Þingsköp Alþingis Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 80

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, nr.

55/1991, með síðari breytingum (kynjahlutföll).

Frá forsætisnefnd.

1. gr.

Við 3. mgr. 3. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þess skal gætt að hlutfall kvenna og karla í forsætisnefnd sé eins jafnt og niðurstöður alþingiskosninga og kynjahlutföll innan þingflokka bjóða.

2. gr.

Á eftir 6. málsl. 1. mgr. 14. gr. laganna kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Enn fremur skal þess gætt að hlutfall kvenna og karla sé eins jafnt og niðurstöður alþingiskosninga og kynjahlutföll innan þingflokka bjóða.

3. gr.

Við 1. mgr. 82. gr. laganna bætast þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Við kosningu skal þess gætt að hlutfall kvenna og karla sé sem jafnast og ekki minna en 40% þegar um fleiri en þrjá fulltrúa er að ræða. Það kemur ekki í veg fyrir kosningu fólks með hlutlausa skráningu kyns í þjóðskrá. Hlutfall kvenna skal þó aldrei vera minna en 40%.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er lagt fram af forsætisnefnd og áheyrnarfulltrúar í nefndinni styðja flutning þess. Tilefni þess er heildarendurskoðun laga nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, jafnréttislaga, sem hófst 2019 en afrakstur þeirrar vinnu var kynntur í samráðsgátt stjórnvalda í júlí 2020. Í tengslum við endurskoðunina var þess óskað af hálfu forsætisráðherra að kannaður yrði vilji þingsins til þess að lögum um þingsköp Alþingis yrði breytt til samræmis við jafnréttislög þannig að kynjahlutföll í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum Alþingis verði sem jöfnust. Við umfjöllun forsætisnefndar um málið var talið rétt að frumvarp til laga um breytingar á þingsköpum um innri málefni þingsins og sem þingflokkar sameinuðust um að flytja yrði lagt fram, venju samkvæmt, af formönnum þingflokka eða forsætisnefnd.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, skal við skipun í nefndir, ráð og stjórnir á vegum ríkis og sveitarfélaga gæta þess að hlutfall kynjanna sé sem jafnast og ekki minna en 40% þegar um fleiri en þrjá fulltrúa er að ræða. Hvorki í lögunum né greinargerð er vikið að gildissviði þessarar reglu. Í framhaldsnefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um frumvarpið sagði aftur á móti að skýra þyrfti ákvæðið þannig að ljóst yrði að það ætti ekki við um kosningar í nefndir, ráð og stjórnir á vegum hins opinbera þar sem um er að ræða kjörna fulltrúa (sjá þskj. 648 í 142. máli á 135. löggjafarþingi). Í minnisblaði aðallögfræðings Alþingis frá 18. mars 2009 um hvort 15. gr. jafnréttislaga gildi um val í nefndir og ráð sem kosin eru á Alþingi kemur eftirfarandi fram:

Val fulltrúa með kosningu af þessu tagi [skv. 82. gr. þingskapa] fylgir öðrum lögmálum en almennt við skipun fulltrúa enda er val þeirra ekki í höndum eins manns eða stjórnunareiningar heldur byggist á dreifðri lýðræðislegri ábyrgð þingmanna. Enginn einn aðili hefur vald til að hlutast til um endanlega niðurstöðu. Hún ræðst alfarið af samsetningu þeirra lista sem koma fram, stuðningi þingmanna við þá og úthlutunarreglum þingskapa.

Með vísan til þessa og í ljósi ummælanna í lögskýringargögnum hefur verið litið svo á að 15. gr. jafnréttislaga eigi ekki við þegar fulltrúar í nefndir, ráð og stjórnir eru kosnir á Alþingi.

Nokkurri gagnrýni hefur verið beint að Alþingi fyrir að gæta ekki nægilega vel að jafnréttissjónarmiðum, m.a. við kosningu í fastanefndir þingsins. Á það reyndi til að mynda þegar kosin var ein kona og átta karlar í fjárlaganefnd eftir alþingiskosningarnar 2017. Kvenréttindafélag Íslands beindi af því tilefni kæru til kærunefndar jafnréttismála og taldi Alþingi brjóta gegn ákvæðum jafnréttislaga um kynjahlutfall opinberra nefnda en málinu var vísað frá vegna aðildarskorts. Í ljósi umræðna og viðhorfa um jafnréttismál í samfélaginu á umliðnum árum þykir rétt að leggja til breytingar á þingsköpum Alþingis til að tryggja að hlutfall kvenna og karla í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum Alþingis sé sem jafnast. Breytingunni er ætlað að festa í þingsköp fyrirmæli um að hugað verði að jafnrétti kvenna og karla við nefndaskipanir. Hafa verður þó í huga að breytingarnar, hvað varðar skipan fastanefnda og forsætisnefndar þingsins, munu ávallt takmarkast við hlutfall kvenna og karla á Alþingi á hverjum tíma. Það hlutfall veltur síðan á því hvernig stjórnmálasamtökum tekst að tryggja jafnan hlut kvenna og karla á framboðslistum sínum.

Markmið frumvarpsins er að gera breytingar á þingsköpum svo að skylt verði að líta til kynjasjónarmiða við kosningu varaforseta Alþingis, skiptingu nefndasæta og við val eða kosningu fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir á vegum Alþingis og þess gætt að hlutfall kvenna og karla sé sem jafnast. Ákvæði frumvarpsins taka til starfa Alþingis sem fulltrúasamkomu þjóðkjörinna fulltrúa eða þingstarfa. Er það í samræmi við þá framsetningu þingskapa að greina á milli þingstarfa og stjórnsýslu þingsins sem lýtur stjórn forseta Alþingis, sbr. 9. gr. laganna. Slíka aðgreiningu má einnig sjá í nýrri löggjöf, til að mynda í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, og 4. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og 91. gr. þingskapa. Ákvæði 15. gr. jafnréttislaga taka því til þess þegar nefndir eru skipaðar af forseta Alþingis eða forsætisnefnd, og snerta stjórnsýslu sem fram fer í þágu þingsins, eins og t.d. stjórn Húss Jóns Sigurðssonar í Kaupmannahöfn og ráðgefandi nefnd um heiðurslaun listamanna. Er það jafnframt í samræmi við úrskurði kærunefndar jafnréttismála um ráðningar í störf á skrifstofu Alþingis, sbr. mál 1/2013 frá 29. maí 2013. Ekki þarf heldur að leggja til breytingu á 32. gr. þingskapa um sérnefndir enda kemur fram í 2. málsl. ákvæðisins að sömu reglur gildi um þær og fastanefndir eftir því sem við getur átt. Þá er ekki nauðsynlegt að leggja til breytingar um kosningu kjörbréfanefndar skv. 2. mgr. 1. gr. enda er hún kosin eftir reglum 82. gr. þingskapa sem 3. gr. frumvarpsins tekur til.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. og 2. gr.

Lagt er til að í 3. og 14. gr. þingskapa, þar sem kveðið er á um kosningu varaforseta og skipun fastanefnda þingsins, verði bætt fyrirmælum um að gæta skuli að hlutfalli kvenna og karla við kosningu í nefndir þannig að það sé eins jafnt og niðurstöður alþingiskosninga og kynjahlutföll innan þingflokka bjóða. Ljóst er að Alþingi er bundið af niðurstöðum þingkosninga og hlutföllum kvenna og karla innan þingflokka við skiptingu nefndasæta en það ætti þó ekki að koma í veg fyrir að festa í þingsköp tilmæli um að hugað verði að jafnrétti kvenna og karla við nefndaskipanir eins og unnt er.

Um 3. gr.

Lögð er til breyting á 82. gr. þingskapa um kosningu nefnda, ráða og stjórna á vegum Alþingis. Annars vegar er um að ræða kosningu fulltrúa í ráð og stjórnir, svo sem bankaráð Seðlabanka Íslands, stjórn Ríkisútvarpsins, Þingvallanefnd og yfirkjörstjórnir kjördæma (svonefndar utanþingsnefndir). Hins vegar er um að ræða kosningu einstakra fulltrúa í opinber ráð og stjórnir eins og t.d. dómnefnd um hæfni umsækjenda um embætti dómara eða fjármálaráð.

Lagt er til að við greinina bætist fyrirmæli um að við kosningu skuli þess gætt að hlutfall kvenna og karla sé sem jafnast og ekki minna en 40% þegar um fleiri en þrjá fulltrúa er að ræða. Mælt er fyrir um fortakslausari reglu en er að finna í 1. og 2. gr. frumvarpsins enda er þingið í þessum aðstæðum ekki bundið af niðurstöðum alþingiskosninga eða kynjahlutföllum innan þingflokka. Orðalagið sækir fyrirmynd í 15. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, en það er óbreytt í frumvarpi forsætisráðherra til laga um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna.

Í samræmi við 4. mgr. 28. gr. hins nýja jafnréttislagafrumvarps forsætisráðherra er lagt til að tilgreint verði að ákvæði um jafnt hlutfall kvenna og karla komi ekki í veg fyrir kosningu fólks með hlutlausa skráningu kyns í þjóðskrá. Ljóst er að regla um að hlutfall kvenna og karla sé sem jafnast í utanþingsnefndum, og ekki minna en 40% þegar um fleiri en þrjá fulltrúa er að ræða, getur eðli máls samkvæmt tæpast tekið fullum fetum til fólks með hlutlausa skráningu kyns enda ólíklegt að sá hópur verði ýkja stór. Gæta þarf að stöðu þessara einstaklinga, sbr. lög nr. 80/2019, um kynrænt sjálfræði, og því lagt til að ákvæðið komi ekki í veg fyrir kosningu fólks með hlutlausa skráningu kyns í þjóðskrá í nefndir, ráð og stjórnir á vegum Alþingis. Þó þarf ætíð að gæta að því að það skerði ekki möguleika kvenna á þátttöku í ákvarðanatöku. Því er lagt til að við bætist fyrirmæli um að hlutfall kvenna skuli aldrei vera lægra en 40%.

Má hugsa sér að leitað verði leiða á vettvangi þingflokksformanna til að hlutfall kvenna og karla á listum sem kjósa skal um skv. 82. gr. þingskapa verði sem jafnast. Ljóst er að verkefnið gæti verið vandasamt úrlausnar fyrir þingflokksformenn en þó gerlegt þannig að hægt verði að samræma tilnefningar þingflokka í utanþingsnefndir fyrir kosningu þeirra. Í þeim tilfellum þar sem Alþingi kýs einn fulltrúa í nefnd, þ.e. einn aðalfulltrúa og einn varafulltrúa, er gert ráð fyrir að gætt verði að því að aðalfulltrúi og varafulltrúi séu ekki af sama kyni.

Um 4. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.