Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 426

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Össur Skarphéðinsson,

Mörður Árnason, Jóhann Ársælsson, Katrín Júlíusdóttir,

Helgi Hjörvar, Björgvin G. Sigurðsson.

1. gr.

Við 26. gr. stjórnarskrárinnar bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Fimmtungur kosningarbærra manna í landinu getur krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt. Krafan, studd undirskriftum fimmtungs kosningarbærra manna, skal berast forseta lýðveldisins eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Undirskriftasöfnun og krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu frestar ekki gildistöku laga. Efnt skal til þjóðaratkvæðagreiðslu eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfunnar. Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að ávallt greiði fimmtungur kosningarbærra manna atkvæði gegn gildi laganna. Nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, m.a. um kynningu á lögunum sem greiða skal atkvæði um, skulu settar í lög.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með frumvarpinu er lagt til ákvæði um rétt kjósenda til að fara fram á að lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt verði borið undir þjóðaratkvæði. Frumvarp þetta hefur verið flutt á nokkrum undanförnum þingum en ekki náð fram að ganga.

Aðeins er mælt fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslu á þremur stöðum í stjórnarskránni, þ.e. í 11. gr. (ef 3/ 4hlutar alþingismanna greiða atkvæði með tillögu um að forseti lýðveldisins verði leystur frá embætti), í 26. gr. (ef forsetinn synjar um staðfestingu á lagafrumvörpum) og í 79. gr. (ef með lögum eru gerðar breytingar á kirkjuskipaninni). Ekki er að finna þar neitt ákvæði sem gerir þegnum landsins kleift að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál sem Alþingi hefur til umfjöllunar.

Þótt oft hafi komið fram krafa um að auka rétt fólks til þjóðaratkvæðagreiðslu hefur ekkert orðið úr því. Réttur fólks til að hafa áhrif á framgang einstakra mála er bundinn við atkvæðagreiðslur um minni háttar mál, svo sem opnun á áfengisútsölum og hvort leyfa skuli hundahald í einstökum sveitarfélögum.

Víða í grannlöndum okkar hefur verið farin sú leið að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu og auka þannig lýðræðislegan rétt fólksins. Samkvæmt stjórnskipan okkar getur fólk einungis haft áhrif með atkvæði sínu í kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, svo og við kjör forseta lýðveldisins. Telja verður að lýðræðinu séu þannig nokkur takmörk sett, ekki síst þar sem samsteypustjórnir virðast mun algengari hér en t.d. annars staðar á Norðurlöndum. Þannig veit fólk hér á landi sjaldnast hvaða ríkisstjórnir það er að kjósa yfir sig með atkvæði sínu, auk þess sem auðveldara er fyrir samsteypustjórnir að semja sig frá loforðum og kosningastefnuskrám.

Með síauknu alþjóðasamstarfi er enn brýnna að fólk hafi möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslu, ekki síst þar sem mikilvægir alþjóðlegir samningar geta haft úrslitaáhrif á framtíð þjóðarinnar. Þannig var hávær krafa uppi hjá stórum hluta þjóðarinnar um að efnt skyldi til þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.

Í stórum málum sem snerta verulega hag þegnanna og afkomu þjóðarinnar er mikilvægt að þessi leið sé fyrir hendi. Það treystir lýðræðið í landinu og veitir stjórnmálaflokkum meira aðhald en þeir hafa nú.

Í 26. gr. stjórnarskrárinnar er ákvæði sem heimilar forseta lýðveldisins að synja staðfestingar lagafrumvarpi sem Alþingi hefur samþykkt. Ákvæðið felur aðeins í sér frestandi neitunarvald því að synji forsetinn um staðfestingu verður að bera lagafrumvarpið undir þjóðaratkvæðagreiðslu. Þessu ákvæði var í fyrsta sinn beitt frá stofnun lýðveldisins nú í ár. Um var að ræða frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum, nr. 53/2000, og samkeppnislögum, nr. 8/1963, sem samþykkt var á Alþingi 24. maí. Þó að nauðsynlegt sé að synjunarvald forseta lýðveldisins sé til staðar er jafnframt rétt að þegnar landsins geti átt kröfu á því að fá að taka á beinan hátt þátt í ákvörðun um mikilvæg mál, án þess að til atbeina forseta lýðveldisins þurfi að koma.

Í frumvarpi þessu til stjórnarskipunarlaga er því lagt til að fimmtungur kosningarbærra manna í landinu geti krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvörp sem Alþingi hefur samþykkt. Til greina kemur í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu að undanskilja ákveðna málaflokka líkt og gert er í Danmörku. Krafa um að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt frestar ekki gildistöku laga.

Í frumvarpinu eru settir fram tímafrestir varðandi undirskriftasöfnunina og atkvæðagreiðsluna. Þannig er gert ráð fyrir því að krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu studd undirskriftum berist forseta eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal síðan fara fram eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfu um atkvæðagreiðsluna. Er þá miðað við reglu þá sem fram kemur í 24. gr. stjórnarskrárinnar um að boðað skuli til alþingiskosninga eigi síðar en 45 dögum eftir að gert var kunnugt um þingrof.

Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu verði bindandi er gert ráð fyrir að meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni þurfi að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að fimmtungur kosningarbærra manna þurfi alltaf að greiða atkvæði gegn gildi þeirra. Þannig er um tvö sjálfstæð skilyrði að ræða. Eðlilegt þykir að gera kröfur um þátttöku ákveðins hluta kjósenda í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu og er það gert að danskri fyrirmynd. Því er í raun miðað við að sá fimmtungur kosningarbærra manna sem knýr á um atkvæðagreiðslu fylgi kröfunni eftir með því að mæta á kjörstað og greiða atkvæði. Til skýringar er eftirfarandi dæmi: Í maí 1998 voru 193.632 manns á kjörskrá. Ef þá hefðu verið í gildi reglur þær sem lagðar eru til í frumvarpi þessu hefði þurft fimmtung kosningarbærra manna í landinu, eða u.þ.b. 38.700 manns, til að knýja á um að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um gildi laga. Í atkvæðagreiðslunni sjálfri hefði að lágmarki sami fjöldi þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna ef þátttaka hefði verið 40% eða minni. Ef hins vegar t.d. 80% þeirra sem á kjörskrá voru, eða 154.905, hefðu tekið þátt í atkvæðagreiðslunni hefði helmingur þeirra þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna eða 77.452 manns. Þannig þarf alltaf helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, en ef þátttaka er undir 40% dugir ekki helmingur heldur kemur þá til kasta fimmtungsreglunnar þannig að a.m.k. 20% kosningarbærra manna þurfa að greiða atkvæði gegn gildi laga.

Loks er mælt fyrir um það í ákvæðinu að nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu verði settar í lög. Meðal annars verður að telja nauðsynlegt að setja nánari reglur um kynningu á lögunum sem þjóðaratkvæðagreiðsla á að fara fram um, en nútímalöggjöf er iðulega þess eðlis að til þess að unnt sé að taka afstöðu til hennar þarf hvort tveggja þekkingu og lögskýringargögn. Einnig er þörf á því að setja nánari reglur um ýmis framkvæmdaratriði þjóðaratkvæðagreiðslu.

Fylgiskjal.

Mörður Árnason:

Samantekt um þjóðaratkvæðagreiðslur á Íslandi og í nokkrum öðrum ríkjum.

(Minnisblað til þingflokks Samfylkingarinnar.)

Yfirlit.

Hér eru nokkrir punktar um þjóðaratkvæðagreiðslu eftir athugun á reglum um þær á Íslandi og nokkrum öðrum ríkjum, aðallega Evrópuríkjum. Einkum var athugað hvaða skilyrði eru sett fyrir því að úrslit séu gild.

Atkvæðagreiðsla sem aðeins er ráðgefandi er samkvæmt eðli máls án skilyrða. Kjörsókn o.s.frv. er hluti af niðurstöðum atkvæðagreiðslunnar, og kemur við sögu við pólitískt mat á úrslitunum.

Við bindandi atkvæðagreiðslu er ýmist að niðurstöðurnar eru skilyrtar eða ekki. Í raun ganga skilyrði gegn grunnhugmyndinni um beint lýðræði, og algengast er að ekki séu sett nein skilyrði. Tengsl virðist mega finna milli þess hvernig boðað er til þjóðaratkvæðagreiðslu og hvernig niðurstöðurnar eru skilyrtar, þ.e. að þegar forseti eða þjóðþing boða til atkvæðagreiðslu eða verulegur hluti kjósenda, þá eru ekki skilyrði eða væg, en þar sem tiltölulega lítill hluti kjósenda eða t.d. minnihluti þingmanna getur knúið fram atkvæðagreiðslu er tíðara að niðurstöður séu skilyrtar.

Skilyrði í almennri atkvæðagreiðslu – umfram kröfu um einfaldan meirihluta í kosningunni – eru á fernan veg.

1. Skilyrði um ákveðið lágmark í heildarkjörsókn. Þetta hefur ekki fundist sem almenn regla nema í einu grónu lýðræðisríki, á Ítalíu (50% kjörsókn að lágmarki), en er nokkuð algeng regla í nýfrjálsum ríkjum Evrópu. Þá er slíkt skilyrði allalgengt í þjóðaratkvæðagreiðslum um breytingar á stjórnarskrá og öðrum sérstökum atkvæðagreiðslum.

2. Með skilyrði um að sá meirihluti sem úrslitum ræður (sem knýr fram breytingu, leggst gegn lögum o.s.frv.) skuli vera að lágmarki tiltekið hlutfall kjósenda á kjörskrá. Þetta er algengt skilyrði þar sem skilyrði eru sett á annað borð.

3. Skilyrði um aukinn meirihluta. Þetta hefur ekki fundist í þessari athugun nema sem alger undantekning (ákvæðið í sambandslögunum 1918). Aukinn meirihluti er skilyrði sem einkum er sett annarsvegar á vettvangi fulltrúalýðræðis, til að tryggja verulega samstöðu um mikilvægar ákvarðanir, hinsvegar í félögum til að tryggja rétt minnihluta á fundum í mikilvægum grundvallarmálum. Aukinn meirihluti er hinsvegar ankannaleg krafa í beinu lýðræði.

4. Þegar um nokkrar einingar er að ræða er stundum sett skilyrði um meirihluta í öllum einingum eða miklum hluta þeirra (t.d. í sambandsríkjum, Sviss er gott dæmi). Þetta á ekki við hér.

Ákvæði í stjórnarskrá íslenska lýðveldisins um þjóðaratkvæðagreiðslu benda ekki til neins annars en að þar sé átt við óskilyrta atkvæðagreiðslu þar sem einfaldur meirihluti nægir.

Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram fimm sinnum á Íslandi, á tímabilinu 1908–44. Þrisvar var atkvæðagreiðslan ráðgefandi, tvisvar bindandi. Engin skilyrði voru við lýði í atkvæðagreiðslunum nema um einfaldan meirihluta, að undantekinni atkvæðagreiðslunni 1944, þar sem þurfti meirihluta kosningarbærra manna til að samþykkja lýðveldisstjórnarskrána.

Nokkur sérstök atriði.

I – Stjórnarskráin.

Þrisvar er minnst á þjóðaratkvæðagreiðslu í stjórnarskránni, og að auki er ákvæði um atkvæðagreiðsluna 1944.

1. Í málskotsréttargreininni (26. gr.):

„Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.“

2. Í þjóðkirkjukafla (79. gr.):

„Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins samkvæmt 62. gr., og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg.“

3. Í kafla um að leysa forseta frá embætti (11. gr.):

„Forseti verður leystur frá embætti, áður en kjörtíma hans er lokið, ef það er samþykkt með meiri hluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu, sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi 3/ 4 hluta þingmanna. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja mánaða, frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi, og gegnir forseti eigi störfum, frá því að Alþingi gerir samþykkt sína, þar til er úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn.“

Í 11. gr. (þar sem fyrst er rætt um þjóðaratkvæðagreiðslu) kemur í ljós að það þarf einfaldan meirihluta atkvæða til samþykktar. Atkvæðagreiðslan er ekki skilyrt að öðru leyti, hvorki kjörsókn né meirihluti sem hlutfall af kjörsókn. Þó er skilyrði um verulega aukinn þingmeirihluta í 11. gr., þann sama og þarf til að samþykkja stjórnarskrárbreytingar. Sigurður Líndal telur (samtal; viðtöl og greinar í dagblöðum) einboðið að hingað sé að leita reglnanna: Þjóðaratkvæði, meirihluti ræður án tillits til kjörsóknar eða meirihluta sem hlutfalls af kjörskrá.

Vert er að athuga að í 11. greininni er tiltekinn tími, „innan tveggja mánaða“ frá samþykkt Alþingis.

Alþingi samþykkti stjórnarskrá lýðveldisins fyrir sitt leyti vorið 1944 og vísaði henni til þjóðarinnar. Sú stjórnarskrá var samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu í maí 1944 (með 95% atkvæða), síðan staðfest á Alþingi með þingsályktun og yfirlýsingu forseta þingsins. Um þjóðaratkvæðagreiðsluna var sett sérstakt ákvæði í sjálfri stjórnarskránni, 81. gr. (raunar var greinin að lokum ekki nýtt heldur vísað til samskonar stjórnarskrárbreytingar frá 1942):

„Stjórnskipunarlög þessi öðlast gildi, þegar Alþingi gerir um það ályktun, enda hafi meiri hluti allra kosningarbærra manna í landinu með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt þau.“

Í þessari grein, og textanum frá 1942, er miðað við að meirihluti á kjörskrá þurfi að samþykkja stjórnarskrána. Um þá einu atkvæðagreiðslu eru þessi skilyrði sérstaklega tekin fram.

II – Þjóðaratkvæðagreiðslur á Íslandi.

Á Íslandi hefur fimm sinnum verið efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu, um áfengisbann 1908 (bann sett) og 1933 (bann afnumið), um þegnskylduvinnu 1916, um sambandslögin 1918 og um lýðveldisstofnun 1944. Árin 1908, 1916 og 1933 var um að ræða atkvæðagreiðslu samkvæmt þingsályktunartillögu þar sem stjórninni var falið að kanna afstöðu manna til þess hvort tiltekna skipan skyldi lögleiða. Þetta voru því ráðgefandi atkvæðagreiðslur. Kosið var samhliða þingkosningum. Engin skilyrði voru sett um niðurstöður.

Atkvæðagreiðslan 1918 var hinsvegar bindandi, á þann hátt að sambandslögin sem Alþingi hafði afgreitt voru borin undir alla kosningarbæra menn „til samþykktar eða synjunar“. Engin skilyrði voru þó sett um kjörskrá eða meirihluta (lögin voru samþykkt með 92,5% en kjörsókn var aðeins 43,8%). Í lögunum/samningnum var hinsvegar ákvæði um að hægt væri að nema samninginn úr gildi. Skilyrði þess (fyrir utan tímasetningar) var að 2/ 3 þingmanna á Alþingi samþykktu og síðar 3/ 4 þátttakenda í atkvæðagreiðslu sem 3/ 4 kjósenda tækju þátt í. Þessi skilyrði voru ættuð frá Dönum.

Í atkvæðagreiðslunni 1944 var tekin bindandi afstaða til tveggja spurninga. Í fyrri spurningunni var beðið um afstöðu til þingsályktunar um að sambandslagasamningurinn væri „niður fallinn“. Í umræðum á þinginu kom hjá nokkrum þingmönnum fram vilji til að fara eftir skilyrðum sambandslagasamningsins frá 1918. Niðurstaðan varð sú að þingsályktunartillögunni var ekki breytt en því lýst yfir til sátta að þessi ágreiningur yrði látinn „liggja milli hluta“. Úrslitin í atkvæðagreiðslunni urðu slík að aldrei reyndi á, en að formi til voru atkvæði ekki greidd um gildi sambandslaganna heldur um ályktun Alþingis. 1

Í síðari spurningunni var beðið um afstöðu til nýju stjórnarskrárinnar. Sú kosning fór fram eftir ákvæðum þar sem gert var ráð fyrir að meirihluta manna á kjörskrá þyrfti til samþykktar.

Að undanteknum stjórnarskrárhluta atkvæðagreiðslunnar frá 1944 hafa engin skilyrði gilt um þjóðaratkvæðagreiðslur á Íslandi önnur en um meirihluta þeirra sem kjósa.

III – Flugvallaratkvæðagreiðslan í Reykjavík 2001.

Flugvallaratkvæðagreiðslan í Reykjavík 2001 spratt af því að sveitarstjórnin ákvað að spyrja kjósendur um álit á máli sem ekki hafði verið tekin ákvörðun um. Slík atkvæðagreiðsla er að eðli ólík atkvæðagreiðslu sem efnt er til í þeim tilgangi að staðfesta eða hafna ákvörðun sem stjórnvald hefur þegar tekið.

Atkvæðagreiðslan fór fram samkvæmt 104. grein sveitarstjórnarlaga (45/1998). Þar segir að sveitarstjórn sé heimilt að efna til almennrar atkvæðagreiðslu um sérstök mál. Niðurstaðan sé ekki bindandi nema sveitarstjórnin hafi ákveðið það sérstaklega. Í sérstökum borgarreglum (samþykktum um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp) var svo kveðið á um að slík atkvæðagreiðsla væri bindandi ef kjörsókn næmi 3/ 4

(nú 2/ 3 kjósenda. Svona atkvæðagreiðsla er því ráðgefandi, en borgarstjórn ákvað að 75% kjörsókn eða meirihluti sem næmi 50% af kjörskrá gæti gert úrslitin bindandi. Þetta var því ráðgefandi atkvæðagreiðsla sem gat orðið bindandi við tiltekin skilyrði.

Kjörsókn reyndist 39% og mjótt á munum milli fylkinga. Þó ákvað meirihluti borgarstjórnar að taka mið af niðurstöðunum í ákvörðun um aðalskipulag á flugvallarsvæðinu.

Merkilegt við þessa kosningu var það að forystumenn eins stjórnmálaflokkanna, Sjálfstæðisflokksins, hvöttu stuðningsmenn sína óbeint til að sitja heima. Það gerðu þeir með yfirlýsingum um að atkvæðagreiðslan væri ómerkileg og að þeir mundu sjálfir ekki taka þátt í henni (m.a. Davíð Oddsson). Gagnrýnendur kjörsóknarskilyrðis hafa einmitt bent á slíkar aðstæður og talið óeðlilegt að andstæðingar tiltekins máls í atkvæðagreiðslu geti .kosið' með því að sitja heima, og jafnframt að þeir geti ráðið úrslitum sem sitja heima vegna þess að þeir hafa ekki afstöðu til málsins eða ekki nægan áhuga á því.

Einstök ríki.

Hér er farið yfir fyrirkomulag í nokkrum ríkjum. Athugunin nær skammt en ætti að geta gefið þokkalega yfirsýn. Að auki voru kannaðar sérstaklega reglur um þjóðaratkvæðagreiðslur í ellefu nýfrjálsum ríkjum Mið- og Austur-Evrópu.

a) Sviss, Kalifornía. Þetta eru þau ríki heims þar sem oftast er almenn atkvæðagreiðsla. Ekki eru sjáanleg nein skilyrði við úrslit nema þau í Sviss að niðurstaða er ekki bindandi nema saman fari meirihluti kjósenda annarsvegar og hinsvegar sama niðurstaða í meirihluta kantónanna (sbr. kost 4 í yfirlitinu að framan).

á) Austurríki. Niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi, án nokkurra skilyrða að því séð verður. Tvisvar gert frá stríðslokum, um kjarnorkuver 1978, um ESB l994.

b) Frakkland. Þar er tvennskonar atkvæðagreiðsla. Annarsvegar getur forsetinn efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvörp eða alþjóðasamninga. Um það eru fjölmörg dæmi frá stofnun 5. lýðveldisins 1958. Hinsvegar er þjóðaratkvæðagreiðsla skilyrði við stjórnarskrárbreytingar (nema fulltrúadeild og öldungadeild sameinaðar samþykki með 3/ 5). Atkvæðagreiðslurnar eru bindandi, eftir samþykkt með einföldum meirihluta í þjóðaratkvæðagreiðslu öðlast laga- eða stjórnarskrárbreytingarnar gildi. Engin sérstök skilyrði eru sjáanleg í stjórnarskrá eða öðrum tiltækum heimildum.

Nýlega voru samþykktar í Frakklandi reglur um atkvæðagreiðslur í sveitarfélögum. Þar verða úrslitin bindandi ef tillagan er samþykkt með einföldum meirihluta og 50% kosningarbærra hafa greitt atkvæði.

c) Noregur, Finnland. Í báðum þessum ríkjum er þjóðaratkvæðagreiðsla aðeins ráðgefandi. Engin skilyrði um kjörsókn eða meirihluta. Þingið tekur sjálfstæða ákvörðun um gang mála eftir atkvæðagreiðsluna, en hvorki í Finnlandi né Noregi hefur þingið gengið á svig við vilja kjósenda í slíkri atkvæðagreiðslu.

d) Bretland. Þar er engin stjórnarskrá og engin almenn regla. Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur aðeins einu sinni farið fram í ríkinu öllu (1975 um EBE), þá án skilyrða. Tvisvar hefur verið kosið í Skotlandi og Wales um eigið þing. Í fyrra skiptið (1979) voru sett skilyrði um að meirihluti með þingi skyldi vera 40% manna á kjörskrá. Þetta skilyrði olli því að Skotar fengu þá ekki þing þótt meirihluti væri fyrir því í atkvæðagreiðslunni (51,6%) þar sem sá meirihluti náði ekki 40% af Skotum á kjörskrá (reyndist 32,9%). Walesmenn felldu hinsvegar þingtillöguna í þetta skipti. Í seinna skiptið, 1997, voru engin skilyrði hinsvegar sett og samþykktu hvorirtveggju að koma sér upp þingi. – Sá munur var á atkvæðagreiðslunum 1979 og 1995 að í fyrra skiptið hafði Lundúnaþing afgreitt lög sem voru háð samþykki í Skotlandi og Wales, en í seinna skiptið var lögð spurning fyrir Skota og Walesmenn í ráðgefandi atkvæðagreiðslu. Niðurstöðurnar leiddu til lagafrumvarps sem Lundúnaþing samþykkti.

ð) Svíþjóð. Þar eru tvennskonar ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. Annarsvegar skýtur þingið máli til þjóðarinnar með sérstökum lögum, og er slík atkvæðagreiðsla ráðgefandi. Þetta hefur verið gert fimm sinnum, síðast um evruna í fyrra. Engin skilyrði. Hinsvegar geta þingmenn (minnst 35 talsins) borið fram tillögu um þjóðaratkvæði um tiltekin lög og ef þriðjungur þeirra samþykkir fer sú atkvæðagreiðsla fram samhliða næstu þingkosningum. Lögin eru felld ef meirihluti neitar þeim að því tilskildu að sá fjöldi nemi rúmum helmingi þeirra sem kusu í þingkosningunum. Þetta hefur raunar ekki gerst enn í Svíþjóð, en enginn efast þó um að þessi stjórnarskrárgrein sé í fullu gildi.

e) Danmörk. Þar er gert ráð fyrir þrenns konar þjóðaratkvæðagreiðslu. Í fyrsta lagi um breytingar á stjórnarskránni, grundvallarlögunum. Þegar stjórnarskrárbreyting er samþykkt á þingi skal rjúfa það og boða til kosninga. Samþykki nýtt þing einnig breytinguna fer fram þjóðaratkvæðagreiðsla um hana, og er hún samþykkt ef meirihluti í atkvæðagreiðslunni er minnst 40% kosningarbærra manna. Í öðru lagi greiða Danir atkvæði um fullveldisframsal til yfirþjóðlegrar stofnunar. Til að slíkt frumvarp verði að lögum á þinginu þarf 5/ 6 atkvæða, en ef frumvarpið fær rýrari meirihluta en 5/ 6 þingmanna 2 er sjálfkrafa atkvæðagreiðsla meðal þjóðarinnar. Í þriðja lagi getur þriðjungur þingmanna knúið fram atkvæðagreiðslu um tiltekin nýsamþykkt lög. Þær atkvæðagreiðslur um Evrópumál sem við þekkjum best hafa orðið eftir fyrri reglunni en aðeins einusinni verið kosið eftir þriðjungsreglunni (1963). Um tvær síðarnefndar gerðir þjóðaratkvæðagreiðslu í Danmörku eru þær reglur að lögin falla ef meirihluti kjósenda er á móti þeim og skal sá meirihluti vera minnst 30% kosningarbærra manna. Þetta þýðir að til að fella lög þarf kjörsókn að vera að minnsta kosti 30% – ef allir kjósendur væru á móti – en sé mjótt á munum kynni að þurfa tæplega 60% kjörsókn að lágmarki til að fella lög.

é) Írland. Þar er þjóðaratkvæðagreiðsla tvennskonar. Annarsvegar um breytingu á stjórnarskrá og ræður þá meirihluti í óskilyrtri atkvæðagreiðslu. Hinsvegar getur tiltekinn hluti þingmanna (meirihluti í öldungadeild, þriðjungur í neðri deild) knúið fram atkvæðagreiðslu um einstök lög (eða um þingrof og kosningar). Þau teljast felld ef meirihluti gegn þeim er minnst 33 1/ 3% kosningarbærra manna.

f) Ítalía. Þar eru þjóðaratkvæðagreiðslur algengar (38 síðustu 30 ár). Annarsvegar eru atkvæðagreiðslur um stjórnarskrármál, þær virðast vera bindandi en án skilyrða. Aðeins tvær slíkar hafa farið fram frá stríðslokum. Hinsvegar eru atkvæðagreiðslur um einstök lög. Þar er þess krafist að kjörsókn sé minnst 50%. Eitt dæmi er um að þetta hafi skipt máli – 1990 fóru lög eða lagagreinar um veiðar og eitur í matvælum fyrir þjóðina og var yfirgnæfandi meirihluti á móti lögunum en þau héldu gildi sínu þar sem þátttakan var aðeins 43%.

Ath.: Þar sem skilyrði er sett á meirihluta í þeim ríkjum sem hér hefur verið fjallað um er hann 30% (Danmörk), 33 1/ 3% (Írland) eða 40% (Skotland og Wales 1979, gagnrýnt fyrir ströng skilyrði). Í eina ríkinu hingað til með kjörskrárskilyrði er það 50%. Í Svíþjóð eru sérstakar reglur þar sem atkvæðagreiðslan er samhliða þingkosningum.

Nýfrjálsu ríkin.

Farið var yfir reglur í ellefu nýfrjálsum ríkjum Mið- og Austur-Evrópu þar sem lýðræðisskipan hefur fest í sessi. Stjórnskipan nýfrjálsu ríkjanna er merkilegt rannsóknarefni þar sem þau hafa geta valið sér stjórnskipunarreglur af .hlaðborði' hinna grónu lýðræðisríkja. Hins vegar má telja líklegt að varfærnissjónarmið hafi verið rík við mótun stjórnarskrár og reglna í ýmsum þeirra, einkum þeim sem nú búa við lýðræðisskipan í fyrsta sinn eða hafa af henni skamma reynslu í sögu sinni.

Í tíu af ríkjunum ellefu (alstaðar nema í Tékklandi) er gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu sem kosti við ákvarðanatöku við hlið fulltrúalýðræðisins, og víðast getur hluti kjósenda knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu. Algengt er að skilyrði séu sett um þátttöku í almennum þjóðaratkvæðagreiðslum og í tveimur ríkjanna er meirihlutinn (eða sigurkosturinn) skilyrtur, skal jafngilda a.m.k. 25% kosningarbærra í Ungverjalandi og a.m.k. þriðjungi í Litháen.

g) Búlgaría. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu í stjórnarskrá um lög og ýmis álitamál. Nú munu vera í undirbúningi lög um þjóðaratkvæðagreiðslur samkvæmt stjórnarskránni. Samkvæmt drögum geta 100 þúsund kjósendur krafist atkvæðagreiðslu um almenn lög, 200 þúsund um stjórnlög. Óljóst um skilyrði.

h) Eistland. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu annars vegar um stjórnarskrá, hinsvegar um lög og önnur brýn málefni (þá líklega ráðgefandi atkvæðagreiðsla eða eftir sérstökum reglum).

1. Meirihluti þings getur sent lög í þjóðaratkvæðagreiðslu (önnur en fjárlög, skattalög, lög um staðfestingu alþjóðasamninga og um neyðarástand). Samþykki meirihluti þátttakenda í atkvæðagreiðslunni lögin öðlast þau gildi, ef ekki er þing rofið og efnt til kosninga.

2. Tillögur um breytingar á stjórnarskrá getur þingið sett í þjóðaratkvæðagreiðslu á sama hátt og verður að gera það ef breytingarnar varða fyrsta (um stjórnskipun, valdskiptingu, auðlindir, þjóðtungu, fána o.s.frv.) eða síðasta kafla (um breytingar á stjórnarskrá) hennar. Aðrar breytingar getur þingið samþykkt í tveimur atkvæðagreiðslum með kosningum á milli (með meirihluta fyrra skiptið, 3/ 5 í síðara skiptið). Ríki neyðarástand getur þingið samþykkt stjórnarskrárbreytingar sem taka strax gildi (til umræðu með 4/ 5, 2/ 3þarf til samþykkis).

i) Króatía. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu annarsvegar um breytingar á stjórnarskrá, um lög og einstök málefni, og hinsvegar um aðild að ríkjasambandi.

1. Ríkisstjórn og forseti, meirihluti þingsins eða 10% kosningarbærra manna geta boðað til bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingar á stjórnarskrá, um lög eða einstök málefni. Til að tillaga teljist samþykkt þarf meirihluta atkvæða og þáttöku meirihluta kosningarbærra manna.

2. Ákvörðun sem varðar aðild að ríkjasambandi skal vísað til þjóðaratkvæðagreiðslu og telst því aðeins samþykkt að meirihluti kosningarbærra manna greiði henni atkvæði.

í) Lettland. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu í fjórum tilvikum, um stjórnarskrá, um einstök lög, um þingrof og um verulegar breytingar á ESB-aðild.

1. Forseti eða þriðjungur þings getur frestað gildistöku laga. Ef tíundi hluti kosningarbærra manna krefst þjóðaratkvæðagreiðslu um þau fer hún fram, nema þingið hafi áður endursamþykkt þau með 3/ 4 hlutum atkvæða. Lögin teljast felld ef meirihluti greiðir atkvæði gegn þeim í atkvæðagreiðslunni og heildartala kjósenda nær a.m.k. helmingi af tölu kjósenda í síðustu þingkosningum. Fjárlög og skattalög eru undanþegin, einnig lög um ýmis hernaðarmál og lög til að staðfesta samninga við önnur ríki. Þá eru lög undanþegin málskoti forseta ef 2/ 3 hlutar þings samþykkja að svo skuli vera.

2. Forseti getur boðað til þjóðaratkvæðagreiðslu um að rjúfa þing og boða til nýrra kosninga. Slík tillaga er samþykkt með meirihluta atkvæða í atkvæðagreiðslunni. Ef hún er felld fer forseti frá.

3. Þingið getur breytt stjórnarskránni (eftir þrjár umræður og samþykki a.m.k. 3/ 4 þingmanna) nema fyrstu greinunum um stjórnskipun, landsvæði, þjóðtungu, fána, kjör þingsins, og svo greininni um stjórnarskrárbreytingar. Þeim greinum verður aðeins breytt þannig að tíundi hluti íbúa á kjörskrá leggi breytingartillögu fyrir þingið. Samþykki það tillöguna óbreytta tekur hún gildi, ella fer fram þjóðaratkvæðagreiðsla. Til að breytingartillagan teljist samþykkt þarf meirihluti kosningarbærra manna að samþykkja hana.

4. Í stjórnarskránni er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild að ESB, sem þegar hefur farið fram, og um verulegar breytingar á aðildinni. Slík breyting telst samþykkt ef meirihluti greiðir þeim atkvæði og heildartala kjósenda nær a.m.k. helmingi af tölu kjósenda í síðustu þingkosningum.

j) Litháen. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu ef breyta skal mikilvægustu greinum stjórnarskrárinnar, um einstök lög að frumkvæði þings eða hluta kjósenda, og um önnur brýn málefni.

1. Þjóðaratkvæðagreiðsla um einstök lög fer fram ef meirihluti þings samþykkir eða 300 þúsund kosningarbærir menn (jafngildir um 25 þúsund á Íslandi) krefjast þess. Úrslitin eru bindandi ef a.m.k. 50% kosningarbærra kjósa og meirihluti jafngildir þriðjungi kosningarbærra manna.

2. Breytingar á 1. gr. stjórnarskrárinnar (um sjálfstæði Litháens), á upphafskafla hennar (stjórnarfar, þjóðtunga, fáni o.s.frv.) og á kaflanum um stjórnarskrárbreytingar má aðeins gera í þjóðaratkvæðagreiðslu. Annars nægir að þingið samþykki tvisvar (með hléi á milli en ekki endilega kosningum) með 2/ 3 atkvæða hvoru sinni. Fyrstu greininni verður aðeins breytt með samþykki 3/ 4 kosningarbærra manna. Breytingar á köflunum tveimur þurfa samþykki helmings kosningarbærra manna.Ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla er haldin um einstakt mál ef þingið vill eða 300 þúsund kosningarbærir menn krefjast þess. Til að þjóðaratkvæðagreiðslan teljist gild þarf þátttöku helmings kosningarbærra manna. Sé meirihluti með málinu verður þingið að taka það til umræðu innan mánaðar.

k) Pólland. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingar á mikilvægustu greinum stjórnarskrárinnar, um alþjóðasamninga sem gera ráð fyrir framsali fullveldis, og um önnur brýn málefni. Ekki virðist vera um að ræða þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök lög.

1. Meirihluti fulltrúadeildar getur boðað til þjóðaratkvæðagreiðslu um brýnt málefni, einnig forsetinn með samþykki meirihluta öldungadeildar. Úrslit eru bindandi ef meira en helmingur kosningarbærra greiðir atkvæði.

2. Breytingum á fyrstu köflum stjórnarskrárinnar (um stjórnskipan, þjóðtákn, mannréttindi) og á kaflanum um stjórnarskrárbreytingar getur forseti, fimmtungur fulltrúadeildar eða meirihluti öldungadeildar vísað til staðfestingar í þjóðaratkvæðagreiðslu. Til staðfestingar þarf meirihluta atkvæða í kosningunni.

3. Alþjóðasamninga sem fela í sér framsal fullveldis þarf að samþykkja með 2/ 3 atkvæða í báðum þingdeildum eða með meirihluta í þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem a.m.k. helmingur kosningarbærra greiðir atkvæði.

l) Rúmenía. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingar á stjórnarskrá, um að leysa forseta frá embætti, um lög og um einstök álitamál.

1. Forseti og þing geta boðað til þjóðaratkvæðagreiðslu um hvaðeina sem mikilvægt þykir. Úrslit eru gild ef meira en helmingur kosningarbærra greiðir atkvæði. 100 þúsund kjósendur geta óskað þjóðaratkvæðagreiðslu um lög og skal þingið þá taka slíka tillögu til umræðu.

2. Breytingar á stjórnarskrá skulu bornar undir þjóðaratkvæðagreiðslu eftir samþykkt þingsins (með 2/ 3 atkvæða í hvorri deild eða 3/ 4 í sameinuðu þingi). 500 þúsund kjósendur geta knúið þingið til að taka til umræðu tillögu um stjórnarskrárbreytingu. Skilyrði virðast vera hin sömu og áður eru talin.

m) Slóvakía. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um almenn efni og um aðild að ríkjasambandi og úrsögn úr slíku sambandi.

Um önnur efni en ríkjasamband skal hafa þjóðaratkvæðagreiðslu ef þingið samþykkir eða 350 þúsund kjósendur (jafngildir um 20.000 á Íslandi) vilja. Tillaga telst samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu ef hún fær meirihluta atkvæða og meirihluti kosningarbærra greiðir atkvæði.

Þingið getur að þremur árum liðnum breytt lögum sem byggjast á úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslu eða afnumið þau en þá má jafnframt boða að nýju til þjóðaratkvæðagreiðslu um sama efni.

Ekki er gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingar á stjórnarskrá nema hvað varðar ríkjasamband. Þingið eitt samþykkir stjórnarskrárbreytingar og önnur stjórnlög og þarf til 3/ 5 atkvæða.

n) Slóvenía. Gert er ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um lagaleg efni og um stjórnarskrárbreytingar.

1. Þjóðaratkvæðagreiðsla um lög, lagaákvæði eða lagaleg álitamál fer fram að ósk a.m.k. þriðjungs þingmanna, þjóðarráðsins (e.k. öldungadeild) eða 40 þúsund kjósenda (jafngildir um 6000 á Íslandi). Meirihluti í atkvæðagreiðslunni ræður úrslitum.

2. Tillaga um breytingu á stjórnarskrá þarf 2/ 3 atkvæða á þinginu til samþykktar. Þriðjungur þingmanna getur hins vegar skotið slíkri tillögu til þjóðaratkvæðagreiðslu. Tillagan telst þá samþykkt ef meirihluti er með henni og meirihluti kosningarbærra hefur greitt atkvæði.

o) Ungverjaland. Gert er ráð fyrir bindandi og ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Þinginu er skylt að hlíta niðurstöðum bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu.

Þjóðaratkvæðagreiðsla er haldin að boði forseta, ríkisstjórnar, þriðjungs þingmanna eða 200 þúsund kosningarbærra (jafngildir um 6.000 á Íslandi). Þjóðaratkvæðagreiðslan telst hafa farið fram að lögum ef a.m.k. 25% kosningarbærra manna hafa valið sama kost í atkvæðagreiðslunni (af tveimur eða fleiri). Þjóðaratkvæðagreiðsla er ekki boðuð um fjárlög, lög um skatta, hernaðarmálefni, sakaruppgjöf o.fl.

Ekki er gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar ( 2/ 3 þings duga). – Ef 50 þúsund kjósendur krefjast þess skal þingið taka mál til umfjöllunar.

Heimildir.

Stuðst er við ýmiskonar heimildir, einkum stjórnarskrár ríkjanna og sérlög þeirra um þjóðaratkvæðagreiðslur (m.a. af vefslóðinni „confinder.richmond.edu“). Þá nýttist prýðilegt yfirlit á netinu um beint lýðræði í Evrópu á vefsvæði „Initiative & Referendum Institute, Europe“ og umfjöllun um stjórnskipulag á gagnasafninu „countrywatch.com“. Hið snjalla starfsfólk upplýsingadeildar þingsins hefur aðstoðað við heimildaleitina.

Tvö fræðirit á ensku um þjóðaratkvæðagreiðslu, bæði með ritaskrám: The Referendum Experience in Europe. Ritstj. Michael Gallagher og Pier Vincenzo Uleri. MacMillan Press; Basingstoke og Lundúnum 1996 (greinasafn þar sem fjallað er um reynsluna af atkvæðagreiðslum í ýmsum Evrópuríkum); Qvortrup, Mads. A comparative study of referendums. Government by the people. Manchester University Press; Manchester 2002 (umfjöllun um þjóðaratkvæðagreiðslur og áhrif þeirra á lýðræðið með ýmsum fróðleik um sögu og einstök tilvik). Sjá einnig fréttaskýringu Árna Helgasonar, „Rúmlega 460 þjóðaratkvæðagreiðslur í Evrópu frá 1940“, í Morgunblaðinu 17. júní 2004, og minnisblað Oonaghs Gays í skjalasafni og vefsetri Lundúnaþings (SN/PC/2809), „Thresholds in Referendums“ (einkum um atkvæðagreiðslurnar í Wales og Skotlandi, rit nefnd neðanmáls).

Neðanmálsgrein: 1 1

Í ályktun Alþingis var því lýst yfir að „niður sé fallinn dansk-íslenski sambandslagasamningurinn frá 1918“ og að þá þingsályktun skyldi leggja fyrir þjóðina. Hún tæki síðan gildi við nýja samþykkt þingsins eftir samþykki í atkvæðagreiðslunni. Í umræðum á þingi kom fram vilji nokkurra þingmanna (Alþýðuflokksmanna úr hópi .lögskilnaðarmanna') til að láta atkvæðagreiðsluna fara fram eftir skilyrðunum frá 1918. Þessu andæfði meirihlutinn (úr Framsóknar-, Sjálfstæðis- og Sósíalistaflokki), enda leit hann svo á að samningurinn væri „niður fallinn“ og þar með líka sú grein sambandslaganna sem fjallar um kosningaákvæðin. Því var rökrétt að atkvæði yrðu greidd um ályktun Alþingis en ekki um uppsögn samningsins, og atkvæðagreiðsla um þingsályktun þyrfti auðvitað ekki að fara fram samkvæmt ákvæðum í samningum við Dani. Niðurstaðan var sú að þingsályktunartillögunni var ekki breytt að þessu leyti milli umræðna en því lýst yfir til sátta að þessi ágreiningur um skilyrði sambandslaganna væri „að svo stöddu“ látinn „liggja milli hluta“ (Bjarni Benediktsson). Flokkarnir hétu því hinsvegar að standa saman um svo mikla þátttöku og svo mikið hlutfall já-atkvæða í atkvæðagreiðslunni að ekki kæmi til þess að á þetta reyndi. Úrslitin urðu þau að 97% kusu og 97% þeirra sögðu já. Þessi atburðarás hefur síðar valdið þeim misskilningi að kosið hafi verið eftir 3/4reglunum frá 1918, en augljóst er á heimildum að það var ekki skilningur meirihluta þingsins og engar formsreglur um það settar.

Hins vegar voru greidd atkvæði um stjórnarskrána sjálfa með skilyrði um að til samþykktar þyrfti stuðning frá meirihluta kosningarbærra manna. Samþykkt voru sérstök lög um atkvæðagreiðsluna 1944: „Lög um tilhögun atkvæðagreiðslu um niðurfelling dansk-íslenska sambandslagasamningsins frá 1918 og lýðveldisstjórnarskrá Íslands.“ Í 1. grein þeirra er vísað á tvo staði um forsendur lagasetningarinnar. Annarsvegar er þingsályktunin, en þar segir um atkvæðagreiðsluna:

„Ályktun þessa skal leggja undir atkvæði allra alþingiskjósenda til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg. Nái ályktunin samþykki tekur hún gildi er Alþingi hefur samþykkt hana að nýju að aflokinni þessari atkvæðagreiðslu.“

Hinsvegar var vísað til stjórnskipunarlaganna frá 1942 (þar sem ekki þótti að lokum rétt að láta atkvæðagreiðsluna um nýja óstaðfesta stjórnarskrá fara fram samkvæmt grein í henni sjálfri (81. greininni), eins og áður hefur komið fram). Í þeim segir að sú breyting stjórnarskrárinar sem um ræðir taki gildi „er meiri hluti allra kosningabærra manna í landinu hefur með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt hana.“

Neðanmálsgrein: 2 2Þriðjungsreglunni var komið á við breytingarnar á grundvallarlögunum 1953. Hún stóð í beinu samhengi við aðra veigamikla breytingu sem þá var gerð á stjórnskipan Dana, að .efri deild' danska Ríkisdagsins, Landstinget, var sameinuð .neðri deildinni' , Folketinget. Um þetta hafði verið deilt í Danmörku í a.m.k. tvo áratugi, og í aðdraganda breytinganna 1953 voru líka hörð átök milli stóru flokkanna, Sósíaldemókrata og Venstre. Liður í samkomulagi um stjórnarskrárbreytingarnar var þessi réttur þriðjungs þingmanna til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu, og virðist það ákvæði einkum hafa átt að koma í veg fyrir að naumur meirihluti gæti knúið fram umdeild mál. Það kom í stað stöðvunarvaldsins sem hið íhaldssama landsþing hafði áður.