Varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 374

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

Við 1. mgr. 1. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Jafnframt er heimilt að taka þátt í kostnaði við vinnu á hættumati vegna annarrar náttúruvár eins og nánar greinir í lögum þessum.

2. gr.

Við 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna bætist: eins og það er skilgreint í reglum sem ráðherra setur skv. 6. mgr.

3. gr.

Í stað 1. málsl. 1. mgr. 13. gr. laganna koma þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Fé ofanflóðasjóðs, sbr. 12. gr., skal notað til að greiða kostnað við rekstur sjóðsins og ofanflóðanefndar, svo og kostnað við varnir gegn ofanflóðum. Jafnframt er heimilt að nota fé ofanflóðasjóðs til að taka þátt í greiðslu kostnaðar við hættumat vegna eldgosa. Kostnaður við varnir gegn ofanflóðum greiðist sem hér segir.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Með frumvarpi þessu er lagt til að lögum nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, verði breytt þannig að heimilt verði að greiða fé úr ofanflóðasjóði vegna hættumats á eldgosum. Eins og nánar verður rakið felast ríkir almannahagsmunir í því að framkvæma hættumat vegna eldgosa á Íslandi. Markmiðið með frumvarpinu er að tryggja fjárhagslegan grundvöll til þess að ráðast í þess konar hættumat. Einnig er það markmið með frumvarpinu að tryggja lagastoð fyrir skilgreiningu þéttbýlis í reglum sem ráðherra setur.

Eldgosin í Grímsvötnum og Eyjafjallajökli hafa undirstrikað nauðsyn þess að vinna hættumat fyrir eldgos á Íslandi og mögulegar afleiðingar þeirra, en margt bendir til að tímabil aukinnar eldvirkni sé hafið. Á virku tímabili má m.a. búast við eldgosi í Grímsvötnum annað til sjöunda hvert ár, auk þess sem þekkt er að goshrinur verða samhliða í eldstöðvakerfi Bárðarbungu. Eldgos í Heklu og Kötlu eru jafnframt þekkt. Næmi samfélagsins og innviða þess gagnvart þessari vá hefur aukist mikið samhliða kröfu um aukið upplýsingastreymi. Hugtakið hættumat fyrir eldgos tekur ekki aðeins til náttúruviðburðanna sjálfra heldur felur einnig í sér mat á afleiðingum þeirra til skemmri og lengri tíma. Markmið slíks hættumats er að halda samfélagslegu tjóni í lágmarki og vera grundvöllur mótvægisaðgerða sem m.a. felast í eftirfarandi:

– Uppsetningu viðvaranakerfa og gerð viðbragðsáætlana. Skipulagningu á viðbrögðum við vá, ferlum og sviðsmyndagerð til að spá fyrir um vá.

– Framkvæmdum mótvægisaðgerða bæði í rauntíma og til lengri tíma. Skipulagi og landnýtingu, innviðavörnum, tryggingum og varnarvirkjum.

– Þekkingaruppbyggingu samfélagsins. Kennslu, þjálfun, rannsóknum og miðlun upplýsinga.

– Samfélagsskuldbindingu. Stofnanahlutverk séu vel skilgreind með laga- og reglugerðasetningu eftir því sem við á.

Í áætlun sem unnin var af Veðurstofu Íslands, almannavarnadeild ríkislögreglustjóra, Jarðvísindastofnun Háskólans, Landgræðslu ríkisins og Vegagerðinni er lagt til að hættumat vegna eldgosa á Íslandi verði unnið samkvæmt hættumatsramma Alþjóðaveðurfræðistofnunarinnar (WMO) og Sameinuðu þjóðanna (UN) UN-ISDR – International Strategy for Disaster Reduction (www.unisdr.org). Mjög góður árangur hefur náðst í hættumati vegna ofanflóða með þessari aðferðafræði svo og markvissri verkefnastjórnun og fjármögnun í gegnum ofanflóðasjóð. Þetta er viðamikið verkefni og má gróflega áætla að í heild muni það taka um 15–20 ár. Hafa ber í huga að þegar hefur Alþjóðaflugmálastofnunin veitt fjármagn til Veðurstofu Íslands til að gera úttekt á íslenskum eldstöðvum vegna alþjóðaflugs sem nýtast mun mjög vel í þessari vinnu. Einnig eru góðar líkur á því að hagsmunaaðilar muni styðja við verkið auk þess sem sótt yrði í innlenda og erlenda rannsóknasjóði vegna verkefnisins.

Lagt er til að tilgreina þriggja ára verkefni þar sem hugað verður að forgangsröðun verkþátta sem eru grunnur að hættumatinu. Jafnframt yrði unnið að tillögum til að lágmarka mannskaða í eldgosum sem gætu átt sér stað á næstu árum og eins að tryggja að tjónnæmi samfélagsins aukist sem minnst í náinni framtíð. Verkefnin miða að því að unnið sé í samræmi við ofangreindan hættumatsramma.

Gert er ráð fyrir að heildarumfang verksins sé 260 mannmánuðir næstu þrjú árin. Þar af hafa 94 mannmánuðir þegar verið fjármagnaðir af ICAO og það starf þegar farið af stað. Til viðbótar bætast hugsanleg tækjakaup við, sem í sumum tilfellum yrði hluti af mótvægisaðgerðum. Einnig er í gangi vinna með helstu hagsmunaaðilum og gert ráð fyrir því að stærri hagsmunaaðilar innan orku- og samgöngugeirans (Landsvirkjun, Vegagerðin, Flugmálastjórn, Isavia, IATA) leggi samtals til verksins sem samsvarar 36 mannmánuðum. Til að tryggja framgang verkefnisins þarf því að tryggja fjármagn sem svarar til 130 mannmánaða á næstu þremur árum. Auk Veðurstofu Íslands og hagsmunaaðila munu aðrar stofnanir ríkisins koma að verkefninu og þá sérstaklega Jarðfræðistofnun Háskóla Íslands. Mikilvægt er að nefna að bæði Veðurstofa Íslands og Jarðfræðistofnun eru þátttakendur í mörgum innlendum og alþjóðlegum rannsóknarverkefnum sem munu leggja þessu verkefni lið.

Svo unnt sé að hefja vinnu við gerð hættumats vegna eldgosa á Íslandi og nauðsynlegt fjármagn til verksins sé tryggt eru tveir kostir í stöðunni. Annars vegar að veitt verði fé af fjárlögum næstu þrjú árin, um 35 millj. kr. á ári, eða hins vegar að breyta lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum þannig að ofanflóðasjóði verði heimilað að taka þátt í kostnaði við gerð hættumats vegna eldgosa á Íslandi og var sú leið valin við gerð frumvarps þessa. Vinna við hættumat vegna ofanflóða sem greidd hefur verið úr ofanflóðasjóði er nú á lokastigi, þannig að verði ákveðið að fjármagna þennan kostnað úr ofanflóðasjóði næstu þrjú árin yrði ekki um hreinan viðbótarkostnað að ræða.

II.

Af framansögðu má ráða að nauðsynlegt er að gera þá breytingu á lögum nr. 49/1997 sem lögð er til í frumvarpinu. Markmiðið er að afla nauðsynlegs fjár til þess að standa straum af kostnaði við hættumat vegna eldgosa á Íslandi. Margt bendir til þess að tímabil aukinnar eldvirkni sé hafið. Af þessu leiðir að gera verður hættumat í tilefni af aukinni áhættu vegna eldgosa. Eins og fyrr segir er vinna við hættumat vegna ofanflóða, sem greidd hefur verið úr ofanflóðasjóði, nú á lokastigi þannig að verði ákveðið að fjármagna þennan kostnað úr ofanflóðasjóði næstu þrjú árin er ekki um aukningu útgjalda sjóðsins að ræða á þessu tímabili.

Um árabil hafa verið í gildi lög sem hafa haft það að markmiði að vinna gegn tjóni og slysum af völdum snjóflóða og skriðufalla. Gildandi lög um þessi efni eru lög nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Í þeim lögum er að finna ákvæði um sérstakan sjóð, ofanflóðasjóð. Fé sjóðsins er notað til að greiða kostnað við rekstur hans og ofanflóðanefndar, svo og kostnað við varnir gegn ofanflóðum, eins og nánar greinir í lögunum, sbr. 13. gr. Mælt er fyrir um tekjur ofanflóðasjóðs í 12. gr. laga nr. 49/1997 en helsti tekjustofn sjóðsins er árlegt gjald sem lagt er á allar brunatryggðar húseignir og nemur 0,3 af vátryggingarverðmæti þeirra. Ljóst er að vinna við hættumat vegna ofanflóða, sem greidd hefur verið úr ofanflóðasjóði, er nú á lokastigi þannig að verði ákveðið að heimila að fjármagna þennan kostnað úr ofanflóðasjóði næstu þrjú árin er ekki um hreinan viðbótarkostnað að ræða. Af þessum sökum er lagt til að heimilað verði að veita fé úr sjóðnum til þess að greiða fyrir hættumat vegna eldgosa, eins og lagt er til með þeirri breytingu á lögum nr. 49/1997 sem lögð er til í frumvarpinu.

Eldgos eiga það sameiginlegt með snjóflóðum og skriðuföllum að þau eru náttúruvá. Sama nauðsyn er á því að framkvæma hættumat á þeirri náttúruvá sem felst í eldgosi og ofanflóðum. Hníga sterk rök til þess að kostnaður af öllum þessum framkvæmdum sé greiddur úr sama sjóði.

III.

Í lögum nr. 49/1997 er að finna nánari reglur um framkvæmd hættumats af völdum ofanflóða. Aftur á móti er hvergi í lögum að finna sérstakar reglur um framkvæmd hættumats vegna eldgosa. Eins og að framan greinir hefur mjög góður árangur náðst í hættumati vegna ofanflóða með hættumatsramma Alþjóðaveðurfræðistofnunarinnar (WMO) og Sameinuðu þjóðanna (UN) UN-ISDR – International Strategy for Disaster Reduction. Er lagt til að hættumat vegna eldgosa á Íslandi verði unnið samkvæmt þeirri aðferðafræði og er því í meginatriðum ljóst hvernig hættumati vegna eldgosa verður hagað í framkvæmd. Því þykir ekki ástæða til að setja sérstakar lagareglur um þessi efni. Með frumvarpinu er fyrst og fremst verið að afla fjár til þess að framkvæma hættumat vegna eldgosa. Verði frumvarpið að lögum næst það markmið að afla verkefninu fjár.

Eins og áður segir er markmið frumvarpsins fyrst og fremst að afla nauðsynlegs fjár til þess að standa straum af kostnaði við hættumat vegna eldgosa á Íslandi. Frumvarpið þótti ekki gefa tilefni til sérstaks samráðs við hagsmunaaðila, almenning eða önnur ráðuneyti en var unnið í nánu samstarfi við Veðurstofu Íslands.

Í stuttu máli felur frumvarpið fyrst og fremst í sér tvær breytingar á lögum nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Annars vegar viðbót við 1. mgr. 1. gr. laganna þess efnis að á grundvelli laganna vinna hættumat vegna eldgosa. Hins vegar að heimilt verði að veita fé úr ofanflóðasjóði til þess að framkvæma hættumat á eldgosum. Að auki er gerð tillaga að viðbót við 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. sem vísar um skilgreiningu á hugtakinu þéttbýli til reglna sem ráðherra setur.

IV.

Verði frumvarp þetta að lögum eru almannahagsmunir tryggðir með því að nægu fé verður varið til þess að vinna hættumat vegna eldgosa. Frumvarpið mun hafa óveruleg áhrif á stjórnsýslu enda felst hún einungis í því að ofanflóðasjóði verður veitt heimild til þess að veita fé úr sjóðnum til þessa afmarkaða verkefnis. Í frumvarpinu er miðað við að árleg hámarksgreiðsla úr ofanflóðasjóði verði 35 millj. kr. auk þess sem heimildin er til þriggja ára. Frumvarpið tryggir því einungis að hluti þess fjár, sem þegar er innheimtur, verði nýttur til þess að framkvæma hættumat. Þannig leggur frumvarpið ekki auknar byrðar á herðar gjaldskyldum aðilum umfram gildandi lög.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er lagt til að nýr málsliður bætist við 1. mgr. 1. gr. laganna þess efnis að heimilt sé að taka þátt í kostnaði við vinnu á hættumati vegna annarrar náttúruvár eins og nánar greinir í lögunum. Í ljósi þess að gildissvið laganna er rýmkað með þeirri breytingu að heimilt sé að greiða fé úr ofanflóðasjóði til þess að framkvæma hættumat vegna annarrar náttúruvár, þ.e. eldgosa eins og nánar greinir í 3. gr. frumvarpsins, þykir rökrétt að það sé áréttað í markmiðsákvæði laganna.

Um 2. gr.

Í 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. gildandi laga, sbr. lög nr. 41/2008, er lagt til grundvallar að hættumat skuli ná til þéttbýlis. Það hugtak er ekki sérstaklega skilgreint í lögunum en hefur verið skilgreint í reglum sem ráðherra hefur sett með stoð í 6. mgr. 4. gr. laganna. Engu að síður þykir rétt að taka það sérstaklega fram í lagaákvæðinu að um skilgreiningu hugtaksins fari samkvæmt reglum sem ráðherra setur til að tryggja lagastoð fyrir skilgreiningu þéttbýlis í tilvitnuðum reglum.

Um 3. gr.

Í þessari grein er lögð til sú breyting á gildandi lögum að einnig sé heimilt að nota fé ofanflóðasjóðs til þess að greiða kostnað við hættumat vegna eldgosa. Um rökin fyrir þessari breytingu vísast að öðru leyti til almennra athugasemda við frumvarpið.

Um 4. gr.

Greinin skýrir sig sjálf.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, með síðari breytingum.

Í frumvarpinu er lagt til að heimilt verði að nota fé ofanflóðasjóðs til að taka þátt í greiðslu kostnaðar við hættumat vegna eldgosa. Einnig er lögð til breyting til að tryggja lagastoð fyrir skilgreiningu þéttbýlis í reglum sem ráðherra setur.

Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að helsta markmið þess sé að tryggja fjárhagslegan grundvöll fyrir því að ráðast í hættumat á eldgosum. Þar kemur jafnframt fram að hættumat vegna eldgosa á Íslandi sé viðamikið verkefni sem gróflega megi áætla að taki 15 til 20 ár. Einnig er þar lagt til að tilgreint verði þriggja ára verkefni þar sem hugað verður að forgangsröð verkþátta sem eru grunnur að hættumatinu. Enn fremur er þar miðað við að árleg hámarksgreiðsla úr ofanflóðasjóði vegna þessa afmarkaða verkefnis verði 35 m.kr. í þrjú ár, eða samtals 105 m.kr.

Fjármálaráðuneytið bendir á að ekki er mælt fyrir um aukna tekjuöflun í frumvarpinu og því verður fjárhagslegur grundvöllur ríkissjóðs til að ráðast í hættumat á eldgosum engu betri þótt frumvarpið verði að lögum. Ráðuneytið telur einnig óeðlilegt að færa ákvæði um fjármögnun slíkra verkefna vegna almannavarna inn í sjóð sem telst til A-hluta ríkissjóðs og ætlaður er í öðrum tilgangi. Ráðuneytið telur heppilegra að fjármögnunin felist í fjárheimildum þeirra stofnana sem hafa lögboðnar skyldur til að annast um slík verkefni og munu hvort sem er gera það að stærstum hluta. Verði frumvarpið að lögum er viðbúið að fyrst í stað muni það leiða til 35 m.kr. aukinna útgjalda fyrir ríkissjóð á ári.