Fjármögnunarviðskipti með verðbréf Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 588

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Tilgangur með framlagningu þess er að innleiða í íslenskan rétt ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/2365 um gagnsæi í fjármögnunarviðskiptum með verðbréf og um endurnotkun og breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 (hér eftir SFTR). Reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 18/2022, frá 17. mars 2022.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í fjármálaáfallinu 2008 kom í ljós að þörf væri á breytingum til að auka gagnsæi um fjármögnunarviðskipti með verðbréf og um endurnotkun á fjármálagerningi.

Með fjármögnunarviðskiptum með verðbréf er átt við:

1. Endurhverf viðskipti sem fela í sér sölu á verðbréfum og samkomulag um að kaupa þau aftur síðar.

2. Lán á verðbréfi eða hrávöru.

3. Kaup- og endursöluviðskipti eða sölu- og endurkaupaviðskipti.

4. Lán sem er veitt í tengslum við kaup og sölu verðbréfa án þess að lánið sé tryggt með veði í verðbréfum.

Með endurnotkun á fjármálagerningi er átt við notkun mótaðila á fjármálagerningi sem hann tekur við samkvæmt veðtryggingarfyrirkomulagi. Endurnotkun getur falið í sér framsal eignarréttar eða notkunarrétt skv. 5. gr. laga um fjárhagslegar tryggingaráðstafanir, nr. 46/2005, en felur ekki í sér sölu fjármálagernings við vanefndir mótaðilans sem leggur fram gerninginn. Endurnotkun fjármálagerninga veitir lausafé og gerir mótaðilum kleift að lækka fjármögnunarkostnað vegna viðskipta.

Eftirlitsaðilar og fjárfestar hafa ekki haft aðgang að fullnægjandi upplýsingum um fjármögnunarviðskipti með verðbréf og endurnotkun á fjármálagerningum. Þessi skortur á upplýsingum hefur komið í veg fyrir að stjórnvöld, eftirlitsaðilar og fjárfestar hafi getað metið og haft fullnægjandi eftirlit með áhættu og umfangi tengsla milli aðila.

Til að auka gagnsæi á mörkuðum fyrir fjármögnunarviðskipti, jafna samkeppnisskilyrði, stuðla að alþjóðlegri samleitni og styrkja eftirlit til þess að stuðla að fjármálastöðugleika samþykkti Evrópusambandið SFTR í nóvember 2015. Í frumvarpi þessu er lagt til að SFTR verði tekin upp í íslenskan rétt með svokallaðri tilvísunaraðferð og þá að fullu innleidd samkvæmt orðanna hljóðan í samræmi við a-lið 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Gert er ráð fyrir að undirgerðir SFTR verði teknar upp í íslenskan rétt með reglugerð ráðherra og reglum Seðlabanka Íslands.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpið felur í sér innleiðingu SFTR í íslenskan rétt með setningu nýrra laga um gagnsæi í fjármögnunarviðskiptum með verðbréf og um endurnotkun á fjármálagerningum. Meginefni frumvarpsins er lögfesting SFTR og nauðsynlegra ákvæða þar að lútandi, einkum um eftirlit, þar á meðal heimildir eftirlitsaðila til upplýsingaöflunar, aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins og viðurlög fyrir brot, og heimild ráðherra til að setja reglugerðir og Seðlabanka Íslands til að setja reglur.

3.1. Tilkynning til viðskiptaskrár.

Þeir sem stunda fjármögnunarviðskipti með verðbréf skulu tilkynna viðskiptaskrá um viðskiptin. Veita á viðskiptaskrá upplýsingar um hvenær viðskiptin eiga sér stað, samsetningu trygginga, hvort fjármálagerningur sem lagður var fram sem trygging fyrir viðskiptunum sé aðgengilegur til endurnotkunar eða hvort hann hafi verið endurnotaður, notkun staðgöngutrygginga í lok hvers dags og frádrag (e. haircut).

Tilkynna skal um öll fjármögnunarviðskipti með verðbréf, nema um viðskipti við seðlabanka innan EES. Tilkynningin skal gerð í síðasta lagi fyrsta virka dag eftir viðskiptin. Hið sama á við ef viðskiptum er breytt eða þeim er hætt. Ef viðskiptin eru á milli fjárhagslegs mótaðila, sem er tilgreint fyrirtæki á fjármálamarkaði á borð við viðskiptabanka, og aðila sem nær ekki þeim stærðarmörkum að teljast meðalstórt félag, sbr. c-lið 11. tölul. 2. gr. laga um ársreikninga, nr. 3/2006, skal fjárhagslegi mótaðilinn sjá um tilkynninguna fyrir báða aðila.

Þeir sem stunda fjármögnunarviðskipti skulu halda sína eigin skrá um öll slík viðskipti og varðveita í a.m.k. fimm ár frá lokum viðskipta.

3.2. Upplýsingagjöf rekstrarfélaga verðbréfasjóða og rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

Rekstrarfélög verðbréfasjóða og rekstraraðilar sérhæfðra sjóða skulu veita viðkomandi fjárfestum upplýsingar um fjármögnunarviðskipti sjóða með verðbréf og heildarskiptasamninga í ársreikningi, auk þess sem rekstrarfélög verðbréfasjóða þurfa einnig að gera það í árshlutareikningi, sbr. 54. gr. laga um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, og 45. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020.

Þá skulu rekstrarfélög verðbréfasjóða tilgreina þá samninga um fjármögnunarviðskipti með verðbréf og heildarskiptasamninga sem þeim er heimilt að gera í útboðslýsingu skv. 58. gr. laga um verðbréfasjóði. Rekstraraðilar sérhæfðra sjóða skulu veita sömu upplýsingar í upplýsingum fyrir fjárfesta áður en til fjárfestingar kemur skv. 46. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

3.3. Lágmarksgagnsæiskröfur þegar fjármálagerningur er endurnotaður.

SFTR kveður á um lágmarksgagnsæiskröfur þegar fjármálagerningur sem lagður hefur verið fram sem trygging vegna fjármögnunarviðskipta með verðbréf er endurnotaður. Endurnotkun fjármálagerninga veitir lausafé og gerir mótaðilum kleift að lækka fjármögnunarkostnað vegna viðskipta. Til að tryggja gagnsæi skal mótaðili sem endurnotar fjármálagerninga sem hann tekur við sem tryggingu upplýsa mótaðilann sem lagði gerninginn fram um áhættu og afleiðingar þess. Gerð er krafa um fyrirframsamþykki þess sem lagði fram fjármálagerninginn fyrir endurnotkun hans.

3.4. Starfsskilyrði viðskiptaskráa og eftirlit með þeim.

SFTR kveður á um starfsskilyrði fyrir viðskiptaskrár, en þær skulu annaðhvort vera skráðar hjá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunni (ESMA) skv. 5. gr. SFTR eða vera viðurkenndar af ESMA skv. 19. gr. SFTR í tilviki viðskiptaskráa frá þriðja ríki. Þessar viðskiptaskrár taka á móti tilkynningum um fjármögnunarviðskipti með verðbréf og birta á aðgengilegan hátt upplýsingar um stöður sundurliðaðar eftir gerð fjármögnunarviðskipta. Í tilviki viðskiptaskráa í EES/EFTA-ríkjum þá sinnir Eftirlitsstofnun EFTA einnig ákveðnu eftirlitshlutverki og tekur bindandi ákvarðanir sem beinast að þeim, sbr. umfjöllun í kafla 4.

3.5. Breytingar á öðrum lögum.

Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir þremur smávægilegum breytingum á öðrum lögum. Annars vegar afleiddri breytingu á lögum um afleiðuviðskipti, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár, nr. 15/2018, sbr. 32. gr. SFTR og hins vegar tveimur breytingum, á öðrum lögum á verðbréfamarkaði:

1. Breyting á stjórnvaldsfyrirmælaákvæði laga um skortsölu og skuldatryggingar, nr. 55/2017. Breytingin er nauðsynleg svo hægt sé að innleiða með reglum Seðlabanka Íslands nýjar framseldar reglugerðir ESB um skortsölu og skuldatryggingar sem byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni. Með breytingunni er einnig framsetning stjórnvaldsfyrirmælaákvæðis laganna samræmd við aðra nýlega löggjöf á fjármálamarkaði.

2. Breyting á lögfestingarákvæði laga um aðgerðir gegn markaðssvikum, nr. 60/2021. Bætt er við vísun til leiðréttingar á íslenskri þýðingu reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 596/2014 um markaðssvik (reglugerð um markaðssvik) og um niðurfellingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/6/EB og tilskipunum framkvæmdastjórnarinnar 2003/124/EB, 2003/125/EB og 2004/72/EB.

Síðargreindu breytingarnar tvær, sbr. 1.–2. tölul., tengjast ekki innleiðingu SFTR með beinum hætti, en varða þó breytingar á lögum sem fjalla um gagnsæi á verðbréfamarkaði líkt og frumvarp þetta.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Atvinnufrelsi nýtur verndar 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess og gætt sé jafnræðis, sbr. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þau inngrip í starfsemi aðila sem stunda fjármögnunarviðskipti eða endurnota fjármálagerninga sem frumvarpið gerir ráð fyrir munu byggjast á lögum, styðjast við lögmæt markmið um að tryggja gagnsæi um þessi viðskipti og treysta þannig skilvirkni markaða og vernda neytendur og fjárfesta og taka jafnt til aðila sem eru í sambærilegri stöðu. Því er talið að frumvarpið fullnægi kröfum stjórnarskrárinnar.

Frumvarpið felur í sér innleiðingu á SFTR í íslenskan rétt. Í frumvarpinu felst framsal valdheimilda til handa Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) og Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni (ESMA). Með SFTR er kveðið á um starfsemi viðskiptaskrár, sem er nýr skráningarskyldur aðili á fjármálamarkaði, sem tekur á móti tilkynningum um fjármögnunarviðskipti með verðbréf. ESMA er falið eftirlit með viðskiptaskrám samkvæmt SFTR. Með hliðsjón af tveggja stoða kerfi EES-samningsins þá er í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 385/2021 um upptöku SFTR í EES-samninginn kveðið á um aðlögun sem tryggir aðkomu ESA að eftirliti með viðskiptaskrám í EES/EFTA-ríkjum og að bindandi ákvarðanir gagnvart þeim séu teknar af stofnuninni í stað ESMA, sbr. lög um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, nr. 24/2017.

Ekki verður talið að eðli þeirra framsalsheimilda sé verulega íþyngjandi eða umfram það sem áður hefur verið talið heimilt vegna EES-samningsins, sbr. lög um lánshæfismatsfyrirtæki, nr. 50/2017. Í þeim lögum er reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki veitt lagagildi. Reglugerðin, eins og hún var aðlöguð við upptöku í EES-samninginn, kveður á um að ESMA veiti lánshæfismatsfyrirtækjum skráningu og sinni eftirliti með þeim. Í tilviki EES/EFTA-ríkjanna, þ.m.t. Íslands, sinnir ESA þó jafnframt eftirlitshlutverki og tekur bindandi ákvarðanir gagnvart lánshæfismatsfyrirtækjum, svo sem um veitingu skráningar.

Innleiðing SFTR samræmist skuldbindingum Íslands skv. 7. gr. EES-samningsins líkt og fyrr segir og er ekki talin brjóta í bága við neinar þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands.

5. Samráð.

Áformaskjal var birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 21. október 2021 (mál nr. S-196/2021) og barst ein umsögn frá Samtökum fjármálafyrirtækja (SFF) þar sem fram kemur að bankar falli undir þá aðila sem tilkynningarskyldan hvílir á og þeir þurfi að aðlaga starfsemi sína að nýjum lögum. Einnig kemur fram að SFF telji að bankar hér á landi þurfi að minnsta kosti eitt ár til undirbúnings frá gildistöku nýrra laga. Ráðuneytið telur ástæðu til að taka undir sjónarmið SFF að hluta og æskilegt að lögin öðlist gildi 1. júlí 2023, verði frumvarpið óbreytt að lögum. Legið hefur fyrir lengi að innleiðing SFTR standi til, sbr. fyrrgreinda kynningu í samráðsgátt, og Ísland þarf auk þess að tryggja tímanlega innleiðingu og gildistöku SFTR að íslenskum rétti í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningum. Því er talið æskilegt að lögin öðlist gildi 1. júlí 2023.

Frumvarpið var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu í samráði við fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands. Frumvarpsdrög voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 18. nóvember 2022 (mál nr. S-225/2022). Ein umsögn barst um málið frá SFF. Í henni kemur fram að ánægjulegt sé að tekið hafi verið að hluta tillit til athugasemda samtakanna varðandi gildistökufrest frumvarpsins, þegar áform um lagasetningu voru kynnt, þ.e. að miðað sé nú við að gildistaka frumvarpsins sé 1. júlí 2023. Samtökin telja þó gildistökufrest frumvarpsins enn of skamman og að óheppilegt væri að lögin öðlist gildi á sumarleyfistíma. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að taka undir þessa athugasemd SFF meðal annars með tilliti til fyrri rökstuðnings um tímanlega innleiðingu og skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningum. Í þessu samhengi er vert að benda á að frumvarpið felur ekki í sér flóknar eða umfangsmiklar nýjar skyldur íslenskra banka, einungis tilkynningarskyldu þeirra til viðskiptaskrár um fjármögnunarviðskipti með verðbréf.

6. Mat á áhrifum.

Með frumvarpi þessu er lagt til að SFTR verði veitt lagagildi hér á landi. Í gerðinni er kveðið á um upplýsingagjöf vegna fjármögnunarviðskipta með verðbréf og vegna endurnotkunar á fjármálagerningum. Helstu áhrif þessa eru að stjórnvöld og eftirlitsaðilar, sem og fjárfestar, geta metið betur og haft eftirlit með áhættu sem slík viðskipti geta haft í för með sér. Því verður unnt að tryggja betur jafngildi samkeppnisskilyrða og samleitni reglna og eftirlits innan EES sem meðal annars eykur samkeppnishæfni íslensks markaðar.

6.1. Hagræn áhrif á heildareftirspurn og einstaka markaði – hagstjórnarsjónarmið.

Umfang fjármögnunarviðskipta með verðbréf hér á landi er ekki vitað enda eru slík viðskipti ekki tilkynningarskyld í dag. Líklegt er þó að umfang þeirra viðskipta sé minna en víða erlendis, meðal annars sökum þess að íslenskir lífeyrissjóðir, sem eru stærstu eigendur verðbréfa á Íslandi, mega ekki lána verðbréf sín skv. VII. kafla laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997.

Ekki er talið að samþykkt frumvarpsins muni leiða til teljandi áhrifa á umfang fjármögnunarviðskipta með verðbréf hér á landi.

6.2. Áhrif á fyrirtækjaeftirlit og reglubyrði.

Reglurnar munu hafa áhrif á þá sem stunda fjármögnunarviðskipti með verðbréf, þ.e. þeir munu þurfa að tilkynna um slík viðskipti. Því til viðbótar er gerð krafa um að rekstrarfélög verðbréfasjóða og rekstraraðilar sérhæfðra sjóða veiti upplýsingar um fjármögnunarviðskipti sín með verðbréf og heildarskiptasamninga. Að lokum er gert ráð fyrir nýjum skráningarskyldum aðila, svokallaðri viðskiptaskrá, sem tekur á móti tilkynningum um fjármögnunarviðskipti með verðbréf og gerir upplýsingar þar um aðgengilegar fyrir almenning og viðkomandi lögbær yfirvöld. Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin mun sjá um að veita viðskiptaskrám skráningu og sinna eftirliti með þeim en Eftirlitsstofnun EFTA hefur þó aðkomu að eftirliti sem snýr að viðskiptaskrám í EES/EFTA-ríkjum og tekur bindandi ákvarðanir er að þeim beinast. Fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands mun sinna eftirliti með því að aðilar hér á landi fari að fyrrgreindum kröfum frumvarpsins um tilkynningar um fjármögnunarviðskipti með verðbréf til viðskiptaskrár, um endurnotkun á fjármálagerningum og upplýsingagjöf rekstraraðila sérhæfðra sjóða og rekstrarfélaga verðbréfasjóða til fjárfesta.

6.3. Samkeppnisskilyrði.

Ekki eru taldar líkur á því að fjöldi fyrirtækja á markaði takmarkist beint eða að þeim fækki óbeint vegna fyrirhugaðrar lagasetningar.

6.4. Áhrif á jafnrétti kynjanna.

Nýrri löggjöf um gagnsæi í fjármögnunarviðskiptum með verðbréf er ætlað að auka upplýsingagjöf á þessu sviði og með því stuðla að bættu eftirliti, fjármálastöðugleika og auka fjárfestavernd þeirra sem stunda slík viðskipti. Ekki er gert ráð fyrir að samþykkt frumvarpsins hafi sérstök áhrif frá sjónarhóli kynjanna.

6.5. Áætluð fjárhagsáhrif fyrir ríkið.

Gert er ráð fyrir auknum umsvifum fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands vegna fyrirhugaðrar lagasetningar. Er talið að áhrif innleiðingar SFTR rúmist innan núverandi rekstraráætlana eftirlitsins. Áhrif á ríkissjóð verði því engin.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni, sem byggist á 1. gr. SFTR, er markmið frumvarpsins sett fram.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði SFTR, eins og hún var aðlöguð og tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 385/2021 frá 10. desember 2021 skuli hafa lagagildi hér á landi. Þær aðlaganir fela fyrst og fremst í sér tvennt. Annars vegar breytingar á tímafrestum þannig að þeir miðist við gildistöku ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar, þetta er gert til þess að EES/EFTA-ríkin og markaðsaðilar hafi viðeigandi fresti til að bregðast við þeim skyldum sem koma fram í SFTR. Hins vegar eru um að ræða aðlaganir sem taka mið af tveggja stoða kerfi EES-samningsins, meðal annars að bindandi ákvarðanir sem beinast gegn markaðsaðilum í EES/EFTA-ríkjunum séu teknar af Eftirlitsstofnun EFTA í stað Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar.

Ákvörðunin hefur ekki enn verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins, en hún var birt með auglýsingu nr. 7/2022 í C-deild Stjórnartíðinda, dags. 21. október 2022.

Um 3. gr.

Í SFTR er nokkuð um vísanir til hugtaka í skilningi annarra Evrópugerða sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt. Í greininni er að finna orðskýringar með vísunum til þess hvar viðkomandi hugtök hafa verið tekin upp í íslenskan rétt.

Hér á eftir er útskýrt hvar þær reglugerðir Evrópusambandsins, sem vísað er til í SFTR, hafa verið teknar upp í íslenskan rétt:

1. Reglugerð (EB) nr. 648/2012 um OTC-afleiður, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár er innleidd með lögum um afleiðuviðskipti, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár, nr. 15/2018.

2. Reglugerð (EB) nr. 909/2014 um bætt verðbréfauppgjör í Evrópusambandinu og um verðbréfamiðstöðvar er innleidd með lögum um verðbréfamiðstöðvar, uppgjör og rafræna eignarskráningu fjármálagerninga, nr. 7/2020.

3. Reglugerð (EB) nr. 1287/2006 um framkvæmd tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2004/39/EB að því er varðar skyldur fjárfestingarfyrirtækja varðandi skýrsluhald, tilkynningar um viðskipti, gagnsæi á markaði, skráningu fjármálagerninga á markað og hugtök sem eru skilgreind að því er varðar þá tilskipun er innleidd með reglugerð um innleiðingu reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 1287/2006 frá 10. ágúst 2006 um framkvæmd tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2004/39/EB að því er varðar skyldur fjármálafyrirtækja varðandi skýrsluhald, tilkynningar um viðskipti, gagnsæi á markaði, töku fjármálagerninga til viðskipta og hugtök sem eru skilgreind að því er varðar þá tilskipun, nr. 994/2007. En lesa ætti vísun til hrávöru eins og hún er skilgreind í 1. lið 2. gr. reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 1287/2006 sem vísun til hrávöru skv. 6. tölul. 2. gr. framseldrar reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/565 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/65/ESB að því er varðar skipulagskröfur og rekstrarskilyrði verðbréfafyrirtækja og hugtök sem skilgreind eru að því er varðar þá tilskipun, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021.

4. Reglugerð (EB) nr. 713/2009 um að koma á fót Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði er innleidd með reglugerð um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 713/2009 um að koma á fót Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði, nr. 1323/2019.

Um 4. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið og Eftirlitsstofnun EFTA annist eftirlit samkvæmt ákvæðum laganna í samræmi við EES-samninginn, sbr. lög nr. 2/1993. Einnig beri að líta til samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls en um hlutverk og valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálaeftirlits er fjallað í 25. gr. a í þeim samningi og bókun 8 við hann.

Fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands fer með eftirlit skv. VI. kafla SFTR, þar sem við á, sbr. 16. gr. reglugerðarinnar.

Um eftirlitið og upplýsingagjöf innlendra aðila gilda ákvæði frumvarps þessa, þar á meðal ákvæði SFTR, ákvæði laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði og ákvæði laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Gert er gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið aðstoði Eftirlitsstofnun EFTA og Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunina eftir föngum við framkvæmd eftirlits í samræmi við ákvæði laganna sem og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett verða á grundvelli þeirra. Þá skyldu leiðir af þjóðréttarlegum skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum í samræmi við upptöku reglugerðanna þriggja um evrópskar eftirlitsstofnanir og aðra löggjöf á sviði fjármálastarfsemi, sbr. 1.–3. tölul. 3. gr. laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, nr. 24/2017.

Um 5. gr.

Fram kemur í 28. gr. SFTR að um brot gegn 13. og 14. gr. reglugerðarinnar skuli gilda sömu viðurlög og eftirlitsheimildir og vegna brota gegn ákvæðum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/65/EB frá 13. júlí 2009 um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum að því er varðar verðbréfasjóði (UCITS) og tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/61/ESB frá 8. júní 2011 um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og um breytingu á tilskipunum 2003/41/EB og 2009/65/EB og reglugerðum (EB) nr. 1060/2009 og (ESB) nr. 1095/2010. Fyrrgreindar tilskipanir voru innleiddar í íslenskan rétt með lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, og lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020.

Í 8. gr. frumvarpsins er að finna sambærilega stjórnvaldssektarheimild og er að finna í 115. gr. laga um verðbréfasjóði og er því áskilnaður 28. gr. SFTR uppfylltur um sambærilegar stjórnvaldssektarheimildir. Í þessu samhengi er vert að taka fram að fyrirhugað er að breyta 101. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða svo hún fyllilega samræmist 115. gr. laga um verðbréfasjóði með frumvarpi til laga um sölu sjóða um sameiginlega fjárfestingu yfir landamæri sem er á þingmálaskrá ríkisstjórnarinnar fyrir 153. löggjafarþing.

Svo að til staðar séu einnig sambærilegar eftirlitsheimildir, líkt og 28. gr. SFTR áskilur, er í 5. gr. frumvarpsins tiltekið að vegna eftirlits með því hvort rekstrarfélög verðbréfasjóða og rekstraraðilar sérhæfðra sjóða fari að 13. og 14. gr. SFTR sé Fjármálaeftirlitinu heimilt að nýta eftirlitsheimildir skv. XIII. kafla laga um verðbréfasjóði og XI. kafla laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, eftir því sem við á.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og dóma og úrskurða EFTA-dómstólsins og þannig tryggt að úrlausnirnar verða fullnustaðar með atbeina íslenskra stjórnvalda. Í 11. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, kemur fram að úrlausnir eða ákvarðanir erlendra dómstóla eða yfirvalda eða sættir gerðar fyrir þeim séu aðfararhæfar ef íslenska ríkið hefur skuldbundið sig að þjóðarétti og með lögum til að viðurkenna slíkar aðfararheimildir, enda verði fullnusta kröfu talin samrýmanleg íslensku réttarskipulagi. Að öðru leyti gilda lög um aðför um fullnustu ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og dóma og úrskurða EFTA-dómstólsins.

Um 7. gr.

Í greininni er kveðið á um úrbótakröfu vegna brots. Ákvæðið er árétting á heimildum sem telja verður að eftirlitsaðilar hafi almennt í krafti eftirlitsskyldu sinnar gagnvart tilkynningarskyldum aðilum og er sambærilegt 1. mgr. 10. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998.

Um 8. gr.

Um 1. og 2. mgr.

Málsgreinarnar byggjast á 22. og 28. gr. SFTR. Samkvæmt þeim getur Fjármálaeftirlitið beitt aðila stjórnvaldssektum brjóti hann gegn 4. gr. eða 13.–15. gr. SFTR, en þær greinar hafa að geyma allar helstu efnisreglur gerðarinnar sem Fjármálaeftirlitinu er ætlað að hafa eftirlit með. Sama máli gegnir hlíti aðili ekki kröfu Fjármálaeftirlitsins skv. 5. eða 7. gr. frumvarpsins, svo sem ef hann afhendir ekki umbeðnar upplýsingar, heldur áfram starfsemi sem Fjármálaeftirlitið hefur gert honum að láta tímabundið af eða verður ekki við kröfu um úrbætur innan hæfilegs frests. Einstaklingur sem rökstuddur grunur leikur á að hafi gerst sekur um lögbrot yrði þó ekki beittur stjórnvaldssekt fyrir að nýta rétt sinn skv. 14. gr. og neita að svara spurningum eða afhenda gögn eða muni.

Heimild til að leggja á stjórnvaldssekt tekur bæði til einstaklinga og lögaðila. Lögaðili telst því aðeins hafa brotið af sér að fyrirsvarsmaður hans, starfsmaður eða annar á hans vegum hafi framið brot í starfsemi lögaðilans, þótt ekki verði endilega staðreynt hver þessara aðila hafi átt í hlut, sbr. til hliðsjónar 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Ábyrgðin er valkvæð í þeim skilningi að gera má annaðhvort einstaklingi eða lögaðila eða þeim báðum að sæta stjórnvaldssekt. Við ákvörðun á því er eðlilegt að taka mið af því meginmarkmiði stjórnvaldssektanna að hafa tilhlýðileg varnaðaráhrif. Ætla má að brot gegn SFTR séu yfirleitt framin í þágu fyrirtækja og því eðlilegt að stjórnvaldssektir beinist venjulega að þeim fremur en einstökum starfsmönnum.

Um 3.–5. mgr.

Mörk stjórnvaldssekta samkvæmt málsgreinunum byggjast á e–g-lið 4. mgr. 22. gr. SFTR og lögum um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl., nr. 58/2015.

Gagnvart einstaklingi er lágmark stjórnvaldssekta 100 þús. kr. en hámark:

a. 800 millj. kr. eða

b. þrefaldur ávinningur hans af broti, hvort heldur er hærra.

Gagnvart lögaðila er lágmark stjórnvaldssekta 500 þús. kr. en hámark:

a. 800 millj. kr., nema í tilviki brota gegn 15. gr. þá er hámarkið 2.130 millj. kr.,

b. 10% af ársveltu hans,

c. 10% af ársveltu samstæðu sem hann tilheyrir, eða

d. þrefaldur ávinningur hans af broti, eftir því hver fjárhæðin er hæst.

Ávinningur af broti getur hvort heldur falist í því að hagnast eða komast hjá tapi. Eðli máls samkvæmt verður aðeins miðað við ávinning af broti ef unnt er að meta fjárhæð hans. Velta lögaðila eða samstæðu miðast við síðustu reikningsskil sem stjórn lögaðilans eða endanlegs móðurfélags samstæðunnar hefur samþykkt. Í tilviki samstæðu skal miðað við samstæðureikning.

Í g-lið 4. mgr. 22. gr. SFTR kemur fram að hámarks stjórnsýslusekt vegna brota lögaðila gegn 4. gr. reglugerðarinnar skuli nema a.m.k. 5.000.000 evrum og a.m.k. 15.000.000 evrum vegna brota lögaðila gegn 15. gr. reglugerðarinnar. Tekið er fram að aðildarríki sem ekki hafa evru sem gjaldmiðil skuli miða við samsvarandi virði í gjaldmiðli þeirra þann 12. janúar 2016. Á þeim tíma var virði 5.000.000 evra 707.150.000 íslenskar krónur og virði 15.000.000 evra 2.121.450.000 krónur.

Um 6. mgr.

Lagt er til að gera megi aðför til fullnustu ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssektir, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, til að stuðla að því að þær hafi tilskilin áhrif. Réttur aðila til að bera ákvörðun Fjármálaeftirlitsins undir dómstóla er talinn tryggja réttaröryggi nægjanlega. Um framkvæmd fullnustunnar fer samkvæmt lögum um aðför.

Lagt er til að dráttarvextir leggist á stjórnvaldssekt sem er ekki innt af hendi innan mánaðar frá því að tilkynnt er um hana til að knýja á um greiðslu. Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssekt telst hafa verið tilkynnt þegar hún er komin til viðtakanda. Ekki er áskilið að sýnt sé fram á að hún sé komin til vitundar hans. Fjallað er nánar um dráttarvexti í III. kafla laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001.

Um 9. gr.

Greinin byggist á c-lið 4. mgr. 22. gr. SFTR. Samkvæmt henni getur Fjármálaeftirlitið afturkallað eða fellt tímabundið úr gildi starfsleyfi eða skráningu sem það hefur veitt. Með hliðsjón af a- og f-lið 12. gr. frumvarpsins er lagt til að heimildinni verði aðeins beitt hafi viðkomandi brotið alvarlega eða ítrekað gegn þeim ákvæðum frumvarpsins er varða stjórnvaldssektum.

Um 10. gr.

Greinin byggist á d-lið 4. mgr. 22. gr. SFTR. Samkvæmt henni getur Fjármálaeftirlitið tímabundið bannað einstaklingi sem brýtur gegn ákvæðum frumvarpsins er varða stjórnvaldssektum að sinna stjórnunarstörfum hjá eftirlitsskyldum aðila. Með eftirlitsskyldum aðila er átt við aðila sem sinnir eftirlitsskyldri starfsemi skv. 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998. Með stjórnunarstörfum er átt við að viðkomandi sitji í stjórn eða gegni stöðu framkvæmdastjóra eða annarri stöðu sem veitir umboð til að taka ákvarðanir sem geta haft áhrif á framtíðarþróun og afkomu fyrirtækisins. Slíkt bann felur jafnframt í sér að eftirlitsskyldum aðilum er óheimilt að hafa viðkomandi í stjórnunarstörfum á meðan bannið er í gildi. Tilgreina verður í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins hve lengi bannið gildir.

Um 11. gr.

Gert er ráð fyrir að bæði ásetnings- og gáleysisbrot varði stjórnvaldssektum og öðrum viðurlögum samkvæmt frumvarpinu til að styrkja varnaðaráhrif þeirra og til samræmis við það sem almennt gildir um stjórnsýsluviðurlög á sviði fjármálamarkaðar. Saknæmisstig getur þó haft áhrif á það hversu alvarlegt brot er talið og þar með ákvörðun stjórnvaldssektar og annarra viðurlaga.

Um 12. gr.

Greinin, sem byggist á 23. gr. SFTR, kveður á um að Fjármálaeftirlitið skuli taka tillit til allra atvika sem máli skipta þegar það ákveður tegund og umfang stjórnsýsluviðurlaga samkvæmt frumvarpinu. Talin eru upp nokkur atriði sem skal líta til eftir því sem við á hverju sinni. Meginatriðið er að viðurlög hafi tilhlýðileg varnaðaráhrif. Þau þurfa því meðal annars að vinna gegn því að brotlegir aðilar hagnist á brotum eða komi sér undan tapi.

Um 13. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði veitt heimild til að ljúka málum með sátt. Til að unnt sé að ljúka máli með sátt verður samþykki málsaðila að liggja fyrir. Sættir eru því ekki einhliða ákvarðanir stjórnvalds heldur koma málsaðilar einnig að þeim. Því er lagt til að kveðið verði skýrt á um að sátt sé bindandi fyrir aðila þegar hann hefur samþykkt hana og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Fjármálaeftirlitið hefur á grundvelli annarra laga á sviði fjármálamarkaða sett reglur um heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka máli með sátt, nr. 326/2019.

Um 14. gr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið að það sé þáttur í réttlátri málsmeðferð skv. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að þeim sem sakaður er um refsiverða háttsemi í skilningi þess ákvæðis sé ekki skylt að tjá sig eða láta í té upplýsingar sem leitt geta til sakfellingar hans. Dómstóllinn hefur komist að þeirri niðurstöðu að ákvæðið geti við ákveðnar aðstæður verndað rétt manns til að fella ekki á sig sök í tengslum við meðferð stjórnsýslumála og ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga, einkum stjórnvaldssekta. Ekki hefur þó enn verið sett almenn regla í íslensk lög um rétt einstaklinga til þess að fella ekki á sig sök við meðferð stjórnsýslumála sem geta leitt til ákvörðunar stjórnsýsluviðurlaga. Því er lagt til að rétturinn verði tilgreindur í 14. gr. frumvarpsins. Ákvæðið byggist á lögum um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði, nr. 55/2007, sem aftur byggðust á skýrslu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum frá 12. október 2006.

Ákvæðið tekur aðeins til einstaklinga en ekki til lögaðila. Ákvæðinu er ekki ætlað að taka til réttinda annarra einstaklinga en þeirra sem eru aðilar að stjórnsýslumáli. Því hefur maður ekki rétt til að neita að svara spurningum eða afhenda gögn með vísan til þess að uppi sé rökstuddur grunur um lögbrot þriðja manns og upplýsingar eða gögn kunni að fella sök á hann.

Vernd ákvæðisins verður virk þegar rökstuddur grunur vaknar um að einstaklingur hafi gerst sekur um lögbrot. Þannig verða að vera til staðar aðstæður eða sönnunargögn sem benda til sektar hans og rannsókn að beinast að honum sérstaklega en ekki stærri hópi manna.

Ef til staðar er rökstuddur grunur um að viðkomandi hafi framið lögbrot sem varðað getur stjórnsýsluviðurlögum er honum aðeins skylt að veita upplýsingar eða gögn ef unnt er að útiloka að þær geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um sekt hans. Væri honum því t.d. skylt að veita upplýsingar um nafn sitt og heimilisfang. Einstaklingur getur aftur á móti ákveðið að nýta sér ekki þagnarrétt sinn og bæði tjáð sig og afhent gögn í stjórnsýslumáli sem kann að ljúka með stjórnsýsluviðurlögum. Við þær aðstæður telst ekki brotið gegn þagnarrétti hans.

Áréttað skal að rétturinn er víðtækari en að neita að gefa munnlegar upplýsingar. Hann tekur einnig til þess að þurfa ekki að afhenda gögn eða ljá atbeina sinn að öðru leyti við rannsókn máls sem getur fellt sök á mann. Það breytir þó ekki heimildum sem lög veita til þess að afla gagna með þvingunaraðgerðum þar sem ekki er þörf á atbeina hins grunaða eins og á t.d. við um húsleit og haldlagningu gagna sem finnast við slíka leit. Þá er ákvæðinu ekki ætlað að leysa einstakling undan lögmæltri skyldu til að veita stjórnvaldi aðgang að húsnæði eða hirslum í fyrirtækjum. Það sem mestu skiptir og ákvæðið stefnir að er að einstaklingi verður ekki gert skylt að ljá rannsóknarinni atbeina sinn á virkan hátt þegar rökstuddur grunur leikur á að hann hafi gerst sekur um lögbrot.

Um 15. gr.

Lagt er til að heimild Fjármálaeftirlitsins til að beita stjórnvaldssektum og öðrum stjórnsýsluviðurlögum samkvæmt frumvarpinu falli niður þegar sjö ár eru liðin frá því að háttsemi lauk til að knýja á um úrlausn mála. Sams konar ákvæði er að finna í t.d. 9. gr. laga um skortsölu og skuldatryggingar, nr. 55/2017, 11. gr. laga um afleiðuviðskipti, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár, nr. 15/2018, og 130. gr. laga um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021. Rétt er að taka mið af meginreglum refsiréttar og fjármálamarkaðsréttar um það hvenær háttsemi telst lokið. Af því leiðir meðal annars að ef um samfellda brotastarfsemi eða ástandsbrot er að ræða telst broti ekki lokið fyrr en hinu ólögmæta ástandi linnir og upphaf frestsins telst þá einnig frá þeim tíma.

Af 2. mgr. leiðir meðal annars að þótt rannsókn beinist í upphafi að einum aðila hindrar 1. mgr. ekki að aðrir aðilar sem síðar kemur í ljós að stóðu einnig að broti verði beittir stjórnvaldssektum eða öðrum stjórnsýsluviðurlögum. Reglan á sér að nokkru leyti hliðstæðu í 4. mgr. 82. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

Um 16. gr.

Með greininni er áréttuð skylda Fjármálaeftirlitsins skv. 26. gr. reglugerðar SFTR, sbr. einnig b-lið 4. mgr. 22. gr. reglugerðarinnar, til að birta ákvarðanir um stjórnvaldssektir og aðrar ráðstafanir vegna brota gegn ákvæðum frumvarpsins á vef eftirlitsins. Tilteknar undantekningar eru gerðar á skyldu til birtingar í 26. gr. reglugerðarinnar þegar birting er ekki talin samræmast reglum um meðalhóf eða er talin tefla stöðugleika fjármálamarkaðar eða áframhaldandi rannsókn í tvísýnu.

Um 17. gr.

Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er í nokkrum ákvæðum reglugerðarinnar veitt vald til að samþykkja undirgerðir, þ.e. framseldar gerðir eða framkvæmdargerðir, til að útfæra nánar viss atriði reglugerðarinnar. Lagt er til að ráðherra verði heimilað að innleiða þær gerðir sem ekki byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni með reglugerð en að Seðlabanka Íslands verði heimilað að innleiða þær gerðir sem byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni með reglum. Tíðkast hefur að Seðlabankinn innleiði tæknistaðla frá Evrópsku eftirlitsstofnununum á fjármálamarkaði þar sem hann hefur áheyrnaraðild að stofnununum og tekur þátt í starfi vinnuhópa á þeirra vegum sem fást við mótun tæknistaðla.

Um 18. gr.

Í greininni er lagt til að lögin öðlist almennt gildi 1. júlí 2023.

Lagt er til að 2. og 3. tölul. 19. gr. laganna öðlist þegar gildi.

Fyrri töluliðurinn fjallar um breytingar á stjórnvaldsfyrirmælaákvæði laga um skortsölu og skuldatryggingar, nr. 55/2017. Talið er rétt að sú breyting öðlist þegar gildi þar sem ekki er hægt að taka upp í íslenskan rétt reglugerð (ESB) 2022/27 um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 236/2012 að því er varðar breytingu á viðeigandi viðmiðunarmörkum fyrir tilkynninguna um verulegar hreinar skortstöður í hlutabréfum fyrr en fullnægjandi lagastoð er til staðar. Reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2022 frá 29. apríl 2022 en hefur enn ekki öðlast gildi vegna stjórnskipulegra fyrirvara bæði Íslands og Noregs.

Síðari töluliðurinn fjallar um breytingar á lögfestingarákvæði 2. gr. laga um aðgerðir gegn markaðssvikum, nr. 60/2021, á þann veg að bætt er við vísun til leiðréttingar á íslenskri þýðingu reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 596/2014 um markaðssvik. Æskilegt þykir að þessi breyting öðlist gildi sem fyrst svo þeim sem vinna með lögin sé ljóst að búið sé að birta umrædda leiðréttingu.

Um 19. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á þrennum lögum.

Í fyrsta lagi er um að ræða afleidda breytingu á lögum um afleiðuviðskipti, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár, nr. 15/2018, til innleiðingar á 32. gr. SFTR. Um er að ræða þríþætta breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 frá 4. júlí 2012 um OTC-afleiður, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár. Í fyrsta lagi er kveðið á um nýja grein sem fjallar um heimildir framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins til að taka jafngildisákvarðanir hvað varðar skilgreininguna á OTC-afleiðusamningum, þ.e. hvað teljist skipulegur markaður í þriðja ríki. Í öðru lagi er skilgreiningunni á OTC-afleiðusamningi breytt svo innan hennar falli einnig OTC-afleiðusamningar sem gerðir eru utan skipulegra markaða í þriðja ríki. Í þriðja lagi er upptalningunni breytt á þeim yfirvöldum sem skulu geta nálgast upplýsingar um afleiðuviðskipti til afleiðuviðskiptaskrár.

Í öðru lagi er um að ræða breytingu á 13. gr. laga um skortsölu og skuldatryggingar, nr. 55/2017, sem fjallar um stjórnvaldsfyrirmæli, til samræmis við aðra nýlega löggjöf á fjármálamarkaði. Breytingin, sem er tvíþætt, er ekki beintengd innleiðingu SFTR, sbr. umfjöllun í kafla 3.5. Annars vegar eru ekki taldar upp þær undirgerðir sem heimilt er að innleiða með stjórnvaldsfyrirmælum, heldur fremur vísað til þeirra ákvæða reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 236/2012 um skortsölu og tiltekna þætti skuldatrygginga þar sem kveðið er á um heimildir framkvæmdastjórnarinnar til að gefa út undirgerðir sem útfæra ákvæði hennar nánar. Hins vegar er lagt til að ráðherra verði heimilað að innleiða þær gerðir sem ekki byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni með reglugerð en að Seðlabanka Íslands verði heimilað að innleiða þær gerðir sem byggjast á tæknistöðlum frá Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni með reglum. Sambærilegt ákvæði er að finna í 17. gr. frumvarpsins.

Í þriðja lagi er lögð til breyting á 2. gr. laga um aðgerðir gegn markaðssvikum, nr. 60/2021, sem fjallar um lögfestingu reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 596/2014 um markaðssvik. Breytingin felst í því að bæta við vísun til leiðréttingar á íslenskri þýðingu reglugerðarinnar sem birt var í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 63 frá 29. september 2022, bls. 215.