Aðgerðir gegn peningaþvætti Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 226

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

1. gr.

Í stað 1. mgr. 1. gr. laganna koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Lög þessi gilda um starfsemi einstaklinga og lögaðila sem heimild hafa til að veita almenningi þjónustu hér á landi eða erlendis samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að og fellur undir einn eða fleiri eftirtalinna liða:

1. Móttöku innlána og annarra endurgreiðanlegra fjármuna frá almenningi.

2. Útlánastarfsemi, m.a.:

a. neytendalán,

b. veðlán,

c. kröfukaup og kaup skuldaskjala og

d. viðskiptalán.

3. Eignarleigu.

4. Greiðslumiðlun.

5. Útgáfu og umsýslu greiðslukorta, svo og annarra greiðslumiðla.

6. Að veita ábyrgðir eða veðtryggingar vegna lántöku.

7. Viðskipti fyrir eigin reikning eða fyrir viðskiptavini með:

a. greiðsluskjöl á peningamarkaði (ávísanir, víxla, önnur sambærileg greiðsluskjöl o.s.frv.),

b. erlendan gjaldeyri,

c. framvirka samninga og skiptirétt (vilnanir),

d. gengisbundin bréf og vaxtabéf og

e. verðbréf.

8. Þátttöku í útboðum verðbréfa og þjónustuviðskipti tengd slíkum útboðum.

9. Móttöku fjármuna í tengslum við uppbyggingu höfuðstóls í fyrirtækjum eða í tengslum við kaup, yfirtöku eða samruna atvinnufyrirtækja.

10. Peningamiðlun, þar með taldar skiptistöðvar (bureaux de change).

11. Geymslu, umsjón og ávöxtun verðbréfa, þar með talinna rafbréfa.

12. Leigu á geymsluhólfum.

13. Verðbréfaviðskipti samkvæmt lögum nr. 113/1996.

14. Líftryggingarstarfsemi, svo og starfsemi lífeyrissjóða.

Ákvæði laganna taka einnig til þeirra sem hlotið hafa starfsleyfi á grundvelli laga nr. 6/1926, um happdrætti (lotterí) og hlutaveltur (tombólur), eða til reksturs fjársafnana og happdrætta á grundvelli sérlaga þegar greiddir eru út vinningar.

2. gr.

2. gr. laganna orðast svo:

Með peningaþvætti er í lögum þessum átt við þegar einstaklingur eða lögaðili tekur við eða aflar sér eða öðrum ávinnings með broti sem er refsivert samkvæmt almennum hegningarlögum, svo sem auðgunarbroti eða stórfelldu skatta- eða fíkniefnabroti, tollalögum, lögum um ávana- og fíkninefni, áfengislögum og lyfjalögum. Einnig er átt við þegar einstaklingur eða lögaðili tekur að sér að geyma eða flytja slíkan ávinning, aðstoðar við afhendingu hans eða stuðlar á annan sambærilega hátt að því að tryggja öðrum ávinning af slíkum refsiverðum brotum.

Skylt er þeim sem falla undir ákvæði þessara laga að veita alla nauðsynlega aðstoð til að ákvæðum laganna verði framfylgt.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Við upphaf viðskipta, einkum við opnun reiknings og eignavörslu, skal einstaklingur eða lögaðili sem nefndur er í 1. gr. krefjast þess af viðskiptamanni að hann sanni á sér deili með framvísun persónuskilríkja um nafn, lögheimili og kennitölu samkvæmt vottorði útgefnu af Hagstofu Íslands. Sama gildir um prókúruhafa eftir því sem við getur átt.

b. Í stað orðanna „föstu viðskiptasambandi“ í fyrri málslið 2. mgr. kemur: föstum viðskiptum.

c. Í stað orðanna „á almennum hegningarlögum eða lögum um ávana- og fíkniefni“ í 3. mgr. kemur: sem lýst er í 2. gr.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „fjármálastofnun sem starfar innan Evrópska efnahagssvæðisins“ í fyrri málslið kemur: lána- eða fjármálastofnun sem hlotið hefur starfsleyfi á Evrópska efnahagssvæðinu til að veita þjónustu, sbr. 1.–12. og 14. tölul. 1. mgr. 1. gr.

b. Í stað orðanna „á almennum hegningarlögum eða lögum um ávana- og fíkniefni“ í síðari málslið kemur: sem lýst er í 2. gr.

5. gr.

Í stað orðanna „starfsmaður fjármálastofnunar“ í 5. gr. laganna kemur: einstaklingur eða starfsmaður lögaðila sem nefndur er í 1. gr.

6. gr.

Í stað orðanna „Fjármálastofnun skal“ í 6. gr. laganna kemur: Einstaklingur og lögaðilar, sem nefndir eru í 1. gr., skulu.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 7. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „Fjármálastofnun skal“ í fyrri málslið 1. mgr. kemur: Einstaklingum og lögaðilum sem nefndir eru í 1. gr. ber skylda til þess að.

b. Í stað orðanna „á almennum hegningarlögum eða lögum um ávana- og fíkniefni“ í fyrri málslið kemur: sem lýst er í 2. gr.

c. Í stað orðsins „ríkissaksóknara“ í fyrri málslið 1. mgr. kemur: ríkislögreglustjóra.

d. Orðin „ríkissaksóknara eða“ í síðari málslið 1. mgr. falla brott.

e. Í stað orðsins „rannsóknarinnar“ í síðari málslið 1. mgr. kemur: tilkynningarinnar.

f. Í stað orðanna „á almennum hegningarlögum eða lögum um ávana- og fíkniefni þar til ríkissaksóknara hefur verið tilkynnt um viðskiptin“ í fyrri málslið 2. mgr. kemur: sem lýst er í 2. gr. og tilkynna um það til ríkislögreglustjóra, sbr. 8. gr. Í tilkynningu skal taka fram innan hvaða frests einstaklingum og lögaðilum sem nefndir eru í 1. gr. er skylt að framkvæma viðskiptin.

g. Í stað orðsins „ríkissaksóknara“ í síðari málslið 2. mgr. kemur: ríkislögreglustjóra.

8. gr.

Við lögin bætist ný grein, 8. gr., sem orðast svo, og breytast greinatölur samkvæmt því:

Ríkislögreglustjóra ber að staðfesta skriflega móttöku tilkynningar skv. 7. gr. Ríkislögreglustjóra er heimilt ef brýn nauðsyn krefur að óska eftir því að viðskipti sem tilkynnt hefur verið um skv. 7. gr. verði ekki framkvæmd fyrr en að loknum þeim fresti sem tilgreindur er í tilkynningunni. Ríkislögreglustjóri skal tafarlaust gera viðvart sé ekki talin þörf á hindrun viðskipta.

Einstaklingar og lögaðilar sem nefndir eru í 1. gr., svo og starfsmenn þeirra, bera ábyrgð á því að ákvæðum laga þessara og reglugerðar, og reglum settum samkvæmt þeim, sé framfylgt. Þeim er skylt að tilnefna einstakling sem sérstakan ábyrgðarmann sem að jafnaði annast tilkynningar í samræmi við ákvæði 7. gr. og sjá til þess að mótaðar séu samræmdar starfsaðferðir er stuðli að framkvæmd laganna. Ríkislögreglustjóra skal tilkynnt um tilnefningu ábyrgðarmanns.

9. gr.

8. gr. laganna, er verður 9. gr., orðast svo:

Einstaklingar, stjórnendur, starfsmenn og aðrir, sem vinna í þágu lögaðila sem lög þessi taka til, eru skyldir til að sjá til þess að viðskiptamaður eða annar utanaðkomandi aðili fái ekki vitneskju um að ríkislögreglustjóra hafi verið sendar upplýsingar skv. 7. gr. eða að rannsókn sé hafin vegna gruns um brot sem lýst er í 2. gr.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 9. gr. laganna er verður 10. gr.:

a. Í stað orðanna „Fjármálastofnun skal“ í fyrri málslið kemur: Einstaklingum og lögaðilum, sem nefndir eru í 1. gr., ber skylda til þess að.

b. Í stað orðsins „stofnunin“ í fyrri málslið kemur: starfsemi þeirra.

c. Í stað orðanna „skal stofnunin“ í síðari málslið kemur: skulu þeir.

11. gr.

Fyrirsögn II. kafla verður: Hlutverk einstaklinga og lögaðila.

12. gr.

10. gr. laganna, er verður 11. gr., orðast svo:

Fái Fjármálaeftirlitið eða önnur stjórnvöld sem hafa eftirlit með þeirri starfsemi sem talin er upp í 1. gr. í störfum sínum vitneskju um viðskipti sem tengjast broti sem lýst er í 2. gr. eða upplýsingar um viðskipti sem grunur leikur á að tengist broti sem lýst er í 2. gr. skal það tilkynnt til ríkislögreglustjóra.

13. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna er verður 12. gr.:

a. Í stað orðanna „Þegar stjórnandi eða starfsmaður fjármálastofnunar veitir ríkissaksóknara eða lögreglu“ í fyrri málslið kemur: Þegar einstaklingur eða lögaðili sem lög þessi taka til, sbr. 1. gr., veitir lögreglu.

b. Í stað orðanna „stofnunum, stjórnendum þeirra eða starfsmönnum“ í síðari málslið kemur: einstaklingum, lögaðilum eða starfsmönnum.

14. gr.

Orðin „ríkissaksóknara eða“ í síðari málslið 1. mgr. 14. gr. laganna, er verður 15. gr., falla brott.

15. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands og Tryggingaeftirlit annast eftirlit, sbr. 11. gr., fram til 31. desember 1998, sbr. lög um Fjármálaeftirlit, nr. 87/1998.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Árið 1993 voru í fyrsta sinn sett lög hér á landi um aðgerðir gegn peningaþvætti og var það gert m.a. í kjölfar ýmissa aðgerða á alþjóðavettvangi sem beinst hafa að því efla baráttu gegn peningaþvætti. Eins og kemur fram í athugasemdum með því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti, eru lögin sett með hliðsjón af þeim 40 tilmælum sem FATF-ríkjahópurinn (Financial Action Task Force on Money Laundering) hefur samþykkt. Í FATF-ríkjahópnum eru 26 aðildarríki OECD sem hafa tekið að sér að hafa forgöngu í aðgerðum til þess að hindra eða sporna gegn því að fjármálastofnanir eða aðrir aðilar sem starfa innan lögsögu þessara ríkja verði notaðar til peningaþvættis.

Á undanförnum árum hefur á vegum FATF-ríkjahópsins verið unnið að endurskoðun upphaflegu tilmælanna og hafa verið samþykktar ýmsar breytingar á þeim. Hópurinn hefur til að mynda samþykkt að beina því til aðildarríkja að þau tryggi að gildissvið laga um peningaþvætti nái til allra fyrirtækja, þar með talinna einstaklinga, sem í atvinnu sinni veita þjónustu sem er hætt er við að notuð verði til peningaþvættis.

Í frumvarpinu er lagt til að tekið verði tillit til þessarar tillögu og er lagt til að gildissvið laganna verð rýmkað nokkuð frá því sem nú gildir, sbr. 1. gr. frumvarpsins og athugasemdir við þá grein. Í júní 1998 komu fulltrúar FATF til Íslands í þeim tilgangi að gera úttekt á lögum, reglum og starfsaðferðum sem notaðar eru á Íslandi í því skyni að sporna gegn því að fjármálakerfi landsins sé notað til peningaþvættis. Ráðuneytið hefur af þessu tilefni unnið sérstaklega að því að yfirfara starfshætti og gildandi reglur sem ætlað er að veita viðnám gegn því að hér á landi megi þvætta fjármuni sem eru ávinningur af refsiverðum brotum. Þau refsilagabrot sem hér koma til skoðunar eru brot á almennum hegningarlögum, lögum um ávana- og fíkniefni, áfengislögum, tollalögum og lyfjalögum, sbr. nánari greinargerð um peningaþvættisbrot í athugasemd við 2. gr. frumvarpsins. Við þá endurskoðun og samningu þessa frumvarps hefur verið haft samráð við dómsmálaráðuneytið, embætti ríkislögreglustjóra og bankaeftirlitið, en auk fulltrúa viðskiptaráðuneytisins eiga fulltrúar fyrrgreindra aðila aðild að því samstarfi sem fram fer á vegum FATF-ríkjahópsins.

Loks má geta þess að öll fjármálakerfi er unnt að misnota og þvætta fjármuni og er því hér um alþjóðlegt vandamál að ræða sem öll ríki verða að vinna gegn með sameiginlegu átaki eins og FATF-ríkjahópurinn hefur haft forgöngu um. Ísland getur ekki vikist undan þeirri sameiginlegu ábyrgð og er ekki undanskilið frekar en önnur ríki í þessum efnum. Reyndar hefur einn angi á stærra máli teygt sig til Íslands, sbr. svonefnt Grimaldi-Hoffman-mál sem enn er til rannsóknar hjá lögregluyfirvöldum í Evrópu. Slík dæmi sanna að full ástæða er til þess að hér á landi séu í gildi lög um aðgerðir gegn peningaþvætti og jafnframt að þeir sem stunda starfsemi á sviðum þar sem hætta kann að vera á því að peningaþvætti sé stundað sýni fulla árvekni og veiti þannig liðveislu sína í alþjóðlegri baráttu gegn þeim aðilum sem hagnast af refsiverðri brotastarfsemi. Það stuðlar einnig að heilbrigði fjármálakerfisins á Íslandi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í almennum athugasemdum hér að framan kemur fram að á vegum FATF-ríkjahópsins hafa tilmælin 40 verið endurskoðuð frá því að þau voru fyrst samþykkt árið 1990. Árið 1996 voru samþykkt ný og endurskoðuð tilmæli. Í þeim er m.a. lögð til breyting á 9. tillögu tilmælanna. Með þeirri breytingu eru FATF-ríkin hvött til þess að lögskylda einnig aðra aðila en svonefndar fjármálastofnanir til þess að krefjast upplýsinga við upphaf viðskiptasambands, svo og tilkynna til lögreglu ef um er að ræða viðskipti sem grunur leikur á að kunni að vera liður í peningaþvætti, þ.e. að geyma eða koma í veg fyrir að unnt verði að rekja ólöglegan uppruna þeirra fjármuna sem eru andlag hins meinta peningaþvættis.

Í gildandi lögum um peningaþvætti var farin sú leið að telja upp þá aðila sem lögunum er beinlínis ætlað að taka til. Ráðherra er einnig veitt heimild til að ákveða að aðrir aðilar skuli að hluta til falla undir ákvæði laganna ef um er að ræða starfsemi sem líklegt er að notuð verði til þess að þvætta peninga en á grundvelli þeirrar heimildar hefur verið sett reglugerð, nr. 695/1994, um hlutverk nokkurra starfsstétta og lögaðila við aðgerðir gegn peningaþvætti.

Við samningu þessa frumvarps kom til álita að telja upp þá aðila sem beinlínis falla undir ákvæði gildandi laga og bæta við þá upptalningu þeim aðilum sem telja má að eðlilegt sé að lög um peningaþvætti taki einnig til samkvæmt ákvæðum þessa frumvarps. Þeirri aðferð fylgja þó vissir ókostir, t.d. að það kann að virka neikvætt fyrir þá sem sérstaklega eru taldir upp. Jafnframt kann að vera að innan slíkra starfsstétta séu aðilar sem aldrei veita nokkra þá þjónustu þar sem aukinnar aðgætni er þörf með tilliti til brota á lögum um peningaþvætti. Sú aðferð kann einnig að draga athygli frá því að unnt er að nota ýmsar starfsstéttir til peningaþvættis ef um er að ræða þjónustu sem samkvæmt eðli sínu og að fenginni reynslu annarra þjóða felur í sér meiri hættu á misnotkun og peningaþvætti en almennt kann að vera álitið.

Í þessari grein er því lagt til að ekki verði taldar upp þær fjármálastofnanir sem ákvæðum laganna er ætlað að taka til heldur er þar lýst þeirri starfsemi einstaklinga og lögaðila sem falla eiga undir ákvæði laganna. Með því móti er lögð ríkari áhersla en gert er samkvæmt gildandi lögum á þær leiðir sem helst eru notaðar og telur ráðuneytið það einnig gefa betri vísbendingu um undir hvaða kringumstæðum sérstakrar aðgæslu er þörf með tilliti til peningaþvættis. Fyrirmynd að þessari aðferð er einnig að finna í dönskum lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti. Rétt er þá að gera nánari grein fyrir einstökum töluliðum þessarar greinar.

Í 1.–14. tölul. er að finna sundurliðun á þeim tegundum fjármálaþjónustu sem ákvæðum þessara laga um peningaþvætti er ætlað að taka til. Upptalningin er nánast samhljóða upptalningu sem er að finna í 44. gr. laga nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, og er sú grein byggð á þeim lista sem fylgir í viðauka við tilskipun 89/646/EBE, um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum um stofnun og rekstur lánastofnana og um breytingu á tilskipun 77/780/EBE. Skv. 44. gr. laga nr. 113/1996 er starfsemi viðskiptabanka og sparisjóða fólgin í geymslu og ávöxtun fjár, miðlun á peningum, verðbréfaviðskiptum og annarri þjónustustarfsemi sem er í eðlilegum tengslum við slík viðskipti. Þrátt fyrir að alls séu 14 töluliðir í þessari grein frumvarpsins eins og í 44. gr. laga nr. 113/1996 skal tekið fram að í þessu frumvarpi hefur verið sleppt 11. og 13. tölul. 44. gr. laga nr. 113/1996. Ástæða þess er að ákvæði 13. tölul. þessarar greinar tekur yfir samsvarandi starfsemi og 11. tölul. 44. gr. laga nr. 113/1996 er ætlað að taka til. Varðandi það ákvæði sem svarar til 13. tölul. í áðurnefndri 44. gr. telur ráðuneytið að það eigi ekki við í lögum um peningaþvætti og því óþarft í þessari upptalningu. Loks skal geta þess að í 14. tölul. er ákvæði um líftryggingastarfsemi og starfsemi lífeyrissjóða. Gildandi lög um peningaþvætti hafa tekið til líftryggingafélaga og séreignalífeyrissjóða. Með hliðsjón af nýjum lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, svo og að líftryggingastarfsemi og starfsemi lífeyrissjóða hefur fallið undir ákvæði laga um peningaþvætti, þykir rétt að gera þá breytingu sem lögð er til í 14. tölul.

Að meginstefnu til er ekki um neina efnisbreytingu að ræða varðandi hvaða aðilar skuli í starfsemi sinni fara eftir ákvæðum laga um aðgerðir gegn peningaþvætti. Til glöggvunar má nefna að þau helstu fyrirtæki og stofnanir sem falla undir lögin, viðskiptabankar, sparisjóðir, verðbréfafyrirtæki, verðbréfamiðlanir, verðbréfasjóðir, lánastofnanir aðrar en viðskiptabankar og sparisjóðir, greiðslukortafyrirtæki, póstgíróstofan, líftryggingafélög, lífeyrissjóðir og skiptistöðvar (bureaux de change) sem fengið hafa leyfi samkvæmt lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, eru allt dæmigerð fyrirtæki sem stunda fjármálaþjónustu af því tagi sem talin er upp í 1. gr. Ekki skiptir máli hvort sérstakt starfsleyfi þarf til þess að stunda þá fjármálaþjónustu sem um ræðir eða hvort telja verður að hún sé eðlilegur hluti af þeirri þjónustu sem aðili kann að veita á grundvelli almennra starfsréttinda sinna eða ákvæða í sérlögum. Til dæmis verður að líta svo á að í þjónustu lögmanna felist einnig réttur til þess að taka við fjármunum og eiga viðskipti fyrir viðskiptavini með fjármuni sem þeir fela honum eða lögmaðurinn hefur tekið við fyrir hönd umbjóðanda síns, svo sem vegna búskipta, greiðslu skaðabóta eða annarra venjulegra atvika sem eru liður í þjónustu lögmanna. Einnig kann að vera að aðili stundi starfsemi á grundvelli sérlaga, sbr. t.d. starfsemi Íbúðalánasjóðs við veitingu veðlána samkvæmt lögum nr. 44/1998, sbr. lög nr. 97/1993, sbr. ákvæði í 6. tölul. Ýmsar aðrar sérfræðistéttir en lögmenn kunna að falla undir ákvæði laganna, t.d. endurskoðendur og viðskiptafræðingar, en liður í þeirra starfsemi er einnig að hafa ýmiss konar milligöngu við kaup, yfirtöku og samruna fyrirtækja. Mikilvægt er að utan við ramma almennra laga um aðgerðir gegn peningaþvætti falli ekki aðilar sem sýnt þykir að sé unnt að misnota í þágu peningaþvættis, en það kann að eiga við ýmsa aðila sem stunda einhverja þá starfsemi af því tagi sem nefnd er í 1.–14. tölul. þessarar greinar, enda er nægilegt að starfsemi falli undir einn þessara liða til þess að skylt sé að fara eftir ákvæðum laganna.

Rétt er að gera stuttlega grein fyrir nokkrum orðalagsmun sem er að finna í ýmsum töluliðum þessarar greinar og samsvarandi liðum í 44. gr. laga nr. 113/1996. Í b-lið 2. tölul. er hér ekki notað orðið langtímaveðlán heldur aðeins veðlán. Í viðauka við tilskipun 89/646/EBE er ekki nefnt að veðlán skuli vera til lengri tíma og þykir ekki rétt að afmarka það þannig. Í 3. tölul. er tekið fram að hafi aðili með höndum starfsemi sem telst til eignarleigu falli hún undir ákvæði laganna. Eignarleiga er heildarhugtak, svo sem kunnugt er, sbr. lög nr. 19/1989, um eignarleigustarfsemi, en þau voru felld úr gildi með lögum nr. 123/1993, án þess að í nýju lögin væru settar framangreindar skilgreiningar. Miða verður þó við að þær skilgreiningar sem lagðar voru til grundvallar í lögum nr. 19/1989 séu í fullu gildi og samkvæmt því falla undir hugtakið eignarleigu sérstakar tegundir eignarleigusamninga, svo sem kaupleiga, fjármögnunarleiga og rekstrarleiga. Hér þykir því rétt að nota heildarhugtakið fremur en fjármögnunarleigu, sem er aðeins ein tegund eignarleigusamninga. Í 5. tölul. þykir rétt að skýrt komi fram að hafi aðili með höndum starfsemi sem felst einungis í útgáfu greiðslukorta (t.d. hleðslukorta) fellur sú starfsemi undir lögin, og skiptir ekki máli hvort slíkri útgáfu fylgir nokkur umsýsla eða ekki.

Í 7. tölul. er þess getið að feli starfsemi í sér að viðskipti fari fram fyrir eigin reikning eða reikning viðskiptamanns beri slíkum aðilum að fara eftir ákvæðum frumvarpsins. Þessi liður er sambærilegur við 7. tölul. 44. gr. laga nr. 113/1996. Rétt er þó að taka fram að dæmi um viðskipti sem fallið geta undir þennan lið eru viðskipti lögmanns fyrir hönd umbjóðanda síns en samkvæmt nýrri reglugerð dómsmálaráðuneytisins ber slíkum aðilum nú að hafa sérstakan viðskiptareikning í bókhaldi sínu ef honum hefur verið falið að varðveita fé umbjóðanda síns, sbr. reglur nr. 626/1995. Auk þess skal lögmaður færa sérstakan sameiginlegan viðskiptareikning, svonefndan fjárvörslureikning, sem sýni á hverjum tíma samanlagðar innstæður allra umbjóðenda hans. Slíka reikninga er einungis unnt að stofna í viðskiptabönkum og sparisjóðum. Reglum þessum var ætlað að koma að öllu leyti til framkvæmdar 1. júlí 1997, en um nánari lýsingu á efni þeirra vísast í reglurnar sjálfar. Rétt þykir að nefna til frekari skýringar þau verðmæti sem gætu komið til álita í þessu sambandi, en það eru verðbréf á peningamarkaði (svo sem tékkar og víxlar), sbr. a-lið, og gjaldeyrir, sbr. b-lið. Einnig getur verið um að ræða viðskipti með framvirka samninga og svonefndan skiptirétt (options) eða kröfuréttindi og önnur gjaldeyris- eða vaxtatengd réttindi, sbr. c- og d-lið. Loks getur verið um það að ræða að viðkomandi aðili hafi heimild til eða það felist í þeirri þjónustu sem hann veitir að stunda viðskipti með önnur almenn verðbréf (t.d. hlutabréf, rafbréf o.fl.) en nefnd hafa verið hér á undan og þykir því rétt að nefna það sérstaklega í e-lið.

Í 8. tölul. kemur fram að aðstoði aðili viðskiptamann við almennt útboð verðbréfa og veiti þjónustu í því sambandi ber honum að fara eftir ákvæðum þessara laga, en hér um að ræða þjónustu sem yfirleitt er innan verksviðs þeirra fyrirtækja sem stunda verðbréfaviðskipti.

Í 9. tölul. er fjallað um móttöku fjármuna í tengslum við uppbyggingu höfuðstóls í fyrirtækjum o.fl. Í 9. tölul. 44. gr. laga nr. 113/1996 er rætt um ráðgjöf sem veitt er í slíkum tilgangi. Telja verður að ef aðeins er veitt ráðgjöf í þessu sambandi án þess að nokkur milliganga eigi sér stað um móttöku fjármuna, svo sem söluandvirði á fyrirtæki o.s.frv., sé varla hætta á að um peningaþvætti geti orðið að ræða. Hins vegar ef auk ráðgjafar er einnig veitt móttaka á fjármunum um stundarsakir til þess að ljúka slíkum viðskiptum getur verið hætta á því að slík starfsemi yrði misnotuð og fjármunir þvættir með þeim hætti. Loks má geta þess að nauðsynlegt er að orða þennan lið á þennan hátt til þess að hann taki ótvírætt til starfsemi lögmanna, endurskoðenda og annarra sérfræðinga sem einkum veita þá þjónustu sem hér er vikið að. Ljóst er að þróun í þjónustuviðskiptum er ör og sífellt koma fleiri aðilar að málum sem hér eru nefnd en auk lögmanna má t.d. nefna endurskoðendur og ýmsa ráðgjafa aðra sem fengnir eru til sérfræðiráðgjafar. Í slíkum tilvikum kann að vera fullkomlega eðlilegt að sérfræðingi sé treyst fyrir fjármunum og falin umsjón þeirra um tiltekinn tíma vegna samninga um yfirtöku félags eða annarra sambærilegra aðgerða. Það er því á allan hátt eðlilegt að gera þá kröfu til slíkra aðila að þeir afli viðhlítandi upplýsinga um viðskiptamenn sína og varðveiti þær í samræmi við ákvæði laga um peningaþvætti. Jafnframt er þessi tilhögun í samræmi við tilmæli nr. 9 sem FAFT-ríkjahópurinn hefur samþykkt og áður hefur verið vikið að í almennum athugasemdum með frumvarpinu.

Í 10. tölul. þykir rétt að tekið sé sérstaklega fram að undir þennan lið falla skiptistöðvar (bureaux de change) en í 44. gr. laga nr. 113/1996 er einungis nefnt hugtakið peningamiðlun. Mikilvægt er að ákvæðið sé alveg skýrt að þessu leyti. Í 11. tölul. er sambærilegt ákvæði og er í 12. tölul. 44. gr. laga nr. 113/1996, en auk þess er til öryggis tekið fram að undir þennan lið falli einnig varsla rafbréfa (sbr. einnig athugasemdir hér að framan um e-lið 7. tölul.).

Af framangreindum athugasemdum er ljóst að 1.–12. tölul. 1. gr. eru að mestu leyti samhljóða sambærilegum ákvæðum í lögum nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði.

Í 12. og 13. tölul. er tekið fram að verðbréfaviðskipti, svo og líftryggingarstarfsemi vátryggingafélaga og starfsemi lífeyrissjóða, falli undir gildissvið þessara laga.

Með hugtakinu verðbréfaviðskipti er átt við þá starfsemi sem skilgreind er í 2. gr. laga nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, sbr. 8. og 9. gr. þeirra laga.

Í 2. mgr. er tekið fram að ákvæði laganna taki einnig til þeirra sem hlotið hafa starfsleyfi á grundvelli laga nr. 6/1926, um happdrætti (lotterí) og hlutaveltur (tombólur). Sama á við hafi einstaklingur eða lögaðili heimild til slíkrar starfsemi á grundvelli sérlaga sem gilda um fjársafnanir og happdrætti en ýmis dæmi eru til þess, sbr. t.d. lög nr. 13/1973, um Happdrætti Háskóla Íslands, lög nr. 73/1994, um söfnunarkassa, o.s.frv. Gildandi lög um peningaþvætti taka ekki til slíkra aðila og er því framangreint ákvæði nýmæli sem jafnframt er í samræmi við tillögur FATF-ríkjahópsins frá árinu 1996 um að undir lög um aðgerðir gegn peningaþvætti falli allir þeir aðilar sem hætt er við að kunni að vera misnotaðir til þess að þvætta fjármuni (sbr. 9. gr. tilmælanna).

Um 2. gr.

Almennum hegningarlögum var breytt með frumvarpi sem lagt var fyrir á 121. löggjafarþingi, um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, o.fl. (vegna samnings Sameinuðu þjóðanna gegn ólöglegri verslun með fíkniefni og skynvilluefni og samnings um þvætti, leit, hald og upptöku ávinnings af afbrotum), sbr. nú lög nr. 10/1997. Með framangreindum breytingum á almennum hegningarlögum og fleiri lögum hefur verið afmarkað í íslenskum rétti hvaða brot falla undir skilgreiningu framangreindra alþjóðasamninga á þvættisbrotum.

Með lögum nr. 10/1997 var þvættisbrot þannig gert að sjálfstæðu refsiverðu broti, sbr. 264. gr., án tillits til þess um hvers konar brot á lögunum er að ræða. Skv. 1. mgr. 264. gr. almennra hegningarlaga er nú unnt að refsa fyrir viðtöku og öflun ávinnings af afbroti og aðstoð við að umbreyta ávinningi í því skyni að fela ólöglegan uppruna hans. Ákvæðið gerir þannig ekki aðeins refsiverða þá háttsemi að njóta ávinnings af broti sem annar hefur framið, heldur einnig þá háttsemi að aðstoða mann við að koma undan ávinningi, án tillits til þess hvort maður nýtur sjálfur hagnaðar af slíkri aðstoð. 264. gr. er takmörkuð við þá aðstöðu að um ræði ávinning af broti á almennum hegningarlögum. Sérreglur gilda síðan um aðstoð við að koma undan ávinningi af auðgunarbrotum, sbr. refsiákvæði um hylmingu í 254. og 263. gr. laganna.

Til þess að unnt verði að refsa fyrir þvætti ávinnings af brotum á sérrefsilögum þarf sérstök heimild þess efnis að vera í viðkomandi lögum. Með lögum nr. 10/1997 var slíkri heimild bætt í helstu sérrefsilög þar sem hætta er talin á að reynt verði að koma undan ávinningi af brotum, þ.e. í áfengislög, nr. 82/1969, tollalög, nr. 55/1987, og lyfjalög, nr. 93/1994. Refsiheimild fyrir þvættisbrot vegna ávinnings af broti á lögum um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, var breytt lítillega til samræmis við þær refsiheimildir sem bættust í framangreind sérrefsilög.

Nauðsynlegt er að skýra betur en gert er í gildandi lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti hvað felist í hugtakinu peningaþvætti og jafnframt að samræma efnisinntak þessa ákvæðis við áðurnefnda breytingu á almennum hegningarlögum. Loks má geta þess að framangreindar refsiheimildir ná ekki að öllu leyti til þvættisbrota lögaðila en refsiábyrgð lögaðila fyrir brot á tilkynningarskyldu fer eftir 15. gr. þessara laga.

Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 3. gr.

Í 1. gr. er gerð tillaga um að kveða á um þá starfsemi sem framvegis skal taka tillit til löggjafar um aðgerðir gegn peningaþvætti og telja ekki framar upp sérstaklega þær fjármálastofnanir sem fylgja skulu lögunum. Í samræmi við þessa breyttu aðferð í framsetningu laganna er nauðsynlegt að aðlaga og samræma orðalag ýmissa greina þeirra að þessu leyti. Þess vegna er hér lagt til að í lögunum verði vísað til einstaklinga og lögaðila sem nefndir eru í 1. gr. og hafa með höndum starfsemi sem fellur undir einn eða fleiri þeirra liða sem taldir eru upp í 1. gr. Auk breytingarinnar sem lögð er til í a-lið og á rót að rekja til þessarar breyttu aðferðar er að finna sams konar breytingar í öðrum greinum frumvarpsins.

Í gildandi lögum um peningaþvætti er þess krafist að við upphaf viðskiptasambands skuli einstaklingur eða lögaðili sanna á sér deili með framvísun persónuskilríkja. Ráðuneytið hefur aflað upplýsinga um framkvæmd þessa ákvæðis, m.a. hjá starfandi viðskiptabönkum og sparisjóðum. Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur fengið verður ekki stofnað til nýrra viðskipta hjá slíkum aðilum nema viðkomandi einstaklingur (eða lögaðili) hafi fengið íslenska kennitölu sem útgefin er af Hagstofu Íslands. Sama gildir að verulegu leyti í öllum öðrum viðskiptum, enda meginreglan sú í öllu viðskiptalífinu að nota kennitölu sem útgefin er af Hagstofu Íslands til þess að auðkenna viðskiptamenn fyrirtækja, stofnana og einstaklinga. Ráðuneytið telur eðlilegt við þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu að texti laganna endurspegli framangreinda meginreglu um notkun kennitölu hér á landi. Hafa verður einnig í huga að hafi Hagstofa Íslands gefið út kennitölu fyrir einstakling eða lögaðila þá hefur hún fengið fullgild skilríki sem sanna tilvist viðkomandi aðila, t.d. fæðingarvottorð einstaklings eða skráningarvottorð lögaðila (hlutafélags, einkahlutafélags, sameignarfélags og annarra aðila sem heimilt er að skrá með sjálfstæða kennitölu samkvæmt íslenskum lögum).

Í gildandi lögum er kveðið svo á að viðskiptamaður skuli sanna á sér deili með framvísun persónuskilríkja. Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað frá fjármálastofnunum er ekki einhlítt hvað þeir aðilar telja vera fullgild persónuskilríki. Rétt þykir því að það verði tekið sérstaklega fram að viðskiptamanni beri að sanna á sér deili með framvísun persónuskilríkja og vottorði Hagstofu Íslands um nafn, lögheimili og kennitölu. Eingöngu þau skilríki sem telja má að feli í sér slíkt vottorð Hagstofu Íslands er unnt að taka sem fullgild persónuskilríki. Í framkvæmd eru þau skilríki sem fullnægja þessari kröfu aðeins nafnskírteini, vegabréf og ökuskírteini. Öll framangreind skilríki byggjast á skráningu samkvæmt þjóðskrá Hagstofu Íslands, sbr. 19. gr laga nr. 45/1996, um mannanöfn. Ekki er útilokað að síðar geti þróast í samvinnu stjórnvalda og þeirra sem gefa út auðkennisskírteini, önnur skírteini (skilríki) sem teljast veita fullnægjandi vottorð samkvæmt þessari grein.

Ef viðskiptamaður er lögaðili, t.d. hlutafélag eða einkahlutafélag, ber prókúruhafa að leggja fram sömu upplýsingar (persónuskilríki) og krafist er þegar stofnað er til viðskiptasambands við einstaklinga.

Í þeirri tillögu sem gerð er í a-lið þessarar greinar felst einnig að gerð er skýrari sú krafa að framvísa eigi persónuskilríkjum við upphaf viðskipta, einkum við opnun reiknings eða eignavörslu, og er það jafnframt í betra samræmi við ákvæði í tilskipun 91/308/EBE, um ráðstafanir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvættis. Þetta á einnig við um tillöguna sem er að finna í b-lið þessarar greinar.

Í c-lið er að finna breytingu sem leiðir af þeirri breytingu sem lögð er til í 2. gr. frumvarpsins.

Loks má nefna að stefnt er að því að gera ýmsar upplýsingar og skrár hjá Hagstofu Íslands aðgengilegar á alnetinu, t.d. upplýsingar úr hlutafélagaskrá, o.fl. Í starfsreglum þeirra sem fara eiga eftir ákvæðum þessara laga yrði gert ráð fyrir að athugað verði hvort samræmi sé í upplýsingum sem viðskiptamaður veitir og skráðar eru hjá Hagstofu Íslands, t.d. hvort viðskiptamaður er í reynd skráður prókúruhafi lögaðila o.s.frv.

Um 4.–6. gr.

Um 4. gr. a.

Gildandi lög um peningaþvætti eru auk hinna 40 tilmæla FATF-ríkjahópsins byggð á ákvæðum tilskipunar EB nr. 91/308/EBE. Í 7. tölul. 3. gr. hennar er ákvæði þess efnis að ef um er að ræða lána- og fjármálastofnun sem tilskipunin gildir um þurfi ekki að krefjast skilríkja eins og kveðið er á um að öðru leyti í þeirri grein tilskipunarinnar. Í 1. gr. tilskipunarinnar eru skilgreindar þær lána- og fjármálastofnanir sem hún tekur til. Lánastofnun skilgreind með vísan til tilskipunar 77/780/EBE, sbr. breytingu á henni í tilskipun 89/646/EBE. Jafnframt er lánastofnun skilgreind sem fyrirtæki sem annast einkum eða einhverja þá starfsemi sem talin er upp í 2.–12. og 14. lið í viðauka við tilskipun 89/646/EBE, eða vátryggingafélag með gilt leyfi skv. 79/267/EBE, sbr. breytingu við þá tilskipun í tilskipun 90/619/EBE. Nauðsynlegt er að kveða skýrt á um til hvaða stofnana þessari undanþágu er ætlað að ná en það eru samkvæmt framansögðu einungis þær stofnanir sem stofnsettar eru og starfa á grundvelli leyfis sem veitt er í samræmi við framangreindar tilskipanir EB. Ef um er að ræða einstakling eða stofnun sem ekki starfar á grundvelli slíks leyfis á undanþágan ekki við og ber þá að krefja viðskiptaaðila persónuskilríkja eins og mælt er fyrir um í 3. gr.

Um 4. gr. b–6. gr.

Í þessum greinum er orðalag greinanna lagað að því að skv. 1. gr. eru ekki lengur taldar upp þær fjármálastofnanir sem er skylt að fara eftir ákvæðum laganna heldur eru vísað til þess að einstaklingum og lögaðilum sem hafa með höndum starfsemi sem upp er talin í 1. gr. ber að fara eftir ákvæðum þessara laga. Breytingin er því fyrst og fremst lagatæknilegs eðlis, sbr. einnig athugsemdir um 3. gr. frumvarpsins.

Um 7. gr.

Í þessari grein eru lagðar til sams konar lagatæknilegar breytingar og í ýmsum öðrum greinum frumvarpsins. Auk þess er hér gerð sú tillaga að tilkynningar skuli ekki framar sendar til ríkissaksóknara heldur skuli þær sendar til ríkislögreglustjóra. Brýn nauðsyn er til þess að ákvæði þessara laga séu löguð að þeim breytingum sem gerðar hafa verið á tilhögun við rannsókn afbrota, sbr. lögreglulög, nr. 90/1996. Með þessari breytingu er jafnframt stefnt að því að sérþekking og yfirsýn sé tryggð við rannsókn þeirra tilkynninga sem í þessum lögum er kveðið á um. Reynsla annarra þjóða hefur sýnt að mikilvægt er að einni deild lögreglunnar (eða réttarvörslukerfisins) sé falin umsjón með málum sem kunna að koma upp í tengslum við meint peningaþvættisbrot. Eðlilegt er með hliðsjón af lögreglulögum að hlutverk þetta sé falið efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra en um verkaskiptingu fer nánar eftir ákvæðum reglugerðar sem dómsmálaráðuneytið setur. Einnig er það í samræmi við þá framkvæmd sem komist hefur á frá gildistöku laga nr. 80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti, að fela lögreglu rannsókn þessara mála, sbr. að þrátt fyrir að í þeim lögum hafi verið kveðið svo á að tilkynningar samkvæmt lögunum skyldu sendar til ríkissaksóknara hefur það embætti sent allar slíkar tilkynningar rakleitt til Rannsóknarlögreglu ríkisins. Hér er því aðeins staðfest í texta laganna sú framkvæmd sem verið hefur við lýði allt frá því að lögin tóku gildi. Loks er í greininni breyting sem tengist 8. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er skýrar en gert er samkvæmt gildandi lögum á um hvernig tilkynning um grunsamleg viðskipti verður til þess að viðskipti séu tafin. Hér er lagt til að þegar tilkynning er send um viðskipti sem ekki er nauðsynlegt að framkvæma þegar í stað skuli taka fram innan hvaða frests verði að framkvæma viðskiptin. Til dæmis má nefna að varðandi gjaldeyrisyfirfærslur milli landa áskilja viðskiptabankar og sparisjóðir tiltekinn frest til þess að koma fjármunum inn á reikning viðtakanda. Tilkynni slík stofnun um grunsamleg viðskipti samkvæmt þessari grein getur hún í tilkynningu tekið fram innan hvaða frests henni ber að framkvæma viðskiptin. Samkvæmt ákvæðum 8. gr. er gert ráð fyrir því að ríkislögreglustjóri geri tafarlaust viðvart komist hann að þeirri niðurstöðu að ekki sé þörf á því að viðskipti verði tafin þó svo að frestur samkvæmt tilkynningu sé ekki liðinn, sbr. nánar um það í athugasemdum við 8. gr.

Um 8. gr.

Hér er lagt til að bætt verði nýrri grein við lögin sem kveði nánar en nú er gert á um þær tilkynningar sem aðilum ber að gera ef grunur eða vitneskja liggur fyrir um að uppruna eignar megi rekja til refsiverðs afbrots, sbr. 2. gr. laganna. Jafnframt er tekið fram að ríkislögreglustjóra beri að staðfesta skriflega móttöku tilkynningar. Staðfestingu á móttöku tilkynningar er einnig unnt að senda á rafrænan hátt. Hins vegar eru ekki gerðar sérstakar kröfur um form þeirra tilkynninga sem sendar eru til lögreglunnar og geta þær því verið munnlegar, t.d. í síma, skriflegar eða sendar með rafrænum hætti, allt eftir því sem þykir henta hverju sinni.

Í greininni er einnig að finna heimild til ríkislögreglustjóra til að mæla svo fyrir að hindra skuli viðskipti telji hann brýna ástæðu til þess þar til að frestur er liðinn sem tiltekinn er í tilkynningu skv. 7. gr. Nauðsynlegt er að kveða skýrar en gert er í gildandi lögum á um rétt og skyldu hlutaðeigandi aðila til þess að tefja að viðskipti sem tilkynnt hafa verið verði að fullu framkvæmd. Það fer eftir aðstæðum og eðli þeirra viðskipta hversu langan frest er unnt að veita í tilkynningu skv. 7. gr. Til dæmis má ætla að ekki eigi sama við um gjaldeyrisyfirfærslur milli landa eða kaup á verðbréfum. Þetta munu einstaklingar og lögaðilar sem nefndir eru í 1. gr. meta með hliðsjón af aðstæðum hverju sinni. Í gildandi lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti er hins vegar kveðið svo á að ef ekki er unnt að koma í veg fyrir viðskipti sem teljast vera grunsamleg skal tilkynnt um leið og þau hafa farið fram, sbr. nánar um það í 7. gr. laganna. Engin breyting er lögð til varðandi þær tilkynningar. Loks má nefna að telji ríkislögreglustjóri að nauðsynlegt og heimilt sé að beita öðrum úrræðum sem heimiluð eru í lögum um meðferð opinberra mála breyta ákvæði þessa frumvarps, svo og gildandi laga um peningaþvætti, á engan hátt möguleikum lögreglu til þess að grípa til hverra þeirra úrræða sem hún telur þörf á í þágu rannsóknar einstaks máls og í samræmi við það sakarefni sem til skoðunar er hverju sinni.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að tilnefndir verði ábyrgðarmenn sem hafi umsjón með þeim tilkynningum sem fjallað er um í lögunum og frumvarpi þessu. Sú tilhögun var tekin upp þegar sett var reglugerð nr. 272/1994, um hlutverk fjármálastofnana við aðgerðir gegn peningaþvætti, og hefur hún reynst vel fyrir þá aðila sem hingað til hefur verið skylt að fara eftir lögum nr. 80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti. Allir þeir einstaklingar og lögaðilar sem nefndir eru í 1. gr. bera ábyrgð á því að lögum og reglum settum samkvæmt þeim sé framfylgt og leysir tilnefning ábyrgðarmanns því á engan hátt aðra undan ábyrgð samkvæmt lögunum. Enn fremur ber að tryggja að allir starfsmenn fái fullnægjandi þjálfun, sbr. ákvæði 9. gr. í gildandi lögum, nr. 80/1993, en engin breyting er lögð til í frumvarpinu á því atriði.

Um 9. og 10. gr.

Í þessum greinum er einungis gerðar tillögur um orðalagsbreytingar sem nauðsynlegar eru af lagatæknilegum ástæðum, sbr. athugasemdir í 3. gr., svo og breytingar sem fela í sér að framvegis skuli tilkynningar sendar til ríkislögreglustjóra í stað ríkissaksóknara.

Um 11. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 12. gr.

Hér er lagt til að auk þess að vísað sé til Fjármálaráðuneytisins verði jafnframt vísað almennt til annarra eftirlitsstjórnvalda sem kunna að hafa eftirlit með starfsemi einstaklinga og lögaðila sem munu í starfsemi sinni þurfa að fara eftir lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti. Eðlilegt er þegar lögin eru orðin meira almenns eðlis, eins og gerð er tillaga um í frumvarpinu, að orðalag greinarinnar taki mið af því. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringar.

Um 13. og 14. gr.

Í þessum ákvæðum er að finna lagatæknilegar breytingar, sbr. athugasemdir um 3. gr., og breytingar sem leiðir af því að framvegis er lagt til að ríkislögreglustjóri taki við tilkynningum samkvæmt ákvæðum laganna.

Um 15. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Á Alþingi hafa verið samþykkt lög um Fjármálaeftirlit, nr. 87/1998. Verði frumvarp þetta samþykkt á haustþingi 1998 er nauðsynlegt að kveða á um að eftirlit sé í höndum starfandi eftirlitsaðila þar til hin nýja stofnun hefur starfsemi sína.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr.

80/1993, um aðgerðir gegn peningaþvætti.

Með frumvarpi þessu er lagt til að gerðar verði minni háttar lagatæknilegar breytingar á lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti. Kostnaður ríkissjóðs af samþykkt frumvarps þessa verður enginn.