Vatnalög og rannsóknir og nýting á auðlindum í jörðu Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 720

Frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum, nr. 15/1923, með síðari breytingum, og lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

I. KAFLI

Breyting á vatnalögum, nr. 15/1923, með síðari breytingum.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „65 ára í senn“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: 40 ára frá því að auðlindanýting hefst.

b. Í stað 2. málsl. 4. mgr. koma þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Að uppfylltum þeim skilyrðum sem koma fram í samningi um tímabundinn afnotarétt að réttindum skv. 2. mgr. á afnotahafi, við lok leigutíma, forgangsrétt á framlengingu og endursamningu um hinn tímabundna afnotarétt til að hámarki 20 ára, nema til standi að nýta auðlindina með öðrum hætti. Beiðni um framlengingu afnotaréttar skal berast eigi síðar en tveimur árum áður en afnotaréttur fellur úr gildi. Ákvæði þetta nær ekki til samninga um rannsóknir enda skulu þeir gerðir á grundvelli rannsóknarleyfis.

c. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Í samningi um tímabundinn afnotarétt að réttindum skv. 4. mgr. skal m.a. kveðið á um skyldur afnotahafa, skilyrði nýtingarleyfis, umgengni við náttúru, ábyrga nýtingu, hvernig skuli farið með mannvirki við lok samningstíma og hvernig frágangi auðlindar skuli háttað við lok samningstíma. Hlutaðeigandi ráðherra er heimilt að kveða í reglugerð nánar á um þau atriði sem skulu að lágmarki koma fram í slíkum samningum, hvernig ákveða skuli endurgjald og hvernig standa skuli að veitingu tímabundins afnotaréttar réttinda undir yfirráðum ríkisins samkvæmt grein þessari, sbr. 6. mgr.

II. KAFLI

Breyting á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. a laganna:

a. Í stað orðanna „65 ára í senn“ í 3. mgr. kemur: 30 ára frá því að auðlindanýting hefst.

b. Í stað 2. málsl. 3. mgr. koma fjórir nýir málsliðir, svohljóðandi: Að uppfylltum þeim skilyrðum sem koma fram í samningi um tímabundinn afnotarétt að réttindum skv. 1. mgr. á afnotahafi, við lok leigutíma, forgangsrétt á framlengingu og endursamningu um hinn tímabundna afnotarétt til að hámarki 20 ára, nema til standi að nýta auðlindina með öðrum hætti. Beiðni um framlengingu afnotaréttar skal berast eigi síðar en tveimur árum áður en afnotaréttur fellur úr gildi. Komi í ljós að auðlind skv. 1. mgr. er verulega stærri eða minni en talið var við gerð samnings um tímabundinn afnotarétt geta samningsaðilar farið fram á að leigusamningur verði endurskoðaður með tilliti til breyttra forsendna. Ákvæði þetta nær ekki til samninga um rannsóknir enda skulu þeir gerðir á grundvelli rannsóknarleyfis.

c. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Í samningi um tímabundinn afnotarétt að réttindum skv. 1. mgr. skal m.a. kveðið á um skyldur afnotahafa, skilyrði nýtingarleyfis, umgengni við náttúru, ábyrga nýtingu, hvernig skuli farið með mannvirki við lok samningstíma og hvernig frágangi auðlindar skuli háttað við lok samningstíma. Hlutaðeigandi ráðherra er heimilt að kveða í reglugerð nánar á um þau atriði sem skulu að lágmarki koma fram í slíkum samningum, hvernig ákveða skuli endurgjald og hvernig standa skuli að veitingu tímabundins afnotaréttar réttinda undir yfirráðum ríkisins samkvæmt grein þessari, sbr. 5. mgr.

3.

gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þeim ákvæðum vatnalaga, nr. 15/1923, og laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, er snúa að heimildum opinberra aðila til að veita tímabundinn afnotarétt að vatnsafls- og jarðhitaréttindum.

Ísland er ríkt af endurnýjanlegum orkuauðlindum og ef miðað er við íbúafjölda á landið sér fáar hliðstæður þegar kemur að virkjanlegum orkuforða. Það eru því miklir þjóðhagslegir og samfélagslegir hagsmunir sem tengjast eignarhaldi og nýtingu þessara auðlinda. Með frumvarpi iðnaðarráðherra, sem lagt var fram á 135. löggjafarþingi og varð að lögum nr. 58/2008, voru settar reglur um eignarhald auðlinda í opinberri eigu. Meginmarkmið laganna var að tryggja að öll mikilsverðustu vatns- og jarðhitaréttindi sem eru í eigu ríkis eða sveitarfélaga, beint eða óbeint, haldist áfram í eigu þeirra. Í því skyni var með lögunum lagt bann við varanlegu framsali opinberra aðila á vatns- og jarðhitaréttindum.

Samkvæmt gildandi vatnalögum, nr. 15/1923, og auðlindalögum, nr. 57/1998, eins og þeim var breytt með lögum nr. 58/2008, er hins vegar heimilt að veita tímabundinn afnotarétt að vatnsafls- og jarðhitaréttindum til allt að 65 ára í senn. Samkvæmt lögunum á handhafi tímabundins afnotaréttar jafnframt rétt á viðræðum um framlengingu réttarins þegar helmingur umsamins afnotatíma er liðinn. Enn fremur er í lögunum kveðið á um að við ákvörðun um hverjum sé veittur afnotaréttur skuli gætt jafnræðis og þess gætt að ákvörðunin stuðli að hagkvæmri nýtingu auðlinda og fjárfestinga í mannvirkjum.

Frá setningu laga nr. 58/2008 hefur mikil umræða átt sér stað um tímalengd nýtingarleyfa og mögulega framlengingu afnotaréttar. Í þeirri umræðu hafa vegist á ólík sjónarmið. Bent hefur verið á að eðli orkuvinnslu sé þannig að hún krefjist langrar tímalengdar nýtingarleyfis vegna mikilla fjárfestinga, langra rafmagnssamninga, lágs rekstrarkostnaðar og langs líftíma mannvirkja. Á hinn bóginn hefur verið bent á að með lækkun á hámarksnýtingartíma aukist möguleikar eigenda viðkomandi auðlindar til þess að ráðstafa auðlindinni til annarra nota eða breyta forsendum nýtingarinnar innan skemmri tíma en 65 ára. Þannig sé mikilvægt að stjórnvöld hafi tækifæri til að ákveða breytingar á ákvæðum nýtingarleyfis fyrr en nú er mögulegt, t.d. ef breytt sjónarmið í umhverfismálum kalla á slíkar breytingar. Aftur á móti auki styttri leigutími þó líkurnar á svokölluðum „leigjendavanda“ þar sem fjárfestingum er illa haldið við og líkur á ágengri nýtingu aukast.

Í ákvæði til bráðabirgða III í lögum nr. 58/2008 var kveðið á um að forsætisráðherra skyldi skipa nefnd til að fjalla um fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu ríkisins. Meðal lögbundinna hlutverka nefndarinnar var að fjalla um leigutíma og endurnýjun leigusamninga vegna slíkra auðlinda. Í skýrslu nefndarinnar, sem skilað var í mars 2010, kemur fram að niðurstaða nefndarinnar, hvað þennan þátt varðar, sé að „rétt sé að miða við styttri afnotatíma en hinu lögbundna hámarki nemur og að hann verði að jafnaði á bilinu 40–50 ár“. Enn fremur lagði nefndin til að „sé ætlunin á annað borð að nýta tiltekinn kost áfram til sömu nota, t.d. orkuvinnslu verði það meginregla að leyfi verði á ný veitt þeim aðila sem þegar fer með réttindin. Slík meginregla myndi að mestu leyti leysa „leigjendavandann“ og rímar sem fyrr segir við fyrirætlan löggjafans um rétt handhafa hins tímabundna afnotaréttar til viðræðna um framlengingu réttarins. Það væri þó skilyrði fyrir slíkri framlengingu að afnotahafinn hefði farið eftir almennum lögum og reglum sem um starfsemina gilda. Með sama hætti yrði afnotahafinn að hafa framfylgt sérstökum skilyrðum upphaflegrar leyfisveitingar, t.d. um ábyrga nýtingu auðlindarinnar og um umgengni við náttúru á því svæði sem virkjað er.“

Í lokadrögum stýrihóps um heildstæða orkustefnu frá febrúar 2011, sem iðnaðarráðherra skipaði síðari hluta ársins 2009, er fjallað um leigu afnotaréttar að auðlindum. Í drögunum er lögð áhersla á að fyrirkomulag nýtingarréttinda, einkum tímalengd samninga, verði með þeim hætti að unnt verði að bregðast við breyttum forsendum í framtíðinni, svo sem markverðum breytingum á orkumarkaði eða nýjum orkuöryggisjónarmiðum. Lagt er til að nýtingarleyfi verði til hóflegs tíma, t.d. 25–30 ára í senn og liðkað verði fyrir því eftir föngum að leigutaki sem stendur í skilum og uppfyllir sett skilyrði, m.a. um ábyrga umgengni, fái framlengingu leyfis.

Frumvarp það sem hér er lagt fram tekur mið af þeim sjónarmiðum sem sett eru fram í framangreindum skýrslum.

II.

Með frumvarpinu er lagt til að ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu verði heimilt að veita tímabundið afnotarétt að vatnsréttindum til allt að 40 ára frá því að orkuvinnsla hefst og jarðhitaréttindum til allt að 30 ára, í stað 65 ára í senn eins og núgildandi vatnalög og auðlindalög gera ráð fyrir. Ástæða þess að lagður er til mismunandi hámarkstími afnotaréttar fyrir nýtingu vatnsafls annars vegar og jarðvarma hins vegar er að mun meiri óvissa og minni þekking er á nýtingu jarðvarma og því sterkari rök fyrir styttri leigutíma þegar um slíka auðlind er að ræða. Þá er afskriftartími jarðvarmavirkjana skemmri en afskriftartími vatnsaflsvirkjana.

Með frumvarpinu er jafnframt lagt til það nýmæli að leigjandi/afnotahafi auðlindar hafi, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, forgangsrétt til að endursemja um áframhaldandi afnot auðlindarinnar til allt að 20 ára frá því upphaflegi samningurinn rennur út, enda standi ekki til að gera breytingar á nýtingu auðlindarinnar. Hafa ber í huga að með þessu ákvæði er ekki átt við óbreytta framlengingu á upphaflega samningnum heldur er gert ráð fyrir því að eiganda auðlindarinnar sé heimilt að semja að nýju um nýtingu hennar og endurgjald fyrir þá nýtingu. Skilyrði slíkrar framlengingar eru þau að viðkomandi afnotahafi hafi að öllu leyti farið eftir lögum og reglum sem um starfsemina gilda og framfylgt öllum þeim skilyrðum sem kunna að snúa að viðkomandi leyfi, svo sem um ábyrga nýtingu auðlindarinnar og um umgengni við náttúru á því svæði sem um ræðir. Gert er ráð fyrir að slík skilyrði komi fram í hinum upprunalega samningi um tímabundinn afnotarétt.

Markmið framangreinds ákvæðis um forgangsrétt fyrri afnotahafa er að hvetja þann sem nýtir auðlindina til að gera það á sem skynsamlegastan og hagkvæmastan hátt. Horfa verður til þess mikla fjárfestingarkostnaðar sem afnotahafi hefur að jafnaði lagt út í. Það er hagur allra hlutaðeigandi að gengið sé sem best um auðlindina og mannvirki allt fram á síðasta dag. Ef leigandinn á möguleika á framlengingu aukast líkurnar verulega á að svo verði gert. Ef reynsla eiganda auðlindarinnar af leigjandanum er góð ætti það að vera vísbending um að leigjandinn komi áfram til með að nýta og ganga skynsamlega um auðlindina. Með þessum hætti er leitast við að tryggja sjálfbæra nýtingu auðlindar sem oft og tíðum er erfitt að meta í upphafi nýtingarleyfis. Markmiðið er að skapa hvata fyrir leyfishafa annars vegar og ríkið hins vegar til þess sem kalla má „hagkvæma og sjálfbæra hegðun“. Einnig er ekki heppilegt ef reglurnar hvetja opinbera aðila til að hafna framlengingu nýtingarleyfis nema gildar ástæður liggi þar að baki, þar sem slíkt getur leitt til áðurnefnds „leigjendavanda“. Í gildandi lögum og reglum eru víða ákvæði sem kveða á um viðhald orkumannvirkja og góða umgengni við auðlind og ef slíkt er ekki gert er hægt að grípa til viðeigandi aðgerða, þ.m.t. svipta leigutaka orkuvinnsluleyfi. Slíkt er þó alltaf vafa undirorpið og matskennt, t.d. hvenær viðhald er ekki nægjanlegt eða orkuvinnsla of ágeng.

Í núgildandi vatnalögum, nr. 15/1923, og auðlindalögum, nr. 57/1998, er kveðið á um að handhafi tímabundins afnotaréttar skuli eiga rétt á viðræðum um framlengingu réttarins þegar helmingur umsamins afnotatíma er liðinn. Með frumvarpinu er lagt til að þessu ákvæði verði breytt á þann hátt að afnotahafa sé heimilt að senda beiðni um framlengingu eigi síðar en tveimur árum áður en gildandi afnotaréttur fellur úr gildi. Í framhaldi af því eigi, eins og áður segir, afnotahafi síðan forgangsrétt að nýtingu auðlindarinnar til 20 ára í viðbót að hámarki, kjósi eigandi auðlindarinnar að veita áfram tímabundinn afnotarétt að henni. Ástæða þeirrar breytingar að kveða ekki á um rétt á viðræðum um framlengingu afnotaréttar þegar helmingur umsamins afnotatíma er liðinn, er fyrst og fremst af samkeppnislegum toga. Eins og áður segir ber að gæta þess að útiloka ekki til of langs tíma að þriðji aðili eigi möguleika á að bjóða í nýtingu auðlindarinnar enda getur það bjagað samkeppnisaðstöðu annarra sem hafa áhuga á nýtingu auðlindarinnar ef handhafi nýtingarleyfisins á rétt á viðræðum um framlengingu þess mörgum árum áður en nýtingarleyfið rennur út. Við smíði þess ákvæðis sem hér er lagt til var höfð hliðsjón af 10. gr. laga nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, en þar er kveðið á um tímalengd og skilyrði rannsóknar- og vinnsluleyfis og forgangsrétt leyfishafa á framlengingu þess í allt að 30 ár að undangenginni umsókn um framlengingu leyfis.

Í tengslum við framangreint er með frumvarpinu lagt til að í reglugerð sem forsætisráðherra setur skuli kveða á um hvernig standa skuli að úthlutun hinna tímabundnu afnotaréttinda þegar um er að ræða réttindi undir yfirráðum ríkisins. Samkvæmt núgildandi vatnalögum og auðlindalögum skal forsætisráðherra semja um endurgjald (leigu) fyrir afnotarétt réttinda undir yfirráðum ríkisins. Mikilvægt er að samningar um tímabundinn afnotarétt þeirra auðlinda sem hér um ræðir séu sem best úr garði gerðir. Með hliðsjón af því er með frumvarpinu lagt til að í slíkum samningum verði að minnsta kosti að kveða á um skyldur afnotahafa, skilyrði nýtingarleyfis, umgengni við náttúru, ábyrga nýtingu auðlindarinnar, hvernig skuli farið með mannvirki við lok samningstíma og hvernig frágangi auðlindar skuli háttað við lok samningstíma.

Með frumvarpinu er að lokum lagt til að í tilviki jarðvarma verði hægt að krefjast endurskoðunar á nýtingarsamningi jarðvarmaauðlindar þegar í ljós kemur, eftir að slíkur samningur er gerður, að auðlindin er verulega stærri eða minni en talið var við gerð samningsins. Rannsóknir og kannanir á jarðvarmaauðlindum eru ekki jafn nákvæmar og þegar um vatnsaflsauðlindir er að ræða og hinar fyrrnefndu geta einnig tekið breytingum meðan á nýtingu þeirra stendur. Sú aðferð og tækni sem notuð er til virkjunar jarðvarma er í stöðugri þróun. Aðferðir til þess að meta afköst og eiginleika jarðvarmaauðlindar til lengri tíma fara stöðugt batnandi og með vinnslu auðlindarinnar koma fram nýjar upplýsingar sem auka þekkingu okkar. Því þykir eðlilegt að slá þann fyrirvara að samningar um nýtingu þeirra geti tekið breytingum ef forsendur nýtingarinnar taka breytingum, til að mynda ef auðlindin reynist stærri en áætlað var við gerð samningsins.

III.

Þær tillögur sem fram koma í frumvarpinu byggjast að hluta á niðurstöðu nefndar forsætisráðherra um fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu ríkisins, sbr. ákvæði til bráðabirgða III í lögum nr. 58/2008. Einnig taka tillögur frumvarpsins mið af vinnu stýrihóps um heildstæða orkustefnu sem hefur verið starfandi síðan í ágúst 2009. Við vinnu að framangreindum skýrslum var haft víðtækt samráð við hagsmunaaðila og stjórnvöld. Við undirbúning frumvarps þessa var haft samráð við Orkustofnun, forsætisráðuneytið og fjármálaráðuneytið.

Verði frumvarp þetta að lögum mun það hafa áhrif á þá sem í framtíðinni kunna að óska eftir tímabundnum afnotarétti að vatnsafls- eða jarðhitaréttindum í eigu opinberra aðila. Taka ber fram að frumvarpið hefur ekki afturvirk áhrif á þá samninga um tímabundinn afnotarétt sem í gildi eru. Fyrirséð er að þjóðhagsleg áhrif frumvarpsins verði nokkur en eins og áður hefur komið fram má ætla að verði frumvarpið að lögum muni það auka möguleika eiganda auðlindar til að bregðast fyrr við breyttum forsendum og atburðum sem ekki voru fyrirsjáanlegir við upphaflega samningsgerð. Með því að stytta hámarksnýtingartíma má halda því fram að frumvarpið stuðli enn fremur að sjálfbærri nýtingu þeirra náttúruauðlinda sem það nær til og auki þar með að sama skapi möguleika komandi kynslóða til að nýta viðkomandi auðlindir.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að tímabundinn afnotaréttur að nýtingu vatnsréttinda verði að hámarki 40 ár í stað 65 ára í senn. Tímamarkið miðast við upphaf auðlindanýtingar (vinnslu). Áður en vinnsla hefst þarf í flestum tilvikum að eyða nokkrum tíma í að rannsaka auðlindina og telst sá tími ekki til vinnslutíma enda eru rannsóknir gerðar á grundvelli rannsóknarleyfis.

Í b-lið eru lagðar til breytingar á ákvæði um mögulega framlengingu á nýtingarréttinum. Í núgildandi ákvæði er tekið fram að handhafi afnotaréttarins skuli „eiga rétt á viðræðum um framlengingu réttarins þegar helmingur umsamins afnotatíma er liðinn“. Lagt er til að ákvæðinu verði breytt á þann hátt að afnotahafi fái forgang til áframhaldandi afnota af auðlindinni í að hámarki 20 ár, ef það á að nýta hana með sams konar hætti, að því gefnu að afnotahafi hafi gengið vel um auðlindina og fylgt öllum reglum er um nýtinguna gilda. Beiðni um framlengingu afnotaréttar skal berast eigi síðar en tveimur árum áður en gildandi afnotaréttur fellur úr gildi. Komi til framlengingar á nýtingarréttinum er með ákvæðinu gert ráð fyrir að samningsaðilar endursemji um kjör leigusamningsins, þ.e. ekki er um sjálkrafa framlengingu á hinum fyrri samningi að ræða.

Í c-lið greinarinnar er lagt til að kveðið verði á um að í samningi um tímabundinn afnotarétt að réttindum skuli m.a. kveðið á um skyldur afnotahafa, skilyrði nýtingarleyfis, umgengni við náttúru, ábyrga nýtingu, hvernig skuli farið með mannvirki í lok samningsins og hvernig frágangi auðlindar skuli háttað við lok samningstíma. Gert er ráð fyrir að hlutaðeigandi ráðherra (forsætisráðherra) skuli í reglugerð kveða nánar á um þau atriði sem skulu að lágmarki koma fram í slíkum samningum og hvernig standa skuli að veitingu tímabundins afnotaréttar réttinda undir yfirráðum ríkisins.

Nánari umfjöllun er í almennum athugasemdum.

Um 2. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að tímabundinn afnotaréttur að nýtingu jarðhitaréttinda verði að hámarki 30 ár í stað 65 ára í senn. Jafnframt er lagt til að sams konar breyting verði gerð á orðalagi ákvæðisins er varðar framlengingu afnotaréttindanna og fjallað er um í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins.

Til viðbótar er það nýmæli lagt til að samningur um nýtingarrétt geti komið til endurskoðunar áður en gildistíma hans líkur ef í ljós kemur að auðlindin er verulega stærri eða minni en talið var við gerð samningsins. Mat á því hvort auðlind sé verulega stærri eða minni en talið var er í höndum Orkustofnunar sem útgefanda nýtingarleyfa og virkjunarleyfa og eftirlitsaðila með afnotahöfum.

Nánari umfjöllun er í almennum athugasemdum.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum nr. 15/1923, með síðari breytingum, og lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.

Með frumvarpinu er lagt til að ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu verði heimilt að veita tímabundið afnotarétt að vatnsréttindum til allt að 40 ára í senn og jarðhitaréttindum til allt að 30 ára í senn, í stað 65 ára í senn eins og núgildandi vatnalög og auðlindalög gera ráð fyrir. Jafnframt er lögð til breyting á forgangsréttarákvæðum laganna þannig að í stað þess að handhafi tímabundins afnotaréttar eigi rétt á viðræðum um framlengingu réttarins þegar helmingur umsamins afnotatíma er liðinn þá eigi hann, við lok leigutíma og að tilteknum skilyrðum uppfylltum, forgangsrétt á framlengingu og endursamningu á hinum tímabundna afnotarétti til að hámarki 20 ára. Einnig er lagt til að samningsaðilar geti krafist endurskoðunar á nýtingarsamningi jarðvarmaauðlindar ef í ljós kemur að auðlindin er verulega stærri eða minni en talið var við gerð samnings. Að lokum er lagt til að í samningi um tímabundinn afnotarétt að réttindum skuli m.a. kveðið á um skyldur afnotahafa, skilyrði nýtingarleyfis, umgengni við náttúru, ábyrga nýtingu, hvernig skuli farið með mannvirki í lok samningsins og hvernig frágangi auðlindar skuli háttað við lok samningstíma. Skal hlutaðeigandi ráðherra kveða nánar á um þau atriði í reglugerð.

Ekki verður séð að frumvarpið, verði það óbreytt að lögum, hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs. Hins vegar má gera ráð fyrir að frumvarpið kunni að hafa áhrif á ákvarðanir aðila sem í framtíðinni kunna að sækja um nýtingarleyfi vatns- og jarðvarmaauðlinda því ekki verður heimilt að veita slík leyfi til jafnlangs tíma og nú er.