Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 303

494. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, með síðari breytingum.

Flm.: Kristín Einarsdóttir, Anna Ólafsdóttir Björnsson,

Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir,

Kristín Ástgeirsdóttir.

1. gr.

28. gr. fellur brott.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar, sem veitir heimild til útgáfu bráðabirgðalaga, að vissum skilyrðum uppfylltum, hefur staðið frá því að landinu var fyrst sett stjórnarskrá árið 1874. Árið 1915 var tveimur nýjum málsgreinum bætt við 28. gr. og smávægilegar breytingar voru gerðar á greininni árið 1920. Ákvæðið var tekið upp í 28. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33. 17. júní 1944, með þeirri breytingu einni að „forseti“ kom í stað „konungs“.

Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar nú þannig eftir þær breytingar sem gerðar voru á henni árið 1991:

„Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög er Alþingi er ekki að störfum. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir Alþingi þegar er það er saman komið á ný.

Samþykki Alþingi ekki bráðabirgðalög, eða ljúki ekki afgreiðslu þeirra innan sex vikna frá því þingið kom saman, falla þau úr gildi.

Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út, ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.“

Þegar ákvæðið um útgáfu bráðabirgðalaga var sett inn í stjórnarskrá voru aðstæður í íslensku þjóðfélagi frábrugðnar því sem nú er. Alþingi kom saman til fundar annað hvert ár, í upphafi aðeins að sumri til. Samgöngur voru með allt öðrum hætti og alþingismenn höfðu þingmennsku ekki að aðalstarfi. Það þótti nauðsynlegt, þótt umdeilt væri, að setja eins konar neyðarréttarákvæði í stjórnarskrána þannig að konungur og ríkisstjórn gætu gripið til bráðabirgðalaga ef mikið lægi við. Orðin „þegar brýna nauðsyn ber til“ eru sett til áréttingar því að ekki megi fara frjálslega með þessa heimild. Reynslan hefur sýnt að túlkun þessara orða hefur verið mjög frjálsleg. Virðist í mörgum tilvikum sem nauðsyn fyrir útgáfu bráðabirgðalaga hafi ekki verið brýn. Fjöldi bráðabirgðalaga hérlendis verður að teljast óeðlilegur, en frá stofnun lýðveldisins hafa verið gefin út um 260 bráðabirgðalög.

Alþingi starfar nú allt árið og samgöngur hamla því ekki að Alþingi sé kallað til aukafunda með mjög skömmum fyrirvara til þess að fjalla um málefni sem þola enga bið. Kostnaður við að kalla þing saman er mjög lítill. Það er alkunna að ríkisstjórnin boðar oftast þingflokka stjórnarliðsins til funda til þess að bera undir þá efni væntanlegra bráðabirgðalaga. Það er því ekkert því til fyrirstöðu að kveðja alla alþingismenn til fundar án fyrirvara.

Heimild stjórnarskrárinnar til útgáfu bráðabirgðalaga er ekki nauðsynleg lengur. Ríkisstjórnir hafa farið mjög frjálslega með mat á því hvað sé brýn nauðsyn, en gert var ráð fyrir að útgáfa bráðabirgðalaga væri hrein undantekning. Ríkisstjórnir hafa hins vegar oft gefið út bráðabirgðalög skömmu áður en Alþingi kemur saman og stuttu eftir að hlé hefur verið gert á þingfundum. Alþingismenn hafa ekki verið nægilega á verði gegn ofnotkun þessa ákvæðis og oft samþykkt bráðabirgðalög sem engin ástæða var til að gefa út. Oft eiga alþingismenn ekki annarra kosta völ en að samþykkja bráðbirgðalög þar sem áhrifa laganna er þegar tekið að gæta og mikið tjón kann að verða ef lögin fást ekki samþykkt. Fræðimenn í stjórnskipunarrétti deila um að hve miklu leyti dómstólar geti metið hvort brýna nauðsyn hafi borið til útgáfu bráðabirgðalaga. Margir telja að dómstólar verði að una við mat ríkisstjórna á því hvað sé brýn nauðsyn, en aðrir fræðimenn telja að dómstólum sé heimilt að meta þetta atriði. Um þetta mat hljóta þó alltaf að vera skiptar skoðanir. Í máli BHMR gegn fjármálaráðherra og menntamálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs út af bráðabirgðalögum, sem sett voru sumarið 1990, lagði Hæstiréttur mat á það hvort brýna nauðsyn hefði borið til að setja þau lög og komst að þeirri niðurstöðu að svo hefði verið.

Í Danmörku og Noregi er útgáfa bráðabirgðalaga heimiluð, en ekki er heimild til útgáfu bráðabirgðalaga í stjórnarskrám Svíþjóðar og Finnlands. Í Danmörku er heimildin nú bundin því skilyrði að ekki sé unnt að kalla þingið saman. Danir hafa þannig mun þrengri skilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðalaga. Af sögulegum ástæðum, vegna grófrar misbeitingar Estrups-stjórnarinnar á síðari hluta síðustu aldar á bráðabirgðalagavaldinu, hafa bráðabirgðalög ekki verið gefin þar út í áratugi en þingið kallað saman til stutts fundar ef brýn nauðsyn er til lagasetningar utan venjulegs starfstíma þingsins. Eru þess mörg dæmi á undanförnum árum. Telja verður að við Íslendingar getum vel gengið lengra en Danir og fylgt fordæmi Finna og Svía. Ef ókleift er af einhverjum ástæðum, t.d. af völdum náttúruhamfara eða styrjalda, að kalla Alþingi saman eru til ýmis neyðarréttarsjónarmið í stjórnskipunarrétti sem unnt er og eðlilegra að styðjast við. Í riti sínu „Stjórnskipun Íslands“ segir Ólafur Jóhannesson að ekki sé leyfilegt að víkja frá ákvæðum stjórnarskrár nema mikið liggi við og kringumstæður séu mjög óvenjulegar. Þessari heimild eru settar mjög þröngar skorður þar sem engin neyðarréttarregla er í stjórnarskránni sjálfri. Í upphafi heimsstyrjaldarinnar síðari vék Alþingi frá stjórnarskipunarlögum er ráðstafa þurfti valdi konungs.

Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hefur fleiri galla en kosti og er í raun hættulegt lýðræðinu. Það býður upp á þá hættu að ríkisstjórnir beiti ólýðræðislegum vinnubrögðum og skipi málefnum með lögum án atbeina Alþingis ef þær telja það henta. Þetta ákvæði ber því að nema úr stjórnarskránni nú þegar því að það felur ekki í sér það öryggi sem því var upphaflega ætlað að veita.

Haustið 1982 var lagt fram á Alþingi frumvarp sama efnis og þetta af þingmönnum Alþýðuflokksins í neðri deild en það náði ekki fram að ganga. Þá var á 111. og 112. þingi lagt fram frumvarp af nokkrum þingmönnum neðri deildar þar sem lagt er til að 28. gr. stjórnarskrárinnar verði breytt þannig að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga verði þrengd.

Haustið 1990 fluttu þingkonur Kvennalistans frumvarp til stjórnarskipunarlaga samhljóða því frumvarpi sem hér er flutt um að fella brott 28. gr. stjórnarskrárinnar.

Við breytingu á stjórnarskránni, sem staðfest var á 114. löggjafarþingi, var deildaskipan Alþingis breytt þannig að nú starfar Alþingi í einni deild en ekki tveimur eins og áður. Einnig voru sett inn ákvæði um að Alþingi starfaði allt árið. Þótt meginákvæðum 28. gr. stjórnarskrárinnar um útgáfu bráðabirgðalaga hafi ekki verið breytt þá er nú enn minni ástæða en áður að beita ákvæðum hennar. Í umræðum á Alþingi vorið 1991 sagði fyrsti flutningsmaður stjórnarskipunarfrumvarpsins, Ólafur G. Einarsson, meðal annars um bráðabirgðalagaréttinn: „Ég sé það fyrir mér að þessi réttur verði ekki notaður nema í hreinum undantekningartilvikum þegar við höfum breytt þessum ákvæðum þannig að auðveldara er en áður að kalla þingið saman til fundar og hefja strax störf að afgreiðslu þeirra mála sem bíða en þurfa ekki að fara að kjósa nefndir og kjósa forseta þingsins sem tekur einn eða tvo daga“. Í máli annarra þingmanna, sem tóku þátt í umræðunni um málið, kom einnig fram það sjónarmið að setning bráðabirgðalaga ætti eftir breytinguna nánast að heyra sögunni til. Þrátt fyrir þetta hafa þrívegis verið sett bráðabirgðalög eftir breytinguna sem gerð var á stjórnarskránni árið 1991.

Lögum um kjaradóm var breytt með bráðabirgðalögum þann 3. júlí 1992 eftir að hann kvað upp úrskurð 26. júní 1992 sem ríkisstjórnin taldi tefla stöðugleika í efnahagslífinu í tvísýnu. Þann 28. maí 1993 voru sett bráðabirgðalög um efnahagsaðgerðir vegna kjarasamninga og 14. janúar 1994 vegna kjaradeilu sjómanna og útvegsmanna. Í öllum þessum tilvikum var ekkert því til fyrirstöðu að kalla Alþingi saman með örskömmum fyrirvara.

Kvennalistinn telur að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga sé óþörf og óeðlileg þar eð ekkert er því til fyrirstöðu lengur að Alþingi komi saman með stuttum fyrirvara til að fjalla um lagafrumvörp og taka afstöðu til þeirra. Það er grundvallaratriði stjórnskipunar okkar að Alþingi fari með löggjafarvaldið. Frá því á ekki að víkja nema ekki sé unnt af óviðráðanlegum ástæðum að kalla Alþingi saman.