Samvinnufélög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 364

644. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 22 27. mars 1991, um samvinnufélög.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992–93.)

1. gr.

Á eftir 2. gr. laganna kemur ný grein, 2. gr. a, svohljóðandi:

Heimilt er samvinnufélagi, að fullnægðum skilyrðum sem talin eru upp í 2. mgr., að starfrækja innlánsdeild sem tekur við innlögum frá félagsmönnum til ávöxtunar sem rekstrarfé félagsins. Um útborganir á innlögum fer eftir ákvæðum félagssamþykkta.

Skilyrði fyrir því að samvinnufélag megi starfrækja innlánsdeild eru:

Að eigið fé félagsins sé minnst 100 milljónir króna og hlutfall eigin fjár þess af heildareignum eigi lægra en 20% - tuttugu af hundraði -. Fyrrgreind lágmarksfjárhæð er miðuð við verðlag í byrjun árs 1993 og skal breytast í upphafi hvers árs í hátt við breytingar á lánskjaravísitölu.

Fullnægi samvinnufélag ekki þessum skilyrðum er viðskiptaráðherra heimilt að veita hlutaðeigandi félagi frest í allt að sex mánuði til þess að auka eigið fé að fyrrgreindum lágmörkum. Séu til þess ríkar ástæður að mati ráðherra er honum heimilt að framlengja þennan frest í allt að þrjá mánuði.

Að endurskoðun á reikningum félagsins sé í höndum löggilts endurskoðanda, sbr. 2. mgr. 68. gr.

Að félagið sé aðili að Tryggingarsjóði innlánsdeilda. Samþykktir sjóðsins skulu staðfestar af viðskiptaráðherra.

Til tryggingar fyrir fé því, sem lagt er í innlánsdeild, eru eignir félagsins, þar með talin eign í Tryggingarsjóði innlánsdeilda og ábyrgð félagsmanna skv. 18. gr.

Óheimilt er innlánsdeild að veita lán í eigin nafni eða reka aðra fjármálastarfsemi en um getur í 1. mgr. og hún telst hvorki innláns- né lánastofnun í skilningi laga um Seðlabanka Íslands.

2. gr.

Í stað síðari málsgreinar ákvæðis til bráðabirgða komi tvær nýjar málsgreinar er orðast svo:

Þeim samvinnufélögum, sem starfrækja innlánsdeildir við gildistöku laga þessara og ekki fullnægja skilyrðum 2. mgr. 2. gr. a, ber að fullnægja skilyrðunum eigi síðar en 31. desember 1994. Að öðrum kosti skulu þau leggja niður innlánsdeildir sínar frá og með 1. janúar 1995.

Ákvæði 2. gr. a skal taka til endurskoðunar eigi síðar en 1. janúar 2000.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Jafnframt fellur úr gildi 29. gr. laga nr. 46 13. júní 1937, um samvinnufélög.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í lögum um samvinnufélög frá árinu 1991 segir í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða:

„Viðskiptaráðherra skal eftir setningu laga þessara skipa nefnd sem hafi það hlutverk að gera tillögur um framtíðarskipan innlánsdeilda samvinnufélaga. Skal nefndin skila áliti í síðasta lagi 1. júlí 1992. Jafnframt skal nefndin gera tillögur um þær lagabreytingar sem nauðsynlegar kunna að verða til þess að fella reglur um rekstur innlánsdeilda að almennum reglum sem gilda um aðrar innlánsstofnanir og jafnframt taka tillit til sérstöðu starfandi innlánsdeilda og þýðingar þeirra fyrir hlutaðeigandi samvinnufélög.“

Í framhaldi af setningu laganna skipaði viðskiptaráðherra nefnd til að fjalla um þetta efni og var hún skipuð þeim Birni Friðfinnssyni ráðuneytisstjóra sem var formaður nefndarinnar, Guðbrandi Þ. Guðbrandssyni fulltrúa, Jóni Adólfi Guðjónssyni bankastjóra, Ragnari Hafliðasyni aðstoðarforstöðumanni, Sigurði Hafstein framkvæmdastjóra og Þóri Páli Guðjónssyni kaupfélagsstjóra.

Innlánsdeildir samvinnufélaga varðveittu samtals 2.176 milljónir króna í árslok 1991, en þá voru innlánsdeildir starfandi við 20 samvinnufélög. Mest var fjármagnið hjá innlánsdeildum sjö kaupfélaga: Kaupfélags Eyfirðinga, Kaupfélags Skagfirðinga, Kaupfélags Héraðsbúa, Kaupfélags Árnesinga, Kaupfélags V-Húnvetninga, Kaupfélags Þingeyinga og Kaupfélags Borgfirðinga. Samtals varðveittu þessi sjö kaupfélög 1.538 milljónir króna og námu heildarinnlegg í hverju þeirra frá 176 til 539 milljónum króna. Innlánsdeildir annarra samvinnufélaga voru verulega minni að vöxtum.

Í fyrstu lögum um samvinnufélög, sem sett voru árið 1921, var að finna heimild fyrir samvinnufélög til þess að stofna innlánsdeildir. Þá var staða innlagseigenda í innlánsdeild m.a. tryggð með sameiginlegri ábyrgð allra félagsmanna. Með samvinnulögunum frá 1937 breyttist þessi ábyrgð á þann veg að félagsmenn báru aðeins ábyrgð á skuldbindingum félagsins sem nam stofnsjóðsinneign þeirra og er þeirri skipan haldið í nýju samvinnufélögunum, þó þannig að hún nær til eignaraðildar félagsmanna að sjóðum samvinnufélags.

Innlánsdeildir samvinnufélaganna áttu góðu gengi að fagna fram undir 1960. Árið 1959 var hlutdeild innlánsdeilda í heildarinnlánum innlánsstofnana 8,1%, en þá voru innlánsdeildirnar 55 að tölu. Í árslok 1991 var sambærileg hlutdeild innlánsdeildanna 20 í heildarinnlánum innlánsstofnana 1,4%. Engu að síður eru þær mikilvægur þáttur í rekstri sumra samvinnufélaga sem með rekstri þeirra afla sér rekstrarfjármagns með lágmarkstilkostnaði.

Staða innlagseigenda í innlánsdeildum samvinnufélaga er í dag mun verri en staða innstæðueigenda hjá bönkum og sparisjóðum. Fjárhagur innlánsdeilda samvinnufélaga er ekki aðskilinn frá fjárhag viðkomandi samvinnufélags og ekki eru settar formlegar tryggingar fyrir innlánum. Fé, sem lagt er í innlánsdeild, verður því sjálfkrafa hluti af veltufjármunum kaupfélagsins og við gjaldþrot þess yrðu innstæðueigendur almennir kröfuhafar á þrotabú félagsins. Þeir þurfa því að taka á sig áhættu af margvíslegum viðskiptum sem eru ólík og mun áhættumeiri þeim viðskiptum sem venjulegar lánastofnanir stunda.

Til þess að bæta úr þessu hefur verið komið á fót Tryggingarsjóði innlánsdeilda. Samkvæmt 2. gr. samþykkta hans er tilgangur sjóðsins „að efla innlánsdeildir sambandsfélaganna í Sambandi íslenskra samvinnufélaga með því að ábyrgjast innstæður í innlánsdeildum þeirra sambandsfélaga sem gerast aðilar að sjóðnum. Sjóðsaðilarnir ábyrgjast skuldbindingar sjóðsins aðeins með því fé sem þeir eiga í sjóðnum.“ Samþykktir sjóðsins eru nú til endurskoðunar.

Staða innlagseigenda hjá innlánsdeildum samvinnufélaganna hefur lengi verið mönnum áhyggjuefni. Þannig segir í áliti bankamálanefndar frá því í janúar 1973: „Um starfsemi innlánsdeilda samvinnufélaga eru ekki í dag í gildi neinar almennar lagareglur umfram almennt heimildarákvæði í samvinnufélagalögum. Telur nefndin nauðsynlegt að bæta hér um, jafnframt því sem innlánsdeildakerfið verði tekið til gagngerðrar endurskoðunar. Er sérstaklega nauðsynlegt að skilja algerlega sundur fjárhag innlánsdeilda og viðkomandi samvinnufélaga og telur nefndin eðlilegast að gera það með þeim hætti að innlánsdeildum sé breytt í sparisjóði þar sem það er unnt. Minnstu innlánsdeildirnar eru hins vegar svo litlar að þær munu ekki geta starfað áfram sem sjálfstæðar lánastofnanir, hvorki í formi sparisjóða né á annan hátt. Telur nefndin því eðlilegt að stefnt sé að því að þessar innlánsdeildir sameinist í stærri heildir á sama hátt og minnstu sparisjóðirnir eða sameinist öðrum innlánsstofnunum sem starfa á sama svæði.“

Í álitsgerð um stöðu og framtíðarstefnu innlánsdeilda, sem Margeir Daníelsson hagfræðingur vann fyrir stjórn Tryggingarsjóðs innlánsdeilda á árinu 1988, telur höfundur áhugaverðasta kostinn að bankar og sparisjóðir yfirtaki rekstur innlánsdeilda.

Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hefur á undanförnum árum gert ýmsar athugasemdir við stöðu innlagseigenda hjá innlánsdeildum samvinnufélaga og hefur eftirlitið átt um það viðræður við forsvarsmenn Tryggingarsjóðs innlánsdeildanna.

Í nefndinni var fjallað um þann kost að breyta innlánsdeildunum í sparisjóði í samræmi við lög um sparisjóði. Í ljós kom að sú leið er háð ýmsum annmörkum, m.a. sökum væntanlegra reglna um áhættudreifingu í útlánum og um lágmarksstærð sparisjóða. Einnig kom í ljós að yfirtaka banka og sparisjóða á stærstu innlánsdeildunum er erfiðleikum háð sökum þeirrar röskunar sem það kann að valda á rekstri viðkomandi samvinnufélaga.

Samkomulag varð um að leggja til að samvinnufélögum sé heimilað að reka innlánsdeildir með ströngum skilyrðum um eigið fé og eiginfjárhlutfall og um aðild að Tryggingarsjóði innlánsdeilda. Jafnframt varð samkomulag um að leggja til að deildirnar teldust hvorki til innláns- né lánastofnana í skilningi laga um Seðlabanka Íslands. Er þá við það miðað að frumvarp til nýrra laga um Seðlabanka Íslands verði lögfest, en það hefur verið lagt fram á Alþingi. Af þessu leiðir að innlánsdeildir geti ekki notið fyrirgreiðslu í Seðlabankanum og ekki tekið við innlánum frá almenningi í hefðbundnum skilningi þess hugtaks og ekki veitt lán í eigin nafni. Hins vegar teljast innlánsdeildir ótvírætt til fjármálastofnana og lúta því eftirliti bankaeftirlits Seðlabanka Íslands samkvæmt ákvæðum seðlabankafrumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að bætt verði við lögin nýrri grein, 2. gr. a, sem heimili samvinnufélögum að starfrækja innlánsdeild sem tekur við innlögum frá félagsmönnum til ávöxtunar sem rekstrarfé félagsins.

Síðan eru sett nánari skilyrði fyrir þessu í þremur töluliðum. Í fyrsta lagi þarf eigið fé félagsins að nema minnst 100 milljónum króna og hlutfall eigin fjár þess af heildareignum eigi lægra en 20%. Fjárhæðin breytist í samræmi við breytingar á lánskjaravísitölu. Þetta þýðir að einungis stærstu samvinnufélögin geta rekið slíkar innlánsdeildir. Í öðru lagi þarf endurskoðun á reikningum félagsins að vera í höndum löggilts endurskoðanda og í þriðja lagi þarf félagið að vera aðili að Tryggingarsjóði innlánsdeilda.

Þessi tillaga er sett fram í þeim tilgangi að tryggja hag innlagseigenda betur en nú, en til tryggingar þess fjár, sem lagt er í innlánsdeild, eru eignir félagsins, þar með talin eign í Tryggingarsjóði innlánsdeilda og ábyrgð félagsmanna sem fólgin er í eignaraðild þeirra í sjóðum samvinnufélags. Slík trygging kann í mörgum tilvikum að vera lítils virði og því eru hér gerðar lágmarkskröfur til samvinnufélaga sem mega reka innlánsdeild. Gerð er krafa til þess að endurskoðun reikninga þeirra sé í höndum löggilts endurskoðanda og auðveldar það eftirlit með fjárhag félagsins. Gert er að skilyrði að samþykktir Tryggingarsjóðs innlánsdeilda séu staðfestar af ráðherra en m.a. er talið nauðsynlegt að í þeim verði ákvæði sem skyldi samvinnufélög til að eiga sem séreign ígildi bindiskyldrar innstæðu í sama hlutfalli og Seðlabankinn beitir á ráðstöfunarfé lánastofnana á hverjum tíma.

Í síðustu málsgrein þessarar greinar er kveðið á um að innlánsdeild sé ekki innláns- eða lánastofnun í skilningi laga um Seðlabanka Íslands. Er að þessu vikið hér að framan, en þar eð hér er ótvírætt um fjármálastofnun að ræða fellur innlánsdeild undir eftirlitssvið bankaeftirlits Seðlabanka Íslands. Það eftirlit lýtur fyrst og fremst að því að kalla eftir reikningsyfirlitum frá félaginu, fara yfir þau og óska nánari upplýsinga frá stjórnendum og endurskoðanda félagsins eftir því sem ástæða þykir til. Hins vegar leiðir af eðli máls að ekki er hægt að gera sömu kröfur til eftirlits bankaeftirlits með fjölbreyttum áhætturekstri stórra samvinnufélaga og gerðar eru til eftirlits með rekstri innláns- og lánastofnana. Áfram verður því talsverð áhætta samfara innlögum í innlánsstofnanir þótt ákvæði frumvarpsins miði að því að takmarka hana verulega.

Um 2. gr.

Lagt er til að í ákvæði til bráðabirgða verði samvinnufélögum gefinn frestur til ársloka 1994 til þess að fullnægja kröfum laganna og að ákvæði 2. gr. a verði tekin til endurskoðunar í síðasta lagi 1. janúar 2000. Þykir nauðsynlegt að minni félögin fái frest til þess t.d. að semja við banka eða sparisjóði um yfirtöku innlánsdeilda sinna. Þá þykir einnig rétt að ákvæði 2. gr. a verði tekin til endurskoðunar í ljósi fenginnar reynslu í síðasta lagi fyrir aldamót. Er þar m.a. höfð í huga heimild samvinnufélaga til þess að gefa út samvinnuhlutabréf sem kann að breyta afstöðu stjórnenda þeirra til reksturs innlánsdeilda í framtíðinni þegar reynsla fæst af útgáfu og verslun með samvinnuhlutabréf.

Um 3. gr.

Með gildistökuákvæðinu er jafnframt fellt út síðasta ákvæði gömlu samvinnufélagalaganna frá 1937 sem enn er í gildi.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um samvinnufélög.

Með frumvarpinu eru settar reglur um innlánsdeildir sem starfa á vegum samvinnufélaga. Ekki verður séð að frumvarpið hafi í för með sér teljandi kostnaðarauka fyrir ríkissjóð.