármagna viðbótarkostnað sem fellur til við rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla á Íslandi.

9. gr.

13. gr. laganna orðast svo:

Fjárhæð varaflugvallagjalds skv. 6. gr. skal endurskoða á tveggja ára fresti til þess að gjaldið endurspegli raunkostnað við rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla. Einnig skal á sama tíma endurskoða grundvöll gjaldtökunnar með hliðsjón m.a. af breytingum sem kunna að hafa orðið á innlendu og alþjóðlegu lagaumhverfi flugmála og breytingum á gjaldtöku í samkeppnislöndum Íslands.

10. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. október 2004.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með dómi EFTA-dómstólsins frá 12. desember 2003 var kveðið upp úr um að óheimilt er að hafa mismunandi farþegaskatta eftir því hvort flogið er með loftfari innan lands eða frá Íslandi til aðildarríkja Evrópska efnahagssvæðisins. Í kjölfar umrædds dóms er frumvarp þetta lagt fram.

Samgönguráðuneytið óskaði eftir sérstöku áliti Davíðs Þórs Björgvinssonar lagaprófessors við Háskólann í Reykjavík við gerð þessa frumvarps. Í því kemur fram „að í dómi EFTA- dómstólsins, dómum dómstóls EB, röksemdum í rökstuddu álit ESA og röksemdum stofnunarinnar undir rekstri málsins felist eftirtalin atriði:

1. Heimilt er að leggja á farþega gjöld hvort heldur er í innanlandsflugi eða millilandaflugi til að mæta sérstökum kostnaði sem leiðir af veitingu þjónustu sem þeir njóta sem flugfarþegar, þannig að samræmist 36. gr. EES-samningsins. Skilyrði er að gjaldið sé lagt á þá sem njóta þjónustunnar og samhengi sé milli kostnaðar við þjónustuna og fjárhæðar gjaldsins.

2. Einnig er heimilt að hafa gjöldin mismunandi há eftir því hvort um innanlandsflug eða millilandaflug er að ræða, enda sé samsvörun milli mismunandi gjalda og mismunandi þjónustu sem þeir njóta sem gjaldið greiða og mismunurinn sé hóflegur og í samræmi við muninn á þeim kostnaði sem hlýst af því að veita þjónustuna. Af þessu meginsjónarmiði tel ég leiða að heimilt ætti að vera að leggja tiltekin gjöld á þá sem ferðast í millilandaflugi sem ekki eru lögð á farþega í innanlandsflugi, enda verði farþegar í millilandaflugi aðnjótandi þjónustu sem þeir njóta ekki er ferðast í innanlandsflugi.“

Höfð var hliðsjón af þessum og öðrum ábendingum Davíðs Þórs við gerð frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að núverandi flugvallagjald verði nefnt flugvallaskattur og verði upphæð hans 382 kr. á hverja brottför frá flugvöllum á Íslandi. Skattur þessi er hinn sami hvert sem ferðinni kann að vera heitið, hvort sem það er innan lands eða til útlanda. Jafnframt verði tekin upp þjónustugjöld í formi varaflugvallagjalds og miðað við að sú gjaldtaka standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er.

Aðstæður á Íslandi eru nokkuð sérstakar. Á 103 ferkílómetrum lands búa 288 þúsund íbúar. Þéttleiki byggðar er 4,7 íbúar/km 2 ef hálendið er undanskilið því um 40% landsins eru óbyggilegt hálendi. Sé landið allt meðtalið er þéttleiki byggðar aðeins 2,8 íbúar/ km 2. Þessar tölur er einstakar fyrir land í Evrópu.

Þörfin fyrir varaflugvelli á Íslandi fyrir millilandaflug tekur mið af því að mjög langt er til næstu flugvalla í nágrannalöndunum. Þannig er næsti flugvöllur, sem er nothæfur fyrir stórar þotur, í Glasgow í Skotlandi. Flugtími þangað er hátt í tvær klukkustundir. Fjöldi varaflugvalla hér á landi ræðst einkum af því að hve veðurfar er breytilegt eftir landshlutum. Þegar veðuraðstæður eru erfiðar á suðvesturhluta landsins eru miklar líkur til þess að fært sé að lenda á Egilsstöðum eða Akureyri. Þegar slæmt flugveður er á norðan- og austanverðu landinu og framangreindir flugvellir eru lokaðir af þeirri ástæðu er undantekningarlítið ágætt veður til flugs á suðvesturlandi. Við þessar aðstæður er Reykjavíkurflugvöllur notaður sem varaflugvöllur. Þetta kerfi varaflugvalla fyrir millilandaflug eykur því mjög áreiðanleika og öryggi í flugi til og frá landinu.

Það er mat samgönguráðuneytisins að varaflugvallakerfið sé nauðsynlegt til þess að haldið verði upp áreiðanlegu og öruggu millilandaflugi og kerfið sé þannig nauðsynlegur þáttur í þjónustu við þá sem ferðast í millilandaflugi. Á hinn bóginn er ljóst að fjárfesting, þjónusta og opnunartími varaflugvallanna er langt umfram þörf innanlandsflugsins og miðast við varaflugvallarhlutverk þeirra fyrir stórar flugvélar. Varaflugvellir skipta að sjálfsögðu miklu máli fyrir flugrekendur. Þeir auka til muna hagræði vegna þess að flugvélar sem lenda á Íslandi þurfa ekki að bera með sér eins miklar varabirgðir af eldsneyti. Má í þessu sambandi nefna að þessar varabirgðir geta verið allt að 2 tonnum minni vegna þess varaflugvellir eru til staðar á landinu fyrir Keflavíkurflugvöll. Varaflugvellir auka einnig almennt öryggi í flugi yfir Atlantshafið milli Evrópu og Ameríku. Flugrekendur tveggja hreyfla véla sem fljúga yfir Norður-Atlantshaf þurfa að skipuleggja flugleið sína þannig að vélarnar séu ætíð innan 120–180 mínútna drægis frá opnum flugvelli vegna öryggiskrafna. Flugrekendur með hæstu öryggisstaðla miða við 120 mínútna drægi. Varaflugvellir á Íslandi gegna mikilvægu hlutverki í þeim tilvikum. Þetta er þessum flugrekendum þó að kostnaðarlausu.

Samgönguráðuneytinu er ljóst að varaflugvallagjaldið þurfi að endurspegla þann sérstaka viðbótarkostnað sem hlýst af því að reka þessa þrjá flugvelli sem varaflugvelli í millilandaflugi sem annars félli ekki til ef þeir væru eingöngu ætlaðir til innanlandsflugs. Kostnaðargrunnurinn sem til grundvallar er lagður byggist á fjárfestingarkostnaði á varaflugvöllum 1988–2002 framreiknað til nóvember 2002 og rekstrarkostnaður varaflugvalla miðast við árið 2002. Um er að ræða heildarfjárfestingu í byggingum, brautum og tækjum undanfarin 15 ár og er hver þáttur metinn og viðbótarkostnaður vegna varaflugvallarhlutverksins áætlaður mjög nákvæmlega á hverjum velli fyrir sig. Það sama á við um rekstrarkostnaðinn. Þá er rekstur flugbrauta, bygginga og slökkviþjónustu og aðflugs- og turnþjónustu skoðaður sérstaklega sem og annar kostnaður sem talist getur með. Sá viðbótarkostnaður sem er umfram það sem krafist er vegna innanlandsflugsins er metinn eins nákvæmt og kostur er. Við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins er það sjónarmið látið gilda að ljóst sé að ekki sé tekið tillit til almenns kostnaðar við rekstur flugvallar og þar með kostnaðar við almenna þjónustu sem þeir farþegar njóta einnig sem ekki greiða gjaldið (þ.e. farþegar í innanlandsflugi). Um er að ræða hreinan viðbótarkostnað sem alls ekki hefði verið stofnað til ef ekki væri um að ræða varaflugvelli sem eru í allt öðrum gæðaflokki. Þetta er mikilvægt þar sem þessir þrír flugvellir þjóna í reynd fyrst og fremst innanlandsflugi þótt þeir gegni vissulega einnig hlutverki sem millilandaflugvellir og varaflugvellir í millilandaflugi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með greininni er lagt til að fjárhæð núgildandi flugvallagjalds verði 382 kr. fyrir hvern farþega sem ferðast hvort sem er innan lands eða frá Íslandi til annarra landa. Almennt er litið á núgildandi flugvallagjald sem skatt og er því lagt til að í stað þess að tala um „flugvallagjald“ verði í lögunum talað um „flugvallaskatt“.

Í kjölfar dóms EFTA-dómstólsins frá 12. desember 2003 er lagt til að flugvallaskatturinn verði sá sami hvort sem flogið er innan lands eða frá Íslandi til annarra landa. Er lagt til að skatturinn verði 382 kr. Með þessu fellur í reynd niður sérstök heimild í gildandi lögum um að farþegar til Færeyja og Grænlands greiði hið sama og farþegar innan lands.

Í 2. mgr. greinarinnar er fjallað um undanþágu frá skattskyldunni. Byggist það undanþáguákvæði á núgildandi undanþáguákvæði frá flugvallagjaldi í lögum nr. 31/1987. Samkvæmt viðtekinni venju er skatturinn helmingi lægra fyrir börn innan 12 ára aldurs og er felldur niður fyrir börn yngri en tveggja ára. Skráðar áhafnir loftfara eru jafnframt undanþegnar skattinum. Sama gildir um áningar- og skiptifarþega sem eru yfirleitt undanþegnir gjaldskyldu af þessu tagi.

Um 2. gr.

Með greininni er lagt til að tekið verði upp sérstakt þjónustugjald til að fjármagna viðbótarkostnað vegna rekstrar og viðhalds alþjóðlegra varaflugvalla á Íslandi. Þrír flugvellir á Íslandi, þ.e. á Akureyri, Egilsstöðum og í Reykjavík, mynda varaflugvallakerfi fyrir millilandaflug sem einkum fer um Keflavíkurflugvöll. Þessu kerfi hefur verið komið upp vegna þess að í sérhverri flugferð verður flugstjóri að tilgreina varaflugvöll, sem er innan flugdrægis viðkomandi loftfars eftir að aðflugi hefur verið hætt að aðalflugvelli. Jafnframt þurfa veðurskilyrði á varaflugvellinum að vera fullnægjandi ef til hans þarf að grípa. Slíkur flugvöllur verður að vera þannig búinn að hann fullnægi þörfum loftfarsins hvað varðar lengd og burðarþol flugbrauta og allan tækjabúnað á jörðu niðri. Auk þess þarf þjónustu á flugvellinum að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru vegna alþjóðlegrar flugumferðar og stærðarflokks loftfara. Af þessari ástæðu hefur verið komið upp sérstakri varaflugvallarþjónustu fyrir flug til og frá landinu á framangreindum þremur flugvöllum landsins sem er fyrst og fremst nýtt af millilandaflugi um Keflavíkurflugvöll. Þessi ráðstöfun hefur kallað á miklar fjárfestingar umfram það sem nauðsynlegt hefði verið vegna þarfa innanlandsflugsins. Egilsstaðaflugvöllur var t.d. gagngert byggður upp sem varaflugvöllur með flugbraut sem hefur burðarþol til að taka á móti stærstu breiðþotum. Þá er tækjabúnaður mun meiri en krafist er vegna innanlandsflugsins, t.d. slökkvibúnaður og snjóruðningstæki. Rekstur þessara þriggja flugvalla er einnig mun kostnaðarsamari en sambærilegra flugvalla sem eingöngu eru notaðir fyrir innanlandsflug, m.a. vegna þess að þar er vakt allan sólarhringinn. Tekjur af þessum varaflugvallarrekstri eru nánast engar ef frá eru talin lendingargjöld sem greidd eru af örfáum lendingum stórra millandaflugvéla á ári hverju. Hins vegar er þessi rekstur til mikilla hagsbóta fyrir flugrekendur í millilandaflugi sem að öðrum kosti þyrftu að velja varaflugvöll í Skotlandi með tilheyrandi skerðingu á arðhleðslu vegna kröfu um aukið eldsneyti og raski á flugáætlunum.

Samkvæmt greininni byggist varaflugvallagjaldið á því að viðbótarkostnaður, sem hlýst af því að byggja upp, viðhalda og reka framangreinda flugvelli til þess að þjóna þessu hlutverki, sé endurheimtur með þessu gjaldi sem leggst á brottfararfarþega í millilandaflugi. Upphæð gjaldsins á farþega, 598 kr., er fundin með því að deila fjölda farþega árið 2002 upp í viðbótarkostnað þess árs vegna varaflugvallarþjónustunnar. Þess ber að geta að í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fjárhæð varaflugvallagjaldsins verði endurskoðuð á tveggja ára fresti til þess að gjaldið endurspegli sem best á hverjum tíma viðbótarkostnað við rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla. Við ákvörðun fjárhæðar gjaldsins var því ekki tekið tillit til almenns kostnaðar við rekstur þessara flugvalla heldur eingöngu litið til þess kostnaðarauka sem hlýst af því að reka þessa þrjá flugvelli sem varaflugvelli (sem annars félli ekki til ef þeir væru eingöngu ætlaðir til innanlandsflugs). Með þessu móti er gjaldtakan í beinum tengslum við þann kostnað sem til fellur við að veita millilandafarþegum og vöruflutningaflugi þá þjónustu sem í alþjóðlegu varaflugvöllunum felst. Er því í frumvarpinu litið á varaflugvallagjaldið sem ígildi þjónustugjalds en ekki skatt þar sem þessi beinu tengsl eru á milli upphæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem því er ætlað að standa undir

Í 2. mgr. greinarinnar er fjallað um undanþágu frá gjaldskyldunni. Byggist það undanþáguákvæði á núgildandi undanþáguákvæði frá flugvallagjaldi í lögum nr. 31/1987. Samkvæmt viðtekinni venju er þetta gjald helmingi lægra fyrir börn innan 12 ára aldurs og er fellt niður fyrir börn yngri en tveggja ára. Skráðar áhafnir loftfara eru jafnframt undanþegnar gjaldskyldu. Sama gildir um áningar- og skiptifarþega sem eru yfirleitt undanþegnir gjaldskyldu af þessu tagi.

Um 3. gr.

Greinin byggist á núgildandi 2. mgr. 6. gr., 2. mgr. 7. gr. og 8. gr. laganna og þarfnast ekki skýringar.

Um 4.–7. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringar.

Um 8. gr.

Greinin byggist á 12. gr. núgildandi laga en ákvæðið um tekjur af varaflugvallagjaldi er nýmæli. Þar sem litið er á varaflugvallagjaldið sem þjónustugjald en ekki skatt verður sú gjaldtaka að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til töku þjónustugjalda. Þannig endurspeglar varaflugvallagjaldið þann sérstaka viðbótarkostnað sem hlýst af því að reka varaflugvelli í millilandaflugi. Tekjum af varaflugvallagjaldi skal því eingöngu varið til að fjármagna þann viðbótarkostnað sem fellur til við rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla á Íslandi. Jafnframt er nýmæli að lagt er til að heimilt sé að ráðstafa tekjum af flugvallaskatti einnig til rannsókna og sérstakra verkefna í flugöryggismálum en ekki eingöngu til framkvæmda eins og nú er raunin.

Um 9. gr.

Til þess að varaflugvallagjaldið endurspegli sem best raunkostnað er lagt til að endurskoða beri fjárhæð gjaldsins á tveggja ára fresti. Auk þess er lagt til að á sama hátt verði farið yfir sjálfan grundvöll gjaldtökunnar.

Um 10. gr.

Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. október 2004 til að gefa aðilum sem þau varða, t.d. flugrekendum, færi á að aðlaga kerfi sín að breyttri skattheimtu og gjaldtöku.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, nr. 31/1987, með síðari breytingum.

Frumvarpið er lagt fram í kjölfar dóms EFTA-dómstólsins frá því í desember 2003 þar sem kveðið var upp úr um að óheimilt væri að innheimta mismunandi farþegaskatta eftir því hvort flogið var með loftfari innan lands eða frá Íslandi til aðildarríkja Evrópska efnahagssvæðisins. Með frumvarpinu er lagt til að flugvallagjald verði nefnt flugvallaskattur og verði upphæð skattsins 382 kr. fyrir hvern farþega sem ferðast með flugi innan lands eða frá Íslandi til annarra landa. Með frumvarpinu er einnig lagt til að tekið verði upp nýtt gjald, varaflugvallagjald, til að fjármagna rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla á Íslandi. Varaflugvallagjaldið skal vera 598 kr. fyrir hvern farþega. Gjaldið á að endurspegla þann kostnaðarauka sem hlýst af því að reka þrjá flugvelli sem varaflugvelli í millilandaflugi. Samkvæmt áætlun Flugmálastjórnar byggðri á farþegafjölda 2003 er gert ráð fyrir að tekjur af flugvallaskatti og varaflugvallagjaldi verði um 670 m.kr. Verði frumvarpið að lögum verður því ekki séð að það hafi kostnaðarauka í för með sér fyrir ríkissjóð, en samsetning flugvallagjaldsins samkvæmt núgildandi lögum breytist.