Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 843

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins, nr.

61/1997 (mótframlagslán).

Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.

1. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Ráðherra er heimilt að semja við Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins um framkvæmd mótframlagslána til sprota- og nýsköpunarfyrirtækja gegn framlagi fjárfesta til viðkomandi fyrirtækja, sem veitt verða til rekstrarfjármögnunar á árinu 2020. Í slíkum samningi skal m.a. kveðið á um skilyrði, kjör, afgreiðslu og meðferð mótframlagslána.

Ráðherra skipar nefnd sem skal taka ákvarðanir um hvort skilyrði fyrir veitingu mótframlagslána frá Nýsköpunarsjóði atvinnulífsins séu uppfyllt og um veitingu þeirra, sbr. 1. mgr. Ákvæði 5. gr. um hlutverk, ákvarðanatöku og ábyrgð stjórnar Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins skulu því ekki gilda um þær ákvarðanir. Ráðherra sem fer með ríkisfjármál tilnefnir einn nefndarmann, stjórn Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins einn og einn skal skipaður án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar. Ákvarðanir nefndarinnar eru endanlegar á stjórnsýslustigi.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Með því er lagt til að við lög um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins, nr. 61/1997, bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða vegna aðgerða ríkisstjórnarinnar til stuðnings sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum. Aðgerðin felur í sér veitingu mótframlagslána gegn framlagi fjárfesta sem nýtt verði sem rekstrarfjármögnun viðkomandi fyrirtækja.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Frumvarpið er hluti af efnahagsaðgerðum ríkisstjórnarinnar til að mæta neikvæðum efnahagslegum afleiðingum COVID-19-faraldursins. Í aðgerðum ríkisstjórnarinnar er sérstaklega lögð áhersla á að efla nýsköpun og tryggja rekstrargrundvöll sprota- og nýsköpunarfyrirtækja. Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2020, sbr. lög nr. 36/2020, er lagt til að fjármála- og efnahagsráðherra verði heimilt að ráðstafa allt að 500 millj. kr. stofnfjárframlagi til Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins til veitingar sérstakra mótframlagslána í samvinnu við fjárfesta til sprotafyrirtækja sem hafa orðið fyrir tímabundnum skakkaföllum vegna heimsfaraldurs kórónuveiru. Ráðherra sem fer með málefni nýsköpunar annast gerð samnings við Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins um framkvæmd mótframlagslána, skilyrði þeirra og kjör.

Sprota- og nýsköpunarfyrirtæki hafa mikilvægu hlutverki að gegna í uppbyggingu atvinnulífs hér á landi. Þessi fyrirtæki eru oft og tíðum sprottin upp úr háskóla- og þekkingarsamfélaginu og innan sprotafyrirtækja á sér stað öflugt nýsköpunar- og frumkvöðlastarf sem leggur grunninn að þróun nýrrar tækni, nýrrar útflutningsvöru og jafnvel nýrra atvinnugreina. Mörg stærstu og verðmætustu þekkingarfyrirtækin á landinu hófu starfsemi sem brothætt sprotafyrirtæki en hafa síðan vaxið og orðið mikilvæg í íslensku atvinnulífi. Töluverð röskun hefur orðið á starfsemi sprota- og nýsköpunarfyrirtækja um þessar mundir líkt og víða í atvinnulífinu. Allmörg dæmi eru um að sprota- og nýsköpunarfyrirtæki standi nú frammi fyrir vanda sem beinlínis má rekja til skertra möguleika þeirra til að afla sér rekstrarfjármögnunar af völdum kórónuveirufaraldursins.

Vandi sprota- og nýsköpunarfyrirtækja er að vissu leyti frábrugðinn öðrum fyrirtækjum en þeim má í grófum dráttum skipta í tvo meginhópa. Annars vegar er um að ræða félög sem enn eru í hönnunar- og þróunarferli og eru ekki farin að afla sér tekna en standa nú frammi fyrir nýrri óvissu um fjármögnun vegna breyttra aðstæðna í samfélaginu. Hér er t.d. um að ræða félög sem unnið hafa að því um langt skeið að tryggja fjármögnun til þróunar og stækkunar en fá nú tilkynningar frá fjárfestum um frestun á öllum ákvörðunum um nýjar skuldbindingar á meðan áhrifin af kórónuveirufaraldrinum ganga yfir. Hins vegar er um að ræða félög sem hafa hafið sölu- og markaðssetningu en eru enn ef til vill með neikvætt fjárflæði. Slík félög reiða sig á hraðan tekjuvöxt til þess að stemma stigu við fjármagnsþörf en forsendur fyrir slíkum vexti eru í mörgum tilvikum brostnar, hið minnsta tímabundið, vegna faraldursins. Viðskiptavinir afþakka söluheimsóknir, fyrirtæki og einstaklingar halda að sér höndum og tekjumyndun seinkar. Truflun á áætluðum vexti tekna kemur hart niður á þeim sprotafyrirtækjum og setur aukna pressu á nýja fjármögnun og stofnar jafnframt framtíð fyrirtækjanna í hættu af ástæðum sem eru þeim óviðkomandi.

Stuðningur stjórnvalda við lífvænleg sprota- og nýsköpunarfyrirtæki er því mikilvægur þáttur í viðspyrnu atvinnulífsins í kjölfar kórónuveirufaraldursins og aðgerðir stjórnvalda þurfa að miða að því að styðja við lífvænleg sprota- og nýsköpunarfyrirtæki í gegnum erfiða tíma líkt og nú eru uppi. Í því skyni hafa stjórnvöld ákveðið að koma til móts við slík fyrirtæki með mótframlagi í samvinnu við fjárfesta, en sú aðgerð veitir einnig mikilvægan stuðning við fjárfestingarumhverfið hér á landi sem stjórnvöld munu styðja við á næstu árum með það að markmiði að hér verði til alþjóðlega samkeppnishæft fjármögnunarumhverfi fyrir sprota- og nýsköpunarfyrirtæki.

Við vinnslu þeirrar aðgerðar sem hér er lagt til að ráðist verði í var horft til fyrirmynda frá öðrum Evrópulöndum þar sem sambærileg verkefni hafa verið í undirbúningi. Til grundvallar aðgerðinni er horft til þess að fjármögnun hins opinbera í formi mótframlagslána verði á sömu kjörum og fjárfestir er tilbúinn að veita viðkomandi fyrirtæki. Með aðgerðinni er stigið fyrsta skref í samstarfi stjórnvalda og fjárfesta um aukna fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum sem er í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um aukinn stuðning og aukna fjárfestingu í nýsköpun.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagt er til að við lög um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins, nr. 61/1997, bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem feli í sér umgjörð um framkvæmd og veitingu mótframlagslána í samvinnu við fjárfesta. Lánin verði veitt af Nýsköpunarsjóði atvinnulífsins á grundvelli sérstaks samnings sem ráðherra sem fer með málefni nýsköpunar gerir við sjóðinn. Í samningnum verði meðal annars kveðið á um skilyrði fyrir veitingu lánanna, um kjör þeirra og málsmeðferð ákvarðana um veitingu lánanna.

Meginforsenda mótframlagslána er að fjárfestir sé tilbúinn til að veita fyrirtækinu fjármögnun og gert er ráð fyrir að lánsfjárhæð, lánstími og önnur kjör mótframlagslánsins verði þau sömu og fjárfestirinn er tilbúinn að veita fyrirtækinu. Með þessu er tryggt að mótframlagslánin verði veitt á markaðskjörum en þó verður kveðið á um ákveðin lágmarkskjör sem mótframlagslán verða veitt á ef einkafjármögnun reynist á sérstaklega góðum kjörum sem endurspegla ekki markaðsforsendur. Mótframlagslánin munu hins vegar ekki standa þeim fyrirtækjum til boða sem geta ekki aflað sér fjármagns frá fjárfesti til grundvallar mótframlagsláni.

Ákvarðanir um veitingu mótframlagslána verða teknar af sérstakri nefnd sem ráðherra skipar. Hlutverk nefndarinnar er að taka afstöðu til umsókna um mótframlagslán frá sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum með því að meta hvort skilyrði fyrir lánunum séu uppfyllt og taka síðan ákvörðun um veitingu lánanna og fjárhæðir þeirra. Í því fyrirkomulagi felst að stjórn Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins hefur ekki aðkomu að ákvörðun um samþykkt umsóknar eða veitingu mótframlagslána þrátt fyrir að sjóðurinn verði lánveitandi. Reglur um ábyrgð, málsmeðferð og ákvarðanatöku stjórnar Nýsköpunarsjóðsins munu því ekki gilda um þær ákvarðanir. Ákvarðanir lánanefndarinnar verða endanlegar á stjórnsýslustigi og þeim verður því ekki skotið til æðra stjórnvalds til endurskoðunar.

Auglýst verður eftir umsóknum um mótframlagslán í takmarkaðan tíma og umsækjendur þurfa að skila fullbúinni umsókn ásamt fylgigögnum til Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins. Mótframlagslán verða aðeins í boði á árinu 2020 og stefnt er að útgreiðslu þeirra í sumar þegar tekin hefur verið afstaða til allra umsókna. Reynist eftirspurn sprota- og nýsköpunarfyrirtækja eftir mótframlagslánum meiri en sú fjárheimild sem er til grundvallar aðgerðinni mun lánsfjárhæð hvers mótframlagsláns lækka hlutfallslega (pro rata). Mótframlagslán verða í formi breytanlegra skuldabréfa og veitt til skamms tíma. Í auglýsingu munu koma fram frekari upplýsingar um skilyrði og kjör lánanna.

Þau skilyrði sem munu gilda um veitingu lánanna miðast við þann tilgang að styðja við lífvænleg sprota- og nýsköpunarfyrirtæki sem standa nú frammi fyrir mikilli óvissu um fjármögnun og erfiðleikum vegna neikvæðra áhrifa kórónuveirufaraldursins. Þannig munu mótframlagslán ekki standa fyrirtækjum almennt til boða heldur er um að ræða sérstakan stuðning við lífvænleg sprota- og nýsköpunarfyrirtæki. Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins verður lánveitandi og mun verða eigandi þeirra eignarhluta sem kunna að verða til við umbreytingu skuldabréfanna í eignarhluti samkvæmt skilmálum þeirra, enda falla fyrirtækin vel að hlutverki og eignasafni sjóðsins.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til þess að samræmi þess við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar sé sérstaklega metið. Við gerð samnings um skilyrði og kjör mótframlagslána verður þess gætt að þau samræmist ríkisstyrkjareglum EES-samningsins.

5. Samráð.

Við vinnslu frumvarpsins var haft samráð við Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins. Frumvarpið er liður í efnahagsaðgerðum stjórnvalda vegna neikvæðra áhrifa heimsfaraldurs kórónuveirunnar og er því um brýna aðgerð að ræða. Vegna þessa voru drög að frumvarpi þessu ekki kynnt í opnu samráði í samráðsgátt stjórnvalda.

6. Mat á áhrifum.

Með frumvarpinu er stefnt að því að aðstoða lífvænleg sprota- og nýsköpunarfyrirtæki við að afla sér rekstrarfjármögnunar á árinu 2020. Það mun því hafa þau áhrif að treysta rekstrargrundvöll þeirra fyrirtækja á yfirstandandi ári.

Í fjáraukalögum fyrir árið 2020, sbr. lög nr. 26/2020, sem samþykkt voru á Alþingi 11. maí sl., var veitt aukið fjármagn til Kríu – sprota- og nýsköpunarsjóðs þannig að sjóðnum er í heild veitt 1.150 millj. kr. stofnfjárframlag á árinu 2020. Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2020, sbr. lög nr. 36/2020, er lagt til að framlaginu verði skipt upp þannig að Kríu – sprota- og nýsköpunarsjóði verði veitt 650 millj. kr. stofnfjárframlag og 500 millj. kr. stofnfjárframlag verði veitt til Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins til að fjármagna mótframlagslán í samvinnu við fjárfesta. Kostnaður Nýsköpunarsjóðs við málsmeðferð og ákvarðanir um veitingu mótframlagslána greiðist af stofnfjárframlaginu og kveðið verður á um kostnaðinn í samningi ráðherra og Nýsköpunarsjóðs.

Þar sem um lán með breytirétti til sprota- og nýsköpunarfyrirtækja er að ræða, sbr. VI. kafla laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994, og VI. kafla laga um hlutafélög, nr. 2/1995, ríkir óhjákvæmilega nokkur óvissa um í hversu miklum mæli þau munu verða endurgreidd en sú óvissa fylgir öllum fjárfestingum Nýsköpunarsjóðs. Þannig kann að koma til þess að Nýsköpunarsjóður þurfi að afskrifa hluta lánanna síðar meir. Að sama skapi kann að koma til eignaaukningar hjá sjóðnum ef verðmæti einstakra fyrirtækja eykst á næstu árum.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að það muni leiða til aukinna útgjalda fyrir ríkissjóð umfram það sem nú þegar hefur verið gert ráð fyrir til verkefnisins í fjáraukalögum fyrir árið 2020, sbr. lög nr. 36/2020.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að nýtt ákvæði til bráðabirgða bætist við lög um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins sem felur í sér umgjörð um málsmeðferð og ákvarðanir um veitingu mótframlagslána til sprota- og nýsköpunarfyrirtækja. Þar sem Nýsköpunarsjóður getur verið í hlutverki fjárfestis sem veitir fjármögnun sem liggur til grundvallar mótframlagslánum er lagt til að sérstök nefnd taki ákvarðanir um veitingu mótframlagslána í stað stjórnar Nýsköpunarsjóðs. Ákvæði 5. gr. laganna og reglur settar á grundvelli þess gilda því ekki um veitingu mótframlagslána. Þegar lánin hafa hins vegar verið veitt munu þau falla í eignasafn sjóðsins líkt og aðrar eignir. Að öðru leyti vísast til 3. kafla greinargerðarinnar.

Um 2. gr.

Ekki er lagt til að lögin hafi sérstaklega afmarkaðan gildistíma en þó felur bráðabirgðaákvæðið í sér að mótframlagslán verði aðeins veitt til rekstrarfjármögnunar á árinu 2020 og aðeins að undangenginni umsókn á grundvelli auglýsingar.