Orkusjóður Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 639

Frumvarp til laga um Orkusjóð.

Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.

1. gr.

Orkusjóður.

Starfrækja skal sjóð í eigu íslenska ríkisins sem nefnist Orkusjóður. Ríkið ber ábyrgð á skuldbindingum sjóðsins og heyrir hann stjórnarfarslega undir ráðherra.

2. gr.

Hlutverk.

Hlutverk Orkusjóðs er að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkuauðlinda landsins með styrkjum eða lánum, einkum til aðgerða er miða að því að draga úr notkun jarðefnaeldsneytis og auka nýtingu á innlendum endurnýjanlegum orkugjöfum.

Orkusjóður styður jafnframt við verkefni sem stuðla að orkuöryggi og samkeppnishæfni á sviði orkumála og orkutengd verkefni á grundvelli orkustefnu, nýsköpunarstefnu, byggðastefnu og stefnu stjórnvalda í loftslagsmálum.

3. gr.

Stjórn.

Ráðherra skipar þrjá einstaklinga í stjórn Orkusjóðs til fjögurra ára, þar af skal einn skipaður formaður.

Stjórn Orkusjóðs skal hafa yfirumsjón með umsýslu sjóðsins í samræmi við hlutverk hans.

Orkustofnun annast daglega umsýslu Orkusjóðs undir yfirstjórn stjórnar sjóðsins.

4. gr.

Fjármögnun verkefna.

Stjórn Orkusjóðs gerir tillögur til ráðherra um lánveitingar og framlög úr Orkusjóði í samræmi við áherslur og stefnumótun stjórnvalda sem og fjárhags- og greiðsluáætlun sjóðsins.

Orkusjóði er ekki heimilt að veita Orkustofnun styrki eða lán af fé sjóðsins.

5. gr.

Eftirlit.

Þeir sem hljóta styrk eða lán frá Orkusjóði skulu gera grein fyrir framvindu verkefna og ráðstöfun fjár samkvæmt nánari reglum stjórnar Orkusjóðs.

Ríkisendurskoðun annast árlega endurskoðun reikninga Orkusjóðs.

6. gr.

Tekjur.

Tekjur Orkusjóðs eru framlag úr ríkissjóði samkvæmt ákvörðun Alþingis á fjárlögum hverju sinni, og vextir af fé sjóðsins.

7. gr.

Kostnaður af rekstri.

Kostnaður af rekstri Orkusjóðs greiðist af tekjum hans eða eigin fé.

8. gr.

Reglugerðarheimild.

Ráðherra skal setja í reglugerð nánar fyrirmæli um skilyrði fyrir framlögum úr Orkusjóði, undirbúning úthlutunar, lánveitingar, þ.m.t. vexti og önnur útlánakjör, greiðslur, eftirlit með framkvæmdum sem Orkusjóður veitir fé til og heimildir til að fella niður endurgreiðsluskyldu lántaka. Stjórn Orkusjóðs getur sett nánari reglur og skilyrði um tilfærslu fjármuna milli ára eða einstakra verkefna ef nauðsyn krefur.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um starfsemi og skipulag Orkusjóðs og framkvæmd laga þessara.

9. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Þá fellur brott 8. gr. laga um Orkustofnun, nr. 87/2003, með síðari breytingum.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Saga Orkusjóðs og ráðgjafarnefndar sjóðsins er samofin sögu raforku- og jarðhitamála á Íslandi. Markmið, verkefni og stjórn sjóðsins hefur tekið breytingum á þeim 73 árum frá því að Raforkusjóður var stofnaður með raforkulögum 2. apríl 1946. Nokkru síðar var Jarðhitasjóður stofnaður með lögum nr. 55/1961. Þau lög voru, eins og Raforkulögin, numin úr gildi með Orkulögum, nr. 58/1967, er Orkusjóður undir stjórn Orkuráðs tók við hlutverki og skuldbindingum beggja sjóða með áherslu á stuðning við lagningu rafmagnsveitna í strjálbýli. Orkustofnun var falin varsla og umsýsla Orkusjóðs með lögum um Orkustofnun, nr. 87/2003, og ráðgjafarnefnd Orkusjóðs tók við hlutverki Orkuráðs árið 2016.

Verkefni Orkusjóðs og forvera hans voru lengi vel ærin í tengslum við almenna uppbyggingu raforku- og hitaveitna um allt land með áherslu á strjálbýli. Með tímanum hefur aðkoma sjóðsins breyst í takt við uppgang sjálfstæðra veitufyrirtækja um allt land sem tryggja nánast öllum heimilum og atvinnuhúsnæði aðgang að veiturafmagni og hita.

Ef horft er nær í tíma þá styrkti Orkusjóður einkum rannsóknir og skýrslugerð árin 2000 til 2015, með áherslu á nýja endurnýjanlega orkugjafa. Árin 2016 til 2018 færðist áhersla sjóðsins einkum á stofnframlög vegna varmadælna á köldum svæðum í stað rafhitunar, auk úthlutana á styrkjum til uppbyggingar hleðslustöðva fyrir rafbíla á landsvísu, sem þátt í hagkvæmum orkuskiptum. Árið 2019 var áhersla í styrkveitingum Orkusjóðs nánast alfarið á orkuskipti og þá einkum styrkveitingar til uppsetningar hleðslustöðva fyrir rafbíla um land allt, ekki síst við gististaði.

Með aukinni áherslu samfélagsins á nútímalega og hagkvæma orkuinnviði og orkuskipti eykst þörf fyrir aðkomu Orkusjóðs, meðal annars í tilvikum þar sem ríkið vill stuðla að hraðari uppfærslu en ella, einkum utan markaðssvæða.

Frumvarpið er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu í samráði við Orkustofnun.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í lögum er fjallað um Orkusjóð og hlutverk hans í 8. gr. laga um Orkustofnun, nr. 87/2003. Gildandi lagarammi takmarkar svigrúm stjórnvalda til að fela Orkusjóði annars konar verkefni en þau sem þar eru tilgreind. Með hliðsjón af þeirri reynslu og þekkingu sem byggst hefur upp hjá Orkusjóði verður að telja æskilegt að ákveðið svigrúm sé til staðar til að fela Orkusjóði að styrkja orkutengd verkefni sem eru á hverjum tíma í samræmi við almenna stefnumótun stjórnvalda jafnt á sviði orkumála, nýsköpunar, byggðamála og loftlagsmála.

Val um leiðir við lagasetningu var að breyta núgildandi lögum um Orkustofnun eða setja sérlög um Orkusjóð og fella niður samsvarandi grein í lögum um Orkustofnun. Í ljósi þess að áhugi stjórnvalda stendur til að auka svigrúm sjóðsins og skýra betur hlutverk hans varð seinni leiðin fyrir valinu.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagðar eru til breytingar til að kveða skýrar á um hlutverk Orkusjóðs, fyrirkomulag, fjármögnun og stjórnsýslu. Það er liður í almennri eflingu sjóðsins í samræmi við vaxandi hlutverk Orkusjóðs á undanförnum árum og almenna stefnumótun stjórnvalda á sviði orkumála. Orkusjóður gegnir þannig lykilhlutverki í aðgerðum stjórnvalda í orkuskiptum, innleiðingu nýsköpunar í orkumálum og samspili orkumála og loftlagsmála. Því er talið rétt að styrkja stoðir hans og regluverk með setningu sérlaga um sjóðinn. Er þar höfð hliðsjón af öðrum sérlögum um sjóði á vegum ríkisins, svo sem lög um fjarskiptasjóð, nr. 132/2005.

Unnið er að langtímastefnu í orkumálum, orkustefnu, sem ráðgert er að verði tilbúin vorið 2020. Efling Orkusjóðs styður við langtímasýn í orkumálum og hefur Orkusjóður reynst vel sem eitt helsta verkfæri stjórnvalda til koma til framkvæmda ýmsum aðgerðum sem tengjast markmiðum og áherslum stjórnvalda um orkuskipti og uppbyggingu orkuinnviða. Með frumvarpinu er tryggð viðeigandi lagaumgjörð um Orkusjóð til að stjórnvöld geti beitt honum með skilvirkum og hagkvæmum hætti til að ná fram markmiðum stjórnvalda.

Fyrirmynd að frumvarpinu er að hluta lög um fjarskiptasjóð, nr. 132/2005.

Helstu breytingar sem lagðar eru til á gildandi lögum eru þær að hlutverk Orkusjóðs er skilgreint ítarlegar og víðar en nú er. Lagt er til að skilgreint hlutverk Orkusjóðs verði, nú sem áður, að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulinda landsins með styrkjum eða lánum, einkum til aðgerða er miða að því að draga úr notkun jarðefnaeldsneytis og auka nýtingu á innlendum endurnýjanlegum orkugjöfum. Jafnframt að hlutverk Orkusjóðs verði að styðja við verkefni sem stuðla að orkuöryggi og samkeppnishæfni á sviði orkumála og orkutengd verkefni á grundvelli orkustefnu, nýsköpunarstefnu, byggðastefnu og stefnu stjórnvalda í loftslagsmálum.

Gert er ráð fyrir að Orkusjóður verði áfram í eigu íslenska ríkisins og heyri stjórnarfarslega undir ráðherra orkumála, sem skipar þriggja manna stjórn Orkusjóðs. Kemur stjórnin í stað núverandi ráðgjafarnefndar Orkusjóðs. Stjórn Orkusjóðs hefur yfirumsjón með umsýslu sjóðsins í samræmi við hlutverk hans og annast Orkustofnun daglega umsýslu Orkusjóðs undir yfirstjórn stjórnar sjóðsins. Stjórn Orkusjóðs gerir tillögur til ráðherra um lánveitingar og framlög úr Orkusjóði í samræmi við áherslur og stefnumótun stjórnvalda hverju sinni, sem og fjárhags- og greiðsluáætlun sjóðsins.

Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að reglugerðum um Orkustofnun, nr. 400/2009 og um Orkusjóð, nr. 185/2016 verði í kjölfarið breytt til samræmis.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið er í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst tilvonandi styrk- og lánþega Orkusjóðs og Orkustofnun. Haft var samráð við Orkustofnun við gerð frumvarpsins og jafnframt við umhverfis- og auðlindaráðuneyti. Áform um lagasetninguna voru send til kynningar hjá öðrum ráðuneytum 13. nóvember 2019.

Drög frumvarpsins voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 27. janúar 2020 og frestur til umsagna veittur til 10. febrúar 2020, mál nr. S-15/2020. Innsendar umsagnir bárust frá Samtökum iðnaðarins, Landsvirkjun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Orkuveitu Reykjavíkur og Valorku ehf. Tekið var tillit til þeirra umsagna sem bárust í samráðsferlinu. Umsagnaraðilar voru almennt jákvæðir gagnvart þeim aukna sveigjanleika í starfsemi Orkusjóðs sem frumvarpinu er ætlað að tryggja.

Umsögn Samtaka iðnaðarins laut að árlegri birtingu skýrslu um starfsemi sjóðsins. Heppilegra er að fjalla ítarlega um innihald og framsetningu árlegra upplýsinga um starfsemi sjóðsins í reglugerð heldur en í lögum. Athugasemd Samtaka iðnaðarins verður því höfð til hliðsjónar við uppfærslu á reglugerð nr. 185/2016, um Orkusjóð.

Umsögn Landsvirkjunar sneri annars vegar að takmarkaðri upptalningu á styrk- eða lánshæfum verkefnum og hins vegar takmarkaðri útlistun á eftirliti með framvindu verkefna og mati á árangri þeirra. Hvað umsögn Landsvirkjunar varðar þá er í 4. gr. fjallað með almennum hætti um hlutverk Orkusjóðs. Er það í þeim tilgangi að gefa sjóðnum færi á að styðja við fjölbreyttari verkefni, einkum með skírskotun til stefnu og áherslna stjórnvalda hverju sinni. Kunna þær að breytast ár frá ári. Af þeim sökum er takmörkum háð að telja upp með tæmandi hætti styrk- eða lánshæf verkefni og jafnframt myndi það með vissum hætti þrengja að hlutverki Orkusjóðs. Í reglugerð verður að finna nánari útfærslu á hlutverki Orkusjóðs og verður athugasemd Landsvirkjunar tekin til frekari skoðunar þar, ásamt athugasemd er snýr að útfærslu eftirlits með framvindu og mati á árangri sjóðsins.

Umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga laut að fyrirkomulagi skipunar stjórnar sjóðsins. Ráðherra hefur skipað þrjá einstaklinga til fjögurra ára í senn í ráðgjafarnefnd Orkusjóðs. Lagt er upp með samsvarandi fyrirkomulag gagnvart skipun í stjórn Orkusjóðs, og tekur stjórnin því við af ráðgjafarnefnd Orkusjóðs.

Umsagnir Orkuveitu Reykjavíkur og Valorku ehf. innihéldu ekki athugasemdir við efnisgreinar frumvarpsins.

6. Mat á áhrifum.

Tilgangur með frumvarpinu er að efla lagalegt umhverfi starfandi sjóðs í eigu ríkisins þannig að Orkusjóður sé betur í stakk búinn að uppfylla fyrirliggjandi og ný viðfangsefni sem stjórnvöld kunna að fela sjóðnum, án þess að það leiði til aukins kostnaðar við rekstur sjóðsins.

Ávinningur af samþykkt frumvarpsins er meiri en hugsanleg neikvæð eða íþyngjandi áhrif þess. Verði frumvarpið óbreytt að lögum mun það ekki hafa áhrif á fjárhag ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt greininni verður Orkusjóður áfram eign ríkisins og ber það ábyrgð á skuldbindingum hans eftir sem áður.

Um 2. gr.

Lagt er til að auka við fyrirliggjandi skilgreiningu á hlutverki Orkusjóðs. Tilgangurinn er að gefa Orkusjóði færi á stuðningi við fjölbreyttari verkefni, einkum með skírskotun til stefnu í málaflokknum hverju sinni. Tenging sjóðsins við stefnumörkun í loftslagsmálum, byggðamálum, nýsköpun og orkustefnu rennir frekari stoðum undir hlutverk sjóðsins sem verkfæri stjórnvalda til að nýta opinbera fjármuni til að koma opinberri stefnu í orkutengdum málum í framkvæmd. Einnig fer vel á því að sjóðurinn horfi jafnframt til orkuöryggis og samkeppnishæfni samfélagsins.

Um 3. gr.

Greinin er í samræmi við 8. gr. laga um Orkustofnun, nr. 87/2003.

Um 4. gr.

Í þágildandi lögum um Orkusjóð, nr. 49/1999, og lögum um Orkustofnun, nr. 87/2003, er nokkuð ítarleg upptalning á þeim verkefnum sem Orkusjóði er heimilt að fjármagna ýmist með lánum eða styrkjum. Hér er nákvæmri upptalningu á styrk- eða lánshæfum verkefnum sleppt. Fyrirliggjandi upptalning skýrist að hluta af því að eftirlitsstofnun var falin dagleg umsýsla með styrktar- og lánasjóði sem kallar á aðgreiningu og afmörkun þeirrar starfsemi frá öðrum viðfangsefnum stofnunarinnar. Slík upptalning í lögum þjónar takmörkuðum tilgangi, standi til að sjóðurinn geti haft aðkomu að fjölbreyttari verkefnum á margvíslegri hátt en áður.

Orkusjóði ber að horfa til orkustefnu, byggðastefnu, nýsköpunarstefnu og stefnu stjórnvalda í loftlagsmálum á hverjum tíma við verkefnaval. Stjórn sjóðsins styðst því við opinbera stefnu stjórnvalda á hverjum tíma, án þess að þröng skilgreining í lögum um styrkhæf verkefni komi í veg fyrir heppilegustu aðkomu sjóðsins og þar með ríkisins.

Um 5. gr.

Með auknu hlutverki Orkusjóðs og fjölbreyttari verkefnum er mikilvægt að kveða á um í lögum að einstaklingar og lögaðilar sem fá úthlutað fé eða lán úr Orkusjóði skuli gera grein fyrir framvindu verkefna og ráðstöfun fjár samkvæmt nánari reglum sjóðstjórnar. Í lögum nr. 87/2003 er ekki sambærileg grein heldur er kveðið á um að mælt sé fyrir um slíkar reglur í reglugerð. Í 16. gr. reglugerðar nr. 185/2016 segir meðal annars að Orkustofnun hafi eftirlit með þeim framkvæmdum sem Orkusjóður veitir fé til samkvæmt reglugerðinni. Í 8. gr. frumvarpsins er lögð til reglugerðarheimild. Sökum þess hve ólík aðkoma Orkusjóðs kann að vera að verkefnum sjóðsins á grundvelli frumvarpsins er eðlilegt að stjórn sjóðsins horfi til umfangs og eðlis verkefna við ákvörðun um eftirlit. Þannig hentar ein útfærsla eftirlits líklega ekki í öllum tilvikum. Aðkoma Orkustofnunar að eftirliti með verkefnum Orkusjóðs kemur því til endurskoðunar.

Að fela Ríkisendurskoðun endurskoðun reikninga sjóðsins er til þess fallið að efla enn frekar traust til stjórnsýslu sjóðsins og meðferð fjármuna. Til dæmis hafa úttektir Ríkisendurskoðunar á bókhaldi fjarskiptasjóðs styrkt stöðu þess sjóðs bæði innan stjórnsýslunnar og gagnvart hagsmunaaðilum, einkum þegar um er að ræða umtalsverðar fjárveitingar sem varða verulega hagsmuni.

Um 6. gr.

Helstu tekjur Orkusjóðs verða eftir sem áður framlag úr ríkissjóði samkvæmt ákvörðun Alþingis. Í því felst að sjóðurinn verður með sérstakt fjárlaganúmer sem tryggir aukið gagnsæi tekjuöflunar og sýnileika gagnvart fjárlögum og fjármálaáætlun. Orkusjóður hefur til þessa notið vaxta af óráðstöfuðu fé sjóðsins og gert er ráð fyrir að það fyrirkomulag haldist óbreytt.

Um 7. gr.

Eðlilegt er að Orkusjóður beri allan kostnað af starfsemi sinni enda hefur það alla tíð verið svo. Hér er þó um að ræða nýtt lagaákvæði, verði frumvarpið að lögum. Sambærilegt ákvæði er að finna í reglugerð nr. 185/2016 um Orkusjóð og í eldri lögum um sjóðinn, nr. 49/1999. Mikilvægt er að hafa ákvæðið inni, þannig að enginn vafi leiki á hver ber kostnað af starfsemi sjóðsins, óháð eðli þess kostnaðar.

Um 8. gr.

Þegar er í gildi reglugerð nr. 185/2016 um Orkusjóð. Reglugerðin verður uppfærð með hliðsjón af nýjum lögum, verði frumvarp þetta að lögum.

Um 9. gr.

Greinin fjallar um gildistöku. Jafnframt er felld úr gildi 8. gr. laga nr. 87/2003, um Orkustofnun, með síðari breytingu, en sú grein fjallar um Orkusjóð.