Umboðsmaður Alþingis Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 244

381. Frumvarp til laga um umboðsmann Alþingis.

Flm.: Ólafur G. Einarsson, Ragnar Arnalds, Sturla Böðvarsson,

Guðni Ágústsson, Guðmundur Árni Stefánsson.

1. gr.

Kosning umboðsmanns Alþingis.

Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fjögurra ára. Hann skal uppfylla skilyrði laga til að mega gegna embætti hæstaréttardómara og má ekki vera alþingismaður.

Ef umboðsmaður andast eða verður af öðrum sökum ófær um að gegna starfi sínu framvegis skal Alþingi kjósa umboðsmann að nýju. Sama hátt skal hafa á ef umboðsmaður fær að eigin ósk lausn frá embætti sínu eða tveir þriðju hlutar þingmanna samþykkja að víkja honum úr embætti.

Við tímabundin forföll umboðsmanns setur forseti Alþingis staðgengil til að gegna embættinu meðan forföll vara.

2. gr.

Hlutverk umboðsmanns Alþingis o.fl.

Hlutverk umboðsmanns er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum þessum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Umboðsmaður er í störfum sínum óháður fyrirmælum frá öðrum, þar með töldu Alþingi.

3. gr.

Starfssvið umboðsmanns Alþingis.

Starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Starfssvið umboðsmanns tekur einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Starfssvið umboðsmanns tekur ekki til:

starfa Alþingis og stofnana þess, sbr. þó 11. gr., starfa dómstóla, ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda, þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Þetta gildir þó ekki um mál skv. 5. gr.

4. gr.

Kvörtun til umboðsmanns Alþingis.

Umboðsmaður getur tekið mál til meðferðar eftir kvörtun.

Hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila, sem fellur undir ákvæði 1. eða 2. mgr. 3. gr., getur kvartað af því tilefni til umboðsmanns.

Sá sem er sviptur frelsi sínu á rétt til að bera fram kvörtun við umboðsmann í lokuðu bréfi.

5. gr.

Frumkvæðismál.

Umboðsmaður getur að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Hann getur jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar.

6. gr.

Skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar.

Kvörtun til umboðsmanns skal vera skrifleg og skal þar greint nafn og heimilisfang þess er kvartar. Í kvörtun skal lýst þeirri úrlausn eða annarri háttsemi stjórnvalda sem er tilefni kvörtunar. Öll tiltæk sönnunargögn um málsatvik skulu fylgja kvörtun.

Kvörtun skal bera fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur.

Ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Ársfresturinn skv. 2. mgr. hefst þá frá þeim tíma.

7. gr.

Rannsókn máls.

Umboðsmaður Alþingis getur krafið stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns, þar á meðal getur hann krafist afhendingar á skýrslum, skjölum, bókunum og öllum öðrum gögnum sem mál snerta.

Umboðsmaður getur kvatt starfsmenn stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á sinn fund til viðræðna um málefni sem eru á starfssviði umboðsmanns, svo og til þess að veita munnlega upplýsingar og skýringar er varða einstök mál.

Umboðsmaður á frjálsan aðgang að öllum starfsstöðvum stjórnvalda til athugana í þágu starfs síns og skulu starfsmenn láta honum í té alla nauðsynlega aðstoð af því tilefni.

Umboðsmaður getur ekki krafist upplýsinga er varða öryggi ríkisins eða utanríkismál sem leynt skulu fara nema með leyfi ráðherra þess sem í hlut á.

Umboðsmaður getur óskað þess að héraðsdómari kveðji mann fyrir dóm til að bera vitni um atvik sem máli skipta að dómi umboðsmanns. Við þá skýrslugjöf skal fara eftir ákvæðum laga um meðferð opinberra mála, eftir því sem við á. Ákveða má að skýrsla sé gefin fyrir luktum dyrum.

Umboðsmanni er heimilt að leita aðstoðar sérfræðinga þegar sérstaklega stendur á og afla nauðsynlegra sérfræðilegra gagna.

8. gr.

Þagnarskylda.

Umboðsmanni ber að gæta þagnarskyldu um þau atvik sem honum verða kunn í starfinu og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Sama gildir um starfsmenn umboðsmanns. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

9. gr.

Skýringar stjórnvalda.

Nú ákveður umboðsmaður Alþingis að taka til meðferðar kvörtun á hendur stjórnvaldi og skal þá strax skýra stjórnvaldinu frá efni kvörtunarinnar nema hætta sé á að rannsókn kunni að torveldast af þeim sökum.

Jafnan skal gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur málinu með álitsgerð skv. b-lið 2. mgr. 10. gr. Hann getur sett stjórnvaldi ákveðinn frest í þessu skyni.

10. gr.

Lyktir máls.

Telji umboðsmaður þegar í upphafi að kvörtun gefi ekki nægilegt tilefni til nánari athugunar eða uppfylli ekki skilyrði laganna til frekari meðferðar skal hann tilkynna þeim sem kvartað hefur þá niðurstöðu. Er málinu þá lokið af hálfu umboðsmanns.

Hafi umboðsmaður tekið mál til nánari athugunar er honum heimilt að ljúka því með eftirfarandi hætti:

Hann getur látið mál niður falla að fenginni leiðréttingu eða skýringu stjórnvalds.

Hann getur látið í ljós álit sitt á því hvort athöfn stjórnvalds brjóti í bága við lög eða hvort annars hafi verið brotið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum. Sæti athafnir stjórnvalds aðfinnslum eða gagnrýni umboðsmanns getur hann jafnframt beint tilmælum til stjórnvalds um úrbætur.

Varði kvörtun réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr getur umboðsmaður lokið máli með ábendingu um það.

Umboðsmaður getur lagt til við dómsmálaráðherra að veitt verði gjafsókn í máli sem heyrir undir starfssvið umboðsmanns og hann telur rétt að lagt verði fyrir dómstóla til úrlausnar.

Telji umboðsmaður að um sé að ræða brot í starfi er varði viðurlögum samkvæmt lögum getur hann gert viðeigandi yfirvöldum viðvart.

11. gr.

Meinbugir á lögum o.fl.

Ef umboðsmaður verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum skal hann tilkynna það Alþingi, hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn.

12. gr.

Skýrsla umboðsmanns Alþingis o.fl.

Umboðsmaður skal gefa Alþingi árlega skýrslu um starfsemi sína á liðnu almanaksári. Skýrsluna skal prenta og birta opinberlega fyrir 1. september ár hvert.

Ef umboðsmaður verður áskynja stórvægilegra mistaka eða afbrota stjórnvalds getur hann gefið Alþingi eða hlutaðeigandi ráðherra sérstaka skýrslu um málið. Ef starfsmaður sveitarstjórnar á í hlut getur umboðsmaður gefið sveitarstjórn sérstaka skýrslu.

Umboðsmaður ákveður sjálfur hvort hann gefur opinbera tilkynningu um mál og á hvern hátt hann gerir það.

Ávallt er umboðsmaður lætur frá sér fara tilkynningu um mál skal hann greina hvað stjórnvaldið, er hlut á að máli, hefur fært fram sér til varnar.

13. gr.

Kjör umboðsmanns Alþingis o.fl.

Forsætisnefnd Alþingis ákveður laun umboðsmanns. Að öðru leyti skal umboðsmaður njóta kjara hæstaréttardómara. Hann á rétt til biðlauna er hann lætur af starfi samkvæmt ákvörðun forsætisnefndar.

Umboðsmaður ræður sjálfur starfsmenn sína eftir því sem fjárveitingar leyfa. Umboðsmanni er með sama skilorði heimilt að ráða menn til að vinna að einstökum verkefnum. Ákvæði 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gilda ekki um störf hjá umboðsmanni.

Forseti Alþingis gerir kjarasamninga við starfsmenn umboðsmanns Alþingis, sbr. 3. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna.

14. gr.

Hæfisreglur og staðgenglar.

Umboðsmanni er óheimilt að hafa með höndum launuð störf í þágu opinberra stofnana eða einkafyrirtækja nema með samþykki forseta Alþingis.

Þegar umboðsmaður víkur sæti við meðferð máls setur forseti Alþingis mann til þess að fara með málið. Skal hann uppfylla sömu hæfisskilyrði og umboðsmaður að undanskildum þeim skilyrðum sem fram koma í 1. mgr. þessarar geinar.

15. gr.

Endurskoðun.

Reikningar umboðsmanns skulu endurskoðaðir af óháðum löggiltum endurskoðanda sem tilnefndur er af forseta Alþingis.

16. gr.

Málssókn gegn umboðsmanni.

Dómari skal vísa frá dómi einkamáli sem höfðað er gegn umboðsmanni vegna ákvarðana sem hann tekur á grundvelli 10. gr., komi fram krafa um það frá umboðsmanni.

17. gr.

Reglur um störf og starfshætti.

Alþingi setur nánari reglur um störf og starfshætti umboðsmanns og skulu þær birtar í A-deild Stjórnartíðinda.

18. gr.

Gildistaka o.fl.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Jafnframt falla þá úr gildi lög nr. 13 20. mars 1987, um umboðsmann Alþingis.

Jafnframt falla brott orðin „ umboðsmaður Alþingis“ í 2. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd.

Greinargerð.

I.

Embætti umboðsmanns Alþingis var stofnað með lögum nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, en þau tóku gildi 1. janúar 1988. Gert er ráð fyrir því að það sé hlutverk umboðsmanns að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins og að jafnræðis sé gætt í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Sú takmörkun er þó gerð á starfssviði umboðsmanns að því aðeins fjallar umboðsmaður um stjórnsýslu sveitarfélaga að unnt sé að kæra ákvarðanir sveitarstjórna til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Segja má að á þeim tíma sem liðinn er sé komin nokkur reynsla á störf embættisins. Í upphafi var gert ráð fyrir því að jafnhliða lögum um umboðsmann Alþingis yrðu sett almenn stjórnsýslulög. Það varð þó ekki fyrr en með stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, er öðluðust gildi 1. janúar 1994. Ekki er fullt samræmi milli gildissviðs stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og starfssviðs umboðsmanns. Á þeim tíma sem embætti umboðsmanns hefur starfað hefur þess einnig gætt að verkefni hafa verið flutt frá ríki til sveitarfélaga og að fyrirhugað er að flytja önnur. Í stjórnskipun íslenska ríkisins er gert ráð fyrir því að opinber stjórnsýsla sé í höndum ríkis og sveitarfélaga. Við samningu frumvarps þessa hefur verið lagt til grundvallar að ákvæðum laga um starfssvið umboðsmanns verði breytt á þá lund að starfssviðið nái til allrar opinberrar stjórnsýslu, bæði ríkis og sveitarfélaga. Að auki hafa verið gerðar aðrar breytingar sem heppilegt þótti að gera með tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur af störfum umboðsmanns Alþingis.

II.

Ef undan er skilin breyting á starfssviði umboðsmanns Alþingis eru flestar breytingar sem frumvarpið felur í sér óverulegar. Þar sem breytingarnar snerta hins vegar flestar greinar gildandi laga varð að ráði að leggja fram nýtt heildarfrumvarp til laga um umboðsmann Alþingis.

Hér á eftir fer stutt yfirlit um helstu breytingar sem frumvarpið hefur í för með sér frá gildandi lögum:

Helsta efnisbreytingin sem frumvarpið hefur í för með sér er sú að starfssvið umboðsmanns er breytt að því er snertir stjórnsýslu sveitarfélaga. Starfssvið umboðsmanns tekur nú á sama hátt til stjórnsýslu sveitarfélaga eins og stjórnsýslu ríkisins. Nánar er um þessa breytingu fjallað í III. kafla hér á eftir.

Með 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins er einnig gerð sú breyting að starfssvið umboðsmanns tekur einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði þetta tryggir að komið verður á betra samræmi á milli starfssviðs umboðsmanns Alþingis annars vegar og gildissviðs stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hins vegar.

Þá eru gerðar nokkrar breytingar á gildandi lögum í tilefni af stjórnarskipunarlögum nr. 56/1991. Þannig fer t.d. kosning umboðsmanns Alþingis ekki lengur fram í „sameinuðu þingi“.

Í frumvarpið eru tekin ýmis ákvæði sem aðeins var að finna í reglum um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis í þingsályktun nr. 82/1988, sbr. breytingu á þeirri þingsályktun nr. 106/1994. Með þessu móti verða lögin mun skýrari um málsmeðferð og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Í 6., 7., 9. og 10. gr. eru aðallega gerðar breytingar af þessum toga þótt þær sé víðar að finna.

Í 2. og 3. gr. frumvarpsins er til skýringarauka greint að hlutverk umboðsmanns annars vegar og hins vegar starfssvið hans.

Í 4. og 5. gr. frumvarpsins er greint betur á milli þeirra mála sem byrja að frumkvæði aðila sem telur rétt á sér brotinn og þeirra mála sem byrja að frumkvæði umboðsmanns Alþingis.

Loks er í 13. gr. frumvarpsins mælt fyrir um lagabreytingu sem ætlað er að stuðla að því að gera umboðsmann sjálfstæðari en nú er raunin gagnvart handhöfum framkvæmdarvaldins sem hann hefur eftirlit með.

III.

3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hljóðar svo:

„Því aðeins fjallar umboðsmaður um stjórnsýslu sveitarfélaga að um sé að ræða ákvarðanir sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins.“

Af ákvæði þessu leiðir að umboðsmaður hefur almennt ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga nema um sé að ræða ákvarðanir sem skjóta má til æðra stjórnvalds á vegum ríkisins. Aðrar ákvarðanir og athafnir sveitarstjórna og annarra stjórnvalda sveitarfélaga sem ekki eru kæranlegar til æðri stjórnvalda falla því almennt utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis.

Umdeilanlegt má telja hvort þessi takmörkun á starfssviði hafi í upphafi átt rétt á sér. Hvað sem því líður er a.m.k. ljóst að vegna umtalsverðra breytinga á verkefnum og störfum sveitarfélaga er þörf á því að huga að tilhögun eftirlits með stjórnsýslu sveitarfélaga, þar á meðal eftirliti umboðsmanns Alþingis með sveitarfélögum.

Í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1994, bls. 11, benti umboðsmaður á að mörg verkefni hefðu þegar verið flutt frá ríki til sveitarfélaga og fyrirhugað væri að flytja önnur. Í ljósi þessarar þróunar taldi umboðsmaður ástæðu til þess að vekja athygli Alþingis á nauðsyn þess að jafnframt væri hugað að tilhögun eftirlits með stjórnsýslu sveitarfélaga. Í því sambandi benti umboðsmaður á að skv. 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, gæti umboðsmaður því aðeins fjallað um stjórnsýslu sveitarfélaga að um væri að ræða ákvarðanir sem skjóta mætti til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Þær stjórnvaldsákvarðanir, sem teknar væru af sveitarstjórnum eða starfsmönnum þeirra og ekki væru kæranlegar til stjórnvalda ríkisins, væri því ekki hægt að bera undir umboðsmann Alþingis. Þá vék umboðsmaður að því að fyrirhugað væri að gera þá breytingu á lögum um embætti umboðsmanns danska Þjóðþingsins að takmarkanir sambærilegar þeim sem eru í 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, yrðu felldar niður. Taldi umboðsmaður eðlilegt að Alþingi tæki afstöðu til þess hvort gera ætti sambærilegar breytingar á lögum um umboðsmann Alþingis, yrði framhald á tilflutningi verkefna frá ríki til sveitarfélaga.

Hinn 24. janúar 1996 gengu þau Helga Jónsdóttir borgarritari, Gunnar Eydal, skrifstofustjóri borgarstjórnar, og Þórður Skúlason, framkvæmdastjóri Sambands íslenskra sveitarfélaga, á fund forseta Alþingis. Tilefni fundarins var samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 17. október 1995. Þar var borgarritara og skrifstofustjóra borgarstjórnar falið að óska eftir viðræðum við forsætisnefnd Alþingis og umboðsmann Alþingis um rýmkun á starfssviði umboðsmanns Alþingis. Var þetta talið geta stuðlað að auknu réttaröryggi íbúa Reykjavíkur svo og íbúa annarra sveitarfélaga, eins og áformað hefði verið í hugmyndum um umboðsmann Reykjavíkur.

Borgarritari og skrifstofustjóri borgarstjórnar óskuðu eftir því að 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, yrði breytt þannig að starfssvið umboðsmanns yrði látið ná á sama hátt til stjórnsýslu sveitarfélaga og til stjórnsýslu ríkisins. Á fundinum með forseta Alþingis var meðal annars bent á þrjú atriði sem þóttu stuðla að auknu réttaröryggi íbúa sveitarfélaga með því að rýmka verksvið umboðsmanns Alþingis í stað þess að setja á fót sérstakt embætti umboðsmanns Reykjavíkur. Í fyrsta lagi nyti umboðsmaður Alþingis þess að vera óháður framkvæmdarvaldinu í störfum sínum. Vandasamt væri aftur á móti að tryggja slíkt sjálfstæði með sama hætti hjá sveitarstjórnum, en þar væri aðgreining valds ekki sú sama og hjá ríki. Í öðru lagi væri ólíklegt að minni sveitarfélög teldu sér kleift að setja á fót embætti umboðsmanns. Með því að rýmka verksvið umboðsmanns Alþingis yrði komið í veg fyrir að aðeins stærri sveitarfélög byggju við slíkt eftirlit íbúum þeirra til hagsbóta. Loks væri mun minni kostnaður af því að rýmka verksvið umboðsmanns Alþingis í stað þess að stofna ný embætti umboðsmanna hjá sveitarfélögum.

Í frumvarpinu er lagt til að gerð verði sú breyting á starfssviði umboðsmanns Alþingis að þær takmarkanir, sem felast í 3. gr. gildandi laga, verði felldar brott. Þetta hefur þó ekki í för með sér að breytt verði ákvæði 3. mgr. 6. gr. gildandi laga. Síðastnefnda ákvæðið er byggt á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir sem hugsanlega séu rangar áður en kvartað sé til aðila utan stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Eftir sem áður verður því að kæra ákvarðanir sveitarstjórnar til æðri stjórnvalda, ef kæruheimild er fyrir hendi, áður en borin er fram kvörtun við umboðsmann Alþingis.

Að meginstefnu til er eftirlit umboðsmanns með því að stjórnsýsla sveitarfélaga fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti ekki frábrugðin eftirliti með stjórnsýslu ríkisins. Af ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og þeim viðhorfum um sjálfstjórn sveitarfélaga, sem hún er byggð á, leiðir þó að afbrigða gætir a.m.k. í tveimur tilvikum. Þegar um er að ræða matskenndar ákvarðanir endurskoðar umboðsmaður ekki pólitískt mat sveitarstjórna, enda hafi sveitarstjórn haldið sig innan þess ramma er lög setja og byggt ákvörðun sína á lögmætum sjónarmiðum. Að svo miklu leyti sem lög eftirláta sveitarstjórnum vald til þess að ákveða hvort og hvernig tekjustofnar sveitarfélaga skuli nýttir, endurskoðar umboðsmaður ekki ákvarðanir sem að því lúta, enda hafi sveitarstjórn haldið sig innan þess ramma er lög setja og byggt ákvörðun sína á lögmætum sjónarmiðum.

Ekki er ljóst hversu mikið málum fjölgar hjá umboðsmanni Alþingis vegna fyrirhugaðrar breytingar, en reiknað er með að sambærileg breyting á lögum um umboðsmann danska Þjóðþingsins, sem tekur gildi 1. janúar 1997, hafi í för með sér 15–20% fjölgun mála.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

1. gr. frumvarpsins felur í sér óverulegar breytingar frá gildandi lögum og eru þær flestar gerðar í tilefni af stjórnarskipunarlögum nr. 56/1991. Þannig fer t.d. kosning umboðsmanns Alþingis ekki lengur fram í „sameinuðu þingi“. Þá er mælt svo fyrir að forseti Alþingis setji staðgengil til að gegna embætti umboðsmanns við tímabundin forföll hans.

Um 2. gr.

Í 2. gr. er fjallað um hlutverk umboðsmanns Alþingis. Til umboðsmanns má kvarta út af hvers konar ákvörðunum, úrlausnum, málsmeðferð og háttsemi ráðuneyta og ríkisstofnana og annarra aðila sem fást við stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Á 2. gr. gildandi laga eru aðeins gerðar óverulegar orðalagsbreytingar. Lagt er til að 4. gr. núgildandi laga verði að 2. mgr. 2. gr.

Um 3. gr.

Í 3. gr. er tekið upp nýtt ákvæði um starfssvið umboðsmanns Alþingis.

Starfssvið umboðsmanns tekur að meginstefnu eingöngu til starfa handhafa framkvæmdarvalds, en hvorki til starfa handhafa löggjafarvalds né dómsvalds í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar.

Í 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins er tekið upp ákvæði sem felur í sér þá meginreglu að starfssvið umboðsmanns Alþingis taki til allrar opinberrar stjórnsýslu, hvort sem hún er hjá ríki eða sveitarfélögum. Í III. kafla greinargerðarinnar hér að framan er fjallað nánar um fyrirhugaðar breytingar á starfssviði umboðsmanns að því er snertir stjórnsýslu sveitarfélaga.

Í frumvarpinu er gengið út frá því, eins og í gildandi lögum, að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu þjóðkirkjunnar. Aftur á móti falla ákvarðanir og athafnir kirkjunnar er snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns.

Í 2. mgr. er lagt til að gerð verði sú breyting að starfssvið umboðsmanns verði einnig látið taka til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði þetta tryggir að komið verður á betra samræmi á milli starfssviðs umboðsmanns Alþingis annars vegar og gildissviðs stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og upplýsingalaga, nr. 50/1996, hins vegar.

Í 3. mgr. er til skýringarauka tekið fram til hvaða aðila starfssvið umboðsmanns taki ekki.

Samkvæmt a-lið 3. mgr. tekur starfssvið umboðsmanns ekki til starfa Alþingis. Utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis falla þannig störf Alþingis og stjórnsýsla í þágu Alþingis sem háð er eftirliti þingforseta samkvæmt lögum um þingsköp Alþingis. Þá falla störf nefnda sem Alþingi kýs og skila eiga Alþingi skýrslu til umfjöllunar einnig utan starfssviðs umboðsmanns. Samkvæmt a-lið 3. mgr. falla stofnanir Alþingis jafnframt utan starfssviðs umboðsmanns. Þannig falla störf Ríkisendurskoðunar ekki undir starfssvið umboðsmanns Alþingis.

Þótt störf Alþingis falli að meginstefnu utan starfssviðs umboðsmanns er í 11. gr. frumvarpsins að finna undantekningu frá þessari meginreglu, en þar er umboðsmanni, eins og í gildandi lögum, fengin heimild til þess að tilkynna Alþingi um það verði umboðsmaður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum.

Í b-lið 3. mgr. er tekið fram að starfssvið umboðsmanns taki ekki til starfa dómstóla. Umboðsmaður getur því ekki tekið niðurstöður dóms til endurskoðunar og ekki heldur skipt sér af því hvernig dómstólar haga meðferð mála. Ákvæðið tekur eingöngu til starfa þeirra dómara sem fara með dómsvald í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar og fjallað er nánar um í V. kafla stjórnarskrárinnar.

Í c-lið 3. mgr. er síðan tekið fram, í samræmi við ákvæði 5. tölul. 3. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu, að starfssvið umboðsmanns nái ekki til ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda þegar ætlast er til að leitað sé leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Hér er iðulega um að ræða ákvarðanir sem ekki þykir raunhæft að fá endurskoðun á með stjórnsýslukæru. Er þannig gengið út frá því að dómstólar séu betur fallnir til að fjalla um slík deilumál og hafa í mörgum tilvikum verið sett ákvæði um sérstaka meðferð slíkra mála fyrir dómstólum. Sem dæmi má nefna að leiki vafi um lögheimili manns er manni rétt að höfða mál til viðurkenningar á því hvar lögheimili hans skuli talið, sbr. 1. málsl. 11. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, sbr. 195. gr. laga nr. 19/1991. Þá má minna á að í 14. og 15. kafla laga nr. 90/1989, um aðför, eru reglur um úrlausn mála fyrir héraðsdómi um ágreining sem risið hefur við framkvæmd aðfarargerðar, endurupptöku hennar eða eftir lok hennar. Loks má nefna að samkvæmt 76. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., er heimilt að bera upp skriflegar aðfinnslur um störf skiptastjóra við héraðsdómara. Samkvæmt c-lið 3. mgr. verður því óheimilt að bera fram kvörtun við umboðsmann yfir slíkum málum. Aftur á móti er þeim möguleika haldið opnum að umboðsmaður geti tekið slík mál til meðferðar að eigin frumkvæði og þá ekki síst til almennrar umfjöllunar á grundvelli síðari málsliðar 5. gr. frumvarpsins.

Um 4. gr.

Samkvæmt 4. gr. getur hver sá sem telur stjórnvald hafa beitt sig rangindum borið fram kvörtun við umboðsmann. Allir einstaklingar, hvort heldur Íslendingar eða útlendingar, geta kvartað til umboðsmanns og sama gildir um félög. Stjórnvöld geta aftur á móti ekki kvartað við umboðsmann yfir ákvörðunum og athöfnum annarra stjórnvalda eða óskað lögfræðilegs álits umboðsmanns á máli.

Ekki geta aðrir borið fram kvörtun en þeir sem halda því fram að þeir hafi sjálfir orðið fyrir rangsleitni af hálfu stjórnvalda. Kvörtun af hálfu aðila sem ekki sýnir fram á að brot geti snert beinlínis hagsmuni hans eða réttindi getur þó vakið athygli umboðsmanns á vandamáli. Er umboðsmanni þá heimilt að taka það mál upp að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. frumvarpsins.

Ef maður ber fram kvörtun fyrir hönd annars aðila skal skriflegt umboð að jafnaði fylgja kvörtun.

Um 5. gr.

Í fyrri málslið 5. gr. er ákvæði sem nú er að finna í 1. mgr. 5. gr. gildandi laga. Samkvæmt henni getur umboðsmaður ákveðið að taka mál til meðferðar að eigin frumkvæði. Umboðsmaður ákveður sjálfur hvaða mál á starfssviði sínu hann tekur til meðferðar og er hann í því efni, eins og ávallt, óháður fyrirmælum frá öðrum, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Umboðsmaður ákveður jafnframt hvernig hann afmarkar rannsóknarefni þeirra mála sem hann tekur að eigin frumkvæði til meðferðar. Þannig getur hann t.d. ákveðið að taka ákveðið stjórnsýslumál til athugunar. Þá getur hann ákveðið að rannsaka úrlausn mála eða starfsemi stjórnvalda á ákveðnu sviði. Enn fremur getur umboðsmaður tekið starfsemi og málsmeðferð tiltekins stjórnvalds til almennrar athugunar.

Einn þáttur í störfum umboðsmanns Alþingis hefur verið að vitja starfsstöðva stjórnvalda og kanna starfsemi þeirra. Þannig hafa umboðsmaður Alþingis og starfsmenn hans t.d. heimsótt geðdeild sjúkrahúss og fangelsi. Þegar umboðsmaður fer í slíkar eftirlitsferðir ákveður hann, á sama hátt og segir hér að framan, hvaða þætti í starfsemi stjórnvalds hann tekur til athugunar.

Um 6. gr.

Í 2. málsl. 1. mgr. er bætt við ákvæði sem nú er að finna í fyrri málslið 4. mgr. 5. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu. Að öðru leyti er lagagreinin óbreytt frá gildandi lögum.

Um 7. gr.

Á 7. gr. gildandi laga eru gerðar óverulegar orðalagsbreytingar, ásamt því að nokkur ákvæði úr 6. og 7. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu, eru tekin upp í greinina.

Um 8. gr.

Greinin er samhljóða 8. gr. gildandi laga.

Um 9. gr.

Í greinina er bætt við ákvæði sem nú er að finna í 4. mgr. 9. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu. Að öðru leyti er greinin samhljóða 9. gr. gildandi laga.

Um 10. gr.

Á 10. gr. gildandi laga eru gerðar óverulegar efnisbreytingar, ásamt því að nokkur ákvæði úr 10. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu, eru tekin upp í greinina.

Um 11. gr.

Greinin er samhljóða 11. gr. gildandi laga.

Um 12. gr.

Greinin er samhljóða 12. gr. gildandi laga.

Um 13. gr.

Með 2. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, var Kjaradómi falið ákvörðunarvald um laun umboðsmanns Alþingis.

Umboðsmaður Alþingis hefur fengið til meðferðar nokkrar kvartanir út af störfum kjaranefndar og tengjast sum málin störfum Kjaradóms. Núgildandi lög um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, eru byggð á þeim viðhorfum að umboðsmaður Alþingis sé algjörlega sjálfstæður og óháður handhöfum framkvæmdarvaldsins í störfum sínum, enda er hlutverk umboðsmanns að hafa eftirlit með þessum aðilum. Samrýmist það ekki þessum sjónarmiðum að umboðsmaður sé háður tilteknum handhöfum framkvæmdarvalds sem honum ber að hafa eftirlit með. Af þessum sökum er lagt til að þessu fyrirkomulagi verði breytt þannig að forsætisnefnd ákveði laun umboðsmanns, en að öðru leyti hafi hann sömu lögkjör og önnur kjör sem hæstaréttardómarar. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að skv. 5. gr. laga um umboðsmann danska Þjóðþingsins, nr. 473/1996, sem sett voru 12. júní 1996, er það danska Þjóðþingið sem ákveður laun umboðsmanns Þjóðþingsins. Þessi skipan gilti einnig samkvæmt eldri lögum um umboðsmann danska Þjóðþingsins, en hún grundvallast á framangreindum viðhorfum um sjálfstæði umboðsmanns gagnvart stjórnsýslunni.

Þá er gerð sú breyting á síðari málslið 1. mgr. 13. gr. gildandi laga að ákvæði um skilyrðislausan biðlaunarétt umboðsmanns í þrjá mánuði er fellt brott. Er ætlunin að forsætisnefnd ákveði á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. hver biðlaunaréttur umboðsmanns skuli vera eftir aðstæðum hverju sinni. Ekki þykir rétt að umboðsmaður eigi skilyrðislausan biðlaunarétt í þrjá mánuði eftir starfslok, taki hann strax við öðru launuðu starfi hjá ríkinu. Í öðrum tilvikum kann þriggja mánaða biðlaunaréttur hins vegar að vera of stuttur ef Alþingi kýs t.d. lögfræðing í embættið úr röðum lögmanna sem þurfa lengri tíma til að byggja aftur upp lögmannsstarf sitt, hverfi þeir á ný til slíkra starfa.

Í 2. mgr. er tekin upp 14. gr. gildandi laga. Þá er jafnframt tekinn þar upp síðari málsliður 1. mgr. 13. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu. Loks er tekið fram að ákvæði 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gildi ekki um störf hjá umboðsmanni.

Í 3. mgr. eru tekin upp þau ákvæði 2. mgr. 13. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu, að forseti Alþingis geri kjarasamninga við starfsmenn umboðsmanns Alþingis.

Um 14. gr.

Í 1. mgr. er ákvæði sem nú er að finna í 2. mgr. 13. gr. gildandi laga. Ákvæðinu hefur verið breytt þar sem ekki þykir rétt að banna umboðsmanni fortakslaust öll aukastörf, þótt slík störf hljóti eðli máls samkvæmt að teljast til undantekninga. Er ákvæðinu breytt til samræmis við það ákvæði er gildir um umboðsmann danska Þjóðþingsins. Verður umboðsmanni þannig ekki bannað að taka að sér einstök störf, en hann verður að afla til þess samþykkis forseta Alþingis.

Í 2. mgr. eru tekin upp ákvæði 14. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu.

Um 15. gr.

Embætti umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðun eru hliðsettar stofnanir á vegum Alþingis. Þykir því rétt að þær hafi ekki afskipti eða eftirlit hvor með annarri. Af a-lið 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins leiðir að umboðsmaður hefur ekki eftirlit með Ríkisendurskoðun. Í samræmi við framangreind viðhorf er lagt til að í 15. gr. verði tekið upp sambærilegt ákvæði og er í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 12/1986, um ríkisendurskoðun.

Um 16. gr.

Þetta ákvæði er nýtt. Í 25. gr. frumvarps til laga um umboðsmann danska Þjóðþingsins, sem nú er til meðferðar hjá danska þinginu, er lagt til að lögfest verði sambærilegt ákvæði.

Annars staðar á Norðurlöndum hefur það komið fyrir að mál hafi verið höfðuð gegn umboðsmönnum þjóðþinganna, m.a. til þess að fá þá dæmda til þess að taka mál til meðferðar. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. er það umboðsmaður sem ákveður sjálfur, meðal annars með tilliti til mikilvægis og fjölda mála svo og þeirra fjárveitinga, sem hann hefur til umráða, hvaða mál hann telur rétt að fjalla um og hvaða þætti þess. Borgararnir eiga því ekki lögvarinn rétt til þess að sérhver kvörtun sem þeir bera fram við umboðsmann verði tekin til efnisúrlausnar, enda þótt lagaskilyrði séu uppfyllt til meðferðar máls. Í þessu ljósi þykir rétt að taka upp þetta ákvæði.

Um 17. gr.

Reglan er nánast sama efnis og ákvæði 15. gr. gildandi laga. Það er þó nýmæli að tekið er fram hvar birta eigi reglurnar.

Um 18. gr.

2. mgr. tengist þeim breytingum sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 13. gr. frumvarpsins.