Réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 372

650. Frumvarp til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

I. hluti.

Almenn ákvæði.

1. KAFLI

Gildissvið laganna.

1. gr.

Lög þessi taka til hvers manns sem er skipaður settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf.

Ákvæði II. hluta laganna taka þó einvörðungu til embættismanna, sbr. 22. gr., og ákvæði III. hluta einvörðungu til annarra starfsmanna ríkisins.

Ef ekki er annað tekið fram er með hugtakinu „starf“ átt við sérhvert starf í þjónustu ríkisins sem lögin ná til, en með hugtakinu „embætti“ er einungis átt við starf sem maður er skipaður til að gegna, sbr. 22. gr.

2. gr.

Lög þessi taka ekki til forseta Íslands, ráðherra eða alþingismanna.

Þá taka lögin heldur ekki til eftirgreindra starfsmanna:

Starfsmanna hlutafélaga og annars konar félaga, einkaréttareðlis, jafnvel þótt þau sé að öllu leyti í eigu ríkisins.

Starfsmanna stofnana sem að einhverju eða öllu leyti eru í eigu annarra en ríkisins, þar á meðal sjálfseignarstofnana, jafnvel þótt þær séu einvörðungu reknar fyrir framlög frá ríkinu.

3. gr.

Sérákvæði í lögum, sem öðruvísi mæla um réttindi og skyldur einstakra flokka starfsmanna, skulu haldast.

4. gr.

Nú verður ágreiningur um gildissvið laga þessara og sker fjármálaráðherra þá úr. Ef starfsmaður eða annar sá, sem í hlut á, vill ekki hlíta úrskurði ráðherra getur hann borið málið undir dómstóla.

2. KAFLI

Veiting starfs.

5. gr.

Það fer eftir ákvæðum laga hvaða stjórnvald veitir starf og hvort skipa skuli eða ráða í starfið.

Séu ekki fyrirmæli um það í lögum skal sá ráðherra er stofnun lýtur skipa forstöðumann stofnunar og, eftir atvikum, aðra embættismenn er starfa við stofnunina, en forstöðumaður ræður í önnur störf hjá henni.

6. gr.

Almenn skilyrði til þess að fá skipun eða ráðningu í starf eru þessi:

Átján ára aldur. Þó má víkja frá þessu aldurslágmarki um störf samkvæmt námssamningi, ræstingastörf, sendilsstörf eða önnur svipuð störf. Einstök ákvæði í lögum, þar sem annað aldurstakmark er sett, skulu haldast.

Lögræði. Þó gildir lögræðiskrafan ekki þegar undanþága er gerð skv. 1. tölulið.

Nauðsynleg heilbrigði, andleg og líkamleg, til þess að gegna þeim starfa sem hverju sinni er um að ræða.

Íslenskur ríkisborgararéttur. Þó má ráða ríkisborgara frá öðrum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins til starfa með sömu kjörum og íslenska ríkisborgara. Einnig má víkja frá þessu ákvæði þegar um er að ræða aðra erlenda ríkisborgara ef sérstaklega stendur á.

Almenn menntun og þar að auki sú sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.

Fjárforræði, ef starfi fylgja fjárreiður, svo sem gjaldkera- eða innheimtustörf, eða ef svo er fyrir mælt í lögum eða sérstök ástæða þykir til að gera þá kröfu.

Nú hefur umsækjandi um starf hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað, slíkan sem um ræðir í 1. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga, og telst hann þá ekki fullnægja starfsskilyrðum.

Konur og karlar hafa jafnan rétt til opinberra starfa og til sömu launa fyrir sambærileg störf.

7. gr.

Laust embætti skal auglýsa í Lögbirtingablaði og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi blaðsins. Þó er heimilt að skipa mann eða setja í embætti skv. 2. mgr. 23. gr. eða 24. gr. eða flytja hann til í embætti skv. 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar.

Önnur störf skulu auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Forstöðumanni stofnunar er heimilt að setja sérreglur um það hvernig auglýsa skuli störf hjá stofnuninni enda sé það gert opinberlega og reglurnar hljóti staðfestingu fjármálaráðherra. Í reglum samkvæmt þessari málsgrein má mæla svo fyrir að störf þar sem ekki er krafist tiltekinnar sérmenntunar eða sérhæfingar, svo sem minni háttar skrifstofustörf, störf samkvæmt námssamningi, ræstingastörf, sendilsstörf eða önnur svipuð störf þurfi ekki að auglýsa opinberlega.

Skylt er, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn.

3. KAFLI

Réttindi.

8. gr.

Veita skal starfsmanni upplýsingar um skipunar- eða ráðningarkjör þegar hann er skipaður eða ráðinn til starfa. Fjármálaráðherra skal setja nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.

Hver sá, er starf veitir, getur sett starfsmanni erindisbréf, enda skal að jafnaði setja starfsmanni slík fyrirmæli, ef hann óskar þess, hvort sem það varðar starf hans almennt eða einstaka grein þess eða greinar.

9. gr.

Starfsmenn eiga rétt á launum fyrir störf sín samkvæmt ákvörðun kjaranefndar, sbr. 39. gr., eða samkvæmt kjarasamningum, sbr. 47.

Forstöðumenn stofnana geta ákveðið að greiða einstökum starfsmönnum laun til viðbótar grunnlaunum, sem ákvörðuð eru eða samið er um skv. 1. mgr., vegna sérstakrar hæfni er nýtist í starfi, eða sérstaks álags í starfi, svo og fyrir árangur í starfi. Ráðherrar geta enn fremur ákveðið að greiða forstöðumönnum einstakra stofnana, sem undir þá heyra, laun fyrir árangur í starfi til viðbótar þeim launum sem ákvörðuð eru skv. 1. mgr. Þessum ákvörðunum má breyta hvenær sem er, en sé breytingin starfsmanni í óhag tekur hún ekki gildi fyrr en að liðnum uppsagnarfresti þess starfsmanns sem hún varðar, sbr. 37. og 46. gr.

Ákvarðanir forstöðumanna skv. 2. mgr. skulu fara eftir reglum, sem fjármálaráðherra setur, þar sem meðal annars skal kveðið á um það að karlar og konur hafi sömu möguleika á að fá viðbótarlaun. Fjármálaráðherra hefur eftirlit með framkvæmd þessara reglna.

10. gr.

Föst laun skulu greidd eftir á fyrsta virkan dag hvers mánaðar. Með hugtakinu „föst laun“ er átt við föst laun fyrir dagvinnu, ásamt viðbótarlaunum skv. 2. mgr. 9. gr.

Nú tekur maður við starfi eftir fyrsta dag mánaðar, og fær hann þá laun í réttu hlutfalli við tölu þeirra daga sem eftir eru af þeim mánuði.

11. gr.

Starfsmenn skulu eiga rétt á orlofi eftir því sem fyrir er mælt í lögum og, eftir atvikum, ákveðið eða um samið með sama hætti og laun, sbr. 1. mgr. 9. gr.

Forstöðumaður stofnunar ákveður í samráði við starfsmenn hvenær þeir taki orlof.

Nú tekur starfsmaður ekki orlof tiltekið orlofsár, og er honum þá rétt, með samþykki forstöðumanns, að leggja saman orlof þess árs og hins næsta til orlofstöku síðara árið.

Nú tekur starfsmaður ekki orlof, sem ákveðið hefur verið skv. 2. mgr., að beiðni forstöðumanns, og geymist þá orlofið til næsta orlofsárs. Ef starfsmaður lýkur ekki töku þessa orlofs síðara árið skal hann fá það sem eftir stendur greitt eins og um yfirvinnu væri að ræða.

Skylt er starfsmanni að taka orlof.

12. gr.

Starfsmenn skulu eiga rétt til launa í veikindaforföllum og fæðingarorlofi eftir því sem fyrir er mælt í lögum og, eftir atvikum, ákveðið eða um samið með sama hætti og laun, sbr. 1. mgr. 9. gr.

13. gr.

Starfsmenn eiga rétt á sveigjanlegum vinnutíma samkvæmt ákvörðun forstöðumanns stofnunar enda verði slíku við komið að skaðlausu.

Ef forstöðumaður hafnar beiðni starfsmanns skv. 1. mgr. er heimilt að bera þá ákvörðun undir hlutaðeigandi ráðherra.

4. KAFLI

Skyldur.

14. gr.

Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.

Starfsmanni er skylt að veita þeim sem til hans leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, þar á meðal að benda þeim á það, ef svo ber undir, hvert þeir skuli leita með erindi sín.

15. gr.

Skylt er starfsmanni að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt.

16. gr.

Starfsmenn skulu koma stundvíslega til starfa, hvort heldur er að morgni eða eftir hlé. Heimilt er að setja upp tímaskráningarkerfi til að fylgjast með því hvenær starfsmenn mæta til vinnu.

Starfsmanni sem verið hefur frá starfi án gildra forfalla er skylt að hlíta því að dregið sé af launum allt að tvöföldum þeim tíma sem hann var frá starfi.

17. gr.

Forstöðumaður ákveður vinnutíma þeirra starfsmanna sem starfa hjá stofnun að því marki sem lög og kjarasamningar leyfa.

Skylt er starfsmönnum að vinna yfirvinnu sem forstöðumaður telur nauðsynlega. Þó er engum starfsmanni, nema þeim er gegnir lögreglustörfum eða annarri öryggisþjónustu, skylt að vinna meiri yfirvinnu í viku hverri en nemur fimmtungi af lögmæltum vikulegum vinnutíma.

18. gr.

Hverjum starfsmanni er skylt að gæta þagmælsku um atriði er hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli málsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

19. gr.

Skylt er starfsmanni að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Ef breytingarnar hafa í för með sér skert launakjör starfsmanns eða réttindi skal hann þó halda óbreyttum launakjörum og réttindum þann tíma sem eftir er af skipunartíma hans í embætti eða jafn langan tíma og réttur hans til uppsagnarfrests er samkvæmt ráðningarsamningi, sbr. 46. gr.

20. gr.

Áður en starfsmaður hyggst, samhliða starfi sínu, taka við launuðu starfi í þjónustu annars aðila, ganga í stjórn atvinnufyrirtækis eða stofna til atvinnurekstrar ber honum að skýra því stjórnvaldi, er veitti starfið, frá því. Innan tveggja vikna skal starfsmanni skýrt frá því, ef áðurnefnd starfsemi telst ósamrýmanleg starfi hans, og honum bannað að hafa hana með höndum. Bera má slíkt bann undir hlutaðeigandi ráðherra.

Rétt er að banna starfsmanni slíka starfsemi sem í 1. mgr. segir ef það er síðar leitt í ljós að hún megi ekki saman fara starfi hans í þjónustu ríkisins.

21. gr.

Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu, getur forstöðumaður stofnunar veitt honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.

II. hluti.

Sérstök ákvæði um embættismenn.

5. KAFLI

Skipun eða setning í embætti.

22. gr.

Embættismenn teljast samkvæmt lögum þessum einvörðungu þeir starfsmenn ríkisins sem taldir eru upp hér á eftir og skipaðir eru í starf skv. 23. gr.:

Starfsmenn Alþingis og stofnana þess.

Starfsmenn skrifstofu forseta Íslands.

Starfsmenn stjórnarráðs, þar með taldir starfsmenn utanríkisþjónustunnar.

Hæstaréttardómarar og héraðsdómarar, svo og aðrir starfsmenn Hæstaréttar og héraðsdómstóla.

Biskup Íslands og vígslubiskupar.

Ríkissaksóknari, ríkislögmaður, ríkissáttasemjari og umboðsmaður barna, svo og aðrir starfsmenn við embætti þeirra.

Sýslumenn og aðrir starfsmenn sýslumannsembætta, svo og rannsóknarlögreglustjóri ríkisins, lögreglustjórinn í Reykjavík og tollstjórinn í Reykjavík og aðrir starfsmenn rannsóknarlögreglu ríkisins, lögreglustjóra- og tollstjóraembættanna.

Forstöðumenn stofnana og fyrirtækja ríkisins.

Starfsmenn Almannavarna ríkisins, Fangelsismálastofnunar og Landhelgisgæslu.

Þeir aðrir, sem skipaðir eru í störf af forseta Íslands samkvæmt öðrum lögum, svo og þeir er gegna störfum sem öldungis verður jafnað til embætta þeirra manna sem getið er í 1.–9. tölulið.

Fjármálaráðherra sker úr því hvaða starfsmenn falla undir 8. og 10. tölulið þessarar greinar og skal hann fyrir 1. febrúar ár hvert birta lista í Lögbirtingablaði yfir þá starfsmenn.

23. gr.

Embættismenn skulu skipaðir tímabundið, til fimm ára í senn, nema annað sé tekið fram í lögum.

Ef maður hefur verið skipaður í embætti skv. 1. mgr. skal honum tilkynnt eigi síðar en þremur mánuðum áður en skipunartími hans rennur út hvort embættið verði auglýst laust til umsóknar. Sé það ekki gert framlengist skipunartími hans í embætti sjálfkrafa um fimm ár.

24. gr.

Nú fellur maður frá sem skipaður hefur verið í embætti, eða er fjarverandi um lengri tíma vegna veikinda eða af öðrum ástæðum, og getur þá það stjórnvald sem veitir embættið sett annan mann til að gegna því um stundarsakir, þó aldrei lengur en í eitt ár. Sá, sem settur er í embætti nýtur réttinda og ber skyldur skv. 6. og 7. kafla eftir því sem við á.

25. gr.

Nú er maður skipaður eða settur í embætti og ber þá að líta svo á að hann skuli gegna því þar til eitthvert eftirgreindra atriða kemur til:

að hann brýtur af sér í starfinu, svo að honum beri að víkja úr því; að hann fullnægir ekki lengur skilyrðum 6. gr.; að hann fær lausn samkvæmt eigin beiðni, sbr. 37. gr.; að hann fær lausn vegna heilsubrests, sbr. 30. gr.; að hann hefur náð hámarksaldri, sbr. 33. gr.; að skipunartími hans skv. 23. gr. er runninn út nema ákvæði 2. mgr. eigi við; að setningartími hans skv. 24. gr. er runninn út; að hann flyst í annað embætti, sbr. 36. gr.; að embættið er lagt niður, sbr. 34. gr.

6. KAFLI

Lausn frá embætti.

26. gr.

Stjórnvald er skipar í embætti veitir og lausn frá því um stundarsakir.

Rétt er að veita embættismanni lausn um stundarsakir, ef hann hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, sbr. meðal annars 38. gr., hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar því embætti sem hann gegnir.

Nú hefur embættismaður fjárreiður eða bókhald með höndum og má þá veita honum lausn um stundarsakir ef ætla má eða víst þykir að óreiða sé á bókhaldi eða fjárreiðum, bú hans tekið til gjaldþrotaskipta eða hann leitar nauðasamninga. Sama er, ef embættismaður er grunaður um háttsemi sem hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.

Lausn um stundarsakir skal jafnan vera skrifleg með tilgreindum ástæðum. Ekki er skylt að veita embættismanni áminningu skv. 21. gr. áður en honum er veitt lausn um stundarsakir, en hins vegar skal gefa honum kost á að tala máli sínu ef það er unnt.

27. gr.

Nú hefur embættismanni verið veitt lausn um stundarsakir fyrir meintar misfellur í starfi og skal mál hans þá þegar rannsakað af nefnd sérfróðra manna eða að hætti opinberra mála, ef ástæða þykir til, svo að upplýst verði hvort rétt er að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu.

Í nefnd, sem rannsaka skal mál embættismanns skv. 1. mgr., skulu eiga sæti þrír menn, sérfróðir um stjórnsýslu. Fjármálaráðherra skipar nefndina, þar af formann hennar og varamann hans til fjögurra ára í senn. Aðrir nefndarmenn taka sæti í nefndinni í hvert sinn og skal annar þeirra tilnefndur af þeim ráðherra sem í hlut á en hinn af samtökum ríkisstarfsmanna sameiginlega. Ef samtökin koma sér ekki saman skal fjármálaráðherra skipa nefndarmanninn án tilnefningar. Nefndin skal láta í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja embættismanni frá störfum um stundarsakir.

28. gr.

Meðan lausn um stundarsakir stendur nýtur embættismaður helmings af föstum launum sem embætti hans fylgja. Embættishúsnæði og jarðnæði, ef um er að ræða, heldur hann, enda komi þau fríðindi til reiknings samkvæmt mati í þeim launum, er hann fær.

Nú tekur sá aftur við embætti sínu sem lausn hefur fengið um stundarsakir og skal hann þá fá greiddan þann helming hinna föstu launa er hann hefur verið sviptur og skal auk þess líta svo á um starfsaldur sem hann hafi gegnt starfanum óslitið.

29. gr.

Embættismanni skal víkja úr embætti að fullu ef hann hefur verið sviptur með fullnaðardómi rétti til að gegna því embætti. Nú hefur starfsmaður verið sviptur þeim rétti með dómi í héraði, og skal þá í þeim dómi kveða á um hvort það ákvæði hans skuli þegar koma til framkvæmdar eða fresta því, þar til ráðið verður hvort honum skuli skjóta til æðra dóms, eða þar til úrlausn æðra dóms er fengin.

Embættismanni skal víkja úr embætti að fullu ef meiri hluti nefndar skv. 27. gr. kemst að þeirri niðurstöðu að rétt hafi verið að víkja honum frá störfum um stundarsakir.

Embættismanni skal og víkja úr embætti að fullu, án fyrirvara, ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.

30. gr.

Ef embættismaður hefur verið frá störfum vegna sjúkdóma eða slysa samfellt í eitt ár eða sem svarar 1 / 18 af samfelldum starfstíma hans hjá ríkinu, ef sá tími er lengri en eitt ár, skal veita honum lausn frá störfum vegna heilsubrests. Þetta gildir þó ekki ef læknir vottar að líkur séu til fulls bata innan næstu þriggja mánaða enda sé honum þá veitt lausn að liðnum þessum þremur mánuðum ef hann er enn óvinnufær.

Ef embættismaður veikist og læknir vottar að heilsu hans sé svo farið að ekki þyki gerlegt að láta hann starfa lengur er heimilt að veita honum lausn frá störfum vegna heilsubrests þegar launagreiðslum vegna veikinda lýkur, en þeirri ákvörðun má skjóta til hlutaðeigandi ráðherra.

Ef embættismaður er leystur frá störfum samkvæmt þessari grein ber að greiða honum föst laun í þrjá mánuði. Sama regla gildir um greiðslu til maka látins embættismanns.

31. gr.

Stjórnvald er skipar mann í embætti veitir og lausn frá því, nema öðruvísi sé sérstaklega fyrir mælt í lögum. Lausn skal veita skriflega og jafnan greindar orsakir, svo sem vegna heilsubrests, tiltekinna ávirðinga o.s.frv. Í lausnarbréfi skal jafnan kveðið á um frá hvaða degi embættismaður skuli lausn taka og með hvaða kjörum, svo sem um eftirlaun, sé um þau að ræða, lífeyri, hvenær embættismaðurinn skuli sleppa íbúð, jarðnæði o.s.frv., eftir því sem við á.

Embættismanni, sem víkja skal úr embætti, skal veittur kostur á að tala máli sínu áður en ákvörðun er tekin, ef þess er kostur.

32. gr.

Rétt er þeim, er vikið er úr embætti, að bera málið undir úrlausn dómstóla.

Nú er embættismissir dæmdur óréttmætur og fer þá um bætur til aðila eftir úrskurði dómstóla, nema hlutaðeigendur hafi komið sér saman um annað. Þegar bætur eru metnar skal hafa til hliðsjónar ástæður embættismanns, svo sem aldur og atvinnumöguleika, svo og fram komnar málsbætur þess stjórnvalds sem leysti hann frá embætti.

33. gr.

Embættismanni skal veita lausn frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára aldri.

Sé maður orðinn 65 ára, þegar hann er skipaður tímabundið í embætti skv. 23. gr., skal skipunartími hans miðaður við að hann láti af störfum frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára að aldri.

34. gr.

Nú er embætti lagt niður og skal þá embættismaður jafnan fá föst laun, er embættinu fylgdu, greidd í 6 mánuði frá því að hann lét af starfi, ef hann hefur verið í þjónustu ríkisins skemur en 15 ár, en ella í 12 mánuði, enda hafi hann þá ekki hafnað öðru sambærilegu starfi, óháð því hvort það er á vegum ríkisins eða annars aðila.

Nú tekur maður, er launagreiðslna nýtur skv. 1. mgr., við starfi í þjónustu ríkisins eða annars aðila, áður en liðinn er 6 eða 12 mánaða tíminn, og skulu þá launagreiðslur samkvæmt þessari grein falla niður ef laun þau er nýja starfinu fylgja eru jöfn eða hærri en þau, er hann naut í fyrra embætti. Ef launin í nýja starfinu eru lægri skal greiða honum launamismuninn til loka 6 eða 12 mánaða tímabilsins.

35. gr.

Nú er maður, sem skipaður hefur verið tímabundið í embætti skv. 23. gr., ekki skipaður að nýju í embættið, og skal hann þá fá föst laun, er embættinu fylgdu, greidd í 3 mánuði frá því að hann lét af starfi ef hann hefur gegnt embættinu skemur en 15 ár, en ella í 6 mánuði, enda hafi hann þá ekki hafnað öðru sambærilegu starfi, óháð því hvort það er á vegum ríkisins eða annars aðila.

Nú tekur maður, er launagreiðslna nýtur skv. 1. mgr., við starfi í þjónustu ríkisins eða annars aðila áður en liðinn er 3 eða 6 mánaða tíminn, og skulu þá launagreiðslur samkvæmt þessari grein falla niður ef laun er nýja starfinu fylgja eru jöfn eða hærri en þau er hann naut í fyrra embætti. Ef launin í nýja starfinu eru lægri skal greiða honum launamismuninn til loka 3 eða 6 mánaða tímabilsins.

Á meðan maður nýtur launa skv. 1. mgr. er honum skylt að starfa áfram, sé þess óskað, og veita eftirmanni sínum aðstoð svo að sem minnst röskun verði á starfsemi þeirri sem hann hafði með höndum.

36. gr.

Stjórnvald, sem skipað hefur mann í embætti, getur flutt hann úr einu embætti í annað, enda heyri bæði embættin undir það. Enn fremur getur stjórnvald, sem skipað hefur mann í embætti samþykkt að hann flytjist í annað embætti, er lýtur öðru stjórnvaldi, enda óski það stjórnvald eftir því.

Flytjist maður í annað embætti skv. 1. mgr., sem er lægra launað en fyrra embættið, skal greiða honum launamismuninn þann tíma sem eftir er af skipunartíma hans í fyrra embættinu.

37. gr.

Nú vill embættismaður biðjast lausnar, og skal hann þá gera það skriflega og með þriggja mánaða fyrirvara, nema ófyrirsjáanleg atvik hafi gert hann ófæran um að gegna embættinu eða stjórnvald sem lausn á að veita, samþykki skemmri frest.

Skylt er að veita lausn ef hennar er löglega beiðst. Þó er óskylt að veita lausn frá þeim tíma sem beiðst er ef svo margir leita lausnar samtímis eða um líkt leyti í sömu starfsgrein að til auðnar um starfrækslu þar myndi horfa ef beiðni hvers um sig væri veitt. Getur stjórnvald þá áskilið lengri uppsagnarfrest, allt að sex mánuðum, en á meðan heldur embættismaðurinn óbreyttum launakjörum og réttindum, þar á meðal viðbótarlaunum skv. 2. mgr. 9. gr.

7. KAFLI

Sérstakar skyldur.

38. gr.

Ráðherra setur sérhverjum forstöðumanni stofnunar erindisbréf þar sem tilgreind skulu helstu markmið í rekstri stofnunar og verkefni hennar, bæði til lengri og skemmri tíma litið.

Forstöðumaður ber ábyrgð á að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf skv. 1. mgr. Forstöðumaður ber og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Ef útgjöld fara fram úr fjárlagaheimildum, verkefnum stofnunar er ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar telst óviðunandi getur ráðherra veitt forstöðumanni áminningu skv. 21. gr. eða veitt honum lausn frá embætti skv. 6. kafla ef hann hefur gerst sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi með þeim hætti sem að framan er lýst.

39. gr.

Laun og önnur launakjör embættismanna skulu ákveðin af kjaranefnd samkvæmt þeim lögum sem um hana gilda.

40. gr.

Embættismönnum er óheimilt að efna til, stuðla að eða taka þátt í verkfalli eða öðrum sambærilegum aðgerðum.

III. hluti.

Sérstök ákvæði um aðra starfsmenn ríkisins en embættismenn.

8. KAFLI

Ráðning í starf.

41. gr.

Starfsmenn ríkisins, aðrir en embættismenn, skulu ráðnir til starfa ótímabundið með gagnkvæmum uppsagnarfresti.

Heimilt er að ráða starfsmann til starfa tímabundið og er unnt að taka fram í ráðningarsamningi að segja megi slíkum samningi upp af hálfu annars hvors aðila áður en ráðning fellur sjálfkrafa úr gildi við lok samningstíma. Tímabundin ráðning skal þó aldrei vara samfellt lengur en í tvö ár.

42. gr.

Gerður skal skriflegur ráðningarsamningur milli forstöðumanns stofnunar og starfsmanns þar sem meðal annars komi fram ráðningarkjör.

Fjármálaráðherra skal setja reglur um form ráðningarsamninga skv. 1. mgr.

9. KAFLI

Starfslok.

43. gr.

Forstöðumaður stofnunar hefur rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Ráðning starfsmanns, sem ráðinn er tímabundið skv. 2. mgr. 41. gr., fellur úr gildi við lok samningstíma án uppsagnar.

Starfsmanni skal þó jafnan segja upp störfum frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára aldri.

44. gr.

Ekki er skylt að veita starfsmanni áminningu áður en honum er sagt upp störfum. Ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna, sem tilgreindar eru í 21. gr., skal gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, en það er hins vegar ekki skylt ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

Ef starfsmaður óskar skal rökstyðja uppsögn skriflega.

45. gr.

Starfsmanni skal víkja úr starfi fyrirvaralaust ef hann hefur verið sviptur með fullnaðardómi rétti til að gegna því starfi. Nú hefur starfsmaður verið sviptur þeim rétti með dómi í héraði, og skal þá í þeim dómi kveða á um hvort það ákvæði hans skuli þegar koma til framkvæmdar eða fresta því, þar til ráðið verður hvort honum skuli skjóta til æðra dóms, eða þar til úrlausn æðra dóms er fengin.

Starfsmanni skal og víkja úr starfi fyrirvaralaust ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.

46. gr.

Starfsmaður hefur rétt til að segja upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi.

Þó er forstöðumanni stofnunar heimilt að lengja uppsagnarfrest í allt að sex mánuði ef svo margir leita lausnar samtímis eða um líkt leyti hjá stofnun að til auðnar um starfrækslu þar myndi horfa ef beiðni hvers um sig væri veitt. Á meðan heldur starfsmaðurinn óbreyttum launakjörum og réttindum, þar á meðal viðbótarlaunum skv. 2. mgr. 9. gr.

10. KAFLI

Sérstök réttindi.

47. gr.

Stéttarfélög eða samtök þeirra gera kjarasamninga við ríkið um laun félagsmanna sinna og launakjör eftir því sem nánar er fyrir mælt í lögum.

Nú kýs starfsmaður að standa utan stéttarfélaga og skal hann þá njóta sömu launa og launakjara og samið hefur verið um í kjarasamningum fyrir sambærileg störf. Sé ekki um það að ræða skal fjármálaráðherra ákveða laun og launakjör þeirra starfsmanna sem standa utan stéttarfélaga.

48. gr.

Stéttarfélagi er heimilt að gera verkfall hjá ríkinu í þeim tilgangi að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um kjarasamning með þeim skilyrðum og takmörkunum sem sett eru í lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna, lögum um stéttarfélög og vinnudeilur og öðrum lögum.

IV. hluti.

Önnur ákvæði.

11. KAFLI

Ýmis sérákvæði.

49. gr.

Ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt lögum þessum verður ekki skotið til æðri stjórnvalda nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna.

50. gr.

Forstöðumenn geta framselt vald, sem þeim er veitt í þessum lögum, til annarra stjórnenda í stofnun enda sé það gert skriflega og tilkynnt starfsmönnum stofnunar.

Forstöðumenn ríkisfyrirtækja njóta í hvívetna sömu réttarstöðu og forstöðumenn stofnana samkvæmt lögum þessum þótt það sé ekki sérstaklega tekið fram.

51. gr.

Forseti Alþingis er í fyrirsvari gagnvart starfsmönnum þingsins og tekur ákvarðanir um réttindi þeirra og skyldur á sama hátt og ráðherra og forstöðumenn stofnana samkvæmt lögum þessum.

Ráðuneytisstjórar eru í fyrirsvari gagnvart starfsmönnum ráðuneyta og taka ákvarðanir um réttindi þeirra og skyldur á sama hátt og forstöðumenn stofnana skv. 9., 11., 13., 17. og 21. gr.

52. gr.

Við samningu stjórnvaldsfyrirmæla samkvæmt lögum þessum, annarra en verklagsreglna, svo og við endurskoðun þeirra skal jafnan gefa Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Bandalagi háskólamanna og Alþýðusambandi Íslands kost á að fylgjast með og fjalla fyrir hönd félaga sinna um ágreiningsatriði þau sem upp kunna að koma.

53. gr.

Brot á 40. gr. varða fésektum nema mælt sé fyrir um þyngri refsingu í öðrum lögum.

12. KAFLI

Gildistaka og lagaskil.

54. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1996.

55. gr.

Við gildistöku laganna falla brott eftirgreind lög og ákvæði laga:

Lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Lög nr. 27/1935, um aldurshámark opinberra embættismanna og starfsmanna.

Lög nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana.

56. gr.

Við gildistöku laganna breytast eftirtalin ákvæði laga sem hér segir:

2. mgr. 1. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, orðast svo:

Ákvæði laganna taka ekki til:

1. Þeirra embættismanna sem heyra undir lög um Kjaradóm og kjaranefnd.

2. Starfsmanna ríkisbanka eða lánastofnana ríkisins.

3. Starfsmanna stofnana og fyrirtækja ríkis og sveitarfélaga þegar kaup þeirra og kjör fara eftir kjarasamningum stéttarfélaga þeirra og vinnuveitenda, sbr. lög nr. 80/1938 og lög nr. 19/1979.

4. Þeirra sem skipa samninganefndir ríkis og sveitarfélaga.

5. Þeirra starfsmanna sveitarfélaga sem getið er í 3.–5. tölul. 19 . gr. þessara laga og eru utan samningsumboðs stéttarfélags samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar sem ákveður þeim starfskjör án samnings.

1. mgr. 19. gr. sömu laga orðast svo:

Heimild til verkfalls skv. 14. gr. nær eigi til eftirtalinna starfsmanna:

1. Þeirra embættismanna sem heyra undir lög um Kjaradóm og kjaranefnd.

2. Starfsmanna Alþingis og stofnana þess, svo og starfsmanna á skrifstofu forseta Íslands og í stjórnarráði, þar með talinna starfsmanna utanríkisþjónustunnar.

3. Starfsmanna Hæstaréttar og héraðsdómstóla.

4. Starfsmanna við embætti ríkissaksóknara, ríkislögmanns, ríkissáttasemjara og umboðsmanns barna.

5. Þeirra sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu.

6. Framkvæmdastjóra sveitarfélaga, borgar- og bæjarlögmanna, borgar- og bæjarritara, borgar- og bæjarverkfræðinga, skrifstofustjóra borgarstjórnar og starfsmanna launadeilda.

7. Forstöðumanna stærri atvinnu- og þjónustustofnana sveitarfélaga og staðgengla þeirra.

8. Annarra þeirra er gegna störfum sem öldungis verður jafnað til þeirra starfa sem getið er í 6. og 7. tölul.

Í 2. mgr. 19. gr. sömu laga falla niður orðin „3.–6. tölul.“, en í staðinn komi: 5.–8. tölul.

2. gr. laga nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd orðast svo:

Kjaradómur ákvarðar laun forseta Íslands skv. 1. gr. laga nr. 10/1990, um laun forseta Íslands, þingfararkaup og önnur starfskjör alþingismanna samkvæmt lögum nr. 88/1995, um þingfararkaup alþingismanna, svo og laun og starfskjör ráðherra.

3. mgr. 6. gr. sömu laga orðast svo:

Enn fremur skal Kjaradómur hafa hliðsjón af þeim hlunnindum og réttindum sem tengjast embætti og launum, svo sem lífeyrisréttindum.

2. mgr. 8. gr. sömu laga orðast svo:

Kjaranefnd ákveður laun og starfskjör embættismanna, sbr. ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

9. gr. sömu laga falla brott. Greinatala breytist samkvæmt þessu.

Við 3. mgr. 11. gr. (áður 3. mgr. 12. gr.) sömu laga bætist: Þá getur hún við ákvörðun sína tekið tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi, og sérstaks álags sem starfinu fylgir.

Ákvæði til bráðabirgða.

Starfsmenn ríkisins, sem fá laun greidd fyrir fram við gildistöku laga þessara, halda þeim rétti þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga þessara.

Þrátt fyrir ákvæði 12. gr. laganna skulu reglugerðir nr. 410/1989, um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins, og nr. 411/1989, um veikindaforföll starfsmanna ríkisins, gilda um starfsmenn ríkisins, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laga þessara og fallið hafa undir lög nr. 38/1954, uns laun í veikindaforföllum og fæðingarorlofi hafa verið ákveðin eða um þau samið, sbr. 1. mgr. 9. gr. Sama á við um þá sem ráðnir verða í sömu eða sambærileg störf á þessu tímabili á grundvelli þessara laga. Þar til um annað hefur verið samið gilda enn fremur ákvæði 21. gr. laga nr. 38/1954 um umrædda starfsmenn, þó ekki embættismenn skv. 22. gr. laga þessara.

Um starfslok þeirra starfsmanna ríkisins, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í störf ótímabundið fyrir gildistöku laga þessara, án gagnkvæms uppsagnarfrests, gilda ákvæði 25. gr. og 6. kafla laga þessara eftir því sem við á, sbr. þó 4. og 5. mgr.

Þegar í hlut eiga þeir starfsmenn ríkisins, sem 3. mgr. tekur til og ekki teljast embættismenn skv. 22. gr. laga þessara, gilda ákvæði í kjarasamningum um lausn frá störfum vegna heilsubrests í stað 30. gr. laganna.

Sé starf lagt niður á starfsmaður, sem skipaður hefur verið eða ráðinn í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laga þessara og fallið hefur undir lög nr. 38/1954, en telst ekki embættismaður skv. 22. gr. laga þessara, rétt til bóta er nemi föstum launum í 3 mánuði, ef hann hefur verið í þjónustu ríkisins skemur en í 15 ár, en ella í 6 mánuði. Að öðru leyti gilda um bótarétt og bótafjárhæð ákvæði 34. gr.

Ef starf hefur verið lagt niður fyrir gildistöku laga þessara halda þeir starfsmenn, sem starfinu gegndu og féllu undir lög nr. 38/1954, forgangsrétti til starfa skv. 2. og 3. mgr. 14. gr. þeirra laga í 5 ár frá því starfið var lagt niður.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Frumvarp þetta er samið af nefnd sem skipuð var af fjármálaráðherra 23. ágúst 1995 til þess að endurskoða í heild stefnu ríkisins í starfsmannamálum þess. Í nefndinni eiga sæti Eiríkur Tómasson prófessor, formaður, Inga Dóra Sigfúsdóttir stjórnmálafræðingur og Þórður S. Óskarsson vinnusálfræðingur. Ritari nefndarinnar er Stefán Stefánsson, starfsmaður Hagsýslu ríkisins. Við samningu frumvarpsins hefur nefndin notið aðstoðar þeirra Birgis Guðjónssonar skrifstofustjóra, Gunnars Björnssonar deildarstjóra og Önnu Sigríðar Örlygsdóttur lögfræðings, sem öll starfa á starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, auk Hauks Ingibergssonar, forstöðumanns Hagsýslu ríkisins og Einars Farestveit lögfræðings.

Hinn 12. desember 1995 var samtökum ríkisstarfsmanna, þ.e. Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja (BSRB), Bandalagi háskólamanna - BHMR og Kennarasambandi Íslands (KÍ), sent bréf þar sem m.a. var skýrt frá því að heildarendurskoðun á lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, stæði fyrir dyrum. Tekið var fram að ætlunin væri að hraða endurskoðun á lögunum og var af þeim sökum óskað eftir hugmyndum samtakanna um breytingar á lögunum sem fyrst, auk þess sem þeim var boðið upp á viðræður um málið. Svarbréf barst frá BSRB en engin viðbrögð bárust við bréfinu frá hinum samtökunum tveimur. Í byrjun febrúarmánaðar 1996 var samtökunum þremur kynnt efni þess frumvarps, sem hér er lagt fram, og þeim skömmu síðar send drög að frumvarpinu til skoðunar. Í kjölfar þess hafa átt sér stað viðræður við fyrirsvarsmenn samtakanna og hefur verið höfð hliðsjón af athugasemdum þeirra við endanlega gerð frumvarpsins.

II.

Fljótlega eftir að nefnd sú, sem samið hefur frumvarp þetta, tók til starfa sendi hún ríkisstjórninni tillögu að nýrri stefnu í starfsmannamálum ríkisins. Í tillögunni segir m.a.:

„1. Nokkrar staðreyndir um starfsmannahald ríkisins.

Það verkefni, að endurskoða starfsmannastefnu ríkisins í heild, er í sjálfu sér risavaxið ef þess er gætt að starfsmenn ríkisins, sem munu alls vera u.þ.b. 25.000 talsins, starfa hjá embættum, stofnunum og fyrirtækjum sem eru mjög ólík innbyrðis. Sem dæmi um það hversu fjölbreyttur hópur það er sem starfar hjá ríkinu má nefna að sem stendur greiðir ríkið laun samkvæmt 140 kjarasamningum til einstaklinga í 175 mismunandi stéttarfélögum.

Ríkisstarfsmönnum hefur fjölgað mjög ört á undanförnum áratugum. Þannig er áætlað að þeir hafi verið um 8% af vinnuafli í landinu árið 1955 miðað við 20% á þessu ári. Ríkið greiddi alls 36 milljarða króna í laun á árinu 1994 þannig að launagreiðslur námu í fyrra nálægt þriðjungi af ríkisútgjöldum. Það er því ljóst að laun og launatengd gjöld eru mjög stór hluti af rekstrarútgjöldum ríkisins.

2. Markmið nýrrar starfsmannastefnu og leiðir til að ná þeim markmiðum.

Það er alkunna að fólk gerir sífellt kröfur um aukna og bætta þjónustu hins opinbera, sér til handa. Sumum þessum kröfum verður að mæta, m.a. vegna síbreytilegra aðstæðna í þjóðfélaginu. Öllum sem láta sig fjármál ríkisins einhverju skipta er það hins vegar ljóst að eina leiðin til að ná jafnvægi í ríkisfjármálunum, án þess að hækka skatta, er að lækka ríkisútgjöld og það verður ekki gert að neinu ráði nema með því að draga úr kostnaði við starfsmannahald á vegum ríkisins, eins og ofangreindar upplýsingar sýna.

Að dómi okkar nefndarmanna er eina ráðið til að bregðast við þessum vanda að breyta núverandi starfsmannastefnu hins opinbera, a.m.k. eins og sú stefna hefur birst í framkvæmd. Hér á Íslandi verður, á sama hátt og gert hefur verið í nær öllum öðrum aðildarríkjum OECD, að ráðast gegn þeim hugsunarhætti sem endurspeglast í setningum á borð við: „Þjónustan verður ekki aukin eða hún bætt nema með fleira starfsfólki.“ Einkafyrirtæki, ekki aðeins framleiðslufyrirtæki heldur einnig þjónustufyrirtæki, hafa þurft að bregðast við vaxandi samkeppni með því að draga úr kostnaði við starfsmannahald og jafnframt að bæta þjónustu við viðskiptavini sína. Þannig hefur sumum fyrirtækjum tekist að standast samkeppnina með því að gjörbreyta skipulagi sínu og starfsháttum meðan önnur hafa setið eftir í sama gamla farinu og þar af leiðandi orðið undir á markaðinum.

Ríkið minnir að ýmsu leyti á fyrirtæki sem hefur orðið undir í samkeppni á frjálsum markaði. Rekstrarútgjöldin eru meiri en tekjurnar, þjónustu við „viðskiptavinina“, þ.e. fólkið í landinu, þyrfti að bæta á mörgum sviðum, en svigrúmið til að breyta skipulagi og starfsháttum er harla lítið. Þessu verður að breyta, ekki með neikvæðum, heldur jákvæðum formerkjum, þar sem höfuðáherslan er lögð á að skapa möguleika til að mæta nýjum þörfum í rekstri hins opinbera og bæta opinbera þjónustu um leið og gripið er til hagræðingar til að tryggja jafnvægi í ríkisfjármálunum, án þess að skattar eða aðrar álögur verði hækkaðar.

Meginmarkmiðin með þeirri endurskoðun á starfsmannastefnu ríkisins, sem nú stendur fyrir dyrum, eru, eins og fram kemur í skipunarbréfi nefndarinnar, „að auka hagkvæmni í ríkisrekstrinum, stuðla að bættri þjónustu hins opinbera og gera starfsmannastefnu ríkisins skýrari en nú er“. Hér á eftir verða, í stuttu máli, reifaðar nokkrar leiðir sem að áliti okkar nefndarmanna stefna að þessum markmiðum:

1)

Valddreifing samfara aukinni ábyrgð stjórnenda.

Vald til að taka ákvarðanir sem varða starfsmenn, aðra en æðstu stjórnendur ríkisins og stjórnendur ríkisstofnana, verði fært frá ráðherrum/ráðuneytum, þar á meðal fjármálaráðuneyti, til stjórnenda einstakra stofnana. Samhliða verði gerð kjarasamninga við opinbera starfsmenn færð í svipað horf og tíðkast á hinum almenna vinnumarkaði, t.d. með því að stofna vinnuveitendasamband ríkisins með þátttöku ráðuneyta og einstakra ríkisstofnana, sem gæti orðið í fyrirsvari fyrir ríkið við kjarasamningagerð. Slíkt verður ekki gert nema með breytingum á lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna, en æskilegast væri að þær yrðu gerðar samhliða breytingum á hinni almennu vinnulöggjöf sem nú er unnið að.

2)

Aukinn sveigjanleiki í starfsmannahaldi.

Stjórnendum ríkisstofnana verði gert það auðveldara en nú er að miða fjölda starfsmanna við raunverulega starfsmannaþörf stofnunar. Það verður tæpast gert nema með því að gera réttarstöðu opinberra starfsmanna sem líkasta réttarstöðu starfsmanna hjá einkafyrirtækjum. Slíkt kallar m.a. á endurskoðun á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þá verði stuðlað að aukinni tilfærslu á fólki í störfum, bæði á milli einstakra stofnana ríkisins og á milli ríkisins, sveitarfélaga og einkafyrirtækja.

3)

Einföldun á launakerfi og aukinn sveigjanleiki í launakjörum.

Launakerfi ríkisins verði einfaldað, t.d. á þann hátt að aðeins verði samið um tiltekin grunnlaun og lágmarksréttindi starfsmanna í kjarasamningum, jafnframt því sem afnumdar verði sumar þær uppbætur á laun er nú tíðkast, svo sem laun fyrir „ómælda yfirvinnu“. Í staðinn fái stjórnendur ríkisstofnana svigrúm til að ákvarða einstökum starfsmönnum laun eftir sérhæfni og menntun sem nýtist í starfi, svo og eftir ábyrgð og frammistöðu hvers og eins. Þessar ákvarðanir styðjist við almennar reglur og málefnaleg sjónarmið þannig að fyllsta jafnræðis verði gætt, t.d. milli karla og kvenna, við ákvörðun slíkra viðbótarlauna.

4)

Auknar kröfur um menntun og starfsreynslu.

Gerðar verði auknar kröfur til menntunar og starfsreynslu ríkisstarfsmanna með því t.d. að gera markvissari kröfur til þeirra, sem ráðnir eru í störf á vegum ríkisins, og vanda betur til ráðninga í þau störf. Samhliða þarf að efla og samhæfa endurmenntun og -þjálfun ríkisstarfsmanna til að hún nýtist sem best í starfi.

5)

Aukið jafnrétti milli karla og kvenna.

Jafnrétti milli karla og kvenna sem starfa hjá ríkinu verði aukið með því m.a. að jafna launakjör þeirra. Nauðsynlegt er og að tryggja að breytingar þær, sem lýst er hér að framan, bitni ekki á konum fremur en körlum, t.d. með því að fæðingarorlof skerði ekki réttindi er byggja á starfsreynslu. Jafnframt verði stefnt að því að vinnutími verði sveigjanlegri en nú er og dregið verði úr óhóflegri yfirvinnu, en þetta hvort tveggja tengist liðum 2 og 3 hér að framan. Þá verði mörkuð sú stefna af hálfu ríkisins að ráðnir verði hæfustu einstaklingarnir til starfa, án tillits til kynferðis, sbr. lið 4 hér að framan.

6)

Ríkið og stofnanir þess verði „fyrsta flokks“ vinnuveitendur.

Skilgreina þarf betur almenna stefnu ríkisins í starfsmannamálum er byggi m.a. á því að auka jafnrétti milli karla og kvenna, sbr. lið 5 hér að framan, og að gera ríkisstarfsmönnum betri grein fyrir því til hvers er ætlast af þeim, ekki síst í skiptum við það fólk sem skipti á við hlutaðeigandi stofnun Nánari útfærsla verði í höndum stjórnenda einstakra ríkisstofnana.“

Þessi tillaga að nýrri starfsmannastefnu fyrir ríkið var samþykkt í ríkisstjórninni í nóvembermánuði 1995 og er frumvarp þetta flutt í framhaldi af þeirri stefnumótun.

III.

Með lögum nr. 38/1954 voru sett heildarlög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar er þó ekki að finna ákvæði um hvernig laun starfsmanna ríkisins eru ákvörðuð og verður því þróun lagasetningar um það atriði rakin sérstaklega hér á eftir. Fram til þess tíma, er lög nr. 38/1954 tóku gildi, var ekki fyrir hendi heildarlöggjöf um opinbera starfsmenn og íslensk löggjöf um réttindi þeirra og skyldur því harla ófullkomin. Aðeins voru til staðar dreifð og sundurleit lagafyrirmæli um einstök atriði varðandi réttarstöðu ríkisstarfsmanna. Við samningu frumvarps til laga nr. 38/1954 var það sjónarmið látið ráða að heppilegra væri fyrir þróun mála að kveða ekki í upphafi mjög ítarlega á um einstök atriði þessa viðkvæma og þýðingarmikla réttarsambands, heldur láta reynsluna skera úr. Í því var talið felast nokkurt frjálsræði til þess að skipti valdhafa og starfsmanna féllu í hentugan farveg og rúm yrði fyrir myndun dómvenju og réttarvenju.

Við setningu laganna voru ríkisstarfsmenn að stórum hluta embættismenn. Af þeim sökum var talið að réttarsamband þeirra og ríkisins væri svo frábrugðið réttarsambandi vinnuveitenda og launþega á hinum almenna vinnumarkaði, að hugmyndir um samningsrétt opinberra starfsmanna væru ekki raunhæfar. Ríkisstarfsmönnum voru þess í stað tryggð sérstök réttindi með lögunum, umfram launþega á hinum almenna vinnumarkaði, og vógu þar þungt ákvæði eru tryggðu ríkisstarfsmönnum mikið öryggi í starfi eða það sem nefnt hefur verið „æviráðning“.

Þróunin eftir setningu laga nr. 38/1954 varð sú að starfræksla hins opinbera varð æ víðtækari og því fjölgaði smám saman í starfsliði opinberrar stjórnsýslu. Reynt var að stýra fjölgun á starfsmönnum ríkisins með ýmsum ráðum og voru m.a. í því skyni sett lög nr. 48/1958 um ráðstafanir til að draga úr kostnaði við rekstur ríkisins. Með þeim lögum var sett á stofn sérstök nefnd sem ætlað var að fjalla um allar ráðningar starfsmanna í þjónustu ríkisins. Framkvæmd laganna varð hins vegar sú að nefndin fjallaði aðeins um heimildir stofnana og ráðuneyta til að fastráða starfsmenn. Þetta leiddi til þess að starfsmenn ríkisins urðu í auknum mæli lausráðnir. Hvergi var skilgreint í lögum hver teljast skyldi fastráðinn starfsmaður eða lausráðinn og af þeim sökum gætti mikillar óvissu um réttarstöðu þeirra starfsmanna sem ráðnir voru án afskipta nefndarinnar.

Svo fór að Hæstiréttur dæmdi starfsmanni bætur vegna brottvikningar úr starfi sem hann hafði verið ráðinn í án heimildar frá umræddri nefnd. Ekkert var upplýst um ráðningarkjör starfsmannsins og var hann því talinn njóta réttarstöðu æviráðins starfsmanns, sbr. Hrd. 1972, bls. 920. Í upphafi þings 1974 var lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um eftirlit með ráðningum starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnanna. Frumvarpið hafði það að meginmarkmiði að tryggja að starfsmannahald ríkisins réðist hverju sinni af fjárveitingu og að Alþingi gæti fylgst með starfsmannafjölda ríkisins og umfangi ríkisstofnana. Frumvarpið varð að lögum nr. 97/1974 sem enn eru í gildi. Með lögunum var m.a. lögfest heimild til að ráða ríkisstarfsmenn til starfa með gagnkvæmum uppsagnarfresti og má segja að frá gildistöku þeirra laga hafi slík ráðning verið ríkjandi ráðningarform hjá hinu opinbera.

Mikil breyting hefur orðið síðustu áratugi í lagasetningu er varðar ákvörðun á launum ríkisstarfsmanna. Við setningu laga nr. 38/1954 giltu launalög frá 1919 um tilhögun launagreiðslna til ríkistarfsmanna. Hvorki einstakir ríkisstarfsmenn né samtök þeirra höfðu samningsrétt um laun sín eða önnur starfskjör. Með lögum nr. 33/1915 hafði opinberum starfsmönnum verið bannað, að viðlagðri refsingu, að gera verkfall. Bandalag starfsmanna ríkis og bæja (BSRB), sem stofnað var árið 1942, hafði því á árinu 1954 hvorki samningsrétt um kaup og kjör ríkisstarfsmanna né heimild til að beita þvingunarráðum til að knýja fram kjarabætur þeim til handa.

BSRB hafði lengi barist fyrir samnings- og verkfallsrétti opinberra starfsmanna og urðu því þáttaskil í réttindabaráttu bandalagsins þegar launalög voru afnumin á árinu 1962, með setningu laga nr. 55/1962 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Lögfesting þeirra hafði það í för með sér að launakjörin voru eftirleiðis ákveðin með kjarasamningum milli ríkisins og BSRB. Samningsréttur BSRB sætti þó takmörkunum því einungis var heimilt að semja um föst laun, vinnutíma og laun fyrir yfirvinnu í kjarasamningum. Kjararáð, kosið af stjórn BSRB, fór með fullt og ótakmarkað umboð til kjarasamningsgerðar af hálfu ríkisstarfsmanna, en lögskipuðum gerðardómi, Kjaradómi, var falin lokaákvörðun um launakjör ríkisstarfsmanna í því tilviki að ekki tækist að semja. Kjaradómur hafði einnig það hlutverk að ákveða launakjör þeirra sem ekki var fenginn samningsréttur, en á þeim tíma voru það aðeins ráðherrar og hæstaréttardómarar.

Með lagabreytingu á árinu 1973 voru gerðar tvær meginbreytingar á samningsrétti. Annars vegar var fleirum heimilað að semja um kaup og kjör sinna félagsmanna og hins vegar var samningsrétturinn látinn ná til fleiri atriða en áður. Með þessum breytingum öðlaðist Bandalag háskólamanna - BHMR einnig samningsrétt. Með lögum nr. 46/1973 var heildarsamtökum stéttarfélaga sem fjármálaráðherra samþykkti veitt samningsaðild að aðalkjarasamningum þar sem semja skyldi um öll aðalatriði í launakjörum ríkisstarfsmanna, að undanskildum þeim sem voru lögbundin. Einstök stéttarfélög innan viðkomandi heildarsamtaka fengu svo samningsrétt til þess að gera sérkjarasamninga þar sem fram komu nánari útfærslur á aðalkjarasamningi, svo sem skipan starfsheita í launaflokka.

Með lögum nr. 29/1976 um kjarasamninga Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, var BSRB heimilað að gera allsherjarverkfall í þeim tilgangi að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um aðalkjarasamning. Verkfallsrétturinn var þó takmarkaður á ýmsan hátt og mælt fyrir um aðdraganda verkfalls með öðrum hætti en á hinum almenna vinnumarkaði. Kjaradómur hafði engin afskipti af kjarasamningsgerðinni, en kjaranefnd hafði endanlegt úrskurðarvald um þau atriði sérkjarasamninga sem ekki náðust samningar um.

Eftir setningu laga nr. 29/1976 og allt til ársins 1986 voru í gildi tvenn lög um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Lögin frá 1976 giltu aðeins um BSRB, en um önnur heildarsamtök, (BHMR, Bandalag kennara og Læknafélag Íslands) giltu lögin frá 1973 með síðari breytingum. Þessi aðgreining hafði m.a. í för með sér að BSRB hafði eitt heimild til verkfalls, en síðarnefndu samtökin féllu alfarið undir lög nr. 33/1915 og höfðu því ekki verkfallsrétt.

Með setningu núgildandi laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, voru sett heildarlög sem ná til allra stéttarfélaga ríkisstarfsmanna. Með lögunum voru aðalkjarasamningar lagðir niður og samningsaðild einstakra stéttarfélaga ríkisstarfsmanna var viðurkennd, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Lögin heimila einstökum stéttarfélögum að gera verkfall þrátt fyrir lög nr. 33/1915 sem enn halda þó gildi sínu.

Samfara nýjum lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna voru sett sérstök lög um Kjaradóm, nr. 92/1986. Frá árinu 1962 hafði fjölgað mjög þeim einstaklingum sem tóku laun samkvæmt ákvörðun Kjaradóms og varð enn um aukningu að ræða með lögunum frá 1986. Á árinu 1992 voru sett ný lög um Kjaradóm og kjaranefnd, nr. 120/1992. Í þeim lögum er kveðið á um að ákvarðanir um launakjör þeirra sem ekki taka laun samkvæmt lögum um kjarasamninga séu teknar annars vegar af Kjaradómi og hins vegar af kjaranefnd. Með lögunum var fækkað þeim starfsmönnum sem hlíta úrskurði Kjaradóms um launakjör og honum aðeins gert að úrskurða launakjör þeirra sem eðlilegt er talið að framkvæmdarvaldið fjalli ekki um, þ.e. dómara. Þá úrskurðar Kjaradómur einnig um launakjör forseta Íslands, ráðherra, alþingismanna, biskups Íslands, ríkisendurskoðanda, ríkissáttasemjara, ríkissaksóknara, umboðsmanns Alþingis og umboðsmanns barna. Kjaranefnd hefur það hlutverk að ákvarða starfskjör forstöðumanna stofnana og fyrirtækja ríkisins svo og nokkurra annarra embættismanna.

Mismunandi reglur gilda nú um starfsmannahópa ríkisins, bæði hvað varðar laun, kjör og ýmis réttindi. Aðalaðgreiningin grundvallast á því að lög nr. 38/1954 ná aðeins til hluta starfsmanna ríkisins og stór hópur starfsmanna í þjónustu ríkisins nýtur réttarstöðu samkvæmt lögum nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur. Þessi aðgreining hefur m.a. í för með sér að viðsemjendur fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs byggja heimild sína til kjarasamningsgerðar ýmist á lögum nr. 94/1986 eða lögum nr. 80/1938.

Sú þróun, sem að framan er rakin í lagasetningu um ráðningarsamband ríkisins og starfsmanna þess, hefur leitt til þess að reglur hins almenna vinnumarkaðar hafa sett æ meiri svip á samskipti aðila, bæði að því er varðar samningsaðild, verkfallsrétt og ráðningarform. Þrátt fyrir þessa þróun hafa litlar breytingar verið gerðar á lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það hefur óhjákvæmilega leitt til þess að mörg ákvæði þeirra laga teljast nú úrelt og í litlu samræmi við þær breytingar sem orðið hafa á starfsmannahaldi ríkisins síðustu áratugi.

IV.

Það þykir rétt að gera nokkra grein fyrir því með hvaða hætti þróun á þessu sviði hefur orðið meðal annarra þjóða, einkum granna okkar á Norðurlöndum. Ekki er um tæmandi úttekt að ræða heldur er aðeins stiklað á helstu atriðum.

Þróunin hefur hvarvetna verið sú að hverfa frá einhliða ákvörðun ríkisins sem vinnuveitanda á öllum þáttum varðandi réttarstöðu starfsmanna til þess að starfsmenn hafi rétt til íhlutunar og í sumum tilvikum úrræði, eins og heimild til verkfalls, til að knýja á um að tekið sé mið af þeim kröfum sem þeir setja fram. Þá hefur þróunin verið sú að færa réttarstöðu þeirra sem starfa hjá ríkinu í átt til þess sem gildir á hinum almenna vinnumarkaði. Af Norðurlandaþjóðum eru Svíar komnir einna lengst á þeirri braut að láta sams konar reglur gilda um samskipti starfsmanna og vinnuveitenda, hvort heldur þeir vinna hjá ríkinu eða einkaaðila.

Hér á eftir verður í örstuttu máli farið yfir þróunina í hverju Norðurlandanna fyrir sig.

Danmörk.

Í Danmörku hefur þróunin verið sú að þeim starfsmönnum við stjórnsýslu, sem skipaðir eru til starfa á grundvelli lagareglna, hefur farið fækkandi, en að sama skapi hefur sú tilhögun orðið algengari að ráða menn samkvæmt ákvæðum kjarasamninga.

Munurinn á þessum tveimur flokkum starfsmanna felst einkum í því að þeir, sem eru í fyrri flokknum eiga rétt til sérstaks lögbundins lífeyris en mega hvorki fara í verkfall né þurfa þeir að sæta verkbanni af hálfu vinnuveitanda. Þeir eiga rétt til biðlauna og/eða lífeyris ef staða þeirra er lögð niður og þeim er ekki gefinn kostur á annarri sambærilegri stöðu. Þeir, sem falla í síðari flokkinn njóta á hinn bóginn sambærilegrar réttarstöðu og starfsmenn á hinum almenna vinnumarkaði.

Það eru fyrst og fremst þeir sem eru í stjórnunarstöðum í efstu þrepum stjórnkerfisins sem skipaðir eru á fyrrnefndu forsendunum, en allir aðrir eru ráðnir á hinum síðarnefndu. Er nú svo komið að af u.þ.b. 700.000 opinberum starfsmönnum eru rétt rúm 32% í fyrri flokknum, en tæp 68% í hinum síðari. Af heildarfjöldanum eru svo tæp 500.000 í starfi hjá sveitarfélögum og tæp 15% þeirra eru í efstu stjórnunarþrepum eða teljast handhafar opinbers valds. Hjá þeim u.þ.b. 200.000 sem eru í starfi hjá ríkinu eru liðlega helmingur í fyrri flokknum og tæpur helmingur starfsmanna er ráðinn á grundvelli kjarasamninga.

Þau lög sem byggt er á eru að stofni til frá 1986.

Noregur.

Í Noregi hafa þær breytingar, sem gerðar hafa verið á opinberri stjórnsýslu, fyrst og fremst miðað að því að taka upp markmiðsbundna stjórnun, en þeirri umgjörð, sem opinberir starfsmenn búa við, hefur lítið verið breytt. Í upphafi þessa áratugar var birt greinargerð á vegum norsku ríkisstjórnarinnar um stefnumörkun í stjórnsýslu og starfsmannamálum (St.meld. nr. 35, (1991–92)). Þar er mörkuð sú stefna að gera réttarstöðu starfsmanna ríkisins sem líkasta því sem er á hinum almenna vinnumarkaði, en þó verði haldið ákveðinni sérstöðu hjá þeim starfsmönnum sem eru í efstu þrepum stjórnkerfisins. Ekki hafa verið gerðar formlegar breytingar á lögum enn sem komið er, en undirbúningur er vel á veg kominn.

Opinberir starfsmenn eru u.þ.b. 600.000. Þar af eru um 180.000 starfi hjá ríkinu og eru þeir allir skipaðir á grundvelli lagareglna.

Þau lög sem byggt er á eru að stofni til frá 1983.

Svíþjóð.

Þær umbætur, sem unnið hefur verið að í Svíþjóð á undaförnum árum, hafa fyrst og fremst beinst að því að efla og styrkja sjálfstæði og ábyrgð stofnana og forstöðumanna þeirra þannig að staða þeirra verði svipuð og staða fyrirtækja á hinum almenna vinnumarkaði.

Svíar hafa ekki þurft að leggja jafnmikla áherslu á að breyta starfsmannaumhverfinu og aðrar þjóðir þar sem allt frá árinu 1976 hafa, að meginstefnu til, gilt sömu reglur um starfsmenn hins opinbera og starfsmenn á hinum almenna vinnumarkaði. Ekki var þó að öllu leyti samræmi á milli þessara reglna og haustið 1989 var stofnuð nefnd til að endurskoða löggjöf um störf hjá hinu opinbera með það fyrir augum að samræma löggjöf á þessu sviði eins og kostur væri. Nefndin skilaði tillögum sínum síðsumars 1992 og í júlí 1994 tóku gildi lög sem byggð voru á tillögum nefndarinnar.

Finnland.

Í Finnlandi hefur nýlega farið fram endurskoðun á þeim lögum er varða réttarstöðu opinberra starfsmanna. Sú endurskoðun er hluti af heildarendurskoðun á hlutverki og verkefnum ríkisins sem finnska ríkisstjórnin samþykkti að hefjast handa um í byrjun þessa áratugar. Með þessu er stefnt að því að réttarstaða starfsmanna ríkisins verði sem líkust því sem er á hinum almenna vinnumarkaði, en þó haldið ákveðinni sérstöðu hjá þeim starfsmönnum sem eru í efstu þrepum stjórnkerfisins.

Fyrir þessa breytingu voru opinberir starfsmenn u.þ.b. 600.000. Þar af voru rúm 60% sem féllu undir lög og reglur um ríkisstarfsmenn, en tæp 40% sem féllu undir samningsumhverfi almenna markaðarins. Af þeim u.þ.b. 200.000 sem eru í starfi hjá ríkinu eru 68% í fyrri flokknum en 32% eru ráðnir á grundvelli kjarasamninga.

Þau lög sem byggt er á eru að stofni til frá 1994.

V.

Í samræmi við þá nýju stefnu í starfsmannamálum ríkisins, sem mótuð hefur verið og gerð er grein fyrir í kafla II hér að framan, er tilgangur frumvarps þess sem hér er lagt fram einkum þríþættur:

1) Í fyrsta lagi að jafna réttarstöðu ríkisstarfsmanna og starfsmanna á hinum almenna vinnumarkaði, m.a. í ljósi þeirrar þróunar sem átt hefur sér stað á síðustu fjórum áratugum.

2) Í öðru lagi að auka sjálfstæði forstöðumanna ríkisstofnana og möguleika þeirra til að taka ákvarðanir er varða stjórnun og starfsmannahald, jafnframt því sem gerðar eru auknar kröfur til þeirra og ábyrgð þeirra aukin.

3) Í þriðja lagi að fella brott ýmis úrelt ákvæði í lögum nr. 38/1954 og færa önnur ákvæði þeirra til nútímalegra horfs.

Þótt miklar breytingar hafi átt sér stað í íslensku þjóðfélagi á þeim liðlega 40 árum, sem liðin eru frá því lög nr. 38/1954 voru sett, ekki síst á réttarstöðu þeirra sem starfa hjá ríkinu og hafa verið taldir falla undir lögin, hefur lögunum nánast ekkert verið breytt, svo sem lýst er í kafla III hér að framan. Glöggt dæmi um það hversu úrelt lögin eru orðin, er að þau ganga enn út frá því sem nánast ófrávíkjanlegri reglu að starfsmenn ríkisins séu skipaðir eða ráðnir til starfa ótímabundið, án gagnkvæms uppsagnarfrests, séu m.ö.o. „æviráðnir“ eins og það hefur verið nefnt í daglegu tali. Engu síður er stór hluti ríkisstarfsmanna nú ráðinn til starfa með gagnkvæmum uppsagnarfresti með heimild í lögum nr. 97/1974.

Þegar lög nr. 38/1954 voru sett, var sem fyrr var sagt mikill munur á réttarstöðu flestra þeirra sem störfuðu hjá ríkinu og annarra launþega. Á meðan þeir fyrrnefndu höfðu hvorki rétt til að semja um kaup og kjör né verkfallsrétt nutu þeir síðarnefndu hvors tveggja. Af þessari ástæðu var eðlilegt að fyrrnefnda hópnum væri tryggður betri réttur í lögum, þar á meðal meira starfsöryggi. Þetta skýrir það og að þrátt fyrir víðtækt orðalag í 1. gr. laga nr. 38/1954 er tekið fram í greinargerð með frumvarpi til laganna að þau nái ekki „til þeirra, er starfa samkvæmt samningum stéttarfélaga fyrir tímakaup, dagkaup eða vikukaup, t.d. vegavinnumenn, iðnaðarmenn“, eins og það er orðað í greinargerðinni. Réttarstaða starfsmanna ríkisins hefur hins vegar gjörbreyst á þeim tíma sem liðinn er frá því lög nr. 38/1954 voru sett. Ríkisstarfsmenn hafa nú flestir fengið samnings- og verkfallsrétt, auk þess sem margir þeirra eru sem fyrr segir ráðnir samkvæmt ráðningarsamningum með gagnkvæmum fresti til uppsagnar. Þrátt fyrir þetta er enn á því byggt að lögin taki einvörðungu til þeirra sem eru félagsmenn í félögum innan vébanda BSRB og BHMR. Sá skilningur samrýmist tæplega ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar um jafnrétti né heldur ákvæði 74. gr. hennar um félagafrelsi, sbr. stjórnskipunarlög nr. 97/1995.

Frumvarpinu er ætlað að ráða bót á þessu misrétti, auk þess sem stefnt er að því að réttindi hvers og eins starfsmanns samsvari þeim skyldum, sem honum eru lagðar á herðar, á sama hátt og gert var á sínum tíma þegar lög nr. 38/1954 voru sett. Samkvæmt því gerir frumvarpið ráð fyrir að mismunandi reglur gildi um starfsmenn ríkisins eftir því hver réttarstaða þeirra er. Þannig er lagt til að starfsöryggi þeirra starfsmanna, er njóta hvorki samnings- né verkfallsréttar, verði tryggt nokkru betur en venja er meðan aðrir starfsmenn ríkisins, er njóta almennt samnings- og verkfallsréttar, búi við svipað öryggi í starfi og launþegar á hinum almenna vinnumarkaði. Þó er rétt að leggja áherslu á að samkvæmt frumvarpinu er ríkisstarfsmönnum tryggt meira réttaröryggi í samskiptum sínum við ríkið en launþegar búa við almennt í skiptum við vinnuveitendur á almennum vinnumarkaði.

Frumvarpið skiptist í fjóra hluta:

Í fyrsta hluta þess er mælt fyrir um gildissvið laganna og þar er enn fremur að finna reglur um veitingu starfs, réttindi starfsmanna og skyldur sem ætlað er að gilda um alla ríkisstarfsmenn.

Í öðrum hluta frumvarpsins, sem aðeins tekur til embættismanna, er skilgreint hverjir af starfsmönnum ríkisins teljist embættismenn í skilningi laganna. Hugtakið „embættismaður“ er fyrst og fremst notað í frumvarpinu vegna þess að það kemur fyrir í 20. gr. stjórnarskrárinnar, auk þess sem stefnt er að því að embættismenn teljist þeir einir sem fást við æðstu stjórn ríkisins og sinna öryggisgæslu, svo sem lýst er nánar í athugasemdum með 22. gr. frumvarpsins. Í öðrum hluta er að finna reglur um það þegar embættismenn eru skipaðir eða settir í starf og þeim veitt lausn úr starfi og þar er einnig að finna fyrirmæli um sérstakar skyldur embættismanna umfram aðra ríkisstarfsmenn.

Þriðji hluti frumvarpsins tekur til annarra starfsmanna ríkisins en embættismanna. Þar er að finna reglur um ráðningu þeirra til starfa og starfslok auk þess sem kveðið er á um sérstök réttindi þeirra starfsmanna sem undir þriðja hluta falla, þ.e. samnings- og verkfallsrétt.

Fjórði hluti frumvarpsins hefur að geyma ýmsar sérreglur auk fyrirmæla um gildistöku laganna og lagaskil. Í ákvæðum til bráðabirgða kemur fram að þeir starfsmenn, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir til starfa hjá ríkinu á grundvelli laga nr. 38/1954, haldi áunnum stjórnarskrárvörðum réttindum sínum.

Ef frumvarp þetta verður að lögum þarf að breyta fjölmörgum sérákvæðum sem gilda um einstaka hópa ríkisstarfsmanna til samræmis við efni frumvarpsins. Vegna þess að um er að ræða ákvæði í lögum sem heyra undir öll ráðuneyti, þykir rétt að forsætisráðherra flytji sérstakt frumvarp um breytingu á umræddum sérákvæðum þannig að í frumvarpi því sem hér er lagt fram eru einungis gerðar í 55. og 56. gr. tillögur um að fella niður og breyta almennum lagaákvæðum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem öll heyra undir fjármálaráðherra.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um I. hluta.

Eins og segir í almennum athugasemdum hér að framan skiptist frumvarpið í fjóra hluta. Í þessum fyrsta hluta er mælt fyrir um gildissvið laganna og að auki er þar að finna almenn ákvæði sem taka til allra starfsmanna ríkisins.

Um 1. gr.

Upphaf 1. mgr. er sótt til núgildandi laga nr. 38/1954, en í stað þess að einskorða gildissvið laganna við það að starfsmaður fái „föst laun“ er lagt til að tekin verði upp önnur viðmiðun, þ.e. að hann sé skipaður, settur eða ráðinn „til lengri tíma en eins mánaðar“. Þá er tilskilið eins og í lögum nr. 38/1954 að starf hans sé „aðalstarf“, en með því er átt við að starfið sé a.m.k. hálft starf, miðað við dagvinnu, þó þannig að fái maður meginhluta af launatekjum sínum frá ríkinu, t.d. ef hann gegnir engu öðru starfi eða fleiri en einu hlutastarfi, falli hann undir lögin. Orðalagið „í þjónustu ríkisins“ ber að skýra rúmt, svo sem fram kemur í athugasemdum um 2. gr.

Eins og fram kemur í almennum athugasemdum er, með hliðsjón af 65. og 74. gr. stjórnarskrárinnar, gert ráð fyrir að lögin taki til ríkisstarfsmanns „án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir“. Þetta þýðir t.d. að þeir starfsmenn ríkisins, sem eru félagar í verkalýðsfélögum innan vébanda Alþýðusambands Íslands og fengið hafa greidd laun á grundvelli kjarasamninga við þau félög, myndu falla undir lögin, öfugt við lög nr. 38/1954 eins og þau hafa verið skýrð.

Lagt er til að I. og IV. hluti laganna taki almennt til allra ríkisstarfsmanna. Hins vegar nái II. hluti eingöngu til þeirra starfsmanna, sem teljast embættismenn skv. 22. gr., en III. hluti til annarra starfsmanna ríkisins en embættismanna.

Í 3. mgr. eru hugtökin „starf“ og „embætti“ skilgreind, en þau koma bæði fyrir á mörgum stöðum í frumvarpinu. Yfirleitt er með hugtakinu „starf“ átt við starf í þjónustu ríkisins, en þó er það á stöku stað notað í rýmri merkingu, t.d. í 34. gr. þar sem það vísar jöfnum höndum til starfs hjá ríkinu og öðrum aðilum. Hugtakið „staða“, sem kemur víða fyrir í lögum nr. 38/1954, er af ásettu ráði afnumið, ekki síst vegna þess, sem lýst er í almennum athugasemdum, að stefnt er að því að starfsmannafjöldi hjá stofnunum ríkisins verði framvegis miðaður við raunverulega starfsmannaþörf á hverjum tíma en ekki við fyrir fram ákveðin stöðugildi.

Um 2. gr.

Segja má að forseti Íslands og alþingismenn, sem kjörnir eru í lýðræðislegum kosningum, falli ekki undir skilgreiningu 1. mgr.1. gr. á því hverjir falli undir lögin. Engu að síður að lagt til í 1. mgr. 2. gr. að það verði tekið fram, berum orðum, að lögin taki ekki til forseta og alþingismanna. Jafnframt er gerð tillaga um að lögin taki heldur ekki til ráðherra því að þótt þeir séu skipaðir í embætti þá hafa þeir að mörgu leyti sérstöðu meðal embættismanna, t.d. gilda sérstök lög um ábyrgð þeirra í starfi, þ.e. lög nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð.

Skilgreining 1. mgr. 1. gr. er sem fyrr segir rúmt orðuð á sama hátt og í lögum nr. 38/1954. Í 2. mgr. 2. gr. er gerð undantekning að því er varðar nokkra flokka starfsmanna sem lögin tækju ella til, fyrst og fremst vegna þess að þessir starfsmenn eiga í mörgum tilvikum meiri samleið með starfsmönnum á hinum almenna vinnumarkaði auk þess sem nauðsynlegt er að afmarka gildissvið laganna með almennum og skýrum hætti. Ekkert væri því hins vegar til fyrirstöðu að samið yrði við starfsmenn hjá tilteknu hlutafélagi eða sameignarstofnun, sem féllu undir 1. eða 2. tölul. 2. mgr., um að réttindi þeirra og skyldur færu eftir meginreglum þessara laga.

Um 3. gr.

Þetta ákvæði er að finna í niðurlagi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 38/1954. Samkvæmt því er það skýrt og ótvírætt að öll sérákvæði í öðrum lögum ganga framar hinum almennu ákvæðum laganna. Þótt svo sé til orða tekið, eins og t.d. í 5. gr., að fara skuli eftir viðeigandi ákvæði ef ekki er öðruvísi fyrir mælt eða kveðið á um í öðrum lögum er það einungis gert til að árétta fyrrgreinda reglu, en að sjálfsögðu er með öllu óheimilt að gagnálykta frá slíku orðalagi.

Um 4. gr.

Þetta ákvæði svarar til 2. mgr. 1. gr. laga nr. 38/1954 og hefur verið lagað að venjulegum réttarfarsreglum. Það þarfnast ekki frekari skýringa.

Um 5. gr.

Ákvæði 1. mgr. er sama efnis og upphaf 2. gr. laga nr. 38/1954, en að auki er þar sett fram sú meginregla að í lögum skuli ákvarða hvort skipa skuli eða ráða í starf.

Í 2. mgr. kemur fram sú meginregla að hlutaðeigandi ráðherra skipi forstöðumann stofnunar og aðra þá starfsmenn viðkomandi stofnunar sem falla undir 22. gr. frumvarps þessa. Forstöðumaður ræður alla aðra starfsmenn. Þetta er gert með það fyrir augum að auka sjálfstæði forstöðumannanna eins og markvisst er stefnt að með frumvarpinu. Ákvæði þetta tengist eins og áður sagði 22. gr. frumvarpsins, en þar er gengið út frá því að einungis sumir af starfsmönnum hjá þeim stofnunum, sem falla undir þá grein, verði embættismenn, svo sem nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum um greinina. Stefnt er að því að það verði a.m.k. í sumum tilvikum ákveðið í viðeigandi lögum hverjir teljist embættismenn hjá þeim stofnunum sem taldar eru upp í 22. gr., en verði það ekki gert er það hlutaðeigandi ráðherra eða forstöðumaður stofnunar sem ákveður það í hverju tilviki.

Um 6. gr.

Hér er mælt fyrir um almenn hæfisskilyrði til að fá skipun eða ráðningu í starf á vegum ríkisins, en 3. gr. laga nr. 38/1954 fjallar um almenn hæfisskilyrði. Greinin er í megindráttum óbreytt, en vikið skal að helstu breytingum.

Í 1. mgr. er lagt til að hugtakið „starf“ verði tekið upp í stað orðsins „staða“ í samræmi við 1. gr. frumvarpsins.

Í 1. tölul. er lagt til að aldurslágmark verði fært úr 21 ári niður í 18 ár enda verður að telja eðlilegt að færa aldurslágmark niður til samræmis við lögræðisaldur. Einnig er lagt til að undanþáguheimild verði fyrir hendi, svo sem er í lögum nr. 38/1954, þegar um hin ábyrgðarminni störf er að ræða. Sendilsstörf, ræstingastörf og störf samkvæmt námssamningi eru talin upp í dæmaskyni, en að öðru leyti er ekki um efnisbreytingu að ræða.

2. tölul. þarfnast ekki skýringa.

Í 3. tölul. er eingöngu um orðalagsbreytingu að ræða.

Í 4. tölul. er sem fyrr gert ráð fyrir, í samræmi við 20. gr. stjórnarskrárinnar, að íslenskur ríkisborgararéttur sé skilyrði þess að fá skipun í embætti. Hins vegar má ráða ríkisborgara frá öðrum ríkjum til annarra starfa, þó ríkisborgara utan Evrópska efnahagssvæðisins aðeins ef sérstaklega stendur á.

Í 5. tölul. er sem áður kveðið á um menntunarskilyrði, en ákvæðið er óbreytt að efni til. Umboðsmaður Alþingis hefur talið að veitingarvaldið skuli sjálfstætt meta hæfi umsækjenda m.t.t. menntunar nema öðrum aðilum verði falið slíkt mat með lögum eða að lögmælt séu sérstök hæfisskilyrði, sbr. SUA 90/158.

6. tölul. og 2. mgr. eru óbreytt.

Í 3. mgr. er orðalagi breytt til samræmis við jafnréttislög. Nægilegt er að störf teljist sambærileg eftir almennum efnislegum mælikvarða, en í lögum nr. 38/1954 er notað orðalagið „sömu störf“.

Almennt verður að telja að veitingarvaldshafi hafi heimild til að veita hverjum þeim manni sem uppfyllir skilyrði 6. gr. starf að gættum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins, sbr. t.d. SUA 94/1986.

Um 7. gr.

Í 5. gr. laga nr. 38/1954 segir að lausa stöðu hjá ríkinu skuli auglýsa í Lögbirtingablaði. Eins og fram kemur í nýlegu áliti umboðsmanns Alþingis, dags. 2. febrúar 1996, er mikill misbrestur á því að eftir þessum lagafyrirmælum sé farið.

Við samningu þessarar greinar hefur verið tekið mið af fyrrgreindu áliti umboðsmanns. Í 1. mgr. er lagt til að laus embætti verði almennt auglýst í Lögbirtingablaði, þó með þeim undantekningum sem þar eru greindar, en í 2. mgr. er gert ráð fyrir að önnur störf hjá ríkinu skuli auglýst opinberlega, t.d. í dagblöðum, samkvæmt reglum sem fjármálaráðherra setur. Í 2. mgr. er forstöðumanni stofnunar veitt heimild til að setja sérreglur um það hvernig auglýsa skuli störf hjá stofnuninni og er tilskilið að þær hljóti staðfestingu fjármálaráðherra, fyrst og fremst til þess að nokkurs samræmis verði gætt á milli einstakra ríkisstofnana. Í því skyni að gera reglur um auglýsingu á störfum einfaldari í framkvæmd er gerð tillaga um að þar sem ekki er krafist sérmenntunar eða sambærilegrar sérhæfingar þurfi ekki að auglýsa störfin opinberlega, en það mun tíðkast í mörgum tilvikum að í slík störf sé ráðið gegnum ráðningarstofur, án auglýsingar.

Ákvæði 3. mgr. eru í samræmi við reglur, sem forsætisráðherra setti Stjórnarráðinu 16. janúar 1996, en ákvæði sama efnis er og að finna í frumvarpi til upplýsingalaga sem nýlega hefur verið lagt fram á Alþingi.

Um 8. gr.

Ákvæði 1. mgr. er efnislega samhljóða 3. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningum starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, nema nú nær ákvæðið til allra starfsmanna ríkisins en ekki einungis þeirra sem falla undir lög nr. 94/1986. Ákvæði þetta er í samræmi við þá stefnu sem sett er fram í tilskipum 91/533/EBE, um skyldu vinnuveitanda að skýra launþegum frá samningsskilmálum eða ráðningarfyrirkomulagi svo sem vikið er að í 8. gr. þessa frumvarps.

Í 2. mgr. er fjallað um heimild veitingarvaldshafa til að setja starfsmanni erindisbréf og um rétt starfsmanns til að fá slíkt bréf, en sambærilegt ákvæði að finna í 6. gr. laga nr. 38/1954. Árétta verður að mjög mikilvægt er að fyrirmæli um störf og starfsskyldur starfsmanna séu skýr og glögg, sbr. m.a. SUA 89/104. Ekki er um efnisbreytingu að ræða, en orðalag er fært til samræmis við 1. gr. frumvarpsins.

Um 9. gr.

Í 1. mgr. segir að starfsmenn eigi rétt á launum fyrir störf sín samkvæmt ákvörðun kjaranefndar þegar um embættismenn er að ræða, sbr. 39. gr. frumvarpsins, eða samkvæmt kjarasamningum þegar í hlut eiga aðrir ríkisstarfsmenn, sbr. 47. gr. frumvarpsins.

Það hefur sem kunnugt er tíðkast hjá ríkinu að greiða einstökum starfsmönnum uppbætur á laun, þar á meðal í formi ómældrar yfirvinnu sem svo hefur verið nefnd, vegna sérstaks álags á þá í starfi. Þetta hefur ekki síst verið gert af hálfu ríkisins til þess að tryggja sér hæfa starfsmenn í samkeppni við hinn almenna vinnumarkað.

Í 2. mgr. er forstöðumönnum stofnana veitt heimild til að greiða einstökum starfsmönnum laun til viðbótar grunnlaunum sem ákvörðuð eru af kjaranefnd eða samið er um í kjarasamningum, ekki aðeins vegna sérstakrar hæfni eða sérstaks álags í starfi, heldur fyrir árangur í starfi. Með þessu móti er lögð áhersla á það sem er einn mikilvægasti hlekkurinn í nýrri starfsmannastefnu ríkisins, að ríkið og stofnanir þess geti veitt almenningi sem til þeirra leitar bætta þjónustu, svo sem fram kemur í almennum athugasemdum hér að framan. Lögð er áhersla á að ákvörðunum um viðbótarlaun megi breyta með stuttum fyrirvara, en þó er gert ráð fyrir að slíka breytingu verði að tilkynna starfsmanni með a.m.k. jafnlöngum fyrirvara og lögbundnum eða samningsbundnum uppsagnarfresti hans nemur svo að hann eigi þess kost að segja starfi sínu lausu sætti hann sig ekki við breytinguna, sbr. 37. og 46. gr. frumvarpsins.

Ákvarðanir um launauppbætur af þessu tagi hafa hins vegar verið ósamræmdar og tilviljanakenndar og því m.a. haldið fram að konur hafi ekki haft sömu möguleika til að fá uppbætur á laun og karlar. Af þessum sökum er í 3. mgr. lagt til að ákvarðanir um slík viðbótarlaun skuli fara eftir reglum sem fjármálaráðherra setur þar sem m.a. skuli kveðið á um það að karlar og konur hafi sömu möguleika á að fá slík viðbótarlaun.

Um 10. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að tekin verði upp sú meginregla að greiða skuli út föst laun eftir á, fyrsta virkan dag hvers mánaðar. Jafnframt er skilgreint hvað felist í hugtakinu „föst laun“. Hjá langflestum hópum launþega á íslenskum vinnumarkaði er þessi meginregla við lýði. Hjá starfsmönnum ríkisins hafa verið tvær undantekningar frá henni. Önnur varðar þá starfsmenn, sem hafa fallið undir lög nr. 38/1954, en föst mánaðarlaun þeirra fyrir dagvinnu hafa verið greidd fyrir fram fyrsta virkan dag hvers mánaðar. Á því yrði breyting samkvæmt þessari tillögu. Í 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða er ákvæði um að þeir sem fái laun greidd fyrir fram við gildistöku laganna haldi þeim rétti. Engin breyting yrði á greiðslu yfirvinnu þessara starfsmanna því samkvæmt ákvæðum núgildandi kjarasamninga eru þau greidd eftir á fyrir hvern mánuð, eða 30 daga tímabil. Hið venjulega er að yfirvinnutímabil teljist frá 15. fyrri mánaðar til 14. næsta mánaðar á eftir og greiðslan sé innt af hendi næstu mánaðamót á eftir. Hin undantekningin frá fyrrnefndri meginreglu varðar starfsmenn sem hafa verið á vikukaupi og fengið útborgað eftir á vikulega. Í kjarasamningum þeirra starfshópa er gert ráð fyrir mánaðargreiðslum og yrði, innan hverrar stofnunar, að laga launagreiðslur til þessara starfsmanna að breytingunni.

Ákvæði 2. mgr. er óbreytt frá lögum nr. 38/1954.

Um 11. gr.

Um orlof almennt gilda lög nr. 30/1987. Þar er aðeins tiltekinn lágmarksréttur til orlofs og aðilum heimilað að semja um betri rétt. Því er gert ráð fyrir því í 1. mgr. að sömu aðilar og fjalla um laun og önnur kjör geti breytt frá þessum lágmarksrétti.

Í 2. mgr. er áréttað það sem segir í 5. gr. laga nr. 30/1987 og útfært hver teljist vinnuveitandi, þ.e. forstöðumaður stofnunar.

Í 3. mgr. er fjallað um það ef starfsmaður óskar af persónulegum ástæðum eftir því að taka ekki allt orlof sitt á tilteknu orlofsári getur forstöðumaður heimilað viðkomandi starfsmanni að leggja saman orlof þess árs og hins næsta til orlofstöku síðara árið. Aðeins er heimilt að flytja sama orlof einu sinni milli ára þannig að taki starfsmaður orlofið ekki út næsta orlofsár þá fyrnist það við lok þess.

Í 4. mgr. er tekið á því ef starfsmaður er fyrirvaralítið beðinn að fresta þegar ákveðnu orlofi að beiðni forstöðumanns. Þá flyst það milli ára en ef hann nær ekki að taka það á síðara árinu þá er skylt að greiða honum það á því yfirvinnukaupi sem þá er í gildi.

5. mgr. þarfnast ekki skýringa.

Um 12. gr.

Nú byggist rétturinn til greiðslu launa í veikindaforföllum og fæðingarorlofi á mismunandi forsendum. Hvað varðar þá starfsmenn, sem falla undir lög nr. 38/1954, þá er í 17. gr. þeirra laga gert ráð fyrir að slíkar greiðslur séu ákveðnar með reglugerð og eru í gildi annars vegar reglugerð nr. 410/1989, um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins, og hins vegar reglugerð nr. 411/1989, um veikindaforföll starfsmanna ríkisins. Hvað aðra starfsmenn ríkisins varðar þá er þeim tryggður lágmarksréttur með lögum nr. 19/1979, um rétt verkafólks til uppsagnarfrests frá störfum og til launa vegna sjúkdóms- og slysaforfalla, auk þess sem í kjarasamningum hefur yfirleitt verið samið um rýmri rétt. Um greiðslur til þeirra í fæðingarorlofi gilda ákvæði 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.

Í 1. mgr. segir að sömu aðilar og fjalla um laun og önnur kjör skuli fjalla um rétt starfsmanna til launa í veikindaforföllum og fæðingarorlofi. Fyrir þá starfsmenn, sem nú falla undir lög nr. 38/1954 og ekki eru skilgreindir sem embættismenn samkvæmt þessu frumvarpi, myndi þetta þýða að um réttindi þeirra færi með sama hætti og annarra starfsmanna á íslenskum vinnumarkaði, þ.e. að þeim væri tryggður lágmarksréttur til greiðslna í veikindaforföllum, en um frekari rétt yrði viðkomandi stéttarfélag að semja. Hvað varðar greiðslur í fæðingarorlofi þá færi það eftir 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993. Hér er um töluverða breytingu að ræða en í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða er gert ráð fyrir að þeir sem falli undir núgildandi reglur haldi þeim réttindum eins og í ákvæðinu greinir.

Um 13. gr.

Í 1. mgr. er nýmæli en þar er mælt fyrir um rétt starfsmanna til sveigjanlegs vinnutíma. Ákvæðið tekur samkvæmt efni sínu til hlutastarfa jafnt og fulls starfs. Að baki búa þau rök, að starfsmönnum verði gert kleift að samræma svo vel sé fjölskylduábyrgð og þátttöku í atvinnulífi. Réttur til sveigjanlegs vinnutíma er háður samþykki forstöðumanns stofnunar því að þess verður að gæta að þessi tilhögun bitni ekki á starfsemi stofnunar og þjónustu hennar við almenning.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir málskotsrétti starfsmanns þegar beiðni hans skv. 1. mgr. er hafnað.

Um 14. gr.

Í 1. mgr., sem er að orði og efni óbreytt frá lögum nr. 38/1954, er fjallað um hina almennu skyldu sérhvers starfsmanns til að rækja starf sitt af alúð og samviskusemi.

Í 2. mgr. er um nýmæli að ræða sem á sér hliðstæðu í 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds. Ákvæðið leggur þær skyldur á sérhvern ríkisstarfsmann að aðstoða þá sem til hans leita eftir fremsta megni. Form leiðbeininga verður að fara eftir atvikum hverju sinni, en algengast mun vera að veita munnlegar leiðbeiningar þótt eftir atvikum geti talist rétt að gefa leiðbeiningar skriflega.

Hversu víðtæk leiðbeiningarskyldan er verður að fara eftir atvikum hverju sinni en takmarkast þó við svið stofnunar sem starfsmaður starfar hjá. Ef málefni heyrir ekki undir starfsmann eða ef starfsmaður getur af einhverjum ástæðum ekki liðsinnt þeim sem leitar til hans, ber honum að leiðbeina honum um hvert hann skuli leita með erindi sitt. Leiðbeiningarskyldan takmarkast þó ávallt við þær upplýsingar sem starfsmaður býr yfir eða getur aflað með aðgengilegum hætti.

Um 15. gr.

Hér er um að ræða samsvarandi ákvæði og er að finna í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 38/1954.

Um 16. gr.

Ákvæði þessarar greinar samsvarar 30. gr. laga nr. 38/1954. Í 1. mgr. er fyrst og fremst um orðalagsbreytingu að ræða, en lagt er til að orðið „tímaskráningarkerfi“ verði tekið upp í stað orðsins „stimpilklukka“. Hér er um heimildarákvæði að ræða, en ekki þarf að fara mörgum orðum um hversu mikilvæg stundvísi starfsmanna er.

2. mgr. er efnislega svipuð en lagt er til að felld verði út heimild til að láta starfsmann vinna yfirvinnu vegna óheimillar fjarveru. Ákvæðið er að því leyti frábrugðið að ekki er lengur tekið sérstaklega fram um skyldu forstjóra eða yfirmanna að fylgjast með stundvísi starfsmanna en eðlilega er það eitt af hlutverkum forstöðumanna að stofnun sé rekin á sem hagkvæmastan hátt.

Um 17. gr.

Þessi grein samsvarar 31. gr. laga nr. 38/1954. Í 1. mgr. er nýmæli þar sem kveðið er á um það að forstöðumaður stofnunar skuli ákveða upphaf, lok og lengd vinnutíma starfsmanna. Heimildin takmarkast þó af öðrum lögum og kjarasamningum.

Í 2. mgr er lagt til að hugtakið „forstöðumaður“ komi í stað „yfirboðari“ í samræmi við önnur ákvæði frumvarpsins. Jafnframt er lagt til að yfirvinnuskylda verði takmörkuð við fimmtung lögmælts vikulegs vinnutíma í stað þriðjungs, eins og gildir í dag. Ákvæðið er sett í samræmi við tilskipun nr. 93/104/EB um ákveðna þætti er varða skipulag vinnutíma. Í henni er gert ráð fyrir að starfsmenn í fullu starfi megi ekki vinna lengur en 48 klst. í viku hverri.

Um 18. gr.

Hér er aðeins um eina orðalagsbreytingu frá 32. gr. laga nr. 38/1954 að ræða en lagt er til að í stað orðsins „yfirboðari“ komi „yfirmanna“ í samræmi við önnur ákvæði frumvarpsins.

Um 19. gr.

Fyrri málsliður samvarar efnislega 33. gr. laga nr. 38/1954. Síðari málsliðurinn samsvarar 2. mgr. 18. gr. laganna og styðst að auki við almennar reglur vinnuréttar sem staðfestar hafa verið í dómaframkvæmd, sbr. Hrd. 1980, 813 og 1987, 1339 svo og Félagsdóm nr. 2/1992. Breyting á viðbótarlaunum skv. 2. mgr. 9. gr. telst ekki breyting á starfi í skilningi þessa ákvæðis.

Um 20. gr.

Hér er fjallað um aukastörf ríkisstarfsmanna samhliða aðalstarfi eins og það er skilgreint í 1. gr., en hliðstætt ákvæði er að finna í 34. gr. laga nr. 38/1954. Gert er ráð fyrir að ákvæðið verði þrengt frá því sem hingað til hefur gilt á þann hátt að ríkisstarfsmanni verði í öllum tilfellum skylt að leita samþykkis veitingarvaldshafa fyrir tilteknu aukastarfi, hvort sem um er að ræða starf í þágu ríkisins eða einkaaðila.

Rétt er að ítreka að hér er eingöngu átt við launuð aukastörf, en af því leiðir að ákvæðið tekur t.d. ekki til venjulegra félagsstarfa, starfa sjálfboðaliða eða nefndarstarfa.

Við ákvarðanatöku ber forstöðumanni að gæta reglna stjórnsýsluréttarins, m.a. 12. gr. laga nr. 37/1993, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 9. maí 1995, mál nr. 858/1993.

Um 21. gr.

Í þessu ákvæði felst heimild til að veita starfsmanni áminningu vegna starfa hans. Nýmæli er að heimilt sé að áminna starfsmann hafi hann ekki náð fullnægjandi árangri í starfi sínu í þágu ríkisins. Hvenær árangur telst ófullnægjandi verður að meta heildstætt í hverju tilfelli, en túlka ber ákvæðið rúmt þannig að mörg tilvik geti komið til skoðunar þegar árangur í starfi er metinn. Afköst starfsmanns eru ekki einhlítur mælikvarði heldur verður einnig að líta til atriða eins og gæða þeirrar þjónustu sem látin er í té.

Við matið ber að hafa hliðsjón af reglum 14. gr. frumvarpsins, en þar eru talin upp atriði sem telja verður að hver góður og gegn ríkisstarfsmaður skuli hafa að leiðarljósi í öllum störfum sínum. Þá ber að taka mið af helstu markmiðum í rekstri stofnunar og verkefna hennar, sbr. 1. mgr. 38. gr. frumvarpsins, en gera verður þær kröfur til starfsmanna að þeir geti unnið saman að þeim markmiðum sem stofnun er ætlað að ná. Af þeim orsökum geta samstarfsörðugleikar haft verulegt vægi við mat á starfsárangri.

Undir umrætt orðalag getur t.d. flokkast að þær væntingar sem gerðar voru til starfsmannsins við ráðningu hafi ekki verið uppfylltar, enda hafi honum verið slíkar væntingar ljósar eða mátt vera þær ljósar, eða að starfsmaður teljist að öðru leyti ekki uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til starfsins án þess að um vanrækslu eða óvandvirkni sé að ræða. Sem dæmi um hið síðastgreinda má nefna ef starfsmaður virðist ekki valda því starfi sem hann er ráðinn til að gegna.

Leggja verður sérstaka áherslu á að við matið má eingöngu leggja til grundvallar málefnalegar ástæður.

Tekið er af skarið um það að það heyri undir forstöðumann stofnunar að veita starfsmanni áminningu, en skylt er að hafa áminningu í skriflegu formi, einkum til að tryggja sönnun fyrir tilvist og efni áminningar.

Almennt ber að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um málið áður en áminning er veitt í samræmi við reglur stjórnsýslulaga. Það athugast hér að ekki er nægilegt að gefa aðila kost á að koma að athugasemdum eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er andmælarétturinn þó ekki skilyrðislaus, enda verður að telja að í ákveðnum tilfellum sé óskylt að gefa aðila kost á að tjá sig um málið, t.d. ef öll gögn og upplýsingar liggja fyrir í málinu eða ef afstaða starfsmannsins liggur þegar fyrir. Í vafatilfellum ber þó að gefa starfsmanni kost á að tjá sig, enda er meginreglan sú að andmælaréttar skuli gætt.

Um II. hluta

Annar hluti frumvarpsins á einvörðungu við embættismenn, sbr. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins.

Lagt er til að réttarstaða embættismanna verði önnur en réttarstaða annarra ríkisstarfsmanna. Þannig njóta þeir nokkru meira öryggis í starfi, sbr. 25. gr. og 6. kafla frumvarpsins, en á móti bera þeir aðrar og meiri skyldur, sbr. 7. kafla þess.

Um 22. gr.

Í þessari grein er kveðið á um það hverjir teljist embættismenn samkvæmt lögunum.

Gert er ráð fyrir að það séu annars vegar æðstu stjórnendur ríkisins, þar á meðal forstöðumenn stofnana og fyrirtækja þess, og hins vegar þeir sem sjá um að halda uppi lögum og reglu í þjóðfélaginu og sinna öryggisgæslu, svo sem lögreglumenn, fangaverðir, tollverðir og starfsmenn almannavarna. Tekið skal fram að ekki er ætlunin að allir starfsmenn þeirra stofnana, sem taldar eru upp í greininni, verði embættismenn í skilningi laganna, heldur aðeins þeir sem skipaðir eru í embætti skv. 23. gr.

Við samningu þessarar greinar hefur verið höfð hliðsjón af 29. gr. laga nr. 38/1954 Vegna þess að gengið er út frá að embættismenn einir verði skipaðir í störf er lagt til í 10. tölul. að þeir sem skipaðir eru í störf af forseta Íslands samkvæmt öðrum lögum teljist embættismenn í skilningi laganna þótt þeirra sé ekki getið í 1.–9. tölul.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að fjármálaráðherra skeri úr því hverjir teljist forstöðumenn stofnana og fyrirtækja skv. 8. tölul. og hvaða starfsmenn gegni störfum sem öldungis verður jafnað til embætta þeirra manna sem getið er í 1.–9. tölul.

Um 23. gr.

Í 1. mgr. er orðuð sú meginregla að embættismenn skuli hér eftir ekki skipaðir ótímabundið, heldur tímabundið til fimm ára í senn. Í öðrum lögum kann að vera svo fyrir mælt að skipun embættismanna skuli hagað með öðrum hætti. Má þar fyrst og fremst nefna 61. gr. stjórnarskrárinnar sem tekur til hæstaréttardómara og héraðsdómara, en þar virðist vera út frá því gengið sem meginreglu að dómendur skuli skipaðir í embætti ótímabundið enda verður þeim ekki vikið að fullu úr embætti nema með dómi. Ákvæði þetta, sem byggir á þrískiptingu ríkisvaldsins í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald, er ætlað að tryggja sjálfstæði dómstólanna gagnvart öðrum handhöfum ríkisvaldsins, fyrst og fremst handhöfum framkvæmdarvaldsins.

Í 2. mgr. er ráð fyrir því gert að maður sem gegnt hefur embætti tímabundið skv. 1. mgr. skuli fá að vita það í tæka tíð hvort ætlunin sé að auglýsa embættið í samræmi við 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins. Sé honum ekki tilkynnt það framlengist skipunartími hans í embætti um fimm ár. Þessu ákvæði er ætlað að stuðla að stöðugleika í röðum embættismanna sem hlýtur að teljast æskilegur, a.m.k. að vissu marki.

Um 24. gr.

Í lögum nr. 38/1954 er ekki að finna ákvæði um setningu í embætti á vegum ríkisins. Hér er því um nýmæli að ræða. Gert er ráð fyrir að setning í embætti geti aldrei varað lengur en í eitt ár.

Sá sem settur er í embætti verður ekki sjálfkrafa embættismaður en nýtur þó réttinda og ber skyldur skv. 6. og 7. kafla eftir því sem við á svo sem fram kemur í niðurlagi greinarinnar.

Um 25. gr.

Hér er um samsvarandi ákvæði að ræða og fram kemur í 4. gr. laga nr. 38/1954. Um skýringar einstakra töluliða vísast til athugasemda um þær greinar sem vísað er til.

Um 26. gr.

Hér er fjallað um lausn embættismanna frá embætti um stundarsakir og er sambærilegt ákvæði í 7. gr. laga nr. 38/1954.

Í 1. mgr. er tekið fram að veitingarvaldshafi skv. 5. gr. sé einn bær til að víkja embættismanni frá um stundarsakir.

Í 2. mgr. er að finna sams konar nýmæli og greinir í 21. gr. um ófullnægjandi árangur í starfi en þó er sérstaklega vísað til 38. gr. frumvarpsins er geymir nýmæli um sérstaka ábyrgð forstöðumanna ríkisstofnana.

Rétt er að vekja athygli á þeirri breytingu sem gerð hefur verið í 4. mgr. en lagt er til að óskylt sé að veita embættismanni áminningu áður en lausn um stundarsakir er veitt en hins vegar ber að gefa honum kost á að tjá sig ef unnt er að koma því við áður en ákvörðun er tekin.

Um 27. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að mál embættismanns skuli rannsakað af nefnd sérfróðra manna sem fjármálaráðherra skipar í hverju tilfelli, sbr. 2. mgr. eða að hætti opinberra mála, sbr. 8. gr. laga nr. 38/1954.

Um 28. gr.

Greinin samsvarar 9. gr. laga nr. 38/1954 en er einfölduð og efnislega óbreytt.

Um 29. gr.

Ákvæði 1. mgr. eru þau sömu og 12. gr. laga nr. 38/1954 og þarfnast ekki skýringa.

2. mgr. er í samræmi við þá framkvæmd sem hefur tíðkast þegar mál hafa verið rannsökuð af kunnáttumönnum skv. III. kafla laga nr. 38/1954.

3. mgr. er nýmæli sem skyldar veitingarvaldshafa til að víkja embættismanni frá embætti að fullu ef hann hefur játað þá háttsemi sem í ákvæðinu greinir. Nægilegt telst að embættismaður hafi játað háttsemina, en opinbert mál þarf ekki að hafa verið höfðað á hendur honum eða dómur gengið til að ákvæði þetta eigi við.

Um 30. gr.

Í 1. mgr. er tekið efnislega upp ákvæði sem nú er að finna í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 411/1989, um veikindaforföll starfsmanna ríkisins. Í ákvæði reglugerðarinnar er það skilyrði sett að starfsmaður hafi verið fjarverandi svo mánuðum skipti á hverju ári um fimm ára tímabil. Hér er aftur á móti um að ræða um embættismenn sem hafa fimm ára skipunartíma og því ekki hægt að byggja á sömu forsendum. Í stað þessa er því lagt til að miðað sé við að sá sem er fjarverandi fimmtung eða meira af skipunartíma sínum verði leystur frá störfum vegna heilsubrests.

Í 2. mgr. er tekið efnislega upp ákvæði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1954 með þeirri breytingu annars vegar að ekki verði um lausn um stundarsakir að ræða og hins vegar að ákvörðun um lausn úr starfi megi skjóta til hlutaðeigandi ráðherra. Eins er þar tekið fram að lausn á þessari forsendu skuli ekki taka gildi fyrr en starfsmaður hafi nýtt sér veikindarétt sinn að fullu.

Í 3. mgr. er tekið að mestu óbreytt upp ákvæði 21. gr. laga nr. 38/1954.

Um 31. gr.

Greinin samsvarar 10. gr. laga nr. 38/1954 og er að efni til óbreytt. Mikilvægt er að gengið sé formlega frá lausn og höfð til hliðsjónar þau atriði sem greind eru í lokamálslið 1. mgr., sbr. m.a. Hrd. 1991,14.

Í 2. mgr. er tekið upp ákvæði 1. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1954.

Um 32. gr.

Greinin svarar að mestu til 2.–3. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1954. Hér er kveðið á um heimild embættismanns til að leita dóms um lögmæti frávikningar og hugsanlegan bótarétt hans. Um málshöfðun fer eftir almennum reglum réttarfars og um skaðabætur eftir almennum reglum skaðabótaréttarins.

Um 33. gr.

Ákvæði um aldurshámark er að finna í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 38/1954. Ákvæðið hafði verið túlkað svo að starfsmanni bæri að láta af störfum næstu áramót eftir 70 ára afmælisdaginn. Hér er lagt til að starfsmaður skuli láta af störfum næstu mánaðamót eftir 70 ára afmælisdag hans.

Í 2. mgr. er að finna undantekningu frá 1. mgr. 23. gr. frumvarpsins og takmarkar hún skipunartíma embættismanna ávallt við 70 ára aldurshámark. Eftir að 65 ára aldri er náð verður maður aðeins skipaðir í embætti til skemmri tíma en 5 ára.

Um 34. gr.

Þetta ákvæði svarar til 14. gr. laga nr. 38/1954. Lagt er til að þau ákvæði 2. og 3. mgr. 14. gr., sem ætlað er að tryggja starfsmanni forgangsrétt til starfa hjá ríkinu, verði afnumin, en þessi ákvæði hafa haft litla þýðingu í raun.

Ákvæði 14. gr. um biðlaun var á sínum tíma rökstutt með því að rétt væri að tryggja starfsmanni laun sem svöruðu ríflegum uppsagnarfresti ef starf hans yrði lagt niður. Sama sjónarmið býr að baki þessu ákvæði, en skýrt er kveðið á um það í 2. mgr. að þau laun, sem embættismaður fær greidd meðan á biðlaunagreiðslum stendur, skuli koma til frádráttar biðlaunum, hvort sem launin eru innt af hendi af ríkinu eða öðrum aðilum. Sá háttur að maður fái biðlaun greidd ofan á venjuleg laun, t.d. við það eitt að ríkisstofnun er gerð að hlutafélagi eða starf er fært frá ríki til sveitarfélags, svo sem 14. gr. laga nr. 38/1954 hefur verið skýrð, samrýmist engan veginn nútímaviðhorfum.

Um 35. gr.

Eðlilegt er að maður sem skipaður hefur verið tímabundið í embætti skv. 23. gr. frumvarpsins, en ekki er skipaður að nýju í embættið, fái laun sem svari ríflegum uppsagnarfresti. Byggir þetta ákvæði því að nokkru leyti á sömu sjónarmiðum og 34. gr., en þó er hér ekki um biðlaun að ræða þar sem í 3. mgr. er gert ráð fyrir að maður inni vinnuskyldu af hendi meðan hann nýtur launa skv. 1. mgr. Engin slík vinnuskylda hvílir á hinn bóginn á manni ef embætti hans hefur verið lagt niður og hann nýtur þar af leiðandi biðlauna skv. 34. gr.

Um 36. gr.

Ákvæðið er byggt á 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar sem veitir forseta Íslands, eða í raun réttri hlutaðeigandi ráðherra, heimild til að flytja mann úr einu embætti í annað. Í síðari málslið 1. mgr. er tekið af skarið um það að heimilt sé að flytja mann úr einu embætti í annað þótt embættin heyri undir tvo ráðherra. Í því tilviki þyrfti sá ráðherra sem skipar í embættið að sjálfsögðu að óska eftir því að embættismaður er lyti öðrum ráðherra flyttist í það embætti og síðarnefndi ráðherrann að samþykkja þá ráðstöfun. Ekki væri skylt að auglýsa embættið í því tilviki, sbr. 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins, en um skipun í það giltu að öðru leyti almennar reglur.

Sá möguleiki að flytja embættismenn þannig til í störfum er í samræmi við það sjónarmið, sem lýst er í almennum athugasemdum hér að framan, að æskilegt sé að auka tilfærslu á fólki í störfum, ekki aðeins á milli ríkisins og annarra aðila, svo sem sveitarfélaga og einkaaðila, heldur einnig innbyrðis í ríkiskerfinu, þ.e. á milli einstakra ríkisstofnana.

Ákvæði 2. mgr. er í samræmi við 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar og 19. gr. frumvarps þessa. Sem dæmi má nefna ef embættismaður er fluttur í annað lægra launað embætti eftir þrjú ár í starfi, yrði hann skipaður til fimm ára í hið nýja embætti en fengi laun greidd í tvö ár samkvæmt launakerfi fyrra embættisins.

Um 37. gr.

Samsvarandi ákvæði er að finna í 15. gr. laga nr. 38/1954 og er ekki um efnisbreytingu að ræða. Hér er embættismanni veittur réttur til að fá lausn úr embætti með þriggja mánaða fyrirvara. Veitingarvaldshafi getur þó lengt frestinn í allt að sex mánuði ef sérstaklega stendur á.

Um 38. gr.

Svo sem lýst er í almennum athugasemdum hér að framan er að því stefnt með frumvarpinu að auka sjálfstæði forstöðumanna ríkisstofnana og möguleika þeirra til að taka ákvarðanir er varða stjórnun og starfsmannahald. Samhliða þessu er eðlilegt að gerðar verði auknar kröfur til forstöðumanna og ábyrgð þeirra aukin. Að því er stefnt í þessari grein, en samsvarandi ákvæði er ekki að finna í núgildandi lögum.

Í 1. mgr. er sú skylda lögð á herðar hlutaðeigandi ráðherra að setja sérhverjum forstöðumanni erindisbréf, þar sem skilgreind skulu helstu markmið í rekstri stofnunar og verkefni hennar, á meðan í 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins er aðeins að finna heimild til að setja öðrum starfsmönnum erindisbréf. Með erindisbréfi skv. 1. mgr. 38. gr. á að gera forstöðumanni ljóst hvaða markmiðum stefnt skuli að í rekstri stofnunar og hvaða verkefnum sé ætlast til að hún sinni. Gert er ráð fyrir að tilgreind verði markmið og verkefni bæði til lengri og skemmri tíma litið.

Í 2. mgr. er forstöðumanni ekki aðeins gert að sjá til þess að stofnun sem hann stýrir starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf skv. 1. mgr., heldur ber hann og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Með þessu orðalagi er einkum átt við þrjá þætti í starfsemi stofnunar, þ.e. þjónustu hennar við almenning, úrlausn verkefna að öðru leyti og fjárhagslegan rekstur. Í niðurlagi 2. mgr. er mælt svo fyrir að fari útgjöld fram úr fjárlagaheimildum, sé verkefnum stofnunarinnar ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar teljist óviðunandi geti ráðherra veitt forstöðumanni áminningu skv. 21. gr. frumvarpsins eða, ef um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu er að ræða, veitt honum lausn frá embætti skv. 6. kafla frumvarpsins.

Um 39. gr.

Gert er ráð fyrir að laun embættismanna skuli ákveðin af kjaranefnd enda njóta þeir ekki verkfallsréttar skv. 40. gr. frumvarpsins. Ákvörðun launa og starfskjara hjá nokkrum embættismönnum, svo sem dómurum, mundi við þetta færast frá Kjaradómi til kjaranefndar.

Um 40. gr.

Ákvæðið er í samræmi við lög nr. 33/1915 og þarfnast ekki frekari skýringa.

Um III. hluta.

Þriðji hluti frumvarpsins á einvörðungu við aðra starfsmenn ríkisins en embættismenn, sbr. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins.

Um 41. gr.

Í 1. mgr. er sett fram sú meginregla að ráða skuli aðra starfsmenn en embættismenn ótímabundið en með gagnkvæmum uppsagnarfresti. Þessi meginregla er í samræmi við þá stefnu sem samið var um í kjarasamningum við stéttarfélög opinberra starfsmanna árið 1989 þar sem því var lýst yfir af hálfu beggja samningsaðila að ráðning með gagnkvæmum uppsagnarfresti yrði ríkjandi ráðningarform hjá ríkinu.

Í 2. mgr. er að finna reglur um tímabundna ráðningu sem verið hafa við lýði hjá ríkinu og voru m.a. hluti af kjarasamningum ríkisstarfsmanna 1989.

Um 42. gr.

Ákvæði 1. mgr er efnislega samhljóða 3. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana. Ákvæði þetta er í samræmi við þá stefnu sem sett er fram í tilskipun 91/533/EBE, um skyldu vinnuveitanda að skýra launþegum frá samningsskilmálum eða ráðningarfyrirkomulagi, svo sem vikið er að í 8. gr. þessa frumvarps.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að fjármálaráðherra setji reglur um form ráðningarsamninga. Það fyrirkomulag tíðkast nú að fjármálaráðherra sér um að gera eyðublöð sem stofnunum er skylt að nota við ráðningar starfsmanna. Með nútíma tölvutækni er hægur vandi fyrir stofnanir að hanna og nota eigin eyðublöð og hafa margar þeirra óskað eftir heimild til slíks. Ákvæði 2. mgr. gerir slíkt mögulegt án þess að það samræmi sem nú gildir glatist.

Um 43. gr.

Í fyrri málslið 1. mgr. er áréttað að forstöðumaður hafi rétt til að segja starfsmanni upp í samræmi við ákvæði í ráðningarsamningi. Í síðari málslið er áréttað það sem segir í 2. mgr. 41. gr. þessa frumvarps, að ekki þurfi að segja sérstaklega upp tímabundinni ráðningu þegar tíma þeim sem henni var markaður lýkur.

Í 2. mgr. er að finna þá meginreglu sem tekin hefur verið upp í 33. gr. frumvarpsins að segja skuli starfsmanni upp störfum frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára aldri. Þessi regla hefur að meginstefnu gilt um þá sem nú falla undir lög nr. 38/1954, en óljóst hefur verið hvaða regla gilti um aðra starfsmenn ríkisins. Hér er lagt til að sama regla skuli gilda um alla.

Um 44. gr.

Í 1. mgr. er staðfest að ekki sé skylt að veita manni áminningu áður en honum er sagt upp störfum án tillits til þess hver ástæðan fyrir uppsögn er. Sé uppsögn hins vegar byggð á ástæðum þeim sem 21. gr. þessa frumvarps tilgreinir, t.d. óstundvísi eða vanrækslu, skal gefa starfsmanni kost á að tjá sig um þessar ástæður áður en uppsögnin tekur gildi. Með því er átt við að heimilt sé að segja starfsmanni upp störfum áður en honum hefur verið gefinn kostur á að tjá sig ef honum gefst kostur á að tjá sig á uppsagnarfrestinum, þ.e. svo snemma að forstöðumanni gefist tækifæri til að meta andmælin og endurskoða afstöðu sína til uppsagnarinnar áður en hún tekur gildi. Gert er ráð fyrir að starfsmaður eigi hins vegar ekki rétt til andmæla ef uppsögnin stafar af öðrum ástæðum en þeim sem tilgreindar eru í 21. gr. þessa frumvarps, svo sem ef verið er að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar. Rökin eru þau að þá sé um að ræða aðrar ástæður en þær sem varða starfsmanninn sérstaklega og því eigi andmæli ekki sama rétt á sér í þvílíkum tilvikum.

Í 2. mgr. er tekin upp sú regla, sem er að finna í 21. gr. stjórnsýslulaga, að skylt sé að rökstyðja stjórnvaldsákvörðun ef þess er óskað.

Um 45. gr.

Hér er um sömu reglu að ræða og er að finna í 29. gr. frumvarpsins og vísast til þess sem þar segir.

Um 46. gr.

Í 1. mgr. er staðfestur réttur starfsmanns til að segja upp störfum í samræmi við ákvæði ráðningarsamnings.

Í 2. mgr. er að finna sambærilegt ákvæði og er í 3. og 4. málsl.1. mgr. 15. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Á því hefur verið gerð sú breyting að í stað þess að miða við að til auðnar horfi í starfsgrein er horft til hverrar stofnunar fyrir sig. Er það til samræmis við aukna áherslu á sjálfstæði stofnana og aukna ábyrgð forstöðumanna sem fyrir er mælt í frumvarpinu.

Um 47. gr.

Í 1. mgr. er einungis verið að staðfesta að stéttarfélög eða samtök þeirra skuli vera sá aðili sem semji um laun og starfskjör félagsmanna sinna eftir því sem lög á hverjum tíma mæla fyrir um.

Í 2. mgr. er kveðið á um með hvaða hætti ákvarða skuli laun þeirra sem kjósa að standa utan stéttarfélaga. Að meginstefnu til er gert ráð fyrir að laun þeirra starfsmanna verði þau sömu og annarra sem gegna sambærilegum störfum, en ef starf það sem hlutaðeigandi gegnir fellur ekki innan samningssviðs einhvers ákveðins félags þá skal fjármálaráðherra ákveða honum laun.

Um 48. gr.

Í greininni er kveðið á um rétt stéttarfélaga til að gera verkfall til að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um kjarasamning. Slíkt er þó bundið þeim skilyrðum og takmörkunum sem sett eru, meðal annars í lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, lögum nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, sbr. og lög nr. 33/1915, um verkfall opinberra starfsmanna, lög nr. 34/1977, um kjarasamninga starfsmanna banka í eigu ríkisins og fleiri sérákvæði í lögum.

Um IV. hluta.

Fjórði hluti frumvarpsins hefur, eins og heiti hans ber með sér, að geyma ýmis sérákvæði auk þess sem þar er að finna fyrirmæli um gildistöku laganna og lagaskil.

Um 49. gr.

Ef ekki væri öðruvísi fyrir mælt væri heimilt að kæra sérhverja ákvörðun, sem tekin er á grundvelli laganna til æðra stjórnvalds með stjórnsýslukæru skv. 26. gr. stjórnsýslulaga. Slíkt myndi hins vegar draga úr sjálfstæði því sem ætlunin er að veita einstökum forstöðumönnum ríkisstofnana samkvæmt frumvarpinu. Af þeim sökum er lagt til í þessari grein að ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt lögunum verði ekki skotið til æðri stjórnvalda, þar á meðal ráðherra, nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna, svo sem t.d. er gert í 2. mgr. 13. gr., 1. mgr. 20. gr. og 3. mgr. 30. gr. frumvarpsins. Að sjálfsögðu væri unnt að bera ákvarðanir samkvæmt lögunum undir umboðsmann Alþingis og dómstóla með venjulegum hætti.

Um 50. gr.

Nýmæli er að kveðið sé á um framsalsheimildir í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Almennt mun viðurkennt í framkvæmd að forstöðumenn stofnana hafi heimild til framsals á valdi sínu, en rétt þykir að lögfesta þá reglu og binda framsal þeim skilyrðum að það sé skriflegt og tilkynnt starfsmönnum. Er það einkum gert í því augnamiði að taka af allan vafa um hverjir séu bærir til að taka ákvarðanir samkvæmt lögunum.

2. mgr. þarfnast ekki skýringa.

Um 51. gr.

Í 1. mgr. er að finna hliðstætt ákvæði og nú er í 35. gr. laga nr. 38/1954.

Ráðherrar eru að sjálfsögðu forstöðumenn hvers ráðuneytis í skilningi laganna, en í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðuneytisstjórar komi í þeirra stað þegar um er að ræða ýmsar minni háttar ákvarðanir er varða starfsmenn ráðuneyta.

Um 52. gr.

Ákvæðið er í samræmi við 36. gr. laga nr. 38/1954. Sú breyting ein hefur átt sér stað að Alþýðusambandi Íslands hefur verið bætt inn í ákvæðið sem umsagnaraðila en það er í samræmi við 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Þá eru tekin af tvímæli um það að óskylt sé að gefa hagsmunasamtökum kost á að tjá sig um setningu hreinna verklagsreglna í stjórnsýslunni.

Um 53. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 54. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 55. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 56. gr.

Gert er ráð fyrir að lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, og lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd verði breytt til samræmis við ákvæði þessa frumvarps. Miðað er við að takmarkanir á verkfallsrétti ríkisstarfsmanna verði í megindráttum þær sömu og samkvæmt núgildandi lögum. Þannig gildi lög nr. 33/1915 áfram, en til þess að takmarkanirnar verði þær sömu er óhjákvæmilegt að breyta 19. gr. laga nr. 94/1986 þar sem 29. gr. laga nr. 38/1954 fellur brott.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í ákvæðinu er mælt svo fyrir að þeir starfsmenn ríkisins, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laganna, haldi áunnum, stjórnarskrárvörðum réttindum sínum. Í 2. og 4. mgr. er tekið af skarið um það að réttur til launa í veikindaforföllum og fæðingarorlofi verði sá sami og verið hefur hjá þeim starfsmönnum sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laganna, þar á meðal reglur 21. gr. laga nr. 38/1954 um svonefnd lausnar- og makalaun, þó að því undanskildu að 30. gr. um lausn úr starfi vegna heilsubrests á við þá starfsmenn sem teljast embættismenn skv. 22. gr. frumvarpsins.

Réttur til biðlauna skv. 14. gr. laga nr. 38/1954 hefur ekki verið talinn til stjórnarskrárbundinna eignarréttinda, sbr. nú 72. gr. stjórnarskrárinnar, a.m.k. hlýtur löggjafanum að vera heimilt að breyta þeim reglum, sem gilda um fjárhæð slíkra bóta fram í tímann, svo sem lagt er til að gert verði í 5. mgr. Ef starf hefur verið lagt niður fyrir gildistöku laganna á starfsmaður hins vegar rétt til bóta á grundvelli 14. gr. laga nr. 38/1954 þar er hið bótaskylda atvik hefur þá átt sér stað áður en lögin taka gildi. Í 6. mgr. er og tekið fram, til þess að taka af allan vafa, að í slíku tilviki haldi starfsmaður, sem starfi gegndi og féll undir lög nr. 38/1954, forgangsrétti til starfs skv. 2. og 3. mgr. 14. gr. þeirra laga í fimm ár, talið frá því starfið var lagt niður.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Tilgangur lagafrumvarps þessa er að endurnýja heildarlöggjöf um réttarsamband ríkisins og starfsmanna þess og að laga forsendur starfsmannahalds ríkisins að breyttum skilyrðum, en núverandi löggjöf er að stofni til orðin um 40 ára gömul. Frumvarpið er flutt í framhaldi af stefnumörkun ríkisstjórnarinnar um nýja starfsmannastefnu fyrir ríkið. Meginmarkmið hennar er að auka hagkvæmni í ríkisrekstrinum, stuðla að bættri þjónustu hins opinbera og gera starfsmannastefnu ríkisins skýrari en nú. Ákvæði frumvarpsins taka til vissra þátta í þeirri endurskoðun, einkum er þeim ætlað að draga úr misræmi milli réttarstöðu opinberra starfsmanna og starfmanna á almennum vinnumarkaði, að skapa betri skilyrði fyrir stjórnendur ríkisstofnana til að umbuna starfsmönnum í launum eftir hæfni og ábyrgð miðað við almennar reglur og málefnaleg sjónarmið, að gera auknar faglegar kröfur um menntun og starfsreynslu þeirra sem ráðnir eru til starfa hjá ríkinu og loks að gera skýrari grein fyrir þeim kröfum sem gerðar eru til ríkisstarfsmanna. Frumvarpið tekur hins vegar ekki til þeirra þátta starfsmannahalds ríkisins sem snúa að ákvörðun launa með gerð kjarasamninga við opinbera starfsmenn.

Þótt frumvarpið breyti þannig í nokkru almennum skilyrðum fyrir starfsmannahaldinu er ekki er unnt að segja fyrir um kostnaðaráhrifin fyrir ríkissjóð með nokkurri vissu. Auknar kröfur yrðu gerðar um ábyrgð forstöðumanna á nýtingu opinberra fjármuna um leið og þeir fengju skýrari heimildir til að gera breytingar í starfsmannahaldi og launakjörum. Til lengri tíma litið má ætla að aukið svigrúm fyrir stjórnendur til að veita starfsmönnum bæði hvatningu og aðhald muni líkt og í fyrirtækjum á einkamarkaði leiða til aukinnar framleiðni og hagræðingar í samsetningu vinnuaflsins með tilliti til verkefna á hverjum tíma. Langtímaáhrifin af frumvarpinu munu því líklega fela í sér aukna viðleitni til hagræðingar í ríkisstarfseminni.

Ef litið er til einstakra ákvæða frumvarpsins er helst að nefna að heimildir í 9. gr. til að umbuna starfsmönnum umfram grunnlaun kjarasamninga gætu hugsanlega smám saman orðið til þess að hækka greidd meðallaun. Hins vegar er líklegt að framleiðni í starfsemi ríkisins muni aukast í sama mæli þannig að færri vinnustundir þurfi til að leysa verkefnin af hendi og launaútgjöldin í heild verði með þeim hætti jafnvel minni en ella. Fyrst um sinn munu slík viðbótarlaun líklega einkum koma í stað svipaðra þóknana og nú eru greiddar í annarri mynd, t.d. sem föst yfirvinna.

Orlofsréttur er ekki tilgreindur í frumvarpinu líkt og í núverandi lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, heldur mundi hann fylgja lögum nr. 30/1987, um orlof, sem nú gilda um starfsfólk á almennum vinnumarkaði. Ákvæði þeirra laga tryggja lágmarksrétt. Gert er ráð fyrir að viðbótarréttindi verði sömu og áður og að þau verði tilgreind í kjarasamningum eins og verið hefur. Samkvæmt frumvarpinu verður réttur til fæðingarorlofs eftir sem áður ákveðinn með reglugerð.

Varðandi veikindarétt ríkisstarfsmanna gerir frumvarpið ráð fyrir að hann verði ekki lengur ákveðinn einhliða af fjármálaráðherra með reglugerð, heldur verði sami lágmarksréttur og á almennum vinnumarkaði. Viðbótarréttindi verði ákveðin í kjarasamningum og er gert ráð fyrir að þau verði með sama hætti og verið hefur.

Réttur til biðlauna verður sá sami og í núverandi lögum en þó gerð sú breyting að frá þeim dragast önnur laun sem starfsmaðurinn kann að hafa á biðlaunatímanum. Þessi breyting kann að leiða til nokkurs sparnaðar í framtíðinni ef ríkisfyrirtæki eða stofnun er breytt í hlutafélag eða fært til sveitarfélaga.

Í 27. gr. laganna er ákvæði um að sérstakri nefnd verði falið að kanna mál embættismanna sem veitt hefur verið lausn frá störfum um stundarsakir. Einungis formaður og varaformaður nefndarinnar eiga fast sæti í henni en tveir aðrir nefndarmenn verða skipaðir í hana hverju sinni. Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum og nær það raunar til allra ríkisstarfsmanna. Er því ekki ástæða til að ætlað að kostnaður aukist í tengslum við slík mál.

Loks má nefna að skv. 22. gr. laganna mun fjölga talsvert í þeim hópi ríkisstarfsmanna sem telst til embættismanna. Þeim starfsmönnum verður tryggt sérstakt starfsöryggi með skipun í embætti í fimm ár í senn. Á móti munu þeir ekki hafa samnings- og verkfallsrétt, heldur taka laun að ákvörðun kjaranefndar. Ekki er talið að sú breyting hafi mikil áhrif á launakjör þessara starfsmanna þar sem kjaranefnd ber að miða úrskurði sína m.a. við laun hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga.

Neðanmálsgrein: 1 Gunnar Thoroddsen. Löggjöfin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Úlfljótur 3. tbl. 1954, bls. 5.