Siglingavernd og loftferðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 263

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um siglingavernd og lögum um loftferðir (laumufarþegar, stjórnsýsluviðurlög, bakgrunnsathuganir o.fl.).

Frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um siglingavernd, nr.

50/2004, með síðari breytingum.

1. gr.

Við 3. gr. laganna bætast fimm nýir töluliðir, svohljóðandi:

10.

Aðgangsheimild: Ákvörðun Samgöngustofu um að einstaklingi sé heimill aðgangur að viðkvæmum upplýsingum og/eða svæðum hafi hann hlotið jákvæða umsögn lögreglu við bakgrunnsathugun.

11.

Bakgrunnsathugun: Athugun lögreglu á því hver viðkomandi einstaklingur sé og skoðun lögregluupplýsinga um hann, m.a. um sakaferil, þ.m.t. hvort hann eigi afbrotaferil að baki. Athugunin er liður í mati á því hvort óhætt sé að gefa einstaklingnum jákvæða umsögn og Samgöngustofu þar með unnt að veita honum aðgang að viðkvæmum svæðum og upplýsingum.

12.

Trúnaðarupplýsingar: Upplýsingar sem gæta þarf sérstaks trúnaðar um. Jafnframt í lögunum nefnt viðkvæmar upplýsingar.

13.

Öryggishæfi: Hæfi einstaklings, stofnunar, fyrirtækis, svæðis eða búnaðar til að hljóta öryggisvottun.

14.

Höfn: Tiltekið landsvæði og hafsvæði skilgreint af Samgöngustofu þar sem fram fer vinna og búnað er að finna sem er hannaður til að greiða fyrir flutningastarfsemi á sviði sjóflutninga í atvinnuskyni.

2. gr.

7. mgr. 4. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Í stað orðanna „Tollstjórinn í Reykjavík“ í 9. mgr. 4. gr., 1. og 2. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 9. gr., orðanna „tollstjórans í Reykjavík“ í 1. mgr. 7. gr., orðsins „tollstjórar“ í 9. mgr. 4. gr. og 2. mgr. 9. gr. og orðanna „Tollstjórar hafa“ í 1. mgr. 7. gr. laganna kemur: Tollstjóri; tollstjóra; tollstjóri; og: Tollstjóri hefur.

4. gr.

Á eftir 4. gr. laganna kemur ný grein, 4. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Athugasemdir og úrbætur.

Telji Samgöngustofa að eftirlitsskyldur aðili, þ.m.t. útgerð, skipafélag eða hafnaryfirvöld, fylgi ekki lögum, reglugerðum og öðrum reglum eða kröfum sem gilda um starfsemi hans og varða málefni tengd siglingavernd, svo sem við gerð áhættumats eða verndaráætlunar, aðstöðu eða framkvæmd á siglingavernd, skal stofnunin krefjast þess að viðeigandi úrbætur séu gerðar innan hæfilegs frests.

Um málsmeðferð fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.

Ákvörðun Samgöngustofu sætir kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Samgöngustofu er heimilt að framfylgja ákvörðunum samkvæmt þessari grein í samræmi við 14. gr. a.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 8. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „hafnarsvæðum“ kemur: hafnaraðstöðu.

b. Við bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Óheimilt er einstaklingi, án heimildar hafnaryfirvalda, að fara inn á höfn, hafnaraðstöðu eða hluta þeirra svæða sem aðgangur hefur verið takmarkaður að eða bannaður, sbr. 1. mgr., nema annað leiði af ákvæðum annarra laga.

Óheimilt er einstaklingi, án heimildar hafnaryfirvalda, skipstjóra, eiganda skips eða útgerðarfélags, að fara um borð í skip, taka sér far eða gera tilraun til þess að ferðast sem laumufarþegi með skipi, í eða úr íslenskri lögsögu.

Ráðherra er heimilt að kveða á um það í reglugerð, samkvæmt tillögu ríkislögreglustjóra ef hættustig er hækkað vegna ógnar við allsherjarreglu, að stjórnendur skipa skuli ganga úr skugga um, áður en farþegi fer um borð í skip, að skráður farþegi sé sá sem hann segist vera, að hann hafi gild ferðaskilríki eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki og að farþegar sem eru áritunarskyldir hafi gilda vegabréfsáritun til landsins.

c. Fyrirsögn greinarinnar verður svohljóðandi: Aðgangur að hafnaraðstöðu.

6. gr.

Á eftir 8. gr. laganna kemur ný grein, 8. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Aðgangur að upplýsingum og svæðum.

Áður en Samgöngustofu er heimilt að veita einstaklingi aðgang að viðkvæmum upplýsingum um siglingavernd, heimila honum að sækja námskeið í siglingavernd eða veita honum aðgang að svæðum skv. 8. gr., vegna umsóknar um starf í þágu ríkisins á sviði siglingaverndar, svo sem starf verndarfulltrúa, viðurkennds verndaraðila eða öryggisvottaðs ráðgjafa, skal stofnunin, viðkomandi hafnaryfirvald, skipafélag, útgerð eða annar sá aðili sem krafist er að hafi slíkan starfsmann í starfi, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings, óska eftir bakgrunnsathugun lögreglu í þeim tilgangi að meta öryggishæfi viðkomandi til aðgangs að viðkvæmum upplýsingum og/eða svæðum. Í tilkynningu um niðurstöðu bakgrunnsathugunar lögreglu til Samgöngustofu skal einungis koma fram hvort einstaklingur hafi hlotið jákvæða eða neikvæða umsögn. Beiðni um bakgrunnsathugun skal rita á eyðublað sem ríkislögreglustjóri ákveður í samræmi við reglugerð sem ráðherra setur. Þegar um er að ræða einstakling sem sækist eftir starfi hafnargæslumanns og starfið krefst aðgangs að viðkvæmum upplýsingum skal jafnframt krefjast bakgrunnsathugunar hjá lögreglu.

Beiðni aðila skv. 1. mgr. veitir lögreglu heimild, eftir atvikum með aðstoð tollyfirvalda, til að afla upplýsinga um viðkomandi úr:

a. skrám lögreglu, þ.m.t. málaskrá lögreglu,

b. sakaskrá,

c. upplýsingakerfi Alþjóðalögreglunnar eða annarra erlendra yfirvalda,

d. upplýsingakerfum tollyfirvalda og

e. upplýsingakerfi þjóðskrár.

Bakgrunnsathugun skal fara fram með reglulegu millibili og ekki sjaldnar en á fimm ára fresti. Aldrei má þó ganga lengra við könnun á bakgrunni og sakaferli en þörf er á hverju sinni. Lögregla skal leggja heildstætt mat á það hvort óhætt sé að veita jákvæða umsögn að undangenginni bakgrunnsathugun skv. 1. mgr.

Heimilt er að vísa til upplýsinga úr málaskrá lögreglu, sem varða einstakling með beinum hætti, til rökstuðnings neikvæðri umsögn samkvæmt grein þessari enda sé það mat lögreglu að upplýsingar gefi tilefni til að draga í efa hæfi einstaklingsins til að fara með málefni siglingaverndar lögum samkvæmt. Lögreglu er heimilt að kalla umsækjanda til viðtals telji hún það nauðsynlegt til að upplýsa nánar um atriði sem koma fram við skoðun í skrám og upplýsingakerfum skv. 2. mgr.

Nú gefa upplýsingar úr málaskrá lögreglu, sakavottorði til yfirvalda eða viðtali við þann sem óskað er bakgrunnsathugunar á ástæðu til að ætla að viðkomandi neyti fíkniefna og er lögreglu þá heimilt að óska eftir því að hann gangist undir fíkniefnapróf á eigin kostnað, þ.m.t. blóð- og þvagrannsókn, enda telji lögregla niðurstöðu slíkrar rannsóknar geta haft áhrif á niðurstöðu athugunar lögreglu.

Bakgrunnsathugun lögreglu er liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgang að trúnaðarupplýsingum samkvæmt grein þessari eða veita honum aðgang að svæðum skv. 8. gr. eða hvort honum skuli synjað um hann. Endanleg ákvörðun um aðgang skal tekin af Samgöngustofu, sbr. þó 8. mgr.

Áður en lögregla lýkur athugun sinni með neikvæðri umsögn skal þeim sem athugun beinist að gert kleift að koma sjónarmiðum sínum að. Hann á jafnframt rétt á rökstuðningi ákvarði lögregla að veita honum neikvæða umsögn. Ákvörðun lögreglu um neikvæða umsögn á grundvelli neikvæðrar bakgrunnsathugunar sætir kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.

Samgöngustofu er óheimilt að veita einstaklingi heimild til aðgangs að upplýsingum um siglingavernd, veita aðgang að svæðum skv. 8. gr. eða heimild til að sækja námskeið í siglingavernd hafi lögregla veitt honum neikvæða umsögn samkvæmt grein þessari. Samgöngustofu er jafnframt óheimilt að veita einstaklingi skírteini til að gegna stöðu verndarfulltrúa eða hafnargæslumanns hafi lögregla veitt viðkomandi neikvæða umsögn samkvæmt grein þessari. Heimilt er útgefanda leyfis að afturkalla veitta aðgangsheimild.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um bakgrunnsathuganir lögreglu sem kveðið er á um í grein þessari, svo sem varðandi beiðni um bakgrunnsathugun og framkvæmd hennar, umfang, upplýsingaöflun, efnislega skoðun upplýsinga, mat á öryggishæfi, áhrif afbrota og tímafresti í tengslum við þau, fíkniefnapróf, eyðublað, neikvæðar umsagnir, endurtekningu bakgrunnsathugana, skráningu umsagna lögreglu og eftirlit með einstaklingum í málaskrá lögreglu sem hafa hlotið jákvæða umsögn auk afturköllunar jákvæðrar umsagnar.

7. gr.

Fyrirsögn V. kafla laganna verður: Aðgangur að svæðum, skipum og upplýsingum.

8. gr.

Á eftir 14. gr. laganna kemur ný grein, 14. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Stjórnsýsluviðurlög.

Ef eftirlitsskyldur aðili, þ.m.t. útgerð, skipafélag eða hafnaryfirvöld, veitir Samgöngustofu ekki þær upplýsingar sem hún krefur hann um og varða skyldur hans lögum samkvæmt, innan þess frests sem stofnunin setur, eða sinnir ekki kröfum stofnunarinnar um úrbætur sem hún telur nauðsynlegar, innan hæfilegs frests, getur Samgöngustofa gert aðila skylt að greiða dagsektir. Þær skulu þá greiðast þar til farið hefur verið að kröfum Samgöngustofu. Dagsektir samkvæmt grein þessari geta numið frá 10.000 kr. til 1.000.000 kr. á dag. Við ákvörðun fjárhæðar dagsekta skal taka tillit til eðlis og alvarleika vanrækslu eða brots, hvað það hefur staðið lengi, hvort um ítrekað brot er að ræða og fjárhagslegs styrkleika hins eftirlitsskylda aðila.

Samgöngustofa getur lagt dagsektir á eftirlitsskyldan aðila skv. 1. mgr. sem ekki hefur heimilað stofnuninni aðgang að skipi, hafnarsvæði, mannvirkjum, búnaði, gögnum eða skjölum eftir því sem telja má nauðsynlegt vegna eftirlits, þrátt fyrir beiðni stofnunarinnar þar að lútandi, sbr. 5. mgr. 4. gr. Um upphæðir dagsekta fer skv. 1. mgr.

Samgöngustofa getur lagt dagsektir eða stjórnvaldssektir á eftirlitsskyldan aðila sem brýtur gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af stofnuninni á grundvelli laga þessara. Um upphæðir dagsekta fer skv. 1. mgr. en stjórnvaldssektir geta numið frá 200.000 kr. til allt að 10.000.000 kr. vegna hvers brots.

Vanræksla útgerðar á að skila inn áhættumati eða verndaráætlun fyrir skip sem falla undir lög þessi til staðfestingar hjá Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 5. gr., innan tiltekins frests varðar dagsektum sem stofnunin leggur á. Um upphæðir dagsekta fer skv. 1. mgr.

Vanræksla hafnaryfirvalda á að skila inn áhættumati eða verndaráætlun fyrir hafnaraðstöðu eða höfn sem kýs að þjóna skipum sem falla undir lög þessi til staðfestingar hjá Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 6. gr., innan tiltekins frests varðar dagsektum sem Samgöngustofa leggur á. Um upphæðir dagsekta fer skv. 1. mgr.

Hafi eftirlitsskyldur aðili, þ.m.t. útgerð, skipafélag eða hafnaryfirvöld, ítrekað verið beittur stjórnsýsluviðurlögum samkvæmt grein þessari getur Samgöngustofa eftir atvikum látið loka höfn eða hafnaraðstöðu eða sett farbann á skip skv. 5. mgr. 5. gr. þar til úr hefur verið bætt.

Stjórnsýsluviðurlög samkvæmt þessari grein má ákvarða lögaðila þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra þá einstaklinga sem í þágu hans starfa. Sé sekt samkvæmt þessari grein ekki greidd innan mánaðar frá ákvörðun Samgöngustofu skal greiða dráttarvexti af fjárhæð hennar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

Ákvörðun um stjórnsýsluviðurlög má skjóta til ráðherra innan sjö daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Skal það gert skriflega gagnvart þeim sem ákvörðun beinist að og með sannanlegum hætti. Sé ákvörðun um stjórnsýsluviðurlög kærð er innheimta ekki heimil fyrr en að gengnum úrskurði ráðherra. Óinnheimtar sektir falla ekki niður við það að eftirlitsskyldur aðili verði síðar við þeim kröfum sem knúið er á um.

Ákvarðanir um stjórnsýsluviðurlög eru aðfararhæfar. Málskot til ráðherra frestar aðför, en úrskurðir ráðherra eru aðfararhæfir. Við aðför skal kveðja gerðarþola fyrir héraðsdóm og um málsmeðferð fara samkvæmt ákvæðum aðfararlaga. Innheimtar sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu.

Ráðherra er heimilt að kveða nánar á um ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga í reglugerð.

9. gr.

Í stað 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laganna koma tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Brot gegn lögum þessum, einkum 11. mgr. 4. gr., 5. gr., 6. gr. og 8. gr., og reglugerðum og fyrirmælum settum eða gefnum samkvæmt lögum þessum varðar sektum en fangelsi allt að tveimur árum ef sakir eru miklar eða brot ítrekuð nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Brot gegn 3. mgr. 8. gr. varðar sekt að lágmarki 500.000 kr. eða fangelsi allt að fimm árum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

II. KAFLI

Breyting á lögum um loftferðir, nr.

60/1998, með síðari breytingum.

10. gr.

Við 70. gr. laganna bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Óheimilt er einstaklingi, án gildrar aðgangsheimildar, að fara inn á skilgreint haftasvæði flugverndar á flugvelli eða flugvallarsvæði sem takmarkaður hefur verið aðgangur að eða bannaður, sbr. 1. mgr.

Óheimilt er einstaklingi að fara um borð í loftfar án gildrar aðgangsheimildar, taka sér far eða gera tilraun til þess að ferðast sem laumufarþegi með loftfari, í eða úr íslenskri lögsögu.

Ráðherra er heimilt að kveða á um það í reglugerð, samkvæmt tillögu ríkislögreglustjóra ef hættustig er hækkað vegna ógnar við allsherjarreglu, að stjórnandi loftfars skuli ganga úr skugga um, áður en farþegi fer um borð í loftfar, að skráður farþegi sé sá sem hann segist vera, að hann hafi gild ferðaskilríki eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki og að farþegi sem er áritunarskyldur hafi gilda vegabréfsáritun til landsins.

11. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 70. gr. c laganna:

a. Í stað 1.–3. mgr. koma átta nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Áður en Samgöngustofu, rekstraraðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda er heimilt að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða heimila honum að sækja námskeið í flugverndarþjálfun þar sem fram koma upplýsingar sem ekki eru aðgengilegar öllum skal, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings, óska eftir bakgrunnsathugun lögreglu. Í tilkynningu um niðurstöðu bakgrunnsathugunar lögreglu til Samgöngustofu skal einungis koma fram hvort einstaklingur hafi hlotið jákvæða eða neikvæða umsögn, sama gildir um tilkynningar til rekstraraðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda eftir atvikum. Beiðni um bakgrunnsathugun skal rita á eyðublað sem ríkislögreglustjóri ákveður í samræmi við reglugerð sem ráðherra setur.

Beiðni skv. 1. mgr. veitir lögreglu heimild, eftir atvikum með aðstoð tollyfirvalda, til að afla upplýsinga um viðkomandi úr:

a. skrám lögreglu, þ.m.t. málaskrá lögreglu,

b. sakaskrá,

c. upplýsingakerfi Alþjóðalögreglunnar eða annarra erlendra yfirvalda,

d. upplýsingakerfum tollyfirvalda og

e. upplýsingakerfi þjóðskrár.

Bakgrunnsathugun skal fara fram með reglulegu millibili og ekki sjaldnar en á fimm ára fresti. Aldrei má þó ganga lengra við könnun á bakgrunni og sakaferli en þörf krefur hverju sinni.

Lögregla skal leggja heildstætt mat á það hvort óhætt sé að veita jákvæða umsögn að undangenginni bakgrunnsathugun skv. 1. mgr. Heimilt er að vísa til upplýsinga úr málaskrá lögreglu, sem varða einstakling með beinum hætti, til rökstuðnings neikvæðri umsögn samkvæmt grein þessari, enda sé það mat lögreglu að upplýsingar gefi tilefni til að draga í efa hæfi einstaklingsins til að fara með málefni flugverndar lögum samkvæmt. Lögreglu er heimilt að kalla einstakling til viðtals telji hún það nauðsynlegt til að upplýsa nánar um atriði sem koma fram við skoðun í skrám og upplýsingakerfum skv. 2. mgr.

Nú gefa upplýsingar úr málaskrá lögreglu, sakavottorði til yfirvalda eða viðtali við þann sem óskað er bakgrunnsathugunar á ástæðu til að ætla að viðkomandi neyti fíkniefna og er lögreglu þá heimilt að óska eftir því að hann gangist undir fíkniefnapróf á eigin kostnað, þ.m.t. blóð- og þvagrannsókn, enda telji lögregla niðurstöðu slíkrar rannsóknar geta haft áhrif á niðurstöðu athugunar lögreglu.

Áður en lögregla lýkur athugun sinni skal þeim sem athugun beinist að gert kleift að koma sjónarmiðum sínum að. Hann á jafnframt rétt á rökstuðningi ákvarði lögregla að veita honum neikvæða umsögn. Ákvörðun lögreglu um neikvæða umsögn á grundvelli neikvæðrar bakgrunnsathugunar sætir kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Sama gildir um afturköllun jákvæðrar umsagnar.

Bakgrunnsathugun lögreglu er liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgangsheimild samkvæmt framangreindu eða hvort honum skuli synjað um hana. Endanleg ákvörðun um aðgang samkvæmt framangreindu er Samgöngustofu, rekstraraðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda eftir atvikum, sbr. þó ákvæði 9. mgr. Heimilt er útgefanda að afturkalla veitta aðgangsheimild.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um bakgrunnsathuganir lögreglu sem kveðið er á um í grein þessari, svo sem varðandi beiðni um bakgrunnsathugun og framkvæmd hennar, umfang, upplýsingaöflun, eyðublöð, efnislega skoðun upplýsinga, mat á öryggishæfi, áhrif afbrota og tímafresti í tengslum við þau, fíkniefnapróf, neikvæða umsögn, endurtekningu bakgrunnsathugana, skráningu umsagna lögreglu og eftirlit með einstaklingum í málaskrá lögreglu sem hafa hlotið jákvæða umsögn auk afturköllunar jákvæðrar umsagnar.

b. Í stað orðanna „synjað viðkomandi um öryggisvottun“ í 1. og 2. málsl. 4. mgr. kemur: gefið neikvæða umsögn eftir bakgrunnsathugun.

12. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 136. gr. laganna:

a. 4. mgr. verður svohljóðandi:

Sé stjórnvaldssekt samkvæmt þessari grein ekki greidd innan mánaðar frá ákvörðun Samgöngustofu skal greiða dráttarvexti af fjárhæð hennar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.

b. Orðin „13. kafla“ í 3. málsl. 6. mgr. falla brott.

c. 4. málsl. 6. mgr. orðast svo: Innheimtar sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtu.

d. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Heimilt er að kveða nánar á um ákvörðun og innheimtu stjórnsýsluviðurlaga í reglugerð.

13. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 141. gr. laganna:

a. Við 1. málsl. 1. mgr. bætist: nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

b. Á eftir 1. málsl. 1. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Brot gegn 5. mgr. 70. gr. varða sektum að lágmarki fjárhæð 500.000 kr. eða fangelsi allt að fimm árum.

14. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var áður lagt fram á 143. löggjafarþingi (221. mál) og er nú endurflutt í breyttri mynd að teknu tilliti til fram kominna athugasemda eins og þótti eiga við.

Lagafrumvarp þetta er samið í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu að höfðu samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið, Samgöngustofu, ríkislögreglustjóra, lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins og tollstjóra. Jafnframt var frumvarpið kynnt á vef ráðuneytisins eins og nánar verður rakið.

Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á gildandi lögum um siglingavernd annars vegar og lögum um loftferðir hins vegar, aðallega vegna endurtekinna innbrota á haftasvæði flugverndar og siglingaverndar en einnig til að auka skilvirkni við framkvæmd laganna gagnvart eftirlitsskyldum aðilum og auka öryggi. Fyrra frumvarp hlaut nokkra gagnrýni umsagnaraðila við meðferð þingsins, einkum vegna ákvæða um bakgrunnsathuganir sem þóttu að mati umsagnaraðila ganga of langt, skerða persónufrelsi einstaklinga og vega að atvinnufrelsi þeirra. Þá lagði umhverfis- og samgöngunefnd til talsverðar breytingar á frumvarpinu við afgreiðslu þess úr nefnd.

Þær breytingar sem gerðar hafa verið á frumvarpinu frá því að það var lagt fram á 143. löggjafarþingi hafa að nokkru tekið mið af þeim athugasemdum sem bárust umhverfis- og samgöngunefnd í þinglegri meðferð. Ráðuneytið bendir hins vegar á að vástig í heiminum hefur farið hækkandi undanfarið vegna hryðjuverkaógnar. Þá eru yfirvöld í stöðugri baráttu við ólögmæta starfsemi. Jafnframt er rétt að fram komi að bakgrunnsathuganir samkvæmt frumvarpi þessu eru liður í að koma í veg fyrir að einstaklingar með vafasaman bakgrunn komist inn á svæði sem er háð aðgangstakmörkunum af öryggisástæðum til að takmarka hvers kyns ógn af hryðjuverkum og öðrum ólögmætum aðgerðum, svo sem að koma í veg fyrir smygl á vopnum, sprengiefnum og fíkniefnum milli landa. Ítarlegar kröfur um bakgrunnsathugun minnka líkurnar á því að slíkir einstaklingar komist í upplýsingar sem leynt eiga að fara og komist inn á svæði sem eru háð aðgangstakmörkunum.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Frumvarp þetta er ekki síst lagt fram vegna tillagna siglingaverndarráðs á sínum tíma um að lög og reglugerðir hvað varðar viðurlög vegna brota á siglingavernd verði endurskoðuð. Siglingaverndarráð er skipað í samræmi við ákvæði Siglingaverndaráætlunar Íslands skv. 4. gr. laga nr. 50/2004 og er ætlað að vera stjórnvöldum til ráðgjafar varðandi siglingaverndarmálefni. Að mati siglingaverndarráðs var nauðsynlegt að setja skýr ákvæði um viðurlög við brotum á siglingavernd í lögin. Sömu sjónarmið gilda hvað varðar flugvernd og fjallaði flugverndarráð um þann þátt málsins.

Þær breytingar á lögum um loftferðir og lögum um siglingavernd sem hér eru lagðar til eru fyrst og fremst til komnar vegna endurtekinna tilrauna einstaklinga til að brjótast inn á afmörkuð hafnarsvæði og haftasvæði flugverndar með það að markmiði að gerast laumufarþegar komist þeir um borð í skip eða loftfar. Í sumum tilvikum er um að ræða einstaklinga sem lögregla hefur oftar en einu sinni handtekið og fært til yfirheyrslu en sleppt að henni lokinni og sömu einstaklingar hafa undir eins gert aðra tilraun til að komast inn á aflokað hafnar- eða flugvallarsvæði. Þá hafa þeir í sumum tilvikum verið kærðir en svo virðist sem þeir brjótist engu síður ítrekað inn á svæðin. Meginmarkmiðið með frumvarpinu er að draga sem mest úr tilraunum til innbrota í loftför og skip. Í því er lagt til að kveðið verði skýrt á um að óheimilt sé að fara inn á slík svæði og um borð í loftfar eða skip nema með tilskildum heimildum að viðlagðri refsingu geri menn slíkt án heimildar. Í gildandi lögum um siglingavernd og lögum um loftferðir er ekki að finna nein ákvæði sem kveða skýrt á um slíkt bann eða að það varði refsingu gerist menn sekir um að fara inn á slík svæði eða um borð í slík farartæki án heimildar. Talið er mikilvægt að tekið sé á þessu í löggjöfinni með afdráttarlausum hætti eins og gert er í frumvarpi þessu. Tekið skal fram að í frumvarpinu er ekki eingöngu gert ráð fyrir því að unnt sé að refsa þeim einstaklingum sem gerast sekir um innbrot á hafnarsvæði eða flugvallarsvæði í þeim tilgangi að gerast laumufarþegar. Gengið er út frá því að innbrot á svæðið sem slíkt sé ólögmætt óháð því hver tilgangurinn með brotinu er.

Rétt er að geta þess að með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 30. september 2011 í máli nr. S-583/2009 voru tveir einstaklingar sem hlupu inn á haftasvæði flugverndar og í veg fyrir flugvél á Keflavíkurflugvelli sakfelldir fyrir brot gegn 1. mgr. 19. gr., sbr. 40. gr. reglugerðar um flugvernd, nr. 361/2005, sem þá var í gildi, sbr. 1. mgr. 70. gr. og 141. gr. loftferðalaga, nr. 60/1998. Í dómnum er greint frá því að ákærðu hafi ekki haft heimild til þess að fara inn á afgirt svæðið við flugstöðina og þurft að klifra yfir allrammgerða girðingu til þess að komast þar inn. Hlutu þeir að gera sér grein fyrir því að almenningi var bannaður aðgangur að svæðinu. Refsing fyrir brotið er í dóminum ákvörðuð sektargreiðsla að fjárhæð 125.000 kr. en vararefsing fangelsi í sjö daga.

Ekki er kunnugt um sambærilega dómaframkvæmd á grundvelli löggjafar um siglingavernd. Sömu röksemdir eru hins vegar fyrir setningu sambærilegs ákvæðis í lög um siglingavernd, þ.e. að mikilvægt sé að kveða skýrt á um það í lögum að hvaða reglum skuli farið og hvaða viðmið skuli lögð til grundvallar við ákvörðun refsingar.

Vakin er athygli á því að út frá sjónarmiðum flugverndar og siglingaverndar er það alvarleg ógnun við öryggi á framangreindum sviðum þegar óviðkomandi aðilar komast inn á haftasvæði flugverndar og viðkvæm hafnarsvæði. Því er afar brýnt að tekið sé á brotum sem þessum með skýrum hætti í löggjöf um siglingavernd og flugvernd. Þá er og ljóst að ítrekaðar tilraunir þeirra einstaklinga sem hér um ræðir til afbrota af því tagi sem til umfjöllunar er kalla á viðbrögð af hálfu löggjafans til að stemma stigu við þessari þróun. Jafnframt er talin ástæða til að samræma refsingar fyrir brot gegn lögum um siglingavernd og lögum um loftferðir hvað þetta atriði varðar. Rétt er að vekja athygli á því að hámarksrefsing samkvæmt gildandi lögum um loftferðir er fimm ára fangelsisvist til samanburðar við tveggja ára fangelsisvist gerist menn sekir um brot á lögum um siglingavernd, sbr. 15. gr. laga um siglingavernd og 141. gr. laga um loftferðir. Í frumvarpinu er lagt til að refsingar fyrir þau brot sem hér um ræðir verði samræmdar þannig að sama refsing hljótist fyrir sams konar brot óháð því hvort þau beinast að siglingavernd eða flugvernd, sbr. 9. og 13. gr. Þó er talið rétt að hreyfa ekki við hámarksrefsingu fyrir innbrot í höfn eða á hafnarsvæði sem aðgangur hefur verið takmarkaður að eða bannaður samkvæmt lögum um siglingavernd. Hún verður áfram miðuð við tveggja ára fangelsi þótt sambærileg refsing fyrir innbrot á haftasvæði flugverndar eða flugvallarsvæði sé fimm ára fangelsi. Misræmið skýrist einkum af því að talið er réttlætanlegt að krefjast þyngri refsingar fyrir innbrot á haftasvæði flugverndar þar sem um alvarlegra hættubrot er að ræða við innbrot á flugvallarsvæði sem lýtur mjög ströngum alþjóðlegum kröfum um öryggi og umferðarstýringu. Í frumvarpinu er hins vegar gert ráð fyrir því að hámarksrefsing fyrir innbrot í skip verði lengd úr tveggja ára fangelsisvist í fimm ár til samræmis við sambærilega refsingu fyrir innbrot í loftfar samkvæmt lögum um loftferðir. Sé um að ræða alvarleg brot, svo sem hryðjuverk, má ganga út frá því að ákvæði almennra hegningarlaga nái jafnframt til slíkra brota og hámarksafmörkun refsingar miðist þá við ævilangt fangelsi í alvarlegustu tilvikunum. Í þeim tilvikum þegar einstaklingar fara um borð í loftfar eða skip, þ.m.t. með það fyrir augum að gerast laumufarþegar eða gera tilraun til slíks athæfis, er lagt til í frumvarpinu að fjárhæð sektar miðist að lágmarki við 500.000 kr., enda um mjög alvarleg flug- og siglingaverndarbrot að ræða eftir atvikum og verulegir öryggishagsmunir í húfi eins og nánar verður vikið að síðar.

Einnig eru lagðar til breytingar á heimildum lögreglu til að framkvæma bakgrunnsathuganir á grundvelli laga um loftferðir og laga um siglingavernd með það að markmiði að auka skýrleika í framkvæmd. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir breytingum í tengslum við heimildir Samgöngustofu til beitingar stjórnsýsluviðurlaga eins og nánar verður rakið.

3. Meginefni frumvarpsins.

Markmiðið með lögum um siglingavernd og ákvæðum um flugvernd í lögum um loftferðir er að tryggja vernd skipa, loftfara, áhafna, farþega, hafnaraðstöðu og aðstöðu við flugvelli gegn hvers kyns ógn af hryðjuverkum og öðrum ólögmætum aðgerðum. Ljóst er að ítrekuð brot eða tilraunir til brota á hafnarsvæði eða flugvallarsvæði eru veruleg ógn við öryggi siglinga og flugs, að ekki sé talað um innbrot í loftför og skip. Brýnt er að bregðast við slíku af mikilli alvöru og þunga. Efni frumvarpsins miðast að miklu leyti við þessa þörf.

Eitt af markmiðum frumvarpsins er að lögfesta þá framkvæmd sem viðgengist hefur í samskiptum Samgöngustofu (áður Siglingastofnunar Íslands) og eftirlitsskyldra aðila sem falla undir lögin um siglingavernd. Talið er eðlilegt að kveða á um réttindi og skyldur eftirlitsskyldra aðila gagnvart stofnuninni með formlegum hætti í löggjöfinni, ekki síst til að tryggja að um meðferð mála fari samkvæmt stjórnsýslulögum. Þá eru stofnuninni jafnframt færðar heimildir til að grípa til vægari úrræða en áður, þ.e. stjórnsýsluviðurlaga í stað refsimeðferðar skv. 15. gr. laga um siglingavernd, til að knýja á um efndir eftirlitsskyldra aðila samkvæmt lögunum. Talið er að slík úrræði geti verið markvissari og vænlegri til árangurs vegna eftirlitshlutverks stofnunarinnar en heimildir samkvæmt gildandi lögum.

Þá er í frumvarpinu leitast við að afmarka með skýrari hætti en gert er í gildandi lögum heimildir lögreglu til að láta fara fram bakgrunnsathuganir á einstaklingum sem hyggjast taka að sér trúnaðarstörf í þágu siglingaverndar. Sú heimild sem verið hefur í lögum um siglingavernd um nokkurt skeið þykir vera fremur almenn og er því lagt til í frumvarpinu að hún verði gerð afdráttarlausari og skýrari. Talið er að aukinn skýrleiki sé til hagsbóta fyrir alla aðila. Lagt er til að sambærilegt ákvæði í lögum um loftferðir vegna bakgrunnsathugana á einstaklingum sem gegna trúnaðarstörfum í flugvernd eða þurfa að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar og sækja námskeið um flugvernd verði haft til hliðsjónar.

Loks eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á lögum um loftferðir vegna bakgrunnsathugana þeirra einstaklinga sem þurfa að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar eða sækja námskeið um flugvernd. Tilgangurinn með þeim breytingum lýtur fyrst og fremst að auknum skýrleika ákvæðisins og jafnframt að koma til móts við ábendingar og úrskurð Persónuverndar sem gengið hefur um afgreiðslur mála vegna bakgrunnsathugana flugáhafna. Að mati ríkislögreglustjóra kallar álit Persónuverndar á breytingar á gildandi lagaumhverfi svo að unnt sé að byggja undir heimildir lögreglu til að framkvæma fullnægjandi athuganir á grundvelli alþjóðlegra krafna um flugvernd. Krafan um bakgrunnsathuganir á fyrrgreindum einstaklingum byggist á alþjóðlegum kröfum í flugvernd, m.a. kröfum sem Ísland hefur undirgengist samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Jafnframt er Ísland skuldbundið til að framfylgja tilteknum alþjóðlegum viðmiðum sem kveða á um ríka ástæðu til gaumgæfilegrar skoðunar á ýmsum atriðum er varða einkamálefni þeirra einstaklinga sem í hlut eiga. Mikilvægt er að stíga varlega til jarðar í þeim efnum og er það reynt eftir fremsta megni í frumvarpi þessu og áhersla lögð á að málefnaleg sjónarmið séu ávallt lögð til grundvallar við ákvarðanir lögreglu um úrlausnir einstakra málefna og að meðalhófs sé gætt í hvívetna. Sé um að ræða aðgang að trúnaðarupplýsingum eða verndarsvæðum samkvæmt þjóðréttarlegum skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist og falla undir varnarmálalög (t.d. ESB, NATO og EFTA) fer samkvæmt reglugerð um vernd trúnaðarupplýsinga, öryggisvottanir og öryggisviðurkenningar á sviði öryggis- og varnarmála nr. 959/2012 og skulu aðilar sem slíka öryggisvottun þurfa, starfa sinna vegna, undirgangast bakgrunnsathugun samkvæmt þeirri reglugerð sérstaklega, án tillits til bakgrunnsathugunar vegna flug- eða siglingaverndar.

4. Samráð.

Svo sem fram hefur komið var frumvarpið samið í samvinnu við embætti ríkislögreglustjóra og Samgöngustofu. Þá var tekið mið af athugasemdum sem bárust umhverfis- og samgöngunefnd í þinglegri meðferð á 143. löggjafarþingi.

Frumvarpið var sett á vef ráðuneytisins til umsagnar hinn 7. júlí 2017. Frestur til að veita umsögn var veittur til 4. ágúst sama ár. Umsagnir bárust frá Isavia ohf., FÍA (Félagi íslenskra atvinnuflugmanna) og Samtökum atvinnulífsins. Við úrvinnslu umsagna, svo sem á fyrri stigum frumvarpsvinnunnar, var haft samráð við Samgöngustofu. Flestar þær umsagnir sem bárust ráðuneytinu voru teknar til greina að einhverju eða öllu leyti.

Ein þeirra umsagna sem bárust ráðuneytinu vegna frumvarpsins, umsögn Samtaka atvinnulífsins, fjallaði um þau sjónarmið sem mikilvægt er að leggja til grundvallar við málsmeðferð við ákvörðun sekta í stjórnsýslunni. Ábendingarnar byggðust að miklu leyti á skýrslu nefndar forsætisráðherra sem fjallaði um viðurlög við efnahagsbrotum og kom út á árinu 2006, sbr. einkum almenna umfjöllun um verkefni eftirlitsaðila og heimildir þeirra til að leggja á stjórnsýsluviðurlög. Í umsögninni var m.a. bent sérstaklega á að gæta þyrfti þess að ekki mundi sami starfsmaður og rannsakaði mál taka ákvörðun um sektir. Einnig að vandað yrði til rannsóknarinnar og allrar málsmeðferðarinnar og að lokum að fyrir lægi ferli sem tryggði að hægt væri að láta endurskoða ákvörðunina. Þá var bent á mikilvægi þess að stjórnvöld gripu alltaf til vægustu mögulegra aðgerða til að hvetja til bættrar hegðunar áður en gripið væri til beitingar sektarákvarðana. Ábending Samtaka atvinnulífsins er góð. Hún hins vegar leiðir ekki til breytinga á ákvæðum þessa frumvarps en mikilvægt er að þau sjónarmið sem þar koma fram séu höfð til hliðsjónar við framkvæmd og beitingu laganna innan stjórnsýslunnar.

5. Mat á áhrifum.

Vonast er til þess að frumvarpið hafi þau áhrif að tilraunum til innbrota á haftasvæði flugverndar og siglingaverndar fækki eða þeim jafnvel linni alfarið, jafnframt því að eftirlitsskyldir aðilar standi sig enn betur við að framfylgja þeim skyldum sem á þeim hvíla lögum samkvæmt. Jafnframt er gert ráð fyrir að aukinn skýrleiki í framsetningu ákvæða um bakgrunnsathuganir á einstaklingum leiði til einföldunar við beitingu reglnanna.

Ekki er gert ráð fyrir að breytingarnar hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð eða sveitarfélög þó að því undanskildu að ætla má að einhver kostnaður hljótist af innheimtuaðgerðum af hálfu Samgöngustofu vegna stjórnsýsluviðurlaga komi til þess að stofnunin þurfi að beita slíkum úrræðum. Óhægt er um vik að gera áreiðanlegt kostnaðarmat um slíkt þar sem ekki er ljóst hversu umfangsmikil beiting úrræðanna verður. Sama gildir um sektarheimildir tollstjóra. Þó er frekar gert ráð fyrir að sá kostnaður sem falla mun á stofnanir ríkisins vegna þeirra lagabreytinga sem felast í frumvarpi þessu sé óverulegur og muni rúmast innan útgjaldaramma málaflokka þeirra í fjármálaáætlun 2018–2022 sem og í fjárlögum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að fimm nýjum skilgreiningum verði bætt við 3. gr. laga um siglingavernd. Brýnt er að skýrt sé hvað átt er við með tilteknum lykilhugtökum og þarfnast ákvæðið ekki frekari skýringar.

Um 2. gr.

Greinin kveður á um brottfall ákvæðis um heimild til bakgrunnsathugunar til þess að grundvalla á mat um hæfi einstaklings sem þarf að vinna með trúnaðarupplýsingar um öryggismál í starfi í þágu siglingaverndar. Í þess stað er lagt til að sett verði mun ítarlegra ákvæði í lögin um skyldu til að framkvæma bakgrunnsathuganir í ákveðnum tilvikum, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Um nánari umfjöllun vísast til þeirrar greinar.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að í stað orðanna „tollstjórinn í Reykjavík“, „tollstjórans í Reykjavík“ og „tollstjórar“ í 4., 7. og 9. gr. komi orðið tollstjóri. Þessi breyting er lögð til vegna sameiningar embætta tollstjóra á landinu með breytingum á tollalögum sem samþykktar voru á Alþingi 17. desember 2008, sbr. lög nr. 147/2008 (193. mál 136. löggjafarþings). Lagt er til að lög um siglingavernd taki einnig mið af þeirri breytingu.

Um 4. gr.

Í greininni er kveðið á um viðbrögð Samgöngustofu við því að eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki ákvæðum laga, reglugerða eða annarra reglna sem gilda um starfsemi hans og varða málefni tengd siglingavernd. Stofnuninni er í slíkum tilvikum ætlað að krefjast úrbóta innan hæfilegs frests. Gert er ráð fyrir sömu viðbrögðum stofnunarinnar telji hún einhverju ábótavant í siglingavernd eftirlitsskyldra aðila, svo sem við gerð áhættumats eða verndaráætlunar, eða varðandi framkvæmd eða aðstöðu þeirra. Ákvæðið felur í sér lögfestingu á framkvæmd sem hefur viðgengist um nokkra hríð í stofnuninni (áður Siglingastofnun Íslands) en er talið rétt að kveða á um með ótvíræðum hætti í löggjöf, líkt og á við um aðrar eftirlitsstofnanir á vegum ríkisins. Jafnframt er talið óumflýjanlegt að kveða á um slíkt í tengslum við nýtt ákvæði laganna, sem lagt er til að verði 14. gr. a, um stjórnsýsluviðurlög. Ákvæðunum er ekki síst ætlað að hafa varnaðaráhrif gagnvart útgerðum, skipafélögum og hafnaryfirvöldum sem ber að fara að ákvæðum laganna og þeim viðmiðum sem almennt eru viðurkennd á sviði siglingaverndar, jafnt innan lands sem á alþjóðlegum vettvangi. Samgöngustofu er ætlað að hafa eftirlit með þessum þætti sem og heimildir og úrræði til að kveða á um úrbætur og knýja aðila til efnda gerist þess þörf eftir atvikum.

Um málsmeðferð fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, t.d. hvað varðar andmælarétt aðila. Ákvörðun Samgöngustofu sætir kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Samgöngustofu er heimilt að framfylgja ákvörðunum samkvæmt þessari grein í samræmi við 14. gr. a sem er hið nýja ákvæði um stjórnsýsluviðurlög og vísað er til að framan. Það fyrirkomulag er nýmæli í lögunum verði frumvarpið samþykkt.

Um 5. gr.

Í 8. gr. laga um siglingavernd er kveðið á um heimild Samgöngustofu, að höfðu samráði við hafnaryfirvöld, til að takmarka aðgang að höfnum og hafnarsvæðum, umferð um þau og dvöl skipa í þeim, svo og að banna umgengni eða dvöl á slíkum svæðum, ef slíkt er talið nauðsynlegt vegna siglingaverndar.

Með ákvæðinu er lagt til að gerð verði smávægileg orðalagsbreyting á 8. gr. auk þess sem þremur nýjum málsgreinum verði bætt við greinina. Í fyrri tveimur er allur vafi tekinn af um að sérstaka heimild hafnaryfirvalda þarf til þess að einstaklingur geti farið um höfn eða hafnarsvæði sem aðgangur hefur verið takmarkaður að eða bannaður eða um borð í skip.

Í fyrstu málsgreininni er kveðið á um að óheimilt sé að fara inn í höfn eða hafnaraðstöðu, nema með tilskildum leyfum. Geri menn slíkt varðar það refsingu skv. 15. gr. laganna. Ekki er að finna ákvæði af þessum toga í gildandi lögum um siglingavernd en talið er mjög brýnt að taka af um þetta öll tvímæli. Gera verður ráð fyrir að hafnaryfirvöld afmarki það svæði sem óheimilt er að fara um með merkingum eða með því að girða þau af. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að heimild til að fara inn á höfn eða hafnaraðstöðu geti leitt af öðrum lögum. Er sú tillaga til komin vegna ábendinga embættis tollstjóra um að tollverðir fái almennt ekki sérstaka aðgangsheimild að þessum svæðum frá Samgöngustofu eða hafnaryfirvöldum en hafi hins vegar skýra heimild til að umgangast þessi svæði samkvæmt ákvæðum tollalaga, nr. 88/2005, m.a. 150. gr. þeirra laga.

Önnur málsgreinin felur jafnframt í sér nýmæli í lögum um siglingavernd. Þar er kveðið á um að einstaklingur skuli ekki fara án heimildar um borð í skip sem fellur undir lögin, t.d. sem laumufarþegi eða í öðrum tilgangi. Ákvæðið áréttar að óheimilt sé að fara um borð í skip sem falla undir lögin nema með tilskildum leyfum. Geri menn slíkt varðar það refsingu skv. 15. gr. laganna.

Rétt er að geta þess að sambærilegt ákvæði er að finna í 231. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum (húsbrot). Gera má ráð fyrir að í framkvæmd muni það ákvæði sem hér er lagt til að verði sett í lög um siglingavernd ganga framar fyrrgreindu ákvæði hegningarlaga þegar um siglingaverndarbrot er að ræða, þ.e. brot gagnvart skipi eða höfn sem fellur undir lög um siglingavernd. Ákvæði siglingaverndarlaga yrði álitið sérlagaákvæði gagnvart almennu ákvæði almennra hegningarlaga sem miðar fyrst og fremst að því að refsa fyrir almenn húsbrot. Brot af því tagi sem hér um ræðir ganga mun lengra en almenn húsbrot geta talist gera enda markmiðið með brotinu og afleiðingar þess víðtækari og mun alvarlegri en almennt þegar um húsbrot er að ræða þar sem þau eru ógn við siglingavernd. Fari einstaklingur um borð í skip af þessu tagi, t.d. með því að fara um höfn sem lýtur aðgangsstýringu eða klifra um borð sjávar megin við skip sem liggur við bryggju í slíkri höfn, telst hann hafa gerst sekur um siglingaverndarbrot samkvæmt frumvarpinu. Tekin eru af öll tvímæli um það að hafi einstaklingur í hyggju að gerast laumufarþegi með skipi eða geri hann tilraun til slíks telst það vera siglingaverndarbrot og ber að refsa fyrir það sem slíkt. Þá eru refsimörk 15. gr. laganna hærri en refsimörk vegna húsbrota samkvæmt tilvitnaðri 231. gr. almennra hegningarlaga.

Þá er það nýmæli að kveða með ótvíræðum hætti á um að það varði refsingu skv. 15. gr. að taka sér far eða gera tilraun til þess að ferðast sem laumufarþegi með skipi, í eða úr íslenskri lögsögu. Með þessum hætti eru tekin af öll tvímæli um það hvaða afleiðingar það hefur að gerast laumufarþegi í skipi, hvort heldur sem er á leið til eða frá landinu, þ.e. inn í eða út úr íslenskri lögsögu. Talið er mikilvægt að kveða skýrt á um þetta í lögunum þar sem afleiðingar þess að einstaklingur gerist laumufarþegi eða reynir að gerast laumufarþegi geta verið mjög víðtækar. Í fyrsta lagi getur skipstjóri, skipafélag eða útgerð sem verður fyrir því að laumufarþegi kemst um borð í skip hennar orðið fyrir verulegu tjóni komist laumufarþeginn alla leið í móttökuhöfn. Siglingamálayfirvöld í móttökuríki hafa í sumum tilvikum ríkar heimildir til að sekta viðkomandi skipafélag eða útgerð um verulegar fjárhæðir, stöðva rekstur skipsins sem um ræðir í lengri tíma eða jafnvel gera það upptækt með öllu sem um borð er. Þá eru ónefndar heimildir til að refsa skipstjóra skipsins í slíkum tilvikum. Ljóst er því að afleiðingar af slíku atviki, ekki síst fjárhagslegt tjón sem kann að skapast, geta verið verulegar fyrir skipstjórann, skipafélagið eða útgerðina eftir atvikum. Til eru dæmi þess að skipstjórar hafi ákveðið að snúa skipi við frekar en halda alla leið til móttökuhafnar í kjölfar þess að laumufarþegi fannst um borð. Af slíkri aðgerð getur líka hlotist umtalsverður kostnaður og tjón sem jafnvel hleypur á tugum milljóna króna vegna olíukostnaðarins eins. Í öðru lagi geta afleiðingar þess að slík atvik gerist ítrekað verið mjög alvarlegar fyrir íslenska ríkið á alþjóðlegum vettvangi. Nefna má dæmi um afskipti bandarískra siglingamálayfirvalda af siglingavernd á Íslandi í kjölfar ítrekaðra tilrauna nokkurra einstaklinga til að gerast laumufarþegar í skipi í millilandasiglingum til Bandaríkja Norður-Ameríku. Öryggishagsmunir af því að ekki halli á siglingavernd vegna ítrekaðra tilrauna einstaklinga til að gerast laumufarþegar eru ótvíræðir. Það eru því verulegir hagsmunir undir að regluverk sé þannig úr garði gert að fælingarmáttur laganna sé sem virkastur og einstaklingar geri sér grein fyrir því að um alvarlegt brot er að ræða sem getur haft mjög miklar afleiðingar. Mikilvægt er því að ákvæði laganna feli í sér í senn almenn og sértæk varnaðaráhrif.

Loks er í nýrri málsgrein, 3. mgr. b-liðar, lagt til að ráðherra geti ákveðið það með reglugerð að áður en farþegi stígur um borð í skip skuli ganga úr skugga um að hann sé sá sem hann segist vera o.s.frv. Gerðar eru þær kröfur að hættustig hafi verið hækkað vegna ógnar við allsherjarreglu.

Um 6. gr.

Bakgrunnsathuganir lögreglu hafa viðgengist á grundvelli heimildar í 7. mgr. 4. gr. laga um siglingavernd um margra ára skeið. Ákvæðið hefur hins vegar þótt nokkuð almennt og því var talin ástæða til að skerpa á heimildum og skýra beitingu þess. Greinin felur þar af leiðandi í sér breytingu á gildandi lögum þar sem kveðið er á um heimild til bakgrunnsathugunar lögreglu á einstaklingi sem hyggst starfa sem viðurkenndur verndaraðili, öryggisvottaður ráðgjafi eða verndarfulltrúi hafnaraðstöðu, hafnar, skips eða skipaútgerðar. Þá er kveðið á um heimild til að óska eftir bakgrunnsathugun þegar um er að ræða einstakling sem hyggst starfa sem hafnargæslumaður krefjist starfið aðgangs að viðkvæmum upplýsingum. Samkvæmt gildandi lögum er einungis um að ræða heimild til bakgrunnsathugunar ótilgreindra einstaklinga sem hafa aðgang að trúnaðarupplýsingum um siglingavernd. Breytingin felur í sér endurspeglun á þeirri framkvæmd sem viðhöfð hefur verið í langan tíma í siglingavernd á Íslandi og er talið eðlilegt að endurspeglist í ákvæðum laganna. Það er tilgangur laganna að þeir starfsmenn sem þurfa að vinna með trúnaðarupplýsingar um öryggismál í starfi í þágu siglingaverndar hafi hlotið jákvæða umsögn eftir bakgrunnsathugun.

Ákvæðið á sér að hluta til fyrirmynd í lögum um loftferðir, nr. 60/1998, sbr. 70. gr. c, en talið er eðlilegt að sambærileg viðmið gildi um aðgengi að viðkvæmum upplýsingum um siglingavernd eins og gilda um flugvernd. Verndarhagsmunirnir eru þeir sömu í flugvernd og siglingavernd. Tilgangurinn er að standa vörð um almannaöryggi í víðtækasta skilningi og vernd gegn hryðjuverkaógn. Þó er sá munur á að ekki er talið framkvæmanlegt, eins og staðan er nú, að útfæra reglurnar með nákvæmlega sambærilegum hætti þannig að þær nái til aðgangs að haftasvæðum siglingaverndar. Þetta skýrist af mismunandi fyrirkomulagi við aðgangsstýringu á flugvöllum og í höfnum. Því ná þær eingöngu til aðgangs að viðkvæmum upplýsingum um siglingavernd og eru undanfari þess að einstaklingur geti sótt námskeið í siglingavernd þar sem veittar eru m.a. viðkvæmar upplýsingar um siglingavernd.

Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt til að það verði lögákveðið hvaða skrár og upplýsingakerfi lögreglu sé heimilt að skoða við framkvæmd bakgrunnsathugunar og er listinn tæmandi. Í fyrsta lagi verður lögreglu heimilt að skoða allar skrár lögreglu, svo sem ökuskírteinisskrá, vopnaskrá og málaskrá. Tímamörk, þ.e. hversu langt aftur í tímann skoðun nær, verða ákveðin í reglugerð. Í öðru lagi hefur lögregla heimild til að skoða sakavottorð til yfirvalda en það er sakavottorð sem nær tíu ár aftur í tímann. Í þriðja lagi er lagt til að lögreglu verði heimilt að fletta umsækjanda upp í upplýsingakerfi Alþjóðalögreglunnar og annarra erlendra yfirvalda en ljóst er að ekki er ástæða til að gera það í öllum tilvikum, sbr. áskilnað um meðalhóf sem komið verður að síðar. Í fjórða lagi verður heimilt, með aðstoð tollstjóra, að afla upplýsinga úr upplýsingakerfi tollyfirvalda enda er vel þekkt að hafnir eru notaðar til að smygla fólki og munum. Í fimmta og síðasta lagi verður lögreglu heimilt að fletta viðkomandi upp í þjóðskrá enda er það liður í að skoða hver viðkomandi er. Ekki er gert ráð fyrir að skoðaðar séu fjármálaupplýsingar umsækjanda, maka viðkomandi, hvort hann sé á vanskilaskrá eða öðrum skrám, eigi í málaferlum fyrir dómstólum, þ.e. eigi aðild að einkamáli. Þetta er lagt til vegna gagnrýni á fyrra frumvarp en ráðuneytið bendir engu að síður á að skipt geti máli hvort einstaklingur sé skuldum vafinn og þá er ekki átt við eðlilegar húsnæðisskuldir, skuldirnar geta bent til þess að viðkomandi sé öðrum háður og jafnvel leitt til þess að viðkomandi freistist til að taka við greiðslum fyrir upplýsingar.

Í 3. mgr. er lagt til að athugun sem kveðið er á um í ákvæðinu fari fram með reglulegu millibili og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Þá er í málsgreininni fólgin meðalhófsregla þar sem kveðið er á um að aldrei megi ganga lengra við könnun á bakgrunni og sakaferli en þörf er á hverju sinni. Þetta þýðir að ákvörðun lögreglu um það hvaða skrár og upplýsingakerfi nauðsynlegt sé að skoða verði að vera til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt. Þannig ber lögreglu að velja það úrræði sem vægast er og að gagni getur komið við að taka ákvörðun. Þá er lagt til að lögreglan skuli leggja heildstætt mat á það hvort óhætt sé að veita jákvæða umsögn við bakgrunnsathugun skv. 1. mgr. Þetta þýðir að komi fram upplýsingar, t.d. í sakaskrá, þarf að leggja sjálfstætt mat á það hvort þær upplýsingar séu þess eðlis að umsögn verði neikvæð og hversu gamlar upplýsingar eru og hvernig þær samræmast t.d. yngri upplýsingum úr málaskrá lögreglu svo dæmi sé tekið.

Í 4. mgr. er lagt til að lögreglu sé heimilt að nýta upplýsingar úr málaskrá lögreglu, sem varða einstakling með beinum hætti, við neikvæða umsögn við bakgrunnsathugun ef upplýsingarnar gefi tilefni til að draga í efa hæfi eða trúverðugleika til að fara með málefni siglingaverndar. Í umsögn Persónuverndar, dags. 12. febrúar 2016, kemur fram að „heimild til nýtingar upplýsinga ætti að fara eftir því hvort hún sé í raun nauðsynleg í þágu lögmæts og málefnalegs tilgangs“. Bent er á í umsögninni að „mat lögreglu eitt og sér ætti því ekki að geta rennt stoðum undir lögmæti nýtingarinnar“. Persónuvernd bendir jafnframt á að „í ljósi eðlis málaskrárupplýsinga, sem geta verið mjög nærgöngular og fela oft í sér óstaðfestar grunsemdir, telur Persónuvernd auk þess að á því þyrfti að vera mjög rík þörf ef nýta ætti slíkar upplýsingar í þágu annars en löggæslu og rannsóknar sakamála“. Um mjög mikilvæga öryggishagsmuni er að ræða, svo ekki sé talað um efnahagslega og alþjóðlega hagsmuni, og því mikilvægt að takmarka það eins og kostur er að óviðkomandi aðilar komist inn á svæði sem eru háð aðgangstakmörkunum án þess þó að ganga lengra á rétt manna til persónufrelsis en þörf er á. Rétt er að benda á að þetta er ekki einfalt og bakgrunnsathugun verður að vera trúverðug. Liður í því að ganga ekki lengra á rétt manna til persónufrelsis er að gera þá kröfu til lögreglu að lagt sé heildstætt mat á það hvort óhætt sé að veita jákvæða umsögn. Þannig á lögreglan ekki að geta tekið ákvörðun um að veita neikvæða umsögn vegna þess eins að eitthvert tilvik sé skráð í málaskrá lögreglu heldur verður lögreglan að leggja heildstætt mat á það hvort skráningin, í samræmi við aðrar upplýsingar um viðkomandi, geti leitt til neikvæðrar umsagnar. Rétt er að benda á að sakavottorð eru alltaf skoðuð áður en málaskráin er skoðuð. Reynslan hefur því miður sýnt að sakavottorð, þó þau nái tíu ár aftur í tímann, gefa oft ekki rétta mynd af viðkomandi og duga skammt til að meta hvort einstaklingur er hæfur til að fá jákvæða umsögn. Rétt er að vekja athygli á því að lögreglu ber samkvæmt lögum að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu, leitast við að tryggja réttaröryggi borgaranna og vernda eignarrétt, opinbera hagsmuni og hvers konar lögmæta starfsemi o.fl. Þannig tengjast málefni samgönguverndar starfssviði lögreglu við að gæta almannaöryggis og því rík þörf á nauðsyn þess að hægt sé að notast við málaskrárupplýsingar við umsögn um bakgrunn umsækjanda á þann hátt sem lýst er í ákvæðinu. Persónuvernd bendir á að verði litið svo á að hér sé til staðar slík þörf að nýta skuli upplýsingar úr málaskrá lögreglu í þágu annars en löggæslu þá leggur Persónuvernd til annað orðalag í ákvæðinu. Þannig er lagt til að í stað orðanna „sé það mat lögreglu að upplýsingarnar gefi tilefni til að…“ komi orðalag á borð við „gefi þær rökstudda ástæðu til að…“. Ráðuneytið bendir á að hin rökstudda ástæða sé ávallt mat lögreglu og matið þarf, eðli málsins samkvæmt, að vera rökstutt. Því telur ráðuneytið ekki þörf á að breyta orðalagi í samræmi við tillögu Persónuverndar. Þá er lagt til í sömu málsgrein að lögreglu verði heimilt að kalla einstakling, sem óskað er bakgrunnsathugunar vegna, í viðtal telji hún það nauðsynlegt til að upplýsa nánar um atriði er koma fram við skoðun í skrám og upplýsingakerfum skv. 2. mgr.

Í 5. mgr. eru heimildir lögreglu til að óska eftir því að einstaklingur sem óskað er bakgrunnsathugunar vegna gangist undir fíkniefnapróf, þ.m.t. blóð- og þvagrannsókn, þrengdar. Þannig þurfa upplýsingar úr málaskrá lögreglu, sakavottorði til yfirvalda eða viðtal við viðkomandi einstakling að gefa lögreglu ástæðu til að ætla að hann neyti fíkniefna eða annarra ólöglegra efna. Þannig geta upplýsingar í málaskrá bent til mikils samneytis við þekkta söluaðila fíkniefna, eða að hegðun t.d. í viðtali bendi til þess að hann neyti fíkniefna. Þá skal bent á að í 2. mgr. 238. gr. siglingalaga, nr. 34/1985, með síðari breytingum, segir að óheimilt sé þeim sem veitir öryggisþjónustu vegna skipaferða að neyta áfengis, ávana- og fíkniefna eða annarra örvandi eða deyfandi lyfja enda geti það varðað skírteinismissi, sbr. 238. gr. a laganna, sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Þar af leiðandi er talið ótækt að veita einstaklingi í slíku ástandi heimild til að fá útgefið skírteini til þeirra starfa sem hér um ræðir. Sérstaklega skal þess getið hér að gert er ráð fyrir að fíkniefnaprófið verði gert á kostnað þess einstaklings sem er til skoðunar.

Þá er lagt til að kveðið verði skýrt á um það í greininni hver tilgangur bakgrunnsathugunar sé, sbr. 6. mgr. Niðurstaða lögreglu í kjölfar bakgrunnsathugunar á einstaklingi er stjórnvaldsákvörðun. Bendi athugun lögreglu á upplýsingum um einstakling til þess að niðurstaða hennar verði líklega neikvæð ber lögreglu að upplýsa hann um þá mögulegu niðurstöðu. Jafnframt skal honum leiðbeint um rétt til rökstuðnings og andmæla. Sé niðurstaða lögreglu enn neikvæð eftir að viðkomandi einstaklingur hefur fengið rökstuðning og andmælt, hafi hann nýtt sér andmælaréttinn, tekur lögreglan stjórnvaldsákvörðun í málinu sem er kæranleg til ráðherra siglingamála sem nú er samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra. Ef niðurstaða lögreglu á grundvelli bakgrunnsathugunar einstaklings er neikvæð samkvæmt greininni ber lögreglu að veita neikvæða umsögn. Sú niðurstaða er bindandi fyrir Samgöngustofu sem skal neita viðkomandi einstaklingi um aðgang að trúnaðarupplýsingum og að sækja námskeið um siglingavernd, sbr. 8. mgr. Ef niðurstaða lögreglu á grundvelli athugunar er hins vegar jákvæð er samt sem áður mögulegt að Samgöngustofa neiti viðkomandi einstaklingi um aðgang á öðrum forsendum eða takmarki aðgang við tilteknar upplýsingar og telst sú ákvörðun þá sjálfstæð og óháð ákvörðun lögreglu. Þá er lagt til það nýmæli að kveðið verði skýrt á um að einstaklingi verði ekki heimilt að sitja námskeið um siglingavernd, nema að undangenginni bakgrunnsathugun og að niðurstaða hennar verði að hafa verið jákvæð. Þetta fyrirkomulag skýrist af því að á slíkum námskeiðum eru iðulega veittar viðkvæmar upplýsingar um siglingavernd og því er eðlilegt að einstaklingar sem fá aðgang að slíkum upplýsingum hafi verið bakgrunnsathugaðir.

Hafi lögregla komist að jákvæðri niðurstöðu við athugun á einstaklingi samkvæmt greininni kemur það í hlut Samgöngustofu að veita honum viðeigandi aðgangsheimildir eftir atvikum eða hafna umsókn á öðrum forsendum. Hafni Samgöngustofa útgáfu skírteinis eða aðgangi að upplýsingum um siglingavernd, þrátt fyrir jákvæða niðurstöðu úr bakgrunnsathugun lögreglu, skal litið á þá ákvörðun sem stjórnvaldsákvörðun og um hana fer samkvæmt stjórnsýslulögum. Sama gildir um afturköllun aðgangsheimildar.

Eins og áður er getið er ákvörðun lögreglu kæranleg til ráðherra siglingamála og ber lögreglu að leiðbeina um þá kæruheimild í ákvörðun sinni. Í lok greinarinnar er gert ráð fyrir að ráðherra setji frekari ákvæði um bakgrunnsathuganir í reglugerð.

Um 7. gr.

Lögð er til breyting á fyrirsögn V. kafla laga um siglingavernd með tilliti til nýrra málsgreina um innbrot í skip, sbr. umfjöllun um breytingar á 8. gr. laganna sem og tillögu um nýja 8. gr. a varðandi aðgang að upplýsingum.

Um 8. gr.

Ákvæðið er nýmæli í lögum um siglingavernd. Lagt er til að Samgöngustofu verði veitt heimild til að beita stjórnsýsluviðurlögum við tilteknum brotum sem talin eru upp í greininni. Samgöngustofa (áður Flugmálastjórn) hefur sambærilegar heimildir skv. 136. gr. laga um loftferðir, nr. 60/1998. Talið er eðlilegt að Samgöngustofa geti gripið til sambærilegra úrræða gagnvart siglingaverndarbrotum eins og henni er heimilt gagnvart flugverndarbrotum samkvæmt fyrrgreindum lögum.

Heimild Samgöngustofu til að leggja á dagsektir og stjórnvaldssektir er fyrst og fremst ætlað að beinast gegn því þegar eftirlitsskyldir aðilar bregðast ekki við beiðni stofnunarinnar um upplýsingar eða sinna ekki kröfum um úrbætur innan hæfilegs frests sem stofnunin ákveður, einnig þeim tilvikum þegar aðilar neita stofnuninni um aðgang að skipi, hafnarsvæði, mannvirkjum, búnaði, gögnum eða skjölum eftir því sem telja má nauðsynlegt vegna eftirlits, þrátt fyrir beiðni stofnunarinnar þar að lútandi. Rétt er að geta þess að stofnuninni er þetta heimilt skv. 5. mgr. 4. gr. laganna og er fulltrúum hafna, skipa og útgerða skylt að veita þá aðstoð sem þörf er á vegna eftirlits í þágu siglingaverndar. Þá er lagt til að Samgöngustofa geti lagt á aðila dagsektir eða stjórnvaldssektir brjóti þeir gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af hálfu stofnunarinnar, svo sem þegar eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki ákvæðum laga, reglugerða eða annarra reglna sem gilda um starfsemi hans og varða málefni tengd siglingavernd. Eins ef eftirlitsskyldur aðili veitir stofnuninni ekki þær upplýsingar sem hún krefur hann um og varða skyldur hans lögum samkvæmt, innan þess frests sem stofnunin setur, eða sinnir ekki kröfum stofnunarinnar um úrbætur sem hún telur nauðsynlegar, innan hæfilegs frests. Kröfur um úrbætur geta t.d. snúið að áhættumati aðila eða verndaráætlun, eða að einhverju sé ábótavant varðandi framkvæmd eða aðstöðu eftirlitsskyldra aðila í málefnum tengdum siglingavernd. Einnig getur Samgöngustofa ákveðið að beita stjórnsýsluviðurlögum þegar farbann hefur verið lagt á skip, því vísað frá höfn eða þess krafist að það verði fært til innan hafnar eða á milli hafna. Útgerð og skipstjóra skips er skylt að verða við slíkum fyrirmælum stofnunarinnar skv. 5. mgr. 5. gr. laganna og geri þeir það ekki er lagt til að stofnuninni verði heimilt að grípa til viðeigandi úrræða samkvæmt ákvæðinu.

Þá er lagt til að það varði dagsektum vanræki útgerð að skila inn áhættumati eða verndaráætlun fyrir skip sem falla undir lögin til staðfestingar hjá Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Samgöngustofa fái sömu heimildir vanræki hafnaryfirvöld, þ.e. eigandi eða rekstraraðili hafnar, að skila inn áhættumati eða verndaráætlun fyrir hafnaraðstöðu eða höfn sem kýs að þjóna skipum sem falla undir lögin til staðfestingar hjá Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna.

Fyrirmynd að fjárhæðum stjórnsýsluviðurlaga er að hluta til sótt í 136. gr. laga um loftferðir eins og áður hefur verið getið. Talið er eðlilegt að sambærileg fjárhæð dagsekta gildi óháð því hvort brotið er gegn reglum um flugvernd eða siglingavernd. Í greininni er kveðið á um það að hafi eftirlitsskyldur aðili ítrekað verið beittur stjórnsýsluviðurlögum samkvæmt ákvæðinu skuli Samgöngustofu jafnframt heimilt að láta loka höfn eða hafnaraðstöðu eða setja farbann á skip skv. 5. mgr. 5. gr. laganna þar til úr hefur verið bætt. Talið er rétt að ítrekunaráhrif brota geti leitt til framangreindrar niðurstöðu enda ljóst að viðkomandi aðili hefur þar með ekki látið segjast við veigaminni úrræði stjórnvaldsins. Því sé full þörf á beitingu strangari úrræða.

Þá er kveðið á um það í greininni að stjórnsýsluviðurlög megi ákvarða lögaðila þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra þá einstaklinga sem í þágu hans starfa. Fyrirmynd þessa ákvæðis er sótt í 43. gr. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, með síðari breytingum. Lögaðili ber með þessu móti hlutlæga ábyrgð á brotum sem hér um ræðir. Skýrist það einkum af takmörkuðum úrræðum Samgöngustofu til að sýna fram á sekt starfsmanna sem bera ábyrgð á viðkomandi verkefnum.

Að lokum er kveðið á um álagningu dráttarvaxta, kæruheimild til ráðherra samgöngu- og sveitarstjórnarmála, sbr. forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 11/2017, og aðfararhæfi þeirra krafna sem hér um ræðir. Þá er kveðið á um að óinnheimt stjórnsýsluviðurlög falli ekki niður við það að eftirlitsskyldur aðili verður síðar við þeim kröfum sem knúið er á um. Tekið er fram að málskot til ráðherra frestar aðför og að úrskurðir ráðherra eru aðfararhæfir.

Um 9. gr.

Með breytingunni er lögð til viðbót við upptalningu ákvæðisins um hvaða brot skuli talin refsiverð samkvæmt lögunum. Er hér fyrst og fremst vísað til þeirra brota sem lúta að innbrotum á hafnarsvæði og í skip, þ.e. tilvísun í 8. gr. laganna, sbr. 5. gr. frumvarpsins.

Lögð er til sú breyting á gildandi lögum að þeim brotum sem fela í sér að einstaklingur fer um borð í skip án heimildar þar til bærs aðila, m.a. í þeim tilgangi að gerast laumufarþegi, eða gerir tilraun til að gerast laumufarþegi sé bætt við þau brot sem teljast refsiverð samkvæmt ákvæðinu. Slík brot eru álitin sérstaklega alvarleg eins og rakið hefur verið í frumvarpi þessu og verðskulda þyngri refsingu en önnur brot samkvæmt lögunum. Er af þessu tilefni lagt til að við slíkum brotum liggi refsing að lágmarki fjársekt að fjárhæð 500.000 kr. og að hámarki fimm ára fangelsi, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Talið er eðlilegt að binda lágmark refsingar við 500.000 kr. þar sem verndarhagsmunir þeir sem hér um ræðir eru svo miklir sem áður hefur verið rakið. Hvað varðar hámark refsingar er vísað til sambærilegrar refsingar í 141. gr. laga um loftferðir fyrir sambærileg brot á flugvernd.

Hvað varðar afmörkun þessarar greinar gagnvart 168. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum, skal þess getið að ákvæði hegningarlaga kemur fyrst og fremst til varðandi möguleikann á þyngri refsingu en fyrrgreindu fimm ára fangelsi, vegna hættubrota. Ákvæði hegningarlaganna felur í sér refsingu vegna hættubrota sem ógnað geta öryggi m.a. skipa og loftfara og getur varðað fangelsi allt að sex árum. Ekki er ætlunin með frumvarpi þessu að hafa áhrif á refsimörk þessa ákvæðis til takmörkunar á refsihæð brota af því tagi sem hér eru til umfjöllunar. Þvert á móti er tilgangurinn sá að veita möguleika á að túlka ákvæðin saman þannig að ótvírætt sé að óheimilt er að fara inn á umrædd svæði. Geri menn það í þeim tilgangi að raska öryggi skipa eða loftfara getur hámarksrefsing verið sex ára fangelsi í alvarlegustu tilvikunum til samræmis við ákvæði almennra hegningarlaga.

Um 10. gr.

Í 70. gr. gildandi laga um loftferðir er einungis kveðið á um að Samgöngustofu sé heimilt að takmarka aðgang að flugvöllum og flugvallarsvæðum, umferð um þau og dvöl loftfara á þeim, svo og banna umgengni eða dvöl á slíkum svæðum, ef hún telur það nauðsynlegt vegna öryggis. Þá er og kveðið á um að óheimilt sé að flytja hvers kyns hluti, tæki eða tól inn á haftasvæði flugverndar eða um borð í loftfar í ákveðnum tilvikum. Ekkert er minnst á það í ákvæðinu að óheimilt sé óviðkomandi aðilum að fara inn á flugvallarsvæði, flugvöll eða um borð í loftfar. Talið er nauðsynlegt að kveða skýrt á um þetta atriði í lögunum. Er því lagt til að ákvæðið kveði jafnframt skýrt á um að einstaklingi sé óheimilt, án gildrar aðgangsheimildar, að fara inn á skilgreint haftasvæði flugverndar innan flugvallar, þ.m.t. viðkvæmasta hluta haftasvæðis flugverndar eða önnur haftasvæði, flugvallarsvæði (flugsvæði, þ.e. svæði innan flugvallar sem ekki telst haftasvæði en lýtur samt aðgangsstýringu) eða um borð í loftfar sem takmarkaður hefur verið aðgangur að eða bannaður. Brot á ákvæðum loftferðalaga varða refsingu skv. 141. gr. laganna nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Með „haftasvæði flugverndar“ er átt við þann hluta flugsvæðis þar sem öðrum kröfum um flugvernd er beitt til viðbótar við takmarkaðan aðgang. Þessi svæði ná að jafnaði m.a. yfir öll brottfararsvæði farþega á milli skimunarstaða og loftfars, hlaðs, flokkunarsvæða farangurs, farangursskála, póststöðva og athafnasvæða fyrir ræstingar og flugvistir. Varðandi afmörkun 141. gr. loftferðalaga gagnvart ákvæði 168. gr. almennra hegningarlaga vísast til umfjöllunar þess efnis í skýringu við 9. gr. frumvarpsins.

Þá er það nýmæli sem kemur fram í 2. mgr. 10. gr. frumvarpsins að kveða með ótvíræðum hætti á um að það varði refsingu að fara án aðgangsheimildar um borð í loftfar, taka sér far eða gera tilraun til þess að ferðast sem laumufarþegi með loftfari, í eða úr íslenskri lögsögu, en brot á lögum um loftferðir varða refsingu skv. 141. gr. þeirra laga. Með þessum hætti eru tekin af öll tvímæli um það hvaða afleiðingar það hefur að gerast laumufarþegi í loftfari, hvort heldur sem er á leið til eða frá landinu, þ.e. inn í eða út úr íslenskri lögsögu. Talið er mikilvægt að kveða skýrt á um þetta í lögunum þar sem afleiðingar þess að einstaklingur gerist laumufarþegi eða reynir að gerast laumufarþegi geta verið mjög víðtækar eins og áður hefur verið rakið. Afleiðingar af slíku atviki, ekki síst fjárhagslegt tjón sem kann að skapast, geta verið alvarlegar fyrir flugfélag sem fyrir þessu verður. Hugsanlegt er að snúa þurfi loftfari við með verulegum tilkostnaði og röskun á ferðaskipulagi fjölda fólks við það eitt að laumufarþegi finnist um borð eftir flugtak. Afleiðingar þess að slík atvik endurtaki sig ítrekað um nokkurt skeið geta verið mjög alvarlegar fyrir íslenska ríkið á alþjóðlegum vettvangi eins og dæmi eru um varðandi millilandasiglingar og rakið var hér að framan. Öryggishagsmunir af því að ekki halli á flugvernd vegna ítrekaðra tilrauna einstaklinga til að gerast laumufarþegar eru ótvíræðir. Það eru því verulegir hagsmunir tengdir því að regluverk sé þannig úr garði gert að fælingarmáttur laganna sé sem virkastur og einstaklingar geri sér grein fyrir því að um alvarlegt brot er að ræða sem getur haft mjög miklar og alvarlegar afleiðingar. Mikilvægt er því að ákvæði laganna feli í sér í senn almenn og sértæk varnaðaráhrif.

Í 141. gr. laganna er kveðið á um það að brot á lögunum geti varðað sektum eða fangelsi allt að fimm árum. Lögð er til breyting á þessu ákvæði laganna einnig, sbr. 13. gr. frumvarpsins, þannig að gerist einstaklingur sekur um að fara um borð í loftfar án aðgangsheimildar, t.d. sem laumufarþegi, eða geri hann tilraun til slíks brots, varði það sektum að lágmarki að fjárhæð 500.000 kr. eða fangelsisvist að hámarki fimm ár. Nýmælið felst í því að sett er lágmarksviðmið sektar en hámarkið er enn óbreytt og hið sama og vegna siglingaverndarbrota af sambærilegum toga sem lagt er til í frumvarpinu að verði hækkað úr tveimur árum í fimm til samræmis við viðurlög við flugverndarbrotum. Brot af þessum toga eru álitin sérstaklega alvarleg eins og rakið hefur verið í greinargerðinni og verðskulda þyngri refsingu en önnur brot samkvæmt lögunum. Er af þessu tilefni lagt til að við slíkum brotum liggi þyngri refsing eins og áður greinir. Talið er eðlilegt að binda lágmark refsingar við 500.000 kr. þar sem verndarhagsmunir þeir sem hér um ræðir eru svo miklir sem áður hefur verið rakið.

Þá er lagt til að ráðherra geti ákveðið það með reglugerð að áður en farþegi stígur um borð í loftfar skuli ganga úr skugga um að hann sé sá sem hann segist vera o.s.frv. Gerðar eru þær kröfur að hættustig hafi verið hækkað vegna ógnar við allsherjarreglu.

Um 11. gr.

Ákvæði um bakgrunnsathugun einstaklinga sem þurfa að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða sækja námskeið í flugverndarþjálfun hefur verið í lögum um loftferðir um nokkurt skeið. Breytingin sem hér er lögð til er fyrst og fremst gerð til að skýra framsetningu ákvæðisins og kveða á um heimildir lögreglu til skoðunar upplýsinga um viðkomandi einstakling með ótvíræðum hætti.

Lagt er til að gildandi 1., 2. og 3. mgr. greinarinnar verði skipt upp í átta málsgreinar þannig að horfi til aukins skýrleika. Þá er gert ráð fyrir að skipt verði út hugtakinu „bakgrunnsskoðun“ fyrir hugtakið „bakgrunnsathugun“ til að gæta samræmis í löggjöfinni og reglugerðum sem settar hafa verið á sviðinu. Þá er ríkislögreglustjóra veitt heimild til að ákveða eyðublað samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur og einstaklingum er gert að skila til lögreglu, sé óskað eftir bakgrunnsathugun. Í stað orðsins „samþykki“ er notað orðið „beiðni“ og er það gert með vísan til ábendingar Persónuverndar.

Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt til að það verði lögákveðið hvaða skrár og upplýsingakerfi sé heimilt að skoða við framkvæmd bakgrunnsathugunar og er listinn tæmandi. Í fyrsta lagi verður lögreglu heimilt að skoða allar skrár lögreglu, svo sem ökuskírteinisskrá, vopnaskrá og málaskrá lögreglu. Ekki þykir efni til að festa í lög hversu langt aftur skoðun í málaskrá lögreglu nær heldur verða tímamörk ákveðin í reglugerð. Í öðru lagi hefur lögregla heimild til að skoða sakavottorð til yfirvalda en það er sakavottorð sem nær 10 ár aftur í tímann. Í þriðja lagi er lagt til að lögreglu verði heimilt að fletta umsækjanda upp í upplýsingakerfi Alþjóðalögreglunnar og annarra erlendra yfirvalda en ljóst er að ekki er ástæða til að gera það í öllum tilvikum, sbr. áskilnað um meðalhóf sem komið verður að síðar. Í fjórða lagi verður heimilt, með aðstoð tollstjóra, að afla upplýsinga úr upplýsingakerfi tollyfirvalda enda er vel þekkt að flugvellir eru notaðir til að smygla bæði fólki og munum. Í fimmta og síðasta lagi verður lögreglu heimilt að fletta viðkomandi upp í þjóðskrá. Ekki er gert ráð fyrir að skoðaðar séu fjármálaupplýsingar þess sem óskað er bakgrunnsathugunar vegna eða maka viðkomandi, hvort hann sé á vanskilaskrá eða öðrum skrám, eigi í málaferlum fyrir dómstólum, þ.e. einkamáli. Þetta er lagt til vegna gagnrýni á fyrra frumvarp en ráðuneytið bendir engu að síður á að skipt geti máli hvort einstaklingur sé skuldum vafinn og þá er ekki átt við eðlilegar húsnæðisskuldir, heldur mun áhættusæknari skuldir, skuldirnar geta bent til þess að viðkomandi sé öðrum háður og jafnvel leitt til þess að viðkomandi freistist til að taka við greiðslum fyrir upplýsingar.

Í 3. mgr. er lagt til að athugun sem kveðið er á um í ákvæðinu fari fram með reglulegu millibili og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Þá er í málsgreininni fólgin meðalhófsregla þar sem kveðið er á um að aldrei megi ganga lengra við könnun á bakgrunni og sakaferli en þörf er á hverju sinni. Þetta þýðir að ákvörðun lögreglu um það hvaða skrár og upplýsingakerfi nauðsynlegt sé að skoða verði að vera til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt. Þannig ber lögreglu að velja það úrræði sem vægast er og að gagni getur komið við að taka ákvörðun.

Í 4. mgr. kemur fram að leggja skuli heildstætt mat á það hvort óhætt sé að heimila aðgang að upplýsingum og svæðum skv. 1. mgr. Þetta þýðir að komi fram upplýsingar, t.d. í sakaskrá, þarf að leggja sjálfstætt mat á það hvort þær upplýsingar séu þess eðlis að skoðun verði neikvæð og hversu gamlar upplýsingar eru og hvernig þær samræmast t.d. yngri upplýsingum úr málaskrá lögreglu svo dæmi sé tekið. Þá er kveðið á um það í málsgreininni að lögreglu sé heimilt að nýta upplýsingar úr málaskrá lögreglu, sem varða einstakling með beinum hætti, til neikvæðrar umsagnar við bakgrunnsathugun ef upplýsingarnar gefi tilefni til að draga í efa hæfni eða trúverðugleika til að fara með málefni flugverndar. Þá er lagt til að lögreglu verði heimilt að kalla einstakling sem óskað er bakgrunnsathugunar vegna í viðtal telji hún það nauðsynlegt til að upplýsa nánar um atriði er koma fram við skoðun í skrám og upplýsingakerfum skv. 2. mgr. Persónuvernd hefur gert athugasemdir við notkun málaskrár lögreglu með þessum hætti og vísast til skýringa við 6. gr. frumvarpsins um það atriði.

Í 5. mgr. eru heimildir lögreglu til að óska eftir því að einstaklingur sem óskað er bakgrunnsathugunar vegna gangist undir fíkniefnapróf, þ.m.t. blóð- og þvagrannsókn, þrengdar. Þannig þurfa upplýsingar úr málaskrá lögreglu, sakavottorði til yfirvalda eða viðtal við viðkomandi einstakling að gefa lögreglu ástæðu til að ætla að hann neyti fíkniefna eða annarra ólöglegra efna. Þannig geta upplýsingar í málaskrá bent til mikils samneytis við þekkta söluaðila fíkniefna, eða að hegðun t.d. í viðtali bendi til þess að hann neyti fíkniefna. Sá einstaklingur sem bakgrunnsathugun beinist að greiðir kostnað vegna þessa. Í 8. mgr. er kveðið á um reglugerðarheimildir ráðherra og er reglugerðarheimildin ítarlegri en var í fyrra frumvarpi sem lagt var fram á 143. löggjafarþingi. Að öðru leyti vísast til skýringa við 6. gr. frumvarpsins en einnig eru í ákvæði þessu lagðar til orðalagsbreytingar til að gæta samræmis.

Um 12. gr.

Ákvæðið fjallar um framkvæmd við beitingu stjórnsýsluviðurlaga, þ.e. dagsekta og stjórnvaldssekta, og samræmingu þeirrar framkvæmdar við þá sem lagt er til að innleiða í lög um siglingavernd. Í ákvæðinu er lagt til að í 4. mgr. 136. gr. laganna verði mælt fyrir um heimild til að reikna dráttarvexti á ákvörðun um stjórnvaldssektir í samræmi við lög um vexti og verðtryggingu. Þá er jafnframt mælt fyrir um heimild til að draga frá innheimtu stjórnvaldssekta og dagsekta, sem almennt renna í ríkissjóð, kostnað við innheimtuna. Þá er lögð til heimild til handa ráðherra til að kveða nánar á um ákvörðun og innheimtu í reglugerð.

Lagt er til í frumvarpinu að verði sekt ekki greidd innan mánaðar frá ákvörðun Samgöngustofu skuli greiða dráttarvexti af fjárhæð hennar.

Ljóst er að Samgöngustofa getur haft umtalsverðan kostnað af innheimtu dagsekta og stjórnvaldssekta á grundvelli ákvæðisins komi til beitingar þess í einhverjum tilvikum. Því er lagt til að stofnuninni verði heimilt að halda eftir kostnaði við aðgerðir sínar við innheimtu sektanna. Fjárhæð sekta renni að honum undanskildum óskipt í ríkissjóð.

Um 13. gr.

Greinin felur í sér breytingu á viðurlagaákvæði laganna hvað varðar afmörkun þeirra gagnvart öðrum lögum og þá ekki síst almennum hegningarlögum. Ljóst er mikilvægi þess að lögin þrengi ekki að heimildum annarra laga hvað varðar þyngingu refsinga vegna brota í alvarlegustu tilvikunum. Einnig felur hún í sér breytingu hvað varðar lágmark refsingar vegna þeirra brota þegar einstaklingur hefur gerst sekur um að fara um borð í loftfar án aðgangsheimildar, þ.m.t. sem laumufarþegi í loftfari, eða gert tilraun til slíks brots. Í ljósi þess hve ríkir öryggis- og verndarhagsmunir eru í húfi þykir eðlilegt að skerpa nokkuð á því sem eðlilegt getur talist sem lágmarksrefsing fyrir brot af því tagi sem hér um ræðir. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar í skýringum við 5. og 10. gr. frumvarpsins hvað þetta varðar en sambærileg sjónarmið eiga við um brot gegn flugvernd og siglingavernd að því er varðar laumufarþega eða aðra þá sem fara með ólögmætum hætti um borð í loftfar eða skip og í ólögmætum tilgangi.

Um 14. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.