Vísitala neysluverðs Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 443

760. Frumvarp til laga um vísitölu neysluverðs.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994–95.)

1. gr.

Hagstofa Íslands skal reikna og birta vísitölu sem sýnir breytingar á verðlagi einkaneyslu. Vísitalan nefnist vísitala neysluverðs. Vísitalan skal reist á grunni sem Hagstofan ákveður sam kvæmt niðurstöðum neyslukönnunar.

Nefnd skipuð einum fulltrúa tilnefndum af Hæstarétti, einum tilnefndum af Alþýðusambandi Íslands og einum tilnefndum af Vinnuveitendasambandi Íslands skal vera Hagstofunni til ráð gjafar um gerð vísitölunnar og fylgjast með reglubundnum útreikningi hennar. Kostnaður við nefndina greiðist úr ríkissjóði.

2. gr.

Hagstofan skal eigi sjaldnar en á fimm ára fresti gera sérstaka athugun á heimilisútgjöldum, neyslukönnun. Könnunin skal spanna heimili fólks án tillits til búsetu, fjölskyldugerðar, starfa og atvinnugreina og taka til hvers kyns heimilisútgjalda. Að lokinni úrvinnslu könnunarinnar skal Hagstofan breyta grunni vísitölu neysluverðs í samræmi við niðurstöður hennar og annarra upplýsinga sem aflað er sérstaklega í þessu skyni. Hagstofan skal gera opinberlega grein fyrir könnun þessari og niðurstöðum hennar og hvernig þeim er beitt til myndunar nýs vísitölu grunns.

3. gr.

Vísitala neysluverðs skal reiknuð í mánuði hverjum miðað við verðlag tvo fyrstu virka daga hvers mánaðar. Vísitalan skal svo sem kostur er miðast við meðalverðlag í landinu.

4. gr.

Ráðherra getur með reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd þessara laga.

5. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. mars 1995. Jafnframt falla þá úr gildi lög nr. 5 22. mars 1984, um vísitölu framfærslukostnaðar og skipan Kauplagsnefndar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, sem gefin var út 20. febrúar 1995 í tengslum við gerð kjara samninga á almennum vinnumarkaði, segir að verðtrygging á fjármagnsmarkaði, sem nú miðast við lánskjaravísitölu, verði framvegis miðuð við vísitölu framfærslukostnaðar. Í framhaldi af því hefur verið flutt frumvarp þess efnis á Alþingi. Af þessu tilefni hefur þótt ástæða til að kanna gildandi lög um vísitölu framfærslukostnaðar með hliðsjón af því hlutverki sem henni er ætlað að gegna framvegis. Hefur sú athugun leitt í ljós að talið er nauðsynlegt að setja ný lög um vísitöluna sem skjóti betri stoðum undir gerð hennar, útreikning og notkun sem almenns verðmælis og til verðtryggingar á fjármagnsmarkaði og færi auk þess lagaákvæði nær raunveru legu verklagi en nú er.

Gildandi lög um gerð og útreikning vísitölu framfærslukostnaðar eru nr. 5 frá 22. mars 1984 og bera yfirskriftina lög um vísitölu framfærslukostnaðar og skipan Kauplagsnefnd ar . Í lögum þessum er kveðið á um að Kauplagsnefnd skipuð einum fulltrúa tilnefndum af Hæstarétti, einum tilnefndum af ASÍ og einum tilnefndum af VSÍ skuli reikna vísi tölu framfærslukostnaðar. Í lögunum segir að nefndin starfi í samráði við Hagstofu Ís lands og í upphafi skuli miðað við þá neyslukönnun sem Kauplagsnefnd og Hagstofan gerðu árin 1978 og 1979. Nefndin skal síðan eigi sjaldnar en á fimm ára fresti láta fara fram athugun á því hvort ástæða sé til að endurskoða vísitölugrundvöllinn, fyrst árið 1985. Séu nefndarmenn á einu máli um að svo skuli gert geti nefndin ákveðið að gerð skuli ný neyslukönnun í því skyni og að henni lokinni að nýr grundvöllur skuli tekinn upp. Auk þessa segir í lögunum að vísitalan skuli reiknuð fjórum sinnum á ári en heim ilt sé að reikna hana oftar óski ríkistjórnin, ASÍ eða VSÍ eftir því.

Eins og ljóst er af framansögðu eru gildandi lög úrelt. Kauplagsnefnd, sem er form lega ábyrg fyrir vísitölunni, gerð hennar og útreikningi, hefur um árabil starfað sem ráð gjafarnefnd en ekki sem ákvörðunaraðili. Hagstofan gerir nú neyslukannanir með reglu bundnu millibili og er grunni vísitölunnar breytt samkvæmt þeim. Þá hefur vísitalan allt frá árinu 1983 verið reiknuð í mánuði hverjum en ekki á þriggja mánaða fresti eins og lögin gera ráð fyrir sem meginreglu.

Helstu breytingar sem felast í frumvarpi þessu eru eftirfarandi:

Hlutverk vísitölunnar og heiti.

Í gildandi lögum er ekki kveðið skýrt á um hlutverk vísitölu framfærslukostnaðar. Vísitalan var upphaflega gerð til þess að fylgjast með tilteknum framfærslukostnaði launa þegafjölskyldna og lengi vel þjónaði hún þeim tilgangi fyrst og fremst. Smám saman breyttist þó hlutverk hennar yfir í það að vera almennur mælikvarði á verðbreytingar heimilisútgjalda yfirleitt. Neyslukannanir voru og lengi vel miðaðar við að leiða í ljós út gjöld launþegafjölskyldna á höfuðborgarsvæðinu með börn 15 ára og yngri og skiptingu útgjaldanna. Frá þessu var fyrst vikið að nokkru í neyslukönnuninni 1978–1979 og al gerlega í neyslukönnunum tveimur sem gerðar voru árin 1985–1986 og árið 1990. Þannig hafa tvær síðastnefndu kannanirnar tekið til heimila fólks hvar sem er á landinu, allra fjölskyldugerða og ekki verið takmarkaðar við tiltekin störf manna. Neyslukannanirnar hafa eins og áður falist í söfnun upplýsinga um hvers kyns heimilisútgjöld. Þannig má segja að undanfarinn áratug hafi neyslukönnunum og vísitölugrunnunum, sem af þeim hafa verið leiddir, verið beinlínis ætlað að sýna skiptingu meðalheimilisútgjalda í land inu. Söfnun verðupplýsinga og útreikningur vísitölunnar hefur og miðast við hvers kyns vöru og þjónustu sem heimilin neyta.

Vísitalan hefur því um langt skeið ekki verið mælistika á framfærslukostnað, hvað þá lágmarksframfærslukostnað, heldur almennur kvarði fyrir breytingar neysluverðlags. Þess misskilnings gætir hins vegar mjög oft að vísitalan sé eins konar nauðþurftavísitala, hún sýni hvað heimilin þurfi til framfærslu. Hið gamla heiti vísitölunnar er því villandi og nauðsynlegt að því sé breytt.

Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að fram komi á skýran hátt að vísitalan sé almennur mælikvarði fyrir breytingar verðlags. Þetta er eðlilegt ákvæði og sýnist beinlínis nauð synlegt þegar fyrirhugað er að beita vísitölunni til verðtryggingar sparifjár og lánsfjár. Við þær aðstæður þykir nauðsynlegt að í lögum felist yfirlýsing um að vísitalan sé al mennur verðmælikvarði en ekki sérgreindur og að þau geymi efnisleg ákvæði þessu að lútandi. Þannig er í 1. gr. einnig kveðið á um að vísitalan sé reist á grunni sem gerður er samkvæmt neyslukönnun. Í 2. gr. eru svo nánari ákvæði um neyslukönnun, að hún skuli gerð eigi sjaldnar en á fimm ára fresti til þess að tryggt sé að tekið sé mið af neyslu venjum á hverjum tíma, hún spanni öll heimili en sé ekki bundin við tiltekna búsetu, fjöl skyldugerð, störf og atvinnugreinar og að hún taki til hvers kyns heimilisútgjalda. Þá er kveðið nánar á um breytingar vísitölugrunnsins í hátt við niðurstöður neyslukönnunar innar. Með þessu á að vera tryggt að neyslukönnunin og vísitölugrunnurinn samrýmist því hlutverki vísitölunnar að vera almennur verðmælir fyrir heimilisútgjöld.

Nýtt heiti vísitölunnar kemur fram í tillögum 1. gr. frumvarpsins. Er lagt til að vísi talan nefnist vísitala neysluverðs. Hana má einnig nefna neysluverðsvísitölu á sama hátt og vísitala framfærslukostnaðar hefur gjarnan verið nefnd framfærsluvísitala í daglegu tali. Heitið gefur til kynna hvað vísitalan mælir enda þykir miklu skipta, bæði í innlend um og erlendum samskiptum, að heitið sé réttnefni og til þess fallið að koma í veg fyr ir misskilning og mistúlkun.

Ábyrgð á gerð vísitölunnar.

Í gildandi lögum segir að Kauplagsnefnd reikni vísitöluna og að nefndin starfi í sam ráði við Hagstofu Íslands. Í frumvarpinu er lagt til að Hagstofan beri ábyrgð á vísitöl unni, reikni hana og birti. Tvær meginástæður liggja að baki þessari tillögu. Annars veg ar er nauðsynlegt, ekki síst nú, er beita á vísitölunni til verðtryggingar sparifjár og láns fjár, að lögin mæli fyrir um að gerð vísitölunnar sé í höndum hinnar opinberu óháðu hag skýrslustofnunar, Hagstofu Íslands. Þannig yrðu tekin af öll tvímæli um og komið í veg fyrir tortryggni um að stærstu hagsmunasamtökin á vinnumarkaði gætu haft óeðlileg áhrif á mælingar verðlags og þar með á verðtryggingu sparifjár og lánsfjár. Hins vegar er með þessu verið að viðurkenna það sem orðið er, að Hagstofan reiknar og birtir vísitöluna og er í raun ábyrg fyrir henni en Kauplagsnefnd gegnir fyrst og fremst ráðgjafar- og eftir litshlutverki.

Afar mikilvægt er að ekki ríki tortryggni um að vísitalan sé hlutlaus verðmælikvarði og reiknuð eftir föstum reglum og með þeim aðferðum sem bestar þykja og eru viður kenndar á alþjóðavettvangi. Þetta hefur alltaf skipt miklu en verður enn brýnna fram vegis vegna verðtryggingarhlutverks vísitölunnar. Gagnvart erlendum fjárfestum er þetta meginatriði. Gerð vísitölunnar og útreikningur er eðlilegt hlutverk hagstofa hvar sem er í heiminum og í ábyrgð Hagstofu Íslands á neysluverðsvísitölu ætti því að felast trygg ing þess að staðið sé á svipaðan hátt að útreikningi hennar og í nágrannaríkjunum. Þess má geta að Hagstofan hefur um skeið tekið virkan þátt í Evrópusamstarfi um samræm ingu skilgreininga og aðferða við gerð og útreikning neysluverðsvísitalna. Við saman burð aðferða Evrópuríkja hefur komið í ljós að þær aðferðir sem beitt er hér á landi standast fyllilega samjöfnuð við þær sem skástar þykja og beitt er meðal nágrannaþjóð anna.

Hlutverk Kauplagsnefndar og ábyrgð hennar á vísitölu framfærslukostnaðar má rekja til þess tíma er laun voru verðtryggð miðað við þá vísitölu eða eitthvert afbrigði henn ar. Hlutverk nefndarinnar hefur hins vegar breyst mikið og hefur margt lagst á eitt í því efni. Laun hafa ekki verið bundin vísitölu um árabil og verkefni nefndarinnar því fjar að út hvað það snertir. Þá hefur Hagstofan lagt mikla áherslu á að efla og bæta vinnu brögð sín við neyslukannanir og útreikning vísitölunnar. Upplýsingaöflun hefur verið auk in til muna, aðferðum við verðsöfnun verið breytt til hins betra og nokkur undanfarin ár hefur Hagstofan haft sérstakt könnunarfólk í þjónustu sinni til upplýsingasöfnunar. Þetta hefur aukið hlutverk Hagstofunnar í þessu efni en hlutverk Kauplagsnefndar hefur dvín að að sama skapi. Þessi breyting á vinnubrögðum og hlutverkum er af hinu góða og þyk ir eðlilegt að hún sé staðfest í lögum.

Á hinn bóginn er ekki lagt til að nefndin verði aflögð heldur starfi hún áfram sem ráð gjafarnefnd. Í viðræðum við forustumenn ASÍ og VSÍ hefur komið fram að bæði þeim og Hagstofunni þykir fengur í samstarfinu. Hagstofunni þykir akkur í því að nefndin starfi áfram sem ráðgjafarnefnd og fylgist með vinnubrögðum hennar og verklagi með reglu bundnum hætti. Með þessu ynnist tvennt; að Hagstofan hefði áfram skilgreindan hóp við mælenda til gagnlegra viðræðna um gerð og útreikning vísitölunnar og slíkt samráð eða eftirlit væri til þess fallið að eyða tortryggni og skapa traust á að eðlilegum vinnubrögð um sé beitt á hverjum tíma. Verði frumvarp þetta að lögum er því gert ráð fyrir að nefnd in starfi áfram á svipaðan hátt og nú, komi saman í tengslum við útreikning vísitölunn ar í hverjum mánuði og oftar ef þurfa þykir, einkum í tengslum við breytingar á grunni eða aðferðum.

Útreikningstími.

Í gildandi lögum er kveðið á um að vísitalan skuli reiknuð fjórum sinnum á ári en heimilt sé að reikna hana aukalega í öðrum mánuðum óski ríkisstjórnin, ASÍ eða VSÍ eft ir því. Í reynd hefur vísitalan verið reiknuð í hverjum mánuði frá því á árinu 1983. Nauð synlegt er að svo verði gert áfram og það lögfest.

Þá er kveðið á um í gildandi lögum að útreikningur vísitölunnar miðist við verðlag í byrjun mánaðar. Lengi vel var yfirleitt miðað við að upplýsingum væri safnað í fyrstu viku hvers mánaðar. Undanfarin ár hefur verið miðað við verð fyrstu tvo virka daga hvers mánaðar og upplýsingum safnað á þeim tíma. Nauðsynlegt er að hafa fulla festu í þess um efnum og er lagt til að kveðið verði á um það í lögum.

Söfnun upplýsinga utan höfuðborgarsvæðisins.

Engin ákvæði eru í gildandi lögum um hvar á landinu skuli safna verðupplýsingum til útreiknings vísitölunnar. Eins og nú háttar er vísitalan byggð á neyslukönnun sem nær til heimila í öllum landshlutum. Mismunandi þungi heimilisútgjalda eftir búsetu kemur því fram í grunni vísitölunnar og sýnir hann því landsmeðaltal. Breytingar vísitölunnar gera það þó ekki að öllu leyti. Verðupplýsingum er aðallega safnað á höfuðborgarsvæðinu. Margir liðir í vísitölunni eða sem nemur um helmingi útgjalda eiga þó við landið allt eða skipta ekki máli gagnvart búsetu fólks. Veikleikinn liggur fyrst og fremst í því að upp lýsingum um matvörur, óáfenga drykki og hreinlætisvörur er eingöngu safnað á höfuð borgarsvæðinu. Framkvæmdar- og kostnaðarsjónarmið hafa ráðið því.

Rétt þykir að úr þessu verði bætt á þann hátt að farið verði að safna verðupplýsing um utan höfuðborgarsvæðisins. Smæð markaðarins á ýmsum stöðum setur þó slíkri upp lýsingaöflun þröngar skorður og kostnaðarástæður valda því að ekki er unnt að velja marga staði í þessu skyni. Það þykir hins vegar nauðsynlegt að aflað sé meiri vitneskju um verðbreytingar utan höfuðborgarsvæðisins, bæði til þess að vísitalan geti talist mæli stika á almennar verðbreytingar í landinu og vegna þess að aukin samkeppni að undan förnu kann að hafa leitt til þess að verðlag breytist í ríkari mæli en áður á mismunandi hátt á hinum ýmsum stöðum.

Í frumvarpinu er því lagt til að kveðið verði á um það í lögum að vísitalan skuli svo sem kostur er miðast við meðalverðlag í landinu. Er að því stefnt að á næstunni geti Hag stofan farið að safna verðupplýsingum frá nokkrum stöðum á landinu og nýta við út reikning vísitölunnar.

Að öðru leyti þarfnast frumvarp þetta ekki skýringa.