Viðurkenning á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 389

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, nr. 26/2010, með síðari breytingum (EES-reglur).

Frá mennta- og menningarmálaráðherra.

1. gr.

Á eftir 1. mgr. 1. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Lögin gilda einnig um takmarkaða viðurkenningu til starfa í lögverndaðri starfsgrein og um viðurkenningu á starfsþjálfunartíma í öðru ríki.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. Á eftir orðunum „og gilda um íslenska ríkisborgara“ kemur: hafi þeir undir höndum hæfnisvottorð eða vitnisburð um þá formlegu menntun og hæfi sem krafist er.

b. Við bætast fjórar nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Rétturinn til starfa tekur einnig til ríkisborgara í aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins sem verið hafa í starfsþjálfun í öðru landi en heimalandinu og handhafa evrópsks fagskírteinis.

Þá gildir rétturinn til starfa einnig um þá aðila sem hlotið hafa menntun á grundvelli sameiginlegra menntunarkrafna sem staðfestar hafa verið af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins eða sameiginlegs lokaprófs sem staðfest hefur verið með sama hætti.

Einstaklingar sem fá viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi skulu búa yfir nauðsynlegri tungumálakunnáttu til að geta lagt stund á starfið á Íslandi.

Ráðherra skal í reglugerð setja nánari ákvæði um skilyrði viðurkenningar á faglegri menntun og hæfi samkvæmt þessari grein.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Umsækjandi getur valið milli þess að sækja um evrópskt fagskírteini þegar sá kostur býðst í heimalandi hans eða að sækja um viðurkenningu eftir hefðbundnum leiðum við komuna til Íslands. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um útgáfu evrópsks fagskírteinis.

b. Á eftir 3. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Lögbær stjórnvöld hér á landi skulu veita takmarkaða viðurkenningu til starfa í einstökum tilvikum að uppfylltum skilyrðum sem nánar eru útfærð í reglugerð.

c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Lögbærum stjórnvöldum er heimilt að krefjast þess að umsækjandi gangist undir uppbótarráðstafanir, hæfnispróf eða aðlögun ef menntun hans eða starfsreynsla er verulega frábrugðin því sem krafist er hér á landi.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. B-liður 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: hefur unnið við starfið í einu eða nokkrum aðildarríkjum í að minnsta kosti eitt ár á síðastliðnum tíu árum áður en þjónustan er veitt og það er ekki lögverndað í því ríki.

b. Í stað orðsins „tveggja“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: eins.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „tvö“ í d-lið 2. mgr. kemur: eitt.

b. E-liður 2. mgr. orðast svo: vottorð sem staðfestir að umsækjandi hafi ekki sætt tímabundnum eða endanlegum brottrekstri úr starfi eða hlotið dóm fyrir saknæmt athæfi í störfum sem varðar sviptingu eða takmörkun á starfsréttindum í öryggisþjónustu, heilbrigðisgreinum og störfum sem tengjast uppeldi og menntun ólögráða einstaklinga, þ.m.t. í leik-, grunn- og framhaldsskólum, þegar slíkrar staðfestingar er krafist hér á landi.

c. Við 2. mgr. bætist nýr stafliður, svohljóðandi: yfirlýsing um nauðsynlega íslenskukunnáttu umsækjanda ef um er að ræða starf sem varðar öryggi sjúklinga og kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum.

d. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Stjórnvaldi er heimilt að kanna faglega menntun og hæfi umsækjanda áður en þjónusta er veitt í fyrsta skipti ef starfið varðar lýðheilsu og almannaöryggi og nýtur ekki sjálfkrafa viðurkenningar. Nánari ákvæði um könnun á faglegri menntun og hæfi skal setja í reglugerð.

6. gr.

6. gr. laganna orðast svo:

Ef réttmætur vafi er til staðar geta stjórnvöld sem í hlut eiga kallað eftir upplýsingum hjá lögbærum stjórnvöldum heimaaðildarríkis um lögmæti staðfesturéttar þjónustuveitanda og hvort hann hafi sætt agaviðurlögum eða réttindamissi vegna starfa sinna. Ef viðkomandi stjórnvald ákveður að kanna faglega menntun þjónustuveitanda getur það óskað eftir upplýsingum frá lögbærum stjórnvöldum heimaaðildarríkis um menntun og þjálfun þjónustuveitanda að því marki sem það er nauðsynlegt til þess að meta umtalsverðan mun sem heilsu og öryggi almennings gæti stafað hætta af.

7. gr.

Við 1. mgr. 7. gr. laganna bætast þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Upplýst skal um agaviðurlög eða dóma fyrir saknæmt athæfi sem umsækjandi hefur hlotið og talið er að geti haft áhrif á störf í öryggisþjónustu, heilbrigðisgreinum og störf sem tengjast uppeldi og menntun ólögráða einstaklinga, þ.m.t. í leik-, grunn- og framhaldsskólum. Lögbær stjórnvöld skulu gera öllum öðrum aðildarríkjum viðvart um tilvik þar sem dómstólar hafa takmarkað eða bannað, að hluta eða með öllu, einnig tímabundið, faglega starfsemi aðila á yfirráðasvæði sínu. Nánar er kveðið á um slíkar viðvaranir í reglugerðum.

8. gr.

3. mgr. 8. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra sem í hlut á setur reglur um gjöld er krefja má við afgreiðslu umsóknar um heimild til að gegna starfi hér á landi, vinnslu umsóknar um evrópskt fagskírteini og vegna mats á gögnum. Gjöldum skal stillt í hóf og miðast við umfang þeirrar vinnu sem felst í faglegu mati umsókna.

9. gr.

Við 10. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Með lögum þessum er innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2013/55/ESB frá 20. nóvember 2013 um breytingu á tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi og á reglugerð (ESB) nr. 1024/2012 um samvinnu á sviði stjórnsýslu fyrir tilstilli upplýsingakerfisins fyrir innri markaðinn („reglugerðin um IM-upplýsingakerfið“), eins og þessar gerðir eru teknar upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 94/2017 sem birt var 18. maí 2017 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 31/703.

10. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið á vegum mennta- og menningarmálaráðuneytis. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, nr. 26/2010. Undirbúningur að samningu frumvarpsins hófst árið 2015 og miðaðist við að leiða í lög öll nauðsynleg nýmæli tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2013/55/ESB og renna traustari lagastoð undir ákvæði reglugerðar með lögunum. Samhliða hófst vinna við þrjár reglugerðir sem setja þarf í framhaldi breytingu laganna: Ein almenn reglugerð, ein vegna lögverndaðra heilbrigðisstétta og ein vegna löggiltra iðngreina. Þá var einnig unnin samsvörunartafla þar sem sýnt er hvar einstök ákvæði tilskipunarinnar birtast í íslenskum lögum og reglugerðum.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/55/ESB frá 20. nóvember 2013 sem breytir tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi tók gildi í aðildarríkjum ESB í janúar 2016. Tilskipunin var tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar í maí 2017 og verður innleidd hér á landi með breytingu á lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, nr. 26/2010, og reglugerðum sem settar verða með stoð í þeim lögum. Viðurkenning faglegrar menntunar og hæfis er ein af grunnstoðum EES-samstarfsins og hefur verið það frá gildistöku EES-samningsins 1994. Á þeim tíma giltu 15 mismunandi tilskipanir um viðurkenningu faglegrar menntunar en þær voru sameinaðar í eina árið 2005. Mikilvægi tilskipunarinnar felst í þeim réttindum sem hún tryggir þeim er aflað hafa sér faglegrar menntunar til starfa hvar sem er á Evrópska efnahagssvæðinu og réttinum til viðurkenningar á menntun og hæfi óháð því hvar menntunar var aflað. Tilskipun 2005/36/EB var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 142/2007 og leidd í lög hér á landi með lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, nr. 26/2010. Í framhaldi af lagasetningunni voru settar þrjár reglugerðir þar sem ákvæði laganna voru útfærð nánar. Þetta eru reglugerð nr. 879/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, reglugerð nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, og reglugerð nr. 585/2011, um viðurkenningu á menntun og starfsreynslu til starfa í löggiltri iðn hér á landi.

Helstu breytingar sem verða með nýrri tilskipun eru eftirtaldar:

. Upptaka evrópsks fagskírteinis (e. European Professional Card, EPC) fyrir einstakar starfsgreinar sem ætlað er að greiða fyrir för starfsmanna á innri markaðnum og auðvelda viðurkenningu á faglegri menntun.

. Heimilt verður að veita takmarkaða viðurkenningu til starfa (e. partial recognition).

. Gert er ráð fyrir að aðildarríkin nýti tenglanet (e. Points of Single Contact, PSC) sem sett var á laggirnar í tengslum við tilskipun 2006/123/EB um þjónustu á innri markaðnum til þess að gera tækifæri til að veita þjónustu innan lögverndaðra starfsgreina sýnileg.

. Hægt verður að taka upp sameiginlegar menntunarkröfur eða sameiginlegt lokapróf fyrir starfsgreinar sem þess óska og koma þannig á sjálfkrafa viðurkenningu fyrir þær greinar.

. Starfsnámsnemendur eiga þess kost að fá viðurkennt vinnustaðanám innan löggiltra starfsgreina sem fer fram annars staðar en í heimalandinu.

. Aðildarlöndunum er gert að rýna lögverndun starfsgreina í löndunum og færa rök fyrir þörfinni á lögverndun.

Með tilskipun 2013/55/ESB verða ekki grundvallarbreytingar á tilhögun viðurkenningar á faglegri menntun og hæfi á Evrópska efnahagssvæðinu. Réttur manna til viðurkenningar er sá sami og áður en stigin eru skref til að tryggja að framkvæmdin verði enn einfaldari og skjótvirkari, meðal annars með innleiðingu evrópsks fagskírteinis fyrir einstakar starfsgreinar þar sem afgreiðslufrestir eru styttir frá því sem nú er.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Með frumvarpinu er innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2013/55/ESB um breytingu á tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Tilskipunin varð hluti af EES-samningnum með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 94/2017 frá 5. maí 2017. Með þingsályktun 22. mars 2018 samþykkti Alþingi að heimila ríkisstjórninni að staðfesta ákvörðunina fyrir Íslands hönd. Að efni til varðar tilskipunin viðurkenningu á menntun til að gegna starfi sem er lögverndað og því að afla skal sér faglegrar menntunar og hæfis áður en heimilt er að hefja störf á viðkomandi sviði. Markmiðið með innleiðingu gerðarinnar er að tryggja íslenskum þegnum sem og öðrum EES-borgurum sama rétt og öðrum á Evrópska efnahagssvæðinu til starfa þar sem krafist er faglegrar menntunar og að þeir njóti góðs af þeim nýmælum sem tilskipunin felur í sér. Með samþykkt frumvarpsins er réttarstaða íslenskra borgara á EES-svæðinu tryggð og einnig tryggt að umsóknir þeirra um viðurkenningu menntunar og hæfis mæti ekki hindrunum í öðrum EES-ríkjum. Ef Ísland tekur tilskipunina ekki upp í íslensk lög getur það leitt til lagalegrar óvissu um stöðu einstaklinga sem aflað hafa sér faglegrar menntunar og hæfis hér á landi þegar þeir leita eftir því að fá viðurkenningu til starfa á EES-svæðinu. Þar eð tilskipunin varðar rétt til starfa og í sumum tilvikum takmarkanir á þeim rétti þótti nauðsynlegt að kveða á um slíkt í lögum, en leitast við að birta ýmsar tæknilegar útfærslur í reglugerðum.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með tilskipun 2013/55/ESB eru gerðar breytingar á tilskipun 2005/36/EB frá 7. september 2005 sem ætlað er að auka gagnsæi viðurkenningar og hraða afgreiðslu mála þegar sótt er um viðurkenningu til starfa á EES-svæðinu. Er þetta meðal annars gert með útgáfu evrópskra fagskírteina þar sem afgreiðslufrestir eru styttir frá því sem áður var, með takmarkaðri viðurkenningu á menntun umsækjanda þegar valkosturinn væri annars að hafna umsókn og með því að skilgreina sameiginlegar menntunarkröfur eða lokapróf fyrir einstakar starfsgreinar sem munu gilda á Evrópuvísu. Tilskipunin er tekin upp með hliðstæðum hætti í Noregi nema hvað þar eru sett sérlög um starfsréttindi heilbrigðisstétta. Hér á landi hefur verið talið nægjanlegt að hafa ein meginlög þar sem helstu atriði tilskipunarinnar eru innleidd en settar sérstakar reglugerðir um tilhögun viðurkenningar fyrir heilbrigðisstarfsmenn annars vegar og iðnaðarmenn hins vegar. Efni frumvarpsins varðar starfsréttindi einstaklinga eins og um þau er fjallað í lögum um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, iðnaðarlögum, nr. 42/1978, lögum um mannvirki, nr. 160/2010, lögum um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, nr. 66/1998, og lögum um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 87/2008. Fleiri lög mætti nefna þar sem sett eru menntunar- eða önnur hæfisskilyrði fyrir iðkun starfs hér á landi og mælt er fyrir um útgáfu leyfisbréfs af hálfu lögbærs stjórnvalds til handa þeim sem uppfylla skilyrðin.

Helstu nýmæli samkvæmt frumvarpinu eru eftirfarandi:

3.1. Evrópskt fagskírteini.

EES-borgarar geta sótt um evrópskt fagskírteini til þess að stunda starf sitt í öðru EES-ríki og tekur það bæði til staðfestu og veitingar þjónustu. Kemur slíkt skírteini í stað eiginlegrar umsóknar samkvæmt eldra kerfi og er sótt um það í heimaaðildarríki. Umsóknin fer í gegnum IM-upplýsingakerfi framkvæmdastjórnar ESB og er það ýmist gefið út í heimaaðildarríki eða því ríki þar sem umsækjandi hyggst stunda starf sitt. Stjórnvöld í gistiríki hafa einn til tvo mánuði eftir starfsgreinum til þess að afgreiða umsókn, nema veigamiklar ástæður kalli á nánari skoðun umsóknar. Stjórnvöld í gistiríki geta einnig gert kröfu um að umsækjandi gangist undir uppbótarráðstafanir, aðlögunartíma eða hæfnipróf, samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar. Evrópska fagskírteinið verður tekið upp í áföngum fyrir einstakar starfsgreinar en ekki sjálfkrafa fyrir allar greinar sem falla undir tilskipunina. Við val á starfsgreinum verður miðað við að umtalsvert flæði sé milli landa í viðkomandi grein, að þeir sem málið varðar sýni áhuga á að taka upp fagskírteinið og að starfið sé lögverndað í umtalsverðum fjölda EES-ríkja.

3.2. Takmörkuð viðurkenning.

Stjórnvöldum verður heimilt að veita takmarkaða viðurkenningu til starfa og er hvert tilvik skoðað sérstaklega. Á þetta einkum við um störf sem byggjast á sömu eða sambærilegum kröfum um þekkingu og hæfni þar sem starf í gistiríki tekur til fleiri verkþátta og er yfirgripsmeira en í heimaaðildarríki. Í slíkum tilvikum gæti viðurkenning verið bundin við starfið eins og það er iðkað í heimalandi umsækjanda. Að öðrum kosti yrði stjórnvald að hafna umsókn eða gera þá kröfu að umsækjandi bæti við sig viðbótarnámi.

3.3. Sameiginlegar menntunarkröfur og sameiginlegt lokapróf.

Samtök tiltekinna starfsstétta eða starfsgreina geta komið sér saman um sameiginlegar kröfur um þekkingu, leikni og hæfni sem krafist er til iðkunar tiltekins starfs. Slíkar menntunarkröfur þurfa að uppfylla tiltekin skilyrði, svo sem að leiða til aukins hreyfanleika vinnuafls, taka til starfa sem eru lögvernduð í einum þriðja aðildarríkja að lágmarki, þurfa að vera sameiginlegar í einum þriðja aðildarríkja og taka til starfsgreina sem njóta menntunar hvort heldur er á framhaldsskóla- eða háskólastigi. Menntunarkröfurnar þurfa að skírskota til þrepa í Evrópska hæfnirammanum (e. European qualifications framework, EQF) og byggjast ekki á öðrum kerfum viðurkenningar samkvæmt tilskipuninni. Undirbúa þarf slíkar menntunarkröfur í nánu samráði við hagsmunaaðila, þar á meðal í löndum sem lögvernda ekki viðkomandi starf. Menntunarkröfurnar gera einstaklingum kleift að sækja um viðurkenningu án þess að þurfa fyrst að gerast aðilar að tilteknum fagfélögum eða að vera skráðir félagsmenn. Samtök sem hlut eiga að máli geta lagt fram beiðni um staðfestingu slíkra menntunarkrafna til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins sem staðfestir þær og gefur út með reglugerð.

3.4. Vinnustaðaþjálfun í öðru EES-ríki.

Ef aðgengi að lögvernduðu starfi er háð því að viðkomandi hafi lokið tiltekinni starfsþjálfun verður aðildarríkjum skylt að viðurkenna starfsþjálfun sem aflað hefur verið í öðru EES-ríki. Setja má reglur um hámarkslengd slíkrar starfsþjálfunar og hún kemur ekki í stað prófa sem stjórnvöld gera kröfu um til þess að viðkomandi fái að starfa innan tiltekinnar greinar.

3.5. Tenglanet þjónustutilskipunar.

Meðal nýmæla í breyttri tilskipun um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi er að gert er ráð fyrir að stjórnvöld tryggi að tilteknar upplýsingar séu aðgengilegar á vef gegnum tenglanet sem sett var upp í tengslum við innleiðingu tilskipunar 2006/123/EB um þjónustu á innri markaðnum sem tekin var upp hér á landi með lögum um þjónustuviðskipti á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins, nr. 76/2011. Þjóðskrá hefur umsjón með tenglanetinu á Íslandi á vefnum island.is. Þar skal birtur listi yfir öll lögvernduð störf á Íslandi ásamt upplýsingum um lögbær stjórnvöld og þjónustumiðstöðvar sem fjallað er um í 57. gr. tilskipunarinnar. Þar á einnig að birta lista yfir þær starfsgreinar þar sem hægt er að sækja um evrópskt fagskírteini, lista yfir allar starfsgreinar sem ákvæði greinar 7(4) taka til, lista yfir alla menntun og starfsþjálfun sem er lögvernduð auk menntunar með sérstakt skipulag. Þá skal á vefnum birta upplýsingar um kröfur og ferli sem vísað er til í greinum 7, 50, 51 og 53 í tilskipuninni fyrir lögvernduð störf, þ.m.t. öll gjöld sem umsækjendur greiða og öll skjöl sem þeim er gert að skila til lögbærra stjórnvalda. Loks skal halda til haga upplýsingum um kæruleiðir að lögum sem færar eru þeim sem falla undir ákvarðanir stjórnvalda á grundvelli tilskipunarinnar.

3.6. Rýni lögverndaðra starfsgreina.

EES-ríkjum var gert að senda framkvæmdastjórn ESB lista yfir öll lögvernduð störf í viðkomandi ríki, ásamt því að tilgreina starfssvið hvers starfs, og lista yfir lögverndaða menntun og þjálfun og þjálfun með sérstöku skipulagi sem vísað er til í lið (c)(ii) í grein 7 í tilskipuninni fyrir 18. janúar 2016. Þá var ríkjunum gert að senda framkvæmdastjórninni lista yfir störf þar sem krafist er fyrir fram skoðunar á menntun og hæfi væntanlegs veitanda þjónustu innan starfsgreinar sem hefur áhrif á lýðheilsu og almannaöryggi ásamt rökum fyrir því hvers vegna hvert þeirra er á listanum. Jafnframt þessu er þess krafist að aðildarríkin kanni hvort kröfur sem gerðar eru og þrengja aðgengi að starfsgrein eða iðkun hennar, hvort heldur er með lögverndun starfs eða starfsheitis, séu í samræmi við eftirfarandi meginreglur: Kröfurnar mismuni fólki hvorki eftir þjóðerni né búsetu, byggist á sjónarmiðum um vernd almannahagsmuna, séu til þess fallnar að ná þeim hlutlægu markmiðum sem að er stefnt og gangi ekki lengra en nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum. Fyrir 18. janúar 2016 áttu aðildarríkin að gera framkvæmdastjórninni grein fyrir hvort þau hygðust halda sig við kröfur sínar og ástæður þess. Í framtíðinni er gert ráð fyrir að aðildarríkin sendi framkvæmdastjórninni á tveggja ára fresti upplýsingar um kröfur sem hafa verið afnumdar eða gerðar vægari. Sú rýnivinna sem hér er vísað til hófst þegar við gildistöku tilskipunarinnar og tók Ísland þátt í henni. Íslensk stjórnvöld hafa ekki tekið afstöðu til þess hvernig hún verður nýtt til endurskoðunar á lögverndun starfa hér á landi.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Breytingarnar sem stefnt er að með frumvarpinu eru gerðar til að efna þær skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir með aðild að EES-samningnum um frjálst flæði vinnuafls til Íslands.

Efni frumvarpsins snertir atvinnufrelsið sem varið er í 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, þar sem kveðið er á um skilyrði sem ríkisborgarar aðildarríkja EES-samningsins þurfa að uppfylla til að mega starfa á Íslandi í lögverndaðri starfsgrein. Ein af þeim kröfum sem 75. gr. stjórnarskrárinnar gerir er að um slík skilyrði sé fjallað í lögum og er þá átt við sett lög frá Alþingi. Af þeirri ástæðu er eftir fremsta megni reynt að tryggja með frumvarpinu að öll íþyngjandi skilyrði komi fram í lögum og þau sem fram komi í almennum stjórnvaldsfyrirmælum eigi sér fullnægjandi lagastoð. Í þessu sambandi hefur þýðingu að ákvæði laganna og tilskipunar 2005/36/EB eru í sjálfu sér ívilnandi fyrir ríkisborgara aðildarríkja EES-samningsins þar sem með þeim er leitast við að tryggja rétt þeirra hérlendis til að stunda atvinnu til jafns við íslenska ríkisborgara, að sömu skilmálum uppfylltum. Um þessa skilmála er fjallað í lögum um viðeigandi starfsgreinar og almennum stjórnvaldsfyrirmælum settum með stoð í þeim. Tilskipunin felur þannig að miklu leyti í sér tilhögun málsmeðferðar við viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi.

5. Samráð.

Frumvarpið var samið í mennta- og menningarmálaráðuneytinu og sett á vef þess til kynningar í febrúar 2016. Frumvarpið var birt í samráðsgátt stjórnvalda í nóvember 2018. Við samningu þess var haft samráð við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, innanríkisráðuneyti, velferðarráðuneyti, umhverfis- og auðlindaráðuneyti, utanríkisráðuneyti, Þjóðskrá Íslands, Persónuvernd, Menntamálastofnun, Alþýðusamband Íslands, Samtök atvinnulífsins, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, Bandalag háskólamanna og Kennarasamband Íslands. Fram komu athugasemdir frá embætti landlæknis um að fyrirsjáanlegum kostnaði sem til félli vegna framlagningar frumvarpsins yrði ekki mætt. Úr því var bætt, sbr. kafla um mat á áhrifum.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum má áætla að aukin vinna falli á herðar lögbærra stjórnvalda hér á landi vegna útgáfu evrópska fagskírteinisins til handa fagmenntuðum einstaklingum. Einnig verður eftirlitsskylda þeirra ríkari vegna einstaklinga sem sætt hafa agaviðurlögum eða verið sviptir starfsleyfum. Er hér einkum vísað til embættis landlæknis og mennta- og menningarmálaráðuneytis. Þá má gera ráð fyrir nokkurri vinnu hjá Þjóðskrá Íslands við að uppfæra vefinn island.is þar sem færa þarf inn upplýsingar í samræmi við 57. gr. tilskipunarinnar eins og nánar verður tilgreint í reglugerð. Í 57. gr. tilskipunarinnar er fjallað um rafrænan aðgang að upplýsingum. Þar er átt við upplýsingar um starfsgreinar sem njóta lögverndunar í viðkomandi ríki og lista yfir starfsgreinar sem hægt verður að sækja um evrópskt fagskírteini fyrir. Þá þarf að veita upplýsingar um störf þar sem krafist er forathugunar samkvæmt grein 4(7) í tilskipuninni, um gjöld sem tekin eru fyrir afgreiðslu umsókna og kæruleiðir ef á það reynir. Ætla má að önnur áhrif verði þau að afgreiðsla umsókna um viðurkenningu fagmenntunar verði hraðari og að einstaklingar eigi þess kost að njóta menntunar sinnar til starfa á vinnumarkaði fyrr. Réttarstaða nemenda sem enn eru í starfsþjálfun verður skýrari og í meira samræmi við menntastefnu ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu.

Búast má við auknum kostnaði tilgreindra stjórnvalda vegna útgáfu evrópska fagskírteinisins og eftirlits með fagmenntuðum einstaklingum sem sætt hafa agaviðurlögum. Talið er að sá kostnaður geti numið allt að 25 millj. kr. og verður honum mætt með viðbót við fjárhagsramma embættis landlæknis.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Við 1. gr. laganna bætist ákvæði um takmarkaða viðurkenningu og um viðurkenningu á starfsþjálfun. Með takmarkaðri viðurkenningu er átt við að umsækjandi hlýtur viðurkenningu til afmarkaðrar iðkunar lögverndaðs starfs hér á landi sem felur í sér eitt starfssvið viðkomandi starfs sem auðveldlega er hægt að skilja frá öðrum þáttum þess enda þótt iðkun starfans hér á landi feli í sér fleiri verkþætti.

Í einhverjum tilfellum heyra fleiri hlutverk undir faggrein í gistiaðildarríki en í heimaaðildarríki. Ef munurinn er slíkur að krefjast yrði af umsækjanda að hann lyki fullu námi og þjálfun, og ef umsækjandi óskar, getur gistiaðildarríki veitt viðurkenningu að hluta. Í samræmi við dómaframkvæmd í Evrópu er eigi að síður gert ráð fyrir að gistiaðildarríki sé heimilt að synja um viðurkenningu að hluta ef almannahagsmunir krefjast þess, t.d. í tilviki heilbrigðisstétta ef hagsmunir snerta lýðheilsu og öryggi sjúklinga.

Loks er bætt við nýju ákvæði sem kveður á um að setja skuli ákvæði um skilyrði viðurkenningar á faglegri menntun og hæfi samkvæmt greininni í reglugerð. Með þessari breytingu er færð lagastoð fyrir slíkri reglusetningu. Rétt er að benda á að tilskipunin er í sjálfu sér ívilnandi í garð ríkisborgara annarra EES-ríkja þar sem kveðið er á um rétt þeirra til að stunda hér starf sem er lögverndað, að uppfylltum sömu skilyrðum og skilmálum og íslenskir ríkisborgarar. Þá er fjallað um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að stunda lögvernduð störf hér á landi í ýmsum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum á hlutaðeigandi sviðum.

Um 2. gr.

Gerð er breyting á orðalagi 1. mgr. 2. gr. laganna til að samræma það betur orðalagi tilskipunar 2005/36/EB en ekki er um efnisbreytingu að ræða.

Með nýrri grein er bætt við ákvæði um viðurkenningu á starfsþjálfun, evrópska fagskírteinið, sameiginlegar menntunarkröfur og sameiginlegt lokapróf.

Með viðurkenningu á starfsþjálfun er vísað til þess að þegar aðgengi að tilteknu starfi sé háð því að nemandi ljúki vinnustaðanámi eigi hann þess kost að fá starfsþjálfun í öðru ríki metna sem hluta af námi sínu í heimaríki. Reynslan hefur sýnt að starfsþjálfun auðveldar ungu fólki að fá atvinnu og fara úr þjálfun og út á atvinnumarkað.

Evrópskt fagskírteini er rafrænt skírteini sem hægt verður að sækja um fyrir tilteknar starfsgreinar og er ætlað að hraða afgreiðslu umsókna um viðurkenningu starfsréttinda. Fagmenntaðir einstaklingar munu geta sótt um fagskírteini á vef og eru þau afgreidd ýmist af heimaaðildarríki eða gistiaðildarríki eftir því hversu ríkar kröfur eru gerðar til þeirra sem iðka viðkomandi starf. Ætlunin með fagskírteininu er að styrkja innri markað Evrópska efnahagssvæðisins og stuðla að frjálsu flæði fagfólks ásamt því að tryggja skilvirkni og gagnsæi við viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Jafnframt er tilgangurinn með skírteininu að einfalda viðurkenningarferlið og lækka kostnað og umsýslu við það. Fagskírteinið verður afhent umsækjanda að hans ósk eftir að hann lætur í té nauðsynleg gögn og eftir viðeigandi staðfestingu lögbærs stjórnvalds á faglegri menntun og hæfi umsækjanda. Þegar evrópska fagskírteinið er gefið út vegna staðfestu er því ekki ætlað að koma í stað þeirra skilyrða sem gilda um aðgang að tilteknu fagi heldur vera þeim til fyllingar.

Gert er ráð fyrir að aðildarríki geti komið sér saman um sameiginlegar menntunarkröfur eða sameiginleg lokapróf sem gildi á innri markaðnum og geri sérstaka rýni prófskírteina við umsókn um viðurkenningu óþarfa. Með sameiginlegum menntunarkröfum er átt við lágmarks tungumálakunnáttu og hæfni sem nauðsynleg er til að stunda tiltekna starfsgrein. Í tilskipun 2003/36/EB eins og henni var breytt með tilskipun 2013/55/ESB er ekki gert ráð fyrir að sameiginlegar menntunarkröfur komi í stað þeirra sem gerðar eru í aðildarríkjum nema slíkt sé ákveðið innan ríkjanna sjálfra. Kröfunum er ætlað að stuðla að frekari sjálfkrafa viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi einstaklinga í starfsgreinum sem hingað til hafa ekki notið slíks.

Bætt er við nýrri grein um áskilnað um að þeir einstaklingar sem fá viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi skuli búa yfir nauðsynlegri tungumálakunnáttu til að geta lagt stund á starfið á Íslandi. Hér er ekki um efnisbreytingu að ræða frá núverandi lögum heldur er sett nánari stoð undir skilyrðið. Áskilnaðurinn skal vera réttmætur og nauðsynlegur vegna hlutaðeigandi starfsemi. Stefna verður að málefnalegu markmiði og til að mynda væri óheimilt að beita slíkum áskilnaði í því skyni að útiloka fagfólk frá öðrum aðildarríkjum frá atvinnumarkaðnum. Samkvæmt meginreglunni um meðalhóf ætti ekki að gera áskilnað um tungumálakunnáttu nema í einu tungumáli. Gert er ráð fyrir aðkomu vinnuveitenda við mat á nauðsynlegri tungumálakunnáttu til að sinna starfi á þeirra vinnustað.

Um 3. gr.

Í greininni er bætt við ákvæði um takmarkaða viðurkenningu og um evrópska fagskírteinið, sjá skýringar við 1. og 2. gr.

Jafnframt er bætt við nýrri málsgrein þar sem lögbærum stjórnvöldum er færð heimild til að krefjast þess að umsækjandi sæti uppbótarráðstöfunum, hæfnisprófi eða aðlögun ef menntun hans eða starfsreynsla er verulega frábrugðin því sem krafist er hér á landi. Gæta skal meðalhófs við ákvörðun um að krefja umsækjanda um uppbótarráðstöfun og taka skal mið af þeirri þekkingu og hæfni sem umsækjandi hefur aflað sér með starfsreynslu eða ævinámi (e. lifelong learning) sem hefur verið formlega staðfest af viðeigandi aðila. Slíka ákvörðun ber að rökstyðja tímanlega eins og mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum svo að umsækjandi geti leitað endurskoðunar hennar.

Um 4. gr.

Grein þessi er til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar þar sem skilyrði um tveggja ára starfsreynslu á síðastliðnum tíu árum er breytt í eitt ár í þeim tilgangi að létta á kröfum um lengd starfsreynslu. Skilyrðið er sett í því skyni að vernda neytendur í gistiaðildarríki.

Um 5. gr.

Í samræmi við 4. gr. er bætt við ákvæði þar sem hlutaðeigandi stjórnvaldi er heimilað að krefjast sönnunar þess að starf hafi verið stundað í að minnsta kosti eitt ár á síðastliðnum tíu árum.

Hér eru einnig sett inn ákvæði sem gera stjórnvöldum skylt að tilkynna um fagmenntaða aðila sem sætt hafa agaviðurlögum eða sviptingu starfsleyfa vegna starfa í öryggisþjónustu, heilbrigðisgreinum og störfum sem tengjast uppeldi og menntun ólögráða einstaklinga.

Í samræmi við nýtt ákvæði í 2. gr. um áskilnað um tungumálakunnáttu og ákvæði tilskipunar 2013/55/ESB er mælt fyrir um heimild hlutaðeigandi stjórnvalds til þess að krefjast frá umsækjanda yfirlýsingar um nauðsynlega íslenskukunnáttu ef um er að ræða starf sem varðar öryggi sjúklinga og kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum.

Þá er bætt við ákvæði sem heimilar stjórnvöldum að kanna faglega menntun og hæfi umsækjanda áður en þjónusta er veitt í fyrsta skipti. Heimildin takmarkast við þau tilvik þegar starfið varðar lýðheilsu og almannaöryggi og nýtur ekki sjálfkrafa viðurkenningar. Í framkvæmd hefur þessi heimild valdið réttaróvissu og lögbær yfirvöld hafa fengið svigrúm til að ákveða nauðsyn slíkra forkannana. Til að tryggja réttaröryggi er mikilvægt að fyrir fram sé ljóst hvenær slíkar kannanir geta farið fram og hvenær megi vænta niðurstöðu. Þá mega viðmiðin ekki vera strangari þegar einstaklingur ætlar sér að veita þjónustu í gistiaðildarríki en ef hann ætlar sé að hafa þar staðfestu. Af þessari ástæðu er kveðið á um að setja skuli nánari ákvæði um slíkar forkannanir í reglugerð. Til að mynda ber að taka fram við hvaða aðstæður lögbærum yfirvöldum er heimilt að gera þær og hvernig málsmeðferð skuli háttað, svo sem tímafrestir.

Um 6. gr.

Greinin heimilar stjórnvöldum hér á landi að kalla eftir upplýsingum hjá lögbærum stjórnvöldum heimaaðildarríkis um lögmæti staðfesturéttar þjónustuveitanda og hvort hann hafi sætt agaviðurlögum eða réttindamissi vegna starfa sinna í þeim tilgangi að meta umtalsverðan mun á menntun milli landa sem heilsu og öryggi almennings gæti stafað hætta af.

Um 7. gr.

Samkvæmt greininni er skylt að upplýsa um agaviðurlög eða dóma fyrir saknæmt athæfi sem umsækjandi hefur hlotið og talin eru geta haft áhrif á störf viðkomandi. Lögbærum stjórnvöldum verður skylt að gera öllum öðrum aðildarríkjum viðvart um tilvik þar sem dómstólar hafa takmarkað eða bannað, að hluta eða með öllu, einnig tímabundið, faglega starfsemi aðila á yfirráðasvæði sínu.

Tilgangurinn með þessari tilkynningarskyldu er að tryggja öfluga vernd neytenda. Sú breyting er gerð að aðildarríki eiga ekki einungis að bregðast við upplýsingabeiðnum heldur einnig vara lögbær stjórnvöld annarra aðildarríkja við fagfólki sem ekki hefur lengur leyfi til að sinna starfsgrein sinni. Þetta gildir þó einungis um starfsgreinar sem eru lögverndaðar. Í tilskipun 2013/55/ESB er gert ráð fyrir sérstöku tilkynningarkerfi vegna heilbrigðisstarfsmanna. Sama gildir um þá sem sinna störfum sem tengjast uppeldi og menntun barna. Tilkynningar verða settar inn í sérstakt IM-kerfi óháð því hvort viðkomandi fagmaður hafi nýtt úrræði laganna eða tilskipunar 2005/36/EB. Mikilvægt er að slíkar tilkynningar uppfylli skilyrði persónuverndarlaga. Þá er ekki gert ráð fyrir að þær komi í stað samstarfs meðal aðildarríkja vegna dóms- og innanríkismála. Nánari reglur um slíkar tilkynningar ber að setja í reglugerðir um tilteknar starfsgreinar.

Um 8. gr.

Við greinina er bætt skýrara ákvæði um heimildir til gjaldtöku, svo sem vegna útgáfu evrópsks fagskírteinis og vegna vinnslu umsókna.

Um 9. gr.

Greinin felur í sér innleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2013/55/ESB frá 20. nóvember 2013 um breytingu á tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi og á reglugerð (ESB) nr. 1024/2012 um samvinnu á sviði stjórnsýslu fyrir tilstilli upplýsingakerfisins fyrir innri markaðinn („reglugerðin um IM-upplýsingakerfið“).

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.