Tekjuskattur og eignarskattur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 545

903. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt.

Flm.: Össur Skarphéðinsson.

1. gr.

1. mgr. C-liðar 69. gr. laganna orðast svo:

Maður, sem skattskyldur er skv. 1. gr. og ber vaxtagjöld af lánum sem tekin hafa verið vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði til eigin nota, þar með talin kaup á eignarhlut í íbúð skv. 92. gr. laga nr. 86/1988, á rétt á sérstökum bótum, vaxtabótum.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Skattgreiðandi, sem greitt hefur vaxtagjöld af lánum sem tekin hafa verið vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði til eigin nota, á rétt á sérstökum vaxtabótum skv. C-lið 69. gr. laga nr. 75/1981. Með eigin notum er átt við að húsnæðið sé nýtt til íbúðar af eiganda þess sjálfum. Þessi réttur nær einnig yfir þá sem kaupa íbúðir í félagslega íbúðakerfinu, hvort sem þær falla undir félagslegar eignaríbúðir, félagslegar kaupleiguíbúðir eða almennar kaupleiguíbúðir. Engum dylst að vaxtabótakerfið hefur reynst ómetanlegt fyrir þá sem af litlum efnum hafa ráðist í að koma sér upp þaki yfir fjölskyldur sínar, ekki síst ungt fólk.

Lögin voru hins vegar sett áður en búseturéttarkerfið kom til sögunnar sem valkostur í húsnæðiskerfi landsmanna. Af þeim sökum er ekki ótvírætt hvort þeir sem kaupa eignarhlut í búseturéttaríbúðum njóti þessa réttar. Þó er ljóst að búseturéttur er skilgreindur sem eignarhlutur samkvæmt lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 70/1990, og jafnframt liggur fyrir skilgreining Ragnars Aðalsteinssonar hrl., fskj. I og II, þar sem búseturéttur er ótvírætt skilgreindur sem beinn eignarréttur með nokkrum takmörkunum.

Jafnframt er ljóst að þeir sem fjárfesta í almennum eða félagslegum búseturétti bera sjálfir allan vaxtakostnað, enda kveðið skýrt á um það í fyrrnefndum lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins og enn fremur í lögum um húsnæðissamvinnufélög, nr. 24/1991. Þetta er áréttað í búsetusamningi sem félagsmálaráðuneytið gaf út árið 1991, fskj. III. Með hliðsjón af þessu er öldungis óréttmætt að slíkir skattgreiðendur njóti ekki vaxtabóta í sama mæli og aðrir húsnæðiskaupendur.

Í svari félagsmálaráðuneytisins til Búseta frá 11. október 1988 kom einnig fram að ráðuneytið telur að búseturéttur svari fyllilega til þess fyrirkomulags innan almenna kaupleigukerfisins „sem felur í sér leigu eða kaup á eignarhluta í íbúð, sbr. g-lið 4. gr. laga nr. 56/1988

. . .

“

Fjármálaráðuneytið hefur einnig fallist á að kaup á eignarhlut í íbúðum innan búsetukerfisins veiti sambærilegan rétt og önnur eignarform til skattafsláttar vegna húsnæðissparnaðarreikninga, fskj. IV, og því hlýtur að teljast rökrétt að álykta að sama eigi að gilda um vaxtabætur.

Framangreind rök hníga öll að því að eigendur eignarhluta í búseturéttaríbúðum ættu að njóta sama vaxtabótaréttar og aðrir húsnæðiseigendur. Þó svo að stöku eigendur búseturéttar hafi fengið réttinn viðurkenndan hefur embætti ríkisskattstjóra kveðið upp þann úrskurð að nauðsynlegt sé að breyta lögum til að sá réttur sé ótvíræður og almennur. Fremur en láta reyna á málið fyrir dómi þykir rétt að breyta lögunum til að taka af allan vafa þannig að ljóst verði að löggjafinn telji eigendur búseturéttar jafnréttháa öðrum húsnæðiseigendum. Þess vegna er í frumvarpinu lagt til að í 1. mgr. C-liðar 69. gr. laga nr. 75/1981 verði tekið sérstaklega fram að kaup á eignarhluta í búseturéttaríbúð veiti rétt til vaxtabóta.

Samkvæmt fjárlagafrumvarpi yfirstandandi árs verða heildargreiðslur vaxtabóta og húsnæðisbóta samkvæmt eldra kerfi 3,1 milljarður kr. á árinu, þar af eru vaxtabætur tæplega 2,6 milljarðar kr. Vaxtabætur vegna allra búseturéttaríbúða, sem lánað hefur verið til til þessa, mundu hins vegar nema innan við 20 millj. kr. á ári eða langt innan við einn hundraðshluta heildarbótanna.

Án vaxtabóta er ljóst að eigendur búseturéttar búa við mun lakari kjör en aðrir húsnæðiseigendur. Greiðslubyrði fjölskyldna í kaupleiguíbúðum innan búsetukerfisins er þannig 10–15 þús. kr. hærri á mánuði en annarra samsvarandi fjölskyldna innan kaupleigukerfisins þrátt fyrir jafnháar vaxtagreiðslur.

Fylgiskjal I.

Drög Ragnars Aðalsteinssonar hrl.

að skilgreiningu á hugtakinu búseturéttur.

(26. ágúst 1985.)

Þér hafið óskað eftir því við mig að ég setji á blað nokkra lýsingu á efni samnings um búseturétt, svo og drög að skilgreiningu á hugtakinu búseturéttur. Mér er nokkur vandi á höndum þar sem hugtakið búseturéttur hefur enn ekki hlotið sérstaka skilgreiningu í settum lögum, enda er hugtakið nýtt í íslensku lagamáli, aðeins örfárra ára gamalt. Hugmyndin um búseturétt er hins vegar alkunnug á Norðurlöndum og hafa þar löngum verið við lýði húsnæðissamvinnufélög sem byggja íbúðarhúsnæði til handa félagsmönnum sínum, sem stofna til búseturéttar yfir íbúð þeirri sem þeir búa í.

Enn fremur ber að hafa í huga að ekki er að finna í íslenskri löggjöf sérákvæði um húsnæðissamvinnufélög, heldur aðeins almenn lög um samvinnufélög og verður því ekki leitað fanga í slíkri löggjöf um hugtökin búseti og búseturéttur.

Á síðustu árum hafa verið stofnuð nokkur húsnæðissamvinnufélög hér á landi og hafa þau það að markmiði að afla félagsmönnum íbúðarhúsnæðis með búseturétti. Þá hefur á Alþingi orðið nokkur umræða um húsnæðissamvinnufélög og búseturétt og er þess skemmst að minnast að á síðasta Alþingi var lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 60/1984, um Húsnæðisstofnun ríkisins, og er þar lagt til að í lögin komi nýr kafli, IX. kafli, um húsnæðissamvinnufélög og búseturétt.

Í samþykktum húsnæðissamvinnufélaganna og í fyrrgreindu frumvarpi til laga er að finna skýrastar heimildir um hugmyndir manna um búseturétt og samninga um búseturétt.

Af framangreindum heimildum, svo og norrænni löggjöf um húsnæðissamvinnufélög er unnt að sýna fram á að aðalefni og einkenni samninga um búseturétt er eftirfarandi:

Aðilar samnings um búseturétt eru húsnæðissamvinnufélög annars vegar og félagsmaður í því hins vegar. Húsnæðissamvinnufélagið hefur aflað sér íbúðarhúsnæðis og félagsmenn í félaginu hafa rétt til þessa íbúðarhúsnæðis eftir reglum sem félagið setur. Félagsmaðurinn hefur þörf fyrir afnot af íbúðarhúsnæðinu fyrir sig og fjölskyldu sína. Þessir aðilar gera með sér samning þar sem mikilvægustu fjárhagslegu ákvæðin lúta að því hversu mikinn hluta stofnkostnaðar íbúðarinnar félagsmaðurinn greiðir og hversu mikinn hluta húsnæðissamvinnufélagið greiðir. Ekki er á þessu stigi unnt að leiða líkum að því hversu hátt hlutfall félagsmaðurinn mun greiða að jafnaði, en talað hefur verið um 20–35% af stofnkostnaði íbúðarhúsnæðisins. Hinn hluta kostnaðarins leggur húsnæðissamvinnufélagið fram, en þess fjár mun það afla með lánum, ef að líkum lætur. Annað mikilvægt fjárhagslegt atriði er síðan það fasta mánaðarlega gjald sem félagsmaðurinn mun greiða húsnæðissamvinnufélaginu og rennur til greiðslu fjármagnskostnaðar og niðurgreiðslu á lánum til húsnæðissamvinnufélagsins.

Með kaupum sínum á búseturétti öðlast félagsmaður ótímabundinn umráðarétt yfir íbúð, en með nokkrum takmörkunum þó. Þessar takmarkanir helgast allar af því að húsnæðissamvinnufélögin eru stofnuð í því skyni að tryggja félagsmönnum sínum afnot af íbúðarhúsnæði með sem hagkvæmustum hætti. Af þessu leiðir að ekki er við það miðað að aðrir en félagsmenn geti notað íbúðarhúsnæðið og til að tryggja það eru sett viss höft á meðferð búseturéttarins sem einkum eru í því fólgin að húsnæðissamvinnufélagið á forkaupsrétt að búseturéttinum. Búseturétturinn gengur í arf á tíðkanlegan hátt. Húsnæðissamvinnufélag á þó forkaupsrétt ef erfingjar eru aðrir en maki og börn. Gert er ráð fyrir að verðmæti búseturéttarins ákvarðist ekki af svokallaðri frjálsri verðmyndun á markaði, heldur nemi verðmæti hans upphaflega verðmætinu að viðbættum verðbótum.

Réttarstaða eigenda búseturéttar er samkvæmt framansögðu réttarstaða þess sem á hluta í íbúð með tilteknum takmörkunum á ráðstöfunarrétti á búseturéttinum. Þessar takmarkanir eru þó ekki svo verulegar að ekki sé um beinan eignarrétt að ræða hjá handhafa búseturéttarins. Sé réttarstaða búseturéttarhafans borin saman við réttarstöðu leigutaka íbúðarhúsnæðis kemur í ljós að um gjörólík réttindi er að ræða. Búseturéttarhafinn getur notað íbúðina eins lengi og honum sýnist á sama hátt og eigandi, en leigutaki er háður vilja leigusala um það hversu lengi hann hefur afnot íbúðar. Búseturéttarhafi getur þó ekki ráðstafað rétti sínum til hvaða aðila sem vera skal, heldur er hann bundinn reglunum um forkaupsrétt húsnæðissamvinnufélags. Enda þótt búseturétturinn sé þannig háður forkaupsrétti húsnæðissamvinnufélags, þá breytir það engu um það að um bein eignarréttindi er að ræða. Engum dytti í hug að halda því fram að íbúð sem A seldi B með forkaupsréttarákvæði væri ekki eign B þrátt fyrir forkaupsréttarákvæðið. Búseturéttur getur verið andlag aðfarar og búseturétt ætti að vera hægt að veðsetja til tryggingar lánum. Búseturétturinn er því grundvöllur lánstrausts eiganda hans. Hugsanlegt er að reglur um þetta verði settar í löggjöf og reyndar líklegt og ekki er unnt að sjá fyrir með neinni vissu hvernig þær reglur muni hljóða.

Í 4. mgr. 58. gr. laga nr. 60/1984, um Húsnæðisstofnun ríkisins, segir að þeim aðilum sem byggja leiguíbúðir skv. 33. gr. laganna sé heimilt að selja leigutaka eignarhlut í íbúð með þeim kvöðum að eignarhluti kaupanda standi óhreyfður í íbúðinni á meðan hann hefur afnot af henni en greiðist síðan með fullum verðbótum samkvæmt lánskjaravísitölu auk vaxta. Þarna er gert ráð fyrir efnislega sama fyrirkomulagi og í búseturéttinum, þó að aðild samnings sé ekki hin sama þar sem aðilar skv. c-lið 33. gr. geta verið sveitarfélög, stofnanir á vegum sveitarfélaga og/eða ríkis eða félagssamtök annars vegar en námsfólk, aldraðir og öryrkjar hins vegar. Að sjálfsögðu eru húsnæðissamvinnufélög félagssamtök skv. c-lið 33. gr. og þau gætu að sjálfsögðu aflað sér íbúðarhúsnæðis til handa þeim félagsmönnum eingöngu sem eru námsfólk, aldraðir eða öryrkjar. Réttur þessi er ekki kallaður búseturéttur, hvorki í lagatextanum né í greinargerð með frumvarpi að lögum. Hins vegar bendir þetta ákvæði til hugmynda sem eru öldungis sambærilegar hugmyndunum um búseturétt að því er varðar hlutareign og endurgreiðslu eignarhlutans að nokkru leyti. Reglurnar eru hins vegar ófullkomnar og þurfa fyllingar við með nýrri löggjöf eða á annan hátt.

Samningur um búseturétt er því samningur á milli húsnæðissamvinnufélags og félagsmanns um að félagsmaðurinn kaupi hlutdeild í ákveðinni íbúð með því að greiða ákveðið hlutfall af kostnaðarverði íbúðarinnar. Með þessari greiðslu tryggir félagsmaðurinn sér umráðarétt fyrir sjálfan sig og fjölskyldu sína yfir íbúðinni eins lengi og hann sjálfur ákveður. Ráðstöfunarréttur á búseturéttinum er hins vegar takmarkaður með tilliti til markmiða húsnæðissamvinnufélaga sem eru öflun íbúðarhúsnæðis fyrir félagsmenn með viðunandi kjörum.

Búseturétt verður að skilgreina með hliðsjón af því sem að framan er sagt og er hann í sem fæstum orðum réttur sem félagi í húsnæðissamvinnufélagi getur keypt með því að greiða tiltekið hlutfall af verðmæti íbúðar og eignast þar með umráðarétt yfir íbúðinni sem takmarkast þó við afnot af íbúðinni sem íbúðarhúsnæði fyrir hann og fjölskyldu hans. Í búseturéttinum felst beinn eignarréttur sem gengur að erfðum og vilji eigandinn selja réttinn er rétturinn háður forkaupsrétti húsnæðissamvinnufélags. Gert er ráð fyrir reglum sem kveði á um hvernig ákveða skuli verðmæti búseturéttarins ef forkaupsréttar er neytt.

Af öllu framangreindu er augljóst að eigi er unnt að leiða að því rök að búseturétturinn sé annað en beinn eignarréttur, enda hefur hann öll einkenni hans þótt með nokkrum takmörkunum sé.

Að sjálfsögðu er unnt, þegar betra næði gefst, að setja framangreint fram á bæði ítarlegri og skýrari hátt en hér hefur verið gert.

Fylgiskjal II.

Álit Ragnars Aðalsteinssonar hrl. um lög nr. 49/1985, um húsnæðissparnaðarreikninga.

(24. nóvember 1988.)

Hinn 22. ágúst 1985 lét ég yður í té sjónarmið mín um það til hverra framanrituð löggjöf næði og komst þar að þeirri niðurstöðu að kaup á búseturétti af húsnæðissamvinnufélagi uppfyllti skilyrði 2. mgr. 3. gr. laganna með hliðsjón af meginmarkmiði laganna og eftir öðrum lögskýringarleiðum. Hinn 12. september 1985 ritaði fjármálaráðuneytið yður bréf um málefnið og komst að þeirri niðurstöðu að búseturéttur sé ígildi afnotasamnings, þ.e. húsaleigusamnings. Af því leiddi að ráðuneytið taldi búseturéttarsamning ekki uppfylla skilyrði 2. mgr. 3. gr. laganna.

Þér hafið nú óskað eftir því að ég léti yður í té álit mitt á því hvort einhverjar breytingar hefðu orðið í löggjöf eða framkvæmd löggjafar sem mætti verða til þess að styrkja eða veikja framkomin álit á málefninu.

Í 38. gr. núgildandi laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 86/1988, segir orðrétt:

„Heimilt er að tryggja leigutaka ótímabundinn afnotarétt á íbúð með því að selja honum eignarhluta í íbúð fyrir 30% kostnaðarverðs eða kaupverðs íbúðar með þeim kvöðum að eignarhlutur hans standi óhreyfður í íbúðinni á meðan hann hefur afnot af henni. Þegar um elli- eða örorkulífeyrisþega er að ræða er heimilt að eignarhlutur þeirra nemi 15–30%.“

Þá er eftirfarandi ákvæði í 2. mgr. sömu greinar:

„Frá og með undirritun samnings um kaup leigutaka á eignarhlut í íbúð, sbr. 1. mgr., eiga ákvæði laga um húsaleigusamninga um uppsögn leigusala á húsnæði ekki við, enda verði ekki um meiri háttar vanefndir af hálfu leigutaka að ræða.“

Þá er í 4. mgr. talað um „kaup á eignarhlut í íbúð samkvæmt þessari grein“ og í 5. mgr. sömu greinar er talað um „Eignarhlut leigutaka“ og sagt að honum skuli þinglýst sem kvöð á íbúðinni.

Með framangreindum lagaákvæðum tel ég augljóst að löggjafarstarfsemi á þessu sviði skjóti styrkum stoðum undir álit mitt um þetta efni frá 1985.

Þá leyfi ég mér enn fremur að vísa til álits félagsmálaráðuneytisins í bréfi dags. 11. október 1988 til yðar, en þar er m.a. rakin skilgreining undirritaðs í greinargerð til yðar frá 7. júlí 1986 á hugtakinu búseturéttur. Ég vísa til þess sem þar er tekið upp úr greinargerð minni, en niðurstaða félagsmálaráðuneytisins er eftirfarandi:

„Af framangreindu telur ráðuneytið ljóst að búseturéttur í framangreindum skilningi samsvari fyllilega því fyrirkomulagi innan almenna kaupleigukerfisins, sem felur í sér leigu eða kaup á eignarhluta í íbúð, sbr. g-lið 4. gr. laga nr. 56/1988 . . .

“

Handhafar framkvæmdarvalds hafa því einnig komist nú að sömu niðurstöðu og ég komst árið 1985 að um sé að ræða kaup á eignarhluta í íbúð. Styrkir þetta álit mitt þess efnis að búseturéttur eða kaup á búseturétti jafngildi kaupum á íbúðarhúsnæði til eigin nota.

Framangreinda niðurstöðu má enn fremur rökstyðja með því að í upphafi greiðir búseturéttarhafi 15% af kostnaðarverði íbúðar og síðan innir hann af hendi mánaðarlegar greiðslur sem duga til þess að greiða vexti og afborganir af þeim lánum sem tekin hafa verið til að fjármagna byggingu eða kaup á íbúðarhúsnæðinu. Þetta líkist að sjálfsögðu ekki afnotasamningi eða venjulegum leigusamningi um íbúðarhúsnæði.

Fylgiskjal III.

Úr búsetusamningi, útgefnum af félagsmálaráðuneytinu, 1991.

4. Búsetugjald.

4.1. Búsetugjald skal greiða fyrir fram mánaðarlega og er gjalddagi 1. hvers mánaðar. Ef gjalddaga ber upp á sunnudag eða helgidag skal gjalddagi vera næsti virki dagur þar á eftir. Hafi búseti eigi gert skil á búsetugjaldi innan 14 sólarhringa frá gjalddaga er rétt að krefjast hæstu lögleyfðu dráttarvaxta frá gjalddaga til greiðsludags.

Fjárhæð búsetugjalds er ákveðin hverju sinni af stjórn búsetufélagsins/húsnæðissamvinnufélagsins. Í búsetugjaldi felst eftirfarandi:

Viðhald og viðhaldssjóðir.

Rekstrarkostnaður (fasteignagjöld, tryggingar o.fl.).

Fjármagnskostnaður, þ.e. afborganir og vextir af lánum.

Samtals við undirskrift samnings er búsetugjald kr.

Með viðhaldssjóðum skal standa straum af viðhaldi fasteignar og sameignar sem búsetufélagið annast og viðhaldi íbúða sem einstakir búsetar annast og bera ábyrgð á. Búsetinn fær fé úr viðhaldssjóði íbúðarinnar samkvæmt nánari reglum þar um.

Mánaðarlegt búsetugjald greiðist til stjórnar búsetufélagsins/húsnæðissamvinnufélagsins.

4.2. Búsetar greiða sjálfir rafmagnskostnað af íbúðum sínum. Hitunarkostnaður íbúða og rafmagn í sameign er innifalið í búsetugjaldi nema annað sé ákveðið af búsetufélaginu/húsnæðissamvinnufélaginu.

4.3. Búseturéttargjald stendur sem trygging fyrir skilvísri greiðslu búsetugjalds, sbr. 4.1.

4.4. Búsetufélagið/húsnæðissamvinnufélagið getur breytt fjárhæð búsetugjalds, sem nefnt er í gr. 4.1., ef brýna nauðsyn ber til vegna ófyrirséðra útgjalda. Kynna skal búsetum allar breytingar með eins mánaðar fyrirvara nema þær sem leiða af breytingum á vísitölu.

Fylgiskjal IV.

Svar fjármálaráðuneytis til húsnæðissamvinnufélagsins Búseta.

(3. mars 1989.)

Ráðuneytið vísar til erindis, dags. 25. nóvember sl., þar sem óskað er eftir því að það endurskoði túlkun sína á ákvæðum 2. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1985, um húsnæðissparnaðarreikninga, varðandi rétt þeirra sem gert hafa búsetusamninga til þess að „leysa“ sparnað samkvæmt nefndum lögum. Í bréfi dags. 12. september 1985 lét ráðuneytið í ljós það álit að búsetusamningur, eins og hann var kynntur því, væri afnotasamningur en ekki kaupsamningur og því gæti aðild að honum ekki „leyst“ sparnað á húsnæðissparnaðarreikningum á þeim grundvelli að búsetusamningur jafngilti samningi um húsakaup. Hinn 23. október sama ár ítrekaði ráðuneytið þessa afstöðu sína til málsins.

Í ofangreindu erindi félagsins kemur fram að sú breyting hafi átt sér stað frá því sem áður gilti að félagsmenn geta nú keypt sér eignarhlut í íbúðarhúsum félagsins. Þannig munu 46 félagsmenn hafa keypt sér 15% eignarhlut í fjölbýlishúsi félagsins að Frostafold 18–20 í Reykjavík. Í ljósi þessa svo og með hliðsjón af ákvæðum 38. og 39. gr. laga nr. 86/1988, sbr. og bréf félagsmálaráðuneytisins frá 11. október sl. til félagsins, telur fjármálaráðuneytið ekkert því til fyrirstöðu að kaup á eignarhlut í íbúðum félagsins með framangreindum hætti teljist íbúðarkaup í skilningi 2. mgr. laga nr. 49/1985, um húsnæðissparnaðarreikninga.