Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 2

2. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944.

Flm.: Kristín Einarsdóttir, Anna Ólafsdóttir Björnsson,

Málmfríður Sigurðardóttir, Þórhildur Þorleifsdóttir

.

1. gr.

28. gr. falli brott.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar, sem veitir heimild til útgáfu bráðabirgðalaga, að vissum skilyrðum uppfylltum, hefur staðið frá því að landinu var fyrst sett stjórnarskrá árið 1874. Árið 1915 var tveimur nýjum málsgreinum bætt við 28. gr. og smávægilegar breytingar voru gerðar á greininni árið 1920. Ákvæðið var tekið upp í 28. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, með þeirri breytingu einni að „forseti“ kom í stað „konungs“.

Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar nú þannig:

„Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög milli þinga. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir næsta Alþingi á eftir.

Nú samþykkir Alþingi ekki bráðabirgðalög, og falla þau þá úr gildi.

Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út, ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.“

Þegar ákvæðið um útgáfu bráðabirgðalaga var sett inn í stjórnarskrá voru aðstæður í íslensku þjóðfélagi talsvert frábrugðnar því sem nú er. Alþingi kom saman til fundar annað hvert ár, í upphafi aðeins að sumri til. Samgöngur voru með allt öðrum hætti og alþingismenn höfðu þingmennsku ekki að aðalstarfi. Það þótti nauðsynlegt, þótt umdeilt væri, að setja eins konar neyðarréttarákvæði í stjórnarskrána þannig að konungur og ríkisstjórn gætu gripið til bráðabirgðalaga ef sérlega mikið lægi við. Orðin „þegar brýna nauðsyn ber til“ eru sett til áréttingar því að ekki megi fara frjálslega með þessa heimild. Því miður hefur reynslan sýnt að túlkun þessara orða hefur verið mjög frjálsleg. Virðist í mörgum tilvikum sem nauðsyn fyrir útgáfu bráðabirgðalaga hafi ekki verið brýn. Fjöldi bráðabirgðalaga hérlendis verður að teljast óeðlilegur, en frá stofnun lýðveldisins hafa verið gefin út tæplega 260 bráðabirgðalög.

Nú á tímum situr Alþingi mikinn hluta hvers árs og þingmennska er orðin fullt starf. Samgöngur hamla því ekki að Alþingi sé kallað til aukafunda með mjög skömmum fyrirvara til þess að fjalla um málefni sem þola enga bið. Kostnaður við að kalla saman aukaþing er mjög lítill. Það er alkunna að ríkisstjórn boðar oftast þingflokka stjórnarliðsins til funda til þess að bera undir þá efni væntanlegra bráðabirgðalaga. Eðlilegra væri að Alþingi væri kallað saman þar sem ekkert er því til fyrirstöðu að kveðja menn til fundar án fyrirvara. Heimild stjórnarskrárinnar til útgáfu bráðabirgðalaga er því ekki nauðsynleg lengur. Ríkisstjórnir hafa farið mjög frjálslega með mat á því hvað sé brýn nauðsyn miðað við forsögu 28. gr. stjórnarskrárinnar, en gert var ráð fyrir að útgáfa bráðabirgðalaga væri hrein undantekning. Ríkisstjórnir hafa hins vegar oft gefið út bráðabirgðalög skömmu áður en Alþingi er kallað saman og stuttu eftir að þingi hefur verið slitið eða jafnvel í jólaleyfi þingmanna. Alþingismenn hafa ekki verið nægilega á verði gegn ofnotkun þessa ákvæðis og oft samþykkt bráðabirgðalög sem engin ástæða var til að gefa út utan þingtíma. Oft eiga alþingismenn ekki annarra kosta völ en að samþykkja bráðabirgðalög þar sem áhrifa laganna er þegar tekið að gæta og mikið tjón kann að verða ef lögin fást ekki samþykkt. Fræðimenn í stjórnskipunarrétti deila um að hve miklu leyti dómstólar geti metið hvort brýna nauðsyn hafi borið til útgáfu bráðabirgðalaga. Margir telja að dómstólar verði að una við mat ríkisstjórna á því hvað sé brýn nauðsyn, en aðrir fræðimenn telja að dómstólum sé heimilt að meta þetta atriði. Um þetta mat hljóta þó alltaf að vera skiptar skoðanir.

Í Danmörku og Noregi er útgáfa bráðabirgðalaga heimiluð, en ekki er heimild til útgáfu bráðabirgðalaga í stjórnarskrám Svíþjóðar og Finnlands. Í Danmörku er heimildin bundin því skilyrði að ekki sé unnt að kalla þingið saman. Danir hafa þannig mun þrengri skilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðalaga. Telja verður að við Íslendingar getum vel fylgt fordæmi Finna og Svía. Ef ókleift er af einhverjum ástæðum, t.d. af völdum náttúruhamfara eða styrjalda, að kalla Alþingi saman eru til ýmis neyðarréttarsjónarmið í stjórnskipunarrétti sem unnt er og eðlilegra að styðjast við. Í riti sínu „Stjórnskipun Íslands“ segir dr. Ólafur Jóhannesson að ekki sé leyfilegt að víkja frá ákvæðum stjórnarskrár nema mikið liggi við og kringumstæður séu mjög óvenjulegar. Þessari heimild eru þó settar mjög þröngar skorður þar sem engin neyðarréttarregla er í stjórnarskránni sjálfri. Í upphafi heimstyrjaldarinnar síðari vék Alþingi frá stjórnarskipunarlögum er ráðstafa þurfti valdi konungs og fresta kosningum. Helgaðist þetta af því hættuástandi sem þá ríkti.

Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hefur fleiri galla en kosti og er í raun hættulegt lýðræðinu. Stjórnvöldum er í lófa lagið að beita ólýðræðislegum vinnubrögðum og skipa málefnum með lögum án atbeina Alþingis ef þau telja það henta. Þetta ákvæði ber því að nema úr stjórnarskránni nú þegar því að það felur ekki í sér það öryggi sem því var upphaflega ætlað að veita.

Haustið 1982 var lagt fram á þingi frumvarp sama efnis og þetta af þingmönnum Alþýðuflokksins í neðri deild en það náði ekki fram að ganga. Þá var á 111. og 112. þingi lagt fram frumvarp af nokkrum þingmönnum neðri deildar þar sem lagt er til að 28. gr. stjórnarskrárinnar verði breytt þannig að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga verði þrengd.

Á árinu 1990 hefur ríkisstjórnin fjórum sinnum gefið út bráðabirgðalög. Í janúar, í jólaleyfi þingmanna, voru gefin út bráðabirgðalög, nr. 1 13. janúar 1990, um viðauka við lög um skipan dómsvalds í héraði, lögreglustjórn, tollstjórn o.fl., nr. 74 27. apríl 1972, og er vandséð að brýna nauðsyn hafi borið til þess, svo skömmu áður en fundum Alþingis var fram haldið eftir jólahlé. Þrenn bráðabirgðalög voru gefin út á sumarmánuðum. Af þeim má nefna bráðabirgðalög nr. 89 frá 3. ágúst 1990, um launamál. Þingkonur Kvennalistans telja að ríkisstjórnin hafi með þeim bráðabirgðalögum beitt sérlega ólýðræðislegum vinnubrögðum, auk þess að virða að vettugi samningsrétt viðsemjenda sinna. Að mati Kvennalistans ber að kalla Alþingi saman þegar fjallað er um svo veigamikil málefni. Kvennalistinn telur ríkisstjórnina nota sér heimild um bráðabirgðalög til að forðast eðlilega umfjöllun Alþingis. Því telur Kvennalistinn að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga sé óþörf og óeðlileg þar eð ekkert er því til fyrirstöðu lengur að Alþingi komi saman með stuttum fyrirvara til að fjalla um lagafrumvörp og taka afstöðu til þeirra.