Hafnalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 5

Frumvarp til laga um breytingu á hafnalögum, nr. 61/2003, með síðari breytingum (ríkisstyrkir o.fl.) .

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

1. gr.

Við 3. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Skipaafdrep er í lögum þessum höfn eða hluti hafnar eða öruggt skipalægi eða akkerislægi eða annað skýlt svæði sem Samgöngustofa útnefnir til að taka á móti nauðstöddum skipum.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 8. gr. laganna:

a. Við bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Höfn í eigu íslenska ríkisins.

b. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Höfn skv. 4. tölul. 1. mgr. skal eingöngu byggð og rekin til að tryggja reglubundnar samgöngur milli tveggja eða fleiri áfangastaða. Skal hún byggð og rekin fyrir framlög úr ríkissjóði eins og þau eru ákveðin í fjárlögum hverju sinni. Um stjórnun, rekstur og starfsheimildir slíkra hafna fer að öðru leyti samkvæmt sérlögum.

Íslenska ríkinu er heimilt að eiga og reka nauðsynleg mannvirki vegna ferja. Þar sem mannvirki vegna ferja tengist annarri hafnarstarfsemi getur ríkið gert samkomulag við eiganda viðkomandi hafnar um uppbyggingu og rekstur.

3. gr.

Orðin „Samgöngustofu og“ í 1. málsl. 2. mgr. 9. gr. laganna falla brott og í stað orðanna „stofnanirnar kunna“ í sama málslið kemur: stofnunin kann.

4. gr.

Við 14. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Eigendur hafna geta gert samning um samrekstur einstakra þátta í starfsemi hafna.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. gr. laganna:

a. Á undan 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Samgöngustofa útnefnir skipaafdrep hér á landi í áætlun um að liðsinna nauðstöddum skipum á hafsvæðum í lögsögu Íslands, að undangenginni málsmeðferð skv. 2. mgr.

b. Í stað hugtaksins „neyðarhöfn“ í 3. málsl. og „neyðarhafnir“ í 4. málsl. 1. mgr. kemur: skipaafdrep.

c. Í stað tilvísunarinnar „4. mgr.“ í 5. og 6. mgr. kemur: 5. mgr.; og í stað tilvísunarinnar „5. mgr.“ í 6. mgr. kemur: 6. mgr.

d. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Lóðarleigugjöld á hafnarsvæði sem er staðfest í aðalskipulagi eru tryggð með lögveði í viðkomandi fasteign. Það veð gengur í tvö ár fyrir samningsveðskuldum. Heimilt er að krefjast nauðungarsölu á fasteign vegna vanefnda á lóðarleigugjöldum án undangengins dóms, sáttar eða fjárnáms og án þess að þörf sé á undangenginni áskorun til eiganda.

6. gr.

3. mgr. 23. gr. laganna orðast svo:

Við tillögugerð og forgangsröðun framkvæmda skal leggja til grundvallar mat er taki mið af mikilvægi hafnarmannvirkis fyrir samgöngukerfi landsins, fyrir almannahagsmuni á viðkomandi stað og hagkvæmni framkvæmdar. Óheimilt er að styrkja með framlagi úr ríkissjóði framkvæmdir sem geta raskað samkeppni milli hafna eða hafnir sem eru ætlaðar til afnota fyrir einstaka aðila í flutningastarfsemi samkvæmt ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.

7. gr.

24. gr. laganna orðast svo:

Heimilt er að veita framlög úr ríkissjóði til verkefna á sviði hafnargerðar skv. 2. mgr. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs tekur mið af fjárhagslegri getu viðkomandi hafnarsjóðs til að standa undir kostnaði vegna nauðsynlegra hafnarframkvæmda, en verður þó aldrei meiri en greint er í 2. mgr. Skilyrði fyrir úthlutun styrkja úr ríkissjóði til framkvæmda er að um sé að ræða framkvæmd sem hefur mikla þýðingu fyrir almannahagsmuni á viðkomandi stað, viðkomandi höfn hafi skilað jákvæðum rekstrarafgangi að teknu tilliti til vaxta eða hafi nýtt kosti sína til tekjuöflunar með eðlilegum hætti og framlag ríkissjóðs raski ekki ótilhlýðilega samkeppni milli hafna samkvæmt ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.

Ríkissjóði er heimilt að styrkja:

a. Endurbyggingu og endurbætur á skjólgörðum og dýpkun þar sem reglulegrar viðhaldsdýpkunar er þörf. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs skal vera allt að 85%.

b. Endurbyggingu og endurbætur á bryggjum og niðurrif hafnarmannvirkja sem þarf að fjarlægja vegna slysahættu sem af þeim stafar. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs skal vera allt að 75%.

c. Nýframkvæmd við bryggjugerð, skjólgarð, aðrar brimvarnir og dýpkun í innsiglingu og innan hafnar, enn fremur stofnkostnað við hafnsögubáta á stöðum þar sem aðstæður í höfn og nágrenni hennar kalla á slíkt öryggistæki og innsiglingarmerki, svo og löndunarkrana og hafnarvogir. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs skal vera allt að 60%. Heimild þessi tekur ekki til framkvæmda í þágu einstakra fyrirtækja þar sem gerður er sérstakur afnotasamningur til lengri tíma.

d. Aðgerðir eiganda hafnar sem miða að því að hætta eða draga úr hefðbundnum hafnarrekstri. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs getur samkvæmt sérstöku samkomulagi numið allt að 60% af neikvæðu eigin fé hafnar.

e. Aðgerðir hafnarsjóða vegna fyrirhugaðrar sameiningar. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs skal ákveðin samkvæmt samkomulagi milli viðkomandi hafnarsjóða annars vegar og ríkisins hins vegar.

Heimilt er að veita viðbótarframlag úr ríkissjóði til lítilla hafnarsjóða innan skilgreinds byggðakorts, samkvæmt ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA, með tekjur undir 40 millj. kr. og þar sem verðmæti meðalafla síðustu ára er undir 1.000 millj. kr. Viðbótarframlagið getur orðið allt að 15%. Þó má heildarframlag ríkissjóðs aldrei vera meira en 90%.

8. gr.

25. gr. laganna orðast svo:

Umsóknir um framlög úr ríkissjóði skulu sendar Vegagerðinni. Með umsókn skal leggja fram upplýsingar um viðkomandi framkvæmd, viðskiptaáætlun verkefnisins, mikilvægi þess fyrir almannahagsmuni, rekstrarafkomu hafnar, fjármögnun og annað það sem máli getur skipt. Vegagerðin getur óskað eftir frekari upplýsingum eða gögnum telji hún þess þörf. Stofnunin vinnur úr umsóknum og tekur þær fyrir við endurskoðun samgönguáætlunar, sbr. 23. gr.

Áður en umsókn um framlög úr ríkissjóði er tekin fyrir skal Vegagerðin staðfesta að höfn hafi nýtt alla kosti sína til tekjuöflunar með eðlilegum hætti svo að framlagið raski ekki ótilhlýðilega samkeppni við aðrar hafnir. Staðfesting þessi skal m.a. byggjast á samanburði við gjaldtöku annarra sambærilegra hafna.

Greiðsluþátttaka ríkissjóðs í einstökum verkefnum er ákveðin af Alþingi í fjárlögum og tekin til endurskoðunar á tveggja ára fresti við endurskoðun samgönguáætlunar að því marki sem verkefni rúmast innan fjárheimilda í fjárlögum. Allar hafnarframkvæmdir sem njóta greiðsluþátttöku úr ríkissjóði skulu vera á svæðum sem eru í eigu hafnar eða sveitarfélaga. Hafnarmannvirki sem hlotið hafa styrk úr ríkissjóði skulu vera opin almennri skipaumferð eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum, hafnarreglugerð viðkomandi hafnar og öðrum reglum sem um aðgengi að höfnum gilda. Í reglugerð skal kveðið nánar á um þau skilyrði sem höfn skal uppfylla til þess að teljast styrkhæf samkvæmt ákvæðum 24. gr.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um skilyrði sem hafnir þurfa að uppfylla til þess að njóta framlags ríkissjóðs til endurbóta og nýframkvæmda.

9. gr.

Í stað orðanna „b-lið 2. mgr. 24. gr. eða tjón á upptökumannvirkjum“ í 3. tölul. 3. mgr. 26. gr. laganna kemur: c-lið 2. mgr. 24. gr.

10. gr.

Í stað ákvæða til bráðabirgða I–V í lögunum kemur nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Ákvæði 1. málsl. 3. mgr. 18. gr. kemur til framkvæmda 1. janúar 2016.

11. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

12. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1.

Sjómannalög, nr. 35/1985: Í stað orðsins „neyðarhöfn“ í 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laganna kemur: skipaafdrep.

2.

Lög um vaktstöð siglinga, nr. 41/2003: Í stað orðsins „neyðarhafnir“ í h-lið 1. mgr. 2. gr. laganna kemur: skipaafdrep.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta, sem samið var í innanríkisráðuneytinu, var fyrst lagt fram á 141. löggjafarþingi (sjá þingskjal 982, 577. mál). Þáverandi innanríkisráðherra, Ögmundur Jónasson, mælti fyrir því 26. febrúar 2013 og gekk það til umhverfis- og samgöngunefndar sama dag en var ekki afgreitt fyrir þingfrestun. Var frumvarpið lagt fram öðru sinni á 143. löggjafarþingi (sjá þingskjal 342, 234. mál) og mælti innanríkisráðherra, Hanna Birna Kristjánsdóttir, fyrir því 16. janúar 2014 og gekk það til umhverfis- og samgöngunefndar sama dag en málið var ekki afgreitt endanlega fyrir þingfrestun. Er frumvarpið því lagt fram í þriðja sinn, með nokkrum breytingum sem gerð verður grein fyrir í kafla 5.

Frumvarpið er byggt á tillögum starfshóps um endurskoðun hafnalaga sem þáverandi innanríkisráðherra, Ögmundur Jónasson, skipaði 10. janúar 2011. Hópnum var falið að endurskoða hafnalögin í þeim tilgangi að styrkja rekstrargrundvöll hafna og gera þeim kleift að aðlagast breyttri notkun. Í starfshópnum áttu sæti Sigurður Örn Guðleifsson, lögfræðingur í innanríkisráðuneytinu sem einnig var formaður, Gísli Gíslason og Eyrún Ingibjörg Sigþórsdóttir, tilnefnd af Hafnasambandi Íslands, og Sigurður Áss Grétarsson, tilnefndur af Siglingastofnun Íslands. Með starfshópnum starfaði Rúnar Guðjónsson, sérfræðingur í innanríkisráðuneytinu. Skilaði starfshópurinn tillögum sínum til ráðherra í lok árs 2011.

Vinna starfshópsins byggðist á niðurstöðum nefndar um tillögur um hvernig bregðast megi við fjárhagsvanda hafna, sem þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, Kristján L. Möller, skipaði í kjölfar hafnasambandsþings haustið 2008, þar sem fjárhagsvandi hafna og leiðir til að bregðast við honum voru á dagskrá. Í nefndinni sátu Smári Geirsson, skipaður samkvæmt tilnefningu Hafnasambands Íslands, Gunnlaugur Júlíusson, skipaður samkvæmt tilnefningu Hafnasambands Íslands, Ólafur Örn Ólafsson, skipaður án tilnefningar, Sigurður Áss Grétarsson, skipaður án tilnefningar, Stefanía Traustadóttir, skipuð án tilnefningar, Svanhvít Axelsdóttir, skipuð án tilnefningar, og Magnús Jónsson, skipaður samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga. Meginniðurstaða nefndarinnar var sú að brýnt væri að endurskoða grunnforsendur hafnalaga og styrkja fjárhagsgrundvöll hafna, breyta fyrirkomulagi gjaldheimtu hafna sem og þeirri aðferðafræði sem hafnalög mæla fyrir um hvað við kemur styrkjum úr ríkissjóði (sjá Nefnd um tillögur um hvernig bregðast megi við fjárhagsvanda hafna. 2009. Reykjavík, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið).

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Hafnir landsins búa almennt við bágan rekstrargrundvöll (sjá Fjárhagsleg staða hafna. 2008. Reykjavík, Hagfræðistofnun Háskóla Íslands) og starfa í þannig umhverfi að þær eiga erfitt með að bæta afkomu sína, þ.e. auka tekjur eða deila kostnaði af rekstri með því að finna samlegð með öðrum rekstri. Hafnarsjóðir eru of margir og flestir of smáir til að geta staðið undir rekstri og nauðsynlegri fjárfestingu vegna viðhalds mannvirkja og uppbyggingar nýrra hafnarbakka. Langt er í að allir hafnarsjóðir verði færir um að standa undir nauðsynlegri fjárfestingu, en til þess að því markmiði megi ná þarf að skapa hafnarsjóðum forsendur til að takast á við eðlilegan rekstur og fjárfestingar. Með aukinni sérhæfingu, raunhæfara mati á arðsemi nýframkvæmda og forgangsröðun verkefna innan stærri heildar standa efni til þess að fleiri hafnir geti ráðið við verkefni sín án stuðnings ríkissjóðs eða a.m.k. með minni stuðningi en nú er.

3. Meginefni frumvarpsins.

Markmið frumvarpsins er fyrst og fremst að bregðast við þeim fjárhagsvanda sem snýr að höfnum en einnig var bætt við ákvæðum um neyðarhöfn eða skipaafdrep og heimild til að eiga og reka mannvirki vegna ferja. Breytingarnar sem snúa að fjárhagsvanda hafna eru:

Í fyrsta lagi er lagt til að lögfest verði að íslenska ríkið geti verið eigandi hafnar. Byggist sú breyting fyrst og fremst á þeirri staðreynd að nú er íslenska ríkið eigandi einnar hafnar, Landeyjahafnar, og því eðlilegt að almenn hafnalög endurspegli þann veruleika. Lagt er þó til að eignarhlutur ríkisins takmarkist við hafnir sem sinna eingöngu samgöngum milli tveggja eða fleiri áfangastaða.

Í öðru lagi er lagt til að eigendur hafna geti gert með sér samning um samrekstur einstakra þátta í starfsemi hafna í stað þess að samstarfið taki til starfseminnar í heild sinni.

Í þriðja lagi er lagt til að kveðið verði á um þá hagsmuni og sjónarmið sem leggja ber til grundvallar við tillögugerð og forgangsröðun framkvæmda í samgönguáætlun.

Í fjórða lagi er lagt til að ákvæðum hafnalaga verði breytt á þann hátt að styrkhæfum framkvæmdum sé skipt í fimm meginflokka. Skilyrði fyrir ríkisstyrkjum sé að um sé að ræða framkvæmd sem hefur mikla þýðingu fyrir almannahagsmuni á viðkomandi stað, viðkomandi höfn þarf að hafa skilað jákvæðum rekstrarafgangi að teknu tilliti til vaxta eða hafa nýtt kosti sína til tekjuöflunar með eðlilegum hætti og framlag ríkissjóðs raski ekki ótilhlýðilega samkeppni milli hafna, samkvæmt ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.

Um meginatriði frumvarpsins vísast til nánari skýringa í athugasemdum við einstakar greinar.

4. Samráð.

Ákvæði frumvarpsins snerta fyrst og fremst hafnir og notendur hafna. Var frumvarpið kynnt á heimasíðu innanríkisráðuneytisins 12.–28. október 2012 og bárust athugasemdir frá Samtökum verslunar og þjónustu, Landhelgisgæslu Íslands, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Samtökum atvinnulífsins og Hafnasambandi Íslands. Tekið var tillit til þeirra athugasemda sem bárust og ákvæðum frumvarpsins breytt í samræmi við þær. Einnig var haft samráð við fjármála- og efnahagsráðuneytið vegna samræmis ríkisstyrkjaákvæðisins við skuldbindingar Íslands vegna EES-samningsins.

5. Breytingar frá 143. löggjafarþingi.

Eftir 1. umræðu gekk frumvarpið til umhverfis- og samgöngunefndar. Var það til umfjöllunar á sjö fundum nefndarinnar sem lauk með nefndaráliti, sem útbýtt var 14. maí sl. (sjá þingskjal 1144). Lagði nefndin til að frumvarpið yrði samþykkt með eftirfarandi breytingum:

„1. Í stað orðsins „Neyðarhöfn“ í 1. gr. komi: Skipaafdrep.

2. Við 7. gr. [8. gr. þessa frumvarps]

a. Í stað „75%“ í a-lið 2. efnismgr. komi: 85%.

b. Í stað „60%“ í b-lið 2. efnismgr. komi: 75%.

c. Í stað „50%“ í c-lið 2. efnismgr. komi: 60%.“

Þær breytingartillögur sem nefndin lagði til hafa verið færðar inn í frumvarpið. Þá er einnig lagt til í frumvarpinu að breyta 21. gr. laganna sem fjallar um neyðarhafnir til samræmis við breytingartillögu nefndarinnar.

Þá sagði einnig í nefndarálitinu:

„Ljóst er að verði frumvarpið samþykkt þarf að setja skýrar reglur um þau skilyrði sem hafnir þurfa að uppfylla til þess að njóta framlags ríkisins til endurbóta eða nýframkvæmda. Æskilegast og eðlilegast væri að reglugerð um þetta verði sett af innanríkisráðherra og að fullt samráð verði haft við Hafnasamband Íslands um þær reglur sem útfærðar verða í þessu efni. Þá tekur nefndin undir þau sjónarmið að mikilvægt sé við útfærslu reglna um framlög ríkisins til framkvæmda að jafnræðis verði gætt milli hafna.“

Í gildandi hafnalögum er ekki að finna almenna heimild ráðherra til að útfæra nánar ákvæði laganna í reglugerð. Er því nauðsynlegt að mælt verði fyrir um slíka heimild og er það gert í þessu frumvarpi, sbr. 8. gr. frumvarpsins sem breytir 25. gr. laganna.

Til viðbótar við framangreint hafa eftirfarandi breytingar verið gerðar á frumvarpinu:

1. Í stað þess að vísa til samgönguáætlunar og fjárlaga í 2. og 8. gr. frumvarpsins er lagt til að einungis verði vísað til fjárlaga. Ástæða þess er sú að samgönguáætlun er þingsályktun um samgöngumál, sem felur í sér 12 ára stefnumótandi áætlun í samgöngumálum, annars vegar, og fjögurra ára áætlun um helstu framkvæmdir. Það er hins vegar með fjárlögum sem Alþingi veitir heimild til hvers konar fjárráðstafana, þar á meðal um samgönguframkvæmdir.

2. Fallið er frá þeirri tillögu um breytingu á 17. gr. hafnalaga sem fólst í því að veita höfnum heimild til innheimtu annarra þjónustugjalda vegna almennrar hafnarþjónustu. Við endurskoðun frumvarpsins var talið að umrædd breytingartillaga væri ekki nægilega afmörkuð. Mikilvægt er að kostnaðarliðir, sem þjónustugjaldi er ætlað að standa undir, séu nægilega skýrt tilgreindir.

3. Lagt er til að bætt verði nýrri málsgrein við 21. gr. hafnalaga þar sem skýrt er kveðið á um að Samgöngustofa útnefni skipaafdrep hér á landi.

4. Fellt er brott ákvæði í c-lið 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins sem breytir 24. gr. laganna en þar er mælt fyrir um að gerð sé grein fyrir nauðsyn og arðsemi framkvæmdar og að höfn hafi skilað jákvæðum rekstrarafgangi. Um er að ræða tvítekningu á skilyrðum ríkisstyrkja en mælt er fyrir um þessi skilyrði í 8. gr. frumvarpsins sem breytir 25. gr. laganna.

5. Þá eru gerðar orðalagsbreytingar á 9. gr. frumvarpsins sem breytir 26. gr. laganna en um innra ósamræmi var að ræða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með greininni er lagt til að nýjum tölulið verði bætt við 3. gr. hafnalaga, um skipaafdrep, en nánar er fjallað um slíkar hafnir í 21. gr. laganna. Skilgreiningin á skipaafdrepum byggist á m-lið 3. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2002/59/EB, frá 27. júní 2002, um stofnun eftirlits- og upplýsingakerfis bandalagsins fyrir umferð á sjó og um niðurfellingu á tilskipun ráðsins 93/75/EBE. Tilskipunin var birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 56, 11. nóvember 2004, bls. 174, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 13/2003 frá 31. janúar 2003, um breytingu á XIII. viðauka (Flutningastarfsemi) við EES-samninginn. Ákvörðunin var birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 19, 10. október 2003, bls. 16.

Um 2. gr.

Með a-lið greinarinnar er lagt til að við upptalningu 8. gr. laganna á rekstrarformum hafna verði bætt nýjum lið sem gerir ráð fyrir að íslenska ríkið sé eigandi hafnar. Þegar þetta er ritað er íslenska ríkið eigandi einnar hafnar, en það er Landeyjahöfn vestan ósa Markarfljóts í Landeyjum og gilda um hana lög nr. 66/2008, um Landeyjahöfn.

Með b-lið er lagt til að tveimur nýjum málsgreinum verði bætt við 8. gr. sem útfæri nánar eignarhald íslenska ríkisins á höfnum. Skv. 1. mgr. b-liðar verður eignarhaldið takmarkað við hafnir í þágu samgangna milli tveggja eða fleiri áfangastaða. Er því gert ráð fyrir að hafnir sem gegna víðtækara hlutverki, svo sem til uppskipunar sjávarafla og annarrar almennrar hafnarstarfsemi, séu ekki í eigu íslenska ríkisins. Hægt er að veita slíkum höfnum víðtækara hlutverk í sérlögum en þá þarf að taka það sérstaklega fram og mun þetta ákvæði þjóna því hlutverki að vera meginregla um eignarhald íslenska ríkisins.

Í 2. mgr. b-liðar er fjallað um mannvirki vegna ferja og lagt til að íslenska ríkinu verði heimilað að eiga og reka slík mannvirki, enda teljast þau hluti hins almenna samgöngukerfis. Er þetta ákvæði í samræmi við tillögur nefndar um tillögur um hvernig bregðast megi við fjárhagsvanda hafna (sjá Nefnd um tillögur um hvernig bregðast megi við fjárhagsvanda hafna. 2009. Reykjavík, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið, bls. 30).

Um 3. gr.

Með þessu ákvæði er felld brott sú skylda að hafnir sem njóti ríkisstyrkja sendi endurskoðaða ársreikninga til Samgöngustofu. Ekki er talin þörf á þessu ákvæði þar sem Vegagerðin fer með eftirlit vegna ríkisstyrkja.

Um 4. gr.

Í 14. gr. hafnalaga er fjallað um hafnasamlög. Samkvæmt greininni er eigendum hafna heimilt að mynda hafnasamlög um rekstur þeirra með leyfi ráðherra. Þetta ákvæði á uppruna sinn að rekja til 8. gr. eldri hafnalaga, nr. 23/1994. Í almennum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 23/1994 segir að með stofnun hafnasamlaga sé stefnt að hagræðingu í nýtingu hafna og framkvæmdum. Við endurskoðun þeirra laga kom fram að reynslan af hafnasamlögum hafi verið nokkuð mismunandi. Sum þeirra höfðu náð fram hagræðingu en önnur rekið einstakar hafnir með nánast óbreyttu sniði. Með gildandi hafnalögum er áfram gert ráð fyrir hafnasamlögum en þó með áherslubreytingum. Gerð er sú krafa að við stofnun hafnasamlags séu hafnarsvæðin skipulögð á nýjan leik og lögð fram gögn sem sýna fram á að hagræðing náist með sameiningunni.

Í skýrslu framangreindrar nefndar um fjárhagsvanda hafna er lagt til að auðveldað verði að taka upp verkaskiptingu milli hafna án þess þó að slík samvinna þurfi að taka til hafnarstarfseminnar í heild sinni (sjá bls. 29 í skýrslunni). Er því lagt til að höfnum verði heimilað slíkt samstarf um einstaka þætti í starfsemi sinni.

Um 5. gr.

Með a-lið greinarinnar er lagt til að bætt verði við nýrri málsgrein þar sem fram komi skýrlega að Samgöngustofa útnefni skipaafdrep.

Með b-lið greinarinnar er lagt til að hugtakinu neyðarhöfn verði breytt í skipaafdrep. Er þessi breyting í samræmi við breytingartillögu umhverfis- og samgöngunefndar sem áður var nefnd í kafla 5 í almennum athugasemdum.

Með d-lið er lagt til að lóðarleigugjöld á hafnarsvæði sem er staðfest í aðalskipulagi séu tryggð með lögveði í viðkomandi fasteign og gengur veðið í tvö ár fyrir samningsveðskuldum. Veitt er heimild til að krefjast nauðungarsölu á fasteign vegna vanefnda á lóðarleigugjöldum án undangengins dóms, sáttar eða fjárnáms og án þess að þörf sé á undangenginni áskorun til eiganda.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að 3. mgr. 23. gr. laganna sé breytt á þann veg að fram komi í ákvæðinu hvaða atriði skuli lögð til grundvallar við tillögugerð og forgangsröðun framkvæmda. Lagt er til að við það mat sé litið til mikilvægis viðkomandi mannvirkis fyrir samgöngukerfi landsins, almannahagsmuna á viðkomandi stað og hagkvæmni framkvæmda. Sjónarmið gildandi laga um mikilvægi framkvæmda fyrir byggðarlagið er fellt út þar sem það fellur nú undir sjónarmið um almannahagsmuni á viðkomandi stað. Einnig er með ákvæðinu lagt til að ríkisstyrkir til framkvæmda séu bundnir við verkefni sem þjóna almannahagsmunum. Það skilyrði er einnig sett að styrkir raski ekki ótilhlýðilega samkeppni milli hafna eða séu veittir þeim höfnum sem ætlaðar eru fyrir afnot einstakra aðila í flutningastarfsemi en þeir séu jafnframt heimilir samkvæmt ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Almennt er ekki talið að um samkeppni sé að ræða milli hafna á Íslandi, en ákvæði 61. gr. EES-samningsins kveður á um ákveðnar takmarkanir á styrkjum sem geta raskað samkeppni, einkum í flutningum milli landa.

Um 7. gr.

Með þessari grein er lagt til að ákvæðum hafnalaga um ríkisstyrktar framkvæmdir sé breytt í veigamiklum atriðum. Lagt er til að styrkhæfum framkvæmdum sé skipt í fimm meginflokka, sbr. a–e-lið 2. mgr. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs skal taka mið af fjárhagslegri getu viðkomandi hafnarsjóðs til að standa undir kostnaði vegna nauðsynlegra hafnarframkvæmda. Ákveðin skilyrði eru sett fyrir úthlutun ríkisstyrkja. Í fyrsta lagi verður framkvæmdin að hafa mikla þýðingu fyrir almannahagsmuni á viðkomandi stað. Þetta skilyrði er sett til að koma til móts við ábendingar Eftirlitsstofnunar EFTA um ríkisstyrki til hafnarframkvæmda, sbr. ákvörðun stofnunarinnar frá 15. júlí 2009, nr. 328/09/COL. Hugtakið er ekki skilgreint sérstaklega enda ræðst það af mati hverju sinni hvaða hagsmunir teljist vera í almannaþágu. Í öðru lagi er það skilyrði að viðkomandi höfn hafi skilað jákvæðum rekstrarafgangi að teknu tilliti til vaxta eða hafi nýtt kosti sína til tekjuöflunar með eðlilegum hætti. Þá er það einnig skilyrði að framlag ríkissjóðs raski ekki ótilhlýðilega samkeppni milli hafna samkvæmt ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.

Í a-lið 2. mgr. er lögð áhersla á endurbyggingu og endurbætur á skjólgörðum í höfnum og dýpkun í innsiglingum og innan hafna þar sem reglulegra viðhaldsdýpkana er þörf. Tímaákvæði um viðhaldsdýpkun á fimm ára fresti fellur brott en þess í stað miðað við að þörf á úrbótum ráði því hverju sinni hvort og hvenær sé þörf á slíkum framkvæmdum. Miðað er við allt að 85% styrkhlutfall. Brimvarnir og dýpi hafna eru forsenda þess að hafnir geti gegnt hlutverki sínu. Í þessum efnum er nauðsynlegt að líta til mismunandi aðstæðna á hverjum stað.

Í b-lið 2. mgr. er ákvæði um endurbyggingu og endurbætur á bryggjum þar sem þær eru brýnar vegna almannahagsmuna á hverjum stað, enda raski styrkirnir ekki samkeppnisstöðu milli hafna. Einnig er tiltekið að niðurrif hafnarmannvirkja sem þarf að fjarlægja vegna slysahættu geti fallið undir styrkhæfar framkvæmdir. Miðað er við allt að 75% styrkhlutfall. Í greininni er litið til þess að hafnarsjóðum er einna brýnast að geta viðhaldið og endurbyggt þau mannvirki sem þegar hafa verið byggð og að við ákvörðun hlutdeildar ríkissjóðs í verkefnum sem þessum verði tekið tillit til nýtingar tekjustofna sem og þess að því minni sem greiðslugeta hafnarsjóðs er þeim mun meiri verður hlutdeild ríkissjóðs í framkvæmdinni. Meginvandi margra íslenskra hafna felst í að þær skortir fjárhagslegt afl til að endurnýja mannvirki sem eru forsenda þess að þær teljist rekstrarhæfar. Með ákvæðinu er höfnum jafnframt gert kleift að láta rífa mannvirki sem ekki eru forsendur til að endurnýja.

Í c-lið 2. mgr. er lagt til að ríkisstyrkir geti komið til nýframkvæmda vegna bryggjugerðar, skjólgarða, annarra brimvarna og dýpkunar, enda sé um að ræða framkvæmdir sem hafa mikla þýðingu fyrir almannahagsmuni á viðkomandi stað. Undir þennan lið er einnig felldur stofnkostnaður við hafnsögubáta á stöðum þar sem aðstæður í höfn og nágrenni hennar kalla á slík öryggistæki. Undir þessum lið er einnig gerð tillaga um styrkhæfi hafnsögubáta, innsiglingarmerkja, löndunarkrana og hafnarvoga. Þá er sá varnagli sleginn að heimild þessi taki ekki til framkvæmda í þágu einstakra fyrirtækja þar sem gerður er sérstakur afnotasamningur til lengri tíma. Í þessu sambandi má benda á sérhæfðar iðnaðarhafnir þar sem fyrirtæki eru með umfangsmikinn rekstur sem krefst hafnaraðstöðu. Eðlilegt verður að teljast að slík fyrirtæki greiði stofnkostnað hafnarmannvirkja með langtímasamningum við eigendur hafnar. Gerð er tillaga um 60% styrkhlutfall.

Í d-lið er gert ráð fyrir ákvæði sem aðstoði hafnir við að draga úr hefðbundnum hafnarrekstri. Miðað er við að ríkisframlag geti numið 60% af neikvæðu eigin fé. Slíkt framlag mundi byggjast á sérstöku samkomulagi ríkis og viðkomandi hafnar.

Í e-lið er lagt til að sett verði ákvæði sem hvetji til sameiningar hafna þannig að hafnarsjóðum fækki og að fleiri sjóðir verði rekstrarhæfir. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja almannahagsmuni á viðkomandi svæði með bættri afkomu enda raski sameiningin ekki samkeppni. Greiðsluþátttaka ríkissjóðs skal ákveðin samkvæmt sérstöku samkomulagi og skal taka mið af aðstæðum á hverjum stað. Með því að auðvelda höfnum að sameinast eru líkur til að staða fleiri hafnarsjóða styrkist.

Að lokum er lagt til að heimilt verði að veita viðbótarframlag úr ríkissjóði til lítilla hafnarsjóða innan skilgreinds byggðakorts samkvæmt ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA með tekjur undir 40 millj. kr. og þar sem verðmæti meðalafla síðustu ára er undir 1.000 millj. kr. Viðbótarframlagið getur orðið allt að 15%.

Um 8. gr.

Með þessari grein eru lagðar til breytingar á 25. gr. laganna. Í 1. mgr. segir að umsóknir um framlög úr ríkissjóði skuli sendar Vegagerðinni og er það í samræmi við núgildandi hafnalög. Hins vegar er bætt við að með umsókn skuli leggja fram upplýsingar um viðkomandi framkvæmd, viðskiptaáætlun verkefnisins, mikilvægi þess fyrir almannahagsmuni, fjármögnun og annað það sem máli getur skipt. Telji Vegagerðin þörf á frekari upplýsingum eða gögnum er henni heimilt að krefjast þeirra.

Í 2. mgr. er fjallað um skilyrði þess að Vegagerðin taki til vinnslu umsóknir um styrk. Segir í henni að Vegagerðin skuli staðfesta, með upplýsingaöflun, að viðkomandi höfn hafi nýtt alla kosti sína til tekjuöflunar svo að framlagið raski ekki ótilhlýðilega samkeppni við aðrar hafnir.

Í 3. mgr. er lagt til að allar hafnarframkvæmdir sem njóta greiðsluþátttöku ríkissjóðs skuli vera á svæðum í eigu hafnar eða sveitarfélags. Þá skulu ríkisstyrkt hafnarmannvirki almennt opin almennri umferð. Með þessu er tryggt að verkefni sem styrkt eru af almannafé nýtist í almannaþágu og séu ekki á svæðum sem hægt væri að takmarka aðgang að eða eru í eigu einkaaðila. Slík almenn umferð sætir þó takmörkunum eftir því sem fram kemur í reglugerð um hafnamál og reglugerðum einstakra hafna. Gert er ráð fyrir að ákvæði þetta verði nánar útfært í reglugerð.

Þá er í 4. mgr. lagt til að ráðherra sé heimilt að setja reglugerð um skilyrði sem hafnir þurfa að uppfylla til þess að njóta framlags ríkissjóðs til endurbóta og nýframkvæmda. Er þetta í samræmi við álit umhverfis- og samgöngunefndar sem vitnað er til í kafla 5 í almennum athugasemdum.

Um 9. gr.

Með þessari breytingartillögu er verið að bregðast við ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA frá 15. júlí 2009, nr. 328/09/COL, sbr. 2. gr. þeirrar ákvörðunar.

Um 10. gr.

Í núgildandi hafnalögum eru ákvæði til bráðabirgða um gjaldskrá hafna, ríkisstyrki, innheimtu á sérstöku vörugjaldi og um endurskoðunarnefnd, þ.e. I–IV. Hafa þessi ákvæði þjónað tilgangi sínum og því er lagt til að þau verði felld brott. Þá verður ákvæði til bráðabirgða um ríkisstyrki þarflaust með tilkomu nýrra reglna um ríkisstyrki sem lagðar eru til í frumvarpinu.

Hvað varðar ákvæði til bráðabirgða V, um aðgerðir á grundvelli 1. málsl. 3. mgr. 18. gr., er lagt til að ákvæðið komi ekki til framkvæmda fyrr en 1. janúar 2016. Með núgildandi hafnalögum urðu nokkrar breytingar á rekstrarformi hafna. Var rekstri þeirra breytt á þann veg að þær falla nú undir almenn ákvæði laga um virðisaukaskatt. Ljóst er að höfn sem býr við neikvæðan rekstrarafgang um lengri tíma uppfyllir ekki skilyrði reglna um virðisaukaskatt. Þá er einnig ljóst að höfn sem rekin er með neikvæðri afkomu um lengri tíma getur tæplega staðið undir þeirri skilgreiningu sem kveðið er á um í V. kafla hafnalaga og fellur því undir málaflokk sveitarfélags skv. IV. kafla hafnalaga. Lagt er til að höfnum sem glíma við rekstrarvanda sé gefið svigrúm til að snúa rekstri hafnarsjóðs til betri vegar eða endurskipuleggja reksturinn innan þess ramma sem hafnalög kveða á um. Því er gerð sú tillaga að umrætt ákvæði hafnalaga komi ekki til framkvæmda fyrr en 1. janúar 2016 og að frá þeim tíma byrji frestur greinarinnar að líða.

Um 11. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um 12. gr.

Með þessu ákvæði eru lagðar til breytingar á sjómannalögum og lögum um vaktstöð siglinga. Með því er hugtakið neyðarhöfn fellt brott og í staðinn tekið upp hugtakið skipaafdrep í samræmi við 1. gr. þessa frumvarps.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á hafnalögum, nr. 61/2003, með síðari breytingum (ríkisstyrkir og fleira).

Með frumvarpinu eru lagðar til ýmsar breytingar á hafnalögum, flestar til að bregðast við fjárhagsvanda sem snýr að höfnum landsins. Í frumvarpinu er að finna ákvæði um skipaafdrep og heimild fyrir ríkið til að eiga og reka mannvirki vegna ferja. Meginþættir frumvarpsins eru í fyrsta lagi að lögfest verði að íslenska ríkið geti verið eigandi hafnar en ekki er gert ráð fyrir því í núgildandi hafnalögum. Því voru sett sérlög um uppbyggingu Landeyjahafnar og eignarhald ríkisins á því mannvirki. Eignarhald ríkisins skal samkvæmt frumvarpinu takmarkast við hafnir sem sinna eingöngu samgöngum milli tveggja eða fleiri áfangastaða. Í öðru lagi er gert ráð fyrir að eigendur hafna geti gert með sér samning um samrekstur einstakra þátta í starfsemi sinni í stað þess að samstarfið taki til starfseminnar í heild. Í þriðja lagi er lagt til að lögfest verði viðmið um þá hagsmuni og sjónarmið sem leggja ber til grundvallar við tillögugerð og forgangsröðun framkvæmda í samgönguáætlun. Í fjórða lagi er lagt til að ákvæðum hafnalaga um ríkisstyrktar framkvæmdir verði breytt á þann hátt að styrkhæfum framkvæmdum verði skipt í fimm meginflokka. Skilyrðin verði þau að um framkvæmd sé að ræða sem hafi mikla þýðingu fyrir almannahagsmuni á viðkomandi stað, viðkomandi höfn þurfi að hafa skilað jákvæðum rekstrarafgangi að teknu tilliti til vaxta, hafi nýtt kosti sína til tekjuöflunar með eðlilegum hætti og að framlag ríkissjóðs raski ekki samkeppni milli hafna samkvæmt ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að þau styrkhlutföll sem heimilt er að veita úr ríkissjóði fyrir framkvæmdum á sviði hafnargerðar verði aukin frá því sem nú er en þó er kveðið á um að heildarframlag ríkissjóðs geti aldrei orðið meira en 90% af framkvæmdakostnaði.

Verði frumvarpið að lögum mun það rýmka heimildir ríkissjóðs til að styrkja einstök verkefni í uppbyggingu og endurnýjun hafna og til sameiningar á hafnarsjóðum. Á hinn bóginn má gera ráð fyrir að með frumvarpinu verði hafnarsjóðum, sem í dag eru of margir og flestir of smáir, gert kleift að standa betur undir rekstri og nauðsynlegri fjárfestingu með samvinnu og samstarfi. Ekki er hægt að segja fyrir um að lögfesting frumvarpsins muni sem slík hafa í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð. Verði heimildirnar nýttar kann það að hafa í för með sér umtalsverð fjárútlát en það mun ráðast af ákvörðun Alþingis við fjárlagagerð hvers árs hvort og í hvaða mæli afgreiddar verða styrkveitingar til hafnargerðar.