Ávana- og fíkniefni Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 23

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974 (varsla).

Flm.: Halldóra Mogensen, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir, Logi Einarsson, Helga Vala Helgadóttir, Andrés Ingi Jónsson, Ólafur Þór Gunnarsson, Þorsteinn Víglundsson, Jón Steindór Valdimarsson, Guðmundur Ingi Kristinsson.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Meðferð ávana- og fíkniefna, sem talin eru upp í 6. gr., er óheimil á íslensku forráðasvæði samkvæmt því sem nánar segir í 4. mgr.

b. 4. mgr. orðast svo:

Innflutningur, útflutningur, sala, skipti, afhending, framleiðsla og tilbúningur efna er greinir í 6. gr. er bannaður, með þeirri undantekningu, sem getur um í 3. mgr. Hið sama gildir um vörslu efna þegar magn þeirra er umfram það sem talist getur til eigin nota.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu er lagt til að ákvæði laga um ávana- og fíkniefni um bann við vörslu og meðferð fíkniefna verði breytt á þann hátt að bann við vörslu, kaupum og móttöku efna verði fellt brott.

Með því er öll sú háttsemi sem neytendur vímuefna kunna að viðhafa felld brott úr lögunum og refsileysi neytenda vímuefna þannig tryggt.

Frumvarp um neyslurými.

Á 149. löggjafarþingi lagði heilbrigðisráðherra fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, um neyslurými (711. mál). Frumvarpið fól í sér að ákvæðum yrði bætt við umrædd lög sem heimiluðu stofnun og rekstur neyslurýma. Vinnu að baki umræddu frumvarpi má rekja til ályktunar Alþingis á 143. löggjafarþingi, um mótun stefnu til að draga úr skaðlegum afleiðingum og hliðarverkunum neyslu ávana- og fíkniefna, til aðstoðar og verndar neytendum efnanna og félagslegum réttindum þeirra, aðstandendum þeirra og samfélaginu í heild. Starfshópur heilbrigðisráðherra sem vann að mótun stefnunnar var skipaður í júlí 2014 og skilaði Alþingi svo skýrslu með tólf tillögum á 145. löggjafarþingi. Ein af þeim tillögum var að rannsaka ítarlega hver þörfin væri fyrir uppsetningu neyslurýma fyrir einstaklinga sem neyta ávana- og fíkniefna með sprautubúnaði og var sú þörf svo metin af verkefnisstýru verkefnisins Frú Ragnheiður – skaðaminnkun árið 2018. Frá áramótum 2017–2018 var unnið að því í samráði við hagaðila að finna leiðir til að hefja rekstur neyslurýma, en frumvarpið var nauðsynlegur þáttur í því að sú vinna gæti haldið áfram.

Við meðferð frumvarpsins í velferðarnefnd kom fram sú gagnrýni að frumvarpið væri ekki til þess fallið að ná markmiði sínu. Eins og fram kom í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu fólu ákvæði frumvarpsins í sér undanþágu frá bannreglu 1. mgr. 2. gr. laga um ávana- og fíkniefni sem bannar vörslu og meðferð fíkniefna á íslensku forráðasvæði. Talið var að yrði frumvarpið óbreytt að lögum yrði ekki séð að það myndi hrófla við skyldu lögreglu að haldleggja ólögleg ávana- og fíkniefni og gera þau upptæk skv. 6. mgr. 5. gr. laga nr. 65/1974, en þar segir að það skuli gera upptæk til ríkissjóðs þau efni sem lögin taki til og aflað hafi verið á ólögmætan hátt eða séu á annan hátt í ólögmætri vörslu. Þá bendir lögreglustjórinn á að lögregla hafi ekkert mat um það hvort hún láti yfir höfuð til sín taka þegar hún hafi afskipti af einstaklingi sem hafi á sér fíkniefni. Þá hafi lögregla ekki mat um það til hvaða aðgerða verði gripið hafi hún afskipti af einstaklingi sem varslar fíkniefni. Í kjölfar þeirra athugasemda sem bárust við meðferð málsins, sérstaklega frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og frá ríkissaksóknara sem tók undir umsögn lögreglustjórans, lagði nefndin til að málinu yrði vísað til ríkisstjórnarinnar og var því m.a. beint til heilbrigðisráðherra að vinna markvisst að því að afnema refsingar fyrir vörslu á neysluskömmtum fíkniefna.

Í ljósi þess að velferðarnefnd hefur þegar lýst yfir mikilvægi þess að vinna markvisst að afnámi refsinga fyrir vörslu á neysluskömmtum verður talið rétt að löggjafinn nýti sjálfur sitt stjórnarskrárbundna hlutverk og hafi frumkvæði að setningu laga til að bregðast við því ástandi sem hamlaði framgangi frumvarpsins um neyslurými.

Refsileysi neytenda vímuefna.

Í framangreindri skýrslu um mótun stefnu til að draga úr skaðlegum afleiðingum og hliðarverkunum neyslu ávana- og fíkniefna, til aðstoðar og verndar neytendum efnanna og félagslegum réttindum þeirra, aðstandendum og samfélaginu í heild, var sem áður segir að finna tólf tillögur starfshóps. Meðal þeirra var tillaga um afnám fangelsisrefsinga fyrir vörslu á neysluskömmtum, þannig að enginn yrði dæmdur til fangelsisvistar fyrir þau brot. Í rökstuðningi með tillögunni kemur fram að um árabil hafi sú venja mótast við framkvæmd laga um ávana- og fíkniefni að málum sé lokið með sektargerð þegar ekki er talinn leika vafi á því að magn haldlagðra efna sé til einkaneyslu. Lögreglustjóri hafi almenna heimild til að ljúka máli, sem hann hefur ákæruvald um, með lögreglustjórasekt, þ.e. vettvangssekt skv. 148. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, sektarboði skv. 150. gr. og sektargerð skv. 149. gr. sömu laga. Í fyrirmælum ríkissaksóknara til lögregluembætta frá 24. febrúar 2009 um brot sem ljúka má með lögreglustjórasekt komi fram að slík sektarheimild nái til kannabis, amfetamíns, LSD, MDMA og kókaíns.

Starfshópurinn lagði til að lögum yrði breytt til að endurspegla raunverulega framkvæmd, þ.e. að þegar um væri að ræði efni sem ekki léki vafi á að væru til einkaneyslu þá yrði sá möguleiki tekinn úr lögum að refsa fyrir það með fangelsisvist. Taldi starfshópurinn þannig rétt að lögin endurspegluðu núverandi framkvæmd. Þrátt fyrir þessar tillögur starfshópsins frá árinu 2016 hefur þessi tillaga enn ekki komið til framkvæmdar. Frumvarp þetta felur í sér að í stað þess að fangelsisrefsingar séu afnumdar og að einungis sé heimilt að sekta fyrir brot þegar um er að ræða efni til eigin neyslu þá verður öll sú háttsemi sem neytendur geta gerst sekir um gerð refsilaus. Slík breyting hefur þann kost í för með sér að hún nær markmiði tillögunnar um afnám fangelsisrefsinga auk þess sem hún tryggir framgang frumvarps heilbrigðisráðherra um neyslurými þegar það verður lagt fram að nýju en frumvarp um neyslurými byggist einnig á tillögu í áðurnefndri skýrslu starfshópsins.

Refsiverð háttsemi.

Með frumvarpi þessu er sú háttsemi sem þegar er refsiverð skv. 4. og 1. mgr. 2. gr. laga um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, þrengd með þeim hætti að orðin „varsla og meðferð“ eru felld úr 1. mgr. 2. gr. og þess í stað komi orðið „meðferð“, en sú meðferð er svo nánar skilgreind í 4. mgr. Þannig verður aðeins sú háttsemi refsiverð sem greinir í 4. mgr. 2. gr,. Skv. b-lið 1. gr. frumvarps þessa eru orðin „kaup“ og „móttaka“ felld brott en í stað þess að fortakslaust bann sé við vörslu efna segir að varsla efna sé einungis bönnuð þegar magn þeirra er umfram það sem getur talist til eigin nota. Þannig er tryggt að áfram verði hægt að refsa þegar augljóst er að efnin séu ekki ætluð til einkanota. Verði frumvarpið að lögum verður innflutningur, útflutningur, sala, skipti, afhending, framleiðsla og tilbúningur efna áfram refsiverður. Þannig er öruggt að áfram verður hægt að sakfella fyrir það sem kann að teljast alvarlegri brot á lögum um ávana- og fíkniefni, en refsingum ekki beitt gegn neytendum fíkniefna.

Hvað varðar skyldu lögreglu til upptöku efna, sbr. 6. mgr. 5. gr., er gert ráð fyrir að hún verði óbreytt, en hún felur í sér skyldu til að gera upptæk þau efni sem lögin taka til og aflað hefur verið á ólögmætan hátt eða eru á annan hátt í ólögmætri vörslu. Þannig verður ekki heimilt að gera upptæk efni neytenda, enda hefur þeirra hvorki verið aflað á ólögmætan hátt, né eru þau í ólögmætri vörslu. Hins vegar verður áfram heimilt að gera efni upptæk þegar þau eru ætluð til innflutnings og útflutnings, þegar fram fer framleiðsla og tilbúningur fíkniefna og eins þegar efni eru seld, þeim er skipt eða þau afhent.

Afglæpavæðing sem heilbrigðismál.

Undanfarin ár hefur samfélagið sammælst um mikilvægi þess að aðstoða fólk með fíknivanda frekar en refsa því og að veita þeim sjálfsagða heilbrigðisþjónustu. Sjá má skýr merki um þessa nálgun í nýlegri laga- og reglugerðarsetningu, t.d. með því að smávægileg brot á lögum um ávana- og fíkniefni komi ekki fram á sakavottorði sbr. reglur ríkissaksóknara nr. 419/2018, með setningu nýrra umferðarlaga, nr. 77/2019, sem kveða á um að aðeins mæling ávana- og fíkniefna í blóði geti verið grundvöllur sviptingar ökuleyfis og með framlagningu frumvarps heilbrigðisráðherra um neyslurými.

Sama þróun hefur átt sér stað víða um heim á undanförnum árum og áratugum þar sem dregið hefur verið úr refsingum eða þeim hætt gagnvart neytendum vímuefna athygli heldur verið beint að því að veita þeim sem eiga við fíknivanda að stríða viðeigandi heilbrigðisþjónustu.

Eitt fyrsta raunverulega dæmið um afglæpavæðingu á síðari tímum má sjá í Portúgal, en árið 2001 voru þar samþykkt lög sem gerðu það að verkum að varsla neysluskammta allra vímuefna var ekki lengur refsiverð samkvæmt hegningarlögum. Þess í stað var athygli beint að því að veita þeim sem eiga við fíknivanda að stríða heilbrigðisþjónustu. Setning þessara laga voru viðbrögð við gríðarlegum heróínfaraldri sem reið yfir þar sem talið var að um eitt prósent þjóðarinnar hefði ánetjast heróíni sem orsakaði mikla aukningu HIV-smita og tilfella lifrarbólgu C.

Nokkur ágreiningur var um setningu laganna og sömuleiðis efasemdir um mögulegan árangur þeirra. Nú hafa þær efasemdir þó horfið en fjöldi vímuefnaneytenda í Portúgal nú til dags er hlutfallslega mjög lítill miðað við önnur lönd í Evrópu. Fyrir setningu laganna voru glæpir tengdir vímuefnaneyslu eins og rán, innbrot og þjófnaður mjög algengir. Með tilkomu laganna hafa þeir orðið mun sjaldgæfari. Fjölmargar rannsóknir hafa verið gerðar á árangri portúgölsku leiðarinnar. Allar hafa þær sýnt að portúgalska leiðin hafi skilað frábærum árangri í að takast á við hin ýmsu vandamál tengd vímuefnamisnotkun. Dauðsföllum af völdum vímuefnaneyslu hefur fækkað svo um munar síðan afglæpavæðingin átti sér. Hið sama gildir um útbreiðslu alnæmis og lifrarbólgu.

Fjölmörg önnur lönd hafa fylgt í kjölfarið og afglæpavætt vímuefni með mismunandi aðferðum, annaðhvort að hluta til eða að öllu leyti. Dæmi um lönd sem hafa náð árangri í afglæpavæðingu vímuefna eru Tékkland, Sviss, Úrúgvæ, Kosta Ríka, Ekvador, Mexíkó og Argentína. Brotthvarf frá refsistefnu sem gengur út á að jaðarsetja neytandann víkur því nú um allan heim fyrir stefnu sem byggist á því að veita neytendum sem á þurfa að halda viðeigandi þjónustu. Með samþykkt frumvarps þessa mundi Ísland skipa sér í fremstu röð hvað varðar heilbrigðisþjónustu og mannúðlega nálgun gagnvart þeim neytendum vímuefna.