Stjórnsýslulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 313

505. Frumvarp til stjórnsýslulaga

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)

I. KAFLI

Gildissvið laganna.

1. gr.

Gildissvið.

Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.

Ákvæði II. kafla um sérstakt hæfi gilda einnig um gerð samninga einkaréttar eðlis.

2. gr.

Gildissvið gagnvart öðrum lögum.

Lög þessi gilda ekki um þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu, löggeymslu, lögbann, nauð ungarsölu, greiðslustöðvun, nauðasamninga, gjaldþrotaskipti, skipti á dánarbúum eða önnur opin ber skipti.

Ákvæði annarra laga, sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur en lög þessi mæla fyrir um, halda gildi sínu. Um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra sem starfa við stjórn sýslu sveitarfélaga fer þó eftir sveitarstjórnarlögum.

II. KAFLI

Sérstakt hæfi.

3. gr.

Vanhæfisástæður.

Starfsmaður eða nefndarmaður er vanhæfur til meðferðar máls:

1 .

Ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila.

2 .

Ef hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar.

3 .

Ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með þeim hætti sem segir í 2. tölul.

4 .

Á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Það sama á við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að.

5 .

Ef málið varðar hann sjálfan verulega, venslamenn hans skv. 2. tölul., næstu yfirmenn persónulega eða stofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir.

6 .

Ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Eigi er þó um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.

4. gr.

Áhrif vanhæfis.

Sá sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Honum er þó heimilt að gera þær ráðstafanir sem eru nauðsynlegar til að halda máli í réttu horfi á meðan staðgengill er ekki til staðar.

Nefndarmaður, sem vanhæfur er til meðferðar máls, skal yfirgefa fundarsal við afgreiðslu þess.

5. gr.

Málsmeðferð.

Starfsmaður, sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, skal án tafar vekja athygli yfirmanns stofnunar á þeim.

Yfirmaður stofnunar ákveður hvort starfsmanni hennar beri að víkja sæti. Í þeim tilvikum, er vafi kemur upp um hæfi yfirmanns stofnunar, tekur hann sjálfur ákvörðun um hvort hann víkur sæti.

Nefndarmaður, sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, skal án tafar vekja athygli formanns stjórnsýslunefndar á þeim.

Stjórnsýslunefnd ákveður hvort nefndarmönnum, einum eða fleiri, beri að víkja sæti án þátttöku þeirra. Þetta gildir þó ekki ef það leiðir til þess að stjórnsýslunefndin verður ekki ályktunarhæf. Skulu þá allir nefndarmenn taka þátt í meðferð og ákvörðun þeirra mála er varða hæfi nefndar manna.

6. gr.

Setning staðgengils.

Þegar starfsmaður víkur sæti og ekki er til staðar annar hæfur starfsmaður skal sá er veitir stöð una setja staðgengil til þess að fara með málið sem til úrlausnar er.

III. KAFLI

Almennar reglur.

7. gr.

Leiðbeiningarskylda.

Stjórnvald skal veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess.

Berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, ber því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er.

8. gr.

Útreikningur frests.

Þar sem kveðið er á um frest í lögum telst sá dagur, sem fresturinn er talinn frá, ekki með í frestinum.

Ef lokadagur frests er almennur frídagur lengist fresturinn til næsta opnunardags þar á eftir. Að öðru leyti ber að telja frídaga með sem eru innan frestsins þegar fresturinn er reiknaður.

9. gr.

Málshraði.

Ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er.

Þar sem leitað er umsagnar skal það gert við fyrstu hentugleika. Ef leita þarf eftir fleiri en einni umsögn skal það gert samtímis þar sem því verður við komið. Stjórnvald skal tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína.

Þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast ber að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Dragist afgreiðsla máls óhæfilega er heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í mál inu verður kærð til.

10. gr.

Rannsóknarreglan.

Stjórnvald skal sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

11. gr.

Jafnræðisreglan.

Við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Óheimilt er að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.

12. gr.

Meðalhófsreglan.

Stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.

IV. KAFLI.

Andmælaréttur.

13. gr.

Tilkynning um meðferð máls.

Stjórnvald skal, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila máls á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram.

14. gr.

Andmælaréttur.

Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum þess afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

15. gr.

Upplýsingaréttur.

Aðili máls á rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Fari aðili fram á að fá af rit eða ljósrit af málsskjölum skal orðið við þeirri beiðni nema skjölin séu þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það sé verulegum vandkvæðum bundið. Forsætisráðherra er heimilt að ákveða með sérstakri gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir afrit og ljósrit sem veitt eru samkvæmt þessari grein.

Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita aðgang að gögnum sam kvæmt þessari grein.

Ákvæði þessarar greinar taka ekki til rannsóknar og saksóknar í opinberu máli. Þó getur sak borningur krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti.

16. gr.

Gögn undanþegin upplýsingarétti.

Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum tekur ekki til:

1 .

Fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum eða skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi.

2 .

Bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.

3 .

Vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.

Ef það sem greinir í 1. mgr. á aðeins við um hluta skjals skal veita aðila aðgang að öðru efni skjalsins.

17. gr.

Takmörkun á upplýsingarétti.

Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum.

18. gr.

Frestun máls.

Stjórnvaldi er heimilt að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um það.

Að öðrum kosti getur aðili á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

19. gr.

Rökstuðningur synjunar og kæruheimild.

Ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skal tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laga þessara.

Kæra má synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skal borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina.

V. KAFLI

Birting ákvörðunar, rökstuðningur o.fl.

20. gr.

Birting ákvörðunar og leiðbeiningar.

Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Ákvörðun er bindandi eftir að hún er komin til aðila.

Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeining ar um:

1 . heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda,

2 . kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru,

3 . frest til þess að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er lögákveðinn. Fylgi rökstuðningur ákvörðun þegar hún er tilkynnt skal veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. tölul. 2. mgr.

Ekki þarf þó að veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. mgr. þegar ákvörðun er tilkynnt hafi umsókn að ila verið tekin til greina að öllu leyti.

21. gr.

Hvenær veita skal rökstuðning.

Aðili máls getur krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt.

Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef:

1 . umsókn aðila hefur verið tekin til greina að öllu leyti,

2 . um er að ræða einkunnir sem veittar eru fyrir frammistöðu á prófum,

3 . um er að ræða styrki á sviði lista, menningar eða vísinda.

Beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun skal bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin og skal stjórnvald svara henni innan 14 daga frá því að hún barst.

Úrskurðum í kærumálum skal ávallt fylgja rökstuðningur.

22. gr.

Efni rökstuðnings.

Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Takmarka má efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.

Hafi stjórnsýslunefnd ekki samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni skal formaður færa rök fyrir henni í samræmi við 1.–3. mgr.

VI. KAFLI

Afturköllun ákvörðunar o.fl.

23. gr.

Breyting og leiðrétting.

Stjórnvald getur breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls.

Eftir að aðila hefur verið tilkynnt um ákvörðun er stjórnvaldi heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í henni, enda tilkynni stjórnvaldið aðila um leiðréttinguna án tafar og láti þeim sem fengið hef ur endurrit af ákvörðuninni nýtt endurrit í té.

24. gr.

Endurupptaka máls.

Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1 . ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða

2 . íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin.

Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim, sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

25. gr.

Afturköllun.

Stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar:

1 . það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða

2 . ákvörðun er ógildanleg.

VII. KAFLI

Stjórnsýslukæra.

26. gr.

Kæruheimild.

Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Ákvarðanir, sem ekki binda enda á mál, verða ekki kærðar fyrr en það hefur verið til lykta leitt.

27. gr.

Kærufrestur.

Kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg.

Þar sem lögmælt er að birta skuli ákvörðun með opinberum hætti hefst kærufrestur eftir fyrstu birtingu sé ákvörðunin birt oftar.

Þegar aðili fer fram á rökstuðning skv. 21. gr. hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur honum.

Þegar aðili óskar eftir endurupptöku máls innan kærufrests rofnar kærufresturinn. Hafni stjórn vald að taka mál til meðferðar á ný heldur kærufrestur áfram að líða að nýju frá þeim tíma þegar sú ákvörðun er tilkynnt aðila.

Kæra telst nógu snemma fram komin ef bréf, sem hefur hana að geyma, er komið til æðra stjórn valds eða afhent pósti áður en fresturinn er liðinn.

Áður en kærufrestur rennur út er æðra stjórnvaldi heimilt í sérstökum tilvikum að lengja kæru frest.

28. gr.

Kæra berst að liðnum kærufresti.

Hafi kæra borist að liðnum kærufresti skal vísa henni frá, nema:

1 . afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða

2 . veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.

29. gr.

Réttaráhrif kærðrar ákvörðunar.

Stjórnsýslukæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Æðra stjórnvaldi er þó heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því.

Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda þó ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg.

Ákveða skal svo fljótt sem við verður komið hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar.

30. gr.

Málsmeðferð í kærumáli.

Við meðferð kærumáls skal fylgja ákvæðum II.–VI. og VIII. kafla laganna eftir því sem við getur átt.

Heimilt er að ákveða að mál skuli flutt munnlega ef það er sérstaklega vandasamt og ætla má að það upplýsist betur með þeim hætti.

31. gr.

Form og efni úrskurða í kærumáli.

Úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli skal ávallt vera skriflegur og skulu eftirtalin atriði m.a. koma fram á stuttan og glöggan hátt:

1 .

Kröfur aðila.

2 .

Efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hin kærða ákvörðun.

3 .

Stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins.

4 .

Rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls skv. 22. gr.

5 .

Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð.

VIII. KAFLI

Stjórnsýslunefndir.

32. gr.

Skipun nefndarmanna.

Þegar skipað er í stjórnsýslunefnd, sem tekur ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, skal ávallt skipa aðalmenn og jafnmarga varamenn samtímis. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti og að almenn.

Þegar aðalmaður í stjórnsýslunefnd forfallast um stundarsakir tekur varamaður sæti hans í nefndinni. Þegar aðalmaður fellur frá eða forfallast varanlega á annan hátt tekur varamaður sæti hans og skal þá nýr varamaður skipaður, nema sá sem skipað hefur í nefndina ákveði að skipa aðal mann að nýju.

33. gr.

Fundarboðun.

Formaður stjórnsýslunefndar boðar til fundar og skal boða til hans með hæfilegum fyrirvara. Formanni er skylt að boða til fundar ef meiri hluti nefndarmanna krefst þess.

Nefndarmaður skal án tafar tilkynna formanni um forföll. Skal formaður þá boða varamann í hans stað.

34. gr.

Málsmeðferð.

Stjórnsýslunefnd er ályktunarhæf þegar meiri hluti nefndarmanna situr fund.

Afl atkvæða ræður úrslitum mála nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum. Verði atkvæði jöfn telst tillaga fallin. Þegar atkvæði eru jöfn við kosningu manns í starf ræður hlutkesti.

IX. KAFLI

Gildistaka o.fl.

35. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1994.

Beita skal lögum þessum einvörðungu um mál sem koma til meðferðar hjá stjórnvöldum eftir gildistöku laganna. Sé mál tekið upp að nýju eða ákvörðun kærð til æðra stjórnvalds eftir gildistöku laga þessara skal beita lögunum um þau mál upp frá því.

Ákvæðum 27. gr. um kærufrest skal aðeins beita um þau mál þar sem ákvörðun hefur verið til kynnt eftir gildistöku laganna.

36. gr.

Við gildistöku laga þessara breytast eftirfarandi lagaákvæði:

1 .

Opið bréf frá 12. mars 1870 handa Íslandi um, að þeir, sem senda inn bænarskrár og kæruskjöl, geti fengið álitsskjölin um málið fellur niður.

2 .

3. málsl. 2. mgr. 14. gr. áfengislaga, nr. 82 2. júlí 1969, fellur niður.

3 .

25. gr. laga um skráningu og mat fasteigna, nr. 94 20. maí 1976, fellur niður.

4 .

2. málsl. 2. mgr. 31. gr. laga um skotvopn, sprengiefni og skotelda, nr. 46 13. maí 1977, fellur niður.

5 .

Í 1. mgr. 2. gr. þinglýsingalaga, nr. 39 10. maí 1978, falla niður orðin „ef það veitir honum sjálfum rétt eða leysir hann undan skyldu eða slíku gegnir um ættmenni hans að feðgatali eða niðja eða jafnmægða. Sama er, ef þinglýsingin varðar hann eða fyrrnefnda venslamenn hans verulega fjárhagslega“. Í þeirra stað kemur: ef hann er vanhæfur samkvæmt stjórnsýslulögum.

6 .

3. mgr. 8. gr. byggingarlaga, nr. 54 16. maí 1978, fellur niður.

7 .

4. mgr. 29. gr. og 3. málsl. 1. mgr. 30. gr. laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 81 3. ágúst 1988, falla niður.

8 .

2. málsl. 74. gr. barnalaga, nr. 20 22. maí 1992, fellur niður og í stað hans kemur: Sýslumaður getur ákveðið í úrskurði að kæra fresti réttaráhrifum hans.

9 .

Við 5. gr. laga um yfirskattanefnd, nr. 30 27. maí 1992, bætist svohljóðandi málsgrein: Kæra til yfirskattanefndar frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Í samræmi við stefnu og starfsáætlun núverandi ríkisstjórnar skipaði forsætisráðherra nefnd sér fræðinga 28. febrúar 1992 til þess m.a. að vinna að undirbúningi almennrar stjórnsýslulöggjafar. Skyldi nefndin hafa hliðsjón af fyrri frumvörpum á þessu sviði.

Í nefndina voru skipaðir: Eiríkur Tómasson, hæstaréttarlögmaður, formaður, Gunnar Jóhann Birgisson héraðsdómslögmaður og Páll Hreinsson lögfræðingur og aðstoðarmaður umboðsmanns Alþingis. Starfsmaður nefndarinnar hefur verið Kristján Andri Stefánsson, fulltrúi í forsætisráðu neytinu.

Nefndin hefur kynnt sér þau frumvörp til stjórnsýslulaga sem áður hafa verið lögð fram á Al þingi svo og stjórnsýslulöggjöf í nágrannalöndunum. Þá hafa nefndarmenn ráðfært sig við ýmsa þá aðila er sérstakra hagsmuna hafa að gæta á þessu sviði og enn fremur þá menn sem sérfróðir eru í stjórnsýslu og stjórnsýslurétti. Í byrjun júlímánaðar sl. efndi nefndin til sérstaks fundar með hags munaaðilum og sérfræðingum þar sem frumdrög að frumvarpinu voru kynnt, jafnframt því sem fundarmönnum gafst kostur á að koma á framfæri athugasemdum og ábendingum sínum. Var fund ur þessi bæði fjölsóttur og árangursríkur.

Helsta markmiðið með setningu stjórnsýslulaga er að tryggja sem best réttaröryggi manna í skiptum við hið opinbera, jafnt ríki sem sveitarfélög. Önnur markmið, sem einnig verður að hafa í huga við samningu frumvarps af þessu tagi, eru í fyrsta lagi að ákvæði laganna taki mið af aðstæð um hér á landi, en þær eru að sumu leyti frábrugðnar því sem gerist erlendis, í öðru lagi að lögin verði sem aðgengilegust fyrir almenning og starfsmenn stjórnsýslunnar og í þriðja lagi verður að gæta þess að lögin stuðli að því eða a.m.k. girði ekki fyrir að málsmeðferð í stjórnsýslunni verði í senn einföld, hraðvirk og ódýr.

Svo sem fyrri frumvörp til stjórnsýslulaga bera með sér hafa verið nokkuð skiptar skoðanir um það hversu ítarleg slík löggjöf skuli vera. Við samningu þessa frumvarps hefur verið reynt að fara bil beggja í þessu efni. Í samræmi við þau markmið, sem að framan eru greind, er gert ráð fyrir að lögin hafi einungis að geyma helstu meginreglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni og skyld atriði. Þá hefur verið reynt að stilla undantekningum í hóf og orða þær með almennum hætti auk þess sem leitast hefur verið við að hafa lagatextann bæði einfaldan og skýran.

Á það skal lögð áhersla að með frumvarpinu eru gerðar lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar, en ráð er fyrir því gert að á einstökum stjórnsýslusviðum verði gerðar strangari kröfur. Þess er og að vænta að smátt og smátt myndist stjórnsýsluvenjur til fyllingar ákvæðum laganna, þar á meðal fyrir tilstuðlan umboðsmanns Alþingis. Í þessu sambandi verður og að hafa í huga hve stjórnsýslustörf eru fjölbreytt og ólík innbyrðis þannig að erfitt getur verið að setja almennar reglur sem eiga jafn vel við öll svið stjórnsýslunnar.

Í frumvarpinu er gengið út frá því, á sama hátt og í síðasta frumvarpi til stjórnsýslulaga, að ákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda verði í sérstökum lögum en ekki í hinum almennu stjórn sýslulögum þar sem einungis verði kveðið á um aðgang aðila sjálfs að gögnum máls.

II.

Tillaga til þingsályktunar um upplýsingaskyldu stjórnvalda var fyrst lögð fram á Alþingi vetur inn 1969–1970 af Þórarni Þórarinssyni o.fl. Var þar ráð fyrir því gert að fyrir þingið yrði lagt frumvarp til laga um skyldu stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og veita þeim sem þess óskuðu aðgang að reikningum og skjölum sem almenning varða. Tillagan varð ekki útrædd og eins fór fyrir þingsályktunartillögu sama efnis sem lögð var fram á þinginu 1970–1971. Þingsályktunartillaga Þórarins Þórarinssonar o.fl. um upplýsingaskyldu stjórnvalda var síðan samþykkt 19. maí 1972 og stjórnarfrumvörp þess efnis lögð fyrir Alþingi á 93. löggjafarþingi 1972–1973, á 94. löggjafarþingi 1973 og á 95. löggjafarþingi 1974 án þess að hljóta samþykki. Á 99. löggjafarþingi 1977–78 var lagt fyrir Alþingi nýtt frumvarp, „Frumvarp til laga um aðgang að upplýsingum hjá almannastofnunum“, samið af nefnd skipaðri af dóms- og kirkju málaráðherra undir forustu Baldurs Möllers, þáverandi ráðuneytisstjóra. Það frumvarp náði heldur ekki fram að ganga.

Á 103. löggjafarþingi 1980 var samþykkt þingsályktunartillaga, sem Ragnhildur Helgadóttir flutti, um undirbúning almennra stjórnsýslulaga. Í greinargerð með tillögunni segir m.a.: „Tillaga þessi er flutt til að tryggja réttaröryggi einstaklinga gagnvart ákvörðunum stjórnvalda og jafnframt til að gera athafnir framkvæmdarvaldsins skýrari og traustari. Í því sambandi er að mati flutnings manns nauðsynlegt að setja reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni sem tryggi rétt aðila til að tjá sig áður en stjórnvaldsákvarðanir, sem að þeim beinast, eru teknar.“

Á 107. löggjafarþingi 1984–1985 var að nýju samþykkt tillaga til þingsályktunar um undirbúning að setningu almennrar stjórnsýslulöggjafar og voru flutningsmenn Gunnar G. Schram, Guðrún Agnarsdóttir, Kjartan Jóhannsson, Páll Pétursson, Svavar Gestsson og Friðrik Sophusson. Þar segir m.a. svo í greinargerð:

„Skýrar og ótvíræðar reglur um stjórnsýslu ríkisins eru nauðsynlegar til þess að tryggja réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við yfirvöld. Hér á landi eru ekki til nein almenn stjórsýslulög sem m.a. hefðu að geyma reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni, sbr. réttarfarsreglur, þ.e. bæði form- og efnisreglur varðandi undirbúning mála og úrlausn þeirra, þar á meðal um rétt þegnanna til þess að fylgjast með meðferð mála hjá stjórnvöldum og koma að sjónarmiðum sínum og andmælum.

Íslenskur stjórnarfarsréttur byggist að miklu leyti á óskráðum reglum og viðurkenndar stjórn sýslureglur varðandi málsmeðferð eru fáar. Af þessu leiðir að þeir sem þurfa að leita réttar síns hjá stjórnvöldum standa höllum fæti. Oft er ekki ljóst hver er réttur þeirra við málsmeðferð og ákvarð anatöku og þá í hvaða mæli.

Hér mætti hreyfa þeirri mótbáru að óskráðar stjórnarfarsreglur komi í stað skráðra réttarreglna. Því er því miður ekki að heilsa. Slíkar reglur eru margar næsta óljósar og samhæfða framkvæmd skortir sem veiti þeim ótvírætt lagagildi. Þar að auki skortir beinlínis skráðar eða óskráðar réttar reglur um mörg mikilvægustu svið stjórnarfarsréttar sem sérstaklega lúta að réttindum og skyldum borgaranna. Sem dæmi má taka útgáfu ýmiss konar leyfa. Oftast er ekki að finna neinn lagabókstaf um það hvort stjórnvald skuli t.d. rökstyðja synjun um leyfi. Þá er ekki að finna ótvíræðar reglur um það hvort stjórnvaldi sé skylt að veita umsækjanda aðgang að upplýsingum sem synjunin byggist á. Hið sama gildir í öðrum tilvikum, að reglur skortir almennt um skyldur stjórnvalda til þess að rök styðja almennt úrskurði sína. Fyrir Alþingi hefur legið frumvarp um upplýsingaskyldu stjórnvalda, en ekki náð fram að ganga. Einnig skortir í íslenskum stjórnarfarsrétti almennar settar reglur um heimild manna til þess að koma að andmælum við meðferð máls sem þá varðar og er til úrskurðar eða úrlausnar hjá stjórnvöldum. Sama má segja um hæfi stjórnvalds til þess að fjalla um mál. Flestir virðast að vísu sammála um það að samkvæmt íslenskum lögum megi enginn taka þátt í meðferð máls í stjórnsýslunni ef úrslit málsins varða verulega hagsmuni hans. Þessi réttarregla hefur þó verið margbrotin í íslenskri stjórnsýslu þrátt fyrir þá hættu sem það hlýtur óhjákvæmilega að hafa í för með sér.“

Síðar segir í sömu greinargerð:

„Þeir gallar, sem hér hefur verið vikið að, varða ekki einungis stöðu borgaranna gagnvart yfirvöldum, heldur stafsskilyrði stjórnsýslunnar sjálfrar. Skortur á skýrum og ljósum réttarreglum er mjög til baga þegar yfirvöld þurfa að leysa úr stjórnarfarslegum álitaefnum á margvíslegustu svið um. Hætta er á að úrlausnir verði handahófskenndar og skilvirkni mun minni en æskilegt verður að telja.

Af þessum ástæðum er nauðsynlegt að sett verði almenn stjórnsýslulög hér á landi. Er það annars vegar vegna réttaröryggissjónarmiða og hins vegar vegna hagkvæmnis- og skilvirknissjónarmiða. Ástæðulaust er að slíkar reglur séu allt of flóknar og nákvæmar, heldur verður að greina milli aðalat riða og aukaatriða . . . “

Á 109. löggjafarþingi 1986–1987 var lagt fram frumvarp til stjórnsýslulaga og var það samið af hæstaréttarlögmönnunum Eiríki Tómassyni og Jóni Steinari Gunnlaugssyni að beiðni þáverandi forsætisráðherra.

Þar var lagt til að lögfestar yrðu meginreglur um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, vanhæfi, and mælarétt, rétt málsaðila til þess að kynna sér gögn máls og form stjórnvaldsúrskurða. Samtímis frumvarpinu var lagt fram frumvarp til laga um umboðsmann Alþingis og var það samþykkt sem lög frá Alþingi, en frumvarpið til stjórnsýslulaga varð ekki útrætt.

Á 112. löggjafarþingi 1989–1990 var enn lagt fyrir Alþingi frumvarp til stjórnsýslulaga. Var það lagt fram til kynningar og án þess að fyrir því væri mælt. Á 113. löggjafarþingi 1990 var sama frumvarp lagt fram, nokkuð breytt, að teknu tilliti til þeirra athugasemda og ábendinga sem borist höfðu milli þinga, og gekk það til 3. umr. í fyrri deild (efri deild) en varð ekki útrætt. Frumvörp þessi voru samin af nefnd undir forustu Jóns Sveinssonar héraðsdómslögmanns og aðstoðarmanns þáver andi forsætisráðherra, en nefndin var skipuð af ráðherra í samræmi við málefnasamning ríkisstjórn ar þeirrar er þá sat.

Þessi frumvörp voru mun ítarlegri en frumvarp það til stjórnsýslulaga sem áður hafði verið lagt fram. Framsetning og efnisatriði frumvarpanna byggðust í megindráttum á dönsku stjórnsýslulög unum frá 1985 þótt þau væru sniðin að hérlendum aðstæðum. Veruleg vinna var innt af hendi við samningu þessara frumvarpa en samt sem áður náðu þau þó ekki fram að ganga á Alþingi.

III.

Eðli máls samkvæmt hljóta að vera náin tengsl á milli umboðsmanns Alþingis annars vegar og almennra stjórnsýslulaga hins vegar. Í greinargerð með frumvarpi því til stjórnsýslulaga, sem lagt var fram á 109. löggjafarþingi, segir þannig m.a.: „. . . í öðru lagi fengju reglurnar aukið vægi með tilkomu umboðsmanns Alþingis, svo sem gert er ráð fyrir í frumvarpi um það efni sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi. Þeir sem teldu sig órétti beitta gætu snúið sér til umboðsmannsins og hann þá vegið það og metið, með hliðsjón af aðstæðum öllum, hvort umræddar meginreglur hefðu verið brotnar.

Á þessu síðasttalda atriði sést mikilvægi þess að lögleiða samtímis reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni og embætti umboðsmanns. Á sama hátt og reglurnar næðu síður tilgangi sínum án umboðsmanns væri umboðsmaður nánast á flæðiskeri staddur án slíkra reglna vegna þess að erfitt er að beita reglum af þessu tagi gagnvart stjórnvöldum án nokkurrar stoðar í settum lögum.“

Eins og lýst er hér að framan var frumvarpið um umboðsmann Alþingis samþykkt sem lög með an frumvarpið til stjórnsýslulaga náði ekki fram að ganga á Alþingi. Í bréfi umboðsmanns Alþingis til forsætisráðherra sem dagsett er 29. desember 1989 segir orðrétt:

„Að fenginni tveggja ára reynslu í starfi umboðsmanns Alþingis, hef ég sannfærst um, að ofangreind sjónarmið í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga eigi við veigamikil rök að styðjast, án þess að ég hafi þar með tekið afstöðu til þess í einstökum atriðum, hvernig stjórnsýslulög skuli úr garði gerð. Ég tel hins vegar ástæðu til að leggja áherslu á eftirfarandi atriði, sem eru að mínum dómi brýnt tilefni lagasetningar.

1 .

Ekki er til að dreifa í skráðum lögum almennum reglum um rétt manna til að kynna sér gögn í vörslu stjórnvalda. Þar verður að gera greinarmun á skyldu stjórnvalds til að veita almenningi upplýsingar, skyldu stjórnvalds til að veita aðilum, sem sérstakra hagsmuna hafa að gæta, að gang að upplýsingum, skyldu stjórnvalds til að kynna einstaklingi upplýsingar, sem hjá því eru skráðar um einkahagi hans, og skyldu til að veita öðrum stjórnvöldum upplýsingar. Slíkar regl ur tengjast lagareglum um þagnarskyldu þeirra manna, sem fást við stjórnsýslu, en lagaákvæði um það eru fjölmörg á víð og dreif í settum lögum. Reynsla mín í starfi umboðsmanns hefur leitt í ljós, að á þessum vettvangi rísa ágreiningsmál, sem oft vefst fyrir stjórnvöldum að greiða úr.

2 .

Ekki eru í skráðum lögum almennar reglur um hæfi þeirra, sem hafa á hendi stjórnsýslu, til að fjalla um einstök mál, sem þeir fá til úrlausnar.

3 .

Á ýmsum sviðum stjórnsýslu er ekki svo skýrt sem skyldi, hvaða rétt menn eiga til að skjóta máli sínu til æðra stjórnvalds. Ég tel sérstaka ástæðu til að vekja athygli á því, að slíkur vafi hefur risið í framkvæmd sveitarstjórnarlaga, að því er ákvarðanir sveitarstjórna varðar.

Framangreind talning er ekki á neinn hátt tæmandi og ég lít svo á, að almennt sé nauðsynlegt að lögfesta í stjórnsýslulögum helstu grundvallarreglur um málsmeðferð í stjórnsýslu. Það eru því til mæli mín, að þér, hæstvirtur forsætisráðherra, beitið yður fyrir því, að frumvarp til stjórnsýslulaga verði lagt á ný fyrir Alþingi eftir atvikum að lokinni endurskoðun þess frumvarps, sem þegar hefur verið samið og áður er vikið að.“

Þessi sjónarmið hafa síðar verið áréttuð af umboðsmanni Alþingis, þar á meðal í bréfi hans til forsætisráðherra sem dagsett er 20. desember 1991.

IV.

Eftir því sem umsvif hins opinbera hafa aukist hafa komið fram kröfur um aukið réttaröryggi þegnanna í skiptum þeirra við ríki og sveitarfélög.

Á Norðurlöndum hafa menn átt þess kost að bera stjórnvaldsákvarðanir undir dómstóla eftir ákveðnum reglum. Í Svíþjóð og Finnlandi eru starfandi sérstakir stjórnsýsludómstólar sem starfa hliðstætt hinu almenna dómstólakerfi. Í Danmörku, Noregi og hér á landi er aftur á móti byggt á rétti til þess að skjóta málum til hinna almennu dómstóla. Þótt þannig sé yfirleitt opin leið til málshöfð unar fyrir almennum dómstólum er um seinvirka og dýra aðferð að ræða við að fá skorið úr gildi stjórnvaldsákvarðana.

Í úrskurðum um gildi stjórnvaldsákvarðana reynir oft á reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni, en þær eru í mörgum tilvikum óljósar. Hafa því víðs vegar um heim komið fram kröfur um að slíkar reglur verði formlega settar með almennum stjórnsýslulögum.

Fjölmörg dæmi eru um lagasetningu af því tagi. Í Bandaríkjunum eiga stjórnsýslulög sér langa sögu og á meginlandi Evrópu hefur slík lagasetning einnig tíðkast lengi. Urðu Austurríkismenn fyrstir til þess að setja sér almenn stjórnsýslulög árið 1925 og fylgdu síðan margar nágrannaþjóðir þeirra fljótlega þar á eftir.

Öll Norðurlöndin hafa sett sér stjórnsýslulöggjöf, að Íslandi einu undanskildu. Í Noregi voru sett almenn stjórnsýslulög árið 1967 og hafa þau tekið verulegum breytingum síðan. Í Svíþjóð voru sett stjórnsýslulög árið 1971. Lögunum var síðan breytt nokkrum sinnum og loks leyst af hólmi með nýjum stjórnsýslulögum sem gildi tóku 1. janúar 1987. Í Finnlandi voru sett stjórnsýslulög árið 1982 og tóku þau gildi 1. janúar 1983. Í Danmörku voru svo loks á árinu 1985 sett stjórnsýslulög sem gildi tóku 1. janúar 1987.

Í hinum norrænu stjórnsýslulögum má finna ákvæði um sérstakt hæfi, leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, málshraða stjórnsýslumála, umboðsmenn aðila, aðgang aðila að gögnum máls, and mælarétt aðila, rökstuðning stjórnvaldsákvarðana, leiðbeiningar um stjórnsýslukæru, birtingu stjórnvaldsákvarðana, form ákvarðana, þagnarskyldu þeirra starfsmanna er starfa við opinbera stjórnsýslu, stjórnsýslukæru, breytingu stjórnvaldsákvarðana, afturköllun stjórnvaldsákvarðana, málskostnað vegna stjórnsýslumála, málsmeðferðarreglur við gerð reglugerða og annarra stjórn valdsfyrirmæla o.fl.

V.

Þótt höfð hafi verið hliðsjón af norrænum stjórnsýslulögum, einkum dönsku stjórnsýslulögun um frá 1985, við samningu þessa frumvarps er því ekki að neita að aðstæður í íslenskri stjórnsýslu eru um margt ólíkar því sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum. Stjórnsýsla okkar er að mörgu leyti frumstæðari og lausari í reipunum en stjórnsýsla nágrannaþjóðanna, t.d. hafa stjórnsýsluvenjur ekki náð að mótast hér á landi nema á afmörkuðum sviðum stjórnsýslunnar. Þá hefur fámennið ef laust mótað að einhverju leyti stjórnsýsluhætti þá sem hér tíðkast, en það er m.a. einkennandi fyrir íslenska stjórnsýslu hve mörg mál eru afgreidd með óformlegum hætti, oftast nær munnlega, án þess að nokkuð skriflegt sé til um afgreiðslu þeirra.

Íslensk stjórnsýslulög þurfa að sjálfsögðu að taka mið af þessum veruleika. Af þeim sökum hef ur verið brugðið á það ráð við samningu frumvarps þessa að taka einvörðungu upp helstu megin reglur um meðferð mála hjá stjórnvöldum. Í frumvarpinu er þannig að finna meginreglur um flest þau atriði sem norrænu stjórnsýslulögin taka til, svo sem sérstakt hæfi (II. kafli frumvarpsins), and mælarétt og rétt aðila máls til aðgangs að málsgögnum (IV. kafli frumvarpsins), birtingu ákvarðana, rökstuðning og skyld atriði (V. kafli frumvarpsins), breytingu, leiðréttingu og afturköllun á stjórn valdsákvörðun (VI. kafli frumvarpsins) og stjórnsýslukæru (VII. kafli frumvarpsins). Þessar reglur eru hins vegar ekki eins ítarlega útfærðar og þar er gert. Á hinn bóginn hafa verið teknar upp í III. kafla frumvarpsins ýmsar almennar reglur um málsmeðferð sem ástæða er til að lögfesta hér á landi þótt sumar þeirra þyki svo sjálfsagðar annars staðar á Norðurlöndum að óþarft hafi verið talið að leiða þær í lög þar. Má þar t.d. nefna regluna um jafnræði í stjórnsýslunni, svo og reglunar um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er og að stjórnvöld skuli sjá til þess að mál séu nægjanlega upplýst áður en ákvarðanir eru teknar í þeim, en þessar tvær síðastnefndar reglur er reyndar að finna í norsku stjórnsýslulögunum. Þá hefur VIII. kafli frumvarpsins að geyma nokkrar meginreglur um stjórnsýslunefndir, en verulegur misbrestur virðist vera á því að hérlendis sé fylgt ýmsum óskráðum meginreglum um málsmeðferð hjá nefndum, ráðum og stjórnum innan vébanda stjórnsýslunnar.

VI.

Svo sem fram kemur í heiti frumvarpsins tekur það til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Hér er nánar tiltekið um að ræða þá starfsemi hins opinbera sem hvorki verður talin löggjafarstarfsemi né dómstörf, þ.e. þá starfsemi sem fellur undir framkvæmdarvaldið skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar.

Um hugtök þau, sem notuð eru í frumvarpinu, er annars þetta að segja:

Með hugtakinu „stjórnvald“ er átt við þau embætti, stofnanir og aðra þá aðila sem fara með framkvæmdarvald. Þetta hugtak hefur fyrir löngu unnið sér fastan sess í íslenskum stjórnsýslurétti, þar á meðal hefur það verið notað af umboðsmanni Alþingis frá upphafi, svo sem ársskýrslur hans bera með sér.

Í frumvarpinu er hugtakið „stjórnsýslunefndir“ notað um það sem fram að þessu hefur verið nefnt „fjölskipuð stjórnvöld“. Ástæðan er sú að orðið stjórnsýslunefnd er mun þjálla í notkun en orðin fjölskipað stjórnvald, auk þess sem það ætti að vera skiljanlegra í augum þeirra sem ólögfróðir eru. Svo sem fram kemur í VIII. kafla frumvarpsins, sbr. og 2. mgr. 1. gr. þess, taka lögin þó ein vörðungu til þeirra stjórnsýslunefnda sem tekið geta ákvarðanir um rétt eða skyldur manna.

Hugtakið „aðili máls“ kemur fyrir á nokkrum stöðum í frumvarpinu og ber að skýra það rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um bygg ingarleyfi eða opinbert starf, heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf. Ómögulegt er hins vegar að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður telst aðili máls og hvenær ekki, heldur ræðst það af málsatvik um hverju sinni. Það sem ræður úrslitum í því efni er það hvort maður teljist hafa lögvarinna hags muna að gæta, en það ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða.

Athugasemdir við einstakar greinar og kafla frumvarpsins.

Um I. kafla.

Í þessum kafla er fjallað um hvert skuli vera gildissvið laganna, þar á meðal gildissvið þeirra gagnvart öðrum lögum.

Um 1. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Skiptir í því sambandi ekki máli hvort stjórnsýslan er í höndum sérstakra stofnana á vegum ríkis eða sveitarfélaga né held ur hvort slíkar stofnanir lúta stjórn nefnda, ráða eða stjórna, kjörinna af Alþingi eða sveitarstjórnum.

Sem fyrr segir er það hins vegar skilyrði að um sé að ræða stjórnsýslu, þ.e. þá starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig taka lögin ekki til löggjafarvaldsins, þ.e. starfsemi Alþingis og stofnana þess, svo sem umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar. Starfsemi dómstóla, þ.e. Hæstaréttar, héraðsdóma og annarra dómstóla, er og undanþegin ákvæðum laganna, en þau taka aft ur á móti til sýslumanna enda teljast þeir ótvírætt til stjórnvalda nú þegar skilið hefur verið til fulls á milli dómsvalds og umboðsvalds í héraði, sbr. þó 1. mgr. 2 gr. laganna.

Við úrlausn á því atriði hvort einhver tiltekinn aðili falli undir gildissvið laganna ber að leggja til grundvallar hvort um sé að ræða eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga, en að því at riði verður vikið hér á eftir. Þannig getur einkaaðili, sem fengið hefur verið opinbert vald, lotið ákvæðum laganna meðan fyrirtæki í eigu hins opinbera, er einungis stundar almennan atvinnurekst ur, fellur utan gildissviðs þeirra.

Lögunum er einungis ætlað að gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna, hvort sem er einstaklinga eða lögaðila. Með orðinu „ákvarðanir“ er vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana, en sérstaklega er tekið fram að lögin gildi ekki um samningu reglugerða né annarra al mennra stjórnvaldsfyrirmæla. Þau taka þannig einungis til einstaklegra ákvarðana, þ.e. ákvarðana sem varða ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri.

Samkvæmt þessu ná lögin ekki til margvíslegrar þjónustustarfsemi á vegum hins opinbera, svo sem umönnunar sjúkra, fatlaðra og aldraðra, kennslu, bókavörslu og slökkvistarfa, svo að nokkur dæmi séu nefnd. Vissulega getur það verið álitamál hvort þær ákvarðanir, sem tengjast opinberri þjónustu, falli undir gildissvið laganna. Í því efni verður að skoða hvort ákvörðunin lýtur fyrst og fremst að framkvæmdinni, svo sem því hvenær og hvernig læknisaðgerð skuli framkvæmd, hvaða námsefni skuli lagt til grundvallar við kennslu o.s.frv., eða hvort ákvörðunin er fremur lagalegs eðl is, þ.e. fær mönnum réttindi eða skerðir þau, léttir skyldum af mönnum eða leggur á þá auknar byrð ar. Þannig verður að líta til þess hvers eðlis ákvörðunin er, en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina og hvers efnis hún er. Sem dæmi má taka þá ákvörðun læknis að framkvæma læknisað gerð eða synja um framkvæmd hennar. Slík ákvörðun getur augljóslega fallið undir gildissvið lag anna, svo sem synjun læknis um að framkvæma fóstureyðingu, meðan synjun um að framkvæma minni háttar læknisverk mundi tæplega teljast stjórnvaldsákvörðun í skilningi laganna.

Lögin taka ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttar eðlis. Má þar nefna kaup á vörum og þjónustu, þar með talda gerð samninga við verktaka. Þó er tekið fram í niðurlagi 1. gr. að ákvæði II. kafla um sérstakt hæfi gildi einnig um gerð samninga einkaréttar eðlis. Í lögfræðinni hafa ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Sama á við um ákvarð anir stjórnvalda um að beita opinbera starfsmenn stjórnsýsluviðurlögum eins og frádrætti frá laun um vegna ólögmætra fjarvista frá vinnu. Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra. Á sömu sjónarmiðum er byggt að því er varðar bótakröfur sem beint er að hinu opinbera. Þannig taka lögin til ákvarðana varðandi eignarnámsbætur og bætur frá almannatryggingum, svo að dæmi séu nefnd, meðan ákvarðanir um skaðabætur af öðr um orsökum falla flestar utan gildissviðs þeirra.

Lögunum er einungis ætlað að ná til stjórnvaldsákvarðana sem beinast að borgurunum. Þau taka því ekki til verklagsreglna, sem ætlað er að gilda innan stjórnsýslunnar einnar, né heldur til fyrir mæla æðri stjórnvalda til lægra settra ef frá eru talin mál sem varða lausn opinberra starfsmanna frá störfum eða brottvikningu þeirra, svo sem fyrr segir.

Orðalag 1. gr. er annars svo rúmt að í algjörum vafatilvikum ber að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki.

Um 2. gr.

Eins og tekið er fram í innganginum hér að framan er lögunum ætlað að taka jafnt til sýslumanna sem annarra stjórnvalda. Sum af störfum sýslumanna, þ.e. þau störf sem töldust til dómstarfa fyrir réttarfarsbreytingu þá sem gildi tók 1. júlí sl., eru þó þess eðlis að ekki þykir rétt að láta almennar reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni taka til þeirra, auk þess sem ítarleg ákvæði um meðferð þessara mála er að finna í hinni nýju réttarfarslöggjöf. Vegna þess að ráð er fyrir því gert, sbr. at hugasemdir hér að framan um 1. gr., að lögmenn og löggiltir endurskoðendur, sem taka að sér trún aðarstörf á borð við skiptastjórn, geti talist til stjórnvalda í skilningi stjórnsýslulaga, þykir og rétt, með vísun til þeirra röksemda sem að framan greinir, að láta lögin heldur ekki ná til þeirra starfa.

Sem fyrr segir þá gera lögin einungis lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar enda eru stjórnsýslustörf svo mismunandi og stjórnvöldin svo ólík að erfitt er að gera mjög strangar kröfur um meðferð mála í stjórnsýslunni almennt. Það kynni og að draga úr hagkvæmni og skilvirkni á einstökum stjórnsýslusviðum.

Fjölmörg dæmi er þannig að finna um það í núgildandi lögum að gerðar séu mun strangari kröfur til stjórnvalda en ráð er fyrir gert í þessu frumvarpi. Það væri skref aftur á bak að afnema þessi laga ákvæði með almennum stjórnsýslulögum og því er sérstaklega tekið fram í 2. mgr. 2. gr. að þau lagaákvæði, sem hafa að geyma strangari reglur um málsmeðferð hjá stjórnvöldum en lög þessi mæla fyrir um, skuli halda gildi sínu. Þau sérákvæði í lögum, sem gera minni kröfur til stjórnvalda, þoka hins vegar fyrir hinum almennu ákvæðum í lögum þessum. Auk þess ber að skýra ýmis þau sérákvæði í lögum sem almennt eru orðuð, svonefnd eyðuákvæði, til samræmis við ákvæði þessara laga og í samræmi við góða lagasetningarvenju hefur verið leitast við að fella sum af ákvæðum þess um úr gildi eða breyta þeim, sbr. 36. gr. laganna.

Frá þeirri reglu að ákvæði, sem gera minni kröfur til stjórnvalda, skuli falla brott við gildistöku laganna er gerð ein undantekning í 2. mgr. 2. gr. þar sem segir að um sérstakt hæfi sveitarstjórnar manna og annarra þeirra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga fari eftir sveitarstjórnarlögum, nú lögum nr. 8/1986. Athygli skal vakin á því að með þessu eru ákvæði laganna um sérstakt hæfi látin ná til starfsmanna sveitarfélaga jafnt og sveitarstjórnarmanna.

Vegna fámennis í sumum af sveitarfélögunum þykir ekki fært að gera eins strangar kröfur til þeirra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga og gert er í II. kafla laganna. Verði sveitarfélögum fækkað í framtíðinni og þau stækkuð, svo sem stefnt er að, ætti þessi undantekning að verða óþörf.

Um II. kafla.

Þessi kafli fjallar um sérstakt hæfi þeirra starfsmanna sem hafa með höndum stjórnsýslu.

Í gildandi rétti er ekki til að dreifa almennum skráðum réttarreglum um sérstakt hæfi þeirra starfsmanna sem hafa með höndum stjórnsýslu. Hins vegar má finna dreifð og ósamstæð ákvæði sem taka til tiltekinna starfsmanna. Þá er einnig gerð krafa til nokkurra starfsmanna um að þeir verði að uppfylla sérstök hæfisskilyrði dómara. Þessum síðastnefndu ákvæðum hefur fjölgað mjög hin síðari ár, sjá fskj. 1.

Sökum þess hve sundurleit þessi lagaákvæði eru hefur ekki þótt fært að draga af þeim almenna ályktun um réttarreglu er gildi almennt í stjórnsýslunni. Þá hefur heldur ekki þótt tækt að beita sér stökum hæfisreglum dómara, sem koma fram í 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, með lögjöfnun um starfsmenn sem hafa stjórnsýslu með höndum, m.a. þar sem mun strangari kröfur eru gerðar til réttaröryggis við málsmeðferð hjá dómstólunum en hægt hefur þótt að gera hjá stjórnvöld um. Undantekning hefur þó t.d. verið gerð um starfsmenn á æðra stjórnsýslustigi sem fara með end anlegt úrskurðarvald í málum, en svipaðar hæfiskröfur hafa í sumum tilvikum verið gerðar til þeirra og dómara.

Það hefur hins vegar verið með stoð í eðli máls og meginreglum laga, svo og fordæmum dóm stóla, að sú óskráða réttarregla hefur verið talin gilda að maður sé vanhæfur til meðferðar máls og ákvörðunar í því ef mál varðar hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt að almennt megi ætla að áhrif hafi á afstöðu hans til úrlausnarefnisins.

Í tímans rás hefur verið deilt um gildissvið og efnisinntak þessarar reglu. Hefur það leitt til þess að henni hefur verið slælega framfylgt sem aftur hefur valdið bagalegri réttaróvissu. Verður að telja þetta ástand algerlega óviðunandi, ekki síst þar sem telja verður að virðing starfsmanna fyrir hinum sérstöku hæfisreglum sé nauðsynlegt skilyrði fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórn valda og því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að hinar sérstöku hæfisreglur hafa ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómál efnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlut lægan hátt.

Að framansögðu athuguðu er lagt til að lögfestar verði sérstakar hæfisreglur í II. kafla er taki til allra starfsmanna sem hafa með höndum stjórnsýslu að undanskildum starfsmönnum sveitarfélaga og stofnana þeirra, en um hæfi þeirra fer eftir sveitarstjórnarlögum, nú 45. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, sbr. 2. gr.

Ákvæði II. kafla eru aðallega sniðin eftir 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Hins vegar þykir ekki fært að gera eins strangar hæfiskröfur til þeirra starfsmanna sem hafa stjórnsýslu með höndum og gerðar eru til dómara. Er því að öðru leyti höfð hliðsjón af hæfisreglum dönsku og norsku stjórnsýslulaganna.

Með lögfestingu frumvarps þessa er vonast til að ákvæði II. kafla aflétti þeirri réttaróvissu sem ríkt hefur um gildissvið og efnisinntak hinna sérstöku hæfisreglna og samræmd framkvæmd komist á. Það er hins vegar ljóst að á sumum sviðum má búast við að þörf verði fyrir strangari hæfisreglur en fram koma í frumvarpinu og má því gera ráð fyrir því að hér eftir sem hingað til muni kveða nokkuð að lagaákvæðum þar sem tilteknum starfsmönnum er gert að uppfylla sérstök hæfisskilyrði dómara.

Lagt er til að lögfestar verði sérstakar hæfisreglur, þ.e. reglur sem koma til skoðunar í sambandi við einstakt mál sem hlutaðeigandi starfsmaður fær til meðferðar. Hér er ekki gert að tillögu að tekin verði upp í stjórnsýslulög ákvæði um svonefnd almenn neikvæð hæfisskilyrði þar sem talið er eðli legast að tekin verði afstaða til þess við setningu sérlaga hverju sinni hvort þörf sé á að lögtaka slík ákvæði.

Nokkur dreifð lagaákvæði um sérstakt hæfi verða felld úr gildi við lögfestingu þessa frumvarps, sbr. 36. gr. Ekki verða þó öll slík ákvæði felld á brott þar sem heppilegra þykir að tekin verði afstaða til brottfellingar sumra þeirra við endurskoðun þeirra laga þar sem ákvæðin er að finna. Með gagná lyktun frá 2. gr. er hins vegar ljóst að ákvæði II. kafla ganga framar öðrum hæfisreglum sem hafa að geyma vægari hæfisskilyrði en mælt er fyrir um í kaflanum að undanskildum ákvæðum 45. gr. laga nr. 8/1986 sem fyrr er fjallað um.

Um 3. gr.

Í 3. gr. er fjallað um þær ástæður sem valdið geta vanhæfi starfsmanns eða nefndarmanns í stjórnsýslunni.

Undir hugtakið „starfsmaður“ falla allir þeir sem hafa með höndum stjórnsýslu. Hugtakið tekur því t.d. til allra starfsmanna ráðuneyta og ríkisstofnana. Í þessu sambandi hefur enga þýðingu hvort starfsmaður er skipaður, settur, ráðinn eða kosinn, hvort um er að ræða aðalstarf eða aukastarf eða hvort starfið er launað eða ólaunað. Í athugasemdum hér á eftir verður hugtakið „starfsmaður“ notað jöfnum höndum um starfsmenn og nefndarmenn í stjórnsýslunefndum.

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. er starfsmaður vanhæfur ef hann er sjálfur aðili máls, fyrir svarsmaður eða umboðsmaður aðila.

Fyrirsvarsmaður telst t.d. forstjóri eða framkvæmdastjóri fyrirtækis, félags eða stofnunar. Þar falla einnig undir þeir menn sem sæti eiga í stjórn fyrirtækis, félags eða stofnunar. Lögráðamenn og forsjármenn barna falla þarna jafnframt undir.

Umboðsmaður aðila telst sá sem kemur fram í máli fyrir hönd aðila á grundvelli sérstaks umboðs sem veitt er í tilefni af meðferð hlutaðeigandi stjórnsýslumáls. Starfsmaður, sem aðstoðað hefur að ila við undirbúning eða meðferð máls umfram lagaskyldu skv. 7. gr., svo og öðrum ákvæðum laga, telst ekki umboðsmaður í skilningi 1. tölul. Hann gæti hins vegar orðið vanhæfur á grundvelli 6. tölul. 1. mgr.

Aðeins fyrirsvars- eða umboðsmenn aðila í því máli, sem til umfjöllunar er, falla undir 1. tölul. Fyrrverandi fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila í öðrum málum fellur því ekki undir 1. tölul., en gæti hins vegar fallið undir 6. tölul.

Ef starfsmaður er tengdur eða skyldur aðila með þeim hætti, sem segir í 2. tölul., ber honum að víkja sæti. Fjarlægari skyldleiki og mægðir við aðila en upp eru talin í 2. tölul. valda almennt ekki vanhæfi komi þar ekkert annað til.

Ef starfsmaður er skyldur aðila í beinan legg telst hann vanhæfur. Hér falla annars vegar undir faðir og móðir, afi og amma, langafi og langamma o.s.frv. og svo hins vegar börn, barnabörn og barnabarnabörn o.s.frv.

Samkvæmt 2. tölul. er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann er skyldur aðila svo náið sem að öðrum lið til hliðar. Þegar skyldleiki að öðrum lið til hliðar er reiknaður út er talið frá afa eða ömmu, allt að öðrum lið til hliðar. Starfsmaður er því t.d. vanhæfur til þess að fara með mál þar sem aðili máls er systkinabarn hans eða skyldur honum nánar, svo sem systkini eða föðurbróðir hans. Hins vegar væri starfsmanni ekki skylt að víkja sæti skv. 2. tölul. í máli afa- eða ömmusystkina sinna og barna þeirra.

Mægðir teljast einnig valda vanhæfi skv. 2. tölul. Starfsmaður er vanhæfur ef aðili er mægður honum í beinan legg. Starfsmaður er því t.d. vanhæfur í máli tengdaforeldra sinna. Þá tekur ákvæðið um mægðir einnig til skyldmenna maka að öðrum lið til hliðar. Starfsmaður má því ekki fara með mál bróður eða systur maka síns eða barna þeirra né heldur föður- eða móðurbróður maka síns eða barna þeirra. Mægðir haldast að lögum enda þótt sá sem er tengiliður í mægð sé látinn eða skilinn.

Loks kemur fram í 2. tölul. að starfsmaður er vanhæfur í máli maka síns eða fyrrverandi maka síns.

Í 3. tölul. er mælt svo fyrir að þegar starfsmaður er skyldur eða tengdur fyrirsvarsmanni eða um boðsamanni aðila í málinu með sama hætti og upp er talið í 2. tölul. valdi það vanhæfi. Um skýringu á 3. tölul. má því vísa til 1. og 2. tölul. hér að framan.

Í 4. tölul. kemur fram að starfsmaður megi ekki taka þátt í meðferð máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Sem dæmi má nefna að starfsmaður ráðu neytis, sem tekið hefur ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi í öðru starfi, er vanhæfur til að fara með sama mál á vegum ráðuneytisins ef umrædd ákvörðun er kærð þangað.

Í 4. tölul. kemur einnig fram að starfsmaður, sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald, sé einnig vanhæfur hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að.

Meginreglan í 4. tölul. er því sú að sé stjórnsýslusamband á milli tveggja starfa þar sem undir annað starfið getur fallið að hafa eftirlit eða endurskoðun í þágu réttaröryggis á þeim málum, sem falla undir hitt starfið, sé maður vanhæfur til að fjalla um sama mál í báðum þessum störfum. Und antekning frá framangreindri reglu er þó þar sem löggjöfin mælir beinlínis fyrir um að sami maður fari með mál á tveimur stjórnsýslustigum.

Ákvæði 4. tölul. koma ekki alltaf í veg fyrir að sami maður geti fjallað um sömu mál í tveimur störfum. Séu störfin ekki í stjórnsýslusambandi og umfjöllun og meðferð í öðru starfinu verður ekki talin til eftirlits eða endurskoðunar í þágu réttaröryggis á þeim málum, sem falla undir hitt starfið, getur sami maður fjallað um málið í báðum störfunum þrátt fyrir ákvæði 4. og 6. tölul. Hafi starfs maður hins vegar við slíkar aðstæður komið fram í málinu, t.d. á mjög persónulegan hátt, gæti hann talist vanhæfur til þess að fara með málið á ný í öðru starfi á grundvelli 6. tölul.

Þegar starfsmaður á lægra stjórnsýslustigi leitar t.d. símleiðis eftir leiðbeiningum frá starfs manni á æðra stjórnsýslustigi verður sá síðarnefndi ekki vanhæfur til að fjalla um málið á kærustigi hafi hann aðeins veitt leiðbeiningar um venjubundna túlkun á lagagrundvelli máls en ekki látið í ljós álit sitt um niðurstöðu máls. Þegar starfsmaður hefur tekið þátt í því að veita umsögn eða ráð telst hann almennt ekki vanhæfur til að taka þátt í meðferð máls á sama stjórnsýslustigi þar sem litið er á umsögnina sem einn lið í undirbúningi málsins. Sá sem veitt hefur umsögn eða að öðru leyti tekið þátt í undirbúningi máls á lægra stjórnsýslustigi telst hins vegar vanhæfur til meðferðar sama máls á æðra stjórnsýslustigi á grundvelli 4. tölul.

Ákvæði 5. tölul. er nátengt 1. og 2. tölul. Þó að aðilar þeir, sem þar eru greindir, verði ekki taldir aðilar að stjórnsýslumáli geta þeir átt einstaklegra og svo verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins að valdið geti vanhæfi. Starfsmaður telst því vanhæfur ef hann sjálfur, stofnun eða fyrirtæki í einkaeigu, sem hann er í fyrirsvari fyrir, eða þeir aðilar, sem hann er skyldur eða tengdur og upp eru taldir í 2. tölul., eiga verulegra hagsmuna að gæta.

Samkvæmt orðalagi sínu tekur 5. tölul. aðeins til fyrirtækja í einkaeigu. Fyrirsvar fyrirtækja eða stofnana, sem algerlega eru í eigu ríkis eða sveitarfélaga, veldur því ekki vanhæfi samkvæmt þessu ákvæði.

Í 5. tölul. kemur og fram að það valdi vanhæfi starfsmanns varði mál persónulega og verulega næstu yfirmenn hans. Rökin að baki þessu ákvæði eru þau að almennt má búast við því að starfs maður geti ekki verið hlutlaus og óhlutdrægur þegar yfirmaður hans hefur verulegra persónulegra hagsmuna að gæta þar sem starfsmaður er á vissan hátt háður yfirmanni sínum. Með orðunum „næstu yfirmenn“ er vísað til þess að ákvæðið taki aðeins til yfirmanna starfsmanns hjá hlutaðeigandi stofnun eða embætti.

Rétt er að hafa í huga að formenn stjórnsýslunefnda teljast ekki yfirmenn annarra nefndarmanna. Víki formaður nefndar sæti í máli eru aðrir nefndarmenn því ekki vanhæfir á grundvelli 5. tölul.

Þegar mál varðar mjög nána samstarfsmenn starfsmanns verulega verður starfsmaður ekki van hæfur á grundvelli 5. tölul. Hins vegar gæti hann orðið vanhæfur á grundvelli 6. tölul. í slíkum til vikum.

Þar sem tæknilega er ómögulegt að tilgreina tæmandi allar vanhæfisástæður með hlutlægum hæfisreglum er þörf á þeirri matskenndu hæfisreglu sem fram kemur í 6. tölul. Segja má að reglan í 6. tölul. sé grunnreglan um sérstakt hæfi, en aðrar reglur 1.–5. tölul. nánari útfærsla á henni. Af þessum sökum er gagnályktun frá ákvæðum 1.–5. tölul. ekki tæk þar sem ávallt þarf að skoða hvort tilvik fellur undir 6. tölul. áður en hægt er að slá því föstu að starfsmaður sé hæfur.

Svo starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. tölul. verður hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði. Hér koma einnig til skoðunar hagsmunir venslamanna og annarra þeirra sem eru í svo nánum tengslum við starfsmanninn að almennt verður að telja hættu á að þau geti haft áhrif á hann. Þá verður eðli og vægi hagsmunanna að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun málsins. Af framansögðu má því ljóst vera að meðal þess sem meta verður hverju sinni, miðað við allar aðstæður, er hvort hagsmunirnir eru einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins.

Mjög náin vinátta eða fjandskapur við aðila máls getur valdið vanhæfi skv. 6. tölul. Svo að vin átta valdi vanhæfi nægir ekki að aðeins sé um að ræða kunningsskap eða að fyrir hendi séu þær að stæður, t.d. á fámennum stöðum, að „allir þekki alla“, heldur verður vináttan að vera náin. Svo óvinátta valdi vanhæfi verður að vera um að ræða einhverjar sannanlegar hlutlægar ástæður sem almennt verða taldar til þess fallnar að draga megi í efa óhlutdrægni starfsmanns. Ekki nægir að aðili máls álíti starfsmann sér fjandsamlegan. Hins vegar, í þeim tilvikum þar sem slegið hefur í brýnu með starfsmanni og aðila máls og annar hvor hefur sýnt af sér óviðeigandi framkomu eða viðhaft ósæmi legt orðbragð, mundi starfsmaður talinn vanhæfur, a.m.k. þar sem úrslit máls hefðu verulega þýð ingu fyrir aðila.

Enda þótt ákvæði 1.–5. tölul. eigi við er ekki þar með sjálfgefið að starfsmaður sé vanhæfur. Eins og fram kemur í 2. mgr. 3. gr. skal ávallt fara fram mat á því hvort þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir eða eðli málsins með þeim hætti eða þáttur hlutaðeigandi starfs manns í meðferð málsins það lítifjörlegur að ekki sé talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun í málinu.

Segja má að sú efnisregla, sem felst í 2. mgr. 3. gr., sé að starfsmaður teljist aðeins vanhæfur í þeim tilvikum þar sem almennt er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls. Þetta er eðlileg regla þegar litið er til markmiða hæfisreglnanna. Þó að þessi regla geri hæfisreglur stjórnsýslulaganna flóknari en hæfisreglu 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, hefur hún þótt eiga rétt á sér þar sem hún kemur í veg fyrir að starfsmenn víki sæti í þeim málum þar sem ekki er hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á niðurstöðu máls.

Rétt er að hafa í huga að því aðeins er heimilt að bera fyrir sig 2. mgr. 3. gr. að það sé almennt augljóst að aðstæður séu þær að ekki sé hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun málsins. Við mat á því hvort skilyrði þau, sem upp eru talin í 2. mgr. 3. gr., eru uppfyllt er rétt að fara strangt í sakirnar þar sem miklir hagsmunir eru í húfi fyrir aðila, en að sama skapi vægar ef málið er lítilvægt.

Þó að starfsmaður hafi einstaklegra hagsmuna að gæta við úrlausn máls kunna hagsmunir hans að vera svo smávægilegir að engin hætta sé á að slíkt muni hafa áhrif á hann. Verður t.d. að telja að starfsmaður sé ekki vanhæfur til þess að fjalla um mál sem snertir almenningshlutafélag þótt hann eigi lítinn hlut í félaginu.

Þá kann eðli þess máls, sem til úrlausnar er, að vera með þeim hætti að ekki verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Þetta á við um þau mál þar sem lagaskilyrði ákvörðunar eru að öllu leyti lögbundin og ekkert eða afar lítið mat er eftirlátið starfsmanninum. Verður annars vegar að vera lögbundið hvaða skilyrði þurfi að uppfylla svo að taka megi ákvörðun og hins vegar hvaða efni ákvörðun eigi að hafa að geyma, að uppfylltum lagaskilyrðum. Þá verða lagaskilyrðin að vera auðskýrð eða komin fastmótuð venja á túlkun þeirra. Loks verða staðreyndir slíkra mála að vera fyllilega upplýstar svo að ekki þurfi að beita réttarreglum um sönnun.

Oft taka margir starfsmenn þátt í úrlausn stjórnsýslumáls. Stundum kann þáttur starfsmanns, sem hagsmuni kann að hafa af úrlausn máls, að vera svo lítilfjörlegur í meðferð máls eða á því sviði að ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Þetta á t.d. við um þá starfsmenn sem eingöngu fást við skrifstofustörf, svo sem afgreiðslu, vélritun, skjalaskráningu eða þess háttar störf. Þessi regla á hins vegar ekki við þá starfsmenn sem fást við þá þætti málsmeðferðar þar sem raunhæfur möguleiki er á því að þeir geti haft áhrif á úrlausn málsins.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. ber starfsmanni aðeins að víkja sæti í þeim tilvikum þar sem hætta er á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls. Þó að það liggi oft ljóst fyrir hvaða sjónarmið teljist málefnaleg getur komið upp vafi. Sem dæmi má nefna fyrirmæli í einstökum lögum um að tiltekin félög eða samtök tilnefni menn í stjórnsýslunefndir. Þegar sett eru þvílík lög, þar sem bein línis er gert ráð fyrir að fulltrúar tiltekinna hagsmunaaðila eigi sæti í stjórnsýslunefnd, er gengið út frá því að hagsmunir, sem ætla má að félagsmenn hafi almennt, geti aldrei leitt til vanhæfis hjá um ræddum nefndarmönnum einir sér. Hafi nefndarmaður hins vegar sjálfur persónulegra hagsmuna að gæta við úrlausn máls fer um mat á hæfi hans eftir almennum reglum.

Um 4. gr.

Í 4. gr. er fjallað um réttaráhrif þess þegar starfsmaður verður vanhæfur til meðferðar máls. Í 4. gr. er þó ekki fjallað um öll þau réttaráhrif sem fylgt geta vanhæfi. Þannig er t.d. ekki fjallað um gildi stjórnvaldsákvörðunar sem vanhæfur starfsmaður hefur tekið.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. má vanhæfur starfsmaður ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn stjórnsýslumáls þar sem hann er vanhæfur. Vanhæfur starfsmaður má því ekki taka þátt í meðferð máls á neinu stigi þess. Hæfisreglur II. kafla taka þess vegna til starfsmanna sem veita eða taka þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað er að verða grundvöllur að stjórnvalds ákvörðun í málinu. Starfsmanni, sem aðeins fæst við undirbúning máls, t.d. rannsókn máls eða úrvinnslu gagna, án þess að taka ákvörðun í málinu, ber því að víkja sæti ef hann er vanhæfur. Starfs maður má því t.d. ekki undirbúa útboðsskilmála við opinbert útboð ef hann sjálfur eða fyrirtæki, sem hann er í fyrirsvari fyrir, ætlar að gera tilboð.

Frá þeim tíma er yfirmaður starfsmanns kemst að þeirri niðurstöðu að viðkomandi starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ber starfsmanninum að hætta öllum afskiptum af málinu og skal öðr um hæfum starfsmanni falin meðferð málsins svo fljótt sem við verður komið.

Eftir að vanhæfur starfsmaður hefur vikið sæti í máli á hann ekki að hafa frekari afskipti af því. Hann á því almennt ekki að hafa aðgang að gögnum máls eftir að hann hefur vikið sæti. Frá þessari reglu kemur þó fram undantekning í 2. málsl. 1. mgr. 4. gr., en þar segir að starfsmanni sé þó heimilt að gera þær ráðstafanir sem séu nauðsynlegar til að halda máli í réttu horfi á meðan ekki er til að dreifa öðrum hæfum starfsmanni. Þar sem aðeins einn starfsmaður vinnur að tilteknum störfum hjá stofnun eða embætti og ekki er til staðar annar starfsmaður, sem er hæfur til að taka við umræddum starfa, verður að setja sérstakan staðgengil til þess að fara með málið. Þar til staðgengill hefur verið settur getur þurft að gera einhverjar ráðstafanir til þess að halda máli í réttu horfi, t.d. að veita aðilum máls ljósrit af gögnum málsins. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. er vanhæfum starfsmanni heimilt að framkvæma slíkar ráðstafanir á meðan ekki er til að dreifa öðrum hæfum starfsmanni. Það skal áréttað að setja ber staðgengil svo fljótt sem við verður komið. Það á því að heyra til undantekninga að nota þurfi heimild 2. málsl. 1. mgr. 4. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. ber nefndarmanni, sem vanhæfur er til meðferðar máls, að yfirgefa fundarsal við afgreiðslu þess. Ástæðan er sú að með nærveru sinni getur vanhæfur nefndarmaður haft áhrif á afgreiðslu málsins, en almennt má búast við því að umræður nefndarmanna um málið verði mjög þvingaðar í návist manns sem hefur hagsmuni af úrlausn þess.

Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. telst nefndarmaður vanhæfur til þess að fjalla um hæfi sitt. Ber þeim nefndarmanni, sem ákvörðun varðar, að yfirgefa fundarsal eftir að hafa gert grein fyrir staðreyndum máls, þ.e. með hvaða hætti hann er tengdur málinu eða aðilum þess. Hann á því hvorki að taka þátt í umræðum um hæfi sitt né atkvæðagreiðslu um það.

Færa ber til bókar að nefndarmaður hafi vikið af fundi, niðurstöðu nefndarinnar um hæfi nefnd armannsins, svo og hver taki sæti í nefndinni, til að tryggja sönnun fyrir því að hæfisreglunum hafi verið fylgt.

Um 5. gr.

Í 5. gr. frumvarpsins er fjallað um þá málsmeðferð, sem fylgja ber, þegar upp kemur vafi um hæfi starfsmanns. Í 5. gr. er þeirri spurningu svarað hver skuli skera úr um það hvort starfsmaður sé vanhæfur. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. er það yfirmaður þeirrar stofnunar eða embættis þar sem hlut aðeigandi starfsmaður vinnur.

Ástæður fyrir þessari reglu eru m.a. þær að yfirmenn geta oft og með ýmsum ráðum komið í veg fyrir vanhæfi hjá starfsmönnum. Víða erlendis er það mjög tíðkað að sé starfsmaður stofnunar tengdur aðila, sem oft leitar til hennar, er ákveðið í eitt skipti fyrir öll að hlutaðeigandi starfsmaður skuli ekki hafa nein afskipti af málum sem berast frá umræddum aðila, heldur skuli aðrir starfsmenn stofnunarinnar gera það. Með slíkum „innanhússákvörðunum“ er þá hægt að koma í veg fyrir það að spurningin um sérstakt vanhæfi sé sífellt að skjóta upp kollinum. Í öðru lagi er líklegra með þessu móti að samræmd túlkun komist á hæfisreglurnar innan stofnunar sem verður að telja mjög mikil vægt. Í þriðja lagi er dregið úr hættu á því að hæfisreglurnar verði misnotaðar á þann hátt að starfs menn séu að víkja sæti að óþörfu í tíma og ótíma. Loks verður í fjórða lagi að telja að það sé vart raunhæft að ætlast til þess að ólöglærðir starfsmenn stjórnsýslunnar séu sjálfir að taka ákvörðun um eigið hæfi þar sem oft er um erfitt lögfræðilegt álitaefni að ræða. Er því heppilegast að yfirmaður stofnunar taki ákvörðun um sérstakt hæfi þar sem almennt má búast við að hann hafi greiðan aðgang að lögfræðilegri ráðgjöf sé hann ekki lögfræðingur sjálfur.

Þegar vafi kemur upp um hæfi yfirmanns embættis eða stofnunar gildir hins vegar sú regla að þá skuli yfirmaðurinn ákveða sjálfur hvort hann víki sæti.

Starfsmanni ber ávallt að gæta að því, að eigin frumkvæði, hvort hann er hæfur til meðferðar máls og hvílir á honum sú skylda að tilkynna það yfirmanni sínum telji hann leika vafa á því hvort svo sé. Á sama hátt skal nefndarmaður í stjórnsýslunefnd, sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, vekja athygli nefndarinnar á því án tafar, nema augljóst sé að ástæðurnar hafi enga þýðingu. Tilkynningarskyldan nær ekki aðeins til ástæðna sem valda vanhæfi, heldur einnig til ástæðna sem hugsanlega valda vanhæfi, þar með talinna ástæðna sem að betur athugðu máli gera það ekki, t.d. þar sem 2. mgr. 3. gr. á við. Í vafatilvikum er því ávallt rétt fyrir starfsmenn að vekja athygli á hugsanlegum vanhæfisástæðum.

Skyldan til að vekja máls á hugsanlegu vanhæfi nefndarmanns hvílir fyrst og fremst á þeim nefndarmanni sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans. Skyldan hvílir þó einnig á öðr um nefndarmönnum því að nefndarmönnum ber almennt að stuðla að því að stjórnsýslunefnd sé starfhæf í þeim málum sem fyrir hana koma. Er því rétt að taka vafatilvik ávallt til umræðu, þó ekki sé til annars en að kynna málið fyrir öðrum nefndarmönnum.

Þegar vafi kemur upp um hæfi nefndarmanns taka aðrir nefndarmenn ákvörðun um það hvort honum beri að víkja sæti án þátttöku hans. Ber þeim nefndarmanni, sem í hlut á, að yfirgefa fundar sal eftir að hafa gert grein fyrir staðreyndum máls, sbr. 2. mgr. 4. gr. Þegar vafi leikur á því hvort fleiri en einum nefndarmanni beri að víkja sæti í tilteknu máli má enginn þeirra sem vafi leikur á að séu hæfir til meðferðar viðkomandi máls taka þátt í ákvörðun um hæfi sitt né annarra nefndarmanna. Þetta gildir þó ekki ef það leiðir til þess að stórnsýslunefndin verði ekki lengur ályktunarhæf. Skulu þá allir nefndarmenn taka þátt í meðferð og ákvörðun um sérstakt hæfi nefndarmanna til meðferðar málsins.

Þar sem gengið er út frá þeirri reglu að tillaga sé fallin þegar atkvæði, með og á móti, eru jafn mörg, sbr. 2. mgr. 34. gr., skiptir máli hvernig tillaga er orðuð sem borin er upp. Rétt er að orða hana með þeim hætti að biðja þá fundarmenn að greiða atkvæði er telja hlutaðeigandi nefndarmann van hæfan. Þar af leiðir að tillaga telst fallin standi atkvæði jöfn og tekur þá umræddur nefndarmaður þátt í meðferð málsins.

Ákvörðun um hæfi starfsmanns er ekki stjórnsýsluákvörðun um réttindi og skyldur manna í skilningi 1. gr. Af því leiðir að ekki er skylt að rökstyðja slíkar ákvarðanir. Þá er hvorki skylda til að gera aðila máls viðvart um það álitamál hvort starfsmaður sé hæfur né gefa honum kost á að tjá sig um það. Hins vegar kann í sumum tilvikum að vera nauðsynlegt að leita eftir upplýsingum frá aðila um ástæður þær er valdið geta vanhæfi svo að málið verði nægjanlega vel upplýst, sbr. megin reglu þá sem 10. gr. er byggð á. Hafi aðili vakið máls á því hvort starfsmaður sé hæfur til meðferðar máls er eðlilegt að tilkynna aðila um niðurstöðu ákvörðunar um hæfi starfsmanns. Ákvörðun um hæfi manns verður ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en eftir að málið hefur verið til lykta leitt, nema fyrir hendi sé sérstök kæruheimild.

Um 6. gr.

Eftir að staðreynt hefur verið að starfsmaður sé vanhæfur skal mál fengið öðrum hæfum starfs manni til meðferðar. Þar sem margir starfsmenn vinna að hliðstæðum verkefnum hjá sömu stofnun eða embætti kemur ekki upp vandamál við að fá staðgengil þar sem málið er þá aðeins fengið öðrum starfsmanni til meðferðar.

Þar sem íslenska stjórnsýslan er tiltölulega fámenn vinnur aðeins einn starfsmaður á sumum sviðum stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er sá möguleiki ekki fyrir hendi að fá samstarfsmann til að fara með mál. Verður því veitingarvaldshafi á formlegan hátt að setja sérstakan staðgengil til þess að fara með málið.

Staðgenglar skulu uppfylla sömu almennu og sérstöku hæfisskilyrði og þeir starfsmenn sem þeir leysa af í umræddum málum.

Þegar ráðherra verður vanhæfur og víkur sæti setur forseti Íslands annan ráðherra með formleg um hætti til þess að taka ákvörðun í því máli sem til úrlausnar er.

Um III. kafla.

Í þennan kafla er skipað saman almennum reglum sem ekki hafa þótt heyra undir aðra kafla frumvarpsins. Flest ákvæði kaflans byggja á óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sem hafa almennt mun víðtækara gildissvið en gert er ráð fyrir að lögin hafi, sbr. 1. og 2. gr.

Um 7. gr.

Í 7. gr. er fjallað um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Stjórnvaldi er þannig skylt að leiðbeina og aðstoða þá sem til þess leita um málefni sem eru á starfssviði þess.

Hægt er að veita upplýsingar bæði skriflega og munnlega. Upplýsingarnar geta verið almennar, t.d. í formi auglýsinga eða sérstakra bæklinga. Ávallt þarf þó að gefa aðilum einstaklingsbundnar leiðbeiningar sé eftir þeim leitað.

Veita ber leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram, hversu langan tíma það tekur venju lega að afgreiða mál o.s.frv. Í reglunni felst m.a. að stjórnvöldum ber að leiðbeina og aðstoða menn við að fylla út eyðublöð sé um þau að ræða.

Í 20. gr. er að finna sérstakt ákvæði um leiðbeiningarskyldu og vísast til þess sem um það ákvæði segir hér á eftir.

Samkvæmt samningi Norðurlanda um notkun norrænna tungumála fyrir stjórnvöldum geta borgarar Norðurlandaríkja notað móðurmál sitt í skiptum við hið opinbera. Er skylt að afla aðstoðar túlks eða skjalaþýðanda eftir því sem nauðsyn ber til og skal það vera hlutaðeigandi einstaklingi að kostnaðarlausu. Þau erlend tungumál, sem hér um ræðir, eru danska, finnska, norska og sænska, en samningurinn nær ekki til færeysku, grænlensku né tungumáls sama. Ber að veita leiðbeiningar á framangreindum tungumálum og afla aðstoðar túlks ef stjórnvald og sá sem leiðbeininga leitar skilja ekki hvort annað.

Berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, ber því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er. Verði hins vegar ekki ráðið af erindinu hvert beri að framsenda það ber að endursenda það. Hafi aðili komið erindi sínu á framfæri munnlega og erindið á að lögum undir annað stjórnvald ber að leiðbeina aðila, eftir því sem tök eru á, um hvar hið rétta stjórnvald sé að finna svo að hann geti komið erindi sínu á framfæri milliliðalaust.

Um 8. gr.

Í 8. gr. er að finna skýringarreglu á því hvernig reikna beri út fresti í lögum er varða stjórnsýsl una, en stundum kemur upp ágreiningur um þetta atriði í framkvæmd. Samkvæmt reglunni skal sá dagur, sem frestur er talinn frá, ekki teljast með innan frestsins. Endi frestur á almennum frídegi lengist fresturinn til næsta opnunardags. Að öðru leyti ber að telja þá frídaga með sem eru innan frestsins þegar hann er reiknaður. Þegar reiknaður er t.d. út kærufrestur skv. 27 gr. og ákvörðun er tilkynnt aðila 1. september þarf kæra að berast æðra stjórnvaldi eða vera póstlögð eigi síðar en 1. desember. Beri 1. desember upp á laugardag eða sunnudag mundi kærufresturinn framlengjast fram á næsta opnunardag sem undir venjulegum kringumstæðum væri þá næsti mánudagur þar á eftir, þ.e. 2. eða 3. desember.

Um 9. gr.

Hér er orðuð í 1. mgr. sú óskráða grundvallarregla að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er.

Í 2. mgr. er reglan síðan útfærð varðandi álitsumleitan, en þar kemur fram að leita skuli umsagn ar við fyrstu hentugleika og ef leita þurfi eftir fleiri en einni umsögn skuli það gert samtímis þar sem því verði við komið. Þá er einnig kveðið á um að stjórnvald skuli tiltaka fyrir hvaða tíma óskað sé eftir að umsagnaraðili láti umsögn sína í té.

Þar sem viðfangsefni, sem stjórnvöldum berast, eru mjög margvísleg tekur úrlausn þeirra óhjá kvæmilega misjafnlega langan tíma. Sum erindi eru þess eðlis að fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla þeirra muni taka nokkurn tíma. Á þetta t.d. við um mál þar sem afla þarf umsagnar annarra aðila, svo og gagna. Þegar fyrirsjáanlegt er þannig að afgreiðsla máls muni tefjast af einhverjum ástæðum ber að skýra aðilum frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Í 4. mgr. er að finna sérstaka kæruheimild, en skoða verður hana í ljósi þess að skv. 2. mgr. 26. gr. er gengið út frá því að ekki verði hægt að kæra þær ákvarðanir, sem ekki binda enda á stjórn sýslumál, fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Þetta síðastnefnda ákvæði er því undantekning frá þessari reglu.

Um 10. gr.

Áður en hægt er að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verður að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felst hins vegar ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi getur stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauð synleg eru og með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á því að stjórnvaldi ber á grundvelli 7. gr. að leiðbeina máls aðila um öflun umbeðinna gagna. Stjórnvald mundi síðan staðreyna eftir atvikum hvort upplýsingar, sem aðili hefði lagt fram, væru réttar til þess að tryggja að ákvörðun yrði tekin á réttum grundvelli.

Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðun ar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því til finnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður al mennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörð un, séu sannar og réttar.

Rannsóknarreglan tengist mjög náið andmælarétti, en oft verður mál ekki nægjanlega upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn máls, svo og að koma að frekari upplýsing um um málsatvik.

Um 11. gr.

Ákvæði 11. gr. eru byggð á þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins sem nefnd hefur verið jafnræðisreglan.

Í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga að ekki er um mismunun að ræða í lagalegu tilliti, jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmið um.

Þá er einnig rétt að minna á það að til eru undantekningar frá meginreglunni í 2. mgr. enda eigi þær sér stoð í settum lögum. Þannig teldist það ekki brot gegn 2. mgr. þó að tekið væri sérstakt tillit til kvenna vegna þungunar eða barnsburðar eða byggt á því sjónarmiði við val nefndarmanna í stjórnsýslunefndir að skipa sem næst jafnmargar konur og karla, sbr. 3. og 12. gr. laga nr. 28/1991, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Samkvæmt eðli máls yrði það heldur ekki talið brot á 2. mgr. þótt litið sé til stjórnmálaskoðana við val í pólitísk störf, svo sem stöður aðstoðarmanns ráðherra, bæjarstjóra eða sveitarstjóra svo að dæmi séu nefnd.

Um 12. gr.

Í 12. gr. er lagt til að lögfest verði ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sem nefnd hefur verið meðalhófsreglan. Grundvallarregla þessi felur m.a. í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Er stjórnvaldi því ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefnir að, heldur ber því einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Ber stjórnvaldi að fara ákveðinn meðalveg á milli þessara andstæðu sjónarmiða.

Í 12. gr. felst í fyrsta lagi að efni íþyngjandi ákvörðunar, sem stjórnvald tekur, verður að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Þetta þýðir þó ekki að markmiðinu verði að ná að fullu.

Í öðru lagi felur ákvæðið í sér að ef fleiri úrræða er völ er þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu.

Í þriðja lagi byggir ákvæðið á því að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. Stjórnvaldi er sem fyrr segir skylt að vega og meta þau andstæðu sjónarmið sem hér vegast á. Slíkt mat er ekki alltaf auðvelt, en löggjöf á einstök um sviðum og meginreglur laga geyma þó oft vísbendingar um vægi hagsmuna. Almennt verður að ganga út frá því að hagsmunir einstaklinga, sem verndar njóta í mannréttindaákvæðum stjórnar skrár eða alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, vegi þungt og þá sérstaklega hagsmunir er varða frelsi manna og friðhelgi.

Um IV. kafla.

Í kafla þessum er fjallað um andmælarétt málsaðila. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvarðanir stjórnvalda séu löglegar og réttar og byggðar á lögmætum forsendum þannig að réttindi borgaranna verði ekki skert og hagsmunum þeirra stefnt í voða með handahófskenndum ákvörðunum. Á grund velli þessara réttaröryggissjónarmiða hefur verið talin þörf á því að tryggja betur málsmeðferð stjórnvalda og í því sambandi hafa fræðimenn lagt sérstaka áherslu á regluna um andmælarétt máls aðila. Andmælareglan er meginregla í almennu réttarfari fyrir dómstólunum og hefur einnig víða verið lögfest sem meginregla í stjórnsýslurétti í nágrannaríkjum okkar. Í íslenskum stjórnsýslurétti hefur engin almenn regla um andmælarétt verið lögfest, en hins vegar er ákvæði um andmælarétt víða að finna í íslenskum lögum, sjá fskj. 2 og 3. Af dómsúrlausnum verður einnig ráðið að slíkur réttur geti verið fyrir hendi í ólögákveðnum tilvikum, en fræðimenn hefur greint á um það á hvaða sviðum það sé og hve ríkur sá réttur sé þá.

Kjarni andmælareglunnar er að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á því (a) að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og (b) að tjá sig um málið. Í reglunni felst að aðili máls, sem til meðferðar er hjá stjórnvaldi, á að eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans.

Til þess að aðili geti neytt andmælaréttar síns þarf hann að hafa vitneskju um að málið sé til með ferðar hjá stjórnvöldum, hann þarf að eiga greiðan aðgang að málsgögnum og hann þarf að eiga þess kost að tala máli sínu. Í þessum kafla er fjallað um alla þætti andmælaréttar: Skyldu stjórnvalds til þess að tilkynna aðila að mál hans sé til meðferðar, rétt aðila til þess að kynna sér málsgögn og rétt aðila til þess að tjá sig um málsefni.

Andmælareglan á ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila. Tilgangur hennar er einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst og þannig tengist hún rannsóknarreglunni, þ.e. að stjórnvöld eigi að stuðla að því að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr.

Um 13. gr.

Í þessari grein kemur fram sú meginregla að megi ætla að aðila máls sé ókunnugt um að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi skuli stjórnvald vekja athygli hans á því eins fljótt og kostur er. Hér sem endranær kann að geta komið upp vafi um það hver eigi að teljast aðili máls. Við ákvörðun um það hvort hlutaðeigandi eigi aðild að máli verður sem fyrr segir að líta til þess hvort hann eigi lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn málsins, en málsaðili getur jafnt verið einstaklingur sem lögaðili.

Þessi regla tryggir að aðili máls eigi kost á því að neyta andmælaréttar síns. Ljóst er að ef aðili máls hefur enga vitneskju um að mál hans er til meðferðar hefur hann aldrei tækifæri til þess að not færa sér rétt sinn til að tjá sig um málið.

Um 14. gr.

Í 14. gr. er að finna kjarna andmælaréttarins þar sem málsaðila er tryggður réttur til þess að tjá sig um mál áður en ákvörðun er tekin í því enda liggi ekki fyrir í gögnum máls afstaða hans eða aug ljóslega sé óþarft að hann tjái sig. Þannig getur málsaðili komið athugasemdum sínum á framfæri, bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum máls og jafnframt bent á heimildir sem séu betri grund völlur að ákvörðun máls. Ekki er hins vegar talið nauðsynlegt að málsaðili tjái sig um mál ef afstaða hans liggur fyrir í málsgögnum. Sömuleiðis ef óþarfi er að hann tjái sig, ef um er að ræða hreina ívilnandi ákvörðun, t.d. ef taka á umsókn aðila til greina að öllu leyti.

Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.

Ekki er mælt fyrir um það hvort aðili skuli tjá sig skriflega eða munnlega, en það er á valdi stjórnvalds hvor hátturinn er hafður á. Tjái aðili sig munnlega þarf þó að rita minnisblað um þær at hugasemdir er hann kann fram að færa.

Um 15. gr.

Í 1. mgr. er orðuð sú meginregla að málsaðili eigi rétt á því að kynna sér gögn er mál hans varða. Regla þessi er forsenda þess að málsaðili geti tjáð sig um málefni svo að fullt gagn sé að.

Stjórnvald á ekki aðeins að veita aðila aðgang að málsgögnum, heldur hefur hann einnig rétt á því að fá afrit af málsskjölum óski hann eftir því. Þessi regla á þó ekki við ef skjöl eru þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að því verði ekki við komið með góðu móti.

Þá er forsætisráðherra veitt heimild til þess að gefa út gjaldskrá þar sem tiltekið skal það gjald sem stjórnvöldum er heimilt að taka fyrir ljósrit og endurrit sem veitt verða á grundvelli ákvæða í IV. kafla. Með ákvæðinu er ætlunin að ríkið fái greitt fyrir þann tilkostnað sem hlýst af því að veita endurrit og ljósrit af gögnum máls svo að ríkið verði ekki fyrir kostnaðarauka af þessum sökum. Í ákvæðinu felst hins vegar ekki heimild til þess að taka gjald umfram þann tilkostnað sem almennt má búast við að hljótist af því að veita endurrit og ljósrit af gögnum máls.

Í 2. mgr. kemur fram að lagaákvæði um þagnarskyldu starfsmanna takmarka ekki skyldu stjórn valda til þess að veita málsaðila aðgang að gögnum máls. Aðgangur að málsgögnum væri til lítils ef starfsmenn stjórnvalda gætu hverju sinni borið fyrir sig reglur um þagnarskyldu. Þagnarskyldu reglurnar gilda því ekki gagnvart málsaðila, heldur einungis gagnvart öðrum, t.d. almenningi.

Þá undantekningu er að finna í 3. mgr. að aðili, sem er til rannsóknar vegna þess að grunur hefur fallið á hann um lögbrot eða hann er sóttur til refsingar í opinberu máli, getur ekki krafist aðgangs að gögnum málsins á grundvelli þessara laga. Meðan mál er til rannsóknar hjá lögreglu og öðrum stjórnvöldum áður en ákvörðun er tekin um ákæru er ekki talið rétt að veita aðila aðgang að gögnum máls. Þegar ákæra hefur verið gefin út gilda um málsmeðferðina, þar á meðal birtingu ákæru og að gang sakbornings að gögnum, ítarlegar reglur laga um meðferð opinberra mála, nú laga nr. 19/1991. Hins vegar getur sakborningur, eftir að meðferð máls er lokið, krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins hjá stjórnvöldum. Með vísun til 17. gr. verður þó slík krafa ekki tekin til greina t.d. ef sér stök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæla gegn því.

Um 16. gr.

Þótt gert sé ráð fyrir því sem meginreglu að aðili hafi aðgang að gögnum máls eru hér settar fram nokkrar mikilvægar undantekningar frá þeirri reglu. Í þessari grein er að finna tæmandi upptalningu á þeim gögnum sem undanskilin eru. Að auki geta stjórnvöld, undir vissum kringumstæðum, tak markað aðgang aðila að gögnum máls, sbr. 17. gr.

Í fyrsta lagi eru undanskilin gögn er varða starf ríkisráðs og ríkisstjórnar. Talið er rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda sem fara með æðstu stjórn ríkisins. Þessi stjórnvöld taka sjálf ákvarð anir um birtingu gagna sem til umfjöllunar eru á fundum þeirra.

Í öðru lagi eru undanskilin bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Stjórnvöld njóta hér jafnræðis við aðra aðila, sem hugsanlega eru að undirbúa málaferli gegn þeim, með því að þurfa ekki að birta bréfaskipti sín við sérfróða aðila sem eru þeim til ráðgjafar við málshöfðun eða rekstur dómsmáls.

Í þriðja lagi eru undanskilin vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota við meðferð máls. Þessi skjöl eru liður í ákvarðanatöku um mál og hafa oft að geyma vangaveltur um mál, upp kast að svari eða útskýringar á staðreyndum og kunna síðar að breytast við nánari skoðun. Hafi vinnuskjöl hins vegar að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, á aðili aðgang að skjölunum eða hluta þeirra, sbr. 2. mgr.

Ef sjónarmið um gagnaleynd eiga við um hluta skjals er kveðið á um það í 2. mgr. að veita skuli málsaðila aðgang að öðrum hlutum skjalsins.

Um 17. gr.

Í þessari grein er fjallað um heimild stjórnvalds til þess að takmarka aðgang málsaðila að gögn um máls vegna ríkra almannahagsmuna, einkahagsmuna eða með tilliti til aðila sjálfs, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum. Á það ber að leggja ríka áherslu að líta ber á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á því að kynna sér málsgögn.

Við mat á því hvort heimildinni skuli beitt þarf að vega það og meta hvort hagsmunir málsaðila af því að fá aðgang að gögnunum séu ríkari en þeir almanna- eða einkahagsmunir sem kalla á að tak marka þann aðgang. Hér koma t.d. til skoðunar öryggis- og viðskiptahagsmunir ríkisins, svo og samskipti þess við erlend ríki og alþjóða- og fjölþjóðastofnanir, einnig tillit til einstaklinga eða lög aðila sem hafa verulega hagsmuni af því að upplýsingar, er þá varða, fari leynt. Í greininni kemur einnig fram að reglan um aðgang að gögnum máls raskar ekki rétti manna samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, nú lögum nr. 121/1989.

Um 18. gr.

Stjórnvald getur sett aðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Verður að haga þeim fresti eftir aðstæðum, en almennt ber að hafa frestinn stuttan á grundvelli reglunnar um málshraða og skilvirkni stjórnvalda, sbr. 9. gr.

Í 2. mgr. segir að aðili máls geti krafist þess að afgreiðslu máls sé frestað hafi stjórnvald ekki þegar gefið slíkan frest skv. 1. mgr. Þegar stjórnvald tekur ákvörðun um lengd frests skal m.a. taka tillit til fjölda skjala og umfangs og eðlis málsins.

Settar eru takmarkanir á veitingu frests til málsaðila ef það stangast á við lögmæltan frest til af greiðslu máls. Ljóst er hins vegar að stjórnvöldum ber að haga málsmeðferð þannig að málsaðilum gefist kostur á því að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Þannig eiga stjórnvöld ekki að geta dregið mál á langinn án þess að tilkynna málsaðila um að málið sé til meðferðar þar til lögmæltur frestur er að renna út.

Að jafnaði á aðili einungis rétt á því að fá frest einu sinni í sama máli áður en ákvörðun er tekin nema fram komi nýjar upplýsingar er skipt geta sköpum við úrlausn málsins. Þá er eðlilegt að aðila verði veittur nýr frestur til að kynna sér hinar nýju upplýsingar og tjá sig um þær, svo framarlega sem ekki er farið fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

Um 19. gr.

Greinin fjallar um með hvaða hætti stjórnvald skuli standa að því að tilkynna málsaðila um synj un eða takmörkun á aðgangi að gögnum máls, svo og um kæruheimild málsaðila þegar aðgangi er synjað eða hann takmarkaður.

Telji stjórnvald að synja beri aðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka beri aðgang að nokkru leyti skal sú ákvörðun tilkynnt málsaðila þannig að hann geti kært hana telji hann það nauð synlegt. Mörg mál eru viðkvæm og þess eðlis að málsaðili verður að hafa heimild til þess að kæra umsvifalaust þá ákvörðun stjórnvalds að synja eða takmarka aðgang að málsgögnum. Hætt er við að réttaröryggi það, sem andmælaréttinum er ætlað að tryggja, yrði skert ef þessi kæruheimild væri ekki til staðar.

Stjórnvaldi ber að tilkynna aðila um synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum máls á sama hátt og mælt er fyrir um í 20. gr. Skal því leiðbeina aðila um rétt hans til þess að fá ákvörðunina rök studda, um kæruheimild o.s.frv., sé ákvörðun tilkynnt skriflega. Þá ber stjórnvaldi að rökstyðja ákvörðun sína í samræmi við 21. gr. komi fram beiðni um slíkt frá aðila máls innan 14 daga frá því honum var tilkynnt um ákvörðun.

Í 3. mgr. er aðila veittur 14 daga frestur til þess að kæra ákvörðun stjórnvalds um synjun eða tak mörkun á aðgangi að gögnum. Um útreikning á kærufresti gilda annars ákvæði 27. gr. eftir því sem við á. Þar sem málsaðila er veittur 14 daga frestur getur stjórnvald ekki tekið endanlega ákvörðun í málinu fyrr en fresturinn er liðinn þannig að ljóst sé hvort málsaðili hafi kært eða ekki. Ef engin kæra liggur fyrir eftir að fresti lýkur er hægt að taka ákvörðun án tafar. Hafi málsaðili hins vegar kært ákvörðunina verður stjórnvald að bíða með að taka efnisákvörðun í málinu þar til niðurstaða í kærumálinu liggur fyrir.

Um V. kafla.

Þessi kafli fjallar um rökstuðning og birtingu stjórnvaldsákvarðana.

Þegar teknar eru ákvarðanir í stjórnsýslunni eru þær byggðar á tilteknum réttarheimildum, sjón armiðum o.s.frv. Það eru því ávallt rök sem liggja til grundvallar því hvers vegna niðurstaða máls verður sú sem raun er á. Úrlausn þess hvort stjórnvaldi beri að rökstyðja ákvörðun snýst því ekki um það hvort ástæður eða rök þurfi að liggja að baki ákvörðun, heldur um það hvort stjórnvaldi beri að láta í té skriflegan rökstuðning um þau atriði sem réðu við úrlausn máls og leiddu til niðurstöðu í því.

Að gildandi rétti er ekki til að dreifa almennri skyldu til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunum. Hins vegar er að finna dreifð ákvæði um rökstuðning í lögum, sjá fskj. 5. Í ólögákveðnum tilvikum hefur sums staðar verið talið að fyrir hendi væri skylda til rökstuðnings, t.d. þegar um er að ræða úr skurði æðri stjórnvalda í kærumálum, svo og ákvarðanir stjórnvalda sem fela í sér fullnaðarúrskurð. Hefur þó ríkt veruleg réttaróvissa í þessum efnum. Er því lagt til að tekin verði upp í lög almenn regla um skyldu til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunum.

Út frá sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni verður að telja mikil vægt að stjórnvaldsákvörðunum fylgi rökstuðningur. Það sem helst mælir með almennri reglu um rökstuðning er að slík regla er almennt talin auka líkur á því að ákvarðanirnar verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt.

Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun stuðlar hann einnig að því að aðili máls fái í raun skilið nið urstöðu þess þar sem hann getur staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun getur því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi getur aðila líka orðið ljóst að starfsmaður, sem tekið hefur ákvörðun, hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun á aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess.

Þá er einnig ljóst að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verður að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun er byggð. Oft getur verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun er t.d. byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttar heimilda o.s.frv., ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur.

Þá má nefna að það er ein af forsendum þess að jafnræðisreglan sé virt í stjórnsýslu að starfs mönnum, sem við hana fást, sé ljóst á hvaða grundvelli sambærilegar eldri ákvarðanir hafa verið teknar. Einnig er rökstuðningur ákvarðana til þess fallinn að auka stöðugleika í stjórnsýslu þar sem nýir starfsmenn geta af rökstuðningi eldri ákvarðana gert sér grein fyrir þeim sjónarmiðum sem áður hafa verið lögð til grundvallar við úrlausn mála. Þá getur rökstuðningur fyrir eldri ákvörðunum einnig orðið til mikils hagræðis við afgreiðslu nýrra mála sem eru sambærileg í lögfræðilegu tilliti.

Rökstuðningur æðri stjórnvalda fyrir ákvörðunum sínum hefur einnig veigamikla þýðingu fyrir lægri stjórnvöld þar sem af honum verður ráðið á hvaða sjónarmiðum er byggt hverju sinni. Það er því oft forsenda fyrir fordæmisgildi úrskurða frá æðri stjórnvöldum að þeim fylgi rökstuðningur. Þá hljóta einnig að vera gerðar meiri kröfur til réttaröryggis við úrlausn kærumála og er af þeirri ástæðu eðlilegt að hafa rökstuðning, sem fylgir úrskurðum í kærumálum, enn skýrari en ella.

Ýmis rök mæla hins vegar gegn því að skylda stjórnvöld til þess að láta ávallt skriflegan rök stuðning fylgja ákvörðunum sínum. Það tekur t.d. nokkurn tíma að rökstyðja ákvarðanir og þar sem hundruð þúsunda, jafnvel milljónir ákvarðana eru teknar í stjórnsýslunni á hverju ári er hér um að ræða aukið vinnuálag sem bæði getur seinkað afgreiðslu mála og kallað á aukinn mannafla og þar með aukin útgjöld. Af þessum sökum getur verið réttlætanlegt að takmarka nokkuð skyldu stjórn valda til þess að láta rökstuðning fylgja ákvörðunum svo að skilvirkni stjórnsýslunnar minnki ekki til muna.

Með hliðsjón af framangreindu er lagt til að sú meginregla gildi í stjórnsýslunni að stjórnvöldum beri því aðeins að rökstyðja ákvarðanir að fram komi beiðni um það frá aðila máls eftir að ákvörðun hefur verið birt honum. Ekki yrði þá lögð vinna í það að rökstyðja þær ákvarðanir sem aðilar vildu una.

Þótt lagt sé til að eftirfarandi rökstuðningur verði meginreglan er hins vegar ljóst að á sumum sviðum er eðlilegast að setja sérreglur í lög um að rökstuðningur skuli fylgja ákvörðun, t.d. þar sem um mjög mikilvægar og íþyngjandi ákvarðanir er að ræða. Er gengið út frá því að við setningu sér laga hverju sinni verði tekin afstaða til þess hvort ástæða sé til að mæla fyrir um slíka skipan.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir undantekningum frá fyrrnefndri meginreglu, svo sem gerð verður grein fyrir hér á eftir. Rétt er að hafa í huga að skv. 1. gr. tekur V. kafli aðeins til meðferðar mála þar sem tekin er ákvörðun um réttindi og skyldur manna en nær t.d. ekki til formákvarðana, þ.e. ákvarð ana sem lúta að meðferð máls og binda ekki enda á stjórnsýslumál.

Um 20. gr.

Í 20. gr. eru annars vegar ákvæði um birtingu stjórnvaldsákvarðana og hins vegar ákvæði um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda um nokkur atriði varðandi stjórnsýslukæru og tímafrest til máls höfðunar.

Í 1. mgr. er lagt til að lögfest verði sú óskráða meginregla sem nefnd hefur verið birtingarreglan. Reglan er þess efnis að birta beri aðila máls efni þeirrar ákvörðunar sem bindur enda á stjórnsýslu mál. Það leiðir af eðli máls, svo og réttaröryggissjónarmiðum, að birta verður aðila ákvörðun sem á að skuldbinda hann. Engin lagaákvæði eru til um birtingu einstaklegra stjórnvaldsákvarðana, sbr. hins vegar ákvæði laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Aftur á móti er að finna ósamstæð ákvæði á víð og dreif í lögum, sjá fskj. 4.

Skyldan til að tilkynna ákvörðun hvílir á því stjórnvaldi sem ákvörðun tekur. Tilkynna ber öllum aðilum máls um ákvörðunina og skal það gert án ástæðulausrar tafar.

Í 20. gr. er ekki mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt. Í ýmsum dreifðum lagaákvæðum er svo mælt fyrir að ákvarðanir séu tilkynntar með formlegum hætti og í lögum nr. 64/1943 er ráð fyrir því gert að tilteknar ákvarðanir séu birtar opinberlega í Lögbirtingablaði, sbr. 3. gr. laganna. Í ólögfest um tilvikum ræðst birtingarhátturinn oft af formi ákvörðunar. Eru skriflegar ákvarðanir því almennt tilkynntar skriflega en aðrar oft munnlega. Í vöxt virðist hafa færst að ákvarðanir séu tilkynntar skriflega enda er meginreglan sú að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst. Verður að telja, með tilliti til réttaröryggis, að eðlilegast sé að íþyngjandi ákvarðanir séu tilkynntar skriflega þar sem því verður við komið. Þá ber ávallt að tilkynna ákvörðun skriflega komi fram beiðni um það frá aðila máls. Ganga má út frá því að aðili máls geti almennt fengið ákvörðun staðfesta skriflega, sem honum hefur verið tilkynnt munnlega, óski hann þess enda þótt hann kunni ekki lengur að eiga rétt til þess að fá hana rökstudda.

Í 2. málsl. 1. mgr. kemur fram að ákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila máls. Hins vegar er það ekki gert að skilyrði í þessu sambandi að ákvörðun sé komin til vitundar hans.

Enda þótt gildissvið birtingarreglunnar í 20. gr. sé að meginstefnu til bundið við ákvarðanir, sem binda enda á stjórnsýslumál, er ljóst, eðli máls samkvæmt, að einnig verður að tilkynna aðila um sumar ákvarðanir er snerta meðferð máls. Má í þessu sambandi benda á að í 19. gr. er lagt til að sú regla verði sérstaklega lögfest að tilkynna skuli aðila máls um ástæður fyrir því að ekki hafi verið orðið við beiðni hans um að veita honum aðgang að tilteknum gögnum máls.

Í 2.–4. mgr. 20. gr. eru ákvæði um þær leiðbeiningar sem veita skal þegar ákvarðanir eru birtar.

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem búa að baki rökstuðn ingi fyrir ákvörðunum. Þar sem ekki er hægt að búast við því að aðili þekki rétt sinn til að fá skrifleg an rökstuðning fyrir ákvörðun þykir eðlilegt að veittar séu leiðbeiningar um þann rétt þegar aðila er birt ákvörðun skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur.

Meginrökin fyrir því að veita heimild til þess að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds er að stuðla að auknu réttaröryggi. Ekki er hægt að búast við því að aðilum sé kunnugt um kæruheimildir, hvert beina skuli kæru, kærufresti, svo og kærugjöld. Þykir því rétt og skylt að veita leiðbeiningar um þessi atriði þegar ákvörðun er birt sé kæruheimild til staðar.

Í 3. tölul. 2. mgr. er svo loks mælt fyrir að veita skuli leiðbeiningar um tímafrest til málshöfðunar vegna ákvörðunar ef slíkur tímafrestur er lögákveðinn. Hér er ekki um að ræða skyldu til að benda aðila á þann möguleika að leita til dómstóla, heldur aðeins skyldu til að veita leiðbeiningar um lög bundna málshöfðunarfresti þar sem þeim er til að dreifa, en þeir eru fremur sjaldgæfir í íslenskum lögum.

Leiðbeiningarskylda 2. og 3. mgr. tekur til efnisákvarðana í málum, svo og annarra ákvarðana sem ekki binda enda á mál en eru þó kæranlegar einar sér. Hér má t.d. benda á synjun um aðgang að gögnum máls, sbr. 19. gr.

Leiðbeiningarskyldan er bundin við þær ákvarðanir sem tilkynntar eru skriflega og er þá gengið út frá því að ákvarðanir verði ekki tilkynntar munnlega í ríkari mæli en nú er gert. Í þeim tilvikum ber að veita leiðbeiningar um heimild til að fá ákvörðun rökstudda á grundvelli 7. gr., sbr. 21. gr.

Fylgi rökstuðningur ákvörðun þegar hún er birt skal veita leiðbeiningar um stjórnsýslukæru, sé kæruheimild fyrir hendi, og um málshöfðunarfrest ef slíkur frestur er lögákveðinn, sbr. 3. mgr. 20. gr.

Ekki þarf að veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. mgr. 20. gr. hafi umsókn aðila máls verið tekin til greina að öllu leyti. Er það í samræmi við 2. mgr. 21. gr. þar sem mælt er fyrir um að ekki þurfi held ur að rökstyðja ákvörðun þar sem umsókn aðila hefur verið tekin til greina að öllu leyti.

Ef fleiri en einn aðili er að stjórnsýslumáli og ekki hefur verið orðið við umsókn eða kröfum þeirra allra ber að veita þeim öllum leiðbeiningar skv. 20. gr.

Veita skal leiðbeiningarnar skv. 20. gr. skriflega og skulu þær fylgja þegar ákvörðun er tilkynnt. Leiðbeiningarnar er hins vegar hægt að hafa í stöðluðu formi og geta þær t.d. verið prentaðar eða stimplaðar á skjal það sem hefur að geyma ákvörðunina. Þar sem ritvinnsla er notuð væri hægt að vista staðlaðar leiðbeiningar í fjölva til flýtiauka. Ætti því leiðbeiningarskylda stjórnvalda sam kvæmt þessari grein að jafnaði ekki að vera þungbær í framkvæmd.

Um 21. gr.

Aðili máls á rétt á því að fá rökstuðning fyrir ákvörðun, sem hefur verið birt honum, hafi ekki fylgt henni skriflegur rökstuðningur.

Ekki er þó skylt að rökstyðja ákvarðanir þar sem umsókn aðila hefur verið tekin til greina að öllu leyti. Ef vafi léki á því hvort ákvörðun væri að öllu leyti í samræmi við umsókn aðila væri eðlilegast að rökstyðja slíka ákvörðun að framkominni beiðni. Þar sem gert er ráð fyrir því í öðrum lögum að ívilnandi ákvarðanir séu rökstuddar ganga þau ákvæði framar ákvæðum 1. tölul. 2. mgr.

Þó að aðili máls óski eftir að fá rökstuðning fyrir ákvörðun hefur það ekki í för með sér að réttar áhrif ákvörðunar frestist.

Í 2. tölul. 2. mgr. kemur fram sú undantekning að ákvæði 1. mgr. gildi ekki sé um að ræða ein kunnir sem veittar eru fyrir frammistöðu á prófum. Þykir það of viðurhlutamikið ef rökstyðja ætti allar prófúrlausnir skriflega í grunnskólum, framhaldskólum og háskólum ef fram kæmi krafa um slíkt. Rétt er þó að vekja athygli á því að oftast ættu nemendur rétt á munnlegum skýringum kennara. Má í því sambandi benda á 2. mgr. 29. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, þar sem fram kem ur að stúdent eigi rétt til að fá útskýringar kennara á mati skriflegrar úrlausnar sinnar ef hann æskir þess innan 15 daga frá birtingu einkunnar.

Í 3. tölul. 2. mgr. er enn fremur gerð undantekning frá 1. mgr. sé um að ræða styrki á sviði lista, menningar eða vísinda. Slíkar ákvarðanir eru mjög háðar mati og því oft og einatt erfitt að rökstyðja þær með hlutlægum hætti.

Í 3. mgr. kemur fram að beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun skuli bera fram innan 14 daga frá því að aðila máls var birt ákvörðun. Þar sem rökstuðningur á að vera skrifleg greinargerð um þau sjónarmið, sem raunverulega voru ráðandi við úrlausn máls, er ljóst að ekki má líða mjög langur tími frá því að ákvörðun var tekin og þar til rök eru færð fyrir henni. Þótt 14 daga fresturinn sé liðinn getur aðili þó fengið ákvörðunina sjálfa staðfesta skriflega enda þótt hann eigi ekki lengur rétt á að fá rökstuðning fyrir henni.

Ekki eru gerðar neinar formkröfur að því er varðar beiðni um rökstuðning. Munnleg beiðni mundi almennt nægja.

Beina ber beiðni um rökstuðning til þess stjórnvalds er tók ákvörðunina enda ber því almennt að færa rök fyrir henni. Undantekning frá þessari reglu kemur þó fram í 4. mgr. 22. gr., en þar er lög fest að formaður skuli færa rök fyrir ákvörðun stjórnsýslunefndar hafi nefndin ekki samþykkt rök stuðning með ákvörðun sinni.

Veita skal rökstuðning fyrir ákvörðun svo fljótt sem unnt er. Þykir rétt að lögfesta þá reglu að svara skuli beiðni um rökstuðning innan 14 daga. Er þetta mikilvægt svo að ekki sé farið að fyrnast yfir þau sjónarmið sem raunverulega voru ráðandi við úrlausn máls hjá þeim starfsmanni er réð mál inu til lykta.

Dragist að veita umbeðinn rökstuðning fram yfir hinn lögákveðna frest af óviðráðanlegum or sökum ber að skýra aðila frá því og upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr.

Í 4. mgr. kemur fram að úrskurðum í kærumálum skuli ávallt fylgja rökstuðningur og gildir þá einu um hvers konar ákvörðun er að ræða, t.d. hvort hún er að öllu leyti ívílnandi. Þessi regla kemur einnig fram í 4. tölul. 31. gr. Ákvæði 4. mgr. felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu, sem fram kemur í 1.–3. mgr., að aðeins skuli rökstyðja ákvarðanir eftir á, að beiðni aðila máls.

Um 22. gr.

Í 22. gr. eru ákvæði sem mæla fyrir um það hvaða atriði skuli koma fram í rökstuðningi fyrir stjórnvaldsákvörðun. Hér er um að ræða þau lágmarksskilyrði sem ávallt eru gerð til efnis rökstuðn ings.

Samkvæmt 1. mgr. ber í fyrsta lagi að vísa til þeirrar réttarheimildar sem ákvörðunin byggist á. Almennt væri nægjanlegt að vísa aðeins með hefðbundnum hætti til réttarheimilda, þ.e. til greinar, nafns og númers laga eða reglugerðar. Þyrfti því almennt ekki að taka upp orðréttan texta laga ákvæða. Það er hins vegar ekkert sem mælir á móti því að það sé gert, enda getur það óneitanlega verið mun aðgengilegra fyrir ólöglærða aðila.

Ef ákvörðun byggist á lögskýringu, sem ekki er almennt þekkt á umræddu sviði, ber að gera stuttlega grein fyrir henni.

Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráð andi voru við matið.

Þá ber, eftir því sem ástæða er til, að rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýð ingu við úrlausn málsins. Þetta á t.d. við ef staðreyndir máls eru umdeildar. Ber þá að gera grein fyrir því hvaða afstöðu stjórnvald hefur tekið til þeirra atriða er varða sönnun í málinu. Hér getur einnig skipt máli hvort aðili hafi nýtt sér rétt sinn til að kynna sér gögn máls. Sé aðila ókunnugt um stað reyndir, sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, skal í stuttu máli gera grein fyrir þeim. Ef athafnir aðila hafa valdið því að stjórnvald beitir aðila þvingunarúrræðum eða viðurlögum er rétt að gera grein fyrir því í rökstuðningi fyrir slíkum ákvörðunum hvaða athafnir aðila það voru sem taldar eru réttlæta slík úrræði. Ef fyrir liggur í málinu umsögn sérfróðs aðila sem ekki er lögð til grundvallar ber að gera grein fyrir ástæðum þess.

Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Meiri kröfur verður hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum. Þá er og rétt að rökstyðja ítarlega þær ákvarðanir sem eru mjög íþyngjandi.

Af framansögðu má því ljóst vera að orðatiltæki eins og „með vísan til staðreynda málsins ákveðst að . . . “ eða „samkvæmt öllu framansögðu og að virtum gögnum málsins úrskurðast . . . “ nægja ekki ein og sér sem rökstuðningur þar sem í þeim felst ekki það sem koma verður fram í rök stuðningi samkvæmt ákvæðum 21. gr.

Í úrskurðum í kærumálum er heimilt að vísa til rökstuðnings lægra setts stjórnvalds í málinu þar sem fallist er á hann, svo framarlega sem sá rökstuðningur uppfyllir þau skilyrði sem gera ber til úr skurða í kærumálum.

Í 3. mgr. er heimild til þess að takmarka rökstuðning að svo miklu leyti sem vísa þarf til gagna sem málsaðila er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.

Í þeim tilvikum, þar sem stjórnsýslunefnd hefur ekki samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni, skal formaður færa rök fyrir ákvörðuninni með tilliti til þeirra sjónarmiða sem lágu henni til grund vallar og fram komu á fundi nefndarinnar.

Um VI. kafla.

Í þennan kafla er safnað saman ákvæðum er varða það álitaefni hvenær stjórnvald geti breytt ákvörðun sinni.

Í 23. og 25. gr. eru heimildir fyrir stjórnvald til þess að breyta, leiðrétta eða afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði, en heimildin í 24. gr. til endurupptöku máls er bundin við að fram komi beiðni frá aðila máls.

Almennar málsmeðferðarreglur eiga við um endurupptöku máls og afturköllun eftir því sem við getur átt. Þannig ber t.d. að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið um það vitneskju fyrir fram og gefa honum færi á að kynna sér gögn máls og koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun er tekin o.s.frv.

Um 23. gr.

Í 1. mgr. kemur fram sú meginregla að stjórnvald geti breytt ákvörðun sinni allt fram til þess er hún hefur verið birt aðila málsins af þar til bæru stjórnvaldi, en upp frá því er ákvörðun bindandi, sbr. 1. mgr. 20. gr. Stjórnvald ætti því almennt að geta breytt ákvörðun sinni enda þótt aðili máls hefði heyrt orðróm um efni ákvörðunar. Hins vegar ber þess að gæta að stjórnvaldi ber að birta aðila ákvörðun sína án ástæðulausra tafa. Af þeim sökum hefur stjórnvald almennt ekki mikið svigrúm tímans vegna til breytinga skv. 1. mgr. 23. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. er stjórnvaldi heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í ákvörðun, svo sem misritun á orði, nafni eða tölu og reikningsskekkju, svo og aðrar bersýnilegar villur er varða form ákvörðunar. Heimildin tekur hins vegar ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar. Hafi því t.d. efni ákvörðunar orðið rangt vegna lögvillu stjórnvaldsins, ónógra upplýsinga um málsatvik eða þess háttar tilvika er ekki unnt að breyta ákvörðun á grundvelli þessa ákvæðis.

Þegar ákvörðun er leiðrétt ber að tilkynna aðilum málsins um leiðréttinguna án tafar, svo og þeim sem fengið hafa endurrit af umræddri ákvörðun. Þeim sem fengið hafa endurrit af ákvörðun inni skal látið í té nýtt endurrit.

Um 24. gr.

Almennt virðist gengið út frá því í stjórnsýslurétti að stjórnvald hafi á sumum sviðum nokkuð víðtæka heimild til þess að endurupptaka mál komi fram beiðni um slíkt frá öllum aðilum að hlutað eigandi máli. Aðilar máls virðast hins vegar engan veginn hafa eins víðtækan rétt til þess að fá mál sín endurupptekin. Er það því mjög oft undir stjórnvaldi komið hvort orðið verður við beiðni aðila um endurupptöku máls.

Fremur algengt er að hafi ákvarðanir orðið rangar eða óheppilegar að efni til sé þeim breytt eftir að mál hafa verið tekin upp að nýju að beiðni aðila. Þessi leið er almennt bæði fljótvirk og kostnað arlítil ef endurskoða þarf ákvarðanir stjórnvalda. Þykir því heppilegt að í stjórnsýslulögum sé kveð ið á um rétt aðila máls til þess að fá mál sitt endurupptekið í eftirgreindum tveimur tilvikum.

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. á aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný ef stjórn valdsákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Hér verður því að vera um að ræða upplýsingar sem byggt var á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófull nægjandi upplýsingar um atvik sem mjög litla þýðingu höfðu við úrlausn þess.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. á aðili rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef íþyngjandi ákvörðun um viðvarandi boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin. Ef atvik þau, sem talin voru réttlæta slíka ákvörðun, hafa breyst verulega er eðli legt að aðili eigi rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný og athugað hvort skilyrði séu fyrir því að fella ákvörðunina niður eða milda hana. Ákvæði þetta hefur náin tengsl við meðalhófsregluna í 12. gr.

Rétt er að taka fram að aðili máls getur að sjálfsögðu átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvik um en þessum tveimur, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra, sjá fskj. 6.

Í 2. mgr. 24. gr. er að finna skilyrði sem sett eru til þess að viðhalda hæfilegri festu í stjórnsýslu framkvæmd og er ætlað að koma í veg fyrir að verið sé að endurupptaka mjög gömul mál sem erfitt getur verið að upplýsa. Markmiðið með ákvæðum 2. mgr. er að stuðla að því að mál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Telji aðili þörf á endurupptöku máls ber honum að bera fram beiðni þar að lútandi án ástæðulauss dráttar.

Samkvæmt 2. mgr. þarf aðili máls ekki að uppfylla önnur skilyrði til þess að fá mál endurupptek ið en fram koma í 1. mgr. sé beiðni borin fram innan þriggja mánaða frá því að ákvörðun málsins var tilkynnt honum, sbr. 1. tölul. 1. mgr. eða frá því að aðila var eða mátti vera kunnugt um breyt ingu á atvikum þeim sem ákvörðun var byggð á, sbr. 2. tölul. 1. mgr.

Eftir að fyrrgreindur þriggja mánaða frestur er liðinn verður beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki annarra aðila málsins. Þykir rétt að takmarka endurupp töku máls með þessum hætti ef hún fer í bága við hagsmuni annarra aðila máls.

Eftir að eitt ár er liðið frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun sem 1. tölul. 1. mgr. nær til eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun er byggð á, sbr. 2. tölul. 1. mgr., verður mál ekki endurupptekið, nema fyrir liggi samþykki annarra aðila málsins og veigamiklar ástæður mæli með því.

Mál verður ekki endurupptekið ef einhver aðila þess hefur kært málið til æðra stjórnvalds áður en beiðni um endurupptöku málsins hefur komið fram. Ef óskað er eftir endurupptöku áður en mál er kært bæri æðra stjórnvaldi almennt að vísa málinu frá af þeim sökum. Eftir að ný ákvörðun hefði svo verið tekin í málinu af hinu lægra stjórnvaldi væri aðila heimilt að kæra málið á ný.

Um 25. gr.

Hér er að finna fyrirmæli um afturköllun á stjórnvaldsákvörðun, en í stjórnsýslurétti er almennt gengið út frá að með því hugtaki sé átt við það þegar stjórnvald tekur að eigin frumkvæði aftur lög mæta ákvörðun sína sem þegar hefur verið birt.

Samkvæmt 1. tölul. getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína ef það er ekki til skaða fyrir neinn af aðilum máls. Það er því t.d. heimilt að afturkalla ákvörðun sem er íþyngjandi fyrir einn af aðilum máls ef það skaðar ekki aðra aðila málsins. Ákvæðið hefur náin tengsl við 12. gr. Komi í ljós að ekki hafi verið nægjanlega ríkar ástæður til þess að taka ákvörðun sem íþyngir aðila eða aðstæður hafa breyst frá því að ákvörðun var tekin er stjórnvaldi veitt heimild með ákvæðinu í 1. tölul. til þess að afturkalla slíka ákvörðun að eigin frumkvæði.

Í 2. tölul. kemur fram heimild sem almennt hefur ekki verið talin til afturköllunar í stjórnsýslu rétti en er þó það skyld afturköllun að rétt þykir að taka hana með í 25. gr. Samkvæmt þessu ákvæði er stjórnvaldi veitt heimild til að taka aftur ákvörðun sína að eigin frumkvæði í þeim tilvikum þar sem ákvörðun verður að teljast ógildanleg. Leysa ber úr því hvort ákvörðun er haldin ógildingarann marka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar gera.

Um VII. kafla.

Til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalda séu réttar er oft reynt að haga uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum að ilum en stjórnvaldi því er ákvörðunina tók. Eitt af úrræðunum er nefnt stjórnsýslukæra. Með stjórn sýslukæru er átt við það réttarúrræði að aðili máls eða annar sá sem á kærurétt skjóti stjórnvalds ákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina.

Stjórnsýslukæra hefur að sumu leyti kosti umfram þá leið að bera mál undir dómstóla. Má þar nefna að kæra er ódýr, skilvirk og fremur einföld leið til þess að fá ákvörðun endurskoðaða. Þá hafa æðri stjórnvöld yfirleitt tiltölulega rúma heimild til þess að taka afstöðu til mats lægri stjórnvalda, auk þess sem þau hafa ekki einasta heimild til þess að fella ákvörðun niður, heldur oftast að auki vald til þess að taka nýja ákvörðun í staðinn.

Almennt hefur verið viðurkennt hér á Íslandi að sú óskráða réttarregla gildi að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé æðra stjórnvald á annað borð til staðar. Þessi regla er þó ekki án undantekninga.

Þar sem stjórnsýslukæra getur verið mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttaröryggi í stjórn sýslunni er lagt til að tekin verði í lög nokkrar meginreglur um meðferð kærumála til þess að koma kærumeðferð í fastari skorður og gera hana að virkara úrræði en hún hefur verið til þessa. Þess ber að geta að í íslenskum rétti eru fá ákvæði til um meðferð kærumála, sjá fskj. 7.

Í kaflanum eru ákvæði um kæruheimild, kærufresti, réttaráhrif kærðrar ákvörðunar og málsmeð ferð í kærumálum, svo og form og efni úrskurða í kærumálum.

Ekki er vikið að formi né efni kæru í þessum kafla, en gengið er út frá því sem vísu að ekki verði gerð sérstök krafa til forms ákæru. Er því gert ráð fyrir því að hægt verði að kæra bæði munnlega og skriflega. Í sérlögum er hins vegar að finna ákvæði þar sem það er gert að skilyrði að kæra sé skrifleg. Varðandi efni kæru er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórn valdi að hann sé óánægður með ákvörðunina. Á grundvelli leiðbeiningarreglunnar í 7. gr. og rann sóknarreglunnar í 10. gr. ber æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo er rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun um sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er mál ið varða. Í sérlögum má finna ákvæði þar sem mælt er fyrir um að í kæru skuli koma fram tiltekið efni, svo sem kröfur aðila og rök fyrir þeim.

Í kaflanum er heldur ekki að finna ákvæði um kæruaðild, en samt sem áður er rétt að gera stutt lega grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem hafa skal til viðmiðunar við ákvörðun á því hverjir eigi aðild að kærumálum. Svo sem áður er minnst á er ekki hægt að kveða á um það í eitt skipti fyrir öll, heldur verður það ávallt að metast eftir atvikum hverju sinni. Við ákvörðun á því hvort tiltekinn maður eða lögaðili eigi aðild verður að líta til þess hvort sá hinn sami eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.

Kæra, sem borin er fram á formlega réttan hátt, hefur í för með sér skyldu fyrir æðra stjórnvald til þess að endurskoða hina kærðu ákvörðun. Auk þess fer æðra stjórnvald oft og tíðum einnig með sjálfstætt eftirlitsvald með lægra settum stjórnvöldum og getur t.d. kvörtun frá manni sem ekki á að ild að tilteknu máli, orðið æðra stjórnvaldi tilefni til þess að taka hlutaðeigandi mál til endurskoðun ar að eigin frumkvæði.

Um 26. gr.

Í 1. mgr. er lögfest sú óskráða réttarregla að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé á annað borð slíku æðra stjórnvaldi til að dreifa. Hin almenna kæruheimild byggist á skiptingu stjórnsýslukerfisins í fleiri stjórnsýslustig þar sem æðri stjórnvöld hafa eftirlit með þeim stjórnvöld um sem lægra eru sett. Ákvörðun lögreglustjóra verður því t.d. kærð til dómsmálaráðherra og ákvörðun vegamálastjóra til samgönguráðherra. Gert er ráð fyrir undantekningum frá almennu kæruheimildinni í niðurlagi 1. mgr., en af settum lögum og venju kann að leiða að þrengri kæru heimild sé fyrir að fara í einstökum tilvikum, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar hafa verið af sjálfstæðri ríkisstofnun eða sjálfstæðri stjórnsýslunefnd.

Þá gilda aðrar reglur um kæru á ákvörðunum sveitarstjórna vegna meginreglunnar um sjálfs stjórn sveitarfélaga í 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar ákvörðun sveitarstjórnar er t.d. kærð til félags málaráðuneytisins skv. 119. gr. laga nr. 8/1986 sætir frjálst mat sveitarstjórnarinnar ekki endur skoðun ráðuneytisins vegna reglunnar um sjálfstjórn sveitarfélaga. Hins vegar sætir það endurskoð un ráðuneytisins hvort ákvörðun er lögmæt, þ.e. hvort sveitarstjórn hafi t.d. gætt réttrar málsmeð ferðar, hvort ákvörðunin eigi sér stoð í lögum eða sé byggð á lögmætum sjónarmiðum.

Með lögfestingu hinnar óskráðu meginreglu í 26. gr. er ekki ætlunin að þrengja kæruheimild frá því sem verið hefur ef frá er talið ákvæðið í 2. mgr. Þar kemur fram að svonefndar formákvarðanir, sem teknar eru um meðferð stjórnsýslumáls og fela ekki í sér endalok málsins, verði ekki kærðar fyrr en máli hefur verið ráðið til lykta. Þar sem meðferð mála á fyrsta stjórnsýslustigi tekur almennt mjög skamman tíma er talið óheppilegt að þau séu dregin á langinn með því að kæra slíkar ákvarð anir. Nægjanlegt öryggi ætti að felast í því að hægt sé að kæra þvílíkar ákvarðanir eftir að efnis sákvörðun hefur verið tekin í málinu.

Gert er ráð fyrir að lögfestar verði tvær undantekningar frá ákvæði 2. mgr. 26. gr. Í 4. mgr. 9. gr. er sérstök kæruheimild, en þar segir að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Í 2. mgr. 19. gr. kemur einnig fram að kæra má synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.

Á þeim sviðum, þar sem afgreiðsla lægri stjórnvalda tekur almennt langan tíma, væri eðlilegt að taka afstöðu til þess við setningu sérlaga hvort ekki bæri að rýmka kæruheimild varðandi sumar formákvarðanir eins og ákvörðun um það hvort starfsmanni beri að víkja sæti við meðferð máls.

Um 27. gr.

Til þess að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál, sem erfitt getur verið að upplýsa, er lagt til að tekinn verði í lög almennur kærufrestur. Mark miðið með kærufrestinum er að stuðla að því að stjórnsýslumál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Telji aðili rétt að kæra ákvörðun ber honum að gera það án ástæðulauss dráttar.

Lagt er til að hinn almenni kærufrestur verði þrír mánuðir. Um réttaráhrif þess þegar kæra berst að liðnum kærufresti er fjallað í 28. gr.

Í niðurlagi 1. mgr. 27. gr. kemur fram að ákvæði um lengri eða styttri kærufresti í sérlögum gangi framar hinu almenna ákvæði. Æskilegt verður þó að telja að ekki séu settir styttri kærufrestir í lög nema brýn þörf verði talin á.

Upphaf kærufrests er miðað við það þegar aðila hefur verið tilkynnt um ákvörðun. Hafi ákvörð unin verið tilkynnt skriflega hefst kærufresturinn þegar ákvörðun er komin til aðila. Ef birta ber ákvörðun með opinberum hætti hefst fresturinn með fyrsta birtingardegi sé ákvörðunin birt oftar, sbr. 2. mgr.

Í 3. mgr. er að finna þá undantekningarreglu að þegar aðili fer fram á rökstuðning skv. 21. gr. hefst nýr kærufrestur fyrst eftir að honum hefur verið tilkynntur rökstuðningur fyrir ákvörðun. Sam kvæmt 21. gr. hefur aðili 14 daga til að óska eftir rökstuðningi.

Í 4. mgr. 27. gr. er ákvæði sem ætlað er að koma í veg fyrir að aðili hverfi frá því að óska eftir endurupptöku máls vegna ótta við að missa færis á að kæra ákvörðun í málinu af þeim sökum. Þar sem endurupptaka máls er almennt bæði fljótvirk og kostnaðarlítil eru veigamikil rök sem mæla með því að ekki sé lagður steinn í götu þeirra sem vilja fara þá leið. Þess vegna er kveðið svo á í 4. mgr. að beiðist aðili endurupptöku máls innan kærufrests rofni kærufresturinn. Sé mál hins vegar tekið til nýrrar efnismeðferðar hefst nýr kærufrestur þegar ákvörðun málsins hefur verið birt, sbr. 1. og 2. mgr. Ef máli er hins vegar vísað frá, þar sem ekki þykja t.d. skilyrði fyrir endurupptöku málsins, heldur kærufresturinn áfram að líða að nýju frá þeim tíma þegar synjun um endurupptöku er tilkynnt aðila.

Í 5. mgr. kemur fram að kæra telst komin fram nógu snemma ef bréf, sem hana hefur að geyma, er komið til æðra stjórnvalds eða er afhent pósti áður en fresturinn er liðinn. Nægjanleg sönnun í hinu síðarnefnda tilviki væri t.d. póstkvittun fyrir viðtöku á ábyrgðarbréfi þar sem fram kæmu nöfn sendanda og viðtakanda bréfsins. Einnig mætti taka mið af póststimpli bréfsins ef ekki væri til að dreifa öðrum gögnum.

Samkvæmt 6. mgr. er æðra stjórnvaldi heimilt í sérstökum tilvikum að lengja kærufrest áður en hann rennur út. Hér er um að ræða heimild sem því aðeins ber að nota að forsvaranlegt sé að veita aðila lengri frest, svo sem ef dráttur hefur orðið hjá lægra stjórnvaldi á að veita aðila aðgang að gögnum málsins eða önnur atvik, sem aðila verður ekki um kennt, réttlæta lengri frest. Við mat á því hvort beita eigi þessari heimild ber einnig að taka tillit til þess hvort slíkt gengur í berhögg við hagsmuni annarra aðila að málinu.

Heimildin til þess að lengja kærufrest er bundin við það að fram komi beiðni þess efnis frá aðila sjálfum áður en kærufrestur rennur út. Þegar heimildin er nýtt ber að tilkynna öðrum aðilum málsins um lengingu kærufrestsins.

Um 28. gr.

Æðra stjórnvaldi ber, að eigin frumkvæði, að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Réttaráhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti eru þau að henni skal vísað frá.

Í 1. mgr. eru greindar tvær undantekningar frá þessari reglu. Í fyrsta lagi er undantekning gerð þegar afsakanlegt er að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. Sem dæmi um slík tilvik má nefna það að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Í öðru lagi má taka mál til meðferðar, enda þótt kæra hafi borist að liðnum kærufresti, mæli veigamiklar ástæður með því, sbr. 2. tölul.

Við mat á því hvort framangreind skilyrði eru fyrir hendi þarf að líta til þess hvort aðilar að mál inu eru fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kærumeð ferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Ef aðili er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar.

Í 2. mgr. 28. gr. kemur loks fram sú regla að mál skuli ekki tekið til kærumeðferðar ef meira en eitt ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila máls.

Um 29. gr.

Í 1. mgr. er staðfest sú meginregla, sem nú er talin gilda, að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Til eru lögfestar undantekningar frá þessari reglu, t.d. um að kæra fresti ávallt réttaráhrifum ákvörðunar eða að lægra stjórnvald geti ákveðið í einstökum tilvikum að kæra fresti réttaráhrifum ákvörðunar. Slíkar undantekningareglur ganga að sjálfsögðu framar meginregl unni í 1. mgr., sbr. 3. mgr.

Í 2. mgr. er lagt til að lögfest verði að æðra stjórnvaldi sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, meðan mál er til meðferðar, þar sem ástæður mæla með því. Þykir þessi regla nauðsynleg þar sem kæruheimild getur í raun orðið þýðingarlaus ef æðra stjórnvald hefur ekki heimild til þess að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.

Ákvæðið hefur mesta þýðingu varðandi ákvarðanir sem fela í sér breytta réttarstöðu fyrir aðila, svo sem boð eða bann. Það hefur hins vegar sjaldnast nokkra þýðingu þegar um er að ræða neikvæð ar stjórnvaldsákvarðanir þar sem synjanir hafa í för með sér óbreytt ástand fyrir aðila.

Æðra stjórnvaldi er heimilt að fresta réttaráhrifum ákvörðunar frá því að kæra, sem uppfyllir skilyrði til kærumeðferðar, er fram komin og þar til að efnisúrskurður í málinu er kveðinn upp. Eftir að efnisúrskurður hefur verið kveðinn upp í kærumáli fellur sjálfkrafa niður ákvörðun sem tekin hefur verið á grundvelli 2. mgr.

Ákvæði í sérlögum, þar sem mælt er svo fyrir að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, ganga framar ákvæðum 2. mgr., sbr. 3. mgr.

Ákvörðun um að fresta réttaráhrifum ákvörðunar getur æðra stjórnvald ýmist tekið að eigin frumkvæði eða samvæmt beiðni frá aðila máls. Þegar fram kemur krafa frá aðila um að frestað verði réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar skal ákveða svo fljótt sem við verður komið hvort hún skuli tekin til greina.

Í 2. mgr. er æðra stjórnvaldi veitt heimild til þess að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, en með slíkri ákvörðun er kveðið á um rétt og skyldu manna. Af þeim sökum ber að líta á ákvörðunina sem hverja aðra stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. Ber því að fylgja málsmeðferðarreglum laganna þegar ákvörðun er tekin um það hvort fresta beri réttaráhrifum ákvörðunar. Stjórnvaldi ber því t.d. að vekja athygli annarra aðila máls á framkominni kröfu og gefa þeim stuttan frest til þess að kynna sér málið og koma að sínum sjónarmiðum o.s.frv.

Það verður ávallt að vega og meta í hverju tilviki fyrir sig hvort réttlætanlegt sé að fresta réttar áhrifum kærðrar ákvörðunar. Við slíkt mat ber að líta til réttmætra hagsmuna hjá öllum aðilum máls ins. Líta ber til þess hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, en einnig verður að horfa til þess hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt.

Almennt mælir það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili eru að máli og þeir eiga gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar eru mikilvægir almannahags munir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand.

Það mælir hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls er aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegur sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Loks má svo nefna þau tilvik þar sem kæruheimild verður í raun þýðingar laus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað.

Um 30. gr.

Við meðferð kærumála skal fylgja ákvæðum II.–VII. og IX. kafla laganna, eftir því sem við getur átt. Í sérlögum er einnig að finna sérákvæði um málsmeðferð, svo sem um álitsumleitan og fleiri atriði.

Gengið er út frá því sem meginreglu að meðferð kærumála skuli vera vandaðri en málsmeðferð hjá lægri stjórnvöldum. Þannig er stjórnvaldi í 2. mgr. veitt heimild til þess að ákveða að mál skuli munnlega flutt. Heimildin er bundin við það að mál teljist sérlega vandasamt og að ætla megi að málið upplýsist betur með þeim hætti.

Um 31. gr.

Úrskurður æðra stjórnvalds, sem bindur enda á kærumál, skal vera skriflegur að formi til og hafa m.a. að geyma þau efnisatriði sem 31. gr. mælir fyrir um.

Í 1. mgr. segir að úrskurðir í kærumálum skuli ávallt vera skriflegir. Að auki er lögð á það áhersla að úrskurðir æðri stjórnvalda séu stuttir og glöggir.

Í 1.–5. tölul. eru talin upp þau efnisatriði sem a.m.k. skulu koma fram í úrskurðum í kærumálum. Oftast mundi getið fleiri atriða í úrskurði, svo sem umsagnar sem leitað hefði verið, gagna er aflað hefði verið o.s.frv.

Í 4. tölul. er kveðið á um það að rökstyðja beri niðurstöðu máls með þeim hætti sem fyrir er mælt í 22. gr. Eins og fram kemur í athugasemdum við V. kafla frumvarpsins er gengið út frá því að gerð ar verði meiri kröfur til þess að rökstuðningur í kærumálum verði skýrari og ítarlegri en í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Þetta hefur það í för með sér að það telst ekki nægjanlegur rökstuðningur fyr ir úrskurði æðra stjórnvalds í kærumáli að vísa til eða fallast á rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörð un nema sá rökstuðningur fullnægi þeim skilyrðum sem sett eru fyrir rökstuðningi fyrir úrskurðum í kærumálum.

Í 5. tölul. kemur fram að aðalniðurstöðu skuli daga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð. Mikilvægt er að úrskurðarorðið sé skýrt svo að ljóst megi vera hver réttaráhrif úrskurðurinn hafi. Skýrt þarf að taka fram hvort ákvörðun sé staðfest eða ógilt, hvort máli sé vísað frá eða vísað til nýrrar meðferðar hjá lægra stjórnvaldi, hvort tekin hafi verið ný efnisákvörðun í málinu og þá hver hún sé o.s.frv.

Um VIII. kafla.

Í þennan kafla er safnað saman ákvæðum er varða stjórnsýslunefndir. Í 32. gr. eru ákvæði er fjalla um skipun nefndarmanna og varamanna þeirra og 33. og 34. gr. hafa að geyma þær málsmeð ferðarreglur sem fara verður eftir svo að stjórnsýslunefnd geti talist starfhæf. Þessar grundvallar reglur, sem stundum eru nefndar almenn hæfisskilyrði stjórnsýslunefnda, fjalla um fundarboðun, dagskrá fundar, ályktunarhæfi nefndar og um það hversu margir nefndarmenn verði að gjalda til lögu jáyrði sitt svo að hún teljist samþykkt. Í 33. og 34. gr. er fjallað um öll þessi atriði nema dagskrá fundar. Það atriði er þess eðlis að það sama á ekki við um allar stjórnsýslunefndir og er því óheppi legt að taka almenna reglu um dagskrá í almenn stjórnsýslulög. Verður að telja eðlilegt að sú regla verði lögfest í sérlögum þar sem þess er talin þörf.

Ákvæði annarra laga, sem hafa að geyma strangari eða ítarlegri málsmeðferðarreglur um ofan greind atriði, ganga að sjálfsögðu framar ákvæðum þessa kafla.

Um 32. gr.

Þar sem mjög algengt er að varamenn séu ekki skipaðir í stjórnsýslunefndir kemur mjög oft fyrir þegar aðalmenn verða vanhæfir, eru fjarverandi eða forfallast varanlega, að stjórnsýslunefndir verða í raun óstarfhæfar um lengri eða skemmri tíma. Til þess að koma í veg fyrir slíkt er lagt til að lögfest verði að ávallt beri að skipa varamenn í stjórnsýslunefndir um leið og aðalmenn eru skipaðir. Þessi skylda er þó aðeins bundin við stjórnsýslunefndir sem taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna. Ekki þarf því að skipa varamenn í nefndir sem t.d. eru skipaðar á vegum ráðuneyta til þess að vinna að einstökum verkefnum eins og samningu lagafrumvarpa.

Í 1. málsl. 2. mgr. kemur fram sú meginregla að varamenn taki sæti aðalmanna þegar hinir síðar nefndu forfallast um stundarsakir. Í 2. málsl. 2. mgr. er svo hins vegar mælt fyrir um það hvernig með skuli fara ef aðalmaður forfallast varanlega. Í slíkum tilvikum bæri stjórnsýslunefnd að gera veitingarvaldshafa grein fyrir því að aðalmaður hefði forfallast varanlega nema ljóst sé að veitingar valdshafi hafi þegar fengið vitneskju um það. Á meðan beðið er eftir nýrri skipun nefndarmanns tek ur varamaður sæti í nefndinni. Samkvæmt málsgreininni hefur veitingarvaldshafi val um það annars vegar að skipa nýjan aðalmann í nefndina eða hins vegar að láta varamann taka sæti aðalmanns með því einu að skipa nýjan varamann í nefndina.

Um 33. gr.

Í 1. mgr. er tekið fram að það sé formaður stjórnsýslunefndar sem að lögum hafi þá skyldu að boða til fundar. Þó er gengið út frá því að formaður geti falið öðrum, t.d. ritara, að sjá um fundarboð un eftir nánari fyrirmælum sínum eins og tíðkast hefur. Þá er mælt svo fyrir, til þess að taka af öll tvímæli í því efni, að formanni sé skylt að boða til fundar ef meiri hluti nefndarmanna krefst þess.

Boða skal alla nefndarmenn til fundar. Sé nefndarmanni ekki fært að mæta á boðaðan fund skal hann án tafar tilkynna formanni um það. Skal formaður þá boða varamann í hans stað. Þessi regla er m.a. á því byggð að almennt sé mikilvægt að stjórnsýslunefnd sé fullskipuð á fundum til þess að ekki vanti nefndarmann, sem hefur e.t.v. nauðsynlega sérfræðikunnáttu, við úrlausn tiltekins máls eða að valdahlutföll í nefndum, sem t.d. eru kosnar pólitískri kosningu, raskist ekki o.s.frv.

Ekki er kveðið á um það með hvaða hætti boðað skuli til fundar. Þykir eðlilegt að láta hverri stjórnsýslunefnd það eftir að ákveða boðunarhátt. Mjög algengt er að nefndir ákveði í lok hvers fundar hvenær næsti fundur verði haldinn og þarf þá ekki að boða sérstaklega aðra nefndarmenn en þá sem ekki mættu á þann fund. Þá er einnig algengt að sumar nefndir haldi reglulega fundi mánað arlega eða vikulega á fyrir fram ákveðnum tíma og stað. Hafi nefnd ákveðið slíkt fyrirkomulag með formlegum hætti þarf ekki að boða sérstaklega til funda.

Í 33. gr. er ekki kveðið á um sérstakan fundarboðunarfrest. Hins vegar kemur fram í 2. málsl. 1. mgr. að til fundar skuli boðað með hæfilegum fyrirvara.

Um 34. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um það hvenær stjórnsýslunefnd skuli talin ályktunarhæf, þ.e. hversu marg ir nefndarmenn þurfi að vera til staðar á fundi svo að nefndin geti tekið ákvörðun. Samkvæmt ákvæðinu er stjórnsýslunefnd ekki ályktunarhæf nema meira en helmingur nefndarmanna sé við staddur á fundi. Í sérlögum má finna ákvæði þar sem strangari kröfur eru gerðar, svo sem að aukinn meiri hluti eða allir nefndarmenn þurfi að sitja fund svo að nefndin teljist ályktunarhæf. Slík ákvæði ganga framar almennu reglunni í 1. mgr.

Í 2. mgr. eru ákvæði um það hversu margir nefndarmenn verði að gjalda jáyrði sitt við tillögu svo að hún teljist samþykkt. Afl atkvæða ræður úrslitum mála, en í því felst að krafist er samþykkis ein falds meiri hluta þeirra nefndarmanna sem sitja fund og taka þátt í atkvæðagreiðslu.

Verði atkvæði jöfn um tillögu telst hún fallin. Þegar atkvæði eru jöfn við kosningu manns í starf skal hlutkesti ráða. Í ýmsum sérlögum er hins vegar svo fyrir mælt að atkvæði formanns ráði úrslit um í þessum tilvikum.

Um 35. gr.

Rétt þykir að stjórnvöld fái nokkurn aðlögunartíma áður en ákvæði frumvarps þessa, ef af lögum verður, taka gildi. Jafnframt þarf að kynna efni laganna fyrir almenningi og starfsmönnum stjórn sýslunnar. Af þeim sökum er lagt til að lögin öðlist fyrst gildi 1. janúar 1994.

Til einföldunar er ráð fyrir því gert að lögunum verði einvörðungu beitt um mál sem koma til kasta stjórnvalda 1. janúar 1994 eða síðar. Lögin taki því ekki til þeirra mála sem berast stjórnvöld um fyrir þann tíma, þótt þeim málum ljúki á árinu 1994 eða jafnvel síðar. Sé mál endurupptekið skv. 24. gr. eða ákvörðun kærð til æðra stjórnvalds skv. 26. gr. 1. janúar 1994 eða síðar þá skuli þó með ferð þeirra mála fara upp frá því eftir ákvæðum laganna. Samkvæmt eðli máls verður að slá þann varnagla, svo sem gert er í 3. mgr., að ákvæðum 27. gr. um kærufrest verði aðeins beitt um þau mál þar sem ákvörðun hefur verið tilkynnt 1. janúar 1994 eða síðar.

Um 36. gr.

Með 1. tölul. er fellt niður hið opna bréf frá 12. mars 1870 þar sem IV. kafli frumvarpsins leysir það af hólmi.

Í 2. tölul. er fellt brott ákvæði um að málskot fresti ekki framkvæmd lokunar eða banns. Í 29. gr. frumvarpsins kemur fram sú meginregla að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Til þess að koma því svo fyrir að æðra stjórnvald hafi heimild til þess að fresta réttar áhrifum ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 29. gr., þarf að breyta eða fella brott ákvæði í ýmsum sérlögum þar sem mælt er fortakslaust fyrir um að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Með 3. tölul. eru sérstök hæfisskilyrði 25. gr. laga um skráningu og mat fasteigna, nr. 94/1976, felld niður, en II. kafli frumvarpsins kemur þar í staðinn.

Í 4. tölul. er felld niður heimild lögreglustjóra til að afturkalla leyfi án þess að færa fyrir því sér stakar ástæður í 2. mgr. 31. gr. laga um skotvopn, sprengiefni og skotelda, nr. 46/1977, þar sem hún fer í bága við V. kafla frumvarpsins um heimild aðila máls til þess að fá rökstuðning fyrir stjórn valdsákvörðun.

Með 5. tölul. eru sérstök hæfisskilyrði 1. mgr. 2. gr. þinglýsingalaga, nr. 39/1978, færð betur til samræmis við hæfisreglur II. kafla frumvarpsins.

Í 6. tölul. er fellt niður ákvæði um sérstök hæfisskilyrði nefndarmanna í byggingarnefndum, en 45. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, kemur þar í staðinn, sbr. 5. mgr. 63. gr. þeirra laga og 2. gr. frumvarpsins.

Um 7. og 8. tölul. vísast til athugasemda við 2. tölul.

Í 9. tölul. er loks mælt svo fyrir að kæra til yfirskattanefndar skuli ekki fresta réttaráhrifum ákvörðunar. Er ákvæði þetta sett þar sem veruleg hætta er talin á að ákvæði 29. gr. frumvarpsins hefði í för með sér umtalsvert aukið álag á yfirskattanefnd þar sem búast mætti við því að farið yrði fram á frestun á réttaráhrifum skattákvörðunar í fjölmörgum tilvikum. Í þessu sambandi er þó rétt að hafa í huga að skv. 2. málsl. 1. mgr. 111. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, yrði fjármálaráðherra þó hér eftir sem hingað til heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar um tekjuskatt og eignarskatt þegar sérstaklega stendur á.

Fylgiskjal I.

Dæmi um lögfestar hæfisreglur.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal II.

Dæmi um lögfestar reglur um upplýsingarétt.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal III.

Dæmi um lögfestar reglur um andmælarétt.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal IV.

Dæmi um lögfestar reglur um birtingu stjórnvaldsákvarðana.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal V.

Dæmi um lögfestar reglur um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal VI.

Dæmi um lögfest ákvæði um endurupptöku máls og skyld réttarúrræði.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal VII.

Dæmi um lögfest ákvæði um stjórnsýslukæru og skyld réttarúrræði.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal VIII.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Kostnaðarumsögn um frumvarp til stjórnsýslulaga.

(Tölvutækur texti ekki til.)