Húsnæðisstofnun ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 93

105. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með síðari breytingum.

Flm.: Kristinn H. Gunnarsson.

1. gr.

102. gr. laganna orðast svo:

Launagreiðandi, sem vanrækir að taka skyldusparnað af starfsmanni samkvæmt lögum þessum eða vanrækir að skila því sem hann hefur tekið af launum starfsmanna sinna, skal sæta sektum allt að 1.500.000 kr. miðað við grunn lánskjaravísitölu í mars 1992. Hámark sektar fylgir lánskjaravísitölu.

Sé um refsivert brot að ræða skal launagreiðandi jafnframt sæta refsiábyrgð samkvæmt almennum hegningarlögum.

2. gr.

Á eftir 102. gr. laganna komi ný grein svohljóðandi:

Nú gerir launagreiðandi ekki skil á skyldusparnaði sem hann hefur tekið af launum starfsmanns síns og getur launþegi þá, að liðnum tveimur mánuðum frá útborgun launa, óskað eftir innlausn kröfunnar hjá félagsmálaráðuneytinu eða þeim aðila sem ráðuneytið hefur samið við um að annast slík mál.

Sinni launagreiðandi ekki áskorun um að greiða skuldina skal krafan innleyst og skuldin greidd úr ríkissjóði inn á reikning skyldusparanda hjá Byggingarsjóði ríkisins, enda liggi fyrir framsal skyldusparanda á kröfunni til ríkissjóðs. Þetta skal gert innan fjögurra mánaða frá því krafa launþegans var sett fram. Greiða skal höfuðstól og samfellda dráttarvexti eins og þeir eru auglýstir hverju sinni af Seðlabanka Íslands. Krafan skal studd gögnum um fjárhæð hennar og gjalddaga, svo sem launaseðlum eða skilagrein launagreiðanda.

Heimilt er að greiða kröfur vegna skyldusparnaðar sem fallið hefur í gjalddaga eftir 1. júlí 1988, enda sé ekki liðinn lengri tími en fjögur ár frá útborgun launa. Ekki skiptir máli hvort bú launagreiðanda hefur verið tekið til gjaldþrotaskipta eða ekki.

Á innleysta skyldusparnaðarkröfu ríkissjóðs falla 7,5% viðurlög við innlausnina. Á kröfuna reiknast síðan dráttarvextir eins og þeir eru ákveðnir hverju sinni af Seðlabanka Íslands og innheimtukostnaður.

Kröfu skyldusparanda vegna vangreidds skyldusparnaðar og kröfu ríkissjóðs vegna innleystrar skyldusparnaðarkröfu fylgir lögtaksréttur, sbr. lög nr. 29/1985.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var flutt á síðasta þingi og komst til nefndar en það varð eigi útrætt. Er það nú endurflutt óbreytt og í fylgiskjölum eru birtar umsagnir sem bárust um það.

Í svari við fyrirspurn flutningsmanns (220. mál) á þskj. 316 13. febrúar 1992 (á 115. löggjafarþingi) sagði félagsmálaráðherra eftirfarandi:

„

Í öðru lagi er spurt um hvernig fylgst er með því að launagreiðendur geri skil á skyldusparnaði. Húsnæðisstofnun hefur engin ákveðin úrræði til að knýja fram greiðslur í samræmi við nefnd lög og reglugerð ef upplýst er um vanskil til stofnunarinnar. Hér er um að ræða afleidda lögtaksheimild og stofnunin óskar opinberrar rannsóknar á meintum vanskilum. Lögtaksbeiðnir og kærur byggjast svo til eingöngu á upplýsingum frá launþegum enda verða þær að vera staðfestar með launaseðlum eða launamiðum. Stofnunin hefur að lögum engar heimildir til að knýja fram upplýsingar frá launagreiðendum eða frá skattyfirvöldum um það hvort eða hvar fólk á skyldusparnaðaraldri er að störfum og hver skil ættu að vera í krónum talin. Það er því fyrst og fremst launþeginn sjálfur sem verður að fylgjast með því hvort skil hafa verið gerð frá launagreiðanda.“

Það hefur verið Húsnæðisstofnun ríkisins áhyggjuefni hve erfiðlega gengur að fylgjast með því að launagreiðendur geri skil á skyldusparnaði og einnig að stofnunina skortir mjög úrræði í lögum til að knýja fram greiðslur. Það verður að teljast réttlætismál fyrst í lög eru leidd ákvæði sem skylda ungmenni til skyldusparnaðar að löggjafinn gæti réttar þeirra og tryggi eftir föngum að sparnaðurinn glatist ekki.

Innan húsnæðismálastjórnar hafa þessi mál verið rædd og í febrúar 1991 voru samþykkt drög að lagafrumvarpi sem bæta á úr framangreindum ágöllum. Í framhaldi af samþykkt stjórnarinnar var frumvarpið sent félagsmálaráðherra.

Engin viðbrögð hafa orðið við þessu erindi húsnæðismálastjórnar, en hins vegar hefur ábyrgð ríkissjóðs verið takmörkuð verulega frá því sem áður var með samþykkt laga um ráðstafanir í ríkisfjármálum 1992.

Hér hafa hagsmunir skyldusparenda verið fyrir borð bornir og var ekki á bætandi. Þannig námu vanskil launagreiðenda, sem voru eldri en sex mánaða, við Húsnæðisstofnun ríkisins í febrúar sl. samtals um 25,4 millj. kr. og eru þá ótalin þau vanskil launagreiðenda sem ekki hafa komið til innheimtu hjá Húsnæðisstofnun ríkisins.

Frumvarp þetta er í öllum meginatriðum sniðið að því frumvarpi sem áður er getið að húsnæðismálastjórn samþykkti í febrúar 1991.

Með frumvarpi þessu er lagt til að skyldusparanda verði ávallt tryggð endurgreiðsla sparifjár síns að fullu enda þótt sá launagreiðandi, sem hann hefur þegið laun frá, standi ekki skil á sparnaðinum, verði t.d. gjaldþrota, og krafa vegna skyldusparnaðar glatist að hluta eða fullu samkvæmt gildandi lögum.

Ástæðan fyrir flutningi þessa frumvarps er m.a. sú að síðustu missirin hafa margir skyldusparendur glatað verulegu sparifé vegna gjaldþrota launagreiðenda. Lög um ríkisábyrgð á launum hafa ekki náð að tryggja endurgreiðslu sparifjárins nema að hluta, en dæmi eru líka um að öll krafa skyldusparanda falli utan ríkisábyrgðar.

Það er réttlætismál að tryggja rétt skyldusparanda að fullu með endurgreiðslu úr ríkissjóði ef launagreiðandinn bregst af einhverjum ástæðum. Skyldan til að spara er sett með lögum og það hlýtur að vera rökrétt að tryggja þennan rétt skyldusparanda einnig með lögum.

Frumvarpið samdi Helgi V. Guðmundsson, lögmaður hjá Húsnæðisstofnun ríkisins, og fylgdu með því athugasemdir við einstakar greinar þess.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Ákvæði 102. gr. laga nr. 86/1988 um að launagreiðandi sé ábyrgur fyrir skyldusparnaði eins og um eigin skattgreiðslur sé að ræða hefur ekki náð tilætluðum árangri. Ákvæði sömu greinar um að með innheimtu á þessum vanskilum skuli fara með sama hætti og innheimtu launaskatts hefur ekki beinlínis nýst þannig. Við þetta lagaákvæði hefur hins vegar verið stuðst sem veigamikinn grundvöll að lögtaksrétti.

Lagt er til að lögunum verði breytt með þetta í huga, þ.e. þessi ákvæði verði felld brott í núverandi mynd, en beinlínis kveðið á um það í lögunum að lögtaksréttur fylgi þessum kröfum. Ákvæði um lögtaksréttinn er sett í 103. gr.

Þá er lagt til að ákvæði um sekt og refsiábyrgð verði sett í 102. gr. Í 17. gr. reglugerðar um skyldusparnað nr. 92 frá 7. febrúar 1985 er kveðið á um sektir við þessum brotum allt að 500 þús. kr. nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Þessi fjárhæð nam um 1.430 þús. kr. í febrúar 1991, framreiknuð með lánskjaravísitölu. Lagt er til að hámark sektar verði ákveðið með lögum 1,5 millj. kr. miðað við lánskjaravísitölu mars 1992. Loks eru refsiákvæði almennra hegningarlaga ítrekuð í hinni breyttu lagagrein jafnhliða sektarákvæðum.

Um 2. gr.

Ákvæði 103. gr. eru ný og miða að því að tryggja rétt skyldusparanda til fullrar endurgreiðslu ef hún bregst hjá launagreiðanda. Við samningu greinarinnar var höfð hliðsjón af 11. gr. laga nr. 30/1987, um orlof, en ákvæðin sniðin eftir sérstöðu skyldusparnaðarins. Til dæmis eru frestir mun rýmri þar sem andvirði kröfunnar fer inn á bundinn reikning skyldusparanda. Út af slíkum reikningi er aðeins greitt samkvæmt undanþágu, lögum samkvæmt, eða að fullnuðum 26 ára aldri.

Lagafrumvarp þetta hefur í för með sér útgjöld úr ríkissjóði. Því er nauðsynlegt að gera sér sem gleggsta grein fyrir þeim kostnaði sem af samþykkt þess leiðir. Hér verða teknar saman nokkrar tölur úr vanskilainnheimtu á skyldusparnaði hjá Húsnæðisstofnun árin 1988–1990. Þessar tölur varpa nokkru ljósi á hvað það kostar að bæta skyldusparendum það sparifé sem þeir hafa tapað.

Á árinu 1990 nam höfuðstóll 154 skyldusparnaðarkrafna, sem komu til innheimtu hjá Húsnæðisstofnun, um 7,6 millj. kr. Dráttarvextir af þessari fjárhæð námu um 3,7 millj. kr. þegar könnun á þessu var gerð og eru þeir reiknaðir til mismunandi langs tíma. 67 þessara mála sættu strax kæru og gjaldþrotameðferð. Af hinum 87 greiddust 46 innan þriggja mánaða, samtals að höfuðstóli um 2.575 þús. kr., ásamt dráttarvöxtum 745 þús. kr.

Samkvæmt þessu hefði þurft um 8 millj. kr. úr ríkissjóði til að greiða þessar tilteknu kröfur skv. 103. gr. vegna ársins 1990 ef slík lög hefðu verið í gildi. Af þessum 8 millj. kr. þarf ríkissjóður hvort sem er að greiða um 3,1 millj. kr. samkvæmt lögum um ríkisábyrgð. Er þá reiknað með að um helmingur heildarfjárhæðar fáist greiddur af höfuðstól og vöxtum í 100 gjaldþrotamálum frá því ári.

Árið 1989 nam höfuðstóll 240 skyldusparnaðarkrafna í innheimtu hjá Húsnæðisstofnun um 11,3 millj. kr. Dráttarvextir af þeirri fjárhæð námu um 6 millj. kr. Af þessum 17,3 millj. kr. höfðu um 2.750 þús. kr. verið greiddar hjá Húsnæðisstofnun 1. febrúar 1991. Rúmlega 2 millj. kr. höfðu einnig verið greiddar inn á reikning skyldusparenda vegna ríkisábyrgðar. Það eru um 28,6% af höfuðstól og dráttarvöxtum í 112 gjaldþrotamálum. Reikna má með að um 21,4% verði greidd í viðbót samkvæmt lögum um ríkisábyrgð eða samtals 50% af fjárhæð lýstra krafna, þ.e. um 3,5 millj. kr.

Samkvæmt frumvarpinu þyrfti því að greiða um 12,6 millj. kr. vegna ársins 1989 miðað við stöðuna 1. febrúar 1991. Af þeirri fjárhæð þyrfti hvort sem er að greiða um 1,5 millj. kr. samkvæmt lögum um ríkisábyrgð í viðbót við þær 2 millj. kr. sem þegar hafa verið greiddar samkvæmt þeim lögum.

Árið 1988 nam höfuðstóll 108 skyldusparnaðarkrafna í innheimtu hjá Húsnæðisstofnun ríkisins um 4,4 millj. kr. Reiknaðir dráttarvextir af þeirri fjárhæð voru um 1,8 millj. kr. Af þessum 6,2 millj. kr. höfðu um 347 þús. kr. verið greiddar hjá stofnuninni 1. febrúar 1991. Um 1,9 millj. kr. höfðu einnig verið greiddar frá ríkissjóði inn á reikning skyldusparenda vegna ríkisábyrgðar. Það eru um 58,7% af samanlagðri fjárhæð höfuðstóls og vaxta í 70 gjaldþrotamálum frá því ári.

Samkvæmt frumvarpinu þyrfti því að greiða tæplega 4 millj. kr. vegna ársins 1988 miðað við 1. febrúar 1991 ef frumvarpið yrði að lögum.

Árið 1987 komu aðeins 21 mál til innheimtu hjá Húsnæðisstofnun ríkisins, þar af voru 11 gjaldþrotamál.

Hér að framan hefur aðeins verið fjallað um kröfur sem hafa verið til innheimtu hjá Húsnæðisstofnun ríkisins. Vegna þeirra krafna þyrfti að greiða um 25 millj. kr. Af þeirri fjárhæð þyrfti að greiða um 5 millj. kr. hvort sem er vegna laga um ríkisábyrgð. Af þessum 25 millj. kr. má reikna með að verulegar fjárhæðir næðust til baka með innheimtuaðgerðum.

Við áætlun á útgjöldum, sem samþykkt þessa lagafrumvarps hefði í för með sér, þarf einnig að reikna með kröfum sem ekki hafa komið til innheimtu hjá Húsnæðisstofnun. Fjárhæð þeirra krafna er afar erfitt að segja til um en óvarlegt væri að áætla minna en 50 millj. kr. til viðbótar til að mæta þessum gjaldalið. Heildarútgjöld yrðu þá um 75 millj. kr., en eins og áður hefur verið bent á þyrfti hvort sem er að greiða verulegar fjárhæðir vegna laga um ríkisábyrgð og reikna má með að verulegar fjárhæðir næðust aftur inn með innheimtuaðgerðum og kærum.

Hér að framan hefur verið fjallað um útgjöld vegna skyldusparnaðarkrafna frá árunum 1988, 1989 og 1990 og að teknu nokkru tilliti til ársins 1987. Þá er eftir að áætla útgjöld fyrir kröfum á komandi árum.

Þess má að lokum geta að heildargreiðslur vegna ríkisábyrgðar árin 1988–1990, sem færðar höfðu verið inn á reikninga skyldusparenda 1. febrúar 1991, námu tæplega 8 millj. kr.

2. gr. lagafrumvarpsins skýrir sig væntanlega að öðru leyti sjálf. Rétt er þó að víkja aðeins að orðunum „samfelldir dráttarvextir“. Hér er átt við þá vexti sem á ensku nefnast „compound interest“ til aðgreiningar frá flötum eða einföldum vöxtum, „simple interest“. Með samfelldum vöxtum er átt við að vextir bætist við höfuðstól með reglulegu millibili og myndi með honum nýjan höfuðstól sem vextirnir reiknast af á næsta tímabili. Samkvæmt vaxtalögum má ekki reikna slíka vaxtavexti oftar en á 12 mánaða fresti.

Fylgiskjal I.

Umsögn Alþýðusambands Íslands um Húsnæðisstofnun ríkisins.

(26. ágúst 1992.)

Á fundi miðstjórnar 19. ágúst sl. var svohljóðandi umsögn samþykkt um frumvarp til laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, 400. mál [á 115. löggjafarþingi].

Núverandi lög veita skyldusparendum á almennum vinnumarkaði enga vernd. Skyldusparandi þarf sjálfur að fylgjast með því hvort launagreiðandi skili því fé sem hann hefur haldið eftir af launum. Þetta hlýtur að vera erfitt fyrir skyldusparanda og má ætla að ungt fólk, sem nýkomið er út á vinnumarkaðinn, geri sér ekki grein fyrir því að það þarf sjálft að fylgjast með því að skyldusparnaði sé skilað. Ýmsar ytri aðstæður geta líka valdið skyldusparendum erfiðleikum við að ganga á eftir því að sparnaði sé skilað, t.d. ótti við að missa vinnu o.fl.

Hvað öryggi á skilum varðar er mikill mismunur á milli þeirra sem starfa hjá ríkinu og ríkisstofnunum annars vegar og hjá einkafyrirtækjum hins vegar. Það er sérstaklega kveðið á um það í reglugerð nr. 92/1985 að ríkissjóður eða fjármálaráðherra ábyrgist að gerð séu skil á skyldusparnaði fyrir ríkisfyrirtækin. Áhættan er því öll hjá þeim ungmennum sem starfa á almennum vinnumarkaði. Einnig má líta svo á að þar sem atvinnurekandi er innheimtumaður ríkisins þá eigi ríkið að bera ábyrgð á innheimtumanni sínum en ekki einstaklingurinn og ríki beri því ábyrgð á greiðslu eftir að hún er komin í hendur innheimtumannsins.

Eins og fram kemur í greinargerðinni með frumvarpinu skortir Húsnæðisstofnun úrræði til að knýja fram greiðslur. Frumvarpið gerir ráð fyrir að úr þeim skorti sé bætt. Jafnframt leggur miðstjórn til að í frumvarpið verði bætt skýru ákvæði um reglubundið eftirlit með skilum, t.d. í tengslum við staðgreiðsluskil skatta.

Miðstjórnin telur að með þessum lögum svo breyttum, ef samþykkt verða, sé skyldusparendum veitt það öryggi sem þeir eigi rétt á og að Húsnæðisstofnun fái lagaheimild sem hún þarf til að fylgja eftir kröfum um innheimtu skyldusparnaðar og mælir því með að frumvarpið verði samþykkt.

Með kveðju,

Lára V. Júlíusdóttir.

Fylgiskjal II.

Umsögn Vinnumálasambands samvinnufélaganna.

(11. júní 1992.)

Samkvæmt bréfi dags. 15. maí 1992 þar sem Vinnuveitendasambandi samvinnufélaganna var sent til umsagnar frumvarp til laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, 400. mál [á 115. löggjafarþingi].

Vinnumálasamband samvinnufélaganna styður þessa lagasetningu en minnir jafnframt á að nauðsynlegt er að þessum breytingum á lögum verði fylgt eftir verði þær samþykktar.

Þetta frumvarp aðstoðar ungt fólk við að verja rétt sinn til þess skyldusparnaðar sem það hefur verið þvingað til þess að spara. Að þeim launagreiðendum, sem draga skyldusparnað frá launum og skila skyldusparnaðinum ekki, á skilyrðislaust að ganga og innheimta skuldina. Sé eftirlit með skilum aukið ættu þær upphæðir að minnka sem standa eftir til innheimtu hjá gjaldþrota vinnuveitendum.

Þetta eftirlit væri hægt að hvetja skyldusparandann til að framkvæma með því að setja á hann þá skyldu að hann tilkynni til innheimtuaðila innan ákveðins tíma að yfirliti því, sem honum hefur borist frá Húsnæðisstofnun, beri ekki saman við launaseðla þá sem hann hefur undir höndum. Að sjálfsögðu skal Húsnæðisstofnun athuga hvernig á þeim mismun stendur.

Virðingarfyllst,

f.h. Vinnumálasambands samvinnufélaganna,

Jóngeir H. Hlinason.

Fylgiskjal III.

Umsögn Bandalags starfsmanna ríkis og bæja.

(10. júní 1992.)

BSRB hefur borist til umsagnar frumvarp til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, 400. mál [á 115. löggjafarþingi].

Stjórn BSRB telur það mjög til góðs að herða eftirlit og viðurlög varðandi innheimtu skyldusparnaðar svo tryggt sé að skyldusparendur glati ekki sparifé ef launagreiðendur bregðast skyldum sínum af einhverjum ástæðum.

Virðingarfyllst,

Ögmundur Jónasson.

Fylgiskjal IV.

Umsögn húsnæðismálastjórnar.

(2. júlí 1992.)

Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er það samið af Helga V. Guðmundssyni, lögmanni hjá Húsnæðisstofnun.

Lögfræðingar stofnunarinnar telja að með lögfestingu þessa frumvarps yrðu miklar réttarbætur fyrir skyldusparendur.

Húsnæðisstofnun ríkisins, lögfræðideild,

Einar Jónsson,

Bragi Kristjánsson.

Samþykkt á fundi húsnæðismálastjórnar 25. ágúst 1992.