Helgidagafriður og 40 stunda vinnuvika Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 549

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um helgidagafrið og lögum um 40 stunda vinnuviku (starfsemi á helgidögum).

Frá dómsmálaráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um helgidagafrið, nr. 32/1997, með síðari breytingum.

1. gr.

1. gr. laganna orðast svo:

Í lögum þessum er mælt fyrir um verndun helgihalds í því skyni að tryggja frið og næði innan þeirra marka er greinir í 3. gr.

2. gr.

II. kafli, Um helgidagafrið og helgidaga þjóðkirkjunnar, og 4., 5., 6. og 8. gr. laganna falla brott.

3. gr.

Fyrirsögn III. kafla laganna verður: Um frið vegna helgihalds.

4. gr.

Heiti laganna verður: Lög um frið vegna helgihalds.

II. KAFLI

Breyting á lögum um 40 stunda vinnuviku, nr. 88/1971, með síðari breytingum.

5. gr.

1. mgr. 6. gr. laganna orðast svo:

Frídagar eru sunnudagar, nýársdagur, skírdagur, föstudagurinn langi, páskadagur, annar dagur páska, uppstigningardagur, hvítasunnudagur, annar dagur hvítasunnu, aðfangadagur jóla frá kl. 13, jóladagur, annar dagur jóla, gamlársdagur frá kl. 13, sumardagurinn fyrsti, 1. maí og 17. júní.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu. Með því eru lagðar til breytingar á lögum um helgidagafrið, nr. 32/1997, með síðari breytingum, og á lögum um 40 stunda vinnuviku, nr. 88/1971, með síðari breytingum. Annars vegar er lagt til að felld verði niður ákvæði í lögum um helgidagafrið sem banna tiltekna þjónustu, skemmtanir og afþreyingu á tilgreindum helgidögum þjóðkirkjunnar. Eftir standi ákvæði 3. gr. sem mælir fyrir um að óheimilt sé að trufla guðsþjónustur, kirkjulegar athafnir eða annað helgihald með hávaða eða öðru því sem andstætt er helgi viðkomandi athafnar, sem og viðurlagaákvæði 7. gr. Hins vegar er lagt til að helgidagar þjóðkirkjunnar verði tilgreindir hver fyrir sig í lögum um 40 stunda vinnuviku í stað þess að vísa til þeirra almennt enda mun upptalning þeirra falla brott úr lögum um helgidagafrið verði frumvarpið að lögum.

Lög um helgidagafrið komu í stað laga um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, nr. 45/1926. Ákvæði um helgidaga og helgidagahald eiga sér hins vegar sögu langt aftur í aldir og hefur löggjöf um það lengst af byggst á trúarlegum atriðum. Ýmis önnur sjónarmið hafa þó tengst löggjöfinni í seinni tíð. Núgildandi lög um helgidagafrið eiga rætur að rekja til samfélags sem var með mjög ólíku sniði frá því sem er í dag. Markmið laganna er að tryggja fólki frið, ró, næði og tiltekna afþreyingu á helgidögum þjóðkirkjunnar. Ekki er talið rétt að takmarka frelsi fólks á helgidögum þjóðkirkjunnar með ákvæðum í lögum. Fremur er eðlilegt að draga úr þeirri takmörkun sem lögin setja ýmsum rekstraraðilum á helgidögum, þannig að unnt sé að koma enn frekar til móts við þá sem stunda afþreyingu á þessum dögum og vilja njóta eða veita þjónustu. Þá ber að hafa í huga að markmið með lögum um helgidagafrið er að hluta til að standa vörð um frítíma fólks. Gera verður ráð fyrir að frítökuréttur og hvíldartími launafólks sé tryggður í samningum stéttarfélaga við vinnuveitendur, auk þess sem lög um 40 stunda vinnuviku eiga að tryggja þann rétt. Sá réttur ætti því ekki að skerðast við breytingu á lögum um helgidagafrið enda gerir frumvarpið ráð fyrir því að upptalning á helgidögum þjóðkirkjunnar, sem nú er vísað til í lögum um 40 stunda vinnuviku, verði framvegis í þeim lögum.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Þrátt fyrir að löggjöf um helgidagafrið hafi frá upphafi verið tengd við trúarleg efni hafa ýmis önnur sjónarmið tengst löggjöfinni hin síðari ár. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum um helgidagafrið, nr. 32/1997, sbr. 31. mál á 121. löggjafarþingi 1996 er getið um vinnuverndarsjónarmið, í þeirri viðleitni að tryggja fólki frí frá vinnu á helgidögum, og löggæslusjónarmið sem tengjast málinu að því leyti að haga verður löggjöfinni þannig að auðvelt sé að framfylgja henni. Í athugasemdum með sama frumvarpi segir enn fremur að í þessu sambandi verði að hafa í huga að með löggjöf sem þessari séu atvinnustarfsemi sett takmörk og frjálsræði manna heft. Hins vegar beri að leitast við að tryggja fólki frið, ró og næði á tilteknum hátíðisdögum. Jafnframt beri að gera lögin þannig úr garði að hið sama fólk geti innan vissra takmarka átt þess kost að stunda afþreyingu sem samræmist helgi þeirra daga er um ræðir í lögunum.

Með lögum nr. 18/2005 var gerð breyting á 1. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga um helgidagafrið er fjallar um starfsemi sem undanþegin er því banni er greinir í 4. gr. laganna. Með breytingunni var matvöruverslunum sem uppfylla ákveðin skilyrði heimilað að hafa opið föstudaginn langa, páskadag og hvítasunnudag. Eins og fram kemur í athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu, sbr. 481. mál á 131. löggjafarþingi 2004–2005, var með ákvæðinu leitast við að koma til móts við það sjónarmið að unnt yrði að bjóða ferðamönnum ýmsa nauðsynlega þjónustu án tillits til helgidagafriðar. Markmiðið væri eingöngu að þjónustuaðilum yrði gert mögulegt að sinna ýmissi grunnþjónustu á þessum hátíðisdögum. Hins vegar átti ekki að beita ákvæðinu til að hafa almennar verslanir eða þjónustustarfsemi opna þessa daga, svo sem matvöruverslanir, fataverslanir o.s.frv. Í athugasemdunum var vísað til þess að verslunarrekstur væri í örri þróun og skilin á milli einstakra tegunda verslana yrðu æ óskýrari. Matvara væri á boðstólum á ýmsum stöðum, svo sem á bensínstöðvum, í blómaverslunum og lyfjaverslunum, ekki síst á landsbyggðinni. Jafnræði ríkti því ekki meðal þeirra sem bjóða matvöru til sölu eða kaupa hana og var ákvæðið því rýmkað í þeim tilgangi að jafna stöðu þeirra.

Í núgildandi lögum um helgidagafrið er ákveðnum aðilum því heimilt að hafa opið á helgidögum svo sem lyfjabúðum, bensínstöðvum og blómaverslunum, en einnig matvöruverslunum með verslunarrými undir 600 fermetrum þar sem að minnsta kosti tveir þriðju hlutar veltu þeirra er rakinn til sölu matvæla, drykkjarvöru og tóbaks. Reynslan sýnir að það er erfitt að viðhafa eftirlit með slíku. Lögin eins og þau eru í dag hafa einnig haft í för með sér aukið utanumhald hjá sýslumönnum dagana í kringum hátíðir. Frelsi manna hefur því verið nokkuð þröngur stakkur sniðinn að þessu leyti á hátíðisdögum og eru þær breytingar sem hér eru lagðar til á lögum um helgidagafrið í fullu samræmi við kröfur almennings og atvinnulífsins. Ekki er rétt að ríkisvaldið setji stein í götu atvinnulífsins þannig að ekki sé mögulegt að bjóða landsmönnum þjónustu þá daga sem taldir hafa verið upp sem helgidagar þjóðkirkjunnar.

Umræða um að endurskoða þurfi lög um helgidagafrið hefur aukist að undanförnu og hafa þau verið talin barn síns tíma og að ekki séu næg rök fyrir þeim takmörkunum sem lögin setja frelsi einstaklingsins til að veita og sækja þjónustu eða afþreyingu þessa tilteknu daga ársins. Í frumvarpi þessu er lagt til að afnumin verði sú takmörkun sem er á atvinnustarfsemi og afþreyingu á grundvelli núgildandi laga um helgidagafrið. Samkvæmt lögunum verður áfram óheimilt að trufla guðsþjónustur, kirkjuathafnir og annað helgihald eins og kveðið er á um í 3. gr. laganna, en ákvæðið tekur til trúarlegra athafna óháð trúfélagi. Þar sem vitnað er almennt til helgidaga þjóðkirkjunnar í lögum um 40 stunda vinnuviku nr. 88/1971 er lagt til að helgidagar þjóðkirkjunnar verði allir taldir upp í þeim lögum til þess að tryggja áfram vinnuverndarsjónarmið.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með þessu frumvarpi er lögð til breyting á lögum um helgidagafrið og lögum um 40 stunda vinnuviku í þeim tilgangi að auka frelsi til atvinnurekstrar á helgidögum og koma til móts við þá sem njóta vilja þjónustu og afþreyingar á þessum dögum.

Í 1. gr. frumvarpsins er lögð til smávægileg orðalagsbreyting á 1. gr. laga um helgidagafrið til samræmis við breyttan tilgang þeirra.

Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að felld verði brott upptalning á helgidögum þjóðkirkjunnar úr lögum um helgidagafrið og ákvæði í lögunum sem takmarka heimild til ýmiss konar starfsemi og skemmtana á helgidögum þjóðkirkjunnar.

Í 3. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á fyrirsögn III. kafla laganna, sem leiðir af tillögu 2. gr. frumvarpsins um niðurfellingu á II. kafla laganna, þar sem taldir eru upp helgidagar þjóðkirkjunnar.

Í 4. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á heiti laga um helgidagafrið, þar sem orðið helgidagar mun ekki lengur koma fram í lögunum verði frumvarpið samþykkt.

Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að upptalning á helgidögum þjóðkirkjunnar verði tekin upp í lög um 40 stunda vinnuviku í stað þess að vísa í lögunum almennt til helgidaga þjóðkirkjunnar, enda gerir frumvarpið ráð fyrir að upptalning þeirra falli niður úr lögum um helgidagafrið.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið felur ekki í sér nein álitaefni er varða stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Í drögum að frumvarpi þessu var upphaflega gert ráð fyrir að upptalning á helgidögum þjóðkirkjunnar yrði færð úr lögum um helgidagafrið yfir í lög um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, nr. 78/1997, í stað þess að telja þá upp í lögum um 40 stunda vinnuviku eins og nú er lagt til. Drög að frumvarpinu voru þannig kynnt í samráðsgátt stjórnarráðsins á vefnum Ísland.is (mál nr. 174/2018) og almenningi gefinn kostur á að koma að athugasemdum við frumvarpið. Jafnframt var leitað umsagnar og tillagna kirkjuþings um frumvarpið eins og lög gera ráð fyrir, sbr. 4. mgr. 23. gr. þjóðkirkjulaga. Kirkjuþing lýsti yfir almennum stuðningi við markmið frumvarpsins. Hins vegar taldi löggjafarnefnd þingsins að upptalning á helgidögum þjóðkirkjunnar myndi raska stíl þjóðkirkjulaga sem væri rammalöggjöf og fjallaði einvörðungu um ytri mál þjóðkirkjunnar. Um innri mál þjóðkirkjunnar væri fjallað í samþykktum sem kirkjuþing samþykkir. Því væri eðlilegt að um helgidaga þjóðkirkjunnar væri fjallað í þannig samþykktum en ekki í þjóðkirkjulögum. Sambærilegar athugasemdir og koma fram í ályktun kirkjuþings komu fram í athugasemd um frumvarpið í samráðsgáttinni. Einnig bárust athugasemdir þar sem annars vegar var lagst gegn frumvarpinu og bent á að fremur ætti að skerpa löggjöf um helgidagafrið og hins vegar að ekki væri þörf á að gera breytingar á þeirri löggjöf.

Að loknu samráði og að fengnu áliti kirkjuþings voru gerðar breytingar á frumvarpinu og lagt til að í stað þess að flytja upptalningu á helgidögum þjóðkirkjunnar yfir í þjóðkirkjulög, yrðu þeir helgidagar taldir upp í lögum um 40 stunda vinnuviku til að tryggja enn frekar rétt til frídaga á helgidögum. Var við vinnslu frumvarpsins haft samráð við velferðarráðuneytið, en lög um 40 stunda vinnuviku, nr. 88/1971, heyrðu undir verksvið þess til 1. janúar 2019, en þá var ráðuneytinu skipt upp og nú fer félagsmálaráðuneyti með málaflokkinn, sbr. forsetaúrskurð nr. 119/2018. Velferðarráðuneytið leitaði umsagnar ASÍ, BHM, BSRB, Samtaka atvinnulífsins, Sambands íslenskra sveitarfélaga og fjármála- og efnahagsráðuneytisins um frumvarpið. BHM vísaði til umsagnar sinnar frá því í mars 2018 um þingmannafrumvarp sem lagt var fram á 148. löggjafarþingi 2017–2018 (134. mál) um brottfall laga um helgidagafrið. Samtökin voru á þeim tíma ekki tilbúin að samþykkja frumvarpið en töldu rétt að farið yrði betur yfir hvaða afleiðingar brottfall laga um helgidagafrið myndu hafa í för með sér fyrir allt launafólk í landinu en lög um 40 stunda vinnuviku næðu ekki til allra launþega í landinu, sbr. a–d-liði 1. gr. laganna.

BSRB gerir ekki athugasemd við frumvarpið að því gefnu að engar efnislegar breytingar verði gerðar á lögunum sem fela í sér lakari réttindi. Samtök atvinnulífsins telja lög um 40 stunda vinnuviku vera barn síns tíma og telja rétt að lögin verði felld úr gildi, enda sé samið um vinnutíma og hlé frá vinnu í kjarasamningum. Ef breyting verði gerð á lögunum færi þó betur á því að telja alla frídagana upp í einni málsgrein í stað þess að hafa fyrsta mánudag í ágúst í sjálfstæðri málsgrein. Samband íslenskra sveitarfélaga styður frumvarpið en telur mikilvægt að tilflutningur ákvæða um helgidaga þjóðkirkjunnar muni ekki hafa áhrif á þá meginreglu á íslenskum vinnumarkaði að réttur til frídaga ráðist af samningum, eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpsdrögunum. Telur sambandið hins vegar æskilegra að tryggja þennan rétt sérstaklega í lögunum en ekki einungis í athugasemdum með frumvarpinu. ASÍ gerir ekki athugasemd við að upptalning helgidaga færist á milli laga enda öllum umsömdum og lögbundnum frídögum haldið til haga. Hins vegar gera samtökin alvarlega athugasemd við algjört brottfall 4. gr. laga um helgidagafrið. Vísa samtökin meðal annars til umsagnar Landssambands íslenskra verslunarmanna við frumvarp til laga um breytingu á lögum um helgidagafrið sem lagt var fram á 131. löggjafarþingi árið 2005, (481. mál), þar sem fram kom að ekki væri talin þörf á að víkka út leyfilegan afgreiðslutíma verslana enn frekar en þá var, enda opnunartími verslana með frjálsara móti hér á landi miðað við hinn vestræna heim. Tekur ASÍ fram að afstaða þessara samtaka sé óbreytt. Samtökin hafi einnig leitað álits Starfsgreinasambands Íslands um málið sem taki undir afstöðu VR og LÍV. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur ekki þörf á sérstakri upptalningu á helgidögum þjóðkirkjunnar í lögum um 40 stunda vinnuviku þar sem aðilar vinnumarkaðarins hafa samið um að þessir sömu dagar skuli vera sérstakir frídagar. Ef vilji er til að halda í upptalningu daganna í lögum telur ráðuneytið rétt að halda því til haga hvernig þessir sérstöku frídagar séu til komnir og því sé rétt að viðhalda tilvísuninni til helgidaga þjóðkirkjunnar í lögum.

Farið hefur verið yfir þær athugasemdir sem bárust og eins og áður greinir var með hliðsjón af umsögn kirkjuþings tekin sú stefna við vinnslu frumvarpsins að falla frá tillögu um breytingu á þjóðkirkjulögum en leggja þess í stað til að breyting verði gerð á lögum um 40 stunda vinnuviku. Í frumvarpinu kemur einnig fram ný tillaga um að heiti laga um helgidagafrið verði Lög um frið vegna helgihalds þar sem orðið helgidagur kemur ekki lengur fram í lögunum verði frumvarpið samþykkt.

Margar athugasemdir frá aðilum vinnumarkaðarins sem velferðarráðuneytið aflaði eru þess eðlis að þær lúta fremur að sjónarmiðum og stefnumörkun almennt hvað varðar málefni vinnumarkaðarins sem heyra málefnalega undir félagsmálaráðuneytið. Ekki er talið að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu hafi sérstaklega í för með sér breytingar á kjörum launafólks, enda allir helgidagar þjóðkirkjunnar tryggðir áfram sem frídagar með því að telja þá sérstaklega upp í lögum um 40 stunda vinnuviku og vísa til þeirra sem helgidaga þjóðkirkjunnar í athugasemdum með frumvarpinu. Í ljósi tilefnis breytinganna sem lagðar eru til á lögum um 40 stunda vinnuviku er ekki talið að athugasemdir frá aðilum vinnumarkaðarins kalli á breytingar á þeim frumvarpsdrögum sem kynnt voru fyrir þeim. Um athugasemdir við brottfall 4. gr. laga um helgidagafrið og athugasemdir um að óþarfi sé að gera breytingar á þeim lögum eða að fremur ætti að skerpa löggjöf um helgidagafrið vísast til þess að tilgangur frumvarpsins er fyrst og fremst að draga úr þeim takmörkunum sem lögin setja ýmsum rekstraraðilum vegna helgidaga og eru þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu taldar nauðsynlegar til að koma til móts við þau sjónarmið.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið er liður í því að tryggja frelsi einstaklingsins til að veita og sækja þjónustu eða afþreyingu á helgidögum og afnema afskipti ríkisvaldsins af atvinnulífinu hvað þetta varðar. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er hvorki gert ráð fyrir því að lögfesting þess hafi fjárhagsáhrif á ríkissjóð né sveitarfélög. Þó kann að vera að skatttekjur aukist vegna aukinnar starfsemi fyrirtækja á helgidögum, en erfitt er að leggja mat á hverjar þær gætu orðið. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á jafnrétti eða stöðu kynjanna.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með þessari grein er lagt til að gerð verði orðalagsbreyting á 1. gr. laganna til samræmis við breyttan tilgang þeirra sem leiða má af tillögu 2. gr. frumvarpsins um brottfall tiltekinna ákvæða laganna, sbr. athugasemdir við 2. gr.

Um 2. gr.

Með þessari grein er lagt til að felld verði brott ákvæði í lögum um helgidagafrið sem mæla fyrir um takmarkanir á tilgreindri starfsemi og skemmtunum á helgidögum þjóðkirkjunnar. Ekki er talið rétt að skerða frelsi til starfsemi og afþreyingar á helgidögum þjóðkirkjunnar. Einnig er lagt til að upptalning á helgidögum þjóðkirkjunnar falli brott úr lögum um helgidagafrið en verði hins vegar tekin upp í lög um 40 stunda vinnuviku, sbr. skýringar við 5. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Þar sem lagt er til að upptalning á helgidögum þjóðkirkjunnar verði ekki lengur í lögunum og lögin munu vernda helgihald almennt, án tillits til þeirra daga, er hér lögð til breyting á heiti III. kafla laganna til samræmis við það.

Um 4. gr.

Með hliðsjón af því að frumvarpið gerir ráð fyrir að helgidagar þjóðkirkjunnar verði ekki lengur tilgreindir í lögunum er lögð til breyting á heiti laganna, enda verður tilgangur þeirra framvegis að vernda helgihald almennt, án tillits til sérstakra helgidaga þjóðkirkjunnar.

Um 5. gr.

Þar sem vitnað er almennt til helgidaga þjóðkirkjunnar sem frídaga launafólks í lögum um 40 stunda vinnuviku, nr. 88/1971, er æskilegt að tilgreina áfram í lögum hvaða daga um er að ræða. Hér er því lagt til að sú breyting verði gerð á 1. mgr. 6. gr. laga um 40 stunda vinnuviku, að lögbundnir frídagar verði allir taldir upp í ákvæðinu í stað þess að vísa einungis til helgidaga þjóðkirkjunnar að því leyti. Er breytingin lögð til með hliðsjón af þeirri tillögu frumvarpsins að fella upptalningu á helgidögum þjóðkirkjunnar úr lögum um helgidagafrið.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.