Stjórnarráð Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 475

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, o.fl.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

1. gr.

Við 9. gr. laganna bætist ný málsgrein, er hljóðar svo:

Ráðherra kveður á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir, nema á annan veg sé mælt í lögum.

2. gr.

Við gildistöku laga þessara breytast eftirtalin lagaákvæði:

a. Við 2. gr. laga nr. 89/1966, um Framleiðnisjóð landbúnaðarins, sbr. 10. gr. laga nr. 73/1996, bætist ný málsgrein, er verður 2. mgr. og hljóðar svo:

Aðsetur sjóðsins skal vera í Borgarnesi, nema ráðherra ákveði annað.

b. Við 1. gr. laga nr. 35/1982, um Blindrabókasafn Íslands, bætist nýr málsliður, er hljóðar svo: Aðsetur Blindrabókasafns Íslands er í Kópavogi, nema ráðherra ákveði annað.

c. Við 1. gr. laga nr. 64/1985, um Byggðastofnun, bætist nýr málsliður, er hljóðar svo: Aðsetur stofnunarinnar er í Reykjavík, nema ráðherra ákveði annað.

d. Við 1. mgr. 4. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, sbr. 148. gr. laga nr. 83/1997, bætist nýr málsliður, er hljóðar svo: Veiðistjóraembættið hefur aðsetur á Akureyri, nema ráðherra ákveði annað.

e. Við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 6/1996, um Siglingastofnun Íslands, bætist nýr málsliður, er hljóðar svo: Aðsetur Siglingastofnunar er í Kópavogi, nema ráðherra ákveði annað.

f. Við 4. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, bætist nýr málsliður, er hljóðar svo: Ríkislögreglustjóri hefur aðsetur í Kópavogi, nema ráðherra ákveði annað.

g. Við 2. mgr. 1. gr. laga nr. 147/1996, um Póst- og fjarskiptastofnun, bætist nýr málsliður, er hljóðar svo: Stofnunin hefur aðsetur í Kópavogi, nema ráðherra ákveði annað.

h. Við 1. gr. laga nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, bætist ný málsgrein, er verður 2. mgr. og hljóðar svo:

Verðlagsstofa skiptaverðs skal hafa aðsetur á Akureyri, nema ráðherra ákveði annað.

i. Við 2. mgr. 4. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, bætist nýr málsliður, er hljóðar svo: Aðsetur stofnunarinnar er í Reykjavík, nema ráðherra ákveði annað.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Alþingi getur með almennum lögum ákveðið hvar ríkisstofnun skal hafa aðsetur sé ekki á annan veg mælt í stjórnarskrá. Ákvæði stjórnarskrár setja þessum valdheimildum Alþingis einvörðungu skorður um aðsetur forseta Íslands, ráðuneyta og Alþingis, sbr. 12., 13. og 37. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig skal forsetinn hafa aðsetur í Reykjavík eða nágrenni. Ráðuneyti skulu á hinn á bóginn hafa aðsetur í Reykjavík og þar skal samkomustaður Alþingis jafnaðarlega einnig vera. Þegar þessum takmörkunum sleppir getur Alþingi ákveðið hvar ríkisstofnanir skulu hafa aðsetur með almennum lögum. Ákveði Alþingi á hinn bóginn að taka ekki afstöðu til staðsetningar stofnunar í lögum, var talið að það félli í hlut þess ráðherra, sem stofnunin heyrði undir. Þessi niðurstaða er í samræmi við þá meginreglu að þegar ákvæðum laga sleppir taki stjórnvöld allar nauðsynlegar ákvarðanir um framkvæmdaratriði og innri málefni stjórnsýslunnar sem eru forsenda þess að hægt sé að hrinda lögum í framkvæmd. Þannig taka t.d. stjórnvöld ákvörðun um opnunartíma afgreiðslna þeirra og önnur framkvæmdaratriði, sé ekki á annan veg mælt í lögum. Þessum heimildum stjórnvalda eru þó settar ákveðnar skorður af lögmætisreglunni. Þannig geta stjórnvöld ekki tekið ákvarðanir sem íþyngja borgurunum verulega nema hafa til þess sérstaka lagaheimild. Lögmætisreglan hefur á hinn bóginn ekki verið talin setja ákvörðunum um staðsetningu stofnana þröngar skorður, þar sem efni slíkra ákvarðana veit að almennu atriði um framkvæmd á stjórnsýslu og snertir hagsmuni flestra neytenda þjónustunnar með viðlíka hætti. Í þessu sambandi er rétt að minna á að bæði í stjórnarskrá og lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er fjallað um réttarstöðu starfsmanna við tilflutning stofnana. Sambærilegar meginreglur og lagasjónarmið og hér að framan eru rakin hafa verið talin gilda í Danmörku (sjá t.d. Bent Christensen: Forvaltningsret . Opgaver, hjemmel, organisation, útg. 1997, bls. 279.368).

Í minnisblaði ríkislögmanns til umhverfisráðherra frá 8. mars 1994 var dregið í efa að ráðherra hefði heimild til að flytja Landmælingar Íslands. Í því sambandi var bent á að í 4. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, væri kveðið svo á, að ekki mætti setja á fót nýjar ríkisstofnanir nema með lögum. Í sömu lögum voru enn fremur reistar skorður við því, að ríkisstofnanir ykju við húsnæði sitt. Skiptar skoðanir voru meðal lögfræðinga um hvort fyrrnefnd lög legðu einhver bönd á heimildir ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana og bentu andmælendur á að markmið fyrrnefndra laga væri það að sporna við þenslu í stjórnsýslu ríkisins, en lögin tækju í engu á því álitaefni hvar stofnanir skyldu hafa aðsetur sitt. Ekki er lengur þörf á að taka afstöðu til þessa lögfræðilega álitaefnis þar sem lög þessi voru felld úr gildi með 55. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Þegar ekki hefur verið tekin afstaða til þess í lögum hvar stofnun skuli hafa aðsetur, hefur hlutaðeigandi ráðherra almennt tekið ákvörðun eða staðfest ákvörðun um staðsetningu hennar. Í flestum tilvikum hefur stofnunum verið valin staðsetning í Reykjavík. Dæmi eru þó um annað. Þannig var t.d. Rannsóknarlögreglu ríkisins valinn staður í Kópavogi og ríkislögreglustjórinn hefur haft þar aðsetur frá upphafi.

Það hefur verið stefna fjölmargra ríkisstjórna að flytja ríkisstofnanir út á land og eru þess nokkur dæmi. Aðsetur Skógræktar ríkisins var flutt til Egilsstaða og embætti veiðistjóra til Akureyrar. Þá hafa verið teknar ákvarðanir um flutning Landmælinga Íslands til Akraness og Framleiðnisjóðs landbúnaðarins til Borgarness og tók fyrrnefnda stofnunin til starfa nú um áramót. Auk þess eru ýmsar stofnanir ríkisins starfræktar í nágrenni Reykjavíkur, eins og t.d. Póst- og fjarskiptastofnun, skrifstofa ríkislögreglustjóra og Siglingastofnun Íslands sem allar eru í Kópavogi. Loks eru dæmi þess að einstök svið stofnana hafi verið flutt frá Reykjavík, sbr. flutning þróunarsviðs Byggðastofnunar til Sauðárkróks.

Með dómi Hæstaréttar frá 18. desember 1998 í málinu nr. 312/1998 var ákvörðun umhverfisráðherra um að flytja starfsemi Landmælinga Íslands til Akraness dæmd ólögmæt þar sem ráðherra hafði ekki aflað sér lagaheimildar fyrir flutningi stofnunarinnar frá Reykjavík til Akraness. Í dómi Hæstaréttar segir að þótt ekki séu bein fyrirmæli um það í lögum að ríkisstofnun skuli staðsett í Reykjavík verði ekki talið að það eitt gefi ráðherra frjálst val um það hvar hún skuli vera. Vöntun á ákvæðum um þetta í lögum megi helst skýra með því að fyrirmæli séu í stjórnarskrá um staðsetningu ráðuneyta. Hafi það verið talið svo sjálfsagt fram á hin síðari ár að stofnanir, sem undir þau heyrðu, hefðu einnig aðsetur í höfuðborginni, að ekki þyrfti að taka það fram í lögum.

Túlkun Hæstaréttar á þessu ákvæði 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar kemur á óvart þegar til þess er litið að uppruna ákvæðisins má rekja til þeirra breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 5. janúar 1874 með stjórnarskipunarlögum nr. 16 frá 3. október 1903. Þær breytingar höfðu tvennt að markmiði. Annars vegar að koma á þingræði í landinu þannig að ráðherra Íslands bæri ábyrgð gagnvart Alþingi Íslendinga. Hins vegar að færa aðsetur ráðherrans til Íslands frá Danmörku. Til að síðarnefnda breytingin gæti gengið eftir meðan landið var enn hluti af danska konungsríkinu bar nauðsyn til að færa þau orð í ákvæði stjórnarskrárinnar að ráðherrann skyldi hafa aðsetur í Reykjavík, en ekki á öðrum stað í ríkinu. 1

Ákvæðið hélst óbreytt í stjórnarskipunarlögum nr. 12 frá 19. júní 1915 um breytingu á sömu stjórnarskrá og í stjórnarskrá konungsríkisins Íslands nr. 9 frá 18. maí 1920 með því orðalagi, er síðan hefur haldist, en þá var tekið upp orðið ráðuneyti í stað ráðherra, enda voru þeir þá orðnir fleiri en einn, og tiltekið að það hefði aðsetur í Reykjavík.

Hvað sem líður tilurð og tilgangi þessa ákvæðis verður ekki fram hjá því litið að Hæstiréttur hefur síðar ljáð því rýmri merkingu en því virðist í upphafi hafa verið ætlað. Fordæmisgildi dóms Hæstaréttar virðist í stuttu máli mega draga saman með svofelldum hætti: Þegar Alþingi kveður ekki á um aðsetur ríkisstofnunar í lögum ber að líta svo á að stofnunin eigi að hafa aðsetur í Reykjavík. Þrátt fyrir að ekki sé kveðið á um aðsetur stofnunar í lögum getur ráðherra - að óbreyttum lögum - ekki tekið ákvörðun um að flytja aðsetur hennar frá Reykjavík.

Margvísleg starfsemi og þjónusta á vegum ríkisins fer fram utan Reykjavíkur og nægir að vísa þar um til greinargerðar um staðbundna stjórnsýslu og þjónustu á vegum ríkisins í fylgiskjali nr. 5 með skýrslu forsætisráðherra til Alþingis um endurskoðun á kjördæmaskipun og tilhögun kosninga til Alþingis (þskj. 141, 141. mál). Í ljósi framangreinds dóms Hæstaréttar er nauðsynlegt að tekinn verði af allur vafi um heimildir til að starfrækja ríkisstofnanir utan Reykjavíkur, hvort heldur er í Kópavogi eða á Akureyri, svo dæmi séu tekin. Því er lagt til að í lög verði tekin heimild fyrir ráðherra til að ákveða aðsetur ríkisstofnana sem undir ráðuneyti þeirra heyra. Heimildin tekur einvörðungu til þeirra ríkisstofnana sem Alþingi hefur ekki mælt fyrir um í lögum hvar hafa skuli aðsetur. Þessi lagabreyting haggar að sjálfsögðu ekki við skyldum stjórnvalda til að afla fjárlagaheimilda fyrir stofnkostnaði eða auknum rekstrarkostnaði stjórnvalda við flutning.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu felst að hafi ekki verið tekin afstaða til þess í lögum hvar stofnun skuli hafa aðsetur falli það í hlut þess ráðherra, sem stofnunin heyrir stjórnarfarslega undir samkvæmt lögum eða ákvörðun forsætisráðherra með atbeina forseta um skiptingu starfa með ráðherrum, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar.

Með stofnun í skilningi ákvæðisins er átt við öll stjórnvöld ríkisins, þ.e. alla þá aðila sem taldir eru til framkvæmdarvalds ríkisins, svo sem ríkisstofnanir, embætti, stjórnsýslunefndir, sjóði, ríkisfyrirtæki, o.s.frv.

Í ákvæðinu felst í senn heimild fyrir ráðherra til þess að ákveða að flytja stofnun um set og einnig það sem minna er, að flytja til ákveðnar deildir eða skrifstofur stofnunar.

Um 2. gr.

Til að taka af allan vafa um gildi ákvarðana sem teknar hafa verið hingað til um aðsetur stofnana utan Reykjavíkur þykir rétt að festa í viðeigandi lög ákvæði þar að lútandi. Í samræmi við meginreglu frumvarps þessa skv. 1. gr. er þó lagt til að ákvörðunarvald um aðsetur þeirra verði eftir sem áður á hendi ráðherra.

Í c-lið er lagt til að aðsetur Byggðastofnunar skuli vera í Reykjavík, nema ráðherra ákveði annað. Á þann hátt er því ákvæði er tekið var í b-lið 9. gr. reglugerðar nr. 274/1998, um Byggðastofnun, um að stjórn hennar sé heimilt að staðsetja þróunarsvið stofnunarinnar utan aðalskrifstofu hennar, veitt örugg lagastoð. Þá er í i-lið lagt til að sams konar ákvæði gildi um aðsetur Íbúðalánasjóðs þar sem innheimtusvið stofnunarinnar hefur hafið starfsemi á Sauðárkróki.

Aðrir stafliðir greinarinnar skýra sig sjálfir í ljósi framanritaðs.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, o.fl.

Í frumvarpinu er lagt til að ráðherra kveði á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir nema á annan veg sé mælt í lögum. Jafnframt er lagt til að staðfest verði í lögum aðsetur nokkurra stofnana sem þegar eru starfandi utan Reykjavíkur.

Ætla má að flutningur á starfsemi frá frá einum stað til annars leiði sem slíkur yfirleitt af sér einhvern kostnaðarauka. Til lengri tíma litið skiptir hins vegar meira máli hver áhrif önnur staðsetning stofnunar hefur á rekstrarkostnað hennar. Þannig geta hagkvæmari rekstrarskilyrði í nýju umhverfi leitt til lægri rekstrarkostnaðar, rétt eins og lakari skilyrði mundu leiða til hækkunar. Atriði er áhrif hafa í því sambandi verða hins vegar ekki reiknuð út nema í hverju tilviki um sig á grundvelli þeirra forsendna sem þá liggja fyrir. Þar sem meginákvæði frumvarpsins miða einungis að því færa réttarástand í sama horf og áður var talið gilda og ákvæði frumvarpsins fela ekki í sér nein áform um breytingar frá því sem nú er verður ekki talið að frumvarpið valdi sem slíkt neinum kostnaðarauka fyrir ríkissjóð.

1

Alþt. 1902, C-deild, bls. 4.