Útlendingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 944

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta, sem samið er í dómsmálaráðuneytinu í samvinnu við félags- og vinnumarkaðsráðuneytið og forsætisráðuneytið, kveður á um breytingar á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, varðandi dvalarleyfi og lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, varðandi atvinnuleyfi. Frá gildistöku laga um útlendinga hafa verið gerðar breytingar á þeim nokkrum sinnum, þó ekki veigamiklar að því er snýr að dvalarleyfum, og er frumvarp þetta liður í nauðsynlegri endurskoðun laganna og felur í sér efnismeiri breytingar varðandi dvalarleyfi en gerðar hafa verið til þessa.

Frumvarpið er að hluta endurframlagt, en sumar breytingar sem í því felast voru síðast lagðar fram á 151. löggjafarþingi (þskj. 1029, 602. mál) en náðu ekki fram að ganga. Á meðal þeirra breytinga má nefna heimild fyrir útlendinga sem samþykktir hafa verið í doktorsnám við íslenskan háskóla til að dvelja hér á landi þegar þeir sækja um dvalarleyfi á þeim grundvelli, að ráðherra skuli setja í reglugerð nánari ákvæði um útlit og eiginleika dvalarleyfisskírteinis, dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki rýmkuð og heimild til endurnýjunar til eins árs fyrir dvalarleyfishafa sem dvelja hér á landi vegna vistráðningar. Þá eru í frumvarpinu jafnframt breytingar sem taka mið af þróun og framkvæmd málaflokksins með hliðsjón af ábendingum frá Útlendingastofnun.

Frumvarpið er enn fremur veigamikill liður í að bregðast við tillögum starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga sem forsætisráðherra skipaði í nóvember 2022. Starfshópurinn hafði til hliðsjónar það starf sem unnið hefur verið á sviði útlendingamála í einstökum ráðuneytum og í öðrum starfshópum, auk þess að taka mið af framkvæmdaáætlun í málefnum innflytjenda 2022–2025. Starf hópsins byggðist á stjórnarsáttmála ríkisstjórnarflokkanna en þar kemur m.a. fram að þátttaka fólks af erlendum uppruna auki fjölbreytileika, efli íslenskt samfélag og menningu og sé ein forsenda fyrir vexti efnahagslífsins. Þá er þar kveðið á um að tryggja verði að innflytjendur sem hér vilja búa og starfa fái tækifæri til aðlögunar og geti nýtt hæfileika sína, þekkingu og reynslu. Ein af aðgerðunum í stjórnarsáttmálanum er að lög um útlendinga verði tekin til endurskoðunar með það að markmiði að rýmka ákvæði er varða útgáfu dvalarleyfa á grundvelli atvinnuþátttöku og auka skilvirkni með einföldun ferla. Enn fremur kemur fram í gildandi fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027, málaflokki 29.7, að markmið stjórnvalda er að jafna tækifæri innflytjenda til félagslegra þátttöku, virkni í íslensku samfélagi og vinna gegn atvinnuleysi innflytjenda. Að þessu leyti er markmiðið með frumvarpinu að stuðla að því sem fram kemur í gildandi fjármálaáætlun og stjórnarsáttmála ríkisstjórnarflokkanna, og að útfæra að hluta til tillögur starfshóps sem forsætisráðherra skipaði, með því að rýmka reglur um dvalar- og atvinnuréttindi útlendinga. Tilgangurinn er sá að gera Ísland að eftirsóknarverðari og samkeppnishæfari kosti fyrir erlenda starfsmenn og námsmenn, auka fjölbreytileika íslensks samfélags og um leið byggja undir áframhaldandi lífsgæði og velsæld til framtíðar. Þá er að því stefnt með breytingunum að styrkja stöðu innflytjenda á vinnumarkaði, t.d. með því að réttur til fjölskyldusameiningar verði rýmkaður og leyfistími lengdur.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Frumvarpinu er einkum ætlað að stuðla að gagnsærri og stöðugri framkvæmd laganna til hagsbóta fyrir umsækjendur um dvalarleyfi. Erlendir ríkisborgarar utan EES-svæðisins hafa í auknum mæli óskað eftir því að setjast að á Íslandi og hefur það verið í takt við aukna fólksflutninga í heiminum. Löggjöf á þessu sviði þarf að taka mið af og samræmast þörfum íslensks samfélags með tilliti til hagvaxtar og aukinnar kröfu um samkeppnishæfni landsins. Er því nauðsynlegt að gera breytingar sem tengjast dvalar- og atvinnuleyfum útlendinga hér á landi. Í frumvarpinu er til að mynda lagt til að heimilt verði að endurnýja dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki í tvö ár í stað eins auk þess sem að leyfið veiti rétt til fjölskyldusameiningar, heimilt verði að veita fyrsta dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar til fjögurra ára í stað tveggja auk þess sem réttur sérfræðinga til þess að finna sér nýtt starf þegar slit verður á ráðningarsambandi verði rýmkaður. Þá verður nýútskrifuðum háskólanemum veitt aukið svigrúm til atvinnuleitar hér á landi á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar. Með frumvarpinu er verið að lagfæra og umorða nokkur ákvæði laganna til að skýra málsmeðferð og framkvæmd og rýmka ákveðna dvalarleyfisflokka til hagsbóta fyrir umsækjendur og dvalarleyfishafa.

3. Meginefni frumvarpsins.

Þær breytingar sem frumvarpið mælir fyrir um eru að mestu ívilnandi fyrir umsækjendur um dvalarleyfi og dvalarleyfishafa hérlendis.

Í breytingunum felst að doktorsnemar megi vera staddir hér á landi þegar þeir sækja um dvalarleyfi en einstaklingar í slíkri stöðu hafa lokið samsvarandi meistaranámi og þurfa að fara í gegnum ítarlegt umsóknarferli hjá viðkomandi háskóla. Heimilt verður að endurnýja dvalarleyfi á grundvelli samnings um vistráðningu á heimili fjölskyldu hér á landi í eitt ár, að hámarki í tvö ár alls, en samkvæmt gildandi lögum er ekki heimilt að endurnýja slík dvalarleyfi. Heimilt verður að veita dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar til fjögurra ára í stað tveggja ára. Þá verður heimilt að veita útlendingi sem hefur dvalarleyfi á grundvelli sérfræðiþekkingar, þegar slit verður á ráðningarsambandi, dvalarleyfi til eins árs svo hann geti leitað sér starfs á grundvelli sérþekkingar sinnar. Er einnig lagt til að heimilt verði að veita slíkt leyfi til sama tíma þegar innan við mánuður er eftir af gildistíma dvalarleyfis sem annars yrði afturkallað vegna þess að slit hefur orðið á ráðningarsambandi. Er um umtalsverða rýmkun réttinda að ræða en samkvæmt gildandi lögum hefur sérfræðingur einungis þrjá mánuði til að finna sér nýtt starf á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar hafi hann misst starf sitt.

Með frumvarpinu er lagt til að heimilt verði að endurnýja dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki til tveggja ára í stað eins árs auk þess sem ekki verður lengur gerð krafa um að útlendingur, sem haft hefur dvalarleyfi á þessum grundvelli, þurfi að dvelja samfellt tvö ár erlendis áður en hann getur sótt um að nýju. Þá verður heimilt að endurnýja dvalarleyfi útlendings sem lokið hefur háskólanámi hér á landi í allt að þrjú ár frá útskriftardegi til atvinnuleitar hérlendis á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar en samkvæmt gildandi lögum er sú tímalengd sex mánuðir. Með breytingunni fá nýútskrifaðir háskólanemar þannig stóraukið svigrúm til atvinnuleitar á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar.

Með frumvarpinu er lagt til að lengja gildistíma fyrsta dvalarleyfis fyrir íþróttafólk úr einu ári í tvö ár og gildistíma dvalarleyfis fyrir sérhæfða starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamnings úr sex mánuðum í eitt ár. Er breytingin til hagsbóta fyrir þá útlendinga sem vilja koma hingað til lands á þessum grundvelli.

Með frumvarpinu er lagt til að dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki og fyrir sérhæfða starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamnings veiti rétt til fjölskyldusameiningar. Er breytingin nauðsynleg til að gera slík dvalarleyfi meira aðlaðandi fyrir fjölskyldufólk sem vill koma hingað til lands og starfa en gildandi lög heimila ekki þessum dvalarleyfishöfum að taka fjölskyldu sína með til landsins. Þá er lagt til að dvalarleyfi vegna náms veiti rétt til fjölskyldusameiningar en í gildandi framkvæmd er slíkur réttur einungis til staðar þegar viðkomandi stundar framhaldsnám á háskólastigi, doktorsnám eða rannsóknir hér á landi.

Í frumvarpinu er lagt er til að ráðherra verði falið með reglugerðarheimild að útfæra nánar þau viðmið sem stjórnvöld skuli líta til við mat á því hvort rökstuddur grunur sé til staðar um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis. Er nauðsynlegt að stjórnvöld hafi skýrari viðmið við það mat, en lögin og lögskýringargögn með þeim veita ekki fullnægjandi leiðbeiningar þar um. Einnig er Útlendingastofnun veitt heimild til að fela sérstökum aðila að hafa eftirlit með vistráðningum, þ.m.t að taka út aðstæður á heimili vistfjölskyldu, taka viðtal við hinn vistráðna og vistfjölskyldu og sjá til þess að vistráðningarsamningur sé virtur í hvívetna. Með þessu verður stofnuninni unnt að efla eftirlit með vistráðningum hér á landi og koma í veg fyrir misnotkun á hinum vistráðna. Samhliða frumvarpi þessu er til skoðunar að gera breytingar á ákvæðum reglugerðar um útlendinga, nr. 540/2017, með síðari breytingum, m.a. um lágmarksfjárhæð vasapeninga og framfærsluskilyrði vistfjölskyldu, m.a. svo hún teljist hafa trygga framfærslu í skilningi laganna.

Jafnframt eru lagðar til breytingar sem leiða af útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu. Er áréttað í frumvarpinu að breskir ríkisborgarar sem hafa dvalarleyfi á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða XI njóti réttar til fjölskyldusameiningar. Einnig er kveðið á um að réttur bresks ríkisborgara og aðstandenda hans sem hafa öðlast rétt til tímabundinnar dvalar skv. 84., 85. og 86. gr. laganna falli niður þegar viðkomandi hefur dvalist utan landsins í tvö ár samfellt en gildandi lög mæla einungis um niðurfellingu slíkra réttinda þegar viðkomandi hefur heimild til ótímabundinnar dvalar. Bresk stjórnvöld gera sambærilega kröfu gagnvart íslenskum ríkisborgurum og aðstandendum þeirra í þessari stöðu.

Þá eru samsvarandi breytingar gerðar, í samráði við félags- og vinnumarkaðsráðuneytið, á lögum um atvinnuréttindum útlendinga, nr. 97/2002. Einnig verður heimilt starfshlutfall erlendra námsmanna hækkað úr 40% í 60% sem veitir þeim aukið svigrúm til atvinnuþátttöku samhliða námi. Samhliða þessu er til skoðunar að gera breytingar á ákvæðum reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, um framfærsluskilyrði erlendra námsmanna í samræmi við tillögur starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins. Þá verða erlendir makar og sambúðarmakar útlendinga sem veitt hefur verið tímabundið atvinnuleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar og börn þeirra að átján ára aldri sem eru í forsjá og á framfæri þeirra undanþegin frá kröfu um tímabundið atvinnuleyfi.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Eins og rakið er í skýringum við c-lið 12. gr. frumvarpsins er talið að ákvæðið standist kröfur 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi fjölskyldulífs. Frumvarpið gefur að öðru leyti ekki tilefni til að skoða sérstaklega samræmi við stjórnarskrá.

Ísland hefur gerst aðili að ýmsum þjóðréttarsamningum sem varða málefni útlendinga og réttarstöðu þeirra. Við samningu frumvarpsins hefur verið tekið tillit til þessara alþjóðlegu skuldbindinga Íslands þannig að sem best samræmi verði milli laga og þjóðréttarreglna. Til nánari upplýsinga um að hvaða leyti alþjóðlegar skuldbindingar hafa áhrif á efni frumvarpsins er vísað til skýringa við einstakar greinar þess.

5. Samráð.

Hluti af frumvarpi þessu hefur áður verið lagt fram, síðast á 151. löggjafaraþingi (þskj. 1029, 602. mál), en eins og nánar er rakið í 5. kafla greinargerðar þess fór fram ítarlegt samráð í aðdraganda framlagningar þess frumvarps. Við samningu frumvarps þessa var leitað til Útlendingastofnunar, kærunefndar útlendingamála, Vinnumálastofnunar og félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins. Þá voru áform um lagasetningu og frummat á áhrifum kynnt á fundi ráðuneytisstjóra allra ráðuneyta og tækifæri gefið til athugasemda. Áform um breytingu á lögunum voru jafnframt kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-1/2023). Alþýðusambandi Íslands, félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu, kærunefnd útlendingamála, Útlendingastofnun, Vinnumálastofnun og Þjóðskrá Íslands var gert viðvart um að málið væri til umsagnar í samráðsgátt. Ein umsögn barst frá einstaklingi.

Drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-39/2023) og Alþýðusambandi Íslands, félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu, kærunefnd útlendingamála, Samtökum atvinnulífsins, Útlendingastofnun, Vinnumálastofnun og Þjóðskrá Íslands var tilkynnt um málið. Alls bárust sex umsagnir í gáttina frá Háskóla Íslands, Landssamtökunum Þroskahjálp, Samtökum iðnaðarins, Útlendingastofnun og einstaklingum. Allar umsagnir eru birtar og aðgengilegar í fyrrgreindu máli í samráðsgátt stjórnvalda. Hefur frumvarpið tekið smávægilegum breytingum með tilliti til athugasemda Útlendingastofnunar hvað varðar 57. gr. laga um útlendinga, sbr. 5. gr. frumvarpsins. Aðrar athugasemdir umsagnaraðila voru almenns eðlis þar sem hvatt var til að frumvarpið yrði samþykkt. Umsögn Landssamtakanna Þroskahjálpar gerði þó almennar athugasemdir við 1. gr. frumvarpsins. Í samráði við forsætisráðuneytið verður umrætt ákvæði frumvarpsins sem snýr að vegabréfsáritunum í öðru frumvarpi og er áætlað að það verði lagt verði fram síðar á árinu.

Auk þeirra breytinga sem urðu að loknu samráði hefur frumvarpið tekið breytingum með hliðsjón af nýútgefinni skýrslu starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins. Starfshópurinn hélt 35 fundi frá 23. nóvember 2022 til 16. febrúar 2023 og fundaði með eftirtöldum aðilum: félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, dómsmálaráðuneyti, háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneyti, heilbrigðisráðuneyti, menningar- og viðskiptaráðuneyti, utanríkisráðuneyti, Útlendingastofnun, Vinnumálastofnun, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, BHM, Alþýðusambandi Íslands, ríkislögreglustjóra, Fjölmenningarsetri, Þjóðskrá, Hagstofunni, Alvotech, hælisteymi Reykjavíkurborgar, KPMG, embætti landlæknis og samstarfsnefnd um atvinnumál útlendinga. Í sumum tilvikum fundaði starfshópurinn oftar en einu sinni með framangreindum aðilum. Hópurinn fékk margvíslegar tillögur, ábendingar og tölfræðigögn frá framangreindum ráðuneytum, stofnunum og samtökum. Þá samdi forsætisráðuneytið, fyrir hönd starfshópsins, við KPMG, eftir örútboð, um gerð skýrslu um möguleika til aukinnar skilvirkni við útgáfu dvalar- og atvinnuleyfa og var þeirri skýrslu skilað 4. febrúar 2023.

Tillögur starfshópsins voru kynntar í ráðherranefnd um innflytjendur og flóttafólk 10. febrúar 2023. Endanlegri skýrslu var skilað til forsætisráðherra 16. febrúar 2023. Málið var síðan kynnt í ríkisstjórn 28. febrúar 2023. Þá kynntu forsætisráðherra, félags- og vinnumarkaðsráðherra og háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra tillögur starfshópsins á blaðamannafundi 8. mars 2023.

Áform forsætisráðuneytisins um lagasetningu, frummat á áhrifum hennar ásamt skýrslu starfshópsins voru kynnt almenningi í samráðsgátt stjórnvalda (mál nr. S-59/2023) og Alþýðusambandi Íslands, BHM, BSRB, embætti landlæknis, Fjölmenningarsetri, Hagstofu Íslands, ríkislögreglustjóra, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Útlendingastofnun, Vinnumálastofnun og Þjóðskrá Íslands var tilkynnt um málið. Alls bárust sex umsagnir í gáttina frá Alþýðusambandi Íslands, félagasamtökunum Artist's in Iceland Visa Action Group, Northstack ehf., Samtökum iðnaðarins, Viðskiptaráði Íslands og einum einstaklingi. Að auki bárust tvær umsagnir eftir að formlegum umsagnarfresti lauk, annars vegar frá samtökum leikjaframleiðenda (IGI) og hins vegar frá Xpat Relocation Services (Búferlar ehf.) Allar umsagnir sem bárust innan frests eru birtar og aðgengilegar í fyrrgreindu máli í samráðsgátt stjórnvalda.

Í samráði við forsætisráðuneytið og félags- og vinnumarkaðsráðuneytið hafa ákveðnar tillögur starfshópsins verið færðar í frumvarpið en fyrirhugað er að aðrar tillögur starfshópsins, svo sem um sameiningu dvalar- og atvinnuleyfa hjá Útlendingastofnun, að atvinnuleyfi fylgi starfsmanni en ekki atvinnurekanda og nýtt ákvæði um dvalar- og atvinnuleyfi fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga verði útfærð nánar og að vinna við frumvarp þess efnis hefjist þegar í stað. Á meðal þeirra breytinga sem hafa orðið á frumvarpinu vegna skýrslu starfshópsins má m.a. nefna lengingu dvalarleyfa vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar, lengdur tími fyrir nýútskrifaða háskólanema til atvinnuleitar, lenging á dvalarleyfum fyrir íþróttafólk og sérhæfða starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamnings.

6. Mat á áhrifum.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, og eru þær liður í því að lagfæra og umorða nokkur ákvæði laganna er snúa að dvalarleyfum til að skýra málsmeðferð og framkvæmd og rýmka ákveðna dvalarleyfisflokka til hagsbóta fyrir umsækjendur og dvalarleyfishafa. Auk þess eru lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að breytingarnar hafi í för með sér útgjaldabreytingar fyrir ríkissjóð sem nokkru nemur en gefi frekar færi á aukinni skilvirkni í málaflokknum. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi fjárhagsáhrif á sveitarfélögin.

Almennt hafa tímabundin atvinnuleyfi hér á landi verið veitt körlum í meira mæli en konum. Á árunum 2016 til 2021 veitti Vinnumálastofnun alls 5.570 tímabundin atvinnuleyfi, þar af voru 3.378 veitt körlum og 2.192 konum. Í ljósi þessa má því ætla að efni 6., 7., 8. og 9. gr. frumvarpsins hafi meiri áhrif á karla en konur verði útgáfu atvinnuleyfa áfram í samræmi við síðastliðin ár. Á árunum 2016 til 2022 veitti Útlendingastofnun alls 7.107 dvalarleyfi vegna náms, þar af voru 3.167 veitt körlum, 3.935 konum og 5 kynsegin. Á sama tímabili veitti Útlendingastofnun alls 626 dvalarleyfi vegna vistráðningar, þar af voru 579 veitt konum og 47 körlum. Að þessu virtu má ætla að efni 10., 11. og 17. gr. frumvarpsins hafi meiri áhrif á konur en karla verði útgáfa dvalarleyfa vegna náms og vistráðningar áfram í samræmi við síðastliðin ár. Að öðru leyti er ekki gert ráð fyrir því að frumvarpið hafi teljandi áhrif á einstaklinga eftir kyni og muni því hvorki hafa áhrif á jafnrétti né stöðu kynjanna.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 51. gr. laganna er meginreglan við umsókn um dvalarleyfi að útlendingur megi ekki vera staddur á Íslandi þegar sótt er um dvalarleyfi í fyrsta skipti. Þannig er almennt ætlast til þess að útlendingur sem dvelur hér á landi á grundvelli vegabréfsáritunar sæki ekki um dvalarleyfi meðan á dvöl stendur nema í sérstökum tilvikum. Er þetta meðal annars gert til að tryggja að útlendingur gefi upp raunverulegan tilgang fyrir dvöl hér á landi strax í upphafi, en freisti þess ekki að víkja sér undan reglum með því að koma fyrst inn í landið á grundvelli annars leyfis þar sem gerðar eru minni kröfur. Í a–c-lið 1. mgr. 51. gr. laganna er tilgreint í hvaða tilvikum heimilt er að víkja frá framangreindri meginreglu. Skv. c-lið ákvæðisins er það heimilt ef útlendingur er staddur hér á landi og sækir um dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar skv. 61. gr., dvalarleyfi vegna starfa íþróttafólks skv. 63. gr. eða dvalarleyfi fyrir sérhæfða starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamnings skv. 64. gr. Með tilliti til 2. málsl. 2. mgr. 51. gr. laganna eiga þessar undanþágur frá meginreglunni þó eingöngu við meðan umsækjandi hefur heimild til dvalar á grundvelli gildrar vegabréfsáritunar eða á grundvelli dvalar án áritunar.

Með þeirri breytingu sem hér er lögð til verður þeim útlendingum sem samþykktir hafa verið í doktorsnám við íslenskan háskóla einnig heimilt að dvelja hér á landi þegar þeir sækja um dvalarleyfi á þeim grundvelli skv. 65. gr. laganna. Útlendingar sem sækjast eftir því að komast í doktorsnám á Íslandi hafa allir lokið samsvarandi meistaranámi og þurfa að fara í gegnum ítarlegt umsóknarferli hjá viðkomandi háskóla. Rökin fyrir meginreglunni um að útlendingur megi ekki vera staddur á Íslandi þegar sótt er um heimild til dvalar í upphafi á því ekki við um þennan hóp.

Um 2. gr.

Undanfarin ár hefur mikil vinna verið lögð í að stafvæða íslenska stjórnsýslu, þar á meðal hin ýmsu umsóknarferli. Markmið Útlendingastofnunar og ráðuneytisins er að stafvæða allt umsóknarferli um dvalarleyfi og sjálfvirknivæða það eins og kostur er. Slíkt kemur þó ekki í veg fyrir að þjónustan sé veitt með öðrum hætti samhliða og með því komið til móts við þarfir mismunandi hópa. Er lögð til sú breyting að í stað þess að umsækjandi þurfi að undirrita umsókn sína sé fullnægjandi að umsóknin stafi sannanlega frá umsækjanda, svo sem með rafrænni undirskrift eða öðrum rafrænum lausnum. Er í þessu samhengi unnt að líta til þeirra krafna sem lög um rafræna auðkenningu og traustþjónustu fyrir rafræn viðskipti, nr. 55/2019, gera í þessum efnum. Eftir sem áður fullnægir skrifleg undirritun umsækjanda skilyrðum ákvæðisins.

Um 3. gr.

Með reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1030/2002 um sameiginlegt evrópskt útlit á dvalarleyfisskírteinum, sem Ísland er bundið af, er mælt fyrir um útlit og eiginleika dvalarleyfisskírteina fyrir þriðja ríkis borgara á Schengen-svæðinu. Reglugerðin telst vera þróun á Schengen-samstarfinu og er Ísland þannig skuldbundið til að innleiða hana ásamt þeim breytingum sem gerðar eru á henni. Í 3. gr. frumvarpsins er lagt til að ráðherra verði heimilt að kveða á um eiginleika og útlit dvalarleyfisskírteinis í reglugerð svo að bregðast megi við breyttum kröfum á þessu sviði með sem skilvirkustum hætti og innleiða þannig framangreinda reglugerð. Breytingar á reglugerðinni eru dýnamískar og taka mið af þeim tæknilegu lausnum sem til staðar eru hverju sinni. Er því mikilvægt að ráðherra geti brugðist við á skjótan hátt svo dvalarleyfisskírteini hérlendis fullnægi þeim kröfum sem reglugerðin gerir hverju sinni, svo sem um öryggis- og útlitskröfur.

Um 4. gr.

Í framkvæmd hefur komið í ljós að gildissvið ákvæðisins er takmarkaðra en nauðsynlegt er. Þannig er aðeins tiltekinn fjöldi gjaldmiðla skráður hjá Seðlabanka Íslands og er Útlendingastofnun ekki heimilt að líta til annara gjaldmiðla við mat á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði laganna um trygga framfærslu. Með breytingunni verður sú krafa að gjaldmiðillinn sé alþjóðlega viðurkenndur og unnt sé að umbreyta honum í mynt sem er skráð hjá Seðlabanka Íslands, svo sem evru eða bandarískan dal.

Um 5. gr.

Með breytingunni er lagt til að í stað þess að útlendingur skuli sækja um endurnýjun dvalarleyfis eigi síðar en fjórum vikum áður en dvalarleyfi fellur úr gildi sé nægjanlegt að sótt sé um endurnýjun áður en fyrra dvalarleyfi fellur úr gildi, þ.e. innan gildistíma þess leyfis. Skilyrðið hefur reynst flókið í framkvæmd og er breytingin því umsækjendum til hagsbóta.

Um 6. gr.

Í a-lið er lagt til að gildistími fyrsta dvalarleyfis skv. 61. gr. laganna vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar verði lengt úr tveimur árum í fjögur ár. Umsækjandi þarf því einungis að sækja einu sinni um slíkt dvalarleyfi áður en hann getur sótt um ótímabundið dvalarleyfi skv. 58. gr. laganna. Þá er lagt til að áfram verði heimilt að endurnýja leyfið og nú til fjögurra ára, í stað tveggja ára samkvæmt gildandi lögum, en 58. gr. kveður á um tiltekin skilyrði til útgáfu ótímabundins dvalarleyfis sem ekki er sjálfgefið að allir dvalarleyfishafar uppfylli. Samkvæmt skýrslu starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins er endurnýjun sérfræðileyfa nánast alltaf veitt og má því ætla að breytingin muni fela í sér tíma- og vinnusparnað hjá bæði stjórnvöldum og umsækjanda.

Í b-lið er lögð til breyting á 3. mgr. 61. gr. laganna sem kveður á um heimild til að framlengja leyfi útlendings samkvæmt ákvæðinu í allt að þrjá mánuði ef hann hefur misst starf sitt. Umrætt ákvæði gildandi laga var sett svo að viðkomandi hefði möguleika á að sækja um nýtt starf á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar. Í framkvæmd hefur gildissvið þessa ákvæðis aftur á móti reynst takmarkaðra en ætlun löggjafans var við setningu laganna. Þá kemur fram í skýrslu starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins að mikilvægt sé að halda í þekkingu og reynslu þeirra erlendu sérfræðinga sem koma hingað til lands en margir sérfræðingar flytjast búferlum með fjölskyldur sínar til landsins og myndi því lengri umþóttunartími til atvinnuleitar við þessar aðstæður bæta öryggi þeirra.

Í b-lið er því lagt til að þegar slit verður á ráðningarsambandi útlendings og atvinnurekanda á gildistíma dvalarleyfis fær útlendingur sjálfkrafa, við afturköllun fyrra dvalarleyfis, útgefið dvalarleyfi til eins árs í stað þriggja mánaða til að leita sér að öðru starfi á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar. Með þessu er ætlunin að auka skilvirkni við útgáfu þessara dvalarleyfa og tryggja að ákvæðið nái til fleiri einstaklinga í sömu stöðu.

Þriðja málslið ákvæðisins er ætlað að ná til þeirra tilvika þegar slit verður á ráðningarsambandi útlendings og atvinnurekanda stuttu áður en dvalarleyfi rennur út. Þegar svo skammur tími er eftir af gildistíma dvalarleyfis má gera ráð fyrir að ekki sé ráðrúm til að afturkalla dvalarleyfið og því eðlilegra að útlendingur leggi fram umsókn um tímabundið dvalarleyfi til eins árs til að leita sér að vinnu og fái að jafnaði slíkt leyfi útgefið ef sótt er um innan gildistíma fyrra dvalarleyfis.

Í hvorugu tilviki er skilyrði að Vinnumálastofnun hafi gefið út atvinnuleyfi til umsækjanda.

Um 7. gr.

Hér er lögð til breyting sem er fyrst og fremst ætlað að skýra gildandi 62. gr. laganna. Í fyrsta lagi er lagt til að heimilt verði að endurnýja dvalarleyfið í allt að tvö ár í senn í stað eins árs. Í öðru lagi er lagt til að heimilt verði að veita fyrsta dvalarleyfi til lengri tíma en eins árs þegar um er að ræða skýrt afmarkaða og tímabundna verkframkvæmd sem tekur lengri tíma en eitt ár en styttri tíma en tvö ár. Með þessari breytingu er verið að koma til móts við umsækjendur og atvinnurekendur og tryggja að ekki þurfi að sækja um endurnýjun leyfis til nokkurra mánaða, með tilheyrandi vinnu og kostnaði, þegar ljóst er að um sama afmarkaða verkefni er að ræða. Í þriðja lagi eru felldar niður þær takmarkanir sem fram koma í gildandi 4. mgr. ákvæðisins. Við þinglega meðferð gildandi laga var gerð sú breyting að dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, sbr. 5. mgr. 62. gr. laganna. Við þá breytingu hefði með réttu einnig átt að fella niður 4. mgr. ákvæðisins enda eru málsgreinarnar ósamrýmanlegar. Er breytingunni ætlað að bæta úr því.

Nýtt ákvæði 4. mgr. eru nýmæli og er í samræmi við breytingu 6. gr. frumvarpsins. Með þessu gefst útlendingum sem hafa dvalar- og atvinnuleyfi vegna skorts á starfsfólki tækifæri til að finna sér nýtt starf þegar slit verður á ráðningarsambandi en gildandi lög gera ekki ráð fyrir þeim möguleika. Er breytingin meðal annars lögð til í ljósi þess að tímabundin atvinnuleyfi eru skilyrt við starf hjá tilteknum atvinnurekanda og er útlendingi óheimilt að hefja störf hjá öðrum atvinnurekanda áður en nýtt leyfi hefur verið gefið út, sbr. 20. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Um þetta atriði var fjallað í skýrslu fyrrnefnds starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga en þar kemur fram að slíkt fyrirkomulag geti að mati starfshópsins skapað valdaójafnvægi á milli starfsmanns og atvinnurekanda og sett starfsmann í veika stöðu. Viðkomandi gæti jafnvel óttast það að vera vísað úr landi ef hann missir starfið. Breytingin þykir til þess fallin að styrkja stöðu þeirra einstaklinga sem fengið hafa dvalar- og atvinnuleyfi á grundvelli skorts á starfsfólki í þeim tilfellum þegar slit verður á ráðningarsambandi.

Um 8. gr.

Með breytingunni er lagt til að hámarksgildistími fyrsta dvalarleyfis fyrir íþróttafólk verði lengt úr einu ári í tvö ár. Þyrfti þá einungis að sækja um endurnýjun slíks dvalarleyfis einu sinni en eftir þann tíma myndast réttur til þess að sækja um ótímabundið dvalarleyfi skv. 58. gr. laganna.

Um 9. gr.

Með breytingunni er lagt er til að gildistími dvalarleyfis fyrir sérhæfða starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamnings verði lengt úr sex mánuðum í eitt ár.

Um 10. gr.

Samkvæmt 8. mgr. 65. gr. er heimilt að endurnýja dvalarleyfi útlendings sem lokið hefur háskólanámi hér á landi í allt að sex mánuði frá útskriftardegi til þess að leita atvinnu á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar. Í skýrslu starfshópsins um atvinnuréttindi útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins kemur fram að mikilvægt sé að lengja þennan tíma í því skyni að laða fleiri námsmenn hingað til lands og gera um leið íslenska háskóla eftirsóknarverðari og samkeppnishæfari kost á alþjóðavísu. Þá sé það ekki síður mikilvægt til þess að Ísland missi ekki úr landi vel menntað fólk, framtíðarsérfræðinga á hinum ýmsum sviðum, sem ríkið hefur kostað fjármunum til að mennta. Með breytingunni er lagt til að sá tími verður lengdur í þrjú ár. Með tillögunni er útlendingum í þessari stöðu veitt aukið svigrúm til að finna sér starf hér á landi á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar eftir útskrift úr háskólanámi.

Um 11. gr.

Samkvæmt 5. mgr. 68. gr. laganna skal dvalarleyfi vegna vistráðningar ekki veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en hlutaðeigandi samningur um vistráðningu gerir ráð fyrir. Miða lögin við að hinn vistráðni snúi aftur til heimalands síns að dvalartíma loknum og að óheimilt sé að endurnýja dvalarleyfi vegna vistráðningar.

Frá gildistöku laganna hefur verið kallað eftir breytingum á 68. gr., meðal annars í þá átt að vistráðning verði veitt til lengri tíma en eins árs. Vistráðning er ekki hefðbundið starf og lýtur því ekki sömu lögmálum. Þá eru einstaklingar sem fá dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar ungir og hafa flestir hvorki bakland né annað formlegt stuðningsnet hérlendis. Gæta þarf því varúðar ef útvíkka á heimild til dvalar á þessum grundvelli. Sú breyting sem hér er lögð til miðar við að í stað þess að dvalarleyfi vegna vistráðningar verði veitt til lengri tíma en eins árs verði heimilt að endurnýja slíkt dvalarleyfi einu sinni til eins árs en þó aldrei til lengri tíma en hlutaðeigandi samningur um vistráðningu gerir ráð fyrir. Með breytingunni sem lögð er til í a–c-lið er verið að bregðast við ákalli um lengingu dvalar útlendinga á grundvelli vistráðningar og á sama tíma koma til móts við framangreinda fyrirvara með þeim hætti að hinn vistráðni þurfi að sækja um endurnýjun dvalarleyfisins hjá Útlendingastofnun með tilheyrandi kröfum.

Tilgangur 8. mgr. 68. gr. er að koma í veg fyrir misnotkun á vistráðnum einstaklingum og gæta þess að þeim sé boðið upp á nægjanlega góða aðstöðu á heimili. Á milli hins vistráðna og vistfjölskyldu er eðli málsins samkvæmt ákveðinn aðstöðumunur enda er hinn vistráðni yfirleitt ungur að árum, langt frá heimahögum sínum, hann er háður vistfjölskyldu sinni um búsetu og fæði auk þess sem slit á vistráðningarsamningi getur leitt til afturköllunar dvalarleyfis. Framkvæmt eftirlits er nú í höndum lögreglu en með tillögunni sem lögð er fram í d-lið er Útlendingastofnun veitt heimild til að fela sérstökum eftirlitsaðila að hafa eftirlit með vistráðningum hérlendis. Útlendingastofnun hefur á síðastliðnum árum í nokkur skipti óskað eftir því að lögregla kanni aðstæður hjá vistfjölskyldu þegar vaknað hafa áhyggjur þess efnis að vistráðinn einstaklingur sé látinn vinna mun meira en samningur segir til um og búi jafnvel við verri aðstæður en gert er ráð fyrir. Í framkvæmd hefur nokkur bið verið á að slík könnun sé framkvæmd af hálfu lögreglu sem kemur til vegna forgangsröðunar verkefna. Er lagaheimild þessari ætlað að efla það eftirlit sem stjórnvöld hafa með vistráðningum enda hefur reynslan sýnt að núverandi framkvæmd tryggir ekki nægjanlega það aðhald sem dvalarleyfisflokkurinn krefst, en á árunum 2016–2022 veitti Útlendingastofnun alls 626 dvalarleyfi vegna vistráðningar.

Um 12. gr.

Með breytingunni sem er lögð til í a-lið munu dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki, sbr. 62. gr., dvalarleyfi fyrir sérhæfða starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamnings, sbr. 64. gr., og dvalarleyfi vegna náms, sbr. 65. gr., veita rétt til fjölskyldusameiningar. Hvað varðar 62. og 64. gr. þá er breytingin nauðsynleg til að gera slík dvalarleyfi meira aðlaðandi fyrir fjölskyldufólk sem vill koma hingað til lands og starfa en nú er þessum dvalarleyfishöfum ekki heimilt að taka fjölskyldu sína með til landsins. Hvað 65. gr. varðar þá eiga námsmenn sem eru í framhaldsnámi á háskólastigi, doktorsnámi eða stunda rannsóknir hér á landi rétt til fjölskyldusameiningar en með breytingunni í a-lið geta aðrir námsmenn einnig tekið með sér fjölskyldu sína til landsins. Þá er lagt til í b-lið að dvalarleyfi sem hefur verið veitt breskum ríkisborgara á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða XI veiti rétt til fjölskyldusameiningar.

Ákvæði c-liðar felur í sér breytingu á 2. mgr. 69. gr. laganna sem krefst sérstakrar skoðunar í tengslum við mögulega skerðingu á réttinum til fjölskyldulífs. Í fyrri málslið 2. mgr. 69. gr. kemur fram að dvalarleyfi skv. 70.–72. gr., þ.e. fyrir maka, börn og foreldra, verða ekki veitt ef sá fjölskyldumeðlimur sem umsókn byggist á hefur á síðustu fimm árum hlotið dóm eða verið látinn sæta öryggisráðstöfunum fyrir brot á ákvæðum XXI.–XXIV. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sem kveða á um sifskaparbrot, kynferðisbrot, manndráp og líkamsmeiðingar og brot gegn frjálsræði manna, nema synjun um dvalarleyfi myndi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða nánustu fjölskyldumeðlimum hans. Með breytingunni er lagt til að bætt verði við ákvæðið tilvísun til 232. gr., 232. gr. a og 233. gr. b almennra hegningarlaga sem fjalla um brot gegn nálgunarbanni eða brottvísun af heimili, umsáturseinelti og stórfelldar ærumeiðingar í samskiptum nákominna. Þá er lagt til að fallið verði frá tímamörkum þegar sótt er um dvalarleyfi fyrir börn og brot fjölskyldumeðlims var gegn XXII. kafla almennra hegningarlaga og beindist að einstaklingi yngri en 18 ára, eða þegar sótt er um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar eða sambúðar og brot fjölskyldumeðlims var gegn 211. gr. og beindist gegn maka. Slík brot beinast gegn þeim hagsmunum sem lagðir eru til grundvallar í íslensku samfélagi en skv. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, um vernd friðhelgi einkalífs hvílir jákvæð skylda á stjórnvöldum að vernda einstaklinga gegn slíkum alvarlegum brotum.

Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Skv. 3. mgr. greinarinnar má þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. með sérstakri lagaheimild takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra. Við skýringu á 71. gr. stjórnarskrárinnar verður einnig að líta til þeirra skilyrða sem 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu setur en skv. 2. mgr. greinarinnar skulu opinber stjórnvöld ekki ganga á rétt manna til friðhelgi fjölskyldulífs nema samkvæmt því sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnahagslegrar farsældar þjóðarinnar, til þess að forða glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Samkvæmt framangreindu er það frumskilyrði varðandi takmarkanir sem settar eru á friðhelgi fjölskyldulífs að þær séu reistar á skýrri lagaheimild, stefni að lögmætu markmiði og gangi ekki lengra en nauðsynlegt sé svo að markmiðið náist.

Í dómaframkvæmd hefur Mannréttindadómstóll Evrópu vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar, sjá m.a. ákvörðun dómsins í Üner gegn Hollandi frá 18. október 2006 í máli nr. 46410/99. Í dóminum kemur fram að mannréttindasáttmálinn tryggir ekki rétt útlendings til að koma til eða dvelja í tilteknu ríki. Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga er 2. mgr. 69. gr. fyrst og fremst ætlað að vera stoð í baráttunni gegn mansali, heimilisofbeldi og öðrum alvarlegum brotum og á sér fyrirmynd m.a. í dönskum og norskum lögum. Reynslan hefur sýnt að öðru hverju koma upp tilvik þar sem aðalhvati umsækjanda til að ganga í hjúskap með aðila búsettum hér á landi er að hafa möguleika á bættum lífskjörum fyrir sig og ef til vill börn sín. Í sumum tilvikum verða hinir sömu einstaklingar þolendur ofbeldis og sæta misnotkun á heimilinu. Oftast er þá um að ræða tilvik þar sem umsækjandi er kona en karlkyns maki er búsettur hér á landi. Þegar fyrir liggur vitneskja um að sá sem umsókn um fjölskyldusameiningu byggist á hefur verið dæmdur fyrir brot á ákvæðum XXI.–XXIV. kafla almennra hegningarlaga og/eða gegn ákvæðum 232., 232. gr. a og 233. gr. b almennra hegningarlaga á síðustu fimm árum þykir ástæða til að ætla að umsækjandi geti vegna þeirra brota verið í sérstakri hættu á að verða sjálfur fyrir ofbeldi eða sæta misnotkun af hálfu þess aðila sem búsettur er hér á landi. Eins og áður segir er í frumvarpinu lagt til að enginn slíkur tímarammi sé um tiltekin dvalarleyfi þegar brot fjölskyldumeðlims var gegn XXII. kafla almennra hegningarlaga og beindist að einstaklingi yngri en 18 ára eða þegar brot fjölskyldumeðlims var gegn 211. gr. og beindist gegn maka en slík brot ganga hvað lengst gegn allsherjarreglu og almannaöryggi í hverju ríki.

Í ákvæðinu er áfram sá varnagli að ekki skuli synja umsókn um dvalarleyfi ef synjunin myndi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart umsækjanda eða þeim fjölskyldumeðlim sem umsókn byggist á. Verður það áfram á hendi Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála að meta hvort synjun dvalarleyfis á framangreindum grundvelli feli í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart umsækjanda eða þess fjölskyldumeðlims sem umsókn byggist á. Við matið verður m.a. að taka mið af því hvers eðlis og hversu alvarlegt brotið er, gegn hverjum það beindist og hvort um ítrekuð brot hafi verið að ræða. Ef brot var ekki alvarlegt, beindist ekki gegn heimilisfólki eða er ekki ítrekað yrði að líta svo á að synjunin myndi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart viðkomandi eða umsækjanda. Sé um alvarleg brot að ræða hníga rök að sama skapi almennt að því að umsókn um dvalarleyfi verði synjað. Þá verður að líta til þess hvort umsækjandi hefur búið í sínu heimaríki eða öðru ríki en Íslandi ásamt aðstandanda sínum og viðkomandi vilja flytjast til Íslands og hvort umsækjandi sé eða hafi verið búsettur hér á landi. Í slíkum tilvikum hníga rök almennt til þess að vikið sé frá þeirri meginreglu ákvæðisins að dvalarleyfi skuli synjað.

Með breytingunni er fyrst og fremst verið að gæta að útlendingum í viðkvæmri stöðu og sporna við misneytingu og ofbeldi í fjölskyldusamböndum. Tilgangur og markmið breytingarinnar er að gæta að allsherjarreglu og almannaöryggi með þeim varnagla að einstaklingsbundið mat þurfi að fara fram í hverju og einu máli með tilliti til málavaxta og fjölskyldutengsla viðkomandi einstaklinga. Þá er með breytingunni verið að útfæra efnisreglu sem hefur verið í lögunum frá gildistöku þeirra. Að öllu framangreindu virtu er því ekki talið að ákvæðið fari í bága við stjórnaskrá eða mannréttindasáttmála Evrópu.

Um 13. gr.

Í 1. málsl. 8. mgr. 70. gr. laganna kemur fram að ef rökstuddur grunur er um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis og ekki er sýnt fram á annað svo að óyggjandi sé veiti það ekki rétt til dvalarleyfis, sem er í daglegu tali nefnt málamyndahjúskapur. Í framkvæmd hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála hefur að meginstefnu til verið litið til athugasemda við greinina í frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga en þar eru í dæmaskyni talin upp atriði sem geta verið til þess fallin að vekja rökstuddan grun um að um málamyndahjúskap sé að ræða. Þar er m.a. vísað til atriða eins og hvort aðilar hafi búið saman fyrir stofnun hjúskapar, aldursmunar, hvort þeir tali tungumál hvor annars, þekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvor annars og hjúskaparsögu viðkomandi maka og hvort hún veki grunsemdir hvað þetta varðar. Þá getur skipt máli hvort viðkomandi útlendingur hafi áður sótt um dvöl í landinu á öðrum grundvelli, m.a. með umsókn um alþjóðlega vernd og að viðkomandi útlendingur hafi gengið í hjúskap stuttu eftir að þeirri umsókn var hafnað. Einnig getur þurft að líta til þess hvort viðkomandi umsækjandi eigi ættingja hér á landi, maki hérlendis hafi verið giftur á Íslandi og skilið rétt eftir að maki hans eða hann sjálfur hafi öðlast sjálfstæð réttindi hér á landi, hversu oft ábyrgðaraðili hefur verið giftur hér á landi og hvort grunur er um að hann hafi fengið verulegar fjárhæðir sem gætu tengst málinu. Ekki er um tæmandi talningu að ræða og því er stjórnvöldum heimilt að reisa niðurstöður sínar um málamyndahjúskap í tilteknu máli á öðrum grundvelli en þar greinir. Kærunefnd útlendingamála hefur t.d. vísað til þess í úrskurðum sínum að framangreind upptalning sé ekki tæmandi og að almennar sönnunarreglur gildi í þessum málum. Þannig sé stjórnvöldum ótvírætt heimilt að líta til annarra atriða en nefnd eru í skýringum við ákvæði gildandi laga enda byggist slíkt mat á málefnalegum sjónarmiðum. Í framkvæmd hefur Útlendingastofnun þó veigrað sér við að byggja niðurstöður sínar á öðrum atriðum en þeim sem eru talin upp í skýringum við gildandi ákvæði og telur stofnunin að þörf sé á skýrari leiðbeiningum. Með breytingu þessari er brugðist við því og lagt til að ráðherra geti útfært nánar í reglugerð þau atriði sem geti skipt máli við rannsókn þessara mála. Þannig verður jafnframt tryggður aukinn fyrirsjáanleiki fyrir stjórnvöld og ekki síst umsækjendur sjálfa.

Um 14. gr.

Breytingin sem lögð er til í a-lið ákvæðisins leiðir af þeim breytingum sem lagðar eru til í 12. gr. frumvarpsins.

Ákveðin vandkvæði hafa skapast við beitingu 1. mgr. 71. gr. laganna þegar umsækjandi hefur sótt um dvalarleyfi skömmu fyrir 18 ára aldur eða málsmeðferð hefur dregist af einhverjum orsökum, t.d. vegna kæruferlis. Eðlilegt og sanngjarnt þykir að einstaklingur sem sækir um dvalarleyfi sem barn, áður en hann nær 18 ára aldri, verði ekki látinn líða fyrir það að málsmeðferð dragist eða taki lengri tíma en reiknað var með. Breytingunni er ætlað að taka af allan vafa um að heimilt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt umsókn hafi hún verið lögð fram meðan umsækjandi var barn. Jafnframt felur breytingin í sér að heimilt verður að veita barni útlendings sem fæðist hér á landi dvalarleyfi til jafn langs tíma og dvalarleyfi foreldris í þeim tilvikum þegar foreldri eða foreldrar þess dvelja hér á landi á grundvelli leyfis sem veitir ekki rétt til fjölskyldusameiningar skv. 1. mgr. 69. gr. og 1. mgr. 71. gr. laganna.

Um 15. gr.

Í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða V. kemur fram að réttur bresks ríkisborgara og aðstandenda hans sem öðlast hafa rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 87. og 88. gr. fellur niður þegar viðkomandi hefur dvalist utan landsins í fimm ár samfellt. Engin samsvarandi heimild er í lögunum þegar kemur að breskum ríkisborgurum og aðstandendum þeirra sem hafa tímabundinn rétt til dvalar á Íslandi skv. 84., 85. og 86. gr. Með ákvæðinu er lagt til að tímabundinn réttur til dvalar falli niður þegar breskur ríkisborgari eða aðstandendur hans hafa dvalist utan landsins í tvö ár samfellt, en bresk stjórnvöld gera sambærilega kröfu gagnvart íslenskum ríkisborgurum og aðstandendum þeirra í sambærilegri stöðu.

Um 16. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 17. gr.

Hér eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga um atvinnuréttindi útlendinga sem eru að mestu leyti til samræmis við þær breytingar sem frumvarpið gerir ráð fyrir að verði á lögum um útlendinga.

Um 1. tölul.

Í 5. mgr. 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga kemur meðal annars fram að atvinnuleyfi samkvæmt ákvæðinu sem veitt er í fyrsta skipti skuli eigi veitt til lengri tíma en tveggja ára en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur ráðningartíma samkvæmt ráðningarsamningi. Þá kemur fram að heimilt sé að framlengja atvinnuleyfi í tvö ár í senn með sömu takmörkunum og þegar leyfið var veitt í fyrsta skipti enda séu skilyrði 1. mgr. ákvæðisins uppfyllt. Hér eru lagðar til breytingar á framangreindri 5. mgr. 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga til samræmis við þær breytingar sem lagðar eru til á lögum um útlendinga í 6. gr. frumvarpsins. Er því gert ráð fyrir að heimilt verði að veita atvinnuleyfi á grundvelli 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga til fjögurra ára þegar um er að ræða veitingu atvinnuleyfis í fyrsta skipti á grundvelli ákvæðisins, enda séu tiltekin skilyrði uppfyllt. Jafnframt er gert ráð fyrir að heimilt verði að framlengja slíkt atvinnuleyfi til fjögurra ára í senn með sömu takmörkunum og þegar leyfið var veitt í fyrsta skipti, enda séu tiltekin skilyrði uppfyllt. Eingöngu er því um að ræða breytingu er snýr að tímalengd umræddra atvinnuleyfa en ekki er gert ráð fyrir að aðrar efnislegar breytingar verði á umræddu ákvæði frá gildandi lögum. Um nánari skýringar vísast til skýringa með 7. gr. frumvarpsins.

Um 2. tölul.

Í 2. málsl. 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga kemur fram að heimilt sé að framlengja atvinnuleyfi samkvæmt ákvæðinu um eitt ár í senn með sömu takmörkunum og þegar leyfið var veitt í fyrsta skipti enda séu skilyrði 1. mgr. ákvæðisins uppfyllt. Þá er í 5. mgr. ákvæðisins kveðið á um að óheimilt sé að veita útlendingi sem haft hefur tímabundið atvinnuleyfi samkvæmt ákvæðinu leyfi að nýju fyrr en að lokinni tveggja ára samfelldri dvöl erlendis frá lokum gildistíma fyrra leyfisins. Jafnframt er kveðið á um að ákvæðið eigi þó ekki við þegar útlendingur starfar hér á landi skemur en átta mánuði á hverjum 12 mánuðum eða þegar útlendingur skiptir um atvinnurekanda skv. 16. gr. laganna.

Hér eru lagðar til breytingar á framangreindum ákvæðum 9. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga til samræmis við þær breytingar sem lagðar eru til á lögum um útlendinga í 7. gr. frumvarpsins. Er því gert ráð fyrir að heimilt verði að framlengja tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli ákvæðisins um tvö ár í senn með sömu takmörkunum og þegar leyfið var veitt í fyrsta skipti enda séu tiltekin skilyrði uppfyllt. Jafnframt er gert ráð fyrir að ekki verði lengur óheimilt að veita útlendingi sem haft hefur tímabundið atvinnuleyfi samkvæmt ákvæðinu leyfi samkvæmt ákvæðinu að nýju fyrr en að lokinni tveggja ára samfelldri dvöl erlendis frá lokum gildistíma fyrra leyfisins. Um nánari skýringar vísast til skýringa með 7. gr. frumvarpsins.

Um 3. tölul.

Í 2. mgr. 10. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga kemur meðal annars fram að atvinnuleyfi samkvæmt ákvæðinu sem veitt er í fyrsta skipti skuli eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur ráðningartíma samkvæmt ráðningarsamningi. Hér eru lagðar til breytingar á framangreindu ákvæði til samræmis við þær breytingar sem lagðar eru til á lögum um útlendinga í 8. gr. frumvarpsins. Er þannig gert ráð fyrir að unnt verði að veita framangreind atvinnuleyfi til tveggja ára í senn. Eingöngu er því um að ræða breytingu er snýr að tímalengd umræddra atvinnuleyfa en ekki er gert ráð fyrir að aðrar efnislegar breytingar verði á umræddu ákvæði frá gildandi lögum. Um nánari skýringar vísast til skýringa með 8. gr. frumvarpsins.

Um 4. tölul.

Í 1. mgr. 12. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er fjallað tímabundin atvinnuleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar og eru þar tilgreind þau tilvik þar sem Vinnumálastofnun er heimilt að veita tímabundin atvinnuleyfi vegna starfa einstaklinga sem teljast nánustu aðstandendur samkvæmt lögum um útlendinga. Hér er lagt til að í fyrrgreindri 1. mgr. 12. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga verði kveðið á um að heimilt sé að veita tímabundið atvinnuleyfi vegna starfa útlendings sem hefur tímabundið dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar samkvæmt lögum um útlendinga að uppfylltum skilyrðum b–d-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Þá er áfram gert ráð fyrir að skilyrði sé að áður hafi verið veitt dvalarleyfi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga. Er þetta lagt til þannig að skýrt sé kveðið á um í lögum um atvinnuréttindi útlendinga að heimilt sé að veita öllum þeim sem fengið hafi tímabundið dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar á grundvelli laga um útlendinga tímabundin atvinnuleyfi hér á landi. Er þetta jafnframt lagt til í ljósi þeirra breytinga sem lagðar eru til á lögum um útlendinga í 12. og 14. gr. frumvarpsins hvað varðar dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki, dvalarleyfi fyrir sérhæfða starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamnings og fyrir námsmenn. Um nánari skýringar vísast til skýringa með þeim ákvæðum.

Um 5. tölul.

Samkvæmt 13. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er heimilt að veita tímabundið atvinnuleyfi vegna starfa útlendings sem stundar nám hér á landi. Skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis samkvæmt ákvæðinu er meðal annars að starfshlutfall viðkomandi útlendings sé ekki meira en 40%. Hér er lagt til að leyfilegt hámarksstarfshlutfall útlendings sem stundar nám hér á landi verði hækkað úr 40% í 60%. Þrátt fyrir framangreint er áfram lögð áhersla á að megintilgangur dvalar þeirra sem starfa hér á landi á grundvelli tímabundinna atvinnuleyfa vegna náms sé námið sem viðkomandi stundar en ekki atvinnuþátttaka. Umrædd hækkun á hámarksstarfshlutfalli viðkomandi útlendinga samhliða námi þykir þó til þess fallin að auðvelda erlendu námsfólki að aðlagast íslensku samfélagi og að tryggja framfærslu þeirra meðan á námi þeirra stendur hér á landi.

Um 6. tölul.

Samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er heimilt að veita útlendingi, sem fyrirhugað er að senda hingað til lands á vegum atvinnurekanda sem ekki hefur starfsstöð hér á landi, tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli þjónustusamnings eða samstarfssamnings um kennslu-, fræði- eða vísindastörf, að uppfylltum skilyrðum c–e-liðar 1. mgr. 7. gr. en leyfið skal þó að jafnaði ekki veitt til lengri tíma en sex mánaða á grundvelli sama samnings. Hér er lagt til að þessu verði breytt þannig að slíkt atvinnuleyfi verði að jafnaði ekki veitt til lengri tíma en eins árs á grundvelli sama samnings. Er þetta lagt til í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á lögum um útlendinga í 9. gr. frumvarpsins. Um nánari skýringar vísast til skýringa með því ákvæði.

Um 7. tölul.

Samkvæmt 12. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er heimilt að veita tímabundið atvinnuleyfi, m.a. vegna starfa nánustu aðstandenda útlendings sem hefur tímabundið atvinnuleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar skv. 8. gr. laganna. Í samræmi við tillögur starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga er lagt til að makar og sambúðarmakar útlendinga sem fengið hafa útgefið atvinnuleyfi vegna sérfræðiþekkingar og börn þeirra að átján ára aldri sem eru í forsjá og á framfæri þeirra verði undanþegin kröfu um atvinnuleyfi og verði bætt við upptalningu 1. mgr. 22. gr. laganna.

Um 8. tölul.

Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga er útlendingi óheimilt að starfa hér á landi sem sjálfstætt starfandi einstaklingur nema viðkomandi sé undanþeginn kröfu um atvinnuleyfi. Sömu reglu er að finna í 3. mgr. 6. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Í núverandi kerfi er því ekki að finna heimild til að veita sjálfstætt starfandi einstaklingum dvalar- og atvinnuleyfi, líkt og tíðkast í nágrannalöndum Íslands. Í tillögum starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins er lagt til að slík heimild verði lögfest hér á landi. Segir þar að slíkt leyfi gæti náð til listamanna með eigin rekstur, verktaka með sérfræðiþekkingu sem sýnt gætu fram á örugg viðskiptasambönd eða skalanlegri nýsköpunarstarfsemi með skýra vaxtarmöguleika, líkt og fordæmi eru fyrir í nágrannalöndum Íslands.

Við vinnslu frumvarpsins kom í ljós að útfæra þarf nánar tillögur að breytingum um sjálfstætt starfandi einstaklinga svo unnt sé að hrinda í framkvæmd tillögum starfshóps um atvinnuréttindi útlendinga.

Þá kallar sú tillaga starfshópsins að tímabundin atvinnuleyfi séu skilyrt við tilteknar atvinnugreinar í stað starfs hjá tilteknum atvinnurekanda á ítarlegri endurskoðun á lögum um atvinnuréttindi útlendinga auk þess sem frekari atriði þarf að útfæra henni tengdri, m.a. að komið verði á fót nýju kerfi sem taki mið af mannaflaþörf á vinnumarkaði hér á landi, en í tillögu starfshópsins er lagt til að Vinnumálastofnun verði falið að greina þörf vinnumarkaðarins, að fenginni ráðgjöf utanaðkomandi sérfræðinga og aðila vinnumarkaðarins, sem staðfest verði af félags- og vinnumarkaðsráðherra. Þá er mikilvægt að samhliða þessari breytingu verði eftirlit með félagslegum undirboðum eflt.

Ráðherra skipar þrjá fulltrúa í starfshópinn. Ráðherra skal skipa einn fulltrúa án tilnefningar og skal hann jafnframt vera formaður starfshópsins, dómsmálaráðherra skal tilnefna einn fulltrúa og forsætisráðherra tilnefna einn fulltrúa. Skal starfshópurinn m.a. hafa hliðsjón af fyrirkomulagi í nágrannalöndum Íslands og skila tillögum til ráðherra innan sex mánaða frá gildistöku laganna.