Uppbygging á Vestfjarðavegi, nr. 60 Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 668

Frumvarp til laga um uppbyggingu á Vestfjarðavegi, nr. 60.

Flm.: Einar K. Guðfinnsson, Ásbjörn Óttarsson, Gunnar Bragi Sveinsson.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að stuðla að bættum samgöngum og umferðaröryggi með uppbyggingu á Vestfjarðavegi, nr. 60.

2. gr.

Veglagning.

Leggja skal veg frá Þórisstöðum í Þorskafirði, út með Þorskafirði vestanvert, um Teigsskóg og Hallsteinsnes, þvert yfir utanverðan Djúpafjörð vestur á Grónes og þaðan þvert yfir utanverðan Gufufjörð um Melanes og vestur fyrir Kraká að uppfylltum eftirtöldum skilyrðum:

1. Framkvæmdaraðili skal rækta birkiskóg á Vestfjörðum við sambærilegar aðstæður og eru í Teigsskógi, a.m.k. til jafns að flatarmáli við þann birkiskóg sem raskast eða verður fyrir áhrifum við fyrirhugaða framkvæmd. Framkvæmdaraðili skal vinna áætlunina í samráði við Umhverfisstofnun og Skógrækt ríkisins og leggja fram áætlunina áður en framkvæmdir hefjast. Í áætluninni skal gera grein fyrir hvaða efnivið er áætlað að nota við ræktunina, þ.e. hvort fyrirhugað sé að nota erfðaefni úr Teigsskógi eða annars staðar að á Vestfjörðum. Meta skal plöntunarárangur á ræktunarsvæðinu eftir að plöntun er lokið og meðan skógurinn er að ná sambærilegum vexti og í Teigsskógi og gera grein fyrir til hvaða ráðstafana er ætlað að grípa ef árangur verður ekki sá sem vænst er. Gera skal grein fyrir hvort það svæði sem valið verður bjóði upp á aðstæður til landnáms viðkomandi tegunda eða hvort fyrirhugaðar séu ráðstafanir til þess að stuðla að landnámi síðar meir, ef það reynist takmarkað.

2. Framkvæmdaraðila ber við útfærslu á vali á vegkostum að velja þann kost sem er bestur með hliðsjón af verndun Teigsskógar. Við nánari útfærslu á vegstæðinu, frágangi þess og ræsum skal leitast við að lágmarka áhrif vegagerðar á skóginn og skal framkvæmdaraðili hafa samráð um það við Umhverfisstofnun og Skógrækt ríkisins.

3. Framkvæmdaraðili skal hanna veginn þannig að hann uppfylli skilyrði 19. gr. laga um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1994. Við hliðrun á vegstæði skal hafa samráð við Náttúrufræðistofnun Íslands.

4. Í Teigsskógi frá Gröf að Hallsteinsnesi skal vegstæði skilgreint þröngt og efnisnám, skeringar og slóðagerð skulu takmörkuð við vegstæðið sjálft. Samráð skal haft við Umhverfisstofnun um efnisnám fyrir veginn og skeringar í Teigsskógi.

5. Vegna áhrifa framkvæmdanna á menningarminjar skal framkvæmdaraðili merkja og greina Fornleifavernd ríkisins frá fornminjum við vegstæðið. Framkvæmdaraðili skal hafa samráð við Fornleifavernd ríkisins um nánari útfærslu á staðsetningu vegstæðisins.

6. Framkvæmdaraðili skal tryggja að þverun Djúpafjarðar og Gufufjarðar takmarki ekki hefðbundin þangskurð í þeim.

Útboð framkvæmda skal fara fram árið 2010.

3. gr.

Mat á umhverfisáhrifum.

Ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, eiga ekki við enda er í gildi úrskurður umhverfisráðherra frá 5. janúar 2007.

4. gr.

Gildissvið.

Þar sem þessum lögum sleppir gilda ákvæði vegalaga, nr. 80/2007, eftir því sem við á.

5. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Brýnasta verkefnið í vegamálum á Íslandi, vegagerð um Vestfjarðaveg, er í fullkomnu uppnámi og hefur svo verið um árabil. Þetta er ekki sakir fjárskorts. Á síðustu samgönguáætlun, sem gilti frá 2007 til 2010, var verulegt fjármagn, alls um 3 milljarðar kr., veitt til framkvæmda á leiðinni Svínadalur – Flókalundur. Í tillögu til þingsályktunar um nýja samgönguáætlun (2009–2012,) sem liggur fyrir þinginu, er áhersla á vegagerð á þessu svæði, sem nær frá Þorskafirði að Þverá í Kjálkafirði.

Dómur Hæstaréttar í máli 671/2008 um vegagerð í Þorskafirði með þverun Djúpafjarðar og Gufufjarðar, ásamt ákvörðun Skipulagsstofnunar sem umhverfisráðherra staðfesti sjö mánuðum síðar, um að vegagerð frá Eiði í Vattarfirði að Þverá í Kjálkafirði færi í umhverfismat, hefur gert það að verkum að ekkert liggur fyrir um vegagerð á þessu svæði þar sem þörfin er þó brýnust.

Við þetta verður ekki búið. Það er algjörlega óviðunandi að vegagerð á þessum slóðum geti ekki haldið áfram og það jafnvel þó að fjármagn sé til staðar. Markmið þess frumvarps sem er hér lagt fram er að rjúfa þennan grafalvarlega vítahring og heimila með lögum vegagerð á svæðinu út með Þorskafirði, með þverun Gufufjarðar og Djúpafjarðar, samkvæmt sk. tillögu B frá Vegagerðinni með þeim skilyrðum sem þáverandi umhverfisráðherra, Jónína Bjartmarz, setti í úrskurði sínum frá 6. janúar 2007.

Er það skoðun flutningsmanna að slíkur vegur þjóni hagsmunum vegfarenda best, tryggi heilsárssamgöngur Vestur-Barðastrandarsýslu með tengingu við meginþjóðvegakerfi landsins og sé í sátt við umhverfið.

Forsagan.

Allmiklar umræður fóru fram um vegagerð í Austur-Barðastrandarsýslu um og eftir síðustu aldamót. Þær höfðu þó staðið allmiklu lengur en skriður komst á umræðuna um aldamótin. Skiptar skoðanir voru um hvaða leið væri skynsamlegast að fara og voru í því sambandi athugaðir allmargir kostir. Heimamenn í Reykhólasveit og í sveitarfélögunum í Tálknafirði og Vesturbyggð voru þó einhuga um vegstæði á þessum slóðum. Var einkanlega litið til þess að með endurbættum samgöngum lægi vegurinn sem mest á láglendi til þess að tryggja öruggar heilsárssamgöngur. Þetta sjónarmið var síðan áréttað af öðrum sveitarstjórnum á Vestfjörðum og hefur komið þráfaldlega fram í ályktunum Fjórðungssambands Vestfirðinga og í vinnu og áliti fastanefndar þess um samgöngumál. Áhugasamir einstaklingar á Vestfjörðum og víðar hafa og lagt sig mjög fram í baráttunni fyrir vegagerð á þessu svæði. Ber þar helst að nefna sem fremstan meðal jafningja í þeirri baráttu Þórólf Halldórsson, fyrrverandi sýslumann á Patreksfirði.

Þessi stefnumörkun heimamanna og sveitarstjórnarmanna á Vestfjörðum fól m.a. í sér að fara skyldi með veginn á þessum slóðum yfir firði, en ekki í fjarðarbotna, þar sem því yrði við komið. Átti það til dæmis við um vegagerð í Mjóafirði og Kjálkafirði. Hefur Vegagerðin sett fram tillögu um þessa leið sem nú er í umhverfismati sem vænta má að ljúki snemma á næsta ári.

Það mál mest var rætt var hins vegar hvernig skyldi standa að vegtengingu úr Þorskafirði að Melanesi sem er utan til í Gufufirði, skammt innan við Skálanes. Þar voru fyrst og fremst uppi tvö sjónarmið þó að fleiri kostir væru skoðaðir.

Í fyrsta lagi að fara með veginn fyrir Þorskafjörð, yfir Hjallháls, með nýjum og uppbyggðum vegi, ofan í Djúpafjörð, að nokkru leyti með nýju vegstæði, um Djúpafjörð og með nýju vegstæði upp á Ódrjúgsháls og með nýju vegstæði um Gufufjörð, til þess að sneiða hjá snjóflóðasvæðum og að Melanesi. Þessi tillaga hefur verið nefnd leið D og er nokkurn veginn á þeim slóðum þar sem núverandi vegstæði er.

Í öðru lagi var sú hugmynd sem heimamenn í Vestur- og Austur-Barðastrandarsýslu sameinuðust um. Í henni fólst tillaga um að Þorskafjörður yrði þveraður, vegurinn lægi síðan frá Þórisstöðum í Þorskafirði, út með Þorskafirði vestanvert, um Teigsskóg og Hallsteinsnes, þvert yfir utanverðan Djúpafjörð vestur á Grónes og þaðan þvert yfir utanverðan Gufufjörð um Melanes og vestur fyrir Kraká Þessi tillaga hefur verið nefnd leið B.

Þriðja leiðin sem kom til álita var að fara með veginn um Hjallháls og síðan um Djúpafjörð að Grónesi sem skiptir Gufufirði og Djúpafirði og þaðan í Melanes.

Þessar hugmyndir fóru í umhverfismat. Skipulagsstofnun féllst á fyrstu tillöguna með skilyrðum en hafnaði hinum tveimur vegna umhverfisáhrifa. Í þessu sambandi er nauðsynlegt að fram komi að lagning vegarins samkvæmt leið B uppfyllir skilyrði 28. gr. vegalaga, nr. 80/2007, og er í samræmi við nýtt aðalskipulag fyrir Reykhólahrepp 2006–2018, sem umhverfisráðherra staðfesti 24. ágúst 2009.

Úrskurður umhverfisráðherra.

Úrskurður Skipulagsstofnunar var kærður til þáverandi umhverfisráðherra, Jónínu Bjartmarz, sem kvað upp úrskurð vegna málsins 5. janúar árið 2007, sem finna má á heimasíðu Umhverfisráðuneytisins, sjá meðfylgjandi: www.umhverfisraduneyti.is/frettir/nr/958. Ráðherrann féllst á leið B með sex skilyrðum sem voru eftirfarandi:

„ 1. Framkvæmdaraðili skal rækta birkiskóg á Vestfjörðum við sambærilegar aðstæður og eru í Teigsskógi a.m.k. til jafns að flatarmáli við þann birkiskóg sem raskast eða verður fyrir áhrifum við fyrirhugaða framkvæmd. Framkvæmdaraðili skal vinna áætlunina í samráði við Umhverfisstofnun og Skógrækt ríkisins og leggja fram áætlunina áður en framkvæmdir hefjast. Í áætluninni skal gera grein fyrir hvaða efnivið er áætlað að nota við ræktunina þ.e. hvort fyrirhugað sé að nota erfðaefni úr Teigsskógi eða annars staðar á Vestfjörðum. Meta skal plöntunarárangur á ræktunarsvæðinu eftir að plöntun er lokið og meðan skógurinn er að ná sambærilegum vexti og í Teigsskógi og gera grein fyrir til hvaða ráðstafana er ætlað að grípa ef árangur verður ekki sá sem vænst er. Gera skal grein fyrir hvort það svæði sem valið verður bjóði upp á aðstæður til landnáms viðkomandi tegunda eða hvort fyrirhugaðar séu ráðstafanir til þess að stuðla að landnámi síðar meir, ef það reynist takmarkað.

2. Framkvæmdaraðila ber við útfærslu á vali á vegkostum velja þann kost sem er bestur með hliðsjón af verndun Teigsskóga. Við nánari útfærsla á vegstæðinu, frágangi þess og ræsum skal leitast við að lágmarka áhrif vegagerðar á skóginn og skal framkvæmdaraðili hafa samráð um það við Umhverfisstofnun og Skógrækt ríkisins.

3. Framkvæmdaraðili skal hanna veginn þannig að hann uppfylli skilyrði 19. gr. laga um vernd, friðun og veiðar á villtum dýrum og villtum fuglum nr. 64/1994. Við hliðrun á vegstæði skal hafa samráð við Náttúrufræðistofnun Íslands.

4. Í Teigsskógi frá Gröf að Hallsteinsnesi skal vegstæði skilgreint þröngt og efnisnám, skeringar og slóðagerð skulu takmörkuð við vegstæðið sjálft. Samráð skal haft við Umhverfisstofnun um efnisnám fyrir veginn og skeringar í Teigsskógi.

5. Vegna áhrifa framkvæmdanna á menningarminjar skal framkvæmdaraðili merkja og greina Fornleifavernd ríkisins frá fornminjum við vegstæðið. Framkvæmdaraðili skal hafa samráð við Fornleifavernd ríkisins um nánari útfærslu á staðsetningu vegstæðisins.

6. Framkvæmdaraðili skal tryggja að þverun Djúpafjarðar og Gufufjarðar takmarki ekki hefðbundin þangskurð í þeim.“

Áfrýjað til héraðsdóms og Hæstaréttar.

Niðurstaða umhverfisráðherra var kærð til dómstóla. Héraðsdómur féllst á kröfur stefnenda. Í forsendum héraðsdóms er sú niðurstaða byggð á því að ráðherra hafi við töku ákvörðunar sinnar ekki haft fullnægjandi upplýsingar um áhrif af þverun Gufufjarðar og Djúpafjarðar á strauma í fjörðunum. Málið hafi því ekki verið rannsakað nægjanlega áður en ákvörðun var tekin, sbr. kröfur sem leiðir af rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Enn var málinu áfrýjað til Hæstaréttar, sem kvað upp dóm sinn 22. október 2009 (mál 671/2008).

Helstu atriði hæstaréttardómsins.

Trausti Fannar Valsson, lektor í lögfræði, vann í framhaldinu lögfræðilega álitsgerð um málið að beiðni Vegagerðarinnar. Þar er niðurstaða Hæstaréttar rakin með eftirfarandi hætti:

„Í fyrsta lagi staðfestir Hæstiréttur þá niðurstöðu héraðsdóms að rannsókn umhverfisráðherra á umferðaröryggi hafi verið fullnægjandi.

Í öðru lagi staðfestir Hæstiréttur þá niðurstöðu héraðsdóms að rannsókn á umhverfisáhrifum á gróðursamfélag á landsvæðinu hafi verið fullnægjandi. Í héraðsdómi er í þessu sambandi m.a. vísað til úttektar sem Ásta L. Aradóttir vistfræðingur vann fyrir ráðuneytið um áhrif veglagningar skv. leið B á Teigsskóg.

Í þriðja lagi staðfestir Hæstiréttur þá niðurstöðu héraðsdóms að umhverfisráðherra hefði ekki horft framhjá lagaákvæðum sem tryggja eiga sérstaka vernd hafarnarins.

Í fjórða lagi staðfestir Hæstiréttur þá niðurstöðu héraðsdóms að ráðherra hafi tekið fullnægjandi afstöðu til áhrifa framkvæmdarinnar á fornminjar í Teigsskógi.

Í fimmta lagi staðfestir Hæstiréttur þá niðurstöðu héraðsdóms að ráðherra hafi ekki brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar í úrskurði sínum með því að heimila leið B þrátt fyrir að hún hefði í för með sér mestu umhverfisspjöll þeirra valkosta sem í boði voru. Í héraðsdómi er í þessu sambandi vísað til þess að ráðherra hafi að lögum verulegt svigrúm til að takmarka umfang framkvæmdar og leggja á framkvæmdaraðila að grípa til mótvægisaðgerða eða annarra aðgerða ef hann telur að með því móti verði neikvæð umhverfisáhrif innan þeirra marka sem talin eru ásættanleg og þar með ekki umtalsverð.

Í sjötta lagi staðfestir Hæstiréttur þá niðurstöðu héraðsdóms að umhverfisráðherra hafi hvorki brotið gegn andmælarétti stefndu eða að rökstuðningur ráðherra hafi ekki verið fullnægjandi.

Í sjöunda lagi hafnaði Hæstiréttur því að ráðherra hefði ekki rannsakað nægjanlega áhrif sem leiddu af þverun Gufufjarðar og Djúpafjarðar á strauma í fjörðunum. Segir um þetta atriði í dómi Hæstaréttar:

„Í ljós er leitt að skýrslur um áhrif þverunar Djúpafjarðar og Gufufjarðar á strauma í fjörðunum lágu fyrir Skipulagsstofnun. Því verður fallist á með áfrýjanda að stofnunin hafi lagt mat á áhrif af þverun fjarðanna. Einnig er fallist á með áfrýjanda að ekki sé á færi dómstóla að meta hvort skýrslurnar hafi verið fullnægjandi og að ekki hafi getað ráðið úrslitum um mat á því hvort Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins hvernig orðalagi var háttað í matsskýrslu áfrýjanda. Ekki er annað sýnt en að ráðherra hafi í úrskurði sínum byggt á þeim gögnum og upplýsingum sem lágu fyrir í málinu. Verður því ekki fallist á að ráðherra hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti.“

Í áttunda og síðasta lagi taldi Hæstiréttur að umhverfisráðherra hefði verið óheimilt að lögum að taka tillit til umferðaröryggis við mat á umhverfisáhrifum í úrskurði sínum. Taldi hann þátt heyra til grundvallarþáttar við veglagninguna sjálfa, en teldist ekki afleiðing hennar á umhverfi. Með vísan til þessa staðfesti Hæstiréttur þá niðurstöðu héraðsdóms að fella bæri úr gildi úrskurð umhverfisráðherra um þann þátt sem laut að leið B í öðrum áfanga Vestfjarðavegar milli Bjarkarlundar og Eyrar í Reykhólahreppi.“

Í samræmi við evrópska umhverfislöggjöf.

Eitt atriði hefur sjaldan komið til umræðu í sambandi við vegagerðina á þessum slóðum, en mikil ástæða er til þess að vekja athygli á. Íslensk löggjöf um mat á umhverfisáhrifum byggist á ESB tilskipun 85/337/EBE, með breytingum samkvæmt tilskipunum 97/11/EB og 2003/35/EB. Í inngangi tilskipunarinnar, segir að meta verði áhrif sem framkvæmdir geta haft á umhverfið, m.a. að gera grein fyrir atriðum sem varða að vernda heilsu manna og stuðla að lífsgæðum með bættu umhverfi. Þessi tiltekna vegagerð sem eykur greiðfærni og umferðaröryggi til muna á Vestfjarðavegi samræmist því fullkomlega þeim markmiðum tilskipunarinnar að vernda heilsu manna og stuðla að lífsgæðum.

Þá er í 3. gr. tilskipunarinnar kveðið á um að í mati á umhverfisáhrifum skuli tilgreina, lýsa og meta á viðhlítandi hátt bein og óbein áhrif framkvæmda á eftirfarandi þætti: menn, dýr og plöntur; jarðveg, vatn, loft, veðurfar og landslag; samspil áðurnefndra þátta; og efnisleg verðmæti og menningararfleifð. Trauðla verður annað sagt en að ákvörðun umhverfisráðherra sem að hluta til byggðist á mikilvægi umferðaröryggis (sem afleiðingu framkvæmdar) fari fullkomlega saman við þessi ákvæði tilskipunarinnar. Í því sambandi skal og vísað til 4. viðauka tilskipunar 85/337/EBE, en þar segir að í mati á umhverfisáhrifum skuli lýsa beinum og óbeinum áhrifum, afleiddum áhrifum, samlegðaráhrifum, skammtíma og langtímaáhrifum, varanlegum og tímabundnum áhrifum og jákvæðum og neikvæðum áhrifum. Þetta vekur spurningu um hvernig sú niðurstaða Hæstaréttar í máli nr. 671/2008 fær staðist, að lögum um mat á umhverfisáhrifum sé „einungis ætlað að taka til mats á afleiðingum framkvæmdar fyrir umhverfið en ekki á kostum hennar sjálfrar og göllum“ í ljósi þess að íslenskum lögum um mat á umhverfisáhrifum er ætlað að fullnægja kröfum ESB um innleiðingu tilskipunar 85/337/EBE, með síðari breytingum.

Höggvið á hnútinn.

Hvernig sem á málin er litið blasir við að mikil óvissa grúfir yfir því hvort og þá hvernig haldið verði áfram við að vinna að vegagerð á leið B, eins og ósk heimamanna stendur til. Þessi afstaða heimamanna kom skýrt fram nú síðast á geysilega fjölmennum fundi heimamanna með samgönguyfirvöldum á Patreksfirði 11. maí sl.

Brýnt er að höggvið sé á þennan hnút og óvissunni aflétt. Æskilegast væri vitaskuld að leysa þessi mál í góðri sátt. Til þess að sú sátt ríki við heimamenn er nauðsynlegt að vegurinn liggi um láglendið og fari ekki upp á hálsana, Ódrjúgsháls og Hjallháls. Því miður virðist slíkt samkomulag ekki í sjónmáli. Þess vegna er nauðsynlegt að löggjafarvaldið sjálft taki af skarið og heimili þessa vegagerð.

Við undirbúning þessa máls hefur birst okkur órofa samstaða heimamanna. Þingmenn kjördæmisins hafa mjög komið að þessu máli og hefur aldrei neitt annað komið fram en að í þeim hópi væri stuðningur við þennan vilja heimamanna. Vegagerð á þessum slóðum hefur oft verið rædd á Alþingi og hefur komið fram víðtækur vilji allra þeirra sem hafa tjáð sig um málið að vinna að lausn þess. Það hefur einnig átt við um núverandi og fyrrverandi samgönguráðherra, Kristján L. Möller og Sturlu Böðvarsson. Verður því að ætla að um þetta frumvarp geti tekist víðtæk samstaða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er um að ræða almenna markmiðslýsingu, sem ekki þar frekari útskýringar við.

Um 2. gr.

Greinin lýsir því hvar vegurinn, sem um ræðir í frumvarpinu, skuli liggja. Jafnframt eru tekin inn í frumvarpstextann þau skilyrði sem Jónína Bjartmarz, þáverandi umhverfisráðherra, setti fyrir því að vegurinn yrði lagður. Úrskurðurinn var kveðinn upp 5. janúar árið 2007 og má finna í heild sinni á heimasíðu umhverfisráðuneytisins frá þeim tíma. Með þessari grein er því ætlað að tryggja að vegagerð verði ekki framkvæmd á umræddum kafla nema að uppfylltum þeim skilyrðum.

Um 3.–5. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.