Aðgerðir gegn peningaþvætti Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 210

251. Frumvarp til laga um aðgerðir gegn peningaþvætti.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)

I. KAFLI

Gildissvið o.fl.

1. gr.

Lög þessi gilda um fyrirtæki og stofnanir sem veita almenningi fjármálaþjónustu, hér eftir nefndar fjármálastofnanir. Þær eru samkvæmt lögum þessum:

Viðskiptabankar, sparisjóðir og dótturfélög þeirra.

Stofnanir samkvæmt lögum um lánastofnanir aðrar en viðskiptabankar og sparisjóðir.

Líftryggingafélög og séreignalífeyrissjóðir.

Verðbréfafyrirtæki og verðbréfasjóðir.

Hérlend útibú erlendra fjármálastofnana sem hafa með höndum starfsemi skv. 1.–4. tölul.

Ráðherra er heimilt að ákveða með reglugerð að ákvæði 7. og 8. gr. laganna gildi einnig um aðra aðila sem hafa með höndum starfsemi sem líklegt er að notuð verði til að þvætta peninga.

2. gr.

Fjármálastofnun skal ekki í starfsemi sinni taka þátt í að varðveita, yfirfæra eða hagnýta eign eða breyta henni úr einu eignarformi í annað þegar vitneskja eða rökstuddur grunur er til staðar um að rekja megi uppruna eignar til refsiverðs verknaðar.

II. KAFLI

Hlutverk fjármálastofnana.

3. gr.

Við upphaf viðskiptasambands skal starfsmaður fjármálastofnunar krefjast þess af viðskiptamanni að hann sanni á sér deili með framvísun persónuskilríkja.

Einnig skal krefjast þess að viðskiptamaður framvísi persónuskilríkjum þegar hann á í viðskiptum með hærri fjárhæð en 1.100.000 kr. Ef fjárhæðin er ekki þekkt á þeim tíma er viðskiptin eiga sér stað eða viðskiptin fara fram í einni eða fleiri aðgerðum sem virðast tengjast hver annarri skal krefjast framvísunar persónuskilríkja um leið og vitneskja fæst um fjárhæðina og ljóst er að hún er hærri en að framan greinir.

Ef grunur leikur á að rekja megi uppruna eignar til refsiverðs verknaðar skal krefjast þess af viðskiptamanni að hann framvísi persónuskilríkjum þótt um sé að ræða viðskipti með lægri fjárhæð en skv. 2. mgr.

4. gr.

Þegar viðskiptaaðili er fjármálastofnun sem starfar innan Evrópska efnahagssvæðisins þarf ekki að krefjast persónuskilríkja skv. 3. gr. Það sama gildir þegar staðfest er að greiðsla fyrir viðskiptin verði færð til skuldar á viðskiptareikningi í nafni viðskiptaaðila í sambærilegri stofnun sem starfar innan Evrópska efnahagssvæðisins nema grunur leiki á að viðskiptin tengist refsiverðum verknaði.

5. gr.

Hafi starfsmaður fjármálastofnunar vitneskju eða ástæðu til að ætla að tiltekin viðskipti fari fram í þágu þriðja manns skal viðskiptamaður krafinn upplýsinga um hver sá þriðji maður er.

6. gr.

Fjármálastofnun skal varðveita ljósrit af persónuskilríkjum þeim sem krafist er skv. 3. gr. eða fullnægjandi upplýsingar úr þeim í a.m.k. fimm ár frá því að viðskiptum eða viðskiptasambandi lýkur.

7. gr.

Fjármálastofnun skal láta athuga gaumgæfilega öll viðskipti sem grunur leikur á að rekja megi til refsiverðs verknaðar og tilkynna ríkissaksóknara um viðskipti þar sem slík tengsl eru talin vera fyrir hendi. Samkvæmt beiðni ríkissaksóknara eða lögreglu, sem rannsakar peningaþvættismál, skal láta í té allar upplýsingar sem nauðsynlegar eru taldar vegna rannsóknarinnar.

Forðast skal viðskipti þegar fyrir hendi er vitneskja eða grunur um að rekja megi þau til refsiverðs verknaðar þar til ríkissaksóknara hefur verið tilkynnt um viðskiptin. Ef ekki er unnt að koma í veg fyrir viðskiptin eða stöðvun þeirra gæti hindrað lögsókn á hendur þeim sem hafa hagnað af viðskiptunum skal ríkissaksóknara tilkynnt um viðskiptin um leið og þau hafa farið fram.

8. gr.

Stjórnendur, starfsmenn og aðrir, sem vinna í þágu fjármálastofnunar, eru skyldir til að sjá til þess að viðskiptamaður eða annar utanaðkomandi aðili fái ekki frá stofnuninni vitneskju um að ríkissaksóknara hafi verið sendar upplýsingar skv. 7. gr. eða að rannsókn sé hafin vegna gruns um refsiverðan verknað.

9. gr.

Fjármálastofnun skal hafa innra eftirlit sem miðar að því að hindra að stofnunin sé notuð til viðskipta sem tengjast afbrotum. Í þeim tilgangi skal stofnunin m.a. sjá til þess að starfsmenn hljóti sérstaka þjálfun.

III. KAFLI

Ýmis ákvæði.

10. gr.

Fái bankaeftirlit Seðalbanka Íslands eða Tryggingaeftirlit í störfum sínum vitneskju um viðskipti sem tengjast refsiverðum verknaði eða upplýsingar um viðskipti sem grunur leikur á að tengist refsiverðum verknaði skal það tilkynnt til ríkissaksóknara.

11. gr.

Þegar stjórnandi eða starfsmaður fjármálastofnunar veitir ríkissaksóknara eða lögreglu upplýsingar í góðri trú samkvæmt lögum þessum telst það ekki brot á þagnarskyldu sem hann er bundinn samkvæmt lögum eða með öðrum hætti. Slík upplýsingagjöf leggur hvorki refsi- né skaðabótaábyrgð á herðar hlutaðeigandi stofnunum, stjórnendum þeirra eða starfsmönnum.

12. gr.

Fjárhæð skv. 2. mgr. 3. gr. skal bundin gengi evrópsku mynteiningarinnar ECU. Seðlabanki Íslands auglýsir fjárhæðina í Lögbirtingablaði, miðað við 1. janúar ár hvert.

13. gr.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

14. gr.

Brot á ákvæðum 3., 5., 6., 7., 8. og 9. gr. varða sektum. Vanræksla á að láta ríkissaksóknara eða lögreglu í té upplýsingar skv. 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. varðar einnig sektum.

Þegar brot er framið í starfsemi lögaðila má gera lögaðila sekt fyrir brot á lögum þessum án tillits til þess hvort sök verður sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðilans. Hafi fyrirsvarsmaður eða starfsmaður gerst sekur um brot á lögum þessum má einnig gera lögaðilanum sekt.

15. gr.

Lög þessi taka gildi um leið og samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið öðlast gildi að því er Ísland varðar. Ákvæði 9. gr. öðlast gildi sex mánuðum síðar.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Inngangur.

Á síðustu árum hafa ýmsar alþjóðlegar aðgerðir beinst að því að efla baráttu gegn peningaþvætti.

Á sviði refsiréttar er þar um að ræða samning Sameinuðu þjóðanna gegn ólöglegri verslun með fíkniefni og skynvilluefni sem samþykktur var í Vín 19. desember 1988 sem m.a. gerir kröfu til að þvætti peninga, sem fengnir eru fyrir ólöglega meðferð ávana- og fíkniefna, sé gert refsivert. Á vettvangi Evrópuráðsins var þetta samstarf útvíkkað með samningi frá 8. nóvember 1989 um þvætti á illa fengnu fé og um hald, leit og upptöku ávinnings af afbrotum en samkvæmt honum er alþjóðlegt samstarf ekki bundið við peningaþvætti vegna fíkniefnabrota heldur vegna allra refsiverðra brota.

Hvorugur samningurinn hefur verið fullgiltur af Íslands hálfu en Evrópuráðssamningurinn hefur verið undirritaður.

Á fjármálasviðinu hafa verið gerðar ýmsar alþjóðlegar ráðstafanir í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að fjármálastofnanir verði notaðar til peningaþvættis. Upphafið má rekja til ályktunar Evrópuráðsins frá 27. júní 1980, nr. R (80) 10, „on measures against the transfer and the safekeeping of funds of criminal origin“. Í desember 1988 samþykkti Basel-nefndin um bankaeftirlit, sem starfar á vegum „Bank of International Settlement“, meginreglur í þessu skyni. Á fundi leiðtoga sjö helstu iðnríkja heims í París í júlí 1989 var ákveðið að setja á stofn alþjóðlegan vinnuhóp til að vinna að aðgerðum til að koma í veg fyrir misnotkun á bönkum og öðrum fjármálastofnunum við að koma illa fengnu fé eiturlyfjasala í umferð (FATF - Financial Action Task Force on Money Laundering). Vinnuhópurinn hefur samið 40 tillögur um aðgerðir þátttökuríkja í baráttu gegn peningaþvætti. Ísland gekk til samstarfs við þennan hóp í september 1991. Með inngöngu skuldbatt Ísland sig til að samræma löggjöf og starfsreglur að tillögunum.

Hinn 10. júní 1991 samþykkti ráð Evrópubandalagsins tilskipun nr. 91/308 um ráðstafanir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvottar [sic]. Tilskipun þessi öðlast gildi 1. janúar 1993. Samkvæmt samningnum um Evrópskt efnahagssvæði er Ísland skuldbundið til að hafa lagað löggjöf sína að þessari gerð Evrópubandalagsins við gildistöku EES-samningsins.

Í framhaldi af því að Ísland hóf þátttöku í samstarfi innan FATF skipaði viðskiptaráðherra 7. október 1991 vinnuhóp til „að hrinda í framkvæmd tillögum alþjóðlegs starfshóps um aðgerðir til að koma í veg fyrir misnotkun á bönkum og öðrum fjármálastofnunum við að koma illa fengnu fé í umferð“. Í vinnuhópinn voru skipuð Unnur Gunnarsdóttir lögfræðingur, bankaeftirliti Seðlabanka Íslands, formaður, Tryggvi Axelsson deildarstjóri, viðskiptaráðuneyti, Þorsteinn A. Jónsson skrifstofustjóri, dóms- og kirkjumálaráðuneyti, og Ólafur Örn Ingólfsson, framkvæmdastjóri Sambands íslenskra viðskiptabanka. Tryggvi Axelsson lét af störfum í vinnuhópnum um miðjan apríl 1992. Sæti hans tók Páll Ásgrímsson lögfræðingur, viðskiptaráðuneyti.

Framangreindum starfshópi var síðar falið að semja frumvarp til að laga íslenska löggjöf að framangreindri tilskipun ráðs Evrópubandalagsins frá 10. júní 1991 og er frumvarpið samið af honum.

II.

Peningaþvætti.

A. Orðið peningaþvætti.

Hugtakið peningaþvætti er nýyrði sem er ætlað að ná yfir það sem á ensku nefnist „Money Laundering“. Leitast var við að ákveða fyrirbærinu sértækt heiti og að heitið fæli í sér athöfn sem menn vildu almennt ekki vera bendlaðir við. Unnið var að hugtakasmíðinni, m.a. í samvinnu við íslenskufræðinga Íslenskrar málstöðvar. Nefna má sem dæmi um önnur hugtök sem rædd voru: hvítþvott fjármuna, vöskun, peningaþvott, fóðrun á illa fengnu fé og hreinsun.

Hugtakið peningaþvætti varð ofan á fyrir þá kosti m.a. að það gefur möguleika á notkun sagnorðsins að þvætta og gerendaheitisins þvættir. Það má nota hvort heldur er með forskeytinu peninga- eða án þess eða með öðrum forskeytum. Sögnin að þvætta þekktist í fornu máli og merkti að þvo eða þvæla. Sú merking þykir góð lýsing á þeim verknaði sem gera á refsiverðan. Þá er hugtakið gott þegar þýða á úr erlendum málum sem varða þessi atriði og má þar til nefna heitið á áðurnefndum Evrópuráðssamningi frá 1989 sem heitir á ensku „Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds of Crime“.

B. Hvað er peningaþvætti?

Peningaþvætti er hugtak sem ekki hefur verið skilgreint í íslenskum rétti.

Í tilskipun EB um aðgerðir gegn peningaþvætti er hugtakið skilgreint með eftirfarandi hætti:

- Ummyndun eða yfirfærsla á eignum þegar vitað er að slíkar eignir eru til komnar vegna afbrota eða vegna þátttöku í slíkri starfsemi í þeim tilgangi að hylma yfir eða leyna ólögmætum uppruna eignarinnar eða aðstoð við hvern þann, sem á þátt í slíkri starfsemi, í að sneiða hjá lögfylgjum athafna sinna,

- yfirhylming eða launung að því er varðar raunverulegt eðli, uppruna, staðsetningu, ráðstöfun, flutning, réttindi yfir eða eignarrétt eigna þegar vitað er að slík eign er til komin vegna afbrota eða þátttöku í slíkri starfsemi,

- öflun, umráð eða notkun eignar þegar vitað er við móttöku að slík eign er til komin vegna afbrota eða þátttöku í slíkri starfsemi,

- þátttaka í, samtök um, tilraunir til, liðveisla, hvatning, fyrirgreiðsla eða ráðgjöf við framningu sérhverra þeirra athafna sem nefndar eru í undanfarandi málsgreinum.

Í tilskipuninni er miðað við að um ásetning sé að ræða.

Tilskipunin miðar við að þau „afbrot“, sem falla undir hana, séu þau sömu og tilgreind eru í a-lið 1. mgr. 3. gr. í Vínarsamningnum frá 1988. Aðildarríkjunum er þar að auki látið eftir að skilgreina hvaða aðrir refsiverðir verknaðir geti fallið undir tilskipunina. Í inngangi að tilskipuninni kemur fram að peningaþvætti á sér ekki einungis stað í tengslum við ágóða af fíkniefnaviðskiptum heldur einnig ágóða af annarri afbrotastarfsemi, t.d. skipulögðum afbrotum (mafíustarfsemi) og hryðjuverkum, og því sé mikilvægt að aðildarríkin láti ákvæði tilskipunarinnar einnig ná til ágóða af slíkri brotastarfsemi.

Í frumvarpinu er ekki skilgreint hvað átt er við með peningaþvætti heldur er í 2. gr. því almennt lýst hvernig hætta er á að fjármálastofnanir geti verið notaðar til að þvætta peninga en jafnframt er vísað til refsilöggjafarinnar varðandi það um hvaða refsiverða verknaði geti verið að ræða. Ekki er talið þjóna tilgangi að skilgreina í þessum lögum um hvaða refsiverða verknaði geti verið að ræða, m.a. vegna þess að í ýmsum tilvikum getur verið erfitt að meta hvort um sé að ræða viðskipti sem falli undir peningaþvætti, enda er ekki tilgangurinn að einstakir starfsmenn fjármálastofnana meti frá hvaða refsiverða verknaði viðskipti stafi. Slíkt mat krefst lögfræðiþekkingar og fellur fyrir utan þær skyldur og hlutverk sem starfsmenn fjármálastofnana eiga að sinna.

Í framhaldi af framlagningu frumvarps þessa verður á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytis lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum þar sem lagt verður til að refsiákvæði, eins og Vínarsamningurinn gerir ráð fyrir, verði lögleitt.

III.

Tilskipun EB um peningaþvætti.

Tilgangurinn með tilskipun ráðs Evrópubandalagsins um peningaþvætti er að samræma aðgerðir aðildarríkjanna til að reyna að koma í veg fyrir að fjármálastofnanir verði notaðar til að þvætta ábata af brotastarfsemi og að hindra að aukið frelsi í fjármagnsflutningum og rétti til að veita fjármálaþjónustu, sem hið óskipta fjármálasvæði felur í sér, verði notað til peningaþvættis. Ef fjármálastofnanir eru notaðar til að þvætta ágóða af brotastarfsemi getur það dregið úr festu og stöðugleika viðkomandi stofnunar og trúverðugleika fjármálakerfisins í heild og það þannig glatað trausti almennings.

Ákvæði tilskipunarinnar eru lágmarkskröfur. Það þýðir að einstök ríki geta sett strangari reglur en fram koma í tilskipuninni. Strangari reglur mega þó ekki hafa í för með sér mismunun.

Ákvæði tilskipunarinnar taka til lána- og fjármálastofnana eins og þær eru skilgreindar í tilskipuninni. Fjármálastofnunum er gert skylt að kanna hver viðskiptaaðilinn sé í reynd og einnig að kanna og tilkynna um viðskipti þegar grunur leikur á að um peningaþvætti sé að ræða. Til þess að sinna þessum skyldum skulu fjármálastofnanir setja reglur um innra eftirlit og gera aðrar nauðsynlegar ráðstafanir til að kynna starfsmönnum hennar hvernig varast eigi að fjármálastofnanir verði notaðar til peningaþvættis.

Samkvæmt tilskipuninni skal tryggt að upplýsingar, sem fjármálastofnun gefur í góðri trú, skuli ekki teljast brot á ákvæðum um þagnarskyldu og feli því ekki í sér neina ábyrgð fyrir viðkomandi stofnun eða starfsmenn hennar. Þá skal tryggt að hægt verði að láta ákvæði tilskipunarinnar gilda einnig um önnur fyrirtæki eða starfsgreinar, að hluta eða í heild, sem líkleg eru vegna starfsemi sinnar til að verða notuð til að þvætta peninga.

Hvert aðildarríki skal tryggja að farið sé eftir ákvæðum tilskipunarinnar og í þeim tilgangi setja refsiákvæði.

IV.

Almennt um frumvarpið.

Frumvarpið byggir á ákvæðum tilskipunar Evrópubandalagsins sem fyrr er getið og gildir um fjármálastofnanir eins og þær eru skilgreindar í 1. gr. Eins og áður er komið fram er peningaþvætti ekki skilgreint í íslenskum rétti. Frumvarpið byggir því á að aðgerðir og viðbrögð starfsmanna fjármálastofnana miðist við viðskipti sem grunur leikur á að falli almennt undir refsilöggjöfina.

Til að fyrirbyggja að fjármálastofnanir verði notaðar til að þvætta peninga er lagt til að þær komi á innra eftirliti og veiti starfsmönnum sérstaka þjálfun til að greina þau viðskipti þar sem um peningaþvætti getur verið að ræða.

Þá er lagt til að í upphafi viðskiptasambands verði viðskiptamanni gert skylt að sanna á sér deili með framvísun persónuskilríkja. Krafa um framvísun skilríkja gildir einnig þegar um er að ræða viðskipti með hærri fjárhæð en 1.100.000 kr.

Þegar grunur leikur á að viðskipti megi rekja til refsiverðs verknaðar skal fjármálastofnun rannsaka viðkomandi viðskipti nánar og jafnframt er lagt til að slík viðskipti verði tilkynnt til ríkissaksóknara. Þegar upplýsingar eru gefnar í góðri trú samkvæmt ákvæðum laganna telst það ekki brot á þagnarskyldu viðkomandi starfsmanna.

Lagt er til að fyrir brot á skyldum samkvæmt lögunum verði refsað með sektum og að heimilt verði þegar brot er framið í starfsemi lögaðila að sekta lögaðilann hvort heldur er ásamt viðkomandi starfsmanni eða eingöngu lögaðilann án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á starfsmann lögaðila eða ekki.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Ákvæðið ákvarðar til hvaða aðila frumvarpið nær til. Samkvæmt 1. gr. tilskipunar Evrópubandalagsins um aðgerðir gegn peningaþvotti [sic] skal það gilda um lána- og fjármálastofnanir eins og þær eru skilgreindar í 1. gr. tilskipunar 77/780/EBE, sbr. tilskipun 89/646/EBE og 2.–12. og 14. atriði í skránni í viðauka við tilskipun 89/646/EBE, vátryggingafélög sem hafa starfsleyfi samkvæmt tilskipun 79/267/EBE, sbr. tilskipun 90/619/EBE (líftryggingafélög), og útibú fjármálastofnana sem staðsett eru innan bandalagsins en hafa aðalstöðvar utan þess. Þau fyrirtæki og stofnanir, sem 1. gr. tiltekur, teljast svara til þeirra stofnana sem framangreindar tilskipanir fjalla um og starfa hér á landi.

Í frumvarpinu er lagt til að samheitið fjármálastofnun verði notað yfir þau fyrirtæki og stofnanir sem falla undir ákvæði þess. Með þessu er ekki verið að skilgreina hugtakið almennt í þessum lögum, þannig að hafi fordæmisgildi við notkun þess í öðru samhengi. Vakin skal athygli á því að í frumvarpi til laga um Seðlabanka Íslands, sem nú er til meðferðar á Alþingi, er hugtakið fjármálastofnun notað, t.d. í 27. gr. Í athugasemdum með 27. gr. þess frumvarps er leitast við að skilgreina hugtakið og fer sú skilgreining ekki í öllum atriðum saman við skilgreininguna sem notuð er hér.

Í frumvarpinu er lagt til að ákvæði þess gildi einnig um líftryggingafélög og séreignalífeyrissjóði en ekki almennt um vátryggingafélög og lífeyrissjóði og er það gert í samræmi við lágmarkskröfur tilskipunarinnar sem fyrr er nefnd.

Varðandi útibú erlendra fjármálastofnana er rétt að vekja athygli á því að sé um að ræða útibú stofnunar, sem hefur höfuðstöðvar í einhverju aðildarríkja Evrópska efnahagssvæðisins, er gengið út frá því að fjármálastofnunin þurfi að hlíta sams konar skyldum og frumvarp þetta leggur á fjármálastofnanir, en sé hins vegar um að ræða útibú fjármálastofnunar sem hefur höfuðstöðvar í ríki utan EES þarf slík stofnun starfsleyfi hér á landi sem m.a. gerir kröfu til að viðkomandi útibú fullnægi ákvæðum laga þessara.

Í 2. mgr. er lagt til að ákvæði 7. og 8. gr. frumvarpsins um tilkynningar að eigin frumkvæði til ríkissaksóknara, um upplýsingagjöf til lögreglu, sem rannsakar peningaþvættismál, og skyldu til að veita viðskiptamanni eða öðrum utanaðkomandi aðila ekki upplýsingar um að ríkissaksóknara hafi verið tilkynnt um grunsemdir eða að rannsókn sé hafin nái einnig til annarra aðila sem líklegir eru taldir til að verða notaðir til að þvætta peninga. Lagt er til að ráðherra ákveði í reglugerð til hvaða aðila ákvæðin skuli ná. Reynsla annarra þjóða hefur sýnt að starfsstéttir eins og lögmenn, löggiltir endurskoðendur, fasteigna- og bílasalar og listmunauppbjóðendur koma helst til skoðunar. Þessar starfsstéttir eiga það sameiginlegt að í starfa þeirra getur falist að fara með háar fjárhæðir í umboði skjólstæðinga sinna eða þær eru í aðstöðu til að fylgjast með viðskiptum annarra. Þetta ákvæði er sett í frumvarpið í samræmi við ákvæði áðurnefndrar tilskipunar.

Um 2. gr.

Í 2. gr. er að finna þá meginreglu að fjármálastofnanir skuli ekki af ásetningi taka þátt í peningaþvætti. Í ákvæðinu er því almennt lýst hvernig hætta er á að fjármálastofnanir geti verið notaðar til að þvætta peninga.

Í tilskipun EB er hugtakið eign skilgreint svo: eignir af öllu tagi, hvort sem þær eru áþreifanlegar eða óáþreifanlegar, lausafjármunir eða fasteignir, rekstrarfjármunir eða óefnislegar eignir, lagaskjöl eða skjöl sem sanna eign eða réttindi sem tengjast slíkum eignum.

Um 3. gr.

Lagt er til að starfsmaður fjármálastofnunar krefjist þess af viðskiptaaðila að hann sanni á sér deili með framvísun persónuskilríkja við upphaf viðskiptasambands. Ákvæðið á jafnt við um einstaklinga og lögaðila. Með persónuskilríkjum er átt við hvert það skjal sem sannar deili á viðskiptavini og skrá má upplýsingar úr eða varðveita í samræmi við 5. gr. Í flestum tilvikum yrði um að ræða persónuskilríki með mynd sem gefin eru út af opinberum aðilum, svo sem vegabréf, nafnskírteini eða ökuskírteini.

Bankaviðskipti og önnur viðskipti fjármálastofnana fara í æ ríkara mæli fram vélrænt, þ.e. án þess að starfsmaður viðkomandi fjármálastofnunar og viðskiptamaðurinn ræðist við augliti til auglitis. Krafa ákvæðisins um staðfestingu á því hver viðskiptamaður er á jafnt við um þessi tilvik, en fjármálastofnanirnar verða að meta það eftir aðstæðum hverju sinni með hvaða hætti þær fá fram upplýsingarnar.

Með orðunum upphaf viðskiptasambands er átt við að á þeim tíma, sem viðskipti hefjast, sé fyrirsjáalegt að samband aðilanna muni halda áfram. Öll viðskipti, sem í eðli sínu eru viðvarandi, falla undir þetta, svo sem stofnun bankareiknings, fjárvörslureiknings, leiga á geymsluhólfi eða líftryggingasamningur. Hér býr að baki hugmyndin um að fjármálastofnanir geti lagt fram til rannsóknar á peningaþvættismáli skjalfestar upplýsingar um fasta viðskiptaaðila sína. Starfsmenn fjármálastofnana skulu annaðhvort skrá upplýsingar úr skilríkjunum eða varðveita ljósrit þeirra skv. 5. gr. frumvarpsins.

2. mgr. á við um viðskipti annarra en fastra viðskiptaaðila skv. 1. mgr. Ákvæðið tekur til einstakra viðskiptagerninga sem á þeim tíma, sem viðskiptin gerast, leiða ekki til áframhaldandi sambands aðilanna. Dæmi um þetta er þegar maður fer í banka til að kaupa eða selja gjaldeyri eða selur verðbréf öðru hverju en hefur ekki reikning við bankann.

Samkvæmt 3. mgr. skal alltaf krefjast skilríkja af viðskiptaaðila sem ekki er fastur viðskiptavinur ef starfsmenn fjármálastofnunar grunar að uppruna eignar megi rekja til refsiverðs verknaðar. Hér er ekki gerð krafa um að starfsmenn myndi sér skoðun á því hvers kyns afbrot gæti verið um að ræða. Slíkt krefðist sérþekkingar á refsilöggjöf sem ekki er ætlunin að leggja á starfsmenn fjármálastofnana að afla sér.

Um 4. gr.

Ekki er talin þörf á að starfsmenn fjármálastofnana krefjist skilríkja skv. 3. gr. þegar viðskiptaaðilinn er fjármálastofnun sem hlíta þarf sambærilegum kröfum um öryggisráðstafanir og samvinnu við lögregluyfirvöld, en gengið er út frá því að svo sé um allar fjármálastofnanir sem fengið hafa starfsleyfi í aðildarríki Evrópsks efnahagssvæðis.

Það sama á við þegar fjármálastofnun berst beiðni um tiltekna þjónustu við fastan viðskiptaaðila annarrar fjármálastofnunar sem hefur sömu skyldur varðandi skráningu viðskiptamanna sinna. Í framkvæmd mun helst reyna á þetta ákvæði þegar einhver sem ekki er fastur viðskiptamaður fjármálastofnunar greiðir með tékka eða debetkorti. Í þeim tilvikum er litið svo á að viðkomandi fjármálastofnun geti treyst því að viðskiptamaðurinn hafi sýnt fram á það hver hann er með framvísun persónuskilríkja þegar tékkareikningurinn var opnaður eða samningur um debetkort gerður. Undanþágan gildir að sjálfsögðu ekki ef starfsmenn fjármálastofnunar hafa ástæðu til að ætla að viðskiptin tengist refsiverðum verknaði.

Í tilskipun EB er einungis gert ráð fyrir að sú undanþága, sem í 4. gr. er lagt til að gildi um framvísun persónuskilríkja, taki til nánar tiltekinna líftryggingasamninga og lífeyrissjóðssamninga. Talin var ástæða til þess að útvíkka þessa undanþágu hér á landi þannig að hún taki til viðskipta almennt, en það á sér hliðstæðu í dönsku og sænsku frumvarpi um sama efni.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að hafi starfsmaður fjármálastofnunar vitneskju eða ástæðu til að ætla að tiltekin viðskipti fari fram í þágu þriðja manns skuli viðskiptamaðurinn krafinn upplýsinga um hver sá þriðji maður sé. Neiti viðsemjandinn að svara slíkri spurningu mundi það teljast grunsamlegt og í flestum tilvikum vera tilefni til tilkynningar til ríkissaksóknara.

Um 6. gr.

Lagt er til að fjármálastofnunum sé gert skylt að varðveita ljósrit persónuskilríkja sem krafist er skv. 3. gr. eða fullnægjandi upplýsingar úr þeim í a.m.k. fimm ár frá því að eintökum viðskiptum eða föstu viðskiptasambandi lýkur. Nauðsynlegt er að upplýsingarnar verði aðgengilegar með þeim hætti að þær megi leggja fram sem sönnunargagn í opinberu máli. Gert er ráð fyrir að viðskiptaráðherra ákveði nánar í reglugerð, sbr. 13. gr., með hvaða hætti varðveisla skal vera og hvað teljist fullnægjandi upplýsingar. Gera má ráð fyrir að skrá þurfi, t.d. í tölvu, fullt nafn viðkomandi viðskiptavinar, kennitölu og staðfestingu starfsmanns á að hann hafi skoðað persónuskilríki, hvaða persónuskilríkjum var framvísað og númer þeirra.

Samkvæmt tilskipun EB er jafnframt gerð krafa um að varðveitt séu í sama tilgangi og jafnlengi, sönnunargögn og skráningargögn um öll viðskipti. Hér er ekki lagt til að þetta ákvæði verði lögleitt með þessum hætti því talið er að 9. gr. laga nr. 51/1968, um bókhald, sbr. 16. gr. sömu laga, leiði til að þessari kröfu sé þegar fullnægt hér á landi.

Um 7. gr.

Í 1. mgr er lagt til að sú skylda hvíli á stjórnendum og starfsmönnum fjármálastofnana að öll viðskipti, sem vekja grun um að þau megi rekja til refsiverðs verknaðar, verði athuguð gaumgæfilega með það í huga hvort tilkynna skuli um þau til ríkissaksóknara eða ekki. Fjármálaviðskipti fara nú orðið fram að miklu leyti „elektrónískt“ og er því nánast ógerlegt að athuga sérstaklega hvern einstakan viðskiptagerning um leið eða áður en hann er gerður. Í framkvæmd snýst þetta í slíkum tilvikum um að rannsaka viðskipti sem þegar hafa farið fram. Slík athugun getur leitt í ljós samband á milli ólíkra viðskiptaaðgerða sem hver um sig sýnist eðlileg og leiðir til þeirrar ályktunar að viðskiptin í heild gætu stafað frá refsiverðum verknaði og því beri fjármálastofnunum að tilkynna um þau til ríkissaksóknara.

Hér er ekki gerð krafa um að starfsmenn myndi sér skoðun á því hvers konar afbrot liggur að baki peningaþvætti. Tilkynningarskyldan er fyrir hendi í öllum tilvikum þegar grunur leikur á að viðskipti megi rekja til refsiverðs verknaðar. Gert er ráð fyrir að viðskiptaráðherra muni ákveða nánar í reglugerð með hvaða hætti slíkar tilkynningar skuli vera og gefa leiðbeiningar um að hvaða atriðum beri að hyggja við mat á óvenjulegum og grunsamlegum viðskiptum.

Í 1. mgr. er jafnframt lagt til að fjármálastofnanir veiti lögreglu, sem rannsakar peningaþvættismál, allar upplýsingar sem hún eða ríkissaksóknari óskar eftir. Efni ákvæðis þessa er nýmæli. Samkvæmt gildandi rétti þarf dómsúrskurð til að aflétta bankaleynd vegna rannsóknar opinbers máls. Ákvæðið leiðir þó ekki til breyttrar framkvæmdar nema þegar um rannsókn peningaþvættismáls er að ræða.

Í síðasta málslið 1. mgr. 7. gr. segir að láta skuli í té allar upplýsingar, sem nauðsynlegar eru taldar, vegna rannsóknarinnar. Ætlunin er að skírskota til þeirrar aðstöðu sem gæti komið upp að ákvörðun um hvað teljist nauðsynlegar upplýsingar verði tekin sameiginlega af lögreglu og starfsmanni fjármálastofnunar. Þetta gerist þegar sérþekking starfsmanns fjármálastofnunar verður lögreglu, sem rannsakar peningaþvættismál, til leiðbeiningar um hvaða upplýsinga ástæða er til að óska eftir. Það verður þá ávallt endanleg ákvörðun rannsóknaraðila hvaða upplýsingar eru taldar nauðsynlegar í þágu rannsóknar.

2. mgr. þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Samkvæmt ákvæðinu er lögð sú skylda á stjórnendur, starfsmenn og aðra sem vinna í þágu fjarmálastofnunar að segja ekki frá því að tilkynning um grunsemdir hafi verið send ríkissaksóknara eða að rannsókn sé hafin vegna gruns um refsiverðan verknað. Með „aðrir sem vinna í þágu fjármálastofnunar“ er t.d. átt við löggilta endurskoðendur fjármálastofnunar. Þagnarskyldan gildir bæði gagnvart hinum grunaða viðskiptamanni og öllum utanaðkomandi aðilum. Athuga skal að eftirlitsaðilar skv. 10. gr. teljast ekki utanaðkomandi aðilar í þessu sambandi.

Um 9. gr.

Ákvæðið skyldar fjármálastofnanir til að hafa innra eftirlit sem miði að því að hindra að stofnunin sé notuð til viðskipta sem tengjast afbrotum. Slíkt innra eftirlit gæti m.a. falist í því að fjármálastofnun útnefni sérstakan starfsmann meðal stjórnenda stofnunarinnar sem beri ábyrgð á því hvernig lögum þessum verði framfylgt innan hennar. Eðlilegt er að slíkur starfsmaður hafi með höndum ákvarðanir um það í hvaða tilvikum tilkynning verður send ríkissaksóknara.

Fjármálastofnun skal sjá til þess að starfsmenn hennar þekki þær kröfur sem gerðar eru til þeirra með þessum lögum og hver viðurlögin eru ef þau eru brotin. Það er hverri fjármálastofnun í sjálfsvald sett hvernig hún stendur að fræðslu og þjálfun starfsmanna sinna, en þó er gert ráð fyrir að ráðherra setji í reglugerð ákveðin lágmarksatriði hvað þetta varðar.

Um 10. gr.

Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands og Tryggingaeftirlitið hafa sömu skyldur og fjármálastofnanirnar um að gera ríkissaksóknara viðvart komist starfsmenn þeirra að einhverju sem bent getur til refsiverðs verknaðar. Í þessari kröfu felst jafnframt skylda eftirlitsaðilanna til að kanna sérstaklega sem lið í reglubundnu eftirliti hvernig innra eftirliti er háttað skv. 9. gr.

Um 11. gr.

Lagafrumvarp þetta afléttir lögbundinni þagnarskyldu samkvæmt almennum ákvæðum í þeim tilvikum sem frumvarpið tilgreinir. Þá felst í ákvæðinu að samningur um þagnarskyldu getur aldrei komið í veg fyrir skyldu til að veita ríkissaksóknara og lögreglu upplýsingar samkvæmt frumvarpinu. Þetta á jafnt við um fjármálastofnanir og aðra aðila skv. 2. mgr. 1. gr., stjórnendur þeirra og starfsmenn.

Um 12. gr.

Fjárhæðinni skv. 2. mgr. 3. gr. er ætlað að samsvara 15.000 ECU á hverjum tíma, en það eru lágmarkskröfur samkvæmt tilskipun EB. Lagt er til að fjárhæðin taki breytingum einu sinni á ári og er Seðlabanka Íslands falið að ákvarða hana og auglýsa í Lögbirtingablaði.

Um 13. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 14. gr.

Í tilskipun EB nr. 91/308 eru ákvæði um að aðildarríkin setji í lög refsiákvæði til að tryggja að farið verði eftir ákvæðum hennar.

Í greininni er lagt til að það varði sektum að uppfylla ekki þær skyldur sem frumvarpið kveður á um. Í 2. mgr. er lagt til að lögfest verði ákvæði um hlutræna refsiábyrgð lögaðila þar sem það á við. Í þessu tilfelli þykir slíkt eðlilegt til að hvetja lögaðila til að sjá til þess að starfsmenn hans uppfylli þær skyldur sem frumvarpið leggur á þá.

Um 15. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um aðgerðir gegn peningaþvætti.

Með frumvarpi þessu er verið að laga íslensk lög að lögum annarra þjóða til að koma í veg fyrir að fjármálastofnanir verði notaðar til að dylja slóð fjármuna sem fengnir eru með ólöglegum hætti. Er hér um alþjóðlegt samstarf að ræða sem ekki aðeins nær til ríkja Evrópuráðsins heldur til flestra iðnríkja heims.

Ekki verður séð að samþykkt frumvarpsins hafi í för með sér meiri háttar bein útgjöld fyrir ríkissjóð. Eftirlitsskylda bankastofnana mun aukast og sömuleiðis eftirlitsumfang bankaeftirlits Seðlabanka Íslands svo og Tryggingaeftirlits. Tvær hinar síðarnefndu stofnanir eru ekki kostaðar beint af ríkissjóði. Bankaeftirlitið er kostað af Seðlabanka Íslands og kostnaður við það kemur niður á rekstrarafgangi bankans og því á hlut ríkissjóðs í þeim afgangi. Í fjárlögum er ætlast til að Tryggingaeftirlitið sé kostað að fullu af sértekjum og skili auk þess nokkrum afgangi þannig að ekki er búist við að frumvarp þetta skapi ríkissjóði fjárskuldbindingar á þeim vettvangi.