Útvarpslög og samkeppnislög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 974

Frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993.

(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)

1. gr.

Á eftir 3. mgr. 6. gr. útvarpslaga nr. 53/2000 kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Útgáfa útvarpsleyfis er háð eftirfarandi skilyrðum:

a. Óheimilt er að veita leyfi til útvarps til fyrirtækis sem hefur að meginmarkmiði rekstur sem er óskyldur fjölmiðlarekstri. Einnig er óheimilt að veita útvarpsleyfi fyrirtæki sem að hluta eða öllu leyti er í eigu fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu í markaðsráðandi stöðu á einhverju sviði viðskipta. Þá er óheimilt að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef annað fyrirtæki á meira en 25% eignarhlut í því. Sömuleiðis er óheimilt að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamstæðu eiga samanlagt meira en 25% eignarhlut í því. Jafnframt er óheimilt að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef það eða fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamstæðu eiga hlut í útgefanda dagblaðs eða það er að hluta eða öllu leyti í eigu slíks fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu.

b. Ákvæði a-liðar á einnig við ef á milli fyrirtækja eru önnur náin tengsl en samstæðutengsl sem leitt geta til yfirráða.

c. Með umsóknum um útvarpsleyfi skulu fylgja upplýsingar sem gera útvarpsréttarnefnd kleift að meta hvort skilyrðum a- og b-liðar sé fullnægt og útvarpsréttarnefnd telur nauðsynlegar. Við mat á því hvort fyrirtæki eða fyrirtækjasamstæða sé í markaðsráðandi stöðu skal útvarpsréttarnefnd leita álits Samkeppnisstofnunar.

d. Skylt er þeim aðilum sem útvarpsleyfi hafa að tilkynna útvarpsréttarnefnd um allar breytingar sem verða á eignarhaldi eða öðrum skilyrðum sem kveðið er á um í a- og b-lið. Útvarpsréttarnefnd getur afturkallað útvarpsleyfi ef breytingar verða á eignarhaldi eða öðrum skilyrðum þannig að í bága fari við ákvæði a- eða b-liðar. Þó skal veita leyfishafa frest í allt að 60 daga til að koma eignarhaldi eða öðrum skilyrðum í það horf að samrýmist ákvæðunum.

e. Útvarpsréttarnefnd getur vikið frá skilyrðum a- og b-liðar ef um er að ræða leyfi til svæðisbundins hljóðvarps.

2. gr.

Við 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Samkeppnisstofnun skal láta útvarpsréttarnefnd í té álit skv. c-lið 4. mgr. 6. gr. útvarpslaga.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þeir sem lögin taka til skulu hafa lagað sig að þeim kröfum sem lögin gera innan tveggja ára frá gildistöku þeirra.

Útvarpsréttarnefnd skal vera heimilt að afturkalla útvarpsleyfi þeirra sem hún telur ekki uppfylla skilyrði 1. gr. laganna að þeim tíma liðnum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Meginmarkmið frumvarps þessa er að sporna við því að eignarhald á fjölmiðlafyrirtækjum og samþjöppun á fjölmiðlamarkaði hamli gegn æskilegri fjölbreytni í fjölmiðlun á Íslandi. Frumvarpið er reist á almennt viðurkenndum viðhorfum um mikilvægi fjölmiðla fyrir skoðana- og tjáningarfrelsi í nútímalýðræðisþjóðfélagi. Fjölmiðlar gegna lykilhlutverki sem vettvangur ólíkra viðhorfa til stjórnmála, menningar og samfélagslegra málefna í víðum skilningi. Þeir eru því mikilvæg forsenda þess að einstaklingar fái notið tjáningar- og skoðanafrelsis. Af þessu mikilvæga hlutverki fjölmiðla sprettur sú krafa í lýðræðisþjóðfélagi að almenningur hafi aðgang að fjölbreyttum, sjálfstæðum og öflugum fjölmiðlum. Í frumvarpinu er byggt á því að íslensk löggjöf eigi að vera til þess fallin að vernda þessa hagsmuni.

Frumvarpið er í samræmi við tillögur nefndar sem menntamálaráðherra skipaði 19. desember 2003 til að kanna hvort tilefni væri til að setja sérstaka löggjöf um eignarhald á fjölmiðlum. Í 6. kafla skýrslu nefndarinnar, sem birt er sem fylgiskjal með frumvarpi þessu, er sett fram sú skoðun að rétt sé að gera vissar breytingar á lögum til að hamla gegn óæskilegum áhrifum samþjöppunar eignarhalds á fjölmiðlamarkaði á fjölbreytni í fjölmiðlum.

Í skýrslunni kemur fram það viðhorf að æskilegt sé að löggjafinn bregðist við aðstæðum á íslenskum fjölmiðlamarkaði. Er sú skoðun m.a. byggð á því að á íslenska ríkinu hvíli þjóðréttarleg skylda til að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun. Eru færð rök fyrir því í skýrslunni að íslenskur fjölmiðlamarkaður hafi, þegar litið sé til eignarhalds og eignatengsla sérstaklega, ýmis þau einkenni sem talin eru óheppileg út frá þeim alþjóðlegu viðmiðunum sem byggt er á í skýrslunni. Um þetta segir nánar í skýrslunni:

Af Mannréttindasáttmála Evrópu, eins og hann hefur verið túlkaður af Mannréttindadómstól Evrópu, leiðir að tryggja ber fjölbreytni í fjölmiðlun. Á þeim grundvelli hefur ráðherraráð Evrópuráðsins samþykkt tilmæli R (99) 1 […], þar sem settar eru fram hugmyndir að mismunandi leiðum að þessu markmiði. Á íslenska ríkinu hvílir því sú þjóðréttarskylda að leita leiða til að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun.

Nefndin tekur þó fram að af 10. gr. Mannréttindasáttmálans og framangreindum tilmælum verða í sjálfu sér ekki leiddar sértækar kröfur um það hvaða leiðir ríki skuli fara til að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun. Sé stuðst við þá mælikvarða sem koma fram í þessum skuldbindingum og tilmælum og þá sem notast hefur verið við í öðrum löndum virðist eignarhaldi á fjölmiðlafyrirtækjum og eignatengsl vera með þeim hætti að ástæða sé til að draga megi í efa að fjölbreytni í fjölmiðlum, í þeim skilningi sem það hugtak er notað í greinargerðinni, sé nægilega tryggð hér á landi til lengri tíma litið.

Það er því skoðun nefndarinnar að af framangreindum viðhorfum Evrópuráðsins og almennum viðhorfum um vernd pólitískrar og menningarlegrar fjölbreytni leiði, að það hljóti að teljast afar æskilegt að löggjafinn bregðist við þessu með lagasetningu, einkum þannig að settar verði reglur sem miði að því að hamla gegn óæskilegum áhrifum samþjöppunar sem þegar er til staðar á fjölmiðlamarkaði og einnig til að hamla frekari samþjöppun á þessum markaði í framtíðinni. Einkum á þetta við samþjöppun á markaði fyrir einkarekna fjölmiðla, enda hvíla á Ríkisútvarpinu víðtækar skyldur um fjölbreytni í framboði dagskrárefnis og framsetningu þess sem ekki eiga við um einkarekna fjölmiðla.

Í framangreindum tilmælum Evrópuráðsins er sérstaklega bent á að hafa megi umtalsverð áhrif á gerð og uppbyggingu fjölmiðlamarkaðarins með úthlutun leyfa til að reka fjölmiðla, einkum hljóðvarp og sjónvarp. Í kafla 6.4.3. í skýrslu nefndarinnar er tekið undir þetta og bent á að ná megi þeim markmiðum, sem að framan er lýst, með því að setja í útvarpslög heimildir til að binda leyfi til útvarpsreksturs skilyrðum um eignarhald á þeim fyrirtækjum, sem slík leyfi geta fengið og haldið þeim, um tengsl þeirra við fyrirtæki í öðrum rekstri óskyldum útvarpsrekstri og við fyrirtæki í öðrum fjölmiðlarekstri, einkum dagblaðaútgáfu. Þar eð útvarpsrekstur er þegar bundinn leyfum, sem veitt eru tímabundið og háð ýmsum skilyrðum, er í frumvarpinu lagt til að þessi leið verði farin að því er útvarp varðar, bæði hljóðvarp og sjónvarp.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hugtakið fyrirtæki er hér notað í sömu merkingu og í samkeppnislögum þar sem það tekur til einstaklinga, félaga, opinberra aðila og annarra, sem stunda atvinnurekstur, sbr. 4. gr. laga nr. 8/1993. Þá er hugtakið fyrirtækjasamstæða sömuleiðis notað í sömu merkingu og í 4. gr. samkeppnislaga og í 2. gr. laga um hlutafélög nr. 2/1995 þegar um félög er að ræða sem falla undir gildissvið þeirra laga.

Samkvæmt a-lið er lagt til að útvarpsréttarnefnd verði óheimilt að veita leyfi til útvarps til fyrirtækis sem hefur að meginmarkmiði rekstur sem er óskyldur fjölmiðlarekstri. Einnig er lagt til að nefndinni verði óheimilt að veita útvarpsleyfi fyrirtæki sem er í eigu fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu í markaðsráðandi stöðu á einhverju sviði viðskipta. Við mat á því hvort fyrirtæki telst vera markaðsráðandi vísast til almennra sjónarmiða í samkeppnisrétti, sbr. einkum samkeppnislög nr. 8/1993, með síðari breytingum. Þá er lagt til að óheimilt verði að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef annað fyrirtæki á meira en 25% eignarhlut í því. Sömuleiðis að óheimilt verði að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamstæðu eiga samanlagt meira en 25% eignarhlut í því. Með þessu móti er þess gætt að takmarkanir á eignarhaldi setji ekki þessum fyrirtækjum ótilhlýðilegar skorður og raski ekki rekstrargrundvelli þeirra meira en eðlilegt getur talist í þágu markmiðsins um fjölbreytni í fjölmiðlun. Loks er lagt til að óheimilt verði að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef það eða fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamstæðu á hlut í útgefanda dagblaðs eða það er að hluta eða öllu leyti í eigu slíks fyrirtækis, enda er það tvímælalaust í þágu sama markmiðs.

Í b-lið er tekið fram að ákvæði a-liðar eigi einnig við ef á milli fyrirtækja eru önnur náin tengsl en samstæðutengsl sem leitt geti til yfirráða. Með þessu er vísað til þess að á milli fyrirtækja geti verið margvísleg tengsl sem þó séu ekki með þeim hætti að þau teljist mynda fyrirtækjasamstæðu eins og það hugtak er skilgreint í samkeppnislögum og lögum um hlutafélög. Eru þá m.a. höfð í huga atriði á borð við þau sem vísað er til í 28. gr. laga nr. 33/2003, um verðbréfaviðskipti.

Í c- og d-lið er kveðið á um upplýsingaskyldu umsækjanda um útvarpsleyfi og útvarpsleyfishafa gagnvart útvarpsréttarnefnd. Þar eru útvarpsréttarnefnd fengnar víðtækar heimildir til þess að krefjast hvers kyns upplýsinga sem hún telur að máli skipti við mat á því hvort skilyrðum skv. a- og b-lið sé fullnægt. Þá er gert ráð fyrir að útvarpsréttarnefnd leiti eftir faglegu áliti Samkeppnisstofnunar á því hvort fyrirtæki eða fyrirtækjasamstæða sem lög þessi taka til sé í markaðsráðandi stöðu.

Auk þess er nefndinni heimilað í d-lið að afturkalla leyfi ef þær breytingar verða á eignarhaldi leyfishafa eða öðrum skilyrðum skv. a- og b-lið að í bága fari við ákvæði þar að lútandi. Það liggur í hlutarins eðli að sömu sjónarmið eiga við hvort heldur umsækjandi hefur áður haft útvarpsleyfi eða ekki.

Í e-lið er veitt heimild til að víkja frá skilyrðum a- og b-liðar þegar um er að ræða leyfi til svæðisbundins hljóðvarps, enda þykir ekki ástæða til að setja þessi skilyrði við þær aðstæður.

Samkvæmt 35. gr. útvarpslaga er ráðherra heimilt að setja nánari reglur um framkvæmd laganna, sbr. nú reglugerð um útvarpsstarfsemi, nr. 53/2003. Er við það miðað að ráðherra geti í reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis.

Um 2. gr.

Hér er um að ræða viðbót við samkeppnislög sem leiðir af álitsumleitan útvarpsréttarnefndar skv. c-lið 4. mgr. 6. gr. útvarpslaga, sbr. 1. gr. frumvarpsins.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í skýrslu þeirri sem birt er sem fylgiskjal með lagafrumvarpi þessu er gerð ítarleg grein fyrir stöðunni á íslenskum fjölmiðlamarkaði. Ljóst er að fyrirvaralaus gildistaka laga þessara getur haft nokkra röskun í för með sér fyrir þá aðila sem þar starfa og ekki uppfylla kröfur laganna. Af þeim sökum og með vísan til meðalhófs þykir rétt að ætla þeim nokkurn tíma til að laga sig að breyttum starfsskilyrðum og þykja tvö ár hæfilegur tími í því skyni.

Fylgiskjal I.

Greinargerð nefndar menntamálaráðherra um eignarhald á fjölmiðlum á Íslandi.

1. Inngangur

Með bréfi dagsettu 19. desember 2003 skipaði menntamálaráðherra nefnd til að skoða reglur um eignarhald á fjölmiðlum á Íslandi. Samkvæmt skipunarbréfinu er verkefni nefndarinnar að skila greinargerð til menntamálaráðherra um það hvort tilefni sé til að setja sérstaka löggjöf um eignarhald á fjölmiðlum. Nefndinni er einnig falið að semja frumvarp að slíkri löggjöf, verði það niðurstaða ráðherra að hennar sé þörf.

Í nefndinni eiga sæti Davíð Þór Björgvinsson, prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík, sem jafnframt er formaður, Guðmundur Heiðar Frímannsson, deildarstjóri kennaradeildar Háskólans á Akureyri, Karl Axelsson, hæstaréttarlögmaður og lektor við lagadeild Háskóla Íslands, og Pétur Gunnarsson, skrifstofustjóri þingflokks Framsóknarflokksins. Ragnar Karlsson, fjölmiðlafræðingur á Hagstofu Íslands, hefur enn fremur aðstoðað nefndina, einkum við öflun og úrvinnslu tölfræðilegra gagna. Þá hefur nefndin notið aðstoðar menntamálaráðuneytisins við gagnaöflun.

Grunnforsendan að baki verkefni nefndarinnar er hið almenna viðhorf um mikilvægi fjölmiðla í nútímalýðræðisþjóðfélagi, þar sem skoðana- og tjáningarfrelsi ríkir. Fjölmiðlar gegna lykilhlutverki sem vettvangur ólíkra viðhorfa til stjórnmála, menningar og samfélagslegra málefna í víðum skilningi, eins og nánar er rakið hér á eftir. Fjölmiðlar eru því mikilvæg forsenda þess að einstaklingar fái notið tjáningar- og skoðanafrelsis. Af þessu mikilvæga hlutverki fjölmiðla sprettur sú krafa í lýðræðisþjóðfélagi að almenningur hafi aðgang að fjölbreyttum og öflugum fjölmiðlum.

Við störf sín hefur nefndin því byggt á þeirri grundvallarforsendu að íslensk löggjöf eigi að vera til þess fallin að vernda þessa hagsmuni. Nefndin telur að um þetta markmið geti tæpast verið ágreiningur þótt ólík viðhorf kunni að vera uppi um það hvaða leiðir séu best til þess fallnar að markmiðinu verði náð.

Samkvæmt orðalagi skipunarbréfsins er umboð nefndarinnar takmarkað við það að meta hvort tilefni sé til að setja reglur um eignarhald á fjölmiðlum. Setning beinna reglna um eignarhald í þröngum skilningi er þó aðeins ein þeirra leiða sem farnar hafa verið í öðrum löndum, til að vernda þá hagsmuni sem að framan eru raktir. Þegar nánar er skoðað kemur í ljós að hægt er að fara ýmsar aðrar leiðir til að ná sömu eða svipuðum markmiðum. Nefndin hefur því tekið þá afstöðu að eðlilegt sé að fjalla einnig um aðrar leiðir sem til greina koma en lagasetningu um eignarhaldið sem slíkt, enda kunni slíkar leiðir að einhverju eða öllu leyti að vera til þess fallnar að standa vörð um fjölbreytni á fjölmiðlamarkaði.

Greinargerðin er þannig upp byggð að fyrst er í 2. kafla farið almennum orðum um hlutverk fjölmiðla. Enn fremur er gerð grein fyrir því fjölmiðlahugtaki sem lagt er til grundvallar greinargerðinni. Er það niðurstaða nefndarinnar að rétt sé í þessari greinargerð að afmarka það við dagblöð og útvarp (hljóðvarp og sjónvarp). 1

Er það nánar rökstutt hér á eftir. Þá er í kaflanum gerð grein fyrir mismunandi viðmiðunum eða mælikvörðum sem til greina kemur að beita þegar svonefnd markaðshlutdeild fjölmiðils eða fjölmiðlafyrirtækis er mæld.

Í 3. kafla er lýst stöðunni á íslenskum fjölmiðlamarkaði. Tekur sá hluti greinargerðarinnar einkum til útbreiðslu einstakra fjölmiðla og stöðu þeirra á markaði. Þá er þar enn fremur vikið að eignarhaldi fjölmiðla, sbr. og einnig viðaukar.

Þá er í 4. kafla gerð grein fyrir lagaumhverfi fjölmiðla á Íslandi. Þar er fyrst gerð grein fyrir ákvæði 73. gr. stjórnarskráinnar sem verndar tjáningarfrelsi og raktar þær skuldbindingar sem í því ákvæði verða taldar felast og varða efni þessarar greinargerðar. Þá er gerð grein fyrir efni annarrar íslenskrar löggjafar sem varðar efni greinargerðarinnar.

Í 5. kafla er gerð grein fyrir alþjóðlegri og erlendri löggjöf um fjölmiðlamarkaðinn. Skiptist sá kafli í aðalatriðum í tvennt. Annars vegar er þar gerð grein fyrir alþjóðlegum skuldbindingum sem varða efni greinargerðarinnar og hins vegar er fjallað um löggjöf í einstökum löndum.

Í lokakaflanum, 6. kafla, eru síðan settar fram hugmyndir og tillögur nefndarinnar.

Í skipunarbréfi nefndarinnar voru sett fram þau tilmæli ráðherra að nefndin lyki störfum fyrir 1. mars 2004. Þótt orðalagið fæli aðeins í sér tilmæli að þessu leyti, sem ekki reyndist unnt að verða við, hefur nefndin engu að síður túlkað tilmælin svo að hraða bæri starfi nefndarinnar sem kostur væri.

Þegar vinna við greinargerðina hófst kom í ljós að viðfangsefni hennar er umfangsmikið og þær leiðir sem til greina koma varða mörg og ólík réttarsvið. Þá er viðfangsefnið um sum atriði flókið og krefst að nokkru sérþekkingar á einstökum sviðum lögfræði og viðskipta, auk þekkingar á ýmsum tæknilegum hliðum fjölmiðlunar, sem sækja verður úr ólíkum áttum. Er óhjákvæmilegt að greinargerðin beri þess nokkur merki að nefndinni hefur verið markaður fremur þröngur tímarammi. Nefndarmenn telja þó að í henni sé haldið til haga flestum þeim þáttum sem nauðsynlegt er að komi til skoðunar þegar pólitískar ákvarðanir eru teknar um framhaldið. Nefndin bendir jafnframt á að við frekari lagalega og tæknilega útfærsla einstakra hugmynda og tillagna, sem settar eru fram í lokakafla greinargerðarinnar, gæti þurft að skoða einstök atriði frekar en hér er gert og ekki er hægt að útiloka að við þá vinnu komi upp álitamál sem nefndin hefur ekki séð fyrir og ekki tekið sérstakt tillit til.

2. Um fjölmiðla og hlutverk þeirra

2.1. Hlutverk fjölmiðla

Ísland er lýðræðisþjóðfélag og fjölmiðlar á Íslandi starfa í lýðræðisumhverfi. Lýðræði nútímans einkennist af tvennu umfram annað: meirihlutareglu og réttindum þegnanna. Lýðræðisríki nútímans styðjast flest við frjálsan markað en á honum leitast ríkisvaldið að setja almennar leikreglur en vera ekki beinn þátttakandi í atvinnustarfsemi.

Hlutverk einstaklinga í lýðræðisskipaninni er mikilvægt og sameiginlegur vilji þeirra á að móta þær ákvarðanir sem teknar eru. Í fulltrúalýðræði eins og því íslenska birtist vilji kjósenda ekki beint í opinberum ákvörðunum heldur óbeint í ákvörðunum þeirra fulltrúa sem almenningur kýs á Alþingi. En ábyrgð almennings er fyrst og fremst fólgin í því að vega þá og meta sem bjóða sig fram í kosningum og velta fyrir sér þeim ákvörðunum sem teknar eru, átta sig á forsendum þeirra og afleiðingum. Sumir kjósa að reyna að hafa áhrif á þessar ákvarðanir með greinaskrifum í blöð eða reyna að hafa áhrif á þingmenn eða það andrúmsloft sem ríkir í þjóðfélaginu á hverjum tíma.

Fjölmiðlar gegna margs konar hlutverki í nútímalýðræðisríki. Þeir upplýsa, fræða og móta skoðanir almennings. Þá skemmta þeir, eru vettvangur fyrir auglýsingar og tilkynningar. Þeir eru farvegur fyrir skoðanir yfirvalda, hagsmunahópa og almennings. Þeir veita yfirvöldum á hverjum tíma aðhald; stjórnvöldum jafnt sem öðrum valdastofnunum samfélagsins. Að auki móta fjölmiðlar á margvíslegan hátt menningu þess hóps þar sem þeir starfa. Fjölmiðlar eru mikilvæg uppspretta upplýsinga fyrir almenning í nútímanum. Það stuðlar að lýðræðislegri umræðu og gagnsæjum stjórnarháttum að almenningur hafi aðgang að fjölbreyttum og áreiðanlegum upplýsingum í gegnum fjölmiðla. Þetta má vissuleg orða svo að fjölmiðlar eru spegill samfélagsins á hverjum tíma, en um leið eru þeir mótunarafl með því einu að veita sumum málum athygli en ekki öðrum og með því að halda fram skoðunum um tiltekin mál.

Aðhaldshlutverk fjölmiðla snýr ekki aðeins að stjórnvöldum og kjörnum fulltrúum heldur einnig að hagsmunasamtökum og félögum, þar á meðal fyrirtækjum í atvinnulífinu. Það er lýðræðisleg skylda fjölmiðla að birta þær upplýsingar um störf þessara aðila sem þeir vita sannar og réttar óháð því hvort þær koma sér vel eða illa fyrir þá sem um er fjallað. Það er í þágu almannahagsmuna að fjölmiðlar séu sem óháðastir í störfum sínum þannig að ekki leiki grunur á að ákvörðun um birtingu upplýsinga og umfjöllun um einstök mál ráðist af tengslum fjölmiðlanna við valda- eða hagsmunaöfl í samfélaginu.

Það liggur ákveðinn skilningur á hugtakinu fjölmiðill í því sem sagt hefur verið hér á undan. Fjölmiðill er stofnun eða fyrirtæki, lögaðili, sem safnar, metur og setur reglulega fram upplýsingar í því skyni að dreifa þeim reglulega til umtalsverðs fjölda fólks á tilteknu svæði. 2

Fjölmiðill getur notað ólíkar leiðir til að dreifa þeim upplýsingum sem hann aflar: Hann getur gert það á pappír sem dagblað eða tímarit, á ljósvakanum, í útvarpi eða sjónvarpi eða á netinu.

Í þessari greinargerð er fyrst og fremst miðað við dæmigerða fjölmiðla, dagblöð, útvarp og sjónvarp. Ástæður til þess eru tvær. Sú fyrri er að þetta eru mikilvægustu fjölmiðlarnir sem hafa mest áhrif. Sú síðari er að í þeim gögnum sem nefndin skoðaði er ævinlega miðað við fjölmiðla í þessum dæmigerða skilningi. Þótt greinargerð þessi sé þannig takmörkuð við þessa miðla er auðvitað ljóst að aðrir miðlar eru mikilvægur hluti af heildarmyndinni og hafa áhrif á mat á því hvort og að hvaða marki rétt er og eðlilegt að setja reglur sem takmarka eignarhald á þeim þremur tegundum fjölmiðla sem greinargerðin fjallar um. Að þessu er nánar vikið í 6. kafla.

2.2. Mælikvarðar á hlutdeild á markaði

Til að meta áhrif eignarhalds fjölmiðla og mikilvægi þess verður að nota einhverja viðmiðun um stöðu fjölmiðils á markaði.

Það er eðlilegt að líta fyrst til fjárhagslegra mælikvarða. Sá augljósasti er velta fyrirtækis. Hlutdeild væri þá metin sem hlutfall af áætlaðri heildarveltu fjölmiðlamarkaðarins á Íslandi. Þær spurningar sem koma upp við að meta stöðu fyrirtækis á fjölmiðlamarkaði út frá veltu eru þær sömu og þegar unnið er samkvæmt samkeppnislögum. Um það er fjallað síðar í greinargerðinni.

Annar mælikvarði fjárhagslegrar ættar er hlutdeild á auglýsingamarkaði. Magn auglýsinga í fjölmiðli má hafa til marks um stöðu á markaði og tekjur af auglýsingum eru mikilvægari tekjustofn íslenskra fjölmiðla nú en áskriftargjöld. Árið 2001 voru 60% tekna íslenskra dagblaða af auglýsingum. 3

Vandinn við að nota auglýsingar sem mælikvarða er sá að magn þeirra þarf ekki að segja rétta sögu af áhrifum fjölmiðils á viðhorf og skoðanir fólks. Auglýsingar eru taldar geta haft mótandi áhrif á smekk fólks og viðhorf og þeim er beitt í stjórnmálabaráttu. En venjan er sú að líta svo á að samfellt mál sé mikilvægara fyrir skoðanamyndun fólks þar sem fram koma röksemdir og niðurstöður. Auglýsingar virðast því ótryggur mælikvarði á áhrif fjölmiðils.

Annar mælikvarði á útvarps- og sjónvarpsstöðvar gæti verið að telja leyfi sem útvarpsstöð hefur til að senda út hljóðvarps- eða sjónvarpsdagskrá. En þessi mælikvarði er gallaður. Fjölmiðlafyrirtæki með eina útvarpsstöð gæti hæglega verið mun öflugra en fyrirtæki með fjórar eða fimm. Ef fleiri hlusta á þessa einu en allar hinar þá hefur hún einfaldlega meiri áhrif.

Sá mælikvarði sem virðist komast næst því að mæla áhrif fjölmiðla er mælingar á hlustun og áhorfi þegar um útvarp (hljóðvarp og sjónvarp) er að ræða en mælingar á lestri þegar um dagblöð er að ræða. Í þeim gögnum sem nefndin hefur aflað sér er víða mælt með því að nota þennan mælikvarða 4 og telur nefndin að hann sé til þess fallin að gefa nákvæma mynd af áhrifum fjölmiðla hér á landi.

2.3. Hvaða efni fjölmiðils skiptir mestu máli?

Það er eðlilegt að spurt sé hvort tiltekið efni í fjölmiðlum er mikilvægara en annað þegar verið er að fjalla um eignarhald fjölmiðla. Skiptir það máli hvers konar efni fjölmiðill dreifir þegar eignarhald er skoðað?

Í þessari greinargerð er skoðað hlutverk fjölmiðla í íslensku lýðræðisþjóðfélagi og hvort eignarhald skipti máli fyrir þetta hlutverk. Efni íslenskra fjölmiðla er fjölbreytilegt. Það má flokka í fréttir, samfélagsumræðu, menningarefni, afþreyingarefni, tónlist, barna- og unglingaefni og auglýsingar. Almennt virðist óvarlegt að álykta að einhver þessara efnisflokka sé algerlega laus við það að geta haft áhrif á skoðanir og viðhorf hlustenda eða áhorfenda á eigin umhverfi og samfélagi. Það virðist því ekki ástæða til að gera skarpan greinarmun á flokkum efnis þegar hugað er að hlutverki fjölmiðla í lýðræðisþjóðfélagi þótt hægt sé að rökstyðja að sumir efnisflokkar séu mikilvægari en aðrir í því samhengi.

2.4. Niðurstaða

Fjölmiðill er stofnun eða fyrirtæki sem aflar, vinnur og dreifir upplýsingum. Í þessari greinargerð er miðað við dæmigerða fjölmiðla og þá sem alla jafnan hafa mest áhrif í umræðu um þjóðfélagsmál í víðum skilningi, þ.e. dagblöð, útvarp og sjónvarp. Fjölmiðlar eru sennilega mikilvægasta upplýsingalind almennings í lýðræðissamfélögum samtímans. Mæling á hlustun, áhorfi og lestri er heppileg leið til að meta stöðu fjölmiðla á markaði. Fjölbreyttir fjölmiðlar í eigu margra tryggja að fram komi fjölbreytt sjónarhorn og ólíkar skoðanir sem efla lýðræðislega umræðu og veita stjórnvöldum og öðrum áhrifastofnunum aðhald. Margbreytileg fjölmiðlun stuðlar að menningarlegri fjölbreytni. Fjölmiðlar hafa skyldur gagnvart almenningi til að greina satt og óvilhallt frá atburðum og málefnum. Samkeppni og fjölbreytni stuðla að gæðum og áreiðanleika efnis í fjölmiðlum.

3. Þróun og staða á íslenskum fjölmiðlamarkaði

3.1. Blaðamarkaður: framboð og eftirspurn

Lengi vel var einkenndist þróun á blaðamarkaði hér á landi af hægfara breytingum. Undir lok síðustu aldar varð breyting þar á. Á undanförnum einum og hálfum áratug eða svo hefur blaðamarkaðurinn hér á landi gengið í gegnum svipaðar kárínur og blaðamarkaðir víðast á Vesturlöndum hafa mátt þola um lengri tíma, sem m.a. birtist í blaðadauða og fækkun útgefinna titla, þverrandi blaðasölu og samþjöppun eignarhalds.

Dagblöðin, sem flest voru öðrum þræðinum formleg eða óformleg flokksmálgögn, voru tiltölulega föst í sessi fram undir 1990. Formleg tengsl blaðanna við stjórnmálaflokka hafa rofnað og tilvera þeirra er nú fyrst og fremst háð frammistöðu þeirra á markaði og viðtökum lesenda. 5

Í kjölfar fækkunar blaða á undanförnum árum hefur orðið vart skýrrar samþjöppunar í eignarhaldi á dagblaðamarkaði. 6

Þessar breytingar eru ekki einasta bundnar við dagblaðútgáfuna heldur einnig útgáfu annarra blaða. Innan héraðsfréttablaðaútgáfu hefur samþjöppunar orðið vart að því leyti að blöðum í samkeppni hefur fækkað, og útgáfa almennra vikublaða hefur lagst af fyrir nokkru (nánar, sjá Ragnar Karlsson, 2004).

3.1.1. Dagblöð og önnur blöð

Um þessar mundir eru gefin út þrjú dagblöð hér á landi, en þetta eru Dagblaðið Vísir (stofnað 1981) (hér eftir nefnt til styttingar DV), Fréttablaðið (stofnað 2001) og Morgunblaðið (stofnað 1913). DV og Fréttablaðið eru í eigu Fréttar ehf., dótturfélags Norðurljósa hf., en Árvakur hf. gefur út Morgunblaðið. Fréttablaðinu hefur þá sérstöðu í sögu íslenskra dagblaða að vera dreift frítt til lesenda. DV og Morgunblaðið eru seld í áskrift og lausasölu. Fréttablaðið og Morgunblaðið koma út alla daga vikunnar en DV sex daga í viku. DV og Morgunblaðinu er dreift á landsvísu. Fréttablaðið er daglega borið í hús á höfuðborgarsvæðinu, Suðurnesjum, Akureyri og á nokkrum öðrum þéttbýlisstöðum, auk þess sem blaðið er lagt fram til dreifingar víða um land (Verslunarráð Íslands, 2004). Má því heita að blaðinu sé dreift á landsvísu.

Á einum 17 þéttbýlisstöðum víðs vegar um landið koma út, eftir því sem næst verður komist, 23 staðar- og héraðsfréttablöð sem gefin eru út vikulega. Níu blaðanna eru seld og 14 er dreift á endurgjalds (sjá frekar um staðar- og héraðsfréttablöð hjá Birgi Guðmundssyni, 2003, og Ragnari Karlssyni, 2004). 7

Að auki koma út um þessar mundir tvö svokölluð sérefnisfréttablöð, en það eru Fiskifréttir, sem eru útgefnar vikulega, og Viðskiptablaðið, sem kemur út tvisvar í viku. Útgefandi Viðskiptablaðsins er Framtíðarsýn ehf. sem gefur Fiskifréttir út á vegum samnefnds dótturfélags, Fiskifrétta ehf.

3.1.2. Dagblaðamarkaðurinn: fækkun titla og útbreiðsla

Dagblöðum hefur fækkað um helming frá því á níunda áratugi síðustu aldar. Mestallan níunda áratuginn og fram yfir 1990 komu út sex dagblöð í senn. Síðan hefur blöðunum fækkað niður í þrjú. Fyrst til að heltast úr lestinni var Þjóðviljinn (í ársbyrjun 1992), því næst sameinuðust Tíminn og Dagur fyrst sem Dagur-Tíminn, síðar útgefið sem Dagur; því næst rann Alþýðublaðið inn í Dag 1997. Útgáfu Dags var hætt árið 2001. Á sama tíma hefur aðeins eitt nýtt dagblað hafið útkomu, en Fréttablaðið hóf göngu sína í apríl 2001.

Nokkur nýlunda er að Fréttablaðinu. Blaðið er fyrsta dagblaðið sem sett er fót hér á landi frá grunni síðan Dagblaðið var stofnað 1975. Í annan stað er blaðið einstakt á meðal þeirra fjölmörgu dagblaða sem sett hafa verið á fót í stórborgum Evrópu og Norður Ameríku og víðar undanfarin áratug. Öll hafa þessi blöð það sameiginlegt að vera dreift án endurgjalds á fjölförnum samgöngustöðum. Fréttablaðið er eina almenna endurgjaldslausa dagblaðið sem kunnugt er um sem borið er beint út í hús og sem jafnframt er dreift á landsvísu (sbr. Bakker, 2002; Ragnar Karlsson, 2004; Vogel, 2001; Wadbring, 2003).

Þrátt fyrir fækkun titla og talsverðan samdrátt í útbreiðslu seldra dagblaða hefur samanlögð útbreiðsla aukist frá 2001 með tilkomu Fréttablaðsins, jafnt hvort mælt er í heildarupplagi, útbreiðslu á 1.000 íbúa eða á heimili. Útbreiðsluþróun á dagblaðamarkaði 1980– 2003 er sýnd í töflu 1.

Tafla 1. Útbreiðsla dagblaða 1980–2003

Fréttablaðið er langsamlega útbreiddasta dagblaðið, borið daglega út í 85.610 eintökum, auk þess sem hluti upplagsins liggur frammi á greiðasölustöðum víðsvegar um land, eða tæp 12.000 eintök á dag (Verslunarráð Íslands, 2004). Morgunblaðið seldist daglega í 52.321 eintökum á síðari hluta árs 2003, útbreiðsla blaðsins hefur lítillega dregist saman upp á síðkastið. Útbreiðsla DV hefur verið á hröðu undanhaldi síðustu ár, en samkvæmt mati út frá fjölmiðlakönnunum má gera ráð fyrir að jafnaðardreifing blaðsins hafi verið í kringum 18.000 eintök á síðasta ári. Samanlögð útbreiðsla blaða Fréttar ehf., dótturfélags Norðurljósa hf., er um 66% á móti 34% hlutdeild Árvakurs hf. 8

Útbreiðsla dagblaða á árabilinu 1985–2003 er sýnd á mynd 1.

Mynd 1. Upplag dagblaða 1985–2003

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýring: Útbreiðsla DV 2003 er metin samkvæmt fjölmiðlakönnunum.

Heimildir: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirt gögn og Verslunarráð Íslands, 2004.

Fækkun dagblaða hefur leitt til þess að þau blöð sem eftir eru standa sterkar að vígi en áður og geta boðið lesendum sínum upp á betri þjónustu og aukið efnisval. Þetta kemur m.a. ljóslega fram í stórauknu síðuframboði dagblaða á síðustu árum, sem og í aukinni útgáfutíðni blaða (sjá töflu 2 og mynd 2).

Tafla 2. Dagblöð eftir útbreiðslu 1985–2003

Mynd 2. Vikulegur síðufjöldi dagblaða að jafnaði 1990–2003

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýring: Blöð útgefin fjórum sinnum í viku og oftar sem gefin voru út við árslok og eða hófu útkomu á árinu. Ekki er hér tekið tillit til mismunandi brots blaða. Í sumum tilfella er síðufjöldi áætlaður út frá hálfs mánaðar tímabili í febrúar og nóvember ár hvert. Aukablöð og fylgirit eru meðtalin.

Heimildir: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

3.1.3. Markaðshlutdeild og lestur dagblaða

Í evrópskum og alþjóðlegum samanburði geta Íslendingar talist duglegir blaðalesendur. Dagleg útbreiðsla dagblaða á mann var á meðal þess mesta sem gerðist innan Evrópu 2002, eða u.þ.b. 390 eintök af seldum eintökum á hverja 1.000 íbúa (WAN, 2003). Blaðalestur er einnig mikill í samanburði við það sem gengur og gerist innan álfunnar. Dagblöð eru hér lesin daglega að jafnaði af um átta af hverjum tíu á aldrunum 12–80 ára og 96% segjast lesa dagblöð a.m.k. einu sinni í viku (ÍM Gallup, október 2003).

Fréttablaðið er eðlilega lesið af flestum, enda með mesta útbreiðslu. Að jafnaði lásu 69% á aldrinum 12–80 ára blaðið í febrúar sl., en lestur blaðsins hefur nánast staðið í stað frá því í júní 2003. Daglegur lestur Morgunblaðsins hefur dregist nokkuð saman á undanförnum árum, sem er að nokkru óháð samkeppni frá Fréttablaðinu. Daglegur lestur blaðsins mældist 56% í febrúar sl og hafði þá aukist lítillega á nýjan leik frá því að hann mældist minnstur í ágúst 2003. DV hefur misst hlutdeild í lestri nánast óslitið síðan 1993, þá mældist daglegur lestur blaðsins 51% en 17% í febrúar í ár (sjá mynd 3).

Mynd 3. Daglegur lestur dagblaða eftir titlum 1992–2002, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: Félagsvísindastofnun, 1992–1998; ÍM Gallup 1999–2004.

3.2. Hljóðvarpsmarkaður: framboð og eftirspurn

Fjölbreytni er mikil á hljóðvarpsmarkaði þegar litið er fjölda stöðva, en síður þegar litið er til dagskrár þeirra. Fyrir utan dagskrárrásir Ríkisútvarpsins er efni og dagskráráherslur nær allra einkareknu stöðvanna sniðið að tiltölulega afmörkuðum hópi hlustenda, með tilliti til aldurs og áhugamála. Endurnýjun er mikil á hljóðvarpsmarkaði. Á það jafnt við um rekstraraðila og stöðvarnar sjálfar. Margar stöðvar hafa staldrað stutt við og breytingar á efni og dagskrártilhöfðun einkarekinna stöðva eru algengar. Mikillar samþjöppunar gætir á þessum markaði þegar litið er til eignarhalds og markaðshlutdeildar einstakra stöðva. Um þessar mundir sendir 21 hljóðvarpsstöð út reglulega. Þar af eru 15 stöðvar í einkaeigu og sex dagskrárrásir á vegum Ríkisútvarpsins, hljóðvarps.

3.2.1. Hljóðvarpsstöðvar

Hljóðvarpsstöðvum hefur fjölgað nær samfellt frá árinu 1986 að telja og fram undir seinustu ár. Flestar voru stöðvarnar 26 árið 2001, en þeim hefur lítillega fækkað síðan. Fjöldi hljóðvarpsstöðva sem sendi reglulega út á árunum 1986–2003 er sýndur á mynd 4. 9

Árið 2003 voru 17 hljóðvarpsstöðvar í einkaeigu, auk þess sem Ríkisútvarpið hafði á að skipa sex dagskrárrásum að svæðisútvarpi meðtöldu.

Mynd 4. Hljóðvarpsstöðvar 1982–2003

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýringar: Hljóðvarpsstöðvar með langtímaleyfi sem sendu reglubundið út eigin dagskrá á árinu, auk stöðva og dagskrárrása Ríkisútvarpsins, hljóðvarps (Rásar 1 og Rásar 2 og svæðisútvarpsstöðva). Að frátöldum skóla- og æskulýðsstöðvum.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Síðan einkaréttur Ríkisútvarpsins til hljóðvarpsútsendinga var afnumin um áramótin 1985/1986 hefur 41 einkarekin stöð hafið reglulegar útsendingar. Bylgjan er fyrsta og elsta starfandi hljóðvarpstöðin í einkaeigu, en hún hóf útsendingar í ágúst 1986. Sjö stöðvar, eða nærri helmingur, af þeim 15 hljóðvarpsstöðvum sem nú eru starfandi hófu útsendingar eftir 1999 (sjá mynd 5).

Mynd 5. Stofnár einkarekinna hljóðvarpsstöðva starfræktra í mars 2004

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýringar: Hljóðvarpsstöðvar með langtímaleyfi að frátöldum skóla- og æskulýðsstöðvum. Stöðvunum er raðað eftir stofnári. Upplýsingar vísa aðeins til stöðva sem voru starfræktar í mars 2004 og sendu út eigin dagskrá. Ártal í sviga vísar til upphafsárs reglulegra útsendinga stöðvar eða forvera hennar.

* Upphaflega Steríó; ** Upphaflega Barnarásin; *** Upphaflega Íslenska stöðin.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Á vegum Ríkisútvarpsins, hljóðvarps eru nú starfræktar tvær rásir sem senda út á landsvísu, Rás 1 og Rás 2, auk fjögurra svæðisútvarpsstöðva, Svæðisútvarps Vestfjarða, Svæðisútvarps Norðurlands, Svæðisútvarps Austurlands og Svæðisútvarps Suðurlands. 10

Auk Bylgjunnar, sem áður er nefnd, eru einkareknar hljóðvarpsstöðvar um þessar mundir FM 957, Kiss, Létt, Lindin, Mix, Radíó Reykjavík, Skonrokk, Stjarnan, Útvarp Boðun, Útvarp Kántríbær, Útvarp Latabæjar, Útvarp Saga, Útvarp Vestmannaeyja og X-ið. Bylgjan og FM 957 senda út til alls landsins. Útsendingarsvæði annarra stöðva takmarkast að mestu við sunnan- og vestanvert landið, eða einstök þéttbýlissvæði og næsta nágrenni þeirra. 11

Yfirlit yfir hljóðvarpsstöðvar starfandi í mars 2004 er birt í töflu 3.

Tafla 3. Hljóðvarpsstöðvar í mars 2004

Rás 1 sendir út almenna dagskrá í tali og tónum. Rás 2 telst dægurmálaútvarp með ríka áherslu á dægur- og samfélagsmál, auk tónlistarflutnings. Dagskrá svæðisútvarpsstöðvanna einskorðast að mestu leyti við fréttir úr viðkomandi landsfjórðungi, auk þess sem þær leggja báðum landsrásunum til efni og þætti. Tvær af hverjum þremur einkareknum stöðvum eru tónlistarstöðvar. Allar eru þær sérhæfðar í flutningi dægurtónlistar af einu eða öðru tagi. Bylgjan og Útvarp Saga teljast til dægurmálastöðva. Bylgjan sendir út blandaða dagskrá, með áherslu á dægur- og samfélagsmál, auk tónlistar, en Útvarp Saga er svonefnt talmálsútvarp með samfélags- og dægurmálaumfjöllun. Staðarmál einkenna dagskrá Útvarps Vestmannaeyja. Lindin og Útvarp Boðun eru trúarlegar stöðvar.

Fyrir utan svæðisútvarpstöðvarnar, Útvarp Kántríbæ og Útvarp Vestmannaeyja eru aðrar stöðvar sendar út frá höfuðborginni. Að vísu er Rás 2 einnig starfrækt á Akureyri, en dagskrárstjórn hennar var flutt norður á Akureyri í hitteðfyrra þótt dagskrárgerð hennar fari að mestu leyti enn fram syðra. Aðsetur svæðisstöðva Ríkisútvarpsins er á Akureyri, Egilsstöðum, Ísafirði og Selfossi.

Einkarekið hljóðvarp á landsbyggðinni hefur alla tíð átt erfitt uppdráttar. Af þeim níu stöðvum sem hafa verið settar á fót utan höfuðborgarsvæðisins eru aðeins tvær starfandi, en þetta eru Útvarp Kántríbær á Skagaströnd og Útvarp Vestmannaeyja í Vestmannaeyjum. Hljóðvarp á vegum einkaaðila hefur ekki verið sú lyftistöng fyrir fjölmiðlun á landsbyggðinni sem ýmsir bundu vonir við þegar útvarpsrekstur var gefin frjáls fyrir hartnær tveimur áratugum síðan. 12

Starfsemi stöðva Ríkisútvarpsins er fjármögnuð með afnotagjöldum, auk sölu á auglýsingatímum og með kostun. 13

Einkareknar stöðvar eru fjármagnaðar með sölu auglýsinga í dagskrá og kostun, nema trúarlegu stöðvarnar, Lindin og Útvarp Boðun, sem reknar eru að mestu leyti fyrir frjáls framlög og með sjálfboðavinnu.

3.2.2. Rekstraraðilar einkarekinna hljóðvarpsstöðva

Þar til nýlega hefur rekstraraðilum hljóðvarps farið fjölgandi. Algengt er að rekstraðailar staldri stutt við á þessum markaði. Á undanförnum árum hefur gætt skýrrar tilhneigingar til samþjöppunar er viðkemur eignarhaldi einkarekins hljóðvarps (sjá töflu 4). Fínn miðill ehf. var mest allan tíunda áratuginn umsvifamestur einkaaðila í hljóðvarpsrekstri, en fyrirtækið rak um skeið sex útvarpsstöðvar. Á miðju ári 2000 eignuðust Norðurljós hf. ráðandi hlut í fyrirtækinu, er það keypti bandaríska fjölmiðlafyrirtækið Saga Communications Inc. út úr Fínum miðli. Ellefu hljóðvarpsstöðvar voru um skeið starfræktar á vegum dótturfélaga Norðurljósa, Fíns miðils ehf. og Íslenska útvarpsfélagsins ehf.

Rekstraaðilar hljóðvarps í einkaeigu eru átta talsins nú. Sex þeirra starfrækja eina stöð hver: Bjarni Jónasson (Útvarp Vestmannaeyja), Boðunarkirkjan (Útvarp Boðun), Hallbjörn Hjartarson (Útvarp Kántríbær), Lindin – kristilegt útvarp sem rekur samnefnda stöð, Radíó Reykjavíkur – Nesradíó ehf. (Radíó Reykjavík) og Útvarp Saga ehf. sem á samnefnda stöð. 14

Sjö stöðvar eru nú í eigu Íslenska útvarpsfélagsins ehf. (dótturfélags Norðurljósa hf.), en það eru Bylgjan, og tónlistarstöðvarnar FM 957, Létt, Skonrokk, Stjarnan, Útvarp Latabæjar og X-ið. Pýrit fjölmiðlun ehf. er í forsvari fyrir tvær stöðvar, Kiss og Mix.

Tafla 4. Rekstraraðilar einkarekinna hljóðvarpsstöðva 1986–2003

3.2.3. Dagskrárframboð hljóðvarps

Útsendingartími

Frá því að einkarekið hljóðvarp kom til skjalanna árið 1986 hefur útsendingartími hljóðvarps stórlega aukist (sjá mynd 6). Senditíminn hefur u.þ.b. ellefufaldast, úr 13.000 stundum á ári í 134.000 stundir 2003. Einkareknar stöðvar sendu út tæplega 119.000 stundir á móti tæplega 16.000 stundum í Ríkisútvarpinu. Stundir í hljóðvarpi á landsvísu hafa tvöfaldast frá því í byrjun tíunda áratugarins er aðeins útsendingar Rásar 1 og Rásar 2 náðu til landsins alls. Samanlagður útsendingartími þeirra fjögurra stöðva sem sendu út á landsvísu árið 2003 var rétt um 33.000 stundir.

Mynd 6. Útsendingartími hljóðvarps 1986–2003

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýringar: Að skóla- og æskulýðsstöðvum frátöldum. Útsendingartími einkarekinna stöðva árið 2003 er áætlaður að hluta.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Útsendar stundir og útsendingardagar hljóðvarpsstöðva sem senda reglulega út um þessar mundir er sýndur í töflu 5. Flestar stöðvar senda út 24 tíma á sólarhring, sjö daga vikunnar. Svæðisútvarpsstöðvar Ríkisútvarpsins senda út fjóra til fimm virka daga í viku. Daglegur útsendingartími svæðisstöðvanna er næsta takmarkaður. Útvarp Vestmannaeyja sendir að jafnaði út þrjá daga í viku, þrjár stundir í senn hvern dag sem stöðin sendir út.

Tafla 5. Útsendingartími hljóðvarpsstöðva í mars 2004

Dagskrárefni og dagskráráherslur

Mikill fjöldi einkarekinna hljóðvarpsstöðva og stóraukinn útsendingartími gæti við fyrstu sýn bent til mikillar fjölbreytni hljóðvarpsefnis sem hlustendum stendur til boða. Frá því að einkaaðilum var heimilað að hasla sér völl í hljóðvarpi hefur tónlistarútvarp verið mest áberandi í framboði stöðva. Ekki ber svo að skilja að áhersla á tónlist í hljóðvarpi sé einhver nýlunda. Tónlist hefur verið meginuppistaðan í dagskrá hljóðvarps allar götur frá því að reglulegur útvarpsrekstur hófst um 1920 í vestan hafs og austan. 15

Flutningur tónlistar í hljóðvarpi árið 2002 var um 80% af öllu útsendu efni. Hlutur tónlistar af dagskrá einkahljóðvarpsstöðva var 76% samanborið við 45% í samanlagðri dagskrá Rásar 1 og Rásar 2. Rík áhersla á tónlist í dagskrá hljóðvarps stafar m.a. af því að dagskrárgerðarkostnaði er haldið í lágmarki. Sama gildir einnig um svo nefnt talmálsútvarp (sbr. Hendy, 2000).

Einkareknar stöðvar má gróflega flokka í dægurmála-, tónlistar, trúarlegar- og staðarstöðvar eftir dagskrárefni og efnistilhöfðun þeirra. Tafla 6 sýnir fjölda stöðva og útsendingartíma samkvæmt þessari flokkum 1996–2003. Um það bil tvær af hverjum þremur stöðvum flokkast sem tónlistarstöðvar og nam útsendingartími þeirra um tveimur þriðju hlutum af heildarútsendingartíma einkareknu stöðvanna árið 2002. Fjöldi stöðva og útsendingartími í öðrum flokkum stöðva eftir dagskrársniði er mun takmarkaðri.

Tafla 6. Einkareknar hljóðvarpsstöðvar eftir dagskrársniði 1996–2003

Eins og getið er um að framan senda þrjár stöðvar út til landsins alls almenna dagskrá og umfjöllun um dægur- og samfélagsmál, þ.e. tvær dagskrárrásir Ríkisútvarpsins, Rás 1og Rás 2, auk Bylgjunnar. Skipting dagskrár stöðvanna eftir helstu efnisflokkum árið 2003 er sýnd í töflu 7. Dagskrá Rásar 1 er mun fjölbreyttari en dagskrá hinna stöðvanna. Hátt í helmingur af útsendingartíma stöðvarinnar er dagskrárefni sem gróflega má flokka sem upplýsingu og menningu samanborið við þriðjung á Rás 2 og fjórðung á Bylgjunni. Undir upplýsingu og menningu falla m.a. fréttir og fréttatengt efni, umræðuþættir og menningarmálaumfjöllun. Skemmtiefni, svo sem viðtalsþættir, spurningaleikir, leikrit og upplestur, er langfyrirferðarmest á Rás 1 af stöðvunum þremur, eða nærri ríflega ein og hálf klukkustund af hverjum tíu stundum. Dagskrárgerð fyrir börn er aðeins að finna á rásum Ríkisútvarpsins. Einungis Bylgjan og Rás 2 senda út íþróttir í formi beinna lýsinga af íþróttakappleikjum. 16

Tónlist er langsamlega fyrirferðarmest á Bylgjunni, eða um tvær af hverjum þremur útsendum stundum, á móti tæpum tveimur af hverjum þremur stundum á Rás 2 og um þriðjungi af dagskrártíma Rásar 1.

Tafla 7. Dagskrá almennra stöðva og dægurmálastöðva sem senda út á landsvísu eftir meginflokkum efnis 2003

Ólíkum dagskráráherslum stöðvanna má lýsa eins og gert í töflu 8. Rás 1 og Rás 2 leggja ríkari áherslu en Bylgjan á efni sem flokka má til upplýsingar. Bylgjan ásamt Rás 2 leggur ríkari rækt en Rás 1 við afþreyingu, svo sem tónlist, viðtalsþætti, skemmtiþætti og umfjöllun um dægurmál.

Tafla 8. Dagskráráherslur almennra stöðva og dægurmálastöðva sem senda út á landsvísu

Aðrar stöðvar leggja megináherslu á sérhæft efni, svo sem tónlist og trúarlegt efni, og er dagskrá þeirra mun einhlítari en dagskrá Rásar 1, Rásar 2 og Bylgjunnar. 17

3.2.4. Markaðshlutdeild hljóðvarpsstöðva

Hljóðvarpsnotkun er almenn hér á landi. Hátt í níu af hverjum tíu á aldrinum 12–80 ára hlusta á hljóðvarp daglega (ÍM Gallup, mars 2004). Að jafnaði hlustaði hver einstaklingur rúma fjóra tíma á hljóðvarp á dag (4 klst. og 8 mín.) eða talsvert lengur en menn voru að jafnaði fyrir framan sjónvarpið. Þess ber að gæta að mestur hluti af hljóðvarpsnotkuninni, hér sem annars staðar á Vesturlöndum, fer fram samtímis annarri daglegri iðju (svo sem í bílnum til og frá vinnu, í vinnunni, við húsverkin, heimalærdóminn o.s.frv.) (sjá t.d. Alasuutari, 1997; Hendy, 2000).

Samkvæmt fjölmiðlakönnun ÍM Gallup viku í mars 2004 náði Rás 2 eyrum flestra hlustenda, eða rétt um 40% að jafnaði á dag og 63% yfir vikuna. Litlu færri hlustuðu á Bylgjuna, eða 37% á dag og 62% yfir vikuna. Rás 1 fylgdi þar næst í kjölfarið, en 28% stilltu á stöðina daglega og um 48% yfir vikuna. Hlustendur annarra stöðva voru mun færri. 18

Hlutdeild Ríkisútvarpsins í heildarhlustun hefur minnkað umtalsvert á umliðnum árum, mælt sem hlutfall af samanlögðum þeim tíma sem hljóðvarpsnotendur hlustuðu á hljóðvarp í könnunarviku. Mynd 7 sýnir hlutfallslega skiptingu milli Ríkisútvarpsins og einkastöðva í heildarhlustun 1991–2004, eða eins langt aftur og samfelldar og að mestu sambærilegar kannanir ná. Samanlögð hlutdeild tveggja landsrása Ríkisútvarpsins mældist 73% í október 1991, en var komin niður í 48% þegar lægst var 1998 og 1999. Síðan þá hefur hlutfallsleg skipting á hlustun milli einkarekinna stöðva og Ríkisútvarpsins mælst tiltölulega stöðug. Í mars 2004 mældist hlutdeild einkastöðva 48% á móti 52% hlut Ríkisútvarpsins.

Mynd 7. Hlutdeild Ríkisútvarpsins og einkarekinna stöðva í heildarhlustun á hljóðvarp 1991–2004, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

* Þ.e. Rás 1 og Rás 2.

Heimildir: Félagsvísindastofnun, 1991–1998; ÍM Gallup, 1999–2004.

Mynd 8 sýnir hlutdeild stöðva í heildarhlustun í mars 2004. Langsamlega var mest hlustað á Rás 2, Bylgjuna og Rás 1 (í þessari röð). Samanlagður hlutur þessara þriggja stöðva var 76%. Hlutdeild annarra stöðva mælist miklum mun minni.

Mynd 8. Hlutdeild stöðva í heildarhlustun á hljóðvarp í mars 2004, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

* Nú Mix.

Heimild: ÍM Gallup, 2003.

Hljóðvarpsmarkaðurinn skiptist að mestu upp á milli tveggja aðila, þ.e. Ríkisútvarpsins og Íslenska útvarpsfélagsins ehf., dótturfélags Norðurljósa hf. Mynd 9 sýnir hlutdeild stöðva eftir rekstraraðilum. Í nóvember 2003 mældist samanlögð hlutdeild Ríkisútvarpsins og Norðurljósa 96%, þar af var hlutur Íslenska útvarpsfélagsins 44% á móti 52% hlut Ríkisútvarpsins. Pýrit-fjölmiðlun hafði 4% hlutdeild í hlustuninni. Stöðvar annarra aðila voru ekki mældar (um þróun á hlustun hljóðvarpsstöðva, sjá nánar hjá Þorbirni Broddasyni og Ragnari Karlssyni, 2004).

Mynd 9. Heildarhlustun á hljóðvarp eftir rekstraraðilum í mars 2004, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýringar: Dagbókarkönnun í mars 2004. Ríkisútvarpið = Rás 1 og Rás 2; Íslenska útvarpsfélagið = Bylgjan, FM 957, Létt, Skonrokk og X-ið; Pýrit = Íslenska stöðin og Kiss. Sléttaðar hlutfallstölur.

Heimild: ÍM Gallup, 2003.

Forvitnilegt er að skoða hlutdeild stærstu stöðva og skiptingu milli hlutdeildar hljóðvarpsstöðva í opinberri eigu og einkarekinna stöðva í norrænum samanburði eins og gert er í töflu 9. Með fyrirvörum um samanburðarhæfni á upplýsingum milli landa dreifist hlustunin í ríkari mæli á milli stöðva hér á landi en víðast hvar á Norðurlöndum, mælt sem hlutdeild stöðva í heildarhlustun. Hlutdeild einnar og tveggja stöðva með mesta hlustun er nokkru lægri hér en að meðaltali á Norðurlöndum. Hlutdeild Ríkisútvarpsins er nokkru lægri en meðaltal opinberra stöðva í hinum löndunum – að sama skapi mælist hlutur einkastöðva nokkru hærri hér en að meðaltali. Aðeins í Finnlandi var hlutur einkastöðva hærri en hér. Hér er að vísu um upplýsingar frá 2002 að ræða, en ekki er ástæða er til að gera ráð fyrir að þetta hafi breyst svo neinu nemi.

Tafla 9. Hljóðvarp á Norðurlöndum 2002 – hlutdeild í hlustun

3.3. Sjónvarpsmarkaður: framboð og eftirspurn

Íslenskur sjónvarpsmarkaður er fjölbreyttur þegar litið er til fjölda sjónvarpsstöðva og að teknu tilliti til smæðar íslensks þjóðfélags. Um þessar mundir eru tíu sjónvarpsstöðvar starfræktar hér á landi, auk þess sem sjónvarpsnotendum víðs vegar um landið stendur til boða viðstöðulaust endurvarp á dagskrá erlendra sjónvarpstöðva. Samþjöppun verður að teljast mikil á þessum markaði, hvort heldur er með tilliti til markaðshlutdeildar einstakra stöðva eða eignarhalds.

3.3.1. Sjónvarpsstöðvar

Frá því að einkaréttur Ríkisútvarpsins var afnuminn í ársbyrjun 1986 hafa 13 einkareknar sjónvarpsstöðvar hafið útsendingar (sjá mynd 10). 19

Stöð 2 er fyrsta og elsta starfandi einkarekna sjónvarpsstöðin, en útsendingar hófust í október 1986. Allt til ársins 1992 var Stöð 2 eina starfandi einkarekna sjónvarpsstöðin en það ár hóf kristilega sjónvarpsstöðin Omega reglulegar útsendingar. Þrjár nýjar stöðvar bættust við árið 1995 er Sjónvarp Hafnarfjarðar og Stöð 3 voru sett á fót og Sýn hóf reglulegar útsendingar eftir að hafa sent út óreglulega um nokkurt skeið. Síðan hafa átta aðrar einkareknar sjónvarpsstöðvar verið stofnaðar, þar af hafa þrjár hafið starfsemi síðan 2000. Fjórar stöðvar hafa hætt starfsemi frá 1997, eða um þriðjungur allra stöðva sem settar hafa verið á fót frá því að sérleyfi Ríkisútvarpsins til útvarpsendinga var afnumið.

Mynd 10. Einkareknar sjónvarpsstöðvar 1986 – mars 2004

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýring: Upplýsingar vísa aðeins til stöðva með langtímaleyfi og sem sendu reglulega út á tímabilinu eigin dagskrá.

* Upphaflega Áttan.

** Upphaflega eingöngu viðstöðulaust endurvarp erlendra sjónvarpsstöðva. Reglulegar útsendingar á eigin dagskrá, meðfram endurvarpi, hófust 2002.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Auk Sjónvarps Ríkisútvarpsins senda níu einkareknar sjónvarpstöðvar reglulega út, en það eru Aksjón, Bíórásin, Fjölsýn, Omega, Popp tíví, Skjár 1, Stöð 2, Stöð 3 og Sýn (sjá töflu 10). 20

Þar með er ekki sagt að öll heimili hafi aðgang að öllum stöðvunum. Útsendingarsvæði flestra stöðva er staðbundið og takmarkast annaðhvort við ákveðna landshluta eða einstaka þéttbýliskjarna. 21

Sjónvarpið, Skjár 1, Stöð 2 og Sýn teljast senda út á landsvísu, en útsendingar þeirra ná til allra landshluta og meira en níu af hverjum tíu heimilum. 22

Útsendingarsvæði annarra stöðva takmarkast að mestu við suðvesturhorn landsins 23 eða einstök bæjarfélög. Allar stöðvarnar, að undanskildum tveimur, eru staðsettar á höfuðborgarsvæðinu, nánar tiltekið í Reykjavík.

Tafla 10. Sjónvarpsstöðvar í mars 2004

Helmingur stöðvanna er áskriftarstöðvar og er efni þeirra því ekki aðgengilegt öðrum en áskrifendum. 24

Fjöldi áskrifenda að einstökum stöðvum er ekki gefinn upp. Samkvæmt neyslukönnun Hagstofunnar er allt að helmingur heimila með áskrift að innlendu áskriftarsjónvarpi. Áskrifendur að Stöð 2 eru langflestir, en samkvæmt fjölmiðlakönnun ÍM Gallup í október 2003 voru 45% aðspurðra með áskrift að stöðinni. Á sama tíma var hlutfall áskrifenda að Sýn 26%. Áskrifendur annarra stöðva sem hlutfall af heimilum og mannfjölda er umtalsvert lægra.

Sjónvarpsstöðvunum má skipta upp í almennar stöðvar og sérefnisstöðvar eftir dagskrársniði og efnistilhöfðun. Sjónvarpið, Skjár 1 og Stöð 2 teljast hér almennar stöðvar en þær bjóða upp á tiltölulega fjölbreytt efni og dagskrá þeirra er ætlað að höfða til sem flestra. 25

Aðrar stöðvar geta kallast sérefnisstöðvar, en dagskrá þeirra er einsleitari að efni en almennu stöðvanna. Dagskrá sérefnisstöðvanna er ýmist sniðin að áhugamálum tiltölulega afmarkaðs hóps áhorfenda (íþróttir á Sýn, trúmál á Omega og dægurtónlist, skemmtun og afþreying á Popp tíví) eða hefur skýra staðarskírskotun (Aksjón á Akureyri og Fjölsýn í Vestmannaeyjum).

Starfsemi einkareknu stöðvanna, að Omega undanskilinni, er fjármögnuð með sölu auglýsingatíma, kostun og áskriftargjöldum. Rekstur Omega, líkt og kristilegu hljóðvarpsstöðvanna, er kostaður með frjálsum framlögum. Auk tekna af birtingu auglýsinga og kostun nýtur Sjónvarpið lögboðinna afnotagjalda.

3.3.2. Endurvarp erlends sjónvarps

Sjónvarpáhorfendur víðs vegar um landið eiga einnig kost á að ná útsendingum fjölda erlendra sjónvarpsstöðva með áskrift að viðstöðulausu endurvarpi sem sent er út ýmist í loftnet eða um þráð. Útsendingarsvæði endurvarpsstöðvanna takmarkast að mestu við suðvesturhorn landsins ( Breiðvarp Landssímans og Fjölvarp Norðurljósa) eða einstök byggðarlög og þéttbýlissvæði. 26

Í upphafi árs 2003 sendu átta endurvarpsstöðvar út 51 erlenda sjónvarpsstöð, auk þess sem margar endurvörpuðu einnig merki innlendra sjónvarpsstöðva. Flestar voru stöðvarnar á Breiðvarpinu, eða 41, en að jafnaði sendi hvert endurvarp út 13 stöðvar að meðaltali. 27

Flestar stöðvanna voru á ensku, 34 talsins eða 67%, og norrænar stöðvar voru sjö. Tíu stöðvar voru á öðrum málum, þar af voru fimm á þýsku og tvær á frönsku.

Um 35% heimila eiga kost á að tengjast endurvarpi um þráð og 65–70% heimila geta náð sendingum endurvarps í loftnet af þeim ríflega 100.000 heimilum sem eru í landinu. Áskrifendur að endurvarpi eru vitanlega færri en fjöldi þeirra heimila sem kost eiga á að ná endurvarpi segir til um. Árið 2002 voru áskrifendur að viðstöðulausu endurvarpi hátt í 19.000, eða um fimmta hvert heimili. Þar við bætist að fjöldi erlendra sjónvarpsstöðva stendur sjónvarpsáhorfendum til boða í áskrift í um gervihnött með þar til gerðum móttökubúnaði. Ætla má að allt að 6% heimila hafi aðgang að útlendu sjónvarpi um gervihnött, ýmist í gegnum eigin móttökubúnað eða sameiginlega móttöku eins og í fjölbýlishúsum.

3.3.3. Rekstraraðilar einkarekinna sjónvarpsstöðva

Fjölgun sjónvarpsstöðva hefur haft í för með sér að rekstraraðilum hefur fjölgað, en um leið hefur gætt samþjöppunar á eignarhaldi stöðva (sjá töflu 11). Rekstraraðilar sjónvarpsstöðva í einkaeigu eru fimm talsins í dag. Af þeim níu einkareknu sjónvarpsstöðvum sem eru starfræktar um þessar mundir eru fimm í eigu Norðurljósa hf, en þetta eru Bíórásin, Popp tíví, Stöð 2, Stöð 3 og Sýn. Eftir að Íslenska sjónvarpsfélagið hf. lagði nýverið niður Skjá 2 sem hóf útsendingar í okóber á sl. ári reka fjórir aðilar eina stöð hver. Auk Íslenska sjónvarpsfélagsins sem rekur Skjá 1, eru þetta Aksjón ehf. sem rekur samnefnda stöð á Akureyri, Eyjasýn ehf. í Vestmannaeyjum sem starfrækir Fjölsýn og Kristniboðskirkjan rekur Omega. 28

Tveir framantalinna aðila starfrækja einnig viðstöðulaust endurvarp erlends sjónvarps, en það eru Norðurljós hf. með Fjölvarp og Eyjasýn ehf. með Fjölsýn. Aðrir rekstraraðilar endurvarps eru m.a. Landssími Íslands hf. sem rekur Breiðvarpið.

Tafla 11. Rekstraraðilar einkarekinna sjónvarpsstöðva 1986–2003

3.3.4. Dagskrárframboð sjónvarps

Útsendingartími

Framboð sjónvarpsefnis hefur margfaldast á undanförnum árum samfara fjölgun stöðva. Á mynd 11 er sýndur árlegur útsendingartími sjónvarps 1987–2003 eftir nokkrum flokkum stöðva. Frá 1987, fyrsta heila starfsári Stöðvar 2, nífaldaðist samanlagður árlegur útsendingartími, eða úr ríflega 5.800 klukkustundum í tæpar 53.700 stundir. Þar af sendu einkareknar stöðvar út yfir níu af hverjum tíu klukkustundum. Útsendingartími þeirra fjögurra stöðva sem sendu út á landsvísu var ríflega 24.000 stundir árið 2002, eða um 45% af heildarútsendingartíma allra stöðvanna.

Mynd 11. Útsendingartími sjónvarps 1987–2003

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Tafla 12 sýnir útsendingartíma og útsendingardaga sjónvarpsstöðva starfræktar árið 2003. Allar stöðvarnar sendu út sjö daga vikunnar, nema Fjölsýn sem sendi út þrjá daga í viku að jafnaði. Meira en helmingur stöðvanna sendi út allan sólarhringinn eða fast að því. Útsendingartími staðarsjónvarpsstöðvanna er langtum mun takmarkaðri en annarra stöðva.

Tafla 12. Útsendingartími sjónvarpsstöðva 2003

Aukinn fjöldi útsendra stunda stafar að hluta til af lengdum daglegum útsendingartíma flestra stöðva. Lenging útsendingartímans hefur leitt til þess að hlutfall endursýninga af útsendri dagskrá hefur stórlega aukist á undanförnum árum. Lætur nærri að sex af hverjum tíu dagskrártímum stöðvanna sé endursýnt efni.

Mynd 12 sýnir hlutfallslega skiptingu milli frumsýnds og endursýnds efnis árið 2003 af dagskrá stöðva sem senda út á landsvísu. Hlutfall endursýnds efnis af útsendri dagskrá er umtalsvert lægra í Sjónvarpinu en á hinum stöðvunum þótt endursýningum hafi fjölgað á allra síðustu árum samfara lengingu daglegs útsendingartíma stöðvarinnar. Ekki er allskostar sanngjarnt að leggja að jöfnu hlutfall endursýninga í Sjónvarpinu og stöðva sem senda út allan sólarhringinn eða fast að því. Engu að síður voru frumsýndar stundir fleiri í Sjónvarpinu en á dagskrá hinna stöðvanna hverrar um sig. 29

Mynd 12. Frumsýningar og endursýningar sem hlutfall af dagskrá sjónvarps á landsvísu 2003, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýring: Hlutfall af útsendum stundum á árinu að frátöldum auglýsingum, uppfyllingum og dagskrárkynningum.

* Hlutfall frumsýnds og endursýnds efnis af dagskrá að frátalinni ókynntri tónlist. Skipting frumsýnds og endursýnds efnis á Skjá 1 vísar til ársins 2002.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Hlutfall endursýninga á staðarstöðvunum var frá því að vera hverfandi á Fjölsýn í um helmingur af útsendingartíma Aksjónar. Dagskrá sérefnisstöðvanna Bíórásarinnar og Omega samanstendur að stórum hluta af endursýningum. Á síðast ári voru á Popp tíví um fjórar af hverjum tíu dagskrárstundum frumsýnt efni, að ókynntri tónlist frátalinni.

Dagskrárefni

Ríkisútvarpinu eru samkvæmt lögum lagðar á herðar ríkari skyldur varðandi dagskrá en einkareknum útvarpsstöðvum. Þetta endurspeglast að nokkru í mismunandi efni og dagskrársamsetningu Sjónvarpsins og einkareknu stöðvanna.

Tafla 13 sýnir árlega dagskrá stöðva sem senda út á landsvísu skipt eftir nokkrum meginflokkum efnis árið 2002. 30

Sjónvarpið og Stöð 2 senda hlutfallslega meira út af efni sem gróflega má flokka til upplýsingar og menningar. Hlutfall þessa efnisflokks er talsvert hærra í Sjónvarpinu en á Stöð 2 þótt útsendir tímar séu talsvert fleiri á síðarnefndu stöðinni. Svipaða sögu er að segja um efni sem sérstaklega er ætlað börnum og unglingum, en útsendingartímar þessa efnisflokks eru tæplega helmingi fleiri á Stöð 2 en í Sjónvarpinu. Hlutur leikins efnis og skemmtiefnis er hæst á Stöð 2. Sýn sker sig frá hinum stöðvunum hvað varðar hátt hlutfall íþrótta. Svipað er að segja um Skjá 1 varðandi hlut tónlistar, en næturdagskrá stöðvarinnar og útsendingar fyrri hluta dags samanstanda af tónlistarmyndböndum. Að öðru leyti samanstendur dagskrá Skjás 1 nær eingöngu af leiknu efni og skemmti- og lífsstílsþáttum.

Tafla 13. Dagskrá sjónvarpsstöðva sem senda út á landsvísu eftir meginflokkum efnis 2002

Uppistaða dagskrár staðarsjónvarpsstöðvanna eru staðarfréttir og umræða ásamt leiknu efni (á Aksjón) og íþróttaviðburðum (á Fjölsýn). Dagskrá Bíórásarinnar samanstendur nær eingöngu af leiknu efni, dagskrá Popp tíví af skemmtiefni og tónlist og Omega af trúarlegu efni í tali og tónum.

Uppruni dagskrár

Allar götur frá því að sjónvarp innlendra aðila hófst árið 1966 hefur eitt helsta einkenni þess verið óvenjuhátt hlutfall erlends efnis af útsendri dagskrá. Fullyrða má að sjónvarpið hafi veitt „erlendum menningarstraumum inn í þjóðlífið af slíkum þunga að naumast verður jafnað til nokkurs sem á undan er gengið“ (Þorbjörn Broddason, 2002: 42). Í alþjóðlegum samanburði hefur íslenskt sjónvarp í gegnum árin þráfaldlega vermt svo gott sem botnsætið hvað varðar hlutdeild innlends efnis af dagskrá og gildir þá einu hvort um er að ræða samanburð á efni stöðva í almannaþjónustu eða einkarekinna stöðva (sjá t.d. De Bens, Kelly og Bakke, 1992; Nordenstreng og Varis, 1974; NORDICOM, 2001; Sepstrup, 1989; Varis 1985).

Ef aðeins er miðað við uppruna leikins efnis er samanburðinn jafnvel enn óhagstæðari fyrir íslenskt sjónvarp (De Bens og de Smaele, 2001; EAO, 2003; NORDICOM, 2001). Ástæða þessa er auðvitað sú að framleiðsla leikins efnis er kostnaðarsöm og regluleg framleiðsla slíks efnis ofviða íslensku sjónvarpi. Innlend dagskrárgerð hefur mestmegnis einskorðast við fréttir og fréttatengda dagskrárliði og framleiðslu efnis sem ekki er eins frekt á mannafla og fjármuni og leikið efni og krefst ekki umtalsverðrar for- og eftirvinnslu, svo sem viðtals- og skemmtiþætti hvers konar, gestakomur í sjónvarpssal og upptökur og beinar útsendingar, svo sem frá íþróttakeppnum og kappleikjum.

Undanfarin ár hefur framboð innlends efnis í sjónvarpi margfaldast með fjölgun stöðva og samkeppni þeirra á milli um áhorfendur og auglýsendur. Fjölmiðlakannanir hafa í gegnum árin sýnt að íslenskir áhorfendur taka íslensku efni með þökkum og hefur innlent efni þráfaldlega notið óskoraðra vinsælda á meðal áhorfenda (Félagsvísindastofnun, 1992–1998; ÍM Gallup, 1999–2003). Tafla 14 tilgreinir skiptingu innlends og erlends efnis á sjónvarpsstöðvum sem sendu út á landsvísu á árabilinu 1987–2002. Árið 2002 stóðu um 4.900 klukkustundir af innlendu efni sjónvarpsáhorfendum til boða á þeim fjórum stöðvum sem sendu út á landsvísu samanboðið við innan við 700 stundir árið 1987 á meðan Sjónvarpið var eina stöðin sem sendi út á landsvísu.

Tafla 14. Innlent og erlent efni sjónvarps á landsvísu 1987–2002

Þrátt fyrir að íslenskri dagskrárgerð hafi vaxið nokkuð fiskur um hrygg á síðustu árum hefur aukningin ekki haldið í við lengingu heildarútsendingartímans (sjá mynd 13). Á 15 ára tímabili, 1987–2002, hefur dagskrárframboð innlends efnis í sjónvarpi á landsvísu sexfaldast á sama tíma og erlent efni hefur nær tífaldast að vöxtum.

Mynd 13. Vísitala innlends og erlends efnis í sjónvarpi á landsvísu 1987–2002 (1987=100)

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Á síðustu árum hefur framboð innlends efnis í tímum talið aukist umtalsvert á öllum stöðvum. Reyndar hefur dregið úr framboði innlends efnis Skjás 1 upp á síðkastið. Tafla 15 sýnir skiptingu dagskrár eftir uppruna árið 2002 á stöðvum sem sendu út á landsvísu. Ef litið er til einstakra stöðva sendi Stöð 2 út nokkru fleiri tíma af innlendu efni en Sjónvarpið, en þar vegur morgunsjónvarp stöðvarinnar, „Ísland í bítið“, langsamlega þyngst af einstökum innlendum dagskrárlið stöðvarinnar. Sökum styttri útsendingartíma er hlutfall innlends efnis hærra hjá Sjónvarpinu, eða 41% á móti 25% á Stöð 2. Vægi innlends efnis á Skjá 1 og Sýn er talsvert lægra en á dagskrá hinna stöðvanna. 31

Tafla 15. Uppruni efnis í sjónvarpi á landsvísu 2002

Síðan innlent sjónvarp var innleitt fyrir hartnær fjórum áratugum síðan hefur bandarískt efni ávallt skipað háan sess í dagskránni. Frá einstökum löndum er breskt efni næst fyrirferðarmest. Efni frá öðrum löndum og heimssvæðum er hverfandi á dagskrá allra stöðvanna, þ.m.t. frá Norðurlöndunum. Skjár 1 hefur nokkra sérstöðu hvað þetta varðar, en nærfellt allt erlent efni er bandarískt. Athyglisvert er að uppruni erlends efnis hjá Sjónvarpinu er keimlíkur og á hinum tveimur stöðvunum, Stöð 2 og Sýn (um uppruna sjónvarpsefnis á landsstöðvunum, sjá nánar hjá Ragnari Karlssyni o.fl., 2000).

Bandarískt efni skipar enn hærri sess í dagskrá annarra stöðva, Aksjónar, Omega og Popp tíví. Sama á við um Stöð 3. Efni frá öðrum löndum er hverfandi á dagskrá allra þeirra.

Dagskráráherslur

Upplýsingar um fjölda útsendra stunda eftir efni og uppruna gefa ekki tilefni til bollalegginga um gæði dagskrár stöðvanna, eða hvert framlag þeirra er til upplýstrar samfélagslegrar umræðu og almennrar menningarlegrar þróunar eins og kveðið er á um í útvarpslögum að stöðvarnar skuli stuðla að. Samanburður á dagskrá stöðvanna sýnir ljóslega að dagskráráherslur þeirra eru ólíkar.

Mismunandi dagskráráherslum þeirra stöðva sem senda út á landsvísu má lýsa eins og gert er í töflu 16.

Tafla 16. Dagskráráherslur sjónvarpsstöðva sem senda út á landsvísu

Sjónvarpið og Stöð 2 skera sig nokkuð frá hinum stöðvunum hvað snertir áherslu á efni sem flokkast getur undir upplýsingu og afþreyingu. Báðar stöðvar leggja svipaða áherslu á sýningar á efni fyrir börn og innlendu efni. Í lögum er skýrt kveðið skýrt á um að Ríkisútvarpið skuli veita sem fjölbreyttasta dagskrá til fræðslu og skemmtunar, hvort heldur er í hljóðvarpi eða sjónvarpi ( Lög um Ríkisútvarpið, nr. 122/2000, 3. gr.).

Jafnvel þótt ekki sé kveðið sérstaklega á í lögum um efni einkastöðva hefur Stöð 2 alla tíð lagt áherslu á upplýsingu, efni fyrir börn og innlenda dagskrá (sjá t.d. um þetta í Ragnari Karlssyni o.fl., 2000: 136). Reyndar hefur fréttatími stöðvarinnar verið flaggskip hennar frá upphafi eins og sést ekki hvað síst á því að þetta hefur verið sá einstaki dagskrárliður stöðvarinnar sem mest hefur verið horft á í gegnum árin (Félagsvísindastofnun, 1991–1998; ÍM Gallup, 1999–2003).

Skjár 1 leggur mesta áherslu á afþreyingarefni og að nokkru á innlent efni þótt þess gæti minna á dagskrá stöðvarinnar nú en áður. Dagskráráhersla Sýnar er alfarið á íþróttir ásamt afþreyingu. Efnisframboð annarra stöðva er miklum mun takmarkaðra en stöðva sem senda út á landsvísu.

3.3.5. Markaðshlutdeild sjónvarpsstöðva

Sjónvarp er sá fjölmiðill sem flestir notfæra sér daglega. Ríflega níu af hverjum tíu einstaklingum á aldrinum 12–80 ára horfa eitthvað á sjónvarp á degi hverjum, eða nokkru fleiri en hlusta á daglega á hljóðvarp eða glugga í dagblöð. Þrátt fyrir stóraukið framboð sjónvarpsefnis og fjölgun sjónvarpsstöðva hefur áhorf aðeins aukist lítillega síðustu árin. Einstaklingar á aldrinum 12–80 ára verja daglega að meðaltali ríflega tveimur og hálfri klukkustund fyrir framan sjónvarpið (152 mínútur í október 2003). Þetta er álíka mikill tími og mælist á meðal Norðurlandabúa og víða í Vestur-Evrópu, en talsvert minni en algengt er víðast í Austur- og Suður-Evrópu, sem og í Bandaríkjunum og Japan (IP, 2003: 26). 32

Samkvæmt fjölmiðlakönnun ÍM Gallup viku í október 2003 horfðu daglega að jafnaði 68% fólks á aldrinum 12–80 ára á Sjónvarpið, á Stöð 2 44%, á Skjá 1 37%, á Popp tíví 7% og á Sýn 7%. Uppsafnað áhorf yfir könnunarvikuna var 96% á Sjónvarpið, á Stöð 2 73%, litlu færri horfðu á Skjá 1, eða 72%, á Sýn horfðu 21% og 20% sáu Popp tíví. Ekki er kunnugt um áhorf á aðrar stöðvar.

Frá því að einkaréttur Ríkisútvarpsins til sjónvarpsútsendinga var afnuminn og fram undir síðustu ár hefur sjónvarpsmarkaðurinn skipst upp á milli Sjónvarpsins og Stöðvar 2. Mynd 14 sýnir áhorf á sjónvarpsstöðvar 1993–2003 sem hlutfall af þeim tíma sem sjónvarpsáhorfendur vörðu við að horfa á sjónvarp í viku. 33

Mynd 14. Hlutdeild sjónvarpsstöðva í heildaráhorfi 1993–2003, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýring: Aðrar stöðvar: Stöð 3 1995–1997; Sýn 1996–2003 og Popp tíví 2000–2003.

Heimildir: Félagsvísindastofnun, 1993–1998, og ÍM Gallup, 1999–2003.

Samfara fjölgun sjónvarpsstöðva hefur dregið jafnt og þétt úr samanlagðri hlutdeild Sjónvarpsins og Stöðvar 2 í áhorfi 34, eða frá því að vera að jafnaði vel yfir 80% um miðbik síðasta áratugar og niður í ríflega 73% í október 2003. Hlutdeild Sjónvarpsins lækkaði úr 59% í nóvember 1993 í 43% í október 2003. Á sama tíma lækkaði áhorf á Stöð 2 úr 40% niður í 29%.

Tilkoma Skjás 1 hefur raskað því tvíveldi sem ríkti á sjónvarpsmarkaði milli Sjónvarpsins og Stöðvar 2. Á skömmum tíma hefur Skjár 1 orðið þriðja stærsta stöðin og siglir nú fast á hæla Stöðvar 2 hvað áhorf varðar. Frá því í október 1999 og þar til í sama mánuði í fyrra jókst hlutdeild stöðvarinnar í áhorfi úr 2% í 21%. Mun minna er horft á aðrar stöðvar, Popp tíví og Sýn. Samanlögð hlutdeild þessara stöðva reyndist sjö af hundraði í október í fyrra (um þróun á áhorfi sjónvarpsstöðva sjá nánar hjá Þorbirni Broddasyni og Ragnari Karlssyni, 2004).

Séu þessar niðurstöður heimfærðar upp á rekstraraðila, eins og sýnt er á mynd 15, sést greinilega hvernig tilkoma Skjás 1 hefur breytt því tvíveldi sem lengi vel ríkti á markaði milli Sjónvarps Ríkisútvarpsins og stöðva Norðurljósa og fyrirrennara þess, Íslenska útvarpsfélagsins hf. og Sýnar hf. Samfara vexti og viðgangi Skjás 1, sem er í eigu Íslenska sjónvarpsfélagsins hf., hefur dregið jafnt og þétt úr áhorfi á stöðvar Norðurljósa. Á sama tíma hefur áhorf á Sjónvarpið staðið í stað. Í október í fyrra var samanlögð hlutdeild stöðva Norðurljósa (Stöð 2, Sýn og Popp tíví) 37% á móti 54% í október 1999 (Stöð 2 og Sýn). Hlutdeild Sjónvarpsins var óbreytt milli ára, eða 43%.

Mynd 15. Hlutdeild rekstraraðila sjónvarps í heildaráhorfi 1993–2003, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýringar: Sjónvarpið = Ríkisútvarpið; Norðurljós = Stöð 2, ásamt Stöð2+ í október 2003, Sýn og Popp tíví; Íslenska sjónvarpsfélagið = Skjár 1.

* Norðurljós og fyrrirennarar þess, Íslenska útvarpsfélagið hf. og Sýn ehf.

Heimildir: Félagsvísindastofnun, 1993–1998, og ÍM Gallup, 1999–2003.

Stóraukið framboð sjónvarpsefnis samfara fjölgun sjónvarpsstöðva á undanförnum árum hefur aðeins að óverulegu leyti dregið úr hlutdeild Sjónvarpsins í áhorfi gagnvart einkastöðvunum (sjá mynd 16). Allan tíunda áratuginn lækkaði hlutdeild Sjónvarpsins jafnt og þétt, en undanfarin ár hefur hún að mestu haldist óbreytt. Samanlögð hlutdeild einkastöðvanna árið 1993 var 41% en í október 2003 var hún 57%.

Mynd 16. Hlutdeild Sjónvarpsins og einkarekinna stöðva í heildaráhorfi 1993–2003, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimildir: Félagsvísindastofnun, 1993–1998, og ÍM Gallup, 1999–2003.

Í samanburði við það sem almennt gerist í löndum Evrópu og víðar í iðnríkjunum er hlutdeild stöðva með mest áhorf tiltölulega hátt hér á landi, eins og lesa má út úr töflu 17. 35

Að hluta til má rekja þetta til þess að fjöldi stöðva er minni hér en almennt gerist í fjölmennari löndum. Hlutdeild stöðvar með mest áhorf og þeirra tveggja stöðva sem mælast með mest áhorf reyndist árið 2002 aðeins hærri í þremur ríkjum en á Íslandi. Hlutdeild sjónvarps í opinberri eigu annars vegar, og samanlögð hlutdeild einkarekinna stöðva hins vegar, mælist nálægt meðaltali Evrópulandanna og er að mestu sambærileg við það sem gerist í mörgum nágrannalandanna.

Tafla 17. Sjónvarp í Evrópu 2002 – hlutdeild í áhorfi

3.4. Tekjur fjölmiðlamarkaða

Fréttablöð

Tekjur af blaðaútgáfu hafa dregist nokkuð saman á síðustu árum sem rekja má jöfnum höndum til samdráttar í sölu og auglýsingatekjum. Samanlagðar tekjur af blaðsölu og auglýsingum dagblaða og vikublaða námu 4.495 milljónum króna árið 2002, og höfðu þá lækkað úr 5.208 milljónum króna síðan 2000, eða um 14 af hundraði, reiknað á verðlagi ársins 2003 (sjá töflu 18).

Tafla 18. Tekjur dagblaða og vikublaða 1990–2002

Langsamlega mestur hluti tekna af blaðaútgáfu rennur til dagblaðanna. Hlutur dagblaða í tekjum blaðaútgáfunnar hefur að mestu staðið í stað, eða verið nálægt 90 af hundraði af heildartekjum.

Hljóðvarp

Frá því að einkarekstur hljóðvarpsstöðva var heimilaður hafa tekjur af hljóðvarpsstarfsemi aukist umtalsvert. Reyndar hefur nokkurs samdráttar gætt á þessum markaði frá árinu 2000 og tekjur hljóðvarps hafa lækkað að raunvirði. Hljóðvarpstekjur, þ.e. auglýsingar og kostun, ásamt afnotagjöldum Ríkisútvarpsins, hljóðvarps, jukust um 38% milli áranna 1986–2002, eða úr rúmum milljarði króna í tæpar 1.500 milljónir króna, reiknað á verðlagi ársins 2003. Þar af vó þyngst tekjuaukning Ríkisútvarpsins, hljóðvarps í afnotagjöldum, en afnotagjöld nær tvöfölduðust á árabilinu. Á sama tíma hækkuðu auglýsingatekjur hljóðvarps aðeins um níu af hundraði. Hljóðvarpstekjur einkarekinna stöðva samanstanda einungis af auglýsingum og kostun.

Hlutdeild hljóðvarpstekna Ríkisútvarpsins sem hlutfall af tekjum hljóðvarpsstöðva á árabilinu 1986–2002 er sýnd á mynd 17. Frá 1986 að telja og fram undir allra síðustu ár hefur eðlilega dregið úr hlutdeild Ríkisútvarpsins á þessum markaði.

Mynd 17. Tekjur Ríkisútvarpsins, hljóðvarps sem hlutfall af heildartekjum hljóðvarpsstöðva 1986–2002, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

* Ásamt afnotagjöldum.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

Frekari samanburður á tekjum hljóðvarps í einkaeigu og Ríkisútvarpsins á árabilinu 1990–2002 er sýndur í töflu 19. Árið 1990 námu tekjur af hljóðvarpsstarfsemi 1.234 milljónum króna samanborið við 1.494 milljónir króna árið 2002. Allan tíunda áratuginn dró nánast jafnt og þétt úr hlutdeild Ríkisútvarpsins á þessum markaði, hvort heldur er miðað við hljóðvarpstekjur í heild eða einungis tekjur af auglýsingum og kostun.

Tafla 19. Tekjur hljóðvarps 1990–2002

Síðustu ár hefur Ríkisútvarpið aukið hlutdeild sína á þessum markaði á kostnað einkarekinna stöðva. Árið 2000 var hlutur einkarekinna stöðva í heildartekjum hljóðvarps kominn í 34% úr 16% árið 1990. Hlutdeild þeirra í tekjum af auglýsingum og kostun hækkaði úr 34% árið 1990 í 58% til ársins 2000. Síðan hefur hlutur einkastöðva lækkað talsvert. Árið 2002 báru einkastöðvar 28% úr býtum af heildartekjum hljóðvarps og 53% af auglýsingum og kostun.

Sjónvarp

Sjónvarpsmarkaðurinn hér á landi velti tæpum sex milljörðum króna árið 2002, hér mælt í samanlögðum tekjum af afnotagjöldum, áskriftum, auglýsingum og kostun. Lætur nærri að tekjur sjónvarps séu um það bil fjórfaldar á við tekjur hljóðvarps, og u.þ.b. fimmtungi hærri en samanlagðar tekjur af útgáfu dagblaða og vikublaða. Frá því að einkarekstur sjónvarps hófst árið 1986 og til og með árinu 2002 hafa tekjur sjónvarps að meðtöldu endurvarpi meira en þrefaldast, eða farið úr tæpum 1.500 milljónum króna í 5.740 milljónir króna, reiknað á verðlagi ársins 2003. Nokkuð hefur hægt á þessum vexti á síðari árum, en frá 1990 til 2002 jukust tekjur sjónvarps um 70%. Milli 2001 og 2002 varð lítils háttar samdráttur í tekjum, líkt og í öðrum greinum fjölmiðlunar, sem rekja má að stórum hluta til samdráttar í auglýsingatekjum fjölmiðla samfara almennum slaka í efnahagslífinu.

Yfirlit yfir þróun sjónvarpstekna árin 1990–2002 er að finna í töflu 20. Tekjuaukningin á tímabilinu hefur einkum orðið í áskriftartekjum einkasjónvarpsstöðva, en þær hafa ríflega tvöfaldast á árabilinu á meðan afnotagjöld Sjónvarps hafa aðeins lítillega hækkað. Áskriftir og afnotagjöld eru um 73% af tekjum sjónvarps, þar af um 72% af tekjum einkastöðva og um 75% af tekjum Ríkisútvarpsins, sjónvarps. Tekjur einkastöðva af auglýsingum og kostun u.þ.b. fjórfölduðust frá 1990 til 2002 á sama tíma og um lítils háttar tekjuaukningu var að ræða hjá Sjónvarpinu.

Tafla 20. Tekjur sjónvarps 1990–2002

Árið 2002 námu tekjur einkarekinna stöðva 67% af heildartekjum sjónvarps samanborið við tæplega helming teknanna árið 1990. Hlutdeild einkastöðvanna í tekjum af afnotagjöldum/áskriftum nam 66% árið 2002 samanborið við 51% árið 1990 og 70% tekna af auglýsingum og kostun sjónvarps árið 2002 féll í hlut einkastöðvanna samanborið við 41% árið 1990. Hlutdeild einkarekinna stöðva í tekjum af sjónvarpsstarfsemi jókst samfellt fram til ársins 2001. Síðan hafa þær dregist lítillega saman. Milli 2001 og 2002 lækkaði hlutdeild einkastöðvanna í heildartekjum úr 70% í 67% sem rekja má að miklu leyti til samdráttar í tekjum af auglýsingum og kostun.

Hlutfallsleg skipting tekna einkarekinna sjónvarpsstöðva og Sjónvarps Ríkisútvarpsins sýnd yfir lengra tímabil í mynd 18, eða á árabilinu 1986–2002. Líkt og myndin ber með sér juku einkareknu stöðvarnar hlut sinn nær samfellt fram til ársins 2002.

Mynd 18. Tekjur Ríkisútvarpsins, sjónvarps sem hlutfall af heildartekjum sjónvarpsstöðva 1986–2002, %

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýring: Ásamt tekjum af viðstöðulausu endurvarpi sjónvarps.

Heimild: Hagstofa Íslands, 2003, og áður óbirtar upplýsingar.

3.5. Helstu fyrirtæki á sviði fjölmiðlunar: samþjöppun eignarhalds

Samþjöppun á íslenskum fjölmiðlamarkaði verður að teljast mikil. Gildir þá einu hvort horft er til eignarhalds eða stöðu einstakra aðila á markaði. Vissulega má rekja þetta að miklu leyti til smæðar íslenska markaðarins, en einnig að einhverju leyti til breytinga á eignarhaldi fjölmiðla. Sama á einnig við um flest svið tengdra markaða og í afþreyingariðnaði, svo sem í tímarita- og bókaútgáfu, útgáfu og dreifingu hljóðrita, og kvikmynda og í dreifingu og sölu tölvuleikja og leikjatölva.

Hér á eftir er lítillega gerð grein fyrir helstu einkaaðilum sem eru í fjölmiðlarekstri um þessar mundir og hvernig eignarhaldi og umsvifum þeirra er háttað. Ekki verða hér gefnar upp tölur um markaðshlutdeild aðila, enda eru upplýsingar þar að lútandi ekki opinberar. Nánari upplýsingar um eignarhald og umsvif fyrirtækja í fjölmiðlun og skyldum rekstri er að finna í viðauka I.

Í töflu 21 er dregin upp mynd sem sýnir hvernig ítökum helstu fyrirtækja í fjölmiðlastarfsemi og skyldum greinum er háttað um þessar mundir. Líkt og yfirlitið ber með sér er aðeins eitt af þessum fyrirtækjum sem hefur ítök á fleiri en tveimur sviðum, auk netmiðlunar, en það eru Norðurljós hf. Fyrirtækið ber ægishjálm yfir aðra aðila hvað rekstrarlegt umfang og veltu viðkemur. Velta Norðurljósa var hátt í tvöföld á við veltu Árvakurs hf. og Ríkisútvarpsins, og nær tólfföld á við veltu Íslenska sjónvarpsfélagsins. Þar við bætist að Norðurljós eru á öllum þeim mörkuðum sem tilgreindir eru í töflu ýmist sem annar stærsti á markaði eða með markaðsráðandi stöðu.

Tafla 21. Ítök helstu fyrirtækja í fjölmiðlun og afþreyingariðnaði

Hér á eftir skal stuttlega gerð grein fyrir hverju af þeim fyrirtækjum sem tilgreind eru í töflu 21.

Árvakur hf. hefur um áratuga skeið verið útgefandi Morgunblaðsins. Árvakur gefur einnig út Lesbók Morgunblaðsins og síðan nýlega Tímarit Morgunblaðsins, ásamt öðrum fylgiritum. Félagið starfrækir einnig fréttavefmiðilinn mbl.is, sem hefur verið fjölsóttasti vefmiðill landsins frá upphafi samræmdra vefmælinga. Félagið velti 5.510 milljónum króna árið 2002.

Eigendur Árvakurs eru 17 talsins, félög og einstaklingar. Fjórir hluthafar eru með 10% hlut og stærri, en það eru Útgáfufélagið Valtýr ehf. (30,3%) sem er í eigu afkomenda fyrrum ritstjóra blaðsins, Valtýs Stefánssonar, Haraldur Sveinsson (10,0%), Garðar Gíslason ehf. (10,0%) og Johnson ehf. (10,0%). Aðrir hluthafar eiga minni hlut.

Sem stendur á Árvakur hf. ekki hlutdeild í öðrum félögum í fjölmiðlun og skyldum rekstri. Félagið á óverulegan hlut í kerfishugbúnaðarfyrirtækinu Anza hf. (0,1%). 36

Íslenska sjónvarpsfélagið hf. var stofnað 1998. Fyrirtækið rekur nú sjónvarpsstöðina Skjá 1. Velta félagsins var 476 milljónir króna árið 2002. Hluthafar í félaginu eru 43. Helstu eigendur félagsins eru Fjárfestingarfélagið Brattabrú ehf. (23,28%), Mega ehf. (20,74%) og Fjölmiðlafélagið hf. (11,74%). Eignarhlutdeild einstakra annarra hluthafa er innan 10%.

Íslenska sjónvarpsfélagið á ekki beina eignarhlutdeild í öðrum félögum, né er um að ræða að önnur félög í fjölmiðlun og skyldum rekstri eigi hlut í Íslenska sjónvarpsfélaginu. Hins vegar eru eignatengsl milli ýmissa hluthafa félagsins við Framtíðarsýn hf. sem gefur út Viðskiptablaðið og er móðurfélag Fiskifrétta ehf. sem gefur út samnefnt vikublað, í gegnum ýmsa einstaka hluthafa beggja félaga.

Félagið hefur gert ýmsar tilraunir til að hasla sér völl víðar í fjölmiðlun og í afþreyingariðnaði. Um skeið átti og rak félagið Japis ehf., fyrirtæki í hljómplötuútgáfu, innflutning og smásölu, og Kvikmyndafélagið Nýja Bíó ehf., auk þess sem félagið tengdist um tíma rekstri SkjáVarps hf., auglýsinga- og skjámiðlun um sjónvarp, og þjónustugátt á netinu, Íslandsneti hf. Í október á sl. ári hóf félagið útsendingar á áskriftarsjónvarpi, Skjá 2, sem sent var út um þráð á Breiðvarpinu. Ekki reyndist rekstrargrundvöllur fyrir stöðinni og var útsendingum því hætt í byrjun þessa árs.

Norðurljós hf. eru langumsvifamesta fyrirtæki á fjölmiðla- og afþreyingarmarkaði hér á landi. Félagið var stofnað 1998 og er í dag móðurfélag fjölmiðlafyrirtækjanna Fréttar ehf., Íslenska útvarpsfélagsins ehf. og Skífunnar ehf. Öll þessi félög eru aflarið í eigu Norðurljósa hf. Að auki eiga Norðurljós 18,7% hlut í Femin ehf., sem m.a. rekur fréttavefinn visir.is, og vefsetrið femin.is. Velta samstæðunnar á sl. ári var 5.415 milljónir króna.

Norðurljós standa ekki sjálf í fjölmiðlarekstri, heldur óbeint í gegnum lóðrétt og lárétt eignarhald um dótturfélög og hlutdeildarfélög (sjá mynd 19 og viðauka III). Þannig tengist félagið með beinum og óbeinum hætti í gegnum lárétt og lóðrétt eignarhald í dagblaðaútgáfu, prentun, vefmiðlun, blaða- og póstdreifingu, útgáfu, innflutningi og dreifingu hljóðrita, innflutningi, útgáfu og dreifingu myndbanda og mynddiska, dreifingu kvikmynda og rekstri kvikmyndahúsa, innflutningi og dreifingu á tölvuleikjum og leikjatölvum, rekstri hljóðupptökuvera, auk þess sem það rekur fjölmargar smásöluverslanir á sviði afþreyingarmiðla.

Mynd 19. Lárétt og lóðrétt umsvif og eignarhald Norðurljósa hf.

í fjölmiðlun og afþreyingariðnaði

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Skýring: Einfölduð mynd.

Stærsti einstaki hluthafi í Norðurljósum hf. er Baugur Group hf., með 29,9% hlut. Eignarhlutur Baugs Group hf. er þó stærri, þar sem á félagið hlutdeild í öðrum félögum sem eiga í Norðurljósum (sjá viðauka III). Aðrir sem eiga stærri hlut en 10% eru þessir: Kári Stefánsson, forstjóri Íslenskrar erfðagreiningar hf., (15%), Fons eignarhaldsfélag ehf. (11,6%) og Kaldbakur hf. (11,4%).

Eignatengsl annarra aðila í fjölmiðlun og afþreyingariðnaði í Norðurljósum eru engin, ef frá er talinn hverfandi lítill hlutur Sam-félagsins ehf. upp á 0,0004%.

4. Íslensk löggjöf

Í samræmi við verkefni nefndarinnar er athyglinni í þessu yfirliti um réttarstöðuna á Íslandi einkum beint að þeim ákvæðum íslenskra laga sem mæla fyrir um réttindi og skyldur þeirra sem reka fjölmiðla og reglum sem beint eða óbeint eru til þess fallnar að hafa áhrif á stöðu fjölmiðla á markaði.

4.1.

Stjórnarskráin 37

Nauðsynlegur bakgrunnur þess verkefnis sem nefndinni er falið er 73. gr. íslensku stjórnarskrárinnar. Eftir þær breytingar sem gerðar voru á henni með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, segir þar:

Allir eru frjálsir skoðana sinna og sannfæringar.

Hver maður á rétt á að láta í ljós hugsanir sínar, en ábyrgjast verður hann þær fyrir dómi. Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða.

Tjáningarfrelsi má aðeins setja skorður með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum.

Ákvæði greinarinnar hefur að markmiði að standa vörð um skoðana- og tjáningarfrelsi í landinu. Ágreiningslaust er að skoðana- og tjáningarfrelsi er ein af nauðsynlegum undirstöðum lýðræðisþjóðfélags. Í eldra stjórnarskrárákvæði um þetta efni var eftir orðum ákvæðisins eingöngu vísað til prentfrelsis. Við endurskoðun á mannréttindakafla stjórnarskráinnar, sbr. stjórnarskipunarlög nr. 97/1995, þótti ekki rétt að einskorða ákvæðið við prentfrelsi. Var það talið skjóta skökku við í nútímaþjóðfélagi, þegar kostur væri margra ólíkra miðla þar sem menn geta tjáð skoðanir sínar. Er bent á að við endurskoðun stjórnarskráinnar var lögð sérstök áhersla á mikilvægi ljósvakamiðla í þessu sambandi.

Í 1. mgr. 73. gr. er að finna þá grundvallarreglu, að allir menn séu frjálsir skoðana sinna og sannfæringar. Gert er ráð fyrir að óheimilt sé að mæla fyrir um nokkrar takmarkanir á réttindum skv. 1. mgr.

Í 2. mgr. er sérstaklega mælt fyrir um rétt manna til að tjá skoðanir sínar og sannfæringu. Þótt þetta sé að sjálfsögðu víðtækur grundvallarréttur eru settar vissar skorður við óskoruðum rétti manna í þessum efnum.

Grunnreglan um tjáningarfrelsi kemur fram í upphafi 2. mgr., en þar er mælt fyrir um að hver maður eigi rétt á að láta í ljósi hugsanir sínar. Orðalag ákvæðisins vísar til réttar til að tjá sig í rituðu og mæltu máli. Rétturinn er óháður því hvaða miðill er notaður til tjáningar. Þá tekur ákvæðið enn fremur til réttar manna til að tjá sig með hvers kyns öðrum hætti, svo sem í formi listrænnar tjáningar eða látbragðs.

Vegna efnis þessarar greinargerðar er vakin sérstök athygli á orðalagi grunnreglunnar í 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem vísað er til réttar manns á að láta í ljós hugsanir sínar. Ekki er hér minnst berum orðum á hvort ákvæðið verndi einnig rétt manns til að taka við tjáningu frá öðrum og miðla skoðunum þeirra áfram þótt þær verði ekki taldar hugsanir hans sjálfs í bókstaflegum skilningi. Um þetta segir orðrétt í greinargerð með frumvarpi því sem síðar varð að stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995:

Við athugun á ákvæðum um tjáningarfrelsi í mannréttindasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi má sjá nokkuð annan blæ á orðalaginu að þessu leyti. Þannig segir í upphafi 1. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans að sérhver maður eigi rétt til tjáningarfrelsis, en tekið er síðan fram að sá réttur nái m.a. einnig til frelsis til að taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum. Í 2. mgr. 19. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi segir í byrjun að allir skuli eiga rétt til að láta í ljós skoðanir sínar, en í kjölfarið er tekið fram að í þessum rétti felist frelsi til að leita, taka við og miðla vitneskju og hugmyndum. Þegar að er gáð má þó sjá að í raun er ekki svo stórfelldur munur á 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins og þessum ákvæðum því samkvæmt þeim telst réttur manna til að taka við upplýsingum, vitneskju eða hugmyndum frá öðrum og miðla slíku síðan áfram aðeins vera hluti af tjáningarfrelsinu. Má ganga út frá að þessir nánar skilgreindu þættir tjáningarfrelsis felist einnig í 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins [2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar] þótt þeir séu ekki taldir þar upp með sambærilegum hætti og í áðurnefndum ákvæðum alþjóðasamninga, enda er almennt ekki gengið jafnlangt í greinum frumvarpsins og gert er í samningunum í viðleitni til að skilgreina til hlítar einstök hugtök.

Í umfjöllun um mannréttindasáttmála Evrópu hér á eftir í kafla 5.1.1 er nánar vikið að þýðingu sáttmálans við skýringu 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að grunnreglan um rétt manna til að tjá sig sæti ýmiss konar undantekningum. Sama á raunar við um síðari hluta fyrri málsliðar 2. mgr. 73. gr. þar sem kveðið er á um að menn verði að ábyrgjast hugsanir, sem þeir hafa látið í ljósi, fyrir dómi. Þó er tekið af skarið í síðari málslið 2. mgr. 73. gr. um að undantekningarnar megi ekki vera af þeim toga að þær feli í sér ritskoðun og aðrar sambærilegar fyrir fram tálmanir á tjáningarfrelsi. Þær takmarkanir sem heimilar teljast eftir ákvæðinu koma því fram sem viðbrögð eftir að tjáning hefur átt sér stað, sbr. t.d. málsókn í meiðyrðamáli vegna ummæla sem þegar hafa fallið.

Í niðurlagi fyrri málsliðar 2. mgr. 73. gr. er látið í ljós með sama hætti og áður var gert í 72. gr. stjórnarskrárinnar, að þótt menn njóti réttar til að tjá hugsanir sínar verði þeir að ábyrgjast þær eftir á fyrir dómi. Þá er beinlínis tekið fram í 3. mgr. 73. gr. að með lögum sé unnt að setja tjáningarfrelsi skorður í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra. Að öðru leyti skal þess getið að telja má að upptalningin í 3. mgr. á ástæðum, sem geti réttlætt að meginreglunni um tjáningarfrelsi verði vikið til hliðar með lögum, endurspeglar að mestu leyti óskráðar reglur sem lengi hafa verið taldar gilda. Í því sambandi er vakin athygli á að í 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eru talin upp atriði sem geta með sama hætti leitt til þess að víkja megi frá meginreglu greinarinnar um tjáningarfrelsi og er að ýmsu leyti gert ráð fyrir rýmri heimildum þar til frávika en koma fram í 73. gr. stjórnarskrárinnar.

4.2.

Útvarpslög, nr. 53/2000 (úvl.)

Þegar talað er um útvarp í lögunum er átt við bæði sjónvarp og hljóðvarp, sbr. a-lið, 1. mgr. 1. gr. Rekstur útvarps er háður leyfi útvarpsréttarnefndar, sbr. 6. gr. úvl. Í 3. og 4. mgr. 6. gr. er mælt fyrir um skilyrði leyfisveitingar. Þar segir:

3. mgr.: Útvarpsréttarnefnd getur veitt lögaðilum og einstaklingum tímabundið leyfi til útvarps. Leyfi til hljóðvarps má lengst veita til fimm ára í senn en til sjónvarps lengst til sjö ára í senn. Nánari ákvæði um gildistíma útvarpsleyfa skulu sett í reglugerð. Heimilt er að binda leyfi við afmörkuð svæði.

4. mgr.: a. Leyfishafi skal hafa staðfestu í EES-ríki. Um heimild erlends aðila utan EES-ríkis eða íslensks lögaðila, sem slíkur aðili á hlut í, til að reka útvarpsstöðvar fer samkvæmt lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.

b. Póst- og fjarskiptastofnun úthlutar senditíðnum í samræmi við alþjóðasamþykktir til þeirra sem fengið hafa leyfi til útvarps, og skal þá kveðið á um tæknilega eiginleika í samræmi við settar reglur og alþjóðasamþykktir, svo sem um tíðni og útgeislað afl. Viðstöðulaust, óstytt og óbreytt endurvarp heildardagskrár erlendra sjónvarpsstöðva skal einvörðungu heimilað um þráð og/eða þráðlaust um örbylgju.

c. Útvarpsstöðvar skulu gera útvarpsréttarnefnd grein fyrir þeirri dagskrárstefnu sem fyrirhuguð er, svo og fyrirhugaðri grundvallarbreytingu á áður kynntri dagskrá.

d. Áður en útvarpsstöð tekur til starfa skulu fyrirsvarsmenn hennar tilkynna útvarpsréttarnefnd hver sé útvarpsstjóri er beri ábyrgð á útvarpsefni skv. IX. kafla laga þessara. Breyting í þeim efnum skal og tilkynnt útvarpsréttarnefnd.

e. Áður en útvarpsstöð tekur til starfa skulu fyrirsvarmenn hennar tilkynna útvarpsréttarnefnd hvert sé kallmerki hennar.

f. Rekstri, bókhaldi og fjárreiðum útvarpsstöðvar skal haldið aðgreindum frá öðrum rekstri og fjárreiðum útvarpsleyfishafa. 38

Útvarpsréttarnefnd getur krafist upplýsinga úr bókhaldi og reikningum útvarpsstöðvar, ef þess er talin þörf, um hvort laga- eða reglugerðarákvæði eða leyfisskilmálar hafi verið brotnir. Skal sérstakur trúnaðarmaður nefndarinnar annast öflun og könnun slíkra gagna í umboði nefndarinnar. Nefndarmenn, starfsmenn og trúnaðarmenn nefndarinnar eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem leynt á að fara.

g. Hafi útvarpsstöð ekki hafið útvarp innan átta mánaða frá dagsetningu leyfis útvarpsréttarnefndar fellur leyfið sjálfkrafa niður. Sé útvarpsrekstri hætt og hann eigi hafinn á ný innan fjögurra mánaða telst útvarpsleyfi sjálfkrafa niður fallið.

h. Leyfi til útvarps verður ekki framselt, leigt eða flutt með nokkrum öðrum hætti til annars aðila. Nú er bú leyfishafa tekið til gjaldþrotaskipta, og fellur þá leyfið þegar í stað úr gildi.

Nánari ákvæði um framkvæmd laganna er að finna í reglugerð um útvarpsstarfsemi nr. 50/2002. Reglugerðin er sett með stoð í 35. gr. laganna og er þar um sumt að finna ítarlegri ákvæði um leyfisveitingar og réttindi og skyldur leyfishafa, þótt meginefni hennar feli raunar í sér endurtekningu á ákvæðum þeim sem þegar er að finna í lögunum.

Ákvæði 4. og 5. gr. reglugerðarinnar hafa þýðingu fyrir efni þessarar greinargerðar. Þar segir:

4. gr.: Útvarpsréttarnefnd veitir lögaðilum eða einstaklingum tímabundið leyfi til starfsrækslu útvarps, sem á uppruna sinn hér á landi og þar sem einvörðungu er dreift viðstöðulaust óstyttri og óbreyttri heildardagskrá útvarpsstöðvar, nema annað sé sérstaklega ákveðið í lögum, sbr. lög um Ríkisútvarpið.

Heimilt er að binda útvarpsleyfi við afmörkuð svæði.

Heimilt er að veita útvarpsleyfi til útsendinga á öðrum tungumálum en íslensku ef sérstaklega stendur á svo sem í þeim tilgangi að sinna þörfum útlendinga sem hér dveljast um lengri eða skemmri tíma.

Leyfi til útvarps verður ekki framselt, leigt eða flutt með nokkrum öðrum hætti til annars aðila.

5. gr.: Leyfi til hljóðvarps má lengst veita til fimm ára í senn en til sjónvarps sjö ára í senn. Veita má leyfi til skemmri tíma sé um það sótt.

Upphaf leyfistíma miðast við útgáfudag leyfis. Hafi útvarpsstöð ekki hafið útvarp innan átta mánaða frá dagsetningu leyfis útvarpsréttarnefndar fellur leyfið sjálfkrafa niður. Sé útvarpsrekstri hætt og hann eigi hafinn innan fjögurra mánaða telst útvarpsleyfi sjálfkrafa niður fallið.

Nú er bú leyfishafa tekið til gjaldþrotaskipta, og fellur þá leyfið þegar í stað úr gildi.

Ástæða er til að vekja hér einnig athygli á 8. gr. reglugerðarinnar, sem hefur að geyma ákvæði sem varða skilmála útvarpsleyfis. Þar segir:

Nú er leyfi til útvarps veitt og skal þá m.a. tekið fram í skilmálum leyfisins hver sé handhafi útvarpsleyfis, hvort um sé að ræða leyfi til hljóðvarps eða sjónvarps, hvort útvarpað verði um þráð eða þráðlaust, við hvaða svæði og útsendingartíma leyfi afmarkist, hversu lengi leyfi gildi og hvert vera skuli auðkenni eða kallmerki útvarpsstöðvar. Þá skal enn fremur koma fram hvort heimilt sé að útvarpa á öðrum tungumálum en íslensku. Þá skal koma fram í leyfisskilmálum hvort útvarpsleyfi sé veitt á grundvelli yfirlýsts tilgangs umsækjanda að beita sér fyrir tilteknum málstað.

Rekstri, bókhaldi og fjárreiðum útvarpsstöðvar skal haldið aðgreindum frá öðrum rekstri og fjárreiðum útvarpsleyfishafa.

Í leyfisskilmálum skal enn fremur tekið fram að leyfið sé að öðru leyti háð ákvæðum útvarpslaga, ákvæðum reglugerðar þessarar og eftir því sem við á ákvæðum annarra reglugerða sem settar verði á grundvelli útvarpslaga.

Útvarpsleyfisgjald er ákveðið í lögum um aukatekjur ríkissjóðs.

Í leyfisskilyrðunum, eins og þeim er lýst í tilvitnaðri grein laganna og í reglugerðinni, er ekki sérstaklega með beinum hætti vísað til takmarkana er varða eignarhald á fjölmiðlum eða markaðshlutdeildar þess er sækir um útvarpsleyfi. Það eru einkum 2. mgr. í heild og a- og h-liðir 4. mgr. 6. gr. úvl. sem skipta máli fyrir þessa greinargerð.

Í 3. mgr. 6. gr. úvl., sbr. og 1. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar kemur skýrt fram að miðað er við að leyfi til útvarps séu tímabundin. Í 3. kafla um stöðuna á íslenskum fjölmiðlamarkaði er að finna upplýsingar um úthlutun leyfa, leyfistíma o.fl.

Samkvæmt a-lið 4. mgr. 6. gr. úvl. er sett það skilyrði að leyfishafi skuli hafa staðfestu í EES-ríki. Um heimild annarra aðila er vísað til laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri á Íslandi. Í samræmi við þetta verður ekki gerður munur á íslenskum aðilum og öðrum aðilum á EES-svæðinu. Um lög um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri nr. 34/1991 verður fjallað hér á eftir, en samkvæmt þeim gilda ekki sérstakar hömlur á fjárfestingu erlendra aðila í fjölmiðlafyrirtækjum hér á landi, aðrar en þær sem varða tilkynningarskyldu o.þ.h.

Ákvæði h-liðar 4. mgr. 6. gr. úvl. var nýmæli í útvarpslögunum sjálfum. Í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 610/1989, sem sett hafði verið á grundvelli eldri útvarpslaga, var aftur á móti mælt fyrir um að leyfi til útvarps yrðu ekki framseld. Talið var eðlilegra, eins og fram kemur í skýringum í greinargerð, að ákvæðið væri í almennum lögum og auk þess að það yrði nánar útfært. Þótti m.a. öruggara að kveða skýrt á um það að útvarpsleyfi féllu úr gildi við gjaldþrot útvarpsleyfishafa. Sú regla er í raun í eðlilegu samræmi við framsalsbannið. Ákvæði þessi eru endurtekin í 4. mgr. 4. gr. og 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 50/2002 án þess að nokkru sé bætt við þau efnislega.

Í framkvæmd hefur verið litið svo á að í reglu h-liðar 4. mgr. 6. gr. útvarpslaga felist ekki að útvarpsleyfi falli niður þó að fyrirtæki (félög), sem reka útvarp, sameinist eða breytingar verði á eignarhaldi að félagi sem fengið hefur útvarpsleyfi. Þó er bent á það í skýringum í greinargerð að í slíkum tilvikum geti reynt á reglur samkeppnislaga um samruna félaga, sbr. 18. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993. Í kafla 4.5 hér á eftir er fjallað nánar um þessar reglur.

Í 9. gr. úvl. er einnig að finna mikilvægt ákvæði sem skiptir máli fyrir efni þessarar greinargerðar. Þar segir:

Útvarpsstöðvar skulu í öllu starfi sínu halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur. Þeim ber að virða tjáningarfrelsi og stuðla að því að fram komi í dagskrá rök fyrir mismunandi skoðunum í umdeildum málum. Þó skal útvarpsstöð, sem fengið hefur útvarpsleyfi í þeim yfirlýsta tilgangi að beita sér fyrir tilteknum málstað, vera óskylt að flytja dagskrárefni sem gengur í berhögg við stefnu stöðvarinnar.

Í þessu ákvæði er ítrekuð sú grundvallarstefna íslenskra útvarpslaga að útvarpsstöðvar skuli í öllu starfi sínu halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur virða tjáningarfrelsi og stuðla að því að mismunandi sjónarmið í umdeildum málum komi fram. Frá þessu eru þó undantekningar þegar útvarpsleyfi hefur verið veitt aðila sem hefur þann yfirlýsta tilgang að berjast fyrir tilteknum málstað.

Ákvæðið er vissulega í samræmi við hið mikilvæga hlutverk sem fjölmiðlar hafa í lýðræðislegu þjóðfélagi og samræmist vel þeim grunnforsendum um hlutverk og skyldur fjölmiðla sem lagðar eru til grundvallar í þessari greinargerð. Ákvæði þetta er þó almenns eðlis og verður ekki sagt að það leggi sértækar skyldur á herðar leyfishafa í þessum efnum. Þannig er vandséð að því verði beitt til að mæla svo fyrir að tilteknum sjónarmiðum í pólitískum eða menningarlegum efnum skuli gerð skil í dagskrá, eða eftir atvikum til að leggja á herðar leyfishafa þær skyldur að hleypa tilteknum aðilum inn í dagskrá sína til að tala fyrir tilteknum málstað. Fremur virðist felast í því sú skylda að útvarpsleyfishafi og dagskrárgerðarmenn hafi þessi grundvallarsjónarmið í huga í störfum sínum og rekstri.

Hér skiptir einnig máli ákvæði um rétt til andsvara í 11. gr. úvl. Þar segir:

Þeir aðilar, einstaklingar, félög eða stofnanir, sem telja að lögmætir hagsmunir þeirra, einkum orðspor og mannorð, hafi beðið tjón af því að rangt hafi verið farið með staðreyndir í útvarpsdagskrá, hafa rétt til andsvara á viðkomandi útvarpsstöð eða til annarra jafngildra úrræða. Andsvör skulu send út innan hæfilegs tíma frá því að rök voru færð fyrir beiðninni og á þeim tíma og með þeim hætti sem hæfir þeirri útsendingu er beiðnin tekur til.

Í þessu ákvæði er kveðið á um rétt til andsvara. Ákvæðið á rót sína að rekja til aukinnar verndar andsvarsréttar í tilskipun 97/36/EB, sem breytti 1. mgr. 23. gr. tilskipunar 89/552/ EBE. Hér er að sjálfsögðu um mikilvægan rétt að ræða sem skiptir máli varðandi það hlutverk fjölmiðla að tryggja að ólíkar skoðanir komi fram í umdeildum málum, auk þess sem aðilar sem telja að á sig hafi verið hallað í fjölmiðlaumræðu fá tækifæri til að rétta sinn hlut.

Í 12. gr. útvarpslaganna, sbr. og 4. og 5. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 50/2002, er að finna ákvæði um kærur vegna 9. og 11. gr. Þar kemur fram að telji einhverjir að útvarpsstöð hafi ekki uppfyllt skilyrði 9. og 11. gr. gagnvart þeim og þeim er synjað um að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í dagskrá á þann hátt sem þeir vilja við una geti þeir lagt málið fyrir útvarpsréttarnefnd. Nefndinni ber þá, eins fljótt og við verður komið, að fella úrskurð um kæruefni og er sá úrskurður bindandi fyrir aðila. Úrskurður nefndarinnar verður borinn undir dómstóla samkvæmt almennum reglum.

Nefna má nokkur önnur ákvæði útvarpslaga sem þýðingu geta haft fyrir þessa greinargerð og sem túlka má svo að þau setji störfum fjölmiðla skorður eða eftir atvikum leggi á þá skyldur í þágu almannhagsmuna, þ.m.t. þeirra hagsmuna sem fjallað er um í greinargerð þessari.

Má þar fyrst nefna skyldur þær sem felast í 10. gr. úvl., sbr. og 20. gr. reglugerðar nr. 50/2002, varðandi dagskrárefni frá sjálfstæðum framleiðendum. Þar kemur fram að sjónvarpsstöðvar skulu, eftir því sem unnt er, sjá til þess að minnst 10% af útsendingartíma, sbr. 2. mgr. 7. gr., á ári hverju eða minnst 10% af árlegu dagskrárfé sé varið til evrópskra verka sem framleidd eru af sjálfstæðum framleiðendum. Sjónvarpsstöðvar skulu leggja áherslu á að svo stór hluti af verkum sjálfstæðra framleiðenda sem unnt er sé sýndur innan fimm ára frá því að gerð þeirra lauk.

Ákvæði þetta tengist 7. gr. útvarpslaganna um sýningu evrópskra verka. Reglur um þetta er að finna í 5. gr. tilskipunar 89/552/EBE (með síðari breytingum með tilskipun 97/36/EB) að því er sjónvarp varðar. Ber að taka ákvæði um þetta efni inn í lögin, enda ætlast til að íslenskar sjónvarpsstöðvar fari eftir því þó að formlega sé um stefnuyfirlýsingu að ræða. Sjónvarpsstöðvar eiga síðan að gefa skýrslu um framkvæmd sína á þessu fyrirmæli.

Ákvæðinu er ætlað að vera hvatning fyrir ný framleiðslufyrirtæki á sviði sjónvarpsefnis, einkum hvatning til stofnunar lítilla og miðlungsstórra fyrirtækja. Markmiðið er að skapa tækifæri og aukna möguleika á að koma á framfæri skapandi hæfileikafólki og fjölga störfum til handa þeim sem vinna að menningarmálum. Í greinargerð með frumvarpi til útvarpslaga er að finna ítarlegar athugasemdir við þessa grein, markmið hennar og framkvæmd. Meðal þess sem þar er fjallað um er hugtakið óháður/sjálfstæður framleiðandi. Unnið hefur verið að slíkri skilgreiningu á vegum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Varðar sú vinna m.a. tengsl milli framleiðanda efnis og fjölmiðlafyrirtækisins.

Þessi atriði snerta efni þessarar greinargerðar að því leyti að kröfur um að tiltekinn hluti dagskrárefnis sé evrópsk framleiðsla og komi frá sjálfstæðum framleiðendum eru til þess fallnar að vinna gegn lóðréttri samþjöppun. Þannig hefur í Finnlandi verið miðað við að framleiðandi sjónvarpsefnis teljist vera sjálfstæður framleiðandi ef ein sjónvarpsstöð á ekki meira en ¼ hluta hlutafjár í félaginu eða tvær eða fleiri sjónvarpsstöðvar eiga ekki meira en helming hlutafjárins, enda hafi framleiðandinn á seinustu þremur árum ekki framleitt meira en 9/ 10 hluta af sjónvarpsefni sínu fyrir sömu sjónvarpsstöð. Í íslensku lögunum er ekki að finna slíkar skilgreiningar.

Þá skulu nefndar reglur um takmarkanir á auglýsingatíma útvarps og sjónvarpsstöðva. Þær koma aðallega fram í 17. og 18. gr. úvl., sbr. 12.–18. gr. reglugerðar nr. 50/2002, sem rétt er að gera stuttlega skil. Fram kemur í 1. mgr. 17. gr. að almennt skuli auglýsingar fluttar í sérstökum almennum auglýsingatímum á milli dagskrárliða. Frá þessu er þó gerðar nokkrar undantekningar sem fram koma í 3. mgr. 17. gr.

Almennt bann er þó við því að skjóta auglýsingum eða fjarsöluinnskotum inn í útsendingu á guðsþjónustu eða trúarlegri dagskrá, fréttum eða fréttatengdum dagskrárliðum (nema þeir séu lengri en 30 mín.) eða dagskrá fyrir börn.

Þá gilda skv. 18. gr. takmarkanir á auglýsingatíma í sjónvarpi. Fram kemur að í sjónvarpsdagskrám skuli hlutfall auglýsingatíma ekki fara yfir 15% daglegs útsendingartíma. Þó megi auka þetta hlutfall í 20% ef um er að ræða svokallaða fjarsölu. Í ákvæðinu er síðan að finna nánari útlistanir á því hvað telst til auglýsinga í þessu sambandi og hvað ekki.

Að lokum má nefna ákvæði um vernd barna. Í 14. gr. úvl., sbr. og 21. gr. reglugerðar nr. 50/2002, kemur fram að sjónvarpsstöðvum sé óheimilt að senda út dagskrárefni, þar á meðal auglýsingar, sem gæti haft alvarleg skaðvænleg áhrif á líkamlegan, andlegan eða siðferðilegan þroska barna, einkum og sér í lagi dagskrárefni sem felur í sér klám eða tilefnislaust ofbeldi, á þeim dagskrártíma sem hætta er á að börn sjái viðkomandi efni. Þá er mælt svo fyrir að dagskrárefni, sem ekki er talið við hæfi barna, sbr. 1. mgr., skuli jafnframt einungis sýnt á þann hátt, að tryggt sé með tæknilegum ráðstöfunum, að börn á því svæði er útsendingin nær til muni ekki að öðru jöfnu heyra eða sjá slíkar útsendingar.

Í 5. mgr. 6. gr. úvl. kemur fram að útvarpsréttarnefnd fylgist með því að reglum samkvæmt útvarpsleyfum sé fylgt og að nefndin hafi að öðru leyti eftirlit með framkvæmd laganna, þar á meðal eftirlit með öllum útvarpsútsendingum er lúta íslenskri lögsögu skv. 2. og 3. gr. laganna.

4.3. Lög um Ríkisútvarpið, nr. 122/2000 (rúvl.)

Hlutverk og staða Ríkisútvarpsins samkvæmt íslenskum lögum hefur mikla þýðingu fyrir efni þessarar greinargerðar og við mat á því hvort ástæða sé til að setja sérstakar reglur um eignarhald á fjölmiðlum í því skyni að tryggja fjölbreytni á fjölmiðlamarkaði. Skv. 1. gr. rúvl. annast Ríkisútvarpið útvarp í samræmi við ákvæði laganna og skv. 2. gr. rúvl. er Ríkisútvarpið sjálfstæð stofnun í eigu íslenska ríkisins.

Það eru einkum 3. og 4. gr. rúvl. sem hafa þýðingu fyrir efni þessarar greinargerðar. Þær hljóða svo:

3. gr.: Ríkisútvarpið skal leggja rækt við íslenska tungu, sögu þjóðarinnar og menningararfleifð.

Ríkisútvarpið skal halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Það skal gæta fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð.

Ríkisútvarpið skal m.a. veita almenna fréttaþjónustu og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða. Það skal flytja fjölbreytt skemmtiefni við hæfi fólks á öllum aldri. Sérstaklega skal þess gætt að hafa á boðstólum fjölbreytt efni við hæfi barna, jafnt í hljóðvarpi og sjónvarpi. Ríkisútvarpið skal flytja efni m.a. á sviði lista og bókmennta, vísinda og sögu auk tónlistar. Það skal veita almenna fræðslu og gera sjálfstæða dagskrárþætti er snerta Ísland eða Íslendinga sérstaklega.

Útvarpsefni skal miða við fjölbreytni íslensks þjóðlífs. Veita skal alla þá þjónustu sem unnt er með tækni útvarpsins og þjóðinni má að gagni koma.

Efni á erlendu máli, sem sýnt er í sjónvarpsdagskrá Ríkisútvarpsins, skal jafnan fylgja íslenskt tal eða texti á íslensku eftir því sem við á hverju sinni. Það á þó ekki við þegar fluttir eru erlendir söngtextar eða þegar dreift er viðstöðulaust um gervitungl og móttökustöð fréttum eða fréttatengdu efni sem sýnir að verulegu leyti atburði sem gerast í sömu andrá. Við þær aðstæður skal Ríkisútvarpið – sjónvarp, eftir því sem kostur er, láta fylgja endursögn eða kynningu á íslensku á þeim atburðum sem gerst hafa. Skal lögð áhersla á að allt tal og texti sé á lýtalausu íslensku máli.

4. gr.: Ríkisútvarpið skal senda út til alls landsins og næstu miða tvær hljóðvarpsdagskrár og minnst eina sjónvarpsdagskrá árið um kring.

Heimilt er Ríkisútvarpinu að senda út fleiri dagskrár hljóðvarps eða sjónvarps, í lengri eða skemmri tíma, til alls landsins eða hluta þess samkvæmt ákvörðunum útvarpsstjóra og útvarpsráðs.

Ríkisútvarpið annast hljóðvarp til annarra landa samkvæmt ákvörðunum útvarpsstjóra og útvarpsráðs.

Ríkisútvarpið reisir eftir þörfum sendistöðvar og endurvarpsstöðvar að fenginni heimild Póst- og símamálastofnunarinnar fyrir tíðni og útgeislað afl í samræmi við settar reglur og alþjóðasamþykktir.

Heimilt er Ríkisútvarpinu að hafa samvinnu við aðra aðila um dagskrárgerð og útsendingar.

Ríkisútvarpið skal stefna að því að koma upp aðstöðu til dagskrárgerðar og hljóðvarps í öllum kjördæmum landsins.

Ríkisútvarpið skal starfrækja fræðsluútvarp í samvinnu við fræðsluyfirvöld og skal veita til þess fé á fjárlögum.

Heimilt er Ríkisútvarpinu að leigja öðrum aðilum afnot af tækjabúnaði sínum til útsendingar. Þjónusta Ríkisútvarpsins skal í engu minnkuð frá því sem nú er hjá Ríkisútvarpinu.

Þessi ákvæði leggja víðtækar skyldur á Ríkisútvarpið sem varða tjáningarfrelsi, hlutleysi í umfjöllun, vernd íslenskrar menningar og tungu og pólitískrar og menningarlegrar fjölbreytni. Ákvæðin eru mun ítarlegri, sértækari og fjölþættari en samsvarandi ákvæði í útvarpslögunum. Réttur til innheimtu afnotagjalda styrkir mjög stöðu Ríkisútvarpsins og sjálfstæði, auk þess sem Ríkisútvarpið er fullur þátttakandi á auglýsingamarkaði.

Nefndin er sammála um að mikla þýðingu hafi fyrir efni þessarar greinargerðar, að gefa gaum að hlutverki og stöðu Ríkisútvarpsins á íslenskum fjölmiðlamarkaði, enda er ljóst að styrking og efling ríkisútvarps er ein þeirra leiða sem koma til greina til að hamla gegn neikvæðum áhrifum samþjöppunar eignarhalds á fjölmiðlamarkaði. Um þetta er nánar fjallað í lokakafla greinargerðarinnar þar sem fram koma hugmyndir og tillögur nefndarinnar.

4.4. Lög um prentrétt, nr. 57/1956

Útgáfa dagblaða er ekki leyfisskyld eins og rekstur útvarps. Fá ákvæði er að finna í lögum um réttindi og skyldur blaðaútgefenda. Helst er að nefna lög um prentrétt, nr. 57/1956, en þar er að finna nokkur ákvæði sem vekja má athygli á hér og hafa þýðingu fyrir efni þessarar greinargerðar.

Í 9. gr. kemur m.a. fram að blöð og tímarit samkvæmt lögunum teljist rit sem eiga að koma út með sama heiti ekki sjaldnar en tvisvar á ári. Dagblöð falla þar með undir gildissvið laganna. Í 1. mgr. 10. gr. segir að útgefandi blaðs eða tímarits, sem er gefið út á Íslandi, skuli vera lögráða og hafa lögheimili á Íslandi og forræði á búi sínu eða félag eða annar lögaðili sem á heimili hér á landi. Enn fremur segir í 2. mgr. að ritstjóri blaðs eða tímarits skuli vera lögráða og hafa lögheimili á Íslandi og forræði á búi sínu. Þá segir í 3. mgr. að ef ópersónulegur aðili er einn útgefandi blaðs eða tímarits, skuli ráðinn ritstjóri er fullnægi skilyrðum 2. mgr.

Um ábyrgð á efni blaða og annarra rita sem falla undir gildissvið laganna segir í 13. gr. að hver sá sem birtir eða dreifir eða á hlut að birtingu eða dreifingu annars rits en blaðs eða tímarits beri refsi- og fébótaábyrgð samkvæmt almennum reglum laga, ef efni ritsins brýtur í bága við lög.

Almennar reglur um ábyrgð á efni blaða eða tímarita er aðallega að finna í 15. gr. Þessar reglur fela í sér að höfundur ber refsi- og fébótaábyrgð á efni rits, ef hann hefur nafngreint sig. Ef enginn slíkur höfundur hefur nafngreint sig ber útgefandi rits eða ritstjóri ábyrgð, því næst sá er hefur ritið til sölu eða dreifingar, og loks sá sem annast hefur prentun þess eða letrun. Í 17. gr. segir að hafi ritstjóri, sem ekki er jafnframt útgefandi blaðs eða tímarits, verið dæmdur til greiðslu sektar, fébóta, málskostnaðar eða til greiðslu kostnaðar af birtingu dóms vegna efnis í ritinu, megi samkvæmt ákvæðum dómsins innheimta greiðslur þessar eða eftirstöðvar þeirra með fjárnámi hjá útgefanda eða útgefendum ritsins.

Í 18. gr. er að finna ákvæði um leiðréttingarskyldu útgefanda (ritstjóra) sem er hliðstætt 11. gr. úvl. um andsvarsrétt. Skv. 1. mgr. 18. gr. er útgefanda (ritstjóra) blaðs eða tímarits skylt að birta í ritinu endurgjaldslaust leiðréttingu við frásögn eða tilkynningu um málshöfðun út af frásögn sem birst hefur í ritinu ef sá krefst þess sem hlotið getur verulegt fjártjón eða miska af frásögninni óbreyttri. Í 2. mgr. er síðan að finna ákvæði um fresti og efni leiðréttingar. Í 19. gr. er einnig að finna nánari ákvæði um framkvæmd að þessu leyti og rétt útgefanda til að synja um birtingu leiðréttingar. Ekki er í þessum tilfellum gert ráð fyrir að unnt sé að skjóta ágreiningi til kærunefndar með hliðstæðum hætti og á við um útvarpslög. Í 20. gr. er aftur á móti gert ráð fyrir því að vilji aðili ekki una synjun útgefanda (ritstjóra) geti hann höfðað mál á hendur útgefanda (ritstjóra) til þess að fá hann skyldaðan með dómi til birtingarinnar.

Í 22. gr. er kveðið á um það þegar höfundi eða útgefanda (ritstjóra) hefur verið dæmd refsing, ummæli ómerkt eða fébætur dæmdar vegna efnis í blaði eða tímariti að það megi ákveða í dómi, eftir kröfu þess sem misgert er við, að tiltekinn hluti dómsins skuli birtur í ritinu.

Megintilgangur þess að rekja hér ákvæði laga um prentrétt er að vekja athygli á lögunum, m.a. með það í huga að þar kunni að vera vettvangur til að setja frekari ákvæði sem gætu haft það að markmiði að sporna við neikvæðum áhrifum samþjöppunar á markaði fyrir prentmiðla. Verður nánar vikið að þessu í 6. kafla.

4.5. Samkeppnislög, nr. 8/1993

Gildandi samkeppnislög eru frá árinu 1993, nánar tiltekið nr. 8/1993. Í frumvarpi að þeim lögum var tilurð laganna skýrð með vísan til vaxandi þýðingar virkrar samkeppni í því skyni að vinna að sem hagkvæmastri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins og stuðla að efnahagslegum framförum, sbr. og markmiðsyfirlýsingu 1. gr. laganna. Önnur meginástæðan fyrir setningu laganna var aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu og þeim skuldbindingum sem af þeirri aðild leiða. Öndvert við stærstan hluta af íslenskri löggjöf, sem sækir fyrirmynd sína í norræna lagahefð, er samkeppnislöggjöfin því sett að samevrópskri fyrirmynd og fordæmi fyrir beitingu laganna eru ekki síst sótt í smiðju Evrópuréttarins. Með lögum nr. 107/2000 voru gerðar verulegar breytingar á nokkrum þeim helstu ákvæðum laganna sem hér koma við sögu og miðast öll umfjöllun nefndarinnar við lögin í þeirri mynd sem þau eru eftir umræddar breytingar á árinu 2000.

Í stuttu máli má segja að á sviði samkeppnisréttar sé greint á milli fjögurra tegunda samkeppnishamla, en það eru svokallaðir láréttir samningar, lóðréttir samningar, misnotkun á markaðsyfirráðum og þær samkeppnishömlur sem leitt geta af samruna fyrirtækja.

Við samkeppnishömlum er á sviði samkeppnisréttar brugðist með tveimur mismunandi aðferðum. Annars vegar misbeitingarreglu, sem felur það í sér að samkeppnishömlur eru ekki fyrir fram bannaðar, heldur er við það miðað að unnt sé að grípa inn í einstök tilvik séu samkeppnishömlur taldar skaðlegar. Hins vegar er um svokallaða bannreglu að ræða sem í meginatriðum bannar fyrir fram allar tegundir samkeppnishamla. Með lagabreytingunum sem áttu sér stað á árinu 2000 má segja að í íslenskri samkeppnislöggjöf hafi síðarnefnda fyrirkomulagið í meginatriðum orðið ofan á.

Þá skiptir það veigamiklu máli að skilgreina markaðsyfirráð eða markaðsráðandi stöðu sem ekki sætir einhlítu mati frá einu sviði til annars. Grundvallaratriði samkeppnisréttarins felst svo í skilgreiningu þeirra markaða sem um er að ræða, þ.e. vörumarkaðarins þar sem innbyrðis staðgengi vara skiptir lykilmáli, og svo landfræðilega markaðarins sem miðað er við í hverju tilviki. Er raunar augljóst að markaðsskilgreiningar geta haft mikla þýðingu við mat á samkeppnishömlum á fjölmiðlamarkaði. Má í dæmaskyni nefna álitaefni sem rísa vegna eignarhalds sama aðila á mismunandi fjölmiðlum og svo í annan stað fjölmiðla sem „dreift“ er án tillits til landfræðilegra marka. Má raunar þegar benda á að séreðli fjölmiðla fellur ekki að öllu leyti að þeirri tilhögun hefðbundins markaðar sem samkeppnisreglur taka öðru fremur mið af.

Að markmiðsyfirlýsingu 1. gr. samkeppnislaga slepptri er ástæða til þess að víkja að nokkrum þýðingarmiklum skilgreiningum í 4. gr. laganna. Í því samhengi sem hér er til skoðunar sýnast eftirfarandi skilgreiningar fyrst og fremst hafa þýðingu:

Fyrirtækjasamstæða er samband fyrirtækja með þannig eignauppbyggingu að eitt fyrirtæki á svo stóran hlut í öðru fyrirtæki eða fleiri fyrirtækjum að það fer með meiri hluta atkvæða. Það fyrirtæki skoðast því sem móðurfyrirtæki, en hitt eða hin fyrirtækin sem dótturfyrirtæki. Til fyrirtækjasamstæðu telst einnig fyrirtæki þar sem móðurfyrirtæki og dótturfyrirtæki eða eitt eða fleiri dótturfyrirtæki eiga saman svo mörg hlutabréf eða hluti að þau fara með meiri hluta atkvæða í þeim.

Markaðsráðandi staða er þegar fyrirtæki hefur þann efnahagslega styrkleika að geta hindrað virka samkeppni á þeim markaði sem máli skiptir og það getur að verulegu leyti starfað án þess að taka tillit til keppinauta, viðskiptavina og neytenda.

Markaður er sölusvæði vöru og staðgengdarvöru og/eða sölusvæði þjónustu og staðgengdarþjónustu. Staðgengdarvara og staðgengdarþjónusta er vara eða þjónusta sem að fullu eða verulegu leyti getur komið í stað annarrar.

Samruni samkvæmt lögum þessum telst hafa átt sér stað þegar: a) tvö eða fleiri fyrirtæki, sem áður störfuðu sjálfstætt, sameinast, b) fyrirtæki tekur yfir annað fyrirtæki, c) eigendur með yfirráð í einu eða fleiri fyrirtækjum ná beinum eða óbeinum yfirráðum í einu eða fleiri fyrirtækjum til viðbótar eða, d) fyrirtæki stofna fyrirtæki um sameiginlegt verkefni sem varir til frambúðar sem sjálfstæð efnahagseining og veldur því ekki að aðilar sem hlut eiga að máli samræmi samkeppni sín á milli eða milli sín og hins sameiginlega verkefnis.

Yfirráð samkvæmt lögum þessum eru yfirráð sem gera aðila kleift að hafa afgerandi áhrif á rekstur og stjórnun fyrirtækis, annaðhvort sér í lagi eða sameiginlega með öðrum, hvort sem þau áhrif eru til komin vegna þess að hann getur: a) haft áhrif á skipun stjórnar, atkvæðagreiðslu eða ákvarðanir fyrirtækisins, eða b) notað eða ráðstafað eignum eða hluta eigna fyrirtækis.

Þau beinu ákvæði laganna sem hafa síðan þýðingu í því samhengi sem hér er skoðað eru í IV. kafla laganna sem fjallar um bann við samkeppnishömlum og V. kafla laganna sem fjallar um eftirlit með samkeppnishömlum. Verður nú nánar vikið að ákvæðum þessara kafla og í þeirri röð sem þau koma fyrir.

Í 10. gr. samkeppnislaga er nú að finna allsherjarbannreglu við hvers konar samráði, hverju nafni sem það nefnist, milli fyrirtækja sem hefur það að markmiði að koma í veg fyrir eða draga úr samkeppni. Eru engin mál litin jafnalvarlegum augum á sviði samkeppnisréttar og samráðsmál (cartel). Á hinn bóginn útheimta brot á 10. gr. alla jafna aðkomu tveggja eða fleiri fyrirtækja. Í lögskýringargögnum með frumvarpinu kemur þó fram að bann ákvæðisins taki til samninga eða samstilltra aðgerða milli tengdra fyrirtækja, nema fyrirtækin myndi eina efnahagslega einingu. 39

Um slíkt er að ræða ef dótturfyrirtæki eða fyrirtæki innan sömu fyrirtækjasamstæðu hefur ekki raunverulegt frelsi til þess að ákveða aðgerðir sínar á markaði. Í þessu felst að eðli sambandsins milli móðurfyrirtækis og tengdra fyrirtækja ræður því hvort fyrirtækin falla undir bannreglu ákvæðisins. Sé samband hins vegar þannig að móðurfélag hefur boðvald yfir dótturfélagi, þ.e. er í raun ígildi deildar innan móðurfélagsins, er um eina efnahagslega einingu að ræða. Í skilningi samkeppnisréttarins eru samningar milli þessara aðila ekki samningar milli sjálfstæðra keppinauta heldur frekar innri ráðstafanir sama fyrirtækis. Ef dótturfélag á hinn bóginn nýtur raunverulegs sjálfstæðis í markaðsstarfi sínu getur samstarf þess við móðurfélagið fallið undir bannregluna.

Í 11. gr. samkeppnislaga er lagt altækt bann við misnotkun markaðsráðandi fyrirtækis, eins eða fleiri, á stöðu sinni. Ef litið er til fjölmiðlamarkaðarins í þessu sambandi yrði við mat á markaðsstöðu fyrirtækis litið til fyrrgreindrar skilgreiningar 4. gr. og sem fyrr segir bæri að afmarka annars vegar þann vöru- og þjónustumarkað sem um er að ræða og hins vegar hinn landfræðilega markað. Til nánari skýringa skal nefnt að við skilgreiningu á vöru- eða þjónustumarkaði ræður innbyrðis staðganga vöru/þjónustu hvort þær teljist til sama vöru- eða þjónustumarkaðar. Til þess að meta staðgöngu er almennt talið að m.a. verði að hafa hliðsjón af eiginleikum vöru, eða þjónustu, verði hennar og til hvaða nota hún er ætluð. Við skilgreiningu á landfræðilegum markaði sem viðskipti viðkomandi fyrirtækis taka til hefur m.a. verið litið til tegundar umræddrar vöru eða þjónustu og eðlis hennar, neysluvenja o.fl.

Í 2. mgr. 11. gr. er síðan að finna eftirfarandi dæmi um það í hverju umrædd misnotkun geti falist: a) beint eða óbeint sé krafist ósanngjarns kaup- eða söluverðs eða aðrir ósanngjarnir viðskiptaskilmálar settir, b) settar séu takmarkanir á framleiðslu, markaði eða tækniþróun, neytendum til tjóns, c) viðskiptaaðilum sé mismunað með ólíkum skilmálum í sams konar viðskiptum og samkeppnisstaða þeirra þannig veikt, d) sett sé það skilyrði fyrir samningagerð að hinir viðsemjendurnir taki á sig viðbótarskuldbindingar sem tengjast ekki efni samninganna, hvorki í eðli sínu né samkvæmt viðskiptavenju. Árétta ber þó að upptalningin í 2. mgr. 11. gr. er ekki tæmandi.

Í 1. mgr. 12. gr. laganna er tekið fram að samtökum fyrirtækja sé óheimilt að ákveða samkeppnishömlur eða hvetja til hindrana sem bannaðar eru samkvæmt lögum þessum eða brjóta í bága við ákvarðanir skv. 17.–19. gr. Þá er tekið fram í 2. mgr. 12. gr. að bannið nái einnig til stjórnarmanna samtaka, starfsmanna þeirra og manna sem valdir eru til trúnaðarstarfa í þágu samtakanna.

Í 13. gr. samkeppnislaga er svokölluð minniháttarregla sem felur í megindráttum í sér frávik frá bannreglu 10. gr. ef markaðshlutdeild viðkomandi fyrirtækja er undir þeim mörkum sem þar eru tilgreind. Ekki er ástæða til að rekja það ákvæði frekar hér.

Athygli er aftur á móti vakin á 14. gr. samkeppnislaga sem mælir fyrir um heimildir samkeppnisyfirvalda til þess að mæla fyrir um fjárhagslegan aðskilnað þess hluta reksturs opinberra fyrirtækja eða fyrirtækja sem starfa í skjóli opinberra leyfa, sem á í frjálsri samkeppni við aðra aðila. Markmiðið með þessu er að sporna við því að samkeppnishlutinn sé niðurgreiddur af þeim hluta rekstrarins sem ekki keppir á frjálsum markaði. Í þessu samhengi hlýtur Ríkisútvarpið og eftir atvikum ríkisfjölmiðlar almennt að koma til skoðunar en þátttaka Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði hefur margoft verið gagnrýnd af forsvarsmönnum einkarekinna fjölmiðla. 40

Í 16. gr. er síðan gerð grein fyrir heimiluðum undanþágum frá 10. gr., sbr. að sínu leyti minniháttarregla 13. gr. Samkvæmt því getur samkeppnisráð veitt undanþágu frá ákvæðum 10. og 12. gr. Skilyrði slíkrar undanþágu eru að samningar, samþykktir, samstilltar aðgerðir eða ákvarðanir skv. 10. og 12. gr.: a) stuðli að bættri framleiðslu eða dreifingu á vöru eða þjónustu eða efli tæknilegar og efnahagslegar framfarir, b) veiti neytendum sanngjarna hlutdeild í ávinningi sem af þeim hlýst, c) leggi ekki höft á hlutaðeigandi fyrirtæki sem óþörf eru til að settum markmiðum verði náð, og d) veiti fyrirtækjunum ekki færi á að koma í veg fyrir samkeppni að því er varðar verulegan hluta framleiðsluvaranna eða þjónustunnar sem um er að ræða. Samkeppnisráð getur sett skilyrði fyrir undanþágu. Þá getur ráðið dregið undanþágu til baka eða breytt skilyrðum hennar, sbr. nánar ákvæði greinarinnar.

Þá er komið að 17. gr. laganna sem er allmikið breytt frá upphaflegu horfi, sbr. 9. gr. laga nr. 107/2000. Í upphaflegri mynd heimilaði 17. gr. samkeppnisyfirvöldum afar víðtækt svigrúm til aðgerða gegn hvers kyns athöfnum sem brytu í bága við lögin. Í breytingunum frá árinu 2000 felst í fyrsta lagi að almenn heimild skv. 17. gr. til íhlutunar vegna samninga og athafna fyrirtækja, sem hafa skaðleg áhrif á samkeppni, er felld brott. Þess í stað er samkeppnisráði í a-lið ákvæðisins veitt almenn heimild til þess að stöðva hegðun sem brýtur í bága við bannreglur laganna og grípa til viðeigandi aðgerða til að skapa á ný skilyrði fyrir virka samkeppni. Í b-lið ákvæðisins er sérstaklega vikið að athöfnum opinberra aðila og í c-lið er hnykkt á víðtæku gildissviði reglunnar.

Eftir þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 107/2000 hljóðar 17. gr. svo:

Samkeppnisráð getur gripið til aðgerða gegn:

samningum, skilmálum og hvers konar athöfnum sem brjóta í bága við 10., 11. og 12. gr., athöfnum opinberra aðila að því marki sem þær kunna að hafa skaðleg áhrif á samkeppni að því tilskildu að sérlög hafi ekki að geyma sérstakar reglur um heimild eða skyldu til slíkra athafna, aðstæðum sem hafa skaðleg áhrif á samkeppni.

Aðgerðir samkeppnisráðs geta falið í sér bann, fyrirmæli eða heimild með ákveðnu skilyrði. Aðgerðir geta m.a. falið í sér að samkeppnisráð grípi til ákvörðunar um verð og viðskiptakjör einstakra fyrirtækja eða fyrirtækjahópa, enda verði að mati samkeppnisráðs ekki með öðru móti komið í veg fyrir skaðleg áhrif á samkeppni í viðkomandi grein.

Tvenns konar spurningar vakna varðandi skýringu 17. gr. Í fyrsta lagi hvenær getur samkeppnisráð gripið til aðgerða og í öðru lagi til hvers konar aðgerða getur ráðið gripið.

Að því er fyrrnefnda atriðið varðar er það einkum tvennt sem skiptir mestu fyrir efni þessarar greinar. Skv. a-lið 1. mgr. 17. gr. getur misnotkun markaðsráðandi stöðu, sbr. 11. gr., orðið tilefni til aðgerða og skv. c-lið 1. mgr. 17. gr. getur samkeppnisráð gripið til aðgerða vegna aðstæðna sem hafa skaðleg áhrif á samkeppni.

Það er einkum c-liður sem er athyglisverður í þessu sambandi. Augljóst er að með tilvísun til 11. gr. í a-lið 1. mgr. 17. gr. eru hafðar í huga aðstæður þar sem fyrirtæki hefur gerst brotlegt og má jafnvel hugsa sér að markaðsráðandi fyrirtæki hafi ítrekað gerst brotlegt. Aftur á móti virðist skv. c-lið ekki nauðsynlegt að fyrir liggi tiltekið brot þar sem í orðalaginu felst almenn tilvísun til „aðstæðna“ á markaði sem skaðlegar séu samkeppni.

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 107/2000 er vikið að þessu orðalagi c-liðar 1. mgr. 17. gr. Þar er m.a. bent á að orðalag þetta, sem kemur fyrir strax í lögunum frá 1993, hafi komið inn með breytingartillögu efnahags- og viðskiptanefndar. Taldi nefndin að samkeppnisráð þyrfti að hafa heimild til „… að bregðast við, ekki vegna einhverra tiltekinna sérstakra ákvarðana í fyrirtæki sem lægju fyrir, ekki vegna samninga sem fyrirtæki hafa gert, ekki vegna einhverra skilmála eða athafna sem lægju fyrir og hægt væri að vísa í, heldur einfaldlega vegna aðstæðna sem menn gætu staðið frammi fyrir og kölluðu á að gripið væri til aðgerða.“ 41

Ekki er að finna frekari útlistanir á því hvers konar aðstæður geta fallið hér undir og raunar er erfitt að gera tæmandi grein fyrir því. Má orða það almenna sjónarmið að hér séu hafðar í huga þær aðstæður þegar yfirburðastaða einstaks fyrirtækis eða einstakra fyrirtækja á markaði er slík að í henni sem slíkri eða eftir atvikum í einstökum athöfnum þeirra felist því sem næst sjálfkrafa samkeppnishömlur.

Síðari spurningin varðar það til hvers konar aðgerða samkeppnisráð getur gripið. Orðalag 2. mgr. 17. gr. er býsna opið og opnar leið fyrir samkeppnisráð til að skerast í leikinn með ýmsum hætti. Þar sem aðstæður geta verið svo margvíslegar verða úrræðin sem falla undir 17. gr. seint tæmandi talin. Eðli málsins samkvæmt hljóta þau þó að takmarkast við að gefa fyrirmæli sem fela í sér að hið bannaða samráð eða hin bannaða hegðun fyrirtækis skuli stöðvuð og enn fremur fyrirmæli um tiltekna hegðun til að uppræta raunveruleg eða möguleg samkeppnishamlandi áhrif af broti eða aðstæðum, sbr. fyrrnefndan c-lið 1. mgr. 17. gr. Í athugasemdum við 17. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 8/1993 er að finna upptalningu á mögulegum úrræðum samkvæmt greininni. Þar segir: „Ráðið getur bannað fyrirtæki að nota ákveðna skilmála eða samningsákvæði, t.d. ákvæði um að samningsaðili skuli ekki hafa vörur frá keppinautum á boðstólum. Íhlutun getur falist í fyrirmælum til fyrirtækis um að selja ákveðnum aðila sem vill kaupa framleiðslu þess. Þá getur samkeppnisráð mælt fyrir um á hvaða verði fyrirtæki eða fyrirtækjahópar skuli selja vörur sínar eða þjónustu. Þessi heimild kemur einkum til greina þegar samkeppni er ófullnægjandi. Hin ófullnægjandi eða takmarkaða samkeppni getur átt sér ýmsar orsakir. Fyrirtækin, sem í hlut eiga, kunna að hafa komið málum svo fyrir með því að viðhafa ýmiss konar samkeppnishindranir. Fyrirtæki kann að vera markaðsráðandi sökum eðlis þess sviðs sem það starfar á, svo sem veitufyrirtæki og ýmis önnur þjónustufyrirtæki fyrir almenning. Loks getur fyrirtæki verið einrátt á markaði sökum þess að hið opinbera eða löggjafinn hefur séð svo til.“ Lögð er áhersla á að aðstæður geti verið svo fjölbreytilegar að slík upptalning mögulegra og heimilla úrræða geti ekki verið tæmandi. Að öðru leyti vitna ákvarðanir samkeppnisráðs best um fjölbreytileik þeirra úrræða sem til greina kemur að beita.

Í þessu sambandi er sérstaklega áhugaverð ákvörðun samkeppnisráðs nr. 21/1998 þar sem fjallað var um breiðband Landssíma Íslands. 42

Í hluta II B 7 í ákvörðuninni ræðir samkeppnisráð um möguleg úrræði vegna sterkrar stöðu Landssímans á fjarskiptamarkaði, einkum Breiðbands Landssímans. Af þeirri umfjöllun verður ljós sú afstaða samkeppnisyfirvalda að þau telja, án tillits til tiltekinna brota, stöðu Landssímans í raun ógna samkeppni og erfitt sé að samræma hana markmiðum samkeppnislaga.

Í ákvörðuninni segir m.a. orðrétt:

Eins og áður sagði telur samkeppnisráð að þær aðstæður sem skapast hafa og eru að skapast á fjarskiptamarkaði geti haft skaðleg áhrif á samkeppni og stríði þar með gegn markmiði og tilgangi samkeppnislaga. Ljóst er að þau skaðlegu áhrif sem hér um ræðir eru alger yfirburðastaða Landssíma Íslands á markaði fyrir sölu aðgangs að grunnfjarskiptavirkjum.

Í ákvörðuninni segir samkeppnisráð jafnframt að samkeppnislög hafi að geyma „óvenju skýrar heimildir“ til að grípa til aðgerða gegn röskun á samkeppni sem ekki stafar af tilteknum aðgerðum. Lítur samkeppnisráð svo á að í 17. gr. sé að finna heimildir til að grípa til hvers konar ráðstafana sem unnt er að sýna fram á með rökum að séu nauðsynlegar til að tryggja virka samkeppni, nema skýr ákvæði sérlaga eða ákvæða stjórnarskrár mæli fyrir um annað. Samkvæmt þessu lítur samkeppnisráðið svo á að lögin vitni um þá skoðun löggjafans að samkeppnisráði væri nauðsynlegt að hafa tiltölulega frjálsar hendur um mat á því hvenær aðgerða væri þörf og til hvaða aðgerða þyrfti að grípa í hverju tilfelli svo bregðast mætti við aðstæðum sem geta haft skaðleg áhrif á samkeppni á tilteknum markaði. Samkvæmt þessu er hvorugt talið upp með tæmandi hætti í 17. gr., þau atvik sem geta valdið því að samkeppnisráð grípi til aðgerða né þær aðgerðir sem ráðið getur gripið til.

Síðan segir orðrétt í ákvörðun samkeppnisráðs:

Hins vegar er ljóst, að samkeppnisráð, sem og önnur stjórnvöld, verða að gæta almennra reglna stjórnsýsluréttarins við ákvarðanatöku sína, þ.á.m. meðalhófsreglu. Samkvæmt henni ber ávallt að beita þeim úrræðum sem minnst eru íþyngjandi fyrir þann eða þá sem sæta verða þeim ákvörðunum sem teknar eru, að því gefnu að úrræðin dugi til að ná því lögmæta markmiði sem að er stefnt. Svo sem rakið hefur verið hér að framan er það skoðun samkeppnisráðs, að verði þær aðstæður sem fyrir hendi eru á fjarskiptamarkaðnum látnar afskiptalausar muni Landssíminn styrkja verulega þá yfirburðastöðu sem fyrirtækið hefur nú þegar. Þá hafa verið rakin þau úrræði sem til greina þykja koma. Ganga þau mislangt í að skerða athafnafrelsi Landssímans. Við mat á þeim úrræðum sem til greina kemur að beita verður samkeppnisráð að hafa til hliðsjónar og vega saman, hagsmuni Landssímans af því að fyrirtækið ráði starfrækslu fjarskiptakerfa sinna og hagsmuni keppinauta Landssímans, viðskiptavina og neytenda af virkri samkeppni á markaðnum. Í því sambandi verður sérstaklega að huga að þeim þjóðhagslega mikilvægu hagsmunum sem löggjafinn hefur ákveðið að vernda beri með ákvæðum samkeppnislaga. Ef niðurstaða þessa mats sýnir að markmiði samkeppnislaga verði ekki náð með öðru og vægara móti en því að t.d. Landssíma Íslands verði skipt upp eða fyrirtækið skyldað til að stofna sérstakt fyrirtæki utan um breiðband sitt er ótvírætt að heimilt er að grípa til slíkra aðgerða. Þessi niðurstaða styrkist og af þeim markmiðum sem lýst er í greinargerð með frumvarpi til fjarskiptalaga nr. 143/1996, sem fyrr er frá greint og af viðeigandi ákvæðum EES-samningsins.

Sú niðurstaða samkeppnisráðs að það hafi ótvíræðar heimildir til að mæla fyrir um skiptingu Landssímans er athyglisverð. Þótt aðstæður á fjarskiptamarkaði kunni sumpart að vera þess eðlis að nauðsyn kallaði á slík úrræði í ríkara mæli en á öðrum sviðum, sýnist að í þessum viðhorfum samkeppnisráðs felist, að eigi sambærileg lýsing við um markaðsaðstæður á dagvörumarkaði eða byggingavörumarkaði, hafi samkeppnisráð heimild til að mæla fyrir um að fyrirtæki sem starfa á þeim sviðum verði skipt upp eða fyrirtæki, eftir atvikum, stofni sérstök fyrirtæki um tiltekna þætti rekstursins.

Ekki reyndi á þessi viðhorf í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Við áfrýjun málsins til nefndarinnar var m.a. gerð krafa um að þessi hluti ákvörðunar yrði felldur úr gildi. Var því haldið fram að umfjöllun um stöðu mála á fjarskiptamarkaði og hugsanlegar íhlutunaraðgerðir samkeppnisyfirvalda væru þess eðlis að væri ígildi stjórnvaldsákvörðunar. Taldi áfrýjandi, Landssími Íslands, að hann hefði ekki, að því er þetta varðaði, notið andmælaréttar eins og honum bar. Lögformlegra sjónarmiða hefði því ekki verið gætt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og bæri því að ómerkja ákvörðunina í heild sinni. Þótt umræddur hluti ákvörðunarinnar væri ekki tekinn upp í ákvörðunarorð samkeppnisráðs taldi áfrýjandi að hin afdráttarlausa afstaða sem fælist í niðurstöðu samkeppnisráðs væri svo íþyngjandi að óhjákvæmilegt hefði verið að gæta andmælaréttar. Þá taldi Landssíminn að auki að sú yfirlýsing samkeppnisráðs, að til álita gæti komið að greina breiðbandið frá Landssímanum, væri verulega íþyngjandi fyrir fyrirtækið og samkeppnisráði hefði verið skylt að láta áfrýjanda njóta andmælaréttar. Áfrýjunarnefndin hafnaði að fella úr gildi þessi ummæli. Var talið að í þeim fælust ekki bindandi ákvörðun samkvæmt ákvæðum samkeppnislaga heldur einungis hugleiðingar samkeppnisráðs. Bindandi ákvörðun samkeppnisráðs síðar yrði að undirbúa eins og lög stæðu til. 43

Samkvæmt þessu hefur áfrýjunarnefndin ekki fjallað efnislega um þessi viðhorf samkeppnisráðs. Verður því að telja að nokkur óvissa ríki um hver yrðu afdrif þessara viðhorfa samkeppnisráðs á þeim vettvangi. Þá hefur ekki reynt á þessi viðhorf fyrir íslenskum dómstólum.

Ekki verður fram hjá því horft að lögskýringar samkeppnisráðs að því er varðar heimildir til að mæla fyrir um uppskiptingu fyrirtækja eru ekki óumdeildar. Vakin er athygli á að undir orðið „skipting“ eins og það er notað í fyrirsögn greinarinnar geta fallið ýmis úrræði sem ganga mismunandi langt. Ef miðað er við úrræði sem lengst ganga, þ.e. bókstafleg skipting fyrirtækis í fleiri sjálfstæðar einingar, sýnist út frá almennum lagaviðhorfum að gera verði þá kröfu að beiting svo íþyngjandi úrræða hvíli á ótvíræðri lagastoð. Hafa verður í huga að slíkt úrræði felur í raun í sér, þegar lengst er gengið, að fyrirtæki er nánast leyst upp og ný stofnuð á grunni þess. Þetta er að sjálfsögðu til þess fallið að hafa veruleg áhrif á verðmæti fyrirtækis, skipulag þess og starfsemi. Þá geta slíkar aðgerðir haft bein áhrif á hagsmuni ótiltekins fjölda hluthafa, t.d. þegar um er að ræða almenningshlutafélög. Skilyrði um skýrar lagaheimildir til að grípa til svo íþyngjandi aðgerða er tæpast fullnægt eins og samkeppnislögin eru nú. Vafasamt verður að telja að íslenskir dómstólar teldu sig, út frá almennum lagaviðhorfum, hafa nægilega skýrar heimildir til að mæla fyrir um slíkt úrræði. Án efa er varlegra að mæla fyrir um þess konar úrræði í lögum með skýrari hætti áður en gripið er til þess.

Á hinn bóginn sýnist á grundvelli framangreindra lagaákvæða ekki unnt að útiloka að til greina komi að samkeppnisráð geti gripið til skyldra úrræða sem þjóna svipuðu markmiði, en ganga ekki jafnlangt; úrræða sem hafa ekki með jafnafgerandi hætti áhrif á verðmæti fyrirtækis, grundvallarskipulag þess og starfsemi. Má þar nefna fyrirmæli um að fyrirtæki verði gert að hætta tilteknum þáttum starfseminnar, t.d. þar sem fyrirtæki nýtir sér efnahagslegan styrk sinn til að hindra samkeppni á sviðum sem ekki varða meginstarfsemi þess. 44

Hér gætu einnig komið til fyrirmæli um að selja tilteknar eignir, svo sem hlutafé í öðrum félögum o.s.frv., án þess að það varði beint meginatriði í starfsemi þess, hafi veruleg áhrif á verðmæti fyrirtækis eða grundvallarskipulag. Sennilegt er að samkeppnisráð geti gripið til þess konar úrræðis til að hafa áhrif á aðstæður á markaði.

Í 18. gr. samkeppnislaga er meginboð laganna um samruna fyrirtækja að finna. Með lagabreytingunum árið 2000 voru samrunareglur 18. gr. styrktar en eftir dóm Hæstaréttar í svokölluðu Flugleiðamáli á árinu 1998 45 var óljóst að hvaða marki unnt væri að breyta samrunareglu laganna í þeim tilvikum þegar markaðsráðandi fyrirtæki eykur markaðsyfirráð sín með yfirtöku keppinauta. Beindust lagabreytingarnar 2000 ekki síst að því að skapa svigrúm til aðgerða undir þeim kringumstæðum. Þar sem telja verður að 18. gr. samkeppnislaga sé sérstaklega þýðingarmikil við mat nefndarinnar á tiltækum úrræðum til þess að sporna við fákeppni og einokun á fjölmiðlamarkaði er greinin hér í framhaldinu tekin upp í heild. Ákvæði 18. gr. hljóðar svo:

Telji samkeppnisráð að samruni hindri virka samkeppni með því að markaðsráðandi staða, eins eða fleiri fyrirtækja, verði til eða slík staða styrkist getur ráðið ógilt samruna sem þegar hefur átt sér stað. Samkeppnisráð getur einnig sett slíkum samruna skilyrði sem verður að uppfylla innan tilskilins tíma. Við mat á lögmæti samruna skal samkeppnisráð taka tillit til þess að hvaða marki alþjóðleg samkeppni hefur áhrif á samkeppnisstöðu hins sameinaða fyrirtækis. Enn fremur skal við mat á lögmæti samruna taka tillit til þess hvort markaður er opinn eða aðgangur að honum er hindraður.

Ákvæði 1. mgr. tekur einungis til samruna þar sem sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er 1 milljarður kr. eða meira. Telja skal með veltu móður- og dótturfélaga, fyrirtækja innan sömu fyrirtækjasamstæðu og fyrirtækja sem aðilar samrunans hafa bein eða óbein yfirráð yfir. Þá skulu a.m.k. tvö af þeim fyrirtækjum sem aðild eiga að samrunanum hafa a.m.k. 50 millj. kr. ársveltu hvert um sig til að 1. mgr. taki til hans.

Tilkynna skal Samkeppnisstofnun um samruna sem fellur undir 1. mgr. eigi síðar en einni viku eftir að samningi um hann er lokið eða tilkynnt er opinberlega um yfirtökuboð eða að tiltekinn aðili hafi náð yfirráðum í fyrirtæki. Frestur hefst þegar eitt af þessu hefur gerst. Í tilkynningunni skal veita upplýsingar um samrunann og um þau fyrirtæki sem honum tengjast. Samkeppnisráð setur reglur þar sem nánar eru tilgreindar þær upplýsingar sem fram verða að koma í tilkynningu, þar á meðal um markaði sem samruninn hefur áhrif á og um önnur nauðsynleg atriði við athugun á samkeppnislegum áhrifum hans.

Samkeppnisstofnun skal tilkynna viðkomandi fyrirtækjum innan þrjátíu daga ef hún telur ástæðu til frekari rannsóknar á samkeppnislegum áhrifum samrunans. Frestur þessi byrjar að líða þegar Samkeppnisstofnun berst tilkynning sem uppfyllir skilyrði 3. mgr. og reglna sem settar eru samkvæmt ákvæðinu. Berist tilkynning frá Samkeppnisstofnun skv. 1. málsl. ekki innan tilskilins frests getur samkeppnisráð ekki ógilt samrunann. Ákvörðun um ógildingu skal taka eigi síðar en þremur mánuðum eftir að tilkynning skv. 1. málsl. hefur verið send viðkomandi fyrirtækjum.

Til þess að tryggja að hugsanleg ákvörðun skv. 1. mgr. nái að fullu fram að ganga getur samkeppnisráð gripið til íhlutunar í samruna til bráðabirgða. Íhlutun getur falist í banni til bráðabirgða gegn því að láta samruna koma til framkvæmda þar til endanleg niðurstaða samkeppnisyfirvalda á athugun á samrunanum liggur fyrir eða öðrum ráðstöfunum sem hafa sömu áhrif.

Ákveði samkeppnisráð að ógilda samruna getur ráðið, samhliða ákvörðun á grundvelli 1. mgr. eða með sérstakri ákvörðun, mælt fyrir um að fyrirtæki eða eignir sem sameinaðar hafa verið verði aðskildar eða sameiginlegri stjórn hætt eða að gripið verði til annarra viðeigandi aðgerða til að skapa að nýju skilyrði fyrir virkri samkeppni.

Samrunareglur gegna því mikilvæga hlutverki að koma í veg fyrir að samkeppnislegri gerð markaða sé breytt, með samruna eða yfirtöku, á þann hátt að samkeppni hverfi eða minnki til muna. Líta verður þá til þess að fyrir fram bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu kemur ekki í veg fyrir samkeppnishömlur sem stafa af samruna. Í samruna felst að einn eða fleiri keppinautar hverfa af markaðnum. Í 1. mgr. 18. gr. er lögfest sú meginheimild samkeppnisyfirvalda að ógilda eða setja samruna skilyrði.

Í lögskýringargögnum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 107/2000 um breytingar á samkeppnislögum kemur fram að heimilt sé að ógilda eða setja samruna skilyrði þegar hann leiðir til þess að markaðsráðandi staða fyrirtækis styrkist. Í því sambandi verði að hafa í huga að samkeppni sé þegar takmörkuð af þeirri ástæðu að fyrirtæki er markaðsráðandi. Öll samþjöppun til viðbótar með fækkun keppinauta á viðkomandi markaði sé til þess fallin að raska samkeppni enn frekar og valda neytendum tjóni. Með breytingunni sé 18. gr. samræmd þeim samrunareglum sem gilda í aðildarríkjum EES-samningsins og víðar. Í öðru lagi er tekið fram að unnt sé að beita ákvæðinu þegar svo kölluð fákeppnis- eða sameiginleg markaðsráðandi staða (e. oligopolistic eða joint dominance) verður til við samruna eða þegar slík staða styrkist. Sé þetta einnig í samræmi við samrunareglur EES-samningsins, sbr. og löggjöf fjölmargra annarra ríkja. Í greinargerð með frumvarpi til laganna segir síðan orðrétt:

Við mat á því hvort sameiginleg markaðsráðandi staða verður til við samruna verður að athuga hvernig líklegt er að viðkomandi markaður þróist. Í því sambandi verður að taka til athugunar hvort samruninn sem um ræðir leiðir til þess að samkeppni á markaðnum verði raskað af samrunafyrirtækjunum auk eins eða fleiri fyrirtækja til viðbótar. Þetta getur orðið við það að efnahagsleg tengsl myndist á milli fyrirtækjanna sem gera þeim kleift að móta sameiginlega eða samræmda markaðsstefnu og starfa að verulegu leyti án þess að taka tillit til keppinauta, viðskiptavina eða neytenda. Þar sem mikil samþjöppun er á tilteknum mörkuðum getur orðið töluverð hætta á því að fyrirtæki taki gagnkvæmt tillit hvert til annars og fákeppni, markaðurinn er t.d. gagnsær og vörurnar eða þjónustan sem boðin er á viðkomandi markaði er einsleit. Fyrirtækin geta m.a. við þær aðstæður vitað með nokkurri vissu hver viðbrögð keppinauta verða við tilteknum markaðsaðgerðum. Þetta hefur þau áhrif að fyrirtækin hafa ekki lengur nauðsynlegt samkeppnislegt aðhald heldur leiða markaðsaðstæður til þess að þau verða samstíga í markaðshegðun, t.d. takmarka þau framboð á vöru eða þjónustu til þess að geta hækkað söluverð með það að leiðarljósi að samræmd markaðshegðun leiði til hámörkunar sameiginlegs hagnaðar. Hér liggur til grundvallar sú kenning hagfræðinnar að tengsl séu á milli annars vegar stærðar og fjölda fyrirtækja á markaðnum og hins vegar þess hvaða líkur eru á samstilltum aðgerðum milli fyrirtækja, án þess að endilega sé um að ræða ólögmætt samráð, t.d. um verðhækkanir. Er þessari breytingu ætlað að vinna gegn frekari myndun fákeppnismarkaða hér á landi. 46

Í 2. mgr. laganna eru heimildir til inngrips í samruna síðan takmarkaðar við það að sameiginleg heildarvelta nemi a.m.k. 1 milljarði króna, svo sem það er nánar útfært í lagagreininni. 47

Að öðru leyti lýtur efni 18. gr. fyrst og fremst að þeim frestum sem gilda í samrunamálum.

Um samkeppnislög skal þess loks getið að í XI. kafla þeirra er að finna fyrirmæli um framkvæmd samkeppnisreglna o.fl., samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sem mögulega en þó ólíklega gætu haft þýðingu í þessu samhengi.

Að samkeppnislögum verður að öðru leyti vikið í niðurstöðum nefndarinnar í 6. kafla og þeirri spurningu velt upp hvort að framangreind úrræði samkeppnislaga nægi að óbreyttu til þess að sporna við óæskilegri samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlamarkaði og hvort mögulegt sé og æskilegt að breyta gildandi ákvæðum og/eða setja í lög ný sérákvæði sem sniðin eru að þeim sértæku markmiðum sem felast í fjölbreytni á fjölmiðlamarkaði til verndar skoðana- og tjáningarfrelsi í landinu eða hvort fara beri aðrar leiðir að því marki.

4.6. Fjarskiptalög, nr. 81/2003

Gildandi fjarskiptalög eru nr. 81 frá árinu 2003. Miklar breytingar hafa orðið á þessu sviði á liðnum árum. Lögbundinn einkaréttur ríkisins til þess að reka almenna talsímaþjónustu var afnuminn 1998 og með eldri fjarskiptalögum, nr. 107/1999, áttu sér stað mestu grundvallarbreytingar á því réttarsviði frá upphafi. Þau lögmál sem á þessu sviði gilda hafa um margt verið talin önnur en þau lögmál sem gilda um aðra atvinnustarfsemi. Kemur þar ekki síst til, að til skamms tíma var um að ræða einkarétt ríkisins, ekki aðeins hér á landi, heldur jafnframt í helstu samburðarlöndum okkar í Evrópu. Það hefur m.a. leitt til þess að ekki hefur verið talið tækt að fella ákveðna þætti fjarskiptaþjónustu undir samkeppnislöggjöfina.

Í þessu nýja umhverfi er Póst- og fjarskiptastofnun ætlað hlutverk eftirlitsaðila sem hefur það hlutverk að móta samkeppnismarkað á sviði þar sem ríkisrekstur og einokun hefur lengst af viðgengist. Langtímamarkmiðið er aftur á móti óumdeilanlega það, að á fjarskiptamarkaði þurfi ekki sértækar aðgerðir til eftirlits með markaðnum.

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 81/2003 er vikið að þróun mála þessara fyrstu ára í breyttu umhverfi. Þar kemur m.a. fram að vöxtur hafi orðið í háhraða internetnotkun. Reglur sem skyldi fjarskiptafyrirtæki með umtalsverða markaðshlutdeild á talsímamarkaði til að leigja fjarskiptafyrirtækjum heimtaugar hafi komið af stað framboði á bandbreiðum tengingum fyrir fyrirtæki og heimili sem byggist á DSL-tækni. Með notkun DSL sé hægt að hraða internet-samskiptum og notendur geta betur nýtt sér nýja þjónustu á netinu, svo sem hljóm- og myndflutning. Þá geri reglur um númeraflutning og fast forval notendum auðveldara fyrir að skipta um þjónustuveitanda. Auk þess séu væntingar uppi vegna stafræns gagnvirks sjónvarps og innleiðingar þriðju kynslóðar farsíma. 48

Þróun mála á þessu réttarsviði er afar hröð og þegar á árinu 2002 var orðið ljóst að hin nýja fjarskiptalöggjöf ESB kallaði á breytta löggjöf hér á landi. Í greinargerð með tilvitnuðu frumvarpi eru tekin saman helstu markmið nýrrar löggjafar:

Frá því að lögbundinn einkaréttur ríkisins til fjarskiptastarfsemi var afnuminn hafa höfuðmarkmið fjarskiptalaga einkum verið tvenns konar, annars vegar að efla virka samkeppni og hins vegar að tryggja að allir landsmenn eigi kost á ákveðinni lágmarksfjarskiptaþjónustu. Sérstök fjarskiptalöggjöf er talin nauðsynleg til að þeim markmiðum verði náð. Til að stuðla að því að fjarskiptamarkaðurinn þróist í átt til almenns samkeppnismarkaðar og tryggja fjarskiptaþjónustu fyrir alla landsmenn eru eftirfarandi breytingar m.a. lagðar til á gildandi lögum: 1. Ekki er lengur krafist rekstrarleyfis til að stunda fjarskiptastarfsemi en í staðinn munu fjarskiptafyrirtæki starfa eftir almennum heimildum. 2. Við mat á því hvort fyrirtæki hafi umtalsverða markaðshlutdeild er beitt reglum samkeppnisréttarins um mat á markaðsráðandi stöðu í stað þess að miða við 25% markaðshlutdeild eins og gert er í núgildandi lögum. 3. Staðfestur er formlegur samruni fjarskipta og útvarps sem leiðir til þess að reglur um dreifingu útvarps er að finna í frumvarpinu. 4. Heimild er veitt til þess að gera dreifingu ákveðinna útvarpsdagskráa að skyldu. 5. Ítarlegri ákvæði en áður eru um vernd notenda fjarskiptaþjónustu. 6. Tryggður er réttur notenda til lágmarksþjónustu í talsíma- og gagnaflutningi í alþjónustu auk þess sem stefnt er að því að bæta fyrirkomulag jöfnunarsjóðs sem annast greiðslur fyrir alþjónustu sem ekki stendur undir sér. 7. Skilmálar um aðgang að netum og þjónustu eru endurskoðaðir. 8. Settar eru markvissari reglur um samnýtingu á aðstöðu. 49

Lögin sjálf eru allviðamikil, alls 76 greinar, auk ákvæða til bráðabirgða. Í mörgum atriðum snerta þau, þó í flestum tilvikum með óbeinum hætti, viðfangsefni nefndar þessarar. Engar forsendur eru til þess að taka saman heildstætt yfirlit yfir lögin. Hér á eftir verður því einungis drepið á helstu skilgreiningar og efnisreglur sem þýðingu geta haft fyrir mat nefndarinnar og jafnframt atriði sem varða þá tækni sem löggjöfin gerir ráð fyrir.

Í I. kafla laganna er markmiðum þeirra lýst á þá leið að tryggja hagkvæm og örugg fjarskipti á Íslandi og efla virka samkeppni á fjarskiptamarkaði. Jafnframt að íslenska ríkinu beri að tryggja eftir því sem unnt sé að öllum landsmönnum bjóðist aðgangur að fjarskiptaþjónustu.

Í II. kafla laganna, nánar tiltekið 3. gr. þeirra, eru skilgreiningar á helstu hugtökum réttarsviðsins. Til glöggvunar er nauðsynlegt er að taka hér upp helstu skilgreiningar:

1.

Aðgangur: Að veita öðru fjarskiptafyrirtæki aðgang að fjarskiptaneti, aðstöðu eða fjarskiptaþjónustu samkvæmt fastsettum skilmálum í þeim tilgangi að veita fjarskiptaþjónustu. [ ... ]

2.

Almennt talsímanet: Fjarskiptanet sem er notað til að bjóða almenna talsímaþjónustu. Netið gerir flutning milli nettengipunkta mögulegan, bæði á tali og öðrum tegundum boðskipta, svo sem faxi og gögnum.

3.

Almennt fjarskiptanet: Fjarskiptanet sem er notað að öllu eða mestu leyti til að bjóða almenna fjarskiptaþjónustu.

4.

Alþjónusta: Afmarkaðir þættir fjarskipta af tilteknum lágmarksgæðum sem boðnir eru öllum notendum á viðráðanlegu verði, óháð landfræðilegri staðsetningu þeirra.

5.

Áskrifandi: Einstaklingur eða lögaðili sem er aðili að samningi við seljanda almennrar fjarskiptaþjónustu um afhendingu slíkrar þjónustu.

6.

Breiðskjársjónvarpsþjónusta: Sjónvarpsþjónusta sem samanstendur að öllu leyti eða hluta til af dagskrárefni sem er framleitt til þess að sýna í breiðskjárformi með mynd í fullri hæð. [ ... ]

7.

Fjarskiptafyrirtæki: Einstaklingur eða lögaðili sem hefur tilkynnt Póst- og fjarskiptastofnun um fyrirhugaðan rekstur fjarskiptaþjónustu eða fjarskiptanets.

8.

Fjarskiptafyrirtæki með umtalsverða markaðshlutdeild: Fjarskiptafyrirtæki sem Póst- og fjarskiptastofnun hefur skilgreint með umtalsverða markaðshlutdeild.

9.

Fjarskiptanet: Sendikerfi og þar sem það á við skiptistöðvar, beinar og önnur úrræði sem gera mögulegt að miðla merkjum eftir þræði, þráðlaust, með ljósbylgjum, rafdreifikerfi, háspennulínum eða með öðrum rafsegulaðferðum, þ.m.t. net fyrir hljóð- og sjónvarp og kapalsjónvarp. [ ... ]

10.

Fjarskiptaþjónusta: Þjónusta sem að nokkru eða öllu leyti felst í því að beina merkjum um fjarskiptanet.

11.

Fjarskipti: Hvers konar sending og móttaka tákna, merkja, skriftar, mynda og hljóða eða hvers konar boðmiðlun eftir leiðslum, með þráðlausri útbreiðslu eða öðrum rafsegulkerfum. [ ... ]

12.

Notandi: Einstaklingur eða lögaðili sem notar eða sækir um að nota almenna fjarskiptaþjónustu. [ ... ]

13.

Samruni: Um skilgreiningu á samruna fer eftir samkeppnislögum.

14.

Samtenging: Efnisleg og rökvís tenging fjarskiptaneta sem gerir notendum kleift að eiga samskipti við aðra notendur eða fá aðgang að þjónustu sem er veitt af öðru fjarskiptafyrirtæki. Ekki skiptir máli hvort þjónustan er veitt af eigendum netsins eða öðrum aðilum sem kunna að hafa aðgang að fjarskiptanetinu. [ ... ]

15.

Skilyrt aðgangskerfi: Sérhver tæknileg ráðstöfun eða fyrirkomulag sem veitir aðgang að lokaðri hljóð- eða sjónvarpsþjónustu. [ ... ]

16.

Þróaður stafrænn sjónvarpsbúnaður: Aðgangskassi sem tengist sjónvarpstæki eða stafrænt sjónvarpstæki sem getur tekið á móti stafrænni gagnvirkri sjónvarpsþjónustu.

Það skal áréttað að í lögunum er sendikerfi fyrir útvarp talið til fjarskiptaneta.

Í III. kafla laganna er að finna nánari útlistun á heimild fyrirtækja til fjarskiptastarfsemi, þ.e. til reksturs fjarskiptaneta og fjarskiptaþjónustu, og þeim lögbundnu skilyrðum sem þau þurfa að uppfylla.

Í IV. kafla er fjallað um úthlutun tíðna og númera og er það hlutverk Póst- og fjarskiptastofnunar að fengnum umsóknum að úthluta slíkum réttindum til þeirra fjarskiptafyrirtækja sem reka eða nota fjarskiptanet eða þjónustu skv. almennri heimild, sbr. 7. gr. laganna, þar sem jafnframt er að finna frekari útlistun þessa. Taka þessar reglur m.a. mið af því að tíðnir eru takmörkuð auðlind og það er því takmörkunum háð hversu margir geti boðið fram ákveðna þjónustu. Tíðnum er m.a. úthlutað fyrir sjónvarps- og útvarpsútsendingar.

Í 8. gr. er síðan að finna athyglisverð fyrirmæli sem varða þá stöðu sem upp kemur þegar fjarskiptafyrirtæki tekur þátt í samruna. Póst- og fjarskiptastofnun geti undir þeim kringumstæðum fellt réttindi þess til tíðninotkunar úr gildi að fullu eða að hluta til eða breytt skilyrðum réttinda ef hætta er á því að samkeppni eða hagkvæmri nýtingu tíðnirófsins verði hamlað eða forsendur fyrir veitingu tíðniréttinda eru að öðru leyti verulega breyttar eða brostnar. 50

Kemur fram í athugasemdum við greinina í frumvarpi að útvarpsstöðvar geti fallið undir þetta ákvæði ef þær reka sjálfar dreifikerfi og hafa tíðniheimild.

Í 3. mgr. 8. gr. er á hinn bóginn vikið að þeirri stöðu sem uppi er þegar slíku fyrirtæki er skipt upp í tvö eða fleiri fyrirtæki. Í 9. gr. laganna er fjallað um heimildir Póst- og fjarskiptastofnunar til þess að takmarka fjölda úthlutana á réttindum til þess að nota ákveðnar tíðnir við nánar tilgreindar aðstæður, m.a. til þess að tryggja skilvirka notkun tíðna og örva samkeppni. Í 10. gr. er síðan heimild fyrir stofnunina til þess að setja frekari skilyrði fyrir notkun tíðna og númera. Málsmeðferðarreglur miða að gagnsæi og jafnræði, sbr. t.d. 11. gr., og m.a. gert ráð fyrir því að útvarpsrásir geti verið boðnar út. Loks er í IV. kafla laganna vakin athygli á fyrirmælum 12. gr., þar sem mælt er fyrir um sérstaka heimild til þess að breyta skilyrðum fyrir þegar úthlutuðum réttindum.

Í V. kafla fjarskiptalaga, 16.–18. gr., er fjallað um þær markaðsskilgreiningar sem Póst- og fjarskiptastofnun skal leggja til grundvallar mati sínu. Svo sem fram kom hér að framan er með lögunum horfið frá því viðmiði eldri laga að 25% markaðshlutdeild teljist umtalsverð og fyrirtæki sem hafi þá stöðu beri sérstakar skyldur samkvæmt ýmsum ákvæðum laganna. Í samræmi við þá stefnu sem mörkuð hefur verið á vettvangi Evrópuréttarins inniheldur V. kafli endurskoðaða skilgreiningu á hugtakinu umtalsverð markaðshlutdeild þar sem fyrst og fremst er tekið mið af meginreglum samkeppnisréttarsins, sbr. fyrirmæli samkeppnislaga, nr. 8/1993, með síðari breytingum. Vegna þýðingar þessa fyrir starf nefndarinnar eru hér tekin upp í heild ákvæði 17. og 18. gr. laganna:

17. gr. Framkvæmd markaðsgreiningar.

Póst- og fjarskiptastofnun skal með hliðsjón af 16. gr. greina viðkomandi markaði með hliðsjón af skuldbindingum samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Þegar við á skal gera greininguna í samstarfi við Samkeppnisstofnun.

Markaðsgreiningin skal vera grundvöllur ákvörðunar um hvort Póst- og fjarskiptastofnun skuli leggja á, viðhalda, breyta eða fella niður kvaðir á fyrirtæki með umtalsverða markaðshlutdeild skv. 18. gr. Ef samkeppni telst virk skulu ekki lagðar kvaðir á fyrirtæki á þeim mörkuðum. Ef virk samkeppni ríkir ekki á viðkomandi markaði skal útnefna fyrirtæki með umtalsverða markaðshlutdeild á þeim markaði í samræmi við 18. gr. Leggja má á þau kvaðir samkvæmt lögum þessum eða viðhalda eða breyta kvöðum sem þegar hafa verið lagðar á.

18. gr. Umtalsverð markaðshlutdeild.

Fyrirtæki telst hafa umtalsverða markaðshlutdeild ef það eitt sér eða með öðrum hefur þann efnahagslega styrkleika á ákveðnum markaði að geta hindrað virka samkeppni og það getur að verulega leyti starfað án þess að taka tillit til keppinauta, viðskiptavina og neytenda.

Þegar fyrirtæki eitt sér eða með öðrum hefur umtalsverða hlutdeild á tilteknum markaði getur það einnig talist hafa umtalsverða hlutdeild á tengdum markaði ef tengsl milli markaðanna eru slík að fyrirtæki getur beitt markaðsstyrk sínum á öðrum markaðnum til að auka markaðsstyrk sinn á hinum.

Samgönguráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari sundurliðun markaða skv. 16. gr., um greiningu á stöðu markaða og um mælikvarða sem nota skal við mat á því hvort fyrirtæki, eitt eða fleiri saman, hafi umtalsverða markaðshlutdeild samkvæmt þessari grein.

Í VI. kafla laganna er fjallað um svokallaða alþjónustu og sértæka fjarskiptaþjónustu. Sýnast ákvæði þessa kafla ekki skipta máli í því sambandi sem hér er til skoðunar.

Í VII. kafla laganna er síðan fjallað um samtengingu neta og þjónustu og aðgang þar að lútandi. Kaflinn skiptist þannig að fyrstu þrjár greinarnar, 24.–26. gr., fjalla um skyldur sem hvíla jafnt á öllum fyrirtækjum án tillits til markaðshlutdeildar, í 27. gr. er almennt ákvæði um kvaðir sem leggja má á fyrirtæki með umtalsverða markaðshlutdeild í kjölfar markaðsgreiningar, 28.–32. gr. fjalla um tilteknar tegundir kvaða sem leggja má á, sbr. 27. gr., 33.–35. gr. eru sérreglur um ákveðnar tegundir aðgangs og 36. gr. gildir um fyrirtæki sem njóta sérleyfis eða verndar. Samandregið má segja að ákvæði kaflans miði öðru fremur að því að skapa samkeppnisréttarlega aðstöðu fyrir ný fjarskiptafyrirtæki til að hefja starfsemi á markaðnum.

Ákvæði VIII. kafla fjarskiptalaganna sem fjallar um skilmála og gjaldskrár þarfnast ekki sérstakrar skoðunar í þessu samhengi og sama gildir um IX. kaflann sem fjallar um vernd persónuupplýsinga og friðhelgi einkalífs, sem og X. kafla laganna sem fjallar um talsímaþjónustu.

Í XI. kafla laganna er síðan fjallað um stafrænt útvarp sem nær bæði til dreifingar á hljóðvarpi og sjónvarpi. Er ekki lengur gerður greinarmunur á fjarskiptanetum og þjónustu eftir því hvort um er að ræða útvarpsþjónustu eða aðra fjarskiptaþjónustu. Ákvæði laganna hér að lútandi tala fyrir sig sjálf, en þau eru svofelld:

55. gr. Skylda til að flytja útvarpsdagskrá.

Leggja má á aðila, sem bjóða fjarskiptanet til dreifingar hljóð- og sjónvarpssendinga til almennings, skyldur til að flytja ákveðna útvarpsdagskrá þegar umtalsverður hluti notenda nýtir sér netin til að taka á móti hljóð- og sjónvarpssendingum. Slíkar skyldur skulu einungis lagðar á þegar sérstaklega ríkar ástæður mæla með því.

56. gr. Skilyrt aðgangskerfi.

Skilyrtur aðgangur að stafrænni hljóð- og sjónvarpsþjónustu skal fullnægja reglum sem Póst- og fjarskiptastofnun setur á grundvelli skuldbindinga samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Þær kveði m.a. á um tæknilega eiginleika og skyldur til þess að veita aðgang.

57. gr. Staðlar í gagnvirkri sjónvarpsþjónustu.

Póst- og fjarskiptastofnun skal beina því til fyrirtækja sem starfrækja stafræna gagnvirka sjónvarpsþjónustu fyrir almenning eða selja þróaðan stafrænan sjónvarpsbúnað að þau noti opna staðla fyrir forritatengsl í samræmi við skuldbindingar samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

58. gr. Kröfur vegna stafræns útvarps í almennum fjarskiptanetum.

Almenn fjarskiptanet sem sett eru upp til þess að dreifa stafrænni sjónvarpsþjónustu skulu vera fær um að dreifa breiðskjársjónvarpsþjónustu og dagskrám. Fjarskiptafyrirtæki sem taka við og dreifa breiðskjárþjónustu eða dagskrám skulu viðhalda breiðskjárforminu.

Ákvæði XII. kafla sem fjallar um fjarskiptabúnað og lýtur fyrst og fremst að ýmsum tæknilegum atriðum og útfærslum og útheimtir ekki frekari skoðun, sem og ákvæði XIII. kafla sem fjallar um réttindi til að starfa við fjarskiptavirki; ákvæði XIV. kafla sem fjallar um uppsetningu og vernd fjarskiptavirkja og XV. kafla sem tekur til fjarskipta á hættutímum. Í viðurlagaákvæðum XVI. kafla er síðan gerð grein fyrir úrræðum Póst- og fjarskiptastofnunar þegar brotið er gegn reglum um almennar heimildir og réttindi fjarskiptafyrirtækja eða gegn ákvæðum laga og reglugerða um fjarskipti.

4.7. Fjárfestingar erlendra aðila, sbr. lög nr. 34/1991

Í 3. gr. laganna kemur meginreglan fram. Þar segir að erlendum aðilum sé heimilt að fjárfesta í atvinnurekstri á Íslandi, með þeim takmörkunum sem í lögunum eða sérlögum greinir, og að uppfylltum öðrum skilyrðum og fengnum tilskildum leyfum lögum samkvæmt.

Í lögunum er ekki mælt fyrir um sérstakar takmarkanir á fjárfestingu í fjölmiðlafyrirtækjum. Verður því litið svo á að ekki gildi sérstakar hömlur á fjárfestingum erlendra aðila í fjölmiðlafyrirtækjum á Íslandi samkvæmt þessum lögum. Skiptir þá ekki máli hvort þeir eiga staðfestu á EES-svæðinu eða ekki.

Rétt er þó að vekja athygli á sérreglum útvarpslaga um úthlutun útvarpsleyfa, sbr. 4. mgr. 6. gr. úvl., sem binda úthlutun útvarpsleyfa við aðila á EES-svæðinu. Samkvæmt því er óheimilt að veita erlendum aðila utan svæðisins útvarpsleyfi. Nefna má í þessu sambandi að í eldri útvarpslögum frá 1995 var óheimilt að veita erlendum aðila leyfi til útvarpsrekstrar. Sama gilti um félag eða stofnun þar sem eignarhlutdeild erlendra aðila var meiri en 10%. Þessi síðastnefnda regla hefur verið afnumin. Samkvæmt gildandi lögum virðist nú ekki lengur skipta máli hvort félag er að hluta eða jafnvel öllu leyti í eigu útlendinga ef það telst íslenskur lögaðili.

Vakin er athygli á að í lögum um prentrétt, sem framar eru rakin, er gert ráð fyrir að útgefandi blaðs eða tímarits sé íslenskur ríkisborgari, lögráða og heimilisfastur hér á landi eða „íslenskur ópersónulegur aðili“, eins og segir í lögunum. Jafnframt skuli ritstjóri blaðs eða tímarits vera íslenskur ríkisborgari, heimilisfastur hér á landi og lögráða. Ekki er að fullu ljóst hvað við er átt með orðalaginu „íslenskur ópersónulegur aðili“, en ætla má að átt sé við fyrirtæki sem eru að meiri hluta til í eigu íslenskra ríkisborgara, heimilisfastra hér á landi, eða önnur fyrirtæki sem fullnægja þessu skilyrði.

4.8. Siðareglur Blaðamannafélags Íslands

Siðareglur Blaðamannafélags Íslands eru frá 1991. Í reglunum er m.a undirstrikuð persónuleg ábyrgð blaðamanns á öllu sem hann gerir í starfi sínu. Honum ber að vanda upplýsingaöflun sína og úrvinnslu og framsetningu sína svo sem kostur er og sýna fyllstu tillitssemi í vandasömum málum. Honum ber að forðast allt sem valdið getur saklausu fólki, eða fólki sem á um sárt að binda, óþarfa sársauka eða vanvirðu.

Samkvæmt 4. gr. siðareglnanna telst það alvarlegt brot þiggi blaðamaður mútur eða hafi í hótunum vegna birtingar efnis. Blaðamenn skulu hafa ríkt í huga hvenær almennt öryggi borgaranna, sérstakir hagsmunir almennings eða almannaheill krefst nafnbirtingar. Í frásögnum af dóms- og refsimálum skulu blaðamenn virða þá meginreglu laga, að hver maður er talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð. Í 5. gr. er tekið fram að blaðamanni beri að varast að lenda í hagsmunaágreiningi, til dæmis með því að flytja fréttir eða frásagnir af fyrirtækjum eða hagsmunasamtökum þar sem hann á sjálfur aðild. Honum ber fyrst og fremst að gæta hagsmuna lesenda og sóma blaðamannastéttarinnar. Blaðamanni ber að hafa eigin sannfæringu að leiðarljósi í skrifum sínum og gæta þess að rugla ekki saman ritstjórnarlegu efni, sem hefur augljóst upplýsinga- og fræðslugildi, og auglýsingum í myndum og/eða máli. Siðareglurnar setja ekki hömlur á tjáningarfrelsi blaðamanna sem skrifa undir fullu nafni afmarkaða þætti í fjölmiðlum, til dæmis gagnrýni, þar sem persónulegar skoðanir höfundar eru í fyrirrúmi.

4.9. Ýmis lög og reglur

Að endingu þykir þó rétt að nefna tvennt sem kann að hafa óbeina þýðingu fyrir efni þessarar greinargerðar. Í fyrsta lagi reglur íslenskra laga sem lúta að vernd æru manna og fjölmælum. Reglur þessar tengjast að nokkru ákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar og reglum í lögum um prentrétt sem fyrr eru raktar og varða ábyrgð útgefanda, ritstjórna, höfunda o.s.frv. á birtu efni. Ákvæði sem að þessu lúta er einnig finna í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, sbr. XXV. kafla þeirra. Ekki þykir ástæða til að fjalla sérstaklega um þessar reglur. 51

Af hálfu nefndarinnar hefur gildandi íslensk löggjöf að öðru leyti verið yfirfarin og gætt að því hvort í öðrum lögum sé að finna ákvæði, sem með einum eða öðrum hætti varða það svið sem nefndinni er ætlað að fjalla um og greina. Í því skyni hefur nefndin m.a. hugað að ákvæðum í lögum nr. 62/1978, um bann við fjárhagslegum stuðningi erlendra aðila við íslenska stjórnmálaflokka og blaðaútgáfu erlendra sendiráða á Íslandi, höfundalögum, nr. 73/1972, lögum um Menningarsjóð, nr. 79/1993, lögum um Póst- og fjarskiptastofnun, nr. 69/2003, svo nokkur dæmi séu nefnd. Þessi heildarskoðun gefur ekki tilefni til sértækrar umfjöllunar um önnur lög en þau sem þegar hefur verið fjallað um í köflunum hér að framan.

Að lokum er þess að geta að dæmi eru þess að fjölmiðlar á Íslandi hafi sett sér innri reglur um samskipti blaða- og fréttamanna annars vegar og ritstjórnar/dagskrárstjórnar hins vegar. Þessar reglur hafa ekki verið gerðar opinberar og nefndin hefur ekki falast eftir þeim. Í 6. kafla er bent á þá leið að fjölmiðlafyrirtæki verði skylduð til að setja sér slíkar reglur.

5. Alþjóðaskuldbindingar og erlend löggjöf

5.1. Alþjóðaskuldbindingar

5.1.1. Evrópuráðið

Evrópuráðið hefur látið til sín taka þau málefni sem eru til umfjöllunar í þessari greinargerð. Grundvöllur þess er 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu (MSE), en sú grein fjallar um vernd tjáningarfrelsis. Mannréttindasáttmáli Evrópu er ekki aðeins skuldbindandi fyrir íslenska ríkið að þjóðarétti, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 11/1954, heldur er hann einnig bindandi að landsrétti, enda hefur hann verið lögfestur, sbr. lög nr. 62/1994. 52

Frá því að sáttmálinn var lögfestur hefur hann jafnframt haft afgerandi þýðingu við skýringu og beitingu íslensku stjórnarskrárinnar. Má því reikna með að sú túlkun á 10. gr. MSE sem fram hefur komið í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu muni hafa úrslitaþýðingu við skýringu ákvæðis 73. gr. íslensku stjórnarskrárinnar um tjáningarfrelsi. Það er því mikilvægt fyrir efni þessarar greinargerðar að gera grein fyrir þeim skuldbindingum sem Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið felast í 10. gr. MSE, enda má gera ráð fyrir að sambærilegar skyldur verði taldar felast í ákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar, sem fjallað er um í kafla 4.1 hér að framan.

Ákvæði 10. gr. MSE hljóðar svo:

1. Sérhver maður á rétt til tjáningarfrelsis. Sá réttur skal einnig ná yfir frelsi til að hafa skoðanir, taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum heima og erlendis án afskipta stjórnvalda. Ákvæði þessarar greinar skulu eigi hindra ríki í að gera útvarps-, sjónvarps- og kvikmyndafyrirtækjum að starfa aðeins samkvæmt sérstöku leyfi.

2. Þar sem af réttindum þessum leiðir skyldur og ábyrgð er heimilt að þau séu háð þeim formsreglum, skilyrðum, takmörkunum eða viðurlögum sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, landvarna eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna, mannorði eða réttindum og til þess að koma í veg fyrir uppljóstran trúnaðarmála eða til þess að tryggja vald og óhlutdrægni dómstóla.

Ákvæði 1. mgr. mælir fyrir um rétt allra manna til tjáningarfrelsis, sbr. 1. málsl. Þá felst í 2. málsl. réttur til upplýsinga um almannahagi. Þótt fjölmiðlar séu ekki nefndir berum orðum í 1. og 2. málsl. hafa ákvæðin verið skýrð þannig að í þeim felist einnig frelsi til að tjá sig í útvarpi (hljóðvarpi og sjónvarpi) og á prenti (m.a. í dagblöðum) enda sé það mikilvægt, m.a. til að tryggja aðgengi annarra að upplýsingum og ólíkum sjónarmiðum. 53

Leggja ber áherslu á að ákvæðið bannar ekki að ríki setji reglur um að rekstur útvarps og kvikmyndafyrirtækja skuli háður leyfum. Í 2. málsl. er því með jákvæðum hætti, eins og í 1. málsl., vísað til þeirra grundvallarréttinda einstaklinga, að tjá sig án afskipta stjórnvalda.

Í 2. mgr. 10. gr. MSE er mælt fyrir um lögmætar takmarkanir á tjáningarfrelsi vegna mikilvægra þjóðfélagshagsmuna, sbr. nánar upptalningu í ákvæðinu. Fjölmiðlar eru ekki sérstaklega nefndir í 2. mgr. Engu að síður hefur Mannréttindadómstóll Evrópu fjallað um hlutverk þeirra í dómum sínum. Hefur dómstóllinn t.a.m. skýrt 2. mgr. 10. gr. MSE þannig að í henni felist réttur ríkis til að setja starfsemi fjölmiðla vissar skorður í því skyni að varðveita fjölbreytni þeirra (plural, culturally diverse broadcasting offer). Þetta væri m.ö.o. markmið sem gæti réttlætt takmarkanir á réttindum til að útvarpa. 54

Dómstóllinn hefur í fleiri dómum, með skírskotun til 10. gr. sáttmálans, lagt áherslu á þörfina fyrir að varðveita fjölbreytni í fjölmiðlun. Sem dæmi er nefnt Jersild-málið. 55

Í dóminum er lögð áhersla á mikilvægi ljósvakamiðla í lýðræðislegu þjóðfélagi. Í Piermont-málinu 56 er lögð áhersla mikilvægi fjölmiðla og á nauðsyn fjölbreytni, umburðarlyndis og opinnar umræðu (openness). Þá er í fleiri dómum lögð áhersla á það hlutverk prentmiðla að veita stjórnvöldum aðhald og standa vörð um þá hagsmuni almennings sem hér um ræðir. 57

Þetta hefur verið orðað svo að ríki beri á endanum ábyrgð á því að fjölbreytni í fjölmiðlun sé til staðar, sbr. Lentia-málið.

Af þessum dómum og fræðiskoðunum um skýringu 10. gr. sáttmálans leiðir að í ákvæðinu eru taldar felast vissar skyldur fyrir ríki til að grípa til ráðstafana til að vernda fjölbreytni skoðana sem fram koma í fjölmiðlum og ef nauðsynlegt er, að grípa til sérstakra aðgerða í því skyni.

Af þessu leiðir, sé það mat íslenskra yfirvalda að aðstæður á fjölmiðlamarkaði séu með þeim hætti að pólitísk og menningarleg fjölbreytni sé ekki tryggð, að þjóðréttarleg skylda hvílir á ríkisvaldinu til að gera beinar ráðstafanir í þeim tilgangi að tryggja hana. Af þeim lögskýringaraðferðum sem mótaðar hafa verið af Hæstarétti Íslands um áhrif mannréttindasáttmálans á skýringu ákvæða stjórnarskrárinnar, og skýringum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995 verður sú ályktun dregin að þessa skyldu leiði jafnframt af ákvæðum 73. gr. íslensku stjórnarskrárinnar.

Á þeim lagagrundvelli sem lagður er í 10. gr. MSE og nánar hefur verið útfærður í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu hefur Evrópuráðið samþykkt sérstök tilmæli ( Recommendation No. R (99) 1) til aðildarríkjanna sem að þessu lúta. 58

Í almennum skýringum við tilmælin er áréttað það sjónarmið, að efni þeirra tengist þeirri skuldbindingu Evrópuráðsins að stuðla að og tryggja tjáningarfrelsi og viðhalda menningarlegri fjölbreytni í Evrópu. Á þeim grundvelli sé talið réttlætanlegt að settar séu fram leiðbeiningar og tilmæli til aðildarríkjanna í þessu efni. Bent er á að réttarkerfi aðildarríkjanna og aðstæður á fjölmiðlamarkaði séu afar mismunandi. Því sé markmiðið með tilmælunum aðeins að lýsa á óskuldbindandi hátt mismunandi leiðum sem gagnlegt getur verið fyrir aðildarríkin að skoða þegar þau taka ákvarðanir sem miða að því að varðveita fjölbreytni og hamla gegn neikvæðum áhrifum samþjöppunar á sviði fjölmiðlunar.

Þá er leitast við að skýra hvað átt er við með fjölmiðlafjölbreytni (media pluralism). Segir að átt sé við fjölbreytni í framboði fjölmiðla, sem fram komi m.a. í mörgum og ólíkum sjálfstæðum fjölmiðlum (structural pluralism) og fjölbreytni í tegundum fjölmiðla og innihaldi fjölmiðlaefnis, að því er varðar sjónarmið og skoðanir, sem aðgengileg séu almenningi. 59

Í tilmælunum er leitast við að tryggja þessi markmið, þ.e. fjölbreytni í uppbyggingu fjölmiðlamarkaðarins og því efni sem þeir miðla til almennings. Þá er áréttað að mikilvægustu efnisþættir hugtaksins sé annars vegar pólitísk fjölbreytni og hins vegar menningarleg.

Meginatriði tilmælanna eru þessi:

a) Reglur um eignarhald. Lagt er fyrir aðildarríkin að huga að því að setja í lög reglur til að hamla gegn samþjöppun sem gæti stefnt markmiðinu um fjölbreytni í fjölmiðlun í hættu, hvort heldur á landsvísu eða svæðisbundið. Mælt er með því að ríki skoði möguleika á því að afmarkaðir verði í lögum, við úthlutun leyfa eða aðra lagaframkvæmd, þröskuldar til að takmarka áhrif sem eitt fyrirtæki eða fyrirtækjasamsteypa getur haft í einni eða fleiri greinum fjölmiðlunar. Í dæmaskyni er nefnd leyfileg hámarksmarkaðshlutdeild, þar sem mælikvarði á markaðshlutdeild er annað hvort fjárhagsleg velta eða útbreiðsla (lestur/áhorf/hlustun). Einnig megi huga að því að setja takmörk á hlutafjáreign einstakra aðila í fjölmiðlafyrirtækjum á frjálsum markaði. Séu slíkar takmarkanir settar skuli hafa í huga stærð fjölmiðlamarkaðarins í viðkomandi landi og fjárhagslegt bolmagn hans. Fyrirtækjum sem náð hafa leyfilegri hámarksstærð á tilteknum markaði verði ekki úthlutað frekari leyfum til að senda út á þeim markaði.

Bent er á að auki, að við leyfisveitingar til einkaaðila geti yfirvöld haft sérstaklega í huga að auka fjölbreytni í fjölmiðlun.

Jafnframt er bent á að aðildarríkin geti hugað að þeim möguleika að koma á fót sérstakri stofnun (fjölmiðlastofnun) sem hafi heimildir til að grípa til aðgerða gegn samruna eða samþjöppun, eða öðrum aðgerðum sem hafa með sambærilegum hætti neikvæð áhrif á fjölbreytni í fjölmiðlun. Á sama hátt komi til greina að veita þeim stofnunum sem fyrir eru slíkar heimildir. Sé það ekki gerlegt megi huga að því að samkeppnisyfirvöld verði skylduð til að hafa í huga þörfina fyrir fjölbreytni í fjölmiðlun þegar þau hafa til meðferðar mál sem varða samruna eða samþjöppun fyrirtækja á fjölmiðlamarkaði.

Aðildarríki skuli einnig meta þörfina á því að setja sérstakar reglur um lóðrétta samþjöppun (vertical), þ.e. þegar sami aðili hefur með höndum framleiðslu, útsendingu, dreifingu og aðra þætti fjölmiðlunar, þegar hætta er á að hún geti leitt til fábreytni.

Í skýringum við tilmælin er fjallað um þá mælikvarða sem unnt sé að nota við ákvörðun takmörkunar á eignarhaldi. Fram kemur sú skoðun að mælikvarðar sem miða við útbreiðslu (áhorf/hlustun/lestur) séu gagnlegastir til þess að vernda markmiðið um fjölbreytni. Á hinn bóginn séu mælikvarðar sem miða við hlutafjáreign eða veltu á undanhaldi, enda hafi reynslan sýnt að fyrirtækjum er tiltölulega auðvelt að fara kringum viðmiðanir og takmarkanir sem lúta að því.

Því er jafnframt haldið fram að 30% útbreiðsla á markaði séu viðunandi mörk, þegar sjónvarp, hljóðvarp og dagblöð eiga í hlut. Þá er í bland við þessar reglur talið viðunandi að setja beinar skorður við eignarhaldi sem miði við 10%. Þessi samsetning er talin tryggja að lágmarki fjóra miðla í hverjum geira fjölmiðlunar fyrir sig og a.m.k. 10 þátttakendur á markaðnum í heild. Þó er lögð áhersla á að þetta verði að ráðast af aðstæðum á fjölmiðlamarkaði í hverju landi fyrir sig, auk þess sem taka verði tillit til viðskiptasjónarmiða.

b) Tækninýjungar. Mælt er með að aðildarríki styðji við og styrki þróun nýjunga í fjölmiðlun með það í huga að gripið verði til ráðstafana til að tryggja fjölmiðlafjölbreytni og tryggja sanngjarnan aðgang þjónustuaðila og framleiðenda efnis að fjarskiptakerfum (networks) og enn fremur almennings að nýrri samskipta- og fjarskiptatækni. Sérstök áhersla er lögð á þetta atriði til að stuðla að framþróun stafræns sjónvarps.

c) Efni fjölmiðla. Varðandi efni og innihald fjölmiðla er mælst til að ríki hugi að því að gera ráðstafanir til að tryggja aðgengi almennings að dagskrárefni sem endurspegli mismunandi pólitísk og menningarleg sjónarmið, um leið og gerðar eru ráðstafanir til að tryggja sjálfstæði ritstjórna (dagskrárstjórna) fjölmiðlafyrirtækja. Í því efni beri einnig að meta gildi og árangur þeirra ráðstafana sem fjölmiðlarnir sjálfir hafa gert til að tryggja þetta.

Varðandi hljóðvarp og sjónvarp er sérstaklega mælst til þess að ríki hugi að því að styðja við og styrkja framleiðslu og útsendingar á fjölbreyttu dagskrárefni af hálfu fyrirtækja sem starfa á því sviði. Slíkar ráðstafanir geta t.d. falið í sér að gerðar yrðu kröfur til þeirra sem hafa útvarpsleyfi, að tiltekinn hluti af dagskrárefni, sérstaklega fréttir og aðrir liðir í dagskrá, sem fjalla um samfélagsleg málefni samtímans, séu framleiddir af leyfishafa sjálfum. Þá er enn fremur bent á þá mögulegu leið að aðila, sem hefur yfirburðastöðu á markaði, verði gert að heimila öðrum útsendingaraðilum að senda út á tíðnisviði hins fyrrnefnda (frequency sharing). Þá er mælst til þess að hugað sé að því að setja reglur sem hafi það að markmiði að varðveita þann fjölbreytileika sem felst í staðarútvarpi (hljóðvarpi og sjónvarpi) (local radio), að því gættu að miðstýring dagskrárefnis leiði ekki til fábreytni.

Varðandi prentmiðlana er mælst til þess að ríki stuðli að því að þeir miðlar hafi aðgang að fjölbreytilegum upplýsingaveitum í efnisöflun sinni. Hér er verið að vísa til þess að rík tilhneiging sé til þess að dagblöð noti sömu fréttamiðlarana og fréttaflutningur dagblaða hafi tilhneigingu til að vera einsleitur, þótt dagblöðin kunni að vera mörg.

d) Ábyrgð eigenda og/eða ritstjórna/dagskrárstjórna. Mælst er til þess að ríki hvetji fjölmiðlafyrirtæki til að styrkja sjálfstæði ritstjóra (fréttastjóra) og blaða- eða fréttamanna í sínum röðum, m.a. með því að þeir setji sér innri reglur þar um.

e) Ríkisútvarp. Mælst er til þess að ríki viðhaldi almenningsútvarpi (public service) 60 og skapi slíkum fyrirtækjum tækifæri og svigrúm til að þróast og til að nýta sér þær nýjungar og möguleika sem felast í bættri fjarskipta- og útvarpstækni.

Bent er á að athuga megi möguleika á því að þróa leiðir til auka áhrif almennings á innihald dagskrárefnis ríkisútvarpsstöðva. Þetta mætti gera með því t.d. að koma á fót ráðgjafanefndum almennings um efni dagskrár, þannig að dagskrá endurspegli þarfir og kröfur mismunandi hópa samfélagsins.

Þá er mælt með því að ríki skilgreini leiðir til að tryggja viðeigandi og örugga fjármögnun almenningsútvarps, sem geti falist í opinberri fjármögnun, með tekjum af rekstri eða öðrum hætti.

Að því er varðar stafræna tækni (digitisation) er mælst til þess að ríki hafi í huga þann möguleika að setja reglur um „flutningsskyldu“ (must-carry rule) veitufyrirtækja (networks). Bent er á að sambærilegar reglur gætu átt við um aðrar dreifingaraðferðir.

f) Opinber fjárstuðningur við fjölmiðla. Í því skyni að tryggja og auka fjölbreytni er mælst til þess að ríki hugi að því hvort ástæða sé til að veita prentmiðlum og útvarpsmiðlum, einkum svæðisbundnum miðlum, sérstakan fjárstuðning. Í því sambandi megi huga að því að styðja við miðla sem gefa út eða senda út efni á tungumálum minnihlutahópa.

Saman við þetta, eða einn sér, getur stuðningur við samningu, framleiðslu eða dreifingu útvarpsefnis sem felur í sér mikilvægt framlag til fjölbreytni komið til álita. Þá kæmi til greina að styðja við áform um stofnun nýrra fjölmiðlafyrirtækja eða aðstoða og styrkja aðila í fjölmiðlun, sem eiga við rekstrarörðugleika að stríða eða þurfa að laga sig að breyttum aðstæðum eða tækninýjungum.

Að teknu tilliti til samkeppnissjónarmiða skuli miðað við að stuðningur af því tagi sem að framan greinir sé byggður á hlutlægum sjónarmiðum, á grundvelli gegnsærra reglna og málsmeðferðar, sem sæti ytra eftirliti. Ákvarðanir af þessum toga sæti jafnframt reglubundinni endurskoðun til að komast hjá því að þær ýti undir samþjöppun eða óeðlilegan ábata þeirra sem njóta opinbers stuðnings.

g) Rannsóknir. Mælst er til þess að aðildarríki styðji við rannsóknir og þróun á sviði fjölmiðlunar og samþjöppunar, sérstaklega að því er varðar áhrif nýrrar fjarskiptatækni og -þjónustu á þessum sviðum. 61

5.1.2. Aðrar þjóðréttarskuldbindingar

Aðrar alþjóðlegar skuldbindingar en þær sem þegar hafa verið raktar geta skipt máli fyrir þessa greinargerð. Má þar nefna alþjóðasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 10/1979 og nr. 28/1993. Í 19. gr. sáttmálans er mælt fyrir um rétt manna til að ráða skoðunum sínum og rétt til að láta í ljós skoðanir sínar. Ákvæði þessi gefa þó ekki tilefni til ítarlegrar umfjöllunar hér.

5.2. Reglur í einstökum löndum

Í þessum kafla er lýst réttarstöðunni í einstökum löndum. Gefið er mjög almennt yfirlit um réttarstöðuna í Noregi, Danmörku, Finnlandi, Svíþjóð, Bretlandi, Frakklandi, Þýskalandi og Bandaríkjunum. Nefndin er sammála um að ekki hafi sérstaka þýðingu að gera ítarlega grein fyrir reglum og framkvæmd þeirra í einstökum löndum. Reglur í einstökum löndum eru mjög ólíkar og spretta af ólíkum aðstæðum. Lýsingin þjónar því fyrst og fremst því markmiði að vekja athygli á þeim ólíku leiðum sem til greina koma, fremur en að unnt sé að nota regluverk einstakra landa sem fyrirmynd hér á landi.

5.2.1. Noregur

Í Noregi eru í gildi lög um eignarhald á fjölmiðlum frá 1997 ( Lov om erverv i dagpresse og kringkasting No. 53 13. 6. 1997). Hugmyndin að baki þeim er að stuðla að uppbyggingu eignarhalds á fjölmiðlamarkaði sem eflir tjáningarfrelsi og tryggir fjölbreytni í fjölmiðlun. Með þessu stefnir norska ríkið m.a. að því að uppfylla skuldbindingar sínar samkvæmt mannréttindasáttmála Evrópu.

Í 1. gr. kemur fram að tilgangur laganna sé að efla tjáningarfrelsi, raunhæf úrræði og tækifæri til að tjá skoðanir og fjölbreytni fjölmiðla. Á grundvelli laganna er komið á fót sérstakri stofnun, sem hefur það hlutverk að fylgjast með eignarhaldi á fjölmiðlum ( Eierskapstilsynet). Stofnunin hefur skv. 9. gr. laganna heimildir til að grípa inn í viðskipti með eða framsal á fyrirtækjum, eða hlutum í þeim, á sviði dagblaða (dagpresse) og útvarpsfyrirtækja (kringkasting) ef þau leiða til þess að eitt fyrirtæki eða í samvinnu við önnur hefur eða mun öðlast verulega eignarhlutdeild á fjölmiðlamarkaði (betydelig eierstilling i mediamarkedet) á landsvísu eða svæðisbundið, þannig að það fari gegn markmiðum laganna. Skiptir þá ekki máli hvort framsal á sér stað fyrir kaup, skipti, gjöf, leigu, erfðir, búskipti, nauðungarsölu o.s.frv. Lögin fela í sér heimild til að banna viðskiptin, banna afhendingu á eignarhlutum sem þegar hefur verið samið um framsal á eða til stendur að framselja og grípa til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja að tilgangurinn með banninu náist, eða setja viðskiptum skilyrði sem nauðsynleg teljast til að markmiðum laganna verði náð. Getur stofnunin m.a. beitt dagsektum í þessu skyni, sbr. 12. gr. Áður en stofnunin tekur ákvörðun ber henni að leita annarra úrræða, sem hafa minni röskun í för með sér. Skv. 8. gr. er hægt að skjóta ákvörðunum stofnunarinnar til sérstakrar kærunefndar. Lögin taka ekki eingöngu til fyrirtækja í fjölmiðlun, heldur einnig til fyrirtækja sem eiga eignarhlut í fjölmiðlafyrirtækjum.

Í lögunum er ekki vísað beint til tiltekinnar hámarkshlutdeildar. Á hinn bóginn kemur fram í 2. mgr. 9. gr. að stofnunin geti ekki haft afskipti af viðskiptum með fyrirtæki í dagblaðaútgáfu ef þau leiða ekki til þess að eitt fyrirtæki eða í samvinnu við önnur nái 20% af markaði miðað við upplag og þar sem þau leiða ekki til aukinnar svæðisbundinnar eignasamþjöppunar í blaðaútgáfu eða útvarpi. Aðili sem hefur 30% eignarhlutdeild á landsvísu á fjölmiðlamarkaði eða meira, er talinn hafa verulega eignarhlutdeild. Ef um svæðisbundna fjölmiðla er að ræða eru engin slík takmörk og sérhver viðskipti með svæðisbundna fjölmiðla eru metin út frá stöðu á viðkomandi markaði og með hliðsjón af markmiðum laganna. Ekki gilda sérstakar reglur um lárétt eignatengsl (cross-ownership), þ.e. þegar sami aðili á fleiri en eina tegund fjölmiðla.

Við undirbúning laganna komu fram hugmyndir um að binda hámarkseign við tiltekna prósentu. Meiri hluti nefndarinnar gerði tillögu um 30%, en minni hlutinn um 50%. Menningarmálaráðuneytið setti aftur á móti fram tillögu um orðalagið sem varð ofan á, þ.e. verulegur eignarhlutur. Í athugasemdum ráðuneytisins kom fram að höfð væru í huga u.þ.b. 30% sem viðmiðun. 62

Ekki kom fram nein veruleg andstaða við áformin um þessa lagasetningu hjá stærstu stjórnmálaflokkunum á norska Stórþinginu, nema Hægriflokknum. Þá kom fram andstaða af hálfu nokkurra stórra fjölmiðlafyrirtækja, bæði á sviði dagblaða og ljósvakamiðlunar. 63

Við framkvæmd laganna hefur fyrst og fremst reynt á viðskipti með svæðisbundin dagblöð. Hefur stofnunin gert athugasemdir í nokkrum málum og jafnvel bannað viðskiptin þegar þau hafa haft í för með sé of mikla samþjöppun á viðkomandi svæði. Í reglum, sem stofnunin vinnur eftir, er miðað við að fjölmiðlamarkaði sé skipt í þrennt: dagblöð, sjónvarp og útvarp. Miðað er við að um verulegan hlut sé að ræða þegar aðili hefur náð 1/3 hlutdeild á einhverju þessara þriggja sviða. Lögin hafa ekki að geyma skýrar reglur um lárétt eignatengsl (multieierskap/krysseierskap), en litið er svo á að unnt sé að fara niður fyrir 1/3 mörkin, ef viðkomandi á eignarhluti í fleiri fjölmiðlafyrirtækjum á öðrum sviðum. Um þetta gilda þó ekki fastar reglur og talið að þetta verði að meta í hverju tilviki með tilliti til heildaraðstæðna á viðkomandi markaði. 64

Fram hafa komið hugmyndir um að slaka á reglunum í Noregi. Þær fela í sér eftirfarandi: (i) að lögin gildi ekki um svæðisbundna fjölmiðla; (ii) að miðað verði við 49% eignarhlutdeild á fjölmiðlamarkaði á landsvísu; (iii) að lögin taki einnig til láréttra eignatengsla, rafrænna miðla og til samstarfssamninga milli fyrirtækja í fjölmiðlun. Fyrsta atriðið, um að fella svæðisbundna (lokal) fjölmiðla undan gildissviði laganna, virðist eiga talsverðan stuðning meðal flokka á Stórþinginu og enn fremur hugmyndir um að hækka mörkin í 49%. Hefur núverandi ráðherra menningarmála lýst því yfir að lögin verði tekin til endurskoðunar.

Reglurnar í Noregi hafa helst verið gagnrýndar fyrir það að vera mjög matskenndar og veita yfirvöldum mikið svigrúm til að meta atvik í hverju máli fyrir sig. Af því hefur þótt leiða nokkra óvissu um réttarstöðuna.

5.2.2. Danmörk

Engar takmarkanir gilda um eignarhald á dagblöðum, aðrar en þær sem leiðir af almennum samkeppnisreglum. Þannig taka samkeppnisreglur til samráðs fyrirtækja í fjölmiðlum, misnotkunar á markaðsráðandi stöðu og samruna fyrirtækja með sama eða svipuðum hætti og annarra fyrirtækja.

Fyrirtæki (félög) sem eru í rekstri óskyldum fjölmiðlarekstri mega ekki eiga ráðandi hlut í félagi sem hefur leyfi til að reka útvarp (sjónvarp og hljóðvarp).

Þeir sem hafa leyfi til að reka sjónvarp eða hljóðvarp verða að hafa þann rekstur sem sitt eina markmið.

Engar takmarkanir eru annars á láréttum eignatengslum eða eignarhaldi útlendinga.

5.2.3. Finnland

Varðandi dagblöð gilda engar takmarkanir á eignarhaldi eða útbreiðslu aðrar en þær sem leiða má af almennum samkeppnisreglum.

Engar beinar lögmæltar takmarkanir gilda um eignarhald fyrirtækja í sjónvarps- og hljóðvarpsrekstri. Í greinargerð með finnsku útvarpslögunum kemur fram það viðhorf, að við úthlutun leyfa sé lögð áhersla á að hindra að eignasamþjöppun í fjölmiðlun ógni tjáningarfrelsi. Af þessu leiðir að þetta er sjónarmið sem haft er í huga þegar útvarpsleyfi eru gefin út.

Ef breytingar verða á hlutafjáreign í fyrirtækjum sem hafa útvarpsleyfi sem leiða til þess að nýir eigendur fái ráðandi hlut, falla leyfin úr gildi.

Engar lögmæltar reglur gilda til að koma í veg fyrir lárétt eignarhald, en mikil tregða hefur verið til þess af hálfu ríkisstjórnar að veita útvarpsleyfi til dagblaðaútgáfu og til fyrirtækja á fjarskiptamarkaði.

Engar sérstakar hömlur eru á eignarhaldi erlendra aðila.

Finnska ríkið hefur stutt við útgáfu dagblaða til verndar tjáningarfrelsi og í þeim tilgangi að stuðla að fjölbreyttum fjölmiðlum. Mjög hefur dregið úr þessum styrkjum síðustu árin. Eins og staðan er nú, er aðeins um að ræða útgáfustyrki til stjórnmálaflokka.

5.2.4. Svíþjóð

Varðandi dagblöð gilda engar takmarkanir utan þær sem leiðir af almennum samkeppnisreglum.

Sænska menningarmálaráðuneytið lagði fram frumvarp að lögum um eignarhald á fjölmiðlum, en það náði ekki fram að ganga. 65

Í leyfisbréfi til TV4 til að reka sjónvarp er sett það skilyrði að ekki megi verða breytingar á eignarhaldi eða áhrifum á TV4 sem leiða til þess að samþjöppun eignarhalds aukist. Í lagaframkvæmd er því augljóslega litið svo á að unnt sé að binda leyfi slíkum skilyrðum.

Erlendir aðilar innan ESB/EES geta átt eignarhlut í dagblaðaútgáfum.

5.2.5. Bretland

Tiltölulega stutt er síðan miklar breytingar voru gerðar á lögum í Bretlandi. Fyrir efni þessarar greinargerðar er fróðlegt að skoða löggjöfina í Bretlandi bæði fyrir og eftir breytingarnar, enda varpa þær ljósi á þá þróun sem orðið hefur.

Eldri reglur

a.

Dagblöð. Þeir sem gáfu út dagblað í meira en 500.000 eintökum urðu að fá samþykki yfirvalda viðskipta- og iðnaðarráðuneytis til að kaupa aðrar útgáfur. Ef sambærilegar reglur ættu að gilda á Íslandi væri upplagið líklega í kringum 3.000 eintök. Fjarri lagi virðist að sambærilegar reglur gætu gilt Íslandi.

b.

Sjónvarp. Hin almennu mörk á landsvísu miðuðust við 15% áhorf. Við mælingar þessar var tekið tillit til þess að hlutur almenningssjónvarps (ríkissjónvarps) var 1/3. Af þessu leiddi að einkafyrirtæki mátti hafa um 30% af markaði fyrir einkarekið sjónvarp.

c.

Útvarp. Sami aðili mátti eingöngu eiga eina útvarpsstöð sem nær til landsins alls eða ef hann á fleiri máttu þær ekki fara yfir 15% samanlagt af markaðnum í heild. Notað var tiltekið punktakerfi við útreikninga á markaðshlutdeild, þar sem tekið var mið af hlustun o.fl.

d.

Reglur um lárétt eignarhald. Þessar reglur gerðu ráð fyrir að aðili, sem hefur yfir að ráða meiru en 20% af upplagi dagblaða á landsvísu, gæti ekki átt eignarhluti í sjónvarps- eða hljóðvarpsstöðvum sem ná til landsins alls. Þessi regla kom m.a. í veg fyrir kaup Rupert Murdoch á sjónvarpsstöðvum í Bretlandi.

e. Sami aðili mátti að hámarki hafa 3 útvarpsleyfi á sama svæði.

f. Svæðisbundnar reglur um lárétt eignarhald sem mæla svo fyrir að þeir sem eiga meira en 20% dagblaðaútgáfu á tilteknu svæði geti ekki fengið leyfi til sjónvarpssendinga á sama svæði.

Nýjar reglur

Reglur þessar er að finna í Communication Act 17. júlí 2003.

Sett er á laggirnar sérstök stofnun, OFCOM, sem sameinar stofnanir sem fyrir voru, þ.e. The Independent Television Commission, Radio Authority, Office of Telecommunications, Broadcasting Standards Commission og Radiocommunications Agency.

1. Lögð er af reglan um 15% af sjónvarps- og hljóðvarpsmarkaði.

2. Reglum um lárétt eignarhald var breytt þannig, að heimilað er að dagblaðaútgáfa og handhöfn sjónvarpsleyfa fari saman að vissu marki. Sá sem ræður yfir meira en 20% af upplagi dagblaða getur átt allt að 20% í félagi sem hefur sjónvarpsleyfi (um er að ræða svokölluð Channel 3 leyfi).

3. Samsvarandi 20% regla gildir um svæðisbundin dagblöð og svæðisbundið sjónvarp (Channel 3).

4. Svæðisbundnar takmarkanir á eignarhaldi hljóðvarpsstöðva skulu tryggja að það séu a.m.k. þrír eigendur fjölmiðla (dagblað, hljóðvarps eða sjónvarps) til viðbótar við BBC og a.m.k. tveir aðskildir eigendur auglýsingaútvarps til viðbótar við BBC.

5. Slakað á reglum um leyfi til sjónvarpsreksturs í London.

6. Frumvarp til laganna, sem hafði að geyma þessar tilslakanir frá fyrri reglum, mætti mikilli mótspyrnu í breska þinginu. Fram hefur komið það sjónarmið að við framkvæmd laganna beri að leggja ríka áherslu á að ná fram fjölbreytni með því að tryggja fjölbreytni í eignarhaldi fjölmiðlafyrirtækja. 5.2.6. Frakkland

Sami aðili má ekki hafa yfir að ráða meira en 30% af upplagi dagblaða á landsvísu.

Varðandi útvarp eru sett þau mörk að það sendi ekki meira út en svo að það nái til 150 milljóna hlustenda. Það svarar til þess að sami aðili geti að hámarki haft yfir að ráða fjórum rásum sem ná til landsins alls.

Fyrir jarðlægt sjónvarp gilda eftirfarandi takmörk:

a. Enginn má eiga meira en 49% í einu fyrirtæki sem hefur leyfi til sjónvarpssendinga, ekki meira en 15% í því næsta og ekki meira en 5% í því þriðja.

b. Hvert félag má aðeins eiga eina sjónvarpsstöð sem hefur leyfi til sjónvarpssendinga á landsvísu.

c. Enginn má eiga meira en 50% af svæðisbundnu eða héraðssjónvarpsfélagi.

Að því er varðar gervihnattasjónvarp gilda þær takmarkanir að enginn má eiga meira en í 50% í einu félagi, 33,3% í öðru og ekki meira en 5% í því þriðja.

Takmarkanir gilda á landsvísu að því er varðar lárétt eignarhald. Þær fela í sér að enginn geti átt meira en tvennt af eftirfarandi:

a. Sjónvarpsstöðvar sem til samans ná til meira en fjögurra milljóna íbúa.

b. Útvarpsstöðvar sem ná til meira en 30 milljóna íbúa.

c. Kapalsjónvarpsleyfi sem til samans ná til meira en 6 milljón íbúa.

d. Dagblað sem er meira en 20% af heildarupplagi dagblaða.

Takmarkanir á láréttu eignarhaldi á svæðisbundnum fjölmiðlum, sem fela í sér að enginn geti átt meira en tvennt af eftirfarandi:

a. Eina eða fleiri sjónvarpsstöðvar sem senda jarðlægt.

b. Útvarpsstöðvar sem til samans ná til meira en 10% af hlustendum.

c. Eitt eða fleiri kapalsjónvarpsleyfi.

d. Eitt eða fleiri dagblöð.

Enginn erlendur aðili utan ESB/EES-svæðisins má eiga meira en 20% í fjölmiðlafyrirtæki.

5.2.7. Þýskaland

Kaup og samruni á fjölmiðlafyrirtækjum eiga undir samkeppnislöggjöfina. Samkeppnisyfirvöld nota aðrar og lægri viðmiðanir við mat á verðmæti fyrirtækja þegar fjölmiðlafyrirtæki á í hlut en annars gilda.

Um sjónvarp gildir sú regla, að enginn má hafa meira en 30% af áhorfi.

Framkvæmd reglna um eignarhald heyrir undir lögsögu einstakra sambandslanda, utan þeirra takmarkana á landsvísu sem eiga við sjónvarpsstöðvar sem falla undir lögsögu stofnunar sem er sameiginleg stofnun fyrir sambandslöndin (KEK).

Einstök sambandslönd hafa til viðbótar sínar eignarhaldsreglur.

Enginn sérstök höft eru á eignarhaldi útlendinga í fjölmiðlafyrirtækjum.

5.2.8. Bandaríkin

Kaup fyrirtækja og samruni á dagblaðamarkaði eiga að meginstefnu til undir samkeppnislöggjöfina. Bandarísku samkeppnislögin eru tiltölulega ströng og hafa að geyma víðtækar heimildir til handa yfirvöldum, sem einnig geta mælt fyrir um að skipta skuli upp starfandi fyrirtækjum. Tilhneiging er til að beita lögunum af mikilli varfærni þegar fjölmiðlafyrirtæki eiga í hlut. Samkvæmt réttarframkvæmd geta stór svæðisbundin dagblöð ekki átt minni héraðsblöð á sama svæði.

Sérstök lög (Newspaper Preservation Act) hafa að geyma undantekningar frá þessari reglu og opna fyrir þann möguleika að blöð sem standa veikari fótum í samkeppnislegu tilliti megi vera í samstarfi við samkeppnisaðila, svo lengi sem samkeppni á ritstjórnarsviði er enn við lýði. Þessi regla hefur sætt mikilli gagnrýni þar sem ekki liggja fyrir neinar skýrar viðmiðanir um það hvenær ritstjórnarleg samkeppni er til staðar í tilfellum þar sem fjárhagslegur samruni hefur orðið.

Fyrir sjónvarp gilda þær takmarkanir á landsvísu að það má ekki hafa yfir 35% af áhorfinu (publikumsandel).

Fyrir kapalsjónvarp gildir sú regla að enginn einn aðili má hafa yfir 30% af áhorfi.

Sú regla gildir að sami aðili má ekki eiga meira en 20 AM-stöðvar og 20 FM-stöðvar á landsvísu.

Um lóðrétt (vertical) eignarhald í kapalsjónvarpi gildir sú regla að rekstraraðili kapalkerfisins má ekki eiga meira en 40% af rásunum sem kerfið ber.

Mjög nákvæmar reglur gilda um eignarhald á fleiri en einni héraðshljóðvarpsstöð innan sama héraðs.

Að meginstefnu til getur sami aðili eingöngu átt eina sjónvarpsstöð á tilteknu svæði. Sami aðili getur þó átt tvær ef í héraði eru a.m.k. átta sjálfstæð fyrirtæki.

Svæðisbundnar takmarkanir um lárétt eignarhald sem banna að sami aðili eigi bæði sjónvarpsstöð og hljóðvarpsstöð á sama svæði.

Svæðisbundnar lóðréttar takmarkanir sem banna að aðili sem á kapalsjónvarpsstöð á tilteknu svæði megi eiga sjónvarpsstöð.

Enginn erlendur aðili má eiga meira en 25% af hlutafé í útvarpsfyrirtæki.

Fram hafa komið eftirfarandi tillögur um breytingar á lögum í Bandaríkjunum:

1. Að yfirvöld sem hafa með þessi málefni að gera yfirfari reglurnar annað hvert ár til að meta hvort reglunum sé að einhverju leyti ofaukið.

2. Í stað 35% hámarksáhorfs komi 45%.

3. Rýmka eigi reglur um lárétt eignarhald á stórum og meðalstórum fyrirtækjum á svæðisbundnum mörkuðum.

Þessar hugmyndir mættu mikilli andstöðu og hafa ekki náð fram að ganga.

6. Hugmyndir og tillögur nefndarinnar

6.1. Staðan á íslenskum fjölmiðlamarkaði – samandregið

Vísað er til 3. kafla hér að framan þar sem finna má tölfræðilegar upplýsingar um stöðuna á íslenskum fjölmiðlamarkaði að því er varðar dagblöð, sjónvarp og hljóðvarp. Þá er í viðauka að finna upplýsingar um eignarhald á helstu fjölmiðlafyrirtækjum á Íslandi. Fyrir efni þessarar greinargerðar skipta eftirtalin meginatriði mestu máli:

1. Hljóðvarp. Miðað við upplýsingar fyrir árið 2003 er staðan þessi: Ríkisútvarpið rekur sex hljóðvarpsrásir. Þar af taka tvær, Rás 1 og Rás 2, til landsins alls, en fjórar eru reknar sem svæðisstöðvar. Þá voru reknar á árinu 2003 sautján hljóðvarpsstöðvar í einkaeigu (nú fimmtán). Að því er varðar rekstraraðila einkarekinna stöðva hefur þróunin orðið sú hin síðari ár að þeim hefur fækkað. Af þeim einkastöðvum sem starfa rekur Íslenska útvarpsfélagið ehf. sjö. Aðrar hljóðvarpsstöðvar skiptast á átta aðila. Markaður fyrir hljóðvarpshlustun í tíma skiptist þannig að rásir ríkisútvarpsins hafa samtals 52%, þar sem Rás 1 og Rás 2 gnæfa yfir aðrar stöðvar, en einkastöðvar 48%. Af einkareknu stöðvunum hafa stöðvar í eigu Íslenska útvarpsfélagsins ehf. 44% af markaðnum í heild.

2. Sjónvarp. Ríkisútvarpið rekur eina sjónvarpsstöð. Einkareknar stöðvar eru samtals níu, en þar af eru fimm í eigu Íslenska útvarpsfélagsins ehf. Í meginatriðum má segja að sjónvarpsáhorf skiptist á milli þriggja aðila. Skipting milli þeirra sem áhorfsupplýsingarnar taka til, miðað við tölur frá því í október 2003, er sú að Ríkisjónvarpið hefur 43%, Skjár 1 21% og sjónvarpsstöðvar í eigu Íslenska útvarpsfélagsins ehf. samtals 37%. 66

3. Dagblöð. Þrjú dagblöð koma út fimm sinnum í viku eða oftar, þ.e. Fréttablaðið, en 69% landsmanna lesa það daglega, Morgunblaðið lesa 56% og DV með 17%. Ef miðað er við það upplag blaðanna sem dreift er af blaðberum er Fréttablaðið með 85.610 eintök (55%), Morgunblaðið er með 52.321 eintak (34%) og DV 18.000 (áætlað) (12%). Þessar tölur eru miðaðar við febrúar 2004.

Upplýsingar um eignarhald og eignatengsl á íslenskum fjölmiðlamarkaði er að finna í viðauka við greinargerðina eins og fyrr segir og vísast til hans. Um þau er að öðru leyti þetta að segja:

a. Ríkisútvarpið er sjálfstæð stofnun sem er alfarið í eigu ríkisins. Ríkisútvarpið hefur 51,8% af markaði fyrir hljóðvarp og 43% af markaði fyrir sjónvarp.

b. Norðurljós hf. eiga Íslenska útvarpsfélagið ehf. sem rekur stöðvar sem hafa 44% af hlustun fyrir hljóðvarp og 37% af áhorfi fyrir sjónvarp. Þá eiga Norðurljós Frétt ehf. sem gefur út Fréttablaðið sem er útbreiddasta blað landsins með daglegan 69% lestur og DV sem lesið er af 17% landsmanna daglega. Stærsti einstaki hluthafi í Norðurljósum hf. er Baugur Group hf. sem á 29,9%. Baugur Group hf. er einnig umsvifamikið fyrirtæki í öðrum atvinnurekstri á Íslandi og hafði t.d. á árinu 2000 um 70% markaðshlutdeild á matvörumarkaði í Reykjavík og um 51% á landinu öllu, auk þess sem fyrirtækið hefur mikilla hagsmuna að gæta á öðrum sviðum íslensks viðskiptalífs. Þá er bent á að Baugur Group hf. á 22,8% í Femin ehf. sem rekur vefina femin.is og visir.is. Meðal annarra stærri hluthafa í Norðurljósum hf. eru Grjóti ehf. (11,4%) og Kaldbakur hf. (8%), en Baugur Group hf. er hluthafi í báðum þessum félögum. Einnig er vakin athygli á að Kári Stefánsson á 15% í Norðurljósum hf., en hann er jafnframt forstjóri Íslenskrar erfðagreiningar og einn af eigendum.

c. Árvakur hf. gefur út Morgunblaðið og rekur einnig vefinn mbl.is. Helstu hluthafar í Árvakri hf. eru Útgáfufélagið Valtýr ehf. (30,3%), Haraldur Sveinsson (10%), Garðar Gíslason (10%), Johnson ehf. (10%). Aðrir eiga minna. Af upplýsingum, sem nefndinni hafa borist, verður ekki ráðið að Árvakur eigi eignarhluti í öðrum félögum í fjölmiðlarekstri. Þannig verður ekki séð að bein eignatengsl séu milli Árvakurs hf., eða einstakra hluthafa í Árvakri hf., og annarra íslenskra fjölmiðlafyrirtækja sem upplýsinga hefur verið aflað um.

d. Íslenska sjónvarpsfélagið hf. rekur Skjá 1. Stærstu hluthafar þar eru Fjárfestingarfélagið Brattabrú ehf. (23,28%), Mega ehf. (20,74%) og Fjölmiðlafélagið hf. (11,74%). Aðrir eiga minna. Ekki verður séð af upplýsingum sem nefndin hefur aflað að bein eignatengsl séu milli Íslenska sjónvarpsfélagsins hf. og annarra fyrirtækja eða félaga í fjölmiðlarekstri. Þó er bent á að formaður stjórnar Íslenska sjónvarpsfélagsins hf. er jafnframt formaður stjórnar Framtíðarsýnar hf., sem gefur út vikublöðin Viðskiptablaðið og Fiskifréttir. Þá eru tveir aðrir stjórnarmenn sameiginlegir í þessum félögum. Þótt greinargerð þessi fjalli ekki um markað fyrir vikublöð og tímarit að öðru leyti verður ekki fram hjá því litið að þetta er dæmi um náin tengsl tveggja sjálfstæðra félaga á ólíkum sviðum fjölmiðlunar. Í því sambandi er bent á að bæði tímaritin sem nefnd voru eru útbreidd og mikilvæg á því sviði sem þau fjalla um.

Nefndin telur að sé eingöngu horft til fjölda miðla og litið fram hjá eignarhaldi hafi þróunin undanfarin missiri verið á margan hátt jákvæð. Er í því sambandi bent á að haldið er úti þremur dagblöðum á landsvísu sem hafa markverða útbreiðslu, þ.e. Fréttablaðinu, Morgunblaðinu og DV.

Þá verður að telja að skipting markaðar fyrir sjónvarp á þá þrjá aðila sem allir hafa marktæka stöðu á markaði sé ásættanleg þegar höfð er í huga smæð markaðarins.

Þegar aðeins er tekið tillit til þeirra hljóðvarpsstöðva sem eru mældar skiptist markaður fyrir hljóðvarp í meginatriðum milli tveggja aðila, þ.e. Ríkisútvarpsins og Íslenska útvarpsfélagsins ehf. Þetta getur eftir atvikum talist viðunandi staða á jafnlitlum markaði, enda skiptist þetta nú á milli 15 útvarpsstöðva. Á landsvísu er skiptingin í grófum dráttum á þrjár stöðvar, þ.e. Rás 1 (21%), Rás 2 (31%) og Bylgjuna (24%). 67

Þótt markaður fyrir hljóðvarp geti talist fjölbreyttur þegar hafður er í huga fjöldi stöðva og smæð markaðarins virðist þó sem fjölbreytni sé í minna lagi ef aðeins er horft til eignarhalds, einkum ef miðað er við þá erlendu og alþjóðlegu mælikvarða sem nefndir hafa verið í þessari greinargerð og taldir hafa verið við hæfi í fjölmennari ríkjum. Er í því sambandi bent á að markaðurinn á landsvísu skiptist í meginatriðum aðeins milli Ríkisútvarpsins og eins einkaaðila. Samkvæmt því er ljóst að Íslenska útvarpsfélagið ehf. hefur algjöra yfirburðastöðu á einkamarkaði fyrir hljóðvarp.

Þegar litið er til eignarhalds og eignatengsla sérstaklega er aftur á móti ljóst að heildarmarkaður fyrir dagblöð, sjónvarp og hljóðvarp hefur ýmis þau einkenni sem talin eru óheppileg út frá þeim alþjóðlegu viðmiðunum sem hér er stuðst við og taldar hafa verið eiga við í öðrum löndum. Í því sambandi komu þessi atriði til skoðunar:

a) Fyrirtæki/félög sem hafa sterk ítök á mikilvægum sviðum íslensks atvinnulífs eru einnig ráðandi á fjölmiðlamarkaði. Hér er einkum vísað til sterkar stöðu Baugs Group hf. á matvörumarkaði, auk þess sem félagið hefur ítök á öðrum sviðum viðskiptalífs í landinu. Þá er enn fremur vísað til eignatengsla milli Baugs Group hf. og Norðurljósa hf., en síðarnefnda félagið er umfangsmikið á fjölmiðlamarkaði í heild í gegnum 100% eignarhlut sinn í Frétt ehf. og Íslenska útvarpsfélaginu ehf., eins og rakið hefur verið. Þessar athugasemdir geta einnig að nokkru átt við um hlut Kára Stefánssonar í Norðurljósum hf. en hann er jafnframt forstjóri Íslenskrar erfðagreiningar hf., sem er stórfyrirtæki á íslenskan mælikvarða í rekstri alls óskyldum fjölmiðlarekstri.

b) Þá er einnig vísað til þess að Norðurljós hf. hafa mjög sterk ítök bæði á dagblaðamarkaði og á markaði fyrir ljósvakamiðla, sbr. tengsl við Frétt ehf. og Íslenska útvarpsfélagið ehf. Á Íslandi er staðan sú að eitt félag, Norðurljós hf., hefur yfir að ráða því dagblaði landsins sem mest er lesið, þ.e. Fréttablaðinu, auk þess sem það ræður DV sem hefur markverða útbreiðslu á markaði. Þá ræður fyrirtækið yfir um 37% af áhorfi á sjónvarp og tæplega 44% af hlustun á hljóðvarp. Þá er að geta eignarhalds Norðurljósa hf. á Skífunni ehf., en það fyrirtæki er umsvifamikið í útgáfu og innflutningi og dreifingu hljóðrita, innflutningi, útgáfu og dreifingu myndbanda og mynddiska, dreifingu kvikmynda og rekstri kvikmyndahúsa, innflutningi og dreifingu á tölvuleikjum og leikjatölvum, rekstri hljóðupptökuvera, auk þess sem það rekur smásöluverslanir á afþreyingarmiðla.

Hafa ber í huga að hér hefur verið lýst stöðunni á íslenskum markaði eins og hún er þegar greinargerð þessi er rituð, og komist að þeirri niðurstöðu að hún hafi ýmis einkenni samþjöppunar sem talin eru óæskileg út frá markmiðinu um fjölbreytni í fjölmiðlun. Er þá gengið út frá því, eins og rakið hefur verið, að fjölmiðlar gegni lykilhlutverki í lýðræðislegu þjóðfélagi sem vettvangur fyrir ólík viðhorf til stjórnmála og menningar í víðum skilningi, og sem vettvangur fyrir öflun upplýsinga og miðlun þeirra.

Af mannréttindasáttmála Evrópu, eins og hann hefur verið túlkaður af Mannréttindadómstól Evrópu, leiðir að tryggja ber fjölbreytni í fjölmiðlun. Á þeim grundvelli hefur ráðherraráð Evrópuráðsins samþykkt tilmæli R (99) 1 sem rakin eru hér að framan, þar sem settar eru fram hugmyndir að mismunandi leiðum að þessu markmiði. Á íslenska ríkinu hvílir því sú þjóðréttarskylda að leita leiða til að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun.

Nefndin tekur þó fram að af 10. gr. mannréttindasáttmálans og framangreindum tilmælum verða í sjálfu sér ekki leiddar sértækar kröfur um það hvaða leiðir ríki skuli fara til að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun. Sé stuðst við þá mælikvarða sem koma fram í þessum skuldbindingum og tilmælum og þá sem notast hefur verið við í öðrum löndum virðist eignarhald á fjölmiðlafyrirtækjum og eignatengsl vera með þeim hætti að ástæða sé til að draga megi í efa að fjölbreytni í fjölmiðlun, í þeim skilningi sem það hugtak er notað í í greinargerðinni, sé nægilega tryggð hér á landi til lengri tíma litið.

Það er því skoðun nefndarinnar að af framangreindum viðhorfum Evrópuráðsins og almennum viðhorfum um vernd pólitískrar og menningarlegrar fjölbreytni leiði að það hljóti að teljast afar æskilegt að löggjafinn bregðist við þessu með lagasetningu, einkum þannig að settar verði reglur sem miði að því að hamla gegn óæskilegum áhrifum samþjöppunar sem þegar er til staðar á fjölmiðlamarkaði og einnig til að hamla frekari samþjöppun á þessum markaði í framtíðinni. Einkum á þetta við samþjöppun á markaði fyrir einkarekna fjölmiðla, enda hvíla á Ríkisútvarpinu víðtækar skyldur um fjölbreytni í framboði dagskrárefnis og framsetningu þess sem ekki eiga við um einkarekna fjölmiðla.

6.2. Þýðing erlendrar löggjafar

Hér að framan í 5. kafla er gefið mjög almennt yfirlit yfir löggjöf í nokkrum löndum. Hefur þótt rétt að fjalla á almennan hátt um meginatriði löggjafar í þessum löndum með það að markmiði fyrst og fremst að varpa ljósi á mismunandi leiðir sem koma til greina í þessum efnum, fremur en að hægt sé að velja eitt landanna sem fyrirmynd við setningu reglna á Íslandi. Enda er það svo, þegar að er gáð, að löggjöf hvers lands tekur í ríkum mæli mið af aðstæðum í viðkomandi landi, svo sem því heildarlagaumhverfi sem hún verður til í og þeim sértæku aðstæðum sem henni var ætlað að taka á þegar hún var sett. Þá eru aðstæður á fjölmiðlamarkaði mjög ólíkar, að því er varðar íbúafjölda landanna, legu þeirra og fjölda fjölmiðla. Af þessum ástæðum er mjög erfitt að finna fyrirmynd sem að öllu leyti hentar íslenskum aðstæðum. Þær hugmyndir og tillögur, sem settar eru fram í þessari greinargerð, hljóta því óhjákvæmilega að taka fyrst og fremst mið af aðstæðum á Íslandi.

Yfirlitið um réttarstöðuna í öðrum löndum sýnir einnig að reglurnar eru oft flóknar og erfiðar í framkvæmd, auk þess sem reglur sæta tíðri endurskoðun vegna breyttra viðhorfa og pólitískra áherslna. Þá eru einnig settar nánari stjórnsýslureglur um framkvæmd laganna, auk þess sem löggjöfin mótast ríkulega í framkvæmd. Af því leiðir að nákvæm mynd af réttarstöðunni í öðrum löndum fæst ekki nema með mun ítarlegri rannsókn en nefndin hefur haft tök á að framkvæma. Lýsingin á réttarstöðunni í einstökum löndum felur því óhjákvæmilega í sér mikla einföldun á málefni sem er í eðli sínu mun flóknara. Þrátt fyrir það hefur vonandi tekist að búa til sannferðuga mynd af réttarstöðunni í öðrum löndum og varpa með því ljósi á þær ólíku leiðir sem unnt er að fara í þessu efni.

6.3. Kostir samþjöppunar

Við mat á þeim úrræðum, sem til greina kemur að mæla fyrir um til að hamla gegn óæskilegum áhrifum samþjöppunar á fjölmiðlamarkaði, er óhjákvæmilegt annað en að líta til smæðar íslenska markaðarins. Nefndin telur að forðast beri að reglur séu með þeim hætti að þær setji fyrirtækjum í fjölmiðlun ótilhlýðilegar skorður og raski rekstrargrundvelli þeirra. Gæta verði þess að reglur verði ekki svo hamlandi að þær vinni í reynd gegn þeim hagsmunum sem þeim er ætlað að vernda með því að fyrirtækin verði svo lítil að þau fái ekki þrifist. Slíkar reglur eru til þess fallnar að vinna gegn því markmiði að almenningur eigi aðgang að fjölbreyttum fjölmiðlum sem vettvangi fyrir ólík viðhorf til pólitískra og menningarlegra málefna.

Tryggja verður íslenskum fyrirtækjum aðstæður þar sem þau fá þrifist og eflst. Frá viðskiptalegu sjónarmiði verður því heldur ekki neitað að því stærri og öflugri sem innlend fyrirtæki eru, því minni hætta er t.d. á yfirtöku eða uppkaupum erlendra aðila. Þá er það einnig forsenda þess að þau hafi burði til þess að standa undir innlendri dagskrárgerð. Þetta sjónarmið skiptir máli varðandi eflingu innlendrar menningar sem mótvægis gegn erlendri fjöldamenningu, sem nú þegar er mjög áberandi í íslenskum fjölmiðlum, einkum sjónvarpi.

6.4.

Leiðir sem koma til greina

Tilmæli Evrópuráðsins og reglur einstakra landa sýna að ólíkar leiðir koma til greina og unnt er að nálgast viðfangsefnið úr mismunandi áttum og á mismunandi stigum fjölmiðlunar. Í eftirfarandi köflum eru settar fram hugmyndir og tillögur nefndarinnar. Nauðsynlegt er að hafa í huga við lestur þeirra að þær þarfnast allar ítarlegri tæknilegrar útfærslu en tök eru á að setja fram hér. Er við það miðað á þessu stigi að þær geti orðið grundvöllur að pólitískri ákvörðun um það hvaða leiðir skuli farnar.

6.4.1. Traust almenningsútvarp (ríkisútvarp)

Nefndin leggur fyrst til að hugað verði að stöðu Ríkisútvarpsins, með það að markmiði að tryggja því trausta stöðu til frambúðar á markaði fyrir hljóðvarp og sjónvarp. Ástæðan fyrir því að þetta er nefnt fyrst er að sú leið felur ekki í sér neina beina íhlutun í málefni einkamarkaðar fyrir fjölmiðla, þótt sterkt ríkisútvarp þrengi auðvitað svigrúm einkaaðila til vaxtar á sama markaði. Trygg staða og umtalsverð hlutdeild Ríkisútvarpsins á markaði fyrir hljóðvarp og sjónvarp er þannig til þess fallin að nokkru leyti að hafa samsvarandi áhrif og beinar takmarkanir á eignarhaldi þar sem vaxtarmöguleikum einkafyrirtækja í útvarpsrekstri eru settar skorður og dregið úr líkum á því að einn aðili nái slíkri stærð á markaði að ógnað verði markmiðinu um fjölbreytni í fjölmiðlun.

Nefndarmenn deila því almenna viðhorfi að takmarka beri afskipti ríkisins af fyrirtækjarekstri og atvinnustarfsemi sem einkaaðilar geta sinnt. Engu að síður telur nefndin eðlilegt að leggja til að hugað verði að því að tryggja stöðu Ríkisútvarpsins sem almenningsútvarps. Ýmis rök má færa fram því til stuðnings. a) Í fyrsta lagi má vísa til framangreindra tilmæla Evrópuráðsins R (99) 1 þar sem mælt er með því að þessi leið sé farin. b) Í öðru lagi er bent á þetta sem æskilega leið til að tryggja þá hagsmuni sem felast í pólitískri og menningarlegri fjölbreytni í lýðfrjálsu þjóðfélagi og þar með til að mæta skyldum ríkisins í þessum efnum. Er bent á að því er gjarnan haldið fram að einkareknir fjölmiðlar hafi tilhneigingu til að vera mun einsleitari í dagskrá en almenningsútvarp til að mæta kröfum þorra neytenda um skemmtun og létta afþreyingu. Slíkt efni verði þá jafnvel uppistaðan í dagskrá miðils, gjarnan á kostnað upplýstrar og málefnalegrar umræðu um mikilvæg samfélagsleg málefni, einkum þeirra miðla sem byggja rekstur sinn á auglýsingum og kostun. c) Í þriðja lagi má benda á að yrði þessi leið ein fyrir valinu fæli hún ekki í sér neina beina reglusetningu sem beindist gegn einkareknum fjölmiðlum. Hún samræmist þar með að því leyti vel meginreglum um frelsi markaðarins, að öðru leyti en því að almenningsútvarpi yrði tryggður hluti markaðarins en einkaaðilar skipti honum að öðru leyti á milli sín í frjálsri samkeppni. d) Í fjórða lagi sýnist vera hægt að hrinda slíkum áformum í framkvæmd að mestu án breytinga á gildandi lögum.

6.4.2. Samkeppnislög

Í 5. kafla hér að framan er lýst ákvæðum samkeppnislaga. Ljóst er að ákvæði laganna eiga við um fjölmiðlafyrirtæki með sama hætti og sömu takmörkunum og um önnur fyrirtæki. Sú spurning vaknar því hvort í þeim felist að óbreyttu nægilegar heimildir til að stemma stigu við neikvæðum áhrifum samþjöppunar og samráðs fyrirtækja á fjölmiðlamarkaði. Í þeim sérfræðilegu gögnum sem nefndin hefur aflað er þessari spurningu ávallt svarað neitandi.

Rökin gegn því að láta hefðbundin samkeppnisleg úrræði nægja felast einkum í því að sjónarmiðin sem búa að baki samkeppnislögum og framkvæmd þeirra lúta að fjárhagslegum hagsmunum og stöðu fyrirtækja og að neytendasjónarmiðum. Þar sé almennt ekki rúm fyrir hin sértæku sjónarmið um pólitíska og menningarlega fjölbreytni sem búi að baki kröfunni um fjölbreytta fjölmiðla. 68

Yfirleitt er álitið að óheppileg áhrif samþjöppunar á fjölmiðlamarkaði komi fram áður en almennum þröskuldum samkeppnislaga er náð. Er í því sambandi lögð megináhersla á hlutverk fjölmiðla sem mikilvægasta vettvangsins fyrir lýðræðislega umræðu í frjálsu þjóðfélagi.

Af þessum sökum hafa einstök ríki farið þá leið að setja sérstök ákvæði í samkeppnislög sem taka til fjölmiðla, þar sem miðað er við aðra og lægri þröskulda en hefðbundið er í samkeppnisrétti. Nefndin leggur til að skoðað verði hvort sú leið sé fær hér á landi og á það bæði við um dagblöð og útvarp. Við nánari útfærslu á mögulegum breytingum á samkeppnislögum af þessu tilefni verði einkum hugað að eftirtöldum möguleikum:

1. Fyrirtækjum (félögum) í dagblaðaútgáfu og hljóðvarps- og sjónvarpsrekstri verði gert að veita nákvæmar upplýsingar um eignarhald á þeim og fyrirtækjum og félögum sem eiga í fyrirtækjum í fjölmiðlarekstri. Enn fremur verði allar breytingar á eignarhaldi tilkynningarskyldar.

2. Samkeppnisyfirvöldum verði fengnar heimildir til að banna slíkar breytingar leiði þær til samþjöppunar á eignarhaldi eða breytinga á gerð fjölmiðlamarkaðarins, sem séu til þess fallnar að hamla gegn markmiðinu um fjölbreytni, eða eftir atvikum setja breytingum skilyrði. Gert verði ráð fyrir að samkeppnisyfirvöld geti einnig gripið til ráðstafana sem stuðla að því að eignabreytingar, sem átt hafa sér stað, gangi til baka ef þær hafa farið fram án þess að tilkynnt hafi verið um þær og þær verða taldar leiða til samþjöppunar sem hætta er á að geti dregið úr fjölbreytni. Eiga hér við áþekk sjónarmið og um ólöglegan samruna.

3. Samkeppnisyfirvöldum verði með sama hætti fengnar heimildir til að setja skorður við því að fyrirtæki í öðrum rekstri eignist hlut í fjölmiðlafyrirtæki. Hér mætti eftir atvikum miða við virkan eða ráðandi hlut, allt eftir því hversu strangar reglur vilji væri til að setja, eða eftir atvikum binda þetta við tiltekna prósentu. Er þá ónefndur sá möguleiki að banna slík eignatengsl með öllu.

Reglur þessar gætu eftir atvikum einnig tekið til samráðs og samstilltra aðgerða fjölmiðlafyrirtækja sem eru til þess fallnar að hamla því að fjölbreytni fái þrifist á fjölmiðlamarkaði.

Tæknileg útfærsla slíkra reglna og aðlögun þeirra að gildandi samkeppnislögum getur verið flókin og kallar á ítarlegri athugun þeirra sjónarmiða sem þarf að gæta að við markaðsgreiningu og mat á stöðu fyrirtækja á fjölmiðlamarkaði, en þau eru um margt önnur en eiga við í hefðbundnum samkeppnisrétti.

Jafnframt er þess að geta að þótt tillögur sem lúta að samkeppnislögum séu einkum settar fram með það í huga að þær verði felldar inn í samkeppnislög er mögulegt að fella þær í sérstakan lagabálk sem taki eingöngu til fjölmiðla. Inn í slíka löggjöf mætti einnig flétta þær tillögur sem lúta að úthlutun leyfa og lýst er í næsta kafla. Þetta á ekki síst við ef talið yrði heppilegt að setja á fót sérstaka fjölmiðlastofnun, en slíkar reglur mætti þá fella í sérstök heildarlög um fjölmiðlamarkaðinn. Nefndin bendir þó á að með því að fela verkefnin Samkeppnisstofnun fáist betri trygging fyrir því að viðskiptaleg sjónarmið fái það vægi sem nauðsynlegt er að þau hafi þegar fjölmiðlafyrirtæki eiga í hlut, þótt jafnframt þurfi að gæta hinna sértæku sjónarmiða sem eiga við um fjölmiðla.

6.4.3. Leyfisveitingar

Í tilmælum Evrópuráðsins er sérstaklega bent á að ein leiðin til að hafa áhrif á gerð og uppbyggingu fjölmiðlamarkaðarins sé með reglum um úthlutun leyfa til að reka fjölmiðla, einkum hljóðvarp og sjónvarp. Nefndin er sammála þessu og telur, þegar tekið er tillit til aðstæðna á íslenskum fjölmiðlamarkaði, að þetta sé sú leið sem helst beri að skoða. Ástæða er til að gera greinarmun á dagblöðum annars vegar og útvarpi (hljóðvarpi og sjónvarpi) hins vegar.

a) Dagblöð

Útgáfa dagblaða er ekki háð opinberum leyfum samkvæmt íslenskum lögum. Þá gilda engar sérstakar takmarkanir um útbreiðslu dagblaða, upplag, eignarhald á útgáfufyrirtækjum eða annars konar reglur. Ekki er lagt til hér að farin verði sú leið að gera útgáfu dagblaða leyfisskylda sem slíka, enda engin hefð fyrir því hér á landi. Á hinn bóginn er vakin á því athygli að þær breytingar á samkeppnislögum, sem hér er lagt til að hugað verði að, tækju jafnframt til dagablaðaútgáfu. Þar með yrði skylt að upplýsa samkeppnisyfirvöld um eignarhald á fyrirtækjum í dagblaðaútgáfu og breytingar sem kunna að verða á því. Enn fremur yrði gert ráð fyrir að stofnunin gæti gripið til þeirra ráðstafana sem greindar eru í kaflanum hér að framan. Auk þessara breytinga er sett fram sú hugmynd að dagblöð verði skylduð til að setja sér innri starfsreglur eða siðareglur, sbr. nánar kafla 6.4.7 hér á eftir sem miði að því að tryggja sjálfstæði blaðamanna og ritstjóra gagnvart eigendum.

Að því er varðar reglur til að takmarka það að sami aðili eigi bæði dagblaðaútgáfu og fyrirtæki í útvarpsrekstri sýnist mega taka á þeirri stöðu með leyfisveitingum til útvarps, sbr. nánar það sem rakið er hér síðar.

b) Útvarp

Útvarpsrekstur er háður leyfum, eins og áður er fram komið. Sambærilegar reglur gilda í öðrum löndum. Samkvæmt íslensku lögunum eru leyfisveitingar háðar ýmsum skilyrðum. Nefndin leggur til að þessi ákvæði verði tekin til endurskoðunar með það að markmiði að samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlafyrirtækjum hamli ekki gegn fjölbreytni í fjölmiðlun.

Í gildandi lögum er ekki að finna ákvæði um skilyrði sem lúta beinlínis að eignarhaldi fjölmiðlafyrirtækja. Þó er bent á að ákvæði h-liðar 4. mgr. 6. gr. útvarpslaga snertir þetta óbeint þar sem mælt er svo fyrir að útvarpsleyfi falli niður sé bú leyfishafa tekið til gjaldþrotaskipta. Enn fremur eru settar skorður við framsali leyfanna sem slíkra. Nefndin leggur til að skoðað verði rækilega hvort ekki megi setja frekari skilyrði í útvarpslög um útgáfu útvarpsleyfa sem lúti að eignarhaldi fyrirtækjanna sem sækja um leyfi og stuðla þar með að fjölbreytni. Er sérstaklega haft í huga að leyfi til útvarpsrekstrar eru ávallt tímabundin og hér gæti því, til lengri tíma litið, verið um að ræða stjórntæki sem unnt væri að beita til að stýra uppbyggingu markaðarins þannig að hún samræmdist betur markmiðunum um fjölmiðlafjölbreytni.

Nefndin bendir á að tvær mismunandi aðferðir koma til greina í þessu sambandi. Í fyrsta lagi að setja almennt og matskennt ákvæði í útvarpslög sem geri ráð fyrir að við úthlutun og endurnýjun útvarpsleyfa, sem og áframhaldandi gildi þeirra, séu tengd tiltekin skilyrði sem lúta að eignarhaldi þeirra lögaðila og einstaklinga sem hafa útvarpsleyfi eða sækja um slíkt leyfi. Í öðru lagi að fara þá leið að setja nákvæmari ákvæði sem að þessu lúta, sem taka á tilteknum aðstæðum með skýrari hætti og eftir atvikum banna þær eða setja þeim tilgreindar skorður.

1. Nánar fæli fyrri leiðin í sér að sett yrði almennt ákvæði í útvarpslög með því að bæta við 6. gr. laganna ákvæði sem mælir svo fyrir að leggja beri fyrir útvarpsréttarnefnd að hafa í huga þörfina fyrir fjölbreytni þegar útvarpsleyfum er úthlutað, bæði varðandi eignarhald á fjölmiðlafyrirtækjum og dagskrána sjálfa. Í slíku ákvæði mætti nánar leggja fyrir útvarpsréttarnefnd að hafa í huga fjölda þeirra útvarpsleyfa sem umsækjandi hefur fyrir, útbreiðslu þeirra útvarpsstöðva sem hann rekur og síðast en ekki síst hvort aðili eða fyrirtæki honum tengd eru jafnframt í blaðaútgáfu eða annars konar rekstri óskyldum fjölmiðlarekstri. Þá verði útvarpsréttarnefnd fengnar heimildir til að fella leyfi úr gildi ef breytingar verða á eignarhaldi á fyrirtækjum sem hafa útvarpsleyfi sem talið er að gætu haft í för með sér að markmiðinu um fjölbreytni yrði ógnað. Enn fremur verði lagt fyrir útvarpsréttarnefnd að meta hvort frekari leyfisúthlutanir gætu leitt til samþjöppunar á markaði eða hvort tiltekin eignatengsl við fyrirtæki í óskyldum rekstri væru til þess fallin að veita ótilhlýðilegan aðgang að dagskrá fjölmiðla, sem gæti haft óæskileg áhrif á fjölbreytni. Miðað yrði við að slík almenn regla fæli það í sér að útvarpsréttarnefnd gæti synjað um leyfi á þessum forsendum. Hér yrði að sjálfsögðu að gæta að almennum málsmeðferðarreglum og enn fremur yrði að gera ráð fyrir að unnt væri að skjóta ákvörðun útvarpsréttarnefndar til æðra stjórnvalds og/eða dómstóla.

2. Síðari leiðin fæli í sér að ákvæðin yrðu sértækari og nákvæmari og fælu þannig í sér minna svigrúm til mats. Þau gætu m.a. lotið að eftirtöldum atriðum:

a. Banni við því að aðili í rekstri sem ekki tengist fjölmiðlun geti átt ráðandi eða virkan eignarhlut í félagi (fyrirtæki) sem sækir um útvarpsleyfi, eða eftir atvikum að setja hámark á slík eignatengsl. Hér undir getur einnig fallið atvinnurekstur sem hefur viss tengsl við fjölmiðlarekstur, svo sem varðandi útgáfu á mynd- og tónlistarefni, dreifingu á kvikmyndum, myndböndum og hljómdiskum.

b. Banni við því að fyrirtæki í dagblaðaútgáfu, eða fyrirtæki sem hefur tiltekin eignatengsl við dagblaðaútgáfu, geti jafnframt fengið leyfi til útvarpsrekstrar. Í stað fortakslauss banns væri hugsanlegt að setja nákvæmari reglur um það hversu náin og mikil slík tengsl mættu vera. Þessi atriði komi til skoðunar bæði þegar sótt er um nýtt leyfi og þegar sótt er um endurnýjun á gildandi leyfum.

c. Banni við því að sami aðili hafi leyfi til að reka bæði sjónvarp og hljóðvarp. Afdráttarlaust bann við þessu er hugsanlegt, en einnig að þetta verði metið þannig að aðili nái ekki umtalsverðri útbreiðslu í báðum tegundum miðla. Hér mætti skilgreina mörk, t.d. þannig að aðili sem á 20% eða meira í fyrirtæki í sjónvarpsrekstri, sem hefur meira en 30% útbreiðslu, geti ekki fengið leyfi til að reka hljóðvarp (og öfugt). Reglur þessar miði þannig við að sami aðili geti ekki haft umtalsverða markaðshlutdeild í bæði hljóðvarps- og sjónvarpsrekstri. Þessi atriði komi til skoðunar bæði þegar sótt er um nýtt leyfi og þegar sótt er um endurnýjun á gildandi leyfum.

d. Takmarka mætti með beinum hætti fjölda leyfa til sama aðila til að útvarpa (hljóðvarpa eða sjónvarpa) á sama svæði. Þetta atriði komi til skoðunar bæði við úthlutun nýrra leyfa og þegar gildandi leyfi renna út og sótt er um endurnýjun þeirra.

e. Lagt er til að athugaður verði sá möguleiki að setja strangari reglur um framsal leyfa og lúti þær jafnframt að heimildum útvarpsréttarnefndar til að synja um endurútgáfu leyfis eða fella leyfi úr gildi verði tilteknar breytingar á eignarhaldi fyrirtækis eða félags sem rekur fjölmiðil. Þannig yrði beinlínis tekið fram að hvers konar framsal leyfis, hvort sem er fyrir kaup, skipti, gjöf, leigu, erfðir, búskipti, nauðungarsölu o.s.frv. hefði í för með sér að leyfi félli niður. Sambærilegar reglur gildi varðandi breytingar á eignarhaldi fyrirtækja eða félaga sem hafa útvarpsleyfi, m.a. vegna samruna fyrirtækja. Þær gætu m.a. falið í sér að verði breytingar á eignarhaldi og yfirráðum fyrirtækis eða félags sem hefur útvarpsleyfi falli leyfið eða leyfin einfaldlega úr gildi. Við mat á því hvort þau yrðu endurnýjuð giltu sjónarmiðin sem að framan eru rakin.

Báðar þessar leiðir hafa kosti og galla. Kostur fyrri leiðarinnar er sá að hún veitir stjórnvöldum svigrúm til mats eftir því sem hagar til á markaði hverju sinni og hvert einstakt tilvik er metið út frá sjónarmiðum um að viðhalda fjölbreytni. Á hinn bóginn er ókosturinn sá að nokkur óvissa er um raunverulega réttarstöðu aðila. Kostur síðari leiðarinnar er að með henni yrði leitast við að setja tiltölulega skýrar reglur þar sem tilteknar aðstæður koma einfaldlega í veg fyrir úthlutun leyfa eða eftir atvikum leiða til þess að þau falla niður. Gallinn gæti verið sá að með of ströngum reglum að þessu leyti yrði hamlað gegn eðlilegri þróun á fjölmiðlamarkaði þar sem nauðsynlegan sveigjanleika skorti.

Nefndin ræddi nokkuð um það með hvorri leiðinni skyldi mælt en komst ekki að sameiginlegri niðurstöðu um þetta atriði.

Ástæða er til að rifja upp að í löndum þeim sem nefnd eru að framan gilda víða reglur af þessu tagi og mætti sækja fyrirmyndir þangað við nánari útfærslu.

6.4.4.

Sérstakar reglur um eignarhald á fjölmiðlum og útbreiðslu

Nefndin bendir á að í ýmsum löndum hafa verið sett sérstök lög eða lagaákvæði sem kveða með beinum hætti á um takmarkanir varðandi eignarhald á fjölmiðlum. Þetta kemur einnig til álita en á því eru vankantar af ástæðum sem raktar verða hér á eftir. Eftirtalin atriði skipta máli í þessu sambandi:

a. Í greinargerð um réttarstöðuna í öðrum löndum í 5. kafla kemur fram að í einstökum löndum hafa verið settar beinar reglur um eignarhald eða hámark á útbreiðslu. Af þeim sést að slíkar reglur geta lotið að ólíkum atriðum. Þannig er í sumum löndum að finna reglur sem mæla fyrir um að fyrirtæki megi ekki fara yfir tiltekna hámarksstærð sem miðast við hlutdeild á markaði (útbreiðslu). Með slíkum reglum er hamlað gegn samþjöppuninni sjálfri og eftir atvikum komið í veg fyrir að hún gangi lengra en heppilegt er talið.

Í alþjóðlegri umræðu eru viðmiðanir um 1/ 3 af markaði miðað við útbreiðslu oft nefndar og gildir það jafnt um dagblöð, hljóðvarp og sjónvarp. 69

Þegar hugað er að því hvort slíkar takmarkanir gætu átt við á Íslandi verður að sjálfsögðu að hafa í huga smæð markaðarins, en af því leiðir að alls ekki er augljóst að þær gætu átt við, m.a. af viðskiptalegum ástæðum.

Sé litið til aðstæðna á markaði á Íslandi er ljóst að markmiðum beinna reglna um takmarkað eignarhald eða útbreiðslu yrði ekki náð að öllu leyti nema þær yrðu afturvirkar. Með afturvirkni er hér átt við að í þeim þyrfti að gera ráð fyrir að heimilt yrði samkvæmt reglunum að gefa fyrirmæli um að uppbygging á íslenskum fjölmiðlamarkaði yrði brotin upp og fyrirtækjum gert að laga sig að þeim takmörkunum sem beinar reglur um takmarkanir á eignarhaldi kynnu að fela í sér. Slíkt fæli augljóslega í sér inngrip hins opinbera í ríkjandi markaðsaðstæður, sem gæti orðið fyrirtækjum þungbært og kostnaðarsamt, auk þess sem álitamál gætu risið um þær skorður sem ákvæði stjórnarskrár um vernd eignarréttar og atvinnufrelsi kynnu að setja í þessu efni. Af þessum ástæðum yrði því fyrst og fremst að horfa til áhrifa þeirra til framtíðar. Nefndin bendir þó á að sömu markmiðum má ná með því að leita leiða til að hafa áhrif á þróun og uppbyggingu markaðarins í framtíðinni í gegnum leyfisveitingar til útvarpsrekstrar og þannig stuðla að heppilegri uppbyggingu hans til lengri tíma.

b. Í sumum löndum gilda takmarkanir að því er varðar lárétt eignarhald, þ.e. þegar sami aðili á fleiri en eina tegund fjölmiðla eða á hlut í fyrirtækjum sem reka aðra miðla. Slíkar reglur geta falið í sér bann við því að sami aðili eigi fleiri en eina tegund fjölmiðils (útvarp/sjónvarp/dagblað) eða eftir atvikum setji skorður við beinum eignatengslum milli aðila á ólíkum sviðum fjölmiðlunar. Um reglur af þessu tagi eiga við sambærileg sjónarmið og rakin eru hér að framan og þess er ekki að vænta að viðunandi árangur næðist nema í þeim fælust heimildir til beinna afskipta af núverandi aðstæðum á markaði með það að markmiði að breyta þeim og brjóta upp eignatengsl. Þótt setja mætti sérstakar reglur um eignarhald að þessu leyti telur nefndin að sömu markmiðum mætti ná með því að freista þess að hafa áhrif á þróun og uppbyggingu markaðarins að þessu leyti í framtíðinni í gegnum leyfisveitingar til útvarpsrekstrar.

c. Í löggjöf einstakra landa eru þekkt dæmi um að þess sé freistað að setja skorður við lóðréttum eignatengslum, þ.e. þegar sami aðili framleiðir efni, miðlar því og dreifir með öðrum hætti. Dæmi um lóðrétt eignatengsl sem ástæða er til að benda á í þessu sambandi er rekstur Árvakurs hf. á prentsmiðju, sem m.a. prentar Morgunblaðið. Önnur dæmi af þessu tagi er sú staða þegar sami aðili ræður yfir ljósvakamiðlum og dreifikerfi sem hann notar til að koma efni þeirra á framfæri. Vitaskuld kemur til greina að setja reglur sem að þessu lúta, en aðstæður á íslenskum markaði að gefi sérstakt tilefni til þess.

Í þessu sambandi er einnig rétt að vekja athygli á að þróun stafræns útvarps er til þess fallin að hamla gegn þeirri tegund lóðréttrar samþjöppunar sem felst í því að sami aðili ræður ljósvakamiðli og dreifikerfi. Áform um uppbyggingu kerfis fyrir stafrænt sjónvarp, sbr. kafla 6.4.5, gera ráð fyrir að efni útvarpsstöðva yrði dreift í gegnum dreifikerfi í eigu sjálfstæðs aðila. Með því væri a.m.k. skorið á tengslin milli miðilsins sjálfs og dreifikerfisins, sem er notað til að koma efni hans á framfæri, en tilhneigingar hefur gætt í öðrum löndum til að stemma stigu við slíkum tengslum varðandi kapalsjónvarp.

d. Í löggjöf einstakra landa virðist sjaldgæft að beinar takmarkanir séu á því að eignatengsl séu milli fjölmiðlafyrirtækja og fyrirtækja í öðrum rekstri. Á hinn bóginn verður ekki ráðið af þeim gögnum sem nefndin hefur aflað að það sé þekkt í öðrum löndum að aðili sem hefur hliðstæð umsvif í viðskiptalífi annarra landa og Baugur Group hf. hefur á Íslandi fari jafnframt með ráðandi hlut í jafnöflugu fjölmiðlafyrirtæki og Norðurljósum hf. Þó gildir sú regla í Danmörku að fyrirtæki í rekstri óskyldum fjölmiðlarekstri megi ekki eiga ráðandi hlut í félagi sem hefur leyfi til að reka útvarp. Þá er það skilyrði að aðili sem er handhafi útvarpsleyfis hafi eingöngu þann rekstur með höndum. Þótt mögulegt sé að setja beinar reglur sem að þessu lúta er þó ljóst, sé miðað við aðstæður á Íslandi eins og þær eru nú, að markmiðum slíkra reglna til skemmri tíma yrði ekki náð nema þær yrðu afturvirkar í þeim skilningi sem rakinn er að framan. Nefndin telur því haganlegt að leitað verði leiða til að stýra slíkri þróun til lengri tíma í gegnum úthlutun leyfa til útvarpsrekstrar.

6.4.5. Uppbygging og þróun stafræns sjónvarps

Allmiklar umræður hafa orðið hér á landi um innleiðingu stafræns hljóðvarps og sjónvarps. 70

Í niðurstöðum í greinargerð Póst- og fjarskiptastofnunar um málið kemur fram sú skoðun að Íslendingar geti ekki leitt hjá sér að innleiða stafrænt sjónvarp.

Talið er að stafrænt sjónvarp bjóði upp á margra kosti umfram núverandi kerfi. Þessir eru helst nefndir: a) Aukin flutningsgeta hverrar rásar og betri nýting í dreifi- og flutningskerfum. b) Betri nýting á tíðnisviðum. c) Betri mynd- og hljóðgæði. d) Lægri kostnaður við dreifingu. e) Auðveldari samruni við önnur fjarskiptakerfi og meiri möguleikar að því er varðar upplýsingasamfélagið. f) Auðveldari innkoma nýrra efnisframleiðenda á markaðinn. g) Auknir möguleikar á gagnvirkni. h) Auknir möguleikar á færanlegu sjónvarpi innanhúss og/eða þráðlausri móttöku.

Í greinargerðinni er lögð áhersla á að stjórnvöld verði að taka afstöðu til þess hvort og að hvaða marki þau vilja leggja uppbyggingu stafræns sjónvarps lið. Í greinargerðinni er núverandi fyrirkomulagi sjónvarpsstöðva á Íslandi lýst sem „lóðréttu“, þ.e. þjónusta sem fyrirtækin veita er alla leið úr myndveri yfir til endanotanda í gegnum eigið dreifikerfi. Með tilkomu stafræns sjónvarps gefist kostur á að breyta þessu fyrirkomulagi þannig að nálgunin verði „lárétt“, þ.e. sjónvarpsstöðvar sérhæfi sig í að framleiða efni en dreififyrirtæki dreifi efni margra sjónvarpsstöðva til neytandans í gegnum dreifikerfi sem nær til landsins alls eða því sem næst. Þá er lögð áhersla á að við útfærslu stafræns sjónvarps þurfi að taka afstöðu til tveggja meginatriða. Annars vegar fyrirkomulags dreifikerfis og hins vegar fyrirkomulags svonefnds aðgangskerfis.

Í niðurstöðum í greinargerð starfshóps samgönguráðuneytisins kemur eftirfarandi fram:

Lagt er til að stofnað verði sameiginlegt dreifingarfyrirtæki aðila á markaði um stafrænt sjónvarp þar sem allir aðilar hefðu jafnan aðgang að dreifingu myndefnis. Forsenda slíks fyrirtækis er að allir stærri seljendur sjónvarpsefnis mundu nýta hið nýja dreifingarkerfi og að samstaða næðist um slíkt fyrirkomulag.

Lögð er áhersla á að með nýju fyrirkomulagi yrði nýjum aðilum gert auðveldara að komast inn á markaðinn.

Einnig skoðaði starfshópurinn hvort tengja beri umfjöllun um útsendingu stafræns sjónvarps og stofnun sameiginlegs dreifingarfyrirtækis við afruglarakerfi sjónvarpsstöðvanna.

Að lokum er bent á að í nýrri stefnu stjórnvalda í málefnum stafræns sjónvarps hefur samgönguráðherra, Sturla Böðvarsson, lagt til að slíkt sjálfstætt dreifingarfyrirtæki í eigu aðila á fjölmiðlamarkaði verði stofnað. Hlutverk þess verði að byggja upp dreifingarkerfi fyrir stafrænt sjónvarp og hljóðvarp. Meginmarkmiðið er að auka fjölbreytni og bæta aðgengi neytenda að sjónvarpsefni.

Nefndin hefur fylgst með þessum ráðagerðum og bendir á að þessi markmið stjórnvalda séu að öllu leyti í samræmi við tilmæli Evrópuráðsins R (99) 1 sem fyrr er getið, en þar er einmitt lagt til að ríki hugi sérstaklega að því að leggja slíkum áformum lið. Nefndin tekur undir þessar ráðagerðir og hvetur til þess að þeim verði framfylgt.

6.4.6. Eignarhald erlendra aðila

Í 4. kafla hér að framan kemur fram að engar sértækar takmarkanir gildi að því er varðar eignarhald útlendinga á fjölmiðlafyrirtækjum, sbr. þó skilyrði um úthlutun útvarpsleyfa. Nefndin leggur til að hugað verði að því að settar verði reglur sem setji skorður við eignarhaldi útlendinga utan EES-svæðisins á fjölmiðlafyrirtækjum. Hefur nefndin einkum í huga að of sterk ítök erlendra aðila geti hamlað gegn markmiðum sem lúta að vernd íslenskrar menningar og fjölbreytni.

6.4.7. Sjálfstæði blaða- og fréttamanna

Lagt er til að sett verði í lög um prentrétt ákvæði sem skyldi fyrirtæki í dagblaðaútgáfu til að setja sér innri reglur sem miði að því að tryggja sjálfstæði blaðamanna og ritstjóra gagnvart eigendum og enn fremur reglur um stöðu blaðamanna gagnvart ritstjórn. Sambærileg ákvæði verði enn fremur sett í útvarpslög sem tryggi sjálfstæði frétta- og dagskrárgerðarmanna gagnvart eigendum fyrirtækja í útvarpsrekstri. Enn fremur verði gert ráð fyrir að menntamálaráðherra 71 semji leiðbeiningarreglur sem að þessu lúta og að hann staðfesti reglur sem fjölmiðlafyrirtæki vilja setja sér.

Þótt vissir örðugleikar hljóti jafnan að vera á því að framfylgja slíkum reglum er mögulegt að þær gætu verið blaðamönnum og ritstjórum nokkur vernd gagnvart afskiptum og aðgerðum eigenda vegna umfjöllunar þeirra fyrrnefndu um almenn málefni sem eigendur telja andstæða viðskiptalegum hagsmunum sínum. Jafnframt er vakin athygli á að þetta er ein af þeim leiðum sem Evrópuráðið mælir með að séu skoðaðar til að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun.

6.4.8. Úrræði sem lúta að dagskrá

Í gildandi útvarpslögum og í lögum um Ríkisútvarpið eru ýmis ákvæði sem leggja sértækar skyldur á leyfishafa varðandi dagskrá. Í tilmælum Evrópuráðsins er mælst til þess að þessir möguleikar verði skoðaðir. Slíkar reglur gætu t.d. lotið að því að tiltekinn hluti dagskrár skyldi vera innlendur, aðgengi annarra aðila að dagskrá, einkum í því skyni að koma fram sjónarmiðum í tengslum við kosningar eða umræður um mikilvæg þjóðfélagsleg málefni o.fl. Slíkar reglur eru að nokkru leyti fyrir hendi, en á þeim mætti vissulega skerpa.

Nefndin setur þó ekki fram beinar tillögur hvað þetta varðar, enda sammála um að varlega beri að fara í þessu efni þar sem strangar og ítarlegar reglur af þessu tagi fyrir einkarekna fjölmiðla geti unnið gegn markmiðum um fjölbreytni og sett þeim óeðlilegar skorður.

Nefndin telur engu að síður ástæðu til að benda á þá möguleika sem hér eru fyrir hendi og vekur sérstaklega athygli á að í títtnefndum tilmælum Evrópuráðsins er með því mælt að þessar leiðir verði skoðaðar.

6.4.9. Ríkisstyrkir

Í tilmælum Evrópuráðsins er mælst til þess að hugað verði að þeim möguleika að styðja við fjölmiðlafyrirtæki með skattaívilnunum, beinum ríkisstyrkjum o.fl. Ýmis skilyrði eru lögð til grundvallar, svo sem að ritstjórnarstefna sé sjálfstæð, miðill sé ekki rekinn í hagnaðarskyni o.fl. Nefndin leggur þetta þó ekki til.

6.4.10.

Fjölmiðlastofnun

Í tilmælum R (99) 1 er mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins meti hvort það teljist fýsilegur kostur að setja á fót sérstaka stofnun sem hafi með höndum opinber málefni er lúta að starfsemi fjölmiðla, eignarhaldi o.fl.

Nefndin hefur rætt þennan valkost og telur ekki rétt á þessu stigi að leggja þetta beinlínis til. Byggist það á því sjónarmiði að fyrst beri að leita leiða til að nýta þær opinberu stofnanir sem þegar hafa verið settar á fót og kanna hvort þær geta leyst af hendi þau nýju og/eða breyttu verkefni sem breytingar á löggjöf á sviði fjölmiðlunar hefðu í för með sér. Leiðir það líklega til minni kostnaðar fyrir ríkissjóð.

Tillögur þær og hugmyndir, sem settar eru fram hér að framan, miða við að verkefni þessi verði falin Samkeppnisstofnun og/eða útvarpsréttarnefnd. Engu að síður verður ekki fram hjá því litið að það gæti haft ýmsa kosti í för með sér frá faglegu sjónarmiði að setja á fót sérstaka stofnun sem hefði þessi verkefni með höndum.

Að því er slíka stofnun varðar virðist þá helst koma til greina að byggja á þeim grunni sem lagður hefur verið með útvarpsréttarnefnd, en kostirnir eru einkum þessir:

Hin sértæku sjónarmið um hlutverk fjölmiðla í lýðræðisþjóðfélagi og þörfin fyrir fjölbreytni á fjölmiðlamarkaði falla ekki alls kostar vel að þeim grundvallarsjónarmiðum sem samkeppnislög eru annars byggð á. Með því að fela sérstakri stofnun slík verkefni væri farin greiðari leið að því að byggja upp sérfræðiþekkingu á þessu sviði. Slík stofnun yrði vettvangur fyrir öflun upplýsinga um alla þætti fjölmiðlunar á Íslandi og um stöðuna á þeim markaði, að því er varðar útbreiðslu fjölmiðla, eignarhald fjölmiðlafyrirtækja, tölfræði um útbreiðslu fjölmiðla og samsetningu dagskrár o.fl. Enn fremur hefði stofnunin hlutverk að því er varðar úthlutun leyfa, eftirlit með því að reglum yrði fylgt og valdheimildir til að banna eignatilfærslur sem gætu leitt til óæskilegrar samþjöppunar og eftir atvikum til að setja þeim skilyrði. Einnig má minna á að minni hætta er á að álitamál kæmu upp varðandi lögsögu stofnana, einkum samkeppnisyfirvalda annar vegar og útvarpsréttarnefndar hins vegar, en augljóslega þarf að gæta að slíkum sjónarmiðum við tæknilega útfærslu á mögulegum lagabreytingum ef verkefni þau sem kynnu að leiða af breyttum lögum yrðu falin Samkeppnisstofnun og útvarpsréttarnefnd.

Reykjavík, 2. apríl 2004

Davíð Þór Björgvinsson

Guðmundur Heiðar Frímannsson

Karl Axelsson

Pétur Gunnarsson

Heimildir

Alasuutari, Pertti (1997) „Why Does the Radio Go Unnoticed?“, Nordicom Review, special issue, Radio Research in Denmark, Finland, Norway and Sweden, 18(1): 161–71.

Bakker, Piet (2002) „Reinventing Newspapers: Readers and Markets of Free Dailies“, s. 77–86 í Media Firms: Structures, Operations, and Performance. R.G. Picard. ritstj. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates.

Birgir Guðmundsson (2003) „Héraðsfréttablöð á nýrri öld.“ Háskólinn á Akureyri, apríl 2003.

Council of Europe. Committee of Ministers. Recommendation No. R (99) 1 of the Committee of Ministers to member States on Measures to promote Media Pluralism. Adopted by the Committee of Ministers on 19 January 1999 at the 656th meeting of the Ministers' Deputies. Þá fylgir tilmælunum Explanatory Memorandum to Recommendation No. R (99) 1 of the Committee of Ministers to member States on Measures to promote Media Pluralism.

De Bens, Els, Mary Kelly og Marit Bakke (1992) „Television Content: Dallasification of Culture?“, s. 75–100 í Dynamics of Media Politics: Broadcast and Electronic Media in Western Europe K. Siune o.fl., ritstj. London: Sage.

De Bens, Els og Hedwig de Smaele (2001) „The Inflow of American Television Fiction on European Broadcasting Channels Revisited“, European Journal of Communication 16(1): 51–75.

EAO (2003) Yearbook 2003, b. 5. Television Channels – Programme Production and Distribution. A. Lange, ritstj. Strasbourg: European Audiovisual Observatory.

Félagsvísindastofnun (1991–1998) „Fjölmiðlakannanir.“ Reykjavík: Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands (fjölrit).

Frjáls verslun, 2003, 8. tbl.

Guðjón Friðriksson (2000) Nýjustu fréttir! Saga fjölmiðlunar frá upphafi til vorra daga. Reykjavík: Iðunn.

Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur. Reykjavík 1999.

Hagstofa Íslands (2003) Fjölmiðlun og menning 2003. Ragnar Karlsson, umsjón með útg. Reykjavík: Hagstofa Íslands.

Harrie, Eva (2003) The Nordic Media Market: Media Companies and Business Activities 2003. Gautaborg: Nordicom. (Nordic Media Trends, 7.)

Hendy, David (2000) Radio in the Global Age. Cambridge: Polity Press.

Huitfeldt, Anders: Mediaeierskapsloven – en gjennomgang av loven, behovet for regulering og alternativerne. Foredrag holdt for landsstyret til Norsk Journalistlag 17. september 2003.

ÍM Gallup (1999–2004) „Fjölmiðlakannanir.“ Reykjavík, ÍM Gallup (fjölrit og á vef: www.gallup.is).

Media Diversity in Europe. Skýrslan var unnin af ráðgjafanefnd um fjölbreytni í fjölmiðlun og samþykkt af stjórnarnefnd Evrópuráðsins um fjölmiðla. Desember 2002.

Menneer, Peter (1995) „Radio Audiences: Figures to be Taken at Face Value?“ Rannsóknarpappír skrifaður fyrir Samband evrópskra útvarpsstöðva, EBU.

Nordenstreng, Kaarle og Tapio Varis (1974) Television Traffic – A One-Way Street? A Survey and Analysis of the International Flow of Television Programme Material. París: Unesco.

NORDICOM (2001) Media Trends 2001 in Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden: Statistics and Analyses. Carlsson, U. og E. Harrie, ritstj. Gautaborg: Nordicom. (Nordic Media Trends, 6.)

Nordström, Bengt (1995) „När Sverige fick nya TV-publikråkningar“, s. 79–84 í Mediemätningar. Teori, tolkning, tillämpning. U. Carlsson, ritstj. Gautaborg: Nordicom-Sverige. (MedieNotiser, 2.)

Páll Sigurðsson: Fjölmiðlaréttur. Meginþættir réttarumhverfis fjölmiðlanna. Reykjavík 1997.

Ragnar Karlsson (2004, væntanlegt) „Mapping the Newspaper Market in Iceland 1980–2003“, í Relation 2004: Europäische Pressmärkte – European Press Markets. B. Schneider og W.J. Schütz, ritstj. Vín: Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften.

Ragnar Karlsson, Hilmar Thor Bjarnason, Þorbjörn Broddason og Margrét Lilja Guðmundsdóttir (2000) „Performance of Public and Private Television in Iceland 1993–1999: An Assessment“, Nordicom Review 21(1): 101–42.

Roppen, Johann: Regulering av eierskap i Norske media. Innlegg (papaer) lagt fram på 15. Nordiske konferense for Media of Kommunikasjonsforking. Reykjavík 11.–13. ágúst 2001 (http://www2. hivolda.no).

Sepstrup, Preben (1989) „Implications of Current Developments in West European Broadcasting“, Media, Culture and Society, 11(1): 29–54.

Varis, Tapio (1985) International Flow of Television Programmes. París: Unesco.

Verslunarráð Íslands (2003–2004) Upplagseftirlit. Talning dagblaða (sótt á: www.chamber.is/page.asp?Id=536).

Vogel, Andreas (2001) „Die tägliche Gratispresse. Ein neues Geschäftsmodell für Zeitungen in Europa“, Media Perspektiven, 11: 576–84 (sótt á: www.ard-werbung.de/mp/).

Wadbring, Ingela (2003) En tidning i tiden? Metro och den svenska dagtidningsmarknaden. Gautaborg: Göteborgs universitet, Institutionen för journalistik och masskommunikation/JMG. (Göteborgsstudier i journalistik och masskommunikation, 32.)

WAN (2003) World Press Trends 2003. París: World Association of Newspapers.

Þorbjörn Broddason (2002) „Ritlist, prentlist, dægurmiðlar.“ Reykjavík: Háskóli Íslands, september 2002 (fjölrit).

Þorbjörn Broddason og Ragnar Karlsson (2004) „Medien in Island“, s. 351–73 í Internationales Handbuch Medien 2004/2005. C. Matzen, ritstj. Hamborg/Baden-Baden: Hans- Bredow-Institut / Nomos Verlagsgesellschaft.

Viðauki I

Helstu fyrirtæki í fjölmiðlun og afþreyingariðnaði, starfsemi – stjórn – eignarhald

Árvakur hf.

Edda – útgáfa hf.

Framtíðarsýn hf.

Femin ehf.

Frétt ehf.

Fróði hf.

Íslenska sjónvarpsfélagið hf.

Íslenska útvarpsfélagið ehf.

Norðurljós hf.

Sam-félagið ehf.

Skífan ehf.

Útgáfufélagið Heimur hf.

Viðauki II

Handhafar hljóðvarpsleyfa við áramót 2003/2004

Handhafar sjónvarpsleyfa við áramót 2003/2004

Úthlutuð tíðnisvið á FM miðað við áramót 2003/2004

Úthlutaðar sjónvarprásir miðað við áramót 2003/2004

Viðauki III

Norðurljós hf. – eignavensl (1. mars 2004)

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Efnisyfirlit

1. Inngangur

5

2. Um fjölmiðla og hlutverk þeirra

6

2.1. Hlutverk fjölmiðla

6

2.2. Mælikvarðar á hlutdeild á markaði

7

2.3. Hvaða efni fjölmiðils skiptir mestu máli?

8

2.4. Niðurstaða

8

3. Þróun og staða á íslenskum fjölmiðlamarkaði

9

3.1. Blaðamarkaður: framboð og eftirspurn

9

3.1.1. Dagblöð og önnur blöð

9

3.1.2. Dagblaðamarkaðurinn: fækkun titla og útbreiðsla

9

3.1.3. Markaðshlutdeild og lestur dagblaða

12

3.2. Hljóðvarpsmarkaður: framboð og eftirspurn

13

3.2.1. Hljóðvarpsstöðvar

13

3.2.2. Rekstraraðilar einkarekinna hljóðvarpsstöðva

16

3.2.3. Dagskrárframboð hljóðvarps

17

3.2.4. Markaðshlutdeild hljóðvarpsstöðva

20

3.3. Sjónvarpsmarkaður: framboð og eftirspurn

23

3.3.1. Sjónvarpsstöðvar

23

3.3.2. Endurvarp erlends sjónvarps

26

3.3.3. Rekstraraðilar einkarekinna sjónvarpsstöðva

26

3.3.4. Dagskrárframboð sjónvarps

27

3.3.5. Markaðshlutdeild sjónvarpsstöðva

33

3.4. Tekjur fjölmiðlamarkaða

37

3.5. Helstu fyrirtæki á sviði fjölmiðlunar: samþjöppun eignarhalds

41

4. Íslensk löggjöf

43

4.1.

Stjórnarskráin

44

4.2.

Útvarpslög, nr. 53/2000 (úvl.)

45

4.3. Lög um Ríkisútvarpið, nr. 122/2000 (rúvl.)

50

4.4. Lög um prentrétt, nr. 57/1956

51

4.5. Samkeppnislög, nr. 8/1993

52

4.6. Fjarskiptalög, nr. 81/2003

61

4.7. Fjárfestingar erlendra aðila, sbr. lög nr. 34/1991

66

4.8. Siðareglur Blaðamannafélags Íslands

67

4.9. Ýmis lög og reglur

67

5. Alþjóðaskuldbindingar og erlend löggjöf

68

5.1. Alþjóðaskuldbindingar

68

5.1.1. Evrópuráðið

68

5.1.2. Aðrar þjóðréttarskuldbindingar

72

5.2. Reglur í einstökum löndum

72

5.2.1. Noregur

72

5.2.2. Danmörk

74

5.2.3. Finnland

74

5.2.4. Svíþjóð

74

5.2.5. Bretland

75

5.2.6. Frakkland

76

5.2.7. Þýskaland

76

5.2.8. Bandaríkin

76

6. Hugmyndir og tillögur nefndarinnar

77

6.1. Staðan á íslenskum fjölmiðlamarkaði – samandregið

77

6.2. Þýðing erlendrar löggjafar

80

6.3. Kostir samþjöppunar

81

6.4.

Leiðir sem koma til greina

81

6.4.1. Traust almenningsútvarp (ríkisútvarp)

81

6.4.2. Samkeppnislög

82

6.4.3. Leyfisveitingar

83

6.4.4.

Sérstakar reglur um eignarhald á fjölmiðlum og útbreiðslu

85

6.4.5. Uppbygging og þróun stafræns sjónvarps

87

6.4.6. Eignarhald erlendra aðila

88

6.4.7. Sjálfstæði blaða- og fréttamanna

88

6.4.8. Úrræði sem lúta að dagskrá

88

6.4.9. Ríkisstyrkir

89

6.4.10.

Fjölmiðlastofnun

89

Heimildir

90

Viðauki I

92

Viðauki II

98

Viðauki III

113

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á heimildum til veitingar útvarpsleyfa til aðila sem hafa að meginmarkmiði rekstur sem er óskyldur fjölmiðlastarfsemi eða hefur markaðsráðandi stöðu á einhverju sviði viðskipta. Einnig eru lagðar til takmarkanir á eignarhluta einstakra fyrirtækja eða fyrirtækjasamsteypa í fyrirtækjum sem hafa útvarpsleyfi. Þá er í frumvarpinu lögð til sú breyting að óheimilt sé að veita fyrirtæki sem á hlut í dagblaðaútgáfu útvarpsleyfi. Loks er kveðið á um að Samkeppnisstofnun skuli láta útvarpsréttarnefnd í té álit á stöðu fyrirtækja er varðar skilyrði um eignarhald og markaðsstöðu skv. a- og b.-lið 1. gr. frumvarpsins. Markmiðið með frumvarpinu er að hindra að eignarhald á fjölmiðlum og samþjöppun á þeim markaði hamli gegn fjölbreytni í fjölmiðlun.

Verði frumvarpið að lögum hefur það óveruleg áhrif á útgjöld ríkissjóðs, en vænta má að verkefni útvarpsréttarnefndar aukist nokkuð frá því sem nú er.

Neðanmálsgrein: 1 1

Þegar notað er orðið útvarp er átt við bæði sjónvarp og hljóðvarp. Þetta er í samræmi við hugtakanotkun í útvarpslögum, nr. 53/2000, sbr. 1. gr. laganna. Neðanmálsgrein: 2 2

Sjá um þetta efni Pál Sigurðsson. Fjölmiðlaréttur. Meginþættir réttarumhverfis fjölmiðlanna. Reykjavík, 1997. Bls. 17–21. Neðanmálsgrein: 3 3

Hagstofa Íslands. 2003. Fjölmiðlun og menning. Reykjavík, Hagstofa Íslands. Bls. 114, tafla 7.19. Neðanmálsgrein: 4 4

Sjá skýrsluna Media Diversity in Europe. Sjá grein 94 og 32. Þessi skýrsla var unnin á af ráðgjafanefnd um fjölbreytni í fjölmiðlun og samþykkt af stjórnarnefnd Evrópuráðsins um fjölmiðla. Hún er frá desember 2002. Neðanmálsgrein: 5 5

Síðasta blaðið sem taldist flokksmálgagn var Austurland, málgagn Alþýðubandalagsins í fyrrverandi Austurlandskjördæmi, en útgáfu þess var hætt árið 2000. Neðanmálsgrein: 6 6

Sjá m.a. nánar um þetta og þróun á íslenskum blaðamarkaði hjá Guðjóni Friðrikssyni, 2000, Ragnari Karlssyni, 2004, og Þorbirni Broddasyni og Ragnari Karlssyni, 2004. Neðanmálsgrein: 7 7

Ríflega helmingur héraðs- og staðarfréttablaðanna er einnig aðgengilegur á netinu. Neðanmálsgrein: 8 8

Rétt er að hafa hugfast að ekki er alls kostar sanngjarnt að bera saman dreifingu blaða sem borin eru út frítt til lesenda og seldra blaða. Neðanmálsgrein: 9 9

Hér er átt við stöðvar sem sendu reglulega út eigin dagskrá á árinu og höfðu langtímaleyfi til hljóðvarps. Viðstöðulaust endurvarp hljóðvarps er því ekki meðtalið, eins og endurvarp Norðurljósa á BBC World Service og endurvarp tónlistarrása Music Choice á Breiðvarpi. Sama gildir um Langbylgju og stuttbylgjusendingar Ríkisútvarpsins. Skóla- og æskulýðsstöðvum er einnig sleppt hér. Neðanmálsgrein: 10 10

Svæðisútvarp Suðurlands hóf útsendingar síðla árs 2003. Nokkur undangengin ár hafði Útvarp Suðurlands, stöð í einkaeigu, annast svæðisútvarp fyrir Suðurland samkvæmt sérstökum samningi við Ríkisútvarpið. Útvarp Suðurlands hætti útsendingum vorið 2003. Neðanmálsgrein: 11 11

Dagskrá margra einkastöðvanna og beggja landsrása Ríkisútvarpsins er einnig send viðstöðulaust út á netinu og nást þessar stöðvar því í raun hvar sem er. Neðanmálsgrein: 12 12

Sbr. umræður á Alþingi 1985 um breytta skipan útvarps í aðdraganda afgreiðslu útvarpslaga 1986. Neðanmálsgrein: 13 13

Afnotagjald hljóðvarps er innifalið í afnotagjaldi sjónvarps, en það nemur 30% af afnotagjaldi fyrir sjónvarp í lit. Neðanmálsgrein: 14 14

Útvarp Saga var þar til nýverið í eigu Íslenska útvarpsfélagsins ehf., dótturfélags Norðurljósa hf. Neðanmálsgrein: 15 15

Þannig var þetta einnig í árdaga hljóðvarps hér á landi. Á árunum 1936–1940 var tónlist að jafnaði hátt í helmingur af samanlögðum útsendingartíma Ríkisútvarpsins (Hagstofa Íslands, 2003, geisladiskur, t. 12.18.). Neðanmálsgrein: 16 16

Íþróttum eru að auki gerð skil í fréttatímum stöðvanna. Neðanmálsgrein: 17 17

Fréttum frá fréttastofu Stöðvar 2 og Bylgjunnar eru varpað út á samtengdum rásum á nokkrum stöðva Íslenska útvarpsfélagsins, sem og á Útvarpi Sögu. Neðanmálsgrein: 18 18

Í könnunarviku í nóvember 2003 hlustuðu að jafnaði daglega og yfir vikuna 15% og 32% á FM 957, 9% og 22% á Létt, 9% og 19% á Skonrokk, 9% og 19% á X-ið, 5% og 14% á Íslensku stöðina og 6% og 12% á Kiss (ÍM Gallup, 2004). Ekki er kunnugt um aðrar stöðvar þar sem hlustun á þær var ekki mæld í könnuninni. Neðanmálsgrein: 19 19

Að auki hafa nokkrir aðilar sent út sjónvarpsefni um styttra eða lengra skeið. Eiginleg dagskrárgerð þessara stöðva var þó næsta takmörkuð. Þeirra á meðal eru Austfirska sjónvarpsfélagið, Eyfirska sjónvarpsfélagið og Sjónvarpsfélag Neshrepps utan Ennis sem starfræktar voru seinni hluta níunda áratugarins og laust fram yfir 1990. Auk þess sem stöðvarnar sendu út eigin dagskrá um tíma endurvörpuðu þær viðstöðulaust út dagskrá Stöðvar 2. Neðanmálsgrein: 20 20

Hér eru aðeins taldar stöðvar með langtímaleyfi og sem senda út reglulega eigin dagskrá. Stöð 2+ sem sendir út dagskrá Stöðvar 2 með klukkutíma seinkun verður að teljast fremur til endurvarps en eiginlegrar sjónvarpsstöðvar og er henni því sleppt hér. Neðanmálsgrein: 21 21

Í raun er hægt að ná útsendingu Sjónvarpsins og Popp tíví hvar sem er þar sem dagskrár þeirra eru sendar viðstöðulaust út á netinu. Auk þess er hægt er að horfa á netinu á þætti Stöðvar 2 sem sendir eru út í opinni dagskrá, „Ísland í bítið“ og fréttir. Neðanmálsgrein: 22 22

Útsendingar Sjónvarpsins hafa náð til alls þorra landsmanna frá því í kringum 1970, Stöð 2 hefur sjónvarpað á landsvísu síðan 1993, Sýn síðan 1999 og Skjár 1 frá því á árinu 2001. Neðanmálsgrein: 23 23

Bíórásin er send út á landsvísu á dreifikerfi Sýnar á næturnar eftir að dagskrá þeirrar síðarnefndu lýkur. Neðanmálsgrein: 24 24

Undantekning er morgunsjónvarp Stöðvar 2, „Ísland í bítið“, daglegur frétta- og dægurmálaþáttur, „Ísland í dag“, ásamt fréttum og veðri, og þjóðmálaþátturinn „Silfur Egils“. Neðanmálsgrein: 25 25

Fjölbreytni efnis á Skjá 1 er einhlítari en á hinum tveimur stöðvunum. Stöðin sendir ekki út fréttir, íþróttir, né efni sem sérstaklega er ætlað börnum. Neðanmálsgrein: 26 26

Þetta eru Fjölsýn í Vestmannaeyjum, Kapalvæðing í Reykjanesbæ, Sunna á Selfossi, Sjónhorn á Höfn í Hornafirði, Sjónvarpsfélag Skagastrandar á Skagaströnd og Villa vídeó í Ólafsvík, auk nokkurra annarra smærri kerfa fyrir endurvarp erlends sjónvarps. Neðanmálsgrein: 27 27

Fjöldi útlendra sjónvarpstöðva á Breiðvarpi var 44 í marsmánuði 2004. Neðanmálsgrein: 28 28

Síðan 2003 hefur Kristniboðskirkjan einnig sent út viðstöðulaust sjónvarp um gervihnött á sérstakri stöð er nefnist Gospel Channel Europe. Merki stöðvarinnar næst víðast hvar innan Evrópu. Neðanmálsgrein: 29 29

Sjónvarpið sendi út 2.646 klukkustundir af frumsýndu efni árið 2003 samanborið við 2.306 stundir á Stöð 2 og um 970 stundir á Sýn. Upplýsingar um skiptingu frumsýnds og endursýnds efnis á Skjá 1 árið 2003 eru ekki fyrirliggjandi, en 2002 sýndi stöðin 1.317 stundir af frumsýndu efni. Neðanmálsgrein: 30 30

Skilgreining dagskrárefnis er með nokkuð ólíkum hætti milli sjónvarpsstöðvanna. Því er hér um nálgaða skiptingu efnis að ræða. Neðanmálsgrein: 31 31

Þátturinn er sendur daglega út frá 6.58 til 9.00 á morgnana virka daga og endursýndur síðar að morgni sama dags. Neðanmálsgrein: 32 32

Varnagla verður að slá við slíkum samanburði vegna ólíkra aðferða við mælingar á fjölmiðlanotkun. Áhorf hefur tilhneigingu til að mælast talsvert hærri í dagbókarkönnunum eins og framkvæmdar eru hér á landi en með viðstöðulausri rafrænni mælingu (á ensku sk. Peoples Meter eða 24 hour recall system) sem er við lýði víðast hvar í nágrannalöndunum (sjá t.d. Menneer, 1995 og Nordström, 1995). Neðanmálsgrein: 33 33

Aðeins hlutfall af áhorfi á þær stöðvar sem spurt var í könnun, en ekki allt sjónvarpsáhorf. Neðanmálsgrein: 34 34

Þ.e. hlutfall af samanlögðum tíma sem sjónvarpsnotendur verja fyrir framan sjónvarpið að jafnaði á dag í könnunarviku. Neðanmálsgrein: 35 35

Ákveðinn varnagla verður að setja við þennan samanburð vegna mismunandi aðferða við að mæla sjónvarpsáhorf. – Sjá nmgr. 32. Neðanmálsgrein: 36 36

Árvakur hefur á undanförnum árum haft ýmsa tilburði í frammi til að fjárfesta í öðrum greinum fjölmiðlunar. Félagið var á meðal stofnenda og aðalhluthafa í Íslenska sjónvarpinu hf. sem rak áskriftarsjónvarpsstöðina Stöð 3 frá því í nóvember 1995 og fram í febrúar 1997 er útsendingum var hætt (Guðjón Friðriksson, 2000: 292–93). Nokkru áður hafði Árvakur átt þátt í stofnun Ísfilm hf., ásamt ýmsum öflugum aðilum í atvinnulífi og stjórnkerfi. Félaginu var m.a. ætlað að undirbúa og standa að sjónvarpsrekstri þegar einkaréttur Ríkisútvarpsins til sjónvarps yrði afnuminn. Ekkert varð úr þeim áformum. Neðanmálsgrein: 37 37

Sjá hér fyrst og fremst athugasemdir í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, Alþingistíðindi A 1995, 119. löggjafarþing – 1. mál. Enn fremur Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur. Reykjavík 1999, einkum bls. 568–588, og Pál Sigurðsson: Fjölmiðlaréttur. Meginþættir réttarumhverfis fjölmiðlanna. Reykjavík 1997, bls. 51–96. Neðanmálsgrein: 38 38

Sjá einnig 2. mgr. 8. gr. reglugerðar um útvarpsstarfsemi nr. 50/2003. Neðanmálsgrein: 39 39

Sjá dóm dómstóls EB frá 24. október 1996 í máli nr. C-73/95P, Viho Europe BV gegn framkvæmdastjórninni. Neðanmálsgrein: 40 40

Sjá vegna þessa ákvörðun samkeppnisráðs nr. 39/2001 og úrskurð áfrýjunarnefndar nr. 3/2002. Neðanmálsgrein: 41 41

Orð þessi komu fram í ræðu Steingríms J. Sigfússonar í umræðu um nefndarálit efnahags- og viðskiptanefndar, sbr. B-mál 1992. 116. löggjafarþing. 68. fundur 9. mál: samkeppnislög frv. 8/1993. Neðanmálsgrein: 42 42

Umræddur hluti ákvörðunarinnar varðar aðeins hugleiðingar samkeppnisráðs um möguleg úrræði síðar án þess að þær séu hluti af ákvörðun samkeppnisráðs um þau ágreiningsefni sem uppi voru í málinu. Neðanmálsgrein: 43 43

Sjá nánar úrskurð áfrýjunarnefndarinnar í máli 13/1998. Sjá slóðina: www.samkeppni.is. Neðanmálsgrein: 44 44

Hér má t.d. nefna þann möguleika að ráðandi verslunarkeðju á dagvörumarkaði yrði bannað að selja bækur þar sem hún verður uppvís af því að nota efnahagslegan styrk sinn til að hindra samkeppni í bóksölu með t.d. undirboðum, enda hafi önnur mildari úrræði ekki skilað árangri. Leggja ber áherslu á að þetta er eingöngu nefnt í dæmaskyni sem mögulegt úrræði og engin afstaða er tekin til þess hvort skilyrði væru til að beita þess konar úrræði við þær markaðaðstæður sem nú ríkja á Íslandi. Neðanmálsgrein: 45 45

Hrd. 1998/1300. Neðanmálsgrein: 46 46

Alþt. 1999, þskj. 770. Neðanmálsgrein: 47 47

Sú takmörkun var ekki í upphaflegri gerð frumvarpsins en kom inn í meðförum þingsins. Neðanmálsgrein: 48 48

Alþt. 2002, þskj. 960. Neðanmálsgrein: 49 49

Alþt. 2002, þskj. 960. Neðanmálsgrein: 50 50

Sjá til samanburðar 18. gr. samkeppnislaga. Neðanmálsgrein: 51 51

Heildstæða umfjöllun um þessi atriði er m.a. finna hjá Páli Sigurðssyni: Fjölmiðlaréttur (1997), bls. 171–237. Neðanmálsgrein: 52 52

Sjá einnig 19. gr. mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna og enn fremur 19. gr. Alþjóðasamnings um stjórnmálaleg og borgaraleg réttindi. Neðanmálsgrein: 53 53

Lentia Informationsverein. Dómur 24.11.1993. Neðanmálsgrein: 54 54

Lentia Informationsverein. Dómur 24.11.1993. Neðanmálsgrein: 55 55

Dómur 23. september 1994. Neðanmálsgrein: 56 56

Dómur 27. apríl 1995. Neðanmálsgrein: 57 57

Hér má nefna: Bladet Tromsø-málið. Dómur 20. maí 1999; Fressoz og Roire-málið. Dómur 21. janúar 1999; Oberschlick-málið. Dómur 1. júlí 1997; Janowski-málið. Dómur 21. janúar 1999. Neðanmálsgrein: 58 58

Sjá Council of Europe. Committee of Ministers. Recommendation No. R (99) 1 of the Committee of Ministers to Member States on Measures to promote Media Pluralism. Adopted by the Committee of Ministers on 19 January 1999 at the 656th meeting of the Ministers´ Deputies. Þá fylgir tilmælunum Explanatory Memorandum to Recommendation No. R (99) 1 of the Committee of Ministers to Member States on Measures to promote Media Pluralism. Neðanmálsgrein: 59 59

Í greinargerð þessari er ávallt miðað við þessa skýringu þegar orðið fjölbreytni er notað. Neðanmálsgrein: 60 60

Íslenska ríkisútvarpið telst almenningsútvarp í þessum skilningi. Neðanmálsgrein: 61 61

Sjá einnig tilmæli: R (74) 43 on press concentration. Neðanmálsgrein: 62 62

Johann Roppen: Regulering av eierskap i Norske media. Innlegg (papaer) lagt fram på 15. Nordiske konferense for Media of Kommunikasjonsforking. Reykjavík 11–13. ágúst 2001 (http://www2. hivolda.no). Neðanmálsgrein: 63 63

Sama heimild. Neðanmálsgrein: 64 64

Anders Huitfeldt: Mediaeierskapsloven – en gjennomgang av loven, behovet for regulering og alternativerne. Foredrag holdt for landsstyret til Norsk Journalistlag 17. september 2003. Neðanmálsgrein: 65 65

Sou:1999:30. Neðanmálsgrein: 66 66

Hér er aðeins miðað við áhorf á Stöð 2, Stöð 2+, Popp tíví og Sýn. Neðanmálsgrein: 67 67

Tölur þessar eru frá því í mars 2004. Neðanmálsgrein: 68 68

Reglugerð ráðsins nr. 4069/89, desember 1989. Þar er sérstaklega áréttað að markaðsleg nálgun nægi ekki. Niðurstaða skýrslunnar er sú að eftirlit með samruna fjölmiðlafyrirtækja nægi ekki til að tryggja fjölmiðlafjölbreytni. Yfirmaður samkeppnismála hjá ESB hefur enn fremur haldið þessum sjónarmiðum á lofti. Neðanmálsgrein: 69 69

Sbr. t.d. skýringar við tilmæli R (99) 1: Explanatory Memorandum to Recommendation No. R (99) 1 of the Committee of Ministers to member States on Measures to promote Media Pluralism. Neðanmálsgrein: 70 70

Hér má m.a. nefna: Greinargerð um stafrænt sjónvarp á Íslandi: Undirbúningur og innleiðing. Júní 2002. Unnin af Póst- og fjarskiptastofnun. Greinargerð starfshóps um stafrænt sjónvarp á Íslandi. Unnin fyrir samgönguráðuneytið í apríl 2003. Sbr. einnig minnisblað Sturlu Böðvarssonar samgönguráðherra til Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur menntamálaráðherra dags. 13. febrúar 2004 um stefnu stjórnvalda í málefnum stafræns sjónvarps. Neðanmálsgrein: 71 71

Sbr. þó það sem síðar segir um hlutverk sérstakrar fjölmiðlastofnunar.