Framkvæmdaleyfi vegna uppbyggingar á Vestfjarðavegi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 102

Frumvarp til laga um framkvæmdaleyfi vegna uppbyggingar á Vestfjarðavegi.

Flm.: Teitur Björn Einarsson, Haraldur Benediktsson, Þórdís Kolbrún R. Gylfadóttir, Gunnar Bragi Sveinsson, Elsa Lára Arnardóttir, Eva Pandora Baldursdóttir, Guðjón S. Brjánsson.

1. gr.

Vegagerðin hefur leyfi til framkvæmda á leið Þ-H á Vestfjarðavegi (60) milli Bjarkalundar og Skálaness, þrátt fyrir ákvæði skipulagslaga, nr. 123/2010. Viðkomandi sveitarfélag skal eftir sem áður hafa eftirlit með framkvæmdunum samkvæmt ákvæðum skipulagslaga.

Eftirfarandi skilyrði eru fyrir heimild Vegagerðarinnar til framkvæmda skv. 1. mgr.:

1. Fyrir liggi rannsóknir Hafrannsóknastofnunar á botnsseti á leið Þ-H í Þorskafirði í samræmi við álit Skipulagsstofnunar frá 28. mars 2017.

2. Fyrir liggi breyting á aðalskipulagi Reykhólahrepps vegna nýrra efnistökustaða.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

1.1. Forsaga málsins.

Á næsta ári verða liðin 20 ár frá því að Alþingi samþykkti vegaáætlun um uppbyggingu heilsársvegar milli Reykjavíkur og Patreksfjarðar og 18 ár frá því framkvæmdir áttu að hefjast á vegarkaflanum á milli Bjarkalundar og Flókalundar. Þó svo að margt hafi verið gert frá þeim tíma er uppbygging á veginum um Gufudalssveit ekki enn hafin. Breið samstaða er um mikilvægi þess að leggja nýjan veg um Gufudalssveit. Núverandi vegur er löngu kominn til ára sinna og uppfyllir ekki gildandi kröfur um umferðaröryggi. Verulegir almannahagsmunir eru þannig í húfi og því blasir við að frekari tafir eru óásættanlegar.

Forsaga málsins er sú að í júlí 2003 leggur Vegagerðin fram drög að tillögu að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum Vestfjarðavegar milli Bjarkalundar og Eyrar. Ári síðar fellst Skipulagsstofnun á tillögu að matsáætlun. Árið 2005 er svo matsskýrsla lögð fram þar sem Vegagerðin leggur til leið B í umhverfismati þar sem þar er mesta umferðaröryggið og mestu styttingarnar. Framkvæmdinni er skipt í þrjá áfanga: áfanga 1 (Bjarkalundur – Þórisstaðir), áfanga 2 (Þórisstaðir – Kraká) og áfanga 3 (Kraká – Eyri) sem þegar hefur verið lagður. Auk þess voru kynntar þrjár leiðir á áfanga 2: leið B, C og D. Í febrúar 2006 úrskurðar Skipulagsstofnun í málinu. Þar er fallist á áfanga 1 og 3 og leið D á áfanga 2. Leið B um Teigsskóg er hafnað í úrskurðinum vegna umhverfisáhrifa.

Úrskurður Skipulagsstofnunar var kærður til umhverfisráðherra. Ráðherra kvað upp úrskurð 5. janúar 2007 þar sem fallist var á leið B í 2. áfanga með sex skilyrðum. 1

Úrskurðinum var vísað til dómstóla. Héraðsdómur Reykjavíkur felldi dóm í málinu 26. september 2008 þar sem felldur var úr gildi sá hluti úrskurðar umhverfisráðherra þar sem fallist var á leið B með skilyrðum. Niðurstöðu héraðsdóms var áfrýjað til Hæstaréttar. Hæstiréttur dæmdi í málinu 22. október 2009 þar sem niðurstaða héraðsdóms var staðfest.

Þar sem umhverfisráðherra tók málið ekki fyrir að nýju og endurúrskurðaði í málinu að dómnum föllnum raknaði úrskurður Skipulagsstofnunar frá 2006 við með dómi Hæstaréttar eða öðlaðist réttaráhrif að nýju, í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar, nánar tiltekið þeir þættir úrskurðarins sem varða leið B í 2. áfanga.

Drög að nýrri matsáætlun vegna framkvæmdarinnar voru send umsagnar- og samráðsaðilum í júlí 2012 þar sem ekki var gert ráð fyrir lagningu vegar samkvæmt framangreindri leið B í 2. áfanga. Athugasemdir bárust þar sem gagnrýnt var að ekki skyldu metin umhverfisáhrif leiðar B, m.a. frá sveitarstjórn Reykhólahrepps, Vesturbyggðar og Tálknafjarðarhrepps, Fjórðungssambandi Vestfirðinga o.fl. Beindist gagnrýni nefndra aðila einkum að því að gert væri ráð fyrir að leið B yrði farin í gildandi aðalskipulagi Reykhólahrepps 2006–2018.

Vegagerðin sendi Skipulagsstofnun tillögu að matsáætlun til yfirlestrar 14. júní 2013. Í tillögunni var lögð fram leið B1 um Teigsskóg. Skipulagsstofnun brást við erindi Vegagerðarinnar með bréfi dags. 28. júní 2013 þar sem fram kom að stofnunin liti svo á að leið B1 væri sambærileg fyrri útfærslum á leið B, en ekki nýr kostur sem ekki hefði farið í gegnum mat á umhverfisáhrifum. Í ljósi þess og fyrri úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 28. febrúar 2006 taldi stofnunin sig ekki geta tekið við tillögu að matsáætlun sem gerði ráð fyrir mati á umhverfisáhrifum af leið B1. Vegagerðin sendi Skipulagsstofnun bréf dags. 12. júlí 2013 þar sem óskað var eftir því að stofnunin endurskoðaði afstöðu sína. Með bréfi Skipulagsstofnunar til Vegagerðarinnar var tilkynnt að stofnunin teldi að ekkert nýtt hefði komið fram sem hnikaði þeirri afstöðu stofnunarinnar að leið B1 væri sami framkvæmdakostur og fyrri valkostur B.

Af hálfu Vegagerðarinnar var í kjölfarið ákveðið að vinna nýja matsáætlun þar sem gert var ráð fyrir að metin yrðu umhverfisáhrif fimm veglína, A1, D2, H, I og Þ-H. Veglína Þ-H, sem er breyting á leið B, fylgir leið B á fyrsta kaflanum en liggur svo ofan skóglendis, fer í gegnum það á stuttum kafla og loks neðan við skóglendið þegar komið er utar á svokallað Hallsteinsnes. Umhverfisáhrif veglínu Þ-H verða mun minni en við fyrri áform um veglínu á þessum kafla. Með því móti er leitast við að sætta viðhorf þeirra sem vilja vernda Teigsskóg og hinna sem bæta vilja samgöngur með nýjum þjóðvegi á láglendi.

Í lok árs 2014 óskaði Vegagerðin eftir því við Skipulagsstofnun að heimilað yrði að endurskoða umhverfismat vegar um Teigsskóg. Í maí 2015 féllst Skipulagsstofnun á beiðni Vegagerðarinnar að lokinni kynningu á erindinu og álitsumleitanir.

Frummatsskýrsla var lögð fram til athugunar hjá Skipulagsstofnun samkvæmt lögum nr. 106/2000 19. október 2016. Í frummatsskýrslu var gerð grein fyrir þeim fimm valkostum sem kynntir voru í tillögu að matsáætlun og þeir lagðir fram til samanburðar með tilliti til umhverfisáhrifa, þar á meðal leiðin um Teigsskóg.

Hinn 16. febrúar 2017 lagði Vegagerðin fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Skipulagsstofnun staðfesti móttöku matsskýrslunnar með bréfi dags. 27. febrúar 2017.

Álit Skipulagsstofnunar barst 28. mars 2017. Þar kemur fram að Skipulagsstofnun telji að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt.

1.2. Staða málsins.

Staða málsins er sú að öll efnisleg atriði málsins liggja fyrir í nýju mati á umhverfisáhrifum og í áliti Skipulagsstofnunar eins og þegar hefur verið farið yfir. Tekið hefur verið tillit til margvíslegra athugasemda, dregið verulega úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið og eldri ágreiningsefni um stjórnsýslumeðferðina heyra enn fremur sögunni til. Enn á ný eru tafir á framkvæmdum og snúa þær tafir að stjórnsýslulegri málsmeðferð er varðar veitingu framkvæmdaleyfis, en fyrir liggur að Vegagerðin þarf að sækja um slíkt leyfi til Reykhólahrepps. Fram hefur komið að það er mat Skipulagsstofnunar að til að hægt sé að sækja um framkvæmdaleyfi þurfi að breyta aðalskipulagi Reykhólahrepps. Í aðalskipulaginu er gert ráð fyrir veglínu sem er lík Þ-H veglínunni svokölluðu sem nú er unnið með. Gerður var fyrirvari um samþykki Skipulagsstofnunar á þeirri veglínu en það samþykki fékkst ekki.

1.3. Almennt um málsmeðferðina.

Eins og þegar hefur verið rakið er forsaga málsins orðin æði löng sem hefur þó haft ýmis áhrif svo sem að leiða til þess að með nýju og endurskoðuðu mati á umhverfisáhrifum hefur verið dregið úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Málsmeðferðin hefur verið opin almenningi og einnig hefur hagsmunaaðilum og félagasamtökum verið gefinn kostur á að koma með athugasemdir sem síðan hefur verið fjallað um og tekin afstaða til með rökstuddum hætti.

1.4. Nánar um leið Þ-H, um Teigsskóg.

Sú leið sem Vegagerðin telur besta valkostinn er svokölluð leið Þ-H. Með vísun í leið Þ-H er hér átt við Þ-H leið samkvæmt matsskýrslu Vegagerðarinnar frá 16. febrúar 2017. Leið Þ-H fylgir núverandi vegi frá Bjarkalundi að Þorskafirði og þverar Þorskafjörð eins og leiðir D2 og H1. Hún liggur svo út með Þorskafirði að vestanverðu. Yst á Hallsteinsnesi sameinast hún leið H1 og liggur í sömu legu yfir Djúpafjörð og Gufufjörð að Skálanesi. Leiðin er 20,0 km löng og styttir Vestfjarðaveg um 21,6 km. Reisa þarf 260 m brú yfir Þorskafjörð, 300 m brú yfir Djúpafjörð og 130 m brú yfir Gufufjörð, samtals 690 m langar brýr. Leggja þarf 5,8 km langa tengingu að núverandi Vestfjarðavegi í Djúpafirði. Mögulegt er að leggja af langa kafla á núverandi vegi. Tillaga Vegagerðarinnar um val á veglínu tekur mið af hagsmunum samfélagsins hverju sinni og almenningsþörf. Vegin eru saman áhrif er lúta að umhverfisþáttum og umferðaröryggi en auk þess er litið til fjárhagslegra sjónarmiða. Hér skiptir einnig máli vilji sveitarfélaga á hlutaðeigandi svæði þar sem vegir skulu lagðir í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir skv. 1. mgr. 28. gr. vegalaga, nr. 80/2007, en fyrir liggur eindreginn vilji sveitarstjórna á svæðinu til þess að vegurinn verði lagður í veglínu er samsvarar leið Þ-H. Þrátt fyrir að leið D2 sé talin valda minni umhverfisáhrifum en leið Þ-H leggur Vegagerðin til að nýr Vestfjarðavegur um Gufudalssveit verði fremur lagður í samræmi við leið Þ-H. Vegur þar þungt það mat Vegagerðarinnar að umferðaröryggi á leið Þ-H sé umtalsvert meira en á leið D2 og að vegur um leið Þ-H muni mun síður lokast vegna óhappa og færðar en vegur um leið D2. Hefur Vegagerðin enn fremur bent á að leið D2 hafi komið sýnu verst út í umferðaröryggismati. Leið Þ-H er auk þess hagkvæmur kostur, um 4,5 milljörðum kr. ódýrari en leið D2 og liggur öll um láglendi. Er það eindreginn vilji sveitarstjórna á svæðinu að sú leið verði farin, ekki síst þar sem leið Þ-H kom best út með tilliti til umferðaröryggis. Loks er rétt að árétta að allar leiðir sem hafa verið til skoðunar hafa ákveðin neikvæð áhrif á umhverfið en það verður að líta á slík áhrif með hliðsjón af auknu umferðaröryggi og þeim miklu almannahagsmunum sem felast í auknum samgöngubótum á Vestfjörðum sem setið hafa á hakanum svo áratugum skiptir.

2. Tilgangur og nauðsyn lagasetningar.

Ekki þarf að fjölyrða um brýna nauðsyn þess að ráðast í vegabætur á svæðinu sem um ræðir, enda ber gamli malarvegurinn um Gufudalssveit ekki lengur þá umferð sem um hann fer og skapar alvarlega hættu. Óásættanleg töf hefur nú þegar orðið á málinu eins og rakið var í síðasta kafla, en málið hefur nú þegar velkst í kerfinu í tæp 15 ár. Flutningsmenn telja ekki ásættanlegt að íbúar svæðisins þurfi lengur að líða fyrir þær miklu ógöngur sem leyfi til framkvæmda hefur þurft að feta. Það hefur varla verið vilji löggjafans að hægt sé að halda jafn brýnni samgöngubót í gíslingu flækjustigs stjórnsýslunnar í jafn langan tíma og raun ber vitni. Tímabært er að umræða um rétt íbúa gegn svifaseinni stjórnsýslu eigi sér stað.

Flutningsmenn þessa frumvarps telja að nauðsynlegt sé því að grípa í taumana í þeim tilgangi að koma í veg fyrir frekari tafir að óþörfu og flýta því eins og kostur er að framkvæmdir geti hafist. Sveitarfélög á Vestfjörðum hafa á undanförnu sett fram sambærileg sjónarmið. Er tilgangur þessa frumvarps að veita framkvæmdaleyfi til framkvæmdarinnar með lögum til að eyða óvissu um það atriði. Eftir sem áður þurfa önnur skilyrði að uppfyllast, svo sem getur í frumvarpstextanum.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpinu er ætlað að veita Vegagerðinni með lögum framkvæmdaleyfi fyrir leið Þ-H sem fylgir núverandi vegi frá Bjarkalundi að Þorskafirði og þverar Þorskafjörð eins og leiðir D2 og H1. Hún liggur svo út með Þorskafirði að vestanverðu. Yst á Hallsteinsnesi sameinast hún leið H1 og liggur í sömu legu yfir Djúpafjörð og Gufufjörð að Skálanesi.

Með veitingu framkvæmdaleyfisins er verið að eyða óvissu um þann þátt málsins og fyrirbyggja frekari tafir á þessum brýnu samgönguframkvæmd sem varða ríka almanna hagsmuni og koma ferlinu í fastan farveg.

Áréttað er í frumvarpinu að þrátt fyrir veitingu framkvæmdaleyfisins hefur viðkomandi sveitarfélag eftirlit með framkvæmdum samkvæmt ákvæðum skipulagslaga. Eins er gert ráð fyrir að Vegagerðin verði eftir sem áður að ljúka ákveðnum verkefnum áður en ráðist verður í framkvæmdir en þar er um að ræða rannsóknir Hafrannsóknastofnunar á botnsseti á leið Þ-H í Þorskafirði í samræmi við álit Skipulagsstofnunar, breyting á aðalskipulagi Reykhólahrepps vegna nýrra efnistökustaða en Vegagerðin óskaði eftir því við Reykhólahrepp að sveitarfélagið myndi breyta aðalskipulagi sínu vegna nýrra efnistökustaða við framkvæmdasvæði Vestfjarðavegar. Þá leiðir af öðrum lagaskilyrðum að klára þarf samninga við landeigendur og ljúka námu- og jarðvegsrannsóknum til að hægt verði að ljúka vinnu við útboðsgögn.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðaskuldbindingar.

Á 145. löggjafarþingi lagði þáverandi iðnaðar- og viðskiptaráðherra fram frumvarp um framkvæmdaleyfi til lagningar raflína um nánar tilgreind svæði (876. mál). Í fylgiskjali II með frumvarpinu var vandlega farið yfir lögfræðileg álitaefni sem lúta að samræmi við stjórnarskrá og alþjóðaskuldbindingar. Álitaefnin sem þar var fengist við eru um margt sambærileg þeim sem þetta mál varða.

Fyrst kemur til álita hvort veiting framkvæmdaleyfis með lagasetningu standist ákvæði 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga, sbr. og Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga sem Ísland er aðili að. Um þetta álitaefni segir í fylgiskjalinu að löggjafinn hafi rúmt svigrúm til að ákveða hvernig verkefnum sveitarfélaga sé hagað. Löggjafinn hafi ákveðið þá meginreglu að sveitarstjórnir annist veitingu framkvæmdaleyfa, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, og geti afnumið hana án þess að brotið sé gegn stjórnarskrá. Að sama skapi geti löggjafinn ákveðið að taka sérstaka ákvörðun með lagasetningu um að heimila tiltekna framkvæmd. Í annan stað kemur til álita hvort lagasetning af þessu tagi standist ákvæði Árósasamningsins, sem fullgiltur var fyrir Íslands hönd árið 2011, en samningnum er m.a. ætlað að tryggja aðkomu almennings að ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Í áðurnefndu fylgiskjali er álitaefnið rakið og komist að þeirri niðurstöðu að samningurinn geri skýran greinarmun á beitingu löggjafarvalds annars vegar og töku stjórnvaldsákvarðana hins vegar. Líklegast þyki að ríki sem er aðili að samningnum sé heimil lagasetning á borð við þá sem lögð er til með frumvarpinu. Jafnframt er komist að því að ólíklegt sé að löggjöf sem þessi brjóti gegn EES-samningnum. Um nánari umfjöllun um samræmi lagasetningarinnar við stjórnarskrá og alþjóðaskuldbindingar vísast til fylgiskjalsins.

Með hliðsjón af því sem hér segir er mat flutningsmanna að frumvarpið sé í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðaskuldbindingar. Í því sambandi má geta þess að leyst hefur verið úr hinum ýmsu efnislegu álitaefnum í tengslum við framkvæmdina í samræmi við gildandi skipulags- og náttúruverndarlög og stjórnsýslulegri málsmeðferð í þeim þætti lokið í öllum veigameiri atriðum með aðkomu almennings.

1www.stjornarradid.is/media/umhverfisraduneyti-media/media/PDF_skrar/UrskurdurVestfjardavegur.pdf