Framkvæmdasjóður Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 164

178. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 70/1985, um Framkvæmdasjóð Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

1. gr.

1. mgr. 1. gr. laganna orðast svo:

Framkvæmdasjóður Íslands (á ensku The Development Fund of Iceland) er eign ríkissjóðs og undir stjórn Lánasýslu ríkisins. Um starfsemi hans fer eftir lögum nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins.

2. gr.

2. gr. laganna orðast svo:

Lánasýslu ríkisins er heimilt að endurfjármagna skuldir Framkvæmdasjóðs í nafni ríkissjóðs.

3. gr.

3.–6., 8. og 10.–11. gr. laganna falla brott og breytist greinatala samkvæmt því.

4. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1992. Lánasýsla ríkisins tekur frá sama tíma við umsjá allra eigna og skulda, krafna og skuldbindinga Framkvæmdasjóðs Íslands eins og þær standa við gildistöku laga þessara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í bréfi til Framkvæmdasjóðs, dags. 19. júlí 1991, óskaði forsætisráðherra eftir tillögum um breytingu á hlutverki sjóðsins. Stjórn Framkvæmdasjóðs hefur skilað tillögum til forsætisráðherra um starfslok sjóðsins í bréfi dags. 9. september 1991. Í frumvarpi þessu er lagt til að Lánasýslu ríkisins verði falið að yfirtaka skuldbindingar og kröfur Framkvæmdasjóðs.

Þau verkefni, sem liggja fyrir þegar útlánastarfsemi Framkvæmdasjóðs verður hætt, eru, auk þess að selja eignir hans, helst þau að sjá um endurgreiðslu á skuldum sjóðsins og skuldbreytingu, að innheimta útistandandi kröfur og hafa eftirlit með tryggingum fyrir lánum sem sjóðurinn hefur veitt.

Gert er ráð fyrir að Framkvæmdasjóður Íslands verði undir stjórn Lánasýslu ríkisins með svipuðu fyrirkomulagi og Ríkisábyrgðasjóður er deild innan þeirrar stofnunar. Lánasýslu ríkisins verði síðan falið, á grundvelli greiðslustöðu Framkvæmdasjóðs, að gera tillögur til fjármálaráðherra um skuldbreytingu, sérstakar fjárveitingar og greiðsluáætlanir til þess að gera stofnuninni kleift að mæta útgjöldum vegna sjóðsins.

Segja má að Framkvæmdasjóður hafi á síðustu tveimur árum misst meginhlutverk sitt sem honum var falið að gegna fyrir réttum aldarfjórðungi. Þegar Framkvæmdasjóður Íslands tók við af Framkvæmdabanka Íslands árið 1967 var honum fengið það meginverkefni að taka lán innan lands og erlendis og miðla lánsfénu í samræmi við ákvarðanir stjórnvalda til framkvæmda, fyrst og fremst til lánasjóða atvinnuveganna, en þeir höfðu á þeim tíma ekki beinan aðgang að lánsfé. Þessu meginhlutverki hefur sjóðurinn gegnt allar götur síðan.

Nú eru aðstæður gjörbreyttar, miðstýring fjárfestingarlána ekki tíðkuð lengur og fjármagnsmarkaðir hafa þróast mjög. Sjóðirnir geta nú flestir séð sjálfir um fjármagnsöflun innan lands og utan og eru reyndar byrjaðir að segja upp eldri lánum hjá Framkvæmdasjóði. Líklegt er að sú þróun haldi áfram. Lánasjóðirnir eru samt með yfir 80% útlána sjóðsins.

Skuldir sjóðsins eru að þremur fjórðu hlutum erlendar og þar af eru tveir þriðju í þremur lánssamningum.

Þó að ný útlán Framkvæmdasjóðs falli niður standa eftirfarandi verkefni áfram um nokkur árabil:

Sjá þarf um endurgreiðslu á skuldum Framkvæmdasjóðs innan lands og utan, endursemja um þær og skuldbreyta í samræmi við endurgreiðslur útlána sjóðsins og hagsmuni ríkissjóðs sem er ábyrgðaraðili á bak við sjóðinn.

Innheimta þarf útistandandi lán sjóðsins, sjá um óhjákvæmilegar skuldbreytingar, lengingu lána og aðrar breytingar á lánskjörum sem tryggja endanlega innheimtu.

Mikið starf er að hafa eftirlit með tryggingum fyrir lánum, kaupa veðsettar eignir við gjaldþrot ef af því er ávinningur, ráðstafa yfirteknum eignum og varðveita verðgildi þeirra.

Þessi verkefni eru því öll hliðstæð verkefnum sem Lánasýsla ríkisins fæst við. Með lögum nr. 43/1990 er Lánasýslu ríkisins falið að sjá um hvers konar skuldaumsýslu fyrir ríkissjóð, endurlán lánsfjár og ríkisábyrgðir. Jafnframt var Ríkisábyrgðasjóður gerður að deild við Lánasýslu ríkisins. Því fyrirkomulagi hefur verið haldið að Seðlabankinn sjái um daglega starfsemi Ríkisábyrgðasjóðs og umsjón með erlendum lánum. Það starf er unnið í nánu samráði við Lánasýsluna sem er ábyrg fyrir þessum málum gagnvart ráðherra.

Þegar Framkvæmdasjóður hættir útlánastarfsemi liggur beinast við að lögum um hann, nr. 70/1985, verði breytt þannig að hann verði undir stjórn Lánasýslu ríkisins eins og Ríkisábyrgðasjóður er nú. Með því fyrirkomulagi verður minnst röskun á stöðu sjóðsins gagnvart erlendum lánveitendum. Þannig verður sjóðurinn áfram starfandi að forminu til og hægt er að gera ársreikning hans, en hvort tveggja er nauðsynlegt til þess að ekki þurfi að taka upp sérstaka samninga við lánveitendur eins og líklega þyrfti ef hann verður lagður alveg niður. Lögin um Lánasýslu ríkisins giltu þá um það sem eftir verður af starfsemi hans. Hugsanlegt er að fela öðrum aðila að taka við hluta verkefnanna, t.d. fiskeldismálum, en eðlilegast er að Lánasýslan semji um slíkt með samþykki fjármálaráðherra.

Líklegt er að hagkvæmt verði fyrir ríkissjóð þegar frá líður að endursemja með skipulögðum hætti um hluta af lánum Framkvæmdasjóðs eða greiða önnur upp og taka ný lán í staðinn. Nauðsynlegt er því að Lánasýslan hafi skýrar heimildir til þess að endurfjármagna skuldir Framkvæmdasjóðs í nafni ríkissjóðs ef til þessa kemur. Ríkissjóður nýtur að öðru jöfnu betri kjara en lánasjóðir með ríkisábyrgð og hefur auk þess aðgang að fleiri og stærri mörkuðum en þeir. Af þessu gæti orðið sparnaður fyrir ríkissjóð þegar frá líður.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt þessari grein er kveðið á um það að Framkvæmdasjóður Íslands verði undir stjórn Lánasýslu ríkisins. Um starfsemi Framkvæmdasjóðs munu gilda sömu reglur og um starfsemi Lánasýslu ríkisins, sbr. lög nr. 43/1990. Þar sem ný útlán Framkvæmdasjóðs falla niður verður starfsemi sjóðsins fólgin í því að sjá um endurgreiðslur á skuldum og innheimta kröfur og koma eignum í verð. Þessi verkefni eru öll hliðstæð þeim verkefnum sem Lánasýsla ríkisins fæst við.

Um 2. gr.

Samkvæmt greininni er Lánasýslu ríkisins veitt heimild til að endurfjármagna skuldir Framkvæmdasjóðs í nafni ríkissjóðs. Líklegt er að hagkvæmt verði fyrir ríkissjóð að endursemja um hluta af lánum Framkvæmdasjóðs eða greiða önnur upp og taka ný lán í staðinn. Nauðsynlegt er því að skýrar lagaheimildir séu fyrir hendi til þess að endurfjármagna skuldir Framkvæmdasjóðs í nafni ríkissjóðs ef þörf er á því. Ríkissjóður nýtur að öðru jöfnu betri kjara en lánasjóðir með ríkisábyrgð og hefur auk þess aðgang að fleiri og stærri mörkuðum en þeir. Af þessu gæti því orðið sparnaður fyrir ríkissjóð þegar frá líður.

Um 3. gr.

Í þessari grein eru felld niður ákvæði gildandi laga sem ekki eiga við eftir að Framkvæmdasjóður hefur verið felldur undir stjórn Lánasýslu ríkisins. Ákvæði laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins, munu eiga við Framkvæmdasjóð verði frumvarp þetta að lögum.

Í 7. gr. gildandi laga um Framkvæmdasjóð er ákvæði sem tryggir rétt sjóðsins ef eign, sem er veðsett sjóðnum, er seld á nauðungaruppboði eða til gjaldþrotaskipta kemur. Hér er lagt til að þetta ákvæði haldist óbreytt.

Lagt er til að gildandi ákvæði 9. gr. laganna um að sjóðurinn sé undanþeginn öllum opinberum gjöldum og sköttum haldist óbreytt.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

FRAMKVÆMDASJÓÐUR ÍSLANDS - YFIRLIT

(Úr skýrslu nefndar um fortíðarvanda.)

Starfssvið.

Um Framkvæmdasjóð Íslands gilda lög nr. 70/1985. Sjóðurinn er í eigu ríkisins og heyrir undir forsætisráðherra. Í lögum um sjóðinn, nr. 70/1985, er hlutverki hans lýst svo í 2. gr.:

„Hlutverk Framkvæmdasjóðs Íslands er að annast innan ramma fjárlaga og annarra laga, eftir því sem við á, milligöngu um lántökur fyrir fjárfestingarlánasjóði og aðra sambærilega aðila sem þess óska. Má sjóðurinn í því sambandi taka erlend lán í eigin nafni og endurlána.“

Fyrir gildistöku laga nr. 70/1985 var hlutverk Framkvæmdasjóðs Íslands mun víðtækara. Samkvæmt V. kafla laga nr. 97/1976 og áður laga nr. 66/1966 bar sjóðnum að fjármagna aðkallandi framkvæmdir sem æskilegar voru taldar fyrir þjóðarbúið með því að veita fé til einstakra framkvæmda eða til fjárfestingarlánasjóða. Enn fremur var hlutverk sjóðsins að veita lán til meiri háttar opinberra framkvæmda og til undirbúnings stofnunar nýrra fyrirtækja.

Á árinu 1985 voru samþykkt lög frá Alþingi um nýsköpun í atvinnulífinu (Þróunarfélag Íslands hf., lög nr. 69/1985) og lög nr. 64/1985, um Byggðastofnun. Þessum stofnunum var ætlað að taka þátt í uppbyggingu og nýsköpun í atvinnulífinu og taka við því hlutverki af Framkvæmdasjóði. Á þeim tíma höfðu aðrir fjárfestingarlánasjóðir heimildir til að taka lán án milligöngu Framkvæmdasjóðs. Þar sem aðrar stofnanir höfðu tekið við hlutverki Framkvæmdasjóðs samkvæmt þessum lögum og lagabreytingum kom til álita að leggja Framkvæmdasjóð niður á árinu 1985. Það varð hins vegar úr að Framkvæmdasjóður starfaði áfram, en þá einvörðungu sem endurlánastofnun. Var það talið hagkvæmt vegna mikils umfangs sjóðsins og enn fremur vegna þess að sjóðurinn hafði getið sér gott orð á lánamörkuðum og þótti vel til þess fallinn að hafa áfram milligöngu um lántöku fyrir fjárfesingarlánasjóði ef þörf krefði.

Efnahagur.

Stofnefnahagur Framkvæmdasjóðs var myndaður með hreinni eign Framkvæmdasjóðs Íslands og Mótvirðissjóðs sem störfuðu samkvæmt lögum nr. 97/1976. Framkvæmdasjóður tók yfir allar skuldbindingar og allar eignir þessara sjóða samkvæmt lögum nr. 70/1985. Tafla 1 sýnir yfirlit yfir efnahag Framkvæmdasjóðs samkvæmt uppgjöri sjóðsins frá því í lok maí sl.

Tafla 1.

Rekstur.

Framkvæmdasjóði Íslands ber að afla tekna af útlánastarfsemi sinni og standa þannig undir skuldbindingum sínum. Ekki er gert ráð fyrir framlögum úr ríkissjóði til sjóðsins. Hér verður gerð stutt grein fyrir helstu þáttum í rekstri sjóðsins:

Vaxtamunur. Tekjur Framkvæmdasjóðs eru áætlaðar tæpar 70 m.kr. á árinu 1990. Munur á vöxtum tekinna og veittra lána ræður miklu um getu sjóðsins til að standa undir skuldbindingum hans. Tafla 2 sýnir vaxtamun tekinna og veittra lána í árslok nokkurra undanfarinna ára:

Tafla 2.

Rekstrarkostnaður. Rekstrarkostnaður sjóðsins var 55 m.kr. á árinu 1990 en áætlað er að hann verði um 60 m.kr. á þessu ári. Helstu kostnaðarliðir árið 1990 voru laun, 30 m.kr., og rekstur fasteigna, 12 m.kr., en annar rekstrarkostnaður nam 11 m.kr.

Afskriftir. Til að mæta hugsanlegu tapi á útlánum sjóðsins til annarra en opinberra sjóða hefur stjórn hans lagt í Afskriftasjóð á hverju ári frá 1987, sjá töflu 3.

Tafla 3.

Auk tillags í Afskriftasjóð hefur Framkvæmdasjóður fært tapaðar kröfur beint til gjalda í rekstrarreikningi. Árið 1988 voru færðar til gjalda tapaðar kröfur að fjárhæð um 100 m.kr. vegna veittra ábyrgða og 33 m.kr. á árinu 1989. Sama ár var afskrifað hlutafé Framkvæmdasjóðs í Álafossi hf. að fjárhæð 410 m.kr.

Gengismunur. Í ársreikningum Framkvæmdasjóðs eru vextir, verðbætur og gengismunur færð sem einn liður bæði tekna og gjaldamegin í rekstrarreikningi. Þessar tölur eru ekki sundurliðaðar í ársskýrslum, en samkvæmt áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar var gengistap liðlega 200 m.kr. á árinu 1989. Samkvæmt upplýsingum frá Framkvæmdasjóði var gengishagnaður 202 m.kr. fyrir árið 1990.

Fylgiskjal II.

VANDI FRAMKVÆMDASJÓÐS

(Úr skýrslu nefndar um fortíðarvanda.)

Umfang vandans.

Við mat á vanda ríkissjóðs vegna Framkvæmdasjóðs Íslands er hér lögð til grundvallar úttekt Ríkisendurskoðunar á fjárhagsstöðu sjóðsins sem birt var í ágúst 1991. Að mati Ríkisendurskoðunar hefði tillag í Afskriftasjóð Framkvæmdasjóðs þurft að vera a.m.k. um 1.700 m.kr. hærra en gert hefur verið ráð fyrir í ársreikningi fyrir árið 1990. Að teknu tilliti til þessa hefur eigið fé Framkvæmdasjóðs rýrnað um u.þ.b. 2.700 m.kr. frá ársbyrjun 1986. Samkvæmt þessu var eigið fé sjóðsins neikvætt um u.þ.b. 1.300 m.kr. í maí 1991, en það var jákvætt um 1.400 m.kr. í ársbyrjun 1985.

Orsakir vandans.

Fjárhagsvandi Framkvæmdasjóðs verður rakinn til slæmrar afkomu margra þeirra fyrirtækja sem sjóðurinn lánaði til, einkum í fiskeldi og ullariðnaði. Stjórnvöld beittu sér fyrir því að sjóðurinn veitti milliliðalaust lán til fiskeldisfyrirtækja, en það var gert á grundvelli ákvæða í lánsfjárlögum eða öðrum lögum án þess að ákvæðum laga um tilgang og hlutverk sjóðsins væri breytt. Gera verður athugasemdir við óvarkárni í útlánum sjóðsins. Á hinn bóginn verður einnig að líta til þess að stjórn Framkvæmdasjóðs var undir verulegum þrýstingi af hálfu stjórnvalda til að framfylgja atvinnustefnu þeirra.

Breytingar á eigin fé frá ári til árs gefa vísbendingu um afkomu sjóðsins, en eins og fram kemur í töflu 4 hefur bókfært eigið fé Framkvæmdasjóðs Íslands rýrnað verulega frá árslokum 1985.

Tafla 4.

Í ársreikningi Framkvæmdasjóðs fyrir árið 1990 var tillag í Afskriftasjóð 224 m.kr. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf tillag í afskriftasjóð að nema verulega hærri fjárhæð en þeirri sem stjórn sjóðsins ákvað í uppgjöri fyrir árið 1990 og skiptast þær með eftirgreindum hætti:

TAFLA

Samkvæmt mati Ríkisendurskoðunar hefði því tillag í Afskriftasjóð þurft að vera 1.857 m.kr. á árinu 1990 í stað 224 m.kr. Heildartap Framkvæmdasjóðs frá árinu 1985 er, miðað við framangreint mat á nauðsynlegum viðbótarafskriftum, um 2.700 m.kr.

Þegar tekið er tillit til mats Ríkisendurskoðunar á nauðsynlegum viðbótarafskriftum verður eiginfjárstaða sjóðsins neikvæð um u.þ.b. 1.300 m.kr. í stað þess að vera jákvæð um 369 m.kr. eins og fram kemur í uppgjöri sjóðsins frá því í maí sl.