Meðferð opinberra mála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 30

30. Frumvarp til laga um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991, með síðari breytingum (réttarstaða handtekinna manna o.fl.).

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)

1. gr.

Við 13. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

4. Dómari ákvarðar þóknun til handa dómtúlki eða þýðanda sem greiðist úr ríkissjóði.

2. gr.

Við 1. mgr. 32. gr. laganna bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Í því tilviki skal lögregla, svo fljótt sem kostur er eftir að sakborningur var handtekinn, tilkynna nánustu vandamönnum hans að hann hafi verið handtekinn og hvar hann sé vistaður. Dómsmálaráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um hvenær synja má handteknum manni um að hafa samband við nánustu vandamenn sína.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 69. gr. laganna:

Við 5. mgr. bætist: en lögreglustjóri eða löglærður starfsmaður hans ákvarðar þóknun.

Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

6. Dómsmálaráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um tilhögun yfirheyrslna.

4. gr.

Við 101. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

4. Dómsmálaráðherra setur í reglugerð ákvæði um skráningu á atriðum er varða vistun á handteknum mönnum.

5. gr.

Á eftir 1. mgr. 108. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi, og breytist töluröð annarra málsgreina samkvæmt því:

2. Þrátt fyrir ákvæði d-liðar 1. mgr. mega gæsluvarðhaldsfangar taka við og senda bréf til dómstóla, dómsmálaráðherra, umboðsmanns Alþings og verjanda síns án þess að efni þeirra sé athugað. Dómsmálaráðherra er heimilt að setja í reglugerð ákvæði um að gæsluvarðhaldsfangar megi senda öðrum opinberum aðilum eða einstaklingum bréf án þess að efni þeirra sé athugað.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Jafnframt fellur úr gildi 5. gr. laga um heimild fyrir stjórnarráðið til þess að veita mönnum rétt til þess að vera dómtúlkar og skjalþýðendur, nr. 32 2. nóvember 1914.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta var lagt fram á 120. löggjafarþingi en hlaut þá eigi afgreiðslu. Það er nú lagt fram að nýju óbreytt.

Í frumvarpinu eru efnislega lagðar til þrjár breytingar á lögum um meðferð opinberra mála. Í fyrsta lagi er lagt til að dómari ákvarði þóknun til handa dómtúlki eða þýðanda og að sú þóknun greiðist úr ríkissjóði og þegar þörf er túlks vegna yfirheyrslna hjá lögreglu ákvarði lögreglustjóri eða löglærður fulltrúi hans þóknunina. Í öðru lagi er lagt til að dómsmálaráðherra setji reglugerðir um nánari ákvæði um hvenær synja megi handteknum manni um að hafa samband við nánustu vandamenn sína, sbr. 1. mgr. 32. gr. laganna, um framkvæmd yfirheyrslna hjá lögreglu og um skráningu á atriðum er varða vistun á handteknum mönnum. Í þriðja lagi er gerð tillaga um að gæsluvarðhaldsfangar megi senda tilteknum aðilum bréf án þess að efni þeirra sé athugað.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr. og a-lið 3. gr.

Samkvæmt 5. gr. laga um heimild fyrir stjórnarráðið til þess að veita mönnum rétt til þess að vera dómtúlkar og skjalþýðendur, nr. 32 2. nóvember 1914, skal Stjórnarráðið semja og setja verðskrá yfir verk dómtúlka og skjalþýðenda.

Í bréfaskiptum sem dómsmálaráðuneytið hefur átt við Samkeppnisstofnun hefur komið fram að stofnunin telur að framangreint lagaákvæði stríði gegn markmiðum samkeppnislaga. Jafnframt hefur komið fram að þegar dómstóll kveður dómtúlk til starfa og kostnaður er greiddur af ríkinu verði samkeppni við slíkar aðstæður vart komið við og telur Samkeppnisstofnun að færa megi rök fyrir því að í þeim tilvikum sé eðlilegt að ákvarða þóknun fyrir slíka vinnu í samræmi við skráðar réttarreglur.

Samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, nr. 74/1974, sem féllu úr gildi við gildistöku laga nr. 19/1991 1. júlí 1992, taldist kostnaður við skjalaþýðingar og dómtúlkun til sakarkostnaðar. Í 164. gr. núgildandi laga þar sem fjallað er um sakarkostnað eru þessi atriði ekki tilgreind en í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi til þeirra laga er tekið fram að þessi kostnaður teljist ekki til sakarkostnaðar. Skv. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu skal sakborningur eiga rétt til að fá ókeypis aðstoð túlks ef hann skilur ekki eða talar mál það sem notað er fyrir dómi. Sams konar ákvæði er í 14. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi sem samþykktur var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 16. desember 1966 og Ísland er aðili að.

Með vísun til þess sem að framan er rakið er í 1. gr. lagt til að við 13. gr. laganna bætist ný málsgrein þar sem segir að dómari ákvarði þóknun til handa dómtúlki eða þýðanda og að sá kostnaður greiðist úr ríkissjóði og að við 5. mgr. 69. gr. bætist ákvæði um að lögreglustjóri eða löglærður fulltrúi hans ákvarði þóknun túlks þegar hans er þörf við yfirheyrslu hjá lögreglu. Er þetta sama fyrirkomulag og gildir um ákvörðun þóknunar til handa réttargæslumanni, sbr. 1. mgr. 44. gr. laganna. Jafnframt er í 6. gr. lagt til að ákvæði er mælir fyrir um opinbera gjaldskrá yfir verk dómtúlka og skjalþýðenda verði fellt úr gildi.

Um 2. gr., b-lið 3. gr. og 4. gr.

Í skýrslu, sem Evrópunefnd um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (CPT) sendi ríkisstjórn Íslands 23. mars 1994 í framhaldi af heimsókn nefndarinnar til Íslands dagana 6.–12. júlí 1993, er m.a. fjallað um nokkur atriði er varða réttarstöðu handtekinna manna.

Í 31. mgr. í skýrslu nefndarinnar er lagt til að settar verði nánari reglur um það hvenær synja megi handteknum manni um að hafa samband við nánustu vandamenn sína, en í síðasta málslið 1. mgr. 32. gr. laga um meðferð opinberra mála segir að handtekinn maður megi hafa samband við nánustu vandamenn sína, „nema sérstök ástæða sé til að ætla að það muni torvelda rannsókn málsins“.

Í 39. mgr. skýrslu nefndarinnar er lagt til að til viðbótar ákvæðum í lögum um meðferð opinberra mála er fjalla um yfirheyrslur verði settar reglur um yfirheyrslur þar sem lýst verði nákvæmlega hvernig fara beri að í ýmsum atriðum.

Í 43. mgr. skýrslunnar er lagt til að settar verði reglur um samræmda skráningu á ýmsum atriðum er varða vistun á handteknum mönnum í fangageymslum lögreglu.

Í svari íslenskra stjórnvalda, dags. 27. september 1994, til Evrópunefndarinnar um varnir gegn pyndingum o.fl. varðandi framangreind atriði segir að dómsmálaráðherra hafi ákveðið að skipa nefnd til að gera tillögur m.a. um nánari reglur um hvenær fresta megi því að handtekinn maður fái að tilkynna nánum vandamanni um að hann sé í haldi, um almennar reglur um tilhögun yfirheyrslna hjá lögreglu og um almennar reglur um skráningu á ýmsum atriðum varðandi vistun handtekinna manna í fangageymslum lögreglu. Jafnframt var tekið fram að áður en slíkar reglur yrðu settar þyrfti lagaheimild til setningar þeirra.

Með bréfi, dags. 8. desember 1994, skipaði dómsmálaráðherra Arnar Guðmundsson, skólastjóra Lögregluskóla ríkisins, Boga Nilsson rannsóknarlögreglustjóra og Ólaf Hauksson sýslumannsfulltrúa í nefnd til að semja reglur um framangreind atriði. Nefndin skilaði tillögum sínum til ráðherra með bréfi, dags. 11. desember 1995.

Í fylgiskjali I með frumvarpi þessu eru framangreindar málsgreinar úr skýrslu Evrópunefndarinnar um varnir gegn pyndingum o.fl. og svör við þeim athugasemdum.

Með vísun til þessa er í 2. gr. lagt til að við 1. mgr. 32. gr. laganna bætist tveir nýir málsliðir sem kveði á um að þegar því er frestað að tilkynna nánustu vandamönnum um handtöku skuli lögregla svo fljótt sem kostur er eftir að sakborningur var handtekinn tilkynna nánustu vandamönnum hans að hann hafi verið handtekinn og hvar hann sé vistaður og að dómsmálaráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um hvenær synja megi handteknum manni um að hafa samband við nánustu vandamenn sína. Í b-lið 3. gr. er lagt til að við 69. gr. laganna bætist ný málsgrein þar sem segi að dómsmálaráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um tilhögun yfirheyrslna og í 4. gr. er lagt til að við 101. gr. laganna bætist ný málsgrein sem segi að dómsmálaráðherra setji í reglugerð ákvæði um skráningu á atriðum er varða vistun á handteknum mönnum.

Um 5. gr.

Í 121. og 122. mgr. í áðurgreindri skýrslu Evrópunefndar um varnir gegn pyndingum o.fl. er spurst fyrir um hvort gæsluvarðhaldsfangar megi hafa samskipti við nánar tilgreind yfirvöld án eftirlits. Í svari íslenskra stjórnvalda kemur fram að ekki sé bannað að hafa eftirlit með samskiptum gæsluvarðhaldsfanga við þessi stjórnvöld og að dómsmálaráðherra hafi ákveðið að fela réttarfarsnefnd að gera tillögur um breytingar á lögum um meðferð opinberra mála í þá veru að gæsluvarðhaldsfangar eigi rétt á samskiptum við ákveðin stjórnsýslu- og dómsmálayfirvöld í trúnaði.

Í fylgiskjali I eru framangreindar málsgreinar úr skýrslu Evrópunefndarinnar um varnir gegn pyndingum o.fl. og svör við þeim athugasemdum.

Í 1. mgr. 108. gr. laga um meðferð opinberra mála eru ákvæði um réttarstöðu gæsluvarðhaldsfanga. Í d-lið segir að gæslufangar megi senda og taka við bréfum og öðrum skjölum en þó geti sá sem rannsókn stýrir látið athuga efni bréfa eða annarra skjala og kyrrsett þau ef nauðsyn ber til í þágu rannsóknar og í slíku tilviki skuli sendanda gert viðvart.

Hér er lagt til að á eftir 1. mgr. 108. gr. laganna komi ný málsgrein þar sem segi að þrátt fyrir ákvæði d-liðar 1. mgr. megi gæsluvarðhaldsfangar taka við og senda bréf til dómstóla, dómsmálaráðherra, umboðsmanns Alþingis og verjenda síns, án þess að efni þeirra sé athugað, og að dómsmálaráðherra sé heimilt að setja í reglugerð ákvæði um að gæsluvarðhaldsfangar megi senda öðrum opinberum aðilum eða einstaklingum bréf án þess að efni þeirra sé athugað.

Um 6. gr.

Gildistökuákvæðið þarfnast ekki skýringa. Með vísun til þess sem fram kemur í athugasemdum við 1. gr. og a-lið 3. gr. frumvarpsins er hér jafnframt lagt til að 5. gr. laga um heimild fyrir stjórnarráðið til þess að veita mönnum rétt til þess að vera dómtúlkar og skjalþýðendur, nr. 32 2. nóvember 1914, verði felld úr gildi, en í þeirri grein segir að Stjórnarráðið skuli semja og setja verðskrá yfir verk dómtúlka og skjalþýðenda.

Fylgiskjal I.

Í þessu fylgiskjali eru teknar upp orðrétt þær málsgreinar úr skýrslu Evrópunefndar um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (CPT) sem nefndin sendi ríkisstjórn Íslands í framhaldi af heimsókn nefndarinnar til Íslands dagana 6.–12. júlí 1993 sem vitnað er til í athugasemdum við frumvarp þetta og svör íslenskra stjórnvalda við þeim athugasemdum.

Í 31. mgr. í skýrslu nefndarinnar segir:

„Á Íslandi á handtekinn maður skv. 1. mgr. 32. gr. OML rétt á að tilkynna nánum vandamanni þegar í stað um að hann sé í haldi, enda séu ekki sérstakar ástæður til að ætla að það muni torvelda rannsókn málsins. CPT leggur til að skýrar verði kveðið á um hvenær fresta megi nýtingu tilkynningarréttar og að þeim rétti sé veitt viðeigandi vernd (til dæmis að öll frestun sé skráð og rökstudd, og að hún sé háð samþykki saksóknara eða yfirmanns í lögreglu).“

Í svari íslenskra stjórnvalda til nefndarinnar varðandi þetta atriði segir:

„Dómsmálaráðherra hefur ákveðið að skipa nefnd til þess að kanna í hvaða tilvikum handteknum mönnum hefur verið synjað um að hafa samband við ættingja og til að gera tillögur um skýrari reglur um þessi atriði.

Tekið skal fram að áður en unnt er að setja slíkar reglur er nauðsynlegt að breyta lögum um meðferð opinberra mála og hefur dómsmálaráðherra ákveðið að frumvarp að nauðsynlegum lagabreytingum verði undirbúið.“

Í 39. mgr. í skýrslu nefndarinnar segir:

„Að áliti CPT væri æskilegt að til viðbótar ákvæðum OML um yfirheyrslur verði settar reglur um yfirheyrslur, þar sem lýst væri nákvæmlega hvernig fara bæri að í hinum ýmsu atriðum. Tilvist slíkra reglna myndi m.a. stuðla að því að árétta það sem lögreglumönnum hefði verið kennt við þjálfun.

Meðal annars ættu slíkar reglur að fjalla um eftirtalin atriði: Að hinum yfirheyrða sé á fyrirfram ákveðinn hátt kynnt hverjir séu viðstaddir yfirheyrsluna (nöfn þeirra og/eða fjöldi), hver sé hvíldartími milli yfirheyrslulota og hver hlé skuli gerð, á hvaða stöðum yfirheyrslur megi fara fram, hvort gera megi handteknum manni að standa uppréttur meðan á yfirheyrslu stendur, og hvernig haga skuli yfirheyrslu fólks sem er undir áhrifum fíkniefna, áfengis eða lyfja, eða er í losti. Í reglunum ætti einnig að kveða á um fasta tilhögun á skráningu þeirra sem viðstaddir eru hverja yfirheyrslu og hverjar óskir hinn yfirheyrði kann að bera fram meðan á yfirheyrslu stendur.

Ákveðnar verndarreglur þyrftu að gilda um fólk sem sérstaklega er veikt fyrir, svo sem um ungmenni, þroskahefta eða geðveika.

Nefndin leggur því til að slíkar siðareglur verði samdar til handa íslenskri lögreglu.“

Í svari íslenskra stjórnvalda til nefndarinnar varðandi þetta atriði segir:

„Dómsmálaráðherra hefur ákveðið að settar verði nánari reglur um tilhögun yfirheyrslna, þar sem m.a. verði höfð hliðsjón af þeim atriðum er greinir í 39. málsgrein í skýrslu nefndarinnar.

Nefnd þeirri sem gerð er grein fyrir í svari við tillögu í 31. málsgrein verður falið að gera tillögur að reglum um yfirheyrslur.

Tekið skal fram að áður en unnt er að setja slíkar reglur er nauðsynlegt að breyta lögum um meðferð opinberra mála og hefur dómsmálaráðherra ákveðið að frumvarp að nauðsynlegum lagabreytingum verði undirbúið.“

Í 43. mgr. í skýrslu nefndarinnar segir:

„Sendinefndin veitti því athygli að viss atriði varðandi vistun manna í fangageymslum lögreglu voru skráð á tölvu, en önnur voru rituð.

Að áliti CPT myndi það verða til að treysta þær öryggisráðstafanir sem viðhafðar eru með tilliti til vistunar í fangageymslu lögreglu ef ein heildarskráning væri viðhöfð fyrir hvern þann sem í haldi er, þar sem skráð væru öll atriði varðandi vistun hans og það sem gert væri í tilefni af þeim atriðum (hvenær handtaka fór fram og ástæður hennar, hvenær viðkomandi var tilkynnt um réttindi sín, merki um áverka eða geðsjúkdóm o.s.frv., samband við nána vandamenn eða heimsóknir þeirra, lögmanns, læknis eða fulltrúa erlends ríkis, hvenær hinum handtekna var boðinn matur, hvenær yfirheyrslur fóru fram, hvenær viðkomandi var látinn laus eða færður fyrir saksóknara eða dómara o.s.frv.). Hvað sum atriði snertir (eigur handtekins manns sem frá honum eru teknar, að handteknum manni hafi verið skýrt frá réttindum sínum og hver slík réttindi hann nýtir sér eða hverjum hann kýs að halda ekki fram) ber að afla undirritunar hins handtekna eða setja fram skýringu á að undirritun vanti. Ennfremur ber að veita lögmanni hins handtekna aðgang að slíkri vistunarskrá.

CPT leggur til að íslensk stjórnvöld athugi möguleika á því að koma slíkri vistunarskráningu á.“

Í svari íslenskra stjórnvalda til nefndarinnar varðandi þetta atriði segir:

„Dómsmálaráðherra hefur ákveðið að settar verði samræmdar reglur um skráningu á atriðum varðandi vistun á handteknum mönnum í fangageymslum lögreglu, þar sem m.a. verði höfð hliðsjón af þeim atriðum er greinir í 43. málsgrein í skýrslu nefndarinnar.

Nefnd þeirri sem gerð er grein fyrir í svari við tillögu í 31. málsgrein verður falið að gera tillögur að samræmdum reglum um skráningu á atriðum varðandi vistun á handteknum mönnum í fangageymslum lögreglu.

Tekið skal fram að áður en unnt er að setja slíkar reglur er nauðsynlegt að breyta lögum um meðferð opinberra mála og hefur dómsmálaráðherra ákveðið að frumvarp að nauðsynlegum lagabreytingum verði undirbúið.“

Í 121. mgr. í skýrslu nefndarinnar segir:

„Bæði gæsluvarðhalds- og afplánunarfangar eiga rétt á símtölum út fyrir stofnunina (19. gr. fangelsislaga og 27.–28. gr. rgl. um bréfaskipti o.fl.), þótt vissar takmarkanir megi á því gera gagnvart gæsluvarðhaldsföngum með tilliti til rannsóknarþarfa (62. gr. rgl. um gæsluvarðhaldsvist).

Komst sendinefndin að raun um að á Litla-Hrauni var framkvæmdin sú að fangar gátu hringt þrjú sex mínútna símtöl á viku og jafnframt tekið við þremur símtölum, og með svipuðum hætti gátu fangar í Síðumúlafangelsi og í Hegningarhúsinu við Skólavörðustíg hringt út fyrir stofnunina þrisvar á viku milli kl. 18 og 20, í tíu mínútur í senn.

Starfsmenn viðkomandi stofnana gátu fylgst með símtölunum, en að vísu er fanga sagt frá því fyrirfram að með símtali hans verði fylgst. Bann liggur við því að fylgjast með símtölum fanga við lögmenn sína, við ákveðin stjórnsýslu- og dómsmálayfirvöld, umboðsmann Alþingis og Mannréttindanefnd Evrópu. CPT er umhugað um að vita hvort hið sama gildi um símtöl gæsluvarðhaldsfanga við lögmenn sína eða einhver þau yfirvöld sem að ofan eru nefnd.“

Í svari íslenskra stjórnvalda til nefndarinnar varðandi þetta atriði segir:

„Það liggur ekki beint bann við því að hlustað sé á símtöl gæsluvarðhaldsfanga við framangreinda aðila.

Dómsmálaráðherra hefur ákveðið að fela réttarfarsnefnd að gera tillögur um breytingar á lögum um meðferð opinberra mála í þá veru að gæsluvarðhaldsfangar eigi rétt á samskiptum við ákveðin stjórnsýslu- og dómsmálayfirvöld og fleiri aðila í trúnaði.“

Í síðari hluta 122. mgr. í skýrslu nefndarinnar segir:

„55.–61. gr. rgl. um gæsluvarðhaldsvist fjalla um réttindi gæsluvarðhaldsfanga varðandi bréfaskriftir. Athuga má bréf undir vissum kringumstæðum, en viðkomandi einstaklingur getur borið málið undir dómara. CPT er umhugað um að vita hvort skoða megi bréf gæsluvarðhaldsfanga til lögmanna eða nokkurra þeirra stofnana sem að ofan eru nefndar, og sé svo, þá hvernig.“

Í svari íslenskra stjórnvalda til nefndarinnar varðandi þetta atriði segir:

„Heimilt er að rannsaka bréf til þeirra aðila sem hér eru nefndir. Um það gilda sömu reglur og bréfaskipti gæsluvarðhaldsfanga almennt, sbr. 55.–61. gr. reglugerðar um gæsluvarðhaldsvist, en í þeim greinum eru útfærð nánar ákvæði í d-lið 1. mgr. 108. gr. laga um meðferð opinberra mála.

Dómsmálaráðherra hefur ákveðið að fela réttarfarsnefnd að gera tillögur um breytingar á lögum um meðferð opinberra mála í þá veru að gæsluvarðhaldsfangar eigi rétt á samskiptum við ákveðin stjórnsýslu- og dómsmálayfirvöld og fleiri aðila í trúnaði.“

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, með síðari breytingum.

Frumvarpið felur í sér þrjár efnislegar breytingar á núgildandi lögum; í fyrsta lagi að dómari ákvarði þóknun til handa dómtúlki eða þýðanda og að sá kostnaður greiðist af ríkissjóði, í öðru lagi að dómsmálaráðherra setji reglugerðir um réttarstöðu handtekinna manna og í þriðja lagi að gæsluvarðhaldsfangar megi senda tilteknum aðilum bréf án þess að efni þeirra sé athugað.

Samkvæmt lögum setur Stjórnarráðið verðskrá fyrir verk dómtúlka og skjalþýðenda en Samkeppnisstofnun telur að færa megi rök fyrir því að réttara sé að ákvarða þóknun fyrir túlkun í dómi og hjá lögreglu í samræmi við skráðar réttarreglur. Í 1. gr. og a-lið 3. gr. frumvarpsins eru gerðar breytingar á núgildandi lögum er miða að þessu og í 6. gr. er lagt til að fellt verði brott ákvæði er mælir fyrir um opinbera gjaldskrá. Að mati fjármálaráðuneytis hefur þessi breyting lítil sem engin áhrif á útgjöld ríkissjóðs. Tvær síðarnefndu breytingarnar hafa ekki áhrif á kostnað ríkissjóðs.