Starfsmannamál Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 159

172. Frumvarp til laga um starfsmannamál o.fl. í kjölfar breyttra verkaskipta ríkis og sveitarfélaga.

(Lagt fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi 1990.)

I. KAFLI

Um breyting á lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, með síðari breytingum.

1. gr.

Við 3. gr. laganna bætist ný málsgrein er verði 2. mgr. og orðist svo:

Heimilt er fjármálaráðherra að fela einstökum ríkisstofnunum að annast framkvæmd kjarasamninga fyrir sína hönd. Slíka heimild getur fjármálaráðherra afturkallað með sex mánaða fyrirvara. Skylt er ofangreindum aðilum að veita fjármálaráðuneytinu allar upplýsingar um launavinnslu, laun og samsetningu þeirra, launatengd gjöld og önnur þau atriði er máli skipta um framkvæmd laga, kjarasamninga og reglugerða er ráðuneytið setur.

2. gr.

5. – 8. mgr. 6. gr. laganna orðist svo:

Þeir starfsmenn, sem eru félagar í hlutaðeigandi bæjarstarfsmannafélögum og gerast ríkisstarfsmenn 1. nóvember 1990 eða 1. janúar 1991 á grundvelli laga nr. 75/1990, um breyting á lögum nr. 59/1983, um heilbrigðisþjónstu, skulu eiga þess kost að vera áfram í sama stéttarfélagi sem fer þá með samningsumboð fyrir þeirra hönd við ríkið.

Starfsmenn, sem falla undir lög þessi og komu til starfa 1. janúar 1990 eða síðar í þau störf, sem lög um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nr. 87 31. maí 1989, taka til, skulu jafnframt eiga val um hvort þeir verða félagsmenn í hlutaðeigandi bæjarstarfsmannafélagi eða í öðru því félagi ríkisstarfsmanna sem hefur samkvæmt lögum þessum samningsumboð fyrir viðkomandi starfsmenn. Það sama gildir um starfsmenn sem falla undir þessi lög og koma til starfa eftir 1. nóvember 1990 eða 1. janúar 1991 í þau störf sem lög nr. 75/1990 taka til.

Hlutaðeigandi bæjarstarfsmannafélag skal hafa tilkynnt fjármálaráðuneytinu fyrir 15. janúar 1991 fyrir hvaða starfsmenn það fer með samningsumboð gagnvart ríkinu á grundvelli þessara laga.

Hlutaðeigandi bæjarstarfsmannafélög hafa því aðeins samningsumboð gagnvart ríkinu fyrir starfsmenn skv. 5. og 6. mgr. þessarar greinar að tilkynningarskyldu hafi verið fullnægt skv. 7. mgr. þessarar greinar.

II. KAFLI

Um breyting á lögum nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, með síðari breytingum.

3. gr.

Við 9. gr. bætist ný málsgrein er verði 3. mgr. og orðist svo:

Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. geta fjármálaráðuneyti og viðkomandi ráðuneyti, ef um það er samkomulag, falið stjórnendum eða stjórnum stofnana að staðfesta ráðningarbréf starfsmanna. Slíka heimild getur fjármálaráðuneytið afturkallað einhliða með þriggja mánaða fyrirvara.

III. KAFLI

Um gildistöku.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta

Á undanförnum árum hefur verið rætt um að nauðsyn bæri til að auka sjálfstæði ríkisstofnana. Einn þáttur í slíkri viðleitni er að fela ríkisstofnunum, sem til þess hafa aðstöðu að mati fjármálaráðuneytisins, að sjá um framkvæmd kjarasamninga fyrir starfsmenn sína.

Í frumvarpinu er reynt að tryggja að þær stofnanir, sem fengju heimild til að fara með launavinnslu fyrir starfsmenn sína, hagi henni á þann hátt að hún sé í samræmi við þá stefnu sem fjármálaráðuneytið markar hverju sinni.

Ljóst má vera að fjármálaráðuneytið fer með gerð kjarasamninga við þau stéttarfélög sem hér eiga hlut að máli. Því er ráðuneytinu nauðsyn á að geta fylgst með og haft áhrif á hvernig samningar eru framkvæmdir og túlkaðir.

Því þótti ástæða til að setja fyrirvara er heimiluðu fjármálaráðuneytinu að grípa inn í ef misbrestur yrði í framkvæmd launavinnslu eða af öðrum orsökum.

Í athugasemdum við frumvarp til laga um breyting á lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 59/1983, sem samþykkt var á síðasta þingi sem lög nr. 75/1990, segir orðrétt: „Þrátt fyrir það, að verið sé að færa fjárhagslegan rekstur allrar heilbrigðisþjónustunnar, jafnt heilsugæslu sem og sjúkraþjónustu, yfir til ríkisins og að fullu á kostnað ríkisins, telur ráðuneytið ástæðulaust að efla miðstýringu þjónustunnar. Ráðuneytið er þeirrar skoðunar að þessum málum verði best sinnt af hlutaðeigandi aðilum, sem eru stjórnir viðkomandi stofnana, og vill með breytingum á heilbrigðisþjónustulögunum treysta afskiptarétt þeirra, sem falið er að annast reksturinn út í héraði, m.a. með því að stjórnirnar taki yfir allar mannaráðningar og annist fjárreiður, bókhald og reikningsskil í samræmi við gildandi reglur.“

Sú breyting, sem hér er lögð til á 3. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 94/1986, með síðari breytingum, er m.a. sett fram til þess að koma til móts við þessi fyrirheit, en í samræmi við fyrrgreind sjónarmið um aukið sjálfstæði ríkisstofnana vill fjármálaráðuneytið stuðla að frekari valddreifingu í þessum efnum.

Ekki þótti því rétt að einskorða þessa heimild við þær sjúkrastofnanir sem lög nr. 75/1990 taka til, heldur yrði hér um almenna stefnumörkun að ræða, þ.e. heimild til þess að hverfa almennt frá miðstýringu á launavinnslu.

Það skal þó tekið fram að Launaskrifstofa fjármálaráðuneytisins mun sjá um alla launavinnslu fyrir Heilsuverndarstöðina og heilsugæslu í Reykjavík frá 1. nóvember 1990.

Unnið er að því að tryggja ásamt fulltrúum sjúkrahúsanna að upplýsingaflæði milli þessara tveggja kerfa, þ.e. launakerfis sjúkrahúsa og launakerfis Launaskrifstofu fjármálaráðuneytisins verði fullnægjandi. Er það m.a. nauðsynlegt til þess að unnt sé að halda utan um upplýsingar um hversu mörgum starfsmönnum ríkið greiðir laun á hverjum tíma, launategundir o.fl.

Að því er seinni breytinguna á samningsréttarlögunum varðar er rétt að vitna til athugasemda með lögum nr. 128/1989, um breyting á lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Þau sjónarmið, sem þar eru rakin, eiga enn frekar við nú þar sem tæplega 3000 starfsmenn skipta nú um vinnuveitanda. Orðrétt segir:

„Með lögum um breyting á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nr. 87 31. maí 1989, komu fljótlega í ljós ýmsir annmarkar að því er tekur til starfsmannamála. Fram kom mikil andstaða af hálfu Bandalags starfsmanna ríkis og bæja gegn því að þeir starfsmenn, er flyttust yfir til ríkisins á grundvelli ofangreindra laga, yrðu þvingaðir til þess að skipta um stéttarfélög. Ótti manna á landsbyggðinni við slík félagaskipti mun ekki hvað síst stafa af því að þeir telja að greind lög um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga séu aðeins undanfari frekari breytinga er fyrirhugaðar séu á sviði heilbrigðismála. Var þeirri skoðun haldið mjög á lofti að slíkar breytingar hefðu í för með sér hrun bæjarstarfsmannafélaga á landsbyggðinni með öllum þeim afleiðingum er slíkt kynni að hafa í för með sér. Sú breyting á lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 94/1986, sem hér er lögð til, er sett fram til þess að koma til móts við ofangreind sjónarmið.“

Með hliðsjón af ofanrituðu telur fjármálaráðuneytið óhjákvæmilegt að breyta lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna til þess að unnt sé að framfylgja þeim grundvallarreglum í starfsmannamálum sem framfylgt var við síðustu verkaskipti. Fjármálaráðuneytið hefur átt í viðræðum við fulltrúa þeirra stéttarfélaga sem hér eiga hlut að máli og hafa þessar breytingar verið kynntar þeim.

Sú breyting, sem gerð er á lögum nr. 97/1974, skýrir sig sjálf. Með þessari tilhögun er verið að auka ábyrgð stofnana. Gerður er þó sá fyrirvari að fjármálaráðuneyti getur afturkallað heimild til launavinnslu ef eitthvað fer úrskeiðis. Þeir aðilar, sem fá heimild til að staðfesta ráðningabréf starfsmanna sinna, verða að sjálfsögðu að haga störfum sínum þannig að eigi fari í bága við 2. gr. laga nr. 97/1974, með síðari breytingum.

Frumvarp það, sem hér liggur frammi, felur í meginatriðum í sér að launa - og starfsmannamálum sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva í starfstengslum við þau er haldið sem mest heima í héraði eins og verið hefur og jafnframt að starfsmenn þessara stofnana fái að halda félagsaðild sinni óski þeir þess. Loks er lagt til að fjármálaráðuneytinu verði heimilað að fela stofnunum ríkisins að sjá um launavinnslu fyrir starfsmenn sína og að stjórnendum stofnana verði veitt heimild til að staðfesta ráðningabréf, án atbeina fjármálaráðuneytis og fagráðuneytis, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er um að ræða almenna heimild fyrir fjármálaráðherra að fela stofnunum ríkisins að sjá um framkvæmd kjarasamninga. Í því felst m.a. að sjúkrahús og heilsugæslustöðvar í starfstengslum við þau geta alfarið séð um alla launavinnslu, í samræmi við þau fyrirheit sem gefin voru með lögum nr. 75/1990. Með framkvæmd kjarasamninga er í þessu samhengi átt við útreikninga á launum og launavinnslu eða þær ráðstafanir sem gera þarf til þess að unnt sé að borga starfsmönnum laun.

Úrvinnsla á bókunum í samningum eða öðrum atriðum, sem vísað hefur verið til nefnda til nánari umfjöllunar og túlkun kjarasamninga, falla utan við framkvæmd kjarasamnings, samkvæmt þeim skilningi sem hér er lagður til grundvallar.

Nauðsyn þykir að kveða á um það, til þess að taka af öll tvímæli, að ráðherra geti afturkallað heimild stofnana til þess að sjá um launavinnslu. Mikilvægt er að ákvæði kjarasamninga séu túlkuð á samræmdan hátt, svo sem ákvæði um mat á starfsaldri, vaktavinnuákvæði o.fl. Eins gætu atriði er lúta að breyttum kostnaðarforsendum leitt til afturköllunar.

Í samræmi við framangreind sjónarmið er kveðið á um ríka upplýsingaskyldu þessara stofnana gagnvart fjármálaráðuneyti. Í því felst að ráðuneytið getur falið starfsmönnum sínum að kanna ýmis frumgögn á þessum stofnunum svo sem ráðningasamninga, starfsvottorð o.fl.

Um 2. gr.

Með 2. gr. þessa frumvarps er tekin upp sérregla um félagsaðild í samræmi við þá stefnu sem fylgt var við síðustu verkaskipti. Starfsmenn sem færðust til ríkisins 1. janúar 1990 eða færast yfir til ríkis 1. nóvember 1990 (öll heilsugæsla í Reykjavík) og 1. janúar 1991 á grundvelli laga um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nr. 87 31. maí 1989, og laga nr. 75/1990, um breytingu á lögum um heilbrigðisþjónustu, og þeir starfsmenn, sem munu gegna störfum þeirra eftirleiðis, geta valið um hvort þeir verði félagsmenn í hlutaðeigandi bæjarstarfsmannafélagi eða því félagi ríkisstarfsmanna sem hefur lögum samkvæmt samningsumboð fyrir viðkomandi starfsmenn. Gert er ráð fyrir að þeir starfsmenn, sem kjósa að vera áfram félagsmenn í hlutaðeigandi bæjarstarfsmannafélagi, myndi eins konar ríkisstarfsmannadeild innan þess.

Gengið er út frá því að öll ákvæði laganna gildi um þessa nýju viðsemjendur ríkisins eftir því sem við getur átt, þar á meðal ákvæði um takmörkun verkfallsréttar ríkisstarfsmanna, tilkynningu vinnustöðvana, framkvæmd verkfalls o.s.frv. Í þessu felst því að einungis ríkisstarfsmenn innan hlutaðeigandi bæjarstarfsmannafélags eiga atkvæðisrétt um kjarasamning félagsins við ríkið og eiga rétt á að taka ákvörðun um boðun verkfalls gagnvart ríkinu.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki frekari skýringa en þeirra sem gerð er grein fyrir í hinum almennu athugasemdum. Þó skal áréttað að skv. 1. gr. frumvarps þessa er fjármálaráðuneytinu veitt víðtæk heimild til þess að kanna ýmis frumgögn á stofnununum sjálfum, svo sem ráðningarsamninga o.fl.

Þeir aðilar, sem fá heimild til að staðfesta ráðningabréf starfsmanna sinna, eru að sjálfsögðu bundnir af 2. gr. laga nr. 97/1974, með síðari breytingum. Í 2. gr. framangreindra laga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að láta starfsmenn starfa í þjónustu ríkisins eða ríkisstofnana, nema fjárveiting eða heimild til launagreiðslu sé fyrir hendi.