Almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 569

Frumvarp til laga um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.

Flm.: Pétur H. Blöndal.

1. gr.

2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laganna orðast svo:

Við ákvörðun tekjugrundvallar við útreikning á elli- og örorkulífeyri, örorkustyrk, tekjutryggingu og tekjutryggingarauka skv. 11.–13. gr. og 17. gr. laga þessara skulu tekjur skv. C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt (fjármagnstekjur), metnar að 50 hundraðshlutum og tekjur vegna séreignarsparnaðar, sem ekki byggist á lagaskyldu, sbr. lög nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, metnar að 30 hundraðshlutum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Tilgangur þessa frumvarps er að laga það misræmi sem leiðir af gildandi lögum að allar greiðslur úr lífeyrissjóði teljist til tekna við skerðingu tekjutryggingar. Lagt er til að gerð verði breyting á 2. mgr. 10. gr. laga um almannatryggingar, nr. 117/1993, á þann veg að tekjur vegna séreignarsparnaðar sem byggist ekki á lagaskyldu skuli metnar að 30 hundraðshlutum.

Greiðslur almannatrygginga taka mið af tekjum bótaþega en ekki eignum. Þannig telst það ekki til tekna þó að fólk taki sparifé út úr banka eða selji hlutabréf. Vextir af slíku sparifé og arður og söluhagnaður af hlutabréfum telst þó vera fjármagnstekjur og helmingurinn er metinn sem tekjur. Nú ákveður einstaklingur sjálfviljugur að taka þátt í séreignarsparnaði og fresta skattlagningu á þann sparnað þar til hann fær hann greiddan út og er þá eðlilegt að hann greiði skatta af útgreiðslum en eftir það ætti hann að vera jafnsettur þeim sem ákváðu að greiða skatta af tekjum sínum strax og spara síðan hluta teknanna á hefðbundinn hátt með spariinnlánum, kaupum á hlutabréfum eða með öðrum hætti. Ekki er lagaskylda að spara á þennan hátt og því eiga þeir sem ákveða að spara á þann hátt að eigin frumkvæði að vera í sömu stöðu og þeir sem spara á hefðbundinn hátt að undanskildu því að skattlagning frestast. Breytir þá engu hvort einstaklingur tekur ákvörðunina sjálfur eða hvort séreignarsparnaðurinn er á grundvelli frjálsra kjarasamninga.

Skyldutrygging lífeyrisréttinda.

Litið er á greiðslur úr séreignarsparnaði sem tekjur gagnvart skatti, eins og hefðbundnar greiðslur (lífeyri) úr lífeyrissjóði, enda hefur iðgjald í lífeyrissjóði að jafnaði verið skattfrjálst og iðgjald í séreignarsparnað hefur alltaf verið skattfrjálst. Skattlagningu er því frestað. Þegar kemur að skerðingu lífeyris frá Tryggingastofnun horfir málið öðruvísi við. Árið 1974 skyldaði ríkisvaldið alla launamenn til að greiða til lífeyrissjóðs og árið 1980 alla þá sem hafa tekjur af vinnu sinni. Iðgjaldið, 4% + 6%, hafa sumir skilgreint sem skatt og segja ætlan ríkisvaldsins að skylda landmenn til að taka þátt í samtryggingu til að létta byrðum af almannatryggingum. Þetta kom svo greinilegar í ljós þegar sett voru lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997. Það er ekki skylda að taka þátt í séreignarsparnaði og þess vegna getur sá sparnaður ekki verið ætlaður til þess að létta byrðum af ríkinu. Það væri enda mjög óréttlátt að sá sem sjálfviljugur dregur úr neyslu sinni og sparar á þann hátt eigi að njóta lakari kjara gagnvart Tryggingastofnun en hinn sem lagði ekki á sig slíkar kvaðir. Þegar kemur að skerðingu lífeyris frá Tryggingastofnun verður þess vegna að aðskilja algerlega lífeyrisgreiðslur frá lífeyrissjóðum sem byggjast á iðgjaldi sem lagaskylda er að greiða og hins vegar greiðslur úr séreignarsparnaði sem er sjálfvalinn. Það breytir engu þó að í báðum tilfellum njóti greiðslurnar skattfrestunar.

Í 3. mgr. 10. gr. almannatryggingarlaga kemur fram að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum teljist ekki til tekna. Ákvæði þetta hefur verið túlkað á þann veg að séreignargreiðslur séu greiðslur í skyldubundinn atvinnutengdan lífeyrissjóð og komi því ekki til skerðingar grunnlífeyris frá Tryggingastofnun. Þetta er bókstafleg túlkun því greiðslurnar eru úr skyldubundnum lífeyrissjóðum en iðgjaldið og þátttakan í þessum sparnaði er ekki skyldubundin. Samkvæmt 3.–5. mgr. 8. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða er öðrum en lífeyrissjóðum heimilt að taka við iðgjaldi í séreignarsparnað. Með lögjöfnun hefur verið farið eins með greiðslur úr séreignarsparnaði frá lífeyrissjóðum og frá öðrum fjármálastofnunum, t.d. bönkum. Hér er lagt til að 30% þessara greiðslna komi til frádráttar bæði grunnlífeyri og tekjutryggingu eins og þær væru tekjur, svipað og á við um 50% fjármagnstekna. Þetta er rökstutt hér aftar.

Það að lífeyrir frá lífeyrissjóðum skuli ekki koma til skerðingar grunnlífeyris á sér lengri sögu og er tilraun til að bæta stöðu þeirra sem hafa greitt um langan aldur til lífeyrissjóða og sitja oft við svipað borð vegna skerðinga hjá Tryggingastofnun og aðrir, sem komu sér hjá því að greiða í lífeyrissjóð þó að það hafi verið skylda frá 1974 og 1980. Þau rök eiga ekki við um séreignarsparnað eftir þá breytingu sem hér er lögð til.

Séreignarsparnaður.

Frá 1. janúar 1999 gátu launþegar dregið allt að 2% frá heildarlaunum sínum í lífeyrissparnað og ríkið lækkaði tryggingargjald vegna launþegans um 10% af framlaginu eða að hámarki 0,2% af launum. Heildarsparnaður gat því numið 2,2% (2% + 0,2%).

Með almennum kjarasamningum í maí 2000 var samið um að mótframlag launagreiðandans skyldi vera 1% af launum og frá sama tíma eða 1. júní 2000 var rétthöfum heimilt að hækka framlag sitt úr 2% í 4%. Með sama hætti hækkaði þá framlag ríkisins í 0,4%. Heildarsparnaður gat því numið 5,4% (4% + 0,4% + 1%).

Í ársbyrjun 2002 var svo framlag launagreiðandans hækkað með kjarasamningum úr 1% í 2%. Heildarsparnaður frá 1. janúar 2002 var því 6,4% (4% + 0,4% + 2%) . Frá og með 1. janúar 2004 féll framlag ríkisins (lækkun tryggingagjalds) niður (allt að 0,4%). Frá 1. janúar 2004 hefur hámarkssparnaðurinn því numið 6% af launum (4% + 2%).

Allir launþegar, sem ekki höfðu lagt fram neinn viðbótarlífeyrissparnað fengu samt sem áður 1% framlag frá vinnuveitanda frá 1. júlí 2002 til 31. desember 2004, samkvæmt viðbótarákvæði og bókun í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði.

Fjármagnstekjur og launatekjur.

Fjármagnstekjur eru tekjur af fjármagni, t.d. vextir og verðbætur af bankainnistæðum, vextir og verðbætur og söluhagnaður af skuldabréfum, arður og söluhagnaður af hlutafé og leigutekjur og söluhagnaður af fasteignum. Litið er á helming fjármagnstekna sem raunverulegar tekjur þegar bætur eru skertar vegna tekna. Rökin fyrir þessu eru þekkt en vegna þeirra er fjármagnstekjuskattur 10% en ekki rúm 20% sem er meðalhlutfall tekjuskatts einstaklinga. Þessi rök eru: Vextir eru að hluta til verðbætur sem ekki eru tekjur. Nú um stundir er verðbólga 4% og því gefa t.d. 8,4% nafnvextir í raun aðeins 4,2% ávöxtun sem raunverulegar tekjur eða helming. Lægri nafnvextir gefa því enn lægra hlutfall sem raunverulegar tekjur. Ef nafnvextir eru undir 4% er um tap að ræða. Arður og söluhagnaður af hlutabréfum er bundinn áhættu af sölutapi, hallarekstri og áhættu af gjaldþrotum og því aðeins að hluta til raunverulegar tekjur. Á móti húsaleigutekjum kemur viðhald, skattar og annar kostnaður af húsnæði, sem og áhætta hvað varðar verðmæti fasteigna. Sama er að segja um söluhagnað.

Til mikillar einföldunar eru fjármagnstekjur skattlagðar án frádráttarliða. Auðvitað mætti reikna raunvexti á sparifé og skuldabréf og draga vaxtagjöld frá. Það mætti draga sölutap á hlutabréfum og fasteignum frá arði og leigutekjum og draga kostnað við húsnæði (skatta og viðhald) frá leigutekjum. Ef tap yrði af fjármagni með slíkum aðferðum mætti draga það frá launatekjum. Ef þessi leið yrði farin mætti skattleggja fjármagnstekjur eins og launatekjur en sú skoðun var ríkjandi þegar skattur á fjármagnstekjur var tekinn upp og samræmdur að tekjur ríkissjóðs yrðu minni ef það yrði gert og jafnvel engar og allt umstang yrði miklu meira.

Fjármagnstekjur sem hafa safnast upp á mörgum árum og sem fást greiddar og færðar á einu ári, t.d. við sölu á spariskírteini eða hlutabréfi eftir að eigandinn er kominn á lífeyri, geta skert lífeyri á mjög ósanngjarnan hátt samkvæmt gildandi lögum þó að eingöngu sé um helming þeirra að ræða. Sama getur átt við um séreignarsparnað. Það flækti útreikning bóta umtalsvert ef farið væri að taka þetta vandamál inn í myndina. Eðlilegt væri að eingöngu helmingur fjármagnstekna yfirstandandi árs kæmi til frádráttar bótum hverju sinni. Á þessum vanda er ekki tekið í frumvarpi þessu.

Fjármagnstekjuskattur á lífeyrisgreiðslur?

Sú umræða hefur skotið upp kollinum öðru hverju að þann hluta lífeyris úr lífeyrissjóði sem er uppsafnaðar fjármagnstekjur ætti að skattleggja sem fjármagnstekjur með 10% skatti en upphaflegt iðgjald, 4%+6%, sem naut yfirleitt skattfrelsis ætti að skattleggja sem tekjur. Þessu má andmæla með eftirfarandi dæmi. Til einföldunar er gert ráð fyrir að skattprósentan sé 40% allan tímann. Tveir einstaklingar, A og B, hafa hvor um sig 1000 kr. í tekjur umfram skattleysismörk. A ákveður að greiða skatta af upphæðinni, 400 kr. og leggja restina, 600 kr. fyrir í banka. B ákveður hins vegar að greiða 1000 kr. sem iðgjald i lífeyrissjóð og greiðir ekki skatt af þeirri upphæð að sinni. Gefum okkur að bankinn og lífeyrissjóðurinn nái nákvæmlega sömu ávöxtun á féð. Þá á A alltaf 60% af þeirri upphæð sem B á. Eftir mörg ár ákveða báðir að nota sparnaðinn til framfærslu. Þá fær A 60% af þeirri upphæð sem B fær. B er nefnilega búinn að fá vexti og vaxtavexti á skattinn, 400 kr., sem hann greiddi ekki og hafði í ávöxtun allan tímann. Þess vegna er eðlilegt að hann greiði 40% skatt af allri greiðslunni til að vera jafnsettur A.

Þar sem lífeyrissjóðir greiða ekki fjármagnstekjuskatt né hafa þeir greitt eignarskatt, þá er B í reynd töluvert betur settur en A sem varð að greiða 10% fjármagnstekjuskatt af sparnaði sínum og hugsanlega eignarskatt. Ef fjármagnstekjur eru 2/ 3 hlutar lífeyrisgreiðslna, eins og haldið hefur verið fram, þá þýðir skattfrelsi fjármagns lífeyrissjóðanna að lífeyririnn er að minnsta kosti 7% hærri hjá B eftir tekjuskatt en sambærilegur sparnaður hjá A. Varðandi skattfrelsi iðgjalda má nefna að 6% iðgjald atvinnurekenda hefur notið skattfrelsis alla tíð en 4% iðgjald launþega var ekki sérgreint skattfrjálst eftir að staðgreiðslan var tekin upp 1988. Átti hár persónuafsláttur í upphafi að ná meðal annars yfir iðgjöld í lífeyrissjóð. Skattfrelsi iðgjalda var svo aftur innleitt í þrepum á árunum 1995 og 1997. 4% iðgjaldið var því skattfrjálst fyrir 1988 og frá og með 1998. Ef menn gefa sér að greidd hafi verið 4%+6% af sömu launum í 30 ár í lífeyrissjóð og þetta tímabil er inni í iðgjaldagreiðslutímanum eru um 11% sparnaðarins skattlögð og þannig er upphæðin í versta falli 4,5% of lág vegna tvísköttunar.

„Tekjur“ af séreignarsparnaði.

Sömu hugleiðingar eiga við um séreignarsparnað. Iðgjaldið er dregið frá skatti, útgreiðslur eru skattskyldar eins og aðrar tekjur en ávöxtun séreignarinnar fellur ekki undir fjármagnstekjuskatt. Nú eru rúm sex ár síðan séreignarsparnaður fékk lagastoð. Þess vegna eru lífeyrisgreiðslur þeirra sem byrjaðir eru að taka lífeyri enn að meiri hluta iðgjald og að minni hluta ávöxtun. Það mun breytast hratt á næstu árum og hlutur ávöxtunar aukast. Ef gert er ráð fyrir að um helmingur greiðslunnar, 50%, sé ávöxtun þ.e. fjármagnstekjur, en 50% sé upphaflegt framlag (iðgjald), þá ættu fjármagnstekjurnar að koma til frádráttar bótum almannatrygginga samkvæmt ofanskráðu að hálfu, eða 25% af greiðslunni. Fjármagnstekjuskattur, 10%, hefði numið 5% greiðslunnar. Sá skattur var hins vegar aldrei greiddur og má líta á það sem hagræði af þessum sparnaði umfram annan sparnað. Þess vegna er lagt til að litið verði á 30% af greiðslum af séreignarsparnaði sem tekjur.

Tekjur sem skerða bætur Tryggingastofnun – ellilífeyrisaldur.

Þegar litið er á þær tekjur sem skerða bætur Tryggingastofnunar er athyglisvert að ekki er litið á fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, húsaleigubætur og aðrar bætur frá Tryggingastofnun sem tekjur. Þessar opinberu bætur eru þó tekjur heimilisins nákvæmlega eins og tekjur sem fást t.d. með því að skúra. Áður var minnst á að lífeyrir frá lífeyrissjóðum skerðir ekki grunnlífeyri. Svo skerða einungis 60% tekna öryrkja tekjutryggingu en allar tekjur ellilífeyrisþega. Það væri þarft að taka upp umræðu um hvernig háttað skuli skerðingum á bótum og hvort ekki megi slaka á skerðingum vegna atvinnutekna aldraðra eða hækka ellilífeyrismörkin umtalsvert, t.d. í 75 ára eða 80 ára, fyrir þá sem vilja vinna lengur gegn sambærilegri hækkun bóta. Eldra fólk er miklu mun sprækara núna og lifir miklu lengur en þegar 67 ára mörkin voru ákveðin fyrir 50 árum og þjóðfélagið getur vel nýtt sér og á að nýta sér verðmæta reynslu þessa fólks. Svo er vinnan sem betur fer ekki lengur sú kvöð á fólki sem hún var oft áður fyrr og gefur fólki jafnvel mjög mikla lífsfyllingu.