Kjaradómur og kjaranefnd Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 46

47. Frumvarp til laga um Kjaradóm og kjaranefnd.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)

I. KAFLI

Um Kjaradóm.

1. gr.

Kjaradómur skal skipaður fimm dómendum og jafnmörgum varadómendum.

Hæstiréttur skipar tvo dómendur. Skal annar þeirra vera lögfræðingur og formaður dómsins. Tveir dómendur skulu kosnir af Alþingi og fjármálaráðherra skipar einn dómanda. Sömu aðilar skipa varadómendur. Dómendur skulu skipaðir til fjögurra ára í senn.

Kjaradómur setur sér sjálfur starfsreglur.

2. gr.

Kjaradómur ákveður laun forseta Íslands skv. 1. gr. laga nr. 10/1990, um laun forseta Íslands, þingfararkaup og önnur starfskjör alþingismanna skv. 12. gr. laga nr. 75/1980, um þingfararkaup alþingismanna, launakjör ráðherra, hæstaréttardómara og héraðsdómara.

3. gr.

Kjaradómur aflar sér af sjálfsdáðum nauðsynlegra gagna og upplýsinga og er honum rétt að krefjast skýrslna, munnlegra og skriflegra, af einstökum mönnum og embættismönnum.

4. gr.

Kjaradómur getur kvatt sérfróða menn til starfa í þágu dómsins og til ráðuneytis um úrlausn mála.

5. gr.

Við úrlausn mála skal Kjaradómur gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem hann ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Enn fremur skal Kjaradómur taka tillit til þróunar kjaramála á vinnumarkaði.

6. gr.

Kjaradómur skal ákvarða föst laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun sem starfinu fylgja og kveða á um önnur starfskjör.

Kjaradómur skal við úrlausn mála taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu. Hann úrskurðar hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega.

Enn fremur skal Kjaradómur hafa hliðsjón af þeim hlunnindum og réttindum sem tengjast embætti og launum svo sem lífeyrisréttindum.

II. KAFLI

Um kjaranefnd.

7. gr.

Kjaranefnd skal skipuð þremur mönnum og jafnmörgum til vara. Fjármálaráðherra skipar tvo nefndarmenn án tilnefningar og skal annar þeirra vera formaður nefndarinnar. Einn nefndarmann skipar fjármálaráðherra samkvæmt tilnefningu forseta Alþingis.

Kjaranefnd ákveður starfskjör þeirra forstöðumanna ríkisstofnana, fyrirtækja ríkisins og embættismanna sem nánar eru tilgreindir í 8. gr.

8. gr.

Eftirtaldir aðilar heyra undir úrskurð kjaranefndar um launakjör:

Biskup Íslands, brunamálastjóri, fiskistofustjóri, flugmálastjóri, flugvallarstjóri Keflavík, forsetaritari, forstjóri Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, forstjóri Fangelsismálastofnunar, forstjóri Fríhafnar Keflavíkurflugvelli, forstjóri Fasteignamats ríkisins, forstjóri Hafrannsóknastofnunar, forstjóri Iðntæknistofnunar Íslands, forstjóri Innkaupastofnunar ríkisins, forstjóri Landmælinga Íslands, forstjóri Landhelgisgæslunnar, forstjóri Lánasýslu ríkisins, forstjóri Rannsóknastofnunar landbúnaðarins, forstjóri Rannsóknastofnunar byggingariðnaðarins, forstjóri Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins, forstjóri Ríkisspítala, forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins, forstjóri Vinnueftirlits ríkisins, forstöðumaður framkvæmdadeildar Innkaupastofnunar ríkisins, forstöðumaður Listasafns Íslands, forstöðumaður Tryggingaeftirlitsins, framkvæmdastjóri Hollustuverndar ríkisins, framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins, framkvæmdastjóri Lánasjóðs íslenskra námsmanna, framkvæmdastjóri Sinfóníuhljómsveitar Íslands, hagstofustjóri, húsameistari ríkisins, landgræðslustjóri, landlæknir, landsbókavörður, lyfsölustjóri, lögreglustjórar, námsgagnastjóri, orkumálastjóri, póst- og símamálastjóri, rafmagnsveitustjóri ríkisins, rannsóknarlögreglustjóri, ráðuneytisstjórar, rektor Háskóla Íslands, rektor Háskólans á Akureyri, rektor Kennaraháskóla Íslands, rektor Tækniskóla Íslands, ríkisendurskoðandi, ríkislögmaður, ríkissáttasemjari, ríkisskattstjóri, ríkistollstjóri, sendiherrar, siglingamálastjóri, skattrannsóknastjóri, skattstjórar, skipulagsstjóri ríkisins, skógræktarstjóri, skrifstofustjóri Alþingis, sýslumenn, tollstjórinn í Reykjavík, tollgæslustjóri, útvarpsstjóri, veðurstofustjóri, vegamálastjóri, verðlagsstjóri, vita- og hafnamálastjóri, yfirdýralæknir, yfirskattanefndarmenn, þjóðleikhússtjóri, þjóðminjavörður og þjóðskjalavörður.

Óski einhver framangreindra aðila þess skal stéttarfélag, sem hefur rétt til að gera kjarasamninga skv. lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, semja um starfskjör hans og taka lög þessi þá ekki til hans.

Þá skal kjaranefnd úrskurða um laun og starfskjör presta þjóðkirkjunnar, þ.e. sóknarpresta, sérþjónustupresta, prófasta og vígslubiskupa.

Teljist starf forstöðumanns ríkisstofnunar eða embættismanns vera þannig að því megi öldungis jafna til starfa þeirra sem taldir eru upp í 1. mgr. getur fjármálaráðherra vísað ákvörðun um launakjör hans til kjaranefndar.

9. gr.

Kjaranefnd aflar sér af sjálfsdáðum nauðsynlegra gagna og upplýsinga og er henni rétt að krefjast skýrslna, munnlegra og skriflegra, af einstökum mönnum og embættismönnum. Skulu embættismenn m.a. veita upplýsingar um aukastörf og hlunnindi sem störfum þeirra fylgja og um þau störf sem þeir kunna að gegna fyrir aðra.

Talsmönnum þeirra sem undir úrskurðarvald kjaranefndar falla, svo og ráðuneytum vegna embættismanna og stofnana sem undir þau heyra, skal gefinn kostur á að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna þeirra mála sem til úrlausnar eru. Nefndin getur og heimilað einstökum embættismönnum að reifa mál sitt fyrir nefndinni.

10. gr.

Við ákvörðun launakjara skal kjaranefnd gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum hjá þeim sem hún fjallar um, að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar og að samræmi sé milli þeirra og þeirra launa hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga eða Kjaradóms.

11. gr.

Nefndin skal í ákvörðun sinni greina á milli fastra launa fyrir dagvinnu og launa fyrir annað sem starfinu fylgir. Hún skal og kveða á um hvernig greitt skal fyrir sérstök tilfallandi störf sem starfinu geta fylgt og kveða á um önnur starfskjör.

Kjaranefnd skal í ákvörðunum sínum taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu. Hún úrskurðar hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega.

Kjaranefndin skal og taka tillit til kvaða sem störfunum kunna að fylgja, svo og hlunninda og réttinda sem þeim fylgja, svo sem lífeyrisréttinda.

III. KAFLI

Almenn ákvæði.

12. gr.

Kjaradómur og kjaranefnd skulu taka mál til meðferðar þegar þeim þykir þurfa og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögum þessum eða á störfum þeirra sem úrskurðarvald þeirra tekur til.

Eigi sjaldnar en árlega skal Kjaradómur og kjaranefnd meta það hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum sem þeir ákveða.

13. gr.

Kostnaður við Kjaradóm og kjaranefnd, þar á meðal laun dómenda og nefndarmanna eftir ákvörðun fjármálaráðherra, skal greiðast úr ríkissjóði.

14. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Jafnframt falla úr gildi lög nr. 92/1986, um Kjaradóm.

Ákvæði til bráðabirgða.

Strax eftir gildistöku laga þessara skal skipa í Kjaradóm samkvæmt þeim og fellur frá sama tíma niður skipun dómenda samkvæmt fyrri lögum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið af nefnd sem fjármálaráðherra skipaði til að endurskoða lög um Kjaradóm. Í nefndinni voru Helgi V. Jónsson hæstaréttarlögmaður, Indriði H. Þorláksson skrifstofustjóri, Benedikt Jóhannesson stærðfræðingur og Hólmgeir Jónsson framkvæmdastjóri.

Frumvarpið er lagt fram eins og nefndin gekk frá því með tveimur breytingum. Annars vegar er gerð sú breyting á 7. gr. að tilnefning í kjaranefnd verði gerð af forseta Alþingis í stað forsætisnefndar. Hins vegar er í 8. gr. bætt við því ákvæði að þeir aðilar, sem þar eru taldir í 1. mgr., eigi þess kost að óska eftir því að um starfskjör þeirra verði samið í kjarasamningum í stað þess að þau verði ákveðin af kjaranefnd. Eftirfarandi greinargerð er unnin af nefndinni sem frumvarpið samdi.

I.

Löngum voru laun ríkisstarfsmanna ákveðin í lögum. Má þar nefna lög nr. 60/1945 og lög nr. 92/1955, en í þeim lögum voru æðstu embættismönnum ríkisins, að undanskildum forseta Íslands, ákveðin laun með öðrum embættismönnum. Starfskjör forseta Íslands voru upphaflega ákveðin með lögum nr. 37/1944. Þá var þingfararkaup alþingismanna löngum ákveðið með lögum, sbr. lög nr. 36/1919 og lög nr. 84/1953.

Með lögum nr. 55/1962, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, var sú breyting gerð að launakjör þorra allra ríkisstarfsmanna skyldu ákveðin með kjarasamningum. Um leið var Kjaradómur settur á stofn. Hlutverk hans var tvíþætt, annars vegar að ákveða kjarasamning þegar ekki semdist með aðilum innan lögmælts frests og hins vegar að ákveða launakjör sumra þeirra sem ekki var fenginn samningsréttur. Í upphafi voru ekki aðrir í þessum síðari flokki en ráðherrar og hæstaréttardómarar, en síðan hefur þeim einstaklingum, sem taka skulu laun samkvæmt ákvörðun Kjaradóms, fjölgað mjög. Með lögum nr. 46/1973 var ákveðið að til viðbótar skyldu launakjör ríkissaksóknara úrskurðuð af Kjaradómi, með lögum nr. 61/1977 launakjör ráðuneytisstjóra, með lögum nr. 22/1981 launakjör biskups Íslands og með lögum nr. 41/1984 voru launakjör eftirtalinna embætta sett undir úrskurð dómsins: Rektors Háskóla Íslands, lögreglustjórans í Reykjavík, ríkisskattstjóra, póst- og símamálastjóra, yfirsakadómara í Reykjavík, yfirborgardómara í Reykjavík, yfirborgarfógeta í Reykjavík, tollstjórans í Reykjavík, tollgæslustjóra, borgardómara, borgarfógeta, sakadómara, sýslumanna, bæjarfógeta, héraðsdómara, rannsóknarlögreglustjóra, lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli, flugmálastjóra, forstjóra Ríkisspítala, orkumálastjóra, rafmagnsveitustjóra ríkisins, vegamálastjóra, sendiherra, skattrannsóknarstjóra, verðlagsstjóra og ríkisskattanefndarmanna sem höfðu nefndarstörfin að aðalstarfi.

Með lögum um Kjaradóm, nr. 92/1986, fjölgaði enn þeim embættum sem Kjaradómur skyldi ákveða launakjör, en þá var ákveðið að auk ofangreindra embætta skyldi Kjaradómur úrskurða launakjör landlæknis, rektors Kennaraháskóla Íslands, rektors Tækniskóla Íslands, ríkisendurskoðanda, ríkislögmanns, skrifstofustjóra Alþingis og yfirdýralæknis.

Með lögum nr. 45/1991 var Kjaradómi falið að úrskurða um launakjör presta þjóðkirkjunnar annan en embættiskostnað, en um hann gilda lög nr. 36/1931.

Auk ofangreindra embættismanna eru launakjör forseta Íslands úrskurðuð af Kjaradómi, sbr. lög nr. 10/1990. Þá hefur þingfararkaup alþingismanna fallið undir úrskurð Kjaradóms samkvæmt lögum nr. 75/1980.

Samkvæmt núgildandi lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 94/1986, gilda þau lög um alla starfsmenn sem eru félagar í stéttarfélögum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga sem rétt hafa til að gera kjarasamninga samkvæmt lögunum. Ákvæði laganna ná ekki til:

Þeirra embættismanna, sem njóta launakjara er úrskurðuð eru af Kjaradómi, sbr. ofangreinda embættismenn.

Starfsmanna ríkisbanka né lánastofnana ríkisins.

Starfsmanna stofnana og fyrirtækja ríkis og sveitarfélaga þegar um kaup þeirra og kjör fer eftir kjarasamningum stéttarfélaga þeirra og vinnuveitenda, sbr. lög nr. 80/1938 og lög nr. 19/1979.

Þeirra sem skipa samninganefndir ríkis og sveitarfélaga.

Forstöðumanna stofnana ríkisins, sbr. 5. og 6. tölul. 29. gr. laga nr. 38/1954, sem óska að vera utan samningsumboðs stéttarfélaga og ákveður fjármálaráðherra þeim starfskjör án samninga.

Í 3. gr. laga nr. 94/1986 segir að fjármálaráðherra fari með fyrirsvar ríkissjóðs við gerð og framkvæmd kjarasamninga samkvæmt lögunum. Hann skipi nefnd manna til að annast samninga af sinni hendi og tilkynni viðsemjendum sínum skipan hennar.

Forsetar Alþingis geri kjarasamninga við starfsmenn Alþingis.

II.

Eins og framangreint ber með sér er meginreglan sú að laun ríkisstarfsmanna eru ákveðin með kjarasamningum stéttarfélaga við fjármálaráðherra. Nokkrum hópum forstöðumanna stofnana o.fl. ákveður ráðherra laun án samninga og í þriðja lagi eru þeir sem taka laun sem ákveðin eru af Kjaradómi.

Um laun fyrir yfirvinnu starfsmanna gildir sú meginregla að hana ber að staðfesta af yfirmönnum viðkomandi stofnana. Forstöðumönnum stofnana hafa verið ákveðin yfirvinnulaun af fjármálaráðuneytinu, fastur tímafjöldi á mánuði. Ákvörðun þessi hefur annaðhvort verið tekin fyrir hvert einstakt starf fyrir sig eða með því að settar hafa verið reglur sem gilda fyrir hópa manna eins og t.d. sýslumenn og skólastjóra. Dómurum við undirrétti hefur verið ákveðin yfirvinna með hliðstæðum hætti. Nokkuð er um að forstöðumenn, sem undir slíka ákvörðun heyra, fái til viðbótar yfirvinnu samkvæmt reikningi sem þá hefur verið staðfestur af viðkomandi ráðherra eða ráðuneyti.

Samkvæmt 6. gr. laga um Kjaradóm skal Kjaradómur í úrskurðum sínum gæta innbyrðis samræmis í launum þeim sem hann ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar.

Í úrskurði Kjaradóms frá 5. janúar 1985 er gerð grein fyrir túlkun Kjaradóms á lögum um Kjaradóm, en þar segir:

„Hvorki er í lögum nr. 41/1984, greinargerð með frumvarpi til þeirra né í umræðum á Alþingi að finna leiðbeiningu um það, hvernig að ákvörðun kjaradóms skuli staðið. Verður því að ætla, að gert hafi verið ráð fyrir, að ákvarðanir nú yrðu teknar á svipuðum forsendum og fyrri ákvarðanir kjaradóms um launakjör þeirra, sem ekki hafa samningsrétt og kjaradómur ákveður launakjör. Hefur þá verið við það miðað, að verið væri að ákveða heildarlaun hvers starfa og ekki kæmu til fastar aukagreiðslur fyrir venjubundin störf, þó að utan dagvinnutíma væri.

Þetta var sérstaklega undirstrikað í fyrstu ákvörðun kjaradóms um laun ráðuneytisstjóra árið 1978. Þá höfðu laun þeirra verið með þeim hætti, að auk mánaðarlauna samkvæmt þáverandi 122. launaflokki var þeim greidd þóknun fyrir yfirvinnu við venjubundin störf, sem svaraði 35 stundum fyrir hvern mánuð, auk orlofsfjár á yfirvinnukaup og árlegrar persónuuppbótar á laun. Kjaradómur taldi heppilegt að hverfa frá föstum aukagreiðslum og sameina þær venjulegum mánaðarlaunum. Voru laun ráðuneytisstjóra ákveðin í samræmi við þetta og svo mælt, að jafnframt félli niður greiðsla fyrir ómælda yfirvinnu.

Launum flestra þeirra, sem kjaradómi er nú til viðbótar falið að ákveða launakjör, er líkt farið. Auk mánaðarlauna er þeim flestum greidd þóknun fyrir ómælda yfirvinnu og sumum föst yfirvinna að auki. Við þetta yfirvinnukaup bætist orlofsfé. Greiðslur þessar eru hins vegar mjög mismunandi, eða frá 27 upp í 60 stundir á mánuði. Einn hópur embættismanna hefur sérstöðu, sýslumenn, bæjarfógetar, yfirborgarfógetinn í Reykjavík og tollstjórinn í Reykjavík. Þessir embættismenn fá allir aukalaun úr ríkissjóði fyrir innheimtustörf í þágu ríkissjóðs og flestir auk þess greiðslur af uppboðsandvirði eða úr hendi uppboðsþola fyrir uppboð og fá eftir því minni eða jafnvel engar greiðslur fyrir ómælda yfirvinnu.

Það er álit kjaradóms, að rétt sé að halda áfram þeirri stefnu, sem mörkuð hefur verið, og hverfa frá föstum aukagreiðslum fyrir þessi störf, hvort sem þær kallast greiðslur fyrir ómælda eða fasta yfirvinnu, greiðslur fyrir innheimtu ríkissjóðstekna eða uppboðslaun. Til þessa virðist og hafa verið ætlast, þegar litið er til hins fyrra ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 41/1984. Þar er sýslumönnum, bæjarfógetum og öðrum uppboðshöldurum heimilað að halda óbreyttum lögkjörum til ársloka 1990, ef þeir óska þess og meðan þeir gegna núverandi embætti. Rétt þykir að líta svo á, að ákvæði þetta nái einnig til tollstjórans í Reykjavík, þó að ekki sé hann uppboðshaldari.“

Þá segir enn fremur í úrskurði Kjaradóms frá 5. janúar 1985:

„Ennfremur vill kjaradómur leggja áherslu á, að í 1. gr. laga nr. 88/1971 um 40 stunda vinnuviku er tekið fram, að lögin taki ekki til forstöðumanna og sérstakra fulltrúa í störfum, sem eru þess eðlis, að eftirliti með vinnutíma verði ekki við komið. Áfram er heimilt að semja um vinnutíma þeirra, sem hér um ræðir, og hefur til dæmis verið gert í aðalkjarasamningum ríkisins við starfsmenn sína. Með hliðsjón af þessu og eðli þeirra starfa, sem hér um ræðir, tekur kjaradómur fram, að laun fyrir þessi störf eru nú ákveðin þannig, að um frekari greiðslur fyrir þau verði ekki að ræða, nema við sérstakar, óvenjulegar aðstæður. Laununum er með öðrum orðum ætlað að ná til allrar venjubundinnar vinnu í hverju starfi og það einnig þó að vinnutími sé að jafnaði lengri en 40 stundir á viku.“

Í úrskurði Kjaradóms frá 26. júní 1992 er vísað til framangreindrar stefnu dómsins um að honum bæri að ákveða heildarlaun fyrir hvert starf og ekki kæmu til fastar aukagreiðslur fyrir venjubundin störf þó að utan dagvinnutíma væri.

Þrátt fyrir þá skoðun Kjaradóms að honum beri að úrskurða um heildarlaun þeirra aðila sem undir úrskurð hans eru settir liggur fyrir að ýmsir þeirra hafa fengið aukagreiðslur umfram úrskurð Kjaradóms. Í úrskurði dómsins frá 26. júní 1992 segir svo um þetta atriði:

„Athuganir á gögnum frá Launaskrifstofu fjármálaráðuneytisins leiðir í ljós að í vaxandi mæli hefir komið til greiðslu á yfirvinnu, ýmist mældrar eða ómældrar (fastrar) og í sumum tilvikum hvoru tveggja, til þeirra sem Kjaradómur ákvarðar laun. Greiðslur þessar eru hins vegar mjög mismunandi eftir einstökum embættum og geta numið frá 20 stundum á mánuði og allt að 100 stundum. Þetta hefir haft í för með sér að verulegt ósamræmi er orðið milli heildarlauna og þeirra launa sem Kjaradómur ákveður. Einstakir hópar svo sem hæstaréttardómarar, ráðherrar og alþingismenn njóta ekki slíkra greiðslna. Nú er svo komið að í mörgum tilvikum ákveður launagreiðandi allt að 50% af þeim launum sem Kjaradómi er ætlað að ákvarða og er framkvæmd launagreiðslna að þessu leyti farin úr böndum. Ljóst er að vinnuframlag að baki þessum aukalaunum er mjög mismunandi eftir störfum.“

Þessi þróun er ekki ný af nálinni. Hliðstæðan feril má rekja á tímabilinu frá 1978, þegar yfirvinna ráðuneytisstjóra var felld inn í föst laun þeirra, til 1985 að aftur var komin upp staða sem að framan hefur verið lýst og Kjaradómur brást við í dómi sínum frá því ári.

Ætla verður að þessi þróun sé ekki komin til fyrir tilviljun eina. Benda má á tvö atriði sem án vafa hafa stuðlað að henni. Hið fyrra er sú staðreynd að Kjaradómur hefur yfirleitt ekki tekið tillit til annarra launabreytinga en almennra taxtahækkana. Má sem dæmi nefna að frá úrskurði sínum í janúar 1985 til júní 1992 hefur Kjaradómur fellt yfir 20 úrskurði með þessum hætti. Hefur það leitt til þess að aðrar launabreytingar, launaskrið, samningsákveðið eða ekki, breytingar á röðun í sérsamningum o.fl. hafa ekki reglulega haft áhrif til hækkunar á laun þeirra sem Kjaradómur ákveður. Á vissum tímabilum hefur töluverður hluti launahækkana í þjóðfélaginu komið til með þessum hætti og eru aukagreiðslur til þeirra sem Kjaradómur ákveður laun tilraun til að viðhalda samræmi í launagreiðslum.

Síðara atriðið er það að heildarlaun eins og Kjaradómur ákveður taka ekki tillit til þess að vinnuframlag starfsmanna í sambærilegum störfum getur verið mjög mismunandi.

III.

Fengist hafa upplýsingar um fyrirkomulag launaákvarðana annars staðar á Norðurlöndum og skulu þær sem nefndin telur skipta hér máli raktar.

Svíþjóð.

- Launakjör ríkisstarfsmanna ráðast í meginatriðum af kjarasamningum.

- Launakjör þingmanna eru ákveðin með lögum.

- Launakjör ráðherra ákvarðast af sérstakri launanefnd (statsrådslönenämnd).

- Launakjör hæstaréttardómara ákvarðast af launanefnd sem sérstaklega er ætlað að ákvarða launakjör forstöðumanna (chefslönenämnd). Nefndina skipa fulltrúar launþega og ríkisins.

- Launakjör héraðsdómara ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör ráðuneytisstjóra ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör framkvæmdastjóra stórfyrirtækja ákvarðast af ríkisstjórninni.

- Launakjör presta ákvarðast af kjarasamningum.

Þingmenn, ráðherrar, hæstaréttardómarar, héraðsdómarar og framkvæmdastjórar stórfyrirtækja fá engar aðrar greiðslur en mánaðarlaun. Aðrir tilgreindir embættismenn kunna að fá yfirvinnugreiðslur og óþægindagreiðslur í samræmi við umsamdar aukagreiðslur til annarra.

Noregur.

- Launakjör ríkisstarfsmanna ákvarðast í meginatriðum af kjarasamningum.

- Launakjör þingmanna eru ákveðin með lögum.

- Launakjör ráðherra eru ákveðin í lögum.

- Launakjör hæstaréttardómara eru ákveðin í lögum.

- Launakjör lægra settra dómara ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör biskups og presta ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör forstöðumanna stærri fyrirtækja og stofnana eru ákveðin utan kjarasamninga.

- Launakjör annarra forstöðumanna ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör ráðuneytisstjóra eru ákveðin utan kjarasamninga.

Danmörk.

- Launakjör ríkisstarfsmanna ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör þingmanna ákvarðast í lögum.

- Launakjör ráðherra eru ákveðin í lögum.

- Föst laun og breytilegar aukagreiðslur til forstöðumanna og æðri embættismanna eru ákveðin í kjarasamningum.

Finnland.

- Launakjör ríkisstarfsmanna ákvarðast í meginatriðum af kjarasamningum.

- Laun þingmanna ákvarðast í lögum.

- Laun ráðherra eru ákveðin í lögum.

- Laun forseta hæstaréttar og forseta æðsta stjórnsýsludómstóls Finnlands eru ákveðin í lögum.

- Laun annarra dómara ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör biskups og presta ákvarðast af kjarasamningum.

- Launakjör forstöðumanna stærri fyrirtækja og æðri embættismanna ákveðast utan kjarasamninga.

IV.

Eins og rakið hefur verið hér að framan um launakjör íslenskra embættismanna, hefur þótt nauðsynlegt að hafa möguleika á að ákvarða einstökum embættismönnum aukagreiðslur vegna mismunandi starfa þeirra, ábyrgðar og vinnuframlags og til að tryggja að æðri embætti séu skipuð hæfum mönnum. Engu að síður verður að gera þá kröfu að við ákvarðanir um laun til slíkra embættismanna sýni ríkið aðhaldssemi og mismuni ekki starfsmönnum sínum með handahófskenndum launaákvörðunum. Því er nauðsynlegt að launaákvarðanir séu gerðar af aðilum sem hafa yfirsýn yfir laun starfsmanna og starfshópa hjá ríkinu og öðrum aðilum í atvinnulífinu. Núverandi fyrirkomulag launaákvarðana til æðstu embættismanna hefur ekki reynst þess umkomið að skapa nauðsynlegt samræmi í þessum efnum og viðhalda því. Þrátt fyrir leiðréttingar, sem gerðar hafa verið þegar í óefni hefur verið komið, hefur misgengi í launaþróun fljótlega komið í ljós bæði innan þess hóps sem undir Kjaradóm heyrir og milli þeirra launa sem dómurinn ákveður og launa annars staðar í þjóðfélaginu. Ástæða þess er m.a., eins og áður hefur verið vikið að, óljós viðmiðun sem dómurinn hefur haft og launakerfi sem ekki býr yfir nægjanlegum sveigjanleika til þess að mæta breytilegum störfum og mismunandi vinnuframlagi.

Í frumvarpi þessu er leitast við að tryggja að sjónarmiða þessara sé gætt með því að gera breytingar á verksviði og starfsháttum þess eða þeirra aðila sem ákveða laun æðstu embættismanna. Helstu breytingarnar, sem frumvarpið felur í sér, eru þessar:

Verulega er fækkað þeim embættum sem Kjaradómur ákveður launakjör fyrir en öðrum aðila, kjaranefnd, ætlað að ákveða starfskjör forstöðumanna stofnana og fyrirtækja ríkisins og embættismanna sem áður voru ýmist ákveðin af Kjaradómi eða fjármálaráðherra.

Skipun Kjaradóms er breytt með tilliti til breyttra verkefna og kveðið á um skipun kjaranefndar.

Kjaradómur og kjaranefnd ákveði þau laun sem greiða ber fyrir öll venjubundin störf sem embætti fylgja en greini þau í laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun. Gerir frumvarpið ráð fyrir að í þessu efni hafi kjaranefnd nokkurt svigrúm til að setja reglur um greiðslur fyrir tilfallandi störf umfram venjubundnar starfsskyldur. Enn fremur er undirstrikað að taka skuli tillit til hlunninda og réttinda sem starfinu fylgja.

Þeirri viðmiðun, sem Kjaradómi er sett, er breytt á þann veg að í stað afkomuhorfa þjóðarbúsins skuli hann taka tillit til almennrar launaþróunar á vinnumarkaði. Kjaranefnd skal hafa kjarasamninga ríkisins og niðurstöður Kjaradóms til viðmiðunar í störfum sínum.

Kjaradómur og kjaranefnd meti a.m.k. einu sinni á ári hvort tilefni sé til endurskoðunar á fyrri ákvörðunum.

Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að ákvarðanir um launakjör þeirra, sem ekki taka laun samkvæmt lögum um kjarasamninga, séu teknar annars vegar af Kjaradómi og hins vegar af kjaranefnd. Verður það verkefni kjaranefndar að ákvarða laun ýmissa starfsmanna sem eru utan kjarasamninga og áður hafa verið ákvörðuð af Kjaradómi eða fjármálaráðherra. Með frumvarpinu er fækkað þeim starfsmönnum sem hlíta ber úrskurði Kjaradóms um launakjör sín og honum aðeins gert að úrskurða launakjör þeirra aðila sem eðlilegt er talið að framkvæmdarvaldið fjalli ekki um, þ.e. dómara. Þá er áfram gert ráð fyrir að Kjaradómur úrskurði um launakjör forseta Íslands, ráðherra og alþingismanna, en um alllangt skeið hefur þótt eðlilegra að launakjör þeirra væru ákveðin af hlutlausum aðila í stað ákvörðunar með lögum eins og víðast tíðkast í nágrannalöndum okkar.

Í samræmi við breytt hlutverk Kjaradóms á þann veg að hann taki til meðferðar málefni forseta Íslands, kjörinna þingmanna, ráðherra og dómara er lagt til að skipan hans verði á þann veg að Hæstiréttur tilnefndi ekki lengur meiri hluta dómenda, heldur tvo í stað þriggja áður. Tveir dómendur verði kosnir af Alþingi en fjármálaráðherra tilnefndi einn eins og áður var.

Gerð er tillaga um þá mikilvægu breytingu að í kjaraúrskurðum verði greint á milli launa fyrir venjulega dagvinnu og annarra launa. Meginrökin fyrir þeirri breytingu eru þau að dagvinnulaun eru almennt viðmiðun fyrir ýmis starfsbundin réttindi. Ber þar langhæst rétt til lífeyris, en í lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins miðast lífeyrir við föst laun fyrir dagvinnu. Með þessari breytingu yrði dregið verulega úr misræmi í þessum efnum. Í þessu samhengi má m.a. benda á að í Danmörku skiptast laun hliðstæðra aðila í föst laun sem veita rétt til lífeyris og önnur laun.

Sú meginviðmiðun, sem Kjaradómi er gert að hafa við úrlausn mála, er hin sama og í núgildandi lögum, þ.e. samræmi við aðra í þjóðfélaginu sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Sú breyting er hins vegar gerð að felld er niður tilvísun í afkomuhorfur þjóðarbúsins sem tekin var upp í lögin með bráðabirgðalögum á þessu ári og verið hafði með svipuðum hætti í lögum sem Kjaradómur starfaði eftir til 1986. Í stað þeirrar tilvísunar gerir frumvarpið ráð fyrir að tekin verði upp tilvísun í þróun kjaramála á vinnumarkaði eins og nánar kemur fram í athugasemdum við 5. gr. Hvað varðar kjaranefnd er í stað tilvísunar hjá Kjaradómi í þróun kjaramála á vinnumarkaði vísað til samræmis milli þeirra launa sem hún ákveður og þeirra launa sem greidd eru hjá ríkinu á grundvelli kjarasamninga og Kjaradóms. Með því eru kjaranefnd settar þær viðmiðanir að halda launaákvörðunum sínum innan þess ramma sem settur er af Kjaradómi annars vegar og er hins vegar markaður af kjarasamningum ríkisins.

Þá er kveðið á um reglulegt endurmat úrskurðaraðila á stöðu þeirra mála sem þeim eru falin. Er tilgangurinn sá að ekki safnist upp vandamál sem síðan er ekki gerlegt að leysa úr án stórfelldar röskunar á kjaralegu umhverfi.

Til umræðu kom hjá nefndinni hvort réttara væri að niðurstöður Kjaradóms og kjaranefndar skyldu aðeins vera tillögur til fjármálaráðherra eða ríkisstjórnarinnar í heild í stað þess að fela í sér fullnaðarákvörðun um starfskjör. Sú leið var þó ekki farin af þeim ástæðum annars vegar að rétt þótti að framkvæmdarvaldið fjallaði ekki um mál þeirra aðila sem Kjaradómi er ætlað að afgreiða samkvæmt frumvarpi þessu og hins vegar þótti ekki rétt að leggja á fjármálaráðherra og ríkisstjórn launaákvarðanir sem hér um ræðir.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í núgildandi lögum skipar Hæstiréttur þrjá dómendur, fjármálaráðherra einn og félagsmálaráðherra einn. Í frumvarpi þessu er lagt til að Alþingi kjósi tvo dómendur, Hæstiréttur skipi tvo og fjármálaráðherra einn.

Um 2. gr.

Grein þessi gerir ráð fyrir tæmandi upptalningu þeirra sem Kjaradómur á að ákvarða launakjör. Er þeim sem Kjaradómur skal fjalla um fækkað verulega frá því sem er í gildandi lögum og verksvið takmarkað við þá aðila sem æskilegt er að framkvæmdarvaldið fjalli ekki um. Gert er ráð fyrir að Kjaradómur ákveði laun allra dómara sökum þeirrar sérstöðu sem þeir hafa umfram aðra ríkisstarfsmenn samkvæmt stjórnarskránni. Í þessu sambandi má benda á að eftir nýgerðar breytingar á réttarfarslögum fara dómarar ekki lengur með umboðsstörf.

Töluverð ásókn hefur verið frá einstökum embættismönnum og starfshópum í að falla undir úrskurðarvald Kjaradóms. Stafar það ekki síst af því að lífeyrisréttindi þeirra hafa miðast við heildarlaun þau er dómurinn hefur úrskurðað en lífeyrisréttindi þeirra, sem hafa haft launakjör samkvæmt kjarasamningum eða ákvörðun fjármálaráðherra (undanskildir eru þeir embættismenn sem hlotið hafa röðun af hálfu ráðherra með hliðsjón af ákvörðunum Kjaradóms), hafa miðast við dagvinnulaun þeirra, auk persónuuppbótar og orlofsuppbótar, sbr. 10. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Gert er ráð fyrir að misræmi þetta verði nú leiðrétt, sbr. 6. gr. frumvarpsins, þannig að lífeyrisréttindi verði í öllum tilvikum miðuð við laun fyrir dagvinnu eins og þau eru skilgreind í lífeyrisjóðslögunum nema samningar eða lög mæli fyrir um annað.

Um 3.–4. gr.

Greinar þessar eru óbreyttar.

Um 5. gr.

Frá því fyrstu lög um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 55/1962, voru sett hefur Kjaradómi verið gert að hafa hliðsjón af kjörum launþega er vinna við sambærileg störf hjá öðrum en ríkinu. Í núgildandi lög var jafnframt tekið inn ákvæði um að Kjaradómur skyldi og gæta innbyrðis samræmis í launum. Er þessi málsliður tekinn óbreyttur úr þeim lögum.

Þá var í lögunum nr. 55/1962 ákvæði um að Kjaradómur skyldi hafa hliðsjón af afkomuhorfum þjóðarbúsins. Hér var um eðlilegt ákvæði að ræða á þeim tíma er lögin voru sett þar sem Kjaradómur hafði það hlutverk samkvæmt þeim lögum að úrskurða kjör allra opinberra starfsmanna ef samningar tókust ekki. Á þessu varð breyting er sett voru ný lög um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 94/1986, en samkvæmt þeim lögum er stórum hluta opinberra starfsmanna veittur verkfallsréttur. Með því breyttist hlutverk Kjaradóms og honum aðeins ætlað að ákveða launakjör tiltekinna aðila, sbr. 2. gr. núgildandi laga um Kjaradóm, nr. 92/1986. Við setningu þeirra laga var ákvæðið um viðmiðun við afkomu þjóðarbúsins tekið út en kemur fram að nýju í nýsettum bráðabirgðalögum sem sett voru í framhaldi af úrskurði Kjaradóms 26. júní 1992.

Í frumvarpi þessu er fækkað mjög þeim embættismönnum sem taka skulu laun samkvæmt ákvörðun Kjaradóms. Launabreytingar, sem Kjaradómur kann að ákveða, geta því ekki skipt sköpum varðandi útgjöld og afkomu ríkissjóðs. Hins vegar geta úrskurðir kjaranefndar að einhverju leyti tekið mið af úrskurði Kjaradóms auk þess sem líklegt er að horft sé til niðurstöðu Kjaradóms við gerð kjarasamninga hjá þorra launafólks. Viðurkennt er það markmið að treysta þurfi stöðugleika í efnahagslífi þjóðarinnar og gildi hóflegra launahækkana í því sambandi. Afar brýnt er að varðveita þann stöðugleika og samstöðu um hann sem næst á vinnumarkaði á hverjum tíma. Því þykir rétt að setja ákvæði það sem tilgreint er í 2. málsl. um að taka beri tillit til þeirrar þróunar sem er í kjaramálum á vinnumarkaði þannig að ekki sé hætta á að úrskurðir Kjaradóms raski kjarasamningum þorra launafólks og stefni þar með stöðugleika í efnahagslífinu í hættu. Jafnframt felur ákvæðið í sér að Kjaradómi ber, standi þannig á, að taka tillit til launa- og kjarabreytinga á vinnumarkaði sem stafa af batnandi afkomu þjóðarbúsins, þó svo breytingarnar eigi sér ekki stoð í kjarasamningum. Kjaradómi ber þannig að hafa hliðsjón af launastefnu á vinnumarkaðnum en ekki móta hana.

Um 6. gr.

Aðilum þeim, sem Kjaradómur ákveður laun, verður ekki ákveðin sérstök greiðsla á sama hátt og þeim sem starfa samkvæmt kjarasamningum fyrir þá vinnu sem þeir kunna að láta í té umfram 40 klst. dagvinnutíma. Því er gert ráð fyrir að Kjaradómur meti laun fyrir þá vinnu sem látin er í té utan hins daglega vinnutíma og talinn er þáttur í venjubundnu starfi viðkomandi aðila. Í því sambandi ber dómnum einnig að meta hvaða störf teljist aukastörf sem launa beri aukalega og hvaða störf tilheyri aðalstarfi. Þá ber Kjaradómi við samanburð við launakjör annarra að taka tillit til sérstakra kjara og hlunninda er starfinu fylgja, þar með talinna skattfríðinda, lífeyrisréttar, veikindaréttar o.s.frv. Á móti ber að taka tillit til kvaða sem á embættinu kunna að hvíla. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar er Kjaradómi gert að skipta heildarlaunum í laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun. Ástæða þess er skýrð í athugasemdum við 2. gr.

Þá skal dómurinn kveða á um önnur starfskjör, svo sem tryggingar og skyldu ríkisins til greiðslu framlaga til ýmissa starfsmannasjóða, og úrskurða um álitamál sem upp kunna að koma varðandi starfskjör þeirra er hann fjallar um.

Um 7. gr.

Hér er lagt til að skipuð verði sérstök nefnd sem falið verði að ákvarða starfskjör forstöðumanna stærri stofnana og fyrirtækja ríkisins og tiltekinna embættismanna og hafa yfirsýn yfir og samræma laun þessara aðila. Rétt þykir að Alþingi tilnefni fulltrúa í nefndina.

Um 8. gr.

Hér eru taldir upp þeir sem nefndin skal ákveða starfskjör. Hafa starfskjör flestra þessara aðila verið ákveðin af Kjaradómi eða fjármálaráðherra. Á það skal bent að ekki eru sérstaklega upptalin embætti umboðsmanns Alþingis og ríkissaksóknara þar sem í lögum um þau eru ákvæði sem ákvarða starfskjör þeirra og ekki er talin ástæða til að breyta í þessu samhengi.

Verkefni nefndarinnar miðast við æðstu embættismenn og forstöðumenn stærstu ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja.

Prestar þjóðkirkjunnar falla undir úrskurð Kjaradóms samkvæmt núgildandi lögum um starfskjör presta þjóðkirkjunnar, nr. 45/1991, en eru hér færð undir úrskurðarvald kjaranefndar.

Gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra geti óskað eftir ákvörðun nefndarinnar um starfskjör þeirra sem kunna að gegna störfum sem eru sambærileg þeim er upp eru talin í greininni.

Um 9. gr.

Þar sem kjaranefnd skal ákveða heildarlaun embættismanna þeirra sem upp eru taldir í 8. gr. og þar með meta, ef sérstakar ástæður eru til, viðbótargreiðslur við laun fyrir dagvinnu ef venjubundin störf eru talin vera unnin utan 40 stunda vinnuviku er nauðsynlegt að hún fái þær upplýsingar sem fáanlegar eru um starf viðkomandi starfsmanns og önnur störf er hann kann að gegna í þágu starfans eða annarra. Þá er gert ráð fyrir að nefndin gefi talsmönnum starfshópa eða stofnana kost á að tala máli umbjóðanda sinna og geti heimilað einstökum embættismönnum að reifa mál sitt fyrir nefndinni.

Um 10. gr.

Við ákvarðanir sínar er kjaranefnd bundin við sömu ákvæði og greinir um Kjaradóm í 5. gr., en auk þess ber henni að taka tillit til kjarasamninga ríkisstarfsmanna og ákvarðana Kjaradóms eins og nánar er vikið að í almennum hluta greinargerðar þessarar.

Um 11. gr.

Hér eiga við sömu athugasemdir og um 6. gr.

Um 12. gr.

Ætlast er til að Kjaradómur og kjaranefnd fylgist vel með breytingum á launakjörum í þjóðfélaginu hvort sem er til hækkunar eða lækkunar og geri með hliðsjón af þeim nauðsynlegar breytingar á starfskjaraákvörðunum sínum. Ella er hætta á að upp komi misgengi í launaþróun.