Iðnaðarmálagjald Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 661

Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 134/1993, um iðnaðarmálagjald, ásamt síðari breytingum, og um ráðstöfun gjaldsins árið 2010.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.)

1. gr.

3. mgr. 1. gr. laganna fellur brott.

2. gr.

3. gr. laganna orðast svo:

Tekjur af iðnaðarmálagjaldi renna í ríkissjóð. Tekjunum skal varið til verkefna á sviði menntunar og nýsköpunar í iðnaði eftir því sem nánar er ákveðið í fjárlögum.

3. gr.

Við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Gjald samkvæmt lögum þessum skal síðast lagt á vegna rekstrarársins 2009.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Efni frumvarpsins.

Frumvarp þetta er samið í iðnaðarráðuneytinu. Við samningu þess var haft samráð við fjármálaráðuneyti, mennta- og menningarmálaráðuneyti, Samtök iðnaðarins og Meistarafélag húsasmiða. Einnig var aflað upplýsinga og gagna frá ríkisskattstjóra og Fjársýslu ríkisins. Í frumvarpinu er lagt til að iðnaðarmálagjald samkvæmt lögum nr. 134/1993, um iðnaðarmálagjald, ásamt síðari breytingum, verði síðast lagt á vegna rekstrarársins 2009.

Lagt er til að gjaldinu sem lagt er á árið 2010 vegna rekstrarársins 2009 verði ráðstafað til mennta- og nýsköpunarverkefna á sviði iðnaðar og að sú ráðstöfun verði ákveðin á fjárlögum. Á fjárlögum 2010 er reiknað með að iðnaðarmálagjald ársins verði 420 millj. kr. en ljóst er að innheimt gjald verður ekki nákvæmlega sú fjárhæð.

Tilefni þess að ráðist var í endurskoðun á lögum um iðnaðarmálagjald er dómur Mannréttindadómstóls Evrópu um iðnaðarmálagjald frá 27. apríl 2010. Í dómnum er komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmd laga um iðnaðarmálagjald sé í andstöðu við 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Af dómnum verður ekki ráðið að gjaldtakan sé með öllu óheimil heldur að breyta þurfi því fyrirkomulagi sem gildir varðandi ráðstöfun gjaldsins og eftirlit með því.

Þrátt fyrir að ekki sé talið að dómurinn leiði sjálfkrafa til þeirrar niðurstöðu að gjaldtakan sé með öllu óheimil er það nokkuð útbreidd skoðun að rétt sé að hætta innheimtu gjaldsins. Þannig hafa Samtök iðnaðarins sjálf beint þeim tilmælum til iðnaðarráðherra að hann leggi til að gjaldtökunni verði hætt.

II. Nánar um iðnaðarmálagjald.

a. Gjaldtaka frá árinu 1975.

Lög um iðnaðarmálagjald voru fyrst sett á árinu 1975. Í athugasemdum við lagafrumvarpið kom fram að ástæður gjaldsins væru m.a. þær að heildarsamtök iðnaðarins þyrftu aukið fjármagn til að mæta auknum kröfum samfélagsins til iðnþróunar en fram að þessu höfðu megintekjustofnar iðnaðarsamtaka verið félagsgjöld. Samtökin töldu einnig að aukið fjármagn væri forsenda þess að þau gætu haft í sinni þjónustu nauðsynlegt starfslið til að sinna verkefnum sem kröfðust úrlausnar. Enn fremur var talið að þau þyrftu aukið fjármagn til margs konar útgáfu og fræðslu-, kynningar- og rannsóknarstarfsemi. Í athugasemdunum var einnig vísað til þess að skattlagning af þessu eða svipuðu tagi ætti sér fordæmi frá öðrum atvinnugreinum og var í því sambandi vísað til búnaðarmálasjóðsgjalds, sbr. núgildandi lög nr. 84/1997, um búnaðargjald. Samkvæmt lögunum um iðnaðarmálagjald var kjötiðnaður, mjólkuriðnaður og fiskiðnaður undanþeginn gjaldinu og einnig iðnfyrirtæki í einkaeign opinberra aðila. Gjaldið skyldi renna til Sambands íslenskra samvinnufélaga, Sölustofnunar lagmetis sem ráðstafaði gjaldinu til eflingar á lagmetismarkaði og Félags íslenskra iðnrekenda og Landssambands iðnaðarmanna en tekjum af gjaldinu skyldi varið í að efla íslenskan iðnað og vinna að jákvæðri iðnþróun í landinu. Einnig var lögð sú skylda á félögin að skila árlegri skýrslu til iðnaðarráðuneytis um ráðstöfun gjaldsins. Með lögunum frá 1975 var gert ráð fyrir að gjaldið yrði 0,01% á allan iðnrekstur og gjaldstofninn væri sá sami og af iðnlánasjóðsgjaldi, þ.e. aðstöðugjald.

Með nýjum heildarlögum um iðnaðarmálagjald, nr. 134/1993, voru gerðar nokkrar breytingar á gjaldinu. Ástæður lagabreytinganna voru einkum þær að aðstöðugjald hafði verið lagt niður og einnig að verulegar breytingar höfðu orðið á starfsemi fyrirtækja og samtaka sem lögin tóku til. Með lögunum árið 1993 var sú meginbreyting gerð að gjaldstofn iðnaðarmálagjalds varð velta skv. 11. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, að meðtalinni veltu sem undanþegin er virðisaukaskatti skv. 12. gr. sömu laga. Enn fremur var ákveðið að 0,5% af gjaldinu rynnu í ríkissjóð vegna kostnaðar við innheimtu þess. Tekjurnar skyldu renna til Samtaka iðnaðarins til að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu og var fiskiðnaður, kjötiðnaður og mjólkuriðnaður áfram undanskilinn. Fyrirtæki sem voru að öllu leyti í eigu opinberra aðila og fyrirtæki sem stofnuð voru samkvæmt sérstökum lögum til að vera eign opinberra aðila að verulegu leyti voru einnig undanþegin gjaldinu.

Með lögum nr. 81/1996 voru gerðar breytingar á lögum nr. 134/1993, um iðnaðarmálagjald, þess efnis að í staðinn fyrir neikvæða upptalningu á því hvaða iðnaður skyldi falla undir lögin var sá háttur hafður á að þær iðnaðargreinar sem heyrðu undir lögin voru taldar upp með tæmandi hætti í viðauka.

Með lögum nr. 21/2009 voru gerðar þær breytingar á lögum nr. 134/1993 að nýr viðauki með lista yfir gjaldskylda aðila tók gildi. Einungis var um tæknilega breytingu að ræða þar sem ný atvinnugreinaflokkun ÍSAT2008 hafði tekið gildi 1. janúar 2008. Sú atvinnuvegaflokkun hafði verið tekin í notkun í skattkerfinu við álagningu opinberra gjalda og þess vegna var ekki mögulegt að notast við ÍSAT 95 við afmörkun gjaldskyldra aðila samkvæmt lögum um iðnaðarmálagjald.

Loks má geta þess að þegar sett hafa verið lög um fjárfestingarsamninga vegna einstakra fjárfestinga hér á landi, t.d. á sviði stóriðju, hafa þau fyrirtæki m.a. verið undanþegin greiðslu iðnaðarmálagjalds.

b. Álagning og innheimta iðnaðarmálagjalds árin 1993–2009.

Iðnaðarmálagjald er lagt á gjaldskylda aðila við álagningu opinberra gjalda. Í töflu 1 eru birtar heildarfjárhæðir innheimts iðnaðarmálagjalds á árunum 1998–2009. Upplýsingarnar eru fengnar frá Fjársýslu ríkisins.

Tafla 1.

Innheimta iðnaðarmálagjalds 1998–2009.

Í töflu 2 eru birtar tölur yfir álagt iðnaðarmálagjald á einstaklinga og lögaðila frá 1993 til 2009 og miðast þær tölur við stöðu skattgagna strax að lokinni álagningu. Upplýsingar í töflu 2 eru fengnar frá ríkisskattstjóra.

Tafla 2.

Álagt iðnaðarmálagjald á einstaklinga og lögaðila 1993 til 2009.

Af töflu 2 sést glöggt að hlutfall iðnaðarmálagjalds sem einstaklingar greiða hefur lækkað talsvert. Stafar það einkum af því að einstaklingar hafa í vaxandi mæli fært rekstur sinn yfir í einkahlutafélög á síðari árum.

c. Ráðstöfun iðnaðarmálagjalds.

Í 3. gr. laga nr. 134/1993 er fjallað um það hvernig ráðstafa beri tekjum af iðnaðarmálagjaldi. Fram kemur að tekjurnar renna til Samtaka iðnaðarins og skal þeim varið til þess að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu. Einnig segir að samtökin skuli senda iðnaðarráðuneytinu árlega skýrslu um ráðstöfun andvirðis teknanna.

Í árlegum skýrslum um ráðstöfun iðnaðarmálagjalds er sundurliðað hvernig gjaldinu er ráðstafað árið á undan. Það er nokkuð breytilegt milli ára hvernig því hefur verið varið en meðal verkefna eru stuðningur við iðnmenntun, ýmis kynningarmál, nýsköpunar- og þróunarverkefni, Iðnþing og útboðsþing. Á árinu 2009 réðust Samtök iðnaðarins í mikið kynningarátak og auglýsingaherferð sem segja má að hafa verið þríþætt. Í fyrsta lagi var um að ræða hvatningu til fólks um að velja íslenskar vörur, í öðru lagi átak gegn svartri atvinnustarfsemi og í þriðja lagi upplýsingar um 100% endurgreiðslurétt á virðisaukaskatti vegna vinnu iðnaðarmanna við endurbætur á húsnæði. Samtök iðnaðarins styrktu Háskóla Íslands, Háskólann í Reykjavík og Tækniskólann til tækjakaupa, bættra kennslugagna og hvatningar til nemenda og kennara í tækni- og raunvísindadeildum á árinu 2009. Þá var Iðnú bókaútgáfa styrkt vegna námsgagnagerðar.

Skýrsla Samtaka iðnaðarins um ráðstöfun iðnaðarmálagjalds árið 2009 er fylgiskjal með frumvarpi þessu.

d. Dómsmál vegna iðnaðarmálagjalds.

Um lögmæti þeirrar gjaldtöku sem felst í lögum um iðnaðarmálagjald hefur verið fjallað fyrir íslenskum dómstólum a.m.k. í tvígang.

Í dómi Hæstaréttar frá árinu 1998 ( Hrd nr. 166/1998) er fjallað um lögmæti iðnaðarmálagjalds. Stefnandi í málinu hélt því fram að með því að leggja gjaldið á væri honum gert skylt að eiga aðild að Samtökum iðnaðarins og með því væri brotið gegn 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og lögum nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu. Krafðist hann þess að álagning iðnaðarmálagjaldsins yrði felld úr gildi. Hæstiréttur féllst ekki á þessa kröfu stefnanda. Í dómi réttarins kemur fram að þótt iðnaðarmálagjaldið renni til Samtaka iðnaðarins, skuli því varið í ákveðnum tilgangi en sé ekki styrkur til samtakanna. Ráðstöfun fjárins sé háð eftirliti iðnaðarráðuneytisins, og eigi samtökin að senda ráðuneytinu árlega skýrslu um hana. Tekið er fram í dómnum að þótt samtökin hafi tekið þá ákvörðun að láta gjaldið leiða til lækkunar félagsgjalda geti það ekki haggað gjaldskyldu sem ákveðin er í lögum. Í dómnum er fallist á það með héraðsdómi að ráðstöfun iðnaðarmálagjalds til Samtaka iðnaðarins feli ekki í sér skylduaðild áfrýjanda að samtökunum sem brjóti gegn framangreindum ákvæðum. Einn dómari skilaði sératkvæði en var þó sammála niðurstöðu meiri hlutans.

Í dómi Hæstaréttar frá árinu 2005 ( Hrd. nr. 315/2005) var aftur fjallað um lögmæti iðnaðarmálagjalds og kemst dómurinn þar að sömu niðurstöðu og árið 1998. Stefnandi, sem var félagi í Meistarafélagi húsasmiða, krafðist þess að álagning iðnaðarmálagjalds á hann fyrir árin 2001 til 2004 yrði felld úr gildi. Með vísan til Hrd. nr. 166/1998 var ekki talið að sú skipan mála, sem kveðið er á um í 3. gr. laga nr. 134/1993, að tekjur af iðnaðarmálagjaldi skuli renna til Samtaka iðnaðarins, feli í sér skylduaðild að samtökunum, sem bryti gegn stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu. Var því ekki fallist á að lögin stönguðust á við 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Þá var hvorki talið að með lagafyrirmælum um álagningu gjaldsins hefði löggjafinn farið út fyrir heimildir sínar né að hún stangaðist á við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Einn dómari skilaði sératkvæði þar sem hann taldi að með hliðsjón af athugasemdalausri ráðstöfun gjaldsins til almennrar starfsemi samtaka iðnaðarins verði að líta svo á að það fyrirkomulag, sem markað er með lögunum, feli í raun í sér allríka skyldu áfrýjanda til þátttöku í starfsemi samtakanna, án þess að hann hafi veitt samþykki sitt fyrir því. Hann taldi að skýra verði framangreind ákvæði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar um rétt manna til að standa utan félaga svo að tilhögun eins og boðin er með lögum nr. 134/1993 sé óheimil nema hún fullnægi þeim skilyrðum sem síðari málsliður 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar tekur til. Samtök iðnaðarins væru ekki félag með þannig starfsemi sem þar um ræðir. Taldi dómarinn að af þessum sökum bæri að fallast á kröfuna um að fella úr gildi álagningu iðnaðarmálagjalds á hendur honum.

Í kjölfar niðurstöðu Hæstaréttar árið 2005 kærði stefnandi málið til Mannréttindadómstóls Evrópu. Kæran laut í meginatriðum að því að álagning iðnaðarmálagjalds bryti gegn rétti kæranda til að standa utan félaga skv. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og skoðanafrelsi skv. 10. gr., hún fæli í sér ólögmæta skattlagningu sem bryti gegn 1. gr. 1. viðauka við sáttmálann og mismunun sem væri andstæð 14. gr. sáttmálans.

Í niðurstöðu sinni leysti dómstóllinn aðeins úr kærunni á grundvelli 11. gr. en taldi ekki þörf á því að meta hvort önnur ákvæði sáttmálans hefðu verið brotin. Dómstóllinn lagði fyrst mat á það hvort 11. gr. um félagafrelsið ætti við í málinu. Með vísan til þess að kærandi væri skyldaður til þess með lögum að greiða gjald til samtaka á vettvangi einkaréttarins, sem hann hefði ekki sjálfur valið að ganga í og hefði stefnumál sem hann væri ósammála, svo sem aðild að Evrópusambandinu, kæmi umkvörtun hans til skoðunar undir 11. gr. skoðaðri í ljósi 9. og 10. gr. um sannfæringar- og skoðanafrelsi. Þótt gjöldin væru lág væru þau innheimt af þúsundum einstaklinga og fyrirtækja í iðnaði en rynnu til Samtaka iðnaðarins þar sem um 1.100 félagar ættu aðild. Þó að gjaldinu væri varið til hagsbóta fyrir allan iðnað í landinu væri jafnframt sýnt að aðilar að Samtökum iðnaðarins nytu meiri hagræðis af því en önnur samtök á vettvangi iðnaðarins. Af þessari ástæðu taldi dómstóllinn að gjaldtakan fæli í sér takmörkun á rétti kæranda skv. 11. gr.

Þessu næst kannaði dómstóllinn hvort takmörkunina mætti réttlæta með vísan til 2. mgr. 11. gr., þ.e. hvort hún hefði lagaheimild, stefndi að réttmætu markmiði og teldist nauðsynleg í lýðræðisþjóðfélagi. Óumdeilt var að gjaldtakan ætti stoð í lögum og var um það vísað til 1.–3. gr. laganna um iðnaðarmálagjald. Þá féllst dómstóllinn á röksemdir íslenska ríkisins um að takmörkunin stefndi að réttmætu markmiði, að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu. Með þessu væri stefnt að því að vernda réttindi og frelsi annarra skv. 2. mgr. 11. gr. og féllst dómstóllinn því á að þetta skilyrði ákvæðisins væri uppfyllt. Hvað varðaði þriðja atriðið um nauðsyn takmörkunarinnar tók dómstóllinn undir að það væri yfirlýst markmið íslenska löggjafans að efla iðnað í landinu með þessum hætti, þ.e. að fela tilteknum samtökum heimild til þess að verja gjaldinu til sameiginlegra hagsmuna iðnaðarins í stað þess að úthluta því til margra smærri aðila. Samtök iðnaðarins væru breið samtök sem hefðu hagsmuni alls iðnaðarins í landinu að leiðarljósi og ynnu með ríkisstjórninni að því markmiði. Með þessu væri reynt að tryggja samkeppnishæfni íslensks iðnaðar á innlendum og erlendum mörkuðum. Dómstóllinn féllst á að þetta væru málefnalegar röksemdir sem fullnægðu skilyrðum mælikvarðans um „nauðsyn“ skv. 2. mgr. 11. gr. Á hinn bóginn átaldi dómstóllinn einkum þrennt varðandi útfærslu á nýtingu gjaldsins. Í fyrsta lagi sé skilgreining laganna á því hvernig iðnaðarmálagjaldinu skuli varið, þ.e. til að „vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu“ of opin og óljós og mæli ekki fyrir um neinar skyldur Samtaka iðnaðarins gagnvart þeim sem eru ekki aðilar að samtökunum. Í öðru lagi sé gjaldið ekki nægjanlega skýrt aðgreint frá fjárreiðum samtakanna þannig að tryggt sé að það verði ekki nýtt í sérþágu samtakanna. Í þriðja lagi sé opinbert eftirlit með því hvernig gjaldinu er varið ekki nægilega skýrt eða skilvirkt og engar skorður séu settar við því hvernig samtökin nýta það.

Með vísan til þessara atriða taldi dómstóllinn að skortur væri á gagnsæjum reglum um nýtingu gjaldsins gagnvart þeim sem ekki eru félagar í samtökunum. Með þessari skipan væri ekki nægilega tryggt að Samtök iðnaðarins nytu ekki betri stöðu en önnur félög sem ynnu að hagsmunum félagsmanna sinna. Við þessar aðstæður væri ekki sýnt fram á nauðsyn þeirra takmarkana á félagafrelsi kæranda að styrkja fjárhagslega félag sem stæði fyrir skoðunum sem hann væri ósammála. Því var talið brotið gegn 11. gr. mannréttindasáttmálans.

Í frumvarpinu eru lagðar til þrjár breytingar á lögum nr. 134/1993, um iðnaðarmálagjald.

Í 1. gr. er lagt til að 3. mgr. 1. gr. laganna falli brott en samkvæmt því ákvæði renna 0,5% af innheimtu iðnaðarmálagjaldi í ríkissjóð vegna kostnaðar við innheimtu gjaldsins.

Í 2. gr. er lagt til að 3. gr. verði breytt á þann veg að tekjurnar af gjaldinu renni í ríkissjóð í stað þess að þær renni til Samtaka iðnaðarins eins og nú er. Lagt er til að gjaldið renni til verkefna á sviði menntunar og nýsköpunar í iðnaði og að um ráðstöfun þess verði fjallað í fjárlögum.

Í 3. gr. er lagt til að við lögin bætist bráðabirgðaákvæði sem felur í sér að iðnaðarmálagjald verði síðast lagt á vegna rekstrarársins 2009. Rétt er að taka fram að framtalsfrestur einstaklinga er liðinn þegar frumvarpið er lagt fyrir Alþingi. Álagning opinberra gjalda á einstaklinga á að liggja fyrir 28. júlí en álagningu á lögaðila lýkur 28. október.

Í 4. gr. er lagt til að lögin öðlist þegar gildi.

Fylgiskjal I.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga nr. 134/1994, um iðnaðarmálagjald, ásamt síðari breytingum, og um ráðstöfun gjaldsins árið 2010.

Með frumvarpinu er lagt til að álagningu iðnaðarmálagjalds verði hætt að lokinni álagningu á einstaklinga og lögaðila árið 2010 vegna rekstrarársins 2009. Kveðið er á um að tekjur af gjaldinu skuli renna í ríkissjóð en einnig að því beri að ráðstafa til verkefna á sviði menntunar og nýsköpunar í iðnaði eftir því sem nánar verði ákveðið í fjárlögum. Í fjárlögum ársins 2010 er hins vegar gert ráð fyrir að tekjur af gjaldinu skili 420 m.kr. sem veitt verði sem mörkuðum tekjum samkvæmt gildandi lögum til fjárlagaliðarins 11-245 Samtök iðnaðarins og er því engin ráðstöfun til afmarkaðra verkefna á þessu sviði tilgreind þar.

Tilefni endurskoðunar laganna er dómur Mannréttindadómstóls Evrópu um iðnaðarmálagjaldið. Í honum er komist að þeirri niðurstöðu að í framkvæmd laga um iðnaðarmálagjald felist brot á 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um rétt til að standa utan félaga. Í frumvarpinu kemur fram að ekki sé ráðið af dómnum að gjaldtakan sé með öllu óheimil heldur sé þörf á að breyta því fyrirkomulagi sem gildir varðandi ráðstöfun gjaldsins og eftirlit með því. Hugsanlega kann að vera að í framhaldinu verði gerðar sambærilegar lagabreytingar og hér er verið að leggja til í þeim tilvikum þar sem um sams konar gjaldheimtu er að ræða. Ekki liggur þó fyrir niðurstaða um slíkt.

Gert er ráð fyrir að í framhaldi af samþykkt þessa frumvarps verði fjárheimild fjárlagaliðarins 11-245 Samtök iðnaðarins í fjárlögum 2010 felld niður en til þess þarf að flytja tillögu um það í frumvarpi til fjáraukalaga ársins. Í þessu sambandi er bent á að tekjum af gjaldinu verður ekki ráðstafað til annarra verkefna nema Alþingi samþykki tillögur um viðeigandi fjárheimildir til þeirra í fjáraukalögum. Í fjárlögum ársins 2011 falli síðan einnig niður tekjur af álagningu gjaldsins. Gert er ráð fyrir því að samtökin muni eftirleiðis fjármagna sína starfsemi með eigin tekjuöflun.

Verði frumvarpið að lögum má gera ráð fyrir að með niðurfellingu iðnaðarmálagjalds muni tekjur og útgjöld ríkissjóðs lækka um 420 m.kr. frá og með árinu 2011. Afkoma ríkissjóðs yrði óbreytt eftir sem áður. Þá er gert ráð fyrir að tekjum af gjaldinu vegna rekstrarársins 2009 skuli varið tímabundið á árinu 2010 til verkefna á sviði menntunar og nýsköpunar í iðnaði samkvæmt nánari ákvörðun í fjárlögum. Ekki er um að ræða tilgreind verkefni heldur málefnasvið sem margt gæti fallið undir. Alþingi fer með fjárveitingarvaldið og er því ekki unnt að segja fyrir um til hvaða mála af þessum toga fjárveitingar verða ákveðnar eða í hvaða mæli, auk þess sem þær ákvarðanir yrðu að koma fram í fjáraukalögum yfirstandandi árs þar sem fjárlög hafa þegar verið sett fyrir árið 2010.