Þingsköp Alþingis Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 293

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, sbr. lög nr. 74/1992, 102/1993, 68/2007 og 102/2007.

Flm.: Sturla Böðvarsson, Arnbjörg Sveinsdóttir, Lúðvík Bergvinsson,

Siv Friðleifsdóttir, Kristinn H. Gunnarsson.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þingflokki, sem ekki á fulltrúa í forsætisnefnd, er heimilt, með samþykki nefndarinnar, að tilnefna áheyrnarfulltrúa til setu á fundum hennar.

b. Í stað 2. mgr. koma fjórar nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Forsætisnefnd skipuleggur þinghaldið og gerir starfsáætlun fyrir hvert þing. Í starfsáætlun skal að jafnaði skipta starfstíma þingsins í fjórar annir:

1. Haustþing, frá þingsetningu 1. október fram að jólahléi.

2. Vetrarþing, að loknu jólahléi fram að dymbilviku.

3. Vorþing, að lokinni páskaviku til loka maímánaðar.

4. Þing- og nefndafundir í september.

Sumarhlé þingsins er frá 1. júlí til 10. ágúst og skal ekki boða til nefndafunda á þeim tíma nema brýn nauðsyn krefji.

Í starfsáætlun skal tilgreina hvaða daga ætla má að þingfundir verði, hvaða daga einvörðungu fundir í nefndum og hvaða dagar ætlaðir eru sérstaklega til starfa þingmanna í kjördæmum. Reglulegir þingfundir samkvæmt starfsáætlun skulu ekki standa lengur en til kl. 8 síðdegis. Frá því má þó víkja ef þingflokkar ná samkomulagi þar um eða ef þingið samþykkir, sbr. 67. gr. Tillögu um lengri fundartíma getur forseti borið upp án nokkurs fyrirvara. Þá getur forseti ákveðið að þingfundur standi til miðnættis á þriðjudagskvöldum.

Forsætisnefnd fjallar um fjárhagsáætlanir þingsins og stofnana sem undir Alþingi heyra og hefur umsjón með alþjóðasamstarfi sem Alþingi á aðild að. Nefndin setur almennar reglur um rekstur þingsins og stjórnsýslu. Auk þess fjallar forsætisnefnd um þau mál sem forseti leggur fyrir hana eða varaforsetar óska að ræða. Verði ágreiningur í nefndinni sker forseti úr.

2. gr.

Við 2. mgr. 15. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þá getur þriðjungur nefndarmanna óskað eftir því að ráðherra komi á fundi þingnefndar í þinghléum.

3. gr.

Við 18. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherrar skulu að jafnaði á fyrstu vikum þings koma á fund þingnefnda er fjalla um málaflokka þeirra, sbr. 1. mgr. 23. gr., og gera grein fyrir þeim þingmálum sem þeir hyggjast leggja fram á löggjafarþinginu, sbr. 3. mgr. 73. gr.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 36. gr. laganna:

a. Orðin „nema með samþykki þingsins“ í 4. málsl. 1. mgr. falla brott.

b. 2. mgr. orðast svo:

Lagafrumvörp, sem útbýtt er eftir lok nóvembermánaðar, verða ekki tekin á dagskrá fyrir jólahlé nema með samþykki þingsins, sbr. 67. gr. Þá verða lagafrumvörp, sem útbýtt er eftir 1. apríl, ekki tekin á dagskrá fyrir sumarhlé nema með samþykki þingsins, sbr. 67. gr.

5. gr.

2. mgr. 39. gr. laganna orðast svo:

Breytist frumvarp við 2. umræðu skal nefnd fjalla um frumvarpið að nýju áður en 3. umræða hefst ef þingmaður eða ráðherra óskar þess.

6. gr.

2. málsl. 2. mgr. 40. gr. laganna orðast svo: Við framhald umræðunnar gilda að nýju ákvæði 80. gr. um 3. umræðu um lagafrumvörp ef breytingartillögur hafa komið fram.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 44. gr. laganna:

a. 1., 4. og 5. málsl. 3. mgr. falla brott.

b. Lokamálsliður 4. mgr. fellur brott.

c. 5. mgr. fellur brott.

d. 6. mgr. orðast svo:

Þingsályktunartillögur, sem útbýtt er eftir lok nóvembermánaðar, verða ekki teknar á dagskrá fyrir jólahlé nema með samþykki þingsins, sbr. 67. gr. Þá verða þingsályktunartillögur, sem útbýtt er síðar en 1. apríl, ekki teknar á dagskrá fyrir sumarhlé nema með samþykki þingsins, sbr. 67. gr.

8. gr.

Orðin „sbr. 48. gr.“ í niðurlagi 45. gr. laganna falla brott.

9. gr.

1. mgr. 48. gr. laganna orðast svo:

Við umræður um skýrslur skv. 26., 31. og 45.–47. gr. geta þingflokkar sammælst um að hafa talsmenn, sbr. 5. mgr. 55. gr., og fer þá um ræðutíma þeirra skv. 80. gr.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 49. gr. laganna:

a. 3. málsl. 5. mgr. fellur brott.

b. 4. málsl. 5. mgr. orðast svo: Öðrum þingmönnum er heimilt að gera einu sinni stutta athugasemd áður er fyrirspyrjandi og ráðherra tala öðru sinni.

c. 7. mgr. orðast svo:

Í allt að hálftíma á fyrir fram ákveðnum þingfundum, að jafnaði tvisvar í hverri heilli starfsviku, sbr. 2. mgr. 10. gr., getur forseti heimilað þingmönnum að bera fram munnlegar fyrirspurnir til ráðherra án nokkurs fyrirvara. Forsætisráðherra skal fyrir kl. 12 á hádegi undanfarandi föstudag tilkynna forseta hvaða ráðherrar, að jafnaði fimm á hverjum fundi, verði til svara á þingfundum í næstu viku. Forseti tilkynnir þingmönnum um ákvörðun forsætisráðherra. Verði forföll eða óski forsætisráðherra eftir að breyta fyrri ákvörðun eða bæta við nýjum ráðherra til að svara fyrirspurnum skal það tilkynnt eins fljótt og unnt er.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 50. gr. laganna:

a. 4. málsl. 1. mgr., sem verður 2. mgr., fellur brott.

b. Í stað orðanna „1. mgr.“ í 1. málsl. 2. mgr., sem verður 3. mgr., kemur: 2. mgr.

c. 2. og 3. málsl. 2. mgr., sem verður 3. mgr., falla brott.

d. Í stað orðanna „fyrri málsgreinar“ í 4. málsl. 2. mgr., sem verður 3. mgr., kemur: 2. mgr.

e. 3. mgr., er verður 1. mgr., orðast svo:

Í allt að hálftíma á fyrir fram ákveðnum þingfundum, að jafnaði tvisvar í hverri heilli starfsviku, sbr. 2. mgr. 10. gr., geta þingmenn kvatt sér hljóðs um störf þingsins, gefið yfirlýsingu eða beint spurningum til formanna nefnda, formanna þingflokka eða annarra þingmanna.

12. gr.

55. gr. laganna orðast svo:

Um ræðutíma um lagafrumvörp, þingsályktunartillögur, svo og önnur þingmál, umræður utan dagskrár og aðrar umræður samkvæmt þingsköpum gilda þær reglur sem tilgreindar eru í 80. gr., yfirliti með reglum um ræðutíma.

Forseta er þó heimilað að rýmka ræðutíma um þingmál við hverja umræðu sem er ef það er svo umfangsmikið eða mikilvægt að ekki sé hægt að ræða það á fullnægjandi hátt innan þeirra reglna sem annars gilda, sbr. 72. gr. Einnig er forseta heimilt að rýmka ræðutíma þingmanns ef sérstaklega stendur á og nauðsyn krefur. Ákvörðun forseta samkvæmt þessari málsgrein skal liggja fyrir áður en umræða hefst.

Ef fyrir liggur rökstudd beiðni þingflokks skal við 2. umræðu um lagafrumvörp gilda tvöfaldur sá ræðutími sem tilgreindur er í 80. gr. Hver þingflokkur hefur rétt til að bera slíka beiðni fram við forseta tvisvar á hverju þingi. Beiðnin skal borin fram áður en umræða hefst.

Framsögumaður telst sá sem svo er tilgreindur á skjali. Hafi hann forföll við umræðuna má fela öðrum að hafa framsögu með sömu réttindum meðan svo stendur. Ef tveir eða fleiri eru flutningsmenn máls skal sá er fyrstur stendur á skjalinu teljast framsögumaður nema annar sé tilnefndur.

Talsmaður flokks eða þingflokks telst sá sem fyrstur talar af hálfu flokksins nema formaður þingflokksins tilkynni forseta um annað.

Jafnan er heimilt að gera stutta athugasemd um atkvæðagreiðslu, um fundarstjórn forseta og til þess að bera af sér sakir.

13. gr.

4. og 6. málsl. 2. mgr. 56. gr. laganna falla brott.

14. gr.

Síðari málsliður 6. mgr. 66. gr. laganna fellur brott.

15. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 72. gr. laganna:

a. Í stað 2. málsl. 2. mgr. koma tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Forseti getur þá, með samþykki allra þingflokka, ákveðið áður en umræða hefst að ræðutími skuli vera annar en þingsköp ákveða, svo og hve lengi umræðan má standa. Þegar þannig er samið milli þingflokka um umræðutíma skal skipta honum sem næst því að hálfu jafnt milli þingflokka og að hálfu skal hafa hliðsjón af því hve margir þingmenn eiga aðild að hverjum þingflokki, en forseti ákveður þá ræðutíma þingmanna utan flokka.

b. 4. mgr. fellur brott.

16. gr.

Við lögin bætist ný grein, 80. gr., svohljóðandi:

Réttur þingmanna og ráðherra til að taka þátt í umræðum skal vera allt að þeim tíma sem tilgreindur er í eftirfarandi yfirliti með reglum um ræðutíma, sbr. þó 55. gr., um rýmkaðan rétt til umræðna, 56. gr., um styttingu andsvara, 57. gr., um takmörkun umræðna, 72. gr., um umsaminn ræðutíma, og 73.–75. gr., um stefnuræðu, almennar stjórnmálaumræður og útvarp umræðu:

REGLUR UM RÆÐUTÍMA

17. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2008.

Ákvæði til bráðabirgða.

Lög þessi skulu endurskoðuð innan þriggja ára frá gildistöku þeirra.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er afrakstur starfs sem hefur farið fram að undanförnu á vegum forseta, forsætisnefndar og formanna þingflokka. Þessi hópur þingmanna hefur unnið að því að móta ný vinnubrögð þingsins þannig að þau séu meira í samræmi við tíðaranda og tæknibreytingar síðustu ára. Ýmsar hugmyndir hafa verið ræddar og reifaðar í forsætisnefnd og á fundum formanna þingflokka með forseta og stefnt er að því að halda því starfi áfram. Líta ber á þetta frumvarp sem áfanga á þeirri leið.

Meginmarkmið frumvarpsins eru þessi:

1.

Að lengja reglulegan starfstíma Alþingis.

Meginbreytingin felst í því að Alþingi hefji störf að hausti í byrjun septembermánaðar og að reglulegum þingstörfum ljúki ekki fyrr en í maílok (eða byrjun júní) að vori. Þingfundadögum verði ekki fjölgað, en þeir hafa að jafnaði verið um 100 á vetri, heldur verði gerð hlé á þingstörfum með reglubundnum hætti þannig að ýmist fái nefndir aukinn starfstíma eða þingmenn betri tíma til að sinna skyldum sínum í kjördæmi (nefndadögum og kjördæmadögum verði fjölgað). Samkomudagur Alþingis að lögum verður óbreyttur, 1. október, og störf Alþingis í september verða því framhald þess þings sem sat veturinn áður, en formleg setning nýs þings fer fram 1. október eins og áður.

2.

Að efla eftirlitshlutverk þingsins.

Tækifæri þingmanna til að hafa eftirlit með störfum framkvæmdarvalds, þ.e. ráðherranna, er aukið margvíslega með frumvarpinu. Lengri starfstími Alþingis skiptir þar mestu máli. Enn fremur felst í frumvarpinu að minni hluti þingnefndar (þrír nefndarmenn) getur óskað eftir því í þinghléum að ráðherra komi til fundar við nefndina. „Óundirbúnum fyrirspurnatímum“, sem hafa verið á dagskrá þingsins tvisvar sinnum í mánuði, verði fjölgað og verða þeir samkvæmt frumvarpinu tvisvar í viku hverri, en aðra fundadaga verður heimilt að kveðja sér hljóðs um „störf þingsins“. Þannig eiga þingmenn kost á því alla þingdaga að koma gagnrýni sinni á framfæri á vettvangi þingsins.

3.

Að draga úr kvöld- og næturfundum.

Með frumvarpinu er stefnt að því að fækka kvöld- og næturfundum þannig að þeir heyri til undantekninga. Ef ekki eru sammæli milli þingflokka um að fundir standi fram á kvöld (eða nótt) til að ljúka ákveðnum málum þarf sérstakt samþykki þingsins til þess að svo verði.

4.

Að ráðherrar komi oftar á fundi þingnefnda.

Stefnt er að því með frumvarpinu að tengsl nefnda Alþingis og ráðherranna aukist, svo sem er víða í öðrum þingum. Þannig er t.d. ákvæði um að ráðherrar kynni að hausti nefndum sem eru á málefnasviði þeirra þau mál sem þeir hyggjast leggja fram á því þingi sem þá er að hefjast.

5.

Að gera umræður markvissari og styttri en verið hefur með nýjum reglum um ræðutíma.

Meginbreytingin er sú að í stað þess að tala eins lengi og þingmenn kjósa mega þeir samkvæmt frumvarpinu tala eins oft og þeir vilja í afmarkaðan tíma hverju sinni. Flestar umræður á Alþingi eru með tímamörkum. Ýmist gilda þau um lengd hverrar ræðu eða um umræðuna í heild, svo og hve oft þingmenn mega tala. Svo hefur þó ekki verið um 2. og 3. umræðu um lagafrumvörp eða síðari umræðu um þingsályktunartillögur. Stefnt er að því að þessar mikilvægu umræður færist nú í form sem er áþekkt þeim umræðum sem fara fram við 1. umræðu um lagafrumvörp, en tímamörk voru sett um þá umræðu fyrir nokkrum árum. Hefur ekki borið á óánægju með það umræðuform, og möguleiki þingflokka til að fá hana lengda, eins og heimilt er samkvæmt gildandi þingsköpum, er æ sjaldnar nýttur. Samkvæmt frumvarpinu hefur forseti síðan rúmar heimildir til að lengja ræðutíma ef mál eru óvenjuleg að umfangi eða sanngirnisrök mæla með því. Enn fremur er hverjum þingflokki veitt heimild til þess, allt að tvívegis á hverju þingi, að fá ræðutíma við 2. umræðu um lagafrumvörp tvöfaldaðan ef mál er svo mikilvægt að hans mati að rýmri tíma þurfi til að ræða það.

Til hagræðis er reglum þingskapanna um ræðutíma skipað í eina grein (töflu) í stað þess að hafa þær á víð og dreif í lögunum.

Tillögurnar um fyrirkomulag umræðna á Alþingi byggjast á frumvarpi sem Ólafur G. Einarsson, Guðmundur Árni Stefánsson, Guðni Ágústsson, Ragnar Arnalds og Sturla Böðvarsson, þá í forsætisnefnd Alþingis, fluttu á Alþingi 1999. Það frumvarp náði ekki afgreiðslu, enda stutt til þingloka þá. Vonir stóðu til þess að sátt næðist um breytingar á nýju þingi, en úr því varð ekki.

Samhliða frumvarpi þessu er samkomulag milli þingflokka, sem að því standa, um að bæta starfsaðstöðu þingmanna, ekki síst stjórnarandstöðuþingmanna, með ýmsum ráðum. Þeim fylgja allnokkur fjárútlát og verður breytingartillaga lögð fram við 2. umræðu um fjárlagafrumvarpið fyrir árið 2008 til að mæta þeim.

Ráðstafanir í þessu skyni eru:

1.

Að aðstoða minni hluta í nefndum og efla eftirlitshlutverk nefnda.

Ráðnir verði þrír nýir nefndarritarar á nefndasvið skrifstofu Alþingis. Tveimur þeirra verður einkum ætlað að aðstoða minni hluta annarra nefnda en fjárlaganefndar en hinum þriðja að aðstoða sérstaklega fjárlaganefnd, einkum minni hluta hennar , meðan fjárlagaafgreiðsla stendur yfir á haustin, en síðan nefndina við eftirlitshlutverk hennar við framkvæmd fjárlaga á vetrar- og vorþingum.

2.

Að formenn stjórnarandstöðuflokka fái aðstoðarmenn.

Ráðnir verði aðstoðarmenn fyrir formenn stjórnarandstöðuflokka sem jafnframt eru alþingismenn. Þeir yrðu nú þrír. Aðstoðarmennirnir verði starfsmenn skrifstofu Alþingis, en ráðnir eftir tillögu formanna flokkanna.

3.

Að auka alþjóðasamstarf þingmanna.

Þingmenn fái aukin tækifæri til að fylgjast með framvindu Evrópumála og heimsækja í því skyni stofnanir ESB og EFTA, nefndir Evrópuþingsins og systurflokka í Evrópuþinginu. Enn fremur fái þingmenn úr stjórnarandstöðu aukið svigrúm til þátttöku í alþjóðlegu samstarfi á vegum alþjóðanefnda Alþingis.

4.

Að bæta aðstöðu þingflokka.

Stefnt verði að því að færa ritaraþjónustu þingmanna, sem nú er á vegum skrifstofu þingsins, á forræði þingflokkanna þannig að þeir geti betur lagt þær áherslur í starfi sínu sem þeir kjósa. Stöðugildi eru nú átta. Alþingi greiddi áfram laun ritara og léti þeim í té starfsaðstöðu (eins og nú er) en ráðning þeirra væri eftir tillögu þingflokkanna.

5.

Að þingmenn Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæma fái aukna aðstoð (aðstoðarmenn).

Í tengslum við kjördæmabreytinguna 1999 var rætt um að þingmenn Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæma fengju sérstaka aðstoðarmenn (eða stöðuhlutfall aðstoðarmanns) með hliðsjón af því hve stór þessi kjördæmi eru að flatarmáli og erfið yfirferðar af þeim sökum. Niðurstaðan varð hins vegar sú að fá stjórnmálaflokkunum fé til ráðstöfunar í þessu skyni, en ljóst er að það fé fer að mestu í almennan rekstur flokkanna. Því er nú lögð áhersla á að aðstoð við þingmenn þessara kjördæma verði bein (ekki í gegnum flokkana) og að sú aðstoð tengist hverjum og einum þingmanni sérstaklega en síðan sé það á valdi hvers þingmannahóps hvort hann sameinist um starfsmann. Þingmenn Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæma eru nú 29. Þar af eru fjórir ráðherrar sem hafa aðstoðarmenn og skv. 2. tölul. hér að framan er lagt til að formenn stjórnmálaflokka í stjórnarandstöðu fái aðstoðarmenn, en sem stendur eru þeir allir úr þessum kjördæmum, þ.e. þrír þingmenn. Málið snýst því nú um aðstoð við 22 þingmenn. Væri miðað við að hver þessara þingmanna (22) ætti rétt á sem svaraði . stöðugildis væru þetta samtals 7,3 stöðugildi, en væri miðað við ½ stöðugildi á þingmann væru þeir 11. Það verður hins vegar lagt í hendur fjárlaganefnd og síðar Alþingi að ákveða hversu miklir fjármunir renna til þessa verkefnis. Þegar sú ákvörðun liggur fyrir mun forseti beita sér fyrir því að settar verði nánari reglur um þessa framkvæmd, svo og fyrir breytingu á lögunum um þingfararkaup og þingfararkostnað til að hafa traustan lagagrundvöll undir þessu fyrirkomulagi, enda er breytingin á starfsaðstöðu þingmanna að þessu leyti veigamikil.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 10. gr. um að þingflokki, sem ekki á fulltrúa í forsætisnefnd, sé heimilt með samþykki nefndarinnar að tilnefna áheyrnarfulltúa til setu á fundum hennar. Er hér um sams konar heimild að ræða og finna má í 1. mgr. 14. gr. laganna um heimild þingflokka, sem ekki eiga fulltrúa í fastanefndum þingsins skv. 13. gr., til að tilnefna áheyrnarfulltrúa til setu á fundum þeirra. Sömu reglur gilda því hér og um réttindi og skyldur áheyrnarfulltrúa í fastanefndum eftir því sem við getur átt.

Þá er lagt til að kveðið sé á um með skýrum hætti að forsætisnefnd Alþingis skuli gera starfsáætlun fyrir hvert þing og að í áætluninni skuli að jafnaði skipta starfstíma þingsins í fjórar annir, þ.e. haustþing, frá þingsetningu 1. október fram að jólahléi, vetrarþing, að loknu jólahléi fram að dymbilviku, vorþing, að lokinni páskaviku til loka maímánaðar og þing- og nefndafundi í september. Septemberfundir þingsins eru nýmæli. Stefnt er að því að þingnefndir hefji störf í byrjun september, síðan verði þingfundir í u.þ.b. 10 daga og loks yrði fundarhlé fram að setningu nýs þings. Þingnefndir mundu þá ljúka afgreiðslu mála sem stefnt var að að ljúka á löggjafarþinginu og umræður um þau gætu þá farið fram á þingfundum um miðjan september. Enn fremur væri þess að vænta að fram færi almenn pólitísk umræða þegar þing kæmi saman eftir sumarhlé. Með hliðsjón af þessu yrði þá ákveðið við þingfrestun að vori hvenær í september þingið kæmi saman til þingfunda og þá yrði tekið tillit til þess hverju væri áformað að ljúka af málum sem ekki vannst tími til að afgreiða að vori. Þá er einnig kveðið á um að sumarhlé þingsins verði frá 1. júlí til 10. ágúst og skuli á þeim tíma ekki boða til nefndafunda nema brýn nauðsyn krefji. Er það nýjung.

Í starfsáætlun skal tilgreina hvaða daga ætla má að þingfundir verði, hvaða daga verði einvörðungu nefndafundir og hvaða dagar ætlaðir eru sérstaklega til starfa þingmanna í kjördæmum. Þá er lagt til tekið verði upp í þingsköp ákvæði um hversu lengi reglulegir þingfundir geti staðið og möguleg frávik frá því. Gert er ráð fyrir að þingfundir standi fram að kvöldmat en svigrúm er til þess að ljúka ræðu, andsvörum eða hugsanlega umræðu eftir kl. 7 og fram til kl. 8 ef nauðsyn ber til. Tillögu um slík frávik getur forseti lagt fram en hún hlýtur þó aðeins samþykki að þingfundur sé ályktunarbær og meiri hluti atkvæða sé fyrir henni.

Með því að festa í þingsköp skýrari ákvæði um starfsáætlun þingsins er stefnt að því að skipuleggja þingstörfin betur en áður. Með þeim breytingum sem felast hér í breyttum starfstíma Alþingis er ekki stefnt að lengra þingfundahaldi heldur því að þingstörf dreifist betur yfir árið. Þannig yrðu þingfundadagar um 100 eins og verið hefur (nema á kosningaárum), en nefndadögum yrði fjölgað sem og dögum sem þingmenn gætu ætlað til fundahalda í kjördæmum, þ.e. svokölluðum „kjördæmadögum“.

Lokamálsgrein 1. gr. á efnislega stoð í núgildandi 2. mgr. 10. gr. og er hér einungis breytt uppsetning með hliðsjón af öðrum breytingum.

Um 2. gr.

Lagt er til það nýmæli í 2. mgr. 15. gr. laganna að þriðjungur nefndarmanna geti óskað eftir því að ráðherra komi á fundi nefnda í þinghléum, þ.e. í jólahléum, páskahléum og sumarhléum, þó ekki frá 1. júlí til 10. ágúst, sbr. 1. gr. frumvarpsins. Hér er komið til móts við þær óskir að ráðherra komi meira á fundi nefnda þegar viðamikil og umdeild mál komast ekki á dagskrá og til umræðu á Alþingi vegna þinghléa. Slíkt hefur sjaldan tíðkast ef undan er skilið að utanríkisráðherra kemur að jafnaði á fundi utanríkismálanefndar bæði á þingfundatíma og í þinghléum. Með þessu móti er þingmönnum, og þá sérstaklega stjórnarandstöðunni, gert kleift að sinna eftirlitshlutverki sínu betur. Breytinguna bera að skoða í tengslum við breytingu á 18. gr. laganna, sbr. 3. gr. frumvarpsins, þar sem gert er ráð fyrir að ráðherrar skuli að jafnaði á fyrstu vikum þings gera þingnefndum grein fyrir þeim þingmálum sem þeir áætla að leggja fram á löggjafarþinginu. Þannig er stefnt að því að tengja betur störf ráðherra og þingnefnda.

Um 3. gr.

Með breytingu á 18. gr. laganna er lagt til að fagráðherrar skuli að jafnaði, á fyrstu vikum þings, koma á fund þingnefnda og gera grein fyrir þeim þingmálum sem þeir áætla að leggja fram á löggjafarþinginu, sbr. þann lista um stjórnarfrumvörp sem fylgir stefnuræðu forsætisráðherra skv. 3. mgr. 73. gr. laganna . Slíkt hefur tíðkast í einhverjum mæli en ekki hefur verið á því festa eða það gilt um alla málaflokka. Með þessu er ætlunin að fá yfirlit yfir þau mál sem nefndir fá til umfjöllunar og afgreiðslu á löggjafarþinginu þannig að þær geti skipulagt vinnu sína betur og unnið markvissar. Með þessu verður staða nefndanna styrkt og tengslin við ráðherra viðkomandi málaflokks efld, sbr. og athugasemdir við 2. gr. frumvarpsins um breytingu á 2. mgr. 15. gr. laganna.

Um 4. gr.

Í a-lið greinarinnar er lagt til að felld verði brott orðin „nema með samþykki þingsins“ þannig að ljóst sé að um frávik frá þeirri málsmeðferð, þ.e. að líða skuli tvær nætur frá framlagningu máls þar til það er tekið á dagskrá, gildi ákvæði 79. gr. um afbrigði frá þingsköpum. Er þessi breyting í samræmi við þá túlkun og framkvæmd sem fylgt hefur verið þótt um hafi verið deilt.

Í b-lið greinarinnar er lagt til það nýmæli að með afdráttarlausari og skýrari hætti verði kveðið á um hvenær útbýta þurfi lagafrumvörpum til þess þau verði tekin á dagskrá fyrir annars vegar jólahlé og hins vegar sumarhlé. Miðað er við að útbýta þurfi málum fyrir lok nóvembermánaðar ef þau eiga að fá afgreiðslu fyrir jól en haldið er því ákvæði þingskapa að mál sem eiga að fá afgreiðslu fyrir sumarhlé séu komin fram í síðasta lagi fyrir 1. apríl. Frá þessum tímasetningum er þó unnt að víkja með einföldu samþykki þingsins, sbr. 67. gr., þ.e. það teldist ekki afbrigði í skilningi 79. gr. laganna. Þá er jafnframt litið svo á, sem fyrr, að ef þingið veitir slíkt samþykki gildir það einnig um 2. og 3. umræðu.

Um 5. gr.

Með breytingu á 2. mgr. 39. gr. sem fjallar um 2. umræðu lagafrumvarpa er lagt til að framvegis fari frumvörp aftur til nefnda að lokinni 2. umræðu ef samþykktar hafa verið breytingartillögur við frumvarpið. Þetta er þó háð því að þingmaður eða ráðherra óski þess þegar mál er afgreitt milli umræðna á þingfundi því að sumar breytingar geta verið svo smávægilegar að slíkt teljist óþarft. Með þessu gefst nefnd færi á að fara yfir frumvarpið að nýju þegar samþykktar breytingartillögur hafa verið felldar inn í frumvarpstextann og má gera ráð fyrir að þetta muni fyrst og fremst verða vinnutilhögunin í stærri málum og málum þar sem nefnd hefur klofnað í afstöðu sinni. Enn fremur gæti nefnd kallað að nýju til frumvarpshöfunda eða umsagnaraðila til að fjalla sérstaklega um þær breytingar sem orðið hafa á frumvarpinu. Ætla má að áður en þingnefndin tekur málið fyrir liggi fyrir nýtt skjal með innfelldum breytingum sem samþykktar hafa verið við 2. umræðu. Auk þessa má geta þess að þingið getur ávallt vísað málum til nefnda að nýju á hverju stigi sem er, sbr. 1. mgr. 23. gr.

Um 6. gr.

Breytingin er ekki efnisleg heldur leiðir hana af breytingum á ræðutíma.

Um 7. gr.

Með breytingum á 6. mgr. 44. gr. laganna um þingsályktunartillögur er lögð til hliðstæð breyting og á 2. mgr. 36. gr. laganna, sbr. athugasemdir við b-lið 4. gr. frumvarpsins, eins og við getur átt. Aðrar breytingar leiðir af breytingum á ræðutíma.

Um 8. gr.

Breytingar á 45. gr. laganna leiðir einungis af breytingum á ræðutíma.

Um 9. gr.

Felld eru brott úr greininni ákvæði um ræðutíma, en þau eru flutt í nýja 80. gr. Jafnframt er gert ráð fyrir að lengja megi ræðutíma talsmanna þingflokka án tillits til þess um hvað skýrsla fjallar, en það er nú bundið við utanríkismál og önnur viðamikil mál.

Um 10. og 11. gr.

Í 10. og 11. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir breytingum á umræðum sem kallast hafa „um störf þingsins“ og hafa getað farið fram í upphafi hvers þingfundar og óundirbúnum fyrirspurnatíma sem hefur verið að jafnaði aðra hverja viku. Er stefnt að því með nýju fyrirkomulagi að óundirbúinn fyrirspurnatími sem standi í hálftíma verði á þingfundi tvisvar í viku á þeim tíma sem forseti ákveður , t.d. á mánudögum og á fimmtudögum, en heimild til þess að kveðja sér hljóðs um störf þingsins verði aðeins tvisvar í viku, t.d. á þriðjudögum og miðvikudögum, en umræðutími verði lengdur úr 20 mínútum í 30 mínútur. Gert er ráð fyrir að í þeim umræðum verði formenn nefnda og formenn þingflokka að jafnaði til andsvara en ekki ráðherrar. Umræður um störf þings verða samkvæmt þessu dagskrárliður sem að jafnaði stendur fremstur á dagskránni þann daginn en svigrúm verður til þess að víkja frá því ef sérstaklega stendur á.

Um 10. gr.

Breytingin á 7. mgr. 49. gr. laganna felur í sér að óundirbúinn fyrirspurnatími sem hefur undanfarin ár verið á dagskrá í upphafi annarrar hverrar viku verði framvegis tvisvar sinnum í viku á þeim tíma sem forseti ákveður. Enn fremur verði tekinn upp sá háttur sem tíðkast víða annars staðar á Norðurlöndum að forsætisráðherra ákveði hvaða ráðherrar verði til andsvara en ekki ríkisstjórnin öll eins og verið hefur síðan ákvæðið var fyrst tekið upp í þingsköp. Er miðað við að þeir séu að jafnaði fimm. Er þetta gert m.a. með hliðsjón af því að fyrirspurnir verða að jafnaði ekki fleiri en fimm hverju sinni í hálftíma fyrirspurnatíma, en gert er ráð fyrir að ræður fyrirspyrjenda og ráðherra verði aðeins tvær en ekki þrjár eins og nú er, sbr. 16. gr. frumvarpsins, og þannig tæki hver fyrirspurnalota 6 mínútur samtals.

Þessi dagskrárliður er ætlaður til þess að ræða þau málefni sem hæst ber hverju sinni í þjóðmálaumræðu og þess vegna er mikilvægt að þeir ráðherrar séu valdir til að svara fyrirspurnum sem fara með þá málaflokka. Oft getur orðið snögg breyting á því hvaða mál eru mest í brennidepli og því er gert ráð fyrir að forsætisráðherra geti gert breytingar á tilnefningu sinni um hvaða ráðherra verða viðstaddir ef honum sýnist svo eða hann fær óskir um annað.

Að öðru leyti leiðir breytingar á greininni af breyttri framsetningu reglna um ræðutíma.

Um 11. gr.

Með breytingu á 50. gr. laganna er lagt til umræður um störf þingsins verði aðeins tvisvar í viku, t.d. á þriðjudögum og miðvikudögum, en þær umræður geti staðið í allt að hálftíma í stað 20 mínútna eins og nú er. Breytingu þessa ber að skoða með hliðsjón af breytingum á 49. gr. laganna, sjá athugasemdir um 10. og 11. gr. frumvarpsins hér að framan. Hér verða fyrst og fremst formenn nefnda og formenn þingflokka til svara um störf þingsins og önnur þau pólítísku málefni sem á dagskrá eru.

Að öðru leyti eru í greininni felld brott ákvæði um ræðutíma, sem nú eru þar, en þau eru tekin upp í nýrri 80. gr.

Um 12. gr.

Með breytingum á greininni eru felld brott nánari ákvæði um ræðutíma, svo og hve oft þingmenn og ráðherrar mega taka til máls, en þær reglur eru fluttar í nýja 80. gr. og vísast til athugasemda við þá grein. Í stað nánari ákvæða um ræðutíma og ræðufjölda í 55. gr. kemur almennt ákvæði þar sem vísað er til yfirlitsins í 80. gr.

Samkvæmt greininni er forseta veitt heimild til þess að rýmka ræðutíma um mál sem eru svo umfangsmikil eða mikilvæg að óeðlilegt væri að ræða þau samkvæmt almennum reglum þingskapa. Það er forseta að meta í hverju tilfelli hvort beita skuli þessu ákvæði en ætlast er til þess að hann ráðgist um það við formenn þingflokka, sbr. 72. gr., og að þeir komi jafnframt óskum sínum í þessu efni til forseta. Eru höfð í huga allra stærstu mál sem koma til kasta Alþingis eða mál sem almenn samstaða er um að þurfi mjög rúman umræðutíma. Eins er forseta heimilt samkvæmt greininni að veita þingmanni eða ráðherra, sem sérstaklega stendur á fyrir, rýmri ræðutíma en þingsköp leyfa. Þess eru til að mynda dæmi að ráðherra, sem borinn hefur verið þungum sökum af þingmanni, hefur haft helmingi styttri tíma en þingmaðurinn. Í slíkum tilfellum er eðlilegt að forseti geti rýmkað ræðutíma þannig að fyllstu sanngirni og réttsýni sé gætt.

Reiknað er með því að ef ákveðinn er rýmri ræðutími fyrir umræðuna í heild sé jafnframt ákveðið hve lengi umræðan skuli standa eða hvenær henni skuli ljúka, sbr. 72. gr.

Í greininni er áskilið að forseti ákveði rýmkun á ræðutíma áður en umræða hefst þannig að ekki sé heimilt að lengja ræðutíma þingmanns eða ráðherra í miðri umræðu þó að hún þróist þannig að slíkt geti sýnst sanngjarnt enda verður að ríkja ákveðin festa um skipulag umræðunnar.

Þá er lögð til sérstök undanþága um ræðutíma við 2. umræðu um lagafrumvörp og við það miðað að við þá umræðu skuli tvöfalda ræðutíma ef fyrir liggur rökstudd beiðni þingflokks þar að lútandi áður en umræða hefst. Þetta er háð því að hver þingflokkur hafi einungis rétt til að bera slíka beiðni fram við forseta tvisvar á hverju þingi. Er þetta lagt til með hliðsjón af því að í frumvarpinu eru lagðar til umfangsmiklar breytingar á ræðutíma og því talið rétt að unnt sé að krefjast lengri ræðutíma í umræðu um stærri mál og umdeild, með takmörkunum þó.

Þá eru sett nokkru ítarlegri ákvæði um framsögumenn en fyrir eru í greininni í samræmi við þær venjur sem skapast hafa.

Felld eru brott sérákvæði um ræðutíma við 1. umræðu um lagafrumvörp. Er gert ráð fyrir að um það gildi ákvæði 2. mgr., þ.e. hin almenna heimild forseta til að rýmka um ræðutíma.

Um 13. og 14. gr.

Felld eru brott ákvæði um ræðutíma en þau eru tekin upp í nýja 80. gr.

Um 15. gr.

Grein þessi fjallar m.a. um samstarf forseta og þingflokka við skipulag þingstarfa. Hefur lengi tíðkast að milli þingflokka, þ.e. fulltrúa þeirra, og forseta sé gert samkomulag um ræðutíma og hefur þótt gefast vel. Í greininni eins og hún er nú er þó undanskilið að slíkt samkomulag geti tekið til lagafrumvarpa þótt sú hafi ekki verið raunin. Breytingin er því til að staðfesta venju í þessu efni. Almennt er gert ráð fyrir að um slík frávik frá umræðureglum (sem jafnan eru til styttingar á umræðu) sé fullt samkomulag enda verður samþykki allra þingflokka að liggja fyrir eins og nánar er tilgreint í greininni. Þá er skotið inn í greinina að samkomulag um umræðu liggi fyrir áður en hún hefst, en það sé að jafnaði ekki gert eftir að hún er hafin eða eftir að gert hefur verið hlé á henni. Slíkt er þó ekki útilokað ef full samstaða er um það.

Í síðari efnismálslið a-liðar er um nýmæli að ræða. Jafnan er það svo að þingflokkar hafa jafnan ræðutíma (eða því sem næst) þegar umræðutími er takmarkaður, hvort sem það er eftir ákvæðum þingskapa eða sérstaklega hefur verið um það samið. Þetta þykir ekki að öllu leyti sanngjörn skipting því að þingflokkar geta verið mjög misstórir eins og dæmin sýna. Þetta hefur enn fremur leitt til þess að þingmenn í stórum flokkum hafa síður átt færi á því en þingmenn minni flokka að taka þátt í umræðum. Jafnframt hafa minnstu þingflokkar átt erfitt með að nýta allan sinn tíma eða þeir hafa getað komið öllum þingmönnum flokksins að við umræðu þótt tímamörk séu á henni.

Áhersla skal lögð á að þessari reglu sé einvörðungu beitt þegar umræðutímanum er skipt milli flokka samkvæmt heimild í þessari grein en ekki þegar samið er um hvenær umræðu skuli lokið.

Enn fremur skal áréttað það sjónarmið að með þessari nýbreytni er verið að auka möguleika þingmanna stórra flokka til að komast að í umræðu en ekki að lengja ræðutíma helstu talsmanna úr stórum flokkum.

Í b-lið er felld brott 4. mgr. greinarinnar. Bæði er að tilvísanir í málsgreininni eiga ekki að öllu leyti við lengur og að hún þykir hafa lítið sjálfstætt gildi, sbr. 1. og 2. mgr. þessarar greinar.

Um 16. gr.

Í þessari grein eru tekin saman í yfirlit öll ákvæði, sem verið hafa á víð og dreif í einstökum greinum, um ræðutíma og ræðufjölda. Þessi framsetning á ræðutímaákvæðum þykir heppilegri og gleggri.

Í greininni eru gerðar allmiklar breytingar á ræðutíma þingmanna og ráðherra og er meginmarkmið þeirra að gera umræður markvissari og fjörugri en nú en draga úr löngum ræðum og jafnframt stytta umræðutímann frá því sem verið hefur. Markmiðið er ekki að setja takmarkanir á málfrelsi þingmanna né hindra það að hver og einn þingmaður geti á eðlilegan hátt gert grein fyrir sjónarmiðum sínum við meðferð þingmála. Þannig verður meginreglan sú við 2. umræðu um lagafrumvörp að þingmenn og ráðherrar mega tala eins oft og þeim þykir þurfa – í stað þess sem nú er, að tala eins lengi og þeim þykir hæfa, tvisvar sinnum. Umræður á Alþingi eiga æ greiðari leið til landsmanna allra. Nú er öllum umræðum m.a. sjónvarpað og þær sendar út á netinu. Þykir ekki óeðlilegt að Alþingi bregðist við breyttum tímum með því að laga umræðuformið að slíkum miðlum að nokkru leyti, einkum þó til þess að fá betur fram mismunandi sjónarmið þingflokka og þingmanna til mála.

Vonir standa til að þessar breytingar geti stytt fundatíma Alþingis eitthvað, einkum þó til þess að draga úr löngum fundum, svokölluðum kvöld- og næturfundum. Umræðutíminn á Alþingi hefur á seinni árum verið á bilinu 500–700 klst. á hverju reglulegu löggjafarþingi og hefur það verið talsvert meira en tíðkast í nágrannalöndum sem þó hafa öll miklu fjölmennari þing.

Nú á tímum eru gerðar miklar kröfur til alþingismanna og ráðherra um margvíslega þátttöku í stjórnmálastarfi utan við vettvang þingsins. Einnig eru gerðar ríkar kröfur til þess að þingmenn sinni kjördæmi sínu og málefnum kjósenda sinna sem svo kallar á ferðalög og fjarvistir frá þingstaðnum. Er þá ekki minnst á vaxandi alþjóðlegt samstarf þingmanna og fjarvistir sem því tengjast. Allt þetta kallar á betri skipulagningu þingstarfanna þannig að hver og einn þingmaður geti á grundvelli starfsáætlunar þingsins og vikuáætlana þess skipulagt önnur störf sín – og ekki síður frítíma. Mikilvægur þáttur í slíkri skipulagningu er að umræðurnar á þinginu séu innan skynsamlegra og hæfilegra marka og að áætla megi fyrir fram hve langan tíma þær geti staðið.

Fram hafa komið efasemdir um að ákvæði þingskapa um ræðutíma ráðherra fái að öllu staðist 51. gr. stjórnarskrár, en þar er kveðið á um að ráðherrar eigi samkvæmt embættisstöðu sinni sæti á Alþingi. Þeir eigi rétt á að taka þátt í umræðunum eins oft og þeir vilja, en þeir verða að gæta þingskapa. Um túlkun á 51. gr. hafa þó verið skiptar skoðanir. Hins vegar hefur það oft valdið vandkvæðum við fundarstjórn ef ráðherra hefur „talað sig dauðan“ sem svo er kallað, þ.e. ekki mátt taka til máls á nýjan leik, þótt til hans hafi verið beint fyrirspurnum eða honum þótt ástæða til að koma að athugasemdum eða leiðréttingum. Í þessum tillögum er því lagt til að fylgt sé þeirri meginreglu að ráðherra (ráðherrar) megi tala svo oft sem þurfa þykir ef umræðutíminn er ekki takmarkaður (og í útvarpsumræðum) en ræðutími þeirra í þriðja sinn eða oftar sé mjög stuttur, enda er hann þá oftast ætlaður til að svara einstökum atriðum. Hugmyndin á bak við þessa sérreglu um ráðherra byggist á sérstöðu þeirra í umræðunum þar sem þeir eru að jafnaði annaðhvort flutningsmenn máls eða til andsvara um mál. Með hliðsjón af þessu þykir því rétt að láta líka hina sérstöku reglu gilda um flutningsmenn þingmáls (frumvarps eða þingsályktunartillögu) þannig að þeir hafi sama rétt og ráðherrar að þessu leyti.

Um einstakar breytingar:

Við 1. umræðu um lagafrumvörp er lagt til að sá réttur, sem þingmenn hafa almennt nú, styttist lítillega úr 20 mínútum í fyrra sinn í 15 mínútur og í síðara sinn í 5 mínútur í stað 10 mínútna.

Við 2. umræðu um lagafrumvörp verði sú meginbreyting að í stað ótakmarkaðs ræðutíma, tvisvar eða þrisvar sinnum við umræðuna, verði sett tímamörk á hverja ræðu en felld verði niður þau mörk sem nú eru á því hve oft hver þingmaður má tala. Er það talið í þágu líflegri skoðanaskipta um þau mál sem fyrir liggja. Þess er þó að geta að skv. 3. mgr. 55. gr., sbr. 12. gr. frumvarpsins, er að finna heimild fyrir þingflokk til að óska eftir því, allt að tvisvar sinnum á hverju þingi, að ræðutími við 2. umræðu verði tvöfaldaður.

Við 3. umræðu um lagafrumvörp gildi sama regla og við 1. umræðu um lagafrumvörp, en fram að þessu hafa engin tímamörk verið eins og í 2. umræðu.

Við fyrri umræðu um þingsályktunartillögur er síðari ræða flutningsmanns stytt (úr 15 mínútum í 10 mínútur) en flutningsmaður má svo tala oftar, 5 mínútur í senn. Fyrri ræða annarra þingmanna er lengd lítillega (úr 8 mínútum í 10 mínútur) en síðari ræða stytt (úr 8 mínútum í 5 mínútur).

Um síðari umræðu um þingsályktunartillögur gildi eins og áður sama regla og við 2. umræðu um lagafrumvörp. Sama er um eina umræðu um ályktunartillögur.

Reglur um umræður í fyrirspurnum eru óbreyttar, en skv. 10. gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði sú framkvæmd sem verið hefur að stuttar athugasemdir, sem svo eru kallaðar, verði að koma áður en fyrirspyrjandi og ráðherra tala í síðara sinn. Í óundirbúnum fyrirspurnum hafa fyrirspyrjandi og ráðherra mátt taka þrisvar til máls, en lagt er til að það verði framvegis tvisvar með hliðsjón af því hve stuttur tími er ætlaður til þessa fyrirspurnaforms þannig að fleiri fyrirspurnir komist að.

Reglur um skýrslur eru lítið breyttar, en þó er lagt til að flestar ræður verði styttar. Framsögumaður og ráðherra mega tala oftar (í 5 mínútur) og sett eru sérákvæði um talsmenn flokka (15 + 5 mínútur).

Í yfirlitinu er ekki að finna reglur um umræðutíma, þ.e. hve lengi umræða má standa, en þær eru nokkrar, svo sem utandagskrárumræður skv. 2. mgr. 50. gr. (30 mínútur), óundirbúinn fyrirspurnatími skv. 7. mgr. 49. gr. (30 mínútur), störf þingsins skv. 1. mgr. 50. gr. (30 mínútur) og andsvör skv. 2. mgr. 56. gr. (15 mínútur).

Um 17. gr.

Ráðgert er að breytingar á þingsköpum samkvæmt frumvarpi þessu taki gildi 1. janúar 2008 svo þær megi koma til framkvæmda þegar á vorþingi 2008.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Lagt er til að breytingar þær sem gerðar eru á þingsköpum Alþingis með lögum þessum sæti endurskoðun innan þriggja ára frá gildistöku þeirra. Er það gert með hliðsjón af því að hér er um að ræða grundvallarbreytingar á ræðutíma þingsins og skipulagi, auk þess sem í frumvarpinu er að finna ýmis nýmæli sem fela í sér talsverðar efnisbreytingar. Rétt er því talið að endurskoða ákvæðin innan þriggja ára frá gildistöku laganna með hliðsjón af því hvernig til hefur tekist.