Barnaverndarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 65

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 80/2011, um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum (frestun tilfærslu).

(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)

1. gr.

Í stað orðanna „1. janúar 2013“ í 9. mgr. 57. gr. laganna kemur: 1. janúar 2014.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu er lagt til að tilfærslu á heimilum og stofnunum fyrir börn frá sveitarfélögum til ríkis, sem á að eiga sér stað 1. janúar 2013, verði frestað um eitt ár, til 1. janúar 2014.

Félags- og tryggingamálaráðherra skipaði starfshóp 8. júlí 2008 og var verkefni hópsins að endurskoða barnaverndarlög, nr. 80/2002. Starfshópnum var m.a. falið að skoða sérstaklega ákvæði laganna um vistun barna utan heimilis. Samkvæmt þeim lögum ber ríkið ábyrgð á stofnunum og heimilum fyrir börn, skv. 79. gr., sveitarfélögin bera ábyrgð á heimilum og öðrum úrræðum, skv. 84. gr., svo og á fósturráðstöfunum, skv. XII. kafla laganna. Við endurskoðunina á lögunum fór starfshópurinn yfir hugmyndir, sem um allnokkurt skeið höfðu verið í umræðunni, um að heppilegt væri að færa frá sveitarfélögum til ríkis ábyrgð á uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vista þarf utan heimilis.

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 80/2011, um breytingu á barnaverndarlögum nr. 80/2002, kemur fram að helstu ókostir við verkaskiptinguna samkvæmt þágildandi lögum væru:

– „Óljós skil milli úrræða sem ríkinu ber að byggja upp og úrræða á ábyrgð einstakra sveitarfélaga, m.a. óljós skil milli sérhæfðrar meðferðar á ábyrgð ríkisins og þess stuðnings sem barnaverndarnefndir veita börnum sem vistuð eru á heimilum eða stofnunum.

– Flestar barnaverndarnefndir eiga í erfiðleikum með að hafa tiltæk úrræði eins og heimili og stofnanir og slík úrræði hafa fyrst og fremst verið til staðar í Reykjavík.

– Réttur barns til að njóta úrræðis eins og vistheimilis, fjölskylduheimilis eða sambýlis er mjög mismunandi eftir búsetu.

– Skipting kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga getur valdið togstreitu þegar kemur að vali á heppilegu úrræði þar sem sveitarfélög bera fjárhagslega ábyrgð á stuðningsúrræðum og vissum úrræðum fyrir börn utan heimilis en ríkið á öðrum, þannig hefur í sumum tilvikum til dæmis verið tekist á um lengd vistunar á meðferðarheimili þar sem sambýli hefði hugsanlega hentað barni betur og um val milli fósturheimilis annars vegar og meðferðarheimilis hins vegar.

– Þó ágreiningur tengist ekki kostnaði er kerfið engu að síður ósveigjanlegt og erfitt að sníða úrræði að þörfum hvers barns.

– Núverandi kerfi tryggir ekki nægilega samræmdar kröfur til úrræða og framkvæmdar vistunar.“

Starfshópurinn athugaði ýmsar leiðir sem færar væru til að færa ábyrgð á stofnunum og heimilum frá sveitarfélögum til ríkisins. Að vandlega athuguðu máli mælti starfshópurinn með því að ríkið tæki yfir ábyrgð á að byggja upp heimili og stofnanir, skv. 84. gr. laganna. Sveitarfélög bæru áfram ábyrgð á öðrum úrræðum í nærumhverfi barnsins, skv. 84. gr., svo sem á einkaheimilum. Breytingunni, sem öðlaðist gildi með lögum nr. 80/2011, var ætlað að tryggja jafnan rétt allra barna á landinu til að njóta öruggrar umönnunar og meðferðar eftir því sem best hentar þörfum þeirra þegar vista þarf þau á heimili eða stofnun.

Með breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga varðandi vistun barna á sérstökum heimilum og stofnunum, eins og samþykkt var með lögum nr. 80/2011, er eins og áður kom fram ríkinu ætlað að reka slíkar stofnanir og bera ábyrgð á að byggja þær upp en önnur úrræði fyrir vistun barna, utan heimilis, verða eftir sem áður á vegum sveitarfélaga. Breytingin felur í sér að tilteknar stofnanir sem Reykjavíkurborg rekur skuli færast til ríkisins 1. janúar 2013, en Reykjavíkurborg er eina sveitarfélagið sem rekur slíkar stofnanir sem færast eiga frá sveitarfélögum til ríkisins, sbr. lög nr. 80/2011.

Liður í þessari breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga er að velferðarráðuneytið setji, að fengnum tillögum Barnaverndarstofu og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, gjaldskrá þar sem ákveðin verða þau gjöld sem sveitarfélögum verður gert að greiða vegna vistunar barna á heimilum og stofnunum. Með þessu er stefnt að því að heildarkostnaður ríkis og sveitarfélaga breytist sem minnst frá því sem nú er. Breytingunni er ætlað að taka gildi 1. janúar 2013 en lögin tóku að öðru leyti gildi 29. júní 2011.

Í kostnaðarumsögn fjármálaráðuneytis um frumvarp það sem varð að lögum nr. 80/2011 segir m.a. svo: „Verði frumvarpið lögfest er gert ráð fyrir að útgjöld sem nú svara til 262–312 m.kr. færist til ríkisins þannig að útgjöld ríkisins aukist sem því nemur. Fyrirhugað er að þessum auknu útgjöldum verði mætt með gjaldi á sveitarfélög sem senda börn í vistun.“

Haustið 2011 var hafist handa í velferðarráðuneyti, í samvinnu við Barnaverndarstofu, Reykjavíkurborg og Samband íslenskra sveitarfélaga, að undirbúa þá breyttu verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga sem lög nr. 80/2011 kveða á um og ganga eiga í gildi 1. janúar 2013. Fyrsti fundur aðila var haldinn í október 2011 þar sem fulltrúar sveitarfélaga lögðu höfuðáherslu á að breytt verkaskipting mundi ekki leiða til lægra þjónustustigs í barnavernd í Reykjavík.

Þann 30. mars 2012 skipaði velferðarráðherra tvo starfshópa, annan til þess að meta og semja reglur varðandi innskriftir á heimili vegna breytinga á barnaverndarlögum, hinn til þess að komast að niðurstöðu um rekstur þeirra stofnana sem starfræktar eru nú á vegum Reykjavíkurborgar.

Starfshópnum sem fjallar um rekstrarmál var falið að leiða til lykta valkosti viðvíkjandi rekstrarform, gjaldskrármál, hugsanlega leigu/kaup á þeim fasteignum sem hýsa þá starfsemi sem um ræðir ásamt framkvæmdaatriðum er varða starfsmannamál eftir því sem við á.

Í þann starfshóp voru skipaðir sex fulltrúar, tveir frá velferðarráðuneyti, annar þeirra formaður, einn frá Barnaverndarstofu, einn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og tveir frá Reykjavíkurborg.

Starfshópurinn hefur tekið saman upplýsingar um rekstrarumfang, annars vegar hjá Barnaverndarstofu og hins vegar hjá Reykjavíkurborg á árabilinu 2007–2011, tekið saman yfirlit yfir starfsmannamál og fasteignamál. Einnig hefur starfshópurinn fengið í hendur gögn tengd lagasetningunni, svo sem nefndarálit félags- og tryggingamálanefndar. Í nefndarálitinu kemur meðal annars fram: „Þá telur nefndin vert að benda á að ekki liggur fyrir samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um nánari framkvæmd við breytta verkaskiptingu og um þær fasteignir, lausafjármuni og starfsfólk sem við breytinguna færist frá sveitarfélögum til ríkisins.“

Félags- og tryggingamálanefnd tekur að hluta undir sjónarmið sem nefndinni voru kynnt þess efnis að breytt verkaskipting geti orðið til þess að biðtími barna í sumum sveitarfélögum lengist. Í því sambandi telur nefndin mikilvægt að strax sé hafist handa við að þarfagreina landið í heild sinni og tryggja að úrræði séu til staðar þar sem þörf er á þeim. Þá telur nefndin einsýnt, þrátt fyrir að sveitarfélög greiði fyrir vistun, að Barnaverndarstofa þurfi viðbótarfjármagn til uppbyggingar vistunarúrræða.

Starfshópurinn hefur fjallað um bréf Reykjavíkurborgar til velferðarráðuneytis, dagsett 14. maí 2012, þar sem segir svo: „Í vinnu starfshópsins sem vann að tillögugerð um breytingar á barnaverndarlögum var ætíð gengið út frá því að ef af umræddum breytingum yrði kæmi til viðbótarfjármagn frá ríkinu til uppbyggingar á úrræðum þannig að komið væri til móts við aukið aðgengi án þess að skerða það þjónustustig sem Reykjavíkurborg hefur búið börnum í vanda. Markmið starfshópsins var að stuðla að auknu jafnræði í barnaverndarstarfi á landinu öllu. Meðal þeirra úrræða sem um ræðir eru vistheimili barna á Laugarnesvegi og skammtímaheimili fyrir unglinga við Hraunberg. Þessi heimili hafa verið fullnýtt undanfarin ár og hafa aðeins staðið börnum í Reykjavík til boða. Það er því augljóst að ef óbreytt þjónusta verður í boði fyrir landið allt verður um þjónustuskerðingu að ræða fyrir reykvísk börn.“

Samkvæmt framansögðu telur Reykjavíkurborg vera forsendubrest fyrir því að færa heimilin frá Reykjavíkurborg til ríkisins þar sem ekki liggi nein fyrirheit fyrir um aukið fjármagn frá ríkinu.

Starfshópnum hefur einnig borist bókun frá stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga, dagsett 25. maí 2012, þar sem segir: „Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga tekur undir þá afstöðu sem fram kemur í bréfi Reykjavíkurborgar frá 14. maí 2012, að forsenda þess að breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga komi til framkvæmda 1. janúar 2013 er að þær leiði til bættrar þjónustu á landsvísu. Þar sem þessar forsendur virðast ekki ætla að ganga eftir telur stjórnin skynsamlegast að fresta gildistöku umræddra breytinga um 1–2 ár og að á þeim tíma verði unnið að frekari undirbúningi málsins. Jafnhliða verði skoðað hvort aðrar leiðir en gjaldtaka fyrir vistun barna á vistheimilum séu heppilegri til að ná fram markmiðum um jafna kostnaðarskiptingu ríkis og sveitarfélaga vegna breyttrar verkaskiptingar.“

Það er því samdóma álit þessara tveggja aðila að óska eftir lengri tíma til þess að hægt verði að útfæra frekar fjármögnun fyrirhugaðra breytinga.

Starfshópur um rekstrarmál tekur undir þessi sjónarmið Sambands íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborgar um að lengri tími sé nauðsynlegur til að breyta umræddri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Starfshópurinn vísar í því sambandi til þess sem fram kemur í nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um mikilvægi þess að ganga frá samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga um framkvæmd verkaskiptingar.

Starfshópurinn er sammála um að það þurfi lengri tíma til að fjalla ítarlega um jafnræði allra barna á landinu til að njóta faglegrar þjónustu sem er grundvallaratriði í þessu efni, eins og kemur skýrt fram í athugasemdum við frumvarpið. Til framtíðar litið er mikilvægt að sú faglega þjónusta sem börn eiga rétt á standi öllum börnum á landinu til boða án þess að núverandi þjónusta við börn í Reykjavík skerðist.

Starfshópurinn er enn fremur sammála um að það þurfi lengri tíma til þess að fara yfir fjármögnun, starfsmannamál og fasteignamál. Í lok þessa alls þarf að leggja fram tillögu að samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga um útfærsluna. Í þessu sambandi skal tekið fram að Samband íslenskra sveitarfélaga hefur komið með þá hugmynd að í stað gjalds sem sveitarfélög inna af hendi fyrir vistun barna yrðu fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga vegna málaflokksins jöfnuð með öðrum hætti, svo sem tilfærslu á öðrum verkefnum.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er talið nauðsynlegt að fresta ákvæði laganna um tilfærslu stofnana fyrir börn frá sveitarfélögum til ríkis um eitt ár eða til 1. janúar 2014.

Fylgiskjal I.

Velferðarráðuneyti, skrifstofa hagmála og fjárlaga:

Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga skv. 129. gr.

sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Frumvarpið er samið í velferðarráðuneytinu að höfðu samráði við Barnaverndarstofu, Reykjavíkurborg og Samband íslenskra sveitarfélaga. Með frumvarpinu er lagt til að tilfærslu á heimilum og stofnunum fyrir börn, frá sveitarfélögum til ríkis, sem á að eiga sér stað 1. janúar 2013, verði frestað um eitt ár, til 1. janúar 2014. Á sama hátt er frestað gildistöku ákvæða um gjaldtöku Barnaverndarstofu af sveitarfélögum vegna þeirra vistunarúrræða sem hún rekur eða ber ábyrgð á samkvæmt barnaverndarlögum.

Með breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga varðandi vistun barna á sérstökum heimilum og stofnunum, eins og samþykkt var með lögum nr. 80/2011, er ríkinu ætlað að reka slíkar stofnanir og bera ábyrgð á að byggja þær upp en önnur úrræði fyrir vistun barna, utan heimilis, verða eftir sem áður á vegum sveitarfélaga. Breytingin felur í sér að tilteknar stofnanir sem Reykjavíkurborg rekur skuli færast til ríkisins 1. janúar 2013, en Reykjavíkurborg er eina sveitarfélagið sem rekur slíkar stofnanir sem færast eiga frá sveitarfélögum til ríkisins, sbr. lög nr. 80/2011. Heildarrekstrarkostnaður borgarinnar vegna þeirra heimila nam á árinu 2011 rúmlega 219 millj. kr.

Liður í þessari breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga er að velferðarráðuneytið setji, að fengnum tillögum Barnaverndarstofu og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, gjaldskrá þar sem ákveðin verða þau gjöld sem sveitarfélögum verður gert að greiða vegna vistunar barna á heimilum og stofnunum. Með þessu er stefnt að því að heildarkostnaður ríkis og sveitarfélaga breytist sem minnst frá því sem nú er. Breytingunni var ætlað að taka gildi 1. janúar 2013 en lögin tóku að öðru leyti gildi 29. júní 2011.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er það mat skrifstofu hagmála og fjárlaga í velferðarráðuneytinu að heildaráhrif þess á sveitarfélögin verði því sem næst engin, þar sem gjaldtaka Barnaverndarstofu af sveitarfélögum hefði væntanlega vegið upp þá lækkun útgjalda sem felst í tilfærslu vistheimila sem Reykjavíkurborg rekur yfir til ríkisins. Má því vænta þess að gjaldtaka vegna vistunarúrræða á árinu 2013 hefði getað orðið á bilinu 220–230 millj. kr. Gagnvart einstökum sveitarfélögum kemur breytingin þó misjafnlega út þar sem í fyrrgreindum kerfisbreytingum hefði falist að sveitarfélög sem í dag bera engin útgjöld vegna reksturs vistheimila hefðu þurft að greiða fyrir vistun barna úr viðkomandi sveitarfélagi frá og með 1. janúar 2013. Sú gjaldtaka frestast nú um eitt ár ef frumvarpið verður að lögum. Heildarútgjöld Reykjavíkurborgar hefðu mögulega lækkað eitthvað vegna þess að fyrirséð er að gjöld sem borgin mun greiða til Barnaverndarstofu eftir tilfærslu vistheimila sem borgin rekur nú verði eitthvað lægri en núverandi kostnaður borgarinnar við rekstur vistheimilanna. Á móti kemur að borgin hefði líklega þurft að byggja upp ný vistunarúrræði til að mæta þeirri þörf sem vitað er að er til staðar.

Kostnaðarumsögn þessi var unnin í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og gerir sambandið ekki athugasemd við niðurstöðu þess.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 80/2011, um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum (frestun tilfærslu).

Með frumvarpinu er lagt til að tilfærslu á heimilum og stofnunum fyrir börn, frá sveitarfélögum til ríkis, sem átti að eiga sér stað 1. janúar 2013 verði frestað um eitt ár eða til 1. janúar 2014.

Með breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga varðandi vistun barna á sérstökum heimilum og stofnunum, eins og samþykkt var með lögum nr. 80/2011, er ríkinu ætlað að reka slíkar stofnanir og bera ábyrgð á að byggja þær upp en önnur úrræði fyrir vistun barna utan heimilis verða eftir sem áður á vegum sveitarfélaga. Breytingin felur í sér að tilteknar stofnanir sem Reykjavíkurborg rekur skuli færast til ríkisins 1. janúar 2013, en Reykjavíkurborg er eina sveitarfélagið sem rekur slíkar stofnanir sem færast eiga frá sveitarfélögum til ríkisins, sbr. lög nr. 80/2011. Liður í þessari breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga er að velferðarráðuneytið setji, að fengnum tillögum Barnaverndarstofu og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, gjaldskrá þar sem ákveðin verða þau gjöld sem sveitarfélögum verður gert að greiða vegna vistunar barna á heimilum og stofnunum. Með þessu er stefnt að því að heildarkostnaður ríkis og sveitarfélaga breytist sem minnst frá því sem nú er.

Ákvæði laganna um tilfærslu á heimilum og stofnunum var ætlað að taka gildi 1. janúar 2013 en lögin tóku að öðru leyti gildi 29. júní 2011. Lagt er til að fresta þeim ákvæðum um eitt ár eða til 1. janúar 2014 en velferðarráðherra féllst á sjónarmið starfshóps sem fjallaði um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga samkvæmt lögunum um að lengri tíma þyrfti í skipulagningu á breytingunum svo sem hvað varðar fjármögnun starfseminnar, starfsmannamál og fasteignamál.

Í umsögn um frumvarpið sem varð að lögum nr. 80/2011 var áætlað að útgjöld sem svöruðu til 262–312 m.kr. mundu færast til ríkisins og að útgjöld ríkissjóðs mundu aukast sem því næmi. Þessum auknu útgjöldum átti eins og áður segir að verða mætt með gjaldi á sveitarfélög sem senda börn í vistun. Í umsögn fjárlagaskrifstofu var þó bent á óvissu um fyrirkomulag breytinganna þar sem reglugerð og fjárhæðir vegna gjaldtökunnar lágu ekki fyrir og því væru ekki forsendur til að meta hvort tekjuöflunin mundi ganga eftir þannig að afkoma ríkissjóðs yrði óbreytt. Sú óvissa er enn til staðar en fjárlagaskrifstofa metur það sem forsendu þess að breytt verkaskipting gangi eftir að tekjur af gjaldtökunni verði í samræmi við aukin útgjöld ríkissjóðs. Verði frumvarpið lögfest í núverandi mynd er því ekki gert ráð fyrir að það hafi áhrif á afkomu ríkissjóðs.