Lögfesting nokkurra meginreglna umhverfisréttar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 621

1182. Frumvarp til laga um lögfestingu nokkurra meginreglna umhverfisréttar o.fl.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)

I. KAFLI

Markmið, skilgreiningar o. fl.

1. gr.

Markmið laga þessara er að tryggja að við beitingu löggjafar um umhverfismál og umhverfisvernd verði gætt meginreglna umhverfisréttar eins og nánar er greint frá í lögum þessum. Jafnframt er það markmið laganna að stuðla að því að komandi kynslóðir fái notið þeirra gæða sem felast í heilnæmu umhverfi, náttúruauðlindum og óspilltri náttúru með sambærilegum hætti og verið hefur. Enn fremur er það markmið laga þessara að bæta það sem miður hefur farið í samskiptum manns og umhverfis.

2. gr.

Umhverfismál eru þau mál er varða ytra umhverfi mannsins hvort sem það er mótað af náttúruöflum eða manngert.

Umhverfisvernd er hvers konar viðleitni eða aðgerðir til að koma í veg fyrir eða draga úr óæskilegum áhrifum á náttúrulegt umhverfi. Það telst og umhverfisvernd að breyta umhverfi í æskilegt horf og koma í veg fyrir, draga úr eða tefja hvers konar óæskilegar breytingar á umhverfi. Loks telst það umhverfisvernd að stöðva eða draga úr ofnýtingu á náttúruauðlindum.

3. gr.

Lög þessi gilda á íslensku landi, í mengunarlögsögu Íslands og loftrýminu þar yfir.

4. gr.

Umhverfisráðherra fer með yfirstjórn umhverfismála og umhverfisverndar eins og nánar er kveðið á um í lögum.

Þegar undirbúin eru frumvörp til laga sem fjalla um málefni eða framkvæmdir sem hugsanlega geta gengið gegn markmiðum þessara laga skal fara fram mat á umhverfisáhrifum þeirra og það birt í sérstöku fylgiskjali með viðkomandi frumvarpi ásamt tillögum um aðgerðir til verndar umhverfi og náttúruauðlindum eftir því sem við á. Umhverfisráðuneyti skal gefa umsögn um matið.

II. KAFLI

Almenn ákvæði.

5. gr.

Sérhver einstaklingur á rétt á:

Óspilltu og heilnæmu umhverfi.

Aðgangi að landsvæðum utan landareigna lögbýla svo og að öðrum svæðum eins og kveðið er á um í lögum.

Aðgangi að upplýsingum um umhverfismál í samræmi við lög þar að lútandi.

Að geta komið að athugasemdum vegna fyrirhugaðra framkvæmda sem haft geta áhrif á nánasta umhverfi hans.

Skaðabótum vegna tjóns sem hann verður fyrir af völdum mengunar eða umhverfisspjalla af manna völdum í samræmi við lög.

6. gr.

Sérhverjum einstaklingi og lögaðila ber að leggja sitt af mörkum til að vernda þau gæði sem felast í óspilltu og heilnæmu umhverfi.

7. gr.

Sveitarfélögin í landinu, hvert fyrir sig, bera ábyrgð á framkvæmd umhverfismála og umhverfisverndar heima í héraði nema lög mæli annað. Jafnframt ber sveitarfélögum að leysa umhverfisvandamál þar sem upptök þeirra eru og með samvinnu sín á milli þegar við á.

8. gr.

Við áætlanagerð, undirbúning framkvæmda og atvinnurekstrar sem kann vegna legu sinnar, eðlis og umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, skal framkvæma mat á umhverfisáhrifum í samræmi við lög þar að lútandi.

Ekki skal ráðast í framkvæmdir, atvinnurekstur eða aðhafast nokkuð sem kann að hafa alvarleg eða óbætanleg umhverfisspjöll í för með sér fyrr en sýnt er að svo verði ekki.

9. gr.

Einstaklingar og lögaðilar sem stunda atvinnurekstur eða starfsemi sem spillt getur umhverfi eða náttúruauðlindum skulu tryggja innra eftirlit með starfsemi sinni sem hefur það markmið að draga úr neikvæðum áhrifum á umhverfi og náttúruauðlindir.

10. gr.

Sá sem mengar eða spillir umhverfi af ásetningi eða gáleysi, vegna atvinnurekstrar, framkvæmda eða með öðrum athöfnum eða athafnaleysi, ber fébótaábyrgð á því tjóni sem mengunin eða framkvæmdir valda.

Tjónvaldur skal gera allt sem í hans valdi stendur til að koma í veg fyrir frekara tjón eða draga úr því. Hafi orðið tjón skal hann tilkynna það yfirvöldum og einnig ef líkur eru á því að tjón verði.

III. KAFLI

Umhverfis- og mengunarbótasjóður.

11. gr.

Stofna skal sérstakan umhverfis- og mengunarbótasjóð. Sjóðurinn skal standa straum af kostnaði vegna framkvæmda sem nauðsynlegar eru til þess að draga úr mengun eða öðrum umhverfisspjöllum sem orðið hafa og ekki fæst greiddur með öðrum hætti.

Heimilt er að greiða úr sjóðnum vegna aðgerða sem gripið er til eftir gildistöku laga þessara þó að mengun eða umhverfisspjöll hafi orðið fyrir gildistöku þeirra.

12. gr.

Umhverfisráðherra skipar umhverfis- og mengunarbótasjóði fjögurra manna stjórn til fjögurra ára í senn. Stjórnin skal fjalla um umsóknir um styrki úr sjóðnum og gera tillögur til umhverfisráðherra þar að lútandi. Nefndin skal þannig skipuð að fjárlaganefnd Alþingis tilnefnir einn mann, umhverfisnefnd Alþingis einn, fjármálaráðuneyti einn og einn skal tilnefndur af umhverfisráðherra og er sá jafnframt formaður nefndarinnar. Ráðherra setur stjórninni starfsreglur.

Sjóðurinn skal hafa til ráðstöfunar fé eins og ákveðið er á fjárlögum hverju sinni.

IV. KAFLI

Gildistaka.

13. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks, „Velferð á varanlegum grunni“, segir á bls. 43:

„Vakning fer um veröldina í umhverfismálum. Hennar gætir í ríkum mæli hér á landi. Þjóðin hefur vaknað til vitundar um umhverfi sitt og þau verðmæti sem hrein og óspillt náttúra landsins er.

Ríkisstjórnin mun leita víðtækrar samstöðu um mótun framsýnnar umhverfisstefnu og jafnframt verða grundvallarsjónarmið umhverfisréttar lögfest með sambærilegum hætti og hjá öðrum vestrænum þjóðum.“

Þann 22. maí 1992 skipaði umhverfisráðherra nefnd „til að undirbúa mótun framsýnnar umhverfisstefnu . . . “ Við stefnumótunina bar að taka „tillit til þarfa samfélagsins og alþjóðlegra skuldbindinga og hafa að leiðarljósi að ná fram markmiðum sjálfbærrar þróunar“. Jafnframt var nefndinni falið að undirbúa frumvarp þar sem skilgreind yrðu grundvallarsjónarmið umhverfisréttar.

Í nefndina voru skipaðir: Árni M. Mathiesen alþingismaður, Gunnlaugur Stefánsson alþingismaður, Haukur Helgason skólastjóri, Sigurður M. Magnússon, forstöðumaður Geislavarna ríkisins, og Magnús Jóhannesson ráðuneytisstjóri, þá aðstoðarmaður umhverfisráðherra, og var hann formaður nefndarinnar. Þórir Ibsen, deildarstjóri í umhverfisráðuneytinu, var starfsmaður nefndarinnar.

Nefndin hóf störf 29. maí 1992. Þann 10. febrúar 1993 skilaði nefndin umhverfisráðherra tillögu að stefnumótun í umhverfismálum. Tillagan bar heitið „Á leið til sjálfbærrar þróunar: Stefna og framkvæmdir ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks í umhverfismálum.“ Við mótun stefnunnar var hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar höfð í huga. Í framhaldi af tillögu nefndarinnar lagði umhverfisráðherra fram skýrslu á 116. löggjafarþingi um mótun stefnu í umhverfismálum (429. mál, þskj. 729).

Veturinn 1993–94 hélt nefndin áfram störfum og tók þá Petrína Baldursdóttir alþingismaður sæti Gunnlaugs Stefánssonar í nefndinni. Jafnframt starfaði Aðalheiður Jóhannsdóttir, framkvæmdastjóri Náttúruverndarráðs, með nefndinni.

Nefndin skilaði umhverfisráðherra tillögum sínum 25. apríl 1994. Frumvarp það sem hér er lagt fram er samhljóða frumvarpi því sem nefndin varð sammála um.

Frumvarp það, sem hér er lagt fram, skiptist í fjóra kafla. Í því er leitast við að lögfesta nokkur grundvallarsjónarmið umhverfisréttar, sbr. það sem segir í áður tilvitnaðri stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnarinnar og heiti frumvarpsins ber með sér.

Umhverfisréttur er ekki skýrt afmarkað hugtak enda er fræðigreinin umhverfisréttur ung. Fræðimenn eru ekki á eitt sáttir um hvað nákvæmlega felist í hugtakinu þó að flestir séu sammála um kjarna þess. Hins vegar er ljóst að undir réttarsviðið falla reglur, þar sem m.a. er leitast við að lýsa æskilegri og óæskilegri hegðun manna og reglurnar hafa ýmist að markmiði að vernda, stýra eða bæta ytra umhverfi. Frumvarp það, sem hér er lagt fram, er þó almennara en fyrrgreind lýsing, m.a. vegna þess að eitt af markmiðunum er að lögfesta meginsjónarmið sem nota má þegar einstökum lögum, sem varða umhverfi og umhverfismál, er beitt. Einnig ber að geta þess að í frumvarpinu er lögð áhersla á einstaklinginn og rétt hans, sbr. 5. gr. frumvarpsins. Verði frumvarp þetta að lögum verða reglur þess fyrst og fremst til fyllingar einstökum lögum á sviði umhverfismála sem þegar hafa verið sett eða eru í undirbúningi.

Á heimsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun, sem haldin var í Rio de Janeiro dagana 3.–14. júní 1992, var samþykkt sérstök yfirlýsing, Ríó-yfirlýsingin um umhverfi og þróun. Yfirlýsingin geymir 27 reglur sem með einum eða öðrum hætti fjalla um umhverfismál og eru byggðar á hugmyndafræðinni um sjálfbæra þróun. Í skýrslu umhverfisráðherra frá heimsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun segir m.a.:

„Í Ríó-yfirlýsingunni er því slegið föstu að allir eigi rétt á heilbrigðu lífi í sátt við náttúruna og að öll ríki eigi rétt á að nýta eigin náttúruauðlindir, en þó háð því skilyrði að það valdi ekki umhverfisskaða í öðrum löndum. Hagþróun verður að taka tillit til umhverfisverndar, að öðrum kosti verður framtíð afkomenda okkar stefnt í voða.“

Í yfirlýsingunni er auk annars að finna varúðarregluna (regla 15), reglu þess efnis að fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum þegar fyrirhuguð er starfsemi sem líkleg er til þess að hafa veruleg, skaðleg áhrif á umhverfi (regla 17), ríkin eru hvött til þess að koma á virkri umhverfislöggjöf og einnig má nefna reglu um rétt einstaklinga til upplýsinga í vörslu hins opinbera (regla 10).

Við undirbúning frumvarpsins, sem hér er lagt fram, var m.a. tekið mið af Ríó-yfirlýsingunni, ákvæðum EES-samningsins um umhverfi og þeirri þróun sem átt hefur sér stað í norrænni umhverfislöggjöf á undanförum árum. Að öðru leyti er vísað til skýrslu umhverfisráðherra, sem lögð var fram á 116. löggjafarþingi, um mótun stefnu í umhverfismálum og áður hefur verið vikið að.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni felast þrjú efnisatriði. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu er markmið þess að lögfesta nokkur grundvallarsjónarmið eða meginreglur umhverfisréttar. Hlutverk slíkra meginreglna verður einkum að lögfesta meginsjónarmið sem nota má til að skýra einstök lög eða reglur sem fjalla um umhverfismál. Umhverfislöggjöfin er enn sem komið er nokkuð brotakennd og því er talin nauðsyn á slíku. Í öðru lagi er markmiðið að setja fram reglur sem stuðla eiga að því að komandi kynslóðir fái notið þeirra gæða sem felast í heilnæmu umhverfi, náttúruauðlindum og óspilltri náttúru með sambærilegum hætti og verið hefur. Dæmi um slíkar reglur má finna í 4., 6., 7., 8. og 9. gr. frumvarpsins. Loks er það markmið að bæta það sem miður hefur farið, sbr. 11. gr.

Um 2. gr.

Í greininni eru tvö hugtök skýrð. Rétt þykir að taka fram að með hugtakinu umhverfismál er einungis átt við þau mál er varða ytra umhverfi mannsins, til aðgreiningar frá þeim málum er varða innra umhverfi eða vinnuumhverfi hans og er það sérstaklega tekið fram.

Seinna hugtakið, sem skýrt er, varðar vernd umhverfis. Hugtakið er margþætt eins og skýring þess ber með sér. Það felur í sér fyrirbyggjandi aðgerðir, lagfæringar á ástandi umhverfis sem spillst hefur af manna völdum, auk skynsamlegrar nýtingar auðlinda.

Um 3. gr.

Rétt þykir að taka sérstaklega fram að verði frumvarp þetta að lögum er þeim ætlað að gilda á íslensku yfirráðasvæði, þ.e. á íslensku landi og í landhelgi, svo og í mengunarlögsögu Íslands eins og hugtakið er skilgreint í 7. tölul. 3. gr. laga nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, og í loftrýminu þar yfir. Mengunarlögsaga Íslands er skilgreind svo í tilvitnuðum lögum: „Mengunarlögsaga Íslands“ er það hafsvæði sem nær yfir innsævi, landhelgi og efnahagslögsögu Íslands og landgrunn Íslands.“

Um 4. gr.

Í 1. mgr. er ítrekuð sú verkaskipting, sem kemur fram í auglýsingu nr. 96/1969, ásamt síðari breytingum, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Samkvæmt 13. gr. reglugerðarinnar fer umhverfisráðuneyti m.a. með mál sem varða náttúruvernd, aðgerðir til að stjórna stofnstærð villtra dýra, dýravernd og eflingu alhliða umhverfisverndar, varnir gegn mengun á landi, í lofti og legi, eyðingu og endurvinnslu hvers kyns úrgangs frá byggð og atvinnuvegum, skipulags- og byggingarmál, rannsóknir á sviði umhverfismála, veðurathuganir o.fl.

Samkvæmt 2. mgr. ber að framkvæma mat á umhverfisáhrifum þegar undirbúin eru frumvörp til laga sem með einum eða öðrum hætti geta gengið gegn markmiðum þeim sem stefnt er að í 1. gr. frumvarpsins. Í þessu ákvæði felst regla sem er til þess fallin að draga úr hættu á umhverfisspjöllum með fyrirbyggjandi ráðstöfunum.

Ljóst er að árlega eru samin fjölmörg lagafrumvörp sem geta gengið gegn markmiðunum sem stefnt er að. Þess vegna er æskilegt að lagt sé mat á áhrifin sem löggjöfin muni hafa á umhverfið. Gera má ráð fyrir því að slíkt mat geti lagt grunn eða ramma að mati á umhverfisáhrifum, sbr. ákvæði laga nr. 63/1993, og sérstakri löggjöf um tilteknar framkvæmdir. Lagt er til að ráðuneyti umhverfismála gefi umsögn um matið. Það verður hins vegar á ábyrgð þeirra sem undirbúa frumvörpin að tryggja að matið fari fram. Með umsögn ráðuneytisins opnast einnig möguleikar til að gæta aukins samræmis í umhverfislöggjöf framtíðarinnar.

Um 5. gr.

Í greininni er að finna helstu meginreglurnar sem undirstrika réttindi einstaklingsins og tengjast með einum eða öðrum hætti umhverfi og þeim gæðum sem felast í óspilltu og heilnæmu umhverfi. Eins og nánar verður gerð grein fyrir má í ýmsum lögum finna meginreglurnar í mismunandi útfærslum.

Í 1. tölul. er almenn regla og samkvæmt henni á sérhver einstaklingur rétt á óspilltu og heilnæmu umhverfi. Víða í umhverfislöggjöfinni má finna sérstakar reglur sem hafa það að markmiði að tryggja þessi gæði og hér á eftir fara nokkur dæmi.

Fyrst ber að nefna lög nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, ásamt síðari breytingum. Samkvæmt 1. gr. nefndra laga er þeim auk annars ætlað að tryggja landsmönnum svo heilnæm lífsskilyrði sem á hverjum tíma eru tök á að veita og skal með markvissum aðgerðum vinna að þessu markmiði. Aðgerðirnar, sem nefndar eru, eiga m.a. að tryggja sem best eftirlit með umhverfi, vernda þau lífsskilyrði sem felast í ómenguðu umhverfi, hreinu lofti, ómenguðu vatni o. fl. Einnig má benda á lög nr. 52/1988, ásamt síðari breytingum, um eiturefni og hættuleg efni. Í lögum eru fjölmörg ákvæði sem hafa að markmiði að vernda heilsu manna og dýra vegna skaðlegra áhrifa sem stafað geta af notkun og meðferð eiturefna og hættulegra efna. Jafnframt er bent á lög nr. 32/1986, ásamt síðari breytingum, um varnir gegn mengun sjávar. Í 1. gr. laga nr. 32/1986 kemur fram tilgangur þeirra, en hann er að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun sem stafar frá skipum, loftförum, pöllum eða öðrum mannvirkjum á sjó og frá landstöðvum af völdum olíu og annarra efna og stofnað geta heilsu manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða truflað lögmæta nýtingu hafsins. Loks má benda á lög nr. 47/1971, um náttúruvernd. Samkvæmt 1. gr. laganna er tilgangur þeirra að stuðla að samskiptum manns og náttúru, þannig að ekki spillist að óþörfu líf eða land, né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft. Að lokum er bent á 83. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, um bann við óhreinkun vatna.

Í 2. tölul. er undirstrikað að sérhver einstaklingur eigi rétt á aðgangi að landsvæðum utan landareigna lögbýla svo og að öðrum svæðum eins og kveðið er á um í lögum. Víða í löggjöfinni má finna slíkar reglur. Í 11. gr. laga nr. 47/1971, um náttúruvernd, eru almennar reglur um rétt almennings til þess að fara um og dvelja á landsvæðum utan lögbýla og á öðrum svæðum. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laganna er almenningi heimil för um landsvæði utan landareigna lögbýla, svo og dvöl á þessum svæðum í lögmætum tilgangi. Rétt þykir að taka fram að ákvæðinu í 2. tölul. er ekki á neinn hátt ætlað að þrengja regluna í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 47/1971. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. er gangandi fólki veittur réttur til þess að fara um óræktuð og ógirt eignarlönd manna en sé land girt eða ræktað þarf leyfi landeigenda til þess að fara um eða dvelja á landinu. Rétt þykir í þessu sambandi að benda einnig á 20. gr. laga nr. 47/1971 um rétt til þess að fara um sjávarstrendur og vatnsbakka sem rýmka gildissvið 2. mgr. 11. gr. sömu laga, 11. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, um umferð á vötnum og ís og loks á 115. gr. sömu laga um almenna umferð um vötn, en samkvæmt greininni er öllum heimilt að fara á bátum og skipum um öll skipgeng vötn. Regla þessi sætir þó takmörkunum í sérlöggjöf.

Samkvæmt 3. tölul. á sérhver einstaklingur rétt á aðgangi að upplýsingum um umhverfismál í samræmi við lög þar að lútandi. Á 116. löggjafarþingi voru samþykkt lög nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, og eru þau nýmæli. Með lögum er réttur almennings til þess að fá upplýsingar um umhverfismál lögvarinn. Samkvæmt 2. gr. tilvitnaðra laga gilda þau um aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra. Lögin byggja á þeirri forsendu að sá sem óskar eftir upplýsingum þarf ekki að eiga neinna hagsmuna að gæta. Þetta hefur það í för með sér að hver sem er getur óskað eftir upplýsingum án sérstakra útskýringa.

Í 4. tölul. er mikilvæg regla sem finna má í ýmsum lögum og reglugerðum. Markmið reglunnar er augljóst og mikilvægt réttaröryggisatriði og er það víða lögfest. Nægir hér að benda á 17. gr. skipulagslaga, nr. 19/1964, ásamt síðari breytingum, auk 7. og 10. gr. laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 110/1993.

Loks er í 5. tölul. ítrekað að sérhver einstaklingur eigi rétt á skaðabótum vegna tjóns sem hann verður fyrir af völdum mengunar eða umhverfisspjalla af manna völdum í samræmi við lög. Með ákvæðinu er fyrst og fremst verið að undirstrika réttinn en hann takmarkast að sjálfsögðu af þeim skilyrðum sem hverju sinni eru í lögum eða byggja á öðrum réttarheimildum. Grunnhugsunin er sú að undirstrika að einstaklingar eiga almennt séð ekki að þurfa að þola mengunartjón eða umhverfisspjöll.

Um 6. gr.

Umhverfismál hafa þá sérstöðu að snerta nánast allt mannlegt atferli og í greininni er almenn regla sem hefur þann tilgang að minna á að þau lífsgæði, sem felast í óspilltu og heilnæmu umhverfi, eru ekki sjálfsögð. Sérhver einstaklingur og lögaðili ber ábyrgð á gjörðum sínum og allir verða að leggja sitt af mörkum til að vernda gæðin. Með reglu þessari er einnig undirstrikað að umhverfisvernd er ekki einkamál opinberra stjórnvalda.

Um 7. gr.

Í greininni eru nokkur mikilvæg efnisatriði sem rétt er að skýra nánar.

Í fyrsta lagi er tekið fram að sveitarfélögin í landinu, hvert fyrir sig, bera ábyrgð á framkvæmd umhverfismála og umhverfisverndar heima í héraði nema lög mæli á annan veg. Samkvæmt 6. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, ásamt síðari breytingum, eru nokkrir af mikilvægustu þáttum umhverfismála meðal lögboðinna verkefna sveitarfélaganna. Þetta eru skipulags- og byggingarmál, sorphreinsun og sorpeyðing, heilbrigðiseftirlit (mengunareftirlit), eyðing refa, minka og vargfugls. Regla þessi er eðlileg enda eru staðbundin stjórnvöld að jafnaði betur undir það búin að takast á við vandamál heima í héraði en stjórnvöld á landsvísu þó að benda megi á undantekningar frá þessu.

Í annan stað er lögð áhersla á að leysa skuli umhverfisvandamál þar sem upptök þeirra eru. Eins og komið var að í umsögn um 6. gr. frumvarpsins hafa umhverfismál þá sérstöðu að snerta nánast allt mannlegt atferli, sérhver einstaklingur og lögaðili ber ábyrgð á gjörðum sínum og verður að leggja sitt af mörkum til að vernda þau gæði sem felast í óspilltu og heilnæmu umhverfi. Hvað sveitarfélögin varðar þá felst ábyrgð þeirra m.a. í því að leysa umhverfisvandamál með aðgerðum heima í héraði. Rétt þykir jafnframt að benda sérstaklega á þá staðreynd að þrátt fyrir að meginreglan sé sú að leysa skuli umhverfisvandamál þar sem upptök þeirra eru er jafnmikilvægt að sveitarfélögin vinni saman að lausn einstakra umhverfisvandamála, enda má gera ráð fyrir því að slíkt skili sér í lægri framkvæmda- og rekstrarkostnaði og komi íbúum sveitarfélaganna til góða, m.a. með lægri álögum opinberra gjalda.

Um 8. gr.

Í 1. mgr. er almenn regla sem felur í sér skyldu til að framkvæma mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmda og atvinnurekstrar sem kann að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag.

Á 116. löggjafarþingi var stórt skref stigið í umhverfismálum þegar lög nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, voru samþykkt á Alþingi. Samkvæmt þeim lögum ber að framkvæma mat á umhverfisáhrifum þegar tilteknar stórframkvæmdir, sem tíundaðar eru í 1. mgr. 5. gr. laganna, eru undirbúnar. Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 63/1993 er ráðherra veitt heimild til þess að ákveða með reglugerð að aðrar framkvæmdir en þær sem getið er í 1. mgr. skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Nýlega var gefin út reglugerð nr. 179/1994 um mat á umhverfisáhrifum og fylgir henni listi þar sem taldar eru upp ýmiss konar framkvæmdir sem gætu orðið matsskyldar samkvæmt ákvæðum tilvitnaðra laga.

Í 2. mgr. er undirstrikað að almennt séð verði að sýna fram á að framkvæmdir, atvinnurekstur eða annað mannlegt atferli hafi ekki í för með sér alvarleg eða óbætanleg umhverfisspjöll. Þetta ber að sjálfsögðu að athuga áður en ráðist er í viðkomandi framkvæmd eða atvinnurekstur og er matið ekki einungis bundið við að framkvæmdin hafi í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi. Í hnotskurn verður að sýna fram á að tiltekin framkvæmd eða atvinnurekstur hafi ekki í för með sér alvarleg eða óbætanleg umhverfisspjöll og allur vafi hlýtur að koma umhverfinu til góða.

Um 9. gr.

Hér er að finna sjálfstæða reglu sem óhjákvæmilega er þó tengd 6. gr. frumvarpsins um skyldu einstaklinga og lögaðila til að vernda þau gæði sem felast í óspilltu og heilnæmu umhverfi. Samkvæmt greininni skulu þeir sem stunda atvinnurekstur eða starfsemi sem spillt getur umhverfi eða náttúruauðlindum tryggja innra eftirlit með umhverfisþáttum starfseminnar. Markmiðið með þessari skyldu er að draga úr neikvæðum áhrifum á umhverfi og náttúruauðlindir. Reglan hefur fyrst og fremst þann tilgang að minna á að með fyrirbyggjandi aðgerðum og eftirliti er hægt að draga úr neikvæðum áhrifum á umhverfi. Benda má á að almennt séð er innra eftirlit fyrirtækja með umhverfisþáttum álitið virkara en eftirlit þriðja aðila. Engin almenn lög eru enn sem komið er í gildi hér á landi um innra eftirlit með umhverfisþáttum. Hins vegar þekkist slík framkvæmd og finna má einstök ákvæði í reglugerðum sem lúta að innra eftirliti þar sem fram fer tiltekin atvinnustarfsemi. Í þessu sambandi er t. d. bent á 59. og 75. gr. reglugerðar nr. 35/1994 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi í landi.

Loks ber að nefna að í undirbúningi er lögfesting á reglugerð ráðsins nr. 1836/83/EBE frá 29. júní 1993 um þátttöku iðnfyrirtækja í stjórnunar- og eftirlitskerfi sem er hluti af 1. viðbótarpakka EES-samningsins. Markmið reglugerðarinnar er að hvetja iðnfyritæki til þess að laga starfsemi sína að markmiðum umhverfisverndar, standa að gerð umhverfisáætlana og meta árangurinn reglulega. Í því skyni er gert ráð fyrir að iðnfyrirtæki geti tekið þátt í sérstöku viðurkenningarkerfi en með þátttökunni skuldbinda þau sig til að leggja fram áætlanir og stefnumörkun í umhverfismálum sem byggir á þeim þeim kröfum og skilyrðum sem gerðar eru í reglugerðinni.

Um 10. gr.

Með hliðsjón af þeirri reglu, sem stundum hefur verið nefnd mengunarbótaregla, er í 1. mgr. lagt til að lögfest verði sérstök skaðabótaregla sem hefur að markmiði að vernda umhverfi. Slík regla ætti jafnframt að bæta stöðu þeirra einstaklinga og lögaðila sem verða fyrir tjóni vegna umhverfisskaða. Lagt er til að reglan byggi á sakargrundvelli, þ.e. sá sem mengar eða spillir umhverfi af ásetningi eða gáleysi er skaðabótaskyldur og takmarkast skyldan af þeim reglum sem íslenskur skaðabótaréttur byggir á.

Í 2. mgr. er sú eðlilega skylda lögð á tjónvald að hann komi í veg fyrir frekara tjón hafi það orðið eða dragi úr tjóni. Gera má ráð fyrir því að tjónvaldur sé að jafnaði sá aðili sem mesta möguleika hefur til slíks. Jafnframt er sú skylda lögð á tjónvald að tilkynna yfirvöldum um tjón hafi það orðið eða ef líklegt er að það verði.

Um 11. gr.

Til þess að bæta umhverfisskaða sem orðið hefur, og kostnaðurinn sem af því hlýst fæst ekki greiddur með öðrum hætti, er lagt til í 1. mgr. að stofnaður verði sérstakur umhverfis- og mengunarbótasjóður. Ekki er þó ætlunin að sjóður í þrengri merkingu þess orðs liggi fyrir, sbr. það sem segir í 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. er lagt til að sjóðurinn hafi til ráðstöfunar fé eins og ákveðið er á fjárlögum hverju sinni.

Fjármunum sjóðsins skal varið til greiðslu kostnaðar vegna framkvæmda sem nauðsynlegar eru til þess að draga úr mengun eða öðrum umhverfisspjöllum sem orðið hafa og ekki fæst greiddur með öðrum hætti. Hugsunin er sú að aðrar leiðir, t.d. greiðsla úr öðrum sjóðum eða skaðabætur samkvæmt dómi til þess að fá kostnaðinn greiddan, verði fyrst reyndar. Einungis þegar þær eru fullreyndar er heimilt að greiða fjármagn úr sjóðnum. Sjóðurinn verður opinn bæði einstaklingum og lögaðilum sem að öðru leyti uppfylla skilyrðin enda verði gert ráð fyrir greiðslunum hverju sinni á fjárlögum, sbr. 2. mgr. 12. gr. Nokkur þörf er talin vera á slíkum slíkum sjóði. Skemmst er að minnast strands danska skipsins Eriks Boye í innsiglingunni í Breiðdalsvík sumarið 1992. Vegna mengunarhættu varð að grípa til aðgerða sem höfðu í för með verulegan kostnað fyrir sveitarfélagið, en sá kostnaður hefur ekki fengist endurgreiddur hjá tjónvaldi.

Í 2. mgr. er sérstaklega tekið fram að heimilt er að greiða úr sjóðnum vegna aðgerða sem gripið er til eftir gildistöku laganna þó að mengunin eða umhverfisspjöllin hafi orðið áður en þau tóku gildi. Ákvæði þetta tryggir m.a. að hægt verður að taka á vandamálum sem nú þegar kunna að vera til staðar, sbr. markmið það sem kemur fram í lok 1. gr. frumvarpsins.

Um 12. og 13. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

YFIRLÝSING RÁÐSTEFNU SAMEINUÐU ÞJÓÐANNA

UM UMHVERFI OG ÞRÓUN

Í RIO DE JANEIRO

(RÍÓ-YFIRLÝSINGIN UM UMHVERFI OG ÞRÓUN)

Ráðstefna Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun, í Rio de Janeiro dagana 3. til 14. júní 1992, ítrekar yfirlýsingu ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi mannkyns, sem samþykkt var í Stokkhólmi hinn 16. júní 1972, og hyggst byggja á henni, með það að markmiði að koma á nýju alheimssamstarfi á jafnræðisgrundvelli með því að stofna til nýrrar og víðtækari samvinnu meðal ríkja, mikilvægra atvinnugreina samfélagsins og fólks almennt, að vinna að gerð alþjóðlegra samninga þar sem hagsmunir allra eru virtir og hlúð að heildstæðu umhverfis- og þróunarkerfi fyrir heiminn allan, með þeim skilningi að heimili okkar, jörðin, er samofin heild þar sem allir þættir eru innbyrðis háðir, lýsir því yfir eftirfarandi grundvallarreglum:

Regla 1.

Sú viðleitni að koma á sjálfbærri þróun varðar sjálft mannkynið. Því ber réttur til að lifa heilbrigðu og auðgandi lífi í sátt við náttúruna.

Regla 2.

Samkvæmt stofnskrá Sameinuðu þjóðanna og grundvallarreglum alþjóðalaga hafa ríki fullveldisrétt til að nýta auðlindir sínar í samræmi við eigin þróunar- og umhverfisstefnu og þeim ber skylda til að tryggja að starfsemi innan lögsögu þeirra eða á vegum þeirra valdi ekki tjóni á umhverfi annarra ríkja eða á svæðum utan lögsögu þeirra.

Regla 3.

Réttinn til þróunar ber að nýta með þeim hætti að komið sé af sanngirni til móts við umhverfis- og þróunarþarfir núlifandi og komandi kynslóða.

Regla 4.

Til þess að af sjálfbærri þróun geti orðið verður umhverfisvernd að vera óaðskiljanlegur liður í þróunarferlinu og því er ekki hægt að slíta hana úr samhengi við það.

Regla 5.

Ófrávíkjanleg forsenda sjálfbærrar þróunar er að öll ríki og allt mannkynið vinni saman að því brýna verkefni að uppræta fátækt í því skyni að draga úr þeim mun sem er á lífskjörum fólks og mæta betur þörfum meiri hluta fólksins í heiminum.

Regla 6.

Sérstakar aðstæður og þarfir þróunarlanda, einkum þeirra sem skemmst eru á veg komin og þar sem umhverfið er viðkvæmt, skulu njóta forgangs. Alþjóðlegar aðgerðir á sviði umhverfis- og þróunarmála skulu einnig taka mið af hagsmunum og þörfum allra landa.

Regla 7.

Ríki skulu vinna sameiginlega að því að vernda, varðveita og endurheimta heilbrigði og heildstæði vistkerfis jarðar í anda alþjóðlegrar samheldni. Í ljósi þess að ríki eiga mismikinn þátt í hnignun umhverfisins á jörðinni hafa þau öll sameiginlegum en mismunandi skyldum að gegna. Iðnríkin gangast við þeirri ábyrgð sem á þeim hvílir í þeirri alþjóðlegu viðleitni að koma á sjálfbærri þróun, í ljósi þess álags sem þjóðfélög þeirra valda á umhverfi heimsins og þeirrar tækni og fjármags sem þau hafa yfir að ráða.

Regla 8.

Í því skyni að koma á sjálfbærri þróun og auka lífsgæði allra skulu ríki draga úr eða leggja af ósjálfbær framleiðslu- og neysluferli og móta viðeigandi stefnu í málum er varða fólksfjölgun og búsetu.

Regla 9.

Ríki skulu vinna saman að því að efla getu einstakra ríkja til að koma á og viðhalda sjálfbærri þróun með því að efla vísindalegan skilning með þeim hætti að skiptast á vísinda- og tækniþekkingu og stuðla að tækniþróun, aðlögun að nýrri tækni og tækniaðstoð, þar á meðal á sviði nýrrar og skapandi tækni.

Regla 10.

Best verður tekist á við umhverfismál með þátttöku allra þegna sem hlut eiga að máli á viðkomandi sviðum. Í hverju ríki skal sérhver einstaklingur hafa aðgang, eftir því sem við á, að upplýsingum um umhverfið sem eru í vörslu opinberra aðila, þar á meðal upplýsingum um hættuleg efni og hættulega starfsemi í samfélagi þeirra, svo og tækifæri til að taka þátt í ákvarðanatöku. Ríki skulu auðvelda og örva skilning og þátttöku almennings með því að veita honum greiðan aðgang að upplýsingum. Raunverulegur aðgangur skal veittur að réttar- og stjórnsýslukerfum, þar á meðal að réttarrúrræðum.

Regla 11.

Ríki skulu koma á virkri umhverfislöggjöf. Umhverfisstaðlar, stjórnunarmarkmið og forgangsröðun skulu taka mið af því umhverfis- og þróunarsamhengi sem við á hverju sinni. Staðlar, sem settir eru í sumum löndum, kunna að vera óviðeigandi og hafa í för með sér óréttmætan kostnað eða félagslega röskun í öðrum löndum, einkum í þróunarlöndum.

Regla 12.

Ríki skulu í sameiningu stuðla að uppbyggjandi og opnu, alþjóðlegu hagkerfi er leiði til hagvaxtar og sjálfbærrar þróunar í öllum löndum svo auðveldara verði að takast á við umhverfisvandann. Mörkun viðskiptastefnu með tilliti til umhverfismála skal ekki fela í mismunun, hvorki eftir geðþótta né á óréttmætan hátt, eða dulbúnar takmarkanir á alþjóðaviðskipti. Forðast ber einhliða aðgerðir til að takast á við umhverfisvanda utan lögsögu innflutningsríkja. Aðgerðir þar sem tekist er á við umhverfisvanda, sem teygir sig út yfir landamæri, eða alheimsumhverfisvanda, skulu, eftir því sem mögulegt er, byggjast á alþjóðlegu samkomulagi.

Regla 13.

Ríki skulu setja sér lög um skaðabótaábyrgð og bótagreiðslur til þeirra sem verða fyrir skaða af völdum mengunar og annarra umhverfisspjalla. Ríki skulu einnig vinna saman með skjótvirkum og ákveðnari hætti en nú er að frekari þróun alþjóðalaga um skaðabótaábyrgð og bætur vegna umhverfisspjalla sem starfsemi innan lögsögu eða yfirráðasvæði þeirra veldur á svæðum utan lögsögu þeirra.

Regla 14.

Ríki skulu í sameiningu vinna gegn eða koma í veg fyrir flutninga til annarra ríkja á efnum og starfsemi sem valda alvarlegu umhverfistjóni eða teljast skaðleg heilsu manna.

Regla 15.

Í því skyni að vernda umhverfið skulu ríki í ríkum mæli beita varúðarreglunni eftir því sem þau hafa getu til. Skorti á vísindalegri fullvissu, þar sem hætta er á alvarlegu eða óbætanlegu tjóni, skal ekki beitt sem rökum til að fresta kostnaðarhagkvæmum aðgerðum sem koma í veg fyrir umhverfisspjöll.

Regla 16.

Yfirvöld í einstökum ríkjum skulu stuðla að því að tillit sé tekið til umhverfiskostnaðar og að hagrænum stjórntækjum sé beitt með hliðsjón af þeirri grundvallarreglu að mengunarvaldur skuli bera kostnað af menguninni, með tilhlýðilegu tilliti til almenningshagsmuna og án þess að raska alþjóðaviðskiptum og fjárfestingum.

Regla 17.

Ríki skulu láta fara fram mat á umhverfsáhrifum þegar um er að ræða fyrirhugaða starfsemi sem líkleg er til að hafa veruleg, skaðleg áhrif á umhverfið og háð er úrskurði viðkomandi stjórnvalds.

Regla 18.

Sérhvert ríki skal tafarlaust tilkynna öðrum ríkjum um hvers kyns náttúruhamfarir eða önnur neyðartilfelli sem líkleg eru til að valda skyndilegum og skaðlegum áhrifum á umhverfi viðkomandi ríkja. Samfélag þjóðanna skal gera allt sem í þess valdi stendur til að aðstoða ríki sem fyrir slíku verða.

Regla 19.

Sérhvert ríki skal með góðum fyrirvara tilkynna öðrum ríkjum, sem fyrir áhrifum kunna að verða, um starfsemi er kann að hafa veruleg, skaðleg umhverfisáhrif út fyrir landamæri þess, veita slíkum ríkjum nauðsynlegar upplýsingar og hafa samráð við þau tímanlega og í góðri trú.

Regla 20.

Konur hafa mikilvægu hlutverki að gegna við framkvæmd umhverfis- og þróunarmála. Full þátttaka þeirra er því nauðsynleg til að koma á sjálfbærri þróun.

Regla 21.

Hugvit, hugsjónir og hugrekki æsku þessa heims skal virkja í því skyni að móta alheimssamstarf til að koma á sjálfbærri þróun og tryggja öllum betri framtíð.

Regla 22.

Frumbyggjar og samfélög þeirra, svo og önnur smærri samfélög, hafa mikilvægu hlutverki að gegna við framkvæmd umhverfis- og þróunarmála vegna þekkingar þeirra og hefða. Ríki ættu að viðurkenna og styðja með tilhlýðilegum hætti við sjálfsmynd þeirra, menningu og hagsmuni og gera þeim kleift að taka virkan þátt í því að koma á sjálfbærri þróun.

Regla 23.

Umhverfi og náttúruauðlindir fólks, sem býr við kúgun, yfirdrottnun og hersetu, skulu vernduð.

Regla 24.

Stríðsrekstur er í eðli sínu fjandsamlegur sjálfbærri þróun. Ríki skulu því virða alþjóðalög sem miða að því að vernda umhverfið á stríðstímum og vinna saman að því að þróa áfram slík lög eftir því sem þörf krefur.

Regla 25.

Friður, þróun og umhverfisvernd eru hvert öðru háð og óaðskiljanleg.

Regla 26.

Ríki skulu leysa allan ágreining um umhverfismál sín í milli með friðsamlegum hætti og beita í því skyni viðeigandi ráðum í samræmi við stofnskrá Sameinuðu þjóðanna.

Regla 27.

Ríki og fólk skulu vinna saman í góðri trú og í anda samstarfs til að uppfylla þær grundvallarreglur sem settar eru fram í þessari yfirlýsingu og við frekari þróun alþjóðalaga á sviði sjálfbærrar þróunar.