Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 469

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Björgvin G. Sigurðsson, Siv Friðleifsdóttir, Ögmundur Jónasson,

Margrét Tryggvadóttir, Helgi Hjörvar, Guðbjartur Hannesson, Oddný G. Harðardóttir,

Róbert Marshall, Ólína Þorvarðardóttir, Sigmundur Ernir Rúnarsson, Þór Saari,

Jónína Rós Guðmundsdóttir, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, Magnús Orri Schram,

Þórunn Sveinbjarnardóttir, Birgitta Jónsdóttir, Steinunn Valdís Óskarsdóttir,

Valgerður Bjarnadóttir, Ásta R. Jóhannesdóttir, Þráinn Bertelsson, Skúli Helgason.

1. gr.

31. gr. stjórnarskrárinnar orðast svo:

Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til fjögurra ára.

Landið er eitt kjördæmi.

Í lögum um kosningar til Alþingis skal kveðið á um úthlutun þingsæta og þess gætt að hver samtök fái þingmannatölu í samræmi við heildaratkvæðatölu sína. Þau stjórnmálasamtök koma þó ein til álita við úthlutun þingsæta sem hlotið hafa minnst þrjú af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Um árabil hefur verið rætt um mörk kjördæma og vægi atkvæða. Lengi hefur þróunin verið í þá átt að jafna vægi atkvæða og stækka kjördæmin. Það er viðhorf flutningsmanna þessa frumvarps að nú sé komið að því að gera landið að einu kjördæmi og jafna þar með atkvæðarétt alla Íslendinga til fulls. Það kallar á breytingar á stjórnarskrá og vandlega vinnu í þinginu og utan þess. Því þarf að vanda til verka og gefa góðan tíma nú á fyrri hluta kjörtímabils.

Fyrst var flutt frumvarp á Alþingi um að landið yrði eitt kjördæmi árið 1927 þegar Héðinn Valdimarsson flutti frumvarp þess efnis. Í greinargerð með frumvarpinu lýsti hann þeirri skoðun sinni að eftir mannréttindakenningum þeim sem þingræðið hvílir á ættu allir fullorðnir menn í landinu að hafa jafnrétti í þessum málum og muni óvíða í siðuðum löndum sveigt svo langt frá því marki sem hér á landi. Að mati Héðins var hornsteinn lýðræðisins reglan einn maður – eitt atkvæði. Rúmum 70 árum síðar flutti Guðmundur Árni Stefánsson frumvarp sama efnis.

Kostir og gallar einstakra aðferða við kosningar og skipan mála í þeim efnum eru velflestum kunnir enda hefur umræðan um kjördæmamálið staðið linnulítið áratugum saman. Í skýrslu nefndar forsætisráðherra um breytingar á kjördæmaskipun og tilhögun kosninga til Alþingis frá október 1998 er á greinargóðan hátt farið yfir kosti og galla hinna fjölmörgu valkosta sem til sögunnar hafa verið nefndir varðandi þessi mál. Er til þeirrar skýrslu vísað varðandi þau efni.

Kostir þess að landið verði eitt kjördæmi eru augljósir. Hér skulu nokkrir nefndir:

1. Fullkominn jöfnuður næst milli kjósenda og misvægi atkvæða er ekki lengur til staðar.

2. Stjórnmálaflokkar fá þann þingmannafjölda sem atkvæði þeim greidd segja til um.

3. Þingmenn hafa heildarhagsmuni að leiðarljósi í störfum sínum en ekki þröng kjördæmasjónarmið.

4. Kosningakerfið er einfalt og auðskilið.

Þeir gallar sem nefndir hafa verið á því að landið verði eitt kjördæmi eru þeir helstir að þingmenn verði of fjarri kjósendum sínum samfara minnkandi áhrifum dreifbýlisins hvað fjölda þingmanna varðar. Einnig er nefnt að flokksræði gæti aukist þar sem fyrir liggur að hjá stærri stjórnmálaflokkum yrði um nokkurs konar sjálfkjör að ræða hjá efstu frambjóðendum þeirra á landslistum. Flutningsmenn benda hins vegar á að vilji stjórnmálaflokkar sækja kjörfylgi vítt og breitt um landið leggja þeir framboðslista sína vitaskuld fram á þann veg að þar verði góð breidd fulltrúa þéttbýlis og dreifbýlis.

Til að tryggja virkt lýðræði við val fulltrúa flokkanna á framboðslistum kemur einnig til álita að í kosningalög yrðu fest ákvæði í þá veru.Má þar nefna ákvæði um persónukjör, prófkjör stjórnmálaflokka, auknar heimildir kjósenda við endurröðun frambjóðenda á framboðslistum og að vægi þeirra breytinga yrði aukið umtalsvert, hugsanlegt frelsi kjósenda til að velja einstaklinga á fleiri en einum framboðslista og fleiri skyld atriði. Ekki er með frumvarpi þessu tekin afstaða til þess hvernig aukin áhrif kjósenda á framboðslista og aukið persónuval í kosningum verða tryggð í kosningalögum. Þau álitaefni ber að fara yfir og ákvarða við nauðsynlega endurskoðun kosningalaga verði frumvarp þetta samþykkt.

Ljóst er að stuðningur við tillöguna um að landið verði eitt kjördæmi hefur aukist umtalsvert hin síðari ár. Æ fleiri þingmenn úr öllum stjórnmálaflokkum hafa lýst yfir stuðningi við það fyrirkomulag kosninga. Í því ljósi vænta flutningsmenn víðtæks stuðnings við frumvarpið en mikilvægt er að ná þverpólitískri samtöðu um slíkt grundvallarmál í lýðræði landsins.

Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að 1. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar um fjölda þingmanna og hvernig kosningu þeirra skuli háttað verði óbreytt en að í stað 2.–6. mgr. komi tvær nýjar málsgreinar.

Lögð er til sú breyting í 2. mgr. að landið verði eitt kjördæmi í stað sex kjördæma. Núverandi skipan mála þykir draga úr samkennd þjóðfélagsins og styðja gæslu sérhagsmuna á kostnað heildarhagsmuna. Með því að gera landið að einu kjördæmi næst fullkominn jöfnuður milli kjósenda þannig að misvægi atkvæða og um leið mannréttinda er ekki lengur til staðar. Að sama skapi fengju stjórnmálaflokkar þann þingmannafjölda sem atkvæði þeim greidd segja til um og jafnframt yrði kosningakerfið einfalt og auðskilið.

Í 3. mgr. er lagt til að í lögum um kosningar til Alþingis skuli kveðið á um úthlutun þingsæta og þess gætt að hver samtök fái þingmannatölu í samræmi við heildaratkvæðatölu sína. Hér miða flutningsmenn við d'Hondt-regluna sem notuð hefur verið lengst af hér á landi.

Þá er í 3. mgr. lagt til að við úthlutun þingsæta komi þau stjórnmálasamtök ein til álita sem hlotið hafa minnst þrjú af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu. Ákvæði þetta tengist því markmiði að þing verði að vera starfhæft. Margir smáir flokkar gætu gert stjórn landsins erfiða. Til þess að ná framangreindu markmiði er því lagt til að settar verði kröfur um ákveðið lágmarksfylgi, svokallaðan þröskuld, þannig að þeir flokkar sem ekki ná þessum þröskuldi fái ekki fulltrúa á Alþingi. Ef engir þröskuldar væru dygðu rösklega 1,5% atkvæða til þess að fá mann kjörinn, þ.e. um 2.800 atkvæði. Sú tala gæti hins vegar lækkað eitthvað ef framboð væru mörg. Með 3% þröskuldi yrði þetta lágmark nú rúmlega 5.000 atkvæði og nægði það til að koma tveimur til þremur þingmönnum að, allt eftir því hvernig atkvæði skiptust að öðru leyti. Þröskuldar þessir eru alþekkt fyrirbæri víða um lönd þótt mjög sé misjafnt hversu háir þeir eru. Það er mat flutningsmanna að með þessu sé ekki girt fyrir að sjónarmið minni hluta fái notið sín.

Grundvallaratriðið er að með því að gera landið að einu kjördæmi og öll atkvæði kosningarbærra landsmanna jafn þung er stigið stórt skref í mannréttindum á Íslandi. Engin haldbær rök eru fyrir því að vægi atkvæða sé misjafnt eftir búsetu fólks. Aðrar leiðir en kosningakerfið eru miklu eðlilegri til þess að bæta stöðu einstakra byggða til búsetu í þeim. Því telja flutningsmenn málsins tímabært og áríðandi að ráðast þessar breytingar á stjórnarskrá landsins þannig að breytingar þessar taki sem fyrst gildi.