Vernd uppljóstrara Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 362

Frumvarp til laga um vernd uppljóstrara.

Frá forsætisráðherra.

1. gr.

Gildissvið og markmið.

Lög þessi gilda um starfsmenn sem greina í góðri trú frá upplýsingum eða miðla gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitenda þeirra, hvort sem þeir starfa hjá hinu opinbera eða á einkamarkaði. Með ámælisverðri háttsemi er vísað til hátternis sem stefnir almannahagsmunum í hættu, t.d. hátterni sem ógnar heilsu eða öryggi fólks eða umhverfi, án þess að um sé að ræða augljóst brot á lögum eða reglum.

Markmið laganna er að stuðla að því að upplýst verði um lögbrot og aðra ámælisverða háttsemi og þannig dregið úr slíku hátterni.

Ytri uppljóstrun, sbr. 3. gr., er að jafnaði ekki heimil nema innri uppljóstrun, sbr. 2. gr., hafi fyrst verið reynd til þrautar.

2. gr.

Innri uppljóstrun.

Þrátt fyrir fyrirmæli laga, siðareglna eða samninga um þagnar- eða trúnaðarskyldu er starfsmanni sem býr yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitanda hans heimilt að miðla slíkum upplýsingum og gögnum í góðri trú til aðila sem stuðlað getur að því að látið verði af eða brugðist við hinni ólögmætu eða ámælisverðu háttsemi.

Starfsmönnum ríkis og sveitarfélaga er skylt að miðla upplýsingum og gögnum samkvæmt 1. mgr. Sama á við um starfsmenn lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera.

Miðlun samkvæmt þessari grein getur meðal annars verið til næsta yfirmanns starfsmanns og er móttakanda upplýsinganna eða gagnanna skylt að stuðla að því að látið verði af hinni ólögmætu eða ámælisverðu háttsemi eða brugðist á annan hátt við henni. Hann skal greina starfsmanninum frá því hvort upplýsingarnar hafi orðið honum tilefni til athafna og þá hverra. Miðlun samkvæmt þessari grein getur einnig verið til lögregluyfirvalda eða annarra opinberra eftirlitsaðila sem við eiga, t.d. umboðsmanns Alþingis, ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlits ríkisins.

Móttakandi upplýsinga eða gagna samkvæmt þessari grein skal gæta leyndar um persónuupplýsingar sem honum berast um þann sem miðlar upplýsingum eða gögnum nema hinn síðarnefndi veiti afdráttarlaust samþykki sitt.

3. gr.

Ytri uppljóstrun.

Starfsmanni sem miðlað hefur upplýsingum eða gögnum skv. 2. gr., án þess að það hafi leitt til fullnægjandi viðbragða, er heimilt í góðri trú að miðla umræddum upplýsingum eða gögnum til utanaðkomandi aðila, þar á meðal fjölmiðla, svo fremi sem starfsmaðurinn hefur réttmæta ástæðu til að ætla að um háttsemi sé að ræða sem getur varðað fangelsisrefsingu.

Slík miðlun telst einnig heimil í algjörum undantekningartilvikum þegar miðlun skv. 2. gr. kemur af gildum ástæðum ekki til greina. Skilyrði er að miðlunin teljist í þágu svo brýnna almannahagsmuna að hagsmunir vinnuveitanda eða annarra verða að víkja fyrir hagsmunum af því að upplýsingum sé miðlað til utanaðkomandi aðila, svo sem til að vernda:

1. öryggi ríkisins eða hagsmuni ríkisins á sviði varnarmála,

2. efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins,

3. heilsu manna,

4. umhverfið.

Móttakandi upplýsinga eða gagna skv. 1. og 2. mgr. skal gæta leyndar um persónuupplýsingar sem honum berast um þann sem miðlar upplýsingum eða gögnum nema viðkomandi veiti afdráttarlaust samþykki sitt.

4. gr.

Vernd uppljóstrara.

Miðlun upplýsinga eða gagna að fullnægðum skilyrðum 2. eða 3. gr. telst ekki brot á þagnar- eða trúnaðarskyldu sem starfsmaðurinn er bundinn af samkvæmt lögum eða með öðrum hætti. Slík miðlun leggur hvorki refsi- né skaðabótaábyrgð á viðkomandi og getur ekki leitt til stjórnsýsluviðurlaga eða íþyngjandi úrræða að starfsmannarétti.

Óheimilt er að láta starfsmann sem miðlað hefur upplýsingum eða gögnum að uppfylltum skilyrðum 2. eða 3. gr. sæta óréttlátri meðferð. Til slíkrar meðferðar telst t.d. að rýra réttindi, breyta starfsskyldum á íþyngjandi hátt, segja upp samningi, slíta honum eða láta hvern þann sem miðlað hefur gögnum eða upplýsingum gjalda þess á annan hátt. Séu leiddar líkur að slíku skal gagnaðili sýna fram á að ákvörðun sé reist á öðrum forsendum en þeim að upplýsingum eða gögnum hafi verið miðlað. Takist sú sönnun ekki skal gagnaðili greiða viðkomandi bætur fyrir það tjón sem leitt hefur af hinni óréttlátu meðferð, bæði fjártjón og miska.

Komi til ágreinings fyrir dómi um stöðu starfmanns með tilliti til 1. eða 2. mgr. skal veita starfsmanninum gjafsókn í héraði, fyrir Landsrétti og Hæstarétti. Gjafsókn fellur niður ef sýnt er fram á fyrir dómi að starfsmaður hafi ekki verið í góðri trú þegar upplýsingum var miðlað.

5. gr.

Reglur um verklag á vinnustöðum.

Í fyrirtækjum eða öðrum vinnustöðum þar sem eru 50 starfsmenn eða fleiri skal atvinnurekandi í samráði við starfsmenn setja reglur um verklag við uppljóstrun starfsmanna um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi. Reglurnar skulu vera skriflegar og skilgreina verklag innan vinnustaðarins við innri uppljóstrun, þar á meðal um móttöku, meðhöndlun og afgreiðslu tilkynninga um hugsanleg lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitandans. Reglurnar skulu vera aðgengilegar öllum starfsmönnum og mega á engan hátt takmarka rétt þeirra samkvæmt lögum þessum.

Ráðherra sem fer með starfsmannamál ríkisins setur reglur skv. 1. mgr. fyrir opinberar stofnanir og lögaðila í opinberri eigu. Sveitarstjórnir skulu setja reglur um þá vinnustaði sem undir viðkomandi sveitarfélag heyrir. Vinnueftirlit ríkisins skal birta fyrirmynd að reglum fyrir aðra vinnustaði á vef sínum.

Vinnueftirlit ríkisins hefur eftirlit með því að atvinnurekendur setji sér reglur samkvæmt þessari grein. Um eftirlitsheimildir og þagnarskyldu starfsmanna Vinnueftirlits ríkisins fer eftir því sem við á skv. 82. og 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Vinnueftirlit ríkisins getur veitt atvinnurekendum fyrirmæli um að setja sér reglur samkvæmt þessari grein í samræmi við lög þessi. Ef ekki er farið að fyrirmælunum getur stofnunin lagt dagsektir á þann sem vanrækir að gera slíkt. Um fjárhæð dagsekta og málsmeðferð skal fara skv. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980. Hægt er að kæra fyrirmæli Vinnueftirlits ríkisins á grundvelli þessarar málsgreinar til ráðherra sem fer með málefni Vinnueftirlits ríkisins í samræmi við VII. kafla stjórnsýslulaga.

6. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2021.

7. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1.

Lög um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga nr. 46/2016: Á eftir 21. gr. laganna kemur ný grein, 21. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Um vernd þeirra sem greina frá brotum.

Þrátt fyrir fyrirmæli laga, siðareglna eða samninga um þagnar- eða trúnaðarskyldu er þeim sem býr yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi þeirra sem falla undir starfssvið ríkisendurskoðanda heimilt í þágu þeirra almannahagsmuna sem hann hefur eftirlit með að greina honum frá slíku og afhenda honum gögn þar að lútandi.

Sá sem óskar eftir að greina frá eða afhenda gögn skv. 1. mgr. skal taka fram ef hann óskar eftir að njóta verndar samkvæmt þessari grein. Ríkisendurskoðandi greinir viðkomandi frá því hvort upplýsingarnar hafi orðið honum tilefni til athafna þannig að ákvæði 4. mgr. eigi við.

Ríkisendurskoðandi skal gæta leyndar um þær persónuupplýsingar sem hann aflar eða honum berast skv. 1. mgr. nema viðkomandi veiti afdráttarlaust samþykki sitt. Í því felst að réttur einstaklinga til að fá vitneskju um hvaða persónuupplýsingar þeirra ríkisendurskoðandi hefur unnið með er ekki fyrir hendi. Heimilt er að eyða persónugreinanlegum upplýsingum og öðrum gögnum sem ríkisendurskoðandi fær skv. 1. mgr. eða aflar af því tilefni þegar ríkisendurskoðandi telur ekki lengur þörf á þeim við meðferð á máli.

Óheimilt er að láta hvern þann sæta óréttlátri meðferð sem í góðri trú hefur veitt ríkisendurskoðanda upplýsingar sem leitt hafa til athafna ríkisendurskoðanda vegna upplýsingagjafarinnar. Til slíkrar meðferðar telst t.d. að rýra réttindi, segja upp samningi, slíta honum eða láta hvern þann sem látið hefur ríkisendurskoðanda í té upplýsingar gjalda þess á annan hátt. Séu leiddar líkur að slíku skal gagnaðili sýna fram á að ákvörðun sé reist á öðrum forsendum en þeim að ríkisendurskoðanda hafi verið látnar í té upplýsingar.

Brot gegn 4. mgr. varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.

2.

Lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum nr. 46/1980:

a. Við 2. mgr. 83. gr. bætast þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allar upplýsingar er varða umkvartanir til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi. Gögn sem hafa að geyma slíkar upplýsingar eru undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum.

b. Á eftir 87. gr. laganna kemur ný grein, 88. gr., svohljóðandi:

Þrátt fyrir fyrirmæli laga, siðareglna eða samninga um þagnar- eða trúnaðarskyldu er þeim sem býr yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi þeirra sem falla undir starfssvið Vinnueftirlits ríkisins heimilt í þágu þeirra almannahagsmuna sem það hefur eftirlit með að greina því frá slíku og afhenda því gögn þar að lútandi.

Sá sem óskar eftir að greina frá eða afhenda gögn skv. 1. mgr. skal taka fram ef hann óskar eftir að njóta verndar samkvæmt þessari lagagrein. Vinnueftirlit ríkisins greinir viðkomandi frá því hvort upplýsingarnar hafi orðið því tilefni til athafna þannig að ákvæði 4. mgr. eigi við.

Vinnueftirlit ríkisins skal gæta leyndar um þær persónuupplýsingar sem það aflar eða því berast skv. 1. mgr. nema viðkomandi veiti afdráttarlaust samþykki sitt. Í því felst að réttur einstaklinga til að fá vitneskju um hvaða persónuupplýsingar þeirra Vinnueftirlit ríkisins hefur unnið með er ekki fyrir hendi. Heimilt er að eyða persónugreinanlegum upplýsingum og öðrum gögnum sem Vinnueftirlit ríkisins fær skv. 1. mgr. eða aflar af því tilefni þegar Vinnueftirlitið telur ekki lengur þörf á þeim við meðferð á máli.

Óheimilt er að láta hvern þann sæta óréttlátri meðferð sem í góðri trú hefur veitt Vinnueftirliti ríkisins upplýsingar sem leitt hafa til athafna Vinnueftirlitsins vegna upplýsingagjafarinnar. Til slíkrar meðferðar telst t.d. að rýra réttindi, segja upp samningi, slíta honum eða láta hvern þann sem látið hefur Vinnueftirliti ríkisins í té upplýsingar gjalda þess á annan hátt. Séu leiddar líkur að slíku skal gagnaðili sýna fram á að ákvörðun sé reist á öðrum forsendum en þeim að Vinnueftirliti ríkisins hafi verið látnar í té upplýsingar.

Brot gegn 4. mgr. varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Hinn 16. júní 2010 samþykkti Alþingi þingsályktun nr. 23/138, um að Ísland skapi sér afgerandi lagalega sérstöðu varðandi vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis. Þar fól Alþingi ríkisstjórninni að leita leiða til að styrkja tjáningarfrelsi, málfrelsi, upplýsingamiðlun og útgáfufrelsi, auk þess sem vernd heimildarmanna og afhjúpenda yrði tryggð. Skipaður var stýrihópur á grundvelli þingsályktunarinnar sem tók vernd uppljóstrara til athugunar og vann tiltekna grunnvinnu í því sambandi án þess þó að skila drögum að frumvarpi um efnið.

Hinn 16. mars 2018 skipaði forsætisráðherra nefnd um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis sem samdi frumvarp þetta. Nefndina skipuðu Eiríkur Jónsson prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, formaður, Páll Þórhallsson skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, varaformaður, Birgitta Jónsdóttir stjórnarformaður International Modern Media Institute (IMMI), Hjálmar Jónsson formaður Blaðamannafélags Íslands, Sigríður Rut Júlíusdóttir hæstaréttarlögmaður, Elísabet Gísladóttir lögfræðingur í dómsmálaráðuneytinu, Þröstur Freyr Gylfason sérfræðingur í fjármála- og efnahagsráðuneytinu og Þorgeir Ólafsson sérfræðingur í mennta- og menningarmálaráðuneytinu (upphaflega Elísabet Pétursdóttir lögfræðingur í sama ráðuneyti). Starfsmaður nefndarinnar var Oddur Þorri Viðarsson, lögfræðingur í forsætisráðuneytinu.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði sérstök lög um stöðu uppljóstrara. Markmiðið er að á Íslandi gildi skýr löggjöf um vernd uppljóstrara sem taki mið af ábendingum alþjóðastofnana og fordæmum þeirra nágrannaríkja sem fela í sér bestu framkvæmdina á þessu sviði.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Inngangur.

Á síðustu áratugum hafa viðhorf til uppljóstrara og uppljóstrana breyst töluvert. Í stað höfuðáherslu á hollustu og trúnað við vinnuveitanda hafa skyldur við samfélagið öðlast aukið vægi. Nú má heita almennt viðurkennt að mikilvægt sé að starfsfólk hins opinbera og fyrirtækja sé reiðubúið að stíga fram og benda á þætti í starfseminni sem fela í sér lögbrot eða veruleg frávik frá góðu siðferði eða ógna hagsmunum almennings og samfélagsins með skýrum og óumdeilanlegum hætti.

Hugmyndir um vernd uppljóstrara ganga almennt út á að sá sem í góðri trú greinir frá spillingu, ólögmætum ráðstöfunum eða annarri ámælisverðri háttsemi í starfsemi opinberra aðila eða hjá einkaaðilum skuli njóta verndar gegn óréttmætum aðgerðum í hans garð, til að mynda uppsögn úr starfi eða skerðingu á réttindum vegna uppljóstrana sinna. Með ámælisverðri háttsemi er vísað til hátternis sem stefnir almannahagsmunum í hættu án þess að um sé að ræða brot á lögum eða reglum. Í skilgreiningum á uppljóstrarahugtakinu á ensku má oft sjá hugtakið wrongdoing, sem vísar ýmist til spillingar, brota á lögum eða reglum (t.d. siðareglum) eða annars konar gagnrýnisverðrar háttsemi. Að baki vernd uppljóstrara liggja þau sjónarmið að það sé mikilvægt að greina frá broti eða ámælisverðri háttsemi, ekki aðeins fyrir þá starfsemi sem um ræðir heldur fyrir samfélagið allt. Rétt er að taka fram að notkun orðsins uppljóstrari sem þýðingu á enska orðinu whistleblower hefur vissa ókosti. Þannig nær hin almenna merking orðsins uppljóstrari ekki fyllilega utan um það þegar einstaklingur „gerir viðvart“ um tiltekin atvik eða háttsemi. Sama gildir um hugtakið afhjúpandi sem einnig hefur verið notað. Erfitt virðist að finna lipurt nafnorð um athöfnina að gera viðvart um atvik eða háttsemi, eða um einstaklinginn sem gerir slíkt. Í ljósi þess að í athöfninni felst að greina frá atvikum sem varða almannahag eða gera viðvart um þau væri mögulegt að byggja á sagnarsambandinu „greina frá“ sem hefur hlutlausari merkingu og tala um frágreiningu og þann sem greinir frá sem frágreinanda. Þar sem orðið uppljóstrari er hins vegar þegar orðið nokkuð rótfast sem þýðing á enska orðinu whistleblower, þar á meðal í íslenskum lögum, sbr. t.d. yfirskrift 9. gr. laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011, er það notað í frumvarpinu.

Hér á landi hefur takmörkuð vernd uppljóstrara þegar verið lögfest. Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, kveða t.d. á um að óheimilt sé að láta starfsmann gjalda þess að hann greini viðeigandi aðilum frá lögbrotum eða brotum á siðareglum sem hann hefur orðið áskynja um í starfi, sbr. 13. gr. a laganna. Þessi regla er áréttuð í siðareglum fyrir starfsfólk Stjórnarráðs Íslands. Lög um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, kveða á um að fyrirtækin skuli tryggja að starfsmaður sem í góðri trú hefur tilkynnt um „brot, möguleg brot og tilraunir til brota á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem gilda um starfsemi fjármálafyrirtækisins“ njóti verndar gegn misrétti sem rekja megi til upplýsingagjafar af því tagi, sbr. 60 gr. b laganna. Einnig er að finna í lögum ákvæði um refsileysi eða mildun refsingar þeirra sem upplýsa um brot sem þeir kunna sjálfir að hafa átt aðild að, sjá t.d. 3. mgr. 42. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005. Loks hafa verið sett lagaákvæði sem miða að því að ákæruvaldinu sé heimilt að láta hjá líða að ákæra þann sem upplýsir um brot, sbr. t.d. 9. gr. laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011. Þá má nefna að nefndin sem samdi frumvarp þetta skilaði einnig frumvarpi til laga um breytingar á stjórnsýslulögum sem snertir að nokkru leyti uppljóstranir opinberra starfsmanna. Frumvarpið varð að lögum nr. 71/2019 þann 25. júní 2019. Þá samþykkti Alþingi þann 13. desember 2018 að breyta lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, sbr. lög nr. 147/2018, þannig að þau feli í sér takmarkaða vernd uppljóstrara, sbr. síðar.

Á undanförnum árum hefur orðið viss þróun hér á landi í átt til þess að tryggja vernd uppljóstrara frekar en nú er gert í lögum. Má þar í fyrsta lagi nefna þingsályktun nr. 23/138 frá 16. júní 2010, sem nefnd var í inngangi, þar sem ríkisstjórninni var meðal annars falið að leita leiða til þess að tryggja vernd heimildarmanna og afhjúpenda en tilurð þessa frumvarps má að rekja til þingsályktunarinnar. Í áliti allsherjarnefndar á 139. löggjafarþingi 2010–2011 um skýrslu umboðsmanns Alþingis 2009 (822. mál) er einnig vikið að nauðsyn þess að huga sérstaklega að vernd uppljóstrara við endurskoðun laga um umboðsmann, en eins og áður segir voru lög um efnið samþykkt 13. desember 2018, sbr. lög nr. 147/2018. Síðastliðin ár hafa einnig verið lögð fram þingmannafrumvörp um vernd uppljóstrara. Má þar í fyrsta lagi nefna frumvarp á 130. löggjafarþingi 2003–2004 (41. mál.) um breytingu á ýmsum lögum til verndar trúnaðarsambandi fjölmiðlamanna og heimildarmanna þeirra og til verndar starfsmönnum ríkis og sveitarfélaga vegna upplýsingagjafar í þágu almannaheilla. Málið var endurflutt á 132. löggjafarþingi 2005–2006 (678. mál) og 133. löggjafarþingi 2006-2007 (311. mál) en varð ekki útrætt. Á 141. löggjafarþingi 2012-2013 var síðan lagt fram þingmannafrumvarp um miðlun upplýsinga og vernd uppljóstrara (453. mál). Málið var endurflutt á 143. löggjafarþingi 2013–2014 (12. mál), 144. löggjafarþingi 2014–2015 (647. mál) og 145. löggjafarþingi 2015–2016 (411. mál), en aldrei útrætt. Í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu frá september 2018 er síðan lögð áhersla á mikilvægi þess að setja lög um vernd uppljóstrara sem tryggi að hið opinbera veiti þeim sem skýra frá ólöglegu eða siðlausu athæfi fyrirtækja og stofnana lagalega vernd gegn hvers kyns hefndaraðgerðum.

Þrátt fyrir að gildandi lagaákvæði tryggi að nokkru marki vernd uppljóstrara þá er regluverkið að þessu leyti brotakennt og ekki til samræmis við sívaxandi áherslu á heildstæða löggjöf er tryggi vernd uppljóstrara, hvort sem litið er til þróunar á alþjóðavettvangi eða í réttarkerfum einstakra ríkja. Hér verður stuttlega vikið að þessari þróun áður en útskýrt verður hvers vegna lagasetning er nauðsynleg og af hverju sú leið var valin sem hér er lögð til.

Rétt er í upphafi að benda á að lög um vernd uppljóstrara geta aðeins veitt takmarkaða vernd. Markmið þeirra er að lágmarka tjón og þjáningar sem einstaklingar geta orðið fyrir vegna uppljóstrana. Lög geta ekki komið í veg fyrir allar neikvæðar afleiðingar uppljóstrunar Lög af þessu tagi eru hins vegar líkleg til að styðja þá sem hafa gert árangurslausar tilraunir til að koma upplýsingum á framfæri á starfsvettvangi sínum við samstarfsfólk og yfirmenn. Vitneskjan um að samfélagið meti framlag einstaklinga sem eru tilbúnir að láta borgaralegar skyldur við samfélagið ganga framar meðvirkni getur til lengri tíma aukið gagnsæi í stjórnsýslu, atvinnulífi og viðskiptum og leitt til heilbrigðari starfshátta.

2.2. Alþjóðleg þróun.

Alþjóðlegar stofnanir hafa bent á að uppljóstraravernd í mörgum ríkjum byggist, líkt og á Íslandi, á dreifðum lagaákvæðum sem veita afmarkaða vernd fyrir uppljóstrara á tilteknum sviðum. Því er algengt að mælt sé með því að ríki setji sér heildarlög um efnið. Þetta kemur t.d. fram í 7. gr. tilmæla Evrópuráðsins um vernd uppljóstrara frá 2014 (CM/Rec(2014/7)), þar sem segir að efnisreglur um uppljóstraravernd ættu að endurspegla heildstæða (e. comprehensive) og skýra (e. coherent) nálgun til að auka áhuga almennings á því að skýra frá brotum. Árið 2009 var samningur OECD um varnir gegn mútugreiðslum til erlendra opinberra starfsmanna í alþjóðlegum viðskiptum jafnframt endurskoðaður meðal annars með það að markmiði að aðildarríkin setji sér lög um uppljóstraravernd. Reglulegar úttektir hafa farið fram á framkvæmd aðildarríkjanna á samningnum, þar á meðal Íslands. Hinn 9. apríl 2015 sendi vinnuhópur OECD frá sér tilkynningu þar sem lýst var yfir sérstökum vonbrigðum vegna þess að Ísland hefði ekki innleitt tilmæli hópsins, meðal annars þar sem ekki væru fyrir hendi lög er vernda sérstaklega uppljóstrara í einkageiranum. Í nýlegri skýrslu OECD um uppljóstraravernd (OECD 2017: Committing to Effective Whistleblower Protection) er mikilvægi þess að aðildarríkin setji sér heildstæða löggjöf um verndina undirstrikað. Þá er talið nauðsynlegt að þeir sem hafa í huga að gerast uppljóstrarar geti auðveldlega áttað sig á því hvaða efnislegu og formlegu skilyrði þurfi að virkja svo tjáning þeirra njóti verndarinnar. Að öðrum kosti sé ólíklegt að fólk treysti sér til að upplýsa um brot vegna hættu á því að falla utan við óskýra afmörkun uppljóstraraverndar. Loks má nefna að GRECO, samtök ríkja innan Evrópuráðsins gegn spillingu, mæltu með því að skýrar reglur um uppljóstravernd yrðu settar og innleiddar fyrir opinbera starfsmenn á sviði löggæslu í fimmtu úttekt samtakanna á Íslandi sem fram fór í september 2017. Þau lagaákvæði sem nú eru í gildi um afmarkaða vernd uppljóstrara á Íslandi uppfylla ekki framangreind skilyrði og tilmæli.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur á undanförnum árum ítrekað fjallað um þá vernd uppljóstrara sem leiðir af 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um tjáningarfrelsi. Í MDE, Guja gegn Moldavíu, 12. febrúar 2008 (14277/04) setti yfirdeild dómstólsins fram sex viðmið við mat á því hvort uppljóstrun opinberra starfsmanna sé varin þannig að inngrip vegna hennar, eins og uppsögn eða viðurlög, brjóti gegn 10. gr. mannréttindasáttmálans. Viðmiðin eru eftirfarandi:

1.

Hvort starfsmaðurinn hafi átt kost á öðrum leiðum til uppljóstrunarinnar. Upplýsingunum skal þannig fyrst miðlað til yfirmanns starfsmannsins eða til annars hæfs yfirvalds eða aðila (e. authority or body). Eingöngu þegar slíkt er augljóslega ófært er unnt, sem síðasta úrræði, að miðla upplýsingunum til almennings.

2.

Hagsmunir almennings af upplýsingunum. Það er lítið svigrúm fyrir takmarkanir á umræðu sem varðar hagsmuni almennings. Hagsmunir almennings af tilteknum upplýsingum geta stundum verið svo ríkir að þeir gangi framar lögbundinni skyldu til leyndar.

3.

Áreiðanleiki upplýsinganna. Þannig skiptir máli hvort upplýsingarnar eru réttar eða ekki.

4.

Tjónið fyrir vinnuveitandann. Meta þarf hvort vinnuveitandinn hafi orðið fyrir tjóni af uppljóstruninni og hvort það tjón vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að fá upplýsingarnar.

5.

Hvort starfsmaðurinn hafi aðhafst í góðri trú. Hvatirnar að baki uppljóstruninni skipta máli. Háttsemi sem drifin er áfram af persónulegri óvild eða fjandskap, eða væntingum um persónulegan ávinning, verðskuldar ekki sérstaklega ríka vernd. Mikilvægt er að starfsmaðurinn hafi aðhafst í góðri trú þegar hann miðlaði upplýsingunum og talið þær vera sannar, það væri í þágu almennings að miðla þeim og að hann ætti engan annan kost, með meiri leynd, til að koma í veg fyrir hina brotlegu háttsemi.

6.

Alvarleiki viðurlaganna/inngripsins gagnvart starfsmanninum.

Í framangreindu máli var talið að uppsögn opinbers starfsmanns fyrir að leka nánar tilteknum upplýsingum hefði brotið gegn 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Dómstóllinn hefur síðan horft til sömu viðmiða í málum er snerta uppljóstrun starfsmanna einkaréttarlegra aðila, sbr. MDE, Heinisch gegn Þýskalandi, 21. júlí 2011 (28274/08).

Ekki hefur reynt sérstaklega á vernd uppljóstrara samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um tjáningarfrelsi. Hins vegar hefur reynt nokkuð á tengda vernd, þ.e. á vernd heimildarmanna, sbr. t.d. Hrd. 2. maí 2014 (255/2014) og Hrd. 16. júní 2014 (403/2014), en málin lutu að kröfum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um að fréttastjóra vefmiðils yrði gert að svara nánar tilteknum spurningum um tilurð fréttar sem birtist á vefmiðlinum. Í báðum tilvikum var kröfum lögreglustjórans hafnað og í fyrrnefnda dóminum segir meðal annars að litið sé á trúnaðarskyldu fjölmiðlamanna gagnvart heimildarmönnum sem mikilvægan þátt í tjáningarfrelsi fjölmiðla sem varið sé af 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í dómunum er 73. gr. stjórnarskrárinnar skýrð með sams konar hætti og Mannréttindadómstóll Evrópu hefur gert um 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Eins og tengslum ákvæðanna er háttað verður að ganga út frá því að túlka verði fyrrnefnda ákvæðið með þeim hætti að í því felist sú vernd uppljóstrara sem Mannréttindadómstóll Evrópu hefur leitt af síðarnefnda ákvæðinu. Í því sambandi athugast að eitt meginmarkmið endurskoðunar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar árið 1995 (sbr. lög nr. 97/1995) var að færa ákvæði stjórnarskrárinnar til samræmis við mannréttindasáttmála Evrópu og við mótun núgildandi 73. gr. var mjög horft til 10. gr. sáttmálans.

Loks skal bent á að innan Evrópusambandsins hefur talsverð vinna farið fram á þessu sviði á undanförnum árum. Í apríl 2018 kynnti framkvæmdastjórnin þannig nokkur úrræði til að styrkja uppljóstraravernd sem leið til að afhjúpa ólöglega háttsemi og framfylgja reglum sambandsins. Eitt þessara úrræða er tilskipun um vernd einstaklinga sem tilkynna um brot á reglum bandalagsréttar sem er ætlað að tryggja lágmarkssamræmingu verndar á tilteknum sviðum. Tilskipunin hefur nú verið samþykkt í Evrópuþinginu.

2.3. Þróun í nágrannaríkjum.

Á undanförnum árum hefur vernd uppljóstrara verið tryggð sérstaklega í ýmsum nágrannaríkjum Íslands. Þannig hafa Norðmenn lögfest heildstæða uppljóstraravernd í vinnuverndarlöggjöf sinni, sem gildir bæði um opinbera starfsmenn og einkageirann, sbr. kafla 2 A í lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) nr. 62/2005, en ákvæðin voru fyrst sett árið 2007. Þar er mælt fyrir um rétt starfsmanna til að miðla upplýsingum um gagnrýnisverð atriði í starfsemi vinnuveitanda sinna (n. rett til å varsle om kritikkverdige forhold i arbeidsgivers virksomhet), með því skilyrði að aðferðin við miðlunina sé forsvaranleg. Starfsmönnunum er tryggð vernd gegn hefndaraðgerðum vegna slíkrar miðlunar og ef starfsmaður leggur fram upplýsingar sem gefa ástæðu til að telja að hefndaraðgerðir hafi átt sér stað skal lagt til grundvallar að svo hafi verið nema vinnuveitandinn sanni annað. Samkvæmt nýjustu breytingum á lögunum, sem tóku gildi 1. júlí 2017, ber öllum vinnustöðum með fimm starfsmenn eða fleiri að koma á fót ferli fyrir innri uppljóstrun og fylgist norska vinnueftirlitið með innleiðingu þessarar breytingar. Í leiðbeiningum Evrópuráðsins um innleiðingu uppljóstraraverndar frá 2015 er norsk löggjöf sérstaklega nefnd sem dæmi um góða framkvæmd á þessu sviði.

Í Svíþjóð tóku gildi heildarlög um uppljóstraravernd þann 1. janúar 2017, þ.e. lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden nr. 749/2016. Lögin taka til allra fyrirtækja og stofnana óháð starfsmannafjölda. Í þeim er lagt bann við hefndaraðgerðum vinnuveitanda gagnvart starfsmanni sem ljóstrað hefur upp um alvarlegt misferli (s. allvarliga missförhållanden) í starfsemi vinnuveitandans en með alvarlegu misferli er átt við brot þar sem refsiramminn inniheldur fangelsisrefsingu eða sambærilegt misferli. Í lögunum eru síðan ákvæði um þrenns konar tegundir uppljóstrana og nánari skilyrði fyrir þeim, þ.e. í fyrsta lagi innri uppljóstrun, í öðru lagi uppljóstrun til stéttarfélags og í þriðja lagi ytri uppljóstrun. Í lögunum er sönnunarbyrði lögð á vinnuveitanda ef starfsmaður sýnir fram á aðstæður sem gefa ástæðu til að ætla að um hefndaraðgerðir sé að ræða. Þá felst í lögunum að vinnuveitendum ber að koma á fót ferlum fyrir uppljóstranir um framangreind atriði.

Í Danmörku hafa ekki verið sett sérstök lög um uppljóstraravernd en hún hefur þó verið þar til umfjöllunar, sbr. nýlega skýrslu nefndar á vegum danska dómsmálaráðuneytisins um tjáningarfrelsi og uppljóstranir (d. betænkning om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordningar nr. 1533/2015). Í meginniðurstöðu nefndarinnar kemur fram að hún taldi ekki ástæðu til þess að setja sérstaka löggjöf um uppljóstrara. Þess í stað lagði nefndin til að í einstökum stofnunum innan stjórnsýslunnar yrði það metið sérstaklega hvort ástæða væri til að hafa sérstakt uppljóstrunarákvæði innan þeirra. Nefndin dró jafnframt saman almenn sjónarmið um það hvernig koma megi upp úrræðum fyrir uppljóstranir í opinberri stjórnsýslu sem rúmist innan gildandi laga.

Svo vikið sé að öðrum Evrópuríkjum þá kemur fram í nýlegu minnisblaði framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins frá apríl 2018 að tíu aðildarríki Evrópusambandsins hafi sett sér heildstæða löggjöf sem verndi uppljóstrara, þ.e. Frakkland, Ungverjaland, Írland, Ítalía, Litháen, Malta, Holland, Slóvakía, Svíþjóð og Bretland.

2.4. Nauðsyn lagasetningar.

Með vísan til þess sem rakið er í kafla 2.1 um þingsályktun nr. 23/138 og niðurstöðu starfshóps forsætisráðherra um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu, sem og til þess sem rakið er í kafla 2.2 um alþjóðlega þróun og tilmæli alþjóðastofnana er nauðsynlegt að bregðast við og leitast við að setja heildstæða löggjöf um vernd uppljóstrara. Slíkt er til þess fallið að tryggja tjáningarfrelsi, sem varið er bæði í 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, og er jafnframt til samræmis við þróun í ýmsum nágrannaríkjum, sbr. meðal annars það sem rakið er í kafla 2.3 um nýlega löggjöf í Noregi og Svíþjóð.

Ef ekkert yrði aðhafst næðist ekki markmiðið um skýra löggjöf um vernd uppljóstrara sem tekur mið af ábendingum alþjóðastofnana. Búast mætti við frekari athugasemdum af hálfu GRECO og/eða OECD í tengslum við samning um varnir gegn mútugreiðslum til erlendra opinberra starfsmanna í alþjóðlegum viðskiptum. Lagasetning er eina úrræðið sem tækt er til að tryggja með ótvíræðum hætti vernd uppljóstrara. Ef verndina væri að finna í reglugerðum eða annars konar réttlægri reglum myndu þær víkja fyrir lagaákvæðum um trúnað og þagnarskyldu, sem kæmu í sumum tilvikum í veg fyrir uppljóstrun.

Mikilvægt er að tryggja að þeir sem hafa í hyggju að stíga fram og greina frá brotum í starfsemi vinnuveitenda sinna, hvort sem er hins opinbera eða einkaaðila, njóti gagnsærrar verndar sem samræmist ábendingum alþjóðastofnana. Slíkt verður ekki gert nema með lagasetningu.

2.5. Valkostir við lagasetningu.

Við lagasetningu um vernd uppljóstrara koma tvær leiðir til greina. Annars vegar er fært að setja ný heildarlög um vernd uppljóstrara, en hins vegar að færa verndina inn með breytingum á öðrum lögum, svo sem lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996 og almennri vinnuverndarlöggjöf, sbr. lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980. Niðurstaða nefndar um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis var að fyrri valkosturinn væri heppilegri, enda væri hann gagnsærri og skýrari fyrir þá sem vilja glöggva sig á þeirri vernd sem uppljóstrarar njóta og jafnframt í betra samræmi við fyrrnefnd tilmæli alþjóðastofnana.

2.6. Markmið lagasetningar.

Samkvæmt öllu framansögðu er meginmarkmið lagasetningarinnar að á Íslandi gildi skýr löggjöf um vernd uppljóstrara sem taki mið af ábendingum alþjóðastofnana og fordæmum þeirra nágrannaríkja sem fela í sér bestu framkvæmdina á þessu sviði. Lögunum er ætlað að stuðla að því að upplýst verði um lögbrot og aðra ámælisverða háttsemi og þannig dregið úr slíkri háttsemi.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný lög um vernd uppljóstrara. Með uppljóstrurum er í frumvarpinu átt við starfsmenn sem greina í góðri trú frá upplýsingum eða miðla gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitanda þeirra, hvort sem þeir starfa hjá hinu opinbera eða á einkamarkaði. Um nánari útskýringar á þessari afmörkun vísast til skýringa við 1. gr. hér á eftir.

Greint er á milli innri uppljóstrunar og ytri uppljóstrunar og miðað við að hið síðarnefnda sé jafnan ekki heimilt nema hið fyrrnefnda hafi fyrst verið reynt til þrautar.

Innri uppljóstrun felur í sér að þrátt fyrir fyrirmæli laga, siðareglna eða samninga um þagnar- eða trúnaðarskyldu sé starfsmanni sem býr yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitanda hans heimilt að miðla slíkum upplýsingum og gögnum í góðri trú til aðila sem stuðlað getur að því að látið verði af hinni ólögmætu eða ámælisverðu háttsemi, t.d. næsta yfirmanns. Er slíkum aðila þá skylt að stuðla að því að látið verði af hinni ólögmætu eða ámælisverðu háttsemi. Gert er ráð fyrir að í tilviki opinberra starfsmanna sé ekki einungis fyrir hendi heimild til miðlunar í framangreinda veru heldur skylda.

Ytri uppljóstrun felur í sér að starfsmanni sem viðhaft hefur innri uppljóstrun án þess að það hafi leitt til fullnægjandi viðbragða sé heimilt í góðri trú að miðla umræddum upplýsingum eða gögnum til utanaðkomandi aðila, þar á meðal fjölmiðla, svo fremi sem hann hefur réttmæta ástæðu til að ætla að um háttsemi sé að ræða sem samkvæmt refsiramma gæti varðað fangelsisrefsingu. Sama á við ef slík miðlun telst að öðru leyti í þágu svo brýnna almannahagsmuna að hagsmunir vinnuveitanda eða annarra verða að víkja fyrir hagsmunum af því að upplýsingum sé miðlað.

Í frumvarpinu er kveðið á um að miðlun upplýsinga eða gagna, að fullnægðum skilyrðum frumvarpsins, teljist ekki brot á þagnar- eða trúnaðarskyldu viðkomandi og leggi hvorki refsi-né skaðabótabyrgð á hann og geti ekki heldur leitt til stjórnsýsluviðurlaga eða íþyngjandi úrræða að starfsmannarétti. Þá er lagt sérstakt bann við því að láta hvern þann sæta óréttlátri meðferð sem miðlað hefur upplýsingum eða gögnum samkvæmt framansögðu. Lögð er sönnunarbyrði á atvinnurekanda á þann hátt að ef líkur eru leiddar að óréttlátri meðferð skal hann sýna fram á að sú sé ekki raunin og greiða skaðabætur ef það tekst ekki. Loks er mælt fyrir um að veita skuli starfsmanninum gjafsókn komi til ágreinings fyrir dómi um stöðu starfsmanns með tilliti til framangreindrar verndar. Þá er í frumvarpinu lagt til að í fyrirtækjum eða öðrum vinnustöðum þar sem eru 50 starfsmenn eða fleiri skuli atvinnurekandi í samráði við starfsmenn setja reglur um ferli við innri uppljóstrun starfsmanna um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi.

Loks er í frumvarpinu lagt til að lögfestar verði heimildir til að greina ríkisendurskoðanda og Vinnueftirliti ríkisins frá upplýsingum og afhenda gögn, sambærilegar þeirri heimild sem nú er að finna í lögum um umboðsmann Alþingis.

Við samningu frumvarpsins hefur meðal annars verið litið til nýlegra lagabreytinga í nágrannaríkjunum, einkum í Noregi og Svíþjóð, sbr. kafla 2 að framan. Svipar frumvarpinu þannig á ýmsan hátt til nýlegrar löggjafar í Svíþjóð. Hér er þó að nokkru leyti lengra gengið í þágu uppljóstraraverndar, meðal annars að því er varðar efni verndarinnar, auk þess sem skylda er lögð á opinbera starfsmenn til uppljóstrunar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Líkt og rakið er í kafla 2 tengist uppljóstraravernd tjáningarfrelsinu nánum böndum, sbr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og fleiri alþjóðasamninga um mannréttindi. Verndin er mikilvægt verkfæri til að fólk geti frekar stigið fram og tjáð sig og miðlað upplýsingum um atriði sem varða almannahag. Frumvarpið leiðir þannig til ríkara tjáningarfrelsis og verður ekki talið fara í bága við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar. Á hinn bóginn er ljóst að verði frumvarpið að lögum mun þurfa að skýra ákvæði þess til samræmis við undirliggjandi mannréttindaákvæði, en þar geta fleiri ákvæði komið til skoðunar, þar á meðal ákvæði um friðhelgi einkalífs, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Líkt og jafnframt er rakið í kafla 2 hafa ýmsar alþjóðastofnanir mælt með því að ríki setji sér heildarlög um uppljóstraravernd, sbr. t.d. 7. gr. tilmæla Evrópuráðsins um vernd uppljóstrara frá 2014 (CM/Rec(2014/7)). Þá er uppljóstraravernd hluti af skuldbindingum Íslands samkvæmt samningi OECD um varnir gegn mútugreiðslum til erlendra opinberra starfsmanna í alþjóðlegum viðskiptum og GRECO hefur gert tilmæli um að vernd verði komið á fót fyrir uppljóstrara innan löggæslunnar. Frumvarpið er þannig ótvírætt til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar, bæði á sviði mannréttinda og öðrum sviðum.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir alla þá sem miðla eða hyggjast miðla upplýsingum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitanda þeirra. Um leið snertir frumvarpið samfélagið í heild, enda eru ótvíræðir almannhagsmunir af því að upplýst verði um slíka háttsemi og brugðist við henni. Frumvarpið leggur jafnframt þá skyldu á starfsmenn hins opinbera að miðla upplýsingum um slíka háttsemi. Þá varðar frumvarpið, að nokkru leyti með óbeinum hætti, þá sem taldir eru hafa brotið gegn lögum eða viðhaft aðra ámælisverða háttsemi, sem og fjölmiðla. Frumvarpið snertir atvinnurekendur jafnframt sérstaklega enda er meðal annars ráðgert að þeir setji sér reglur um ferli við uppljóstrun starfsmanna. Þá snertir frumvarpið ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlit ríkisins enda er ráðgert að lögfest verði heimild til að miðla til þeirra upplýsingum með sams konar hætti og varðandi umboðsmann Alþingis samkvæmt nýsamþykktum lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 147/2018.

Með samsetningu þeirrar nefndar sem samdi frumvarpið var leitast við að ná sem víðtækustu samráði við þau samtök og stofnanir sem málið snertir. Þannig sátu í nefndinni fulltrúar fjögurra ráðuneyta, fulltrúar Blaðamannafélagsins og IMMI, auk tveggja lögfræðinga með sérþekkingu á þessu sviði. Efni frumvarpsins var jafnframt kynnt umboðsmanni Alþingis, Ríkisendurskoðun, Vinnueftirliti ríkisins, Persónuvernd, fjármálaráðuneytinu, dómsmálaráðuneytinu, Samtökum atvinnulífsins, Alþýðusambandi Íslands, Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og rætt á fundi forsætisnefndar Alþingis.

Þann 7. mars 2019 var frumvarpið kynnt almenningi á samráðsgátt stjórnvalda og óskað eftir athugasemdum við efni þess. Ein athugasemd barst, frá Samtökum atvinnulífsins. Þar kemur fram að samtökin telja sérstaklega mikilvægt að einstök hugtök frumvarpsins verði skýrð nánar og er sérstaklega vikið að hugtökunum ámælisverð háttsemi og góð trú. Hvað innri uppljóstrun varðar telja samtökin að þörf sé að afmarka til hvaða aðila starfsmaður getur leitað og hvenær leið innri uppljóstrunar telst fullreynd. Þá þurfi að vera skýrara hvenær ytri uppljóstrun verður heimil. Ljóst verði að vera að ytri uppljóstrun sé neyðarúrræði þar sem fram fari hagsmunamat á því hvort vegi þyngra, hagsmunir almennings af því að fá vitneskju eða tjón þess aðila er upplýsingar varða. Í umsögninni er fjallað um rétt starfsmanns til bóta fyrir óréttláta meðferð og telja Samtök atvinnulífsins í andstöðu við meðalhóf að leggja öfuga sönnunarbyrði á vinnuveitanda. Þá er lagt til að sérákvæði um gjafsókn til starfsmanns verði fellt brott. Loks benda samtökin á að tilskipun Evrópusambandsins um vernd þeirra sem tilkynna um brot á bandalagsrétti geri ráð fyrir því að vinnustaðir með fleiri en 50 starfsmenn setji reglur um verklag við uppljóstrun. Með frumvarpinu sé gert ráð fyrir meira íþyngjandi reglum með því að skylda mun smærri fyrirtæki til að setja slíkar reglur.

Í tilefni af umsögn Samtaka atvinnulífsins voru gerðar ýmsar breytingar á frumvarpinu. Má þar nefna að skerpt var á skilgreiningu á hugtakinu ámælisverð háttsemi í 1. gr. og mælt skýrar fyrir um að verulegum almannahagsmunum þurfi að vera stefnt í hættu. Þá var 3. gr. frumvarpsins um ytri uppljóstrun endurskoðuð, einkum með tilliti til þeirra skilyrða sem þurfa að vera til staðar svo að hún teljist heimil. Loks var gerð sú breyting að skylda til að setja reglur um verklag við uppljóstrun næði til vinnustaða þar sem eru 50 starfsmenn eða fleiri í stað 10 starfsmanna áður. Breytingin er í samræmi við nýja tilskipun Evrópusambandsins um vernd þeirra sem greina frá brotum á bandalagsrétti.

6. Mat á áhrifum.

Samþykkt frumvarpsins mun fela í sér að sett verði heildarlög um vernd uppljóstrara, sem ætlað er að stuðla að því að upplýst verði um lögbrot og aðra ámælisverða háttsemi og þannig dregið úr henni. Markmiðið er að á Íslandi gildi skýr löggjöf um vernd uppljóstrara sem taki mið af ábendingum alþjóðastofnana og fordæmum þeirra nágrannaríkja sem fela í sér bestu framkvæmdina á þessu sviði.

Frumvarpið mun bæta réttarstöðu þeirra sem miðla upplýsingum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi. Sú aukna vernd þeirra er til samræmis við þá vernd tjáningarfrelsis sem leiðir af 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og af henni eru ótvíræðir almannahagsmunir enda samfélaginu fyrir bestu að upplýst sé um háttsemi í framangreinda veru.

Samþykkt frumvarpsins fæli í sér þá auknu skyldu ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlits ríkisins að lögfest yrði heimild til að miðla upplýsingum og gögnum til þeirra um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi. Hér er þó um tiltölulega afmarkað hlutverk að ræða sem kallar tæplega á mikla fjölgun starfsgilda. Samþykkt frumvarpsins hefði jafnframt þau áhrif að starfsmenn hins opinbera yrðu að nokkru marki skyldir til þess að miðla upplýsingum og gögnum sem þeir búa yfir um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi, auk þess sem móttakandi upplýsinga eða gagna um slíkt yrði skylt að stuðla að því að látið yrði af umræddri háttsemi.

Samþykkt frumvarpsins myndi fela í sér auknar skyldur fyrir atvinnurekendur að því leyti að fyrirtækjum eða öðrum vinnustöðum, þar sem eru 50 starfsmenn eða fleiri, yrði skylt að setja reglur um ferli við uppljóstrun starfsmanna. Hér verður þó ekki talið um mjög íþyngjandi skyldu að ræða þegar hún er vegin á móti hinum ríku almannahagsmunum af því að upplýst verði um og dregið úr lögbrotum og annarri ámælisverðri háttsemi. Í þessu sambandi athugast meðal annars að frumvarpið gerir ráð fyrir því að ráðherra og sveitarstjórnir setji reglur fyrir hinn opinbera markað og að Vinnueftirlit ríkisins setji fyrirmynd að reglum fyrir aðra vinnustaði.

Loks gerir frumvarpið ráð fyrir því að gjafsókn verði lögbundin í málum um ágreining um stöðu starfsmanna að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Gert er ráð fyrir að fá dómsmál verði höfðuð í tilefni af slíkum ágreiningi, eða færri en eitt á ári.

Með vísan til þess sem að framan greinir verður að telja ávinninginn af samþykkt frumvarpsins meiri en hugsanleg neikvæð eða íþyngjandi áhrif þess, sem telja verður óveruleg.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. 1. gr. er kveðið á um gildissvið laganna með þeim hætti að lögin gildi um starfsmenn sem greini „í góðri trú“ frá upplýsingum eða gögnum um „brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi“ í starfsemi vinnuveitenda þeirra, hvort sem þeir starfa hjá hinu opinbera eða á einkamarkaði.

Krafan um góða trú er samkvæmt þessu grundvallarskilyrði fyrir þeirri vernd sem frumvarpið mælir fyrir um. Er það til samræmis við þau ákvæði sem fyrir eru um uppljóstraravernd, sbr. t.d. 1. mgr. 9. gr. laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011, og 2. mgr. 60. gr. b laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, auk þess sem þetta er til samræmis við dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu. Í kröfunni um góða trú felst í meginatriðum að starfsmaðurinn hafi haft góða ástæðu til að telja þær upplýsingar sem hann miðlaði sannar, en jafnframt að hann hafi talið í þágu almennings að miðla þeim og að hann ætti ekki annan kost til að reyna að koma í veg fyrir umrædda háttsemi. Í nýrri tilskipun Evrópusambandsins um vernd þeirra sem tilkynna um brot á bandalagsrétti er það þannig gert að skilyrði verndar að viðkomandi hafi haft réttmætar ástæður (e. reasonable grounds) til að trúa því að upplýsingarnar sem miðlað var væru sannar og að þær féllu undir gildissvið tilskipunarinnar. Af þessu leiðir að starfsmenn sem hyggjast miðla upplýsingum í samræmi við ákvæði frumvarpsins verða að ganga úr skugga um það eins og frekast er unnt að þær séu sannar áður en til miðlunar kemur. Starfsmenn sem miðla vísvitandi röngum eða villandi upplýsingum eða upplýsingum um smávægileg frávik í þeim tilgangi að koma höggi á vinnuveitendur sína eða aðra njóta því ekki verndar samkvæmt frumvarpinu. Sama gildir um starfsmenn sem leka upplýsingum út fyrir vinnustaðinn, sbr. 3. gr. frumvarpsins, án þess að hafa fyrst viðhaft innri uppljóstrun skv. 2. gr. eða gengið úr skugga um að þær lúti að háttsemi sem getur varðað fangelsisrefsingu eða miðlunin sé að öðru leyti í þágu brýnna almannahagsmuna. Rétt er að taka fram að þar sem skilyrðið er einungis um góða trú kemur það ekki alfarið í veg fyrir að sá sem miðlar upplýsingum samkvæmt lögunum njóti verndar þótt síðar komi í ljós að upplýsingarnar reynist rangar. Áreiðanleiki upp-lýsinga er þó meðal þess sem máli skiptir við mat á því hvort starfsmaður geti talist hafa verið í góðri trú, t.d. ef upplýsingarnar voru bersýnilega rangar.

Skilyrðið um „brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi“ er til samræmis við frumvarp til laga um breytingar á stjórnsýslulögum sem unnið var af sömu nefnd og samdi frumvarp þetta, sbr. lög nr. 71/2019. Þar er gert ráð fyrir því að undir þagnarskyldu falli ekki upplýsingar um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi starfsmanna stjórnvalda. Líkt og rakið er í almennum athugasemdum er með annarri ámælisverðri háttsemi vísað til hátternis sem stefnir almannahagsmunum í hættu, t.d. heilsu eða öryggi fólks eða umhverfi, án þess að um sé að ræða augljóst brot á lögum eða reglum. Almennt verður að ætla að slík háttsemi myndi í flestum tilfellum teljast brot á skráðri hátternisreglu en ekki er hægt að útiloka að almannahagsmunum stafi hætta af háttsemi sem er ekki beinlínis bönnuð að lögum. Ekki er unnt að skilgreina til fulls með almennum hætti hvaða háttsemi fellur hér undir en skilyrðið felur í sér kröfu um tiltekið alvarleikastig sem áskilið er til að starfsmaður njóti verndar samkvæmt frumvarpinu. Við mat á gildissviði laganna að þessu leyti er ætlast til þess að litið verði til afmörkunar Mannréttindadómstóls Evrópu á því hvað teljist til ólögmætrar háttsemi eða rangsleitni (e. illegal conduct or wrongdoing) sem starfsmönnum er heimilt að miðla upplýsingum um. Tekið skal fram að til ytri uppljóstrunar er gerð frekari krafa um alvarleika en felst í hinu almenna gildissviði laganna, sbr. skýringar við 3. gr. frumvarpsins.

Skv. 1. mgr. er lagt til að lögin taki bæði til miðlunar upplýsinga og gagna. Þá er gildissviðið bundið við starfsmenn og háttsemi í starfsemi vinnuveitanda þeirra en ekki skiptir máli hvort um er að ræða starfsmenn hjá hinu opinbera eða á einkamarkaði. Við þessa afmörkun er horft til þess sem greinir í köflum 2.2 og 2.3 í almennum athugasemdum um alþjóðlega þróun og þróun í nágrannaríkjunum. Þannig hefur áherslan á alþjóðasviðinu verið á vernd starfsmanna vegna uppljóstrana sem tengjast starfi þeirra og að sú vernd taki einnig til einkamarkaðsins. Um það má meðal annars vísa til tilmæla Evrópuráðsins um vernd uppljóstrara frá 2014 þar sem hugtakið uppljóstrari er skilgreint sem „einstaklingur sem greinir frá eða birtir upplýsingar um ógnun við eða tjón á almannahagsmunum í tengslum við vinnusamband hans, hvort sem það er í opinbera eða einkageiranum“ (e. any person who reports or discloses information on a threat or harm to the public interest in the context of their work-based relationship, whether it be in the public or private sector). Sama má segja um ýmis önnur tilmæli og líkt og greinir í kafla 2.2 laut dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu á þessu sviði upphaflega að uppljóstrunum opinberra starfsmanna, sem dómstóllinn hefur síðan víkkað út til annarra starfa. Í þeim nágrannaríkjum sem sett hafa sér löggjöf á þessu sviði er afmörkunin jafnframt með þessum hætti, sbr. það sem greinir um nýlega löggjöf um uppljóstraravernd í Noregi og Svíþjóð í kafla 2.3 en hún afmarkast við vernd starfsmanna og gildir þá einu hvort um er að ræða vinnustaði í starfsemi hins opinbera eða á einkamarkaði. Sama má t.d. segja um nýlega og ítarlega löggjöf um þetta efni á Írlandi. Vegna afmörkunarinnar með tilliti til einkamarkaðar skal tekið fram, auk þess sem fyrr greinir um alþjóðlega þróun og þróun í löggjöf einstakra ríkja, að það samræmist ekki síður almannahagsmunum að upplýst sé um lögbrot og aðra ámælisverða háttsemi á einkamarkaði en í starfsemi hins opinbera. Þá skal tekið fram að gildissvið frumvarpsins er ekki bundið við núverandi starfsmenn heldur tekur það einnig til fyrrverandi starfsmanna. Búi þeir yfir upplýsingum um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi er þeim því heimil miðlun skv. 2. og 3. gr., að uppfylltum skilyrðum ákvæðanna. Sá rúmi skilningur sem lagður er í hugtakið „starfsmaður“ í frumvarpinu leiðir einnig til þess að reglurnar ná einnig til sjálfstæðra verktaka sem taka að sér verkefni hjá opinberum aðilum eða lögaðilum á grundvelli verksamninga eftir því sem við á. Ítreka ber að verktökum er líkt og öðrum sem frumvarpið tekur til almennt óheimilt að viðhafa ytri uppljóstrun áður en innri uppljóstrun er reynd til þrautar, en í því felst að verktaki þyrfti fyrst að vekja athygli verksala á þeirri háttsemi sem um ræðir áður en upplýsingum um hana er miðlað út fyrir vinnustaðinn.

Ætlast er til þess að áskilnaðurinn um háttsemi „í starfsemi vinnuveitenda“ verði skýrður með rúmum hætti og að þar undir falli sérhver háttsemi sem starfsmaðurinn verður áskynja um í starfi sínu. Hér undir myndi einnig falla það sem starfsmenn sem vinna á vegum síns vinnuveitanda fyrir annan vinnuveitanda, t.d. starfsmenn starfsmannaleiga, verða áskynja um háttsemi síðarnefnda vinnuveitandans. Má enda segja að allt sem starfsmenn gera og verða áskynja um í starfi sínu geti talist til starfsemi vinnuveitanda þeirra í víðum skilningi. Tilvísunin til starfsemi vinnuveitanda felur hins vegar í sér að þær undanþágur frá þagnarskyldu sem frumvarpið felur í sér taka ekki til upplýsinga um einstaklinga sem til vinnuveitenda leita, t.d. sjúklinga sem notið hafa þjónustu heilbrigðisstarfsmanna eða þeirra sem leitað hafa til presta vegna sálusorgunar eða óskað lögmannsaðstoðar. Í ljósi mikilvægis þess að einstaklingar geti notið trúnaðar í samskiptum við fagstéttir sem bundnar eru þagnarskyldu er orðalagið um háttsemi í starfsemi vinnuveitenda notað, að tillögu Persónuverndar.

Í 2. mgr. greinarinnar er mælt fyrir um að markmið laganna sé að stuðla að því að upplýst verði um lögbrot og aðra ámælisverða háttsemi og þannig dregið úr slíkri háttsemi. Um leið miða ákvæði frumvarpsins að því að tjáningarfrelsi ríki um slíka háttsemi en líkt og rakið er í almennum athugasemdum að framan leiðir af 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu tiltekin vernd uppljóstrara og hið sama verður að telja gilda um 73. gr. stjórnarskrárinnar eins og tengslum ákvæðanna er háttað. Með frumvarpinu er ætlunin að tryggja þessa vernd og við túlkun ákvæða þess verður því meðal annars að líta til hinna undirliggjandi mannréttindaákvæða.

Í 3. mgr. greinarinnar er lagt til að mælt verði fyrir um að lögin greini á milli innri uppljóstrunar og ytri uppljóstrunar og miði við að hið síðarnefnda sé jafnan ekki heimilt nema hið fyrrnefnda hafi fyrst verið reynt til þrautar. Er þessi málsgrein fyrst og fremst hugsuð til skýringar fyrir þann sem lögin les og talin heppilegur undanfari þeirra tveggja greina sem á eftir koma. Skilyrðin fyrir innri uppljóstrun og ytri uppljóstrun ráðast hins vegar alfarið af síðastnefndum greindum, þ.e. 2. og 3. gr. frumvarpsins.

Um 2. gr.

Greinin fjallar um innri uppljóstrun og setur skilyrði fyrir henni. Í 1. mgr. kemur fram að þrátt fyrir fyrirmæli laga, siðareglna eða samninga um þagnar- eða trúnaðarskyldu sé þeim sem býr yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitanda hans heimilt að miðla slíkum upplýsingum og gögnum í góðri trú til aðila sem stuðlað getur að því að látið verði af eða brugðist við hinni ólögmætu eða ámælisverðu háttsemi. Fyrri hluti ákvæðisins tekur mið af 1. mgr. 18. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, sbr. lög nr. 147/2018, en skilyrði slíkrar miðlunar fer annars að mestu saman við hið almenna gildissvið frumvarpsins, sbr. 1. gr. og það sem greinir í skýringum á henni um góða trú, brot á lögum og aðra ámælisverða háttsemi og starfsemi vinnuveitanda. Miðlunin skal vera til aðila sem stuðlað getur að því að látið verði af eða brugðist við umræddri háttsemi. Það fer talsvert eftir atvikum um hvaða aðila þar ræðir hverju sinni. Gjarnan væri um næsta yfirmann að ræða, sbr. 3. mgr. greinarinnar en í sumum tilvikum er slíkt óframkvæmanlegt, t.d. ef upplýsingarnar eða gögnin varða viðkomandi yfirmann, og þá er heimilt að leita til yfirboðara hans. Stundum getur eftirlitsstjórnvald á viðkomandi sviði verið rétti aðilinn að þessu leyti. Þar sem atvik og aðstæður eru svo fjölbreytilegar í þeim tilvikum sem frumvarpið tekur til er ófært að mæla með nákvæmari hætti fyrir en hér er gert til hvaða aðila miðlunin getur verið. Kjarnaatriðið er þó í reynd einfalt, þ.e. miðlunin skal vera til aðila sem stuðlað getur að því að látið verði af eða brugðist við háttseminni, án þess að upplýsingarnar eða gögnin verði gerð opinber, enda lýtur ákvæðið að innri uppljóstrun, ólíkt 3. gr. sem fjallar um ytri uppljóstrun. Nánari afmörkun með tilliti til aðstæðna á einstökum vinnustöðum má síðan gera í þeim reglum sem fjallað er um í 5. gr. frumvarpsins. Í orðalaginu um að látið verði af eða „brugðist við“ þeirri háttsemi sem um ræðir felst að ákvæðið tekur meðal annars til þess sem lokið er, t.d. lögbrota sem eru um garð gengin en viðkomandi hefur kost á að bregðast við, t.d. með því að gera lögreglu viðvart eða beita viðurlögum að starfsmannarétti.

Í ljósi mikilvægis þess að komið verði í veg fyrir lögbrot og aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi hins opinbera er lagt til í 2. mgr. greinarinnar að starfsmönnum ríkis og sveitarfélaga verði skylt að miðla upplýsingum og gögnum skv. 1. mgr. Auk opinberra starfsmanna gerir 2. mgr. ráð fyrir því að skyldan taki jafnframt til starfsmanna lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Er hér horft til gildissviðs upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 2. mgr. 2. gr., en gildissvið skyldunnar er þó óháð því hvort viðkomandi lögaðili hefur fengið undanþágu á grundvelli 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Skylda starfsmanns nær samkvæmt framangreindu til þess að miðla upplýsingum eða gögnum um háttsemi, sem nær þeim alvarleikaþröskuldi sem gerð er grein fyrir í skýringum við 1. gr. frumvarpsins, til aðila sem stuðlað getur að því að látið verði af henni. Ekki er gert ráð fyrir því að brot á þessari skyldu, né heldur skyldunni í 3. mgr. greinarinnar, varði refsiábyrgð. Slík brot geta hins vegar leitt til annars konar ábyrgðar á grundvelli almennra reglna, sbr. einkum reglur starfsmannaréttar.

Í 3. mgr. greinarinnar eru tekin dæmi um aðila sem miðlun skv. 1. mgr. getur verið til en það er sem fyrr segir háð atvikum hver er réttur aðili að þessu leyti. Í málsgreininni er síðan kveðið á um skyldu þess sem móttekur upplýsingar eða gögn um ólögmæta eða ámælisverða háttsemi, og getur stuðlað að því að látið verði af henni, að gera það eða bregðast á annan hátt við. Rétt er að taka fram að í þessu felst að ef ljóst er að engin ólögmæt eða ámælisverð háttsemi hefur átt sér stað, t.d. ef miðlunin er sýnilega gerð af illum hug og upplýsingar eða gögn bera enga slíka háttsemi með sér, vaknar auðvitað engin skylda enda er ólögmætri eða ámælisverðri háttsemi þá ekki til að dreifa. Skyldan samkvæmt ákvæðinu stendur til þess að stuðla að því að látið verði af ólögmætri eða ámælisverðri háttsemi eða brugðist á annan hátt við henni. Með hinu síðarnefnda eru hafðar í huga aðstæður þar sem háttsemin er um garð gengin en þar sem viðbrögðin gætu t.d. falist í úrræðum að starfsmannarétti eða annars konar úrræðum sem miða að því koma í veg fyrir að slík háttsemi endurtaki sig. Í málsgreininni er einnig kveðið á um skyldu viðkomandi til að greina starfsmanninum frá því hvort upplýsingarnar hafi orðið honum tilefni athafna, og þá hverra, en slíkt er starfsmanninum mikilvægt, meðal annars til að meta hvort innri uppljóstrun hafi skilað árangri. Í málsgreininni er loks tekið fram að miðlun samkvæmt greininni geti einnig verið til lögregluyfirvalda eða opinberra eftirlitsaðila á borð við umboðsmann Alþingis, ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlits ríkisins. Um miðlun til hinna nefndu aðila fer nánar samkvæmt þeim ákvæðum sem Alþingi samþykkti að því er varðar umboðsmann Alþingis með lögum nr. 147/2018 og ráðgert er í 7. gr. frumvarpsins að lögfest verði að því er varðar ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlit ríkisins. Í slíkum tilvikum er í reynd ekki um eiginlega innri uppljóstrun að ræða, þar sem upplýsingum eða gögnum er komið til utanaðkomandi aðila. Þó er verulegur munur á slíkri uppljóstrun, til opinbers aðila sem bundinn er af reglum um trúnað og þagnarskyldu, og þeirri ytri uppljóstrun sem fjallað er um í 4. gr. frumvarpsins og tekur meðal annars til fjölmiðla. Er miðlun til opinbers eftirlitsaðila því felld undir reglur frumvarpsins um innri uppljóstrun, þótt í reynd sé þar um eins konar millistig að ræða á milli eiginlegrar innri uppljóstrunar og ytri uppljóstrunar. Í þeim efnum skal nefnt að fyrirliggjandi tillögur á vettvangi Evrópusambandsins, sem nefndar eru í almennum athugasemdum, miða við þrenns konar tegundir uppljóstrunar, þ.e. innri uppljóstrun, uppljóstrun til yfirvalda og uppljóstrun til almennings eða fjölmiðla. Ekki þykir hins vegar þörf á þrenns konar reglum heldur er miðlun til eftirlitsaðila hér til hagræðis felld undir innri uppljóstrun, enda á hún mun meira sameiginlegt með henni en ytri uppljóstrun.

Í 4. mgr. er tekið fram að móttakandi upplýsinga eða gagna skv. 1. mgr. skuli gæta leyndar um persónuupplýsingar sem honum berast um þann sem miðlar upplýsingum eða gögnum nema hinn síðarnefndi veiti afdráttarlaust samþykki sitt. Hér er horft til 3. mgr. 18. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, sbr. lög nr. 147/2018, og í þessu felst að viðkomandi skuli gæta trúnaðar um það hver hafi látið honum í té upplýsingar og gögn og um þær persónugreinanlegu upplýsingar sem gætu leitt það í ljós. Að því marki sem þetta kann að fela í sér frávik frá almennum reglum um persónuvernd vísast til 4. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og 23. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016, en þar kemur meðal annars fram að heimilt sé með lögum að takmarka rétt sem veittur er með 12.-22. gr. reglugerðarinnar ef slík takmörkun virðir eðli grundvallarréttinda og mannfrelsis og telst nauðsynleg og hófleg ráðstöfun í lýðræðisþjóðfélagi til að tryggja það „að koma í veg fyrir, rannsaka, koma upp um eða saksækja fyrir refsiverð brot eða fullnægja refsiviðurlögum, þ.m.t. að vernda gegn og koma í veg fyrir ógnir við almannaöryggi“ og tryggja vernd skráðs einstaklings, brýnna almannahagsmuna eða grundvallarréttinda annarra.

Um 3. gr.

Greinin fjallar um ytri uppljóstrun og setur skilyrði fyrir henni. Frumvarpið miðar við að strangari skilyrði séu fyrir ytri uppljóstrun en innri og að almennt geti ekki komið til hins fyrrnefnda nema hið síðarnefnda hafi verið reynt án árangurs. Er þetta til samræmis við dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu en líkt og rakið er í almennum athugasemdum hefur dómstóllinn miðað við að upplýsingum skuli fyrst miðlað til yfirmanns starfsmannsins eða til annars hæfs yfirvalds eða aðila. Það sé eingöngu þegar slíkt sé augljóslega ófært sem unnt sé, sem síðasta úrræði, að miðla upplýsingunum til almennings. Framangreint er jafnframt til samræmis við löggjöf ýmissa ríkja, þar á meðal Svíþjóðar, en greinin sem hér er lögð til minnir mjög á 7. gr. sænsku laganna um vernd uppljóstrara, sbr. kafla 2.3 að framan.

Samkvæmt 1. mgr. er starfsmanni sem miðlað hefur upplýsingum eða gögnum samkvæmt 2. gr., án þess að það hafi leitt til fullnægjandi viðbragða, heimilt í góðri trú að miðla umræddum upplýsingum eða gögnum til utanaðkomandi aðila, þar á meðal fjölmiðla, svo fremi sem starfsmaðurinn hefur réttmæta ástæðu til að ætla að um háttsemi sé að ræða sem getur varðað fangelsisrefsingu. Hér eru því sett viðbótarskilyrði við það að kröfum 2. gr. sé fullnægt. Í fyrsta lagi þarf miðlun skv. 2. gr. að hafa farið fram án þess að það hafi leitt til fullnægjandi viðbragða. Við mat á því hvort viðbrögð teljist hafa verið fullnægjandi verður fyrst og fremst að horfa til þess hvort hin ólögmæta eða ámælisverða háttsemi viðgengst áfram þrátt fyrir miðlunina. Í öðru lagi þarf viðkomandi að hafa réttmæta ástæðu til að ætla að um háttsemi sé að ræða sem gæti varðað fangelsisrefsingu og er miðað við refsiramma viðkomandi refsiákvæðis. Í þessu felst aukin krafa samanborið við að miða eingöngu við góða trú, þ.e. upplýsingarnar eða gögnin verða að bera með sér að ástæða sé að ætla að um slíka háttsemi sé að ræða. Í þriðja lagi er gerð krafa um að háttsemin geti varðað fangelsisrefsingu samkvæmt refsiramma lagaákvæðis. Rétt þykir að gera slíka kröfu um alvarleika brots þegar um ytri uppljóstrun er að ræða. Í því sambandi athugast að löggjöf margra ríkja á þessu sviði gerir kröfu um vissan alvarleika svo að hún eigi við. Þannig gilda sænsku lögin til að mynda eingöngu um uppljóstrun um alvarlegt misferli (s. allvarliga missförhållanden) en alvarlegt misferli er skilgreint í lögunum sem brot þar sem refsiramminn inniheldur fangelsisrefsingu eða er af sambærilegu alvarleikastigi. Áréttað skal að nægilegt er að refsirammi vegna þeirrar brotlegu háttsemi sem starfsmaðurinn hefur réttmæta ástæðu til að ætla að eigi sér stað innihaldi fangelsisrefsingu, óháð því hver líkleg refsing sé við brotinu í reynd.

Í 2. mgr. greinarinnar er að finna undantekningu frá framangreindum almennu skilyrðum fyrir ytri uppljóstrun. Þannig er heimilt í algjörum undantekningartilvikum að miðla upplýsingum eða gögnum til utanaðkomandi aðila ef miðlun telst vera í þágu svo brýnna almannahagsmuna að hagsmunir vinnuveitanda eða annarra verða að víkja fyrir hagsmunum af því að upplýsingum sé miðlað. Nauðsynlegt þykir að greinin innihaldi slíka heimild, þar sem ekki er útilokað að almannahagsmunir af miðlun séu slíkir að rétt sé að hún sé vernduð þótt innri uppljóstrun hafi ekki verið reynd eða að önnur framangreind almenn skilyrði séu ekki fyrir hendi. Svipað ákvæði er að finna í 7. gr. sænsku laganna um vernd uppljóstrara. Hér er hins vegar um þrönga undantekningarreglu að ræða og því þarf mikið til að koma svo að miðlun með þessum hætti njóti verndar samkvæmt efni frumvarpsins. Sem dæmi má nefna ef starfsmaður býr yfir upplýsingum um háttsemi sem felur í sér mikla og yfirvofandi hættu á tjóni á umhverfi eða á efnahag landsins þar sem ljóst er að innri uppljóstrun myndi ekki duga eða tæki of langan tíma til að koma í veg fyrir hættuna. Ljóst er að túlkun greinarinnar mun að verulegu leyti ráðast af hinum undirliggjandi mannréttindaákvæðum, ekki bara um tjáningarfrelsi, sbr. 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, heldur einnig meðal annars um friðhelgi einkalífs, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þarf þannig að vega hverju sinni, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem mótast hafa í dómaframkvæmd um túlkun umræddra ákvæða, hvort almannahagsmunirnir af uppljóstruninni vegi þyngra en aðrir hagsmunir, svo sem einkahagsmunir þeirra sem upplýsingarnar varða. Hér vísast meðal annars til þess sem rakið er í almennum athugasemdum að framan um viðmið Mannréttindadómstóls Evrópu við mat á því hvort uppljóstrun sé varin þannig að inngrip vegna hennar, eins og uppsögn eða viðurlög, brjóti gegn 10. gr. mannréttindasáttmálans. Tekið skal fram að þegar um miðlun til fjölmiðla er að ræða í góðri trú nýtur starfsmaðurinn jafnframt þeirrar verndar sem heimildarmenn njóta, sbr. 25. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, og þá vernd sem talin er felast að þessu leyti í 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. umfjöllun í kafla 2 í greinargerð að framan.

Í 3. mgr. er að finna sams konar ákvæði og í 4. mgr. 2. gr. og vísast nánar um það til skýringa við síðarnefnda ákvæðið að framan.

Um 4. gr.

Greinin mælir fyrir um vernd sem uppljóstrarar njóta samkvæmt frumvarpinu. Í henni er í fyrsta lagi mælt fyrir um að miðlun upplýsinga eða gagna að uppfylltum skilyrðum 2. eða 3. gr. teljist ekki brot á þagnar- eða trúnaðarskyldu sem starfsmaður er bundinn af samkvæmt lögum eða með öðrum hætti. Slík miðlun leggur hvorki refsi- né skaðabótaábyrgð á viðkomandi og getur ekki leitt til stjórnsýsluviðurlaga eða íþyngjandi úrræða að starfsmannarétti. Hér er horft til orðalags 24. gr. laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018, 3. mgr. 15. gr. g laga um gjaldeyrismál, nr. 87/1992, og 3. mgr. 117. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007. Auk þess að gera ljóst að slík miðlun geti hvorki varðað refsi- né skaðabótaábyrgð þykir rétt að árétta samhliða að hún geti ekki leitt til stjórnsýsluviðurlaga eða íþyngjandi úrræða að starfsmannarétti, en síðarnefnda verndin felst einnig í 2. mgr. greinarinnar. Í framangreindu felst í reynd að í tilviki miðlunar sem uppfyllir skilyrði 2. og 3. gr. er þagnarskyldureglum og úrræðum vegna brota á þeim kippt úr sambandi, ef svo má segja. Þannig er gengið út frá því að ekki geti komið til íþyngjandi úrræða vegna slíkrar miðlunar. Í því sambandi skal tekið fram að með stjórnsýsluviðurlögum eru hafðar í huga hvers konar íþyngjandi ákvarðanir gagnvart viðkomandi og hið sama á við að starfsmannarétti.

Rétt er að taka fram að 1. mgr. leysir þann sem miðlað hefur upplýsingum ekki undan saksókn vegna brota sem hann kann sjálfur að hafa tekið þátt í og upplýsingarnar varða, né heldur kemur hún í veg fyrir að móttakandi upplýsinganna tilkynni brot hans til hlutaðeigandi yfirvalda. Ekki þykir ástæða til að lögfesta sérstakt ákvæði um heimild til að láta þann sem hefur frumkvæði að því að láta í té upplýsingar eða gögn ekki sæta ákæru þótt upplýsingarnar eða gögnin leiði líkur að broti hans sjálfs. Í því sambandi athugast að beiting ákvæðis í þá veru sem lögfest var í 1. mgr. 5. gr. laga um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, þótti vandasöm og ekki var talið tilefni til að gera sambærilegt ákvæði að almennri reglu í sakamálögum. Hins vegar skal bent á að með 30. gr. laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála og lögreglulögum, nr. 47/2015, var sú breyting gerð á ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, að taka megi til greina þegar hegning er tiltekin hvort viðkomandi hafi veitt af sjálfsdáðum aðstoð eða upplýsingar sem hafa verulega þýðingu við að upplýsa brot hans, aðild annarra að brotinu eða önnur brot, sbr. 9. tölul. 1. mgr. 70. gr. laganna og enn fremur svipaða heimild til að færa refsingu niður úr lágmarki, sbr. 74. gr. laganna.

Í 2. mgr. greinarinnar er mælt fyrir um að óheimilt sé að láta hvern þann sæta óréttlátri meðferð sem miðlað hefur upplýsingum eða gögnum skv. 2. eða 3. gr. Til slíkrar meðferðar telst t.d. að rýra réttindi, breyta starfsskyldum á íþyngjandi hátt, segja upp samningi, slíta honum eða láta hvern þann sem miðlað hefur gögnum eða upplýsingum gjalda þess á annan hátt. Séu leiddar líkur að slíku skal gagnaðili sýna fram á að ákvörðun sé reist á öðrum forsendum en þeim að upplýsingum eða gögnum hafi verið miðlað. Takist sú sönnun ekki skal gagnaðili greiða viðkomandi bætur fyrir það tjón sem leitt hefur af hinni óréttlátu meðferð, bæði fjártjón og miska. Framangreind atriði eru að stærstum hluta til samræmis við ákvæði um vernd þeirra sem veita rannsóknarnefnd upplýsingar sem lögfest eru í 1. og 2. mgr. 9. gr. laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011, sem og 4. mgr. 18. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, sbr. lög nr. 147/2018. Þá hefur einnig verið litið til 1. mgr. 12. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, nr. 142/2008, sem og 13. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, þar sem tekið er fram að óheimilt sé að láta starfsmann gjalda þess að hann greini viðeigandi aðilum frá lögbrotum eða brotum á siðareglum sem hann hefur orðið áskynja í starfi. Loks er í ákvæðinu að finna reglu um öfuga sönnunarbyrði ef líkur eru leiddar að óréttlátri meðferð, og bætur ef sú sönnun tekst ekki, til samræmis við löggjöf ýmissa ríkja, þar á meðal Noregs og Svíþjóðar. Helgast reglan af því að mjög erfitt getur verið að færa sönnur á að tiltekin meðferð starfsmanns sé reist á því að hann hafi miðlað gögnum samkvæmt 2. eða 3. gr. og því rétt að leggja sönnunarbyrði um að svo hafi ekki verið á gagnaðila ef starfsmaður leiðir líkur að því að svo sé. Áréttað skal að umrædd regla er ekki eingöngu til samræmis við norska og sænska löggjöf heldur hefur öfug sönnunarbyrði einnig verið hluti þeirra ákvæða um uppljóstraravernd sem þegar hafa verið lögfest hér á landi, sbr. meðal annars 2. mgr. 9. gr. laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011 og 4. mgr. 18. gr. laga um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997, sbr. lög nr. 147/2018. Um sönnun þess tjóns sem skaðabótunum er ætlað að mæta gilda almennar reglur.

Rétt er að vekja athygli á því að í 18. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, sbr. lög nr. 147/2018, er mælt fyrir um refsingu í tilviki brota í framangreinda veru. Þannig segir í 4. mgr. 18. gr. laganna að óheimilt sé að láta hvern þann sæta óréttlátri meðferð sem í góðri trú hefur veitt umboðsmanni upplýsingar sem leitt hafa til athafna umboðsmanns vegna upplýsingagjafarinnar. Til slíkrar meðferðar teljist t.d. að rýra réttindi, segja upp samningi, slíta honum eða láta hvern þann sem látið hefur umboðsmanni í té upplýsingar gjalda þess á annan hátt. Séu leiddar líkur að slíku skuli gagnaðili sýna fram á að ákvörðun sé reist á öðrum forsendum en þeim að umboðsmanni hafi verið látnar í té upplýsingar. Í 5. mgr. segir síðan að brot gegn 4. mgr. varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Í 4. gr. þessa frumvarps er ekki gengið jafn langt og mælt fyrir um refsingar í tilvikum sem þessum heldur er gert ráð fyrir að brotum verði mætt með einkaréttarlegum úrræðum, þ.e. skaðabótum. Er þar meðal annars horft til margnefndrar löggjafar í Noregi og Svíþjóð. Í 7. gr. frumvarpsins er hins vegar að finna sams konar refsiheimildir að því er varðar upplýsingagjöf til ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlitsins og lögfestar voru með tilliti til umboðsmanns Alþingis með lögum nr. 147/2018.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að ef til ágreinings kemur fyrir dómi um stöðu starfsmanns með tilliti til 1. eða 2. mgr. skuli veita starfsmanninum gjafsókn í héraði og fyrir Landsrétti og Hæstarétti. Hér er um að ræða þýðingarmikinn þátt í þeirri vernd sem greinin veitir enda er staðan oft sú að talsverður aðstöðumunur er á uppljóstrara og þeim sem uppljóstrunin beinist að á þann hátt að hinn síðarnefndi er bæði valdameiri og fjársterkari. Þannig er hætta á að sá sem uppljóstrunin beinist að hóti málsókn eða ráðist í málsókn sem er uppljóstraranum fjárhagslega erfið í þeim tilgangi að koma í veg fyrir eða draga úr uppljóstrun. Málsgreinin veitir uppljóstrurum vernd gegn slíku og dregur úr hugsanlegum kælingaráhrifum slíkra aðgerða með því að tryggja að uppljóstrarinn njóti gjafsóknar þegar kemur til ágreinings fyrir dómi um vernd hans. Nokkur ákvæði um skyldu til að veita gjafsókn er að finna í íslenskum lögum og er við framsetningu ákvæðisins horft til þeirra, sbr. t.d. 23. gr. laga um ættleiðingar, nr. 130/1999, 60. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Loks er mælt fyrir um að gjafsóknin falli niður ef sýnt verður fram á fyrir dómi að starfsmaður hafi ekki verið í góðri trú þegar upplýsingunum var miðlað.

Um 5. gr.

Greinin hefur það að markmiði að tryggja að innan vinnustaða sé fyrir hendi skilgreint verklag í tengslum við uppljóstrun starfsmanna. Hér er einkum horft til norsku laganna á þessu sviði en samkvæmt breytingum á þeim, sem tóku gildi 1. júlí 2017, ber öllum vinnustöðum með fimm starfsmenn eða fleiri að koma á fót ferli fyrir innri uppljóstrun og fylgist norska vinnueftirlitið með innleiðingu þessarar breytingar, sbr. það sem rakið er í greingargerð að framan. Rétt þykir þó að binda skylduna hér á landi við nokkuð stærri vinnustaði.

Í 1. mgr. greinarinnar er þannig mælt fyrir um að í fyrirtækjum eða öðrum vinnustöðum þar sem eru 50 starfsmenn eða fleiri skuli atvinnurekandi í samráði við starfsmenn setja reglur um verklag við uppljóstrun starfsmanna um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi. Reglurnar skulu vera skriflegar og skilgreina ferli innan vinnustaðarins við innri uppljóstrun, þar á meðal um móttöku, meðhöndlun og afgreiðslu tilkynninga um hugsanlegt lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi. Reglurnar skulu vera aðgengilegar öllum starfsmönnum og mega á engan hátt takmarka rétt þeirra samkvæmt lögunum. Líkt og fram kemur í texta málsgreinarinnar tekur skyldan eingöngu til reglna um innri uppljóstrun, en með því er átt við innri uppljóstrun líkt og hún er afmörkuð í 2. gr. frumvarpsins, sem tekur meðal annars til miðlunar til opinberra eftirlitsaðila, sbr. nánar skýringar við 2. gr. að framan.

Ákvæði um að fyrirtæki skuli setja sér reglur um nánar tiltekin atriði eru alls ekki óþekkt í íslenskri löggjöf. Þannig má t.d. benda á ýmsar skyldur fjármálafyrirtækja í þessa veru, sbr. t.d. 19. gr. b og 57. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og 6. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007. Þá má benda á að með 24. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011 var sú skylda lögð á fjölmiðlaveitur að setja sér reglur um ritstjórnarlegt sjálfstæði sem mótaðar skyldu í samráði við starfsmenn og fagfélög þeirra og ber að endurskoða árlega. Í tengslum við ákvæðið samþykkti Blaðamannafélag Íslands fyrirmynd að reglum um ritstjórnarlegt sjálfstæði í formi atriða sem félagið lagði áherslu á að yrðu hluti af slíkum reglum. Til að auðvelda fyrirtækjum að setja reglur um ferli við uppljóstrun gerir 2. mgr. greinarinnar ráð fyrir því að Vinnueftirlit ríkisins setji fyrirmynd að reglum skv. 1. mgr. og birti á vefs sínum. Að því er varðar ríki og sveitarfélög er hins vegar gert ráð fyrir því að sá ráðherra sem fer með starfsmannamál ríkisins setji slíkar reglur fyrir opinberar stofnanir og lögaðila í opinberri eigu en sveitarstjórnir setji reglur um þá vinnustaði sem undir sveitarfélög heyra.

Í ljósi þeirrar skyldu sem í greininni felst er nauðsynlegt að fela einhverjum eftirlit með því að þær reglur sem um ræðir verði settar og úrræði til að bregðast við ef svo er ekki gert. Þykir eðlilegast að fela Vinnueftirliti ríkisins þetta hlutverk og að úrræðið verði dagsektir, sbr. meðal annars til hliðsjónar g-lið 53. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011 og þá staðreynd að dagsektir henta betur en stjórnvaldssektir til að þrýsta á aðila að sinna nánar tiltekinni skyldu sinni. Vinnueftirlit ríkisins býr nú þegar yfir dagsektarheimildum, sbr. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og þykir eðlilegt að sömu reglur og þar koma fram gildi í þessum tilvikum um fjárhæð sektanna og málsmeðferð. Til samræmis við þetta er í 3. mgr. greinarinnar mælt fyrir um að Vinnueftirlit ríkisins hafi eftirlit með því að atvinnurekendur setji sér reglur samkvæmt þessari grein og geti lagt dagsektir á þann sem vanrækir að gera slíkt, en um fjárhæð sektanna og málsmeðferð fari skv. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Í síðastnefndri grein kemur meðal annars fram að ákvörðun um dagsektir skuli tilkynnt skriflega á sannanlegan hátt þeim aðila sem hún beinist að eða fulltrúa hans og henni skuli fylgja skriflegur rökstuðningur. Dagsektir geti numið allt að 1 millj. kr. fyrir hvern dag og skuli renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við álagningu og innheimtu. Þá kemur fram að aðila sé heimilt að kæra ákvörðun Vinnueftirlitsins um beitingu dagsekta til félagsmálaráðuneytisins og að slíkar ákvarðanir séu aðfararhæfar, en málskot fresti aðför.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um gildistöku þann 1. janúar 2021. Í því sambandi er haft í huga að mikilvægt sé að lagasetningin verði kynnt vandlega áður en kemur að gildistöku hennar, t.d. með kynningarefni af hálfu Stjórnarráðsins um stöðu uppljóstrara, auk þess sem rétt er að ætla þeim sem gert verður skylt að setja reglur um verklag skv. 5. gr. tiltekinn tíma til undirbúnings. Þykir hæfilegt að miða við hálft til eitt ár í þessum efnum. Með það fyrir augum að frumvarpið verði að lögum á 150. löggjafarþingi 2019–2020 er því lagt til að lögin taki gildi 1. janúar 2021.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að lögfest verði sams konar heimild til að leita til ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlits ríkisins og lögfest var að því er varðar umboðsmann Alþingis með lögum nr. 147/2018. Í því sambandi athugast að umrædd heimild til að leita til umboðsmanns Alþingis er bundin við þá almannahagsmuni sem umboðsmaður hefur eftirlit með, en ríkisendurskoðandi og Vinnueftirlit ríkisins fara að nokkru leyti með eftirlit með öðrum hagsmunum. Þykir því rétt að unnt verði að neyta sams konar úrræða til að leita til þessara aðila en slíkt verður að telja til þess fallið að styðja við önnur og almennari úrræði sem lögð eru til í frumvarpi þessu.

Í greininni felst þannig að bætt verði inn sams konar grein í lög um ríkisendurskoðanda og endurskoðun og ríkisreikninga, nr. 46/2016, og lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og bætt hefur verið í lög um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, sbr. lög nr. 147/2018. Er greinin framsett og orðuð með sama hætti og um nánari skýringar má því vísa til skýringa í greinargerð með frumvarpi því sem varð að síðastnefndu lögunum, að breyttu breytanda. Gert er ráð fyrir því að opinberir starfsmenn leiti að meginstefnu til umboðsmanns Alþingis eða ríkisendurskoðanda en starfsmenn á einkamarkaði til Vinnueftirlitsins. Á grundvelli reglna stjórnsýsluréttar um leiðbeiningarskyldu og framsendingu erinda yrði það hlutverk viðkomandi eftirlitsaðila að leiðbeina starfsmanni um réttan farveg miðlunar upplýsinga, þar með talið um það hvort rétt sé að leita til lögreglu eða annarra stjórnvalda. Þá væri umboðsmanni, ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlitinu jafnframt rétt að leiðbeina starfsmanni um það hvort fyrirhuguð miðlun upplýsinga sé líkleg til að uppfylla skilyrði laganna til að hann njóti þeirrar verndar sem frumvarpið mælir fyrir um.

Loks er lagt til að þrír málsliðir bætist við 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980 sem er ætlað að mæla fyrir um sérstaka þagnarskyldu til að tryggja þeim sem kvarta til Vinnueftirlits ríkisins trúnað. Sérstöku þagnarskylduákvæði var bætt við lögin með lögum nr. 75/2018 en vegna mistaka við setningu laga nr. 71/2019 var það fellt brott. Með viðbótinni eru mistökin lagfærð og mælt fyrir um skýra þagnarskyldu sem kemur í veg fyrir að almenningur geti fengið aðgang að viðkvæmum upplýsingum um þá sem kvartað hafa til Vinnueftirlitsins.