Meðferð sakamála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 170

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, með síðari breytingum (sala haldlagðra og kyrrsettra eigna og muna o.fl.).

Frá dómsmálaráðherra.

1. gr.

Á eftir 88. gr. laganna kemur ný grein, 88. gr. a, svohljóðandi:

Ef ekki liggur fyrir samþykki eiganda er heimilt að fengnum úrskurði dómara að selja muni eða eignir sem lagt hefur verið hald á eða kyrrsettar í því skyni að tryggja upptöku þeirra eða greiðslu sektar, sakarkostnaðar og annarra krafna, ef hætta er á að verðmæti þeirra rýrni á meðan á haldi eða kyrrsetningu stendur. Þegar um er að ræða kyrrsetta eign má í úrskurði jafnframt kveða á um skyldu eiganda eða vörsluhafa til að láta umráð hennar af hendi.

Fjármunir sem fást við sölu muna eða eigna, eða trygging sem lögð hefur verið fram í þeirra stað, teljast haldlagðir án frekari aðgerða.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um sölu muna og eigna sem hafa verið haldlagðar, kyrrsettar og gerðar upptækar, svo og meðhöndlun og vörslur þeirra að öðru leyti.

2. gr.

Við 1. mgr. 192. gr. laganna bætist nýr stafliður, svohljóðandi: sölu haldlagðra og kyrrsettra eigna og muna.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu að höfðu samráði við embætti héraðssaksóknara, lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, tollstjóra, ríkissaksóknara og ríkislögreglustjóra. Með því er annars vegar kveðið á um heimild þeirra stjórnvalda sem hafa heimildir til að haldleggja og kyrrsetja muni og eignir í því skyni að tryggja upptöku þeirra eða greiðslu sektar, sakarkostnaðar og annarra krafna, til að óska eftir úrskurði dómara um heimild til að selja slíka muni og eignir, í þeim tilvikum þegar hætta er á að þeir rýrni að verðmæti á meðan á haldlagningu eða kyrrsetningu þeirra stendur. Hins vegar er kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um sölu haldlagðra, kyrrsettra og upptækra muna og eigna, svo og meðhöndlun og vörslur þeirra að öðru leyti, í reglugerð.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilefni frumvarpsins má rekja til úttektar alþjóðlega fjármálaaðgerðarhópsins (Financial Action Task Force, FATF) á vörnum Íslands gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka sem fram fór á árinu 2017, en Ísland er aðili að FATF. Í skýrslu sem birt var um úttektina í apríl 2018 kom fram að verulega veikleika væri að finna íslenskri löggjöf og framkvæmd þegar kæmi að þessum málaflokki, sem kölluðu á tafarlausar og viðamiklar úrbætur af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Eitt af þeim atriðum sem gerðar voru athugasemdir við í úttekt FATF var að á Íslandi skorti reglur um hvernig eigi að meðhöndla muni og eignir sem hafa verið haldlagðar eða kyrrsettar af þar til bærum yfirvöldum. Þar á meðal skorti á heimildir yfirvalda til að taka á þeirri stöðu þegar fyrirsjáanleg hætta væri á því að haldlagðar eða kyrrsettar eignir og munir myndu rýrna að verðmæti á meðan á haldlagningu þeirra eða kyrrsetningu stæði. Af hálfu FATF var þeim tilmælum því beint til íslenskra stjórnvalda að hlutast til um að hér á landi yrði mælt fyrir um ítarlegar reglur um meðhöndlun og, þegar nauðsyn krefði, sölu haldlagðra og kyrrsettra muna og eigna. Með fyrirliggjandi frumvarpi, og reglugerð þeirri sem fyrirhugað er að setja verði það að lögum, er komið til móts við þessi tilmæli.

3. Meginefni frumvarpsins.

Meginefni frumvarpsins er í fyrsta lagi að kveða á um heimild þar til bærra yfirvalda til að fara fram á að dómari veiti með úrskurði heimild til að selja haldlagða og kyrrsetta muni og eignir, áður en kveðið hefur verið á um upptöku þeirra, þegar sýnt þykir að þær muni rýrna að verðmæti á meðan á haldlagningu þeirra eða kyrrsetningu stendur. Slíka heimild er ekki að finna í lögum í dag.

Í öðru lagi er með frumvarpinu mælt fyrir um heimild fyrir ráðherra til að kveða nánar á um slíka sölu, svo og meðferð og vörslur haldlagðra, kyrrsettra og upptækra muna og eigna að öðru leyti, í reglugerð. Reglugerð sú sem sett verður á grundvelli ákvæðisins, verði frumvarpið að lögum, mun því ekki aðeins fjalla um nánari útfærslu á sölu haldlagðra og kyrrsettra muna og eigna, heldur mun hún einnig hafa að geyma reglur um atriði á borð við skráningu þeirra, merkingu, geymslu og förgun, svo eitthvað sé nefnt.

Í þriðja lagi mælir frumvarpið svo fyrir um heimild til að kæra úrskurð héraðsdómara um heimild til sölu á haldlögðum eða kyrrsettum munum til Landsréttar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Með frumvarpinu er mælt fyrir um að dómari geti veitt heimild til sölu haldlagðra og kyrrsettra eigna og muna áður en fallist hefur verið á upptöku þeirra með dómi. Því má færa fyrir því rök að frumvarpið feli í sér inngrip í eignarrétt þeirra sem eiga muni og eignir sem hafa verið haldlagðar eða kyrrsettar. Til þess er aftur á móti að líta að sala mun ekki ná fram að ganga nema að því skilyrði uppfylltu að hætta sé á að eignin eða munurinn rýrni á meðan á haldlagningu eða kyrrsetningu stendur. Úrræðið sem mælt er fyrir um með frumvarpinu felur því í raun ekki í sér skerðingu á eignarrétti heldur er því ætlað að koma í veg fyrir hana. Verður af þeim sökum að telja að sú heimild sem lögð er til í frumvarpinu sé vel innan marka stjórnarskrár. Þá verður að árétta í þessu sambandi að þeir fjármunir sem fást við sölu tilheyra þeim aðila sem átti þá muni eða eignir sem voru seldar, þótt fjármunirnir sæti enn haldlagningu eða kyrrsetningu ef því er að skipta.

Hvað alþjóðlegar skuldbindingar varðar þá er frumvarpinu sérstaklega ætlað að mæta skuldbindingum íslenskra yfirvalda aðildar þeirra að FATF eins og áður er rakið.

5. Samráð.

Frumvarpið var líkt og að framan greinir samið á vegum dómsmálaráðuneytis í samráði við embætti héraðssaksóknara, lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, tollstjóra, ríkissaksóknara og ríkislögreglustjóra, en fulltrúar þessara stjórnvalda skipuðu saman starfshóp sem sá um að semja frumvarpið.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið að lögum mun það óhjákvæmilega hafa í för með sér aukin verkefni fyrir dómstóla að einhverju leyti, annars vegar héraðsdómstólana, sem úrskurða munu um beiðnir um sölu muna og eigna, og hins vegar Landsrétt, sem mun taka fyrir kærur á slíkum úrskurðum. Að ákveðnu leyti mun frumvarpið sömuleiðis hafa í för með sér aukin verkefni fyrir lögreglu og aðra þá aðila sem hafa munu heimildir til að fara með slíkar beiðnir fyrir dóm. Aftur á móti munu þau tilvik þar sem til greina kemur að beita heimildinni að öllum líkindum verða fá og verður því væntanlega um smávægilega viðbót við störf umræddra aðila að ræða sem hvorki kallar á aukna fjármuni né mannafla.

Þá er rétt að taka fram að gert er ráð fyrir að í reglugerð þeirri sem gert er ráð fyrir að sett verði með stoð í ákvæðinu verði m.a. kveðið ítarlega á um með hvaða hætti á að skrá, geyma og merkja haldlagða og kyrrsetta muni og eignir. Þar er um að ræða verkefni sem þegar eru á könnu umræddra aðila og aðeins kveðið með nánari hætti á um í reglugerðinni. Setning reglugerðarinnar mun því ekki heldur kalla á aukin fjárútlát af hálfu ríkissjóðs.

Að lokum er rétt að taka fram að sú staða getur komið upp að fallist verði á sölu munar eða eignar sem síðar verður talið að ekki hafi verið tilefni til að haldleggja eða kyrrsetja. Þar sem gert er ráð fyrir að við sölu eigna verði kostnaður vegna sölunnar greiddur af andvirði hennar, getur það leitt til þess að standa þurfi eiganda eignarinnar skil á þeim kostnaði. Til þess er hins vegar að líta að samkvæmt núgildandi fyrirkomulagi getur sú staða einnig komið upp að haldlagðir eða kyrrsettir munir rýrni í meðförum lögreglu, sem kann þá að leiða til bótaskyldu ríkisins komi síðar í ljós að ekki hafi verið tilefni til þeirra aðgerða.

Með vísan til framangreinds er ekki talið að frumvarpið muni fela í sér útgjaldaauka fyrir ríkissjóð verði það að lögum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins er lagt til að dómari geti, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, veitt heimild til að selja muni eða eignir sem hafa verið haldlagðar eða kyrrsettar, áður en dómur gengur um upptöku þeirra. Heimild til sölu verður samkvæmt greininni veitt með úrskurði dómara, en jafnframt er gert ráð fyrir að ekki þurfi að leita slíks úrskurðar þegar eigandi munar eða eignar veitir samþykki sitt fyrir sölunni. Er þá áskilið að slíkt samþykki sé fengið með sannanlegum hætti.

Hugtökin „eignir“ og „munir“ ná hér yfir alla þá muni og verðmæti, þar á meðal fasteignir og lausafé, sem geta verið andlag haldlagningar og kyrrsetningar. Þá er ákvæðið ekki bundið við lögreglu enda hafa önnur stjórnvöld heimild til að beita haldlagningu og kyrrsetningu í ákveðnum tilvikum og þurfa að geta nýtt sér hagræði lagaheimildarinnar.

Ákvæðið gerir ráð fyrir að tvö skilyrði þurfi að vera uppfyllt til þess að dómara sé heimilt að verða við beiðni um heimild til sölu haldlagðra eða kyrrsettra eigna og muna. Hvað fyrra skilyrðið varðar þarf eign annaðhvort að hafa verið haldlögð í því skyni að tryggja upptöku hennar eða kyrrsett til tryggingar greiðslu sektar, sakarkostnaðar eða annarra krafna.

Hvað haldlagningu varðar þá er fjallað um upptöku í VII. kafla A almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Ekki myndu allar heimildir til upptöku réttlæta sölu eignar eða munar samkvæmt ákvæðinu, heldur yrði horft til þess hvort verið sé að tryggja verðmæti sem kunna að sæta upptöku til ríkissjóðs. Þannig yrðu hlutir sem hafa verið notaðir við brot eða tengjast með öðrum hætti framningu brots, sbr. 1. og 3. tölulið 1. mgr. 69. gr. a, að jafnaði ekki seldir með stoð í ákvæðinu á meðan öðru myndi gegna um muni sem keyptir hafa verið fyrir ávinning af broti, eða komið hafa í hans stað, sbr. 1. mgr. 69. gr. sömu laga.

Hvað kyrrsetninguna varðar þá er áskilið að hún hafi farið fram til tryggingar greiðslu sektar, sakarkostnaðar eða annarra krafna til þess að sala megi fara fram. Með „öðrum kröfum“ í þessu samhengi er fyrst og fremst átt við þær kröfur um skatta og önnur opinber gjöld sem unnt er óska eftir kyrrsetningu á samkvæmt þeim lögum sem um það gilda. Kyrrsetning til tryggingar upptöku ávinnings myndi einnig falla hér undir. Í þessu felst sömuleiðis að þau stjórnvöld sem hafa heimildir til kyrrsetningar samkvæmt slíkum sérlögum geta nýtt sér heimildina.

Síðara skilyrðið felur í sér að hætta þarf að vera á því að eign rýrni að verðmæti á meðan haldi hennar eða kyrrsetningu stendur. Dæmi um „rýrnun“ í þessum skilningi gæti verið þegar lagt hefur verið hald á tæki eða búnað sem úreldist fljótt vegna örrar tækniþróunar eða lager af vörum sem fyrirsjáanlega myndu missa verðgildi sitt við langa geymslu. Eins kynni að vera fyrirsjáanlegt að verðmæti færu forgörðum vegna óvenjumikils kostnaðar við geymslu eignar sem hefur verið haldlögð eða kyrrsett, en slík aðstaða myndi einnig fela í sér rýrnun í skilningi ákvæðisins.

Það er dómara að meta hvort hætta á rýrnun sé fyrir hendi en það stjórnvald sem fer fram með kröfu á grundvelli ákvæðisins ber sönnunarbyrðina þar um. Um sönnunarfærsluna gilda almennar reglur, en að jafnaði yrði slík sönnun færð fram með því að afla mats sérfróðs aðila, skv. 86. gr. laga um meðferð sakamála, um fyrirsjáanlega rýrnun eignar þann tíma sem áætlað er að hald eða kyrrsetning muni standa. Verður að gera ráð fyrir að slíkt mat yrði yfirleitt lagt til grundvallar niðurstöðu um hvort veita eigi heimild til sölu en endanlegt mat þar um yrði í höndum dómara.

Ekki er hægt að gefa fyrir fram leiðbeiningar um hversu mikil fyrirsjáanleg rýrnun munar eða eignar þarf að vera til þess að fallist verði á að heimila sölu. Það mat er einnig í höndum dómara en ljóst er að hætta á smávægilegri rýrnun myndi ekki nægja til þess að heimildinni yrði beitt. Er að öðru leyti gert ráð fyrir að dómstólar móti framkvæmdina hvað þetta varðar.

Eigandi haldlagðra eða kyrrsettra muna eða eigna skal boðaður á dómþing þegar beiðni um sölu er tekin fyrir og honum gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Hafi lögmæti haldlagningar eða kyrrsetningar ekki verið borið undir dóm þegar beiðni um heimild til sölu er sett fram, getur eigandi munar eða eignar komið að vörnum á þeim grundvelli í slíku máli. Myndi það kalla á að dómari þyrfti að meta hvort haldlagning eða kyrrsetning hafi verið reist á fullnægjandi grunni áður en hann tekur ákvörðun um hvort veita eigi heimild til sölu. Hafi lögmæti aðgerðanna hins vegar þegar verið borið undir dóm þegar beiðni um sölu er sett fram verður vörnum á þeim grundvelli ekki haldið fram í slíku máli.

Ólíkt því sem við á þegar um haldlagningu er að ræða kunna kyrrsettar eignir að vera áfram í höndum eigenda á meðan á kyrrsetningunni stendur. Til þess að sala slíkra eigna geti náð fram að ganga kann því að vera nauðsynlegt að jafnframt sé kveðið á um það í úrskurði, þar sem fallist er á að heimila sölu, að eiganda eignarinnar eða vörsluhafa sé gert að láta af hendi umráð hennar til þess stjórnvalds sem farið hefur fram á söluna. Er því mælt fyrir um að kveða megi á um slíka skyldu í úrskurði en af ákvæðinu leiðir að það verður aðeins gert samkvæmt kröfu.

Í 2. mgr. er kveðið á um að hafi haldlögð eða kyrrsett eign eða munur verið seldur að fengnum úrskurði héraðsdómara færist haldið eða kyrrsetningin yfir á þá fjármuni sem fást við söluna án frekari aðgerða. Það sama á við um tryggingu sem eiganda munar eða eignar er heimilað að leggja fram í hennar stað. Eðli máls samkvæmt felst í þessu að gert er ráð fyrir að eiganda munar eða eignar kunni að vera heimilað að leggja fram tryggingu til þess að koma í veg fyrir sölu. Væntanlega yrði einungis fallist á slíkt í undantekningartilvikum og þá einkum þegar fyrir liggur að eigandi haldlagðra eða kyrrsettra eigna eða muna á aðrar eignir sem nægja til tryggingar þeim kröfum sem um ræðir. Standa þá almenn meðalhófssjónarmið til þess að heimila honum að koma í veg fyrir sölu með framlagningu tryggingar. Gert er ráð fyrir að það verði í höndum þess stjórnvalds sem haldleggur eða kyrrsetur mun eða eign að taka ákvörðun um hvort heimila eigi eiganda hennar að leggja fram tryggingu og að nánar verði kveðið á um þá framkvæmd í reglugerð. Telji eigandi haldlagðrar eða kyrrsettrar eignar eða munar hins vegar á síðari stigum að hún hafi verið seld á of lágu verði verður hann að færa sönnur á þá staðhæfingu sína í hefðbundnu einkamáli.

Að lokum er í 3. mgr. gert ráð fyrir því að ráðherra setji reglugerð þar sem nánar verður kveðið á um sölu muna og eigna sem hafa verið haldlagðar, kyrrsettar og gerðar upptækar, þar á meðal um heimild til að leggja fram tryggingu og fyrirkomulag hennar, svo og meðhöndlun og vörslur þeirra að öðru leyti.

Um 2. gr.

Hér er lögð til heimild til að kæra úrskurð héraðsdómara um sölu á haldlögðum eða kyrrsettum eignum og munum til Landsréttar og nauðsynlegar breytingar á ákvæði 192. gr. laga um meðferð sakamála lagðar til í því skyni.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.