Starfsmannaleigur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 729

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

1. gr.

Í stað orðanna „átta virkum dögum áður en starfsemi“ í 1. mgr. 2. gr. laganna kemur: eigi síðar en sama dag og starfsemin.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Fulltrúinn getur verið einn af þeim starfsmönnum starfsmannaleigunnar sem starfa hér á landi.

b. Í stað orðanna „átta virkum dögum áður en“ í 2. mgr. kemur: eigi síðar en sama dag og.

c. 4. mgr. fellur brott.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „átta virkum dögum áður en þjónustan er veitt“ í inngangsmálslið 1. mgr. kemur: sama dag og starfsemin hefst hér á landi.

b. Í stað orðanna „upplýsingar um að viðkomandi starfsmenn njóti almannatryggingaverndar í heimaríki (E-101)“ í 1. tölul. 1. mgr. kemur: upplýsingar um hvort viðkomandi starfsmenn njóta almannatryggingaverndar í heimaríki.

c. Í stað orðanna „áður en þjónustan er veitt“ í 2. mgr. kemur: eigi síðar en tveimur virkum dögum eftir að starfsemi starfsmannaleigunnar hófst hér á landi.

4. gr.

Í stað orðanna „áður en þjónustan er veitt“ í 1. mgr. 4. gr. a laganna kemur: eigi síðar en tveimur virkum dögum eftir að starfsemi hlutaðeigandi starfsmannaleigu hófst hér á landi.

5. gr.

Á eftir 11. gr. laganna kemur ný grein, 11. gr. a, svohljóðandi, ásamt fyrirsögn:

Dagsektir.

Fari starfsmannaleiga ekki að lögum þessum getur Vinnumálastofnun krafist þess að hlutaðeigandi fyrirtæki bæti úr annmörkunum innan hæfilegs frests að viðlögðum dagsektum.

Ákvörðun um dagsektir skv. 1. mgr. skal tilkynnt skriflega á sannanlegan hátt því fyrirtæki sem hún beinist að. Dagsektir geta numið allt að 100.000 kr. hvern dag. Við ákvörðun fjárhæðar dagsekta skal meðal annars líta til fjölda starfsmanna fyrirtækisins og hversu umsvifamikill viðkomandi atvinnurekstur er.

Ákvarðanir Vinnumálastofnunar um dagsektir eru aðfararhæfar.

Dagsektir skulu renna í ríkissjóð.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er lagt fram til breytinga á lögum nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum. Við gerð þess hafði velferðarráðuneytið samráð við Alþýðusamband Íslands, Bandalag háskólamanna, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök atvinnulífsins, starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis og Vinnumálastofnun.

Eftir að hafa farið yfir efni laga nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum, hefur Eftirlitsstofnun EFTA gert athugasemdir við tiltekin ákvæði laganna þar sem stofnunin telur að þau brjóti hugsanlega í bága við 36. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, meðal annars að teknu tilliti til dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins. Í rökstuddu áliti stofnunarinnar til íslenskra stjórnvalda kemur meðal annars fram að þessi tilteknu ákvæði feli að mati stofnunarinnar í sér kröfur sem jafna megi til þess að starfsmannaleigur þurfi að sækja um leyfi fyrir fram til að geta hafið starfsemi hér á landi (e. a prior authorisation scheme). Telur stofnunin að þar með feli þessi tilteknu ákvæði í sér hindrun á frjálsum þjónustuviðskiptum á grundvelli 36. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Þá telur stofnunin að unnt sé að ná þeim markmiðum sem lögunum er ætlað að ná þrátt fyrir að gerðar séu breytingar á umræddum ákvæðum þannig að efni þeirra falli betur að ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.

Meðal þeirra ákvæða laga um starfsmannaleigur sem stofnunin hefur gert athugasemdir við eru ákvæði þar sem kveðið er á um að sá sem vill veita starfsmannaleiguþjónustu hér á landi þurfi að veita Vinnumálastofnun upplýsingar um fyrirhugaða starfsemi átta virkum dögum áður en starfsemin hefst, sbr. 1. mgr. 2. gr. sem og 1. mgr. 4. gr. laganna. Enn fremur gerir Eftirlitsstofnun EFTA athugasemdir við að Vinnumálastofnun beri að veita viðkomandi starfsmannaleigu skriflega staðfestingu um móttöku upplýsinga sem starfsmannaleigunni sé síðan skylt að afhenda notendafyrirtæki áður en þjónustan er veitt, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 4. gr. a laganna. Þá gerir Eftirlitsstofnun EFTA athugasemdir við að láti starfsmannaleiga hjá líða að tilkynna um fulltrúa sinn til Vinnumálastofnunar eða um skipti á fulltrúa sé henni óheimilt að veita þjónustu hér á landi, sbr. 4. mgr. 3. gr. laganna. Máli sínu til stuðnings vísar stofnunin meðal annars til dómafordæma Evrópudómstólsins í máli nr. C-168/04 Framkvæmdastjórnin gegn Austurríki og máli nr. C-445/03 Framkvæmdastjórnin gegn Lúxemborg.

Þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu á tilteknum ákvæðum laga um starfsmannaleigur er ætlað að mæta framangreindum athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA án þess þó að skerða á nokkurn hátt þau markmið sem lögunum er ætlað að ná, enda ekki gert ráð fyrir að umræddar breytingar hafi áhrif á framkvæmd laganna auk þess sem Vinnumálastofnun ber ætíð að fara að stjórnsýslulögum í störfum sínum, meðal annars með því að gæta meðalhófs.

Eftirlitsstofnun EFTA hefur áður gert athugasemdir við samsvarandi ákvæði í lögum nr. 45/2007, um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja sem senda starfsmenn tímabundið til Íslands og starfskjör starfsmanna þeirra, með síðari breytingum. Í því skyni að koma til móts við þær athugasemdir Eftirlitsstofnunarinnar voru samþykkt á Alþingi 15. júní 2010 lög nr. 96/2010, um breytingu á lögum nr. 45/2007, um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja sem senda starfsmenn tímabundið til Íslands og starfskjör starfsmanna þeirra, með síðari breytingum. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu eru að öllu leyti sambærilegar við þær breytingar sem Alþingi samþykkti að gera á fyrrnefndum lögum nr. 45/2005 með framangreindum lögum nr. 96/2010 í því skyni að koma til móts við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA við tiltekin ákvæði laga nr. 45/2007.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að sá sem vill veita starfsmannaleiguþjónustu hér á landi verði að tilkynna um það til Vinnumálastofnunar eigi síðar en sama dag og starfsemin hefst í stað átta virkum dögum áður líkt og nú er gert að skilyrði. Verður það að teljast nægjanlegt enda tilgangur ákvæðisins fyrst og fremst sá að Vinnumálastofnun fái vitneskju um þá aðila sem veita slíka þjónustu hérlendis.

Um 2. gr.

Lagt er til að tekið verði fram í 1. mgr. 3. gr. laganna að fulltrúi viðkomandi starfsmannaleigu geti verið einn af þeim starfsmönnum hennar sem starfa hér á landi. Ekki er um efnisbreytingu á ákvæði þessu að ræða heldur einungis verið að árétta að starfsmaður viðkomandi starfsmannaleigu hér á landi geti verið umræddur fulltrúi en tekið er fram í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 139/2005 að ekki séu gerðar sérstakar kröfur um að fulltrúinn hafi fasta búsetu hér á landi en gert sé ráð fyrir að hann hafi dvalarstað hérlendis meðan starfsemin fer hér fram. Hafi fulltrúinn hins vegar lögheimili hér á landi skuli það tekið fram.

Til samræmis við þær breytingar sem lagðar eru til í 1. gr. frumvarps þessa er lagt til að nægjanlegt verði fyrir þann sem vill veita starfsmannaleiguþjónustu hér á landi að tilkynna Vinnumálastofnun um fulltrúa sinn eigi síðar en sama dag og starfsemin hefst hér á landi í stað átta virkum dögum áður líkt og nú er gert að skilyrði. Þykir sú ráðstöfun ekki draga úr mikilvægi ákvæðisins en meðal þess sem fram kemur í fyrrnefndum athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 139/2005 er að ástæða þess að starfsmannaleigum sé gert skylt að hafa sérstaka fulltrúa hér á landi sé að um sé „að ræða sérstaklega viðkvæma starfsgrein þegar litið er til eðlis starfseminnar og þar með stöðu starfsmannanna. Þykir því nauðsynlegt að stjórnvöld, sem og aðilar vinnumarkaðarins, geti haft samband við ákveðinn aðila sem komi fram fyrir hönd starfsmannaleigu sem hefur starfsstöð sína erlendis en gert er ráð fyrir að fyrirsvarsmenn innlendra fyrirtækja verði fulltrúar þeirra. Er þannig gert ráð fyrir að fulltrúinn beri ábyrgð á að stjórnvöldum séu veittar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að hafa eftirlit með starfseminni lögum samkvæmt, sem og þær upplýsingar sem starfsmannaleigu er skylt að veita á grundvelli 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, með síðari breytingum.“

Meðal þess sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur gert athugasemdir við er 4. mgr. 3. gr. laganna, sem kveður á um að starfsmannaleigu sé óheimilt að veita þjónustu hér á landi hafi fyrirtækið látið hjá líða að tilkynna um fulltrúa sinn til Vinnumálastofnunar eða um skipti á fulltrúa, þar sem slíkt brjóti að mati stofnunarinnar gegn frjálsum þjónustuviðskiptum skv. 36. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Því verður ekki á móti mælt að unnt sé að leiða líkur að því að svo kunni að vera, ekki síst ef litið er til dóma Evrópudómstólsins, og er því lagt til að umrætt ákvæði verði fellt brott úr lögunum.

Í ljósi þess að lagt er til að 4. mgr. 3. gr. laganna falli brott þykir mikilvægt að renna styrkari stoðum undir heimildir Vinnumálastofnunar til að beita þvingunarúrræðum láti starfsmannaleiga hjá líða að tilkynna um fulltrúa sinn eða um skipti á fulltrúa til Vinnumálastofnunar. Er því í 5. gr. frumvarps þessa lagt til að Vinnumálastofnun fái heimildir til að beita dagsektum fari starfsmannaleigur ekki að fyrirmælum stofnunarinnar um viðunandi úrbætur í því skyni að uppfylla skilyrði laganna, meðal annars hvað varðar það að tilkynna til Vinnumálastofnunar um fulltrúa fyrirtækisins hér á landi sem og um skipti á fulltrúa.

Um 3. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að starfsmannaleiga sem hefur í hyggju að veita þjónustu hér á landi veiti Vinnumálastofnun þær upplýsingar sem tilgreindar eru í 1.–6. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna eigi síðar en sama dag og starfsemi starfsmannaleigunnar hefst hér á landi í hvert skipti í stað átta virkum dögum áður en þjónustan er veitt í hvert skipti líkt og nú er gert að skilyrði. Verður það að teljast nægjanlegt að Vinnumálastofnun fái fyrrnefndar upplýsingar eigi síðar en sama dag og starfsemi viðkomandi starfsmannaleigu hefst hér á landi enda tilgangurinn fyrst og fremst að ganga úr skugga um að farið sé að íslenskum lögum og að starfsmenn viðkomandi starfsmannaleigu dvelji og starfi hér á landi með lögmætum hætti. Er auk þess gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi tvo virka daga til að fara yfir þær upplýsingar sem stofnuninni berast á grundvelli 1. mgr. 4. gr. laganna áður en stofnunin gefur úr staðfestingu um að hún hafi móttekið upplýsingarnar sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna, sbr. einnig 4. gr. frumvarps þessa. Er eingöngu um að ræða einfalda upplýsingagjöf til íslenskra stjórnvalda svo unnt sé að kanna hvort umræddar starfsmannaleigur starfi hér með lögmætum hætti sem og starfsmenn þeirra. Verður að telja að slík upplýsingagjöf samræmist samningnum um Evrópska efnahagssvæðið enda ætlað að gefa hlutaðeigandi eftirlitsaðilum kost á að viðhafa eftirlit með að starfsmannaleigur, þar á meðal erlendar starfsmannaleigur, fari að lögum. Er í því sambandi talið nægjanlegt að starfsmannaleigur sinni upplýsingagjöf sinni til Vinnumálastofnunar eigi síðar en sama dag og þær hefja starfsemi hérlendis.

Einnig er í ákvæðinu lagt til að orðalag 1. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna verði breytt þannig að skýrt sé kveðið á um að eingöngu sé verið að kanna hvort starfsmenn sem starfa hér á landi á vegum starfsmannaleiga njóti almannatryggingaverndar í heimaríki. Er í því sambandi talið nægjanlegt að upplýst sé um hvort starfsmenn hafi svokölluð E-101 vottorð. Þykir þetta mikilvægt, ekki síst í ljósi reynslunnar sem hefur sýnt að starfsmenn erlendra starfsmannaleiga eru ekki alltaf tryggðir innan almannatryggingakerfa í sínum heimaríkjum sem aftur á móti veldur því að þeir njóta ekki tryggingaverndar almannatryggingakerfisins hér á landi á grundvelli samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Jafnframt þykir ástæða til að taka fram að markmið þessa er ekki að koma í veg fyrir að hlutaðeigandi starfsmannaleiga hefji starfsemi hér á landi heldur er tilgangur þessa einkum sá að vekja athygli starfsmannaleiga sem og viðkomandi starfsmanns á að sá síðarnefndi njóti ekki tryggingaverndar innan íslenska almannatryggingakerfisins í þeim tilvikum þegar það á við. Eiga hlutaðeigandi aðilar þá kost á að grípa til viðeigandi ráðstafana svo koma megi í veg fyrir að starfsmaðurinn sé ótryggður þann tíma er hann starfar hér á landi en því getur fylgt umtalsverður kostnaður komi til veikinda eða slyss.

Um 4. gr.

Sú breyting sem lögð er til að gerð verði á 1. mgr. 4. gr. a laganna er í samræmi við þá breytingu sem lögð er til í a- og c-lið 3. gr. frumvarps þessa en gert er ráð fyrir að notendafyrirtæki óski eftir skriflegri staðfestingu frá Vinnumálastofnun um að starfsmannaleiga hafi veitt stjórnvöldum upplýsingar skv. 1. mgr. 4. gr. laganna eigi síðar en tveimur virkum dögum eftir að starfsemi hlutaðeigandi starfsmannaleigu hefst hér á landi í stað þess að óska eftir staðfestingunni áður en þjónustan er veitt líkt og nú er kveðið á um. Með breytingunum er því gert ráð fyrir að hlutaðeigandi starfsmannaleiga geti hafið starfsemi sína hér á landi án þess að notendafyrirtækið hafi fengið skriflega staðfestingu frá Vinnumálastofnun um að stofnunin hafi móttekið upplýsingar frá hlutaðeigandi starfsmannaleigu skv. 1. mgr. 4. gr. laganna en þó verður að líta til þess að það kann að skipta notendafyrirtækið máli að geta gengið úr skugga um að hlutaðeigandi starfsmannaleiga starfi löglega hér á landi. Þykir því hæfilegt að Vinnumálastofnun hafi tvo virka daga til að fara yfir þær upplýsingar sem starfsmannaleigan veitir stofnuninni á grundvelli 1. mgr. 4. gr. laganna sem og til að gefa út skriflega staðfestingu um að stofnunin hafi móttekið upplýsingarnar.

Um 5. gr.

Mikilvægt þykir að styrkja heimildir Vinnumálastofnunar til að beita þvingunarúrræðum gagnvart starfsmannaleigum sem virða ekki ákvæði laganna. Jafnframt verður að telja það eitt af lykilatriðum þess að stjórnvöld hafi fullnægjandi yfirsýn yfir innlendan vinnumarkað að fyrirtæki sem veita starfsmannaleiguþjónustu hér á landi, þar á meðal erlendar starfsmannaleigur, virði ákvæði laganna. Er því lagt til að fari starfsmannaleigur ekki að lögunum geti Vinnumálastofnun krafist þess að úrbætur verði gerðar innan hæfilegs frests að viðlögðum dagsektum. Er gert ráð fyrir að þessi heimild eigi við hvort sem starfsmannaleigur láta hjá líða að tilkynna um fulltrúa eða um skipti á þeim, sbr. 3. gr. laganna, eða að sinna öðrum skyldum sínum samkvæmt ákvæðum laganna. Enn fremur er lagt til að ákvarðanir Vinnumálastofnunar um dagsektir verði aðfararhæfar.

Um 6. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum.

Frumvarpið felur í sér breytingar á lögum nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, en Eftirlitsstofnun EFTA hefur gert athugasemdir við tiltekin ákvæði þeirra. Eftirlitsstofnunin hefur áður gert athugasemdir við samsvarandi ákvæði í lögum um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja sem senda starfsmenn tímabundið til Íslands og starfskjör starfsmanna þeirra og var lögunum breytt í því skyni að koma til móts við þær athugasemdir. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru að öllu leyti sambærilegar við þær breytingar sem Alþingi samþykkti að gera á fyrrnefndum lögum og varða helst tímafrest á upplýsingagjöf frá starfsmannaleigum sem hyggjast veita hér þjónustu og afgreiðslufrest Vinnumálastofnunar.

Lagt er til í frumvarpinu að skylt verði að gefa Vinnumálastofnun þær upplýsingar sem lögin kveða á um eigi síðar en sama dag og starfsemi þeirra hefst hér á landi og að stofnuninni verði gefnir tveir dagar til að fara yfir þau gögn sem henni berast áður en gefin verði út staðfesting um móttöku þeirra. Er þannig gert ráð fyrir að fyrirtæki geti sinnt upplýsingagjöf sinni til Vinnumálastofnunar á sama tíma og þau hefja starfsemi hér á landi. Mikilvægt þykir að styrkja heimildir Vinnumálastofnunar til að beita þvingunarúrræðum gagnvart starfsmannaleigum sem virða ekki ákvæði laganna. Er því lagt til í frumvarpinu að Vinnumálastofnun verði heimilt að beita fyrirtæki dagsektum hafi það ekki virt fyrirmæli stofnunarinnar um að fara að lögunum innan hæfilegs frests.

Breytingar sem frumvarpið hefur í för með sér munu ekki hafa mikil áhrif á þá stjórnsýslu sem viðhöfð hefur verið við framkvæmd laganna hingað til. Er því ekki ástæða til að ætla að lögfesting frumvarpsins muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.