Aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 278

Frumvarp til laga um breyting á lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006, með síðari breytingum (raunverulegur eigandi, viðurkennd persónuskilríki o.fl.).

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

Í stað orðanna „a–e-lið 1. mgr.“ í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. laganna kemur: a–e- og m-lið 1. mgr.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. 1. málsl. 4. tölul. orðast svo: Raunverulegur eigandi: Einstaklingur, einn eða fleiri, sem í raun á starfsemina eða stýrir þeim viðskiptamanni, lögaðila eða einstaklingi, í hvers nafni viðskipti eða starfsemi eru stunduð eða framkvæmd.

b. Við bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Viðurkennd persónuskilríki: Gild persónuskilríki sem gefin eru út af stjórnvöldum eða eru viðurkennd af stjórnvöldum. Til gildra persónuskilríkja skulu teljast vegabréf, ökuskírteini, nafnskírteini gefin út af Þjóðskrá Íslands og rafræn skilríki sem innihalda fullgild rafræn vottorð sem varðveitt eru á öruggum undirskriftarbúnaði, sbr. III. og IV. kafla laga um rafrænar undirskriftir.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. A-liður 1. mgr. orðast svo: Einstaklingar: Með framvísun viðurkenndra persónuskilríkja.

b. 2. mgr. orðast svo:

Tilkynningarskyldir aðilar skulu ávallt afla fullnægjandi upplýsinga um raunverulegan eiganda, sbr. 4. tölul. 3. gr. Þegar um lögaðila er að ræða skal leggja sjálfstætt mat á hvort upplýsingar um viðskiptamann og raunverulegan eiganda séu réttar og fullnægjandi. Í tilvikum þar sem ekki er ljóst af framlögðum gögnum hver endanlegur móttakandi fjár verður skal krefjast frekari upplýsinga um það atriði.

4. gr.

Við 1. málsl. a-liðar 1. mgr. 15. gr. laganna bætist: og gerðar eru sambærilegar kröfur til og í lögum þessum.

5. gr.

Á eftir orðunum „fjármálafyrirtækis sem hlotið hefur starfsleyfi á Íslandi“ í 1. málsl. 1. mgr. 16. gr. laganna kemur: greiðslustofnunar.

6. gr.

Í stað orðanna „a–e-lið 1. mgr. 2. gr.“ í 1. málsl. 1. mgr. 25. gr. laganna kemur: a–e- og m-lið 1. mgr. 2. gr.

7. gr.

Á eftir orðunum „Vanræki tilkynningarskyldur aðili“ í 1. mgr. 27. gr. laganna kemur: framkvæmdastjóri eða annar einstaklingur sem stjórnar daglegum rekstri tilkynningarskylds aðila.

8. gr.

Við 29. gr. laganna bætist: og tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2007/64/EB, um greiðsluþjónustu á innri markaðnum, um breytingu á tilskipunum 97/7/EB, 2002/65/EB, 2005/60/EB og 2006/48/EB og um niðurfellingu tilskipunar 97/5/EB.

9. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið á vegum efnahags- og viðskiptaráðuneytis. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum nr. 64/2006, um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, aðallega í þeim tilgangi að bregðast við athugasemdum FATF (e. Financial Action Task Force on Measures against Money Laundering and Terrorist Financing). Um er að ræða alþjóðlegan framkvæmdahóp sem settur var á stofn með ákvörðun er tekin var á fundi leiðtoga sjö helstu iðnríkja heims í París sumarið 1989. FATF vinnur að aðgerðum er miða að því að koma í veg fyrir að fjármálakerfi séu notuð til að þvætta fé og fjármagna hryðjuverk. Ísland gekk til samstarfs við FATF haustið 1991 og er því skuldbundið til að laga löggjöf sína og starfsreglur að tilmælum FATF. Árið 1990 gaf FATF út 40 tilmæli er varða aðgerðir gegn peningaþvætti, en þau hafa verið endurskoðuð í tvígang, 1996 og 2003, til að tryggja fylgni við þróun í þessum málaflokki. Þá hafa bæst við níu svokölluð „sérstök tilmæli“ (e. Special Recommendations (SR)) en þau miða að því að koma í veg fyrir fjármögnun hryðjuverka. Tilmæli FATF og starf hins alþjóðlega framkvæmdahóps hafa verið leiðandi á heimsvísu og hafa tilskipanir Evrópusambandsins um peningaþvætti verið í samræmi við tilmælin.

FATF gerði árið 2006 úttekt á stöðu Íslands gagnvart aðgerðum gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og setti fram í skýrslu þá um haustið, en úttektin var liður í þeirri vinnu FATF að framkvæma reglulega úttektir á lögum, reglum og starfsaðferðum aðildarríkja FATF er lúta að aðgerðum ríkjanna til að koma í veg fyrir að fjármálakerfi þeirra séu misnotuð í þeim tilgangi að þvætta fé og fjármagna hryðjuverk. Tilgangur úttektarinnar er að kanna hvort ríkin fari að tilmælunum og gefur matsnefndin ríkjunum einkunn. Einkunnagjöfin felst í því að gefnir eru eftirfarandi bókstafir: C (e. compliant) eða uppfyllt, LC (e. largely compliant) eða að mestu leyti uppfyllt, PC (e. partially compliant) eða að hluta til uppfyllt og NC (e. non-compliant) eða óuppfyllt. Loks er að finna einkunnina NA (e. non-applying), eigi tilmæli ekki við. Í úttekt FATF haustið 2006 var Ísland ýmist einungis talið hafa uppfyllt að hluta til (PC) eða alls ekki uppfyllt (NC) 26 af tilmælunum 40 og sérstöku tilmælunum níu. Ísland var hins vegar talið hafa uppfyllt (C) eða að mestu leyti hafa uppfyllt (LC) 22 tilmælanna en eitt þeirra átti ekki við (NA). Frekari útskýringar á einkunnagjöfinni er að finna á bls. 141 í áðurnefndri úttektarskýrslu FATF. Skýrsluna má nálgast á heimasíðu FATF á slóðinni: www.fatf-gafi.org.

Fulltrúar íslenskra stjórnvalda komu fyrir matsnefnd FATF haustið 2008 og aftur haustið 2009 í þeim tilgangi að gera grein fyrir þeim úrbótum sem átt höfðu sér stað frá úttektinni 2006. Í kjölfarið var ákveðið að sækja um að Ísland færi úr sk. „regular follow-up“ ferli og gæfi skýrslu annað hvert ár um helstu framfarir, en taka átti beiðnina fyrir á allsherjarfundi (e. Plenary Meeting) FATF í febrúar 2011. Sérfræðingar FATF réðu Íslandi hins vegar frá því að fylgja umsókninni eftir þar sem Ísland hefði að þeirra mati ekki sýnt fram á nægilegar framfarir. Því var tekin sú ákvörðun á fundi FATF í febrúar 2011 að Ísland yrði sett undir sérstakt eftirlit („enhanced follow-up“) og mundi gefa skýrslu á allsherjarfundum FATF, sem haldnir eru þrisvar sinnum á ári (í febrúar, júní og október), þangað til sérfræðingar FATF teldu framfarirnar orðnar nægilegar til að mögulegt væri að sækja um að nýju að fara úr reglulegu eftirliti. Fulltrúar Íslands gáfu síðast skýrslu á allsherjarfundi FATF sem fór fram í París 27.–28. október 2011.

Í frumvarpinu felast tillögur um lagabreytingar í samræmi við ábendingar FATF eins og nánar er vikið að í athugasemdum við einstakar greinar. Þá er með frumvarpinu einnig lagt til að skilgreint verði sérstaklega hvaða skilríki geta talist vera viðurkennd persónuskilríki í skilningi 5. gr. laganna, en lagt er til að rafræn skilríki af háu öryggisstigi skuli falla þar undir. Efnahags- og viðskiptaráðuneytinu hafa undanfarið borist ábendingar frá m.a. fjármálafyrirtækjum um að æskilegt sé að tekinn verði af allur vafi um að rafræn skilríki geti talist vera gild persónuskilríki samkvæmt ákvæðinu.

Loks eru lagðar til smávægilegar breytingar vegna laga um greiðsluþjónustu, nr. 120/ 2011, sem samþykkt voru í september 2011.

Við samningu frumvarpsins var haft samráð við fulltrúa nefndar um aðgerðir gegn peningaþvætti, en í henni eiga sæti fulltrúar frá Samtökum fjármálafyrirtækja, embætti ríkislögreglustjóra, Fjármálaeftirlitinu, innanríkisráðuneytinu, utanríkisráðuneytinu, fjármálaráðuneytinu, Seðlabanka Íslands, Félagi löggiltra endurskoðenda, Félagi fasteignasala og Lögmannafélagi Íslands, auk fulltrúa frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu. Þá var einnig haft samráð við Neytendastofu og Auðkenni ehf.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 4. tölul. 81. gr. laga um greiðsluþjónustu, nr. 120/2011, er mælt fyrir um breytingar á lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006, en þar er kveðið á um að við 1. mgr. 2. gr. laganna bætist nýr stafliður vegna greiðslustofnana sem verður þá m-liður.

Með breytingunni sem lögð er til er ætlunin að fella greiðslustofnanir undir ákvæði 2. mgr. þar sem kveðið er á um að Fjármálaeftirlitið geti ákveðið að aðilar sem falla undir lögin séu undanþegnir ákvæðum laganna.

Um 2. gr.

Um a-lið.

Lagðar eru til breytingar á skilgreiningunni á raunverulegum eiganda í þeim tilgangi að koma til móts við athugasemdir frá FATF. Samkvæmt FATF er skilgreiningin samkvæmt núgildandi lögum ekki í samræmi við skilgreininguna í tilmælum FATF nr. 5 sem fjallar um könnun á áreiðanleika viðskiptamanna. Athugasemdir FATF hafa einkum beinst að því að skilgreiningin í núgildandi lögum sé of þröng, en til að bregðast við því er lagt til að gerðar verði smávægilegar breytingar á orðalagi ákvæðisins í þeim tilgangi að víkka gildissvið skilgreiningarinnar þannig að hún einskorðist ekki við viðskipti.

Orðalag ákvæðisins er í samræmi við orðalag 6. tölul. 3. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB, um ráðstafanir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvættis og til fjármögnunar hryðjuverkamanna, en tilskipunin byggist á tilmælum FATF.

Um b-lið.

Lagt er til að nýjum tölulið verði bætt við 3. gr. laganna þar sem skilgreint verði hvað teljist til viðurkenndra persónuskilríkja, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. laganna og a-lið 3. gr. frumvarpsins.

Efnahags- og viðskiptaráðuneytinu hafa borist ábendingar um að óljóst sé hvort rafræn skilríki geti talist vera gild persónuskilríki samkvæmt ákvæðinu. Til að taka af allan vafa þykir því æskilegt að skilgreint verði sérstaklega í lögunum hvað teljist til viðurkenndra skilríkja samkvæmt ákvæðinu og fella þar undir rafræn skilríki af háu öryggisstigi. Í lögum um rafrænar undirskriftir, nr. 28/2001, er nánar skilgreint hvaða skilyrðum þarf að vera fullnægt til að rafræn undirskrift teljist vera fullgild. Er þar meðal annars tiltekið að undirskrift verði að vera studd fullgildu vottorði og gerð með öruggum undirskriftarbúnaði. Skv. 14. gr. reglugerðar um rafrænar undirskriftir, nr. 780/2011, skal undirritandi við fyrstu afhendingu fullgilds vottorðs hjá vottunaraðila sanna á sér deili með því að framvísa vegabréfi, ökuskírteini eða nafnskírteini útgefnu af Þjóðskrá Íslands. Þar sem lögin taka eingöngu til rafrænna undirskrifta en ekki rafrænnar auðkenningar telur ráðuneytið rétt að fella rafræn skilríki með fullgildu vottorði sem varðveitt eru á öruggum undirskriftarbúnaði undir upptalningu á gildum persónuskilríkjum, með vísan til nánari umfjöllunar um efnið í lögum um rafrænar undirskriftir.

Um 3. gr.

Um a-lið.

Eins og fram kemur í athugasemdum við b-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að skilgreint verði sérstaklega í lögunum hvað teljist til viðurkenndra persónuskilríkja. Að öðru leyti er vísað til athugasemda við b-lið 2. gr.

Um b-lið.

Breytingunni sem lögð er til í stafliðnum er ætlað að koma til móts við athugasemdir FATF, en gagnrýnt hefur verið að samkvæmt núgildandi lögum sé ekki lögð skýr skylda á tilkynningarskylda aðila að leita ávallt upplýsinga um hver sé raunverulegur eigandi í hverju tilfelli fyrir sig. Því er lagt til að í þeim tilvikum þegar um lögaðila er að ræða skuli tilkynningarskyldir aðilar ávallt leggja sjálfstætt mat á hvort upplýsingar um viðskiptamann og raunverulegan eiganda séu réttar og fullnægjandi. Í núgildandi lögum er slík skylda einungis til staðar í tilvikum þar sem ekki er ljóst af framlögðum gögnum hver endanlegur móttakandi fjár sé, en það hefur sætt töluverðri gagnrýni af hálfu FATF.

Í leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka (nr. 3/2011) er að finna nánari leiðbeiningar um hvaða ráðstafanir skuli gerðar í því skyni að meta hver sé raunverulegur eigandi.

Um 4. gr.

Tilgangurinn með breytingunni er að koma til móts við ábendingar FATF, en gagnrýnt hefur verið að ekki sé áskilið í ákvæðinu að einnig séu gerðar sambærilegar kröfur og í lögunum þegar um er að ræða lögaðila sem hlotið hafa starfsleyfi á Evrópska efnahagssvæðinu. Ekki hefur þótt nægilegt að benda á að aðildarríki að Evrópska efnahagssvæðinu geri sambærilegar kröfur og íslensku lögin gera þar sem ákvæði þeirra eru að miklu leyti byggð á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB, um ráðstafanir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvættis og til fjármögnunar hryðjuverkamanna.

Um 5. gr.

Greininni er ætlað að innleiða 2. mgr. 91. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2007/ 64/EB, um greiðsluþjónustu á innri markaðnum, sem breytir m.a. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB, um ráðstafanir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvættis og til fjármögnunar hryðjuverkamanna, sbr. 4. tölul. 81. gr. laga nr. 120/2011, um greiðsluþjónustu. Eðlilegt þykir að tilkynningarskyldum aðilum sé heimilt að reiða sig á upplýsingar greiðslustofnana um áreiðanleika viðskiptamanna, með sama hætti og þeim er heimilt að reiða sig á sambærilegar upplýsingar fjármálafyrirtækja samkvæmt núgildandi lögum.

Um 6. gr.

Eins og fram kemur í athugasemdum um 1. gr. frumvarpsins er í 4. tölul. 81. gr. laga um greiðsluþjónustu, nr. 120/2011, kveðið á um að við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 64/2006, um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, bætist nýr stafliður vegna greiðslustofnana sem verður þá m-liður. Með þessari grein, sbr. 1. mgr. 25. gr. laganna, er mælt fyrir um að eftirlit Fjármálaeftirlitsins með því að farið sé að ákvæðum laganna og reglugerða og reglna settra á grundvelli þeirra skuli einnig ná til greiðslustofnana.

Um 7. gr.

Viðurlagaákvæði laganna hafa sætt töluverðri gagnrýni af hálfu FATF. Gagnrýnin hefur aðallega beinst að því að ekki hafi hingað til verið mögulegt að beita viðurlögum gegn framkvæmdastjórum eða öðrum háttsettum aðilum innan stjórnunarteymis þeirra lögaðila sem taldir eru upp í 1. mgr. 2. gr. laganna. Greinin felur í sér grundvallarbreytingu á viðurlagaákvæðum laganna þar sem lagt er til að sett verði inn heimild til að beita framkvæmdastjóra eða aðra aðila sem stjórna daglegum rekstri lögaðila sektum ef um brot gegn ákvæðinu er að ræða.

Um 8. gr.

Með frumvarpinu er lagt til að 91. gr. tilskipunar 2007/64/EB um greiðsluþjónustu á innri markaðnum verði innleidd í íslenskan rétt, en hún breytir tilskipunum 97/7/EB, 2002/65/EB, 2005/60/EB og 2006/48/EB og nemur úr gildi tilskipun 97/5/EB. Tilskipunin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 114/2008, frá 7. nóvember 2008, sem birt var í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 79/2008 frá 18. desember 2008, bls. 11.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006, með síðari breytingum

(raunverulegur eigandi, viðurkennd persónuskilríki o.fl.).

Meginmarkmið frumvarpsins er að breyta ákvæðum löggjafar um peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka með hliðsjón af ýmsum athugasemdum sem alþjóðlegur framkvæmdahópur á þessu sviði, FATF (e. Financial Action Task Force on Measures against Money Laundering and Terrorist Financing), hefur komið á framfæri við íslensk stjórnvöld á undanförnum árum. FATF-hópurinn vinnur að aðgerðum er miða að því að koma í veg fyrir að fjármálakerfi séu notuð til að þvætta fé og fjármagna hryðjuverk. Hópurinn hefur verið starfandi frá árinu 1989 en Ísland hefur verið í samstarfi við hann síðustu tuttugu árin og er skuldbundið til að samræma löggjöf sína og starfsreglur tilmælum FATF.

Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu varða skilgreininguna á raunverulegum eiganda starfsemi og ákvæði um könnun á áreiðanleika upplýsinga um viðskiptamenn auk þess sem lögð er til sú breyting á viðurlagaákvæði laganna að heimilt verði að beita framkvæmdastjóra eða aðra aðila sem stjórna daglegum rekstri lögaðila viðurlögum. Að auki er og lagt er til að skilgreint verði sérstaklega hvaða skilríki geta talist vera viðurkennd persónuskilríki í skilningi laganna og að rafræn skilríki skuli falla þar undir.

Ekki verður séð að lögfesting frumvarpsins verði fjárhagslega íþyngjandi fyrir ríkissjóð.