Almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 111

Frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum (uppreist æru).

Flm.: Bjarni Benediktsson, Katrín Jakobsdóttir, Birgitta Jónsdóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson, Benedikt Jóhannesson, Óttarr Proppé, Logi Einarsson.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á IX. kafla laganna:

a. Í stað orðanna „allra réttinda, sem fást með uppreist á æru“ í 2. mgr. 84. gr. laganna kemur: þeirra réttinda á ný.

b. 85. gr. laganna fellur brott.

c. Fyrirsögn kaflans verður: Fyrning sakar, brottfall viðurlaga o.fl.

2. gr.

2. mgr. 238. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var upphaflega samið í dómsmálaráðuneytinu en þar hefur síðan í vor verið unnið að heildarendurskoðun á því fyrirkomulagi sem felst í uppreist æru. Þessi áform lúta í heild sinni að því að endurskoða og, eftir atvikum, afnema skilgreiningar í lögum á því hvaða brot eru svívirðileg að almenningsáliti og hafa í för með sér flekkun mannorðs, sbr. ákvæði 4. og 5. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, og afnema jafnframt með öllu ákvæði í almennum hegningarlögum um uppreist æru. Þess í stað yrði mælt fyrir um það í viðkomandi lagabálkum í hvaða tilvikum sakaferill skuli leiða til missis tiltekinna borgaralegra réttinda, svo sem kjörgengis, embættisgengis eða tiltekinna starfsréttinda. Megi þannig taka eðlilegt tillit til þeirra ólíku hagsmuna sem eru í húfi varðandi mismunandi störf og réttindi. Jafnframt verði alveg horfið frá þeirri framkvæmd að stjórnvöld taki ákvarðanir um uppreist æru.

Við undirbúning umræddrar heildarendurskoðunar hefur verið kallað eftir afstöðu einstakra ráðuneyta til þess hvaða kröfur þau telji að þessu leyti eðlilegt að gera til þeirra sem skipa stjórnir eða gegna tilteknum hlutverkum samkvæmt lögum sem undir þau ráðuneyti heyra. Jafnframt hefur verið leitað afstöðu Lögmannafélags Íslands en óflekkað mannorð er eitt skilyrða til að öðlast réttindi sem héraðsdómslögmaður, sbr. 3. tölul. 6. gr. laga nr. 77/1998, um lögmenn.

Við heildarendurskoðun af því tagi sem hér um ræðir er mikilvægt að farið verði yfir hvaða kröfur eigi að gera til ýmissa annarra starfsstétta að þessu leyti. Því má halda fram að frá refsipólitísku sjónarhorni sé æskilegt að þeir sem gerst hafi brotlegir við refsilög hljóti að nýju borgaraleg réttindi að einhverjum tíma liðnum nema sérstök rök standi til annars. Það þarf því að taka til skoðunar, í hverju tilviki fyrir sig, hvaða skilyrði er rétt að setja fyrir því að einstaklingar öðlist tiltekin starfsréttindi, embætti og kjörgengi að nýju, þ.e. hvers konar brot og refsingar séu þess eðlis að rétt sé að þau girði fyrir slíkt og hve langur tími skuli líða frá því að refsing var að fullu tekin út.

Sú heildarendurskoðun sem hér að framan er lýst stendur yfir í dómsmálaráðuneytinu. Mikilvægt er að tillögur um hana fái ítarlega lýðræðislega umfjöllun og þinglega meðferð. Nú er hins vegar ljóst að slík heildarendurskoðun mun ekki eiga sér stað á yfirstandandi löggjafarþingi. Með frumvarpinu er því lagt til að stigið verði fyrsta skrefið í átt að ofangreindri heildarendurskoðun og einungis lagt til að stöðva þá framkvæmd sem fylgt hefur verið um áratugaskeið, þ.e. að stjórnvöld veiti uppreist æru samkvæmt heimildarákvæði 85. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Verði frumvarpið að lögum er hins vegar óhjákvæmilegt að vinnu við heildarendurskoðun verði fram haldið og að Alþingi samþykki innan tíðar ný lög þar sem afstaða er tekin til þeirra álitaefna sem hér um ræðir.

Rétt þykir að taka fram að uppreist æru hefur ekki áhrif á sakavottorð manna að öðru leyti en því að þar kemur fram að uppreist æru hafi verið veitt. Sakaferill manna birtist eftir sem áður á sakavottorðinu samkvæmt reglum um Sakaskrá ríkisins, sbr. 225. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Þær breytingar sem hér eru lagðar til munu því ekki hafa í för með sér breytingar á sakavottorðum einstaklinga.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 361/2017, uppkveðnum 15. júní 2017, var staðfestur úrskurður Héraðsdóms Reykjaness þar sem svipting réttinda manns til að vera héraðsdómslögmaður var felld niður en hann hafði verið sakfelldur fyrir kynferðisbrot gegn fjórum ungum stúlkum og sviptur starfsréttindum sínum með dómi. Vísaði Hæstiréttur m.a. til þess að maðurinn hefði áður hlotið uppreist æru með ákvörðun dómsmálaráðherra og þar með öðlast óflekkað mannorð, sbr. 2. mgr. 85. gr. almennra hegningarlaga. Niðurstaða Hæstaréttar leiddi til mikillar umræðu í samfélaginu um uppreist æru og þá stjórnsýsluframkvæmd sem tíðkast hefur síðustu áratugi við afgreiðslu slíkra mála. Þá hefur Alþingi einnig tekið þetta mál til umfjöllunar, m.a. á vettvangi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og allsherjar- og menntamálanefndar. Fram hefur komið mjög víðtækur vilji til að hverfa sem allra fyrst frá núgildandi reglum og framkvæmd varðandi uppreist æru. Mun almennt sammæli vera um að það sé óásættanlegt að menn sem dæmdir hafa verið fyrir mjög alvarleg afbrot geti endurheimt borgaraleg réttindi sem þeir hafa misst með refsidómi svo skömmu eftir að afplánun er lokið eins og raunin er samkvæmt núgildandi lögum og stjórnsýsluframkvæmd. Enn fremur þykir skjóta skökku við að það gerist með þeim hætti að viðkomandi einstaklingur fái sérstaka yfirlýsingu frá forseta Íslands um að æra hans sé uppreist. Ekki eru aðrar leiðir færar til að ná þessu markmiði en að fella 85. gr. almennra hegningarlaga úr gildi eins og hér er lagt til.

3. Meginefni frumvarpsins.

Ákvæði um uppreist æru er að finna í 84. og 85. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Í 84. gr. er kveðið á um að maður sem hlotið hefur refsidóm sem hefur í för með sér skerðingu borgararéttinda hljóti aftur réttindi sín, líkt og hann hefði fengið uppreist æru, að fimm árum liðnum frá fullnustu refsingar, að því gefnu að um fyrsta brot viðkomandi hafi verið að ræða, refsing hafi ekki verið meiri en eins árs fangelsi og hann hafi ekki síðan sætt ákæru fyrir brot sem við liggur þyngri refsing en sektir. Með þessu frumvarpi er lagt til að vísun til uppreistar æru falli brott úr ákvæðinu en að það haldi sér að öðru leyti.

Í 1. mgr. 85. gr. er forseta veitt heimild til að veita manni uppreist æru að tveimur árum liðnum frá fullnustu refsingar, séu skilyrði 84. gr. að öðru leyti uppfyllt, ef dómfelldi hefur hegðað sér vel á þessu tímabili. Í 2. mgr. 85. gr. er forseta veitt heimild til að veita manni uppreist æru þegar a.m.k. fimm ár eru liðin frá því að refsing hans er að fullu úttekin, fyrnd eða gefin upp, enda færi umsækjandi sönnur sem gildar séu metnar á það að hegðun hans hafi verið góð umræddan tíma. Skv. 3. mgr. 85. gr. getur forseti, þegar sérstaklega stendur á, veitt manni uppreist æru að liðnum tveimur árum frá fullnustu refsingar hans, óháð lengd refsivistar. Síðastgreindu ákvæði hefur í áratugalangri framkvæmd verið beitt sem meginreglu, þ.e. að veita uppreist æru eftir að tvö ár og áður en fimm ár eru liðin frá því að refsing er að fullu út tekin.

Í 2. mgr. 238. gr. almennra hegningarlaga er kveðið á um að hafi maður, sem sætt hafi refsingu, síðar öðlast uppreist æru, sé ekki heimilt að bera hann framar þeim sökum, og leysi sönnun því ekki undan refsingu í þeim tilvikum. Lagt er til að þetta ákvæði verði fellt brott, m.a. með vísan til tjáningarfelsisákvæða stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu.

Afmörkun á þeim brotum sem hafa flekkun mannorðs í för með sér er að finna í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis. Ekki er lagt til að sú afmörkun verði nú felld úr lögunum og kemur þar tvennt til. Í fyrsta lagi er óhjákvæmilegt að það sé afmarkað í lögum um Alþingiskosningar hvernig skuli skýra ákvæði 34. gr. stjórnarskrárinnar um að kjörgengur við kosningar til Alþingis sé hver sá ríkisborgari sem kosningarrétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð. Í öðru lagi er það nauðsynlegt vegna fjölmargra lagabálka sem gera það að skilyrði fyrir því að menn séu kjörgengir, embættisgengir eða geti öðlast tiltekin starfsréttindi að þeir hafi óflekkað mannorð. Án frekari lagabreytinga af því tagi sem fyrr er lýst mun þeim því fjölga sem ekki eru kjörgengir eða koma til greina til að gegna tilteknum störfum eða embættum. Gildir þetta alveg óháð því hvort eðli eða alvarleiki brotsins leiði til þess að varhugavert þyki að menn njóti þeirra réttinda. Er því gengið út frá því að sú heildarendurskoðun sem þegar er hafin í dómsmálaráðuneytinu haldi áfram og að frumvarp verði lagt fram eigi síðar en við upphaf haustþings 2018.

Yfirlit yfir þau lagaákvæði sem gera óflekkað mannorð að skilyrði er í 6. kafla.

Örstutt sögulegt yfirlit og umfjöllun um norrænan rétt.

Að minnsta kosti frá miðöldum virðist hafa verið gerður almennur greinarmunur á þeim brotamönnum sem misst höfðu æruna með brotum sínum og hinum sem höfðu brotið af sér og verið dæmdir til refsingar, án þess að það hefði í för með sér að þeir yrðu þar með ærulausir. Meðal annars var gerður greinarmunur á meðhöndlun þeirra fanga sem voru ærulausir og öðrum föngum. Virðast þannig djúpar sögulegar rætur að baki því að greina á milli brota sem teljast „svívirðileg að almenningsáliti“ eins og það er orðað í núgildandi 5. gr. laga um kosningar til Alþingis og þeirra sem síður kalla á fyrirlitningu samfélagsins. Síðari þróun hefur verið í þá átt að leggja meiri rækt við betrun og aðlögun brotamanna að samfélaginu á nýjan leik, um leið og horfið hefur verið frá því í nágrannalöndum okkar að tengja réttindasviptingar og endurveitingar við hugmyndir um æru og heiður. Virðist íslensk hugtakanotkun og réttarframkvæmd á þessu sviði hafa setið eftir og orðið fornleg að því marki að óhjákvæmilegt þykir að hverfa nú þegar frá henni.

Danmörk: Lög um uppreist æru (Lov om Æreoprejsning) voru felld úr gildi árið 1930 með dönsku hegningarlögunum (Borgerlig Straffelov nr. 126 frá 15. apríl 1930), en á grundvelli þeirra var þó áfram hægt að svipta menn réttindum og veita þeim uppreist æru. Var þannig kveðið á um það í 97. gr. að sá sem misst hefði borgaraleg réttindi sín skv. 78. gr. laganna gæti að fimm árum liðnum sótt um uppreist æru hjá dómsmálaráðuneytinu eða dómstólum. Í skýrslu nefndar sem fjallaði um missi/sviptingu og endurheimt á borgaralegum réttindum árið 1938, sem skipuð var af dómsmálaráðuneytinu, kom fram að nefndin legði til að afnema ætti ákvæði 78. gr. hegningarlaga um afnám á tilteknum réttindum. Var sú tillaga samþykkt en með breytingalögum nr. 88/1939 voru ákvæði 78. gr. og 97. gr. felld úr gildi.

Ekki er að finna ákvæði í núgildandi hegningarlögum Dana um uppreist æru. Hugtakið æra kemur ekki fyrir í hegningarlögunum nema í tengslum við ærumeiðandi ákvæði þeirra. Í 78. gr. hegningarlaganna, sem kom inn í lögin árið 1951, er hins vegar kveðið á um áhrif refsiverðs verknaðar á borgaraleg réttindi. Er þar meginreglan sú að refsiverður verknaður hefur ekki í för með sér missi borgaralegra réttinda. Samkvæmt því verði borgaraleg réttindi einungis skert á grundvelli lagaheimildar. Í athugasemdum með ákvæðinu kemur fram að ákvæðið miði að því að veita þeim sem dæmdir hafa verið fyrir refsivert athæfi tækifæri til að öðlast aftur eðlilegt líf í samfélaginu eftir að þeir hafi tekið út refsingu sína. Í 78. gr. er þó einnig að finna undantekningar frá meginreglunni en þar er t.d. kveðið á um að einstaklingur geti fyrirgert sér réttinum til að gegna ákveðnum störfum o.fl. Þá er að finna sérákvæði um réttindasviptingu víðs vegar í dönskum lögum, svo sem í 121. gr. dómstólalaga sem kveður á um sviptingu lögmannsréttinda.

Noregur: Frá fornu fari tíðkaðist í Noregi að svipta menn réttindum í kjölfar refsidóma. Ákvæði um réttindasviptingu voru fyrirferðarmikil í refsilöggjöfinni, sbr. m.a. lög um ærumissi (Lov om æretap) sem í gildi voru á 17. öld. Samkvæmt þeim hafði svipting æru í för með sér að viðkomandi naut ekki ýmiss konar réttinda og var unnt að beita sviptingu borgaralegra réttinda sem refsingu. Lögin voru afnumin árið 1842.

Að minnsta kosti frá 19. öld virðist hafa verið mögulegt samkvæmt norskum lögum að endurheimta þau borgaralegu réttindi sem dómfelldi hafði verið sviptur með dómi. Í hegningarlögum (Straffeloven) frá upphafi 20. aldar var kveðið á um að maður gæti glatað tilteknum borgaralegum réttindum til ákveðins tíma. Sá tími gat verið breytilegur eftir eðli brotsins.

Í núgildandi hegningarlögum er ekki kveðið á um uppreist æru. Hins vegar er að finna í 10. kafla laganna ákvæði um missi tiltekinna réttinda (Rettighetstap). Þar er kveðið á um að unnt sé að svipta brotamenn tilteknum réttindum til allt að fimm ára eða til frambúðar og ræður eðli brots því.

Svíþjóð: Svíar afnámu heimildir til að svipta menn borgaralegum réttindum á 19. öld. Ekki er að finna ákvæði um uppreist æru í núgildandi hegningarlögum.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Áður hefur verið fjallað um ákvæði 34. gr. stjórnarskrárinnar um að kjörgengur við kosningar til Alþingis sé hver sá ríkisborgari sem kosningarrétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð. Það er því óhjákvæmilegt að í lögum um kosningar til Alþingis sé tekin afdráttarlaus afstaða til þess hvernig þessi krafa stjórnarskrárinnar skuli skýrð. Þar sem ekki er hér lögð til nein breyting á ákvæðum 5. gr. laga um kosningar til Alþingis er frumvarpið í samræmi við ákvæði stjórnarskrár að þessu leyti.

Í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið fjallað um rétt einstaklinga til að bjóða sig fram í kosningum. Dómarnir veita leiðbeiningu um að heimilt sé að mæla fyrir um vissar takmarkanir á þeim rétti, en að miklu skipti að gætt sé meðalhófs við slíkar takmarkanir og að þær séu ekki ótímabundnar. Í a.m.k. einum dómi frá 1991 var talið að viðkomandi þjóðþingi bæri skylda til að hafa sérstaka ótímabundna takmörkun til stöðugrar endurskoðunar. Verði frumvarp þetta samþykkt er því afar mikilvægt að staðið verði við áform um endurskoðun þeirra ákvæða sem mæla fyrir um takmarkanir á kjörgengi svo að ekki skapist hætta á því að gengið verði of nærri þeim réttindum manna sem hér eru til umfjöllunar.

Atvinnufrelsi skv. 75. gr. stjórnarskrár má setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Færa má rök fyrir því að almannahagsmunir krefjist þess að þeir sem gerst hafi sekir um alvarleg afbrot sinni ekki ábyrgðarstörfum fyrir hið opinbera. Á þetta m.a. við störf sem varða með beinum hætti þjónustu við réttarkerfið, svo sem við á um lögmennsku og dómarastörf.

5. Mat á áhrifum.

Í frumvarpi þessu er lagt til að hætt verði að veita mönnum uppreist æru. Undanfarin ár hefur uppreist æru að jafnaði verið veitt í 1–2 málum á ári. Fjöldi umsókna er þó meiri. Fjárhagsleg langtímaáhrif frumvarpsins eru því hverfandi. Með samþykkt frumvarpsins er með mjög ákveðnum hætti mörkuð sú stefna að ljúka sem fyrst vinnu við heildarendurskoðun á fjölmörgum óskyldum lagaákvæðum sem eiga það eitt sameiginlegt að gera óflekkað mannorð að skilyrði. Þeirra í stað mun þurfa að setja ítarlegri reglur sem taka mið af aðstæðum varðandi ýmis lögmælt hlutverk. Gert er ráð fyrir að sú vinna verði unnin af dómsmálaráðuneytinu í samráði við önnur fagráðuneyti auk annarra hagsmunaaðila á borð við félög lögmanna og löggiltra endurskoðenda. Þar til þeirri endurskoðun lýkur mun frumvarpið, verði það að lögum, því hafa þau áhrif að sá hópur manna sem ekki nýtur þeirra borgaralegu réttinda sem uppreist æru hefur í för með sér, fari stækkandi.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs muni aukast.

6. Lög sem þarfnast endurskoðunar verði frumvarp þetta að lögum.

Ef frá er talin 34. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þarfnast eftirfarandi lög endurskoðunar:

1. Lög um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000 – 4. og 5. gr.

2. Lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998 – 3. gr.

3. Lög um lögmenn, nr. 77/1998 – 6. gr.

4. Lög um landsdóm, nr. 3/1963 – 3. gr.

5. Lög um meðferð einkamála, nr. 91/1991 – 81. gr.

6. Lög um samningsbundna gerðardóma, nr. 53/1989 – 6. gr.

7. Lög um skipti á dánarbúum o.fl., nr. 20/1991 – 3. mgr. 18. gr.

8. Lög um almennar íbúðir, nr. 52/2016 – 3. mgr. 22. gr.

9. Lög um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012 – 4. mgr. 16. gr.

10. Lög um húsnæðismál, nr. 44/1998 – 1. mgr. 8. gr. a.

11. Lög um húsnæðissamvinnufélög, nr. 66/2003 – 5. mgr. 6. gr.

12. Lög um endurskoðendur, nr. 79/2008 – 3. tölul. 1. mgr. 2. gr.

13. Innheimtulög, nr. 95/2008 – b-liður 1. mgr. 4. gr.

14. Lög um ívilnanir til nýfjárfestinga á Íslandi, nr. 41/2015 – n-liður 5. gr.

15. Samkeppnislög, nr. 44/2005 – 7. gr.

16. Lög um fjölmiðla, nr. 38/2011 – 2. mgr. 8. gr.

17. Lög um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999 – 3. mgr. 4. gr.

18. Lög um kauphallir, nr. 110/2007 – 2. mgr. 11. gr.

19. Lög um Landsvirkjun, nr. 42/1983 – 2. mgr. 5. gr.

20. Lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998 – 3. mgr. 6. gr.

21. Lög um rafræna eignarskráningu verðbréfa, nr. 131/1997 – 4. gr.

22. Lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997 – 31. gr.

23. Lög um starfstengda eftirlaunasjóði, nr. 78/2007 – 9. gr. í fylgiskjali laganna.

24. Lög um tekjuskatt, nr. 90/2003 – 85. gr.

25. Tollalög, nr. 88/2005 – 2. tölul. 2. mgr. 48. gr. og 2. tölul. 1. mgr. 91. gr.

26. Lög um vátryggingarstarfsemi, nr. 100/2016 – 1. mgr. 135. gr.

27. Lög um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938 – 1. mgr. 20. gr. og 42. og 46. gr.

28. Lög um vátryggingastarfsemi, nr. 56/2010 – 6. mgr. 54. gr. og 3. mgr. 73. gr.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að ákvæði 84. gr. almennra hegningarlaga standi óbreytt að öðru leyti en því að vísan til uppreistar æru falli brott.

Lagt er til að 85. gr. almennra hegningarlaga, með síðari breytingum, verði felld úr gildi í heild sinni. Eftir gildistöku breytinganna mun stjórnvöldum því ekki vera heimilt að veita uppreist æru.

Um 2. gr.

Í samræmi við ákvæði 1. gr. þykir rétt að fella brott ákvæði 2. mgr. 238. gr. almennra hegningarlaga enda ekki lengur unnt að öðlast uppreist æru, verði frumvarpið að lögum.

3. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.