Eignarréttur íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 140

144. Frumvarp til laga um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins.

Flm.: Hjörleifur Guttormsson, Geir Gunnarsson,

Guðrún Helgadóttir, Ragnar Arnalds.

1. gr.

Íslenska ríkið er eigandi allra auðlinda á og í hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki.

Auðlindir samkvæmt lögum þessum taka til allra ólífrænna og lífrænna auðlinda á og í hafsbotninum.

2. gr.

Enginn má leita að efnum til hagnýtingar í eða á hafsbotninum utan netlaga, sbr. 1. gr., nema að fengnu skriflegu leyfi iðnaðarráðherra.

3. gr.

Óheimilt er að taka eða nýta efni af hafsbotni eða úr honum, sbr. 1. gr., nema að fengnu skriflegu leyfi iðnaðarráðherra.

4. gr.

Leyfi til hagnýtingar auðlinda á eða í hafsbotni skal bundið við ákveðið svæði og gilda til ákveðins tíma sem ekki má vera lengri en 30 ár. Í leyfisbréfi skal m.a. ætíð greina hverjar ráðstafanir leyfishafi skuli gera til að forðast mengun og spillingu á lífríki láðs og lagar.

5. gr.

Með reglugerð skal iðnaðarráðherra setja nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara, þar á meðal nánari ákvæði um efni leyfa þeirra sem um ræðir í 3. og 4. gr.

6. gr.

Brot á lögum þessum og reglugerðum, settum samkvæmt þeim, varða sektum eða varðhaldi, enda liggi ekki við þyngri refsingar samkvæmt öðrum lögum.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þeir sem við gildistöku laganna taka efni af eða úr hafsbotni skulu innan sex mánaða sækja um leyfi skv. 4. gr.

Greinargerð.

Það frumvarp, sem hér er flutt, hefur þrívegis komið fram áður en ekki orðið útrætt. Fyrst var það flutt sem stjórnarfrumvarp í efri deild Alþingis á 105. löggjafarþingi 1982 og síðan tvívegis sem þingmannafrumvarp.

Frumvarpið var upphaflega undirbúið af nefnd á vegum iðnaðarráðuneytisins á árinu 1982 en sú nefnd hafði á hendi skipulagningu og ráðgjöf um hagnýtar hafsbotnsrannsóknir. Í hópi nefndarmanna var Benedikt Sigurjónsson, fyrrverandi hæstaréttardómari. Frumvarpinu var að tillögu allsherjarnefndar efri deildar vísað til ríkisstjórnarinnar „til skjótrar en ítarlegrar athugunar hæfustu sérfræðinga“. Lagði nefndin „áherslu á að skynsamleg skipan þessara mála verði fundin sem skjótast og málið lagt fyrir næsta þing“. Álit nefndarinnar frá 9. mars l983 er birt í heild sem fylgiskjal með frumvarpinu.

Engin hreyfing hefur verið á þessu máli síðan á vegum ríkisstjórna og er það því flutt í þriðja sinn sem þingmannafrumvarp. Fram hafa komið jákvæðar undirtektir við málið í umræðum á Alþingi, m.a. frá ráðherrum iðnaðarmála. Á 109. löggjafarþingi kom einnig fram eindreginn stuðningur við frumvarpið frá hafsbotnsnefnd iðnaðarráðuneytisins. Er það álit birt hér á eftir sem fylgiskjal II með frumvarpinu.

Með lögum nr. 41 1. júní 1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, voru settar reglur um fullveldi Íslands yfir hafinu og hafsbotninum umhverfis landið. Þar segir í 2. gr. að fullveldisréttur Íslands nái til landhelginnar og hafsbotnsins innan hennar. Þá segir í 6. gr. laganna að fullveldisrétturinn yfir landgrunninu taki til rannsókna og hagnýtingar á ólífrænum auðlindum sem þar eru.

Þótt settar hafi verið lagareglur um fullveldisrétt Íslands yfir hafsbotninum skortir reglur um eignarrétt og nýtingarrétt að auðlindum þeim sem þar kunna að finnast, a.m.k. á svæðum utan netlaga.

Rannsóknir á hafsbotninum umhverfis Ísland eru skammt á veg komnar. Hagnýt efni hafa ekki til þessa verið numin af hafsbotni, ef frá eru skilin möl og sandur. Þó hefur nokkuð verið hugað að þeim efnum.

Á árunum 1972 og 1973 voru gerðar allvíðtækar rannsóknir á landgrunninu umhverfis Ísland. Meðal annars voru gerðar þyngdar-, segul- og dýptarmælingar. Þá var og aflað gagna um þyngdarmælingar bandaríska sjóhersins frá árunum 1967 til 1969.

Síðan á árinu 1978 hafa nefndir, skipaðar af iðnaðarráðherra, unnið að skipulagningu rannsókna á hagnýtum efnum á og í hafsbotninum. Einkum hefur verið unnið að athugun á því hvort kolvetni kunni að finnast á þeim hafsbotnssvæðum sem fullveldisréttur Íslands tekur til. Af ýmsum ástæðum hefur athygli manna aðallega beinst að hafsvæðunum norðan Mið-Norðurlands. Á árinu 1978 veitti iðnaðarráðherra erlendu fyrirtæki leyfi til mælinga fyrir Norðurlandi. Fóru mælingarnar fram í nóvember- og desembermánuði 1978 undir umsjón og eftirliti Orkustofnunar. Íslenskur jarðeðlisfræðingur, fulltrúi stofnunarinnar, var um borð í skipi því er notað var við mælingarnar og fylgdist síðar með vinnslu gagna. Við könnun þessa komu fram á mælitækjum atriði er við úrvinnslu bentu til þess að setlög væri þarna að finna á hafsbotni. Mældar voru fjórar línur, samtals 857 km.

Sumarið 1982 var boruð kjarnahola, 554 m djúp, í Flatey á Skjálfanda til að leita staðfestingar á tilvist setlaga þessara og kanna gerð þeirra. Með borununum var staðfest að þarna er um setlög að ræða en engar vísbendingar um olíumyndun greindust í borkjarnanum né lífræn efni sem gætu ummyndast í olíu við hagstæðari skilyrði. Bora þyrfti allmiklu dýpra til þess að ganga úr skugga um tilvist kolvetna í jarðlögum þessum.

Rannsókn Flateyjarsetlaga var fram haldið með endurkastsmælingum árið 1985. Þessar mælingar hafa gefið betri mynd af setlagasvæðinu, þykkt setlaganna og jarðlagagerð. Kemur í ljós að setlögin eru einna þykkust vestur í Eyjafjarðarál, en þar nær djúp renna austur undir Flatey (sjá mynd í fylgiskjali VI). Allt svæðið er mjög sprungið og misgengið og er enn virkt. Virðist margt vera óhagstætt myndun olíulinda.

Í þessu sambandi er rétt að drepa á samning Íslands og Noregs sem undirritaður var 22. október 1981, um landgrunnið milli Íslands og Jan Mayen, en samningur þessi gekk í gildi 2. júní 1982. Þar er ákveðið að Íslendingar og Norðmenn skuli sameiginlega láta fara fram rannsóknir á ákveðnum svæðum og settar verði reglur um hvernig háttað skuli olíuleit á þeim ef til komi. Í framhaldi af samningi þessum hófust sumarið 1985 rannsóknir á Jan Mayen hryggnum innan lögsögu Íslands og Noregs, í umsjá Orkustofnunar og norsku Olíustofnunarinnar (Oljedirektoratet). Beitt var endurkastsmælingum til að kortleggja jarðlögin undir hafsbotninum og eru mælilínur sýndar á korti í fylgiskjali VIII. Seinna var ákveðið að bæta við mælingarnar, eins og sýnt er á mynd í fylgiskjali IX. Þær höfðu einkum þann tilgang að kanna það svæði á Jan Mayen hryggnum sem virðist að svo stöddu vera einna athyglisverðast frá jarðfræðilegu og e.t.v. hagnýtu sjónarmiði (rétt norðan 69. breiddargráðu), en einnig að rekja jarðmyndanir hryggjarins áleiðis til Íslands. Síðarnefnda verkefninu tókst ekki að ljúka til fullnustu.

Á árinu 1987 gerðu Danir og Íslendingar endurkastsmælingar í félagi á Hatton-Rockall svæðinu, en kort af mælilínum er sýnt í fylgiskjali XI. Aðeins var hægt að leggja örfáar línur yfir svæðið, svo það er fjarri því að vera fullkannað. Niðurstöður er að finna í sameiginlegri skýrslu sem enn er trúnaðarmál.

Niðurstöður rannsóknanna á Jan Mayen svæðinu hafa veitt vísbendingar sem tákna að nokkrar líkur eru taldar á olíumyndun. Aftur á móti er svæðið ekki verulega áhugavert að svo komnu máli og tæknilega erfitt við könnun og hugsanlega vinnslu olíu. Benda má á jarðfræðilegan skyldleika svæðisins við setlagasvæði á landgrunni Noregs og á Austur-Grænlandi, en bæði þessi svæði eru talin líkleg olíusvæði.

Utan þessara svæða hefur ekki verið um verulega skipulegar hagnýtar rannsóknir að ræða. Haustið 1989 var gerð tilraun til endurkastsmælinga undan Suðausturlandi með styrk Vísindasjóðs. Enda þótt tilgangur mælinganna sé fyrst og fremst vísindalegur gætu niðurstöður haft hagnýtt gildi. Vonast er til að tækifæri gefist til úrvinnslu mælinganna árið 1990. Árið 1971 lét alþjóða olíufélagið Shell gera mælingar á línu frá Reykjanesi til norðvesturs, allt að landgrunni Grænlands. Gögn þessi eru lítt unnin og þyrfti að tölvuvinna þau betur, en óvíst er að þau hafi nokkurt hagnýtt gildi.

Eins og að framan hefur verið rakið er lítið vitað um auðlindir á hafsbotninum við Ísland. Ekki er útilokað að þar kunni að finnast verðmæt efni sem unnt væri að hagnýta. Það er því brýn nauðsyn að setja sem fyrst lagareglur um það hvernig háttað skuli eignarrétti að auðlindum þessum og nýtingu þeirra. Það er engum vafa undirorpið að ríkið sem slíkt er eigandi að auðlindum þeim er á hafsbotni kunna að finnast og ræður yfir nýtingu þeirra. Er það í samræmi við viðurkenndar skoðanir manna í nágrannalöndum okkar.

Valinn hefur verið sá kostur að setja almenn lög um þetta efni þar sem ákveðnar eru meginlínur í stefnu þeirri sem tekin er. Um einstök svið hagnýtra rannsókna og vinnslu má síðar setja ákvæði í lögum eða með reglugerðum, eftir því sem þurfa þykir, m.a. um umhverfisvernd. Við samningu frumvarpsins hefur einkum verið höfð hliðsjón af tilhögun Norðmanna í þessum efnum. Hjá þeim gilda nú lög nr. 12/1963 eins og þeim var breytt með lögum nr. 21/1977.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í grein þessari er því slegið föstu að íslenska ríkið sé eigandi allra auðlinda á og í hafsbotninum, frá netlögum og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær. Auðlindir þær, sem hér um ræðir, geta bæði verið lífrænar og ólífrænar.

Um 2. og 3. gr.

Hér er kveðið á um að enginn megi leita í eða á hafsbotninum að efnum til nýtingar, nema að fengnu skriflegu leyfi iðnaðarráðherra og að enginn megi heldur taka eða nýta efni á þessum svæðum, nema að fengnu skriflegu leyfi ráðherrans.

Um 4. og 5. gr.

Hér er ákveðið að gildistími leyfa þeirra, sem rætt er um í 3. gr., megi ekki vera lengri en 30 ár. Þá er ákveðið að í leyfisbréfi skuli greint ítarlega hvaða ráðstafanir leyfishafi skuli gera til að forðast mengun og spillingu á lífríki láðs og lagar. Er miðað við það að skilyrði um þetta verði í meginatriðum ákveðin í reglugerð þannig að þeir sem áhuga hafa á að sækja um slík leyfi viti fyrir fram í meginatriðum hvers muni verða af þeim krafist í þessum efnum.

Um 6. og 7. gr.

Greinar þessar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Þeir sem við gildistöku laga þessara taka efni af eða úr hafsbotninum verða að sækja um leyfi til slíkrar starfsemi innan sex mánaða frá gildistöku laganna. Geri þeir það ekki er heimild þeirra til tökunnar niður fallin og haldi þeir áfram starfsemi sinni getur það varðað þá viðurlögum skv. 6. gr.

Fylgiskjöl:

1. Álit allsherjarnefndar efri deildar, 9. mars 1983.

2. Umsögn hafsbotnsnefndar.

3. Uppdráttur af Íslandi og hafinu umhverfis.

4. Uppdráttur er sýnir m.a. umfang þyngdarmælinga 1972 og 1973.

5. Uppdráttur er sýnir mælilínur norðan við land 1978.

6. Uppdráttur er sýnir mælilínur norðan við land 1985 og niðurstöður túlkunar.

7. Samkomulag milli Íslands og Noregs um landgrunnið á svæðinu milli Íslands og Jan Mayen.

8. Uppdráttur af sameiginlegu nýtingarsvæði á landgrunninu milli Íslands og Jan Mayen og mælilínur frá 1985.

9. Viðbótarmælingar á Jan Mayen svæði árið 1988.

10. Norsk lög um nýtingu auðlinda hafsbotnsins.

11. Dansk-íslenskar mælilínur á Hatton-Rockall svæði árið 1985.

Fylgiskjal I.

(Texti ekki til tölvutækur.)

Fylgiskjal II.

(Texti ekki til tölvutækur.)

Fylgiskjal III.

REPRÓ Í GUTENBERG

Fylgiskjal IV.

REPRÓ Í GUTENBERG

Fylgiskjal V.

REPRÓ Í GUTENGERG

Fylgiskjal VI.

REPRÓ Í GUTENBERG

Fylgiskjal VII.

REPRÓ Í GUTENBERG

Fylgiskjal VIII.

REPRÓ Í GUTENBERG

Fylgiskjal IX.

REPRÓ Í GUTENBERG

Fylgiskjal X.

REPRÓ Í GUTENBERG

Fylgiskjal XI.

REPRÓ Í GUTENBERG