Greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 159

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 136. löggjafarþingi 2008–2009.)

1. gr.

1. gr. laganna orðast svo:

Tilgangur laga þessara er að jafna greiðslubyrði af verðtryggðum fasteignaveðlánum einstaklinga. Skal misgengi, sem orsakast af hækkun vísitölu neysluverðs eða annarrar viðmiðunarvísitölu lána umfram hækkun launa, ekki valda því að greiðslubyrði af lánum þyngist.

2. gr.

2. gr. laganna orðast svo:

Lög þessi taka til verðtryggðra lána einstaklinga sem tryggð eru með veði í fasteignum hér á landi hjá opinberum lánastofnunum, lífeyrissjóðum og fjármálafyrirtækjum sem hafa starfsleyfi á grundvelli laga um fjármálafyrirtæki hér á landi óski lántakandi eftir greiðslujöfnun samkvæmt ákvæðum laganna. Skilmálabreyting á lánasamningi vegna óskar lántakanda um greiðslujöfnuð skal vera honum að kostnaðarlausu.

Lántakandi getur hvenær sem er fallið frá ákvörðun um að óska eftir greiðslujöfnun. Skilyrði fyrir slíkri breytingu er að lánið sé í fullum skilum. Sé skuld á jöfnunarreikningi þegar slík ákvörðun er tekin leggst hún við höfuðstól lánsins og greiðist á eftirstöðvum lánstíma.

Ríkissjóður skal með atbeina Seðlabanka Íslands, eftir atvikum, tryggja að lánastofnanir skv. 1. mgr. hafi aðgang að lausafé til að mæta þeim áhrifum sem greiðslujöfnun samkvæmt þessum lögum hefur á lausafjárstöðu þeirra.

3. gr.

3. gr. laganna orðast svo:

Við gerð lánssamnings um verðtryggt fasteignaveðlán skal kveða á um greiðslumark af láninu ef lántakandi óskar eftir greiðslujöfnun. Greiðslumarkið skal vera gjaldfallin afborgun og vextir eins og þeir eru á hverjum gjalddaga á verðlagi við lántöku.

4. gr.

4. gr. laganna orðast svo:

Greiðslumark af verðtryggðum fasteignaveðlánum sem tekin hafa verið á tímabilinu frá 1. janúar 2008 til gildistöku þessa ákvæðis er gjaldfallin afborgun og vextir á verðlagi við lántöku.

Greiðslumark af verðtryggðum fasteignaveðlánum sem tekin voru fyrir 1. janúar 2008 er gjaldfallin afborgun og gildandi vextir á verðlagi 1. janúar 2008.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „launavísitölu“ í 1. mgr. kemur: greiðslujöfnunarvísitölu.

b. 4. mgr. orðast svo:

Ef skuld er á jöfnunarreikningi eftir að upprunalegum lánstíma er lokið skal endurgreiða hana á sömu gjalddögum lánsins. Endurgreiðslan skal jöfn síðustu gjalddagafjárhæð lánsins framreiknuð miðað við greiðslujöfnunarvísitölu á hverjum gjalddaga.

6. gr.

6. gr. laganna orðast svo:

Með greiðslujöfnunarvísitölu sem beitt er við framreikning greiðslumarks, sbr. 5. gr., er átt við sérstaka vísitölu sem Hagstofa Íslands reiknar og birtir mánaðarlega. Skal hún vera samsett af launavísitölu, sbr. lög um launavísitölu, sem vegin er með atvinnustigi. Við útreikning greiðslujöfnunarvísitölu skal launavísitala sú sem Hagstofan birtir í mánuði hverjum vegin með atvinnustigi sama mánaðar og skal hún gilda við útreikning greiðslumarks lána. Með atvinnustigi í mánuði er átt við hlutfall sem miðast við 100% að frádregnu atvinnuleysi í hlutfalli af vinnuafli í viðkomandi mánuði samkvæmt uppgjöri Vinnumálastofnunar.

7. gr.

Á eftir 6. gr. laganna kemur ný grein sem orðast svo:

Ráðherra getur með reglugerð kveðið nánar á um framkvæmd greiðslujöfnunar verðtryggðra fasteignaveðlána samkvæmt lögum þessum.

8. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Hagstofa Íslands skal reikna út greiðslujöfnunarvísitölu frá og með janúar 2008 í samræmi við ákvæði 6. gr. laga þessara. Hagstofa Íslands skal ákveða og birta opinberlega hvernig þessi vísitala er reiknuð út og tengja hana launavísitölu til greiðslujöfnunar.

9. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og koma til framkvæmda frá og með næstu mánaðamótum eftir gildistöku þeirra.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Félags- og tryggingamálaráðherra ákvað um miðjan október síðastliðinn að skipa sérstakan starfshóp til að skoða hvernig hægt væri að koma til móts við vanda lántakenda vegna verðtryggingar og koma með tillögur til úrbóta. Í starfshópnum sátu Gylfi Arnbjörnsson, forseti Alþýðusambands Íslands og formaður hópsins, Edda Rós Karlsdóttir hagfræðingur, Ragnar Önundarson, fyrrum bankamaður, Vilborg Júlíusdóttir hagfræðingur og Þorkell Helgason stærðfræðingur. Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, hagfræðingur í félags- og tryggingamálaráðuneytinu, var starfsmaður hópsins.

Var það tillaga starfshópsins að úrræði laga nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, yrðu endurvakin og þeim beitt, með nauðsynlegum breytingum, til að mæta því misgengi sem nú er að verða á tekjum einstaklinga og greiðslubyrði verðtryggðra fasteignaveðlána. Frumvarpið tekur í öllum meginatriðum mið af tillögum nefndarinnar. Í einu atriði náðist ekki full samstaða milli nefndarmanna en það atriði varðar útfærslu á rétti lántakenda til að ákveða hvort lán þeirra skuli felld undir ákvæði laganna eða ekki. Voru tvö sjónarmið uppi hvað það varðar. Annars vegar var það sjónarmið að rétt væri að útfæra lögin þannig að þau tækju til allra verðtryggðra fasteignaveðlána nema þeirra þar sem lántakendur hefðu sérstaklega óskað eftir því að lán sín yrðu undanþegin ákvæðum laganna. Var þessi leið einkum talin hafa þann kost að hún einfaldaði framkvæmd aðgerðarinnar og mundi auk þess nýtast betur sem almenn efnahagsaðgerð. Hins vegar var það sjónarmið að nauðsynlegt væri að skýr viljayfirlýsing lægi fyrir frá lántakanda um að hann óskaði eftir greiðslujöfnun. Var þetta talið nauðsynlegt, einkum með hliðsjón af því að greiðslujöfnun leiðir í raun til aukins kostnaðar fyrir lántakendur í formi vaxta og verðbóta þegar uppi er staðið og því alls ekki sjálfgefið að lántakendur kjósi eða hafi hag af greiðslujöfnuninni þótt hún létti vissulega greiðslubyrði af láni tímabundið í niðursveiflu og geti þannig létt á efnahag heimilanna í landinu og þá einkum þar sem staðan er erfið fyrir. Hefur síðarnefnda sjónarmiðið verið lagt til grundvallar við smíði frumvarpsins.

Lög um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga voru fyrst sett árið 1985 til að skapa jafnvægi milli greiðslubyrði húsnæðislána og launabreytinga á almennum vinnumarkaði. Með setningu laganna var markmiðið að tryggja að greiðslubyrði húsbyggjenda og kaupenda af lánum hjá Byggingarsjóði ríkisins þyngdist ekki þótt kaupmáttur launa rýrnaði vegna sveiflna í efnahagsstarfsemi. Frá þeim tíma hafa verulegar breytingar orðið á húsnæðislánamarkaði þar sem bankar og önnur fjármálafyrirtæki hafa haslað sér þar völl. Í ljósi þessa og þeirra miklu efnahagsþrenginga sem þjóðin stendur nú frammi fyrir þykir nauðsynlegt að útvíkka gildissvið laganna þannig að þau nái til allra verðtryggðra fasteignaveðlána einstaklinga hjá lánastofnunum jafnt opinberum sem einkareknum. Markmiðið er það sama og í upphafi, að fyrirbyggja að greiðslubyrði þyngist ef misgengi skapast milli hækkunar vísitölu lána og hækkunar tekna. Lagt er til að reiknuð verði ný vísitala, nefnd greiðslujöfnunarvísitala, sem vegi saman launaþróun samkvæmt launavísitölu Hagstofu Íslands og þróun atvinnustigs, samkvæmt mælingu Vinnumálastofnunar. Ef tekjur samkvæmt greiðslujöfnunarvísitölunni hækka minna en vísitala neysluverðs er hluta af endurgreiðsluafborgunum lánsins frestað þar til tekjur hækka á ný umfram vísitöluna. Þetta gerist samkvæmt lögunum, sbr. þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu, þannig að mismunur sérstakrar greiðslujöfnunarvísitölu og vísitölu neysluverðs er færður á sérstakan jöfnunarreikning. Skuld á jöfnunarreikningi telst hluti af höfuðstóli lánsins og um hana gilda því sömu kjör og um ræðir í lánssamningi. Þessi skuld er síðan endurgreidd hlutfallslega þegar launavísitalan hækkar umfram lánskjaravísitölu eða eftir upphaflegan lánstíma ef skuld er þá á jöfnunarreikningi.

Efnahagslegar afleiðingar af afnámi eða frystingu verðtryggingar lána.

Starfshópurinn skoðaði sérstaklega hvort raunhæft væri eða æskilegt að frysta verðtryggingu lána eða afnema hana tímabundið. Í ljósi efnahagslegra afleiðinga sem slík aðgerð var talin geta haft í för með sér treysti hópurinn sér ekki til að mæla með að slík leið yrði farin. Benti hópurinn í því sambandi á að við frystingu eða afnám verðtryggingar húsnæðislána einstaklinga mundu skuldir heimilanna nánast ekkert hækka að verðgildi næstu mánuði en ætla má að þær hækki að óbreyttu um rúmlega 180 milljarða kr. ef miðað er við verðbólguspá Seðlabanka Íslands á næstu tólf mánuðum. Áhrif slíkrar aðgerðar á greiðslubyrði mundi þó einungis skila um 8–10% lækkun á greiðslubyrði af verðtryggðum lánum einstaklinga þar sem verðbætur leggjast við höfuðstól og greiðslubyrði af þeim dreifist út lánstímann. Áhrif þessarar aðgerðar á lánveitendur yrðu hins vegar öllu meiri og alvarlegri en ljóst er að eignahlið efnahagsreiknings þeirra mundi ekki hækka sem framangreindri fjárhæð nemur til samræmis við skuldahlið hans sem mundi reyna verulega á eiginfjárstöðu og eiginfjárhlutföll (CAD-hlutföll) þeirra. Áætlar starfshópurinn að lækkun eigin fjár lánastofnana vegna þessa yrði um 19% en engin lánastofnun mundi lifa slíkt af. Má t.d. ætla að Íbúðalánasjóður yrði gjaldþrota fyrir áramót ef ekki kæmi til verulegt nýtt eigið fé inn í reksturinn. Til að forðast slíkar afleiðingar þyrfti frystingin einnig að ná til skuldahliðar efnahagsreiknings viðkomandi lánastofnana. Við það mundi kostnaður aukast og verða um 260 milljarðar kr. og mundi sá kostnaður falla á ríkissjóð. Þá mundu nafnvextir á verðtryggðum innlánsreikningum og verðbréfasjóðum falla niður í áskrifaða raunvexti 5,3–7,7% (án áhrifa verðbótanna), en vextir á óverðtryggðum reikningum eru um 14–19% nafnvextir sé tekið mið af vaxtastigi í landinu í dag. Sparifjáreigendur gætu lítið hreyft innstæður á verðtryggðum reikningum vegna takmarkana á aðgengi. Önnur hliðaráhrif af frystingu verðtryggingar lána heimilanna yrði sú að útgáfa verðtryggðra skuldabréfa mundi stöðvast meðan á frystingunni stæði og því yrðu heimili og fyrirtæki að fjármagna fjárfestingar sínar með skammtímalánum á því vaxtastigi sem nú gildir. Loks er hætt við því að fjárfestar mundu ekki treysta verðtryggingu í kjölfar slíkra aðgerða og mundi lánstími húsnæðislána því að líkindum styttast umtalsvert. Niðurstöður starfshópsins um þetta efni eru nánar tilgreindar í minnisblaði sem birt er með frumvarpi þessu sem fylgiskjal.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með ákvæðinu eru lagðar til breytingar á 1. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu skal tilgangur laganna vera að jafna greiðslubyrði af verðtryggðum fasteignaveðlánum einstaklinga þannig að misgengi, sem orsakast af hækkun vísitölu neysluverðs eða annarrar viðmiðunarvísitölu lána umfram hækkun launa, valdi því ekki að greiðslubyrði af lánum þyngist. Samkvæmt ákvæðinu eins og það er nú taka lögin einungis til þeirra fasteignaveðlána sem tekin hafa verið til öflunar íbúðarhúsnæðis.

Samkvæmt núgildandi lögum um greiðslujöfnun ná þau einungis til fárra heimila í landinu, þ.e. til þeirra sem enn skulda almenn lán sem veitt voru í tíð Húsnæðisstofnunar ríkisins og þeirra sem skulda viðbótarlán sem veitt voru samkvæmt lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál. Samkvæmt útlánaflokkun Seðlabanka Íslands í lok júní má ætla að verðtryggð lán heimilanna séu nú um 1.400 milljarðar kr. og er bróðurparturinn tryggður með veði í fasteignum. Af þessum hluta má ætla að aðeins um 430 milljarðar kr. séu hjá Íbúðalánasjóði og þar af um 52 milljarðar kr. sem falla undir ákvæði þessara laga því fasteignaveðbréf vegna húsbréfakerfisins og nýir lánaflokkar Íbúðalánasjóðs voru undanþegnir þessum ákvæðum laganna.

Um 2. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að gildissvið laganna verði útvíkkað umtalsvert þannig að þau taki til verðtryggðra lána einstaklinga sem tryggð eru með veði í fasteignum hér á landi hjá opinberum lánastofnunum, lífeyrissjóðum og fjármálafyrirtækjum sem hafa starfsleyfi á grundvelli laga um fjármálafyrirtæki hér á landi óski lántakandi eftir greiðslujöfnun samkvæmt ákvæðum þessara laga. Með ákvæðinu eru þannig lagðar skyldur á framangreinda veitendur fasteignaveðlána til að greiðslujafna afborgunum af fasteignaveðlánum í samræmi við ákvæði laganna óski lántakandi eftir því. Að sama skapi veitir ákvæðið lántakendum rétt til að ákveða hvort farið skuli með lán þeirra í samræmi við ákvæði laganna. Þá er tekið fram í ákvæðinu að skilmálabreyting á lánasamningi vegna óskar lántakanda um greiðslujöfnuð skuli vera honum að kostnaðarlausu.

Með lögunum eru þannig lagðar skyldur á framangreinda veitendur fasteignaveðlána til að greiðslujafna afborgunum af fasteignaveðlánum í samræmi við ákvæði laganna. Ljóst er að framangreind skylda lánveitanda getur í vissum tilvikum verið íþyngjandi fyrir hann þrátt fyrir að innstæða á jöfnunarreikningi njóti sömu kjara og veðstöðu og höfuðstóll lánsins. Stafar þetta fyrst og fremst af því að greiðslujöfnun samkvæmt ákvæðum laganna leiðir til breyttra forsendna í greiðslu- og lausafjárstöðu viðkomandi lánastofnana. Ætla má að ef allir lántakendur verðtryggðra fasteignaveðlána nýttu sér þessa greiðslujöfnun hjá fjármálafyrirtækjunum mundi lausafé þessara fyrirtækja minnka um kringum 13 milljarða kr. í árslok 2009, mest hjá bönkum, sparisjóðum og Íbúðalánasjóði. Svarar þetta til 1,3% af heildarupphæð verðtryggðra lána heimilanna. Til að mæta þessari lausafjárþörf, sem þó telst ekki umtalsverð enda einungis um 0,3% af lánakerfinu í heild, er lagt til að lögð verði sú skylda á ríkissjóð að tryggja með atbeina Seðlabanka Íslands, eftir atvikum, að lánastofnanir skv. 1. mgr. ákvæðisins hafi aðgang að lausafé til að mæta þeim áhrifum sem greiðslujöfnun samkvæmt þessum lögum hefur á lausafjárstöðu þeirra. Með slíkri fyrirgreiðslu á að vera tryggt að lánastofnanir skv. 1. mgr. verði ekki fyrir tjóni vegna þeirrar skyldu sem lögð er á þá með setningu laganna.

Í því efnahagsástandi sem nú blasir við er ljóst að greiðslujöfnun mun létta greiðslubyrði verðtryggðra fasteignaveðlána í þeirri niðursveiflu sem nú er fram undan. Á hinn bóginn er ljóst að sú frestun hluta afborgana lánanna sem felst í greiðslujöfnuninni leiðir til aukins vaxtakostnaðar af láni þegar upp er staðið. Er því nauðsynlegt að lántakandi hafi val um það hvort lán hans verði meðhöndluð í samræmi við ákvæði laganna. Er því skýrlega kveðið á um að lántakandi verði að óska eftir því sérstaklega vilji hann að afborgunum af verðtryggðum fasteignaveðlánum sem hann hefur tekið verði greiðslujafnað í samræmi við ákvæði laganna. Þá er jafnframt kveðið á um það að lántakandi geti hvenær sem er fallið frá ákvörðun um að óska eftir greiðslujöfnun. Skilyrði fyrir slíkri breytingu er að lánið sé í fullum skilum. Sé skuld á jöfnunarreikningi þegar slík ákvörðun er tekin leggst hún við höfuðstól lánsins og greiðist á eftirstöðvum lánstíma.

Með ákvæðinu falla núgildandi ákvæði 2. og 3. mgr. 2. gr. laganna brott. Er hér annars vegar um að ræða ákvæði þar sem kveðið er á um að lögin geti einnig tekið til almennra lána vegna fasteignaviðskipta þar sem samið er sérstaklega um að ákvæðum um greiðslujöfnun við endurgreiðslu eftirstöðva kaupverðs skuli beitt og hins vegar ákvæði sem heimilar viðskiptaráðherra að setja reglugerð um að sambærileg lánskjör skuli gilda um óverðtryggð lán. Hafa þessar heimildir aldrei verið nýttar frá setningu laganna enda ekki augljóst hvernig það yrði gert. Verður að telja eðlilegra, með hliðsjón af þeim kvöðum sem lögin leggja á lánveitendur, ríkissjóð og eftir atvikum Seðlabanka Íslands, að löggjafinn kveði sjálfur á um slíka útvíkkun laganna ef það er á annað borð talið æskilegt.

Um 3. gr.

Í þessari grein er lagt til að inngangsmálsliður greinarinnar og a- og b-liður 3. gr. verði sameinaðir í eina málsgrein til einföldunar. Engin efnisbreyting felst í þessu önnur en sú að tekið er fram að greiðslumark skuli einungis ákveðið við gerð lánasamnings ef lántakandi óskar eftir greiðslujöfnun. Ákvæði 3. gr. laganna tekur til ákvörðunar greiðslumarks við gerð lánasamninga eftir gildistöku þeirra breytingalaga sem hér um ræðir. Í 4. gr. laganna, sbr. breytingu sem lögð er til í 4. gr. frumvarpsins, eru hins vegar sérákvæði um ákvörðun greiðslumarks við greiðslujöfnun þeirra fasteignaveðlána sem tekin hafa verið fyrir gildistöku breytingalaganna verði frumvarpið samþykkt.

Um 4. gr.

Í greininni er kveðið á um við hvaða verðlag skuli miða við við útreikning greiðslumarks og misgengis launa og lána gagnvart þegar teknum lánum. Er lagt til annars vegar að greiðslumark af verðtryggðum fasteignaveðlánum, sem tekin hafa verið á tímabilinu frá 1. janúar 2008 til gildistöku þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu, verði gjaldfallin afborgun og vextir á verðlagi við lántöku. Hvað varðar lán sem tekin hafa verið fyrir 1. janúar 2008 er lagt til að greiðslumark af þeim verði gjaldfallin afborgun og gildandi vextir á verðlagi 1. janúar 2008.

Mikilvægt þykir í ljósi þeirra erfiðu aðstæðna sem nú eru í þjóðfélaginu að láta forsendur greiðslujöfnunar byrja í ársbyrjun 2008 vegna þess mikla misgengis sem þegar hefur orðið milli lána og launa á fyrri hluta ársins. Gera má ráð fyrir að þetta leiði til þess að greiðslubyrði verðtryggðra lána einstaklinga lækki umtalsvert vegna þessa ákvæðis.

Í 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins felst að viðmiðun greiðslumarks eldri lána sem falla undir lögin samkvæmt núgildandi ákvæðum þeirra breytist miðað við nýja vísitölu og því þarf Hagstofa Íslands að tengja hina nýju greiðslujöfnunarvísitölu. Er þetta sami háttur og hafður var á við fyrri breytingar á lögunum, sbr. lög nr. 108/1989.

Með ákvæðinu fellur núgildandi ákvæði 3. mgr. 4. gr. brott en þar er nú kveðið á um að greiðendum lána sem eiga í umtalsverðum greiðsluerfiðleikum að mati Húsnæðisstofnunar skuli gefinn kostur á að fresta greiðslum. Hefur þetta ákvæði verið leyst af hólmi með mun ítarlegri ákvæðum í lögum um húsnæðismál um heimildir Íbúðalánasjóðs til að beita greiðsluerfiðleikaúrræðum, m.a. með frystingu greiðslna í allt að þrjú ár. Hefur þetta ákvæði laganna því ekki sjálfstæða þýðingu lengur.

Um 5. gr.

Í greininni er annars vegar lagt til að í stað vísunar til launavísitölu í 1. mgr. 5. gr. laganna verði vísað til nýrrar greiðslujöfnunarvísitölu sem nánar er kveðið á um í 6. gr. frumvarpsins.

Hins vegar eru lagðar til breytingar á orðalagi ákvæðis 4. mgr. 5. gr. laganna til að skýra betur framkvæmd við endurgreiðslu skuldar á jöfnunarreikningi við lok lánstíma. Ef skuld er á jöfnunarreikningi eftir að upprunalegum lánstíma er lokið skal endurgreiða hana á sömu gjalddögum lánsins. Endurgreiðslan skal vera jöfn síðustu gjalddagafjárhæð lánsins framreiknuð miðað við greiðslujöfnunarvísitölu á hverjum gjalddaga.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að ný vísitala til verðjöfnunar, greiðslujöfnunarvísitala, verði skilgreind og notuð í stað launavísitölunnar við greiðslujöfnun samkvæmt frumvarpinu. Í grunninn er miðað við launavísitölu Hagstofu Íslands (sbr. lög nr. 89/1989) sem vegin er með atvinnustigi til að endurspegla samdrátt í atvinnu og tekjum landsmanna.

Aðferðin við útreikning greiðslujöfnunarvísitölunnar miðar við að margfalda mánaðarlegt gildi launavísitölunnar með atvinnustiginu, sem jafngildir að frá 100% sé dregin atvinnuleysisprósenta viðkomandi mánaðar samkvæmt mælingum Vinnumálastofnunar. Ef atvinnuleysi er 5% í tilteknum mánuði eru 95% af gildi launavísitölunnar þann mánuð notuð. Ef atvinnuleysi eykst í 8% er tekið tillit til 92% af gildi vísitölunnar þann mánuð og ef það minnkar í 3% aftur er miðað við 97% af gildinu. Við óbreytt atvinnuleysi mun breyting launavísitölunnar ráða þróun vísitölu til greiðslujöfnunar. Upphaflega var í lögunum miðað við sambland kaupgjaldsvísitölu og vísitölu atvinnutekna sem Þjóðhagsstofnun áætlaði sérstaklega.

Markmið þess að taka tillit til atvinnutekna eða atvinnustigs er að tengja greiðslujöfnunina bæði þróun launa einstaklinga og þróun atvinnutekna í öllu hagkerfinu. Launavísitalan mælir dagvinnulaun og byggist á upplýsingum um laun einstaklinga sem eru í sama starfi, hjá sama fyrirtæki og í sömu atvinnugrein. Launavísitalan ein og sér mun því ekki fanga stóran hluta af þeim neikvæðu tekjuáhrifum sem vænta má í efnahagsþrengingum, t.d. þegar fólk missir vinnu og fær lægra launað starf, þegar yfirvinna minnkar eða þegar starfshlutfall er lækkað.

Með lögum nr. 108/1989 var tenging við vísitölu atvinnutekna afnumin, en tilvist hennar var ávallt umdeild vegna erfiðleika við að afla gagna á mánaðarlegum grunni. Hér er lagt til að tekin verði upp einfaldari viðmiðun við atvinnustig, skilgreint sem andhverfa atvinnuleysisprósentunnar, til að ná fram svipuðum áhrifum. Með þessum hætti er greiðslujöfnunin aukin til að ná fram mikilvægum þjóðhagslegum sveiflujöfnunaráhrifum samhliða.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að ráðherra verði veitt heimild til að kveðið nánar, ef á þarf að halda, á um framkvæmd greiðslujöfnunar verðtryggðra fasteignaveðlána samkvæmt lögum þessum í reglugerð.

Um 8. gr.

Í greininni er lagt til að við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem Hagstofu Íslands verði falið að reikna út vísitölu greiðslujöfnunar fyrir tímabilið frá 1. janúar 2008 fram til gildistíma laganna. Greiðslujöfnunarvísitala samkvæmt lögum þessum skal reiknuð frá og með janúar 2008 í samræmi við ákvæði 6. gr. laganna og skal Hagstofan birta opinberlega hvernig þessar vísitölur eru reiknaðar.

Um 9. gr.

Samkvæmt ákvæðinu taka lögin, ef samþykkt verða, þegar gildi og koma þau til framkvæmda frá og með næstu mánaðamótum eftir gildistöku þeirra.

Fylgiskjal I.

MINNISBLAÐ

(7. nóvember 2008.)

Til: Félags- og tryggingamálaráðherra.

Frá: Sérfræðingahópi á vegum félags- og tryggingamálaráðherra sem hefur verið falið að fjalla um verðtryggingu lána.

Mat á áhrifum tímabundinnar niðurfellingar verðtryggingar.

Nefndin hefur metið fjárhagsleg áhrif þess að fella tímabundið niður verðtryggingu á lánsfé og sparifé í stað þess að beita greiðslujöfnun sem bætist við höfuðstól. 1

Ljóst er að afnám verðtryggingar á lánsfé mundi draga úr skuldum lántakenda, en áhrif á greiðslubyrði heimila yrðu minni en með tillögunni um greiðslujöfnun vegna þess að þar er litið til áhrifa minnkandi atvinnustigs.

Áhrifin á lánveitendur eru hins vegar flóknari, bæði lögfræðilega og fyrir fjármálastöðugleika. Eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar ver stöðu lánveitenda gagnvart áhrifum mögulegrar lagasetningar um afnám verðtryggingar á útistandandi lánum. Slík lagasetning er því ekki möguleg, en ríkisstjórnin gæti hugsanlega ákveðið að fella niður verðtryggingu tímabundið á útlánum stofnana í eigu ríkisins. Eigendur annarra fjármálafyrirtækja, t.d. lífeyrissjóða, sparisjóða, tryggingafélaga og eignarleigufyrirtækja yrðu óhjákvæmilega fyrir áhrifum af slíkum aðgerðum, þar sem þau mundu í raun neyðast til að fylgja fordæmi ríkisstofnana. Telja má fullvíst að slíkar aðgerðir mundu ýta enn frekar undir óróa á fjármálamarkaði.

Ákveði ríkið að fella tímabundið niður verðtryggingu þarf að huga að eftirfarandi kostnaði:

– Bæta þarf eiginfjárstöðu ríkisbanka og Íbúðalánasjóðs til að tryggja að lögbundnar eiginfjárkröfur séu uppfylltar.

– Bæta þarf fjárhagslegan skaða fjármálafyrirtækja sem ekki eru í ríkiseigu, t.d. sparisjóða og lífeyrissjóða. Gæta þarf sérstaklega að almennum lífeyrissjóðum, en lífeyrissjóðir opinberra starfsmanna njóta verndar ríkis og sveitarfélaga og eru því sjálfkrafa tryggðir. Sveitarfélögin munu þó mörg eiga erfitt með að standa við þessar skuldbindingar.

Miðað við áætlaðar verðbætur á tímabilinu júní 2008 til júní 2009 má ætla að heildarkostnaður ríkissjóðs vegna niðurfellingar verðtryggingar yrði 180–200 milljarðar kr. eða sem nemur 13% af vergri landsframleiðslu. Sú fjárhæð krefst lántöku og aukinnar skattheimtu til framtíðar. Að öllu samanlögðu treystir hópurinn sér ekki til að mæla með að slík leið verði farin, en telur ljóst að grípa þurfi til sértækra aðgerða til aðstoðar þeim sem eiga við mestan vanda að etja.

Verðtrygging fryst á eignahlið fjármálafyrirtækja (útlánum til heimila).

Ákvörðun um að fella tímabundið niður (frysta) verðtryggingu á útlánum banka og Íbúðalánasjóðs til heimila, t.d. á tímabilinu frá júní 2008 til júní 2009, mundi þýða 240 milljarða kr. minni tekjur á tímabilinu, ef miðað er við verðbólguspá Seðlabankans. 2

Áhrif slíkrar aðgerðar á greiðslubyrði mundi þó einungis skila um 10% lækkun á greiðslubyrði af verðtryggðum lánum einstaklinga þar sem verðbætur leggjast við höfuðstól og greiðslubyrði af þeim dreifist út lánstímann. Áhrif þessarar aðgerðar á lánveitendur yrðu hins vegar öllu meiri og alvarlegri en ljóst er að eignahlið efnahagsreiknings þeirra mundi ekki hækka sem framangreindri fjárhæð nemur til samræmis við skuldahlið hans sem mundi reyna verulega á eiginfjárstöðu og eiginfjárhlutföll (CAD-hlutföll) þeirra. Ætla má að lækkun eigin fjár lánastofnana vegna þessa yrði um 19%, en engin lánastofnun mundi lifa slíkt af. Má til dæmis ætla að Íbúðalánasjóður yrði gjaldþrota fyrir áramót ef ekki kæmi til verulegt nýtt eigið fé inn í reksturinn. Því er ljóst að ríkisvaldið yrði að bæta umtalsverðu nýju eigin fé til stuðnings fjármálakerfinu. Slíkt eiginfjárframlag þýðir aukna skattheimtu sem því nemur. Til að forðast þetta þyrfti frystingin einnig að ná til skuldahliðar efnahagsreiknings viðkomandi lánastofnana.

Tímabundin niðurfelling verðtryggingar á skuldum heimila.

Gróft mat á áhrifum á eigið fé fjármálastofnanna.

*Hrein eign lífeyrissjóða.

**Eigið fé Straums Burðaráss ekki meðtalið þar sem hann lánar ekki til heimila.

Verðtrygging tímabundið felld niður á eigna- og skuldahlið fjármálafyrirtækja.

Fjármálastofnanir fjármagna stóran hluta verðtryggðra útlána með útgáfu verðtryggðra skuldabréfa og verðtryggðum innlánsreikningum sem eru að mestu í eigu einkaaðila. Ákvörðun ríkisins um að fella tímabundið niður verðbætur á útlánum til heimila mundi því ekki sjálfkrafa leysa ríkið undan því að greiða sjálft verðbætur til innstæðueigenda og eigenda skuldabréfanna. Væri það gert koma aftur upp ýmis vandamál:

– Ef verðtrygging er tímabundið felld niður af innlánum mundi slík ráðstöfun að óbreyttu skapa mikið ósamræmi milli verðtryggðra og óverðtryggðra innlánsforma. Eigendur verðtryggðra reikninga, t.d. lífeyrisbóka og bundinna framtíðarreikninga ungmenna, fengju þá greidda mun lægri vexti (5,3–7,5%) en eigendur opinna óverðtryggðra reikninga (14–19%). Til að koma í veg fyrir tjón innlánseigenda þyrfti að hækka vexti verðtryggðra reikninga um 8–12%, miðað við núverandi vexti á óverðtryggðum innlánum. Verðtryggð innlán nema nú um 210 milljörðum kr. og yrðu mánaðarleg útgjöld vegna þessara 1,7 milljarða kr. (21 milljarður kr. á ársgrundvelli) en lækka hratt með lækkandi stýrivöxtum.

– Ætla má að lífeyrissjóðirnir eigi ríflega 800 milljarða kr. í verðtryggðum skuldabréfum. Ef 15% verðbætur fást ekki greiddar af bréfunum yrði ávöxtun lífeyrissjóðanna 120 milljörðum kr. lægri en ella, eða sem nemur um 9% af heildareignum sjóðanna, eins og þær voru við lok þriðja ársfjórðungs 2008. Til samanburðar má ætla að ráðstöfunarfé lífeyrissjóðanna á næsta ári verði um 150 milljarðar kr. (iðgjöld – greiðslur lífeyris + vextir og afborganir af verðbréfaeign). Þá hefur ekki verið tekið tillit til mögulegrar sölu á erlendum verðbréfum lífeyrissjóðanna, en erlendar eignir námu samtals 517 milljörðum kr. við lok þriðja ársfjórðungs 2008. Afnám verðtryggingar hefði veruleg áhrif á getu sjóðanna til að greiða lífeyri og mundi óhjákvæmilega kalla á skerðingu lífeyrisréttinda sjóðfélaga almennra lífeyrissjóða, umfram það sem þegar blasir við eftir hrun fjármálakerfisins. Þar sem lífeyrisréttindi opinberra starfsmanna eru tryggð af vinnuveitanda yrði töpuð ávöxtun lífeyrissjóða þeirra bætt með skattheimtu í framtíðinni.

– Skuldabréfasjóðir eru vinsælt sparnaðarform meðal almennings, sérstaklega nú þegar erfiðleikar eru á hlutabréfamarkaði. Stór hluti sjóðanna er verðtryggður. Verði verðtrygging tímabundið fryst mundi ávöxtun sjóðanna lækka snarlega og má gera ráð fyrir verulegu útstreymi úr sjóðunum yfir í stutt óverðtryggð innlán. Áhrifin á skuldabréfamarkaði væri hækkun ávöxtunarkröfu verðtryggðra vaxta. Vaxtakostnaður ríkisins og vextir nýrra íbúðalána vegna nýrra lána mundi hækka.

– Fram undan er mikil fjármögnunarþörf hjá ríkissjóði, m.a. í tengslum við endurfjármögnun bankanna og Seðlabanka og vegna fyrirsjáanlegs halla á rekstri. Sveitarfélögin munu einnig þurfa að sækja fjármagn til að standa undir framkvæmdum. Skilvirkur skuldabréfamarkaður er mikilvægur í slíku árferði. Ljóst er að útgáfa langra verðtryggðra skuldabréfa mundi stöðvast á meðan á frystingunni stæði. Takmörkuð eftirspurn yrði eftir slíkum bréfum, nema vextir bréfanna hækkuðu umtalsvert, en það leiðir til verulegra affalla af nafnverði bréfanna. Eykur það skuldsetningu ríkissjóðs og sveitarfélaga umtalsvert. Heimili, fyrirtæki, sveitarfélög og ríki þyrftu þá að fjármagna fjárfestingar sínar með skammtímalánum á því vaxtastigi sem nú gildir, með alvarlegum afleiðingum fyrir greiðslubyrði þeirra.

– Hætt er við að fjárfestar mundu ekki treysta verðtryggingu í kjölfar slíkra aðgerða. Lánstími húsnæðislána mundi því að líkindum styttast umtalsvert og áhættuálag aukast.

Mismunandi staða heimilanna.

Veðstaða fasteignalána er afar misjöfn. Í lok júní voru útistandandi íbúðalán viðskiptabankanna þriggja auk fjögurra stærstu sparisjóðanna samtals 66 þúsund talsins og íbúðalán Íbúðalánasjóðs 90 þúsund. Af útlánum bankanna voru 62% lánanna með veðhlutfalli undir 70% og nam fjárhæð lánanna 53% af heild. Að sama skapi voru 38% lánanna og 47% fjárhæðarinnar með veðhlutfall yfir 70%. Hjá Íbúðalánasjóði er 31% fjárhæðarinnar með veðhlutfall yfir 60% og 14% með veðhlutfall yfir 80%.

Í ljósi verðþróunar frá júnílokum og útlits á þróun neyslu- og fasteignaverðs er ljóst að veðstaða fasteignalána mun versna verulega á næstunni. Félags- og tryggingamálaráðherra hefur skipað starfshóp sem vinnur að tillögum sem sérstaklega er beint að greiðsluvanda heimila og er því ekki fjallað um það hér.

Verðtryggð útlán með veði í íbúðahúsnæði.

Heimild: Fjármálaeftirlitið, Íbúðalánasjóður.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu er lögð til breyting á gildissviði laga nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, í þeim tilgangi að jafna greiðslubyrði af verðtryggðum fasteignalánum einstaklinga ef misgengi skapast milli hækkunar á vísitölu lána og hækkunar launatekna. Helstu markmið frumvarpsins er að fyrirbyggja að greiðslubyrði þyngist ef þetta misgengi skapast með því að neikvæður mismunur færist á jöfnunarreikning og bætist við höfuðstól lánsins en síðan greiðist af honum þegar mismunurinn verður jákvæður.

Í frumvarpinu er lagt til að lögin taki til allra verðtryggðra lána einstaklinga sem tryggð eru með veði í fasteignum hér á landi hjá innlendum lánastofnunum óski lántakandi eftir greiðslujöfnun. Í núgildandi lögum er sett sem skilyrði fyrir greiðslujöfnun að fasteignaveðlán hafi verið til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Íslenskir bankar hafa á undanförnum árum veitt lán með fasteignaveði til annarra nota en til kaupa á íbúðarhúsnæði, svo sem til útihúsa hjá bændum, byggingu eða kaupa á sumarhúsum og rauninni jafnvel einnig til almennrar neyslu. Slík lán munu þá einnig falla undir ákvæðið.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að allir eigi rétt á greiðslujöfnun til að létta greiðslubyrði sína af fasteignaveðlánum, óháð því hvort þeir eiga í greiðsluerfiðleikum. Slík almenn aðgerð þar sem sama úrræði er beitt fyrir alla fremur en að beina því að þrengri hóp sem er í vanda kann að auka þörf á fjármögnun af hálfu hins opinbera meira en ella væri. Greiðslujöfnun er úrræði sem hentar misvel fyrir mismunandi samfélagshópa og fer til að mynda eftir skuldsetningu og líftíma eftirstöðva skulda einstaklinga. Ljóst er að greiðslujöfnun lána mun hafa í för með sér aukinn heildarvaxtakostnað og verðbætur af láni þegar upp er staðið fyrir lántakendur en óvissa er um hvaða áhrif það hefur á ákvarðanir þeirrra.

Samkvæmt frumvarpinu verður greiðslumark lána framreiknað miðað við breytingu á nýrri vísitölu, svokallaðri greiðslujöfnunarvísitölu, sem er launavísitala Hagstofu Íslands vegin með atvinnustigi í hverjum mánuði. Aðferðin við útreikning vísitölunnar miðast við að margfalda mánaðarlegt gildi launavísitölunnar með atvinnustiginu, t.d. væri launavísitalan margfölduð með 95% þegar atvinnuleysi er 5% að meðaltali. Sá sem er að greiða af fasteignaveðlánum er hins vegar annað hvort í vinnu eða atvinnulaus. Aðferðin felur því óhjákvæmilega í sér að einstaklingur með háar tekjur getur fengið meiri greiðslujöfnun á fasteignalánum sínum en ella vegna aukins atvinnuleysis annarra. Tenging greiðslujöfnunarinnar við atvinnustigið hefur í för með sér að fjármögnunarþörf lánakerfisins verður hærri fyrir vikið í byrjun. Miðað við spár um atvinnuleysi á næsta ári er lauslega áætlað að talsverður og jafnvel hátt í helmingur fjárþarfarinnar gæti myndast með þeim hætti.

Í frumvarpinu er lögð sú skylda á ríkissjóð að tryggja með atbeina Seðlabanka Íslands, eftir atvikum, að lánastofnanir hafi aðgang að lausafé til að mæta þeim áhrifum sem greiðslujöfnun kann að hafa á lausafjárstöðu þeirra þar sem innstreymi fjármagns til þeirra mun dragast saman. Starfshópur á vegum félags- og tryggingamálaráðuneytisins hefur áætlað að ef allir lántakendur verðtryggðra fasteignaveðlána nýta sér þessa greiðslujöfnun hjá lánastofnunum muni lausafé þeirra minnka um samtals 13 milljarða króna í árslok 2009 Fjármálaráðuneytinu hefur ekki gefist ráðrúm til að leggja mat á þá áætlun en telur vísbendingar um lausafjárþörfin gæti orðið meiri miðað við að greiðslujöfnunin gildi fyrir öll fasteignveðlán en ekki þykir þó líklegt að allir nýti sér þann rétt.

Ekki verður ráðið af þessum ákvæðum hvaða fyrirkomulag væri á þessari fjár-mögnun og hvert eigi að vera hlutverk hvors aðila um sig, ríkissjóðs og Seðlabanka í þessu sambandi. Ekki er sett skýrt fram með hvaða hætti ríkið á að tryggja lausafjárþörf lánastofnana, hvort þar væri um að ræða lánveitingar til lánastofnana og þá á hvaða kjörum og gegn hvaða tryggingum. Aðkoma Seðlabanka Íslands er einnig óljós í þessu samhengi. Hlutverk bankans er að sjá til þess að bankakerfið hafi hæfilegt lausafé til umráða og því kann sú spurning að vakna hvort frumvarpið feli í sér að ábyrgð á lausafjárstýringu sé að einhverju leyti færð yfir til ríkissjóðs. Varla er hægt að gera ráð fyrir öðru en að kostnaður hlytist af slíkri fjármögnun. Komi til þess að ríkissjóður þurfi að taka allt að 13 mia. kr. að láni gæti vaxtakostnaður á árinu 2009 hugsanlega orðið allt að 2 mia. kr. miðað við útgáfu á óverðtryggðum skuldabréfum og spár um nafnvexti og verðlagshækkanir næsta árs. Á móti mætti þá reikna með vaxtatekjum frá lánastofnunum sem nýta sér fyrirgreiðsluna. Óvíst er hvort og í hvaða mæli sú verður raunin og hver áhrifin gætu verið á fjárhagsstöðu þessara stofnana en ætla má að slíkt fjármagn mundi nýtast þeim til tekjumyndunar.

Neðanmálsgrein: 1 1

Ítarlegar úttektir hafa áður verið gerðar á verðtryggingu og mögulegu afnámi hennar, m.a. af ráðuneytum og Seðlabanka. Þær eru helstar: „Verðtrygging og fastir vextir“, Peningamál 2003/2, Seðlabanki Íslands. Bjarni Bragi Jónsson: Verðtrygging lánsfjármagns og vaxtastefna á Íslandi. Seðlabanki Íslands 1998. Vaxtamyndun á lánsfjármarkaði, Viðskiptaráðuneytið, október 1993. Tryggvi Þór Herbertsson: Áhrif afnáms verðtryggingar á íslensku lífeyrissjóðina. Greinargerð til Landssambands lífeyrissjóða, nóvember 2004. Neðanmálsgrein: 2 2Ástæða þess að hér er einungis skoðuð frysting til júní 2009 er sú að samkvæmt verðbólguspá Seðlabankans lækkar vísitala neysluverðs um 3,7% á þriðja ársfjórðungi 2009. Mikilvægt er að slík lækkun nái að hafa sjálfkrafa áhrif til lækkunar á skuldum heimilanna.