Vatnalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 23

Frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum, nr. 20/2006, og endurskoðun þeirra.

(Lagt fyrir Alþingi á 136. löggjafarþingi 2008–2009.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 42. gr. laganna:

a. 1. mgr. orðast svo:

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2010.

b. Í stað ártalsins „2009“ í lokamálslið 4. mgr. kemur: 2011.

2. gr.

Iðnaðarráðherra skal í samráði við umhverfisráðherra og forsætisráðherra skipa nefnd sem falið verði að endurskoða ákvæði laganna. Skal nefndin hafa til hliðsjónar tillögur vatnalaganefndar.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

4. gr.

Við gildistöku laga þessara verður eftirfarandi breyting á lögum nr. 31/2007, um breytingu á lögum nr. 91/2002, um varnir gegn landbroti: Í stað „1. nóvember 2008“ í 1. mgr. 2. gr. kemur: 1. júlí 2010.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Á 132. löggjafarþingi var frumvarp til nýrra vatnalaga samþykkt sem lög frá Alþingi, sbr. lög nr. 20/2006. Lögunum er ætlað að leysa af hólmi eldri vatnalög, nr. 15/1923, með síðari breytingum. Markmiðið með setningu nýrra vatnalaga var að tryggja skýrt eignarhald á vatni og skynsamlega vatnsnýtingu og að samræma ákvæði vatnalaga annarri löggjöf, sem sett hafði verið á þeim tíma sem liðinn var frá gildistöku laganna, auk þess sem einstakir kaflar og einstök ákvæði laganna töldust úrelt eða væri betur fyrir komið annars staðar í lögum. Þá var talið nauðsynlegt að taka stjórnsýslu vatnamála til endurskoðunar.

Við umfjöllun Alþingis á 132. löggjafarþingi kom upp ágreiningur um þá tilhögun frumvarpsins að taka upp neikvæða skilgreiningu eignarréttar á eignarhaldi á vatni í stað jákvæðrar skilgreiningar vatnalaga, nr. 15/1923, á rétti sem fylgir landareign til hagnýtingar og umráða á vatni. Við aðra umræðu um frumvarpið náðu þingflokkar samkomulagi um meðferð frumvarpsins sem þáverandi iðnaðarráðherra gerði grein fyrir á Alþingi 15. mars 2006. Fól samkomulagið í sér að gildistöku vatnalaga yrði frestað til 1. nóvember 2007 og jafnframt að iðnaðarráðherra mundi, þegar frumvarpið hefði verið samþykkt, skipa nefnd sem taka skyldi til skoðunar samræmi laganna við önnur þau lagaákvæði íslensks réttar sem vatn og vatnsréttindi varða, þar á meðal fyrirhugað frumvarp umhverfisráðherra til vatnsverndarlaga, sem byggjast mun að stofni til á tilskipun Evrópusambandsins frá árinu 2000, nr. 60, og fyrirhugað frumvarp iðnaðarráðherra til laga um jarðrænar auðlindir. Skyldi nefndin skipuð fulltrúum allra þingflokka, auk eins fulltrúa sem tilnefndur skyldi af umhverfisráðherra og formanns sem skipaður skyldi án tilnefningar. Gert var ráð fyrir að nefndin skilaði áliti sínu eigi síðar en 1. október 2006.

Af ýmsum ástæðum varð dráttur á skipun nefndarinnar og lagði iðnaðarráðherra fram frumvarp á 135. löggjafarþingi sem fól í sér að gildistöku vatnalaga, nr. 20/2006, yrði frestað á ný. Varð frumvarpið að lögum nr. 133/2007. Í athugasemdum við frumvarpið sagði að í ljósi samkomulags þingflokka á 132. löggjafarþingi og yfirvofandi breytinga á fyrirkomulagi vatnamála í tengslum við vatnatilskipun Evrópusambandsins væri í frumvarpinu lagt til að gildistöku nýrra vatnalaga yrði frestað til 1. nóvember 2008. Með þeirri frestun mundu skapast skilyrði til að uppfylla efni þess samkomulags sem náðst hefði á 132. löggjafarþingi og vinna úr niðurstöðum nefndarinnar áður en ný vatnalög öðluðust gildi.

Vatnalaganefnd var skipuð í janúar 2008 og var Lúðvík Bergvinsson formaður hennar. Auk hans sátu í nefndinni Bryndís Hlöðversdóttir, Katrín Júlíusdóttir, Kolbrún Halldórsdóttir, Sigurður Kári Kristjánsson, Stefán Bogi Sveinsson og Tryggvi Agnarsson. Eins og áður segir var nefndinni falið að skoða samræmi vatnalaga, nr. 20/2006, við önnur þau lagaákvæði íslensks réttar sem vatn og vatnsréttindi varða en samkvæmt skipunarbréfi var ekki gert ráð fyrir að nefndin útfærði nákvæmar tillögur um hugsanlegar breytingar á gildandi eða verðandi vatnalögum. Vatnalaganefnd skilaði niðurstöðum sínum og tillögum til iðnaðarráðherra 15. september 2008 ásamt ítarlegri skýrslu um vatnsréttindi og vatnalöggjöf. Einróma samstaða var í nefndinni um að leggja til að umfangsmikil endurskoðun fari fram á vatnalögum, nr. 20/2006. Lagði nefndin jafnframt til að gildistöku laganna yrði frestað tímabundið meðan nefnd sem skipuð yrði á vegum iðnaðarráðherra, og í samráði við umhverfisráðherra og forsætisráðherra, ynni að endurskoðun þeirra í samræmi við tillögur nefndarinnar. Niðurstaða nefndarinnar og tillögur fylgja með frumvarpi þessu, sjá fylgiskjal I.

Í tillögum vatnalaganefndar er m.a. gert ráð fyrir að réttindaákvæði og markmiðsákvæði vatnalaga, nr. 20/2006, verði endurskoðuð en einnig leggur nefndin til heildarendurskoðun á stjórnsýsluþætti laganna. Telur nefndin rétt að sú endurskoðun haldist í hendur við innleiðingu vatnatilskipunar ESB (2000/60/EB) í íslenskan rétt. Innleiðingin er í verkahring umhverfisráðuneytis og skal henni vera lokið fyrir árslok 2009. Vinna við undirbúning frumvarps til innleiðingar tilskipunarinnar er hafin í umhverfisráðuneyti en ljóst er að um umfangsmikið verkefni er að ræða. Í fylgiskjali II með frumvarpi þessu er birt greinargerð umhverfisráðuneytis um vatnatilskipunina og innleiðingu hennar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að gildistöku vatnalaga, nr. 20/2006, verði frestað til 1. júlí 2010. Er gert ráð fyrir að endurskoðun laganna verði lokið í árslok 2009 og að frumvarp til laga um breytingar á þeim verði lagt fyrir Alþingi á vorþingi 2010. Um nánari skýringar vísast til almennra athugasemda með frumvarpi þessu.

Um 2. gr.

Í greininni er kveðið á um að iðnaðarráðherra skipi nefnd sem falið verði það verkefni að endurskoða vatnalög, nr. 20/2006, með hliðsjón af tillögum vatnalaganefndar. Vegna mikilvægrar aðkomu umhverfisráðuneytisins að vatnamálum og hlutverks forsætisráðherra samkvæmt lögum nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, er gert ráð fyrir að samráð verði haft við umhverfisráðherra og forsætisráðherra um skipun nefndarinnar.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 4. gr.

Greinin kveður á um að gildistöku laga nr. 31/2007, um breytingu á lögum nr. 91/2002, um varnir gegn landbroti, verði frestað til samræmis við frestun gildistöku vatnalaga. Lögin gera ráð fyrir að tiltekin ákvæði vatnalaga, nr. 20/2006, verði færð í lög nr. 91/2002.

Fylgiskjal I.

Niðurstöður og tillögur Vatnalaganefndar.

1

1. Niðurstöður Vatnalaganefndar

1.1. Inngangur

Vatn er að mörgu leyti sérstakt viðfangsefni lagasetningar ekki síst vegna eðlis þess og þýðingar sem undirstaða alls lífs á jörðinni og forsenda fyrir lífsafkomu mannsins. Af því leiðir að samfélagsleg þýðing vatnsins er mikil og við vatnsauðlindina eru bundnir margir ólíkir hagsmunir sem löggjöfin þarf að taka tillit til. Vegna þessa er afar brýnt, að mati Vatnalaganefndar, að sátt ríki í samfélaginu um löggjöf sem varðar þessa mikilvægu auðlind.

Skipun Vatnalaganefndar á rætur að rekja til samkomulags sem gert var á Alþingi vorið 2006 í tengslum við afgreiðslu frumvarps til nýrra vatnalaga. Var það gert til að freista þess að binda enda á miklar deilur sem uppi höfðu verið um efni frumvarpsins. Samkomulagið fól í sér að gildistöku vatnalaga nr. 20/2006 var frestað og jafnframt að skipa skyldi nefnd til að fara yfir lögin og kanna samræmi þeirra við önnur þau lagaákvæði íslensks réttar sem vatn og vatnsréttindi varða. Í inngangi skýrslu þessarar er gerð grein fyrir því að sá ágreiningur sem uppi var meðal þingmanna um breytta skilgreiningu eignarráða landeigenda á vatni var meginástæðan fyrir samkomulaginu. Með hliðsjón af því taldi Vatnalaganefnd það eitt meginviðfangsefni sitt að fara í saumana á þessum ágreiningi og kanna samræmi ákvæðis 4. gr. vatnalaga nr. 20/2006 við gildandi rétt. Í nefndinni var hins vegar einnig einhugur um að freista þess að færa umræðu um lögin og vatnamálin upp úr þeim farvegi deilna og ágreinings sem hún hafði fest í, og sem einskorðaðist að miklu leyti við spurninguna um skilgreiningu vatnsréttindanna. Leit nefndin svo á að verkefni hennar væri að líta á vatnalöggjöfina í stærra samhengi, að dýpka umræðuna og varpa ljósi á fleiri þætti vatnamálanna. Taldi nefndin þannig ástæðu til að huga að heildarsamhengi vatnalöggjafar og þeim grundvallarforsendum sem liggja henni að baki. Einnig áleit nefndin nauðsynlegt að svara ýmsum spurningum m.a. um áhrif þeirra breytinga sem vatnalög nr. 20/2006 hefðu í för með sér á hagsmuni og réttindi landeigenda og almennings og möguleika löggjafans og stjórnvalda til að grípa inn í þau réttindi. Meðal þess sem nefndin hafði í huga í þessu sambandi voru ákvæði um vatnstöku og um framkvæmdir og mannvirkjagerð í og við vötn. Enn fremur taldi nefndin rétt að skoða sérstaklega stjórnsýsluþátt vatnalaga nr. 20/2006 og kanna samræmi hans við ákvæði annarra laga sem fjalla um auðlindir og auðlindanýtingu.

Það var ljóst frá upphafi að starfstími nefndarinnar væri takmarkaður og að nefndin hefði ekki tök á að útfæra nákvæmar tillögur um hugsanlegar breytingar á gildandi eða verðandi vatnalögum. Enda varð ekki af skipunarbréfi nefndarinnar ráðið að það væri beinlínis í verkahring hennar. Leit nefndin svo á að markmið hennar væri að leggja fram tillögu um þann farveg sem hún teldi æskilegt að vatnamálin yrðu lögð í.

Sú stefna sem Vatnalaganefnd markaði um vinnu sína miðaði þannig að því að víkka umræðugrundvöllinn í þeirri von að með því mætti finna leið sáttar um framtíðarskipulag vatnamála. Voru nefndarmenn sammála um að vænlegasta leiðin að þessu marki væri að styrkja fræðilegan grundvöll þessa málefnasviðs og renna með því traustari stoðum undir umræðuna. Það voru einkum fimm þættir sem nefndin taldi að þyrfti að beina sjónum að. Í fyrsta lagi að fram þyrfti að fara ítarlegur samanburður á vatnalögum nr. 15/1923 og vatnalögum nr. 20/2006 í því skyni að staðreyna hvaða breytingar gildistaka þeirra síðarnefndu myndu hafa í för með sér. Í þessu skyni leitaði Vatnalaganefnd til tveggja fræðimanna, þeirra Eiríks Tómassonar og Sigurðar Líndal og lagði fyrir þá tilteknar spurningar. Í öðru lagi taldi nefndin að huga þyrfti að sögulegu samhengi íslenskrar löggjafar um vatn og vatnsréttindi og í þriðja lagi væri mikilvægt að hafa hliðsjón af norrænum rétti og réttarþróun á þessu sviði. Fól nefndin starfsmanni sínum, Aagot V. Óskarsdóttur, að vinna að þessum verkefnum og tók hún saman sögulegt yfirlit yfir íslenska löggjöf og vann samanburð á norrænni löggjöf um vatnamál. Í fjórða lagi taldi Vatnalaganefnd að nauðsynlegt væri að draga fram helstu atriði vatnatilskipunar ESB og gera grein fyrir þeim breytingum sem innleiðing hennar í íslenskan rétt myndi hafa í för með sér. Leitaði nefndin til umhverfisráðuneytisins um þennan þátt. Í fimmta og síðasta lagi áleit nefndin að fyrir þyrftu að liggja upplýsingar um þróun í íslensku vatnafari og helstu breytingar sem á því væri að vænta á næstu áratugum. Var leitað eftir því við Orkustofnun að hún léti nefndinni í té stutta greinargerð um þetta efni. Með því að safna saman skrifum ýmissa sérfræðinga um margvíslegar hliðar vatnamálanna taldi Vatnalaganefnd að leggja mætti traustari grunn að samkomulagi um grundvallarstefnu íslenskrar vatnalöggjafar og styrkja áframhaldandi vinnu við þróun hennar. Ofangreind fræðiskrif og minnisblöð eru birt í skýrslunni undir nöfnum höfunda og á ábyrgð þeirra og tekið skal fram að þau endurspegla ekki endilega viðhorf einstakra nefndarmanna.

1.2. Breytt skilgreining eignarráða landeiganda

1.2.1. Vatnsréttindi samkvæmt vatnalögum nr. 15/1923

Hugtakið vatnsréttur eða vatnsréttindi felur fyrst og fremst í sér rétt manna til að nota vatn. Eignarréttur felur í lagalegum skilningi í sér einkarétt eigandans til að ráða yfir eignarandlaginu með þeim takmörkunum einum sem þeim rétti eru settar með lögum og takmörkuðum réttindum annarra yfir sama verðmæti. Í íslenskum rétti er þannig gengið út frá því að svokallaður beinn eignarréttur feli í sér óskoraðan rétt eigandans yfir eigninni, þ.e. að allar þær heimildir til umráða og ráðstöfunar sem í eignarréttinum eru taldar felast séu á hendi hans nema annað sé sérstaklega tekið fram. Hugtakið óbein eignarréttindi (eða takmörkuð eignarréttindi) felur hins vegar í sér heimild til að hafa tiltekin ráð eða ákveðin not hlutar og er því þrengri en bein eignarréttindi. 2

Í 2. gr. vatnalaga nr. 15/1923 er kveðið á um að landareign hverri fylgi réttur til umráða og hagnýtingar því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er, á þann hátt sem lögin heimila. Ákvæðið felur í sér það sem kallað er jákvæð skilgreining eignarréttinda, þ.e. að eignarráð landeiganda eru afmörkuð í lögunum sjálfum og hann hefur ekki aðrar heimildir yfir vatninu en lögin tiltaka sérstaklega. Lögin veita landeiganda hins vegar víðtækar heimildir til nýtingar og ráðstöfunar en jafnframt kveða lögin á um það á hvern hátt réttur hans er takmarkaður vegna hagsmuna almennings og einstaklinga. Heimildir landeiganda samkvæmt vatnalögum nr. 15/1923 ná þannig til nýtingar til heimilis- og búsþarfa, til jarðræktar og áveitu, til iðnaðar og iðju og til orkuvinnslu. Þá er landeiganda heimilt að gera mannvirki þau sem nauðsynleg eru til notkunar vatnsins og til varnar landi og landsnytjum og hann getur látið af hendi vatnsréttindi sín til þriðja manns. Heimildirnar lúta ýmsum takmörkunum. Landeiganda eru m.a. óheimilar framkvæmdir í og við vötn ef tjón eða hætta er af því búin fyrir hagsmuni annarra nema hann hafi til þeirra sérstaka heimild. Einnig kveða vatnalög nr. 15/1923 á um takmarkanir á vatnstöku vegna hagsmuna annarra, takmarkanir á heimildum til að ráðstafa vatnsréttindum til annarra, skyldu landeiganda til að láta öðrum í té vatn á landi sínu og þola umferð annarra um vötn. Þá eru í vatnalögum ákvæði um bann við óhreinkun vatna og fleira. Í ýmsum tilvikum eru framkvæmdir og nýting leyfisskyld samkvæmt lögunum. Lögin gera greinarmun á stærri vötnum og minni og eru heimildir landeigenda rýmri gagnvart minni vötnum, svo sem lindum, tjörnum, hverum og laugum, sbr. 9. og 10. gr.

Vatnalög nr. 15/1923 afmarka með þessu móti heimildir og réttindi landeigenda gagnvart heimildum almennings og kveða á um það að hvaða marki réttindum landeigenda eru takmörk sett vegna hagsmuna annarra.

1.2.2. Breytingin með vatnalögum nr. 20/2006

Endurskoðun vatnalaga hófst árið 2001 og var markmið hennar að samræma ákvæði vatnalaga annarri löggjöf sem sett hafði verið á þeim tíma sem liðinn var frá gildistöku laganna. 3

Meðal helstu breytinga sem gerðar voru með nýjum vatnalögum nr. 20/2006 var að skilgreining vatnsréttinda landeiganda er með öðrum hætti en í vatnalögum nr. 15/1923. Felur hún í sér að landareign fylgi eignarréttur að vatni sem á henni eða undir henni er eða um hana rennur. Breytingin felur í sér að um réttindi landeigenda er notað orðið eignarréttur í stað umráða- og hagnýtingarréttar og rétturinn er skilgreindur á neikvæðan hátt, þ.e. að lagt er til grundvallar að allar eignarheimildir sem í eignarréttinum felast séu í höndum landeiganda nema þær séu með beinum hætti undanskildar eignarráðum hans. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að vatnalögum nr. 20/2006 er lögð á það áhersla að einungis sé um formbreytingu að ræða en ekki efnislega breytingu á inntaki eignarráða landeiganda yfir vatni.

Eins og fram hefur komið vakti þessi breyting á skilgreiningu vatnsréttinda landeiganda miklar deilur og hefur verið uppi ágreiningur um raunverulega þýðingu þessarar breytingar. Var þetta álitaefni ein meginástæða þess samkomulags sem gert var á Alþingi vorið 2006 og fól m.a. í sér að Vatnalaganefnd yrði sett á laggirnar. Við afmörkun verkefnis síns áleit nefndin óhjákvæmilegt að fara í saumana á þessu deilumáli og leitast við að meta annars vegar hvort með vatnalögum nr. 20/2006 muni í raun eiga sér stað breyting á inntaki réttar landeigenda og hins vegar hvort við gildistöku laganna og brottfall vatnalaga nr. 15/1923 verði að óbreyttu kveðið með nægilega skýrum hætti á um réttindi almennings gagnvart vatni í íslenskri löggjöf.

1.2.3. Þýðing breyttrar skilgreiningar – álit fræðimanna sem Vatnalaganefnd leitaði til

Segja má að sá ágreiningur um breytta skilgreiningu réttindaákvæðis vatnalagafrumvarpsins sem uppi var á Alþingi vorið 2006 hafi verið tvíþættur. Annars vegar var deilan lagalegs eðlis, þ.e. menn greindi á um hvað í raun fælist í vatnsréttindum landeiganda samkvæmt vatnalögum 15/1923 og hvort breytt orðalag þess réttar í 4. gr. frumvarpsins fæli í sér breytingu á inntaki hans. Hins vegar var ágreiningurinn af pólitískum toga, þ.e. varðaði eignarhald á auðlindum í stærra samhengi.

Með spurningum sem Vatnalaganefnd lagði fyrir fræðimennina Sigurð Líndal og Eirík Tómasson var leitast við að varpa ljósi á fyrri þáttinn, þ.e. hvort breytt orðalag eignarréttarákvæðis vatnalaga nr. 20/2006 frá skilgreiningu 2. gr. vatnalaga nr. 15/1923 hefði áhrif á inntak réttar landeiganda yfir vatni á landi sínu. Niðurstaða fræðimannanna er ekki alls kostar samhljóða.

Að mati Sigurðar Líndal felur breytt orðalag í sér meira en formið eitt; breytingunni fylgi að minnsta kosti breytt áhersla og hún styrki þannig rétt landeigenda. Hann bendir á að það sé meginregla að vatnið sjálft geti ekki verið andlag eignarréttar þótt frá þeirri reglu séu undantekningar og að gera verði greinarmun á straumvatni og stöðuvatni í því sambandi. Þá segir Sigurður að andlag eignarréttar til straumvatns sé bundið við hagnýtingarrétt en vatnið sjálft sé eigandalaust. Eignarréttur landeiganda geti hins vegar náð til kyrrstæðs vatns í stöðuvötnum og tjörnum á eignarlandi hans. Hann bendir hins vegar á að álitamál sé um eignarrétt að sjálfu vatninu innan netlaga stöðuvatna með því að erfitt sé að greina vatnið þar frá því sem er í almenningi stöðuvatnsins. Sigurður telur að ef eignarréttur að vatni fylgi fasteign reyni meira á löggjöf sem setji þeim rétti almenn takmörk í þágu almannahagsmuna og að jafnframt hljóti það heldur að þrengja kosti stjórnvalda til að stýra vatnsnýtingu og kveða á um ráðstafanir á vatnasvæðum í eignarlöndum t.d. í þágu umhverfisverndar.

Eiríkur Tómasson telur hins vegar engin lagarök mæla á móti því að vatn sem efni geti verið andlag eignarréttar að íslenskum rétti að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Til dæmis sjái hann ekkert því til fyrirstöðu, frá lagalegu sjónarmiði, að tiltekið rúmtak vatns í straumvatni, sem renni um land í einkaeigu, sé undirorpið eignarrétti eigandans, enda þótt það hafi ekki verið sérgreint. Eiríkur víkur að túlkun dómstóla og fræðimanna á ákvæðum vatnalaga nr. 15/1923. Vísar hann í því sambandi til dóms Hæstaréttar, H 1963:173 (Öndverðarnesdóms) og viðhorfa tveggja fræðimanna, þeirra Gauks Jörundssonar og Þorgeirs Örlygssonar. Niðurstaða Eiríks er að skynsamlegt sé að kveða á um það í nýjum vatnalögum að landeigandi hafi eignarrétt að vatni á landi sínu, eins og gert sé í 4. gr. vatnalaga nr. 20/2006. Ástæðan sé sú að sé það ekki gert, heldur haldið í orðalag 2. gr. laga nr. 15/1923 án nokkurra frekari lagabreytinga telji hann að vissar líkur séu á því að eigandi lands verði þrátt fyrir það talinn eiga rétt til hvers kyns umráða og hagnýtingar á vatni á landinu jafnvel þótt ekki sé kveðið sérstaklega á um slík umráð eða nýtingu í lögunum. Það er því niðurstaða Eiríks Tómassonar að með gildistöku 4. gr. vatnalaga nr. 20/2006 sé sennilega ekki um að ræða breytingu á inntaki réttar landeiganda yfir vatni á landi sínu eins og sá réttur hafi verið skilgreindur fræðilega og í framkvæmd. Vegna fortakslauss orðalags greinarinnar telur Eiríkur hins vegar enn brýnna en áður að setja þessum rétti skorður í lögum, og þá með ótvíræðum hætti, áður en eða um leið og hin nýju lög taki gildi, ef vilji löggjafans standi til þess. Að öðrum kosti sé næsta víst að eignarrétturinn yrði ekki skertur frekar með síðari lagasetningu, nema með því að gjalda eigandanum bætur, ef horft sé framhjá almennum og óverulegum takmörkunum sem taldar eru heimilar skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Í niðurstöðukafla álits síns tekur Eiríkur fram að það kynni óneitanlega að þrengja möguleika löggjafans til að skipa vatnamálum með lögum, t.d. með hagsmuni almennings að leiðarljósi, ef hin nýju vatnalög tækju gildi óbreytt. Hann álítur þannig að í vatnalögum nr. 20/2006 felist styrking réttar landeigenda á kostnað almennings og að hætt sé við að í ljósi laganna yrði í mörgum tilvikum litið á takmarkanir á þeim rétti sem eignarnám eða ígildi þess er leiddi til bótaskyldu fyrir ríkið, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Eiríkur telur það affarasælast að leiða réttarreglur um vötn og vatnabúskap í lög með heildstæðum hætti þar sem litið yrði til með samræmdum hætti til hagsmuna landeigenda og almennings. Telur Eiríkur jafnframt að samhliða því þyrfti að huga að því hvernig stjórnsýslu þessa málaflokks yrði best fyrir komið til að ná þeim markmiðum sem stefnt væri að með slíkri löggjöf. Í lok álits síns setur Eiríkur fram hugmyndir um breytt orðalag 1. mgr. 1. gr. og 4. gr. vatnalaga nr. 20/2006. Hann segist jafnframt telja að ef farið yrði að tillögum sínum myndi löggjöfin endurspegla betur en nú tvíþætt markmið vatnalaga og jafnframt leggja áherslu á þá meginreglu sem gilt hafi hér á landi frá upphafi að eignarréttur landeigenda að vatni sé takmörkunum háður.

Af framangreindu er ljóst að bæði Sigurður Líndal og Eiríkur Tómasson gera nokkrar athugasemdir við breytingu vatnalaga nr. 20/2006 á skilgreiningu réttinda landeiganda. Sigurður telur breytinguna hafa í för með sér breytta áherslu og muni því frekar styrkja rétt landeigenda. Eiríkur Tómasson er ekki ósammála skilgreiningu 4. gr. nýju vatnalaganna en bendir á að fortakslaust orðalag hennar kalli á að réttindum landeiganda séu sett þau mörk sem tryggi að réttindi almennings haldist óbreytt frá gildandi rétti. Fræðimennirnir eru sammála um að tækju lögin gildi óbreytt og án þess að um leið væri kveðið skýrt á um takmarkanir á rétti landeigenda vegna réttinda almennings eða almannahagsmuna myndi það þrengja möguleika löggjafans til að setja rétti landeigenda mörk síðar án þess að það leiddi til bótaskyldu fyrir ríkið. Þeir Sigurður og Eiríkur eru hins vegar ósammála um það hvort vatn geti verið andlag beins eignarréttar, að minnsta kosti að því er varðar straumvatn.

1.3. Forsendur vatnalöggjafar

Vatnalög nr. 15/1923 eru heildarlöggjöf um vatnamál og með þeim var leitast við að safna í einn lagabálk öllum þeim ákvæðum sem lúta að vatni og réttindum yfir því. Sjónarhorn laganna er að því leyti heildrænt, lögin tóku til flestra þeirra atriða sem vörðuðu vatn og vatnsnot á þeim tíma sem þau voru sett. Lögin hafa að miklu leyti staðið óbreytt þó einstök ákvæði séu brott fallin, en einn þáttur þeirra, um veiði í vötnum, var snemma færður í sjálfstæðan lagabálk. Lögin eru sprottin úr landbúnaðarsamfélagi og bera af því sterkan keim. Vatnsréttindi landeigenda eru fyrirferðarmikil í lögunum sem og grenndarreglur sem marka heimildir og réttindi landeigenda hvers gagnvart öðrum. Þó þetta sé meginviðfangsefni laganna er jafnframt í þeim kveðið skýrt á um takmarkanir sem þessum réttindum eru settar vegna hagsmuna almennings og samfélagsins í heild. Eins og kunnugt er fól setning vatnalaga nr. 15/1923 í sér lyktir langvinnra deilna um hvernig réttindi landeigenda yrðu best skilgreind. Tókust þar á tvö andstæð sjónarmið, annars vegar sjónarmið séreignarstefnunnar að vatnið væri undirorpið eignarrétti landeigenda og hins vegar sjónarmið allsherjarstefnunnar að vatnið væri eðlis síns vegna óhæft til eignar og að rétt væri að ríkið færi með umráð þess en landeigendum væru áskilin afmörkuð réttindi. Sú niðurstaða sem Alþingi komst að árið 1923 fól í sér að landeigendum var játaður réttur til umráða og hagnýtingar á því vatni sem á landi þeirra væri en rétturinn var þó skýrt afmarkaður í lögunum og með því lögð áhersla á að hann sætti veigamiklum takmörkunum vegna réttinda annarra.

Vatnalög nr. 15/1923 eru komin til ára sinna og að mörgu leyti ætlað að þjóna samfélagi annarrar gerðar en það sem við búum við í dag. Vatnsnýting hefur breyst því auk hefðbundinna nota hafa nýir nýtingarmöguleikar komið til sögunnar og hér, eins og annars staðar í heiminum, hefur ásókn í vatnsauðlindina aukist til muna. Þó Íslendingar hafi notið þess að búa í landi með ofgnótt vatns er líklegt að stóraukin nýting skapi meiri hættu á hagsmunaárekstrum, bæði togstreitu milli ólíkra nýtingarhagsmuna og einnig milli sjónarmiða um nýtingu og vernd. Hér má einnig minna á að nokkur óvissa er um þróun vatnafars vegna fyrirsjáanlegra loftslagsbreytinga. Það er því ljóst að breyttar aðstæður kalla á þróun vatnalöggjafarinnar svo hún megi þjóna sem best því hlutverki sem henni er ætlað. Þó segja megi að vatnalög nr. 15/1923 séu í sumum atriðum orðin úrelt er mikilvægt að hafa í huga að þau hafa þjónað hlutverki sínu vel, á þeim hafa litlar breytingar verið gerðar og fá ágreiningsmál virðast hafa risið vegna ákvæða þeirra. Ljóst er því að með þeim var sköpuð almenn sátt í samfélaginu sem haldið hefur í hartnær eina öld.

Meginhvatinn að þeirri endurskoðun vatnalaga nr. 15/1923 sem hófst árið 2001 voru þær samfélagsbreytingar sem orðið hafa frá setningu laganna. Í því sambandi hefur m.a. verið nefnt að tækniframfarir hafi orðið og að vægi umhverfisverndar hafi aukist til muna. 4

Forsendur laganna eru að mörgu leyti aðrar en þær sem eldri lögin eru byggð á. Kemur það fram í frumvarpi því er varð að vatnalögum nr. 20/2006 að horfið hafi verið frá því að safna saman á einn stað heildarsafni allra reglna sem lúta að vatni og vatnsnotum. Reglur frumvarpsins eigi þess í stað öðru fremur að endurspegla þær meginreglur sem gildi um eignarhald á vatni, með tilliti til hins sérstaka eðlis þess. Jafnframt því sé þess freistað að móta reglur um skynsamlega stjórn vatnamála og hagkvæma og sjálfbæra nýtingu vatns með tilliti til grenndarhagsmuna og almannahagsmuna. Samræmdar reglur um stjórn og nýtingu auðlinda verði eftir sem áður í sérstakri löggjöf, auðlindalöggjöf, og heimild til raforkuvinnslu úr vatnsorku lúti eftir sem áður reglum raforkulaga. 5

Vatnalög nr. 20/2006 hafa sætt gagnrýni fyrir að hafa of takmarkað sjónarhorn og fjalla fyrst og fremst um eignarhald og orkunýtingu. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var kallað eftir heildstæðri endurskoðun vatnamála og einkum var í því sambandi vísað til þess löggjafarstarfs sem yrði að fara fram vegna innleiðingar vatnatilskipunar ESB í íslenskan rétt.

Hjá nágrannaþjóðum okkar, Norðmönnum, Svíum og Dönum hefur á undanförum áratug farið fram endurskoðun á vatnalöggjöf. Meginhvati hennar hefur verið aukin áhersla á umhverfisvernd og breytt sjónarmið um auðlindanýtingu og hefur markmiðið um sjálfbæra þróun þar mikla þýðingu. Markmiðið kallar á heildræna stjórnun vatnamála og hefur löggjöf þessara þjóða í auknum mæli verið löguð að auðlindamiðuðu sjónarhorni, þ.e. að viðmiðið er vatnasvæðið sjálft, ástand þess og þolmörk. Innleiðing vatnatilskipunar ESB í sænskan og danskan rétt hefur haft mikla þýðingu í þessu sambandi og hefur hún leitt til breytinga á stjórnsýslu vatnamála hjá þessum þjóðum.

Bent hefur verið á að sjónarhorn íslensku vatnalaganna nr. 20/2006 sé nokkuð frábrugðið því sem algengast er á Norðurlöndunum, þau séu fremur nýtingarmiðuð og taki einkum mið af hagsmunum landeigenda. Eiríkur Tómasson telur að þess hafi ekki verið gætt nægilega við setningu laganna að eignarrétti landeigenda bæri að setja skorður með tilliti til almannahagsmuna. Gengið hafi verið út frá því að það yrði gert með öðrum lögum. Eiríkur er þeirrar skoðunar að í vatnalöggjöf verði að tryggja að hagsmunum bæði landeigenda og almennings sé gaumur gefinn og telur að affarasælast sé að leiða réttarreglur um vötn og vatnabúskap í lög með heildstæðum hætti þar sem litið yrði til beggja þessara meginsjónarmiða og þau samræmd.

Fyrir dyrum stendur innleiðing vatnatilskipunar ESB í íslenskan rétt. Tilskipunin felur í sér aukna áherslu á umhverfissjónarmið og hagsmuni almennings af stjórn og verndun vatnsauðlindarinnar. Ef tekið er mið af þeim breytingum sem hún hefur haft á löggjöf nágrannaþjóðanna má ætla að innleiðing hennar hér kalli á nokkra endurskoðun á vatnalöggjöfinni, einkum á stjórnsýslu vatnamála.

2. Tillögur Vatnalaganefndar

2.1. Inngangur

Í verkefni sínu við að skoða vatnalög nr. 20/2006 og samræmi þeirra við önnur þau lagaákvæði íslensks réttar sem varða vatn og vatnsréttindi hefur Vatnalaganefnd leitast við að varpa ljósi á heildarsamhengi vatnalöggjafar og þau grundvallarsjónarmið sem hún er reist á. Í þessu skyni hefur nefndin leitað aðstoðar fræðimanna og sérfræðinga á sviði auðlinda- og vatnamála. Niðurstaða nefndarinnar er reist á vandlegri skoðun á þeim gögnum sem hún hefur aflað.

Hér að framan hefur verið vikið að því að breyttar aðstæður í samfélaginu og ný viðhorf í umhverfis- og auðlindamálum kalli á endurskoðaða og skýrari vatnalöggjöf. Þessu er Vatnalaganefnd sammála en telur að skýra kröfu verði þó að gera til þess að þróun löggjafar um vatnsauðlindina sé byggð á víðtækri sátt um þær grundvallarforsendur sem löggjöfin skuli reist á. Þó vatnalög nr. 15/1923 séu komin til ára sinna hafa þau þjónað hlutverki sínu vel, og ljóst er að með þeim var sköpuð almenn sátt í samfélaginu sem haldið hefur í hartnær eina öld. Sáttin fól í sér lyktir langvinnra deilna um skilgreiningu vatnsréttinda, réttinda landeigenda og það hvernig tryggja mætti hagsmuni almennings gagnvart vatnsauðlindinni. Að mati Vatnalaganefndar er það afar brýnt að áfram takist að ná víðtækri samstöðu um löggjöf um þessa mikilvægu auðlind. Það stuðlar að því að regluverkið geti haldist stöðugt til lengri tíma og auðveldar um leið stefnumótun um nýtingu og vernd til framtíðar. Það verður að telja óheppilegt að í samfélaginu ólgi deilur um grundvallarlöggjöf um mikilvægar auðlindir og að hætta sé á að regluverkinu verði umturnað jafnvel á fárra ára fresti í takt við breyttar áherslur þeirra stjórnmálaflokka sem með völd fara hverju sinni. Stöðugleiki í löggjöf og skýrleiki réttinda og heimilda er afar mikilvægur þegar litið er til hagsmuna af vernd og nýtingu vatnsauðlindarinnar og þeirrar margvíslegu atvinnustarfsemi sem á auðlindinni byggist.

Vatnalaganefnd telur, í ljósi þeirra sjónarmiða sem að ofan eru rakin, að rétt sé að gera nokkrar endurbætur á vatnalögum nr. 20/2006. Meginástæða þess er að ekki er tryggt að fullnægjandi tillit verði tekið til hagsmuna almennings taki lögin gildi óbreytt. Telur Vatnalaganefnd vænlegt til að skapa sátt í samfélaginu að réttarreglur um vatn og vatnsréttindi séu leiddar í lög með heildstæðum hætti þar sem litið sé til þeirra ólíku hagsmuna sem við auðlindina eru bundnir. Því álítur nefndin nauðsynlegt að vatnalög, sem grundvallarlöggjöf um vatn og vatnsréttindi, taki með fullnægjandi og samræmdum hætti mið bæði af hagsmunum landeigenda og almennings þannig að af lögunum verði ráðið að hvaða leyti réttindi annars aðilans lúti takmörkunum vegna hagsmuna hins. Jafnframt telur nefndin að löggjöfin þurfi að endurspegla með skýrari hætti samfélagslega þýðingu vatnsins. Í starfi nefndarinnar hefur formaður hennar lagt ríka áherslu á nauðsyn þess að skapa víðtæka sátt um það hvaða reglur eigi að gilda um ráðstöfun og nýtingu vatnsauðlindarinnar. Eins og áður segir eru við hana bundnir margvíslegir hagsmunir og það er öllum afar mikilvægt að réttarreglur séu skýrar og afdráttarlausar.

Um það virðist almenn samstaða að réttarstaða landeigenda, eins og hún verður ráðin af vatnalögum nr. 15/1923 og réttarþróun, skuli haldast óbreytt og að sá víðtæki réttur gagnvart vatni sem landeigendum er játaður að íslenskum rétti verði ekki skertur. Á sama tíma er það brýnt að mati Vatnalaganefndar að löggjöfin endurspegli með skýrum hætti að þessi réttur lýtur takmörkunum vegna réttinda og hagsmuna annarra. Hér er rétt að hafa í huga það sem fram kemur í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að vatnalögum nr. 20/2006 að þrátt fyrir breytta skilgreiningu á réttindum landeigenda hafi verið gengið út frá því að inntak réttindanna héldist óbreytt. Með hliðsjón af þeim samtvinnuðu hagsmunum sem við vatnsauðlindina eru bundnir og óvissu um framtíðarhorfur í vatnamálum og þróun vatnsnýtingar er rétt að skoða hvort nauðsynlegt sé að ætla löggjafanum svigrúm til að setja frekari ákvæði um auðlindina til að tryggja hagsmuni almennings og samfélagsins í heild. Jafnframt verður að ganga út frá þeirri grundvallarforsendu að vatnsréttindi einstaklinga, að því marki sem þau njóta verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar, verða ekki skert bótalaust.

Á grundvelli þeirrar vinnu sem fram hefur farið í Vatnalaganefnd hefur nefndin komið sér saman um tillögur að endurskoðun vatnalaga nr. 20/2006. Tillögurnar eru settar fram í fjórum liðum en lögð er á það áhersla að þær ber að skoða sem órofa heild. Miða þær að því að afmarka og skýra rétt almennings jafnt sem landeigenda gagnvart vatni og byggja á því sjónarmiði að það verði einungis gert með því að skoða í samhengi þá hagsmuni sem við vatnsauðlindina eru bundnir.

Fyrsta tillaga Vatnalaganefndar varðar skilgreiningu eignarráða landeiganda og afmörkun almannaréttar. Önnur tillagan lýtur að breytingu á markmiðsákvæði vatnalaga og sú þriðja að endurskoðun stjórnsýsluákvæða laganna og skipulags stjórnsýslu vatnamála. Fjórða tillagan lýtur svo að frestun gildistöku vatnalaga nr. 20/2006 til að skapa svigrúm fyrir þær endurbætur sem nefndin telur að fram þurfi að fara á lögunum. Tillögurnar beinast þannig að afmörkuðum þáttum en ekki er útilokað að einhverjar frekari breytingar á lögunum séu nauðsynlegar til að tryggja innra samræmi þeirra. Hér á eftir verður fjallað um hverja tillögu fyrir sig.

2.2. Réttindaskilgreining 4. gr. vatnalaga nr. 20/2006

Þó umboð Vatnalaganefndar standi ekki til þess að gera beinar og ítarlegar tillögur um breytingar á vatnalögum nr. 20/2006 telur nefndin rétt að leggja til að orðalag 4. gr. laganna verði endurskoðað. Ljóst er að um þessa grein hafa skapast miklar deilur sem ekki hefur reynst unnt að kveða niður þrátt fyrir að miklar og ítarlegar umræður. Ágreiningur er því enn um þau áhrif sem breytt orðalag skilgreiningar laganna á réttindum landeiganda muni hafa taki þau gildi óbreytt. Þá er umdeilt að hvaða marki vatn geti talist andlag beins eignarréttar að íslenskum rétti. Vatnalaganefnd leggur áherslu á mikilvægi þess að sátt náist um grundvallarskilgreiningu réttindanna.

Í þessu sambandi minnir nefndin á þann löggjafarvilja að baki samþykkt vatnalaga nr. 20/2006 að ekki yrði um að ræða breytingu á inntaki réttinda landeigenda frá núgildandi rétti. Eins og áður segir virðist um þetta atriði almenn samstaða. Skilgreining réttindanna verður þannig að taka mið af því að þetta markmið náist og þarf því að endurspegla samspil réttinda landeigenda og almennings þannig að ljóst sé að réttindi beggja séu takmörkuð vegna hagsmuna hins eins og skýrt má ráða af jákvæðri skilgreiningu vatnalaga nr. 15/1923 á umráða- og hagnýtingarrétti landeigenda.

Nefndin telur ekki útilokað að réttindi landeiganda megi skilgreina með neikvæðum hætti sé þess gætt að taka skýrt fram að þau lúti veigamiklum takmörkunum vegna réttinda annarra. Með því að breyta skilgreiningu réttar landeiganda úr jákvæðri í neikvæða væri unnt að móta einfaldara en jafnframt heildstætt og skýrt regluverk þar sem umráða- og hagnýtingarréttur landeigenda yrði meginregla en frá henni yrðu skýrar undantekningar til að tryggja réttindi almennings og annarra einstaklinga.

Vatnalaganefnd bendir þó á, og telur rétt að halda því til haga, að breyting skilgreiningarinnar frá jákvæðri til neikvæðrar getur leitt til þess, komi í framtíðinni fram nýir hagnýtingarmöguleikar á vatni sem nú eru óþekktir, að þeir falli landeigendum í skaut, ef ekki er annað ákveðið í lögum. Þetta atriði þyrfti að skoða sérstaklega og það hvaða möguleika löggjafinn hafi til þess að bregðast síðar við ófyrirséðum aðstæðum.

Til að skýra rétt almennings og tryggja almannahagsmuni er brýnt að mati Vatnalaganefndar annars vegar að kveða með skýrari hætti á um bein réttindi almennings til vatnsnota, bæði til neyslu vatns í eignarlöndum, til umferðar um vötn og rétt til baða sem og um þær takmarkanir sem þeim rétti verða settar með tilliti til hagsmuna landeigenda. Nefndin tekur þó ekki afstöðu til þess hvort þessi ákvæði eigi betur heima í náttúruverndarlögum en í vatnalögunum sjálfum. Hins vegar þarf að áliti nefndarinnar að endurskoða stjórnsýsluákvæði vatnalaga nr. 20/2006 í því skyni að betur verði tryggt að við töku ákvarðana og stjórn vatnsnýtingar verði tekið mið af ólíkum hagsmunum sem við vatnsauðlindina eru tengdir, þar með töldum hagsmunum almennings. Erfitt er að telja með tæmandi hætti upp alla þá hagsmuni sem felldir verða undir hugtakið almannahagsmunir. Telur Vatnalaganefnd ljóst að hugtakið verði ekki túlkað þröngt heldur verði felldir undir það allir þeir hagsmunir sem hafa umtalsverða samfélagslega þýðingu, t.d. vernd náttúru og lífríkis, aðgengi almennings að náttúrunni, umferðarréttur, verndun menningarminja, svo og hagsmunir komandi kynslóða. Er þessi skilningur í takt við skýringu hugtaksins í norrænum rétti.

Vatnalaganefnd leggur einnig til að mörk þeirra heimilda sem VII. kafli vatnalaga nr. 20/2006, um mannvirki, mælir fyrir um verði skýrð með hliðsjón af meginreglunni í 13. gr. laganna og að skýrar verði kveðið á um að hvaða leyti þær lúti takmörkunum vegna hagsmuna almennings og annarra einstaklinga.

2.3. Markmiðsákvæði vatnalaga

Eins og getið er í inngangi hér að ofan telur Vatnalaganefnd það farsælast að réttarreglur um vatn og vatnsréttindi séu leiddar í lög með heildstæðum hætti þar sem litið sé til þeirra ólíku hagsmuna sem við auðlindina eru bundnir. Nefndin álítur því nauðsynlegt að vatnalög, sem grundvallarlöggjöf um vatn og vatnsréttindi, taki með fullnægjandi og samræmdum hætti mið bæði af hagsmunum landeigenda og almennings. Hið fjölþætta hlutverk laganna þyrfti að mati nefndarinnar að koma skýrt fram í markmiðsákvæði þeirra þar sem lögð væri áhersla á samfélagslega hagsmuni tengda nýtingu og vernd vatnsauðlindarinnar. Vatnalaganefnd leggur til að markmiðsákvæði vatnalaga nr. 20/2006 verði endurskoðað með tilliti til þessara sjónarmiða. Nefndin tekur þó ekki afstöðu til þess hvernig slíkt ákvæði yrði orðað.

2.4. Stjórnsýsla vatnamála

Tillaga Vatnalaganefndar varðandi stjórnsýsluþátt vatnalaga nr. 20/2006 er þríþætt.

Hún lýtur í fyrsta lagi að endurskoðun stjórnsýsluákvæða laganna til að tryggja betur að þau taki mið af ólíkum hagsmunum sem við vatnsauðlindina eru tengdir og þjóni þannig betur fjölþættu hlutverki sínu. Þar þarf m.a. að huga að því að tryggt verði að við töku ákvarðana á grundvelli laganna verði tekið tillit til sjónarmiða er varða almannahagsmuni, t.d. verndarsjónarmiða og sjónarmiða um skynsamlega nýtingu auðlindarinnar til framtíðar. Sem dæmi skulu í þessu sambandi nefnd ákvæði um vatnstöku en ljóst er að stórfelld vatnstaka getur haft áhrif á grunnvatnsstöðu og grannsvæði og skaðað ýmsa þá hagsmuni sem því tengjast. Það er nauðsynlegt að um vatnstöku gildi skýrar reglur, bæði með tilliti til hagsmuna þeirra sem ráðast í umfangsmiklar framkvæmdir og fjárfestingar til slíkrar hagnýtingar og eins til að tryggt sé að áhrif hennar á umhverfi og hagsmuni annarra verði skoðuð áður en til framkvæmda kemur.

Í öðru lagi lýtur þessi tillaga Vatnalaganefndar að því að stjórnsýsluákvæði vatnalaga verði gerð skýrari. Í þessu sambandi bendir nefndin á greinargerð Orkustofnunar til Vatnalaganefndar þar sem stofnunin gerir athugasemdir við ýmis ákvæði laganna sem lúta að stjórnsýsluhlutverki stofnunarinnar og telur þau að ýmsu leyti óskýr. Sama niðurstaða er af samanburði Aagotar V. Óskarsdóttur á stjórnsýsluákvæðum laganna við löggjöf nágrannaþjóðanna. Meðal þeirra atriða sem bent er á eru ákvæði er varða upplýsingagjöf til stjórnvalda, ákvarðanir um leyfisveitingu, heimild stjórnvalda til að setja skilyrði fyrir framkvæmdum, eftirlitshlutverk stjórnvalda og úrræði þeirra í því sambandi. Að mati Vatnalaganefndar er brýnt að stjórnsýsluákvæði vatnalaga séu skýr, bæði hvað varðar valdheimildir stjórnvalda til að grípa inn í hagsmuni og réttindi einstaklinga og eins það sem lýtur að málsmeðferð vatnamála. Óskýr og ómarkviss stjórnsýsla getur hamlað eðlilegri nýtingu auðlindarinnar og jafnframt staðið því í vegi að réttmætt tillit verði tekið til almannahagsmuna. Nefndin leggur því til að stjórnsýsluákvæði vatnalaga nr. 20/2006 verði endurskoðuð með tilliti til þessara þátta og að þá verði reynt að ná sem bestu samræmi við stjórnsýsluákvæði annarra laga á þessu sviði. Í þessu sambandi bendir Vatnalaganefnd á að í skýrslu nefndar þeirrar er skipuð var á grundvelli bráðabirgðaákvæðis við lög nr. 57/1998, sbr. lög nr. 5/ 2006, eru gerðar tillögur um breytingar á stjórnsýslu auðlindamála sem eðlilegt er að hafa til hliðsjónar í þessu sambandi.

Í þriðja lagi varðar tillaga Vatnalaganefndar skipulag stjórnsýslu vatnamála. Í íslenskri stjórnsýslu eru vatnamálefni á verkefnaskrá margra ráðuneyta og kann það að mati Vatnalaganefndar að hamla því að nægileg yfirsýn náist í málaflokknum. Í greinargerð Orkustofnunar til Vatnalaganefndar er lögð áhersla á þetta atriði en þar er vikið að nauðsyn þess að heildarsýn ríki um stjórnsýslu vatnsauðlinda á Íslandi bæði hvað varðar nýtingu þeirra og varðveislu. Ljóst er að innleiðing vatnatilskipunar ESB mun kalla á breytingar á stjórnsýslu vatnamála sem miða að heildstæðara skipulagi en í tilskipuninni er gert ráð fyrir að stjórnsýslan miðist við vatnasvið en ekki hefðbundin stjórnsýslumörk. Vatnalaganefnd telur mikilvægt að stjórnsýsla vatnamála sé skipulögð á heildstæðan hátt og telur því rétt að fram fari heildarendurskoðun á skipulagi hennar í tengslum við innleiðingu vatnatilskipunar ESB. Með þessu tekur nefndin þó ekki afstöðu til þess hvaða stjórnvöld eigi að fara með meginábyrgð málaflokksins.

2.5. Frestun gildistöku vatnalaga nr. 20/2006

Með vísan til þeirrar niðurstöðu Vatnalaganefndar að fram þurfi að fara ítarleg endurskoðun á ákveðnum þáttum vatnalaga nr. 20/2006 telur nefndin óhjákvæmilegt að gildistöku þeirra verði frestað svo að skapað sé svigrúm fyrir þá vinnu sem nefndin telur nauðsynlegt að ráðist verði í. Enn fremur leggur nefndin til að vinnunni verði hraðað eins og kostur er. Með hliðsjón af verkefnaskiptingu Stjórnarráðs Íslands, sbr. reglugerð nr. 3/2004, leggur Vatnalaganefnd til að á vegum iðnaðarráðherra verði skipuð nefnd sem fengið verði það hlutverk að endurskoða þá þætti sem hér er kveðið á um. Vegna mikilvægrar aðkomu umhverfisráðuneytisins að vatnamálum og hlutverks forsætisráðherra samkvæmt þjóðlendulögum telur Vatnalaganefnd eðlilegt að haft verði samráð við umhverfisráðherra og forsætisráðherra um skipun nefndarinnar.

Í samræmi við framangreint leggur Vatnalaganefnd til að gildistöku vatnalaga nr. 20/2006 verði frestað tímabundið meðan nefndin vinnur að endurskoðun laganna.

Fylgiskjal II.

Vatnatilskipun Evrópusambandsins (Directive 2000/60/EC).

1

1. Inngangur

Vatnatilskipun Evrópusambandsins var samþykkt árið 2000 (Directive 2000/60/EC): Tilskipunin var samþykkt inn í EES-samninginn haustið 2007 og lögleiðingu hennar hér á landi þarf að ljúka fyrir haustið 2010.

Rammatilskipun um vatn tengir ýmsar tilskipanir á sviði vatnsmála, eins og t.d. tilskipun um fráveitur og skólp undir eina rammalöggjöf. Tilskipunin gerir ráð fyrir samþættingu í stjórn vatnamála og að fjallað verði um málefni vatns heilstætt innan vatnasviða. Þannig tekur tilskipunin til verndar á vatni og vistkerfum í vötnum og vistkerfum sem tengjast vötnum þ.m.t. til sjálfbærrar nýtingar á vatni með verndarsjónarmið að leiðarljósi. Vatnsgæði eru skilgreind með hliðsjón af líffræði, efnafræði og umgerð vatna (morphology).

Með tilskipuninni voru innleiddar nokkrar nýjungar við stjórn vatnsmála í Evrópu. Ein nýjungin er að vatnsstjórnun var tengd vatnasviðum í heild, sem landfræðilegum og vatnafræðilegum einingum. Önnur eru tímasett markmið að vernd vatnavistkerfa. Þriðja nýjungin er að tryggja aðgang almennings að skipulagningu vatnsmála og sú fjórða varðar samþættingu hagrænna tækja. Til viðbótar eru í tilskipuninni tilvísanir til þátta eins og þurrka, flóða, og vatnsformfræðilegra þátta (þ.m.t. framkvæmda vegna vatnsstýringar) auk tilvísunar í sjálfbæra, jafna og réttláta nýtingu vatns. Vatnsnotkun er skilgreind sem vatnsþjónusta (vatnstaka, miðlun, geymsla, hreinsun eða dreifing sem og söfnun og hreinsun skólps) auk þess öll önnur starfsemi sem hefur umtalsverð áhrif á ástand vatns og talin er upp í viðauka).

Meginástæða þess að Evrópusambandsríkin grípa til rammalöggjafar á þessu sviði er að þau hafa víða gengið nærri vatnsauðlindinni, bæði með beinni notkun og ekki síður óbeinni, á þann hátt að hluti starfseminnar hefur áhrif á vatnabúskapinn og getur með því annað hvort spillt fyrir notkun þess, eða valdið óæskilegum breytingum á vatnavistkerfum. Hingað til hefur megináhersla verið lögð á að verjast mengun með því að skilgreina losunarmörk.

Á Íslandi hafa á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir verið settar reglugerðir sem varða varnir gegn mengun vatns. Þær vísa í meginatriðum til samsvarandi tilskipana ESB sem nú falla undir rammatilskipunina. Lög um matvæli taka einnig til neysluvatns. Í reglugerðunum er kveðið á um m.a.: að hindra losun tiltekinna efna og draga úr losun annarra, að beita bestu fáanlegu tækni við starfsemi og jafnvel viðbótarráðstöfunum þegar ástæða er til. Tilskipunin gengur lengra en að taka þröngt til áhrifa vegna mengunar, heldur er nánast öll starfsemi undir sem haft getur áhrif á ástand vatns og lífríki vatna.

2. Helstu markmið vatnatilskipunar ESB

Meginmarkmið Vatnatilskipunar ESB er annars vegar að hindra að vatnsgæði rýrni meira en orðið er, og hins vegar að reyna að bæta ástand vatna 2 í þeim tilfellum þar sem það er mögulegt samfara nýtingu þeirra.

a) Almenn verndarsjónarmið, þ.e. að vernda vatn, t.d. gegn mengun, að vernda vistkerfi í vatni og vistkerfi háð vötnum og tryggja sjálfbæra nýtingu vatns.

b) Laga stjórnkerfi að því að taka heilstætt á vatnsmálum og koma á aðgerðum til þess að bæta úr ástandi vatns, koma á samræmdu mats- og eftirlitskerfi og söfnun og miðlægri greiningu á miklu magni upplýsinga um ástand vatnsumhverfisins til að stjórnvöld hafi nauðsynlegar upplýsingar til þess að taka ákvörðun um skynsamlega sjálfbæra stefnumörkun í vatnsmálum.

c) Koma á samráði við almenning sem byggir á gegnsæi og birtingu upplýsinga.

Umhverfismarkmið tilskipunarinnar verða lagalega bindandi og byggjast á því að hægt sé að knýja þau fram. Hins vegar er sveigjanleiki í leiðum/tækjum til þess að ná fram þessum markmiðum og hægt að fara eigin leiðir að uppfylltum vissum formskilyrðum. Markmiðin varða bæði magn og gæði vatns og gæði vatnavistkerfa eða vistkerfa sem eru háð vatninu.

3. Helstu framkvæmdaratriði við innleiðingu

Við innleiðingu tilskipunarinnar þarf að framfylgja strangri tímaáætlun. Árið 2010 á að vera lokið við að skilgreina vatnasvið (Vatnaskrá). Ennfremur að setja lög og reglur um stjórnkerfi fyrir framkvæmd tilskipunarinnar (Vatnasviðaráð). Á árinu 2011 þarf að ljúka útgáfu vatnaskráa og skýrslu um ástand vatna og vistkerfa, og greiningu á álagi sem þau verða fyrir af starfsemi manna og greiningu á því hvernig samfélagslegir og efnahagslegir þættir fléttast inn í stöðu vatnanna.

Skipta má framkvæmdinni í fjóra hluta:

– Fyrsti hluti framkvæmdarinnar felst í lögfestingu hér á landi.

– Annar hlutinn í söfnun og úrvinnslu upplýsinga og kortagerð (GIS).

– Þriðji hlutinn í gerð stjórnunaráætlunar fyrir vatnasvið og að tengja hana við stjórnsýsluuppbygginguna í landinu.

– Fjórði hlutinn í að fylgja eftir stjórnunaráætlunum og að byggja upp vöktun og eftirlitskerfi með vatni og vatnsgæðum.

Aðgerðaráfangarnir eru þessir:

1. Að skilgreina vatnasvið (vatnaskrá), skipta í vatnsstjórnarsvæði, og setja á stofn vatnasviðaráð fyrir 2010 (greinar 3 og 24).

2. Lýsa ástandi vatnasvæða, greina álag á þau og gera efnahagslega greiningu á vatnsnotkun fyrir 2011 (greinar 5 og 6, viðaukar II og III).

3. Taka þátt í að gera samræmt flokkunarkerfi til að meta vistgæði fyrir 2013 (gr. 2 (22) og viðauki V).

4. Hefja vöktun samkvæmt skilgreindu vöktunarkerfi árið 2013 (grein 8).

5. Setja fram áætlun um ráðstafanir sem byggist á niðurstöðum liða 2 og 3 hér að framan árið 2016 (grein 11 og viðauki III).

6. Gefa út stjórnunaráætlun fyrir vatnasviðaumdæmi árið 2016 (greinar 13 og 4 (3)).

7. Kostnaðargreina feril vatns frá vatnsnámi til losunar (vatnsveitu og skólpfráveitu) og tryggja endurheimt kostnaðar (þ.m.t. eftirlitskostnað) í samræmi við mengunarbótareglu til að stuðla að sjálfbærri nýtingu fyrir 2017 (grein 9).

8. Aðgerðaráætlun komi til framkvæmda árið 2019 (grein 11).

9. Markmiðum náð árið 2022 (grein 4).

4. Um stjórnsýslufyrirkomulag

Hinn 21. mars 2001 skipaði umhverfisráðuneytið í samráði við iðnaðarráðuneytið starfshóp sem fengið var það hlutverk að fara yfir og meta kostnað við upplýsingaöflun vegna innleiðingar tilskipunar 2000/60/EB um aðgerðaramma EB um stefnu á sviði vatnamála (rammatilskipunar um vatn) hér á landi. Þegar drög að aðlögunartexta fyrir EES/EFTA-ríkin vegna upptöku rammatilskipunarinnar í EES-samninginn lágu fyrir, þ.e.a.s. á hvaða forsendum tilskipunin yrði tekin upp í EES-samninginn og þar með hvaða skuldbindingar væru fyrirsjáanlegar hvað Ísland varðaði skilaði starfshópurinn af sér tillögum til umhverfisráðherra þann 12. mars 2007. Tillögurnar tóku á hinu upprunalega verkefni starfshópsins sem sneri að tæknilegum og faglegum atriðum í liðum 1 (vatnaskrá), 2 (lýsing á ástandi og álagi) og 3 (flokkunarkerfið). Markmiðið með þeim verkefnum er að útbúa tæki þannig að stjórnvöld hafi nauðsynlegar upplýsingar til þess að taka ákvarðanir um skynsamlega og sjálfbæra stefnumörkun í vatnsmálum og til að koma á samræmdu mats- og eftirlitskerfi.

Augu manna beindust í fyrstu aðallega að þessum innleiðingarþætti. Ástæðan var hinn mikli kostnaður sem var fyrirsjáanlegur við þessa samantekt gagna. Til lengri tíma snúast áherslurnar um framkvæmd tilskipunarinnar væntanlega meira um markmið tilskipunarinnar, þ.e. hvernig viðhald og vernd vatnsgæða verði tryggð, en um rannsóknir.

Starfshópnum var ljóst að mikilvægur þáttur í framkvæmd tilskipunarinnar var útistandandi, en hann snýr að því með hvaða hætti stjórnsýslufyrirkomulag vegna vatnsverndar er fyrir komið í stjórnkerfinu. Einu fyrirmæli tilskipunarinnar hvað það varðar eru að vatnasvið séu minnstu stjórnunareiningarnar og þeim skuli skipa niður í vatnasviðaumdæmi. Heimilt er að skipta vatnasviðaumdæmum í undirsvæði í hagræðingarskyni vegna skýrslugerða. Starfshópurinn gerði því tillögur um að umhverfisráðherra skipaði sérstakan starfshóp til þess að gera tillögur að frumvarpi til laga um stjórnsýslufyrirkomulag eins og kveðið er á um í tilskipuninni. Stjórnun innan vatnasvæða er í dag fyrst og fremst á forræði sveitarstjórna hér á landi. Skipulagsvaldið er hjá þeim og sama er að segja um veitingu starfsleyfa og eftirlit sem er á vegum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Ýmis lög snerta þessa þætti og t.d. má benda á matvælalög hvað varðar neysluvatn, lög um lax og silungsveiði hvað varðar sjálfbæra nýtingu og framkvæmdir í eða við veiðivötn. Vatnalög sem kveða m.a. á um rétt sveitarfélaga til vatnsnáms.

5. Hvað á að gera við innleiðingargögnin sem safnað er?

Tilskipunin gerir ráð fyrir

– að á grundvelli greiningar á eiginleikum og ástandi vatns og vatna, verði lagt mat á það hvort þörf sé á aðgerðum til úrbóta, og ef svo er að settar verði áætlanir um ráðstafanir til þess að ná fram markmiðum tilskipunarinnar.

– allt framangreint verði samantekið í stjórnunaráætlun fyrir vatnasviðaumdæmið, og að samráð verði haft við almenning um gerð þeirrar áætlunar.

Ísland þarf að gera yfirlit yfir stöðu mála og sýna fram á að gripið verði til viðeigandi ráðstafana til að ná markmiðum tilskipunarinnar, sem er gott ástand vatns og vatna. Eftir það ber að fylgjast með að ástandið versni ekki og beita til þess endurteknum (reglulegum) úttektum og eftirlitsrannsóknum og, ef þörf krefur, endurbæta eða semja nýjar áætlanir um ráðstafanir.

Við skilgreiningar og mat á vatnsgæðum á að nota líffræðilega gæðaþætti, auk þeirra efnafræðilegu og eðlisfræðilegu. Þetta þýðir að skilgreina þarf vatnsgæði m.t.t. líffræðilegra gæðaþátta og taka upp eftirlit byggt á þessum þáttum þar sem eftirlits er krafist.

Ef niðurstöður sýna að ástand vatns sé gott er ekki þörf ráðstafana (no problem – no action). Ef ástand vatns er jafn gott og við höfum haldið fram ætti kostnaður vegna ráðstafana að vera lítill sem enginn. Því gætu áætlanir um ráðstafanir verið einfaldar, en í stjórnunaráætlunum gæti verið stefna og markmið til vatnsverndar. Sama er að segja um vöktun. Hún þyrfti ekki að vera mjög íþyngjandi ef hún er vel skipulögð.

6. Hvað þýðir þetta fyrir ríki og sveitarfélög?

a) Ríkið mun sjá um lögleiðingu og innleiðingarferli tilskipunarinnar og standa undir kostnaði við vatnafræðilega flokkun, kortagerð og söfnun og úrvinnslu upplýsinga um ástand vatna.

Hins vegar ættu sveitarstjórnir (þ.m.t. heilbrigðiseftirlitið) að leggja til tiltæk gögn t.d. vegna kortlagningar vatnsverndarsvæða og fyrir mat á ástandi.

b) Ef Ísland verður allt skilgreint sem eitt vatnasviðaumdæmi mun ríkið væntanlega sjá um hinn almenna hluta stjórnunaráætlunarinnar.

Stjórnunaráætlunina þarf að vinna í samráði við sveitarstjórnir, enda kann hún að hafa áhrif á uppbyggingu og skipulag sveitarfélaga.

Framkvæmd ráðstafana til vatnsverndar er í dag að meginhluta til í höndum sveitarfélaga. Sértækar áætlanir eða aðgerðir eiga að taka til vatnasvæða í heild. Þetta hefur væntanlega í för með sér að við lagasetningu um stjórnsýslufyrirkomulag vatnsverndar þarf að tryggja samstarfsvettvang sveitarfélaga og annarra hagsmunaaðila t.d. Samorku um vatnsverndarmál.

c) Almenn vöktun, skv. vöktunaráætlun, mun a.m.k. að hluta til vera hlutverk ríkisins eins og nú. Bæta þarf magn og gæði umhverfisupplýsinga og tryggja gagnaflæði og úrvinnslu. Vöktun og gagnaskil verða lagalega bindandi. Verið er að setja upp gagnakerfi fyrir vatn WISE (Water Information System for Europe) sem tekur við gögnum m.a. vegna vatnatilskipunar. Einnig er verið að vinna að gerð tæknilegra skilyrða fyrir sýnatökur og greiningar. Líklegt er að staða Íslands sem sérstakt vistsvæði hvað varðar landvistir muni hafa í för með sér sérstakar rannsóknir og síðar eftirlit. Íslensk strandsvæði eru hins vegar hluti vistsvæðis sem nær til Bretlandseyja og annarra eyja á hafsvæðinu norðan þeirra ásamt Skandinavíu.

Eftirlit (eftirlitsmælingar, vöktun, rannsóknir) með áhrifum vegna starfsemi, framkvæmda og landnýtingar er aðallega hlutverk sveitarfélaga. Þetta hlutverk hvað varðar mengunarvarnaeftirlit er nú þegar skilgreint í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Líklegt er að áherslan á líffræðilega gæðaþætti feli í sér að efla þurfi eftirlitskerfið og taka upp eftirlit sem beinist meira að lífríkinu. Þetta á bæði við um núverandi eftirlit t.d. vegna losunar skólps, en einnig eftirlit vegna framkvæmda og landnýtingar.

Fylgiskjal III.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum, nr. 20/2006.

Markmið frumvarpsins er að fresta gildistöku vatnalaga, nr. 20/2006, til 1. júlí 2010. Jafnframt er gert ráð fyrir að skipuð verði nefnd sem falið verði að endurskoða ákvæði vatnalaga, nr. 20/2006.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs vegna þess verði óveruleg og muni rúmast innan fjárheimilda iðnaðarráðuneytisins.

Neðanmálsgrein: 1 1

Hér eru birtir 9. og 10. kafli skýrslu Vatnalaganefndar. Skýrsla Vatnalaganefndar ásamt ritgerðum, álitum og öðru efni sem nefndin hefur aflað. Reykjavík 2008, bls. 153–169. Neðanmálsgrein: 2 2

Gaukur Jörundsson: Eignaréttur I. Reykjavík 1982–1983, bls. 4–5. Neðanmálsgrein: 3 3

Frumvarp til vatnalaga. 132. lþ., 268. mál, þskj. 281, alm. aths., kafli I. Neðanmálsgrein: 4 4

Frumvarp til vatnalaga. 132. lþ., 268. mál, þskj. 281, alm. aths., kafli II. Neðanmálsgrein: 5 5

Frumvarp til vatnalaga. 132. lþ., 268. mál, þskj. 281, alm. aths., kafli II. og V. Neðanmálsgrein: 6 1

Þessi greinargerð umhverfisráðuneytisins er birt sem 8. kafli skýrslu Vatnalaganefndar. Skýrsla Vatnalaganefndar ásamt ritgerðum, álitum og öðru efni sem nefndin hefur aflað. Reykjavík 2008, bls. 147–152. Neðanmálsgrein: 7 2

Vatn, flt. vötn er hér notað í víðtækri merkingu. Víðtæk merking er nokkuð hefðbundin í íslensku máli, sbr. kranavatn, stöðuvatn, grunnvatn, jökulvötn, bergvötn, lindavötn o.s.frv.