Opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og verðbréfaviðskipti Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 358

Frumvarp til laga um breyting á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, og lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007.

(Lagt fyrir Alþingi á 136. löggjafarþingi 2008–2009.)

I. KAFLI

Breyting á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, með síðari breytingum.

1. gr.

Á eftir 9. gr. laganna kemur ný grein, 9. gr. a, sem orðast svo ásamt fyrirsögn:

Gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins.

Fjármálaeftirlitinu er heimilt að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum er byggjast á lögum þessum, nema ef slík birting verður talin stefna hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu, varðar ekki hagsmuni hans sem slíks eða veldur hlutaðeigandi aðilum tjóni sem ekki er í eðlilegu samræmi við það brot sem um ræðir. Fjármálaeftirlitið skal birta opinberlega þá stefnu sem eftirlitið fylgir við framkvæmd slíkrar birtingar.

II. KAFLI

Breyting á lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, með síðari breytingum.

2. gr.

139. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með tillögu um að heimila Fjármálaeftirlitinu að greina frá niðurstöðum mála og athugana sem byggjast á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er litið til sambærilegrar heimildar sem þegar er að finna í 139. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007. Rétt þykir að heimildin skv. 139. gr. laga nr. 108/2007 falli brott og að einungis verði kveðið á um hana í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, enda starfar Fjármálaeftirlitið samkvæmt síðarnefndu lögunum.

Ákvæði 1. gr. frumvarpsins er efnislega samhljóða 139. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, sem lagt er til að falli brott. Með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 108/ 2007 var miðað að því að koma til framkvæmda hér á landi tilteknum tilskipunum Evrópusambandsins, sem m.a. varða gagnsæi (e. transparency). Stuðlað skyldi að því að þróa og tryggja skilvirkni evrópsks fjármálamarkaðar ásamt því að auka yfirsýn og tiltrú fjárfesta á markaðnum.

Forsaga ákvæðis 139. gr. laga nr. 108/2007 nær lengra aftur en til ársins 2007, því með tilkomu þeirra laga féllu úr gildi eldri lög um verðbréfaviðskipti, nr. 33/2003, sbr. 150. gr. fyrrnefndu laganna. Á árinu 2005 var lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 33/2003, með síðari breytingum, m.a. breytt þannig að bætt var við nýrri 72. gr. laganna, sbr. e-lið 23. gr. laga nr. 31/2005 (þskj. 1261, 503. mál 131. löggjafarþings). Ákvæðið var efnislega nánast samhljóða 1. gr. þessa frumvarps. Í almennum athugasemdum við frumvarpið (þskj. 767, 503. mál 131. löggjafarþings) segir m.a. um e-lið 23. gr. að Fjármálaeftirlitið birti margvíslegar upplýsingar og sinni kynningum og fræðslu en hafi áður ekki fjallað opinberlega um einstök mál eða málefni einstakra eftirlitsskyldra aðila, nema mælt sé fyrir um veitingu upplýsinga í lögum. Því hafi eftirlitsskyldir aðilar eða almenningur ekki átt aðgang að niðurstöðum í einstökum málum nema þær hafi verið birtar af öðrum aðilum en Fjármálaeftirlitinu. Oft hafi Fjármálaeftirlitið sætt gagnrýni vegna þess síðastnefnda. Nefnt hafi verið að varnaðaráhrif af aðgerðum Fjármálaeftirlitsins og niðurstöðum séu lítil og aðgerðir þess í einstökum málum stuðli ekki nægilega að bættri framkvæmd á fjármálamarkaði í heild. Í athugasemdunum kemur jafnframt fram að þeir sem standi utan fjármálamarkaðar virðist oft draga þá ályktun að með þögn eftirlitsins um einstök verkefni sín felist að Fjármálaeftirlitið sé veik stofnun og að þar sé lítið aðhafst. Þá hafi fjölmiðlar sýnt málinu áhuga en auk þess hafi aðilar á markaði, í aðdraganda frumvarpsins, talað fyrir auknum heimildum til handa Fjármálaeftirlitinu að því er þessi atriði varðar. Í athugasemdum við áðurnefnt frumvarp kemur enn fremur fram að telja megi nauðsynlegt að Fjármálaeftirlitinu verði heimilað að greina frá niðurstöðum athugana þó að þær leiði ekki til sérstakra aðgerða. Þannig geti það haft augljósa þýðingu að upplýst sé að Fjármálaeftirlitið hafi ekki talið ástæðu til aðgerða í tilteknu máli.

Rökin fyrir því að unnt sé að greina frá niðurstöðum athugana Fjármálaeftirlitsins eru augljós þegar horft er til trúverðugleika um starfsemi fjármálafyrirtækja auk þess sem gera má ráð fyrir því að aukin upplýsingagjöf um starfshætti fjármálafyrirtækja muni styrkja aðhald með þeim. Þess ber að geta að tillagan um heimild til birtingar upplýsinga er ekki án undantekninga þar sem ekki er gert ráð fyrir birtingu tiltekinna upplýsinga ef sýnt er fram á að slík birting geti stefnt hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu eða geti valdið hlutaðeigandi aðilum tjóni sem telst ekki í eðlilegu samræmi við brot það sem um ræðir. Þá er í frumvarpinu lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði gert að birta opinberlega þá stefnu sem eftirlitið fylgir við framkvæmd birtingar á upplýsingum, í því skyni að tryggja að öll eðlislík mál séu meðhöndluð með sambærilegum hætti og að starfsemi Fjármálaeftirlitsins sé samræmd og styðji við eftirlitsverkefni. Í athugasemdum við áðurnefnt frumvarp til laga um breyting á lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 33/2003, með síðari breytingum, kemur fram að þegar Fjármálaeftirlitið standi frammi fyrir því að ákveða hvort birta eigi ákveðnar upplýsingar verði að meta áhrif birtingarinnar með hliðsjón af hagsmunum markaðarins af því að viðkomandi upplýsingar séu birtar og því tjóni sem birtingin gæti haft í för með sér fyrir viðkomandi aðila eða fjármálamarkaðinn í heild sinni.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með tillögu um nýja 9. gr. a í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/ 1998, er lögð til ný grein um gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins. Eðlilegt þykir að í þeim lögum, er leiddu til stofnunar Fjármálaeftirlitsins, sé að finna almennt ákvæði er heimili Fjármálaeftirlitinu að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum er byggjast á lögunum, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Eftirlitinu verði gert að birta opinberlega þá stefnu sem það fylgir við framkvæmd birtingar á upplýsingum, í því skyni að tryggja að öll eðlislík mál séu meðhöndluð með sambærilegum hætti og að starfsemi Fjármálaeftirlitsins sé samræmd og styðji við eftirlitsverkefni. Enda er heimild þessi til handa Fjármálaeftirlitinu ekki ný þar sem efnislega samhljóða ákvæði er þegar að finna í 139. gr. núgildandi laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007. Hér er þó gerð tillaga um að það ákvæði falli brott en um þá tillögu vísast til almennra athugasemda með frumvarpi þessu og þess sem segir um 2. gr.

Tillagan gerir ráð fyrir því að hið nýja ákvæði, 9. gr. a, falli undir III. kafla laganna sem ber yfirskriftina „Starfsemi“ en þar er m.a. að finna 9. gr. laganna um athugun og aðgang Fjármálaeftirlitsins. Í 9. gr. laganna er vísað til þagnarskyldunnar skv. IV. kafla laganna en segja má að heimild sú sem 1. gr. frumvarpsins leggur til að Fjármálaeftirlitinu verði gefin takmarki ákvæði laganna um þagnarskyldu. Í þessu samhengi er þó mikilvægt að undirstrika sjónarmið um gagnsæi.

Til skýringar og jafnframt til samræmis við 139. gr. laga um verðbréfaviðskipti nr. 108/ 2007 er gerð tillaga um að fyrirsögn greinarinnar verði Gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins.

Áréttað skal að með breytingunni sem lögð er til með 1. gr. frumvarpsins er ætlunin að undirstrika heimildir Fjármálaeftirlitsins til að birta opinberlega niðurstöður í öllum málum og athugunum sínum með það að markmiði að auka gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins.

Nánar vísast til almennra athugasemda við frumvarpið.

Um 2. gr.

Með tillögu um að fella brott ákvæði 139. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, er leitast við að einfalda löggjöfina þannig að einungis verði kveðið á um gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins í þeim lögum er um stofnunina gilda. Fjármálaeftirlitið starfar samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, og verður að teljast nægilegt að kveðið sé á um slíka heimild í þeim lögum.

Nánar vísast til almennra athugasemda við frumvarpið.

Um 3. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, og lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007.

Markmið frumvarpsins er að auka gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins með því að veita eftirlitinu heimild til að greina frá niðurstöðum mála og athugana er byggjast á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Auk þess er gert ráð fyrir að felld verði niður sambærileg heimild sem er að finna í lögum um verðbréfaviðskipti.

Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.