Réttaraðstoð við einstaklinga sem leita nauðasamninga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 376

664. Frumvarp til laga um réttaraðstoð við einstaklinga sem leita nauðasamninga.

(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

1. gr.

Til að auðvelda einstaklingi, sem á í verulegum fjárhagsörðugleikum, að leita nauðasamnings er ríkinu heimilt að veita réttaraðstoð eftir því sem nánar er ákveðið í lögum þessum.

2. gr.

Sá sem leita vill réttaraðstoðar samkvæmt lögum þessum skal beina skriflegri umsókn til dómsmálaráðherra þar sem fram komi fullt nafn umsækjanda, kennitala og lögheimili, auk þess sem greint skal nákvæmlega frá efnahag hans, tekjum og fjölskylduaðstæðum, svo og efnahag og tekjum maka ef því er að skipta. Í greinargerð umsækjanda um efnahag skulu koma fram upplýsingar um eignir hans og andvirði þeirra annars vegar og skuldir hins vegar þannig að greint sé frá höfuðstól hverrar skuldar ásamt áföllnum vöxtum og kostnaði, gjalddaga og hvort trygging hafi verið sett fyrir greiðslu skuldar. Þá skal og gera grein fyrir ástæðum fjárhagsörðugleika umsækjanda.

Með umsókn skulu fylgja gögn um efnahag umsækjanda, síðasta skattframtal hans og önnur nauðsynleg gögn til að unnt sé að leggja mat á hvort réttaraðstoð verði veitt skv. 4. gr.

3. gr.

Dómsmálaráðherra skipar nefnd þriggja manna til fjögurra ára í senn til að veita umsögn um umsóknir skv. 2. gr. Skal einn nefndarmaður skipaður samkvæmt tilnefningu fjármálaráðherra, annar samkvæmt tilnefningu félagsmálaráðherra, en þann þriðja skipar dómsmálaráðherra án tilnefningar og er hann formaður nefndarinnar. Varamenn skulu tilnefndir og skipaðir með sama hætti.

4. gr.

Telji nefndin líkur á að umsækjandi geti ráðið bót á fjárhagsörðugleikum sínum með nauðasamningi, þar á meðal að samningurinn muni fást staðfestur, getur hún lagt til við dómsmálaráðherra að réttaraðstoð verði veitt.

Dómsmálaráðherra getur því aðeins veitt réttaraðstoð að nefndin mæli með því.

Í þágu þess sem veitt er réttaraðstoð skal greiða úr ríkissjóði kostnað af aðstoð við að leita nauðasamnings ásamt tryggingu fyrir kostnaði við undirbúning og gerð nauðasamnings. Í þessu skyni getur réttaraðstoð þó ekki numið hærri fjárhæð samanlagt en 250.000 kr. handa hverjum umsækjanda miðað við vísitölu neysluverðs 1. febrúar 1996, 174,9 stig.

5. gr.

Dómsmálaráðherra fer með framkvæmd laga þessara. Getur hann sett nánari ákvæði í þeim efnum með reglugerð.

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1996.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Á undanförnum árum hefur greiðsluvandi heimilanna farið vaxandi og er brýnt að gripið verði til aðgerða af því tilefni. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. apríl 1995 segir svo hvað þetta varðar: „Stuðla verður að því að einstaklingar sem eiga í alvarlegum greiðsluerfiðleikum, hafi möguleika á því að ná tökum á fjármálum sínum.“ Þetta frumvarp miðar að því að ráða bót á þessum vanda, en samhliða er í sama skyni lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, og frumvarp til laga um breytingu á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971.

Samkvæmt lögum um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, geta skuldarar sótt um heimild til greiðslustöðvunar eða til þess að leita nauðasamnings. Þessi úrræði laganna eru tæk einstaklingum, sbr. 1. gr. þeirra. Ef greiðslustöðvun eða nauðasamningur fyrir skuldara ber árangur hefur hann komið nýrri skipan á fjármál sín og forðað því að bú hans verði tekið til gjaldþrotaskipta. Greiðslustöðvun hefur fyrst og fremst komið þeim til góða sem leggja stund á atvinnurekstur, en nauðasamningur er raunhæfara úrræði fyrir einstaklinga utan atvinnurekstrar.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi, sem varð að lögum nr. 21/1991, segir að leitast hafi verið við að gera reglur um nauðasamninga einfaldari og aðgengilegri en ákvæði fyrri laga um nauðasamninga, nr. 19/1924, og að þess sé vænst að það geti leitt til nokkurrar aukningar á beitingu þessa úrræðis, bæði fyrir félög eða menn í atvinnurekstri og fyrir menn sem eiga í fjárhagsörðugleikum af öðrum sökum. Síðan segir orðrétt: „Þess má geta í þessu sambandi að hugað var sérstaklega að því við gerð frumvarpsins hvort ástæða væri til að gera tillögur um að taka upp sambærilegar reglur og fram koma í 4. þætti dönsku löggjafarinnar um gjaldþrotaskipti, þar sem mælt er fyrir um svokallað „gældssanering“. Þar er um úrræði að tefla sem svipar mjög til nauðasamninga og er fyrst og fremst ætlað mönnum sem hafa ekki með höndum atvinnurekstur, en ákvæði danskrar löggjafar um nauðasamninga eru á hinn bóginn þá fremur ætluð félögum og mönnum í atvinnurekstri. Varð niðurstaðan sú að sérreglur eftir þessari dönsku fyrirmynd yrðu óþarfar, einkum með því að ákvæði frumvarpsins um nauðasamninga hafa verið gerð þannig úr garði að þau geti jöfnum höndum tekið til þeirra sem leggi stund á atvinnurekstur og þeirra sem geri það ekki.“

Frá því lög nr. 21/1991 tóku gildi hafa sárafáir nauðasamningar komist á fyrir einstaklinga sem ekki stunda atvinnurekstur. Það verður ekki rakið til þess að einhverjir meinbugir séu á lögunum, heldur miklu fremur að skuldari þarfnast yfirleitt aðstoðar lögmanns til að leggja grundvöll að nauðasamningsumleitunum og setja fram slíka beiðni. Það er kostnaðarsamt fyrir einstakling sem glímir við fjárhagsörðugleika, auk þess sem hann þarf að leggja fram tryggingu fyrir greiðslu kostnaðar við undirbúning og gerð nauðasamnings, þar með talið fyrir þóknun umsjónarmanns með nauðasamningsumleitunum. Þetta hefur reynst einstaklingum ofviða og komið í veg fyrir að nauðasamningar hafi reynst þeim það úrræði sem til var ætlast. Verði frumvarp þetta að lögum er ráðin bót á þessu. Þá hefur það einnig komið í veg fyrir nauðasamninga fyrir einstaklinga að stór hluti skulda þeirra eru skattar og opinber gjöld. Því getur synjun innheimtumanns ríkissjóðs við nauðasamningi gert út um slíka viðleitni. Í framkvæmd hafa innheimtumenn ríkissjóðs nær undantekningarlaust tekið þá afstöðu vegna nauðasamninga. Samhliða þessu frumvarpi er lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, en með því eru innheimtumönnum ríkissjóðs veittar rýmri heimildir til að fallast á nauðasamninga. Í sama skyni er lagt fram hliðstætt frumvarp til breytinga á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, varðandi meðlagsskuldir.

Vegna greiðsluvanda heimilanna hefur því verið hreyft á ný hvort ekki ætti að lögleiða sérstakt úrræði fyrir einstaklinga utan atvinnurekstrar, svokallaða greiðsluaðlögun, samkvæmt fyrirmynd eftir danskri löggjöf þar sem úrræðið er nefnt „gældssanering“ eða norskri, en þar nefnist það „gjeldsordning“. Úrræði af þessu tagi þykir ekki henta íslenskum aðstæðum. Hætt er við að greiðsluaðlögun yrði kostnaðarsöm fyrir ríkissjóð og legði miklar byrðar á þau stjórnvöld sem færu með þetta verkefni. Að auki er úrræði sem þetta með öllu óþarft í ljósi þess að reglur um nauðasamninga taka mið af þörfum einstaklinga, hvort sem þeir leggja stund á atvinnurekstur eða ekki. Því ætti að vera unnt að ná sama markmiði á bæði hagkvæmari og einfaldari hátt með því einu að ryðja burt þeim hindrunum sem hafa staðið því í vegi að nauðasamningar komist á fyrir einstaklinga sem ekki hafa atvinnurekstur með höndum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er kveðið á um heimild ríkisins til að veita þá réttaraðstoð sem mælt er fyrir um í lögunum. Heimildin tekur einvörðungu til réttaraðstoðar fyrir einstaklinga sem leitast við að koma á nauðasamningi til að ráða bót á fjárhagsörðugleikum sínum.

Um 2. gr.

Í greininni er mælt fyrir um hvað koma skuli fram í umsókn um réttaraðstoð. Ákvæðið miðar að því að nauðsynlegar upplýsingar liggi fyrir til að mat verði lagt á umsókn og unnt sé að taka ákvörðun um hvort hún verði tekin til greina. Hins vegar er ákvæðinu hagað þannig að flestir séu í stakk búnir að setja fram slíka beiðni án sérstakrar aðstoðar. Ef þörf er á slíku hvílir leiðbeiningarskylda á dómsmálaráðuneytinu skv. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Sú aðstoð ætti ekki að þurfa að vera umfangsmikil, en í því skyni væri hentugt að búa til staðlað umsóknareyðublað með leiðbeiningum. Þar ætti að geta helstu gagna sem nauðsynlegt er að fylgi umsókn.

Um 3. gr.

Ákvæði þetta gerir ráð fyrir að sérstök nefnd verði skipuð til að fjalla um umsóknir um réttaraðstoð. Hér er höfð hliðsjón af fyrirkomulagi því sem gildir um gjafsókn samkvæmt XX. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, en það úrræði felur einnig í sér réttaraðstoð. Með hliðsjón af málefni því, sem frumvarp þetta varðar, þykir eðlilegast að nefndin sé skipuð og tilnefnd á þennan veg.

Um 4. gr.

Í 1. mgr. koma fram þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi til að nefndin geti lagt til að réttaraðstoð verði veitt. Líklegt verður að vera að umsækjandi geti ráðið bót á fjárhagsörðugleikum sínum með nauðasamningi og að raunhæft sé að slíkur samningur muni fást staðfestur. Í sumum tilvikum getur umsækjandi þurft að veita sérstakar upplýsingar eða leggja fram gögn hvað þetta varðar.

Regla 2. mgr. er hliðstæð 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 varðandi gjafsókn.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um þann kostnað sem réttaraðstoðin tekur til. Annars vegar er um að ræða kostnað af aðstoð við að undirbúa og taka saman beiðni um heimild til að leita nauðasamnings. Hér kemur fyrst og fremst til álita lögmannsþóknun. Hins vegar er um að ræða tryggingu skv. 4. tölul. 1. mgr. 35. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, sem leggja verður fram með slíkri beiðni, en henni er einkum ætlað að taka til útgjalda vegna starfa umsjónarmanns með nauðasamningsumleitunum. Ekki ætti að greiða þann hluta réttaraðstoðar sem varðar þá tryggingu, nema beiðni um heimild til að leita nauðasamnings verði lögð fram. Í ákvæðinu er mælt fyrir um hámark réttaraðstoðar sem ætti að vera ríflegt í allflestum tilvikum.

Um 5. gr.

Í greininni er mælt fyrir um að dómsmálaráðherra fari með framkvæmd laganna, enda málefnið á sviði réttarfars. Ákvæðið þarfnast ekki frekari skýringa.

Um 6. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin öðlist gildi 1. júlí 1996. Það ætti að vera hæfilegur tími til að undirbúa gildistöku laganna.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um réttaraðstoð við einstaklinga sem leita nauðasamninga.

Í frumvarpinu er lagt til að veita einstaklingum fjárhagsaðstoð til að leita nauðasamninga en fram að þessu hefur sú leið reynst mörgum einstaklingum í greiðsluerfiðleikum ofviða þar sem þeir hafa ekki haft fjárhagslegt bolmagn til að kaupa aðstoð sérfræðings við gerð samnings eða greiða tryggingu fyrir kostnaði við undirbúning nauðasamningsgerðarinnar.

Tveir þættir frumvarpsins hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs. Annars vegar er í 3. gr. kveðið á um að dómsmálaráðherra skipi þriggja manna nefnd til fjögurra ára til að veita umsögn um umsóknir um réttaraðstoð. Að mati fjármálaráðuneytis má ætla að kostnaður við nefndina geti numið 0,3–0,5 m.kr. Hins vegar er kveðið á um fjárhagsaðstoð til einstaklinga en réttaraðstoð getur þó ekki numið hærri fjárhæð samanlagt en 250 þús. kr. handa hverjum umsækjanda. Ógerlegt er að meta hversu margir einstaklingar mundu nýta sér þessa aðstoð en sé miðað við að þeir verði 20–40 yrði kostnaðaraukinn 4–10 m.kr.