Kosningar til Alþingis Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 368

Frumvarp til laga um breytingar á lögum um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000, með síðari breytingum.

Flm.: Lúðvík Bergvinsson, Jón Bjarnason, Siv Friðleifsdóttir, Grétar Mar Jónsson.

1. gr.

Við 32. gr. laganna bætist ný málsgrein er verður 2. mgr. og orðast svo:

Auk yfirlýsinga skv. 1. mgr. skal hverjum framboðslista fylgja yfirlýsing um það hvort listi sé borinn fram óraðaður, og skuli þá hluta um röð þeirra sem eru á listanum, eða raðaður, þ.e. röð þeirra sem eru á listanum skuli standa óbreytt á kjörseðli. Ef engin slík yfirlýsing fylgir framboðslista skal líta svo á að hluta skuli um röð þeirra sem á honum eru.

2. gr.

1. mgr. 34. gr. laganna orðast svo:

Nú berst yfirkjörstjórn listi með fleiri nöfnum en tilskilið er og skal þá hluta um þau nöfn sem nema skal brott. Sé listi boðinn fram raðaður, sbr. 2. mgr. 32. gr., skal nema burt af listanum öftustu nöfnin sem eru fram yfir tilskilda tölu.

3. gr.

Við 41. gr. laganna bætist ný málsgrein er orðast svo:

Nú skal hluta um röð þeirra sem eru á framboðslista, sbr. 2. mgr. 32. gr., og skal þá yfirkjörstjórn gera það með því að tölusetja nöfn þeirra eftir stafrófsröð og hluta síðan um það hver skuli vera efstur á listanum. Sá sem næstur kemur þeim efsta í stafrófsröðinni skal vera næstefstur á listanum og þannig koll af kolli þar til byrjað er aftur á stafrófinu ef þörf krefur.

4. gr.

Við 2. mgr. 43. gr. laganna bætist nýr málsliður er orðast svo: Samtökum er heimilt að bera fram ýmist óraðaða eða raðaða lista í sama kjördæmi, sbr. 2. mgr. 32. gr.

5. gr.

Í stað 2. málsl. 2. mgr. 44. gr. laganna koma tveir nýir málsliðir er orðast svo: Í auglýsingu skal tilgreina bókstaf hvers lista, fyrir hvaða stjórnmálasamtök hann er borinn fram og hvort um er að ræða óraðaðan eða raðaðan lista, sbr. 2. mgr. 32. gr. Þá skal tilgreina nöfn frambjóðenda listans í þeirri röð sem kveðið er á um í 2. mgr. 41. gr. sé listinn borinn fram óraðaður en ella í þeirri röð sem listinn er borinn fram.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 52. gr. laganna:

a. Í stað 3. málsl. 1. mgr. koma tveir nýir málsliðir er orðast svo: Niður undan bókstafnum skulu vera nöfn frambjóðenda listans í þeirri röð sem kveðið er á um í 2. mgr. 41. gr. sé listinn óraðaður en ella í þeirri röð sem listinn er borinn fram. Enn fremur skal tilgreina stöðu frambjóðenda eða starfsheiti og heimili ef nauðsyn þykir til auðkenningar.

b. Við bætast tvær nýjar málsgreinar er orðast svo:

Sé listi óraðaður skv. 2. mgr. 32. gr. skal enn fremur prenta með skýru letri, feitletrað, neðan við Listi … (nafn stjórnmálasamtakanna) en ofan við nöfnin á listanum: Óraðaður listi. Jafnframt skal framan við nafn hvers frambjóðanda listans vera ferningur.

Sé listi raðaður skv. 2. mgr. 32. gr. skal prenta með skýru letri, feitletrað, neðan við Listi … (nafn stjórnmálasamtakanna) en ofan við nöfnin á listanum: Raðaður listi.

7. gr.

82. gr. laganna orðast svo:

Kjósandi greiðir atkvæði á þann hátt að hann markar með ritblýi kross í ferning fyrir framan bókstaf þess lista á kjörseðlinum sem hann vill kjósa.

Sé listi óraðaður setur kjósandi tölustafinn 1 í ferninginn fyrir framan það nafn sem hann vill að sé í efsta sæti listans, töluna 2 í ferninginn fyrir framan það nafn sem hann vill að sé í næstefsta sæti listans, töluna 3 í ferninginn fyrir framan það nafn sem hann vill að hljóti það þriðja o.s.frv., og setur kjósandi tölur við nöfn eins margra af frambjóðendum listans og hann sjálfur vill. Nýti kjósandi ekki að fullu tölustafina 1, 2, 3 o.s.frv. eða sleppi einhverjum þeirra við tölusetningu frambjóðenda telst hann ekki taka afstöðu til þess hver skipi viðkomandi sæti. Riti kjósandi sama tölustafinn tvívegis eða oftar telst hann ekki heldur taka afstöðu til sætis með því númeri. Merki kjósandi einungis við listabókstaf en færi engar tölur framan við nöfn frambjóðenda listans telst hann ekki taka afstöðu til þess í hvaða röð þeir skipa sæti listans.

Sé listi raðaður og vilji kjósandi breyta nafnaröð á lista þeim sem hann kýs setur hann tölustafinn 1 fyrir framan það nafn sem hann vill hafa efst, töluna 2 fyrir framan það nafn sem hann vill hafa annað í röðinni, töluna 3 fyrir framan það nafn sem hann vill hafa það þriðja o.s.frv., að svo miklu leyti sem hann vill breyta til. Vilji kjósandi hafna frambjóðanda á röðuðum lista sem hann kýs strikar hann yfir nafn hans. Ákvæði 2. og 3. málsl. 2. mgr. gilda einnig um raðaða lista eftir því sem við á.

8. gr.

2. málsl. 1. mgr. 105. gr. laganna orðast svo: Enn fremur skal yfirkjörstjórn telja saman atkvæði hvers frambjóðanda í hvert sæti listans.

9. gr.

110. gr. laganna orðast svo:

Til þess að finna hverjir frambjóðenda hafa náð kosningu af óröðuðum lista, sbr. 2. mgr. 32. gr., skal landskjörstjórn raða nöfnum frambjóðenda á hverjum lista þannig að sá sem hlotið hefur flest atkvæði í 1. sæti hlýtur það sæti. Sá frambjóðandi að þessum slepptum sem hlotið hefur flest atkvæði í 1. og 2. sæti samanlagt hlýtur 2. sætið o.s.frv. Ef tveir eða fleiri frambjóðendur fá jafnháa atkvæðatölu skal hluta um röð þeirra á listanum. Takist ekki með þessum hætti að finna hverjir teljast þingmenn listans í kjördæminu og hverjir varaþingmenn skal hluta um nöfn á listanum til að fylla tölu sæta.

Til þess að finna hverjir frambjóðenda hafa náð kosningu af röðuðum lista, sbr. 2. mgr. 32. gr., skal fara þannig að:

1. Þeir frambjóðendur einir koma til álita sem þingmenn og varaþingmenn hvers framboðslista í kjördæmi er skipa efstu sæti hans, tvöfalt fleiri en komu í hlut listans samkvæmt kosningaúrslitum, sbr. 107. og 108. gr., þó aldrei færri en þrír. Þessi tala frambjóðenda kallast röðunartala listans.

2. Landskjörstjórn skal reikna þeim frambjóðendum sem til álita koma skv. 1. tölul. atkvæðatölu. Frambjóðandi sem skipar 1. sæti á óbreyttum atkvæðaseðli eða er raðað í það sæti á breyttum seðli fær eitt atkvæði. Sá sem lendir með sama hætti í 2. sæti fær það brot úr atkvæði að í nefnara er röðunartala en í teljara sú tala að frádregnum einum. Síðan lækkar teljarinn um einn við hvert sæti.

3. Sá frambjóðandi á hverjum lista sem fær hæsta atkvæðatölu skv. 2. tölul. hlýtur 1. sæti listans. Sá frambjóðandi sem fær næsthæsta atkvæðatölu hlýtur 2. sætið og þannig koll af kolli uns lokið er úthlutun þingsæta og sæta varamanna. Nú fá tveir eða fleiri frambjóðendur jafnháa atkvæðatölu og skal þá hluta um röð þeirra á listanum.

4. Aðrir frambjóðendur en þeir sem koma til greina sem þingmenn og varaþingmenn skv. 1. tölul. halda þeim sætum sem þeir skipa á röðuðum framboðslista án tillits til breytinga sem gerðar hafa verið á kjörseðlum.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

I.

Með frumvarpi þessu er lagt til að kosningalögum verði breytt þannig að færi gefist á persónukjöri í kosningum til Alþingis. Forustumenn stjórnarflokkanna báðu Þorkel Helgason stærðfræðing að stýra vinnu við undirbúning breytinga á kosningalögum fyrir komandi kosningar til Alþingis vorið 2009. Í vinnuhópnum voru auk hans Ástráður Haraldsson hrl., Eiríkur Tómasson prófessor og Gunnar Helgi Kristinsson prófessor. Frumvarpið er byggt á vinnu þessa hóps.

Með persónukjöri er átt við að kjósendur hafi meiri eða minni áhrif á val á frambjóðendum í kosningum, þ.e. á kjördegi í kjörklefanum eða við utankjörfundaratkvæðagreiðslu, en ekki einungis í prófkjörum. Margsinnis hefur verið fjallað um þann möguleika að taka upp persónukjör hér á landi, m.a. í tengslum við endurskoðun á kjördæmaskipan og í umræðum á Alþingi í tengslum við breytingar á stjórnarskipunarlögum og kosningalögum án þess að lagðar hafi verið til lagabreytingar hliðstæðar þeim sem hér eru lagðar fram.

Fyrir liggur að í flestum þingræðisríkjum sem viðhafa listakosningar hefur persónukjör í auknum mæli verið tekið upp eins og nánar er gerð grein fyrir í III. kafla þessarar greinargerðar. Í Danmörku hefur t.d. um áratuga skeið verið boðið upp á persónukjör þar sem framboð geta valið á milli þriggja til fjögurra kosta. Dæmi um vestræn ríki sem bjóða rýra eða enga kosti til þess að viðhafa persónukjör eru Ísrael, Portúgal, Spánn og Noregur auk Íslands.

Í frumvarpinu eru lagðar til þær meginbreytingar að þeir sem standa að framboði í kjördæmum eigi kost á því að bjóða fram óraðaða lista í kosningum til Alþingis, kjósi þeir svo, en að gildandi ákvæði laga um kosningar til Alþingis verði að öðru leyti óbreytt, þ.e. að bjóða fram lista með ákveðinni röð frambjóðenda eins og nú er. Kjósendur megi eftir sem áður raða og strika út af röðuðum listum jafnframt því sem útreikningar á atkvæðum frambjóðenda verði eins og verið hefur. Það nýmæli sem felst í frumvarpi þessu er því fyrst og fremst valið á milli hins hefðbundna fyrirkomulags um raðaða lista annars vegar og óraðaða lista hins vegar. Breytingar þær sem frumvarpið kveður á um snerta einkum ákvæði um óraðaða lista. Reynt er að láta öll ákvæði um raðaða lista halda sér frá gildandi kosningalögum eftir því sem kostur er.

II.

Rétt þykir að gera nokkra grein fyrir því hvernig breytingar á kosningalöggjöfinni hafa þróast frá upphafi 20. aldar að því er varðar möguleika kjósandans á að hafa bein áhrif á uppstillingu á lista með atkvæði sínu. Með lögum nr. 19/1913, um breytingu á lögum nr. 39/ 1903, um leynilegar kosningar og hlutfallskosningar til bæjarstjórna í kaupstöðum, var í fyrsta skipti kveðið á um útstrikanir og að kjósandi gæti breytt númeraröð frambjóðenda á kjörseðli. Sama fyrirkomulag var tekið upp í lög nr. 28/1915 varðandi landskjör, sem fór svo fram árið 1916. Þá voru sex þingmenn kosnir með hlutfallskosningu og jafnmargir til vara. Heimastjórnarflokkurinn fékk þrjá menn kjörna. Vegna breytinga sem kjósendur gerðu á lista þeirra færðist Guðmundur Björnson úr 2. sæti í 3. sæti en Guðjón Guðlaugsson færðist úr 3. sæti í 2. sæti. Breytingar urðu líka á röð varamanna og Bríet Bjarnhéðinsdóttir færðist úr 4. sæti í 5. sætið. Hannes Hafstein sem var efstur á lista heimastjórnarmanna sótti ekki þingfundi frá 1918 en fyrsti varamaður, Sigurjón Friðjónsson, kom í hans stað. Þetta er fyrra dæmið um að útstrikanir hafi breytt röð og í raun fellt frambjóðanda til þings. Hefði röðin verið óbreytt frá uppstillingu hefði Bríet orðið fyrst kvenna til að setjast á þing. Síðara dæmið er frá 1946 þegar útstrikanir sem gerðar voru á lista Sjálfstæðisflokksins í Reykjavík höfðu þau áhrif að Björn Ólafsson sem var í 5. sæti færðist niður í 6. sæti en Bjarni Benediktsson færðist úr 6. sæti upp í 5. sæti. Talið er að Björn hafi verið strikaður út á 1.000–1.500 kjörseðlum, en alls fékk Sjálfstæðisflokkurinn 11.580 atkvæði. Bjarni varð uppbótarþingmaður, en Björn náði ekki kjöri.

Á árabilinu 1959–1987 voru ákvæði kosningalaga slík að möguleiki kjósenda til að hafa áhrif á röðun lista var lítill. Í alþingiskosningunum 2007 voru komnar til framkvæmda breytingar samkvæmt lögum nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, sem höfðu í för með sér að áhrif af útstrikunum og öðrum breytingum á röð frambjóðenda jukust. Í tveimur kjördæmum færðist sinn frambjóðandinn hvor niður um eitt sæti vegna slíkra breytinga, en þeir hlutu þó báðir kosningu til Alþingis. Um þetta má sjá nánar í Hagtíðindum, 1. hefti 2008, útgefnu af Hagstofu Íslands, svo og á vefsíðu landskjörstjórnar landskjor.is.

III.

Til að auðvelda samanburð er nauðsynlegt að gera grein fyrir kosningafyrirkomulagi hvað varðar raðaða og óraðaða lista í öðrum lýðræðisríkjum, svo og um persónukjör að öðru leyti. Með persónukjöri er í þessu samhengi átt við að kjósendur eigi þess kost að velja á milli frambjóðenda af sama lista. Meirihlutakosning í einmenningskjördæmum er yfirleitt ekki talin persónukjör, þar sem kjósendur fá ekki að velja milli einstakra frambjóðenda nema með því að flytja atkvæði sitt alfarið yfir á annan flokk. Finnski stjórnmálafræðingurinn Lauri Karvonen skiptir kosningakerfum þar sem persónukjör tíðkast í þrjá flokka. Í fyrsta lagi sterka útgáfu þar sem allir þingmenn eru kosnir persónukosningu, í öðru lagi veika útgáfu þar sem röð á lista eða hliðstæð atriði takmarka áhrif persónukjörs og í þriðja lagi kerfi þar sem atkvæði geta skipst á einstaklinga frá ólíkum flokkum (svo sem í írska kerfinu, „single transferable vote“). Síðastnefnda útgáfan er reyndar sjaldgæf en hefur verið notuð lengi á Írlandi (einnig í Japan til 1995, Möltu, Máritíus og Vanúatú en líka í kosningum til öldungadeildar í Ástralíu).

Flokka má ríki eftir því hvað þau ganga langt í persónukjöri af einhverju tagi:

A.

Sterk útgáfa persónukjörs: Chile, Eistland, Finnland, Grikkland, Ítalía til 1993, Kýpur, Liechtenstein, Lúxemborg, Pólland, San Marinó og Sviss.

B.

Veik útgáfa persónukjörs: Austurríki, Belgía, Danmörk, 1

Holland, Slóvenía, Svíþjóð frá 1998, Tékkland.

C.

Lokaðir flokkslistar: Argentína, Benin, Bólivía til 1996, Búlgaría, Ekvador, Gínea, Grænhöfðaeyjar, Ísland, Ísrael, Kosta Ríka, Namibía, Noregur, Portúgal, Sao Tome og Principe, Spánn, Svíþjóð til 1994 og Úrúgvæ.

Talað er um lokaða flokkslista þar sem ekki er boðið upp á persónukjör eða ákvæði um persónukjör eru svo veik að þau hafa lítil eða engin áhrif í reynd. Flokkun þessi er einskorðuð við almenna deild eða neðri deild þar sem þing eru deildaskipt. Kerfi sem byggjast á einmenningskjördæmum, eða þar sem velja má frambjóðendur þvert á lista (sbr. írska kerfið) eða ólíkum kerfum er blandað saman eru ekki talin með. (Heimild: L. Karvonen 2004. „Preferential Voting: Incidence and Effects“ International Political Science Review, 25:2, 207–8.)

Persónukjör þar sem flokkslistar eru í boði er fyrst og fremst evrópskt fyrirbæri, þótt slíkt fyrirkomulag finnist einnig í Chile. Á Norðurlöndunum er Finnland dæmi um ríki með sterka útgáfu persónukjörs, Danmörk og Svíþjóð með veika útgáfu en Ísland og Noregur eru dæmi um ríki með lokaða flokkslista.

Finnland.

Kosningakerfið í Finnlandi er dæmi um listakosningu þar sem lögð er áhersla á persónuval. Á finnska þinginu sitja 200 fulltrúar sem kosnir eru hlutfallskosningum í 14 fjölmenningskjördæmum og einu einmenningskjördæmi (Álandseyjum). Stjórnmálaflokkar sem og kjördæmasamtök kjósenda geta tilnefnt frambjóðendur. Hámarksfjöldi frambjóðanda hvers flokks og kosningabandalags er 14 frambjóðendur eða (ef fleiri þingsæti eru í kjördæmi) jafnmargir og þingsæti kjördæmisins eru. Kjósendur velja einn frambjóðanda af lista flokks sem jafnframt gildir sem flokksatkvæði við talningu.

Úthlutun þingsæta milli frambjóðenda hvers flokks eða kosningabandalags í hverju kjördæmi byggist á persónulegum atkvæðum þeirra. Frambjóðendum er raðað eftir því hversu mörg persónuleg atkvæði þeir hafa fengið.

Sú staðreynd að kjósendur velja einstaka frambjóðendur frekar en flokkslista þýðir að þeir geta látið í ljós óánægju sína með stefnu eða forustu flokksins í kosningum með því að velja frambjóðendur sem tjá slíka óánægju. Það þýðir að enginn frambjóðenda flokks getur verið fyllilega öruggur um sitt sæti og í vissum mæli stuðlar það að samkeppni á milli frambjóðenda sama flokks í kosningum samhliða hefðbundinni samkeppni á milli flokka.

Svíþjóð.

Í Svíþjóð fór fram talsverð umræða um að auka möguleikana á persónukjöri á tíunda áratugnum. Þessi umræða leiddi til þess að kosningakerfinu í þingkosningum (og reyndar einnig öðrum kosningum) var breytt á árinu 1998. Markmið Svía var að auka áhrif kjósenda á hverjir skyldu vera fulltrúar þeirra og styrkja tengslin á milli kjósenda og þingmanna. Höfð var hliðsjón af reynslu Dana við breytingarnar.

Á kjörseðlum í Svíþjóð eru frambjóðendur skráðir í röð en einnig er á kjörseðlinum reitur við nafn hvers frambjóðanda sem kjósendur geta merkt kross við. Einungis má merkja kross við nafn eins frambjóðanda og aðrar breytingar á listanum (svo sem útstrikanir eða að bæta við nöfnum) eru ekki leyfðar. Með því að merkja við nafn frambjóðanda gefa kjósendur til kynna stuðning sinn við hann.

Til að persónuatkvæði greidd tilteknum frambjóðanda geti haft áhrif á úthlutun þingsæta þurfa þau að nema að minnsta kosti 8% af atkvæðum flokksins í viðkomandi kjördæmi. Þingsætum er fyrst úthlutað til þeirra frambjóðenda sem komust yfir þessi mörk og er farið eftir tölu persónuatkvæða. Þeim þingsætum sem eftir eru er úthlutað eftir röð frambjóðenda á listanum sjálfum.

Í þingkosningunum 1998 nýttu 29,9% kjósenda sér möguleikann til persónukjörs og 24,9% þeirra sem náðu kjöri voru kosnir persónukosningu. Í kosningunum 2002 dró úr áhuga á persónukjöri því þá nýttu 26,0% sér möguleikann og 24,6% voru kosnir persónukosningu. Árið 2006 dró enn úr persónukjöri, þegar 21,9% kjósenda notfærðu sér þennan möguleika og 16,3% þingmanna voru kosnir persónukosningu. Þessar tölur ýkja samt nokkuð áhrif persónukjörsins því margir þeirra sem kosnir voru persónukosningu hefðu hvort eð er verið kosnir af lista þó að persónukjörið hefði ekki komið til. Árið 1998 komu þannig inn tólf þingmenn í gegnum persónukjörið sem ella hefðu ekki komist inn, tíu árið 2002 og sex árið 2006.

Persónukjörið hefur þannig ekki að öllu leyti staðið undir þeim væntingum sem lagt var upp með og um þessar mundir er það nokkuð rætt í Svíþjóð hvernig bregðast megi við því. Fram hafa komið hugmyndir um að lækka þröskuldinn úr 8% í 5% eða jafnvel afnema hann með öllu og eins að gefa kjósendum færi á að velja fleiri en eitt nafn af listunum. Rétt er þó að nefna að einnig hafa komið fram hugmyndir um að hverfa frá persónukjöri af þessu tagi.

Danmörk.

Danskir kjósendur velja sér lista með krossi eins og hér. En að auki geta þeir krossað við einn frambjóðanda á þeim lista sem þeir hafa kosið. Nefnist það að greiða persónulegt atkvæði. Þeir geta líka sleppt því og kallast atkvæðið þá flokksatkvæði. Áhrif þessara krossa kjósandans eru afar mismunandi allt eftir því hvaða framboðsleið listinn hefur valið.

Kjördæmi eru allstór, með 10–21 kjördæmissæti hvert, en boðið er fram í svokölluðum „opstillingskredse“, sem geta verið heil sveitarfélög, hverfi í Stór-Kaupmannahöfn eða á landsbyggðinni samsafn sveitarfélaga. Kalla má þetta nærkjördæmi. Að nokkru leyti má líkja nærkjördæmunum við einmenningskjördæmi þar sem tala þeirra innan hvers (yfir)kjördæmis er ámóta þingsætatölu kjördæmisins. Frambjóðendum er stillt upp í einstökum nærkjördæmum, einu eða fleirum eða í öllum nærkjördæmum sama kjördæmis, allt að vali þeirra sem að framboðunum standa.

Valkostir framboða um uppstillingu á lista eru í meginatriðum eftirfarandi:

Hliðstæð röðun: Frambjóðendum nærkjördæmisins er raðað í stafrófsröð. Þó má stilla upp einum manni efst á lista í hverju einstöku nærkjördæmi, en ekki endilega þeim sama í öllum nærkjördæmum sama kjördæmis. Flokksatkvæðin dreifast á alla frambjóðendur nærkjördæmisins í hlutfalli við persónulegu atkvæðin og bætast þannig við þau. Þeir ná kjöri í sæti hvers flokks í hverju kjördæmi sem hafa hlotið flest persónulegu atkvæðanna. Segja má að þetta fyrirkomulag sé jafngilt því sem nefnt er óraðaður listi í þessu skjali. Eina frávikið er sá „áróður á kjörstað“ sem felst í því að hampa einum frambjóðanda sérstaklega í hverju nærkjördæmi.

Kjördæmisuppstilling: Viðkomandi flokkur setur einn af frambjóðendum kjördæmis efst á lista í nærkjördæmi, í einu eða fleirum samtímis. Öllum öðrum frambjóðendum flokksins í sama (yfir)kjördæmi er síðan raðað í stafrófsröð á framboðslista hvers nærkjördæmis þess. Frambjóðandinn, sem er hampað efst á listanum, fær öll flokksatkvæðin í nærkjördæminu. Krossafjöldinn ræður því hverjir ná kjöri eins og í 1. valkosti.

Flokksuppstilling: Þá stillir flokkurinn upp lista fyrir allt kjördæmið og það í sinni óskaröð. Þó má sem fyrr taka einn í hverju nærkjördæmi út úr og setja í efsta sæti. Kjósendur mega sem fyrr merkja við einn frambjóðanda. Fái einhverjir þeirra nægilegar slíkar persónumerkingar sem duga fyrir einu af sætum flokksins á grundvelli svokallaðs Droops-kvóta (sjá skilgreiningu í greinargerð um persónukjör á vefsíðunni landskjor.is) teljast þeir kosnir óháð því hvar þeim er ella raðað á listann. Afgangurinn af frambjóðendunum fer inn á grundvelli flokksröðunarinnar. Ekki fer sérstökum sögum af örlögum þess sem er efstur á listanum. Hann er væntanlega nokkuð hólpinn með sæti, ef ekki á grundvelli þess að ná kvótanum þá sem forustumaður í listaröðinni.

Hiklaust má segja að fyrsta leiðin sé sú sem kemst næst hreinu persónukjöri, en síðan eykst vægi flokksröðunarinnar. Kjósendur hafa væntanlega samt meiri áhrif á val þingmannsefna jafnvel undir 3. kostinum, flokksuppstillingu, en þeir hafa samkvæmt gildandi kosningalögum íslenskum.

Fyrst völdu nær öll framboð flokksuppstillingu en nú orðið velja langflest hliðstæðu röðunina, óraðaða lista. Þátttaka kjósenda í vali á frambjóðendum hefur farið vaxandi en allt frá um 1990 hefur um helmingur þeirra nýtt sér þennan rétt.

IV.

Sérfræðingahópur sá sem kom að samningu frumvarps þessa og fyrr er getið íhugaði fleiri leiðir til þess að auka þátt persónukjörs í lögum um kosningar til Alþingis. Meðal leiða, sem voru gaumgæfðar, eru þessar:

P1: Listar eru boðnir fram í þeirri röð sem framboðin, flokkarnir, kjósa t.d. að loknum prófkjörum. Uppstilling á listana er á hinn bóginn aðeins til leiðbeiningar kjósendum en hefur að öðru leyti engin áhrif á skipan þingsæta listanna. Kjósendur fara alfarið með það vald að velja þingmannsefnin allt eins og listarnir væru óraðaðir. Eina frávikið væri það að ekki væri hlutað um skipan sæta ef kjósendur hafa ekki merkt við nægilega marga frambjóðendur, sbr. ákvæði síðasta málsliðar 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Í þess stað væri eðlilegra að grípa til frambjóðenda í þeirri röð sem þeir eru á hinum uppstillta lista. Jafnvel mætti ganga lengra og láta uppstilltu röðina taka við ef stuðningur kjósenda við nægilega marga frambjóðendur nær ekki vissu lágmarki, sbr. fyrirkomulagið í Svíþjóð.

P2: Listar eru sem fyrr boðnir fram í þeirri röð sem framboðin, flokkarnir, kjósa t.d. að loknum prófkjörum. Kjósendur geta breytt röðinni með sama hætti og nú, þ.e. með umröðun eða útstrikun. Breytingin frá núverandi fyrirkomulagi er fólgin í því að vægi þeirra breytinga, sem kjósendur gera, er aukið og gert meira en vægið sem uppstillingin á listanum hefur. Eins og fyrr segir var þessu öfugt farið í kosningalögunum frá 1959. Segja má að vægi uppstillingarinnar hafi þá verið þrefalt meira vægi en þær breytingar sem kjósendur gerðu á listunum. Þessi hugmynd felur í sér í raun leið P1 þar sem þær renna því sem næst saman þegar vægi kjósenda er komið í vissar hæðir. Af þessari hugmynd eru nokkur afbrigði:

P2-f: Vægishlutföll kjósenda og uppstillingar eru fastákvæðin í lögum, eins og t.d. 2:1.

P2-t: Vægi kjósenda hækkar ár frá ári næstu árin þar til það nær aðstefndu hámarki. Þannig væri farið hægt af stað nú en markinu náð t.d. á tveimur kjörtímabilum.

P2-v: Vægi kjósenda er að vali framboðslistanna, t.d. þannig að þeir hafi nokkra kosti allt frá því að hafa vægi kjósenda og uppstillingar jafnt eins og nú er upp í að vægishlutföllin svari til þess að kjósendur hafi nánast fullt vald á skipan listanna.

Leið P1 gæti komið í stað valkostsins sem er í frumvarpi þessu um óraðað lista, eða að það væri þriðji valkosturinn sem framboð hefðu. Þá væru ákvæðin orðin mjög ámóta því sem er í Danmörku.

Leið P2 kæmi aftur á móti alfarið í stað þeirrar valkvæðu leiðar sem felst í frumvarpinu. Með afbrigðinu P2-v væri þó aftur boðið upp á valkvæða leið þar sem ytra útlit valkostanna allra væri samt það sama.

Sérfræðingahópurinn fjallaði jafnframt um mismunandi aðferðir við merkingar kjósenda á óröðuðum listum og talningu eða uppgjör á þeim merkingum. Eftirfarandi kemur helst til álita í þessum efnum:

M1: Óraðaðir listar samkvæmt frumvarpi þessu: Kjósendur raða frambjóðendum í talnaröð. Túlkun á tölunum er síðan eins og er að jafnaði í prófkjörum, þ.e. merkingar með tölunni 1 er atkvæði í 1. sæti lista, merking með tölunni 2 atkvæði er í 2. sæti o.s.frv. Sá sem hlotið hefur flest atkvæði í 1. sæti hlýtur það sæti. Sá frambjóðandi að þessum slepptum, sem hlotið hefur flest atkvæði í 1. og 2. sæti samanlagt, hlýtur 2. sætið o.s.frv.

M2: Kjósendur raða frambjóðendum enn á ný í talnaröð en nú er túlkunin önnur. Hver tala er ávísun á visst atkvæðabrot. Það sem fæst fyrir merkingu með 1 er heilt atkvæði en síðan minnkar brotið í jöfnum skrefum. Atkvæðabrotin eru lögð saman og fæst þannig atkvæðatala hvers frambjóðanda sem ræður að lokum röð þeirra innan hvers lista.

M3: Kjósendur velja frambjóðendur með krossum, einum eða fleirum, sbr. fyrirkomulagið í þremur norrænum löndum. Fjöldi krossa hjá hverjum einstökum frambjóðanda er síðan ráðandi um stöðu hans á listanum.

Það var niðurstaða hópsins að mæla með aðferð M1, einkum með þeim rökum að það væri fyrirkomulag sem kjósendur þekkja úr prófkjörum, en að vissu leyti er verið að viðhafa „prófkjör“ í kjörklefanum þegar boðnir eru fram óraðaðir listar. Um kosti og galla þessara aðferða má að öðru leyti lesa í fyrrnefndri greinargerð um persónukjör á vefsíðunni landskjor.is.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér kemur fram það meginmarkmið frumvarpsins að heimila framboðum að bjóða ýmist fram raðaða lista eins og tíðkast hefur eða óraðaða lista þar sem röð kjósenda listans ræður því alfarið hverjir setjast í sæti listans. Ákvæði þessarar frumvarpsgreinar taka til VII. kafla laganna um Framboð.

Framboði ber að tilkynna hvora aðferðina það velur og ber að tilkynna það með sérstakri skriflegri yfirlýsingu til yfirkjörstjórnar. Skorti slíka skriflega yfirlýsingu skal líta svo á að um óraðaðan lista sé að ræða.

Um 2. gr.

Hér er tekið á því hvernig bregðast skuli við ef boðin eru fram fleiri nöfn en kjósa skal í kjördæminu af aðal- og varamönnum. Skv. 34. gr. laganna skal þá nema burt af listanum öftustu nöfnin sem eru fram yfir tilskilda tölu. Lagt er til að þetta ákvæði haldist gagnvart röðuðu listunum en sé listi óraðaður skal hlutað um nöfn þeirra sem nema skal burt og er gerð tillaga um það.

Um 3. gr.

Sé listi óraðaður er hér lagt til að yfirkjörstjórn stilli nöfnum frambjóðenda upp í stafrófsröð. Til þess að gæta jafnræðis skal þá hlutað um það hver skuli vera efstur á hverjum lista.

Um 4. gr.

Hér er einungis verið að hnykkja á því sem þegar segir í 1. gr. frumvarpsins og tekin af tvímæli um að taka verður sjálfstæða ákvörðum um alla lista hvort sem þeir eru boðnir fram raðaðir eða óraðaðir. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa við.

Um 5. gr.

Í ákvæðinu eru lagðar til breytingar sem taka mið af því að listar geti nú ýmist verið boðnir fram raðaðir eða óraðaðir. Verður að koma fram í auglýsingu landskjörstjórnar hvort raðað hafi verið á lista eða listi sé óraðaður. Jafnframt er lagt til að tilgreina skuli nöfn frambjóðenda listans í þeirri röð sem kveðið er á um í 3. gr. frumvarpsins ef listinn er borinn fram óraðaður, en að öðrum kosti í þeirri röð sem listinn er borinn fram ef um raðaðan lista er að ræða. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa við.

Um 6. gr.

Þessi frumvarpsgrein tilgreinir þær breytingar sem gera verður á ákvæðum um útlit kjörseðla í kjölfar þess að leyft yrði að bjóða jöfnum höndum fram raðaða og óraðaða lista. Meginefnið felst í b-lið frumvarpsgreinarinnar þar sem segir að skýrt skuli koma fram með feitu letri hvort listi er borinn fram óraðaður eða raðaður. Útliti þeirra lista sem boðnir eru fram raðaðir er að engu öðru leyti breytt. En um óraðaða lista er lagt til að framan við nafn hvers frambjóðanda listans skuli vera ferningur til að auðvelda kjósendum að töluraða nöfnum á listanum.

Um 7. gr.

82. gr. laganna kveður á um hvernig kjósandi skuli greiða atkvæði á kjörfundi. Hér er greinin tekin upp í heild sinni en með nauðsynlegum breytingum vegna hinna óröðuðu lista.

1. mgr. frumvarpsgreinarinnar er óbreytt 1. mgr. 82. gr. laganna.

2. mgr. er ný og kveður á um það hvernig kjósandi skal taka þátt í röðun á óröðuðum lista. Er það gert með því að kjósandi merkir með tölustöfum, 1, 2, 3 o.s.frv., við frambjóðendur allt að því jafnmarga og kjósa skal og má hann tölusetja svo marga frambjóðendur þess lista sem hann sjálfur kýs. Talnaröðin þarf ekki að vera samfelld, t.d. 1, 3, 4 og 11. Þá telst kjósandi ekki taka afstöðu til þess hver skipar eyðusætin. Riti kjósandi sama tölustafinn tvívegis eða oftar telst hann heldur ekki taka afstöðu til sætis með því númeri. Útstrikanir eiga hins vegar ekki við á óröðuðum listum enda eru áhrif þeirra engin. 2. og 3. mgr. gildandi laga eru felldar saman og verða samkvæmt frumvarpinu að nýrri 3. mgr. Bætt er við tilvísun í 2. mgr. greinarinnar um að ekki sé nauðsynlegt að nota tölustafi í samfellu vilji kjósandi umraða á lista. Þetta felur ekki í sér neina efnisbreytingu frá gildandi framkvæmd, en er hér bætt við ákvæðið til að taka af vafa.

Um 8. gr.

Orðalag á ákvæði um talningu frambjóðenda í sæti eru aðlöguð því að nú kunna listar að vera óraðaðir. Þetta felur ekki í sér efnisbreytingu varðandi raðaða lista.

Um 9. gr.

110. gr. kosningalaganna fjallar um útreikning á atkvæðatölu frambjóðenda. Meginbreyting frumvarpsins tekur til þessarar lagagreinar. Því er greinin tekin upp í heild sinni en með nauðsynlegum breytingum vegna hinna óröðuðu lista. Sem fyrr eru engar efnisbreytingar á ákvæðunum um raðaða lista.

1. mgr. frumvarpsgreinarinnar kveður á um hvernig fara skuli að með óraðaða lista. Talið er í einstök sæti líkt og tíðkast hefur að jafnaði um uppgjör á prófkjörum hér á landi. Ákvæði þessarar málsgreinar eru nær orðrétt þau sömu og voru í hliðstæðum ákvæðum í kosningalögunum nr. 80/1987, en þau giltu allt til þess að lög nr. 24/2000 tóku gildi.

2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er efnislega samhljóða allri 110. gr. gildandi laga en er sett upp í töluliðum í stað málsgreina.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Útdráttur úr skýrslu um greiningu á úthlutun þingsæta við alþingiskosningar 12. maí 2007 á vef landskjörstjórnar, landskjor.is.

Röð frambjóðenda.

17. Ákvæði um atkvæðatölu frambjóðenda

Meðal nýmæla í gildandi kosningalögum frá árinu 2000 er gjörbreytt aðferð við uppgjör á breyttum atkvæðaseðlum. Sú aðferð sem nú er beitt veitir kjósendum meiri möguleika en þeir hafa haft í hálfa öld til að hafa áhrif á röðun á framboðslistum. Kjósendur nýttu sér þennan rétt sinn í talsverðum mæli í kosningunum 2007. … Réttur kjósenda til að breyta röð frambjóðenda hefur verið með sama móti allt frá því að listakosningar voru fyrst teknar upp með kosningalögum árið 1915. Þessari skipan hafði þegar árið 1913 verið komið á með lögum um hlutfallskosningar til bæjarstjórna í kaupstöðum. Samkvæmt ákvæðum beggja þessara laga má kjósandinn setja eigin röðunartölur við frambjóðendur á þeim lista sem hann styður jafnframt því sem honum er heimilt að má nöfn út af listanum með yfirstrikun. Í 34. töflu er sýnt dæmi um hvað af þessu tagi kjósandinn má gera. Í fyrsta dálki töflunnar er sýnd upphafleg röð frambjóðenda á þeim lista sem kjósandinn hefur valið en í lokadálkinum hvernig þeir raðast – að öðru óbreyttu – eftir þær breytingar sem kjósandinn hefur gert, sbr. annan dálk töflunnar.

Hið talnalega uppgjör á áhrifum slíkra breytinga hefur tekið breytingum í tímans rás. Lengst af hefur verið notast við uppgjörsaðferð sem kennd er við hinn franska Jón-Karl greifa af Borda. Aðferð hans við slíkt uppgjör á röðuðu vali hefur notið vinsælda allt frá því Borda innleiddi hana við kosningu á félögum í frönsku vísindaakademíuna árið 1770. Afbrigði af aðferðinni er t.d. beitt við uppgjör í hinni þekktu evrópsku söngvakeppni.

Í hinni hreinu mynd Borda-reglunnar raðar kjósandinn valkostum sínum (t.d. frambjóðendum) í forgangsröð (eða samþykkir gefna forgangsröð að hluta eða öllu leyti) og fær fyrsti valkosturinn jafn mörg stig og nemur tölu þeirra kosta sem raða skal. Annar kosturinn fær einu stigi minna o.s.frv. allt þar til sísti kosturinn fær eitt stig. Stigagjöfin er þannig línuleg, þ.e. hún þrepast niður í jöfnum skrefum. Í því afbrigði sem beitt er í Evróvisjón-keppninni er þó gleiðara á milli efstu þrepanna. Jafnframt er ekki öllum valkostum (söngvum) raðað heldur aðeins hluta þeirra. Þetta er nokkuð dæmigert um að aðferð Borda er einatt aðlöguð aðstæðum.

Í kosningalögunum frá 1915 (og þegar 1913 í lögum um bæjarstjórnarkosningar) var stigagjöfin útfærð sem atkvæðabrot þar sem deilt var í þau stig sem fyrr segir með tölu frambjóðenda. Fyrir röðun í fyrsta sæti fæst þannig heilt atkvæði, síðan atkvæðisbrot sem minnkar um einn á móti tölu frambjóðenda við hvert sæti. Með tölu frambjóðenda er þá átt við tvöfalda tölu þeirra sæta sem úthluta skal, þ.e. tölu aðalmanna og varamanna. 2

Þessi umreikningur frá stigum (eins og í Evróvisjón) yfir í atkvæðabrot breytir engu um útkomuna en er væntanlega viðhafður til þess að stærðirnar sem út koma, persónulegu atkvæðin, séu tölulega á svipuðu róli og tala atkvæða greidd listunum.

Fyrrgreind útfærsla á reglu Borda var við lýði allt þar til hinnar miklu breytingar á kjördæmaskipan og kosningum var gerð 1959. Með þeim var svigrúm kjósenda til að hafa áhrif með breytingum á kjörseðlum þrengt verulega. Lögfest var að breyting á kjörseðli skyldi einungis hafa þriðjungsvægi á móti tveimur þriðju vægis röðunarinnar á framboðslistunum sjálfum. Þessi skipan gilti þar til stjórnarskrá og kosningalögum var aftur gjörbreytt og kosið eftir nýrri skipan 1987. Þá var reglu Borda kastað fyrir róða og farin sama leið og oftast tíðkast í prófkjörum, þ.e. að telja saman atkvæði sem hver frambjóðandi fær í ákveðið sæti ásamt þeim sem hann fær í sæti sem ofar er raðað. Sá fær sæti sem hefur hæsta samtölu í það sæti. Í slíku fyrirkomulagi þarf samstiga aðgerð meira en helmings kjósenda lista til að ná fram einhverri breytingu á röð frambjóðenda.

Með lögunum frá 2000 er aftur horfið til Borda-reglu með það að markmiði að auka á ný möguleika kjósenda á að hafa áhrif á röð frambjóðenda, enda nýttu kjósendur sér þennan rétt sinn í talsverðum mæli í kosningunum 2007 eins og fyrr segir.

Uppgjörsaðferðin nú er þessi:

1. Ákvörðuð er svonefnd röðunartala hvers lista. Hún er jöfn tvöfaldri tölu þingsæta sem listinn fékk en þó aldrei lægri en þrír. Í 35. töflu eru birtar röðunartölur þeirra lista sem hlutu þingsæti í kosningunum 2007.

2. Umröðun kjósenda á frambjóðendum sem skipa þessi efstu sæti hvers lista, jafnmörg og nemur röðunartölunni, er tekin til greina. Á hinn bóginn hefur breyting kjósenda á röð þeirra sem skipa sæti þar fyrir neðan engin áhrif.

3. Atkvæðabrot frambjóðanda sem skipar efsta sæti á óbreyttum atkvæðaseðli, eða er raðað í það sæti á breyttum atkvæðaseðli, er talið eitt heilt atkvæði.

4. Atkvæðabrot frambjóðanda í annað sæti er brot með röðunartöluna í nefnara en í teljara er röðunartalan að frádregnum einum; o.s.frv.

5. Almennt er því atkvæðabrot frambjóðanda, sem skipar n-ta sæti lista eða er raðað með umröðun eða útstrikun í það sæti, reiknað sem ( R- n+1)/ R þar sem og R er röðunartala listans.

Í 36. töflu er dæmið í 34. töflu skoðað nánar og reiknað út hver áhrifin af umröðun kjósandans eru. Röðunartalan í þessu tilbúna dæmi er 4 þar sem gert er ráð fyrir að listinn hljóti 2 þingsæti. Breytingar kjósandans hafa því eingöngu áhrif á stöðu fjögurra efstu manna listans.

37. tafla sýnir áhrif þessarar uppgjörsaðferðar. Sýnt er hvað samstilltur hópur stuðningsmanna eins frambjóðenda þarf að vera stór til þess að geta þokað frambjóðandanum upp um eitt sæti. Þá skiptir máli hvernig atkvæðaseðlinum er breytt. Fjórar meginaðferðir við breytingar á kjörseðlum koma til skoðunar í töflunni:

1.

Útstrikun og umröðun: Frambjóðandinn í sætinu fyrir ofan hinn útvalda er strikaður út um leið og sá hinn sami er settur í 1. sæti.

2.

Útstrikun: Aðeins er beitt útstrikuninni í aðferð A, ekki merkingu í 1. sæti.

3.

Röðun í 1. sæti: Útvaldi frambjóðandinn er merktur með 1 en ekki beitt útstrikun.

4.

Umröðun: Nú er aðeins sýndur hinn raunverulegi vilji, þ.e. hinn útvaldi er merktur með númeri sætisins fyrir ofan. Ekki er beitt útstrikun.

Aðferðunum er hér raðað eftir áhrifamætti þeirra, eins og fram kemur í 37. töflu.

Neðanmálsgrein: 1 1

Tekið er fram að danska kerfið er ekki auðflokkanlegt, sjá nánar hér á eftir. Neðanmálsgrein: 2 2

Í lagafrumvarpi því sem kveður m.a. á um röðun á listum til bæjarstjórna er stiga- eða atkvæðagjöfin ekki í stíl Borda. Fyrir fyrsta sæti fæst 1 atkvæði skv. frv., en ½ fyrir annað sæti, . atkvæði fyrir það þriðja o.s.frv. Svo virðist sem frumvarpshöfundur hafi verið að rugla þessum stigum saman við deilitölurnar í reglu d'Hondts við uppskiptingu sæta – sem er allt annar handleggur. Engra heimilda er getið í athugasemdum með frv. þannig að ekki verður auðveldlega rakið hvaðan þessi ranghugmynd kemur. Í umræðu um frv. bendir ráðherrann, Hannes Hafstein, á að þessi stigagjöf sé óeðlileg og stingur upp á stigum með jöfnum þrepum, þ.e. í anda Borda. Ráðherrann nefnir ekki neinar fyrirmyndir eða heimildir. Fann hann sjálfur upp stigagjöf Borda eða hafði hann lesið sér eitthvað til um fræðin? Hannes Hafstein virðist annars hafa verið talnaglöggur í þessum efnum. Hann hafði áður leiðrétt útreikninga þegar hið upphaflega frumvarp sem fól í sér hlutfallskosningar til bæjarstjórna var til umræðu á þingi 1903. Leiðréttingar hans eru þó ekki gallalausar en þar kann að vera hugsanlegri ritvillu í þingtíðindum um að kenna.