Framkvæmdasjóður ferðamannastaða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 411

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða, nr.

75/2011 (hlutverk, framlag ríkissjóðs o.fl.).

Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Framkvæmdasjóður ferðamannastaða skal stuðla að uppbyggingu, viðhaldi og verndun ferðamannastaða sem eru í eigu eða umsjón sveitarfélaga og einkaaðila um land allt.

b. 1. tölul. 2. mgr. orðast svo: Uppbyggingar, viðhalds og verndunar mannvirkja og náttúru á ferðamannastöðum sem eru í eigu eða umsjón sveitarfélaga og einkaaðila.

c. Í stað orðanna „opinberra aðila“ í 2. tölul. 2. mgr. kemur: eða umsjón sveitarfélaga.

d. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Framkvæmdir sem eru á landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum koma ekki til álita við úthlutun úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða nema sérstaklega standi á, verkefnið sé í þágu almannahagsmuna og þarfnist skjótrar úrlausnar.

Ferðamannastaðir sem úthlutað er til úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða skulu vera opnir gjaldfrjálsri umferð almennings eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum og reglugerðum. Landeiganda eða umsjónaraðila lands er þó heimilt að taka gjald fyrir veitta þjónustu.

2. gr.

1. mgr. 2. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra skipar þrjá fulltrúa í stjórn Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða til tveggja ára í senn. Skal einn skipaður eftir tilnefningu Samtaka ferðaþjónustunnar, einn eftir tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga og einn án tilnefningar og skal hann vera formaður.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. 1. tölul. orðast svo: Framlag ríkissjóðs sem ákveðið er í fjárlögum.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Rekstrarkostnaður Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða skal greiddur af fjárheimildum sjóðsins.

c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Tekjur og gjöld.

4. gr.

1. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna orðast svo: Að lágmarki skal úthluta úr sjóðnum einu sinni á ári.

5. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2017.

Ákvæði til bráðabirgða.

Ný stjórn Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða skal skipuð við gildistöku laga þessara. Frá sama tíma fellur umboð fyrri stjórnar niður.

Stjórn Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða er heimilt að taka til greina umsóknir opinberra aðila sem mótteknar hafa verið fyrir gildistöku laga þessara en hafa ekki enn hlotið afgreiðslu.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða, nr. 75/2011, þess efnis að framkvæmdir ríkisaðila á ferðamannastöðum í eigu ríkisins falli almennt utan gildissviðs laganna. Þá er einnig lögð til breyting á skipan stjórnar Framkvæmdasjóðsins og tekjum hans. Með lögum um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða var brugðist við brýnni þörf á uppbyggingu og viðhaldi fjölsóttra ferðamannastaða á Íslandi í ljósi vaxandi fjölda ferðamanna. Með lögum nr. 87/2011 var lagður skattur á selda gistingu, svokallaður gistináttaskattur, og er meginhlutverk hans að stuðla að uppbyggingu, viðhaldi og verndun fjölsóttra ferðamannastaða, friðlýstra svæða og þjóðgarða en jafnframt að afla tekna til þess að tryggja öryggi ferðamanna og vernda náttúru landsins. Ákveðið hlutfall af gistináttaskatti rennur til Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða og hefur stjórnin úthlutað styrkjum á grundvelli laganna og starfsreglna sem ráðherra hefur sett.

Í skýrslu iðnaðar- og viðskiptaráðherra um ferðamál sem lögð var fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016 (þskj. 1024, 621. mál) var gerð ítarleg grein fyrir starfsemi Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða frá stofnun hans. Þar kom m.a. fram að viðbótarframlög ríkissjóðs til sjóðsins voru verulega umfram tekjur af gistináttaskatti og samkvæmt fjárlögum ársins 2017 er enn gert ráð fyrir verulegum viðbótarframlögum.

Með lögum, nr. 20/2016, um landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum, er stefnt að samræmingu stefnu um uppbyggingu, rekstur og viðhald innviða í þágu náttúruverndar og til verndar menningarsögulegum minjum vegna álags af völdum ferðamennsku og útivistar. Þær breytingar sem felast í samþykkt laganna leiða til þess að eðlilegt er að endurskoða hlutverk Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Framkvæmd tólf ára landsáætlunar og þriggja ára framkvæmdaáætlunar samkvæmt lögum nr. 20/2016 kallar á fjárveitingar úr ríkissjóði. Þær framkvæmdir á vegum hins opinbera geta fallið undir gildissvið laga um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða eins og það er afmarkað nú. Telja verður að óheppilegt sé að ríkisaðilar þurfi eða geti sótt fjármögnun slíkra framkvæmda í samkeppnissjóð eins og Framkvæmdasjóð ferðamannastaða, heldur fari betur á því að landsáætlun verði fjármögnuð beint úr ríkissjóði af fjárlögum. Er það einnig í samræmi við athugasemdir í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 20/2016 (þskj. 133 á 145. löggjafarþingi) og í nefndaráliti 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar (þskj. 961 á 145. löggjafarþingi), þar sem kemur fram að áætlanir á grundvelli laga nr. 20/2016 skuli vera fjármagnaðar af fjárlögum hvers árs og að með þeim hætti verði betur hægt að mæta þeirri þörf sem er fyrir uppbyggingu innviða hverju sinni og skipuleggja hana til lengri tíma í senn. Ljóst er að mun erfiðara er að koma slíkri áætlanagerð í framkvæmd ef óvissa er um fjármagn til opinberra aðila á hverju ári.

Markmið frumvarps þessa er að þrengja gildissvið laga um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða þannig að sjóðurinn fjármagni ekki lengur framkvæmdir við ferðamannastaði í eigu eða umsjón ríkisins heldur eingöngu framkvæmdir við ferðamannastaði sem eru í eigu eða umsjón sveitarfélaga og einkaaðila. Ef frumvarpið verður að lögum þarf að fjármagna framkvæmdir á ferðamannastöðum í eigu eða umsjón ríkisins beint af fjárlögum. Jafnframt er nauðsynlegt að gera breytingar sem tengjast gildistöku laga um landsáætlun til að skýra skilin milli laganna og skerpa á hlutverkum aðila sem starfa á grundvelli þeirra. Skýrt þarf að vera hvernig fjármögnun á uppbyggingu innviða á fjölsóttum ferðamannastöðum verði háttað enda miklir þjóðhagslegir hagsmunir í húfi.

3. Meginefni frumvarpsins.

Meginefni frumvarpsins felur í sér að gerðar eru breytingar á markmiðum og hlutverki Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða þannig að hlutverk hans verði eftirleiðis að stuðla að uppbyggingu, viðhaldi og verndun ferðamannastaða í umsjón eða eigu sveitarfélaga og einkaaðila. Þannig falla ferðamannastaðir í opinberri eigu utan gildissviðs laganna og staðir sem eru á náttúruverndarsvæðum, sem ekki eru í eigu eða umsjón sveitarfélaga eða einkaaðila.

Stefnt er að því að framkvæmdir við ferðamannastaði í eigu hins opinbera, þ.m.t. á náttúruverndarsvæðum, falli undir landsáætlun samkvæmt lögum nr. 20/2016 og að framkvæmdir verði fjármagnaðar samkvæmt þeirri áætlun. Með þessari breytingu verður hlutverk Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða að stuðla enn frekar að uppbyggingu og verndun ferðamannastaða í umsjón og eigu einkaaðila þar sem framkvæmdir á þeirra vegum verða ekki takmarkaðar við að tryggja öryggi ferðamanna og náttúruvernd, eins og er samkvæmt gildandi lögum.

Þá er lögð til sú breyting að í lögunum verði ekki markaður tekjustofn sem ákveðið hlutfall af gistináttaskatti heldur muni í fjárlögum hvers árs ákveðið hvaða fjármunir renni í sjóðinn hverju sinni. Samkvæmt lögum nr. 126/2016, um ýmsar forsendur fjárlaga fyrir árið 2017, var ákveðið að hækka gistináttaskatt úr 100 kr. á einingu í 300 kr. Það er svo á forræði fjárveitingavaldsins hvernig skatttekjunum verður varið í samræmi við lög um gistináttaskatt. Er þessi breyting í samræmi við fyrirkomulag laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, þar sem almennt er ekki gert ráð fyrir mörkun tekna í tiltekin verkefni.

Þá er lagt til að gerðar verði breytingar á skipan í stjórn sjóðsins en samkvæmt gildandi lögum er stjórnin skipuð fjórum fulltrúum. Lagt er til að stjórnarmönnum verði fækkað um einn og stjórnina skipi því þrír fulltrúar. Loks er lögð til breyting á 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. þess efnis að úthluta skuli úr sjóðnum að lágmarki einu sinni á ári.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til þess að ætla að það brjóti gegn ákvæðum stjórnarskrár Íslands, nr. 33/1944. Styrkir sem veittir eru úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða til einkaaðila geta, að uppfylltum skilyrðum 61. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, talist vera ríkisaðstoð. Ekki er gert ráð fyrir því að styrkir til einstakra aðila fari yfir svokölluð „de minimis“ mörk og því verður ekki um tilkynningarskylda ríkisaðstoð að ræða. Í starfsreglum stjórnar sjóðsins, þar sem kveðið er á um skilyrði og fyrirkomulag úthlutana úr sjóðnum, mun verða kveðið á um að styrkir til sama aðila geti ekki numið hærri fjárhæð en kveðið er á um hverju sinni í ríkisstyrkjareglum ESB en í dag nemur hámarksfjárhæðin 200.000 evrum á þriggja ára tímabili.

5. Samráð.

Frumvarpið var kynnt á vef ráðuneytisins og áhugasömum aðilum gefið færi á að veita umsögn um efni þess. Ráðuneytinu bárust nokkrar athugasemdir og voru umsagnaraðilar almennt jákvæðir varðandi tilgang og efni frumvarpsins. Nokkrir umsagnaraðilar bentu á að rétt væri að halda sama fjölda stjórnarmanna og nú er eða að fjölga stjórnarmönnum í fimm. Rétt þykir hins vegar, í ljósi breytts hlutverks sjóðsins og gildissviðs laganna, að fækka stjórnarmönnum í þrjá og skipa stjórnina með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu.

6. Mat á áhrifum.

Ef þær breytingar sem lagðar eru til ná fram að ganga ætti svigrúm að aukast fyrir sveitarfélög og einkaaðila til að sækja styrki í Framkvæmdasjóð ferðamannastaða þar sem hið opinbera mun ekki lengur verða umsækjandi eins og hingað til og verkefni á vegum einkaaðila verða ekki lengur takmörkuð við öryggi ferðamanna og náttúruvernd. Á hinn bóginn verður það áfram hlutverk stjórnar sjóðsins að leggja mat á hvaða verkefni hljóta brautargengi og hvaða skilyrði umsækjendur verða að uppfylla, t.d. um eigin framlag til verkefnisins, og gera tillögur til ráðherra um úthlutun.

Frumvarpið hefur áhrif á fjármögnun ríkisins á uppbyggingu innviða á ferðamannastöðum þar sem 3/5 gistináttaskatts sem runnið hafa til Framkvæmdasjóðsins munu renna óskipt í ríkissjóð verði frumvarpið að lögum. Í fjárlögum ársins 2017 eru sjóðnum veittar 576 m.kr. til úthlutana en gert er ráð fyrir að framlag til sjóðsins verði 776 m.kr. á ári næstu fimm árin samkvæmt útgjaldaramma málefnasviðsins í drögum að fjármálaáætlun 2018–2022.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir því að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð svo að nokkru nemi.

Efni frumvarpsins gefur ekki ástæðu til að ætla að það hafi áhrif á stöðu kynjanna. Með frumvarpinu er kveðið á um fyrirkomulag ríkisfjármögnunar á uppbyggingu innviða á ferðamannastöðum. Ljóst er þó að auka þarf fjármagn til uppbyggingar innviða á ferðamannastöðum og má ætla að karlmenn verði í meiri hluta þeirra sem munu vinna við slíkar framkvæmdir, en þó fer það eftir hverri framkvæmd fyrir sig. Efni þessa frumvarps er ekki ákvarðandi um það hvaða innviðir verða byggðir upp eða með hvaða hætti heldur kveður aðeins á um fyrirkomulag fjármögnunar.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að markmiði og hlutverki Framkvæmdasjóðsins verði breytt þannig að ferðamannastaðir í eigu eða umsjón hins opinbera falli almennt utan gildissviðs laganna og þau taki þannig eingöngu til ferðamannastaða í eigu og umsjón sveitarfélaga og einkaaðila og gildir það einnig um ferðamannastaði á náttúruverndarsvæðum. Í breytingunni felst einnig að heimildir sjóðsins til að styrkja framkvæmdir á vegum einkaaðila takmarkast ekki lengur við framkvæmdir sem varða öryggi ferðamanna og náttúruvernd.

Samkvæmt lögum um landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum, nr. 20/2016, geta ferðamannastaðir í eigu sveitarfélaga og einkaaðila fallið undir landsáætlun og því notið opinbers fjárstuðnings þar. Lagt er til að verkefni sem eru á landsáætlun komi almennt ekki til álita ef sótt er um styrki til framkvæmda á ferðamannastað sem fellur undir landsáætlun enda er ekki ætlunin að fjármögnun komi úr báðum áttum heldur að skapa meiri festu í fyrirkomulagi fjármögnunar. Þrátt fyrir það er gert ráð fyrir að í undantekningartilfellum geti stjórn sjóðsins ákveðið að styrkja verkefni sem er á landsáætlun ef sérstaklega stendur á. Verður það mat stjórnar hvort rétt sé að bregðast við umsókn. Hér er t.d. höfð í huga sú staða að verkefni er á landsáætlun en ekki gert ráð fyrir að það komi til framkvæmda fyrr en á seinni hluta áætlunarinnar. Aðstæður séu þó þannig að rétt sé að bregðast við fyrr en ráðgert er samkvæmt landsáætlun, að því gefnu að verkefnið sé í þágu almannahagsmuna og brýnt að bregðast við því ástandi sem upp er komið. Ef ekki er unnt að flýta framkvæmdum á verkefnaáætlun væri þannig unnt að bregðast við með styrk úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða, sem telja verður nauðsynlegt, hið minnsta fyrst um sinn, þar til komin er reynsla á framkvæmd landsáætlunar. Hér er um undantekningu að ræða sem hefur þann tilgang að koma í veg fyrir að ferðamannastaðir falli milli beggja áætlana og fái ekki úthlutun til mikilvægra aðgerða þótt þörf sé á þeim.

Lagt er til að kveðið verði sérstaklega á um það að ferðamannastaðir sem úthlutað er til úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða skuli vera opnir gjaldfrjálsri umferð almennings. Er ákvæðið sama efnis og samsvarandi ákvæði í 9. gr. laga nr. 20/2016. Í þessu felst að landeigendum og umsjónarmönnum lands verði óheimilt að taka gjald fyrir aðgang að ferðamannastað sem fengið hefur styrk úr Framkvæmdasjóði ferðamannastaða. Landeigendum og umsjónarmönnum lands verður þó eftir sem áður heimilt að taka gjald fyrir veitta þjónustu.

Um 2. gr.

Lagðar eru til breytingar á skipan í stjórn Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða. Samkvæmt gildandi lögum skipar ráðherra fjóra fulltrúa til tveggja ára í senn. Samtök ferðaþjónustunnar tilnefna tvo, Samband íslenskra sveitarfélag tilnefnir einn og einn fulltrúa skipar ráðherra án tilnefningar og skal hann jafnframt vera formaður. Almennt er talið heppilegra að fjöldi stjórnarmanna sé oddatala. Af þeim sökum er lagt til að stjórnarmönnum verði fækkað um einn og að stjórnin verði skipuð þremur fulltrúum, einum tilnefndum af Samtökum ferðaþjónustunnar, öðrum tilnefndum af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og ráðherra skipi formann stjórnar án tilnefningar.

Um 3. gr.

Lagt er til að framlag ríkissjóðs til Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða verði ákveðið í fjárlögum og horfið frá mörkuðum tekjustofni sem er samkvæmt gildandi lögum ákveðið hlutfall af gistináttaskatti. Þá er lagt til að kveðið verði skýrt á um að rekstrarkostnaður sjóðsins greiðist af fjárveitingum sem sjóðnum eru ætlaðar en það er í samræmi við ábendingar sem Ríkisendurskoðun gerði í skýrslu til Alþingis um Ferðamálastofu, frá í janúar 2014.

Um 4. gr.

Í 2. mgr. 4. gr. kemur nú fram að úthluta skuli úr Framkvæmdasjóðnum að jafnaði tvisvar á ári en þó sé heimilt að víkja frá því ef brýna þörf beri til. Á árinu 2012 var ein úthlutun, árin 2013, 2014 og 2015 voru tvær úthlutanir árlega og ein árið 2016. Á síðustu árum hefur stór hluti þess opinbera fjármagns sem veitt hefur verið til uppbyggingar ferðamannastaða farið í gegnum Framkvæmdasjóðinn og því hefur verið þörf á tveimur úthlutunum á ári. Rétt er að gera regluna um úthlutanir úr sjóðnum afdráttarlausari þannig að skýrt sé að úthluta skuli úr sjóðnum að lágmarki einu sinni á ári. Í því felst einnig að heimilt er að úthluta oftar árlega ef þörf krefur.

Um 5. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Við gildistöku laganna er lagt til að ný stjórn verði skipuð og umboð fyrri stjórnar falli niður frá sama tíma. Þar sem gildistaka laganna er á miðju ári er lagt til að umsóknir frá opinberum aðilum sem hafa borist fyrir gildistöku laganna fari eftir eldri reglum. Það verður hins vegar áfram mat stjórnar hvaða tillögur verða lagðar fyrir ráðherra. Telja verður ólíklegt að til þessa þurfi að koma þar sem úthlutunum ársins 2017 er lokið miðað við það fjármagn sem sjóðnum var úthlutað í fjárlögum ársins en aðilum er þó enn heimilt að senda inn umsóknir.