Loftferðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 154

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um loftferðir, nr. 60/1998 (framlenging gildistíma).

Frá innviðaráðherra.

1. gr.

9. mgr. ákvæðis til bráðabirgða V við lögin orðast svo:

Ákvæði þetta fellur úr gildi 1. júlí 2022.

2. gr.

Lög þessi taka þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu er lagt til að gildistími ákvæðis til bráðabirgða í gildandi lögum um loftferðir, nr. 60/1998, verði framlengdur til 1. júlí 2022. Ákvæðið hefði að óbreyttu fallið úr gildi 31. desember 2021. Ákvæðið var lögfest með lögum nr. 41/2021, um breytingu á lögum um loftferðir, nr. 60/1998 (sjá nánar þskj. 1520, 613. mál á 151. löggjafarþingi 2020–2021). Í því er í stuttu máli kveðið á um heimild ráðherra, þegar hætta er á að farsóttir berist til eða frá Íslandi, og almannaheilbrigði krefst, til þess að kveða á um tímabundnar skyldur flugrekenda/umráðenda loftfara með reglugerð. Þær skyldur ná til þess að kanna hvort farþegi hafi fullnægt skyldu til forskráningar og hafi og hafi tilskilið viðurkennt vottorð um ónæmisaðgerð gegn COVID-19 (SARS-CoV-2), vottorð um að COVID-19-sýking sé afstaðin eða vottorð eða staðfestingu á neikvæðri niðurstöðu prófs gegn COVID-19 áður en farið er um borð í loftfar, enda hafi slík skylda verið lögð á farþega á grundvelli sóttvarnalaga. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 41/2021 er vísað til þess ástands er þá ríkti vegna COVID-19 og þeirra sóttvarnaráðstafana sem á þeim tíma var gripið til og stóð til að grípa til. Var bráðbirgðaákvæðinu ætlað tryggja og styðja við þá framkvæmd og þær skyldur sem lagðar eru á einstaklinga með sóttvarnalögum, nr. 19/1997, og reglugerðum settum samkvæmt þeim, þ.e. framvísun tiltekinna vottorða eða staðfestingar prófa á landamærum. Að baki bjuggu þau sjónarmið að brýnt væri að takmarka komur farþega sem eru smitaðir af COVID-19 og þar með draga úr líkum á því að smit bærist inn í samfélagið um landamærin með tilheyrandi heilsufarslegum og efnahagslegum afleiðingum. Slíkar ráðstafanir væru að auki til þess fallnar að minnka álag á landamærum við skimun farþega og var talið að fyrirséð væri að með aukinni flugumferð myndu skapast miklar tafir á afgreiðslu komufarþega á Keflavíkurflugvelli með tilheyrandi hættu á hópamyndun og enn aukinni smithættu. Það ástand sem hér er lýst hefur að hluta til orðið að veruleika og enn er unnið að því að koma í veg fyrir tafir og smit á landamærum.

Frumvarpið var unnið í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu í samstarfi við heilbrigðisráðuneytið. Vakin er athygli á að fyrirhuguð er framlagning frumvarps til nýrra heildarlaga um loftferðir af hálfu ráðherra flugmála á 152. löggjafarþingi (2021–2022). Verði það frumvarp að lögum fyrir 1. júlí 2022 falla niður á sama tímamarki gildandi lög um loftferðir og þar með umrætt ákvæði til bráðabirgða. Samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðisráðuneytinu eru uppi áform um að ráðherra heilbrigðismála leggi fram frumvarp til breytinga á sóttvarnalögum á 152. löggjafarþingi (2021–2022). Eru vonir bundnar við að þær breytingar, verði þær að lögum, leysi framangreint ákvæði til bráðabirgða af hólmi.

2. Meginefni, tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í frumvarpi til breytinga á lögum um loftferðir sem varð að lögum nr. 41/2021 var upphaflega gert ráð fyrir gildistíma ákvæðis til bráðabirgða til og með 31. desember 2022, en í meðförum þingsins var gildistími þess styttur til ársloka 2021. Til grundvallar þeirri breytingu lá einkum það sjónarmið að nauðsynlegt væri að lög vegna tímabundinna aðgerða vegna bráðaástands stæðu ekki lengur en tilefni væri til.

Áhrifa heimsfaraldurs COVID-19 gætir enn um allan heim. Frá því að faraldurinn braust út hér á landi hefur almannavarnarstig ýmist verið á efsta stigi, þ.e. neyðarstigi, eða á hættustigi, sem er næst efsta stigið. Hinn 12. maí 2021 setti ríkislögreglustjóri, í samráði við sóttvarnalækni, almannavarnarstig á hættustig. Bæði stigin eru talin fela í sér að hættustund telst vera fyrir hendi, sbr. lög um almannavarnir, nr. 82/2008.

Afbrigðum COVID-19 hefur fjölgað og þrátt fyrir útbreidda bólusetningu gegn veirunni eru smit enn mjög tíð hér á landi. Ekki er hægt að útiloka að ferðamenn muni áfram bera veiruna og ný afbrigði hennar til landsins frá löndum þar sem nýgengi smita er hátt og löndum þar sem bólusetning er almennt ekki útbreidd. Spár Sóttvarnastofnunar Evrópusambandsins (e. European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC) gera því ráð fyrir áframhaldandi fjölgun smita ef slakað er á aðgerðum. Þá er ekki útilokað að frekari afbrigði veirunnar sem bóluefni verndi ekki eins vel gegn komi fram og einstaklingar muni veikjast alvarlega eða að afbrigði sem sé meira smitandi en þau sem nú eru þekkt komi fram og að nýjar bylgjur smita fari af stað hérlendis.

Í ljósi framangreinds er því enn talin full þörf á að sú heimild sem veitt er með bráðabirgðaákvæðinu gildi til 1. júlí 2022. Að óbreyttum lögum er ekki talið að aðrir möguleikar séu fyrir hendi til að tryggja þær ráðstafanir og framkvæmd sem ákvæðið til bráðabirgða heimilar. Ef ekkert er aðhafst fellur ákvæðið úr gildi hinn 31. desember 2021 og þar með sú reglugerð sem ráðherra flugmála hefur sett á grundvelli greinarinnar, reglugerð um skyldur flugrekenda til að kanna vottorð vegna COVID-19 í millilandaflugi, nr. 650/2021, með síðari breytingum.

3. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Lagt er til að gildistími þeirra ráðstafana sem ákvæði til bráðabirgða V í lögum um loftferðir kveður á um framlengist til 1. júlí 2022. Fáein álitaefni er varða stjórnskipuleg álitaefni og samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar leiðir af þeirri heimild sem mælt er fyrir um í ákvæðinu.

3.1. Frjáls för annarra en íslenskra ríkisborgara.

Samkvæmt b-lið 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða er ráðherra heimilt að kveða á um skyldu flugrekenda til að synja farþega um flutning til Íslands geti hann ekki framvísað tilskildu vottorði eða staðfestingu skv. a-lið sömu málsgreinar. Um þennan lið sköpuðust nokkrar umræður þegar frumvarp um ákvæði til bráðabirgða var í meðförum Alþingis vorið 2021. Þ.e. hvort slík skylda til að vísa frá íslenskum ríkisborgara stæðist 1. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þar sem segir: „Íslenskum „ríkisborgara verður ekki meinað að koma til landsins né verður honum vísað úr landi.“ Að tillögu meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar þingsins var nýrri málsgrein bætt við ákvæðið, þar sem segir: „Þrátt fyrir b-lið 1. mgr. tekur skylda til að synja farþegum um flutning ekki til íslenskra ríkisborgara.“

Á það hefur verið bent, m.a. af Eftirlitsstofnun EFTA í samskiptum við íslensk stjórnvöld, að framangreint ákvæði kunni að hafa neikvæð áhrif á frjálsa för ríkisborgara aðildarríkja samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og fjölskyldna þeirra, annarra en íslenskra ríkisborgara, svo sem þeirra sem hafa lögheimili eða fastan dvalarstað hér á landi. Meginmál EES-samningsins hefur lagagildi hér á landi, sbr. 2. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, og er þar meðal annars kveðið á um frelsi launþega og sjálfstætt starfandi til að fara að vild um og dveljast innan EES með þeim takmörkunum sem réttlættar eru á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggi og almannaheilbrigði. Rétt er að benda á að stofnsamningur Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) sem nær til Íslands, Noregs, Liechtenstein og Sviss, og fríverslunarsamningur Íslands við Færeyjar hafa einnig að geyma ákvæði um frjálsa för fólks.

Við hvers konar takmörkun á frjálsri för, svo sem á grundvelli almannaheilbrigðis, er mikilvægt að gætt sé meðalhófs og ekki gengið lengra en þörf krefur í því skyni að ná því markmiði sem stefnt er að. Almennt má telja óumdeilt að farsóttir svo sem COVID-19 faraldurinn falli undir þá réttlætingarástæðu sem var forsenda setningar ákvæðis til bráðabirgða og þeirrar framlengingar á gildistíma reglugerðarheimildar ráðherra sem hér er lögð til. Sér í lagi ef horft er til þess almannavarnarstigs (hættustigs) sem hefur verið viðvarandi hér á landi allt frá 24. mars 2021. Aðgengi ferðamanna að vottorðum er almennt talið mjög gott á svæðum þaðan sem flogið er beint til Íslands. Því er það tímabundna óhagræði og viðbótarkostnaður sem felst í því að afla tilskilinna vottorða vart eitt og sér til þess fallið að teljast hindrun á frjálsri för sé horft til þeirra víðtæku hagsmuna sem leitast er við að vernda.

3.2. Mismunun á grundvelli þjóðernis.

Nátengt því álitaefni sem reifað var hér að framan er hvort sú heimild sem felst í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins feli í sér mismunun á grundvelli þjóðernis og hvort slík mismunun sé réttlætanleg með vísan til þjóðréttarlegra skuldbindinga, þ.m.t. Mannréttindasáttmála Evrópu sem veitt hefur verið lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 62/1994. Þ.e. hvort þau sjónarmið sem liggja til grundvallar þeirri mismunun sem lögin kveða á um eru málefnaleg og hlutlæg. Hvað varðar 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða sem undanskilur íslenska ríkisborgara frá þeirri skyldu flugrekanda að synja um flutning er rétt að hafa í huga þá viðurkenndu þjóðréttarvenju að sérhverju ríki er skylt að veita borgurum sínum viðtöku og dvalarétt á landsvæði sínu sem meðal annars endurspeglast í 3. gr. samningsviðauka nr. 4 við Mannréttindasáttmála Evrópu. Því hefur almennt ekki verið talið heimilt að víkja frá annars fortakslausu orðalagi í 1. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Rétt er að benda á að orðalag 3. mgr. tekur til flutnings íslenskra ríkisborgara óháð því hvort þeir ferðast til Íslands eða frá Íslandi til erlendra ríkja. Synjun á flutningi í þeim tilvikum ef tilskildum vottorðum er ekki framvísað felur í sér ströng viðurlög og ætlað að hafa víðtæk varnaðaráhrif.

Almennt má taka undir þau sjónarmið að ríkisborgarar aðildarríkja að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og stofnsamningi EFTA eigi að sæta samsvarandi meðferð og íslenskir ríkisborgarar með tilliti til sóttvarnaráðstafana á landamærum og þeim sé ekki mismunað á grundvelli þjóðernis. Í ljósi samsetningar farþega til og frá landinu og ríkisfangs er þó hætt við að þau varnaðaráhrif yrðu mun léttvægari en ella næði undantekning 3. mgr. ákvæðisins til allra ríkisborgara þessar ríkja. Þá má einnig telja brýnt að sóttvarnaaðgerðir svo sem þær sem hér um ræðir nái til sem flestra farþega óháð þjóðerni. Reynslan hefur sýnt að eitt smit getur hrint af stað hópsýkingu eða jafnvel nýrri bylgju smita í samfélaginu með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á samfélagið allt. Sömu sjónarmið eiga einnig við um erlend ríki.

5. Samráð.

Framlenging þeirrar heimildar til ráðstafana sem ákvæði til bráðabirgða í lögum um loftferðir mælir fyrir um kann að hafa bein áhrif á alla flugfarþega og flugrekendur í för þeirra til og frá landinu, landamæraeftirlit og sóttvarnir innanlands og utan Íslands, sé heimildinni beitt. Vegna tímaskorts hefur samráð ekki farið fram.

6. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er lagt til að þær heimildir sem getið er um í ákvæði til bráðabirgða í lögum um loftferðir verði framlengdar til 1. júlí 2022. Ljóst er að ríkir almannahagsmunir eru fyrir því að framlengja gildistíma umrædds ákvæðis til bráðabirgða til að minnka hættu á smitum. Áhrif á stjórnsýslu ríkisins felast fyrst og fremst í þeirri heimild sem ráðherra er falin, og ef þau skilyrði sem ákvæðið tiltekur eru uppfyllt, að mæla fyrir um skyldur flugrekenda í þeim tilgangi að stemma stigu við útbreiðslu smita af völdum COVID-19 á landamærum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til í greininni að sú dagsetning sem þar er tilgreind verði breytt úr 31. desember 2021 í 1. júlí 2022. Leiðir þessi breyting til framlengingar á gildi ákvæðisins til bráðabirgða um sex mánuði.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.