Skattlagning á kolvetnisvinnslu Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 701

Frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna skattlagningar á kolvetnisvinnslu (virðisaukaskattur, tekjuskattur, staðgreiðsla opinberra gjalda).

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

I. KAFLI

Breyting á lögum um virðisaukaskatt, nr. 50/1988, með síðari breytingum.

1. gr.

Á eftir 12. gr. laganna kemur ný grein, 12. gr. A, svohljóðandi:

Til skattskyldrar veltu telst ekki:

1. Sala og útleiga á olíuborpöllum og fljótandi hafstöðvum til notkunar við kolvetnisvinnslu. Undanþágan tekur einnig til rekstrarbúnaðar sem er afhentur með slíkum mannvirkjum.

2. Sala á þjónustu á síðasta stigi viðskipta sem stendur í beinum tengslum við byggingu, endurbyggingu, viðgerðir og viðhald á mannvirkjum og búnaði skv. 1. tölul. Undanþágan tekur einnig til vöru sem er afhent í tengslum við afhendingu á slíkri þjónustu.

3. Björgunarþjónusta í tengslum við mannvirki skv. 1. tölul.

4. Sala á vöru og þjónustu á síðasta stigi viðskipta til nota í beinum tengslum við byggingu, endurbyggingu, viðgerðir og viðhald á leiðslum frá hafsvæði utan gildissviðs laga þessara til lands.

5. Sala á vöru og þjónustu til nota á hafsvæði utan landhelgi í tengslum við rannsóknir og nýtingu á auðlindum á hafsbotni svo fremi sala sé til aðila sem hafa fengið leyfi til leitar, rannsókna og/eða vinnslu kolvetnis, svo og annarra aðila sem taka með beinum hætti þátt í leit, rannsóknum, vinnslu og dreifingu kolvetnisafurða.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um vöru og þjónustu sem fellur undir undanþágur skv. 4. og 5. tölul. 1. mgr.

II. KAFLI

Breyting á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, með síðari breytingum.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. Við 4. tölul. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Rekstrartekjur aðila sem eru skattskyldir skv. 2. gr. laga um skattlagningu kolvetnisvinnslu, og falla ekki undir 2. gr. laga þessara, skal gera upp samkvæmt reglum sem gilda um fastar starfsstöðvar, enda vari starfsemin samtals lengur en 30 daga á 12 mánaða tímabili.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Með orðunum „hér á landi“ í 1. mgr. er átt við landið sjálft, landhelgina, efnahagslögsöguna og landgrunnið sem og svæði þar sem Ísland hefur rétt til skattlagningar lögum samkvæmt eða samkvæmt sérstökum samningum við erlent ríki.

3. gr.

Við 2. mgr. 29. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Óheimilt er í sjálfstæðum afmörkuðum verkefnum sem taka til tveggja eða fleiri tekjuára að draga frá eða mynda tap með slíkum rekstrarkostnaði fyrr en verkefnin byrja að afla tekna eða fyrir liggur með skýrum hætti að ekkert verði af tekjuöfluninni.

4. gr.

1. tölul. 33. gr. laganna orðast svo: Lausafé, þ.m.t. skip, loftför, bifreiðar, vélar, tæki og borpallar til kolvetnisvinnslu.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 37. gr. laganna:

a. Á eftir orðinu „skipsbúnaður“ í 1. tölul. kemur: þ.m.t. til notkunar sérstaklega við leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis.

b. Við 3. tölul. bætist nýr stafliður, svohljóðandi: Borpallar, leiðslukerfi og annar búnaður til notkunar sérstaklega við leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis að lágmarki 10%, að hámarki 30%.

III. KAFLI

Breyting á lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, með síðari breytingum.

6. gr.

Á eftir orðunum „ákvæðum 3.“ í 2. málsl. A-liðar 2. gr. laganna kemur: 2. málsl. 4.

IV. KAFLI

Gildistaka.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er lagt fram samhliða frumvarpi til skattlagningar kolvetnisvinnslu. Í athugasemdum með því frumvarpi hafa ástæður þeirra skattalagabreytinga sem lagðar eru til með frumvarpi þessu verið reifaðar en bæði frumvörpin eru lögð fram í tengslum við útboð til sérleyfa til kolvetnisvinnslu á Drekasvæðinu sem fyrirhugað er í ágúst nk. Enn fremur hefur iðnaðarráðherra lagt fram frumvarp til breytinga á lögum um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis sem stendur einnig í beinum tengslum við framangreint útboð.

Það svæði sem fyrirhugað er að hefja olíuleit á kallast Drekasvæðið en það svæði er töluvert fyrir utan landhelgi Íslands. Á því svæði hafa á síðastliðnum árum verið unnar auðlindarannsóknir sem fólgnar eru í jarðeðlisfræðilegum mælingum (m.a. hljóðendurvarpsmælingum) og þykja þær gefa allgóð fyrirheit um að olíu og gas kunni að vera að finna þar í vinnanlegu magni. Frekari rannsóknir, þar á meðal rannsóknarboranir, þarf hins vegar til að sannreyna hvort olíu sé að finna á svæðinu. Ef hafist verður handa við leitarboranir og vinnslu kolvetnis á Drekasvæðinu er ljóst að það verður töluverð starfsemi á svæðinu.

Eitt meginmarkmið frumvarpsins að kveða með skýrum hætti á um skattskyldu kolvetnisvinnslu en miðað er við að starfsemi kolvetnisvinnslunnar verði undanþegin virðisaukaskatti en að slík starfsemi falli undir lög um tekjuskatt.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að bætt sé við nýju ákvæði í virðisaukaskattslögin sem undanþiggur ákveðna starfsemi í kolvetnisvinnslu frá því að teljast til skattskyldrar veltu.

Þessi starfsemi er sett fram í fimm töluliðum og er í fyrsta lagi sala og útleiga á olíuborpöllum og fljótandi hafstöðvum til notkunar í kolvetnisvinnslu. Um er að ræða olíuborpalla og hafstöðvar sem geta verið staðsettar utan íslenskrar lögsögu en einnig innan hennar. Með ákvæðinu er lagt til að hvort tveggja sé undanþegið virðisaukaskatti, þ.e. salan er án virðisaukaskatts hvort sem litið yrði svo á að um útflutning væri að ræða eða ekki. Lagt er til að undanþágan taki einnig til rekstrarbúnaðar sem afhentur er með mannvirkjunum. Í öðru lagi er um að ræða sölu á þjónustu á síðasta stigi viðskipta í beinum tengslum við byggingu, endurbyggingu, viðgerðir og viðhald á mannvirkjum og búnaði í 1. tölul. auk sölu á vörum í tengslum við sölu á þjónustunni. Í þriðja lagi er tilgreind björgunarþjónusta í tengslum við mannvirkin í 1. tölul. og í fjórða lagi er sala á vörum og þjónustu til að nota í beinum tengslum við byggingu, endurbyggingu, viðgerðir og viðhald á leiðslum frá hafsvæði til lands. Í fimmta lagi er undanþegin virðisaukaskatti sala á vörum og þjónustu til nota á hafsvæði utan landhelgi í tengslum við rannsóknir og nýtingu á auðlindum á hafsbotni svo fremi salan sé til aðila sem fengið hafa leyfi til leitar, rannsókna og/eða vinnslu kolvetnis, svo og annarra aðila sem taka með beinum hætti þátt í leit, rannsóknum, vinnslu og dreifingu kolvetnisafurða. Verið er að taka af allan vafa um að salan sé undanþegin þrátt fyrir að varan eða þjónustan sé notuð utan lögsögu Íslands.

Um 2. gr.

Í a-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að við 4. tölul. 3. gr. tekjuskattslaga, er fjallar um takmarkaða skattskyldu, verði bætt nýjum málslið sem kveði á um að rekstrartekjur þeirra aðila sem skattskyldir eru samkvæmt lögum nr. 170/2008, um skattlagningu kolvetnisvinnslu, skuli gera upp samkvæmt reglum sem gilda um fastar starfsstöðvar, enda vari starfsemin samtals lengur en 30 daga á 12 mánaða tímabili. Með reglum sem gilda um fastar starfsstöðvar er m.a. átt við svokallaða útibúsreglu en í henni felst að tekjur sem verða til hér á landi sæta hér skattlagningu og er það í samræmi við reglur sem settar eru fram í tvísköttunarmódeli OECD um fasta starfsstöð.

Í b-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að við 3. gr. tekjuskattslaga verði bætt nýrri málsgrein þar sem kveðið er á um að landfræðilegt gildissvið tekjuskattslaga verði með skýrari hætti þar sem miðað er við að starfsemi kolvetnisvinnslunnar falli undir lög um tekjuskatt.

Um 3. gr.

Lagt er til að við 2. mgr. 29. gr. laga um tekjuskatt verði bætt nýjum málslið sem kveður á um að óheimilt sé í sjálfstæðum afmörkuðum verkefnum sem taki til tveggja eða fleiri tekjuára að draga frá eða mynda tap með slíkum rekstrarkostnaði fyrr en verkefnin byrji að afla tekna eða fyrir liggi með skýrum hætti að ekkert verði af tekjuöfluninni. Mikið hefur verið um fyrirspurnir erlendis frá um meðferð taps í skattskilum hér á landi eftir að möguleikar opnuðust til vinnslu á kolvetni á Drekasvæðinu. Þykir því rétt að binda með skýrari hætti í lög þær viðteknu venjur sem hér hafa gilt í þessum efnum og leiðir af almennum reglum 31. gr. laganna. Þannig verður t.d. ekki unnt hjá sama leyfishafa að jafna saman kostnaði við rannsóknir á tiltekinni olíulind og tekjum af annarri olíulind fyrr en fyrrnefnda lindin er farin að gefa af sér tekjur. Þetta er í samræmi við þau skattskil sem hér hafa gilt til margra ára í lengri tíma verksamningum og hjá verktökum. Nefna má í dæmaskyni að byggingarverktaki sem byggir hús hvort í sínu hverfinu getur ekki dregið kostnað vegna annars hverfisins frá tekjum hins fyrr en sala hefur farið fram. Hér væri því um tvö sjálfstæð og afmörkuð verkefni að ræða.

Um 4. og 5. gr.

Með ákvæðunum er lagt til að til fyrnanlegra eigna teljist borpallar til kolvetnisvinnslu og að fyrningarhlutfall borpalla, leiðslukerfa og annars búnaðar sem sérstaklega er notaður til leitar, rannsókna og vinnslu kolvetnis verði að lágmarki 10% og að hámarki 30%.

Um 6. gr.

Hér er lögð til leiðrétting á tilvísunum í staðgreiðslulögum og er um að ræða afleidda breytingu vegna þess að við 4. tölul. 3. gr. tekjuskattslaga bætist nýr málsliður, sbr. 2. gr. frumvarpsins.

Um 7. gr.

Ákvæðið fjallar um gildistöku og þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna skattlagningar á kolvetnisvinnslu (virðisaukaskattur, tekjuskattur, staðgreiðsla opinberra gjalda).

Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á ýmsum lögum sem leiðir af skattlagningu kolvetnisvinnslu og er það lagt fram samhliða frumvarpi um skattlagningu kolvetnisvinnslu. Í athugasemdum með því frumvarpi hafa ástæður þeirra skattalagabreytinga sem lagðar eru til með frumvarpi þessu verið reifaðar en bæði frumvörpin eru lögð fram í tengslum við útboð til sérleyfa til kolvetnisvinnslu á Drekasvæðinu sem fyrirhugað er í ágúst nk. Enn fremur hefur iðnaðarráðherra lagt fram frumvarp til breytinga á lögum um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis sem stendur einnig í beinum tengslum við framangreint útboð.

Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á lögum um virðisaukaskatt sem fela í sér undanþágu ákveðinnar starfsemi í kolvetnisvinnslu frá virðisaukaskattsskyldu. Er það í samræmi við það sem gildir gagnvart slíkri starfsemi í öðrum ríkjum sem vinna olíu, til dæmis í Noregi. Í öðru lagi eru lagðar til nokkrar breytingar á tekjuskattslögunum. Með þeim er verið að taka af öll tvímæli um að starfsemi eins og hér um ræðir verði skattskyld hér á landi í samræmi við alþjóðareglur. Í þriðja lagi inniheldur frumvarpið breytingar á lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, en þar er um að ræða afleidda breytingu frá tekjuskattsbreytingunni.

Þar sem mikil óvissa ríkir um hvernig til tekst með væntanlegt útboð og umfang þeirrar starfsemi sem af því gæti leitt á rannsóknarstigi hefur ekki verið metið sérstaklega hver áhrifin verða á tekjur ríkissjóðs. Gera verður þó ráð fyrir að þau verði óveruleg meðan á tilraunaborunum stendur. Ef hafin verður vinnsla kolvetnis má reikna með að það leiði til einhvers eftirlitskostnaðar hjá skattyfirvöldum. Sá kostnaður eykst með auknum umsvifum kolvetnisvinnslu en reikna má með að tekjur ríkisins verði verulega hærri af þeirri starfsemi en kostnaður við skatteftirlit og umsýslu.