Greiðsla kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 370

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 99/1999, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

5. gr. laganna orðast svo:

Eftirtaldir eftirlitsskyldir aðilar skulu greiða eftirlitsgjald af álagningarstofni í þeim hlutföllum og stærðum sem hér segir:

1. Viðskiptabankar, sparisjóðir, lánafyrirtæki og rafeyrisfyrirtæki skulu greiða eftirfarandi hlutföll af eignum samtals, þó eigi lægri fjárhæð en 1.000.000 kr.:

a. Viðskiptabankar 0,0361%.

b. Sparisjóðir, lánafyrirtæki og rafeyrisfyrirtæki 0,0324%.

2. Vátryggingafélög skulu greiða 0,381% af bókfærðum iðgjöldum, þó eigi lægri fjárhæð en 1.000.000 kr.

3. Félög eða einstaklingar sem stunda vátryggingamiðlun skulu greiða 0,205% af þeim iðgjöldum sem miðlað hefur verið á næstliðnu ári, þó eigi lægri fjárhæð en 450.000 kr.

4. Verðbréfafyrirtæki skulu greiða 0,45% af eignum samtals, þó aldrei lægri fjárhæð en 1.000.000 kr.

5. Verðbréfamiðlanir skulu greiða 0,45% af eignum samtals, þó aldrei lægri fjárhæð en 600.000 kr.

6. Rekstrarfélög verðbréfasjóða og fjárfestingarsjóða og fjárfestingarsjóðir sem gefa út hlutabréf skulu greiða 0,0407% af eignum rekstrarfélags og viðkomandi sjóða samtals, þó aldrei lægri fjárhæð en 1.000.000 kr.

7. Verðbréfamiðstöðvar skulu greiða 0,75% af rekstrartekjum, þó eigi lægri fjárhæð en 600.000 kr.

8. Kauphallir skulu greiða 0,86% af rekstrartekjum, þó aldrei lægri fjárhæð en 600.000 kr.

9. Lífeyrissjóðir skulu samtals greiða 0,01174% af hreinni eign til greiðslu lífeyris. Greiða skal eftirlitsgjaldið sem 1.140.000 kr. fastagjald vegna þeirra lífeyrissjóða er höfðu hreina eign til greiðslu lífeyris undir einum milljarði króna, 1.840.000 kr. vegna þeirra lífeyrissjóða er höfðu hreina eign til greiðslu lífeyris frá einum til og með tíu milljörðum króna, 3.210.000 kr. vegna þeirra lífeyrissjóða er höfðu hreina eign til greiðslu lífeyris frá tíu milljörðum til og með tuttugu og fimm milljörðum króna, 5.950.000 kr. vegna þeirra lífeyrissjóða er höfðu hreina eign til greiðslu lífeyris frá tuttugu og fimm milljörðum til og með eitt hundrað milljörðum króna og 6.900.000 kr. vegna þeirra lífeyrissjóða er höfðu hreina eign til greiðslu lífeyris þar yfir. Það sem þá er ógreitt af eftirlitsgjaldi skv. 1. málsl. greiðist í hlutfalli við hreina eign til greiðslu lífeyris.

10. Innlánsdeildir samvinnufélaga skulu greiða fastagjald sem nemur 450.000 kr.

11. Íbúðalánasjóður skal greiða 0,0046% af eignum samtals, þó eigi lægri fjárhæð en 1.000.000 kr.

12. Lánasjóður sveitarfélaga ohf. skal greiða 0,0098% af eignum samtals, þó eigi lægri fjárhæð en 600.000 kr.

13. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta og öryggissjóðir samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, skulu greiða fastagjald sem nemur 500.000 kr.

14. Aðilar með innheimtuleyfi samkvæmt innheimtulögum, nr. 95/2008, skulu greiða fastagjald sem nemur 700.000 kr.

Einstaklingar og lögaðilar, aðrir en fjármálafyrirtæki, sem starfrækja gjaldeyrisskiptastöð eða peninga- og verðmætasendingarþjónustu, sbr. 1. mgr. 25. gr. a laga um peningaþvætti og aðgerðir gegn fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006, skulu greiða fastagjald sem nemur 600.000 kr.

Erlendir vörsluaðilar séreignarsparnaðar sem fengið hafa staðfestingu þess ráðuneytis sem fer með málefni lífeyrissjóða á reglum um viðbótartryggingavernd og séreignarsparnað, sbr. 10. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, skulu greiða fastagjald sem nemur 1.600.000 kr.

Útibú erlendra eftirlitsskyldra aðila sem fengið hafa starfsleyfi hér á landi skulu greiða eftirlitsgjald samkvæmt viðeigandi tölulið 1. mgr.

Eignarhaldsfélög á fjármálasviði, eignarhaldsfélög á vátryggingasviði, blönduð eignarhaldsfélög, blönduð eignarhaldsfélög á vátryggingasviði og blönduð eignarhaldsfélög í fjármálastarfsemi skulu greiða fastagjald sem nemur 1.500.000 kr.

Útgefendur hlutabréfa, sem tekin hafa verið til viðskipta á skipulegum verðbréfamarkaði og markaðstorgi fjármálagerninga hér á landi, skulu greiða fastagjald tengt fjárhæð markaðsvirðis útgefinna hlutabréfa sinna. Greiða skal 400.000 kr. fastagjald vegna hlutabréfa að markaðsvirði undir fimm milljörðum króna, 1.050.000 kr. vegna hlutabréfa að markaðsvirði frá fimm til og með tuttugu og fimm milljörðum króna, 3.200.000 kr. vegna hlutabréfa að markaðsvirði frá tuttugu og fimm til og með eitt hundrað milljörðum króna, 5.900.000 kr. vegna hlutabréfa að markaðsvirði frá eitt hundrað til og með fimm hundruð milljörðum króna og 8.400.000 kr. vegna hlutabréfa með markaðsvirði yfir fimm hundruð milljörðum króna.

Útgefendur skuldabréfa, sem tekin hafa verið til viðskipta á skipulegum verðbréfamarkaði og markaðstorgi fjármálagerninga hér á landi, skulu greiða fastagjald tengt fjárhæð markaðsvirðis útgefinna skuldabréfa sinna. Greiða skal 130.000 kr. fastagjald vegna skuldabréfa að markaðsvirði undir einum milljarði króna, 200.000 kr. vegna skuldabréfa að markaðsvirði frá einum til og með fimm milljörðum króna, 470.000 kr. vegna skuldabréfa að markaðsvirði frá fimm til og með tíu milljörðum króna, 800.000 kr. vegna skuldabréfa að markaðsvirði frá tíu til og með fimmtíu milljörðum króna, 1.130.000 kr. vegna skuldabréfa að markaðsvirði frá fimmtíu til og með tvö hundruð milljörðum króna og 1.330.000 kr. vegna skuldabréfa að markaðsvirði yfir tvö hundruð milljörðum króna.

Eftirlitsgjald skal reiknast í heilum þúsundum króna. Við álagningu skal jafnframt færa álagningarstofna í þúsundir króna.

Fjármálafyrirtæki sem er stýrt af skilanefnd, slitastjórn eða bráðabirgðastjórn samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, óháð því hvort viðkomandi fyrirtæki hefur starfsleyfi, takmarkað starfsleyfi eða starfsleyfi þess hefur verið afturkallað, greiðir fastagjald. Gjaldið miðast við það starfsleyfi sem fyrirtækið hafði áður en það fór undir yfirráð skilanefndar, slitastjórnar eða bráðabirgðastjórnar og greiðist samkvæmt eftirfarandi sundurliðun: viðskiptabankar 35.000.000 kr., aðrar lánastofnanir 18.500.000 kr. og önnur fjármálafyrirtæki 8.500.000 kr. Gjald samkvæmt þessari málsgrein greiðist þangað til slitum er lokið. Fyrirtæki greiðir eftirlitsgjald samkvæmt viðeigandi töluliðum 1. mgr. þar til það fer undir yfirráð skilanefndar, slitastjórnar eða bráðabirgðastjórnar en hlutfallslega skv. 2. málsl. þessarar málsgreinar frá því tímamarki.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2012.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í efnahags- og viðskiptaráðuneytinu að fenginni skýrslu Fjármálaeftirlitsins um áætlað rekstrarumfang stofnunarinnar fyrir árið 2012. Var höfð samvinna við Fjármálaeftirlitið við undirbúning þess.

Í frumvarpinu er lögð til breyting á 5. gr. laga nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum, sem fjallar um gjaldskylda aðila, álagningarstofn og álagt gjald.

Í 1. gr. laganna er kveðið á um að eftirlitsskyldir aðilar og aðrir gjaldskyldir aðilar skv. 5. gr. laganna skuli standa straum af kostnaði við rekstur Fjármálaeftirlitsins eins og nánar er kveðið á um í lögunum. Um ákvörðun álagningar eftirlitsgjalds er fjallað í 2. gr. laganna, en þar segir:

„Fyrir 1. júlí ár hvert skal Fjármálaeftirlitið gefa ráðherra skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs. Í skýrslunni skal jafnframt lagt mat á þróun starfseminnar undangengin þrjú ár með tilliti til þess tíma sem ætla má að farið hafi í eftirlit með hverjum flokki eftirlitsskyldra aðila skv. 5. gr.

Skýrslu Fjármálaeftirlitsins skal fylgja álit samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila á áætluðu rekstrarumfangi næsta árs ásamt afgreiðslu stjórnar stofnunarinnar á því áliti. Til að samráðsnefndin geti gefið álit sitt skal Fjármálaeftirlitið eigi síðar en 1. júní ár hvert senda henni upplýsingar um áætlað rekstrarumfang ásamt skýringum á helstu rekstrarliðum.

Ef niðurstaða skýrslunnar gefur tilefni til að breyta hundraðshluta eftirlitsgjalds skal ráðherra leggja frumvarp þar að lútandi fyrir Alþingi.“

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í skýrslu Fjármálaeftirlitsins um áætlaðan rekstrarkostnað vegna ársins 2011, sem lögð var til grundvallar breytingu á lögunum með lögum nr. 150/2010, var eftirlitsgjald ársins 2011 áætlað 1.619 millj. kr. Samkvæmt endurskoðaðri áætlun Fjármálaeftirlitsins fyrir yfirstandandi ár er gert ráð fyrir að innheimt eftirlitsgjald verði 1.582 millj. kr. Frávik frá upphaflegri áætlun skýrist m.a. af 50 millj. kr. óinnheimtanlegu eftirlitsgjaldi vegna fjármálafyrirtækja sem farið hafa í þrot.

Í frumvarpinu er eftirlitsgjald ársins 2012 áætlað 2.002 millj. kr. í samræmi við skýrslu Fjármálaeftirlitsins, sbr. og 3. mgr. 2. gr. laganna, og nemur hækkun milli ára frá upphaflegri áætlun yfirstandandi árs 383 millj. kr. eða um 24%. 2011 var rekstrarkostnaður áætlaður 1.755 millj. kr. en áætlaður rekstrarkostnaður á árinu 2012 nemur 2.050 millj. kr. sem er hækkun um 295 millj. kr. eða tæp 17%. Minni áætluð hækkun milli ára á rekstrarkostnaði samanborið við eftirlitsgjald (tekjur) skýrist af áhrifum af yfirfærðu eigin fé milli ára, þ.e. jákvætt/neikvætt eigið fé frá fyrra ári kemur til lækkunar/hækkunar á eftirlitsgjaldi næsta árs.

Í frumvarpinu er eftirlitsgjald ársins 2012 áætlað 2.002 millj. kr. í samræmi við skýrslu Fjármálaeftirlitsins, sbr. og 3. mgr. 2. gr. laganna, og nemur hækkun milli ára frá upphaflegri áætlun yfirstandandi árs 383 millj. kr. eða um 24%.

Undanfarin þrjú ár hefur starfsemi Fjármálaeftirlitsins verið löguð að nýjum aðstæðum sem upp komu í kjölfar bankahrunsins. Óhjákvæmilegt var að styrkja starfsemi stofnunarinnar verulega. Í nóvember 2010 samþykkti stjórn Fjármálaeftirlitsins nýja stefnu fyrir stofnunina. Stefnan er metnaðarfull og kallar á aukin fjárframlög til mannauðs, upplýsingakerfa og tækja, eigi að vera mögulegt að framfylgja henni. Rekstraráætlun ársins 2012 miðar að því að styðja við hina nýju stefnu stofnunarinnar. Viðbótarfjármagn er einkum nauðsynlegt til að styðja við þær tvær stoðir stefnu stofnunarinnar sem lúta að eftirfylgni með löghlýðni og heilbrigðum viðskiptaháttum og sjálfstæðri könnun og mati. Þannig er gert ráð fyrir að ráðstafa 98 millj. kr. í umbótaverkefni og 120,7 millj. kr. í uppbyggingu. Auk þess er í áætluninni gert ráð fyrir 89,7 millj. kr. til nýrra verkefna sem eftirlitinu hafa verið falin með lögum.

Frá því að Fjármálaeftirlitið tók til starfa hefur verið leitast við að tryggja að starfsemi þess væri í samræmi við kjarnareglur alþjóðlegu bankaeftirlitsnefndarinnar um virkt fjármálaeftirlit (e. Basel Committee on Banking Supervision – Basel Core Principles for Effective Banking Supervision). Til þess að svo megi vera er óhjákvæmilegt að stofnuninni sé tryggt nægilegt rekstrarfé (e. adequate resources), fullnægjandi lagaheimildir til eftirlits (e. suitable legal framework), virk ákvæði til framfylgni ákvarðana (e. powers to address compliance) og sjálfstæði gagnvart öðrum hagsmunum en þeim sem felast í sjálfu eftirlitinu (e. operational independence). Markmið frumvarpsins er að fjárhagsleg staða Fjármálaeftirlitsins verði áfram tryggð þannig að hún samræmist þessum kjarnareglum.

Þessa stefnu má enn fremur sjá í viljayfirlýsingu íslenskra stjórnvalda til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 16. ágúst sl., þar sem því er heitið að Fjármálaeftirlitið fái fullnægjandi tekjur til þess að tryggja að stofnunin geti innt skyldur sínar af hendi með árangursríkum hætti, sbr. 4. lið 13. tölul. yfirlýsingarinnar.

Verulegs misræmis gætir í fjárheimildum stofnunarinnar samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2011 annars vegar og samkvæmt því sem lög um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi kveða á um hins vegar, sbr. lög nr. 150/2010, um breyting á lögunum. Af því tilefni og jafnframt til þess að fá skorið úr um samspil þeirra sérlaga sem gilda um fjármögnun rekstrar Fjármálaeftirlitsins og ákvæða fjárlaga leitaði ráðuneytið eftir áliti embættis ríkislögmanns á lögmæti þess að halda eftir á viðskiptareikningi hluta þeirra tekna sem löggjafinn hafði sérgreint stofnuninni.

Í áliti ríkislögmanns, sem birt er sem fylgiskjal nr. III með frumvarpi þessu, kemur m.a. fram sú meginniðurstaða að um fjármögnun rekstrarkostnaðar Fjármálaeftirlitsins fari samkvæmt þeim sérlögum sem um fjármögnun stofnunarinnar gilda, þ.e. lögum nr. 99/1999. Eigi að breyta fjárheimildum stofnunarinnar skuli slíkt gert með breytingum á þeim lögum.

Auk álits embættis ríkislögmanns fylgja frumvarpi þessu eftirtalin fylgiskjöl: fylgiskjal I, rekstraráætlun 2012 – skýrsla til efnahags- og viðskiptaráðherra um áætlaðan rekstrarkostnað Fjármálaeftirlitsins árið 2012; fylgiskjal II, umsögn samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila um drög að skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað Fjármálaeftirlitsins árið 2012 og fylgiskjal IV, umbótaverkefni 2011–2014 vegna ábendinga í skýrslu Pierre-Yves Thoraval: Report on Iceland supervision (Fjármálaeftirlitið).

III. Meginefni frumvarpsins.

Meginefni frumvarpsins fjallar um hækkun á hundraðshlutum eftirlitsgjalds og fastagjaldi sem lagt er á eftirlitsskylda aðila.

Í skýrslu til viðskiptaráðherra um áætlaðan rekstrarkostnað Fjármálaeftirlitsins sem birt er sem fylgiskjal I með frumvarpi þessu er að finna sundurliðun einstakra kostnaðarliða. Helstu kostnaðarliðir í rekstri Fjármálaeftirlitsins samkvæmt áætlun fyrir árið 2012 eru:

a. Launakostnaður.

Laun og launatengd gjöld eru áætluð 1.419 millj. kr. árið 2012 samanborið við 1.240 millj. kr. samkvæmt upphaflegri áætlun fyrir árið 2011. Hækkun launakostnaðar milli ára er því 179 millj. kr. eða rúm 14%. Hækkunin skýrist fyrst og fremst af fjölgun starfsmanna til að sinna nýjum lögboðnum verkefnum sem og uppbyggingar- og umbótaverkefnum.

Fyrir liggur að verkefnum Fjármálaeftirlitsins muni fjölga og er gert ráð fyrir átta nýjum stöðugildum vegna þeirra á næsta ári. Gert er ráð fyrir fjórum nýjum starfsmönnum til að sinna eftirliti með slitastjórnum og skilanefndum fallinna fjármálafyrirtækja, sbr. lög nr. 78/ 2011. Auk þess er gert ráð fyrir tveimur nýjum starfsmönnum vegna eftirlits með greiðslustofnunum, sbr. lög nr. 120/2011, um greiðsluþjónustu. Loks verður verkefni er lýtur að umsjón með yfirferð útboðslýsinga flutt frá Kauphöll til Fjármálaeftirlitsins. Gert er ráð fyrir að kostnaður vegna yfirferðar útboðslýsinga verði borin af sértekjum að mestu leyti.

Á fyrri hluta árs 2011 vann sérfræðingurinn Pierre-Yves Thoraval skýrslu um stöðu bankaeftirlits hjá Fjármálaeftirlitinu fyrir íslensk stjórnvöld og Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Í skýrslunni eru lagðar fram tillögur að aðgerðum svo stofnunin geti uppfyllt alþjóðlega staðla hvað varðar bankaeftirlit (e. Basel Core Principles for Banking Supervision, BCP). Mat Thoraval er að næstu tvö árin sé þörf á allt að fimm viðbótarstarfsmönnum til að byggja upp eftirlit sem uppfylli áðurnefnd skilyrði. Auk þess er það mat sérfræðingsins að þörf sé á 8–11 starfsmönnum í að minnsta kosti tvö ár til að byggja upp áhættumatskerfi (e. Risk Model), en það er forsenda þess að mögulegt verði að uppfylla ofangreinda staðla (BCP). Mat stofnunarinnar er að nauðsynlegt sé að ráða til starfa fjóra starfsmenn strax í byrjun árs 2012 til að sinna uppbyggingu á BCP-stöðlum og auk þess þurfi að ráða þrjá starfsmenn á fyrsta ársfjórðungi til að sinna uppbyggingu áhættumatskerfis. Þá þurfi að ráða aðra tvo haustið 2012 og fjóra á árinu 2013. Reiknað er með að 85% launa starfsmanna við uppbyggingu áhættumatskerfis verði greidd með styrk frá IPA (e. Instrument for Pre-Accession Assistance) sem stofnunin hefur í hyggju að sækja um. Samtals er því hér um að ræða níu starfsmenn á árinu 2012 og fjóra til viðbótar á árinu 2013. Í fylgiskjali IV má sjá eftirfylgni Fjármálaeftirlitsins við niðurstöður skýrslu Thoraval.

Brýn þörf er á fjölgun vegna áframhaldandi uppbyggingar stofnunarinnar og nemur hún níu stöðugildum. Fjölga þarf starfsmönnum um þrjá á lánasviði í samræmi við áherslur í stefnu stofnunarinnar hvað varðar vettvangsskoðanir, mat á útlána- og lausafjáráhættu sem og vinnu við ICAAP-ferli (e. Internal Capital Adequacy Assessment Process) og SREP-ferli (e. Supervisory Review and Evaluation Process). Sjóðarekstur í Evrópu hefur tekið stakkaskiptum síðustu missiri og er orðinn mjög flókinn. Því er óhjákvæmilegt að bæta við einum starfsmanni á lífeyris- og verðbréfasjóðasviði vegna innleiðingar nýrra tilskipana. Þörf er á að bæta við tveimur nýjum stöðugildum á upplýsingatæknisviði, enda mikilvægt að framþróun upplýsingatæknimála stofnunarinnar haldi áfram. Annars vegar er um að ræða eitt stöðugildi fyrir þjónustuborð og kerfisrekstur og hins vegar í forritun, þar sem unnið verður að því að sameina gögn úr mörgum kerfum í eitt. Loks er gert ráð fyrir tveimur nýjum stöðugildum á rekstrarsviði. Þau snerta uppbyggingu fræðslumála, bókhald og mötuneyti.

Samkvæmt þessu er gert ráð fyrir að heildarfjöldi starfsmanna í árslok 2012 verði 143, þar af eru 26 stöðugildi vegna tímabundinna verkefna. Þessi verkefni eru annars vegar í tengslum við rannsóknir á aðdraganda og orsökum bankahrunsins og hins vegar vegna uppbyggingarverkefna sem munu auka skilvirkni stofnunarinnar þegar til lengri tíma er litið.

Efnahags- og viðskiptaráðherra ákvarðar þóknun stjórnarmanna og að óbreyttu verður hún 24 millj. kr. á árinu 2012, samanborið við 13,5 millj. kr. í upphaflegri áætlun ársins 2011. Ákvörðun ráðherra grundvallast á mati á tíðni og tímalengd funda, samanburði við þóknun stjórna eftirlitsskyldra aðila, þeim viðamiklu takmörkunum sem stjórnarmenn sæta til öflunar annarra tekna og hæfniskröfum sem þeir þurfa að uppfylla.

b. Húsaleiga og rekstur á húsnæði.

Fjármálaeftirlitið undirritaði þann 20. maí 2011 samning til 15 ára um leigu á skrifstofuhúsnæði í turnbyggingunni á Höfðatorgi í Reykjavík. Um er að ræða rúmlega 2.600 m 2 fullbúið skrifstofuhúsnæði á 3. og hluta af 4. hæð hússins með aðstöðu fyrir 120 starfsmenn. Ljóst þykir að miðað við ofangreinda mannaflaþörf muni nýtt húsnæði ekki rúma þann fjölda sem áætlunin gerir ráð fyrir og er því nauðsynlegt að óska eftir viðbótarrými á 4. hæð hússins sem nemur um 150 m 2. Kostnaður vegna húsaleigu nýs húsnæðis miðað við núverandi mannafla er áætlaður 67,5 millj. kr. í samanburði við 58 millj. kr. árið 2011. Það er 9,5 millj. kr. viðbót og verður þá munurinn milli ára 20,5%. Með 150 m 2 viðbót vegna aukins fjölda starfsmanna er áætlaður kostnaður vegna húsnæðis 73 millj. kr. Þess ber að geta að í leigusamningi er gert ráð fyrir að mögulegt verði að skila allt að 400 m 2 að tveimur árum liðnum.

c. Rekstur tölvubúnaðar.

Kostnaður við rekstur tölvubúnaðar er áætlaður 109 millj. kr. á árinu 2012, sem nemur 12% hækkun milli ára. Hækkunin stafar einvörðungu af fjölgun starfsmanna Fjármálaeftirlitsins, þ.e. kostnaði við vélbúnað og notendahugbúnað fyrir nýja starfsmenn sem og auknum kostnaði við rekstrarvörur sem því tengjast.

d. Sérfræðikostnaður.

Hækkun sérfræðikostnaðar samtals nemur 12% á milli ára og fer úr 139 millj. kr. í 155,2 millj. kr. Er hér fyrst og fremst um að ræða kostnað sem lýtur að upplýsingatækni vegna uppbyggingar á vöruhúsi gagna sem og gagnaskilum eftirlitsskyldra aðila. Auk þess er um að ræða kostnað vegna starfa ráðgjafarnefndar um mat á hæfi stjórnarmanna eftirlitsskyldra aðila og kostnað vegna ráðningar nýrra starfsmanna.

e. Rekstrarkostnaður samtals.

Samtala gjaldaliða án úrskurðarnefnda er áætluð 2.050 millj. kr. á árinu 2012 samanborið við 1.754,9 millj. kr. samkvæmt upphaflegri áætlun ársins 2011. Þetta er 295,1 millj. kr. hækkun milli ára, eða 17%. Þá má benda á að af samtölu gjaldaliða, þ.e. 2.050 millj. kr., er um fimmtungur tímabundinn rekstrarkostnaður (launakostnaður og hlutdeild í öðrum reglulegum rekstrarkostnaði) vegna rannsóknarvinnu og uppbyggingar- og umbótaverkefna vegna 26 starfsmanna.

IV. Samráð.

Í 2. gr. laga nr. 99/1999 er kveðið á um lögbundið samráð við samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila á áætluðu rekstrarumfangi næsta árs. Skal álit samráðsnefndarinnar fylgja skýrslu Fjármálaeftirlitsins til ráðherra. Í skýrslu samráðsnefndarinnar, sem birt er sem fylgiskjal II með frumvarpi þessu, kemur eftirfarandi fram sem niðurstaða nefndarinnar:

„Það er niðurstaða samráðsnefndarinnar að rekstraráætlun FME fyrir 2012 taki mið af metnaðarfullum áætlunum og miklum vilja stjórnenda eftirlitsins til að efla það svo sem frekast er unnt, sem ber að virða. Það er aftur á móti líka mikilvægt að gjaldtöku vegna starfa FME sé stillt í hóf. Staðreyndin er sú, að íslenskur fjármálamarkaður hefur dregist verulega saman og margt er nú einfaldara en það var fyrir hrun. Þá ber að hafa í huga að rekstur eftirlitsskyldra aðila hér á landi er krefjandi um þessar mundir og tekjur eru minni en þær voru áður. Því verður samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila að fara fram á að rekstraráætlunin verði endurskoðuð með það að markmiði að draga úr hækkun gjalda á komandi ári. Launaliðir og húsnæðiskostnaður eru þeir liðir sem einfaldast er að benda á, þegar farið er fram á sparnað, en samráðsnefndin telur að FME eigi frekar að skoða mögulega lækkun fleiri liða og dreifa þannig sparnaðar ráðstöfunum.“

Eins og fyrr er frá greint er lagt til að álagt eftirlitsgjald hækki á árinu 2012 frá því sem það verður á yfirstandandi ári. Hefur verið gerð grein fyrir ástæðum hækkunarinnar. Þar sem rekstur Fjármálaeftirlitsins er að öllu leyti fjármagnaður beint af þeim sem lúta eftirliti stofnunarinnar er ljóst að þeir einir verða fyrir áhrifum af hækkuninni.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein eru lagðar til breytingar á ákvæðum 5. gr. laganna. Breytingar skv. 1. mgr. á álagningarhlutföllum frá gildandi lögum skýrast af lögbundnu endurmati á kostnaðarskiptingu við rekstur Fjármálaeftirlitsins, þróun álagningarstofna eftirlitsskyldra aðila og mati á kostnaðardreifingu, sbr. fylgiskjal I.

Gert er ráð fyrir hækkun gildandi álagningarhlutfalla allra eftirlitsskyldra aðila nema vátryggingafélaga, vátryggingamiðlara og verðbréfamiðstöðva sem lækka lítillega. Gert er ráð fyrir hækkun álagningarhlutfalls lífeyrissjóða úr 0,0111 í 0,01174 og enn fremur er í 9. tölul. 1. mgr. gert ráð fyrir hækkunum á fastagjöldum lífeyrissjóða sem eru eins og áður í fimm þrepum og er lægsta þrepið samkvæmt frumvarpinu nú 1.140.000 kr. en það hæsta 6.900.000 kr. Breytingar frá gildandi ákvæði eru miðaðar við að hlutur fastagjaldanna verði um 60% af heildarálagningu eftirlitsgjalds á lífeyrissjóðina, en stuðst hefur verið við það hlutfall sem viðmið frá og með árinu 2007 í samræmi við óskir Landssamtaka lífeyrissjóða.

Í frumvarpinu er enn fremur lagt til að þau fastagjöld sem staðið hafa óbreytt frá því að þau voru fyrst lögfest hækki sem nemur verðlagshækkunum frá því að þessum gjöldum var komið á. Því er í frumvarpinu gert ráð fyrir að fastagjöld á aðila með innheimtuleyfi samkvæmt innheimtulögum, nr. 95/1998, hækki úr 600.000 kr. í 700.000 kr. og fastagjöld á erlenda vörsluaðila séreignarsparnaðar sem fengið hafa staðfestingu fjármálaráðuneytis á reglum um viðbótartryggingavernd og séreignarsparnað, sbr. 10. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, hækki úr 1.500.000 kr. í 1.600.000 kr.

Í 6. mgr. er kveðið á um fastagjald í fimm þrepum á útgefendur hlutabréfa, þar sem lægsta þrepið er 400.000 kr. og það hæsta 8.400.000 kr. Í öllum tilvikum er um að ræða nokkra hækkun frá gildandi ákvæði, sem skýrist bæði af hækkun á eftirlitskostnaði og því að eftirlitskostnaður tengdur útgefendum hlutabréfa deilist á fáa aðila.

Í 7. mgr. er kveðið á um fastagjald á útgefendur skuldabréfa í sex þrepum, þar sem lægsta þrepið er 130.000 kr. en það hæsta 1.330.000 kr. Í öllum tilvikum er um að ræða nokkra hækkun frá gildandi ákvæði, sem skýrist fyrst og fremst af hækkun á eftirlitskostnaði.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 9. mgr. sem varða hækkun á fastagjöldum fjármálafyrirtækja sem stýrt er af skilanefnd, slitastjórn eða bráðabirgðastjórn samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, óháð því hvort viðkomandi fyrirtæki hefur starfsleyfi, takmarkað starfsleyfi eða starfsleyfi fyrirtækisins hefur verið afturkallað. Gert er ráð fyrir að fast gjald á viðskiptabanka í þessari stöðu verði 35.000.000 kr., en gjaldið er nú 31.500.000 kr., fast gjald á aðrar lánastofnanir verði 18.500.000 kr., en gjaldið er nú 16.500.000 kr., og fast gjald á önnur fjármálafyrirtæki verði 8.500.000 kr., en gjaldið er nú 7.500.000 kr. Eftirlitsgjaldi á þessa aðila er ætlað að standa undir kostnaði við rannsóknarvinnu sem tengist bankahruninu og því hlutverki sem Fjármálaeftirlitinu er ætlað gagnvart föllnum fjármálafyrirtækjum.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal V.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 99/1999, með síðari breytingum.

Í frumvarpi þessu eru gerðar tillögur um breytingar á álagningarhlutföllum eftirlitsgjalds á fjármálastofnanir. Samkvæmt lögum skal Fjármálaeftirlitið gefa efnahags- og viðskiptaráðherra skýrslu fyrir 1. júlí ár hvert um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs. Skýrslunni skal fylgja álit samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila á áætluðu rekstrarumfangi stofnunarinnar. Ef niðurstaða skýrslunnar gefur tilefni til breytinga á eftirlitsgjaldinu til aukinnar tekjuöflunar að mati efnahags- og viðskiptaráðherra skal hann leggja frumvarp fyrir Alþingi þar að lútandi.

Í fjárlögum fyrir árið 2011 er gert ráð fyrir að ríkistekjur af eftirlitsgjaldi á fjármálastofnanir verði um 1.419 m.kr. og er þessum tekjum ætlað að standa undir rekstrarkostnaði Fjármálaeftirlitsins, að frátöldum um 92 m.kr. sem fjárlögin gera ekki ráð fyrir að verði ráðstafað til útgjalda hjá stofnuninni á árinu vegna útfærslu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins á aðhaldsmarkmiðum. Í þessu frumvarpi sem hér er til umfjöllunar er gert ráð fyrir að álagningarhlutföll á gjaldstofna allra eftirlitsskyldra aðila verði hækkuð mjög verulega að undanskildum gjöldum á vátryggingafélög, vátryggingamiðlara og verðbréfamiðstöðvar, sem lækka, og lífeyrissjóði, sem eru óbreytt. Hækkun álagningarhlutfalla kemur einkum fram hjá verðbréfafyrirtækjum og rekstrarfélögum en ekki í jafnmiklum mæli hjá viðskiptabönkum og sparisjóðum, sem þó hækka um nálægt þriðjung. Einnig er lögð til hækkun á fastagjöldum. Miðað við þau gjaldstig sem lögð eru til í frumvarpinu er áætlað að á árinu 2012 verði tekjur af eftirlitsgjöldunum rúmlega 2.002 m.kr.

Samkvæmt áætlun Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2012 er áformað að rekstrarkostnaður stofnunarinnar verði um 2.050 m.kr. og að 48 m.kr. af honum verði fjármagnaður með sértekjum. Það væri hækkun um 709 m.kr. á rekstrarveltunni miðað við 1.341 m.kr. veltu samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2011. Rekstraráætlunin fyrir næsta ár felur m.a. í sér verulega aukningu kostnaðar í tengslum við áformaða framkvæmd nýrra lögboðinna verkefna sem og umbóta- og uppbyggingarverkefna en sá kostnaður er metinn á 308,5 m.kr. Til samanburðar má nefna að stofnunin hafði um 1.041 m.kr. útgjaldaheimild í fjárlögum ársins 2010 og um 607 m.kr. fjárheimild í fjárlögum ársins 2007, árið fyrir fall bankakerfisins. Rekstraráætlunin fyrir árið 2012, sem þetta frumvarp tekur mið af, er þannig 53% hærri en gildandi fjárlög fyrir árið 2011 gera ráð fyrir, 97% hærri en samkvæmt fjárlögum ársins 2010 og 238% hærri en samkvæmt fjárlögum ársins 2007.

Helstu ástæður fyrir hækkuninni á áformuðum rekstrarútgjöldum stofnunarinnar eru eftirfarandi. Í fyrsta lagi er áætlað að launa- og starfsmannakostnaður verði um 1.460 m.kr. á árinu 2012. Um er að ræða 642 m.kr. eða 78% hækkun frá síðasta ársreikningi stofnunarinnar fyrir árið 2010. Hjá stofnuninni voru 87 stöðugildi árið 2010 en í rekstraráætlun fyrir árið 2012 er reiknað með að fjöldi starfsmanna verði orðinn 143 undir lok ársins. Þar af verði 26 störf sem á þessu stigi er reiknað með að verði tímabundin. Til samanburðar má nefna að starfsmannafjöldi Fjármálaeftirlitsins í Finnlandi er um 210 og að sami fjöldi starfar við eftirlitið í Danmörku en þar er þó ólíku saman að jafna þar sem fjöldi eftirlitsskyldra aðila í þessum löndum er mun meiri en hér á landi. Í öðru lagi má nefna að gert er ráð fyrir auknum kostnaði vegna húsnæðis en reiknað er með að sá kostnaður verði 87,6 m.kr. á árinu 2012 eða 21% hærri en reiknað var með í áætlun sem gerð var um flutning stofnunarinnar í nýrra og stærra húsnæði. Í þriðja lagi er reiknað með auknum kostnaði við kaup á tölvubúnaði samfara fjölgun starfsfólks ásamt kaupum á ýmsum öðrum búnaði sem tengist flutningi í nýtt húsnæði. Áætlað er að þessi eignakaup hækki um 54 m.kr. árið 2012. Í fjórða lagi er áætlað að kostnaður við kaup á sérfræðiþjónustu hækki umtalsvert milli ára og verði 155 m.kr. á árinu 2012 en þessi kostnaður var 135 m.kr. árið 2010. Einnig er gert ráð fyrir verulegum hækkunum í öðrum kostnaðarliðum, svo sem stjórnunar- og skrifstofukostnaði, ferða- og fundakostnaði, kynningarstarfi o.fl.

Hér er vakin athygli á því að með fjárlögum fyrir árið 2011 setti Alþingi 1.327 m.kr. fjárheimild fyrir Fjármálaeftirlitið fyrir útgjöld umfram sértekjur. Hins vegar miðast álagningarhlutföll gildandi laga um eftirlitsgjöldin, sem sett voru á Alþingi eftir afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 2011, við það að innheimtar tekjur ársins gætu orðið um 1.619 m.kr. Að óbreyttu hefði því mátt gera ráð fyrir að tekjur ársins yrðu um 292 m.kr. umfram útgjaldaheimild fjárlaga. Auk þess gerði rekstraráætlunin, sem gjaldtakan tók mið af, ráð fyrir að rekstrarkostnaðurinn umfram sértekjur á þessu ári yrði 1.748 m.kr., eða 421 m.kr. umfram setta fjárheimild í fjárlögum. Í áætluninni var jafnframt gengið út frá því að unnt yrði að fjármagna 129 m.kr. útgjöld stofnunarinnar umfram áætlaðar tekjur ársins með rekstrarafgangi frá árinu 2010. Með fjáraukalögum fyrir árið 2011 sem Alþingi samþykkti 17. nóvember sl. var fjárheimild stofnunarinnar hækkuð frá fjárlögum um 213 m.kr. þannig að hún verður 1.540 m.kr. Afgangsheimild stofnunarinnar frá árinu 2010 nemur um 242 m.kr. og hefur stofnunin því 1.782 m.kr. fjárheimild á árinu 2011. Í uppfærðri rekstraráætlun hennar fyrir 2011 er hins vegar reiknað með að gjöld verði 1.836 m.kr. umfram sértekjur. Gangi það eftir verður staða stofnunarinnar gagnvart fjárheimildum neikvæð um 54 m.kr. í árslok 2011 en í áætluninni er aftur á móti reiknað með að eigið fé í árslok verði jákvætt um 38 m.kr. Misræmið skýrist af því að í rekstraráætluninni er gengið út frá því að stofnunin hafi ráðstöfunarrétt á öllum tekjum af eftirlitsgjaldinu og þannig er ekki tekið tillit til 92 m.kr. hagræðingarkröfu sem gerð var til hennar í fjárlögum 2011.

Eins og að framan greinir hafa útgjöld Fjármálaeftirlitsins vaxið gríðarlega á síðustu árum og er ljóst að áformin sem felast í þessu frumvarpi mundu leiða til áframhaldandi útgjaldavaxtar í starfseminni á sama tíma og fjármálakerfið hefur dregist mikið saman. Í fjárheimildum sem gengið var út frá við setningu fjárlaga fyrir árið 2011 var velta stofnunarinnar þegar orðin ríflega tvöfalt meiri en hún var árið 2007 og miðað við þessa áætlun fyrir árið 2012 væri um að ræða vel yfir þreföldun á veltunni.

Í þessu sambandi er ástæða til að vekja athygli á nokkrum eftirfarandi atriðum sem snúa að fjármálum Fjármálaeftirlitsins:

1. Í lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er eins og áður hefur komið fram gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið skuli fyrir 1. júlí ár hvert gefa efnahags- og viðskiptaráðherra skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs. Fjármálaráðuneytinu barst þó ekki rekstraráætlun stofnunarinnar frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu fyrr en sem fylgiskjal með þessu frumvarpi að lokinni framlagningu fjárlagafrumvarpsins. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið gerði heldur engar tillögur um breytingar á fjárheimildum Fjármálaeftirlitsins fyrir fjárlagafrumvarp 2012, aðrar en um 3% hagræðingarkröfu, þrátt fyrir að gjaldtaka sem lögfest var fyrir árið 2011 hafi falið í sér 22% tekjuöflun umfram fjárheimild í fjárlögum 2011. Fjárheimild í fjárlagafrumvarpinu 2012 felur því einungis í sér 60 m.kr. hækkun til Fjármálaeftirlitsins vegna verðlagsuppfærslu að teknu tilliti til 40 m.kr. útgjaldaaðhalds í samræmi við áform ríkisstjórnarinnar um lækkun ríkisútgjalda. Fjárheimild sú sem gerð er tillaga um í fjárlagafrumvarpi ársins 2012 er því 1.387 m.kr. eða 615 m.kr. lægri en tekjur af eftirlitsgjaldi sem þetta frumvarp miðar að. Fjármálaráðuneytið telur óviðunandi að fjárheimildir sem lagðar eru til í fjárlagafrumvarpi og fjármögnun þeirra með gjaldtökufrumvarpi stangist á með þeim hætti að sett séu lagaákvæði um markaðar tekjur sem ekki eru í samræmi við fjárheimildir í fjárlagafrumvarpi. Við afgreiðslu frumvarpanna á Alþingi hlýtur að þurfa að samræma þessi áform með því að leggja mat á og ákvarða umfang starfseminnar.

2. Vakin skal athygli á því að í fjárlagafrumvarpi fyrir næsta ár er settur bindandi útgjaldarammi fyrir ríkið í heild á árinu 2012 eins og fram kemur í ríkisfjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar í sérstakri skýrslu sem fylgdi með fjárlagafrumvarpinu. Það felur í sér þá stefnumörkun að heildarramma um útgjöldin verði ekki breytt á síðari stigum heldur verði að mæta hækkunum sem kunna að verða ákveðnar á útgjöldum einstakra málaflokka ríkisstarfseminnar með jafnmikilli lækkun annarra málaflokka. Í því sambandi hefur enga sérstaka þýðingu hvaða fyrirkomulag er á fjármögnun útgjaldanna, hvort starfsemi er fjármögnuð með skatttekjum úr virðisaukaskatti eða úr mörkuðu eftirlitsgjaldi.

3. Fjármálaráðuneytið ítrekar í þessu samhengi, sbr. umsögn ráðuneytisins um sambærilegt frumvarp sem lagt var fram haustið 2010, að það er enn skilningur ráðuneytisins á því sem fram kemur í 3. mgr. 2. gr. laganna, varðandi það hvort tilefni sé til þess að efnahags- og viðskiptaráðherra leggi fram frumvarp um breytingu á eftirlitsgjaldinu, að í því felist skylda ráðherra til að leggja mat á nauðsyn þess og tilgang, þar með talið í ljósi stöðu ríkisfjármála hverju sinni. Lögin geti ekki falið í sér sjálfvirka eða sjálfgefna skattlagningu og útgjaldaaukningu fyrir ríkissjóð einungis á þeim grundvelli að það sé lagt til í rekstraráætlun stofnunarinnar. Ekki verður annað séð en að efnahags- og viðskiptaráðherra beri, vegna stjórnskipunarlegrar stöðu hans sem ráðherra þessa málaflokks, að meta með sjálfstæðum hætti hvort tillögur í skýrslu Fjármálaeftirlitsins um rekstraráform gefi tilefni til breytinga á eftirlitsgjaldinu og þá að hve miklu leyti. Ekki liggur þó fyrir slík greining á þessum auknu verkefnum eða afstaða til forgangs þeirra af hálfu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins sem fjármálaráðuneytið gæti haft til hliðsjónar við mat á rekstrarumfangi stofnunarinnar og þeim verkefnum sem í því kunna að felast. Í áliti samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila á áætluðu rekstrarumfangi Fjármálaeftirlitsins á næsta ári, sem er birt í fylgiskjali með frumvarpinu, segir að það sé m.a. niðurstaða nefndarinnar að þrátt fyrir að virða beri vilja stjórnenda Fjármálaeftirlitsins til að efla eftirlitið sé líka mikilvægt að stilla gjaldtöku vegna þess í hóf með hliðsjón af því að íslenskur fjármálamarkaður hefur dregist verulega saman, rekstur eftirlitsskyldra aðila sé krefjandi um þessar mundir og tekjur minni. Fór samráðsnefndin því fram á að rekstraráætlunin yrði endurskoðuð með það að markmiði að draga úr hækkun gjalda á komandi ári. Í frumvarpinu hefur ekki verið tekið tillit til þessara sjónarmiða. Í þessu sambandi er einnig bent á að sami ráðherra stendur að framlagningu fjárlagafrumvarps sem stjórnarfrumvarps og greiðir atkvæði með setningu fjárlaganna og leggur fram frumvarp um breytingar á lögum um gjaldtöku vegna opinbers fjármálaeftirlits á vegum ríkisins.

4. Frumvarp þetta gerir ráð fyrir því að eftirlitsgjald á fjármálafyrirtæki verði hækkað verulega. Hafa ber í huga að tekjur vegna gjaldsins eru lagðar á sem lögþvingaðar skatttekjur ríkissjóðs en eru að lögum markaðar til eftirlits með starfsemi þessara fyrirtækja. Í samræmi við lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, eru fjármál Fjármálaeftirlitsins því að öllu leyti hluti af fjármálum A-hluta ríkissjóðs. Fjárhagsstaða og viðskiptareikningar stofnunarinnar eru hluti af og innifalin í samstæðuuppgjöri ríkissjóðs á hverjum tíma þótt stofnunin sé starfrækt sem sjálfstæð rekstrareining með eigið reikningshald. Aukið rekstrarumfang stofnunarinnar leiðir því til aukinna útgjalda ríkissjóðs í reikningshaldi ríkisins og innlendum og alþjóðlegum hagtölum á sama hátt og á við um aðrar ríkisstofnanir sem fjármagnaðar eru með mörkuðum ríkistekjum. Er hér um sama fyrirkomulag að ræða og á við um t.d. Mannvirkjastofnun, en sú stofnun er að mestu leyti fjármögnuð með sambærilegri innheimtu byggingaröryggisgjalds. Fjármálaráðuneytið telur slíka mörkun ríkistekna ekki vera heppilegt fyrirkomulag. Að mati ráðuneytisins ættu tekjur sem kveðið er á um í lögum og teljast til ríkistekna að renna í ríkissjóð á grundvelli sjónarmiða um tekjuöflun, hagkvæmni og skilvirkni og að ákvarðanir um fjárheimildir einstakra verkefna eigi almennt að vera teknar á Alþingi við afgreiðslu fjárlaga, óháð þeim tekjum, á grundvelli mats á fjárþörf verkefna og forgangsröð þeirra hverju sinni. Ágætt dæmi um þannig fyrirkomulag er í raforkulögum, nr. 65/2003, en í 31. gr. þeirra er mælt fyrir um gjaldtöku til að standa undir kostnaði vegna eftirlits samkvæmt lögunum. Skal orkumálastjóri gefa ráðherra skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs vegna eftirlits á grundvelli laganna. Skýrslunni skal fylgja umsögn samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila um áætlað rekstrarumfang næsta árs. Ef niðurstaða skýrslunnar gefur tilefni til að breyta gjaldtöku skal ráðherra leggja fram frumvarp þar að lútandi fyrir Alþingi. Orkustofnun annast innheimtu gjaldanna fyrir ríkissjóð. Tekjur af þessum eftirlitsgjöldum eru þó ekki markaðar Orkustofnun heldur renna í ríkissjóð og stofnunin fær fast framlag úr ríkissjóði á fjárlögum. Þrátt fyrir að tekjurnar renni til ríkissjóðs hefur ekki borið á því að það hafi hamlað eftirliti með raforkufyrirtækjum samkvæmt lögunum.

5. Í ljósi þess að frumvarp þetta felur í sér verulega aukningu á skattheimtu gagnvart fjármálafyrirtækjum þarf að hafa í huga samhengið við aðra skattheimtu á þessi fyrirtæki. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2012 er t.a.m. gert ráð fyrir 595 m.kr. hækkun á veltu í starfsemi embættis umboðsmanns skuldara sem einnig á að fjármagna með sambærilegri gjaldtöku á lánastofnanir. Þá er í fjárlagafrumvarpinu einnig gert ráð fyrir að lagður verði á sérstakur skattur á fjármálafyrirtæki sem skili um 1 milljarði kr. til tekjuöflunar fyrir ríkissjóð og að auk þess er áformuð álagning sérstaks launaskatts á fjármálafyrirtæki sem skili 4,5 milljörðum kr. Þótt talið sé fært að hækka slíka gjaldtöku til tekjuöflunar fyrir aukna ríkisstarfsemi þá getur það varla talist vera markmið í sjálfu sér. Telja má að öll slík ný skattlagning skerði svigrúm ríkisins til almennrar tekjuöflunar að sama skapi.

Eins og áður hefur komið fram þá gætir verulegs misræmis milli fjárheimilda Fjármálaeftirlitsins samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2011 og þeirrar rekstraráætlunar sem álagningarhlutföll í gildandi lögum um gjaldtökuna byggist á. Í athugasemdum með frumvarpinu segir að af því tilefni og til þess að fá skorið úr um samspil þeirra sérlaga sem gilda um fjármögnun á rekstri stofnunarinnar og ákvæða fjárlaga hafi efnahags- og viðskiptaráðuneytið leitað eftir áliti embættis ríkislögmanns á þessu misræmi. Álit ríkislögmanns er birt sem fylgiskjal með frumvarpinu. Í inngangi álitsins segir að þess hafi verið farið á leit við ríkislögmann að hann gæfi álit sitt á því hvort sú framkvæmd að lækka fjárheimildir frá samþykktri rekstraráætlun og halda eftir hluta af innheimtum eftirlitsgjöldum Fjármálaeftirlitsins á viðskiptareikningi sé í samræmi við þann lagaramma sem stofnuninni er markaður. Niðurstaða í áliti ríkislögmanns er m.a. sú að ekki sé heimilt að hrófla við og skerða tekjur og ráðstöfunarfé sem ætlað er Fjármálaeftirlitinu á grundvelli laga nr. 99/1999 nema slíkar ráðstafanir stafi af sérstökum breytingum á þeim lögum og að ákvæði fjárlaga um að færa tiltekna fjármuni á viðskiptareikning sé ekki í samræmi við þau lög. Einnig er komist að þeirri niðurstöðu í álitinu að ef löggjafinn geri kröfu um aðhald í rekstri stofnunarinnar eða aukningu fjárheimilda hennar ætti það að koma fram við breytingu á lögum nr. 99/1999.

Hér verður ekki fjallað heildstætt um þetta álit ríkislögmanns og þá lagatúlkun sem þar kemur fram og ráðuneytið telur afar umdeilanlega. Þó er ástæða til víkja að nokkrum atriðum sem hafa þýðingu fyrir samhengi þessa frumvarps við fjárlögin. Nokkurs misskilnings virðist gæta við notkun hugtaka í málinu. Þar má fyrst nefna að tæpast er hægt að „lækka fjárheimild frá samþykktri rekstraráætlun,“ eins og komist er að orði í álitinu, því fjárheimildir eru ekki ákvarðaðar í rekstraráætlunum ríkisstofnana heldur í fjárlögum sem Alþingi setur. Skattlagningarvaldið er hjá Alþingi skv. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar sem og fjárstjórnar- og fjárveitingarvaldið skv. 41. og 42. gr. Þó svo kveðið sé á um það í sérlögum í samræmi við skattlagningarvaldið að gjöld skuli lögð á til að fjármagna tiltekin verkefni þá er það Alþingis í samræmi við fjárstjórnar- og fjárveitingarvaldið að ákveða nánar hvenær fénu skuli veitt til verkefnanna. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ Ákvæðið er skýrt og fortakslaust. Fjárheimildir eru settar með fjárlögum sem fá árlega meiri og vandaðri undirbúning og umfjöllun af hálfu Alþingis en flest önnur löggjöf. Með slíkri fjárheimild fjárlaga er með lögum reistar skorður við útgjöldum Fjármálaeftirlitsins eins og annarra ríkisstofnana á viðkomandi ári og verður ekki séð að gjaldtökuákvæði varðandi fjármögnun starfseminnar í sérlögum gangi því framar.

Í annan stað skal bent á að í lagabálki fjárlaga eru í sjálfu sér ekki sett fram ákvæði um að færa á viðskiptareikning tiltekna fjármuni vegna Fjármálaeftirlitsins, eins og segir í álitinu. Í fjárlögum er sett fjárheimild til skuldbindinga á rekstrargrunni fyrir stofnunina í yfirliti sem nefnist Sundurliðun 2, sbr. t.d. bls. 147 og 148 í fjárlögum ársins 2011. Þar kemur einnig fram að fjárheimildin verði fjármögnuð að fullu með innheimtum ríkistekjum, þar sem ráðstafað verði sömu fjárhæð til þess, en ekki með beinni greiðslu úr ríkissjóði. Í séryfirliti með fjárlögunum um markaðar tekjur kemur hins vegar fram að áætlaðar tekjur af eftirlitsgjaldi verði hærri en fjárþörf stofnunarinnar samkvæmt settri fjárheimild og að því verði minna ráðstafað af tekjunum til hennar sem því nemur, sbr. t.d. bls. 191 í fjárlögum ársins 2011. Mismunurinn verður þá viðskiptahreyfing á stöðu markaðra tekna stofnunarinnar gagnvart ríkissjóði og er reikningshaldi síðan hagað í samræmi við það. Sú viðskiptahreyfing í þessu séryfirliti sem fylgir með fjárlögunum er þannig afleidd beint af fjárheimildinni sem Alþingi hefur sett og áætluðum tekjum með gjaldtöku sem ákveðin er með sérlögum.

Einnig ber að athuga að viðskiptahreyfing á ríkistekjum í séryfirliti um markaðar tekjur með fjárlögum er ekki ákvörðun um breytta skattlagningu eða varanlega skerðingu á tekjum þess sem þær eru markaðar, heldur ákvörðun um að tekjunum verði ekki öllum varið til útgjalda á viðkomandi fjárlagaári. Viðskiptahreyfingin felur í sér að viðkomandi stofnun öðlast kröfu sem henni nemur á ríkissjóð en einnig að hún þurfi að fá fjárheimild síðar til að ráðstafa þeim í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Að mati fjármálaráðuneytis eiga ríkisaðilar ekki lögvarða kröfu á hendur ríkissjóði um tilteknar fjárveitingar. Á það jafnt við um Fjármálaeftirlitið sem aðrar ríkisstofnanir og skiptir í því sambandi ekki máli hvort fjár til reksturs þeirra er aflað af almennu skattfé, mörkuðum ríkistekjum sem ætlað er að standa undir útgjöldum tiltekinna málaflokka eða lántöku. Það er því skoðun ráðuneytisins að fyrirkomulag þessara mála í fjárlögum og það hvernig Alþingi hefur staðið að afgreiðslu þeirra hafi fulla lagastoð þótt vissulega sé óheppilegt ef Alþingi setur fyrst tiltekna fjárheimild í fjárlögum en samþykkir síðan í kjölfarið gjaldtökuákvæði í sérlögum sem fela í sér mun meiri tekjuöflun sem mörkuð er til sömu starfsemi.

Þá vaknar sú spurning með tilliti til álits ríkislögmanns hvort sama ætti við um ýmsa aðra aðila sem tekjur eru markaðar til í sérlögum með sambærilegum hætti. Lengi hefur tíðkast að ráðstafa ekki öllum mörkuðum ríkistekjum til útgjalda verkefna í fjárlögum, ýmist vegna þess að fjárþörf var ekki fyrir hendi í sama mæli eða vegna sérstakrar ákvörðunar fjárstjórnarvaldsins. Sem dæmi má taka ráðstafanir í ríkisfjármálum vegna hagstjórnaraðgerða. Í fjárlögum fyrir árið 2006 var t.d. ákveðið að fjárveiting til framkvæmda Vegagerðarinnar yrði lægri en markaðar tekjur stofnunarinnar til þess að vega að einhverju marki gegn þensluáhrifum vegna framkvæmda við Kárahnjúkavirkjun. Varla verður því haldið fram að sú ráðstöfun og aðrar ámóta sem Alþingi hefur ákveðið, t.d. vegna hagræðingarkröfu á aðila sem hafa markaðar tekjur með svipuðum umbúnaði og Fjármálaeftirlitið, hafi verið ólögmætar.

Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2012 er gert ráð fyrir 100 m.kr. hækkun á framlagi til Fjármálaeftirlitsins frá fjárlögum 2011 vegna verðlagsuppfærslu frumvarpsins en á móti vegur 40 m.kr. lækkun vegna áforma um lækkun ríkisútgjalda, sem svarar til 3% af veltu stofnunarinnar í fjárlögum 2011 á sama hátt og hjá öðrum stjórnsýslu- og eftirlitsstofnunum ríkisins, sem þurfa að hagræða í sínum rekstri. Nettó hækkun fjárheimilda frá fjárlögum 2011 nemur þá 60 m.kr. í fjárlagafrumvarpinu 2012. Vegna þessa eykst ráðstöfun á ríkistekjum af eftirlitsgjaldi vegna stofnunarinnar til útgjalda um 60 m.kr. í fjárlagafrumvarpinu og afleidd viðskiptahreyfing á tekjunum lækkar um sömu fjárhæð og verður 32,1 m.kr. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið gerði engar aðrar tillögur um breytingar hvorki á fjárheimildum né mörkuðum tekjum stofnunarinnar við undirbúning fjárlagafrumvarpsins eins og áður segir.

Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að tekjur af eftirlitsgjöldunum verði 583 m.kr. hærri en áætlað er í fjárlagafrumvarpinu og að tilgangurinn með því væri að veita Fjármálaeftirlitinu jafnmikla hækkun á fjárheimild til viðbótar því sem gert er ráð fyrir í fjárlagafrumvarpinu, auk 32,1 m.kr. sem þar er gert ráð fyrir að verði ekki ráðstafað af tekjunum til útgjalda. Rekstraráætlunin sem liggur til grundvallar áformuðum breytingum á eftirlitsgjaldinu miðast þannig við að stofnunin hafi heimild til að ráðstafa öllum tekjum af eftirlitsgjaldinu. Eins og að framan greinir telur fjármálaráðuneytið að það komi nú til kasta Alþingis að ákvarða þá fjárheimild sem það er reiðubúið til að veita stofnuninni. Sú ákvörðun verður ekki tekin með rekstraráætlun stofnunarinnar að íslenskum lögum. Verði fjárheimildin lægri en frumvarp þetta miðast við verður að ætla að Alþingi geri einnig viðeigandi breytingar til samræmis á gjaldtökuákvæðum í sérlögum um tekjuöflun vegna starfseminnar.

Komi til hækkunar á fjárheimildinni frá fjárlögum 2011 hefði það í sjálfu sér ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs ef framlagið væri fjármagnað með mörkuðum skatttekjum af hækkun eftirlitsgjalds. Hins vegar hefði það í för með sér að rekstrarútgjöld ríkissjóðs hækkuðu sem því næmi á skjön við setta útgjaldaramma og markmið um lækkun ríkisútgjalda. Þessi áform frumvarpsins og ef tekjunum verður ráðstafað að fullu til reksturs í fjárlögum mundi hafa í för með sér að 92 m.kr. (9%) aðhaldskrafa sem gerð var til Fjármálaeftirlitsins í fjárlögum ársins 2011 og 40 m.kr. (3%) aðhaldskrafa í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2012 vegna aðgerða í ríkisfjármálum verði dregnar til baka og felldar niður varanlega. Með því móti væri Fjármálaeftirlitið eina ríkisstofnunin sem ekki hefði þurft að gera ráð fyrir aðhaldsráðstöfunum í sínum rekstraráætlunum vegna markmiða sem stjórnvöld hafa sett til að bregðast við þeirri gríðarlegu erfiðu stöðu ríkisfjármála sem leiddi af falli fjármálakerfisins haustið 2008. Til að ná sama árangri við lækkun ríkisútgjalda þyrfti þá að óbreyttu að gera ráðstafanir til að koma við hagræðingu eða samdrætti í útgjöldum annarra verkefna hjá ríkinu til að útgjaldarammi fjárlagafrumvarpsins haldi.

Eins og hér hefur komið fram eru tillögur um hækkun skatta af eftirlitsgjöldum í þessu frumvarpi ekki í samræmi við tekjuáætlanir og fjárheimildir í fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 2012. Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum en engar breytingar gerðar á fjárlagafrumvarpinu verður að mati fjármálaráðuneytisins ekki heimilt að ráðstafa viðbótartekjunum til aukins rekstrarumfangs Fjármálaeftirlitsins fyrr en Alþingi hefur veitt fjárheimild til þess.