Loftferðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 250

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 60/1998, um loftferðir.

(Lagt fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999–2000.)

1. gr.

Við 10. gr. laganna bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Sérhver skráður umráðandi loftfars samkvæmt loftfaraskrá skal árlega greiða til Flugmálastjórnar eftirlitsgjald sem miðast skal við skráðan hámarksflugtaksmassa loftfarsins. Skulu árleg eftirlitsgjöld vera:

a. 11.400 kr. fyrir vélknúin loftför með skráðan hámarksflugtaksmassa allt að 2.700 kg og auk þess 7,80 kr. fyrir hvert kg,

b. 17.000 kr. fyrir vélknúin loftför með skráðan hámarksflugtaksmassa 2.701–5.700 kg og auk þess 6,50 kr. fyrir hvert kg,

c. 80.000 kr. fyrir vélknúin loftför með skráðan hámarksflugtaksmassa 5.701–50.000 kg og auk þess 7,00 kr. fyrir hvert kg,

d. 400.000 kr. fyrir vélknúin loftför með skráðan hámarksflugtaksmassa yfir 50.000 kg og auk þess 4,00 kr. fyrir hvert kg og

e. fyrir loftför sem ekki eru vélknúin 25% af gjaldi fyrir vélknúin loftför.

Gjalddagar eftirlitsgjalda skulu vera tveir á ári. Hinn 15. mars skal greitt fyrir tímabilið frá 1. janúar til 30. júní og 15. september skal greitt fyrir tímabilið 1. júlí til 31. desember.

Gjöld samkvæmt þessari grein má heimta með fjárnámi.

2. gr.

Á eftir 71. gr. laganna koma tvær nýjar greinar, svohljóðandi:

a. (71. gr. a.)

Í innanlandsflugi skulu lendingargjöld greidd af umráðendum loftfara til Flugmálastjórnar fyrir afnot loftfara af þeim flugvöllum þar sem flugupplýsingaþjónusta er veitt.

Vegna lendingar loftfars með 1.500 kg hámarksflugtaksmassa eða meiri skal greiða 238 kr. fyrir hver byrjuð 1.000 kg af massa þess fyrir hverja lendingu á flugvöllum sem veita flugupplýsingaþjónustu öðrum en Keflavíkurflugvelli.

Umráðendur loftfara skulu greiða leiðarflugsgjöld til Flugmálastjórnar fyrir flugumferðar- og flugleiðsöguþjónustu, þ.m.t. fjarskiptaþjónustu, veðurþjónustu, leitar- og björgunarþjónustu og flugupplýsingaþjónustu á flugleiðum í innanlandsflugi, sem skulu reiknast þannig í heilum krónum fyrir hvert flug með blindflugsheimild eða á blindflugsleiðum:

Leiðarflugsgjald = 16,5 kr./km . vegalengd í km . . (hámarksflugtaksþyngd flugvélar í tonnum/50).

Leitar- og björgunarflug, prófflug eftir viðgerð, flug með þjóðhöfðingja og flug loftfara íslenska ríkisins skulu undanþegin gjaldskyldu samkvæmt grein þessari.

Gjalddagar skulu vera 15. hvers mánaðar vegna gjaldskyldra lendinga og veittrar leiðarflugsþjónustu í þar næsta mánuði á undan.

Flugmálastjórn er heimilt að krefjast greiðslu gjalda samkvæmt grein þessari fyrir brottför loftfars eða krefjast tryggingar fyrir greiðslu gjalda.

b. (71. gr. b.)

Umráðandi loftfars skal greiða sérstakt gjald, vopnaleitargjald, til sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli fyrir hvern mann sem ferðast með loftfari frá Íslandi til annarra landa um Keflavíkurflugvöll. Fjárhæð gjaldsins skal ákveðin í gjaldskrá útgefinni af ráðherra. Heimilt er ráðherra að ákveða að börn yngri en 16 ára greiði hálft gjald.

Vopnaleitargjald fyrir farþega sem ferðast með loftförum sem skráð eru erlendis og öllum loftförum sem ekki er flogið á áætlunarleiðum skal greiða fyrir brottför loftfars. Sýslumanni er heimilt að veita gjaldfrest til 15. dags næsta almanaksmánaðar eftir brottför.

Vopnaleitargjald fyrir farþega sem ferðast í áætlunarflugi á viðurkenndum áætlunarleiðum skal greiða eigi síðar en 15. dag næsta almanaksmánaðar eftir brottför.

Ráðherra er heimilt að setja með gjaldskrá nánari reglur um innheimtu gjaldsins.

3. gr.

Við 81. gr. laganna bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Flugrekendur skulu árlega greiða til Flugmálastjórnar eftirlitsgjald sem miðast skal við fjölda þeirra loftfara sem hlutaðeigandi rekur í starfsemi sinni og skráðan hámarksflugtaksmassa þeirra. Skulu árleg eftirlitsgjöld flugrekenda vera sem hér segir:

a. 25.000 kr. fyrir hvert loftfar undir 2.700 kg,

b. 45.000 kr. fyrir hvert loftfar 2.701–5.700 kg,

c. 120.000 kr. fyrir hvert loftfar 5.701–50.000 kg og

d. 180.000 kr. fyrir hvert loftfar yfir 50.000 kg.

Gjald við fyrstu útgáfu flugrekandaskírteinis (AOC) er það sama og árlegt eftirlitsgjald og miðast þá við fyrirhugaðan rekstur sem sótt er um hvað varðar fjölda og hámarksflugtaksmassa loftfara.

Gjalddagar eftirlitsgjaldsins skulu vera tveir á ári, 1. maí og 1. nóvember, og skal þá greitt fyrir næstliðið hálft ár eða hluta úr ári sem flugrekandi hafði gilt flugrekstrarleyfi og reiknast þá hlutfallslega fyrir hvern byrjaðan mánuð sem hvert loftfar var í rekstri hjá flugrekanda á tímabilinu.

4. gr.

Á undan orðunum „að ákvæði 106. gr. eigi við“ í lokamálslið 2. mgr. 105. gr. laganna kemur: eða.

5. gr.

Á eftir 3. mgr. 139. gr. laganna koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Tekjur Flugmálastjórnar skv. 10., 71. og 71. gr. a, 80. gr. og 1. og 2. mgr. greinar þessarar skulu færast sem sértekjur, sbr. 12. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins.

Ráðherra skal heimilt að útfæra nánar gjaldtökuheimildir skv. 4. mgr. í gjaldskrám sem hann setur.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er leitast við að styrkja gjaldtökuheimildir loftferðalaga. Vegna nýlegra dóma Hæstaréttar og álitsgerða umboðsmanns Alþingis er nú talið rétt að gera ríkari kröfur til lagaheimilda til heimtu þjónustugjalda en áður tíðkaðist.

Gildandi loftferðalög, nr. 60/1998, fela í sér gjaldtökuheimildir í 1. og 2. mgr. 71. gr. og 139. gr. Gjaldtökuheimildir þessar lúta að innheimtu þjónustugjalda. Þau hafa hér á landi sem víðar um langt árabil miðast við þyngd eða massa loftfara enda hefur slík gjaldtaka að hluta til verið byggð á tilmælum frá Alþjóðaflugmálastofnuninni (ICAO).

Þjónustugjöld þarf almennt ekki að greiða hinu opinbera nema lagaheimild standi til gjaldtökunnar og fyrir komi sérgreint endurgjald. Greiðslunni er þá ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Auk þess verður fjárhæð þjónustugjalds að byggjast á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita viðkomandi þjónustu. Ef ekki er hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði er talið heimilt að byggja þá á raunhæfri áætlun. Gjaldtaka á sviði loftferða, eins og hún hefur viðgengist, hefur ekki alltaf verið í samræmi við framangreinda aðferðafræði við kostnaðargreiningu þjónustugjalda. Því er talið nauðsynlegt að styrkja heimildir loftferðalaga til heimtu þessara gjalda.

Í öðru lagi geymir frumvarpið það nýmæli að lagt er til að farið verði að innheimta sérstakt leiðarflugsgjald til Flugmálastjórnar til fjármögnunar flugleiðsöguþjónustu við flugrekendur.

Í þriðja lagi er ákvæði í loftflutningskafla laganna lagfært.

Flugmálastjórn sinnir umfangsmiklum atvinnurekstri í þágu íslenskra sem erlendra flugrekenda. Forsendur fjárlaga gera ráð fyrir að stofnunin njóti tekna fyrir þá þjónustu, meðal annars á grundvelli þeirra ákvæða sem hér er lagt til að verði að lögum. Frumvarp þetta er liður í því að sem best verði búið að þeim rekstri.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er kveðið á um skyldu allra skráðra umráðenda loftfara samkvæmt loftferðaskrá til að greiða sérstakt eftirlitsgjald til Flugmálastjórnar. Er svo skipað sem hér er kveðið á um í samræmi við þá gjaldtöku sem tíðkuð hefur verið á undanförnum árum og hefur til þessa byggst á gjaldskrám útgefnum af ráðherra, sbr. núgildandi gjaldskrá nr. 139/1999.

Í áliti umboðsmanns Alþingis (SUA 1994:225) reyndi á það hvort ákvörðun skoðunar- og eftirlitsgjalda loftfara í gjaldskrá nr. 47/1992, fyrir þjónustu loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar, stæðist með tilliti til meginreglna um ákvörðun þjónustugjalda. Gjaldskrá þessi var sett með heimild í 152. gr. þágildandi loftferðalaga, nr. 34/1964, sem svipar til 139. gr. gildandi loftferðalaga. Í stuttu máli var niðurstaða umboðsmanns Alþingis sú að endurskoða þyrfti gjaldskrána. Að öðrum kosti yrði að afla fullnægjandi skattlagningarheimildar, sbr. 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Vegna álits umboðsmanns fór fram athugun á gjaldtökuheimildum þágildandi loftferðalaga sem leiddi til setningar nýrrar gjaldskrár og breytinga á gjaldtökuheimildum við setningu gildandi loftferðalaga. Ítrekaðar athugasemdir gefa hins vegar tilefni til að ætla að æskilegast sé að aflað verði fullnægjandi skattlagningarheimildar, sbr. 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, til töku þjónustugjalda fyrir eftirlit með loftförum.

Í 3. mgr. segir að eftirlitsgjöld megi heimta með fjárnámi. Með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar þykir heppilegt að Flugmálastjórn hafi almenna fjárnámsheimild til að heimta eftirlitsgjöld. Hefði Flugmálastjórn sérstaka lögveðsheimild eða heimild til að synja um útgáfu lofthæfisskírteinis eða umskráningu í loftfaraskrá, svo sem dæmi eru um í löggjöf, væri hætta á því að ógreidd eftirlitsgjöld stöðvuðu umfangsmikinn flugrekstur.

Um 2. gr.

Um a-lið (71. gr. a).

Í þingmeðferð samgöngunefndar Alþingis var gjaldtökuheimild 71. gr. frumvarps til gildandi loftferðalaga breytt til að styrkja gjaldtökuheimildir þess á tvo vegu. Annars vegar var tiltekið að gjöld þau sem heimta má skuli vera til að standa undir kostnaði við rekstur flugvalla og flugleiðsögutækja. Hins vegar var bætt inn ákvæði um að heimilt sé að taka gjöld fyrir aðstöðu sem starfsemi tengd flugsamgöngum nýtur á flugvöllum. Í ljósi dóma Hæstaréttar er þó ástæða til að ætla að styrkja þurfi heimildir Flugmálastjórnar til töku þjónustugjalda enn frekar.

Gjaldtaka fyrir leiðarflugsþjónustu í innanlandsflugi er nýmæli. Leiðarflugsþjónusta er jafnan talin fela í sér fimm mismunandi þjónustuþætti, í fyrsta lagi sjálfa flugumferðarþjónustuna (ATS), í öðru lagi fjarskiptaþjónustu (COM), í þriðja lagi veðurþjónustu (MET), sem fram að þessu hefur verið veitt af Veðurstofu Íslands, í fjórða lagi leitar- og björgunarþjónustu (SAR) og í fimmta lagi upplýsingaþjónustu (AIS).

Gjald reiknast fyrir hvert flug með blindflugsheimild eða á blindflugsleiðum á flugleiðum í innanlandsflugi. Leiðarflugsgjöld með sömu reiknireglu og fram kemur í greininni eru innheimt víðar í Evrópu. Reikniformúlan sem fram kemur í 2. gr. er að fyrirmynd gjaldtökuaðferðar samtaka flugmálastjórna Evrópu (EUROCONTROL).

Þegar flugferð er í heild í samræmi við sjónflugsreglur er hvorki um blindflug né flug á blindflugsleiðum að ræða og gjaldskylda fyrir leiðarflugsþjónustu stofnast ekki. Jafnframt er gengið út frá því að leiðarflugs- og lendingargjöld verði ekki innheimt fyrir allt flug eins og rakið er í 4. mgr.

Um b-lið (71. gr. b).

Gert er ráð fyrir að fest verði í sessi lagaheimild fyrir innheimtu vopnaleitargjalds á Keflavíkurflugvelli, en það hefur hingað til verið byggt á almennri heimild í 71. gr. núgildandi loftferðalaga og áður 78. gr. fyrri loftferðalaga, nr. 34/1964. Innheimtan er í höndum sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli samkvæmt gjaldskrá er ráðherra setur. Gert er ráð fyrir að fjárhæð gjaldsins verði ákveðin í gjaldskránni og að þar verði einnig settar nánari reglur um innheimtu þess, m.a. hverjir séu undanþegnir gjaldskyldu, og um önnur atriði eftir því sem við á. Þar sem gjald þetta er innheimt á Keflavíkurflugvelli, sem er varnarsvæði samkvæmt lögum nr. 110/1951, um lagagildi varnarsamnings milli Íslands og Bandaríkjanna og um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þess, er það utanríkisráðherra sem setur gjaldskrána enda fer hann með allt stjórnsýsluvald á varnarsvæðum samkvæmt lögum nr. 106/1954, um yfirstjórn mála á varnarsvæðunum o.fl.

Um 3. gr.

Innheimta eftirlitsgjalda flugrekenda fer nú fram á grundvelli gildandi gjaldskrár nr. 139/1999. Setning ákvæðisins byggist á sömu sjónarmiðum og fram hafa komið í umfjöllun um eftirlitsgjald loftfara í 1. gr. frumvarpsins.

Um 4. gr.

Eins og lokamálsliður 2. mgr. 105. gr. er orðaður í gildandi lögum er áskilið að til að flugrekanda sé heimilt að bera fyrir sig varnir samkvæmt sakarlíkindareglunni verði ákvæði 106. gr. að eiga við en í þeirri grein er fjallað um eigin sök. Þetta er ekki regla sú sem til stóð að lögbjóða. Flugrekendur geta borið fyrir sig varnir, bæði þegar tjónsfjárhæðir fara fram úr 100.000 SDR, þ.e. á grundvelli sakarlíkindareglunnar, og þegar 106. gr. á við, þ.e. þegar borið er við eigin sök farþega. Breytingin er gerð til að taka af öll tvímæli.

Um 5. gr.

Í greininni er tryggt að tekjur af þjónustugjöldum teljist sértekjur Flugmálastjórnar Íslands en ekki skatttekjur í þágu almennrar tekjuöflunar ríkissjóðs.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 60/1998, um loftferðir.

Í frumvarpinu er leitast við að styrkja gjaldtökuheimildir loftferðalaga. Vegna nýlegra dóma Hæstaréttar og álitsgerða umboðsmanns Alþingis er talið rétt að gera ríkari kröfur til lagaheimildar til innheimtu þjónustugjalda en áður tíðkaðist. Gildandi loftferðalög, nr. 60/1998, fela í sér gjaldtökuheimilidir í 1. mgr. 71. gr., 2. mgr. 71. gr. og 139. gr. Gjaldtökuheimildir þessar lúta að innheimtu þjónustugjalda.

Frumvarpinu er jafnframt ætlað að leiðrétta ákvæði loftflutningskafla loftferðalaganna.

Í frumvarpinu er ákvæði um vopnaleitargjald. Ákvæðið er sett til þess að festa í sessi lagaheimild fyrir innheimtu vopnaleitargjalds á Keflavíkurflugvelli, en það hefur hingað til byggst á almennri heimild í 71. gr. núgildandi loftferðalaga og 78. gr. loftferðalaga, nr. 34 21. maí 1964. Vopnaleitargjaldinu er ætlað að skila 40 m.kr. í tekjur á árinu 2000. Tekjur af gjaldinu voru 36 m.kr. á árinu 1998 en eru áætlaðar 39 m.kr. á árinu 1999 og skýrist aukningin af fjölgun farþega sem fara um Keflavíkurflugvöll.

Í frumvarpinu er einnig nýtt ákvæði þar sem lagt er til að hafin verði innheimta sérstaks leiðarflugsgjalds til Flugmálastjórnar til fjármögnunar flugleiðsöguþjónustu við flugrekendur. Gjaldinu er ætlað að skila 30 m.kr. í tekjur árið 2000. Leiðarflugsgjaldinu er ætlað að standa undir kostnaði af flugumferðarþjónustu, fjarskiptaþjónustu, veðurþjónustu, leitar- og björgunarþjónustu og upplýsingaþjónustu við innanlandsflug. Gera má ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs lækki sem gjaldinu nemur.