Upplýsingagjöf um sjálfbærni á sviði fjármálaþjónustu og flokkunarkerfi fyrir sjálfbærar fjárfestingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 415

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu í þeim tilgangi að innleiða í íslenskan rétt ákvæði reglugerða Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/2088 um upplýsingagjöf tengda sjálfbærni á sviði fjármálaþjónustu (hér eftir SFDR-reglugerðin) og (ESB) 2020/852 um að koma á ramma til að greiða fyrir sjálfbærri fjárfestingu og um breytingu á reglugerð (ESB) 2019/2088 (hér eftir Taxonomy-reglugerðin). SFDR-reglugerðin var birt 27. nóvember 2019 og tók gildi í ESB 10. mars 2021. Taxonomy-reglugerðin var birt 18. júní 2020 og tók að hluta gildi í ESB 12. júlí 2020, en tiltekin ákvæði taka gildi annars vegar 1. janúar 2022 og hins vegar 1. janúar 2023. Reglugerðirnar voru teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 151/2022 frá 29. apríl 2022.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Með Parísarsamkomulaginu, sem undirritað var árið 2016, skuldbundu ríki Sameinuðu þjóðanna sig til að draga markvisst úr losun gróðurhúsalofttegunda, takast á við afleiðingar loftslagsbreytinga og tryggja umtalsvert fjármagn til grænna lausna. Í mars 2018 kynnti framkvæmdastjórn Evrópusambandsins aðgerðaáætlun um fjármögnun sjálfbærs vaxtar innan sambandsins. Áætlunin byggðist á skýrslu hóps háttsettra sérfræðinga um sjálfbærar fjárfestingar og setti fram tíu lykilaðgerðir sem ætlað var að stuðla að frekari sjálfbærni á fjármálamarkaði. Í áætluninni var meðal annars lögð áhersla á að samræma upplýsingagjöf um áhættu tengda sjálfbærni við fjárfestingarákvarðanir og koma á samræmdu flokkunarkerfi með skilgreiningum á því hvað teldist sjálfbær atvinnustarfsemi.

Í því skyni samþykktu Evrópuþingið og ráðið tvær reglugerðir, annars vegar SFDR-reglugerðina og hins vegar Taxonomy-reglugerðina.

Lagt er til að reglugerðirnar verði teknar upp í íslenskan rétt með svokallaðri tilvísunaraðferð og þá að fullu innleiddar sem slíkar samkvæmt orðanna hljóðan í samræmi við a-lið 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að tveimur reglugerðum ESB verði veitt lagagildi hér á landi. Meginefni þeirra er eftirfarandi:

4. Með SFDR-reglugerðinni eru lagðar skyldur á aðila á fjármálamarkaði og fjármálaráðgjafa til að birta upplýsingar um það hvernig áhætta tengd sjálfbærni er felld inn í fjárfestingarákvarðanir og í ráðgjöf og hvort, og þá hvernig, tekið er tillit til skaðlegra áhrifa á sjálfbærni.

5. Með Taxonomy-reglugerðinni er komið á fót flokkunarkerfi með skilgreiningum á því hvað teljist sjálfbær atvinnustarfsemi.

3.1. Nánar um SFDR-reglugerðina.

Í SFDR-reglugerðinni er fjallað um samræmdar reglur fyrir aðila á fjármálamarkaði, eins og þeir eru skilgreindir í 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, og fjármálaráðgjafa um þær upplýsingar sem þeim ber að birta fjárfestum um sjálfbærnitengd áhrif í tengslum við fjármálaafurðir. Reglugerðin tekur mið af markmiðum Parísarsamkomulagsins um að draga verulega úr áhættu og áhrifum af loftslagsbreytingum með því, meðal annars, að beina aðilum á fjármálamarkaði að lausnum sem taka mið af þróun í átt að minni losun gróðurhúsalofttegunda og viðnámi gegn loftslagsbreytingum. Reglugerðin leggur skyldur á aðila á fjármálamarkaði og fjármálaráðgjafa til að birta upplýsingar um það hvernig áhætta tengd sjálfbærni er felld inn í fjárfestingarákvarðanir sem og í ráðgjöf og hvort, og þá hvernig, tekið er tillit til skaðlegra áhrifa á sjálfbærni. Með áhættu tengdri sjálfbærni er átt við atvik eða ástand á sviði umhverfismála, félagsmála eða stjórnarhátta sem gætu haft veruleg, neikvæð áhrif á virði fjárfestinga. Þær upplýsingar sem ber að birta eiga að gera endanlegum fjárfestum kleift að taka upplýstari fjárfestingarákvarðanir og eiga þær því að vera hluti af þeirri upplýsingagjöf sem veitt er fjárfestum áður en samningur er gerður.

Samkvæmt reglugerðinni ber aðilum á fjármálamarkaði og fjármálaráðgjöfum að veita fjárfestum upplýsingar áður en samningur er gerður og með viðvarandi hætti með því að birta þær á vefsetrum sínum, í reglubundnum skýrslum og starfskjarastefnum sínum.

3.2. Nánar um Taxonomy-reglugerðina.

Taxonomy-reglugerðin kveður á um samræmdan ramma sem stuðla á að sjálfbærum fjárfestingum. Á undanförnum árum hefur eftirspurn eftir sjálfbærum fjárfestingarkostum aukist verulega og hafa verið gefnir út margvíslegir staðlar og merkingar fyrir umhverfisvænar afurðir. Með reglugerðinni er komið á fót samræmdu evrópsku flokkunarkerfi með skilgreiningum á því hvað teljist sjálfbær atvinnustarfsemi. Flokkunarkerfinu er ætlað að auka gagnsæi með tengdri upplýsingagjöf markaðsaðila og stórra fyrirtækja og hjálpa fjárfestum og fyrirtækjum að átta sig á því hversu sjálfbær tiltekin atvinnustarfsemi er svo þeim sé kleift að taka upplýstar fjárfestingarákvarðanir með sjálfbærni að leiðarljósi. Flokkunarkerfinu er jafnframt ætlað að sporna við svokölluðum „grænþvotti“, sem lýsir sér í því að tiltekin atvinnustarfsemi eða fjárfestingarafurð er markaðssett sem sjálfbær án þess að hægt sé að sýna fram á það eða umhverfisstaðlar hafa í reynd ekki verið uppfylltir, og með því öðlast ósanngjarnt samkeppnisforskot. Flokkunarkerfið skapar grundvöll fyrir evrópska staðla og vottanir fyrir sjálfbærar fjármálaafurðir.

Flokkunarkerfið tekur mið af sex umhverfismarkmiðum:

– Mildun loftslagsbreytinga.

– Aðlögun að loftslagsbreytingum

– Sjálfbærri nýtingu og verndun vatns og sjávarauðlinda.

– Umbreytingu í hringrásarhagkerfi.

– Mengunarvörnum og eftirliti með mengun.

– Verndun og endurheimt líffræðilegrar fjölbreytni og vistkerfa.

Í reglugerðinni eru sett fram fjögur grunnskilyrði þess að atvinnustarfsemi geti talist sjálfbær:

– Verulegt framlag til a.m.k. eins af umhverfismarkmiðunum.

– Starfsemin skaði ekki verulega neitt af öðrum markmiðum.

– Lágmarksverndarráðstöfunum sé fullnægt.

– Megindleg og eigindleg tæknileg viðmið séu uppfyllt.

Ítarlegri tæknileg viðmið um hvaða atvinnustarfsemi telst færa verulegt framlag til umhverfismarkmiða reglugerðarinnar verða útfærð í framseldum reglugerðum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Þegar hafa verið birtar tvær undirgerðir, annars vegar framseld reglugerð (ESB) 2021/2178 um efni og framsetningu upplýsinga sem fyrirtækjum sem falla undir skyldu til að birta ófjárhagslegar upplýsingar ber að birta og hins vegar framseld reglugerð (ESB) 2021/2139 um tæknileg matsviðmið um hvað telst verulegt framlag til mildunar loftslagsbreytinga og verulegt framlag til aðlögunar að loftslagsbreytingum og hvort þessi atvinnustarfsemi veldur umtalsverðu tjóni á einhverjum öðrum almennum umhverfismarkmiðum. Reglugerðirnar voru teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 218/2022 frá 8. júlí 2022. Unnið er að þýðingu á reglugerðunum og er stefnt að því að reglugerðirnar taki gildi samhliða lögum þessum.

Í Taxonomy-reglugerðinni eru gerðar kröfur um tilteknar upplýsingar sem þarf að birta ef fjármálaafurð er markaðssett sem sjálfbær. Meðal annars þarf að tilgreina hvernig og að hvaða leyti flokkunarkerfið hefur verið notað til að meta hvort fjármálaafurðin teljist sjálfbær, að hvaða umhverfismarkmiðum fjármálaafurðin stuðlar og hlutfall þeirra fjárfestinga sem leggja grunn að fjármálaafurðinni og teljast sjálfbærar í skilningi reglugerðarinnar. Reglugerðin gildir um aðila á fjármálamarkaði, þ.e. vátryggingafélög, verðbréfafyrirtæki og lánastofnanir sem veita þjónustu á sviði eignastýringar, lífeyrissjóði, rekstraraðila sérhæfðra sjóða, verðbréfasjóða, viðurkenndra áhættufjármagnssjóða og viðurkenndra félagslegra framtakssjóða. Þá gildir hluti hennar um stór félög og einingar tengdar almannahagsmunum sem falla undir skyldu til að birta ófjárhagslegar upplýsingar, sbr. 66. gr. d laga um ársreikninga, nr. 3/2006. Undir þá skyldu falla meðal annars lögaðilar sem eru með skráð lögheimili á Íslandi og hafa verðbréf sín skráð á skipulegum markaði í ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins, lífeyrissjóðir með fullgilt starfsleyfi, lánastofnanir, félög sem stunda vátryggingastarfsemi og önnur félög sem uppfylla við uppgjörsdag a.m.k. tvö af þremur eftirfarandi viðmiðum:

– Heildareignir: 3.000.000.000 kr.

– Hrein velta: 6.000.000.000 kr.

– Meðalfjöldi ársverka á fjárhagsárinu: 250.

Samkvæmt reglugerðinni ber Framkvæmdastjórninni að koma á fót vettvangi á sviði sjálfbærra fjármála til ráðgjafar um mótun tæknilegra matsviðmiða og þróunar, greiningar og endurskoðun löggjafar á sviði sjálfbærra fjármála. Vettvangurinn var settur á fót 1. október 2020 og samanstendur af um 50 sérfræðingum úr opinbera geiranum og einkageiranum. Skv. 24. gr. reglugerðarinnar ber sérfræðingahópi aðildarríkja Evrópusambandsins um sjálfbær fjármál að veita framkvæmdastjórninni ráðgjöf um tillögur vettvangsins.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið felur í sér innleiðingu á reglugerðum Evrópusambandsins. Íslandi ber skv. a-lið 7. gr. EES-samningsins að taka gerðir sem samsvara reglugerðum Evrópusambandsins og eru teknar upp í EES-samninginn sem slíkar upp í landsrétt. Eins og fyrr segir hafa reglugerðir (ESB) 2019/2088 og 2020/852 verið teknar upp í EES-samninginn og Ísland því skuldbundið til að taka þær upp í landsrétt í heild sinni. Engar efnislegar aðlaganir voru gerðar við reglugerðirnar við upptökuna.

Ekki er talið að lagasetningin kalli á að samræmi við stjórnarskrá sé sérstaklega skoðað.

5. Samráð.

Frumvarpið var samið í Fjármála- og efnahagsráðuneytinu í samráði við Seðlabanka Íslands. Frumvarpsdrög voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is í febrúar 2022 og bárust umsagnir frá HS Orku, Samorku, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum fjármálafyrirtækja.

Í umsögnum HS Orku og Samorku er áréttað mikilvægi þess að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla um nánari framkvæmd Taxonomy-reglugerðarinnar verði haft samráð við fagaðila þar sem um tæknileg atriði sé oft að ræða. Mikilvægt sé að tekið sé tillit til hagsmuna íslenskra aðila og hugað vel að séríslenskum aðstæðum þegar sett verða viðmið um hvað teljist til sjálfbærra fjárfestinga eða verkefna.

Í umsögn Samorku voru jafnframt gerðar athugasemdir við 5. gr. frumvarpsins sem kveður á um heimildir til álagningar stjórnvaldssekta. Telja samtökin sektarfjárhæðirnar of háar í ljósi þess að um nýtt og flókið regluverk sé að ræða og veita þurfi fyrirtækjum tíma til að tileinka sér það. Við slíkar aðstæður sé hætta á lögvillu eða mistökum mun meiri. Lægri sektarfjárhæðir gætu jafnframt hæglega þjónað þeim varnaðaráhrifum sem þeim er ætlað.

Samkvæmt 22. gr. Taxonomy-reglugerðarinnar ber aðildarríkjum að setja reglur um ráðstafanir og viðurlög við brotum á tilteknum ákvæðum reglugerðarinnar. Skulu þær ráðstafanir og viðurlög vera skilvirk, í réttu hlutfalli við brotið og hafa varnaðaráhrif. Þau fjárhæðarmörk sem miðað er við í frumvarpinu taka mið af sambærilegum ákvæðum í löggjöf á sviði fjármálamarkaðar. Hafa ber í huga að við beitingu meiri háttar íþyngjandi úrræða á borð við stjórnvaldssektir er mikilvægt að stjórnvöld gæti meðalhófs. Af því leiðir að í 4. mgr. er mælt fyrir um þau atriði sem Fjármálaeftirlitinu ber að horfa til við ákvörðun um hvort beita skuli stjórnvaldssekt og við ákvörðun fjárhæðar. Í ljósi þessara sjónarmiða er ekki talið tilefni til að hafa önnur fjárhæðarmörk en í sambærilegri löggjöf á sviði fjármálamarkaðar.

Samorka benti einnig á ósamræmi í orðalagi 6. mgr. 5. gr. frumvarpsins, um skyldu til að greiða dráttarvexti á sektarfjárhæð sé hún ekki greidd innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um álagningu, og texta athugasemdar við greinina. Þá taldi Samorka að mánaðarfrestur væri of stuttur. Ráðuneytið bendir á að ákvæðið er í samræmi við önnur sektarákvæði laga á fjármálamarkaði. Í því samhengi má einnig hafa í huga 3. mgr. 5. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, sem kveður á um að heimilt sé að reikna dráttarvexti frá og með þeim degi þegar liðinn er mánuður frá því að kröfuhafi sannanlega krafði skuldara með réttu um greiðslu.

Samtök Fjármálafyrirtækja lögðu til í umsögn sinni að aðilum á fjármálamarkaði yrði gefinn tiltekinn aðlögunartími þannig að skyldan til að miðla upplýsingum sem kveðið er á um í 9. gr. Taxonomy-reglugerðarinnar tæki ekki gildi fyrr en að einu eða tveimur árum liðnum frá gildistöku laganna, líkt og átti við innan Evrópusambandsins við gildistöku reglugerðarinnar. Þá töldu samtökin æskilegt að aðlögunartími væri gefinn uns sektarákvæði frumvarpsins tæki gildi.

Til að koma til móts við athugasemdir samtakanna er áætluð gildistaka laganna nú 1. júní 2023, en frumvarpsdrögin sem birt voru í samráðsgátt stjórnvalda gerðu ráð fyrir að lögin tækju gildi 1. janúar 2023. Í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 151/2022, sem tók Taxonomy-reglugerðina upp í EES-samninginn, er ekki að finna aðlaganir sem myndu heimila að gefa aðilum sambærilegan aðlögunartíma og veittur var innan Evrópusambandsins við gildistöku reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. SFDR-reglugerðarinnar er aðildarríkjum falið að ákveða hvort ákvæði reglugerðarinnar skuli gilda um vátryggingamiðlara sem veita vátryggingaráðgjöf vegna vátryggingatengdra fjárfestingarafurða og/eða verðbréfafyrirtæki sem veita fjárfestingarráðgjöf og hafa færri starfsmenn en þrjá. Í frumvarpsdrögum sem birt voru í samráðsgátt stjórnvalda var lagt til að umræddir aðilar yrðu felldir undir gildissvið reglugerðarinnar. Samtök atvinnulífsins gerðu athugasemd við að sú leið væri farin og töldu að með því væri gildissvið laganna of víðtækt og til þess fallið að skerða samkeppnishæfni Íslands í alþjóðlegum samanburði. Við innleiðingu EES-gerða væri mikilvægt að fara ekki umfram lágmarkskröfur gerðanna og allar ívilnandi undanþágur nýttar. Í því ljósi lögðu samtökin til að heimild 2. mgr. 17. gr. SFDR-reglugerðarinnar yrði ekki nýtt og gildissvið laganna því ekki víðtækara en nauðsyn krefði.

Ráðuneytið lagði mat á athugasemd Samtaka atvinnulífsins í samráði við Seðlabanka Íslands. Í ljósi þess að frumvarpið felur í sér nýtt regluverk sem enn er í mótun og lítil reynsla er komin á í framkvæmd er talið rétt að nýta ekki heimild 2. mgr. 17. gr. SFDR-reglugerðarinnar að svo stöddu. Lögin munu því ekki gilda um vátryggingamiðlara sem veita vátryggingaráðgjöf að því er varðar vátryggingatengdar fjárfestingarafurðir eða verðbréfafyrirtækjum sem veita fjárfestingarráðgjöf og hafa færri starfsmenn en þrjá. Rétt er að taka fram að tilefni kann að skapast síðar til að endurskoða þörfina með hliðsjón af reynslu og framþróun mála á sviði löggjafar um sjálfbæra fjármögnun.

6. Mat á áhrifum.

6.1. Almenn áhrif.

Reglugerðirnar sem lögunum er ætlað að innleiða eru liður í því að uppfylla markmið áætlunar Sameinuðu þjóðanna um sjálfbæra þróun árið 2030 og efla viðbrögð við loftslagsbreytingum með því að auka fjármagnshvata fyrir fyrirtæki til að færa sig í átt að lítilli losun gróðurhúsalofttegunda og viðnámi gegn loftslagsbreytingum.

Gera má ráð fyrir að almenn áhrif frumvarpsins verði jákvæð. Lagasetningin gerir ríkari kröfur um upplýsingagjöf fjármálafyrirtækja, fjármálaráðgjafa, stærri fyrirtækja og félaga tengdum almannahagsmunum til neytenda um sjálfbærnimál og eykur samræmi þeirra upplýsinga og þeirra aðferða sem beitt er við mat á því hvað teljist sjálfbær atvinnustarfsemi. Þess má vænta að þetta auki traust á þeim fjármálaafurðum sem markaðssettar eru sem sjálfbærar eða grænar og það dragi úr svonefndum „grænþvotti“. Jafnframt hvetur það aðila á fjármálamarkaði og stærri félög til að horfa í auknum mæli til sjálfbærrar þróunar í starfsemi sinni, meðal annars við markaðssetningu og fjárfestingar. Má því vænta að af því leiði samfélagslegur ávinningur.

6.2. Kostnaður og fyrirhöfn.

Með frumvarpinu eru gerðar auknar kröfur til aðila á fjármálamarkaði um birtingu upplýsinga. Gera má ráð fyrir að einhver kostnaður og fyrirhöfn fylgi breyttri framkvæmd, en það veltur að miklu leyti á því að hve mikið fyrirtækin hafa þegar tekið tillit til sjálfbærniþátta í sinni starfsemi. Gera má ráð fyrir að flokkunarkerfið auki fjármagnsaðgengi þeirra fyrirtækja sem aðlaga fjárfestingar og útlánasöfn sín að þeim skilyrðum sem gerð eru í kerfinu. Flokkunarkerfið skapar jafnframt hvata fyrir fyrirtæki til að endurskipuleggja rekstur sinn í átt að sjálfbærni.

6.3. Samkeppnisskilyrði.

Með frumvarpinu er stefnt að samræmingu á reglum innan Evrópska efnahagssvæðisins sem eykur alþjóðlega samkeppnishæfni innlendra fyrirtækja innan svæðisins.

6.4. Áætluð fjárhagsáhrif fyrir ríkið.

Seðlabanki Ísland mun taka tillit til þeirra auknu verkefna sem stofnuninni verða falin bæði í kostnaði og útreikningi á eftirlitssgjaldi samkvæmt lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Ekki er því gert ráð fyrir áhrifum á afkomu ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er gildissvið frumvarpsins afmarkað.

Samkvæmt 1. tölul. greinarinnar gildir frumvarpið um aðila á fjármálamarkaði eins og þeir eru skilgreindir í stafliðum 1. tölul. 1. mgr. 1. gr. SFDR-reglugerðarinnar. Nánar tiltekið teljast eftirfarandi vera aðilar á fjármálamarkaði í skilningi reglugerðarinnar:

– Vátryggingafélög sem dreifa vátryggingatengdum fjárfestingarafurðum (IBIP).

– Verðbréfafyrirtæki sem veita þjónustu á sviði eignastýringar.

– Stofnanir um starfstengdan lífeyri (IORP).

– Framleiðendur lífeyrisafurða. Skv. 8. tölul. 2. gr. SFDR-reglugerðarinnar er átt við lífeyrisafurðir eins og getið er um í e- og g-lið 2. mgr. reglugerðar (ESB) 1286/2014 (PRIIPS), þ.e. lífeyrisafurðir sem viðurkennt er samkvæmt landslögum að gegni því meginhlutverki að tryggja fjárfestinum eftirlaun og sem veita honum rétt á tilteknum ávinningi sem og einstakar lífeyrisafurðir sem krefjast fjárframlags frá atvinnurekanda samkvæmt landslögum og þar sem vinnuveitandinn eða starfsmaðurinn hefur ekkert val um lífeyrisafurðina eða veitanda hennar. Hér undir falla því lífeyrissjóðir samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

– Rekstraraðilar sérhæfðra sjóða (AIFM), sbr. lög nr. 45/2020, um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

– Seljendur samevrópskra séreignarsparnaðarafurða (PEPP).

– Rekstraraðilar viðurkenndra áhættufjármagnssjóða, sbr. lög nr. 31/2022, um evrópska áhættufjármagnssjóði og evrópska félagslega framtakssjóði.

– Rekstraraðilar viðurkenndra félagslegra framtakssjóða, sbr. lög nr. 31/2022, um evrópska áhættufjármagnssjóði og evrópska félagslega framtakssjóði.

– Rekstraraðilar verðbréfasjóða, sbr. lög nr. 116/2021, um verðbréfasjóði.

– Lánastofnanir sem veita þjónustu á sviði stýringar eignasafns.

Frumvarpið gildir einnig um fjármálaráðgjafa eins og þeir eru skilgreindir í stafliðum 11. tölul. 1. mgr. 1. gr. SFDR-reglugerðarinnar, en í skilningi reglugerðarinnar eru það eftirtaldir aðilar:

– Vátryggingamiðlarar og vátryggingafélög sem veita vátryggingaráðgjöf að því er varðar vátryggingatengdar fjárfestingarafurðir.

– Lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki sem veita fjárfestingarráðgjöf.

– Rekstraraðilar sérhæfðra sjóða sem veita fjárfestingarráðgjöf í samræmi við 2. tölul. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 45/2020, um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

– Rekstrarfélög verðbréfasjóða sem veita fjárfestingarráðgjöf í samræmi við 2. tölul. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 116/2021, um verðbréfasjóði.

Almannatryggingakerfi, sem reglugerðir (EB) nr. 883/2004 og 987/2009 taka til, falla utan gildissviðs SFDR-reglugerðarinnar. Reglugerðirnar voru innleiddar í íslenskan rétt með lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007. Skv. 16. gr. SFDR-reglugerðarinnar geta aðildarríki ákveðið að beita reglugerðinni gagnvart framleiðendum lífeyrisafurða sem reka innlend almannatryggingakerfi sem falla undir fyrrgreindar reglugerðir. Hér á landi annast Tryggingastofnun ríkisins framkvæmd lífeyristrygginga almannatrygginga og er kostnaður af rekstri stofnunarinnar greiddur úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum hverju sinni. Ekki er talin þörf á að gera sömu kröfur til Tryggingastofnunar ríkisins um birtingu upplýsinga og gerðar eru til aðila á fjármálamarkaði og gerir því frumvarpið ekki ráð fyrir að nýta fyrrgreinda heimild í 16. gr. SFDR-reglugerðarinnar.

Frumvarpið gildir ekki um vátryggingamiðlara sem veita vátryggingaráðgjöf vegna vátryggingatengdra fjárfestingarafurða og/eða verðbréfafyrirtækja sem veita fjárfestingarráðgjöf og hafa færri starfsmenn en þrjá, sbr. 1. mgr. 17. gr. SFDR-reglugerðarinnar. Skv. 2. mgr. ákvæðisins er aðildarríkjum falið að ákveða hvort ákvæði reglugerðarinnar skuli gilda í innlendum rétti um umrædda aðila. Líkt og rakið er í 5. kafla er ekki lagt til að farin verði sú leið að fella umrædda aðila undir gildissvið laganna, verði frumvarpið að lögum, að svo stöddu.

Í 2. tölul. 1. gr. frumvarpsins, sem felur í sér innleiðingu á c-lið 2. mgr. 1. gr. Taxonomy-reglugerðarinnar, er tilgreint að ákvæði reglugerðarinnar gildi einnig um fyrirtæki sem falla undir skyldu til að birta skýrslu yfir ófjárhagsleg atriði eða samstæðuskýrslu yfir ófjárhagsleg atriði skv. 66. gr. d laga nr. 3/2006, um ársreikninga. Samkvæmt ákvæðinu hvílir skyldan annars vegar á einingum tengdum almannahagsmunum, sbr. 9. tölul. 2. gr. laga nr. 3/2006, og hins vegar á stórum félögum í skilningi d-liðar 11. tölul. 2. gr. laganna og móðurfélög stórra samstæðna. Eftirfarandi einingar teljast tengjast almannahagsmunum:

– Lögaðilar sem eru með skráð lögheimili á Íslandi og hafa verðbréf sín skráð á skipulegum markaði í ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins.

– Lífeyrissjóðir með fullgilt starfsleyfi.

– Lánastofnanir eins og þær eru skilgreindar í lögum um fjármálafyrirtæki.

– Félög sem stunda vátryggingastarfsemi hér á landi samkvæmt lögum um vátryggingastarfsemi.

– Lögaðili sem á fiskiskip með aflahlutdeild samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða og lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og telst vera stórt félag sem og lögaðili sem hefur rekstrarleyfi samkvæmt lögum um fiskeldi og telst vera stórt félag.

– Stórnotandi, dreifiveita eða flutningsfyrirtæki samkvæmt skilgreiningum raforkulaga, sem telst vera stórt félag, sem og lögaðili sem starfrækir raforkuver/virkjun samkvæmt skilgreiningu raforkulaga, eða hitaveitu samkvæmt skilgreiningu orkulaga, og telst vera stórt félag.

– Lögaðili sem hefur flugrekstrarleyfi samkvæmt lögum um loftferðir og telst vera stórt félag.

– Lögaðili sem hefur leyfi til rekstrar fjarskiptanets samkvæmt lögum um fjarskipti og telst vera stórt félag.

– Lögaðili sem sinnir farmflutningum samkvæmt siglingalögum og telst vera stórt félag.

Samkvæmt skilgreiningunni teljast tiltekin félög, sem einnig teljast aðilar á fjármálamarkaði skv. 1. tölul. ákvæðisins, einnig vera einingar tengdar almannahagsmunum.

Félag telst vera stórt í skilningi laga um ársreikninga ef það við uppgjörsdag fer yfir mörkin á a.m.k. tveimur af þremur eftirfarandi viðmiðum:

– Heildareignir: 3.000.000.000 kr.

– Hrein velta: 6.000.000.000 kr.

– Meðalfjöldi ársverka á fjárhagsárinu: 250.

Í 1. tölul. 11. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á lögum um ársreikninga á þá leið að félög, sem falla undir skyldu laganna til að birta yfirlit yfir ófjárhagslegar upplýsingar með skýrslu stjórnar í ársreikningi, tilgreini í því yfirliti upplýsingar í samræmi við 1. mgr. 8. gr. Taxonomy-reglugerðarinnar til samræmis við 2. tölul. 1. gr. frumvarpsins. Ársreikningaskrá hefur eftirlit með framfylgd laga um ársreikninga, sbr. 94. gr. laganna.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði SFDR-reglugerðarinnar og Taxonomy-reglugerðarinnar eins og þær hafa verið aðlagaðar og teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 151/2022, frá 29. apríl 2022, skuli hafa lagagildi hér á landi. Í 9. gr. frumvarpsins er fjallað um vísanir til tilskipana Evrópusambandsins í reglugerðunum.

Um 3. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. SFDR-reglugerðarinnar, sbr. 1. mgr. 21. gr. Taxonomy-reglugerðarinnar, ber aðildarríkjum að tilgreina hvaða stjórnvald telst lögbært yfirvald til að hafa eftirlit í ríkinu. Í greininni er Seðlabanka Íslands falið að vera lögbært yfirvald í skilningi reglugerðanna, en Fjármálaeftirlitinu, sem hluta af starfsemi Seðlabankans, falið að sinna verkefnum lögbærs yfirvalds samkvæmt ákvæðum laganna og stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra. Þau verkefni felast meðal annars í að fylgjast með því að aðilar á fjármálamarkaði fari að kröfum sem gerðar eru í reglugerðunum um birtingu sjálfbærniupplýsinga í reglubundnum skýrslum og áður en samningur er gerður. Ársreikningaskrá fer þó með eftirlit með upplýsingagjöf þeirra aðila sem falla undir 2. tölul. 1. gr. frumvarpsins, sbr. 1. tölul. 11. gr. frumvarpsins og 94. gr. laga um ársreikninga, nr. 3/2006.

Um eftirlitið og upplýsingagjöf innlendra aðila gilda lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, sbr. 1.–3. mgr. 2. gr. og 3. mgr. 8. gr. þeirra laga, og lög um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, nr. 24/2017, sbr. einkum 1. mgr. 5. gr. og 6. gr. þeirra laga, auk stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og annarra almennra reglna stjórnsýsluréttar. Um kostnað við eftirlitið fer samkvæmt lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og skilavald, nr. 99/1999.

Laga- eða samningsákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu stjórnenda og annarra eininga undir eftirliti til að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar samkvæmt lögunum. Aftur á móti eru upplýsingar og gögn sem lögmaður öðlast við athugun á lagalegri stöðu skjólstæðings í tengslum við dómsmál sérstaklega undanþegnar með hliðsjón af samsvarandi undanþágu í 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998. Undanþágan nær ekki aðeins til upplýsinga sem verða til meðan á dómsmáli stendur heldur einnig ráðgjafar um hvort höfða eigi mál eða komast hjá máli og annarra upplýsinga sem verða til fyrir eða eftir lok dómsmáls og hafa bein tengsl við það. Ef óviljandi hefði verið lagt hald á slík gögn, t.d. ef í ljós kæmi að í safni gagna væru samskipti við lögmann um dómsmál, bæri Fjármálaeftirlitinu að eyða eða skila þeim þegar það kæmi í ljós og ekki notast við upplýsingar sem þar væri að finna.

Um 4. gr.

Í greininni er kveðið á um úrbótakröfu vegna brots. Ákvæðið er árétting á heimildum sem telja verður að eftirlitsaðilar hafi almennt í krafti eftirlitsskyldu sinnar gagnvart tilkynningarskyldum aðilum og er sambærilegt 1. mgr. 10. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998.

Um 5. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði heimilt að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota samkvæmt tilteknum ákvæðum Taxonomy-reglugerðarinnar. Skv. 22. gr. reglugerðarinnar ber aðildarríkjum að setja reglur um ráðstafanir og viðurlög við brotum á tilteknum ákvæðum reglugerðarinnar. Í reglugerðinni er ekki kveðið á um tiltekin fjárhæðarmörk heldur aðeins að ráðstafanirnar og viðurlögin skuli vera skilvirk, í réttu hlutfalli við brotið og hafa varnaðaráhrif.

Í 1. mgr. eru talin upp þau tilvik þar sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn ákvæðum sem fram koma í 5., 6. og 7. gr. reglugerðar Taxonomy-reglugerðarinnar. Einstaklingur sem rökstuddur grunur leikur á að hafi gerst sekur um lögbrot yrði þó ekki beittur stjórnvaldssekt fyrir að nýta rétt sinn skv. 7. gr. og neita að svara spurningum eða afhenda gögn eða muni.

Heimild til að leggja á stjórnvaldssekt tekur bæði til einstaklinga og lögaðila. Lögaðili telst því aðeins hafa brotið af sér að fyrirsvarsmaður hans, starfsmaður eða annar á hans vegum hafi framið brot í starfsemi lögaðilans, þótt ekki verði endilega staðreynt hver þessara aðila hafi átt í hlut, sbr. til hliðsjónar 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Ábyrgðin er valkvæð í þeim skilningi að gera má annaðhvort einstaklingi eða lögaðila eða þeim báðum að sæta stjórnvaldssekt. Við ákvörðun um það er eðlilegt að taka mið af því meginmarkmiði stjórnvaldssektanna að hafa tilhlýðileg varnaðaráhrif. Ætla má að brot gegn ákvæðum Taxonomy-reglugerðarinnar séu yfirleitt framin í þágu fyrirtækja og því eðlilegt að stjórnvaldssektir beinist venjulega að þeim fremur en einstökum starfsmönnum.

Heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssekt vegna brota gegn ákvæðum laganna um tilkynningar til eftirlitsins eiga við hvort sem ekki er tilkynnt eða tilkynnt er of seint.

Um 3.–5. mgr. Mörk stjórnvaldssekta samkvæmt málsgreinunum taka mið af mörkum í sambærilegum viðurlagaákvæðum vegna brota á fjármálamarkaði, sbr. meðal annars lög nr. 55/2021, um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta. Í ákvæðinu eru tilgreindar lágmarks- og hámarksfjárhæðir sekta. Þær geta þó orðið allt að tvöfaldur ávinningur af broti ef fyrir liggur að brotlegur einstaklingur eða lögaðili hafði fjárhagslegan ávinning af broti. Þá getur sekt sem er lögð á lögaðila numið allt að 3% af veltu lögaðilans eða samstæðu sem hann tilheyrir. Hver þessara fjárhæða sem hæst reynist mun þannig ákvarða hámarksfjárhæð sekta hverju sinni.

Ávinningur af broti getur hvort heldur falist í því að hagnast eða komast hjá tapi. Eðli máls samkvæmt verður aðeins miðað við ávinning af broti ef unnt er að meta fjárhæðina. Velta lögaðila eða samstæðu miðast við síðustu reikningsskil sem stjórn lögaðilans eða endanlegs móðurfélags samstæðunnar hefur samþykkt. Í tilviki samstæðu skal miðað við samstæðureikning.

Um 6. mgr. Lagt er til að gera megi aðför til fullnustu ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssektir, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, til að stuðla að því að þær hafi tilskilin áhrif. Réttur aðila til að bera ákvörðun Fjármálaeftirlitsins undir dómstóla er talinn tryggja réttaröryggi nægjanlega. Um framkvæmd fullnustunnar fer samkvæmt lögum um aðför.

Lagt er til að dráttarvextir leggist á stjórnvaldssekt sem er ekki innt af hendi innan mánaðar frá því að tilkynnt er um hana til að knýja á um greiðslu. Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um stjórnvaldssekt telst hafa verið tilkynnt þegar hún er komin til viðtakanda. Ekki er áskilið að sýnt sé fram á að hún sé komin til vitundar hans. Fjallað er nánar um dráttarvexti í III. kafla laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði veitt heimild til að ljúka ákveðnum málum með sátt. Til að unnt sé að ljúka máli með sátt verður samþykki málsaðila að liggja fyrir. Sættir eru því ekki einhliða ákvarðanir stjórnvalds heldur koma málsaðilar einnig að þeim. Því er lagt til að kveðið verði skýrt á um að þær séu bindandi fyrir aðila þegar hann hefur samþykkt sáttina og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Fjármálaeftirlitið hefur á grundvelli annarra laga á sviði fjármálamarkaða sett reglur um heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka máli með sátt, nr. 326/2019.

Um 7. gr.

Í greininni er fjallað um rétt manns til að neita að tjá sig um viðkomandi mál eða afhenda gögn eða muni nema hægt sé að útiloka að það geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans.

Um 8. gr.

Í greininni er lagt til að ráðherra skuli setja reglugerð til innleiðingar á undirgerðum Taxonomy-reglugerðarinnar í íslenskan rétt og Seðlabanki Íslands skuli setja reglur til innleiðingar á undirgerðum SFDR-reglugerðarinnar 2088 í íslenskan rétt.

Um 9. gr.

Í reglugerðunum sem lagt er til að lögfestar verði með frumvarpi þessu er nokkuð um vísanir til annarra Evrópugerða sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt. Í greininni er nánar skýrt hvar ákvæði viðkomandi tilskipunar hafa verið tekin upp í íslenskan rétt.

Samkvæmt c-lið 2. mgr. 4. gr. SFDR-reglugerðarinnar skulu aðilar á fjármálamarkaði birta og uppfæra á vefsetrum sínum stutta samantekt á þátttökustefnu í samræmi við 3. gr. g í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2007/36/EB, ef við á. Umrædd tilskipun hefur verið innleidd í lög um hlutafélög, nr. 2/1995, en tilvísað ákvæði byggist á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/828 um breytingu á tilskipun 2007/36/EB. Fyrrnefnd tilskipun hefur verið tekin upp í EES-samninginn en bíður þess að verða innleidd með breytingu á lögum um hlutafélög. Þegar tilskipun (ESB) 2017/828 hefur verið innleidd verður skilgreiningu á þátttökustefnu að finna í lögum um hlutafélög.

Um 10. gr.

Í greininni er lagt til að lögin öðlist gildi 1. júní 2023 svo að ráðrúm gefist til undirbúnings setningar reglugerða og reglna sem eru nauðsynlegur þáttur í framkvæmd laganna. Jafnframt gefst aðilum á markaði svigrúm til að laga sig að nýrri löggjöf. Aðilum ber því að birta upplýsingar skv. 1. mgr. 9. gr. SFDR-reglugerðarinnar í ársskýrslum sínum á árinu 2024 vegna fjárhagsársins 2023.

Um 11. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á öðrum lögum sem leiðir af efnisákvæðum frumvarpsins.

Um 1. tölul. Í 66. gr. d laga um ársreikninga, nr. 3/2006, er gerð sú krafa til eininga sem tengjast almannahagsmunum og stórra fyrirtækja samkvæmt skilgreiningu laganna að þau birti yfirlit yfir ófjárhagslegar upplýsingar með skýrslu stjórnar í ársreikningi. Skv. 1. mgr. 8. gr. Taxonomy-reglugerðarinnar skal tilgreina í því yfirliti upplýsingar um hvernig og að hvaða marki starfsemi félagsins tengist atvinnustarfsemi sem telst vera umhverfislega sjálfbær. Er því lagt til að gerð verði breyting á lögum um ársreikninga og skyldunni, sem einnig leiðir af 2. tölul. 1. gr. frumvarpsins, því til samræmis.

Um 2. tölul. Lagðar eru til breytingar á 3. gr. a laga um vátryggingarsamninga, nr. 30/2004, sem fjallar um lögfestingu Evrópugerða. Lagt er til að framseldri reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1257, sem breytir framseldum reglugerðum framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/2358 og (ESB) 2017/2359, verði veitt lagagildi. Í þeirri reglugerð (ESB) sem lagt er til að veitt verði lagagildi eru reglurnar um sjálfbærni á sviði fjármálaþjónustu, þ.m.t. sjálfbærniþætti og markmið, samþættar við efni framangreindra reglugerða (ESB) sem þegar hafa lagagildi hér á landi á grundvelli 3. gr. a laga um vátryggingarsamninga.

Um 3. tölul. Lagðar eru til breytingar á 3. gr. laga um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021, þar sem taldar eru upp þær Evrópugerðir sem lögunum er ætlað að innleiða. Nánar tiltekið er lagt til að tveimur framseldum reglugerðum ESB sem breyta framseldri reglugerð (ESB) 2017/565 verði bætt við upptalninguna. Annars vegar er um að ræða framselda reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1253, sem breytir framseldri reglugerð (ESB) 2017/565 um samþættingu sjálfbærniþátta, áhættu og óska í tilteknar skipulagskröfur og rekstrarskilyrði fyrir verðbréfafyrirtæki til samræmis við þær kröfur sem um getur í SFDR-reglugerðinni. Hins vegar er um að ræða framselda reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1254 frá 21. apríl 2021 um leiðréttingu á framseldri reglugerð (ESB) 2017/565 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/65/ESB að því er varðar skipulagskröfur og rekstrarskilyrði verðbréfafyrirtækja og hugtök sem skilgreind eru að því er varðar þá tilskipun. Fyrri reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 249/2022 frá 23. september 2022 og sú síðari með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 12/2022 frá 4. febrúar 2022.