Almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 183

206. Frumvarp til laga um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 67/1971, með síðari breytingum.

Flm.: Sigrún Jónsdóttir, Kristín Einarsdóttir,

Málmfríður Sigurðardóttir, Þórhildur Þorleifsdóttir.

1. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 16. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 59/1987:

a. Í stað 1. – 3. málsl. 1. mgr. komi fimm nýir málsliðir er orðist svo:

Fæðingarstyrkur skal vera 22.754 kr. á mánuði í sjö mánuði við hverja fæðingu til móður sem á lögheimili hér á landi, sbr. þó 2. mgr. Frá 1. janúar 1992 skal fæðingarstyrkur greiddur í átta mánuði og frá 1. janúar 1993 í níu mánuði. Að auki á barnshafandi kona rétt á greiðslu fæðingarstyrks einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag fram að fæðingardegi. Staðfesta skal áætlaðan fæðingardag með læknisvottorði. Ef fæðingu ber að fyrir áætlaðan fæðingardag fellur niður ónýttur réttur konu til greiðslu fæðingarstyrks fyrir áætlaðan fæðingardag.

b. Í stað 1. málsl. 5. mgr. koma tveir nýir málsliðir svohljóðandi:

Framlengja skal greiðslu fæðingarstyrks um þrjá mánuði fyrir hvert barn umfram eitt ef fleiri fæðast í einu. Að auki skal kona, sem gengur með fleiri en eitt barn, eiga rétt á greiðslu fæðingarstyrks í tvo mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag.

c. 6. mgr. orðist svo:

Fæðingarstyrkur skal og greiddur ættleiðandi foreldri, uppeldis- eða fósturforeldri, vegna töku barns yngra en fimm ára, í sjö mánuði frá því er fyrir liggur staðfesting barnaverndarnefndar eða sveitarfélags um fósturráðstöfun eða leyfi til ættleiðingar eftir því sem við á. Fæðingarstyrkur skal greiddur í átta mánuði frá 1. janúar 1992 og í níu mánuði frá 1. janúar 1993.

d. Við greinina bætist ný málsgrein svohljóðandi:

Heimilt er að loknum fyrstu þremur mánuðum fæðingarorlofs að óska þess að einungis verði greiddur helmingur fæðingarstyrks á mánuði og lengist sá tími sem greitt er til samræmis við það.

2. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 26. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 59/1987:

a. C-liður orðist svo:

Fæðingardagpeningar skulu greiddir í sjö mánuði. Frá 1. janúar 1992 skulu þeir greiddir í átta mánuði og frá 1. janúar 1993 í níu mánuði.

b. E-liður orðist svo:

Barnshafandi kona á rétt á greiðslu fæðingardagpeninga einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag fram að fæðingardegi. Staðfesta skal áætlaðan fæðingardag með læknisvottorði. Ef fæðingu ber að fyrir áætlaðan fæðingardag fellur niður ónýttur réttur konu til greiðslu fæðingardagpeninga fyrir áætlaðan fæðingardag. Kona, sem gengur með fleiri en eitt barn, skal eiga rétt á greiðslu fæðingardagpeninga í tvo mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag.

c. Í stað orðanna „fjögurra mánaða fæðingardagpeningum (fimm eða sex, sbr. c-lið)“ í niðurlagi seinni málsliðar f-liðar komi: sjö, átta eða níu mánaða fæðingardagpeningum, sbr. c-lið.

d. H-liður orðist svo:

Fæðingarorlof og greiðslur fæðingardagpeninga framlengjast um þrjá mánuði fyrir hvert barn umfram eitt ef fleiri fæðast í einu.

e. Við bætist nýr stafliður svohljóðandi:

Heimilt er að loknum fyrstu þremur mánuðum fæðingarorlofs að óska þess að einungis verði greiddur helmingur fæðingardagpeninga á mánuði og lengist sá tími sem greitt er til samræmis við það.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Markmið þessa lagafrumvarps er að tryggja velferð barna og foreldra þeirra og gera foreldrum betur kleift að annast börn sín á fyrstu mánuðum ævi þeirra. Með því treystum við innbyrðis tengsl fjölskyldunnar og styrkjum hana á þýðingarmiklu og viðkvæmu skeiði.

Það er viðurkennd staðreynd í þjóðfélagi okkar að flest heimili þurfa tvær fyrirvinnur, enda hefur atvinnuþátttaka kvenna aukist gífurlega á undanförnum áratugum. Árið 1960 unnu um 29% kvenna utan heimilis. Í sérriti Þjóðhagsstofnunar nr. 1 frá því í janúar 1989 kemur m.a. fram að árið 1985 var atvinnuþátttaka ógiftra kvenna um 79% og 83% meðal giftra kvenna. Ekkert bendir til þess að það hlutfall hafi lækkað síðastliðin ár nema síður sé. Í sérriti Þjóðhagstofnunar segir enn fremur: „Ef einungis er tekið mið af konum á aldrinum 16 – 74 ára var atvinnuþátttaka íslenskra kvenna árið 1986 90,1%.“ Heimilin bera það ekki fjárhagslega að önnur fyrirvinnan láti af launuðum störfum utan heimilis til að annast ungabarn á fyrsta æviskeiði þess. Einnig er rétt að minna á að á mörgum heimilum er aðeins ein fyrirvinna. Það er skylda samfélagsins að gera öllum foreldrum fjárhagslega kleift að eignast börn og veita þeim viðunandi umönnun. Greiðslur í fæðingarorlofi nú eru allt of lágar og óviðunandi er að tekjur fjölmargra fjölskyldna skuli í raun lækka við það að eignast barn.

Lagabreytingar, sem frumvarpið kveður á um, eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi að fæðingarorlof verði lengt um þrjá mánuði eftir fæðingu. Í öðru lagi að öllum mæðrum sé tryggður hvíldartími fyrir fæðingu. Í þriðja lagi að fleirburamæðrum séu tryggðir tveir mánuðir fyrir fæðingu og þrír mánuðir að auki eftir fæðingu. Í fjórða lagi er lagt til að fæðingarorlof til ættleiðandi foreldra, uppeldis- eða fósturforeldra, lengist í áföngum til jafns við fæðingarorlof annarra foreldra. Í fimmta lagi er veitt heimild til þess að foreldrar geti dreift greiðslum fæðingarorlofs eftir ákveðinn tíma þannig að hægt sé að lengja fæðingarorlofið á þann hátt ef foreldrar kjósa það.

Eins og fyrr segir er lagt til að sú skipan verði tekin upp hér að fæðingarorlof eftir fæðingu verði níu mánuðir. Það mundi lengjast nú þegar í sjö mánuði, 1. janúar 1992 í átta mánuði og 1. janúar 1993 í níu mánuði. Vart þarf að fjölyrða um hversu mikilvægt það er fyrir heilbrigði og framtíð barna okkar að njóta umönnunar foreldra sinna sem lengst. Hér er um að ræða réttindamál barna jafnt sem foreldra og ekki síður hagsmunamál samfélagsins alls. Sú staðreynd að foreldrar þurfa að hverfa aftur til vinnu sinnar að loknu sex mánaða fæðingarorlofi hlýtur að vekja okkur til umhugsunar um hvað við erum að bjóða ungum börnum okkar. Í mörgum tilfellum eru þau sett í hendur ókunnugra meiri hluta dagsins aðeins sex mánaða gömul. Á þeim aldri þarfnast börn stöðugrar umönnunar sem eðlilegast er að foreldrar veiti. Sex mánaða gamalt barn er enn mjög háð uppalanda sínum, þremur mánuðum síðar hefur það öðlast mun meiri þroska og getur betur tekist á við umhverfið. Rannsóknir hafa leitt í ljós hve mikilvægt það er fyrir þroska barns að náið og traust samband myndist milli þess og móður þess eða nánasta uppalanda þegar á fyrsta æviskeiði. Gildi móðurmjólkur fyrir ungbörn er ótvírætt, bæði til næringar og verndar gegn sýkingum. Jafnframt skiptir brjóstagjöf mjög miklu máli til myndunar sterkra tilfinningatengsla milli móður og barns. Enn fremur benda rannsóknir til þess að börn fái síður ofnæmi ef reynt er að bægja frá þeim ofnæmisvaldandi efnum fyrstu sex til níu mánuðina eftir fæðingu. Í því sambandi er talið mikilvægt að gefa börnum eingöngu brjóstamjólk, a.m.k. fyrstu sex mánuðina. Við sex mánaða aldur eru þau mótefni sem ungbörn fá frá móður að mestu uppurin og hæfileiki til mótefnamyndunar hjá barninu er að þroskast. Á þessu aldursskeiði, þ.e. sex til níu mánaða, eru börn því viðkvæm fyrir alls kyns smiti og þá sérstaklega ofnæmisbörn. Þetta styður enn frekar þá tilhögun að lengja fæðingarorlof úr sex í níu mánuði.

Það skref sem stigið var með lögum nr. 57 og 59 árið 1987, um lengingu fæðingarorlofs í sex mánuði, var vissulega skref í rétta átt. En þar má ekki láta staðar numið og því er þetta frumvarp lagt fram. Það er rétt að geta þess hér að kvennalistakonur lögðu í þrígang fram frumvarp á síðasta kjörtímabili um lengingu fæðingarorlofs úr þremur mánuðum í sex sem ekki fékkst samþykkt. Þá kom m.a. fram í umræðum að þingmenn töldu sex mánuði ekki vera endanlegt markmið, heldur aðeins skref í átt til lengra fæðingarorlofs.

Það er mikið hagsmunamál fyrir verðandi mæður að hafa skýlausan rétt til þess að fara í fæðingarorlof allt að einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag. Meðganga er mikið líkamlegt álag og geta ýmsir fylgikvillar gert vart við sig ekki síst á síðustu mánuðum meðgöngunnar. Það getur skipt sköpum, bæði fyrir verðandi móður og ekki síður fyrir nýburann, að móðirin sé óþreytt þegar að fæðingu kemur. Nú starfa um 80% kvenna utan heimilis auk þess sem heimilisstörfin hvíla enn að stórum hluta á herðum kvenna. Það mundi því létta mjög á verðandi mæðrum ef þær gætu hafið töku fæðingarorlofs allt að einum mánuði fyrir fæðingu. Ekki er gert ráð fyrir að hægt sé að fresta því að taka þennan mánuð fyrir fæðingu og lengja þannig fæðingarorlofið eftir fæðingu, heldur er hér verið að stuðla að því að konur geti hvílst fyrir fæðingu. Í lögum um almannatryggingar segir að konu sé heimilt að hefja töku fæðingarorlofs allt að einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag. Ef ekki er um viðurkenndan sjúkdóm að ræða hefur það í för með sér að sá tími sem hún hefur með barni sínu eftir fæðingu styttist sem því nemur. Í 1. og 2. tölul. 2. og 3. gr. reglugerðar um fæðingarorlof nr. 20/1989 segir til um hvaða ástæður geti leitt til framlengingar fæðingarorlofs:

„1. Sjúkdómar sem upp koma vegna meðgöngu og valda óvinnufærni, samkvæmt vottorði læknis.

2. Sjúkdómar, tímabundir eða langvarandi, sem versna um meðgöngu og valda óvinnufærni, samkvæmt vottorði læknis.“

Sú breyting sem hér er lögð til felst í því að konur hafi skilyrðislausan rétt til að hefja töku fæðingarorlofs mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag án vottorðs frá lækni og að fæðingarorlof eftir fæðingu skerðist ekki við það. Sambærilegar reglur eru í gildi á Norðurlöndunum um töku fæðingarorlofs fyrir fæðingu.

Ljóst er að konum sem ganga með fleirbura er hættara við fyrirburafæðingum en þeim sem ganga með eitt barn. Reynslan sýnir að hættast er við fyrirburafæðingu á tímabilinu frá 30. viku og fram til 35. viku meðgöngunnar. Þeim sið hefur verið fylgt á kvennadeild Landspítalans til margra ára að hvetja konur til að hætta vinnu þetta tímabil til að minnka þessa áhættu. Í mörgum tilvikum hafa konur verið lagðar inn á meðgöngudeild ef þær hafa fengið fyrirvaraverki á þessu hættuskeiði. Í 3. tölul. 2. gr. reglugerðar um fæðingarorlof nr. 20/1989 er kveðið á um þær heilsufars- og öryggisástæður sem geta leitt til framlengingar fæðingarorlofs: „Fyrirbyggjandi meðferð til að koma í veg fyrir fyrirburafæðingu eða til að vernda heilsu fósturs, enda valdi meðferðin óvinnufærni, samkvæmt vottorði læknis.“

Með þeirri lagabreytingu sem hér er lögð til ættu allar fleirburamæður rétt á að hefja töku fæðingarorlofs a.m.k. tveim mánuðum fyrir áætlaðan fæðingardag. Enn fremur er ljóst að það að eignast fleiri en eitt barn í einu er mikið álag fyrir hverja fjölskyldu og því þykir okkur rétt að lengja fæðingarorlof um þrjá mánuði fyrir hvert barn umfram eitt. Reynslan sýnir að hér á landi eru tvíburafæðingar um 40 á hverju ári að meðaltali. Þríburar fæðast hér annað eða þriðja hvert ár og fjórburar hafa fæðst tvisvar hér á landi svo vitað sé. Hér er því ekki um stóran hóp að ræða en nauðsynlegt er að tryggja öryggi þessara barna og mæðra þeirra eins og best verður á kosið og í samræmi við þær kröfur sem fæðingarlæknar telja við hæfi.

Eðlilegt hlýtur að teljast að kjörforeldrar, uppeldis- eða fósturforeldrar, njóti sama réttar og aðrir foreldrar í þessu sambandi, þar sem þeir og viðkomandi börn þurfa tíma til að aðlaga sig breyttum aðstæðum. Hér er ekki um mörg tilfelli að ræða á ári svo ekki mun verða um umtalsverða kostnaðaraukningu að ræða. Nú er orlof vegna töku fósturbarna fimm mánuðir en lagt er til að það lengist nú þegar í sjö mánuði, síðan í átta mánuði 1. janúar 1992 og loks í níu mánuði 1. janúar 1993 til samræmis við fæðingarorlof annarra foreldra.

Mörgum foreldrum gæti hentað betur að vera lengur í fæðingarorlofi en í níu mánuði og því er lagt til að heimilt sé að dreifa greiðslum eftir fyrstu þrjá mánuðina þannig að greiðslutímabilið geti lengst um allt að helming. Þetta er í samræmi við heimild sem starfsmenn hins opinbera hafa svo fremi sem því verði við komið á vinnustað þeirra. Það sama þyrfti að gilda hér, þ.e. að um slíka tilhögun yrði samið á vinnustað hvers og eins, en við teljum nauðsynlegt að tryggja þennan möguleika í lögunum.

Okkur Íslendingum er tamt að bera okkur saman aðrar Norðurlandaþjóðir með ýmis málefni sem snerta þjónustu hins opinbera. Varðandi þann málaflokk sem hér er til umræðu kemur í ljós að víðast er fæðingarorlofið lengra en hér á landi. Hér er nokkur munur á milli landa Svíar hafa nú lengsta fæðingarorlofið á Norðurlöndum, því næst Finnar, svo Danir og Norðmenn með svipaða tímalengd og loks við með stysta orlofið. Í Svíþjóð er fæðingarorlof nú 18 mánuðir, þar af getur móðirin tekið 60 virka daga fyrir fæðingu. Í Finnlandi eiga konur rétt á að vera frá vinnu í 30 virka daga (fimm vikur) fyrir áætlaðan fæðingardag og í 75 virka daga (u.þ.b. fjóra mánuði) eftir fæðingu sem geta orðið 105 virkir dagar ef konan nýtir sér ekki dagana sem hún á rétt á fyrir fæðingu. Að þessum tíma liðnum tekur við svokallaður umönnunartími sem foreldrar geta skipt á milli sín sem eru 158 virkir dagar (u.þ.b. átta mánuði). Í Danmörku eiga konur á vinnumarkaði rétt á að vera frá vinnu frá og með fjórum vikum fyrir áætlaðan fæðingardag barns. Eftir fæðingu er fæðingarorlofið 24 vikur (sex mánuðir). Alls getur fæðingarorlof í Danmörku því orðið 28 vikur (sjö mánuðir). Fyrstu 14 vikurnar verður móðirin að vera í fæðingarorlofi en tíu vikunum þar á eftir geta foreldrar skipt að eigin vali. Í Noregi eiga konur á vinnumarkaði rétt á fjarveru í 24 eða 30 vikur sex til sjö og hálfan mánuð vegna fæðingar. Allt að 12 vikum af þessum tíma má taka fyrir fæðinguna. Fyrstu sex vikurnar eftir fæðingu verður móðirin að vera heima en vikunum sem eftir eru geta foreldrar skipt á milli sín.

Samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun hafa 5.222 einstaklingar fengið greiðslu frá stofnuninni fyrstu 11 mánuði þessa árs. Heildargreiðslur nema 1.025.086.477 kr. sem gera rúmar 93 milljónir kr. á mánuði að jafnaði á þessu ári. Miðað við 7% hækkun verðlags, eins og gert er ráð fyrir í frumvarpi til fjárlaga árið 1991, og svipaðan fjölda fæðinga á næsta ári, ættu greiðslur á mánuði að vera tæpar 100 milljónir kr. árið 1991. Kostnaðarauki vegna lengingar fæðingarorlofs um tvo mánuði, þ.e. einn mánuð fyrir og einn mánuð eftir fæðingu, er því um 200 milljónir kr. á næsta ári. Benda má á að með frumvörpum Kvennalistans um fæðingarorlof á síðasta kjörtímabili var lagt til að hækka lífeyristryggingagjald atvinnurekenda um 1%, úr 2% í 3%. Nú standa hins vegar fyrir dyrum kerfisbreytingar á innheimtu gjalda af atvinnurekendum sem mundu leiða af sér hækkun á heildarframlagi atvinnurekenda í svokallað tryggingaiðgjald um rúma 2 milljarða kr. Ef af verður ætti að vera hægt að hnika til um 200 milljónum kr. á næsta ári til að fjármagna lengra fæðingarorlof.

Farsæl byrjun æviferils í faðmi foreldra hlýtur að vera eitt af grundvallaratriðum þess að við eignumst hæfa og vel gerða einstaklinga. Árangur bættra aðstæðna ungbarnaforeldra verður án vafa aukið heilbrigði, andlegt og líkamlegt, færri félagsleg vandamál svo eitthvað sé nefnt - í stuttu máli betra mannlíf. Það er kominn tími til að Íslendingar taki sig á í þessu efni og búi betur að börnum sínum. Gerum þetta mál að forgangsverkefni dagsins í dag.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

a. Í 16. gr. laga nr. 67/1971 er kveðið á um að upphæð fæðingarstyrks sé 15.000 kr. og breytist sú tala til samræmis við það sem hún er nú, þ.e. 22.754 kr. Við gildistöku þessara laga skal greiða fæðingarstyrk í sjö mánuði eftir fæðingu, frá 1. janúar 1992 í átta mánuði og frá 1. janúar 1993 í níu mánuði. Sú nýbreytni er lögð til hér að allar konur eigi einnig rétt á greiðslu fæðingarstyrks í einn mánuð fyrir áætlaðan fæðingardag. Kona, sem tekur fæðingarorlof einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag en á barn sitt fyrir tímann, telst eiga (sjö, átta) níu mánuði eftir í fæðingarorlofi eftir fæðingu barnsins. Ef kona gengur með barn fram yfir áætlaðan fæðingardag er hún í orlofi fram að fæðingardegi en eftir það telst hún eiga (sjö, átta) níu mánaða fæðingarorlof. Ef fæðingu barns ber að áður en kona er komin í fæðingarorlof fellur niður ónýttur réttur hennar til greiðslu fæðingarstyrks fyrir áætlaðan fæðingardag. Rétt er að taka það fram hér að sá réttur, sem konur hafa nú til að hefja töku fæðingarorlofs meira en mánuði fyrir fæðingu vegna veikinda, er á engan hátt skertur, það ákvæði stendur óbreytt í lögunum. Við gildistöku laganna yrði fæðingarorlof alls átta mánuðir, níu mánuðir frá 1. janúar 1992 og tíu mánuðir frá 1. janúar 1993.

b. Hér er lagt til að þrír mánuðir bætist við fæðingarorlof eftir fæðingu ef fleiri en eitt barn fæðast í einu. Ef kona eignast tvíbura verður fæðingarorlof hennar því a.m.k. tíu mánuðir eftir fæðingu þegar lög þessi taka gildi, eftir 1. janúar 1992 yrði það 11 mánuðir og eftir 1. janúar 1993 12 mánuðir. Þá er lagt til að fleirburamæður eigi rétt á fæðingarstyrk í tvo mánuði að auki fyrir fæðingu barnanna. Ef um er að ræða tvíburafæðingu gæti móðirin því hafið töku fæðingarorlofs a.m.k. tveim mánuðum fyrir áætlaðan fæðingardag og síðan verið í tíu mánuði í fæðingarorlofi eftir fæðingu.

c. Hér er verið að samræma lengd fæðingarorlofs kjör- og fósturforeldra vegna töku barns yngra en fimm ára við lengd fæðingarorlofs annarra foreldra.

d. Hér er um nýmæli að ræða þar sem foreldrum er gefinn kostur á að skipta greiðslum Tryggingastofnunar til helminga eftir þrjá mánuði. Orlofsgreiðslur yrðu með öðrum orðum þær sömu, en dreifðust á lengri tíma. Hér yrði að vera um samkomulagsatriði að ræða milli vinnuveitanda og launþega í hvert sinn.

Um 2. gr.

Í 26. gr. laga nr. 67/1971 er kveðið á um hvaða reglur skuli gilda um greiðslu fæðingardagpeninga. Þær breytingar, sem hér eru gerðar á þeirri grein, eru allar í samræmi við breytingar á 16. gr. þar sem fjallað er um greiðslu fæðingarstyrks.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.