Ráðherraábyrgð Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 271

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963 (upplýsingaskylda ráðherra).

Flm.: Oddný G. Harðardóttir, Jón Þór Ólafsson, Hanna Katrín Friðriksson, Gunnar Bragi Sveinsson, Inga Sæland, Albertína Friðbjörg Elíasdóttir, Ágúst Ólafur Ágústsson, Guðjón S. Brjánsson, Guðmundur Andri Thorsson, Helga Vala Helgadóttir, Björn Leví Gunnarsson, Halldóra Mogensen, Helgi Hrafn Gunnarsson, Smári McCarthy, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir, Jón Steindór Valdimarsson, Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Þorsteinn Víglundsson, Guðmundur Ingi Kristinsson, María Hjálmarsdóttir.

1. gr.

Við 10. gr. laganna bætist nýr stafliður, svohljóðandi: ef hann gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum er hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Efni frumvarpsins tekur til ábyrgðar ráðherra gagnvart Alþingi ef hann greinir rangt frá, gefur þingmönnum og þinginu villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum sem mikilvægar eru fyrir meðferð mála á Alþingi. Sambærileg frumvörp hafa verið lögð fram áður, síðast á 148. löggjafarþingi (566. mál). Að gefnu tilefni er málið nú lagt fram að nýju sem liður í því að styrkja þingræðið og eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu.

Lög um ráðherraábyrgð eru að stofni til frá 1963 og hefur lítið verið breytt frá þeim tíma. Þau kveða á um ábyrgð ráðherra á stjórnarframkvæmdum og hvenær megi krefja ráðherra ábyrgðar. Meginreglan er sú að það skuli gert ef ráðherra hefur annaðhvort af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi farið í bága við stjórnarskrá lýðveldisins, önnur landslög eða að öðru leyti stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu. Lög um ráðherraábyrgð taka ekki sérstaklega til ábyrgðar ráðherra varðandi upplýsingagjöf til Alþingis. Ákvæði 54. gr. stjórnarskrárinnar tryggir þingmönnum rétt til að óska upplýsinga frá ráðherrum. Hefur ákvæðið verið talið fela í sér rétt þingmanna til fyrirspurna og skýrslubeiðna. Í því felst hins vegar ekki almenn upplýsinga- og sannleiksskylda ráðherra gagnvart Alþingi.

Ein af ábendingum rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 var að Alþingi hefði ekki náð að rækja eftirlitshlutverk sitt með handhöfum framkvæmdarvaldsins með öflugum hætti. Undir þetta tók þingmannanefnd sem fjallaði um skýrsluna. Lögð var áhersla á að auka sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu og m.a. lagt til að þingskapalög, lög um ráðherraábyrgð og Landsdóm yrðu endurskoðuð með þetta að leiðarljósi. Við endurskoðun þingskapalaga í kjölfarið var eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu styrkt til muna, sbr. IV. kafla núgildandi þingskapalaga, nr. 55/1991. Þar er m.a. kveðið á um að ráðherra skuli leggja fram þær upplýsingar sem hann hefur aðgang að og hafa verulega þýðingu fyrir mat þingsins á máli sem er til meðferðar. Þessi skylda tekur til svara við fyrirspurnum frá alþingismönnum, við sérstakar umræður, við skýrslugerð, umfjöllun um þingmál og frumkvæðisathugun fastanefnda þingsins, hvort sem upplýsingagjöfin er að frumkvæði ráðherra eða samkvæmt beiðni þingsins. Í þingskapalögum er hins vegar ekki kveðið á um afleiðingar þess að upplýsingaskyldan sé virt að vettugi. Þá er ekki fjallað sérstaklega um almenna sannleiksskyldu ráðherra í upplýsingagjöf til Alþingis, óháð því hvort upplýsingar hafi verulega þýðingu fyrir mat þingsins á máli sem er til meðferðar. Í samræmi við meginregluna um lögbundnar refsiheimildir, sbr. 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, er því talið rétt að taka af öll tvímæli um að lög um ráðherraábyrgð taki til upplýsingagjafar ráðherra til Alþingis og brot á þeirri skyldu geti þannig varðað viðurlögum sem þar eru tilgreind. Er lagt til að ábyrgð ráðherra geti skapast annars vegar ef hann veitir Alþingi rangar eða villandi upplýsingar og hins vegar ef hann leynir upplýsingum sem hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi (upplýsingagjöf að eigin frumkvæði). Hér er um að ræða sambærilegt ákvæði og finna má í dönskum lögum um ráðherraábyrgð (2. mgr. 5. gr. laga nr. 117 frá 15. apríl 1964). Í Noregi var almenn upplýsingaskylda ráðherra til Stórþingsins sett í stjórnarskrá árið 2007, sbr. 82. gr., og á sama tíma var lögð refsing við því ef ráðherra vanrækir þá skyldu í lögum um ráðherraábyrgð. Tekur sú ábyrgð til rangrar og villandi upplýsingagjafar í hvaða formi sem er, en að því er varðar upplýsingagjöf að eigin frumkvæði ráðherra nær ábyrgðin aðeins til stjórnarfrumvarpa til meðferðar á þinginu.

Það er grundvallarforsenda lýðræðis að þjóðkjörnir fulltrúar hafi réttar upplýsingar til þess að byggja ákvarðanatöku sína á. Rangar upplýsingar geta hæglega leitt til þess að þingið komist að annarri niðurstöðu en ella. Þá getur skortur á upplýsingagjöf leitt til trúnaðarbrests milli þings og ráðherra. Til að Alþingi megi sinna eftirlitshlutverki sínu sem skyldi er afar mikilvægt að þingmenn fái nægilegar, réttar og greinargóðar upplýsingar um þau mál sem eru til umfjöllunar hverju sinni. Í niðurstöðum vinnuhóps um siðferði í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um bankahrunið var lögð áhersla á mikilvægi upplýstra skoðanaskipta og rökræðna fyrir aukið aðhald þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu. Grundvallarforsenda upplýstrar umræðu eru réttar og greinargóðar upplýsingar. Til að undirstrika mikilvægi upplýsingaskyldu ráðherra til Alþingis er í frumvarpi þessu lagt til að brot gegn henni, í formi rangra eða villandi upplýsinga eða leynd upplýsinga er hafa verulega þýðingu við meðferð máls, varði viðurlögum samkvæmt almennum skilyrðum laga um ráðherraábyrgð.