Iðnaðarmálagjald Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 11

Frumvarp til laga um brottfall laga um iðnaðarmálagjald, nr. 134/1993, með síðari breytingum.

Flm.: Pétur H. Blöndal, Sigurður Kári Kristjánsson.

1. gr.

Lög um iðnaðarmálagjald, nr. 134/1993, falla úr gildi.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2008.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

a. Orðin „lögum um iðnaðarmálagjald“ í 1. mgr. 2. gr. laga um yfirskattanefnd, nr. 30/1992, falla brott.

b. Orðin ,,iðnaðarmálagjaldi samkvæmt lögum nr. 134/1993, um iðnaðarmálagjald“ í 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um heimild til samninga um álbræðslu á Grundartanga, nr. 62/1997, falla brott.

c. Orðin „iðnaðarmálagjaldi samkvæmt lögum nr. 134/1993, um iðnaðarmálagjald, með áorðnum breytingum, og“ í 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um heimild til samninga um álverksmiðju í Reyðarfirði, nr. 12/2003, falla brott.

Greinargerð.

Tilgangur frumvarps þessa er að fella niður lagaskyldu iðnfyrirtækja til að greiða iðnaðarmálagjald til Samtaka iðnaðarins. Iðnaðarmálagjaldið er innheimt af skattyfirvöldum með öllum úrræðum þeirra og er í reynd ígildi félagsgjalds til samtakanna (sem áður hétu Félag íslenskra iðnrekenda). Flutningsmenn hafa notið aðstoðar Snorra Stefánssonar lögfræðings og nefndasviðs Alþingis við samningu frumvarpsins. Frumvarpið var lagt fram á 133. löggjafarþingi (16. mál) og bárust þá nokkrar umsagnir sem verður gerð grein fyrir síðar.

Lög um iðnaðarmálagjald, nr. 134/1993, leystu af hólmi lög nr. 48/1975 um sams konar gjald og voru sett í kjölfar heildarendurskoðunar þeirra laga eftir að aðstöðugjald hafði verið fellt niður. Lög um gjaldið voru á sínum tíma sett að frumkvæði Félags íslenskra iðnrekenda, Landssambands iðnaðarmanna og Sambands íslenskra samvinnufélaga.

Samkvæmt núgildandi lögum skal leggja iðnaðarmálagjald, 0,08% af veltu, á allan iðnað í landinu. Skal gjaldstofn þess vera velta skv. 11. gr. laga um virðisaukaskatt að meðtalinni veltu sem undanþegin er virðisaukaskatti skv. 12. gr. þeirra laga (m.a. útflutningur). Álagning og innheimta iðnaðarmálagjalds fer samkvæmt ákvæðum VIII.–XIV. kafla laga um tekjuskatt (m.a. sektir, fangelsi o.s.frv.). Tekjur af iðnaðarmálagjaldi renna til Samtaka iðnaðarins og skal þeim varið til þess að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu.

Fjárveitingarvald Alþingis.

Í 41. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ Lög sem kveða á um greiðslu úr ríkissjóði, önnur en fjárlög eða fjáraukalög, hljóta því að vera í andstöðu við þetta ákvæði stjórnarskrárinnar og því ógild. Þing sem setur slík lög um árlega ráðstöfun á fjármunum ríkissjóðs er búið að binda hendur allra þinga þaðan í frá hvað varðar greiðslur þessara gjalda því að lögin hljóta að eiga að gilda eins og önnur lög frá Alþingi. Síðari þing þurfa árlega að taka fram í fjárlögum að þetta gjald skuli renna til verkefnisins og hafa því ekki óskorað fjárveitingarvald. Farist fyrir að geta um útgjöldin í fjárlögum kemur upp sú staða að lögin kveða á um að greiða skuli fé úr ríkissjóði sem stjórnarskráin bannar.

Í 1. mgr. 3. gr. laga um iðnaðarmálagjald stendur: „Tekjur af iðnaðarmálagjaldi renna til Samtaka iðnaðarins.“ Hér eru bein fyrirmæli til framkvæmdarvaldsins um að þessa fjármuni skuli greiða úr ríkissjóði þrátt fyrir bann stjórnarskrárinnar þar um. Þó að þessa gjalds og ráðstöfunar þess sé getið í fjárlögum hvers árs, þá er það ákvæði fjárlaganna þvingað og Alþingi getur ekki sett fjárlögin óbundið af lögum um iðnaðarmálagjald. Lög um iðnaðarmálagjald eru því í andstöðu við stjórnarskrá og það eitt styður það frumvarp sem hér er lagt fram.

Lagasafnið hefur að geyma fjölmörg lög af þessu tagi. Oft er um að ræða skatta, tekjur, sem renna eiga til ákveðinna verkefna eða aðila og eru slíkar tekjur ríkissjóðs oft nefndar „markaðar tekjur“, þ.e. tekjur ríkissjóðs, sem renna skulu til ákveðinna verkefna eða aðila, markaðar þessum verkefnum eða aðilum. Dæmi um slíkar tekjur eru búnaðargjaldið, sem rennur aðallega til stéttarsamtaka bænda, iðnaðarmálagjald, sem rennur til Samtaka iðnaðarins, fiskiræktargjald sem rennur til Fiskiræktarsjóðs, sem veitir m.a. styrki til fiskeldis og fiskiræktar, höfundaréttargjöld (t.d. 1% af verði tölva) og STEF-gjöld, sem renna til einstaklinga (tónskálda).

Skattur.

Gjaldstofn iðnaðarmálagjalds er sá sami og gjaldstofn virðisaukaskatts auk viðbótar og um álagningu og innheimtu þess fer samkvæmt ákvæðum VIII.–XIV. kafla laga um tekjuskatt. Þetta gjald hefur því öll einkenni skatts. Það er lagt á og innheimt af skattheimtumönnum ríkissjóðs. Samt fær ríkissjóður innheimtugjald og þessi skattur rennur til tiltekins félags. Það er óeðlilegt þar sem litið hefur verið svo á að skattar skuli renna til hins opinbera, ríkis og sveitarfélaga.

Þegar litið er á lög um iðnaðarmálagjald virðist sem hópur manna, stjórnir Félags íslenskra iðnrekenda, Landssambands iðnaðarmanna og Sambands íslenskra samvinnufélaga, hafi fengið löggjafann til þess að innheimta fyrir sig félagsgjöld og nota þannig ægivald ríkisins með heimild til sekta og fangelsa til að ná fénu af öllum iðnfyrirtækjum og gera þau um leið félagsbundin.

Í lögunum segir að í ríkissjóð skuli renna 0,5% af innheimtu iðnaðarmálagjalds vegna kostnaðar ríkissjóðs við innheimtu þess. Þetta undirstrikar að litið hefur verið á starfsemina sem innheimtu og þessi 0,5% eru eins konar innheimtuþóknun. Í því sambandi er rétt að benda á að umrædd gjöld verða að skatti og skil á gjöldunum verða að ríkisútgjöldum með því að innheimtan er lögbundin og falin ríkinu og féð greitt út. Um hvort tveggja hefur stjórnarskráin mjög nákvæmar leiðbeiningar eins og hér hefur verið drepið á.

Félaga- og tjáningarfrelsi.

Félagafrelsi er meginregla á Íslandi. Samkvæmt 74. gr. stjórnarskrárinnar má engan skylda til aðildar að félagi nema sérstakar aðstæður krefjist þess. Skoðanafrelsi er nátengt félagafrelsinu en í því felst að óheimilt er að neyða menn til að hafa tilteknar skoðanir eða losa sig við aðrar. Kveðið er á um skoðanafrelsi í 73. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki reynir oft á skoðanafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar en hér er því öfugt farið. Skyldugreiðslur til félags sem greiðendur kunna að vera á móti í sjálfu sér brýtur í bága við hugmyndir um skoðanafrelsi. Þá er sáralítill munur á því að skylda menn til félagsaðildar og að skylda menn til þess að greiða gjald til félags. Sé gjaldið greitt er varla annað hægt en að vera í félaginu og njóta þeirra réttinda sem í því felast. Skyldugreiðslur til félags fela því í sér gervifélagsskyldu.

Samtök iðnaðarins hafa haft uppi mjög ákveðnar skoðanir um ýmis pólitísk álitamál eins og aðild að Evrópusambandinu og upptöku evrunnar. Eflaust finnast í fjölmennum hópi iðnfyrirtækja aðilar sem eru á öndverðri skoðun og eru sannfærðir um að slíkar lausnir myndu skaða hagsmuni þeirra og þjóðarinnar. En þeir verða samt að greiða iðnaðarmálagjald til Samtaka iðnaðarins og fjármagna þannig upplýsingar og áróður gegn eigin skoðun án þess að geta komið henni að. Slíkt getur ekki verið í samræmi við ákvæði stjórnarskrár um skoðanafrelsi.

Í dómi Hæstaréttar í máli frá 17. desember 1998 (málsnr. 166/1998 á bls. 4406 í dómasafni 1998) var fjallað um lögmæti iðnaðarmálagjalds. Talið var að gjaldið stæðist þrátt fyrir félagafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar þar sem löggjafanum væri heimilt að leggja á skatt og ráðstafa honum. Í dómi Hæstaréttar frá 20. desember 2005 (málsnr. 315/2005) var málatilbúnaður stefnanda að verulegu leyti sá sami og í framangreindu máli. Meiri hluti Hæstaréttar vísaði til málsins frá 1998 og taldi álagningu gjaldsins standast. Benti meiri hlutinn á að jafnvel þótt gjaldið rynni til Samtaka iðnaðarins skyldi verja því í ákveðnum tilgangi og það teldist því ekki styrkur til samtakanna. Ráðstöfun þessi fæli ekki í sér skylduaðild að samtökunum. Orðrétt segir í dómnum: „Með hliðsjón af því að Samtökum iðnaðarins er að lögum skylt að verja tekjum af iðnaðarmálagjaldi til að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu og þannig til hagsbóta þeirri atvinnugrein sem skattlögð er verður heldur ekki talið að löggjafinn hafi farið út fyrir heimildir sínar að þessu leyti við setningu laganna.“ Hvað varðar þá málsástæðu stefnanda að jafnræðis væri ekki gætt þar sem fyritæki í eigu hins opinbera væru undanþæg gjaldinu sagði meiri hlutinn: „… opinber fyrirtæki greina sig á margan hátt frá þeim, sem eru í eigu einkaaðila, og önnur sjónarmið eiga við um skattlagningu þeirra á ýmsum sviðum, svo sem fram kemur í skattalöggjöf almennt í landinu. Í málatilbúnaði áfrýjanda er ekki gerður samanburður á aðstöðu hans og tiltekinna opinberra fyrirtækja. Er ekki fram komið að um sé að ræða mismunun á aðstöðu áfrýjanda og þeirra sem undanþága laganna tekur til.“

Í sératkvæði eins dómara var bent á að í gögnum sem lögð hafi verið fram af Samtökum iðnaðarins væri ekki sundurgreint með glöggum hætti hvernig iðnaðarmálagjaldi væri varið. Taldi dómarinn að af gögnum málsins væri helst ráðið að hluti gjaldsins rynni til almenns reksturs samtakanna. Í skýrslum samtakanna kæmi fram að samtökin héldu „ekki sérstakt bókhald yfir það hvort einstakir þættir í rekstri þeirra eru greiddir með peningum sem stafa frá félagsgjöldum, fjármagnstekjum eða iðnaðarmálagjaldi“. Samkvæmt sératkvæðinu var því talið að ákvæði laga um iðnaðarmálagjald tryggðu ekki að ráðstöfun gjaldsins rynni til þeirra verkefna sem til væri ætlast samkvæmt lögunum. Auk þess var bent á að stefnandi væri skyldaður til að greiða umrætt gjald þrátt fyrir að vera ósamþykkur markmiðum samtakanna og í raun teldi hann samtökin vinna gegn hagsmunum sínum. Taldi dómarinn að þetta fyrirkomulag sem markað væri með lögunum fæli í sér allríka skyldu stefnanda til þátttöku í starfsemi samtakanna án þess að hann hefði veitt samþykki sitt fyrir því. Talið var að skýra yrði ákvæði stjórnarskrárinnar um rétt manna til að standa utan félaga á þann hátt að sú tilhögun sem boðin væri með lögum um iðnaðarmálagjald væri óheimil nema hún uppfyllti skilyrði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskráinnar þar sem fram kemur að með lögum megi kveða á um skylduaðild að félagi ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Ekki var talið að Samtök iðnaðarins væru félag með slíka starfsemi.

Telja verður að lög um iðnaðarmálagjald gangi gegn þeim meginsjónarmiðum sem félagafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar hvílir á, ekki hvað síst þegar ákvæðið er lesið með skoðanafrelsisákvæðinu. Í máli Young, James og Webster gegn Stóra-Bretlandi fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, í málum nr. 7601/76 og 7806/77, taldi dómstólinn eðlilegt að líta á skoðanafrelsi sem hluta félagsfrelsis. Almennt er viðurkennt að heimilt sé að skylda menn til aðildar að félögum í tilvikum þar sem vöntun slíkrar reglu kynni að leiða til skerðingar almannahagsmuna, svo sem slæmrar nýtingar verðmæta. Má hér nefna skyldu til aðildar að húsfélagi og skyldu til aðildar að veiðifélagi. Samtök iðnaðarins eru gerólík samtök. Það er engan veginn nauðsynlegt fyrir framgang einstakra iðnfyrirtækja að þau séu félagar í samtökunum né búa þar að baki mikilvægir almannahagsmunir.

Jafnræði.

Væru ný samtök stofnuð af iðnrekendum mundu þau ekki öðlast neinn rétt til sambærilegrar skattheimtu. Þá gæti sú staða komið upp að greiða þyrfti til Samtaka iðnaðarins og jafnframt annarra samtaka sem kynnu að berjast fyrir gagnstæðum hagsmunum.

Samtök iðnaðarins eru í samkeppni við önnur samtök atvinnulífsins um félaga. Vegna lagaskyldu um innheimtu félagsgjalda til Samtaka iðnaðarins eru þau í allt annarri og betri stöðu en önnur samtök sem verða að treysta á vilja fyrirtækja til að vera félagar og greiða félagsgjald. Að auki er það nánast óvinnandi vegur fyrir hóp fyrirtækja í iðnaði að stofna hagsmunafélag í andstöðu við Samtök iðnaðarins til að berjast fyrir hagsmunum sínum þar sem þau yrðu bæði að fjármagna eigið félag og andstöðuna við það. Þó að þetta frumvarp yrði að lögum mundi ekkert banna fyrirtækjum að greiða til Samtaka iðnaðarins ef þeim þættu samtökin hafa hlutverk og gegna því vel.

Sú hætta vofir yfir félögum sem fá tekjur á silfurfati frá ríkisféhirði að þau verði með árunum makráð og stofnanagerist. Starfsmönnum þeirra er hætt við að líta á sig sem opinbera starfsmenn með tryggt starf, öndvert við iðnfyrirtækin, sem verða að fóta sig á samkeppnismarkaði. Samtökin eiga því á hættu að ganga ekki í takt við félaga sína og gjá getur myndast þar á milli. Þess vegna getur slík ríkisinnheimta til lengdar verið skaðleg samtökunum og atvinnugreininni í heild þó að hún sé óneitanlega þægileg fyrir samtökin.

Kveðið er á um jafnræði allra fyrir lögum í 65. gr. stjórnarskrárinnar. Iðnaðarmálagjald er eigi að síður eitt sinnar tegundar. Aðrar atvinnugreinar hafa ekki sambærileg forréttindi (eða kvaðir). Alla jafna má beita þeirri þumalfingursreglu við mat á því hvort jafnræðisregla stjórnarskrárinnar sé brotin að íhuga hvort eins fer um ólík tilvik eða hvort ekki fer eins um sambærileg tilvik. Verður ekki séð að Viðskiptaráð Íslands, Samtök verslunar og þjónustu eða Félag íslenskra stórkaupmanna, svo dæmi séu tekin, séu svo eðlisólík að önnur sjónarmið eigi við um þau félög en Samtök iðnaðarins. Þrátt fyrir að upptalin samtök njóti ekki sérstakra forréttinda verður ekki annað séð en starfsemi þeirra sé með miklum blóma.

Hagsmunir iðnrekenda falla ekki alltaf saman í einu og öllu. Samtök iðnaðarins munu því jafnan eiga erfitt með að gera öllum til hæfis. Í þeim tilvikum er eðlilegt að mögulegt sé fyrir fyrirtæki að hætta að greiða til félags. Jafnvel þó að allir séu jafnan sammála er sjálfsagt og eðlilegt í lýðfrjálsu þjóðfélagi að möguleikinn sé fyrir hendi.

Um gildandi lög um iðnaðarmálagjald.

Samkvæmt lögum um iðnaðarmálagjald skal verja gjaldinu til eflingar iðnaði og iðnþróun í landinu. Ekki er auðvelt að sjá hvernig skattur á iðnaðinn er heppilegur til að ná þessu marki. Æskilegri leið við að efla iðnaðinn hlýtur að vera sú að leyfa iðnfyrirtækjunum að halda eftir skattinum. Þá er iðnaðarmálagjald lagt á alla veltu fyrirtækja en ekki aðeins hagnað. Í vissum tilvikum er því um skatt á tap iðnfyrirtækja að ræða.

Í greinargerð með upphaflegum lögum um iðnaðarmálagjald segir: „Starfsemi samtaka iðnaðarins hefur að höfuðmarkmiði eflingu iðnaðarins og mótun almennrar iðnaðarstefnu, er stuðlar að þjóðhagslega hagkvæmri iðnþróun. Nauðsynlegt er að auka starfsemi samtakanna verulega, t.d. á sviði alhliða kynningar- og útbreiðslustarfsemi, sviði hagrannsókna, útgáfustarfsemi o.fl. Enn fremur þurfa samtökin að hafa bolmagn til að taka virkan þátt í aðgerðum er miða að jákvæðum breytingum á skipulagsbyggingu einstakra iðngreina, framleiðniaukandi aðgerðum í einstökum iðngreinum eða iðnfyrirtækjum, sölu- og útflutningseflandi aðgerðum og loks í fræðslu og þjálfun starfsfólks og stjórnenda iðnfyrirtækja.“ Markmið þessi bera með sér aðrar þjóðfélagsaðstæður en nú eru uppi. Þegar hin upphaflegu lög voru sett á áttunda áratug tuttugustu aldar þótti enn sjálfsagt að hið opinbera kæmi að skipulagningu atvinnugreina og stýrði þróun þeirra. En síðan hafa viðhorf til skipulagningar gerbreyst.

Þau rök sem skynsamleg þóttu 1975 eiga síður við nú á tímum þar sem frelsi í atvinnulífi hefur verið aukið stórlega og dregið hefur verið úr skattheimtu með þeim afleiðingum að íslenskt atvinnulíf stendur í meiri blóma en nokkru sinni fyrr. Hvað svo sem segja má um markmið iðnaðarmálagjaldsins skýtur einnig skökku við að félagasamtökum skuli vera falin skipulagningin. Félagið sem hlýtur iðnaðarmálagjaldið er þannig með einhverjum hætti gert ábyrgt fyrir framfylgd opinberrar skipulagsstefnu ríkisins.

Upphæðir iðnaðarmálagjaldsins undanfarin ár eru þessar:

Um 2. gr. frumvarpsins.

Verði frumvarp þetta að lögum fellur brott undanþága um greiðslu iðnaðarmálagjalds í lögum um heimild til samninga um álbræðslu á Grundartanga annars vegar og í lögum um heimild til samninga um álverksmiðju í Reyðarfirði hins vegar. Eins og gefur að skilja þarf ekki að undanþiggja umrætt félag frá greiðslu þessa gjalds þar sem það verður ekki lagt á nái frumvarp þetta fram að ganga. Hins vegar er í 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. beggja þessara laga kveðið á um að verði síðar lagðir á skattar eða gjöld til viðbótar við eða í staðinn fyrir iðnaðarmálagjald skuli undanþágan einnig ná til þeirra skatta eða gjalda. Ástæða er til að halda þessu síðarnefnda atriði inni í framangreindum lögum, enda ekki ætlunin með þessu frumvarpi að fella undanþáguna brott verði síðar kveðið á um viðbótarskatta eða gjöld.

Umsagnir um frumvarpið á 133. löggjafaþingi.

Eins og að framan greinir var frumvarp þetta lagt fram á 133. löggjafarþingi og þá bárust nokkrar umsagnir um málið. Þeir sem lögðu til að frumvarpið næði fram að ganga voru Meistarasamband byggingarmanna, Félag íslenskra stórkaupmanna, Samtök verslunar og þjónustu og Viðskiptaráð. Í umsögn Samtaka verslunar og þjónustu kom fram að ekki ríki sátt um þetta gjald í atvinnulífinu. Þeir aðilar sem voru neikvæðir í garð frumvarpsins voru Bændasamtök Íslands, Samtök atvinnulífsins og Samtök iðnaðarins. Reyndar má geta þess að í umsögnum tveggja síðastnefndu samtakanna kom fram að starfshópur á vegum forsætisráðuneytisins sé að störfum sem hafi það hlutverk að endurskoða gjaldtöku í þágu hagsmunasamtaka í atvinnulífinu. Töldu samtökin rétt að staldra við og bíða eftir niðurstöðu starfshópsins og fara svo yfir málin heildstætt, þar sem málið væri margþætt og varðaði fjölmörg samtök atvinnuvega og launþega.