Almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 379

Frumvarp til laga um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 117 20. desember 1993, með síðari breytingum.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 17. gr. laganna:

a. Við 5. mgr. bætist nýr málsliður er orðast svo: Ef 2/ 3 tekna þess hjóna sem örorkulífeyris nýtur nema lægri fjárhæð en 300.000 kr. á ári skal, þrátt fyrir ákvæði 2. málsl., aldrei greiða því lægri tekjutryggingu en nemur því sem á vantar að 2/ 3 tekna þess nái þeirri fjárhæð.

b. Við 6. mgr. bætist nýr málsliður er orðast svo: Ef 2/ 3 tekna annars hvors hjónanna nema lægri fjárhæð en 300.000 kr. á ári skal, þrátt fyrir ákvæði 2. málsl., aldrei greiða því lægri tekjutryggingu en nemur því sem á vantar að 2/ 3 tekna þess nái þeirri fjárhæð.

c. Við 7. mgr. bætist nýr málsliður er orðast svo: Ef 2/ 3 tekna þess hjóna sem örorkulífeyris nýtur nema lægri fjárhæð en 300.000 kr. á ári skal, þrátt fyrir ákvæði 1. málsl., aldrei greiða því lægri tekjutryggingu en nemur því sem á vantar að 2/ 3 tekna þess nái þeirri fjárhæð.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. febrúar 2001.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Þeir örorkulífeyrisþegar sem 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 14. gr. laga nr. 148/ 1994, átti við tímabilið 1. janúar 1997 til 31. desember 1998 og þeir sem 5.–7. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998, hefur átt við tímabilið 1. janúar 1999 til 31. janúar 2001 skulu eiga rétt á greiðslum á tekjutryggingu örorkulífeyris vegna umræddra tímabila eftir þeim reglum sem hér greinir:

a. Fyrir tímabilið 1. janúar 1997 til 31. desember 1998 skal greiða tekjutryggingu sem reiknast eftir ákvæði 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 14. gr. laga nr. 148/1994, en án þeirrar skerðingar skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 sem fólst í því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans. Frá tekjutryggingu reiknaðri með þessum hætti skulu dragast þær greiðslur tekjutryggingar sem viðkomandi örorkulífeyrisþegi hefur þegar fengið.

b. Fyrir tímabilið 1. janúar 1999 til 31. janúar 2001 skal greiða tekjutryggingu sem reiknast á þann hátt sem greinir í 1. gr. laga þessara. Frá tekjutryggingu reiknaðri með þessum hætti skulu dragast þær greiðslur tekjutryggingar sem viðkomandi örorkulífeyrisþegi hefur þegar fengið.

II.

Útreikningur tekjutryggingar samkvæmt bráðabirgðaákvæði I skal gerður eftir þeim viðmiðunarfjárhæðum sem hafa verið í gildi á hverju tímabili fyrir sig. Fjárhæðirnar í 1. gr. laga þessara skulu við útreikninga skv. b-lið í bráðabirgðaákvæði I bakreiknast til viðkomandi tímabila til samræmis við breytingar sem orðið hafa á fjárhæðum tekjutryggingar skv. 17. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, með síðari breytingum. Greiðslurnar skulu bera 5,5% ársvexti frá þeim degi er lífeyrisþeginn fyrst gat átt rétt á að fá greiðslu viðkomandi tímabils samkvæmt ákvæðum laga nr. 117/1993 um það efni. Vextir skulu greiðast þó að ekki hafi legið fyrir umsókn um tekjutryggingu frá viðkomandi lífeyrisþega.

III.

Tryggingastofnun ríkisins skal hafa frumkvæði að greiðslum samkvæmt bráðabirgðaákvæðum I og II í þeim tilvikum þar sem hún hefur í höndum umsóknir frá lífeyrisþegum og upplýsingar sem duga til að reikna út fjárhæðirnar sem greiða skal. Liggi fyrir umsóknir án nægilegra upplýsinga skal Tryggingastofnun ríkisins beina áskorun til viðkomandi lífeyrisþega um að bæta þar úr innan hæfilegs frests sem stofnunin ákveður. Miðað skal við að allar greiðslur sem stofnunin getur sjálf reiknað án atbeina frá lífeyrisþega hafi átt sér stað fyrir 1. apríl 2001.

IV.

Þeir örorkulífeyrisþegar sem telja sig eiga rétt á tekjutryggingu skv. 1. gr. laga þessara, en hafa ekki sótt um fyrir umrædd tímabil, geta sótt um tekjutryggingu sér til handa og skulu þeir þá fá úrlausn í samræmi við reglur þessa bráðabirgðaákvæðis að því tilskildu að sótt sé um fyrir 1. júlí 2001. Eftir þann dag gilda ákvæði 48. gr. laga nr. 117/1993 um allar nýjar umsóknir um lífeyrisgreiðslur.

V.

Greiðsla tekjutryggingar og vaxta samkvæmt lögum þessum telst til skattskyldra tekna ársins 2001. Tryggingastofnun ríkisins skal halda eftir staðgreiðslu af tekjutryggingunni samkvæmt lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er bótaþega heimilt allt til ársloka 2001 að óska eftir því að greiðslur á tekjutryggingu vegna tekjuáranna 1997, 1998, 1999 og 2000, samkvæmt bráðabirgðaákvæðunum að framan, skuli færðar honum til skattskyldra tekna viðkomandi ár. Um endurákvörðun opinberra gjalda fer þá skv. 101. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 117/ 1993, vegna dóms Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000: Tryggingastofnun ríkisins gegn Öryrkjabandalagi Íslands og gagnsök.

Í umræddum dómi Hæstaréttar var viðurkennt að Tryggingastofnun ríkisins hefði verið óheimilt frá 1. janúar 1994 á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans í því tilviki, er maki hans er ekki lífeyrisþegi. Einnig var viðurkennt að óheimilt hefði verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 skv. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.

Hinn 22. desember 2000 ákvað ríkisstjórnin að skipa sérstakan starfshóp til að greina með sem nákvæmustum hætti hvaða leiðir væru færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar og semja drög að frumvarpi til laga um breyting á lögum um almannatryggingar sem stefnt skyldi að því að lögfesta svo fljótt sem verða mætti. Jafnframt var starfshópnum falið að stýra greiningu á því hvort þær meginreglur sem dómurinn var reistur á kynnu að hafa víðtækari áhrif en kveðið væri á í dóminum. Starfshópurinn skilaði skýrslu sinni til forsætisráðherra 7. janúar 2001 og er skýrslan birt sem fylgiskjal III með frumvarpinu. Starfshópurinn gerði tillögu að frumvarpi er fylgdi skýrslu hópsins til forsætisráðherra. Tillaga starfshópsins er að bætt verði inn í lög um almannatryggingar sérreglu sem ætlað er að tryggja að öryrki hafi sjálfur að minnsta kosti ákveðnar lágmarkstekjur án tillits til tekna maka. Starfshópurinn telur að sú tekjutrygging geti verið 300.000 kr. á ári, eða 25.000 kr. á mánuði og muni hún þá tryggja að öryrkinn hafi að lágmarki 43.424 kr. á mánuði að grunnlífeyri meðtöldum, í stað 18.424 kr. samkvæmt gildandi reglum. Í tillögu starfshópsins er lagt til að eigin tekjur örorkulífeyrisþega hafi áhrif á sérregluna um krónu fyrir krónu en jafnframt er bent á að ákvörðun um hvernig eigin tekjur hafi áhrif á sérregluna sé pólitísks eðlis. Í frumvarpinu er lagt til að 2/ 3 hlutar tekna öryrkjans skuli hafa áhrif á sérregluna. Þannig nýtur giftur örorkulífeyrisþegi þessarar sérreglu þegar eigin tekjur hans eru allt að 450.000 kr. á ári, en þá eru heildartekjur hans, að örorkulífeyri meðtöldum, að lágmarki 671.088 kr. án tillits til tekna maka. Með því er m.a. komið til móts við þau meginsjónarmið sem uppi hafa verið á undanförnum árum í almannatryggingakerfinu að hvetja öryrkja til vinnu og sem virkastrar þátttöku í samfélaginu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið greinarinnar er lagt til að við 5. mgr. 17. gr. laganna bætist nýr málsliður með sérreglu sem tryggi ákveðinn lágmarksrétt til handa örorkulífeyrisþega sem er í hjúskap og maki hans er ekki örorkulífeyrisþegi. Í reglunni felst að samanlögð eigin tekjuöflun örorkulífeyrisþega og tekjutrygging hans geti aldrei, þrátt fyrir sameiginlegt frítekjumark hjóna, numið lægri fjárhæð en 300.000 kr. á ári eða 25.000 kr. á mánuði. Af þessu leiðir að enginn örorkulífeyrisþegi fær vegna tekna maka lægri lífeyri en sem nemur 43.424 kr. á mánuði þegar lágmark tekjutryggingar að viðbættum eigin tekjum hefur verið lagt við grunnlífeyri skv. 12. gr. laganna. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að 2/ 3 tekna öryrkjans hafi áhrif á fjárhæð sérreglunnar. Þannig mun sérreglan verða til þess að auka tekjur örorkulífeyrisþega sem er með allt að 450.000 kr. í árstekjur í tilvikum þar sem tekjutrygging öryrkja er skert samkvæmt gildandi reglum vegna tekna maka hans.

Í b- og c-lið greinarinnar er lagt til að sömu breytingar verði gerðar á 6. og 7. mgr. 17. gr., en þau ákvæði fjalla einnig um tekjutryggingu til örorkulífeyrisþega í hjúskap.

Um 2. gr.

Til að unnt sé að undirbúa gildistöku laganna er lagt til að þau öðlist gildi 1. febrúar 2001.

Um ákvæði til bráðabirgða I–IV.

Í 7. kafla þeirrar skýrslu sem birt er sem fylgiskjal III með frumvarpinu er fjallað um þessi ákvæði til bráðabirgða og vísast þangað um nánari skýringu.

Um ákvæði til bráðabirgða V.

Í 1. mgr. er áréttuð sú meginregla gildandi laga að þegar um óvissar tekjur er að ræða skuli telja þær til tekna þegar krafa myndast þeirra vegna á hendur einhverjum, sbr. 2. mgr. 60. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981. Þá þykir jafnframt rétt að skýrt komi fram að greiðanda bótanna, Tryggingastofnun ríkisins, beri að halda eftir staðgreiðslu af tekjutryggingunni, sbr. 7. tölul. 5. gr. laga nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda. Þar segir að til launa teljist: „Hvers konar greiðslur skv. 1.–6. tölul. þessarar greinar sem inntar eru af hendi að gengnum úrskurði stjórnvalda, dómi, dómsátt eða öðru samkomulagi eftir að raunverulegu launatímabili lýkur.“

Í 2. mgr. er lögð til regla sem víkur frá 1. mgr. og þar með gildandi lögum um tekjuskatt og eignarskatt þar sem gert er ráð fyrir að bótaþegi geti allt til ársloka 2001 óskað eftir því að endurgreidd tekjutrygging verði færð honum til skattskyldra tekna á viðkomandi ár í stað þess að öll fjárhæðin komi til álagningar á árinu 2002. Í því felst að skattstjóri þarf að taka upp framtal hvers bótaþega og endurákvarða opinber gjöld hans vegna þeirra ára.

Fylgiskjal I.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.

Áætlað er að kostnaður við 1. gr. frumvarpsins nemi um 100 m.kr. árlega. Er sú áætlun samkvæmt útreikningum sem Þjóðhagsstofnun hefur gert, en stofnunin áætlar að ákvæðið nái til um 19% öryrkja í hjúskap eða óvígðri sambúð og að áætlaður árlegur kostnaður nemi um 95–100 m.kr. Í ákvæðum til bráðabirgða er kveðið á um að greiða skuli þeim örorkulífeyrisþegum sem hafa fengið skertar bætur vegna tekna maka leiðréttingu fjögur ár aftur í tímann. Fyrir árin 1997 og 1998 er byggt á útreikningum Tryggingastofnunar ríkisins á kostnaðarauka við það að fella niður tengingu við helming tekna maka lífeyrisþega miðað við bætur í janúar hvort ár og kostnaðurinn síðan áætlaður fyrir árið í heild, sbr. a-lið í ákvæði til bráðabirgða I. Fyrir árin 1999 og 2000 er byggt á framangreindum útreikningum Þjóðhagsstofnunar um kostnað við breytingar skv. 1. gr. frumvarpsins í samræmi við b-lið í ákvæði til bráðabirgða I. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II er miðað við þær viðmiðunarfjárhæðir sem voru í gildi á hverjum tíma og að greiddir verði 5,5% ársvextir á upphæðirnar. Niðurstaðan er að kostnaðurinn verður um 630 m.kr. og þar við bætast um 100 m.kr. í vexti, eða samtals um 730 m.kr. Mikla fyrirvara verður að gera við þá áætlun þar sem hún er byggð á greiðslum sem miðast við einn mánuð, en þegar Tryggingastofnun endurúrskurðar bæturnar verður að skoða hvern einstakling sérstaklega og reikna bætur fyrir hann allt árið. Þá er óvissa um fjölda þeirra sem hugsanlega hafa ekki sótt um tekjutryggingu vegna þess að þeir töldu tekjur maka það háar að ekki yrði um slíkar greiðslur að ræða. Ekki er tekið tillit til þeirra í þessu mati.

Fylgiskjal II.

Þjóðhagsstofnun:

Dæmi um breytingu tekjutryggingar öryrkja í hjúskap eða sambúð.

Miðað við 25 þús. kr. tryggingu á mánuði og skerðingu um 2/3.

(9. janúar 2001.)

Fylgiskjal III.

Skýrsla starfshóps um hvernig bregðast beri við dómi Hæstaréttar

19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000.

(7. janúar 2001.)

Þann 22. desember 2000 ákvað ríkisstjórnin að skipa sérstakan starfshóp til að greina með sem nákvæmustum hætti hvaða leiðir séu færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000: Tryggingastofnun ríkisins gegn Öryrkjabandalagi Íslands og gagnsök. Hópnum var falið að stýra vinnu við undirbúning á frumvarpi til breytinga á lögum um almannatryggingar, jafnframt því að stýra greiningu á hvort þær meginreglur sem dómurinn byggist á kunni að hafa víðtækari áhrif en kveðið er á um í dóminum. Í starfshópinn voru skipaðir Jón Sveinsson hrl., tilnefndur af utanríkisráðherra, Baldur Guðlaugsson ráðuneytisstjóri, tilnefndur af fjármálaráðherra, Þórir Haraldsson aðstoðarmaður ráðherra, tilnefndur af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og sem formaður hópsins Jón Steinar Gunnlaugsson hrl., tilnefndur af forsætisráðherra. Ritarar starfshópsins hafa verið Kristján Andri Stefánsson deildarstjóri í forsætisráðuneytinu og í forföllum hans Benedikt Bogason skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.

Í erindisbréfi starfshópsins er sagt, að hann sé skipaður á grundvelli minnisblaðs, sem fylgdi bréfinu. Í minnisblaðinu kemur fram að verkefni starfshópsins skuli vera þríþætt. Í fyrsta lagi eigi hann að kanna, hvort leiðrétta þurfi bætur til bótaþega aftur í tímann og þá hversu langt. Í öðru lagi skuli hann athuga, að hvaða marki þurfi að endurskoða þau lagaákvæði sem dómurinn fjalli um. Í þriðja lagi eigi hann að huga að mögulegri endurskoðun gagnvart öðrum hópum en þeim sem dómurinn fjallar beint um.

Starfshópurinn hefur nú lokið störfum sínum með þeirri skýrslu sem hér fer á eftir. Jafnframt fylgja hjálögð drög að lagafrumvarpi (fylgiskjal nr. 3) sem í skýrslunni er talið að leggja þurfi fyrir Alþingi.

1.

Málið nr. 125/2000, sem dæmt var í Hæstarétti 19. desember 2000, var höfðað af Öryrkjabandalagi Íslands með heimild í 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, þar sem segir, að félög eða samtök manna geti í eigin nafni rekið mál til viðurkenningar á tilteknum réttindum félagsmanna eða til lausnar undan tilteknum skyldum þeirra, enda samrýmist það tilgangi félagsins eða samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem dómkrafan tekur til. Hæstiréttur var skipaður fimm dómurum við meðferð málsins. Þeir voru allir sammála um, að frá 1. janúar 1994 hafi Tryggingastofnun ríkisins verið óheimilt á grundvelli tilgreindra ákvæða í reglugerð nr. 485/1995 að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans í því tilviki, þegar maki er ekki lífeyrisþegi. Byggðist þessi niðurstaða á því, að í settum lögum á þessum tíma hafi ekki verið heimild til að skerða með reglugerð tilkall bótaþega til fullrar tekjutryggingar vegna tekna maka, en í lögunum voru aðeins skýr ákvæði um skerðingu vegna tekna bótaþegans sjálfs. Þessi viðurkenning dómsins tók til tímabilsins þar til lög nr. 149/1998 tóku gildi 1. janúar 1999. Þau lög fólu m.a. í sér breytingu á 17. gr. almannatryggingalaga, þannig að í lögin var tekin heimild til skerðingar á tekjutryggingunni vegna sameiginlegra tekna hjóna. Samkvæmt heimildinni gátu tekjur maka skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Meirihluti Hæstaréttar, þrír dómarar af fimm, varð síðan einnig við dómkröfum Öryrkjabandalags Íslands varðandi þetta tímabil og veitti viðurkenningu á,

„...að óheimilt hafi verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.“

Tveir dómarar skiluðu sératkvæði um þennan þátt málsins og töldu Alþingi hafa verið innan valdheimilda sinna þegar það setti lagaregluna. Fyrir liggur að það er einkum þessi síðari hluti dómsins sem hefur gefið tilefni til skipunar starfshópsins, þ.e.a.s. viðurkenning meiri hluta dómendanna á að skerðingin eftir 1. janúar 1999, sem studdist við sett lög, hafi ekki staðist ákvæði stjórnarskrár.

Við mat á réttaráhrifum og fordæmisgildi dóma er jafnan ástæða til að hafa varfærni ríkt í huga. Hvert dómsmál snertir aðeins þær dómkröfur sem þar er dæmt um. Málsaðilarnir hafa forræði á kröfugerð sinni og málsástæðum sem teflt er fram þeim til stuðnings. Dómsniðurstöður ráðast af því, hvernig að þessu er staðið af hálfu málsaðilanna. Þar að auki hafa dómar aðeins beina þýðingu fyrir þau lagaatriði sem beinlínis er dæmt um og önnur sem telja má algerlega sambærileg. Við athugun á réttaráhrifum þess dóms, sem hér er til athugunar, verður síðan sérstaklega að hafa í huga, að um viðurkenningardóm er að ræða en ekki dóm um einstakar kröfur örorkulífeyrisþega.

Dómsorðin um þann þátt málsins sem hér skiptir mestu hljóða, svo sem að framan greinir, um viðurkenningu á, að óheimilt hafi verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/ 1998. Við túlkun á þessum dómsorðum verður að hafa í huga, að 5. mgr. 17. gr. fjallar ekki eingöngu um þá skerðingu tekjutryggingar, sem einstaklingur í hjúskap verður fyrir vegna tekna maka síns, heldur er þar einnig að finna regluna um sjálfan rétt hans til tekjutryggingarinnar, auk þess sem í ákvæðinu felst regla um skerðingu tekjutryggingar vegna tekna sem lífeyrisþeginn kann að hafa aflað sjálfur. Þar að auki felst í ákvæðinu sú regla, örorkulífeyrisþega til hagsbóta, að frítekjumarkið er mun hærra, þegar hann er í hjúskap og makinn nýtur ekki örorkulífeyris, en hjá einstaklingi utan hjónabands. Þetta skiptir miklu máli fyrir lífeyrisþega sem aflar sjálfur megintekna hjónanna, eins og dæmi eru um. Það er ljóst, að með dómsorðunum er ekki verið að fella 5. mgr. 17. gr. úr gildi sem slíka. Þannig er til dæmis sýnilega ekki verið að dæma ólögmæta þá skerðingu á örorkulífeyri sem í ákvæðinu felst og stafar af tekjuöflun örorkulífeyrisþegans sjálfs. Stefnandi málsins, Öryrkjabandalag Íslands, krafðist ekki slíkrar viðurkenningar og um hana var ekkert fjallað í málatilbúnaði aðila eða forsendum dómsins. Hér er raunar að finna augljóst dæmi um, hvernig túlka verður dómsorð með hliðsjón af kröfugerð málsaðila. Það eitt verður lesið úr dóminum, að ekki standist að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á þann hátt sem gert er í 5. mgr. 17. gr. Þetta orðalag er raunar notað í forsendum dómsins. Í dóminum felst því ekki, að með öllu sé óheimilt að láta tekjur maka hafa áhrif á tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Það er aðeins samkvæmt dómsorðunum óheimilt að gera á þann hátt, sem gert er í 5. mgr. 17. gr. Til að ákveða hvað teljast megi heimilt og hvað ekki í þessu efni, þarf nánari athugun á forsendum dómsins. Fjallað verður um það í 2. kafla hér á eftir.

2.

Starfshópurinn lítur svo á, að honum sé aðeins falið að meta hvaða breytingar sé nauðsynlegt að gera á íslenskum lögum í kjölfar dómsins, til að verða við þeim kröfum sem í honum felast. Undir verksvið starfshópsins getur ekki átt að meta, hvort gera beri breytingar umfram það sem þessi nauðsyn krefur. Ákvarðanir um það efni eru pólitísks eðlis og því starfi hópsins óviðkomandi. Hafa verður þetta í huga við lestur skýrslunnar.

Af forsendum dómsins verður ráðið, að tenging bóta við tekjur maka þurfi ekki í sjálfri sér að fara gegn stjórnarskrá. Niðurstaða hans ræðst sýnilega af því, að sá háttur sem 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998, kveður á um í þessu efni, nái ekki að mati dómsins að uppfylla þá efnislegu kröfu sem felist í 76. gr. stjórnarskrárinnar, að hverjum einstaklingi séu tryggð ákveðin lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstakling. Þessi niðurstaða er rökstudd með því að vísa til 65. gr. stjórnarskrár, en þá verður að hafa í huga, að sú grein mælir fyrir um hvort tveggja, að menn skuli vera jafnir fyrir lögunum og njóta mannréttinda, án tillits til þeirra atriða sem greinin telur upp. Áherslan í dóminum liggur á síðara atriðinu, þannig að vísun til 65. gr. er notuð til að styrkja þá niðurstöðu, að fyrrgreint fyrirkomulag laganna nái ekki að tryggja þau réttindi sem í 76. gr. eru talin felast. Hugsunin virðist vera sú, að vegna 65. gr. stjórnarskrár, felist í 76. gr. hennar réttur til handa örorkulífeyrisþega í hjúskap til lágmarkslífeyris, sem óheimilt sé að skerða vegna tekna maka hans. Í þessu verður ekki talið felast, að óheimilt sé að láta tekjur makans hafa áhrif á lífeyrinn eftir að þessu lágmarki hefur verið náð. Þetta skýrist, þegar farið er yfir efni í IV. og V. kafla dómsins, þar sem meginniðurstöður hans eru leiddar fram.

Í IV. kaflanum er m.a. sagt svo:

„Samkvæmt framanrituðu verður 76. gr. stjórnarskrárinnar skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi, sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig þessu skipulagi skuli háttað. Skipulag, sem löggjafinn ákveður, verður þó að fullnægja þeim lágmarksréttindum, sem felast í ákvæðum 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verður það að uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur njóti samkvæmt því jafnréttis á við aðra sem réttar njóta, svo og almennra mannréttinda.“

Í V. kafla dómsins eru reifaðar reglur laganna um þau atriði sem hér um ræðir og síðan sagt:

„Skipulag þetta getur leitt til þess að öryrki í hjúskap eða sambúð, sem ekki hefur aðrar tekjur en lífeyri almannatrygginga, fái aðeins í tekjur grunnörorkulífeyri, sem nú nemur 17.715 krónum á mánuði.“

Síðar í sama kafla segir svo:

„Verður tæpast annað sagt en að réttur öryrkja til framfærslu fjölskyldu sinnar verði smár hafi hann aðeins tekjur, sem nema grunnörorkulífeyri.“

Enn segir orðrétt í þessum kafla dómsins:

„Svo sem áður greinir verður að telja að í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar felist ákveðin lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstakling. Þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til mats á því, hvernig þessi lágmarksréttindi skuli ákvörðuð, geta dómstólar ekki vikið sér undan því að taka afstöðu til þess, hvort það mat samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Þegar litið er til skipulags réttinda örorkulífeyrisþega samkvæmt almannatryggingalögum og þeirra afleiðinga, sem í raun geta af því leitt fyrir einstaklinga, verður þetta skipulag ekki talið tryggja þeim þau lágmarksréttindi, sem í framangreindu stjórnarskrárákvæði (þ.e. 1. mgr. 76. gr.) felast, á þann hátt að þeir fái notið þeirra mannréttinda, sem 65. gr. stjórnarskrárinnar mælir þeim, svo sem það ákvæði verður skilið að íslenskum rétti…“

Nokkru fyrr í þessum niðurstöðukafla dómsins er einnig sagt:

„Getur það því átt við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir því hvort viðkomandi er í sambúð eða ekki.“

Telja verður framangreindan rökstuðning sýna, að dómurinn telur það í sjálfu sér standast stjórnarskrá að taka mið af tekjum maka við ákvörðun örorkubóta, sé það gert á þann hátt, að fullnægt sé kröfu 76. gr. um ákveðin lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstakling. Í tillögum starfshópsins um breytingar á 17. gr. laganna um almannatryggingar, sem grein er gerð fyrir í 6. kafla, eru því áhrif makatekna ekki felld brott, en þeim áhrifum breytt og hagað þannig, að viðurkenning dómsins hljóti að teljast að fullu virt.

3.

Tillögur starfshópsins um viðbrögð við dóminum, sem grein verður gerð fyrir í 6. kafla hér á eftir, eru miðaðar við sjónarmiðin í 2. kafla. Helgast það meðal annars af því sem fyrr sagði, að starfshópurinn telur það ekki vera verkefni sitt að gera tillögur um aðrar og meiri breytingar á lögum en nauðsyn krefur vegna dómsins. Tillögurnar miða einnig að því að gera nauðsynlegar breytingar á þann hátt, að ekki fylgi jafnframt skerðingar á réttindum annarra örorkulífeyrisþega en þeirra sem dómurinn tekur til. Til álita gæti komið, að breyta rétti lífeyrisþega í hjúskap til tekjutryggingar á þann hátt, að felldar yrðu niður sérreglurnar í 5.–7. mgr. 17. gr. laganna um almannatryggingar sem um þá gilda. Þeir myndu þá framvegis skoðast sem einstaklingar utan hjúskapar með þeim afleiðingum, að þeir hættu að njóta þeirra hagsbóta, sem felast í ákvæðunum og grein var gerð fyrir í 1. kafla. Þetta myndi leiða til miklu meiri breytinga en dómurinn gefur tilefni til, auk þess, sem réttur fjölmargra lífeyrisþega í hjónabandi myndi skerðast verulega frá því sem nú er. Þannig er sameiginlegt frítekjumark hjóna nú kr. 1.611.360,- en einstaklings utan hjúskapar kr. 402.840,-. Af þessu sést að tekjutrygging örorkulífeyrisþega í hjúskap myndi í tilvikum, þar sem hann sjálfur aflar einhvers verulegs hluta af samanlögðum tekjum hjónanna, byrja að skerðast miklu fyrr en samkvæmt núgildandi reglu. Starfshópurinn óskaði, til skýringar á þessu, eftir því, að Þjóðhagsstofnun gerði útreikninga á áhrifum slíkra breytinga. Fylgja þeir með skýrslunni ásamt öðrum útreikningum, sem stofnunin gerði að ósk starfshópsins, á fylgiskjali nr. 1.

4.

Í erindisbréfi starfshópsins er honum falið að kanna, hvort þær meginreglur sem dómurinn byggist á kunni að hafa víðtækari áhrif en kveðið er á um í dóminum. Hér á eftir (kafli 6) verður gerð grein fyrir þeim breytingum á lögunum um almannatryggingar, sem starfshópurinn telur nauðsynlegt að gera vegna dóms Hæstaréttar. Í þeim tillögum verður ráðgert, að gerðar verði breytingar á 5. mgr. 17. gr. laganna, sem fjallað var um í málinu og varðar bótarétt örorkulífeyrisþega í hjúskap, þar sem svo stendur á að makinn nýtur ekki örorkulífeyris. Í 6. mgr. 17. gr. er fjallað um hjón sem bæði njóta örorkulífeyris og í 7. mgr. 17. gr. um hjón sem bæði eru lífeyrisþegar, annað örorkulífeyrisþegi en hitt ellilífeyrisþegi. Starfshópurinn telur sömu sjónarmið eiga við þessa hópa alla. Verður því lagt til að gerðar verði sambærilegar lagabreytingar um þá alla.

Til athugunar kemur, hvort draga megi þá ályktun af dóminum, að hann hafi fordæmisgildi fyrir ellilífeyrisþega, þannig að breyta verði ákvæðum laganna að því er bætur til þeirra snertir. Í niðurstöðukafla dómsins er vikið að almennum samanburði milli öryrkja og ellilífeyrisþega með þessum orðum:

„Staða öryrkja getur þó verið að því leyti ólík stöðu ellilífeyrisþega að margir þeirra greiða ekki í sama mæli í lífeyrissjóð og geta því ekki öðlast sams konar réttindi úr lífeyrissjóðum.“

Verður ekki betur séð en dómurinn sé með hinum tilvitnuðu orðum að veita beina vísbendingu um, að ekki megi heimfæra niðurstöðu hans beint á ellilífeyrisþega. Með vísan til þess sem fyrr var sagt um varfærni við túlkun á fordæmisgildi dóma, verður þegar af þessari ástæðu ekki talið að dómurinn hafi slíkt gildi fyrir ellilífeyrisþega. Það verður því að teljast pólitísk ákvörðun, sem ekki á undir starfshópinn að fjalla um, hvort gera beri breytingar á reglum laganna um ellilífeyri til samræmis við þær breytingar sem gerðar verða á reglunum um örorkulífeyri.

Því hefur verið hreyft, að hæstaréttardómurinn frá 19. desember 2000 kunni að hafa fordæmisáhrif fyrir námsmenn á þann hátt, að óheimilt sé að láta tekjur maka hafa áhrif á námslán. Þessi sjónarmið eru væntanlega á því byggð, að 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrár kveði á um, að öllum skuli í lögum tryggður réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Að mati starfshópsins fá þessi sjónarmið ekki staðist. Þetta leiðir þegar af þeirri ástæðu, að 2. mgr. 76. gr stjórnarskrárinnar getur ekki talist leggja þá skyldu á löggjafann að bjóða námsmönnum námslán af opinberu fé.

5.

Starfshópurinn hefur til fróðleiks og hliðsjónar aflað upplýsinga um fyrirkomulag á Norðurlöndum um hliðstæð efni þeim sem hér er fjallað um. Er stutta frásögn af þessum upplýsingum að finna á fylgiskjali nr. 2 með skýrslu þessari. Kemur þar fram, að þar gildir sú meginregla sem gilt hefur hér á landi, að örorkulífeyrir sætir skerðingum vegna tekna maka lífeyrisþegans.

6.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem fram koma að framan, sýnir starfshópurinn með drögum að frumvarpi á fylgiskjali nr. 3, hvaða breytingar megi gera á lögunum um almannatryggingar til að fullnægja þeim kröfum sem felast í dómi Hæstaréttar. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir, að við ákvæði 5. mgr. 17. bætist málsliður með sérreglu sem tryggi ákveðinn lágmarksrétt til handa lífeyrisþega sem er í hjúskap og makinn er ekki örorkulífeyrisþegi. Hljóðar reglan um, að samanlögð eigin tekjuöflun þess hjóna, sem örorkulífeyris nýtur og tekjutrygging hans geti aldrei, þrátt fyrir skerðingarregluna samkvæmt 2. málslið, numið lægri fjárhæð en kr. 300.000,- á ári, eða m.ö.o. kr. 25.000,- á mánuði. Þetta þýðir að enginn lífeyrisþegi færi vegna makatekna niður úr kr. 43.424,-, þegar þetta sérstaka lágmark tekjutryggingar hefði verið lagt við grunnlífeyri samkvæmt 12. gr. laganna. Kæmi þessi fjárhæð í stað lágmarksins sem greinir í forsendum hæstaréttardómsins og nam þá kr. 17.715,- (nú kr. 18.424,-). Við ákvörðun á viðmiðunarfjárhæð þessarar sérreglu er rétt að taka tillit til þess, sem fram kemur í dómsforsendum Hæstaréttar, að það geti átt við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn greinarmun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir því hvort viðkomandi er í sambúð eða ekki. Verður því fjárhæð sérreglunnar eðlilega nokkru lægri en fjárhæð óskertrar tekjutryggingar einhleypings. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sams konar breytingar verði gerðar á 6. og 7. mgr. 17. gr., sem einnig fjalla um tekjutryggingu til örorkulífeyrisþega í hjúskap.

Starfshópurinn telur, að með þeim fjárhæðum sem að framan greinir sé fullnægt þeim kröfum sem í dómi Hæstaréttar felast. Það er síðan pólitísk ákvörðun, sem ekki á undir starfshópinn að taka, hvort rétt sé að tryggja lífeyrisþegunum hærri tekjutryggingu með sérreglunni en frumvarpsdrögin gera ráð fyrir, sem og hvort einungis eigi að láta ákveðið hlutfall eigin tekna lífeyrisþegans hafa áhrif á tekjutrygginguna samkvæmt sérreglunni.

Frumvarpsdrögin eru samin með það í huga að ekki sé dregið úr réttindum þeirra örorkulífeyrisþega sem hafa notið hærri örorkulífeyris vegna hjúskapar síns, en vera myndi utan hjúskapar.

Í frumvarpsdrögunum er einnig að finna bráðabirgðaákvæði, sem fjalla um, hvernig fara skuli með kröfur einstakra örorkulífeyrisþega um leiðréttingu á lífeyri aftur í tímann, en um sjónarmið sem ráða þeirri tillögugerð er vísað til 7. kafla hér á eftir.

Ennfremur er þar að finna ákvæði um skattalega meðferð þeirra greiðslna aftur í tímann, sem frumvarpið mælir fyrir um.

Þær tillögur sem felast í frumvarpsdrögunum eru eingöngu miðaðar við nauðsynleg viðbrögð nú þegar við hæstaréttardóminum 19. desember 2000, sbr. erindisbréf starfshópsins. Við þá heildarendurskoðun sem nú fer fram á lögunum um almannatryggingar verður því hins vegar ráðið til lykta, hvernig þeim ákvæðum, sem frumvarpið tekur til, verði fyrir komið til frambúðar.

7.

Svo sem fram kom í upphafi þessarar skýrslu, er starfshópnum ætlað að kanna, hvort leiðrétta þurfi bætur til bótaþega aftur í tímann og þá hversu langt. Verður nú að þessu vikið.

Í VI. kafla dóms Hæstaréttar er rætt um réttarstöðu einstakra lífeyrisþega eftir dóminn. Eftir að þar hefur verið tekið fram, að gagnáfrýjandi (Öryrkjabandalag Íslands) hafi lögvarða hagsmuni af því að fá viðurkenningardóm um réttmæti skerðingar tekjutryggingar segir svo:

„ Hins vegar er tekjutrygging háð umsóknum, sem rökstyðja á til dæmis með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega, sbr. 18. gr. almannatryggingalaga. Í 48. gr. sömu laga eru jafnframt ákvæði sem huga verður að við ákvörðun lífeyris til hvers örorkulífeyrisþega um sig. Af ákvæðum þessum leiðir að af niðurstöðu máls þessa verður ekki dregin ályktun um rétt hvers einstaks lífeyrisþega, enda er hér samkvæmt kröfugerð gagnáfrýjanda einungis því ráðið til lykta hvort skerðingarákvæði 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga samrýmist ákvæðum stjórnarskrár.“

Með þessum orðum gerir dómurinn skýran greinarmun á viðurkenningardómi sínum og rétti hvers einstaks lífeyrisþega. Í dóminum segir jafnframt, að ekki verði dregin ályktun um rétt hvers einstaks lífeyrisþega af niðurstöðu málsins. Starfshópurinn telur ekki unnt að taka þessi orð bókstaflega. Dómurinn felur vissulega í sér viðurkenningu á því, að ekki hafi mátt skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á þann hátt sem gert hefur verið undanfarin ár. Í þeirri niðurstöðu hlýtur að felast sú afstaða, að þeir lífeyrisþegar, sem viðurkenningin nær til, teljist hafa fengið lægri lífeyri greiddan frá Tryggingastofnun ríkisins en þeir hafi átt rétt á. Verður að ætla, að stofnuninni sé skylt að leiðrétta greiðslur sínar aftur í tímann eftir þeim kröfuréttarlegu reglum sem um þetta verða taldar gilda og nánari grein verður gerð fyrir hér á eftir.

Það vekur athygli, að Hæstiréttur skuli í textanum, sem tekinn var upp að framan, vísa um rétt einstakra lífeyrisþega til 48. gr. laganna um almannatryggingar. Þar er fjallað um umsóknir bótaþega um bætur og meðal annars sagt, að aldrei skuli úrskurða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár. Mætti ætla, að í orðum Hæstaréttar felist ráðagerð um, að þeir bótaþegar, sem óski nú leiðréttingar fyrir liðinn tíma, skuli sækja um slíka leiðréttingu og megi þá veita hana tvö ár aftur í tímann. Þetta getur þó að mati starfshópsins varla verið svo einfalt, því allir örorkulífeyrisþegar, sem notið hafa tekjutryggingar samkvæmt 17. gr. laganna, hafa auðvitað sótt um hana á sínum tíma eftir þeim reglum sem um slíkar umsóknir hafa gilt hjá Tryggingastofnun ríkisins. Á því tímabili, sem þeim hefur verið greiddur of lágur lífeyrir samkvæmt dómi Hæstaréttar, hefur því legið fyrir umsókn frá þeim hjá Tryggingastofnun ríkisins. Það fær varla staðist almennar reglur kröfuréttar að miða það tímabil, sem þeir eigi að fá leiðrétt, við nýja umsókn nú samkvæmt reglu 48. gr.

Úrlausnarefnið um leiðréttingu aftur í tímann snertir ekki aðeins þá sem sótt hafa um og fengið tekjutryggingu til viðbótar lífeyri á liðnum tíma. Hér þarf líka að huga að réttarstöðu þeirra örorkulífeyrisþega, sem alls ekki hafa sótt um tekjutryggingu vegna þess að þeim var ljóst að umsókn yrði synjað vegna tekna maka þeirra. Jafnræðissjónarmið valda því að mati starfshópsins að ekki er unnt að gera rétt þessa hóps til leiðréttingar lakari en hinna. Raunar kemur hér líka til athugunar einn hópur enn, þ.e.a.s. þeir sem í sjálfu sér hefðu getað fengið greidda tekjutryggingu en hafa ekki af einhverjum ástæðum sótt um. Út af fyrir sig væri réttlætanlegt að beita 48. gr. um þennan hóp. Á hitt er þó að líta, að forsendur þeirra fyrir ákvörðun um umsókn hafa nú breyst aftur í tímann við dóminn. Fyrir þá sök og til einföldunar verður því að miða við að þessi hópur eigi sama rétt til leiðréttingar og hinir.

Af því sem að framan hefur verið rakið leiðir, að lífeyrisþegar eigi rétt á leiðréttingu svo langt aftur í tímann, sem kröfur þeirra eru ófyrndar samkvæmt íslenskum lögum. Almennar lagareglur um fyrningu er að finna í lögum nr. 14/1905 um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda. Þar er í 2. tl. 3. gr. m.a. kveðið svo á, að kröfur um gjaldkræfan lífeyri fyrnist á 4 árum. Sýnist þessi regla eiga hér beint við. Má einnig til hliðsjónar um þennan fyrningartíma nefna 4. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, þar sem mælt er fyrir um 4 ára fyrningartíma fyrir kröfur samkvæmt lögunum og svo einnig í dæmaskyni dóm Hæstaréttar 30. nóvember 2000 í málinu nr. 160/2000, þar sem endurkrafa á hendur íslenska ríkinu um oftekið lyfjaeftirlitsgjald var talin fyrnast á 4 árum frá greiðslu þess, en Hæstiréttur hafði í dómi 5. nóvember 1998 (H.1998.3460) talið töku gjaldsins ólögmæta, þar sem álagning þess hefði ekki fullnægt kröfum stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt fyrningarlögum rofnar fyrningarfrestur á tvennan hátt; við viðurkenningu skuldunauts á skuld sinni við kröfueiganda (6. gr.) eða við málssókn hins síðarnefnda (11. gr.). Ljóst er að málssókn Öryrkjabandalags Íslands í því máli, sem dæmt var í Hæstarétti 19. desember 2000 rauf ekki fyrningu á kröfum einstakra lífeyrisþega um leiðréttingu á lífeyri sínum. Það er niðurstaða starfshópsins að eðlilegast sé að kveða nú á um það í lögum, hversu langt aftur í tímann eigi að leiðrétta þá tekjutryggingu sem of lág hefur verið greidd samkvæmt hæstaréttardóminum. Við þá lagasetningu verði höfð hliðsjón af þeim lagareglum um fyrningu sem hér hefur verið gerð grein fyrir. Verði þannig ákveðið að leiðrétta lífeyrisgreiðslur aftur til 1. janúar 1997.

Þá kemur til athugunar við hvaða útreikninga leiðréttingar skuli miðast. Svo sem rakið var að framan felst í dómi Hæstaréttar sú afstaða, að skerðing tekjutryggingarinnar hafi verið meiri en svo að samrýmst geti 76. gr. stjórnarskrár um ákveðin lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstakling. Tillögur starfshópsins um breytingar á ákvæðum 5. mgr. (og raunar einnig 6.–7. mgr.) 17. gr. laganna um almannatrygginga, sem grein er gerð fyrir í 6. kafla að framan, eru við það miðaðar að úr þessu sé bætt. Hafa verður í huga, það sem fyrr var sagt í skýrslu þessari, að hæstaréttardómurinn getur ekki talist hafa fellt úr gildi ákvæði 5. mgr. 17. gr. heldur einungis þann efnisþátt ákvæðisins sem gerði þessar bætur lægri en svo að stæðist 76. gr. stjórnarskrár. Af þessu leiðir, að leiðrétting aftur í tímann skuli miðast við sams konar reglur og felast í tillögunum um lagabreytingarnar nú. Þetta getur þó ekki gilt lengra aftur en til 1. janúar 1999, er lög nr. 149/1998 tóku gildi. Regla þeirra laga fól samkvæmt dómi Hæstaréttar í sér meiri skerðingu en heimilt var. Lýtur leiðréttingin nú að því að bæta úr því þetta tímabil og mun allstór hópur öryrkja njóta hennar. Ekki er gert ráð fyrir að neinn glati réttindum sem hann hefur notið á tímabilinu 1. janúar 1999 til 31. janúar 2001. Það verður því ekki í neinu tilviki um íþyngjandi afturvirka ákvörðun að ræða. Fyrir 1. janúar 1999 studdist skerðing lífeyrisins vegna tekna maka alls ekki við sett lög heldur reglugerð sem ekki naut lagaheimildar samkvæmt dómi Hæstaréttar. Þetta þýðir að bæta verður einstökum örorkulífeyrisþegum alla skerðinguna, sem af tekjum maka leiddi, fyrir þetta tímabil, þ.e.a.s. tímabilið 1. janúar 1997 til 1. janúar 1999. Við útreikningana koma þá aðeins til skerðingar tekjur lífeyrisþegans sjálfs á þann hátt sem 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 14. gr. laga nr. 148/1994, kvað á um með þeim fjárhæðum greinarinnar sem giltu á tímabilinu.

Þær fjárhæðir, sem greiða ber til leiðréttingar, reiknast á verðlagi bótanna á hverjum tíma. Fyrir seinna tímabilið 1. janúar 1999 – 31. janúar 2001 þarf þá að reikna fjárhæðirnar í frumvarpinu, sem fylgir skýrslu þessari, til baka til viðkomandi tímabila til samræmis við breytingar sem orðið hafa á fjárhæðum tekjutryggingar samkvæmt 17. gr laganna um almannatryggingar. Ekki verður, eins og hér stendur á, talið skylt að greiða dráttarvexti af þessum viðbótargreiðslum. Stafar það af því, að Tryggingastofnun ríkisins hefur á hverjum tíma greitt lífeyrinn til örorkulífeyrisþeganna eftir þeim lagareglum, sem að formi til voru í gildi. Hefði stofnuninni verið óheimilt að greiða hærri lífeyri til þeirra en gert hefur verið. Það hefur því ekki verið um nein bein vanskil að ræða á greiðslunum í hefðbundnum skilningi þess hugtaks. Skal einnig haft í huga í þessu sambandi, að dómurinn í máli Öryrkjabandalags Íslands frá 19. desember 2000 var, eins og fyrr var rakið, viðurkenningardómur og fól ekki í sér neina greiðsluskyldu fyrir Tryggingastofnun ríkisins, samanber það sem segir um þetta í dóminum sjálfum og vikið var að fyrr í þessum kafla. Engar lagareglur standa til þess, að skylt sé að greiða vexti af þeim fjárhæðum, sem greiddar verða á grundvelli lagabreytinganna. Þannig eiga hvorki við 5. gr. né 7. gr. vaxtalaga nr. 25/1987. Þrátt fyrir þetta telur starfshópurinn viss sanngirnisrök mæla með greiðslu vaxta og leggur því til, að greiddir verði 5,5% ársvextir frá þeim degi, er lífeyrisþeginn fyrst gat átt rétt á að fá greiðslu viðkomandi tímabils, og til greiðsludags.

Lagt er til að Tryggingastofnun ríkisins hafi sjálf frumkvæði að leiðréttingum í þeim tilvikum, þar sem hún hefur í höndum umsóknir og upplýsingar, sem duga til að reikna út leiðréttingarnar. Liggi fyrir umsóknir án nægilegra upplýsinga, er lagt til að stofnunin beini áskorun til viðkomandi lífeyrisþega um að bæta þar úr. Skal þá gefinn til þess ákveðinn frestur. Miða skal við að allar leiðréttingar sem stofnuninni ber að hafa frumkvæði að samkvæmt þessu, hafi átt sér stað fyrir 1. apríl 2001. Fyrir 1. júlí 2001 geta þeir aðrir lífeyrisþegar, sem telja sig eiga rétt á tekjutryggingu á örorkulífeyri, samkvæmt því sem hér hefur verið rakið og fest verður í lög, sótt um tekjutryggingu sér til handa og skal hún þá miðast við ofangreind tímamörk 1. janúar 1997. Eftir 1. júlí 2001 taka svo við á ný reglur 48. gr. laganna um allar nýjar umsóknir um lífeyri samkvæmt lögunum.

Í þeim drögum að lagafrumvarpi, sem starfshópurinn hefur samið og fylgja skýrslu þessari á fylgiskjali nr. 3, er gert ráð fyrir bráðabirgðaákvæðum um þær leiðréttingar sem hér hefur verið gerð grein fyrir. Enginn vafi leikur á, að nauðsynlegt er að kveða á um þetta í settum lögum, því ekki liggur fyrir dómur um greiðsluskyldu Tryggingastofnunar ríkisins. Til þess að stofnunin megi greiða þarf annað tveggja, slíkan dóm eða beina lagaheimild. Þar að auki er ekki í dómi Hæstaréttar leyst úr neinum þeim álitaefnum sem hér koma við sögu á þann hátt að af verði dregnar ályktanir um rétt hvers einstaks lífeyrisþega. Laganna er þörf svo að Tryggingastofnun ríkisins fái lagaheimild fyrir greiðslum sínum og jafnframt fyrirmæli um þær aðferðir sem beita beri við útreikning þeirra.

8.

Starfshópurinn óskaði eftir því við Þjóðhagsstofnun að hún reiknaði út fjárhagsleg áhrif af tillögum hans og sýndi með dæmum hvernig þær kæmu út. Fylgja þessir útreikningar skýrslunni á fylgiskjali nr. 1. Kostnaður við leiðréttingar vegna tímabilsins janúar 1999 til og með janúar 2001, miðað við tölurnar í frumvarpsdrögunum á fylgiskjali nr. 3, nemur samkvæmt þessum útreikningum 180–200 milljónum króna að meðtöldum vöxtum en myndi að sjálfsögðu hækka ef ákveðið yrði að hækka viðmiðunarfjárhæðir frumvarpsins eða láta aðeins ákveðið hlutfall eigin tekna lífeyrisþegans sjálfs hafa áhrif á tekjutrygginguna samkvæmt sérreglunni. Samkvæmt lauslegum upplýsingum frá Tryggingastofnun ríkisins má ætla, að kostnaður við greiðslur samkvæmt tillögum starfshópsins vegna áranna 1997 og 1998 verði um 430 milljónir króna auk vaxta.

Reykjavík, 7. janúar 2000.

Fylgiskjal 1.

Þjóðhagsstofnun:

Fjárhagsleg áhrif af tillögum starfshópsins.

(7. janúar 2001.)

1) Áhrif tillagna um breytingar á 17. gr. almannatryggingalaga. Trygging 300 þús. kr. á ári á tekjur undir 300 þús. kr. á ári myndi kosta 75–85 m.kr. og ná til 14,6% öryrkja í hjónabandi/sambúð. Eins og bent hefur verið á er þetta mat háð verulegri óvissu og því talið rétt að leggja fram kostnaðarbil fremur en sem eina tölu.

2) Uppgjör vegna áranna 1999 til 2000. Mat á kostnaði vegna uppgjörs tímabilsins frá janúar 1999 til janúar 2001 verður að taka með fyrirvara, en þó teljum við að það gefi viðunandi mat. Kostnaður við uppgjörið hefur verið metinn eftir þeim fjárhæðum trygginga og tekjuviðmiðana sem fram koma í 1. lið. Þær fjárhæðir hafa verið bakreiknaðar eftir breytingum á óskertri tekjutryggingu, en aðrar fjárhæðir eru þær sem í gildi voru á hverjum tíma. Tekjur til skerðingar eru samkvæmt framtölum hvers tíma. Reiknaðir hafa verið 5,5% ársvextir með hefðbundnum vaxtareikningi. Niðurstaðan er að kostnaður verði á bilinu 180–200 m.kr.

3) Áhrif hjónatekna felld alveg niður. Af þessari breytingu myndi hljótast kostnaður á bilinu 235–275 m. kr. á ári, en hér er gert ráð fyrir að bætur yrðu skertar með tilliti til frítekjumarks einhleypings. Mat stofnunarinnar er að 47% þess hóps sem hér um ræðir myndi fá hærri greiðslur og 21% fengi lægri greiðslur, en bætur 32% breyttust ekki.

Dæmi um breytingar á tekjutryggingu giftra öryrkja.

M.v. tillögu um 25 þús. kr. tryggingu á mánaðartekjur undir 25 þús. kr.

Fylgiskjal 2.

Norrænn réttur.

Þegar litið er til hinna Norðurlandanna gildir sú meginregla, að þegar eigin tekjur lífeyrisþegans, eða tekjur maka hans, eru komnar yfir ákveðin mörk þá skerðist tekjutrygging. Skerðing lífeyris öryrkja vegna tekna maka, eins og tíðkast hefur hér á landi, er því ekki undantekning heldur meginregla.

Um áratugaskeið hafa verið gefnar út norrænar hagtölur um heilbrigðis- og félagsmál, af svonefndri NOSOSKO-nefnd. Í skýrslum nefndarinnar er að finna yfirlit um þær reglur sem gilda í hverju landi og útgjöld til þessara málaflokka. Þar er meðal annars gerður samanburður á lágmarkslífeyri til einstaklinga og hjóna. Nær sá samanburður jafnt til aldraðra sem öryrkja sem ekki hafa aðrar tekjur en lífeyrinn. Nýjustu samanburðartölur eru frá árinu 1998, en frá þeim tíma hafa ekki orðið neinar grundvallarbreytingar á skipan þessara mála í löndunum.

Samanburður á lífeyrisgreiðslum, þ.e. grunnlífeyri og tekjutryggingu, þessara hópa á jafnvirðisgengi (KKP) sýnir, að kjör einstaklinga sem búa einir eru samkvæmt þeim viðmiðum sem stuðst er við best á Íslandi en þar næst í Danmörku, Noregi, Svíþjóð og loks í Finnlandi. Ísland er hins vegar í þriðja sæti á eftir Danmörku og Noregi þegar kjör hjóna eru borin saman. (Sjá meðfylgjandi töflu.)

Samkvæmt skýrslu NOSOSKO-nefndarinnar og upplýsingum frá heilbrigðis- og félagsmálaráðuneytum annars staðar á Norðurlöndum hafa tekjur maka öryrkja og ellilífeyrisþega alls staðar áhrif á upphæð lífeyrisgreiðslna, þ.e. grunnlífeyri og tekjutryggingu viðkomandi einstaklings. Þær ráðast alls staðar af hjúskaparstöðu og tekjum og byrja að skerðast þegar samanlagðar tekjur hjóna, eða sambúðarfólks, eru komnar yfir ákveðið mark, sbr. meðfylgjandi yfirlit.

Um lagastoð fyrir sérstökum skerðingum vegna tekna maka skal til dæmis bent á:

Í Noregi; lög nr. 19 frá 28. feb. 1997 om folketrygd, einkum grein 3-2 og greinar 3-24 og 3-25, sbr. grein 3-26.

Í Danmörku; lög nr. 22 frá 14.01.1998 om Social pension, sérstaklega 29. grein.

Til frekari skýringar má til dæmis benda á að í Danmörku samanstendur örorkulífeyririnn af grunnlífeyri og tekjutryggingu eða viðbótarupphæð. Öryrki, sem er giftur eða í sambúð, fær töluvert lægri upphæð til ráðstöfunar en öryrki sem býr einn. Á árinu 2000 var árleg tekjutrygging fyrir þá sem búa einir 49.140 DKR en fyrir þá sem eru giftir eða í sambúð 22.536 DKR. Þar að auki er þessi upphæð ekki aðeins háð öðrum tekjum öryrkjans, heldur er hún einnig háð tekjum makans. Tekjutryggingin til dæmis byrjar að skerðast þegar samanlagðar tekjur hjóna eða sambúðarfólks eru orðnar hærri en 93.200 DKR (svonefnd viðmiðunarupphæð) á ári. Þetta felur í sér að fyrir öryrkja sem er giftur launþega með meðaltekjur fellur tekjutryggingin, eða viðbótarupphæðin venjulega niður.

Sá hluti örorkulífeyrisins í Danmörku sem kallast grunnlífeyrir á Íslandi er að mestu leyti aðeins háður tekjum öryrkja, en ekki tekjum maka. Tekjutryggingarhluti lífeyris öryrkja skerðist hins vegar í samræmi við sameiginlegar tekjur hjóna, eða sambúðarfólks. Þá eru ýmsar aðrar bætur einnig háðar tekjum, svo sem styrkur vegna húsnæðiskostnaðar sem ræðst af heildartekjum heimilisins.

Að einu leyti er Ísland frábrugðið hinum löndum en það varðar tekjutengingu sérstakra uppbóta og viðbótargreiðslna til aldraðra og öryrkja. Þrátt fyrir þessar tekjutengingar verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að staða öryrkja á Íslandi sé sambærileg við það sem víðast þekkist á Norðurlöndum. Allar líkur eru jafnframt á því að uppbygging kraftmikilla lífeyrissjóða hér á landi undanfarna áratugi muni á næstu árum skapa forsendur fyrir því að tryggja enn betur stöðu þeirra öryrkja og aldraðra sem verst eru settir.

Tafla 1.

Mánaðarlegur lágmarkslífeyrir á árinu 1998.

Tabel 7.3 Tillæg til grundpensionen/garanteret mindstepension 1998

1Til pensionister kan der gives en boligydelse afhængig af indtægt og boligens størrelse. Ydelsen er ikke en del af pensionen.

2Fra og med 1996 tildeles der ikke børnetillæg og ægtefælletillæg. Børnetillægget vil være helt afviklet i år 2001 og ægtefælletillægget i år 2002.

3Folkepensionen er fuldstændig afhængig af arbejdspensionen. Der er garanteret et minimumsbeløb til de som enten har en lille eller ingen arbejdspension. Grundpensionen er skattepligtig.

4Der findes særlige pensionstillæg, som ikke er knyttet direkte til boligudgifter, men de gives i reglen til pensionister, der har høje boligudgifter.

5Siden 1990 er der ikke givet nye børnetillæg og børnetillægget vil være helt afviklet år 2005. Hustrutillægget har gradvist været under afvikling siden 1990 og gives kun i særlige tilfælde efter overgangsbestemmelser.

6Gives kun til personer med en lav ATP.

7Kun for ATP.

Fylgiskjal 3.

Drög að frumvarpi til laga um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 117 20. desember 1993, með síðari breytingum.

(7. janúar 2001.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 17. gr. laganna:

a. Við 5. mgr. 17. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ef tekjur þess hjóna, sem örorkulífeyris nýtur eru lægri en 300.000 kr. á ári, skal þrátt fyrir ákvæði 2. málsl. aldrei greiða því lægri tekjutryggingu en nemur því sem á vantar að tekjur þess nái þessari fjárhæð.

b. Við 6. mgr. 17. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ef tekjur annars hvors hjónanna eru lægri en 300.000 kr. á ári, skal þrátt fyrir ákvæði 2. málsl. aldrei greiða því lægri tekjutryggingu en nemur því sem á vantar að tekjur þess nái þessari fjárhæð.

c. Við 7. mgr. 17. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ef tekjur þess hjóna, sem örorkulífeyris nýtur eru lægri en 300.000 kr. á ári, skal þrátt fyrir ákvæði 2. málsl. aldrei greiða því lægri tekjutryggingu en nemur því sem á vantar að tekjur þess nái þessari fjárhæð.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. febrúar 2001.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Þeir örorkulífeyrisþegar, sem 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 14. gr. laga nr. 148/ 1994, átti við tímabilið 1. janúar 1997 til 31. desember 1998, og þeir sem 5.–7. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998, hefur átt við tímabilið 1. janúar 1999 til 31. janúar 2001 skulu eiga rétt á greiðslum á tekjutryggingu örorkulífeyris vegna umræddra tímabila eftir þeim reglum sem hér greinir:

a. Fyrir tímabilið 1. janúar 1997 til 31. desember 1998 skal greiða tekjutryggingu sem reiknast eftir ákvæði 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 14. gr. laga nr. 148/1994, en án þeirrar skerðingar skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, sem fólst í því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans. Frá tekjutryggingu reiknaðri með þessum hætti skulu dragast þær greiðslur tekjutryggingar sem viðkomandi örorkulífeyrisþegi hefur þegar fengið.

b. Fyrir tímabilið 1. janúar 1999 til 31. janúar 2001 skal greiða tekjutryggingu sem reiknast á þann hátt sem greinir í 1. gr. laga þessara. Frá tekjutryggingu reiknaðri með þessum hætti skulu dragast þær greiðslur tekjutryggingar, sem viðkomandi örorkulífeyrisþegi hefur þegar fengið.

II.

Útreikningur tekjutryggingar samkvæmt bráðabirgðaákvæði I. skal gerður eftir þeim viðmiðunarfjárhæðum, sem hafa verið í gildi á hverju tímabili fyrir sig. Fjárhæðirnar í 1. gr. laga þessara skulu við útreikninga skv. b-lið í bráðabirgðaákvæði I. bakreiknast til viðkomandi tímabila til samræmis við breytingar sem orðið hafa á fjárhæðum tekjutryggingar skv. 17. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar með síðari breytingum. Greiðslurnar skulu bera 5,5% ársvexti frá þeim degi, er lífeyrisþeginn fyrst gat átt rétt á að fá greiðslu viðkomandi tímabils samkvæmt ákvæðum laga nr. 117/1993 um það efni. Vextir skulu greiðast þó að ekki hafi legið fyrir umsókn um tekjutryggingu frá viðkomandi lífeyrisþega.

III.

Tryggingastofnun ríkisins skal hafa frumkvæði að greiðslum samkvæmt bráðabirgðaákvæðum I. og II. í þeim tilvikum þar sem hún hefur í höndum umsóknir frá lífeyrisþegum og upplýsingar sem duga til að reikna út fjárhæðirnar sem greiða skal. Liggi fyrir umsóknir án nægilegra upplýsinga, skal Tryggingastofnun ríkisins beina áskorun til viðkomandi lífeyrisþega um að bæta þar úr innan hæfilegs frests, sem stofnunin ákveður. Miðað skal við, að allar greiðslur sem stofnunin getur sjálf reiknað án atbeina frá lífeyrisþega, hafi átt sér stað fyrir 1. apríl 2001.

IV.

Þeir örorkulífeyrisþegar sem telja sig eiga rétt á tekjutryggingu skv. 1. gr. laga þessara, en hafa ekki sótt um fyrir umrædd tímabil, geta sótt um tekjutryggingu sér til handa og skulu þeir þá fá úrlausn í samræmi við reglur þessa bráðabirgðaákvæðis að því tilskildu að sótt sé um fyrir 1. júlí 2001. Eftir þann dag gilda ákvæði 48. gr. laga nr. 117/1993 um allar nýjar umsóknir um lífeyrisgreiðslur.

V.

Greiðsla tekjutryggingar og vaxta samkvæmt lögum þessum telst til skattskyldra tekna ársins 2001. Tryggingastofnun ríkisins skal halda eftir staðgreiðslu af tekjutryggingunni skv. lögum nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er bótaþega heimilt allt til ársloka 2001 að óska eftir því að greiðslur á tekjutryggingu vegna tekjuáranna 1997, 1998, 1999 og 2000, samkvæmt bráðabirgðaákvæðunum að framan, skuli færðar honum til skattskyldra tekna viðkomandi ár. Um endurákvörðun opinberra gjalda fer þá skv. 101. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt með síðari breytingum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til nauðsynlegar breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, vegna dóms Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000 í málinu nr. 125/ 2000: Tryggingastofnun ríkisins gegn Öryrkjabandalagi Íslands og gagnsök.

Í umræddum dómi Hæstaréttar var viðurkennt að Tryggingarstofunun ríkisins hefði verið óheimilt frá 1. janúar 1994 á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans í því tilviki, er maki hans er ekki lífeyrisþegi. Einnig var viðurkennt að óheimilt hefði verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 skv. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.

Hinn 22. desember 2000 ákvað ríkisstjórnin að skipa sérstakan starfshóp til að greina með sem nákvæmustum hætti hvaða leiðir væru færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar og semja drög að frumvarpi til laga um breyting á lögum um almannatryggingar, sem stefnt skyldi að því að lögfesta svo fljótt sem verða mætti. Jafnframt var starfshópnum falið að stýra greiningu á því hvort þær meginreglur sem dómurinn var reistur á kynnu að hafa víðtækari áhrif en kveðið væri á í dóminum. Starfshópurinn skilaði skýrslu sinni til forsætisráðherra 7. janúar 2001 og er skýrslan birt sem fylgiskjal með frumvarpinu. Þær tillögur sem er að finna í frumvarpinu er reistar á tillögum starfshópsins og vísast til skýrslu hans um nánari útlistun á efnisatriðum frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið greinarinnar er lagt til að við 5. mgr. 17. gr. laganna bætist nýr málsliður með sérreglu sem tryggi ákveðinn lágmarksrétt til handa örorkulífeyrisþega sem er í hjúskap og maki hans er ekki örorkulífeyrisþegi. Í reglunni felst að samanlögð eigin tekjuöflun örorkulífeyrisþega og tekjutrygging hans geti aldrei þrátt fyrir sameiginlegt frítekjumark hjóna numið lægri fjárhæð en 300.000 kr. á ári eða 25.000 kr. á mánuði. Af þessu leiðir að enginn örorkulífeyrisþegi fær vegna makatekna lægri lífeyri en sem nemur 43.424 kr. á mánuði þegar lágmark tekjutryggingar hefur verið lagt við grunnlífeyri skv. 12. gr. laganna.

Í b. og c. lið greinarinnar er lagt til að sömu breytingar verði gerðar á 6. og 7. mgr. 17. gr., en þau ákvæði fjalla einnig um tekjutryggingu til örorkulífeyrisþega í hjúskap.

Um 2. gr.

Til að unnt sé að undirbúa gildistöku laganna er lagt til að þau öðlist gildi 1. febrúar 2001.

Um ákvæði til bráðabirgða I–IV.

Í 7. kafla þeirrar skýrslu sem birt er sem fylgiskjal með frumvarpinu er fjallað um þessi ákvæði til bráðabirgða og vísast þangað um nánari skýringu.

Um ákvæði til bráðabirgða V.

Í 1. mgr. er áréttuð sú meginregla gildandi laga að þegar um óvissar tekjur er að ræða skuli telja þær til tekna þegar krafa myndast þeirra vegna á hendur einhverjum, sbr. 2. mgr. 60. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981. Þá þykir jafnframt rétt að skýrt komi fram að greiðanda bótanna, Tryggingastofnun ríkins, beri að halda eftir staðgreiðslu af tekjutryggingunni, sbr. 7. tölul. 5. gr. laga nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda. Þar segir að til launa teljist „Hvers konar greiðslur skv. 1.–6. tölul. þessarar greinar sem inntar eru af hendi að gengnum úrskurði stjórnvalda, dómi, dómsátt eða öðru samkomulagi eftir að raunverulegu launatímabili lýkur.“

Í 2. mgr. er lögð til regla sem víkur frá 1. mgr. og þar með gildandi lögum um tekjuskatt og eignarskatt þar sem gert er ráð fyrir að bótaþegi geti allt til ársloka 2001 óskað eftir því að endurgreidd tekjutrygging verði færð honum til skattskyldra tekna á viðkomandi ár í stað þess að öll fjárhæðin komi til álagningar á árinu 2002. Í því felst að skattstjóri þarf að taka upp framtal hvers bótaþega og endurákvarða opinber gjöld hans vegna þeirra ára.

Neðanmálsgrein: 1 1

Grunnlífeyririnn og tekjutryggingin voru sameinuð í eina upphæð 1. janúar 1997. Neðanmálsgrein: 2 2

Nær aðeins til grunnfjárhæðar grunnlífeyris og tekjutryggingar. Neðanmálsgrein: 3 3

Lágmarkslífeyrir fyrir aldraða. Aldraðir eru skattlagðir eftir hagstæðari reglum en öryrkjar frá 1998.