Aðbúnaður, hollustuhættir og öryggi á vinnustöðum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 665

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, með síðari breytingum (vinnutími starfsmanna sem veita persónulega notendastýrða aðstoð).

Frá félags- og barnamálaráðherra.

1. gr.

Eftir farandi breytingar verða á 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis 9 í lögunum:

a. Í stað ártalsins „2019“ tvívegis kemur: 2020.

b. Í stað dagsetningarinnar „1. október 2018“ kemur: 1. janúar 2020.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í félagsmálaráðuneytinu. Í lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum, var í ákvæði til bráðabirgða IV kveðið á um samstarfsverkefni ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka fatlaðs fólks um notendastýrða persónulega aðstoð. Meðan á samstarfsverkefninu stóð var jafnframt í gildi bráðabirgðaákvæði 9 í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980. Þar var kveðið á um að með samkomulagi samtaka aðila vinnumarkaðarins væri heimilt að víkja frá ákvæðum 53. og 56. gr. laga nr. 46/1980 um hvíldartíma og næturvinnutíma þeirra starfsmanna sem veittu einstaklingum þjónustu á grundvelli verkefnisins. Jafnframt var í umræddu bráðabirgðaákvæði 9 kveðið á um að væri vikið frá ákvæði 53. gr. laganna með slíku samkomulagi, þannig að hvíldartíminn yrði styttri hjá viðkomandi starfsmönnum en ákvæðið gerði ráð fyrir, skyldi við það miðað að starfsmennirnir fengju eins fljótt og við væri komið að lágmarki samsvarandi hvíldartíma og kveðið væri á um í 53. gr. laganna. Þá var kveðið á um að Vinnueftirlit ríkisins skyldi veita umsögn um slíkt samkomulag samtaka aðila vinnumarkaðarins.

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 80/2015, um breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum (aukin vinnuvernd og notendastýrð persónuleg aðstoð), að því er varðar fyrrnefnt bráðabirgðaákvæði 9 í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, kemur meðal annars fram að ljóst þyki að þær reglur sem í gildi séu samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum um hvíldartíma, frídaga og hámarksvinnutíma, sbr. IX. kafla laganna, geti sett framkvæmd verkefnisins um notendastýrða persónulega aðstoð nokkrar skorður. Því sé lagt til að með samkomulagi samtaka aðila vinnumarkaðarins verði heimilt að víkja frá tilteknum ákvæðum laganna um hvíldartíma og næturvinnutíma þeirra starfsmanna sem veiti einstaklingum þjónustu á grundvelli samstarfssamnings ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka fatlaðs fólks um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt ákvæði til bráðabirgða IV í lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992. Jafnframt kemur fram að tillögunni sé meðal annars ætlað að stuðla að því að framkvæmd verkefnisins geti orðið eins og gert hafi verið ráð fyrir þegar það var sett á laggirnar. Enn fremur er bent á að þær reglur um hvíldartíma, frídaga og hámarksvinnutíma sem kveðið er á um í IX. kafla laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum séu lágmarksreglur um tiltekna vernd til handa starfsmönnum. Því beri að gæta varfærni og meðalhófs við setningu reglna sem hugsanlega geti skert þessa vernd en ætla megi að slíkt sé almennt ekki heimilt nema unnt sé að réttlæta slíkar skerðingar á málefnalegan hátt auk þess sem lögmæt markmið standi þar að baki. Því sé gert ráð fyrir að verði með samkomulagi samtaka aðila vinnumarkaðarins vikið frá 53. gr. laganna þannig að hvíldartíminn verði styttri hjá viðkomandi starfsmönnum en umrætt ákvæði laganna geri ráð fyrir geti þeir síðar, og eins fljótt og við verði komið, fengið að lágmarki samsvarandi hvíldartíma og 53. gr. laganna kveði á um.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Við gildistöku laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, var gildistími bráðabirgðaákvæðis 9 í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum lengdur til 31. desember 2019. Var það gert þar sem ákvæðið þótti nauðsynlegt þannig að unnt væri að semja um frávik frá þeim vinnutímareglum sem lögin kveða á um vegna vinnu þeirra starfsmanna sem veita notendastýrða persónulega aðstoð. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 152/2018, um breytingu á lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum (vinnutími starfsmanna sem veita notendastýrða persónulega aðstoð), þingskjal 157, 157. mál, kemur meðal annars fram að í þeim tilvikum sem hér um ræðir þyki mikilvægt að kveðið verði á um heimild til að víkja frá ákvæðum um hvíldartíma og næturvinnutíma, sbr. 53. og 56. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, í ákvæði til bráðabirgða í lögunum í stað þess að kveða á um breytingar á umræddum ákvæðum laganna. Tekið er fram að þannig verði unnt að meta hvernig þessum málum verði best háttað til lengri tíma litið þar sem gætt verði bæði sjónarmiða þeirra sem nýta sér þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sem og þeirra sem veita þjónustuna. Þá kemur fram í fyrrnefndri greinargerð að gert sé ráð fyrir að samhliða því að frumvarpið verði að lögum skipi ráðherra tímabundna nefnd undir forystu ráðuneytisins með fulltrúum frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, BSRB, fjármála- og efnahagsráðuneyti, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Vinnueftirliti ríkisins. Nefndin hafi það hlutverk að fylgjast með hvort réttindi þeirra starfsmanna sem starfa munu við framkvæmd þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir séu virt, svo sem hvað varðar vinnutíma, veikindaleyfi, orlof og vinnuaðstæður. Í því skyni sé gert ráð fyrir að eftir tiltekinn tíma frá gildistöku laganna standi nefndin fyrir könnun meðal starfsmanna sem starfa munu við framkvæmd umræddrar þjónustu og skili síðan ráðherra skýrslu um niðurstöður könnunarinnar þar sem sérstök áhersla verði lögð á umfjöllun um fyrrnefnd atriði. Jafnframt verði það hlutverk nefndarinnar að koma með tillögur um breytingar á lögum eða reglugerðum, gerist þess þörf, meðal annars út frá niðurstöðum könnunarinnar, að því er varðar réttindi og starfsumhverfi þeirra starfsmanna sem hér um ræðir.

Framangreind nefnd hefur þegar hafið störf en auk þeirra aðila sem nefndir hafa verið eiga Landssamtökin Þroskahjálp og Öryrkjabandalag Íslands fulltrúa í nefndinni. Gert er ráð fyrir að niðurstaða umræddrar könnunar liggi fyrir á vormánuðum 2020 og að nefndin muni í kjölfarið koma fram með tillögur um hvernig þessum málum verði best háttar til lengri tíma litið. Mikilvægt þykir að nefndin geti lokið störfum sínum áður en gerðar verða breytingar á umræddum ákvæðum laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum í tengslum við vinnu starfsmanna sem veita þá þjónustu sem hér um ræðir.

Í ljósi þess sem að framan er rakið er talið nauðsynlegt að lengja gildistíma bráðabirgðaákvæðis 9 í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, til loka árs 2020 til að tryggja að áfram sé heimilt að haga vinnutíma starfsmanna sem veita þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, í samræmi við lög nr. 46/1980 þannig að markmið laga nr. 38/2018 nái fram að ganga. Nefna má að í þeim lögum er gert ráð fyrir að þjónustan sem veitt er sé þess eðlis, í það minnsta í tilteknum tilvikum, að ætla megi að vinnutími starfsmanna rúmist ekki innan almennra vinnutímareglna laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagt er til að gildistími bráðabirgðaákvæðis 9 í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum verði framlengdur til 31. desember 2020. Í ljósi þess að fyrri gildistími ákvæðisins rann út 31. janúar 2019 er jafnframt lagt til að ákvæðið taki til samninga sem gerðir eru á tímabilinu frá 1. janúar 2020 og út gildistíma ákvæðisins eða til 31. desember 2020.

Að öðru leyti eru ekki lagðar til breytingar á umræddu bráðabirgðaákvæði 9 í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum en tryggt þykir að með þeim breytingum sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir verði áfram unnt að semja um frávik frá ákvæðum laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum hvað varðar vinnutíma þeirra starfsmanna sem veita þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Er þannig áfram gert ráð fyrir að Vinnueftirlit ríkisins veiti umsögn um samkomulag sem samtök aðila vinnumarkaðarins gera á grundvelli ákvæðisins.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Ráðuneytið telur þær breytingar sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir að verði á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum ekki gefa tilefni til sérstaks mats á samræmi við ákvæði stjórnarskrár eða alþjóðlegar skuldbindingar.

Þrátt fyrir framangreint ber að geta þess að ákvæði laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum er varða vinnutíma þátttakenda á vinnumarkaði hér á landi byggjast á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/88/EB frá 4. nóvember 2003 um ákveðna þætti er varða skipulag vinnutíma (áður tilskipun ráðsins 93/104/EB frá 23. nóvember 1993 um ákveðna þætti er varða skipulag vinnutíma) sem gildir um daglegan og vikulegan lágmarks-hvíldartíma, árlegt orlof, hlé og hámarksvinnutíma á viku og tiltekna þætti í tengslum við næturvinnu, vaktavinnu og vinnumynstur. Fyrrnefnd tilskipun felur í sér lágmarksréttindi til að tryggja öryggi og heilsu starfsmanna en heimilt er að víkja frá meginreglum hennar að nánari skilyrðum uppfylltum. Slíkar heimildir til frávika byggjast meðal annars á því að skipulag vinnutíma í ákveðnum starfsgreinum sé eða kunni að vera með þeim hætti að æskilegt sé að heimila tiltekinn sveigjanleika við beitingu meginreglna tilskipunarinnar. Nýti aðildarríki sér slíkar heimildir ber þeim að gæta að meginreglum fyrrnefndrar tilskipunar um öryggi og heilsuvernd starfsmanna og gæta þess að starfsmenn fái samsvarandi hvíld í staðinn. Ráðuneytið telur að þær breytingar á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum sem lagðar eru til rúmist innan heimilda fyrrnefndrar tilskipunar um frávik frá þeim meginreglum um vinnutíma sem tilskipunin mælir fyrir um. Á það ekki síst við þar sem í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sé með samkomulagi samtaka aðila vinnumarkaðarins vikið frá 53. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, þannig að hvíldartíminn verði styttri hjá viðkomandi starfsmönnum en ákvæðið gerir ráð fyrir, skuli við það miðað að starfsmennirnir fái eins fljótt og við verður komið samsvarandi hvíldartíma að lágmarki og kveðið er á um í 53. gr. laganna.

5. Samráð.

Efni frumvarps þessa snertir fyrst og fremst þá starfsmenn sem veita þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sem og þá einstaklinga sem njóta þjónustunnar. Við vinnslu frumvarpsins var óskað sérstaklega eftir umsögn frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, BSRB, fjármála- og efnahagsráðuneyti, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Vinnueftirliti ríkisins en engar umsagnir bárust.

Þann 14. febrúar 2020 voru drög að frumvarpinu kynnt í opnu umsagnarferli í samráðsgátt stjórnvalda (S-37/2020) þar sem almenningi gafst kostur á að koma á framfæri athugasemdum við drögin og bárust athugasemdir frá BSRB. Í athugasemdum BSRB kemur meðal annars fram andstaða BSRB við þær breytingar sem frumvarpið gerir ráð fyrir en í ljósi aðstæðna leggur BSRB til að gildistími umrædds bráðabirgðaákvæðis í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum verði framlengdur til 1. september 2020 og að tíminn verði nýttur til að finna framtíðarlausn. Óhjákvæmilegt þykir þó að framlengja að svo stöddu gildistíma umrædds bráðabirgðaákvæðis til loka árs 2020 til þess að veita starfandi nefnd svigrúm til að ljúka störfum sínum en nefndin hefur það hlutverk að meta hvernig þessum málum verði best háttað til lengri tíma litið þar sem gætt verði bæði sjónarmiða þeirra sem nýta sér þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sem og sjónarmiða þeirra sem veita þjónustuna.

Enn fremur voru áform um gerð frumvarpsins kynnt öðrum ráðuneytum.

6. Mat á áhrifum.

Líkt og fram hefur komið snertir efni frumvarps þessa fyrst og fremst þá starfsmenn sem veita þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sem og þá einstaklinga sem njóta þjónustunnar. Fram kemur í lögunum að markmið þeirra sé að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Jafnframt er kveðið á um að þjónustan skuli miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra auk þess sem þjónustunni sé ætlað að skapa umræddum einstaklingum skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Fram kemur að við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skuli virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði og að þjónusta samkvæmt lögunum skuli miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi einstaklinga, óskir þeirra og önnur atriði sem skipti máli.

Breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum sem hér er lögð til er ætlað að auka líkur á því að framangreindum markmiðum í lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir verði náð. Því má ætla að efni frumvarpsins muni hafa jákvæð áhrif fyrir þá einstaklinga sem fá þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Mikilvægt þykir að vinnuaðstæður starfsmanna séu viðunandi öllum stundum, meðal annars hvað varðar vinnutíma.

Ekki verður séð að þær breytingar á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum sem frumvarp þetta felur í sér hafi mismunandi áhrif á stöðu kynjanna á vinnumarkaði þar sem breytingunum er ætlað að gilda um þá starfsmenn sem veita þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir óháð kyni starfsmanna. Þó ber að nefna að ekki er vitað hvort kynjaskipting þeirra sem sinna þessari þjónustu sé nokkurn veginn jöfn eða hvort annað kynið sé í meiri hluta en fram til þessa hafa ekki verið teknar saman upplýsingar um kynjaskiptingu starfsmanna sem sinnt hafa þjónustu á grundvelli umræddra laga. Gera verður ráð fyrir að fyrrnefnd nefnd, sem ætlað er að fylgjast með hvort réttindi þeirra starfsmanna sem veita þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir séu virt, muni í störfum sínum meðal annars taka saman kyngreindar upplýsingar um þá starfsmenn sem sinna umræddri þjónustu. Þá hafa ekki verið teknar saman upplýsingar um kynjaskiptingu þeirra sem nýta umrædda þjónustu.

Ekki þykir fyrirséð að efni frumvarpsins muni hafa áhrif á fjárhag ríkissjóðs, svo sem rekstraráhrif eða áhrif á efnahagsreikning ríkisins, verði frumvarpið óbreytt að lögum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að gildistími bráðabirgðaákvæðis 9 í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum verði framlengdur til 31. desember 2020. Í ljósi þess að fyrri gildistími ákvæðisins rann út 31. janúar 2019 er jafnframt lagt til að ákvæðið taki til samninga sem gerðir eru á tímabilinu frá 1. janúar 2020 og út gildistíma ákvæðisins eða til 31. desember 2020. Er þetta lagt til svo ekki myndist rof í það tímabil þar sem heimilt er með samkomulagi samtaka aðila vinnumarkaðarins að víkja frá ákvæðum 53. og 56. gr. laganna um hvíldartíma og næturvinnutíma þeirra starfsmanna sem veita einstaklingum þjónustu á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018.

Um 2. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.