Fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 435

Frumvarp til laga um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra.

Flm.: Geir H. Haarde, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir,

Jón Sigurðsson iðnaðar- og viðskiptaráðherra,

Steingrímur J. Sigfússon, Guðjón A. Kristjánsson.

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Markmið.

Tilgangur laga þessara er að kveða á um fjárframlög til stjórnmálasamtaka og stjórnmálastarfsemi, draga úr hættu á hagsmunaárekstrum og tryggja gagnsæi í fjármálum. Markmið laganna er að auka traust á stjórnmálastarfsemi og efla lýðræðið.

2. gr.

Skilgreiningar.

Í lögum þessum hafa eftirfarandi orð og hugtök merkingu sem hér segir:

a.

Stjórnmálasamtök: Flokkar eða samtök sem bjóða fram í kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna.

b.

Prófkjör: Kosningar sem stjórnmálasamtök halda til að velja fulltrúa á framboðslista við kosningar til Alþingis eða sveitarstjórna.

c.

Frambjóðendur: Þátttakendur í persónukjöri, hvort heldur er til embættis forseta Íslands eða til sveitarstjórna, og þátttakendur í prófkjörum stjórnmálasamtaka.

d.

Framlög: Framlög til starfsemi stjórnmálasamtaka eða frambjóðenda eða kosningabaráttu, hvort heldur eru bein fjárframlög eða önnur gæði sem metin verða til fjár, án tillits til þess hvaðan þau koma eða hvers eðlis þau eru. Til framlaga í þessum skilningi teljast allir afslættir af markaðsverði, ívilnanir og eftirgjöf, þar með taldir afslættir af markaðsverði auglýsinga, eftirgjöf eftirstöðva skulda, óvenjuleg lánakjör o.s.frv. Ef afsláttur hefur verið veittur af markaðsverði skal mismunur markaðsverðs og raunverðs tilgreindur sem framlag í reikningum. Önnur framlög, svo sem endurgjaldslaust lán vinnuafls, aðstöðu eða búnaðar, skulu metin til peningaverðs á gangverði eða markaðsverði á hverjum tíma og tilgreind í reikningum á því verði.

e.

Tengdir aðilar: Lögaðilar, þar sem svo háttar til að sami aðili eða sömu aðilar eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í báðum eða öllum lögaðilunum, enda nemi eignarhlutur hvers þeirra um sig a.m.k. 10% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðafjölda í viðkomandi lögaðilum. Sama á við ef einstaklingar eða lögaðilar, sem eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðila og hver um sig á a.m.k. 10% hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðilanum, eiga ásamt viðkomandi lögaðila meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í öðrum lögaðila. Til eignarhluta og atkvæðisréttar einstaklinga í lögaðilum samkvæmt þessum tölulið telst jafnframt eignarhluti og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg.

f.

Endurskoðendur: Löggildir endurskoðendur samkvæmt ákvæðum laga um endurskoðendur.

g.

Þingflokkar: Samtök þingmanna sem uppfylla skilyrði þingskapa til að teljast þingflokkur.

II. KAFLI

Framlög ríkis og sveitarfélaga til stjórnmálastarfsemi.

3. gr.

Framlög til stjórnmálasamtaka úr ríkissjóði.

Árlega skal úthluta fé úr ríkissjóði til starfsemi stjórnmálasamtaka sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi eða hlotið hafa a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum alþingiskosningum samkvæmt ákvörðun á fjárlögum hverju sinni. Fjárhæðinni skal úthlutað í hlutfalli við atkvæðamagn.

4. gr.

Framlög til þingflokka úr ríkissjóði.

Árlega skal úthluta fé úr ríkissjóði til starfsemi þingflokka á Alþingi samkvæmt ákvörðun á fjárlögum hverju sinni. Greiða skal jafna fjárhæð fyrir hvern þingmann og nefnist hún eining. Að auki skal greiða eina einingu fyrir hvern þingflokk. Því til viðbótar skal úthluta fjárhæð sem svarar tólf einingum til þingflokka þeirra stjórnmálasamtaka sem eiga ekki aðild að ríkisstjórn og skiptast þær einingar hlutfallslega milli þeirra. Forsætisnefnd Alþingis getur sett nánari reglur um greiðslur samkvæmt þessari grein.

5. gr.

Framlög til stjórnmálasamtaka frá sveitarfélögum.

Sveitarfélögum með fleiri en 500 íbúa er skylt, en öðrum sveitarfélögum heimilt, að veita stjórnmálasamtökum, sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn í sveitarstjórn eða hlotið a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum sveitarstjórnarkosningum, fjárframlög til starfsemi sinnar. Ákvörðun um slík framlög tekur sveitarstjórn samhliða samþykkt fjárhagsáætlunar. Fjárhæðinni skal úthlutað í hlutfalli við atkvæðamagn og skal hún vera í eðlilegu hlutfalli við stærð sveitarfélagsins.

6. gr.

Framlög úr ríkissjóði til frambjóðenda til embættis forseta Íslands.

Þegar forsetakosningar fara fram skal á fjárlögum veitt fé til þess að styrkja frambjóðendur til embættis forseta Íslands. Þeirri fjárhæð skal úthluta eftir umsókn að afloknum kosningum til þeirra frambjóðenda sem hlotið hafa a.m.k. einn tíunda hluta greiddra atkvæða í kosningunum, í réttu hlutfalli við atkvæðamagn. Framlag getur þó aldrei numið hærri fjárhæð en sem svarar kostnaði frambjóðanda af kosningabaráttu, að frádregnum framlögum lögaðila og einstaklinga skv. III. kafla. Endurskoðað uppgjör kosningabaráttu skal fylgja umsókn.

III. KAFLI

Almenn framlög til stjórnmálastarfsemi.

7. gr.

Móttaka framlaga.

Stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er heimilt að taka á móti framlögum til starfsemi sinnar eða til kosningabaráttu með þeim takmörkunum sem leiðir af 2.–5. mgr. þessarar greinar og ákvæðum 8. gr.

Óheimilt er að veita viðtöku framlögum frá óþekktum gefendum.

Óheimilt er að veita viðtöku framlögum frá fyrirtækjum að meiri hluta í eigu, eða undir stjórn, ríkis eða sveitarfélaga.

Óheimilt er að veita viðtöku framlögum frá opinberum aðilum sem ekki rúmast innan ákvæða II. kafla.

Óheimilt er að veita viðtöku framlögum frá erlendum ríkisborgurum, fyrirtækjum eða öðrum aðilum sem skráðir eru í öðrum löndum. Bann þetta tekur þó ekki til framlaga frá erlendum ríkisborgurum sem njóta kosningaréttar hér á landi skv. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna.

8. gr.

Hámarksframlög, leiðbeiningarreglur og prófkjör.

Stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er óheimilt að taka á móti hærri framlögum frá lögaðilum en sem nemur 300.000 kr. á ári. Undanþegin slíku hámarki eru þó framlög í formi afslátta svo fremi um sé að ræða almenna afslætti sem veittir eru frá markaðsverði með opinberum hætti og slíkir afslættir séu sérgreindir í reikningum. Lögaðilar, sem inna af hendi framlög til stjórnmálasamtaka eða frambjóðenda, skulu sérgreina heildarfjárhæð slíkra framlaga í ársreikningum sínum. Telja skal saman framlög tengdra aðila.

Stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er óheimilt að taka á móti hærri framlögum frá einstaklingum en sem nemur 300.000 kr. á ári. Til framlaga í þessum skilningi teljast ekki almenn félagsgjöld stjórnmálasamtaka sem innheimt eru með reglubundnum hætti og eru ekki umfram 100.000 kr. á ári.

Ríkisendurskoðun skal setja leiðbeiningarreglur um fyrirkomulag sölu þjónustu á vegum stjórnmálasamtaka til að tryggja samræmi við ákvæði 1. og 2. mgr.

Heildarkostnaður frambjóðenda í prófkjörum af kosningabaráttu má ekki vera hærri en sem nemur 1 millj. kr., að viðbættu álagi sem hér segir:

Á kjörsvæði með fleiri en 50.000 íbúa, 18 ára og eldri, 75 kr. fyrir hvern.

Á kjörsvæði með 40.000–49.999 íbúa, 18 ára og eldri, 100 kr. fyrir hvern.

Á kjörsvæði með 20.000–39.999 íbúa, 18 ára og eldri, 125 kr. fyrir hvern.

Á kjörsvæði með 10.000–19.999 íbúa, 18 ára og eldri, 150 kr. fyrir hvern.

Á kjörsvæði með færri en 10.000 íbúa, 18 ára og eldri, 175 kr. fyrir hvern.

IV. KAFLI

Reikningsskil og upplýsingaskylda stjórnmálasamtaka.

9. gr.

Reikningsskil stjórnmálasamtaka.

Stjórnmálasamtök skulu halda samstæðureikning fyrir allar einingar sem undir þau falla, svo sem sérsambönd, kjördæmisráð, eignarhaldsfélög og tengdar sjálfseignarstofnanir. Heimilt er að halda flokkseiningum utan samstæðureikningsskila ef tekjur þeirra eru undir 300.000 kr. á ári. Við gerð ársreikninga skal farið að efnisreglum laga um ársreikninga eins og við á. Ríkisendurskoðun gefur út frekari leiðbeiningar um reikningshald stjórnmálasamtaka.

Stjórnmálasamtök skulu fela endurskoðendum að endurskoða reikninga sína. Endurskoðendur skulu starfa eftir leiðbeiningum Ríkisendurskoðunar og sannreyna að samstæðureikningurinn sé saminn í samræmi við ákvæði laga þessara og almennar reikningsskilareglur og staðfesta það álit með áritun á reikninginn. Ríkisendurskoðun getur hvenær sem er kallað eftir öllum gögnum til að staðreyna að framlög einstaklinga og lögaðila séu innan þeirra marka sem greinir í III. kafla.

10. gr.

Upplýsingaskylda um reikninga stjórnmálasamtaka.

Stjórnmálasamtök skulu árlega skila Ríkisendurskoðun reikningum sínum, sbr. 9. gr., árituðum af endurskoðendum. Ríkisendurskoðun skal í kjölfarið birta útdrátt úr ársreikningi stjórnmálasamtaka með samræmdum hætti. Þar skal greina a.m.k. heildartekjur og heildargjöld. Þá skal flokka tekjur eftir uppruna, þannig að greint sé á milli ríkisframlags, framlaga frá sveitarfélögum, framlaga frá lögaðilum, félagsgjalda og framlaga frá einstaklingum, ásamt helstu stærðum í efnahagsreikningi. Greina skal sérstaklega alla móttekna afslætti frá markaðsverði. Birta skal nöfn allra lögaðila sem veita framlög til stjórnmálastarfsemi.

V. KAFLI

Reikningsskil og upplýsingaskylda í persónukjöri.

11. gr.

Reikningsskil frambjóðenda í persónukjöri.

Frambjóðendur skulu gera uppgjör fyrir kosningabaráttu sína í samræmi við almennar reikningsskilareglur og fela endurskoðendum endurskoðun þess. Ríkisendurskoðun gefur út leiðbeiningar um uppgjör fyrir kosningabaráttu og um upplýsingaskyldu um uppgjörið.

Frambjóðendur í persónukjöri eru undanþegnir uppgjörsskyldu ef kostnaður við kosningabaráttu er ekki umfram 300.000 kr.

12. gr.

Upplýsingaskylda um reikninga yfir kosningabaráttu.

Frambjóðendur skulu skila Ríkisendurskoðun reikningum sínum árituðum af endurskoðendum eigi síðar en sex mánuðum frá því að kosning fór fram. Ríkisendurskoðun skal í kjölfarið birta útdrátt úr reikningum þar sem greina skal heildartekjur og heildargjöld. Þá skal flokka tekjur eftir uppruna, þannig að greint sé á milli framlaga frá lögaðilum, framlaga frá einstaklingum og eigin framlags. Greina skal sérstaklega alla móttekna afslætti frá markaðsverði. Birta skal nöfn allra lögaðila sem veita framlög til kosningabaráttu frambjóðandans.

VI. KAFLI

Viðurlög, gildistaka og brottfall lagaákvæða.

13. gr.

Viðurlög.

Hver sem af ásetningi eða stórfelldu gáleysi brýtur gegn ákvæðum laga þessara skal sæta fésektum, en alvarleg brot geta varðað fangelsi allt að sex árum.

14. gr.

Gildistaka og brottfall lagaákvæða.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2007. Ákvæði laganna um prófkjör taka þó ekki gildi fyrr en 1. júní 2007.

Jafnframt fellur úr gildi 1. málsl. 1. gr. laga nr. 62/1978, um bann við fjárhagslegum stuðningi erlendra aðila við íslenska stjórnmálaflokka og blaðaútgáfu erlendra sendiráða, og lög nr. 56/1971, um sérfræðilega aðstoð fyrir þingflokka.

VII. KAFLI

Breyting á lögum nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis.

15. gr.

Í stað orðanna „Sveitarsjóðir greiða“ í c-lið 123. gr. laganna kemur: Ríkissjóður greiðir.

Ákvæði til bráðabirgða.

Forsætisráðherra skal eigi síðar en 30. júní 2010 skipa nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka á Alþingi til að endurskoða lög þessi og framkvæmd þeirra.

Greinargerð.

Halldór Ásgrímsson, þáverandi forsætisráðherra, skipaði í júlí 2005 nefnd fulltrúa allra þingflokka sem falið var að fjalla um lagalega umgjörð stjórnmálastarfsemi á Íslandi. Ákvörðun ráðherra um nefndarskipunina átti rætur að rekja til skýrslu forsætisráðherra um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka á Íslandi sem lögð var fram á Alþingi í apríl 2005. Forsætisráðherra benti í þeirri skýrslu á að eðlilegt væri að slík nefnd fjallaði um fjármálalega umgjörð stjórnmálastarfsemi í heild. Meðal þess sem slík nefnd þyrfti að fjalla um væri hvernig skyldi háttað eftirliti með fjárreiðum stjórnmálaflokkanna, hvort setja skyldi bann við framlögum frá fyrirtækjum í opinberri eigu, hvaða reglur ættu að gilda varðandi framlög aðila sem selja vöru eða þjónustu til ríkisins til stjórnmálaflokka, hvort og þá hvaða mörk ætti að setja við nafnlausum framlögum eða hámarksfjárhæð framlaga og hvaða viðmið eigi að vera í lögum að öðru leyti um þetta efni með hliðsjón af tilmælum Evrópuráðsins og löggjafarþróun almennt. Þá gæti þessi nefnd eftir atvikum fjallað um hvort gera skyldi kröfu til ráðherra og þingmanna um að þeir upplýstu um fjármálaleg eða stjórnunarleg tengsl sín við fyrirtæki.

Í nefndina voru skipaðir af hálfu Framsóknarflokks Helgi S. Guðmundsson og Sigurður Eyþórsson sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar. Af hálfu Sjálfstæðisflokks voru skipaðir Einar K. Guðfinnsson, Gunnar Ragnars og Kjartan Gunnarsson sem jafnframt var skipaður varaformaður nefndarinnar. Af hálfu Samfylkingarinnar voru skipuð í nefndina Gunnar Svavarsson og Margrét S. Björnsdóttir. Fulltrúi Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs var skipuð Kristín Halldórsdóttir og fulltrúi Frjálslynda flokksins Eyjólfur Ármannsson. Þá ákvað forsætisráðherra að Árni Páll Árnason lögmaður yrði starfsmaður nefndarinnar. Þegar Einar K. Guðfinnsson tók við embætti sjávarútvegsráðherra var Guðlaugur Þór Þórðarson skipaður í nefndina í hans stað.

Nefndin hefur fundað reglulega frá því í júlí 2005. Nefndin hafði frjálsar hendur um verklag og upplýsingaöflun, en tók þó mið af þeirri verklýsingu sem forsætisráðherra setti fram í fyrrgreindri skýrslu. Frá upphafi var lögð áhersla á samstöðu nefndarmanna um verklag og starfshætti, enda markmið vinnunnar að freista þess að ná fram sameiginlegri niðurstöðu.

Á alþjóðlegum vettvangi hefur orðið mikil þróun í þessum efnum á undanförnum árum. Fjölmargar alþjóðastofnanir fjalla nú um fjárhagslega umgjörð stjórnmálaflokka í samhengi við bætta stjórnarhætti, lýðræðislega ábyrgð, viðbrögð við mútubrotum og baráttu gegn spillingu. Þessa gætir í samstarfi um bætta stjórnarhætti innan Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) en lengst er vinna að þessu leyti komin á vettvangi Evrópuráðsins. Þar er skipulegt samstarf er hefur að markmiði að berjast gegn spillingu og aðildarríkin sæta úttektum svokallaðrar Greco-nefndar sem hefur að markmiði bætta stjórnarhætti og efla baráttu gegn spillingu. Ísland er meðal þeirra ríkja sem undirgengist hafa aðhald og eftirlit Greco- nefndarinnar.

Þá ber í þessu sambandi sérstaklega að líta til tilmæla sem ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti að beina til aðildarríkjanna, frá 8. apríl 2003, No. R (2003) 4, um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu. Tilmælin voru samþykkt í kjölfar samþykktar þings Evrópuráðsins um sama efni frá 22. maí 2001. Í tilmælunum er lögð áhersla á að ríkið veiti stjórnmálaflokkum stuðning og sjái til þess að fjárstyrkur af hendi hins opinbera eða einkaaðila trufli ekki sjálfstæði stjórnmálaflokka. Aðildarríkin skuli jafnframt grípa til aðgerða sem komi í veg fyrir hagsmunaárekstra, tryggi gagnsæi fjárframlaga og komi í veg fyrir leynileg framlög til stjórnmálaflokka. Þá skuli aðildarríkin tryggja að framlög til stjórnmálaflokka umfram tiltekið hámark séu opinber, meta hvort rétt sé að leiða í lög reglur um hámarksframlög til stjórnmálaflokka og grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir að farið sé í kringum reglur um viðmiðunarmörk fjárframlaga. Einnig er í tilmælunum kveðið á um að aðildarríkin skuli tryggja að framlög lögaðila til stjórnmálaflokka séu sérgreind í bókhaldi fyrirtækja og að hluthafar eigi rétt á upplýsingum um slík framlög. Þá skuli aðildarríkin takmarka, banna eða setja skýr mörk um framlög lögaðila, sem selja opinberum aðilum vöru eða þjónustu, til stjórnmálaflokka og banna lögaðilum undir stjórn opinberra aðila að leggja fram fé til stjórnmálaflokka. Áþekk ákvæði skuli gilda um framlög erlendra aðila. Þá er lagt til að sömu viðmiðunarreglur gildi um framlög til frambjóðenda og til kosningabaráttu og að aðildarríkin skuli meta þörf fyrir að setja viðmiðunarmörk um hversu miklu fé skuli varið til kosningabaráttu. Einnig er tekið fram að aðildarríkin skuli skylda stjórnmálaflokka og tengd samtök til að halda bókhald og að reikningar þeirra skuli vera samstæðureikningar fyrir viðkomandi flokk og skyld samtök. Slíkir reikningar skuli lagðir fram fyrir óháðan eftirlitsaðila í það minnsta árlega. Þá skuli skylda stjórnmálaflokka til að birta opinberlega upplýsingar um öll framlög og nöfn þeirra sem lagt hafa fram framlög yfir tiltekinni fjárhæð auk helstu kennitalna úr reikningum þeirra. Að síðustu er lagt til að aðildarríkin leiði í lög viðurlög við brotum á slíkum reglum sem talist geti hæfileg.

Þau tilmæli sem hér hafa verið rakin eru ekki bindandi fyrir Ísland samkvæmt þjóðarétti. Engu síður er ljóst að um þau hafa náðst sammæli meðal ríkisstjórna aðildarríkja Evrópuráðsins og að þeim er beitt sem viðmiðunarreglum við uppbyggingu lýðræðislegra grundvallarreglna í ríkjum Mið- og Austur-Evrópu. Í sumum tilvikum felst í tilmælunum ábending til aðildarríkjanna um að taka efnislega afstöðu til þess í hvaða mæli grípa skuli til aðgerða en í öðrum tilvikum er kveðið fastar að orði og lagðar línur um meginreglur.

Í þessu samhengi er einnig rétt að minna á að úttektaraðilar á vegum Evrópuráðsins um viðbrögð við spillingu, hin svokallaða Greco-nefnd, hafa farið yfir stöðu Íslands á þessu sviði. Í skýrslu nefndarinnar árið 2001 var meðal annars fjallað um löggjöf um starfsemi stjórnmálaflokka og sagði þar meðal annars að sú staðreynd að Ísland væri fámennt ríki gæti að sumu leyti auðveldað gagnsæi en gæti einnig skapað hagsmunaárekstra og ýtt undir spillingu. Úttektarnefndin lýsti í þessu sambandi sérstökum áhyggjum af því að reglur skorti um fjármögnun stjórnmálaflokka.

Þessi þróun á alþjóðavettvangi var helsta ástæða þess að forsætisráðherra taldi í skýrslu sinni vorið 2005 þörf á að lagaramminn um fjárhagslega umgjörð stjórnmálaflokkanna hér á landi sætti endurmati.

Mikilvægt er að missa ekki sjónar á því í umræðu um fjármál stjórnmálaflokkanna að þeir eru hornsteinn lýðræðis í landinu og forsenda heilbrigðrar og eðlilegrar þjóðmálaumræðu. Sá rammi, sem löggjöfin markar þessari starfsemi, þarf því að treysta möguleika stjórnmálaflokkanna til að sinna því hlutverki, samhliða því að girða sem kostur er fyrir mögulega misnotkun á aðstöðu eða spillingu. Þær breytingar, sem orðið hafa á íslensku þjóðfélagi á undanförnum áratugum, hafa dregið stórlega úr hættu á spillingu tengdri stjórnmálastarfsemi. Viðskiptalífið hefur verið leyst úr viðjum leyfisveitinga og úthlutunarkerfa sem buðu heim óeðlilegum þrýstingi á stjórnmálamenn um úthlutun takmarkaðra gæða og býr í dag við lagaumhverfi sem er sambærilegt við það sem tíðkast í nágrannalöndum okkar. Endurskoðun mannréttindaákvæða stjórnarskrár og setning stjórnsýslulaga og upplýsingalaga hefur stuðlað að meiri virðingu fyrir jafnræði borgaranna og auknu gagnsæi forsendna stjórnsýsluákvarðana. Af öllu þessu leiðir að stjórnmálamenn hafa færri tækifæri til að beita áhrifum sínum til að mismuna fólki eða fyrirtækjum og því ætti væntanlega að vera minni hvati fyrir hagsmunaaðila til að reyna að hafa áhrif á einstakar ákvarðanir stjórnmálamanna.

Til að treysta grundvallarhlutverk stjórnmálaflokkanna í lýðræðislegri stjórnskipan er mikilvægt að lagaumhverfi þeirra auðveldi þeim að gegna hlutverki sínu og sé gagnsætt og til þess fallið að draga úr vantrausti á stjórnmálaflokkana. Nefndin hefur rætt ítarlega á fundum sínum um þau sjónarmið sem vegast á þegar rætt er um þörf á löggjöf um starfsemi stjórnmálaflokkanna. Annars vegar má halda því fram að æskilegt sé að forðast sem mest löggjöf sem hlutist til um innri málefni stjórnmálaflokkanna til að tryggja stöðu þeirra sem sjálfstæðra aðila í stjórnkerfinu og til að tryggja að félagsmenn þeirra hafi stjórn á innri málum þeirra að öllu leyti. Almennt séð hlýtur löggjafinn að verða að fara með mikilli gát þegar hlutast er til um innri mál stjórnmálaflokka og mikilvægt er að sú íhlutun verði aldrei meiri en réttlætanlegt geti talist út frá brýnum almannahagsmunum. Hins vegar má segja að æskilegt sé að einhver grundvallarlöggjöf sé við lýði sem tryggi gagnsæi og setji tilteknar grundvallarreglur sem stjórnmálaflokkarnir séu ásáttir um að marki almennar leikreglur í stjórnmálastarfsemi. Brýnt er þá að slík löggjöf sé til þess fallin að treysta starfsumhverfi stjórnmálaflokkanna og draga úr eða eyða óvissu um fjármögnun þeirra.

Helsta álitamálið í starfi nefndarinnar var hvernig fara skyldi með takmarkanir á framlögum einstaklinga og lögaðila til stjórnmálastarfsemi. Komu þar fram ólík sjónarmið. Ein leið, sem rædd var, fólst í því að setja engin eða óveruleg bönn við framlögum en kveða þess í stað á um upplýsingaskyldu um framlög umfram tiltekna fjárhæð. Önnur leið, sem rædd var, fólst í að banna algerlega framlög lögaðila til stjórnmálastarfsemi og leyfa einungis óveruleg félagsgjöld einstaklinga. Niðurstaða nefndarinnar varð sú að rétt væri að skera öllum framlögum þröngan stakk. Ástæða þess er ekki síst sú breyting sem orðið hefur hér á landi á undanförnum árum þar sem sífellt fleiri fyrirtæki og einstaklingar hafa fjárhagslega burði til að kosta stóran hluta baráttu flokka eða einstaklinga. Það var sameiginleg afstaða nefndarmanna að mikilvægt væri að draga úr hættu á tortryggni vegna þessa og skapa gagnsæja umgjörð um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi. Einnig væri eðlilegt að þrengja rammann frekar til að freista þess að draga úr kostnaði við kosningabaráttu. Að síðustu væri rétt að taka mið af því grundvallarmarkmiði tilmæla Evrópuráðsins frá 2003 að einstaklingar hefðu möguleika á að styrkja stjórnmálastarfsemi upp að ákveðnu marki og njóta samt sem áður nafnleyndar. Í tengslum við það atriði var einnig rætt í nefndinni hvort veita ætti einstaklingum áþekka möguleika og lögaðilar njóta nú til að draga framlög til stjórnmálastarfsemi frá tekjuskattsstofni. Slíkt fyrirkomulag er þekkt í mörgum nágrannalöndum og er ætlað að hvetja almenning til að taka þátt í fjármögnun stjórnmálastarfsemi og þar með taka þátt í lýðræðislegu félagsstarfi.

Tillaga nefndarinnar er sú að heimila einungis framlög upp að 300.000 kr. á hverju almanaksári, hvort sem í hlut eiga einstaklingar eða lögaðilar. Á hinn bóginn verði skylt að upplýsa opinberlega um öll framlög lögaðila, hversu lág sem þau eru og hvort sem þau eru peningaleg eða ekki. Með þessu er sett einföld og skýr regla sem ekki ætti að vera erfið í framkvæmd eða skapa óvissu fyrir þá sem leita eftir stuðningi til stjórnmálastarfsemi, hvort heldur er í eigin nafni eða fyrir hönd stjórnmálasamtaka. Verulega er þrengt að möguleikum stjórnmálaflokkanna til að þiggja fé frá lögaðilum, en slíkt ekki útilokað.

Ef frumvarpið verður samþykkt mun verða veruleg breyting á starfsumgjörð stjórnmálaflokka hér á landi. Nefndin telur þá breytingu að verulegu leyti vera óhjákvæmilega í ljósi breyttra aðstæðna. Einnig er ljóst að ekki verður bæði sleppt og haldið í þessu efni og að takmarkandi löggjöf um fjármögnun stjórnmálaflokkanna dregur óhjákvæmilega úr tekjumöguleikum þeirra. Þótt úthlutun fjármuna til stjórnmálaflokkanna sé ekki á verksviði nefndarinnar er það sameiginleg afstaða nefndarinnar að samhliða þeirri breytingu, sem nú er gerð, sé brýnt að hækka verulega framlag úr ríkissjóði til stjórnmálastarfsemi. Vert er einnig að hafa í huga að með þeim takmörkunum, sem nú eru lagðar við framlögum lögaðila, mun draga úr óbeinum framlögum ríkisins vegna þeirrar niðurgreiðslu framlaga lögaðila sem löggjafinn veitir með lagaheimildum um frádráttarbærni framlaga frá tekjuskattsstofni. Því mundi að óbreyttu draga úr óbeinum framlögum ríkisins til stjórnmálastarfsemi. Einnig er í frumvarpinu gert ráð fyrir skyldu stærri sveitarfélaga til að veita fjárframlög til framboða til sveitarstjórna, en samhliða er gert ráð fyrir að ríkissjóður axli þann hluta kostnaðar af kosningum til Alþingis og til embættis forseta Íslands sem nú er borinn af sveitarfélögunum.

Nefndin hefur fjallað um fleiri þætti í starfi sínu. Í lokaáliti nefndarinnar er því beint til forsætisnefndar Alþingis að hún setji reglur sem skyldi þingmenn og ráðherra til að upplýsa um helstu atriði er varða tekjur þeirra og gjafir sem þeir hafi fengið. Jafnframt leggur nefndin til að ríkið taki af meiri myndarskap á undirbúningi kosninga. Meðal þess sem þar skiptir máli er opinber kynning á fyrirkomulagi kosninga og utankjörfundaratkvæðagreiðslu og merking og kynning á kjörstöðum. Þá þarf að leitast við að einfalda fyrirkomulag utankjörfundaratkvæðagreiðslu til að draga úr fjölda ógildra utankjörfundaratkvæða. Síðast en ekki síst er brýnt að taka af meiri festu á framkvæmd kosninga og þá sérstaklega tryggja samræmda túlkun vafaatkvæða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um efni greinarinnar vísast til almennra athugasemda hér að framan.

Um 2. gr.

Í greininni eru helstu hugtök skýrð. Hugtakið framlög í d-lið er skýrt rúmri skýringu. Í því felst að til framlaga teljast öll framlög hverju nafni sem nefnast, jafnt peningaleg framlög sem önnur. Með því er ætlunin að taka með tæmandi hætti á álitaefninu og forðast óvissu sem kostur er. Ljóst er að þessi breyting mun valda því að bókfærður kostnaður stjórnmálasamtaka og frambjóðenda mun hækka verulega. Meðal þess sem telst til framlaga í þessum skilningi er endurgjaldslaust lán vinnuafls, þ.e. þegar lánaðir eru starfsmenn á launum. Með því er ekki átt við sjálfboðavinnu sem fellur eftir sem áður utan skilgreiningar á framlögum.

Um 3. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að lögfest verði núverandi regla um úthlutun fjár til stjórnmálasamtaka. Eðlilegt er talið að skýr lagaákvæði liggi til grundvallar úthlutun fjár til stjórnmálasamtaka. Markmiðið er að styrkir til stjórnmálasamtaka skuli taka mið af því að þau geti haldið uppi og rækt það mikilvæga lýðræðishlutverk sem stjórnskipun landsins gerir ráð fyrir að þau gegni. Leitast skal við að þau standi jafnfætis þeim aðilum öðrum sem keppa að því að hafa áhrif á stjórnmálaleg viðfangsefni.

Samkvæmt greininni dugar stjórnmálasamtökum að fá 2,5% fylgi til að fá úthlutun af fjárlögum en þurfa ekki að fá þingmann kjörinn. Viðmiðið um 2,5% skýrist af því að öll þau framboð, sem komið hafa fram á undanförnum árum og hafa haft umtalsverðan stuðning meðal kjósenda, hafa uppfyllt það skilyrði. Þá hefur þetta mark verið notað við úthlutun fjár úr ríkissjóði til stjórnmálastarfsemi mörg undanfarin ár.

Um 4. gr.

Hér er gert ráð fyrir að lögfest sé gildandi meginregla um úthlutun fjár til þingflokka samkvæmt ákvörðun á fjárlögum hverju sinni. Skiptingin hefur farið eftir einingahlutfalli og einingar verið 68, þ.e. ein fyrir hvern þingmann og ein fyrir hvern þingflokk (63 + 5).

Gert er ráð fyrir að við bætist tólf einingar til þeirra flokka sem standa utan ríkisstjórnar á hverjum tíma. Ástæða þess er sú að nokkur munur er á aðstöðu flokka eftir því hvort þeir eiga aðild að ríkisstjórn eða ekki. Þetta framlag skiptist hlutfallslega milli stjórnarandstöðuflokka.

Stefnt er að því að viðbótarframlag til flokkanna í kjölfar stækkunar kjördæma verði fellt niður og hið almenna framlag hækki að sama skapi. Æskilegra er að hin almenna stoðþjónusta þingsins verði efld til að mæta aðstöðumun þingmanna úr dreifbýliskjördæmum og þingmanna úr þéttbýlinu.

Forsætisnefnd Alþingis er ætlað að setja nánari reglur um greiðslur til þingflokkanna og byggi þær á þeirri framkvæmd sem verið hefur.

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um skyldu fjölmennari sveitarfélaga til að veita framboðum til sveitarstjórnar fjárstuðning. Jafnframt er fámennari sveitarfélögum heimilað slíkt. Sett eru almenn ákvæði um efnisleg viðmið fyrir fjárstuðningi svo að tryggt sé að ekki sé mismunað milli framboða og lögð til sama regla og við úthlutun fjár frá Alþingi. Ýmis sveitarfélög veita nú þegar fjárstuðning til framboða, en slíkt er ekki gert með samræmdum hætti auk þess sem ólíkt er við hvað er miðað þegar fénu er úthlutað. Vakin er athygli á að samhliða er gert ráð fyrir að létt verði af sveitarfélögum þeim kostnaði sem þau bera nú af framkvæmd kosninga til Alþingis og til embættis forseta Íslands, sbr. 15. gr. frumvarpsins.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um fyrirkomulag fjárstuðnings við frambjóðendur til embættis forseta Íslands. Hér er gert ráð fyrir að frambjóðendur til embættisins, sem njóta ákveðins lágmarksstuðnings meðal kjósenda, geti sótt um framlag úr ríkissjóði til að mæta kostnaði við framboðið. Ákvæði III. kafla um heimil framlög gilda líka um framlög til kosningabaráttu forsetaefna.

Um 7. gr.

Í greininni er sett sú meginregla að framlög til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda séu háð þeim takmörkunum sem greinir í III. kafla. Í greininni er lagt bann við framlögum frá óþekktum gefendum, frá fyrirtækjum að meiri hluta í eigu eða undir stjórn ríkis eða sveitarfélaga og frá erlendum ríkisborgurum sem ekki eiga kosningarétt hér á landi. Þessi bannákvæði eru í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi og tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins frá 2003. Í III. kafla eru víða nefnd fjárhæðamörk. Gert er ráð fyrir að þau verði endurskoðuð árlega, samhliða ákvörðunum á fjárlögum um framlög til stjórnmálaflokkanna.

Um 8. gr.

Í greininni er kveðið á um hámark þeirra framlaga sem stjórnmálasamtök og frambjóðendur í persónukjöri geta tekið á móti. Sama hámark er látið gilda um hvort tveggja. Til framlaga einstaklinga í skilningi greinarinnar teljast ekki almenn félagsgjöld sem innheimt eru með reglubundnum hætti svo fremi fjárhæð þeirra fari ekki yfir 100.000 kr. á ári. Framlög úr styrktarmannakerfi, sem er rekið til viðbótar við almenn félagsgjöld, koma hins vegar til frádráttar hámarki framlaga einstaklinga samkvæmt þessari grein.

Til framlaga lögaðila teljast öll framlög, hverju nafni sem nefnast, sbr. skilgreiningu á hugtakinu framlög í d-lið 2. gr. Sett er einföld regla um hámarksfjárhæð móttekinna framlaga en öll framlög lögaðila eru upplýsingaskyld skv. 10. og 12. gr.

Ljóst er að eftir sem áður koma upp takmarkatilvik í þessu efni. Nægir þar að nefna fjölmiðlun á vegum flokkanna og rekstur húseigna þeirra. Hér er því farin sú leið að fela Ríkisendurskoðun að setja leiðbeiningarreglur um sölu þjónustu á vegum flokkanna. Meðal þess sem þar fellur undir er sala auglýsinga í blöð sem stjórnmálasamtök gefa út eða útleiga á aðstöðu sem stjórnmálasamtök eiga og reka. Gert er ráð fyrir að leiðbeiningarreglur Ríkisendurskoðunar verði í samræmi við markmið og efnisákvæði laganna og miði að því að ekki skapist hætta á að sala flokkanna á þjónustu verði nýtt flokkunum til fjáröflunar fram hjá reglum laganna.

Sett er lögbundið hámark á kostnað frambjóðenda í prófkjörum. Byggt er á reiknireglu sem ætlað er að taka tillit til ólíks kostnaðar við prófkjör eftir fjölda kjósenda og landfræðilegum aðstæðum. Kjósendatala í því umdæmi, sem prófkjör fer fram í, er því ráðandi um mörk kostnaðar, hvort heldur er í prófkjörum fyrir sveitarstjórnarkosningar eða fyrir þingkosningar. Í lagagreininni eru þó notuð orðin „íbúar, 18 ára og eldri“ því að formleg kjörskrá liggur yfirleitt ekki fyrir þegar prófkjör fara fram. Það hámark sem hér er sett er vissulega rúmt en á móti kemur að bókfærður kostnaður frambjóðenda mun aukast verulega því samkvæmt frumvarpinu ber að telja öll framlög, jafnt peningaleg sem önnur, með á gjaldahlið framboðs. Vert er að taka fram að gert er ráð fyrir að þetta hámark sé algert og taki því til alls kostnaðar við kosningabaráttu, hvort sem kostnaður er greiddur af framlögum einstaklinga, lögaðila eða með eigin framlagi frambjóðanda.

Um 9. gr.

Í greininni er sett meginregla um uppgjörsskyldu stjórnmálasamtaka. Skyldan tekur til stjórnmálasamtaka og allra tengdra félaga sem máli skipta. Hér geta verið eignarhaldsfélög í formi hlutafélags, frjálsra félagasamtaka eða sjálfseignarstofnana. Gert er ráð fyrir að reglur III. kafla gildi að breyttu breytanda um öll slík félög. Þannig gefi reikningsskil hverra stjórnmálasamtaka um sig heildstæða mynd af fjárflæði og eignastöðu þeirra. Þó geta félög með óverulega starfsemi verið utan reikningsskila og er gert ráð fyrir að Ríkisendurskoðun setji frekari leiðbeiningar um það efni.

Kveðið er á um að endurskoðendur flokkanna fari fyrst og fremst með endurskoðun reikninga þeirra sem þeir sinni að viðlagðri lögbundinni ábyrgð og á grundvelli leiðbeininga Ríkisendurskoðunar. Ríkisendurskoðun mun samt sem áður ávallt hafa heimildir til að kalla eftir öllum gögnum frá flokkunum til að ganga úr skugga um að framlög frá lögaðilum og einstaklingum séu ávallt innan ramma laganna.

Um 10. gr.

Í greininni er lögð sú skylda á stjórnmálasamtök að skila Ríkisendurskoðun árlega árituðum reikningum. Jafnframt á Ríkisendurskoðun að birta í kjölfarið útdrátt úr ársreikningum stjórnmálasamtaka með samræmdum hætti. Gert er ráð fyrir að þar verði greindar helstu stærðir sem máli skipta í rekstrar- og efnahagsreikningi flokkanna og þá sérstaklega sundurgreindar upplýsingar um skiptingu tekna hvers flokks um sig. Enn fremur er kveðið á um að nöfn allra þeirra lögaðila, sem veita framlög til stjórnmálastarfsemi, verði gerð opinber. Með þessu er leitast við að tryggja gagnsæi framlaga lögaðila til stjórnmálastarfsemi og skapa einfalt og skilvirkt umhverfi um stjórnmálastarfsemina.

Um 11. gr.

Í greininni er lögð uppgjörsskylda á frambjóðendur í persónukjöri og frambjóðendur í prófkjörum. Gert er ráð fyrir að Ríkisendurskoðun gefi út leiðbeiningar um uppgjör fyrir kosningabaráttu og um upplýsingaskyldu um uppgjörið. Frambjóðendur eru þó undanþegnir uppgjörsskyldu ef kostnaður við kosningabaráttu er innan við 300.000 kr.

Um 12. gr.

Í greininni er lögð sú skylda á frambjóðendur í persónukjöri og frambjóðendur í prófkjörum að skila uppgjörum til Ríkisendurskoðunar innan sex mánaða frá lokum kosningabaráttu. Gert er ráð fyrir að Ríkisendurskoðun hlutist til um opinbera birtingu útdráttar úr reikningum þar sem greindar séu helstu stærðir sem máli skipta. Jafnframt er kveðið á um að nöfn allra þeirra lögaðila sem veita framlög til kosningabaráttu verði gerð opinber. Með þessu er leitast við að tryggja gagnsæi framlaga lögaðila til stjórnmálastarfsemi og skapa einfalt og skilvirkt umhverfi um stjórnmálastarfsemina.

Um 13. gr.

Viðurlagaákvæði laganna tekur mið af viðurlagaákvæði skyldra laga, svo sem laga nr. 3/2006, um ársreikninga.

Um 14. gr.

Gildistaka laganna er miðuð við áramót 2006–2007. Ljóst er að gildistakan má ekki dragast ef ætlunin er að lögin komi til framkvæmda fyrir kosningar til Alþingis í maí 2007. Auk þess er nauðsynlegt að stjórnmálaflokkarnir fái ráðrúm til að laga starfsháttu sína að þessari lagaumgjörð.

Um 15. gr.

Með greininni er felld niður sú skylda, sem hvílir nú á sveitarstjórnum, að bera hluta kostnaðar við framkvæmd kosninga til Alþingis. Eðlilegra þykir að kostnaður við kosningar til Alþingis og kosningar til embættis forseta Íslands sé greiddur úr ríkissjóði. Einnig ber að hafa í huga að skv. 5. gr. frumvarpsins styrkja sveitarfélögin framboð til sveitarstjórna með beinni hætti en hingað til. Eðlilegt er að samhliða sé létt af sveitarfélögunum kostnaði af framkvæmd kosninga til Alþingis.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Eðlilegt þykir að lög þessi og framkvæmd þeirra verði endurskoðuð þegar nokkur reynsla hefur fengist af þeim og nýmælum sem í þeim felast. Er miðað við að sú reynsla fáist að afloknum næstu alþingis- og sveitarstjórnarkosningum og endurskoðunin fari fram og ljúki áður en reglulegar þingkosningar verða í annað sinn, þ.e. eigi síðar en vorið 2011.