Réttur til veiða í efnahagslögsögu Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 135

144. Frumvarp til laga um rétt til veiða í efnahagslögsögu Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

1. gr.

Erlendum skipum eru bannaðar allar veiðar í efnahagslögsögu Íslands eins og hún er ákveðin í lögum nr. 41 1. júní 1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn.

Erlendum skipum er óheimilt að vinna afla í efnahagslögsögu Íslands.

2. gr.

Fiskveiðar í efnahagslögsögu Íslands mega einir stunda íslenskir ríkisborgarar sem eiga lögheimili hérlendis og lögaðilar sem eiga heimili hér á landi og eru að öllu leyti í eigu íslenskra ríkisborgara.

Til fiskveiða í efnahagslögsögu Íslands má aðeins hafa íslensk skip, en íslensk nefnast í lögum þessum þau skip sem skráð eru hér á landi.

3. gr.

Erlendum veiðiskipum er heimilt að landa eigin afla og selja í íslenskum höfnum og sækja þangað alla þá þjónustu er varðar útgerð skipsins.

Sjávarútvegsráðherra er þó heimilt að takmarka heimildir skv. 1. mgr. vegna skipa er stunda veiðar úr nytjastofnum sem veiðast bæði innan og utan íslenskrar efnahagslögsögu hafi íslensk stjórnvöld ekki gert samning um nýtingu viðkomandi stofns við stjórnvöld hlutaðeigandi ríkis. Má takmarka heimildir við nauðsynlega neyðarþjónustu.

4. gr.

Erlent veiðiskip, sem leitar hafnar á Íslandi, skal tilkynna hlutaðeigandi hafnaryfirvöldum um komutíma til hafnar með hæfilegum fyrirvara. Jafnframt skal tilkynna hvaða veiðar eru stundaðar og á hvaða svæði. Þá skal og tilkynna hvaða þjónustu skipið sækir til hafnar.

Hlutaðeigandi hafnaryfirvöld skulu tilkynna sjávarútvegsráðuneytinu um komu fiskiskips sem ætla má að falli undir 2. mgr. 3. gr.

5. gr.

Með 1. gr. þessara laga eru ekki skert þau réttindi sem samkvæmt milliríkjasamningum eru veitt öðrum ríkjum.

6. gr.

Með brot gegn ákvæðum 1. mgr. 1. gr. laga þessara skal farið samkvæmt ákvæðum 17. gr. laga nr. 81 31. maí 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. 2. gr. þeirra laga. Brot gegn öðrum ákvæðum laga þessara og reglum settum samkvæmt þeim varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.

Mál út af brotum á lögum þessum fara að hætti opinberra mála.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Jafnframt eru felld úr gildi lög nr. 33 19. júní 1922, um rétt til fiskiveiða í landhelgi, ásamt síðari breytingum, og lög nr. 4 4. maí 1925, um viðauka við þau lög.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í frumvarpi þessu er áréttuð sú meginregla að erlendum ríkisborgurum er óheimilt að reka útgerð og stunda fiskvinnslu við Ísland. Þá er með frumvarpinu lagt til að sú breyting verði gerð á gildandi rétti að almennt verði erlendum veiðiskipum heimilt að landa afla í íslenskum höfnum og sækja þangað þjónustu við skipin. Verði frumvarp þetta að lögum er þeim ætlað að leysa af hólmi lög nr. 33/1922, um rétt til fiskiveiða í landhelgi, ásamt lögum um breytingu á þeim.

Með lögum nr. 33/1922 voru öll ákvæði um takmarkanir erlendra manna til fiskveiða við Ísland dregin saman í ein lög. Jafnframt var sú breyting gerð að íslenskur ríkisborgararéttur var gerður að skilyrði fyrir veiðum og vinnslu aflans í landhelgi og enn fremur að skip við veiðar væru að öllu eign íslenskra ríkisborgara. Lögin takmörkuðu verulega heimildir erlendra aðila til útgerðar og fiskvinnslu frá fyrri réttarskipan. Erlendum skipum var í raun meinuð öll vera í íslenskri landhelgi nema í neyðartilvikum. Lög 33/1922 voru á sínum tíma sett til að sporna við aukinni sókn erlendra fiskimanna til veiða hér við land. Lögin voru afar ströng í garð útlendinga og segir t.d. í 1. mgr. 3. gr. að útlendingum sé bannað „að hafast við við land eða í höfn, til þess að reka þaðan fiskiveiðar utan landhelgi“. Lögunum var einnig ætlað að koma í veg fyrir að erlendir aðilar gætu notað leppa hér á landi til útgerðar. Lögin hafa ávallt verið túlkuð rúmt og hafa verið gerðar lagabreytingar til að rýmka nokkur ákvæði þeirra. Með lögum nr. 30/1969 var sjávarútvegsráðherra t.d. heimilað að leyfa vinnslu- og verkunarstöðvum að kaupa afla af erlendum skipum í íslenskum höfnum að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Á síðari árum hefur framkvæmdin verið sú að erlend veiðiskip hafa fengið að koma til hafnar á Íslandi. Hins vegar hafa þau ávallt orðið að sækja um sérstakt leyfi til sjávarútvegsráðuneytisins hverju sinni og hafa leyfin almennt ekki heimilað löndun. Leyfi hafa ekki verið veitt í þeim tilvikum er skip hafa verið að veiðum úr fiskstofnum sem sameiginlegir eru með Íslandi og öðrum ríkjum og ekki hefur verið samið um nýtingu á. Frá árinu 1980 hafa tiltekin grænlensk veiðiskip fengið alla þjónustu í íslenskum höfnum. Er það samkvæmt sérstöku samkomulagi milli Íslands og Grænlands sem gert hefur verið ýmist til heils eða hálfs árs í senn. Hafa þessi skip m.a. landað afla hér á landi sem síðan hefur verið skipað um borð í flutningaskip og fluttur á erlendan markað.

Hafa verður í huga þær miklu breytingar sem stækkun fiskveiðilögsögunnar hafði í för með sér varðandi nýtingu fiskstofna hér við land. Við samþykkt laga nr. 33/1922 var landhelgin við Ísland aðeins þrjár sjómílur og fylgdi línan fjörumarki í flóum og fjörðum ef lengra var milli stranda en 10 sjómílur. Við þessar aðstæður var augljós nauðsyn þess að koma í veg fyrir að erlendir aðilar gætu notað íslenskar hafnir og stundað þaðan veiðar og vinnslu á þeim fiskstofnum sem Íslendingar nýttu.

Íslendingar hafa nú full umráð yfir 200 sjómílna fiskveiðilögsögu og innan hennar halda sig flestar þýðingarmestu fisktegundirnar sem við nýtum. Erlend veiðiskip hafa mjög takmarkaða möguleika á að stunda veiðar úr þeim fiskstofnum. Hins vegar er þetta ekki algild regla því nokkrir fiskstofnar veiðast bæði utan og innan okkar efnahagslögsögu. Er í þeim tilvikum enn þörf á heimild til þess að takmarka aðgang erlendra veiðiskipa, er stunda veiðar úr þeim stofnum, að höfnum.

Íslenskar vinnslustöðvar hafa á undanförnum árum í ríkari mæli leitað eftir kaupum á afla af erlendum skipum. Einkum hefur til þessa verið um að ræða kaup á rækju. Vegna samdráttar í afla á síðustu árum hafa verið kannaðir möguleikar á kaupum á ýmsum botnfisktegundum. Jafnframt hafa augu manna opnast fyrir því að ýmsir tekjumöguleikar séu fyrir hendi með viðskipti við erlend veiðiskip. Komu þessara skipa til hafna fylgja mikil viðskipti og fjölbreyttir tekjumöguleikar fyrir ýmsa þjónustustarfsemi í landinu.

Með því að heimila frjálsari aðgang að íslenskum höfnum er komið til móts við þær breytingar til frjálsræðis í verslun og viðskiptum milli landa sem orðið hafa á síðari árum. Með þeim fyrirvara, sem gerður er varðandi löndun afla úr sameiginlegum fiskstofnum, verður ekki annað séð en að breyting þessi geti orðið okkur til hagsbóta. Sú rýmkun á reglum um komu erlendra skipa til hafna, sem hér er gert ráð fyrir, mun án efa leiða til aukinna viðskipta við erlend veiðiskip. Með þessu frumvarpi er lagt til að veruleg rýmkun verði gerð á núgildandi ákvæðum í þessu efni.

Í lögum nr. 33/1922 voru eins og áður segir settar takmarkanir á eignaraðild útlendinga að veiðum og vinnslu. Var með lögunum skýlaust krafist íslensks ríkisfangs en undantekning frá þessu var um rétt hlutafélaga. Hlutafélögum var heimilt að reka fiskveiðar ef meira en helmingur hlutafjár félagsins var í eigu íslenskra ríkisborgara og stjórn þess skipuð íslenskum ríkisborgurum og a.m.k. helmingur þeirra búsettur á landinu. Hlutafélög höfðu hins vegar aðeins rétt til að reka bæði fiskiveiðar og fiskvinnslu í landhelgi að allt hlutaféð væri í eigu íslenskra ríkisborgara. Í lögunum var ekki kveðið sérstaklega á um hlutafélög sem eingöngu ráku fiskvinnslu og hafði það í för með sér nokkra óvissu um rétt þeirra til reksturs hennar. Af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins hefur þó ávallt verið litið svo á að í lögum nr. 33/1922, um rétt til fiskiveiða í landhelgi, felist bann við því að erlendir aðilar, einstaklingar sem erlend hlutafélög, reki útgerð og/eða fiskvinnslu hér á landi, þar með talið í landhelgi Íslands.

Með lögum nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, var sett almenn löggjöf um erlenda fjárfestingu sem var að finna í ýmsum lögum. Samhliða þeim lögum voru sett lög nr. 23/1991, um breytingu á lagaákvæðum er varða fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri o.fl. Með þessum lögum var sú breyting gerð að algerlega var tekið fyrir eignaraðild útlendinga í hlutafélögum er reka útgerð. Þá var einnig kveðið skýrt á um rétt erlendra aðila til fjárfestinga í vinnslu sjávarafla. Er erlendum aðilum eingöngu heimil eignaraðild að fyrirtækjum sem ekki stunda frumvinnslu, svo sem frystingu, söltun, niðursuðu, herslu, reykingu, niðurlagningu, súrsun og hverja aðra verkun sem ver sjávarafla skemmdum, þar með taldar bræðslu og mjölvinnslu. Þeim er því eingöngu heimil eignaraðild að fyrirtækjum sem vinna að frekari vinnslu afurða til að gera þær hæfari til dreifingar, neyslu eða matreiðslu, svo og umpökkun afurða í neytendaumbúðir.

Með áðurnefndum lögum nr. 23/1991 var breytt ákvæðum 1. og 2. gr. laga nr. 33/1922. Þessi ákvæði eru efnislega óbreytt tekin upp í 1. og 2. gr. þessa frumvarps. Ákvæði 1. og 2. tölul. 4. gr. laga nr. 34/1991 um fjárfestingu erlendra aðila í fyrirtækjum er stunda fiskveiðar og fiskvinnslu standa áfram.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er í 1. mgr. lagt til að erlendum skipum séu fortakslaust bannaðar allar veiðar í efnahagslögsögu Íslands. Er vísað til laga nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, en þar er að finna afmörkun efnahagslögsögu Íslands.

Með 4. mgr. 3. gr. laga nr. 33/1922, sbr. lög nr. 12/1978, var sjávarútvegsráðherra heimilt að leyfa íslenskum aðilum, sem útgerð stunda, að taka á leigu um takmarkaðan tíma erlent skip til fiskveiða í íslenskri landhelgi ef skip þeirra hafði orðið fyrir verulegum áföllum vegna bilana og sérstakar ástæður væru fyrir hendi. Vegna þess misræmis sem nú er milli stærðar fiskiskipaflotans og afrakstursgetu fiskiskipa hér á landi og gildandi fyrirkomulags við stjórn fiskveiða er ekki þörf fyrir heimild sem þessa. Er því lagt til að hún verði felld niður.

Með 2. mgr. þessarar greinar er lagt til að áfram gildi skilyrðislaust bann við vinnslu um borð í erlendum skipum í efnahagssögu Íslands hvort sem um veiðiskip eða vinnsluskip er að ræða. Enda þótt með frumvarpi þessu sé erlendum veiðiskipum heimilaður frjálsari aðgangur að íslenskum höfnum þykir ekki ástæða til að rýmka heimildir til vinnslu erlendra skipa innan efnahagslögsögunnar. Hins vegar mætti víkja frá þessu banni þætti ástæða til samkvæmt heimild í 5. gr.

Um 2. gr.

Ákvæði þetta er efnislega samhljóða 1. gr. laga nr. 33/1922, sbr. lög nr. 23/1991, og vísast til almennra athugasemda frumvarpsins í þeim efnum. Ákvæði þessu er ætlað að taka af öll tvímæli um að veiðar í efnahagslögsögu Íslands eru aðeins heimilar íslenskum ríkisborgurum sem eiga lögheimili hér á landi. Sama á við um lögaðila, t.d. hlutafélög, en þau verða algerlega að vera í eigu íslenskra ríkisborgara sem hér eiga lögheimili. Með þessu ákvæði er reynt að tryggja eins og frekast er kostur að erlendir aðilar nái ekki ítökum í mikilvægustu náttúruauðlind landsins. Ákvæði þetta á einnig að koma fortakslaust í veg fyrir að erlend eignaraðild skapist gegnum eignaraðild að hlutafélögum.

Um 3. gr.

Hér er í 1. mgr. mörkuð sú meginregla að erlendum veiðiskipum sé frjálst að leita til hafna á Íslandi. Um rökstuðning fyrir þessari breytingu vísast til almennra athugasemda við frumvarp þetta. Samkvæmt þessu gætu erlend veiðiskip bæði landað afla sínum til sölu hér á landi til einstakra vinnslustöðva eða á markað. Jafnframt gætu þau umskipað afla til flutnings með flutningaskipum á markaði erlendis. Í þessari heimild fellst einnig að skipin gætu komið til hafna til kaupa á kosti, olíu og veiðarfærum, auk þess sem þau gætu fengið hér viðgerðarþjónustu.

Þess má geta að í samningum EFTA-ríkja um fríverslun með fisk er kveðið á um gagnkvæman löndunarrétt fiskiskipa samningsaðila með sama hætti og lagt er til í 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins og með þeim takmörkunum sem um getur í 2. mgr. 3. gr. Í samningsdrögum um Evrópskt efnahagssvæði eru einnig hliðstæð ákvæði.

Í 2. mgr. er gerð undantekning frá 1. mgr. að því leyti að sjávarútvegsráðherra er veitt heimild til að takmarka þjónustu við skip sem stunda veiðar úr fiskstofnum sem teljast sameiginlegir með öðrum þjóðum hafi ekki verið samið um nýtingu þeirra stofna.

Veiðar Íslendinga fara að mestu leyti fram innan efnahagslögsögu landsins og flestir mikilvægustu fiskstofnarnir veiðast ekki utan hennar. Þó eru nokkrir stofnar sem veiðast bæði utan og innan lögsögunnar, t.d. karfi, loðna og rækja, á hafsvæðinu milli Íslands og Grænlands. Um nýtingu loðnustofnsins hefur verið gert samkomulag við Grænland og Noreg en um nýtingu annarra stofna er ósamið. Viðræður hafa farið fram milli Íslands, Grænlands og Færeyja um nýtingu karfastofnsins en samkomulag hefur ekki náðst. Veiðar á úthafskarfa frá Íslandi hófust fyrir þremur árum en aðrar þjóðir einkum Rússar hófu þær fyrr. Margt er óljóst um stærð og útbreiðslu þessa stofns en ljóst er að hann veiðist bæði innan og utan efnahagslögsögu Íslands.

Þykir nauðsynlegt að ráðherra geti takmarkað þjónustu við þau skip sem stunda veiðar úr þeim fiskstofnum sem ekki hefur verið samið um nýtingu á. Sé stofn t.d. ofnýttur og hafi samkomulag ekki tekist um nýtingu hans þykir óeðlilegt að erlendum veiðiskipum verði auðveldaðar veiðar með því að veita þeim alla þjónustu og heimild til löndunar afla hér á landi. Ráðherra getur beitt slíkum takmörkunum þegar um er að ræða veiðar úr stofnum sem veiðast í íslensku efnahagslögsögunni hvort sem þeir fyrirfinnast einnig í lögsögu annarra ríkja eða á alþjóðlegu hafsvæði. Þá getur ráðherra beitt þessu ákvæði hvort sem það skip, sem í hlut á, er frá ríki sem ágreiningur er við um nýtingu stofnsins eða ekki. Hins vegar gætu þessi skip leitað aðstoðar til hafna hér á landi ef upp kemur sú staða að þau þarfnast aðstoðar vegna bilana eða tjóna. Þeim skipum mundi verða veitt sú þjónusta sem nauðsynleg væri til þess að þau gætu án áhættu haldið áfram ferð sinni.

Um 4. gr.

Hér er lagt til að erlend veiðiskip tilkynni með hæfilegum fyrirvara til hafnaryfirvalda um komu til hafnar. Þá ber þeim að tilkynna hvaða veiðar skipið hefur stundað, á hvaða svæði og enn fremur hvaða þjónustu skipið sækir til hafnar.

Tilkynning um komutíma skips er m.a. nauðsynleg vegna tollskoðunar og nauðsynlegt er fyrir hafnaryfirvöld vegna starfsemi hafnarinnar að vita hvort skipið muni landa afla, kaupa olíu o.s.frv. Tilkynning um veiði og veiðisvæði er forsenda þess hvort unnt sé að meta hvort skipið hafi stundað veiðar úr fiskstofnum sem falla undir 2. mgr. 3. gr.

Í 2. mgr. segir að hafnaryfirvöld skuli tilkynna til sjávarútvegsráðuneytisins ef þau telja að veiðar skips, sem tilkynnt hefur komu sína, falli undir 2. mgr. 5. gr. Þykir þetta nauðsynlegt með hliðsjón af því að ráðherra skal taka ákvörðun um hvort takmarka eigi þjónustu við skipið skv. 2. mgr. 5. gr.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að heimilt verði með milliríkjasamningum að víkja frá banni 1. gr. um veiðar og vinnslu erlendra skipa í efnahagslögsögu Íslands með sama hætti og hingað til.

Í gildi eru nokkrir milliríkjasamningar sem veita skipum annarra ríkja heimildir til veiða í efnahagslögsögu Íslands. Má þar nefna samninga við Belga og Færeyinga þar sem þessum þjóðum er veittur einhliða réttur til veiða hér við land. Enn fremur má nefna samning við Noreg en fram til ársins 1984 höfðu Norðmenn einhliða rétt til línuveiða hér við land en íslensk stjórnvöld ákváðu heildarmagnið árlega. Þessum samningi var breytt 1984 og er nú gert ráð fyrir gagnkvæmum veiðiheimildum. Þessi samningur hefur í raun ekki komið til framkvæmda þar sem Norðmönnum hefur ekki reynst mögulegt að veita okkur álitlegar veiðiheimildir við Noreg. Þrátt fyrir það voru Norðmönnum veittar einhliða heimildir til botnfiskveiða við Ísland til ársins 1989. Þá ber einnig að geta þríhliða samnings milli Íslands, Noregs og Grænlands um nýtingu loðnustofnsins þar sem fiskiskipum frá þessum þjóðum er veitt gagnkvæm heimild til að stunda loðnuveiðar með ákveðnum takmörkunum innan efnahagslögsögu ríkjanna.

Eðlilegt þykir að heimild þessi sé áfram fyrir hendi. Það verður hins vegar sjálfstætt mat hverju sinni hvort slíkir samningar teljast álitlegir.

Um 6. gr.

Í 1. málsl. 1. mgr. segir að brot gegn 1. mgr. 1. gr. um bann við veiðum erlendra skipa í efnahagslögsögu Íslands skuli varða viðurlögum skv. 17. gr. laga nr. 81 31. maí 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. 2. gr. þeirra. Í 2. gr. tilvitnaðra laga segir: „Í fiskveiðilandhelgi Íslands, eins og hún er ákveðin í reglugerð nr. 299 15. júlí 1975, skulu erlendum skipum bannaðar allar veiðar samkvæmt ákvæðum laga nr. 33 19. júní 1922, um rétt til fiskiveiða í landhelgi.“ Í 17. gr. laga nr. 81/1976 eru tiltekin viðurlög vegna ólöglegra veiða erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands. Er þar að finna sektarákvæði og ákvæði um upptöku afla og veiðarfæra. Enn fremur eru í þessari grein ákvæði um tryggingar vegna greiðslu sekta og málskostnaðar og um stofnun lögveðs í skipum. Með þessu ákvæði yrðu viðurlög við landhelgisbrotum erlendra veiðiskipa óbreytt og í samræmi við það sem gilt hefur til þessa.

Í 2. málsl. 1. mgr. segir að brot gegn öðrum ákvæðum skuli varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Er þetta í samræmi við refsiákvæði laga nr. 34 25. mars 1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.