Upplýsingamiðlun og aðgangur að upplýsingum um umhverfismál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 42

43. Frumvarp til laga um aðgang að upplýsingum um umhverfismál og upplýsingamiðlun.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)

1. gr.

Lögum þessum er ætlað að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum og að þau annist miðlun upplýsinga um umhverfismál til almennings.

Með stjórnvaldi er í lögum þessum átt við embætti, stofnun, ráð eða nefnd á vegum ríkis eða sveitarfélags sem starfar að umhverfismálum og hefur að lögum heimild til þess að kveða á um rétt eða skyldur manna á sviði umhverfismála.

2. gr.

Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál sem eru á verksviði stjórnvalda.

Með upplýsingum um umhverfismál er einkum átt við upplýsingar á rituðu máli, á myndum, hljóðupptökum eða á tölvutæku formi og varða ástand vatns, lofts, jarðvegs, dýralífs, gróðurs, lands og náttúruminja, svo og starfsemi eða ráðstafanir sem hafa, eða líklegt er að hafi, óæskileg áhrif á ofantalin atriði.

3. gr.

Aðili samkvæmt lögum þessum telst sérhver einstaklingur eða lögaðili sem óskar upplýsinga um umhverfismál.

Aðili, sem óskar upplýsinga um umhverfismál, getur leitað þeirra hjá viðkomandi stjórnvaldi, enda sé óskað upplýsinga sem tiltækar verða eftir að lög þessi öðlast gildi.

Aðili skal senda skriflega beiðni þar sem greint skal með skýrum hætti hvaða upplýsinga óskað er og annað er máli skiptir.

Stjórnvald, sem í hlut á, skal afgreiða beiðni innan fjögurra vikna frá móttökudegi.

4. gr.

Heimilt er að synja beiðni um upplýsingar sem varða umhverfismál, að öllu leyti eða hluta, ef upplýsingagjöfin getur haft áhrif á:

öryggi ríkisins og varnarmál, alþjóðasamskipti, mál sem eru í rannsókn eða á frumstigi rannsóknar hjá stjórnvöldum, að öryggi almennings verði skert, mikilvæga viðskiptahagsmuni stjórnvalda, einstaklinga og fyrirtækja að meðtöldum hugverkarétti nema með samþykki viðkomandi, úrslit mála sem enn eru á undirbúningsstigi, einkahagi manna nema sá samþykki sem í hlut á, umhverfisvernd.

Skylt er að rökstyðja synjun ef beiðandi óskar.

5. gr.

Nú telur aðili að synjun skv. 4. gr. sé ekki studd gildum rökum og getur hann þá, ef ráðherra á ekki sjálfur í hlut, skotið máli til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá því að honum var kunnugt um synjunina.

Kæru um synjun stjórnvalds, sem heyrir undir aðra ráðherra, skal skjóta til viðkomandi ráðherra.

6. gr.

Nú óskar aðili upplýsinga sem ekki eru fyrirliggjandi en talið er rétt að láta í té og er þá stjórnvaldi, sem í hlut á, heimilt að taka gjald fyrir slíka þjónustu.

7. gr.

Stjórnvöld, sem starfa á vettvangi umhverfismála, skulu halda uppi kynningarstarfi fyrir almenning um hvaðeina sem lýtur að þekkingu á umhverfismálum og auknum áhuga á umhverfisvernd.

8. gr.

Umhverfisráðherra skal á þriggja ára fresti, í fyrsta skipti þremur árum eftir gildistöku laga þessara, birta opinberlega skýrslu um ástand og þróun umhverfismála á Íslandi.

Enn fremur skulu stjórnvöld, sem starfa á vettvangi umhverfismála, gera grein fyrir lagasetningu, úrskurðum og ákvörðunum á sviði umhverfismála að því leyti sem þær snerta almannahagsmuni og ástæða er til hverju sinni.

9. gr.

Heimilt er umhverfisráðherra að setja reglugerð um nánari framkvæmd á lögum þessum.

10. gr.

Lög þessi öðlast gildi um leið og samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið öðlast gildi að því er Ísland varðar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í þeim tilgangi að uppfylla skyldur íslenska ríkisins vegna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.

Í 74. gr. samningsins er vísað til viðauka XX sem fjallar um umhverfi. Í viðaukanum er að finna tilskipun um frjálsan aðgang að upplýsingum um umhverfismál, tilskipun 90/313/EBE. Í samræmi við efnisreglur þeirrar tilskipunar er frumvarp þetta samið.

Í stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnarinnar kemur m.a. fram um umhverfismál að í mótun umhverfisstefnu felist „að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfið og ástand þess“. Því stefnumiði verður náð með frumvarpi þessu verði það að lögum.

Frumvarpið, sem lagt var fram til kynningar á 115. löggjafarþingi, er nú lagt fram að nýju með nokkrum breytingum. Helstu breytingarnar eru eftirfarandi: Í 2. mgr. 2. gr. er skýrt hvað átt er við með upplýsingum um umhverfismál en áður var skýringin einungis í athugasemdum. Orðalag 4. gr. er gert skýrara og í 8. gr. er lagt til að skýrsla um ástand umhverfismála verði birt í fyrsta skipti þremur árum eftir gildistöku frumvarpsins verði það að lögum. Enn fremur hafa athugasemdir við 2., 3., 4., 5., 6. og 8. gr. verið gerðar ítarlegri.

Markmiðið með frumvarpinu, eins og kemur fram í 1. gr. þess, er annars vegar að tryggja aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál og hins vegar að tryggja upplýsingamiðlun stjórnvalda til almennings. Talið er eðlilegt að einstaklingar og lögaðilar geti óskað tiltekinna upplýsinga um umhverfismál án þess að hafa sérstakra hagsmuna að gæta. Enn fremur er talið að auka megi áhuga og vitund almennings gagnvart umhverfi sínu með aðgangi að upplýsingum og aukinni upplýsingamiðlun um umhverfismál.

Frá stofnun umhverfisráðuneytisins hefur verið stefnt að aukinni upplýsingamiðlun til almennings um umhverfismál. Í apríl 1992 var ráðinn til starfa í ráðuneytinu starfsmaður sem sérstaklega skal annast fræðslu- og kynningarmál. Enn fremur hafa einstakar stofnanir, sem fjalla um umhverfismál um langt árabil, miðlað upplýsingum til almennings, m.a. með útgáfu- og kynningarstarfsemi, og svarað margvíslegum fyrirspurnum innlendra og erlendra aðila um umhverfismál á Íslandi. Nokkuð kann að hafa skort á að þessi upplýsingamiðlun væri með samræmdum hætti.

Með frumvarpi þessu, ef að lögum verður, skapast forsenda til að setja nánari reglur um hvernig upplýsingaskyldu og kynningarstarfsemi umhverfisráðuneytisins og annarra stjórnvalda, sem starfa á vettvangi umhverfismála, skuli háttað.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. koma fram markmið frumvarpsins. Aðgangur almennings að upplýsingum um umhverfismál og upplýsingamiðlun þeirra stjórnvalda, sem um þau fjalla, eru talin stuðla að bættri vitund almennings um umhverfi sitt, auka umhverfisvöktun almennings og draga úr líkum á umhverfisröskun.

Rétt þykir strax í 2. mgr. að skilgreina hugtakið stjórnvald í merkingu laganna.

Um 2. gr.

Samkvæmt 6. tölul. 13. gr. auglýsingar um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, nr. 96/1969, sbr. 3. gr. auglýsingar nr. 77/1990, er umhverfisráðuneytinu ætlað að sinna samræmingu aðgerða ráðuneyta, einstakra ríkisstofnana og sveitarfélaga við framkvæmd umhverfismála og skv. 5. tölul. sömu greinar er ráðuneytinu ætlað að sinna fræðslu- og upplýsingastarfsemi um umhverfismál. Eðlilegt er því að umhverfisráðherra hafi frumkvæði að setningu löggjafar á þessu sviði.

Samkvæmt 2. gr. er frumvarpinu ætlað að taka til umhverfismála í víðum skilningi, þ.e. bæði til umhverfismála sem heyra beint undir umhverfisráðuneytið, svo og til umhverfismála sem heyra undir sveitarfélög eða önnur ráðuneyti.

Í 2. mgr. er skýrt hvað átt er við með upplýsingum um umhverfismál.

Um 3. gr.

Rétt þykir í 1. mgr. að skilgreina hver teljist aðili samkvæmt frumvarpinu.

Samkvæmt 2. mgr. er gert ráð fyrir því að einstaklingar og lögaðilar geti óskað eftir tilteknum upplýsingum um umhverfismál án þess að hafa sérstakra hagsmuna að gæta. Lagt er til að meginreglan verði sú að upplýsingaskyldan nái einungis til þeirra upplýsinga sem tiltækar verða eftir gildistöku frumvarpsins, sbr. þó 4. gr. Heimilt er þó að veita aðgang að eldri upplýsingum en ekki er það skylt. Helstu rök fyrir meginreglunni eru þau að upplýsingar kunna að vera fyrirliggjandi sem ekki hafa verið samdar með tilliti til almennrar upplýsingaskyldu stjórnvalda um umhverfismál.

Í 3. mgr. er kveðið svo á um að aðili skuli senda skriflega beiðni þar sem greina skal með skýrum hætti frá þeim upplýsingum sem óskað er eftir. Þrátt fyrir ákvæði þetta verður munnlegri upplýsingagjöf og -miðlun haldið áfram eins og tíðkast hefur hingað til ef slík upplýsingagjöf á við.

4. mgr. þarfnast ekki skýringa.

Um 4. gr.

Í greininni er lagt til að heimilt verði að takmarka aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál vegna ríkra almanna- eða einstaklingshagsmuna.

Í a-lið er stjórnvöldum heimilt að synja um upplýsingar um umhverfismál ef upplýsingagjöfin getur haft áhrif á öryggi ríkisins og varnarmál.

Hagsmunir íslenska ríkisins geta krafist þess að upplýsingagjöf sé takmörkuð um alþjóðasamskipti að hluta eða öllu leyti. Sem dæmi má nefna yfirstandandi samningaviðræður við alþjóðastofnanir eða önnur ríki á vettvangi umhverfismála. Því er skv. b-lið heimilt að takmarka slíka upplýsingagjöf.

Samkvæmt c-lið er heimilt að takmarka aðgang almennings að upplýsingum sem tengjast málum sem eru í rannsókn eða á frumstigi rannsóknar hjá stjórnvöldum.

Upplýsingar um öryggi almennings geta verið þess eðlis að ekki sé æskilegt að veita óhindraðan aðgang að þeim. Því er í d-lið lagt til að heimilt sé að synja beiðni um þess konar upplýsingar ef ætla má að öryggi almennings geti með einhverju móti verið skert með upplýsingagjöfinni.

Til verndar sérstökum almanna- og einstaklingshagsmunum er lagt til í e-lið að heimilt sé að takmarka aðgang að upplýsingum sem stjórnvöld búa yfir ef þær snerta mikilvæga viðskiptahagsmuni svo að vernda megi samkeppnis- og rekstrarstöðu. Enn fremur er talið nauðsynlegt að heimilt sé að takmarka aðgang að upplýsingum um umhverfismál er tengjast rétti til hugverka, t.d. að vísindalegum uppgötvunum o.þ.h.

Samkvæmt f-lið er heimilt að takmarka aðgang almennings að upplýsingum á meðan tiltekin mál eru á undirbúningsstigi ef ætla má að upplýsingagjöfin geti haft áhrif á úrslit máls.

Ef stjórnvöld búa yfir vitneskju um persónulega hagi manna eða einkamálefni sem tengst geta umhverfismálum með einhverjum hætti er skv. g-lið lagt til að heimilt sé að synja beiðni um upplýsingar nema að fengnu samþykki viðkomandi.

Til þess að stuðla að bættri umhverfisvernd er lagt til í h-lið að heimilt sé að synja um upplýsingar ef ætla má að upplýsingagjöfin geti aukið líkur á umhverfisspjöllum.

Eðlilegt er að aðila sé gerð grein fyrir ástæðum synjunar fari hann fram á rökstuðning fyrir henni. Því er í 2. mgr. gert að skyldu að rökstyðja synjun komi fram slík ósk.

Um 5. gr.

Í 5. gr. er gert ráð fyrir að aðili geti skotið synjun skv. 4. gr. til ákvörðunar umhverfisráðherra ef ákvörðun stafar ekki frá ráðherra sjálfum. Er regla þessi í samræmi við áralanga framkvæmd í íslenskri stjórnsýslu og almennar stjórnsýslureglur sem taldar eru gilda hér á landi en enn hafa ekki verið sett almenn stjórnsýslulög. Rétt þykir að tiltaka ákveðin tímamörk í þessu sambandi. Í 1. mgr. er aðeins gert ráð fyrir því að umhverfisráðherra úrskurði í málefnum stofnana sem heyra undir umhverfisráðuneytið. Því er tekið fram í 2. mgr. að kæru um synjun stjórnvalds, sem heyrir undir annan ráðherra, skuli skotið til viðkomandi ráðherra.

Um 6. gr.

Lagt er til í 6. gr. frumvarpsins að heimilt verði að taka gjald fyrir upplýsingagjöf. Heimild þessi á fyrst og fremst við, eins og orðalag greinarinnar ber með sér, ef veittar eru upplýsingar sem ekki eru þegar fyrirliggjandi. Eðlilegt þykir að leggja þá skyldu á stjórnvöld að þau afli upplýsinga sérstaklega sé þess óskað. Ekki er þó til þess ætlast að umfangsmiklar kannanir eða rannsóknir fari fram af hálfu þeirra sem upplýsingar veita.

Um 7. gr.

Í greininni er fjallað um kynningarstarf fyrir almenning. Um langt árabil hafa einstakar stofnanir á vettvangi umhverfismála staðið að útgáfu upplýsinga- og fræðslurita, ýmist samkvæmt lagaskyldu eða ekki. Með ákvæði þessu er stefnt að markvissu kynningarstarfi fyrir almenning svo að auka megi þekkingu og áhuga á umhverfismálum og umhverfisvernd.

Um 8. gr.

Til þess að ná markmiðum frumvarps þessa er m.a. lögð sú skylda á umhverfisráðherra að gefa reglulega út skýrslu um ástand og þróun umhverfismála á Íslandi. Enn fremur skal gerð grein fyrir lagasetningu, úrskurðum og ákvörðunum þeirra stjórnvalda er starfa að umhverfismálum að því marki sem þær snerta hagsmuni almennings.

Um 9. og 10. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um aðgang að upplýsingum um umhverfismál og upplýsingamiðlun.

Með frumvarpi þessu er ætlað að setja lög er tryggi almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Er gert ráð fyrir að stjórnvöldum verði skylt að veita allar almennar upplýsingar, með skýrum undantekningum skv. 4. gr., á sviði umhverfismála.

Kostnaður, sem af þessu frumvarpi hlýst, mun fara eftir því hver eftirspurn almennings verður eftir upplýsingum um umhverfismál. Ekki er gert ráð fyrir að slík upplýsingaskylda valdi sérstökum kostnaði hjá stjórnvöldum. Líklega munu flestar fyrirspurnir í þessa veru lenda hjá umhverfisráðuneyti en þar er sérstakur starfsmaður fyrir er annast fræðslu- og upplýsingamál. Því er ekki gert ráð fyrir að myndist sérstakur kostnaðarauki af þessum sökum. Þá er og gert ráð fyrir því í 6. gr. að stjórnvöld hafi heimild til að taka sanngjarnt gjald fyrir upplýsingar sem veittar eru.