Brottfall laga um orlof húsmæðra Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 94

Greinargerð.

Frumvarp þetta var áður lagt fram á 138., 141., 144., 145., 146. og 153. löggjafarþingi ( 165. mál). Frumvarpið er nú endurflutt nær óbreytt.

Frumvarpinu er ætlað að fella úr gildi lög um orlof húsmæðra, þó með þeim möguleika að orlofsnefndir fái svigrúm til að starfa áfram til 1. janúar 2024 þar sem margar nefndir hafi þegar skipulagt orlofsferðir eða hafið skipulagningu slíkra ferða.

Orlof húsmæðra.

Orlof húsmæðra á sér langa forsögu og kom fyrsta ríkisstyrkta húsmæðraorlofið til framkvæmda árið 1958 þegar sérstök fjárveiting var samþykkt vegna orlofs og sumardvalar húsmæðra á barnmörgum heimilum. Árið 1960 voru lögfest lög um orlof húsmæðra, nr. 45/1960. Ný heildarlög voru svo sett árið 1972 í kjölfar endurskoðunar og þeim hefur verið lítillega breytt fjórum sinnum, síðast árið 2011. Tilgangur laganna var að lögfesta viðurkenningu á þjóðfélagslegu mikilvægi ólaunaðra starfa og veita húsmæðrum orlofsréttindi líkt og launþegum. Lögin gerðu því ráð fyrir því að ríkissjóður og sveitarfélög veittu fé til orlofsnefnda sem skipulegðu orlof húsmæðra. Rétt til orlofsins á sérhver kona sem veitir eða hefur veitt heimili forstöðu án launagreiðslu fyrir það starf. Í athugasemdum við frumvarp til laga um orlof húsmæðra segir enn fremur: „Þar sem húsmæður fá engin laun fyrir störf sín, m.a. við að ala upp næstu kynslóð, væri það verðug viðurkenning af hálfu þjóðfélagsins, að í fjárlögum væru ætlaðar a.m.k. kr. 100,00 á ári fyrir hverja húsmóður í landinu, í því skyni að gefa nokkrum hluta þeirra kost á orlofi og hvíld frá störfum.“ Lögin voru sett á þeim tíma þegar barnauppeldi og heimilishald var að mestu í höndum kvenna og stór hluti þeirra starfaði einungis á heimilum án þess að til kæmu launagreiðslur. Síðan þá hefur mikið vatn runnið til sjávar og margt áunnist í jafnréttisbaráttu. Barnauppeldi er nú sameiginlega á ábyrgð beggja foreldra, konur eru virkari þátttakendur á vinnumarkaði en áður var og mynda meiri hluta þeirra nemenda sem stunda nám við háskóla landsins. Á þeim heimilum þar sem einungis annað foreldri vinnur utan heimilis eru mun meiri líkur en áður á því að feðurnir kjósi að sinna börnum og búi.

Jafnrétti kynjanna.

Lengi hefur verið til umræðu að leggja niður orlof húsmæðra. Er m.a. talið að um tímaskekkju sé að ræða enda hafa lögin verið umdeild vegna jafnréttissjónarmiða. Árið 1999 taldi Dröfn Farestveit, formaður orlofsnefndar húsmæðra í Reykjavík, að koma mundi að því að orlofið yrði lagt af og sagði: „Það er enn þá full þörf á orlofinu. Ég gæti ímyndað mér að innan tíu ára yrði tímabært að breyta þessu vegna breyttra þjóðfélagsaðstæðna.“ Á síðustu 24 árum hafa miklar breytingar orðið í átt til jafnréttis og jafnræðis og mikilvægt að haldið sé áfram að skapa samfélag og lagaumhverfi sem hefur í hávegum jafnan rétt og stöðu karla, kvenna og annarra kynja, hvort sem það er á vinnumarkaði eða utan hans.

Ekki má þó gera lítið úr þeirri réttarbót sem lögin voru á sínum tíma enda höfðu húsmæður þá jafnan lítið milli handanna, þær fengu lítil eða engin laun eða greiðslur fyrir heimilishald, heimili voru oft barnmörg og vinnan við húsrekstur ströng. Margt hefur breyst til batnaðar á síðustu áratugum og foreldrar sem kjósa að vera heima í stað þess að starfa úti á almennum vinnumarkaði eiga lögbundinn rétt á ýmsum greiðslum. Vert er einnig að hafa í huga að orlof húsmæðra stendur jafnt þeim konum til boða sem starfa heima við og á almennum vinnumarkaði. Er því um að ræða niðurgreiðslur orlofs fyrir ákveðinn hóp samfélagsins, þ.e. konur sem veita eða veitt hafa heimili forstöðu en ekki körlum sem eru í sömu stöðu. Vegna breytinga á vinnumarkaði og stöðu kvenna má ætla að stór hluti þeirra sem þegið hafa húsmæðraorlof undanfarinn áratug eigi lögbundinn rétt til orlofs.

8. febrúar 2012 kvað kærunefnd jafnréttismála upp úrskurð í máli þar sem deilt var um hvort orlofsnefnd Kvenfélagasambands Gullbringu- og Kjósarsýslu hefði brotið gegn þágildandi lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, þegar hún synjaði karli um að taka þátt í orlofsferð húsmæðra til Slóveníu. Niðurstaða kærunefndarinnar var að fyrirkomulagið sem lög nr. 53/1972 fælu í sér teldist sértækar aðgerðir sem væru heimilar skv. 2. mgr. 24. gr. jafnréttislaga, nr. 10/2008, og því hefði orlofsnefndin ekki brotið gegn þeim lögum með synjuninni. Athygli vekur að í forsendum úrskurðarins tekur kærunefndin sérstaklega fram að undir verksvið hennar falli eingöngu umfjöllun um hvort jafnréttislög hafi verið brotin en hún fjalli hvorki um hvort önnur löggjöf gangi gegn stjórnarskrá né taki af skarið um hvort æskilegt sé að taka til athugunar breytingar á gildandi lögum.

Lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, voru felld úr gildi með lögum nr. 150/2020, um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna. Upphafsorð 1. gr. laganna hljóða svo: „Markmið laga þessara er að koma í veg fyrir mismunun á grundvelli kyns og koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Allt fólk skal eiga jafnan möguleika á að njóta eigin atorku og þroska hæfileika sína óháð kyni.“ Í ljósi fyrrnefndrar niðurstöðu kærunefndarinnar verður hér fullyrt að efni laga um orlof húsmæðra fari gegn meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum, enda ljóst að lög um orlof húsmæðra taki ekki tillit til heimavinnandi karlmanna né heldur einstaklinga af öðrum kynjum sem sinna börnum og búi.

Sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga.

Árið 2008 var gerður samstarfssáttmáli ríkis og sveitarfélaga þar sem m.a. er lögð rík áhersla á að sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sé virtur og löggjöf og reglugerð sé með þeim hætti að sveitarfélög hafi svigrúm til að haga verkefnum sínum og athöfnum með hliðsjón af staðbundnum aðstæðum og viðhorfum. Á síðustu árum hafa mörg verkefni verið færð frá ríkisvaldi til sveitarfélaganna til að efla sveitarstjórnarstigið og gera verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga skýrari og einfaldari. Þá hefur einnig verið haft uppi það sjónarmið að sveitarfélög séu færari en ríkið um að meta hvar þörf sé á fjármagni í félagsleg verkefni.

Fram til 1972 hvíldi greiðsluskylda fyrir orlof húsmæðra á ríkissjóði, þótt gert væri ráð fyrir framlögum bæjar- og hreppsfélaga. Árið 1972 komu ný heildarlög þar sem kveðið var á um að ríkissjóður skyldi greiða árlega upphæð sem svaraði til minnst 100 kr. á hverja húsmóður í landinu og sveitarfélög skyldu greiða minnst 50% á móti því framlagi ríkissjóðs. Með lögum nr. 61/1978 var sú breyting gerð að sveitarfélögum einum bar að greiða til orlofs húsmæðra sem nemur 100 kr. á hvern íbúa sveitarfélagsins og tekur upphæðin breytingum miðað við vísitölu. Fjárframlög til orlofs húsmæðra koma nú einungis frá sveitarfélögum.

Í umsögn Alþýðusambands Íslands um málið á 144. þingi benti sambandið á að tilgangur laga um orlof húsmæðra hafi verið að veita þeim konum sem veittu heimili forstöðu færi á að taka orlof líkt og launafólk hafði samið um við atvinnurekendur. Telur sambandið rétt að sá hópur sem á rétt á orlofi á grundvelli laganna verði afmarkaður og kannað verði hvaða áhrif afnám þeirra hefði á þann hóp. Í umsögn Kvenfélagasambands Íslands um fyrri frumvörp kemur fram að sambandið telji frumvarpið ekki endurspegla staðreyndir um stöðu kynjanna þar sem rannsóknir sýni að konur beri mun meiri ábyrgð á barnauppeldi og heimilisstörfum en karlar auk þess sem vinnutími karla utan heimilis sé að jafnaði mun lengri en vinnutími kvenna. Af lestri umsagnarinnar virðist sem Kvenfélagasambandið telji að ekki verði mögulegt að fella lögin niður fyrr en markmið jafnréttislaga hafi náðst, þ.e. að staða kynjanna verði jöfn, jafnrétti sé náð. Í sama streng tekur Kvenréttindafélag Íslands. Aðrir umsagnaraðilar hafa ýmist engar athugasemdir gert við frumvarpið eða fagnað framlagningu þess.

Vilji sveitarfélög styrkja einstaklinga til orlofs er ekkert sem stendur í vegi fyrir því að það sé gert á jafnréttisgrundvelli með tilliti til félagslegra viðmiða. Orlofsnefndir geta starfað áfram þrátt fyrir að lög um orlof húsmæðra falli úr gildi. Ekkert virðist koma í veg fyrir að slíkir styrkir verði einnig veittir húsfeðrum og einstaklingum af öðrum kynjum og framkvæmdin þannig útvíkkuð og samræmd ríkjandi viðhorfum. Afnám laga um orlof húsmæðra mun í raun gefa sveitarfélögunum meira svigrúm til að forgangsraða ráðstöfun fjármuna þannig að þeir verði veittir í þau verkefni sem sveitarfélögin sjálf telja brýnust. Aðstæður innan sveitarfélaga eru mismunandi. Sú skylda sem lögin leggja á herðar þeirra er almenn. Af þeim sökum hafa einstök sveitarfélög í raun ekki haft svigrúm til að taka tillit til þess hvort þátttaka húsmæðra á vinnumarkaði er mikil eða lítil. Þá hefur sveitarfélögunum enn síður verið fært að taka tillit til annarra aðstæðna húsmæðra.

Þrátt fyrir að ljóst megi telja að staða kvenna sé ekki enn orðin jöfn stöðu karla þegar horft er til launakjara og atvinnuþátttöku verður ekki hjá því litið að viðhorf til vinnu og kjara kvenna hafa gjörbreyst. Fullyrða má að möguleikar þeirra hafi aukist að minnsta kosti sem þeirri viðhorfsbreytingu nemur. Af þeim sökum er orðið mjög erfitt að réttlæta þá jákvæðu mismunun sem lögin fela í sér. Að sama skapi er erfitt að réttlæta að almannafé verði áfram ráðstafað samkvæmt almennum lögum um orlof húsmæðra þegar forsendur þeirra hafa tekið svo miklum breytingum. Hefur spurning jafnvel vaknað um að hvaða marki húsmæðraorlof sé greitt til kvenna sem eigi vegna heimilisstarfa skertan orlofs- eða lífeyrisrétt.

Mikill vilji virðist vera hjá sveitarfélögum landsins til að afnema lögin. Bæjarstjórn Vestmannaeyja samþykkti t.d. á kvenréttindadaginn 19. júní 2008 ályktun þess efnis að skorað yrði á Alþingi að afnema lög um orlof húsmæðra. Í ályktuninni segir enn fremur: „Lög um að orlofsnefndir skipuleggi orlof húsmæðra hver í sínu umdæmi og sjái um rekstur orlofsheimila á kostnað bæjarins þykja tímaskekkja. Bæjarstjórn Vestmannaeyja telur gildandi lög um húsmæðraorlof ekki vera í anda jafnréttis enda taka þau einungis til kvenna.“ Haft var eftir bæjarstjóranum á Akureyri í svæðisfréttum Ríkisútvarpsins í júní 2009 að orlofið væri barn síns tíma og það ætti að leggja niður. Á fundi stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga 22. maí 2009 var tekið fyrir bréf Hveragerðisbæjar þar sem komið var á framfæri beiðni þess efnis að stjórn sambandsins beitti sér fyrir því að lögin yrðu felld úr gildi, annars vegar vegna þess að þau væru úrelt og hins vegar með hliðsjón af því efnahagslega umhverfi sem ríkti í þjóðfélaginu. Samþykkt stjórnar sambandsins vegna málsins hljóðar svo: „Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga tekur undir sjónarmið bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar og felur framkvæmdastjóra að koma þeim tilmælum til samgönguráðherra að lög nr. 53/1972 um orlof húsmæðra verði felld úr gildi sem fyrst.“

12. janúar 2012 tók bæjarráð Hafnarfjarðar fyrir erindi orlofsnefndar húsmæðra í Hafnarfirði og gekk að kröfu sem nefndin setti þar fram. Í tilkynningu sem bærinn gaf út af þessu tilefni kom eftirfarandi m.a. fram: „[…] bæjarráð ítrekar að það telur að lögin um orlof húsmæðra nr. 53/1972 séu úrelt og ekki í samræmi við gildandi lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 10/2008, nútíma jafnréttissjónarmið og jafnréttisáætlun Hafnarfjarðarbæjar“. Í frétt á vef Ríkisútvarpsins frá 9. maí 2012 kemur svo eftirfarandi fram: „Guðrún Ágústa Guðmundsdóttir, formaður [bæjarráðs Hafnarfjarðar], telur lögin tímaskekkju. Þegar þau hafi verið sett á sínum tíma hafi þau verið mikil bragarbót. Hins vegar séu tímarnir aðrir og hún telji óeðlilegt að sveitarfélög sitji undir þessari lagasetningu. Það sé eðlilegt að Alþingi taki sig til, breyti þessum lögum og felli þau úr gildi. Guðrún segir að bæjarstjóra hafi verið falið að koma þessu á framfæri við Alþingi og Samband íslenskra sveitarfélaga.“

Þá ítrekaði bæjarráð Hvergerðinga bókun um húsmæðraorlof í júní 2021 þar sem m.a. segir: ,,Það er furðuleg tímaskekkja að upplifa þá mismunun milli kynja sem þessi löggjöf felur í sér.“ Einnig segir þar: ,,Að sveitarfélög séu skylduð til að greiða fyrir skemmtiferðir, mögulega velstæðra kvenna, með fjármunum almennings er með öllu ólíðandi."

Niðurstöður.

Alþingi setti fyrst lög um orlof húsmæðra árið 1960 og gildandi lög eru frá 1972. Lögin eru sett í þeim anda sem ríkti þá og miðast við þjóðfélag þess tíma. Sem betur fer hefur ýmislegt breyst til batnaðar, margt hefur áunnist í jafnréttisbaráttu og ljóst má vera að lögin eru í andstöðu við jafnréttissjónarmið. Það er því skylda Alþingis að afnema þau strax. Ekki má gera lítið úr þeim félagslegu áhrifum sem orlofsferðir húsmæðra hafa haft fyrir þær konur sem þær hafa farið. Verði lögin afnumin geta orlofsnefndirnar haldið áfram að skipuleggja ferðir kjósi þær svo. Aðkoma sveitarfélaganna yrði valkvæð og það sem mestu máli skiptir, íbúum væri ekki mismunað á grundvelli kynferðis.