Atvinnuleysistryggingar og Ábyrgðasjóður launa Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 115

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og lögum nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa, vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði.

(Lagt fyrir Alþingi á 136. löggjafarþingi 2008–2009.)

I. KAFLI

Breyting á lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum.

1. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þegar atvinnuleysisbætur eru greiddar samhliða minnkuðu starfshlutfalli skv. 17. eða 22. gr. er heimilt að lengja hlutfallslega það tímabil sem heimilt er að greiða tekjutengdar atvinnuleysisbætur skv. 1. mgr. 32. gr. miðað við mismun réttar hins tryggða hefði hann misst starf sitt að öllu leyti og þess starfshlutfalls sem hann gegnir áfram. Hinn tryggði hefur áfram rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta samfellt í þrjú ár skv. 1. mgr. 29. gr.

Þegar atvinnuleysisbætur eru greiddar samhliða minnkuðu starfshlutfalli skv. 17. eða 22. gr. skulu föst laun frá vinnuveitanda fyrir hið minnkaða starfshlutfall ekki koma til skerðingar á fjárhæð atvinnuleysisbóta skv. 36. gr. enda haldi hinn tryggði að lágmarki 50% starfshlutfalli. Á þetta við hvort sem hinn tryggði fær greiddar tekjutengdar atvinnuleysisbætur skv. 32. gr. eða grunnatvinnuleysisbætur skv. 33. gr. Aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá fyrir sama tímabil, hvort sem er frá vinnuveitanda eða öðrum aðila, skulu koma til frádráttar greiðslum úr Atvinnuleysistryggingasjóði skv. 36. gr.

Ákvæði 1. og 2. mgr. eru bundin því skilyrði að hinn tryggði hafi misst starf sitt að hluta vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda sem hann starfar hjá vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði eða hann hafi misst starf sitt að öllu leyti og ráðið sig í hlutastarf hjá öðrum vinnuveitanda í lægra starfshlutfalli enda eigi viðkomandi að mati Vinnumálastofnunar ekki kost á að ráða sig til starfa í sama starfshlutfalli og hann var í áður vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði.

Ákvæði þetta gildir til 1. maí 2009.

II. KAFLI

Breyting á lögum nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa, með síðari breytingum.

2. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þrátt fyrir a-lið 5. gr. skal taka mið af vinnulaunum launamanns fyrir síðustu þrjá starfsmánuði hans í þjónustu vinnuveitanda áður en starfshlutfall launamanns var minnkað vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði enda hafi héraðsdómara borist krafa um gjaldþrotaskipti á búi vinnuveitanda innan tólf mánaða frá því að starfshlutfall launamanns var minnkað. Skilyrði er að launamaður hafi verið samfellt í a.m.k. sex mánuði í sama starfshlutfalli hjá hinum gjaldþrota vinnuveitanda áður en kom til skerðingar á starfshlutfalli hans vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda. Að öðru leyti gildir a-liður 5. gr.

Þrátt fyrir b-lið 5. gr. skal við útreikning bóta vegna launamissis í allt að þrjá mánuði vegna slita á ráðningarsamningi taka mið af vinnulaunum launamanns skv. 1. mgr. enda hafi héraðsdómara borist krafa um gjaldþrotaskipti á búi vinnuveitanda innan tólf mánaða frá því að starfshlutfall launamanns var minnkað. Skilyrði er að launamaður hafi verið samfellt í a.m.k. sex mánuði í sama starfshlutfalli hjá hinum gjaldþrota vinnuveitanda áður en kom til minnkunar á starfshlutfalli hans vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda. Að öðru leyti gildir b-liður 5. gr.

Ákvæði þetta gildir um kröfur launamanna sem minnka starfshlutfall sitt á tímabilinu 1. október 2008 til og með 31. desember 2009 að kröfu vinnuveitanda vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda sem rekja má til sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta byggist á tillögum samráðshóps félags- og tryggingamálaráðuneytis, Alþýðusambands Íslands og Samtaka atvinnulífsins vegna breyttra aðstæðna á vinnumarkaði en ljóst er að nokkur óvissa ríkir um stöðu og þróun á innlendum vinnumarkaði á næstu vikum og jafnvel mánuðum. Er því gert ráð fyrir að þær breytingar sem lagðar eru til séu tímabundnar en miðað er við að þær verði endurskoðaðar áður en gildistíma þeirra lýkur verði talin ástæða til. Forusta atvinnulífsins hefur hvatt fyrirtæki sem eiga í tímabundnum rekstrarvanda til að skoða þann kost að lækka starfshlutfall starfsmanna sinna fremur en að grípa til uppsagna. Þeim breytingartillögum sem koma fram í frumvarpi þessu er ætlað að koma til móts við breyttar aðstæður á vinnumarkaði og þá sér í lagi þessi tilmæli atvinnulífsins. Er með þessu lögð áhersla á að fleiri geti haldið störfum en ella. Það er í samræmi við þá áherslu sem lögð hefur verið á mikilvægi þess að sem flestir geti verið virkir þátttakendur á vinnumarkaði að einhverju leyti, sjálfum sér og samfélaginu til hagsbóta. Um leið og þessar tillögur eru til þess fallnar að draga úr aukningu á atvinnuleysi er þeim jafnframt ætlað að koma betur til móts við aðstæður launafólks sem þarf að taka á sig kjaraskerðingu í formi minnkaðs starfshlutfalls vegna tímabundins rekstrarvanda fyrirtækis þess er það starfar hjá.

Ekki síður er mikilvægt að dregið verði úr þeim áhrifum sem ákvarðanir vinnuveitenda um skerðingu starfshlutfalls kunna að hafa á réttindi launafólks innan velferðarkerfisins og byggjast á atvinnuþátttöku fólks með einum eða öðrum hætti. Er því með frumvarpi þessu lagt til að í tilvikum er starfshlutfall launamanns hefur verið minnkað vegna samdráttar í rekstri vinnuveitanda innan við tólf mánuði áður en héraðsdómara berst krafa um gjaldþrotaskipti á búi vinnuveitanda verði við framkvæmd a- og b-liðar 5. gr. laga nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa, með síðari breytingum, tekið mið af tekjum launamannsins er hann hafði áður en kom til lækkunar á starfshlutfalli. Skilyrði er að starfsmaður hafi verið samfellt í a.m.k. sex mánuði í sama starfshlutfalli hjá hinum gjaldþrota vinnuveitanda áður en kom til lækkunar á starfshlutfalli hans vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að það tímabil sem heimilt er að greiða tekjutengdar atvinnuleysisbætur skv. 1. mgr. 32. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, verði lengt hlutfallslega miðað við mismun réttar launamannsins hefði hann misst starf sitt að öllu leyti og þess starfshlutfalls sem hann gegnir áfram. Heildartímabil sem launafólk getur fengið greiðslur úr Atvinnuleysistryggingasjóði er eftir sem áður samtals þrjú ár, sbr. 1. mgr. 29. gr. laganna.

Tillaga þessi hefur þau áhrif að launamaður sem hefur áunnið sér fullan rétt til atvinnuleysisbóta og missir starf sitt að hluta getur fengið hlutfallslegar tekjutengdar bætur í lengri tíma en áður innan þriggja ára tímabilsins. Hafi launamaður haldið til dæmis 75% starfi sækir hann um 25% atvinnuleysisbætur á móti. Hann getur þá verið samtals á 25% tekjutengdum atvinnuleysisbótum í tólf mánuði eða 260 daga samhliða 75% starfi í stað þriggja mánaða áður eða 65 daga en þó aldrei lengur en sem nemur gildistíma laganna verði frumvarp þetta samþykkt. Hefði hann einungis haldið 50% starfshlutfalli hefði hann sótt um 50% atvinnuleysisbætur og þar með átt rétt til 50% tekjutengdra atvinnuleysisbóta í samtals sex mánuði eða 130 daga en þó aldrei lengur en sem nemur gildistíma laganna, verði frumvarp þetta að lögum. Eftir þann tíma getur hann átt rétt á hlutfallslegum grunnatvinnuleysisbótum.

Enn fremur er lagt til að ekki komi til skerðingar atvinnuleysisbóta skv. 36. gr. laganna um atvinnuleysistryggingar að því er varðar greiðslur frá vinnuveitanda vegna minnkaðs starfshlutfalls á gildistíma ákvæðisins. Gert er að skilyrði að launamaður haldi þá a.m.k. 50% starfshlutfalli hjá vinnuveitanda en ákvæði þessu er ætlað að stuðla að því að vinnuveitendur haldi ráðningarsambandi við starfsmenn sína eins og frekast er unnt enda þótt kunni að vera nauðsynlegt að skerða starfshlutfall þeirra að einhverju leyti. Á þetta bæði við þegar launamenn eiga rétt á grunnatvinnuleysisbótum og tekjutengdum atvinnuleysisbótum. Þannig á sá sem sækir um atvinnuleysisbætur samhliða minnkuðu starfshlutfalli rétt á atvinnuleysisbótum sem nemur mismun réttar launamannsins hefði hann misst starf sitt að öllu leyti og þess starfshlutfalls sem hann gegnir áfram án þess að tekjur hans fyrir það starfshlutfall er hann heldur eftir komi til skerðingar.

Dæmi um þetta er launamaður A sem hefur 250.000 kr. í mánaðarlaun fyrir fullt starf en hefur þurft að minnka við sig starfshlutfall um 25% vegna samdráttar í fyrirtæki því er hann starfar hjá vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði. Hann sækir um 25% atvinnuleysisbætur en hefði talist að fullu tryggður samkvæmt lögunum hefði hann misst starf sitt að öllu leyti. Hefði hann misst starf sitt að öllu leyti hefði hann því átt rétt á 175.000 kr. í tekjutengdar atvinnuleysisbætur og þar sem hann sækir um 25% bætur á hann rétt á 43.750 kr. á mánuði. Tekjur hans fyrir 75% starfshlutfallið er hann gegnir áfram og nema 187.500 kr. hafa því ekki áhrif á fjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta og munu þá tekjur hans og atvinnuleysisbætur nema 231.250 kr. (187.500 + 43.750) á mánuði. Annað dæmi lýtur að launamanni B sem hefur 400.000 kr. í mánaðarlaun fyrir fullt starf en hefur þurft að minnka við sig starfshlutfall um 50% vegna samdráttar í fyrirtæki því er hann starfar hjá. Hann sækir um 50% atvinnuleysisbætur en hefði talist að fullu tryggður samkvæmt lögunum hefði hann misst starf sitt að öllu leyti. Hefði hann misst starf sitt að öllu leyti hefði hann því átt rétt á 220.729 kr. á mánuði sem er hámarksútgreiðsla á tekjutengdum atvinnuleysisbótum úr Atvinnuleysistryggingasjóði, sbr. 6. gr. 32. gr. laganna og 1. gr. reglugerðar nr. 548/2006, um fjárhæð atvinnuleysistrygginga, sbr. einnig reglugerð nr. 294/2008. Þar sem hann sækir um 50% bætur á hann rétt á 110.365 kr. á mánuði. Tekjur hans fyrir 50% starfshlutfallið er hann gegnir áfram og nema 200.000 kr. hafa því ekki áhrif á fjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta og munu tekjur hans og atvinnuleysisbætur því nema 310.365 kr. (200.000 + 110.365) á mánuði.

Svo unnt sé að beita framangreindum undanþágum er það gert að skilyrði að hinn tryggði hafi misst starf sitt að hluta vegna samdráttar í rekstri hlutaðeigandi fyrirtækis sem hann starfar hjá eða hafi misst starf sitt að öllu leyti og ráðið sig í hlutastarf hjá öðrum vinnuveitanda í lægra starfshlutfalli enda eigi viðkomandi að mati Vinnumálastofnunar ekki kost á að ráða sig til starfa í sama starfshlutfall og hann var í áður vegna sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði. Einnig falla þarna undir tilvik þegar launamaður gegnir tveimur hlutastörfum þannig að samanlagt séu þau 100% eða minna starfshlutfall og missir annað þeirra vegna samdráttar á vinnumarkaði. Skilyrði er að hann gegni áfram a.m.k. 50% starfshlutfalli. Þá er gert ráð fyrir að þessar undanþágur frá reglum laganna gildi tímabundið eða til 1. maí 2009.

Um 2. gr.

Ákveðin undanþága er lögð til á a-lið 5. gr. laga nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa, með síðari breytingum, þannig að í tilvikum þegar starfshlutfall launamanns hefur verið lækkað að kröfu vinnuveitanda vegna samdráttar í starfsemi hans verði miðað við tekjur launamannsins eins og þær voru áður en til minnkunar á starfshlutfalli kom enda hafi héraðsdómara borist krafa um gjaldþrotaskipti á búi vinnuveitanda innan tólf mánaða áður en kom til minnkaðs starfshlutfalls. Er þar með lagt til að miðað verði við svokallaðan frestdag, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., en ætla verður að sú viðmiðun kunni að vera kröfuhöfum hagstæðari en úrskurðardagur. Tilgangur þessarar undanþágu er að koma til móts við aðstæður launafólks sem hefur starfað í ákveðinn tíma hjá hinum gjaldþrota vinnuveitanda og hefur tekið á sig kjaraskerðingu í formi minnkaðs starfshlutfalls síðustu mánuðina í starfsemi rekstursins. Er jafnframt gert að skilyrði að launamaður hafi starfað samfellt í a.m.k. sex mánuði hjá hinum gjaldþrota vinnuveitanda áður en kom til skerðingar á starfshlutfalli.

Enn fremur er lagt til að sams konar undanþága gildi um bætur launamanns vegna launamissis í allt að þrjá mánuði vegna slita á ráðningarsamningi. Því er gert ráð fyrir að tekið verði mið af þeim tekjum sem launamaður hafði fyrir það starfshlutfall sem hann var í áður en til lækkunar á starfshlutfalli kom við útreikning á kröfum skv. b-lið 5. gr. laganna. Lagt er til að sömu skilyrði gildi um þessa undanþágu og gilda um þá undanþágu sem mælt er fyrir um í 1. mgr. Gert er ráð fyrir að önnur skilyrði b-liðar 5. gr. laganna gildi að öðru leyti.

Gert er ráð fyrir að þessar undanþágur á gildissviði a- og b-liðar 5. gr. laganna verði tímabundnar í ljósi sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði og gildi um kröfur launamanna sem minnka starfshlutfall sitt á tímabilinu 1. október 2008 til og með 31. desember 2009 að kröfu vinnuveitanda vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitanda sem rekja má til sérstakra aðstæðna á vinnumarkaði. Sökum þess að miðað er við að liðið geti allt að tólf mánuðir frá því að lækkun starfshlutfalls kom til og til þess tíma að héraðsdómara berst krafa um gjaldþrotaskipti á búi vinnuveitanda getur ákvæði þetta átt við um kröfur launafólks í bú vinnuveitenda sem kröfur hafa verið gerðar um gjaldþrotaskipti á og borist hafa héraðsdómara allt til loka árs 2010.

Um 3. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum, og lögum nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar í ljósi breyttra aðstæðna á vinnumarkaði sem miða í fyrsta lagi að því að greiða hærri atvinnuleysisbætur til launþega sem ráðnir eru í lækkað starfshlutfall vegna samdráttar í starfsemi fyrirtækis eða opinbers aðila sem þeir starfa hjá. Hækkun bótanna felst í því að lengja hlutfallslega tímabilið sem heimilt er að greiða tekjutengdar atvinnuleysisbætur miðað við mismun réttar launþegans hefði hann misst starf sitt að öllu leyti og þess starfshlutfalls sem hann gegnir áfram. Með þessu móti mun sá sem missir t.d. 25% starfshlutfall af fullri vinnu eiga rétt á tekjutengdum atvinnuleysisbótum í tólf mánuði í stað þriggja. Í frumvarpinu er einnig lagt til að ekki komi til skerðingar atvinnuleysisbóta miðað við greiðslur frá vinnuveitenda vegna lækkaðs starfshlutfalls ef það fer ekki niður fyrir 50%. Þessar breytingar eiga við um lög um atvinnuleysistryggingar. Frumvarpið gerir ráð fyrir að þær gildi til 1. maí 2009, sem þýðir að sá sem færist í lægra starfshlutfall í byrjun nóvember á þessu ári gæti átt rétt á tekjutengdum bótum út apríl 2009 en færi þar eftir á bætur samkvæmt núgildandi lögum.

Í frumvarpinu er í öðru lagi lagt til að lögum um Ábyrgðasjóð launa verði breytt á þá leið að í þeim tilvikum þegar starfshlutfall launamanns hefur verið lækkað innan við tólf mánuðum áður en héraðsdómara berst krafa um gjaldþrotaskipti á búi vinnuveitenda verði tekið mið af tekjum sem hann hafði áður en kom til lækkunar á starfshlutfallinu. Ákvæðið gildir um kröfur launamanna sem færast í lægra starfshlutfall á tímabilinu 1. október til og með 31. desember 2009 vegna samdráttar í starfsemi vinnuveitenda.

Verði frumvarpið að lögum mun það hafa talsverð áhrif til hækkunar á bótum til þeirra sem fá lækkað starfshlutfall, einkum til þeirra sem eru með laun í hærri kantinum. Eftirfarandi tafla sýnir hvernig bæturnar mundu hækka í þús. kr. á mánuði frá núgildandi lögum miðað við mismunandi mánaðartekjur og hvort viðkomandi færi í 75% eða 50% starfshlutfall.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Þeir launþegar sem hafa verið með hærri tekjur hækka mest vegna afnáms skerðinga í núgildandi lögum. Sá sem var t.d. með 550 þús. kr á mánuði í laun fyrir fullt starf en færist niður í 50% starfshlutfall fengi engar bætur samkvæmt núgildandi lögum en mundi fá 110,4 þús. kr. á mánuði samkvæmt frumvarpinu.

Að mati fjármálaráðuneytisins fela breytingarnar í frumvarpinu í sér talsverðar líkur á auknum útgjöldum. Mikil óvissa er þó um hver stærðargráðan á þeirri aukningu gæti verið. Í fyrsta lagi er mikil óvissa um hvernig atvinnuleysið á eftir að þróast. Í öðru lagi er óvissa um hversu algengt það verður að starfsfólki verði sagt upp að hluta. Samkvæmt gögnum Vinnumálastofnunar hafa það verið um 8% af þeim sem skrá sig atvinnulausa. Vísbendingar eru þó um að það sé að aukast mjög mikið. Í þriðja lagi er óvissa um hversu mikil lækkun á starfshlutfalli verður að meðaltali hjá þeim sem fá lækkað starfshlutfall. Í fjórða lagi er óvissa um hversu lengi þeir sem nú verða atvinnulausir að hluta muni þiggja bætur og fari aftur í fullt starf. Í fimmta lagi má reikna með að samsetning þeirra sem verða atvinnulausir sé að breytast þannig að t.d. viðmiðunartekjur séu að hækka. Í síðasta lagi er óvissa um hversu mikil áhrif frumvarpið muni hafa á ákvarðanir atvinnurekenda varðandi uppsagnir þar sem þær snúa einkum að afkomu fyrirtækja fremur en að bótarétti starfsmanna.

Sem eitt dæmi um hugsanlega útkomu er áætlað að hækkun bóta vegna hlutaatvinnuleysis geti aukið útgjöld ríkissjóðs um allt að 150 m.kr. miðað við að atvinnuleysi verði 5% í lok apríl á næsta ári og allt að 350 m.kr. miðað 10% atvinnuleysi. Sú útkoma miðast við að frumvarpið hafi ekki áhrif á ákvarðanir um uppsagnir, þ.e. að starfsmönnum sé ýmist sagt upp að hluta eða að fullu án tillits til bótaréttarins, og að jafnaði skerðist starfshlutfall niður í 75%. Á hinn bóginn, ef atvinnurekendur taka mið af breyttum bótarétti samkvæmt frumvarpinu og lækka starfshlutföll í stað þessa að segja starfsfólki alveg upp þá gætu útgjöld vegna atvinnuleysisbóta sem að öðrum kosti hefðu fallið til orðið talsvert lægri, t.d. sem næmi nokkrum hundruðum milljóna kr. eftir því út frá hvaða forsendum er gengið um aðra óvissuþætti. Á móti er einhver hætta á misnotkun með þeim hætti að atvinnuleysisbætur verði í raun notaðar til að greiða niður launakostnað atvinnurekenda. Mjög erfitt er að hafa eftirliti með slíku.

Ekki var gert ráð fyrir þessum breytingum á atvinnuleysisbótakerfinu og hugsanlegum kostnaðaráhrifum af því í forsendum fjárlagafrumvarps 2009.