Verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 564

Frumvarp til laga um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.

(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að stuðla að náttúruvernd á Mývatns- og Laxársvæðinu í samræmi við meginregluna um sjálfbæra þróun og tryggja að vistfræðilegu þoli svæðisins verði ekki stefnt í hættu af mannavöldum.

Lögin eiga að tryggja verndun líffræðilegrar fjölbreytni á vatnasviði Mývatns og Laxár ásamt verndun jarðmyndana og landslags með virkri náttúruvernd, einkum með tilliti til vísindalegra, félagslegra og fagurfræðilegra sjónarmiða.

2. gr.

Gildissvið.

Ákvæði laganna taka til Mývatns og Laxár með eyjum, hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfandaflóa, ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Mývatni öllu og Laxá báðum megin. Auk þess ná lög þessi til eftirtalinna votlendissvæða, ásamt 200 m bakka meðfram vötnum, ám og lækjum: Sortulækjar, Geirastaðahrauns, Sandvatns ytra, Belgjarskógar, Slýja, Neslandatanga, Framengja, Krákár frá Strengjabrekku að Laxá, Grænavatns, Helluvaðsár og Arnarvatns, ásamt votlendi sem því tilheyrir, sbr. kort í fylgiskjali I með lögum þessum.

Þá taka lögin enn fremur til vatnsverndar á vatnasviði Mývatns og Laxár, sbr. kort í fylgiskjali II með lögum þessum.

Ákvæði laganna um gerð verndaráætlunar taka til Skútustaðahrepps alls, auk Laxár með eyjum, hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfandaflóa, ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Laxá báðum megin.

II. KAFLI

Verndun Mývatns- og Laxársvæðisins.

3. gr.

Verndun Mývatns og Laxár.

Óheimilt er að valda spjöllum eða raski á lífríki, jarðmyndunum og landslagi á landsvæði því sem um getur í 1. mgr. 2. gr. Breytingar á hæð vatnsborðs stöðuvatna og rennsli straumvatna eru óheimilar nema til verndunar og ræktunar þeirra, enda komi til sérstakt leyfi Umhverfisstofnunar.

Leita skal leyfis Umhverfisstofnunar fyrir hvers konar framkvæmdum sem haft geta áhrif á lífríki, jarðmyndanir og landslag á landsvæði því sem um getur í 1. mgr. 2. gr. Þó skulu heimilar án sérstaks leyfis Umhverfisstofnunar framkvæmdir samkvæmt staðfestu skipulagi, enda hafi stofnunin fallist á skipulagsáætlun þá sem um er að ræða.

Umhverfisráðherra setur, að fenginni umsögn sveitarfélaga á svæðinu og Umhverfisstofnunar, reglugerð þar sem kveðið skal nánar á um verndun Mývatns og Laxár, þar á meðal takmarkanir á framkvæmdum á svæðinu og umferð og umferðarrétt almennings.

4. gr.

Verndun vatnasviðs Mývatns og Laxár.

Forðast skal að valda spjöllum á vatnasviði Mývatns og Laxár sem raskað gætu vernd vatnsins og árinnar samkvæmt ákvæðum laga þessara, sérstaklega gæðum og rennsli grunnvatns.

Umhverfisráðherra setur í reglugerð, að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og viðkomandi sveitarstjórna, nánari ákvæði um varnir gegn hvers konar mengun á vatnasviði Mývatns og Laxár, þar á meðal á grunnvatnskerfi. Skal þar m.a. kveðið á um kröfur til mengunarvarna atvinnufyrirtækja á svæðinu.

Verði breytingar á skilgreindu vatnasviði Laxár og Mývatns, sbr. fylgiskjal II með lögum þessum, vegna náttúrulegra breytinga eða aukinnar þekkingar, er ráðherra heimilt með reglugerð að skilgreina ný mörk vatnasviðsins í samræmi við þær breytingar.

III. KAFLI

Umsjón verndarsvæðisins og gerð verndaráætlunar.

5. gr.

Umsjón.

Umhverfisstofnun hefur umsjón með náttúruvernd á landsvæði því sem um getur í lögum þessum. Umhverfisstofnun er þó heimilt að fela öðrum umsjón svæðisins, í heild eða að hluta, í samræmi við ákvæði náttúruverndarlaga.

6. gr.

Verndaráætlun.

Umhverfisstofnun ber ábyrgð á því að gerð sé verndaráætlun fyrir landsvæði það sem um getur í 3. mgr. 2. gr. Skal þar m.a. fjallað um nauðsynlegar verndaraðgerðir, friðlýsingu náttúruminja, landnýtingu, umferðarrétt almennings og aðgengi ferðamanna að svæðinu. Verndaráætlunin skal gerð í samvinnu við viðkomandi sveitarstjórnir, hagsmunaaðila og umhverfisverndarsamtök á svæðinu og stofnanir sem starfa lögum samkvæmt á sviði náttúruverndar, vatnsverndar og veiðinýtingar. Verndaráætlun skal endurskoða á fimm ára fresti. Tillögu að verndaráætlun skal auglýsa opinberlega og skulu athugasemdir hafa borist innan sex vikna frá birtingu auglýsingarinnar. Áætlunina skal birta sem auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda þegar hún hefur hlotið staðfestingu umhverfisráðherra.

IV. KAFLI

Náttúrurannsóknastöðin við Mývatn.

7. gr.

Náttúrurannsóknastöðin við Mývatn.

Við Mývatn er starfrækt náttúrurannsóknastöð. Stöðin er sjálfstæð ríkisstofnun undir yfirstjórn umhverfisráðherra.

Hlutverk stofnunarinnar er að stunda rannsóknir á náttúru og lífríki Mývatns og Laxár. Ráðherra skal setja í reglugerð nánari ákvæði um starfssvið og hlutverk náttúrurannsóknastöðvarinnar.

8. gr.

Forstöðumaður og fagráð.

Umhverfisráðherra skipar forstöðumann náttúrurannsóknastöðvarinnar til fimm ára í senn. Forstöðumaður fer með daglega stjórn stofnunarinnar og hefur umsjón með rekstri hennar. Forstöðumaður skal hafa háskólamenntun í náttúrufræðum sem nýtist honum í starfi. Skal í reglugerð setja nánari fyrirmæli um starfssvið og starfsskyldur forstöðumanns.

Umhverfisráðherra skal skipa fagráð náttúrurannsóknastöðvarinnar. Skal fagráð vera forstöðumanni náttúrurannsóknastöðvarinnar til ráðgjafar um vísindastarf stofnunarinnar, rannsóknastefnu og fagleg tengsl við aðrar stofnanir sem stunda rannsóknir á vatnasviði Mývatns og Laxár í samræmi við lög. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um skipan og hlutverk fagráðsins.

V. KAFLI

Ýmis ákvæði.

9. gr.

Kostnaður við framkvæmd laganna.

Kostnaður við framkvæmd laga þessara greiðist úr ríkissjóði eftir því sem fé er veitt til í fjárlögum.

10. gr.

Refsiábyrgð og dagsektir.

Brot gegn lögum þessum og reglugerðum sem settar eru samkvæmt þeim varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Sektir renna í ríkissjóð.

Beita má dagsektum er renna í ríkissjóð, allt að 50.000 kr., til að knýja menn til framkvæmda á ráðstöfunum sem þeim er skylt að hlutast til um samkvæmt lögum þessum og reglugerðum eða láta af atferli sem er ólögmætt.

11. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. maí 2004. Á sama tíma falla úr gildi lög nr. 36/1974, um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Gerð verndaráætlunar skv. 6. gr. skal lokið fyrir 1. janúar 2006.

II.

Umhverfisstofnun skal þegar hefjast handa við undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ekki falla undir ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga þessara en eigi að síður er mikilvægt að vernda sakir mikilvægis þeirra fyrir lífríki Laxár og Mývatns eða vegna merkra jarðmyndana og landslagsgerða.

Umhverfisráðherra skal við gildistöku laga þessara tilkynna landeigendum, viðkomandi sveitarstjórnum og öðrum hagsmunaaðilum um hvaða landsvæði áformað er að friðlýsa samkvæmt framangreindu.

Að öðru leyti skal um friðlýsingu þessara svæða fara eftir ákvæðum náttúruverndarlaga, nr. 44/1999. Skal friðlýsingu samkvæmt ákvæði þessu vera lokið fyrir 1. janúar 2008.

III.

Þrátt fyrir ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. getur Umhverfisstofnun heimilað hækkun stíflu við inntak Laxárstöðva I og III efst í Laxárgljúfri, að undangengnu mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000, og að fengnu samþykki Landeigendafélags Laxár og Mývatns.

Ákvæði þetta fellur úr gildi 31. desember 2014.

Fylgiskjal I.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mörk votlendissvæða umhverfis Mývatn skv. 1. mgr. 2. gr.

Fylgiskjal II.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Vatnasvið Mývatns og Laxár.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Inngangur.

Frumvarp þetta er að mestu samhljóða frumvarpi sem umhverfisráðherra lagði fram á Alþingi á 128. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga. Frumvarpið fór fyrir umhverfisnefnd Alþingis og var sent til umsagnar fjölmargra aðila. Gerðar hafa verið lítils háttar breytingar á frumvarpinu með hliðsjón af þeim umsögnum sem bárust. Helsta breytingin felst í nýju ákvæði til bráðabirgða III þar sem Umhverfisstofnun er heimilað að veita leyfi fyrir hækkun á núverandi stíflu við Laxárvirkjun náist um það samkomulag milli Landsvirkjunar og Landeigendafélags Laxár og Mývatns, að því gefnu að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram.

Efnislega er frumvarpið í meginatriðum byggt á frumvarpi nefndar sem umhverfisráðherra skipaði hinn 25. september 2001. Nefndinni var falið að endurskoða lög nr. 36/1974, um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, með hliðsjón af þeim breytingum sem orðið hafa á síðustu árum á stjórnsýslu náttúruverndarmála, m.a. með nýjum lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999. Einnig var nefndinni falið að gera tillögur um framtíðarstarfsemi Náttúrurannsóknastöðvarinnar við Mývatn. Í nefndina voru skipaðir Finnur Þór Birgisson lögfræðingur, formaður, Árni Bragason, forstjóri Náttúruverndar ríkisins, Gísli Már Gíslason prófessor, formaður stjórnar Náttúrurannsóknastöðvarinnar við Mývatn, Sigbjörn Gunnarsson, sveitarstjóri Skútustaðahrepps, og Jón Helgi Björnsson líffræðingur. Ritari nefndarinnar var Ingibjörg Halldórsdóttir, lögfræðingur í umhverfisráðuneytinu. Hinn 6. febrúar 2002 skilaði nefndin ráðherra drögum að frumvarpi til nýrra laga um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Nefndin var samhljóða í niðurstöðu sinni að öðru leyti en því að Árni Bragason og Gísli Már Gíslason skiluðu minnihlutaáliti um 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða II.

Frumvarpið var sent til valinna aðila 15. febrúar 2002 og bárust umsagnir frá 20, þ.e. Náttúruvernd ríkisins, Hollustuvernd ríkisins, Skipulagsstofnun, veiðistjóra, Landgræðslu ríkisins, Veiðimálastjóra, Veiðimálastofnun, Landeigendafélagi Laxár og Mývatns, Kísiliðjunni, Orkustofnun, Landsvirkjun, iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti, Umhverfissamtökum Mývatns, Samtökum aðila í ferðaþjónustu, Atvinnuþróunarfélagi Þingeyinga, Samtökum um náttúruvernd á Norðurlandi, Landvernd, Aðaldælahreppi, Reykdælahreppi og Skútustaðahreppi. Voru þá gerðar lítils háttar breytingar á frumvarpi nefndarinnar með hliðsjón af ábendingum umsagnaraðila.

Sérstaða Mývatns og alþjóðlegar skuldbindingar.

Mývatn hefur mikla sérstöðu og er raunar einstætt ef litið er til hnattstöðu þess. Vatnið býr yfir óvenjuauðugu gróður- og dýralífi. Vatnasvið þess nær jafnframt til Laxár, einnar víðfrægustu laxveiðiár landsins, og er vistkerfi og lífríki árinnar og vatnsins í raun órjúfanleg heild. Fegurð Mývatns og náttúru þess er einnig einstök. Er verndargildi svæðisins því afar mikið og má geta þess að Mývatn var fyrsta svæðið sem Ísland tilkynnti til alþjóðlegrar skrár um verndun votlendis sem komið var á fót á grundvelli Ramsar-sáttmálans. En náttúrufegurð Mývatnssvæðisins er ekki aðeins einstök heldur er jafnframt fagurt mannlíf við Mývatn. Við vernd svæðisins verður því að taka tillit til þarfa og hagsmuna íbúa svæðisins. Nauðsynlegt er að taka tillit til margra ólíka sjónarmiða við náttúruvernd á þessu svæði.

Á þeim 29 árum sem liðin eru frá því að lög nr. 36/1974 voru sett hafa orðið gagngerar breytingar á lögum er varða umhverfis- og náttúruvernd. Meðal nýlegrar löggjafar á þessu sviði má nefna skipulags- og byggingarlög, nr. 73/1997, lög nr. 44/1999, um náttúruvernd, og lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt hefur íslenska ríkið samþykkt ýmsar alþjóðlegar skuldbindingar sem varða náttúruvernd á Íslandi. Þar má m.a. nefna samþykkt um votlendi sem hafa alþjóðlegt gildi, einkum fyrir fuglalíf, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/1978, samning um líffræðilega fjölbreytni, sbr. auglýsingu nr. 11/1995, og samning um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða í Evrópu (Bernarsamninginn), sbr. auglýsingu nr. 17/1993.

Með skráningu Mývatns- og Laxársvæðisins á Ramsar-listann ábyrgist íslenska ríkið að stjórn og nýting votlendisins sé skynsamleg (6. mgr. 2. gr.), að unnin verði verndaráætlun fyrir svæðið (1. mgr. 3. gr.) og að Ramsar-skrifstofunni verði skýrt frá því ef breytingar verða á vistfræðilegum eiginleikum vatnsins af mannavöldum eða ef búast má við breytingum (2. mgr. 3 gr). Með samningnum um líffræðilega fjölbreytni og Bernar-samningnum skuldbatt íslenska ríkið sig til að viðhalda líffræðilegum fjölbreytileika í Mývatni sem og annars staðar innan lögsögu sinnar og að vernda sérstaklega lífsvæði, plöntur og dýr á svæðum sem gegna miklu hlutverki í fari dýra.

Núgildandi lög um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, nr. 36/1974.

Í samningi stjórnar Laxárvirkjunar, Landeigendafélags Laxár og Mývatns og forsætisráðherra f.h. ríkisstjórnar Íslands, sem undirritaður var hinn 16. maí 1973 af hálfu forsætisráðherra og hinn 19. maí 1973 af hálfu annarra samningsaðila, var mælt fyrir um að ríkisstjórnin léti semja frumvarp til laga um verndun Laxár- og Mývatnssvæðisins og legði það fyrir Alþingi. Samningur þessi markaði endalok hinnar svokölluðu Laxárdeilu sem staðið hafði um nokkurra ára skeið vegna fyrirhugaðrar virkjunar Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Var Náttúruverndarráði falið að semja frumvarpið að fengnum umsögnum ýmissa aðila er málið varðaði en endanleg gerð þess var unnin í samráði við menntamálaráðuneytið sem þá fór með náttúruverndarmál innan Stjórnarráðsins. Varð frumvarpið að lögum nr. 36/1974, um vernd Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Í greinargerð Náttúruverndarráðs með frumvarpinu sagði m.a.:

„Hið sérstæða vistkerfi Mývatns og Laxár hlýtur að vera mjög næmt fyrir hvers konar utanaðkomandi truflunum. Það verður aldrei sterkara en veikasti hlekkur þess, og ber því að gæta ýtrustu varúðar í sambandi við hvers konar mannvirkjagerð og atvinnurekstur, sem ætla má að geti haft neikvæð áhrif á náttúrufar svæðisins. Sérstök lagasetning um takmarkaða náttúruvernd á Mývatns- og Laxársvæðinu virðist ekki aðeins réttlætanleg heldur beinlínis nauðsynleg til þess að auðvelda náttúruverndaraðgerðir á svæðinu. Hér verður hvorki um þjóðgarð né friðland í anda náttúruverndarlaganna að ræða. Beiting ákvæða náttúruverndarlaga um náttúruverndaraðgerðir á svæðinu mundu því verða mjög í molum og án nokkurs samhengis. Með setningu sérstakra laga um þetta efni og reglugerða gefnum út samkvæmt þeim, mundi hins vegar vera hægt að sameina í eina heild öll þau ákvæði, sem lúta að náttúruvernd á þessu viðkvæma svæði.“

Áratugareynsla er nú komin á framkvæmd laganna. Síðustu ár hafa þau sætt talsverðri gagnrýni af hálfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps. Beinist sú gagnrýni helst að tveimur þáttum. Í fyrsta lagi telur sveitarstjórnin að með núgildandi lögum sé tekið frá henni vald sem almennt er í höndum sveitarstjórna í landinu og þá fyrst og fremst í skipulags- og byggingarmálum. Í öðru lagi hefur stjórnsýslan í tengslum við lögin talist of þung í vöfum.

Niðurstaða nefndarinnar og efni frumvarpsins.

Í starfi nefndarinnar var einkum litið til tveggja kosta um hvernig haga mætti vernd náttúru Mývatns og Laxár. Er fyrri kosturinn sá að friðlýsa svæðið á grundvelli laga nr. 44/1999 og fella að því búnu lög nr. 36/1974 úr gildi. Meginröksemdin fyrir þeirri leið er sú að þá færi um friðun þessa svæðis eins og um friðun annarra svæða sem friðlýst hafa verið á grundvelli náttúruverndarlaga. Hafa verður í huga að allt lagaumhverfi á sviði náttúruverndar- og umhverfismála er breytt frá því að lög nr. 36/1974 voru sett og má því færa rök fyrir því að ekki sé lengur þörf fyrir sérlög um vernd Mývatns og Laxár. Þá má með friðlýsingu einstakra landsvæða á Mývatns- og Laxársvæðinu skilgreina nánar hvaða náttúruminjar beri að friða á viðkomandi landsvæði. Síðari kosturinn er sá að gera breytingar á núgildandi lögum. Má þannig færa lögin til samræmis við ákvæði núgildandi náttúruverndarlaga jafnframt því að gera aðrar breytingar á þeim með hliðsjón af þeirri reynslu sem fengist hefur. Meginröksemdirnar fyrir þeirri leið eru í fyrsta lagi að sérstaða svæðisins sé slík að hentugra sé að vernda svæðið með sérlögum fremur en friðlýsa það á grundvelli heimildar í náttúruverndarlögum. Sérstaða svæðisins er ekki aðeins fólgin í háu verndargildi þess, og fá svæði á Íslandi eru jafnverðmæt frá sjónarhóli náttúruverndar en einmitt Mývatns- og Laxársvæðið, heldur einnig í því að þar er nokkur byggð og mikil umferð ferðamanna. Verða allar náttúruverndaraðgerðir við Mývatn og Laxá að taka mið af þessu, en sjaldgæft er að reyni á þetta samspil byggðar og náttúruverndar með jafnafgerandi hætti á friðlýstum náttúruverndarsvæðum. Í öðru lagi ber að líta til þess að friðun svæðisins á grundvelli náttúruverndarlaga gæti orðið afar tímafrekt og flókið ferli. Líta má á vatnasvæði Mývatns og Laxár sem eina heild og æskilegt að sömu meginreglur gildi um vernd svæðisins alls. Þá hafa ýmsar náttúruminjar í grennd við Mývatn afar mikið verndargildi, en þær teljast órjúfanlegur hluti svæðisins og færi betur á að um vernd þeirra náttúruminja færi með sama hætti og vatnasvæðisins sjálfs. Í þriðja lagi verður að líta til þess að nú þegar eru í gildi lög um vernd svæðisins. Er bæði einfaldara og fljótlegra að breyta núgildandi lögum með hliðsjón af þeirri reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þeirra og þeim breytingum sem orðið hafa á lagaumhverfi náttúruverndarmála á undanförnum árum.

Niðurstaða nefndarinnar var sú að gera málamiðlun milli framangreindra valkosta, þ.e. friðlýsingar svæðisins á grundvelli náttúruverndarlaga og verndunar svæðisins með sérlögum. Lagði nefndin til að verndun Mývatns og Laxár yrði áfram bundin í sérlögum. Efni verndarákvæðis laganna yrði skýrt frekar og gildissvið þess bundið við Mývatn og Laxá ásamt 200 m breiðu belti meðfram Mývatni öllu og Laxá báðum megin. Enn fremur féllu undir ákvæðið nánar tilgreind votlendissvæði við bakka vatnsins og árinnar. Er hér um að ræða votlendissvæði sem eru m.a. mikilvæg varplönd fugla, fuglabúsvæði og því órjúfanlegur hlekkur í lífkeðju vatnsins. Þá verði lögfest sérstakt ákvæði um verndun vatnasviðs Mývatns og Laxár. Vatnasvið Mývatns og Laxár er geysistórt og ljóst að rask innan þess getur haft bein áhrif á lífríki vatnsins og árinnar.

Í Skútustaðahreppi er fjöldi annarra náttúruminja sem hafa afar mikið verndargildi vegna mikilvægis þeirra fyrir lífríki vatnsins eða vegna sérstæðra jarðmyndana og landslags. Er hér fyrst og fremst um að ræða þær náttúruminjar sem felldar hafa verið í verndarflokk I og II á náttúruverndarkorti fyrir Mývatnssveit. Taldi nefndin nauðsynlegt að breyting á lögunum leiddi ekki til minni verndar þessara svæða. Lagði nefndin því til að þau yrðu friðlýst á grundvelli náttúruverndarlaga og er í ákvæði til bráðabirgða með frumvarpinu að finna sérákvæði um hvernig standa eigi að þeirri friðlýsingu. Með því að friðlýsa þessar náttúruminjar á grundvelli náttúruverndarlaganna má frekar taka tillit til sérstöðu einstakra náttúruminja við gerð friðlýsingarskilmála. Er með þessari breytingu leitast við að tryggja áframhaldandi vernd Mývatns og Laxár og verndun þess hluta Mývatns- og Laxársvæðisins sem óneitanlega hefur mest verndargildi en um leið að ekki verði þrengt um of að sjálfsstjórn sveitarfélagsins og hagsmunum landeigenda og annarra hagsmunaaðila á svæðinu. Minni hluti nefndarinnar, þeir Árni Bragason og Gísli Már Gíslason, taldi nauðsynlegt að í ákvæði til bráðabirgða II væri kveðið á um að skylt væri að leita leyfis Náttúruverndar ríkisins, nú Umhverfisstofnunar, áður en veitt væri framkvæmda- eða byggingarleyfi á landsvæðum sem umhverfisráðherra hefur tilkynnt að áformað sé að friðlýsa samkvæmt ákvæðinu.

Í verndun Mývatns og Laxár felst hvorki að svæðið sé þjóðgarður né friðland á grundvelli náttúruverndarlaga. Verndun svæðisins er sérstaks eðlis og byggist á sérstöðu þess. Meginatriði hennar er að settar eru takmarkanir á framkvæmdir. Í eldri lögum var lagt bann við framkvæmdum nema með leyfi Náttúruverndar ríkisins. Í frumvarpinu er leitast við að skýra nánar og skilgreina hvað felst í verndun svæðisins og setja nánari ákvæði um takmarkanir á framkvæmdum. Rétt er að hafa í huga í þessu sambandi að réttlæta þarf verndun einstakra landsvæða með sérlögum þar sem meginreglan í íslenskri umhverfislöggjöf er að um verndun og friðlýsingu náttúruverndarsvæða fari samkvæmt náttúruverndarlögum, nr. 44/1999. Er þar að finna ítarleg ákvæði um málsmeðferð við friðlýsingu náttúruminja, m.a. hvernig eigi að leysa úr ágreiningi er rísa kann um friðlýsingarskilmála, sem og hugsanlegar bótakröfur á hendur ríkinu, sbr. 59. gr. náttúruverndarlaga. Fram að þessu hefur lítið reynt á ákvæði 59. gr. en ljóst er að friðlýsing náttúruminja við Mývatn er ekki einfalt ferli og kann því að reyna meira á framkvæmd þess ákvæðis en fram að þessu. Til að gæta samræmis í löggjöf er eðlilegt að um friðun einstakra náttúruminja við Mývatn fari samkvæmt ákvæðum laga nr. 44/1999 þó að enn verði mælt fyrir um verndun vatnsins og árinnar í sérlögum, eins og hér er mælt fyrir um.

Nefndin var sammála um að efla þyrfti starf Náttúrurannsóknastöðvarinnar við Mývatn. Mývatns- og Laxársvæðið er mikill fjársjóður fyrir náttúrufræðinga og má segja að hvergi á Íslandi hafi farið fram jafnmiklar rannsóknir í náttúrufræði eins og við Mývatn. Þar hefur hlutur Náttúrurannsóknastöðvarinnar verið drjúgur. Hefur stöðin m.a. staðið fyrir vöktun á Mývatni í um aldarfjórðung og eru þær rannsóknir einstakar í veröldinni. Er af þessum ástæðum afar brýnt að samfella verði í rannsóknastarfi stöðvarinnar og að það mikilvæga vísinda- og fræðastarf sem þar fer fram verði styrkt enn frekar, ekki aðeins til eflingar vísindastarfs heldur jafnframt til eflingar byggðar í Mývatnssveit. Mikilvægt er að Íslendingar efli enn frekar vatnarannsóknir sínar á komandi árum, m.a. vegna fyrirmæla hinnar svonefndu vatnatilskipunar Evrópusambandsins (2000/60/EB), og er af þeim sökum ástæða til að efla enn frekar einu stofnunina hér á landi sem hefur sérhæft sig á þessu sviði.

Nefndin var enn fremur sammála um að óheppilegt væri að stjórn stöðvarinnar væri lögbundinn umsagnaraðili um allt er lýtur að framkvæmd laganna um vernd Mývatns. Er í sjálfu sér engin þörf á því að stöðin gegni slíku hlutverki, enda er hlutverk hennar fyrst og fremst að stunda rannsóknir á náttúru og lífríki Mývatnssvæðisins. Líklegra er að friður skapist um starf Náttúrurannsóknastöðvarinnar ef hún gegnir ekki lögbundnu hlutverki við framkvæmd laganna. Engu að síður mun stjórnvöldum og öðrum aðilum vera heimilt, eftir sem áður, að óska eftir umsögnum og álitsgerðum frá stöðinni og starfsmönnum hennar um hvaðeina sem fellur undir fræðasvið hennar. Þá telur nefndin, með hliðsjón af þeim breytingum sem gerðar hafa verið á stjórnsýslu stofnana sem heyra undir umhverfisráðuneytið, að leggja megi niður stjórn stofnunarinnar. Í stað þess leggur nefndin til að sett verði á laggirnar sérstakt fagráð sem sé faglegur umfjöllunaraðili fyrir vísinda- og rannsóknastarf stöðvarinnar. Rekstrarstjórn stöðvarinnar verði hins vegar alfarið í höndum forstöðumanns hennar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er að finna ákvæði um markmið laganna sem er að stuðla að náttúruvernd á Mývatns- og Laxársvæðinu í samræmi við svonefnda meginreglu um sjálfbæra þróun og tryggja að vistfræðilegu þoli svæðisins verði ekki stefnt í hættu vegna framkvæmda, mannvirkjagerðar eða annarra mannlegra gerða. Þá eiga lögin að tryggja verndun líffræðilegrar fjölbreytni á vatnasviði Mývatns og Laxár, ásamt verndun jarðmyndana og landslags með virkri náttúruvernd þar sem tekið er tillit til vísindalegra, félagslegra og fagurfræðilegra sjónarmiða.

Um 2. gr.

Með þessu ákvæði er leitast við að þrengja gildissvið laganna frá lögum nr. 36/1974. Þar segir að ákvæðin taki til Skútustaðahrepps alls, auk Laxár með hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfanda, ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Laxá báðum megin. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 36/1974 segir að rétt hafi þótt að miða við Skútustaðahrepp, þótt víðáttumikill sé, þar sem landsvæðið sem þá hafi fallið undir hin sérstöku verndarákvæði frumvarpsins væri að mörgu leyti órofin heild. Sagði í athugasemdum að auðveldara væri, ef nauðsyn þætti, að undanskilja einstök atriði ákvæðum frumvarpsins, en að draga aðrar markalínur en hreppsmörkin.

Hér er hins vegar lagt til að gildissvið verndarákvæða frumvarpsins sé tvenns konar. Skv. 1. mgr. tekur það til Mývatns og Laxár ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Mývatni öllu og Laxá báðum megin. Enn fremur er gert ráð fyrir að undir ákvæðið falli votlendissvæði í nágrenni Mývatns sem nánar eru afmörkuð á korti í fylgiskjali I. Á kortinu hefur verið dregin lína umhverfis framangreind votlendissvæði þannig að þau myndi eina heild og nær ákvæðið til þess svæðis. Mörk votlendissvæðanna eru á kortinu dregin á eftirfarandi hátt: Frá mörkum Laxár og Pollalækjar liggja mörkin 200 m norðan við farveg Pollalækjar að þjóðvegi, meðfram þjóðvegi að punkti 200 m vestan Sortulækjar, til norðurs 200 m vestan Sortulækjar að Sandvatni ytra, meðfram norðurbökkum þess, ásamt 200 m breiðum bakka, að Randarvegi, meðfram Randarvegi að þjóðvegi og eftir honum að Kísilvegi, norðan Kísilvegar liggja mörkin meðfram 300 m hæðarlínu umhverfis Slýin, að þjóðvegi við Reykjahlíð, þaðan til suðurs meðfram Mývatni ásamt 200 m breiðum bakka, að Grænavatnsafleggjara og meðfram honum að Kráká á móts við Strengjabrekku, þaðan beina línu í vestur yfir Kráká í 300 m hæðarlínu og eftir henni í norður að vegi við Baldursheim, meðfram Baldursheimsvegi í norður að heimreið Gautlanda, meðfram henni í vestur að Gautlandabænum, þaðan til norðurs 200 m frá vesturbakka Arnarvatns og Helluvaðsár, að Laxá.

Hér er um að ræða votlendissvæði sem liggja meðfram bakka vatnsins og árinnar og eru mikilvægur hluti af vistkerfi og lífkeðju vatnsins. Er með þessu dregin markalína um það svæði sem óneitanlega hefur mest verndargildi og er um leið torveldast að friðlýsa í heild sinni á grundvelli ákvæða náttúruverndarlaga, nr. 44/1999. Mývatn og Laxá mynda í raun eina órjúfanlega heild og er af þeim sökum afar mikilvægt að um vernd þess svæðis gildi sömu reglur.

Þá segir í 2. mgr. að frumvarpið taki jafnframt til vatnsverndar á vatnasviði yfirborðsvatns Mývatns og Laxár. Vatnasvið Mývatns og Laxár er að sönnu torvelt að skilgreina en byggt er á að um sé að ræða vatnasvið grunnvatns og fylgir kort með frumvarpi þessu þar sem mörk þess vatnasviðs eru dregin. Í 3. mgr. 4. gr. er að finna heimild fyrir ráðherra til að skilgreina ný mörk vatnasviðsins í reglugerð, verði breytingar á skilgreindu vatnasvæði, svo sem vegna náttúrulegra breytinga á rennsli grunnvatns eða aukinnar þekkingar við gerð rennslislíkana.

Að auki er í 3. mgr. kveðið á um að ákvæði laganna um gerð verndaráætlunar taki til Skútustaðahrepps alls, auk Laxár með eyjum, hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfandaflóa, ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Laxá báðum megin. Þetta er sama svæði og fellur undir gildissvið núgildandi laga.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um að óheimilt sé að valda spjöllum eða raski á lífríki, jarðmyndunum og landslagi á landsvæði því sem getur um í 1. mgr. 2. gr. Enn fremur er mælt fyrir um að breytingar á hæð vatnsborðs stöðuvatna og rennsli straumvatna séu óheimilar nema til verndunar og ræktunar þeirra, enda komi til sérstakt leyfi Umhverfisstofnunar. Með þessu ákvæði er leitast við að skilgreina nánar hvað felist í vernd Mývatns- og Laxársvæðisins samkvæmt frumvarpi þessu. Samkvæmt núgildandi lögum er hvers konar mannvirkjagerð og jarðrask óheimilt, nema leyfi Umhverfisstofnunar komi til. Ákvörðun um að veita slíkt leyfi er því háð mati stofnunarinnar en almenn viðmið um hvenær veita megi slíkt leyfi eru ekki í lögunum. Nokkrar efnisreglur hafa verið í reglugerð nr. 136/1978, sem sett var á grundvelli laganna, svo sem um bann við byggingu frístundahúsa innan 200 m frá bökkum stöðuvatna og straumvatna. Almennar reglur náttúruverndarlaga og alþjóðasamningar sem Ísland hefur fullgilt hafa m.a. verið hafðar til hliðsjónar. Í raun er því ekki gert ráð fyrir að um efnisbreytingu sé að ræða á vernd svæðisins. Markmið greinarinnar er að tryggja Laxá, Mývatni og nálægum votlendissvæðum sömu vernd og samkvæmt eldri lögum. Ákvæðinu er þannig ekki ætlað að hafa áhrif á þá starfsemi atvinnufyrirtækja, svo sem Kísiliðjunnar við Mývatn, sem leyfð hefur verið í gildistíð núgildandi laga, sbr. leyfi iðnaðarráðuneytisins frá 7. apríl 1993, sem gildir til ársloka 2010. Allar breytingar á slíkri starfsemi sem haft gætu áhrif á lífríki, jarðmyndanir og landslag yrðu hins vegar háðar leyfi Umhverfisstofnunar í samræmi við ákvæði 2. mgr. Ákvæði 2. málsl. 1. mgr. er efnislega samhljóða 2. mgr. 3. gr. núgildandi laga um vernd Mývatns og Laxár, nr. 36/1974.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til hvers konar framkvæmda sem haft geta áhrif á lífríki, jarðmyndanir og landslag á landsvæði því sem getur um í 1. mgr. 2. gr. Til einföldunar er kveðið á um að leita skuli leyfis fyrir öllum framkvæmdum á svæðinu sem haft geta áhrif á lífríki, jarðmyndanir eða landslag. Þar sem svæðið sem fjallað er um í 1. mgr. 2. gr. er mun minna en svæðið sem verndað er með núgildandi lögum, nr. 36/1974, er ekki við því að búast að margar framkvæmdir falli undir ákvæðið. Með þessu móti er tryggt að Umhverfisstofnun geti tekið afstöðu til allra framkvæmda á svæðinu og metið hvort þær séu líklegar til að fara í bága við ákvæði 1. mgr. 3. gr. Í 2. málsl. 2. mgr. er tekið fram að heimilar séu án sérstaks leyfis framkvæmdir samkvæmt staðfestu skipulagi, enda hafi stofnunin fallist á skipulagsáætlun þá sem um er að ræða. Sams konar ákvæði er í 4. mgr. 3. gr. núgildandi laga.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að ráðherra skuli í reglugerð setja nánari ákvæði um vernd þess svæðis sem fellur undir ákvæði greinarinnar.

Um 4. gr.

Ákvæði þetta er nýmæli og er hér lagt til að sérstakt ákvæði verði í lögunum um verndun vatnasviðs Mývatns og Laxár. Með ákvæðinu á að koma í veg fyrir að spjöll verði unnin innan vatnasviðs Mývatns og Laxár. Er þar sérstaklega litið til rennslis grunnvatns, en grunnvatnsrennsli er afar þýðingarmikill þáttur í vatnabúskap Mývatns.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að ráðherra skuli setja í reglugerð nánari ákvæði um varnir gegn mengun á vatnasviði Mývatns og Laxár. Skal ráðherra leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi sveitarstjórna. Í reglugerð skal m.a. kveða á um kröfur til mengunarvarna atvinnufyrirtækja á svæðinu. Jafnframt er ráðherra heimilt í reglugerð að skilgreina ný mörk vatnasviðsins í reglugerð, verði breytingar á skilgreindu vatnasvæði, svo sem vegna náttúrulegra breytinga á rennsli grunnvatns eða aukinnar þekkingar við gerð rennslislíkana.

Um 5. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að Umhverfisstofnun skuli hafa umsjón með landsvæði því sem getur um í 2. gr. Umhverfisstofnun skal þó heimilt að fela öðrum umsjón svæðisins, í heild eða að hluta, í samræmi við ákvæði náttúruverndarlaga.

Um 6. gr.

Greinin er nýmæli en þar er mælt fyrir um gerð verndaráætlunar fyrir Skútustaðahrepp og Laxá að ósi árinnar við Skjálfanda. Verndaráætluninni er ætlað að ná til alls þess svæðis sem féll undir gildissvið eldri laga. Með því móti er unnt að byggja verndarstefnu á heildarsýn á jarðfræði svæðisins allt frá Vatnajökli og niður í Mývatnssveit, en merkar jarðfræðiminjar eru í Skútustaðahreppi utan þess svæðis sem afmarkað er á kortum í fylgiskjölum I og II. Verndaráætlunin yrði stefnumótandi fyrir náttúru- og umhverfisvernd á svæðinu. Er lagt til að Umhverfisstofnun hafi yfirumsjón með gerð verndaráætlunarinnar en vinni hana í samvinnu við sveitarstjórnir, náttúruverndarnefndir, stofnanir, umhverfisverndarsamtök og landeigendur á svæðinu. Megintilgangur slíkrar verndaráætlunar er að marka skýra stefnu á sviði náttúru- og umhverfisverndar á svæðinu með þátttöku allra hagsmunaaðila, koma í veg fyrir að náttúruvernd á svæðinu verði brotakennd og tryggja þannig samhengi í öllum verndar- og friðunaraðgerðum á svæðinu. Skal auglýsa verndaráætlunina og gefa kost á athugasemdum, en með því móti er stefnt að þátttöku sem flestra í stefnumótun á þessu sviði. Að því loknu skal verndaráætlunin lögð fyrir ráðherra til staðfestingar.

Um 7. gr.

Ákvæði 1. mgr. þarfnast ekki skýringar.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um hlutverk og starfssvið náttúrurannsóknastöðvarinnar, sem er að stunda rannsóknir á náttúru og lífríki Mývatns og Laxár.

Um 8. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um skipun forstöðumanns náttúrurannsóknastöðvarinnar. Almennt skilyrði til skipunar er að forstöðumaður hafi hlotið háskólamenntun í náttúrufræðum sem nýtist honum í starfi. Skal ráðherra setja nánari fyrirmæli um starfssvið og starfsskyldur forstöðumanns í reglugerð.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um skipun fagráðs náttúrurannsóknastöðvarinnar. Er meginhlutverk fagráðs að vera forstöðumanni náttúrurannsóknastöðvarinnar til ráðuneytis um mótun vísinda- og rannsóknastefnu stöðvarinnar sem og fagleg tengsl hennar við aðrar stofnanir sem stunda rannsóknir á vatnasviði Mývatns og Laxár í samræmi við lög. Skal ráðherra setja í reglugerð nánari ákvæði um hvernig fagráðið skal skipað, sem og um hlutverk þess.

Um 9.–11. gr. og ákvæði til bráðabirgða I.

Ákvæðin þarfnast ekki skýringar.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Ljóst er að margar mikilvægar náttúruminjar sem líta má á sem órjúfanlegan hluta Mývatnssvæðisins falla utan þess svæðis sem tilgreint er í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Mikilvægt er að friða margar þessara náttúruminja. Rétt er að taka fram að á vegum Náttúruverndarráðs, og síðar Náttúruverndar ríkisins, hefur verið skilgreint hvaða landsvæði á Mývatnssvæðinu hafa mest verndargildi. Liggur því til grundvallar mat á vísinda-, fræðslu-, útivistar- og hlunnindagildi þessara svæða. Í ákvæði þessu er mælt fyrir um að Umhverfisstofnun hefjist þegar handa við að vinna að friðlýsingu þeirra. Ljóst er að það starf er tímafrekt og er þess vegna mælt fyrir um að því skuli lokið eigi síðar en 1. janúar 2008. Til þess að koma í veg fyrir að þessum náttúruminjum verði spillt áður en þær eru friðlýstar er hér mælt fyrir um að umhverfisráðherra tilkynni við gildistöku laganna landeigendum, sveitarstjórnum og öðrum hagsmunaaðilum hvaða landsvæði áformað er að friðlýsa. Ekki er gert ráð fyrir að farið verði í framkvæmdir á þeim svæðum og því er nauðsynlegt að sveitarstjórn hafi fullt samráð við umhverfisráðuneytið áður en veitt er framkvæmdar- eða byggingarleyfi skv. 27. og 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, á þeim svæðum sem fyrirhugað er að friðlýsa.

Um ákvæði til bráðabirgða III.

Í Laxá eru nú þrjár vatnsaflsstöðvar, Laxá I sem reist var árið 1939, Laxá II reist árið 1953 og Laxá III sem tekin var í notkun árið 1973 í kjölfar samnings stjórnar Laxárvirkjunar, Landeigendafélags Laxár og Mývatns og forsætisráðherra f.h. ríkisstjórnar Íslands frá maí 1973 sem markaði endi hinnar svokölluðu Laxárdeilu. Samkvæmt 1. gr. samningsins þarf samþykki landeigendafélagsins fyrir breytingum á virkjunum í Laxá sem leiða til hækkunar á vatnsborði árinnar.

Mikill sandburður í Laxá hefur valdið erfiðleikum í rekstri virkjunarinnar og valdið miklu sliti á vatnsvélum. Einnig hafa ís- og krapastíflur við inntak virkjunarinnar truflað rekstur hennar. Þá hafa heimamenn haft áhuga á því að draga úr sandburði í Laxá. Vegna þessa hefur Landsvirkjun, sem nú er eigandi Laxárvirkjana, gert áætlun um að hækka núverandi stíflu efst í Laxárgljúfri. Með því myndast lítið inntakslón ofan stíflunnar og sandur og grjót sem Laxá ber með sér fellur til botns í lóninu. Jafnframt mundi það leysa ís- og krapavandamál þar sem vatnið yrði tekið af botni lónsins en ekki af yfirborði eins og nú er gert. Hugsanlegt er talið að minni sandburður í Laxá neðan virkjunar hefði jákvæð áhrif á lífríki árinnar.

Samkvæmt núgildandi lögum og 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins eru allar breytingar á hæð vatnsborðs stöðuvatna og rennsli straumvatna óheimilar nema til verndunar og ræktunar þeirra, enda komi til sérstakt leyfi Umhverfisstofnunar. Í 1. gr. fyrrnefnds samnings varðandi lok Laxárdeilunnar segir að ekki verði stofnað til frekari virkjana í Laxá en þeirrar sem nú er unnið að og sem ekki hefur vatnsborðshækkun í för með sér, nema til komi samþykki Landeigendafélags Laxár og Mývatns. Bráðabirgðaákvæði þessu er ætlað að veita Umhverfisstofnun heimild til að leyfa breytingar á hæð vatnsborðs Laxár vegna framangreindrar framkvæmdar, þ.e. ekki er áskilið að breytingin sé til verndunar og ræktunar náist samkomulag um framkvæmdina milli Landsvirkjunar og Landeigendafélags Laxár og Mývatns. Um framkvæmdina fer þá eins og um aðrar framkvæmdir sem falla undir 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Sérstaklega er tekið fram að meta skuli umhverfisáhrif framkvæmdarinnar í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum og getur Umhverfisstofnun þá haft það mat til hliðsjónar við ákvörðun á því hvort leyfi fyrir framkvæmdinni er veitt. Að auki þykir eðlilegt í ljósi forsögu núgildandi laga að áskilið sé að leyfi Landeigendafélags Laxár og Mývatns liggi fyrir.

Bráðabirgðaákvæðinu er því ætlað að tryggja að lögin um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu standi ekki í vegi fyrir framkvæmdum sem aðilar máls, þ.e. Landsvirkjun og Landeigendafélag Laxár og Mývatns, yrðu sammála um að nauðsynleg væru til að leysa þá erfiðleika sem verið hafa í rekstri virkjunarinnar að því gefnu að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hefði farið fram.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.

Frumvarpinu er ætlað að leysa af hólmi lög nr. 36/1974, sama heitis. Lögð er til nokkur þrenging á gildissviði laganna á þann veg að í stað þess að þau nái til Skútustaðahrepps alls, nái þau til Mývatns, Laxár og nálægra votlendissvæða, en taki jafnframt til vatnsverndar á vatnasviði Mývatns og Laxár. Einnig er lögð til breyting á stjórnskipulagi Náttúrurannsóknastöðvarinnar við Mývatn.

Ákvæði frumvarpsins sem leitt geta til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð eru í 6. gr. og ákvæði II til bráðabirgða. Skv. 6. gr. ber Umhverfisstofnun ábyrgð á því að gerð sé verndaráætlun fyrir það landsvæði sem lögin taka til auk alls Skútustaðahrepps. Áætlaður kostnaður við gerð áætlunarinnar er 5 m.kr. Samkvæmt ákvæði II til bráðabirgða skal Umhverfisstofnun hefja undirbúning að friðlýsingu þeirra landsvæða sem mikilvægt er að vernda sakir mikilvægis þeirra fyrir lífríki Laxár og Mývatns eða vegna merkra jarðmyndana og landslagsgerða þótt svæðin falli utan almenns gildissviðs laganna. Áætlaður kostnaður við þá vinnu er 1 m.kr.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum má því gera ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs aukist um 6 m.kr. og er þar um einsskiptiskostnað að ræða.