Stjórnarráð Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 658

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, með síðari breytingum .

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 4. gr.:

a. Á eftir orðinu „forsætisráðuneyti“ kemur: atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti.

b. Orðin „dómsmála- og mannréttindaráðuneyti“ og „félagsmála- og tryggingaráðuneyti“ falla brott.

c. Á eftir orðinu „fjármálaráðuneyti“ kemur: innanríkisráðuneyti.

d. Orðið „heilbrigðisráðuneyti“ fellur brott.

e. Orðið „iðnaðarráðuneyti“ fellur brott.

f. Orðin „samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti“ falla brott.

g. Orðin „sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti“ falla brott.

h. Í stað orðsins „umhverfisráðuneyti“ kemur: umhverfis- og auðlindaráðuneyti.

i. Í stað orðanna „og utanríkisráðuneyti“ kemur: utanríkisráðuneyti og velferðarráðuneyti.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2011 að frátöldum a-, e-, g- og h-lið 1. gr. sem öðlast gildi 1. apríl 2011.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þrátt fyrir ákvæði 2. gr. er ráðherra heimilt að undirbúa stofnun nýrra ráðuneyta, m.a. með skipun ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra sem hafi heimild til að undirbúa stofnun nýrra ráðuneyta, þ.m.t. að bjóða starfsmönnum starf skv. 14. gr. laganna.

Þeim embættismönnum sem hljóta ekki áframhaldandi skipun skv. 1. mgr. skulu boðin störf í hinum nýju ráðuneytum. Ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, gilda ekki um störf sem ráðið er í samkvæmt þessu ákvæði.

Um flutning annarra starfsmanna til hinna nýstofnuðu ráðuneyta gilda ákvæði 14. gr. laganna.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í ljósi umtalsverðra breytinga á íslensku samfélagi á undanförnum árum meðal annars í kjölfar bankahruns og efnahagssamdráttar er tímabært og nauðsynlegt að endurskoða skipulag ríkisrekstrar í heild sinni. Markmið með frumvarpi þessu er að endurskipuleggja ráðuneyti í því skyni að gera þjónustu hins opinbera við almenning og atvinnulíf eins góða og kostur er með þeim fjármunum sem til ráðstöfunar eru hverju sinni. Í samræmi við samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er lagt til að ráðuneytum verði fækkað úr tólf í níu og að færð verði saman verkefni til að ná sem mestum samlegðaráhrifum. Markmið með stækkun ráðuneyta er jafnframt að gera þeim betur kleift að takast á við aukin og flókin stjórnsýsluviðfangsefni og að tryggja formfestu. Þá bjóða sameinuð ráðuneyti upp á meiri möguleika til sérhæfingar og meira bolmagn til nýsköpunar og þróunarstarfs eins og m.a. kemur fram í skýrslu starfshóps um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.

Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs frá 10. maí 2009 eru boðaðar víðtækar breytingar á verkefnum ráðuneyta og aðrar umbætur í ríkisrekstri. Markmið breytinganna eru, auk þess að nýta þá fjármuni sem til skiptanna eru á sem árangursríkastan hátt, að forgangsraða í ríkisrekstrinum með nýjum hætti, verja og tryggja grunnþjónustu, auka skilvirkni í ríkisrekstri með stærri og hagkvæmari einingum, einfalda stjórnsýslu og þjónustu, endurskoða verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga og gera ríkiskerfið sveigjanlegra og betur í stakk búið til að takast á við breytingar. Þá er stefnt að því að auka samstarf ráðuneyta og samvinnu með ýmsu móti. Endurskipulagning opinberrar þjónustu á ákveðnum sviðum er nauðsynleg og tímabær, m.a. vegna breytinga sem orðið hafa á þörfum fólks í samfélaginu, byggðaþróunar, tækniþróunar, þróunar samgangna o.fl. Ekki hafa átt sér stað miklar breytingar á skipulagi ráðuneyta hér á landi frá árinu 1969 þegar lög um Stjórnarráð Íslands voru sett en endurskipulagning ráðuneyta og breytingar á verkaskiptingu þeirra er mjög algeng í nágrannalöndum okkar, svo sem í Danmörku. Núverandi aðstæður gera það enn brýnna en ella að ráðuneyti og stofnanir endurmeti með opnum huga öll verkefni. Bankahrunið og afleiðingar þess hafa leitt til mikils hallareksturs á fjárlögum og kalla á snarpa aðlögun. Í fjárlögum fyrir árið 2010 var gripið til aðgerða sem leiddu til 43 milljarða kr. lækkunar útgjalda frá því sem annars hefði orðið og við afgreiðslu á fjárlögunum var áætlað að samkvæmt markmiði ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum þyrfti að bæta afkomu ríkissjóðs um allt að 50 milljarða kr. á árinu 2011. Fyrirsjáanlegt er að verulegur hluti afkomubatans á árinu 2011 verði að koma til með lækkun ríkisútgjalda. Óþarft er að fjölyrða um mikilvægi þess að útgjaldamarkmiðum fyrir árið 2010 og árin þar á eftir verði vel fylgt eftir, en til þess að árangur náist þarf samstillt átak allra ráðuneyta og stofnana. Ljóst er að þær breytingar sem eru áformaðar á næstu missirum felast m.a. í að fækka ráðuneytum og ríkisstofnunum með sameiningu og breytingum á skipulagi og er þetta frumvarp meðal annars liður í þeim áformum.

Þrátt fyrir að stefnt sé að fækkun ráðuneyta og stofnana eru þær breytingar sem hér eru boðaðar jafnframt liður í því að tryggja öfluga þjónustu til framtíðar og stofnanir sem hafa burði til þess að veita hana. Byggja þarf upp öflugar einingar á öllum málefnasviðum ríkisins og vinna þannig á skilvirkan hátt að þeim verkefnum sem löggjafinn felur framkvæmdarvaldinu að sinna á hverjum tíma. Breytingar á Stjórnarráði Íslands, sem öðluðust gildi um mánaðamótin september/október 2009 með lögum nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, voru fyrsti þátturinn í þeim stjórnkerfisumbótum sem eru áformaðar í tíð núverandi ríkisstjórnar og tilteknar eru í samstarfsyfirlýsingu hennar. Í þeim fólst m.a. flutningur verkefna milli ráðuneyta og til varð nýtt efnahags- og viðskiptaráðuneyti.

Sameining ráðuneyta og stofnana auðveldar samþættingu ýmissar þjónustu og kemur í veg fyrir óskýra verkaskiptingu eða tvíverknað eins og dæmi hafa verið um m.a. innan velferðarþjónustunnar. Mikilvægt er að þjónusta og starfsemi ráðuneyta og stofnana birtist almenningi á aðgengilegan, gagnsæjan og skilvirkan hátt. Sameining gefur einnig færi á öflugri stoðþjónustu en í minni ráðuneytum og stofnunum er hlutfallslega miklum kostnaði varið í nauðsynlega stoðþjónustu. Stærri og öflugri ráðuneyti og stofnanir auka jafnframt möguleika starfsfólks til þróunar í starfi og auka fjölbreytni í verkefnum þeirra. Við breytingar á skipan ráðuneyta og stofnana er mikilvægt að standa vörð um starfsemi, þekkingu og reynslu sem nýst hefur samfélaginu vel og að sameinuð ráðuneyti og stofnanir verði byggð upp og þróuð út frá þeim styrkleika sem fyrir er um leið og horft er til nýrra leiða í ljósi breyttrar samfélagsþróunar. Um kosti stærri skipulagseininga segir í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis: „Veikleika stofnanakerfisins gagnvart öflugum hagsmunum í atvinnulífinu má að nokkru leyti skýra með smæð þess og takmörkuðum mannafla. Fram hjá því er hins vegar ekki hægt að líta að stjórnunarhugmyndir og forgangsröðun koma þar einnig við sögu. Lítil stjórnsýsla býður upp á sveigjanleika og viðbragðsflýti. Þessir eiginleikar hafa einkennt íslenska stjórnsýslu í ríkum mæli. Í vissu samhengi geta þeir verið styrkur en í öðru veikleiki. Mikill fjöldi lítilla skipulagsheilda bæði í Stjórnarráðinu, stofnanakerfi ríkisins og á sveitarstjórnarstiginu bendir til þess að á Íslandi hafi frekar verið litið til kosta lítilla eininga en ókosta.

Kostirnir við stærri stofnanir geta hins vegar verið margvíslegir. Í sumum tilvikum má vænta aukinnar stærðarhagkvæmni og samlegðaráhrifa við sameiningu stofnana. Stærri skipulagsheildir bjóða upp á meiri möguleika til sérhæfingar, að öðru jöfnu, og hafa meira bolmagn til nýsköpunar og þróunarstarfs. Í þeim mæli sem stækkun stofnana þýðir fækkun geta þær dregið úr samhæfingarvanda. Þá ætti að vera minni hætta á að stórar einingar verði yfirspilaðar af hagsmunaaðilum en litlar. Þessi sjónarmið eiga að vera tilefni til skoðunar á sameiningu skipulagsheilda í stjórnsýslu ríkisins (ráðuneyta, stofnana). Jafnframt ætti þetta að gefa tilefni til að skoða vandlega hættur samfara útvistun verkefna úr ráðuneytum til sjálfstæðra aðila af ýmsu tagi. Slík útvistun getur vissulega átt rétt á sér en hafa þarf í huga að hún getur verið á kostnað þekkingar og stjórnsýslugetu í ráðuneytum.“

Nú er unnið að heildarendurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands sem sett voru árið 1969. Markmiðið er að nýta betur þann mannauð og þekkingu sem býr í ráðuneytunum, auka samstarf og samvinnu á milli þeirra og styrkja forustuhlutverk forsætisráðuneytisins varðandi stefnumótun og eftirfylgni í áherslumálum ríkisstjórna.

Samhliða endurskipulagningu á ráðuneytum er unnið að heildarendurskipulagningu á stofnanakerfi ríkisins á grundvelli framtíðarsýnar um skilvirkan og þjónustumiðaðan ríkisrekstur. Sú endurskipulagning sem hér um ræðir er tengd við sóknaráætlun 20/20, sem lögð hefur verið fyrir Alþingi í tillögu til þingsályktunar um sóknaráætlun til eflingar atvinnulífi og samfélagi um land allt, þskj. 476, 332. mál á 138. löggjafarþingi. Þar er horft til uppbyggingar opinberrar þjónustu um allt land í tengslum við þá þjónustu og stuðning sem ríkið mun veita við uppbyggingu sóknarsvæða á grunni samkeppnishæfni hvers svæðis fyrir sig.

Ríkisstofnanir hér á landi eru um 200 talsins. Margar þeirra sinna svipuðum verkefnum og ljóst er að ná má fram verulegri langtímahagræðingu í rekstri með því að sameina stofnanir og endurskoða verkaskiptingu á milli þeirra. Fyrir liggja tillögur um umfangsmiklar breytingar sem gera ráð fyrir að ríkisstofnunum hér á landi fækki verulega. Forsenda sumra þeirra sameininga sem verið hafa til skoðunar eru sameiningar ráðuneyta sem kveðið er á um í frumvarpi þessu.

Sameiningar ráðuneyta og stofnana geta tekið nokkurn tíma t.d. þar til fjárhagslegur ávinningur skilar sér að fullu. Um er að ræða flókið ferli og því er afar mikilvægt að vanda vinnu við undirbúning og framkvæmd sem best. Tækifærin sem felast í sameiningu eru einnig mikil og hafa verður í huga að það getur tekið langan tíma uns árangur kemur fyllilega í ljós. Dæmin sanna að þær stofnanir sem sameinaðar hafa verið á undanförnum árum eru sveigjanlegri þegar kemur að því að takast á við erfiðleika eins og þá sem glímt er við í ríkisrekstri í dag og stærri og öflugri einingar eiga auðveldara með að endurskipuleggja sig og takast á við breytingar. Þá er það einn af lærdómum af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að þörf er á að efla ráðuneytin og ein leið að því marki er að stækka þau með sameiningum. Undir þetta er tekið í skýrslu fyrrnefnds starfshóps forsætisráðherra: „Þrátt fyrir umtalsverða fjölgun starfsmanna ráðuneyta á síðustu áratugum er hluti þeirra enn of fámennur. Þeir veikleikar í stjórnsýslu ríkisins, sem dregnir eru fram í skýrslu rannsóknarnefndar, staðfesta þær ábendingar sem áður hafa komið fram að geta þessara fámennu ráðuneyta til að takast á við aukin og flóknari stjórnsýsluviðfangsefni, svo sem vegna alþjóðasamninga, sé takmörkuð. Auk þess hefur verið bent á að þessi fámennu ráðuneyti skorti nauðsynlega formfestu sem líklegra sé að finna hjá stærri skipulagsheildum. Færa má rök fyrir því að ráðuneyti þurfi að vera af ákveðinni lágmarksstærð til að eiga möguleika á að sinna verkefnum sínum með fullnægjandi hætti. Of fámenn ráðuneyti takmarka bæði möguleika til sérhæfingar innan einstakra málaflokka og aðgang að nauðsynlegri sérfræðiþekkingu og möguleikana á því að færa starfsmenn á milli viðfangsefna innan ráðuneytanna eftir því sem álag gefur tilefni til. Það hefur verið óformleg stefna síðustu áratuga að færa ýmis verkefni ráðuneyta til sérstakra stjórnsýslustofnana. Með því hefur fjölgun starfsliðs ráðuneyta orðið minni en ella. Ókostur þessa fyrirkomulags er sá að ráðuneyti þurfa að treysta í miklum mæli á sérþekkingu þeirra stofnana sem undir þau heyra. Samhliða fjölgun sérstakra stjórnsýslustofnana hefur mikil fjölgun orðið á sjálfstæðum úrskurðarnefndum sem búa yfir sérþekkingu sem ella gæti nýst til eflingar fagþekkingar innan ráðuneyta. Raunhæfasta leiðin til að stækka ráðuneyti og gera þau þannig faglega sterkari er sameining þeirra og að verkefni stofnana verði færð aftur þangað.“

Í frumvarpi þessu er í samræmi við samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar lögð til sameining dómsmála- og mannréttindaráðuneytis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis í innanríkisráðuneyti, félags- og tryggingamálaráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis í velferðarráðuneyti og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og iðnaðarráðuneytis í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Þá er lagt til að heiti umhverfisráðuneytis verði umhverfis- og auðlindaráðuneyti.

Markmið breytinganna er að ný ráðuneyti verði öflugar starfseiningar hvert á sínu sviði. Velferðarráðuneyti mun hafa betri yfirsýn yfir þau velferðarúrræði sem í boði eru, allt frá forvörnum og félagslegum úrræðum til heilbrigðisþjónustu, og tryggja betri yfirsýn og nýtingu fjármuna og um leið sveigjanlegri velferðarþjónustu. Nýtt atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti mun styrkja stjórnsýslu og stuðning stjórnvalda við helstu atvinnuvegi landsmanna og nýsköpun og sameina þjónustu og umgjörð fyrir allar atvinnugreinar á einum stað. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið fær aukið hlutverk varðandi rannsóknir, nýtingarstefnu, ráðgjöf og verndun á sviði auðlindamála. Loks mun nýtt innanríkisráðuneyti skapa ramma um innanríkismál og innviði samfélagsins, öryggis- og varnarmál á lofti, sjó og landi og þar með allar stofnanir sem sinna þjónustu á þessum sviðum.

Fyrirhuguð sameining ráðuneytanna er stórt verkefni og munu forsætisráðuneytið og fjármálaráðuneytið vinna að því með viðkomandi aðilum. Áformað er að setja á fót stýrihóp með þátttöku ráðherra og verkefnisstjórn með þátttöku ráðuneytisstjóra, sérfræðinga og fulltrúa starfsmanna. Mikilvægur þáttur vinnunnar verður að ræða málið við samtök sem eiga hagsmuna að gæta. Er þar sérstaklega átt við heildarsamtök svo sem í iðnaði, landbúnaði og sjávarútvegi, stéttarfélög, félag forstöðumanna og sveitarfélögin. Þá verður þingflokkum boðið að tilnefna tengiliði til að fylgjast með vinnunni og koma sínum sjónarmiðum að. Þessir aðilar munu einnig fylgja því eftir að fram fari allsherjarendurskoðun á þeim verkefnum sem viðkomandi ráðuneyti sinna og þeim stofnunum sem undir þau heyra. Jafnframt verður farið heildstætt yfir verkaskiptingu innan Stjórnarráðs Íslands þannig að verkefni fleiri ráðuneyta en þeirra sem sameinast geta breyst.

Hvað tímasetningar varðar er gert ráð fyrir að sumarið verði nýtt til samráðs þannig að ljúka megi afgreiðslu frumvarpsins í haust. Mikilvægt er að hæfilegur tími líði frá samþykkt laga til gildistöku sameiningar svo að ljúka megi nauðsynlegum undirbúningi. Fyrir liggur að skoðanir eru helst skiptar um atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið og hafa ýmis samtök er málið varðar ályktað gegn þessum áformum. Eftir framlagningu frumvarps verður því sérstök áhersla lögð á víðtækt samráð á þeim vettvangi, m.a. við hagsmunaaðila á sviði landbúnaðar og sjávarútvegs, og framvindan metin í ljósi árangurs af því samráði.

Um atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti.

Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er fjallað um stofnun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis. Þar segir:

„Nýtt atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti tekur til allra atvinnugreina (utan opinbera geirans og fjármálamarkaðarins), nýsköpunar og þróunar innan þeirra. Þar verða teknar ákvarðanir um nýtingu auðlinda á grundvelli rannsókna og ráðgjafar frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti.“

Með sameiningu iðnaðarráðuneytis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis verður til öflugt ráðuneyti atvinnuvega og nýsköpunar þar sem aðkoma ríkisins að stærstu atvinnuvegum þjóðarinnar og nýsköpun verður samræmd á einum stað til hagsbóta fyrir samfélagið. Sameining leiðir til þess að á einum stað í stjórnkerfinu verður til heildarsýn yfir atvinnulífið. Hún mun því stuðla að því að til verði heildstæð atvinnuvegastefna sem gerir ekki upp á milli atvinnugreina og auðveldar stjórnvöldum að bregðast við breytingum og þróun í atvinnuháttum.

Helstu rök fyrir sameiningu ráðuneytanna eru:

– Aukinn slagkraftur í stefnu og aðgerðum stjórnvalda í tengslum við atvinnulíf og nýsköpun.

– Samræmd stefnumörkun fyrir atvinnulífið og mótun og eftirfylgni heildstæðrar atvinnugreinastefnu fyrir Ísland.

– Nýsköpun og málefni atvinnuveganna verða samþætt innan Stjórnarráðsins.

– Auknir möguleikar á sameiningu og samþættingu stofnana sem munu heyra undir ráðuneytið og þjóna atvinnulífinu.

– Nýtt ráðuneyti endurspeglar betur samfélagsþróun þar sem skil milli atvinnugreina eru ógleggri en fyrr, sbr. t.d. ferðaþjónustu bænda.

Samhliða sameiningu ráðuneytanna verður farið yfir verkaskiptingu og samvinnu þeirra stofnana sem munu heyra undir viðkomandi ráðuneyti og skoðaðir möguleikar á aukinni samþættingu verkefna. Samkvæmt fjárlögum 2010 kostar rekstur þessara tveggja ráðuneyta (málaflokkarnir í heild sem undir þau heyra) um 24 milljarða kr., þar af koma 22 milljarðar kr. úr ríkissjóði. Ríkisstofnanir og fyrirtæki sem heyra undir ráðuneytin eru 15 talsins og verður það stofnanaskipulag endurskoðað m.a. með hliðsjón af greiningarvinnu sem átt hefur sér stað hjá ráðuneytunum og með hliðsjón af breytingum á umhverfisráðuneytinu. Nýtt og öflugt atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti mun hafa alla burði til þess að endurskipuleggja þjónustu og forgangsraða með nýjum hætti, nýta fjármuni á hagkvæman hátt og hrinda í framkvæmd þeirri hagræðingu sem er nauðsynleg á næstu árum.

Um umhverfis- og auðlindaráðuneyti.

Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er fjallað um breytingu heitis umhverfisráðuneytis í umhverfis- og auðlindaráðuneyti. Þar segir: „Nýtt umhverfis- og auðlindaráðuneyti fær auk þeirra verkefna sem fyrir eru lykilhlutverk varðandi rannsóknir, nýtingarstefnu, ráðgjöf og verndun á sviði auðlindamála. Þangað flyst ennfremur umsýsla Rammaáætlunar um vernd og nýtingu náttúrusvæða.“ Einnig segir að einn af „hornsteinum umhverfisstefnu ríkisstjórnarinnar er að þær [auðlindirnar] séu nýttar með sjálfbærum hætti“.

Umhverfis- og auðlindaráðuneytið mun þannig fá aukið vægi í rannsóknum, stefnumörkun og áætlunum sem tengjast nýtingu náttúruauðlinda og mun hafa heildstætt yfirlit yfir stöðu náttúruauðlinda þjóðarinnar. Ráðuneytið mun eiga náið samstarf við nýtt atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti en stofnanakerfi ráðuneytanna beggja verður endurskoðað sem og verkaskipting milli þeirra meðal annars til þess að tryggja skilvirkni og náið samstarf ráðuneytanna við að framfylgja stefnu um sjálfbæra þróun. Til þess að tryggja nána samvinnu milli atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og umhverfis- og auðlindaráðuneytis sérstaklega vegna sjávarauðlindarinnar við Ísland er stefnt að því að setja á fót sérstakt nýtingar- og verndarráð sjávarauðlindarinnar sem í eiga sæti fulltrúar beggja ráðuneytanna. Ráðið mun hafa það verkefni að samþætta sjónarmið umhverfisverndar og nýtingar, móta nýtingarstefnu fyrir auðlindina og setja í því sambandi skýr umhverfis- og verndarmarkmið. Með þessu fyrirkomulagi verða samþætt sjónarmið umhverfisverndar og nýtingar. Endanleg ákvörðun um nýtingu verður í höndum atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra. Gert er ráð fyrir að eignarhald ríkisins á auðlindum verði áfram á hendi annarra ráðuneyta.

Helstu rök fyrir breyttu umhverfis- og auðlindaráðuneyti:

– Umhverfisverndarsjónarmið verða hluti af almennri stefnumörkun í tengslum við atvinnulífið og ekki er litið á atvinnustefnu, nýtingu og umhverfisvernd sem andstæða póla.

– Meiri líkur eru á að ná jafnvægi milli sjónarmiða verndar og nýtingar og þannig eru betur tryggð markmið um sjálfbæra þróun á sem flestum sviðum.

– Samvinna og tengsl umhverfis- og auðlindaráðuneytis við hagsmunaaðila varðandi nýtingu munu eflast.

– Skýrari verkaskipting og öflugri samvinna milli umhverfis- og auðlindaráðuneytis annars vegar og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis hins vegar.

Rétt er að geta þess að þótt nafni umhverfisráðuneytisins verði breytt er þar ekki um niðurlagningu og nýstofnun ráðuneytis að ræða.

Um velferðarráðuneyti.

Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir að heilbrigðisráðuneytið og félags- og tryggingamálaráðuneytið sameinist samhliða því að málefni aldraðra og málefni fatlaðra flytjist frá ríki til sveitarfélaga. Í frumvarpi þessu er lagt til að ráðuneytin verði sameinuð þrátt fyrir að þeim verkefnaflutningi sé ekki lokið en umtalsverður undirbúningur hefur þegar átt sér stað, einkum varðandi flutning málefna fatlaðra frá ríki til sveitarfélaga. Mörg dæmi eru um óskýra verkaskiptingu á milli félags- og tryggingamálaráðuneytis annars vegar og heilbrigðisráðuneytis hins vegar sem bitnað hefur á þeim sem eiga rétt á velferðarþjónustu og aðstandendum þeirra. Í þessu sambandi má benda á að heildarsýn hefur vantað vegna skipulags öldrunarþjónustu, eftirlits og forvarnaúrræða í tengslum við félags- og heilbrigðisþjónustu. Brýnt er að bæta úr þessu og jafnframt efla sveigjanlega velferðarþjónustu um leið og gætt verður fyllstu hagkvæmni. Áformað er að þjónusta við aldraða og fatlaða flytjist frá ríki til sveitarfélaga enda virðist reynsla víða um land sýna að sveitarfélög séu betur til þess fallin en ríkið að sinna nærþjónustu af þessu tagi. Sveitarfélög eða landshlutasamtök sinna slíkri þjónustu annars staðar á Norðurlöndum og víða um heim með góðum árangri.

Helstu rök fyrir sameiningu félags- og tryggingamálaráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis í velferðarráðuneyti eru:

– Heildstæð stefna á sviði velferðarþjónustu á öllum stigum frá félagslegum stuðningi til heilbrigðisþjónustu.

– Sveigjanlegri samþætt þjónusta um land allt.

– Bætt nýting fjármuna á sviði velferðar- og heilbrigðisþjónustu.

– Bætt samþætt eftirlit með velferðarþjónustu á öllum stigum.

– Samþætting velferðarúrræða, t.d. heimahjúkrunar og heimaþjónustu.

– Samþætting stofnana á félags- og heilbrigðissviði.

– Einfaldara samstarf og samskipti við sveitarstjórnarstigið.

Í kjölfar sameiningar ráðuneytanna tveggja er síðan fyrirhuguð endurskoðun á rekstri og framkvæmd þeirra verkefna sem undir ráðuneytin heyra í dag en ríkisstofnanir og fyrirtæki á þeirra vegum eru tæplega 50 og verður það stofnanaskipulag endurskoðað samhliða og í kjölfar sameiningar með hliðsjón af þeirri vinnu sem unnin hefur verið í ráðuneytunum. Ríkissjóður leggur heilbrigðisráðuneyti og félags- og tryggingamálaráðuneyti til um 167 milljarða kr. samkvæmt fjárlögum 2010. Þá er ekki tekið með það sem innheimt er af ríkistekjum, sem eru um 64 milljarðar kr. til viðbótar. Nýtt og öflugt velferðarráðuneyti hefur alla burði til þess að endurskipuleggja þjónustu, forgangsraða með nýjum hætti og nýta þá miklu fjármuni sem það mun hafa yfir að ráða með árangursríkum hætti og hagræða í rekstri og verja grunnþjónustu.

Um innanríkisráðuneyti.

Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir því að lögfest verði sameining samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og dómsmála- og mannréttindaráðuneytis í nýtt innanríkisráðuneyti.

Innanríkisráðuneytið mun skapa ramma um innanríkismál og innviði samfélagsins, öryggismál á lofti, sjó og landi og þar með allar stofnanir sem sinna stjórnsýslu og þjónustu á þessum sviðum. Samhliða sameiningu ráðuneyta verður farið yfir verkaskiptingu og samvinnu þeirra stofnana sem munu heyra undir viðkomandi ráðuneyti og skoðaðir möguleikar á aukinni samþættingu verkefna. Má í þessu sambandi benda á þá möguleika sem skapast til endurskipulagningar og hagræðingar á sviði öryggismála við niðurlagningu Varnarmálastofnunar og flutning verkefna hennar til stofnana nýs innanríkisráðuneytis, sbr. skýrslu starfshóps um öryggismál og endurskipulagningu Stjórnarráðsins.

Helstu rök fyrir sameiningu dómsmála- og mannréttindaráðuneytis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis eru:

– Samþætting á sviði öryggismála, t.d. varðandi umferðaröryggi, öryggismál sjófarenda o.fl.

– Stærra ráðuneyti er færara um að hafa eftirlit með stórum og öflugum stofnunum (eftir sameiningar stofnana á sviði samgöngumála og endurskipulagningu löggæslu).

– Samþætting á uppbyggingu og utanumhaldi fjarskiptamála.

– Uppbygging öflugra stjórnsýslumiðstöðva í tengslum við þróun og eflingu sveitarstjórnarstigsins verður auðveldari.

– Heildstæð nálgun við uppbyggingu innviða með hliðsjón af þörfum löggæslu og borgaralegra varna.

Nú eru ríkisstofnanir og fyrirtæki á vegum ráðuneytanna tveggja um 60 talsins og verður það stofnanaskipulag endurskoðað samhliða og í kjölfar sameiningar með hliðsjón af þeirri vinnu sem unnin hefur verið í ráðuneytunum. Sé litið á dómsmála- og mannréttindaráðuneytið og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið leggur ríkissjóður þeim til, á fjárlögum 2010, um 48 milljarða kr. Þá er ekki tekið með það sem innheimt er af ríkistekjum, sem eru um 16,6 milljarðar kr. til viðbótar. Nýtt og öflugt innanríkisráðuneyti mun þannig hafa alla burði til þess að endurskipuleggja þjónustu og forgangsraða með nýjum hætti, nýta fjármuni betur og hrinda í framkvæmd þeirri hagræðingu sem er nauðsynleg á næstu árum.

Þessar breytingar á ráðuneytunum munu samkvæmt frumvarpinu öðlast gildi 1. janúar og 1. apríl 2011.

Að því er réttindi starfsmanna varðar er kveðið á um þau í ákvæði til bráðabirgða þar sem gert er ráð fyrir að núverandi ráðuneytisstjóra- og skrifstofustjórastöður verði lagðar niður og valið í ný embætti eftir almennum reglum. Þá mun öllum starfsmönnum núverandi ráðuneyta sem sameinast verða boðið starf í hinum nýju ráðuneytum. Mögulega mun þó starfssvið þeirra í einhverjum tilvikum breytast en t.d. liggur fyrir að ekki verði allir skrifstofustjórar ráðnir aftur sem slíkir. Einnig verður lögð á það áhersla þegar í stað að ráða ekki í stöður sem losna og framlengja ekki tímabundnar ráðningar nema í undantekningartilvikum og þannig freista þess að endurskoða starfsemina og ná fram hagræðingu í rekstri aðalskrifstofa ráðuneytanna á næstu missirum. Lagt er til að þetta ákvæði öðlist gildi þegar í stað.

Áformað er að leggja síðar fram frumvarp til laga um breytingar á þeim sérlögum sem í hlut eiga vegna breyttra heita ráðherra.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er mælt fyrir um breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands. Breytingarnar eru tvíþættar og munu koma til framkvæmda í áföngum. Annars vegar verður til innanríkisráðuneyti við sameiningu dómsmála- og mannréttindaráðuneytis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og velferðarráðuneyti við sameiningu félags- og tryggingamálaráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis. Hins vegar verður til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti við sameiningu iðnaðarráðuneytis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis. Þá breytist heiti umhverfisráðuneytis í umhverfis- og auðlindaráðuneyti til samræmis við breytt hlutverk ráðuneytisins.

Um 2. gr.

Gildistaka þeirra breytinga sem hér eru lagðar til er tvíþætt. Innanríkisráðuneyti og velferðarráðuneyti munu verða stofnuð 1. janúar 2011. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti verður stofnað 1. apríl 2011 og um leið verður nafni umhverfisráðuneytis breytt og það fær nafnið umhverfis- og auðlindaráðuneyti til samræmis við endurskoðað hlutverk. Ákvæði til bráðabirgða mun öðlast gildi þegar í stað.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í ákvæðinu er mælt fyrir um undirbúning sameiningar og réttindi starfsmanna. Miðast ákvæðið við að undirbúningur sameiningar gangi snurðulaust. Gert er ráð fyrir að svo fljótt sem auðið er eftir að lög hafa verið samþykkt skuli þeir ráðherrar, sem falin verða hin sameinuðu ráðuneyti með forsetaúrskurði, skipa ráðuneytisstjóra. Verði það gert eftir almennum reglum. Nýr ráðuneytisstjóri útbúi síðan tillögu til ráðherra um skipurit fyrir hið sameinaða ráðuneyti og fjölda skrifstofustjóra. Því næst verði valið í skrifstofustjóraembættin úr hópi þeirra embættismanna sem fyrir voru í hinum niðurlögðu ráðuneytum eða með auglýsingu. Þeim embættismönnum sem hljóta ekki áframhaldandi skipun með þessum hætti skal boðið starf í hinu sameinaða ráðuneyti. Um flutning annarra starfsmanna hinna sameinuðu ráðuneyta gilda ákvæði 14. gr. laga nr. 73/1969.

Mikilvægt er að staðið verði að ráðningum inn í nýju ráðuneytin með faglegum og gagnsæjum hætti. Forsætisráðuneytið og fjármálaráðuneytið munu vinna með viðkomandi ráðherrum og ráðuneytisstjórum til þess að tryggja samræmd vinnubrögð, sbr. það sem áður segir um áformaðan stýrihóp og verkefnisstjórn.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum.

Í frumvarpi þessu er mælt fyrir um breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands. Breytingarnar fela í sér að innanríkisráðuneyti verður til við sameiningu dómsmála- og mannréttindaráðuneytis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis, velferðarráðuneyti við sameiningu félags- og tryggingamálaráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti við sameiningu iðnaðarráðuneytis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis. Einnig er lagt til að heiti umhverfisráðuneytis verði breytt í umhverfis- og auðlindaráðuneyti. Verði frumvarpið að lögum fækkar ráðuneytum úr 12 í 9. Um er að ræða breytingar í samræmi við samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 10. maí 2009 um stjórnkerfisumbætur.

Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu gera núverandi aðstæður það enn brýnna en ella að ráðuneyti og stofnanir endurmeti með opnum huga öll verkefni. Bankahrunið og afleiðingar þess hafa leitt til mikils hallareksturs á ríkissjóði sem kallar á snarpa aðlögun. Breytingar sem áformaðar eru á næstu missirum felast m.a. í að fækka ráðuneytum og ríkisstofnunum með sameiningu og endurskipulagningu og er þetta frumvarp liður í þeim áformum. Unnið er að endurskipulagningu á stofnanakerfi ríkisins á grundvelli framtíðarsýnar um skilvirkan og þjónustumiðaðan ríkisrekstur. Ríkisstofnanir hér á landi er um 200 talsins, margar sinna svipuðum verkefnum og ljóst er að ná má fram verulegri langtímahagræðingu í rekstri með því að sameina stofnanir og endurskoða verkaskiptingu milli þeirra. Sameining ráðuneyta og stofnana auðveldar samþættingu ýmissar þjónustu og kemur í veg fyrir óskýra verkaskiptingu og tvíverknað. Forsendur sumra þeirra breytinga eru sameiningar ráðuneyta sem kveðið er á um í þessu frumvarpi.

Það er mat fjármálaráðuneytis að sameining ráðuneyta sem mælt er fyrir um í frumvarpinu gefi færi á að lækka kostnað, sérstaklega launakostnað. Gert er ráð fyrir að strax við sameininguna fækki stjórnendastöðum á móti samsvarandi fjölgun í stöðum sérfræðinga, auk þess sem reiknað er með nokkurri fækkun starfsfólks þegar fram í sækir með því að ráða ekki í stöður sem losna. Í fjárlögum fyrir árið 2010 er áætlaður kostnaður við rekstur á aðalskrifstofum umræddra ráðuneyta samtals 2.413,7 m.kr. Starfsmenn, fyrir utan ráðherra og aðstoðarmenn ráðherra, eru 231 talsins. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að öllum starfsmönnum verði boðið starf í sameinuðum ráðuneytum. Eins og áður sagði er þó ljóst að við sameiningu mun fækka í yfirstjórn ráðuneytanna. Þar starfa nú 6 ráðuneytisstjórar og 40 gegna stöðu skrifstofustjóra. Í áætlun sem unnin hefur verið við undirbúning frumvarpsins er reiknað með að alls verði 19 skrifstofustjórar í þessum ráðuneytum eftir að þau hafa verið sameinuð í þrjú. Miðað við það fækkar skrifstofustjórum um 21 og ráðuneytisstjórum um 3 en í staðinn er gert ráð fyrir að viðkomandi starfsmenn verði ráðnir sem sérfræðingar. Auk þess mundu 3 ráðherrar og 3 aðstoðarmenn ráðherra láta af störfum. Áætlað er að þessar breytingar leiði til 140 m.kr. lækkunar á launakostnaði á ári.

Sameinuð ráðuneyti verða öflugri einingar með getu til að veita sömu þjónustu með færra starfsfólki og viðhalda öflugri stoðþjónustu með hlutfallslega minni tilkostnaði, en í smærri ráðuneytum er hlutfallslega miklum fjármunum varið í stoðþjónustu, t.d. vegna starfa við fjármál og bókhald, skjalavörslu, ritaraþjónustu o.fl. Þá er algengt að við sameiningu stofnana kjósi einhverjir að láta af störfum og fara á biðlaun. Gert er ráð fyrir að á næstu árum verði ekki nema í undantekningartilfellum ráðið í stöður þeirra sem af þessum eða öðrum ástæðum kjósa að láta af störfum og að fækkun starfsfólks verði þannig með náttúrulegum hætti. Reiknað er með að fækkun starfsmanna af þessum sökum geti orðið nálægt 20 manns, eða tæp 10% af núverandi starfsmannafjölda, sem lækki launakostnað um 160 m.kr. á ári. Er þannig áætlað að í kjölfar sameiningarinnar geti launakostnaður lækkað um 300 m.kr. á ári þegar breytingarnar verða að fullu komnar fram. Á móti kemur að 46 núverandi starfsmenn eiga rétt til biðlauna, ýmist í 12 eða 6 mánuði. Ekki liggur fyrir hvort einhverjir sem ekki verður boðið sambærilegt starf kjósi að hætta störfum og fara á biðlaun samhliða þessum breytingum, en velji þeir það allir má gera ráð fyrir að tímabundinn biðlaunakostnaður geti orðið allt að 200 m.kr.

Samhliða lækkun launakostnaðar má reikna með lækkun á ýmsum starfstengdum kostnaði en almennt viðmið í þeim efnum er að starfsmaður kosti stofnun um 20% umfram laun og launatengd gjöld, sem í þessu tilviki er þá um 60 m.kr. á ári. Því til viðbótar ætti að vera unnt að ná fram lækkun á ýmsum öðrum kostnaði vegna samlegðaráhrifa við sameiningu, t.d. með bættri nýtingu tækja, markvissari innkaupum, breyttum ferlum o.fl. en erfitt er að leggja mat á hversu mikinn sparnað þar yrði um að ræða. Einnig telur fjármálaráðuneytið líklegt að húsnæðiskostnaður geti lækkað þar sem að öllu jöfnu má ætla að takast megi að ná fram betri húsnæðisnýtingu hjá stærri stofnun en smærri. Á árinu 2009 greiddu aðalskrifstofur þessara ráðuneyta 220 m.kr. í húsaleigu. Athugun á húsnæðisþörf sameinaðra ráðuneyta er ekki lokið og því liggja ekki fyrir áreiðanlegar upplýsingar til að byggja á varðandi breytingar á húsnæðisþættinum. Á móti kemur að líklegt er að til muni falla einhver tímabundinn kostnaður við flutning og breytingar á húsnæði en óvíst er hve mikill sá kostnaður verður.

Að öllu virtu gerir fjármálaráðuneytið því ráð fyrir að samþykkt þessa frumvarps geti leitt til um 360 m.kr. lækkunar á kostnaði á ári þegar áhrif þess eru að fullu komin fram, auk lækkunar á húsnæðiskostnaði og öðrum kostnaði vegna samlegðaráhrifa. Vegna biðlauna og tímabundins kostnaðar við breytingar á húsnæði og flutning má þó allt eins gera ráð fyrir að ekki muni takast að ná fram nema hluta þeirrar kostnaðarlækkunar á fyrstu 12 mánuðum eftir gildistöku, verði frumvarpið að lögum.