Framhaldsskólar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 715

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008, með síðari breytingum (réttur og ábyrgð nemenda og efnisgjöld).

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

33. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Réttur nemenda.

Framhaldsskóli er vinnustaður nemenda. Allir nemendur framhaldsskóla eiga rétt á kennslu við sitt hæfi í hvetjandi námsumhverfi í viðeigandi húsnæði sem tekur mið af þörfum þeirra og almennri vellíðan. Framhaldsskóli skal í hvívetna haga störfum sínum þannig að nemendur finni til öryggis og njóti hæfileika sinna. Þess skal gætt við skipulag skólastarfs að virt séu almenn vinnuverndarsjónarmið. Nemendur eiga rétt á því að koma á framfæri sjónarmiðum sínum varðandi námsumhverfi, námstilhögun, fyrirkomulag skólastarfs og aðrar ákvarðanir sem snerta þá. Taka skal tillit til sjónarmiða þeirra eins og unnt er.

2. gr.

Á eftir 33. gr. laganna koma tvær nýjar greinar, 33. gr. a og 33. gr. b, sem orðast svo, ásamt fyrirsögnum:

a. (33. gr. a.)

Ábyrgð nemenda.

Nemendur bera ábyrgð á eigin námi, framkomu sinni og samskiptum.

Nemendum ber að hlíta fyrirmælum kennara og starfsfólks framhaldsskóla í öllu því sem skólann varðar, fara eftir skólareglum og fylgja almennum umgengnisreglum í samskiptum við starfsfólk og samnemendur.

Ef hegðun nemanda reynist verulega áfátt ber skólanum að leita orsaka þess og reyna að ráða á því bót, m.a. með viðtölum við nemandann sjálfan og foreldra hans sé hann yngri en 18 ára.

Meðan mál skv. 3. mgr. er óútkljáð getur skólameistari vísað nemanda úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið, enda tilkynni hann nemandanum, og foreldrum hans sé hann yngri en 18 ára, tafarlaust þá ákvörðun. Um slíka ákvörðun gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Skólinn skal leiðbeina nemanda yngri en 18 ára, sem vísað er úr skóla ótímabundið, um mögulega endurkomu í nám óski hann þess.

Við ákvörðun skólameistara um rétt eða skyldur skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, svo sem brottvísun úr skóla í fleiri en einn skóladag eða að nemanda sé meinað að sækja kennslutíma í ákveðnu fagi eða námsgrein um nokkurt skeið, skal fylgja reglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð. Ákvörðun skólameistara er kæranleg til ráðherra. Um málskot gilda ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga.

Ráðherra mælir nánar fyrir um framkvæmd þessarar greinar í reglugerð.

b.

(33. gr. b.)

Skólabragur.

Öllum aðilum skólasamfélagsins ber að leggja sitt af mörkum til þess að stuðla að og viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag.

Skólastjórnendum og kennurum ber að eiga samráð við foreldra um hegðun, líðan og samskipti barna þeirra yngri en 18 ára. Foreldrum ber með sama hætti að eiga samráð við skólann um skólagöngu barna sinna. Sama á við um aðra forsjáraðila barna í viðkomandi skóla.

Hver skóli skal setja sér skólareglur og birta þær í skólanámskrá. Í reglunum skal m.a. kveðið á um hegðun og almenna umgengni, samskipti, heilbrigðar lífsvenjur, skólasókn, námsframvindu, meðferð ágreiningsmála og beitingu viðurlaga.

Framhaldsskólar skulu hafa heildstæða stefnu um það hvernig fyrirbyggja eigi að líkamlegt, andlegt eða félagslegt ofbeldi eigi sér stað í skólastarfi.

Skólar skulu einnig hafa áætlun um framkvæmd tilkynningarskyldu samkvæmt barnaverndarlögum, og jafnframt um hvernig brugðist er við tilvikum um einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun.

Ráðherra er heimilt að mæla nánar fyrir um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í reglugerð sem sett er sameiginlega á grundvelli þessarar greinar og 33. gr. a. Þar skal m.a. mælt fyrir um starfrækslu fagráðs á vegum ráðuneytisins er verði ráðgefandi í eineltismálum.

3. gr.

Í stað orðanna „og 2011–2012“ í ákvæði til bráðabirgða V í lögunum kemur: 2011–2012, 2012–2013 og 2013–2014.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Almennt markmið laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, var að styrkja framhaldsskólastigið í íslensku menntakerfi. Almenn sókn í nám á framhaldsskólastigi hefur aukist hratt undanfarin ár og er nú svo komið að um 96% þeirra sem ljúka grunnskólanámi innritast í framhaldsskóla. Lögin fólu í sér veigamiklar breytingar á skipulagi náms á framhaldsskólastigi. Í erindisbréfi nefndarinnar sem annaðist endurskoðun laganna sagði að nefndin skyldi m.a. vinna að útfærslu á eftirfarandi markmiðum:

– að auka samfellu í skólastarfi og stuðla að bættum námsárangri,

– að sem flestir ljúki skólagöngu með skilgreindum námslokum úr framhaldsskóla,

– að allir nemendur eigi kost á námi við hæfi,

– að marka skýrar leiðir fyrir nemendur til að stunda nám við hæfi og skapa skilyrði fyrir aukinn sveigjanleika í námi.

Eitt af meginmarkmiðum með lögunum var að byggja upp skólakerfi sem mundi þjóna þeim breiða hópi sem til þess leitar, búa til sveigjanleika svo skólarnir geti mætt þessum hópi, efla nám til starfsréttinda og til háskólanáms og gefa nemendum í íslenskum framhaldsskólum færi á að sækja sér gagnlegt nám á sínum forsendum og hraða. Samtímis var lögð áhersla á samfélagslegt hlutverk framhaldsskóla og réttindi og skyldur þeirra einstaklinga sem skólanum er ætlað að þjóna. Í lögunum var í fyrsta sinn skilgreindur réttur nemenda til náms í framhaldsskóla, m.a. með innleiðingu fræðsluskyldu til 18 ára aldurs sem legðist á stjórnvöld. Þar segir að allir þeir sem (a) lokið hafa grunnskóla, (b) hafa jafngilda undirstöðumenntun eða (c) hafa náð 16 ára aldri skuli eiga rétt til innritunar í framhaldsskóla og til að stunda þar nám að 18 ára aldri. Samhliða því að réttur nemenda var skilgreindur með þessum hætti var þeim jafnframt ætlað að virða þær skyldur sem fylgja námsvist í framhaldsskóla og þær reglur sem þar gilda.

Að undanförnu hefur af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins verið í skoðun hvort breyta þurfi framhaldsskólalögum með tilliti til þeirrar reynslu sem fengin er af lögunum frá gildistöku þeirra 1. ágúst 2008. Við þá skoðun hefur verið litið almennt til framkvæmdar laganna, ýmissa álitamála sem upp hafa komið, svo sem þarfar á setningu reglugerða við lögin, samfélagsþróunar undanfarinna ára og sambærilegrar vinnu sem farið hefur fram vegna endurskoðunar grunnskólalaga, nr. 91/2008. Þar er m.a. horft til tillagna starfshóps á vegum nokkurra ráðuneyta sumarið 2010 um aðgerðir gegn einelti í skólum og á vinnustöðum og annarra málefna sem komið hafa inn á borð ráðuneytisins eftir innleiðingu laganna.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Við skoðun á þeirri reynslu sem fengin er af núgildandi lögum um framhaldsskóla hefur verið litið til ýmissa álitamála sem upp hafa komið, svo sem aðgerða gegn einelti í skólum og annarra málefna sem komið hafa inn á borð ráðuneytisins eftir innleiðingu laganna.

Ekki er um umfangsmiklar lagabreytingar að ræða en þær eru flestar þýðingarmiklar til að tryggja enn frekar réttindi nemenda til náms og velferðar í skólum. Meginmarkmið lagasetningarinnar er að styrkja réttindi nemenda jafnframt því að leggja áherslu á ábyrgð nemenda á eigin námi og á framkomu sinni og samskiptum við aðra aðila skólasamfélagsins. Með lagabreytingunni fær mennta- og menningarmálaráðuneytið skýrari lagastoð til að útfæra tiltekin atriði í reglugerðum, t.d. hvað varðar skólareglur, skólabrag og aðgerðir gegn einelti.

III. Meginefni frumvarpsins.

Meginbreytingarnar sem frumvarp þetta felur í sér frá núgildandi framhaldsskólalögum eru eftirfarandi:

Bætt er við ákvæði um rétt nemenda á kennslu við hæfi í hvetjandi námsumhverfi í viðeigandi húsnæði sem tekur mið af þörfum þeirra og almennri vellíðan og að framhaldsskóli skuli haga störfum sínum þannig að nemendur finni fyrir öryggi og njóti hæfileika sinna. Litið er á framhaldsskóla sem vinnustað nemenda þar sem almenn vinnuverndarsjónarmið eru virt. Kveðið er á um að nemendur eigi rétt á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og að tekið skuli tillit til þeirra eins og kostur er.

Bætt er við ákvæði um ábyrgð nemenda á eigin námi, framkomu sinni og samskiptum. Nemendur skulu hlíta fyrirmælum, fara eftir skólareglum og fylgja almennum umgengnisreglum. Skólameistari hefur áfram heimild til að vísa nemanda úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið, brjóti hann skólareglur. Skal skólinn þó leiðbeina nemanda yngri en 18 ára um mögulega endurkomu í nám, óski hann þess.

Bætt er við ákvæði um ábyrgð aðila skólasamfélagsins á því að viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag. Bætt er við ákvæðum um skyldu skóla til að móta heildstæða stefnu til að fyrirbyggja og bregðast við líkamlegu, andlegu og félagslegu ofbeldi. Þar er m.a. átt við einelti, annað ofbeldi sem og félagslega útilokun. Sett er ákvæði um sérstakt fagráð á vegum ráðuneytisins í eineltismálum sem útfært verði í reglugerð.

Framlengt er ákvæði um breytingu á gjaldtökuheimildum framhaldsskóla sem samþykktar voru á 137. löggjafarþingi 2009 um að framhaldsskóla væri heimilt til loka skólaárs 2011–2012 að innheimta af nemendum í verklegu námi efnisgjald fyrir efni sem skóli lætur þeim í té. Lagt er til að ákvæðið gildi áfram tímabundið eða út skólaárið 2013–2014.

IV. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst framhaldsskóla og hagsmunaaðila sem tengjast framhaldsskólum, þ.e. starfsfólk skóla, sveitarfélög, foreldra og nemendur.

Samráð hefur verið haft við skólameistara framhaldsskóla, Félag íslenskra framhaldsskóla, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samband íslenskra framhaldsskólanema, Kennarasamband Íslands, Heimili og skóla og umboðsmann barna.

V. Mat á áhrifum.

Lagabreytingarnar munu væntanlega ekki leiða til verulegra kostnaðaráhrifa annarra en þeirra er stafa af því að ráðuneytið mun sjá um skipan og starfrækslu sérstaks fagráðs sem ætlunin er að sé ráðgefandi í erfiðum eineltismálum. Nánar verður mælt fyrir um starfsemi ráðsins í reglugerð. Horft er til þess að nýta eftir föngum nýstofnað fagráð í eineltismálum í grunnskóla og reynslu þess.

Þótt ekki sé um viðamiklar breytingar á framhaldsskólalögum að ræða eða veruleg kostnaðaráhrif er það mat ráðuneytisins að verulegur ávinningur muni verða af þessum breytingum fyrir skólasamfélagið, réttur og ábyrgð nemenda eru skýrð og kveðið á um málsmeðferð og úrlausn ýmissa mála.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Eitt af markmiðum með endurskoðun á framhaldsskólalögum nú er að skilgreina betur rétt nemenda á ýmsum sviðum, bæði hvað varðar hvetjandi námsumhverfi og andlega, líkamlega og félagslega vellíðan nemenda.

Í þessari grein eru skilgreind ýmis réttindi nemenda á þessum sviðum, en slík ákvæði eru ekki í gildandi lögum. Í fyrsta lagi er skilgreint í frumvarpinu að framhaldsskólinn sé vinnustaður nemenda og gengið út frá því að nám í framhaldsskóla sé full vinna fyrir nemendur. Lögð er áhersla á að nemendur finni til öryggis og njóti hæfileika sinna í framhaldsskóla. Nemendur eiga rétt á að fá nægjanlega hvíld innan hvers skóladags, hverrar skólaviku og hvers skólaárs. Gert er ráð fyrir því að hverjum skóla beri að huga að menningu skólans og andrúmslofti í skólastarfinu með áherslu á velferð og jákvæða andlega og félagslega líðan nemenda, þar með aðgerða til að koma í veg fyrir einelti og að það geti þrifist í framhaldsskóla. Þá er réttur nemenda til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri skilgreindur og er það í samræmi við ákvæði í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.

Um 2. gr.

Um a-lið

(33. gr. a).

Í greininni er fjallað um ábyrgð nemenda á eigin námi, t.d. með því að setja sér markmið um framgang námsins og vinnu að því að ná þeim í samvinnu við skólasamfélagið. Í greininni er einnig fjallað um með hvaða hætti skuli brugðist við ef hegðun nemanda reynist verulega áfátt. Áréttað er að um málsmeðferð í þeim tilvikum að nemanda er vikið úr skóla skuli farið að ákvæðum stjórnsýslulaga, enda varðar slík ákvörðun lögbundin réttindi nemandans til skólagöngu í framhaldsskóla allt til 18 ára aldurs.

Hafi nemanda sem ekki hefur náð 18 ára aldri verið vísað úr skóla ótímabundið leggur ákvæðið þær skyldur á skóla að kynna viðkomandi nemanda möguleika á endurkomu í nám. Gert er ráð fyrir því að ráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd greinarinnar.

Umboðsmaður Alþingis hefur í áliti sínu í máli nr. 761/1993, sem er að finna í skýrslu hans fyrir árið 1994, bls. 295, tekið fram að almennt falli kennsla ekki undir stjórnsýslulög, en hins vegar geti ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði fallið undir lögin. Segir í álitinu að með hliðsjón af ummælum í greinargerð með stjórnsýslulögum verði að líta svo á að hin vægari úrræði sem beitt sé til að halda uppi aga og almennum umgengnisvenjum teljist almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir. Hins vegar kemur skýrt fram í álitinu að ákvörðun um að víkja nemanda úr skóla í fleiri en einn skóladag teljist ákvörðun um réttindi og skyldur sem falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og því beri að fara með slík mál í samræmi við ákvæði þeirra laga.

Um b-lið

(33. gr. b).

Í 33. gr. gildandi laga er fjallað um skólareglur. Lagt er til að greinin verði umorðuð og við hana bætt áhersluþáttum um skyldu allra aðila skólasamfélagsins til þess að stuðla að og viðhalda góðum starfsanda og skólabrag. Greinin fái nýja yfirskrift sem endurspegli þá breytingu. Í 2. mgr. er tekið sérstaklega fram að skólastjórnendum og kennurum beri að eiga samráð við foreldra um hegðun, líðan og samskipti barna þeirra. 3. mgr. kveður á um að hver skóli skuli setja sér skólareglur. Þar skal m.a. kveðið á um hegðun og almenna umgengni, samskipti, heilbrigðar lífsvenjur, skólasókn, námsframvindu, meðferð ágreiningsmála og beitingu viðurlaga. Í 4. mgr. er tekið upp nýtt ákvæði þess efnis að allir framhaldsskólar skuli fylgja heildstæðri stefnu til að fyrirbyggja ofbeldi af öllu tagi, hvort sem um er að ræða líkamlegt, andlegt eða félagslegt ofbeldi. Þar er m.a. átt við einelti og annað ofbeldi, þar á meðal kynferðislegt, og félagslega einangrun. Sett er ákvæði um sérstakt fagráð á vegum ráðuneytisins í eineltismálum sem heimilt verði að útfæra í reglugerð skv. 6. mgr. greinarinnar. Lagt er til að í reglugerðinni verði sérstaklega tekið á meðferð eineltismála og að sett verði nýtt ákvæði um sérstakt fagráð sem hægt verði að vísa erfiðustu eineltismálunum til, sem ekki tekst að leysa á vettvangi viðkomandi skóla. Með þessu móti er hægt að koma til móts við kröfur um markvissari umgjörð um meðferð eineltismála í framhaldsskólum. Við gerð reglugerðarinnar verði hagsmunir nemenda hafðir að leiðarljósi. Tekið er fram að fagráðið verður stuðningsaðili við skólasamfélagið og er gert ráð fyrir að það verði skipað fagaðilum sem m.a. geti gefið ráð um viðbrögð við einelti komi slík tilvik upp í framhaldsskólum. Í þessu sambandi er litið til sambærilegra ákvæða sem sett voru í grunnskólalög 1. júní 2011. Horft verður til þess að nýta nýstofnað fagráð í eineltismálum í grunnskólum og reynslu þess til að gæta samræmis í meðferð mála. Þá er ráðherra heimilt skv. 6. mgr. að mæla nánar fyrir um útfærslu reglna um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins. Er ráð fyrir því gert að reglugerð samkvæmt þessari grein, þar sem m.a. verði fjallað nánar um hlutverk skólareglna, verði sett sameiginlega með reglugerð á grundvelli 33. gr. a í lögunum eins og hún verður eftir breytingar samkvæmt frumvarpi þessu og mælir fyrir um ábyrgð nemenda.

Um 3. gr.

Með 45. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, voru gjaldtökuheimildir opinberra framhaldsskóla þrengdar frá því sem var í lögum nr. 80/1996, um framhaldsskóla. Í 2. mgr. 7. gr. þeirra laga var gert ráð fyrir því að heimilt væri að innheimta efnisgjald af nemendum sem nytu verklegrar kennslu vegna efnis sem skóli léti þeim í té og þeir þyrftu að nota í námi sínu. Hámark gjaldsins var ákveðið 50.000 kr. á skólaári eða 25.000 kr. á önn. Í b-lið 1. mgr. 45. gr. gildandi laga er almennt við það miðað að innheimta efnisgjalds sé ekki heimil fyrir efni sem nemendum er látið í té samkvæmt einhliða ákvörðun skóla. Þó er heimilt að innheimta efnisgjald fyrir efni sem skóli lætur nemendum í té ef nemandi hefur af því ávinning eða sérstök not.

Á 137. löggjafarþingi 2009 var samþykkt á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla, þess efnis að þrátt fyrir ákvæði b-liðar 1. mgr. 45. gr. væri framhaldsskólum heimilt fram til loka skólaárs 2011–2012 að innheimta af nemendum í verklegu námi efnisgjald fyrir efni sem skóli léti þeim í té. Breytingin var gerð á grundvelli þess að ljóst var að óbreytt lög þýddu lægri tekjur þeirra framhaldsskóla sem bjóða upp á verklegt nám. Skólarnir glímdu því við lægri tekjur á sama tíma og hagræðingarkrafa var gerð á þá.

Að óbreyttum lögum er ljóst að gildistaka b-liðar 1. mgr. 45. gr. laga um framhaldsskóla mun leiða til aukins kostnaðar fyrir verknámsskóla umfram þær kröfur sem gerðar hafa verið um áframhaldandi hagræðingu innan framhaldsskólans. Í þessu ljósi er lagt til að ákvæði til bráðabirgða V um heimildir framhaldsskóla til innheimtu efnisgjalda gildi áfram tímabundið, eða út skólaárið 2013–2014.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008, með síðari breytingum.

Frumvarpi þessu er ætlað að tryggja frekari réttindi nemenda til náms og velferðar í framhaldsskólum en með því er lögð áhersla á ábyrgð nemenda á eigin námi og samskiptum þeirra við aðra í skólasamfélaginu. Þá er mennta- og menningarmálaráðuneytinu færð skýrari lagastoð til að útfæra tiltekin atriði í reglugerðum, t.d. hvað varðar skólareglur, skólabrag og ekki síst aðgerðir gegn einelti.

Þær tillögur frumvarpsins sem taldar eru geta haft fjárhagsleg áhrif á ríkissjóðs eru í fyrsta lagi tillaga um stofnun fagráðs sem ætlað er að vera ráðgefandi um erfið eineltismál en gera má ráð fyrir einhverjum kostnaði við slíkt fagráð. Lög um grunnskóla, nr. 91/2008, mæla fyrir um sams konar ráðgefandi fagráð fyrir grunnskóla og má ætla að samnýta megi fagráð þessara tveggja skólastiga þannig að kostnaður verði lægri fyrir vikið og varla meiri en u.þ.b. 1 m.kr. á ári, sem ætti að rúmast innan núverandi óskiptra fjárheimilda ráðuneytisins fyrir framhaldsskólastarf. Í öðru lagi er í frumvarpinu lagt til að bráðabirgðaákvæði V um gjaldtökuheimild framhaldsskóla verði framlengt og gildi einnig fyrir skólaárin 2012–2013 og 2013–2014. Ákvæðið heimilar skólum þrátt fyrir ákvæði b-liðar 1. mgr. 45. gr. laganna að innheimta af nemendum í verklegu námi efnisgjald fyrir efni sem skóli lætur þeim í té. Efnisgjaldið má þó ekki fara yfir 25 þús. kr. á skólaönn. Ákvæðið var sett í lögin árið 2009 og var hluti af þeim aðgerðum sem ráðist var í á þeim tíma til að mæta markmiðum um jöfnuð í ríkisfjármálum. Efnisgjaldinu hefur verið ætlað að skila um 200 m.kr. á ári í tekjum til framhaldsskólanna og koma í veg fyrir að rekstrarstaða þeirra versni sem þessu nemur. Í ljósi erfiðrar stöðu ríkissjóðs er ekki talið vera svigrúm til að auka framlög til skólanna og því er lagt til að þetta bráðabirgðaákvæði laganna verði framlengt enn um sinn.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður því ekki séð að það hafi áhrif á afkomu ríkissjóðs.