Rannsókn á starfsemi fjármálafyrirtækja Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 38

Frumvarp til laga um rannsókn á starfsemi fjármálafyrirtækja á tímabilinu frá október 2008 til ársloka 2009.

Flm.: Guðlaugur Þór Þórðarson, Helgi Hjörvar, Gunnar Bragi Sveinsson,

Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, Vigdís Hauksdóttir, Jónína Rós Guðmundsdóttir,

Árni Johnsen, Ásbjörn Óttarsson, Birgir Ármannsson, Einar K. Guðfinnsson,

Kristján Þór Júlíusson, Ólöf Nordal, Pétur H. Blöndal, Ragnheiður E. Árnadóttir, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Sigurður Kári Kristjánsson, Unnur Brá Konráðsdóttir, Þorgerður K. Gunnarsdóttir.

1. gr.

Stofna skal sérstaka nefnd á vegum Alþingis sem rannsaki verklag og ákvarðanatöku íslenskra fjármálafyrirtækja frá gildistöku laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., og til loka ársins 2009 en þá tók til starfa eftirlitsnefnd samkvæmt lögum nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Nefndin skal kanna starfsvenjur og verklagsreglur eftirlitsskyldra fjármálafyrirtækja og framkvæmd þeirra með tilliti til samkeppnis- og jafnræðissjónarmiða. Einnig skal nefndin kanna hvernig íslensk fjármálafyrirtæki hafa framfylgt tilmælum stjórnvalda frá 2. desember 2008 um aðgerðir til að bæta rekstrarumhverfi fyrirtækja og áliti Samkeppniseftirlitsins nr. 3/2008 um ákvarðanir banka og stjórnvalda um framtíð fyrirtækja á samkeppnismörkuðum. Nefndin skal, m.a. í þeim tilgangi að eyða tortryggni og grunsemdum um óeðlileg vinnubrögð innan fjármálastofnana, leggja mat á hvort mistök, mismunun eða óeðlilegir starfshættir hafi átt sér stað á þessum tíma.

Nefndin skal í þessu skyni:

a. afla upplýsinga um verklag og ákvarðanir hjá fjármálafyrirtækjum við sölu fyrirtækja, fjárhagslega endurskipulagningu þeirra, afskriftir skulda og almenna fyrirgreiðslu til handa fyrirtækjum og eigendum fyrirtækja sem eru í fjárhagsvandræðum,

b. meta hvort farið hafi verið eftir tilmælum stjórnvalda og samkeppnisyfirvalda og einnig hvort hlutlægni og jafnræði hafi verið höfð að leiðarljósi við ákvarðanatöku,

c. gera ráðstafanir til þess að hlutaðeigandi yfirvöld fjalli um mál þar sem grunur vaknar við rannsókn nefndarinnar um óeðlilega starfshætti, og

d. skila til Alþingis skýrslu með rökstuddum niðurstöðum rannsóknar sinnar. Skal skýrslan innihalda sundurliðaða greiningu á afskriftum skulda og almennri fyrirgreiðslu til handa fyrirtækjum og einstaklingum sem ekki teljast eiga rót sína að rekja til öflunar og reksturs heimilis.

2. gr.

Skipa skal nefnd þriggja manna til að rannsaka og leggja mat á þau atriði sem tilgreind eru í 1. gr.

Í nefndinni skulu eiga sæti:

a. dómari við Hæstarétt, skipaður af forsætisnefnd Alþingis, og skal dómsmálaráðherra veita honum leyfi frá störfum réttarins meðan nefndin starfar,

b. sérfræðingur í banka- og fjármálarétti eða öðrum tengdum réttarsviðum, skipaður af forsætisnefnd Alþingis,

c. hagfræðingur, viðskiptafræðingur, löggiltur endurskoðandi eða annar háskólamenntaður sérfræðingur, sem hefur víðtæka þekkingu á starfsemi fjármálamarkaða og fjármálafyrirtækja, skipaður af forsætisnefnd Alþingis.

Nefndin skal í störfum sínum vera óháð fyrirmælum frá öðrum, þ.m.t. Alþingi.

3. gr.

Um hæfi nefndarmanna skal fara eftir reglum 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Nefndarmanni ber að víkja sæti ef hann tengist einstaklingi, stofnun eða fyrirtæki sem rannsókn nefndarinnar beinist að.

Þagnarskylda skv. 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sbr. 136. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, hvílir á nefndarmönnum um þær upplýsingar sem nefndinni berast og leynt eiga að fara.

Ákvæði 2. mgr. skulu ekki standa því í vegi að rannsóknarnefndin geti birt upplýsingar sem annars væru háðar þagnarskyldu ef nefndin telur slíkar upplýsingar nauðsynlegar til að rökstyðja niðurstöður sínar. Nefndin skal þó aðeins birta upplýsingar um persónuleg málefni einstaklinga, þ.m.t. fjármál þeirra, að verulegir almannahagsmunir vegi þyngra en hagsmunir þess einstaklings sem í hlut á.

4. gr.

Sérhverjum, jafnt einstaklingum, stofnunum og lögaðilum er skylt að verða við kröfum nefndarinnar um að láta í té upplýsingar, gögn og skýringar sem hún fer fram á. Með gögnum er átt við skýrslur, skrár, minnisblöð, bókanir, samninga og önnur gögn sem nefndin óskar eftir í þágu rannsóknarinnar. Nefndinni er heimilt að kalla einstaklinga til fundar við sig til að afla munnlegra upplýsinga í þágu rannsóknarinnar og er viðkomandi þá skylt að mæta. Heimilt er að taka það sem fer fram á slíkum fundum upp á hljóð- eða myndband.

Skylt er að verða við kröfum nefndarinnar um að veita upplýsingar þó að þær séu háðar þagnarskyldu, t.d. skv. 58. gr. laga nr. 161/2002, um starfsemi fjármálafyrirtækja.

5. gr.

Nefndinni er heimilt í þágu rannsóknarinnar að beita ákvæði 73. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, til þess að varna því að gögnum sé fargað og skal lögregla framfylgja þeirri ákvörðun.

Nefndin getur við rannsókn máls gert athuganir á starfsstöð opinberrar stofnunar, fyrirtækis, samtaka fyrirtækja eða í öðru húsnæði og lagt hald á gögn ef nefndin telur það nauðsynlegt í þágu rannsóknarinnar. Við framkvæmd aðgerða samkvæmt þessari grein skal fylgja ákvæðum laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, um leit og hald á munum. Nefndinni er heimilt að leita atbeina lögreglu við framkvæmd leitar.

6. gr.

Sérhverjum er skylt að koma fyrir nefndina til skýrslutöku krefjist hún þess. Nefndin skal tilkynna þeim sem hún óskar eftir að komi fyrir nefndina um skýrslutöku með sannanlegum hætti og upplýsa um stað og stund hennar. Taka skal upp það sem fram fer í skýrslutöku á hljóð- eða myndband.

Þeim sem kemur fyrir nefndina á fund skv. 4. gr. eða er kallaður til skýrslutöku skv. 1. mgr. er heimilt að hafa með sér aðstoðarmann á eigin kostnað.

7. gr.

Óheimilt er að rýra réttindi, segja upp samningi, slíta honum eða láta mann gjalda þess á annan hátt ef hann hefur látið nefndinni í té upplýsingar sem þýðingu hafa fyrir rannsóknina. Séu leiddar líkur að því skal gagnaðili sýna fram á að ákvörðun sé reist á öðrum forsendum en þeim að viðkomandi aðili hafi veitt nefndinni upplýsingar.

8. gr.

Ekki er heimilt að nota upplýsingar sem einstaklingur hefur veitt nefndinni sem sönnunargagn í sakamáli sem höfðað er gegn honum.

9. gr.

Nefndin skal skila niðurstöðum sínum ekki síðar en 1. janúar 2012.

Forseti Alþingis og formenn þingflokka fjalla um skýrslu nefndarinnar og gera tillögu um meðferð Alþingis á niðurstöðum hennar.

10. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Eitt helsta verkefni íslenskra stjórnvalda um þessar mundir er að tryggja einstaklingum og fyrirtækjum lausnir á þeim skuldavanda sem við þeim blasir. Nokkur umræða hefur átt sér stað um starfsemi og ákvarðanatöku fjármálafyrirtækja síðan í október 2008 og tortryggni verið mikil í þeirra garð. Markmið frumvarps þessa er að skapa traustan farveg fyrir þá umræðu. Lögð er til stofnun sérstakrar nefndar sem verði sjálfstæð og óháð og skuli fara yfir starfsemi fjármálafyrirtækjanna frá október 2008 til ársloka 2009.

Sú sérstaka staða er nú uppi að fjölmörg fyrirtæki og einstaklingar eiga í fjárhagslegum erfiðleikum. Af þeim sökum geta fjármálafyrirtæki þurft að taka erfiðar og afdrifaríkar ákvarðanir sem haft geta áhrif á það hvort fyrirtæki halda lífi eða ekki. Frá setningu neyðarlaganna svokölluðu og fram til ársloka 2009 var ekkert eftirlit með því hvernig fjármálafyrirtæki tóku ákvarðanir um afskriftir skulda, fjárhagslega endurskipulagningu og fleira því tengt. Í lok ársins 2009 voru samþykkt lög nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, og fólu þau m.a. í sér að sérstök eftirlitsnefnd yrði stofnuð til þess að hafa eftirlit með framkvæmd sértækrar skuldaaðlögunar samkvæmt lögunum. Hlutverk eftirlitsnefndarinnar er að kanna og fylgjast með því hvort eftirlitsskyldir aðilar á fjármálamarkaði framfylgja samræmdum reglum sem Samtök fjármálafyrirtækja hafa sett sér um fjárhagslega endurskipulagningu fyrirtækja og voru staðfestar 2. mars 2010 af Fjármálaeftirlitinu. Eftirlitsnefnd þessi tók til starfa í lok árs 2009 en lögin um hana tóku gildi 31. október 2009. Ljóst er af lögum nr. 107/2009 að eftirlit nefndarinnar nær ekki lengra aftur í tímann en til 31. október 2009. Því má segja að nokkurs konar tómarúm hafi myndast á tímabilinu frá október 2008 til loka október 2009.

Frumvarpið hefur þann tilgang að koma á fót nefnd sem hafi það hlutverk að rannsaka starfsemi fjármálafyrirtækjanna í framangreindu millibilsástandi. Er frumvarpið að nokkru leyti byggt á lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Ýmsar sögusagnir hafa gengið um ósamræmd og ógagnsæ vinnubrögð af hálfu fjármálafyrirtækja og hafa margir leitt að því líkur að slík fyrirtæki hafi mismunað viðskiptavinum sínum, hvorki hugað að samkeppnissjónarmiðum né jafnræðissjónarmiðum. Þessu hafa fjármálafyrirtækin vísað á bug og haldið því fram að allar ákvarðanir hafi verið teknar á grundvelli almenns mats í þeim eina tilgangi að hámarka verðmæti og tryggja hagsmuni bankanna. Flutningsmenn telja mikilvægt að nefndin taki í skýrslu sinni afstöðu til þess á hvaða hátt skuli birta upplýsingar um afskriftir skulda til handa fyrirtækjum og eigendum þeirra. Sérstaklega hugi nefndin að því, með almannahagsmuni að leiðarljósi, að birta í skýrslunni upplýsingar um hvaða aðilar hafi fengið felldar niður skuldir sínar við fjármálafyrirtæki. Í ljósi þeirrar óvissu sem ríkir um meðferð mála sem tengjast afskriftum og endurskipulagningu hjá fjármálafyrirtækjum telja flutningsmenn mikilvægt að nefndin verði sett á fót, enda telja þeir það afar mikilvægt og til hagsbóta fyrir alla, almenning og fjármálafyrirtæki, að grunsemdum sé eytt svo að traust skapist á ný um bankastarfsemi í landinu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er hlutverk nýrrar rannsóknarnefndar skilgreint í fjórum liðum og auk þess fjallað um ástæður þess að stofnað er til rannsóknarinnar.

Hlutverk nefndarinnar samkvæmt ákvæðinu er í fyrsta lagi að afla upplýsinga um ákvarðanatöku og verklag fjármálafyrirtækja, t.d. með því að fara yfir fjárhagslega endurskipulagningu fyrirtækja, sölu þeirra, afskriftir skulda og almenna fyrirgreiðslu í bankakerfinu á tímabilinu frá október 2008 til áramóta 2009.

Í öðru lagi skal nefndin meta hvort fjármálastofnanir hafi farið eftir tilmælum um hlutlægni, jafnræði og samkeppnissjónarmið.

Í þriðja lagi skal nefndin tryggja að ef upp kemst um óeðlilega starfshætti við rannsóknina verði hlutaðeigandi yfirvöldum tilkynnt um slíkt. Hægt er að sjá fyrir sér að nefndin sendi tilteknar upplýsingar um starfsemi fjármálafyrirtækjanna til Fjármálaeftirlitsins sem eftirlitsaðila þeirra.

Í fjórða lagi gerir frumvarpið ráð fyrir því að nefndin safni upplýsingum og setji fram rökstudda niðurstöðu í skýrslu til Alþingis. Þá er sérstaklega tekið fram að gert sé ráð fyrir því að skýrslan innihaldi sundurliðaða greiningu á afskriftum skulda og almennri fyrirgreiðslu til handa fyrirtækjum og einstaklingum. Er ekki gert ráð fyrir því að allar fáanlegar upplýsingar verði birtar heldur aðeins þær sem tengjast lántöku vegna annarra fjárfestinga en til öflunar, reksturs og viðhalds heimilis, svo sem þær sem tengjast atvinnurekstri í víðum skilningi. Við framsetningu slíkra upplýsinga verður að gæta meðalhófs og líta til þeirra meginreglna sem gilda um birtingu persónuupplýsinga. Hjá því verður þó ekki komist að telja að almannahagsmunir af birtingu téðra upplýsinga séu töluverðir enda er rannsóknarnefndinni fengið þetta ákveðna hlutverk með tiltekið markmið í huga sem vart verður náð á annan hátt. Það má ímynda sér að í einhverjum tilvikum teljist fyrirtæki eða einstaklingar hafa verulega hagsmuni af því að upplýsingar séu ekki birtar. Telja verður að í slíkum tilvikum verði nefndin að ganga eins langt og henni er fært við að birta upplýsingarnar, t.d. þannig að persónueinkenni verði afmáð.

Um 2. gr.

Í þessari grein er tiltekið að skipa skuli þriggja manna nefnd til þess að sinna rannsókninni. Í nefndinni skuli sitja hæstaréttardómari, sérfræðingur í banka- og fjármálarétti og hagfræðingur, viðskiptafræðingur, löggiltur endurskoðandi eða annar háskólamenntaður sérfræðingur með sambærilega menntun. Markmið þessarar greinar og skilyrða um hæfni nefndarmanna er að tryggja að rannsóknin fari fram af hæfum og óháðum einstaklingum sem búi yfir þekkingu og reynslu til að fara yfir flókin bankaviðskipti. Gert er ráð fyrir að forsætisnefnd Alþingis hlutist til um skipanir aðila í nefndina. Aðkoma dómsmálaráðherra er nauðsynleg hvað varðar skipun hæstaréttardómara í nefndina enda þarf að veita viðkomandi dómara leyfi frá störfum meðan á rannsókninni stendur. Þá er í greininni tiltekið að nefndin sé sjálfstæð og óháð fyrirmælum frá öðrum, þar á meðal Alþingi.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að um hæfi nefndarmanna fari eftir 3. gr. stjórnsýslulaga. Í téðri grein stjórnsýslulaga er lýst sérstökum hæfisreglum laganna sem ætlað er að koma í veg fyrir að hinar almennu efnisreglur stjórnsýsluréttarins séu brotnar með þeim hætti að byggt sé á ómálefnalegum sjónarmiðum við úrlausn máls. Séu starfsmenn stjórnvalda taldir vanhæfir leikur skynsamlegur vafi á óhlutdrægni þeirra út í frá séð (sbr. Pál Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, bls. 373–374). Því er áréttað að nefndarmanni beri að víkja sæti tengist hann einstaklingi, stofnun eða fyrirtæki sem rannsókn nefndarinnar beinist að.

Í 2. mgr. kemur fram að þagnarskylda hvíli á nefndarmönnum og er þá átt við þagnarskyldu samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.

Í 3. mgr. segir að tilvísun til þagnarskyldu samkvæmt þeim lögum skuli ekki standa því í vegi að nefndin geti birt upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu telji nefndin að upplýsingarnar séu nauðsynlegar til að rökstyðja niðurstöður sínar. Þó ber nefndinni að gæta varúðar í meðförum upplýsinga um persónuleg málefni einstaklinga og aðeins birta slíkar upplýsingar á grundvelli verulegra hagsmuna almennings. Ljóst er að hluti af umfjöllun rannsóknarnefndarinnar getur snert persónuleg málefni einstaklinga og er því sérstaklega mikilvægt að nefndarmenn vandi mat sitt á því hvað telst nauðsynlegt að birta.

Um 4. gr.

Fyrri málsgrein ákvæðisins skyldar einstaklinga, stofnanir og lögaðila til að verða við kröfum nefndarinnar um upplýsingar, gögn og fleira. Einnig er þar tekið fram að nefndinni sé heimilt að kalla til sín einstaklinga til fundar og afla munnlegra upplýsinga sem heimilt er að hljóðrita.

Seinni málsgreinin felur í sér mikilvæga heimild til handa nefndinni þar sem í henni felst skylda til að láta af hendi upplýsingar sem leynt skulu fara á grundvelli bankaleyndar, sbr. 58. gr. laga um starfsemi fjármálafyrirtækja, nr. 161/2002. Eðlilegt verður að teljast að nefndin fái þessar heimildir, enda um að ræða upplýsingar sem hljóta að teljast forsenda rannsóknarinnar.

Um 5. gr.

Ákvæðið veitir nefndinni heimild til þess að beita 73. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, til þess að loka húsum eða geymslustöðum, afgirða svæði, varna mönnum för eða banna þeim að fara með ákveðna muni burt. Allt eru það úrræði sem ekki þarf úrskurð dómara fyrir og þjóna því markmiði að koma í veg fyrir að gögnum máls verði spillt.

Þá segir einnig í greininni að nefndin geti gert athuganir á starfsstöðvum opinberra stofnana, fyrirtækja, samtaka fyrirtækja eða í öðru húsnæði og geti lagt hald á gögn sem nauðsynleg eru í þágu rannsóknarinnar. Um framkvæmd slíkrar aðgerðar gilda ákvæði í lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008.

Um 6. gr.

Ákvæðið skyldar hvern þann sem nefndin óskar eftir að fá á fund sinn til að hlýða kalli um skýrslutöku. Einnig er skylt samkvæmt ákvæðinu að skýrslutakan sé tekin upp á hljóð- eða myndband, ólíkt því sem segir í 4. gr. þar sem upptaka er valkvæð. Heimilt er þeim sem kemur fyrir nefndina, hvort sem er til að gefa skýrslu eða til að veita munnlegar upplýsingar skv. 4. gr., að hafa með sér aðstoðarmann á eigin kostnað.

Um 7. gr.

Markmið ákvæðisins er að tryggja réttindi þeirra aðila sem láta nefndinni í té upplýsingar. Er þar átt við réttindi sem viðkomandi aðili á hjá t.d. vinnuveitanda sínum og er með þessu reynt að girða fyrir að vinnuveitandi láti starfsmann gjalda fyrir það að hafa afhent nefndinni upplýsingar, t.d. með því að segja upp samningi við hann eða rýra réttindi hans. Ákvæðið gerir kröfu um að orsakatengsl séu milli upplýsingagjafar til nefndarinnar og þeirrar ákvörðunar sem takmarkar eða rýrir réttindi viðkomandi aðila en erfitt getur verið fyrir aðilann sem veitti upplýsingar að færa sönnur á meðferð sem hann hlaut. Því er tekið fram í ákvæðinu að séu leiddar líkur að því að viðkomandi einstaklingur hafi verið látinn gjalda þess að hafa veitt nefndinni upplýsingar þurfi gagnaðilinn að sanna sjálfur að þær ástæður hafi ekki legið að baki ákvörðun, t.d. um að slíta vinnusamningi eða breyta kjörum viðkomandi aðila.

Um 8. gr.

Upplýsingar sem einstaklingur hefur veitt nefndinni má ekki leggja fram sem sönnunargagn í sakamáli sem höfðað hefur verið gegn honum. Slíkt ákvæði er nauðsynlegt þar eð málsmeðferð samkvæmt lögum þessum er ekki sambærileg við rannsókn hjá lögreglu eða rannsókn á grundvelli laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, og því ekki tryggt að viðkomandi einstaklingur hafi notið allra þeirra réttinda á rannsóknarstigi sem honum eru veitt samkvæmt þeim lögum og mannréttindasáttmála Evrópu. Því er mælt svo fyrir um í ákvæðinu að sjálfstæð gagnaöflun skuli fara fram verði sakamál höfðað gegn einstaklingi sem gefið hefur skýrslu fyrir nefndinni.

Um 9. gr.

Í ákvæðinu er tekið fram að nefndin skuli skila niðurstöðum sínum ekki síðar en 1. janúar 2012. Í framhaldi þeirra skýrsluskila er gert ráð fyrir að Alþingi taki sérstaklega afstöðu til skýrslunnar og ákveði meðferð hennar.

Um 10. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.