Lánsfjárlög 1995 Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 3

3. Frumvarp til lánsfjárlaga fyrir árið 1995.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994.)

I. KAFLI

Lántökur ríkissjóðs.

1. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs er heimilt að taka að láni allt að 21.250 m.kr. á árinu 1995.

2. gr.

Lánsfé skv. 1. gr. skal ráðstafað í samræmi við ákvæði fjárlaga fyrir árið 1995 og þessara laga.

3. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs er heimilt að endurlána allt að 8.540 m.kr. af fjárhæð skv. 1. gr. til eftirtalinna aðila:

1.

Lánasjóðs íslenskra námsmanna, allt að 4.030 m.kr.

2.

Þróunarsjóðs sjávarútvegs, allt að 2.380 m.kr.

3.

Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar, allt að 1.980 m.kr.

4.

Alþjóðaflugþjónustunnar, allt að 150 m.kr.

II. KAFLI

Ríkisábyrgðir.

4. gr.

Eftirtöldum aðilum, sem heimild hafa í sérlögum til lántöku, er heimilt að nýta þær á árinu 1995 með þeim takmörkunum sem tilgreindar eru í 1.--9. tölul. þessarar greinar, sbr. 13. gr. laga nr. 84/1985, um breytingu á lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga:

1.

Landsvirkjun, allt að 3.000 m.kr., sbr. 14. gr. laga nr. 42/1983, um Landsvirkjun, með áorðnum breytingum.

2.

Byggingarsjóður ríkisins, allt að 2.600 m.kr, sbr. 9. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með áorðnum breytingum.

3.

Byggingarsjóður verkamanna, allt að 6.300 m.kr., sbr. 48. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með áorðnum breytingum.

4.

Húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins, allt að 13.000 m.kr., sbr. 19. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með áorðnum breytingum.

5.

Stofnlánadeild landbúnaðarins, allt að 700 m.kr., sbr. 10. og 11. gr. laga nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, með áorðnum breytingum.

6.

Byggðastofnun, allt að 1.000 m.kr., sbr. 18. gr. laga nr. 64/1985, um Byggðastofnun, með áorðnum breytingum.

7.

Iðnlánasjóði, allt að 2.600 m.kr., sbr. 6., 10. og 17. gr. laga nr. 76/1987, um Iðnlánasjóð, með áorðnum breytingum.

8.

Ferðamálasjóði, allt að 150 m.kr., sbr. 27. gr. laga nr. 79/1985, um skipulag ferðamála, með áorðnum breytingum.

5. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs er heimilt að ábyrgjast með sjálfskuldarábyrgð lántökur eftirtalinna aðila á árinu 1995:

1.

Íþróttasamband Íslands, allt að 40 m.kr. til þátttöku í stækkun Laugardalshallar gegn veði í eignarhluta Íþróttasambands Íslands í Laugardalshöllinni.

2.

Flugmálastjórn, allt að 70 m.kr. til endurnýjunar á flugvél.

III. KAFLI

Ýmis ákvæði um lánsfjármál.

6. gr.

Lántökur samkvæmt lögum þessum skulu fara fram innan lands eða utan.

7. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs getur heimilað þeim aðilum sem njóta ríkisábyrgðar á lántökum sínum:

1. að taka lán í því skyni að endurgreiða fyrir gjalddaga eftirstöðvar eldri lána þegar hagstæðari kjör bjóðast;

2. að stofna til skulda- og vaxtaskipta og nýta aðra möguleika sem bjóðast á markaði til þess að tryggja viðkomandi aðila gegn verulegum vaxtabreytingum;

3. að taka ný lán til endurgreiðslu skammtímalána sem tekin eru á grundvelli heimilda í II. kafla, að hluta eða öllu leyti, án þess að lánssamningur um þau falli úr gildi, enda sé ekki dregið á slíka lánssamninga að nýju nema lagaheimild liggi fyrir.

8. gr.

Hyggist aðilar, sem njóta ríkisábyrgðar á lántökum sínum, nýta heimildir skv. II. kafla eða 7. gr. skulu þeir gæta ákvæða 2. mgr. 7. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins.

9. gr.

Yfirtekin lán og ábyrgðir veittar á lántökum þriðja aðila, eða milliganga um töku lána þeirra, skal rúmast innan þeirra heimilda sem tilgreindar eru í II. kafla.

10. gr.

Erlendar fjárhæðir skulu miðast við kaupgengi íslensku krónunnar samkvæmt gengisskráningu Seðlabanka Íslands á staðfestingardegi lánsfjárlaga.

11. gr.

Lög nr. 17/1990, um ábyrgðadeild fiskeldislána, falla úr gildi 1. janúar 1995. Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs er heimilt að breyta útistandandi ábyrgðarheimildum í lán sbr. 5. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins.

12. gr.

Fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs er heimilt að yfirtaka allar skuldir atvinnutryggingadeildar Byggðastofnunar og afhenda Byggðastofnun allar eignir atvinnutryggingardeildar Byggðastofnunar. Jafnframt falla úr gildi 1. janúar 1995 ákvæði 20. gr. laga nr. 92/1994, um Þróunarsjóð sjávarútvegsins.

IV. KAFLI

Gildistökuákvæði.

13. gr.

Lántökuheimildir og heimildir til ríkisábyrgða, sem tilgreindar eru í I.--III. kafla laga þessara, gilda á árinu 1995. Heimildir verða þó nýttar til 1. apríl 1996 standi sérstaklega á og samþykki fjármálaráðherra komi til.

14. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp til lánsfjárlaga fyrir árið 1995 nær til allra lána sem ríkissjóður hyggst taka eða ábyrgjast á því ári. Þannig næst heildarsýn yfir lánsfjármál ríkissjóðs á einum vettvangi. Framsetning frumvarpsins er hliðstæð því sem kemur fram í núgildandi lánsfjárlögum.

Hér á eftir verður fjallað um helstu þætti lánsfjármála hins opinbera, einkum ríkissjóðs. Fyrst verður fjallað um stöðu fjármagnsmarkaðarins, þá gerð grein fyrir framboði og eftirspurn lánsfjár 1994 og 1995 og því næst fjallað um lánsfjárþörf hins opinbera. Loks er fjallað um efni sérhverrar greinar frumvarpsins.

I. Staða fjármagnsmarkaðarins.

Innlendur fjármagnsmarkaður hefur breyst á allra síðustu árum bæði að því er tekur til framboðs á sparifé en einkum hvað snertir tilhögun á lántökum. Lánsfjármarkaðurinn hefur einnig verið til þess að gera staðbundinn við Ísland þar til á allra síðustu missirum er frelsi til fjármagnsflutninga milli landa hefur komist á. Síðasti áfangi í því efni tekur gildi um nk. áramót þegar hömlum á skammtímafjárskuldbindingum verður aflétt. Í þessu ljósi þarf að skoða fjármagnsmarkaðinn. Ríkissjóður hefur verið og verður væntanlega fyrst um sinn stærsti lántakandinn innan lands og hefur því veigamikil áhrif á þróun peningamarkaðarins.

Bjartari horfur í ríkisfjármálum á árunum 1994 og 1995 benda til þess að ríkissjóður muni draga úr lántökum. Á árinu 1994 stefnir í að nýjar lántökur ríkissjóðs og aðila sem njóta ríkisábyrgðar verði um 22,1 milljarður króna og samsvarandi fjárhæð fyrir 1995 er áætluð um 14,4 milljarðar króna. Lægri lánsfjárþörf ætti að hafa áhrif á vexti til lækkunar ef markaðurinn starfar óheftur og lántökur annarra aðila, þ.e. sveitarfélaga, heimila og atvinnufyrirtækja, aukast ekki. Nokkur veigamikil atriði sem tengjast vaxtaþróuninni verða nú rædd.

Vextir ríkisverðbréfa. Ríkisstjórnin markaði mjög skýra stefnu í vaxtamálum í lok október 1993. Stefnt var að því að ávöxtun spariskírteina færi undir 5% úr 7--8% og aðrir vextir opinberra aðila og lánastofnana tækju mið af því. Þetta náðist í janúar á þessu ári þegar ávöxtun spariskírteina fór undir 5% bæði á 5 og 10 ára bréfum. Ávöxtunarkrafa húsbréfa fylgdi í kjölfarið og fór undir 5% í apríl sl. Vextir á skammtímaverðbréfum ríkissjóðs, þriggja mánaða ríkisvíxlum, lækkuðu samhliða og urðu lægstir 4,41%. Árangurinn má einkum rekja til þess að Seðlabankinn, sem er viðskiptavaki spariskírteina ríkissjóðs, húsbréfa og húsnæðisbréfa, hefur beitt peningamálaaðgerðum, þ.e. kaupum og sölu verðbréfa, eftir því sem aðstæður hafa gefið tilefni til og þannig haft áhrif á vextina. Bankinn rýmkaði einnig reglur um lausafjár- og bindiskyldu innlánsstofnana sem hefur örvað viðskipti með óverðtryggða ríkisvíxla og skammtímaverðbréf. Þá hefur ríkissjóður tekið erlend lán til þess að jafna áhrif á lánamarkaðinn.

Um þessar mundir reynir töluvert á markmið í vaxtamálum frá sl. ári. Ávöxtun húsbréfa hefur um nokkurt skeið verið yfir settu viðmiði og útboðum á húsnæðisbréfum Húsnæðisstofnunar hefur verið frestað fyrst um sinn. Einungis spariskírteini ríkissjóðs seljast nú miðað við 5% ávöxtun. Áhugi fjárfesta beinist einkum að skammtímaverðbréfum ríkissjóðs og verðbréfum til lengri tíma sem gefin eru út af öðrum aðilum svo sem lánasjóðum og ríkisfyrirtækjum. Þá er líflegur markaður fyrir skuldabréfaútgáfu sveitarfélaga og einkafyrirtækja. Skuldabréf þessara aðila bera hærri vexti en spariskírteini ríkissjóðs. Það sem af er þessu ári lætur nærri að bæjar- og sveitarfélög hafi boðið verðbréf fyrir um 2,5 milljarða króna, opinberir sjóðir og ríkisfyrirtæki svipaða upphæð, sem og atvinnufyrirtæki í einkaeign. Alls eru þetta því um 6,5--7 milljarðar króna. Raunhæft er að ætla að verðbréfaútgáfa þessara aðila verði 10--12 milljarðar króna á árinu. Þá má nefna að verðbréfasjóðir hafa vaxið hröðum skrefum á árinu, eða um 60%. Útgefin hlutdeildarskírteini þeirra hafa vaxið úr 9 milljörðum króna í ársbyrjun 1993 í um 19 milljarða króna á miðju ári 1994. Aukninguna má að mestu leyti rekja til hárrar ávöxtunar í kjölfar vaxtalækkunar í lok síðasta árs og framan af þessu ári hjá þeim sjóðum sem fjárfestu í íslenskum verðbréfum.

Ávöxtunarkrafa á útgáfu vísitölubundinna spariskírteina að undanförnu hefur farið hækkandi á Verðbréfaþingi Íslands. Þrátt fyrir það hefur eftirspurn eftir bréfum úr eldri flokkum spariskírteina aukist. Ávöxtunarkrafa Seðlabanka á þessum bréfum við sölu er nú 4,4--4,9% eftir gjalddögum. Þetta er vísbending um að fjárfestar hneigist til viðskipta með styttri verðbréf, bæði verðtryggðra og óverðtryggðra, vegna óvissu um verðlagsþróun, niðurstöðu komandi kjarasamninga og alþingiskosninga. Einnig ríki óvissa um þróun vaxta á erlendum fjármagnsmörkuðum en þar hafa vextir verið að hækka. Í alþjóðlegum samanburði má fullyrða að langtímavextir á verðtryggðum spariskírteinum séu fyllilega samkeppnisfærir við áþekk verðbréf erlendis. Á sama tíma eru vextir á óverðtryggðum ríkisvíxlum og ríkisbréfum svipaðir því sem er erlendis.

Ný markaðsbréf ríkissjóðs. Ríkissjóður og Húsnæðisstofnun ríkisins hafa á síðastliðnum þremur árum aukið fjölbreytni verðbréfa til skamms og langs tíma. Í boði hafa verið óverðtryggð 3 til 24 mánaða bréf og verðtryggð 5 til 20 ára bréf. Jafnan hefur verið leitast við að koma til móts við sjónarmið fjárfesta og tryggja að eftirmarkaður myndist með verðbréfin. Fjármálaráðherra hefur nýverið ákveðið að bjóða til sölu nú í október bréf með viðmiðun í evrópsku mynteiningunni ECU, m.a. til þess að koma til móts við þarfir þeirra fjárfesta sem kjósa að dreifa áhættu og ávaxta hluta eigna í erlendum verðbréfum eða ígildi þeirra. Jafnframt liggur fyrir að fjárstreymi úr landi hefur reynst meira á árinu en reiknað var með, en nú er spáð að það geti numið allt að 8 milljörðum króna á árinu öllu. Nýju bréfin eiga að vera til þess fallin að vega gegn fjármagnsflutningi.

Spariskírteini ríkissjóðs eiga langa sögu að baki. Upp á síðkastið hafa spariskírteini með gjalddaga að 5 og 10 árum liðnum verið einráð. Til athugunar er að gefa út skírteini til 15 eða jafnvel 20 ára enda ættu þau að verða álitleg eign fyrir fjárfesta eins og lífeyrissjóði sem hafa langtímaávöxtun í huga. Þá er þess að geta að snemma árs 1994 var hafin sala óverðtryggðra verðbréfa til tveggja ára, ríkisbréfa. Viðtökur markaðarins voru góðar og hafa selst bréf fyrir um 3,5 milljarða króna. Þessi bréf eru eðlilega næm fyrir þróun vaxta og óvissu sem kann að ríkja. Sala þessara bréfa er þáttur í því að koma í framkvæmd stefnu stjórnvalda um að draga úr verðtryggingu fjárskuldbindinga til skamms tíma. Þegar aðstæður leyfa er stefnt að því að bjóða áþekk bréf til 3--5 ára.

Vextir bankakerfisins. Það sem af er árinu 1994 hefur lánastarfsemi innlánsstofnana dregist saman. Fyrirtæki hafa greitt niður bankaskuldir samtímis því sem sveitarfélög hafa aukið skuldsetningu sína. Lausafjárstaða innlánsstofnana hefur þegar á heildina er litið batnað um 2,2 milljarða króna sl. 12 mánuði og er um 1,2 milljarðar króna á árinu. Stóraukin útboð sveitarfélaga, lánasjóða, ríkisfyrirtækja og einkafyrirtækja einkenna peningamarkaðinn í ár. Þetta má án efa að nokkru leyti skýra með því að fyrirtæki leita á verðbréfamarkað til þess að ná hagstæðum vaxtakjörum enda hafa útlánsvextir innlánsstofnana verið háir þrátt fyrir almenna vaxtalækkun á verðbréfamarkaði.

Afkoma banka og annarra fjármálastofnana hefur batnað hröðum skrefum á árinu og kemur þar margt til. Rekstrarhagræðing hefur orðið, þjónustugjöld sett á og afskriftaþörf minnkað vegna batnandi afkomu atvinnufyrirtækja. Þrátt fyrir þetta hefur vaxtamunur almennra víxillána lánastofnana og skammtíma ríkisverðbréfa fremur aukist heldur en hitt, sbr. mynd.

Skammtímaávöxtun á fjármagnsmarkaði.

Figure

Graphic file . with height 236 p and width 395 p Center aligned

Lífeyrissjóðir. Árlegt ráðstöfunarfé lífeyrissjóðanna er yfir 40 milljarðar króna og eru því langveigamesta uppspretta nýs fjármagns í landinu. Geta lífeyrissjóðanna til þess að greiða sjóðsfélögum lífeyri hefur styrkst verulega á síðari árum þar sem háir vextir í landinu hafa gert sjóðunum fært að ávaxta eignir mjög vel. Liður í vaxtaaðgerðum stjórnvalda á sl. ári var að afnema samningsviðskipti lífeyrissjóðanna við Byggingarsjóð ríkisins en beina fjáröflun sjóðsins þess í stað á verðbréfamarkaðinn. Fjáröflun með þessum hætti hefur hins vegar ekki gengið sem skyldi en eðlilegt verður að telja að langtímafjárfestar standi undir fjárþörf Byggingarsjóðsins. Ríkissjóður hefur því þurft að endurlána Byggingarsjóði ríkisins verulega fjármuni á árinu til þess að gera Húsnæðisstofnun fært að verða við skuldbindingum sínum. Nú er talið að fjárfyrirgreiðsla ríkissjóðs á árinu geti numið allt að 6--7 milljörðum króna.

Lífeyrissjóðir hér á landi hafa ekki tekið þátt í uppbyggingu atvinnulífsins með sama hætti og hliðstæðir sjóðir gera í öðrum löndum. Kaup sjóðanna á hlutabréfum hafa verið óveruleg enda virðast þeir ekki líta á hlutabréf sem langtíma fjárfestingu. Hlutabréfaviðskipti eru í eðli sínu áhættufjárfesting til langs tíma og geta skilað miklum arði um leið og þau treysta þær stoðir sem lífeyrissjóðirnir byggja tilveru sína á. Samkvæmt skýrslu Seðlabanka Íslands um fjármál lífeyrissjóðanna 1993 nemur hlutabréfaeign þeirra um 2% af heildareign til greiðslu lífeyris.

Húsbréfakerfið. Fasteignaviðskipti hafa tekið við sér á árinu. Í kjölfar þess hefur framboð af húsbréfum verið með meira móti enda hefur ávöxtunarkrafa þeirra hækkað frá miðju þessu ári. Nú er talið að heimild til útgáfu húsbréfa samkvæmt lánsfjárlögum fyrir árið 1994, alls 11,5 milljarðar króna, verði að fullu nýtt í október eða nóvember nk. Þar sem húsbréfin bera ríkisábyrgð, og fyrir þau er virkur eftirmarkaður, virðast veik rök standa til þess að þau beri 0,3--0,4% hærri vexti en gildir um spariskírteini ríkissjóðs. Ljóst er að leita þarf heimildar til viðbótarútgáfu húsbréfa á þessu ári sem gæti numið 2--4 milljörðum króna. Óvíst er hvaða áhrif þetta hefur á ávöxtunarkröfu bréfanna. Í áætlun um lánsfjárþörf fyrir árið 1995 er gengið út frá að útgáfa húsbréfa fari ekki umfram 13 milljarða króna enda verði gripið til viðeigandi aðgerða.

Vanskil í húsbréfakerfinu.

Hlutfall gjaldfallinna afborgana í þriggja mánaða vanskilum eða meiri.

Figure

Graphic file . with height 236 p and width 395 p Center aligned

Heildarútgáfa húsbréfa frá því hún hófst í árslok 1989 nemur nú nær 60 milljörðum króna.

Veilur hafa verið að koma í ljós í húsbréfakerfinu. Eins og fram kemur á myndinni að ofan hafa vanskil vaxið á síðustu missirum og nú lætur nærri að fjórðungur gjaldfallinna afborgana húsbréfalána séu í alvarlegum vanskilum, þ.e. þriggja mánaða eða meiri.

Ef innheimta er skoðuð sést að dráttarvextir reiknast á meira en helming lána, send er ítrekun vegna um 40% lána og greiðsluáskorun vegna um 25% þeirra. Fyrir liggur að vanskil í húsbréfakerfinu eru verulega meiri en þekkist í sambærilegum lánakerfum nágrannalanda.

Ástæður mikilla vanskila og viðbrögð við þeim eru nú til sérstakrar athugunar hjá ráðuneytum fjármála og félagsmála í samvinnu við Húsnæðisstofnun ríkisins. Einkum þrennt er til skoðunar. Í fyrsta lagi endurskoðun reglna um greiðslumat íbúðarkaupenda og hvernig þær megi herða. Í öðru lagi reglur um veðmat þeirra eigna sem standa sem trygging fyrir fasteignaveðbréfum íbúðarkaupenda. Loks hækkun núgildandi ábyrgðargjalds, sem er 0,25%, í allt að 0,5% þannig að húsbréfakerfið geti mætt áföllum.

Fjármálaráðherra hefur lagt áherslu á að flytja beri ábyrgð og umsjón með húsbréfakerfinu til banka og sparisjóða. Mikilvægt er að flutningurinn valdi hvorki kollsteypu á fasteignamarkaði né fjármagnsmarkaði. Fjármálaráðherra og félagsmálaráðherra hafa mótað ákveðnar tillögur sem gætu verið fyrsta skref í þessa átt. Þær miða að því að húsbréfadeild Húsnæðisstofnunar starfi sem eins konar heildsala og öll viðskipti íbúðarkaupenda fari um viðkomandi banka og sparisjóð. Tillögurnar eru nú til frekari skoðunar og hafa viðræður farið fram við bankakerfið um frekari útfærslu þeirra.

Ríkisábyrgðir. Gildi ríkisábyrgðar fyrir lánskjör og stöðu opinberra fjármálastofnana í samkeppni við þær sem eru á einkamarkaði er stöðugt að koma betur í ljós. Hér að framan hefur verið vikið að ábyrgð ríkissjóðs á útgefnum húsbréfum en ábyrgðin nær einnig til stærstu fjármálastofnana landsins og fjölmargra annarra þátta. Að undanförnu hafa opinberir fjárfestingarlánasjóðir og ríkisfyrirtæki leitað milliliðalaust eftir fjármagni á innlendum markaði og verið þannig í samkeppni við ríkissjóð um sparifé. Án nokkurs efa hefði gengið verr en raun ber vitni að selja verðbréf þessara aðila án ríkisábyrgðar og vextirnir reynst hærri. Fjárfestingarlánasjóðir og opinber fyrirtæki hafa boðið ávöxtun sem er frá 0,3--0,6% hærri en ríkissjóður hefur miðað við. Þetta hefur vakið spurningar um gildi ríkisábyrgðarinnar og hvernig með hana skuli fara. Rökrétt sýnist að stefna að því að nema ríkisábyrgðina af sjóðum og samkeppnisfyrirtækjum með því að þeim verði breytt í hlutafélög. Að öðrum kosti kemur til álita að ábyrgðin verði takmörkuð í lánsfjárlögum hverju sinni og innheimt ábyrgðargjald líkt og um erlend lán sé að ræða. Þessu til stuðnings má benda á að brátt verður lítill eða enginn greinarmunur gerður á lántökum á innlendum og erlendum markaði. Að öðrum kosti kemur sterklega til álita að umræddum aðilum verði gert að samræma kjör í verðbréfaútgáfum þeim kjörum sem ríkissjóður miðar við. Þannig yrði Lánasýslu ríkisins og Seðlabanka Íslands falið að hafa eftirlit með kjörum innlendrar verðbréfaútgáfu með ríkisábyrgð líkt og gildir um erlendar lántökur, sbr. 7. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins.

II. Framboð og eftirspurn lánsfjár.

Samkvæmt áætlun Seðlabanka Íslands hefur lánsfjáreftirspurn aukist um 2,7%, eða 19,7 milljarða króna, á fyrri hluta árs 1994 í stað 7,6%, eða 51,3 milljarða króna, á sama tíma í fyrra. Á það ber hins vegar að líta að gengisfelling krónunnar í lok júní 1993 hafði talsverð áhrif á reiknaða lánsfjáreftirspurn á fyrri hluta þess árs. Sé leiðrétt fyrir áhrifum hennar óx lánsfjáreftirspurnin um 4--5% á fyrri hluta árs 1993. Vöxturinn er engu að síður mun hægari á fyrri hluta þessa árs en á sama tíma í fyrra.

Seðlabanki Íslands skiptir eftirspurn eftir lánsfé í fjóra flokka eftir því hver endanlegur notandi fjármagnsins er. Hér er um að ræða ríkið, sveitarfélög, fyrirtæki og heimili. Á eftirfarandi töflu kemur fram hvernig lánsfjáreftirspurn hefur þróast hjá þessum aðilum að undanförnu:

Lánsfjáreftirspurn innlendra aðila.

Það er einkum tvennt sem vekur athygli við lestur ofangreindrar töflu. Í fyrsta lagi er það aukning í lántökum heimilanna en lántökur þeirra jukust um 6% á fyrri helmingi ársins. Þessi mikla aukning kemur nokkuð á óvart þar sem búist hafði verið við því að draga kynni úr henni eftir mikla aukningu á undanförnum árum. Svo virðist sem lækkun vaxta á lánsfjármarkaði sl. haust hafi örvað eftirspurn heimila eftir lánsfé og kemur það glöggt fram m.a. í eftirspurn eftir húsbréfalánum. Ef litið er á heildarskuldir heimilanna lætur nærri að hver fjögurra manna fjölskylda hafi skuldað um 4,3 m.kr. í lok júní 1994. Til samanburðar var þessi fjárhæð um 3 m.kr. í árslok 1990 á sama verðlagi. Í öðru lagi vekur athygli samdráttur í lántökum fyrirtækja en hann nemur um 0,4% á fyrri hluta ársins. Auk þess sem útlánaafskriftir lánastofnana leiða til beinnar niðurfærslu reiknaðra lána til fyrirtækja, endurspeglar þessi samdráttur þá kyrrstöðu sem ríkir í fjárfestingu á vegum þeirra. Talið er að fjárfesting á vegum fyrirtækja sé um 7

1

/

2

% af landsframleiðslu hér á landi samanborið við um 10% í nágrannalöndum.

Innlendur sparnaður og erlend lán. Áætlað er að innlendur sparnaður hafi aukist um 4,5% á fyrri hluta ársins og námu peningalegar eignir 525,5 milljörðum króna í lok júní sl. Um er að ræða svipaða hlutfallsaukningu á þessu ári og á fyrri hluta árs 1993. Frjáls sparnaður, þ.e. einkum bankainnlán og markaðsverðbréf, er áætlaður um 234 milljarðar króna og hafði aukist um 3,1% frá ársbyrjun samanborið við tæp 3% á fyrri hluta síðasta árs. Kerfisbundinn sparnaður, fyrst og fremst eignir lífeyrissjóðanna, er talinn hafa numið 291,5 milljörðum króna í lok júní og hafði aukist um 5,6% á fyrri hluta ársins samanborið við 6,1% á sama tímabili í fyrra.

Áætlun um peningalegan sparnað.

Við afgreiðslu fjárlaga 1994 var talið að nýr peningalegur sparnaður yrði um 28 milljarðar króna á árinu en hagstæðari efnahagshorfur valda því að frjáls sparnaður gæti orðið talsvert hærri. Samkvæmt endurskoðaðri áætlun Seðlabanka Íslands er talið að peningalegur sparnaður muni aukast um 34,9 milljarða króna á þessu ári.

Áætlað er að heildarsparnaður verði um 36,5 milljarðar króna á árinu 1995 eða 8,2% af landsframleiðslu. Reiknað er með að kerfisbundinn sparnaður verði um 23,2 milljarðar króna en hinn frjálsi um 13,4 milljarðar króna. Rétt er að leggja áherslu á að skekkjumörk við þessar áætlanir eru veruleg og því ber að skoða niðurstöðurnar með miklum fyrirvara.

Nokkur samdráttur hefur orðið í erlendum lántökum það sem af er árinu. Erlend skammtímalán hafa dregist saman um röska 4 milljarða króna en erlend langtímalán aukist aðeins um 1,9 milljarða króna. Á sama tíma hafa kaup innlendra aðila á erlendum verðbréfum orsakað útstreymi fjármagns sem nemur um 5,5 milljörðum króna.

III. Lánsfjárþörf hins opinbera.

Að framan var fjallað um lánsfjáreftirspurn eftir endanlegum notendum fjármagnsins. Þannig voru t.d. húsnæðislán Húsnæðisstofnunar ríkisins hluti af lánsfjáreftirspurn heimila og fjárfestingarlán veitt af Iðnlánasjóði hluti af lántökum fyrirtækja. Hér er hins vegar fjallað um lántökur hins opinbera óháð því hver er endanlegur notandi fjármagnsins. Þannig eru lántökur Húsnæðisstofnunar ríkisins og Iðnlánasjóðs taldar hluti af lánsfjárþörf hins opinbera.

Þetta er mjög víðtæk skilgreining á lánsfjárþörf hins opinbera. Fjármálastofnanir og fyrirtæki eru í eigu hins opinbera hér á landi í mun ríkara mæli en í öðrum aðildarríkjum OECD. Þannig getur þessi skilgreining gefið villandi mynd af umsvifum hins opinbera á fjármagnsmarkaði og efnahagsáhrifum þeirra, sérstaklega í samanburði við önnur lönd.

Lánsfjárþörf hins opinbera er því skipt milli opinberra aðila annars vegar og viðskiptalegra aðila hins vegar. Undir viðskiptalega aðila fellur sú starfsemi sem víða er í einkaeign í aðildarríkjum OECD. Hér er átt við fyrirtæki á borð við Landsvirkjun og Póst- og símamálastofnun, húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins og fjárfestingarlánasjóði atvinnuveganna. Undir heitið opinberir aðilar falla ríkissjóður og félagslegir lánasjóðir á borð við Byggingarsjóð verkamanna og Byggingarsjóð ríkisins að húsbréfadeild frátaldri. Það skal tekið fram að skilgreining á lánsfjárþörf hins opinbera nær ekki til sveitarfélaga og er að því leyti ekki tæmandi.

Á eftirfarandi mynd kemur fram hvernig lánsfjárþörf hins opinbera samkvæmt þessari skilgreiningu, þ.e. opinberir aðilar annars vegar og viðskiptalegir aðilar hins vegar, hefur þróast á undanförnum árum.

Hrein lánsfjárþörf hins opinbera.

Figure

Graphic file . with height 236 p and width 395 p Center aligned

Lánsfjárþörf hins opinbera breytist milli ára sem hér segir:

Heildarlántökur hins opinbera á árinu 1995 eru áætlaðar 54,2 milljarðar króna og afborganir 39,8 milljarðar króna. Hrein lánsfjárþörf er þannig áætluð 14,4 milljarðar króna eða 7,7 milljörðum króna lægri fjárhæð en á þessu ári. Áætlað er að hrein lánsfjárþörf opinberra aðila nemi 10,5 milljörðum króna á næsta ári samanborið við 16,4 milljarða króna árið 1994. Minni lánsfjárþörf ríkissjóðs skýrir lækkunina að nær öllu leyti. Hrein lánsfjárþörf viðskiptalegra aðila, þ.e. ríkisfyrirtækja, húsbréfadeildar og fjárfestingarlánasjóða atvinnuveganna, er talin nema 3,9 milljörðum króna á næsta ári samanborið við 5,7 milljarða króna í ár. Lækkunin milli ára stafar annars vegar af minni umsvifum húsbréfadeildar og hins vegar aukinni uppgreiðslu lána ríkisfyrirtækja. Ítarlega umfjöllun um lánsfjármál ríkissjóðs og annarra opinberra aðila er að finna síðar í þessari greinargerð.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs er áætluð um 21,2 milljarðar króna á árinu 1995. Greiddar afborganir af teknum lánum nema 12,5 milljörðum króna þannig að hrein lánsfjárþörf, þ.e. nýjar lántökur umfram afborganir af eldri lánum, er talin verða um 8,7 milljarðar króna. Eftirfarandi yfirlit sýnir lánsfjárþörf ríkissjóðs 1994 og 1995 og skiptingu hennar:

Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir hvernig lánsfjárþörf ríkissjóðs er saman sett.

Veitt lán, nettó. Þessi liður sýnir hreyfingar á veittum lánum ríkissjóðs til lengri tíma en eins árs, þ.e. veitt ný lán að frádregnum innheimtum afborgunum af eldri lánum. Á árinu 1995 er ráðgert að veita ný lán að fjárhæð 8.540 m.kr. til fyrirtækja og sjóða í B-hluta ríkissjóðs. Á móti koma innheimtar afborganir af eldri lánum sem eru áætlaðar samtals 7.350 m.kr. Veitt lán A-hluta ríkissjóðs, nettó, nema því samtals 1.190 m.kr á árinu 1995. Eftirfarandi yfirlit sýnir nánari sundurliðun á hreyfingum veittra lána:

Ríkissjóður hefur fjármagnað Húsnæðisstofnun ríkisins að verulegu leyti á yfirstandandi ári þar sem útgáfa húsnæðisbréfa á vegum stofnunarinnar hefur ekki gengið eftir. Er þetta gert samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins.

Eignfærð framlög. Hér er átt við stofnframlög ríkisins til alþjóðafjármálastofnana og til kaupa á hlutabréfum í innlendum fyrirtækjum en báðir þessir liðir eru færðir í efnahagsreikning ríkissjóðs. Eignfærð framlög eru áætluð samtals 500 m.kr á árinu 1995. Að öðru leyti er vísað til greinargerðar í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1995.

Greiddar afborganir af teknum lánum. Greiddar afborganir af teknum lánum ríkissjóðs eru áætlaðar 12.500 m.kr. á árinu 1995 samanborið við 15.900 m.kr. á þessu ári. Greiddar afborganir af erlendum lánum dragast verulega saman milli ára þar sem uppgreiðsla dollaraláns hjá Citibank að fjárhæð 7.500 m.kr. fer fram á yfirstandandi ári. Afborganir af innlendum lánum aukast hins vegar verulega milli ára. Innlausn spariskírteina eykst um 2.800 m.kr. milli ára og 2.000 m.kr. koma til greiðslu vegna ríkisbréfa. Eftirfarandi yfirlit sýnir áætlun um greiddar afborganir á árunum 1994 og 1995:

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 3. gr.

Þessi grein heimilar fjármálaráðherra að endurlána til fimm aðila í B-hluta fjárlaga allt að 8.540 m.kr. af þeirri fjárhæð er kemur fram í 1. gr. frumvarpsins. Þeir eru:

1. Lánasjóður íslenskra námsmanna. Gert er ráð fyrir að endurlána Lánasjóði íslenskra námsmanna allt að 4.030 m.kr. á árinu 1995 og er það um 390 m.kr. hærri fjárhæð en á yfirstandandi ári.

2. Þróunarsjóður sjávarútvegs. Gert er ráð fyrir að endurlána nýstofnuðum Þróunarsjóði sjávarútvegs allt að 2.380 m.kr. á árinu 1995. Hlutverk sjóðsins er að stuðla að aukinni arðsemi í sjávarútvegi með því að draga úr umframafkastagetu.

3. Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Gert er ráð fyrir að endurlána Flugstöð Leifs Eiríkssonar allt að 1.980 m.kr. á árinu 1995 til skuldbreytingar eldra láns.

4. Alþjóðaflugþjónustan. Áætlað er að endurlána Alþjóðaflugþjónustunni allt að 150 m.kr. á árinu 1995 samanborið við 100 m.kr. í ár. Hér er um að ræða fé til kaupa á tækjum og búnaði fyrir nýja flugstjórnarmiðstöð á Reykjavíkurflugvelli. Gert er ráð fyrir að Alþjóðaflugmálastofnunin, ICAO, endurgreiði stærstan hluta kostnaðarins á næstu 20 árum.

Að öðru leyti er vísað til greinargerðar um viðkomandi stofnanir í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1995.

Um 4. gr.

Í þessari grein er sett hámark á nýtingu þeirra lántökuheimilda sem kveðið er á um í sérlögum viðkomandi aðila. Er þetta í samræmi við ákvæði 13. gr. laga nr. 84/1985, um breytingu á lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, sem hljóðar svo: ,,Sé í öðrum lögum en fjárlögum og lánsfjárlögum kveðið á um lántöku og ábyrgðarheimildir skal nýting þeirra ætíð vera innan þeirra marka sem sett eru í fjárlögum og lánsfjárlögum ár hvert.`` Um er að ræða eftirtalda aðila:

1. Landsvirkjun. Áætlað er að Landsvirkjun taki lán að fjárhæð allt að 3.000 m.kr. á árinu 1995. Engar meiri háttar framkvæmdir eru fyrirhugaðar hjá fyrirtækinu og fer lántakan öll til að endurfjármagna lán sem falla í gjalddaga á næsta ári. Afborganir Landsvirkjunar á næsta ári eru áætlaðar samtals 4.400 m.kr. Þannig koma 1.400 m.kr. úr rekstri til greiðslu afborgana á næsta ári.

2. Húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins. Gert er ráð fyrir að heimila afgreiðslu húsbréfa fyrir allt að 13.000 m.kr. á árinu 1995. Á yfirstandandi ári er útlit fyrir að afgreiðsla húsbréfa nemi allt að 13.500 m.kr. en var áætluð 11.500 m.kr. í lánsfjárlögum 1994. Gert er ráð fyrir að nýjar reglur um greiðslumat vegna íbúðarkaupa og hækkun ábyrgðargjalds vegna fasteignaveðbréfa tryggi að starfsemi húsbréfadeildar verði í samræmi við ákvæði lánsfjárlaga á næsta ári.

3. Byggingarsjóður ríkisins. Miðað er við að Byggingarsjóði ríkisins verði heimilt að taka að láni allt að 2.600 m.kr. á árinu 1995 en lántökur sjóðsins eru áætlaðar samtals 2.250 m.kr. á yfirstandandi ári.

4. Byggingarsjóður verkamanna. Lagt er til að Byggingarsjóði verkamanna verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 6.300 m.kr. á árinu 1995. Lántökur sjóðsins eru áætlaðar samtals 7.450 m.kr. á árinu 1994. Útlán sjóðsins dragast saman milli ára.

5. Stofnlánadeild landbúnaðarins. Miðað er við að Stofnlánadeild landbúnaðarins verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 700 m.kr. á árinu 1995 og er það sama fjárhæð og á þessu ári. Til upplýsinga skal þess getið að Stofnlánadeild landbúnaðarins áætlar að taka 175 m.kr. að láni frá Lífeyrissjóði bænda og er sú lántaka að öllu leyti án ábyrgðar ríkissjóðs eins og fyrri lántökur sem þessar.

6. Byggðastofnun. Lagt er til að Byggðastofnun verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 1.000 m.kr. á árinu 1995. Lántökur Byggðastofnunar eru áætlaðar 600 m.kr. á þessu ári. Miðað er við að útlánageta stofnunarinnar sé óbreytt milli ára en afborganir og vextir af teknum lánum aukast verulega milli ára.

7. Iðnlánasjóður. Lagt er til að Iðnlánasjóði verði heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 2.600 m.kr. á árinu 1995 og er það sama fjárhæð og á yfirstandandi ári. Umsvif sjóðsins hafa aukist verulega á undanförnum árum. Lántökur sjóðsins námu til að mynda samtals um 1.700 m.kr. á árinu 1992.

8. Ferðamálasjóður. Ferðamálasjóði er heimiluð lántaka að fjárhæð allt að 150 m.kr. á árinu 1995 og er það sama fjárhæð og sjóðnum er heimilað að taka að láni á yfirstandandi ári.

Engin takmörk eru sett á ábyrgð ríkissjóðs á lántökum Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, sbr. 2. gr. laga nr. 86/1985, um viðskiptabanka, með áorðnum breytingum, önnur en þau sem þar koma fram.

Iðnþróunarsjóður mun ekki taka lán á næsta ári. Útlán sjóðsins verða hins vegar áþekk milli ára þar sem nær engar afborganir af teknum lánum falla til á árinu 1995. Þess skal getið að Iðnþróunarsjóður verður alfarið í eigu íslenska ríkisins í byrjun árs 1995 þar sem endurgreiðslu stofnfjárframlaga til annarra Norðurlanda verður þá lokið.

Í lánsfjárlögum fyrir árið 1992 var ríkisábyrgð afnumin af öllum skuldbindingum sem Fiskveiðasjóður stofnar til eftir 1. mars 1992. Þannig er ekki sett þak á lántökur Fiskveiðasjóðs í 4. gr. frumvarpsins. Til upplýsinga eru lántökur Fiskveiðasjóðs áætlaðar 3,5 milljarðar króna á næsta ári.

Um 5. gr.

Í 5. gr. frumvarpsins er fjármálaráðherra veitt heimild til að ábyrgjast með sjálfskuldarábyrgð lántökur sjálfstæðra aðila sem ekki hafa lántökuheimild í sérlögum, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Á árinu 1995 er gert ráð fyrir að veita tvær almennar ríkisábyrgðir:

1. Íþróttasamband Íslands. Ráðgert er að veita Íþróttasambandi Íslands ábyrgð fyrir allt að 40 m.kr. láni til þátttöku í stækkun Laugardalshallar gegn veði í eignarhluta Íþróttasambands Íslands í Laugardalshöllinni. Hér er um að ræða samvinnuverkefni Íþróttasambands Íslands og Reykjavíkurborgar vegna fyrirhugaðrar heimsmeistarakeppni í handbolta.

2. Flugmálastjórn. Óskað er eftir heimild til að veita Flugmálastjórn ábyrgð fyrir allt að 70 m.kr. láni til endurnýjunar á flugvél stofnunarinnar. Flugvélin er rekin sem sjálfstæð eining innan stofnunarinnar og mun afla tekna til að standa undir endurgreiðslu þessa láns með útseldri þjónustu.

Þá skal þess getið að í 5. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins, segir að fjármálaráðherra sé heimilt að taka lán í stað þess að veita ábyrgðir á veittum lánum þegar það þykir hagkvæmara. Slíkt hefur venjulega verið gert þegar um smærri og áhættusamari lántökur er að ræða.

Um 6. gr.

Í þessari grein er kveðið á um að lántökur samkvæmt lögum þessum skuli fara fram innan lands eða utan.

Um 7. gr.

Í þessari grein er fjármálaráðherra heimilað að samþykkja að þeir aðilar, sem njóta ríkisábyrgðar á lántökum sínum, geti ýmist endurfjármagnað lánin þegar hagstæðari kjör bjóðast, stofnað til vaxta- eða skuldaskipta eða nýtt skammtímalánsform þegar það á við, til þess að komast hjá áhrifum af vaxtasveiflum. Í síðastnefnda liðnum felst m.a. heimild til þess að semja um hámark eða lágmark á breytilegum vöxtum.

Um 8. gr.

Hér er áréttað ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins, þar sem fram kemur að bera þurfi undir hana lánskjör á nýjum erlendum lánum, sbr. II. kafla þessa frumvarps, svo og lánabreytingar, sbr. 7. gr. frumvarpsins. Með greininni er ætlað að tryggja að kjör á erlendum lánum þessara aðila séu ávallt í samræmi við það að þau beri ríkisábyrgð.

Um 9. gr.

Í þessari grein segir að til lántöku viðkomandi aðila teljist yfirtekin lán og ábyrgðir veittar á lántökum þriðja aðila eða milliganga um töku lána þeirra. Þessar lántökur skulu rúmast innan heimildar sem tilgreind er í II. kafla frumvarpsins.

Um 10. gr.

Hér er kveðið á um að erlendar fjárhæðir miðist við kaupgengi gjaldmiðla samkvæmt gengisskráningu Seðlabanka Íslands á staðfestingardegi lánsfjárlaga.

Um 11. gr.

Hér er kveðið á um að lög nr. 17/1990, um ábyrgðadeild fiskeldislána, falli úr gildi 1. janúar 1995. Jafnframt er fjármálaráðherra veitt heimild til að breyta útistandandi ábyrgðarheimildum í lán, sbr. 5. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins. Er þetta í samræmi við álit nefndar sem fjallaði um stöðu fiskeldis á Íslandi og óskir Landssambands fiskeldis- og hafbeitarstöðva. Samkvæmt bráðabirgðauppgjöri 5. júlí 1994 námu útistandandi ábyrgðarheimildir um 60 m.kr. hjá samtals þremur aðilum.

Um 12. gr.

Hér er kveðið á um ráðstöfun þeirra eigna og skulda atvinnutryggingardeildar Byggðastofnunar sem eftir sitja eftir stofnun Þróunarsjóðs sjávarútvegs. Hér er um að ræða fyrirgreiðslu vegna iðnaðar- og fiskeldisfyrirtækja. Samkvæmt bráðabirgðauppgjöri 31. maí 1994 nema skuldir atvinnutryggingardeildar um 830 m.kr. og eignir 200 m.kr.

Með lögum nr. 92/1994, um Þróunarsjóð sjávarútvegsins, voru felld úr gildi ákvæði 3.--12. gr. laga nr. 9/1989, um aðgerðir í efnahagsmálum, með áorðnum breytingum. Þau ákvæði vörðuðu starfsemi atvinnutryggingardeildar. Lagt er til að ákvæði 20. gr. laga nr. 92/1994, um Þróunarsjóð sjávarútvegsins, falli úr gildi 1. janúar 1995. Ákvæðið varðar umsjón Byggðastofnunar með iðnaðar- og fiskeldislánum atvinnutryggingardeildar.

Um 13. og 14. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringar.

TÖFLUR 1--6