Málflytjendur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 461

692. Frumvarp til laga um breyting á lögum um málflytjendur, nr. 61 4. júlí 1942, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)

1. gr.

6. gr. laganna orðast svo:

Stjórn Lögmannafélags Íslands skal tilkynna dómsmálaráðherra ef félagsmaður missir eitthvert hinna almennu skilyrða til að fá leyfi til málflutnings. Skal ráðherra afturkalla málflutningsleyfið meðan svo er ástatt.

Dómsmálaráðherra er heimilt að afturkalla málflutningsleyfi um stundarsakir eða ótímabundið eftir því hversu miklar sakir eru ef stjórn Lögmannafélags Íslands leggur til að félagsmaður verði sviptur leyfi vegna tiltekinna óviðurkvæmilegra athafna í starfi sínu. Sama gildir ef lögmaður brýtur gegn samþykktum félagsins eða reglum um fjárvörslureikninga og sinnir ekki áskorun félagsstjórnarinnar um úrbætur.

Dómsmálaráðherra er enn fremur heimilt að afturkalla málflutningsleyfi í allt að tvö ár ef lögmaður hefur þrisvar sætt réttarfarssektum.

Dómsmálaráðherra skal leita umsagnar stjórnar Lögmannafélags Íslands áður en málflutningsleyfi er veitt að nýju.

Nú hefur leyfi lögmanns til málflutnings verið afturkallað og getur hann þá borið afturköllunina undir dómstóla með venjulegum hætti að stefndum dómsmálaráðherra af hálfu ríkisins.

2. gr.

7. gr. laganna orðast svo:

Lögmenn skulu hafa með sér félag er nefnist Lögmannafélag Íslands. Stjórn þess kemur fram fyrir þeirra hönd gagnvart dómurum og stjórnvöldum í málum er lögmenn varða. Samþykktir félagsins skulu lagðar fyrir dómsmálaráðherra til staðfestingar.

Lögmannafélag Íslands skal í samþykktum sínum setja reglur um skyldu félagsmanna til þess að kaupa starfsábyrgðartryggingu vegna fjárhagstjóns sem leitt getur af störfum þeirra eða starfsmanna þeirra. Í samþykktunum skal kveðið á um lágmark vátryggingafjárhæðar og hámark eigin áhættu vátryggingataka. Undanskildir vátryggingaskyldunni eru lögmenn sem starfa hjá opinberum aðilum, lánastofnunum og vátryggingafélögum að því er varðar lögmannsstörf í þágu þessara aðila. Stjórn Lögmannafélagsins er heimilt að undanþiggja einstaka lögmenn tryggingarskyldunni enda hafi þeir ekki opna starfstofu. Stjórn Lögmannafélagsins úrskurðar um skyldu einstakra félagsmanna til vátryggingakaupa.

Lögmanni er skylt að halda fjármunum sem hann tekur við fyrir hönd umbjóðanda síns aðgreindum frá eigin fé. Skulu þeir varðveittir á sérstökum reikningi, vörslufjárreikningi. Lögmannafélag Íslands skal setja reglur um vörslufjárreikninga og eru þær háðar staðfestingu ráðherra.

Ráðherra getur lagt fyrir félagið að gera breytingar á reglum skv. 2. og 3. mgr. þessarar greinar innan tiltekins frests telji hann þær ekki veita viðskiptamönnum lögmanna nægilega vernd. Komi félagið ekki fram með breytingar á reglunum sem ráðherra telur unnt að staðfesta er honum heimilt að setja reglugerð um þessi atriði.

3. gr.

8. gr. laganna breytist þannig:

Í stað 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. kemur: Stjórn Lögmannafélags Íslands ber að hafa eftirlit með því að félagsmenn fari að lögum og samþykktum félagsins í starfa sínum og ræki skyldur sínar af trúmennsku og samviskusemi. Lögmanni er skylt að veita stjórn félagsins eða trúnaðarmanni hennar allar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til þess að stjórnin geti metið hvort fylgt sé reglum um starfsábyrgðartryggingu og vörslufjárreikninga, þar með talið aðgang að bókhaldi og bankareikningum. Sýni félagsmaður stjórninni ekki fram á að hann fylgi þessum reglum þrátt fyrir kröfu stjórnarinnar þar um getur hún gert tillögu til ráðherra um að málflutningsleyfi hans verði afturkallað.

4. mgr. fellur brott.

4. gr.

2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna orðast svo:

2. er lögráða og hefur haft forræði á fé sínu undanfarin tvö ár.

5. gr.

2. tölul. 1. mgr. 14. gr. laganna orðast svo:

2. er lögráða og hefur haft forræði á fé sínu undanfarin tvö ár.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Reglur um skyldu lögmanna til þess að kaupa starfsábyrgðartryggingu og varðveita fé umbjóðenda sinna á sérstökum vörslufjárreikningi skv. 2. og 3. mgr. 2. gr. laga þessara skulu eigi koma til framkvæmda fyrr en 1. janúar 1995. Hafi Lögmannafélag Íslands ekki sett reglur þar að lútandi fyrir 1. nóvember 1994 skal dómsmálaráðherra eigi síðar en 1. desember 1994 setja slíkar reglur, sbr. 4. mgr. 2. gr. laga þessara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í árslok 1992 fór stjórn Lögmannafélags Íslands þess á leit við dómsmálaráðherra að hann skipaði nefnd til að gera tillögur um breytingar á lögum um málflytjendur. Ráðherra varð við þessari umleitun og skipaði nefnd þriggja manna til að semja frumvarp til breytinga á lögunum. Nefndina skipuðu Anna Guðrún Björnsdóttir deildarstjóri, Gestur Jónsson hæstaréttarlögmaður og Gunnlaugur Claessen ríkislögmaður sem var formaður nefndarinnar. Hefur nefndin samið það frumvarp sem hér er lagt til að verði samþykkt sem lög.

Lög um málflytjendur eru nokkuð komin til ára sinna og hefur í raun lítt verið breytt frá upphafi. Eftir því sem árin hafa liðið hefur orðið brýnna tilefni til að huga að endurskoðun laganna. Tvisvar hafa verið samin frumvörp til nýrra laga um málflytjendur sem ekki hafa þó náð fram að ganga. Þá hefur tjón viðskiptamanna lögmanna vegna gjaldþrota nokkurra lögmanna á síðustu árum gefið sérstakt tilefni til að huga að endurskoðun laganna.

Við þá endurskoðun sem nú hefur farið fram kom hvort tveggja til greina að semja frumvarp til nýrra heildarlaga um málflytjendur eða frumvarp til breytinga á þeim ákvæðum laganna þar sem þörfin til úrbóta er brýnust. Nefnd dómsmálaráðherra valdi síðari kostinn. Að athuguðu máli þótti rétt að gera ekki að þessu sinni tillögur um breytingar á ýmsum grundvallaratriðum sem mjög skiptar skoðanir eru um, svo sem einkarétti lögmanna til málflutningsstarfa, skylduaðild lögmanna að Lögmannafélagi Íslands o.fl. Var talið að tillögur þar að lútandi gætu tafið fyrir að brýnni endurbætur næðu fram að ganga. Í frumvarpinu eru því fyrst og fremst gerðar tillögur um breytingar sem snúa að öryggi viðskiptamanna lögmanna, þ.e. ákvæði um vörslu á fé viðskiptamanna á sérstökum reikningum og um skyldu lögmanna til að kaupa starfsábyrgðartryggingar, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Í 2. efnismgr. 1. gr. er lagt til að ráðherra hafi heimild til að afturkalla málflutningsleyfi ef lögmaður fylgir ekki reglum um þessi atriði. Þessu tengd eru ákvæði 4. og 5. gr. frumvarpsins sem fela í sér að það er gert að almennu skilyrði fyrir veitingu málflutningsréttinda að viðkomandi hafi haft forræði á fé sínu undanfarin tvö ár en slík tímaskilyrði eru ekki í gildandi lögum. Þetta felur m.a. í sér að lögmaður sem missir málflutningsréttindi vegna þess að bú hans er tekið til gjaldþrotaskipta getur ekki öðlast réttindin að nýju fyrr en í fyrsta lagi eftir að liðin eru tvö ár frá lokum skipta. Gert er ráð fyrir að sérstaka ákvörðun ráðherra þurfi til endurveitingar málflutningsréttinda og að hann skuli taka slíka ákvörðun að fenginni umsögn stjórnar Lögmannafélags Íslands, sbr. 4. efnismgr. 1. gr. frumvarpsins. Þá hefur nefndin talið brýnt í ljósi skuldbindinga Íslands samkvæmt milliríkjasamningum að leggja til niðurfellingu á 4. mgr. 8. gr. laganna sem felur í sér að stjórn Lögmannafélags Íslands hefur dómsvald um tiltekin atriði sem varða félagsmenn.

Í frumvarpinu er orðið lögmaður notað sem samheiti yfir héraðsdóms- og hæstaréttarlögmenn.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að missi lögmaður eitthvert hinna almennu skilyrða til að hafa leyfi til málflutnings skuli dómsmálaráðherra hlutast til um að afturkalla leyfið meðan svo standa sakir. Í ákvæðinu er kveðið skýrar á um skyldur ráðherra í þessum efnum en í núgildandi 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. Vegna eftirlitshlutverks síns með störfum lögmanna skal stjórn Lögmannafélags Íslands gera ráðuneytinu viðvart um slík atvik og er það nýmæli.

Í 2. mgr. er lagt til að nokkrar breytingar verði gerðar á 2. málsl. 1. mgr. 6. gr. gildandi laga. Þessar breytingar varða sviptingu réttinda og tengjast efnislega tillögum til breytinga á 7. gr. gildandi laga varðandi vörslufjárreikninga og vátryggingaskyldu lögmanna, sbr. 2. gr. þessa frumvarps. Þá er lagt til að stjórn Lögmannafélagsins þurfi ekki að vera einróma í þeirri afstöðu sinni að leggja til leyfissviptingu eins og segir í gildandi lögum.

Í 3. mgr. er lögð til breyting þeirrar efnisreglu, sem nú er í 2. málsl. 1. mgr. 6. gr. gildandi laga, á þá leið að ráðherra hafi einungis heimild til að afturkalla málflutningsleyfi tímabundið ef ástæða afturköllunarinnar er að lögmaður hefur sætt réttarfarssektum. Enn fremur er lagt til að fellt verði brott ákvæði í 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. gildandi laga um að ráðherra þurfi að leita álits þess eða þeirra dómstóla sem hafa lagt réttarfarssekt á lögmann áður en málflutningsleyfi hans er afturkallað. Vekja má athygli á að komi til álita að grípa til úrræða samkvæmt þessari málsgrein verður meðferð málsins að fara eftir reglum stjórnsýslulaga. Sama á við um mál skv. 1. og 2. mgr.

Samkvæmt 4. mgr. er gert ráð fyrir að lögmaður öðlist ekki sjálfkrafa málflutningsleyfi aftur þótt hann uppfylli að nýju almenn skilyrði skv. 9. gr. eða 14. gr. laganna eða ef ástæður skv. 2. eða 3. mgr. þykja ekki lengur gera leyfissviptingu nauðsynlega heldur þurfi sérstaka ákvörðun ráðherra til endurveitingar leyfis. Áður en slík endurveiting getur átt sér stað ber ráðherra að leita umsagnar stjórnar Lögmannafélags Íslands. Ekki er þörf á sérstakri ákvörðun ráðherra um endurveitingu ef lögmaður hefur verið sviptur leyfi tímabundið og sá tími er liðinn.

5. mgr. þessarar greinar frumvarpsins er efnislega óbreytt frá 2. mgr. 6. gr. gildandi laga.

Um 2. gr.

1. mgr. er efnislega óbreytt frá 7. gr. gildandi laga.

Í 2. mgr. er tekið upp nýmæli um skyldu lögmanna til þess að hafa starfsábyrgðartryggingu. Vátryggingin á að tryggja viðskiptamanni lögmanns bætur ef hann verður fyrir tjóni sem lögmaðurinn ber skaðabótaábyrgð á vegna lögmannsstarfa sinna. Vátryggingin á að veita viðskiptamanninum vernd af hvaða ástæðu sem skaðabótaskylda lögmannsins stofnast ef það skilyrði er uppfyllt að ábyrgðin hafi stofnast vegna lögmannsstarfa. Ekki skiptir máli gagnvart viðskiptamanninum hvort skaðabótaskyldan stofnast vegna ásetnings eða gáleysis.

Lagt er fyrir Lögmannafélag Íslands að setja reglur í samþykktum sínum um skyldu félagsmanna til að kaupa starfsábyrgðartryggingar. Þessi háttur er á hafður vegna þess að æskilegt þykir að nýta sérþekkingu félagsmanna til þess að móta skynsamlegar reglur í þessu efni. Ráðherra hefur vald til þess að grípa inn í telji hann reglurnar ekki fullnægjandi vegna hagsmuna viðskiptamanna lögmanna, sbr. 4. mgr. þessarar greinar. Í 2. málsl. 2. mgr. er tilgreint að í samþykktunum skuli kveðið á um lágmark vátryggingafjárhæðar og hámark eigin áhættu. Gengið er út frá því að félagið setji sjálft reglur um önnur atriði starfsábyrgðartryggingarinnar sem nauðsynleg eru að mati félagsins. Vátryggingin og skilmálar hennar eru lögum samkvæmt háð eftirliti Tryggingaeftirlitsins.

Ekki þykir þörf á að leggja vátryggingaskyldu á alla félagsmenn. Þess vegna eru í 3. málsl. 2. mgr. undanskildir lögmenn sem starfa fyrir tiltekna vinnuveitendur, auk þess sem stjórn Lögmannafélagsins er í 4. málsl. veitt heimild til að undanskilja fleiri séu til þess gildar ástæður og viðkomandi hefur ekki opnað starfstofu. Með starfstofu er í frumvarpi þessu átt við starfsemi þar sem hefðbundin lögmannsstörf eru að minnsta kosti nokkur hluti þeirrar starfsemi sem þar er rekin. Í 5. málsl. 2. mgr. er lagt til að stjórn Lögmannafélagsins úrskurði um ágreiningsmál sem upp kunna að koma varðandi undanþáguákvæðið í 3. málsl. sömu málsgreinar.

Tilvísun 1. málsl. 2. mgr. til félagsmanna og starfsmanna þeirra ber að skýra rúmt þannig að hún nái ekki bara til eiginlegra starfsmanna heldur einnig til sjálfstæðra verktaka sem kynnu að starfa í skjóli lögmannsréttinda félagsmanns.

Þar sem rætt er um störf þeirra félagsmanna sem hafa opna starfstofu er átt við þau störf sem teljast til hefðbundinna lögmannsstarfa, hvort sem einkaréttur lögmanna nær til þeirra eða ekki.

Í 3. mgr. er lagt til að lögmönnum verði gert skylt að aðgreina peninga viðskiptamanna sinna frá eigin fjármunum. Enn fremur að fé viðskiptamanna skuli varðveitt á sérstökum bankareikningum, einum eða fleirum. Þannig á að vera unnt að staðreyna að innstæða á bankareikningi samsvari öllum þeim fjármunum sem lögmaður varðveitir fyrir hönd umbjóðenda sinna. Inneign viðskiptamanns á vörslufjárreikningi stæði utan skipta við gjaldþrotaskipti á búi lögmanns, sbr. 1. mgr. 109. gr. gjaldþrotaskiptalaga nr. 21/1991.

4. mgr. þarfnast ekki skýringa.

Um 3. gr.

Í a-lið eru ákvæði um eftirlitsskyldu stjórnar Lögmannafélagsins. Í 1. málsl. er fjallað um hið almenna eftirlitshlutverk sem í gildandi lögum er að finna í upphafi 8. gr. Í 2. málsl. eru sérstök ákvæði um eftirlitshlutverk stjórnarinnar varðandi þau nýmæli sem lögð eru til í frumvarpi þessu og sérstök úrræði sem stjórn félagsins er veitt ef út af þeim er brugðið. Þar sem fjallað er um trúnaðarmann stjórnar félagsins er hafður í huga sérstakur trúnaðarendurskoðandi.

Í 4. mgr. 8. gr. gildandi laga segir að úrskurðir stjórnar Lögmannafélagsins samkvæmt greininni sæti kæru til Hæstaréttar. Samkvæmt gildandi lögum fer stjórnin þannig með dómsvald í þeim málum sem fjallað er um í 1. og 3. mgr. 8. gr. Hefur þetta fyrirkomulag sætt vaxandi gagnrýni á síðari árum. Hefur meðal annars verið á það bent að ekki sé hafið yfir vafa hvort þessi skipan samrýmist fyllilega ákvæðum 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Með niðurfellingu 4. mgr. 8. gr., sbr. b-lið þessarar greinar frumvarpsins, er stjórn Lögmannafélagsins þar með svipt dómsvaldi á fyrsta dómstigi í þessum málum. Eftir það væri heimilt að bera úrskurði stjórnarinnar skv. 8. gr. laganna undir dómstóla eftir almennum reglum.

Um 4. og 5. gr.

Gerð er tillaga um þá breytingu á 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laganna og 2. tölul. 1. mgr. 14. gr. að það verði almennt skilyrði fyrir veitingu málflutningsleyfis að viðkomandi aðili hafi haft forræði á fé sínu undanfarin tvö ár. Ef bú lögmanns væri tekið til gjaldþrotaskipta gæti hann fyrst öðlast málflutningsleyfi að nýju að tveimur árum liðnum frá lokum skipta. Endurveiting leyfis yrði þá heimil dómsmálaráðherra að fenginni umsögn stjórnar Lögmannafélagsins, sbr. 4. mgr. 1. gr. frumvarpsins.

Um 6. gr. og ákvæði til bráðabirgða.

Lagt er til að lögin öðlist þegar gildi nema að því leyti að í ákvæði til bráðabirgða er lagt til að reglur um skyldu lögmanna til þess að kaupa starfsábyrgðartryggingu og varðveita fé umbjóðenda sinna á sérstökum vörslufjárreikningi skv. 2. og 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins skuli ekki koma til framkvæmda fyrr en 1. janúar 1995. Þykir sýnt að lögmenn þurfi nokkurn undirbúningstíma til að hrinda þessum nýmælum í framkvæmd og til þess að móta reglur um þessi atriði. Af bókhaldslegum ástæðum er gildistími þessara reglna miðaður við áramót.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um beyting á lögum um málflytjendur, nr. 61 4. júlí 1942, með síðari breytingum.

Með frumvarpi þessu er leitað eftir þeim breytingum á lögum um málflytjendur að þeim verði gert skylt að kaupa starfsábyrgðartryggingu og að þeir verði að geyma fjármuni skjólstæðinga á sérstökum vörslureikningum, aðskilda frá eigin fjármunum. Stjórn Lögmannafélags Íslands er lögð rík eftirlitsskylda á herðar til framfylgdar þessum og öðrum skyldum lögmanna.

Ekki verður séð að samþykkt frumvarps þessa hafi kostnað í för með sér fyrir ríkissjóð.