Orkustofnun og raforkulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 29

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var samið í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu. Frumvarpið var lagt fram á 153. löggjafarþingi (983. mál) en náði ekki fram að ganga og er nú lagt fram með fáeinum breytingum. Í því eru lagðar til breytingar á raforkulögum og lögum um Orkustofnun sem ætlað er að tryggja betur sjálfstæði raforkueftirlits Orkustofnunar. Í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og niðurfellingu á tilskipun 2003/54/EB er mælt fyrir um sameiginlegar reglur um framleiðslu, flutning, dreifingu og afhendingu raforku, auk ákvæða um neytendavernd, með það að markmiði að bæta og samræma samkeppnishæfa raforkumarkaði innan Evrópska efnahagssvæðisins. Reglur tilskipunarinnar kveða á um skipulagningu og starfsemi á sviði raforku og um markaðsaðgang, viðmiðanir og málsmeðferð við leyfisveitingu og rekstur raforkukerfa. Tilskipunin mælir fyrir um skyldu aðildarríkja til að koma á fót eftirlitsaðila sem er ekki einungis sjálfstæður gagnvart raforkufyrirtækjum heldur einnig gagnvart stjórnvöldum. Í því felst m.a. að ákvarðanir eftirlitsaðila verði teknar án utanaðkomandi áhrifa, svo sem frá ráðherra, ráðuneyti eða öðrum, t.d. Orkustofnun, öðrum stofnunum ríkisins eða einkaaðilum.

Í aðfaraorðum tilskipunar 2009/72/EB kemur fram að með tilskipun 2003/54/EB hafi verið innleiddar kröfur um að aðildarríkin kæmu á fót eftirlitsaðilum með tilgreind valdsvið. Reynslan af því hafi þó sýnt að skortur á sjálfstæði eftirlitsaðila gagnvart hinu opinbera og ófullnægjandi valdsvið og ákvörðunarvald hindri oft árangur af eftirliti. Til þess að innri markaðurinn á sviði raforku starfi á tilhlýðilegan hátt þurfi eftirlitsaðilar á sviði orku að geta tekið ákvarðanir í tengslum við öll viðeigandi mál er varði lög og reglur og vera óháðir hvers konar öðrum einka- eða almannahagsmunum. Skv. 35. gr. tilskipunarinnar skal hvert aðildarríki tilnefna eitt landsbundið eftirlitsyfirvald. Aðildarríkin skulu ábyrgjast sjálfstæði eftirlitsyfirvaldsins og tryggja að það beiti valdi sínu af óhlutdrægni og á gagnsæjan hátt. Skulu aðildarríki í þeim tilgangi sjá til þess við framkvæmd eftirlitsins sem eftirlitsyfirvaldinu er falið að eftirlitsyfirvaldið sé lagalega aðgreint og óháð öllum öðrum opinberum aðilum eða einkaaðilum. Tryggja ber að starfsfólk eftirlitsins og þeir sem fari með stjórn þess starfi óháð hvers konar markaðshagsmunum eða öðrum opinberum aðilum eða einkaaðilum við framkvæmd eftirlitsverkefnanna. Tryggja skal að eftirlitsyfirvaldið geti tekið sjálfstæðar ákvarðanir óháð öllum aðilum á sviði stjórnmála og árlegar fjárveitingar til þess séu aðskildar frá öðrum, hafi sjálfstæði við framkvæmd fjárúthlutana og fullnægjandi mannafla og fjármagn til að sinna skyldustörfum sínum. Þá er í tilskipuninni mælt fyrir um að stjórnarmeðlimir eða yfirstjórn eftirlitsyfirvaldsins, sé stjórn ekki til staðar, séu skipaðir í fimm til sjö ára tímabil í senn og heimilt sé að endurskipa einu sinni.

Með lögum nr. 112/2019 voru gerðar breytingar á raforkulögum og lögum um Orkustofnun í þeim tilgangi að innleiða þau ákvæði í tilskipun 2009/72/EB sem ekki höfðu verið þegar innleidd, þ.m.t. hvað varðar kröfur tilskipunarinnar um sjálfstætt raforkueftirlit. Eftir breytingarnar kemur fram í lögunum að Orkustofnun sé sjálfstæð í störfum sínum þegar stofnunin sinnir raforkueftirliti samkvæmt raforkulögum og ráðherra geti ekki gefið fyrirmæli um framkvæmd eftirlitsins. Til að tryggja sjálfstæði ákvarðana Orkustofnunar skuli stofnunin setja sér starfsreglur. Í framhaldi af samráði stjórnvalda við Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) er þó ljóst að skerpa þarf á ýmsum ákvæðum sem varða sjálfstæði raforkueftirlitsins og aðgreiningu þess frá annarri starfsemi Orkustofnunar.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Markmið frumvarpsins er að innleiða þau ákvæði í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og niðurfellingu á tilskipun 2003/54/EB sem varða sjálfstæði raforkueftirlits Orkustofnunar. Eftirlitsstofnun EFTA hefur haft til skoðunar ákvæði laga og reglna hér á landi sem innleiða kröfur tilskipunar 2009/72/EB sem varða sjálfstæði raforkueftirlits. Í ljósi sjónarmiða sem fram hafa komið í samskiptum ráðuneytisins og ESA er talin þörf á að hnykkja frekar á tilteknum ákvæðum löggjafarinnar sem tengjast sjálfstæði raforkueftirlitsins.

3. Meginefni frumvarpsins.

Tilskipun 2009/72/EB mælir fyrir um að hvert aðildarríki skuli tilnefna eitt landsbundið eftirlitsyfirvald. Að mati Eftirlitsstofnunar EFTA hefur Ísland ekki tilnefnt slíkt eftirlitsyfirvald á fullnægjandi hátt. Með þessu frumvarpi er lagt til að tilgreina sérstaklega í lögum um Orkustofnun að innan stofnunarinnar skuli starfa sérstök eining sem nefnist Raforkueftirlitið. Hlutverk þess skal vera að sinna raforkueftirliti samkvæmt raforkulögum. Raforkueftirlitið skal vera sjálfstætt í störfum sínum þegar það sinnir því eftirliti samkvæmt raforkulögum. Í sjálfstæði Raforkueftirlitsins felst m.a. að ákvarðanir þess við raforkueftirlit séu teknar án áhrifa frá orkumálastjóra, ráðherra orkumála eða öðrum aðilum, svo sem Orkustofnun eða öðrum stofnunum ríkisins eða einkaaðilum.

Skyldur og valdsvið eftirlitsyfirvalds eru tilgreind í 37. gr. tilskipunar 2009/72/EB. Um er að ræða verkefni sem fjallað er um í III., IV. og V. kafla raforkulaga, nr. 65/2003, nánar tiltekið í tengslum við flutning, dreifingu og sölu raforku. Tilskipunin mælir fyrir um að stjórnarmenn í stjórn eftirlitsyfirvalds eða yfirstjórn eftirlitsyfirvaldsins, sé stjórn ekki til staðar, séu skipaðir í fimm til sjö ára tímabil í einu sem hægt sé að endurnýja einu sinni. Er því lagt til að Raforkueftirlitinu verði stýrt af embættismanni skipuðum af ráðherra til fimm ára í senn. Embættismaðurinn mun bera faglega og stjórnunarlega ábyrgð á rekstri Raforkueftirlitsins sem og á öðrum verkefnum sem orkumálastjóri felur honum. Gert er ráð fyrir að sama einstakling megi aðeins skipa tvisvar í embætti skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins. Með þeim hætti er kröfu tilskipunarinnar um tímabundna skipun yfirstjórnar eftirlitsyfirvalsins fullnægt og að Raforkueftirlitið haldi sjálfstæði sínu við raforkueftirlit.

Tilskipunin mælir fyrir um sjálfstæði við fjárúthlutanir og að árlegar fjárveitingar til eftirlitsyfirvaldsins skuli vera aðskildar frá öðrum fjárveitingum. Í frumvarpinu er því lagt til að í lögum um Orkustofnun komi fram að Raforkueftirlitið skuli rekið sem sjálfstæð eining og vera fjárhagslega aðgreint frá annarri starfsemi stofnunarinnar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Meginefni frumvarpsins lýtur að því að treysta og efla raforkueftirlit samkvæmt raforkulögum í samræmi við kröfur tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og niðurfellingu á tilskipun 2003/54/EB. Sú tilskipun er hluti af hinum svokallaða þriðja orkupakka Evrópusambandsins og hefur á fyrri stigum farið fram mat á samræmi hans við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Í því sambandi er vísað nánar til umfjöllunar í greinargerð með þingsályktunartillögu utanríkisráðherra um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017 um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn (þriðji orkupakkinn) frá 149. löggjafarþingi 2018–2019 (777. mál, þskj. 1237).

5. Samráð.

Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við Orkustofnun. Einnig var haft samráð við kjara- og mannauðssýslu ríkisins við útfærslu ákvæða sem varða nýtt embætti skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins.

5.1. Áform um lagasetningu.

Áform um lagasetninguna voru opin til athugasemda í samráðsgátt stjórnvalda dagana 24. janúar til 7. febrúar 2023 (mál nr. S-17/2023). Umsagnir um áformin bárust frá Landsvirkjun, Samtökum iðnaðarins og Samorku. Landsvirkjun telur athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA og áform um úrbætur á löggjöfinni vera jákvæðar. Mikilvægt sé að gæta þess að raforkumarkaður starfi á réttum grundvelli og að þess verði gætt að lagagrunnar og reglugerðir úreldist ekki og séu reglulega skoðuð og uppfærð ef þörf krefji. Sjálfstæði raforkueftirlitsins sé ekki síst mikilvægt sé litið til fyrirhugaðra sameininga stofnana í stærri skipulagsheildir eins og kynnt hefur verið. Í fyrirhugaðri Loftslagsstofnun beri forstöðumaður til að mynda ábyrgð á margvíslegum álitamálum sem geti haft áhrif á afstöðu einstakra mála í tengslum við raforkueftirlit þar sem markaðssjónarmið eigi að ráða för. Faglegt mat Raforkueftirlitsins sem óháðs og sjálfstæðs eftirlitsstjórnvalds sé mikilvægt til að efla góða virkni markaðarins og tiltrú á að markaðslögmál og samræmi ráði för.

Samtök iðnaðarins (SI) lýsa yfir stuðningi við áformin og vísa m.a. til skýrslu samtakanna um raforkumál frá árinu 2019 þar sem gerð var tillaga um eflingu eftirlits á raforkumarkaði. Einnig sé í stefnu SI um raforkumál áréttað mikilvægi þess að regluverk sé skýrt og eftirlit með íslenskum raforkumarkaði virkt og skilvirkt en ekki íþyngjandi. SI telja núverandi fyrirkomulag ekki til þess fallið að tryggja kröfur um sjálfstæði raforkueftirlits Orkustofnunar og að mikilvægt sé að bregðast við ábendingum Eftirlitsstofnunar EFTA skjótt og með fullnægjandi hætti. Horfa megi til eftirlits á samkeppnismarkaði þar sem sjálfstæði Samkeppniseftirlitsins gagnvart stjórnvöldum sé tryggt með skipun stjórnar yfir stofnuninni. SI benda á að þess séu dæmi að stjórn hafi verið skipuð yfir starfsemi Orkustofnunar samkvæmt ákvæðum orkulaga en sú stjórn hafi verið afnumin með lögum um Orkustofnun, nr. 87/2003. Þá vísa samtökin til vinnu við endurskoðun á starfsemi stofnana sem heyri undir yfirstjórn umhverfis-, orku og loftslagsráðuneytisins. Að mati SI sé mikilvægt að við þá vinnu verði litið til þess hvernig unnt sé að tryggja sjálfstæði raforkueftirlits hér á landi.

Samorka vísar í umsögn sinni til fjölmargra minnisblaða sem samtökin hafi skilað með athugasemdum við skýrslu Orkustofnunar um framkvæmd raforkueftirlits á undanförnum árum. Samorka hafi gert fjölmargar athugasemdir við framkvæmd eftirlitsins. Samorka vísar til þess að núverandi ákvæði um raforkueftirlit hafi komist á með lögum nr. 112/2019 og vísar til umsagnar samtakanna um frumvarpið sem varð að þeim lögum þar sem samtökin hafi tekið fram að eðlilegt væri að skerpa á aðskilnaði og sjálfstæði eftirlitsins. Telja samtökin mikilvægt að fjárveitingar til Orkustofnunar annars vegar og raforkueftirlitsins hins vegar séu aðskildar og að ljóst sé að raforkueftirlitsgjöld renni einungis til starfsemi eftirlitsins. Verði raforkueftirlitið áfram innan Orkustofnunar verði að tryggja að starfsmenn þess séu á sérstöku aðgangsstýrðu svæði og að gögn vegna eftirlitsins og framkvæmdar þess séu aðskilin og aðgangsstýrð frá öðrum gögnum stofnunarinnar. Einnig sé valkostur að hafa raforkueftirlitið sjálfstæða stofnun en það gæti komið til álita með hliðsjón af þeim skipulagsbreytingum og sameiningum á stofnunum sem boðaðar séu. Kæmi til sjálfstæðrar eftirlitsstofnunar þyrfti hins vegar að gaumgæfa vel kostnaðarhlið og umfang hennar, enda mikilvægt að eftirlit sé hæfilegt og taki mið af markmiðum þess.

Framangreindar umsagnir um áform lagasetningarinnar voru yfirfarnar og tekið mið af þeim við smíði frumvarpsins.

5.2. Umsagnir til ráðuneytisins.

Drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 27. febrúar til 13. mars 2023 (mál nr. S-46/2023). Umsagnir bárust frá Landsvirkjun, Veitum og Orku náttúrunnar.

Umsagnaraðilar lýsa í umsögnum sínum jákvæðri afstöðu gagnvart frumvarpinu. Í öllum umsögnum kemur þó fram sú afstaða að það geti dregið úr sjálfstæði Raforkueftirlitsins að orkumálastjóri skipi yfirmann þess og beri að öðru leyti ábyrgð á ráðningu starfsfólks eins og gert var ráð fyrir í frumvarpsdrögunum. Þá geti einnig dregið úr sjálfstæði Raforkueftirlitsins að orkumálastjóri geti falið því önnur verkefni. Skýrt þurfi að vera að slík verkefni verði að samræmast raforkueftirliti og að raforkueftirlit skuli alltaf vera í forgangi. Þá þurfi að koma skýrt fram að kostnaður vegna annarra verkefna Raforkueftirlits sé ekki fjármagnaður af fé sem ætlað er í raforkueftirlit. Einnig er í umsögnum gagnrýnt að í frumvarpinu sé gert ráð fyrir því að skrifstofustjóri Raforkueftirlitsins verði ekki skipaður fyrr en 1. janúar 2026.

Eins og fram kemur í inngangskafla greinargerðarinnar hafa verið gerðar fáeinar breytingar á frumvarpinu frá fyrri framlagningu þess. Þannig er lagt til að verkefni Raforkueftirlitsins verði nánar afmörkuð. Krafa tilskipunarinnar um sjálfstæði Raforkueftirlitsins við framkvæmd eftirlitsverkefna samkvæmt tilskipuninni er sett fram með fyrirvara um náið samstarf, eftir því sem við á, með öðrum viðkomandi landsyfirvöldum eða um almennar viðmiðunarreglur sem gefnar eru út af stjórnvöldum án þess að hafa áhrif á eftirlitsvald og skyldur. Er því mælt fyrir um að hlutverk Raforkueftirlitsins sé, auk raforkueftirlits samkvæmt raforkulögum, að vera stjórnvöldum til ráðgjafar og umsagnar um raforkumál og að annast önnur verkefni en raforkueftirlit samkvæmt lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Mikilvægt er að Raforkueftirlitið geti sinnt öðrum verkefnum enda mikilvægt að sérfræðiþekking sem myndast innan einingarinnar geti nýst stjórnvöldum Í 4. mgr. 35. gr. tilskipunar 2009/72/EB kemur meðal annars fram að aðildarríkin skuli ábyrgjast sjálfstæði eftirlitsyfirvaldsins og skuli tryggja að það beiti valdi sínu af óhlutdrægni og á gagnsæjan hátt. Skv. b-lið 4. mgr. 35. gr. skulu aðildarríkin tryggja að starfsfólk eftirlitsstjórnvaldsins og þeir sem fari með stjórn hennar leiti ekki eftir eða taki við beinum fyrirmælum frá neinni ríkisstofnun eða öðrum opinberum aðila eða einkaaðila við framkvæmd eftirlitsverkefnanna. Sú krafa er sett fram með fyrirvara um náið samstarf, eftir því sem við á, með öðrum viðkomandi landsyfirvöldum eða um almennar viðmiðunarreglur sem gefnar eru út af stjórnvöldum án þess að hafa áhrif á eftirlitsvald og skyldur. Er því lagt til að orðalag ákvæðisins taki mið af framangreindum kröfum tilskipunarinnar. Ljóst er að helsta verkefni Raforkueftirlitsins er að sinna raforkueftirliti samkvæmt raforkulögum. Einnig er mikilvægt að Raforkueftirlitið sé stjórnvöldum til ráðgjafar um raforkumál. Þá er lagt til að um verkefni umfram það sem telja má til ráðgjafar og umsagnar um orkumál skuli mælt fyrir í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum Rétt er að benda á að Raforkueftirlitinu ber að setja sér verklagsreglur til að tryggja sjálfstæði sitt. Koma þær til fyllingar ákvæðum raforkulaga og reglugerða sem varða raforkueftirlit.

Gert ráð fyrir í tilskipun 2009/72/EB að fela megi eftirlitsstjórnvaldinu önnur verkefni. Mikilvægt er að geta nýtt sérþekkingu innan Raforkueftirlitsins en tekið er undir sjónarmið um forgang verkefna á sviði raforkueftirlits sem og kostnað af þeim verkefnum. Í því sambandi er bent á að lagt er til að Raforkueftirlitið verði rekið sem sjálfstæð eining sem verði fjárhagslega aðgreind frá annarri starfsemi stofnunarinnar. Jafnframt er gert ráð fyrir því að skrifstofustjóri Raforkueftirlitsins gefi ráðherra skýrslu árlega um framkvæmd raforkueftirlits og áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs. Hvað varðar gildistökuákvæði laganna er lagt til að lögin taki þegar gildi, fyrir utan kröfuna um að skrifstofustjóri Raforkueftirlitsins sé skipaður embættismaður. Með gildistökuákvæðinu er tryggt að núverandi yfirmaður eftirlitsins sé ekki ráðinn í þá stöðu ótímabundið en fari með skyldur skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins eins og mælt er fyrir um í lögunum.

5.3. Umsagnir til atvinnuveganefndar.

Við meðferð frumvarpsins á 153. löggjafarþingi var það sent til umsagnar af hálfu atvinnuveganefndar og bárust nefndinni umsagnir frá Elmu orkuviðskiptum, Landsneti, Landsvirkjun, Orku náttúrunnar og Samtökum iðnaðarins. Í umsögnum Landsvirkjunar, Orku náttúrunnar og Samtaka iðnaðarins eru gerðar athugasemdir er lúta að því að í hlutverki Raforkueftirlitsins felist að sinna „öðrum verkefnum sem orkumálastjóri feli því“. Hvorki sé kveðið nánar á um hvers eðlis verkefnin geti verið né vikið nánar að umfangi þeirra sem veki upp spurningar um hvort eftirlitsaðilinn geti í raun verið óháður. Það fyrirkomulag að hægt sé að fela Raforkueftirlitinu önnur verkefni en að sinna raforkueftirliti sé til þess fallið að draga úr sjálfstæði Raforkueftirlitsins en samkvæmt fyrirmælum tilskipunar 2009/72/EB skulu ákvarðanir eftirlitsstofnunarinnar vera teknar án utanaðkomandi áhrifa, til dæmis frá ráðherra, ráðuneyti eða öðrum aðilum. Þá sé mikilvægt að skilgreina mjög vel hvaða önnur verkefni heimilt sé að fela Raforkueftirlitinu og að setja þurfi „öðrum verkefnum“ sem það sinni skýrar skorður. Mikilvægt sé að gæta þess að verkefnin séu ekki í andstöðu við það meginverkefni að sinna raforkueftirliti og verði það yfirgripsmikil að ekki verði hægt að sinna eftirlitinu sem skyldi. Meiri hluti atvinnuveganefndar tekur í nefndaráliti (þskj. 1993, 983. mál á 153. löggjafarþingi) undir þau sjónarmið. Þá kemur fram í nefndarálitinu að mikilvægt sé að þau verkefni sem Raforkueftirlitið sinni séu skýrt afmörkuð í lögum. Með því sé sjálfstæði eftirlitsins betur tryggt og að eftirlitið sinni fyrst og fremst meginskyldu sinni, sem sé raforkueftirlit.

Ráðuneytið telur mikilvægt að Raforkueftirlitið geti sinnt öðrum verkefnum enda mikilvægt að sérfræðiþekking sem myndast innan einingarinnar geti nýst stjórnvöldum. Í kafla 5.2. er gerð grein fyrir þeim breytingum sem gerðar hafa verið á frumvarpinu frá fyrri framlagningu hvað þetta varðar. Með þessu telur ráðuneytið að komið sé til móts við sjónarmið í nefndaráliti meiri hluta atvinnuveganefndar.

Einnig eru í umsögnum til atvinnuveganefndar gerðar athugasemdir við að orkumálastjóri en ekki ráðherra skipi skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins. Þá er talið óheppilegt að skipunartími sé til fimm ára í senn með möguleika á endurskipun. Þetta fyrirkomulag kunni að gera skrifstofustjórann háðan orkumálastjóra, ekki síst hvað mögulega endurskipun varðar, og vinni þannig gegn raunverulegu sjálfstæði Raforkueftirlitsins gagnvart orkumálastjóra. Með sömu rökum er gagnrýnt að orkumálastjóri hafi mannaráðningar Raforkueftirlitsins á sínum höndum sem dragi þá úr sjálfstæði skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins og um leið sjálfstæði Raforkueftirlitsins almennt gagnvart orkumálastjóra. Í nefndaráliti meiri hluta atvinnuveganefndar er bent á að almennt sé í stjórnsýslu hér á landi gengið út frá því að yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra leggi grunn að því sem kallast ráðherrastjórnsýsla í skilningi stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar. Þetta eigi sér einnig stoð í ákvæðum stjórnarskrárinnar, sbr. 13.–15. gr. hennar. Í samræmi við meginreglu um ráðherrastjórnsýslu megi draga þá almennt viðurkenndu ályktun að ráðherrar fari í reynd með æðstu yfirstjórn stjórnsýslunnar sem byggist m.a. á því að ráðherrar hafi bæði valdheimildir og eftirlit með þeirri stjórnsýslu sem undir þá heyri. Í breytingatillögu atvinnuveganefndar er því lagt til að ráðherra skipi skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins að fenginni tillögu hæfnisnefndar.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða meiri hluta atvinnuveganefndar í nefndaráliti er lagt til að skrifstofustjóri Raforkueftirlitsins skuli skipaður af ráðherra. Ráðuneytið leggur áherslu á mikilvægi þess að tryggja sjálfstæði Raforkueftirlitsins og að skrifstofustjóri þess taki ekki við fyrirmælum frá opinberum aðilum, einkaaðilum eða öðrum við framkvæmd raforkueftirlits.

Í umsögn Landsnets kemur fram að ákvæði 24. gr. raforkulaga hafi að mestu staðið efnislega óbreytt frá setningu raforkulaga árið 2003 þrátt fyrir að ákvæði raforkutilskipana um eftirlit hafi tekið miklum breytingum með tilskipun 2009/72/EB. Eðlilegt sé að ákvæði 24. gr. endurspegli betur 36. og 37. gr. tilskipunar 2009/72/EB, enda beri að hafa í huga að eftirlit samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar snúi að mörgum þáttum, bæði fjárhagslegum og tæknilegum, sem og heildarvirkni raforkumarkaðar. Með vísan til þessa leggur Landsnet til að við 2. mgr. a-liðar 9. gr. frumvarpsins bætist nýir málsliðir sem snúi að eftirliti Raforkueftirlitsins þar sem tekið sé mið af framangreindum atriðum varðandi skyldu þess til að tryggja að eftirlitsskyldir aðilar gæti jafnræðis í starfsemi sinni og að stuðlað sé að kostnaðarhagkvæmri þróun flutnings- og dreifikerfa raforku. Ráðuneytið tekur undir sjónarmið Landsnets en telur að breytingar þær sem Landsnet leggur til þurfi að setja í víðara samhengi um verkefni Raforkueftirlitsins með gjaldskrám flutnings- og dreifikerfa. Áformað er að leggja fram sérstakt frumvarp hvað það varðar og mun ráðuneytið taka mið af ábendingu Landsnets í þeirri vinnu.

6. Mat á áhrifum.

Markmið frumvarpsins er að tryggja að raforkulög og lög um Orkustofnun samræmist kröfum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og niðurfellingu á tilskipun 2003/54/EB hvað varðar kröfur gagnvart sjálfstæðu raforkueftirliti. Mögulegur kostnaður vegna áformanna rúmast innan fjárheimilda og hafa áformin því ekki áhrif á fjárhag ríkissjóðs.

Frumvarpið felur í sér tæknilegar breytingar og útfærslur sem ekki verður talið að hafi áhrif á jafnrétti. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á atvinnulíf eða fyrirtæki.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt lögum um Orkustofnun er stofnunin sjálfstæð í störfum sínum þegar hún sinnir raforkueftirliti samkvæmt raforkulögum. Í samræmi við þær athugasemdir sem gerðar hafa verið af hálfu Eftirlitsstofnunar EFTA er í 1. gr. frumvarpsins lagt til að mælt verði fyrir um sérstaka einingu innan Orkustofnunar sem nefnist Raforkueftirlitið sem verði sjálfstætt í störfum sínum þegar það sinni raforkueftirliti samkvæmt raforkulögum. Með því er átt við þau verkefni sem tilgreind eru í 37. gr. tilskipunar 2009/72/EB, sbr. III., IV. og V. kafla raforkulaga. Ráðherra fer því ekki með almennar yfirstjórnunarheimildir gagnvart Raforkueftirlitinu vegna raforkueftirlits.

Um 2. gr.

Lagt er til að í 3. gr. laganna verði sérstaklega fjallað um Raforkueftirlitið og hlutverk þess. Er það liður í því að aðgreina raforkueftirlit skýrar frá annarri starfsemi Orkustofnunar. Þá er gert ráð fyrir að Raforkueftirlitið setji sér starfsreglur. Í samræmi við tilskipunina er mælt fyrir um að starfsreglurnar skuli birtar. Telst birting á vef fullnægjandi.

Í 1. tölul. 1. mgr. er meginverkefni Raforkueftirlitsins tilgreint, þ.e. að sinna raforkueftirliti samkvæmt raforkulögum og reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Eins og fram er komið felst í sjálfstæði Raforkueftirlitsins að eftirlitið leiti ekki eftir eða taki við beinum fyrirmælum frá neinni ríkisstofnun eða öðrum opinberum aðila eða einkaaðila við framkvæmd eftirlitsverkefnanna. Hér undir falla ráðherra orkumála og orkumálastjóri.

Í 2. tölul. 1. mgr. er mælt fyrir um það verkefni Raforkueftirlitsins að vera stjórnvöldum til ráðgjafar og umsagnar um raforkumál. Afar mikilvægt er að stjórnvöld geti leitað umsagnar og álits Raforkueftirlitsins um raforkumál enda um nokkuð sérhæft svið að ræða. Slíkt verkefni samræmist tilskipuninni enda er tekið fram í b-lið 4. mgr. 35. gr. hennar að krafan um sjálfstæði sé „með fyrirvara um náið samstarf, eftir því sem við á, með öðrum viðkomandi landsyfirvöldum eða um almennar viðmiðunarreglur sem gefnar eru út af ríkisstjórninni án þess að hafa áhrif á eftirlitsvald og skyldur skv. 37. gr.“

Í 3. tölul. er tilgreint að Raforkueftirlitið skuli sinna öðrum verkefnum en raforkueftirliti sem því eru falin samkvæmt lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Hér má nefna verkefni tengd upprunaábyrgðum raforku, sbr. lög um upprunaábyrgð raforku sem framleidd er með endurnýjanlegum orkugjöfum o.fl., nr. 30/2008, en stjórnsýsluverkefnum þeim tengdum er sinnt af Raforkueftirlitinu.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um starfsreglur Raforkueftirlitsins. Með lögum nr. 112/2019 var komið á skyldu Orkustofnunar til að setja sér starfsreglur til að tryggja sjálfstæði sitt við framkvæmd raforkueftirlits. Í gildandi starfsreglum er fjallað um skyldur og ferli við ákvarðanatöku, samstarf Raforkueftirlitsins, stjórnun upplýsinga, samráð við setningu leiðbeininga og samskipti Raforkueftirlitsins út á við.

Í 3. mgr. segir að raforkueftirlit Orkustofnunar skuli rekið sem sjálfstæð eining og vera fjárhagslega aðgreint frá annarri starfsemi stofnunarinnar. Samkvæmt tilskipuninni skal tryggja að sjálfstæða eftirlitsstjórnvaldið hafi aðskildar árlegar fjárúthlutanir og sjálfræði við framkvæmd fjárúthlutana.

Um 3. gr.

Lagt er til að skrifstofustjóri Raforkueftirlitsins verði skipaður af ráðherra til fimm ára í senn og að sama aðila sé aðeins hægt að skipa í embættið tvisvar sinnum. Í tilskipun 2009/72/EB er gerð krafa um að stjórnendur hins sjálfstæða raforkueftirlits séu skipaðir í fimm til sjö ára tímabil sem heimilt er að endurnýja einu sinni. Er því lagt til að raforkueftirlitinu verði stýrt af embættismanni skipuðum af ráðherra.

Við skipun í embætti skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins skal ráðherra skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Niðurstaða hæfnisnefndar er ráðgefandi við skipun í embætti. Útfærslan byggist m.a. á þeim hæfnisnefndum sem fjallað er um í 19. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, og er ætlað að meta umsækjendur út frá hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum. Æskilegt er að hæfnisnefndin taki í störfum sínum mið af reglum forsætisráðherra um ráðgefandi nefndir skv. 18. og 19. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.

Gert er ráð fyrir því að yfirmaður Raforkueftirlitsins fari með daglega stjórn og rekstur einingarinnar, hafi eftirlit með störfum starfsmanna innan hennar og samræmi þau.

Um 4. gr.

Með ákvæðinu er lagt til að við raforkulögin bætist nýr kafli með tveimur nýjum greinum, 3. gr. a og 3. gr. b, þar sem fjallað verði á einum stað um stjórnsýslu og eftirlit. Tilgangurinn er að auka skýrleika og aðgreina með skýrum orðum hlutverk Orkustofnunar og Raforkueftirlitsins.

Lagt er til að í 3. gr. a komi fram að ráðherra fari með yfirstjórn mála í stað þess að mælt sé fyrir um það í 1. mgr. 37. gr. laganna. Þá komi fram að Orkustofnun fari með framkvæmd og eftirlit samkvæmt ákvæðum II. kafla sem lýtur að raforkuvinnslu. Raforkueftirlitið fari hins vegar með framkvæmd III., IV., V. og VI. kafla.

Í greininni er lagt til að í 3. gr. b verði sérstaklega fjallað um starfshætti Raforkueftirlitsins. Í 1. mgr. er fjallað um sjálfstæði Raforkueftirlitsins í samræmi við kröfur tilskipunar 2009/72/EB. Til nánari skýringa vísast til umfjöllunar í 3. kafla þessarar greinargerðar.

Í 2. mgr. kemur fram að Raforkueftirlitið skuli hafa samráð við Samkeppniseftirlitið um eftirlit með starfsemi og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna eftir því sem við á. Í 27. gr. laganna kemur fram að samkeppnislög gildi um atvinnustarfsemi sem lögin nái til og er þar einnig fjallað um heimildir Samkeppniseftirlitsins til að koma í veg fyrir óheimilar niðurgreiðslur samkeppnisstarfsemi frá sérleyfisstarfsemi fyrirtækja.

Í 3. mgr. 3. gr. b er lagt til að mælt verði fyrir um starfsreglur Raforkueftirlitsins en sambærilegt ákvæði er nú að finna í 4. mgr. 24. gr. laganna. Þá kemur fram að ráðherra geti, að fenginni umsögn Raforkueftirlitsins, kveðið nánar á um hlutverk og verkefni Raforkueftirlitsins í reglugerð.

Gert er ráð fyrir að í 4. mgr. 3. gr. b verði fjallað um samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila. Fjallað er um nefndina í reglugerð nr. 466/2003, um samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila. Ekki er um að ræða efnislegar breytingar frá því sem nú kemur fram í 24. gr. laganna en Raforkueftirlitið er skýrlega afmarkað í þeim verkefnum sem fjallað er um í ákvæðinu.

Um 5. gr.

Lagt er til að 7. mgr. 8. gr. laganna falli brott. Samkvæmt ákvæðinu er ráðherra heimilt að endurskoða eða rifta samningi um stofnun flutningsfyrirtækisins fari flutningsfyrirtækið ekki að skilyrðum laga. Slíkur samningur er ekki til staðar og starfar flutningsfyrirtækið á grundvelli laga um stofnun Landsnets hf., nr. 75/2004. Með breytingu á raforkulögum með lögum nr. 19/2011 var m.a. felld brott 3. mgr. 8. gr. þar sem fram kom að ráðherra skyldi gera samning við flutningsfyrirtækið um þau atriði sem tilgreind eru í 1. mgr. ákvæðisins, þ.e. flutning raforku og kerfisstjórnun. Var brottfall 3. mgr. skýrt í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 19/2011 þannig að ákvæðið fjallaði um stofnun flutningsfyrirtækisins og væri því úrelt og óþarft.

Um 6.–8. gr.

Meðal meginmarkmiða frumvarpsins er að aðgreina skýrar starfsemi Raforkueftirlitsins frá annarri starfsemi Orkustofnunar. Í III., IV. og V. kafla raforkulaga, nr. 65/2003, er fjallað um flutning, dreifingu og viðskipti með raforku en eftirlits- og stjórnsýsluverkefni vegna þeirra kafla falla undir verkefni Raforkueftirlitsins skv. 37. gr. tilskipunar 2009/72/EB. Er því talið nauðsynlegt og til aukins skýrleika að fella niður tilvísanir til Orkustofnunar í raforkulögum og vísa til Raforkueftirlitsins þar sem það á við.

Um 9.–15. gr.

Í 9.–15. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á VII. kafla raforkulaga, sem fjallar um eftirlit og úrræði, og VIII. kafla þar sem fjallað er um leyfisveitingar. Þar sem ákvæðum VII. kafla er ætlað að ná til eftirlits, eftirlitsheimilda og leyfisveitinga Orkustofnunar og Raforkueftirlitsins er lagt til að í stað þess að vísa sérstaklega til Orkustofnunar og Raforkueftirlitsins sé vísað almennt til eftirlitsaðila og leyfisveitanda. Það er í samræmi við nýja grein, 3. gr. a, skv. 4. gr. frumvarpsins þar sem sérstaklega er tilgreint að um eftirlit og úrræði Orkustofnunar og Raforkueftirlitsins fari samkvæmt ákvæðum VII. kafla og að um leyfisveitingar Orkustofnunar og Raforkueftirlitsins fari samkvæmt ákvæðum VIII. kafla. Ekki er um að ræða efnislegar breytingar utan þess að felld er brott heimild Orkustofnunar til að fela faggiltri skoðunarstofu að sjá um eftirlit. Heimildin hefur ekki verið nýtt og þykir ekki samræmast þeim kröfum sem gerðar eru til sjálfstæðs eftirlitsstjórnvalds samkvæmt tilskipun 2009/72/EB.

Um 16. gr.

Með greininni er lagt til að 1. mgr. 37. gr. laganna falli brott. Í ákvæðinu segir að ráðherra fari með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að það komi fram í 3. gr. a, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Breytingar á 2. mgr. endurspegla að um getur verið að ræða ákvarðanir Orkustofnunar eða Raforkueftirlitsins.

Um 17. gr.

Um ákvæðið vísast til skýringa við 9.–15. gr. frumvarpsins.

Um 18. og 19. gr.

Lagt er til að lögin taki þegar gildi en að ákvæði 3. gr. taki gildi 1. janúar 2026. Í því felst að krafan um að skrifstofustjóri Raforkueftirlitsins sé skipaður embættismaður tekur gildi 1. janúar 2026. Umsjón með raforkueftirliti Orkustofnunar er nú á hendi deildarstjóra raforkueftirlits Orkustofnunar. Eins og fram hefur komið gerir tilskipunin kröfu um að yfirstjórn raforkueftirlitsins sé skipuð til tiltekins tíma. Með ákvæðinu til bráðabirgða er tryggt að núverandi yfirmaður raforkueftirlitsins sé ekki ráðinn í þá stöðu ótímabundið.

Samhliða gildistöku 3. gr. eru lagðar til breytingar á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Í ljósi þess að gert er ráð fyrir að Raforkueftirlitinu verði stýrt af embættismanni skipuðum af ráðherra er nauðsynlegt að bæta skrifstofustjóra Raforkueftirlitsins við upptalningu 22. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, þar sem tilgreint er hverjir teljast embættismenn. Þá er lögð til sú breyting á 39. gr. laganna að fram komi að um laun raforkueftirlitsstjóra fari eftir kjarasamningum sem stéttarfélög eða samtök þeirra gera við ríkið.