Leiga skráningarskyldra ökutækja Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 386

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um leigu skráningarskyldra ökutækja, nr.

65/2015 (stjórnvaldssektir).

Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.

1. gr.

Á eftir 4. mgr. 6. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Óheimilt er að breyta kílómetrastöðu akstursmælis skráningarskylds ökutækis.

2. gr.

Í stað „7. mgr.“ í 9. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna kemur: 8. mgr.

3. gr.

Í stað orðanna „laga þessara og starfrækir ökutækjaleigu eða einkaleigu án leyfis“ í 1. mgr. 13. gr. laganna kemur: eða 5. mgr. 6. gr.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarpið er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Lög um leigu skráningarskyldra ökutækja, nr. 65/2015, voru samþykkt á 144. löggjafarþingi og tóku gildi 9. júlí 2015. Tildrög laganna mátti rekja til fjölgunar erlendra ferðamanna en frá árinu 2010 og þar til lögin tóku gildi fjölgaði ferðamönnum um tæp 20% á ári. Samhliða fjölguninni jókst eftirspurn eftir bílaleigubílum og í kjölfarið fjölgaði aðilum sem buðu skráningarskyld ökutæki til leigu. Lögin tóku mið af breyttu rekstrarumhverfi, styrktu lagaramma um starfsemi ökutækjaleiga og komu til móts við þróun í greininni. Auk þess skerptu lögin á réttindum og skyldum leigusala og leigutaka.

Lögin gilda um leigu skráningarskyldra ökutækja í atvinnuskyni án ökumanns. Í þeim er kveðið á um að að Samgöngustofa skuli hafa eftirlit með að ákvæðum laganna sé fylgt og um úrræði sem Samgöngustofu er heimilt að grípa til vegna brota á lögunum, misnotkunar á starfsleyfi eða ef engin starfsemi hefur farið fram af hálfu ökutækjaleigu í samfellt þrjú ár.

Lögð er til sú breyting að Samgöngustofu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir á leyfishafa (einstakling eða lögaðila) sem hefur orðið uppvís að því að breyta kílómetrastöðu skráningarskylds ökutækis, sem skráð er hjá Samgöngustofu í notkunarflokki ökutækjaleigu. Samkvæmt gildandi lögum fellur háttsemin undir brot á góðri viðskiptavenju, án viðlagðra stjórnvaldssekta.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Frá gildistöku laga nr. 65/2015 hélt erlendum ferðamönnum áfram að fjölga, eða um 39% milli áranna 2015 og 2016. Brottfarir ferðamanna um Keflavíkurflugvöll voru 2,3 milljónir árið 2018, eða 120.600 fleiri en árið 2017. Fjölgunin leiddi til enn aukinnar eftirspurnar eftir bílaleigubílum sem leiddi til áframhaldandi vaxtar í starfsemi ökutækjaleiga. Ökutækjaleigur hafa verið skráðar fyrir tæplega 40% af nýskráðum bifreiðum undanfarin fjögur ár en í ágúst 2019 voru skráðir bílaleigubílar í landinu 24.938. Þessi aukna eftirspurn hefur m.a. leitt til þess að tekjur ökutækjaleiga hafa aukist hratt og starfsemi þeirra orðið fjölbreyttari. Birtist það m.a. í auknu framboði bílaleigubíla í hæsta og lægsta verðflokki og framboði ökutækjaleiga á öðrum skráningarskyldum ökutækjum svo sem fjórhjólum og vélsleðum.

Frá gildistöku laganna hefur Samgöngustofa aldrei þurft að fella niður leyfi til reksturs ökutækjaleigu, sbr. 11. gr., beita dagsektum, sbr. 12. gr., né stjórnvaldssektum, sbr. 13. gr., vegna brota á lögunum eða misnotkunar á leyfi.

Hinn 15. mars 2019 sendi Samgöngustofa tiltekinni ökutækjaleigu viðvörun um fyrirhugaða niðurfellingu leyfis til reksturs ökutækjaleigu með vísan til 1. mgr. 11. gr. laganna. Ástæða viðvörunarinnar mátti rekja til háttsemi sem fólst í því að færa niður kílómetrastöðu skráningarskyldra ökutækja meðan ökutækin voru boðin til leigu. Viðvörun Samgöngustofu var send í samræmi við 3. mgr. 11. gr. sem kveður á um skyldu Samgöngustofu að senda leyfishafa skriflega viðvörun og veita hæfilegan frest til úrbóta á annmörkum áður en til niðurfellingar starfsleyfis kemur. Samgöngustofa mat ráðstafanir ökutækjaleigunnar í kjölfar viðvörunarinnar fullnægjandi og ekki kom til niðurfellingar leyfis.

Stjórnvaldsákvörðun um niðurfellingu leyfis er afar íþyngjandi, varðar atvinnurekstur fólks, atvinnufrelsi þess og eignarrétt sem nýtur verndar ákvæða 72. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þessi sjónarmið endurspeglast í ákvæði 3. mgr. 11. gr. laganna sem, líkt og fyrr segir, skyldar Samgöngustofu að veita leyfishafa frest til að bæta úr annmörkum áður en kemur til niðurfellingar leyfis.

Með frumvarpinu er lagt til að Samgöngustofu verði veitt heimild til að leggja stjórnvaldssektir á leyfishafa, einstakling eða lögaðila sem breytir kílómetrastöðu skráningarskylds ökutækis sem skráð er hjá Samgöngustofu sem ökutæki í notkunarflokki ökutækjaleigu. Niðurfærsla kílómetrastöðu felur í sér villandi viðskiptahætti og gefur ranga ásýnd af ökutæki og rekstri leyfishafa til að hagnast fjárhagslega. Þá getur háttsemin komið í veg fyrir að eigandi eða umráðamaður ökutækis geti framfylgt reglubundnu viðhaldi öryggisbúnaðar og nauðsynlegum viðgerðum í tæka tíð. Háttsemin getur þannig haft áhrif á öryggi í akstri sem er sér í lagi alvarlegt í ljósi þess að leigutakar aka oft hundruð kílómetra á dag í aðstæðum sem þeir eru óvanir. Í þessu samhengi má benda á að samkvæmt a-lið 1. mgr. 4. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja nr. 8/2009 fer fyrsta lögbundna aðalskoðun nýskráðs ökutækis fram fjórum árum eftir nýskráningu og á tveggja ára fresti eftir það. Því er ekki óalgengt að bílaleigubílar séu eknir yfir hundrað þúsund kílómetra án skoðunar.

Niðurfærsla kílómetrastöðu ökutækis er þekkt háttsemi. Í skýrslu Evrópusambandsins (Research for TRAN Committee – Odometer tampering: measures to prevent it) frá nóvember 2017 er m.a. greint frá tölfræðilegum upplýsingum sem varpa ljósi á umfang háttseminnar í aðildarríkjum sambandsins frá því fyrir aldamót. Þá segir í skýrslunni að áætlað sé að 5–12% notaðra ökutækja innan aðildarríkja sambandsins sýni ranga kílómetrastöðu á akstursmæli. Enn fremur segir að hægt sé að kaupa ódýr tæki til að breyta kílómetrastöðu ökutækis í verslunum. Er því ljóst að með tilkomu nýlegrar tækni geta einstaklingar breytt kílómetrastöðu fjölda ökutækja án mikillar fyrirhafnar.

Til viðbótar fyrrnefndri viðvörun og síðar ákvörðun Samgöngustofu réðst Samgöngustofa í almennt eftirlit með þeim 113 ökutækjaleigum sem skráðar eru hér á landi. Enn er unnið úr innsendum upplýsingum og kortleggja þarf framtíðareftirlit stofnunarinnar. Með vísan til framangreinds, fjölda skráðra bílaleigubíla hérlendis og umferðaröryggis er mikilvægt að kveðið sé skýrt á um viðurlög við brotum leyfishafa sem breyta kílómetrastöðu ökutækis, svo fælingarmáttur laganna verði sem virkastur hvað þessi brot varðar.

Stjórnvaldssektir eru skilvirk viðurlagaúrræði. Ólíkt ákvæði 11. gr. laganna (niðurfelling leyfis) er hægt að beita stjórnvaldssektarákvæði 13. gr. án undanfarinnar skriflegrar viðvörunar til leyfishafa um að láta af hinni brotlegu háttsemi. Með því að færa háttsemi sem felst í að breyta kílómetrastöðu ökutækis undir 13. gr. má vega á móti von um ábata af háttseminni auk þess sem sektarheimildin hefði almenn og sértæk varnaðaráhrif. Sektarheimildin yrði til þess fallin að koma í veg fyrir háttsemina og leiða þannig til aukins umferðaröryggis en sem fyrr segir voru 24.938 bílaleigubílar skráðir í notkun í ágúst 2019.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpi þessu er lögð til sú breyting að Samgöngustofu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir á leyfishafa (á grundvelli 13. gr. laganna) sem hefur orðið uppvís að því að breyta kílómetrastöðu skráningarskylds ökutækis sem skráð er hjá Samgöngustofu sem ökutæki í notkunarflokki ökutækjaleigu. Hingað til hefur háttsemin fallið undir brot á góðri viðskiptavenju, sbr. 5. mgr. 6. gr. laganna, án viðlagðra stjórnvaldssekta. Breytingin sem lögð er til mun ekki hafa áhrif á önnur lög.

Samkvæmt stjórnvaldssektarákvæði 13. gr. laganna hefur Samgöngustofa nú einungis heimild til að beita stjórnvaldssektum vegna brota á 1. mgr. 3. gr. laganna, sem kveður á um skyldu um starfsleyfi fyrir rekstur ökutækjaleigu. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. geta sektir sem lagðar eru á einstaklinga numið frá 100.000 kr. til 500.000 kr. Sektir sem eru lagðar á lögaðila geta numið frá 500.000 kr. til 2.000.000 kr.

Óæskilegt er að öll brot, sama hversu smávægileg, geti varðað stjórnvaldssektum. Þess í stað ber að meta hvaða brot það eru sem helst koma til álita þegar stjórnvaldssekt er beitt. Eins og fram kemur í kafla 2 er stjórnvaldsákvörðun um niðurfellingu leyfis afar íþyngjandi, varðar atvinnurekstur fólks, atvinnufrelsi þess og eignarrétt sem nýtur verndar ákvæða 72. og 75. gr. stjórnarskrár. Er því lagt til að Samgöngustofu verði veitt heimild til að leggja stjórnvaldssektir á leyfishafa, einstakling eða lögaðila sem breytir kílómetrastöðu skráningarskylds ökutækis sem skráð er hjá Samgöngustofu sem ökutæki í notkunarflokki ökutækjaleigu. Lagt er til að kveðið sé skýrt á um bann við niðurfærslu kílómetrastöðu ökutækis og Samgöngustofu verði veitt sektarheimild innan viðmiða 13. gr. laganna. Þannig verður fælingarmáttur laganna meiri hvað þessi brot varðar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið gefur ekki tilefni til að skoða samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Haft var samráð við samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið og Samgöngustofu við vinnslu frumvarpsins. Þá voru áform um lagasetninguna kynnt á fundi ráðuneytisstjóra allra ráðuneyta. Frumvarpsdrögin voru kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda frá 30. september til 14. október 2019 (mál nr. S-238/2019) í samræmi við 2. mgr. 9. gr. samþykktar ríkisstjórnarinnar. Alls bárust þrjár umsagnir. Umsagnaraðilar voru Samtök fjármálafyrirtækja, Samtök ferðaþjónustunnar og Samtök verslunar og þjónustu.

Í öllum umsögnum var tekið undir ákvæði frumvarpsins sem leggur til að Samgöngustofu verði veitt heimild til að beita stjórnvaldssektum vegna háttsemi sem felst í niðurfærslu kílómetrastöðu skráningarskylds ökutækis sem skráð er hjá Samgöngustofu í notkunarflokki ökutækjaleigu. Einnig bárust athugasemdir frá umsagnaraðilum sem töldu að ganga þyrfti lengra og fella niðurfærslu kílómetrastöðu undir 11. gr. laganna (niðurfellingu starfsleyfis). Þá var bent á að kveða þyrfti skýrar á um eftirlitshlutverk Samgöngustofu eða fela utanaðkomandi skoðunarstofu að safna upplýsingum um kílómetrastöðu sem myndi síðan upplýsa Samgöngustofu um vísbendingar um slíkt. Loks var bent á að skylda ætti Samgöngustofu til að birta álagðar stjórnvaldssektir. Ekki var talin ástæða til að bregðast við athugasemdum að svo stöddu. Ljóst er að niðurfærsla kílómetrastöðu er ekki bundin við ökutæki sem skráð eru hjá Samgöngustofu í notkunarflokki ökutækjaleigu. Eins og fram kemur í niðurstöðuskjali ráðuneytisins við ábendingum og athugasemdum sem birtist í samráðsgátt stjórnvalda, hafði ráðuneytið samráð við samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið við vinnslu frumvarpsins, en sem fyrr segir gilda lög nr. 65/2015 einungis um leigu á skráningarskyldum ökutækjum í atvinnuskyni.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum mun Samgöngustofa fá heimild til að leggja stjórnvaldssektir á leyfishafa (einstakling eða lögaðila) sem verður uppvís af að hafa breytt kílómetrastöðu ökutækis. Nauðsynlegt verður að uppfæra reglugerð nr. 840/2015, um leigu skráningarskyldra ökutækja, með tilliti til umræddra breytinga.

Gert er ráð fyrir ríkari heimild til innheimtu stjórnvaldssekta á grundvelli 13. gr. laganna. Sektir geta numið allt að 500.000 kr. vegna brota einstaklinga og 2.000.000 kr. vegna brota lögaðila með hverri ákvörðun Samgöngustofu. Erfitt er að áætla hvaða fjárhæðir geti verið um að ræða en í eðli sínu eru stjórnvaldssektir viðurlög sem eiga að hafa fælingarmátt og því ekki gert ráð fyrir verulegum tekjum af þessari aðgerð til frambúðar.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verða fjárhagsáhrif á ríkissjóð jákvæð en óveruleg þar sem ekki er gert ráð fyrir verulegum tekjum í kjölfar samþykktar þess.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með ákvæðinu bætist ný málsgrein við 6. gr. laga um leigu skráningarskyldra ökutækja, nr. 65/2015. Þar með er kveðið skýrt á um bann leyfishafa við að breyta kílómetrastöðu skráningarskylds ökutækis sem skráð er hjá Samgöngustofu sem ökutæki í notkunarflokki ökutækjaleigu.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 3. gr.

Lögð er til viðbót við 1. mgr. 13. gr. laganna þar sem Samgöngustofu verði heimilað að leggja stjórnvaldssektir á einstakling eða lögaðila sem brýtur gegn 5. mgr. 6. gr. laganna, innan sektarramma 2. mgr. 13. gr. laganna.

Um 4. gr.

Um er að ræða gildistökuákvæði sem þarfnast ekki frekari skýringa.