Verndar- og nýtingaráætlun vegna virkjunar fallvatna og háhitasvæða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 660

Frumvarp til laga um verndar- og nýtingaráætlun vegna virkjunar fallvatna og háhitasvæða.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að tryggja að nýting háhitasvæða og landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti fallvatna byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið er tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýta þessi sömu gæði, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.

2. gr.

Gildissvið og skilgreiningar.

Lög þessi ná til háhitasvæða og landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti fallvatna, jafnt innan eignarlanda sem þjóðlendna.

Eftirfarandi merking skal lögð í þessi hugtök:

1.

Eignarland: Landsvæði, þar með talið innan netlaga í stöðuvötnum og sjó, sem er háð einkaeignarrétti þannig að eigandi landsins fer með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma.

2.

Fallvatn: Rennandi vatn í afmörkuðum farvegi, þó að tíma- og staðbreytilegur sé.

3.

Háhitasvæði: Jarðhitakerfi þar sem hitastig grunnvatnsforðans er 200°C eða hærra á 1.000 metra dýpi eða ofar.

4.

Orkurannsóknir: Rannsóknir sem tengjast virkjun á fallvötnum og háhitasvæðum sem fram fara á grundvelli laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

5.

Virkjunarkostur: Áætluð framkvæmd vegna virkjunar fallvatna og á háhitasvæðum á tilgreindum virkjunarstað.

6.

Yfirborðsrannsóknir: Kortlagning náttúrusvæða, landslags, lífríkis, vatnafars og jarðfræði. Jarðfræðirannsóknir skiptast í rannsóknir á jarðfræði, jarðefnafræði og jarðeðlisfræði sem byggjast á sýnatöku á gasi, vatni og bergi, mælingu með tækjum á yfirborði og grunnum borunum til að ná bergsýnum, mælingu á berghita og stöðu grunnvatns, með léttum bortækjum sem skilja ekki eftir sig nein verksummerki.

7.

Þjóðlendur: Landsvæði utan eignarlanda þótt einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi.

3. gr.

Verndar- og nýtingaráætlun.

Iðnaðarráðherra leggur í samráði og samvinnu við umhverfisráðherra eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun til næstu 12 ára um vernd og nýtingu landsvæða vegna virkjunar fallvatna og háhita.

Í verndar- og nýtingaráætlun er á grundvelli sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Virkjunarkostir á viðkomandi svæðum eru samkvæmt því flokkaðir í nýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk.

Verndar- og nýtingaráætlun tekur til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn skv. 8. gr. hefur fjallað um og hafa uppsett rafafl 10 MW eða meira eða uppsett varmaafl 50 MW eða meira. Hún tekur þó ekki til stækkunar á virkjun nema stækkunin feli í sér matsskyldar framkvæmdir samkvæmt úrskurði á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum. Verndar- og nýtingaráætlun tekur ekki til landsvæða sem njóta friðlýsingar í samræmi við 50. gr. laga um náttúruvernd nema tiltekið sé í friðlýsingarskilmálum að virkjunarframkvæmdir séu heimilar á viðkomandi svæði.

Í verndar- og nýtingaráætlun skal í samræmi við markmið laga þessara lagt mat á verndar- og nýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ.m.t. verndunar.

4. gr.

Nýtingarflokkur.

Í nýtingarflokk verndar- og nýtingaráætlunar falla virkjunarkostir sem er áætlað á grundvelli sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. að ráðast megi í.

Stjórnvöldum er heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum og orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem eru í nýtingarflokki. Þá eru orkurannsóknir sem lögum samkvæmt geta farið fram án leyfis stjórnvalda heimilar vegna virkjunarkostanna.

5. gr.

Biðflokkur.

Í biðflokk verndar- og nýtingaráætlunar falla virkjunarkostir sem er talið að afla þurfi frekari upplýsinga um svo meta megi á grundvelli sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. hvort þeir eigi að falla í nýtingarflokk eða verndarflokk.

Stjórnvöldum er ekki heimilt að veita leyfi tengd orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem eru í biðflokki.

Heimilt er að veita leyfi tengd orkurannsóknum og stunda orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar vegna virkjunarkosta í biðflokki enda séu framkvæmdir vegna þeirra ekki matsskyldar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum eða háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar eða, þegar við á, úrskurði ráðherra.

Virkjunarkostir fallvatna og háhitasvæða sem verndar- og nýtingaráætlun á að taka til skv. 3. mgr. 3. gr. og ekki hefur verið tekin afstaða til í gildandi verndar- og nýtingaráætlun skulu lúta sömu reglum og virkjunarkostir í biðflokki áætlunarinnar.

6. gr.

Verndarflokkur.

Í verndarflokk verndar- og nýtingaráætlunar falla virkjunarkostir sem ekki er talið rétt að ráðast í og landsvæði sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu að teknu tilliti til sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. 3. gr.

Stjórnvöldum er ekki heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem eru í verndarflokki eða eru á svæðum sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Þá eru aðrar orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar einnig óheimilar.

Þrátt fyrir 2. mgr. er unnt að fengnu samþykki Umhverfisstofnunar að heimila yfirborðsrannsóknir á svæðum í verndarflokki.

Stjórnvöld skulu þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og nýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Um friðlýsingu vegna náttúruverndar fer samkvæmt lögum um náttúruvernd en um friðlýsingu vegna menningarsögulegra minja fer samkvæmt þjóðminjalögum.

7.

gr.

Skipulagsáætlanir.

Verndar- og nýtingaráætlun er bindandi við gerð skipulagsáætlana. Sveitarstjórnir skulu samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og nýtingaráætluninni innan fjögurra ára frá samþykkt hennar.

Sveitarstjórnum er heimilt að fresta ákvörðun um landnotkun samkvæmt verndar- og nýtingaráætlun í allt að tíu ár og skal tilkynna slíka ákvörðun til Skipulagsstofnunar innan árs frá samþykkt verndar- og nýtingaráætlunar. Skal meðan fresturinn stendur fara með þann kost eins og kosti í biðflokki. Að fresti liðnum skal skipulag viðkomandi svæðis samræmt þágildandi verndar- og nýtingaráætlun.

8. gr.

Verkefnisstjórn.

Ráðherra skipar sex manna verkefnisstjórn til fjögurra ára í senn sem er ráðherra til ráðgjafar við undirbúning að gerð tillagna fyrir verndar- og nýtingaráætlun samkvæmt lögum þessum. Tveir stjórnarmenn eru tilnefndir af umhverfisráðherra, einn af mennta- og menningarmálaráðherra, einn af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, og tveir án tilnefningar og skal annar þeirra skipaður formaður stjórnarinnar. Sömu aðilar tilnefna jafnmarga varamenn sem eru skipaðir með sama hætti.

9. gr.

Verksvið verkefnisstjórnar.

Verkefnisstjórn annast upplýsingasöfnun, faglegt mat, sbr. 4. mgr. 3. gr., og gerð tillagna til ráðherra vegna verndar- og nýtingaráætlunar og er samráðsvettvangur vegna hennar. Verkefnisstjórn skal skipa faghópa með sérfræðingum á viðeigandi sviðum sem fari yfir virkjunaráform hver frá sínum sjónarhóli, meti þá með stigagjöf og geri tillögur til verkefnisstjórnar. Fjöldi faghópa og skipan þeirra verður ákveðin af verkefnisstjórninni.

Beiðni um að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarkost skal send Orkustofnun. Beiðninni skal fylgja lýsing á fyrirhugaðri virkjun, áætluðum virkjunarstað, helstu mannvirkjum og öðrum framkvæmdum sem henni tengjast og eftir því sem kostur er áætlun um afl og orkugetu og stofn- og rekstrarkostnað virkjunar. Um þetta skal nánar fyrir mælt í reglugerð. Ef virkjunarkostur er að mati Orkustofnunar nægilega skilgreindur skal verkefnisstjórn fá hann til umfjöllunar. Orkustofnun getur einnig að eigin frumkvæði falið verkefnisstjórn að fjalla um virkjunarkosti.

Verkefnisstjórn fjallar um virkjunarkosti skv. 2. mgr. og þau landsvæði sem viðkomandi virkjunarkostir hafa áhrif á að hennar mati. Verkefnisstjórn getur að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni endurmetið virkjunarkosti og landsvæði sem gildandi áætlun nær til og lagt til breytingar á henni. Það á þó ekki við ef gefið hefur verið út leyfi til viðkomandi virkjunar samkvæmt raforkulögum eða lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu eða friðlýsing skv. 4. mgr. 6. gr. bannar framkvæmdina.

10. gr.

Verklag og málsmeðferð.

Verkefnisstjórn byggir faglegt mat sitt á upplýsingum sem fyrir liggja um þætti sem taka skal tillit til í verndar- og nýtingaráætlun og beitir við það samræmdum viðmiðum og almennt viðurkenndum aðferðum. Vinna faghópa er lögð til grundvallar matinu. Verkefnisstjórn skal leita umsagnar Umhverfisstofnunar og Fornleifaverndar ríkisins um hvort fyrirliggjandi gögn varðandi einstaka virkjunarkosti eru nægjanleg til að meta þá þætti sem taka skal tillit til í verndar- og nýtingaráætluninni. Teljist gögn ófullnægjandi skal verkefnisstjórn láta safna viðbótargögnum og vinna úr þeim, áður en eiginlegt matsferli hefst.

Verkefnisstjórn skal leita eftir samráði og faglegri aðstoð hjá viðkomandi stofnunum og stjórnvöldum ríkis og sveitarfélaga, félagasamtökum, hagsmunaaðilum og öðrum aðilum. Þá skal verkefnisstjórn miðla upplýsingum um starf sitt með opinberum hætti.

Að fengnum niðurstöðum faghópa vinnur verkefnisstjórn drög að tillögum um flokkun virkjunarkosta og afmörkun virkjunar- og verndarsvæða í samræmi við flokkunina. Hún skal leita samráðs við almenning og umsagna um drögin hjá viðeigandi stofnunum, stjórnvöldum ríkis og sveitarfélaga, félagasamtökum og hagsmunaaðilum. Að liðnum umsagnarfresti og að loknu samráði tekur verkefnastjórnin afstöðu til fyrirliggjandi virkjanaáforma og kynnir framangreindum aðilum tillögur að verndar- og nýtingaráætlun og auglýsir þær með opinberum hætti í dagblaði sem gefið er út á landsvísu, Lögbirtingablaðinu og á vefsíðu sinni. Í auglýsingunni skal koma fram hvar má nálgast tillögur verkefnisstjórnar og öllum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum með tilgreindum hætti og innan ákveðins frests sem skal ekki vera skemmri en átta vikur frá birtingu auglýsingar.

Að loknu samráðs- og kynningarferli leggur verkefnisstjórn fyrir ráðherra rökstuddar tillögur um flokkun virkjunarkosta og afmörkun landsvæða í samræmi við flokkunina.

Ráðherra tekur tillögur verkefnisstjórnar til skoðunar og gengur frá tillögu um verndar- og nýtingaráætlun í samræmi við 3. gr. Ef lagðar eru til breytingar á tillögu verkefnisstjórnar skal leita umsagnar þeirra aðila sem greinir í 2. mgr. og þær kynntar almenningi með þeim hætti sem þar greinir áður en tillaga að verndar- og nýtingaráætlun er lögð fram á Alþingi.

Ráðherra setur að fengnum tillögum verkefnisstjórnar reglur um hvernig hún skuli starfa, þ.m.t. um upplýsingaöflun, viðmið og matsaðferðir. Reglurnar skulu birtar í Stjórnartíðindum.

11. gr.

Meðferð upplýsinga.

Um afhendingu gagna og upplýsinga sem verkefnisstjórn eða þeir sem fyrir hana starfa öðlast fer samkvæmt upplýsingalögum.

12. gr.

Reglugerð.

Iðnaðarráðherra getur mælt nánar fyrir um framkvæmd laga þessara í reglugerð.

13. gr.

Gildistaka.

1.–3. gr. laga þessara taka þegar gildi. Að öðru leyti taka lögin gildi þegar Alþingi hefur samþykkt tillögu til þingsályktunar skv. 3. gr., sbr. ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæði til bráðabirgða.

Tillaga til þingsályktunar skv. 3. gr. skal fyrst lögð fram á Alþingi þegar fyrir liggja tillögur verkefnisstjórnar um rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma sem skipuð var af iðnaðarráðherra í samráði við umhverfisráðherra 24. ágúst 2007.

Áður en tillaga til þingsályktunar er lögð fram á Alþingi skal ráðherra kynna hana þeim aðilum sem greinir í 3. mgr. 10. gr. og gefa öllum kost á að koma á framfæri athugasemdum með tilgreindum hætti og innan ákveðins frests sem skal ekki vera skemmri en átta vikur frá birtingu auglýsingar.

Þegar tillaga til þingsályktunar skv. 3. gr. hefur verið samþykkt af Alþingi skal iðnaðarráðherra skipa verkefnisstjórn skv. 8. gr.

Umhverfisráðherra skal skipa vinnuhóp til að skoða og gera tillögu um aðferðafræði við að meta verðgildi náttúrunnar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er lagt fram af iðnaðarráðherra en það var unnið í samráði við umhverfisráðuneyti og verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar, auk þess sem Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku, Landvernd og Náttúruverndarsamtökum Íslands var gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við efni þess.

Frumvarpinu er ætlað að skapa lagaumgjörð um þá vinnu sem farið hefur fram undanfarinn áratug við undirbúning að rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma og skýra stöðu hennar gagnvart stjórnvöldum við gerð skipulagsáætlana og veitingu opinberra leyfa, þ.m.t. rannsóknar-, nýtingar- og virkjunarleyfa. Þá er frumvarpinu ætlað að skapa grundvöll fyrir áframhaldandi vinnu við mat og flokkun á virkjunarkostum. Lagt er til að iðnaðar- og umhverfisráðherra vinni náið saman að langtímaverndar- og nýtingaráætlun vegna virkjunar fallvatna og háhita og iðnaðarráðherra leggi hana fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu. Í áætluninni verði lagt mat á verndar- og nýtingargildi landsvæða og skilgreindir virkjunarkostir flokkaðir í þrjá flokka: nýtingarflokk, verndarflokk og biðflokk. Frumvarpinu er ætlað að stuðla að vandaðri stefnumörkun um hvaða svæði sé hugsanlegt að nýta til orkuvinnsla og hvaða svæði eigi að vernda gagnvart slíkum framkvæmdum og tryggja að sjálfbær þróun sé höfð að leiðarljósi við þá stefnumörkun. Er frumvarpinu ætlað að stuðla að meiri sátt um orkuvinnslu og minnka óvissu orkufyrirtækja við val á virkjunarkostum.

Gert er ráð fyrir að áætlunin bindi hendur stjórnvalda við veitingu leyfa sem tengjast orkurannsóknum og orkuvinnslu í þeim skilningi að eingöngu megi veita slík leyfi vegna framkvæmda sem falla í nýtingarflokk hennar. Þó verði takmarkaðar orkurannsóknir heimilar vegna virkjunarkosta í bið- og verndarflokki. Einnig er gert ráð fyrir að verndar- og nýtingaráætlunin skyldi stjórnvöld til að hefja friðlýsingarferli vegna þeirra landsvæða sem talið er að rétt sé að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu.

Lagt er til að stjórnvöldum sé heimilt en ekki skylt að veita leyfi til orkuvinnslu vegna þeirra virkjunarkosta sem falla í nýtingarhluta áætlunarinnar. Verndar- og nýtingaráætlunin feli því ekki í sér afstöðu þingsins til þess hvaða virkjunarkostir skuli nýttir á tímabilinu heldur eingöngu hvaða virkjunarkostir geti farið í hefðbundið leyfisveitingarferli og hvaða virkjunum er heimilt að gera ráð fyrir í skipulagi sveitarfélaga. Hins vegar er gert ráð fyrir því að áætlunin sé bindandi við gerð skipulagsáætlana og sveitarstjórnir verði samkvæmt því að samræma svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og nýtingaráætluninni. Frá þessari meginreglu er gerð sú undantekning að sveitarstjórn er heimilt að fresta ákvörðun um landnotkun samkvæmt verndar- og nýtingaráætlun í allt að tíu ár. Slíka ákvörðun skal tilkynna Skipulagsstofnun innan árs frá samþykkt verndar- og nýtingaráætlunar. Skal meðan fresturinn stendur fara með þann kost eins og kosti í biðflokki en að fresti liðnum skal skipulag viðkomandi svæðis samræmt þágildandi verndar- og nýtingaráætlun. Þá er við það miðað að aðrar áætlanir sem lúta að landnýtingu taki tillit til verndar- og nýtingaráætlunarinnar. Samkvæmt frumvarpi til skipulagslaga sem lagt hefur verið fyrir Alþingi er gert ráð fyrir að sveitarfélög skuli taka mið af landsskipulagsstefnu við gerð skipulagsáætlana eða breytinga á þeim og, eftir því sem við á, samræma þær landsskipulagsstefnu innan fjögurra ára frá samþykkt hennar.

Tillögur um undirbúning og framsetningu verndar- og nýtingaráætlunar voru settar fram í skýrslu og frumvarpstillögum nefndar sem iðnaðarráðherra skipaði í apríl 2006 á grundvelli bráðabirgðaákvæðis laga nr. 5/2006, um breytingu á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Í framhaldinu lagði iðnaðarráðherra á 133. löggjafarþingi fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sem byggðist að verulegu leyti á tillögum nefndarinnar (þskj. 812, 542. mál). Fylgdi skýrsla nefndarinnar í viðauka við frumvarpið og vísast til hans um efni skýrslunnar og tillögur. Í bráðabirgðaákvæðum I og II í frumvarpinu var lagt til að skipaðir yrðu tveir starfshópar. Annar til að undirbúa tillögur til forsætisráðherra um á hvaða svæðum Íslands nýting á auðlindum í jörðu og vatnsafli yrði heimil og hinn til að undirbúa tillögur um vernd svæða. Þá var lagt til að starfshóparnir gerðu tillögu um hvernig haldið yrði á þessum málum til framtíðar. Því næst skyldi samkvæmt bráðabirgðaákvæði IV skipa þriggja manna starfshóp til að vinna frumvarp um verndar- og nýtingaráætlun sem byggðist á tillögum starfshópanna. Þá var lagt til í bráðabirgðaákvæði III að þar til verndar- og nýtingaráætlun samkvæmt bráðabirgðaákvæði IV tæki gildi skyldi ekki heimilt að gefa út ný leyfi til rannsóknar og nýtingar nema í ákveðnum undantekningartilfellum. Í nefndaráliti sínu lagði meiri hluti iðnaðarnefndar til að frumvarpið yrði samþykkt með lítils háttar breytingum en málið hlaut ekki afgreiðslu á þinginu.

Frumvarp það sem nú er lagt fram gerir ráð fyrir nokkuð annarri nálgun enda þótt það byggist að verulegu leyti á sömu hugmyndum og fyrra frumvarp. Ræður þar mestu að veruleg vinna hefur farið fram við að ljúka undirbúningi að áætlun um vernd og nýtingu háhitasvæða og landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti fallvatna. Munu í lokagerð áætlunarinnar liggja fyrir mótaðar tillögur um flokkun virkjunarkosta sem iðnaðarráðherra, í samráði og samvinnu við umhverfisráðherra, getur byggt á tillögur um verndar- og nýtingaráætlun samkvæmt frumvarpi þessu. Var því ekki talið nauðsynlegt að skipa sérstaka starfshópa til að fjalla um verndar- og nýtingaráætlunina. Þá er hér lagt til að farin verði sú leið að verndar- og nýtingaráætlun verði lögð fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu sem yrði grundvölluð á tillögum verkefnisstjórnar rammaáætlunarinnar. Með frumvarpi þessu er ætlunin að skapa verndar- og nýtingaráætluninni ákveðna stöðu að lögum en ekki mæla fyrir um efni hennar líkt og gert var ráð fyrir í bráðabirgðaákvæði IV í áðurnefndu frumvarpi. Þá er í frumvarpi þessu lögð fram mótuð tillaga um hvernig haldið skuli á málum til frambúðar. Er í því sambandi að miklu leyti byggt á hugmyndum sem viðraðar voru í skýrslu framangreindrar nefndar, þ.e. að skipuð verði verkefnisstjórn sem starfi með svipuðum hætti og fyrri verkefnisstjórnir rammaáætlunar og byggi á sjónarmiðum og aðferðum sambærilegum þeim sem verkefnisstjórnirnar hafa mótað. Líkt og fyrri verkefnisstjórnum er henni eingöngu ætlað að hafa ráðgjafarhlutverk. Verði frumvarpið að lögum er því á engan hátt hróflað við hlutverki opinberra stofnana á sviði rannsókna og stjórnsýslu.

Helstu efnisatriði frumvarpsins eru eftirfarandi:

1. Gert er ráð fyrir að Alþingi taki í formi þingsályktunar afstöðu til flokkunar virkjunarkosta fallvatna og háhitasvæða á landinu öllu eftir því hvort stjórnvöldum er heimilt að veita leyfi vegna þeirra, þá beri að kanna frekar eða hvort ástæða þyki til að vernda ákveðin landsvæði gagnvart orkuvinnslu.

2. Lagt er til að iðnaðarráðherra vinni tillögu til þingsályktunar í nánu samráði og samvinnu við umhverfisráðherra og að sérstök verkefnisstjórn verði ráðherrunum til ráðgjafar.

3. Gert er ráð fyrir að þingsályktunin hafi skýra stöðu að lögum og að hún bindi hendur stjórnvalda við leyfisveitingar, gerð skipulagsáætlana og liggi til grundvallar ákvarðanatöku um friðlýsingu landsvæða.

4. Í frumvarpinu er við það miðað að þingsályktunartillaga um verndar- og nýtingaráætlun verði fyrst lögð fram á yfirstandandi þingi og að sú áætlun byggist á starfi verkefnisstjórnar rammaáætlunar sem nú er að störfum og skipuð var af iðnaðarráðherra og umhverfisráðherra 24. ágúst 2007. Áætlunin gildi til 12 ára en sæti reglubundinni endurskoðun.

5. Faglegur undirbúningur að síðari verndar- og nýtingaráætlunum verði í höndum ráðgefandi verkefnisstjórnar sem iðnaðarráðherra skipar. Verkefnisstjórnin reiði sig líkt og fyrri verkefnisstjórnir á þau stjórnvöld og stofnanir sem starfandi eru og hafi víðtækt samráð við frjáls félagasamtök, hagsmunaaðila og aðra þá sem leita getur þurft til.

6. Lagt er til að undirbúningur að tillögu að verndar- og nýtingaráætlun verði gagnsær og að almenningi verði kynntar tillögur verkefnisstjórnarinnar og fái tækifæri til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum áður en endanlegar tillögur eru lagðar fram á Alþingi.

II. Þörfin á lagaramma um verndar- og nýtingaráætlun vegna virkjunar fallvatna og háhita og ólíkar leiðir.

Virkjun orkulinda landsins er ein af undirstöðum efnahagslegrar og félagslegrar velferðar í íslensku samfélagi. Til að svo megi verða áfram er mikilvægt að nýting náttúruauðlindanna samræmist sjónarmiðum um sjálfbæra þróun. Er í því sambandi vísað til þeirrar hugmyndafræði sem mótast hefur á alþjóðavettvangi og þá stefnumörkun sem unnið hefur verið að af íslenskum stjórnvöldum, sbr. III. kafla hér að aftan. Í svonefndri Brundtland-skýrslu frá árinu 1987 (Sustainable Development Our Common Future, World Commission on Environment and Development) er kjarna sjálfbærrar þróunar lýst svo að leitast sé við að mæta þörfum og væntingum samtímans án þess að stefna í hættu möguleikum til að mæta þörfum komandi kynslóða. Í því sambandi er miðað við að líta skuli til efnahagslegra, þjóðfélagslegra og umhverfislegra þátta. Á vettvangi Sameinuðu þjóðanna hafa verið samþykktar yfirlýsingar sem byggjast á sjálfbærri þróun, sbr. svonefnda Ríó-yfirlýsingu frá árinu 1992 og Jóhannesarborgaryfirlýsinguna frá árinu 2002. Í samræmi við þessa hugmyndafræði miðar frumvarpið m.a. að því að ákvörðun um hvaða svæði skuli nýta til orkuvinnslu verði byggð á heildstæðu og faglegu mati á áhrifum nýtingar á umhverfi og náttúru og efnahagslegum og þjóðfélagslegum þáttum sem tengjast nýtingunni. Þá er mikilvægt að skapa betri sátt um nýtingu þessara mikilvægu náttúruauðlinda en á undanförnum árum hefur andstaða við uppbyggingu virkjana aukist. Hefur gagnrýnin einkum byggst á sjónarmiðum um neikvæð áhrif virkjana á umhverfi og náttúru en einnig á mati á hagkvæmni og arðsemi einstaka virkjana. Enn fremur hefur verið á það bent að ekki hafi verið tekið nægilegt tillit til annarra nýtingarmöguleika.

Vinna að rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma hófst árið 1999. Unnið hefur verið að því að leggja mat á og flokka virkjunarkosti fallvatna og háhita m.a. með tilliti til orkugetu, hagkvæmni og annars þjóðhagslegs gildis, samhliða því að skilgreina, meta og flokka áhrif þeirra á náttúrufar, náttúru- og menningarminjar sem og á hagsmuni allra þeirra sem nýta þessi sömu gæði. Gert er ráð fyrir að vinnu við gerð 2. áfanga rammaáætlunar ljúki í upphafi ársins 2010. Ekki hefur legið fyrir hvaða stöðu rammaáætlunin hefur átt að fá að lögum. Telja verður að best verði tryggt að framangreindum markmiðum verði náð og að frekari sátt náist um ákvarðanir um orkuvinnslu í framtíðinni ef Alþingi tekur afstöðu til tillagnanna og mótar langtímastefnu um vernd og nýtingu háhitasvæða og landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti fallvatna. Til þess að slík áætlun nái sem best settum markmiðum þurfa réttaráhrif hennar að vera skýr og þeir virkjunarkostir sem geta farið í leyfisveitingarferli að vera skilgreindir. Einnig þarf áætlunin að skapa svigrúm til ákvarðana um friðlýsingu ákveðinna svæða gagnvart orkuvinnslu. Til þess að svo megi verða þarf áætlunin að ná til hæfilega langs tíma. Á sama tíma verður þó að veita ákveðið svigrúm til aðlögunar með tilliti til breyttra forsendna. Í því sambandi getur m.a. þurft að taka tillit til nýrra virkjunarkosta. Einnig þarf að vera unnt að taka tillit til nýrra rannsókna og nýrrar þekkingar og tækni. Þá má nefna að aðferðir við nýtingu viðkomandi orkulinda breyst og nýjar aðferðir verið þróaðar við mat á áhrifum nýtingar og verndargildis viðkomandi svæða.

Unnt er að fara ólíkar leiðir í þeirri viðleitni að tryggja aðkomu Alþingis að mótun slíkrar verndar- og nýtingaráætlunar. Í fyrsta lagi gæti Alþingi tekið afstöðu til virkjunarkosta og verndarsvæða í formi þingsályktunar. Í öðru lagi væri unnt að mæla fyrir um flokkun virkjunarkosta og verndun svæða í lögum. Í þriðja lagi má svo fara þá leið sem hér er lögð til sem felur í sér sambland fyrrnefndra leiða. Er sú leið lögð til þar sem þingsályktun ein og sér veitir ekki nægilega skýra leiðbeiningu um stöðu slíkrar áætlunar, t.d. gagnvart öðrum áætlunum, auk þess sem ekki væri skýrt hvernig halda ætti á málum til framtíðar. Hins vegar færi illa á því að hafa langa upptalningu á virkjunarkostum í löggjöf, auk þess sem allar breytingar sem gera þyrfti á áætluninni væru gerðar óþarflega flóknar og þunglamalegar. Með þeirri leið sem hér er lögð til má kveða skýrt á um sess verndar- og nýtingaráætlunarinnar að lögum og tryggja nauðsynlegan sveigjanleika og skilvirkni við þróun áætlunarinnar og áframhaldandi vinnu við hana.

III. Rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma.

Vinna að gerð rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma á rætur sínar í sjónarmiðum um sjálfbæra þróun. Árið 1993 skipaði þáverandi umhverfisráðherra starfshóp um umhverfismál, iðnþróun og orkumál. Honum var falið að skilgreina sjálfbæra þróun í þessum málaflokkum og setja markmið til skemmri tíma. Jafnframt var honum falið að gera framkvæmdaáætlun í umhverfis- og þróunarmálum til aldamóta. Starfshópurinn skilaði áliti sínu í mars 1995. Þar var lagt til að unnin yrði rammaáætlun til langs tíma um nýtingu vatnsafls í samræmi við samhæfða stefnu í umhverfis-, orku-, iðnaðar- og efnahagsmálum. Þessi starfshópur var einn af sjö en hinir tóku á samsvarandi hátt fyrir aðra málaflokka. Í árslok 1995 setti umhverfisráðherra á fót starfshóp sem fékk það verkefni að setja saman drög að framkvæmdaáætlun sem yrði samþykkt af ríkisstjórn og byggð á skýrslum hópanna sjö. Niðurstaðan var lögð fyrir Umhverfisþing 1996 þar sem hún var rædd og farið yfir athugasemdir. Að teknu tilliti til þeirra var samin framkvæmdaáætlun sem samþykkt var í ríkisstjórn 1997 og nefnd „Sjálfbær þróun í íslensku samfélagi. Framkvæmdaáætlun til aldamóta“. Í áætluninni segir m.a. að iðnaðarráðherra skuli í samráði við umhverfisráðherra láta gera rammaáætlun til langs tíma um nýtingu vatnsafls og jarðvarma. Markmið áætlunarinnar skyldi vera að leggja mat á og flokka virkjunarkosti, jafnt í vatnsafli sem háhita, m.a. með tilliti til orkugetu, hagkvæmni og annars þjóðhagslegs gildis, samhliða því að skilgreina, meta og flokka áhrif þeirra á náttúrufar, náttúru- og menningarminjar sem og á hagsmuni allra þeirra sem nýta þessi sömu gæði.

Árið 1999 skipaði iðnaðarráðherra í samráði við umhverfisráðherra 16 einstaklinga í sérstaka verkefnisstjórn til að vinna að gerð rammaáætlunarinnar undir formennsku Sveinbjörns Björnssonar, fyrrverandi háskólarektors.

Verkefnisstjórnin starfaði samkvæmt verklýsingu iðnaðarráðherra í greinargerðinni „Maður – nýting – náttúra“ frá 8. mars 1999. Hlutverk verkefnisstjórnarinnar var að hafa með höndum heildarstjórn við mótun áætlunarinnar og skipulag við framkvæmd hennar og beina hinni faglegu vinnu í réttan farveg og standa jafnframt að samráði og kynningu með skipulegum hætti.

Settur var upp sérstakur samráðs- og ráðgjafarvettvangur sem stjórnvöld fólu Landvernd að standa að. Efnt var til fjölda almennra funda þar sem fram fór almenn kynning á verkefninu og kynning á einstaka álitamálum, svo sem um aðferðafræði, efnahagslegt mat á náttúrunni, siðfræðileg efni og mat á landslagi. Þá voru einnig haldnir margir fundir með stofnunum og hagsmunaaðilum, sett upp vefsíða og kynningarbæklingar og annað efni gefið út.

Verkefnisstjórnin fjallaði um þörf á gagnaöflun og rannsóknum og gerði tillögur í því efni til iðnaðarráðuneytisins. Það var svo hlutverk viðkomandi stofnana, einkum Orkustofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar, að veita verkefnisstjórninni öflugan faglegan bakgrunn. Fagleg vinna fór fram í fjórum hópum sem skipaðir voru sérfræðingum á viðkomandi sviðum. Faghópur I fjallaði um náttúru- og minjavernd, faghópur II um útivist og hlunnindi, faghópur III um þjóðhagsmál, atvinnulíf og byggðaþróun og faghópur IV um nýtingu orkulinda. Verkefnisstjórnin mótaði aðferðafræði og vinnureglur á grundvelli tillagna faghópanna. Faghóparnir fóru svo yfir gögn um virkjunarkosti og mátu og skiluðu niðurstöðum til verkefnisstjórnarinnar. Í kjölfarið vann verkefnisstjórnin úr niðurstöðum faghópanna.

Vinnu við fyrsta áfanga rammaáætlunarinnar lauk í nóvember 2003 með skýrslu verkefnisstjórnar um niðurstöður áfangans. Þar voru teknir fyrir 19 vatnsorkukostir og 24 jarðhitakostir. Af þessum virkjunarkostum höfðu 8 þegar verið heimilaðir. Sérstök áhersla var lögð á vatnsaflsvirkjanir í jökulám á hálendinu og jarðhitavirkjanir nærri byggð auk Torfajökulssvæðisins. Virkjunarkostirnir voru flokkaðir í fimm flokka (a–e) eftir umhverfisáhrifum, aðra fimm eftir heildarhagnaði og fimm eftir arðsemi. Um þessa flokkun voru gerðir fyrirvarar vegna takmarkaðra gagna, einkum um umhverfisáhrif, en einnig heildarhagnað og arðsemi. Um nánari lýsingu á verklagi, matsaðferðum og tillögum er vísað til skýrslunnar.

Í skýrslu verkefnisstjórnarinnar var bent á að nokkuð skorti á þekkingu á þeim svæðum sem skýrslan náði til og lagt til að í öðrum áfanga rammaáætlunar yrðu gögn sem stuðst var við í fyrsta áfanga endurbætt eftir þörfum og þróaðar frekar þær aðferðir sem beitt var við matið. Þá þyrfti að undirbúa nýjar virkjunarhugmyndir með rannsóknum og gerð frumáætlana.

Ný þriggja manna verkefnisstjórn var skipuð í september 2004 undir forustu Sveinbjörns Björnssonar sem einnig hafði leitt verkefnisstjórn fyrsta áfanga. Í skipunarbréfi verkefnisstjórnarinnar kom fram að hún skyldi undirbúa fleiri virkjunarkosti til mats og bæta gögn eða endurskoðaða tilhögun ýmissa kosta sem teknir voru fyrir í fyrsta áfanga. Áhersla var lögð á að fá heildarmat á sem flestum háhitasvæðum. Þá var enn fremur gert ráð fyrir að þörf kynni að vera á að þróa áfram aðferðir við mat á náttúrufari. Verkefnisstjórnin skipaði sér til aðstoðar tvo ráðgjafahópa; öðrum var ætlað að endurskoða aðferðir við mat á landslagi en hinum var falið mat á orkugetu og verndargildi háhitasvæða. Þriggja manna verkefnisstjórnin lauk störfum í maí 2007 og skilaði þá framvinduskýrslu. Í skýrslunni var lýst stöðu gagnaöflunar vorið 2007 og fjallað um verklag og skipan þriðju verkefnisstjórnar og nýrra faghópa til að ljúka matinu.

Í september 2007 skipuðu svo iðnaðar- og umhverfisráðherra nýja 12 manna verkefnisstjórn til að ljúka gerð rammaáætlunarinnar. Henni er ætlað að ljúka rammaáætluninni í byrjun ársins 2010. Svanfríður Jónasdóttir, bæjarstjóri í Dalvíkurbyggð, var skipuð formaður verkefnisstjórnar sameiginlega af iðnaðarráðherra og umhverfisráðherra. Aðrir í verkefnisstjórninni eru Elín R. Líndal, oddviti Húnaþings vestra, tilnefnd af Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Eydís Aðalbjörnsdóttir, verkefnisstjóri, tilnefnd af Samtökum ferðaþjónustunnar. Anna Sverrisdóttir, ráðgjafi, tók hennar sæti í ágúst 2008. Freysteinn Sigurðsson, jarðfræðingur, tilnefndur af náttúruverndarsamtökum. Freysteinn lést í árslok 2008 og eftirmaður hans var Friðrik Dagur Arnarson, framhaldsskólakennari sem tók sæti í verkefnisstjórn í janúar 2009. Guðni A. Jóhannesson, orkumálastjóri, tilnefndur af Orkustofnun. Hjörleifur B. Kvaran, aðstoðarforstjóri Orkuveitu Reykjavíkur (forstjóri frá október 2008), tilnefndur af Samorku. Kristín Linda Árnadóttir, forstjóri Umhverfisstofnunar, tilnefnd af Umhverfisstofnun. Kristín Huld Sigurðardóttir, forstöðumaður Fornleifaverndar ríkisins, tilnefnd af menntamálaráðherra. Stefán Arnórsson, prófessor við Háskóla Íslands, tilnefndur af iðnaðarráðherra. Unnur Brá Konráðsdóttir, sveitarstjóri í Rangárþingi eystra (alþingismaður frá apríl 2009), tilnefnd af forsætisráðherra. Þorsteinn Tómasson, skrifstofustjóri, tilnefndur af landbúnaðarráðherra, og Þóra Ellen Þórhallsdóttir, prófessor við Háskóla Íslands, tilnefnd af umhverfisráðherra.

Verkefnisstjórnin styðst við fjóra faghópa sem eru henni til aðstoðar við mat virkjunarkosta í öðrum áfanga. Verksvið þeirra eru:

I. Náttúrufar og menningarminjar.

II. Útivist, ferðaþjónusta, og hlunnindi.

III. Efnahagsleg og félagsleg áhrif virkjana.

IV. Virkjunarkostir og hagkvæmni þeirra.

Verksvið faghópanna eru svipuð og í 1. áfanga. Ferðaþjónusta hefur þó verið færð frá faghópi III til faghóps II og faghópur III mun ekki reyna að meta þjóðhagsleg áhrif virkjana. Faghóparnir munu fara yfir virkjunarkosti sem til umfjöllunar eru í 2. áfanga hver frá sínum sjónarhóli, meta þá og gera tillögur til verkefnisstjórnar. Þeim er ætlað að skila niðurstöðum til verkefnisstjórnar í upphafi árs 2010. Alls verða til umfjöllunar 80 kostir, 39 í vatnsafli og 41 í jarðhita. Ekki er þó víst að heildarmat náist á öllum þeirra vegna skorts á gögnum. Af þessum kostum voru 11 í vatnsafli og 21 í jarðhita metnir í 1. áfanga, en þeir verða nú endurmetnir í ljósi bættra gagna eða endurskoðaðra hugmynda um tilhögun. Faghópur I byggir á svipuðum aðferðum og í 1. áfanga. Mat á vatnsafli er að mestu miðað við vatnasvið ofan stíflu en meginfarveg fallvatns neðan hennar. Í jarðhita er tekið mið af víðáttu háhitasvæða samkvæmt viðnámsmælingum en einnig horft til landslagsheildar. Aðferðir við mat á landslagi eru þó betur þróaðar og gögn um lífríki, örveruflóru, vistkerfi og jarðminjar á háhitasvæðum mun ítarlegri. Áhersla verður lögð á mat á náttúruverðmætum svæða og áhrifum áformaðra virkjana á þau. Faghópur 2 beitir nýjum og mun ítarlegri aðferðum í mati á útivistargildi og ferðaþjónustu en í 1. áfanga. Áhrifasvæði eru skilgreind út frá ferðamynstri og ferðaleiðum og að því stefnt að meta virði svæða fyrir ferðaþjónustu og áhrif virkjana ásamt raflína á það. Mati á hlunnindum er svipað háttað og í 1. áfanga. Faghópur III þrengir svið sitt mikið frá 1. áfanga og takmarkar sig við mat á áhrifum af byggingu og rekstri virkjunar á efnahagsgerð og félagsgerð í heimahéraði hennar og helstu þéttbýliskjörnum. Þar verður horft til uppbyggingar á innviðum, svo sem vega og dreifikerfis raforku, og áhrifa þeirra á atvinnulíf, laun og búsetuskilyrði. Faghópur IV beitir svipuðum aðferðum og í 1. áfanga og raðar virkjunarkostum í hagkvæmnisflokka. Kostnaður við línulagnir er metinn að næsta tengipunkti í raforkukerfinu og til þess horft hvort breyta þurfi legu lína vegna verndarsvæða.

Verkefnisstjórnin mun taka mið af niðurstöðum faghópanna, raða þeim á svipaðan hátt og gert var í 1. áfanga og skila niðurstöðum mats í formi tillögu um flokkun virkjunarkostanna í þrjá flokka, nýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk.

IV. Áætlanir um vernd og nýtingu vatnsafls í Noregi.

Eins og fram kemur í niðurstöðuskýrslu fyrsta áfanga rammaáætlunarinnar (bls. 28) er rammáætlunin að vissu marki að norskri fyrirmynd þótt ákveðið hafi verið að beita annarri aðferðafræði við röðun virkjunarkosta. Í Noregi er í gildi sérstök rammaáætlun fyrir vatnasvið (Samlet plan for vassdrag). Hún var fyrst staðfest af Stórþinginu árið 1986 (St.meld. nr 63 (1984–85) og Innst. S. Nr. 250 (1985–86)), en síðan þá hefur áætluninni verið breytt tvívegis. Fyrst árið 1988 (St.meld. nr. 53 (1986–87) og Innst. S. Nr. 296 (1987–88)) og svo aftur árið 1993 (St.meld. nr. 60 (1991–92) og Innst. S. Nr. 114 (1992–93). Í rammaáætluninni er virkjunarkostum forgangsraðað með hliðsjón af hagkvæmni þeirra í ljósi umhverfisáhrifa og efnahagslegra og samfélagslegra sjónarmiða. Virkjunarkostunum er skipt í tvo flokka, flokk I og flokk II. Í flokk I er raðað þeim virkjunarkostum sem geta farið í leyfisveitingarferli án frekari umfjöllunar. Í flokki II eru virkjunarkostir sem taldir eru óhagkvæmari en þeir sem eru í flokki I eða þarf að rannsaka frekar og geta því ekki farið í leyfisveitingarferli. Áætlunin hefur verið talin bindandi fyrir stjórnvöld við útgáfu leyfa í þeim skilningi að þau geti ekki veitt leyfi vegna virkjunarkosta sem eru ekki í flokki I í áætluninni. Stjórnvöld hafa hins vegar ekki verið talin skuldbundin til að gefa út nýtingarleyfi vegna virkjunarkosta í flokki I og eru dæmi um að stjórnvöld hafi hafnað umsóknum um leyfi vegna virkjana í þeim flokki. Rammaáætlunin fékk þó ekki stöðu að lögum fyrr en með samþykkt gildandi vatnalaga (LOV 2000–11–24 nr 82: Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven)), sbr. 22. gr. þeirra. Rammaáætlunin hefur ekki verið endurskoðuð frá því að hún var síðast staðfest af þinginu árið 1993. Frá þeim tíma hafa margar forsendur sem voru lagðar til grundvallar flokkun virkjunarkosta breyst auk þess sem áherslur við vatnsstjórn eru nú aðrar. Í þessu ljósi hafa norsk stjórnvöld hugað að breytingum á rammaáætluninni. Í því sambandi hefur m.a. verið leitast við að einfalda ferlið þannig að það verði skilvirkara. Er nú miðað við að rammaáætlunin nái ekki til virkjana sem eru undir 10 MW (St.prp.nr. 75 (2003–2004 og Innst.S. nr. 116 (2004–2005), ályktun (vedtak) nr. 242). Þessi breyting er talin geta haft talsverða þýðingu þar sem flestar stærri virkjana sem rammaáætlunin heimilar að verði leyfðar hafa þegar komið til framkvæmda. Þá hefur verið til skoðunar hvort fella megi rammaáætlunina betur að öðrum áætlunum, þar á meðal vatnastjórnunaráætlunum sem unnar eru í tengslum við innleiðingu á vatnatilskipun ESB frá árinu 2000 (e. Water Framework Directive (2000/60/EC)) og tryggja þannig heildstæða vatnsstjórn.

Auk rammaáætlunarinnar er í gildi í Noregi verndaráætlun fyrir vatnasvið (Verneplan for vassdrag). Í henni er fjallað um vatnasvæði sem ber að vernda gegn orkuvinnslu og nær hún nú yfir 394 vatnasvið en samanlögð orkugeta þeirra er talin nema um 47 TWh á ári. Verndaráætlunin er heildstæð landsáætlun um verndun vatnasviða sem þykja hafa sérstakt verndargildi. Verndaráætlun fyrir vatnasvið var fyrst samþykkt af Stórþinginu árið 1973 en síðan þá hafa þrjár nýjar áætlanir verið samþykktar, síðast árið 1992, sbr. Verneplan IV (St.prp. nr. 118 (1991–92 og Innst.S. nr. 116 (1992–93)). Auk þess hafa tvær viðbætur við áætlunina verið samþykktar. Sú fyrri var samþykkt árið 2005 (St.prp. nr. 75 og Innst.S. nr. 116 (2004– 2005)) og sú síðari í júní 2009 (St.prp. nr. 53 (2008–2009) og Innst.S. nr. 289 (2008–2009)). Um verndaráætlunina er fjallað í 5. kafla vatnalaganna (vannressursloven). Þar kemur fram í 34. gr. að óheimilt sé að ráðast í virkjanaframkvæmdir sem séu í andstöðu við ákvörðun Stórþingsins um verndun vatnasviða. Þá er í lögunum einnig að finna reglur um vernd vatnasviðanna gegn ýmsum öðrum framkvæmdum.

V.

Almenn áhrif frumvarpsins og tengsl við aðra löggjöf.

Þau lög sem almennt reynir á við leyfisveitingu vegna vatnsafls- og jarðhitavirkjana til orkuframleiðslu eru lög nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, vatnalög, nr. 15/1923, raforkulög, nr. 65/2003, lög nr. 58/1998, um þjóðlendur, skipulags- og byggingarlög, nr. 73/1997, lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og lög nr. 105/2006, um umhverfismat áætlana. Af framangreindum lögum eru bæði vatnalög, nr. 15/1923, og skipulags- og byggingarlög, nr. 73/1997, til heildstæðrar endurskoðunar.

Um rannsóknir á jarðvarma og fallvatni til orkuvinnslu fer skv. III. kafla laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Þar kemur fram í 4. gr. að rannsóknarleyfi þarf vegna leitar og rannsókna á jarðhita og vatnsafli sem ekki fer fram á vegum landeiganda. Lög nr. 57/1998 fjalla einnig um nýtingu á jarðvarma. Skv. IV. kafla laganna þarf leyfi til að nýta jarðvarma hvort sem það er til nýtingar auðlinda í eignarlöndum eða þjóðlendum. Í V. kafla laganna, sem fjallar um jarðhita, kemur fram að landeiganda er þó heimilt að hagnýta jarðhita í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa, allt að 3,5 MW miðað við vermi sem tekið er úr jörðu. Í sama kafla kemur fram að um heimild til nýtingar á jarðhita vegna raforkuvinnslu fari samkvæmt ákvæðum orkulaga. Tilvísun þessi nær nú til raforkulaga, nr. 65/2003, en þau taka til vinnslu raforku óháð orkugjafa, sbr. 2. gr. laganna. Í 4. gr. þeirra kemur fram að leyfi þurfi til að reisa og reka raforkuver. Það á þó að meginstefnu ekki við vegna raforkuvera með uppsett afl sem er undir 1 MW. Samkvæmt gildandi vatnalögum, nr. 15/1923, getur einnig þurft leyfi til vatnsmiðlunar vegna virkjunar fallvatns, sbr. 70. gr. laganna. Ef orkulindir sem nýta á eru innan þjóðlendna þarf einnig leyfi forsætisráðherra, sbr. 3. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur.

Samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum þarf að fara fram umhverfismat vegna jarðvarmavirkjana og annarra varmaorkuvera með uppsett varmaafl 50 MW eða meira og önnur orkuver með uppsett rafafl 10 MW eða meira, sbr. 5. gr. laganna og 1. viðauka við þau. Þá geta framkvæmdir, þar á meðal rannsóknaboranir, sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif verið háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna og 2. viðauka við lögin, svo og 7. gr. laganna.

Í náttúruverndarlögum, nr. 44/1999, er m.a. fjallað um landslagsvernd (V. kafli) og friðlýstar náttúruminjar (VII. kafli). Skv. 38. gr. laganna þarf leyfi Umhverfisstofnunar til framkvæmda þar sem hætta er á að spillt verði friðlýstum náttúruminjum. Eins og fram kemur í VII. kafla laganna skiptist friðlýsing í mismunandi flokka, þjóðgarða, friðlönd, náttúruvætti, friðlýstar lífverur, búsvæði, vistgerðir og vistkerfi og fólkvanga, sbr. 50. gr. laganna. Samkvæmt efni sínu getur friðlýsing verið misjafnlega víðtæk og skal þar taka fram að hve miklu leyti framkvæmdir eru takmarkaðar, sbr. 60. gr. laganna.

Um gerð og framkvæmd skipulags er fjallað í III. kafla skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Þar er gert ráð fyrir þremur stigum skipulagsáætlana, svæðis-, aðal- og deiliskipulagi, auk svæðisskipulags miðhálendisins. Skv. 3. gr. þeirra fer umhverfisráðherra með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála en sveitarstjórnir annast gerð skipulagsáætlana. Sérstök samvinnunefnd miðhálendisins annast þó gerð svæðisskipulags fyrir miðhálendið, sbr. 12. gr. a. Í skipulagsáætlunum er mörkuð stefna um landnotkun og þróun byggðar, náttúruvernd, hverfisvernd o.fl., sbr. 9. gr. laganna. Skulu skipulagsáætlanirnar vera í innbyrðis samræmi, sbr. 7. mgr. 9. gr. laganna. Í 34. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, kemur fram að meiri háttar framkvæmdir sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Ákvæði þetta verður að lesa í samhengi og samræmi við 27. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem segir að afla þurfi framkvæmdaleyfis frá viðkomandi sveitarstjórnum vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess og allra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Slíkt leyfi þarf þó ekki vegna framkvæmda sem eru háðar byggingarleyfi skv. IV. kafla laganna. Í gildandi skipulags- og byggingarlögum er ekki fjallað um skipulagsáætlun sem getur varðað landið allt. Í frumvarpi til nýrra skipulagslaga sem lagt hefur verið fyrir Alþingi er gert ráð fyrir að umhverfisráðherra leggi fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um landsskipulagsstefnu þar sem áætlanir opinberra aðila sem varða landnotkun eru samþættar. Er við það miðað að samhljómur verði milli landsskipulagsstefnu og verndar- og nýtingaráætlunarinnar enda er gert ráð fyrir að verndar- og nýtingaráætlunin sé bindandi við gerð skipulagsáætlana.

Auk framangreindra laga kunna ýmis önnur lög að snerta einstakar framkvæmdir. Í því sambandi má benda á lög sem taka til ákveðinna svæða, svo sem lög nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð, lög nr. 47/2004, um þjóðgarðinn á Þingvöllum, og lög nr. 85/2005, um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess. Einnig getur þurft leyfi skv. 33. gr. laga um lax og silungsveiði, nr. 61/2006, vegna framkvæmda sem geta haft áhrif á veiði eða lífríki vatns eða skv. 10. gr. þjóðminjalaga, nr. 107/2001, ef fornleifar er að finna innan áhrifasvæðis virkjunar.

Verði frumvarp þetta að lögum ræðst það af því í hvaða flokk verndar- og nýtingaráætlunarinnar virkjunarkostum er skipað hvort og með hvaða hætti reynir á framangreinda leyfisveitingar- og stjórnsýsluferla.

Nýtingarflokkur.

Í nýtingarflokk falla virkjunarkostir og tilheyrandi landsvæði sem Alþingi áætlar að ráðast megi í að teknu tilliti til þeirra þátta sem vísað er til í 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Skipan landsvæða og virkjunarkosta í nýtingarflokk felur þó á engan hátt í sér yfirlýsingu um að út í framkvæmdirnar skuli fara á tímabilinu heldur eingöngu að heimilt sé að veita leyfi vegna þessara virkjunarkosta. Virkjunarkostir sem falla í þennan flokk ættu því að fara í hefðbundið leyfisveitingar- og umhverfismatsferli samkvæmt framangreindum lögum og öðrum lögum eftir því sem við á. Þá fer það eftir ákvæðum laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, hvort framkvæmdin er háð umhverfismati eða ekki. Ekki er útilokað að stjórnvöld meti það svo að ekki skuli gefið út leyfi sem tengist orkuvinnslu vegna virkjunarkosta í nýtingarflokki. Í ljósi framangreinds er einnig miðað við að verndar- og nýtingaráætlunin feli í sér almenna stefnumörkun en ekki skipulags- eða framkvæmdaáætlun í skilningi laga nr. 105/2006, um umhverfismat áætlana. Flokkun virkjunarkosta í þennan flokk bindur hins vegar almennt skipulagsyfirvöld við gerð skipulagsáætlana. Er því við það miðað að skipulagsáætlanir geri ráð fyrir viðkomandi framkvæmdum á þeim svæðum sem virkjunarkostir í þessum flokki snerta. Við þá skipulagsgerð getur reynt á framangreind lög um umhverfismat áætlana.

Verndarflokkur.

Í þennan flokk er skipað þeim virkjunarkostum og landsvæðum sem ekki virðist réttlætanlegt að heimila virkjun á að virtum markmiðum laga þessara og þeim sjónarmiðum sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. Skipan virkjunarkosta í þennan flokk felur þó ekki í sér friðlýsingu í hefðbundnum skilningi heldur tímabundna vernd gagnvart orkuvinnslu á þeim svæðum sem afmörkuð eru í verndarflokknum á meðan friðlýsingarferli samkvæmt náttúruverndarlögum, nr. 44/1999, fer fram eða eftir atvikum þjóðminjalögum, nr. 107/2001. Er við það miðað að undirbúningur friðlýsingar viðkomandi svæða gagnvart orkuvinnslu hefjist þegar í stað eftir að samþykki Alþingis fyrir verndar- og nýtingaráætluninni liggur fyrir. Í þessu ljósi er ekki heimilt að veita leyfi sem tengist orkuvinnslu vegna virkjunarkosta á þeim svæðum sem eru í verndarflokki. Á það við um öll stjórnvaldsleyfi sem lögbundin eru og tengst geta virkjun, þar á meðal nýtingarleyfi samkvæmt lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, virkjunarleyfi samkvæmt raforkulögum, nr. 65/2003, og framkvæmda- og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997. Þá eru orkurannsóknir einnig óheimilar. Flokkun virkjunarkosta í þennan flokk bindur einnig almennt hendur skipulagsyfirvalda við gerð skipulagsáætlana. Í því felst m.a. að ekki skal gera ráð fyrir framkvæmdum eða starfsemi vegna orkuvinnslu á viðkomandi svæðum.

Biðflokkur.

Í þennan flokk falla allir þeir virkjunarkostir sem að mati Alþingis er ekki unnt að flokka í annan hvorn framangreindra flokka þar sem fyrirliggjandi gögn og upplýsingar gefa ekki nægilega afgerandi til kynna í hvorn flokkinn virkjunarkostirnir ættu að falla. Ekki er heimilt að veita leyfi sem tengist orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem falla í flokkinn. Er þá átt við hvers konar stjórnvaldsleyfi sem lögbundin eru og tengjast viðkomandi virkjun líkt og á við um virkjunarkosti í verndarflokki. Augljóslega verða ákveðnar rannsóknir þó að vera heimilar svo unnt sé að taka afstöðu til þess hvort viðkomandi virkjunarkostir eigi að falla í nýtingar- eða verndarflokk og er í því sambandi miðað við að framkvæmdir vegna þeirra séu ekki matsskyldar samkvæmt lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Að því marki sem rannsóknir eru heimilar fer um þær samkvæmt gildandi lögum á hverjum tíma. Hvað skipulagsyfirvöld snertir er ekki miðað við að þau þurfi að breyta skipulagsáætlunum sínum fyrr en fyrir liggur hvort viðkomandi virkjunarkostir falli í verndar- eða nýtingarflokk.

Virkjunarkostir sem ekki eru tilgreindir í verndar- og nýtingaráætluninni.

Í frumvarpinu er lagt til að um nýja virkjunarkosti, þ.e. virkjunarkosti sem ekki hefur verið tekin afstaða til í gildandi verndar- og nýtingaráætlun, fari líkt og um virkjunarkosti í biðflokki og vísast til þess sem að framan segir um réttaráhrif flokkunar virkjunarkosta í biðflokk.

Breytingar á verndar- og nýtingaráætluninni.

Gert er ráð fyrir að verndar- og nýtingaráætlunin sæti reglubundinni endurskoðun eða eftir þörfum. Af því leiðir að skipan virkjunarkosta í framangreinda flokka er ekki endanleg og virkjunarkostir og svæði kunna að færast milli flokka á grundvelli nýrra upplýsinga eða tillagna um breytingu á útfærslu virkjunarkosta. Um rök þessa vísast til umfjöllunar í II. kafla hér að framan. Ætla má að það verði einkum virkjunarkostir sem eru í biðflokki áætlunarinnar sem færist í annan flokk þótt ekki sé útilokað að virkjunarkostir í öðrum flokkum geti færst á milli flokka.

Stækkun virkjana.

Eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er ekki gert ráð fyrir að áætlunin taki til stækkunar á virkjunum sem þegar hefur verið ráðist í ef stækkunin felur ekki í sér matsskylda framkvæmd samkvæmt ákvörðun á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 13. tölul. viðauka 2 við lögin. Þykir ekki þörf á því að fjallað sé um slíkar stækkanir í verndar- og nýtingaráætluninni. Um leyfi vegna slíkra stækkana fer þá samkvæmt þeim lögum og reglum sem um þær gilda á hverjum tíma.

VI. Um virkjunarkosti og afmörkun þeirra.

Eins og fram kemur í skýrslu 1. áfanga rammaáætlunar og í III. kafla hér að framan hefur vinna við rammaáætlun tekið mið af skilgreindum virkjunarkostum. Er miðað við að svo verði almennt áfram og að Orkustofnun taki um það ákvörðun á grundvelli ákvæða laga þessara sem skulu nánar útfærð í reglugerð hvernig einstakir virkjunarkostir skuli afmarkaðir áður en þeir koma til umfjöllunar hjá verkefnisstjórninni. Gert er ráð fyrir að fyrirhugaðri virkjun verði lýst, áætlaður virkjunarstaður afmarkaður og helstu mannvirkjum og öðrum framkvæmdum sem tengjast virkjun lýst auk þess sem gerð verði áætlun um afl og orkugetu og stofn- og rekstrarkostnað fyrirhugaðrar virkjunar eftir því sem kostur er.

Virkjunarsvæði í vatnsafli miðast almennt við allt vatnasvið fallvatnsins ofan þeirrar virkjunar sem nýtir fallið og farveg fallvatnsins neðan virkjunar. Sjónræn áhrif mannvirkja geta þó náð yfir stærra svæði, t.d. frá háspennulínum. Svæði með nýtanlegu falli í fallvatni nefnast virkjunarstaðir. Ef fallið er ekki allt á einum stað geta verið fleiri en einn virkjunarstaður í fallvatninu. Þessir staðir eru vel þekktir. Framkvæmd virkjunar á hverjum virkjunarstað er nefnd virkjunarkostur. Þar geta ýmsir kostir komið til greina. Við virkjun á sama falli á einhverjum virkjunarstað getur stærð virkjunar verið mismunandi eftir því hvernig miðlun rennslisins er háttað. Til miðlunar þarf miðlunarlón og í mörgum tilvikum er rennsli fallvatnsins aukið með veitum úr nálægum ám. Áhrif virkjunar á umhverfi eru því komin undir því hvernig virkjunarkosturinn er skilgreindur. Þau mannvirki sem mestu máli skipta eru einkum stíflur og veitur, miðlunarlón, aðrennslisgöng og stöðvarhús, frárennsli, lega háspennulína og vega. Stærð virkjunar í MW segir lítið um áhrif hennar á umhverfi.

Í verndar- og nýtingaráætluninni yrði fjallað um skilgreindan virkjunarkost á einhverjum virkjunarstað og áhrif þeirrar virkjunar innan virkjunarsvæðisins. Þar sem áhrifin eru komin undir útfærslu virkjunarinnar verður skilgreindum virkjunarkostum raðað í flokka en ekki virkjunarsvæðum enda þótt fram komi hvernig virkjunarsvæðin eru afmörkuð. Á sama virkjunarstað geta mismunandi virkjunarkostir lent í mismunandi flokkum eftir áhrifum þeirra. Hins vegar kemur til álita að vernda heil vatnasvið. Þau yrðu þá sett í verndarflokk og þar með allir hugsanlegir virkjunarkostir innan þeirra. Eins kemur til álita að friðlýsa hluta vatnasviðs eða hluta fallvatns.

Hvað háhita snertir gera menn sér vonir um virkjanlegan háhita til raforkuvinnslu á háhitasvæði ef mælingar benda til hærri hita en 230°C á 1.000 m dýpi. Í frumvarpinu er miðað við 200°C þar sem ekki er útilokað að tækniframfarir sem eru örar geti leitt til þess að talið verði hagkvæmt að virkja slík svæði til raforkuvinnslu. Víðátta háhitasvæða er könnuð með viðnámsmælingum. Þar er gert ráð fyrir að víðátta háviðnámskjarna gefi til kynna nýtanlegan hita í berginu. Á því er þó sá annmarki að jarðhitinn gæti verið kulnaður án þess að háviðnámskjarninn sé horfinn. Oft má þó styðjast við hveravirkni og gasútstreymi til að sannprófa vísbendingar viðnámsmælinga. Við undirbúning að rammaáætlun hefur stærð háhitasvæða verið afmörkuð með víðáttu háviðnámskjarna. Háhitasvæði er þá skilgreint sem virkjunarsvæði innan þeirra marka sem háviðnámskjarninn setur. Innan virkjunarsvæðis eru svo valdir virkjunarstaðir. Þar sem ekki er hagkvæmt að flytja gufu langar leiðir er ekki talið hagkvæmt að leiða allt að einum virkjunarstað af stórum svæðum. Í 1. áfanga rammaáætlunar var gert ráð fyrir stöðluðum jarðhitavirkjunum sem framleiddu 120 MW raforku og þyrftu til þess 24 borholur sem boraðar yrðu á 3–4 borvöllum innan 5 ferkílómetra svæðis á yfirborði en næðu með skáborunum til 12 ferkílómetra háhitasvæðis. Áhrifasvæði slíkrar virkjunar væri u.þ.b. 5–12 ferkílómetrar, auk vega til aðkomu og háspennulína. Sjónræn áhrif gætu orðið á stærra svæði. Í jarðhitavirkjunum eru helstu mannvirki einkum borvellir, flutningsæðar að stöð, skiljuhús, stöðvarhús með kæliturnum, frárennsli og niðurdæling, vegir og háspennulínur. Einnig þarf að huga að loftmengun og grunnvatnsmengun.

Í verndar- og nýtingaráætluninni verða metnir skilgreindir virkjunarstaðir innan virkjunarsvæða. Þeim verður raðað í mismunandi flokka eftir áhrifum. Ef fyrir liggur áætlun um virkjun yrði miðað við umfang hennar en áhrifin ráðast fremur af fyrirhuguðum borvöllum og stærð virkjunarstaðarins en áætluðu afli virkjunarinnar. Þar getur sama stærð virkjunarstaðar skilað í fyrstu þreföldu afli á við annan jafnstóran, þótt munurinn jafnist þegar líða tekur á vinnslutímann. Ef engin áætlun er komin væri unnt að miða við staðlaða virkjun eins og gert var í 1. áfanga rammaáætlunar. Í flokkun jarðhitavirkjana væri samkvæmt þessu eðlilegast að miða við skilgreinda virkjunarstaði og áætluð áhrifasvæði þeirra en ekki áætlað afl virkjunar. Ef áform breytast og orkufyrirtæki telur sig geta nýtt meira afl innan sama virkjunarstaðar ætti ekki að þurfa nýtt mat á áhrifum í verndar- og nýtingaráætluninni, en leiði stækkunin til þess að gera þurfi nýja borvelli, sem liggja utan þess svæðis sem við var miðað í mati og flokkun, þyrfti almennt að koma til nýs mats í áætluninni.

Í ljósi framangreinds verður að leggja mat á það við útgáfu leyfis á grundvelli laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og raforkulaga hvort virkjunarkostur sem leitað er leyfis vegna sé tilgreindur í nýtingarflokki verndar- og nýtingaráætlunarinnar eða hvort um nýjan virkjunarkost er að ræða.

VII. Orkurannsóknir og staða rannsókna- og nýtingarleyfa vegna orkuvinnslu.

Undirbúningsrannsóknir vegna raforkuvera hafa tekið miklum breytingum á undanförnum árum. Kerfisbundin úttekt á öllum helstu möguleikum á virkjun vatnsaflsins hófst hjá embætti raforkumálastjóra eftir seinni heimsstyrjöldina. Allt fram til 1967 fóru þessar rannsóknir fram á vegum Raforkumálaskrifstofu. Með virkjun Þjórsár við Búrfell fyrir stóriðju hófst nýr kafli í virkjunarsögunni. Landsvirkjun sá um undirbúning virkjana í Þjórsá en Orkustofnun tók við hlutverki Raforkumálaskrifstofu og vann að rannsóknum á orkulindum í vatnsafli og jarðhita og rak til þess rannsóknadeildir, Raforkudeild með Vatnamælingum og Jarðhitadeild. Þegar hlutverk Landsvirkjunar var aukið og Sogsvirkjanir og Laxárvirkjun ásamt Kröfluvirkjun urðu hluti hennar, jafnhliða því að Rafmagnsveitur ríkisins, Orkuveita Reykjavíkur og Hitaveita Suðurnesja hófu framleiðslu raforku minnkaði hlutdeild ríkisins í undirbúningsrannsóknum vegna raforkuvera og takmarkaðist við frumrannsóknir til að meta orkugetu fallvatna og háhitasvæða sem til greina kæmi að virkja. Með raforkulögum, nr. 65/2003, og nýjum lögum nr. 87/2003, um Orkustofnun, var stofnuninni falið aukið eftirlits- og stjórnsýsluhlutverk en jafnframt voru rannsóknadeildirnar skildar frá og gerðar að sjálfstæðum stofnunum, Íslenskum orkurannsóknum og Vatnamælingum sem sameinuðust Veðurstofu Íslands með lögum nr. 70/2008. Eftir þessar breytingar stundar Orkustofnun ekki sjálf rannsóknir á auðlindum en hún skilgreinir rannsóknarverkefni sem kostuð eru af ríkinu og felur þær öðrum samkvæmt verksamningi. Í 9. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Orkustofnun meti hugmyndir að virkjunarkostum sem verkefnisstjórn berast og geti einnig átt frumkvæði að skilgreiningu þeirra. Hún mun jafnframt tilgreina hvaða rannsóknir hún telur að gera þurfi áður en hugmyndin er metin af verkefnisstjórn og varðveita þau gögn sem verða til fyrir atbeina verkefnisstjórnar og í starfi hennar.

Lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gilda um leyfi til þess að kanna og rannsaka orkulindir. Samkvæmt lögunum er iðnaðarráðherra heimilt að hafa frumkvæði að og/eða láta rannsaka og leita að auðlindum í jörðu hvar sem er á landinu. Lögin heimila að með sama hætti geti ráðherra heimilað öðrum rannsóknir og leit og skuli þá gefa út rannsóknarleyfi til viðkomandi. Í lögunum er jafnframt kveðið á um að fari leit eða rannsókn fram á vegum landeiganda þurfi ekki til þess leyfi ráðherra. Á grundvelli heimildar í 2. mgr. 33. gr. laganna hefur iðnaðarráðherra framselt leyfisveitingarvaldið til Orkustofnunar.

Orkufyrirtækin stunda einkum rannsóknir á grundvelli rannsóknarleyfa. Frá setningu laga nr. 57/1998 hafa verið gefin út 15 rannsóknarleyfi, þar af 13 vegna rannsókna á jarðhitasvæðum. Af leyfunum 15 verða 9 í gildi í upphafi árs 2010, en í meðfylgjandi töflu er að finna yfirlit yfir útgefin rannsóknarleyfi á grundvelli laga nr. 57/1998.

Frá setningu laga nr. 57/1998 hefur verið sótt um rannsóknarleyfi á talsvert fleiri svæðum, en leyfin ekki verið veitt af ýmsum ástæðum. Í júlí 2007 vísaði iðnaðarráðherra frá umsóknum um rannsóknarleyfi í Brennisteinsfjöllum, Kerlingafjöllum, Torfajökulssvæðinu, Langasjó, Grændal og á Fremrinámasvæðinu, þar sem um óröskuð svæði væri að ræða. Orkustofnun hefur nú til afgreiðslu þrjár umsóknir um rannsóknarleyfi, þar af tvær umsóknir um rannsóknarleyfi á vatnasviðum Skaftár og Tungufljóts í Skaftártungu og ein umsókn er um rannsóknarleyfi vegna sjávarfallavirkjunar í Hvammsfirði á Breiðafirði.

VIII. Um efni frumvarpsins og ákvæði stjórnarskrárinnar.

Ætla má að margir þeirra virkjunarkosta sem verndar- og nýtingaráætlunin kann að ná til verði innan þjóðlendna eða eignarlanda ríkisins. Má í því sambandi nefna að áætlað hefur verið að nær helmingur háhitasvæða verði innan þjóðlendna, sbr. athugasemdir við frumvarp til laga um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði (135. löggjafarþing, 2007– 2008, þskj. 688, 432. mál). Að því marki sem virkjunarkostir sem eru innan eignarlanda eru ekki í eigu ríkisins kann flokkun virkjunarkosta í bið- og verndarflokk að hafa áhrif á eignarréttindi einkaaðila og lögaðila, sbr. ákvæði vatnalaga, nr. 15/1923, og ákvæði laga nr. 57/ 1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum jörðu. Er í því sambandi einkum bent á ákvæði 5. og 6. gr. frumvarpsins sem mælir fyrir um ákveðnar takmarkanir við útgáfu leyfa tengdra orkurannsóknum og orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem falla í bið- og verndarflokk áætlunarinnar. Skv. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er eignarrétturinn friðhelgur, sbr. einnig 1. mgr. 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur hefur verið hér á landi með lögum nr. 62/1994. Þá er í þessu sambandi einnig rétt að hafa í huga að skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar má því aðeins setja atvinnufrelsinu skorður að það sé gert með lögum og almannahagsmunir krefjast þess.

Við mat á því hvort á vernd 72. eða 75. gr. stjórnarskrárinnar reyni vegna áðurnefndra takmarkana verður að hafa í huga að heimild til virkjunar fallvatna og jarðhita, hvort sem er innan eða utan eignarlanda, hefur sætt verulegum takmörkunum í lögum sem m.a. hafa byggst á þjóðhagslegum og umhverfislegum sjónarmiðum. Þannig þurfti heimild Alþingis skv. II. kafla orkulaga, nr. 58/1967, til að reisa og reka raforkuver stærra en 2000 kw. Með raforkulögum, nr. 65/2003, var II. kafli orkulaga numinn úr gildi og stjórnvöldum falið að meta á grundvelli tiltekinna sjónarmiða hvort heimila skuli virkjun, sbr. 5. gr. laganna. Er rétturinn til að nýta orkulindirnar og til að reisa og reka raforkuver af þeirri stærð sem frumvarpið nær til bundinn við leyfi stjórnvalda og háður því að framkvæmdir samræmist skipulagsáætlunum, sbr. umfjöllun um leyfi í V. kafla hér að framan. Heimilt er að krefjast ítarlegra upplýsinga um slíkar framkvæmdir og áhrif þeirra áður en ákvörðun er tekin um hvort þær skuli leyfa. Þá má binda leyfi víðtækum skilyrðum. Rétturinn til að stunda orkurannsóknir hefur einnig verið bundinn almennum takmörkunum þó að þær hafi ekki verið jafn víðtækar og vegna orkuvinnslu. Almennt hefur verið talið að löggjafanum sé heimilt að setja eignarráðum og atvinnufrelsi almennar takmarkanir af þeim toga sem að framan er lýst án þess að til bótaskyldu komi enda uppfylli þær jafnræðissjónarmið og þjóni almannahagsmunum. Telja verður að þær takmarkanir sem kunna að felast í frumvarpinu séu af sama meiði og framangreindar takmarkanir.

Flokkun virkjunarkosta í biðflokk lúta að því að tryggja að almenn stefnumörkun um nýtingu lands til orkuvinnslu byggist á fullnægjandi upplýsingum og mati á þeim almannahagsmunum sem í húfi eru og vísað er til í 1. og 3. gr. frumvarpsins. Er í þeim efnum ekki miðað við að gerð sé ríkari krafa en þegar lagt er mat á útgáfu leyfis samkvæmt gildandi lögum. Þvert á móti er miðað við að um ákveðið frummat sé að ræða og má gera ráð fyrir að það nýtist ef til útgáfu leyfis kemur. Þær hömlur sem lagðar eru til að settar verði á orkurannsóknir vegna virkjunarkosta í biðflokki byggjast á varúðarsjónarmiðum og eiga ekki að koma í veg fyrir að tekin verði afstaða til þeirra í áætluninni.

Það á jafnt við um flokkun virkjunarkosta í bið- og verndarflokk áætlunarinnar að hún kemur til endurskoðunar á a.m.k. fjögurra ára fresti og er því í eðli sínu ekki varanleg. Hvað verndarflokkinn snertir er um að ræða virkjunarkosti og landsvæði sem Alþingi metur á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga og á grundvelli almennra viðmiða að snerti sérstaklega ríka verndarhagsmuni sem ekki sé réttlætanlegt að fórna með tilliti til orkunýtingarhagsmuna og að því skuli hefja friðlýsingarferli skv. 7. kafla náttúruverndarlaga sem miðar að því að friðlýsa viðkomandi svæði gagnvart orkuvinnslu. Er þar mælt fyrir um ákveðið ferli sem tryggir að haft verði samráð við landeigendur og aðra hagsmunaaðila og að leitað verði eftir samkomulagi um friðunina, sbr. 58. gr. laganna. Að loknu því ferli getur ráðherra tekið ákvörðun um friðlýsingu og um eignarnám ef þörf krefur, sbr. 58., 59. og 64. gr. laganna. Frumvarpið mælir því í sjálfu sér eingöngu fyrir um ákveðna málsmeðferð og tryggir aðkomu Alþingis að mótun stefnu um landnýtingu og þar með samþættingu þeirra ólíku en ríku almannahagsmuna sem í húfi eru. Í því felst að ákvarðanir sem nú eru alfarið hjá stjórnvöldum færast að ákveðnu marki til Alþingis í formi almennrar stefnumörkunar að undangengnu samræmdu og faglegu mati á viðkomandi landsvæðum og virkjunarkostum. Með hliðsjón af því og þeim víðtæku takmörkunum sem heimild til orkuvinnslu innan sem utan eignarlanda hefur sætt og sætir enn og þeim ríku almannahagsmunum sem í húfi eru sem og því að áætlunin sætir reglubundinni endurskoðun verður ekki séð að frumvarpið feli í sér bótaskyldar takmarkanir á réttindum sem varin eru af 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki er þó útilokað að endanleg ákvörðun um friðlýsingu landsvæða sem tekin er með hliðsjón af verndar- og nýtingaráætluninni kunni í einhverjum tilvikum mögulega að leiða til bótaskyldu gagnvart landeiganda en þá aðeins ef landeigandi getur sýnt fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er fjallað um markmið frumvarpsins. Er þar vísað til þess að byggja skuli á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati á verndar- og nýtingargildi landsvæða við mat á því hvort nýta skuli fallvötn og háhita sem þar er að finna til orkuvinnslu. Byggist frumvarpið á sjónarmiðum um sjálfbæra þróun og vísast um þá hugmyndafræði til II. kafla almennra athugasemda við frumvarpið. Í því ljósi er í frumvarpinu lögð áhersla á að ákvarðanir um nýtingu landsvæða til orkuvinnslu séu teknar með lýðræðislegum hætti. Er það m.a. tryggt með aðkomu hagsmunaaðila og almennings við mótun tillagna um verndun og nýtingu landsvæða og með því að Alþingi samþykki verndar- og nýtingaráætlunina. Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir að viðkomandi aðilar geti mótað afstöðu sína á grundvelli bestu fyrirliggjandi upplýsinga um verndar- og nýtingargildi þeirra landsvæða þar sem er að finna skilgreinda virkjunarkosti og er þannig stuðlað að samþættingu sjónarmiða um umhverfisvernd og aðra landnýtingu við mótun og samþykkt verndar- og nýtingaráætlunarinnar. Með þessari nálgun er einnig leitast við að tryggja að samræmt frummat liggi fyrir á öllum þeim svæðum þar sem er að finna skilgreinda virkjunarkosti og að þannig verði unnt að meta svæðin og virkjunarkostina heildstætt áður en formlegt leyfisveitingarferli vegna einstaka virkjunarkosta hefst. Matið skal samkvæmt frumvarpinu taka tillit til umhverfis-, efnahags- og félagslegra sjónarmiða, sbr. einnig 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Er við það miðað að litið sé til langs tíma við mat á þessum hagsmunum og að allir þessir þættir séu vegnir og metnir saman og að þannig verði stuðlað að því að hagsmunir bæði núlifandi og komandi kynslóða verði hafðir að leiðarljósi við ákvörðun um nýtingu landsvæða til orkuvinnslu.

Um 2. gr.

Í greininni er gildissvið laganna afmarkað. Þá eru þau hugtök skilgreind sem rétt þykir að skýra sérstaklega til að tryggja skýrleika og samræmi gagnvart öðrum lögum á auðlinda- og umhverfissviði.

Samkvæmt 1. mgr. ná lögin til landsins alls hvort sem um er að ræða eignarlönd eða þjóðlendur. Af því leiðir að verndar- og nýtingaráætlunin tekur til landsvæða og virkjunarkosta óháð eignarhaldi á viðkomandi landsvæðum og réttindum. Eins og nánar er lýst í VII. kafla almennra athugasemda við frumvarpið lúta þær breytingar sem felast í frumvarpinu fyrst og fremst að því að Alþingi komi að ákvörðunartöku um nýtingu lands til orkuvinnslu í stað þess að valdið sé alfarið hjá framkvæmdarvaldinu og að mótuð verði heildstæð stefna á grundvelli almennra sjónarmiða um hvaða landsvæði megi nýta og hvaða landsvæði sé rétt að friða áður en stjórnvaldsákvörðun er tekin um hvort ráðast megi í einstaka virkjunarkosti. Fram kemur í 3. gr. frumvarpsins að stefnan skuli byggð á sjónarmiðum er varða almannahag og lúta einkum að umhverfisvernd og félagslegum og efnahagslegum þáttum. Stefnan er mótuð til 12 ára en sætir endurskoðun á a.m.k. fjögurra ára fresti.

Hugtökin „fallvatn“, „háhitasvæði“, „orkurannsóknir“, „virkjunarkostir“, „yfirborðsrannsóknir“ og „fallvatn“ hafa ekki verið skilgreind fyrr í lögum. Nauðsyn þykir að skilgreina hugtökin „fallvatn“ og „háhitasvæði“ þar sem verndar- og nýtingaráætlunin á samkvæmt frumvarpinu aðeins að ná til þeirra orkulinda. Hugtakið „orkurannsóknir“ er skilgreint í frumvarpinu í þeim hagnýta tilgangi að einfalda texta frumvarpsins. Rétt er að leggja áherslu á að þær takmarkanir sem felast í frumvarpinu á heimildum til rannsókna lúta eingöngu að þeim rannsóknum sem skilgreindar eru sem orkurannsóknir. Hugtakið nær aðeins til rannsókna sem tengjast orkuvinnslu og byggjast á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Takmarkanir frumvarpsins ná því t.d. ekki til almennra vatnafarsrannsókna eða rannsókna á háhitasvæðum sem lúta að annarri nýtingu þeirra en til orkuvinnslu, svo sem almennum náttúrufarsrannsóknum. Skiptir í því sambandi ekki máli þótt slíkar rannsóknir kunni einnig að nýtast vegna orkuvinnslu. Til frekari afmörkunar varðandi rannsóknir á svæðum sem falla í verndarflokk er hugtakið „yfirborðsrannsóknir“ skilgreint. Í skilgreiningunni felst að slíkar rannsóknir byggjast á kortlagningu, mælingum og sýnatöku, sem fer fram án röskunar á landslagi eða náttúru. Skilgreiningin felur í sér útlistun á því hvað felst í rannsóknum á jarðfræði, en í rannsóknum á lífríki og vatnafari er áhersla á kortlagningu vistgerða og tegunda í gróðri og dýralífi auk þess sem fylgst er með rennsli, úrkomu og lífríki vatna. Þá er nauðsynlegt að skilgreina hugtakið „virkjunarkostur“ þar sem verndar- og nýtingaráætlunin og réttaráhrif hennar markast af því hvernig virkjunarkostir eru afmarkaðir. Um virkjunarkosti og afmörkun þeirra vísast til VI. kafla frumvarpsins. Önnur hugtök en þau sem að framan greinir eru skilgreind í lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, eða lögum nr. 58/1998, um þjóðlendur, og þarfnast því ekki skýringa.

Um 3. gr.

Samkvæmt 1. mgr. skal iðnaðarráðherra, í samráði og samvinnu við umhverfisráðherra, á fjögurra ára fresti leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun til næstu 12 ára um vernd og nýtingu landsvæða vegna virkjunar fallvatna og háhita. Þar sem áætlunin tekur bæði til nýtingar og verndar landsvæða er mikilvægt að ráðherrar umhverfis- og orkumála vinni náið saman að undirbúningi hennar. Þannig verður best tryggt að heildstætt mat fari fram á þeim hagsmunum sem í húfi eru. Skipan og samsetning verkefnisstjórnar skv. 8. gr. frumvarpsins á að stuðla að því að svo megi verða. Lagt er til að gildistími áætlunarinnar verði 12 ár. Er í því sambandi höfð hliðsjón af gildistíma landsskipulagsstefnu. Gert er ráð fyrir að áætlunin komi til endurskoðunar á fjögurra ára fresti. Er við val á þessum tímamörkum leitast við að tryggja að nægilegur tími sé til stefnu til að vinna að endurskoðaðri áætlun þar sem unnt verði að taka mið af endurbættum eða nýjum gögnum og upplýsingum um virkjunarkosti sem tilgreindir eru í gildandi áætlun. Eru í þessu sambandi einkum hafðir í huga þeir virkjunarkostir sem eru í biðflokki áætlunarinnar þótt ekki sé útilokað að aðrir virkjunarkostir geti komið til endurskoðunar. Þá kunna að koma fram óskir um að nýir virkjunarkostir verði skoðaðir. Einnig var við val á þessum tímamörkum tekið mið af því að unnt sé að ljúka friðlýsingu á grundvelli náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, og eftir atvikum þjóðminjalaga, nr. 107/2000.

Í 2. mgr. kemur fram að í verndar- og nýtingaráætluninni skuli mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna skilgreinda virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Er í samræmi við það lagt til að virkjunarkostirnir verði flokkaðir í nýtingar-, verndar- og biðflokk. Stefnumótun um nýtingu og verndun landsvæða til orkuvinnslu verður þannig í höndum Alþingis. Hún verður samkvæmt frumvarpinu byggð á upplýsingum um viðkomandi virkjunarkosti og verndar- og nýtingargildi þeirra landsvæða sem um ræðir, sbr. þau sjónarmið sem vísað er til í 4. mgr. greinarinnar og nánar er gerð grein fyrir hér að aftan og í III. kafla almennra athugasemda við frumvarpið. Miðað er við að í áætluninni komi fram lýsing á viðkomandi virkjunarkostum. Þá er miðað við að þau svæði sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu séu afmörkuð svo og virkjunarstaður og væntanlegt virkjunarsvæði þeirra virkjunarkosta sem falla í nýtingar- og biðflokk áætlunarinnar, sbr. umfjöllun í VI. kafla almennra athugasemda við frumvarpið.

Í 3. mgr. kemur fram að verndar- og nýtingaráætlunin taki til virkjunarkosta sem verkefnisstjórnin hefur fjallað um. Er þannig við það miðað að Alþingi taki ekki afstöðu til annarra virkjunarkosta en verkefnisstjórnin hefur fjallað um. Í því felst á engan hátt að Alþingi sé bundið af tillögum verkefnisstjórnarinnar eða ráðherra um flokkun virkjunarkosta heldur eingöngu að áður en Alþingi fjallar um áætlunina liggi fyrir faglegt mat á virkjunarkostum og landsvæðum. Um skýringar á því hvað teljist „virkjunarkostur“ vísast til athugasemda um 2. gr. frumvarpsins og VI. kafla almennra athugasemda. Í 3. mgr. eru dregin stærðarmörk þeirra virkjana sem áætlunin nær til og miðast þau við afl virkjana. Þessi mörk taka mið af stærðarmörkum 1. viðauka við lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, þar sem er að finna lista yfir þær framkvæmdir sem ávallt skulu háðar mati á umhverfisáhrifum skv. 5. gr. laganna. Telja verður að það horfi til einföldunar að miða við ákveðin stærðarmörk og að gildandi stjórnsýsluferlar hverju sinni nægi til að tryggja þá hagsmuni sem frumvarpinu er ætlað að vernda þegar um er að ræða smærri virkjanir. Stærðarmörkin vísa annars vegar til raforkuvinnslu (rafafl) og hins vegar framleiðslu á heitu vatni (varmaafl). Þrátt fyrir að verndar- og nýtingaráætlunin taki fyrst og fremst til virkjunarkosta vegna raforkuvinnslu þykir rétt að frumvarpið nái einnig til heitavatnsvinnslu þar sem ekki er útilokað að háhitasvæði séu nýtt í þeim tilgangi eingöngu eða samhliða raforkuvinnslu. Verndar- og nýtingaráætlunin og ákvæði 5. og 6. gr. mundu ekki ná tilgangi sínum ef unnt væri að undirbúa og hefja heitavatnsvinnslu á þeim svæðum sem afmörkuð eru vegna virkjunarkosta sem falla í bið- og verndarflokk. Þá kemur fram í 3. mgr. að áætlunin nær ekki til stækkunar virkjana sem ráðist hefur verið í ef stækkunin felur ekki í sér matsskyldar framkvæmdir skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 13. tölul. viðauka 2. Í mörgum tilvikum fela slíkar stækkanir ekki í sér nema takmarkaðar breytingar á þeim mannvirkjum sem þegar hafa verið reist en geta þó aukið afl virkjunar talsvert meira en áðurgreind mörk. Stækkun getur þó einnig falið í sér viðamiklar framkvæmdir sem rétt er að fjalla um sem sérstakan virkjunarkost. Í frumvarpinu er leitast við að byggja eins og kostur er á gildandi stjórnsýsluferlum og er í þeim anda lagt til að í þessum efnum verði byggt á áðurgreindum viðmiðum laga nr. 106/2000 og þeim stjórnsýsluferlum sem lögin mæla fyrir um. Ef um matsskylda framkvæmd er að ræða ætti hún að koma til umfjöllunar í verkefnisstjórninni og Alþingi að taka afstöðu til hennar. Falli hún í nýtingarflokk áætlunarinnar þyrfti þá ekki aftur að taka afstöðu til matsskyldu hennar heldur gæti hún farið beint í umhverfismat. Að lokum er kveðið á um að verndar- og nýtingaráætlun taki ekki til landsvæða sem þegar hafa verið friðlýst skv. 50. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, nema þá aðeins ef friðlýsingarskilmálar taka sérstaklega fram að friðlýsing sé ekki gagnvart virkjunum. Hins vegar er verkefnisstjórn heimilt að fjalla um virkjunarkosti og landsvæði innan friðlýstra svæða til samanburðar við aðra kosti.

Í 4. mgr. eru talin þau sjónarmið sem ber að horfa til við gerð verndar- og nýtingaráætlunarinnar. Samræmast þau þeim sjónarmiðum sem starfandi verkefnisstjórn og fyrri verkefnisstjórnir vegna rammaáætlunar hafa byggt á. Sérstaklega er vísað til markmiða laganna sem eiga að tryggja að matið sé heildstætt og að langtímahagsmunir séu hafðir að leiðarljósi og þjóni þannig markmiðum um sjálfbæra þróun. Það eru því ekki eingöngu hagsmunir núlifandi kynslóðar sem skulu hafðir að leiðarljósi heldur ekki síður hagsmunir komandi kynslóða af sjálfbærri og skynsamlegri nýtingu þeirra auðlinda sem þarf til orkuvinnslu. Eðli málsins samkvæmt er tilvísun 4. mgr. almenn. Gert er ráð fyrir að viðmið og aðferðafræði sem verkefnisstjórn sú sem skipa á skv. 8. gr. frumvarpsins byggir faglegt mat sitt og tillögur á sé nánar útfærð í reglum sem birtar eru opinberlega, sbr. 10. gr. frumvarpsins. Í því starfi sem fram hefur farið í tengslum við undirbúning rammaáætlunar síðastliðin ár hafa viðmið og verklag þróast. Gert er ráð fyrir að reglurnar taki mið af þeirri reynslu sem þar hefur fengist en að þær geti þurft að þróa í ljósi reynslu og aðstæðna. Þá er rétt að benda á að í ákvæði til bráðabirgða er kveðið á um að umhverfisráðherra skuli skipa vinnuhóp til að skoða og gera tillögu um aðferðafræði við að meta verðgildi náttúrunnar. Hafa ber í huga að endanleg ákvörðun um stöðu svæða og flokkun virkjunarkosta er í höndum Alþingis.

Um 4. gr.

Samkvæmt 1. mgr. falla í nýtingarflokk þeir virkjunarkostir sem áætlað er að ráðast megi í á gildistíma áætlunarinnar að teknu tillit til þeirra sjónarmiða sem vísað er til í 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Skipan virkjunarkosta í nýtingarflokk hefur þau áhrif að sveitarstjórnum verður heimilt að gera ráð fyrir virkjunum í skipulagsáætlunum sínum og stjórnvöldum verður heimilt að fara í leyfisveitingarferli vegna virkjunarkostanna hvort sem viðkomandi framkvæmdir lúta að orkurannsóknum eða vinnslu, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Er þá vísað til hefðbundins leyfisveitingarferils samkvæmt gildandi lögum eins og nánar er lýst í V. kafla almennra athugasemda við frumvarpið. Þá er einnig heimilt eins og verið hefur að stunda þær orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar lögum samkvæmt. Eins og fram kemur í VI. kafla almennra athugasemda er virkjunarkostur skilgreindur miðað við ákveðnar framkvæmdir og ákveðinn virkjunarstað. Er rétt að árétta að leyfisheimild þessarar greinar er ekki bundin við afl heldur þá framkvæmd sem fjallað hefur verið um og/eða eftir atvikum virkjunarstað.

Um 5. gr.

Í þennan flokk falla fyrst og fremst virkjunarkostir sem ekki er talið unnt að flokka í verndar- eða nýtingarflokk þar sem ekki liggja fyrir gögn eða upplýsingar sem gefa nægilega til kynna í hvorn flokkinn virkjunarkostirnir ættu að falla. Útfærsla skilgreindra virkjunarkosta sem verndar- og nýtingaráætlunin tekur til er misjafnlega langt komin og sama á við um rannsóknir á verndar- og nýtingargildi landsvæða. Þegar svo stendur á kann að vera rétt að afla betri upplýsinga áður en tekin er afstaða til þess í hvorn flokkinn viðkomandi kostir falli. Er það í samræmi við grundvallarsjónarmið frumvarpsins um að ákvörðun um hvort nýta megi landsvæði til orkuvinnslu byggi á heildstæðu og faglegu mati. Á hinn bóginn er rétt að undirstrika að ekki er miðað við að afla þurfi svo nákvæmra upplýsinga um hvern og einn virkjunarkost og áhrif hans að jafna megi við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000. Hafa verður í huga að hér er um áætlun að ræða og að eftir að virkjunarkostur hefur verið flokkaður í nýtingarflokk fer fram mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar. Þá kann að vera örðugt að afla sambærilegra upplýsinga um alla virkjunarkosti.

Af sjálfu leiðir að stjórnvöldum er ekki heimilt að leyfa framkvæmdir sem tengjast orkuvinnslu vegna virkjunarkosta í biðflokki. Hvað rannsóknir snertir er hins vegar mikilvægt að unnt sé að afla þeirra upplýsinga sem þörf er á til að ákveða í hvaða flokk viðkomandi virkjunarkostir eiga að falla. Í því ljósi er skv. 2. mgr. greinarinnar heimilt að veita leyfi til ákveðinna orkurannsókna vegna virkjunarkosta í biðflokki. Þar sem framkvæmdir vegna orkurannsókna, einkum jarðhitarannsókna, kunna að hafa í för með sér veruleg umhverfisáhrif þykir rétt að takmarka þær rannsóknir sem heimilar eru vegna virkjunarkosta í biðflokki við rannsóknir sem ekki fela í sér matsskyldar framkvæmdir í skilningi laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 5.–7. gr. Helst getur reynt á 6. gr. laganna sem fjallar um matsskyldu framkvæmda sem geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Með framkvæmdum sem hugsanlega eru matsskyldar skv. 6. gr. laganna má nefna rannsóknarholur á háhitasvæðum, sbr. i. lið c-liðar 2. tölul. 2. viðauka við lögin. Umtalsverð umhverfisáhrif eru í 3. gr. laganna skilgreind sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Áður en rannsóknarleyfi er veitt þarf því að liggja skýrt fyrir hvort viðkomandi rannsóknir fela í sér er matsskyldar framkvæmdir eður ei. Ef um matsskyldar framkvæmdir er að ræða er ljóst að faglegt mat á viðkomandi virkjunarkosti verður að byggja á öðrum fyrirliggjandi upplýsingum um viðkomandi virkjunarkost. Takmarkanir á heimildum til rannsókna eiga því ekki að koma í veg fyrir að tekin sé afstaða til þess hvort virkjunarkostur falli í verndar- eða nýtingarflokk. Séu slíkar rannsóknir ekki tilkynningarskyldar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum er Orkustofnun heimilt að veita leyfi til rannsókna á grundvelli laga nr. 57/1998 en í lögunum er m.a. kveðið á um að leita skuli umsagnar umhverfisráðuneytis áður en rannsóknarleyfi er gefið út.

Um 6. gr.

Í verndarflokk áætlunarinnar falla þeir virkjunarkostir sem Alþingi telur með hliðsjón af viðmiðum 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins að ekki sé réttlætanlegt að ráðist sé í. Þá kunna að vera skilgreind svæði sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu, sbr. 1. mgr. Í 2. mgr. kemur svo fram sú meginregla að hvers konar framkvæmdir eða rannsóknir vegna virkjunarkosta í þessum flokki eru óheimilar. Þó er heimilt að framkvæma yfirborðsrannsóknir á svæðum í verndarflokki, enda fela slíkar rannsóknir ekki í sér varanlega mannvirkjagerð eða röskun á landslagi, náttúru eða menningarsögulegum minjum, sbr. skilgreiningu 2. gr.

Þykir rétt að stjórnvöld fái fullt svigrúm til að ljúka friðunarferli á þeim svæðum sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Ákveðin hætta er á að orkurannsóknir á vegum landeigenda, framkvæmdaraðila eða annarra einkaaðila í hagnýtum tilgangi kunna að trufla það ferli óháð því hvort þær hafi í för með sér veruleg umhverfisáhrif eða ekki. Hins vegar þykir ekki réttlætanlegt að útiloka með öllu orkurannsóknir á viðkomandi svæðum. Orkustofnun þarf að geta sinnt lögbundnu hlutverki sínu og tryggt að fyrir liggi grunnupplýsingar um allar orkulindir landsins. Slíkar upplýsingar geta verið mikilvægar í samanburðartilgangi eða öðrum almennum tilgangi. Þá þykir ekki rétt að útiloka að slíkar grunnrannsóknir séu stundaðar af orkufyrirtækjum eða öðrum aðilum. Er það Umhverfisstofnunar að meta hvort þær skuli leyfa. Að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar er heimilt að stunda yfirborðsrannsóknir sem nánar eru skilgreindar í 2. gr.

Í 3. mgr. er lögð sú skylda á stjórnvöld að ráðast í undirbúning að friðun þeirra svæða sem afmörkuð eru í verndarflokki verndar- og nýtingaráætlunarinnar þegar eftir að Alþingi hefur samþykkt hana. Friðunin þarf eingöngu að lúta að framkvæmdum sem ekki eru heimilar skv. 2. mgr. Gert er ráð fyrir að um friðunina fari samkvæmt náttúruverndarlögum, nr. 44/1999. Er við það miðað að ákvörðun um friðlýsingu, sbr. 58 eða 59. gr. náttúruverndarlaga, liggi almennt fyrir áður en endurskoðuð verndar- og nýtingaráætlun er lögð fyrir Alþingi að fjórum árum liðnum. Í sumum tilvikum getur friðun lotið að menningarminjum og er gert ráð fyrir að um hana fari eftir því sem við á samkvæmt þjóðminjalögum, nr. 107/2001.

Um 7. gr.

Sú stefnumörkun sem felst í þingsályktun um verndar- og nýtingaráætlun takmarkar heimildir sveitarfélaga í skipulagsmálum. Í greininni er gert ráð fyrir að sveitarstjórnir skuli samræma skipulagsáætlanir sínar verndar- og nýtingaráætluninni. Í þessu felst m.a. að ekki er gert ráð fyrir því að virkjanir séu settar inn á skipulagsáætlanir nema það samræmist flokkun samkvæmt verndar- og nýtingaráætlun.

Sveitarstjórnir skulu leitast við að samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og nýtingaráætluninni innan fjögurra ára frá því að hún er samþykkt á Alþingi. Þannig skulu þær gera ráð fyrir þeim virkjunarkostum sem tilgreindir eru í nýtingarflokki áætlunarinnar og friðun þeirra svæða sem eru í verndarflokki áætlunarinnar. Ekki þarf í áætlununum að taka afstöðu til þeirra virkjunarkosta sem falla í biðflokk áætlunarinnar. Sveitarstjórnir þurfa tíma til að ljúka þeirri vinnu sem felst í hugsanlegri endurskoðun gildandi skipulagsáætlana og er gert ráð fyrir fjórum árum í því sambandi.

Gert er ráð fyrir að sveitarstjórnir geti frestað ákvörðun um einstaka kosti í allt að tíu ár frá samþykkt verndar- og nýtingaráætlunar. Með því er m.a. tekið tillit til þess að sá munur er á verndar- og nýtingarkostum að nýting útilokar allajafna síðari vernd. Með hinum sérstaka fresti í allt að tíu ár gefst sveitarstjórnum færi á því að huga sérstaklega að landnotkun á mikilvægum svæðum og gera tillögur um breytingar á áætluninni og er þá litið svo á að ekki sé þörf á hinum tæknilega fjögurra ára fresti skv. 2. mgr. Skal á þessum tíma fara með þann kost eins og kosti í biðflokki. Að fresti liðnum skal skipulag viðkomandi svæðis samræmt verndar- og nýtingaráætlun þeirri sem þá er í gildi.

Um 8. gr.

Samkvæmt þessari grein skal iðnaðarráðherra skipa sex manna verkefnisstjórn til fjögurra ára í senn sem er ráðherra til ráðgjafar og aðstoðar við undirbúning að gerð tillagna vegna verndar- og nýtingaráætlunarinnar. Gert er ráð fyrir að í verkefnisstjórninni eigi sæti fulltrúar þeirra stjórnvalda sem verndar- og nýtingaráætlunin helst varðar en undirbúningur hennar krefst mikillar samvinnu milli stjórnvalda og stofnana. Ekki er gert ráð fyrir að hagsmunaaðilar eða frjáls félagasamtök tilnefni í verkefnisstjórnina. Hins vegar er lögð áhersla á víðtækt samráð og opið ferli við vinnu verkefnisstjórnarinnar, sbr. 10. gr. Eðlilegt verður að telja að í verkefnisstjórnina veljist fagfólk sem hefur víðtæka þekkingu og reynslu á þeim sviðum sem starf hennar lýtur helst að.

Um 9. gr.

Í 1. mgr. er meginhlutverki verkefnisstjórnarinnar lýst. Gert er ráð fyrir að verkefnisstjórnin sé eingöngu ráðgefandi og er henni því ekki falið að taka stjórnvaldsákvarðanir. Við afmörkun á hlutverki verkefnisstjórnarinnar var tekið mið af hlutverki þeirrar verkefnisstjórnar sem skipuð var árið 2007 og vísað er til í bráðabirgðaákvæði við frumvarpið. Verkefnisstjórn skipar faghópa sem fjalla um þá þætti sem kveðið er á um í 4. mgr. 3. gr. Faghóparnir skuli skipaðir sérfræðingum á viðeigandi sviðum sem fari yfir virkjunarkosti hver frá sínum sjónarhóli, meti þá með stigagjöf og geri tillögur til verkefnisstjórnar. Fjöldi faghópa og skipan þeirra verður ákveðin af verkefnisstjórninni.

Samkvæmt 2. mgr. er það Orkustofnun sem ákveður hvaða virkjunarkostir eru nægilega skilgreindir svo verkefnisstjórnin og faghópar geti yfir höfuð fjallað um þá. Þar sem þau landsvæði sem leggja þarf mat á afmarkast jafnan af því hvernig virkjunarkostir eru útfærðir verður að gera kröfu um að þeir séu afmarkaðir og að ákveðnar upplýsingar um fyrirhugað afl og orkugetu þeirra liggi fyrir eins og kostur er. Í þessu sambandi þarf þó að taka tillit til þess að erfitt getur verið að gefa annað en almennar lýsingar eða áætlanir þegar um er að ræða háhitasvæði þar sem ekki er unnt að afla nægilegrar þekkingar nema með rannsóknarborunum sem ekki fara fram fyrr en á síðari stigum, sbr. einnig umfjöllun í VI. kafla almennra athugasemda. Gert er ráð fyrir að ráðherra mæli nánar fyrir um það í reglugerð hvaða upplýsingar þurfa að fylgja beiðni til Orkustofnunar. Í greininni er ekki mælt fyrir um ákveðna málsmeðferð verkefnisstjórnarinnar þegar hún hefur fengið beiðni til umfjöllunar. Við það ber að miða að mat á hverjum virkjunarkosti fari fram eins fljótt og kostur er og tillögur verkefnisstjórnarinnar liggi fyrir þannig að unnt sé að leggja fram endurskoðaða áætlun á a.m.k. fjögurra ára fresti. Rétt er að um málsmeðferðina verði mælt í reglum ráðherra, sbr. 6. mgr. 10. gr.

Til að taka af öll tvímæli segir í 3. mgr. að verkefnisstjórnin geti í samræmi við ráðgjafarhlutverk sitt tekið virkjunarkosti til endurskoðunar sem þegar hefur verið tekin afstaða til í gildandi verndar- og nýtingaráætlun. Er í því sambandi haft í huga að nýjar og betri upplýsingar um einstaka virkjunarkosti, breytt tækni og aðrir breytilegir þættir geta haft áhrif á flokkun virkjunarkosta. Verkefnisstjórnin getur sjálf átt frumkvæði að endurmati eða gert það á grundvelli beiðni sem öllum er frjálst að beina til hennar. Endurmat á áætluninni er þó ekki háð því að verkefnisstjórnin hafi endurskoðað fyrra mat enda er upprunalegt mat hennar ekki bindandi. Þannig getur ráðherra gert tillögu um að færa virkjunarkosti á milli flokka óháð afstöðu verkefnisstjórnarinnar og Alþingi ákveðið slíkt hið sama við endurskoðun áætlunar.

Um 10. gr.

Í 1. mgr. er að finna fyrirmæli um hvernig verkefnisstjórnin skuli haga verklagi sínu og hvernig vinna faghópa skuli lögð til grundvallar í mati verkefnisstjórnar. Tekið er fram að verkefnisstjórnin beiti hverju sinni samræmdum viðmiðum við mat og flokkun á virkjunarkostum og verndar- og nýtingargildi viðkomandi landsvæða. Þá er við það miðað að hún beiti svipuðum aðferðum við undirbúning og gerð tillagna sinna og þróaðar hafa verið á vegum fyrri verkefnisstjórna og faghópar vinni að endurbótum á þeim eftir því sem aukin þekking og aðrar aðstæður gefa tilefni til. Um verklag og viðmið verði fjallað í reglum sem ráðherra setur að fengnum tillögum verkefnisstjórnarinnar, sbr. 6. mgr. greinarinnar. Hvað rannsóknir og upplýsingaöflun snertir er rétt að árétta að um áætlun er að ræða og verður því ekki gerð krafa um ítarleg gögn og upplýsingar um verndar- og nýtingargildi landsvæða og eða áhrif virkjunarkosta. Verður að taka mið af því að um heildstætt frummat er að ræða en ekki mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmda líkt og fram fer á grundvelli laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Varðandi mat á því hvort fyrirliggjandi gögn eru nægjanleg til að meta þá þætti sem taka skal tillit til í verndar- og nýtingaráætluninni er gert ráð fyrir að verkefnisstjórn leiti umsagnar Umhverfisstofnunar og Fornleifaverndar ríkisins. Teljist gögn ófullnægjandi skal verkefnisstjórnin láta safna viðbótargögnum og vinna úr þeim, áður en eiginlegt matsferli hefst.

Í 2. mgr. kemur fram að verkefnisstjórnin leiti faglegrar aðstoðar hjá þeim sem best til þekkja á þeim sviðum sem starf verkefnisstjórnarinnar snertir og hafi víðtækt samráð við viðkomandi stjórnvöld og stofnanir, frjáls félagasamtök og þá sem beina hagsmuni geta átt af því hvernig landsvæði eru metin og virkjunarkostir flokkaðir. Getur verkefnisstjórnin viðhaldið svipuðu fyrirkomulagi og fyrri verkefnisstjórnir sem fólu sérfræðingum að fjalla um helstu sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við vinnuna og skipaði þeim í faghópa eftir viðfangsefnum. Verkefnisstjórnin þarf að geta kallað til færustu sérfræðinga og tryggt að sérfræðiþekking innan hópanna sé hæfilega dreifð. Þá getur hún falið einstökum faghópum að setja á laggirnar undirhópa og/eða kalla til ráðgjafar fleiri sérfræðinga um afmarkaða hluta starfssviðs þeirra. Miðað er við að ferlið sé gagnsætt. Verkefnisstjórnin á því í ríkum mæli að miðla upplýsingum um t.d. verkefni sín, stöðu mats og aðferðafræði. Þá er í 3. mgr. mælt fyrir um ákveðið lögbundið ferli sem á að fara fram áður en endanlegar tillögur verkefnisstjórnar eru lagðar fyrir ráðherra.

Í 4. mgr. kemur fram að verkefnisstjórnin skuli afhenda ráðherra rökstuddar tillögur um flokkun virkjunarkosta og afmörkun landsvæða í samræmi við flokkunina. Á verkefnisstjórnin því að afmarka virkjunarsvæði og þau landsvæði sem hún telur rétt að friðlýst séu. Tillögur verkefnisstjórnarinnar eiga að vera rökstuddar. Í því felst að þeim skuli fylgja upplýsingar um á hvaða forsendum flokkunin og afmörkun landsvæðanna er byggð, þ.e. helstu rannsóknarniðurstöður, útreikningar og annað sem verkefnisstjórnin byggir tillögur sínar á, allt eftir fyrirmælum ráðherra.

Í 5. mgr. er svo mælt fyrir um að ráðherra skuli taka tillögur verkefnisstjórnarinnar til skoðunar. Hann er ekki bundinn af tillögum hennar. Víki hann frá þeim er honum skylt að fylgja því umsagnarferli sem mælt er fyrir um í 3. mgr. varðandi þau frávik sem um er að ræða. Að slíku ferli loknu skal hann leggja fram tillögu til þingsályktunar á Alþingi. Um framlagningu fyrstu tillögu til þingsályktunar um verndar- og nýtingaráætlun fer samkvæmt bráðabirgðaákvæði við frumvarpið. Eftir það á ráðherra að leggja fram næstu tillögu innan fjögurra ára frá framlagningu fyrstu tillögunnar, sbr. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Ráðherra getur ákveðið að leggja fram tillögur um breytingar á verndar- og nýtingaráætluninni svo oft sem hann telur nauðsynlegt með hliðsjón af verndar- og nýtingarhagsmunum og falið verkefnisstjórninni að starfa samkvæmt því.

Að lokum er í 6. mgr. gert ráð fyrir að ráðherra setji reglur um starfsemi verkefnisstjórnarinnar að fengnum tillögum frá henni. Reglurnar geta t.a.m. lotið að upplýsingasöfnun, bæði umfangi og málsmeðferð, viðmiðum og matsaðferðum. Er þeim ætlað að tryggja ákveðið samræmi og vandaða stjórnsýslu.

Um 11.–13. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í 1. mgr. kemur fram að ráðherra skuli fyrst leggja fram tillögu til þingsályktunar þegar fyrir liggja tillögur verkefnisstjórnar um rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma sem skipuð var af iðnaðarráðherra í samráði við umhverfisráðherra 24. ágúst 2007. Skv. 13. gr. frumvarpsins taka ákvæði þess ekki til þeirrar verkefnisstjórnar en hún hefur þó að öllu verulegu leyti lagt sömu sjónarmið og frumvarpið byggist á til grundvallar vinnu sinni og beitt við það þeim aðferðum sem lýst er í frumvarpinu, sbr. III. kafla almennra athugasemda.

Í 2. mgr. er svo mælt fyrir um hvernig ráðherra skuli kynna þingsályktunartillöguna sem hann hyggst leggja fram.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um skipan verkefnisstjórnar á grundvelli 8. gr.

Í 4. mgr. er kveðið á um að umhverfisráðherra skuli skipa vinnuhóp til að skoða og gera tillögu um aðferðafræði við að meta verðgildi náttúrunnar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um verndar- og nýtingaráætlun vegna virkjunar fallvatna og háhitasvæða.

Markmið með frumvarpi þessu er að skapa lagaumgjörð um þá vinnu sem átt hefur sér stað undanfarinn áratug við gerð rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma og skýra þá stöðu sem hún á að hafa gagnvart stjórnvöldum við ákvarðanatöku um veitingu rannsóknar-, nýtingar- og virkjunarleyfa. Jafnframt er frumvarpinu ætlað að skapa grundvöll fyrir áframhaldandi vinnu við mat og flokkun á virkjanakostum.

Í frumvarpinu er m.a. mælt fyrir um að iðnaðarráðherra skuli eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti leggja fram á Alþingi þingsályktunartillögu til næstu 12 ára um vernd og nýtingu landsvæða vegna virkjunar fallvatna og háhita. Í áætluninni skal mótuð stefna um hvort nýta megi til orkuvinnslu landsvæði þar sem er að finna skilgreinda verkjunarkosti eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Sex manna verkefnisstjórn skal vera ráðherra til ráðgjafar við undirbúning og gerð tillögunnar. Verkefnisstjórnin skal meta þörf á rannsóknum vegna áætlunarinnar og hafa umsjón með upplýsingaöflun faglegu mati og tillögugerð til ráðherra og vera samráðsvettvangur vegna hennar. Skal verkefnisstjórnin fjalla um skilgreinda virkjunarkosti og þau landsvæði sem þeir hafa áhrif á að hennar mati.

Gera má ráð fyrir að áhrif frumvarpsins á kostnað ríkissjóðs verði einkum vegna vinnu við undirbúning verndar- og nýtingaráætlunarinnar. Frá árinu 1999 hefur 50 m.kr. árlegt framlag verið í fjárlögum til virkjanarannsókna og rammaáætlunar um verndun og nýtingu vatnsafls og jarðvarma en samfara lokum á vinnu rammaáætlunarinnar er í fyrirliggjandi frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2010 gert ráð fyrir að það framlag falli niður. Ekki liggur fyrir hvert verður umfang rannsókna vegna áframhaldandi vinnu við mat og flokkun á virkjanakostum í tengslum við frumvarp þetta en lauslegt mat iðnaðarráðuneytis gerir ráð fyrir minnst 30 m.kr. árlegum kostnaði frá og með árinu 2011. Að öðru leyti verður ekki séð að frumvarp þetta hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.