Lögfræðiráðgjöf í hjúskaparmálum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 237

411. Frumvarp til laga um lögfræðiráðgjöf og aðstoð í hjúskapar-, sambúðar- og sifjaréttarmálum.

Flm.: Anna Ólafsdóttir Björnsson, Guðrún J. Halldórsdóttir,

Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir,

Kristín Einarsdóttir.

1. gr.

Rétt til lögfræðiráðgjafar og lögfræðiaðstoðar samkvæmt lögum þessum eiga allir þeir sem eiga lögheimili hérlendis og hafa ekki hærri árstekjur en sem nemur tvöföldum þeim tekjuskattsstofni sem ekki greiðist tekjuskattur af, sbr. ákvæði laga um tekjuskatt og eignarskatt. Mæðralaun skulu í þessu tilviki ekki teljast til tekjuskattsstofns. Sá sem hefur barn eða börn á framfæri sínu hefur enn fremur rétt til að draga frá tekjuskattsstofni upphæð sem svarar til meðlags, barnabóta og barnabótaauka.

2. gr.

Einstaklingur, sem þarf á lögfræðiráðgjöf eða aðstoð að halda, skal framvísa afriti af síðasta skattframtali sínu eða sambærilegum gögnum til lögmanns til staðfestingar tekjum þannig að ljóst sé að hann eigi rétt á lögfræðiþjónustu skv. 1. gr.

3. gr.

Með lögfræðiráðgjöf er átt við ráðgjöf og upplýsingar varðandi réttarstöðu aðila í hjúskap og í óvígðri sambúð, svo sem við slit hjúskapar og við slit sambúðar.

Að jafnaði skal gengið út frá að ráðgjöfin miðist við eitt viðtal.

Það telst óvígð sambúð ef karl og kona stofna til sambúðar og hafa átt barn saman eða konan er þunguð af hans völdum eða ef sambúðin hefur varað samfleytt í a.m.k. tvö ár.

4. gr.

Með lögfræðiaðstoð er átt við aðstoð vegna mála er aðilar eiga í varðandi forsjár-, framfærslu- og umgengnisréttarmál, við minni háttar búskipti og önnur mál er á reynir í þessum málaflokkum.

Skal lögfræðiaðstoðin miða að því að endanleg niðurstaða eða samkomulag náist í málinu.

5. gr.

Öllum starfandi lögmönnum er skylt að veita þeim er til þeirra leita lögfræðilega ráðgjöf eins og hún er skilgreind í 3. gr.

Sama skylda hvílir ekki á starfandi lögmönnum varðandi lögfræðiaðstoð skv. 4. gr. laga þessara. Dómsmálaráðuneytið skal halda skrá yfir starfandi héraðsdóms- og hæstaréttarlögmenn sem gefa kost á sér til að veita almenningi lögfræðiráðgjöf og aðstoð samkvæmt lögum þessum.

Lögmenn skulu veita aðstoð og ráðgjöf nema þeir telji slíkt brjóta í bága við siðareglur lögmanna eða starfsannir þeirra banni.

Ef ekki er kostur á þjónustu starfandi lögmanna eða fulltrúa þeirra getur dómsmálaráðuneytið heimilað öðrum lögfræðingum að láta í té ráðgjöf skv. 3. gr.

6. gr.

Fyrir lögfræðiráðgjöf og aðstoð samkvæmt lögum þessum skal greitt í samræmi við gjaldskrá Lögmannafélags Íslands sem staðfest er af dómsmálaráðuneytinu, enda sé reikningi framvísað á því reikningsformi sem dómsmálaráðherra ákveður, ásamt afriti af skattframtali skjólstæðings eða sambærilegum gögnum, sbr. 2. gr.

Fyrir lögfræðiráðgjöf samkvæmt lögum þessum greiðist föst þóknun er miðast við munnlegar álitsgerðir og lögfræðilegar leiðbeiningar, sbr. gjaldskrá Lögmannafélags Íslands, og skal ríkissjóður greiða þrjá fjórðu hluta þóknunar en skjólstæðingur fjórðung.

Dómsmálaráðherra setur reglugerð um framkvæmd lögfræðiaðstoðar skv. 4. gr. Jafnan skal miðað við að ríkissjóður greiði þrjá fjórðu hluta þóknunarreiknings lögmanns en skjólstæðingur fjórðung. Dómsmálaráðherra getur ákveðið að lækka eða fella greiðslu skjólstæðings niður ef sérstakar ástæður mæla með því.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var flutt á 112. löggjafarþingi og er nú endurflutt óbreytt.

Íslenskt samfélag hefur tekið miklum stakkaskiptum á undanförnum áratugum og sífellt koma upp mál er benda til þess að almenningur sé mjög illa að sér um réttarstöðu sína í ýmsum málum. Þetta kemur ekki síst í ljós við hjónaskilnað og sambúðarslit. Því varðar miklu að fólk eigi greiðan aðgang að lögfræðiráðgjöf og aðstoð.

Þau atriði, sem oft valda deilum, snerta gjarnan lagalega stöðu aðila. Þetta á ekki eingöngu við atriði er snerta eignaskipti heldur einnig þau atriði er varða umgengni, framfærslu og forsjá barna. Erfiðleikar við skilnað og sambúðarslit bitna oft hart á börnum og því ætti að leitast við að gera þann feril eins auðveldan og mögulegt er.

Það er mat flutningsmanna að ekki þyrfti alltaf til skilnaðar eða sambúðarslita að koma ef fólk ætti kost á ráðgjöf þar sem því væri gerð ljós í tíma réttarstaða þess og leyst væri úr vandamálum sem geta virst óyfirstíganleg en eru ef til vill ekki eins flókin og hlutaðeigendur álíta.

Tryggja þarf að sérhver einstaklingur hafi tækifæri til að leita sér lögfræðiþjónustu án tillits til efnahags. Þeir sem ekki hafa fjárhagslega getu til að kaupa sér þjónustu lögmanna fullu verði eiga nú um tvo kosti að velja, að leita til ráðgjafar Orators, félags laganema, eða til Kvennaráðgjafarinnar. Eins og heiti Kvennaráðgjafarinnar ber með sér er hún sérstaklega hugsuð fyrir konur og þangað hefur mikill fjöldi kvenna leitað þau sex ár sem ráðgjöfin hefur verið starfrækt. Það eru ekki síst konur sem standa uppi varnarlausar gagnvart lagakrókum sem beitt er í forsjár-, skilnaðar- og sambúðarslitamálum. Þær hafa oft og tíðum ekki fjárhagslega getu til að leita sér lögfræðiþjónustu. Karlar hafa hærri tekjur en konur, svo sem kunnugt er, og geta því yfirleitt greitt fyrir lögfræðiþjónustu ef þeim sýnist svo. Það er óverjandi að fjárhagsleg staða ráði því hvort fólk leitar lögfræðiþjónustu þegar vanda ber að höndum og af þeim sökum er þetta frumvarp lagt fram.

Á löggjafarþinginu 1974–75 var lögð fram þingsályktunartillaga um lögfræðiþjónustu fyrir efnalítið fólk. Þeirri tillögu var vísað til ríkisstjórnarinnar. Á 102. löggjafarþingi, 1979–80, lagði þáverandi dómsmálaráðherra, Vilmundur Gylfason, fram frumvarp um lögfræðiaðstoð. Því var vísað til nefndar en ekki afgreitt þaðan. Í umræddu frumvarpi var gert ráð fyrir að efnalítið fólk gæti fengið niðurgreidda lögfræðiaðstoð í fleiri málaflokkum en lagt er til í því frumvarpi sem hér liggur fyrir. Ástæða þess að flutningsmenn einskorða sig við mál er snerta hjúskapar-, sambúðar- og sifjaréttarmál er sú að þeir telja þau mál eiga að hafa forgang verði lögfræðiráðgjöf eða lögfræðiaðstoð komið á laggirnar. Mjög oft koma börn við sögu í þessum málum og þar sem þau eiga hlut í ber að stuðla að því að réttinda allra sé gætt og mál gangi svo greiðlega sem kostur er. Þá þótti flutningsmönnum rétt að benda á skjótvirka leið til að bæta úr brýnni þörf fyrir lögfræðiaðstoð. Í stjórnarfrumvarpi um fjölskylduráðgjöf, sem lagt var fram á Alþingi veturinn 1988–89, er lagt til að sett verði á stofn sérstök miðstöð fjölskylduráðgjafar þar sem sálfræðingar og lögfræðingar annast ásamt öðrum fræðslu um málefni barna í tengslum við sambúðarslit foreldra og leiðbeini um úrlausn í forsjár- og umgengnisréttarmálum. Þessu frumvarpi var vísað til nefndar en var ekki afgreitt þaðan. Í því frumvarpi, sem hér er lagt fram, er bent á greiðari leið til að bæta úr brýnustu þörfinni á lögfræðiráðgjöf og lögfræðiaðstoð í þessum málaflokkum. Það er þó skoðun flutningsmanna að fengur yrði að sérstakri stofnun sem veitti alhliða fjölskylduráðgjöf.

Samkvæmt frumvarpi þessu yrði um tvenns konar þjónustu að ræða, annars vegar lögfræðiráðgjöf og hins vegar lögfræðiaðstoð. Sambærileg þjónusta hefur verið í boði annars staðar á Norðurlöndum og í Bretlandi um alllangt skeið.

Lögfræðiráðgjöf og lögfræðiaðstoð, eins og lögð er til í þessu frumvarpi, má líta á sem neyðarhjálp þegar í óefni er komið. Hins vegar er ljóst að mikil þörf er á fyrirbyggjandi aðgerðum og má þar t.d. nefna fjölskylduráðgjöf. Þannig mætti hugsanlega koma í veg fyrir að mál þróuðust á þann veg að fólk teldi einu lausnina vera skilnað eða sambúðarslit. Flutningsmenn telja að ráðgjöf og aðstoð samkvæmt frumvarpinu ætti að vera auðvelt að koma á án langs undirbúnings. Væri þá tryggt að þeir sem þyrftu fengju þá aðstoð við málflutning sinn sem nauðsynleg er.

Nú liggur fyrir Alþingi frumvarp til barnalaga og samkvæmt því er gert ráð fyrir að möguleikar verði á sameiginlegri forsjá beggja foreldra með börnum sínum eftir skilnað. Því er enn brýnna en áður að foreldrar eigi kost á sem bestri ráðgjöf í skilnaðarmálum og frumvarpið er þáttur í þeirri viðleitni.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er fjallað um hverjir skulu eiga rétt á lögfræðiráðgjöf og lögfræðiaðstoð. Markmiðið er að auðvelda tekjulágu fólki aðgang að þessari þjónustu. Vandasamt er að ákveða hvar setja skuli mörkin þegar ákveða á hverjir skuli njóta þjónustu eins og þeirrar er hér um ræðir. Gæta verður þess að viðmiðun sé ekki svo lág að þeir sem þurfa eigi ekki rétt á þessari þjónustu. Í lögum um tekjuskatt og eignarskatt er ákvarðaður tekjuskattsstofn sem ekki greiðist tekjuskattur af. Sá skattstofn er svo lágur að mönnum er gert að greiða skatt af tekjum sem eru langt undir mörkum mannsæmandi framfærslu. Því er hér lagt til að miða við tvöfaldan tekjuskattsstofn sem ekki greiðist tekjuskattur af.

Lagt er til að mæðralaun teljist ekki til tekjuskattsstofns samkvæmt frumvarpinu. Enn fremur er lagt til að upphæð, sem svarar til meðlags, barnabóta og barnabótaauka, dragist frá tekjuskattsstofni. Þetta eru greiðslur sem ætlað er að kosta framfærslu barna og því óeðlilegt að þær teljist tekjur foreldra.

Um 2. gr.

Ákvæði þessarar greinar miðast við að þeir njóti aðstoðarinnar sem fjárhags síns vegna þurfa á henni að halda miðað við þær forsendur sem gefnar eru í 1. gr. Á undanförnum árum hafa rauntekjur fólks farið lækkandi, einkum í þjónustustörfum, en þar eru konur langflestar. Til að þessi lagagrein nái tilgangi sínum verður að vera hægt að taka tillit til tekna á þeim tíma sem aðstoðarinnar er óskað. Skattframtal sl. árs er því ekki alltaf rétt viðmiðun. Launaseðlar yfirstandandi árs eða önnur gögn, sem sýna fram á lágar tekjur eða tekjuleysi, geta því verið nauðsynleg sönnun þess að viðkomandi eigi rétt á þjónustunni skv. 1. gr.

Um 3. gr.

Hér er tekið fram hvað felst í ráðgjöf og hverjir eiga rétt á að njóta hennar. Við ráðgjöfina er rétt að fólki sé gert ljóst hver kostnaður þess geti hugsanlega orðið kjósi það að reka mál sín lengra.

Almenningur á ekki greiðan aðgang að upplýsingum um réttarfarslega stöðu sína, hvorki í þeim málum sem hér um ræðir né öðrum. Lögum og reglum er sífellt breytt þannig að erfitt getur verið fyrir einstaklinga að átta sig á því hver réttur þeirra er. Það getur því verið gagnlegt fyrir fólk að eiga möguleika á að hitta lögmann í eitt skipti til að fá upplýsingar um réttarfarslega stöðu sína. Með því móti má jafnvel koma í veg fyrir að mál þróist á þann veg að til skilnaðar eða sambúðarslita komi. Slík ráðgjöf ætti að geta nægt til þess að hver og einn þekkti réttindi sín og stöðu. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fólk geti leitað til lögmanna og fengið slíka ráðgjöf niðurgreidda samkvæmt ákveðnum reglum. Þessa þjónustu eiga allir starfandi lögmenn að veita.

Ástæða þess að ráðgjöf miðast við eitt viðtal er sú að telja má að það nægi til að skýra réttarstöðu einstaklings í hjúskap eða sambúð og veita almennar ráðleggingar sem gætu nægt til að skýra þau mál sem viðkomandi þarf upplýsingar um.

Um 4. gr.

Í greininni er lögfræðiaðstoð skilgreind. Lögfræðiaðstoð tekur við eftir að ráðgjöf hefur farið fram vilji viðkomandi fylgja málum sínum eftir. Oft og tíðum enda mál vegna skilnaðar eða sambúðarslita fyrir dómstólum og þá er nauðsynlegt að tryggja að báðir aðilar málsins hafi lögmann til að annast mál sín.

Ef um efnalítið fólk er að ræða getur það reynst því ofviða og er því lagt til að ríkisvaldið komi til móts við það og greiði niður aðstoð vegna hjúskapar-, sambúðar- og sifjaréttarmála.

Þau minni háttar búskipti, sem tilgreind eru í lagagreininni, geta einnig tekið til erfðamála að því leyti er þau kunna að tengjast málum þeim er greinin fjallar um.

Um 5. gr.

Fyrsta málsgrein varðar það að öllum lögmönnum sé skylt að veita ráðgjöf, sé þess óskað, og almennar upplýsingar sem allir lögmenn kunna skil á.

Lögfræðiaðstoð varðandi þá málaflokka, sem frumvarpið fjallar um, er mun sérhæfðari og því ástæða til að sú skylda hvíli ekki á lögmönnum að láta hana í té, heldur að þeir einir sem áhuga hafa og óska þess fjalli um slík mál. Úti á landi er ekki alls staðar kostur á lögmannaþjónustu og er dómsmálaráðuneytinu gert að taka tillit til þess samkvæmt síðustu málsgrein þessarar greinar.

Þessa þjónustu munu þeir héraðsdóms- og hæstaréttarlögmenn veita sem hafa gefið kost á sér til þess. Skal dómsmálaráðuneytið halda skrá yfir þá lögmenn sem gefa kost á sér til að veita lögfræðiaðstoð í þeim málaflokkum sem þetta frumvarp fjallar um. Á þennan hátt er reynt að tryggja að þeir sem þurfa á þessari þjónustu að halda standi ekki frammi fyrir því að leita til lögmanns sem ef til vill hefur ekki áhuga á að sinna málinu en sér sig nauðbeygðan til þess vegna lagaboða.

Um 6. gr.

Hér er fjallað um gjaldtöku vegna lögfræðiráðgjafar og aðstoðar samkvæmt frumvarpi þessu. Ekki þykir ástæða til að hafa aðra viðmiðun en staðfesta gjaldskrá Lögmannafélagsins og lagagreinin miðast við að gera endurkröfu lögfræðinga á dómsmálaráðuneytið eins einfalda og kostur er.

Flutningsmenn frumvarpsins telja æskilegt að notendur þessarar þjónustu greiði sjálfir hluta kostnaðar, en á hinn bóginn verður að gæta þess að sá kostnaður verði í engu tilviki notanda ofviða. Hlutur skjólstæðingsins fer m.a. eftir því hversu viðamikið málið er. Því er í lagagreininni heimild til ráðherra að lækka þessa greiðslu eða fella hana niður.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.