Lögræðislög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 49

49. Frumvarp til laga um breytingu á lögræðislögum, nr. 68/1984, með síðari breytingum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Guðný Guðbjörnsdóttir.

1. gr.

1. gr. laganna orðast svo:

Maður er sjálfráða 18 ára gamall, nema sviptur sé sjálfræði, og fjárráða 18 ára gamall, nema sviptur sé fjárræði. Sá sem er sjálfráða og fjárráða er lögráða.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Á síðasta löggjafarþingi voru lögð fram tvö þingmannafrumvörp um að hækka sjálfræðisaldurinn úr 16 árum í 18 ár. Annað frumvarpið var flutt af Jóhönnu Sigurðardóttur, Guðmundi Árna Stefánssyni og Margréti Frímannsdóttur. Hitt var flutt af þingmönnum Kvennalistans, Guðnýju Guðbjörnsdóttur, Kristínu Ástgeirsdóttur og Kristínu Halldórsdóttur. Þessi tvö þingmannafrumvörp voru efnislega samhljóða. Flutningsmenn hafa ákveðið við endurflutning málsins að samræma sjónarmið í greinargerð og flytja um málið eitt frumvarp sem flutt er af fyrstu flutningsmönnum frumvarpanna frá síðasta þingi.

Í frumvarpi þessu leggja flutningsmenn til að sjálfræðisaldur barna verði hækkaður úr 16 árum í 18 ár. Hækkun sjálfræðisaldurs hefur verið til umræðu á Íslandi um árabil og fagfólk verið mjög á einu máli um að hann beri að hækka.

Sjálfræðisaldur hefur verið 16 ár á Íslandi allt frá árinu 1281 þegar Jónsbók var lögfest. Síðan hafa þjóðfélagsaðstæður breyst mikið, ekki síst á undanförnum áratugum. Um leið hefur staða ungmenna innan fjölskyldunnar einnig breyst. Í fyrstu lögræðislögunum sem sett voru hér á landi árið 1917 var 16 ára sjálfræðisaldrinum haldið og samkvæmt núgildandi lögræðislögum frá árinu 1984 er enn miðað við 16 ár.

Þróunin í nágrannalöndunum hefur verið önnur. Í langflestum nágrannalanda okkar er sjálfræðisaldurinn nú 18 ár. Eftir lok miðalda var sjálfræðisaldur annars staðar á Norðurlöndum hækkaður úr 12 árum í 25 og á seinni hluta 19. aldar var hann lækkaður í 21 ár. Á árunum 1968–76 var sjálfræðisaldurinn á Norðurlöndum og í Englandi lækkaður úr 21 ári í 18 ár. Í Bandaríkjunum verða einstaklingar sjálfráða 18 ára.

Í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna frá árinu 1989 segir í 1. gr.: „Börn eru allt fólk í heiminum yngra en 18 ára.“ Samningurinn var fullgiltur af hálfu Íslands árið 1992. Barnasáttmálinn, sem er brjóstvörn mannréttinda barna, mælir fyrir um réttindi og vernd barna aðildarríkjanna. Hugsunin á bak við 1. gr. samningsins er sú að skapa varnarmúra umhverfis réttindi barna til 18 ára aldurs samtímis því að leggja ábyrgð á herðar foreldra og samfélagsins alls gagnvart ungviði þjóðanna. Hækkun sjálfræðisaldurs er framlenging á ábyrgð og skyldum foreldra, forráðamanna og samfélagsins í heild gagnvart börnum.

Á Íslandi eru foreldrar forsjárskyldir við barnið til 16 ára aldurs þess. Forsjáraðilar eru þó framfærsluskyldir gagnvart börnum sínum til 18 ára aldurs þeirra og geta einstakar forsjárskyldur haldist lengur ef þörf krefur. Framlag til menntunar eða starfsþjálfunar getur haldist til 20 ára aldurs.

Inntak forsjárskyldu er uppeldisskylda svo sem best hentar hag barns og þörfum. Foreldrum ber að afla barni sínu lögmæltrar fræðslu og ala með því iðjusemi og siðgæði. Foreldrum ber að stuðla að því eftir mætti að barn þeirra fái menntun og starfsþjálfun í samræmi við hæfileika þess og áhugamál. Í forsjá felst bæði réttur og skylda foreldra til að ráða persónulegum högum barnsins og gegna öðrum foreldraskyldum. Löggjöfin byggist öðru fremur á því að fela foreldrum ákveðið vald, þar sem börn hafi takmarkaða getu til að ráða sér sjálf, samfara þeirri hugsun að barnið eigi rétt á umsjá foreldra sinna til þess að þau fái náð fullum þroska. Framlenging á forsjárskyldum foreldra miðar því gagngert að auknu réttaröryggi barnsins. Í barnalögunum er mælt fyrir um að foreldrar skuli hafa samráð við barn sitt áður en persónulegum málefnum þess er ráðið til lykta eftir því sem gerlegt er, þar á meðal með tilliti til þroska barns. Barnasáttmálinn gerir ráð fyrir því að eðlilegt sé að miða aldursmörkin við 18 ár, en við þau mörk taki börnin yfir réttinn til að ráða sér alfarið sjálf og séu þá jafnframt tilbúin til að axla þá ábyrgð sem frelsinu fylgir. Þeir sem hafa forsjá barns á hendi hafa rétt og skyldu til að vera fjárráðamenn barnsins, sbr. ákvæði lögræðislaga.

Nú er það svo að þroski barna er einstaklingsbundinn. Mörg ungmenni eru fullfær um að bera ábyrgð á sjálfum sér þegar við 16 ára aldurinn og því eðlilegt að þau öðlist rétt til að ráða persónulegum högum sínum, svo sem dvalarstað, við 16 ára aldur. Þegar það er virt að framlenging á forsjárskyldum foreldra um tvö ár, sem eru oft miklvæg ár í þroska og félagsmótun barna, felur í sér aukna vernd fyrir börn, eiga þau tilvik almennt ekki að leiða til skerðingar á réttaröryggi barna. Skjótur og eðlilegur þroski barna mælir ekki heldur gegn því að foreldraskyldur og vald viðhaldist til 18 ára aldurs.

Það er alkunna að þjóðfélagsaðstæður hafa gjörbreyst frá því að 16 ára reglan var innleidd í lög. Ungmenni eru nú háðari foreldrum sínum efnahagslega en áður var raunin, með auknum kröfum um menntun og færni í nútímasamfélagi. Nú búa 80–90% ungmenna á aldrinum 16–18 ára í foreldrahúsum. Lengri skólaganga hefur almennt þýtt að ungmenni verða að treysta á að foreldrar sjái fyrir þeim lengur en áður tíðkaðist. Einnig hefur aukið atvinnuleysi á undanförnum árum gert það að verkum að atvinnuleysi meðal ungmenna hefur aukist verulega. Fjöldi þeirra sem eru á atvinnuleysisskrá á aldrinum 15–19 ára hefur rúmlega tífaldast á árunum 1987–94, þ.e. fjölgað úr 44 í 531. Þetta hefur haft þær afleiðingar að möguleikar barna og ungmenna til að standa á eigin fótum og vera efnahagslega sjálfstæð hafa minnkað. Hækkun sjálfræðisaldurs í 18 ár kemur til móts við þessar breytingar og tryggir réttarstöðu ungmenna á aldrinum 16–18 ára.

Skv. 1. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, eru íslensk börn einstaklingar innan 16 ára aldurs en 16–18 ára einstaklingar kallast ungmenni. Í vinnuverndarlögunum er barn einstaklingur innan 16 ára aldurs, en ungmenni eru unglingar á aldrinum 16 og 17 ára, sbr. 59. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, og 1. gr. laga nr. 61/1990, um breytingar á þeim lögum. Þetta ósamræmi og frávikið frá barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna skýrist að hluta til af því að samkvæmt núgildandi lögræðislögum, nr. 68/1984, verða íslensk börn sjálfráða 16 ára en lögráða 18 ára. Í 13. gr. barnalaga, nr. 20/1992, segir hins vegar að framfærsluskyldu ljúki er barn verður 18 ára. Í lögum um umboðsmann barna, nr. 83/1994, er miðað við að börn séu einstaklingar allt að 18 ára aldri. Þetta sýnir að í íslenskum lögum er ekki samræmi í því hvort hugtakið barn nær til 18 ára aldurs, eins og kveðið er á í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, eða aðeins til 16 ára aldurs. Til sambanburðar má benda á að samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins um vinnuvernd barna og ungmenna (ESB 94/33) er ungmenni einstaklingur undir 18 ára aldri, barn er einstaklingur sem er undir 15 ára aldri eða í skyldunámi og unglingur er einstaklingur sem er minnst 15 ára en hefur ekki náð 18 ára aldri og er ekki lengur í skyldunámi. Mismunandi skólaskyldualdur í Evrópusambandinu hefur því áhrif á hve lengi börn kallast börn og hugtakið unglingur hefur lagalega skilgreiningu sem skarast við hugtakið ungmenni. Hækkun sjálfræðisaldurs miðar að samræmi í íslenskri löggjöf.

Nokkuð hefur borið á því í umræðu um áfengis- og vímuefnaneyslu unglinga að hinn lági sjálfræðisaldur geri foreldrum og þjóðfélaginu í heild erfitt að taka á vandanum. Í 13. gr. lögræðislaga segir: „Sjálfráða maður verður ekki vistaður í sjúkrahúsi gegn vilja sínum.“ Þetta gerir það að verkum að þau úrræði sem fyrir hendi eru, svo sem meðferð ungmenna á lokuðum deildum, hafa ekki nýst sem skyldi og skoðun sérfræðinga og annarra þeirra sem komið hafa að þessu vandamáli er að hækka beri sjálfræðisaldurinn í 18 ár. Í tilvikum sem þessum er nauðsynlegt að foreldrar geti haft yfirráð og eftirlit með börnum sínum lengur en til 16 ára aldurs í því skyni að veita þeim vernd. Með þessu er ekki verið að gera ungmenni ábyrgðarlaus heldur er það viðurkenning á því að ábyrgðin sé ekki einungis þeirra heldur og foreldranna og samfélagsins alls.

Samráðsnefnd um málefni barna og ungmenna skilaði áfangaskýrslu í október 1992. Þar kom eftirfarandi fram varðandi sjálfræðisaldurinn: „Það er álit samráðsnefndarinnar að fyrst á annað borð var farið að framkvæma víðtæka endurskoðun á barnaverndarlögunum hefði verið eðlilegt að hækka sjálfræðisaldur í 18 ár eins og tíðkast í nágrannalöndum okkar. Nú á tímum dveljast langflestir unglingar á Íslandi í heimahúsum fram að og jafnvel fram yfir tvítugt og lúta þar almennum húsaga og handleiðslu foreldra sinna og sjálfræði þeirra hefur því einungis táknrænt gildi. Einu tilvikin þar sem sjálfræðisaldurinn hefur einhverja verulega þýðingu er gagnvart unglingum í alvarlegum vanda. Þegar skjólstæðingurinn verður 16 ára og þar af leiðandi sjálfráða standa þeir sem starfa að meðferðarmálum unglinga oft frammi fyrir því að það meðferðarstarf sem hafið er ónýtist.“

Í tillögum starfshóps á vegum borgarstjóra um úrbætur í miðbæ Reykjavíkur kom einnig fram tillaga um að sjálfræðisaldurinn verði hækkaður úr 16 árum í 18. Sömuleiðis hefur fulltrúaráð Sambands íslenskra sveitarfélaga lagt til við stjórn sambandsins að það beiti sér fyrir því að sjálfræðisaldur verði hækkaður úr 16 árum í 18 á yfirstandandi þingi.

Nái þetta frumvarp fram að ganga koma önnur lög til endurskoðunar, svo sem lög um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um fóstureyðingar og ófrjósemisaðgerðir, nr. 25/1975, og lög um að heimila í viðeigandi tilfellum aðgerðir á fólki, er koma í veg fyrir, að það auki kyn sitt, nr. 16/1938, án þess að hér sé lagt til að aldursmörk verði hækkuð, en nú er miðað við að samþykki foreldra þurfi að koma til ef viðkomandi er undir 16 ára aldri.

Helstu rökin fyrir þessari lagabreytingu eru því þau að lögin taki mið af breyttum þjóðfélagsaðstæðum, séu í samræmi við það sem tíðkast í nágrannalöndum okkar, miði að auknu lagasamræmi í íslenskum rétti, tryggi betur að ungt fólk búi við öryggi og aðhald foreldra til 18 ára aldurs og auðveldi meðferð á ungum fíkniefnaneytendum.

Umsagnir um frumvörpin tvö sem lögð voru fram á síðasta löggjafarþingi hafa borist frá eftirtöldum aðilum og er meiri hluti þeirra fylgjandi hækkun sjálfræðisaldurs: Sambandi íslenskra sveitarfélaga, barnaverndarráði, meðferðarstöð ríkisins fyrir unglinga, lögreglustjóranum í Reykjavík, Landssamtökunum Heimili og skóli, Lögmannafélagi Íslands, umboðsmanni barna og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.