Staðfesting ríkisreiknings 2019 Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 277

Frumvarp til laga um staðfestingu ríkisreiknings 2019.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Staðfesting ríkisreiknings.

Með lögum þessum staðfestist ríkisreikningur fyrir árið 2019, sbr. 58. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

2. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu er ríkisreikningur 2019 lagður fyrir Alþingi til staðfestingar í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Ríkisreikningur fyrir árið 2019 er þriðji reikningurinn sem gerður er samkvæmt lögum um opinber fjármál sem byggjast meðal annars á alþjóðlegum reikningsskilastöðlum fyrir opinbera aðila (IPSAS).

Í fyrri hluta ríkisreiknings er yfirlit yfir afkomu, efnahagsreikning, sjóðstreymi, yfirlit yfir breytingu eigin fjár og yfirlit yfir rekstur málefnasviða ásamt viðeigandi skýringum en í seinni hluta er að finna séryfirlit og sundurliðanir sem gefa frekari upplýsingar um ríkisfjármálin.

Áritun ríkisendurskoðanda er án fyrirvara og niðurstaða endurskoðunarinnar er að rekstur ríkissjóðs hafi gengið vel í öllum aðalatriðum á árinu 2019 og í árslok hafi fjárhagur ríkisins verið traustur. Ábending er um stöðu innleiðingar reikningsskilastaðla þar sem ekki tókst að innleiða alþjóðlega reikningsskilastaðla að fullu fyrir árslok 2019.

Innleiðing á breyttum reikningsskilum er umfangsmikið verkefni og er því ekki að fullu lokið með útgáfu á þessum ríkisreikningi. Reikningsskil fyrir árið 2019 eru gerð á grundvelli IPSAS-staðlanna með frávikum þar sem reikningsskilaráð hefur heimilað frestun á innleiðingu nokkurra staðla. Reikningsskilaráð A-hluta ríkisins hefur heimildir til frestunar á innleiðingu staðla eins og kemur fram í 52. gr. laga um opinber fjármál en þar segir: „Reikningsskilaráð getur frestað tímabundið að taka upp hluta af stöðlunum, enda liggi til þess málefnalegar ástæður. Í ríkisreikningi skal gera grein fyrir hvaða atriðum staðalsins er ekki fylgt, ástæðum þess og áhrifum á afkomu og fjárhag.“

Vegna umfangs innleiðingar á alþjóðlegum reikningsskilum hefur reikningsskilaráð ákveðið að heimila frestun á innleiðingu eftirfarandi staðla að ósk fjármála- og efnahagsráðuneytis og Fjársýslu ríkisins:

– IPSAS 13 um leigusamninga

– IPSAS 29 um fjármálagerninga – meðferð fjárskulda og fjáreigna

– IPSAS 35 um samstæðureikningsskil

– IPSAS 36 um fjárfestingar í hlutdeildarfélögum og sameiginlegum verkefnum að hluta

– IPSAS 37 um samrekstur

– IPSAS 38 um upplýsingagjöf um hagsmuni í öðrum rekstrareiningum

Ítarlega greiningu um hvernig einstaka staðlar eru innleiddir er að finna í skýringu 2 í ríkisreikningi þar sem einnig er fjallað um heimildir til að fresta innleiðingu staðla og hvernig þær heimildir eru nýttar.

Framsetning og flokkun samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli (GFS) er sú flokkun og framsetning sem 1. gr. fjárlaga miðar við. Bæði GFS og IPSAS er ætlað að tryggja samkvæmni og alþjóðlega samanburðarhæfni en staðlarnir hafa ólíkar áherslur. IPSAS samræmir reikningsskil með áherslu á rekstrarafkomu og stöðu efnahags, gerir kleift að meta fjárhagslega afkomu, skerpa ábyrgð stjórnenda og auka gagnsæi fyrir ákvarðanatöku í rekstri. GFS metur efnahagsleg áhrif opinberrar fjármálastefnu, greinir áhrif hennar á hagkerfið og valkosti við ákvarðanatöku í opinberum fjármálum. Megináhersla GFS er á heildarafkomu sem mælikvarða á efnahagsleg áhrif og eru því hagstjórnarmarkmið skv. 1. gr. fjárlaga sett fram samkvæmt GFS-staðlinum. Þótt GFS-staðallinn sé að mörgu leyti samanburðarhæfur við IPSAS-staðlana þá eru þar ákveðin frávik í veigamiklum stærðum og í töflu 1 eru sýnd þau frávik sem hafa mest áhrif.

Tafla 1.

Þar sem afkoma ríkissjóðs samkvæmt niðurstöðu ríkisreiknings er ekki samanburðarhæf við fjárlög er í séryfirliti 9 á bls. 152 í ríkisreikningi sett fram niðurstaða samkvæmt GFS-staðli sem sýnir afkomu ríkissjóðs gagnvart framsetningu fjárlaga og skýrð eru frávik milli staðlanna. Samanburður 1. gr. fjárlaga við uppgjör ársins, aðlagaður að fjárlagagrunni, kemur fram í töflu 2.

Tafla 2.

Ársskýrslur ráðherra voru birtar samhliða ríkisreikningi ársins 2019. Í þeim eiga ráðherrar að gera grein fyrir niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka og bera saman við fjárheimildir fjárlaga. Einnig skal greina frá fjárveitingum til einstakra ríkisaðila og verkefna og meta ávinning af ráðstöfun þeirra með tilliti til settra markmiða og aðgerða.

Framkvæmd fjárlaga á árinu 2019 gekk vel og góður árangur hefur náðst varðandi það að ríkisaðilar og verkefni hagi rekstri sínum í samræmi við áætlanir. Mestu umframgjöld ársins hjá ríkisaðilum í samanburði við veittar fjárveitingar eru vegna reiknaðra afskrifta skattkrafna 7 ma.kr., og Landspítalinn með 4 ma.kr neikvætt frávik frá heimildum. Mesti afgangur ársins er vegna lífeyrisskuldbindinga, 24 ma.kr.

Fjárlaganefnd Alþingis hefur verið gerð sérstök grein fyrir ákvörðunum ráðherra vegna meðferðar árslokastöðu ríkisaðila og verkefna og kemur niðurstaðan fram í séryfirliti 16 á bls. 177 í ríkisreikningi.

2. Niðurstöðutölur ríkisreiknings 2019.

Afkoma.

Rekstrarafkoma ársins 2019 var jákvæð um 42 ma.kr. Tekjur námu samtals 830 ma.kr., þar af voru virðisaukaskattur, vörugjöld og aðrir óbeinir skattar og tollar 331 ma.kr. og skattar á tekjur og hagnað einstaklinga og lögaðila 340 ma.kr. Gjöld ríkissjóðs fyrir fjármagnsliði námu um 809 ma.kr., þar af voru rekstrartilfærslur 350 ma.kr. og laun og launatengd gjöld 230 ma.kr. Annar rekstrarkostnaður nam 194 ma.kr., aðrir gjaldaliðir, svo sem fjármagnstilfærslur, námu 16 ma.kr. og afskriftir og niðurfærslur 20 ma.kr.

Fjármagnsgjöld umfram fjármunatekjur námu 57 ma.kr., vaxtagjöld um 63 ma.kr. og vaxtatekjur 6 ma.kr.

Hlutdeild í afkomu félaga og samrekstrar var jákvæð um 78 ma.kr. Jákvæð rekstrarafkoma Landsvirkjunar nam um 13 ma.kr., Landsbanka Íslands um 15 ma.kr., Íslandsbanka um 7 ma.kr. og Seðlabanka Íslands um 22 ma.kr.

Efnahagsreikningur.

Samkvæmt efnahagsreikningi voru eignir samtals 2.355 ma.kr., skuldir og skuldbindingar samtals um 1.947 ma.kr. og eigið fé 408 ma.kr. Lækkun á eigin fé nam 205 ma.kr. innan ársins sem skýrist af innleiðingu nýrra reikningsskila og er sundurliðuð á bls. 34 í ríkisreikningi. Tafla 3 sýnir helstu þætti í efnahagsreikningi ársins.

Þróun skulda.

Langtímaskuldir sem koma fram í efnahagsreikningi eru 942 ma.kr og skiptast í skuldabréf 871 ma.kr. að frádregnum næsta árs afborgunum 109 ma.kr. að viðbættri hlutdeild í skuldum dótturfélaga með neikvæða eiginfjárhlutdeild 180 ma.kr.

Heildarskuldir ríkissjóðs, eins og þær eru skilgreindar í fjárlögum, eru í árslok 913 ma.kr. sem samanstanda af skuldabréfum 871 ma.kr., að viðbættum tveimur liðum sem eru flokkaðir með skammtímaskuldum, víxlum 22 ma.kr. og ógreiddum ógjaldföllnum vöxtum 21 ma.kr.

Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2019 var áætlað að heildarskuldir ríkissjóðs myndu lækka um 11 ma.kr., þ.e. úr 843 ma.kr. í árslok 2018 í 832 ma.kr. í árslok 2019. Heildarskuldir ríkissjóðs stóðu hins vegar í 913 ma.kr. í árslok 2019 og hækkuðu því um 81 ma.kr. frá forsendum fjárlaga. Þar af eru 21 ma.kr. uppsafnaðir og ógreiddir vextir sem teljast eiga með heildarskuldum í samræmi við þjóðhagsreikninga. Ríkissjóður gaf út skuldabréf í evrum í júní 2019 að fjárhæð 500 milljónir evra og keypti jafnframt til baka skuldabréf í evrum sem gefin voru út árið 2014 að fjárhæð 60 milljónir evra. Heildarskuldsetning ríkissjóðs jókst við þessa aðgerð um 60 ma.kr. Heildarskuldir ríkissjóðs hækkuðu um 47 ma.kr. á árinu úr 866 ma.kr. í árslok 2018 í 913 ma.kr. í árslok 2019.

Sjóðstreymi.

Handbært fé frá rekstri var jákvætt um 54 ma.kr. Fjárfestingahreyfingar voru neikvæðar um 27 ma.kr. en kaupverð varanlegra rekstrarfjármuna nam 42 ma.kr. Fjármögnunarhreyfingar voru jákvæðar um 27 ma.kr., tekin voru langtímalán að fjárhæð 110 ma.kr. og afborganir langtímalána námu 80 ma.kr. Handbært fé jókst um 53 ma.kr., var 217 ma.kr. í ársbyrjun en 270 ma.kr. í árslok.

Tekjur.

Tekjur ríkisins af sköttum og tryggingagjöldum námu 770 ma.kr. og aðrar ríkistekjur án endurgjalds námu 22 ma.kr. Tekjur af starfsemi námu 38 ma.kr. leiðrétt fyrir innbyrðis viðskiptum innan A-hluta en þar af voru 21 ma.kr. af sölu vöru og þjónustu. Alls námu tekjur ríkisins án fjármunatekna því 830 ma.kr. Fjármunatekjur, sem einkum eru vaxtatekjur, námu 5,9 ma.kr. Arðgreiðslur frá öðrum félögum en dóttur- og hlutdeildarfélögum teljast einnig til fjármunatekna í tekjuuppgjöri og námu 0,2 ma.kr. Samkvæmt IPSAS er hlutdeild í afkomu félaga tekjufærð en greiddur arður færist um efnahagsreikning. Þessu er öfugt farið samkvæmt GFS í 1. gr. fjárlaga. Aðrar arðgreiðslur eru ekki færðar um tekjuhlið rekstrarreiknings en á móti kemur að hlutdeild í afkomu félaga reiknast að fullu með í afkomu ríkissjóðs samkvæmt hlutdeildaraðferð í samræmi við kröfur IPSAS. Tekjur ríkissjóðs af afkomu félaga námu þannig 78,3 ma.kr. samkvæmt IPSAS.

Virðisaukaskattur, vörugjöld og aðrir óbeinir skattar og tollar skiluðu 331 ma.kr. tekjum og skattar á tekjur og hagnað einstaklinga og lögaðila, laun, eignir og skuldir skiluðu 340 ma.kr. Skattar og tryggingagjöld námu alls 770 ma.kr. eða 93% af heildartekjum án fjármunatekna. Af einstökum sköttum skilaði virðisaukaskattur mestum tekjum eins og undanfarin ár eða 242 ma.kr.

Í séryfirliti 9 er nú í annað sinn í tengslum við uppgjör ríkisreiknings leidd fram heildarafkoma á GFS-grundvelli með því að gera tilteknar aðlaganir á helstu liðum tekna og gjalda og raða þeim upp með sama hætti og í áætlun fjárlaga. Þannig aðlagað tekjuuppgjör er unnt að bera saman við áætlunina og reikna frávikið og er það gert í séryfirliti 9. Hér er um að ræða nálgun við aðferð GFS-staðalsins eins og hún hefur verið innleidd í áætlunina en ekki eiginlegt uppgjör á sama hátt og Hagstofa býr til. Aðlögunin felur í sér að leiðrétt er fyrir mismuni sem skapast af völdum helstu þátta sem eru meðhöndlaðir með mismunandi hætti í tekjuuppgjöri samkvæmt IPSAS- og GFS-stöðlunum. Frávik tekna frá áætlun fjárlaga reynist neikvætt um 63,5 ma.kr. og sé miðað við endurskoðaða áætlun fjárlaga er frávikið enn mjög neikvætt eða 33,6 ma.kr. Efnahagsleg þróun varð mun neikvæðari en búist var við í forsendum fjárlaga og var fjármálastefna ríkisstjórnarinnar endurskoðuð um sumarið. Stærstu frávikin í skatttekjum eru í virðisaukaskatti og tekjusköttum á einstaklinga og lögaðila. Skýrast þau einkum af lakri útkomu á fjórða ársfjórðungi og miklum afskriftum í uppgjörinu. Ólík viðmið um leiðréttingar fyrir innbyrðis viðskiptum innan A-hluta skýra að miklu leyti frávik í liðum utan skatttekna og tryggingagjalda. Rétt er að taka fram að áfram er unnið að því að greina nánar þá þætti uppgjörsins sem fá ólíka meðferð í stöðlunum tveimur, í samstarfi Fjársýslu, Hagstofu og fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

Óinnheimtar tekjur fyrri ára eru eignfærðar í efnahagsreikningi og árlega metnar og niðurfærðar. Beitt var að grunni til sama verklagi og áður við matið auk þess sem litið var til rauninnheimtu til viðbótar, á sama hátt og gert var við uppgjör ársins 2018. Afskrift skattkrafna og annarra óinnheimtra tekna nam 24,6 ma.kr. á árinu 2019 sem er áþekk fjárhæð og á árinu 2018 en talsvert meira en að jafnaði undanfarin ár. Afskrift krafna hefur þó ekki áhrif á tekjuuppgjör ríkisreiknings samkvæmt IPSAS-staðli heldur færist með gjöldum. Afskrift skattkrafna kemur hins vegar til lækkunar á tekjum samkvæmt GFS.

Gjöld málefnasviða.

Gjöld umfram rekstrartekjur voru alls 836 ma.kr. sem var 42 ma.kr. innan fjárheimilda, eins og kemur fram í séryfirlit 2 á bls. 78 í ríkisreikningi. Heildarfjárheimild ársins án fjárfestingarframlags nam 878 ma.kr og kemur sundurliðun eftir eðli fjárheimilda í skýringu 5 á bls. 107 í ríkisreikningi.

Í töflu 4 er yfirlit yfir málefnasvið með meira en 1 ma.kr. frávik frá heildarfjárheimildum ársins. Yfirlit um stöðu málefnasviða, málaflokka og ríkisaðila kemur fram í séryfirliti 2 á bls. 78 í ríkisreikningi.

Tafla 4. Málefnasvið með meira en 1 ma.kr. frávik frá fjárheimildum (heildarfjárheimildir að teknu tilliti til fluttra fjárheimilda frá fyrra ári).

Það sem skýrir jákvætt frávik frá áætlunum að stærstum hluta er að lífeyrisskuldbindingar í málefnasviði 33 eru 24 ma.kr. lægri en áætlanir. Málefnasvið 23 Sjúkrahúsþjónusta er með rúmlega 3 ma.kr. í halla, en Landspítali er með tæplega 4 ma.kr. í halla.

Á málefnasviði 34 var óráðstafað 3,5 ma.kr. fjárheimild almenns varasjóðs en afskriftir skattkrafna voru 7 ma.kr. umfram fjárheimild ársins.

Í ársskýrslum ráðherra sem bera ábyrgð á framangreindum málefnasviðum er fjallað um rekstrarniðurstöður málaflokka og þar koma einnig fram skýringar á helstu frávikum og sundurliðun útgjalda málefnasviða niður á málaflokka. Helstu ástæður fyrir frávikum málefnasviða sem fara meira en 1 ma.kr. umfram fjárheimildir eru:

Málefnasvið 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir, 3,5 ma.kr. umfram áætlaðar fjárheimildir.

Afskriftir skattkrafna voru 7 ma.kr. umfram fjárheimild ársins. Afskrift skatta og annarra óinnheimtra ríkistekna í málaflokki 34.3 Afskriftir skattkrafna nam áþekkri fjárhæð og árið á undan eða 24,6 ma.kr. sem er 6,9 ma.kr. meira en áætlað var í fjárlögum. Óinnheimtar eftirstöðvar eru metnar árlega og færðar niður með tilliti til þess hversu líklegt er að þær muni innheimtast. Niðurstöður matsins leiða fram raunhæft verðmæti eignar ríkisins í formi krafna á skattgreiðendur og færist hún í efnahagsreikning. Á sama hátt og við uppgjör ársins 2018 var beitt sérstakri rýni til viðbótar við hefðbundið verklag. Eftirstöðvar voru greindar eftir einstökum tegundum skatta og aldri kröfu, og þörf fyrir niðurfærslu metin í ljósi sögulegrar reynslu af innheimtu. Við matið nú var virðisaukaskattur rýndur sérstaklega sem leiddi til 6,2 ma.kr. viðbótarniðurfærslu umfram það sem óbreytt aðferð hefði gefið eða alls 10,1 ma.kr. Aðrir skattar og tryggingagjöld voru færð niður um alls 13,6 ma.kr. og aðrar tekjur, aðallega sektir, um 0,9 ma.kr.

Málefnasvið 23 Sjúkrahúsþjónusta, 3,2 ma.kr. umfram fjárheimildir.

Frávikið skýrist að mestu af 3,8 ma.kr. halla á rekstri Landspítala. Ekki er getið um ástæður hallans í ársskýrslu heilbrigðisráðherra.

Málefnasvið 33 Fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar, 22,5 ma.kr. innan fjárheimilda.

Afgangur skýrist af lífeyrisskuldbindingum en vísitala launa opinberra starfsmanna hækkaði talsvert minna en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga og þar með var gjaldfærð skuldbinding lægri. Eins var hrein raunávöxtun á fyrirframgreiðslum ríkissjóðs upp í bakábyrgðarskuldbindingar í B-deild LSR með hæsta móti eða 14,8% sem hefur áhrif á stöðu skuldbindinga í árslok. Í mati á stöðu lífeyrisskuldbindinga í árslok voru teknar upp nýjar sérhæfðar töflur um lífslíkur, sem höfðu þær afleiðingar að skuldbindingar jukust um 83 ma.kr. Þar sem þetta eru sérhæfðar breytingar færðust þær ekki í gegnum rekstrarreikning heldur sem endurmat á efnahagsreikningi.

Fjárfestingar.

Fjárfestingar ársins námu 41,5 ma.kr. og voru 19,5 ma.kr. lægri en heimildir til ráðstöfunar á árinu. Fjárfestingarframlag til ráðstöfunar á árinu nam 60,9 ma.kr. en þar af voru fjárheimildir frá fyrra ári 17,4 ma.kr. Þrátt fyrir að afgangur sé á heildarheimildum til fjárfestinga var umfang fjárfestinga nálægt þeim heimildum sem veittar voru í fjárlögum ársins 2019.

Í töflu 5 er yfirlit yfir málefnasvið sem skýra helstu frávik frá áætlaðri fjárfestingu ársins og voru þau öll innan fjárfestingaheimilda.

Tafla 5. Málaefnasvið sem skýra helstu frávik frá heimilaðri fjárfestingu ársins.