Almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 365

Frumvarp til laga um breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 12. gr. laganna:

a. B-liður 1. mgr. orðast svo: eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.

b. 2. mgr. orðast svo:

Tryggingayfirlæknir metur örorku þeirra sem sækja um örorkubætur samkvæmt staðli sem læknadeild Tryggingastofnunar ríkisins semur á grundvelli afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Staðallinn skal staðfestur af tryggingaráði og birtur í reglugerð sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra setur. Tryggingayfirlækni er heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 8. gr. laga um félagslega aðstoð. Tryggingastofnun er heimilt að semja um kostnað sjúkratrygginga vegna mats á möguleikum til endurhæfingar.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Tryggingastofnun ríkisins gefur út örorkuskírteini til þeirra sem metnir eru a.m.k. 75% öryrkjar samkvæmt ákvæði þessu.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 17. gr. laganna:

a. Í stað 1. og 2. mgr. koma átta nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Ef tekjur einhleyps ellilífeyrisþega eru ekki hærri en 241.344 kr. á ári skal greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri hans að upphæð 347.244 kr. á ári. Hafi lífeyrisþegi hins vegar tekjur umfram 241.344 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Nú nýtur einungis annað hjóna ellilífeyris og sameiginlegar tekjur þeirra hjóna eru ekki hærri en 724.032 kr. á ári og skal þá greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri þess að upphæð 347.244 kr. á ári. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 724.032 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Hjónum, sem bæði njóta ellilífeyris, en hafa sameiginlega tekjur sem eru ekki hærri en 482.688 kr. á ári, skal greiða tekjutryggingu sem nemur tvöfaldri tekjutryggingu einhleypings. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 482.688 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Ef tekjur einhleyps örorkulífeyrisþega eru ekki hærri en 362.016 kr. á ári skal greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri hans að upphæð 356.965 kr. á ári. Hafi lífeyrisþegi hins vegar tekjur umfram 362.016 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Nú nýtur aðeins annað hjóna örorkulífeyris og sameiginlegar tekjur þeirra hjóna eru ekki hærri en 1.086.048 kr. á ári og skal þá greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri þess að upphæð 356.965 kr. á ári. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 1.086.048 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Hjónum, sem bæði njóta örorkulífeyris, en hafa sameiginlegar tekjur sem eru ekki hærri en 724.032 kr. á ári, skal greiða tekjutryggingu sem nemur tvöfaldri tekjutryggingu einhleypings. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 724.032 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Hjón, sem bæði eru lífeyrisþegar, annað örorkulífeyrisþegi, en hitt ellilífeyrisþegi, skulu hafa sömu tekjuviðmið og einhleypir á viðkomandi lífeyrissviði og miðast tekjur hvors þeirra við helming sameiginlegra tekna.

Tekjur hjóna, sem bæði njóta lífeyris, skulu metnar sameiginlega og ef aðeins annað hjóna nýtur lífeyris skal helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans. Til tekna sem notaðar eru til viðmiðunar í ákvæði þessu teljast ekki bætur almannatrygginga, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, húsaleigubætur og fjárhagsaðstoð sveitarfélaga.

b. Í stað orðanna „uppbót á lífeyri“ í 4. mgr. kemur: tekjutryggingu.

3. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1999, en 1. gr. öðlast þó gildi 1. mars 1999.

Ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæði 1. gr. laga þessara gilda um þá einstaklinga sem metnir eru til örorku í fyrsta sinn eftir gildistöku þeirra.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta felur í sér veigamiklar breytingar á löggjöf um almannatryggingar sem ætlað er að styrkja réttarstöðu lífeyrisþega. Breytingarnar eru af tvennum toga.

Í fyrsta lagi kveður frumvarpið á um breytingar á forsendum mats við ákvörðun á örorku, sbr. 1. gr., þannig að mat byggist á læknisfræðilegum staðli og allir sem metnir eru 75% öryrkjar njóti tiltekinna réttinda, Jafnframt er gert ráð fyrir að aukin áhersla verði lögð á endurhæfingu sem forsendu fyrir örorkumati.

Í öðru lagi er um að ræða breytingar á ákvæðum laga er varða lífeyri til elli- og örorkulífeyrisþega að því er varðar skerðingu lífeyris, einkum vegna tekna maka, og með þeim er leitast við að skýra reglur sem gilda á þessu sviði í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis í máli, nr. 1815/1996 sem lokið var með áliti 13. apríl 1998 og SUA 1988:33. Þær breytingar sem frumvarpið gerir ráð fyrir eru fyrsta skrefið í þá átt að milda verulega skerðingu bóta vegna tekna maka.

II. Breytingar á ákvæðum varðandi örorkumat.

Fyrsta grein frumvarpsins gerir ráð fyrir að gerðar verði breytingar á forsendum fyrir ákvörðun örorkulífeyris. Ákvæði þess efnis í almannatryggingalögum hafa ekki fylgt þeim þjóðfélagslegu breytingum sem orðið hafa frá því að lögin voru sett og tekjutenging bóta og tenging ýmissa réttinda við örorkuskírteini Tryggingastofnunar ríkisins hafa m.a. breytt forsendum örorkumatsins. Örorkuskírteinið, sem upphaflega var staðfesting á rétti til lífeyris, tryggir öryrkjum nú lægri greiðslu fyrir læknisþjónustu, lyf og sjúkra-, iðju- og talþjálfun með aukinni niðurgreiðslu af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins. Auk þess hafa aðrir aðilar fellt niður eða lækkað greiðslur þeirra fyrir þjónustu gegn framvísun örorkuskírteinisins. Öryrkjar, sem haldnir eru erfiðum sjúkdómum eða eru mikið fatlaðir, geta þurft að fara oft til læknis eða í þjálfun og nota mikið af lyfjum. Þessu getur fylgt mikill kostnaður. Tryggingastofnun ríkisins kemur að miklu leyti til móts við þann kostnað með útgáfu örorkuskírteinis. Þeir sem geta þrátt fyrir erfiða sjúkdóma eða fötlun stundað vinnu fá hins vegar ekki örorkuskírteini. Í þessu felst ójafnræði og telja verður að slíkt fyrirkomulag sé vinnuletjandi.

Þeir sem hafa verið örorkulífeyrisþegar í mörg ár og býðst vinna missa örorkulífeyrinn ef tekjur fara yfir ákveðið mark. Við næsta endurmat á örorku geta þeir jafnframt misst örorkuskírteinið (þ.e. örorka er metin 65%, 50% eða jafnvel minni en 50% án þess að sjúkdómsástand eða fötlun hafi nokkuð batnað). Þetta getur haft í för með sér verulega aukinn kostnað vegna læknisþjónustu, lyfja og þjálfunar. Þau störf sem þessum einstaklingum bjóðast eru yfirleitt lágt launuð. Það er hins vegar sorglegt að einstaklingur sem vill komast út í lífið og nýta sína ýtrustu krafta til að fá tekjuaukningu getur lækkað í tekjum vegna tekjutenginga, auk þess sem viðkomandi missir þau hlunnindi sem örorkukortið veitir.

Sem raunverulegt dæmi má nefna einhleyping sem fékk greiddan örorkulífeyri. Þegar hann fór að vinna og fékk 50.000 kr. á mánuði í launatekjur var örorkumat hans hjá Tryggingastofnun lækkað úr 75% í 65%.

Mánaðartekjur hans voru eftirfarandi:

Í þessu dæmi eru einungis raktar breytingar á tekjum viðkomandi, en ekki önnur fjárhagsleg áhrif þess að missa örorkuskírteinið (m.a. vegna minnkaðrar niðurgreiðslu Tryggingastofnunar á sjúkrakostnaði).

Tilgangur breytts örorkumatsgrundvallar er að falla frá beinni tekjuviðmiðun þannig að örorkumatið byggist alfarið á læknisfræðilegum forsendum. Með því mundu þeir sem læknisfræðilega eru öryrkjar á háu stigi fá örorkuskírteini og þau réttindi sem því fylgja, óháð því hvort þeir eru svo heppnir að geta unnið fyrir sér að hluta eða ekki. Lífeyristryggingadeild Tryggingastofnunar mundi hins vegar fylgjast með tekjum þeirra og greiða örorkubætur í samræmi við þær.

Örorkulífeyrir á að vera trygging fyrir framfærslu ef heilsan brestur en ekki almennur framfærslulífeyrir. Örorkumatið á að vera læknisfræðilegt. Ekki á að meta örorku vegna félagslegra aðstæðna sem slíkra (aðeins ef þær hafa sjúkdóm í för með sér, t.d. þunglyndi).

Almannatryggingalögunum hefur nýlega verið breytt í þessa veru í Svíþjóð og Noregi.

Heilbrigðisstofnun Sameinuðu þjóðanna skilgreinir örorku (impairment) sem sérhvert frávik í sálrænu, líkamlegu eða líffræðilegu ástandi eða starfsemi. Bókin „Guides to the evaluation of permanent impairment“, sem gefin er út af bandarísku læknasamtökunum (American Medical Association), er oft notuð sem viðmið þegar metin er örorka. Þar er örorka (impairment) skilgreind sem frávik frá eðlilegu ástandi í líkamshluta eða líffærakerfi og varanleg örorka sem ástand sem hafi verið óbreytt það lengi að hámarksbata vefja sé náð og að jafnvel með frekari meðferð séu ekki líkur á frekari bata. Miðað er við ástand sem hamlar athöfnum daglegs lífs, svo sem eigin umhirðu, að nærast, að matreiða, tjá sig, standa, ganga eða sitja, annast heimili sitt og fjármál sín, ferðast um, vinna fyrir sér og að stunda félagsstörf og áhugamál. Í þessu riti er örorka skoðuð sem læknisfræðilegt viðfangsefni.

Ef af þessari lagabreytingu verður mun Tryggingastofnun ríkisins útbúa mælikvarða fyrir örorkumat með hliðsjón af alþjóðlega viðurkenndum stöðlum og reynslu hérlendis.

III. Breytingar á ákvæðum varðandi lífeyrisgreiðslur.

Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til verulegar breytingar á reglum varðandi áhrif tekna á lífeyrisgreiðslur.

Allar lífeyrisgreiðslur almannatrygginga til elli- og örorkulífeyrisþega taka mismunandi skerðingum með hækkandi tekjum. Reglur eru mismunandi eftir tegundum bóta og hjúskaparstöðu lífeyrisþega. Þannig eru það ekki einungis tekjur lífeyrisþegans sjálfs sem hafa áhrif á bótaupphæðir, heldur einnig tekjur makans, og á það einnig við þegar makinn er lífeyrisþegi.

Tekjur hjóna og sambúðarfólks eru ætíð lagðar saman og þeim deilt til helminga, en það er regla sem lýtur að gagnkvæmri framfærsluskyldu hjóna og er yfirfærð á sambúðarfólk eins og gerist annars staðar í almannatryggingalögunum. Ef báðir aðilar í sambúð eru lífeyrisþegar nýtur tekjuaflandi lífeyrisþeginn einnig frítekjumarks maka síns. Ef einungis annar aðila í sambúð er lífeyrisþegi nýtur hann 50% hærra frítekjumarks en einhleypur vegna maka síns. Ef vinnandi maki er ekki lífeyrisþegi nýtur hann með hærri tekjum aukins yfirfæranlegs skattfrádráttar eftir því sem bætur lífeyrisþegans skerðast. Þannig eru skerðingar fjölskyldutekna í heild mun minni en ætla mætti af skerðingu bótanna eingöngu vegna tekna maka.

Á hinn bóginn hefur það verið nokkuð áhyggjuefni hve lág frítekjumörk eru í almannatryggingalöggjöfinni þannig að skerðing tekna hefst við lágar tekjur. Sérstaklega á þetta við um stöðu hjóna sem bæði eru lífeyrisþegar og stöðu öryrkja sem hafa takmarkaða möguleika til að afla sér lífeyrisréttinda og búa einnig við of þröngan ramma frítekjumarks tekna, jafnvel með tilliti til lágra tekna verndaðra vinnustaða. Þá á þetta einnig við hvað varðar skerðingu bóta vegna tekna maka, einkum skerðingu lífeyrisbóta öryrkja af fyrrgreindum ástæðum.

Í frumvarpinu er lagt til að hækka frítekjumark hjóna sem bæði eru ellilífeyrisþegar úr 28.156 kr. í 40.224 kr. Er þá því marki náð að frítekjumark hjóna er það sama og frítekjumark tveggja einhleypinga með ellilífeyri, en það er 30% lægra nú. Til viðbótar þessu er eftir sem áður gefinn kostur á 12.747 kr. frádrætti frá mánaðarlegum viðmiðunartekjum vegna lífeyrissjóðstekna hjóna sem bæði eru ellilífeyrisþegar.

Frumvarpið gerir einnig ráð fyrir að frítekjumark annars hjóna sem er ellilífeyrisþegi, en hitt ekki lífeyrisþegi, hækki frítekjumark þess úr 20.112 kr. í 30.168 kr. þannig að það njóti 50% hærra frítekjumarks en einhleypur vegna hugsanlega hærri fjölskyldutekna. Til viðbótar þessu er eftir sem áður gefinn kostur á 9.104 kr. frádrætti frá mánaðarlegum viðmiðunartekjum vegna lífeyrissjóðstekna einhleypings sem gildir þegar einungis annað hjóna er lífeyrisþegi.

Þá er lagt til, með sérstöku tilliti til þess að öryrkjar hafa mun minni möguleika en aðrir til að afla sér lífeyrissjóðsréttinda, að frítekjumark allra öryrkja verði hækkað þannig að viðbót vegna lífeyrissjóðstekna, eins og ellilífeyrisþegar fá, verði innifalin í almennu frítekjumarki öryrkja. Öryrkjar geta þá notið þessa marks með tekjum sínum og haldið bótum óskertum á hærra tekjustigi þótt þeir hafi e.t.v. aldrei haft tækifæri til að afla réttinda í lífeyrissjóði. Þar af leiðir að ekki er gert ráð fyrir sérstökum frádrætti frá mánaðarlegum viðmiðunartekjum vegna lífeyrissjóðstekna hjá öryrkjum.

Hækkun almenns frítekjumarks hjá einhleypum öryrkjum nemur þannig 50% og fer úr 20.112 kr. og verður 30.168 kr. á mánuði. Hækkunin nemur rúmum 114% hjá hjónum og fer úr 14.078 kr. og verður hjá hvoru hjóna fyrir sig það sama og hjá einhleypum öryrkjum, 30.168 kr. á mánuði, þegar bæði eru örorkulífeyrisþegar. Frumvarpið gerir einnig ráð fyrir að frítekjumark annars hjóna sem er örorkulífeyrisþegi, en hitt ekki lífeyrisþegi, hækki úr 20.112 kr. í 45.252 kr. á mánuði þannig að það njóti 50% hærra frítekjumarks en einhleypur vegna hugsanlegra hærri fjölskyldutekna. Hækkun frítekjumarksins í heild hjá þessum einstaklingum nemur 125%.

Hækkun frítekjumarka á að stuðla að því að tekjur öryrkja eða maka þeirra nýtist þeim betur og bætur verði ekki fyrir skerðingu fyrr en við mun hærri mörk en áður var, eða við 60.336 kr. hjá hjónum sem bæði eru öryrkjar, en við 45.252 kr. hjá því hjóna sem er öryrki, en maki þess ekki. Áður var sameiginlegt frítekjumark hjóna 28.156 kr. Hjón, sem bæði eru lífeyrisþegar, annað ellilífeyrisþegi en hitt örorkulífeyrisþegi, verða meðhöndluð eins og einhleypingar, hvort á sínu lífeyrissviði.

Í frumvarpinu er skýrt kveðið á um að helmingur samanlagðra tekna hjóna verði lagður til viðmiðunar varðandi hugsanlega skerðingu bóta lífeyrisþegans. Með því er komið til móts við gagnrýni sem fram hefur komið í áliti umboðsmanns Alþingis, SUA 1988:33, og í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1815/1996 þar sem Sjálfsbjörg, félag fatlaðra á Akureyri og nágrenni kvartaði m.a. yfir því að 1. og 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, ætti sér ekki stoð í lögum nr. 117/1993. Í niðurstöðu umboðsmanns Alþingis segir m.a.:

„Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín í máli þessu að skerðing tekjutryggingar lífeyrisþega vegna tekna maka hans, sem einnig nýtur elli- eða örorkulífeyris, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, fari ekki í bága við lög. Ég hef komist að sömu niðurstöðu um þá skerðingu uppbótar samkvæmt 17. gr. laga nr. 117/1993, sem felst í því, að taka skuli tillit til tekna maka, sem ekki nýtur elli- eða örorkulífeyris, sbr. 2. mgr. 4. gr. ofangreindrar reglugerðar. Á hinn bóginn er það skoðun mín, að lagaákvæði um þau réttindi, sem hér er um að ræða, séu hvorki nægilega aðgengileg né skýr, þar á meðal um það, hvaða takmörkunum þau megi binda.“

Í samræmi við framangreinda niðurstöðu umboðsmanns Alþingis eru jafnframt birt sem fylgiskjal með frumvarpi þessu drög að nýrri reglugerð um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er fjallað um breytingar er varða forsendur fyrir ákvörðun örorkulífeyris. Megintilgangur með breytingunum er að falla frá beinni tekjuviðmiðun þannig að örorkumatið byggist alfarið á læknisfræðilegum forsendum. Þessi breyting er í samræmi við breytingar sem nýlega hafa verið gerðar á almannatryggingalöggjöf í Svíþjóð og Noregi. Með því mundu þeir sem læknisfræðilega teljast öryrkjar á háu stigi fá örorkuskírteini og þau réttindi sem því fylgja, óháð því hvort þeir stunda vinnu eða ekki. Örorkuskírteinið tryggir öryrkjum m.a. lægri greiðslu fyrir læknisþjónustu, lyf og sjúkra-, iðju- og talþjálfun.

Gert er ráð fyrir að læknadeild Tryggingastofnunar ríksins semji á grundvelli afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar staðal sem staðfestur er af tryggingaráði og birtur í reglugerð sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið setur. Þannig verður saminn opinber og ítarlega kynntur mælikvarði fyrir örorkumat með hliðsjón af alþjóðlega viðurkenndum stöðlum og reynslu hér á landi. Að öðru leyti er vísað til ítarlegrar umfjöllunar um forsendur þessarar breytingar í II. kafla almennra athugasemda.

Þá er gert ráð fyrir að tryggingayfirlækni sé heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir endurhæfingu áður en til örorkumats kemur. Sérfræðingar Tryggingastofnunar ríkisins telja að framboð á starfrænni endurhæfingu, þ.e. endurhæfingu sem tekur mið af því að auka færni til vinnu, sé ófullnægjandi hér á landi og að þeirri starfrænu endurhæfingu sem í boði er sé beitt of seint eða ekki fyrr en viðkomandi einstaklingur hefur verið viðurkenndur öryrki. Eigi starfræn endurhæfing að skila tilætluðum árangri þarf að mati sérfræðinga að grípa til hennar sem fyrst eftir að viðkomandi einstaklingur verður óvinnufær. Sú staða gæti komið upp að tryggingayfirlæknir telji nauðsynlegt að einstaklingur sem orðið hefur fyrir sjúkdómi eða slysi gangist eins fljótt og mögulegt er undir mat á möguleikum til endurhæfingar. Því kann að vera nauðsynlegt að grípa til þessa úrræðis áður en til þess kemur að sótt sé um örorkubætur.

Ákvæði frumvarpsins er ætlað að skapa grundvöll fyrir því að Tryggingastofnun ríkisins komi á fót matsteymi sem hægt sé að vísa þeim til sem verið hefur óvinnufær í tvo til þrjá mánuði, þannig að unnt verði að meta möguleika á endurhæfingu hjá viðkomandi. Til þess að ákvæðið nái tilgangi sínum verður jafnframt að tryggja framboð á endurhæfingu þannig að Tryggingastofnun geti hugsanlega gert þjónustusamninga við endurhæfingarstofnanir um endurhæfingu á forsendum sem sérfræðingar stofnunarinnar hafa gefið. Tryggingastofnun semur um kostnað sjúkratrygginga sem af þessu hlýst.

Um 2. gr.

Í greininni eru lagðar til verulegar breytingar á frítekjumörkum lífeyrisþega.

Breytingarnar taka fyrst til frítekjumarka hjóna sem bæði eru ellilífeyrisþegar og eru þau mörk rýmkuð þannig að þau nema nú sömu upphæð og frítekjumark einhleyps ellilífeyrisþega. 30% munur hefur verið á mörkum þessum fram til þessa. Hjón geta eftir sem áður lagt frítekjumörk sín saman, hvort sem bæði vinna eða einungis annað þeirra, og verður sameiginlegt frítekjumark þeirra þannig tvöfalt frítekjumark tveggja einstaklinga. Einnig er tekið tillit til þess ef einungis annað hjóna er ellilífeyrisþegi með sérstakri viðbót frítekjumarks vegna maka.

Þá eru gerðar verulegar breytingar á frítekjumörkum öryrkja. Frítekjumark einhleypings er hækkað um helming frá því sem var og frítekjumark hvors hjóna er sett á sama stig og þannig tæplega þrefaldað. Einnig er tekið tillit til þess ef einungis annað hjóna er örorkulífeyrisþegi með sérstakri viðbót frítekjumarks vegna maka. Þessar breytingar eiga að hvetja öryrkja til sækja á vinnumarkaðinn og nota möguleika sína eftir föngum til að afla sér lífeyrisréttinda auk betra viðurværis. Með þessum rýmri frítekjumörkum til handa öryrkjum felst viðurkenning á þeirri staðreynd að þeir eiga vegna fötlunar sinnar alla jafna erfiðara um vik að afla sér góðra tekna í langan tíma, og þar með lífeyrisréttinda um leið, en heilbrigt fólk.

Nauðsynlegt er að taka fram hvernig fara skal með mál hjóna með mismunandi lífeyri. Niðurstaðan er að hvort um sig verður meðhöndlað sem einhleypingur, annars vegar með ellilífeyri og hins vegar með örorkulífeyri.

Tekið er ótvírætt fram samkvæmt tilmælum umboðsmanns Alþingis hvernig fara skuli með sameiginlegar tekjur hjóna þannig að þau geri bæði tilkall til sameiginlegra tekna og njóti frítekjumarks vegna maka. Er þetta ákvæði í anda almannatryggingalaga frá upphafi, svo og samkvæmt gagnkvæmri framfærsluskyldu hjóna.

Tekjuhugtak viðmiðunartekna til tekjutryggingar er nákvæmlega skilgreint í 8. efnismgr. a-liðar og eru þar taldir fjórir liðir tekna sem ekki koma til viðmiðunar við ákvörðun tekjugrundvallar. Þar að auki koma ákvæði 18. gr. almannatryggingalaga sem ekki eru hér til athugunar.

Í b-lið er lögð áhersla á að kalla tekjutryggingu réttu nafni sem hluta lífeyris en ekki sem uppbót á lífeyri.

Um 3. gr.

Gert er ráð fyrir að 1. gr. öðlist gildi 1. mars nk. enda þarfnast reglur um breyttar forsendur örorkumats verulegs undirbúnings og kynningar af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Nauðsynlegt er talið að kveða á um það í ákvæði til bráðabirgða að nýjar reglur um forsendur örorkumats hafi einungis áhrif gagnvart þeim sem metnir eru til örorku í fyrsta sinn eftir gildistöku laganna. Hafi forsendur upphaflegs örorkumats ekki breyst þegar til endurmats kemur skal örorkumat ekki breytast á grundvelli nýs staðals. Ekki er talið eðlilegt að breytingarnar öðlist fyrirvaralaust gildi gagnvart þeim sem þegar hafa verið metnir á grundvelli þeirra reglna sem gilt hafa hingað til.

Fylgiskjal I.

Drög að reglugerð um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar, nr.

117/1993.

1. gr.

Skilyrði greiðslu tekjutryggingar.

Tekjutrygging greiðist þeim sem fá greiddan ellilífeyri, örorku-, endurhæfingar- eða slysalífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins og eiga lögheimili hér á landi eða í ríki sem Ísland hefur gert samninga við á sviði almannatrygginga.

Óskert tekjutrygging greiðist þeim sem átt hafa lögheimili hér á landi a.m.k. 40 almanaksár frá 16 ára til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. og 3. gr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist tekjutrygging í hlutfalli við lögheimilistímann.

Við ákvörðun lögheimilistíma örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega skal reikna með tímann fram til 67 ára aldurs.

2. gr.

Tekjutrygging elli- og sjómannalífeyrisþega.

Ef tekjur einhleyps ellilífeyrisþega eru ekki hærri en 241.344 kr. á ári skal greiða tekjutryggingu á lífeyri hans að upphæð 347.244 kr. á ári. Hafi bótaþegi hins vegar aðrar tekjur umfram 241.344 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Nú nýtur einungis annað hjóna ellilífeyris og sameiginlegar tekjur þeirra hjóna eru ekki hærri en 724.032 kr. á ári og skal þá greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri þess að upphæð 347.244 kr. á ári. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 724.032 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Hjónum, sem bæði njóta ellilífeyris en hafa sameiginlega tekjur sem fara ekki fram úr 482.688 kr. á ári, skal greiða tekjutryggingu sem nemur tvöfaldri tekjutryggingu einhleypings. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 482.688 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

3. gr.

Tekjutrygging örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega.

Ef tekjur einhleyps örorkulífeyrisþega eru ekki hærri en 362.016 kr. á ári skal greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri hans að upphæð 356.965 kr. á ári. Hafi bótaþegi hins vegar aðrar tekjur umfram 362.016 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Nú nýtur aðeins annað hjóna örorkulífeyris og sameiginlegar tekjur þeirra hjóna eru ekki hærri en 1.086.048 kr. á ári og skal þá greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri þess að upphæð 356.965 kr. á ári. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 1.086.048 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Hjónum, sem bæði njóta örorkulífeyris en hafa sameiginlegar tekjur sem eru ekki hærri en 724.032 kr. á ári, skal greiða tekjutryggingu sem nemur tvöfaldri tekjutryggingu einhleypings. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram 724.032 kr. á ári skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

4. gr.

Ákvæði varðandi hjón og sambúðarfólk.

Hjón, sem bæði eru lífeyrisþegar, annað örorkulífeyrisþegi, en hitt ellilífeyrisþegi, skulu hafa sömu tekjuviðmið og einhleypir á viðkomandi lífeyrissviði og miðast tekjur hvors þeirra við helming sameiginlegra tekna.

Vegna tekjutryggingar skulu tekjur hjóna, sem bæði njóta lífeyris, metnar sameiginlega og ef aðeins annað hjóna nýtur lífeyris skal helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans.

Sama rétt til bóta og hjón hafa einnig karl og kona sem eru í óvígðri sambúð sem skráð hefur verið í þjóðskrá lengur en eitt ár eða ef þau hafa átt barn saman eða konan er þunguð af hans völdum, enda sé óvígð sambúð þeirra skráð í þjóðskrá. Sameiginlegt lögheimili eða sambúð eftir öðrum ótvíræðum gögnum lengur en eitt ár skal lagt að jöfnu við skráningu sambúðar í þjóðskrá. Slíkt sambúðarfólk öðlast aldrei meiri rétt en þau hefðu haft ef þau væru hjón.

5. gr.

Tekjur úr lífeyrissjóðum.

Tekjur ellilífeyrisþega úr lífeyrissjóði, allt að 109.260 kr. á ári hjá einhleypingi eða 152.966 kr. á ári hjá hjónum eða sambúðarfólki sem bæði eru lífeyrisþegar, sbr. 4. gr., reiknast ekki inn í framangreindar viðmiðunartekjur.

Til lífeyrissjóðstekna í þessu sambandi teljast greiðslur úr lífeyrissjóðum sem starfa eftir reglum sem fjármálaráðherra samþykkir og háðir eru eftirliti Bankaeftirlits Seðlabanka Íslands, sbr. IX. kafla laga nr. 129/1997.

6. gr.

Tekjuhugtakið og aðrar frádráttarbærar tekjur.

Allar skattskyldar tekjur skal taka til viðmiðunar við ákvörðun tekjutryggingar, að frádregnum bótum almannatrygginga, húsaleigubótum og fjárhagsaðstoð sveitarfélaga.

Við ákvörðun tekjugrundvallar skulu fjármagnstekjur metnar að 50 hundraðshlutum.

7. gr.

Tekjur erlendis frá.

Tekjur, sem bótaþegi fær greiddar erlendis frá, skal taka til viðmiðunar við ákvörðun tekjutryggingar, að því marki sem slíkar tekjur hefðu áhrif á ákvörðun tekjutryggingar væri þeirra aflað hérlendis. Auk þess er heimilt að skerða greiðslur vegna bóta erlendis frá sem eru fyrir sama tímabil og bætur frá Tryggingastofnun ríkisins.

8. gr.

Eignatekjur.

Eignir hafa ekki áhrif á útreikning tekjutryggingar ef þær skila engum tekjum sem skattskyldar teljast. Hafa skal þó hliðsjón af því hvort eignum bótaþega hafi verið ráðstafað með þeim hætti að tekjur falli niður og þannig hafi skapast tölulegur grundvöllur hækkunar bótanna.

9. gr.

Ákvörðun tekna og tekjuyfirlýsing.

Við ákvörðun tekna samkvæmt reglugerð þessari skal fara eftir nýjustu upplýsingum sem skattayfirvöld geta látið í té, enda geti umsækjandi eða Tryggingastofnun ekki fært sönnur á nýrri upplýsingar.

Nú hættir elli- eða örorkulífeyrisþegi vinnu eða missir á annan hátt tekjur sem hafa komið í veg fyrir að hann fengi hækkun tekjutryggingar samkvæmt þessari reglugerð, og skal hann þá, eftir því sem við verður komið, færa sönnur á tekjulækkunina og gefa skriflega yfirlýsingu um hana. Er þá heimilt að taka tillit til tekjulækkunarinnar, en komi síðar í ljós að gefnar voru rangar upplýsingar eða tekjur hafa hækkað aftur skal ofgreiðslan endurheimt.

10. gr.

Endurskoðun bótaupphæða.

Ákvarðaðar bætur samkvæmt þessari reglugerð skal endurskoða árlega með tilliti til breytinga á tekjum bótaþega. Hinar nýju ákvarðanir skulu almennt gilda frá 1. september ár hvert. Í sérstökum undantekningartilfellum skal þó heimilt að láta hinar breyttu tekjur hafa áhrif á útreikning bóta þegar eftir að lífeyrisþegi hefur fært sönnur á tekjulækkun.

Hafi um breytingu tekna verið að ræða er heimilt að láta hina nýju ákvörðun gilda aftur í tímann allt að tveimur árum. Grundvöll bótaréttar má endurskoða hvenær sem er og samræma bætur þeim breytingum sem orðið hafa.

11. gr.

Úrskurðir og kæra til Tryggingaráðs.

Lífeyristryggingadeild ákvarðar um vafatilfelli og ágreiningsmál vegna tekjutryggingar og skal þá gæta ákvæða stjórnsýslulaga.

Ákvarðanir lífeyristryggingadeildar eru kæranlegar til tryggingaráðs.

12. gr.

Verklagsreglur.

Tryggingastofnun ríkisins setur verklagsreglur varðandi framkvæmd þessarar reglugerðar og skulu þær hljóta umfjöllun og samþykki tryggingaráðs.

13. gr.

Gildistaka o.fl.

Reglugerð þessi er sett með stoð í 66. gr., sbr. 17. og 18. gr. laga nr. 117/1993, með síðari breytingum, og öðlast gildi 1. janúar 1999. Frá sama tíma fellur úr gildi reglugerð nr. 485/1995, með síðari breytingu. Fjárhæðir í reglugerð þessari breytast í samræmi við reglur 18. og 65. gr. laga um almannatryggingar, nr. 117/1993, og reglugerða sem settar eru með stoð í þeim.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstof a:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögum um almanna- tryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu er lagt til að frítekjumörk vegna tekjutryggingar elli- og örorkulífeyrisþega verði hækkuð og að skilgreiningu á örorku verði breytt þannig að mat á örorku miðist eingöngu við læknisfræðilegar forsendur.

Í 1. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á skilgreiningu á örorku og réttur til örorku skilgreindur án tillits til hæfni til að afla tekna. Með breytingunni munu þeir öryrkjar sem afla sér tekna og hafa hingað til lækkað í örorkumati halda óbreyttum kjörum hjá sjúkratryggingum. Frumvarpið mun þannig hafa þau áhrif að lyfja-, læknis- og þjálfunarkostnaður sjúkratrygginga mun aukast. Á móti kemur að vægi félagslegra og fjárhagslegra aðstæðna minnkar við mat á örorku og við það fjölgar þeim minna sem fá greiddan örorkulífeyri. Ekki eru fyrirliggjandi upplýsingar í almannatryggingakerfinu um það hve marga breytingin snertir. Er það mat Tryggingastofnunar ríkisins að kostnaðarauki sjúkratryggingadeildar vegist upp á móti minni útgjöldum lífeyristrygginga þegar frá líður og nettó áhrif á útgjöld ríkissjóðs verði því hverfandi. Kostnaður hlýst af því að Tryggingastofnun verður heimilt að semja um þóknun til þeirra sem annast mat á möguleikum til endurhæfingar og má áætla hann 5–10 m.kr. á ári. Tryggingastofnun mun einnig semja við endurhæfingarstofnanir um endurhæfingu til að auka starfshæfni og koma í veg fyrir varanlega örorku og er kostnaðurinn áætlaður um 40 m.kr. á ári í sjúkratryggingum. Áætlað er að sá kostnaður sparist á tveimur árum.

Í 2. gr. er lögð til talsverð hækkun á frítekjumörkum lífeyrisþega með það að megin markmiði að minnka skerðingu vegna tekna maka. Áætlað er að breytingarnar leiði til 190 m.kr. hærri greiðslna til tekjutryggingar öryrkja og 210 m.kr. aukinni tekjutryggingu til ellilífeyrisþega. Samtals er áætlað að breytingar samkvæmt 2. grein hafi um 400 m.kr. kostnaðarauka árlega í för með sér.

Alls mun frumvarpið hafa um 450 m.kr. kostnaðarauka í för með sér fyrstu tvö árin og um 400 m.kr. á ári eftir það. Kostnaðurinn verður eitthvað meiri í upphafi vegna aukinna útgjalda í sjúkratryggingum þar sem fleiri öryrkjar munu njóta afsláttarkjara í lyfja-, læknis- og þjálfunarkostnaði.