Siglingalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 88

Frumvarp til laga um breytingu á siglingalögum, nr. 34 19. júní 1985, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 135. löggjafarþingi 2007–2008.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 177. gr. laganna:

a. Í stað fjárhæðarinnar „46.666 SDR“ í 1. mgr. kemur: 175.000 SDR.

b. Orðin „þó að hámarki 25 milljónir SDR“ í 1. mgr. falla brott.

c. Í stað fjárhæðarinnar „333.000 SDR“ í 2. mgr. kemur: 2.000.000 SDR.

d. Í stað orðanna „500 rúmlestir“ í 2. mgr. kemur: 2.000 tonn.

e. 1.–3. tölul. 2. mgr. orðast svo:

1. fyrir hvert tonn frá 2.001 að 30.000 tonnum, um 800 SDR;

2. fyrir hvert tonn frá 30.001 að 70.000 tonnum, um 600 SDR;

3. fyrir hvert tonn umfram 70.000 tonn, um 400 SDR.

f. 4. tölul. 2. mgr. fellur brott.

g. Í stað fjárhæðarinnar „167.000 SDR“ í 3. mgr. kemur: 1.000.000 SDR.

h. Í stað orðanna „500 rúmlestir“ í 3. mgr. kemur: 2.000 tonn.

i. 1.–3. tölul. 3. mgr. orðast svo:

1. fyrir hvert tonn frá 2.001 að 30.000 tonnum, um 400 SDR;

2. fyrir hvert tonn frá 30.001 að 70.000 tonnum, um 300 SDR;

3. fyrir hvert tonn umfram 70.000 tonn, um 200 SDR.

j. Í stað orðsins „lestir“ í 5. og 6. mgr. kemur: tonn.

k. 1. málsl. 7. mgr. orðast svo: Þar sem nefnd er tonnatala skips er átt við brúttótonn sem reiknuð eru samkvæmt reglum í viðauka I við alþjóðasamning um mælingar skipa frá 1969.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 180. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „alþjóðasáttmála frá 19. nóvember 1976, um takmörkun á ábyrgð útgerðarmanns“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: bókun frá 2. maí 1996 til breytinga á samningi um takmörkun ábyrgðar á sjóréttarkröfum frá 19. nóvember 1976.

b. Í stað orðanna „á ábyrgð útgerðarmanns“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: ábyrgðar á sjóréttarkröfum.

c. Í stað orðanna „alþjóðasáttmála þeim sem nefndur er“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: bókun þeirri sem nefnd er.

d. Í stað orðanna „alþjóðasáttmála þeim“ í 3. mgr. kemur: bókun þeirri.

3. gr.

Í stað orðanna „alþjóðasáttmála þeim“ 1. mgr. 183. gr. laganna kemur: bókun þeirri.

4. gr.

Í stað orðanna „forvaxta (diskonto) á hverjum tíma að viðbættum 2% p.a.“ í lok 185. gr. laganna kemur: vaxta skv. 2. málsl. 4. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu.

5. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2008.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Starfsemi á sjó fylgir töluverð áhætta og reglulega verða óhöpp og slys sem geta leitt til verulegs tjóns eða kostnaðar, ekki bara tjóns á skipi, farþegum og farmi heldur einnig kostnaðar við að fjarlægja skip og farm, hreinsa menguð svæði, koma í veg fyrir mengun o.s.frv.

Samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar skal sá sem ber skaðabótaábyrgð á tjóni bæta það að fullu. Reglur IX. kafla gildandi siglingalaga, nr. 34/1985, um ábyrgð útgerðarmanns og takmörkun ábyrgðar, fela í sér undantekningu frá þessari meginreglu. Þessar sérreglur byggjast á alþjóðlegum samningi frá 19. nóvember 1976 sem nánari grein verður gerð fyrir hér á eftir. Reynslan hefur þó sýnt að þessi ábyrgðartakmörkun leiðir til þess að tjón verða ekki alltaf bætt að fullu.

Nú er hafin vinna við heildarendurskoðun siglingalaganna og hefur verið skipuð sérstök nefnd til að vinna að henni. Í tengslum við þá vinnu verða m.a. ábyrgðartakmörkunarreglur laganna endurskoðaðar með það í huga að tryggja meginregluna um að sá sem ábyrgð ber á tjóni sem fellur undir gildissvið siglingalaga skuli bæta það að fullu. Má gera ráð fyrir að nefndin skoði m.a. þær breytingar sem gerðar voru á norsku siglingalögunum, nr. 39/1994, með lögum nr. 88/2005, en þar er í verulegum mæli vikið frá samningi um takmörkun ábyrgðar á sjóréttarkröfum frá 1976.

Þar sem heildarendurskoðun siglingalaga er umfangsmikið og tímafrekt verkefni var ákveðið að leggja frumvarp þetta fram nú þegar, en því er ætlað að aðlaga IX. kafla siglingalaga að þeim breytingum sem gerðar voru á framagreindum alþjóðasamningi árið 1996 með bókun við samninginn. Frumvarpið gerir því ráð fyrir ábyrgðartakmörkunarreglum sambærilegum þeim sem eru í dönsku, finnsku og sænsku siglingalögunum.

Þegar nefnd sú sem nú vinnur að heildarendurskoðun siglingalaga hefur lokið störfum má gera ráð fyrir að lagt verði fram frumvarp til nýrra siglingalaga þar sem frekari breytingar kunna að verða gerðar á reglum um takmörk ábyrgðar frá því sem lagt er til í frumvarpi þessu.

2. Almennt um IX. kafla siglingalaga, nr. 34/1985.

Í IX. kafla siglingalaganna er að finna ákvæði um ábyrgð útgerðarmanns og takmörkun ábyrgðar en hér er fyrst og fremst um að ræða skaðabótaábyrgð. Í 171. gr. eru ákvæði um bótagrundvöllinn, þ.e. hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt til þess að útgerðarmaður verði skaðabótaskyldur. Þá er í 173.–176. gr. laganna að finna ákvæði um heimild til takmörkunar ábyrgðar. Jafnframt er í 177. gr. að finna ákvæði um svokallaða allsherjartakmörkun ábyrgðar en í því felst að bótaábyrgð er í ákveðnum tilvikum bundin við nánar tilgreinda hámarksfjárhæð.

Ákvæði IX. kafla siglingalaga byggjast á samningi um takmörkun ábyrgðar á sjóréttarkröfum sem gerður var í London 19. nóvember 1976 („Convention on Limitation of Liability for Maritime Claimes“). Hann var saminn að tilstuðlan Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar („International Maritime Organisation“, IMO) og öðlaðist gildi 1. desember 1986 og nú eru 50 ríki aðilar að honum. Í siglingalögunum var þessi samningur nefndur alþjóðasáttmáli um takmörkun á ábyrgð útgerðarmanns en með lagabreytingunni verður íslensku heiti samningsins breytt til samræmis við enskt heiti hans.

Ísland hefur ekki gerst aðili að samningnum og er því ekki bundið af honum þrátt fyrir að reglur IX. kafla endurspegli ákvæði hans. Ísland hefur hins vegar fullgilt og er aðili að eldri samningi frá 1957 um sama efni, alþjóðasamþykkt um takmörkun á ábyrgð eigenda skipa sem á sjó sigla.

Samningurinn frá 1976 fjallar um eftirfarandi meginþætti:

1. Hverjir eiga rétt á að takmarka ábyrgð, sbr. 173. gr. siglingalaga.

2. Hvaða kröfur falla undir ábyrðartakmörkun og hverjar ekki, sbr. 174. og 175. gr. siglingalaga.

3. Ábyrgðartakmörk, þ.e. þá heildarfjárhæð sem gildir fyrir samtölu allra krafna sem rísa vegna eins og sama atburðar, sbr. 177. gr. siglingalaga.

4. Missi réttar til að takmarka ábyrgð, sbr. 176. gr. siglingalaga.

5. Stofnun takmörkunarsjóða, sbr. 178.–181. gr. og X. kafla siglingalaga.

2.1 Nánar um rétt til að takmarka ábyrgð skv. IX. kafla siglingalaga.

Rétturinn til takmörkunar á ábyrgð skv. IX. kafla siglingalaga er óháður því á hvaða grundvelli bótaábyrgðin byggist. Þannig kann ábyrgðin að byggjast á 171. gr. siglingalaga eða einhverjum öðrum réttarreglum, lögfestum eða ólögfestum, og gildir því þótt ábyrgð útgerðarmanns sé hlutlæg, þ.e. ekki sé krafist saknæmrar háttsemi.

Ábyrgðartakmörkun verður þó aðeins beitt ef hinn bótaskyldi er krafinn um bætur, þ.e. ef aðeins er um að ræða bótaábyrgð gagnvart þriðja aðila, þ.m.t. kröfur frá stjórnvöldum. Ef útgerðarmaður hefst t.d. eftir óhapp handa við að takmarka afleiðingar þess, sem honum kann að bera skylda til á grundvelli almennra reglna bótaréttar, verður kostnaður hans vegna slíkra ráðstafana ekki felldur undir réttinn til takmörkunar á ábyrgð þar sem ekki er um skaðabótakröfu frá þriðja aðila að ræða. Hann verður því að bera þann kostnað að fullu. Ef stjórnvöld láta hins vegar vinna verkið og senda útgerðarmanni reikning vegna kostnaðarins getur hann borið fyrir sig takmörkunarréttinn.

Í 174. gr. siglingalaga er fjallað um þær kröfur sem sæta ábyrgðartakmörkun. Varðandi einstaka töluliði 174. gr. má m.a. benda á eftirfarandi:

1. tölul. tekur á afleiðingum áreksturs skipa og getur útgerðarmaður takmarkað ábyrgð sína þótt hann beri ábyrgð gagnvart eiganda annars skips eða áhöfn.

3. tölul. heimilar takmörkun vegna bótaskylds tjóns sem verður t.d. vegna þess að skip strandar eða með einhverjum öðrum hætti hindrar innsiglingu inn í höfn.

4.–6. tölul. fjallar um kostnað við að fjarlægja skip af strandstað eða skip sem hefur sokkið. Ákvæðin geta einnig tekið til þess að fiskur, olía o.s.frv. er fjarlægt úr skipi þó að það sjálft sé ekki fjarlægt eða til tjóns af völdum mengunar frá skipi eða hættu á mengun.

3. Bókunin frá 1996 við 1976-samninginn.

Hinn 2. maí 1996 samþykkti IMO bókun við 1976-samninginn. Meginástæðan var sú að ábyrgðartakmörkunarfjárhæðir 1976-samningsins voru ekki lengur taldar fullnægjandi, m.a. vegna verðbólgu. Breytingin með 1996-bókuninni (hér eftir bókuninni) er því fyrst og fremst fólgin í verulegri hækkun takmörkunarfjárhæða og leiðir því til betri stöðu tjónþola. Fjárhæðir bókunarinnar miðast, eins og í 1976-samningnum, við verðmælieininguna SDR („Special Drawing Rights“).

Í 11. gr. bókunarinnar segir að hún öðlist gildi þegar 90 dagar eru liðnir frá því að fyrir liggur yfirlýsing tíu ríkja þess efnis að þau vilji vera bundin af henni. Bókunin öðlaðist gildi 13. maí 2004 og nú eru 26 ríki aðilar að henni. Bókunin öðlast gildi gagnvart ríkjum sem gerast aðilar að henni eftir gildistöku hennar 90 dögum eftir að Alþjóðasiglingamálastofnunin hefur móttekið aðildarskjal þeirra.

Gert er ráð fyrir að Ísland gerist aðili að bókuninni, en eins og kemur fram í 9. gr. hennar geta ríki orðið aðilar án þess að hafa fyrst orðið aðilar að samningnum frá 1976. Samhliða er gert ráð fyrir að aðild íslenska ríkisins að alþjóðasamþykktinni frá 1957 verði sagt upp.

Samkvæmt 7. gr. bókunarinnar er aðildarríkjum heimilt að setja fyrirvara við takmörkun bótafjárhæðar vegna nokkurra tegunda krafna og þar með áskilja sér rétt til að ákveða sjálf hvaða bótareglur skuli gilda um þær kröfur sem þar eru nefndar. Er þar kveðið á um eftirfarandi breytingar:

Sérhvert ríki má við undirritun, fullgildingu, staðfestingu, samþykkt og aðild, eða hvenær sem er, áskilja sér:

a. að undanskilja beitingu d- og e-liðar 1. mgr. 2. gr.;

b. að undanskilja kröfur fyrir tjón í skilningi alþjóðasamþykktar um ábyrgð og bætur fyrir tjón í tengslum við flutning hættulegra og skaðlegra efna á sjó frá 1996 eða hvers kyns breytinga eða bókana við hana.

Fyrri fyrirvarinn, þ.e. a-liðurinn, varðar ábyrgðartakmarknir vegna kostnaðar sem fellur undir 4.–6. tölul. 174. gr. siglingalaganna. Seinni fyrirvarinn varðar tjón sem fellur undir HNS-samninginn frá 3. maí 1996 („International convention on liability and compensation for damage in connection with the carriage of hazardous and noxius substances by sea“). Sáttmálinn sem var saminn að tilstuðlan IMO fjallar bæði um mengunartjón og annað tjón sem rakið verður til hættulegra eða skaðlegra eiginleika farms.

Íslensk stjórnvöld munu geta nýtt sér þennan rétt og sett framangreinda fyrirvara við gildissvið samningsins eins og honum er breytt með bókuninni og undanskilja tilteknar kröfur frá takmörkun ábyrgðar.

4. Stjórnsýsluleg og fjárhagsleg áhrif tillagnanna.

Ekki er ástæða til að ætla að aðild að bókuninni og þær breytingar sem hún hefur í för með sér á IX. og X. kafla íslensku siglingalaganna muni hafa stjórnsýslulegar eða fjárhagslegar afleiðingar fyrir íslensk stjórnvöld. Hins vegar er ekki ólíklegt að reglur frumvarpsins geti haft einhvern kostnaðarauka í för með sér fyrir þá sem ábyrgð bera á flutningi. Athugun á áhrifum frumvarpsins á iðgjöld vátrygginga fyrir íslenska fiskiskipaflotann leiddi hins vegar í ljós að hækkanir ættu að verða óverulegar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér eru lagðar til breytingar á 177. gr. gildandi siglingalaga sem fjallar um upphæðir takmörkunarfjárhæða og eru þær breytingar í samræmi við bókunina frá 1996 til breytinga á samningnum frá 19. nóvember 1976.

Í a- og b-lið eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 177. gr. Lagt er til að ábyrgðartakmörk vegna hvers farþega sem slasast eða deyr hækki úr 46.666 SDR í 175.000 SDR. Einnnig er lagt til að ákvæði um hámarksfjárhæð bóta sem nú er 25 milljónir SDR falli brott enda er slíkt hámarksákvæði ekki lengur að finna í bókuninni. Sem dæmi um áhrif breytingarinnar má nefna að fyrir skip sem má taka 500 farþega er takmörkun bótafjárhæðar samkvæmt gildandi lögum 23.333.000 SDR en verður 87.500.000 SDR samkvæmt frumvarpinu.

Í c–f-lið eru lagðar til breytingar á 2. mgr. 177. gr., um aðrar kröfur vegna líkamstjóns. Lögð er til breyting hvað varðar ábyrgðartakmörkin og er hún einnig í samræmi við nefnda bókun og hækkar fjárhæð bóta úr 333.000 SDR í 2.000.000 SDR. Að auki er lögð til sú breyting að í stað rúmlesta (brúttórúmlesta) um stærð skips er stuðst við tonn (brúttótonn). Breyting þessi grundvallast á 5. mgr. 6. gr. 1976-samningsins, sbr. bókunina, en þar kemur fram að reikna beri bótafjárhæðir á grundvelli stærðar skips mældri í brúttótonnum. Þar er vísað til alþjóðasamnings um mælingar skipa frá 23. júní 1969 en Ísland gerðist aðili að þeim samningi 17. júní 1970, sbr. C-deild Stjórnartíðinda nr. 18/1970, og öðlaðist samningurinn gildi 18. júlí 1982. Gert er ráð fyrir að lágmarksábyrgðin gildi fyrir 2.000 tonna skip eða minni í stað 500 rúmlesta áður. Jafnframt er lögð til breyting á 1.–4. tölul. um hækkun ábyrgðarmarka fyrir stærri skip.

Í g–i-lið eru lagðar til breytingar á 3. mgr. sem fjallar um ábyrgðarmörk fyrir allar aðrar kröfur. Lagt er til að lámarksábyrgð verði hækkuð úr 167.000 SDR í 1.000.000 SDR í samræmi við bókunina. Einnig er hér lögð til sams konar breyting og á 2. mgr. varðandi stærð skipa þ.e. 2.000 tonn eða minni í stað 500 lesta, og um hækkun ábyrgðarmarka fyrir stærri skip.

Hækkun bótafjárhæða sem lögð er til í frumvarpinu er veruleg. Sem dæmi má nefna að skipið Wilson Muuga var 3.658 brúttótonn. Takmörkun bóta fyrir það skip var skv. 3. mgr. 177. gr. gildandi siglingalaga 694.386 SDR en yrði samkvæmt frumvarpinu 1.663.200 SDR. Einnig má benda á flutningaskipið Vikartind sem strandaði við suðurstönd Íslands 5. mars 1997. Skipið var 8.633 brúttótonn. Bótafjárhæðin fyrir það skip skv. 3. mgr. 177. gr. gildandi siglingalaga takmarkaðist við 1.525.211 SDR en samkvæmt þessu frumvarpi yrði bótafjárhæðin 3.653.200 SDR.

Um 2. gr.

Hér er lögð til sú breyting á 180. gr. laganna að í stað þess að vísa til 1976-samningsins um takmörkun ábyrgðar á sjóréttarkröfum er nú vísað til samningsins eins og honum var breytt með 1996-bókuninni enda er Ísland einungis bundið af samningnum að teknu tilliti til bókunarinnar þar sem Ísland er ekki aðili að 1976-samningnum sjálfum.

Um 3. gr.

Breyting sem lögð er til á 1. mgr. 183. gr. er sams konar og í 2. gr. frumvarpsins þannig að í stað þess að vísa til 1976-samningsins er nú vísað til samningsins eins og honum var breytt og því aðeins vísað til bókunarinnar.

Um 4. gr.

Í frumvarpinu er lögð til sú breyting á 185. gr. laganna að um vexti fari skv. 2. málsl. 4. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingar, en þar segir: „Í þeim tilvikum sem um verðtryggða kröfu er að ræða skulu vextir vera jafnháir vöxtum sem Seðlabankinn ákveður með hliðsjón af lægstu vöxtum á nýjum almennum verðtryggðum útlánum hjá lánastofnunum og birtir skv. 10. gr.“ Í 3. gr. sömu laga segir: „Almenna vexti skal því aðeins greiða af peningakröfu að það leiði af samningi, venju eða lögum. Vexti skal greiða frá og með stofndegi peningakröfu og fram að gjalddaga.“

Um 5. gr.

Þar sem gera má ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins geti leitt til einhverra hækkana á vátryggingariðgjöldum skipaflotans er lagt til að lögin taki gildi í upphafi árs 2008 enda má þá reikna með að gildistakan fari saman við nýtt vátryggingatímabil.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á siglingalögum, nr. 34 19. júní 1985, með síðari breytingum.

Meginmarkmið með frumvarpinu er að gera breytingar sem felast í uppfærslu takmörkunarfjárhæða í samræmi við bókun frá 1996 við alþjóðasamþykkt um takmörkun ábyrgðar frá 19. nóvember 1976.

Samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar skal sá sem ber skaðabótaábyrgð á tjóni bæta það að fullu. Reglur IX. kafla núgildandi siglingalaga, nr. 34/1985, um ábyrgð útgerðarmanns og takmörkun ábyrgðar, fela í sér undantekningu frá þessari meginreglu. Reynslan hefur þó sýnt að þessi ábyrgðartakmörkun leiðir til þess að tjón verða ekki alltaf bætt að fullu. Frumvarpið gerir því ráð fyrir ábyrgðartakmörkunarreglum sambærilegum þeim sem eru í dönsku, finnsku og sænsku siglingalögunum. Gera má ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins geti leitt til einhverra óverulegra hækkana á vátryggingariðgjöldum fiskiskipaflotans.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.