Viðlagatrygging Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 127

133. Frumvarp til laga um Viðlagatryggingu Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

Hlutverk og stjórn.

1. gr.

Hlutverk stofnunarinnar Viðlagatryggingar Íslands er að vátryggja gegn tjóni af völdum náttúruhamfara.

Heimili hennar er í Reykjavík.

2. gr.

Stjórn stofnunarinnar skipa fimm menn. Skulu þrír kosnir af Alþingi, einn valinn af þeim vátryggingafélögum sem innheimta iðgjöld, sbr. 3. mgr. 11. gr., en tryggingamálaráðherra skipar einn og skal hann vera formaður. Varamenn skulu valdir á sama hátt. Stjórnarmenn skulu skipaðir til fjögurra ára í senn.

Ávöxtun fjár og ársreikningar.

3. gr.

Stjórnin skal gera samkomulag við Seðlabanka Íslands um vörslu og ávöxtun fjár og bókhald stofnunarinnar. Við ávöxtun skal stjórnin leitast við að tryggja verðgildi fjárins svo sem unnt er á hverjum tíma. Óheimilt er að ráðstafa fé stofnunarinnar til almennra útlána.

Ársreikningar skulu endurskoðaðir af tveimur skoðunarmönnum. Annar þeirra skal tilnefndur af ráðherra, en hinn valinn af stjórn stofnunarinnar. Skal hinn síðarnefndi vera löggiltur endurskoðandi. Reikningsár stofnunarinnar er almanaksárið og skulu reikningar hennar birtir árlega í Lögbirtingablaði.

Áhætta sem vátryggt er gegn.

4. gr.

Viðlagatrygging Íslands skal vátryggja gegn beinu tjóni af völdum eftirtalinna náttúruhamfara: eldgosa, jarðskjálfta, skriðufalla, snjóflóða og vatnsflóða. Í reglugerð skal skilgreint nánar hvað felist í 1. málsl.

Eignir sem skylt er að vátryggja.

5. gr.

Skylt er að vátryggja allar húseignir og lausafé sem er brunatryggt hjá vátryggingafélagi sem starfsleyfi hefur hér á landi. Vátryggingarskyldan nær einnig til lausafjár sem vátryggt er almennri samsettri vátryggingu er innifelur brunatryggingu, enda flokkist slík vátrygging undir eignatryggingar samkvæmt skilgreiningu Tryggingaeftirlitsins. Sé brunatrygging á lausafé innifalin í aláhættutryggingu (all risks vátryggingu) eða sértryggingu, t.d. fiskeldistryggingu, skal lausaféð ekki viðlagatryggt, nema með sérstöku samþykki stjórnar stofnunarinnar.

Einnig er skylt að vátryggja neðangreind mannvirki þótt þau séu ekki brunatryggð:

Hitaveitur, vatnsveitur og skolpveitur í eigu sveitarfélaga eða ríkissjóðs.

Hafnarmannvirki í eigu sveitarfélaga eða ríkissjóðs.

Brýr sem eru 50 m eða lengri.

Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um vátryggingarskyldu eftir 1.–3. tölul., þar á meðal skal tilgreina hvaða flokkar muna teljist til greindra mannvirkja.

Eignir sem heimilt er að vátryggja.

6. gr.

Stjórn stofnunarinnar er heimilt með samþykki ráðherra að ákveða að stofnunin vátryggi neðangreint lausafé og fasteignir:

Hitaveitur, vatnsveitur og skolpveitur í einkaeign.

Hafnarmannvirki í einkaeign.

Varanlegar brýr sem eru 10–50 m langar.

Raforkuvirki, þar á meðal dreifikerfi, stíflur og veitumannvirki, í eigu hins opinbera eða einkaeign.

Síma- og fjarskiptamannvirki í eigu hins opinbera eða einkaaðila.

Dæluleiðslur og aðrar lagnir.

Geymsluþrær, geyma og yfirfallsþrær.

Eldisfisk, eldisker og annan búnað fiskeldisstöðva, þó eigi flotkvíar, fisk í þeim eða muni í eða við sjávar- eða vatnsborð.

Lóðir, lönd og það fylgifé með þeim sem ekki er brunatryggt.

Ef heimild 1. mgr. verður notuð skal gildissvið hvers töluliðar skilgreint nánar með reglugerð. Jafnframt er heimilt að undanskilja í reglugerð tiltekna flokka muna.

Auk þess er stjórn stofnunarinnar heimilt að fengnu samþykki ráðherra að ákveða að stofnunin taki að sér að viðlagatryggja aðra muni en þá sem að framan greinir. Sé heimild þessi notuð skal kveða nánar á um vátryggingu muna þessara í reglugerð.

7. gr.

Nú berst vátryggingafélagi beiðni um brunatryggingu á fasteign eða lausafé sem almennt er ekki venja að brunatryggja eða hætta á brunatjóni er mjög óveruleg og skal félagið þá leita samþykkis stofnunarinnar áður en viðlagaiðgjald er reiknað af vátryggingunni. Sé ákvæðis þessa ekki gætt telst hinn brunatryggði hlutur ekki viðlagatryggður.

8. gr.

Mannvirki, sem reist er gegn banni yfirvalda eða andstætt ákvæðum í settum rétti þannig að ætla má að mannvirkinu sé af þeirri ástæðu hættara við skemmdum af náttúruhamförum en ella, er óheimilt að viðlagatryggja hvort sem það er brunatryggt eða ekki.

Vátryggingarfjárhæð.

9. gr.

Vátryggingarfjárhæðir skulu ákveðnar þannig:

Allir munir, sem brunatryggðir eru, skulu viðlagatryggðir fyrir sömu fjárhæð og brunatryggingin nemur á hverjum tíma.

Ráðherra setur að fengnum tillögum stjórnar stofnunarinnar reglur um ákvörðun vátryggingarfjárhæðar fyrir aðra muni, sbr. 2. mgr. 5. gr. og 6. gr.

Eigin áhætta vátryggðs.

10. gr.

Eigin áhætta vátryggðs skal vera 5% af hverju tjóni, þó eigi lægri fjárhæð en hér segir:

Lágmark eigin áhættu vegna muna, sem vátryggðir eru skv. 1. mgr. 5. gr., er 40.000 kr.

Lágmark eigin áhættu vegna muna, sem vátryggðir eru skv. 2. mgr. 5. gr., er 400.000 kr.

Stjórn stofnunarinnar setur reglur um lágmarksfjárhæð eigin áhættu vátryggðs vegna tjóns á munum sem vátryggðir eru skv. 6. gr.

Ofangreindar lágmarksfjárhæðir skulu umreiknast til samræmis við gildandi vísitölu byggingarkostnaðar á hverjum tíma.

Iðgjöld.

11. gr.

Árleg iðgjöld skal reikna sem hér segir:

Af munum, sem vátryggðir eru skv. 1. mgr. 5. gr., 0,25.

Af munum, sem vátryggðir eru skv. 2. mgr. 5. gr., 0,20.

Af munum, sem vátryggðir eru skv. 6. gr., reiknast iðgjald eftir reglum sem stjórn stofnunarinnar setur.

Nú er hrein eign stofnunarinnar meiri en 3 af áætluðum vátryggingarfjárhæðum í lok almanaksárs og skulu þá iðgjöld skv. 1. og 2. mgr. 5. gr. lækka um helming frá upphafi næsta almanaksárs. Fari eignin niður fyrir 2 af áætluðum vátryggingarfjárhæðum í lok almanaksárs skal hefja innheimtu fullra iðgjalda að nýju frá upphafi næsta almanaksárs. Fari hrein eign niður fyrir 1 af áætluðum vátryggingarfjárhæðum í lok almanaksárs er stjórn stofnunarinnar heimilt að innheimta iðgjöld skv. 1. og 2. mgr. 5. gr. með 50% álagi þar til 2-markinu er náð.

Vátryggingafélög þau, er brunatryggja muni sem vátryggðir eru hjá stofnuninni, sbr. 1. mgr. 5. gr., skulu innheimta iðgjöld til hennar ásamt brunatryggingariðgjöldum, enda skulu þau hafa sama gjalddaga. Í reglugerð skal kveðið á um bókhald og skil á iðgjöldum frá félögunum. Um aðgang stofnunarinnar að gögnum vátryggingafélaga fer eftir ákvæðum 24. gr.

Iðgjöld af viðlagatryggingu annarra muna, sbr. 2. mgr. 5. gr. og 6. gr., skulu reiknuð út og innheimt á vegum stofnunarinnar.

Iðgjöld af viðlagatryggingum njóta lögtaksréttar. Þau njóta einnig lögveðréttar í vátryggðri eign. Heimilt er að krefjast nauðungarsölu eignarinnar án undangengins dóms, sáttar eða fjárnáms til fullnustu iðgjalds sem er í vanskilum.

Tilkynning um tjón.

12. gr.

Þegar vátryggingaratburður hefur gerst skal vátryggður þegar í stað tilkynna það stofnuninni eða vátryggingafélagi því sem selt hefur honum vátrygginguna.

Vátryggingafélag, sem fær slíka tilkynningu, skal tafarlaust tilkynna stofnuninni um vátryggingaratburðinn. Þegar stofnunin fær vitneskju um tjón sem ætla má að viðlagatrygging taki til skal svo fljótt sem unnt er gera ráðstafanir til að fá úr því skorið hvort bæta skuli tjónið og eftir atvikum láta meta það.

Ráðstafanir til að afstýra tjóni.

13. gr.

Hafi vátrygggingaratburð borið að höndum tekur stofnunin afstöðu til þess hvort gera þurfi sérstakar ráðstafanir til björgunar vátryggðra muna eða til að hindra frekara tjón. Slíkar ráðstafanir skulu, svo sem kostur er, gerðar í samvinnu við almannavarnir.

Ákvæði 1. mgr. leysa vátryggðan ekki undan skyldum til að gera ráðstafanir til að varna tjóni eftir lögum um vátryggingarsamninga.

Vátryggingarstaður.

14. gr.

Sé vátryggður hlutur annars staðar en greint var er vátrygging á honum var tekin þegar vátryggingaratburð ber að höndum skal réttur til bóta fara eftir ákvæðum 83. gr. laga nr. 20/1954, um vátryggingarsamninga, eftir því sem við á. Ákvæði 83. gr. um 10.000 kr. hámark bóta skal þó ekki beita.

Reglur 1. mgr. eiga við án tillits til ákvæða í brunatryggingarsamningi um bætur fyrir skemmdir á munum sem eru utan vátryggingarstaðar.

Greiðsluskylda Viðlagatryggingar og afgreiðsla bótamála.

15. gr.

Stjórn stofnunarinnar skal setja reglur um meðferð og afgreiðslu bótamála. Heimilt er stjórninni að fela vátryggingafélögum uppgjör bótakrafna.

Setja skal með reglugerð ákvæði um matsmenn og meginreglur um ákvörðun vátryggingabóta.

16. gr.

Heimilt er að lækka bætur eða synja alveg bótakröfu:

Þegar hús eða annað mannvirki, sem skemmist, er reist á stað sem almennt var vitað fyrir fram að var hættulegur með tilliti til náttúruhamfara, t.d. ef mannvirki á sama stað hefur oftar en einu sinni orðið fyrir sams konar tjóni. Sama á við um lausafé sem geymt er í húsi eða öðru mannvirki við þær aðstæður sem hér greinir.

Þegar gerð eða viðhald húss eða annars vátryggðs hlutar er óforsvaranlegt eða andstætt fyrirmælum í settum rétti og ljóst er að tjón hefur hlotist af eða orðið víðtækara af þessum sökum.

17. gr.

Vátryggingabætur skulu inntar af hendi svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. og 2. mgr. 24. gr. laga nr. 20/1954, um vátryggingarsamninga.

Allar kröfur á hendur Viðlagatryggingu Íslands fyrnast á tveimur árum frá lokum náttúruhamfara þeirra sem orsökuðu tjónið.

18. gr.

Heildargreiðsluskylda Viðlagatryggingar Íslands vegna hvers vátryggingaratburðar takmarkast við 7,5 af samanlögðum vátryggingarfjárhæðum sem í gildi eru við upphaf vátryggingaratburðarins. Frá 1. janúar 1994 takmarkast greiðsluskylda við 10 af samanlögðum vátryggingarfjárhæðum.

Nemi bætur vegna sama vátryggingaratburðar hærri fjárhæð en í 1. mgr. segir skal hlutur allra vátryggðra, sem tjón bíða, skerðast í sama hlutfalli.

19. gr.

Rísi ágreiningur um greiðsluskyldu stofnunarinnar eða fjárhæð vátryggingabóta skal stjórn stofnunarinnar taka afstöðu til kröfunnar. Uni vátryggður ekki ákvörðun stofnunarinnar getur hann höfðað dómsmál til heimtu bóta.

Endurtrygging og lántökuheimild.

20. gr.

Heimilt er stofnuninni að endurtryggja áhættu sína innan lands eða erlendis.

Nú hrökkva eignir stofnunarinnar að viðbættu fé frá endurtryggjendum ekki til þess að greiða bætur samkvæmt lögum þessum og er stjórn stofnunarinnar þá heimilt með samþykki ráðherra að taka lán til þess að geta fullnægt skuldbindingum stofnunarinnar. Ríkissjóður ber sjálfskuldarábyrgð á slíkum lánum.

Ýmis ákvæði.

21. gr.

Stjórn stofnunarinnar er heimilt að veita fé til rannsókna og til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara. Árleg heildarfjárveiting í þessu skyni má þó ekki vera meiri en 5% af bókfærðum iðgjöldum síðasta árs.

22. gr.

Viðlagatrygging Íslands er undanþegin greiðslu tekjuskatts og eignarskatts, svo og útsvars og aðstöðugjalds. Eigi skal greiða stimpilgjald af skjölum stofnunarinnar.

23. gr.

Stjórnin semur við vátryggingafélög og aðra sem annast störf fyrir stofnunina samkvæmt lögum þessum.

Verði ágreiningur um þóknun vátryggingafélags skal leyst úr honum með gerðardómi þriggja manna. Hvor aðili tilnefnir einn mann í dóminn. Þessir gerðarmenn velja síðan oddamann sem verður formaður dómsins. Formaður skal fullnægja sérstökum hæfisskilyrðum héraðsdómara til meðferðar einstaks máls. Nú er gerðarmaður ekki tilnefndur innan 15 daga frá því að þess var krafist eða gerðarmenn koma sér ekki saman um oddamann og skal þá fara eftir lögum um samningsbundna gerðardóma. Ákvæðum þeirra laga skal og beita um önnur atriði eftir því sem við getur átt.

24. gr.

Viðlagatrygging Íslands getur krafið vátryggingafélög um hvers konar gögn og upplýsingar er varða störf þeirra fyrir stofnunina. Stofnunin á einnig rétt á að fá á venjulegum skrifstofutíma óhindraðan og tafarlausan aðgang að bókhaldi félaganna og öðrum gögnum varðandi iðgjöld af viðlagatryggingu.

25. gr.

Ef eigi leiðir annað af lögum þessum skal beita reglum laga um vátryggingarsamninga eftir því sem við getur átt.

26. gr.

Tryggingamálaráðherra skal að fengnum tillögum stjórnar Viðlagatryggingar Íslands setja reglugerð með nánari ákvæðum um framkvæmd laga þessara.

27. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1992 og falla þá úr gildi lög nr. 88/1982, um Viðlagatryggingu Íslands.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er lagt fram af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, en drög að því voru samin að frumkvæði stjórnar Viðlagatryggingar Íslands. Í nefnd, sem frumvarpið samdi, voru þeir Arnljótur Björnsson prófessor, Bjarni Þórðarson tryggingastærðfræðingur og Freyr Jóhannesson tæknifræðingur.

Skyldutryggingu gegn eldgosum, jarðskjálftum, skriðuföllum, snjóflóðum og vatnsflóðum, „viðlagatryggingu“, var komið á hér á landi með lögum nr. 52/1975. Tók stofnunin Viðlagatrygging Íslands þá við eignum og skuldum Viðlagasjóðs, en hann varð til vegna eldgossins í Vestmannaeyjum árið 1973. Gildissvið laga nr. 52/1975 var takmarkaðra en nú er. Vátryggingarskylda náði aðeins til húseigna og lausafjár sem brunatryggt var hjá vátryggingafélagi hér á landi með almennri brunatryggingu eða samsettri vátryggingu. Engin ákvæði voru í lögunum um heimild til að viðlagatryggja aðrar eignir. Eftir lögum nr. 52/1975 skyldu vátryggingafélög, er höfðu með höndum brunatryggingar, innheimta iðgjöld af viðlagatryggingu með brunatryggingariðgjöldum. Félögin skyldu einnig að jafnaði hafa með höndum tjónsuppgjör. Hins vegar var gert ráð fyrir að stjórn Viðlagatryggingar Íslands hefði umsjón með eða stjórn á uppgjöri ef um meiri háttar tjón væri að ræða. Eftir lögunum skyldi stjórn stofnunarinnar semja við Seðlabanka Íslands um vörslu og ávöxtun sjóða stofnunarinnar og bankinn annast bókhald hennar. Samkvæmt þessu var gert ráð fyrir að stofnunin þyrfti ekki að ráða fast starfsfólk. Um lög nr. 52/1975 vísast að öðru leyti til frumvarpsins og greinargerðar í Alþt. 1974–75 A, bls. 1549–1556.

Með lögum nr. 55/1982 voru gerðar verulegar breytingar á lögum nr. 52/1975. Breytingalögin voru felld inn í eldri lögin og þau gefin út svo breytt sem lög nr. 88/1982 sem enn eru í gildi. Aðalnýmælið, sem fólst í lagabreytingum þessum, var það að vátryggingarskylda tók nú til miklu fleiri eigna en áður. Í fyrsta lagi var mælt fyrir um skyldutryggingu á eftirfarandi mannvirkjum þótt ekki væru þau brunatryggð: hita-, vatns- og skolpveitum, hafnarmannvirkjum, brúm, raforkuvirkjum, síma og öðrum fjarskiptakerfum, sjá b-lið 5. gr. núgildandi laga nr. 88/1982. Í öðru lagi var kveðið á um skyldutryggingu á ræktuðu landi og lóðum, sbr. síðasta málslið a-liðar 5. gr. laganna. Einnig má geta þess nýmælis að stjórn stofnunarinnar var heimilað að fengnu samþykki ráðherra að ákveða að stofnunin tæki að sér viðlagatryggingar á munum sem ekki var skylt að viðlagatryggja, sjá 2. mgr. 5. gr. gildandi laga. Heimild þessi hefur þó aldrei verið notuð. Aðrar breytingar á reglum upphaflegu laganna frá 1975 skipta minna máli en þær sem nú var getið. Ekki var breytt reglunni um að brunatryggjendur innheimtu viðlagatryggingariðgjöld af brunatryggðum eignum. Sama er að segja um bókhald, vörslu og ávöxtun fjár í Seðlabankanum. Frumvarp til breytingalaganna frá 1982 ásamt greinargerð er að finna í Alþt. 1981–82 A, bls. 1902–1915.

2. Einkenni viðlagatryggingar.

Í 1. kafla er lýst í örstuttu máli nokkrum helstu atriðum laga um viðlagatryggingu. Að öðru leyti eru megineinkenni hennar nú þessi:

Viðlagatrygging er skyldutrygging, þ.e. lög skylda eigendur nánar tiltekinna muna til þess að hafa þá vátryggða. Í lögunum er þó heimild fyrir stofnunina til að taka að sér frjálsar viðlagatryggingar á eignum sem ekki er skylt að vátryggja. Sú heimild hefur eins og áður segir aldrei verið notuð.

Opinber stofnun hefur með höndum rekstur viðlagatryggingar.

Viðlagatrygging er þó einkavátrygging í þeim skilningi að það er yfirleitt skilyrði réttar til tjónbóta að iðgjald sé greitt. Hins vegar fer fjárhæð iðgjalds fyrir hverja vátryggða eign ekki eftir því hve mikil hætta er talin á að hún skemmist af tjónsatburði sem lögin taka til. Iðgjöld viðlagatryggingar eru því ekki flokkuð eftir áhættu gagnstætt því sem gert er í dæmigerðum einkavátryggingum.

Iðgjöld eiga að standa að fullu undir rekstrarkostnaði og tjónbótum sem skylt er að greiða eftir lögunum, en ríkissjóður ábyrgist hluta af tjónbótum ef tjón verður svo mikið af einstökum vátryggingaratburði að bætur verði meiri en 2 af heildarvátryggingarfjárhæð í upphafi hvers árs, sbr. 1. mgr. 18. gr. Hér skilur á milli viðlagatryggingar og einkavátrygginga, en í þeim er ekki um neina ríkisábyrgð að ræða.

Viðlagatrygging er einnig frábrugðin einkavátryggingum að því leyti að bótaréttur fer ekki eftir samningi vátryggjanda og vátryggingartaka, heldur eftir lögum og reglugerð. Sé heimild í 2. mgr. 5. gr. gildandi laga notuð er þó visst svigrúm til þess að semja um vátryggingarskilyrði.

Þótt skilyrði réttar til viðlagatryggingabóta séu almennt ekki reist á vátryggingarsamningi í venjulegri merkingu þess orðs eru lögskipti vátryggingartaka og vátryggðs annars vegar og Viðlagatryggingar Íslands hins vegar háð reglum laga nr. 20/1954, um vátryggingarsamninga. Gefi t.d. vátryggingartaki rangar upplýsingar við samningsgerð eða greiði ekki iðgjald á gjalddaga getur það haft áhrif á rétt vátryggðs til bóta eftir reglum laga um vátryggingarsamninga. Reglum þessara laga ber einnig að beita í ýmsum öðrum samböndum, t.d. þegar ákveða skal fjárhæð vátryggingabóta eða leysa úr ágreiningi um rétt veðhafa til vátryggingarfjár eftir að tjón hefur hlotist af náttúruhamförum.

3. Um viðlagatryggingu eigna ríkis og stofnana þess.

Við undirbúning frumvarps þessa var sérstaklega rætt um hvernig heppilegast væri að haga viðlagatryggingu á eigum ríkisins og ýmissa stofnana þess. Samkvæmt gildandi lögum ber ríkissjóður verulega áhættu sem endurtryggjandi, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fella hana niður. Jafnframt er gert ráð fyrir að ríkið og ýmsar stofnanir þess viðlagatryggi eignir sínar. Þess vegna hefði sú staða getað komið upp að annars vegar hefði ríkið krafið Viðlagatryggingu Íslands um bætur vegna tjóns á ríkiseignum og hins vegar hefði hún krafið ríkissjóð sem endurtryggjanda um hlutdeild í bótagreiðslum.

Í reynd hefur stofnunin hins vegar keypt endurtryggingu sem leysti ríkissjóð undan þessari kvöð án þess að hann þyrfti að taka þátt í endurtryggingariðgjaldi. Þá hafa stjórnvöld um langt skeið framfylgt þeirri meginreglu að ekki skuli kaupa aðrar vátryggingar á eignum og öðrum hagsmunum en þær sem lögboðnar eru. Þegar litið er til þess sem nú var rakið kemur til álita að undanskilja eignir ríkisins og stofnana þess vátryggingarskyldu og láta ríkissjóð bera hugsanlegt tjón af völdum náttúruhamfara í eigin áhættu. Að því ráði er þó ekki horfið í frumvarpi þessu, en gert ráð fyrir hliðstæðu fyrirkomulagi og í gildandi lögum með nokkrum breytingum sem nánari grein er gerð fyrir annars staðar í frumvarpinu. Engu að síður er ljóst að ríkið ber áhættuna af tjóni á verulegum hluta eigna sinna þar sem þær eru ekki brunatryggðar og þar af leiðandi ekki viðlagatryggðar.

Einnig var ræddur sá kostur að skipta viðlagatryggðum eignum í tvo hluta. Í öðrum hlutanum væru eignir ríkisins og stofnana þess, en í hinum hlutanum aðrir viðlagatryggðir munir. Á hvorn hluta væri síðan litið sem sjálfstæðan stofn þegar metin væri hámarksskuldbinding stofnunarinnar gagnvart hinum vátryggðu vegna hugsanlegrar skerðingar bóta til tjónþola. Einnig yrði hvor stofn endurtryggður sjálfstætt. Með þessum hætti mætti koma í veg fyrir að bætur til einstaklinga yrðu skertar mjög verulega ef hlutfallslega mikið tjón yrði á ríkiseignum í stórfelldum náttúruhamförum, en að sjálfsögðu er tilgangur laganna m.a. sá að gæta hagsmuna almennra borgara.

4. Almennt um breytingar á reglum sem nú gilda

.

Viðlagatrygging Íslands hefur nú starfað í rúman hálfan annan áratug, þar af rúmlega 8 ár eftir að lögunum var breytt á þann hátt sem nú var rakið. Af fenginni reynslu þykir sýnt að nauðsynlegt er að breyta á ýmsan hátt reglum um þessa sérstöku grein vátrygginga.

Í frumvarpi þessu er þó ekki lagt til að gerðar verði róttækar breytingar á viðlagatryggingu. Haldið er þeirri stefnu að eigendum nánar tiltekinna flokka eigna skuli vera lögskylt að hafa þær viðlagatryggðar. Hins vegar eru tilteknir flokkar muna felldir undan skyldutryggingu. Er það í samræmi við þá meginstefnu að hver og einn skuli að ráða því hvort hann kaupir vátryggingu á eignum sínum og ekki beri að lögbjóða vátryggingu nema þegar sérstök veigamikil þjóðfélagsleg rök eru til þess.

Eigi þykir nú frekar en áður rétt að fjölga áhættum þeim sem viðlagatrygging tekur til skv. 4. gr. gildandi laga. Öðru hverju hefur borið á góma að rétt væri að lögbjóða fok- eða óveðurstryggingu á húsum og jafnvel einnig á lausafé.

Um þetta efni var bæði fjallað áður en fyrstu lögin um viðlagatryggingu voru sett og þegar þeim var breytt nokkrum árum síðar. Nefnd sú, sem samdi upphaflegu lögin, segir svo í athugasemdum með lagafrumvarpinu: „Nefndin hefur ekki talið rétt, að tryggingin taki til tjóna af völdum ofviðra. Væru slík tjón bótaskyld, mundi það fjölga mjög bótaskyldum atburðum og auka umsvif stofnunarinnar, auk þess sem afar erfitt er að skilgreina hugtakið ofviðri. Auk þess má benda á að foktryggingar eru orðnar allalgengar.“ (Alþt. 1974–75 A, bls. 1554). Í frumvarpi til breytingalaga árið 1982 segir m.a. svo: „Komið hefir í ljós í þau skipti, sem meiri háttar ofviðri hafa gengið yfir einstaka landshluta, að þeir eru ávallt margir, sem ekki hafa hagnýtt sér þá tryggingavernd, sem fáanleg er hjá tryggingafélögunum gegn slíku tjóni. Menn hafa í mörg ár, a.m.k. frá 1960, átt þess kost að kaupa sérstaka foktryggingu, auk þess heimilistryggingu og húseigendatryggingu, en allar þessar tryggingar bæta tjón af völdum óveðurs. Nefndarmenn telja æskilegast, að hinn almenni vátryggingamarkaður annist þessar tryggingar. Einkum þegar þess er gætt, að þótt um geti verið að ræða mörg minni háttar tjón í sama veðrinu, er það undantekning að um sé að ræða s.n. „katastrofutjón“, þ.e. tjón af þeirri stærðargráðu, sem Viðlagatryggingin er fyrst og fremst stofnuð til að mæta.“ (Alþt. 1981–82 A, bls. 1905–1906).

Telja má að þessi rök séu enn góð og gild. Því má bæta við að síðan hin tilvitnuðu orð voru rituð hafa tækifæri til að kaupa vátryggingu gegn óveðri aukist að mun. Má t.d. nefna að slík vátrygging er nú innifalin í fiskeldistryggingu og húftryggingu (kaskótryggingu) bifreiða og annarra ökutækja.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að óbreytt verði sú tilhögun að opinber stofnun annist rekstur viðlagatryggingar. Að sjálfsögðu má deila um hvort eða í hve ríkum mæli ríki eða aðrir opinberir aðilar skuli annast vátryggingar á fasteignum og lausafé. Hér er á því byggt að æskilegt sé að stofnunin Viðlagatrygging Íslands sjái áfram um að vátryggja þær eignir sem ekki er auðvelt eða hagkvæmt að vátryggja á almennum vátryggingamarkaði, en eru svo mikilvægar að hætt er við þjóðarvá ef þær skemmast ótryggðar af meiri háttar náttúruhamförum.

Hér er lagt til grundvallar að ekki verði gerðar breytingar á þeim atriðum sem talin eru í 3.–6. tölul. í 2. kafla hér á undan, að öðru leyti en því að lagt er til að ábyrgð ríkissjóðs á tjónbótum eftir 1. mgr. 18. gr. gildandi laga verði afnumin.

5. Nýmæli í frumvarpinu.

Eins og áður hefur komið fram hefur nokkurra ára reynsla fengist af lagabreytingunum frá 1982 því að Viðlagatrygging Íslands hefur starfað frá 1. janúar 1983 eftir lögum þeim sem nú gilda. Sum nýmælanna frá 1982 hafa ekki reynst sem skyldi. Ýmsar ástæður eru til þess og skulu aðeins tvær þeirra nefndar. Í fyrsta lagi eru reglur um skyldutryggingu eigna, sem ekki eru brunatryggðar, hvorki nógu ítarlegar né skýrar. Í öðru lagi hefur af ýmsum ástæðum ekki reynst framkvæmanlegt að innheimta iðgjöld af nærri öllum eignum sem skylt er að viðlagatryggja.

Helstu breytingar, sem felast í frumvarpi því sem nú er lagt fram, eru þessar:

Hita-, vatns- og skolpveitur og hafnarmannvirki í einkaeign verður ekki lengur skylt að vátryggja, en eigendur þeirra eiga kost á að vátryggja veitu- og hafnarmannvirki hjá Viðlagatryggingu Íslands.

Ekki verður skylt að vátryggja brýr sem eru styttri en 50 m. Hins vegar eiga eigendur brúa, sem eru 10–50 m langar, kost á að kaupa viðlagatryggingu á þær.

Skyldutrygging á raforkuvirkjum, síma og öðrum fjarskiptamannvirkjum verður afnumin. Hér skiptir ekki máli hvort slíkir munir eru í eigu einstaklinga eða hins opinbera. Eigendur geta hins vegar keypt viðlagatryggingu á þessa muni ef þeir óska.

Ræktað land og lóðir verður frjálst að vátryggja og er því vátryggingarskylda vegna þeirra afnumin.

Heimilt verður að vátryggja ýmsa muni sem hingað til hafa ekki verið viðlagatryggðir.

Settar eru nýjar reglur sem leiða til breytingar iðgjalda af skyldutryggingum, sjá 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins.

Heildargreiðsluskylda viðlagatryggingar er aukin verulega, sbr. 1. mgr. 18. gr. frumvarpsins.

Fellt er niður ákvæði um ábyrgð ríkissjóðs á þeim hluta tjóns sem er umfram 2 af samanlögðum vátryggingarfjárhæðum í upphafi hvers árs, sbr. 1. mgr. 18. gr. núgildandi laga.

Tekin eru upp nýmæli í því skyni að koma í veg fyrir misnotkun á viðlagatryggingu, sbr. 7. gr. (áður í reglugerð) og 8. gr. frumvarpsins.

Sett er almenn regla um vátryggingarstað og um ábyrgð viðlagatryggingar vegna skemmda á munum sem eru til bráðabirgða utan vátryggingarstaðar, sjá 14. gr. frumvarpsins.

Felld eru niður sérákvæði um hamfaranefnd og uppgjörsnefnd, en þær hafa í reynd lítið nýst. Í þess stað er gert ráð fyrir að farið verði eftir almennum réttarfarsreglum, svo sem gert er í öðrum greinum vátrygginga, sbr. athugasemdir við 19. gr. frumvarpsins.

Auk þess sem hér hefur verið nefnt hafa ýmis ákvæði verið endursamin að formi eða efni með tilliti til fenginnar reynslu. Þá hefur verið lögð áhersla á að samræma notkun hugtaka og laga hana að annarri löggjöf, einkum lögum um vátryggingarsamninga, nr. 20/1954. Ýmsar breytingar, sem felast í frumvarpinu, draga úr sérstöðu viðlagatryggingar og færa reglur um hana til samræmis við almennar réttarreglur, ekki síst reglur hins almenna vátryggingaréttar.

Við samningu frumvarpsins hefur verið lagt til grundvallar að ný reglugerð verði sett ef frumvarpið verður að lögum. Ákvæði um sum atriði, sem nú eru í reglugerð en eiga betur heima í lögunum sjálfum, eru tekin upp í frumvarpið. Einnig er í frumvarpinu gert ráð fyrir að í reglugerð verði settar reglur til skýringar og fyllingar á ýmsum ákvæðum sem óhentugt eða erfitt er að setja nægilega ítarlega fram í lagatexta. Enn fremur verður að setja ný ákvæði í reglugerð vegna fyrirhugaðra breytinga annars vegar á reglum laganna um hvaða muni skylt er að vátryggja og hins vegar reglum um hvaða muni heimilt er að vátryggja.

Þá er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að í vissum tilvikum setji stjórn Viðlagatryggingar Íslands reglur um framkvæmdaratriði sem ekki er nauðsynlegt að fjalla um í reglugerð, sjá 3. tölul. 1. mgr. 11. gr. og 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins. Loks má geta þess að stofnunin mun setja sér reglur um iðgjaldsinnheimtu sem ekki er í höndum brunatryggjenda, sbr. 4. mgr. 11. gr. frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í grein þessari felst engin efnisleg breyting frá núgildandi lögum nr. 88/1982. Óþarft er að taka sérstaklega fram að stofnunin hafi varnarþing í Reykjavík.

Um 2. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 2. gr. núgildandi laga.

Um 3. gr.

Grein þessi svarar til 3. gr. gildandi laga og felur ekki í sér aðra efnisbreytingu en þá að endurskoðun ársreikninga stofnunarinnar verður ekki lengur í höndum Seðlabankans.

Um 4. gr.

Áhættur þær, sem vátryggt er gegn, eru hinar sömu og eftir núgildandi lögum, sbr. almennar athugasemdir hér að framan. Það nýmæli felst í þessari grein að skilgreina skal nánar í reglugerð hugtökin eldgos, jarðskjálfti, skriðufall, snjóflóð og vatnsflóð. Reynslan hefur sýnt að nánari skilgreiningar eru nauðsynlegar, t.d. hefur stundum orðið ágreiningur um merkingu orðanna vatnsflóð og snjóflóð.

Um 5. gr.

Ákvæði gildandi laga um viðlagatryggðar eignir eru ófullkomin og hafa að ýmsu leyti reynst erfið í framkvæmd. Í 5. gr. laganna eru tæmandi ákvæði um eignir sem viðlagatrygging tekur til. Í frumvarpi þessu svara 5. og 6. gr. til núverandi 5. gr. Ákvæði 5. gr. frumvarpsins segja til um hvaða eignir skylt sé að viðlagatryggja, en í 6. gr. eru taldar eignir sem heimilt er að vátryggja.

Um 1. mgr.

Fyrsta málsgrein þessarar greinar er í stórum dráttum samhljóða a-lið 5. gr. gildandi laga, að öðru leyti en því að ákvæði um skyldutryggingu ræktað lands og lóða í niðurlagsákvæði a-liðar er fellt niður. Í stað þess kemur ákvæði í 9. tölul. 6. gr. þess efnis að heimilt sé að vátryggja lóðir og lönd. Illa hefur tekist til með framkvæmd reglunnar um skyldutryggingu lands og lóða. Ekki hefur tekist að innheimta iðgjöld af þessum eignum. Einnig hafa hlotist vandræði vegna óljósra reglna um vátryggingarfjárhæð, vátryggingarverð o.fl. Af þessum ástæðum þykir eðlilegt að afnema vátryggingarskyldu á landi og lóðum. Ef fyrirhugað heimildarákvæði í 9. tölul. 6. gr. verður að lögum skapast tækifæri til að laga iðgjöld, vátryggingarfjárhæðir og vátryggingarverð þessara eigna aðstæðum, en þær eru mjög mismunandi, t.d. eftir því hvar land er, hvaða fylgifé og mannvirki tilheyra því og hvernig það er notað eða ræktað.

Um 2. mgr.

Í 2. mgr. 5. gr. eru reglur sem nú eru í b-lið 5. gr. Þó eru hér nokkur nýmæli. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að skyldutrygging á raforkuvirkjum, síma og fjarskiptamannvirkjum verði afnumin, en í stað þess verði ákvæði um heimild til að vátryggja slíka muni, sbr. 4. og 5. tölul. 6. gr. frumvarpsins. Í öðru lagi er lagt til að aðeins verði skylt að vátryggja hita-, vatns- og skolpveitur sem eru í eigu hins opinbera. Séu veitur í einkaeign yrði heimilt að vátryggja þær eftir 1. tölul. 6. gr. Sama á við um hafnarmannvirki, sjá 2. tölul. 6. gr. Loks er lagt til að eigi verði lengur skylt að vátryggja brýr sem ekki ná 50 m lengd. Reyndar er ákvæði þess efnis nú í 2. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 772/1982, sbr. reglugerð nr. 358/1985, en það ákvæði hefur ekki næga lagastoð.

Meginástæða þess að lagt er til að afnumin verði skyldutrygging á raforkuvirkjum, síma og fjarskiptamannvirkjum er sú að eðlilegt þykir að stjórnvöld ákveði á hverjum tíma hvort heppilegra sé að viðlagatryggja slík mannvirki eða að eigandi þeirra beri sjálfur áhættu af tjóni vegna náttúruhamfara. Er það og í samræmi við þá meginstefnu ríkissjóðs að kaupa ekki vátryggingar á eignum ríkisins. Séu mannvirki af þessu tagi í einkaeign er einnig eðlilegt að eigandi hafi frelsi í þessu efni. Iðgjöld hafa yfirleitt ekki verið greidd til Viðlagatryggingar Íslands vegna þessara mannvirkja þrátt fyrir lagafyrirmæli um skyldutryggingu. Um opinberar hita-, vatns- og skolpveitur gegnir öðru máli. Fyrirsvarsmenn þeirra hafa almennt talið heppilegt að þær séu viðlagatryggðar. Þykir ekki rétt að gera hér aðra breytingu á lagaákvæðum en þá að veita einkaaðilum, sem eiga slíkar veitur, rétt til að ráða því hvort þeir kaupa viðlagatryggingu. Um hafnarmannvirki gegnir sama máli og um veitumannvirki. Um brýr er það að segja að ekki sýnist ástæða til að lögbjóða viðlagatryggingu á öðrum brúm en þeim sem teljast meiri háttar mannvirki. Hefur sá kostur verið valinn að draga mörkin í þessu efni við 50 m lengd. Flestar eða allar brýr, sem eru 50 m eða lengri, eru í eigu ríkissjóðs. Samkvæmt frumvarpinu gildir sama regla um brýr hvort sem þær eru eign hins opinbera eða einkaaðila. Um styttri brýr er heimildarákvæði í 3. tölul. 6. gr.

Um 3. mgr.

Ákvæði þetta er nýmæli. Er það nauðsynlegt vegna þess að í framkvæmd hafa komið upp verulegir örðugleikar við afmörkun á gildissviði 5. gr. núgildandi laga. Oft hefur m.a. verið óljóst hvaða munir teljist til veitukerfa, hafnarmannvirkja o.s.frv. Allítarlegum reglugerðarákvæðum er ætlað að bæta úr þessu.

Um 6. gr.

Í 2. mgr. 5. gr. gildandi laga er almenn heimild fyrir stjórn Viðlagatryggingar Íslands til þess að ákveða með samþykki ráðherra að stofnunin taki að sér að viðlagatryggja aðrar eignir en þær sem lögmælt er að vátryggja. Sams konar heimildarákvæði er í 3. mgr. 6. gr. frumvarpsins. Í 1. mgr. eru hins vegar ítarlegar reglur sem nú eru ekki í lögum. Þar eru taldir nokkrir flokkar muna sem heimilt er að vátryggja með viðlagatryggingu, sjá 1. mgr. Þessir munir eiga það sameiginlegt að margir eigendur þeirra hafa mjög leitað eftir viðlagatryggingu á þeim, en ekki fengið.

Um 1. mgr.

Hér eru í níu töluliðum taldir ýmsir flokkar muna sem heimilt er að vátryggja ef stjórn Viðlagatryggingar Íslands ákveður það með samþykki ráðherra. Efni þessara töluliða má skipta í tvennt. Annars vegar eru munir sem lagt er til að felldir verði úr skyldutryggingu. Þessir munir eru taldir í 1., 2., 4., 5. og 9. tölul. Um þá vísast til athugasemda með 1. og 2. mgr. 5. gr. Hins vegar eru munir sem nú eru ekki viðlagatryggðir, en þeir eru taldir í 3., 6., 7. og 8. tölul. Um þá verður nú farið nokkrum orðum.

Ákvæði um heimild til að vátryggja varanlegar brýr sem eru 10–50 m langar er í 3. tölul. Heimildin tekur bæði til brúa í eigu hins opinbera og einkaaðila. Rétt þykir að binda heimildina við brýr sem eru lengri en 10 m. Styttri brýr flokkast venjulega sem ræsi og má telja að ekki sé ástæða til að viðlagatryggja þær sérstaklega fremur en akvegi.

Með 6. tölul. er heimilað að vátryggja dæluleiðslur og aðrar lagnir. Lagnir innan húss eru venjulega hluti eða fylgifé húseignar og falla því undir skyldutryggingu eftir 1. mgr. 5. gr. Þessi töluliður á þess vegna ekki við um þær.

Í 7. tölul. eru taldar geymsluþrær o.fl. Töluliður þessi tekur m.a. til hvers konar geyma fyrir föst efni og fljótandi, t.d. geyma fyrir olíu eða bensín. Yfirfallsþrær umhverfis geyma falla og hér undir. Vatns- eða hitaveitugeymar verða vátryggðir með öðrum veitumannvirkjum, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 5. gr. og 1. tölul. þessarar greinar. Með orðinu geymsluþrær er t.d. átt við síldar- og loðnuþrær.

Muni fiskeldisstöðva er heimilt að vátryggja skv. 8. tölul., þó ekki flotkvíar, fisk í þeim eða muni í eða við sjávar- eða vatnsborð.

Um 2. mgr.

Munir þeir, sem heimildarákvæði 6. gr. taka til, eru margvíslegir og ólíkrar gerðar. Auk þess er oft um að ræða mikil og margbrotin mannvirki sem erfitt getur verið að afmarka nægilega skýrt. Ekki er heppilegt að tilgreina í smáatriðum hvaða einstakir hlutir mannvirkja teljist vátryggðir með þeim. Auk þess getur reynslan í sumum tilvikum sýnt að þörf er á einstökum lítils háttar breytingum og kann þá að vera óþarflega þungt í vöfum að grípa til lagasetningar. Er því nauðsynlegt að setja ítarleg skýringarákvæði með reglugerð. Þess vegna er heimildarákvæði þetta tekið upp í frumvarpið. Hér má og vísa til athugasemda við hliðstætt ákvæði sem er í 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins.

Um 3. mgr.

Þessi málsgrein svarar til 2. mgr. 5. gr. núgildandi laga, sbr. upphaf athugasemda með 6. gr. frumvarpsins. Hér er þó bætt við ákvæði þess efnis að skylt sé að setja nánari reglur um vátrygginguna með reglugerð ef heimildin er notuð.

Um 7. gr.

Ýmis dæmi eru um að ágreiningur hafi komið upp þegar menn hafa keypt eða leitað eftir kaupum á brunatryggingu á munum sem ekki geta brunnið eða afar litlar líkur eru á að skemmist af eldi. Í sumum tilvikum er ástæða til að ætla að beiðni um brunatryggingu sé sett fram í þeim tilgangi einum að fá muni vátryggða gegn náttúruhamförum fyrir lægra iðgjald en tíðkast á almennum vátryggingamarkaði.

Tilgangur þessarar greinar er að koma í veg fyrir að viðlagatrygging sé misnotuð á þennan hátt.

Um 8. gr.

Grein þessi nær aðeins til húsa og annarra mannvirkja sem reist eru á landi eða skeytt við það. Sé mannvirki skeytt við sjávarbotn mundi greininni þó einnig verða beitt. Ákvæðið tekur bæði til brunatryggðra mannvirkja og þeirra sem eigi eru vátryggð gegn bruna.

Tilgangur ákvæðisins er að girða fyrir að mannvirki, sem eru reist ólöglega á hættusvæði, séu viðlagatryggð. Svipað ákvæði er í norskum lögum um vátryggingu gegn náttúruhamförum.

Í þessari grein er ekki kveðið á um hvaða áhrif það hefur á greiðsluskyldu Viðlagatryggingar Íslands að vátrygging hefur komist á andstætt ákvæðum greinarinnar. Í slíkum tilvikum koma til álita reglur 16. gr. og ákvæði vátryggingarsamningalaga um skyldur vátryggingartaka eða vátryggðs.

Um 9. gr.

Greinin svarar til 6. gr. núgildandi laga. Fyrri töluliður hennar er efnislega samhljóða núverandi a-lið 6. gr. og þarfnast ekki skýringa.

Annar töluliður er hins vegar frábrugðinn reglum b-, c- og d-liða gildandi laga sem telja má ófullnægjandi. Nauðsynlegt virðist að setja mun ítarlegri reglur um hluti sem vátryggðir verða eftir 2. mgr. 5. gr. eða 6. gr. frumvarpsins. Slíkar reglur eiga betur heima í reglugerð en lögum. Er þess vegna mælt svo fyrir í þessari grein að stjórn stofnunarinnar setji reglur um ákvörðun vátryggingarfjárhæðar síðargreindra muna. Slíkar reglur er eðlilegt að hafa í reglugerð sem ráðherra setur.

Um 10. gr.

Greinin er í öllum aðalatriðum efnislega samhljóða 7. gr. gildandi laga. Lágmarksfjárhæð eigin áhættu er þó breytt með hliðsjón af verðrýrnun íslenskrar krónu.

Um 11. gr.

Um 1. mgr.

Meginreglur um fjárhæð iðgjalda í 1.–3. tölul. 1. mgr. eru þær sömu og nú gilda.

Um 2. mgr.

Hins vegar felur 2. mgr. í sér talsverðar breytingar á reglum 2. mgr. 8. gr. gildandi laga. Þar er gert ráð fyrir að iðgjöld skuli lækka eða hækka ef eign stofnunarinnar fer yfir eða undir ákveðin hlutfallsmörk af vátryggingarfjárhæðum. Hér er lagt til að hækka það mark sem ræður lækkun iðgjalds um helming eða úr 2 í 3 af áætluðum vátryggingarfjárhæðum í lok almanaksárs. Fari eign stofnunarinnar síðar niður fyrir 2 skal aftur hefja innheimtu á fullu iðgjaldi. Fari eignin niður fyrir 1 er stjórninni heimilt að innheimta iðgjöld með 50% álagi þar til 2-markinu er náð. Í núgildandi lögum er gert ráð fyrir að fella niður iðgjöld, þegar 3-markinu er náð og hins vegar er heimild til þess að innheimta iðgjöld með 100% álagi ef eign stofnunarinnar fer niður fyrir 1-markið.

Ástæður fyrir því að gerð er tillaga um þessar breytingar eru þrjár. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir hækkun á greiðsluskyldu stofnunarinnar um 100% í tveimur áföngum, en nánar er gerð grein fyrir því í athugasemdum við 18. gr. Í öðru lagi er lagt til að felld verði niður sú endurtrygging sem ríkissjóður ábyrgist skv. 1. mgr. 18. gr. gildandi laga. Í þriðja lagi er ljóst að stofnunin verður að greiða talsvert fé fyrir þá endurtryggingarvernd sem hún þarf að kaupa. Er því óráðlegt að fella niður iðgjöld stofnunarinnar með öllu.

Um 3. mgr.

Efni 3. mgr. er að samhljóða núverandi 3. mgr. og 6. mgr. 8. gr. að öðru leyti en því að bætt er við ákvæði um aðgang stofnunarinnar að gögnum brunatryggingafélaga, sbr. 24. gr. Um það vísast til athugasemda með þeirri grein.

Um 4. og 5. mgr.

Þessar málsgreinar eru hliðstæðar 4. og 5. mgr. 8. gr. laga þeirra sem nú gilda. Ákvæði þessi eru þó einfaldari og samræmd breyttum reglum sem frumvarpið felur í sér.

Um 12. gr.

Ákvæði þessarar greinar eru hliðstæð 9. gr. gildandi laga, en eru styttri og einfaldari. Lagt er til að felld verði niður núverandi regla í 1. mgr. 9. gr. um að vátryggður glati öllum bótarétti ef hann tilkynnir ekki um vátryggingaratburð innan 30 daga frá þeim tíma sem hann bar að höndum. Regla þessi er andstæð meginreglum vátryggingaréttar. Um réttaráhrif þess að vátryggður vanrækir að tilkynna stofnuninni um vátryggingaratburð fer eftir ófrávíkjanlegum reglum laga um vátryggingarsamninga.

Um 13. gr.

Í þessari grein felst ekki efnisbreyting frá því sem nú er. Ákvæði 1. mgr. svara til 11. gr. gildandi laga og varða ráðstafanir til þess að bjarga vátryggðum munum og afstýra frekara tjóni eftir að vátryggingaratburð ber að höndum.

Til þess að taka af öll tvímæli um hlutverk vátryggðs í þessu efni er í 2. mgr. tekið fram að ákvæði 1. mgr. um ráðstafanir, sem gerðar eru að tilmælum stofnunarinnar, leysi vátryggðan ekki undan skyldum er hvíla á honum eftir lögum um vátryggingarsamninga.

Ákvæði 52. og 53. gr. þeirra laga gilda samhliða lögum um Viðlagatryggingu. Af 52. gr. laga um vátryggingarsamninga leiðir að vátryggður getur misst rétt sinn til vátryggingabóta að einhverju eða öllu leyti ef hann vanrækir þessar skyldur sínar. Vegna sérstöðu vátryggingar gegn tjóni af völdum náttúruhamfara mundi þó væntanlega sjaldnar koma til þess að 52. gr. ætti við um viðlagatryggingu en flestar aðrar greinar skaðatrygginga. Í 53. gr. laga um vátryggingarsamninga er ákvæði sem tryggir viðlagatryggðum tjónþolum bætur fyrir tjón og kostnað sem þeir kunna að verða fyrir af ráðstöfunum til að varna tjóni. Er þess vegna óþarft að taka upp í frumvarpið ákvæði um það efni.

Um 14. gr.

Ákvæði þetta er mikilvægt nýmæli. Nú eru engar reglur í viðlagatryggingarlögum um það er vátryggður hlutur skemmist á öðrum stað en hann var sagður vera á þegar keypt var vátrygging á honum. Hins vegar er að því vikið í 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 772/1982. Reglugerðarákvæðið er óljóst og fallið til deilna.

Í brunatryggingarskilmálum vátryggingafélaga er yfirleitt leyst úr því hver réttur vátryggðs er þegar hann verður fyrir tjóni vegna bruna á hlut sem ekki er á þeim stað er gert var ráð fyrir í vátryggingarsamningi. Ákvæði þessi eru mismunandi og þykir ekki fært að láta greiðsluskyldu Viðlagatryggingar Íslands ráðast að þessu leyti af vátryggingarskilmálum félags þess sem brunatryggir viðlagatryggða eign. Auk þess eru skilmálar brunatryggingar vitanlega ekki fyrir hendi þegar tjón hlýst á munum sem greindir eru í 2. mgr. 5. gr. eða 6. gr. frumvarpsins.

Að þessu athuguðu þykir eðlilegt að laga ákvæði frumvarpsins um þetta efni að almennum reglum vátryggingaréttar, en þær eru í 83. gr. laga um vátryggingarsamninga. Ekki þykir þó ástæða til að takmarka greiðsluskyldu stofnunarinnar við hámark í krónum svo sem gert er í 2. mgr. 83. gr. laga um vátryggingarsamninga.

Um 15. gr.

Þessi grein svarar til 12. gr. núgildandi laga og þarfnast ekki sérstakra skýringa.

Um 16. gr.

Efni þessarar greinar er í aðalatriðum hið sama og í 13. gr. gildandi laga. Hér er um heimild að ræða en ekki skyldu. Ákvæði sem þetta hefur verið í lögum um Viðlagatryggingu Íslands frá upphafi, þ.e. síðan lög nr. 52/1975 tóku gildi. Þess munu þó vart vera dæmi að ákvæði 13. gr. laganna hafi verið beitt.

Samt sem áður þykir nauðsynlegt að halda heimildarákvæðinu í lögum til þess að unnt verði að sporna við óeðlilegum kröfum um bætur fyrir hús eða önnur mannvirki sem reist eru á hættulegum stöðum o.s.frv. Reglum 16. gr. mundi þó ekki verða beitt nema í undantekningartilvikum. Má t.d. nefna að hús sé reist á svæði þar sem jarðeldar hafa geisað og ástæða er til að óttast að svo muni verða um hríð eða skíðalyfta gerð á þekktu snjóflóðasvæði.

Ekki mundi 16. gr. verða beitt nema tjón verði að einhverju eða öllu leyti rakið til þess að mannvirki var reist á hættusvæði, sbr. 1. tölul., eða þess sem áfátt var eftir 2. tölul. Séu engin tengsl milli tjóns og þeirra atvika sem greinir í 16. gr. ætti vátryggður óskertan bótarétt, t.d. þegar sumarbústaður, sem byggður er á snjóflóðasvæði, skemmist af jarðskjálfta eða eldgosi.

Reglur 16. gr. og sum ófrávíkjanleg ákvæði laga um vátryggingarsamninga, t.d. 18. gr., 45., 46. og 51. gr. þeirra, geta stundum átt við um sama tilvik. Þegar svo stendur á yrði stofnunin eða eftir atvikum dómari að taka afstöðu til þess hvort eðlilegt teljist að beita 16. gr. eða viðeigandi ákvæði í síðargreindum lögum. Í 16. gr. frumvarpsins felst sveigjanleg matsregla. Hins vegar fela sumar af áðurnefndum ákvæðum laga um vátryggingarsamninga í sér lítt sveigjanlegar reglur um áhrif þess á rétt vátryggðs þegar fyrir hendi eru atvik sem nánar eru greind í lögunum.

Reglur þessarar greinar og 8. gr. frumvarpsins varða að verulegu en ekki öllu leyti sömu tilvik. Hins vegar geymir 8. gr. ekki reglur um réttaráhrif þess ef ekki er farið eftir ákvæðum hennar, sbr. það sem segir í athugasemdum við hana.

Um 17. gr.

Greinin er að efni til samhljóða núgildandi 15. gr. Þó er bætt við tilvísun til laga um vátryggingarsamninga, en í 1. og 2. mgr. 24. gr. þeirra eru almenn ákvæði um gjalddaga vátryggingabóta.

Ekki þykir þörf á að vísa til 3. mgr. 24. gr. greindra laga sem breytt var með lögum nr. 33/1987, en þar segir að félagið skuli greiða vexti af vátryggingabótum frá gjalddaga í samræmi við ákvæði vaxtalaga. Þetta almenna ákvæði um skyldu til greiðslu vaxta af vátryggingarfé á að sjálfsögðu einnig við um bætur viðlagatryggingar.

Um 18. gr.

Í 1. mgr. felst veruleg breyting á reglum um greiðsluskyldu stofnunarinnar. Eftir 1. mgr. 17. gr. gildandi laga takmarkast heildargreiðsluskylda vegna hvers vátryggingaratburðar við 5 af heildarvátryggingarfjárhæð í upphafi ársins. Hér er hins vegar lagt til að hún tvöfaldist og verði þess vegna 10 af heildarvátryggingarfjárhæð eins og hún er við upphaf vátryggingaratburðar en ekki við upphaf ársins. Hið síðastnefnda getur skipt nokkru máli, sérstaklega ef verðbólga er veruleg. Hækkunin á að verða í tveimur áföngum, þ.e. í 7,5 við gildistöku laganna og síðan í 10 1. janúar 1994. Þessi þrepun er gerð til þess að auðveldara verði að laga endurtryggingarvernd að þessari miklu hækkun greiðsluskyldu.

Seinni málsgrein 18. gr. er efnislega samhljóða 2. mgr. 17. gr. núgildandi laga. Ákvæði 2. mgr. eru í samræmi við eðli máls og lagaákvæði um skyld tilvik, sbr. t.d. 2. mgr. 95. gr. laga um vátryggingarsamninga, 1. mgr. 98. gr. umferðarlaga, nr. 50/1987, og 1. mgr. 178. gr. siglingalaga, nr. 34/1985.

Um 19. gr.

Ákvæði þetta er nýmæli og kemur í stað 10. og 14. gr. laga þeirra er nú gilda. Í 10. gr. segir m.a. að úrskurði stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um ágreining um hvort bótaskyldur tjónsatburður hafi gerst eða að tjón sé bótaskylt megi skjóta til þriggja manna „hamfaranefndar“. Einn nefndarmanna er skipaður samkvæmt tilnefningu Hæstaréttar, annar eftir tilnefningu Veðurstofu Íslands og sá þriðji samkvæmt tilnefningu raunvísindadeildar Háskóla Íslands. Hlutverk uppgjörsnefndar skv. 14. gr. er hins vegar að fella úrskurð um ágreining vegna tjónsuppgjörs.

Hamfaranefnd mun aðeins þrisvar sinnum hafa úrskurðað mál, en uppgjörsnefnd aldrei.

Hér er lagt til að felld verði úr lögum ákvæði um þessar nefndir. Meginástæða þess er sú að ágreiningur um greiðsluskyldu Viðlagatryggingar Íslands eða fjárhæð viðlagatryggingabóta er í eðli sínu ekki frábrugðinn deilum um greiðsluskyldu og uppgjör í öðrum greinum vátrygginga. Rök hafa ekki verið færð fyrir því að mál út af kröfum til viðlagatryggingabóta skuli sæta sérstakri meðferð. Auk þess sýnir reynslan að ákvæðin um hamfaranefnd og uppgjörsnefnd eru að ýmsu leyti óhentug í framkvæmd. Eðlilegra þykir að almennar lagareglur gildi um málsmeðferð ef vátryggður sættir sig ekki við afgreiðslu stofnunarinnar á kröfu um vátryggingabætur.

Þótt reglur 10. gr. um nefndarmenn tilnefnda af Veðurstofu og raunvísindadeild verði felld niður hindrar það ekki nema síður sé að leitað verði til sérfróðra manna þegar það þykir nauðsynlegt. Almennar réttarfarsreglur veita góð tækifæri til þess að nýta þekkingu hvers konar sérfræðinga þegar ágreiningur kemur upp varðandi greiðsluskyldu eða ákvörðun í vátryggingabóta. Reglur réttarfars veita mikið svigrúm til þess að fá sérfræðiálit, einkum reglur um dómkvaðningu mats- og skoðunarmanna og ákvæði um sérfróða meðdómsmenn sem sitja með löglærðum dómara í málum þar sem þörf er á þekkingu annarra kunnáttumanna en lögfræðinga.

Um 20. gr.

Þessi grein kemur í stað 18. gr. gildandi laga. Nú er í 1. mgr. 18. gr. kveðið svo á að ríkissjóður endurtryggi án iðgjalds þann hluta hvers einstaks tjóns sem er umfram 2 af samanlögðum vátryggingarfjárhæðum í upphafi hvers árs. Hér er lagt til að fella þessa kvöð á ríkissjóði niður. Í reynd hefur stofnunin gert það á undanförnum árum þar sem sú endurtrygging, sem hún hefur keypt, hefur náð til þeirrar ábyrgðar er ríkissjóður bar að lögum.

Ákvæði 1. mgr. þessarar greinar svara til núverandi 2. mgr. 18. gr. og þarfnast ekki skýringa.

Önnur málsgrein er efnislega samhljóða 3. mgr. 18. gr. laganna sem nú gilda, en orðalagi hefur verið vikið aðeins til. Málsgreinin þarfnast ekki skýringa.

Um 21. gr.

Greinin er í meginatriðum efnislega samhljóða 19. gr. gildandi laga. Það nýmæli er þó í greininni að heimild stjórnarinnar er þrengd þannig að árleg fjárveiting til þeirra mála, sem hér um ræðir, er takmörkuð við 5% af bókfærðum iðgjöldum viðlagatryggingar síðasta árs.

Um 22. gr.

Samhljóða 20. gr. laga er nú gilda. Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 23. gr.

Regla þessi svarar til 1. mgr. 22. gr. þeirrar sem nú gildir. Eftir orðalagi síðargreinds ákvæðis hefur ráðherra ekki aðeins úrskurðarvald um ágreining um þóknun vátryggingafélaga fyrir störf í þágu Viðlagatryggingar Íslands heldur einnig um ágreining stofnunarinnar og annarra aðila sem fyrir hana vinna. Ástæðulaust er að hafa í lögum sérreglur um deilur sem kunna að rísa milli stofnunarinnar og síðargreindra aðila, t.d. mats- og skoðunarmanna.

Ekki þykir eðlilegt að ráðherra úrskurði í deilumálum um endurgjald vátryggingafélaga fyrir störf í þágu stofnunarinnar. Aldrei mun hafa komið til ágreinings út af þessu. Hér er lagt til að hugsanleg deilumál stofnunarinnar og vátryggingafélaga, sem hafa með höndum lögbundin verkefni varðandi viðlagatryggingu, verði leyst með gerðardómi. Fyrir tveimur árum voru sett lög um samningsbundna gerðardóma, nr. 53/1989. Þau eyða óvissu sem ríkti um ýmis atriði varðandi málsmeðferð o.fl. í tengslum við samningsbundna gerðardóma. Almenn lög um lögbundna gerðardóma hafa ekki verið sett hér á landi og lög nr. 53/1989 gilda ekki um þá. Hins vegar virðist ekkert mæla gegn því að beita meginreglum laga nr. 53/1989 um ágreining eins og þann sem hér um ræðir. Hér er því lagt til að ákvæðum greindra gerðardómslaga skuli beita eftir því sem við á um önnur atriði en þau sem sérstaklega eru tilgreind í 2. mgr. 23. gr. frumvarpsins.

Samkvæmt 2. mgr. þurfa ekki aðrir gerðarmenn en formaður að uppfylla sérstök hæfisskilyrði héraðsdómara til meðferðar einstaks máls. Ástæða þess að hér er vikið frá hæfisreglu gerðardómslaga er einkum sú að aðilum máls eftir 2. mgr. getur reynt erfitt að finna gerðarmenn sem hafa sérþekkingu á vátryggingarstarfsemi og fullnægja jafnframt að öllu leyti sérstökum hæfisskilyrðum héraðsdómara.

Um 24. gr.

Ákvæði þetta, sem er nýmæli, er í samræmi við almennar reglur um rétt endurtryggjenda til þess að skoða gögn frumtryggjenda. Er slíkar reglur að finna í flestum eða öllum venjulegum endurtryggingarsamningum. Ekki mun þeim þó oft vera beitt í íslenskri vátryggingarframkvæmd.

Hliðstætt en þó mun víðtækara ákvæði er í 42. gr. laga nr. 50/1978, um vátryggingarstarfsemi. Veitir það Tryggingaeftirlitinu m.a. heimild til að kanna gögn þeirra sem reka vátryggingarstarfsemi, þar á meðal Viðlagatryggingar Íslands.

Um 25. gr.

Þessi grein er nýmæli. Hún felur þó ekki í sér breytingar á gildandi réttarreglum því að frá upphafi hefur verið ljóst að reglur laga um vátryggingarsamninga eiga við um réttarstöðu vátryggingartaka og vátryggðs gagnvart Viðlagatryggingu Íslands nema annað leiði af lögum um viðlagatryggingu eða eðli máls.

Um 26. gr.

Í þessari grein er almennt ákvæði um skyldu tryggingamálaráðherra til þess að setja reglugerð með nánari ákvæðum um framkvæmd laganna. Sú regla er nú í 2. mgr. 22. gr.

Í frumvarpinu eru einnig nokkur sérákvæði um skyldu til að setja reglur um nánar tiltekin atriði í reglugerð, sjá 4. gr., 3. mgr. 5. gr., 2. og 3. mgr. 6. gr., 2. tölul. 9. gr., 3. mgr. 11. gr. og 2. mgr. 15. gr.

Um 27. gr.

Hér er gert ráð fyrir að ný lög taki gildi 1. janúar 1992. Verði frumvarpið samþykkt mundu reglur hinna nýju laga því eiga við um vátryggingaratburði sem verða 1. janúar 1992 eða síðar.

Hins vegar mundu núgildandi lög taka til lögskipta stofnunarinnar og vátryggingafélaga eða vátryggingartaka varðandi iðgjöld af vátryggingum þótt vátryggingartímabili ljúki ekki fyrr en á árinu 1992.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um Viðlagatryggingu Íslands.

Megintilgangur með þessu frumvarpi um Viðlagatryggingu Íslands er að færa lögin meira til samræmis við almenna löggjöf sem gildir um tryggingasamninga. Þetta felst m.a. í að ríkisábyrgð á tjónagreiðslum vegna stórtjóna er aflétt, frjálsræði er aukið hvað varðar skyldur ýmissa aðila til að kaupa viðlagatryggingu, fleiri aðilum en nú eru gefnir möguleikar á að kaupa viðlagatryggingu og sett eru ákvæði til að koma í veg fyrir misnotkun á viðlagatryggingu. Loks eru ákvæði um tryggingarskilmála og almenna málsmeðferð í ríkari mæli sniðin að almennum tryggingarskilmálum hér á landi ef ágreiningur rís milli tryggingartaka og Viðlagatryggingar Íslands.

Kostnaðaráhrif frumvarpsins felast fyrst og fremst í 11. gr. sem fjallar um breytingar á iðgjaldagreiðslum og 18. gr. sem fjallar um hækkun hámarksgreiðslna vegna stórtjóna. Þá er felld niður ríkisábyrgð á greiðslum vegna stórtjóna sem kveðið er á um í 18 gr. gildandi laga um Viðlagatryggingu Íslands.

Helstu breytingar á iðgjaldagreiðslum samkvæmt frumvarpinu fela í sér að iðgjöld falla ekki niður þótt hrein eign Viðlagatryggingar Íslands verði 3% eða meira af áætluðum vátryggingarfjárhæðum eins og nú er heldur lækki þau þá um helming. Þá verður heimilt að innheimta full iðgjöld að nýju ef hrein eign lækkar og verður minni en 2%. Loks er gert ráð fyrir að iðgjöld hækki um 50% ef hrein eign fer niður í 1% eða minna af vátryggingarfjárhæðum, en í gildandi lögum er heimilt að hækka þau þá um 100%. Það er ákaflega erfitt að meta þessar breytingar til fjár, einkum í ljósi þeirra tilvika sem viðlagatrygging nær til. Með þessu er iðgjöldum ætlað í ríkari mæli að standa undir kostnaði sem orsakast af stórtjónum. Á móti kemur að kostnaður vegna endurtrygginga verður að öllum líkindum lægri en ella.

Hækkun hámarksgreiðslna vegna hvers vátryggingaratburðar af völdum stórtjóna úr 5% af vátryggingarfjárhæðum í 10% felur í sér betri tryggingu fyrir viðskiptavini, en eykur hins vegar áhættu Viðlagatryggingar Íslands. Undir „eðlilegum“ kringumstæðum ætti þetta að vera til hagsbóta fyrir tryggingartaka því reikna má með að tjón af þessari stærðargráðu verði mjög fátíð.

Aflétting ríkisábyrgðar hefur í raun lítil áhrif á áhættu ríkissjóðs þar sem Viðlagatrygging Íslands hefur nú þegar endurtryggt sig þannig að ekki hefði þurft að koma til notkunar ábyrgðarinnar nema mörg mjög stór tjón mundu eiga sér stað með stuttu millibili.

Að öllu samanlögðu telur fjármálaráðuneytið að þessar breytingar séu til bóta en vill þó benda á að æskilegt væri að í lögin yrðu sett ákvæði sem tryggi að varsla eigna Viðlagatryggingar Íslands verði með þeim hætti að veruleg stórtjón og eftirfylgjandi greiðslur bóta valdi ekki alvarlegu raski á fjármagnsmarkaði og í efnahagslífi á Íslandi.