Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 254

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Davíð Oddsson, Halldór Ásgrímsson, Sighvatur Björgvinsson,

Margrét Frímannsdóttir, Kristín Halldórsdóttir.

1. gr.

31. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 65/1984, orðast svo:

Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til fjögurra ára.

Kjördæmi skulu vera sex. Mörk þeirra skulu ákveðin í lögum, en þó er heimilt að fela landskjörstjórn að ákveða kjördæmamörk í Reykjavík og nágrenni.

Í hverju kjördæmi skulu vera minnst fimm kjördæmissæti sem úthluta skal á grundvelli kosningaúrslita í kjördæminu. Fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi skal að öðru leyti ákveðinn í lögum, sbr. þó 5. mgr.

Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína. Þau stjórnmálasamtök koma þó ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa minnst fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu.

Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim mun. Setja skal nánari fyrirmæli um þetta í lög.

Breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/ 3atkvæða á Alþingi.

2. gr.

Við stjórnarskrána bætist ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, verða 1. desember árið 2000 helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn, í samræmi við 5. mgr. 31. gr., breyta fjölda þingsæta í kjördæmum frá og með 1. janúar árið 2001 í því skyni að draga úr þeim mun.

Þrátt fyrir ákvæði 6. mgr. 31. gr. nægir samþykki einfalds meiri hluta atkvæða á Alþingi til að breyta lögum um kosningar til Alþingis til samræmis við stjórnarskipunarlög þessi eftir að þau taka gildi. Þegar sú breyting hefur verið gerð fellur ákvæði þetta úr gildi.

Greinargerð.

I.

Tillögur nefndar um breytta skipan kjördæma og breytingar á þeim.

Hinn 8. september 1997 skipaði forsætisráðherra nefnd til að endurskoða kjördæmaskipan og tilhögun kosninga til Alþingis. Nefndin var skipuð samkvæmt tilnefningum þingflokka að undangengnu samráði við formenn allra stjórnmálaflokka sem þá áttu fulltrúa á Alþingi. Í nefndinni áttu sæti alþingismennirnir Friðrik Sophusson, fyrrverandi ráðherra, sem jafnframt var formaður, Geir H. Haarde fjármálaráðherra, samkvæmt tilnefningu þingflokks sjálfstæðismanna, Valgerður Sverrisdóttir, samkvæmt tilnefningu þingflokks framsóknarmanna, Guðmundur Árni Stefánsson, samkvæmt tilnefningu þingflokks jafnaðarmanna, Svavar Gestsson, samkvæmt tilnefningu þingflokks Alþýðubandalagsins og óháðra, og Guðný Guðbjörnsdóttir, samkvæmt tilnefningu þingflokks Samtaka um kvennalista.

Nefndin skilaði forsætisráðherra skýrslu 6. október 1998 sem hann hefur lagt fyrir Alþingi á yfirstandandi þingi (141. mál, þskj. 141) og vísast eftir atvikum í hana um nánari skýringar og upplýsingar.

Í skýrslunni er fjallað um núverandi kosningakerfi, þjóðfélagslega nauðsyn breytinga á því og markmið þeirra. Þau markmið, sem nefndin setti sér, voru:

- Að gera kosningakerfið einfalt og auðskiljanlegt.

- Að draga úr misvægi atkvæða þannig að hlutfall kjósenda að baki hverju þingsæti þar sem munurinn er mestur milli kjördæma verði sem næst 1:1,5 til 1:1,8.

- Að þingsætafjöldi í hverju kjördæmi verði sem jafnastur.

- Að áfram verði jöfnuður á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu til að fjöldi þingsæta hvers flokks sé í sem bestu hlutfalli við kjósendatöluna.

- Að þingmenn verði áfram 63 eins og nú er.

Á þessum grundvelli kannaði nefndin fjölda hugmynda um breytt kosningafyrirkomulag og skipan kjördæma eins og nánar er gerð grein fyrir í 4. kafla skýrslu hennar. Að þeim athuguðum varð niðurstaða nefndarinnar sú að á framangreindum forsendum yrði viðfangsefnið helst nálgast úr tveimur áttum. Önnur þeirra fælist í að búa við óbreytta kjördæmaskipun en fækka þingsætum í dreifbýliskjördæmum og fjölga þeim í þéttbýliskjördæmum að sama skapi, en um það væru þó mjög skiptar skoðanir. Þessi leið félli betur að sjónarmiðum margra innan stærri stjórnmálaflokkanna en andstaða væri meiri við hana í minni flokkunum, enda gæti hún leitt til þess að þingsæti stærri flokkanna yrðu óeðlilega mörg í fámennari kjördæmunum og þingsæti minni flokkanna að sama skapi óeðlilega mörg í þeim fjölmennari. Hin leiðin var sú að breyta mörkum kjördæma frá því sem nú er. Þar sem vilji var til þess hjá forustumönnum stjórnarflokkanna að leita heildarsamkomulags um málið hlaut lausn þess að vera fólgin í þeirri leið. Í því skyni kannaði nefndin fjölda leiða og útfærði nokkrar þeirra í köflum 4.5, 5 og 6 í skýrslu sinni.

Auk framangreindra meginmarkmiða lagði nefndin þær forsendur til grundvallar starfi sínu að kjördæmin hefðu svipaðan fjölda þingsæta - 5 til 10 í hverju kjördæmi - og að úthlutun þeirra byggðist á svonefndri d'Hondt-reglu. Þá gekk hún jafnframt út frá því að misvægi milli atkvæða kjósenda í einstökum kjördæmum mætti helst ekki verða meira en 1:1,5 til 1,8 og alls ekki meira en 1:2. Þessar forsendur byggðust á málamiðlun í nefndinni og vísast til skýrslu hennar um nánari skýringar og ástæður þeirra.

Til að framangreindum markmiðum yrði náð á þessum forsendum varð það niðurstaða nefndarinnar að skipta þyrfti landinu í 6 til 7 kjördæmi (3 til 4 kjördæmi á landsbyggðinni og 3 á höfuðborgarsvæðinu) með áþekkum fjölda þingsæta í hverju þeirra. Fyrir því færði nefndin eftirtaldar röksemdir:

1. Kosningakerfið verði einfaldara en ella vegna þess að ekki þurfi að beita flóknum aðferðum við úthlutun þingsæta svo sem nú er.

2. Ef fjöldi kjördæmissæta er nokkurn veginn sá sami í hverju kjördæmi þurfi ekki nema 9 jöfnunarsæti í heild til þess að tryggja nokkurn veginn algeran jöfnuð milli stjórnmálasamtaka miðað við kjörfylgi þeirra á landinu öllu. Ef kjördæmin yrðu fleiri með færri þingsætum eða eitt þeirra miklum mun fámennara en hin þyrfti að fjölga jöfnunarsætum og/eða taka upp flóknari úthlutunarreglur en d'Hondt-regluna til að tryggja þennan jöfnuð milli stjórnmálasamtaka.

3. Sé miðað við hlutfall kjósenda verði nokkurn veginn jafnauðvelt eða jafnerfitt fyrir framboðslista að ná kjördæmissæti hvar sem er á landinu.

4. Síðast en ekki síst verði þingmannahópar kjördæmanna tiltölulega jafnir að stærð en það ætti að tryggja jafnræði á milli þeirra.

Nefndin fjallaði jafnframt um helstu röksemdir sem færðar hafa verið gegn því að stækka landsbyggðarkjördæmin og breyta núverandi kjördæmamörkum, þ.e.:

1. Stækkun kjördæmanna valdi því að erfiðara verði að halda uppi persónulegum samskiptum milli þingmanna og kjósenda.

2. Núverandi kjördæmi séu stjórnsýsluumdæmi sem óæskilegt sé að hrófla við.

Þótt þessar röksemdir ættu rétt á sér benti nefndin þó enn fremur á að samgöngur hefðu batnað stórkostlega frá árinu 1959 þegar núverandi kjördæmaskipun var tekin upp og færu batnandi. Þá fylgdi skipting landsins í stjórnsýsluumdæmi ekki nema í sumum tilvikum kjördæmamörkum, svo sem fram kæmi í 14. kafla skýrslu hennar. Ný kjördæmaskipun þyrfti heldur ekki, ein og sér, að hafa teljandi áhrif á stjórnsýslueiningar, enda væru sjálfstæðar ákvarðanir teknar um breytingar á mörkum þeirra.

Í 6. kafla í skýrslu nefndarinnar gerði hún að aðaltillögu sinni um breytta kjördæmaskipan að Vesturland, Vestfirðir og Húnavatnssýslur mynduðu svonefnt Norðvesturkjördæmi, að Skagafjarðarsýsla, Siglufjörður, Norðurland eystra og Múlasýslur mynduðu svonefnt Norðausturkjördæmi, að Austur-Skaftafellssýsla, Suðurland og Suðurnes mynduðu svonefnt Suðurkjördæmi, að Reykjanes án Suðurnesja myndaði svonefnt Suðvesturkjördæmi og að Reykjavíkurkjördæmi verði skipt í vestur- og austurkjördæmi. Með þessu móti yrðu mörk fjögurra af núverandi kjördæmum rofin, þ.e. Reykjavíkurkjördæmis, Reykjaneskjördæmis, Norðurlandskjördæmis vestra og Austurlandskjördæmis. Tekið skal fram hér að líta ber á heiti hinna nýju kjördæma sem vinnuheiti að svo stöddu.

Eftir að nefndin skilaði skýrslu sinni og forsætisráðherra lagði hana fyrir Alþingi hafa farið fram óformlegar umræður um hana jafnt innan þingsins sem í þjóðfélaginu almennt. Að beiðni forsætisráðherra hefur nefndin starfað áfram og fylgst með þessum umræðum og ábendingum sem fram hafa komið um tillögur hennar. Hinn 28. október 1998 ritaði formaður nefndarinnar forsætisráðherra svohljóðandi bréf:

„Nefnd sú sem þér skipuðuð 8. sept. 1997 og skilaði skýrslu um endurskoðun kjördæmaskipunar og tilhögun kosninga til Alþingis 6. okt. sl., hefur komið saman og rætt málið frekar með hliðsjón af þeim umræðum og ábendingum sem fram hafa komið um aðaltillögu nefndarinnar.

Eftir umræður í nefndinni vill hún taka fram eftirfarandi:

Nefndin leggur eindregið til að formenn stjórnmálaflokkanna leggi sem fyrst sameiginlega fram frumvarp um breytingar á kjördæmaskipan og kosningatilhögun.

Jafnframt telur nefndin koma vel til greina að þær breytingar verði gerðar á aðaltillögunni að Skagafjarðarsýsla verði færð úr NA-kjördæminu í NV-kjördæmið og að A-Skaftafellssýsla flytjist úr S-kjördæmi í NA-kjördæmið ef betri samstaða næst um þá skipan, enda í samræmi við meginmarkmið nefndarinnar.

Enn fremur skal minnt á að verði stjórnarskrárfrumvarpið að lögum verður auðveldara að breyta kjördæmamörkum í framtíðinni ef víðtæk samstaða er fyrir hendi ( 2/ 3hlutar atkvæða).

Sé gert ráð fyrir því að Siglufjörður fylgi NA-kjördæminu verður þingmannatalan eins og hér segir:

Mesta misvægi 1:1,7.“

Forustumenn stjórnmálaflokkanna hafa fjallað um málið og ákveðið að standa sameiginlega að þeim breytingum á kjördæmaskipaninni sem lagðar eru til í síðastgreindu erindi nefndarinnar, ásamt öðrum breytingum á tilhögun þingkosninga sem af henni leiðir og nánar er gerð grein fyrir í skýrslu nefndarinnar. Jafnframt var fulltrúa þingflokks óháðra kynnt málið áður en frumvarp þetta var samið. Með þessu móti verður þá enn dregið úr mesta misvægi atkvæða milli kjördæma, meira en upphafleg aðaltillaga nefndarinnar gerði ráð fyrir, auk þess sem núverandi kjördæmum verður ekki skipt upp nema í tveimur tilvikum, þ.e. á Reykjanesi og í Reykjavík, þar eð Austurlandskjördæmi er sameinað Norðurlandi eystra og Norðurland vestra Vesturlands- og Vestfjarðakjördæmum með þeirri undantekningu að Siglufjörður fylgir hinu nýja Norðausturkjördæmi.

II.

Hliðarráðstafanir.

Með því að breytingar þessar miða að því að draga úr misvægi atkvæða milli landshluta leiða þær óhjákvæmilega til þess að nokkur þingsæti færast frá landsbyggðinni til þéttbýlisins á suðvesturhorni landsins. Eðlilegt er að slík breyting leiði til umræðna um vanda landsbyggðarinnar. Í skýrslu nefndarinnar sagði m.a. svo um þessi atriði:

„ 15.1 Byggða- og félagsmál.

Breytingar þær, sem lagt er til að gerðar verði á skipun kjördæma og úthlutun þingsæta, gefa tilefni til að fjallað verði um hvort ástæða sé til að grípa til aðgerða til að styðja og styrkja búsetu á landsbyggðinni. Í því efni má nefna samgöngu- og vegamál, til að mynda örari endurbætur á vegtengingum einstakra byggða við aðalvegakerfi landsins, fjarskiptamál, húshitunarkostnað á hinum svonefndu köldu svæðum, námskostnað vegna framhaldsnáms o.fl.

...

15.2 Starfsaðstaða þingmanna.

Verði tillögur nefndarinnar að lögum er ljóst að aðstaða þingmanna til að sinna kjósendum í hinum landfræðilega stærri kjördæmum verður önnur en áður. Með hliðsjón af því hvetur nefndin til að aðstoð við þingmenn úr þessum kjördæmum verði aukin, t.d. þannig að þingmenn fái styrk til að njóta liðsinnis starfsmanns eða til annars konar aðstoðar.“

Í samræmi við tillögur nefndarinnar skipaði forsætisráðherra sérstaka nefnd til að fjalla um framangreind atriði 15. október 1998. Í skipunarbréfi nefndarinnar sagði jafnframt að eðlilegt væri að nefndin hefði í störfum sínum hliðsjón af þingsályktunartillögu ríkisstjórnarinnar um stefnu í byggðamálum fyrir árin 1998 til 2001 sem forsætisráðherra hefur nú lagt fyrir Alþingi öðru sinni.

Í nefndinni eiga sæti Einar K. Guðfinnsson alþingismaður, sem jafnframt er formaður, Tómas Ingi Olrich alþingismaður, samkvæmt tilnefningu þingflokks sjálfstæðismanna, Magnús Stefánsson alþingismaður, samkvæmt tilnefningu þingflokks framsóknarmanna, Kristján L. Möller framkvæmdastjóri, samkvæmt tilnefningu þingflokks jafnaðarmanna, Svavar Gestsson alþingismaður, samkvæmt tilnefningu þingflokks Alþýðubandalagsins, Steingrímur J. Sigfússon alþingismaður, samkvæmt tilnefningu þingflokks óháðra, og Jóna Valgerður Kristjánsdóttir, fyrrverandi alþingismaður, samkvæmt tilnefningu þingflokks Samtaka um kvennalista.

III.

Aðrar breytingar á kosningakerfinu.

Svo sem fram hefur komið gera framangreindar breytingar á kjördæmaskipan ráð fyrir ákveðnum breytingum á kosningakerfinu að öðru leyti. Þannig er í skýrslu nefndarinnar fjallað um mismunandi reiknireglur við úrslit kosninga, jöfnunarkerfi, aðlögun kosningakerfis að búsetuþróun, persónukjör og útstrikanir eða endurröðun, hlut kvenna, „þröskulda“ og talningu atkvæða og tillögur gerðar um ýmsar umbætur á þessum sviðum. Í flestum tilvikum eru þær samþættar breyttri kjördæmaskipan, ýmist sem forsendur eða afleiðingar af henni eins og nánar greinir hér á eftir.

1. Reiknireglur.

Í skýrslu nefndarinnar er í 7. kafla gerð grein fyrir þremur mismunandi reiknireglum sem þekktar eru við útreikning á úrslitum kosninga og úthlutun þingsæta samkvæmt þeim. Samkvæmt núgildandi lögum eru mismunandi reglur notaðar við úthlutun kjördæmissæta annars vegar og jöfnunarsæta hins vegar. Við úthlutun kjördæmissæta hefur í núverandi kerfi verið notuð „regla stærstu leifa“. Samkvæmt skýrslu nefndarinnar er þeirri reglu ætlað að auka möguleika minni flokka í fámennari kjördæmum til að fá kosinn þingmann og ná þannig á auðveldari hátt jöfnuði milli flokka á landsvísu. Þessi reikniregla hefur hins vegar ýmsa galla og með því að nýskipan kjördæma miðar að því að stækka þau og draga úr misvægi atkvæða milli þeirra þykir ekki vera sama þörf og áður á þessari reiknireglu til að tryggja jöfnuð milli flokka. Þess í stað var gerð sú málamiðlun í nefndinni að nota einvörðungu reglu sem kennd er við d'Hondt og er nú notuð við úthlutun jöfnunarsæta á landsvísu, enda verði kjördæmissæti 8 til 10 í hverju kjördæmi.

2. Jöfnunarkerfi.

Í 8. kafla nefndarskýrslunnar er fjallað um jöfnun í kosningakerfinu. Eins og áður hafa tillögur um jöfnunarkerfið að markmiði að því sem næst fullur jöfnuður verði á milli flokka eftir atkvæðum þeirra á landsvísu. Ekki er lögð til breyting á því fyrirkomulagi að jöfnunarsætum sé skipt á milli flokka eftir landsfylgi, þ.e. að heildartölu þingsæta (63) sé skipt milli flokkanna miðað við heildaratkvæðatölu, en til frádráttar komi þau þingsæti sem flokkarnir fá samkvæmt úrslitum í kjördæmum.

Talnalegar athuganir, sem nefndin lét gera, sýna að 9 til 10 jöfnunarsæti nægja til að tryggja sæmilega vel jöfnuð milli flokka á landsvísu þegar landinu er skipt í sex kjördæmi, sem eru áþekk að stærð, svo sem nýskipan kjördæmanna gerir ráð fyrir. Misfjölmenn kjördæmi kalla hins vegar á fleiri jöfnunarsæti. Lagt er til að jöfnunarsætin verði samtals níu.

Að öllu virtu er lagt til að jöfnunarsætin verði bundin kjördæmum þannig að tiltekinn heildarfjöldi þingmanna komi í hlut hvers kjördæmis, einkum til að tryggja betur að misvægi verði ekki of mikið í kerfinu. Á þessari skipan eru þó bæði kostir og gallar svo sem nánar er rakið í skýrslu nefndarinnar.

Þá er lagt til að jöfnunarsætum verði úthlutað til þeirra frambjóðenda hvers flokks sem hafa hæst hlutfall atkvæða í sínu kjördæmi. Með því næst talsverð einföldun á því kerfi sem jöfnunarsætum er úthlutað eftir samkvæmt núgildandi lögum. Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að kröfur um einfaldar reglur og réttláta úthlutun verði ekki uppfylltar í einu og sama kerfinu. Þegar þessi sjónarmið séu hins vegar vegin hvort á móti öðru hljóti krafan um stærðfræðilega „rétta“ úthlutun að víkja fyrir því að kjósendur hafi skilning á þeirri aðferð sem viðhöfð er við hana. Nánar er gerð grein fyrir þessum sjónarmiðum í skýrslu nefndarinnar og vísast um frekari umfjöllun þangað.

3. Aðlögun kosningakerfis að búsetuþróun.

Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að einn meginvandi kjördæmabreytinga undanfarinna áratuga hafi verið sá að stöðugt hafa safnast upp tilefni til nýrra breytinga. Í tillögum hennar er leitast við að leysa þennan gamalkunna vanda með því að haga ákvæði stjórnarskrár um kjördæmin og þingsætatölu þeirra þannig að bregðast megi við breyttri íbúadreifingu í landinu annars vegar með breytingum á mörkum kjördæma með almennum lögum (en ekki breytingu á stjórnarskrá) ef um það er rík samstaða (tveir þriðju hlutar atkvæða) og hins vegar með því að breyta þingsætatölu í kjördæmum ef mismunur á kjósendafjölda að baki hverju þingsæti er orðinn meiri en 1:2. Jafnframt heimili stjórnarskrá landskjörstjórn að breyta mörkum milli Reykjavíkurkjördæmanna eftir búsetuþróun í höfuðborginni, þó innan tiltölulega þröngra marka, þannig að höfuðborginni verði að jafnaði skipt í tvö álíka stór kjördæmi.

4. Persónukjör.

Lagt er til að auka möguleika kjósenda til að sýna afstöðu sína til einstakra frambjóðenda á kjörseðli, þ.e. með því að breyta röð þeirra eða strika þá út. Samkvæmt núgildandi lögum þarf meira en helmingur kjósenda að strika frambjóðanda út til þess að hann falli úr sæti sínu og fellur hann þá reyndar út af listanum. Sama gildir um umröðun, þ.e. að meira en helming kjósenda lista þarf til að hreyfa frambjóðanda milli sæta. Með hliðsjón af því hvernig þetta kerfi hefur reynst er lagt til að þessi mörk (helmingur kjósenda listans) verði færð talsvert neðar, en þó verði þau breytileg eftir því hve margir frambjóðendur eru kjörnir af hverjum lista. Í því skyni er lagt til að tekin verði upp regla sem gilti fram að breytingu á kosningalögunum 1959 og með breytingu (þrengingu) fram til þess að núgildandi kosningalög voru sett (þ.e. „Borda-reglan“). Til að mörkin verði þó ekki óeðlilega lág er lagt til að reglunni verði aðeins beitt á þá frambjóðendur á lista sem ná aðal- eða varamannssæti, þó aldrei færri en þrjá. Þykja með því móti mynduð hófleg mörk fyrir breytingar á framboðslistum. Fái listi sem dæmi 4.000 atkvæði og tvo menn kjörna eru fjórum efstu mönnum listans reiknuð atkvæði og ef engar breytingar hafa verið gerðar á kjörseðlum (útstrikun eða umröðun) hefur 1. maður 4.000 atkvæði, 2. maður ¾, eða 3.000 atkvæði, 3. maður 2/ 4, eða 2.000 atkvæði, og 4. maður ¼, eða 1.000 atkvæði. Í þessu dæmi þyrfti t.d. meira en 800 útstrikanir hjá einum frambjóðanda (ef engar aðrar breytingar væru gerðar á kjörseðlum) til að hreyfa hann milli sæta. Um nánari útskýringar á reglunni vísast til skýrslu nefndarinnar og fylgiskjals I með frumvarpi þessu (14. gr.).

5. „Þröskuldar“.

Samkvæmt gildandi lögum er nægilegt að framboð nái þingsæti í kjördæmi til að fá jöfnunarsæti úthlutað. Lagt er til að þessi regla verði afnumin, en í hennar stað verði tekin upp regla um ákveðið lágmarksfylgi framboðs á landsvísu til að fá úthlutað jöfnunarsæti, án tillits til þess hvort þingsæti hafi verið náð í kjördæmi. Með þessu móti þykir betur skilið á milli úthlutunar kjördæmissæta og úthlutunar jöfnunarsæta. Málamiðlun varð í nefndinni um að þetta mark yrði sett við fimm af hundraði atkvæða á landinu öllu.

IV.

Breytingar á stjórnarskrá.

Frumvarp þetta gerir ráð fyrir að stjórnarskránni verði breytt í samræmi við þær breytingar á kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi sem nefndin hefur lagt til og forustumenn allra stjórnmálaflokkanna hafa sameinast um að beita sér fyrir.

Fyrirmæli stjórnarskrárinnar um kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulag voru í upphafi almenns eðlis allt til ársins 1934 þegar tekin voru upp í hana ítarleg ákvæði um þessi atriði. Sá háttur, sem haldist hefur síðan, hefur leitt til þess að breyta hefur þurft stjórnarskránni í hvert sinn sem tilefni hefur orðið til að breyta kosningareglum að einhverju marki, með þeim afleiðingum að engin önnur ákvæði hennar hafa tekið jafnoft breytingum og þau sem nú er að finna í 31. gr.

Með það fyrir augum að gera nýtt kosningakerfi, sem mælt er fyrir um í stjórnarskránni, í senn sveigjanlegra og varanlegra er lagt til að í stað rækilegra ákvæða um kjördæmamörk og úthlutun þingsæta hafi stjórnarskráin að geyma heldur færri og að sama skapi almennari ákvæði um megindrætti í kjördæmaskipun landsins og tilhögun kosninga til Alþingis. Almenna löggjafanum verði síðan eftirlátin útfærsla þeirra í lögum, stundum með tilstyrk aukins meiri hluta eins og nánar verður gerð grein fyrir hér á eftir.

Þannig er í frumvarpinu gert ráð fyrir að heildarfjöldi þingsæta verði stjórnarskrárbundinn, svo og lengd kjörtíma og fjöldi kjördæma eins og verið hefur; enn fremur tilhögun kosninga í megindráttum, þ.e. að þær skuli vera leynilegar og hlutbundnar.

Í frumvarpinu felast hins vegar þau nýmæli að lagt er í vald löggjafans að ákveða fjölda þingsæta í hverju kjördæmi, þó þannig að minnst fimm kjördæmissæti séu í hverju þeirra. Sömuleiðis verði sett í lög nánari fyrirmæli um kjördæmaskipan og fyrirkomulag kosninga, þar á meðal verði kjördæmamörk utan Reykjavíkur og nágrennis og reglur um úthlutun þingsæta lögbundnar.

Með þessu móti er hægt að breyta vissum atriðum, er lúta að kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi, án þess að til þurfi stjórnarskrárbreytingu. Þó er áskilið að breytingar á lögmæltum kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verði aðeins gerðar með 2/ 3 atkvæða á Alþingi.

Jafnframt er í frumvarpinu að finna tvö önnur nýmæli:

Annars vegar er horfið frá þeirri reglu núgildandi kosningalaga, sem ekki er beint mælt fyrir um í stjórnarskrá, að þau stjórnmálasamtök ein komi til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem fengið hafa kjördæmissæti. Í staðinn er lagt til að í stjórnarskrá verði tekin sú regla að þau samtök ein, sem hlotið hafa meira en fimm af hundraði atkvæða á landsvísu, geti fengið úthlutað jöfnunarsæti jafnvel þótt þau hafi ekki fengið þingsæti í kjördæmi.

Hins vegar er, eins og áður hefur komið fram, svo fyrir mælt að fari misvægi á milli atkvæða kjósenda að baki hverju þingsæti í einstökum kjördæmum fram úr 1:2 að loknum alþingiskosningum skuli landskjörstjórn flytja þingsæti á milli kjördæma þar sem munurinn er mestur til að draga úr misvæginu. Vegna þess að fimm ár kunna að líða þar til fyrst reynir á þetta ákvæði er í bráðabirgðaákvæði lagt til að þetta geti gerst í fyrsta sinn um áramótin 2000–2001. Síðan reynir á þetta ákvæði á mest fjögurra ára fresti.

V.

Breytingar á lögum um kosningar til Alþingis.

Í fylgiskjali með frumvarpi þessu eru birt drög að frumvarpi til laga um breytingar á lögum um kosningar til Alþingis. Drögin eru sniðin eftir þeim stjórnarskrárbreytingum sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir og byggjast á þeim tillögum sem forusta flokkanna hefur sameinast um að gera að sínum.

Auk þeirra atriða, sem að framan er getið, er í drögunum að finna nokkur önnur atriði sem rétt er að gera sérstaka grein fyrir:

1. Í 2. gr. er lagt til að landskjörstjórn ákveði mörkin milli kjördæmanna tveggja í Reykjavík um hver áramót þannig að kjósendur að baki hverju þingsæti í hvoru þeirra um sig verði nokkurn veginn jafnmargir, auk þess sem hvort kjördæmi verði sem samfelldust heild.

2. Í 4. gr. er heimild landskjörstjórnar til að færa þingsæti á milli kjördæma til að draga úr misvægi atkvæða kjósenda í einstökum kjördæmum einskorðuð við kjördæmissæti.

3. Í 6. gr. er lagt til að í stað orðsins „landsframboð“, sem í núgildandi lögum er notað um sameiginlegt framboð á vegum stjórnmálasamtaka, verði einfaldlega notað orðið „stjórnmálasamtök“. Þessi breyting varðar allmargar greinar kosningalaganna.

4. Í 12. og 20. gr. er gert ráð fyrir að yfirkjörstjórnir úthluti kjördæmissætum, en landskjörstjórn aðeins jöfnunarsætum eins og áður tíðkaðist.

5. Í 13. gr. er stuðst við d'Hondt-reglu við úthlutun kjördæmissæta.

6. Í því skyni að auka möguleika kjósenda til að hafa áhrif á röð frambjóðenda á lista hafa reglur þessa efnis verið færðar nær fyrra horfi í 14. gr. Vegna þess að sífellt færri kjósendur þarf til að breyta röð á framboðslista, eftir því sem fleiri nöfn eru á listanum, er lagt til að breytingar á kjörseðlum hafi aðeins áhrif á röð í efstu sæti hans. Með því móti er komið í veg fyrir að lítill hluti kjósenda geti haft áhrif á röð á listanum vegna þess að frambjóðendur eru margir.

7. Í 21. gr. er, eins og nú, byggt á d'Hondt-reglu við úthlutun jöfnunarsæta til stjórnmálasamtaka til að tryggja jöfnuð á milli þeirra í samræmi við heildaratkvæðatölu þeirra á landsvísu.

8. Í 22. gr. er lagt til að úthlutun jöfnunarsæta til einstakra frambjóðenda fari þannig fram að fyrst verði litið til þess hvaða samtök eigi rétt á slíku sæti, en síðan verði atkvæðahlutfall hjá frambjóðendum samtakanna, miðað við gild atkvæði í kjördæmi, látið skera úr um það hver þeirra hlýtur sætið. Þó hlýtur sú regla að takmarkast af því að jöfnunarsætin eru bundin við tiltekin kjördæmi.

Einnig eru í drögunum nokkur veigaminni efnisatriði er einkum lúta að tæknilegum frágangi kosningalaganna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. eru fyrirmæli um tölu alþingismanna, kjörtíma þeirra og kosningafyrirkomulag og eru þau óbreytt frá því sem nú er.

Í fyrri málslið 2. mgr. er mælt svo fyrir að kjördæmin skuli vera sex talsins. Þau geta því hvorki orðið fleiri né færri. Í síðari málslið segir hins vegar að mörk kjördæmanna skuli ákveðin með lögum, en þau hafa hingað til verið ákveðin í stjórnarskránni sjálfri. Þetta nýmæli er liður í því að gera það kosningakerfi, sem mælt er fyrir um í stjórnarskránni, sveigjanlegra en verið hefur. Þannig er hægt að breyta mörkum kjördæma vegna breyttra aðstæðna í þjóðfélaginu, t.d. vegna búsetuþróunar eða sameiningar sveitarfélaga, án þess að breyta stjórnarskránni. Hins vegar er gert ráð fyrir að víðtæka samstöðu þurfi til þess á Alþingi að svo verði gert þar sem í 6. mgr. þessarar greinar er lagt til að 2/ 3 hlutar atkvæða þurfi að vera breytingunum fylgjandi. Í 1. gr. fylgiskjals I með frumvarpinu er sýnt hvernig lagt er til að mörk kjördæma verði ákveðin og í fylgiskjali II eru þau sýnd á korti. Nú eru mörk kjördæma ákveðin með því að telja upp þá kaupstaði og sýslur sem heyra til hverju kjördæmi. Skipting landsins í sýslur hefur hins vegar verið afnumin og þéttbýlissveitarfélög bera orðið ýmis heiti. Þess vegna er sjálfgefið að mörk kjördæma verði dregin með öðrum hætti, t.d. með því að telja upp þau sveitarfélög sem heyra til hverju kjördæmi. Þar sem ekki hafa verið staðfest ný nöfn á sameinuð sveitarfélög er til þeirra vísað sem slíkra.

Í síðari málslið 2. mgr. er jafnframt að finna frávik frá þeirri almennu skipan að mörk kjördæma skuli ákveðin í lögum. Gerð er tillaga um að löggjafinn geti framselt til landskjörstjórnar það vald að ákveða mörk kjördæma í Reykjavík og nágrenni. Þessi tillaga er í samræmi við þá fyrirætlan að Reykjavík verði á hverjum tíma skipt í tvö því sem næst jafnstór kjördæmi þannig að mörkin á milli þeirra verði hreyfanleg eftir því sem íbúatala Reykjavíkur breytist og borgin stækkar. Nánari útfærsla á þessari tilhögun er sýnd í 1. gr. i.f. og 2. gr. í fylgiskjali I, en þar er aðeins gert ráð fyrir að landskjörstjórn ákveði mörk milli Reykjavíkurkjördæmanna. Eins og ákvæðið er úr garði gert veitir það hins vegar svigrúm fyrir löggjafann í framtíðinni, án breytinga á stjórnarskrá, til að ákveða t.d. að höfuðborgarsvæðinu, sem svo er kallað, verði skipt upp í þrjú kjördæmi og landskjörstjórn ákveði mörk þeirra. Slík breyting verður þó ekki gerð nema með samþykki 2/ 3atkvæða á Alþingi, sbr. 6. mgr. þessarar greinar frumvarpsins. Frumvarpið gerir sem fyrr segir ráð fyrir að fyrirmæli um tilvist landskjörstjórnar verði tekin upp í stjórnarskrá, auk þess sem það er lagt í vald löggjafans að ákveða til hvaða svæðis „Reykjavík og nágrenni“ nákvæmlega tekur.

Í 3. mgr. er að finna ákvæði um fjölda þingsæta í hverju kjördæmi. Þessi málsgrein og sú næsta gera ráð fyrir að þingsætum verði úthlutað með tvennu móti. Í fyrri málslið 3. mgr. kemur fram að í hverju hinna sex kjördæma skuli vera minnst fimm þingsæti sem úthlutað skuli á grundvelli kosningaúrslita í hverju kjördæmi um sig. Eru þessi þingsæti nefnd kjördæmissæti til aðgreiningar frá svonefndum jöfnunarsætum sem fjallað er um í næstu málsgrein. Eru bæði hugtökin notuð jöfnum höndum, jafnt í þessu frumvarpi og drögum að kosningalagafrumvarpi sem birt eru sem fylgiskjal I með því. Bæði hugtökin eru þekkt, en nýmæli er að þau komi fyrir í texta stjórnarskrár og kosningalaga. Er það gert til að auðvelda umföllun um þau og vísun til þeirra. Í fyrri málslið 3. mgr. er lagt til að lágmarksfjöldi kjördæmissæta verði fimm í hverju kjördæmi, en um þá tölu varð samkomulag í nefndinni er undirbjó tillögur þessar. Að öðru leyti er gengið út frá að fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi verði ákveðinn í lögum, jafnt kjördæmissæti sem jöfnunarsæti, sbr. þó 5. mgr., sem nánar verður vikið að hér á eftir. Þó er löggjafinn eftir sem áður bundinn af heildartölu þingsæta skv. 1. mgr. Nýmæli er að fjöldi kjördæmissæta skuli ákveðinn í lögum, en tala þeirra í hverju kjördæmi hefur hingað til verið bundin í stjórnarskrá. Eykur þetta nýmæli það svigrúm sem löggjafinn mun hafa til þess að breyta kosningakerfinu vegna breyttra þjóðfélagsaðstæðna. Áskilið er þó að samþykki 2/ 3 atkvæða á Alþingi þurfi til að gera breytingar á ákvörðun fjölda kjördæmissæta í hverju kjördæmi, sbr. 6. mgr. greinarinnar, frá því sem ákveðið verður í lögum fyrst eftir stjórnarskrárbreytinguna, sbr. 2. mgr. 2. gr. Í 3. gr. fylgiskjals I með frumvarpinu er lagt til að kjördæmissætin í hverju kjördæmi verði níu talsins, en jöfnunarsæti tvö í hverju þéttbýliskjördæmanna og eitt í hverju landsbyggðarkjördæmanna. Með því móti verða kjördæmissæti í hverju kjördæmi jafnmörg en það þýðir að stjórnmálasamtök þurfa að fá hlutfallslega jafnmörg atkvæði í hverju þeirra til að fá úthlutað slíku sæti. Jafnframt verður heildarþingsætafjöldi í hverju kjördæmi nokkurn veginn sá sami.

Í fyrri málslið 4. mgr. er mælt fyrir um úthlutun jöfnunarsæta. Þessi regla er í samræmi við það meginmarkmið þessara tillagna að áfram verði jöfnuður á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu þannig að fjöldi þingsæta þeirra verði í sem bestu hlutfalli við kjósendatölu þeirra. Ákvæðið samsvarar því sem er í fyrri málslið 2. mgr. 31. gr. núgildandi stjórnarskrár að öðru leyti en því að mælt er svo fyrir að jöfnunarsætum skuli öllum ráðstafað í kjördæmi. Það þýðir með öðrum orðum að jöfnunarsætin verða öll að vera bundin við kjördæmi fyrir fram eins og áður hefur komið fram.

Í síðari málslið 4. mgr. er lagt til að í stjórnarskrána verði tekið það nýmæli að þau stjórnmálasamtök komi ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa minnst fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu. Í núgildandi kosningalögum er úthlutun jöfnunarsæta til stjórnmálasamtaka bundin því skilyrði að þau hafi fengið úthlutað kjördæmissæti. Hið nýja ákvæði gerir það aftur á móti ekki að skilyrði. Athygli er vakin á því að í þessari málsgrein er notað hugtakið stjórnmálasamtök í stað þess sem nefnt hefur verið „landsframboð“ samkvæmt gildandi kosningalögum. Hugtakið er nánar skilgreint í 6. gr. fylgiskjals I, en þar er úthlutun jöfnunarsæta nánar útfærð í 19.–22. gr.

Í 5. mgr. er komið að því nýmæli sem ætlað er að koma í veg fyrir að misvægi atkvæða fari fram úr 1:2 milli einstakra kjördæma. Þar er lagt til að tekin verði upp sú regla að landskjörstjórn skuli breyta fjölda þingsæta í kjördæmum ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, verða eftir alþingiskosningar orðnir helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi. Jafnframt er heimilað að útfæra þessa reglu nánar í lögum og er tillaga um það gerð í 4. gr. fylgiskjals I. Tekið skal fram að hér er einungis gerð tillaga um hámark atkvæðamisvægis á milli einstakra kjördæma. Þar með er ekkert því til fyrirstöðu að dregið verði enn frekar úr atkvæðamisvæginu í kosningalögum, innan þeirra marka sem 2. og 3. mgr. þessarar greinar setja.

Í 6. mgr. er orðuð sú regla að breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verði aðeins gerðar með samþykki 2/ 3 atkvæða á Alþingi. Með því móti er leitast við að tryggja að tiltölulega víðtæk samstaða verði að nást um slíkar breytingar. Aðrar breytingar á kosningalögum verða eftir sem áður gerðar með samþykki einfalds meiri hluta atkvæða, auk þess sem stjórnarskránni verður að sjálfsögðu breytt í samræmi við 1. mgr. 79. gr. hennar.

Um 2. gr.

Vegna þess að fimm ár geta liðið þar til reynir á ákvæði 5. mgr. 1. gr. frumvarpsins er í fyrri málsgrein 2. gr. lagt til að við stjórnarskrána bætist ákvæði til bráðabirgða sem gerir þetta ákvæði virkt um áramótin 2000–2001, en upp frá því reynir á það á mest fjögurra ára fresti.

Þrátt fyrir 6. mgr. 1. gr. frumvarpsins er í síðari málsgrein 2. gr. lagt til að samþykki einfalds meiri hluta atkvæða á Alþingi nægi til að gera breytingar á kosningalögum til samræmis við frumvarp þetta. Nauðsynlegt er að mæla svo fyrir að breytingarnar verði ákveðnar af meiri hluta Alþingis í upphafi til þess að tryggt sé að þær nái fram að ganga svo að ekki skapist misræmi á milli stjórnarskrár og kosningalaga.

Fylgiskjal I.

Drög að frumvarpi til laga um breytingar á lögum um kosningar til Alþingis, nr. 80/1987, með síðari breytingum.

1. gr.

4. gr. laganna orðast svo:

Kjósendur neyta kosningaréttar síns í kjördæmum eftir þeim reglum og með þeim skilyrðum er lög þessi setja. Landinu er skipt í kjördæmi sem hér segir:

1. Norðvesturkjördæmi.

Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Akraneskaupstaður, Hvalfjarðarstrandarhreppur, Skilmannahreppur, Innri-Akraneshreppur, Leirár- og Melahreppur, Skorradalshreppur, sameinað sveitarfélag Andakílshrepps, Lundarreykjadalshrepps, Reykholtsdalshrepps og Hálsahrepps, Hvítársíðuhreppur, Borgarbyggð, Kolbeinsstaðahreppur, Eyja- og Miklaholtshreppur, Snæfellsbær, Eyrarsveit, Helgafellssveit, Stykkishólmsbær, Dalabyggð, Saurbæjarhreppur, Reykhólahreppur, Vesturbyggð, Tálknafjarðarhreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Ísafjarðarbær, Súðavíkurhreppur, Árneshreppur, Kaldrananeshreppur, Hólmavíkurhreppur, Kirkjubólshreppur, Broddaneshreppur, Bæjarhreppur, sameinað sveitarfélag Staðarhrepps, Fremri-Torfustaðahrepps, Ytri-Torfustaðahrepps, Hvammstangahrepps, Kirkjuhvammshrepps, Þverárhrepps og Þorkelshólshrepps, Áshreppur, Sveinsstaðahreppur, Torfalækjarhreppur, Blönduósbær, Svínavatnshreppur, Bólstaðarhlíðarhreppur, Engihlíðarhreppur, Vindhælishreppur, Höfðahreppur, Skagahreppur, sameinað sveitarfélag Skefilsstaðahrepps, Skarðshrepps, Sauðárkrókskaupstaðar, Staðarhrepps, Seyluhrepps, Lýtingsstaðahrepps, Rípurhrepps, Viðvíkurhrepps, Hólahrepps, Hofshrepps og Fljótahrepps og Akrahreppur.

2. Norðausturkjördæmi.

Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Siglufjarðarkaupstaður, Ólafsfjarðarkaupstaður, Grímseyjarhreppur, Dalvíkurbyggð, Hríseyjarhreppur, Arnarneshreppur, Skriðuhreppur, Öxnadalshreppur, Glæsibæjarhreppur, Akureyrarkaupstaður, Eyjafjarðarsveit, Svalbarðsstrandarhreppur, Grýtubakkahreppur, Hálshreppur, Ljósavatnshreppur, Bárðdælahreppur, Skútustaðahreppur, Reykdælahreppur, Aðaldælahreppur, Reykjahreppur, Húsavíkurkaupstaður, Tjörneshreppur, Kelduneshreppur, Öxarfjarðarhreppur, Raufarhafnarhreppur, Svalbarðshreppur, Þórshafnarhreppur, Skeggjastaðahreppur, Vopnafjarðarhreppur, Norður-Hérað, Fljótsdalshreppur, Fellahreppur, Austur-Hérað, Borgarfjarðarhreppur, Seyðisfjarðarkaupstaður, sameinað sveitarfélag Neskaupstaðar, Eskifjarðarkaupstaðar og Reyðarfjarðarhrepps, Mjóafjarðarhreppur, Fáskrúðsfjarðarhreppur, Búðahreppur, Stöðvarhreppur, Breiðdalshreppur, Djúpavogshreppur og sameinað sveitarfélag Bæjarhrepps, Hornafjarðarbæjar, Borgarhafnarhrepps og Hofshrepps.

3. Suðurkjördæmi.

Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Skaftárhreppur, Mýrdalshreppur, Austur-Eyjafjallahreppur, Vestur-Eyjafjallahreppur, Austur-Landeyjahreppur, Vestur-Landeyjahreppur, Fljótshlíðarhreppur, Hvolhreppur, Rangárvallahreppur, Holta- og Landsveit, Ásahreppur, Djúpárhreppur, Vestmannaeyjabær, Gaulverjabæjarhreppur, sameinað sveitarfélag Stokkseyrarhrepps, Eyrarbakkahrepps, Sandvíkurhrepps og Selfosskaupstaðar, Hraungerðishreppur, Villingaholtshreppur, Skeiðahreppur, Gnúpverjahreppur, Hrunamannahreppur, Biskupstungnahreppur, Laugardalshreppur, Grímsnes- og Grafningshreppur, Þingvallahreppur, Hveragerðisbær, Ölfushreppur, Grindavíkurkaupstaður, Sandgerðisbær, Gerðahreppur, Reykjanesbær og Vatnsleysustrandarhreppur.

4. Suðvesturkjördæmi.

Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Hafnarfjarðarkaupstaður, Garðabær, Bessastaðahreppur, Kópavogsbær, Seltjarnarneskaupstaður, Mosfellsbær og Kjósarhreppur.

5.–6. Reykjavíkurkjördæmi vestur og austur.

Reykjavík skal skipta í tvö kjördæmi eftir því sem fyrir er mælt í 4. gr. a.

2. gr.

Á eftir 4. gr. laganna kemur ný grein, 4. gr. a, sem orðast svo:

Í lok hvers árs skal landskjörstjórn ákveða mörk kjördæma í Reykjavík. Skulu mörkin við það miðuð að kjósendur í hvoru kjördæmi um sig að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, séu nokkurn veginn jafnmargir. Gæta skal þess, eftir því sem kostur er, að hvort kjördæmi sé sem samfelldust heild, en kjósendatala annars kjördæmisins að baki þingsæti má þó ekki fara fram úr tveimur af hundraði af samsvarandi kjósendatölu hins kjördæmisins.

Landskjörstjórn auglýsir í B-deild Stjórnartíðinda í upphafi árs hver mörkin eru milli kjördæmanna.

3. gr.

5. gr. laganna orðast svo:

Þingsæti eru 63 og skiptast þannig milli kjördæma:

Norðvesturkjördæmi

10 þingsæti

Norðausturkjördæmi

10 þingsæti

Suðurkjördæmi

10 þingsæti

Suðvesturkjördæmi

11 þingsæti

Reykjavíkurkjördæmi vestur

11 þingsæti

Reykjavíkurkjördæmi austur

11 þingsæti

Í Norðvesturkjördæmi, Norðausturkjördæmi og Suðurkjördæmi skulu vera níu kjördæmissæti og eitt jöfnunarsæti í hverju kjördæmi. Í Suðvesturkjördæmi, Reykjavíkurkjördæmi vestur og Reykjavíkurkjördæmi austur skulu vera níu kjördæmissæti og tvö jöfnunarsæti í hverju kjördæmi.

Þrátt fyrir það sem segir í 1. og 2. mgr. getur landskjörstjórn breytt fjölda kjördæmissæta í hverju kjördæmi í samræmi við 1. mgr. 5. gr. a.

4. gr.

Á eftir 5. gr. laganna kemur ný grein, 5. gr. a, sem orðast svo:

Eftir hverjar alþingiskosningar skal landskjörstjórn reikna út hvort kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum skv. 2. mgr. 5. gr., séu helmingi færri í einu kjördæmi en kjósendur að baki hverju þingsæti í einhverju öðru kjördæmi, miðað við kjörskrá í nýafstöðnum kosningum, sbr. 5. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar. Ef svo er skal landskjörstjórn breyta fjölda kjördæmissæta í kjördæmum þannig að dregið verði úr þessum mun. Sú breyting má þó aldrei verða meiri en þörf krefur hverju sinni til þess að fullnægja fyrirmælum þessa stjórnarskrárákvæðis.

Landskjörstjórn auglýsir breytinguna í B-deild Stjórnartíðinda jafnskjótt og hún hefur verið gerð.

Í kjölfar breytingar á fjölda þingsæta í kjördæmum skv. 1. mgr. er landskjörstjórn heimilt að breyta mörkum kjördæma í Reykjavík í samræmi við fyrirmæli 4. gr. a.

5. gr.

Orðin „Yfirkjörstjórnarmenn skulu allir vera búsettir í hlutaðeigandi kjördæmi“ og „eða yfirkjörstjórnarmaður flyst búferlum úr kjördæmi“ í 1. mgr. 9. gr. laganna falla brott.

6. gr.

2. og 3. mgr. 27. gr. laganna orðast svo:

Með stjórnmálasamtökum er í lögum þessum átt við samtök sem bjóða eða boðið hafa fram við alþingiskosningar. Hverjum framboðslista skal fylgja skrifleg yfirlýsing meðmælenda hans um það fyrir hvaða stjórnmálasamtök listinn er boðinn fram. Allir listar, sem bornir eru fram fyrir sömu stjórnmálasamtök, eiga saman þegar jöfnunarsætum er úthlutað skv. 117. og 118. gr. Ef fyrrgreinda yfirlýsingu vantar telst listi vera sérstakt framboð.

Ef sá sem ákveður framboðslista eða staðfestir hann endanlega samkvæmt reglum stjórnmálasamtaka ber fram mótmæli gegn því að listi sé í framboði fyrir þau samtök skal úrskurða að slíkur framboðslisti teljist ekki vera í framboði fyrir þau.

7. gr.

30. gr. laganna orðast svo:

Á framboðslista skulu vera nöfn tvöfalt fleiri frambjóðenda en nemur þingsætum í kjördæminu, hvorki fleiri né færri. Nú berst yfirkjörstjórn listi með fleiri nöfnum en tilskilið er og skal þá nema burt af listanum öftustu nöfnin sem eru fram yfir tilskilda tölu.

8. gr.

34. gr. laganna orðast svo:

Sérhver stjórnmálasamtök, sem boðið hafa fram, eiga rétt á að hafa tvo umboðsmenn viðstadda er landskjörstjórn úrskurðar skv. 42. gr. hverjum samtökum skuli telja þá framboðslista sem fram hafa komið, svo og við öll störf landskjörstjórnar að úthlutun jöfnunarsæta.

Nú rís ágreiningur um hvort framboðslisti telst til þeirra stjórnmálasamtaka sem meðmælendur hans óska og skal þá landskjörstjórn gefa meðmælendum kost á að tilnefna sérstaka umboðsmenn til að gæta hagsmuna sinna þegar úr þeim ágreiningi er skorið.

9. gr.

2. mgr. 35. gr. laganna orðast svo:

Landskjörstjórn bókar ákvarðanir sínar um skiptingu kjördæma skv. 4. gr. a, um breytingu á þingmannatölu kjördæma skv. 5. gr. a, um stjórnmálasamtök og framboð, viðtöku kjörgagna, úthlutun jöfnunarsæta o.s.frv. Yfirkjörstjórnir bóka um viðtöku framboða, afgreiðslu þeirra til landskjörstjórnar og viðtöku á ný, útsendingu og viðtöku kjörseðla og bréfa, hvers konar úrskurði, talningu atkvæða, úrslit kosninga, úthlutun kjördæmissæta o.s.frv. Undirkjörstjórnir bóka um allt sem fyrir er mælt í lögum þessum eða skiptir máli um kosningaathöfnina.

10. gr.

41. gr. laganna orðast svo:

Er yfirkjörstjórn hefur lagt úrskurð á framboðslista merkir hún lista stjórnmálasamtaka með hliðsjón af auglýsingu dómsmálaráðuneytisins um listabókstafi þeirra, sbr. 40. gr.

Nú hafa stjórnmálasamtök fleiri lista en einn í sama kjördæmi og skal þá merkja þá A, AA …, B, BB … o.s.frv. eftir því sem við á.

11. gr.

Í stað orðanna „landsframboðum“ og „landsframboða“ í 1. mgr. 42. gr. laganna kemur: stjórnmálasamtökum, og: stjórnmálasamtaka.

12. gr.

109. gr. laganna orðast svo:

Yfirkjörstjórn skal úthluta kjördæmissætum í kjördæmi skv. 110.–111. gr.

13. gr.

110. gr. laganna orðast svo:

Í kjördæmi skal telja öll atkvæði sem hver framboðslisti hefur hlotið og er þá fundin atkvæðatala hvers lista.

Til þess að finna hve margir frambjóðendur hafa náð kosningu í kjördæmi af hverjum lista skal fara þannig að:

1. Deila skal í atkvæðatölur listanna með tölunum 1, 2, 3, 4 o.s.frv. Útkomutölur eru skráðar fyrir hvern lista.

2. Fyrsta kjördæmissæti fær sá listi sem hæsta útkomutölu hefur. Sú tala er síðan felld niður. Annað kjördæmissæti fær sá listi sem nú hefur hæsta útkomutölu. Þessu skal fram haldið uns úthlutað hefur verið jafnmörgum kjördæmissætum og kjósa á.

3. Nú eru tvær eða fleiri útkomutölur jafnháar þegar að þeim kemur skv. 2. tölul. og skal þá hluta um röð þeirra.

Listi í kjördæmi, sem hlotið hefur þingmann eða þingmenn kjörna, hefur rétt til jafnmargra varaþingmanna.

14. gr.

111. gr. laganna orðast svo:

Þeir frambjóðendur einir koma til álita sem þingmenn og varaþingmenn hvers framboðslista í kjördæmi er skipa efstu sæti hans, tvöfalt fleiri en komu í hlut listans samkvæmt kosningaúrslitum, sbr. 2. mgr. 110. gr., þó aldrei færri en þrír.

Til þess að finna hverjir þessara frambjóðenda hafa náð kosningu skal yfirkjörstjórn reikna þeim atkvæðatölu á þennan hátt:

Taka skal saman þá kjörseðla þar sem engin breyting hefur verið gerð á listanum. Þar á efsti frambjóðandi hvers lista jafnháa atkvæðatölu samanlagt á þeim seðlum og þeir eru margir, en hver hinna frambjóðendanna það brot af sömu atkvæðatölu að í teljara þess sé tala frambjóðenda á listanum skv. 1. mgr., að frádreginni tölu þeirra frambjóðenda sem framar standa á listanum, og í nefnara þess tala frambjóðenda á listanum skv. 1. mgr. Síðan eru teknir saman þeir kjörseðlar þar sem kjósendur hafa gert einhverjar breytingar á röð þeirra frambjóðenda sem til álita koma sem þingmenn og varaþingmenn skv. 1. mgr. og reiknuð atkvæðatala hvers þeirra eftir framangreindri reglu. Ef strikað er yfir nafn frambjóðanda telst honum ekkert atkvæði eða hluti af atkvæði á þeim kjörseðli. Ef nafn frambjóðanda er fært í sæti neðar á lista en nemur tölu frambjóðenda á listanum skv. 1. mgr. telst honum heldur ekkert atkvæði eða hluti af atkvæði á þeim kjörseðli.

Sá frambjóðandi á hverjum lista, sem fær hæsta atkvæðatölu samkvæmt næstu málsgrein hér á undan, hlýtur 1. sæti listans. Sá frambjóðandi, sem fær næsthæsta atkvæðatölu, hlýtur 2. sætið og þannig koll af kolli. Nú fá tveir eða fleiri frambjóðendur jafnháa atkvæðatölu og skal þá hluta um röð þeirra á listanum.

Aðrir frambjóðendur en þeir sem koma til greina sem þingmenn og varaþingmenn skv. 1. mgr. halda þeim sætum sem þeir skipa á framboðslista, án tillits til breytinga sem gerðar hafa verið á kjörseðlum.

15. gr.

112. gr. laganna orðast svo:

Yfirkjörstjórn skal tafarlaust senda landskjörstjórn skýrslu um atkvæðatölur. Skal þar tilgreina tölu kjósenda á kjörskrá og hvernig atkvæði hafa fallið á hvern framboðslista fyrir sig, svo og röð frambjóðenda á hverjum lista í samræmi við 111. gr.

Landskjörstjórn lætur yfirkjörstjórnum í té eyðublöð undir þessar skýrslur.

16. gr.

113. gr. laganna orðast svo:

Sé atkvæðasending frá einhverri kjördeild ekki komin til yfirkjörstjórnar á þeim tíma sem nefndur er í 102. gr. skal yfirkjörstjórn eigi að síður opna atkvæðakassa og önnur kjörgögn á þeim tíma sem auglýstur hafði verið. Yfirkjörstjórn sendir þó ekki skýrslu um atkvæðatölur til landskjörstjórnar skv. 112. gr. fyrr en talin hafa verið atkvæði úr sendingunni sem vantaði. Tilkynna skal umboðsmönnum lista, eftir því sem auðið er, hvenær sendingin verður opnuð til þess að þeir eigi kost á að vera viðstaddir.

17. gr.

114. gr. laganna orðast svo:

Nú hefur Alþingi úrskurðað, eftir almennar alþingiskosningar, að kosning einhvers lista sé ógild og uppkosning hefur farið fram, sbr. 128. og 129. gr., og skal þá yfirkjörstjórn endurúthluta þingsætum skv. 110. og 111. gr. ef uppkosning hefur farið fram í kjördæminu. Fyrri úthlutun fellur þá úr gildi.

18. gr.

Á eftir 114. gr. laganna kemur ný kaflafyrirsögn: Úthlutun jöfnunarsæta og útgáfa kjörbréfa.

19. gr.

115. gr. laganna orðast svo:

Þegar landskjörstjórn hafa borist allar skýrslur um kosningaúrslit í kjördæmum eftir almennar alþingiskosningar, sbr. 112. gr., skal hún koma saman til að úthluta jöfnunarsætum. Landskjörstjórn auglýsir með hæfilegum fyrirvara hvar og hvenær hún kemur saman í þessu skyni svo að umboðsmönnum þeirra stjórnmálasamtaka, sem boðið hafa fram, gefist kostur á að vera viðstaddir.

20. gr.

116. gr. laganna orðast svo:

Landskjörstjórn úthlutar jöfnunarsætum til stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingsæti í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína við nýafstaðnar alþingiskosningar eftir því sem nánar er fyrir mælt í 117.–118. gr.

21. gr.

117. gr. laganna orðast svo:

Þau stjórnmálasamtök koma ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa fimm af hundraði eða meira af gildum atkvæðum á landinu öllu.

Til þess að finna hve mörg jöfnunarsæti koma í hlut stjórnmálasamtaka sem fullnægja skilyrðum 1. mgr. skal í fyrstu telja saman atkvæðatölur og fjölda þingmanna samtakanna, hverra um sig, kosinna í kjördæmum skv. 110. gr.

Síðan skal fara þannig að:

1. Deila skal í atkvæðatölur hverra samtaka með tölu kjördæmissæta hjá þeim, fyrst að viðbættum 1, síðan 2, þá 3 o.s.frv. Útkomutölur eru skráðar fyrir hver samtök.

2. Fyrsta jöfnunarsæti fá þau samtök sem hæsta útkomutölu hafa. Sú tala er síðan felld niður. Annað jöfnunarsæti fá þau samtök sem nú hafa hæsta útkomutölu. Þessu skal fram haldið uns úthlutað hefur verið níu jöfnunarsætum.

3. Nú eru tvær eða fleiri útkomutölur jafnháar þegar að þeim kemur skv. 2. tölul. og skal þá hluta um röð þeirra.

Samtök, sem fengið hafa jöfnunarsæti, hafa rétt til jafnmargra varaþingmanna.

22. gr.

118. gr. laganna orðast svo:

Til þess að finna hverjir frambjóðendur hafa hlotið jöfnunarsæti skal fara þannig að:

1. Taka skal saman lista með nöfnum tveggja efstu frambjóðenda á hverjum framboðslista, að frátöldum þeim sem náð hafa kosningu sem kjördæmakjörnir þingmenn. Við hvern frambjóðanda skal skrá útkomutölu þá er sæti því sem hann skipar ber skv. 110. gr. og jafnframt hundraðstölu hennar af öllum gildum atkvæðum í kjördæminu.

2. Fyrsta jöfnunarsæti fær sá frambjóðandi þeirra stjórnmálasamtaka, sem úthlutað var því sæti, er hefur hæsta hundraðstölu. Nafn þess frambjóðanda er síðan fellt niður. Annað jöfnunarsæti fær sá frambjóðandi þeirra samtaka, sem úthlutað var því sæti, er nú hefur hæsta hundraðstölu. Þessu skal fram haldið uns jöfnunarsætum hefur verið úthlutað, sbr. þó 3. tölul.

3. Þegar lokið hefur verið að úthluta til frambjóðenda þeim jöfnunarsætum, sem úthluta skal í hverju kjördæmi skv. 2. mgr. 5. gr., skulu nöfn annarra frambjóðenda í því kjördæmi numin brott af listanum og koma þeir ekki frekar til álita við úthlutun jöfnunarsæta.

4. Nú hafa nöfn allra frambjóðenda stjórnmálasamtaka, sem úthlutað var jöfnunarsæti skv. 117. gr., verið numin brott og skal þá í samræmi við ákvæði 2. og 3. tölul. úthluta einu jöfnunarsæti í senn til frambjóðanda þeirra samtaka sem næst standa því að fá úthlutað jöfnunarsæti skv. 117. gr.

5. Nú eru tvær eða fleiri hundraðstölur jafnháar þegar að þeim kemur skv. 2. tölul. og skal þá hluta um röð þeirra.

Varaþingmenn skulu koma af sömu framboðslistum og þeir frambjóðendur sem úthlutað hefur verið jöfnunarsætum.

23. gr.

119. gr. laganna orðast svo:

Landskjörstjórn sendir Hagstofu Íslands skýrslu um nýafstaðnar alþingiskosningar, ritaða á eyðublað sem Hagstofan lætur í té.

24. gr.

Á eftir 119. gr. laganna koma þrjár nýjar greinar, 119. gr. a – 119. gr. c, sem orðast svo:

a. (119. gr. a.)

Nú hefur Alþingi úrskurðað, eftir almennar alþingiskosningar, að kosning einhvers lista sé ógild og uppkosning hefur farið fram, sbr. 128. og 129. gr., og skal þá landskjörstjórn úthluta jöfnunarsætum að nýju skv. 117. og 118. gr. Fyrri úthlutun fellur þá úr gildi.

b. (119. gr. b.)

Nú er ágreiningur milli umboðsmanna stjórnmálasamtaka sem þátt hafa tekið í alþingiskosningum og landskjörstjórnar um felldan úrskurð, og eiga þá umboðsmenn rétt á að fá bókaðan ágreining sinn í gerðabók landskjörstjórnar. Landskjörstjórn sendir dómsmálaráðuneytinu eftirrit af gerðabók sinni um úthlutun þingsæta, svo og skýrslur þær og skilríki frá yfirkjörstjórnum sem ágreiningur kann að vera um, en dómsmálaráðuneytið leggur það fyrir Alþingi í þingbyrjun með sömu ummerkjum og það tók við því.

c. (119. gr. c.)

Þegar landskjörstjórn hefur lokið við að úthluta jöfnunarsætum skulu yfirkjörstjórnir og landskjörstjórn fá hinum kjörnu þingmönnum og að svo stöddu jafnmörgum varaþingmönnum kjörbréf sem samin skulu samkvæmt fyrirmynd er dómsmálaráðuneytið segir fyrir um.

Birta skal nöfn hinna kjörnu þingmanna í B-deild Stjórnartíðinda.

25. gr.

130. gr. laganna orðast svo:

Varamenn þingmanna taka þingsæti eftir reglum þeim er greinir í 111. og 118. gr. þegar þingmenn þess lista, sem þeir eru kosnir af, falla frá eða forfallast og án tillits til þess hver þingmaður listans það er. Forfallist varamaður sökum veikinda eða annars, segi hann af sér, missi kjörgengi eða falli frá tekur sá varamannssæti sem næstur er í röðinni og ekki var áður varamaður.

Ef þingmaður deyr, segir af sér þingmennsku eða missir kjörgengi tekur varamaður sæti sem þingmaður út kjörtímabilið.

26. gr.

Á eftir 137. gr. laganna kemur ný grein með kaflafyrirsögninni: Breytingar á lögum þessum. Greinin orðast svo:

Lögum þessum verður breytt eins og fyrir er mælt í stjórnarskránni.

Samkvæmt 6. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar verður ákvæðum 4. gr. um kjördæmamörk og ákvæðum 110.–111. gr. og 117.–118. gr. um úthlutun þingsæta ekki breytt nema með samþykki 2/ 3 atkvæða á Alþingi.

27. gr.

Við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Verði heiti sveitarfélags, sem getið er í 4. gr., breytt eða sameinist tvö eða fleiri þeirra skal litið svo á að sveitarfélagið, sem til verður í staðinn, heyri til þess kjördæmis sem það eldra eða þau eldri heyrðu til. Ef sameinuð eru tvö eða fleiri sveitarfélög, sem hvort eða hvert heyra til síns kjördæmis, skulu mörk kjördæma, sem fyrir er mælt í 4. gr., þó haldast óbreytt og miðast áfram við mörk hinna eldri sveitarfélaga eins og þau voru 1. janúar 1998.

Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, verða 1. desember 2000 helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn, í samræmi við 5. gr. a, breyta fjölda þingsæta í kjördæmum frá og með 1. janúar 2001 í því skyni að draga úr þeim mun.

Fylgiskjal II.

Kjördæmamörk samkvæmt drögum að kosningalögum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu