Land og skógur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 858

Greinargerð.

1. Inngangur.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs kemur fram að setja eigi metnaðarfull markmið um samdrátt í losun gróðurhúslofttegunda vegna landnotkunar og áhersla lögð á að efla náttúrumiðaðar lausnir, m.a. með hvötum til aukinnar skógræktar, landgræðslu og endurheimtar votlendis. Efla þurfi rannsóknir á losun og bindingu kolefnis vegna samspils landnýtingar og loftslagsmála. Þá kemur einnig fram að efla þurfi landgræðslu, skógrækt og endurheimt votlendis til að mæta skuldbindingum Íslands í loftslagsmálum.

Landgræðslan og Skógræktin eru stofnanir sem eiga sér langa sögu og hafa verkefni þeirra frá upphafi tengst. Oftar en einu sinni hefur verið skoðað hvort sameina eigi stofnanirnar án þess að það hafi gengið eftir af ýmsum ástæðum, ekki síst byggðapólitískum. Mikill samhljómur er með hlutverkum framangreindra stofnana eins og þau eru skilgreind í lögum um landgræðslu, nr. 155/2018, og lögum um skóga og skógrækt, nr. 33/2019, og nýverið gaf matvælaráðherra út fyrstu sameinuðu stefnuna í landgræðslu og skógrækt, Land og líf, landgræðsluáætlun og landsáætlun í skógrækt til ársins 2031, auk aðgerðaráætlunar í landgræðslu og skógrækt 2022–2026.

Hinn 17. maí 2022 skipaði ráðherra starfshóp sem var falið að greina rekstur Landgræðslunnar og Skógræktarinnar, eignaumsýslu, samlegð faglegra málefna stofnananna og vinna áhættugreiningu vegna mögulegrar sameiningar og skilaði starfshópurinn skýrslu 3. október 2022. Niðurstaða starfshópsins var að fagleg og rekstrarleg rök væru fyrir sameiningu Landgræðslunnar og Skógræktarinnar og með góðum undirbúningi mætti tryggja að slík sameining skili í heildina meiri ávinningi en ef áfram yrðu tvær stofnanir. Tækifæri væru til staðar og horfa mætti til þess að ná fram aukinni skilvirkni í málaflokknum. Stærstu tækifærin voru talin snúa að heildstæðari sýn á landnýtingu sem geti flýtt framgangi fjölmargra verkefna, m.a. í þágu loftslagsmála.

Með vísan til framangreinds ákvað matvælaráðherra að leggja til að Landgræðslan og Skógræktin yrðu sameinaðar í nýja stofnun. Sérstök áhersla verður lögð á að tryggja mannauð í málaflokknum og að núverandi þekking nýtist áfram sem best. Þá getur aðalskrifstofa nýrrar stofnunar verið á hvaða starfsstöð stofnunarinnar sem er en ekki er gert ráð fyrir að forstöðumaður hafi aðsetur á höfuðborgarsvæðinu.

Ákveðið var snemma í ferlinu að velja nýtt og þjált heiti á stofnunina. Land og skógur þykir lýsandi fyrir starfsemi stofnunarinnar og hefur skírskotun til verkefna og heita eldri stofnana.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Þó nokkur samlegð er í verkefnum Landgræðslunnar og Skógræktarinnar. Báðar stofnanirnar hafa stórt og vaxandi hlutverk á sviði umhverfis- og loftslagsmála og hafa verið í samstarfi á fjölmörgum sviðum og gæti sameining stofnananna eflt þjónustu og ráðgjöf til bænda og annarra viðskiptavina. Heildstæðari nálgun varðandi nýtingu lands getur flýtt framgangi verkefna, m.a. í þágu loftslagsmála, og þá eru tækifæri til þess að hagnýta gögn og rekstur landupplýsinga sem stuðlar að öflugra rannsóknarstarfi. Í ljósi framangreinds er lagt til að Landgræðslan og Skógræktin verði sameinaðar í nýja stofnun undir heitinu Land og skógur.

Gildandi lög og reglur kveða á um að Landgræðslan og Skógræktin séu aðskildar en kveðið er á um hlutverk stofnananna í annars vegar lögum um landgræðslu og hins vegar lögum um skóga og skógrækt. Með vísan til þess að lagt er til að stofnanirnar verði sameinaðar í eina nýja stofnun þarf að breyta þeim lögum og setja ný lög um nýja sameinaða stofnun.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er mælt fyrir um sameiningu Landgræðslunnar og Skógræktarinnar með þeim hætti að sett verði á fót ný stofnun sem sinna skuli verkefnum á sviði landgræðslu og skógræktar undir heitinu Land og skógur. Lög um landgræðslu og lög um skóga og skógrækt munu þó gilda áfram en tilvísana til Landgræðslunnar og Skógræktarinnar verður breytt í þeim lögum sem og öðrum og vísað verði til nýrrar stofnunar. Mikill samhljómur er með hlutverkum framangreindra stofnana eins og þau eru skilgreind í lögum um landgræðslu, nr. 155/2018, og lögum um skóga og skógrækt, nr. 33/2019, og því er hlutverk nýrrar stofnunar mótað eftir gildandi ákvæðum.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarp þetta hefur ekki gefið tilefni til sérstaks mats á samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarp þetta varðar fyrst og fremst Landgræðsluna og Skógræktina og starfsfólk þeirra stofnana, bændur, landeigendur, félagasamtök og sveitarfélög. Þá fer umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið með málefni er varða verndun lífríkis og líffræðilegrar fjölbreytni, loftslagsmál og losun gróðurhúsalofttegunda, sem hefur mikil tengsl við skógrækt og landgræðslu. Landgræðslan og Skógræktin sjá nú um landtengdan þátt loftslagsbókhalds Íslands (LULUCF), gagnaöflun og skil til Umhverfisstofnunar.

Möguleg sameining þessara stofnana hefur verið til umræðu í nokkurn tíma milli ráðuneyta og helstu hagaðila og þá var starfshópi falið að greina rekstur stofnananna, eignaumsýslu, samlegð faglegra málefna þeirra og vinna áhættugreiningu vegna mögulegrar sameiningar. Starfshópurinn skilaði skýrslu hinn 3. október 2022. Með starfshópnum störfuðu núverandi skógræktarstjóri og landgræðslustjóri. Þá voru tekin viðtöl við stjórnendur stofnananna og helstu hagaðila .

Áform um lagasetningu voru í samráðsgátt stjórnvalda tímabilið 18. október til 1. nóvember 2022 (mál nr. S-196/2022). Sex umsagnir bárust í því ferli, þ.e. frá Rangárþingi ytra, Skógarafurðum ehf., Skógræktarfélagi Íslands, Félagi íslenskra náttúrufræðinga, Félagi skógarbænda á Austurlandi og Bændasamtökum Íslands. Ekki eru allir umsagnaraðilar hlynntir fyrirhugaðri sameiningu en flestir telja tækifæri felast í sameiningunni en tryggja þurfi þó áframhaldandi framgang allra þeirra verkefna sem stofnanirnar sinna í dag. Þá kemur fram í hluta umsagna að vanda þurfi til verka við sameininguna ef vel eigi að takast til. Félag íslenskra náttúrufræðinga leggur til breytingar til að tryggja réttindi starfsmanna og var tekið tillit til þeirra athugasemda, sbr. bráðabirgðaákvæði frumvarpsins.

Drög að frumvarpi til laga um Land og skóg voru í samráðsgátt stjórnvalda tímabilið 18. janúar til 1. febrúar 2023 (mál nr. S-8/2023). Sex umsagnir bárust í því ferli, þ.e. frá Byggðaráði Skagafjarðar, Landvernd, Vinum íslenskrar náttúru, Samtökum atvinnulífsins og Bændasamtökum Íslands. Þá barst ráðuneytinu ein umsögn frá einstaklingi og að auki bókun sveitarstjórnar Múlaþings vegna frumvarpsins dags. 10. febrúar 2023. Fram kemur í öllum umsóknum að mikil tækifæri felist í sameiningu Landgræðslunnar og Skógræktarinnar. Byggðaráð Skagafjarðar telur sameiningu falla vel að stefnu ríkisstjórnarinnar um að aukin skógrækt og landgræðsla eigi að leika veigamikið hlutverk í aðgerðum til að auka kolefnisbindingu hér á landi á næstu áratugum. Þá nefnir Landvernd að samtökin hafi um árabil bent á kosti þess að sameina stofnanirnar þar sem málefni þeirra séu mjög tengd. Félagið Vinir íslenskrar náttúru leggja til nokkrar breytingar sem tekið var tillit til að hluta en segja félagið fagna því að stuðla eigi að eflingu, verndun og endurheimt á auðlindum þjóðarinnar sem fólgnar séu í jarðvegi, skógum og öðrum gróðri og auka eigi skilvirkni í málefnum landgræðslu og skógræktar. Samtök atvinnulífsins telja mikil tækifæri til að sameina stofnanir og ábyrgðarsvið þeirra í stjórnsýslunni. Sameining stofnana styrki þær til að sinna leiðbeiningarhlutverki sínu betur og oft skarist verkefni þeirra, líkt og við eigi í þessu tilfelli. Samtökin styðji því heilshugar að málið fái framgöngu og að sameiningin verði að veruleika. Í umsögn frá einstaklingi kemur fram að undirritaður telji sameiningu Landgræðslunnar og Skógræktarinnar til bóta og ásamt nýrri stefnu og aðgerðaáætlun ráðuneytisins, Líf og land, bjóðist drjúg tækifæri til úrbóta og nútímavæðingar við landbætur, kolefnisbindingu og nytjaskógrækt eins og margir kalli eftir. Í umsögn Bændasamtaka Íslands kemur fram að samtökin taki jákvætt undir þau áform að sameina Landgræðsluna og Skógræktina í eina stofnun, Land og skóg, enda verði fylgt eftir þeim markmiðum að með sameiningunni verði þjónusta og ráðgjöf efld, samskipti einfölduð, auk þess sem náð verði betri yfirsýn yfir þau verkefni sem sameiginleg eru báðum stofnunum. Samtökin leggja til að stofnað verði samstarfsráð þar sem reglubundið samráð og miðlun upplýsinga á sér stað. Ekki verður lagt til að slíkt samstarfsráð verði lögbundið en gert er ráð fyrir að stofnunin hafi almennt samráð við hagsmunaaðila eftir þörfum. Í bókun sveitarstjórnar Múlaþings er m.a. lögð áhersla á að höfuðstöðvar og stjórn skógræktar verði áfram á Austurlandi og þannig verði sameining stofnananna nýtt til að efla skógrækt sem atvinnugrein. Tekið hefur verið tillit til þeirra athugasemda sem bárust eins og hægt er.

6. Mat á áhrifum.

Stærstu tækifærin við sameininguna snúa að heildstæðari sýn á landnýtingu sem getur flýtt framgangi fjölmargra verkefna, m.a. í þágu loftslagsmála. Gert er ráð fyrir að einhver tilfallandi tímabundinn kostnaður muni falla til fyrstu eitt til tvö árin við sameininguna sem gæti verið í kringum 100 millj. kr., ef miðað er við fyrri reynslu ríkisins af sameiningu stofnana, sem forgangsraðað verði fyrir innan ramma viðkomandi málefnasviðs. Þar má t.d. nefna kostnað vegna undirbúningsvinnu, biðlauna, breytinga á nýtingu húsnæðis, tækjabúnaðar, upplýsingakerfa og vefsíðu. Til lengri tíma má þó gera ráð fyrir að sameiningin muni leiða til samlegðaráhrifa sem geti leitt til aukinnar skilvirkni í rekstrinum og er gert ráð fyrir því að sá sparnaður sem kann að hljótast af sameiningunni verði nýttur í verkefni nýrrar stofnunar. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er því ekki gert ráð fyrir að lögfesting þess muni hafa áhrif á útgjöld eða afkomu ríkissjóðs. Þá er ekki gert ráð fyrir því að frumvarpið muni hafa fjárhagsleg áhrif á sveitarfélög, sbr. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er mælt fyrir um tilvist stofnunarinnar annars vegar og stjórnarfarslega stöðu hennar gagnvart ráðherra hins vegar.

Um 2. gr.

Í greininni segir að stofnunin hafi eftirlit með framkvæmd laga um landgræðslu, nr. 155/2018, og skóga og skógrækt, nr. 33/2019, og annist daglega stjórnsýslu samkvæmt þeim lögum og öðrum lögum sem stofnunin starfar eftir.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að ráðherra skipi forstöðumann stofnunarinnar. Jafnframt er kveðið á ábyrgð forstöðumanns. Skv. 22. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, segir að forstöðumenn ríkisstofnana séu embættismenn og eru þeir skipaðir tímabundið, til fimm ára í senn, nema annað sé tekið fram í lögum, sbr. 23. gr. sömu laga. Af stöðu forstöðumanns sem yfirmanns leiðir að honum ber að skipuleggja stofnunina, ráða starfsmenn og standa skil á fjárreiðum hennar og verkstjórn gagnvart fagráðherra, fjármála- og efnahagsráðherra, Ríkisendurskoðun og umboðsmanni Alþingis, eftir því sem við á. Um hlutverk og ábyrgð forstöðumanna eru bæði ákvæði í almennum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og í lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Í 2. mgr. er mælt fyrir heimild ráðherra til að setja í reglugerð nánari ákvæði um skipulag og starfsemi Lands og skógar að fengnum tillögum forstöðumanns.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu eru talin upp verkefni stofnunarinnar þótt ekki sé um tæmandi talningu að ræða en einnig er kveðið á um verkefni stofnunarinnar í ákvæðum laga um landgræðslu, nr. 155/2018, og skóga og skógrækt, nr. 33/2019. Auk þess eru stofnuninni falin verkefni í öðrum lögum. Ekki á að verða skörun milli ákvæða sérlaga og þessa lagaákvæðis.

Um 5. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um heimildir stofnunarinnar til þess að m.a. semja við aðra aðila um afmörkuð verkefni sem stofnuninni eru falin með því skilyrði að ekki sé um að ræða starfsemi sem felur í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum aðila. Þá er kveðið á um að stofnunin hafi skýra heimild til að krefja aðila um upplýsingar og gögn sem stofnunin telur nauðsynleg vegna eftirlitshlutverks hennar. Er þá aðilum skylt að verða við slíkri kröfu frá stofnuninni án þess að taka gjald fyrir. Þá kemur fram að söfnun og meðferð upplýsinga samkvæmt ákvæðinu skuli vera í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014.

Um 6. gr.

1. mgr. ákvæðisins þarfnast ekki skýringar.

Með 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að Landgræðslan og Skógræktin verði lagðar niður við gildistöku laganna og Land og skógur taki við hlutverki, verkefnum, réttindum og skyldum, eignum og skuldbindingum stofnananna.

Í 3. mgr. er kveðið á um að embætti landgræðslustjóra og skógræktarstjóra verði lögð niður við gildistöku laganna.

Um 7. gr.

Með ákvæðinu er m.a. tilvísunum til Skógræktarinnar og Landgræðslunnar í öðrum lögum breytt í nýja stofnun. Þá er ákvæðum er vísa til landsáætlana og svæðisáætlana í lögum um landgræðslu og skóga og skógrækt breytt og þau samræmd með vísan til þess að verið er að sameina Landgræðsluna og Skógræktina auk þess sem gefin hefur verið út fyrsta sameinaða stefnan í landgræðslu og skógrækt, Land og líf.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í 1. mgr. er kveðið á um það að allir starfsmenn sem eru með ráðningarsamband við Skógræktina og Landgræðsluna, sem heyra munu undir Land og skóg við gildistöku laganna, verði starfsmenn hjá Landi og skógi með sömu ráðningarkjörum og áður giltu. Þeir kunna þó að þurfa að hlíta breytingum á starfi eða starfsstigi í samræmi við nýtt skipurit og starfslýsingu.

Þá kemur fram að við ráðstöfun þessara starfa þurfi ekki að gæta að auglýsingaskyldu 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.

Í 2. mgr. er kveðið á um heimild ráðherra til að skipa forstöðumann Lands og skógar áður en lögin taka gildi. Forstöðumanni verður heimilt frá og með skipun sinni og fram að þeim tíma sem stofnunin tekur til starfa að undirbúa starfsemi stofnunarinnar.