Opinber stuðningur við vísindarannsóknir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 411

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinberan stuðning við vísindarannsóknir, nr.

3/2003, með síðari breytingum (samfjármögnun alþjóðlegra rannsóknaráætlana og sjálfstæð stjórn Innviðasjóðs).

Frá mennta- og menningarmálaráðherra.

1. gr.

2. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Rannsóknasjóður.

Hlutverk Rannsóknasjóðs er að styrkja vísindarannsóknir og rannsóknartengt framhaldsnám. Sjóðurinn styrkir nemendur í rannsóknartengdu framhaldsnámi og skilgreind rannsóknarverkefni sem efla stöðu vísindastarfs á Íslandi. Rannsóknasjóður veitir styrki samkvæmt almennum áherslum Vísinda- og tækniráðs og á grundvelli faglegs mats á gæðum rannsóknarverkefna, færni þeirra einstaklinga sem stunda rannsóknirnar og aðstöðu þeirra til að sinna verkefninu. Ákvörðun um styrkveitingu skal bundin hinu faglega mati.

2. gr.

3. gr. laganna ásamt fyrirsögn fellur brott.

3. gr.

4. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Stjórn Rannsóknasjóðs.

Ráðherra skipar fimm manna stjórn til þriggja ára í senn samkvæmt tilnefningu vísindanefndar Vísinda- og tækniráðs. Tilnefndir skulu fimm einstaklingar sem hafa reynslu og þekkingu á vísindarannsóknum, þar af skal einn tilnefndur úr vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti. Ráðherra skipar formann og varaformann úr hópi stjórnarmanna.

Stjórnin tekur ákvarðanir um fjárveitingar úr Rannsóknasjóði að fengnum umsögnum fagráða sem skipuð eru skv. 5. gr. Stjórnin leitar ráðgjafar umfram það sem fagráð sjóðsins getur veitt ef þurfa þykir.

Ef til atkvæðagreiðslu kemur innan stjórnar og atkvæði falla jafnt ræður atkvæði formanns.

Ákvarðanir stjórnar um styrkveitingar samkvæmt lögum þessum sæta ekki stjórnsýslukæru.

Kostnaður við mat á umsóknum og við störf stjórnar skal greiddur af árlegu ráðstöfunarfé sjóðsins.

Stjórn er heimilt, að tillögu vísindanefndar Vísinda- og tækniráðs, að veita viðurkenningar fyrir framúrskarandi árangur í vísindarannsóknum af ráðstöfunarfé Rannsóknasjóðs.

4. gr.

5. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Fagráð Rannsóknasjóðs.

Vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs skipar fagráð til tveggja ára í senn á helstu sviðum vísinda sem skulu hafa það hlutverk að vera ráðgefandi fyrir stjórn við úthlutanir úr Rannsóknasjóði. Vísindanefnd skipar formenn fagráða sérstaklega. Fagráð eru jafnframt ráðgefandi fyrir Vísinda- og tækniráð og undirnefndir þess um fagleg efni eftir því sem óskað er. Í alþjóðlegum samstarfsverkefnum rannsóknasjóða er heimilt að byggja á niðurstöðum fagráða sem skipuð eru sameiginlega af samstarfsaðilum, enda séu sambærilegar kröfur gerðar til matsviðmiða, sbr. 2. mgr.

Fagráð Rannsóknasjóðs skal vera skipað allt að sjö einstaklingum með víðtæka reynslu af rannsóknum. Skulu þeir hvorki sitja í Vísinda- og tækniráði né stjórn úthlutunarsjóða samkvæmt lögum þessum. Fagráð metur umsóknir út frá vísindalegu gildi, færni og aðstöðu umsækjenda til að framkvæma verkið og líkum á að verkefnið skili mælanlegum árangri og ávinningi.

5. gr.

6. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Úthlutunarreglur Rannsóknasjóðs.

Vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs markar úthlutunarstefnu Rannsóknasjóðs samkvæmt áherslum Vísinda- og tækniráðs. Stjórn sjóðsins gefur út reglur um umsóknir, málsmeðferð þeirra og úthlutun eigi síðar en sex vikum fyrir lok umsóknarfrests og skulu þær kynntar ráðherra. Í reglunum skulu koma fram skilyrði umsókna og áherslur Vísinda- og tækniráðs.

6. gr.

Á eftir 6. gr. laganna koma fjórar nýjar greinar, 6. gr. a – 6. gr. d, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:

a. (6. gr. a.)

Innviðasjóður.

Hlutverk Innviðasjóðs er að styðja við uppbyggingu rannsóknarinnviða á Íslandi. Við úthlutun eru höfð til hliðsjónar viðmið og áherslur sem birtast í stefnu Vísinda- og tækniráðs um rannsóknarinnviði hverju sinni.

b. (6. gr. b.)

Stjórn Innviðasjóðs.

Ráðherra skipar fjögurra manna stjórn til þriggja ára í senn samkvæmt tilnefningu vísindanefndar og tækninefndar Vísinda- og tækniráðs. Að auki skipar ráðherra formann stjórnar án tilnefningar en varaformann úr hópi hinna fjögurra.

Stjórn byggir ákvarðanir um fjárveitingu á umsögnum fagráðs Innviðasjóðs og áherslum Vísinda- og tækniráðs um uppbyggingu rannsóknarinnviða. Stjórnin leitar ráðgjafar umfram það sem fagráð sjóðsins getur veitt ef þurfa þykir.

Ef til atkvæðagreiðslu kemur innan stjórnar og atkvæði falla jafnt ræður atkvæði formanns.

Ákvarðanir stjórnar um styrkveitingar samkvæmt lögum þessum sæta ekki stjórnsýslukæru.

Kostnaður við mat á umsóknum og við störf stjórnar skal greiddur af árlegu ráðstöfunarfé sjóðsins.

c. (6. gr. c.)

Fagráð Innviðasjóðs.

Vísindanefnd og tækninefnd Vísinda- og tækniráðs skipa fagráð til tveggja ára í senn sem hefur það hlutverk að vera ráðgefandi fyrir stjórn við úthlutanir úr Innviðasjóði. Vísindanefnd og tækninefnd skipa formann fagráðs sérstaklega.

Fagráð Innviðasjóðs skal vera skipað allt að níu einstaklingum með víðtæka reynslu af rannsóknum og þekkingu á innlendu og erlendu rannsóknarumhverfi. Skulu fagráðsmeðlimir hvorki sitja í Vísinda- og tækniráði né stjórnum annarra úthlutunarsjóða samkvæmt lögum þessum. Fagráð metur gæði umsókna.

d. (6. gr. d.)

Úthlutunarreglur Innviðasjóðs.

Vísindanefnd og tækninefnd Vísinda- og tækniráðs marka úthlutunarstefnu Innviðasjóðs samkvæmt áherslum Vísinda- og tækniráðs. Stjórn sjóðsins gefur út reglur um umsóknir, málsmeðferð þeirra og úthlutun eigi síðar en sex vikum fyrir lok umsóknarfrests sjóðsins og skulu þær kynntar ráðherra. Í reglunum skulu koma fram skilyrði umsókna og áherslur Vísinda- og tækniráðs í uppbyggingu rannsóknarinnviða. Rannsóknarinnviðir sem styrktir eru af opinberu fé skulu vera opnir vísindamönnum að uppfylltum faglegum kröfum.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var samið í mennta- og menningarmálaráðuneytinu og með því lögð til breyting á lögum um opinberan stuðning við vísindarannsóknir, nr. 3/2003.

Með frumvarpinu er verið að hrinda í framkvæmd aðgerð 1.9 í Stefnu og aðgerðaáætlun Vísinda- og tækniráðs 2014–2016 en þar segir: „Lög um samkeppnissjóði Vísinda- og tækniráðs verði endurskoðuð svo að tryggt sé að stjórnir sjóðanna geti markað stefnu hvað varðar sókn í alþjóðlega samkeppnissjóði og á alþjóðlega markaði. Stjórnir sjóðanna hafi heimild til að ráðstafa fé vegna samstarfsverkefna sem hafa verið samþykkt af stjórnum sjóðanna. Einnig sé sjóðunum heimilt að greiða erlendum samstarfsaðilum, eftir því sem við á.“ Lögum samkvæmt hefur stjórn Rannsóknasjóðs ekki heimild til að samþykkja faglegt mat annarra en fagráða sjóðsins sem skipuð eru af Vísindanefnd. Þetta getur hamlað því að íslenskir vísindamenn taki þátt í alþjóðlegum verkefnum þar sem gert er ráð fyrir samfjármögnun þvert á landamæri.

Sameiginleg stjórn er yfir Rannsóknasjóði og Innviðasjóði þrátt fyrir að eðli sjóðanna sé talsvert ólíkt. Rannsóknasjóður veitir styrki til vísindarannsókna og rannsóknartengds framhaldsnáms á grundvelli faglegs mats á gæðum rannsókna og eru styrkirnir að hámarki til þriggja ára. Uppbygging rannsóknarinnviða, sem Innviðasjóður styrkir, felur hins vegar í sér ákvörðun um töluverða fjárfestingu, varanlegan rekstrarkostnað og forgangsröðun til lengri tíma. Til að auka megi stefnumarkandi hlutverk Innviðasjóðs er mikilvægt að aðskilja stjórnir Rannsóknasjóðs og Innviðasjóðs. Með því er verið að færa fyrirkomulagið hér á landi nær því sem tíðkast víðast annars staðar. Þróunin á Íslandi hefur orðið í áföngum allt frá því nafni Tækjasjóðs var breytt í Innviðasjóð árið 2012 til þess að útvíkka hlutverk hans svo hann gæti styrkt aðra innviði til rannsókna, svo sem fjármögnun gagnagrunna. Með lagabreytingu árið 2012 var jafnframt sett á stofn sérstakt fagráð Innviðasjóðs. Í Stefnu og aðgerðaáætlun Vísinda- og tækniráðs 2017–2019 er kveðið á um gerð vegvísis um rannsóknarinnviði sem er stefnumótandi áætlun um uppbyggingu rannsóknarinnviða á Íslandi. Mun Innviðasjóður auglýsa eftir styrkumsóknum í sjóðinn á grundvelli þeirra áherslna sem koma fram í vegvísi um rannsóknarinnviði.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilefni lagasetningarinnar er að styrkja stefnumarkandi hlutverk Innviðasjóðs. Í skýrslu verkefnahóps Vísinda- og tækniráðs, Uppbygging rannsóknarinnviða á Íslandi til framtíðar, frá apríl 2017 kemur fram að tenging Innviðasjóðs við stefnu stjórnvalda sé lítil í dag. Sjóðirnir eru í eðli sínu ólíkir og á meðan lögð er áhersla á að Rannsóknasjóður haldi sjálfstæði sínu gagnvart öðrum viðmiðum en gæðum er gert ráð fyrir nánari tengingu Innviðasjóðs við sérstakar áherslu stjórnvalda. Er það í samræmi við fjármálaáætlun 2019–2023 þar sem fjallað er um stefnumótun um forgangsröðun í uppbyggingu rannsóknarinnviða. Einnig er vikið að þessu hlutverki Innviðasjóðs í Stefnu og aðgerðaáætlun Vísinda- og tækniráðs 2017-2019. Því eru stjórnirnar nú aðskildar með þessu frumvarpi til að marka með skýrari hætti muninn á sjóðunum tveimur.

Með nýju fyrirkomulagi er aukið svigrúm fyrir stjórn Innviðasjóðs til að taka þátt í að marka stefnu um rannsóknarinnviði og fylgja henni eftir í styrkveitingum.

Tilgangur lagasetningarinnar er varðar Rannsóknasjóð er að laga reglur sjóðsins að alþjóðlegu umhverfi vísindarannsóknum á Íslandi til framdráttar. Verði ekkert aðhafst fækkar tækifærum íslenskra vísindamanna til þátttöku í alþjóðlegu vísindasamstarfi.

Vísindastarf er í eðli sínu alþjóðlegt og mikil sóknarfæri geta falist í erlendu samstarfi. Í stuttu máli felst samstarfið í því að rannsóknarsjóðir í mismunandi löndum leggja til fjármuni í sameiginlegan sjóð sem auglýsir eftir styrkumsóknum frá vísindamönnum í viðkomandi löndum. Samstarf rannsóknarsjóða býður upp á samfjármögnun rannsóknarverkefna og er slíkt fyrirkomulag talsvert algengt bæði á norrænum og evrópskum vettvangi.

Fyrirkomulag um sameiginlega alþjóðlega sjóði er tvenns konar. Annars vegar þar sem hver rannsóknarsjóður skuldbindur sig til að greiða ákveðna upphæð óháð því hvort styrkir fara til aðila í því ríki þar sem sjóðurinn er starfræktur. Þetta byggir á þeirri hugmynd að samstarf ríkja um að styrkja hágæðavísindi, óháð því hvar rannsóknirnar fara fram, skili sér í aukinni þekkingu til hagsbóta fyrir samfélög þvert á landamæri. Hins vegar leggur rannsóknarsjóður aðeins fram fjármuni í hinn sameiginlega sjóð í þeim tilfellum þegar styrkumsókn frá sama landi og rannsóknarsjóðurinn er starfræktur í hlýtur brautargengi, t.d. greiðir Rannsóknasjóður í þeim tilfellum þegar íslenskur aðili hlýtur jákvætt svar úr sameiginlegu matsferli.

Óháð þessum reglum er skilyrði fyrir þátttöku í alþjóðlegri samfjármögnun að rannsóknarsjóðirnir komi sér saman um fyrirkomulag á mati á umsóknum. Núgildandi lög koma í veg fyrir að Rannsóknasjóður geti farið eftir faglegu mati á umsóknum sem fer fram utan fagráða skipuðum af vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs. Rannsóknasjóður hefur því ekki getað tekið þátt í samfjármögnun rannsóknarverkefna. Þar með hafa sóknarfæri á þessum vettvangi verið vannýtt. Mikilvægt er að stjórn Rannsóknasjóðs hafi svigrúm til að samþykkja faglegt mat á umsóknum í samfjármögnuð verkefni enda sé matið alla jafna á sambærilegum forsendum og mat fagráða Rannsóknasjóðs.

3. Meginefni frumvarpsins.

Helstu efnisatriði og nýmæli frumvarpsins eru þessi: Sjálfstæð stjórn verði yfir Innviðasjóði þar sem eðli Rannsóknasjóðs og Innviðasjóðs er um margt ólíkt. Jafnframt að styrkja tengingu Innviðasjóðs við stefnumörkun stjórnvalda. Þá skuli Rannsóknasjóði heimilt að taka þátt í alþjóðlegri samfjármögnun sem getur meðal annars falið í sér greiðslur til aðila erlendis og byggja ákvörðun um styrkveitingu á faglegu mati aðila sem ekki heyra undir fagráð Rannsóknasjóðs.

Með þessari heimild er verklag Rannsóknasjóðs samræmt verklagi sambærilegra sjóða erlendis. Í frumvarpinu felst ekki sjálfkrafa skuldbinding stjórnarinnar til að taka þátt í samfjármögnun heldur er um að ræða heimildarákvæði.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarp þetta gefur ekki tilefni til sérstaks mats á samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst Rannsóknasjóð, Innviðasjóð og íslenskt vísindasamfélag. Áform um lagasetningu voru kynnt í samráðsgátt Stjórnarráðsins 20. september 2018 og bárust þrjár athugasemdir. Farið var yfir þær og tekið tillit til flestra. Tillaga um þátttöku Innviðasjóðs í fjármögnun aðildargjalda rannsóknastofnana að alþjóðlegu rannsóknasamstarfi barst frá Rannsóknamiðstöð Íslands. Henni er til að svara að vilji menntamálaráðuneytis stendur til þess að viðkomandi fagráðuneyti taki þátt í að greiða aðildargjöld sinna undirstofnana að alþjóðlegu rannsóknarinnviðasamstarfi og því er frumvarpi ekki breytt að þessu leyti. Frumvarpið var kynnt í samráðsgátt Stjórnarráðsins 15.–22. október 2018 og bárust ráðuneytinu engar athugasemdir.

6. Mat á áhrifum.

Engin fjárhagsleg eða efnahagsleg áhrif eru fyrirsjáanleg ef frumvarpið verður að lögum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Breytingin á þessari málsgrein felst í því að ekki er lengur talað um að styrkja rannsóknir á Íslandi heldur vísindastarf á Íslandi. Breytingunni er ætlað að tryggja að hægt sé að taka þátt í fjármögnun alþjóðlegra rannsóknarverkefna með greiðslum til aðila erlendis enda styrki það stöðu vísindastarfs á Íslandi eins og komið hefur fram hér að framan. Þátttaka íslenskra vísindamanna í alþjóðlegum verkefnum er í mörgum tilfellum háð því að Ísland leggi til fjármagn í rannsóknarsamstarfið. Slíkt samstarf gefur íslenskum vísindamönnum tækifæri á að mynda tengsl við erlenda rannsóknarhópa sem gæti veitt nýrri þekkingu inn í íslenskt vísindasamfélag. Að auki getur samstarfið meðal annars bætt aðgang að mikilvægum rannsóknarinnviðum erlendis og eflt rannsóknartengt háskólanám. Auk þess er komið í veg fyrir þá túlkun að rannsóknir sem styrktar eru af Rannsóknasjóði þurfi að fara fram á Íslandi en rannsóknarstarf er alþjóðlegt í eðli sínu og viðfangsefni íslenskra vísindamanna ekki alltaf bundin við Ísland.

Almennar áherslur birtast í úthlutunarstefnu Rannsóknasjóðs, sbr. 5. gr. laga nr. 3/2003.

Önnur breyting er að ekki er lengur fjallað um hlutverk Innviðasjóðs í 2. gr. Sú umfjöllun er nú í 6. gr. a.

Um 2. gr.

Vegna laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, á 3. gr. laganna ekki við og lagt til að hún verði felld á brott. Ekki er talin sérstök ástæða til að greina frá því með hvaða hætti ríkið fjármagnar Rannsóknasjóð og Innviðasjóð.

Um 3. gr.

Með breytingu á 4. gr. laga nr. 3/2003 hefur stjórn Innviðasjóðs verið aðskilin stjórn Rannsóknasjóðs. Umfjöllun um stjórn Innviðasjóðs má finna í 6. gr. b verði þetta frumvarp að lögum. Ástæða þess að lagt er til að stjórnirnar séu aðskildar er að eðli Rannsóknasjóðs og Innviðasjóðs er um margt ólíkt. Jafnframt þótti nauðsynlegt að styrkja tengingu Innviðasjóðs við stefnumörkun stjórnvalda með þessum hætti.

Um 4. gr.

Með breytingu á 5. gr. laga nr. 3/2003 hefur umfjöllun um fagráð Innviðasjóðs verið aðskilin fagráði Rannsóknasjóðs. Um skipun fagráðs Innviðasjóðs má finna í 6. gr. c verði þetta frumvarp að lögum.

Um 5. gr.

Með breytingu á 6. gr. laga nr. 3/2003 hefur umfjöllun um úthlutunarstefnu fyrir Innviðasjóð verið aðskilin úthlutunarstefnu Rannsóknasjóðs, sbr. 6. gr. d verði þetta frumvarp að lögum. Stjórnir sjóðanna gefa út reglur um umsóknir, málsmeðferð þeirra og úthlutun eigi síðar en sex vikum fyrir lok umsóknarfrests viðkomandi sjóðs og skulu þær kynntar ráðherra. Í reglunum skulu koma fram skilyrði umsókna og áherslur Vísinda- og tækniráðs. Reglur þessar á að birta í Stjórnartíðindum ásamt því að vera gerðar aðgengilegar á vef Rannís.

Um 6. gr.

Þessar nýju greinar, 6. gr. a – 6. gr. d, eru að miklu leyti samhljóða 4.–6. greinum laga nr. 3/2003 en lagt er til að bæta þeim við til að setja Innviðasjóði sjálfstæða stjórn og aðskilja Innviðasjóð Rannsóknasjóði til að styrkja tengingu Innviðasjóðs við stefnumörkun stjórnvalda.

a. (6. gr. a.) Hlutverk Innviðasjóðs er að byggja upp rannsóknarinnviði á Íslandi. Innviðasjóður veitir styrki til kaupa á tækjum, gagnagrunnum, hugbúnaði og öðrum þeim búnaði sem telst mikilvægur fyrir framfarir í rannsóknum.

b. (6. gr. b.) Greinin er sambærileg 4. gr. laganna um stjórn Rannsóknasjóðs og Innviðasjóðs nema að vísindanefnd og tækninefnd Vísinda- og tækniráðs tilnefna fjóra einstaklinga í stjórn Innviðasjóðs og er fimmti stjórnaraðili formaður stjórnar skipaður af ráðherra án tilnefningar. Er þetta til að styrkja tengsl stjórnar Innviðasjóðs við stjórnvöld en það er í samræmi við aukið hlutverk sjóðsins í framkvæmd opinberrar stefnu um uppbyggingu rannsóknarinnviða.

c. (6. gr. c.) Vísindanefnd og tækninefnd Vísinda- og tækniráðs munu skipa fagráð og formann þess. Lögð verður áhersla á að í fagráði sitji fólk með reynslu af rannsóknum og þekkingu á notkun eða rekstri rannsóknarinnviða.

d. (6. gr. d.) Þessi grein er sambærileg 6. gr. laganna um úthlutunarreglur Rannsóknasjóðs. Bætt er við ákvæði um að rannsóknarinnviðir styrktir af opinberu fé skuli opnir vísindamönnum að uppfylltum faglegum kröfum. Þar með er ekki sagt að aðgengi skuli vera gjaldfrjálst.

Um 7. gr.

Talið er nauðsynlegt að lögin taki þegar gildi því mikilvægt er að þessar endurbætur á fyrirkomulagi og starfsháttum gagnist vísindasamfélaginu sem fyrst.