Umhverfismengun af völdum einnota umbúða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 312

573. Frumvarp til laga um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur.

(Lagt fyrir Alþingi á 111. löggjafarþingi 1988–89.)

1. gr.

Leggja skal skilagjald á innfluttar drykkjarvörur í einnota umbúðum eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerð og má gjaldið nema allt að 10 krónum á hverja umbúðaeiningu. Greiða skal gjaldið við tollafgreiðslu. Sama gjald skal leggja á innfluttar einnota umbúðir undir drykkjarvörur eða umbúðir framleiddar hér á landi og skal greiða gjaldið samhliða vörugjaldi. Til viðbótar skilagjaldi skal með sama hætti leggja á umsýsluþóknun, sem í fyrstu nemur 1% af skilagjaldi, en sem ráðherra er heimilt að hækka í allt að 5% af skilagjaldi.

Að svo miklu leyti sem ekki er kveðið á um í lögum þessum skulu ákvæði laga nr. 97/ 1987, um vörugjöld, með síðari breytingum, eiga við um álagningu, innheimtu, viðurlög, kærur, eftirlit og aðra framkvæmd gjaldtöku samkvæmt þessari grein.

2. gr.

Iðnaðarráðherra skal beita sér fyrir stofnun hlutafélags, sem taki að sér umsýslan skilagjaldsins svo og söfnun og endurvinnslu einnota umbúða, er falla undir lög þessi. Til samvinnu um stofnun og starfsemi hlutafélagsins skal iðnaðarráðherra heimilt að kveðja til aðila sem áhuga hafa á málinu. Heimilt er að semja við félagið um að það fái umsýsluþóknun skilagjaldsins til að standa undir rekstri sínum og auk þess skilagjald af þeim umbúðum sem eigi er skilað. Ríkissjóði er heimilt að eiga aðild að félaginu.

Félagið skal hafa einkarétt til framangreindrar starfsemi hér á landi.

3. gr.

Skilagjald skal endurgreiða neytendum við móttöku á notuðum skilagjaldsskyldum umbúðum. Sömuleiðis skal greiða samsvarandi til einstaklinga, fyrirtækja eða félagasamtaka sem taka að sér að safna slíkum umbúðum til eyðingar eða endurvinnslu.

Félagið skal sjá til þess að koma upp skilvirku fyrirkomulagi á söfnun skilagjaldsskyldra umbúða um land allt. Félagið skal einnig endurvinna umbúðir eða koma þeim til endurvinnslu eða eyðingar.

Félagið skal kappkosta að ná sem bestum skilum á skilagjaldsskyldum umbúðum og hafa samstarf við einstaklinga, fyrirtæki og félagasamtök um sérstakar hreinsunarherferðir þar sem áhersla er lögð á söfnun skilagjaldsskyldra umbúða.

Félagið skal greiða 5% af árlegum tekjuafgangi til Náttúruverndarráðs.

4. gr.

Í reglugerð sem iðnaðarráðherra setur skal kveðið nánar á um framkvæmd laga þessara, m.a. varðandi fjárhæð, innheimtu og endurgreiðslu skilagjaldsins, gerð og efnisval skilagjaldsskyldra umbúða fyrir drykkjarvörur og upphæð umsýsluþóknunar. Við ákvörðun umsýsluþóknunar skal við það miðað að félagið geti staðið undir kostnaði við starfsemina og skilað hluthöfum hóflegum arði af hlutafé.

Iðnaðarráðherra er heimilt að ákveða í reglugerð bann við notkun einnota drykkjarvöruumbúða sem torvelt er að eyða eða koma til endurvinnslu samkvæmt lögum þessum.

5. gr.

Brot gegn lögum þessum varða sektum, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

Með mál vegna slíkra brota skal farið að hætti opinberra mála.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í iðnaðarráðuneyti og er það flutt vegna þeirra breytinga sem hafa orðið á drykkjarvöruumbúðum að undanförnu þar sem einnota dósir hafa verið að ryðja sér til rúms í stað margnota flaskna. Á markaðinn kom sterkt öl 1. mars 1989, sem líklega mun auka verulega notkun einnota drykkjarvöruumbúða, sem því miður enda í allt of mörgum tilvikum sem rusl á víðavangi.

Á vegum iðnaðarráðuneytisins hefur um nokkurt skeið verið starfandi sérstök nefnd, endurvinnslunefnd, sem fjallað hefur um endurvinnslu úrgangsefna, þar á meðal um þann þátt sem hér er til umræðu. Jafnframt hefur Félag íslenskra iðnrekenda fjallað um málið. Í endurvinnslunefndinni eiga sæti: Páll Líndal deildarstjóri, formaður, Ragnar Birgisson forstjóri, Ásgeir Einarsson framkvæmdastjóri, Katrín Fjeldsted borgarfulltrúi, Hermann Sveinbjörnsson, aðstoðarmaður sjávarútvegsráðherra, Ingimar Sigurðsson yfirlögfræðingur, Ólafur Pétursson forstöðumaður og Guðjón Jónsson, efnafræðingur hjá Iðntæknistofnun Íslands sem hefur starfað fyrir nefndina.

Endurvinnslunefnd hefur nýlega gengið frá tillögum að frumvarpi um notkun og endurvinnslu einnota umbúða fyrir drykkjarvörur þar sem lagt er til að skilagjald verði lagt á umbúðir úr áli, álblöndum og plastefnum. Enn fremur leggur nefndin til að lagt verði umhverfisgjald á allar aðrar einnota umbúðir úr plasti, gleri, málmum, pappa eða sambærilegum efnum. Tillaga endurvinnslunefndar fylgir frumvarpi þessu sem fylgiskjal II. Vegna þeirrar miklu aukningar á einnota umbúðum, aðallega úr áli, sem líklega verður eftir 1. mars, hefur þótt rétt að taka þessar drykkjarvöruumbúðir til meðferðar sérstaklega. Með frumvarpi þessu er því í samræmi við meginsjónarmið í tillögum endurvinnslunefndar lagt til að sett verði almennt ákvæði um álagningu skilagjalds á einnota umbúðir fyrir drykkjarvörur. Í reglugerð verði síðan kveðið á um til hvaða umbúða gjaldið skuli taka. Í upphafi verður gjaldið lagt á dósir úr áli og plasti. Álagning skilagjalds á aðrar tegundir drykkjarvöruumbúða þarfnast frekari athugunar og má leggja gjaldið á síðar með reglugerðarbreytingu. Ráðuneytið stefnir að því að ákvörðun um álagningu skilagjalds á aðrar einnota drykkjarvöruumbúðir liggi fyrir síðar á þessu ári.

Ráðuneytið fékk Ágúst Þór Jónsson verkfræðing til þess að fara yfir þetta mál og hefur hann gert tillögu um einfalt kerfi sem byggist á því að samhliða lagaheimild til álagningar sérstaks skilagjalds á einnota drykkjarvöruumbúðir verði stofnað hlutafélag er sjái um framkvæmdina. Í frumvarpinu eru ákvæði varðandi stofnun hlutafélags til að annast söfnun og endurvinnslu umbúðanna. Stofnkostnaður félagsins er áætlaður um 93 millj. kr., ef gert er ráð fyrir að félagið byggi yfir starfsemina, en um 60 millj. kr. ef leigt verður húsnæði fyrir starfsemina. Hlutafé gæti því orðið á bilinu 30–45 millj. kr. og er stefnt að því að hluthafar verði bæði þeir sem setja einnota umbúðir á markaðinn og einnig aðrir sem hafa ýmist áhuga eða hag af endurvinnslu þeirra. Ríkissjóður og þar með talin ÁTVR eigi einhvern hlut í félaginu og einnig einstaka sveitarfélög eða samtök þeirra.

Greinargerð Ágústs Þórs Jónssonar verkfræðings um tilhögun slíks fyrirtækis fylgir frumvarpi þessu (fylgiskjal I). Skýrt skal tekið fram að hér er um að ræða hugmynd varðandi tilhögun og stofn- og rekstrarkostnað, sem stjórn hins nýja félags verður að taka endanlega ákvörðun um.

Í stuttu máli er fyrirkomulagið hugsað þannig að lagt verði á skilagjald, t.d. fimm krónur á dós, ásamt umsýsluþóknun, sem nemi einu prósenti af skilagjaldinu, eða t.d. fimm aurum á dós. Til samanburðar má geta þess að skilagjald á áldósir í Svíþjóð er um 50 sænskir aurar eða um fjórar krónur á dós og núverandi skilagjald á gosflöskum er fimm krónur. Skilagjaldið ásamt umsýsluþóknun verði lagt á innfluttar drykkjarvörur í einnota umbúðum við tollafgreiðslu en samhliða vörugjaldi á innlenda drykkjarvöruframleiðslu.

Innheimt skilagjald verði afhent fyrirtækinu sem síðan á að skipuleggja söfnun umbúðanna um land allt og koma þeim til endurvinnslu. Skilagjald af umbúðum verði endurgreitt við móttöku þeirra. Reglubundin söfnun umbúða verður fyrst og fremst í höndum söluaðila. Í sambandi við skipulag umbúðasöfnunarinnar er einnig vonast eftir samstarfi við félagasamtök sem sum hafa sýnt þessu máli mikinn áhuga. Með þátttöku í hreinsunar- og söfnunarstarfi geta þau stuðlað að því að halda landinu hreinu og fögru og jafnframt haft af því nokkurn fjárhagslegan og uppeldislegan ávinning.

Fyrirtækið fengi umsýsluþóknun skilagjaldsins í sinn hlut fyrir fyrirhöfnina, en einnig fengi það skilagjald af dósum sem ekki er skilað. Það er vissulega þversögn í því að með þessu hefði fyrirtækið hag af því að sem minnst safnist af dósunum. Til þess að svo verði ekki má binda í samningum nánari ákvæði um lágmarksárangur en til þess að tryggja fyrirtækinu traustan rekstrargrundvöll er í frumvarpinu heimild til þess að hækka umsýsluþóknunina upp í 5% eftir því sem innheimtuárangurinn eykst. Þá er aðild ríkisins að fyrirtækinu hugsuð til þess að tryggja að það starfi ætíð í samræmi við tilgang þess.

Efnisval og stærðir umbúða þarf að staðla til þess að hægt sé að koma við fullkominni tækni við talningu og flokkun þeirra. Einnig er nauðsynlegt að settar verði reglur um gerð umbúðanna, t.d. varðandi flipa á áldósum, þannig að sem minnst umhverfismengun fylgi umbúðunum. Reiknað er með að í framtíðinni komi fram á öllum leyfðum og skilagjaldsskyldum umbúðum að skilagjald fylgi þeim. Til að byrja með verður þó að taka við þeim umbúðum, sömu gerðar sem fyrir eru í landinu, og lokið hafa hlutverki sínu. Það á að vera hægt sökum þess að skilahlutfallið verður trúlega lágt í upphafi.

Fyrsta verkefni þessa félags verður að skipuleggja og kosta söfnun á gosdrykkja- og bjórdósum úr áli og plasti. En það eru fleiri verkefni framundan. Söfnun á einnota glerflöskum af ýmsu tagi og endurvinnsla þeirra er mikið verkefni og sama gildir um sumar gerðir pappírsumbúða. Síðar mætti hugsa sér að félagið færi inn á önnur svið söfnunar og endurvinnslu sem ekki snerta umbúðir um drykkjarvörur. Má þar nefna söfnun og endurvinnslu á hjólbörðum, en slík framleiðsla er þegar hafin á Akureyri.

Það fyrirtæki sem hér um ræðir er ekki mannfrekt a.m.k. ekki í upphafi. Gert er ráð fyrir að auk forstöðumanns starfi þar sex aðrir starfsmenn í fullu starfi. Fyrirtækið mun byggja starf sitt á samstarfi við fjölda aðila um land allt sem taki að sér að safna umbúðum gegn skilagjaldi eða taki við þeim fyrir hönd fyrirtækisins og greiði út skilagjaldið.

Endurvinnsluiðnaður á eftir að hafa enn mikilvægara hlutverki að gegna hér á landi sem annars staðar. Eftir því sem gengur á auðlindir jarðar verður endurvinnsla á ýmsu því sem háneyslusamfélög nútímans henda frá sér stöðugt mikilvægari. Hér er því ekki einungis á ferðinni verkefni á sviði umhverfisverndar, heldur er hér um eina grein iðnþróunar að ræða.

Iðnaðarráðuneyti hefur haft frumkvæði í þessu máli. Eins og kunnugt er eru nú uppi ráðagerðir um að sameina flesta þætti umhverfismála í eitt ráðuneyti og mun það ráðuneyti einnig taka við þessu verkefni. Brýnt er að lagafrumvarp þetta fái skjóta meðferð meðal annars vegna þess að sala bjórs hófst 1. mars síðastliðinn.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að lagt verði skilagjald á innfluttar drykkjarvörur í einnota umbúðum og innfluttar einnota umbúðir undir drykkjarvörur eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerð. Til viðbótar skilagjaldi verði lögð á umsýsluþóknun er nemi 1–5% af skilagjaldi. Gjaldið verði lagt á við tollafgreiðslu eða samhliða vörugjaldi og skilað aftur til neytenda samkvæmt ákvæðum 3. gr. frumvarpsins og nánari ákvæðum sem sett verða í reglugerð.

Skilagjaldsskyldar umbúðir verða skilgreindar í reglugerð og í upphafi er gert ráð fyrir að reglugerðin taki til áldósa og plastflaskna.

Stefnt er að því að reglugerðin verði sett jafnskjótt og heimildarfrumvarpið er orðið að lögum. Innan ríkisstjórnarinnar hefur verið rætt um að skilagjaldið yrði á bilinu fimm til tíu krónur á dós og er við það miðað að gjaldið verði í upphafi fimm krónur á dós. Umsýsluþóknunin yrði samkvæmt því fimm aurar á dós. Bein verðlagsáhrif yrðu óveruleg eða aðeins því sem nemur umsýsluþóknuninni. Skilagjald hefði engin áhrif á verðlag þar sem það er endurgreitt um leið og tómri dós er skilað til söluaðila.

Um 2. gr.

Til að tryggja skilvirka framkvæmd laganna er lagt til að iðnaðarráðherra skuli hafa frumkvæði að stofnun hlutafélags um söfnun og endurvinnslu einnota umbúða og umsýslu skilagjaldsins skv. frumvarpinu. Þar sem félagið mun ráða yfir tekjum sem innheimtar verða í skjóli lagasetningar og annast starfsemi er varðar almannahag þykir rétt að ríkisvaldið hafi frumkvæði að stofnun félagsins og eigi verulega aðild að því a.m.k. í upphafi. Þá er gert ráð fyrir að félagið öðlist einkarétt til söfnunar og vinnslu einnota umbúða og því er einnig af þeirri ástæðu rétt að ríkissjóður eigi aðild að því. Ekki er þó stefnt að meirihlutaaðild ríkisins að félaginu.

Auk ríkisins er svo sem fyrr greinir gert ráð fyrir að helstu hagsmunaaðilar þar með talin fyrirtæki, félagssamtök og sveitarfélög eigi aðild að fyrirtækinu í hlutföllum sem samið verður um.

Unnið er að undirbúningi félagsstofnunar á vegum sérstaks undirbúningshóps sem iðnaðarráðherra hefur skipað. Er þess vænst að samningar geti tekist um félagsstofnunina sem fyrst, þannig að ganga megi til stofnunar félagsins í beinu framhaldi af samþykkt heimildarfrumvarps þessa. Stefnt er að því að félagið verði stofnað eigi síðar en í marslok en að álagning skilagjalds komi til framkvæmda jafnskjótt og lögin taki gildi.

Um 3. gr.

Í greininni er kveðið á um endurgreiðslu skilagjaldsins og um fyrirkomulag á söfnun skilagjaldsskyldra umbúða. Þá er gert ráð fyrir að félagið semji við einstaklinga, fyrirtæki og félagasamtök um sérstakar hreinsunarherferðir.

Einn megintilgangur með stofnun félagsins er að stuðla að umhverfisvernd og því þykir eðlilegt að 5% af tekjuafgangi renni til Náttúruverndarráðs.

Um 4. gr.

Samkvæmt frumvarpi þessu er lagt til að almennt heimildarákvæði verði til þess að leggja skilagjald á einnota umbúðir um drykkjarvörur. Í reglugerð verði hins vegar ákveðið til hvaða umbúða lögin skuli taka og hvert gjaldið skuli vera. Gjaldið getur verið mismunandi eftir stærð og eðli umbúðanna. Þá er gert ráð fyrir að iðnaðarráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna þar á meðal um gerð og efnisval umbúða. Gerð og efnisval umbúða getur ráðið miklu um endurvinnslu og því er mikilvægt að heimilt verði að setja ákvæði í reglugerð um það efni.

Í greininni er enn fremur lagt til að iðnaðarráðherra geti í reglugerð bannað notkun einnota drykkjarvöruumbúða sem torvelt er að eyða eða endurvinna. Þær umbúðir sem hér eru einkum hafðar í huga eru stáldósir. Berist stáldósir hingað í einhverjum mæli þá verður að leggja í aukakostnað við að flokka þær frá áldósum við söfnun og endurvinnslu og því þykir eðlilegt að gera ráð fyrir að hægt verði að banna notkun þeirra.

Um 5.–6. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjöl:

I. Greinargerð Ágústs Þórs Jónssonar verkfræðings til iðnaðarráðuneytisins um endurvinnslu á einnota umbúðum, dags. 23. janúar 1989.

II. Endurvinnslunefnd Iðnaðarráðuneytis: Tillaga að frumvarpi til laga um notkun og endurvinnslu einnota umbúða fyrir drykkjarvörur ásamt greinargerð. Samþykkt í endurvinnslunefnd 15. febrúar 1989.

Sjá fylgiskjöl I og II í prentuðu þingskjali.