Afnám laga um húsaleigu sem fylgir vísitölu húsnæðiskostnaðar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 322

Frumvarp til laga um afnám laga nr. 62/1984, um húsaleigu sem fylgir breytingum vísitölu húsnæðiskostnaðar.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99).

1. gr.

Lög um húsaleigu sem fylgir breytingum vísitölu húsnæðiskostnaðar, nr. 62 15. maí 1984, falla úr gildi 1. apríl 1999.

Hagstofa Íslands skal reikna og tilkynna um verðbótahækkun húsaleigu skv. 5. gr. laganna í síðasta sinn frá og með 1. janúar 1999 miðað við breytingar meðallauna á síðasta fjórðungi ársins 1998, sbr. 2. gr. laganna.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Lögin um húsaleigu, sem fylgir breytingu vísitölu húsnæðiskostnaðar, voru upphaflega gefin út sem bráðabirgðalög, nr. 48 22. apríl 1983. Tilgangurinn með setningu bráðabirgðalaganna var að koma í veg fyrir að óeðlilega mikil hækkun á svonefndri vísitölu húsnæðiskostnaðar ylli samsvarandi hækkun á húsaleigu í þeirri miklu verðbólgu sem þá var ríkjandi. Aðfaraorð bráðabirgðalaganna voru svohljóðandi: „Forsætisráðherra hefur tjáð mér, að brýna nauðsyn beri til að setja lög, sem komi í veg fyrir, að ójöfn dreifing hækkunar vísitölu húsnæðiskostnaðar á greiðslutímabil frá apríl 1982 til jafnlengdar 1983 leiði til óeðlilega mikillar hækkunar á húsaleigu frá 1. apríl 1983 að því er varðar leigusamninga, sem tengdir eru þessari vísitölu og gerðir voru á nefndu tímabili.“

Forsaga málsins var sú (sjá Alþt. 1983–84, bls. 2869–71) að kauplagsnefnd, sem reiknaði og birti vísitölu framfærslukostnaðar samkvæmt þágildandi lögum, ákvað í tengslum við upptöku nýrrar framfærsluvísitölu 1. janúar 1968 að reikna sérstaklega vísitölu er sýndi breytingar á rekstrarkostnaði íbúðarhúsnæðis í Reykjavík. Skyldi húsnæðisliður hinnar nýju framfærsluvísitölu fylgja breytingum á vísitölu húsnæðiskostnaðar. Kauplagsnefnd og Hagstofa Íslands ákváðu enn fremur að birta þessa vísitölu í Hagtíðindum, ekki síst til þess að leigusalar og leigutakar gætu notað hana til að verðtryggja húsaleigu. Ekki voru sett lög um þessa vísitölu og útreikningur hennar og birting byggðist einvörðungu á ákvörðunum kauplagsnefndar þar að lútandi.

Þessi vísitala húsnæðiskostnaðar hafði þann ágalla að í upphafi hafði verið ákveðið að öll árleg hækkun fjármagnskostnaðar og fasteignagjalda skyldi ganga inn í hana einu sinni á ári, í mars. Þessir tveir liðir námu um 80% af heildarútgjöldum vísitölugrunnsins og því þýddi þetta í reynd að um 80% af árshækkun vísitölunnar kom fram í einu lagi í marsvísitölu. Þessi annmarki var ekki talinn koma mikið að sök meðan verðbólga var tiltölulega lítil á mælikvarða þeirra tíma. Hann fór hins vegar að verða tilfinnanlegur með vaxandi verðbólgu á áttunda áratugnum og um þverbak þótti keyra í þeirri miklu verðbólguöldu sem reis árið 1983. Þá hækkaði vísitala húsnæðiskostnaðar um 51% en hafði næstliðna þrjá ársfjórðunga hækkað um 14% í heild, 4,5% að meðaltali hvern ársfjórðung. Þessi mismikla hækkun á húsaleigu, sem þetta olli eftir því hvenær húsaleigusamningur hafði verið gerður, varð þess valdandi að talið var nauðsynlegt að lögfesta ákvæði um hámarkshækkun húsaleigu 1. maí 1983 sem komu í stað sjálfvirkrar hækkunar í samræmi við breytingu vísitölu húsnæðiskostnaðar í marsbyrjun. Enn fremur var talið einsýnt að vísitala húsnæðiskostnaðar frá 1968 „væri orðin ónothæf sem mælikvarði til ákvörðunar verðbóta á húsaleigu“ (Alþt. 1983–84, bls. 2870). Því væri rétt annars vegar að hætta útreikningi hennar og hins vegar að koma á fót „nýju kerfi“ til að gegna þessu hlutverki, þ.e. til verðtryggingar húsaleigu. Var talið „eðlilegt að húsaleiga samkvæmt leigusamningum, er lögin tækju til, skyldi fylgja hlutfallslegum breytingum meðallauna á næstliðnum þremur mánuðum og [breytast] eins og verið hafði ársfjórðungslega frá byrjun mánaðanna júlí, október, janúar og apríl.“

Ákvæði bráðabirgðalaganna, nr. 48/1983, voru í meginatriðum ferns konar:

1. Í 1. gr. voru ákvæði um hámarkshækkun húsaleigu þegar samið hafði verið um að leigan fylgdi vísitölu húsnæðiskostnaðar. Hámarkshækkunin var mismikil eftir því hvenær samningur hafði verið gerður. Í samningum, sem gerðir höfðu verið fyrir 1. apríl 1982 og höfðu að geyma ákvæði um að leigan skyldi fylgja vísitölu húsnæðiskostnaðar, var kveðið á um að leigan skyldi hækka 1. apríl eins og vísitalan hafði hækkað í mars, þ.e. um 51,04%.

2. Kveðið var á um hækkun húsaleigu fyrir atvinnuhúsnæði 1. apríl 1983 (1. málsl. 3. gr.).

3. Kveðið var á um að frá 3. ársfjórðungi 1983 skyldi húsaleiga fyrir íbúðarhúsnæði, sem fylgt hafði vísitölu húsnæðiskostnaðar, fylgja breytingum meðallauna, samkvæmt tilkynningu Hagstofu Íslands, á næstliðnum þremur mánuðum og breytast ársfjórðungslega frá byrjun mánaðanna júlí, október, janúar og apríl (2. gr.). Sams konar regla var einnig sett um leigu fyrir atvinnuhúsnæði (2. málsl. 3. gr.). Skyldu tilkynningar Hagstofunnar um „verðbótahækkun húsaleigu“ koma í stað vísitölu húsnæðiskostnaðar enda skyldi hún ekki reiknuð framvegis.

4. Auk þessa var kveðið á um (2. mgr. 2. gr.) að frjálst væri að ákveða í leigusamningum um íbúðarhúsnæði að leiga skyldi fylgja breytingu meðallauna samkvæmt tilkynningu Hagstofunnar.

Bráðabirgðalögin, nr. 48/1983, voru staðfest óbreytt með samhljóða samþykkt Alþingis og gefin út sem lög nr. 62/1984.

________________

Setning bráðabirgðalaganna fól í sér viðbrögð við þeirri miklu verðbólguöldu sem reis vorið 1983. Lagasetningin stuðlaði augljóslega að því að bægja frá bráðum vanda við ákaflega óstöðugt verðfar á þessum tíma. Jafnframt hafa þau ákvæði laganna, sem lutu að tengingu leigu við laun, vafalaust eytt óvissu um breytingar leigu og skapað festu um leigu íbúðarhúsnæðis og gerð leigusamninga. Lög þessi eiga hins vegar ekki við lengur. Annars vegar voru ákvæði þeirra um hámarkshækkun húsaleigu tímabundin, bæði hvað snertir hámarkshækkun húsaleigu og þá tilhögun sem leysti af hólmi tengingu leigu við vísitölu húsnæðiskostnaðar sem var reiknuð síðast í mars 1983. Hins vegar verður að telja að lögin hafi fyrir löngu lokið því hlutverki sínu að verja leigjendur gegn misgengi verðlags og launa og skapa festu um húsaleigu og leigusamninga.

Lögin nr. 62/1984 hafa síðustu missirin komið til umræðu á vettvangi ráðgjafarnefndar (áður kauplagsnefnd) sem starfar á vegum Hagstofu Íslands samkvæmt lögum um vísitölu neysluverðs, nr. 12/1995. Hafa fulltrúar Alþýðusambands Íslands og Vinnuveitendasambands Íslands í nefndinni verið sammála um að þessi tilhögun verðtryggingar sé verðbólguhvetjandi. Í sameiginlegu bréfi ASÍ og VSÍ til félagsmálaráðherra 27. apríl 1998 eru færð rök fyrir þessu sjónarmiði. Jafnframt er bent á að vísitölubindingu húsaleigu megi rekja til verðbólguþjóðfélags sem tilheyri liðinni tíð. Þessari vísitölubindingu sé nú haldið við á tvennan hátt, annars vegar með lögum nr. 62/1984 og hins vegar með eyðublaði því fyrir húsaleigusamninga sem Húsnæðisstofnun ríkisins gefur út í samræmi við húsaleigulög, nr. 36/1994. Samtökin beina því til ráðherra að hann beiti sér fyrir því að lögin nr. 62/1984 verði felld úr gildi og eyðublaði því sem Húsnæðisstofnun ríkisins gefur út verði breytt.

Hagstofa Íslands álítur að lögin nr. 62/1984 séu að öllu leyti úrelt. Samningsfrelsi ríkir nú um húsaleigu svo og um það hvort og þá hvernig hún skuli breytast á leigutímanum, sbr. 37. gr. húsaleigulaga, nr. 36/1994. Lögin fela hins vegar í sér hvatningu til verðtryggingar og jafnframt til tengingar við einn tiltekinn mælikvarða, meðallaun, sem nú verður að telja að henti illa til þessa. Þessi ákvæði koma því engan veginn heim og saman við núverandi stöðu mála hvað snertir verðtryggingu í íslensku efnahagslífi. Ætla má að sú tenging húsaleigu við laun, sem lögin kveða á um, sé verðbólguhvetjandi auk þess sem lögin samrýmast ekki gildandi tilhögun verðtryggingar yfirleitt. Því þykir rétt að leggja til að þau falli úr gildi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. 1. gr. er megintillaga þessa frumvarps, að lögin nr. 62/1984 falli úr gildi frá og með 1. apríl 1999.

Í 2. mgr. er lagt til að Hagstofan skuli reikna breytingu meðallauna, sem ræður verðbótahækkun húsaleigu, í síðasta sinn miðað við mánuðina október – desember 1998 og tilkynna í síðasta sinn um verðbótahækkun húsaleigu frá og með 1. janúar 1999.

Þessi tillaga er við það miðuð að þeim leigusölum og leigutökum, sem hafa um þetta ákvæði í samningum sínum, gefist ráðrúm til að endurskoða þau.

Verði frumvarp þetta að lögum er brýnt að leigusalar og leigutakar, sem hafa um það samið að leiga skuli breytast samkvæmt tilkynningu Hagstofu Íslands um verðbótahækkun húsaleigu, komi sér saman um hvort og þá hvernig leigufjárhæð breytist frá og með 2. ársfjórðungi 1999. Samkvæmt þessu frumvarpi verður staðan þá sú að lögin nr. 62/1984 verða fallin úr gildi og Hagstofan hætt að tilkynna um verðbótahækkun húsaleigu. Síðasta tilkynning Hagstofunnar mun gilda um leigu á 1. fjórðungi ársins 1999. Eftir það verða umrædd ákvæði húsaleigusamninga óvirk og getur þá skapast óvissa nema sérstaklega sé samið um hvað taki við.

Eins og fram kemur í almennum athugasemdum ríkir samningsfrelsi um húsaleigu. Því þykir eðlilegast að aðilar að húsaleigusamningi taki til endurskoðunar verðtryggingarákvæði samnings síns án þess að þeim séu í löggjöf settar sérstakar skorður þar að lútandi. Slíkar skorður brjóta enn fremur beinlínis í bága við 37. gr. húsaleigulaga.

Tekið skal fram að ekki er vitað í hvaða mæli húsaleigusamningar kveða á um tengingu leigu við „verðbótahækkun húsaleigu“. Víst er að svo er í allmörgum samningum en enn fremur er algengt að leiga sé tengd öðrum verðmæli, sérstaklega byggingar- eða neysluverðsvísitölu. Verði frumvarp þetta að lögum er nauðsynlegt að ákvæði þess séu kynnt á skýran hátt og í tæka tíð. Hagstofa Íslands mun annast þessa kynningu, bæði með auglýsingum í fjölmiðlum og með upplýsingaþjónustu við almenning.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um afnám laga nr.

62/1984 um húsaleigu sem fylgir breytingum vísitölu húsnæðiskostnaðar.

Tilgangur frumvarpsins er að lög nr. 62/1984 falli úr gildi. Kostnaður við útreikning á vísitölu húsnæðiskostnaðar hefur verið óverulegur. Vísitalan hefur meðal annars verið notuð til verðtryggingar á samningum um húsnæði sem ríkisaðilar leigja. Nú eru í gildi 67 samningar að fjárhæð 106 m.kr. á ári sem fjármálaráðuneytið hefur staðfest með leigufjárhæð bundna við vísitölu húsnæðiskostnaðar. Talið er að breytingin hafi lítil áhrif á kostnað ríkissjóðs.