Orkuveita Reykjavíkur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 205

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. 2. mgr. orðast svo:

Hver eigandi um sig ber einfalda hlutfallslega fjárhagsábyrgð á lánaskuldbindingum Orkuveitu Reykjavíkur í réttu hlutfalli við eignarhluta hans í fyrirtækinu. Ábyrgð eigenda nær ekki til annarra skuldbindinga fyrirtækisins. Ábyrgð eigenda skal ekki nema hærra hlutfalli en 80% af lánsfjárþörf verkefnis sem veitt er eigendaábyrgð. Orkuveitu Reykjavíkur er heimilt, án samþykkis eigenda hverju sinni, að taka lán til rekstrarþarfa fyrirtækisins og að taka ábyrgð á greiðslum í sama skyni. Aðrar nýjar lántökur, sem njóta skulu ábyrgðar eigenda, eru háðar samþykki þeirra.

b. Á eftir 2. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Orkuveita Reykjavíkur greiðir eigendum sínum árlegt ábyrgðargjald af þeim lánaskuldbindingum sem ábyrgð eigenda er á. Vegna lána til samkeppnisstarfsemi fyrirtækisins skal ábyrgðargjald svara að fullu til þeirrar ívilnunar sem fyrirtækið nýtur, á grunni ábyrgðar eigenda, í formi hagstæðari lánskjara umfram þau kjör sem almennt bjóðast á markaði án ábyrgðar. Ábyrgðargjald það sem Orkuveita Reykjavíkur greiðir skal ákveðið á grundvelli mats óháðs aðila á lánakjörum með og án ábyrgðar eigenda og skal gjaldið reiknað af höfuðstól gjaldskyldra skuldbindinga.

Ákvæði laga um gjaldþrotaskipti, greiðslustöðvun og nauðasamninga, eins og þau eru á hverjum tíma, gilda um Orkuveitu Reykjavíkur. Ábyrgð eigenda Orkuveitu Reykjavíkur verður ekki virk fyrr en að loknum gjaldþrotaskiptum fyrirtækisins.

2. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Reykjavíkurborg, Akraneskaupstaður og Borgarbyggð bera áfram, hvert um sig gagnvart kröfuhöfum, ótakmarkaða ábyrgð á þeim lánaskuldbindingum sem sveitarfélögin hafa stofnað til fyrir stofnun sameignarfyrirtækisins Orkuveitu Reykjavíkur 1. janúar 2002.

Ábyrgðir eigenda á lánaskuldbindingum, svo og skuldbindingum samkvæmt langtímarafmagnssamningum Orkuveitu Reykjavíkur við stóriðjufyrirtæki, sem stofnað hefur verið til fyrir gildistöku laga þessara halda gildi sínu eins og til þeirra er stofnað þar til þær eru að fullu efndar. Greiða ber árlega ábyrgðargjald, sbr. 1. gr., af þeim lánaskuldbindingum, svo og þar sem um er að ræða ábyrgð á skuldbindingum samkvæmt rafmagnssamningum Orkuveitu Reykjavíkur við stóriðjufyrirtæki, frá og með gildistöku laga þessara.

3. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2011.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, í kjölfar ákvörðunar Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA), dags. 8. júlí 2009, í tengslum við rannsókn stofnunarinnar á fyrirkomulagi eigendaábyrgða Orkuveitu Reykjavíkur og Landsvirkjunar.

Á ríkisstjórnarfundi 30. júní 2009 var samþykkt að bregðast við ákvörðun ESA með þeim hætti að leggja fram frumvörp til laga sem komi til móts við athugasemdir ESA við núverandi fyrirkomulag eigendaábyrgða Landsvirkjunar og Orkuveitu Reykjavíkur. Í kjölfar þeirrar ákvörðunar voru unnin þrjú frumvörp til laga, þ.e. frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 42/1983, um Landsvirkjun, frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, og frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur. Undanfarið ár hafa drög að þessum frumvörpum verið til skoðunar hjá ESA og er þeirri skoðun nú lokið og frumvörpin því tilbúin til framlagningar á Alþingi.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í ákvörðun ESA, dags. 8. júlí 2009, kemur fram hin efnislega niðurstaða að sú ótakmarkaða eigendaábyrgð sem Landsvirkjun og Orkuveita Reykjavíkur njóta, í gegnum eignarhald fyrirtækjanna, sé ekki í samræmi við ákvæði EES-samningsins um ríkisaðstoð. Hins vegar kemur fram í ákvörðuninni að ESA lítur svo á að heimilt sé að veita ríkisábyrgð (ábyrgð eigenda í tilviki Orkuveitu Reykjavíkur) vegna lánaskuldbindinga viðkomandi fyrirtækja, að því gefnu að greitt sé hæfilegt ábyrgðargjald fyrir. Í dag greiða fyrirtækin 0,25% ábyrgðargjald af þeim lánum sem eigendaábyrgð er á.

Ákvörðun ESA frá 8. júlí 2009 var í formi tilmæla („appropriate measures“) til íslenskra stjórnvalda um að grípa til nauðsynlegra ráðstafana þannig að fyrirkomulag eigendaábyrgða Landsvirkjunar og Orkuveitu Reykjavíkur verði í samræmi við skuldbindingar Íslands að EES-samningnum. Áður hafði ESA beint sams konar tilmælum til norskra stjórnvalda vegna sambærilegra mála.

3. Meginefni frumvarpsins.

Markmið frumvarps þess sem hér er lagt fram er að gera nauðsynlegar breytingar á lögum nr. 139/2001, í kjölfar tilmæla ESA, og tryggja að ábyrgðir eigenda Orkuveitu Reykjavíkur séu í samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins. Í þeirri breytingu felst að ábyrgðin sé ekki ótakmörkuð, hún nái eingöngu til lánaskuldbindinga og að fyrir hana sé greitt hæfilegt ábyrgðargjald.

Samhliða frumvarpi þessu eru lögð fram frumvörp til laga um breytingu á lögum nr. 42/1983, um Landsvirkjun, og lögum nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, þar sem lagðar eru til sams konar breytingar hvað varðar ríkisábyrgð þá sem Landsvirkjun nýtur.

Í kjölfar ákvörðunar ESA var fenginn óháður aðili til að meta hvað telst vera hæfilegt ábyrgðargjald vegna þeirra ábyrgða eigenda sem eru á lánum Orkuveitu Reykjavíkur. Var það gert með samanburði á lánskjörum með og án ábyrgðar eigenda. Liggur úttekt hins óháða aðila fyrir eins og nánar er gerð grein fyrir hér í almennum athugasemdum.

Í frumvarpinu er lagt til að í bráðabirgðaákvæði verði kveðið á um að ábyrgðir eigenda Orkuveitu Reykjavíkur á lánaskuldbindingum, svo og skuldbindingum samkvæmt rafmagnssamningum við stóriðjufyrirtæki, sem stofnað hefur verið til fyrir gildistöku laganna haldi gildi sínu eins og til þeirra er stofnað þar til þær eru að fullu efndar. Verði frumvarpið að lögum mun það því ekki hafa áhrif á núgildandi lánaskuldbindingar fyrirtækisins nema að því leyti að fyrir þær verður greitt hærra ábyrgðargjald, frá og með gildistöku laganna.

4. Samráð og mat á áhrifum.

Við gerð og undirbúning frumvarpsins var haft samráð við Orkuveitu Reykjavíkur, Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) og fjármálaráðuneytið. Var farið yfir drög að frumvarpinu á sameiginlegum fundum og aðilum gefinn kostur á að koma að athugasemdum og ábendingum.

Frumvarpið hefur fyrst og fremst áhrif á Orkuveitu Reykjavíkur og eigendur þess fyrirtækis. Síðar í greinargerð þessari er fjallað um núverandi lánaskuldbindingar Orkuveitu Reykjavíkur en fyrir þær mun fyrirtækið þurfa að greiða hærra ábyrgðargjald en áður. Að sama skapi verður eigendaábyrgð sú sem fyrirtækið nýtur ekki lengur ótakmörkuð. Um áhrif frumvarpsins á ríkissjóðs vísast til meðfylgjandi kostnaðarumsagnar um frumvarpið.

5. Ákvæði EES-samningsins um ríkisaðstoð.

Í 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins kemur fram sú meginregla að hvers kyns aðstoð, sem aðildarríki EB eða EFTA-ríki veitir eða veitt er af ríkisfjármunum og raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara, sé ósamrýmanleg framkvæmd samningsins að því leyti sem hún hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila. Í 2. og 3. mgr. 61. gr. er að finna undanþágur frá þessu að því er varðar aðstoð sem talin er samrýmast framkvæmd samningsins annars vegar og hins vegar aðstoð sem getur talist samrýmanleg framkvæmd hans að tilteknum skilyrðum uppfylltum.

Til ríkisaðstoðar teljast bæði bein fjárframlög, sem og lán og ábyrgðir. Í leiðbeinandi reglum ESA um ríkisaðstoð er sérstaklega fjallað um ríkisábyrgðir. Ríkisábyrgð gefur lántakanda möguleika á að ná betri lánskjörum en almennt bjóðast á fjármálamörkuðum, t.d. hvað varðar vexti eða tryggingar. Almennt er gert ráð fyrir að ríki krefjist endurgjalds fyrir það að taka á sig áhættu vegna lántökunnar, í formi hæfilegs ríkisábyrgðargjalds. Endurspegli slíkt endurgjald ekki hag lántakanda af ábyrgðinni er það talið fela í sér ríkisaðstoð. Þá feli undanþágur frá lögum um gjaldþrotaskipti í sér ótakmarkaða ábyrgð, bæði að umfangi, tíma og fjárhæð, að svo miklu leyti sem hún jafngildir ábyrgð á öllum skuldbindingum og veiti fyrirtækjum möguleika á að ná hagstæðari kjörum, einkum á lánamörkuðum.

6. Ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá 8. júlí 2009.

Á árinu 2002 hófst rannsókn ESA á því hvort ríkisábyrgð orkufyrirtækjanna fæli í sér ólögmæta ríkisaðstoð. Fram til ársins 2009 áttu ýmis bréfaskipti sér stað milli stjórnvalda og ESA vegna málsins og með ákvörðun ESA, dags. 8. júlí 2009, lauk rannsókn málsins af hálfu ESA með útgáfu tilmæla til íslenskra stjórnvalda um lagfæringar.

Í ákvörðun ESA kemur í fyrsta lagi fram það mat ESA að Orkuveita Reykjavíkur njóti ótakmarkaðrar eigendaábyrgðar á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., og 1. gr. laga nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur. Í skjóli þessarar ótakmörkuðu eigendaábyrgðar geti viðkomandi fyrirtæki í raun ekki orðið gjaldþrota og það sé hæsta trygging sem fyrirtæki getur fengið og hefur í för með sér hagstæðari lánakjör. Slík ótakmörkuð eigendaábyrgð, ólíkt einstökum ábyrgðum, sé í öllum tilvikum andstæð ríkisstyrkjareglum EES-samningsins og því þurfi að afnema hana og sjá til þess að lög nr. 21/1991 geti átt við um fyrirtækið.

Í öðru lagi kemur fram í ákvörðun ESA, dags. 8. júlí 2009, að eigendaábyrgð á einstökum lánaskuldbindingum viðkomandi fyrirtækja sé ekki andstæð EES-samningnum svo framarlega sem greitt sé hæfilegt ábyrgðargjald í samræmi við lög um ríkisábyrgðir. Slíkt ábyrgðargjald þarf að byggjast á samanburði á lánskjörum viðkomandi fyrirtækis með eða án eigendaábyrgðar.

Með ákvörðun ESA er rannsókn málsins lokið af hálfu ESA og þeim tilmælum beint til íslenskra stjórnvalda að bregðast við og sjá til þess að eigendaábyrgð Orkuveitu Reykjavíkur og Landsvirkjunar verði innan þess ramma sem ákvæði EES-samningsins heimila.

7. Mat óháðs aðila á hæfilegu ábyrgðargjaldi.

Í lögum nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, er að finna þær almennu reglur sem gilda um ríkisábyrgðir. Lögin taka ekki til ábyrgða eigenda Orkuveitu Reykjavíkur á skuldbindingum fyrirtækisins, en eru höfð til hliðsjónar.

Í 6. gr. laga nr. 121/1997 segir að bankar, lánasjóðir, lánastofnanir, fyrirtæki og aðrir þeir aðilar sem lögum samkvæmt njóta, eða hafa notið, ábyrgðar ríkissjóðs, hvort sem hún er tilkomin vegna eignaraðildar ríkissjóðs eða annars, skuli greiða ábyrgðargjald af þeim skuldbindingum sínum sem ríkisábyrgð er á. Samkvæmt greininni nemur ábyrgðargjaldið 0,0625% á ársfjórðungi (0,25% á ári) af höfuðstól gjaldskyldra skuldbindinga eins og hann er að meðaltali á hverju gjaldtímabili, og rennur gjaldið í ríkissjóð.

Í samræmi við ákvörðun ESA, dags. 8. júlí 2009, var óháður aðili fenginn til að meta hæfilegt ábyrgðargjald vegna núgildandi lánaskuldbindinga Orkuveitu Reykjavíkur, vegna samkeppnisstarfsemi fyrirtækisins. Úttekt þess aðila leiddi það í ljós að hæfilegt ábyrgðargjald, með samanburði á lánskjörum með og án ábyrgðar eigenda, vegna núverandi lánaskuldbindinga væri að meðaltali 0,48% á ári (í stað núgildandi 0,25%). Varðandi lánaskuldbindingar sem farið verður í eftir gildistöku laganna ber að meta hæfilegt ábyrgðargjald með sama hætti og að framan greinir með samanburði á lánskjörum með og án ábyrgðar eigenda á þeim tíma sem slík lántaka á sér stað.

8. Núverandi lánaskuldbindingar OR vegna samkeppnisstarfsemi fyrirtækisins.

Lánaskuldbindingar Orkuveitu Reykjavíkur vegna samkeppnisstarfsemi fyrirtækisins eru 45 talsins og nema um það bil 100 milljörðum kr. miðað við gengi 30. september 2010. Sé tekið tillit til hlutfalls lána vegna samkeppnisstarfsemi eru eftirstöðvar þeirra um 74 milljarðar kr.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að hver eigandi fyrirtækisins beri einfalda hlutfallslega ábyrgð á lánaskuldbindingum fyrirtækisins. Tilgreint er að ábyrgð eigenda nær ekki til annarra skuldbindinga fyrirtækisins og að ábyrgð eigenda skuli ekki nema hærra hlutfalli en 80% af lánsfjárþörf viðkomandi verkefnis. Er það til samræmis við þær reglur sem gilda á grundvelli EES-samningsins varðandi ríkisaðstoð í formi ríkisábyrgðar, sbr. og ákvæði 3. gr. laga nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir. Eins og fram kemur í 2. gr. frumvarpsins mun reglan um 80% hámarkshlutfall einvörðungu gilda fyrir lánaskuldbindingar sem skrifað er undir eftir gildistöku laganna, þ.e. ekki hafa afturvirk áhrif á núgildandi lánaskuldbindingar.

Með greininni er enn fremur lagt til nýtt ákvæði sem er til komið vegna ákvörðunar ESA um eigendaábyrgð á lánaskuldbindingum Orkuveitunnar. Samkvæmt ákvæðinu ber að greiða árlegt ábyrgðargjald af þeim lánaskuldbindingum sem ábyrgð eigenda er á. Ábyrgðargjaldinu er ætlað að samsvara þeim mun sem er á lánakjörum þeim sem fyrirtækið hefur fengið vegna ábyrgðar eigenda og lánakjörum sem bjóðast án slíkrar ábyrgðar. Hefur óháður aðili verið fenginn til að leggja mat á þann mun, sbr. umfjöllun í almennum athugasemdum.

Um 2. gr.

Með greininni er lagt til að ákvæði til bráðabirgða verði bætt við lögin sem tekur á eldri lánaskuldbindingum fyrirtækisins og eldri skuldbindingum samkvæmt langtímarafmagnssamningum við stóriðjufyrirtæki. Með greininni er þannig lagt til að í bráðabirgðaákvæði verði kveðið á um að ábyrgðir eigenda Orkuveitunnar á lánaskuldbindingum, svo og í þeim tilvikum þar sem um er að ræða ábyrgðir á skuldbindingum samkvæmt langtímarafmagnssamningum við stóriðjufyrirtæki, sem stofnað hefur verið til fyrir gildistöku laganna, haldi gildi sínu eins og til þeirra er stofnað þar til þær eru að fullu efndar. Tekið er fram að greiða beri árlega ábyrgðargjald, sbr. 1. gr., af þeim skuldbindingum, þ.e. bæði viðkomandi lánaskuldbindingum og þar sem um er að ræða ábyrgð á skuldbindingum samkvæmt langtímarafmagnssamningum við stóriðjufyrirtæki.

Við mat á hæfilegu ábyrgðargjaldi vegna ábyrgða eigenda sem kunna í einhverjum tilvikum að vera á fyrirliggjandi langtímarafmagnssamningum ber á sama hátt og greint er frá í almennum athugasemdum að sjá til þess að slíkt ábyrgðargjald svari að fullu til þeirrar ívilnunar sem fyrirtækið nýtur, á grunni eigendaábyrgðar, þ.e. leggja þarf mat á verðmæti ábyrgðarinnar og skal ábyrgðargjaldið endurspegla það. Hins vegar er um ólíkar ábyrgðir að ræða hvað varðar lánaskuldbindingar og rafmagnssamninga þar sem erfitt er að leggja mat á raunverulegt virði ábyrgðarinnar í tilviki rafmagnssamninga. Hinn óháði aðili, sem vísað er til að framan, mun leggja mat á hæfilegt ábyrgðargjald vegna slíkra skuldbindinga samkvæmt langtímarafmagnssamningum sem þegar hefur verið gengið frá, að því leyti sem slíkar ábyrgðir eru til staðar hjá eigendum Orkuveitu Reykjavíkur.

Ábyrgð eigenda á öðrum skuldbindingum Orkuveitunnar fellur niður frá og með gildistöku laganna og er ábyrgðin þar með ekki ótakmörkuð eins og verið hefur.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, með síðari breytingum.

Með frumvarpi þessu er lagt til að ákvæði í lögunum verði löguð að fyrirhuguðum breyttum lögum um ríkisábyrgðir í kjölfar ákvörðunar Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um að ótakmarkaðar eigendaábyrgðir séu ekki að fullu í samræmi við EES-samninginn um ríkisaðstoð. Samhliða þessu frumvarpi eru lögð fram frumvörp um breytingar á lögum um ríkisábyrgðir og lögum um Landsvirkjun. Fram kemur í ákvörðun ESA að eigendaábyrgð vegna lána viðkomandi fyrirtækja sé heimil að því gefnu að hæfilegt ábyrgðargjald sé greitt fyrir. Nýtt ábyrgðargjald skal ákveðið á grundvelli mats óháðs aðila á lánskjörum með og án ríkisábyrgðar. Markmið frumvarpsins er því að gera nauðsynlegar breytingar á lögunum og tryggja að ábyrgðir eigenda Orkuveitu Reykjavíkur séu í samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins. Gert er ráð fyrir að Orkuveita Reykjavíkur skuli greiða eigendum sínum árlegt ábyrgðargjald af þeim lánaskuldbindingum sem ábyrgð eigenda er á. Skal gjaldið svara að fullu til þeirrar ívilnunar sem fyrirtækið nýtur, á grunni ábyrgðar eigenda, í formi hagstæðari lánskjara umfram þau kjör sem almennt bjóðast á markaði án ábyrgðar. Gert er ráð fyrir að gjaldið verði 0,45% á ári og reiknist af núverandi lánaskuldbindingum fyrirtækisins en samkvæmt upplýsingum frá iðnaðarráðuneytinu má gera ráð fyrir það muni nema í kringum 355,8 m.kr.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs.