Tímabundnar endurgreiðslur til kvikmyndagerðar á Íslandi Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 604

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um tímabundnar endurgreiðslur til kvikmyndagerðar á Íslandi, nr.

43/1999 (tilgreining kostnaðarliða, eftirlit o.fl.).

Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.

1. gr.

Við 1. málsl. 3. mgr. 2. gr. laganna bætist: sbr. þó 5. gr. a.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. b-liður 1. mgr. orðast svo: að viðkomandi framleiðsla uppfylli þau menningar- og framleiðsluskilyrði sem fram koma í reglugerð sem ráðherra setur, skv. 8. gr.

b. Í stað orðanna „um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldismyndum“ í i-lið 1. mgr. kemur: um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum.

c. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Við sýningu á myndefni sem framleitt hefur verið og hlotið hefur endurgreiðslu samkvæmt lögum þessum skal koma fram að framleiðslan hafi hlotið stuðning frá íslenska ríkinu, eins og nánar skal útfært í reglugerð sem ráðherra setur, skv. 8. gr.

Þeir sem njóta endurgreiðslu skulu veita Íslandsstofu, henni að kostnaðarlausu, aðgang að kynningarefni sem tengist verkefninu svo nýta megi það við markaðssetningu. Upplýsa ber um hömlur sem kunna að vera á notkun kynningarefnis.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist: og 5. gr. a.

b. 2. mgr. orðast svo:

Beiðni um útborgun skal send nefnd um endurgreiðslur sem ákvarðar endurgreiðslur skv. 3. gr. Berist beiðnin eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis skal hafna henni. Lok framleiðslu teljast vera í síðasta lagi við frumsýningu. Þegar um framleiðslu þáttaraðar er að ræða teljast lok framleiðslu vera við frumsýningu síðasta þáttar í stakri þáttaröð.

c. Við bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Skilyrði endurgreiðslu er að umsækjandi færi bókhald vegna þess kostnaðar sem hann æskir endurgreiðslu á í samræmi við lög um bókhald og falli félagið undir lög um ársreikninga skulu reikningsskil félagsins vera í samræmi við þau lög.

Nemi endurgreiðsla lægri fjárhæð en 3 millj. kr. skal stjórn og framkvæmdastjóri umsækjanda staðfesta að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra á grundvelli þeirra. Nemi endurgreiðsla hærri fjárhæð en 3 millj. kr. skal kostnaðaruppgjör verkefnis staðfest af endurskoðanda sem jafnframt skal staðfesta, ásamt stjórn og framkvæmdastjóra umsækjanda, að uppgjörið samræmist lögum þessum og reglugerðum settum á grundvelli þeirra.

Í því skyni að staðreyna kostnaðaruppgjör getur nefnd skv. 3. gr. óskað eftir viðeigandi upplýsingum frá skattyfirvöldum sem og úr bókhaldi félagsins. Sé kostnaðaruppgjör og/eða fylgigögn þess ófullnægjandi skal nefndin veita umsóknaraðila frest til að skila inn fullnægjandi gögnum. Berist nefndinni ekki fullnægjandi gögn að loknum veittum fresti eða bendi gögn málsins til þess að kostnaðaruppgjör sé ekki í samræmi við ákvæði laga þessara skal hún hafna beiðni um endurgreiðslu.

4. gr.

Á eftir 5. gr. laganna kemur ný grein, 5. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Framleiðslukostnaður sem myndar stofn til endurgreiðslu.

Framleiðslukostnaður sem myndar stofn til endurgreiðslu telst vera kostnaður:

a. sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt,

b. sem fellur til hér á landi við framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis, og eftir atvikum í öðru aðildarríki samningsins um Evrópska efnahagssvæðið auk Grænlands og Færeyja, sbr. 2. mgr. 2. gr. og

c. sem tengist undirbúningstímabili, aðalframleiðslutímabili eða eftirvinnslutímabili framleiðslu.

Framleiðslukostnaður skal skráður í fjárhagsbókhald umsækjanda.

Þrátt fyrir 1. mgr. telst eftirtalinn kostnaður ekki vera hluti af stofni til endurgreiðslu:

a. kostnaður sem fellur til eftir að framleiðslu er lokið skv. 2. mgr. 5. gr.,

b. kostnaður sem greiddur er til aðila sem ekki eru skattskyldir hér á landi, sama hvort um er að ræða laun, verktakagreiðslur, greiðslur vegna veittrar þjónustu eða vörukaupa, sbr. þó 2. mgr. 2. gr.,

c. kaup eða afskriftir af varanlegum rekstrarfjármunum eða eignum vegna framleiðslunnar,

d. kostnaður, svo sem óbeinn stjórnunarkostnaður, hlutdeild í rekstrarkostnaði eða framlag til framleiðanda sem metinn er sem hlutfall af veltu móðurfélags, fari framleiðsla fram hjá dótturfélagi,

e. kostnaður skráður á grundvelli reikninga milli aðila sem tengjast framleiðslunni eða vegna hagnýtingar á búnaði og aðstöðu sem ekki er á markaðsvirði,

f. sektir eða greiðsla opinberra gjalda eða skatta.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. mgr. 6. gr. laganna:

a. Tilvísunin „skv. 5. gr.“ fellur brott.

b. Á eftir tilvísuninni „skv. 3. mgr. 2. gr.“ kemur: og 5. gr. a.

6. gr.

Á eftir orðunum „afgreiðslu umsókna“ í 2. málsl. 8. gr. laganna kemur: menningar- og framleiðsluskilyrði skv. b-lið 1. mgr. 4. gr., útfærslu stuðnings skv. 6. mgr. 4. gr., kröfur varðandi staðfestingu endurskoðanda á grundvelli 4. mgr. 5. gr.

7. gr.

Í stað ártalsins „2021“ í 9. gr. laganna kemur: 2025.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Lög þessi taka til umsókna um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar skv. 3. gr. laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999, sem borist hafa endurgreiðslunefnd fyrir gildistöku laga þessara.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með því eru lagðar til nokkrar breytingar á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999.

Lögin tóku gildi árið 1999 og áttu upphaflega að gilda til ársins 2005. Lögin hafa verið framlengd nokkrum sinnum en gildandi lög gilda til 31. desember 2021. Lögin fela í sér ríkisaðstoðarkerfi, en öll slík lög ber að endurskoða reglulega með tilliti til nauðsynjar og áhrifa.

Lögin voru á sínum tíma sett til að koma á fót hvatakerfi til að efla kvikmyndagerð á Íslandi og til að laða að erlent kvikmyndagerðarfólk. Kerfið átti að þjóna jafnt innlendum sem erlendum kvikmyndaframleiðendum, hvetja til uppbyggingar atvinnugreinarinnar á allra næstu árum og vera til þess fallið að efla innlenda kvikmyndagerð samfara því að erlend fyrirtæki gætu séð sér hag í starfsemi hér. Markmið laganna er að stuðla að eflingu innlendrar menningar og kynningu á sögu landsins og náttúru með tímabundnum stuðningi við kvikmyndir og sjónvarpsefni sem framleitt er hér á landi.

Frá því að endurgreiðslukerfinu var fyrst komið á árið 1999 hefur endurgreiðsluhlutfallið verið hækkað úr 12% í 14%, þá í 20% og loks í 25%. Síðastnefnda hækkunin tók gildi í árslok 2016.

Á árunum 2001–2011 námu endurgreiðslur hvers árs frá 13 til 314 millj. kr. en jukust hratt eftir 2011 og á árunum 2013–2018 námu árlegar endurgreiðslur á bilinu 1–1,4 milljörðum kr. Árið 2020 var afgerandi metár í endurgreiðslum eins og meðfylgjandi súlurit ber með sér. Munar þar langmestu um nokkur stór erlend verkefni. Fjárhæð endurgreiðslna hefur þegar tvöfaldast á milli ára. Til að bregðast við þessu þurfti að auka fjárheimildir ársins 2020 verulega með fjáraukalögum. Að öðrum kosti hefði þurft að fresta háum endurgreiðslum til næsta árs, sem hefði bæði ógnað trúverðugleika kerfisins og farið langt með að tæma fyrirhugaðar fjárheimildir þess árs.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Sú mikla aukning sem orðið hefur á síðustu árum, ekki síst í erlendum verkefnum, er meðal annars til marks um gæði endurgreiðslukerfisins og alþjóðlega samkeppnishæfni þess.

Í heimsókn ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra til Los Angeles árið 2020 var það sjónarmið almennt ráðandi á meðal þeirra fjölmörgu bandarísku hagsmunaaðila í framleiðslu kvikmynda og sjónvarpsefnis sem rætt var við að endurgreiðslukerfið á Íslandi væri almennt samkeppnishæft. Fælist það ekki síst í einfaldleika og skilvirkni kerfisins, sem skipti ekki síður máli en sjálft endurgreiðsluhlutfallið. Þá var Ísland almennt talið bjóða upp á einstaka og eftirsóknarverða tökustaði frá náttúrunnar hendi, sem ættu sér fáar hliðstæður í heiminum. Íslensk þjónustufyrirtæki og starfsfólk þeirra var líka talið sýna af sér fagmennsku og góð vinnubrögð, sem væri lykilatriði fyrir erlenda framleiðendur, en vegna hins takmarkaða fjölda reyndra starfsmanna væru þó takmörk fyrir því hversu mörgum stórum verkefnum fyrirtækin gætu sinnt á sama tíma. Kom það sjónarmið fram að hin miklu umsvif í framleiðslu á árinu 2019 virtust hafa reynt á þolmörk íslenska þjónustugeirans, þ.e. þeirra aðila sem sinna þjónustu við erlenda framleiðendur. Þá var það samdóma álit þessara hagsmunaaðila að fjölgun efnisveitna á undanförnum misserum hefði valdið kapphlaupi um framleiðslu á sífellt meira efni sem ekki sæi fyrir endann á. Allt framangreint virðist benda til þess að horfurnar fyrir Ísland sem tökustað séu góðar.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í október 2019 skilaði Ríkisendurskoðun skýrslu til Alþingis um endurgreiðslukerfi laga nr. 43/1999, og framkvæmd þess. Bar skýrslan heitið Endurgreiðslukerfi kvikmynda. Skýrslan var unnin að frumkvæði Ríkisendurskoðunar vegna ábendingar um hugsanlega misnotkun á endurgreiðslukerfi kvikmynda.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til nokkrar breytingar á lögunum til að bregðast við athugasemdum Ríkisendurskoðunar. Jafnframt er tilefni frumvarpsins að framlengja gildistíma laganna til 31. desember 2025 og þar með framlengja endurgreiðslukerfið með tilteknum breytingum sem hér eru lagðar til.

Mennta- og menningarmálaráðherra kynnti Kvikmyndastefna fyrir Ísland í október 2020. Ein af aðgerðum stefnunnar miðar að samkeppnishæfu endurgreiðslukerfi kvikmynda. Þar er atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu falið að setja á fót starfshóp til þess að skoða útfærslur á breytingum sem tengjast meðal annars endurgreiðslum. Starfshópur þessi hefur verið skipaður og ráðgert að hann skili tillögum sínum á seinni hluta ársins 2021.

2.2. Skýrsla Ríkisendurskoðunar frá október 2019.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er fjallað um endurgreiðslukerfi laganna. Í niðurstöðukafla skýrslunnar kemur meðal annars fram að til að tryggja hagkvæma nýtingu þess ríkisfjár sem lagt er til endurgreiðslukerfisins sé mikilvægt að einungis þau verkefni sem falla að markmiðum laganna hljóti endurgreiðslu. Nefnt er að á undanförnum árum hafi vægi sjónvarpsefnis aukist innan endurgreiðslukerfisins og tilvikum fjölgað þar sem álitamál er hvort efnið falli að markmiðum laganna og reglugerðarinnar. Það er mat Ríkisendurskoðunar að afmarka þurfi endurgreiðsluhæfi verkefna með skýrari hætti og lágmarka hættu á að huglæg sjónarmið skapi fordæmi fyrir endurgreiðslur.

Ríkisendurskoðun nefnir einnig að stjórnvöld þurfi að hafa öflugt eftirlit með lögmætu kostnaðaruppgjöri þeirra verkefna sem sótt er um endurgreiðslu fyrir. Brýnt sé að ganga úr skugga um að einungis sá kostnaður sem staðið hafi verið skil á staðgreiðslu opinberra gjalda af teljist til endurgreiðslustofns svo misbrestur verði ekki á skattskilum aðila sem hafa komið að framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis.

Ríkisendurskoðun telur að efla þurfi eftirlit með endurskoðun kostnaðaruppgjöra framleiðsluverkefna, ekki síst kostnaðarminni verkefna. Ef verkefni eru undir 20 millj. kr. viðmiði er eingöngu, samkvæmt núgildandi lögum, krafist áritunar stjórnenda á ársreikningi eða kostnaðaruppgjöri. Minni verkefni fengu á árunum 2013 til 2018 ríflega 1,1 milljarð kr. í endurgreiðslu. Ríkisendurskoðun telur að gera eigi kröfu um að kostnaðaruppgjör kvikmynda- og sjónvarpsverkefna séu endurskoðuð með hliðsjón af ákvæðum laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og tekjuskattslaga. Jafnframt telur Ríkisendurskoðun að efla þurfi samstarf embættis ríkisskattstjóra í tengslum við endurskoðun kostnaðaruppgjöra, meðal annars til að sannreyna að greiðsla skatta af ýmsum framangreindum uppgjörum hafi átt sér stað.

2.3. Tillögur Ríkisendurskoðunar til úrbóta.

Nánar tiltekið eru í skýrslu Ríkisendurskoðunar settar fram fjórar tillögur til úrbóta á endurgreiðslukerfi vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.

1. Ríkisendurskoðun telur að endurskoða þurfi lög nr. 43/1999 og reglugerð nr. 450/2017, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með það að markmiði að skýra betur hvaða kostnaðarliðir falla undir endurgreiðslustofn í skilningi tekjuskattslaga. Rík ástæða sé til að skilyrða endurgreiðslur við rétt skattskil og gera kröfu um að kannað sé hvort opinber gjöld hafi verið greidd vegna þeirra reikninga sem mynda endurgreiðslustofn kvikmynda- og sjónvarpsverkefna.

2. Ríkisendurskoðun telur að endurskoða þurfi núverandi stjórnskipulag endurgreiðslukerfis kvikmynda og efla samstarf við embætti ríkisskattstjóra um endurskoðun kostnaðaruppgjörs þeirra verkefna sem falla undir endurgreiðslukerfið. Jafnframt mætti kanna hvort umsýsla og þjónusta við nefnd um tímabundnar endurgreiðslur væri betur komið fyrir hjá annarri opinberri stofnun en Kvikmyndamiðstöð Íslands, með Kvikmyndamiðstöðina sem faglegan umsagnaraðila.

3. Ríkisendurskoðun telur að auka þurfi eftirlit og endurskoðun kostnaðaruppgjöra kvikmyndaverkefna og gera kröfu um að þau séu endurskoðuð með hliðsjón af lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og tekjuskattslögum. Mikilvægt sé að leggja ávallt mat á réttmæti þess kostnaðar sem sótt er um endurgreiðslu á og krefjast sundurliðunar þess framleiðslukostnaðar sem fellur til. Loks sé ástæða til að efla eftirlit með verkefnum sem hljóta minna en 20 millj. kr. í endurgreiðslu.

4. Ríkisendurskoðun telur að tryggja þurfi að þeir fjármunir sem veittir eru í málaflokkinn séu nýttir með sem hagkvæmustum hætti og skilgreina þurfi betur hvers kyns kvikmynda- og sjónvarpsverkefni falla undir endurgreiðslukerfið og tryggja að þau séu í samræmi við markmið laga nr. 43/1999.

Í ljósi skýrslu Ríkisendurskoðunar er talið nauðsynlegt að endurskoða lögin og reglugerð nr. 450/2017, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Í skýrslunni koma fram tillögur um hverju þarf að breyta og kalla þær flestar á lagabreytingu.

2.4. Endurgreiðslukerfið og ástæður fyrir framlengingu þess.

Megintilgangur laga nr. 43/1999 er að efla þekkingu í innlendri kvikmyndagerð með samstarfi við erlent fagfólk. Með því að laða að erlenda kvikmyndagerðarmenn er unnt að þjálfa íslenskt fagfólk til sjálfstæðra verka á þessu sviði, bæta tækjakost kvikmyndaiðnaðarins hér á landi og koma Íslandi, náttúru landsins og íslenskri menningu á framfæri með þátttöku stórra erlendra kvikmyndaframleiðenda.

Þrátt fyrir að íslenskur kvikmyndaiðnaður hafi eflst töluvert á síðustu árum er enn mikilvægt að styðja við og efla innlenda kvikmyndagerð og jafnframt mikilvægt að laða til landsins erlenda kvikmyndaframleiðslu til að efla innlenda menningu og kynningu á sögu landsins og náttúru, til samræmis við markmið áðurnefndra laga.

Markmið frumvarpsins er því að festa endurgreiðslukerfið frekar í sessi með framlengingu á gildistíma laganna og leggja til breytingar í samræmi við ábendingar Ríkisendurskoðunar. Markmiðið er jafnframt að efla eftirlit með kerfinu, minnka líkur á misnotkun og tryggja hagkvæma nýtingu á þeim fjármunum sem ríkið setur í endurgreiðslukerfið.

Þá er frumvarpið í samræmi við stefnu stjórnvalda um að styðja áfram við kvikmyndagerð á Íslandi með öflugu endurgreiðslukerfi. Lögð er áhersla á að skýra betur kostnaðarhugtakið sem liggur að baki þeim stofni sem notaður er til að reikna út endurgreiðslu og binda kostnað með skýrari hætti við eiginlegan framleiðslukostnað. Með þessum tillögum er áhersla lögð á bætta nýtingu þeirra fjármuna sem fara til endurgreiðslna.

3. Meginefni frumvarpsins.

Meginefni frumvarpsins lýtur að eftirfarandi atriðum, í samræmi við ábendingar úr framangreindri skýrslu Ríkisendurskoðunar.

3.1. Kröfur til efnis sem sótt er um endurgreiðslu fyrir.

Í þeim tilgangi að tryggja að fjármunir sem veittir eru í málaflokkinn séu nýttir á sem hagkvæmastan hátt er í skýrslu Ríkisendurskoðunar lagt til að skilgreint verði betur hvers konar kvikmynda- og sjónvarpsefni fellur undir endurgreiðslukerfið. Í samræmi við þessa ábendingu er lögð til breyting á b-lið 4. gr. á þann veg að vísað sé beint í svokölluð menningar- og framleiðsluskilyrði. Einnig verði 8. gr. breytt á þann veg að í reglugerð skuli fjallað um menningar- og framleiðsluskilyrði.

3.2. Krafa um staðfestingu endurskoðanda í stað fullrar endurskoðunar.

Þá er í frumvarpinu lagt til að reikningar framleiðenda verði almennt staðfestir af endurskoðanda en séu ekki endurskoðaðir að fullu eins og áður og hins vegar lagt til að undanþegin því skilyrði séu verkefni þar sem endurgreiðslufjárhæð nemur ekki hærri fjárhæð en 3 millj. króna.

Jafnframt er skýrlega tekið fram að endurskoðandi, ásamt stjórn og framkvæmdastjóra umsækjanda, þurfi að staðfesta að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við lögin sjálf og reglugerð en slík staðfesting af hálfu stjórnar og framkvæmdastjóra dugar ef um lítið verkefni er að ræða.

Þannig er horfið frá þeirri kröfu að kostnaðaruppgjör verkefna þurfi að endurskoða í þeim skilningi laga um endurskoðendur heldur muni staðfesting endurskoðanda duga til ásamt því að enn verður gerð krafa um staðfestingu á því að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við ákvæði laga um tímabundnar endurgreiðslur.

Í niðurstöðum skýrslu Ríkisendurskoðunar er sérstaklega fjallað um staðfestingu á samræmi kostnaðaruppgjörs við lög um tímabundnar endurgreiðslur. Þar kemur fram að kostnaðaruppgjör kvikmynda- og sjónvarpsverkefna skuli endurskoðuð með hliðsjón af bæði ákvæðum laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og tekjuskattslögum. Eitt af lykilatriðum skýrslunnar og gagnrýni hennar á kerfið er að það sé misjafnt hvort verkefni sem hljóta yfir 20 millj. kr. endurgreiðslu séu endurskoðuð með hliðsjón af sértækum ákvæðum laga og reglugerðar um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi eins og krafist er. Enn fremur telur Ríkisendurskoðun að verkefni sem fá minna en 20 millj. kr. endurgreiddar þurfi einnig að skila staðfestu kostnaðaruppgjöri. Árið 2018 var sótt um endurgreiðslu vegna 35 slíkra verkefna og námu greiðslur til þeirra ríflega 223 millj. kr. Er því um umtalsverða fjármuni að ræða.

Tekið var tillit til athugasemda í skýrslu Ríkisendurskoðunar en ekki talið ákjósanlegt að gera kröfu um staðfestingu endurskoðanda í tilfellum þar sem endurgreiðslur ná ekki 3 millj. kr., þ.e. fyrir mjög lítil framleiðsluverkefni þar sem hlutfallslegur kostnaður af staðfestingu getur numið stórum hluta af fjárhæð endurgreiðslu.

Ríkisendurskoðun tekur dæmi um fulla áritun endurskoðanda en hún er eftirfarandi eins og hún birtist í skýrslunni sjálfri á bls. 28.

„Full áritun: Þegar kostnaðaruppgjör/ársreikningur gefur glögga mynd af kostnaðarfærslum í bókhaldi félags, í samræmi við lög um bókhald og ársreikninga. Jafnframt skal staðfest að kostnaður sé í samræmi við ákvæði laga nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, með síðari breytingum og reglugerð sett á grundvelli þeirra.“

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar voru tvö verkefni skoðuð sérstaklega. Við skoðun á öðru verkefninu kom eftirfarandi fram:

„Uppgjör kvikmyndarinnar var í tvennu lagi. Annars vegar var erlendur kostnaður, sem nam um 10% af heildarkostnaði, endurskoðaður af erlendu endurskoðunarfyrirtæki. Hins vegar var innlendur kostnaður endurskoðaður með áritun um að uppgjörið gæfi glögga mynd af kostnaðarfærslum í bókhaldi félagsins, í samræmi við lög um bókhald og ársreikninga. Endurskoðandinn staðfesti aftur á móti ekki að kostnaðaruppgjörið væri í samræmi við ákvæði laga nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og samnefndrar reglugerðar, heldur vísaði í áritun stjórnar á þeim hluta. Að mati ríkisendurskoðanda ber að gera kröfu til endurskoðanda um að hann staðfesti einnig að uppgjörið sé í samræmi við áðurnefnd lög og reglugerð, enda byggi endurgreiðslan á þeim.“

Í ljósi framangreindra athugasemda Ríkisendurskoðunar verður því skýrar kveðið á um að endurskoðandi staðfesti kostnaðaruppgjör í samræmi við ákvæði laga nr. 43/1999 og reglugerða settra á grundvelli þeirra ásamt stjórn og framkvæmdastjóra en hingað til hefur aðeins verið gerð krafa um að stjórn eða framkvæmdastjóri umsækjanda staðfesti slíkt. Þessum breytingum er ætlað að efla eftirlit og skýra kröfur til umsækjanda. Þá mun í reglugerð jafnframt verða skilgreint nánar hvernig staðfesting endurskoðanda skuli framkvæmd, á hvaða formi slík staðfesting skuli fara fram og fleira.

3.3. Framleiðslukostnaður.

Ein af tillögum í skýrslu Ríkisendurskoðunar felur í sér að endurskoða þurfi lögin með það að markmiði að skýra betur hvaða kostnaðarliðir falla undir endurgreiðslustofn.

Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að leggja ávallt mat á réttmæti þess kostnaðar sem sótt er um endurgreiðslu á og krefjast sundurliðunar á þeim framleiðslukostnaði sem fellur til. Lagt er til að bætt verði við skilgreiningu um hvað telst vera framleiðslukostnaður. Samkvæmt frumvarpinu er framleiðslukostnaður skilgreindur sem allur sá kostnaður sem fellur til hérlendis við gerð kvikmyndaverks eða eftir atvikum í öðru aðildarríki samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 2. mgr. 2. gr., og tengist undirbúningstímabili framleiðslu, aðalframleiðslutímabili eða eftirvinnslutímabili. Einnig er gerð sú krafa að framleiðslukostnaður kvikmyndaverks verði skráður í fjárhagsbókhald umsækjanda.

Í kjölfarið er tilgreindur sá kostnaður sem ekki telst til framleiðslukostnaðar. Talin er þörf á að nefna sérstaklega ákveðna liði sem ekki teljast til framleiðslukostnaðar þó að þeir geti talist vera rekstrarkostnaður framleiðslufélagsins sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt. Með frumvarpinu er því verið að afmarka skýrt þann kostnað sem myndar stofn til endurgreiðslu. Meginreglan er að hvatakerfi endurgreiðslna ætti fyrst og fremst að vera bundið við útlagðan kostnað við þá starfsemi eða verkþætti sem falla til við framleiðslu kvikmyndaverks. Þá er það í samræmi við sjónarmið í skýrslu Ríkisendurskoðunar að þrengja kostnaðargrundvöll endurgreiðslna. Framsetning frumvarpsins á kostnaði sem ekki telst stofn til endurgreiðslu tekur mið af framsetningu í endurgreiðslukerfum Noregs og Tékklands. Einnig var horft til kerfisins í Bretlandi hvað varðar tengingu framleiðslukostnaðarhugtaksins við framleiðsluferli kvikmynda. Samanborið við þessi erlendu ívilnanakerfi er hugtakið framleiðslukostnaður skilgreint rýmra hér á landi þar sem það er aðeins bundið við þann kostnað sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri.

3.4. Samstarf við embætti ríkisskattstjóra, aðkoma skattyfirvalda og umsýsla og þjónusta við nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er lagt til að samstarf við embætti ríkisskattstjóra um endurskoðun kostnaðaruppgjörs þeirra verkefna sem falla undir endurgreiðslukerfið verði eflt. Jafnframt er tilgreint að kanna mætti hvort umsýsla og þjónusta við nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar sé betur komið fyrir hjá annarri opinberri stofnun en Kvikmyndamiðstöð Íslands, með Kvikmyndamiðstöðina sem faglegan umsagnaraðila. Nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar er sjálfstætt stjórnvald og hvar hún er vistuð grundvallast á samningi sem ráðuneytið gerir. Ekki er því þörf á lagabreytingu til að endurskipuleggja vistun nefndarinnar og er það atriði til skoðunar.

Nefnd um kvikmyndaendurgreiðslur hefur samkvæmt lögunum heimild til að óska eftir viðeigandi upplýsingum frá skattyfirvöldum sem og bókhaldi umsækjanda til að staðreyna kostnaðaruppgjör. Með frumvarpinu er þetta áréttað. Því hefur einnig verið beint til endurgreiðslunefndar að skoða umgjörð formlegs samstarfs.

3.5. Stuðningur frá ríkinu tilgreindur í kvikmynda- eða sjónvarpsefni.

Ísland hefur frá árinu 2001 veitt framleiðendum ívilnanir til kvikmyndagerðar. Í lok kvikmynda og sjónvarpsefnis birtist svokallaður þakkarlisti og þar hefur yfirleitt komið fram skjaldarmerki atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og þess getið að viðkomandi verk hafi hlotið stuðning þaðan. Þetta er þó ekki algilt og hvergi er í lögum nr. 43/1999 tiltekið að framleiðendum beri skylda til að geta stuðningsins. Rannsóknir á vegum Ferðamálastofu hafa sýnt að stór hluti þeirra ferðamanna sem hingað koma fékk hugmynd sína að Íslandsferð eftir að hafa séð Ísland í erlendu eða innlendu kvikmynda- eða sjónvarpsefni. Það skiptir því miklu að þeir sem horfa á slíkt efni séu upplýstir um tengsl efnisins við Ísland. Slík kynning á endurgreiðslukerfinu hefur líka gildi með tilliti til þess að vekja athygli á kerfinu meðal framleiðenda og fjölga þannig verkefnum hérlendis. Því er talið mikilvægt að kveða á um það í lögum að þeir framleiðendur sem njóti endurgreiðslna tilgreini það í verkinu. Með frumvarpinu er þetta lagt til en nánar verður útfært í reglugerð á hvaða formi slík tilgreining skuli vera.

3.6. Aðgengi að kynningarefni.

Íslandsstofa hefur það hlutverk með höndum að kynna endurgreiðslukerfið fyrir erlendum framleiðendum og rekur í því skyni verkefnið Film in Iceland. Talið er mikilvægt að þeir framleiðendur sem njóta endurgreiðslna á framleiðslukostnaði veiti Íslandsstofu, henni að kostnaðarlausu, aðgang að kynningarefni sem tengist viðkomandi verkefnum svo að mögulegt sé að nýta það í markaðsvinnu, hvort sem það er til að laða til landsins fleiri kvikmynda- og sjónvarpsframleiðendur eða ferðamenn.

3.7. Framlenging endurgreiðslukerfisins.

Eins og áður hefur komið fram á endurgreiðslukerfið rætur að rekja til ársins 1999 en þá samþykkti Alþingi lög um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Í kerfinu felst ríkisaðstoð og þar af leiðir að lögin eru ætíð tímabundin, enda meginreglan sú að ríkisstyrkir á Evrópska efnahagssvæðinu skuli endurskoðaðir á a.m.k. fimm ára fresti. Gildistími laganna hefur verið framlengdur fjórum sinnum og núgildandi gildir til loka ársins 2021.

Töluverð samkeppni er á milli ríkja, fylkja og borga um allan heim um að fá erlenda framleiðendur til að taka upp kvikmyndir, sjónvarpsefni og fleira myndefni. Fyrir þessu eru nokkrar ástæður en þær helstar að verkefni af þessum toga eru atvinnuskapandi, gjaldeyrisskapandi og landið öðlast kynningu erlendis sem getur skilað sér í jákvæðari ímynd og auknum tekjum af ferðamönnum ef vel tekst til. Í þessu tilliti hafa fleiri atriði áhrif, svo sem endurgreiðslukerfi viðkomandi lands sem og verð og framboð á aðföngum og þjónustu.

Í ljósi umfangs og þýðingar kvikmyndagerðar fyrir íslenskt efnahagslíf er lagt til að áfram verði veittar tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar hér á landi og að lögin gildi til ársloka 2025.

3.8. Aðrar breytingar.

Lagt er til að skýrt verði nánar hvenær framleiðslu telst vera lokið og lagt til að framleiðslulok miðist við frumsýningu, í síðasta lagi. Ástæða þessarar breytingar er ósamræmi á milli gildandi laga og reglugerðar. Í greinargerð með gildandi lögunum kom fram að almennt yrði miðað við að framleiðslu væri lokið í síðasta lagi við frumsýningu. Lagt er til að kveðið verði á um þetta í lögunum og tekinn af allur vafi. Jafnframt er tekið tillit til þess hvernig meta skuli lok framleiðslu þegar um staka þáttaröð er að ræða þar sem framleiðsla kann að eiga sér stað samhliða frumsýningu á fyrsta þætti framleiðslunnar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Endurgreiðslukerfi eins og það sem lög nr. 43/1999 fela í sér, telst ríkisstyrkur samkvæmt þeim reglum sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu. Almennt er veiting ríkisstyrkja ekki leyfð samkvæmt EES-samningnum. Hins vegar er í 61.–63. gr. samningsins að finna undanþágur frá þessari reglu og hefur þeim verið beitt fram til þessa varðandi lög nr. 43/1999.

Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur sett sérstakan mælikvarða við mat á ríkisaðstoð til kvikmyndaframleiðslu. Íslensk stjórnvöld hafa áður tilkynnt lög nr. 43/1999, og síðari breytingar á þeim, til Eftirlitsstofnunar EFTA og hefur stofnunin samþykkt endurgreiðslukerfið sem lögmætt ríkisaðstoðarkerfi. Breytingar á kerfinu sem gerðar verða með frumvarpinu verða að sama skapi tilkynntar til stofnunarinnar og hún því upplýst um efni frumvarpsins.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst þá aðila sem starfa við kvikmynda- og sjónvarpsþáttagerð og þá sem framleiða kvikmyndir og sjónvarpsþætti. Frumvarpið er í samræmi við ábendingar úr skýrslu Ríkisendurskoðunar frá október 2019. Meðal annars var fundað með forstöðumanni og starfsmanni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, stjórn Sambands íslenskra kvikmyndaframleiðenda (SÍK), formanni nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar og með fulltrúum Ríkisendurskoðunar. Þess má einnig geta að fyrir tilstuðlan Íslandsstofu heimsótti ráðherra fjölda hagsmunaaðila í kvikmynda- og sjónvarpsframleiðslu í Los Angeles, þar á meðal fjölda framleiðslufyrirtækja, í janúar 2020.

Við vinnslu frumvarpsins hafði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið jafnframt samráð við Kvikmyndamiðstöð Íslands og nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar. Einnig var fundað með hluta af starfshópi sem myndaður var til að skrifa kvikmyndastefnu til ársins 2030.

Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda hinn 16. desember 2020 (mál nr. S-269/2020) og frestur veittur til umsagna til 8. janúar 2021. Umsagnir bárust frá 10 aðilum; átta fyrirtækjum og tveimur einstaklingum. Þeir lögaðilar sem sendu inn umsögn eru eftirfarandi; Seylan, Skot Productions, Sagafilm, RVK Studios, Truenorth, Pegasus, Samtök iðnaðarins og Samband íslenskra kvikmyndaframleiðanda og Eyri endurskoðun.

Í umsögnum komu fram athugasemdir við þá breytingu sem felst í því að endurskoðandi þurfi að staðfesta kostnaðaruppgjör allra verkefna sem njóta endurgreiðslu en ekki aðeins þau verkefni þar sem fjárhæð endurgreiðslu er yfir 20 millj. kr. Þá kom fram að slík krafa geti leitt til þess að stórt hlutfall endurgreiðslunnar fari í að greiða fyrir staðfestingu endurskoðanda á kostnaðaruppgjöri og því væri betra að lækka viðmiðið úr 20 millj. kr. niður í til dæmis 5 millj. kr.

Þá komu fram ábendingar um að mikilvægt sé að endurgreiðslur nái einnig til kostnaðar við gerð stuttmynda.

Í umsögnum kvikmyndaframleiðendanna Pegasus, TrueNorth, Rvk Studios, Skots, Saga Film og Samtaka iðnaðarins og Samtaka íslenskra kvikmyndaframleiðenda kemur fram töluverð gagnrýni á ákvæði 4. gr. (var 3. gr. þegar frumvarpið var sett í opið samráð) þar sem fjallað er um hugtakið framleiðslukostnað og afmarkað hvaða framleiðslukostnaður geti ekki talist stofn til endurgreiðslu samkvæmt frumvarpinu. Athugasemdir lutu helst að ákvæðum c- d- og e-liðar þáverandi 3. gr. og núverandi 2. mgr. 4. gr. hvað varðar þá afmörkun að vaxtagjöld, kaup á varanlegum rekstrarfjármunum og kostnaður framleiðslufélags sem byggist á hlutfalli veltu þegar framleiðsla fer fram í dótturfélagi geti ekki talist mynda stofn til endurgreiðslu í skilningi frumvarpsins þrátt fyrir að geta fallið undir það að vera kostnaður sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri á grundvelli tekjuskattslaga. Þessar breytingar eru taldar flækja endurgreiðslukerfið, leiða til hækkunar á kostnaði fyrir framleiðendur og minnka hvata fyrirtækjanna til að ráða sér fast starfsfólk sem aftur leiði til aukinnar verktöku eða gerviverktöku í kvikmyndaiðnaði. Í umsögnum þessara aðila komu jafnframt fram tillögur um hækkun endurgreiðsluhlutfallsins og þá sérstaklega á tímum heimsfaraldurs.

Áðurnefndir kvikmyndaframleiðendur fögnuðu hins vegar almennt því að með frumvarpinu sé framlenging endurgreiðslukerfisins tryggð til loka árs 2025.

Í umsögn Eyris endurskoðunar er fjallað afmarkað um þær breytingar sem varða endurskoðun kostnaðaruppgjöra og staðfestingu endurskoðenda á bókhaldi kvikmyndaverkefnis sem og staðfestingu á að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við ákvæði laganna, þ.e. laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Hluti af athugasemdum Eyris var tekinn til skoðunar og orðalag ákvæða aðlagað þar sem þess var þörf og jafnframt verður staðfesting kostnaðaruppgjörs skilgreind nánar í reglugerð og krafa um staðfestingu á samræmi kostnaðaruppgjörs við ákvæði laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar skýrð nánar í greinargerð.

Athugasemdir umsagnaraðila við þá breytingu að öll verkefni sem óska eftir endurgreiðslu á grundvelli laganna þurfi að afla staðfestingar endurskoðanda á kostnaðaruppgjöri hafa verið teknar til greina og lagt til að krafa um staðfestingu endurskoðanda miðist við þau verkefni sem fá endurgreiðslu sem nemur 3 millj. k. eða meira.

Eins og áður segir komu töluverðar athugasemdir fram við afmörkun á hugtakinu framleiðslukostnaður og þeim kostnaðarliðum sem ekki falla undir stofn til endurgreiðslu. Þessar athugasemdir voru teknar til gagngerrar skoðunar og lagt er til að fjármagnskostnaður við framleiðslu kvikmynda verði ekki tekinn undan mögulegum stofni til endurgreiðslu vegna framleiðslukostnaðar. Þá hefur framsetning og orðalag d-liðar (þáverandi e-liðar) verið breytt eftir athugasemdir frá umsagnaraðilum í þeim tilgangi að tryggja sameiginlegan skilning allra á innihaldi og markmiði viðkomandi stafliðar. Talið er réttlætanlegt að gera þá kröfu til umsækjenda að þeir setji fram reikninga vegna framlags móðurfélags á skýran og gagnsæjan hátt en ekki sem hlutfall af veltu móðurfélagsins. Þannig er ekki komið í veg fyrir að umræddir kostnaðarliðir séu felldir undir stofn til endurgreiðslu heldur verði að tilgreina þennan kostnað sérstaklega en ekki á grundvelli hlutfalls af veltu. Hvað varðar það hvort kaup á eða afskriftir af varanlegum rekstrarfjármunum geti fallið undir stofn til endurgreiðslu er talið rétt að miða við að kostnaður við kaup á varanlegum rekstrarfjármunum teljist ekki til stofns endurgreiðslu né heldur afskriftir af slíkum tækjum. Hins vegar verði framleiðendum áfram heimilt að leigja varanlega rekstrarfjármuni inn í tiltekið kvikmyndaverkefni, hvort sem viðkomandi rekstrarfjármunir eru eign tækjaleigu eða annars lögaðila sem leigir út tæki eða búnað. Jafnframt hefur verið skoðað tilvik þar sem hluti af leikmynd verkefnis gæti talist vera varanlegir rekstrarfjármunir í skilningi laga um ársreikninga en eru sannanlega ekki notaðir áfram hjá framleiða og hvort mögulegt sé að slík kaup teljist stofn til endurgreiðslu. Í slíkum tilfellum er talið eðlilegra þegar kemur að endurgreiðslukerfinu að tilgreina slík kaup sem kostnað við kvikmyndaverkefni fremur en sem kaup á varanlegum rekstrarfjármunum, ef sannanlega er um að ræða kostnað við tiltekið kvikmyndaverkefni og viðkomandi hlutur verður sannanlega ekki nýttur áfram.

Þá voru teknar til skoðunar athugasemdir vegna skilgreiningar á lokum framleiðslu og afmörkuð sérstök regla þegar um er að ræða framleiðslu á stökum þáttaröðum.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að gildistími laganna verði framlengdur um fjögur ár en allt frá árinu 1999, þegar lögin tóku fyrst gildi, hefur gildistími þeirra verið framlengdur nokkrum sinnum.

Frumvarpið snýr jafnframt að bættri ráðstöfun opinbers fjár, eflingu eftirlits og því að skýra það endurgreiðslukerfi sem er í gildi. Áhrif á stjórnsýslu ríkisins eru óveruleg. Frumvarpið felur í sér þrengingu á hugtakinu framleiðslukostnaður sem gerir það að verkum að við mat á endurgreiðslu er ekki aðeins horft til þess hvaða kostnaðarliðir falla undir endurgreiðslustofn í skilningi tekjuskattslaga heldur er enn fremur afmarkað sérstaklega hvaða kostnaðarliðir teljast vera framleiðslukostnaður sem myndar stofn til endurgreiðslu og hverjir ekki.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að lögfesting þess muni hafa bein áhrif á tekjur eða útgjöld ríkissjóðs. Þó er líklegt að dregið geti úr fjárhæð endurgreiðslna vegna einstakra verkefna þar sem betur er skilgreint hvaða framleiðslukostnaður myndar stofn til endurgreiðslu og eftirlit með kostnaðaruppgjörum verkefna er eflt. Erfitt er að fullyrða um þau áhrif og verður reynslan að leiða í ljós hver áhrifin verða til lengri tíma.

Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu hafi ekki beint í för með sér að útgjöld til þessara endurgreiðslna aukist sjálfkrafa frá því sem verið hefur þá er ljóst að útgjöldin til endurgreiðslukerfisins geta breyst mikið milli ára í samræmi við breytta eftirspurn eftir endurgreiðslum hverju sinni. Á árunum 2016–2019 hafa árleg útgjöld til þessara endurgreiðslna verið á bilinu 1–1,4 milljarðar kr. á ári. og hefur fjárveiting á fjárlögum fyrir þessi ár, sem hefur verið í kringum 1–1,2 milljarðar kr., að jafnaði dugað þó að í einhverjum tilfellum hafi þurft að fresta greiðslum eins og lögin heimila.

Á árinu 2020 hækkuðu endurgreiðslurnar verulega og urðu samtals um 2,4 milljarðar kr. en fjárveiting fjárlaga það ár nam tæpum 700 millj. kr. Veitt var sérstakt 2,1 milljarða kr. viðbótarframlag í fjárauka 2020 til að mæta þeim kostnaði. Erfitt er að segja til hvernig útgjöld til liðarins kunna að þróast á komandi árum. Þróist útgjöldin með svipuðum hætti og tímabilið 2016–2019 má gera ráð fyrir að árleg fjárveiting til liðarins eigi að standa undir þessum útgjöldum að jafnaði en í fjárlögum 2021 er gert ráð fyrir að fjárveitingin verði um 1 milljarður kr. Verði útgjöldin 2021 hins vegar nær því sem þau voru á árinu 2020 gæti þurft að bregðast við eins og gert var í fjáraukalögum 2020 með sérstöku viðbótarframlagi auk þess sem mögulegt væri að fresta hluta greiðslnanna. Samkvæmt upplýsingum frá Kvikmyndamiðstöð Íslands eru endurgreiðslur á árinu 2021 áætlaðar um 3,8 milljarðar kr. en fjárveiting ársins er, eins og áður segir, um 1 milljarður kr. Hér ber þó að hafa í huga að hér er um að ræða útistandandi vilyrði fyrir árin 2018–2021. Af þessum 3,8 milljörðum kr. eru um 950 millj. kr. vegna útistandandi vilyrða frá árunum 2018–2020 og þar af um 800 millj. kr. vegna ársins 2020. Ef eingöngu er horft til ársins 2021 er þar um að ræða rúma 2,8 milljarða kr. Þessi áætlun getur tekið nokkrum breytingum meðal annars þar sem einhver verkefnanna sem hafa fengið vilyrði geta frestast eða fallið verði frá þeim. Í því sambandi er rétt að vekja athygli á því að vilyrði til endurgreiðslu verkefna gilda í allt að fimm ár. Miðað við að árleg útgjöld verði svipuð og þau voru á árinu 2020, eða samtals um 2,4 milljarðar kr., er ljóst að ársútgjöldin stefna í að vera í kringum 1,4 milljörðum kr. hærri en undirliggjandi forsendur fjármálaáætlunar og fylgirits fjárlaga höfðu gert ráð fyrir. Samkvæmt því væri uppsöfnuð fjárþörf á því fjögurra ára tímabili sem framlenging laganna gerir ráð fyrir tæpir 6 milljarðar kr. umfram áætlanir. Hér er þó mikil óvissa eins og áður segir og ómögulegt að segja til um með einhverri vissu hvernig eftirspurnin eftir þessum endurgreiðslum muni þróast á komandi árum og þá hver útgjaldaþörfin kann að verða. Útgjöldin gætu allt eins orðið nær því sem þau voru á árunum 2016–2019 eða í kringum 1–1,4 milljarðar kr. sem er nær því sem undirliggjandi forsendur fjármálaáætlunar og fylgirits fjárlaga hafa gert ráð fyrir. Ekki hefur verið gert ráð fyrir þessum auknu útgjöldum á viðkomandi málefnasviði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í gildandi fjármálaáætlun eða fjárlögum. Verði frumvarpið óbreytt að lögum þarf að gera ráð fyrir þessum útgjöldum í útgjaldaramma ríkissjóðs í komandi fjármálaáætlun og fjárlögum. Ekki er gert ráð fyrir að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu hafi bein áhrif á tekjur ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Ákvæðið felur í sér viðbót við 2. gr. laganna vegna tilkomu nýrrar 5. gr. a en nauðsynlegt þykir að við afmörkun á framleiðslukostnaði í 3. mgr. 2. gr. sé jafnframt vísað til nýrrar 5. gr. a þar sem slíkur kostnaður er skilgreindur og jafnframt afmarkaður sá kostnaður sem ekki getur talist stofn til endurgreiðslu á grundvelli laganna.

Um 2. gr.

Ákvæðið felur í sér breytingar á 4. gr. laganna um skilyrði endurgreiðslu.

Í a-lið er tilgreint að við bætist nýr stafliður þar sem skilyrði endurgreiðslu er að viðkomandi framleiðsla uppfylli þau menningar- og framleiðsluskilyrði sem fram koma í reglugerð ráðherra. Í reglugerðinni verður nánar skilgreint það mat sem endurgreiðslunefnd leggur á umsóknir út frá markmiðum laganna, sem eru að koma íslenskri menningu á framfæri, kynna sögu lands eða náttúru og að framleiðslan sé til þess fallin að stuðla að aukinni reynslu, þekkingu og listrænum metnaði þeirra sem að framleiðslunni standa. Við þetta mat er beitt áðurnefndum menningar- og framleiðsluskilyrðum og verkefnum gefin stig með tilliti til þátta sem birtast í reglugerðinni. Hér eru því slík menningar- og framleiðsluskilyrði styrkt í sessi.

Í b-lið er lögð til breyting á tilvísun til laga um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldismyndum en lögin voru felld úr gildi með lögum nr. 62/2006. Er hér vísað til rétts heitis þeirra laga, um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum.

Þá bætast við 4. gr. tvær nýjar málsgreinar þar sem annars vegar er tilgreint að hafi framleiðsla hlotið endurgreiðslu á grundvelli laganna skuli koma fram við sýningu að stuðningur hafi fengist frá íslenska ríkinu. Nánar verður útfært í reglugerð hvernig og á hvaða formi slík tilgreining skal vera. Seinni málsgreinin felur í sér kvöð á þá sem njóta endurgreiðslu að þeir veiti Íslandsstofu aðgang að kynningarefni sem tengist verkefninu svo að hún geti nýtt það í markaðsstarfi. Hefð er fyrir slíku en ekki hefur verið gerð krafa um það í lögum. Hér er um að ræða aðgang að kynningarefni sem þegar hefur verið framleitt en ekki er krafa um að sérstakt kynningarefni sé afhent nema samkomulag náist um slíkt. Þá er tiltekið að upplýsa beri Íslandsstofu ef hömlur eru á notkun kynningarefnis eða hluta þess, svo sem vegna réttinda þriðja aðila.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að 2. mgr. 5. gr. verði endurorðuð ásamt því að innihald núverandi ákvæðis er fært í þrjár nýjar málsgreinar sem bætast við ákvæðið í þeim tilgangi að skýra og gera ákvæðið aðgengilegra.

Í 2. mgr. er kveðið á um ferlið við beiðni um endurgreiðslu. Segir þar að beiðni um endurgreiðslu skuli send endurgreiðslunefnd og að slík beiðni verði að berast innan sex mánaða frá lokum framleiðslu. Þá er skilgreint að lok framleiðslu skuli teljast vera í síðasta lagi við frumsýningu framleiðslu. Þessi efnisákvæði er að finna í gildandi 1.–3. málsl. 1. mgr. 5. gr. en bætt er við skilgreiningu á hugtakinu „lok framleiðslu“. Þegar um framleiðslu á þáttaröð er að ræða má hins vegar skilgreina lok framleiðslu sem það tímamark þegar síðasti þáttur í viðkomandi þáttaröð er frumsýndur. Ástæða þótti til að tilgreina þetta sérstaklega þar sem framleiðsla þáttaraða getur átt sér stað einnig eftir að fyrsti þáttur í þáttaröð er frumsýndur.

Í fyrstu viðbótarmálsgreininni sem bætist við ákvæðið er kveðið á um það skilyrði endurgreiðslu að bókhald sé fært í samræmi við lög um bókhald og falli félagið undir lög um ársreikninga skulu reikningsskil félagsins vera í samræmi við þau lög. Sambærileg krafa er í gildandi 4. málsl. 5. gr.

Þá er, í annarri viðbótarmálsgrein, kveðið á um að kostnaðaruppgjör skuli staðfest af endurskoðanda en í því felast nýmæli þar sem gildandi lög gera kröfu um fulla endurskoðun kostnaðaruppgjörs. Ekki þykir ástæða til að kveða á um slíka fulla endurskoðun heldur muni nægja staðfesting endurskoðanda sem byggist á alþjóðlegum staðfestingarstöðlum sem nánar verða skilgreindir í reglugerð. Í málsliðnum segir ennfremur að aðeins þurfi að afla staðfestingar endurskoðanda nemi fjárhæð endurgreiðslu 3 millj. króna eða hærri fjárhæð en ef um sé að ræða hærri fjárhæð þurfi að afla staðfestingar endurskoðanda á annars vegar kostnaðaruppgjöri sem byggist á alþjóðlegum stöðlum sem og afla staðfestingar endurskoðanda á samræmi uppgjörs við ákvæði laga um tímabundnar endurgreiðslur til kvikmyndagerðar. Falli umsækjendur í lægri flokkinn er nægilegt að stjórn eða framkvæmdastjóri staðfesti að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við lög þessi og reglugerðir settar á grundvelli þeirra. Í gildandi lögum er aðeins talað um að stjórn og framkvæmdastjóri staðfesti að kostnaðaruppgjör sé í samræmi við lögin og jafnframt gerð krafa um fulla endurskoðun nemi endurgreiðsla hærri fjárhæð en 20 millj. kr. Lagt er til að þessi viðmið lækki í ljósi athugasemda í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá 2019. Rétt er að taka fram að þegar ákvæðið tiltekur að endurskoðandi staðfesti samræmi kostnaðaruppgjörs við ákvæði laga um tímabundnar endurgreiðslur er þar aðallega átt við ákvæði um kostnaðaruppgjör og framleiðslukostnað sbr. 4. gr., 5. gr. og 5. gr. a.

Þriðja viðbótarmálsgreinin felur í sér þrjár síðustu málsgreinar gildandi 5. gr. og eru ekki gerðar breytingar á inntaki þeirra. Í málsgrein þessari er til að mynda tiltekið að endurgreiðslunefnd hafi heimild til að óska eftir nánari upplýsingum frá skattyfirvöldum vegna kostnaðaruppgjörs ásamt því að nefndin getur kallað eftir frekari bókhaldsgögnum frá framleiðendum.

Um 4. gr.

Í greininni er lagt til að við lögin bætist ný grein, er verður 5. gr. a, þar sem framleiðslukostnaður er skilgreindur, bæði sá kostnaður sem telst falla undir stofn til endurgreiðslu ásamt því að skilgreint er að tiltekinn kostnaður geti ekki fallið undir það að teljast stofn til endurgreiðslu framleiðslukostnaðar.

Í 1. mgr. er lagt til að framleiðslukostnaður þurfi að uppfylla þrjú skilyrði til að mynda stofn til endurgreiðslu. Í fyrsta lagi að vera kostnaður sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum tekjuskattslaga, í öðru lagi að kostnaðurinn hafi fallið til hér á landi við framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis eða eftir atvikum í öðru EES-ríki, Grænlandi eða Færeyjum sbr. 2. mgr. 2. gr. og í þriðja lagi að hann tengist undirbúningstímabili framleiðslu, aðalframleiðslutímabili eða eftirvinnslutímabili. Hér er um að ræða töluverða breytingu á 5. málslið gildandi 5 gr. laganna og er lagt til að framleiðslukostnaður sem myndar stofn til endurgreiðslu verði skilgreindur á nákvæmari hátt. Er jafnframt gerð krafa um að framleiðslukostnaður tengist tilteknum tímabilum í framleiðslu. Nánar tiltekið er átt við undirbúningstímabil (e. pre-production) sem afmarkast af vinnu við skipuleggja framleiðslu fram að því að framleiðsla er formlega hafin, aðalframleiðslutímabil (e. prodcution) og eftirvinnslutímabil (e. post-production). Eldri skilgreining framleiðslukostnaðar sem vísaði til þess að kostnaður félli undir heimildir skattalaga til að draga viðkomandi gjöld frá kostnaði er í raun víðari en sú afmörkun sem hér er gerð. Með þessari breytingu er verið að skilgreina betur framleiðslukostnað út frá markmiðum laganna. Þannig á kostnaðarhugtakið í þessu samhengi bæði upphafs- og lokapunkt með vísan til viðkomandi framleiðslu. Kostnaður sem féll til áður en ákveðið var að ráðast í gerð viðkomandi kvikmyndaverks yrði þannig ekki skilgreindur sem stofn til endurgreiðslu né heldur kostnaður við markaðssetningu.

Í 2. mgr. er tilgreint að framleiðslukostnað skuli skrá í fjárhagsbókhald umsækjanda.

Þá er í 3. mgr. að finna nýjar efnisreglur sem skilgreina tiltekinn kostnað utan þess sem fellur undir stofn til endurgreiðslu og þarf því að draga frá framleiðslukostnaði áður en endurgreiðsla er reiknuð.

Í a-lið er kveðið á um að tiltekinn kostnaður sem fellur til eftir að framleiðslu er lokið geti ekki talist stofn til endurgreiðslu. Um er að ræða kostnað vegna kynningar, almannatengsla og annarra þátta sem falla til þegar framleiðslu er lokið sbr. skilgreiningu á framleiðslulokum í 2. mgr. 5. gr. Meginsjónarmiðið er að þegar framleiðslu kvikmyndaverks er lokið liggi fyrir sú menningarafurð sem heimilt var að styrkja samkvæmt ríkisstyrkjareglum og frekari styrkveiting vegna annarra þátta teljist ekki vera styrkhæfur kostnaður. Ferðalög framleiðanda og aðstandenda á kvikmyndahátíðir til kynningar á kvikmyndaverki eru þannig dæmi um kostnað sem myndi falla utan stofns til endurgreiðslu samkvæmt þessu.

Í b-lið er tilgreint að kostnaður sem ekki fellur til hér á landi geti ekki myndað stofn til endurgreiðslu. Þó er ljóst að á grundvelli 2. mgr. 2. gr. laganna getur stofn endurgreiðslu tekið mið af kostnaði sem fallið hefur til innan EES-svæðisins, Grænlands og Færeyja að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þjónusta aðila eða vörusala sem eru skattskyldir erlendis geti þannig almennt ekki myndað stofn til endurgreiðslu, með undantekningu ef að 80% kostnaðar fellur til innanlands þar sem heimilt er þá að horfa einnig til kostnaðar sem fellur til erlendis, sbr. fyrrgreint. Miðað er við að reikningar sem færðir eru til bókar í fjárhagsbókhaldi umsækjanda séu útgefnir af innlendum skattaðilum og uppfylli almennar kröfur um reikninga og skattalega meðhöndlun þeirra hjá útgefanda. Þá er gert ráð fyrir að laun og verktakagreiðslur séu sannanlega skattlögð hér á landi og hægt að sýna fram á það á uppgjörsdegi.

Í c-lið er tiltekið að kaup umsækjanda á varanlegum rekstrarfjármunum sem gætu haft lengri líftíma en t.d. framleiðsla kvikmyndaverks stendur yfir geti ekki myndað stofn til endurgreiðslu. Rökin að baki þessu eru þau að endurgreiðslan beinist að áföllnum kostnaði við framleiðsluna, en eignamyndun framleiðslufélags sem nýst gæti fram á veginn í fleiri verkefnum geti ekki kallað á endurgreiðslu. Til samræmis er ekki gert ráð fyrir að afskriftargjöld vegna varanlegra fjármuna umsækjanda myndi stofn til endurgreiðslu. Hins vegar er ekkert sem kemur í veg fyrir að umsækjandi setji fram kostnað við nýtingu á umræddum eignum í tilteknu verkefni. Í þeim tilfellum þar sem keyptur er hlutur sem venjulega myndi teljast varanlegir rekstrarfjármunir, svo sem bifreið, en eignin er aðeins notuð í afmarkað verkefni og er jafnvel fargað í lok þess, er heimilt að tiltaka sannanleg not af slíkum hlut sem stofn til endurgreiðslu en kaupverðið sem slíkt myndar ekki stofn til endurgreiðslu.

Í d-lið er tiltekið að ekki sé heimilt að telja fram sem stofn til endurgreiðslu áætlaðan kostnað við starfsemi framleiðslufélags sem byggist eingöngu á hlutdeildarreikningi af starfsemi framleiðslufélags eða móðurfélags, ef framleiðslunni er komið fyrir í dótturfélagi. Heimilt er að fara fram á endurgreiðslu af þessum kostnaði verkefnisins en þá aðeins með hliðsjón af rekstrargjöldum sem uppfylla almenn skilyrði um bókhald, en ekki að reikna t.d. óbeinan stjórnunarkostnað eða annan þátt í skrifstofuhaldi framleiðanda eða þóknun til framleiðanda vegna verkefnisöflunar, viðskiptatengsla, fjármögnunar eða annarra þátta sem hlutfall af veltu eða kostnaði kvikmyndaverks. Í ljósi framangreinds er þannig ekki óheimilt að telja áðurnefndan kostnað sem hluta framleiðslukostnaðar sem slíkan en tiltekið að það sé aðeins heimilt á grundvelli löglegra reikninga sem tiltaka beinan kostnað við framleiðsluna, en ekki metinn hlutfallsreiknaðan kostnað. Markmiðið er því að tryggja sem mest gagnsæi í því hvaða kostnaður framleiðslufélags eða móðurfélags er felldur undir stofn til endurgreiðslu.

Í e-lið er tiltekið að fjárhæðir í kostnaðaruppgjöri þar sem verið er að semja um verðmæti þjónustuliða milli tengdra aðila eða kostnaðarreikna notkun á búnaði eða þjónustu skuli vera á markaðsvirði. Það er gert til þess að koma í veg fyrir að reynt sé að hækka kostnaðargrundvöll endurgreiðslu með of háum reikningum.

Í f-lið er tiltekið að sektargreiðslur í ríkissjóð geti ekki hækkað stofn til endurgreiðslu þannig að það skapi hlutfallslega greiðsluskyldu fyrir ríkissjóð í formi ríkisstyrks.

Um 5. gr.

Greinin felur í sér breytingar á 6. gr. laganna þannig að tilvísanir til lagaákvæða séu réttar.

Um 6. gr.

Með ákvæðinu er reglugerðarheimild ráðherra skerpt svo að hún taki skýrt til menningar- og framleiðsluskilyrða, útfærslu á upplýsingaskyldu um stuðning með tilgreiningum þegar framleiðandi hefur hlotið endurgreiðslu og útfærslu á staðfestingu endurskoðanda skv. 5. gr.

Um 7. gr.

Með greininni er gildistími laganna framlengdur til 31. desember 2025. Hér er því verið að framlengja kerfi endurgreiðslu vegna kvikmyndaframleiðslu á Íslandi til næstu fimm ára, með þeim breytingum sem frumvarpið felur í sér.

Um 8. gr.

Greinin kveður á um að lögin taki þegar gildi. Af því leiðir hins vegar að breytingar þær sem sem lagðar eru til eiga við um umsóknir um endurgreiðslu, skv. 3. gr., sem borist hafa nefnd um endurgreiðslur fyrir gildistöku þessara breytinga, nái frumvarpið fram að ganga.