Útlendingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 541

Frumvarp til laga um útlendinga.

(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Gildissvið.

Ákvæði laga þessara gilda um heimild útlendinga til að koma til landsins, dvöl þeirra hér á landi og rétt til alþjóðlegrar verndar.

Um útlendinga, sem falla undir EES-samninginn eða stofnsamning EFTA, gilda sérreglur, sbr. ákvæði XIV. kafla.

Íslenskir ríkisborgarar geta einnig borið skyldur samkvæmt lögunum.

Íslensk skip í siglingum erlendis og íslensk loftför í flugferðum erlendis falla ekki undir gildissvið laganna.

2. gr.

Tilgangur.

Tilgangur laga þessara er að kveða á um réttarstöðu og tryggja réttaröryggi útlendinga sem koma til landsins eða fara frá því, sækja um dvalarleyfi eða dveljast hér á landi samkvæmt lögunum.

Enn fremur er það tilgangur laganna að veita heimild til eftirlits með komu útlendinga til landsins, dvöl útlendinga hér á landi og för þeirra úr landi.

Lögin veita grundvöll fyrir alþjóðlegri vernd erlendra ríkisborgara og ríkisfangslausra einstaklinga sem eiga þann rétt samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum íslenskra stjórnvalda.

Lögin eiga að tryggja að mannúð og skilvirkni ríki við meðferð stjórnvalda í málefnum útlendinga hér á landi.

3. gr.

Orðskýringar.

Almennt.

1.

Útlendingur: Einstaklingur sem hefur ekki íslenskan ríkisborgararétt.

2.

EES-borgari: Útlendingur sem er ríkisborgari ríkis sem fellur undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES).

3.

EFTA-borgari: Útlendingur sem er ríkisborgari ríkis sem fellur undir stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA).

4.

Ólögmæt dvöl: Þegar útlendingur dvelst hér á landi án tilskilinna heimilda eða getur ekki sýnt fram á heimild sína til dvalar.

5.

Frávísun: Ákvörðun stjórnvalds um að vísa útlendingi frá landinu.

6.

Brottvísun: Ákvörðun stjórnvalds um að útlendingi, sem dvelst hérlendis, skuli vísað úr landi og honum bönnuð endurkoma í tiltekinn tíma eða að fullu og öllu.

7.

Schengen-samstarfið: Samstarf Evrópuríkja á sviði lögreglusamstarfs og landamæraeftirlits sem byggist á Schengen-samningnum.

8.

Schengen-ríki: Ríki sem eru þátttakendur í Schengen-samstarfinu.

9.

Mansal: Mansal er skilgreint í 227. gr. a almennra hegningarlaga sem byggist á Palermó-samningi Sameinuðu þjóðanna gegn fjölþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi og mansalsbókun við samninginn.

10.

Fylgdarlaust barn: Barn yngra en átján ára sem kemur inn á yfirráðasvæði ríkis án fylgdar fullorðins einstaklings, svo lengi sem það hefur ekki í reynd verið tekið í umsjá hins fullorðna einstaklings sem ber ábyrgð á því samkvæmt lögræðislögum. Þetta á einnig við ef barnið er skilið eftir fylgdarlaust eftir að það kemur á yfirráðasvæði ríkisins.

11.

Talsmaður: Lögmaður sem skipaður er af þar til bærum stjórnvöldum í því skyni að tala máli útlendings og gæta hagsmuna hans við meðferð máls fyrir íslenskum stjórnvöldum á meðan mál hans er til meðferðar.

12.

Talsmaður fylgdarlauss barns: Lögmaður sem skipaður er af þar til bærum stjórnvöldum í því skyni að gæta réttinda og hagsmuna fylgdarlauss barns og tala máli þess gagnvart íslenskum stjórnvöldum á meðan mál þess er til meðferðar.

Flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd.

13.

Flóttamannasamningurinn: Flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna frá 1951, sbr. viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967.

14.

Flóttamaður: Útlendingur sem fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í A-lið 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna frá 1951, sbr. viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967 eða í lögum þessum.

15.

Alþjóðleg vernd: Vernd sem stjórnvöld veita einstaklingi sem hingað leitar og fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í A-lið 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna frá 1951, sbr. viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967 eða í lögum þessum (hæli).

16.

Umsækjandi um alþjóðlega vernd: Útlendingur sem sækir um alþjóðlega vernd hér á landi (hælisleitandi).

17.

Dyflinnarsamstarfið: Samstarf byggt á reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003 um að koma á viðmiðunum og fyrirkomulagi við að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd sem ríkisborgari þriðja lands leggur fram í einu aðildarríkjanna.

Landamæri.

18.

Landamæraeftirlit: Eftirlit á landamærastöð sem felst í að kanna hvort einstaklingur sem og samgöngutæki hans eða hlutir í vörslu hans uppfylli skilyrði fyrir komu eða för yfir landamæri.

19.

Landamærastöð: Staður sem hefur verið viðurkenndur af stjórnvöldum til farar yfir ytri landamæri.

20.

Innri landamæri:

a. Sameiginleg landamæri Schengen-ríkja á landi, þar á meðal landamæri mörkuð af ám og vötnum.

b. Flughafnir Schengen-ríkjanna fyrir innansvæðisflug.

c. Hafnir Schengen-ríkjanna sem notaðar eru við reglubundnar ferjusiglingar.

21.

Ytri landamæri: Landamæri Schengen-ríkjanna, á landi, sjó, ám, vötnum og höfnum, þar á meðal flughöfnum sem eru ekki innri landamæri.

Koma og dvöl.

22.

Vegabréfsáritun: Heimild gefin út af íslenskum stjórnvöldum, eða fyrir þeirra hönd, eigi til lengri dvalar en 90 daga hér á landi, eða heimild, gefin út af öðru aðildarríki Schengen-samstarfsins, til:

a. gegnumferðar um eða fyrirhugaðrar dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna í þrjá mánuði eða skemmri tíma á sex mánaða tímabili frá fyrsta komudegi til yfirráðasvæðis aðildarríkjanna,

b. farar um alþjóðleg gegnumferðarsvæði flughafna í aðildarríkjunum.

23.

Dvalarleyfi: Leyfi veitt útlendingi til tímabundinnar dvalar hér á landi með eða án heimildar til atvinnuþátttöku.

24.

Búsetuleyfi: Ótímabundið leyfi útlendings til að dveljast hér á landi.

25.

Vistráðning: Tímabundin móttaka fjölskyldna, í skiptum fyrir heimilisaðstoð, á erlendum einstaklingum á aldursbilinu 18–25 ára sem koma til þess að auka tungumálakunnáttu sína og jafnvel faglega þekkingu, jafnframt því að víkka menningarlegan sjóndeildarhring sinn með því að öðlast þekkingu á landinu.

26.

Ábyrgðaraðili: Íslenskur ríkisborgari eða útlendingur, sem dvelst á landi er skapar grundvöll umsókna fjölskyldumeðlima hans erlendis um dvalarleyfi hér á landi þegar óskað er eftir sameiningu fjölskyldu eða því að stofna til fjölskyldu.

II. KAFLI

Stjórnsýsla og framkvæmd laganna.

4. gr.

Almennt um framkvæmd laganna.

Ráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum.

Útlendingastofnun, lögregla, Þjóðskrá Íslands og önnur stjórnvöld annast framkvæmd laganna.

Ráðherra skal setja reglugerð um starfssvið einstakra stofnana sem annast framkvæmd laganna að því leyti sem lögin og stjórnvaldsfyrirmæli kveða ekki á um það.

5. gr.

Útlendingastofnun.

Starfrækja skal sérstaka stofnun, Útlendingastofnun, undir yfirstjórn ráðherra.

Ráðherra skipar forstjóra Útlendingastofnunar til fimm ára í senn. Forstjórinn skal hafa haldgóða þekkingu á verksviði stofnunarinnar og málaflokknum í heild.

Útlendingastofnun starfar að þeim verkefnum er skilgreind eru í lögum þessum sem og þeim reglugerðum sem settar eru á grundvelli þeirra.

Útlendingastofnun skal árlega gefa út skýrslu um starfsemi sína.

Ráðherra kveður á um starfssvið Útlendingastofnunar að því leyti sem lög þessi kveða ekki á um það og getur falið stofnuninni önnur verkefni tengd málefnum útlendinga en hér greinir.

6. gr.

Kærunefnd útlendingamála.

Kærunefnd útlendingamála er sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem tekur ákvarðanir í málum sem til hennar eru kærð á grundvelli 7. gr. Í henni eiga sæti þrír aðalmenn og þrír varamenn sem ráðherra skipar. Til þess að hljóta skipun í kærunefnd útlendingamála skulu nefndarmenn fullnægja almennum skilyrðum 6. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins auk þess að fullnægja sérstökum skilyrðum samkvæmt lögum þessum. Heimilt er að framlengja skipun nefndarmanna að fengnu samþykki tilnefningaraðila.

Ráðherra skipar formann nefndarinnar til fimm ára í senn að undangenginni auglýsingu í samræmi við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Skal formaður nefndarinnar hafa starfið að aðalstarfi. Hann skal uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara og hafa sérþekkingu á þeim málum er lög þessi ná yfir. Kjararáð ákveður laun og önnur starfskjör formanns nefndarinnar. Við val á formanni nefndarinnar skal ráðherra skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfi umsækjenda. Nefndin skal láta ráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um starfið. Í umsögn nefndarinnar skal tekin afstaða til þess hvaða umsækjandi sé hæfastur til að hljóta starfið. Óheimilt er að skipa umsækjanda sem nefndin hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda. Aðrir nefndarmenn eru skipaðir af ráðherra til fimm ára í senn. Einn skal tilnefndur af Mannréttindaskrifstofu Íslands og hafa sérþekkingu á sviði útlendingamála, einkum hvað varðar dvöl og búsetu útlendinga hér á landi. Hinn skal tilnefndur af Mannréttindastofnun Háskóla Íslands og hafa sérþekkingu á sviði útlendingamála, einkum hvað varðar málefni flóttamanna og rétt til alþjóðlegrar verndar. Varamenn þeirra skulu skipaðir með sama hætti og uppfylla sömu hæfisskilyrði og aðalmenn.

Formaður kærunefndar útlendingamála hefur yfirstjórn hennar með höndum og ber ábyrgð á fjárhag hennar og daglegum rekstri. Hann er í fyrirsvari nefndarinnar út á við.

Ráðherra er heimilt að tillögu kærunefndar, að leysa nefndarmann frá stöðu sinni hafi hann brotið reglur um þagnarskyldu, brotið gróflega gegn öðrum starfsskyldum sínum eða hann óskað þess sjálfur.

Úrskurðir kærunefndar útlendingamála eru endanlegir á stjórnsýslustigi og verður þeim ekki skotið til æðra stjórnvalds. Nefndin skal að jafnaði birta úrskurði sína, eða eftir atvikum úrdrætti úr þeim, sem fela í sér efnislega niðurstöðu með aðgengilegum og skipulegum hætti. Úrskurðirnir skulu birtir án nafna, kennitalna eða annarra persónugreinanlegra auðkenna aðila að viðkomandi málum.

Ráðherra sér nefndinni fyrir starfsaðstöðu og greiðir kostnað vegna starfa nefndarinnar. Formaður kærunefndarinnar ræður annað starfsfólk í samræmi við ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ráðherra skipar varamann formanns samkvæmt tilnefningu formanns nefndarinnar úr hópi starfsmanna. Skal hann uppfylla sömu hæfisskilyrði og formaður nefndarinnar og vera skipaður til sama tíma og formaður.

Kærunefnd útlendingamála skal árlega gefa út skýrslu um starfsemi sína.

7. gr.

Kæruheimild.

Ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt lögum þessum er heimilt að kæra skriflega til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá því útlendingi var tilkynnt ákvörðunin. Undanskilið frá þessu eru ákvarðanir um frávísun á grundvelli k-liðar 92. gr. og c- og d-liðar 114. gr., og um brottvísun á grundvelli f-liðar 93. gr., d-liðar 94. gr., b-liðar 95. gr. og 115. gr. Þessar ákvarðanir eru kæranlegar til ráðuneytisins innan 15 daga frá því að útlendingi var tilkynnt ákvörðunin. Að öðru leyti fer um kærur skv. VII. kafla stjórnsýslulaga.

Ef Útlendingastofnun synjar um alþjóðlega vernd í málum skv. 63. gr. eða synjar að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar skv. 64. gr. skal málinu sjálfkrafa vísað til meðferðar hjá kærunefnd útlendingamála nema viðkomandi umsækjandi um alþjóðlega vernd óski þess sérstaklega að svo verði ekki gert.

8. gr.

Málsmeðferð fyrir kærunefnd útlendingamála.

Að jafnaði skulu allir nefndarmenn sitja fundi kærunefndar til að fjalla um hvert mál sem nefndinni berst.

Nefndinni er heimilt að fela formanni, eða varamanni hans, að úrskurða í málum sem nefndin hefur til meðferðar er varða vegabréfsáritanir, ákvarðanir er varða málsmeðferð hjá Útlendingastofnun og beiðnir um frestun réttaráhrifa ákvarðana Útlendingastofnunar.

Nefndinni er heimilt að kveðja sérfróða aðila sér til ráðgjafar og aðstoðar við úrskurð í einstökum málum. Skulu þeir starfa með nefndinni við undirbúning og meðferð máls eftir ákvörðun formanns.

Nefndin skal meta að nýju alla þætti málsins. Hún getur ýmist staðfest ákvörðun að niðurstöðu til, breytt henni eða hrundið að nokkru eða öllu leyti. Þá getur nefndin einnig vísað málinu til meðferðar að nýju til þeirrar stofnunar sem tók þá ákvörðun er kærð var.

Málflutningur skal að jafnaði vera skriflegur en í málum skv. 63. gr. um rétt til alþjóðlegrar verndar og í öðrum málum, þar sem nefndin telur ríka ástæðu til, skal umsækjandi eiga þess kost að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni máls eða einstök atriði þess eftir atvikum. Þá getur nefndin, telji hún ríka ástæðu til, kallað til aðra en umsækjanda í öðrum málum.

Formaður eða varamaður hans stýrir störfum nefndarinnar við umfjöllun máls. Þegar nefndarmenn eru ekki sammála ræður meiri hluti niðurstöðu máls.

Úrskurður skal kveðinn upp svo fljótt sem unnt er frá því að gagnaöflun í máli er lokið. Mál sem sætt hafa flýtimeðferð hjá Útlendingastofnun skv. 77. gr. skulu einnig sæta flýtimeðferð við kærumeðferð.

Ráðherra skal setja reglugerð um meðferð mála hjá nefndinni, þar á meðal um munnlega málsmeðferð fyrir nefndinni.

9. gr.

Frestun réttaráhrifa og málskot til dómstóla.

Stjórnsýslukæra frestar ekki réttaráhrifum ákvarðana Útlendingastofnunar nema í vissum tilvikum, sbr. 20. og 83. gr. Í öðrum tilvikum þar sem ástæður mæla með því getur kærunefndin þó ákveðið, að kröfu aðila, að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar á meðan kæra er til meðferðar í samræmi við 29. gr. stjórnsýslulaga.

Ákvörðun verður ekki borin undir dómstóla fyrr en endanleg niðurstaða á stjórnsýslustigi liggur fyrir.

Málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á úrskurði um að útlendingur skuli yfirgefa landið frestar ekki réttaráhrifum úrskurðarins. Að kröfu útlendings getur kærunefndin þó ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en 15 dögum frá birtingu úrskurðar. Skal frestun á réttaráhrifum bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan tíu daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð.

Nú er beiðni til dómstóla um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd tekið ákvörðun um að fresta réttaráhrifum úrskurðar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að úrskurður var kveðinn upp.

III. KAFLI

Almenn málsmeðferð.

10. gr.

Almennar reglur um málsmeðferð.

Stjórnsýslulög gilda um meðferð mála nema annað leiði af lögum þessum.

Ákvarðanir sem varða barn skulu teknar með það sem því er fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd þessa kafla.

11. gr.

Málshraði.

Ákvörðun í máli útlendings skal tekin svo fljótt sem unnt er og skal hann eiga rétt á upplýsingum um stöðu viðkomandi máls á þeim tíma sem málið er til meðferðar hjá Útlendingastofnun eða kærunefnd útlendingamála.

Stjórnvald skal setja útlendingi ákveðinn frest til að kynna sér gögn máls og tjá sig um það. Máli skal ekki frestað að ósk aðila nema nauðsyn beri til.

12. gr.

Andmælaréttur.

Áður en ákvörðun er tekin í máli útlendings skal hann eiga þess kost að tjá sig um efni máls skriflega eða munnlega enda komi ekki fram í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft að mati viðkomandi stjórnvalds. Réttur til að tjá sig skriflega er þó ekki fyrir hendi þegar útlendingi ber að tjá sig munnlega við landamæraeftirlit eða lögreglu.

Í máli vegna umsóknar um alþjóðlega vernd eða máli þar sem ákvæði 62. gr. eiga við, svo og í máli er varðar frávísun eða brottvísun, skal stjórnvald, eftir fremsta megni, sjá um að útlendingurinn eigi kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á tungumáli sem hann getur tjáð sig á svo að viðunandi sé.

13. gr.

Leiðbeiningarskylda.

Í máli er varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis skal útlendingi þegar í upphafi máls leiðbeint um réttindi sín og meðferð málsins á tungumáli sem má ætla að hann geti skilið. Útlendingi skal m.a. leiðbeint um:

a. rétt sinn til að leita aðstoðar lögmanns eða annars fulltrúa á eigin kostnað við meðferð málsins,

b. rétt sinn til að fá sér skipaðan talsmann við meðferð máls á kærustigi, sbr. 3. mgr. 14. gr.,

c. rétt sinn til að hafa samband við fulltrúa heimalands síns og viðurkennd mannúðar- eða mannréttindasamtök.

Í máli vegna umsóknar um alþjóðlega vernd skal útlendingi þegar í upphafi máls leiðbeint um réttindi sín og meðferð málsins á tungumáli sem má ætla að hann geti skilið. Útlendingi skal m.a. leiðbeint um:

a. rétt sinn til að fá sér skipaðan talsmann við meðferð máls á báðum stjórnsýslustigum, sbr. 1. og 2. mgr. 78. gr.,

b. rétt sinn til að njóta aðstoðar túlks á öllum stigum máls,

c. rétt sinn til að hafa samband við fulltrúa Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, Rauða krossinn á Íslandi og viðurkennd mannúðar- eða mannréttindasamtök.

Að öðru leyti gildir almenn leiðbeiningarskylda skv. 7. gr. stjórnsýslulaga.

14. gr.

Réttaraðstoð.

Útlendingur á rétt á verjanda í samræmi við ákvæði laga um meðferð sakamála þegar krafist er gæsluvarðhalds skv. 125. gr.

Þegar fyrir dómi er krafist aðgerða skv. 119. gr., 120. gr. og 124. gr. skal dómari skipa útlendingi talsmann úr hópi lögmanna sem gæta skal hagsmuna hans í málinu.

Þegar kærð er ákvörðun, sem varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun dvalarleyfis, skal stjórnvald skipa útlendingi talsmann úr hópi lögmanna til að gæta hagsmuna hans nema þegar um er að ræða kæru vegna ákvörðunar um brottvísun skv. c- og d-lið 1. mgr. 93. gr., b- og c- lið 1. mgr. 94. gr., a-lið 1. mgr. 95. gr. og 2.–3. mgr. 115. gr. eða þegar útlendingur, sem sótt hefur um alþjóðlega vernd, kærir að hann hafi einungis fengið dvalarleyfi skv. 86. gr.

Ef dómari tekur til greina beiðni um að afla upplýsinga fyrir dómi skv. 17. gr. skal kostnaður útlendingsins við lögfræðiaðstoð meðan öflun upplýsinganna fer fram greiðast úr ríkissjóði.

Kostnaður vegna starfa talsmanns greiðist úr ríkissjóði. Heimilt er að krefja útlending um endurgreiðslu kostnaðarins að hluta til eða að öllu leyti.

Ráðherra skal með reglugerð setja nánari reglur um réttaraðstoð og talsmenn, þar á meðal um fjárhæð þóknunar til talsmanna, frekari skilyrði sem talsmaður þarf að uppfylla og endurgreiðslur útlendings á kostnaði vegna starfa talsmanns.

15. gr.

Upplýsinga- og tilkynningarskylda útlendinga.

Útlendingi er skylt að kröfu lögreglunnar að sýna skilríki og, ef þörf er á, veita upplýsingar svo að ljóst sé hver hann er og að dvöl hans í landinu sé lögmæt.

Ráðherra getur ákveðið að útlendingar, aðrir en danskir, finnskir, norskir og sænskir ríkisborgarar, skuli ávallt bera vegabréf eða annað kennivottorð við dvöl hér á landi. Ráðherra getur undanþegið aðra en norræna ríkisborgara skyldu þessari.

Við undirbúning máls samkvæmt lögunum er heimilt að leggja fyrir útlending eða ábyrgðaraðila skv. 47. gr., sem málið varðar, að mæta sjálfur og veita upplýsingar sem geta haft þýðingu við úrlausn þess.

16. gr.

Miðlun upplýsinga úr landi.

Stjórnvöldum sem fara með málefni útlendinga er heimilt að láta erlendum stjórnvöldum í té upplýsingar um útlending vegna meðferðar á máli er varðar vegabréfsáritun, dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd að því marki sem nauðsynlegt er vegna samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna.

Stjórnvöld mega ekki afla upplýsinga eða veita upplýsingar um einstök mál, er varða umsókn útlendings um alþjóðlega vernd hér á landi, á þann hátt að þeir sem valdir hafa verið að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í máli viðkomandi útlendings geti fengið upplýsingar um mál hans þannig að öryggi viðkomandi eða fjölskyldu hans sé teflt í hættu.

Ráðherra getur með reglugerð sett nánari reglur um hvaða upplýsingar megi veita og um skilyrði sem þarf að fullnægja til að upplýsingar verði veittar.

17. gr.

Öflun gagna fyrir dómi.

Útlendingi, svo og stjórnvaldi sem hefur til meðferðar mál útlendings, er heimilt að krefjast þess að upplýsinga, sem ekki verður aflað á annan hátt svo að fullnægjandi sé í máli samkvæmt lögunum, verði aflað fyrir dómi eftir reglum XII. kafla laga um meðferð einkamála um öflun sönnunargagna án þess að mál hafi verið höfðað. Dómari ákveður hvort skilyrði eru til að fallast á beiðni.

Heimild skv. 1. mgr. gildir ekki þegar til meðferðar er mál gegn útlendingi um frávísun eða þegar sá sem óskað er að gefi skýrslu fyrir dómi er erlendis.

18. gr.

Vinnsla persónuupplýsinga.

Útlendingastofnun og lögreglu er heimil vinnsla persónuupplýsinga, þar á meðal þeirra sem viðkvæmar geta talist, að því marki sem slík vinnsla telst óhjákvæmileg við framkvæmd laganna. Að því marki sem nauðsynlegt er til að tryggja að útlendingar dveljist og starfi löglega hér á landi er heimilt við vinnslu persónuupplýsinga að samkeyra upplýsingar Útlendingastofnunar, lögreglu, skattyfirvalda og Þjóðskrár Íslands. Slíkar samkeyrslur skulu gerðar án þess að upplýsingar úr skrám einstakra stofnana séu sendar öðrum þessara stofnana umfram það sem nauðsynlegt er til skoðunar á fyrir fram skilgreindu athugunarefni. Að öðru leyti fer um meðferð persónuupplýsinga samkvæmt lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Fái Útlendingastofnun upplýsingar, sem gefa til kynna lögbrot, er stofnuninni skylt að afhenda hlutaðeigandi eftirlitsstjórnvaldi eða lögreglu, eftir atvikum, upplýsingarnar.

Ráðherra skal, að fenginni umsögn Persónuverndar, setja reglugerð um hvaða skrár skulu haldnar af Útlendingastofnun og lögreglu.

19. gr.

Birting ákvörðunar um frávísun og brottvísun.

Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun um frávísun útlendings eða brottvísun skal ákvörðunin tilkynnt honum skriflega svo fljótt sem verða má. Veita skal leiðbeiningar um kæruheimild, hvert beina skuli kæru og um kærufrest.

Beinist ákvörðunin að útlendingi, sem borið hefur því við að ákvæði 60. gr. eða 1. mgr. 62. gr. eigi við, skal ákvörðunin jafnframt tilkynnt viðkomandi að viðstöddum starfsmönnum þeirra stjórnvalda sem málið varðar.

Beinist ákvörðun að útlendingi sem ekki er staddur hér á landi eða hann sinnir ekki boðun í birtingu, er stjórnvaldi heimilt að birta ákvörðun fyrir talsmanni útlendings.

20. gr.

Hvenær ákvörðun getur komið til framkvæmda.

Ákvörðun um frávísun skv. 92. gr. er heimilt að framfylgja þegar í stað. Synjun á umsókn um endurnýjun dvalarleyfis eða um búsetuleyfi, sem sótt er um innan frests skv. 2. mgr. 31. gr., er ekki heimilt að framfylgja fyrr en ákvörðunin er endanleg. Sama gildir um ákvörðun um afturköllun skv. 33. gr. og um ákvörðun um brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi, EES- eða EFTA-borgara sem hefur skráð sig hér á landi skv. XIV. kafla eða norræns ríkisborgara sem hefur dvalist hér á landi lengur en þrjá mánuði. Að öðru leyti gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga um frestun réttaráhrifa.

Heimilt er að fresta framkvæmd ákvörðunar sem felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna viðkomandi eða ómögulegt er að framfylgja ákvörðun að svo stöddu.

Áður en ákvörðun, sem felur í sér að fylgdarlaust barn skuli yfirgefa landið, er tekin skal tryggja barninu aðstoð barnaverndarnefndar til að tryggja að það sem barninu er fyrir bestu sé haft að leiðarljósi. Áður en fylgdarlausu barni er vísað úr landi skal Útlendingastofnun ganga úr skugga um það að í ríkinu, sem vísað er til, séu til staðar fjölskyldumeðlimir, forsjáraðilar eða fullnægjandi móttökuaðstaða fyrir börn.

Synjun á umsókn um dvalarleyfi sem sótt er um í fyrsta sinn og á umsókn um endurnýjun sem greinir í 1. mgr. og sótt er um að liðnum fresti skv. 2. mgr. 31. gr. er ekki heimilt að framfylgja fyrr en útlendingurinn hefur fengið færi á að leggja fram kæru.

21. gr.

Framkvæmd ákvörðunar.

Þegar útlendingur sækir um endurnýjun á dvalarleyfi og ljóst er við meðferð málsins að umsókn verði synjað, eða þegar dvalarleyfi er afturkallað skv. 33. gr., eða í þeim tilvikum þar sem útlendingi er gert að fara úr landi eftir að dvalarleyfi hans rennur út, skal Útlendingastofnun að eigin frumkvæði kanna eftir atvikum hvort skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið skv. 44. gr. eða dvalarleyfi fyrir aðstandendur skv. VIII. kafla séu uppfyllt og taka afstöðu til þess í ákvörðun sinni.

Við synjun á umsókn um dvalarleyfi eða endurnýjun á dvalarleyfi þar sem útlendingur er staddur hér á landi skal skýrt kveðið á um heimild viðkomandi til áframhaldandi dvalar hér á landi.

Í málum skv. 2. mgr. og í öðrum tilvikum, þar sem útlendingur hefur ekki rétt til dvalar hér á landi eða ákvörðun felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið, skal lagt skriflega fyrir hann að hverfa á brott á tungumáli sem með sanngirni má ætla að hann geti skilið. Að jafnaði skal útlendingi gefinn frestur í 7 til 30 daga til að yfirgefa landið sjálfviljugur en heimilt er að fella niður þann frest ef:

a. útlendingur telst vísvitandi hafa gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn,

b. slíkt telst nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna,

c. útlendingur fellur undir c–d-lið 1. mgr. 64. gr. um að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði ekki tekin til efnismeðferðar,

d. ákvörðunin er brottvísun á grundvelli b-, c- eða d-liðar 93. gr. eða 94. gr. eða 95. gr.,

e. ef aðili er með heimild til dvalar í öðru EES- eða EFTA-ríki.

Þegar það telst nauðsynlegt vegna sanngirnissjónarmiða er Útlendingastofnun heimilt að veita lengri frest en þann sem tilgreindur er í 3. mgr.

Meðan á fresti skv. 3. mgr. stendur eða þegar framkvæmd ákvörðunar hefur verið frestað skv. 20. gr. skal tryggt að útlendingur fái eins og kostur er að dveljast með fjölskyldu sinni, sé hún til staðar í landinu, hann fái nauðsynlega heilbrigðisþjónustu og að tekið sé tillit til sérþarfa hans er kunna að vera fyrir hendi vegna viðkvæmrar stöðu hans. Börnum skal einnig tryggður aðgangur að skyldunámi.

Útlendingur skal tilkynna yfirvöldum um brottför sína og leggja fram sönnun þess að hann hafi yfirgefið landið. Ef útlendingurinn fer ekki úr landi svo sem fyrir er lagt, frestur skv. 3. mgr. er ekki veittur eða líkur eru á að hann muni ekki fara sjálfviljugur úr landi skal Útlendingastofnun taka ákvörðun um að færa útlendinginn úr landi án frekari fyrirvara ásamt endurkomubanni í samræmi við ákvæði XIII. kafla og er lögreglu þá heimilt að færa hann úr landi sbr. 99. gr. Ef sérstaklega stendur á má færa útlendinginn til annars lands en þess sem hann kom frá. Ef útlendingur hefur gilda heimild til dvalar í öðru EES- eða EFTA-ríki skal hann fluttur til þess lands.

Ákvarðanir sem varða framkvæmd verða ekki kærðar sérstaklega.

Lögregla framfylgir ákvörðunum um frávísun og brottvísun.

Útlendingi, sem fellur undir ákvæðið og ekki hefur gild ferðaskilríki, er skylt að afla sér þeirra.

Ráðherra getur sett reglugerð um eftirlit með framkvæmd brottvísana.

22. gr.

Ábyrgð á kostnaði.

Útlendingur, sem færður er úr landi samkvæmt lögunum, skal greiða kostnað af brottför sinni. Útlendingurinn skal einnig greiða kostnað af gæslu þegar hennar er þörf vegna þess að hann fer ekki úr landi af sjálfsdáðum. Krafan er aðfararhæf og hún getur auk þess verið grundvöllur frávísunar við síðari komu til landsins, sbr. h-lið 1. mgr. 92. gr. Lögreglunni er heimilt að leggja hald á farseðla sem finnast í fórum útlendingsins til notkunar við brottför. Sama gildir um fjármuni til greiðslu á kröfu vegna kostnaðar við brottför og gæslu samkvæmt ákvæði þessu.

Nú er útlendingi, sem komið hefur með skipi eða loftfari, vísað frá landi skv. 92. eða 114. gr. og skal þá eigandi farsins eða leigutaki, og á þeirra vegum stjórnandi þess eða umboðsmaður hér á landi, annaðhvort taka útlendinginn um borð á ný eða flytja hann úr landi á annan hátt eða greiða kostnað sem hið opinbera hefur af því að færa útlendinginn úr landi. Á sama hátt er þeim skylt að taka fylgdarmenn um borð og greiða kostnað af fylgd með útlendingnum úr landi ef lögregla telur þess þörf.

Kostnaður við að færa útlending úr landi, sem ekki fæst greiddur skv. 1. eða 2. mgr., greiðist úr ríkissjóði.

Nú gengur útlendingur, sem þarf leyfi lögreglunnar skv. 91. gr., á land án þess að hafa fengið slíkt leyfi og fer þá eftir reglum 2. mgr. um ábyrgð á kostnaði. Sama gildir þá að jafnaði einnig um kostnað sem hið opinbera kann að hafa af dvöl útlendingsins hér á landi í allt að þrjá mánuði.

Ábyrgð skv. 2. og 4. mgr. gildir ekki við komu yfir innri landamæri Schengen-svæðisins.

IV. KAFLI

Dvöl og búseta.

23. gr.

Dvöl án dvalarleyfis.

Útlendingi, sem þarf vegabréfsáritun til landgöngu, er ekki heimilt að dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Öðrum útlendingum er óheimilt án sérstaks leyfis að dveljast hér lengur en þrjá mánuði frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki, sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu, telst jafngilda dvöl hér á landi.

Dönskum, finnskum, norskum og sænskum ríkisborgurum er heimilt að dveljast hér á landi án dvalarleyfis.

Ráðherra getur sett reglugerð um dvöl umfram þrjá mánuði ef það leiðir af þjóðréttarsamningi, svo og nánari reglur um hvernig reikna skuli dvalartíma.

Ráðherra getur enn fremur sett reglugerð um frekari undanþágur frá kröfu um dvalarleyfi.

24. gr.

Hverjir þurfa dvalarleyfi.

Útlendingur, sem hyggst dveljast hér á landi lengur en honum er heimilt skv. 23. gr., þarf að hafa dvalarleyfi eða búsetuleyfi.

Útlendingur, sem hyggst ráða sig í vinnu, fyrir endurgjald eða án þess, eða stunda sjálfstæða atvinnustarfsemi hér á landi, þarf, auk atvinnuleyfis þar sem það er áskilið í lögum, að hafa dvalarleyfi eða búsetuleyfi.

25. gr.

Skylda til að sækja um dvalarleyfi áður en komið er til landsins.

Með fyrirvara um ákvæði 62. og 63. gr. skal útlendingur, sem sækir um dvalarleyfi í fyrsta skipti, sækja um leyfið áður en hann kemur til landsins og er honum óheimilt að koma til landsins fyrr en umsóknin hefur verið samþykkt. Frá þessu er heimilt að víkja ef umsækjandi um dvalarleyfi er staddur hér á landi og er:

a. maki, sambúðarmaki íslensks eða norræns ríkisborgara eða útlendings sem dvelst eða fær að dveljast löglega í landinu samkvæmt búsetuleyfi eða dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis, með fyrirvara skv. 3. mgr.,

b. barn íslensks eða norræns ríkisborgara eða útlendings sem dvelst eða fær að dveljast löglega í landinu samkvæmt búsetuleyfi eða dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis, þegar barnið er yngra en 18 ára.

Frá 1. mgr. er einnig heimilt að víkja í öðrum tilvikum en skv. a- og b-lið 1. mgr. ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því.

Ef umsækjandi sækir um dvalarleyfi hér á landi án þess að vera undanþeginn því að sækja um leyfi áður en hann kemur til landsins skv. 1. og 2. mgr. skal synja umsókninni á þeim grundvelli. Það sama á við ef umsækjandi kemur til landsins áður en umsókn er samþykkt.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli um undanþágur skv. 2. mgr. í reglugerð.

26. gr.

Umsókn um dvalarleyfi.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um veitingu dvalarleyfis. Umsækjandi skal undirrita umsókn um dvalarleyfi eigin hendi þar sem m.a. komi fram að hann samþykki að gangast undir læknisskoðun innan tveggja vikna frá komu til landsins í samræmi við gildandi lög og fyrirmæli heilbrigðisyfirvalda.

Umsókninni skal fylgja ljósmynd af umsækjanda og öll þau gögn og vottorð sem Útlendingastofnun gerir kröfu um til staðfestingar á að umsækjandi uppfylli skilyrði sem lög, reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um, svo sem heilbrigðisvottorð, sakavottorð og staðfesting á framfærslu og sjúkratryggingu.

Ráðherra skal setja reglugerð um framkvæmd þessa ákvæðis, m.a. hvaða gögn og vottorð umsækjandi skuli leggja fram, hvaða kröfur skuli gerðar til framlagðra gagna, hver skuli leggja mat á gildi skjala og um undanþágu frá kröfu um gögn, svo sem sakavottorð.

27. gr.

Forgangs- og hraðafgreiðsla umsókna um dvalarleyfi og heimild til komu til landsins við umsókn.

Útlendingastofnun er heimilt að veita umsókn um dvalarleyfi skv. 35., 36. og 42. gr. forgangsafgreiðslu.

Útlendingastofnun er heimilt að veita umsóknum skv. 35. og 36. gr. hraðafgreiðslu á grundvelli yfirlýsingar atvinnurekanda sem fengið hefur viðurkenningu Útlendingastofnunar. Atvinnurekandi skal lýsa því yfir að öll skilyrði dvalarleyfis séu uppfyllt og að hann muni skila inn fullnægjandi gögnum fyrir hönd útlendings.

Ráðherra er heimilt í reglugerð að setja reglur um beitingu heimildar um hraðafgreiðslu, þar á meðal um þau skilyrði sem atvinnurekendur þurfa að uppfylla til að hljóta viðurkenningu og kveða á um þjónustugjöld fyrir hraðafgreiðslu skv. 2. mgr.

28. gr.

Útgáfa dvalarleyfis.

Dvalarleyfi verður ekki gefið út fyrr en umsókn um dvalarleyfi hefur verið samþykkt, útlendingur er kominn til landsins, hefur gengist undir læknisskoðun samkvæmt vottorði heilbrigðisstofnunar og tilkynnt dvalarstað sinn hér á landi til skráningar. Útlendingastofnun gefur út skírteini til staðfestingar á veitingu dvalarleyfis. Skírteini er gefið út á nafn útlendingsins sem er handhafi dvalarleyfisins. Í því skyni að unnt sé að bera kennsl á rétthafa dvalarleyfis og staðreyna að handhafi þess sé sá sem hann kveðst vera skal tekin stafræn mynd af umsækjanda og prentuð á skírteinið. Í sama tilgangi er ráðherra heimilt að ákveða að dvalarleyfisskírteini skuli innihalda örflögu með þeim upplýsingum sem skráðar eru á kortið auk fingrafara handhafa. Í skírteininu skal m.a. koma fram nafn útlendings, ríkisfang hans, nafn atvinnurekanda þegar það á við og gildistími dvalarleyfisins.

Við afhendingu fyrsta dvalarleyfis í samfelldri dvöl skal útlendingur fá fræðslu um réttindi og skyldur í íslensku þjóðfélagi, þar á meðal réttindi launafólks, jafnréttismál og samtök og stofnanir sem vinna að málefnum útlendinga.

Ráðherra ákveður með reglugerð gjald fyrir endurútgáfu dvalarleyfisskírteini.

29. gr.

Grunnskilyrði dvalarleyfis.

Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi í samræmi við ákvæði VI.–IX. kafla samkvæmt umsókn uppfylli hann eftirtalin grunnskilyrði:

a. framfærsla hans sbr. 30. gr., sjúkratryggingu og húsnæði sé tryggt,

b. hann uppfylli skilyrði fyrir dvalarleyfi sem fram koma í lögum þessum,

c. hann samþykki að gangast undir læknisskoðun innan tveggja vikna frá komu til landsins í samræmi við gildandi lög og fyrirmæli heilbrigðisyfirvalda,

d. ekki liggi fyrir atvik sem valdið geta því að honum verði meinuð landanna hér á landi eða dvöl samkvæmt öðrum ákvæðum laganna.

Tilgangur umsækjanda með dvöl hér á landi skal vera í samræmi við það dvalarleyfi sem sótt er um.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um skilyrði skv. a–d-lið 1. mgr.

30. gr.

Trygg framfærsla útlendings sem sækir um dvalarleyfi.

Útlendingur, sem er eldri en 18 ára og sækir um dvalarleyfi, skal sýna fram á að framfærsla hans sé trygg þann tíma sem hann sækir um að fá að dveljast hér á landi.

Sé sótt um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar samkvæmt ákvæðum VIII. kafla og þar sem tilgreint er að umsækjandi skuli vera á framfæri ábyrgðaraðila er skilyrði að ábyrgðaraðili geti sýnt fram á að hann muni geta framfleytt sér og umsækjanda í þann tíma sem dvöl er áætluð.

Lágmarksframfærsla skal taka mið af leiðbeiningarreglum um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga.

Framfærsla útlendings skv. 1. mgr. eða eftir atvikum ábyrgðaraðila skv. 2. mgr. telst trygg ef:

a. hann fær launatekjur eða greiðslur af sjálfstæðri atvinnustarfsemi sem nægja til framfærslu hans og eftir atvikum þeirra sem hann þarf að framfleyta,

b. hann fær tryggar reglulegar greiðslur sem nægja til framfærslu hans og eftir atvikum þeirra sem hann þarf að framfleyta,

c. hann hefur nægilegt eigið fé til framfærslu meðan á dvölinni stendur eða fær námslán eða námsstyrk sem nægir til framfærslu hans og eftir atvikum þeirra sem hann þarf að framfleyta.

Framfærsla viðkomandi þarf að vera í gjaldmiðli sem skráður er hjá Seðlabanka Íslands.

Framfærsla getur stuðst við fleiri en einn lið og telst þá trygg ef útlendingurinn sýnir fram á að samanlögð fjárráð hans nægi til framfærslunnar.

Greiðslur í formi félagslegrar aðstoðar ríkis eða sveitarfélags teljast ekki til tryggrar framfærslu samkvæmt þessu ákvæði.

Í undantekningartilfellum er heimilt að víkja frá framfærsluskilyrðum samkvæmt ákvæði þessu við veitingu dvalarleyfis á grundvelli VIII. kafla. Ráðherra skal með reglugerð setja nánari reglur um kröfu um trygga framfærslu, þ.m.t. um hvað telst trygg framfærsla, hvernig framfærslu skuli háttað svo og í hvaða tilvikum heimilt er að víkja frá þeim.

31. gr.

Endurnýjun dvalarleyfis.

Útlendingastofnun er heimilt að endurnýja dvalarleyfi útlendings að fenginni umsókn ef skilyrðum leyfisins er áfram fullnægt. Ef sérstaklega stendur á er þó heimilt að víkja frá skilyrði um trygga framfærslu skv. a-lið 1. mgr. 29. gr., sbr. 30. gr., hafi framfærsla verið ótrygg um skamma hríð vegna atvinnuleysis, slyss eða veikinda og ríkar sanngirnisástæður mæla með því.

Útlendingur, sem óskar eftir endurnýjun dvalarleyfis, skal sækja um hana eigi síðar en fjórum vikum áður en dvalarleyfi fellur úr gildi. Sé sótt um endurnýjun innan tilskilins frests er útlendingi heimilt að dveljast hér á landi samkvæmt fyrra dvalarleyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsókn hans. Að öðrum kosti skal útlendingur yfirgefa landið áður en dvalarleyfi hans rennur út.

Sé ekki sótt um endurnýjun dvalarleyfis innan gildistíma leyfisins skal réttur til dvalar falla niður og litið á umsókn um endurnýjun sem umsókn um nýtt leyfi og skal útlendingur yfirgefa landið skv. 3. mgr. 25. gr.

Útlendingastofnun getur heimilað útlendingi að dveljast hér á landi samkvæmt fyrra leyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin á grundvelli umsóknar um endurnýjun leyfis sem borist hefur eftir þann frest sem um getur í 2. mgr., ef afsakanlegt er að umsókn hafi ekki verið skilað fyrr eða ríkar sanngirnisástæður mæla með því.

Útlendingastofnun getur heimilað útlendingi, sem dvalist hefur hér á landi á grundvelli dvalarleyfis annars en þeirra sem um getur í 38., 39., 40., 41., 55. eða 56. gr. og sækir um dvalarleyfi á nýjum grundvelli, áframhaldandi dvöl þar til endanleg ákvörðun um umsókn liggur fyrir enda sæki útlendingur um nýtt leyfi eigi síðar en fjórum vikum áður en fyrra dvalarleyfi fellur úr gildi og hefur verið í löglegri dvöl a.m.k. síðustu níu mánuði.

Sæki útlendingur um dvalarleyfi á nýjum grundvelli hér á landi án þess að uppfylla skilyrði 5. mgr. skal synja umsókn af þeirri ástæðu. Í undantekningartilvikum getur Útlendingastofnun þó heimilað umsækjanda, sem ekki uppfyllir fyrrgreind skilyrði, að dveljast hér á landi þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsókn hans ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um hvort fella skuli dvalarleyfi niður þegar leyfishafi hefur dvalist erlendis samfellt lengur en þrjá mánuði. Dvalarleyfi útlendings fellur sjálfkrafa niður þegar lögheimili hans, sem skráð var hér á landi, hefur verið skráð í útlöndum í þrjá mánuði. Þótt dvalarleyfi falli niður kemur það ekki í veg fyrir að útlendingur geti sótt um endurnýjun samkvæmt ákvæði þessu ef það er gert innan upphaflegs gildistíma dvalarleyfisins og sanngirnisástæður mæla með því.

Ráðherra getur með reglugerð sett nánari reglur um skilyrði endurnýjunar dvalarleyfis.

32. gr.

Búsetuleyfi.

Búsetuleyfi felur í sér rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi.

Heimilt er að veita útlendingi búsetuleyfi hafi hann dvalist hér á landi samfellt síðustu fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis. Skilyrði fyrir veitingu búsetuleyfis eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur uppfyllir áfram skilyrði gildandi dvalarleyfis þegar hann sækir um búsetuleyfi.

b. Útlendingur sýnir fram á að framfærsla hans hafi verið trygg á dvalartíma hans og að hann hafi getað og geti áfram framfleytt sér hér á landi með löglegum hætti. Útlendingastofnun er m.a. heimilt að afla skattframtala og gagna frá skattyfirvöldum því til staðfestingar. Greiðslur í formi félagslegrar aðstoðar ríkis eða sveitarfélags teljast ekki til tryggrar framfærslu samkvæmt þessu ákvæði. Ákvæði þessa liðar eiga ekki við hafi umsækjandi haft dvalarleyfi sem flóttamaður skv. 85. gr. eða dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 86. gr.

c. Útlendingur hefur sótt námskeið í íslensku fyrir útlendinga.

d. Ekki eru til meðferðar mál sem valdið geta því að útlendingi verði vísað úr landi, sbr. 1. mgr. 93. gr. eða 1. mgr. 94. gr.

e. Útlendingur á ekki ólokið máli í refsivörslukerfinu þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi.

Í undantekningartilvikum er heimilt að víkja frá kröfu um að tiltekin skilyrði skv. 2. mgr. séu uppfyllt:

a. Varðandi skilyrði b-liðar 2. mgr. um framfærslu ef framfærsla hefur verið ótrygg um skamma hríð og ríkar sanngirnisástæður mæla með því.

b. Varðandi skilyrði 2. mgr. um að útlendingur hafi dvalist hér á landi síðustu fjögur ár, samkvæmt dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis, þegar útlendingur hefur haft slíkt dvalarleyfi í a.m.k. tvö ár og hefur áður í samfelldri dvöl dvalist samkvæmt dvalarleyfi hér á landi vegna náms skv. 42. gr. eða dvalarleyfis fyrir íþróttafólk skv. 37. gr. þannig að heildardvöl sé a.m.k. fjögur ár.

Heimilt er í vissum tilvikum að veita útlendingi búsetuleyfi hér á landi án þess að skilyrði um fyrri dvöl skv. 2. mgr. og b-lið 3. mgr. séu uppfyllt:

a. Útlendingi sem á íslenskan ríkisborgara að foreldri ef hann hefur haft dvalarleyfi hér á landi samfellt í tvö ár enda hafi foreldrið haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

b. Útlendingi sem er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara og hefur búið með hinum íslenska ríkisborgara hér á landi og haft dvalarleyfi samfellt í þrjú ár eftir stofnun hjúskapar.

c. Útlendingi sem býr í skráðri sambúð með íslenskum ríkisborgara og hefur haft fasta búsetu og dvalarleyfi hér á landi samfellt í fimm ár við skráningu sambúðarinnar, enda séu bæði ógift og hinn íslenski ríkisborgari hafi haft ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

d. Útlendingi sem öðlaðist íslenskan ríkisborgararétt við fæðingu en hefur misst hann eða afsalað sér honum.

Heimilt er að veita barni sem fæðist eftir að forsjárforeldri kemur til landsins búsetuleyfi enda hafi foreldrið búsetuleyfi hér á landi.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um búsetuleyfi. Útlendingur, sem óskar eftir búsetuleyfi, skal sækja um leyfið til Útlendingastofnunar eigi síðar en fjórum vikum áður en dvalarleyfi fellur úr gildi. Honum er heimilt að dveljast hér á landi þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsókn hans enda hafi umsóknin borist Útlendingastofnun innan tilskilins frests. Ákvæði 3. og 4. mgr. 31. gr. eiga við um umsóknir sem síðar berast.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um hvort fella skuli niður búsetuleyfi þegar leyfishafi hefur dvalist erlendis samfellt lengur en 18 mánuði. Búsetuleyfi útlendings fellur sjálfkrafa niður þegar lögheimili hans, sem skráð var hér á landi, hefur verið skráð í útlöndum samfellt í 18 mánuði. Að fenginni umsókn má heimila útlendingi lengri dvöl erlendis án þess að búsetuleyfið falli úr gildi.

Við veitingu búsetuleyfis gefur Útlendingastofnun út skírteini því til staðfestingar. Skírteini er gefið út á nafn útlendingsins sem er handhafi leyfisins. Ákvæði 28. gr. eiga við um útgáfu skírteinisins.

Ráðherra setur nánari reglur um búsetuleyfi, þar á meðal um lengri dvöl erlendis skv. 7. mgr. og um námskeið í íslensku fyrir útlendinga skv. 2. mgr. Þar skal kveðið á um lengd námskeiðs, lágmarkstímasókn og vottorð til staðfestingar á þátttöku. Einnig er heimilt að kveða þar á um undanþágu frá þátttöku í námskeiði fyrir útlendinga sem náð hafa viðhlítandi þekkingu í íslensku og um próf því til staðfestingar. Þá er í reglugerðinni heimilt að kveða á um undanþágur frá skyldu til þátttöku í námskeiði og um gjald vegna þátttöku í námskeiði eða prófi.

33. gr.

Afturköllun.

Útlendingastofnun er heimilt að afturkalla dvalarleyfi og búsetuleyfi ef útlendingur hefur við umsókn, gegn betri vitund, veitt rangar upplýsingar eða leynt atvikum sem hefðu getað haft verulega þýðingu við leyfisveitinguna eða ekki er lengur fullnægt skilyrðum fyrir veitingu dvalarleyfis eða búsetuleyfis eða það leiðir að öðru leyti af almennum stjórnsýslureglum.

Eftir afturköllun leyfis á grundvelli rangra upplýsinga eða þess að leynt var atvikum sem verulega þýðingu gátu haft við útgáfu þess leyfis skal réttarstaða útlendingsins samkvæmt lögum þessum vera eins og hann hefði aldrei fengið útgefið það leyfi og önnur leyfi byggð á sömu forsendum.

34. gr.

Tilkynningarskylda.

Útlendingur, sem fengið hefur dvalarleyfi áður en hann kom til landsins, skal innan viku frá komu gefa sig fram við Útlendingastofnun eða embætti sýslumanns utan Reykjavíkur. Sama á við um útlending sem hyggst sækja um dvalarleyfi eða að öðru leyti þarfnast slíks leyfis.

V. KAFLI

Dvalarleyfi vegna atvinnuþátttöku.

35. gr.

Dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar.

Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi vegna starfs hér á landi sem krefst sérfræðiþekkingar. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr.

b. Tímabundið atvinnuleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar hefur verið veitt í samræmi við lög um atvinnuréttindi útlendinga.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal í fyrsta skipti eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur gildistíma atvinnuleyfis. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfið í allt að tvö ár í senn enda séu uppfyllt skilyrði 1. mgr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur orðið grundvöllur búsetuleyfis.

36. gr.

Dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki.

Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi vegna atvinnuþátttöku á vinnumarkaði hér á landi í samræmi við 9. eða 15. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr.

b. Tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli 9. eða 15. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga hefur verið veitt.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal í fyrsta skipti eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur gildistíma atvinnuleyfis. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfið í allt að eitt ár til viðbótar.

Heimilt er að endurnýja leyfi til lengri tíma en skv. 2. mgr. þegar um er að ræða skýrt afmarkaða og tímabundna verkframkvæmd sem tekur lengri tíma en þar greinir. Er þá heimilt að veita dvalarleyfi til þess tíma þar til verkframkvæmd lýkur eða til þess tíma sem atvinnuleyfið gildir.

Óheimilt er að veita útlendingi, sem haft hefur dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu, leyfi samkvæmt ákvæðinu að nýju, fyrr en að lokinni tveggja ára samfelldri dvöl erlendis, frá lokum gildistíma leyfisins. Ákvæði þetta á þó ekki við þegar útlendingur starfar hér á landi skemur en sex mánuði á hverju tólf mánaða tímabili.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis.

37. gr.

Dvalarleyfi fyrir íþróttafólk.

Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi vegna starfa hans sem íþróttamaður eða þjálfari hjá íþróttafélagi innan Íþrótta- og Ólympíusambands Íslands. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr.

b. Tímabundið atvinnuleyfi fyrir íþróttafólk hefur verið veitt í samræmi við lög um atvinnuréttindi útlendinga.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal í fyrsta skipti eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur gildistíma atvinnuleyfis. Heimilt er að endurnýja það um allt að tvö ár í senn enda séu uppfyllt skilyrði 1. mgr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis.

38. gr.

Dvalarleyfi vegna starfa sérhæfðra starfsmanna á grundvelli þjónustusamninga.

Heimilt er við sérstakar aðstæður að veita útlendingi, sem fyrirhugað er að senda hingað til lands á vegum fyrirtækis sem ekki hefur starfsstöð hér á landi, dvalarleyfi. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr.

b. Tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli þjónustusamnings hefur verið veitt í samræmi við lög um atvinnuréttindi útlendinga.

Leyfi samkvæmt ákvæði þessu skal að jafnaði ekki veitt til lengri tíma en sex mánaða á grundvelli sama þjónustusamnings.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis.

39. gr.

Dvalarleyfi fyrir sjálfboðaliða.

Heimilt er að veita útlendingum, sem eru eldri en 18 ára og hingað vilja koma til þess að starfa fyrir viðurkennd góðgerðar- og/eða sjálfboðaliðasamtök sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og eru undanþegin skattskyldu skv. 4. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sem og útlendingum sem koma til dvalar í trúarlegum tilgangi fyrir skráð trúfélög og þjóðkirkjuna, ef við á, dvalarleyfi hér á landi samkvæmt ákvæði þessu.

Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr.

b. Fyrirliggjandi er boð frá innlendum samtökum eða trúfélögum um að koma hingað til lands og starfa á þeirra vegum og skýrt kemur fram hvaða störfum viðkomandi útlendingur mun sinna. Koma skal fram í boði samtaka eða trúfélags um hve langa dvöl er að ræða og hver tilgangur dvalar er.

Útlendingi, sem dvelst á landinu á grundvelli dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu, skal óheimilt að inna af hendi önnur störf en þau er um getur í 1. mgr. Honum er ekki heimilt að ráða sig til starfa gegn gjaldi meðan á dvöl stendur.

Hámarksdvöl samkvæmt ákvæði þessu er tólf mánuðir og er óheimilt að endurnýja dvalarleyfið. Í sérstökum tilvikum er þó heimilt að endurnýja leyfi útlendinga sem dvelja hér á landi í trúarlegum tilgangi.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari reglur, m.a. um hvaða skilyrði samtök skuli uppfylla til að teljast viðurkennd góðgerðar- og/eða sjálfboðaliðasamtök.

VI. KAFLI

Dvalarleyfi vegna menntunar og menningarskipta.

40. gr.

Dvalarleyfi vegna vistráðningar.

Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi vegna vistráðningar á heimili fjölskyldu hér á landi. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr.

b. Útlendingur er ekki yngri en 18 ára eða eldri en 25 ára.

c. Vistfjölskylda uppfyllir skilyrði 2. mgr.

d. Ekki eru fjölskyldutengsl á milli útlendings og vistfjölskyldu.

e. Undirritaður samningur um vistráðningu milli útlendings og vistfjölskyldu liggur fyrir þar sem fram kemur m.a. gildistími samnings, hlunnindi að því er varðar fæði og húsnæði, daglegur vinnutími sem má að hámarki vera 30 klst. á viku, upphæð vasapeninga, daglegur og vikulegur hvíldartími, réttur til að stunda nám og ákvæði um sjúkra- og slysatryggingar.

f. Vistfjölskylda útvegar útlendingi fæði og húsnæði.

g. Hinn vistráðni hefur sérherbergi á heimili vistfjölskyldu til afnota.

h. Vistfjölskylda ábyrgist greiðslu heimferðar útlendings að starfstíma loknum ef um er að ræða ráðningarslit eða ef útlendingur getur ekki sinnt skylduverkum sínum út samningstímann vegna veikinda eða slysa.

i. Vistfjölskylda tryggir að hinn vistráðni fái nægjanlegan tíma til að geta sinnt eigin áhugamálum.

Vistfjölskylda skal samanstanda af hjónum eða sambúðarmökum ásamt barni eða börnum eða einstæðu foreldri með barn eða börn. Fjölskyldan skal hafa góða þekkingu á íslensku samfélagi. Ef annað vistforeldri hefur sama þjóðerni og hinn vistráðni verður það vistforeldri að hafa búið hér á landi að lágmarki í fjögur ár. Hver vistfjölskylda getur aðeins haft einn útlending í vistráðningu á hverjum tíma.

Við mat á því hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar skal stjórnvald meta hvort líklegt sé að umsækjandi muni yfirgefa landið þegar leyfi hans rennur út. Við framangreint mat má líta m.a. til atriða er varða umsækjanda sjálfan en einnig til almennra aðstæðna í heimalandi hans. Í þessu skyni skal eftirfarandi hafa sérstakt vægi:

a. Hvort umsækjandi hafi áður sótt um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi á öðrum grundvelli hér á landi.

b. Tilgangur umsækjanda með dvöl hér á landi og hvort hann geti talist trúverðugur.

c. Fyrri reynsla af vistráðningum einstaklinga frá sama landi og í sömu eða svipaðri stöðu og umsækjandi.

d. Fyrri reynsla af þeirri vistfjölskyldu sem um ræðir.

Umsókn um dvalarleyfi skal synjað ef, á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um umsækjanda ásamt almennri reynslu af umsækjendum frá tilteknum löndum, talið er líklegt að umsækjandi muni ekki snúa aftur til heimalands síns að dvöl lokinni eða tilgangur dvalar sé annar en sá sem gefinn er upp í umsókn.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en þess tíma sem hlutaðeigandi samningur um vistráðningu gerir ráð fyrir. Óheimilt er að endurnýja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu. Jafnframt er óheimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli atvinnuþátttöku skv. V. kafla fyrr en að lokinni tveggja ára samfelldri dvöl erlendis frá lokum gildistíma leyfisins.

Verði slit á vistráðningu áður en vistráðningartíma samkvæmt samningi aðila er lokið skulu bæði hinn vistráðni og vistfjölskyldan tilkynna það til þess aðila sem hafði milligöngu um gerð samningsins og til Útlendingastofnunar. Hinum vistráðna er heimilt að gera samning um nýja vistráðningu við nýja vistfjölskyldu að uppfylltum öllum skilyrðum ákvæðis þessa. Samanlagður dvalartími hjá vistfjölskyldum skal ekki vera lengri en eitt ár.

Útlendingur, sem dvelst hér á landi samkvæmt ákvæði þessu, hefur ekki heimild til atvinnuþátttöku utan heimilis vistfjölskyldu á dvalartíma, hvorki til að sinna launuðum né ólaunuðum störfum.

Útlendingastofnun skal láta í té nauðsynleg eyðublöð vegna samninga um vistráðningu og er henni heimilt að fela stofnun eða fyrirtæki milligöngu og umsjón með vistráðningum. Hlutverk slíkrar stofnunar eða fyrirtækis skal nánar útfært í reglugerð.

Lögregla skal í hvert sinn hafa tiltækar upplýsingar um vistráðna einstaklinga í sínu umdæmi. Að beiðni Útlendingastofnunar skal lögregla fara á heimili hins vistráðna og kanna aðstæður, sbr. 120. gr.

Leyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um dvöl samkvæmt ákvæði þessu, þar á meðal um skilyrði sem útlendingur og viðkomandi vistfjölskylda þurfa að uppfylla vegna dvalarinnar, svo sem um ábyrgð vistfjölskyldu á heimferð og kjör vistráðinna.

41. gr.

Dvalarleyfi vegna samninga Íslands við erlend ríki.

Heimilt er að veita ríkisborgurum tiltekinna ríkja á aldursbilinu 18–26 ára frá tilteknum ríkjum dvalarleyfi hér á landi á grundvelli samnings sem íslensk stjórnvöld hafa gert við heimaland viðkomandi útlendings um dvöl ríkisborgara þess hér á landi í þeim tilgangi að kynna sér landið og menningu þess.

Forsenda fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu er m.a. að skilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. séu uppfyllt og að útlendingi hafi ekki áður verið veitt dvalarleyfi á grundvelli slíks samnings hér á landi.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal að jafnaði ekki veitt til lengri tíma en tólf mánaða og er óheimilt að framlengja slíkt dvalarleyfi.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis.

42. gr.

Dvalarleyfi vegna náms.

Heimilt er að veita útlendingi, sem ætlar að stunda fullt nám hér á landi, dvalarleyfi enda er hann eldri en 18 ára og fullnægir þeim kröfum sem gerðar eru í viðkomandi námi um undirbúning, þar á meðal tungumálakunnáttu. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. Útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr.

b. Útlendingur stundar fullt nám hér á landi samkvæmt vottorði frá hlutaðeigandi skóla.

Fullt nám telst vera 100% samfellt nám á háskólastigi, iðnnám eða það nám annað sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið teljast almennt ekki til náms.

Heimilt er að veita erlendum skiptinemum dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu komi þeir til landsins á vegum viðurkenndra skiptinemasamtaka og má þá víkja frá aldursskilyrðum 1. mgr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal að jafnaði ekki veitt til lengri tíma en tólf mánaða í senn. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu á námstíma ef útlendingur fullnægir áfram skilyrðum 1. og 2. mgr. og getur sýnt fram á viðunandi námsárangur. Námsárangur telst viðunandi hafi útlendingur lokið a.m.k. 75% af fullu námi. Við fyrstu endurnýjun dvalarleyfis telst námsárangur viðunandi hafi útlendingur lokið a.m.k. 50% af fullu námi á fyrstu önn og 75% af fullu námi á þeirri seinni.

Heimilt er að veita fræðimanni, sem hyggst dveljast hér á landi, hvort sem er við íslenska háskóla eða á vegum viðurkenndra rannsókna- eða menntastofnana hér á landi sem og erlendis, dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu til rannsókna eða námskeiða þeim tengdum hér á landi. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis á þessum grundvelli er að umsækjandi uppfylli skilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. og að fyrirliggjandi sé ráðningarsamningur eða vottorð um skólavist frá hlutaðeigandi skóla, rannsóknar- eða menntastofnun. Dvalarleyfi á þessum grundvelli skal ekki veitt til lengri tíma en tólf mánaða í senn.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

Ráðherra getur með reglugerð sett frekari reglur um dvöl og nám samkvæmt ákvæði þessu.

43. gr.

Dvalarleyfi fyrir útskrifaða nemendur í þeim tilgangi að leita atvinnu á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar.

Heimilt er að veita útlendingi, sem lokið hefur háskólanámi eða iðnnámi hér á landi, dvalarleyfi á landinu í allt að sex mánuði frá útskriftardegi til þess að leita atvinnu á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar.

Forsenda fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu er að útlendingur uppfylli skilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. og hafi áður dvalist hér á landi samkvæmt dvalarleyfi vegna náms, sbr. 42. gr.

Óheimilt er að framlengja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

VII. KAFLI

Ýmis dvalarleyfi.

44. gr.

Dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið.

Heimilt er að skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr. uppfylltum, að veita útlendingi, sem hefur sótt um dvalarleyfi samkvæmt lögum þessum en uppfyllir ekki skilyrði þess, dvalarleyfi samkvæmt þessu ákvæði sé hann eldri en 18 ára og hafi sérstök tengsl við landið.

Til sérstakra tengsla við landið geta fallið þau tengsl sem útlendingur hefur myndað á þeim tíma sem hann hefur dvalist hér á landi samkvæmt dvalarleyfi en það leyfi fæst ekki endurnýjað eða er afturkallað vegna breyttra aðstæðna eða annarra atvika.

Með sérstökum tengslum í ákvæði þessu er ekki átt við fjölskyldutengsl viðkomandi útlendings en um þau fer skv. VIII. kafla.

Til sérstakra tengsla við landið skv. 2. mgr. geta ekki talist þau tengsl sem útlendingur myndar við dvöl hér á landi skv. 38., 39., 40., 41., 45., 46., 55., 56. og 84. gr. Til sérstakra tengsla við landið skv. 2. mgr. geta jafnframt ekki talist þau tengsl sem útlendingur myndar við dvöl hér á landi skv. 42. gr. nema sérstakar ástæður standi til og útlendingur hefur dvalist hér á landi lengur en tvö ár á grundvelli þess leyfis.

Heimilt er að veita dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu þó að útlendingur hafi um skamman tíma ekki uppfyllt skilyrði 29. gr. um framfærslu ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því.

Hafi dvalar- eða búsetuleyfi útlendings verið afturkallað á grundvelli 33. gr. þar sem útlendingur hefur við umsókn, gegn betri vitund, veitt rangar upplýsingar eða leynt atvikum sem hefðu getað haft verulega þýðingu við leyfisveitinguna, t.d. ef um málamyndagerning skv. 3. mgr. 49. gr. er að ræða, eða ef rökstuddur grunur er um það, geta þau tengsl sem útlendingur hefur myndað við landið á þeim tíma, ekki talist til sérstakra tengsla og ber að synja um veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal eigi veitt til lengri tíma en eins árs. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu enda hafi forsendur fyrir veitingu leyfisins í upphafi ekki breyst.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur verið grundvöllur búsetuleyfis.

45. gr.

Dvalarleyfi fyrir hugsanlegt fórnarlamb mansals.

Eftir umsókn útlendings þar um og að fenginni umsögn lögreglu skal Útlendingastofnun veita útlendingi, sem grunur leikur á að sé fórnarlamb mansals, dvalarleyfi í allt að sex mánuði þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 29. gr. Þrátt fyrir ákvæði XIII. kafla skal ekki vísa viðkomandi einstaklingi brott úr landi á þessu tímabili.

Nú er rökstuddur grunur um að útlendingur geri tilkall til að vera í stöðu fórnarlambs í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, og ekki er sýnt fram á annað með óyggjandi hætti, og veitir það þá ekki rétt til dvalarleyfis. Sama gildir ef veiting dvalarleyfis er andstæð allsherjarreglu.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

46. gr.

Dvalarleyfi fyrir fórnarlamb mansals.

Þegar sérstaklega stendur á er Útlendingastofnun heimilt að veita fórnarlambi mansals endurnýjanlegt dvalarleyfi til eins árs þótt skilyrðum 29. gr. sé ekki fullnægt þegar annað tveggja á við þegar það telst nauðsynlegt:

a. vegna persónulegra aðstæðna viðkomandi,

b. þar sem lögregla metur svo vegna samvinnu viðkomandi við yfirvöld vegna rannsóknar og meðferðar sakamáls.

Þrátt fyrir ákvæði XIII. kafla skal ekki vísa viðkomandi einstaklingi brott úr landi á þessu tímabili.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

VIII. KAFLI

Dvalarleyfi fyrir aðstandendur.

47. gr.

Ábyrgðaraðili og aðstandendur hans.

Ábyrgðaraðili er í lögum þessum einstaklingur, sbr. 2.–4. mgr., sem umsækjandi um dvalarleyfi fyrir aðstandendur getur leitt rétt sinn af.

Ábyrgðaraðili getur verið:

a. Íslenskur ríkisborgari eða annar norrænn ríkisborgari sem er búsettur hér á landi eða ætlar sér að vera búsettur hér.

b. Útlendingur með búsetuleyfi hér á landi.

c. Útlendingur sem dvelst hér á landi á grundvelli dvalarleyfis sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis.

Útlendingur, sem dvelst hér á landi á grundvelli dvalarleyfis vegna náms skv. 42. gr. eða dvalarleyfis sem íþróttamaður skv. 37. gr., getur einnig talist ábyrgðaraðili maka, sbr. 49. og 51. gr., og barns, sbr. 53. gr.

Útlendingur, sem dvelst hér á landi á grundvelli dvalarleyfis fyrir hugsanlegt fórnarlamb mansals skv. 45. gr. eða fórnarlamb mansals skv. 46. gr., getur einnig talist ábyrgðaraðli barns, sbr. 53. gr., hafi það komið með viðkomandi til landsins.

Hafi útlendingur, sem dvalist hefur hér á landi á grundvelli dvalarleyfis vegna náms skv. 42. gr., nýtt sér heimild til fjölskyldusameiningar samkvæmt ákvæðum þessa kafla, meðan á dvöl samkvæmt því dvalarleyfi stóð, helst sá réttur áfram fái viðkomandi ábyrgðaraðili dvalarleyfi skv. 43. gr. á meðan það er í gildi.

Dvalarleyfi samkvæmt kafla þessum verður ekki veitt ef ábyrgðaraðili hefur á síðustu fimm árum hlotið dóm eða verið látinn sæta öryggisráðstöfunum fyrir brot á ákvæðum XXI.–XXIV. kafla almennra hegningarlaga nema synjun um dvalarleyfi feli í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða nánustu ættingjum hans. Útlendingastofnun er heimilt að afla sakavottorðs ábyrgðaraðila í því skyni að meta hvort umsóknar skuli synjað á grundvelli þessa ákvæðis.

Ef það brýtur í bága við forsendur dvalarleyfis ábyrgðaraðila að veita umsækjanda dvalarleyfi samkvæmt þessum kafla er heimilt að synja viðkomandi umsækjanda um dvalarleyfi.

Heimilt er að synja umsókn fyrsta dvalarleyfis samkvæmt kafla þessum ef ábyrgðaraðili samþykkir ekki að viðkomandi umsækjandi fái dvalarleyfi hér á landi á grundvelli fjölskyldutengsla við sig.

Dvalarleyfi samkvæmt þessum kafla skal í fyrsta skipti eigi veitt til lengri tíma en eins árs nema annað sé tekið fram í lögum þessum. Dvalarleyfi aðstandanda ábyrgðaraðila, sem dvelst hér á landi á grundvelli dvalarleyfis, getur aldrei gilt lengur en dvalarleyfi ábyrgðaraðila. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfi á grundvelli þessa kafla skv. 31. gr. ef skilyrði þess eru enn uppfyllt nema annað sé tekið fram í lögum þessum.

Dvalarleyfi, sem aðstandandi fær samkvæmt þessum kafla, getur verið grundvöllur búsetuleyfis, enda hafi ábyrgðaraðili dvalarleyfi sem skapar slíkan grundvöll eða annað sé tekið fram í lögum þessum.

48. gr.

Börn yngri en 18 ára.

Þegar ákveðið er hvort veita skuli leyfi samkvæmt þessum kafla og þýðingu hefur hvort umsækjandi eða ábyrgðaraðili er barn yngra en 18 ára, skal miða við að barn sé yngra en 18 ára þegar umsókn með öllum upplýsingum og fylgiskjölum, sem nauðsynleg eru til töku ákvörðunar, er komin til Útlendingastofnunar fyrir 18 ára afmælisdag barnsins.

49. gr.

Dvalarleyfi fyrir einstaklinga í hjúskap.

Heimilt er að veita umsækjanda, sem er í hjúskap með ábyrgðaraðila skv. 2. og 3. mgr. 47. gr., dvalarleyfi hér á landi.

Skilyrði dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu er m.a. að:

a. grunnskilyrði dvalarleyfis, sbr. 1. og 2. mgr. 29. gr., séu uppfyllt,

b. báðir séu 18 ára eða eldri,

c. makar búi eða muni búa saman en heimilt er að víkja frá þessu skilyrði ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.

Nú er rökstuddur grunur um að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, og ekki er sýnt fram á annað með óyggjandi hætti, og veitir það þá ekki rétt til dvalarleyfis. Sama gildir ef rökstuddur grunur er um að ekki hafi verið stofnað til hjúskapar með vilja beggja hjóna eða ef stofnun hjúskapar brýtur í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga.

50. gr.

Krafa um að ábyrgðaraðili hafi starfað eða stundað nám hér á landi í þrjú ár.

Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis skv. 49. gr. er að ábyrgðaraðili hafi starfað eða stundað nám hér á landi í a.m.k. þrjú ár. Á þetta við, með fyrirvara um 2. og 3. mgr., þegar ábyrgðaraðili hefur:

a. dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla hans við landið skv. 44. gr.,

b. dvalarleyfi sem flóttamaður skv. 85. gr.,

c. dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 86. gr.,

d. dvalarleyfi vegna sameiningar fjölskyldu skv. VIII. kafla.

Ákvæði 1. mgr. á ekki við þegar:

a. aðilar eru í hjúskap eða hafa getið barn áður en ábyrgðaraðili kom hingað til lands,

b. aðilar eru í hjúskap eða hafa getið barn á meðan þeir höfðu báðir dvalarleyfi hér á landi.

Hægt er að veita undanþágu frá skilyrðum 1. mgr. ef sérstakar aðstæður standa til þess.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um framkvæmd þessa ákvæðis, þ.m.t. um viðmið varðandi nám og störf hér á landi.

51. gr.

Dvalarleyfi fyrir einstaklinga í sambúð.

Heimilt er að veita útlendingi sem hefur búið með ábyrgðaraðila skv. 2. og 3. mgr. 47. gr., í skráðri sambúð eða sambúð sem staðfest er með öðrum hætti í hið minnsta tvö ár, dvalarleyfi ef aðilarnir hyggjast halda áfram sambúð hér á landi. Skilyrði dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. að:

a. grunnskilyrði dvalarleyfis skv. 1. og 2. mgr. 29. gr. séu uppfyllt,

b. báðir aðilar séu 18 ára eða eldri við stofnun sambúðar og

c. hvorugur sé í hjúskap.

Heimilt er að veita útlendingi sem hefur ekki verið í varanlegri og skráðri sambúð eða sambúð sem staðfest er með öðrum hætti í tvö ár með ábyrgðaraðila sbr. 2. mgr. 47. gr., dvalarleyfi ef:

a. aðilarnir eiga barn saman og hyggjast búa í skráðri sambúð hér á landi ef barnið var getið áður en ábyrgðaraðili kom til landsins eða ef barnið var getið meðan báðir aðilar höfðu dvalarleyfi á Íslandi,

b. aðilarnir eiga von á barni saman og ætla að búa saman með barninu í skráðri sambúð hér á landi ef barnið var getið meðan báðir aðilar höfðu dvalarleyfi á Íslandi,

c. réttlætanlegar aðstæður urðu til þess að sambúð varð ekki skráð eða staðfest með öðrum hætti.

52. gr.

Dvalarleyfi fyrir ættmenni ábyrgðaraðila eða maka.

Heimilt er að veita ættmenni ábyrgðaraðila skv. 2. mgr. 47. gr. eða maka ættmennisins í beinan legg dvalarleyfi hér á landi ef umsækjandi er 67 ára eða eldri og á framfæri útlendings. Grunnskilyrði dvalarleyfa skv. 1. og 2. mgr. 29. gr. skulu vera uppfyllt.

53. gr.

Dvalarleyfi fyrir börn.

Heimilt er að veita barni yngra en 18 ára dvalarleyfi hér á landi samkvæmt umsókn foreldra þess sem fara með forsjá þess og teljast ábyrgðaraðilar skv. 2.–4. mgr. 47. gr.

Nú fer annað foreldra, sem uppfyllir skilyrði 2.–4. mgr. 47. gr. um ábyrgðaraðila, með forsjá barns og er þá heimilt að veita barni dvalarleyfi hér á landi samkvæmt umsókn þess.

Ef báðir foreldrar fara með forsjá barns en aðeins annað þeirra uppfyllir skilyrði 2.–4. mgr. 47. gr. um ábyrgðaraðila er heimilt að veita barni dvalarleyfi. Afla skal þá samþykkis fyrir veitingu dvalarleyfis frá því foreldri sem ekki uppfyllir skilyrði 2.–4. mgr. 47. gr. um ábyrgðaraðila. Heimilt er að víkja frá framangreindu skilyrði ef ekki næst til foreldrisins eða aðrar sérstakar ástæður mæla með veitingu dvalarleyfis án samþykkis þess enda mæli hagsmunir barnsins með því.

Heimilt er að veita fósturbarni ábyrgðaraðila skv. 2.–4. mgr. 47. gr. dvalarleyfi, enda sé barnið yngra en 18 ára og hafi um talsverðan tíma verið þátttakandi í heimilislífi ábyrgðaraðila. Sýnt skal fram á með fullnægjandi hætti að ábyrgðaraðili hafi forsjá barnsins í samræmi við löggjöf í upprunalandi eða, í alveg sérstökum tilvikum, að samþykki forsjáraðila liggi fyrir.

Dvalarleyfi, sem veitt hefur verið á grundvelli 1.–4. mgr., er heimilt að endurnýja við lok gildistíma þess, þrátt fyrir að ungmenni sé eldra en 18 ára, enda séu skilyrði 1.–2. mgr. 29. gr. uppfyllt og ungmenni stundar annaðhvort nám eða störf hér á landi.

Skilyrði fyrir veitingu eða endurnýjun dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu er, auk grunnskilyrða skv. 1. og 2. mgr. 29. gr., að barn eða ungmenni sé búsett hjá foreldri og hvorki í hjúskap né sambúð.

Ef alveg sérstaklega stendur á er heimilt við endurnýjun dvalarleyfis samkvæmt þessu ákvæði að víkja frá skilyrðum ákvæðis þessa, enda krefjist hagsmunir barnsins þess.

54. gr.

Dvalarleyfi fyrir foreldri íslensks barns.

Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi sem er foreldri íslensks barns yngra en 18 ára sem búsett er hér á landi enda fari foreldrið með forsjá barnsins og ætli að búa með barninu hér á landi.

Skilyrði dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru að umsækjandi uppfylli grunnskilyrði dvalarleyfis, sbr. 1. og 2. mgr. 29. gr., og að umsækjandi sé ekki í hjúskap eða í sambúð með hinu foreldri barnsins.

55. gr.

Skammtímadvöl til að heimsækja barn.

Heimilt er að veita útlendingi, sem er foreldri ábyrgðaraðila skv. 2. mgr. 47. gr., dvalarleyfi í allt að sex mánuði til þess að heimsækja barn sitt.

Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu, auk grunnskilyrða dvalarleyfis, sbr. 1. og 2. mgr. 29. gr., er að ljóst þyki að umsækjandi snúi aftur til upprunalandsins eftir dvalartímabilið.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu veitir ekki rétt til fastrar búsetu hér á landi og því ekki rétt til skráningar lögheimilis. Það er hvorki hægt að endurnýja né framlengja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

56. gr.

Dvalarleyfi til að ganga í hjúskap.

Heimilt er að veita útlendingi, sem hyggst ganga í hjúskap með ábyrgðaraðila skv. 2. mgr. 47. gr., dvalarleyfi í allt að sex mánuði.

Auk grunnskilyrða, sbr. 1. og 2. mgr. 29. gr., er skilyrði að báðir aðilar séu 18 ára eða eldri við stofnun hjúskapar. Ákvæði 1. mgr. 50. gr. um kröfu um að ábyrgðaraðili hafi starfað eða stundað nám hér á landi í þrjú ár gildir með sama hætti og um dvalarleyfi fyrir einstaklinga í hjúskap skv. 49. gr.

Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu er að ekki liggi fyrir ástæður sem komið geta í veg fyrir að viðkomandi aðilar megi ganga í hjúskap eða að stofnun hjúskapar brjóti í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga.

Við mat á því hvort veita skuli dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal tekið tillit til þess hversu líklegt sé að umsækjandi muni yfirgefa landið verði áætlaðri umsókn hans um dvalarleyfi fyrir maka hafnað og hvort rökstuddur grunur sé um að stofna eigi til hjúskapar í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis eða að ekki sé verið að stofna til hjúskapar með vilja beggja aðila.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu veitir ekki rétt til fastrar búsetu hér á landi og því ekki rétt til skráningar lögheimilis. Það er hvorki hægt að endurnýja eða framlengja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu og viðkomandi útlendingur telst ekki ábyrgðaraðili skv. 2. mgr. 47. gr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

57. gr.

Dvalarleyfi vegna forsjár eða áframhaldandi umgengni við barn.

Heimilt er að veita dvalarleyfi útlendingi sem fer með forsjá barns, sem býr hér á landi, en fær ekki dvalarleyfi sitt endurnýjað eða hvers dvalarleyfi hefur verið afturkallað skv. 33. gr. þegar það er nauðsynlegt til þess að viðhalda umgengni við barnið hér á landi. Það er skilyrði að:

a. umsækjandi hafi verið í lögmætri dvöl hér á landi þegar umsókn um dvalarleyfi var lögð fram,

b. barnið uppfylli skilyrði 2. mgr. 47. gr. og búi hjá hinu foreldrinu og

c. umsækjandi eigi umgengnisrétt við barnið samkvæmt staðfestum samningi og fyrir liggur að umgengni á sér stað samkvæmt honum.

Nú eiga sömu aðstæður við og greinir í 1. mgr. að öðru leyti en því að foreldri fer ekki með forsjá barns en á rétt á reglulegri umgengni við barnið og sýnir fram á þörf til dvalar til að sá réttur verði nýttur og er þá heimilt að veita því dvalarleyfi.

Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi, sem er í sömu aðstöðu og greinir í 1. mgr., hafi hann forsjá barns yngra en 18 ára, enda sé það búsett hjá honum og dvöl hans hér á landi sé forsenda þess að viðhalda umgengni hins foreldrisins við barnið. Það er skilyrði að:

a. umsækjandi hafi dvalist í lögmætri dvöl hér á landi sl. ár,

b. hitt foreldri barnsins uppfylli skilyrði skv. 2. mgr. 47. gr.,

c. hitt foreldri barnsins eigi umgengnisrétt við það og líklegt sé að það muni nýta þann rétt.

Auk grunnskilyrða dvalarleyfis, skv. 1. og 2. mgr. 29. gr. er það skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu að umgengni hafi verið ákveðin rýmri og tíðari en svo að 55. gr. geti átt við.

Sé foreldri, sem barn býr hjá, veitt dvalarleyfi skv. 3. mgr. gildir það einnig fyrir barnið ef það hefur misst dvalarleyfi sitt vegna sömu ástæðna.

Ef skilyrðum 1. og 2. mgr. um umgengni er ekki fullnægt getur útlendingur þrátt fyrir það fengið nýtt dvalarleyfi ef ljóst má þykja að skilyrðin verði uppfyllt innan tiltekins tíma sem þó má ekki vera lengri en eitt ár.

Skilyrði fyrir endurnýjun dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu er, auk grunnskilyrða skv. 1. og 2. mgr. 29. gr. og skilyrða 2. mgr. 47. gr., að umgengnisréttur hafi verið nýttur og sé enn til staðar.

Ráðherra getur með reglugerð sett frekari reglur um kröfu um umfang umgengnisréttar og mat á því hvort líklegt sé að viðkomandi muni nýta þann rétt.

58. gr.

Áframhaldandi dvalarleyfi á óháðum grundvelli.

Útlendingi, sem hefur haft dvalarleyfi skv. 49. og 51. gr., getur í sérstökum tilvikum verið veitt nýtt dvalarleyfi á sjálfstæðum grundvelli ef sanngirnisástæður mæla með því og:

a. sambúð eða hjúskap hefur lokið vegna andláts ábyrgðaraðila, nema sérstakar ástæður mæli gegn því,

b. sambúð eða hjúskap hefur lokið og ástæða sé til að ætla að umsækjandi eða barn hans hafi verið misnotað af ábyrgðaraðila,

c. hann sýnir fram á að hann mundi, eftir skilnað eða sambúðarslit, eiga erfitt uppdráttar í upprunalandi vegna félagslegra eða menningarlegra ástæðna.

Grunnskilyrði dvalarleyfis skv. 1. og 2. mgr. 29. gr. eiga við en heimilt er að víkja frá kröfu um framfærslu í undantekningartilfellum vegna leyfis sem veitt er á grundvelli b-liðar 1. mgr.

59. gr.

Dvalarleyfi fyrir aðstandanda í öðrum tilvikum.

Ef ríkar sanngirnisástæður eða rík mannúðarsjónarmið eru fyrir hendi er heimilt að veita dvalarleyfi til annarra fjölskyldumeðlima en fram koma í kafla þessum. Grunnskilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. verða að vera uppfyllt auk þess sem aðstandandi hér á landi verður að vera ábyrgðaraðili skv. 2. mgr. 47. gr. Ákvörðun skal byggja á heildarmati á aðstæðum viðkomandi fjölskyldumeðlima.

Ráðherra getur með reglugerð sett nánari reglur um það hverjir geti fallið undir ákvæðið og hvaða sjónarmið skulu höfð til hliðsjónar við heildarmat á aðstæðum.

IX. KAFLI

Vernd gegn ofsóknum og flóttamenn.

60. gr.

Flóttamannahugtakið.

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 61. gr.

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum handahófskennds ofbeldis vegna vopnaðra átaka verði hann sendur aftur til heimalands síns. Sama gildir þegar um er að ræða ríkisfangslausan einstakling.

Það er ekki forsenda að útlendingur teljist flóttamaður skv. 1. eða 2. mgr. að hann hafi fullnægt þeim skilyrðum sem þar koma fram er hann yfirgaf land sitt eða land þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur. Þó er heimilt að ákveða að sá njóti ekki verndar sem hefur með athöfnum sínum utan heimalands síns skapað aðstæður sem leiða til þess að hann hafi þörf fyrir vernd ef sýnt er fram á að tilgangur athafnanna hafi verið sá að skapa slíka þörf eða ef um athafnir er að ræða sem eru refsiverðar.

Ef útlendingur getur fengið raunverulega vernd í öðrum landshluta heimalands síns en þaðan sem hann flúði, viðkomandi getur ferðast þangað á öruggan og löglegan hátt og hægt er með sanngirni að ætlast til þess af viðkomandi að hann setjist að á því svæði, getur verið að 1. og 2. mgr. eigi ekki við í þeim tilvikum.

Ef stjórnvald í máli samkvæmt lögum þessum kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. eigi ekki við um útlending skal það að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort beita skuli ákvæðum 86. gr.

61. gr.

Nánar um ofsóknir skv. 60. gr.

Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 60. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Ofsóknir geta m.a. falist í:

a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,

b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla, sem fela í sér mismunun hvort sem er í eðli sínu eða vegna þess að þær eru framkvæmdar á slíkan hátt,

c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,

d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,

e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. 2. mgr. 63. gr.,

f. athöfnum sem beinast sérstaklega gegn konum eða börnum.

Þegar ástæður ofsókna skv. 1. mgr. eru metnar skal miða við skilgreiningar í a–e-lið þessarar málsgreinar. Ekki skiptir máli við mat skv. 1. mgr. 60. gr. hvort umsækjandi hefur þau einkenni eða skoðanir sem vísað er til ef sá sem er valdur að ofsóknum telur svo vera, en:

a. kynþáttur vísar einkum til húðlitar, ætternis og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna,

b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsi til að skipta um trú,

c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,

d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur sameiginleg einkenni eða bakgrunn sem ekki verður breytt, eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir sem eru svo mikilvægar sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt eða það er talið til tiltekins þjóðfélagshóps þar sem það er álitið frábrugðið öðrum í samfélaginu; fyrrverandi fórnarlömb mansals skulu teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,

e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stjórnvöldum sem kunna að beita ofsóknum og skoðana á stefnumótun þeirra og aðferðum, án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.

Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 60. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

62. gr.

Bann við að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu.

Ekki er heimilt samkvæmt lögunum að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður skv. 1. mgr. 60. gr. nema:

a. skynsamlegar ástæður séu til að álíta hann hættulegan öryggi ríkisins eða hann hafi hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og sé af þeim sökum hættulegur samfélaginu,

b. útlendingur sé undanskilinn vernd skv. b-lið 2. mgr. 63. gr.

Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Sú vernd skal einnig gilda um þá einstaklinga sem falla undir a- og b-lið 1. mgr.

Vernd skv. 1. og 2. mgr. á einnig við um endursendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 60. gr.

Vernd skv. 1. og 2. mgr. á við um hvers konar ákvarðanir samkvæmt lögum þessum. Við ákvörðun um frávísun eða brottvísun geta stjórnvöld þó ákveðið að útlendingur njóti ekki verndar skv. 1. eða 2. mgr. ef nauðsynlegt er vegna öryggis ríkisins, sbr. j-lið 1. mgr. 92. gr., f-lið 1. mgr. 93. gr., d-lið 1. mgr. 94. gr. eða b-lið 1. mgr. 95. gr. Ákvörðun þess efnis getur ekki komið til framkvæmda fyrr en ekki er lengur fyrir að fara þeim aðstæðum sem fjallað er um í 1. eða 2. mgr.

Séu aðstæður með þeim hætti að 1. eða 2. mgr. eigi við er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 86. gr. ef hann nýtur ekki verndar skv. 60. gr.

Heimilt er að gefa út bráðabirgðadvalarleyfi skv. 84. gr. þegar svo stendur á sem greinir í 2. málsl. 2. mgr., en binda má það því skilyrði að það veiti ekki rétt á atvinnu eða önnur réttindi sem fylgja bráðabirgðadvalarleyfi.

63. gr.

Réttur til alþjóðlegrar verndar.

Flóttamaður skv. 60. gr., sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér alþjóðlega vernd.

Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki um:

a. flóttamann sem fellur undir D- eða E-lið 1. gr. flóttamannasamningsins,

b. flóttamann þegar ríkar ástæður eru til að ætla að:

1. hann hafi framið glæp gegn friði, stríðsglæp eða glæp gegn mannkyninu, eins og skilgreint er í alþjóðlegum samningum sem gerðir eru til þess að setja ákvæði um slíka glæpi,

2. hann hafi framið alvarlegan ópólitískan glæp utan Íslands, áður en honum var veitt viðtaka sem flóttamanni,

3. hann hafi orðið sekur um athafnir sem brjóta í bága við tilgang og meginreglur Sameinuðu þjóðanna.

c. flóttamann skv. 2. mgr. 60. gr., ef skynsamlegar ástæður eru til að álíta hann hættulegan öryggi ríkisins eða hann hefur hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og er af þeim sökum hættulegur samfélaginu,

d. flóttamann skv. 2. mgr. 60. gr. ef útlendingurinn hefur yfirgefið heimaland sitt eða land þar sem hann hafði síðast fasta búsetu í þeim eina tilgangi að komast hjá refsingu fyrir eitt eða fleiri brot sem varða fangelsisrefsingu samkvæmt íslenskum hegningarlögum.

Maki eða sambúðarmaki útlendings, sem telst flóttamaður skv. 1. eða 2. mgr. 60. gr. og börn hans yngri en 18 ára án maka eða sambúðarmaka, eiga rétt á alþjóðlegri vernd nema sérstakar ástæður mæli því í mót.

Nú nýtur barn yngra en 18 ára alþjóðlegrar verndar samkvæmt ákvæði þessu eða 68. gr. og eiga foreldrar þess jafnframt rétt til verndar, enda þyki sýnt að þeir hafi farið með forsjá barnsins og hyggist búa með barninu hér á landi. Nú hefur annað foreldri farið með forsjá barns og nýtur það þessa réttar. Þá njóta þessa réttar systkini barnsins sem eru yngri en 18 ára og búa hjá foreldrunum eða foreldrinu.

Um útlendinga, sem falla undir 2. mgr. en sem ekki er heimilt að vísa brott vegna ákvæða 62. gr., fer eftir ákvæðum þeirrar greinar.

64. gr.

Umsókn um alþjóðlega vernd verður ekki tekin til efnismeðferðar.

Stjórnvöld geta synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 63. gr. ef:

a. umsækjanda hefur verið veitt alþjóðleg vernd eða annars konar vernd í öðru ríki,

b. umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns án þess að umsókn hans um alþjóðlega vernd hafi fengið fullnægjandi skoðun,

c. heimilt er að krefja annað norrænt ríki um að taka við umsækjanda samkvæmt reglum norræna vegabréfaeftirlitssamningsins eða samkvæmt samningi milli Íslands og Færeyja um endursendingu útlendinga sem hingað koma með ferjunni Norrænu,

d. heimilt er að krefja annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda.

Þó skal taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef svo stendur á sem segir í b-, c- og d-lið 1. mgr., ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því.

Ef beiting 1. mgr. mundi leiða til þess að brotið væri gegn 62. gr. skal taka umsókn til efnismeðferðar.

Ráðherra setur í reglugerð frekari ákvæði um framkvæmd greinarinnar.

65. gr.

Afturköllun alþjóðlegrar verndar.

Veitingu alþjóðlegrar verndar er heimilt að afturkalla ef flóttamaður fellur ekki lengur undir flóttamannahugtakið skv. 60. gr., þ.e. ef:

a. hann hefur sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimalands síns,

b. hann hefur sjálfviljugur endurheimt ríkisfang sitt sem hann hafði glatað,

c. hann hefur öðlast nýtt ríkisfang og nýtur verndar hins nýja heimalands síns,

d. hann hefur sjálfviljugur sest að á ný í landi því sem hann yfirgaf eða dvaldist ekki í vegna ótta við ofsóknir,

e. hann getur ekki lengur neitað að hagnýta sér vernd heimalands síns vegna þess að aðstæður þær sem höfðu í för með sér að hann var viðurkenndur flóttamaður eru ekki lengur fyrir hendi,

f. hann getur horfið aftur til landsins sem hann áður hafði reglulegt aðsetur í vegna þess að aðstæður þær sem leiddu til þess að hann var viðurkenndur flóttamaður eru ekki lengur fyrir hendi, ef um ríkisfangslausan mann er að ræða.

Veitingu alþjóðlegrar verndar skal ekki afturkalla skv. e- eða f-lið 1. mgr. ef útlendingurinn getur borið fyrir sig ríkar ástæður til þess að neita að hverfa aftur til landsins, sem hann áður hafði fast aðsetur í, vegna fyrri ofsókna.

Heimilt er að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar ef í ljós kemur að útlendingi sem fellur undir ákvæði 1. eða 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 63. gr. hefur verið veitt alþjóðleg vernd hér á landi.

Útlendingastofnun skal tilkynna flóttamanni um það fyrir fram þegar til greina kemur að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar og hvers vegna það kemur til greina. Ef veiting alþjóðlegrar verndar er afturkölluð skal stjórnvald taka til athugunar hvort sjónarmið skv. 1. mgr. 60. gr. koma til álita eða hvort 84. gr. eða 86. gr. eiga við.

66. gr.

Gildi erlendra ákvarðana um stöðu flóttamanns.

Útlendingur, sem veitt hefur verið alþjóðleg vernd eða ferðaskírteini fyrir flóttamenn í öðru ríki, skal talinn flóttamaður með fasta búsetu í því ríki. Sæki slíkur flóttamaður um alþjóðlega vernd eða ferðaskírteini fyrir flóttamenn hér á landi skal fyrri ákvörðun um stöðu hans sem flóttamanns ekki vefengd nema sú ákvörðun sé röng eða aðrar ástæður liggi til þess.

67. gr.

Flóttamannahópar.

Útlendingastofnun heimilar hópum flóttamanna komu til landsins í samræmi við ákvörðun stjórnvalda að fenginni tillögu flóttamannanefndar. Sama gildir um hópa útlendinga sem ekki teljast flóttamenn.

Ákvæði IV. og V. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt og um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl., og viðeigandi ákvæði III. kafla laga þessara, gilda ekki um ákvarðanir skv. 1. mgr. Ákvörðun verður einungis kærð af þeim sem bein afstaða er tekin til í máli.

Útlendingur, sem heimiluð er koma skv. 1. mgr., skal fá dvalarleyfi til fjögurra ára sem ekki er háð takmörkunum. Þegar endanleg ákvörðun hefur verið tekin um að útlendingur skuli hafa réttarstöðu flóttamanns, sbr. 2. mgr. 71. gr., á hann rétt til alþjóðlegrar verndar og ferðaskírteinis fyrir flóttamenn, sbr. 70. gr.

68. gr.

Sameiginleg vernd vegna fjöldaflótta.

Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.

Útlendingi, sem fellur undir fjöldaflótta og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt, má, að fenginni umsókn, veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 86. gr. Leyfið myndar ekki heimild til útgáfu búsetuleyfis.

Leyfið er heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá þeim tíma þegar umsækjandi fékk fyrst leyfi. Síðan má veita leyfi sem getur myndað heimild til útgáfu búsetuleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi er heimilt að gefa út búsetuleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 32. gr.

Umsókn útlendings, sem fellur undir 2. mgr., um alþjóðlega vernd má leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandinn fékk fyrst leyfi. Þegar heimildin til að veita sameiginlega vernd er niður fallin, sbr. 1. mgr., eða þegar liðin eru þrjú ár frá því að umsækjandinn fékk fyrst leyfi skal tilkynna umsækjandanum að umsóknin um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tiltekins frests.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um leyfi og um að leggja umsókn til hliðar.

69. gr.

Réttaráhrif alþjóðlegrar verndar.

Alþjóðleg vernd hefur í för með sér að útlendingurinn hefur réttarstöðu flóttamanns og fær dvalarleyfi skv. 85. gr. Hann hefur þá réttarstöðu sem leiðir af íslenskum lögum og flóttamannasamningnum eða öðrum þjóðréttarsamningum um flóttamenn. Sama gildir um barn flóttamanns sem er fætt eftir komu hans til landsins.

Flóttamenn sem fá alþjóðlega vernd skulu hafa aðgang að menntun, sem og starfsþjálfun og endurmenntun vegna atvinnu, til jafns við íslenska ríkisborgara eða aðra útlendinga sem hafa heimild til dvalar eða búsetu í landinu. Sama á við um viðurkenningu á starfsréttindum og menntun flóttamanna.

Þegar fylgdarlausu barni er veitt alþjóðleg vernd skv. 63. gr. skal barnaverndarnefnd þegar í stað taka ákvörðun um skipun forsjáraðila eða um vistun barnsins á hæfilegum stað.

Ráðherra getur í reglugerð, í samráði við viðeigandi fagráðherra, sett nánari reglur um menntun, starfsþjálfun og endurmenntun flóttamanna. Ráðherra getur einnig í reglugerð kveðið á um að leggja megi bráðabirgðadvalarleyfi skv. 84. gr. eða skráningarskírteini umsækjanda um alþjóðlega vernd að jöfnu við dvalarleyfi skv. 85. gr.

70. gr.

Ferðaskírteini fyrir flóttamenn og vegabréf fyrir útlendinga.

Flóttamanni, sem dvelst eða fær að dveljast löglega í landinu, skal að fenginni umsókn veita ferðaskírteini fyrir flóttamenn til ferða til útlanda. Heimilt er að synja um útgáfu ferðaskírteinis þegar:

a. þær aðstæður eru fyrir hendi sem leiða mundu til þess að íslenskum ríkisborgara yrði ekki veitt vegabréf skv. 5. gr. laga um vegabréf,

b. þær aðstæður eru fyrir hendi að foreldrar fara saman með forsjá barns og annað þeirra hyggst fara með barnið úr landi án samþykkis hins, sbr. 3. mgr. 28. gr. a barnalaga,

c. þær aðstæður eru fyrir hendi sem lýst er í F-lið 1. gr. flóttamannasamningsins,

d. útlendingurinn hefur hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og er af þeim sökum hættulegur samfélaginu,

e. ekki er staðfest hver útlendingurinn er eða vafi leikur á um hver útlendingurinn er,

f. ástæður sem varða öryggi ríkisins eða stefnu stjórnvalda í utanríkismálum mæla gegn því.

Nú hefur flóttamaður ferðaskilríki gefið út af öðru ríki og skal hann þá því aðeins fá skírteini gefið út að honum hafi verið veitt hér alþjóðleg vernd eða búsetuleyfi eða skylt sé að gefa hér á landi út ferðaskírteini fyrir flóttamenn í samræmi við þjóðréttarsamning.

Útlendingur, sem hefur eða fær dvalarleyfi hér á landi á grundvelli umsóknar um alþjóðlega vernd en án þess að vera veitt alþjóðleg vernd, skal fá vegabréf fyrir útlendinga til ferða til útlanda samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur með reglugerð. Þar má og heimila útgáfu vegabréfs fyrir útlendinga í öðrum tilvikum ef sérstakar ástæður mæla með.

Með umsókn um ferðaskírteini fyrir flóttamenn eða vegabréf fyrir útlendinga skal umsækjandi afhenda vegabréf eða önnur ferðaskilríki sem hann hefur í fórum sínum.

Ferðaskírteini skal afturkalla þegar:

a. handhafa þess er vísað frá landi á grundvelli i- eða j-liðar 1. mgr. 92. gr., f-liðar 93. gr., d-liðar 94. gr. eða b-liðar 95. gr.,

b. handhafi þess útvegar sér ferðaskilríki heimaríkis,

c. handhafi þess missir réttarstöðu sína sem flóttamaður við það að fá íslenskan ríkisborgararétt eða ríkisborgararétt annars ríkis, eða missir hana á annan hátt, sbr. 65. gr.,

d. handhafa þess er samkvæmt lögum bannað að yfirgefa landið,

e. brottför frá landinu mundi fara í bága við dóm, úrskurð eða ákvörðun stjórnvalda,

f. útliti eða efni þess hefur verið breytt á ólögmætan hátt.

Heimilt er að afturkalla ferðaskírteini þegar:

a. aðstæður þær sem um getur í a-, b- eða e-lið 1. mgr. eru fyrir hendi,

b. það hefur skemmst eða er ónothæft af öðrum ástæðum,

c. ljósmynd eða upplýsingar í því svara ekki lengur til auðkenna handhafa,

d. það finnst í vörslu óviðkomandi aðila,

e. handhafi þess hefur ekki lengur leyfi til dvalar hér á landi.

Lögreglan eða starfsmenn utanríkisþjónustunnar geta haldlagt ferðaskírteini til bráðabirgða en skulu senda Útlendingastofnun málið til meðferðar og ákvörðunar um afturköllun eftir atvikum.

Þegar ferðaskírteini er afturkallað skv. d–f-lið 5. mgr. eða a–e-lið 6. mgr. skráir Útlendingastofnun ákvörðun um afturköllun í vegabréfaskrá.

Ráðherra getur sett reglugerð um útgáfu, gildissvið og endurnýjun ferðaskírteinis fyrir flóttamenn og vegabréfs fyrir útlendinga og nánari skilyrði í þessu sambandi.

X. KAFLI

Sérstakar reglur er varða málsmeðferð í málum um alþjóðlega vernd.

71. gr.

Stjórnvald og málsmeðferð.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun í málum um vernd gegn brottvísun eða endursendingu skv. 62. gr., réttarstöðu flóttamanns og alþjóðlega vernd skv. 60. og 63. gr. og afturköllun alþjóðlegrar verndar skv. 65. gr., svo og um ferðaskírteini fyrir flóttamenn og vegabréf fyrir útlendinga skv. 70. gr.

Útlendingastofnun tekur einnig ákvörðun um hvort útlendingi, sem kemur til landsins á grundvelli 67. gr., skuli veitt réttarstaða flóttamanns.

Við meðferð máls skv. 1. og 2. mgr. skal Útlendingastofnun af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Þrátt fyrir lagaákvæði um þagnarskyldu er heimilt að kynna Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna efni málsskjala. Einnig er heimilt að kynna mannúðar- eða mannréttindasamtökum efni málsskjala að því leyti sem það er óhjákvæmilegt í tengslum við öflun upplýsinga.

Í málum, sem varða umsóknir um alþjóðlega vernd, er stjórnvöldum skylt að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og leita upplýsinga hjá stofnuninni þegar það á við.

Varði mál barn samkvæmt þessum kafla skulu stjórnvöld hafa það að leiðarljósi sem barninu er fyrir bestu, gefa því færi á að tjá sig og taka tillit til sjónarmiða þess í samræmi við aldur og þroska, sbr. 2. mgr. 10. gr. Við ákvörðun sem er háð mati skal líta til möguleika barns á sameiningu fjölskyldu, öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska.

Í málum, sem varða umsóknir um alþjóðlega vernd, skal málsmeðferð á stjórnsýslustigi að jafnaði ekki taka lengri tíma en sex mánuði.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans.

72. gr.

Umsókn um alþjóðlega vernd.

Umsókn um alþjóðlega vernd skv. 63. gr. skal lögð fram hjá viðeigandi stjórnvöldum. Skal hún án tafar send Útlendingastofnun til meðferðar. Úr því skal skorið hvort maki, sambúðarmaki og þau börn, sem komu með umsækjanda, sækja einnig um alþjóðlega vernd.

Umsækjandi skal afhenda með umsókninni vegabréf eða önnur ferðaskilríki sem hann hefur í fórum sínum. Sama gildir um maka, sambúðarmaka umsækjanda og börn hans hvort sem þau komu með umsækjanda eða sækja um alþjóðlega vernd síðar.

Útlendingur, sem sótt hefur um alþjóðlega vernd, skal upplýstur um skyldur sínar til að veita þær upplýsingar sem óskað er eftir og um afleiðingar þess ef hann skýrir ekki satt og rétt frá eða heldur leyndum upplýsingum sem skipt geta máli við úrlausn málsins.

Útlendingur, sem sótt hefur um alþjóðlega vernd, skal eins fljótt og unnt er vera upplýstur um framhald málsins og réttindi sín. Skulu slíkar leiðbeiningar vera skriflegar eða aðgengilegar á mynd- eða hljóðmiðli og á tungumáli sem með sanngirni má ætla að umsækjandi skilji. Ef ljóst er að um er að ræða fylgdarlaust barn skulu leiðbeiningar vera í samræmi við aldur þess og þroska.

Ef um er að ræða fylgdarlaust barn skal fulltrúa hlutaðeigandi barnaverndarnefndar einnig tilkynnt um málið.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar, m.a. um aðkomu barnaverndarnefnda og annarra stjórnvalda.

73. gr.

Upphaf málsmeðferðar vegna umsókna um alþjóðlega vernd.

Eins fljótt og kostur er eftir að skráning umsóknar um alþjóðlega vernd hefur farið fram tekur Útlendingastofnun hana til meðferðar og skal umsækjanda um alþjóðlega vernd vera leiðbeint um næstu skref í umsóknarferlinu, þ.m.t. um skipun talsmanns skv. 78. gr.

Umsækjandi um alþjóðlega vernd skal gangast undir læknisskoðun svo fljótt sem verða má frá því að umsókn er lögð fram. Skal sú læknisskoðun fara fram í samræmi við gildandi lög og fyrirmæli heilbrigðisyfirvalda.

Við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skal Útlendingastofnun sjá til þess að eins fljótt og kostur er fari fram, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundið mat á því hvort umsækjandi geti talist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu eins og t.d. börn, fylgdarlaus börn, fatlað fólk, andlega vanheilt fólk, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæðir foreldrar með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veikir einstaklingar og einstaklingar sem hafa orðið fyrir pyndingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi. Teljist umsækjandi vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skal meta hvort hann hafi sökum þess mögulegar sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð málsins, t.d. þörf fyrir tiltekna heilbrigðisþjónustu. Slíkt mat skal ekki bundið við einn tímapunkt í ferlinu og ekki skal takmarka rétt einstaklings til sérstakrar aðstoðar þó sérþarfir, sem leiða af viðkvæmri stöðu hans, komi fram síðar en við umsókn.

Ef fylgdarlaust barn skv. 1. mgr. 79. gr. sækir um alþjóðlega vernd skal stjórnvald gæta að því að það fái þjónustu og meðferð í samræmi við aldur þess og þroska. Eins fljótt og unnt er eftir að fylgdarlaust barn sækir um alþjóðlega vernd skal skipa barninu talsmann skv. 1. mgr. 78. gr.

74. gr.

Móttökumiðstöð.

Útlendingastofnun, í umboði ráðuneytisins, annast uppbyggingu og rekstur móttökumiðstöðvar fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og eftir atvikum útlendinga í ólögmætri dvöl og getur með samþykki ráðherra falið öðrum rekstur hennar á grundvelli þjónustusamnings.

Hlutverk móttökumiðstöðvar er að stuðla að skilvirkri málsmeðferð í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd og tryggja réttindi þeirra og öryggi.

Ráðherra skal setja reglugerð um nánari reglur um framkvæmd greinarinnar, m.a. stofnun og almennan rekstur miðstöðvarinnar og framkvæmd á mati á því sem lýst er í 3. mgr. 73. gr. og viðmiðum sem hafa skal til hliðsjónar við slíkt mat.

75. gr.

Rannsókn vegna umsóknar um alþjóðlega vernd.

Eftir að umsókn hefur verið skráð skal lögregla taka mynd af umsækjanda og fingraför hans, sbr. 121. gr. Heimilt er að afrita ferðaskjöl og kennivottorð í fórum útlendingsins. Einnig er heimilt að afrita önnur skjöl í fórum útlendingsins ef nauðsyn krefur. Lögreglu er heimilt að leita á viðkomandi útlendingi, í hirslum hans eða híbýlum, sbr. 120. gr., og leggja hald á eða gera afrit af skjölum í fórum hans, sbr. 119. gr.

Lögregla aflar eins fljótt og kostur er persónuupplýsinga um umsækjanda um alþjóðlega vernd með milligöngu ríkislögreglustjóra til að sannreyna hver hann er. Sama á við um öflun upplýsinga um ferðaleið hans. Lögregla skal gera einstaklingsbundið mat með aðstoð viðeigandi sérfræðinga á því hvort umsækjandi geti verið hættulegur sjálfum sér eða öðrum. Í því skyni er heimilt að veita lögreglu aðgang að upplýsingum sem fram komu við mat skv. 3. mgr. 73. gr. þar sem metið var hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd hefði talist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Ef Útlendingastofnun telur rökstuddan grun vera á því að umsækjandi sem kveðst vera fylgdarlaust barn sé ekki barn og staðfesting þess efnis fæst ekki með öðrum hætti skal aldursgreining skv. 123. gr. fara fram eins fljótt og kostur er og án ástæðulausra tafa. Ávallt skal gengið út frá því að umsækjandi um alþjóðlega vernd sem segist vera barn sé álitinn barn við meðferð máls þar til annað kemur í ljós með aldursgreiningu eða öðrum hætti. Þó er heimilt að víkja frá þessu ef augljóst er að viðkomandi sé barn. Synjun á umsókn um alþjóðlega vernd getur ekki byggst á því eingöngu að viðkomandi hafi neitað að gangast undir aldursgreiningu.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar.

76. gr.

Viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd.

Starfsmaður Útlendingastofnunar tekur viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd að viðstöddum talsmanni, sbr. 78. gr., eins fljótt og unnt er eftir skráningu umsóknar. Nú er umsækjandi fylgdarlaust barn og skal þá viðtal fara fram án tafa, sbr. 77. gr.

Viðtali skal hagað þannig að mestar líkur séu á að upplýst verði um þær aðstæður umsækjanda sem hafa þýðingu fyrir umsókn hans. Í þeim tilgangi skal Útlendingastofnun huga að því hvort taka þurfi sérstakt tillit til umsækjanda við viðtal vegna persónulegra aðstæðna hans. Þegar nauðsyn krefur skal sá sem tekur viðtalið kalla til túlk til aðstoðar.

Gera skal umsækjanda grein fyrir að þær upplýsingar sem hann gefur verði lagðar til grundvallar við ákvörðun um umsókn hans. Umsækjandi skal inntur eftir því hvort hann samþykki að upplýsinga um hann verði aflað frá öðrum stjórnvöldum, þ.m.t. frá stjórnvöldum í öðrum ríkjum en heimaríki hans, ef þess gerist þörf vegna afgreiðslu málsins með fyrirvara um 2. mgr. 16. gr.

Sinni útlendingur tvívegis ekki boði Útlendingastofnunar til viðtals samkvæmt þessari grein skal Útlendingastofnun heimilt að taka ákvörðun í máli hans án þess að viðtal fari fram. Skilyrði þessa er að honum hafi verið gerð fullnægjandi grein fyrir þessum afleiðingum fjarveru sinnar og að fjarveran hafi ekki átt sér réttmætar ástæður.

Þegar tekið er viðtal við fylgdarlaust barn skv. 1. mgr. 79. gr. skal sá sem tekur viðtalið hafa sérþekkingu á málefnum barna og vera til þess hæfur og er Útlendingastofnun í slíkum tilvikum heimilt að kveðja til sérfræðinga sér til aðstoðar. Ef kostur er skal sá starfsmaður, sem fer með málið hjá Útlendingastofnun, hafa sérþekkingu á málefnum barna. Talsmanni barns skv. 78. gr. skal gefinn kostur á að ræða við barnið og leiðbeina því um viðtalið áður en það fer fram.

Heimilt er að mynda og taka upp viðtal starfsmanns Útlendingastofnunar við umsækjanda um alþjóðlega vernd sem og viðtal sem tekið er með aðstoð sérfræðinga skv. 5. mgr. Upplýsa skal viðkomandi umsækjanda um slíka upptöku fyrirfram.

Ráðherra er í reglugerð heimilt að setja frekari reglur um framkvæmd viðtals, einkum að því er varðar viðtal þegar börn eiga í hlut eða aðrir sem vegna stöðu sinnar hafa þörf á ríkri vernd eða aðstoð.

77. gr.

Sérstök málsmeðferð – flýtimeðferð.

Í málum, sem tekin eru til efnismeðferðar, getur Útlendingastofnun ákveðið að umsókn um alþjóðlega vernd sæti flýtimeðferð m.a. þegar:

a. líkur eru á að umsókn um alþjóðlega vernd verði samþykkt eða þegar sérstakar ástæður umsækjanda mæla með því, þ.m.t. ef um fylgdarlaust barn er að ræða eða einstakling sem hefur þörf á ríkri vernd eða aðstoð,

b. umsókn er bersýnilega tilhæfulaus, þ.e.:

1. útlendingur hefur ríkisfang í ríki þar sem hann þarf ekki að óttast ofsóknir eða meðferð sem brýtur gegn 60. gr. laganna, eða það sama á við um ríki þar sem ríkisfangslaus einstaklingur hefur áður haft reglulegt aðsetur,

2. heimilt er að senda útlending til ríkis þar sem hann þarf ekki að óttast ofsóknir eða meðferð sem brýtur gegn 60. gr. laganna,

c. umsækjandi hefur gefið ófullkomnar eða misvísandi upplýsingar til stuðnings umsókn sinni eða þær upplýsingar, sem umsækjandi hefur veitt, gefa ekki tilefni til að ætla að 60. gr. laganna eigi við um hann,

d. um endurtekna umsókn er að ræða eftir synjun umsóknar um alþjóðlega vernd eða umsókn hefur verið dregin til baka,

e. víst má telja að umsókn sé í því skyni gerð að tefja að ákvörðun um brottvísun verði framfylgt.

Ráðherra getur í reglugerð kveðið nánar um flýtimeðferð samkvæmt greininni.

78. gr.

Réttaraðstoð í málum um alþjóðlega vernd.

Umsækjandi um alþjóðlega vernd á rétt á að stjórnvald skipi honum talsmann úr hópi lögmanna við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Sá réttur helst við mögulega kærumeðferð. Umsækjanda skal gefið færi á að tilnefna talsmann að eigin vali og að jafnaði skal farið eftir þeirri ósk hans.

Heimilt er að skipa barni yngra en 18 ára og sem sækir um alþjóðlega vernd eigin talsmann þrátt fyrir að vera í fylgd foreldra sinna eða annarra forsjáraðila.

Útlendingur, sem sótt hefur um alþjóðlega vernd, á rétt á aðstoð túlks ef nauðsyn krefur við meðferð málsins hjá stjórnvöldum. Finnist ekki hæfur túlkur hér á landi innan sólarhrings eftir að slík beiðni kemur fram skal stjórnvald bjóða fram aðstoð túlks í útlöndum í gegnum síma, tölvu eða annars konar fjarskiptatæki.

Ákvæði 3. mgr. eiga við í samskiptum umsækjanda við talsmann sinn sé það nauðsynlegt.

Að öðru leyti gilda ákvæði 14. gr. um réttaraðstoð þar sem við á.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, þar á meðal um talsmenn, kröfur sem gerðar eru til talsmanna og þóknun þeirra og um túlka og þjónustu þeirra, þ.m.t. um mat á þörf fyrr slíka þjónustu.

79. gr.

Talsmaður fylgdarlauss barns sem er umsækjandi um alþjóðlega vernd.

Nú er umsækjandi um alþjóðlega vernd fylgdarlaust barn og skal þá barnaverndarnefnd á því svæði sem barnið er tafarlaust tilkynnt um veru þess þar. Útlendingastofnun skal án tafar skipa barninu talsmann í samráði við barnaverndarnefnd. Umsækjanda, sem heldur því fram að hann sé yngri en 18 ára, skal skipaður talsmaður samkvæmt ákvæði þessu jafnvel þótt aldur hans verði ekki staðfestur með óyggjandi hætti nema augljóst þyki að hann sé eldri en 18 ára.

Talsmaður fylgdarlauss barns skal skipaður úr hópi lögmanna og hafa sérþekkingu á málefnum barna. Hann skal gæta hagsmuna barns við meðferð máls vegna umsóknar þess um alþjóðlega vernd gagnvart stjórnvöldum, bæði þeim sem hafa umsókn til meðferðar og þeim sem eiga að annast barnið, svo sem félagsþjónustu eða barnaverndaryfirvöldum. Skal talsmaður sjá til þess að hagsmunir barnsins séu hafðir í fyrirrúmi að öðru leyti t.d. hvað varðar búsetu og að þarfir þess séu uppfylltar með viðeigandi hætti, m.a. með fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Að auki skal talsmaður ganga úr skugga um að fylgdarlausu barni sé boðið að leita aðstoðar leitarþjónustu Rauða kross Íslands til þess að hafa uppi á fjölskyldu sinni.

Við störf sín skal talsmaður taka tillit til þjóðernis, kyns, tungumáls og trúar- og menningarlegs uppruna barnsins.

Talsmaður fylgdarlauss barns telst ekki forsjáraðili þess og ber ekki ábyrgð á almennri umsjá og daglegri umhirðu barnsins.

Óheimilt er að skipa talsmann sem hlotið hefur refsidóm fyrir brot á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga. Útlendingastofnun er heimilt að afla sakavottorðs væntanlegs talsmanns frá ríkissaksóknara.

Að öðru leyti gilda ákvæði 14. gr. og 78. gr. laga þessara.

Kostnaður vegna starfa talsmanns samkvæmt ákvæði þessu skal greiddur úr ríkissjóði.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um störf talsmanna fylgdarlausra barna, þar á meðal kröfur sem gerðar eru til þeirra, hæfisskilyrði, skipun og þóknun þeirra og um túlka og þjónustu þeirra, þ.m.t. um mat á þörf fyrir slíka þjónustu.

80. gr.

Bann við refsingum vegna ólöglegrar komu og/eða falsaðra eða stolinna skilríkja.

Umsækjanda um alþjóðlega vernd, sem kemur hingað til lands með ólöglegum hætti eða dvelst hér á landi án heimildar, verður ekki refsað færi hann rök fyrir því eða líkur séu á að hann komi beint frá svæði þar sem hann hafði ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 1. og 2. mgr. 60. gr., enda gefi hann sig fram við stjórnvöld án ástæðulauss dráttar og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu eða dvöl.

Lögreglu er heimilt að takmarka ferðafrelsi útlendinga þegar nauðsyn krefur á meðan aflað er persónulegra upplýsinga um viðkomandi útlending í því skyni að sannreyna hver hann er og rannsaka hvort hann falli undir 1. mgr. Um takmörkun á ferðafrelsi gilda ákvæði 124. gr. og 125. gr.

Ef grunur er um að útlendingur, sem kemur hingað til lands með ólöglegum hætti eða dvelst hér í landi án heimildar, falli undir 1. mgr. skal lögregla kanna hver tilgangur dvalar viðkomandi er hér á landi.

81. gr.

Réttarstaða umsækjanda um alþjóðlega vernd.

Umsækjenda um alþjóðlega vernd skal standa til boða:

a. Húsnæði.

b. Lágmarksframfærsla.

c. Nauðsynleg heilbrigðisþjónusta, þar á meðal vegna alvarlegra andlegra veikinda. Sérstakt tillit skal tekið til þeirra sem hafa sérþarfir eða þurfa sérstaka aðstoð.

d. Nauðsynleg þjónusta túlka.

Tryggja skal barni, sem sækir um alþjóðlega vernd, aðgang að skyldunámi grunnskóla eða sambærilegri menntun innan hins almenna skólakerfis eða á dvalarstað barnsins.

Barnshafandi konur skulu eiga aðgang að mæðravernd og fæðingarhjálp.

Við ákvörðun um húsnæði samkvæmt ákvæði þessu skal meginreglan vera sú að halda fjölskyldum saman. Einnig skal við slíka ákvörðun tekið sérstakt tillit til mögulegra sérþarfa umsækjanda sem teljast vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Börnum, sem hafa verið fórnarlömb hvers konar misnotkunar, vanrækslu, pyndinga eða grimmilegrar, ómannúðlegrar eða vanvirðandi meðferðar, eða hafa þjáðst vegna vopnaðra átaka, skal tryggður aðgangur að viðeigandi heilbrigðisþjónustu og sálgæsluþjónustu og annarri nauðsynlegri þjónustu samkvæmt barnaverndarlögum.

Fórnarlömbum pyndinga, nauðgana eða annars alvarlegs ofbeldis skal veitt viðeigandi heilbrigðisþjónusta og sálgæsluþjónusta vegna skaða af völdum þess.

Útlendingi, sem sækir um alþjóðlega vernd, skal leiðbeint um rétt sinn til að sækja um bráðabirgðadvalarleyfi skv. 84. gr. og um réttaráhrif þess.

Fyrir utan nauðsynlega heilbrigðisþjónustu, sbr. c-lið 1. mgr., skulu úrræði skv. 1. mgr. að jafnaði ekki veitt ef viðkomandi umsækjandi um alþjóðlega vernd hefur nægileg fjárráð til þess að bera kostnað af þeim sjálfur. Útlendingur, sem veitt hefur verið bráðabirgðadvalarleyfi skv. 84. gr., skal þó áfram eiga rétt samkvæmt ákvæði þessu í ákveðinn tíma sem meta verður sanngjarnan til þess að ætla viðkomandi að verða sér úti um húsnæði og nægilega innkomu. Ef í ljós kemur að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafði ekki þörf fyrir þá þjónustu sem veitt var getur Útlendingastofnun krafið hann um endurgreiðslu kostnaðar að hluta eða öllu leyti.

Ráðherra setur reglugerð um réttindi umsækjanda um alþjóðlega vernd samkvæmt ákvæði þessu, þ.m.t. kröfu um að umsækjandi beri sjálfur kostnað af framfærslu sinni hér á landi og um aðgang að menntun og starfsþjálfun. Hann getur jafnframt kveðið á um að þjónusta við umsækjanda samkvæmt ákvæði þessu sé bundin við tiltekið sveitarfélag eða sveitarfélög.

82. gr.

Skráningarskírteini umsækjanda um alþjóðlega vernd.

Svo fljótt sem verða má eftir að umsókn um alþjóðlega vernd var lögð fram skal Útlendingastofnun gefa út skráningarskírteini umsækjanda um alþjóðlega vernd. Skráningarskírteinið skal gilda í ákveðinn tíma, allt að hálfu ári, og skal umsækjandi afhenda það lögreglu eða Útlendingastofnun þegar hann fær útgefið dvalarleyfisskírteini, bráðabirgðadvalarleyfi, ferðaskírteini fyrir flóttamann eða vegabréf fyrir útlending, honum er gert að fara úr landi eða hann fær af öðrum ástæðum vegabréf heimaríkis síns á ný.

Skráningarskírteini umsækjanda um alþjóðlega vernd gildir ekki sem staðfesting þess að uppgefnar persónuupplýsingar séu réttar. Það gildir ekki sem ferðaskilríki.

83. gr.

Hvenær ákvörðun í málum um alþjóðlega vernd eða vernd gegn ofsóknum getur komið til framkvæmda.

Nú ber útlendingur að aðstæður séu þannig að ákvæði 60. gr. eða 62. gr. eigi við og er þá ekki heimilt að framfylgja ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið fyrr en ákvörðunin er endanleg. Þetta gildir þó ekki:

a. í málum skv. 64. gr., þegar synjað er um efnismeðferð umsóknar,

b. í málum þar sem útlendingurinn á umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar í öðru landi eða slíkri umsókn hefur verið hafnað þar,

c. í málum þar sem Útlendingastofnun telur augljóst að aðstæður séu ekki þannig að ákvæði 60. gr. eða 62. gr. eigi við.

Lögregla skal leggja ákvörðun um að fresta framkvæmd fyrir Útlendingastofnun ef útlendingur ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 60. gr. eða 62. gr. þegar framfylgja á ákvörðuninni og ekki kemur fram að afstaða hafi þegar verið tekin til þeirra aðstæðna sem borið er við. Nú telur Útlendingastofnun augljóst að aðstæður séu ekki þannig og má hún þá ákveða að ákvörðunin komi til framkvæmda.

Ekki er heimilt að framfylgja ákvörðunum skv. 1. og 2. mgr. fyrr en útlendingurinn hefur fengið færi á að leggja fram kæru eða niðurstaða liggur fyrir í máli þar sem útlendingur hefur óskað eftir frestun réttaráhrifa. Að öðru leyti gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga um frestun réttaráhrifa.

XI. KAFLI

Dvalarleyfi vegna meðferðar umsóknar um alþjóðlega vernd og mannúðarsjónarmiða.

84. gr.

Bráðabirgðadvalarleyfi.

Heimilt er, að beiðni útlendings sem sótt hefur um alþjóðlega vernd, að veita honum bráðabirgðadvalarleyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsóknina um alþjóðlega vernd. Einnig er heimilt að beiðni útlendings, sem hefur fengið endanlega synjun um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi sem kemur ekki til framkvæmda að svo stöddu, að veita honum bráðabirgðadvalarleyfi þar til synjunin kemur til framkvæmda. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. að tekin hafi verið skýrsla af umsækjanda um alþjóðlega vernd,

b. að ekki leiki vafi á því hver umsækjandi er,

c. að ekki liggi fyrir ástæður sem geta leitt til brottvísunar umsækjanda,

d. að ekki liggi fyrir beiðni um að annað ríki taki við honum á ný, sbr. 1. mgr. 78. gr.,

e. að útlendingur hafi veitt upplýsingar og atbeina sinn til að aðstoða við úrlausn máls.

Heimilt er að víkja frá skilyrðum 1. mgr. þegar sérstaklega stendur á. Heimilt er að veita dvalarleyfi samkvæmt þessari grein þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 29. gr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal að jafnaði eigi veitt til lengri tíma en sex mánaða. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu í allt að eitt ár í senn samkvæmt ákvörðun Útlendingastofnunar.

Ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru, og viðeigandi ákvæði III. og XI. kafla laga þessara, gilda ekki um ákvörðun um bráðabirgðadvalarleyfi. Bráðabirgðadvalarleyfi hefur ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum eða reglugerð. Heimilt er að mæla fyrir um réttaráhrif bráðabirgðadvalarleyfis í reglugerð sem sett er skv. 94. gr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

85. gr.

Dvalarleyfi sem flóttamaður.

Þegar flóttamanni er veitt alþjóðleg vernd gefur Útlendingastofnun út dvalarleyfi.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal veitt til fjögurra ára og á flóttamaður rétt á endurnýjun dvalarleyfis að þeim tíma liðnum nema skilyrði séu til að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar eða synjun á endurnýjun dvalarleyfis sé nauðsynleg vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfi þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 29. gr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur verið grundvöllur búsetuleyfis.

86. gr.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.

Heimilt er að veita útlendingi, sem dvelst hér á landi, dvalarleyfi ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess þó svo hann hafi ekki uppfyllt skilyrði 60. gr. um alþjóðlega vernd og þó svo að ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 29. gr.

Heimilt er að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til.

Ef sótt hefur verið um alþjóðlega vernd skv. 63. gr. skal fyrst skorið úr því hvort skilyrði eru til þess að veita alþjóðlega vernd áður en þessu ákvæði er beitt.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal eigi veitt til lengri tíma en eins árs. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu í allt að tvö ár í senn enda hafi forsendur fyrir veitingu leyfisins í upphafi ekki breyst.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu getur verið grundvöllur búsetuleyfis.

87. gr.

Dvalarleyfi fyrir útlendinga sem sótt hafa um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu innan 18 mánaða.

Heimilt er að veita útlendingi, sem sótt hefur um alþjóðlega vernd hér á landi og hefur ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 86. gr. að því tilskildu að útlendingur uppfylli ekki skilyrði 63. gr. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:

a. að tekin hafi verið skýrsla af umsækjanda um alþjóðlega vernd,

b. að ekki leiki vafi á því hver umsækjandi er,

c. að ekki liggi fyrir ástæður sem geta leitt til brottvísunar umsækjanda,

d. að útlendingur hafi veitt upplýsingar og atbeina sinn til að aðstoða við úrlausn máls.

Ákvæði 1. mgr. gildir ekki um útlending sem einn eða fleiri eftirfarandi liða gilda um:

a. Útlendingur hefur framvísað fölsuðum skjölum með það að markmiði að styrkja umsókn sína um alþjóðlega vernd.

b. Útlendingur hefur dvalist á ókunnum stað í meira en tvær vikur eða hefur yfirgefið landið án leyfis.

c. Útlendingur hefur veitt rangar upplýsingar um fyrri dvöl í ríki sem tekur þátt í Dyflinnarsamstarfinu eða í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns án þess að umsókn hans um alþjóðlega vernd hafi fengið fullnægjandi skoðun.

d. Útlendingur á sjálfur þátt í því að niðurstaða hafi ekki fengist innan tímamarka.

Heimilt er að víkja frá skilyrðum 1. mgr. þegar sérstaklega stendur á. Heimilt er að veita dvalarleyfi samkvæmt þessari grein þótt ekki sé fullnægt öllum grunnskilyrðum 29. gr.

XII. KAFLI

Koma og brottför.

88. gr.

Landamæraeftirlit.

Hver sá sem kemur til landsins skal þegar í stað gefa sig fram á landamærastöð eða við næsta lögregluyfirvald. Sama gildir um þann sem fer af landi brott og skal hann sæta brottfarareftirliti. Undanskilin er för yfir innri landamæri Schengen-svæðisins, svo og aðrar ferðir sem eru í samræmi við reglur sem ráðherra setur.

Koma til landsins og för úr landi skal fara fram á stöðum og afgreiðslutímum sem ráðherra ákveður. Ákvæði tollalaga gilda um för yfir innri landamæri Schengen-svæðisins.

Ráðherra setur nánari reglur um för yfir landamæri, þar á meðal skilyrði fyrir komu til landsins, tilhögun eftirlits, skráningu upplýsinga og jafnframt um undantekningar frá ákvæðum 1. og 2. mgr. um för yfir innri landamæri Schengen-svæðisins. Hann setur einnig reglur um skyldu stjórnanda skips eða loftfars til að ganga úr skugga um að farþegar hafi gild ferðaskilríki.

Ráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari reglur um þátttöku Íslands í sjóðum, stofnunum og verklegu samstarfi í tengslum við samvinnu á ytri landamærum á grundvelli skuldbindinga samkvæmt samningi sem undirritaður var í Brussel 18. maí 1999 um þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu.

89. gr.

Vegabréf.

Útlendingur, sem kemur til landsins, skal, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur, hafa vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki.

Ráðherra setur reglur um hvaða skilyrðum vegabréf eða annað kennivottorð þarf að fullnægja til að teljast gilt til komu til landsins og dvalar.

Útlendingastofnun getur, ef sérstaklega stendur á, undanþegið útlending þeirri skyldu að hafa vegabréf eða viðurkennt önnur skilríki en leiðir af almennum reglum.

90. gr.

Vegabréfsáritanir.

Útlendingur þarf að hafa vegabréfsáritun til að koma til landsins nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur.

Útlendingur, sem hefur dvalarleyfi gefið út af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu, er undanþeginn áritunarskyldu. Sama gildir um útlending sem hefur bráðabirgðadvalarleyfi gefið út af þátttökuríki í samstarfinu, enda hafi hann auk þess ferðaskilríki gefin út af sama ríki.

Vegabréfsáritun, gefin út af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu, gildir til komu og dvalar hér á landi þann tíma sem tilgreindur er ef það kemur fram í árituninni.

Ráðherra getur sett reglur um skyldu til að hafa vegabréfsáritun til að fara um flugvöll.

Vegabréfsáritun skal gilda fyrir eina eða fleiri komur til landsins í allt að 90 daga á nánar tilgreindu tímabili.

Heimilt er að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef eftirfarandi grundvallarskilyrðum er fullnægt:

a. hann hefur gilt vegabréf eða annað gilt kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki við komu til Íslands og annarra Schengen-ríkja og við brottför er gildir a.m.k. í þrjá mánuði fram yfir þann tíma sem vegabréfsáritunin sem sótt er um tekur til,

b. hann hefur heimild til að ferðast til baka til heimalandsins eða annars ríkis sem gildir a.m.k. þrjá mánuði fram yfir gildistíma áritunarinnar,

c. hann hefur nægileg fjárráð sér til framfærslu meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur og til að greiða fyrir ferð til baka til heimalandsins eða annars lands þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur eða getur framfleytt sér á löglegan hátt,

d. hann getur sýnt fram á tilgang dvalar,

e. ekki liggur fyrir ástæða til frávísunar eða brottvísunar hans skv. 92.–94. gr.,

f. hann er ekki skráður í Schengen-upplýsingakerfið í því skyni að honum verði meinað að koma til landsins,

g. hann telst ekki ógn við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu,

h. hann hefur gilda sjúkrakostnaðar- og heimferðartryggingu.

Ef ástæður, sem varða utanríkisstefnu eða almannaöryggi, mæla gegn því skal vegabréfsáritun ekki veitt. Sama gildir ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt, svo og þegar grunur leikur á að umsækjandi eða barn hans muni sæta misnotkun eða ofbeldi. Þegar stjórnvald telur sérstaka ástæðu til er heimilt að óska eftir umsögn lögreglu til að afla upplýsinga um sakaferil gestgjafa í því skyni að meta hvort umsóknar skuli synjað á grundvelli þessa ákvæðis.

Ráðherra setur reglur um vegabréfsáritanir, þar á meðal um skilyrði fyrir að veita þær. Við mat á umsókn um vegabréfsáritun ber auk þjóðernis að taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dveljist lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt. Heimilt er að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja við mat á umsókn um vegabréfsáritun.

Ráðherra setur reglur um íslenskan hluta upplýsingakerfis um vegabréfsáritanir, þar á meðal persónuvernd við skráningu og meðferð upplýsinga í því kerfi. Með íslenskum hluta upplýsingakerfis um vegabréfsáritanir er átt við rafrænt gagnasafn sem starfrækt er hér á landi og tengt sameiginlegu upplýsingakerfi á Schengen-svæðinu.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar. Heimilt er að fela utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Enn fremur er heimilt að fela utanríkisþjónustu annars ríkis, sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu, að verða við umsókn um vegabréfsáritun. Þegar sérstaklega stendur á er jafnframt heimilt að fela utanríkisþjónustu ríkis, sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu, að synja umsókn um vegabréfsáritun.

91. gr.

Áhafnir skipa og loftfara.

Útlendingur, sem lætur af starfi um borð í skipi eða loftfari, eða er laumufarþegi, má ekki ganga hér á land án leyfis lögreglunnar. Ákvæði um stjórnvald í málum vegna frávísunar og um málskot gilda eftir því sem við á.

Ráðherra setur reglur um landgönguleyfi útlendra sjómanna við dvöl skips í höfn og um heimild til að meina þeim landgöngu.

XIII. KAFLI

Frávísun og brottvísun.

92. gr.

Frávísun við komu til landsins.

Heimilt er að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu ef:

a. hann fullnægir ekki reglum sem settar eru um vegabréf, vegabréfsáritun eða komu til landsins,

b. honum hefur verið vísað úr landi hér á landi eða í öðru norrænu ríki og endurkomubann er enn í gildi og honum hefur ekki verið veitt heimild til að koma til landsins,

c. hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni,

d. hann getur ekki sýnt fram á að hann hafi eða eigi tryggð nægileg fjárráð til dvalar hér á landi og til heimferðar,

e. hann hefur hlotið refsingu eins og greinir í c- eða d-lið 1. mgr. 93. gr. eða b- eða c-lið 1. mgr. 94. gr. eða sérstök ástæða er til af öðrum ástæðum að óttast að hann muni fremja hér á landi eða í öðru norrænu landi refsiverðan verknað sem varðað getur fangelsi lengur en þrjá mánuði,

f. reglur 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins eiga við og ætla má að útlendingurinn muni fara til annars norræns ríkis og að honum muni að öllum líkindum verða vísað þar frá vegna þess að ekki er fullnægt reglum um vegabréf eða vegabréfsáritun eða frávísun er heimil af öðrum ástæðum í viðkomandi ríki,

g. hann samkvæmt mati læknis getur ekki ráðið persónulegum högum sínum sjálfur meðan á dvöl hans hér stendur vegna þess að hann þjáist af alvarlegum geðsjúkdómi eða hætta er á að hann muni með framkomu sinni valda sér eða öðrum tjóni eða hann er haldinn alvarlegum smitsjúkdómi,

h. hann hefur ekki greitt kostnað hins opinbera við fyrri færslu hans úr landi, sbr. 1. mgr. 22. gr., eða sekt sem honum var gerð meðan á fyrri dvöl hans stóð,

i. hann er skráður í Schengen-upplýsingakerfið í því skyni að honum verði synjað um komu,

j. endanleg ákvörðun stjórnvalds í Schengen-ríki um brottvísun eða frávísun liggur fyrir á grundvelli þess að ástæða sé til að ætla að hann hafi framið alvarlega glæpi eða vegna raunverulegra vísbendinga um að hann ætli að fremja slíka glæpi innan Schengen-svæðisins.

k. það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, þjóðaröryggis eða alþjóðasamskipta ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu.

Nægjanlegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Heimilt er að synja til bráðabirgða útlendingi inngöngu í landið innan þess frests og sætir sú ákvörðun ekki kæru. Sé það gert er heimilt að skylda útlending til að tilkynna sig eða dveljast á tilteknum stað, sbr. 124. gr., og ef þess er talin þörf er heimilt að handtaka útlending og fara fram á gæsluvarðhald, sbr. 125. gr. laganna.

Nú ber útlendingur að hann sé flóttamaður skv. 60. gr. eða veitir að öðru leyti upplýsingar sem benda til að ákvæði 1. mgr. 62. gr. eigi við og skal þá leggja málið fyrir Útlendingastofnun til meðferðar og ákvörðunar.

Ráðherra getur sett reglur um undanþágu frá ákvæðum 1. mgr. að því er varðar þann sem hefur vegabréfsáritun eða dvalarleyfi gefið út af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu.

Heimilt er að vísa útlendingi frá landi eftir reglum 1. mgr. þótt sjö sólarhringa fresturinn sé liðinn. Þó verður meðferð máls að hefjast innan níu mánaða frá komu hans til landsins.

Ekki er heimilt að vísa útlendingi, sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi, frá landi skv. 5. mgr.

93. gr.

Brottvísun útlendings án dvalarleyfis.

Heimilt er að vísa úr landi útlendingi sem er án dvalarleyfis:

a. ef hann dvelst ólöglega í landinu,

b. ef hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna, af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögum þessum eða kemur sér hjá að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið,

c. hann hefur á síðustu fimm árum afplánað refsingu í útlöndum eða verið dæmdur þar til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði; samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi,

d. hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði eða oftar en einu sinni verið dæmdur á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar,

e. ef stjórnvald í Schengen-ríki hefur tekið endanlega ákvörðun um frávísun hans eða brottvísun fyrir brot gegn ákvæðum laga um komu og dvöl útlendinga,

f. ef það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna.

Svo framarlega sem 97. gr. á ekki við skal vísa úr landi útlendingi sem er án dvalarleyfis:

a. ef hann hefur ekki yfirgefið landið innan veitts frests, sbr. 3. mgr. 21. gr.,

b. ef honum er ekki veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum í samræmi við 3. mgr. 21. gr.:

1. vegna þess að hætta er á að hann muni ekki fara sjálfviljugur,

2. vegna þess að umsókn um dvalarleyfi hefur verið synjað þar sem hún þyki bersýnilega tilhæfulaus eða vegna þess að veittar voru rangar eða villandi upplýsingar,

3. útlendingur er talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum, sbr. 3. mgr. 21. gr.

94. gr.

Brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi.

Heimilt er að vísa úr landi útlendingi sem hefur dvalarleyfi ef:

a. hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna, af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi, gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögum þessum eða kemur sér hjá að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið,

b. hann hefur á síðustu fimm árum afplánað refsingu í útlöndum eða verið dæmdur þar til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað fangelsi lengur en eitt ár, samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi,

c. hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en eitt ár eða oftar en einu sinni verið dæmdur á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar,

d. ef það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna.

Hafi brotið verið framið áður en viðkomandi var veitt dvalarleyfi gilda ákvæði 93. gr. eftir því sem við á.

95. gr.

Brottvísun útlendings sem hefur búsetuleyfi.

Heimilt er að vísa úr landi útlendingi sem hefur búsetuleyfi ef:

a. hann hefur afplánað refsingu eða verið dæmdur til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað þriggja ára fangelsi eða meira og það hafi átt sér stað á síðustu fimm árum erlendis eða á síðasta ári hér á landi; samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi,

b. það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna.

Hafi brotið verið framið áður en viðkomandi var veitt búsetuleyfi gilda ákvæði 94. gr. eftir því sem við á.

96. gr.

Vernd gegn frávísun og brottvísun útlendinga sem fæddir eru á Íslandi.

Óheimilt er að vísa frá eða úr landi útlendingi sem fæddur er hér á landi og hefur átt hér fasta búsetu óslitið síðan.

Norrænum ríkisborgara, sem búsettur hefur verið hér á landi lengur en þrjá mánuði, má því aðeins vísa frá eða úr landi að refsiverð háttsemi hans geti varðað eins árs fangelsi eða meira.

97. gr.

Takmörkun við ákvörðun um brottvísun.

Brottvísun skal ekki ákveða ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér óhóflega íþyngjandi ráðstöfun gagnvart viðkomandi eða nánustu aðstandendum hans. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn eða nánasta aðstandanda barns er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.

Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. á ekki við þegar brottvísun er nauðsynleg vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna, sbr. f-lið 93. gr., d-lið 94. gr., og b-lið 95. gr.

Í reglugerð getur ráðherra kveðið nánar á um mat á aðstæðum skv. 1. mgr.

98. gr.

Áhrif brottvísunar og endurkomubann.

Við endanlega ákvörðun um brottvísun falla útgefin dvalar-, atvinnu- og búsetuleyfi útlendings úr gildi.

Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubannið getur verið varanlegt eða tímabundið en skal ekki gilda skemur en tvö ár.

Samkvæmt umsókn má fella úr gildi endurkomubann enda hafi aðstæður breyst frá því ákvörðun um brottvísun var tekin. Þegar sérstaklega stendur á, að jafnaði þó ekki fyrr en að tveimur árum liðnum, má samkvæmt umsókn heimila þeim sem vísað hefur verið brott að heimsækja landið án þess þó að endurkomubann falli úr gildi.

Brot gegn endurkomubanni er refsivert skv. a-lið 1. mgr. 126. gr. Þegar endurkomubann er tímabundið getur brot gegn því orðið grundvöllur nýrrar ákvörðunar um brottvísun og endurkomubann og er þá heimilt að lengja endurkomubann ef ástæða þykir til.

Ráðherra getur með reglugerð sett frekari reglur um endurkomubann.

99. gr.

Ákvörðun í frávísunar- og brottvísunarmálum.

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um frávísun skv. a–j-lið 1. mgr. 92. gr. Útlendingastofnun tekur aðrar ákvarðanir samkvæmt kafla þessum.

Lögregla undirbýr mál sem Útlendingastofnun tekur ákvörðun um. Nú telur lögregla skilyrði vera til að vísa útlendingi frá landi eða úr landi og sendir hún þá Útlendingastofnun gögn málsins til ákvörðunar. Undirbúningur ákvörðunar er í höndum lögreglu.

Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun um frávísun útlendings eða brottvísun skal ákvörðunin tilkynnt honum skriflega svo fljótt sem verða má. Veita skal leiðbeiningar um kæruheimild, hvert beina skuli kæru og um kærufrest.

Beinist ákvörðunin að útlendingi, sem borið hefur því við að ákvæði 60. gr. eða 62. gr. eigi við, skal ákvörðunin jafnframt tilkynnt viðkomandi að viðstöddum starfsmönnum þeirra stjórnvalda sem málið varðar.

XIV. KAFLI

Sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES) og stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA).

100. gr.

Gildissvið.

Ákvæði þessa kafla gilda um rétt útlendinga sem eru ríkisborgarar ríkis sem fellur undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES), hér eftir nefndir EES-borgarar, og stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA), hér eftir nefndir EFTA-borgarar, til að koma til landsins og dveljast hér á landi.

Ákvæði kaflans gilda einnig um aðstandendur EES- og EFTA-borgara sem fylgja EES- eða EFTA-borgara til landsins eða koma til hans. Ákvæði kaflans gilda enn fremur um aðstandendur íslenskra ríkisborgara sem fylgja íslenskum ríkisborgara eða koma til íslensks ríkisborgara sem snýr aftur til Íslands eftir að hafa nýtt rétt sinn til frjálsrar farar samkvæmt EES-samningnum eða stofnsamningi EFTA í öðru EES- eða EFTA-ríki.

101. gr.

Koma og dvöl.

Réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla veitir rétt til að dveljast hvar sem er á Íslandi nema takmarkanir hafi verið settar samkvæmt lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim.

Réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla kemur ekki í veg fyrir að útlendingur skv. 1. mgr. 100. gr. fái dvalarleyfi samkvæmt öðrum ákvæðum laganna.

Útlendingur, sem hvorki er ríkisborgari EES- eða EFTA-ríkis né aðstandandi slíks borgara, má koma til landsins án sérstaks leyfis til að veita þjónustu í allt að 90 starfsdaga á almanaksári sé hann sannanlega starfsmaður þjónustuveitanda á Evrópska efnahagssvæðinu eða í EFTA-ríki.

Ekki má neita EES- eða EFTA-borgara um að fá að njóta réttinda sinna á þeim grundvelli einum að viðkomandi sé ekki handhafi skráningarvottorðs skv. 109. gr., vottorðs eða skírteinis sem staðfestir rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 111. gr., skjals sem vottar að umsókn um dvalarskírteini fyrir aðstandendur hafi verið lögð fram eða dvalarskírteinis skv. 110. gr., þar eð viðkomandi getur fært sönnur á rétt með ýmsum öðrum skjölum.

Aðstandendur, sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar, skulu vera undanþegnir kvöð um vegabréfsáritun ef þeir eru handhafar gilds dvalarskírteinis skv. 110. gr. Slíkar vegabréfsáritanir skulu að öðrum kosti gefnar út án endurgjalds eins fljótt og hægt er og hljóta flýtimeðferð samkvæmt almennum reglum þar um.

Hafi EES- eða EFTA-borgari, eða aðstandandi sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, ekki nauðsynleg ferðaskilríki eða tilskildar vegabréfsáritanir, sé þeirra krafist, skal áður en slíkum einstaklingum er vísað frá gefa þeim tækifæri til að afla nauðsynlegra skjala eða fá þau send innan sanngjarns tíma eða til að fá framburð sinn staðfestan eða fá viðurkennt á annan hátt að þeir falli undir réttinn til frjálsrar farar og dvalar.

Ráðherra er heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um flýtimeðferð skv. 5. mgr.

102. gr.

Dvöl aðstandenda EES- eða EFTA-borgara.

Aðstandandi EES- eða EFTA-borgara, sem fellur undir ákvæði þessa kafla, á rétt til að dveljast með honum hér á landi. Aðstandendur EES- eða EFTA-borgara, sem hafa dvalarrétt eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi, skulu, óháð ríkisfangi, eiga rétt á að stunda atvinnu eða gerast sjálfstætt starfandi einstaklingar hér á landi.

Aðstandandi EES- og EFTA-borgara er:

a. maki og sambúðarmaki ef aðilar eru í skráðri sambúð eða sambúð er staðfest með öðrum hætti,

b. niðjar viðkomandi, maka hans eða sambúðarmaka í beinan legg sem eru yngri en 21 árs eða á framfæri EES- eða EFTA-borgarans,

c. ættingjar viðkomandi, maka eða sambúðarmaka hans í beinan legg sem eru á framfæri EES- eða EFTA-borgarans.

103. gr.

Réttur til dvalar í allt að þrjá mánuði.

EES- eða EFTA-borgara er heimilt að koma til landsins án sérstaks leyfis og dveljast hér á landi í allt að þrjá mánuði frá komu hans til landsins svo lengi sem hann verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi.

EES- eða EFTA-borgara, sem fellur undir skilgreiningu 1. mgr. og er í atvinnuleit, er heimilt að dveljast hér á landi í allt að sex mánuði frá komu til landsins svo lengi sem hann verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi. Hið sama gildir um aðstandendur EES- eða EFTA-borgarans.

Dvöl í öðru norrænu landi skal ekki draga frá dvalartímanum.

Ákvæði 1. mgr. gildir einnig um aðstandanda EES- eða EFTA-borgara, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, að því tilskildu að aðstandandinn fylgi eða komi til EES- eða EFTA- borgarans og hafi gilt vegabréf.

Ráðherra er heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um útreikninga á lengd dvalar. Ráðherra, er fer með málefni félagsþjónustu sveitarfélaga, er heimilt að setja frekari fyrirmæli í reglugerð um skilgreiningu hugtaksins ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar.

104. gr.

Réttur til dvalar lengur en í þrjá mánuði fyrir EES- eða EFTA-borgara.

EES- eða EFTA-borgari á rétt til dvalar hér á landi lengur en þrjá mánuði ef hann fullnægir einhverju af eftirgreindum skilyrðum:

a. er launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur hér á landi, eða,

b. ætlar að veita eða njóta þjónustu hér á landi og fullnægir jafnframt skilyrðum c-liðar, eftir því sem við á,

c. hefur nægilegt fé sér til handa og aðstandendur sína til að verða ekki byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar á meðan dvöl stendur og fellur undir sjúkratryggingu sem ábyrgist alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir,

d. er innritaður hjá viðurkenndri námsstofnun með það að meginmarkmiði að öðlast þar menntun eða starfsþjálfun, fellur undir sjúkratryggingu sem ábyrgist alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir og getur sýnt fram á trygga framfærslu.

Krefja má EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og gögnum sem staðfesta að hann uppfylli skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 101. gr. Þá má krefja EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og sýna fram á með yfirlýsingu, eða jafngildum aðferðum, að hann uppfylli skilyrði d-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 101. gr.

EES- eða EFTA-borgari, sem dvelst á landinu, sbr. a-lið 1. mgr., en hættir að vera launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur, heldur stöðu sinni sem slíkur við eftirfarandi aðstæður:

a. á meðan hann er tímabundið óvinnufær vegna veikinda eða slyss,

b. staðfestir að vera atvinnulaus án eigin atbeina eftir að hafa unnið við launað starf í meira en eitt ár og er jafnframt í virkri atvinnuleit á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingasjóð,

c. staðfestir að vera atvinnulaus án eigin atbeina eftir að ráðningarsamningi, sem er til skemmri tíma en eins árs, er lokið eða hefur án eigin atbeina misst atvinnu á því tímabili og er jafnframt í virkri atvinnuleit á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingasjóð; í því tilviki skal hann halda stöðu sinni sem launþegi í a.m.k. sex mánuði,

d. hefji hann starfsnám; sé ekki um að ræða atvinnuleysi fyrir eigin atbeina skal hann einungis halda stöðu sinni sem launþegi ef starfsnámið tengist fyrra starfi hans.

Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um gögn skv. 2. mgr., um skilgreiningu á nægilegu fé, sbr. c-lið 1. mgr., um viðurkenndar námsstofnanir skv. d-lið 1. mgr. og um rétt EES- eða EFTA-borgara, sem fellur undir a-lið 1. mgr., til áframhaldandi dvalar að loknu starfi, svo og aðstandenda hans.

105. gr.

Réttur til dvalar lengur en í þrjá mánuði fyrir aðstandendur sem eru EES- eða EFTA-borgarar.

EES- eða EFTA-borgara, sem fylgir eða kemur til EES- eða EFTA-borgara sem hefur dvalarrétt skv. a-, b- eða c-lið 1. mgr. 104. gr., er heimilt að dveljast á landinu á meðan réttur EES- eða EFTA-borgarans til dvalar varir. Þetta ákvæði hefur ekki áhrif á sjálfstæðan rétt EES- eða EFTA-borgarans til dvalar skv. 104. gr.

EES- eða EFTA-borgari, sem er maki, sambúðarmaki eða barn eða ungmenni yngra en 21 árs og fylgir eða kemur til EES- eða EFTA-borgarans, sem á rétt til dvalar skv. d-lið 1. mgr. 104. gr., má dveljast á landinu á meðan réttur EES- eða EFTA-borgarans til dvalar varir.

Ef EES- eða EFTA-borgari fer af landi brott eða fellur frá njóta aðstandendur hans, sem eru EES- eða EFTA-borgarar, réttar til dvalar svo lengi sem þeir uppfylla skilyrði 1. mgr. 104. gr. Barn EES- eða EFTA-borgara og það foreldri sem fer með forsjá þess mega dveljast á landinu svo lengi sem barnið er innritað til náms hjá viðurkenndri námsstofnun.

Þrátt fyrir lögskilnað, ógildingu hjúskapar eða slit á sambúð heldur aðstandandi EES- eða EFTA-borgara dvalarrétti sínum svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði 1. mgr. 104. gr.

106. gr.

Réttur til dvalar lengur en þrjá mánuði fyrir aðstandendur EES- eða EFTA-borgara og aðra útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar.

Ákvæði 1. og 2. mgr. 105. gr. gilda, eftir því sem við á, um útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar en eru aðstandendur EES- eða EFTA-borgara sem hafa dvalarrétt skv. a-, b- eða c-lið 1. mgr. 104. gr. Hið sama gildir um maka, sambúðarmaka eða barn eða ungmenni yngra en 21 árs sem fylgir eða kemur til EES- eða EFTA-borgara sem hefur dvalarrétt skv. d-lið 1. mgr. 104. gr.

Við andlát EES- eða EFTA-borgara heldur aðstandandi, sem er ekki EES- eða EFTA- borgari, dvalarrétti sínum hafi viðkomandi dvalist á landinu sem aðstandandi EES- eða EFTA-borgara í minnst eitt ár fyrir andlát EES- eða EFTA- borgarans svo lengi sem hann uppfylli skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr. 104. gr. eða dveljist á landinu sem aðstandandi einstaklings sem uppfyllir þau skilyrði. Barn EES- eða EFTA-borgara og það foreldri sem fer með forsjá þess mega dveljast á landinu ef EES- eða EFTA-borgarinn fer af landi brott eða fellur frá, óháð skilyrðum greinarinnar að öðru leyti, svo lengi sem barnið býr hér á landi og er skráð í viðurkennda námsstofnun.

Þrátt fyrir lögskilnað, ógildingu eða slit á sambúð heldur maki eða sambúðarmaki EES- eða EFTA-borgara, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, dvalarrétti sínum svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr. 104. gr., að því tilskildu að:

a. hjúskapur eða sambúð hafi varað í minnst þrjú ár, þar af eitt ár hér á landi, þegar skilnaður eða ógilding á sér stað eða sambúð er slitið,

b. forsjá barns EES- eða EFTA-borgarans hefur með samningi eða dómi verið fengin viðkomandi maka eða sambúðarmaka,

c. viðkomandi maki, sambúðarmaki eða barn/börn hafa orðið fyrir ofbeldi eða annarri alvarlegri misnotkun í hjúskapnum eða sambúðinni,

d. viðkomandi maki eða sambúðarmaki fær með samkomulagi eða dómi umgengnisrétt við barn hér á landi.

107. gr.

Réttur EES- eða EFTA-borgara til ótímabundinnar dvalar.

EES- eða EFTA-borgari, sem skv. 104. eða 105. gr. hefur dvalist löglega á landinu samfellt í minnst fimm ár, á rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi. Réttur til ótímabundinnar dvalar er óháður skilyrðum 104. og 105. gr. Réttur til ótímabundinnar dvalar fellur niður dveljist viðkomandi utan landsins lengur en í tvö ár í senn.

Dvöl erlendis í skemmri tíma en samtals sex mánuði á ári, dvöl erlendis vegna herþjónustu eða dvöl í eitt skipti að hámarki í eitt ár af ríkum ástæðum, svo sem vegna meðgöngu, fæðingar, alvarlegra veikinda, náms eða starfsnáms eða starfa sem viðkomandi er sendur til í öðru landi, telst ekki rof á samfelldri dvöl skv. 1. mgr.

EES- eða EFTA-borgari, sem dvalist hefur hér á landi skv. a-lið 1. mgr. 104. gr., öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar þrátt fyrir að hafa ekki haft samfellda búsetu í fimm ár ef hann:

a. hefur við starfslok náð lögbundnum ellilífeyrisaldri hér á landi eða hættir í launuðu starfi til að fara snemma á eftirlaun, að því tilskildu að hafa dvalist á landinu samfellt lengur en í þrjú ár og starfað hér á landi í minnst tólf mánuði samfellt þegar hann hættir störfum,

b. hefur dvalist hér á landi í meira en tvö ár samfellt en hefur orðið að hætta störfum sökum varanlegrar örorku eða,

c. hefur starfað í öðru EES- eða EFTA-ríki eftir að hafa starfað og dvalist hér á landi samfellt í þrjú ár, og telst hafa dvalist hér áfram enda hafi hann snúið aftur til heimilis síns hér á landi a.m.k. einu sinni í viku.

Ef örorka skv. b-lið 3. mgr. er tilkomin vegna vinnuslyss eða atvinnusjúkdóms, sem veitir rétt til bóta úr almannatryggingum, að hluta eða að öllu leyti, falla kröfur um lengd dvalar niður.

EES- eða EFTA-borgari, sem er aðstandandi einstaklings sem nýtur réttar til ótímabundinnar dvalar skv. 3. mgr. og býr hjá honum, öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar frá þeim tíma sem réttur til ótímabundinnar dvalar hins hefst skv. 3. mgr.

EES- eða EFTA-borgari, sem er aðstandandi einstaklings sem nýtur réttar til dvalar skv. a-lið 1. mgr. 104. gr. og býr hjá honum, öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar við andlát þess fyrrnefnda jafnvel þrátt fyrir að hinn látni hafi ekki öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 1. eða 3. mgr., ef:

a. hinn látni hafði dvalist á landinu í minnst tvö ár samfellt fyrir andlátið,

b. hinn látni lést í vinnuslysi eða af vinnutengdum sjúkdómi.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um skilgreiningu á samfelldri dvöl.

108. gr.

Réttur aðstandenda sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar til ótímabundinnar dvalar.

Aðstandandi EES- eða EFTA-borgara, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, en hefur búið með EES- eða EFTA-borgara, sbr. 1. mgr. 106. gr., og hefur dvalist löglega á landinu samfellt í fimm ár, öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi. Hið sama á við um aðstandanda sem er ekki EES- eða EFTA-borgari og hefur dvalist löglega á landinu í minnst fimm ár, sbr. 1. málsl. 2. mgr. eða 3. mgr. 106. gr. Réttur til ótímabundinnar dvalar er óháður skilyrðum 104. gr. Réttur til ótímabundinnar dvalar fellur niður dveljist viðkomandi utan landsins lengur en í tvö ár í senn.

Dvöl erlendis í skemmri tíma en samtals sex mánuði á ári, dvöl erlendis vegna herþjónustu eða dvöl í eitt skipti að hámarki í eitt ár af ríkum ástæðum, svo sem vegna meðgöngu, fæðingar, alvarlegra veikinda, náms eða starfsnáms eða starfa sem viðkomandi er sendur til í öðru landi, telst ekki rof á samfelldri dvöl skv. 1. mgr.

Réttur til ótímabundinnar dvalar skv. 5. og 6. mgr. 107. gr. gildir einnig um aðstandendur sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, þar á meðal um skilgreiningu á samfelldri dvöl.

109. gr.

Skráningarvottorð.

EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans, sem dvelst hér á landi skv. 104. eða 105. gr. lengur en í þrjá mánuði, ber að skrá sig. Frestur til skráningar er þrír mánuðir frá komu til landsins. Skráningarvottorð skal gefið út eins fljótt og unnt er eftir að viðkomandi leggur fram gögn skv. 2. og 3. mgr.

Við skráningu EES- eða EFTA-borgara skv. 104. gr. er stjórnvöldum heimilt að óska eftir að hann leggi fram, auk gilds kennivottorðs eða vegabréfs:

a. staðfestingu á ráðningu frá vinnuveitanda eða sönnun þess að hann sé sjálfstætt starfandi eða bjóði upp á þjónustu, sbr. a- eða b-lið 1. mgr. 104. gr.,

b. staðfestingu á sjúkratryggingu og gögn um að hann hafi nægilegt fjármagn til að framfleyta sjálfum sér og aðstandendum sínum, sbr. c-lið 1. mgr. 104. gr.,

c. staðfestingu á innritun viðkomandi til náms hjá viðurkenndri menntastofnun, staðfestingu á sjúkratryggingu og gögn um að hann hafi nægilegt fjármagn til að framfleyta sjálfum sér og aðstandendum sínum, sbr. d-lið 1. mgr. 104. gr.

Við skráningu EES- eða EFTA-borgara, sem dvelst á landinu sem aðstandandi skv. 105. gr., er stjórnvöldum heimilt að óska eftir að hann leggi fram, auk gilds kennivottorðs eða vegabréfs:

a. gögn til staðfestingar á þeim fjölskyldutengslum sem eru grundvöllur dvalarréttar,

b. skráningarvottorð EES- eða EFTA-borgarans sem útlendingurinn fylgir með til landsins eða kemur til,

c. staðfestingu á framfærslu þegar réttur viðkomandi sem aðstandanda er háður framfærslu hins, sbr. b- og c-lið 2. mgr. 102. gr.

Ráðherra er heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um framkvæmd skráningar og útgáfu skráningarvottorðs, um gjald sem heimilt er að taka fyrir útgáfu þess og um skyldu EES- eða EFTA-borgara í atvinnuleit til þess að skrá sig fái hann atvinnu eftir að frestur skv. 1. mgr. rennur út.

110. gr.

Dvalarskírteini fyrir útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar og eiga rétt til dvalar skv. 106. gr.

Útlendingur, sem dvelst hér á landi skv. 106. gr. í meira en þrjá mánuði, skal fá útgefið dvalarskírteini. Umsóknarfrestur er þrír mánuðir frá komu til landsins. Staðfesting á umsókn er gefin út um leið og viðkomandi leggur fram gögn skv. 2. mgr.

Með umsókn um dvalarskírteini fyrir aðstandanda skulu lögð fram eftirtalin gögn:

a. gilt vegabréf,

b. gögn til staðfestingar á þeim fjölskyldutengslum sem eru grundvöllur dvalarréttar,

c. skráningarvottorð EES- eða EFTA-borgarans sem útlendingurinn fylgir með til landsins eða kemur til,

d. staðfesting á framfærslu þegar réttur aðstandanda er háður framfærslu hins, sbr. b- og c-lið 2. mgr. 102. gr.

Umsókn um dvalarskírteini skal afgreidd innan sex mánaða frá því hún er lögð fram. Gildistími dvalarskírteinis er fimm ár frá útgáfudegi, eða jafnlangur dvalartíma EES- eða EFTA-borgarans ef hann er styttri en fimm ár. Skírteinið fellur úr gildi ef viðkomandi dvelst utan landsins lengur en í sex mánuði á ári nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um útgáfu skírteinis samkvæmt ákvæði þessu, að fenginni umsókn.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um framkvæmd skráningar og útgáfu dvalarskírteinis, um gjald sem heimilt er að taka fyrir útgáfu þess, um nauðsynleg gögn, sbr. 2. mgr., um gildistíma dvalarskírteinis og um nánari skilyrði þess að tímabundin dvöl erlendis hafi ekki áhrif á samfellda dvöl, sbr. 3. mgr. Þá er heimilt í reglugerð m.a. að kveða á um að aflað skuli lífkenna í formi andlitsmyndar og fingrafara og þau varðveitt í dvalarskírteini sem útgefið er samkvæmt þessu ákvæði.

111. gr.

Vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 107. og 108. gr.

EES- eða EFTA-borgari, sem á rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi skv. 107. gr., fær eftir umsókn vottorð um rétt til ótímabundinnar dvalar svo fljótt sem verða má.

Útlendingur, sem á rétt til fastrar búsetu á landinu skv. 108. gr., fær skírteini til staðfestingar á rétti til ótímabundinnar dvalar á grundvelli umsóknar. Umsókn um slíkt skírteini skal afgreidd fyrir lok gildistíma dvalarskírteinis skv. 110. gr.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, þar á meðal um framkvæmd skráningar og útgáfu vottorðs og skírteinis um rétt til ótímabundinnar dvalar og um gjald sem heimilt er að taka fyrir útgáfu þeirra. Þá er heimilt í reglugerð m.a. að kveða á um að aflað skuli lífkenna í formi andlitsmyndar og fingrafara og þau varðveitt í skírteini sem útgefið er samkvæmt þessu ákvæði.

112. gr.

Brottfall dvalarréttar EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla fellur niður ef útlendingur hefur vísvitandi veitt rangar upplýsingar eða haldið leyndum upplýsingum sem skipta verulega máli, ef um málamyndagerninga að hætti 3. mgr. 49. gr. er að ræða eða dvöl er í öðrum tilgangi en þeim sem samræmist 104.–106. gr. Sama á við ef um aðra misnotkun er að ræða.

Heimilt er að synja um útgáfu dvalarskírteinis ef rökstuddur grunur er um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis og ekki er sýnt fram á annað með óyggjandi hætti eða ef rökstuddur grunur er um að ekki hafi verið stofnað til hjúskapar með vilja beggja hjóna eða ef stofnun hjúskapar brýtur í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga.

Réttur til dvalar hér á landi skv. a- eða b-lið 1. mgr. 104. gr. fellur ekki niður vegna tímabundinna veikinda, slyss eða ef um er að ræða þvingað atvinnuleysi EES- eða EFTA-borgara eftir að hann hefur starfað hér á landi lengur en eitt ár.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um hvort réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla fellur niður.

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um takmarkanir á brottfalli dvalarréttar.

113. gr.

Afturköllun dvalarskírteina eða vottorða og skírteina um rétt til ótímabundinnar dvalar.

Á grundvelli 112. gr. er heimilt að afturkalla skráningarvottorð, dvalarskírteini og vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar.

Skráningarvottorð og dvalarskírteini er einnig heimilt að afturkalla ef skráning er ógild af öðrum ástæðum.

Vottorð og skírteini, sem nefnd eru í 1. mgr., skulu afturkölluð þegar réttur til dvalar fellur niður skv. 3. málsl. 1. mgr. 107. gr. og 4. málsl. 1. mgr. 108. gr.

Dvalarskírteini útlendings, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, skal afturkalla ef útlendingurinn fær dvalarleyfi samkvæmt öðrum köflum laganna.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um afturköllun samkvæmt þessu ákvæði.

114. gr.

Frávísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Heimilt er að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef:

a. viðkomandi fullnægir ekki reglum sem settar eru um ferðaskilríki eða komu til landsins, sbr. þó 6. mgr. 101. gr.

b. viðkomandi hefur verið vísað úr landi og endurkomubann er enn í gildi og honum hefur ekki verið veitt heimild til að koma til landsins,

c. um er að ræða háttsemi sem greinir í 1. mgr. 115. gr.,

d. það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um frávísun skv. a- og b-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun skv. c- og d-lið. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins.

Ef meðferð máls skv. 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar innan þriggja mánaða frá komu til landsins.

115. gr.

Brottvísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Heimilt er að vísa EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef það er nauðsynlegt með skírskotun til allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Brottvísun skv. 1. mgr. er heimilt að ákveða ef framferði viðkomandi felur í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega alvarlega ógn gagnvart grundvallarhagsmunum samfélagsins. Ákvörðun um brottvísun skal ekki eingöngu byggjast á almennum forvarnarforsendum. Ef viðkomandi hefur verið dæmdur til refsingar eða sérstakar ráðstafanir ákvarðaðar er brottvísun af þessari ástæðu því aðeins heimil að um sé að ræða háttsemi sem getur gefið til kynna að viðkomandi muni fremja refsivert brot á ný. Fyrri refsilagabrot nægja ekki ein og sér til þess að brottvísun sé beitt.

Einnig er heimilt að vísa EES- eða EFTA- borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef hann uppfyllir ekki skilyrði um dvöl skv. 103.–106. gr.

Einstaklingi, sem hefur rétt til dvalar skv. 103. gr., er heimilt að vísa á brott ef það er talið nauðsynlegt til verndar almannaheilbrigði og stjórnvöld hafa gert öryggisráðstafanir varðandi heilbrigði eigin borgara.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um brottvísun.

116. gr.

Takmarkanir á heimild til brottvísunar skv.115. gr.

Brottvísun skal þrátt fyrir ákvæði 115. gr. ekki ákveða ef viðkomandi:

a. hefur rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 107. eða 108. gr. nema alvarlegar ástæður liggi til þess á grundvelli allsherjarreglu eða almannaöryggis,

b. er EES- eða EFTA-borgari og hefur haft fasta búsetu á landinu í tíu ár nema ákvörðun um brottvísun sé tekin á grundvelli brýnna ástæðna er varða almannaöryggi,

c. er EES- eða EFTA-borgari undir lögaldri nema ákvörðun um brottvísun sé tekin á grundvelli brýnna ástæðna er varða almannaöryggi. Þetta gildir þó ekki um barn ef brottvísun þess er nauðsynleg til að gæta hagsmuna þess eins og kveðið er á um það í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.

Brottvísun skal ekki ákveða ef það, með hliðsjón af málsatvikum og tengslum EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda við landið, mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða nánustu aðstandendum hans. Við matið skal m.a. tekið mið af lengd dvalar á landinu, aldri, heilsufari, félagslegri og menningarlegri aðlögun, fjölskyldu- og fjárhagsaðstæðum og tengslum viðkomandi við heimaland sitt.

Brottvísun skal ekki vera sjálfkrafa afleiðing þess að EES- eða EFTA-borgari eða aðstandandi hans hafi leitað sér félagslegrar aðstoðar. Þá skal brottvísun aldrei ákveðin af þeirri ástæðu einni að kennivottorð eða vegabréf sé fallið úr gildi.

Með fyrirvara um ákvæði 115. gr. er ekki heimilt að vísa brott EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, ef viðkomandi:

a. uppfyllir skilyrði a-liðar 1. mgr. 104. gr.,

b. er í atvinnuleit, svo lengi sem viðkomandi geti lagt fram sönnun þess að hann sé í virkri atvinnuleit og hafi raunverulega möguleika á því að fá atvinnu.

117. gr.

Endurkomubann EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans.

Brottvísun skv. 1. og 4. mgr. 115. gr. felur í sér bann við komu inn í landið síðar. Endurkomubann getur verið varanlegt eða tímabundið en þó ekki styttra en tvö ár. Við mat á því skal sérstaklega litið til atriða sem talin eru upp í 1. og 2. mgr. 115. gr.

Samkvæmt umsókn er heimilt að fella endurkomubann úr gildi ef nýjar aðstæður mæla með því og rökstutt er að orðið hafi verulegar breytingar á þeim aðstæðum sem réttlættu ákvörðun um endurkomubann. Taka skal ákvörðun um hvort fella eigi endurkomubann úr gildi innan sex mánaða frá því að umsókn er lögð fram. Sá sem sætir endurkomubanni hefur ekki rétt til að koma til landsins á meðan fjallað er um umsókn hans.

Við sérstakar aðstæður getur sá sem vísað hefur verið á brott, eftir umsókn, fengið heimild til stuttrar heimsóknar til landsins án þess að endurkomubannið verði fellt úr gildi en þó að jafnaði ekki fyrr en að ári liðnu frá brottvísun.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um heimild EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans sem vísað hefur verið úr landi til endurkomu.

XV. KAFLI

Þvingunar- og rannsóknarúrræði.

118. gr.

Almennt um rannsókn og rannsóknarúrræði.

Útlendingi er skylt að veita atbeina sinn til að upplýsa hver hann er, að því marki sem stjórnvald skv. 2. mgr. 4. gr. krefst þess.

Um rannsóknarúrræði samkvæmt kafla þessum skal fara samkvæmt ákvæðum laga um meðferð sakamála.

Ráðherra kveður nánar á um í reglugerð hvað skylda má útlending til að gera til að fullnægja skyldu skv. 1. mgr.

119. gr.

Haldlagning.

Ef vafi leikur á hver útlendingur er við komu til landsins eða síðar getur lögregla lagt hald á ferðaskilríki, farseðla og annað sem getur verið til upplýsinga um hver hann er. Sama gildir þegar vafi er um fyrri dvalarstað og það skiptir máli um rétt til dvalar hér á landi.

Lögregla getur lagt fyrir útlending að afhenda vegabréf eða annað kennivottorð ef ástæða er til að ætla að útlendingur muni koma sér undan því að framfylgja ákvörðun um brottvísun skv. 6. mgr. 21. gr. eða í þeim tilvikum sem útlendingur sýnir af sér hegðun sem gefur til kynna að hann sé talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum. Við mat á því hvort ástæða sé til að ætla að útlendingur muni koma sér undan því að framfylgja ákvörðun er heimilt að taka tillit til almennrar reynslu af undankomu.

Lögregla skal leiðbeina útlendingi um að hann geti borið réttmæti haldlagningar undir dómara samkvæmt reglum laga um meðferð sakamála.

120. gr.

Leit á útlendingi, heimili hans eða hirslum og hjá samverkamanni.

Ef rökstuddur grunur leikur á að útlendingur, í bága við fyrirmæli sem greinir í 1. mgr. 118. gr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um hver hann er eða, í bága við fyrirmæli sem greinir í 15. gr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um fyrri dvalarstað, eða reyni að halda eftir gögnum eða leyni upplýsingum til þess að reyna að koma í veg fyrir að framfylgt verði ákvörðun um brottvísun á grundvelli 6. mgr. 21. gr., er lögreglu heimilt að leita á útlendingnum, á heimili hans, herbergi eða hirslum samkvæmt reglum laga um meðferð sakamála. Sama gildir ef rökstuddur grunur leikur á að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis eða ekki með vilja beggja, sbr. 3. mgr. 49. gr. Sama gildir jafnframt um aðila sem rökstuddur grunur er um að aðstoði útlending við að halda slíkum gögnum leyndum eða leyni upplýsingum um hver útlendingurinn er.

Leit skal ákveðin með úrskurði dómara nema sá sem í hlut á samþykki hana eða brýn hætta sé á að bið eftir úrskurði dómara valdi sakarspjöllum.

121. gr.

Taka ljósmynda eða fingrafara.

Í þágu máls er heimilt að taka ljósmyndir og fingraför af útlendingi sem:

a. getur ekki fært sönnur á hver hann er eða ef ástæða er til að ætla að útlendingurinn gefi rangt upp hver hann er,

b. leitar alþjóðlegrar verndar eða sækir um leyfi samkvæmt lögunum,

c. hefur verið synjað um alþjóðlega vernd eða leyfi samkvæmt lögunum,

d. hefur verið vísað frá landi eða úr landi eða ætla má að dveljist hér ólöglega.

Fingraför, sem tekin eru skv. 1. mgr., er heimilt að færa í tölvufærða fingrafaraskrá. Ráðherra getur í reglugerð kveðið nánar á um færslu og notkun skrárinnar, í samræmi við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

122. gr.

Rannsókn á erfðaefni.

Við ákvörðun í málum, þar sem sýna þarf fram á fjölskyldutengsl, er Útlendingastofnun heimilt að óska eftir því við umsækjanda um dvalarleyfi og ábyrgðaraðila hans að gangast undir rannsókn á erfðaefni og töku lífsýnis í því skyni, til að staðfesta að um skyldleika sé að ræða, ef fyrirliggjandi gögn í því efni eru ekki talin veita fullnægjandi sönnun um skyldleikann. Neiti útlendingur án fullnægjandi ástæðu að gangast undir slíkar rannsóknir skal honum gert ljóst að slíkt kunni að hafa áhrif á stöðu hans og meðferð máls.

Heimilt er að taka gjald vegna rannsóknar á erfðaefni og skal ráðherra í reglugerð kveða nánar á um skiptingu kostnaðar og um framkvæmd rannsóknar á erfðaefni. Heimilt er að krefja umsækjanda um fulla endurgreiðslu vegna kostnaðar við lífsýnistöku og rannsóknar á erfðaefni komi í ljós að viðkomandi hafi gefið upp rangar upplýsingar.

123. gr.

Aldursgreining.

Ef grunur leikur á um að umsækjandi um alþjóðlega vernd eða umsækjandi um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar villi á sér heimildir við meðferð máls eða segi rangt til um aldur við meðferð máls getur viðkomandi stjórnvald lagt fyrir útlending að hann gangist undir líkamsrannsókn til þess að ákvarða aldur hans. Niðurstaða úr slíkri líkamsrannsókn skal metin í samhengi við önnur atriði málsins.

Óheimilt er að þvinga viðkomandi að gangast undir slíka rannsókn. Neiti útlendingur án fullnægjandi ástæðu að gangast undir slíka rannsókn skal honum gerð grein fyrir því hvaða áhrif slík neitun getur haft á meðferð málsins. Synjun á umsókn um alþjóðlega vernd getur ekki byggst á því eingöngu að viðkomandi hafi neitað að gangast undir aldursgreiningu.

Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um framkvæmd aldursgreiningar.

124. gr.

Skylda til að tilkynna sig eða dveljast á tilteknum stað.

Heimilt er að skylda útlending til að tilkynna sig eða dveljast á ákveðnum stað í tilvikum þar sem:

a. ekki liggur fyrir hver útlendingurinn er, útlendingurinn neitar að gefa upp hver hann er eða ef rökstuddur grunur er um að hann gefi rangar upplýsingar um hver hann er,

b. útlendingur sýnir af sér hegðun sem gefur til kynna að hann sé talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum,

c. það þykir nauðsynlegt til þess að tryggja framkvæmd þegar tekin hefur verið ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar,

d. útlendingurinn hefur hlotið dóm fyrir glæp sem varðar meira en sex mánaða fangelsisvist eða að rökstuddur grunur liggi fyrir um slíkan glæp,

e. eini grundvöllur dvalar útlendings hér á landi er bann við endursendingu skv. 62. gr.,

f. ætla má að útlendingurinn sé ógn við öryggi ríkisins eða hann, af öðrum ástæðum en þeim er nefndar eru í d-lið, hefur ekki virt ákvörðun um að hann skuli hverfa úr landi eða hann getur ekki farið úr landi.

Ákvarðanir um kröfu um að tilkynna sig eða dveljast á ákveðnum stað skulu teknar af lögreglustjóra.

Útlendingurinn á rétt á að fá skorið úr því fyrir dómstólum hvort skilyrðin fyrir slíkri ákvörðun séu til staðar og hvort grundvöllur er fyrir að framfylgja ákvörðuninni. Lögreglan skal leiðbeina útlendingi sem hefur verið skyldaður til þess að tilkynna sig og/eða dveljast á ákveðnum stað um þennan rétt. Um slíka meðferð máls vísast til XV. kafla laga um meðferð sakamála.

Fyrirmæli skv. c-lið 1. mgr. er því aðeins heimilt að gefa að ástæða sé til að ætla að útlendingur muni koma sér undan því að ákvörðun um brottvísun skv. 6. mgr. 21. gr. verði framfylgt. Við mat á því hvort ástæða sé til að ætla að útlendingur muni koma sér undan því að ákvörðun verði framfylgt er heimilt að taka tillit til almennrar reynslu af undankomu. Fyrirmælin gilda ekki lengur en í fjórar vikur nema útlendingurinn samþykki það eða dómari ákveði samkvæmt reglum um meðferð sakamála.

Ráðherra getur sett frekari reglur í reglugerð um framkvæmd þessa ákvæðis.

125. gr.

Handtaka og gæsluvarðhald.

Heimilt er að handtaka útlending og færa í gæsluvarðhald ef:

a. ekki liggur fyrir hver útlendingurinn er, útlendingurinn neitar að gefa upp hver hann er eða ef rökstuddur grunur er um að hann gefi rangar upplýsingar um hver hann er,

b. útlendingur sýnir af sér hegðun sem gefur til kynna að hann sé talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunir séu í hættu,

c. útlendingurinn hefur ekki sinnt kröfu um tilkynningarskyldu eða skyldu til dvalar á ákveðnum stað skv. 124. gr. og mál hans er enn til meðferðar hjá stjórnvöldum,

d. endanleg ákvörðun hefur verið tekin um brottvísun, réttaráhrifum hefur ekki verið frestað og tilgangur handtöku er að flytja hann úr landi. Skilyrði er að brottvísunin sé vegna brots og út frá aðstæðum útlendingsins megi telja líkur til að hann fremji frekari brot,

e. útlendingurinn er á íslenskum flugvelli og ætlunin er að senda hann úr landi,

f. útlendingurinn telst ógn við þjóðaröryggi samkvæmt mati lögreglu, sbr. 2. mgr. 75. gr., og ætlunin er að senda hann úr landi,

g. nauðsynlegt þykir til að tryggja framkvæmd þegar ákvörðun er tekin um að útlendingur skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar,

h. útlendingur gerir ekki það sem nauðsynlegt er til að afla sér ferðaskilríkja, sbr. 9. mgr. 21. gr., og tilgangurinn er að færa útlendinginn fyrir fulltrúa þess lands sem við á í því skyni að fá útgefin ferðaskilríki.

Ekki skal beita þessu ákvæði ef tilkynningarskylda eða krafa um að dveljast á ákveðnum stað skv. 124. gr. er talin nægjanleg til að ná því markmiði sem að er stefnt.

Þegar þvingunarúrræði skv. d-, e-, g- eða h-liðum 1. mgr. er beitt skal gæsluvarðhald ekki ákveðið lengra en tvær vikur. Gæsluvarðhald samkvæmt þessum liðum má því aðeins framlengja að útlendingurinn fari ekki sjálfviljugur úr landi og líkur séu á að hann muni annars koma sér undan því að ákvörðun sem greinir í 6. mgr. 21. gr. verði framfylgt. Er þá heimilt að framlengja gæsluvarðhald í allt að tvær vikur en þó ekki oftar en tvisvar.

Útlending er hvorki heimilt að handtaka né úrskurða í gæsluvarðhald ef það með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun eða fullnægjandi er að útlendingurinn sæti þess í stað öðrum vægari úrræðum þessa kafla.

Umsækjanda um alþjóðlega vernd, sem er yngri en 18 ára en eldri en 15 ára, er þá aðeins heimilt að úrskurða í gæsluvarðhald þegar hann hefur sýnt af sér hegðun sem gefur til kynna að hann sé talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum. Úrræði þessu skal einungis beitt þegar önnur vægari úrræði samkvæmt lögum þessum eða sem mælt er fyrir um í barnaverndarlögum koma ekki til greina eða ná því markmiði sem að er stefnt. Við beitingu þessa ákvæðis skal ávallt taka tillit til aldurs umsækjanda og þarfa hans hverju sinni.

Lög um meðferð sakamála gilda um handtöku og gæsluvarðhald samkvæmt þessari grein, eftir því sem við á.

126. gr.

Refsiákvæði.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að sex mánuðum ef maður:

a. af ásetningi eða gáleysi brýtur gegn lögunum eða reglum, banni, boði eða skilyrðum sem sett eru samkvæmt lögunum, eða

b. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi veitir í máli samkvæmt lögunum upplýsingar sem eru í verulegum atriðum rangar eða augljóslega villandi.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að tveimur árum ef maður:

a. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi nýtir starfskrafta útlendings sem ekki hefur tilskilið leyfi lögum samkvæmt, eða

b. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi hefur milligöngu um vinnu eða húsnæði fyrir útlending eða gefur út eða miðlar yfirlýsingum, umsögnum eða skjölum til notkunar í máli samkvæmt lögunum ef hann með því notfærir sér ótilhlýðilega aðstæður útlendingsins, eða

c. af ásetningi með því að vekja, styrkja eða hagnýta sér ranga eða óljósa hugmynd, eða á annan ótilhlýðilegan hátt, tælir útlending til að koma til landsins í því skyni að setjast þar að eða stunda atvinnu, eða

d. lætur öðrum í té vegabréf, ferðaskírteini fyrir flóttamenn, önnur ferðaskilríki eða svipuð skilríki sem heimilt er að nota sem ferðaskilríki og hlutaðeigandi veit eða má vita að útlendingur getur notað þau til að koma til landsins eða til annars ríkis, eða

e. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi aðstoðar útlending við að dveljast ólöglega hér á landi eða í öðru ríki, eða

f. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi aðstoðar útlending við að koma ólöglega hingað til lands eða annars ríkis, eða

g. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi aflar eða reynir að afla dvalarleyfis á grundvelli hjúskapar skv. 3. mgr. 49. gr., eða

h. hefur í vörslum sínum falsað vegabréf, fölsuð skilríki eða falsaða vegabréfsáritun.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að sex árum að standa að skipulagðri starfsemi til að aðstoða útlendinga við að koma ólöglega til landsins eða til annars ríkis, hvort sem starfsemin er rekin í hagnaðarskyni eða ekki.

Nú er útlendingur fluttur til landsins með skipi eða loftfari án þess að hafa fullnægjandi ferðaskilríki og stjórnandi skips eða loftfars hefur ekki gengið úr skugga um að hann beri gild ferðaskilríki, sbr. 3. mgr. 88. gr., og er þá heimilt að gera stjórnanda farartækis sekt.

Þegar brot er framið í starfsemi lögaðila er heimilt að gera lögaðilanum sekt skv. II. kafla A almennra hegningarlaga.

Tilraun eða hlutdeild í brotum á lögum þessum er refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga.

127. gr.

Heimflutningur.

Sá sem hefur milligöngu um að útlendingur flytjist til landsins án tilskilinna leyfa skal greiða allan kostnað við að flytja útlending úr landi.

XVI. KAFLI

Ýmis ákvæði.

128. gr.

Sérákvæði vegna öryggis ríkisins o.fl.

Heimilt er að meina útlendingi landgöngu og synja um útgáfu dvalarleyfis og búsetuleyfis eða setja takmarkanir eða skilyrði ef nauðsynlegt þykir vegna utanríkisstefnu ríkisins, öryggis ríkisins eða mikilvægra þjóðarhagsmuna. Af sömu ástæðum er heimilt að framfylgja ákvörðun fyrr en greinir í 20. og 83. gr. Útlendingastofnun tekur ákvörðun samkvæmt þessari málsgrein.

Ráðherra getur, ef nauðsynlegt þykir vegna öryggis ríkisins, sett nánari reglur um tilkynningarskyldu en segir í 34. gr. eða reglum skv. 129. gr.

129. gr.

Tilkynningarskylda annarra.

Ráðherra getur sett reglur um:

a. að sá sem rekur gististað, af hvers kyns tagi, eða heldur tjaldsvæði og þess háttar skuli halda skrá yfir þá sem þar gista og tilkynna lögreglunni um þá, svo og að aðrir skuli einnig veita lögreglunni upplýsingar um útlendinga sem hjá þeim gista ef ástæða þykir til vegna öryggissjónarmiða eða sérstaks viðbúnaðar,

b. að flugrekandi eða stjórnandi loftfars, sem kemur frá útlöndum eða fer til útlanda, skuli láta lögreglunni í té skrá um farþega og áhöfn,

c. að stjórnandi skips, sem siglir yfir mörk landhelginnar á leið til eða frá íslenskri höfn, skuli láta lögreglunni í té skrá um farþega og áhöfn,

d. að sá sem fær útlending í þjónustu sína eða ræður útlending í launaða atvinnu skuli tilkynna það Útlendingastofnun áður en vinnan hefst,

e. að atvinnumiðlanir skuli tilkynna Útlendingastofnun um útlendinga sem leita eða fá atvinnu,

f. að Þjóðskrá Íslands skuli tilkynna Útlendingastofnun um útlendinga sem skráðir eru í þjóðskrá,

g. að menntastofnanir skuli samkvæmt beiðni láta Útlendingastofnun í té skrá um erlenda námsmenn,

h. að stjórnvöld skuli samkvæmt beiðni láta Útlendingastofnun eða lögreglunni í té upplýsingar um nafn útlendings og heimili til nota í máli samkvæmt lögunum þrátt fyrir reglur um þagnarskyldu í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga og barnaverndarlögum.

Ráðherra getur í reglugerð sett nánari reglur um hvaða upplýsingar skrár skv. 1. mgr. skuli hafa að geyma.

Þeim sem tilkynna á um er skylt að láta í té þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að tilkynningarskyldunni verði fullnægt.

XVII. KAFLI

Reglugerð, innleiðing og gildistaka.

130. gr.

Reglugerð.

Ráðherra getur í reglugerð sett nánari reglur um framkvæmd laganna.

131. gr.

Innleiðing.

Með lögum þessum er m.a. innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/38/EB um rétt ríkisborgara ríkja Evrópusambandsins og fjölskyldna þeirra til frjálsrar farar og dvalar eins og hún var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007 frá 7. desember 2007 um breytingu á V. viðauka (Frelsi launþega til flutninga) og VIII. viðauka (Staðfesturéttur) við EES-samninginn frá 2. maí 1992. Jafnframt er innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 115/2008 frá 16. desember 2008 um sameiginleg viðmið og skilyrði fyrir brottvísunum ríkisborgara utan EES sem dvelja ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna.

132. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2014, sbr. þó 2., 3. og 4. mgr.

Ákvæði XIII. kafla og XIV. kafla öðlast þegar gildi og falla þá jafnframt úr gildi ákvæði IV. og VI. kafla laga um útlendinga nr. 96 15. maí 2002 með síðari breytingum.

Ákvæði 87. gr. öðlast gildi 1. janúar 2015.

Frá 1. janúar 2014 falla úr gildi lög um útlendinga nr. 96 15. maí 2002, með síðari breytingum, sbr. lög nr. 27 20. mars 2003, nr. 20 30. apríl 2004, nr. 106 22. júní 2007, nr. 86 12. júní 2008, nr. 154 23. desember 2008, nr. 65 22. júní 2010, nr. 114 20. september 2010, nr. 115 20. september 2010, nr. 116 20. september 2010, nr. 162 28. desember 2010 og nr. 83. 29. júní 2012.

133. gr.

Breytingar á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara breytast eftirfarandi ákvæði laga sem hér segir:

1.

Lög um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97 10. maí 2002, með síðari breytingum:

a. A-liður 1. mgr. 11. gr. laganna orðast svo: útlendingi hafi áður verið veitt bráðabirgðadvalarleyfi eða dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt lögum um útlendinga.

b. Í stað „6. mgr. 13. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002“ í síðari málslið 4. mgr. 12. gr. laganna kemur: 58. gr. laga um útlendinga.

2.

Barnaverndarlög, nr. 80 10. maí 2002, með síðari breytingum: Í stað orðsins „hæli“ í 6. mgr. 15. gr. og e-lið 1. mgr. 65. gr. laganna kemur: alþjóðleg vernd.

3.

Lög um sjúkratryggingar, nr. 112 16. september 2008, með síðari breytingum: Í stað orðsins „hæli“ í 1. mgr. 16. gr. laganna kemur: alþjóðleg vernd.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þegar skipað er í fyrsta sinn í kærunefnd útlendingamála skv. 6. gr. laga þessara skal annar nefndarmaður ásamt varamanni skipaður til þriggja ára og hinn nefndarmaðurinn ásamt varamanni til fjögurra ára. Skal skipunartími hvors ákveðinn af tilviljun þegar ráðið hefur verið hverjir veljast þar til starfa.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið á vegum innanríkisráðuneytisins og felur í sér heildarendurskoðun á núgildandi lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Frumvarpið er samið í kjölfar skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) og Evrópska efnahagssvæðisins (EES) frá júní 2012 (hér eftir einkum vísað til sem skýrslu um málefni útlendinga utan EES), auk úttektar nefndar um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009. Fjölmargir aðilar, stofnanir, hagsmunasamtök og mannréttindasamtök, komu að undirbúningi frumvarpsins.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

1.

Almennt.

Árið 2002 voru sett heildarlög um útlendinga á Íslandi en síðan þá hefur málaflokkurinn tekið örum breytingum. Óskum útlendinga um að setjast að á Íslandi hefur af ýmsum ástæðum fjölgað og það sama er uppi á teningnum í ýmsum nágrannalöndum. Nágrannaríkin, þar á meðal Noregur, hafa brugðist við þessari þróun og breytt löggjöf sinni, m.a. til að skýra ýmsa óvissuþætti og að einfalda umsóknar- og afgreiðsluferli, útlendingum og stjórnsýslunni til hagsbóta. Heildarendurskoðun á lögum um útlendinga er því orðin aðkallandi hér á landi en gott regluverk er ein meginforsenda þess að sem best sátt ríki um málaflokkinn.

Heildarlög um málefni útlendinga voru fyrst sett hér á landi árið 1920 í framhaldi af ályktun Alþingis, sem samþykkt var 13. ágúst 1919, þar sem skorað var á landsstjórnina að undirbúa og leggja fyrir næsta Alþingi frumvarp til laga um „heimild utanríkismanna til þess að ná landsvist á landi hér … og um það, hvenær þeim verði úr landi vísað, og hvaða ráðstafanir stjórnvöld skuli gera í því skyni“. Í kjölfarið voru síðan samþykkt á Alþingi lög um eftirlit með útlendingum, nr. 10 18. maí 1920. Fram að þeim tíma var hins vegar að finna einstök ákvæði í löggjöfinni sem vörðuðu útlendinga. Í lögunum var m.a. kveðið á um heimild útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér og heimild stjórnvalda til að vísa útlendingum úr landi.

Lögin frá 1920 um eftirlit með útlendingum voru leyst af hólmi með nýjum lögum um sama efni, nr. 59 23. júní 1936. Þau lög fólu ekki í sér verulega breytingu frá fyrri lögum að því frátöldu að þar var að finna ítarlegri ákvæði um eftirlit með útlendingum.

Árið 1965 fór að nýju fram heildarendurskoðun með lögum nr. 45 12. maí 1965. Sú endurskoðun miðaði fyrst og fremst að því að gera nauðsynlegar breytingar til að Ísland gæti orðið aðili að samningi Norðurlandanna frá 12. júní 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri milli Norðurlandanna. Jafnframt voru lögin endurskoðuð að öðru leyti og kveðið nánar á um ýmis atriði, m.a. með sérstöku ákvæði um réttarstöðu flóttamanna, án þess þó að verulega væri hnikað frá ákvæðum fyrri laga.

Lögum nr. 45/1965 var breytt 1993 vegna aðildar Íslands að EES-samningnum, 1999 vegna aðskilnaðar Útlendingaeftirlits frá lögreglu og 2000 þegar Ísland hóf þátttöku sína í Schengen-samstarfinu. Síðasta breyting á þeim lögum var með lögum nr. 7/2001 til þess að innleiða Dyflinnarsamninginn um ábyrgð aðildarríkja á meðferð hælisumsókna.

Með setningu heildarlaga um útlendinga, nr. 96/2002, var síðan horfið var frá því að lögin skyldu einvörðungu fjalla um eftirlit með útlendingum. Lögin voru mun ítarlegri en áður – innihéldu 59 greinar í stað 22 – og tóku mið af breyttum viðhorfum í samfélaginu gagnvart útlendingum og mannréttindum. Tekið var ítarlegar á hælismálum en áður hafði þekkst ásamt því að innleiddir voru nýir dvalarleyfaflokkar, t.d. dvalarleyfi af mannúðarástæðum og dvalarleyfi vegna aðstandenda. Þar að auki var Útlendingastofnun fest í sessi og henni fengið sitt núverandi nafn en áður kallaðist hún Útlendingaeftirlit. Lögin tóku gildi 1. janúar 2003. Lögunum hefur nokkrum sinnum verið breytt. Þau tóku minni háttar breytingum vegna breytingar á ráðuneytaskipan og vegna fjölgunar í þeim hópi sem fellur undir frjálsan fólksflutning vegna EES eða EFTA. Stærstu efnislegu breytingar á lögunum felast í lögum nr. 20/2004, lögum nr. 86/2008 og lögum nr. 115/2010.

Í lögum nr. 20/2004 var tekið á aðlögun vegna nýrra þjóða í EES-samstarfinu en auk þess var reynt að sníða ýmsa ágalla af fyrri lögum og var í því samhengi leitað til aðila sem koma að framkvæmd laganna. Fyrst og fremst var þar reynt að koma í veg fyrir að útlendingar kæmu til landsins á öðrum forsendum en raunveruleg ætlun var með því að fara ákveðnar leiðir fram hjá ákvæðum laganna. Í lögum nr. 86/2008 voru gerðar fjölmargar breytingar sem áttu sér víðtækan grundvöll. M.a. voru teknar upp nýjar gerðir Schengen-samstarfsins og EES-samningsins ásamt því að leitað var til aðila er koma að framkvæmd laganna. Flokkar dvalarleyfa voru skýrðir og þeim fjölgað með lögunum ásamt því að samræmi var tryggt milli laga um útlendinga og laga um atvinnuréttindi útlendinga. Dvalarleyfi til EES-útlendinga voru einnig afnumin enda réttur til dvalar sjálfgefinn og skráningarskylda því tekin upp í staðinn líkt og gildir um íslenska ríkisborgara. Að endingu voru reglur um komu og dvöl færðar í lög úr reglugerðum, að sumu leyti til að uppfylla skilyrði 66. gr. stjórnarskrárinnar frekar.

Með lögum nr. 115/2010 var gerð heildarendurskoðun á kafla um vernd gegn ofsóknum og hæli en sú endurskoðun varð í kjölfar úttektar nefndar um meðferð hælisumsókna sem skipuð var 21. apríl 2009 og skilaði skýrslu til dómsmálaráðherra 17. júlí 2009. Sú endurskoðun fól í sér nokkrar meginbreytingar. Í fyrsta lagi breytingar til samræmis við þróun löggjafar í Evrópu, í öðru lagi var einstaklingum, sem eru ekki flóttamenn samkvæmt skilgreiningu alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, eða flóttamannasamningsins, veitt aukin vernd og ný réttarstaða í samræmi við alþjóðlegar mannréttindareglur (svokölluð viðbótarvernd), í þriðja lagi voru skýrari reglur settar um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og í fjórða lagi voru skýrari reglur settar um meðferð hælisumsókna og réttarstöðu hælisleitenda.

Svo sem fyrr segir hafa örar breytingar í málaflokknum kallað á lagabreytingar og um hríð hefur legið fyrir að efna þyrfti til heildstæðrar endurskoðunar á lögum um útlendinga. Skýra þyrfti ákvæði laganna þannig að réttarstaða útlendinga væri ljósari en nú er, þ.m.t. til að styrkja málsmeðferð og skerpa á ákvæðum um sameiningu fjölskyldu. Þá hafa komið út nokkrar tilskipanir frá Evrópusambandinu (ESB) sem Ísland er bundið af frá því að lögin voru sett árið 2002, þar á meðal tilskipun 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl og tilskipun 2004/38/EB um rétt ríkisborgara ríkja ESB, og fjölskyldna þeirra, til frjálsrar farar og dvalar. Þær tilskipanir hafa að hluta verið innleiddar í núgildandi lög um útlendinga en þó ekki fyllilega enda erfitt að koma því öllu við án heildstæðrar endurskoðunar á lögunum. Innleiðing þessara tilskipana er aðkallandi en nánar er fjallað um þær síðar í athugasemdum þessum. Þá hafa fleiri tilskipanir verið gefnar út sem Ísland er ekki bundið af en innihalda ýmsa gagnlega þætti til þess að tryggja skilvirka og mannúðlega framkvæmd, sér í lagi í málum er varða alþjóðlega vernd.

Ólíkar ástæður geta búið að baki því að fólk flytur milli landa. Sumt fólk neyðist til að yfirgefa heimkynni sín vegna ofsókna eða stríðsátaka, aðrir fara á milli landa til náms, atvinnu, í leit að betra lífi eða til að sameinast ástvinum sínum og ættingjum. Mikilvægt er að gera skýran greinarmun á flóttafólki annars vegar og fólki sem hefur aðrar ástæður til að vilja setjast að á Íslandi hins vegar, svo sem vegna atvinnu, náms eða fjölskyldutengsla. Hvað fyrrnefnda hópinn varðar er Ísland bundið af alþjóðasáttmálum um flóttafólk og mannréttindi, svo sem nánar er vikið að hér að neðan. Í tilfelli síðarnefnda hópsins er Ísland einnig bundið af alþjóðlegu samstarfi sem hefur áhrif á heimild fólks til að koma hingað til lands og eftir atvikum setjast að. Er þar einkum vísað til Norðurlandasamstarfs sem á sér áratugahefð, til samningsins um Fríverslunarsamtök Evrópu (EFTA) og samnings EFTA við Evrópusambandið (EES-samningurinn), sem kveður á um eitt atvinnusvæði 30 Evrópuríkja. Ríkisborgarar EFTA og EES-ríkjanna þurfa því ekki sérstakt dvalarleyfi á Íslandi en er gert að skrá sig hér til heimilis ætli þeir að dveljast lengur en í sex mánuði. Um réttindi og skyldur þessa hóps er fjallað í sérstökum kafla í frumvarpi þessu. Útlendingar utan EFTA og EES þurfa almennt dvalarleyfi til að geta dvalist á Íslandi og eru í frumvarpi þessu gerðar veigamiklar breytingar á flokkum dvalarleyfa.

2. Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan EES.

Frumvarp þetta hefur verið í vinnslu frá í júlí 2011 en þá setti innanríkisráðherra á fót nefnd sem fjalla skyldi um málefni útlendinga utan EFTA og EES. Í nefndina voru skipuð Halla Gunnarsdóttir, aðstoðarmaður innanríkisráðherra, sem jafnframt var formaður nefndarinnar, Haukur Ólafsson, deildarstjóri mannréttinda og jafnréttis á skrifstofu alþjóða- og öryggissviðs utanríkisráðuneytisins, Ingvar Sverrisson, sjálfstætt starfandi ráðgjafi, Linda Rós Alfreðsdóttir, sérfræðingur á skrifstofu velferðarþjónustu velferðarráðuneytisins, María Rún Bjarnadóttir, lögfræðingur á skrifstofu mannréttinda og sveitarfélaga hjá innanríkisráðuneytinu, og Rósa Dögg Flosadóttir, lögfræðingur á skrifstofu mannréttinda og sveitarfélaga hjá innanríkisráðuneytinu. Starfsmaður nefndarinnar var Elín Rósa Finnbogadóttir, fulltrúi á skrifstofu stefnumótunar og þróunar hjá innanríkisráðuneytinu. Frá 29. ágúst 2011 starfaði Hrefna Dögg Gunnarsdóttir, meistaranemi við lagadeild Háskóla Íslands, með nefndinni en viðbúið var að Rósa Dögg Flosadóttir færi í leyfi 1. október 2011. Hrefna Dögg Gunnarsdóttir tók þá sæti Rósu Daggar Flosadóttur í nefndinni ásamt því að sinna rannsóknum fyrir nefndina. Frá og með 30. janúar 2012 tók Davíð Logi Sigurðsson, sérfræðingur á alþjóða- og öryggissviði utanríkisráðuneytisins, sæti Hauks Ólafssonar í nefndinni.

Verkefni nefndarinnar var að móta heildstæða stefnu íslenskra stjórnvalda í málefnum útlendinga utan EFTA og EES. Nefndinni var gert að hafa það að leiðarljósi að tryggja mannúðlega meðferð stjórnvalda í málefnum útlendinga. Í því skyni skyldi nefndin líta til málsmeðferðarinnar í heild og taka sérstaklega til skoðunar þann tíma sem afgreiðsla mála tekur og áhrif málsmeðferðartímans á umsækjendur um hæli og dvalarleyfi. Skyldi rannsókn nefndarinnar taka til veitinga dvalarleyfa, atvinnuleyfa og eftir atvikum annarra lagafyrirmæla sem beinlínis varða málefni útlendinga utan EES, óháð því hvar viðkomandi verkefni væri vistað í stjórnsýslunni. Var nefndinni heimilt að gera tillögur til breytinga á gildandi lögum um útlendinga um möguleika útlendinga utan EES til að setjast að hér á landi. Nefndinni var jafnframt sérstaklega falið að leita sem víðast fanga við undirbúning að tillögugerð sinni og eiga náið samráð við stofnanir og félagasamtök sem hafa með málefni útlendinga að gera.

Nefndin vann í nánu samráði við framangreinda aðila og hélt að auki opinn fund um drög að skýrslunni og þær tillögur sem þá voru á vinnsluborðinu. Í júní 2012 gerði nefndin grein fyrir niðurstöðum sínum með ítarlegri skýrslu.

Í samráðsferli því sem nefndin stóð í voru sett fram margs konar sjónarmið um málefni útlendinga utan EES. Í grófum dráttum má segja að tvenns konar sjónarmið vegist á varðandi stefnumótun um aðgengi útlendinga utan EES að Íslandi. Annars vegar er því haldið fram að mannfjölgun sé til góðs fyrir Ísland og að aukin fjölbreytni skapi betra samfélag í flestu tilliti. Hins vegar er því haldið fram að íslenskur vinnumarkaður ráði ekki við mikinn innflutning fólks. Vinnumarkaðurinn sé sveiflukenndur og þegar að þrengi með tilheyrandi atvinnuleysi standi fólk af erlendum uppruna veikum fótum en það geti aftur skapað aukið álag á velferðarþjónustu og ýtt undir kynþáttafordóma.

Á öðrum pólnum er það sjónarmið að Ísland eigi að fella niður landamæri sín og opna samfélagið líka fyrir flutningum fólks sem býr utan EES-svæðisins. Þetta sé ekki aðeins gott fyrir Ísland heldur einnig siðferðileg skylda þess í hnattrænum heimi. Á hinum pólnum er hins vegar það sjónarmið að Ísland eigi að vera svo lokað sem unnt er, m.a. til að tryggja innviði samfélagsins. Þessir pólar komu skýrt fram í nefndarstarfinu og í þeirri samráðsvinnu sem unnin var í tengslum við frumvarp þetta. Þó liggja sjónarmið flestra sem að málaflokknum koma á milli þessara póla, þ.e. að fjölbreytni sé íslensku samfélagi til góðs en að breytingar verði að eiga sér stað hægt og með tilliti til smæðar samfélags og vinnumarkaðar. Takmarkanir þurfi að vera á veitingu dvalarleyfa til útlendinga utan EES en að á sama tíma þurfi löggjöfin að vera nægilega vel úr garði gerð til að mannúðar sé gætt við meðferð þessara mála og útlendingar sem dveljast hér á landi jafnt sem íslenskir ríkisborgarar geti sameinast sinni nánustu fjölskyldu og ástvinum.

Samkvæmt stjórnarskrá Íslands skal með lögum skipað rétti útlendinga til að koma til Íslands og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Lög um aðgengi útlendinga að Íslandi þurfa því að vera skýr og fram sett með eins einföldum hætti og unnt er til að útlendingar geti skilið sína réttarstöðu. Markmið frumvarpsins taka mið af þessum þáttum og lagt er upp úr því að löggjöfin skuli vera skýr og aðgengileg og tryggja mannúð gagnvart þeim sem eiga rétt sinn undir henni.

Í frumvarpi þessu er að finna mörg nýmæli sem byggjast á tillögum skýrslu starfshóps utan EES. Þó er í einu veigamiklu atriði vikið frá tillögum nefndarinnar og þykir rétt að gera grein fyrir því hér. Í skýrslunni var lagt til að sett yrðu ein heildarlög um útlendinga og lögum útlendinga, nr. 96/2002, annars vegar og lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, hins vegar steypt saman í eina heildarlöggjöf. Markmiðið væri að tryggja það að málsmeðferð og umsóknarferli væri ekki óþarflega flókið fyrir útlendinga og að lögin væru þeim aðgengileg. Réttur til dvalar og réttur til atvinnu ætti að vera samtvinnaðri en í núgildandi lögum og mætti þannig lögfesta þá framkvæmd sem þegar er fyrir hendi í samstarfi Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar.

Svo sem greinir í skýrslu nefndarinnar kom þegar við setningu útlendingalaganna og atvinnuréttindalaganna árið 2002 fram að einfalda þyrfti aðkomu stjórnvalda að málefnum útlendinga. Fjölmargir umsagnaraðilar, svo sem Alþjóðahús, Alþýðusamband Íslands, Mannréttindaskrifstofa Íslands og Samtök atvinnulífsins, bentu á þetta og hið sama kom fram í áliti meiri hluta allsherjarnefndar sem taldi augljóst hagræði af því fyrir útlendinga, atvinnurekendur, sveitarfélög og stofnanir þeirra að heildstæð löggjöf gilti um dvalar- og atvinnuréttindi útlendinga og að málaflokkurinn heyrði undir eitt og sama ráðuneyti. Minni hluti allsherjarnefndar deildi þessari skoðun. Þetta voru jafnframt tillögur nefndar sem skipuð var af ráðherrum dómsmála og félagsmála árið 2005 og skilaði tillögum sínum í ársbyrjun 2006. Í nefndinni áttu sæti fulltrúar ráðuneytanna tveggja ásamt fulltrúum Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar.

Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga EES (bls. 17) kemur skýrt fram að miðað við framangreint sé þróunin í málaflokknum með þeim hætti að stefna skuli að því að ein heildarlög gildi um dvalar- og atvinnuleyfi og að framkvæmd hennar verði færð á eina hendi, nánar tiltekið hjá ráðuneyti útlendingamála, þ.e. innanríkisráðuneyti, og Útlendingastofnun í umboði þess. Væri slíkt í takti við þróun mála í nágrannaríkjunum. Einnig kemur fram í skýrslunni (bls. 11 og 21) að nefndin telji að öðrum dvalarleyfum en þeim er varða beinlínis atvinnuþátttöku skuli fylgja heimild til atvinnu og er þar átt við að þetta sé án frekari kvaða fyrir útlendinginn varðandi gagnaskil og þess háttar. Forsenda þessarar tillögu er að ekki sé ráðlagt að skilja að heimild til dvalar annars vegar og heimild til atvinnu hins vegar, þ.e. að geta séð sér og sínum farborða. Það getur haft slæmar afleiðingar fyrir einstakling sem hér sest að að mega ekki vinna, ekki síst þar sem endurnýjun dvalarleyfis er bundin því skilyrði að viðkomandi geti séð fyrir sér og hafi ekki þegið fjárhagsaðstoð sveitarfélags. Á þessu geti þó vissulega verið undantekningar í tilfellum dvalarleyfa til skemmri tíma þar sem ekki er gert ráð fyrir atvinnuþátttöku.

Við vinnslu þessa frumvarps var lagt upp með það að sameina framangreind lög í ein heildarlög og var í því skyni settur á laggirnar samráðshópur innanríkisráðuneytis og velferðarráðuneytis með aðkomu Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar. Eftir því sem á leið í þeirri vinnu varð ljóst að ávinningur af sameiningunni yrði aðeins takmarkaður. Einkum voru sett fram þau sjónarmið af hálfu velferðarráðuneytisins að nauðsynlegt væri að tryggja að vinnumarkaðssjónarmið hefðu áhrif við veitingu atvinnuleyfa og að hún yrði ekki tryggð nema með sjálfstæðri ákvörðun Vinnumálastofnunar sem undirstofnunar velferðarráðuneytis. Málaflokkurinn yrði því ekki fluttur í heild sinni til innanríkisráðuneytisins og velferðarráðherra hefði eftir sem áður aðkomu að lögunum. Með þessu móti hefði ekki náðst það markmið sem stefnt var að, þ.e. að einfalda löggjöfina og aðkomu stjórnvalda að málaflokknum. Var því tekin sú ákvörðun að leggja að þessu sinni aðeins til heildarendurskoðun á útlendingalögum enda um aðkallandi breytingar að ræða sem ekki þola langa bið.

Vinnu við frumvarp þetta var því fram haldið á vettvangi innanríkisráðuneytis en taka þurfti eftir fremsta megni mið af lögum um atvinnuréttindi útlendinga þannig að ekki yrði misræmi milli réttar fólks til dvalar annars vegar og atvinnu hins vegar. Þar af leiðandi er að þessu sinni ekki hægt að innleiða aðrar breytingar sem nefndin lagði til og lúta beint að samspili dvalarréttar og atvinnuréttar. Má þar nefna að nefndin lagði til að réttarstaða einstaklinga, sem koma hingað til lands vegna skorts á starfsfólki, yrði færð til samræmis við réttarstöðu einstaklinga sem fá dvalar- og atvinnuleyfi vegna sérfræðiþekkingar. Samkvæmt núgildandi lögum getur fyrrnefndi hópurinn ekki öðlast búsetuleyfi hér á landi en sá síðarnefndi byggir upp rétt til slíks leyfis. Þar að auki er réttur til að sameinast aðstandendum sínum misjafn milli leyfaflokkanna tveggja. Í skýrslu nefndarinnar kom fram það mat að framangreind mismunun útlendinga byggðist öðru fremur á menntun enda væri dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar eingöngu veitt þeim útlendingum sem sýnt geta fram á háskóla-, iðn-, list- eða tæknimenntun sem viðurkennd er hér á landi samkvæmt ákvæðum núgildandi laga um atvinnuréttindi útlendinga. Í skýrslu nefndarinnar sagði orðrétt á bls. 32:

„Nefndin telur að sá réttindamunur sem er milli þessara dvalarleyfisflokka sé óviðunandi. Ekki liggur að baki neinn rökstuðningur fyrir því að gera slíkan greinarmun á mikilvægi starfa sem inna þarf af hendi hér á landi og leita í því skyni starfskrafta utan landsteinanna. Þá er orðalagið „skortur á vinnuafli“ ekki talið samræmast markmiðum um mannúðlega nálgun á málefni útlendinga. Að teknu tilliti til framangreindra sjónarmiða leggur nefndin til að útlendingum, sem koma hingað til lands í því skyni að taka að sér störf á íslenskum vinnumarkaði, verði veitt sömu réttindi og beri sömu skyldur burtséð frá því hvaða störf það eru sem þeir hyggjast taka að sér.“

Í frumvarpi þessu er ekki hægt að ráðast í þessar breytingar og dvalarleyfi þessi grundvallast áfram á óbreyttum lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Verði ráðist í breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga er hins vegar hægur leikur að breyta þessum þáttum samhliða.

Við frumvarpssmíðina var sérstök hliðsjón höfð af þeim alþjóðlegu samningum og samþykktum sem Ísland er aðili að og varða málefni útlendinga, nýlegri dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, norrænni löggjöf og þá sérstaklega norskri löggjöf um útlendinga og þróun löggjafar í Evrópu. Þá hafa einnig verið hafðar til hliðsjónar ábendingar og tilmæli um málefni útlendinga frá þeim alþjóðlegu eftirlitsnefndum sem starfa á grundvelli mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að. Verði frumvarp þetta að lögum felur það í sér veigamiklar réttarbætur í málaflokknum, auk þess sem núverandi framkvæmd yrði fest í sessi. Með því verður réttarstaða útlendinga hér á landi skýrari og löggjöfin í takti við þær öru breytingar sem orðið hafa á þessu sviði.

III. Meginefni frumvarpsins.

1. Helstu nýmæli.

Með frumvarpinu er kveðið á um heildarendurskoðun á núgildandi lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Sérstaklega er tekið mið af reynslu við framkvæmd núgildandi laga um útlendinga til að styrkja lagastoð fyrir henni og að sníða af vankanta. Jafnframt er leitast við að tryggja að efnisatriði frumvarpsins séu aðgengileg fyrir fólk sem byggir rétt sinn á þeim.

Helstu nýmæli frumvarps þessa eru eftirfarandi:

– Ákvæði laganna sett fram á aðgengilegan hátt og í því skyni að lögin séu einfaldari yfirlestrar koma orðskýringar fram í upphafi.

– Kærunefnd útlendingamála sett á fót sem fjallar um kæru í málum á grundvelli þessara laga, að undanskildum málum er lúta að brottvísun og frávísun á grundvelli almannahagsmuna, almannaöryggis og skyldra ríkra hagsmuna.

– Hlutverk Útlendingastofnunar skilgreint auk hlutverka annarra stjórnvalda sem tengjast málaflokknum.

– Breytingar eru gerðar á dvalarleyfaflokkum. Réttindasöfnun til búsetuleyfis bundin einstaklingi en ekki dvalarleyfi.

– Kveðið á um skýrari rétt útlendinga til að sameinast nánustu aðstandendum sínum hér á landi.

– Grunngildi samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (hér eftir: barnasáttmálinn) áréttuð sem grundvöllur ákvarðana og málsmeðferðar í öllum málum sem lögin ná til.

– Lagt er til að hugtökin „alþjóðleg vernd“ og „umsækjandi um alþjóðlega vernd“ verði tekin upp í staðinn fyrir „hæli“ og „hælisleitandi“.

– Sérstakur kafli um málsmeðferð í málum er varða alþjóðlega vernd þar sem áhersla er lögð á einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu, þar á meðal fylgdarlaus börn.

– Málsmeðferð í málum er varða umsókn um alþjóðlega vernd á stjórnsýslustigi skal að jafnaði ekki taka lengri tíma en sex mánuði.

– Lögfest ákvæði um talsmann sem skal gæta hagsmuna umsækjanda um alþjóðlega vernd á báðum stjórnsýslustigum. Ríkari kröfur gerðar til talsmanns sem gætir hagsmuna fylgdarlauss barns við meðferð máls vegna umsóknar þess um alþjóðlega vernd.

– Nánar skýrt hvaða aðstæður geta valdið því að einstaklingur teljist vera flóttamaður.

– Heimild til þess að taka megi ákvörðun án viðtals í málum er varða umsókn um alþjóðlega vernd sem sæta flýtimeðferð afnumin.

– Ákvæði um móttökumiðstöð fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og eftir atvikum útlendinga í ólögmætri dvöl sem stuðla á að aukinni skilvirkni og öryggi og tryggja hagsmuni og mannréttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd, m.a. með því að greina strax í upphafi málsmeðferðar þá sem þurfa á sérstakri aðstoð að halda eða eru að einhverju leyti í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

– Skilyrði um að umsækjandi um alþjóðlega vernd sem segist vera barn sé álitinn barn við meðferð máls þar til annað kemur í ljós með aldursgreiningu eða öðrum hætti nema annað liggi ljóst fyrir.

– Bann við að refsa umsækjendum um alþjóðlega vernd vegna ólöglegrar komu og/eða falsaðra eða stolinna skilríkja.

– Réttarstaða umsækjenda um alþjóðlega vernd skýrð er varðar framfærslu, húsnæði, heilbrigðisþjónustu o.fl.

– Dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða veitt að vissum skilyrðum uppfylltum þeim útlendingum sem sótt hafa um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í mál sitt innan 18 mánaða.

– Synjun á veitingu alþjóðlegrar verndar hjá Útlendingastofnun er sjálfkrafa kærð til kærunefndar nema viðkomandi umsækjandi óski þess sérstaklega að svo verði ekki.

– Innleiðing tilskipunar 2004/38/EB um rétt ríkisborgara ríkja ESB, og fjölskyldna þeirra, til frjálsrar farar og dvalar.

– Innleiðing tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl.

– Ákvæði um þvingunarúrræði gerð skýrari og heimild til beitingar gæsluvarðhalds þrengd.

Hér á eftir verður fjallað sérstaklega um helstu nýmæli frumvarpsins en umfjöllun um þau er enn fremur að finna í athugasemdum við hvern kafla og einstakar greinar eftir því sem við á.

a. Kærunefnd útlendingamála.

Á bls. 62–67 í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES koma ýmis sjónarmið fram er varða mikilvægi sjálfstæðrar úrskurðarnefndar vegna útlendingamála, tilurð hennar, verklag og verksvið. Nefndin leggur til að slík nefnd verði sett á laggirnar hér á landi. Samkvæmt núgildandi lögum um útlendinga eru ákvarðanir Útlendingastofnunar kæranlegar til ráðuneytis útlendingamála, þ.e. innanríkisráðuneytis, sem æðra stjórnvalds. Innanríkisráðuneytið leggur mat á málsatvik og lagarök og tekur efnislega afstöðu til ákvörðunar Útlendingastofnunar. Hefur þessi framkvæmd íslenskra stjórnvalda verið gagnrýnd á alþjóðavettvangi vegna meðferðar umsókna um alþjóðlega vernd (sem í núgildandi lögum kallast umsókn um hæli) á þeim forsendum að ráðuneytið geti ekki talist óháður og óhlutdrægur úrskurðaraðili í málum þar sem undirstofnun þess tekur hina kæranlegu ákvörðun. Í athugasemdum og tillögum umdæmisskrifstofu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna fyrir Eystrasaltslöndin og Norðurlöndin, dags. 2. júlí 2009, til nefndar um meðferð hælisumsókna komu fram áhyggjur stofnunarinnar af sjálfstæði og óhlutdrægni kærustigsins. Í athugasemdum stofnunarinnar segir m.a.:

„Að því er varðar sjálfstæði og óhlutdrægni kærustigsins, vekur það athygli okkar og áhyggjur að samkvæmt núverandi fyrirkomulagi heyrir Útlendingastofnun undir dómsmálaráðuneytið, sem síðan fer með kærumál og við beinum því þeim eindregnu tilmælum til Íslendinga að meðferð kærumála hælisleitenda verði flutt til dómsyfirvalds, sem er í raun – og ber með sér að vera í raun – fullkomlega sjálfstætt og óhlutdrægt.“

Svipuð sjónarmið voru sett fram af hálfu Rauða krossins á Íslandi í athugasemdum sem sendar voru nefnd um meðferð hælisumsókna árið 2009. Í niðurstöðu meiri hluta nefndarinnar kom fram að ekki bæri að skipa sérstaka úrskurðarnefnd á kærustigi, m.a. vegna þess að með þeirri breytingu yrðu tengsl ráðherra og viðkomandi stjórnvalds rofin. Bæri að líta svo á að sjálfstæðir úrskurðaraðilar innan stjórnsýslunnar heyri til undantekninga enda sé meginregla íslensks réttar að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þá benti nefndin einnig á að vegna hæfisreglna, sem leiði af stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, geti ráðherra ekki haft afskipti af meðferð eða afgreiðslu einstakra mála án þess að ráðherra og undirmenn hans yrðu vanhæfir. Þegar litið væri til alls þessa, sem og þeirra röksemda hversu fá mál væru kærð til ráðuneytisins og til endurskoðunarvalds dómstóla taldi nefndin að „ekki [væri] rétt að leggja til að settur [væri] á fót sérstakur og sjálfstæður úrskurðaraðili sem einvörðungu hafi til umfjöllunar kærur vegna ákvarðana Útlendingastofnunar í hælismálum“. Vegna þessa var ekki kveðið á um sjálfstæða úrskurðarnefnd við lagabreytingar sem voru gerðar á grundvelli skýrslunnar (sbr. lög nr. 115/2010). Meiri hluti allsherjarnefndar tók undir þessa nálgun í nefndaráliti en þar sagði að ef sett yrði á fót sjálfstæð úrskurðarnefnd „[…] væri ráðherraábyrgð afnumin í þessum málum, sem ekki er almennt til bóta, og hætt er við að hún reyndist kostnaðarsöm“. Nefndin taldi jafnframt rétt að láta reyna á úrbætur sem fólust í lagabreytingunum áður en komið yrði á fót sérstakri úrskurðarstofnun af þessu tagi.

Í ársskýrslu Rauða krossins á Íslandi frá 2010 um málefni hælisleitenda ítrekar Rauði krossinn þá afstöðu sína að rétt sé að koma á sjálfstæðum og óhlutdrægum úrskurðaraðila „[…] meðal annars m.t.t. langs málsmeðferðartíma kærumála, þeirrar staðreyndar að Útlendingastofnun heyrir undir innanríkisráðuneytið og að draga megi í efa að hælisleitendur fái sjálfstæða og óháða endurskoðun á fyrri ákvörðun á æðra stjórnsýslustigi“. Á fundi nefndar um málefni útlendinga utan EES með Rauða krossinum 3. október 2011 áréttuðu fulltrúar hans mikilvægi þess að hér á landi yrði sett á fót sjálfstæð úrskurðarnefnd í málefnum hælisleitenda til að tryggja réttláta málsmeðferð. Hið sama kom fram á fundi með Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og á fundi nefndar um málefni útlendinga utan EES með Útlendingastofnun 12. september 2011. Þá ber þess að geta að Noregur, Svíþjóð, Finnland og Danmörk eru öll með sjálfstæða úrskurðarnefnd eða úrskurðardómstól vegna mála er varða útlendinga.

Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES var litið svo á að mikil réttarbót fælist í því að sett yrði á fót sjálfstæð úrskurðarnefnd á kærustigi, a.m.k. í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd, en jafnframt kannaði nefndin möguleika á því að slík nefnd tæki til hvers kyns mála sem kynnu að rísa á grundvelli nýrra útlendingalaga líkt og ætti við í Noregi. Ekki varð einhugur um það í nefndinni hversu víðtækt hlutverk slík úrskurðarnefnd ætti að hafa og vísaði nefndin því til frekari umræðu hvort úrskurðarnefndin skyldi ná utan um öll kærumál á grundvelli útlendingalaga og hvort æskilegt væri að sama nefnd sinnti öllum málum eða hvort hún þyrfti að vera mismunandi skipuð eftir eðli máls hverju sinni.

Við vinnslu frumvarpsins var vakin athygli á því að hér á landi koma fremur fá mál á ári til kasta ráðuneytisins sem úrskurðaraðila vegna umsókna um alþjóðlega vernd. Næði kærunefndin aðeins til þeirra mála væru því líkur á að það kæmi niður á þeirri fagþekkingu og sérhæfingu sem þarf að vera fyrir hendi við meðferð mála af þessu tagi. Þá er einnig fyrirsjáanleg skörun milli veitingar alþjóðlegrar verndar og viðbótarverndar annars vegar og dvalarleyfis af mannúðarástæðum og mögulega dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla hins vegar. Í ljósi þessa er í frumvarpinu lagt til að komið verði á fót sjálfstæðri úrskurðarnefnd, kærunefnd í útlendingamálum, og að allar ákvarðanir Útlendingastofnunar, sem teknar eru á grundvelli útlendingalaga, séu kæranlegar til þeirrar nefndar, að undanskildum ákvörðunum er lúta að brottvísun eða frávísun á grundvelli almannahagsmuna, almannaöryggis eða skyldra ríkra hagsmuna. Þau ákvæði frumvarpsins njóta nokkurrar sérstöðu og slíkar ákvarðanir yrðu því kæranlegar til ráðuneytisins.

Við vinnslu frumvarpsins komu fram athugasemdir frá Útlendingastofnun og lögreglunni á Suðurnesjum vegna núverandi fyrirkomulags, að ákvarðanir lögreglu á grundvelli laganna séu kæranlegar til Útlendingastofnunar. Samkvæmt þeim athugasemdum þykir það fyrirkomulag henta illa í ljósi mikils samstarfs stofnananna og takmarka nauðsynlegt samráð. Er því í frumvarpi þessu lagt til að þær ákvarðanir, sem lögregla tekur samkvæmt lögum um útlendinga og hafa verið kæranlegar til Útlendingastofnunar, verði í stað þess kæranlegar til hinnar nýju kærunefndar, með framangreindum undantekningum, og er það byggt á sömu sjónarmiðum um réttaröryggi útlendinga og mikilvægi sjálfstæðs og óhlutdrægs úrskurðaraðila. Breytingarnar eru í raun eingöngu stjórnkerfisbreytingar til þess að auka réttaröryggi útlendinga sem vilja kæra ákvarðanir í málum sínum og breyta ekki möguleikum útlendinga til þess að fá ákvörðun fellda úr gildi að hluta eða öllu leyti, breytt eða snúið aftur til meðferðar hjá viðkomandi stofnun.

Við útfærslu regluverks um kærunefndina var aðallega litið til Danmerkur og Noregs líkt og lagt er til í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES. Í báðum ríkjunum er algengast að nefndarmenn skipti með sér verkum eftir eðli þess máls sem til meðferðar er og skipun nefndar hverju sinni fari þannig eftir sérþekkingu viðkomandi einstaklinga. Í frumvarpinu er lagt til að ráðherra skipi þrjá nefndarmenn. Formaður kærunefndarinnar skal uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara og hafa góða þekkingu á þeim málum sem falla undir lög um útlendinga. Þá hafa aðrir nefndarmenn hvor sitt sérsvið, annar á þeim hluta útlendingalaga er snýr að málefnum flóttamanna og umsækjenda um alþjóðlega vernd og hinn á öðrum þáttum laganna sem varða m.a. dvöl og búsetu útlendings. Gert er ráð fyrir að formaður hafi starfið að aðalstarfi og skal hann, eða eftir atvikum varamaður í hans stað, taka þátt í hverju því máli sem nefndinni berst. Nefndin er sjálfstæð í störfum sínum á þann hátt að ráðherra og tilnefningaraðilum er óheimilt að skipa nefndinni fyrir eða leiðbeina um lagalega túlkun og beitingu úrræða. Einungis ef nefndarmaður hefur brotið reglur um þagnarskyldu eða gróflega gegn öðrum starfsskyldum sínum sem og í þeim tilvikum þegar nefndarmaður óskar sjálfur eftir því er heimilt að víkja nefndarmanni frá stöðu sinni í nefndinni. Nefndarmenn eru skipaðir til fimm ára í senn að jafnaði en þó þannig að heimilt verður að kveða á um skemmri skipunartíma í því augnamiði að nefndarmenn láti ekki allir af störfum á sama tíma, eins og lýst er í bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu. Á þetta sér fordæmi í íslenskum lögum, þ.m.t. í nefnd um hæfi dómara samkvæmt lögum nr. 45/2010 og er gert til að tryggja að sérþekking viðhaldist innan nefndarinnar.

Í málum um alþjóðlega vernd eru allar synjanir sendar sjálfkrafa til kærumeðferðar hjá nefndinni nema viðkomandi óski þess sérstaklega að svo verði ekki gert en í öðrum málum þarf að leggja fram kæru. Þetta á sér fordæmi í danskri löggjöf og vísast til þess að synjanir á alþjóðlegri vernd eru nánast undantekningalaust kærðar til æðra stjórnvalds. Með þessu móti er því hægt að flýta málsmeðferð sem kærufresti nemur en það felur í sér hagræði fyrir stjórnvöld en kemur að sama skapi í engu niður á rétti umsækjanda. Málflutningur er almennt skriflegur fyrir nefndinni líkt og í Noregi. Aðilar að kærumáli, þar sem um er að ræða synjun Útlendingastofnunar um alþjóðlega vernd, munu þó ávallt einnig eiga þess kost að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni máls eða einstök atriði þess eftir atvikum. Er þetta fyrirkomulag talið nauðsynlegt þar sem í umsóknum um alþjóðlega vernd reynir iðulega á trúverðugleika frásagnar umsækjanda og þarf nefndin að geta lagt sjálfstætt mat á hann. Gert er ráð fyrir að nefndin hafi einnig heimild til að kalla til sín umsækjendur í öðrum málum þar sem rík ástæða er talin til, svo sem þegar vafi er um hvort skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis til aðstandenda eru uppfyllt.

b. Dvalarleyfaflokkar og breytingar á þeim.

Í frumvarpinu er leitast við að gera skilyrði dvalarleyfa skýrari og lögð áhersla á að það dvalarleyfi, sem útlendingur sækir um, sé í samræmi við tilgang dvalar hans hér á landi. Með þessu er ætlunin að reyna að leysa ýmis álitamál sem komið hafa upp við framkvæmd gildandi laga á undanförnum árum og leitast við að takmarka og skýra matskennd ákvæði eins og kostur er þó svo að eftirláta þurfi stjórnvöldum eitthvert svigrúm við mat þar sem aðstæður krefjast. Ein höfuðaðgreining milli dvalarleyfisflokka fyrir utan hin ýmsu skilyrði er hvort þau mynda rétt til búsetuleyfis eða ekki. Þau dvalarleyfi, sem fela í sér slíka réttindasöfnun, gefa útlendingi kost á að fá búsetuleyfi, sem er ótímabundið leyfi til dvalar, að fjórum árum liðnum. Nýmæli í frumvarpinu er að réttindasöfnun til búsetuleyfis fylgir útlendingi en ekki dvalarleyfi. Þannig heldur útlendingur áfram að vinna sér inn rétt til búsetuleyfis þótt dvöl hans í landinu grundvallist á öðru leyfi, að því gefnu að fyrra leyfi hafi einnig falið í sér rétt til búsetuleyfis. Þá er gert ráð fyrir að fari útlendingur af dvalarleyfi sem ekki felur í sér réttindi til búsetuleyfis, svo sem námsmannaleyfi eða íþróttamannaleyfi, yfir á leyfi sem veitir rétt til búsetuleyfis geti sá tími, sem hann dvaldist á fyrra leyfi, talist til réttindasöfnunar að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Er markmiðið með þessu að koma til móts við gagnrýni á núgildandi lög m.a. hvað varðar framkvæmd þeirra gagnvart fólki sem hefur dvalist á Íslandi um hríð og hyggst gera það áfram.

Dvalarleyfisflokkar eru eftirfarandi en nánar er fjallað um hvern flokk fyrir sig í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins:

1. Dvalarleyfi vegna atvinnuþátttöku:

– Dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar.

– Dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki.

– Dvalarleyfi fyrir íþróttafólk.

– Dvalarleyfi vegna starfa sérhæfðra starfsmanna á grundvelli þjónustusamninga.

– Dvalarleyfi fyrir sjálfboðaliða.

2. Dvalarleyfi vegna menntunar og menningarskipta:

– Dvalarleyfi vegna vistráðningar.

– Dvalarleyfi vegna samninga Íslands við erlend ríki.

– Dvalarleyfi vegna náms.

– Dvalarleyfi fyrir útskrifaða nemendur í þeim tilgangi að leita atvinnu á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar.

3. Ýmis dvalarleyfi:

– Dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið.

– Dvalarleyfi fyrir hugsanlegt fórnarlamb mansals.

– Dvalarleyfi fyrir fórnarlamb mansals.

4. Dvalarleyfi fyrir aðstandendur:

– Dvalarleyfi fyrir einstaklinga í hjúskap.

– Dvalarleyfi fyrir einstaklinga í sambúð.

– Dvalarleyfi fyrir ættmenni ábyrgðaraðila eða maka.

– Dvalarleyfi fyrir börn.

– Dvalarleyfi fyrir foreldri íslensks barns.

– Skammtímadvöl til að heimsækja barn.

– Dvalarleyfi til að ganga í hjúskap.

– Dvalarleyfi vegna forsjár eða áframhaldandi umgengni við barn.

– Áframhaldandi dvalarleyfi á óháðum grundvelli.

– Dvalarleyfi fyrir aðstandanda í öðrum tilvikum.

5. Dvalarleyfi vegna meðferðar umsóknar um alþjóðlega vernd og vegna mannúðarsjónarmiða:

– Bráðabirgðadvalarleyfi.

– Dvalarleyfi sem flóttamaður.

– Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.

– Dvalarleyfi fyrir útlendinga sem sótt hafa um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í mál sitt innan 18 mánaða.

c. Breytingar á málsmeðferð um alþjóðlega vernd.

Við ritun frumvarps þessa hefur svo sem að framan greinir verið höfð hliðsjón af þeirri þróun sem orðið hefur í öðrum Evrópuríkjum, einkum helstu tilskipunum sem í gildi eru innan ESB um málefni umsækjenda um alþjóðlega vernd. Er þetta í samræmi við það sem lagt var til með breytingum á lögum um útlendinga árið 2010 í því skyni að komast hjá ósamræmi og óvissu um það hvernig eigi að framfylgja lögum. Þótt íslenska ríkið sé ekki skuldbundið til þess að innleiða umræddar tilskipanirnar eru, líkt og sagði í athugasemdum við frumvarp breytingalaganna árið 2010, íslenskar og evrópskar reglur samofnar vegna samvinnu Íslands og Noregs við Evrópusambandið, þ.m.t. vegna samstarfs sem byggist á reglugerð ráðsins nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003 um að koma á viðmiðunum og fyrirkomulagi við að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd sem ríkisborgari þriðja lands leggur fram í einu aðildarríkjanna (hér eftir Dyflinnarsamstarfið).

Við málsmeðferð í málum er varða alþjóðlega vernd skiptir helst máli tilskipun nr. 2005/85/EB frá 1. desember 2005 um lágmarkskröfur til málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns (hér eftir tilskipun 2005/85/EB um málsmeðferð) en hún sætir nú endurskoðun hjá Evrópusambandinu þar sem áhersla er lögð á að tryggja réttindi þeirra sem teljast vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Um ítarlegar reglur er að ræða í þessum tilskipunum og miða þær að lágmarkssamræmingu innan Evrópusambandsins en heimila þó jafnframt betri vernd í einstökum ríkjum. Við gerð frumvarpsins hefur verið tekið mið af fyrrgreindum reglum og er frekari grein gerð fyrir áhrifum þeirra þar sem við á í athugasemdum með hverri grein.

Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan EES leggur til ýmsar réttarbætur fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Flest þessara atriða eru innleidd með einum eða öðrum hætti í frumvarpi þessu. Eitt af því sem sætt hefur hvað mestri gagnrýni við móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi er að þeim skuli refsað fyrir að framvísa fölsuðum skilríkum við komu til landsins. Í 31. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna er lagt bann við því að refsa flóttamönnum fyrir ólöglega komu eða dvöl í landi ef þeir koma beint frá landi þar sem lífi þeirra eða frelsi var ógnað í merkingu 1. gr., og koma inn í lönd þeirra eða eru þar án heimildar enda gefi þeir sig tafarlaust fram við stjórnvöld og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu sinni eða vist þar. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagt áherslu á að þetta eigi einnig við um umsækjendur um alþjóðlega vernd þar sem þeir geta mögulega fengið réttarstöðu flóttamanns þegar mál þeirra hefur verið skoðað af stjórnvöldum. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar til að taka af mögulegan vafa um að framkvæmdin hér á landi standist þessi ákvæði flóttamannasamningsins. Ef þörf er á að bera kennsl á einstaklinginn, hvaðan hann kemur og hvort af honum stafi hætta, getur verið nauðsynlegt að takmarka ferðafrelsi hans til skamms tíma, t.d. ef umsækjandi um alþjóðlega vernd sýnir ekki samstarfsvilja við öflun upplýsinga og rannsókn á bakgrunni hans. Við beitingu þessara úrræða þyrfti að taka sérstakt tillit til þeirra sem teljast vera í viðkvæmri stöðu.

Í frumvarpinu er lögð rík áhersla á að íþyngjandi úrræðum skuli aðeins beitt ef brýn nauðsyn krefur. Lagðar eru til breytingar á kafla um þvingunarúrræði þar sem greint er á milli gæsluvarðhalds og annarra úrræða og settar nánari takmarkanir á það hvenær heimilt er að beita úrræðum sem þessum.

Einnig eru lagðar til breytingar sem eiga að stuðla að skilvirkari stjórnsýsluframkvæmd en stjórnvöld hafa sætt gagnrýni fyrir að meðferð mála á þessu sviði taki of langan tíma og að grípa þurfi til aðgerða svo stytta megi biðtíma umsækjenda um alþjóðlega vernd eftir úrlausn mála sinna. Í þessu samhengi hafa komið fram sjónarmið um að löng málsmeðferð hafi slæm áhrif á umsækjendur um alþjóðlega vernd, bæði líkamleg og andleg. Sambærilegar upplýsingar hafa komið fram hjá alþjóðlegum eftirlitsaðilum. Orða má það sem svo að líf umsækjanda sé á ís meðan á meðferð máls stendur þar sem hann veit ekki hvort hann heldur áfram með líf sitt hér á landi eða þurfi að fara aftur til heimalands eða lands sem hann kom frá. Slíkt getur verið slæmt fyrir bæði þá einstaklinga sem hljóta vernd og hina sem ekki hljóta vernd. Þá hefur langur málsmeðferðartími í för með sér aukinn kostnað fyrir stjórnvöld vegna þeirrar þjónustu sem stjórnvöld eru skuldbundin til að veita umsækjendum um alþjóðlega vernd meðan á meðferð mála stendur. Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES er rík áhersla lögð á að málsmeðferð taki sem skemmstan tíma enda skapar óhófleg bið við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd mikið óvissuástand fyrir umsækjanda og getur verið íþyngjandi og ómannúðleg. Í frumvarpinu er lagt til það viðmið að meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd á stjórnsýslustigi taki að jafnaði ekki lengri tíma en sex mánuði. Tímaramminn er settur fram til viðmiðunar en ljóst að við meðferð flóknari mála getur hann orðið rýmri.

Þá er lögð til breyting á núgildandi 4. mgr. 12. gr. f um dvalarleyfi af mannúðarástæðum en þar segir: „Heimilt er að veita útlendingi sem haft hefur dvalarleyfi skv. 12. gr. g í tvö ár hið minnsta dvalarleyfi samkvæmt þessari grein ef skilyrðum 1. mgr. er fullnægt og sérstakar ástæður mæla ekki gegn því.“ Við undirbúning frumvarpsins komu fram ábendingar um að óeðlilegt væri að takmarka þessa heimild við að viðkomandi hafi haft bráðabirgðadvalarleyfi því það væri ekki öllum mögulegt og oft ekki þeim sem teljast vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu t.d. vegna heilbrigðisástæðna. Í frumvarpi þessu er þessi heimild útvíkkuð á þann hátt að heimilt verði að vissum skilyrðum uppfylltum að veita umsækjanda um alþjóðlega vernd dvalarleyfi af mannúðarástæðum hafi hann ekki fengið niðurstöðu í mál sitt innan 18 mánaða frá því að hann óskaði eftir vernd óháð því hvort viðkomandi hafi dvalist á grundvelli bráðabirgðadvalarleyfis á þeim tíma. Því getur umsækjandi um alþjóðlega vernd fengið dvalarleyfi að vissum skilyrðum uppfylltum ef meðferð málsins hefur tekið óhóflegan tíma og ábyrgð á þeim töfum sé ekki hans. Þessu ákvæði er ætlað að tryggja mannúðlegan málsmeðferðartíma og færa ábyrgð á töfum í stjórnsýslunni, sem umsækjandi ber með réttu ekki ábyrgð á, yfir á stjórnvöld.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd mega í ljósi stöðu sinnar almennt teljast vera í viðkvæmri stöðu en sumir eru í erfiðari stöðu en aðrir. Hingað til lands geta komið einstaklingar sem teljast vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna. Viðkomandi einstaklingar hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki með fullu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum án aðstoðar eða sérstaks tillits.

Í frumvarpi þessu er að finna upptalningu á þeim sem mögulega geta talist „í sérstaklega viðkvæmri stöðu“ þó svo að sú upptalning geti með engu móti verið tæmandi. Þess er einnig krafist að Útlendingastofnun geri einstaklingsbundið mat með hjálp viðeigandi sérfræðinga á því hvort viðkomandi umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu eins fljótt og kostur er eftir að umsókn um alþjóðlega vernd er lögð fram og veiti honum viðeigandi aðstoð vegna þeirra sérþarfa sem hann kann að hafa. Ekki síst í ljósi þess og þess að samkvæmt Dyflinnarsamstarfinu, sem íslensk stjórnvöld eru þátttakendur í og felst í mati á því hvort senda skuli viðkomandi umsækjanda um alþjóðlega vernd til annars Evrópuríkis til efnismeðferðar umsóknar sinnar, er mikilvægt að matið fari fram eins fljótt og kostur er og ávallt áður en viðkomandi umsækjandi er látinn sæta gæsluvarðhaldi eða öðrum þvingunum eða sendur úr landi, með tilliti til þess hvort mögulegum sérþörfum hans muni verða mætt í viðtökulandi. Þetta er sérstaklega mikilvægt í ljósi þess ástands sem hefur skapast í sumum Evrópulöndum vegna flóttamannastraums og staðfest hefur verið af Mannréttindadómstól Evrópu. Mat þetta má hins vegar ekki vera skilyrt við komu til landsins heldur verður að vera möguleiki á endurmati á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu síðar í umsóknarferlinu. Atriði þau sem leiða til þess að umsækjandi telst í sérstaklega viðkvæmri stöðu geta komið fram á seinni stigum máls og því er mikilvægt að gera ráð fyrir endurmati. Sé vafi á því hvort um einstakling er að ræða sem talist getur vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skal reynt að skera úr þeirri óvissu eins fljótt og kostur er. Sem dæmi má nefna ungan einstakling sem segist vera barn en stjórnvöld efast um raunverulegan aldur hans. Í þeim tilvikum skal, nema augljóst sé að það eigi ekki við, ávallt meðhöndla einstakling sem barn þar til annað liggur fyrir. Auk þessa er sérstaklega kveðið á um að fórnarlömbum pyndinga, nauðgana eða annars alvarlegs ofbeldis skuli veitt viðeigandi heilbrigðisþjónusta og sálgæsluþjónusta. Í frumvarpinu er þannig lögð áhersla á að skilgreina og skipuleggja það ferli sem umsækjendur um alþjóðlega vernd fara í gegnum allt frá því að umsókn er lögð fram og þar til niðurstaða er fengin í mál þeirra með það að markmiði að tryggja skilvirka og mannúðlega málsmeðferð þar sem tekið er tillit til mögulegra sérþarfa og persónulegra aðstæðna umsækjanda. Jafnframt er þeim ætlað að tryggja öryggi þeirra sem hingað leita.

d. Móttökumiðstöð.

Í núgildandi lögum skortir ákvæði um móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd sem hefur það að markmiði að greina sem fyrst í ferlinu þá sem geta talist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu og tryggja að þeir fái viðeigandi málsmeðferð, aðstoð og þjónustu og að upplýst sé um atriði sem haft geta þýðingu við ákvörðun í máli þeirra. Hins vegar innihalda lögin nokkur ákvæði sem víkja að réttindum og hagsmunum þeirra sem geta talist í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Af athugasemdum, sem komið hafa fram bæði hjá nefnd um málefni útlendinga utan EES og í samráðsferli í tengslum við undirbúning frumvarps þessa, er ljóst að þrátt fyrir að vilji sé hjá stjórnvöldum og stofnunum sem að málaflokknum koma til þess að tryggja réttindi umsækjenda í sérstaklega viðkvæmri stöðu þá sé ekki fyrir hendi sérstakt greiningarferli eða kerfisbundin upplýsingasöfnun í þeim tilgangi að greina þá umsækjendur um alþjóðlega vernd sem geta talist vera í slíkri stöðu. Ákvæði sem veita umsækjendum í sérstaklega viðkvæmri stöðu rétt eða aðstoð umfram aðra verða gagnslítil séu ekki tæki til staðar til þess að greina hverjir falla í þann flokk. Greiningin er ekki aðeins mikilvæg fyrir umsækjandann, svo sem svo að hann fái notið viðeigandi heilbrigðisþjónustu, heldur einnig til að stjórnvöld geti uppfyllt rannsóknarskyldu sína. Það getur reynst mikilvægt fyrir mat á því hvort viðkomandi umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist flóttamaður að ljósi sé varpað á fortíð hans og líkamlegt og andlegt ástand og eykur það líkur á því að rétt ákvörðun sé tekin í málinu. Þess vegna er mikilvægt að tryggja þessum hópi réttindi og hjálp í samræmi við sérþarfir sínar og móta á sama tíma feril sem tryggir að það sé í raun og veru mögulegt. Þetta hefði ekki einungis mannúðlegri meðferð fyrir umsækjendur í för með sér heldur má einnig ætla að umtalsvert hagræði geti af því hlotist fyrir stjórnvöld.

Lagt er til að sett verði á laggirnar móttökumiðstöð þar sem leitast verði við að greina þá sem eru í sérstaklega viðkvæmri stöðu og sérþarfir þeirra. Í þessari miðstöð þyrfti að fara fram samvinna ýmissa aðila, Útlendingastofnunar, lögreglu, félagasamtaka, barnaverndaryfirvalda og félagsþjónustu, heilbrigðisyfirvalda og annarra sem þurfa að koma að málum umsækjenda um alþjóðlega vernd svo vel sé. Hugsunin er að umsækjendur um alþjóðlega vernd geti fengið nauðsynlega fagþjónustu á einum stað, þ.m.t. læknisþjónustu en hún kann jafnframt að vera áríðandi til að renna stoðum undir frásögn umsækjanda, svo sem hafi viðkomandi sætt pyndingum eða vanvirðandi meðferð. Að sama skapi þarf að veita stjórnvöldum svigrúm til að geta gripið til ráðstafana ef rökstuddur grunur er um að ógn stafi af umsækjanda um alþjóðlega vernd og gert er ráð fyrir að slíkt mat fari fram í miðstöðinni.

Miðstöð þessi er ætluð til hagsbóta fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og á að tryggja að mannréttinda þeirra sé gætt. Hugmyndin er sú að miðstöðin sé fyrst og fremst til móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd en þó væri æskilegt að þar væri einnig unnt að taka á móti útlendingum í ólögmætri dvöl og hugsanlegum fórnarlömbum mansals. Í frumvarpinu er kveðið á um reglugerðarheimild til handa ráðherra til að útfæra nánar hlutverk og starfsemi móttökumiðstöðvarinnar og skal þeirri vinnu vera lokið fyrir gildistöku laganna.

e. Réttarstaða fylgdarlausra barna.

Á íslenskum stjórnvöldum hvíla þjóðréttarskyldur að tryggja börnum, sem sækja um alþjóðlega vernd, sérstaka vernd, sbr. 22. gr. barnasáttmálans. Á undanförnum árum hefur verið gerð aðgerðaáætlun um meðferð mála þegar börn eiga í hlut (skýrsla starfshóps dómsmálaráðuneytisins frá 2004 um vegalaus börn) auk þess sem aðgerðaáætlun stjórnvalda gegn mansali frá 17. mars 2009 tekur til barna sem eru fórnarlömb mansals. Þá hefur Útlendingastofnun nýlega sett verklagsreglur: Reglur um meðferð hælisbeiðna fylgdarlausra barna og ungmenna frá 22. apríl 2009 og Vinnureglur Útlendingastofnunar um málsmeðferð í málum sem varða börn án forsjármanna frá 22. apríl 2009. Í þeim tilskipunum, sem varða réttarstöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd, er fjallað sérstaklega um fylgdarlaus börn, sbr. einkum 19. gr. tilskipunar 2003/9/EB um móttöku hælisleitenda þar sem mælt er fyrir um talsmann, skipun forsjáraðila (eða umsjón barnaverndaryfirvalda), vistun barna og almennt um að það sem barni er fyrir bestu skuli hafa forgang við ákvarðanir. Í 17. gr. tilskipunar 2005/85/EB um málsmeðferð koma fram lágmarkskröfur um málsmeðferð þar sem fylgdarlaus börn eiga í hlut, þar á meðal um hlutverk talsmanns, um hælisviðtal og um aldursgreiningu barna.

Í skýrslu nefndar um meðferð hælismála frá árinu 2009 voru lagðar til sérstakar breytingar vegna flóttabarna sem sækja um alþjóðlega vernd hér á landi. Var brugðist við þeim tilmælum með lögum nr. 115/2010. Í erindi Íslandsdeildar UNICEF til nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES er lögð rík áhersla á að mál umsækjenda um alþjóðlega vernd á barnsaldri skuli meðhöndla í samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Einnig hafa fleiri aðilar, t.d. Rauði krossinn á Íslandi, gert sambærilegar athugasemdir.

Við vinnslu frumvarpsins hefur verið lögð áhersla á að bæta réttarstöðu barna, sérstaklega fylgdarlausra barna, sem sækja um vernd hér á landi. Lagt er til að komið verði á fót formlegri málsmeðferð fyrir fylgdarlaus börn í samræmi við það sem lagt var til í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES. Í samræmi við skýrsluna eru helstu tillögur frumvarpsins hvað það varðar eftirfarandi:

– Gengið er út frá því að umsækjandi um alþjóðlega vernd sem segist vera barn sé álitinn barn við meðferð máls nema það þyki afar ósennilegt eða annað komi í ljós með aldursgreiningu eða öðrum hætti.

– Umsækjendur um alþjóðlega vernd á barnsaldri skulu fá þá aðstoð og þjónustu sem aldur þeirra og staða krefst, m.a. búsetuúrræði við hæfi.

– Tryggja verður að barni sé kleift að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í samræmi við aldur og þroska.

– Tryggja verður að fulltrúar stjórnvalda sem koma að máli barns sem er umsækjandi um alþjóðlega vernd hafi sérþekkingu og þjálfun til að taka viðtöl við börn í þessum sporum og að viðtöl séu tekin við aðstæður sem henta aldri og þroska barnsins.

– Tryggja verður aðkomu barnaverndaryfirvalda að máli barns sem er umsækjandi um alþjóðlega vernd bæði í málum sem tekin eru til efnismeðferðar og þeim sem varða mögulegar endursendingar á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins.

– Sé nauðsynlegt að aldursgreining fari fram skal umsækjandi upplýstur um ferlið framundan, hugsanleg frávik og hvaða áhrif aldursgreining hefur á framvindu máls. Tryggt skal að slíkt mat gangi ekki gegn mannhelgi.

– Ef ekki hefur tekist að leiða í ljós aldur umsækjandans með nægilega tryggum hætti, þrátt fyrir aldursgreiningu, skal viðkomandi njóta vafans og vera meðhöndlaður sem barn.

– Hafi aldursgreining leitt í ljós að umsækjandi um alþjóðlega vernd sé ekki barn kemur sú niðurstaða og sú staðreynd að hann hafi haldið öðru fram ekki í veg fyrir að umsókn hans verði tekin til meðferðar með sjálfstæðum hætti.

– Börnum, sem hafa verið fórnarlömb hvers konar misnotkunar, vanrækslu, pyndinga eða grimmilegrar, ómannúðlegrar eða vanvirðandi meðferðar, eða hafa þjáðst vegna vopnaðra átaka, skal tryggður aðgangur að viðeigandi heilbrigðisþjónustu og sálgæsluþjónustu og annarri nauðsynlegri þjónustu samkvæmt barnaverndarlögum.

– Fylgdarlausum börnum skal skipaður sérstakur talsmaður sem ber ríkari skyldur en talsmaður almennt.

Mikill munur getur verið á þörfum fylgdarlausra barna og annarra umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þar sem um er að ræða börn án foreldra þurfa þau ekki aðeins lagalega aðstoð heldur þarf einnig að gæta að hagsmunum þeirra á öðrum sviðum og að þörfum þeirra sé mætt, t.d. er varðar húsnæði, menntun og heilbrigði. Þetta er sérstaklega mikilvægt í ljósi þess að fylgdarlaus börn þurfa hvað mesta aðstoð og eru í hvað viðkvæmastri stöðu. Mikilvægt er að sérhæfður einstaklingur, eftir því sem tök eru á, sæki rétt barnsins gagnvart stjórnvöldum og gæti að því að sjónarmið þess heyrist varðandi meðferð mála. Nánar er fjallað um þetta í athugasemdum við einstök ákvæði.

f. Breytingar á ákvæðum um dvalarleyfi fyrir aðstandendur.

Í núgildandi lögum er réttur aðstandenda íslenskra ríkisborgara eða útlendinga, sem hér dveljast, til dvalar á Íslandi skýrður í einni grein. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir ítarlegum kafla sem fjallar um rétt fólks hér á landi til að fá til sín aðstandendur sína frá ríkjum utan EES. Eins og áður hefur verið vikið að er tilgangur þessara breytinga sá að ljóst verði hverjir eigi rétt til dvalar í þessu tilliti. Í núgildandi framkvæmd hefur verið brugðist við óskum aðstandenda, sem falla ekki skýrt undir lögin en sannanlega ættu að hafa heimild til dvalar hér á landi, með því að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna eða sérstakra tengsla. Með breytingum, sem hér eru lagðar til, er hins vegar skýrt hvaða aðstandendur hafa heimild til dvalar á Íslandi og um leið tryggt að þeir byggi ekki rétt sinn almennt á undanþáguákvæði sem geri ekki kröfu um að grunnskilyrðum dvalarleyfis sé uppfyllt, þar á meðal um trygga framfærslu. Einnig þótti rétt að tilgreina með skýrum hætti hvenær foreldrar eiga rétt á dvalarleyfi hér á landi vegna umgengni við börn sín sem hér dveljast eða eru íslenskir ríkisborgarar. Með þeim hætti er ekki einungis þeim útlendingum, sem falla undir ákvæðið, ljós réttarstaða sín heldur er með þessu hægt að lögfesta sérstök skilyrði og takmarkanir sem eiga við í þeim tilfellum. Skýrari ákvæði um dvalarleyfi aðstandenda minnkar hættu á því að túlkun laga sé mismunandi eða svigrúm sé aukið eða minnkað án þess að lögin kveði á um það. Með þessum breytingum yrði einnig réttur flóttamanns færður til samræmis við réttindi annarra dvalarleyfaflokka sem njóta réttar til að fá aðstandendur sína til sín. Samkvæmt núgildandi löggjöf hefur flóttamaður lakari rétt til þess en útlendingur sem fær dvalarleyfi af mannúðarástæðum án þess að fyrir liggi skýringar á þeim mun. Með þessum breytingum er réttur flóttafólks til að njóta samvista við nánustu fjölskyldu því styrktur. Kaflinn er byggður á samsvarandi greinum í norskum lögum. Þá ber þess að geta að réttur manna til friðhelgi einkalífs og fjölskyldu nýtur verndar skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

2. Kaflar frumvarpsins.

Frumvarpið samanstendur af 134 ákvæðum í 17 köflum. Kaflaskipting miðar að því að afmarka efnisþætti laganna betur, m.a. með það að leiðarljósi að gera lögin skýrari og auðlæsari, svo hægt sé að draga skýrar fram þau atriði er varða hvern og einn. Við uppbyggingu frumvarpsins er byggt nokkuð mikið á norsku lögunum en einnig á núverandi lögum sem og tillögum ýmissa aðila. Í I. kafla er fjallað um gildissvið laganna og í II. kafla um stjórnsýslu og framkvæmd laganna. Í III. kafla eru ákvæði um málsmeðferð sem m.a. kveða á um leiðbeiningarskyldu, andmælarétt og réttaraðstoð. Í köflum IV., V., VI., VII., VIII. og XI. er réttarstaða einstaklinga sem á landinu dveljast samkvæmt dvalarleyfum skýrð. Í IX. kafla eru ákvæði sem skilgreina réttarstöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna og í X. kafla er málsmeðferð í slíkum málum skýrð að því leyti er hún fellur ekki undir almenna málsmeðferð. XII. kafli fjallar um komu og brottför, XIII. kafli um frávísun og brottvísun og XIV. kafli um sérreglur um útlendinga innan EFTA og EES. XV. kafli fjallar um þvingunar- og rannsóknarúrræði en í XVI. kafla og XVII. kafla er að finna ýmis sérákvæði, auk ákvæða um gildistöku, ákvæða til bráðabirgða og um breytingar á öðrum lögum.

IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

1. Samræmi við stjórnarskrá.

Nefnd um málefni útlendinga utan EES lagði til að heimild ráðherra til að setja reglugerð um skilyrði dvalarleyfa yrði afnumin á grundvelli 66. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að með lögum skuli skipa rétti útlendinga til að koma til landsins og fara frá landinu. Er reglugerðarheimildin felld út í frumvarpinu en áfram eru í frumvarpinu ríkar reglugerðarheimildir um ýmis útfærsluatriði er varða framkvæmd laganna eða nánari útfærslu á skilyrðum sem lögin setja enda getur slíkt í eðli sínu verið breytingum háð. Í reglugerð getur hins vegar aldrei verið kveðið á um takmarkaðri réttarstöðu eða þrengri skilyrði en lög kveða á um. Skilyrði dvalar eru því sett fram í frumvarpinu og því sem þar kemur fram ætlað að vera tæmandi listi. Hins vegar verða óumflýjanlega breytingar á útfærslu þessara skilyrða, svo sem upphæð framfærslu og því hvað teljast fullnægjandi gögn og slíkt er heimilt að útfæra í reglugerð án þess að það stangist á við 66. gr. stjórnarskrárinnar.

2. Samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar.

Ísland hefur gerst aðili að ýmsum þjóðréttarsamningum sem varða málefni útlendinga og réttarstöðu þeirra. Við samningu frumvarpsins hefur verið tekið tillit til þessara alþjóðlegu skuldbindinga Íslands þannig að sem best samræmi verði milli laga og þjóðréttarreglna. Hér verður í stuttu máli gerð grein fyrir helstu þjóðréttarsamningum sem Ísland er bundið af á þessu sviði. Fléttast þeir víða inn í lögin og hefur víða verið tekið tillit til þeirra en þegar slíkt er gert er það almennt tekið fram í athugasemdum við einstakar greinar.

a. Samningur um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951.

Hinn 30. nóvember 1955 var fullgiltur af Íslands hálfu samningur um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 (hér eftir nefndur flóttamannasamningurinn en samningurinn hefur einnig verið nefndur Genfarsamningurinn) og tók hann gildi hér á landi 1. mars 1956. Hinn 26. apríl 1968 var einnig fullgiltur viðbótarsamningur um breytingu á samningnum um stöðu flóttamanna frá 31. janúar 1968.

Í 1. gr. flóttamannasamningsins er hugtakið flóttamaður skilgreint. Skv. A-lið ákvæðisins telst sá útlendingur flóttamaður sem „er utan heimalands síns … af ástæðuríkum ótta við að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana, og getur ekki eða vill ekki, vegna slíks ótta, færa sér í nyt vernd þess lands; eða [sá], sem er ríkisfangslaus, og er utan þess lands, þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur, vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki, vegna slíks ótta, hverfa þangað aftur“. Samkvæmt þessu verður útlendingur að hafa raunverulega ástæðu til að óttast ofsóknir til að skilgreiningin eigi við um hann. Ekki er fyrir hendi samræmd alþjóðleg túlkun á flóttamannahugtakinu sem einstök lönd eru bundin af. Það er því hvers lands að taka afstöðu til þess hvort útlendingur telst flóttamaður. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gefið út handbók sem gefur leiðbeiningar um túlkun hugtaksins. Þótt ekki sé fyrir hendi einhlít túlkun á flóttamannahugtakinu hefur verið talið að mat á því hvort útlendingur teljist flóttamaður verði á hvíla á hlutlægum grundvelli. Þannig má sá sem hefur það mat á hendi ekki láta jákvæða eða neikvæða afstöðu til útlendings eða heimalands hans hafa áhrif á matið. Kjarni flóttamannahugtaksins felst í því að útlendingur hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur (well-founded fear of being persecuted) og að ofsóknir verði raktar til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Þannig falla þeir utan hugtaksins sem flýja heimaland af öðrum ástæðum, svo sem vegna náttúruhamfara, hungursneyðar eða bágs efnahagsástands.

Samkvæmt flóttamannasamningnum getur útlendingur ekki gert kröfu um það eitt og sér að verða viðurkenndur sem flóttamaður. Mat í þeim efnum fer ekki fram nema við úrlausn þess hvort útlendingi verði veitt tiltekin réttindi sem bundin eru við flóttamenn, svo sem með veitingu alþjóðlegrar verndar eða útgáfu ferðaskilríkja samkvæmt flóttamannasamningnum. Í C–F-lið 1. gr. samningsins er mælt fyrir um að við ákveðnar aðstæður falli niður réttur útlendings til þeirrar verndar sem hann hefur notið samkvæmt samningnum eða að hann sé útilokaður frá slíkri vernd. Í C-lið er að finna brottfallsástæður en meginefni ákvæðisins er að samningurinn hætti að gilda um útlending sem sjálfviljugur notfærir sér á ný vernd heimalands, endurheimtir þar sjálfviljugur ríkisfang, öðlast nýtt ríkisfang eða flytur til heimalands. Einnig fellur niður vernd samkvæmt samningnum ef ekki eru lengur fyrir hendi þær aðstæður sem leiddu til þess að útlendingur var viðurkenndur sem flóttamaður. Skv. D–F-lið nýtur útlendingur ekki verndar samkvæmt samningnum ef hann nýtur verndar eða aðstoðar hjá stofnunum eða deildum Sameinuðu þjóðanna öðrum en erindreka Sameinuðu þjóðanna í málefnum flóttamanna eða ef stjórnvöld þess lands, sem útlendingur hefur sest að í, hafa viðurkennt að hann njóti þeirra réttinda og beri þær skyldur sem fylgja ríkisfangi í því landi. Einnig nýtur útlendingur ekki verndar flóttamannasamningsins ef hann hefur framið glæp gegn friði, stríðsglæp eða glæp gegn mannkyninu eins og slíkir glæpir eru skilgreindir í alþjóðlegum samningum. Sama gildir er útlendingur hefur framið alvarlegan ópólitískan glæp utan þess lands þar sem leitað er alþjóðlegrar verndar eða hann hefur orðið sekur um athafnir sem brjóta í bága við tilgang og meginreglur Sameinuðu þjóðanna.

Flóttamannasamningurinn hefur að geyma skuldbindingar fyrir aðildarríkin um að veita flóttamönnum tiltekna réttarvernd. Samningurinn mælir ekki fyrir um skyldu aðildarríkjanna til að veita flóttamönnum hæli heldur hefur hann að geyma ákvæði um réttarstöðu flóttamanns meðan hann dvelst í samningsríki. Þannig segir í 3. gr. samningsins að beita skuli ákvæðum hans um alla flóttamenn án manngreinarálits vegna kynþátta, trúarbragða eða ættlands. Í 4. gr. er mælt fyrir um frelsi flóttamanna til að iðka trú sína og til trúarlegrar uppfræðslu barna sinna. Í 12. gr. er að finna ákvæði um persónu- og sifjaréttindi flóttamanns og í 13. og 14. gr. er mælt fyrir um vernd eignaréttinda hans. Þá er í 15. gr. ákvæði um félagafrelsi og í 16. gr. ákvæði um rétt flóttamanns til að leita til dómstóla. Í III. kafla samningsins er síðan að finna ákvæði um atvinnuréttindi flóttamanns og IV. kafli hefur að geyma ýmis ákvæði um velferðarmál flóttamanna.

Í V. kafla flóttamannasamningsins er að finna reglur um þá vernd sem flóttamenn njóta. Skv. 31. gr. skulu aðildarríkin ekki beita refsingum gagnvart flóttamönnum vegna ólöglegrar komu þeirra til landsins eða dvalar þar ef komið er beint frá landi þar sem lífi þeirra eða frelsi er ógnað enda gefi þeir sig tafarlaust fram við stjórnvöld og beri fram gildar ástæður fyrir ólöglegri komu eða dvöl. Einnig skal flóttamanni, sem löglega dvelst í aðildarríki, ekki vísað úr landi nema vegna öryggis landsins eða allsherjarreglu, sbr. 32. gr. Þá er í 33. gr. að finna bann við því að senda flóttamann brott eða endursenda hann til ríkis þar sem lífi hans eða frelsi er ógnað vegna kynþáttar hans, þjóðernis, aðildar að sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Þetta á þó ekki við ef skynsamlegar ástæður eru til að álíta flóttamann hættulegan öryggi landsins eða ef hann er talinn hættulegur þjóðfélaginu vegna þess að hann hefur með endanlegum dómi verið fundinn sekur um mjög alvarlegan glæp. Því hefur verið haldið fram að þessi regla um bann gegn brottvísun eða endursendingu (non-refoulement) sé þjóðréttarregla á grundvelli þjóðréttarvenju og sé því bindandi fyrir ríki án tillits til alþjóðasamninga.

b. Samningar á sviði mannréttinda.

Ísland á aðild að ýmsum mannréttindasamningum sem gerðir hafa verið á vettvangi Sameinuðu þjóðanna og Evrópuráðsins. Þessir samningar geta haft áhrif á réttarstöðu útlendinga en þar er að finna ákvæði sem mæla fyrir um tiltekin réttindi þeirra, svo sem hér verður nánar rakið. Þeir þjóðréttarsamningar á þessu sviði sem koma til álita eru:

– samningur um verndun mannréttinda og mannfrelsis frá 4. nóvember 1950, ásamt samningsviðaukum, öðru nafni mannréttindasáttmáli Evrópu sem nú hefur lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 62 19. maí 1994 og lög nr. 25 24. mars 1998,

– samningur um afnám alls kynþáttamisréttis frá 21. desember 1965,

– samningur um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi frá 16. desember 1966,

– samningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, ásamt valkvæðri bókun, frá 16. desember 1966,

– samningur um afnám allrar mismununar gagnvart konum frá 18. desember 1979,

– samningur gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá 10. desember 1984, með breytingu frá 9. september 1992,

– samningur um réttindi barnsins frá 20. nóvember 1989,

– Palermó-samningurinn gegn fjölþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi, frá 15. nóvember 2000 og mansalsbókun við hann frá sama degi.

Þjóðréttarsamningar á sviði mannréttinda eru venjulega ekki bundnir við ríkisborgara eða þá sem búsettir eru í viðkomandi aðildarríki og eiga því einnig við um útlendinga sem þar dveljast. Þannig segir í 1. mgr. 2. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi að sérhvert ríki, sem er aðili að samningnum, takist á hendur að virða og ábyrgjast öllum einstaklingum innan landsvæðis síns og undir lögsögu sinni réttindi þau sem viðurkennd séu í samningnum. Þá segir í 6. gr. samnings um afnám alls kynþáttamisréttis að aðildarríkin skuli tryggja öllum innan lögsögu sinnar raunhæfa vernd og úrræði, með til þess bærum dómstólum eða öðrum ríkisstofnunum vegna allra athafna sem í felast kynþáttamisrétti og brjóta gegn mannréttindum þeirra og grundvallarfrelsi samkvæmt samningnum. Loks segir í 1. mgr. 2. gr. samnings um réttindi barnsins að aðildarríkin skuli virða og tryggja hverju barni innan lögsögu sinnar þau réttindi sem kveðið er á um í samningnum.

Hliðstætt við þau ákvæði, sem hér hafa verið rakin, segir í 1. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að samningsaðilar skuli tryggja hverjum þeim sem dvelst innan yfirráðasvæðis þeirra réttindi þau og frelsi sem skilgreind eru í I. kafla samningsins. Í 16. gr. er þó gildissvið samningsins takmarkað gagnvart útlendingum og aðildarríkjunum veitt heimild til að setja skorður við stjórnmálaumsvifum þeirra. Þetta ákvæði hefur verið gagnrýnt og þing Evrópuráðsins hefur farið þess á leit að það verði fellt úr gildi.

Mannréttindasáttmáli Evrópu hefur að geyma ákvæði um heimild til að vísa útlendingum úr landi. Í 4. gr. samningsviðauka nr. 4 er lagt bann við því að hópar útlendinga séu gerðir landrækir. Í þessu felst að meta verður hvert mál sjálfstætt og því verður útlendingi ekki vísað úr landi af þeirri ástæðu einni að hann sé hluti af einhverjum hópi útlendinga. Í 1. gr. samningsviðauka nr. 7 eru síðan réttarfarsreglur um brottvísun útlendinga. Þar segir að útlendingi, sem löglega er búsettur á landsvæði ríkis, skuli ekki vísað þaðan nema eftir ákvörðun sem tekin hefur verið í samræmi við lög. Einnig skal útlendingi vera heimilt að bera fram ástæður gegn brottvísun sinni, fá mál sitt tekið upp að nýju og fá erindi sitt flutt í þessu skyni fyrir réttu stjórnvaldi eða manni eða mönnum sem það stjórnvald tilnefnir. Heimilt er þó að vísa útlendingi brott áður en hann neytir þessara réttinda þegar slík brottvísun er nauðsynleg vegna allsherjarreglu eða á grundvelli þjóðaröryggis.

Í samningnum um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi er einnig vikið að réttindum útlendinga sem vísa á úr landi. Þar segir í 13. gr. að aðeins megi vísa úr landi útlendingi, sem er á löglegan hátt á landsvæði aðildarríkis, eftir ákvörðun sem tekin hefur verið í samræmi við lög og skal, nema þar sem brýnar ástæður vegna þjóðaröryggis krefjast annars, leyfast að skjóta ástæðum gegn brottvísuninni til lögbærs stjórnvalds eða manns eða manna sem sérstaklega eru til þess tilnefndir af því lögbæra stjórnvaldi, og fá mál sitt tekið til endurskoðunar og hafa málsvarnarmann í þessu skyni. Við fullgildingu samningsins var af Íslands hálfu gerður fyrirvari við þetta ákvæði að því leyti sem það var ekki í samræmi við gildandi lög um rétt útlendings til að koma að andmælum vegna ákvörðunar um brottvísun hans. Fallið var frá þessum fyrirvara á grundvelli breytinga á lögum um eftirlit með útlendingum með lögum nr. 133 31. desember 1993.

Í samningi gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er vikið að réttindum útlendinga. Skv. 3. gr. samningsins skal ekkert aðildarríki vísa úr landi, endursenda (refouler) eða framselja mann til annars ríkis ef veruleg ástæða er til að ætla að hann eigi þar á hættu að sæta pyndingum. Þegar ákveðið er hvort slíkar aðstæður séu fyrir hendi skulu þar til bær yfirvöld hafa hliðsjón af öllum atriðum sem máli skipta, þar á meðal, eftir því sem við á, hvort í ríki því sem um ræðir viðgangist gróf, augljós eða stórfelld mannréttindabrot.

c. Samstarf Norðurlandanna.

Norðurlöndin hafa um langa hríð haft með sér samvinnu um útlendingamálefni og landamæraeftirlit og hluti af því samstarfi er það sem nefnt hefur verið Norræna vegabréfasambandið. Í samstarfinu felst að sameiginlegar reglur gilda um réttindi norrænna ríkisborgara í löndunum og um réttarstöðu útlendinga sem eru ekki norrænir ríkisborgarar. Þetta samstarf hvílir á tveimur meginstoðum en þær eru annars vegar bókun frá 22. maí 1954 um að leysa ríkisborgara annarra Norðurlanda undan skyldu til að hafa í höndum vegabréf og dvalarleyfi við dvöl í öðru norrænu landi en heimalandinu og hins vegar samningur frá 12. júlí 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri milli Norðurlandanna, ásamt viðbótarbókun frá 20. maí 1963, breytingum frá 27. júlí 1979 og viðaukum frá 2. apríl 1973 og 18. september 2000. Bókunin tók gildi að því er Ísland varðar 1. desember 1955 en samningurinn (sem gengur undir nafninu norræni vegabréfaeftirlitssamningurinn) 1. janúar 1966.

Bókunin og samningurinn eru grundvöllur að frjálsri för fólks á milli Norðurlandanna. Í því felst að ríkisborgarar Norðurlandanna eru undanþegnir vegabréfaskyldu og útlendingum, sem ekki eru norrænir ríkisborgarar, er leyft að ferðast beint frá einu landi til annars innan landanna á viðurkenndum landamærastöðvum án þess að vera háðir vegabréfaskoðun. Af þessu leiðir að vegabréfaskoðun fer eingöngu fram við norræn útmörk ríkjanna og þurfa bæði norrænir ríkisborgarar og ríkisborgarar annarra ríkja að sæta slíku eftirliti, sbr. 2. gr. samningsins. Þótt vegabréfaskoðun sé felld niður milli Norðurlandanna er ríkjunum heimilt að gera úrtakskönnun við landamæri sín og annars norræns ríkis en í því felst að útlendingi verður gert að sýna vegabréf sitt og láta í té þær upplýsingar sem óskað er eftir, sbr. 8. gr.

Með því að fella niður vegabréfaskoðun við landamæri milli Norðurlanda hafa ríkin falið hvert öðru að hafa sameiginlega vegabréfaskoðun á norrænum landamærum gagnvart öðrum ríkjum. Þetta sameiginlega eftirlit hvílir á þeirri forsendu að hvert landanna skuldbindur sig til að taka aftur við útlendingi sem ekki er norrænn ríkisborgari og hafna hefði átt af hlutaðeigandi ríki við útmörk þess ef útlendingurinn hefur ferðast án heimildar frá þessu ríki til annars norræns ríkis, sbr. 10. gr. samningsins. Einnig skuldbinda ríkin sig til að leyfa ekki útlendingi, sem annað norrænt ríki hefur vísað úr landi, að koma inn í landið án sérstaks leyfis, sbr. 9. gr.

Í 1. mgr. 6. gr. samningsins segir að ríkin eigi að vísa burt við hin norrænu útmörk sín sérhverjum útlendingi sem:

a. ekki hefur í höndum gilt vegabréf eða önnur ferðaskilríki sem hlutaðeigandi yfirvöld í aðildarríkjunum geta viðurkennt sem gilt vegabréf,

b. hvorki hefur nauðsynlegt leyfi til að fara inn í hlutaðeigandi ríki eða vinna þar né slíkt leyfi í öðru norrænu ríki sem útlendingurinn ætlar að ferðast til,

c. álíta verður að hvorki hafi nægjanlegt fé til fyrirhugaðrar dvalar né heimferðar,

d. álíta verður að muni ekki vinna fyrir sér á heiðarlegan hátt,

e. hefur áður verið dæmdur til fangelsisrefsingar og gera má ráð fyrir að muni fremja afbrot í norrænu ríki eða búast má við að muni fremja skemmdarverk, stunda njósnir eða óleyfilegt fréttastarf í ríkjunum,

f. er í einhverju ríkjanna færður á skrá yfir útlendinga sem vísað hefur verið úr landi.

Skv. 2. mgr. 6. gr. er ríkjunum einnig heimilt að hafna hvaða útlendingi sem er þegar af öðrum ástæðum á ekki að veita honum leyfi til að koma inn í eitt eða fleiri af ríkjunum. Norræni vegabréfaeftirlitssamningurinn felur ekki í sér skyldu fyrir ríkin í einstökum tilvikum til að vísa útlendingi frá landi og fær engan veginn haggað því að hvert ríki fyrir sig tekur sjálfstæða ákvörðun í þeim efnum. Hins vegar verða ríkin að haga löggjöf sinni í samræmi við 6. gr. samningsins og hafa hliðsjón af því ákvæði þegar tekin er ákvörðun um hvort útlendingi verði vísað frá landi.

Auk þess sem hér hefur verið rakið hefur samningurinn einnig að geyma nánari reglur um sameiginlegt eftirlit með útlendingum sem þurfa að hafa vegabréfsáritun, sbr. 2. og 4. gr., og um skyldu ríkjanna til að krefjast þess að útlendingar, sem dveljast í ríki lengur en þrjá mánuði, skuli sækja um dvalarleyfi, sbr. 5. gr. samningsins.

Vegna þátttöku Norðurlandanna í Schengen-samstarfinu gerðu ríkin með sér samkomulag sem undirritað var 18. september 2000 um viðauka við vegabréfaeftirlitssamninginn þar sem kveðið er á um frávik frá honum að því leyti sem það er nauðsynlegt til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt Schengen-samningnum. Í viðaukanum segir m.a. að þrátt fyrir ákvæði f-liðar 1. mgr. 6. gr. samningsins geti samningsríki því aðeins vísað burt útlendingi, sem færður er á skrá annars samningsríkis yfir útlendinga sem vísað hefur verið úr landi, að útlendingurinn hafi jafnframt verið tilkynntur sem óæskilegur í Schengen-upplýsingakerfið. Einnig segir að þrátt fyrir ákvæði 9. gr. samningsins geti samningsríki því aðeins meinað útlendingi, sem annað samningsríki hefur vísað úr landi, að koma án sérstaks leyfis að útlendingurinn hafi verið tilkynntur sem óæskilegur í Schengen-upplýsingakerfið. Þá er tekið fram í viðaukanum að túlka beri samninginn í samræmi við viðeigandi Schengen-reglur og frekari þróun þeirra. Breytingar eru þó ekki aðrar en nauðsynlegt er vegna Schengen-samstarfsins og rýmri ákvæði sem samrýmast Schengen-reglum standa óbreytt. Þannig er heimilt að leyfa útlendingi, sem hefur dvalarleyfi í norrænu landi, að njóta hagstæðari reglu við dvöl í öðru norrænu landi en útlendingi sem hefur dvalarleyfi í Schengen-landi sem ekki er norrænt. Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir Schengen-samstarfinu og þeim skuldbindingum sem felast í þátttöku í því samstarfi á sviði löggjafar um málefni útlendinga.

d. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið.

Með lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2 13. janúar 1993, var samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið lögfestur. Á grundvelli samningsins njóta útlendingar, sem eru ríkisborgarar í aðildarríkjunum, réttinda af ýmsu tagi hér á landi. Samningurinn hefur því mikil áhrif á réttarstöðu þeirra útlendinga sem falla undir samninginn. Í 1. mgr. 1. gr. EES- samningsins segir að markmið hans sé að stuðla að stöðugri og jafnri eflingu viðskipta- og efnahagstengsla við sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu reglum með það fyrir augum að mynda einsleitt evrópskt efnahagssvæði. Til að ná þessu markmiði felur samstarfið í sér sex þætti og er einn þeirra frjálsir fólksflutningar, sbr. b-lið 2. mgr. sömu greinar. Frjálsir fólksflutningar eru reyndar einn hluti af hinu fjórþætta frelsi Evrópusambandsins (ESB) en það tekur að auki til frjáls flæðis vöru, þjónustu og fjármagns.

EES-samningurinn felur í sér að reglur ESB gilda um rétt launþega og sjálfstætt starfandi fólks til að flytja búferlum innan Evrópska efnahagssvæðisins og setjast að þar sem það getur hafið störf. Þessi réttur nær einnig til fjölskyldu viðkomandi, svo og þeirra sem látið hafa af störfum vegna aldurs og óska eftir að dveljast áfram þar sem þeir höfðu síðast stundað atvinnu. Þá nær þessi réttur einnig til námsmanna og fleiri. Ákvæði um þetta eru í 1.–3. kafla III. hluta samningsins og í V. og VIII. viðauka við samninginn.

Í 28. gr. EES-samningsins er fjallað um frjálsa för launþega en þar er því slegið föstu að slíkt frelsi skuli vera tryggt á EES-svæðinu. Þetta frelsi felur í sér afnám allrar mismununar launþega í aðildarríkjunum sem byggð er á ríkisfangi og lýtur að atvinnu, launakjörum og öðrum starfs- og ráðningarskilyrðum. Á grundvelli þessa frelsis hefur launþegi m.a. rétt til að þiggja atvinnutilboð sem raunverulega eru lögð fram og fara að vild í þeim tilgangi um yfirráðasvæði aðildarríkjanna, dveljast í ríkjunum í atvinnuskyni í samræmi við lög og stjórnsýslufyrirmæli um starfskjör ríkisborgara viðkomandi ríkis og loks að dveljast áfram í ríki eftir að hafa starfað þar. Nánari ákvæði um frelsi launþega til flutninga eru síðan í viðeigandi gerðum ESB sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn en þær er að finna V. viðauka samningsins. Einni af þessum gerðum, reglugerð nr. 1612/68/EBE, sbr. reglugerðir nr. 312/76/EBE og nr. 2434/92/EBE, eins og henni var breytt með EES-samningnum, var veitt lagagildi hér á landi með lögum um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, nr. 47/1993.

Í 29. gr. samningsins er fjallað um réttindi launþega og sjálfstætt starfandi einstaklinga til almannatrygginga. Þetta ákvæði miðar að því að greiða fyrir frjálsum fólksflutningum en mikilvæg forsenda fyrir slíku frelsi er að réttur til almannatrygginga glatist ekki við búferlaflutninga milli landa. Einnig eru ákvæði í 30. gr. til að auðvelda frjálsa fólksflutninga en þar segir að aðildarríkin skuli gera nauðsynlegar ráðstafanir varðandi gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum, vottorðum og öðrum vitnisburði um formlega menntun og hæfi, svo og samræmingu ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum samningsaðila varðandi rétt launþega og sjálfstætt starfandi einstaklinga til að hefja og stunda starfsemi.

EES-samningurinn felur í sér heimild fyrir borgara aðildarríkjanna til að setjast að og hefja atvinnurekstur hvar sem er á EES-svæðinu. Um svokallaðan staðfesturétt er fjallað í 31.–35. gr. EES-samningsins en sá réttur nær bæði til einstaklinga og fyrirtækja. Staðfesturéttur felur í sér rétt til að hefja og stunda sjálfstæða atvinnustarfsemi og til að stofna og reka fyrirtæki með þeim skilyrðum sem gilda að landslögum um ríkisborgara þess ríkis þar sem staðfestan er fengin. Innan ramma ákvæða EES-samningsins skulu engin höft vera á rétti ríkisborgara aðildarríkis til að öðlast staðfestu á yfirráðasvæði annars aðildarríkis, sbr. 31. gr. samningsins. Í VIII. viðauka samningsins er að finna þær gerðir ESB sem gilda um staðfesturétt og hafa verið teknar upp í EES-samninginn.

Í 36.–39. gr. EES-samningsins er fjallað um frelsi ríkisborgara aðildarríkjanna til að veita þjónustu á yfirráðasvæði aðildarríkis enda þótt viðkomandi hafi staðfestu í öðru aðildarríki. Skv. 37. gr. samningsins er þeim sem veitir þjónustu heimilt að stunda starfsemi sína tímabundið í því ríki þar sem þjónustan er veitt með sömu skilyrðum og það ríki setur eigin ríkisborgurum. Með þjónustu í skilningi ákvæðisins er einkum átt við starfsemi á sviði iðnaðar og viðskipta, starfsemi handverksmanna og sérfræðistörf.

e. Schengen-samstarfið.

Aðild Íslands að Schengen-samstarfinu byggist á samningi milli Evrópusambandsins annars vegar og Íslands og Noregs hins vegar um þátttöku síðargreindu landanna í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna sem undirritaður var í Brussel 18. maí 1999. Samningurinn var fullgiltur af Íslands hálfu 26. maí 2000. Í athugasemdum með þingsályktunartillögu þess efnis er ítarlega fjallað um Schengen-samstarfið. Framkvæmd samstarfsins á Íslandi og annars staðar á Norðurlöndum hófst 25. mars 2001, svo sem áður er getið.

Kjarni Schengen-samstarfsins felst í grundvallaratriðum í tvennu. Annars vegar afnámi persónubundins eftirlits á innri landamærum Schengen-landanna en með því er stuðlað að frjálsri óhindraðri för einstaklinga um innri landamæri þátttökuríkja og hins vegar í stuðningsaðgerðum til að tryggja öryggi borgara á svæðinu. Schengen-samstarfið tekur einnig til annarra málefna á sviði útlendingalöggjafar og má þar helst nefna samræmingu á persónueftirliti á ytri landamærum þátttökuríkjanna og samvinnu um útgáfu vegabréfsáritana sem m.a. felur í sér að samræmd áritun gildir á öllu Schengen-svæðinu. Þá eru sameiginlegar reglur um vissa þætti málsmeðferðar vegna beiðni um alþjóðlega vernd bein afleiðing Schengen- samstarfsins.

Í Schengen-samstarfinu hafa ítarlegar reglur verið settar um landamæraeftirlit og önnur málefni sem varða útlendinga og réttarstöðu þeirra. Þessi ákvæði er einkum að finna í II. bálki (2.–38. gr.) samnings frá 19. júní 1990 um framkvæmd Schengen-samkomulagsins frá 14. júní 1985 (hér eftir nefndur Schengen-samningurinn) en sá bálkur ber heitið „Afnám eftirlits á innri landamærum og för fólks“. Bálkurinn skiptist í sjö kafla og verður hér gerð grein fyrir efni hans í grófum dráttum. Auk Schengen-samningsins hafa ýmsar aðrar Schengen-gerðir þýðingu varðandi málefni á sviði útlendingalöggjafar og verður gerð grein fyrir þeim á viðeigandi stöðum í frumvarpinu.

Um 1. og 2. kafla – farið yfir innri landamæri / farið yfir ytri landamæri.

Í 1. kafla er fjallað um heimild einstaklinga til farar yfir innri landamæri án þess að sæta persónueftirliti. Þegar allsherjarregla og þjóðaröryggi krefst þess getur ríki þó ákveðið, að höfðu samráði við önnur þátttökuríki, að taka tímabundið upp landamæraeftirlit á innri landamærum í samræmi við tilefni. Ef bregðast þarf við af þessum sökum án tafar skal gripið til nauðsynlegra ráðstafana og öðrum þátttökuríkjum tilkynnt um þær svo fljótt sem unnt er. Þótt fella beri niður persónueftirlit á innri landamærum hefur Schengen-samningurinn hvorki áhrif á heimildir ríkja til löggæslu innan eigin landamæra né skyldu einstaklinga til að hafa meðferðis og framvísa leyfum og skilríkjum í samræmi við reglur hlutaðeigandi ríkis.

Í 2. kafla eru ákvæði um för einstaklinga um ytri landamæri Schengen-svæðisins. Þegar farið er yfir ytri landamæri skal það gert á landamærastöðvum og á ákveðnum afgreiðslutímum. Skuldbinda þátttökuríkin sig til að taka upp viðurlög ef farið er í heimildarleysi yfir ytri landamæri utan landamærastöðva og afgreiðslutíma þeirra. Flugfarþegar, sem koma til þátttökuríkis frá þriðja ríki, sæta persónueftirliti og eftirliti með handfarangri áður en þeir skipta yfir í innansvæðisflug. Einnig skulu farþegar, sem koma með flugi innan Schengen- svæðisins, sæta sama eftirliti við brottför úr flughöfn þaðan sem flogið er til þriðja ríkis.

Heimilt er að veita útlendingi leyfi til að koma inn og dveljast á Schengen-svæðinu í allt að þrjá mánuði ef hann hefur gild skilríki sem veita heimild til að fara yfir landamæri og gilda vegabréfsáritun ef þess er krafist. Einnig þarf útlendingur að geta lagt fram viðhlítandi gögn til staðfestingar á tilgangi dvalar og að hann hafi nægjanleg fjárráð til að geta séð fyrir sér meðan á dvöl stendur. Enn fremur þarf útlendingur að geta greitt fargjald til heimaríkis eða þriðja ríkis þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur. Loks er útlendingi ekki heimilt að koma inn á Schengen-svæðið ef hann er á skrá yfir þá sem synja á um komu eða af honum stafar ógnun við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti einhvers þátttökuríkjanna. Ef útlendingur fullnægir ekki þeim skilyrðum, sem hér hafa verið rakin, skal honum synjað um komu inn á Schengen-svæðið nema þátttökuríki telji nauðsynlegt að víkja frá þessum skilyrðum af mannúðarástæðum eða vegna þjóðarhagsmuna eða alþjóðlegra skuldbindinga. Er þá heimild til komu inn á Schengen-svæðið bundin við hlutaðeigandi ríki og skal öðrum þátttökuríkjum tilkynnt um slíka ákvörðun. Útlendingi, sem hefur dvalarleyfi eða vegabréfsáritun til endurkomu sem þátttökuríki hefur gefið út, eða hvorutveggja ef það á við, skal heimilað að fara um annað þátttökuríki, sem komið er til frá þriðja ríki, nema það ríki hafi lýst viðkomandi útlending óæskilegan.

Á ytri landamærum skal persónueftirliti framfylgt af þar til bærum yfirvöldum samkvæmt samræmdum reglum og innlendri löggjöf með sameiginlega hagsmuni allra þátttökuríkjanna að leiðarljósi. Við eftirlitið skulu ekki aðeins ferðaskilríki sannprófuð heldur ber einnig að rannsaka atriði sem geta falið í sér ógnun við þjóðaröryggi og allsherjarreglu þátttökuríkjanna. Við komu skulu allir sæta eftirliti með ferðaskilríkjum en eftirlit með útlendingum skal vera ítarlegra. Allir útlendingar skulu einnig sæta eftirliti við brottför. Þegar sérstakar aðstæður hamla eftirliti skal forgangsraðað og þá skal eftirlit með komu hafa forgang fram yfir eftirlit með brottför.

Þátttökuríki Schengen skulu aðstoða hvert annað og hafa nána og stöðuga samvinnu við að halda öflugt eftirlit. Skulu þau m.a. skiptast á mikilvægum upplýsingum um annað en nafngreinda einstaklinga, nema til þess standi heimild, og samræma fyrirmæli til þeirra yfirvalda sem sinna eftirliti og stuðla að samræmdri þjálfun eftirlitsmanna.

Með reglugerð þingsins og ráðsins nr. 562/2006 um för yfir landamæri, sem tók gildi 15. mars 2006, hafa 1. og 2. kafli Schengen-samningsins verið leystir af hólmi. Ákvæði reglugerðarinnar eru efnislega þau sömu og 1. og 2. kafla Schengen-samningsins en með reglugerðinni eru gerðar viðbætur og skýringar þar sem þörf var talin á.

Um 3. kafla – vegabréfsáritanir.

Með þátttöku í Schengen-samstarfinu skuldbinda ríkin sig til að fylgja sameiginlegri stefnu í málefnum sem varða för fólks og þá sérstaklega með tilliti til reglna um vegabréfsáritanir. Taka skal upp samræmda vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu og er heimilt að gefa út slíka áritun til dvalar í allt að þrjá mánuði, sbr. 10. gr. samningsins. Vegabréfsáritun gildir fyrir eina eða fleiri komur inn á svæðið en hvorki samanlagður né samfelldur dvalartími má vera lengri en þrír mánuðir á hálfs árs tímabili miðað við þann dag þegar fyrst er komið inn á svæðið. Einnig er heimilt að gefa út vegabréfsáritun vegna gegnumferðar sem veitir handhafa heimild til þess að fara einu sinni, tvisvar eða oftar í undantekningartilvikum um Schengen-svæðið til þriðja ríkis enda taki gegnumferðin að hámarki fimm daga, sbr. 11. gr. samningsins.

Vegabréfsáritun skal gefin út af sendiráðum eða ræðisskrifstofum þátttökuríkjanna. Það ríki, sem för er heitið til, skal gefa út vegabréfsáritun. Þegar ákvörðunarstaður verður ekki ákveðinn fyrir fram skal áritun gefin út af því þátttökuríki sem fyrst er komið til, sbr. 12. gr. samningsins.

Skv. 13. gr. samningsins skal ekki setja vegabréfsáritun í ferðaskilríki sem fallin eru úr gildi. Þau skulu einnig hafa lengri gildistíma en vegabréfsáritunin og skal tekið tillit til þess hve lengi er heimilt að fresta því að nota áritunina. Enn fremur skal gildistími ferðaskilríkja vera nægilega langur til að útlendingur geti snúið aftur til heimaríkis eða þriðja ríkis. Þá skal ekki setja vegabréfsáritun í ferðaskilríki sem ekki gilda hjá neinu þátttökuríki. Ef ferðaskilríki gilda aðeins hjá einu eða nokkrum þátttökuríkjum skal áritunin takmörkuð við það eða þau ríki, sbr. 14. gr. samningsins.

Að meginreglu er ekki heimilt að gefa út vegabréfsáritun nema útlendingur fullnægi skilyrðum fyrir komu inn á Schengen-svæðið, sbr. 15. gr. samningsins. Þó getur þátttökuríki vikið frá þessu af mannúðarástæðum eða vegna þjóðarhagsmuna eða alþjóðlegra skuldbindinga en þá takmarkast vegabréfsáritunin við yfirráðasvæði viðkomandi þátttökuríkis og skal það gera öðrum ríkjum grein fyrir þessari ákvörðun, sbr. 16. gr. samningsins.

Skv. 18. gr. samningsins skulu vegabréfsáritanir til lengri dvalar en þriggja mánaða gefnar út í samræmi við löggjöf hvers þátttökuríkis. Slík vegabréfsáritun felur í sér heimild fyrir útlending til gegnumferðar um önnur þátttökuríki til þess ríkis sem gaf út áritunina nema hann fullnægi ekki skilyrðum fyrir komu inn á Schengen-svæðið eða sé á skrá yfir óæskilega útlendinga hjá því þátttökuríki sem farið er um.

Með reglugerð þingsins og ráðsins nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir, sem tók gildi 13. júlí 2009, hefur 3. kafli Schengen-samningsins verið leystur af hólmi. Ákvæði reglugerðarinnar eru efnislega þau sömu og 3. kafla Schengen-samningsins en með reglugerðinni eru gerðar viðbætur og skýringar þar sem þörf var talin á.

Um 4. kafla – skilyrði fyrir för útlendinga.

Útlendingur, sem er handhafi samræmdrar vegabréfsáritunar á Schengen-svæðinu og hefur komið löglega inn á svæðið, getur ferðast frjálst um yfirráðasvæði allra þátttökuríkjanna meðan vegabréfsáritunin er í gildi að því tilskildu að hann fullnægi komuskilyrðum samningsins. Þeir útlendingar, sem eru undanþegnir skyldu til að afla vegabréfsáritunar, geta hins vegar ferðast frjálst um þátttökuríkin í allt að þrjá mánuði á sex mánaða tímabili frá því að þeir komu fyrst inn á svæðið ef þeir fullnægja skilyrðum fyrir komu. Þá er útlendingum með gild ferðaskilríki og dvalarleyfi, sem gefið er út af þátttökuríki, heimilt að ferðast um yfirráðasvæði annarra þátttökuríkja í þrjá mánuði enda fullnægi þeir skilyrðum fyrir komu og séu ekki á innlendri skrá viðkomandi þátttökuríkis um óæskilega útlendinga.

Útlendingi, sem kemur löglega til Schengen-ríkis, er skylt að tilkynna sig hjá þar til bærum yfirvöldum eftir þeim reglum sem gilda í viðkomandi ríki. Slík tilkynningarskylda getur verið við komu eða innan þriggja virkra daga frá komu. Þessi skylda tekur einnig til útlendinga sem búsettir eru í einu af þátttökuríkjunum og ferðast til annars þátttökuríkis. Undantekningar frá þessum reglum um tilkynningarskyldu ákveður hvert þátttökuríki fyrir sig.

Útlendingur, sem fullnægir ekki lengur skilyrðum fyrir stuttri dvöl í þátttökuríki, skal tafarlaust yfirgefa Schengen-svæðið. Hafi viðkomandi útlendingur dvalarleyfi eða bráðabirgðadvalarleyfi útgefið af öðru þátttökuríki skal hann tafarlaust fara til þess ef hann yfirgefur ekki svæðið. Ef útlendingur fer ekki sjálfviljugur úr landi eða ætla má að hann muni ekki fara úr landi, eða hann verður að yfirgefa landið tafarlaust vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu, skal í samræmi við lög viðkomandi þátttökuríkis vísa honum úr landi til heimaríkis hans eða annars ríkis sem veitir honum viðtöku. Þetta hefur ekki áhrif á rétt þátttökuríkjanna til að beita eigin löggjöf um alþjóðlega vernd eða reglum samningsins um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951.

Um 5. kafla – dvalarleyfi og skráning þegar synja á um komu.

Þegar til stendur að gefa út dvalarleyfi til útlendings, sem er á skrá yfir þá sem meina á komu inn á Schengen-svæðið, skal viðkomandi þátttökuríki fyrir fram hafa samráð við það þátttökuríki sem stendur að þeirri skráningu og taka tillit til hagsmuna þess. Í þessum tilvikum skal dvalarleyfi ekki veitt nema ríkar ástæður mæli með, svo sem mannúðarástæður eða ástæður sem leiðir af alþjóðlegum skuldbindingum. Ef dvalarleyfi er gefið út skal það ríki, sem skráð hefur útlendinginn óæskilegan á Schengen-svæðinu, afturkalla þá skráningu en getur þess í stað fært hann á landsskrá yfir útlendinga sem meina ber landgöngu.

Ef útlendingur, sem hefur undir höndum gilt dvalarleyfi útgefið af þátttökuríki, er á skrá yfir þá sem meina á komu á svæðið skal það ríki, sem skráð hefur viðkomandi útlending, hafa samráð við það ríki sem gaf út dvalarleyfið um hvort fullnægjandi ástæður séu til að afturkalla dvalarleyfið. Verði leyfi ekki afturkallað skal ríki, sem skráði útlendinginn óæskilegan á Schengen-svæðinu, afturkalla skráninguna en getur fært hann á landsskrá yfir útlendinga sem meina ber landgöngu.

Um 6. kafla – viðbótarráðstafanir.

Með fyrirvara um þær skuldbindingar, sem leiða af flóttamannasamningnum, skuldbinda þátttökuríkin sig til að lögfesta reglur um að sá sem í atvinnuskyni flytur útlending, sem synjað er um komu inn á Schengen-svæðið að ytri landamærum, beri ábyrgð á honum og skuli flytja hann til baka ef þess er krafist. Einnig skuldbinda þátttökuríkin sig til að mæla fyrir um viðurlög á hendur þeim sem í atvinnuskyni flytur útlending til svæðisins frá þriðja ríki án þess að hann hafi viðhlítandi ferðaskilríki undir höndum. Þá skuldbinda ríkin sig til að taka upp viðeigandi viðurlög gegn þeim sem í hagnaðarskyni aðstoðar eða reynir að aðstoða útlending við að komast til þátttökuríkis eða dveljast þar í andstöðu við lög hlutaðeigandi ríkis.

Um 7. kafla – ábyrgð á meðferð beiðna um alþjóðlega vernd.

Í þessum kafla er fjallað um hvaða þátttökuríki ber ábyrgð á meðferð beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram á Schengen-svæðinu. Með samningi milli aðildarríkja Evrópusambandsins um sama efni, sem undirritaður var í Dyflinni 15. júní 1990, hefur þessi kafli Schengen-samningsins verið leystur af hólmi. Því er tekið fram í 1. hluta viðauka A við Brussel-samninginn um þátttöku Íslands og Noregs í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna að ákvæði kaflans gildi ekki gagnvart löndunum. Þess í stað er gert ráð fyrir því í 7. gr. samningsins að sérstaklega verði samið milli Evrópusambandsins og landanna tveggja um ábyrgð á meðferð hælisbeiðna en slíkt samkomulag var forsenda fyrir þátttöku Íslands og Noregs í Schengen-samstarfinu. Samningur þess efnis var síðan gerður milli Evrópubandalagsins annars vegar og Íslands og Noregs hins vegar og undirritaður í Brussel 19. janúar 2001. Samningurinn var síðan fullgiltur af Íslands hálfu 28. febrúar sama ár.

f. Dyflinnarsamningurinn.

Dyflinnarsamningurinn hefur að geyma ákvæði um í hvaða ríki eigi að fjalla um umsókn um alþjóðlega vernd þegar vafi leikur á hvar slík umsókn skuli tekin til meðferðar. Samningnum er ætlað að tryggja að umsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og fyrirbyggja að umsækjandi verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar. Með samningnum er því bætt réttarstaða þeirra sem sækja um alþjóðlega vernd á samningssvæðinu.

Samkvæmt Dyflinnarsamningnum skal aðeins eitt ríki bera ábyrgð á meðferð beiðni um alþjóðlega vernd. Í 4.–8. gr. samningsins eru nákvæmlega afmörkuð þau atriði sem ráða því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð beiðni hverju sinni. Einnig getur hvert aðildarríki tekið umsókn til meðferðar þótt því sé það ekki skylt enda samþykki umsækjandi það. Þá færist ábyrgð á meðferð beiðni til þess ríkis. Komi fram beiðni um alþjóðlega vernd í ríki, sem ekki ber ábyrgð á meðferð málsins, getur það óskað eftir því að umsækjandi verði fluttur til ríkis þar sem taka ber málið til meðferðar. Skylt er að verða við slíkum tilmælum ef beiðni þar að lútandi berst innan sex mánaða frá því að beiðni um alþjóðlega vernd var móttekin, sbr. 10. og 11. gr. samningsins. Einnig ber ríki, sem ber ábyrgð á máli, að taka aftur við umsækjanda um alþjóðlega vernd eða útlendingi sem synjað hefur verið um alþjóðlega vernd ef sá sem í hlut á dvelst ólöglega í öðru aðildarríki, sbr. 10. og 13. gr. samningsins. Um meðferð á beiðni um alþjóðlega vernd fer eftir reglum þess ríkis sem ber ábyrgð á meðferð umsóknar.

Skv. 15. gr. samningsins skulu aðildarríkin senda öðru aðildarríki eftir beiðni þær upplýsingar um einstök mál sem nauðsynlegar eru til að kanna hvort ríki beri ábyrgð á meðferð máls og til að meta umsókn um alþjóðlega vernd. Þetta tekur bæði til upplýsinga um persónulega hagi umsækjanda og um þær ástæður sem hann færði fyrir umsókn sinni. Einnig ber að veita upplýsingar um rökstuðning fyrir þeim ákvörðunum sem ríki kann að hafa tekið í máli viðkomandi umsækjanda. Í öllum tilvikum er miðlun upplýsinga háð samþykki umsækjanda og má aðeins fara fram milli þeirra stjórnvalda sem aðildarríkin hafa tilnefnt. Þá verður upplýsingum, sem hefur verið miðlað, einungis miðlað áfram til stjórnvalda og dómstóla sem ákveða hvaða ríki ber ábyrgð á beiðni og meta umsókn um alþjóðlega vernd eða skuldbindingar samkvæmt samningnum. Ríki, sem miðlar upplýsingum, skal sjá um að þær séu nákvæmar og uppfærðar. Komi í ljós að aðildarríki hafi veitt ónákvæmar upplýsingar eða upplýsingar sem ekki hefði átt að veita skal viðkomandi ríki, sem tók við upplýsingum, skýra frá því. Ber ríkjunum að leiðrétta þessar upplýsingar eða eyða þeim.

Umsækjandi um alþjóðlega vernd á samkvæmt beiðni rétt á að fá í hendur þær upplýsingar sem veittar hafa verið um hann meðan þær eru tiltækar. Ef hann sýnir fram á að þessar upplýsingar séu rangar eða ekki hafi átt að miðla þeim getur hann krafist þess að upplýsingar verði leiðréttar eða þeim eytt. Upplýsingar skulu ekki geymdar lengur en nauðsyn krefur með hliðsjón af tilgangi upplýsingaskipta. Viðkomandi aðildarríki skal þegar við á athuga nauðsyn þess að varðveita upplýsingar. Upplýsingar, sem hefur verið miðlað, skulu a.m.k. njóta sömu verndar og sambærilegar upplýsingar í því ríki sem við upplýsingum tekur.

V. Samráð.

Skýrsla starfshóps um málefni útlendinga utan EES var eins og áður segir unnin af fulltrúum þriggja ráðuneyta, þ.e. innanríkisráðuneytis, utanríkisráðuneytis og velferðarráðuneytis. Við undirbúning hennar átti starfshópurinn ítarlegt samráð við fjölda stofnana og hagsmunaaðila. Þegar drög að skýrslu nefndarinnar lágu fyrir stóð innanríkisráðuneytið fyrir opnum fundi um efni hennar en fundurinn var hluti af fundaröð ráðuneytisins um mannréttindamál. Þar kynnti formaður hópsins helstu tillögur skýrslunnar og fulltrúar stofnana og mannréttindasamtaka kynntu sjónarmið sín um niðurstöðurnar í pallborðsumræðum. Þegar skýrslan lá fyrir var hún jafnframt kynnt á opnum blaðamannafundi þar sem greint var frá því að skýrslan yrði lögð til grundvallar frumvarpsvinnu og væri öllum frjálst að gera athugasemdir við efnisatriði skýrslunnar vegna þeirrar vinnu. Þónokkrar athugasemdir bárust og var tekið tillit til þeirra við frumvarpsgerðina.

Lögreglustjórinn á Suðurnesjum hefur með höndum móttöku flestra umsækjenda um alþjóðlega vernd og voru haldnir fundir með fulltrúum embættisins. Þá fékk embættið drög til umsagnar og gerði embættið ýmsar athugasemdir sem reynt var eftir megni að taka tillit til. Flóttamannanefnd fer með málefni kvótaflóttamanna á Íslandi og var haft samráð við hana við gerð frumvarpsins, auk þess sem fulltrúi nefndarinnar fékk drög til umsagnar. Barnaverndarstofa gegndi talsverðu hlutverki við gerð frumvarpsins enda ætlunin með því að auka og bæta réttindi og aðstæður barna, sér í lagi fylgdarlausra barna. Fékk stofnunin drög að frumvarpi til yfirlestrar auk þess sem haldnir voru fundir með fulltrúum stofnunarinnar þar sem helstu álitamál voru rædd. Tekið var tillit að mestu til athugasemda stofnunarinnar. Þjóðskrá Íslands fékk drög að frumvarpinu til umsagnar auk þess sem fundað var með fulltrúum stofnunarinnar. Stofnunin hefur að gera með skráningu útlendinga, m.a. fjölskyldutengsla, og því mikilvægt að stofnunin komi að gerð viðmiða við sameiningu fjölskyldu auk annarra skráningarmála.

Af aðilum, sem teljast til mannréttindasamtaka og þar með málsvara þeirra einstaklinga er frumvarpið á við, er helst að telja Rauða krossinn á Íslandi, Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og Mannréttindaskrifstofu Íslands. Umræddir aðilar fengu frumvarpið til umsagnar á nokkrum stigum auk þess sem haldnir voru fundir með hverjum þeirra. Auk þess var haft samband við sérfræðing er starfaði við samningu norsku löggjafarinnar sem mikið er byggt á í frumvarpinu og tryggt að tekið væri tillit til atriða eða vandkvæða sem upp hafa komið við framkvæmd þeirra laga auk þess sem tryggt var að atriði, sem hefðu heppnast vel í Noregi, skiluðu sér í íslensku löggjöfina ef þau ættu þar við. Þá voru haldnir samráðsfundir með Alþýðusambandi Íslands og Samtökum atvinnulífsins, einkum um þau atriði er lúta að atvinnuréttindum útlendinga. Svo sem að framan greinir náðist ekki það markmið sem upp var lagt með að leggja til sameiningu laga um útlendinga og laga um atvinnuréttindi útlendinga í eina heildarlöggjöf. Var því vinnu við frumvarpssmíðina fram haldið á vettvangi innanríkisráðuneytis með náinni aðkomu Útlendingastofnunar og í samráði við helstu framkvæmdaaðila og mannréttindasamtök.

VI. Mat á áhrifum.

Frumvarpið skýrir vel reglur um dvöl og dvalarrétt útlendinga á Íslandi. Því er tryggt að meira samræmi en áður hefur verið verði í framkvæmd og beitingu ákvæða laganna. Ekki er gert ráð fyrir því að miklar breytingar verði á því hvaða útlendingar geti komið til landsins. Í ákvæðum um dvalarleyfi aðstandenda er þrátt fyrir fjölgun leyfaflokka almennt ekki um að ræða fjölgun einstaklinga sem komið geta til landsins heldur er verið að lögfesta með skýrum hætti framkvæmd sem hingað til hefur fallið undir dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til sérstakra tengsla við landið. Er í því samhengi ekki gerð krafa um að viðkomandi útlendingur uppfylli grunnskilyrði dvalarleyfis en í frumvarpi þessu er það skilyrði fyrir hendi. Að öðru leyti eru dvalarleyfaflokkar að mestu leyti óbreyttir. Þó er vert að vekja athygli á að með hliðsjón af ákvæðum barnasáttmálans eru gerðar nokkrar breytingar á möguleikum fólks, sem hér býr, til að hafa börn sín hjá sér meðan á dvöl stendur. Þannig geta allir námsmenn, í stað eingöngu doktorsnema, og íþróttamenn haft börn sín með sér meðan þeir dveljast hér á landi og sömuleiðis maka, að því gefnu að sýnt sé fram á framfærslu. Þá er gert ráð fyrir að fórnarlömb mansals, sem hér fá dvalarleyfi, geti haft börn sín hjá sér ef um slíkt er að ræða.

Veigamesta stjórnsýslubreytingin er innleiðing kærunefndar útlendingamála sem tekur við af innanríkisráðuneyti sem meginúrskurðaraðili í málaflokknum. Skipan og frekari umfjöllun um nefndina er að finna annars staðar í lögum þessum. Vænta má þess að kærum fækki í málaflokknum með innleiðingu laganna enda lögin afdráttarlausari og skýrari en áður.

Önnur breyting, sem frumvarpið mun hafa í för með sér verði það að lögum, er að tímafrestir, sérstaklega í málum er varða alþjóðlega vernd, eru þrengdir. Þetta þýðir óhjákvæmilega að veita þarf Útlendingastofnun meira fjármagn en að sama skapi sparast umtalsverðir fjármunir við það að stytta málsmeðferð í slíkum málum enda kostnaður við hvern umsækjanda um alþjóðlega vernd umtalsverður meðan á biðtíma stendur.

Með frumvarpinu er talsvert aukið við réttarstöðu og réttaraðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd án þess að útvíkka skilyrði fyrir landgöngu þeirra. M.a. er kveðið á um aðstoð talsmanns á öllum stigum máls fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Framkvæmdin er sú í dag en fyrir henni skortir skýra lagastoð. Aðgangur að heilbrigðiskerfi o.fl. er skýrður. Kveðið er á um sérstakan talsmann fylgdarlauss barns sem er ætlað að hafa meiri sérþekkingu og víðara starfssvið en talsmaður annarra umsækjenda um alþjóðlega vernd. Margar af þeim réttarbótum, sem lagðar eru til í frumvarpinu, eru beinar afleiðingar af alþjóðlegum skuldbindingum Íslands og því óhjákvæmilegar.

Í heild er ljóst að Ísland er komið talsvert langt á eftir nágrannalöndum sínum í gerð og formfestu útlendingalaga. Mikilvægar tilskipanir hafa ekki verið innleiddar og ekki hefur náðst að taka að fullu mið af þeirri þróun sem hefur átt sér stað í málaflokknum. Frumvarpið skerpir á ótal atriðum sem hafa hingað til verið álitamál eða agnúar við framkvæmd og því margt sem hnígur að því að ávinningur við samþykkt þess sé öllum til hagsbóta, bæði stjórnsýslunni og útlendingum sem hyggjast dveljast hér á landi.

Athugasemdir við einstakar greinar og kafla frumvarpsins.

Um I. kafla.

Í I. kafla er að finna almenn ákvæði um gildissvið, tilgang o.fl.

Um 1. gr.

Í þessari grein er fjallað um gildissvið laganna. Ákvæðum laganna er ætlað að gilda um yfirráðasvæði hins íslenska ríkis en þó fyrst og fremst landið sjálft þar sem um er að ræða ákvæði um heimild útlendinga til að koma til landsins og dvöl þeirra hér á landi. Með stjórnarskipunarlögum, nr. 97 28. júní 1995, voru sett ákvæði í 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar um að rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi, skyldi skipað með lögum. Í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi til stjórnarskipunarlaganna segir að með þessu sé fyrst og fremst lögð skylda á löggjafann að setja lög til að girða fyrir að framkvæmdarvaldið hafi ákvörðunarvald um þessi efni án skýrra lögákveðinna skilyrða. Ákvæði frumvarpsins eru í samræmi við þennan áskilnað stjórnarskrárinnar.

Í 1. mgr. segir að ákvæði laganna gildi um heimild útlendinga til að koma til landsins og dvöl þeirra hér. Ákvæðið nefnir ekki för úr landi. Er skýringin á því sú að skv. 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar verður engum meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómara. Þó er heimilt að stöðva brottför manns úr landi með lögmætri handtöku. Þetta kemur hins vegar ekki í veg fyrir að settar séu reglur um eftirlit með brottför úr landi, sbr. 1. mgr. 2. gr. og 88. gr. laga þessara.

1. mgr. greinir auk þessa frá því að ákvæði laganna gildi um rétt útlendinga til alþjóðlegrar verndar samkvæmt stefnu íslenskra stjórnvalda og alþjóðlegum skuldbindingum. Er þar átt við skyldu íslenska ríkisins til að taka við einstaklingum er uppfylla ákveðin skilyrði samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum. Þessum skilyrðum og þessari skyldu er lýst m.a. í X. kafla.

Í 1. mgr. segir enn fremur að ákvæðunum sé ætlað að gilda um útlendinga en útlendingur telst hver sá sem ekki er íslenskur ríkisborgari samkvæmt lögum um íslenskan ríkisborgararétt, sbr. lög nr. 100/1952. Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir að mismunandi reglur gildi um einstaka flokka útlendinga. Þannig hafa ýmis ákvæði frumvarpsins að geyma sérreglur um norræna ríkisborgara. Þá leiðir af aðild Íslands að þjóðréttarsamningum, annars vegar samningi um stjórnmálasamband frá 18. apríl 1961, sbr. lög nr. 16/1971, og hins vegar samningi um ræðissamband frá 24. apríl 1963, sbr. lög nr. 4/1978, að ákvæðin geta ekki nema að hluta til náð til útlendinga sem eru starfsmenn sendiráða eða ræðisskrifstofa eða fjölskyldna þeirra. Sama er um aðra útlendinga sem njóta úrlendisréttar. Sérreglur gilda um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna samkvæmt viðbæti við varnarsamning Íslands og Bandaríkjanna, sbr. lög nr. 110/1951.

Skv. 2. mgr. gilda sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og sérreglur sem fram koma í XIV. kafla.

Með 3. mgr. er lögð áhersla á að íslenskir ríkisborgarar geta einnig borið skyldur samkvæmt lögunum. Þannig segir í 88. gr. að hver sá sem kemur til landsins skuli gefa sig fram á landamærastöð eða við næsta lögregluyfirvald. Þá verða ýmsar skyldur lagðar á íslenska ríkisborgara í tengslum við tilkynningarskyldu, ábyrgð á kostnaði og refsiábyrgð eftir því sem við á. Einnig geta verið lagðar skyldur á íslenska ríkisborgara sem hyggjast fá til sín útlendinga, svo sem fjölskyldumeðlimi eða einstaklinga sem koma hingað á grundvelli vistráðningar.

Í 4. mgr. er tekið fram að íslensk skip í siglingum erlendis og loftför í flugi erlendis falli ekki undir gildissvið laganna hvað varðar heimild til að koma til landsins eða dveljast á landinu. Lögin gilda hins vegar um íslensk skip sem verið hafa í siglingum erlendis þegar þau koma til íslenskrar hafnar sem og íslensk loftför eftir komu til íslensks flugvallar.

Um 2. gr.

Í þessari grein er tilgangi laganna lýst. Í 1. mgr. segir að lögunum sé ætlað að kveða á um réttarstöðu og tryggja réttaröryggi útlendinga sem koma til landsins eða fara frá því, sækja um dvalarleyfi eða dveljast hér á landi samkvæmt lögunum.

Í 2. mgr. segir að lögunum sé ætlað að veita heimild til að halda nauðsynlegt eftirlit með komu til landsins og för úr landi og með dvöl útlendinga hér á landi. Útlendingur á að þjóðarétti ekki rétt til að flytja inn í annað land til að setjast þar að. Um það fer þá eftir landslögum. Stjórnvöld geta þurft að hafa stjórn á og eftirlit með komu og flutningi útlendinga til landsins. Þannig getur þurft að takmarka komu útlendinga vegna atriða sem varða öryggi ríkisins og/eða almennings. Frumvarpið hefur þannig að geyma sérstakan kafla um komu og brottför (XII. kafla), auk annarra ákvæða um þetta efni.

Í 3. mgr. kemur fram að lögin eigi að veita grundvöll fyrir alþjóðlegri vernd erlendra ríkisborgara og ríkisfangslausra einstaklinga sem eiga þann rétt samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum íslenskra stjórnvalda. Er umrætt ákvæði nýmæli.

Í 4. mgr. er sá tilgangur að tryggja mannúð og skilvirkni við meðferð stjórnvalda í málum útlendinga reifaður en það markmið lá til grundvallar þeirri vinnu sem lagt var upp með í nefnd um málefni útlendinga utan EFTA og EES. Í skýrslu nefndarinnar segir að hugtakið mannúð hafi verið skilgreint með margvíslegum hætti en oftast þó með vísan til gildis lífs, manngæsku og virðingar. Mannúð sé yfirgripsmikið og teygjanlegt hugtak og þyki sýnt að engin ein tiltekin skilgreining hafi náð að festa rætur fram yfir aðra. Þetta dragi ekki úr gildi hugtaksins og mikilvægi þess að leitast við að skilgreina mannúðleg sjónarmið við meðferð mála útlendinga. Telja verður að mannréttindasamningar, sem íslenska ríkið er aðili að, veiti leiðbeiningar um hvernig megi nálgast það markmið að útlendingalögin og málsmeðferð samkvæmt þeim sé mannúðleg. Meðal þeirra samninga, sem leggja skal til grundvallar túlkun og framkvæmd þessara laga í því skyni að tryggja mannúð, eru flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna, mannréttindasáttmáli Evrópu, samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og Palermó-samningurinn gegn fjölþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi, einkum mansalsbókun við hann. Markmiðið um skilvirka málsmeðferð er hluti af þessu. Er þá m.a. horft til þess að með lögunum verði leitast við að stytta meðferðartíma, tryggja sanngjarna málsmeðferð o.fl. en VIII. kafla um dvalarleyfi fyrir aðstandendur er t.d. ætlað að vinna að þessu markmiði.

Um 3. gr.

Ákvæðið er nýmæli í útlendingalögum. Mörg hugtök í núgildandi lögum um útlendinga eru ekki skýrð með fullnægjandi hætti en skýringar á tilteknum hugtökum er að finna innan um einstök ákvæði. Eitt af því sem lagt var til í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES var að auka orðskýringar til að gera lögin aðgengilegri og tryggja samræmda framkvæmd. Orðskýringarnar eru fengnar úr gildandi lögum, öðrum lögum, alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að og norrænum lögum. Í orðskýringunum felast oft atriði er geta aðstoðað við túlkun annarra ákvæða laganna sem og þessara athugasemda. Athygli skal vakin á breyttri hugtakanotkun er varðar alþjóðlega vernd. Í núgildandi lögum er talað um að veita einstaklingum, sem hingað leita og uppfylla skilyrði þess að teljast flóttamenn, hæli. Meðan mál þeirra er til meðferðar eru þeir kallaðir hælisleitendur. Hér er lagt til að nota heldur hugtakið alþjóðleg vernd og vísa þá til þeirra sem hennar óska sem umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þykir þetta ná betur utan um réttarstöðu þeirra einstaklinga sem í hlut eiga og er í samræmi við þróun í hugtakanotkun á alþjóðavettvangi.

Um II. kafla.

Í II. kafla er stjórnsýslu og framkvæmd lýst og eru þar mörg nýmæli, svo sem kærunefnd útlendingamála en einnig er fjallað um aðrar stofnanir er koma að framkvæmd laganna. Útlendingastofnun gegnir þar lykilhlutverki.

Um 4. gr.

Greinin tilgreinir það hverjir skuli annast framkvæmd laganna og hvernig verkaskiptingu milli þeirra skuli háttað. Ráðherra, er fer með málefni útlendinga, fer skv. 1. mgr. með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum.

Á bls. 27 í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES er nefnt að 66. gr. stjórnarskrárinnar segi að með lögum skuli „skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi“. Því þótti nefndinni ekki grundvöllur að veita heimild fyrir því að setja frekari skilyrði fyrir dvöl útlendinga í reglugerð líkt og gert er í 1. mgr. 3. gr. núgildandi laga. Sú heimild er því felld á brott. Nauðsynlegt verður þó að setja reglur sem kveða nánar á um framkvæmd laganna og skýra skilyrði þau sem útlendingum eru sett fyrir dvöl á landinu. Slíkt þykir ekki brjóta í bága við fyrrnefnt stjórnarskrárákvæði.

Skv. 2. mgr. verður framkvæmd laganna einkum í höndum Útlendingastofnunar og lögreglunnar. Þá sér Þjóðskrá Íslands um skráningu útlendinga og grunnupplýsinga um þá í þjóðskrá hér á landi. Stofnunin gegnir jafnframt sérstöku hlutverki varðandi skráningu EES- og EFTA-borgara, sbr. ákvæði XIV. kafla laga þessara. Af öðrum stjórnvöldum, sem koma að framkvæmd laganna, má nefna Vinnumálastofnun sem sinnir framkvæmd laga um atvinnuréttindi útlendinga og á fjölmarga snertifleti við ákvæði laga um útlendinga og barnaverndarnefndir sem koma að ýmsum framkvæmdaratriðum er varða börn. Einnig er gert ráð fyrir að sendiráðum, fastanefndum og ræðismönnum verði ætlað að taka á móti umsóknum um vegabréfsáritun og dvalarleyfi og gefa út áritanir að fenginni heimild Útlendingastofnunar, svo sem verið hefur. Sendiráðum, fastanefndum og ræðismönnum kann einnig að verða heimilað að taka ákvörðun um útgáfu vegabréfsáritana. Utanríkisráðuneytið hefur einnig hlutverki að gegna, svo sem að því er varðar erlenda stjórnarerindreka, við gerð milliríkjasamninga um afnám vegabréfsáritana og við framkvæmd reglna um vegabréfsáritanir. Þá sinna bæði utanríkisráðuneytið og velferðarráðuneytið málum sem varða flóttamenn.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að ráðuneyti málefna útlendinga kveði á um starfssvið einstakra stofnana að því leyti sem lögin kveða ekki á um það, svo sem að því er varðar tengsl Útlendingastofnunar, lögreglunnar og utanríkisþjónustunnar.

Um 5. gr.

Í lögum um útlendinga er kveðið á um hæfi og skipun forstjóra Útlendingastofnunar en hins vegar er þar engin umfjöllun um hlutverk stofnunarinnar. Grein þessi þar sem stofnunin og verkefni hennar eru formlega skilgreind er nauðsynleg til að styrkja lagagrundvöll hennar og þeirra verkefna sem henni er með lögum falið að sinna. Ekki er lögð til breyting á verksviði Útlendingastofnunar heldur er verið að leggja til að núverandi framkvæmd og hlutverk verði fest í lög.

Um 6. gr.

Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES er lagt til að sett verði á fót sérstök úrskurðarnefnd, kærunefnd um útlendingamál. Um nýmæli er að ræða sem gerð er frekari grein fyrir í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu.

Í 1. mgr. er kveðið á um að kærunefndin skuli vera sjálfstæð stjórnsýslunefnd. Ráðherra fer því ekki með almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart nefndinni og getur ekki gefið henni bindandi fyrirmæli. Í 2.–3. mgr. er skipun nefndarinnar nánar lýst en hún samanstendur af þremur nefndarmönnum sem ráðherra skipar.

Í 2. mgr. er kveðið á um að formaður nefndarinnar skuli vera skipaður til fimm ára að undangenginni auglýsingu ráðherra í samræmi við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Skilyrði er að hann hafi starfið að aðalstarfi enda er þess krafist að formaður taki þátt í hverju því máli er nefndinni berst og er enn fremur umfang og eðli málaflokksins með þeim hætti að slíks sé þörf. Jafnframt skal formaður uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara, sbr. lög um dómstóla og hafa sérþekkingu á þeim málum er lögin taka til. Er þetta m.a. í samræmi við tillögur í áðurnefndri skýrslu en sambærilegar kröfur eru gerðar bæði í öðrum úrskurðarnefndum á Íslandi og í úrskurðarnefndum í þessum málaflokki í nágrannalöndunum. Við val á formanni ber ráðherra að skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfi umsækjanda um starfið. Við skipun nefndarinnar skal hafa hliðsjón af lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011. Nefndinni ber að skila ráðherra umsögn um umsækjendur og skal þar tekin afstaða til þess hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu. Ráðherra er bundinn af umsögn nefndarinnar og getur því ekki skipað annan en nefndin hefur talið hæfastan meðal umsækjenda. Þá er í 2. mgr. er kveðið á um aðra nefndarmenn en þeir skulu vera skipaðar af ráðherra til fimm ára í senn en þó þannig að skipunartími eins manns rennur út hvert ár. Er markmiðið með þessu að gæta að því að ekki hverfi allir nefndarmenn á brott á sama tíma. Á þetta því aðeins við þegar skipað er í nefndina í fyrsta sinn eða ef nefndarmaður hættir störfum áður en skipunartími rennur út. Annar nefndarmanna er tilnefndur af Mannréttindaskrifstofu Íslands og skal hafa sérþekkingu á sviði útlendingamála einkum hvað varðar dvöl og búsetu útlendinga hér á landi. Hinn er tilnefndur af Mannréttindastofnun Háskóla Íslands og skal hafa sérþekkingu á sviði útlendingamála einkum hvað varðar málefni flóttamanna og alþjóðlegrar verndar. Varamenn þeirra skulu skipaðir með sama hætti og jafnframt uppfylla sömu hæfisskilyrði og aðalmenn.

Í 3. mgr. kemur fram að formaður kærunefndarinnar hafi yfirstjórn og beri ábyrgð á fjárhag nefndarinnar ásamt daglegum rekstri. Auk þess fer hann með fyrirsvar nefndarinnar út á við.

Í 4. mgr. er kveðið á um að ráðherra sé heimilt að tillögu kærunefndarinnar að leysa nefndarmann frá störfum hafi hann brotið reglu um þagnarskyldu, brotið gróflega gegn öðrum starfsskyldum sínum eða ef hann óskar þess sjálfur.

Í 5. mgr. er kveðið á um að úrskurðir kærunefndarinnar séu endanlegir á stjórnsýslustigi. Einnig er lagt fyrir nefndina að birta úrskurði sína, eða úrdrætti úr þeim, sem fela í sér efnislega niðurstöðu. Þeir skulu birtir án nafna, kennitalna og annarra persónugreinanlegra auðkenna aðila að viðkomandi málum. Þá ber einnig að líta til sjónarmiða er varða persónuvernd einstaklinga en úrskurðir í málaflokknum varða að jafnaði viðkvæmar persónuaðstæður og ber að taka tillit til þess við birtingu. Með þessu er leitast við að koma til móts við sjónarmið sem komu fram við vinnslu skýrslu nefndarinnar frá lögmönnum sem vinna að réttargæslu í málaflokknum, en birting forsendna úrskurða er talin til þess fallin að styrkja réttaröryggi og fyrirsjáanleika í beitingu regluverksins.

Í 6. mgr. er fjallað um að ráðherra sjái nefndinni fyrir starfsaðstöðu og greiði kostnað vegna starfa hennar. Það er í höndum formanns nefndarinnar að ráða annað starfsfólk nefndarinnar. Formanni nefndarinnar ber að tilnefna varamann sinn úr hópi starfsmanna en hann þarf að uppfylla sömu starfsgengisskilyrði og vera skipaður til sama tíma og formaður nefndarinnar. Þarf því að auglýsa stöðu varamanns formannsins hjá nefndinni og ráðherra skipar hann í kjölfarið eftir tilnefningu formanns.

Í 7. mgr. er lögð sú skylda á kærunefndina að skila árlegri skýrslu um starfsemi sína.

Um 7. gr.

Í 1.–2. mgr. er tekið fram hvaða ákvarðanir, sem teknar eru á grundvelli laganna, séu kæranlegar til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá tilkynningu ákvörðunar. Ákvarðanir um frávísun á grundvelli k-liðar 92. gr. og c- og d-liðar 114. gr., og um brottvísun á grundvelli f-liðar 93. gr., d-liðar 94. gr., b-liðar 95. gr. og 115. gr. eru þó undanskildar kæru til kærunefndarinnar og eru kæranlegar til ráðuneytis sem fer með málefni útlendinga innan 15 daga frá því að útlendingi var tilkynnt um ákvörðunina.

Í 2. mgr. er tekið fram að ákvörðunum um synjun um alþjóðlega vernd sé sjálfkrafa skotið til nefndarinnar nema útlendingur óski annars. Rökin fyrir þessu eru þau að umsækjendur um alþjóðlega vernd kæra nánast undantekningarlaust synjun á umsókn. Með því að vísa kærum sjálfkrafa til úrskurðarnefndar styttist málsmeðferðartími þar sem ekki þarf að veita kærufrest. Þetta gæti dregið úr kostnaði og stytt bið umsækjenda. Slíkt fyrirkomulag þekkist m.a. í Danmörku og var lagt til af nefnd um málefni útlendinga utan EES og EFTA.

Um 8. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að öll nefndin skuli að jafnaði taka þátt í hverju máli. Fyrirkomulag þetta er að fyrirmynd svipaðra nefnda annars staðar á Norðurlöndum og lagt til í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES og EFTA.

Þá er í 2. mgr. lagt til að nefndinni sé heimilt að fela formanni, eða eftir atvikum varamanni hans, að úrskurða í ákveðnum málum. Ætti það aðeins við um mál þar sem minni hagsmunir eru í húfi, nánar tilgreint er varðar vegabréfsáritanir, ákvarðanir er varða málsmeðferð hjá Útlendingastofnun og beiðnir um frestun réttaráhrifa ákvarðana Útlendingastofnunar.

Ákvæði 3. mgr. heimila nefndinni að kalla sér til ráðgjafar sérfróða aðila eftir þörfum. Heimildin er mikilvæg þar sem reynt getur á ólík atriði við úrlausn þeirra mála sem nefndinni eru falin í hinum ýmsu lögum. Þeir ráðgjafar, sem nefndin getur leitað til samkvæmt þessari grein, eiga ekki sæti í nefndinni við úrlausn mála. Um hæfiskröfur, sem gerðar verða til þeirra, fer eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar.

Ákvæði 4. mgr. greinir frá því hvernig málum lýkur hjá nefndinni, þ.e. með staðfestingu ákvörðunar, breytingu hennar, andstæðri niðurstöðu eða vísun til baka til þeirrar stofnunar sem tók ákvörðunina. Í þessu felst að kærunefndin er bær til að meta allar hliðar máls, bæði formlegar og efnislegar.

Í 5. mgr. er kveðið á um að málflutningur skuli vera skriflegur en einnig munnlegur í tilteknum málum. Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES er lagt til að danskri fyrirmynd að málflutningur sé munnlegur í málum er lúta að umsókn um alþjóðlega vernd. Fyrst og fremst er sú ástæða lögð til grundvallar að trúverðugleiki geti verið ráðandi þáttur við ákvarðanatöku og því sé bæði sanngjarnt og mannúðlegt að umsækjendur geti komið sjónarmiðum sínum beint á framfæri við nefndina. Þrátt fyrir að þetta fyrirkomulag sé ekki algengt í íslenskri stjórnsýslu er talið mikilvægt að fara þessa leið til að treysta enn frekar réttláta málsmeðferð í svo veigamiklum málum sem umsóknir um alþjóðlega vernd eru.

Þá er nefndinni fengin heimild til að kalla umsækjendur um annars konar dvalarleyfi til sín og gefa þeim færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri enda telji nefndin ríka ástæðu til þess. Má ætla að þetta geti gagnast í málum sem einnig geta varðað trúverðugleika, svo sem þegar grunur er um málamyndahjúskap eða í málum er varða sameiningu fjölskyldu. Á þessi heimild ekki einungis við um umsækjanda dvalarleyfis heldur er nefndinni heimilt að kalla til sín aðra er málið varðar.

Í 6. mgr. kemur fram að formaður eða varamaður hans stýri störfum nefndarinnar við umfjöllun máls. Þegar nefndarmenn eru ekki sammála ræður meiri hluti niðurstöðu máls.

Í 7. mgr. er kveðið á um að leitast skuli við að hraða meðferð mála á grundvelli laganna en í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES var gerð rík krafa um að stytta bæri málsmeðferðartíma. Var þá sérstaklega vikið að hælismálum enda er þar um að ræða kostnaðarsama bið eftir niðurstöðu auk þess sem ljóst er að lengri bið eftir niðurstöðu hefur í för með sér verulega óvissu og óþægindi fyrir þá einstaklinga sem í hlut eiga. Í ákvæðinu er einnig kveðið á um að mál, sem sæti flýtimeðferð hjá Útlendingastofnun skv. 77. gr., geri það einnig hjá kærunefnd. Þetta á við um mál þar sem málsástæður eru með einhverjum hætti augljósar eða þegar um er að ræða einstaklinga sem e.t.v. skapa hættu eða börn eða aðra einstaklinga sem þarfnast sérstakrar verndar og ljóst að óvissa eða lengri bið á málsmeðferðartíma mundi hafa sérstaklega íþyngjandi áhrif.

Í 8. mgr. er kveðið á um að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um málsmeðferð fyrir nefndinni og þá sérstaklega hvernig munnleg málsmeðferð skuli fara fram fyrir nefndinni.

Um 9. gr.

1. mgr. fjallar um það að kæra fresti ekki sjálfkrafa réttaráhrifum ákvörðunar. Sams konar regla er í gildandi lögum um útlendinga um kæru til ráðuneytis. Frá þessu má gera undantekningu við sérstakar aðstæður og tekur kærunefndin ákvörðun um það hvort fresta skuli réttaráhrifum.

2.–4. mgr. fjalla um það þegar úrskurðum kærunefndar útlendingamála er skotið til dómstóla. 2. mgr. skýrir frá því við hvaða aðstæður er heimilt að skjóta máli til dómstóla, þ.e. einungis eftir að kærunefnd hefur tekið sína ákvörðun.

3. mgr. er tekin lítið breytt upp úr núgildandi 33. gr. laga um útlendinga sem fjallar um málshöfðun vegna ákvörðunar ráðuneytisins. Í málsgreininni er mælt fyrir um að málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið fresti ekki framkvæmd hennar. Er hér byggt á þeirri meginreglu sem birtist í 60. gr. stjórnarskrárinnar að enginn sem leitar úrskurðar um embættistakmörk yfirvalda geti komið sér hjá því að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms. Þrátt fyrir þetta er lagt til að kærunefnd útlendingamála verði veitt heimild til að fresta því að ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið verði framfylgt ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin og henni hefur verið skotið til dómstóla. Dæmi eru um að langur tími hafi liðið frá því að ákvörðun er tekin um að útlendingur skuli yfirgefa landið þar til slík ákvörðun kemst til framkvæmda. Á þeim tíma kunna forsendur að hafa breyst frá því sem var þegar ákvörðun stjórnvalds var tekin. Nefna má sem dæmi að aðstæður í ríki, sem vísa á útlendingi til, hafi breyst verulega þannig að hætta hafi skapast á að hann kunni að verða fyrir ofsóknum eða að ný gögn hafi komið fram sem varpa nýju ljósi á mál hans. Ljóst er að stjórnvald hefur ríkar heimildir til þess að endurupptaka mál og fresta um leið að ákvörðun verði framfylgt, hvort heldur að beiðni aðila máls eða að eigin frumkvæði, ef það telur t.d. að niðurstaða þess sé röng eða ný gögn hafi komið fram sem hefðu getað leitt til annarrar niðurstöðu í málinu. Hafi útlendingur hins vegar borið mál undir dómstóla til ógildingar getur horft öðruvísi við þar sem stjórnvald mundi ekki endurupptaka mál á sama tíma og það er til meðferðar hjá dómstólum. Því er lagt til að kærunefnd útlendingamála sem æðsta úrskurðarvald í málefnum útlendinga geti tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunar þar til niðurstaða dómstóla í málinu liggur fyrir. Hér er um algera undantekningu að ræða og er heimild þessari aðeins ætlað að ná til tilvika þar sem verulega veigamiklar ástæður leiða til þess að rétt sé að fresta því að framfylgja ákvörðun en ella er hætta á að úrræði þetta verði misnotað til þess að framlengja dvöl í landinu.

Um III. kafla.

III. kafli lýsir almennum málsmeðferðarreglum og snýr að miklu leyti að því hvernig samskipti yfirvalda og útlendinga fara fram ásamt því hvenær og hvernig má framfylgja ákvörðunum. Málsmeðferðarreglur í málum, er lúta að umsókn um alþjóðlega vernd, er að finna í X. kafla en ætlunin er einnig að reglur III. kafla gildi um þau mál nema annað sé tekið fram.

Um 10. gr.

1. mgr. felur í sér almenna tilvísun til þess að við meðferð mála samkvæmt lögunum skuli fara eftir stjórnsýslulögum, sbr. lög nr. 37 30. apríl 1993, nema annað leiði af öðrum ákvæðum laganna. Mál samkvæmt lögunum falla undir stjórnsýslu ríkisins og því gilda stjórnsýslulögin um þau. Þar sem frumvarpið hefur að geyma sérákvæði munu þau ákvæði hins vegar gilda.

Í 2. mgr. er sérstaklega kveðið á um að barni skuli ávallt vera veittur réttur til að tjá sig og tillit tekið til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska en ákvæði þar um er m.a. að finna í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og í íslenskum barnalögum.

Í 3. mgr. er reglugerðarheimild þar sem ráðherra er heimilað að setja nánari reglur um framkvæmd þessa kafla. Þar er átt við útfærslur á ýmsum þeim atriðum sem tekin eru til í III. kafla um almenna málsmeðferð. Þar er m.a. átt við útfærslu ýmissar aðstoðar er umsækjendur hafa rétt til samkvæmt ákvæðum laganna og skiptingu kostnaðar við hana auk ýmissa nánari verklagsreglna, t.d. um meðferð mála útlendinga á barnsaldri.

Um 11. gr.

Í greininni er kveðið á um málshraða. Svipuð grein var nýmæli í útlendingalögum árið 2010 og kom þá m.a. fram í greinargerð að erfitt væri að lögfesta ákveðna fresti í málaflokknum enda um fjölbreytt mál að ræða og almennt ætti 9. gr. stjórnsýslulaga að nægja til þess að veita stjórnvöldum viðeigandi aðhald. Þrátt fyrir þetta var í greinargerðinni rætt um mikilvægi þess að útlendingur væri upplýstur um stöðu máls síns sem er einnig skilyrði sem sótt er til 9. gr. stjórnsýslulaga. Vegna sögu um að í þessum málaflokki sé meðferðartími of langur var í lagasetningunni þá sérstaklega hnykkt á þessum atriðum. Í frumvarpi þessu er í 71. gr. lagt til að málsmeðferðartími máls um alþjóðlega vernd á báðum stjórnsýslustigum verði ekki lengri en sex mánuðir og verður nánar vikið að því skilyrði í umfjöllun um þá grein.

2. mgr. heimilar stjórnvaldi að setja fresti við öflun gagna eða annað sem umsækjandi þarf að standa skil á svo óþarfar tafir verði ekki á máli útlendings vegna seinna skila af hans hálfu.

Um 12. gr.

Fyrstu tvær málsgreinar eru í flestu samhljóða 24. gr. gildandi laga nr. 96/2002. Í 1. mgr. segir að áður en ákvörðun sé tekin í máli útlendings skuli hann eiga þess kost að tjá sig um efni máls skriflega eða munnlega enda komi ekki fram í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Þegar útlendingur beinir til stjórnvalda umsókn samkvæmt lögunum ætti afstaða hans að hafa komið fram með fullnægjandi hætti og því þyrfti venjulega ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málið. Réttur útlendings til að tjá sig skriflega er ekki fyrir hendi þegar honum ber að tjá sig munnlega við landamæraeftirlit eða lögreglu.

Skv. 2. mgr. skal stjórnvald eftir því sem unnt er sjá um að í máli vegna umsóknar um alþjóðlega vernd eða máli þar sem ákvæði 62. gr. eiga við, svo og í máli er varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun dvalarleyfis, eigi útlendingur kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á tungumáli sem hann getur tjáð sig á svo að viðunandi sé. Þetta felur ekki í sér rétt útlendings til að leggja fram sjónarmið á eigin máli eða máli heimalands. Af ákvæðinu leiðir að stjórnvaldinu ber að útvega túlk þegar þess er þörf þannig að útlendingurinn geti tjáð sig svo að viðunandi sé. Stjórnvaldi ber að sjá til þess að útlendingurinn hafi hæfilegan tíma til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Frestur ræðst af eðli ákvörðunar hverju sinni og kann því að vera stuttur í málum vegna frávísunar. Frest má þó ekki ákvarða svo stuttan að útlendingurinn eigi þess ekki raunverulegan kost að tjá sig.

Um 13. gr.

Greinin er samhljóða 25. gr. núgildandi laga eftir breytingar árið 2010 fyrir utan nokkrar viðbætur sem eru til komnar vegna breytinga á öðrum ákvæðum er varða þau réttindi sem skylda er að leiðbeina um samkvæmt þessu ákvæði. Greininni er skipt upp eftir því hvort um ræðir brottvísun, frávísun eða afturköllun leyfis annars vegar eða umsókn um hæli hins vegar.

1. mgr. lýsir leiðbeiningarskyldu við brottvísun, frávísun eða afturköllun leyfis. Í a-lið er lýst rétti til að leita aðstoðar lögmanns á eigin kostnað, í b-lið rétti til að fá skipaðan talsmann við mál á kærustigi og c-lið er lýst rétti til að hafa samband við mannúðar- og mannréttindasamtök. 2. mgr. lýsir sérstökum leiðbeiningum sem veita skal umsækjanda um alþjóðlega vernd, m.a. um rétt hans til löglærðs talsmanns við alla stjórnsýslumeðferð, auk réttar til þjónustu túlks og réttar hans til að hafa samband við ýmis samtök er geta veitt honum liðsinni. Leiðbeiningarskylda hvílir á öllum stjórnvöldum og einskorðast ekki við ofangreind atriði heldur skal leitast við að veita útlendingi eins miklar upplýsingar um mál hans og kostur er. Efni greinarinnar takmarkar ekki með neinum hætti rétt útlendings til að hafa samband við eða fá liðsinni hvers sem hann óskar.

Í skýrslu nefndar, sem starfaði árið 2009 og fjallaði um meðferð hælisumsókna, tók nefndin fram að ábyrgð íslenskra stjórnvalda á að tryggja að upplýsingar bærust hælisleitendum með skýrum hætti væri rík. Mikilvægt væri að tilkynningar, bréf og ákvarðanir frá Útlendingastofnun bærust hælisleitanda tryggilega og að tryggt væri að hann skildi efni viðkomandi skjals. Vísaði nefndin sérstaklega til álits umboðsmanns Alþingis frá 1. apríl 2009 í máli nr. 5261/2008 sem varðaði birtingu ákvörðunar um brottvísun sem skýrt dæmi um að stjórnvöld hefðu ekki gengið úr skugga um að þessi þáttur málsmeðferðar væri í lagi en sömu sjónarmið ættu við um mál um frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis.

Í ákvæðinu er tilgreint að leiðbeiningarnar skuli veittar á máli sem ætla má að útlendingurinn geti skilið. Er það ekki einskorðað við móðurmál hans enda getur komið upp sú staða að stjórnvöld hafa ekki tök á að kalla til þjónustu einstakling sem talar sama tungumál og einstaklingur sem um ræðir. Þó er sanngjarnt að leggja þær skyldur á herðar stjórnvalda að reyna eftir fremsta megni að kynna ákvörðun á tungumáli sem ætla má að viðkomandi geti skilið. Jafnframt er lögð sú skylda á stjórnvald sem veitir leiðbeiningarnar að ganga úr skugga um að þær hafi komist til skila ef kostur er.

Í 3. mgr. er vísað í 7. gr. stjórnsýslulaga og er mikilvægt að stjórnvöld líti á leiðbeiningarskyldu sína í eins víðum skilningi og kostur er.

Um 14. gr.

Greinin byggist á 34. gr. núgildandi laga um útlendinga og kveður á um rétt útlendings til réttaraðstoðar. Nauðsynlegt þykir að útlendingi gefist kostur á réttaraðstoð í tilteknum málum er varða mikilsverða hagsmuni hans. Er um að ræða skipun verjanda eða talsmanns úr hópi lögmanna annars vegar við meðferð mála fyrir dómi og hins vegar við meðferð mála hjá stjórnsýslu. Ákvæði þetta á við um umsækjendur um alþjóðlega vernd sem og aðra útlendinga en aukin réttaraðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd er tilgreind í 78. gr.

Skv. 1. mgr. skal skipa útlendingi verjanda í samræmi við ákvæði laga um meðferð sakamála þegar krafist er gæsluvarðhalds skv. 125. gr. Um greiðslu vegna starfa verjanda fer jafnframt í samræmi við sakamálalög.

Skv. 2. mgr. skal skipa útlendingi talsmann úr hópi lögmanna þegar fyrir dómi er krafist aðgerða skv. 119., 120. eða 124. gr. Hlutverk talsmanns er að koma fram fyrir hönd útlendings og gæta hagsmuna hans.

Skv. 3. mgr. á útlendingur einnig rétt á að það stjórnvald, sem hefur kærumál hans til meðferðar, skipi honum talsmann úr hópi lögmanna þegar kærð er ákvörðun sem varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun dvalarleyfis. Þetta felur í sér breytingu frá núgildandi lögum að því leyti að gerð er krafa um að viðkomandi talsmaður sé úr hópi lögmanna en er þó í samræmi við þá framkvæmd sem að tíðkast að mestu í málaflokknum. Með hliðsjón af þeirri ábyrgð, sem fólgin er í störfum þeirra sem gæta hagsmuna útlendinga samkvæmt þessari grein, þykir rétt að kveða á um að talsmaður sé úr hópi lögmanna, bæði í málum sem rekin eru fyrir dómi og gagnvart stjórnsýslunni. Með þessu er lögð áhersla á aukna réttarvernd en lögmenn bera skyldur gagnvart skjólstæðingum sínum, þ.m.t. í samræmi við lög um lögmenn, nr. 77/1998.

Skv. 4. mgr. á útlendingur rétt á að kostnaður hans við lögfræðiaðstoð meðan öflun upplýsinga fer fram fyrir dómi greiðist úr ríkissjóði.

Skv. 5. mgr. greiðist kostnaður vegna starfa talsmanns úr ríkissjóði en heimilt er að krefja útlending um endurgreiðslu kostnaðarins að hluta til eða að öllu leyti.

Skv. 6. mgr. skal ráðherra setja reglugerð en nauðsynlegt þykir að tilgreina reglur um réttaraðstoð og talsmenn, þar á meðal um fjárhæð þóknunar til talsmanna, þau skilyrði sem talsmenn þurfa að uppfylla og endurgreiðslur útlendings á kostnaði vegna starfa talsmanns.

Um 15. gr.

Greinin kveður á um upplýsinga- og tilkynningarskyldu útlendinga og er samhljóða 53. gr. gildandi laga. Ekki er ætlast til að lögð verði frekari skylda á útlendinga en nauðsynlegt er.

Skv. 1. mgr. er útlendingi skylt að kröfu lögreglunnar að sýna skilríki og, ef þörf krefur, veita upplýsingar svo að ljóst verði hver hann er og um lögmæti dvalar hans í landinu. Ákvæðið gildir um útlendinga sem dveljast í landinu en um útlending, sem kemur til landsins, gilda ákvæði 89. gr. Skilríki, sem áskilin eru, geta verið vegabréf eða annað kennivottorð sem er viðurkennt sem ferðaskilríki, sbr. 89. gr., en annars konar skilríki mundu og geta verið fullnægjandi, t.d. ökuskírteini, nafnskírteini með mynd og greiðslukort með mynd. Bent skal á að skv. 5. mgr. 15. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, er lögreglunni heimilt að krefjast þess að hver maður segi til nafns síns, kennitölu og heimilisfangs og sýni skilríki því til sönnunar. Ef útlendingur getur ekki gert grein fyrir sér eða hann sýnir ekki skilríki getur komið til að beita þurfi úrræðum skv. XV. kafla. Hér má og nefna b-lið 1. mgr. 16. gr. lögreglulaganna en þar er ákvæði sem heimilar lögreglu að handtaka þann sem hefur ekki hér landvistarleyfi.

Í 2. mgr. er að finna heimild til að setja reglur um skyldu útlendinga til að bera vegabréf eða annað kennivottorð við dvöl hér á landi. Tekið er fram að norrænir ríkisborgarar skuli undanþegnir þeirri skyldu, sbr. samkomulag Norðurlandanna um það efni, auk þess sem ákveða má að aðrir útlendingar skuli undanþegnir.

Upplýsingaskylda skv. 3. mgr. hvílir aðeins á einstaklingi sem er aðili máls til meðferðar. Er honum gert skylt að mæta sjálfur og veita upplýsingar sem geta haft þýðingu við úrlausn máls. Stjórnvald, sem fer með mál, eftir atvikum lögregla eða Útlendingastofnun, getur lagt þessa skyldu á einstaklinga.

Um 16. gr.

1. og 3. mgr. eru efnislega sambærilegar 26. gr. núgildandi útlendingalaga.

Með greininni er lagt til að stjórnvöldum, sem fara með málefni útlendinga, verði heimilt að láta erlendum stjórnvöldum í té upplýsingar um útlending vegna meðferðar á máli er varðar vegabréfsáritun, dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd að því marki sem nauðsynlegt er vegna skuldbindinga Íslands sem þátttakanda í Schengen-samstarfinu og samstarfi samkvæmt Dyflinnarsamningnum. Einnig er lagt til að ráðherra geti sett nánari reglur um hvaða upplýsingar megi veita og um skilyrði sem þarf að fullnægja til að upplýsingar verði veittar. Þessi heimild er til að fullnægja þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem Ísland hefur gengist undir með þátttöku í Schengen-samstarfinu.

Í Schengen-samstarfinu er í ákveðnum tilvikum gert ráð fyrir upplýsingagjöf milli þátttökuríkjanna um málefni sem varða útlendinga. Skv. 16. gr. Schengen-samningsins skal ríki, sem gefur út vegabréfsáritun til útlendings af mannúðarástæðum eða vegna þjóðarhagsmuna eða alþjóðlegra skuldbindinga, þótt hann fullnægi ekki skilyrðum fyrir komu inn á Schengen- svæðið, gera öðrum ríkjum grein fyrir þeirri ákvörðun. Í slíkri tilkynningu þarf að veita upplýsingar um viðkomandi útlending, svo sem nafn, fæðingardag, þjóðerni, útgáfudag og útgáfustað áritunar og ástæður fyrir útgáfu hennar. Nánari reglur um miðlun upplýsinga vegna vegabréfsáritana er að finna í 14. viðauka við sameiginleg fyrirmæli til sendiráða og ræðisskrifstofa. Einnig er gert ráð fyrir að upplýsingum um útlendinga verði miðlað milli þátttökuríkjanna vegna útgáfu dvalarleyfis til útlendings sem er skráður í Schengen-upplýsingakerfið til að honum verði meinuð koma á svæðið, sbr. 25. gr. Schengen-samningsins. Þá er gert ráð fyrir miðlun upplýsinga skv. 15. gr. Dyflinnarsamningsins, svo sem nánar var rakið í almennum athugasemdum. Eftir því sem samstarf þátttökuríkjanna þróast má gera ráð fyrir að teknar verði ákvarðanir um frekari upplýsingagjöf milli ríkjanna um málefni sem varða útlendinga.

2. mgr. er nýmæli og er greininni ætlað að koma í veg fyrir að stjórnvöld eigi, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr., samskipti um mál umsækjenda um alþjóðlega vernd við þá aðila sem hafa verið valdir að ofsóknum eða annarri meðferð er getur verið grundvöllur réttar til verndar. Yfirleitt er um að ræða stjórnvöld í heimalandi en þetta getur einnig eftir atvikum átt við aðra aðila. Iðulega ætti að vera ljóst við meðferð máls hverjir þetta eru en ef vafi leikur á hvort það getur skapað hættu fyrir hælisleitanda eða fjölskyldu hans að miðla um hann upplýsingum skulu stjórnvöld ganga úr skugga um það áður en upplýsingum er dreift.

Um 17. gr.

Greinin er samhljóða 28. gr. núgildandi laga og fjallar um heimild útlendings og stjórnvalds sem fer með mál hans samkvæmt lögunum til að afla upplýsinga fyrir dómi. Greinin felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rannsóknarskyldu stjórnvalds. Bæði stjórnvald og útlendingur geta lagt fram beiðni. Skilyrði er að upplýsinganna verði ekki aflað á annan hátt svo að fullnægjandi sé. Sem dæmi má nefna að nauðsynlegt þyki að yfirheyra vitni í þágu rannsóknar máls en viðkomandi neiti að tjá sig fyrir stjórnvaldi. Það er dómari sem ákveður hvort skilyrði eru til að fallast á beiðni. Um meðferð mála er vísað til XII. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991.

Skv. 2. mgr. gildir heimild til öflunar gagna fyrir dómi ekki þegar til meðferðar er mál gegn útlendingi um frávísun. Heimildin tekur þá ekki heldur til máls samkvæmt lögunum sem er til meðferðar samtímis máli vegna frávísunar, t.d. beiðni um alþjóðlega vernd. Nauðsynlegt er að meðferð máls vegna frávísunar sé hraðað. Því þarf að koma í veg fyrir að útlendingur geti notað heimild til að leita eftir skýrslutöku fyrir dómi í þeim tilgangi að tefja mál. Þá tekur heimildin ekki heldur til öflunar gagna þegar sá sem óskað er að gefi skýrslu fyrir dómi er erlendis.

Um 18. gr.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um heimild Útlendingastofnunar og lögreglu til vinnslu persónuupplýsinga, þar á meðal þeirra sem viðkvæmar geta talist, að því marki sem slík vinnsla telst nauðsynleg við framkvæmd laganna. Er einnig ráðgert að heimilt verði eftir þörfum við vinnslu persónuupplýsinga að samkeyra upplýsingar Útlendingastofnunar, Vinnumálastofnunar, lögreglu, skattyfirvalda og þjóðskrár. Geta slík upplýsingaskipti milli stjórnvalda verið mjög mikilvæg fyrir framkvæmd laganna, t.d. að Útlendingastofnun geti fengið upplýsingar úr málaskrá lögreglunnar, sem tengjast brotastarfsemi útlendings, sem mundi girða fyrir að honum yrði veitt dvalarleyfi. Eins leiðir ákvæðið til þess að lögregla fær skýra heimild til aðgangs að upplýsingum annarra stofnana um það hvort útlendingur er með tilskilin leyfi þegar lögregla sinnir eftirliti með útlendingum. Hafa ber í huga að sérreglur gilda áfram um takmörkun aðgangs að upplýsingum lögreglu í tengslum við Schengen-upplýsingakerfið, sbr. ákvæði laga nr. 16/2000. Ákvæðið felur jafnframt í sér heimild fyrir Útlendingastofnun til að tilkynna Þjóðskrá Íslands um brottvísun útlendinga og EES- og EFTA-borgara skv. XIII. og XIV. kafla frumvarpsins vegna skráningar í þjóðskrá. Með sama hætti væri Útlendingastofnun heimilt að tilkynna Þjóðskrá Íslands hvort endurkomubann sé tímabundið eða varanlegt og jafnframt ef endurkomubann er fellt úr gildi.

Upplýsingar um afbrot teljast viðkvæmar persónuupplýsingar, sbr. b-lið 8. tölul. 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Þessi heimild til vinnslu persónuupplýsinga tekur mið af 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. sömu laga en þar er gert ráð fyrir að ákvæði annarra laga mæli fyrir um heimild til vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Það skal áréttað sérstaklega að vinnsla persónuupplýsinga samkvæmt þessu ákvæði er einungis heimil að því marki sem nauðsynlegt er með hliðsjón af lögbundnu hlutverki Útlendingastofnunar. Um meðferð stofnunarinnar á persónuupplýsingum fer eftir lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og á það einnig við um eftirlit Persónuverndar með vinnslu persónuupplýsinga hjá stofnuninni.

Í 2. mgr. er lögð sú skylda á hendur stofnununum að afhenda upplýsingar um möguleg lögbrot ef þær verða slíks áskynja í störfum sínum til viðeigandi eftirlitsstjórnvalds. Er með þessu verið að undirstrika mikilvægi þess að opinberar stofnanir hafi með sér samstarf um að stuðla að því að farið sé að lögum og reglum hér á landi. Sambærilegt ákvæði er í lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002.

Skv. 3. mgr. skal ráðherra, að fenginni umsögn Persónuverndar, setja reglur um hvaða skrár skulu haldnar af Útlendingastofnun og lögreglu.

Um 19. gr.

Greinin er að mestu samhljóða 30. gr. a núgildandi laga og fjallar um birtingu ákvörðunar um frávísun og brottvísun. Tilkynna skal allar ákvarðanir í máli útlendings um frávísun og brottvísun þeim sem í hlut á skriflega svo fljótt sem verða má. Í samræmi við athugasemdir nefndar um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009 er sérstaklega kveðið á um að birtingin fari fram að viðstöddum starfsmönnum Útlendingastofnunar eða ráðuneytisins, eftir því hvaða stjórnvald á hlut að máli, til að tryggt verði að sá sem ákvörðun beinist að fái réttar upplýsingar um efni hennar og þýðingu. Í samræmi við almennar reglur stjórnsýslulaga er ákvörðunin bindandi þegar hún hefur verið birt fyrir útlendingi. Þá ber að leiðbeina þeim útlendingi, sem ákvörðun beinist að, um rétt hans til að kæra ákvörðunina, hvert henni skuli beint og um kærufrest.

Um 20. gr.

Í greininni eru ákvæði um hvenær einstakar ákvarðanir geta komið til framkvæmda og eru 1. og 4. mgr. samhljóða 1. og 2. mgr. 31. núgildandi laga. Um ákvarðanir í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum eru ákvæði í 83. gr.

Skv. 1. málsl. 1. mgr. er heimilt að framfylgja ákvörðun um frávísun skv. 92. gr. þegar í stað í samræmi við almennar reglur. Gagnstæð regla um að kæra fresti ákvörðun mundi skapa verulega erfiðleika við framfylgd slíkra ákvarðana. Ákvæðið felur hins vegar ekki í sér skyldu til að framfylgja ákvörðun um frávísun þegar í stað heldur verður það háð mati stjórnvalds. Um kærufrest fer skv. 7. gr. Ákvæðið breytir ekki þeirri reglu að æðra stjórnvald hafi heimild til að ákveða að kæra fresti til að framfylgja ákvörðun. Þá ber að gæta þess að útlendingi, sem vill kæra ákvörðun, gefist tími til að leggja fram kæru. Skv. 2. málsl. 1. mgr. má ekki framfylgja synjun á umsókn um endurnýjun dvalarleyfis eða um búsetuleyfi ef sótt er um innan þess frests sem greinir í 3. mgr. 31. gr., þ.e. a.m.k. mánuði áður en leyfið fellur úr gildi, fyrr en ákvörðunin er endanleg. Ákvörðun er endanleg þegar kærufrestur er úti eða fyrir liggur endanleg stjórnsýsluákvörðun í kærumáli. Sama á við skv. 3. málsl. um ákvörðun um afturköllun skv. 33. gr. og um ákvörðun um brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi eða norræns ríkisborgara sem hefur dvalist hér á landi lengur en þrjá mánuði. Hvað norræna ríkisborgara varðar er haft í huga að þeir þurfa ekki dvalarleyfi, sbr. 2. mgr. 23. gr. Af ákvæðinu leiðir að réttarstaða norræna ríkisborgara verður ekki lakari en útlendinga með dvalarleyfi en slíkt leyfi þarf ef útlendingur hyggst dveljast hér lengur en þrjá mánuði. Skv. 4. málsl. gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga að öðru leyti um frestun réttaráhrifa. Ákvörðun getur þá komið til framkvæmda þótt ákvörðun sé ekki orðin endanleg, einnig áður en kærufrestur rennur út.

2. mgr. er nýmæli og byggist á 2. lið 9. gr. tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl. Þar er lagt fyrir að vegna heilbrigðisástæðna eða aðstæðna sem gera brottvísun ómögulega, t.d. ef ekki fæst flugsæti eða þess háttar, skuli fresta brottvísun. Ákvæði 2. mgr. er víðara og heimilar stjórnvöldum meira mat á því hvenær heimilt er að fresta brottvísun því orðalagið snýr almennt að sérstökum aðstæðum.

3. mgr. byggist á 10. gr. brottvísunartilskipunarinnar en þar er kveðið á um að það sé haft að leiðarljósi við brottvísun sem barni sé fyrir bestu og að þess bíði ásættanlegar aðstæður í því landi sem senda á það til, einkum að til staðar sé einhver sem getur séð um það.

Skv. 4. mgr. gilda sérákvæði um synjun á umsókn um dvalarleyfi sem sótt er um í fyrsta sinn og á umsókn um endurnýjun sem greinir í 1. mgr. og sótt er um að liðnum fresti skv. 3. mgr. 31. gr. Þeirri synjun er ekki heimilt að framfylgja fyrr en útlendingurinn hefur fengið færi á að leggja fram kæru og aldrei fyrr en liðnir eru tveir sólarhringar frá því að honum var tilkynnt um ákvörðunina.

Um 21. gr.

Ákvæðið fjallar um hvernig framfylgja skuli ákvörðun. Framkvæmd ákvörðunar samkvæmt lögum um útlendinga snýr fyrst og fremst að ákvörðunum sem fela í sér að útlendingur yfirgefi landið og því er það umfjöllunarefni greinarinnar. Að jafnaði hverfur útlendingur í löglegri dvöl á brott þegar dvalartími án vegabréfsáritunar, vegabréfsáritun eða dvalarleyfi rennur út og hefur ekki verið endurnýjað. Sé það ekki gert á útlendingur á hættu að ákvörðun verði tekin um að hann skuli yfirgefa landið. Ákvæði greinarinnar eiga einnig við þegar tekin er ákvörðun um brottvísun skv. 93.–95. gr. en þau ákvæði mæla fyrir um það hvenær megi vísa útlendingum í löglegri dvöl úr landi.

1. mgr. leggur þá skyldu á herðar Útlendingastofnun í vissum tilvikum, þar sem umsókn um endurnýjun dvalarleyfis er synjað, eða þegar leyfi er afturkallað auk annarra ákvarðana sem fela í sér að útlendingur yfirgefi landið, að kanna hvort grundvöllur er fyrir veitingu dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla við landið skv. 44. gr. eða dvalarleyfi fyrir aðstandendur skv. VIII. kafla laganna. Á þetta við í tilfellum þar sem ráða má af gögnum máls að viðkomandi umsækjandi gæti átt rétt til dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla eða sem aðstandandi. Skal þá Útlendingastofnun að eigin frumkvæði kanna hvort þetta eigi við. Dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla er ekki veitt einstaklingum sem ekki hafa búið hér á landi. Þar af leiðandi þarf ekki að kanna sérstaklega þegar einstaklingur sækir um sitt fyrsta dvalarleyfi og hefur ekki dvalist hér áður. Þegar sótt er um endurnýjun dvalarleyfis eða leyfi á nýjum grundvelli, og synjun eða afturköllun er líkleg, þarf hins vegar að taka til athugunar möguleika á aðstandendaleyfi eða dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla. Þó mælir ákvæðið fyrir um það að í þeim tilfellum þar sem synjað er um dvalarleyfi vegna atvinnuþátttöku skv. V. kafla þurfi útlendingur sjálfur að óska eftir að Útlendingastofnun kanni þennan grundvöll og skylda stofnunarinnar einungis sú að leiðbeina um þennan valkost.

2. mgr. er ætlað að koma í veg fyrir að óvissa myndist um heimild útlendings til dvalar þegar hann hefur verið staddur á landinu við umsókn en fengið synjun.

3. mgr. lýsir því þegar ljóst er að útlendingur þarf að yfirgefa landið. Þá er honum að jafnaði gefinn frestur til að yfirgefa landið að eigin frumkvæði. Er þetta í samræmi við 7. gr. tilskipunar 2008/115/EB um brottvísanir. Í ákveðnum tilvikum er, í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar, ekki veittur slíkur frestur, svo sem hafi útlendingur gefið mjög rangar upplýsingar, hætta er á að hann reyni að fara í felur eða viðkomandi telst hættulegur.

Í 4. mgr. er heimild til að lengja þann frest sem talað er um í 3. mgr. ef nauðsynlegt telst vegna sanngirnissjónarmiða en þar er átt við ýmsar aðstæður sem geta átt við útlendinginn, t.d. skóladvöl barna, tækifæri til að taka saman eigur sínar og fjölskyldulíf.

Í 5. mgr. er áréttað að útlendingur skuli njóta ákveðinna grundvallarréttinda á fresti þeim er greinir um í 3. mgr. og er ákvæðið byggt á 14. gr. tilskipunar 2008/115/EB um brottvísanir.

6. mgr. leggur skyldu á herðar útlendingnum að sýna fram á brottför sína og tilkynna hana yfirvöldum. Hún veitir einnig heimild að liðnum fresti sem tilgreindur er skv. 3. mgr. til að færa útlending úr landi hafi hann ekki orðið við kvöð um brottvísun. Miðað er við að flestir fari sjálfviljugir úr landi á þeim fresti sem gefinn er en í þeim tilvikum þar sem þeir gera það ekki eru þeir færðir úr landi og að auki er kveðið á um endurkomubann en nánar er vikið að því í umfjöllun um 98. gr.

Meginreglan er sú að útlendingur er fluttur til þess lands er hann kom frá, að jafnaði til heimalands útlendingsins, en jafnframt er gefin heimild til að flytja hann annað ef þannig stendur á en forsenda þess er að það ríki sé tilbúið að taka við honum. Útlendingur getur óskað þess að vera sendur til lands þar sem hann getur sýnt fram á heimild til landgöngu og skal þá að jafnaði orðið við þeirri ósk. Ef útlendingur hefur dvalarheimild í öðru EES/EFTA-ríki skal hann sendur þangað. Eru þessi ákvæði í takt við 3. lið 3. gr. og 8. gr. brottvísunartilskipunarinnar.

10. mgr. kveður á um heimild til ráðherra til að setja reglugerð um eftirlit með framkvæmd brottvísana, í samræmi við 6. lið 8. gr. brottvísunartilskipunarinnar. Þar er kveðið á um sjálfstætt eftirlitskerfi með brottvísunum. Ýmsar leiðir eru til innleiðingar þessu eins og fram hefur komið í mismunandi framkvæmd Evrópuríkja. Sum ríki hafa falið félagasamtökum þetta hlutverk en önnur hafa falið það stofnunum hliðstæðum umboðsmanni Alþingis. Er þá ætlunin að slíkar stofnanir hafi aðgang að málsgögnum er varða brottvísanir og geti að eigin frumkvæði, eftir ósk útlendings eða hvort tveggja tekið mál til nánari skoðunar. Er þetta m.a. gert til þess að reyna að tryggja að ekki sé brotið gegn grundvallarmannréttindum þeirra útlendinga sem vísað er brott.

Um 22. gr.

Greinin kveður á um hver beri ábyrgð á kostnaði sem hlýst af því að útlendingur verður að fara úr landi. Greinin er óbreytt frá 56. gr. gildandi laga.

Skv. 1. mgr. skal útlendingur, sem færður er úr landi, greiða kostnað vegna brottfarar sinnar. Útlendingurinn skal einnig greiða kostnað við gæslu þegar hennar er þörf vegna þess að hann fer ekki úr landi af sjálfsdáðum. Út frá því er gengið að útlendingur fari sjálfviljugur úr landi og á eigin kostnað áður en heimilaður dvalartími er liðinn. Ef hins vegar útlendingur er færður úr landi skal hann greiða kostnað sem skapast af því, svo og kostnað af gæslu sem þörf er á í því sambandi, en það getur verið kostnaður við gæslu fyrir brottför og vegna fylgdarmanna. Stjórnvöld þurfa að geta sýnt fram á nauðsyn gæslu og fylgdar, t.d. þannig að útlendingurinn hafi reynt að komast undan framkvæmd ákvörðunar um að yfirgefa landið eða lýst því yfir að hann muni reyna það. Þá er í ákvæðinu kveðið á um aðfararhæfi kröfunnar og að krafan geti verið grundvöllur frávísunar við síðari komu til landsins, sbr. h-lið 1. mgr. 92. gr., svo og um heimild lögreglu til að leggja hald á farseðla, sem finnast í fórum útlendingsins, til notkunar við brottför.

Í 2. mgr. eru ákvæði um ábyrgð eiganda skips eða loftfars eða leigutaka farsins, svo og stjórnanda fars eða umboðsmanns. Ef útlendingi, sem komið hefur með fari, er vísað frá landi bera þessir aðilar ábyrgð á að færa útlendinginn úr landi. Er þá um þrjá kosti að ræða, að taka útlendinginn aftur um borð, að flytja hann úr landi með öðrum hætti eða greiða kostnað sem hið opinbera hefur af því að færa útlendinginn úr landi. Auk þess ber þeim skylda til að taka fylgdarmenn um borð og greiða kostnað vegna fylgdar með útlendingnum úr landi ef lögregla telur þess þörf. Útlendingur ber ábyrgð á kostnaði þessum skv. 1. mgr. en ábyrgð farsins er til vara. Í reynd lendir það hins vegar yfirleitt á flytjanda að innheimta kostnaðinn hjá útlendingum.

Ef útlendingur greiðir ekki sjálfur kostnað við að færa sig úr landi og greiðsla fæst heldur ekki frá flytjanda stendur ríkissjóður straum af kostnaði, sbr. 3. mgr.

Í 4. mgr. er ákvæði um ábyrgð á kostnaði vegna útlendings sem lætur af starfi um borð í skipi eða loftfari eða er laumufarþegi og gengur í land án leyfis.

Skv. 5. mgr. eru flytjendur undanþegnir ábyrgð skv. 2. og 4. mgr. þegar farið er um innri landamæri Schengen-svæðisins. Telja verður í ósamræmi við reglur Schengen-svæðisins um afnám persónueftirlits á innri landamærum að leggja slíka ábyrgð á flytjendur.

Um IV. kafla.

IV. kafli setur fram almenn skilyrði fyrir dvöl útlendinga á landinu, hvernig leyfisveitingum er háttað og hvaða almennu skilyrði þarf að uppfylla ásamt því hvernig umsóknarferlið er, hverjir þurfa sérstök leyfi og hvaða heimildir leyfin veita almennt.

Um 23. gr.

Ákvæðið fjallar um það þegar útlendingar geta komið til landsins án þess að þurfa að vera með dvalarleyfi. Er þar um að ræða ýmsa útlendinga sem falla undir Schengen-samninginn, norræna borgara og aðila sem koma hingað til dvalar til skemmri tíma og alla jafna þyrftu að sækja um dvalarleyfi.

1. mgr. ákvæðisins er að mestu samhljóða 1. mgr. 8. gr. núgildandi laga um útlendinga og tekur mið af 20. og 21. gr. Schengen-samningsins. Málsgreinin nær til þeirra útlendinga frá ríkjum utan Schengen-svæðisins sem ýmist þurfa vegabréfsáritun til komu til landsins eða njóta áritunarfrelsis. Skýrt er kveðið á um að þeir útlendingar sem þurfa vegabréfsáritun megi ekki dveljast lengur hér á landi en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Hið sama gildir um þá útlendinga sem njóta áritunarfrelsis en dvöl þeirra án dvalarleyfis takmarkast við 90 daga í samræmi við reglur Schengen-samningsins. Reglugerðarheimild ráðherra um dvöl umfram þrjá mánuði vegna þjóðréttarsamninga er í samræmi við 2. mgr. 20. gr. Schengen-samningsins. Þá er lagt til að unnt verði að setja nánari reglur um útreikning dvalartíma. Þær reglur yrðu að taka mið af Schengen-samningnum og norræna vegabréfaeftirlitssamningnum. Til lengri dvalar þarf jafnan sérstakt leyfi.

Skv. 2. mgr. eru norrænir ríkisborgarar undanþegnir áskilnaði um dvalarleyfi í samræmi við samkomulag Norðurlandanna um það efni frá 1954. Í gildandi lögum um útlendinga eru fleiri hópar sem er heimilt að dveljast hér án dvalarleyfis en betur þótti fara á því að veita slíkum aðilum búsetuleyfi án þess að uppfylla skilyrði um fyrri dvöl enda réttarstaða búsetuleyfishafa um margt skýrari. Í 32. gr. kemur fram hvaða hópar þetta eru.

3. mgr. er í samræmi við lokamálslið 1. mgr. 8. gr. núgildandi laga um útlendinga og veitir ráðherra heimild til að setja reglugerð um dvöl umfram þrjá mánuði ef það leiðir af þjóðréttarsamningi. Þessi heimild er í samræmi við 2. mgr. 20. gr. Schengen-samningsins. Þá er lagt til að unnt verði að setja nánari reglur um útreikning dvalartíma. Þær reglur yrðu að taka mið af Schengen-samningnum og norræna vegabréfaeftirlitssamningnum. Til lengri dvalar þarf jafnan sérstakt leyfi.

4. mgr. er í samræmi við 3. mgr. 8. gr. núgildandi laga um útlendinga en í henni felst heimild til ráðherra til setningar reglugerðar um frekari undanþágur frá kröfu um dvalarleyfi. Slík undanþága gæti t.d. náð til þeirra sem koma til stuttrar dvalar og undanþegnir eru atvinnuleyfi skv. 14. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga.

Um 24. gr.

Ákvæðið byggist á 9. gr. núgildandi laga um útlendinga og tilgreinir þá sem verða að sækja um dvalarleyfi.

Fyrst ber að nefna útlending sem hyggst dveljast lengur en vegabréfsáritun kveður á um eða lengri dvöl en þrjá mánuði fyrir þá sem heimilt er að koma til landsins án leyfis. 1. mgr. áskilur að hann skuli hafa dvalarleyfi eða búsetuleyfi.

2. mgr. fjallar um kröfu um dvalarleyfi og búsetuleyfi ætli útlendingur að ráða sig í vinnu hér á landi.

Um 25. gr.

Ákvæðið byggist á 1. mgr. 10. gr. núgildandi laga um útlendinga.

Meginreglan við umsókn um dvalarleyfi er að útlendingur skuli vera erlendis þegar sótt er um í upphafi líkt og fram kemur í 1. mgr. Þannig er ekki ætlast til þess að útlendingur sem dvelur hér á landi á grundvelli vegabréfsáritunar sæki um dvalarleyfi meðan á dvöl stendur nema í sérstökum tilvikum. Er þetta m.a. gert til að gæta þess að útlendingar gefi upp raunverulegan tilgang fyrir dvöl hér á landi strax í upphafi en reyni ekki að komast fram hjá reglum með því að koma fyrst inn í landið á grundvelli annars leyfis þar sem gerðar eru minni kröfur. Í a–b-liðum málsgreinarinnar er bætt við sérstökum reglum í tilfellum er varða fjölskyldutengsl en slíkt er gert til að tryggja það að fjölskylda geti verið sameinuð meðan á málsmeðferð stendur séu þeir fjölskyldumeðlimir komnir til landsins á annað borð. Þessi tengsl voru áður tilgreind í reglugerð sem sett var á grundvelli núgildandi laga en betur þykir fara á að tilgreina sérstaklega í lögum. Þessir aðilar eru þó ekki undanskildir kröfu um vegabréfsáritun sé hún fyrir hendi.

Einnig er í 2. mgr. almenn heimild til að undanskilja umsækjendur frá þessu skilyrði ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því og er ætlunin að þessu sé beitt þegar tryggja þarf samvistir fjölskyldna eða þegar miklir hagsmunir eru í húfi.

3. mgr. kveður á um að synja skuli dvalarleyfum sem útlendingar sækja um séu þeir staddir hér á landi án þess að vera undanskildir meginreglunni. Auk þess gildir þetta í tilvikum þar sem skilyrði til að koma til landsins eru ekki uppfyllt fyrr en við samþykkt umsóknar. Að auki skal sama regla gilda í þeim tilvikum þegar umsækjandi sem ekki er undanskilinn meginreglunni kemur til landsins áður en stjórnvöld hafa afgreitt umsóknina, t.d. á grundvelli áritanafrelsis eða á grundvelli áritunar til annars aðildarríkis Schengen-svæðisins.

Í 4. mgr. er lagt til að ráðherra fái heimild til að setja nánari fyrirmæli um hvaða tilvik geti fallið undir undanþáguheimild í 2. mgr. Til dæmis gætu slík tilvik verið vegna nemenda sem koma til Íslands í stuttan tíma til þess að sækja tímabundin námskeið í skólum sem eru reknir á vegum Sameinuðu þjóðanna og er í framhaldinu veitt tímabundin námsvist. Hérna mætti líka vísa til þess að hér séu starfsmenn við sérhæfð störf sem frestast um skamman tíma vegna óviðráðanlegra þátta eins og veðurs og störfin eru liður í stærri framkvæmd sem hefur verulegt samfélagslegt gildi.

Um 26. gr.

Greinin byggist á 2. mgr. 10. gr. núgildandi laga um útlendinga og lýsir ferli við umsókn um dvalarleyfi. Í 2. mgr. er fjallað um framlagningu gagna og í 3. mgr. er sú skylda lögð á herðar ráðherra að setja reglugerð um framkvæmd ákvæðisins og um gögn og vottorð sem krafa er gerð um. Þetta er mikilvægt þar sem ekki má ætla Útlendingastofnun einni ákvörðunarvald í þessum efnum. Æskilegt er að reglugerðin sé unnin í nánu samráði við Útlendingastofnun. Við vinnslu þessa frumvarps komu fram ábendingar um að það geti reynst útlendingum miserfitt að afla tilskilinna gagna, einkum einstaklingum sem koma hingað til skemmri dvalar með skömmum fyrirvara, svo sem vegna náms, starfa eða íþrótta. Á þetta einkum við um kröfu um sakavottorð en í sumum ríkjum getur reynst nánast ómögulegt að afla slíkra gagna. Hefur m.a. reynt á þetta í tilfellum útlendinga frá ríkjum með veikt stofnanakerfi sem koma til skammrar dvalar í tengslum við sérsniðið nám eða tímabundið íþróttastarf. Í slíkum tilfellum þarf að vera mögulegt að víkja frá ýtrustu kröfum um gagnaskil. Gögnum sem fylgja umsókn skal þó ávallt ætlað að staðfesta það að skilyrði sem tilgreind eru í hverju leyfi séu uppfyllt.

Um 27. gr.

Greinin byggist á 23. gr. gildandi laga um útlendinga og veitir heimild til að forgangsraða málum hjá Útlendingastofnun með ákveðnum hætti.

Skv. 1. mgr. er heimilt að veita umsóknum um dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar og dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki forgangsafgreiðslu. Er þessu ákvæði ætlað að opna möguleika á því að koma til móts við þarfir fyrirtækja sem þurfa að ráða fólk til starfa án frekari tafa en hjá verður komist. Jafnframt er gert ráð fyrir að Útlendingastofnun hafi heimild til að hraða afgreiðslu námsmannaleyfa en oft er nauðsynlegt að þau séu afgreidd hratt svo að viðkomandi geti hafið nám, t.d. að hausti. Sú öra fjölgun, sem orðið hefur á erindum til Útlendingastofnunar, hefur óhjákvæmilega leitt til þess að mál þurfa að bíða afgreiðslu og er þá mikilvægt að stofnunin hafi heimild til að forgangsraða í sinni vinnu.

Í sama skyni er í 2. mgr. kveðið á um svonefndar hraðafgreiðslur. Þar er átt við að hafi fyrirtæki sýnt af sér vönduð vinnubrögð um nokkurn tíma og getu til að standa undir kröfum um mjög vandaða vinnslu umsókna, sé heimilt að afgreiða umsókn þótt ekki hafi öll gögn borist. Fyrirtækið ábyrgist þá að skila inn fullnægjandi gögnum fyrir hönd útlendings. Fyrirkomulagið hefur verið í gildi síðan það var lögfest árið 2008 og hefur reynst mörgum fyrirtækjum vel.

Í 3. mgr. er það nýmæli lagt til að taka megi gjald fyrir þessa flýtimeðferð og hraðafgreiðslu til þess að tryggja að fyrirtæki nýti hana einungis þegar raunveruleg þörf er fyrir hendi og til þess að ýta undir að hægt sé að sinna þessum málum án þess að það valdi óhóflegum töfum á öðrum málum. Gert er ráð fyrir að slíkar greiðslur renni í ríkissjóð en ekki til Útlendingastofnunar.

Um 28. gr.

Greinin útlistar það ferli sem fer fram eftir að dvalarleyfi hefur verið samþykkt og kveður á um útgáfu dvalarskírteina.

1. mgr. er samhljóða 10. gr. a gildandi laga um útlendinga. Eftir að Útlendingastofnun hefur farið yfir umsókn og metið hvort skilyrðum dvalarleyfis sé fullnægt er umsóknin samþykkt með þeim fyrirvara að útlendingur gangist undir læknisskoðun innan tveggja vikna frá komu hans til landsins. Eftir að umsókn hefur verið samþykkt, útlendingur er kominn til landsins, hefur skilað vottorði um læknisskoðun innan tilskilins frests og gengið frá skráningu heimilisfangs hér á landi, er dvalarleyfið gefið út. Samþykki dvalarleyfisumsóknar felur að þessu leyti í sér skilyrta veitingu leyfis því ef útlendingur gengst til að mynda ekki undir læknisskoðun innan tilskilins frests eða í ljós kemur að hann er haldinn alvarlegum smitsjúkdómi, sem getur varðað frávísun skv. g-lið 1. mgr. 92. gr. laganna, verður dvalarleyfi ekki gefið út. Rétt þykir að lögin hafi að geyma skýrt ákvæði þessa efnis. Eftir að dvalarleyfið hefur verið veitt gefur Útlendingastofnun út skírteini til útlendings til staðfestingar á dvalarleyfinu með þeim upplýsingum sem getið er í ákvæðinu. Sami búnaður er notaður við stafræna myndatöku og við móttöku umsókna um vegabréf fyrir íslenska borgara. Ráðherra er heimilt að mæla fyrir um að upplýsingar á korti, auk fingrafara handhafa, verði skráðar í örflögu á kortinu. Um er að ræða sambærilegar kröfur og gerðar eru við útgáfu vegabréfa og er ákvæðið um skráningu fingrafara á kortið sambærilegt við 3. mgr. 3. gr. laga nr. 136/1998, um vegabréf, sbr. 3. gr. laga nr. 72/2006.

2. mgr. er nýmæli byggt á skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES og EFTA og er henni ætlað að áskilja í lögum að ákveðnar upplýsingar séu veittar útlendingum um íslenskt þjóðfélag, m.a. í því skyni að tryggja að ekki sé gengið á rétt útlendinga hér á landi og að þeir séu meðvitaðir um þau réttindi sem þeir njóta sannarlega sem dvalarleyfishafar. Með tillögum nefndarinnar er tekið mið af þeim vandamálum sem hafa komið upp varðandi réttindi útlendinga á Íslandi. Þannig er lagt til að í fyrsta lagi verði fjallað um réttindi launafólks, t.d. þann rétt að fá greidd laun a.m.k. um hver mánaðamót og um viðunandi vinnuaðstæður.

Í öðru lagi lúti fræðslan að réttindum kvenna sérstaklega, t.d. um ferðafrelsi, rétt til að kalla til lögreglu vegna heimilisofbeldis og um starfsemi samtaka sem vinna fyrir konur, svo sem Samtök kvenna af erlendum uppruna, Stígamót, Kvennaráðgjöfina og Kvennaathvarfið. Þau samtök, sem starfa með konum af erlendum uppruna hér á landi, hafa vakið athygli á því að konur, sem koma frá ríkjum þar sem réttindum kvenna er ábótavant og kynhlutverk niðurnjörvaðri en hér á landi, geti verið í veikri stöðu og því sé rétt að beina fræðslu sérstaklega til þeirra um stöðu kvenna á Íslandi. Sambærilegar athugasemdir hafa komið fram í athugasemdum á vettvangi mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna og sérfræðinefnda sem starfa á grundvelli mannréttindasamninga sem Ísland er skuldbundið af. Fræðsla sem þessi yrði þó ekki einskorðuð við konur enda mikilvægt að karlar, sem hingað flytjast frá löndum svo sem framan greinir, hafi þekkingu á stöðu og réttindum kvenna á Íslandi.

Í þriðja lagi verði í fræðslunni gerð grein fyrir almennum upplýsingum sem að gagni kunna að koma fyrir útlendinga hér á landi, til að mynda um hlutverk samtaka sem vinna sérstaklega að réttindum útlendinga, svo sem Fjölmenningarsetur, lögfræðiráðgjöf fyrir útlendinga sem starfrækt er í tengslum við Mannréttindaskrifstofu Íslands og um helstu þjónustu ríkis og sveitarfélags sem nauðsyn er talin á að útlendingar þekki.

Velferðarráðuneytið hefur í samstarfi við frjáls félagasamtök unnið og dreift upplýsingabæklingum á fjölda tungumála um réttindi og skyldur einstaklinga á Íslandi og um réttindi kvenna. Afar mikilvægt er að stjórnvöld sinni upplýsingaskyldum sínum með því að tryggja að efni sem unnið hefur verið sé aðgengilegt hjá stjórnvöldum og úti í samfélaginu. Þá segir í tillögum nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES að fræðsluefni þurfi að vera á aðgengilegu formi. Nefndin taldi best fara á því að útbúa myndrænt fræðsluefni sem fólk horfir á þegar það kemur til Útlendingastofnunar vegna umsóknar um dvalarleyfi. Efnið væri jafnframt aðgengilegt á vefsíðu Útlendingastofnunar og Fjölmenningarseturs og væri þýtt á öll helstu tungumál sem útlendingar á Íslandi tala. Þá væri einnig tekið mið af þeirri staðreynd að ekki eru allir útlendingar læsir og gætt að því að efnið sé aðgengilegt heyrnarlausum; og eftir atvikum börnum.

Lagt er til að niðurstöður nefndarinnar verði lagðar til grundvallar útfærslu ákvæðisins. Rétt er að taka fram að ekki er gert ráð fyrir að þessi atriði séu tæmandi varðandi samfélagsfræðslu til útlendinga heldur að þarna yrði aðeins um að ræða fyrstu fræðslu. Eftir sem áður er áríðandi að til boða standi námskeið og skriflegt og/eða myndrænt efni sem áréttar réttindi og skyldur útlendinga.

Í 3. mgr. er að finna gjaldtökuheimild fyrir endurútgáfu dvalarleyfisskírteinis, samkvæmt nánari fyrirmælum ráðherra með reglugerð. Útgáfa dvalarleyfisskírteina er kostnaðarsöm og umsóknargjald mætir þeim kostnaði aðeins að hluta til. Lagt er til að heimilt verði að taka gjald vegna endurútgáfu gildandi skírteinis og ætti það þá við í tilfellum þar sem skírteini glatast og útlendingur þarf að fá nýtt skírteini. Er þetta sambærilegt við aðra skírteinaútgáfu á Íslandi þar sem heimilt er að taka gjald ef viðkomandi einstaklingur týnir skírteini sínu.

Um 29. gr.

Greinin byggist á 1. mgr. 11. gr. núgildandi laga um útlendinga. Í ákvæðinu eru útlistuð skilyrði sem allir sem hyggjast sækja um dvalarleyfi hér á landi þurfa að uppfylla nema sérstaklega sé vikið frá þeim í grein um viðkomandi dvalarleyfi. Til skýrleika er hnykkt á því í hverju ákvæði þar sem skilyrðin eiga við. Þessi skilyrði eru aldrei tæmandi fyrir veitingu dvalarleyfis heldur þarf, eftir því hvers konar dvalarleyfi er sótt um, að uppfylla ýmis önnur skilyrði er koma fram í greinum þeim sem lýsa viðkomandi dvalarleyfum en slíkt er reyndar inntak b-liðar 1. mgr. Ákvæðin eru lítið breytt frá gildandi lögum.

Í a-lið 1. mgr. er fjallað um framfærslu, húsnæði og sjúkratryggingu. Í nýrri 30. gr. er nánar vikið að því hvað telst trygg framfærsla. Sjúkratrygging er nauðsynleg þar til útlendingur öðlast rétt til almannatrygginga samkvæmt reglum sem um þær gilda. Þá mundi húsnæði þurfa að vera skráð íbúðarhúsnæði til þess að fullnægja kröfum heilbrigðisyfirvalda. Í b-lið 1. mgr. er hnykkt á því að útlendingur þurfi að uppfylla skilyrði dvalarleyfis og er þá átt við önnur skilyrði sem tilgreind eru í viðkomandi greinum. Í c-lið 1. mgr. er skilyrði um að útlendingur samþykki að gangast undir læknisskoðun innan tveggja vikna frá komu til landsins. Í d-lið 1. mgr. er það skilyrði dvalarleyfis lagt fyrir líkt og í gildandi lögum að ekki liggi fyrir atvik sem valdið geta því að útlendingnum verði meinuð landganga hér á landi eða dvöl samkvæmt öðrum ákvæðum laganna. Þau atvik, sem geta leitt til synjunar, eru ákvæðin um frávísun og brottvísun ásamt ýmsum öðrum ákvæðum.

2. mgr. er nýmæli en rétt þótti að taka sérstaklega fram að skilyrði útgáfu dvalarleyfis sé að raunverulegur tilgangur dvalar sé í takt við það dvalarleyfi sem sótt er um en krafa þessa efnis er í gildandi reglugerð um útlendinga. Þetta getur oft verið erfitt að meta við umsókn en getur orðið forsendubrestur síðar meir ef útlendingur gerir aðra hluti hér á landi en hann gaf til kynna í umsókn sinni. Nauðsynlegt þykir að geta tekið á slíku þegar þörfin skapast. Er þetta mögulegt með þessari lagasetningu þar sem dvalarleyfaflokkar eru mun skýrari og ítarlegri en í fyrri lögum en áður hefði verið erfitt að framfylgja ákvæði sem þessu.

4. mgr. er heimild til ráðherra að útfæra skilyrði 1. mgr. nánar í reglugerð og er þá fyrst og fremst verið að tala um framkvæmd þeirra skilyrða. Ekki er gert ráð fyrir að frekari grunnskilyrði séu í reglugerð.

Að lokum ber að nefna að í 11. gr. gildandi laga um útlendinga, sem er að mörgu hliðstætt þessu ákvæði, er vikið að dvöl á grundvelli lögmæts sérstaks tilgangs. Í frumvarpi þessu hefur þessi heimild verið tekin út og þeir sem áður hafa talist falla undir það ákvæði fengið stað í öðrum dvalarleyfum, t.d. dvalarleyfum fyrir sjálfboðaliða.

Um 30. gr.

Greinin byggist að meginstefnu til á 2. mgr. 11. gr. gildandi laga um útlendinga. Auk þess eru í greininni ákvæði úr gildandi reglugerð um útlendinga sem þótti betur fara á að kæmu fram í lögum. Í 1. mgr. er kveðið á um að framfærsla skuli trygg þann tíma sem sótt er um að dveljast hér á landi.

2. mgr. segir til um það að í leyfum til sameiningar fjölskyldu geti ábyrgðaraðili skv. 47. gr. sýnt fram á að hann geti framfleytt sér og umsækjanda og þá þurfi umsækjandi ekki að sýna fram á sjálfstæða framfærslu. Athuga ber að í ákveðnum tilfellum, t.d. þegar foreldrar eru að koma til landsins og ætla að vera á framfæri barns síns, er ekki um lögbundna framfærsluskyldu að ræða. Setja þessi lög því ríkari kvaðir um framfærslu á ábyrgðaraðila en kveðið er á um í öðrum lögum. Rétt er að taka fram að skilyrði fyrir endurnýjun dvalarleyfis er að framfærsla sé trygg þannig að ábyrgðaraðili þarf að sýna fram á að hann standi við þessar skuldbindingar.

3. mgr. kveður á um að við mat á lágmarksframfærslu skuli tekið mið af leiðbeiningarreglum um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga.

4. mgr. byggist á reglugerð um útlendinga og lýsir því hvers konar tekjur geta legið til grundvallar tryggri framfærslu, bæði útlendings sjálfs og annarra sem eru á hans framfæri. Trygg framfærsla getur ráðist af launatekjum eða greiðslum fyrir sjálfstæða starfsemi en einnig af lífeyrisgreiðslum, fjármagnstekjum, námslánum, rannsókna- eða námsstyrksgreiðslum, svo að eitthvað sé nefnt, en almennt er átt við tryggar reglulegar greiðslur hverju nafni sem þær heita, að undanskildum greiðslum úr félagslega kerfinu, líkt og kveðið er á um í 7. mgr. Útlendingi er heimilt skv. 6. mgr. að afla sér lágmarksframfærslu með fleiri en einum lið 4. mgr.

Í 5. mgr. kemur fram að eigið fé, námslán eða námsstyrkur viðkomandi þarf að vera í viðurkenndum gjaldmiðli sem er skráður hjá Seðlabanka Íslands.

Í 8. mgr. kemur fram að í undantekningartilfellum sé heimilt að víkja frá framfærsluskilyrðum samkvæmt ákvæði þessu við veitingu dvalarleyfis á grundvelli VIII. kafla. Gæti hér t.d. verið um að ræða barn sem er eitt eftir í heimalandi og ætti að öðrum kosti ekki að fá heimild til að komast til landsins. Ákvæðið felur jafnframt í sér skyldu til setningar reglna með reglugerð um framfærslu, þ.m.t. um hvað telst trygg framfærsla og hvernig framfærslu skal háttað, svo og í hvaða tilvikum er heimilt að víkja frá reglunum. Í samræmi við ábendingar Sambands íslenskra sveitarfélaga við undirbúning frumvarpsins er lagt til að samráð verði haft við sveitarfélögin við undirbúning þessarar reglugerðar.

Um 31. gr.

Greinin byggist á núverandi 14. gr. laga um útlendinga. 1. mgr. er óbreytt frá gildandi ákvæði og fjallar um endurnýjun dvalarleyfis. Í hverjum dvalarleyfaflokki er tekið sérstaklega á því hvaða skilyrðum endurnýjun er háð. Þrátt fyrir að almenna krafan sé um trygga framfærslu skv. 30. gr. við endurnýjun er veitt sú undanþága að endurnýja megi leyfið ef sýnt er fram á að slíkt ástand hafi einungis varað stutt, tímabundin ástæða liggi fyrir og hægt sé að ætla að slíku ástandi ljúki fyrr en síðar. Gert er ráð fyrir nokkru rými í þessu samhengi til að gæta sanngirni.

2. mgr. leggur þær skyldur á herðar útlendings að sækja um endurnýjun dvalarleyfis í síðasta lagi fjórum vikum áður en leyfi hans rennur út. Útlendingi er þá heimilt að dveljast hér á landi þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsókn hans. Sæki útlendingur ekki um innan þessara tímamarka ber honum að yfirgefa landið þegar gildandi dvalarleyfi hans rennur út.

3. mgr. kveður á um að sæki útlendingur ekki um endurnýjun renni leyfi hans út og ber honum þá að yfirgefa landið. Leggi útlendingur fram umsókn eftir að gildistími rennur út telst það ekki umsókn um endurnýjun heldur um nýtt dvalarleyfi.

Í 4. mgr. er veitt undantekning frá þessu samkvæmt ákvörðun Útlendingastofnunar ef afsakanlegt er að umsókn hafi borist eftir tilskilinn frest eða vegna ríkra sanngirnisástæðna. Sem dæmi um afsakanleg tilvik má nefna ef útlendingur hefur verið alvarlega veikur eða hann hefur af óviðráðanlegum ástæðum þurft að fara fyrirvaralaust til heimalands án þess að hafa haft tök á að leggja inn umsókn um endurnýjun. Sem dæmi um tilvik, sem ekki falla undir greinina, er ef útlendingur ber því við að hann hafi ekki vitað að leyfi hans væri að renna út eða að umboðsmaður hans hafi gert mistök. Ef útlendingur sækir of seint um endurnýjun dvalarleyfis, þ.e. eftir að leyfi hans rennur út, er hann í þeirri stöðu að þurfa að sækja um nýtt leyfi en ekki endurnýjun. Þetta verður til þess að útlendingur missir uppsöfnuð réttindi til búsetuleyfis, eftir atvikum. Vegna þessa verður í anda markmiðs um mannúð að líta sérstaklega til þessa við ákvörðun samkvæmt þessari málsgrein sem og hvort líklegt sé að dvalarleyfi fáist endurnýjað. Við mat á því hvort umsækjanda sé heimilt að dveljast hér á landi þar til ákvörðun hefur verið tekin á grundvelli umsóknar hans, skal hafa þýðingu hvort líklegt sé að dvalarleyfið verði veitt og hvort dvalarleyfi það er útlendingur óskar endurnýjunar á sé þess eðlis að það myndi grundvöll til búsetuleyfis. Hins vegar yrði að líta á það leyfi sem yrði eftir atvikum veitt sem nýtt leyfi.

5. mgr. er nýmæli en samkvæmt henni er Útlendingastofnun heimilt að ákveða að útlendingar, aðrir en þeir sem dveljast á grundvelli þeirra leyfa sem tilskilin eru í málsgreininni, sem eru yfirleitt styttri leyfi þar sem ekki er gert ráð fyrir áframhaldandi dvöl, þurfi ekki að yfirgefa landið til þess að sækja um dvalarleyfi á nýjum grundvelli. Á þetta við þegar útlendingur leggur inn umsókn um dvalarleyfi minnst fjórum vikum áður en fyrra leyfi rennur út og þegar hann hefur verið í löglegri dvöl hér á landi í a.m.k. níu mánuði. Í sumum tilfellum þar sem útlendingur á að öllum líkindum rétt á öðru dvalarleyfi, t.d. vegna starfs eða sem aðstandandi, getur verið íþyngjandi fyrir hann að þurfa að fara úr landi og sækja að nýju um dvalarleyfi erlendis frá. Þetta getur t.d. átt við ef útlendingur, sem kemur til landsins á grundvelli dvalarleyfis vegna atvinnuþátttöku, giftir sig á landinu og hyggst dveljast áfram án þess að vera í því starfi sem atvinnuþátttakan grundvallaðist á. Þó er rétt að árétta að umsækjendur sem falla undir undanþáguákvæði 1. mgr. 25. gr. mundu alltaf eiga rétt til dvalar á meðan umsókn er til meðferðar.

Í 6. mgr. er kveðið á um heimild til að synja umsóknum um dvalarleyfi á nýjum grundvelli í þeim tilvikum þar sem umsækjandi uppfyllir ekki skilyrði 5. mgr. en nauðsynlegt er að skýr synjunarheimild sé til staðar til þess að koma í veg fyrir að umsækjendur geti nýtt sér framkomna umsókn til að framlengja dvöl hér á landi. Jafnframt er kveðið á um að Útlendingastofnun geti veitt undanþágu til þess að dveljast á landinu ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því en við það mat yrði litið til sambærilegra ástæðna og greinir í 24. gr. frumvarpsins um hverjir þurfa dvalarleyfi.

7. mgr. fjallar um það að Útlendingastofnun taki ákvörðun um niðurfellingu dvalarleyfis eftir þriggja mánaða samfellda dvöl erlendis. Gilda þá reglur stjórnsýslulaga um meðferð máls. Ef leyfishafi hefur flutt lögheimili sitt og hefur dvalist lengur en þrjá mánuði erlendis fellur leyfið sjálfkrafa niður án þess að stofnunin taki um það sérstaka ákvörðun.

Í 8. mgr. kemur fram að ráðherra geti með reglugerð sett nánari skilyrði um endurnýjun dvalarleyfis.

Um 32. gr.

Búsetuleyfi er skv. 1. mgr. réttur til ótímabundinnar dvalar. Hugsunin með búsetuleyfi er að það sé ætlað fyrir varanlega dvöl og veitir það ýmis réttindi í því samhengi, t.d. ríkari vernd gegn brottvísunum.

Í 2. mgr. er tiltekið það meginskilyrði að útlendingur þurfi að hafa dvalist hér á landi í samfelldri dvöl í fjögur ár til þess að fá búsetuleyfi. Útlendingur þarf einnig að hafa dvalist hér þann tíma á grundvelli leyfis sem veitir grundvöll til búsetuleyfis en slíkt gildir almennt um leyfi sem ætluð eru til lengri dvalar. Það hvort dvalarleyfi skapar grundvöll til búsetuleyfis er tekið fram í hverju ákvæði um dvalarleyfi. Gert er ráð fyrir að skemmri dvöl erlendis, t.d. vegna orlofs, starfs eða náms, leiði ekki til þess að dvölin teljist ekki samfelld. A–e-liðir málsgreinarinnar eru svipaðir núgildandi ákvæðum. A-liður er nokkuð breyttur en í honum kom áður fram að útlendingur þyrfti að hafa dvalist hér á sama grundvelli allan tímann sem hann dvaldist hér á landi. Rökin fyrir því voru að þá væri komin sú festa á búsetu hans hér á landi sem eðlilegt væri að væri fyrir hendi við veitingu búsetuleyfis. Lagt er til að þetta skilyrði verði tekið út en meginástæða þess er að slík festa sem um var rætt á þeim tíma á að jafnaði við með sama hætti þó útlendingurinn hafi skipt um dvalargrundvöll, svo framarlega sem öll leyfin sem hann hefur dvalist samkvæmt veiti á annað borð grundvöll til búsetuleyfis. Þannig getur nú t.d. einstaklingur, sem hefur komið til landsins á grundvelli sérfræðistarfa en svo skipt yfir á aðstandendaleyfi, fengið búsetuleyfi eftir fjögurra ára heildardvöl. Enn frekari breyting er á þessu skilyrði í 3. mgr. sem er vikið að hér að neðan. Íslenskunámskeið er áfram skilyrði en markmið með slíku námskeiði er að veita útlendingi innsýn í tungumálið til að auðvelda honum að aðlagast íslensku þjóðfélagi. Eðlilegt er að gera kröfu til þess að sá sem leitar eftir búsetuleyfi hafi lokið slíku námskeiði. Á hinn bóginn þykir ekki ástæða til að gera sérstakar kröfur um námsárangur. D-liður byggist á b-lið 1. mgr. 15. gr. núgildandi laga um útlendinga en þó er orðalagi ákvæðisins nokkuð breytt. Ákvæðið ber að túlka með þeim hætti að aðili sem hefur brotið af sér hvort sem er áður eða eftir að umsókn um búsetuleyfi er lögð fram að tekin sé afstaða til hugsanlegs brottvísunarmáls áður en tekin er ákvörðun um veitingu búsetuleyfis. Þannig er skýrt að leiði mál ekki til þess að útlendingi sé brottvísað hafi það ekki áhrif á búsetuleyfi viðkomandi.

Í 3. mgr. eru veittar tvær undanþágur frá skilyrðum 2. mgr. Í a-lið er gert ráð fyrir sams konar undanþágu og í 30. gr. um framfærslu á umsóknartíma ef sýnt er að slíkt ástand sé tímabundið. Í b-lið er nýmæli sem er sérstaklega hugsað fyrir námsmenn og íþróttamenn sem alla jafna safna ekki dvalartíma til búsetuleyfis. Hér væri um að ræða námsmenn sem búa hér áfram á öðrum grunni eftir að þeir hafa lokið námi sínu, t.d. á grundvelli dvalarleyfis vegna sérfræðiþekkingar eftir að þeir hafa lokið námi sínu, eða íþróttamenn sem fara yfir á annað dvalarleyfi. Þá er, ef um samfellda dvöl er að ræða, heimilt að veita búsetuleyfi þótt útlendingur hafi einungis dvalist hér á landi í tvö ár á grundvelli dvalarleyfis sem veitir söfnun réttinda til búsetuleyfis ef samfelld dvöl hans er eftir sem áður fjögur ár. Þykir í þeim tilfellum komin næg festa á dvöl viðkomandi hér á landi til að réttlæta slíkt.

4. mgr. er nýmæli í búsetuleyfum þar sem veitt er undanþága frá skilyrði um dvalartíma. Þannig er heimilt að veita þeim einstaklingum, sem taldir eru upp í ákvæðinu, búsetuleyfi. Þessir aðilar féllu áður undir ákvæði um dvöl án dvalarleyfis en réttara þykir í ljósi þess að staða þeirra er m.a. látin gilda á við búsetuleyfi í lögum um íslenskan ríkisborgararétt og til að tryggja áframhaldandi réttindi þeirra við breytingu á hjúskaparstöðu, að skýra réttarstöðu þeirra að þessu leyti. Er a-liður 4. mgr. samhljóða c-lið 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga um útlendinga en það ákvæði var með lögum nr. 86/2008 um breytingu á lögum um útlendinga sett til samræmis við lög um íslenskan ríkisborgararétt. Tekur a-liður 4. mgr. bæði til lögráða og ólögráða útlendinga.

5.–9. mgr. eru óbreyttar frá núverandi lögum. 5. mgr. varðar heimild til að veita búsetuleyfi til barns sem fæðist hér á landi þegar forsjárforeldri sjálft hefur búsetuleyfi. Er ákvæðinu ætlað að tryggja stöðu barns við þær aðstæður svo það njóti sömu dvalarréttinda og forsjárforeldri þess.

7. mgr. lýsir þeirri forsendu búsetuleyfis að hlutaðeigandi búi hér á landi. Því er tekið fram í 7. mgr. að búsetuleyfi falli niður þegar leyfishafi hefur verið búsettur eða dvalist í raun erlendis samfellt lengur en 18 mánuði. Gert er ráð fyrir að Útlendingastofnun þurfi að taka sjálfstæða ákvörðun um brottfall búsetuleyfis. Þá er gert ráð fyrir að fallast megi á umsókn útlendings um lengri dvöl erlendis án þess að búsetuleyfi falli úr gildi. Það getur t.d. átt við þegar útlendingur fer tímabundið til náms, starfa eða til dvalar hjá ættingjum.

Í 9. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra setji reglur um námskeið í íslensku fyrir útlendinga. Þar skal m.a. kveðið á um lengd námskeiðs, lágmarkstímasókn og vottorð til staðfestingar þátttöku. Gert er ráð fyrir að hvert námskeið standi í u.þ.b. 2–3 mánuði og verði stundað samhliða vinnu. Þá er heimilt að mæla fyrir um undanþágu frá þátttöku í námskeiði fyrir útlendinga sem náð hafa viðhlítandi þekkingu í íslensku og staðist hafa próf því til staðfestingar. Loks er lagt til að heimilt verði að ákveða með reglugerð gjald fyrir þátttöku í námskeiði skv. 1. mgr. og fyrir að þreyta próf til að víkja megi frá kröfu um setu á slíku námskeiði. Í samræmi við almennar reglur er miðað við að slíkt gjald taki mið af kostnaði við námskeiðahald og próf, þ.m.t. umsjón og skipulag, kennslu- og námsgögn og launakostnaður. Gert er ráð fyrir að gjaldið yrði áætlað með hliðsjón af meðalþátttöku og því tæki það ekki mið af raunverulegri þátttöku í hvert og eitt skipti.

Um 33. gr.

Greinin er samhljóða 16. gr. gildandi laga um útlendinga. 1. mgr. fjallar um afturköllun dvalarleyfis og búsetuleyfis. Gert er ráð fyrir að Útlendingastofnun verði heimilt að afturkalla dvalarleyfi og búsetuleyfi ef útlendingur hefur við umsókn, gegn betri vitund, veitt rangar upplýsingar eða leynt atvikum sem hefðu getað haft verulega þýðingu við leyfisveitinguna eða ekki er lengur fullnægt skilyrðum fyrir veitingu dvalarleyfis eða búsetuleyfis eða það að öðru leyti leiðir af almennum stjórnsýslureglum. Meta verður hverju sinni hvort heimild þessi skuli nýtt.

2. mgr. tekur af allan vafa um það að útlendingur, sem aflað hefur leyfis á grundvelli rangra upplýsinga eða hefur leynt atvikum við leyfisveitinguna, skuli vera eins settur og ef leyfi hefði ekki verið gefið út og mundi hið sama gilda ef aðilinn hefði áður haft dvalarleyfi á grundvelli rangra upplýsinga, þ.e. að þau dvalarleyfi sem aflað var á grundvelli rangra upplýsinga myndi ekki réttindi. Dvöl á grundvelli dvalarleyfis, sem verður afturkallað, telst því ekki til dvalartíma á Íslandi ef byggt er á slíku leyfi við umsókn um búsetuleyfi. Verður að teljast óeðlilegt að útlendingur, sem aflað hefur leyfis á þennan hátt, geti að einhverju marki öðlast betri rétt en sá sem aldrei hefur fengið útgefið leyfi.

Um 34. gr.

Greinin er að mestu samhljóða 17. gr. gildandi laga um útlendinga og kveður á um skyldu útlendings til að tilkynna um komu sína til landsins og dvöl hér á landi. Í fyrsta lagi er útlendingi, sem fengið hefur dvalarleyfi áður en hann kom til landsins, skylt að gefa sig fram við Útlendingastofnun eða embætti sýslumanns utan Reykjavíkur innan viku frá komu. Meginreglan er að dvalarleyfi fyrsta sinni skuli gefið út áður en komið er til landsins, sbr. 25. gr. Nauðsynlegt er að yfirvöld hafi vitneskju um komu þeirra sem fá dvalarleyfi, m.a. til að ákvarða gildistíma dvalarleyfisins og ganga frá útgáfu þess. Gert er ráð fyrir að útlendingurinn mæti sjálfur hjá Útlendingastofnun eða hlutaðeigandi sýslumanni utan Reykjavíkur. Jafnframt mundi þá verða gengið eftir því að skilyrðum dvalarleyfis sé fullnægt, t.d. um læknisvottorð, ef því er að skipta. Sama tilkynningarskylda hvílir á útlendingi sem hyggst sækja um dvalarleyfi eða að öðru leyti þarfnast slíks leyfis. Slíkt mundi einkum eiga við um þá sem undanþegnir eru meginreglunni um að fyrsta dvalarleyfi skuli hafa verið veitt fyrir komu til landsins, sbr. 25. gr.

Um V. kafla.

V. kafli fjallar um dvalarleyfi sem veitt eru sérstaklega vegna atvinnuþátttöku en undir það fellur einnig íþróttafólk og sjálfboðaliðar svo dæmi séu nefnd.

Um 35. gr.

Greinin lýsir dvöl sem heimiluð er vegna atvinnuþátttöku á grundvelli sérfræðiþekkingar og er í samræmi við 12. gr. núgildandi laga um útlendinga. Ákvæðið mælir fyrir um í 1. mgr. hvaða skilyrði þurfi m.a. að vera uppfyllt. Í 2. mgr. kemur fram að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skuli í fyrsta skipti eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur gildistíma atvinnuleyfis. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfið í allt að tvö ár í senn enda séu uppfyllt skilyrði 1. mgr. Gildistími leyfisins fylgir gildistíma atvinnuleyfisins nema aðrar ástæður mæli með skemmri gildistíma, t.d. gildistími vegabréfs.

Í 3. mgr. er að lokum lagt til að dvalarleyfið geti orðið grundvöllur búsetuleyfis en gert er ráð fyrir að samsvarandi atvinnuleyfi geti verið grundvöllur óbundins atvinnuleyfis.

Um 36. gr.

Greinin lýsir dvöl sem heimiluð er vegna atvinnuþátttöku á grundvelli skorts á starfsfólki og er byggð á 12. gr. a núgildandi laga um útlendinga. Hér er um að ræða leyfi sem er hliðstætt tímabundnu atvinnuleyfi vegna skorts á vinnuafli þannig að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu verður ekki veitt nema samsvarandi atvinnuleyfi hafi áður verið veitt.

Í 1. mgr. koma fram þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt. Í 2. mgr. kemur fram að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skuli í fyrsta skipti eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur gildistíma atvinnuleyfis. Heimilt er að endurnýja dvalarleyfið í allt að eitt ár til viðbótar enda séu skilyrði 1. mgr. uppfyllt. Gildistími leyfisins fylgir gildistíma atvinnuleyfisins nema aðrar ástæður mæli með skemmri gildistíma, t.d. gildistími vegabréfs.

Skv. 3. mgr. er heimilt að endurnýja leyfi til lengri tíma en skv. 2. mgr. þegar um er að ræða skýrt afmarkaða og tímabundna verkframkvæmd sem tekur lengri tíma en þar greinir. Er þá heimilt að veita dvalarleyfi til þess tíma þar til verkframkvæmd lýkur eða til þess tíma sem atvinnuleyfið gildir. Í samræmi við viðkomandi atvinnuleyfi er gert ráð fyrir að hér sé um að ræða leyfi sem ekki er unnt að endurnýja nema í takmarkaðan tíma.

Í 4. mgr. kemur fram að óheimilt sé að veita útlendingi, sem haft hefur dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu, leyfi samkvæmt ákvæðinu að nýju fyrr en að lokinni tveggja ára samfelldri dvöl erlendis frá lokum gildistíma leyfisins. Ákvæði þetta eigi þó ekki við þegar útlendingur starfar hér á landi skemur en sex mánuði á hverjum tólf mánuðum.

Í 5. mgr. kemur fram að dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu veiti ekki rétt til búsetuleyfis. Í almennum afhugasemdum með frumvarpi þessu er vikið að þeim réttindamun sem er á þessu leyfi annars vegar og dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar hins vegar.

Um 37. gr.

Greinin lýsir dvöl sem heimiluð er vegna atvinnuþátttöku á grundvelli íþróttaiðkunar, þ.e. komi útlendingur til starfa hér á landi sem íþróttamaður eða þjálfari hjá íþróttafélagi innan Íþrótta- og Ólympíusambands Íslands. Greinin er byggð á 12. gr. b núgildandi laga um útlendinga.

Í 1. mgr. koma fram þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt.

Í 2. mgr. segir að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skuli í fyrsta skipti eigi veitt til lengri tíma en eins árs en þó aldrei til lengri tíma en sem nemur gildistíma atvinnuleyfis. Þá er heimilt að endurnýja leyfið um allt að tvö ár í senn enda séu uppfyllt skilyrði 1. mgr. Gildistími leyfisins fylgir gildistíma atvinnuleyfisins nema aðrar ástæður mæli með skemmri gildistíma, t.d. gildistími vegabréfs.

Skv. 3. mgr. getur leyfi á þessum grundvelli ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis.

Um 38. gr.

Greinin lýsir dvöl sem heimiluð er vegna starfa sérhæfðra starfsmanna á grundvelli þjónustusamninga. Í athugasemdum í greinargerð við 10. gr. laga nr. 86/2008, um breyting á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, með síðari breytingum, kemur fram að á grundvelli ákvæðis 12. gr. a um dvalarleyfi vegna skorts á vinnuafli verði einnig veitt dvalarleyfi þegar Vinnumálastofnun hefur veitt tímabundið atvinnuleyfi til sérhæfðra starfsmanna á grundvelli þjónustusamnings. Gildistími slíks leyfis mundi ávallt fylgja gildistíma atvinnuleyfis og því að jafnaði ekki vera veitt til lengri tíma en sex mánaða á grundvelli sama þjónustusamnings. Til þess að skerpa á löggjöfinni í samræmi við markmið frumvarpsins er hér lagt til að kveðið verði á um dvalarleyfi á þessum grundvelli í sérstöku ákvæði. Er það jafnframt í samræmi við það markmið að dvalarleyfisflokkur endurspegli raunverulegan tilgang dvalar.

Í 1. mgr. koma fram þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt.

Skv. 2. mgr. skal leyfi samkvæmt ákvæði þessu að jafnaði ekki veitt til lengri tíma en sex mánaða á grundvelli sama þjónustusamnings í samræmi við lög um atvinnuréttindi útlendinga.

Þar sem um skammtímadvöl er að ræða er ekki um réttindasöfnun til búsetuleyfis að ræða en í 3. mgr. segir að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu geti ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis.

Um 39. gr.

Greinin er nýmæli og byggist á skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES (bls. 36–37), en þar er vitnað í tillögur Útlendingastofnunar um að kveða þurfi á um sérstakan dvalarleyfisflokk fyrir sjálfboðaliða eða trúboða sem koma til landsins á vegum innlendra félagasamtaka eða skráðra trúfélaga. Markmiðið með dvölinni er að stunda ólaunuð sjálfboðaliðastörf. Einstaklingum í þessari stöðu hefur verið veitt dvalarleyfi í lögmætum og sérstökum tilgangi en lagt er til að ákvæði þess efnis verði afnumin úr núgildandi lögum. Er þessi breyting í samræmi við það markmið frumvarpsins að dvalarleyfi endurspegli raunverulegan tilgang dvalar.

Í 1. mgr. kemur fram að heimilt sé að veita útlendingum sem náð hafa 18 ára aldri og hingað vilja koma til þess að starfa fyrir viðurkennd góðgerðar- og/eða sjálfboðaliðasamtök sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og eru undanþegin skattskyldu skv. 4. gr. laga nr. 90/ 2003, um tekjuskatt, sem og útlendingum sem koma til dvalar í trúarlegum tilgangi fyrir skráð trúfélög og þjóðkirkjuna, ef við á, dvalarleyfi hér á landi. Er almennt gert ráð fyrir að samtök sem falla undir ákvæði þetta starfi á alþjóðavísu.

Í 2. mgr. koma fram skilyrði dvalarleyfisins. Þau eru m.a. að fyrirliggjandi sé boð frá innlendum samtökum eða trúfélögum til að koma hingað til lands og starfa á þeirra vegum og að skýrt komi fram hvaða störfum viðkomandi útlendingur muni sinna. Þá skal einnig koma fram um hve langa dvöl er að ræða og hver tilgangur dvalar sé.

Í 3. mgr. kemur fram að útlendingi, sem dvelst á landinu á grundvelli dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu, sé óheimilt að inna af hendi önnur störf en þau er um getur í 1. mgr. Þá er honum ekki heimilt að ráða sig til starfa gegn gjaldi meðan á dvöl stendur. Viðkomandi útlendingur þarf því m.a. að geta sýnt fram á framfærslu skv. 30. gr. með öðrum hætti en með launatekjum hér á landi.

Skv. 4. mgr. skal dvalartími samkvæmt þessu leyfi aldrei vera lengri en tólf mánuðir og er jafnframt óheimilt að endurnýja slík dvalarleyfi. Í sérstökum tilvikum er þó heimilt að endurnýja leyfi útlendinga sem dvelja hér á landi í trúarlegum tilgangi. Er hér einkum átt við útlendinga sem dvelja hér til lengri tíma svo sem nunnur og prestar. Nauðsynlegt þykir að hafa slíka undanþágu til þess að viðhalda núverandi framkvæmd hvað slíka útlendinga varðar en ekki er ætlunin að takmarka rétt slíkra útlendinga til dvalar hér á landi.

Skv. 5. mgr. getur útlendingur sem dvelst samkvæmt þessu leyfi ekki fengið þann tíma talinn til réttindasöfnunar vegna búsetuleyfis enda er ekki ætlunin að útlendingar festi rætur hér á landi við þessar aðstæður.

Skv. 6. mgr. er ráðherra heimilt að setja í reglugerð nánari reglur, m.a. um hvaða skilyrði samtök skuli uppfylla til að teljast viðurkennd góðgerðar- og/eða sjálfboðaliðasamtök.

Um VI. kafla.

VI. kafli fjallar um dvalarleyfi vegna menntunar og menningarskipta en þar er átt annars vegar við ungmenni sem koma til landsins í vistráðningu eða á grundvelli samninga Íslands um vinnudvöl ungmenna og hins vegar við námsmenn og fræðimenn.

Um 40. gr.

Ákvæði um vistráðningu hafa verið í lögum um útlendinga og lögum um atvinnuréttindi útlendinga um nokkurn tíma. Ákvæði þetta byggist á 12. gr. d núgildandi laga um útlendinga en er þó breytt í veigamiklum atriðum. Skilgreining á vistráðningu, sem stuðst hefur verið við, byggist á samningi Evrópuráðsins um „au pair“-ráðningar þar sem slík ráðning er skilgreind sem „tímabundin móttaka fjölskyldna, í skiptum fyrir ákveðna þjónustu, á ungum, erlendum einstaklingum, sem koma til þess að auka tungumálakunnáttu sína og jafnvel faglega þekkingu, jafnframt því að víkka menningarlegan sjóndeildarhring sinn með því að öðlast meiri þekkingu á landi því sem þeir koma til“. Samkvæmt þeirri skilgreiningu er því um að ræða eins konar menningarskiptasamning sem hvorki fellur undir skilgreiningar um námsmenn né almenna starfsmenn. Í þessu frumvarpi er gert ráð fyrir talsvert miklum breytingum á ákvæðum um vistráðningar í því skyni að auka við skilyrði þau er liggja til grundvallar vistráðningu. Tillögur í skýrslu starfshóps um málefni útlendinga utan EES og EFTA liggur til grundvallar þessum auknu skilyrðum. Þar kemur m.a. fram að mikil aukning hefur orðið á umsóknum um þessi leyfi og upp hafi komið grunur um að leyfi á þessum grunni séu misnotuð þannig að raunverulegur tilgangur útlendings sé annar en vistráðning eða þá að vistráðning sé notuð til þess að fá útlendinga til landsins í þeim tilgangi að misnota þá.

Í 1. mgr. eru talin upp þau skilyrði sem fullnægja þarf svo unnt sé að veita dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins. Í a-lið kemur fram að útlendingur skuli fullnægja skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr. Árétta skal þó að það er vistfjölskylda sem ber ábyrgð á framfærslu en ekki hinn vistráðni. Í b-lið 1. mgr. er gert er ráð fyrir að neðri aldursmörkin verði miðuð við átján ára afmælisdag útlendingsins við umsókn þannig að útlendingurinn sé orðinn 18 ára þegar sótt er um tímabundið dvalarleyfi á grundvelli ákvæðis þessa. Enn fremur er lagt til að efri aldursmörkin verði miðuð við að sótt sé um leyfi áður en útlendingurinn verði 25 ára þannig að tryggt sé að hann ljúki vistinni á 26. aldursári. Þá er ekki gert ráð fyrir að útlendingar komi í framangreindum tilgangi til að dveljast á heimili ættmenna, sbr. d-lið 1. mgr., enda verður vart séð að með því væri þeim tilgangi náð sem býr að baki slíkri dvöl. Í e-lið 1. mgr. er fjallað um samning um vistráðningu. Tilgangur vistráðningar er eins og fyrr segir fyrst og fremst menningarlegur og vinnuframlag hins vistráðna sætir þar af leiðandi takmörkunum. Er því bæði gert ráð fyrir að virkur vinnutími verði ekki lengri 30 vinnustundir á viku en að jafnaði má miða við 5 klst. á dag og að hinn vistráðni fái nægjanlegan tíma að sinna áhugamálum sínum. Þá er vísað til vasapeninga í stað launa en nánari reglur um lágmarksupphæð skulu settar með reglugerð. Fæði og húsnæði er án endurgjalds, sbr. f-lið 1. mgr., og skal vistfjölskylda standa straum af þeim kostnaði. Þá skal hinn vistráðni hafa sérherbergi á heimili vistfjölskyldu til afnota, sbr. g-lið 1. mgr. Ber að líta til þess að hinn vistráðni hafi viðunandi aðstöðu inni á heimili vistfjölskyldu, svo sem herbergi sé nægilega rúmgott, hafi glugga og sé læsanlegt. Skv. h-lið 1. mgr. skal vistfjölskylda ábyrgjast greiðslu heimferðar hins vistráðna vegna ráðningarslita að starfstíma loknum eða í tilfellum er varða veikindi eða slys. Markmiðið er að tryggja að hinn vistráðni eigi ávallt trygga leið til að snúa aftur heim hvort sem er að loknum starfstíma eða vegna annarra óviðráðanlegra aðstæðna. Þá er jafnframt mikilvægt að unnt sé að aðstoða hinn vistráðna við að komast til síns heima verði ráðningarslit, t.d. í þeim tilfellum þegar vistfjölskylda stendur ekki við þau skilyrði sem á hana eru lögð. Enn fremur eru ýmis önnur skilyrði sett á dvalarleyfi vegna vistráðningar til þess að tryggja rétt hinna vistráðnu. Rétt er að benda á að mikilvægt er að hinn vistráðni í ljósi viðkvæmrar stöðu geti leitað réttar síns ef á honum er brotið inni á heimili vistfjölskyldu. Ef skilyrðum leyfisins er ekki framfylgt af vistfjölskyldu felur það í sér að hinn vistráðni getur sagt upp samningnum og snúið heim.

Í 2. mgr. eru sett skilyrði um samsetningu vistfjölskyldu. Lögfest er þá það hámark að einungis sé hverri fjölskyldu heimilt að vistráða einn einstakling í einu. Miðað er við að vistfjölskylda hafi góða þekkingu á íslensku samfélagi og í þeim tilgangi að tryggja það er kveðið á um að hafi annað vistforeldri sama þjóðerni og hinn vistráðni verði það vistforeldri að hafa búið hér á landi í að lágmarki fjögur ár og er þá miðað við að um löglega dvöl sé að ræða.

Í 3.–4. mgr. eru stjórnvöldum veittar heimildir til að gera einstaklingsbundið mat á hinum vistráðna, m.a. til að kanna hvort líkur eru til að ætla að viðkomandi yfirgefi ekki landið við lok starfstíma. Við það mat má m.a. líta til fyrri umsókna hins vistráðna um önnur dvalarleyfi, fyrri reynslu stjórnvalda af viðkomandi vistfjölskyldu og fyrri reynslu af vistráðningum frá heimalandi hins vistráðna. Hafi umsækjandi áður sótt um annað dvalarleyfi og verið synjað geta eftir atvikum verið líkur til þess að tilgangur hins vistráðna með dvöl sé annar en ofangreindur almennur tilgangur vistráðninga. Þetta þarf að meta hverju sinni og er hægt að óska skýringa frá viðkomandi útlendingi eða vistfjölskyldu í því samhengi. Þá skal synja umsókn ef grunur er um að ætlunin sé að dveljast í öðrum tilgangi en vegna vistráðningar eða rökstuddur grunur sé um að vistráðning sé notuð til þess að fá útlendinga til landsins í þeim tilgangi að misnota þá.

Í ljósi tilgangs dvalar þeirra er ráða sig í vist á heimili hér á landi er ekki gert ráð fyrir að hinn vistráðni dveljist á landinu lengur en eitt ár skv. 5. mgr. Er því miðað við að hinn vistráðni snúi aftur til heimalands síns að dvalartíma loknum en ekki er unnt að endurnýja dvalarleyfi vegna vistráðningar né getur það skapað grundvöll til búsetuleyfis.

Í 6. mgr. er kveðið á um skyldu hins vistráðna og vistfjölskyldu til að tilkynna um slit á ráðningarsamningi til stjórnvalda og er hinum vistráðna heimilt að gera samning við nýja vistfjölskyldu að skilyrðum þessa ákvæðis uppfylltum. Slit á vistráðningu geta komið til í þeim tilfellum þar sem vistfjölskylda stendur ekki við skyldur sínar samkvæmt ákvæði þessu. Einnig getur komið til að vistfjölskylda segi upp samningi ef í ljós kemur að hinn vistráðni stendur ekki við skuldbindingar sínar.

Í 7. mgr. kemur fram að réttur til atvinnuþátttöku á almennum vinnumarkaði sé ekki til staðar.

Í 8. mgr. er kveðið á um skyldu Útlendingastofnunar til að útbúa og láta í té eyðublöð og samninga vegna vistráðningar. Jafnframt er veitt heimild til að fela öðrum stofnunum eða fyrirtækjum umsjón og milligöngu vegna vistráðninga en um hlutverk þeirra skal nánar kveðið á um í reglugerð.

Í 9. mgr. er að finna nýmæli sem kveður á um að lögregla skuli hafa tiltækar upplýsingar um vistráðna einstaklinga í umdæmi sínu. Er tilgangur þessa öðru fremur að koma í veg fyrir misnotkun vistráðinna einstaklinga og það að þeim sé ekki boðið upp á nægjanlega góða aðstöðu. Að auki er lagt til að Útlendingastofnun geti lagt fyrir lögreglu að kanna aðstæður á heimili hins vistráðna vakni grunur hjá stofnuninni um að ekki sé allt með felldu en nauðsynlegt er að brugðist sé skjótt við ef upp koma tilvik þar sem öryggi eða heilsu hins vistráðna gæti verið stefnt í hættu.

Í 10. gr. kemur fram að leyfi samkvæmt ákvæðinu geti ekki verið grundvöllur búsetuleyfis.

Í 11. mgr. er kveðið á um reglugerðarheimild ráðherra til að setja nánari reglur um dvöl samkvæmt ákvæðinu og skilyrði sem þarf að uppfylla. Er sérstaklega gert ráð fyrir að nánar verði útfært í reglugerð hvernig skyldu vistfjölskyldu, sbr. h-lið 1. mgr., um ábyrgð á greiðslu heimferðar, verði fullnægt. Til að tryggja skilvirka beitingu gæti verið nauðsynlegt að láta vistfjölskyldur skila inn flugmiða eða tryggingu fyrir flugmiða til heimferða hins vistráðna til stjórnvalda.

Um 41. gr.

Greinin er byggð á ákvæðum 12. gr. c í núgildandi lögum um útlendinga og er ekki um mikla efnislega breytingu að ræða. Með samningum við erlend ríki í þessu samhengi er einkum átt við samninga sem ætlað er að veita ungu fólki á aldursbilinu 18–26 ára tækifæri til að auka víðsýni sína með því að gefa því kost á að kynna sér lífshætti og viðhorf annarra þjóða í leik og starfi. Slíkir samningar eru þekktir í öðrum ríkjum, svo sem þar sem ungu fólki á tilteknu aldursbili er veitt færi á að dveljast að hámarki eitt ár í samningsríki og kynnast menningu, þjóð og störfum (working holidays) og Ísland er að taka sín fyrstu skref í gerð slíkra samninga. Gert er ráð fyrir að ákvæði 34. gr. um grunnskilyrði dvalarleyfis yrðu ávallt að vera uppfyllt auk þeirra reglna sem um slíka dvöl munu gilda samkvæmt samningunum. Þá er það skilyrði að útlendingi hafi ekki áður verið veitt dvalarleyfi á þessum grundvelli hér á landi. Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu myndar ekki grundvöll fyrir veitingu búsetuleyfis enda ávallt um takmarkaðan dvalartíma að ræða.

Um 42. gr.

Greinin er byggð á ákvæðum 12. gr. e í núgildandi lögum um útlendinga en er að nokkru breytt. Ætlunin er að dvalarleyfi sé veitt útlendingum sem hyggjast stunda fullt háskóla- eða iðnnám hér á landi. Forsenda leyfisins er því að útlendingur hafi fengið inni í námi í viðurkenndum háskóla eða iðnskóla á Íslandi. Við endurnýjun dvalarleyfis, sbr. 4. mgr., þarf að sýna fram á fullnægjandi námsárangur en með því er átt við að útlendingur hafi staðist 75% af heildareiningafjölda á önn en hins vegar er nóg að leyfishafi nái 50% af heildareiningafjölda fyrstu annar. Er þannig komið til móts við þá erlendu nema sem kunna af ýmsum ástæðum að eiga erfitt með að fóta sig í náminu á fyrstu mánuðunum í nýju landi og við nýjar aðstæður. Það er nýmæli að leyfi samkvæmt ákvæði þessu megi gefa út til tólf mánaða í senn í stað sex mánaða eins og kveðið var á um áður. Sú breyting byggist á athugasemdum sem fram komu við ritun frumvarpsins en bent var á það óhagræði sem slík tíð endurnýjun leyfis hefði í för með sér ásamt jákvæðri reynslu af samningum við einstaka háskóla og deildir um lengri endurnýjunartíma námsmannaleyfa. Svo langur gildistími verður þó að vera háður samkomulagi stjórnvalda og viðkomandi menntastofnunar þar sem kveðið skal á um tilkynningarskyldu menntastofnunarinnar til Útlendingastofnunar í þeim tilvikum þar sem námsárangur er ófullnægjandi innan gildistíma dvalarleyfisins. Í slíkum tilvikum yrði dvalarleyfi viðkomandi útlendings afturkallað. 3. mgr. fjallar um erlenda skiptinema en í þeim tilfellum má víkja frá aldursskilyrðum 1. mgr. enda eru skiptinemar sem koma á vegum slíkra samtaka til landsins oft á tíðum 16 til 18 ára. Er ekki um að ræða neina breytingu frá núverandi framkvæmd. Ákvæði 5. mgr. er nýmæli en því er ætlað að koma til móts við þá fræðimenn sem ætla sér að dveljast við rannsóknarstörf hér á landi. Byggist þetta á tillögu Útlendingastofnunar sem reifuð er á bls. 38 í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES og EFTA. Hér geta einnig fallið undir námskeið er tengjast rannsóknum. Þetta leyfi á ekki að ná yfir rannsóknir sem viðkomandi fræðimenn fá greitt fyrir frá íslenskri menntastofnun enda er hugsunin að útlendingar sæki um dvalarleyfi á grundvelli sérfræðiþekkingar í þeim tilvikum.

Skv. 6. mgr. veitir dvalarleyfi ekki grundvöll til búsetuleyfis en þó má sjá í 32. gr. ásamt athugasemdum við hana að námsmenn, sem áfram dveljast á Íslandi á öðrum grundvelli er veitir heimild til búsetuleyfis, geta að uppfylltum ákveðnum skilyrðum nýtt dvöl sína samkvæmt námsmannaleyfi sem grundvöll búsetuleyfis. Er með þessu komið til móts við athugasemdir á bls. 38 í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES þar sem hreyft er við þeirri spurningu hvort eðlilegt sé að námsmaður, sem fái áframhaldandi dvalarleyfi á Íslandi, t.d. vegna sérþekkingar sinnar, standi á byrjunarreit gagnvart því að öðlast búsetuleyfi. Einnig er gert ráð fyrir útvíkkun heimildar til námsmanna til að fá til sín fjölskyldu sína og nánar er kveðið á um þá heimild í athugasemdum við 50. gr. VIII. kafla.

Í 7. mgr. er lögð til almenn reglugerðarheimild til handa ráðherra til að setja nánari reglur um dvöl og nám samkvæmt ákvæði þessu.

Um 43. gr.

Greinin er nýmæli og ætlað að gefa útlendingi, sem lýkur námsgráðu í samræmi við dvalarleyfi vegna náms, tækifæri í allt að sex mánuði til þess að leita sér starfs á grundvelli nýfenginnar sérfræðiþekkingar. Er þá miðað við að námsmaður hafi stundað allt sitt nám til grundvallar gráðunnar hér á landi. Hugleiðingar varðandi tækifæri útskrifaðra nema til að starfa hér á landi voru reifaðar í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES og EFTA. Þetta ákvæði tryggir að þeir útlendingar, sem útskrifast úr námi hér, hafi a.m.k. tækifæri til að leita sér atvinnu á landinu og þurfi ekki að yfirgefa landið.

Er þetta leyfi hugsað sem brú milli námsmannaleyfis skv. 42. gr. og sérfræðingaleyfis skv. 35. gr. Ekki er heimilt að starfa hér á landi á þessum tíma og ekki er hægt að framlengja slíkt leyfi. Það er að hámarki gefið til sex mánaða frá útskriftardegi úr námi. Þá þarf útlendingur að uppfylla skilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. og hafa áður dvalið hér á landi samkvæmt dvalarleyfi vegna náms, sbr. 42. gr. Leyfi kann því að vera veitt í styttri tíma en 6 mánuði, eða eftir atvikum í samræmi við framfærslu útlendings. Útlendingur þarf, sbr. ákvæði 25. gr., ekki að yfirgefa landið til þess að sækja um dvalarleyfi á þessum grundvelli hafi hann námsmannaleyfi né til þess að sækja um sérfræðingaleyfi hafi hann þetta leyfi.

Um VII. kafla.

VII. kafli fjallar um ýmis önnur dvalarleyfi, svo sem þau sem veitt eru mansalsfórnarlömbum, dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið og dvalarleyfi meðan umsókn er til meðferðar.

Um 44. gr.

Greinin felur í sér breytingar á núgildandi löggjöf en sambærilegt ákvæði er að finna í 12. gr. f. Samkvæmt því ákvæði er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla hans við landið. Hér er hins vegar lagt til, í samræmi við skýrslu um málefni útlendinga utan EES, að ákvæðinu verði skipt upp með þeim hætti að annars vegar sé heimilt að veita dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla og hins vegar á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þegar veitt er dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða er heimilt að víkja frá kröfu um að grunnskilyrði dvalarleyfis séu uppfyllt, þ.m.t. kröfu um framfærslu. Er það nauðsynlegt til að tryggja að markmið þess ákvæðis náist, þ.e. að veita stjórnvöldum svigrúm þegar kemur að mati á aðstæðum umsækjenda sem teljast mætti ómannúðlegt að synja um dvalarleyfi. Þessi sjónarmið eiga hins vegar ekki við með sama hætti þegar litið er til sérstakra tengsla og þykir því rétt að skilja þar á milli.

Við framkvæmd núgildandi laga hefur dvalarleyfi verið veitt við ýmsar aðstæður með vísan til sérstakra tengsla, m.a. vegna fjölskyldusameiningar sem ekki fellur undir núgildandi 13. gr., þ.e. fyrir ættingja sem ekki teljast nánustu aðstandendur samkvæmt því ákvæði. Samkvæmt frumvarpi þessu falla þær aðstæður nú undir VIII. kafla frumvarpsins. Í ákvæði þessu er því fjallað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið af öðrum ástæðum en vegna fjölskyldutengsla en í 96. gr. er fjallað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og í 59. gr. er fjallað um dvalarleyfi fyrir aðstandendur með vísan til mannúðarsjónarmiða.

Í 1. mgr. er lagt til að heimilt sé að skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr. uppfylltum að veita útlendingi, sem sótt hefur um dvalarleyfi samkvæmt lögunum en uppfyllir ekki skilyrði þess, dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla sé hann eldri en 18 ára.

Í 2. mgr. ákvæðisins er hugtakið sérstök tengsl nánar skilgreint en í því geta einkum falist tengsl sem útlendingur hefur myndað á þeim tíma sem hann hefur dvalið hér á landi samkvæmt dvalarleyfi en það leyfi fáist hins vegar ekki endurnýjað eða sé afturkallað vegna breyttra aðstæðna eða annarra atvika. Undir sérstök tengsl falla því tengsl sem útlendingur hefur myndað í lögmætri dvöl hér á landi. Fram þarf að fara heildstætt mat á tengslum hverju sinni áður en leyfið er veitt. Við það mat kemur til álita fyrri dvöl útlendings á Íslandi, sbr. þó takmarkanir skv. 3. mgr. Skal skoða hvert mál sjálfstætt og tengsl útlendings við Ísland metin í samhengi við tengsl hans við önnur lönd, t.d. heimaland eða fyrra dvalarland, í því skyni að meta hvort tengsl hans við Ísland séu orðin meiri en við viðkomandi land. Sem dæmi má nefna útlending sem hefur byggt dvalarrétt sinn á hjúskap en við skilnað misst rétt sinn til dvalar hér á landi og getur ekki öðlast dvalarrétt á öðrum grundvelli. Hann getur á þeim tíma, sem hann var í hjúskap, hafa myndað sterk tengsl við landið og þá ef til vill misst tengsl sín við heimaland. Við matið þarf jafnframt að líta til þess tíma sem útlendingur hefur dvalist hér á landi og hvernig hann hefur aðlagast samfélaginu og tekið þátt í því. Ólíklegt er að sterk tengsl myndist við skamma dvöl. Í þessu samhengi má miða við að lágmarki tveggja ára dvöl hér á landi. Við matið þarf einnig að horfa til þess hvort útlendingur hafi verið dæmdur fyrir afbrot hér á landi en slíkt væri ekki til þess fallið að renna stoðum undir umsókn hans.

Í 3. mgr. kemur fram að með sérstökum tengslum sé ekki átt við fjölskyldutengsl viðkomandi útlendings en um þau fari skv. VIII. kafla.

Í 4. mgr. eru talin upp þau tengsl sem geta ekki verið grundvöllur dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla en þar eru talin upp tengsl útlendings á grundvelli dvalarleyfis fyrir starfsmenn á grundvelli þjónustusamninga, sbr. 38. gr., dvalarleyfis fyrir sjálfboðaliða, sbr. 39. gr., dvalarleyfis vegna vistráðningar, sbr. 40. gr., dvalarleyfis vegna samninga Íslands við erlend ríki, sbr. 41. gr., dvalarleyfis fyrir hugsanlegt fórnarlamb mansals, sbr. 45. gr., dvalarleyfis fyrir fórnarlamb mansals, sbr. 46. gr., dvalarleyfis vegna skammtímadvalar útlendings til að heimsækja barn, sbr. 55. gr., dvalarleyfis til að ganga í hjúskap, sbr. 56. gr., og bráðabirgðadvalarleyfis, sbr. 84. gr. Sjónarmið sem búa hér að baki eru að í framangreindum tilvikum dvelst útlendingur hér á landi á grundvelli dvalarleyfa sem mörkuð eru ákveðin og skýr tímamörk, ávallt er um skammtímadvöl að ræða og í afmörkuðum tilgangi. Almennt á útlendingur, sem dvelst hér á landi á grundvelli námsmannaleyfis, sbr. 42. gr., ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla, en í ákvæði þessu er þó sett fram undanþáguheimild þegar útlendingur hefur dvalist hér á landi á grundvelli námsmannaleyfis lengur en tvö ár og sérstakar ástæður mæla með því, einkum með vísan til framangreinds um að viðkomandi hafi sterkari tengsl við Ísland en við heimaland sitt eða síðasta dvalarland. Er hér um undanþáguákvæði að ræða sem ber að skýra þröngt á grundvelli heildstæðs mats.

Í 5. mgr. er veitt undanþága frá skilyrði um fullnægjandi framfærslu hafi viðkomandi um skamman tíma ekki uppfyllt skilyrði 29. gr. um framfærslu og ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því, svo sem ef sýnt er fram á að slíkt ástand hafi einungis varað stutt. Er um undanþáguheimild að ræða sem túlka skal þröngt.

Í 6. mgr. kemur fram að útlendingur, sem aflað hefur leyfis á grundvelli rangra upplýsinga eða hefur leynt atvikum við leyfisveitinguna, skuli vera eins settur og ef leyfi hefði ekki verið gefið út. Hann getur því ekki talist hafa myndað tengsl við landið í dvöl sinni hér á landi. Þetta á einnig við ef rökstuddur grunur er um að svo sé, þó svo að leyfið hafi ekki þá þegar verið afturkallað, t.d. ef útlendingur hefur byggt rétt sinn til dvalar á hjúskap sem talinn er hafa verið málamyndagerningur skv. 3. mgr. 49. gr. en skilið við maka sinn áður en leyfið var afturkallað á þeim grundvelli.

7.–8. mgr. kveða á um endurnýjun dvalarleyfis og að dvalarleyfi þetta geti myndað grundvöll til búsetuleyfis. Þá má benda á að í 21. gr. er fjallað um skyldu Útlendingastofnunar til að kanna grundvöll fyrir veitingu þessa leyfis í vissum tilfellum.

Um 45. gr.

Greinin er samhljóða núgildandi 12. gr. h og fjallar um veitingu dvalarleyfa fyrir hugsanlegt fórnarlamb mansals. Mælt er fyrir um að Útlendingastofnun skuli, eftir umsókn þar um og að fenginni umsögn lögreglu, veita útlendingi dvalarleyfi í allt að sex mánuði, en þó ekki skemur en þrjátíu daga, sé fyrir hendi grunur um að viðkomandi sé fórnarlamb mansals.

Eins og fram kemur í 2. mgr. er þó ekki nægilegt að gera tilkall til dvalarleyfis á þessum grundvelli til að eiga rétt til þess heldur verður skilyrði 1. mgr. ákvæðisins, um að grunur leiki á að viðkomandi sé fórnarlamb mansals, að vera fyrir hendi. Þannig getur viðkomandi þurft að sýna fram á að skilyrðum 1. mgr. sé fullnægt sé fyrir hendi rökstuddur grunur um að tilkall til dvalarleyfis á þessum grundvelli sé gert í þeim tilgangi einum að afla sér dvalarleyfis án þess að nokkuð annað styðji við frásögn viðkomandi. Ef hin sérstöku skilyrði eru fyrir hendi skal veita dvalarleyfið jafnvel þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 29. gr. laganna sem fjallar um grunnskilyrði þess að fá útgefið dvalarleyfi hér á landi. Þá er einnig mælt fyrir um að ekki skuli vísa viðkomandi aðila úr landi á þessum tíma þrátt fyrir að brottvísunarheimildir XIV. kafla laganna geti átt við.

Ákvæðið sækir fyrirmynd sína til 13. gr. samnings Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali og uppfyllir jafnframt skuldbindingar skv. 2. mgr. 10. gr. samningsins og 1. mgr. 7. gr. Palermó-bókunarinnar. Mikilvægt er að fórnarlamb mansals fái tækifæri til að ná bata og losna undan áhrifum þeirra sem stunda mansal og er ákvæðinu ætlað að stuðla að því. Í Evrópuráðssamningnum er þetta tímabil nefnt afturbata- og umþóttunartímabil og er því jafnframt ætlað að stuðla að því að fórnarlamb mansals geti tekið upplýsta ákvörðun um samstarf við yfirvöld. Ákvæði þessu er ekki ætlað að hafa áhrif á rannsókn og saksókn vegna umræddra brota en í því felst að ákvörðun fórnarlambs um að vinna með yfirvöldum við að upplýsa brot kemur ekki í veg fyrir skyldu þess samkvæmt lögum til að bera vitni í málinu. Gert er ráð fyrir því að hinu ætlaða fórnarlambi standi ýmis úrræði til boða á gildistíma dvalarleyfisins sem ætlað er að stuðla að uppbyggingu þess meðan á afturbata- og umþóttunartímabilinu stendur.

Umsókn um dvalarleyfi getur borist Útlendingastofnun hvort sem er frá hinu hugsanlega fórnarlambi eða eftir öðrum leiðum, svo sem í gegnum lögreglu eða aðra aðila sem koma að mansalsmálum, svo sem sérfræði- og samhæfingarteymi um mansal sem starfar á grundvelli aðgerðaáætlunar gegn mansali sem samþykkt var á fundi ríkisstjórnar Íslands 17. mars 2009. Í einhverjum tilvikum getur þannig háttað til að ekki sé hafin lögreglurannsókn á því máli sem um ræðir og er veiting dvalarleyfisins óháð því hvort slík rannsókn fari fram en eins og áður hefur komið fram er dvalarleyfinu m.a. ætlað að gefa hugsanlegu fórnarlambi svigrúm til þess að taka upplýsta ákvörðun um samstarf við yfirvöld við rannsókn málsins. Vegna þessa þykir ekki rétt að takmarka veitingu dvalarleyfisins við þau fórnarlömb sem leitað hafa til lögreglu. Hins vegar þykir rétt, vegna alvarleika mansalsbrota, að Útlendingastofnun leiti umsagnar lögreglu um þær dvalarleyfisumsóknir sem stofnuninni berast. Það er þó ekki skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfisins að lögreglu sé kunnugt um mál umsækjanda eða telji ástæðu til að hefja sérstaka rannsókn á því. Stofnuninni getur jafnframt reynst nauðsynlegt, vegna skyldu sinnar til að upplýsa mál nægilega áður en ákvörðun er tekin í því, að leita umsagnar annarra aðila sem að máli fórnarlambsins hafa komið. Slíkir aðilar geta t.d. verið félagsmálayfirvöld, heilbrigðisyfirvöld, Vinnumálastofnun eða frjáls félagasamtök.

Um 46. gr.

Greinin er að efnisinnihaldi sambærileg núverandi 12. gr. i. Í henni er mælt fyrir um heimild Útlendingastofnunar til að gefa út endurnýjanlegt dvalarleyfi til eins árs, þegar talið er að dvöl fórnarlambs mansals hér á landi sé nauðsynleg vegna persónulegra aðstæðna þeirra, og/eða vegna samvinnu þeirra við yfirvöld í tengslum við rannsókn eða við meðferð sakamáls. Ákvæðið sækir fyrirmynd sína til 14. gr. samnings Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali og fullnægir einnig skuldbindingum skv. 1. mgr. 7. gr. Palermó-bókunarinnar. Leyfið er endurnýjanlegt og uppfyllir því tilmæli bókunarinnar um að fórnarlambi sé gert kleift að vera um kyrrt á landsvæði ríkisins. Í því felst jafnframt að unnt er síðar, ef grundvöllur áframhaldandi dvalar fórnarlambs hér á landi breytist, að veita aðra tegund dvalarleyfis, þar á meðal dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis, að uppfylltum sérstökum skilyrðum fyrir einstökum tegundum slíkra dvalarleyfa. Í greinargerð með samningi Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali kemur fram að persónulegar aðstæður fórnarlambs geti verið allt frá öryggi eða heilsufari þess til fjölskylduaðstæðna. Tafarlaus endursending fórnarlamba mansals til heimalands þeirra þykir leiða til þess að fórnarlömb greini síður frá reynslu sinni eða beri vitni gegn þrælasölum sínum. Vitnisburður fórnarlamba mansals þykir afar mikilvægur í baráttunni gegn mansali en sé hann ekki fyrir hendi er talið erfiðara að koma í veg fyrir að önnur fórnarlömb falli í sömu gildru. Talið er að eftir því sem unnt er að veita fórnarlömbum meiri vissu fyrir því að réttinda þeirra og hagsmuna sé gætt, þeim mun betri upplýsingar geti þau gefið yfirvöldum. Möguleiki á dvalarleyfi sé því hvati til frekari samvinnu af þeirra hálfu.

Um VIII. kafla.

VIII. kafli fjallar um dvalarleyfi fyrir aðstandendur og er honum ætlað að vera greinargóð lýsing á því á hvaða grundvelli aðstandendur þeirra sem þegar dveljast hér á landi geta komið til landsins.

Kaflinn felur í sér breytingu frá núgildandi lögum en í þeim er aðeins fjallað um dvalarleyfi aðstandenda í 13. gr. Er því um viðamikla breytingu að ræða og m.a. sett fram ný hugtök eins og ábyrgðaraðili. Meginregla samkvæmt núgildandi lögum hefur verið sú að aðili, sem á varanlega búsetu hér á landi eða dvelst hér á landi á samkvæmt dvalarleyfis sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis, eigi rétt á að fá til sín nánustu aðstandendur. Með nánustu aðstandendum er átt við maka, sambúðarmaka, börn viðkomandi yngri en 18 ára á hans framfæri og í hans forsjá, ættmenni hans eða maka í beinan legg eldri en 66 ára og á þeirra framfæri.

Í þessu frumvarpi er ekki gert ráð fyrir að meginreglan að því er varðar hverjir eigi rétt til aðstandendadvalarleyfis breytist verulega. Þó er breyting sem felur í sér að námsmenn, aðrir en doktorsnemar, geti átt rétt á takmarkaðri fjölskyldusameiningu en samkvæmt núgildandi lögum geta einungis doktorsnemar haft fjölskyldu sína með sér til landsins. Hafa komið upp vandkvæði þessu tengd þar sem dvöl námsmanna getur verið til nokkurra ára og hafa þeir samkvæmt núgildandi lögum ekki heimild til að hafa börn sín hjá sér. Svo sem vikið er að í athugasemdum við einstakar greinar hefur barn, eftir því sem unnt er, rétt til að njóta umönnunar foreldra sinna og þarf því að vera mögulegt að leyfa börnum að dveljast með foreldrum sínum, sem stunda nám hér á landi. Með frumvarpi þessu er einnig gert ráð fyrir nokkrum breytingum á því hverjir geta talist aðstandendur og þannig hlotið möguleika á dvalarleyfi hér á landi. Er það nánar útlistað í einstökum ákvæðum kaflans. Í framkvæmd hafa aðstandendur, sem ekki eiga rétt til aðstandendaleyfis skv. 13. gr. núgildandi laga, í mörgum tilfellum fengið annars konar dvalarleyfi og þá einkum af mannúðarástæðum og vegna sérstakra tengsla, sbr. 12. gr. f. Breytingar í þessum kafla eru þannig í takti við það meginmarkmið frumvarpsins að dvalarleyfi endurspegli raunverulegan tilgang dvalar.

Um 47. gr.

Greinin er nýmæli og lýsir því hverjir hafa rétt á því að fá til sín aðstandendur samkvæmt þessum kafla.

1. og 2. mgr. lýsa því hverjir geta talist ábyrgðaraðilar. Rétt er að taka fram að hugtakið ábyrgðaraðili vísar ekki til þess að ábyrgðaraðili beri ábyrgð á umsækjanda heldur er átt við að umsækjandi dregur rétt sinn til dvalar af ábyrgðaraðila. Er að mestu leyti um sömu aðila að ræða og er í núgildandi 13. gr., þ.e. íslenska og norræna ríkisborgara ásamt útlendingum sem dveljast hér samkvæmt dvalarleyfi sem veitir grundvöll til búsetuleyfis. Í núgildandi lögum geta doktorsnemar auk þess fengið til sín nánustu aðstandendur og er í frumvarpi þessu lagt til að það eigi einnig við um aðra einstaklinga sem falla undir 42. gr. um dvalarleyfi vegna náms. En það er undantekning frá þeirri meginreglu að dvalarleyfi ábyrgðaraðila verði að vera grundvöllur búsetuleyfis. Er þetta í samræmi við tillögur nefndar um málefni útlendinga utan EES og EFTA, nánar tiltekið bls. 38 í skýrslu nefndarinnar. Til þess ber að líta að dvöl námsmanna, annarra en doktorsnema, hér á landi, getur varað í tvö til þrjú ár. Þykir breytingin í samræmi við barnasáttmálann, sérstaklega hvað varðar rétt barna til að njóta umönnunar foreldra sinna eins og kostur er. Með hliðsjón af þessu, og þeim hagsmunum sem eru í húfi fyrir barn að hafa heimild til að dveljast hjá foreldri sínu sem stundar nám hér á landi, einkum ef foreldrið er meginumönnunaraðili barns, þykir rétt að breyta þessum ákvæðum.

Í c-lið 2. mgr. er jafnframt nánar skýrt í hvaða tilvikum þeir útlendingar, sem hingað til lands koma á grundvelli dvalarleyfa, geta átt rétt á fá aðstandendur sína til sín en það er takmarkað við þau leyfi sem geta verið grundvöllur búsetuleyfis. Þannig geta einstaklingar sem dveljast samkvæmt dvalarleyfum sem ekki mynda slíkan grundvöll ekki talist til ábyrgðaraðila. Frá þessu eru tvær undantekningar og er þær að finna í 3. og 4. mgr.

Skv. 3. mgr. geta námsmenn og íþróttamenn talist ábyrgðaraðilar en möguleikar þeirra á fjölskyldusameiningu eru þó takmarkaðir við maka, sbr. 49. og 51. gr., og við börn, sbr. 53. gr. Leyfi þessi eru almennt ekki hugsuð til langtímadvalar og mynda því ekki grundvöll fyrir búsetuleyfi. Hins vegar dveljast einstaklingar samkvæmt námsmannaleyfum og íþróttamannaleyfum oft hér á landi um nokkurn tíma. Með þessu móti er þeim tryggður möguleiki á að njóta samvista við sína allra nánustu aðstandendur og réttur barna fólks í slíkri stöðu til umönnunar foreldra sinna tryggður. Í 4. mgr. er að finna það nýmæli að heimila megi barni fórnarlambs eða hugsanlegs fórnarlambs mansals að dveljast hér á landi með foreldri sínu, að því gefnu að barnið hafi komið til landsins með foreldri sínu.

Skv. 5. mgr. fær fjölskylda námsmanns, sem hér á landi hefur dvalist á grundvelli náms síns og er eftir útskrift úr háskóla veitt leyfi skv. 43. gr. til þess að leita að vinnu á sínu sérsviði, að dveljast áfram hér á landi á því tímabili enda séu fjölskylduhagir óbreyttir að því leyti að þeir aðstandendur sem hér dveljast uppfylli enn skilyrði dvalarleyfis síns, séu t.d. enn í hjúskap eða sambúð. Þetta þykir nauðsynleg heimild til þess að tryggja að fjölskylda viðkomandi útlendings þurfi ekki að hverfa úr landi á þessu mögulega millibilstímabili með tilheyrandi fyrirhöfn fyrr en útlendingurinn hefur haft tækifæri til þess að útvega sér starf á sínu sérsviði sem felur í sér grundvöll fyrir framtíðarbúsetu fjölskyldunnar hér á landi.

Ákvæði 6. mgr. er óbreytt frá núverandi 4. mgr. 13. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu fær útlendingur ekki útgefið dvalarleyfi á grundvelli þessa kafla ef fyrir liggur að ábyrgðaraðili hafi fengið dóm eða þurft að sæta öryggisráðstöfun fyrir brot á ákvæðum XXI.–XXIV. kafla almennra hegningarlaga. Ákvæðinu er fyrst og fremst ætlað að vera stoð í baráttunni gegn mansali, heimilisofbeldi og öðrum alvarlegum brotum og á sér fyrirmynd m.a. í dönskum og norskum lögum. Ákvæðið í frumvarpi þessu spannar þó yfir styttra tímabil en það danska en nær yfir fleiri brotaflokka. Norska ákvæðið er einnig sett fram með öðrum hætti þó að það feli í sér sömu verndarsjónarmið. Reynslan hefur sýnt að öðru hverju koma upp tilvik þar sem aðalhvati umsækjanda fyrir að ganga í hjúskap með aðila búsettum hér á landi er að eignast möguleika á bættum lífskjörum fyrir sig og e.t.v. börn sín. Í sumum tilvikum verða hinir sömu einstaklingar fórnarlömb ofbeldis og sæta misnotkun á heimilinu. Oftast er þá um að ræða tilvik þar sem umsækjandi er kona en karlkyns maki er búsettur hér á landi. Þegar fyrir liggur vitneskja um að nánasti aðstandandi hér á landi hefur verið dæmdur fyrir brot á ákvæðum XXI.–XXIV. kafla almennra hegningarlaga á síðustu fimm árum þykir ástæða til að ætla að umsækjandi geti vegna þeirra brota verið í sérstakri hættu á að verða sjálfur fyrir ofbeldi eða sæta misnotkun af hálfu aðstandandans. Á hinn bóginn er ljóst að slík synjun getur í einstökum tilvikum verið íþyngjandi. Er því lagt til að ákvæði 6. mgr. feli jafnframt í sér þann varnagla að ekki skuli synja umsóknar um dvalarleyfi ef synjunin mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart þeim sem brotið framdi eða nánustu ættingjum hans. Við matið verður m.a. að taka mið af því hvers eðlis og hversu alvarlegt brotið er, hverjum það beindist gegn og hvort um ítrekun brota sé að ræða. Ef brot var ekki alvarlegt, beindist ekki gegn heimilisfólki og hefur ekki verið ítrekað yrði litið svo á að synjunin mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart viðkomandi eða nánustu ættingjum hans. Þá verður að gera greinarmun á þeim málum þar sem umsækjandi hefur búið í sínu heimaríki með aðstandanda og þeir vilja flytjast saman til Íslands og þeim tilvikum þar sem einstaklingar með ofbeldisferil vilja stofna nýja fjölskyldu með maka sem þeir hafa ekki búið með áður. Ef um er að ræða sameiningu fjölskyldufólks, sem áður hefur búið saman um nokkurt skeið, mundi skilyrðið um ósanngjarna ráðstöfun oftast vera talið fyrir hendi. Þá þarf að taka mið af því hvort viðkomandi umsækjandi um dvalarleyfi sé eða hafi verið búsettur hér á landi þegar til kynna þeirra var stofnað sem hjúskap eða sambúð byggist á.

7. mgr. er nýmæli og áréttar að ekki sé heimilt að veita aðstandanda dvalarleyfi brjóti leyfið í bága við forsendur dvalarleyfis ábyrgðaraðila sem hér á landi dvelst. Til dæmis getur þetta átt við ef ábyrgðaraðili er fórnarlamb misnotkunar af hálfu viðkomandi umsækjanda og hafi jafnvel fengið dvalarleyfi á þeim grundvelli.

Í 8. mgr. er kveðið á um aðstæður þegar ábyrgðaraðili hefur ekki áhuga á því að fá umsækjanda hingað til lands og samþykkir ekki að viðkomandi fái að dveljast hér á landi á grundvelli tengsla við sig. Þetta getur t.d. verið ef ábyrgðaraðili hefur áhyggjur af misnotkun eða ofbeldi af hálfu umsækjanda. Á þetta einungis við þegar um er að ræða fyrstu umsókn um dvalarleyfi samkvæmt þessum kafla.

Í 9. mgr. er fjallað almennt um endurnýjun leyfa samkvæmt kafla þessum en meginatriði er að gildistími þeirra sé aldrei lengri en gildistími leyfis ábyrgðaraðila ef svo ber undir.

10. mgr. er samhljóða 7. mgr. 13. gr. núgildandi laga um útlendinga og kveður á um að dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu geti orðið grundvöllur búsetuleyfis nema sá útlendingur, sem aðstandandi leiðir rétt sinn af, hafi sjálfur dvalarleyfi sem ekki getur orðið grundvöllur búsetuleyfis, eða búsetuleyfi. Kemur þetta í veg fyrir að aðstandandi geti haft betri rétt en sá sem hann leiðir rétt sinn af.

Um 48. gr.

Greinin er nýmæli og lýsir því hvernig túlka beri aldursskilyrði kaflans.

Um 49. gr.

Dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu á við um einstakling sem er í hjúskap með ábyrgðaraðila og hyggst dveljast hér á landi með ábyrgðaraðila.

Í 2. mgr. er gerð grein fyrir þeim skilyrðum sem útlendingur þarf að uppfylla til þess að geta fengið dvalarleyfi samkvæmt þessu ákvæði. M.a. er gerð krafa um að grunnskilyrði dvalarleyfis skuli uppfyllt, þar á meðal skilyrði um trygga framfærslu. Við mat á því hvort grunnskilyrði dvalarleyfis skv. 1.–2. mgr. 29. gr. teljist uppfyllt telst framfærsla viðkomandi útlendings trygg þó svo að hann uppfylli framfærsluskilyrðin ekki sjálfur enda sýni ábyrgðaraðili fram á fullnægjandi framfærslu fyrir sig og maka sinn. Þá er gerð krafa um að aðilar hyggist búa saman hér á landi. Þó er stjórnvöldum eftirlátin heimild til þess að víkja frá því skilyrði þegar sérstakar ástæður réttlæta. Undanþáguheimild þessa skal túlka þröngt en getur átt við til skemmri tíma, t.d. þegar ábyrgðaraðili hyggst starfa eða stunda nám erlendis um hríð eða starfa annars staðar á landinu. Undanþágan á ekki við um tilvik þar sem ábyrgðaraðili sætir eða mun sæta fangelsisrefsingu.

Ákvæði 3. mgr. er nánast samhljóða gildandi 3. mgr. 13. gr. þó með einni breytingu þar sem hin svokallaða 24 ára regla verður felld brott. Ákvæðinu er ætlað að heimila synjun á veitingu leyfis ef hægt er að sýna fram á að til hjúskapar hafi verið stofnað í öðrum tilgangi en til samvistar, t.d. að afla dvalarleyfis. Þegar metið er hvort grunur sé á málamyndahjúskap er m.a. litið til þess hvort aðilar hafi búið saman fyrir stofnun hjúskapar, aldursmunar, hvort þau tali tungumál hvort annars, þekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvort annars og hjúskaparsögu viðkomandi ábyrgðaraðila og hvort hún veki grunsemdir hvað þetta varðar. Við mat á aðstæðum sem þessum þarf þó að taka tillit til þess að mismunur getur verið á milli menningarheima hvað varðar hefðir og aðdraganda hjúskapar og þekkingu hjóna hvort á öðru við upphaf hjúskapar. Það að aðilar hafi ekki hist áður eða búið saman fyrir stofnun hjúskapar getur ekki verið eini grundvöllur þess að synja um veitingu leyfis á þessum grundvelli heldur verður fleira að koma til sem bendir til þess að um málamyndagerning sé að ræða. Auk þessara þátta getur skipt máli hvort viðkomandi útlendingur hafi áður sótt um dvöl í landinu á öðrum grundvelli m.a. með umsókn um alþjóðlega vernd og að viðkomandi útlendingur hafi gengið í hjúskap stuttu eftir að þeirri umsókn hafi verið synjað. Þá getur þurft að líta til þess hvort viðkomandi eigi ættingja hér á landi, ábyrgðaraðili hafi verið giftur hérlendis og skilið rétt eftir að maki hans eða hann sjálfur hafi öðlast sjálfstæð réttindi hér á landi, hversu oft ábyrgðaraðili hafi verið giftur hér á landi og hvort grunur er um að hann hafi fengið verulegar fjárhæðir sem gætu tengst málinu.

Með ákvæðinu er einnig tekinn af allur vafi um að ef stofnun hjúskapar brýtur í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga sé ekki um gildan gerning að ræða og hann veiti þar af leiðandi ekki rétt til dvalarleyfis. Þetta á t.d. við um hjónavígslu ef hjónin eða annað þeirra voru börn eða þegar annað eða hvorugt hjóna var viðstatt athöfnina (svokallaðar fulltrúagiftingar). Sama gildir um hjónavígslu ef vígslumaður hafði ekki réttindi til athafnarinnar (vígsluheimild) í því landi þar sem vígslan fór fram og þegar stofnað er til fjölkvænis eða fjölveris. Með broti á allsherjarreglu eða meginreglum laga (ordre public), í alþjóðlegum einkaréttarlegum skilningi, er átt við gerning sem stofnað er til í einu landi en talinn er stríða svo gegn réttarreglum annars lands þar sem beita á honum að rétt þykir að virða hann að vettugi.

Í núgildandi lögum er gert ráð fyrir að ef maki er yngri en 24 ára skuli ávallt kannað hvort ástæða sé til að ætla að um málamynda- eða nauðungargerning sé að ræða. Með breytingum á útlendingalögum árið 2004 var lögfest hin svonefnda 24 ára regla sem fól í sér að ekki var heimilt að veita dvalarleyfi aðstandanda til maka sem var yngri en 24 ára. Átti sú regla sér fyrirmynd í dönskum lögum. Sætti reglan nokkurri gagnrýni, m.a. á þeim forsendum að þetta aldursviðmið ætti sér enga aðra stoð í lögum. Á hinn bóginn getur einstaklingur verið í viðkvæmri stöðu sökum ungs aldurs og þess vegna var ákveðið með breytingalögum nr. 86/2008 að viðhalda sérstakri rannsóknarskyldu stjórnvalda varðandi mögulegan málamyndahjúskap þegar makinn sem hingað hyggst flytjast er yngri en 24 ára. Tilgangur ákvæðisins er þannig að gæta að rétti þeirra sem kunna að vera minni máttar í hjúskap sökum ungs aldurs. Hins vegar má spyrja hvort ástæða sé til að gera sjálfstæða könnun á því hvort um málamyndahjúskap sé að ræða ef ljóst er að báðir aðilar eru á svipuðum aldri og að líklegt sé að jafnræði ríki með þeim. Hér er lagt til að þessi skylda verði afnumin en áréttað skal mikilvægi þess að sjálfstæð athugun fari fram ef sjáanlegt valdamisræmi er milli hjóna eða sambúðarfólks. Slíkt valdamisræmi kemur m.a. til ef mikill aldursmunur er milli aðila, svo sem 10 ár eða meira, og þá sérstaklega ef hinn innlendi aðili, sem dvalarleyfið verður bundið við, er eldri. Þá ber að líta til kyns en erlendar konur geta verið í veikari stöðu í hjúskap sökum hefðbundinna kynhlutverka og kynbundins ofbeldis. Með þessu móti er jafnframt áréttað að aldur einn og sér gefur ekki til kynna hvort um málamyndahjúskap sé að ræða. Því getur þurft að fara fram sjálfstæð skoðun á hjúskap fólks á ólíkum aldri.

Um 50. gr.

Ákvæðið er nýmæli en sækir fyrirmynd sína til norsku útlendingalaganna til breytinga á norsku útlendingalögunum frá árinu 2009. Leitast er við að tryggja að ábyrgðaraðili sé einstaklingur sem sé þátttakandi í íslensku samfélagi og nær þetta takmarkandi ákvæði því til þeirra dvalarleyfa sem ekki grundvallast á störfum eða námi viðkomandi útlendings.

Í 1. mgr. eru fyrrnefndar takmarkanir tilgreindar og hvaða leyfi falla þar undir. Þar kemur fram að útlendingur, sem dvelst samkvæmt slíku dvalarleyfi, geti ekki fengið að stofna fjölskyldu hér á landi fyrr en hann hefur starfað eða stundað nám hér á landi í a.m.k. þrjú ár. Með störfum er átt við launaða atvinnu á íslenskum vinnumarkaði. Með fullu námi er átt við 75–100% samfellt nám, verklegt eða bóklegt, við viðurkennda menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi sem stendur yfir í a.m.k. sex mánuði. Enn fremur sé átt við nám á háskólastigi og annað nám sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið falla ekki hér undir fyrir utan þau námskeið sem í boði eru fyrir flóttamenn til aðlögunar að íslensku samfélagi og þegar það er hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar. Störf eða nám, sem fara fram með viðeigandi heimild á meðan mál viðkomandi er til meðferðar hjá stjórnvöldum, skulu teljast með við mat á því hvort skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt. Ekki er þess krafist að starf eða nám sé samfellt og má skiptast upp í nokkur tímabil sem lögð eru saman auk þess sem það er ekki skilyrði að viðkomandi ábyrgðaraðili sé við nám eða störf þegar sótt er um leyfi ef skilyrðum ákvæðis þessa er þegar fullnægt. Umönnun barna telst til starfa samkvæmt ákvæði þessu á meðan viðkomandi útlendingur á rétt á greiðslum úr fæðingarorlofssjóði og á meðan viðkomandi barn hefur ekki möguleika á leikskólavist, auk þess sem ráðherra getur með reglugerð sett nánari reglur um frekari undanþágur vegna umönnunar barna. Hið sama á við þegar ábyrgðaraðili er á örorkubótum, eftirlaunum eða þarf að nýta veikindarétt eða rétt til atvinnuleysisbóta. Markmiðið með þessu er að ábyrgðaraðili sýni fram á að hann sé virkur þátttakandi í samfélaginu og maki hans ætti þannig hægara um vik að gerast einnig þátttakandi í samfélaginu. Þau atriði sem hér eru tilgreind, eru sett fram til leiðbeiningar en eru ekki tæmandi upptalning.

Í 2. mgr. eru tilteknar aðstæður þar sem skilyrði 1. mgr. eiga ekki við. Ákvæðið á ekki við ef aðilar gengu í hjúskap eða gátu barn áður en ábyrgðaraðili kom til landsins eða ef til hjúskapar var stofnað eða til getnaðar kom á meðan þeir dvöldust báðir á Íslandi í lögmætri dvöl. Í 3. mgr. er kveðið á um heimild til þess að víkja frá skilyrðum 1. mgr. og getur átt við í undantekningartilvikum ef ráðstöfun væri sérstaklega íþyngjandi eða fæli í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu ættingjum hans. Sérstakar ástæður þurfa að koma til, t.d. að ómögulegt sé að viðkomandi ábyrgðaraðili og maki hans geti stofnað til fjölskyldu í öðru landi og getur það t.d. átt við í málum þar sem útlendingur hefur fengið alþjóðlega vernd hér á landi.

4. mgr. kveður á um reglugerðarheimild til ráðherra þar sem verður m.a. hægt að fjalla nánar um skilyrði fyrir mati á námi og störfum hér landi.

Um 51. gr.

Ákvæði 13. gr. núgildandi laga eiga jafnt við um maka og sambúðarmaka en hér er lagt til að fjallað verði um dvalarleyfi á grundvelli sambúðar í sérstöku ákvæði. Í frumvarpi þessu er þó ekki lagt til að þeir útlendingar, sem falla undir þetta ákvæði, fái á einhvern hátt lakari rétt en samkvæmt gildandi lögum um útlendinga. Hins vegar þótti tilefni til þess að taka upp í löggjöf þessa þau skilyrði sem finna má í reglugerð um tímalengd sambúðar og skilyrði sem gerð eru til þeirra sem hingað til lands koma til að dveljast samkvæmt dvalarleyfi á þeim grundvelli. Er það gert í 1. mgr. ákvæðis þessa, með tímamörkum er vísa til þess að sambúð hafi varað í tvö undanfarin ár fyrir umsókn, þó með fyrirvara sem kemur fram í c-lið 2. mgr.

Ákvæði 2. mgr. lýsa undanþágum frá þeim skilyrðum er fram koma í 1. mgr. um tímalengd skráðrar sambúðar. Eiga þær við í þeim tilvikum þegar aðilar eiga barn saman eða eiga von á barni saman og ætla sér að búa saman hér á landi, þó aðeins að barnið hafi verið getið áður en ábyrgðaraðili kom til landsins eða meðan báðir aðilar voru í lögmætri dvöl hér á landi með þeim skilyrðum sem lýst er í a- og b-lið. Með þessu er réttur til sameiningar fyrir pör sem eiga börn saman eða eiga von á barni saman styrktur með skírskotun til ákvæða barnasáttmálans sem veitir börnum rétt til umönnunar foreldra sinna þar sem þess er kostur. Þá er heimilt að víkja frá skilyrðum um tímalengd skráðrar sambúðar ef heildstætt mat á aðstæðum aðila leiðir í ljós að ósanngjarnt eða ómögulegt er að krefjast þess að sambúð hafi verið skráð í tvö ár, t.d. vegna löggjafar eða aðstæðna í heimaríki eða sérstakra aðstæðna ábyrgðaraðila og maka hans.

Um 52. gr.

Dvalarleyfi samkvæmt þessu ákvæði er efnislega óbreytt frá núverandi löggjöf og tekur til foreldra útlendings, eða maka hans, sem eru eldri en 67 ára og óska eftir að dveljast hér á landi hjá afkomendum sínum. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfisins er auk grunnskilyrða að ábyrgðaraðili geti og ætli að framfleyta foreldrum sínum. Skv. 2. mgr. er það einnig skilyrði dvalarleyfis þessa að grunnskilyrði 29. gr. séu uppfyllt.

Um 53. gr.

Börn útlendinga fá samkvæmt núgildandi lögum um útlendinga dvalarleyfi fyrir aðstandendur hér á landi en hér er lagt til nýtt ákvæði til að skýra nánar skilyrði fyrir dvalarleyfi til barna og tryggja réttindi þeirra. Áréttað skal að með barni samkvæmt ákvæði þessu er bæði átt við kynbarn og kjörbarn enda hafi ættleiðing verið veitt af þar til bærum yfirvöldum í samræmi við löggjöf viðkomandi ríkis fyrir flutning ábyrgðaraðila og barns til Íslands. Eins og endranær verður þó einnig að gera þann allsherjarfyrirvara að ættleiðingin gangi ekki í berhögg við grunnreglur íslenskra laga. Um ættleiðingar af hálfu þeirra sem eru búsettir á Íslandi fer samkvæmt lögum um ættleiðingar og alþjóðasamningum.

1. mgr. tekur til barna þar sem báðir foreldrar geta talist ábyrgðaraðilar.

2. mgr. tekur til barna þar sem annað foreldri fer með forsjá barns og uppfyllir skilyrði þess að vera ábyrgðaraðili.

3. mgr. tekur til barna sem eru í forsjá beggja foreldra sinna en aðeins annað þeirra uppfyllir skilyrði sem ábyrgðaraðili. Þarf þá samþykki hins forsjáraðila barns að liggja fyrir. Heimilt er að veita undanþágur frá þessu ef ekki næst til foreldrisins eða aðrar sérstakar ástæður mæla með veitingu dvalarleyfis án samþykkis þess enda mæli hagsmunir barnsins með því. Þetta getur t.d. átt við ef viðkomandi einstaklingur finnst ekki eða ef með öðrum hætti ómögulegt er að ná til hans. Ágreiningur útlendinga um það hvar barn þeirra á að búa telst ekki falla þar undir.

Í 4. mgr. er veitt heimild fyrir því að fósturbarn ábyrgðaraðila geti fengið dvalarleyfi hér á landi, að því gefnu að það hafi verið hluti af heimilislífi hans um talsverðan tíma áður en umsókn er lögð fram. Er þessu ákvæði ætlað að tryggja rétt barna sem eru í umönnun fósturforeldris eða fósturforeldra samkvæmt þeim lögum sem gilda í heimaríki. Í slíkum tilfellum þarf að sýna fram á að fósturforeldrið eða fósturforeldrarnir fari með forsjá. Í sérstökum tilvikum getur komið til greina að veita dvalarleyfi þótt fósturforeldri eða fósturforeldrar fari ekki með forsjá, t.d. ef forsjá er í höndum barnaverndaryfirvalda heimalands og þau veita samþykki fyrir flutningi barnsins til Íslands. Fósturráðstöfun þarf að hafa farið fram áður en fjölskyldan flyst til Íslands. Um heimild þeirra sem búa hér á landi til að taka barn í fóstur fer eftir íslenskum lögum hverju sinni. Ekki er ætlunin að fólk geti með einfaldri forsjárbreytingu erlendis fengið til sín barn.

5. mgr. felur í sér að ungmenni, sem eru með dvalarleyfi á grundvelli ákvæðis þessa, geta fengið dvalarleyfi sitt endurnýjað þrátt fyrir að vera eldri en 18 ára enda séu grunnskilyrði dvalarleyfisins uppfyllt, til að búa hjá foreldri sínu eða foreldrum. Nær þetta þannig utan um þann hóp ungmenna sem býr hjá foreldrum sínum hér á landi en hefur ekki öðlast rétt til búsetuleyfis. Í slíkum tilfellum getur komið upp sú staða að barnið missir dvalarleyfisgrundvöll sinn við 18 ára aldur. Þessu ákvæði er ætlað að koma í veg fyrir slíkar aðstæður, þ.m.t. með vísan til þess að á Íslandi er algengt að ungmenni ljúki framhaldsskólanámi við tvítugt og búi hjá foreldrum sínum, á þeirra framfæri, fram að þeim tíma.

6. mgr. áréttar að skilyrði fyrir veitingu eða endurnýjun dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu sé að barn eða ungmenni sé hvorki í hjúskap né sambúð.

Í 7. mgr. er stjórnvöldum veitt undanþáguheimild til að bregðast við sérstökum aðstæðum þar sem hagsmunir barns krefjast. Við slíkt mat skal ávallt haft samráð við barnaverndaryfirvöld ef grunur leikur á að barn búi við óviðunandi aðstæður. Getur þetta t.d. átt við ef í ljós kemur eftir að barn hefur flust til Íslands að skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis í upphafi voru ekki uppfyllt eða að skilyrði endurnýjunar séu af öðrum orsökum brostin. Sem dæmi má nefna ef barnaverndaryfirvöld þurfa að grípa til þess úrræðis að taka barn í sína umsjá.

Þessi heimild þarf að vera fyrir hendi meðan íslensk stjórnvöld leysa úr málefnum viðkomandi barns. Um undanþáguheimild er að ræða sem þarf að skýra þröngt en árétta ber að heimildin er sett til verndar hagsmunum barns.

Um 54. gr.

Greinin er nýmæli en er sett með hliðsjón af sambærilegu norsku ákvæði. Á þetta ákvæði við um erlent foreldri íslensks barns sem búsett er hér á landi og foreldrarnir eru ekki lengur í hjúskap eða í sambúð eða ef annað foreldri hefur fallið frá. Er þá foreldrinu heimil dvöl hér á landi að uppfylltum skilyrðum 1. og 2. mgr. 29. gr. Með þessu ákvæði er höfð hliðsjón af ákvæðum Barnasáttmálans er lúta að rétti barns til að njóta umönnunar foreldris síns þar sem þess er kostur. Ákvæði þetta tryggir að barn í stöðu sem þessari geti búið áfram hér á landi þótt aðstæður breytist hjá foreldrum þess, einkum vegna skilnaðar, sambúðarslita eða andláts.

Um 55. gr.

Leyfið er hugsað sem heimild til erlends foreldris sem hyggst heimsækja barn sitt hér á landi. Hér er vísað til hugtaksins barns í víðum skilningi þannig að það þurfi ekki að vera barn að aldri heldur má vera um að ræða fullorðinn einstakling sem umsækjandi vill heimsækja. Veitir þetta leyfi svigrúm til lengri dvalar en vegabréfsáritun heimilar. Útlendingur þarf að uppfylla grunnskilyrði dvalarleyfis skv. 1. og 2. mgr. 29. gr. auk þess sem meta þarf líkur á því að viðkomandi muni snúa aftur til heimalands að dvöl lokinni en sambærilegt mat fer fram þegar sótt er um vegabréfsáritun. Gildistími getur aldrei verið lengri en sex mánuðir, veitir ekki rétt til fastrar búsetu á landinu, ekki heimild til skráningar lögheimilis og getur ekki orðið grundvöllur búsetuleyfis. Leyfið er ekki unnt að framlengja. Umsækjandi getur hins vegar sótt um leyfið aftur frá heimalandi.

Um 56. gr.

Dvalarleyfi til að ganga í hjúskap er nýmæli en að norskri fyrirmynd. Í ljósi þess markmiðs að dvalarleyfi skuli vera í samræmi við tilgang dvalar hér á landi þykir rétt að veita útlendingum heimild til þess að koma hingað til lands í þeim tilgangi að stofna til hjúskapar með ábyrgðaraðila. Viðkomandi aðilum eru gefnir sex mánuðir til þess að ganga í hjúskap hér á landi.

2.–4. mgr. kveða á um skilyrði fyrir dvalarleyfi þessu. Auk grunnskilyrða verður leyfi á þessum grunni ekki veitt ef líkur eru á að fyrir hendi séu ástæður sem geta komið í veg fyrir að viðkomandi aðilar megi ganga í hjúskap, til hans sé stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis eða að stofnun hjúskapar brjóti í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga. Er þetta í samræmi við 3. mgr. 49. gr. um dvalarleyfi fyrir einstaklinga í hjúskap. Þá vísast til 1. mgr. 50. gr. sem kveður á um að í vissum tilfellum þurfi ábyrgðaraðili að hafa starfað eða stundað nám hér á landi í þrjú ár. Loks þarf að leggja sérstakt mat á það hvort umsækjandi sé líklegur til að yfirgefa landið hljóti hann ekki dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar í framhaldinu, svo sem ef slíku leyfi er hafnað með vísan til skilyrða sem fram koma í 49. gr.

Um 57. gr.

Greinin er nýmæli en innihald hennar byggist á rétti barns til umgengni við báða foreldra sína í samræmi við ákvæði barnasáttmálans og ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvæðið byggist á hliðstæðu ákvæði gildandi laga í Noregi.

1. mgr. kveður á um heimild til að veita dvalarleyfi útlendingi sem haft hefur dvalarleyfi hér á landi, fer með forsjá barns og á rétt til umgengni en fær ekki dvalarleyfi sitt endurnýjað eða það hefur verið afturkallað, t.d. við skilnað við ábyrgðaraðila. Þá getur foreldri, sem fær ekki sjálfstæðan dvalarrétt hér á landi, fengið dvalarleyfi hér á landi til þess að umgangast barn sitt sem býr á Íslandi. Skilyrði er að umgengnisréttur sé til staðar og líkur til að hann verði nýttur. Barn getur hér talist ábyrgðaraðili skv. 2. mgr. 47. gr.

Í 2. mgr. er kveðið á um heimild til að veita útlendingi dvalarleyfi sem haft hefur dvalarleyfi hér á landi en fer ekki með forsjá barns en hefur rétt á reglulegri umgengni við barnið þegar hann fær ekki dvalarleyfi sitt endurnýjað eða það hefur verið afturkallað, t.d. við skilnað við ábyrgðaraðila. Þurfa grunnskilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. að vera uppfyllt. Umsækjandi skal sýna fram á að þörf til dvalar sé forsenda þess að hann geti nýtt umgengnisrétt sinn.

Í 3. mgr. kemur fram að heimilt sé að veita dvalarleyfi útlendingi í sömu aðstöðu og greinir í 1. mgr., sem hefur forsjá með barninu, enda sé barnið búsett hjá honum og dvöl hans hér á landi forsenda þess að viðhalda umgengni hins foreldrisins við barnið. Hitt foreldri barnsins þarf þá með sama hætti og áður að hafa umgengnisrétt og ætla sér að nýta hann og að geta talist ábyrgðaraðili skv. 2. mgr. 47. gr.

4. mgr. kveður á um skilyrði fyrir dvalarleyfi þessu en auk grunnskilyrða skv. 1. og 2. mgr. 29. gr. þarf umgengni að vera með þeim hætti að henni verði ekki sinnt öðruvísi en með dvöl hér á landi á grundvelli þessa dvalarleyfis. Skal þá horft til 55. gr. sem heimilar foreldri allt að sex mánaða dvöl hér á landi, að uppfylltum grunnskilyrðum, til að heimsækja barn sitt hér á landi. Umgengni samkvæmt þessu ákvæði þarf því að vera rýmri og tíðari en svo að henni sé hægt að sinna með leyfi skv. 55. gr. Þannig þyrfti umgengni samkvæmt ákvæði þessu að vera með þeim hætti að hún snerti daglegt líf barns en sé ekki aðeins bundin við ákveðin tímabil á ári hverju.

5. mgr. lýsir því að sé foreldri, sem barn hefur varanlega búsetu hjá, veitt dvalarleyfi skv. 3. mgr. gildi það einnig fyrir barnið ef það hefur misst dvalarleyfi sitt vegna sömu ástæðna.

Í 6. mgr. er veitt heimild til þess að veita leyfið án þess að skilyrðum 1.–2. mgr. sé fullnægt ef ljóst má þykja að þeim muni verða fullnægt innan tiltekins tíma.

Í 7. mgr. er sett það skilyrði fyrir endurnýjun dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu að sá umgengnisréttur, sem dvöl grundvallast á, hafi verið nýttur. Í því skyni væri heimilt að óska eftir staðfestingu frá sýslumanni og eftir atvikum hinu foreldrinu hvort Umgengnisréttur hafi verið nýttur.

Skv. 8. mgr. hefur ráðherra reglugerðarheimild til þess að setja frekari reglur um umgengni og mat á því hvort líklegt sé að viðkomandi muni nýta rétt sinn til umgengni.

Um 58. gr.

Ákvæðið veitir útlendingum, sem hafa dvalist hér á grundvelli dvalar fyrir maka eða sambúðarmaka, heimild til að dveljast hér áfram í tilteknum tilfellum þrátt fyrir að forsendur leyfisins hafi brostið vegna slita á hjúskap eða sambúð. Útlendingurinn héldi þá dvalarleyfi sínu og fengi endurnýjun á dvalarleyfi fyrir aðstandanda þrátt fyrir að hann teldist strangt til tekið ekki lengur til aðstandanda.

Í fyrsta lagi á þetta við í þeim tilfellum þar sem maki hefur fallið frá nema sérstakar ástæður mæli gegn því, t.d. að viðkomandi útlendingur hafi orðið valdur að dauða maka síns eða hjúskapur eða sambúð hafi varað í mjög skamman tíma.

Í öðru lagi er heimilt að veita dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu ef ábyrgðaraðili, þ.e. maki, hefur beitt umsækjanda eða barn hans ofbeldi eða misnotkun í hjúskap eða sambúð. Það sjónarmið, sem býr að baki þessu ákvæði, er að ekki skuli skapa aðstæður þar sem útlendingur telur sig knúinn til að vera áfram í hjúskap eða sambúð svo að hann haldi dvalarleyfi sínu ef viðkomandi einstaklingur eða börn hans sæta misnotkun eða ofbeldi af hálfu maka. Ekki hefur þýðingu hvor aðilinn hefur haft frumkvæði að sambúðarslitunum. Við heildarmat á aðstæðum umsækjanda verður m.a. að taka tillit til atburða, alvarleika þeirra og kringumstæðna, hvort þeir séu hluti af hegðunarmynstri eða hvort um einstakan atburð hafi verið að ræða. Almenn óánægja í hjúskap eða sambúð, ágreiningur eða mismunandi hugmyndir um verkaskiptingu innan hjúskapar eða sambúðar er ekki nægilegt til að byggja á við beitingu ákvæðisins. Þá er gert ráð fyrir að skilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. verði að vera uppfyllt, t.d. að útlendingur hafi áfram trygga framfærslu og húsnæði. Ekki er hægt að leggja strangar kröfur á útlendinginn um sönnunarbyrði um aðstæður og ástæður sambandsslita þó að reynt skuli að sýna fram á misnotkunina eða ofbeldið eftir fremsta megni eða leiða líkur að því að það hafi átt sér stað, en Útlendingastofnun á sönnunarmatið um þessi atriði. Auk framburðar viðkomandi hafa lögregluskýrslur, læknaskýrslur, yfirlýsing frá Kvennaathvarfi eða önnur vottorð þýðingu og ákærumeðferð vegna ofbeldisbrota er til þess fallin að mæla með útgáfu leyfis á grundvelli þessa ákvæðis. Þá skiptir einnig máli að hjúskapur, staðfest samvist eða sambúð hafi ekki varað í skamman tíma.

Í þriðja lagi getur dvalarleyfi þetta átt við ef útlendingurinn sýnir fram á að hann mundi, vegna skilnaðar eða sambúðarslita, eiga erfitt uppdráttar í upprunalandi vegna félagslegra eða menningarlegra ástæðna. Í þeim tilvikum verður að meta tengsl útlendings við landið og hvort mjög íþyngjandi sé fyrir útlending eða það skapi honum mikil vandræði að snúa til baka til heimalands miðað við breytta félagslega stöðu. Er nauðsynlegt að hafa slíkan varnagla þar sem þekkt er t.d. að konur frá tilteknum löndum eru í verri stöðu en áður sem fráskildar og er jafnvel útskúfað úr samfélaginu.

2. mgr. kveður á um að grunnskilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. laganna verði að vera uppfyllt, t.d. að útlendingur hafi áfram trygga framfærslu og húsnæði. Frá þessu má þó gera undantekningu við veitingu leyfis á grundvelli b-liðar 1. mgr. Slíka undanþágu ber að túlka þröngt en þarf hún þó að vera fyrir hendi þar sem umsækjandi gæti hafa verið háður maka sínum um framfærslu og stæði í þessu tilfelli e.t.v. afar höllum fæti, vegna ofbeldis og/eða misnotkunar.

Um 59. gr.

Ákvæðið er nýmæli en byggist á norskum lögum og heimilar í undantekningartilfellum, ef ríkar sanngirnisástæður eða rík mannúðarsjónarmið eru fyrir hendi, að veita dvalarleyfi til annarra fjölskyldumeðlima en fram koma í kafla þessum. Grunnskilyrði 1. og 2. mgr. 29. gr. verða að vera uppfyllt en auk þess verður aðstandandi hér á landi að vera ábyrgðaraðili skv. 2. mgr. 47. gr. Þá skal ákvörðun byggja á heildarmati á aðstæðum viðkomandi fjölskyldumeðlima. Í núgildandi framkvæmd féllu einstaklingar í slíkri stöðu oftast undir dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið. Áhersla er lögð á að við beitingu ákvæðisins fari fram heildarmat á aðstæðum umsækjanda og margir þættir geta komið til álita. Dæmi um mál, sem hér gætu fallið undir, eru mál er varða foreldri ábyrgðaraðila sem uppfyllir ekki aldursskilyrði 52. gr. ef viðkomandi foreldri er án maka eða ættingja í beinan legg í heimalandi; þegar heil fjölskylda hefur fengið dvalarleyfi á grundvelli kaflans en einn meðlimur uppfyllir ekki skilyrði hans en er þó hluti af heimilislífi fjölskyldunnar og/eða er háður fjölskyldumeðlimum sínum að einhverju leyti; eða ef uppkomið, einhleypt barn er eitt eftir í heimalandi en nánustu ættingjar þess búa hér á landi. Ávallt þarf að vera um sérstakar aðstæður sem mæla með veitingu dvalarleyfis. Um er að ræða undanþáguheimild sem skýra ber þröngt.

Í 2. mgr. kemur fram að ráðherra geti með reglugerð sett nánari reglur um það hverjir geti fallið undir ákvæðið og hvaða sjónarmið skulu höfð til hliðsjónar við heildarmat á aðstæðum.

Um IX. kafla.

IX. kafli fjallar um vernd gegn ofsóknum og flóttamenn og kveður á um skilyrði þess að einstaklingar teljist flóttamenn eða að þeir njóti annarrar verndar auk ýmissa annarra ákvæða er varða þá einstaklinga. Svo sem að framan greinir voru gerðar veigamiklar breytingar á ákvæðum núgildandi laga um vernd gegn ofsóknum og flóttamenn með breytingalögum nr. 115/2010, í kjölfar skýrslu um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009. Byggja athugasemdir við einstök ákvæði þessa kafla m.a. á athugasemdum með því frumvarpi, en sérstaklega er tilgreint ef um nýmæli eða efnisbreytingu er að ræða.

Um 60. gr.

Greinin er að mestu leyti samhljóða 44. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002, þó með ákveðnum nýmælum varðandi svokallaða viðbótarvernd og málefni barna sem óska verndar.

Í 1. mgr. er að finna skilgreiningu á því hver telst vera flóttamaður samkvæmt lögunum, í samræmi við a-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, sbr. viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Flóttamaður telst þannig vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað. Hugtakið útlendingur tekur samkvæmt ákvæðinu til allra þeirra sem ekki hafa íslenskan ríkisborgararétt, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, og tekur því einnig til þeirra einstaklinga sem eru ríkisfangslausir. Skilgreiningin undanskilur ekki þá sem hafa ríkisfang ESB-ríkis.

2. mgr. er mestu leyti samhljóða 2. mgr. 44. gr. núgildandi laga og fjallar um svokallaða viðbótarvernd. Slíkt ákvæði var leitt í lög með lögum nr. 115/2010 um breytingar á útlendingalögunum og byggðist á skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna. Í þessu felst að þeir verði skilgreindir sem flóttamenn sem eiga rétt á því að njóta verndar vegna hættu á dauðarefsingu, ofsóknum, pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð verði þeir sendir aftur til heimalands síns, eða lands þar sem þeir áður höfðu reglulegt aðsetur, ef um ríkisfangslausan einstakling er að ræða. Þar sem afmörkun hugtaksins viðbótarvernd skiptir verulegu máli um það hvaða skyldur ríki taka á sig er rétt að taka fram að íslenska ákvæðið er sniðið eftir sambærilegu ákvæði norskra útlendingalaga. Í því ákvæði er ekki vísað sérstaklega til skilgreiningar sem er að finna í 15. gr. tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn (nú tilskipun 2011/95/EB en ákvæðið hefur verið tekið óbreytt inn úr fyrri tilskipun). Í þeirri grein er alvarlegur skaði skilyrði fyrir veitingu viðbótarverndar auk þess sem þar fellur undir alvarleg og einstaklingsbundin ógn gagnvart lífi eða persónu einstaklings vegna tilviljanakennds ofbeldis sem viðgengst í stríðsátökum í landi hans eða alþjóðlega. Eins og fram kemur í skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009 hefur dómstóll EB komist að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir orðalag ákvæðis tilskipunarinnar sé ekki hægt að gera kröfu um að viðkomandi geti sannað að ofbeldi vegna stríðsátaka beinist sérstaklega að honum (Mál C-465/07 Elgfaji v Staatssecretaris van Justitie, sbr. skýrslu nefndarinnar á bls. 30). Í skýringum með ákvæði norsku laganna var tekið fram að ekki væri ástæða til þess að lögfesta þetta skilyrði sérstaklega en að ákvæðið eins og það er lögfest veiti sambærilega vernd og lágmarksvernd tilskipunarinnar, auk þess sem vernd gegn því að senda fólk brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non-refoulement) komi því ákvæði til fyllingar. Var ákveðið að fara sömu leið hér á landi. Við þetta atriði hafa komið fram athugasemdir m.a. frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og Rauða krossinum á Íslandi þar sem óskað er eftir því að þessi skilgreining verði tekin sérstaklega upp í ákvæðinu. Í ljósi þess og þess að í framkvæmd hér á landi hefur sérstaklega reynt á viðkomandi skilyrði við ákvörðun um veitingu viðbótarverndar þykir tilefni til þess að tiltaka sérstaklega að ákvæði þetta eigi einnig við um útlendinga sem eiga á hættu að verða fyrir alvarlegum skaða af völdum handahófskennds ofbeldis vegna vopnaðra átaka verði þeir sendir aftur til heimalands síns. Útlendingar sem falla undir þessa málsgrein teljast flóttamenn og verður staða þeirra sem slíkra viðurkennd eftir málsmeðferðarreglum sem eru sambærilegar að öllu leyti við ákvörðun á því hvort um flóttamann skv. 1. mgr. er að ræða og eiga þeir rétt á alþjóðlegri vernd skv. 63. gr. laganna með sama hætti og flóttamenn skv. 1. mgr. þessarar greinar.

3. mgr. er samhljóða 3. mgr. 44. gr. núgildandi laga um útlendinga en með henni er staðfest að til flóttamanna teljist einnig þeir sem óska eftir því að vera viðurkenndir sem flóttamenn eftir að hafa verið utan heimalands síns um nokkra hríð en voru ekki flóttamenn þegar þeir yfirgáfu land sitt (flóttamaður sur place). Staða sur place-flóttamanna er viðurkennd samkvæmt flóttamannasamningnum og veltur mat á því hvort um flóttamenn sé að ræða á sömu sjónarmiðum og annars er þegar samningurinn á við. Er þetta ákvæði í samræmi við norsku útlendingalögin. Eins og í norsku lögunum er miðað við að þörf á alþjóðlegri vernd geti risið vegna breyttra aðstæðna í heimalandi og einnig ef einstaklingur grípur fyrst til aðgerða sem skapa þörf á alþjóðlegri vernd eftir að hann hefur yfirgefið heimaland sitt. Miðað er við að um einstaklingsbundna ákvörðun sé að ræða og að um málsmeðferð fari eftir sömu reglum og ákvörðun um alþjóðlega vernd. Í samræmi við tilmæli Flóttamannastofnunar í athugasemdum við 5. gr. tilskipunarinnar yrði því áfram við það miðað að mat yrði lagt á það fyrst og fremst hvort sýnt er fram á að skilyrðum laganna um flóttamenn sé fullnægt. Mat á aðstæðum fer eftir sömu sjónarmiðum og mat á umsókn um alþjóðlega vernd. Þá verður að gæta að meginreglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non-refoulement), ef ákvörðun yrði tekin um að veita viðkomandi ekki alþjóðlega vernd.

4. mgr. er nýmæli en tekur mið af samsvarandi ákvæði í norskum lögum og í tilskipun 2011/95/EB um flóttamenn en með henni er veitt undanþága frá 1. og 2. mgr. í tilfellum þar sem útlendingur getur fengið raunverulega vernd í öðrum landshluta heimalands síns og getur ferðast þangað á öruggan og löglegan hátt. Þetta hugtak um raunverulega vernd í öðrum hluta heimalands (internal flight) er ekki meginregla í alþjóðlegri flóttamannalöggjöf en getur hins vegar komið til athugunar við mat á því hvort viðkomandi útlendingur teljist flóttamaður. Rétt er þó að taka fram að þess er ekki krafist í alþjóðlegri löggjöf að einstaklingur sem sætir ofsóknum hafi tæmt alla möguleika innan heimalands áður en hann sækir um alþjóðlega vernd í öðru landi, með öðrum orðum þarf umsókn um alþjóðlega vernd ekki að vera lokaúrræði. Við beitingu þessa ákvæðis skal gætt að því að það leiði ekki til þess að grafið sé undan þeim grundvallarmannréttindum sem löggjöf um alþjóðlega vernd byggist á, réttinum til þess að flýja eigið land og sækja um alþjóðlega vernd og banni við endursendingum þangað sem líf eða frelsi viðkomandi kann að vera í hættu. Beiting ákvæðis þessa getur aðeins komið til sem hluti af mati á því hvort viðkomandi einstaklingur teljist flóttamaður og getur því ekki verið grundvöllur fyrir synjun á því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar. Við mat á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist flóttamaður hér á landi hefur verið litið til þess hvort viðkomandi geti fengið vernd í öðrum hluta heimalands síns. Því þykir tilefni til þess að skýra með löggjöf við hvaða aðstæður heimilt er að beita slíkri undanþágu til þess að tryggja samræmi í framkvæmd og að heimildinni sé beitt í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar íslenskra stjórnvalda. Ákvörðun um það hvort viðkomandi útlendingur geti fengið raunverulega vernd í öðrum hluta heimalands getur aðeins farið fram eftir einstaklingsbundið mat á persónulegum aðstæðum útlendingsins og þeim aðstæðum sem eru í því landi. Í tilvikum þar sem stjórnvöld eða hópar eða samtök, sem stjórna ríkinu, eru valdir að ofsóknum skal gengið út frá því að raunverulega vernd sé ekki að fá í neinum hluta landsins. Við mat á því hvort hægt sé með sanngirni að ætlast til þess að útlendingur setjist að á því svæði sem talið er öruggt samkvæmt ákvæði þessu skal tekið tillit til ýmissa þátta sem ekki verða tæmandi taldir hér, svo sem aldri, kyni, heilsu, fjölskylduaðstæðum, trú, menningu sem og möguleika viðkomandi útlendings á vinnu eða menntun. Við mat samkvæmt ákvæði þessu skal m.a. höfð hliðsjón af leiðbeiningum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Þegar um er að ræða fylgdarlaust barn skal litið til möguleika barnsins á umönnun og væntanlegum aðstæðum og byggt á því við ákvörðun hvað barninu er fyrir bestu.

5. mgr. kveður á um að sé umsókn útlendings, sem óskar eftir alþjóðlegri vernd, synjað skuli stjórnvald að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort viðkomandi eigi rétt til dvalarleyfis af mannúðarástæðum skv. 86. gr. Tekur þetta jafnt til æðra sem lægra setts stjórnvalds.

Um 61. gr.

Greinin byggist á 44. gr. a núgildandi útlendingalaga en hefur tekið nokkrum breytingum.

Í greininni er skýrt hvað felst í hugtakinu ofsóknir sem vísað er til í 60. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir sem kalla á alþjóðlega vernd eru, hverjir geta verið valdir að ofsóknum og vegna hvaða einkenna eða eiginleika ofsóknir beinast að þeim sem eru ofsóttir. Ákvæðið fékk núverandi mynd með lögum nr. 115/2010 um breytingar á útlendingalögunum og byggðist á skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna. Í athugasemdum með greininni í frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2010 kemur fram að tekið hafi verið mið af norskum útlendingalögunum sem og ákvæðum tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn. Eins og kemur fram í aðfaraorðum tilskipunarinnar er tilgangur hennar að samræma viðmið í ríkjum Evrópusambandsins um það hvaða einstaklingar þarfnast alþjóðlegrar verndar, bæði flóttamenn skv. A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins og aðrir þeir sem njóta viðbótarverndar. Er skilgreining á ofsóknum þáttur í þeirri samræmingu. Tilskipun 2004/83/EB hefur nú verið endurskoðuð með nýrri tilskipun um flóttamenn, tilskipun 2011/95/EB, þar sem sömu sjónarmið eiga við.

1. mgr. er samhljóða 1. mgr. 44. gr. a núgildandi laga en samkvæmt henni eru ofsóknir athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling. Ekki er um tæmandi upptalningu að ræða og ákvæðið er nægilega rúmt til að áfram verði tekið mið af leiðbeiningum Flóttamannastofnunar við mat á hverju máli um sig. Skilgreiningin tekur mið af 1. mgr. 9. gr. í tilskipun 2011/95/EB þar sem vísað er í alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum þeim ófrávíkjanlegu grundvallarmannréttindum sem ríkjum er, jafnvel á hættutímum, óheimilt að víkja frá skv. 2. mgr. 15. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá er gert ráð fyrir að samsafn athafna geti haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling og athafnir sem taldar eru upp. Er þetta einnig í samræmi við leiðbeiningar Flóttamannastofnunarinnar, sbr. lið 53 í handbók um réttarstöðu flóttamanna, þar sem einnig er vísað í samsafn af ástæðum, svo sem ýmiss konar mismunun sem er samtvinnuð öðru mótlæti (t.d. slæmu öryggisástandi í landinu), sem geta leitt til þess að um ofsóknir eða ótta við ofsóknir sé að ræða. Telja verður að 2. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar taki mið af viðmiðum um langvarandi mismunun en það getur leitt til þess að einstaklingur geti fullnægt skilyrðum um ástæðuríkan ótta við að vera ofsóttur.

2. mgr. er nýmæli en efnisatriði hennar var að mestu að finna í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2010. Til frekari skýringar á afmörkun hugtaksins ofsóknir er talið ráðlegt að ákvæði 2. mgr. 9. gr. tilskipunar 2011/95/EB um flóttamenn verði tekið upp í löggjöfina. Í þessari grein tilskipunarinnar eru nefnd eftirfarandi dæmi um athafnir sem fela í sér ofsóknir, þó að ekki sé um tæmandi talningu að ræða.

3. mgr. er að mestu leyti samhljóða 2. mgr. 44. gr. a núgildandi laga. Þar er tilgreint hvers beri að líta til við mat á ofsóknum en sambærileg viðmið eru talin upp í sambærilegu ákvæði norsku útlendingalaganna og taka þau mið af 10. gr. tilskipunar 2011/95/EB um flóttamenn, að öðru leyti en því að tekið er fram að frelsi til að skipta um trú falli undir hugtakið trúarbrögð. Er í því efni tekið mið af handbók Flóttamannastofnunar, liðum 71–73, og er sambærilegri afmörkun fylgt í frumvarpinu. Að því er varðar d-lið greinarinnar er einnig tekið mið af tilmælum Flóttamannastofnunarinnar um skilgreiningu á þjóðfélagshópi. Þannig er nægilegt að eitt af þeim skilyrðum sem þar eru talin sé uppfyllt. Í norsku lögunum og í tilskipuninni er gert ráð fyrir því að bæði sé um það að ræða að einstaklingur tilheyri ákveðnum þjóðfélagshópi vegna einkenna sem hann getur ekki eða vill ekki breyta og að samfélagið afmarki þjóðfélagshópinn sem slíkan vegna hinna sameiginlegu einkenna. Mælir Flóttamannastofnunin með því að ríki veiti vernd í báðum tilvikum til þess að ekki komi til þess að einstaklingar, sem þurfa á alþjóðlegri vernd að halda, geti ekki notið hennar. Af þeim þjóðfélagshópum, sem geta fallið undir framangreint ákvæði, má í dæmaskyni nefna þá sem sæta ofsóknum vegna kyns, kynhneigðar eða kynvitundar og börn sem eru neydd til hjúskapar, þvinguð til hernaðar eða eru fórnarlömb annars ofbeldis. Hafa skal í huga að framkvæmd og löggjöf á þessu sviði er afar breytileg og eðlilegt að túlkun ákvæðis þessa sé breytileg með sama hætti m.a. til þess að tryggja að þeir sem þurfi vernd geti fengið hana. M.a. af þeim ástæðum er ekki talið eðlilegt að tilgreina sérstaklega ákveðna hópa í ákvæðinu sjálfu enda yrði það aðeins gert í dæmaskyni og ætti í engum tilvikum að vera tæmandi eða bundið við skilgreiningar þess tíma sem ákvæðið kemur inn í löggjöfina. Á þessu er ein undantekning en hún varðar fórnarlömb mansals og er það nýmæli í ákvæði þessu sem byggist á leiðbeiningum Flóttamannastofnunarinnar. Þetta þýðir að fyrrverandi fórnarlömb mansals, sem eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum við endurkomu til heimalands, teljast flóttamenn skv. 1. mgr. 60. gr. ef ástæður ofsóknanna má rekja til þess að um er að ræða fyrrverandi fórnarlömb mansals. Ef ofsóknirnar koma til af öðrum ástæðum getur 2. mgr. 60. gr. átt við eða önnur ákvæði t.d. dvalarleyfi af mannúðarástæðum skv. 86. gr.

4. mgr. er samhljóða 3. mgr. 44. gr. a núgildandi laga og skýrir hver getur verið valdur að ofsóknum. Samkvæmt athugasemdum með greininni í frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2010 er miðað við afmörkun norsku laganna auk þess sem miðað er við að áfram verði stuðst við leiðbeiningar Flóttamannastofnunarinnar við skýringu á ákvæðinu. Athygli er þá vakin á því að þessi málsgrein á einnig við þegar skilyrði 2. mgr. 60. gr. eru metin öndvert við 1., 2. og 3. mgr. greinarinnar sem taka aðeins til 1. mgr. 60. gr.

Um 62. gr.

Greinin er í samræmi við 45. gr. núgildandi laga en þó með nokkrum breytingum er einkum varða uppsetningu því ákvæðið hefur sætt gagnrýni, m.a. af mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna, fyrir að vera óskýrt. Rétt er að vekja athygli á því að öll ríki Evrópusambandsins eru bundin af meginreglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non-refoulement) samkvæmt skuldbindingum í alþjóðlegum mannréttindasamningum og eftir viðurkenndum reglum þjóðaréttar. Kemur ákvæðið þannig sjálfstætt til skoðunar ef vísað er til þess, m.a. í þeim tilvikum þegar taka á ákvörðun um frávísun eða brottvísun til annars lands en heimalands útlendings, sbr. orðalag 2. mgr. 60. gr. frumvarpsins.

Lagt er til að 1. mgr. verði að mestu óbreytt frá ákvæði núgildandi 1. mgr. 45. gr. laganna að því leyti að þar kemur fram meginreglan um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non-refoulement), sem kemur m.a. fram í 33. gr. flóttamannasamnings. Í frumvarpi þessu er þó lagt til að í 1. mgr., verði tilteknar þær undantekningar sem eru frá meginreglunni og að 2. málsl. núgildandi 1. mgr. sem varðar þá sem njóta viðbótarverndar, verði fluttur í sérstaka málsgrein, 2. mgr., þar sem gert er ráð fyrir að sú vernd sæti ekki undantekningum í neinum tilvikum. Að hluta til koma sömu verndarsjónarmið og greinin á við um fram í 2. mgr. 60. gr. laganna, eins og áður er lýst. Þrátt fyrir það er lagt til að ákvæði þetta verði áfram í lögunum enda getur víðtækari vernd falist í meginreglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu en felst í vernd skv. 2. mgr. 60. gr. Er lagt til að áfram verði byggt á þeirri framkvæmd sem fyrir hendi er og skýringum Flóttamannastofnunarinnar á meginreglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu, sem og framkvæmd alþjóðlegra skuldbindinga sem banna brottvísun af ástæðum sem koma fram í 2. mgr.

Í 4. mgr. kemur fram heimild fyrir stjórnvöld til að taka ákvörðun um frávísun eða brottvísun af ástæðum sem varða öryggi ríkisins, sbr. frekari heimildir í ákvæðum laganna um frávísun og brottvísun. Eðli málsins samkvæmt yrði að túlka þessa heimild þröngt og alltaf er skilyrði að frávísun eða brottvísun komi ekki til framkvæmda fyrr en víst er að aðstæður þær sem meginreglan um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu tekur til (non-refoulement) séu ekki lengur fyrir hendi.

Skv. 5. mgr. er áfram heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi ef ákvæði þetta á við í tilvikum þar sem ákvæði 60. gr. á ekki við.

Skv. 6. mgr. gæti einnig komið til ákvæða 84. gr. um bráðabirgðadvalarleyfi sem lagt er til í frumvarpinu í samræmi við núgildandi löggjöf að geti einnig tekið til þessara aðstæðna.

Um 63. gr.

Greinin byggist á 46. gr. núgildandi útlendingalaga en felur í sér breytingar er varða rétt aðstandenda flóttafólks til verndar hér á landi. Þá er gerð sú breyting að notast við orðalagið „alþjóðleg vernd“ en það þykir ná betur utan um þau réttindi sem sóst er eftir en orðið hæli og er jafnframt í samræmi við þá þróun sem orðið hefur í alþjóðlegri og norrænni löggjöf.

1. mgr. er samhljóða 1. mgr. 46. gr. núgildandi laga og kveður á um að flóttamaður, í skilningi 60. gr., sem er á landinu eða kemur til landsins eigi samkvæmt umsókn rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi. Réttur þessi nær hins vegar ekki til flóttamanna sem eru utan marka landsins.

2. mgr. er samhljóða 2. mgr. 46. gr. núgildandi laga og fjallar um undantekningar frá fyrrgreindri meginreglu. Réttur til verndar nær þannig ekki til flóttamanna sem svo er ástatt um sem rakið er í a–d-lið greinarinnar.

Skv. a-lið 2. mgr. tekur vernd ekki til flóttamanns sem fellur undir D- eða E-lið 1. gr. flóttamannasamningsins. D-liðurinn felur í sér að viðkomandi nýtur verndar eða aðstoðar hjá stofnunum eða deildum Sameinuðu þjóðanna öðrum en erindreka Sameinuðu þjóðanna í málefnum flóttamanna. E-liðurinn áréttar að flóttamannasamningurinn taki ekki til manns sem þar til bær stjórnvöld þess lands, sem hann hefur sest að í, hafa viðurkennt að njóti þeirra réttinda og beri þær skyldur sem fylgja ríkisfangi í því landi. Í þessu samhengi skal við túlkun tekið mið af handbók Flóttamannastofnunarinnar um réttarstöðu flóttamanna.

Skv. b-lið 2. mgr. nær vernd ekki til flóttamanns sem ríkar ástæður eru til að ætla að hafi framið alvarlega glæpi, svo sem nánar er greint í ákvæðinu. Er þetta í samræmi við F-lið flóttamannasamningsins. Í 2. tölul. b-liðar skal miða við tillögur Flóttamannastofnunar um túlkun tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn og þau tímamörk þegar umsækjandi leggur fram umsókn um hæli hér á landi, en ekki síðar, eins og heimilað er í (2) b ofangreindrar tilskipunar sem er samhljóða ákvæði nýrrar tilskipunar 2011/95/EB. Er þessu viðmiði einnig fylgt í norsku lögunum með vísan til þeirrar niðurstöðu Flóttamannastofnunarinnar að þetta ákvæði tilskipunarinnar sé ekki í samræmi við flóttamannasamninginn.

Í c- og d-lið 2. mgr. er tekið fram að viðbótarvernd skv. 2. mgr. 60. gr. verði ekki veitt ef ástæða er til að álíta viðkomandi umsækjanda hættulegan eða ef hann hefur yfirgefið land sitt til að komast hjá refsingu, svo sem nánar er gerð grein fyrir í ákvæðinu. Er þessi takmörkun heimiluð skv. 2. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins. Í athugasemdum Flóttamannastofnunar við þágildandi 14. gr. tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn, sem veitti sambærilega heimild, kemur fram að gera verði greinarmun á heimild 2. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins til að neita flóttamönnum um vernd gegn því að vera vísað brott í þeim tilvikum sem þar eru upp talin annars vegar og því að synja flóttamanni um alþjóðlega vernd og réttarstöðu flóttamanns hins vegar. Flóttamannasamningurinn gerir ekki ráð fyrir því að 2. mgr. 33. gr. veiti heimild til þess að synja flóttamanni um alþjóðlega vernd vegna þeirra ástæðna sem taldar eru upp í 2. mgr. 33. gr. samningsins. Í samræmi við túlkun Flóttamannastofnunarinnar, og í samræmi við þá leið sem farin er í norsku lögunum, á þessi undantekning á rétti til að fá alþjóðlega vernd aðeins við um þá flóttamenn sem falla undir 2. mgr. 60. gr. en ekki um flóttamenn skv. 1. mgr. 60. gr., sbr. A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins.

D-liður 2. mgr. styðst við sambærilegt ákvæði norsku útlendingalaganna og 3. mgr. 17. gr. í tilskipun 2004/83/EB um flóttamenn (nú sama grein tilskipunar 2011/95/EB). Kemur þar fram að synja megi um alþjóðlega vernd þeim sem óskar eftir vernd vegna ástæðna sem greinir í 2. mgr. 60. gr. laganna ef brottför frá heimalandi er til þess eins að forðast refsingu þar. Gera verður ráð fyrir að sömu sönnunarreglur gildi um ástæðu brottfarar eða flótta frá heimalandi sem endranær. Í því tilviki að sýnt sé fram á að viðkomandi óttist ofsóknir eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð koma almenn sjónarmið til skoðunar, m.a. vernd gegn því að vera vísað brott.

Ákvæði 3. og 4. mgr. eru nokkuð breytt frá núgildandi lögum og kveðið er með skýrari hætti á um rétt aðstandenda flóttafólks til alþjóðlegrar verndar hér á landi. Með þessum ákvæðum er gert ráð fyrir að nánustu ættingjar flóttamanns, eins og nánar er tilgreint, eigi einnig rétt á vernd nema sérstakar ástæður mæli því í mót. 3. mgr. er sambærileg 4. mgr. núgildandi laga um útlendinga og kveður á um að maki eða sambúðarmaki flóttamanns og börn hans, án maka eða sambúðarmaka, eigi rétt á alþjóðlegri vernd.

4. mgr. er nýmæli en samkvæmt henni getur foreldri eða foreldrar barns, sem er yngra en 18 ára og telst flóttamaður, hlotið vernd á Íslandi. Í ákvæðinu er vísað til þess að foreldri eða foreldrar hafi farið með forsjá barns en rétt er að taka fram að lög og reglur um forsjá barna geta verið ólíkar milli landa. Inntak þessa ber eftir því sem unnt er að skilgreina með hliðsjón af inntaki forsjár að íslenskum lögum. Flóttamaður getur verið í þeirri stöðu að geta ekki sýnt fram á forsjá að lögum þess ríkis sem hann flúði eða vill flýja. Við mat á því hvort þessi heimild sé fyrir hendi skal fyrst og fremst litið til hagsmuna barnsins. Ekki skal hafa þýðingu þótt liðin sé nokkur tími frá því að fjölskyldan bjó saman, enda gæti fjölskylda hafa sundrast á flótta, að því gefnu að hagsmunum barnsins sé best borgið með því að vera sameinað foreldrum sínum eða foreldri að nýju. Þá geta systkini, sem eru yngri en 18 ára og búa með foreldrum sínum eða því foreldri sem mun fá alþjóðlega vernd hér á landi, einnig átt rétt til verndar hér á landi. Veigamikil rök hníga að því að heimila flóttafólki að sameinast fjölskyldum sínum eins og unnt er. Það er þó ávallt skilyrði sameiningar þegar börn eiga í hlut að hún sé barninu fyrir bestu. Einnig þarf að vega og meta þau sjónarmið sem geta komið upp í tengslum við veitingu dvalarleyfis fyrir aðstandendur í málum þar sem börn fá vernd hér á landi eingöngu á grundvelli þess að þau hafi verið fylgdarlaus og án umönnunaraðila. Verður að telja að í mörgum þeim tilvikum væri eðlilegt að sameining fjölskyldu færi fram í heimalandi. Annars er hætt við að hvati skapist til þess að senda börn einsömul til landsins í þeim tilgangi að verða öðrum fjölskyldumeðlimum úti um heimild til dvalar hér á landi. Við þetta mat verður þó að hafa hliðsjón af fyrrgreindum sjónarmiðum um það sem barni er fyrir bestu, m.a. í ljósi þeirra tengsla sem það hefur myndað við landið og aðstæðna í heimalandi.

Í 5. mgr. er vísað til 62. gr. vegna meðferðar mála útlendinga sem falla undir 2. mgr. en er ekki heimilt að vísa brott.

Um 64. gr.

Greinin byggist á 46. gr. a núgildandi laga, sbr. breytingalög nr. 115/2010. Efni þessarar greinar byggist á alþjóðasamstarfi, sem Ísland tekur þátt í, um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, einkum og sér í lagi þátttöku í Schengen-samstarfinu og í samstarfi ríkja á grundvelli Dyflinnarsamningsins, svo sem nánar er rakið í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu.

Í 1. mgr. eru rakin þau skilyrði sem geta verið fyrir hendi svo að stjórnvöld megi synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar. Í fyrsta lagi er um það að ræða að umsækjanda hafi verið veitt hæli í öðru ríki, eins og mælt er fyrir um í a-lið 1. mgr. Í öðru lagi er í b-lið ákvæðisins um að ræða regluna um fyrsta griðland, en eins og greinir í athugasemdum með ákvæðinu í núgildandi lögum er við það miðað að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og veitt getur honum vernd. Í orðalagi ákvæðisins koma fram skilyrði þess að ákvæðið eigi við, þar á meðal að stjórnvöld hafi gengið úr skugga um að verði umsækjandi sendur til ríkisins þurfi hann ekki að óttast ofsóknir eða að verða sendur áfram til heimalands síns í andstöðu við meginregluna um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non-refoulement) eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vansæmandi meðferð. Í c-lið ákvæðisins eru tekin upp ákvæði gildandi laga um að vísa megi útlendingi, sem komið hefur frá norrænu ríki, aftur til þess ríkis í samræmi við norræna vegabréfaeftirlitssamninginn. Samningurinn er enn í gildi en hefur að nokkru marki misst gildi sitt vegna Dyflinnarreglugerðarinnar sem gildir á Norðurlöndunum. Í síðari hluta c-liðar er vísað til þess að sömu reglur gildi um þá sem koma hingað til lands frá Færeyjum. Eins og fram kemur í skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna er í gildi samningur milli Íslands, Færeyja og Smyril Line, sem síðast var endurnýjaður 30. mars 2004, um endursendingu útlendinga sem hingað koma með ferjunni Norrænu sem leggur að höfn á Seyðisfirði. Benti nefndin á að lagareglur skorti um meðferð þessara mála. Samkvæmt samningnum er um það að ræða að Færeyjar skuldbinda sig til að taka við þeim útlendingum sem vísað er frá á Seyðisfirði og hefði verið vísað frá Schengen- landi ef landamæraeftirlit hefði farið fram í Færeyjum. Þetta á þó ekki við um útlendinga sem þurfa að hafa vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu, í Færeyjum og á Íslandi en sem samkvæmt dvalarleyfi eða gildri vegabréfsáritun, sem gildir á öllu Schengen-svæðinu, mega koma til Íslands en sem samt sem áður er heimilt að vísa brott við komu til Íslands vegna íslenskra lagareglna. Er samningurinn byggður á þeirri forsendu að ekki fari fram landamæraeftirlit þegar Norræna kemur til Færeyja, þ.e. ferjan er ekki tæmd, en lögreglan í Færeyjum fer með landamæraeftirlit sem tekur til þeirra sem koma á land í Þórshöfn og þeim sem fara frá Þórshöfn með ferjunni. Tekur samningurinn til fleiri atriða en þar sem reynir á reglur um alþjóðlega vernd en slík mál geta þó komið til álita og er eðlilegt að fella meðferð mála þar sem sótt er um alþjóðlega vernd við þessar aðstæður í sama farveg og á við um önnur tilvik þar sem endursending til fyrsta griðlands fer fram án efnismeðferðar. Er í samræmi við þetta í c-lið ákvæðisins tilvísun til samnings Íslands og Færeyja. Eðlilegt er að frekari reglur séu í reglugerð um framkvæmd þessara mála. Í d-lið ákvæðisins er vísað til endursendingar samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni.

Í 2. mgr. er áréttað að hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða að sérstakar ástæður mæli með því skuli taka mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum ástæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu, svo sem vegna heilsufars eða þungunar eða átt erfitt uppdráttar í viðtökulandi vegna mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns. Er hér miðað við að stjórnvöldum sé eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Er ákvæðinu einnig ætlað að taka til þess ef varhugavert þykir að beita ákvæðum 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og senda hælisleitendur til ríkja í Evrópu þar sem ástæða þykir að ætla að meðferð eða aðbúnaður hælisleitenda sé í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar. Enn yrði byggt á því að um einstaklingsbundna ákvörðun væri að ræða þannig að metið væri hvort varhugavert væri að senda tiltekinn hælisleitanda til annars ríkis samkvæmt ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar. Það færi þá eftir almennum málsmeðferðarreglum laganna, hver meðferð hælisumsóknarinnar yrði hér á landi, eftir að ákvörðun yrði tekin um að taka umsókn til efnismeðferðar.

Í 3. mgr. er áréttað að ef 1. mgr. leiðir til brots gegn 62. gr. um bann við að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu skuli taka mál til efnismeðferðar hér á landi.

Þá er í 4. mgr. að finna reglugerðarheimild til handa ráðherra til að kveða nánar á um framkvæmd greinarinnar.

Um 65. gr.

Greinin er samhljóða 47. gr. a núgildandi útlendingalaga og kveður á um skilyrði fyrir afturköllun alþjóðlegrar verndar. Ákvæðið á stoð í C-lið 1. gr. flóttamannasamningsins og er sambærilegt ákvæði að finna í norskum útlendingalögum. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um afturköllun alþjóðlegrar verndar og skal túlkun fara fram í samræmi við leiðbeiningar í handbók Flóttamannastofnunar. Rétt þykir að hafa heimildaákvæði sem þetta til staðar í lögum þótt líklegt sé að ekki reyni oft á það þar sem útlendingur hefur myndað tengsl við land þar sem hann nýtur alþjóðlegrar verndar, og jafnvel fengið varanlegt búsetuleyfi, áður en aðstæður breytast í heimalandi eða fyrra búsetulandi. Getur reynt á þetta ákvæði þegar um er að ræða flóttamenn skv. 1. og 2. mgr. 60. gr. sem og fjöldaflóttaákvæði skv. 68. gr.

Ávallt skal miðað við að ákvörðun byggist á mati á aðstæðum hvers einstaklings. Greinin er einnig með fyrirvara um beitingu 1. mgr. 62. gr. um bann við endursendingu á hættusvæði þar sem sú grein á við.

Í 11. gr. og 16. gr. þágildandi tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn var ríkjum veitt svigrúm til að túlka e- og f-liði ákvæðisins með áherslu á það hvort aðstæður í heimalandi hefðu breyst varanlega til bóta þannig að endurskoða mætti mat á því hvort viðkomandi hefði ríka ástæðu til að óttast ofsóknir. Í athugasemdum Flóttamannastofnunar við þessi ákvæði tilskipunarinnar ítrekar Flóttamannastofnunin mikilvægi þess að ríki meti fyrst og fremst skilyrðið um að viðkomandi geti sýnt fram á ríkar ástæður til þess að neita að hverfa aftur vegna fyrri ofsókna, sbr. nánar handbók Flóttamannastofnunar.

Ákvæði 2. mgr. endurspeglar orðalag flóttamannasamningsins og kveður á um að ekki skuli afturkalla alþjóðlega vernd ef útlendingurinn getur borið fyrir sig ríkar ástæður til þess að neita að hverfa aftur til landsins sem hann áður hafði fast aðsetur í.

Þá er í 3. mgr. heimild til að afturkalla alþjóðlega vernd ef síðar kemur í ljós að flóttamaður hefur gerst sekur um þau alvarlegu brot sem talin eru í 1. og 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 63. gr., þ.e. a- og c-lið 1. gr. E í flóttamannasamningnum. Er þessi málsgrein í samræmi ákvæði norskra laga. Lokamálsgrein greinarinnar þarfnast ekki skýringa.

Um 66. gr.

Greinin er nánast samhljóða 49. gr. núgildandi laga um útlendinga og fjallar um áhrif þess að útlendingi hefur verið ákvörðuð staða flóttamanns í öðru ríki. Á því er byggt að ákvörðun í einu ríki um stöðu flóttamanns bindur ekki stjórnvöld í öðru ríki. Hins vegar er eðlilegt og í samræmi við 20.–21. gr. ályktunar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna EC/SCP/5 frá 24. ágúst 1977 að slík ákvörðun sé ekki vefengd nema ákvörðunin sé röng eða aðrar ástæður liggi til þess.

Um 67. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 55. gr. núgildandi laga um útlendinga og fjallar um flóttamannahópa sem koma til landsins í samræmi við ákvörðun stjórnvalda. Þeirri skipan hefur verið komið á að ríkisstjórnin tekur að fenginni tillögu flóttamannanefndar ákvörðun um að taka á móti hópi flóttamanna. Felur ákvörðunin í sér fjölda flóttamanna sem taka á við, þjóðerni þeirra og dvalarstað. Í ákvörðuninni skal jafnframt koma fram hverjar eru forsendur hennar að öðru leyti. Nauðsynlegt er að Útlendingastofnun fjalli formlega um mál flóttamanna og réttarstöðu þeirra en sú ákvörðun skal tekin í samræmi við ákvörðun stjórnvalda. Stjórnvöld kunna og að ákveða að taka á móti hópum útlendinga sem ekki teljast flóttamenn. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna kann að telja þörf á að finna slíkum hópum samastað. Útlendingastofnun skal heimila komu slíkra hópa til landsins eins og ef um hópa flóttamanna væri að ræða. Af tilvísun til IV. og V. kafla stjórnsýslulaga í 2. mgr. leiðir m.a. að ákvarðanir skv. 1. mgr. þarf ekki að rökstyðja enda um ívilnandi ákvarðanir að ræða.

Um 68. gr.

Greinin er samhljóða 51. gr. a núgildandi útlendingalaga að því undanskildu að reglugerðarheimild í lokamálsgrein fellur niður.

Í 1. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra, er fer með málefni útlendinga, geti tekið ákvörðun um að við sérstakar aðstæður þegar fjöldi flóttamanna flýr tiltekið landsvæði skuli beitt sérstökum ákvæðum greinarinnar sem fela í sér heimild til að veita dvalarleyfi á grundvelli sameiginlegrar verndar. Ákvörðun um það hvenær slíkt ástand hefur skapast að ástæða sé til að tala um fjöldaflótta er að jafnaði tekin að undangengnu samráði, innan lands sem utan, þar á meðal við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna. Með sama hætti mun ráðherra taka ákvörðun um hvenær slík ákvörðun skuli niður falla.

Þegar ákvörðun skv. 1. mgr. hefur verið tekin er unnt að veita þeim sem frá slíku svæði koma vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd) og að útlendingar sem þannig koma fái dvalarleyfi sem myndar ekki grundvöll til útgáfu búsetuleyfis. Slíkt leyfi mætti hvort heldur sem er endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að leyfi var fyrst veitt, sbr. 3. mgr. Heimild til að framlengja leyfi felur í sér að Útlendingastofnun getur af sjálfsdáðum framlengt leyfi. Þá er miðað við að endurnýjun eða framlenging verði að jafnaði til eins árs í senn. Að árunum þremur liðnum er heimilt að veita dvalarleyfi á grundvelli sameiginlegrar verndar sem getur myndað heimild til útgáfu búsetuleyfis. Á þessu stigi kann útlendingur hins vegar að leggja fram ósk um að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til meðferðar, sbr. 4. mgr., og ef orðið verður við þeirri ósk eða dvalarleyfi verður veitt af mannúðarástæðum, sbr. 86. gr., kemur dvalarleyfi, sem reist er á mati á einstaklingnum, í stað dvalarleyfis sem byggt er á sameiginlegri vernd. Að liðnu einu ári með slíkt dvalarleyfi, sem byggist á sameiginlegri vernd, er heimilt að gefa út búsetuleyfi enda séu skilyrði til að halda slíku leyfi enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 32. gr.

Ákvörðun um sameiginlega vernd nær fyrst og fremst til útlendinga frá viðkomandi svæði sem koma til landsins eftir að ákvörðunin er tekin. Útlendingur, sem er í landinu og á mál óafgreitt hjá stjórnvöldum, fellur einnig undir ákvörðunina. Ákvörðunin útilokar ekki að mál hljóti meðferð sem umsókn um alþjóðlega vernd en skv. 4. mgr. er hins vegar heimilt að leggja slíkar umsóknir til hliðar í allt að þrjú ár. Að því leyti sem ákvörðun um að tilteknir flóttamenn frá viðkomandi svæði megi koma til landsins í flóttamannahópi sem ekki er kominn til landsins þegar ákvörðun er tekin skv. 1. mgr. mundi slíkur hópur hins vegar ekki falla undir ákvörðun um sameiginlega vernd.

Skv. 4. mgr. er heimilt að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandinn fékk fyrst leyfi. Þegar heimildin til að veita sameiginlega vernd er niður fallin eða þegar þrjú ár eru liðin frá því að umsækjandinn fékk fyrst leyfi verður umsókn um alþjóðlega vernd þó ekki tekin sjálfkrafa til meðferðar. Er þá áskilið að umsækjanda um alþjóðlega vernd skuli tilkynnt að umsóknin verði ekki tekin til meðferðar nema hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tilskilins frests.

Um 69. gr.

Greinin byggist á 47. gr. núgildandi útlendingalaga en er að nokkru breytt. Hún fjallar um réttaráhrif alþjóðlegrar verndar.

Skv. 1. mgr. veitir alþjóðleg vernd útlendingi réttarstöðu flóttamanns og hann fær dvalarleyfi skv. 86. gr. Hann hefur þá réttarstöðu sem leiðir af lögum um útlendinga og öðrum íslenskum lögum, svo og flóttamannasamningnum eða öðrum þjóðréttarsamningum um flóttamenn. Flóttamannasamningurinn tilgreinir ýmis réttindi sem flóttamaður skal njóta. Nánari útfærsla þeirra réttinda, umfram það sem fram kemur í frumvarpi þessu, kemur fram í þeirri löggjöf sem gildir um viðkomandi svið en á ekki heima í lögum um útlendinga.

Í 2. mgr. er lögfest að flóttamenn skuli hafa aðgang að menntun, sem og starfsþjálfun og endurmenntun vegna atvinnu, til jafns á við íslenska ríkisborgara eða aðra sem hafa heimild til dvalar hér á landi en í núgildandi lögum er að finna reglugerðarheimild um þetta atriði.

Í 3. mgr. greinarinnar er fjallað um fylgdarlaus börn. Er hún lítt breytt frá gildandi lögum og kveður hún á um að skipa skuli barni forsjáraðila, eða sjá um vistun þess, er því hefur verið veitt alþjóðleg vernd.

Í 4. mgr. er kveðið á um reglugerðarheimild sem á sér að hluta fyrirmynd í núgildandi lögum en einnig er veitt heimild til að setja reglur um að bráðabirgðadvalarleyfi eða skráningarskírteini umsækjenda um alþjóðlega vernd geti veitt sömu réttindi og dvalarleyfi flóttamanns.

Um 70. gr.

Greinin byggist á 48. gr. núgildandi laga um útlendinga en er að nokkru breytt. Kveðið er á um rétt flóttamanns til að fá útgefið ferðaskírteini fyrir flóttamenn og er ákvæðið í samræmi við 28. gr. flóttamannasamningsins. Greinin kveður og á um rétt útlendings sem sótt hefur um alþjóðlega vernd en ekki verið veitt til sérstaks vegabréfs fyrir útlendinga. Greinin er nokkuð breytt en breytingarnar fela fyrst og fremst í sér að reglugerðarheimild um synjun og afturköllun ferðaskilríkja er afnumin en þess í stað eru þau skilyrði sem áður voru sett í reglugerð lögfest. Þetta er gert vegna þess að um ríka hagsmuni er að ræða auk þess sem slíkt snertir 66. gr. stjórnarskrárinnar um rétt manna til komu og dvalar.

1. mgr. er breytt og í stað þess að tilgreina að sérstakar ástæður megi liggja til grundvallar synjunar á veitingu skírteinis eru ástæðurnar tíundaðar en þær ástæður eru m.a. svipaðar og takmarkanir á útgáfu vegabréfa auk annarra atriða.

2. mgr. er óbreytt frá gildandi lögum og vísar til aðstæðna þar sem útgáfa ferðaskírteinis ætti að vera óþörf enda hafi útlendingur undir höndum annað ferðaskilríki.

3. mgr. er óbreytt frá gildandi lögum og kveður á um það að útlendingur sem hefur sótt um alþjóðlega vernd og hefur fengið dvalarleyfi án þess að fá stöðu flóttamanns njóti sama réttar til útgáfu ferðaskírteinis. Er gert ráð fyrir að ráðherra kveði á um það hvenær þetta á við með reglum.

4. mgr. er einnig úr gildandi lögum og kveður á um að einstaklingar afhendi önnur ferðaskilríki sín við útgáfu ferðaskírteinis enda einungis ætlunin að ferðast sé samkvæmt einu skilríki í senn. 5. og 6. mgr. kveða á um það annars vegar hvenær afturkalla skuli ferðaskírteini og hins vegar hvenær heimilt er að gera það. Bæði ákvæðin er að finna í gildandi reglugerð um útlendinga. Hið fyrrnefnda á við um aðstæður þegar forsendur skírteinis eru brostnar, svo sem þegar annað skilríki er gefið út af Íslandi eða öðru landi eða brottför er bönnuð. Síðarnefnda ákvæðið á aðallega við þegar um tilraun til misnotkunar getur verið að ræða en þá er stjórnvaldi heimilt að meta aðstæður.

7. mgr. heimilar lögreglu og erlendum sendiskrifstofum að haldleggja skírteini til bráðabirgða en Útlendingastofnun tekur endanlega ákvörðun um slík mál.

8. mgr. fjallar um skráningu afturköllunar og 9. gr. felur í sér reglugerðarheimild en þó ekki um synjun eða afturköllun.

Um X. kafla.

X. kafli greinir frá meðferð umsókn um alþjóðlega vernd og er viðbót við almennar reglur III. kafla. Þar er kveðið á um hlutverk stofnana og rétt umsækjenda um alþjóðlega vernd til réttaraðstoðar eiga rétt á, ásamt því að réttarstaða þeirra er skýrð.

Um 71. gr.

Ákvæðið er samhljóða 50. gr. núgildandi laga fyrir utan 5. mgr. sem er nýmæli.

Skv. 1. mgr. er lagt til að Útlendingastofnun skuli taka ákvörðun í málum sem varða flóttamenn, þ.e. um vernd gegn brottvísun eða endursendingu, réttarstöðu flóttamanns og alþjóðlega vernd, svo og um ferðaskírteini fyrir flóttamenn og vegabréf fyrir útlendinga. Þá er Útlendingastofnun skv. 2. mgr. ætlað að taka sjálfstæða ákvörðun um hvort útlendingi, sem kemur til landsins á grundvelli ákvörðunar stjórnvalda um móttöku flóttamanna, skuli veitt réttarstaða flóttamanns. Val á flóttamönnum sem til landsins koma er að jafnaði byggt á gögnum frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og viðtölum sérstakrar sendinefndar. Lagt er til að endanleg ákvörðun um flóttamannastöðu einstakra flóttamanna verði ekki tekin fyrr en eftir að flóttamannahópur er kominn til landsins og Útlendingastofnun hefur gefist tækifæri til að taka skýrslu af hlutaðeigandi.

Í 3. mgr. er lögð sérstök rannsóknarskylda á Útlendingastofnun þar sem tekið er fram að hún skuli af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra gagna við meðferð máls. Þessi skylda kemur einnig fram í 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 10. gr. frumvarpsins (23. gr. gildandi laga). Upplýsinga til nota í flóttamannamálum er heimilt að afla frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, frá mannúðar- eða mannréttindasamtökum hér á landi, t.d. Rauða krossinum eða Amnesty International, í gegnum utanríkisþjónustuna o.s.frv. Tekið er sérstaklega fram að þrátt fyrir lagaákvæði um þagnarskyldu megi kynna Flóttamannastofnuninni efni málsskjala. Flóttamannastofnun getur komið að máli hvort heldur er að frumkvæði umsækjanda eða umboðsmanns hans eða að frumkvæði stjórnvalds. Sama heimild til að kynna efni málsskjala gildir einnig gagnvart mannúðar- og mannréttindasamtökum að því leyti sem það er nauðsynlegt í tengslum við öflun upplýsinga. Taka verður sjálfstæða afstöðu til þess hver slík samtök skuli falla undir ákvæðið og meta hvaða skjöl skuli kynnt þeim. Þegar þessum aðilum hafa þannig verið kynnt málsskjöl hvílir þagnarskyldan á þeim.

Í 5. mgr. er áréttað að við málsmeðferð í málum sem varða börn skuli hafa það sem barni er fyrir bestu að leiðarljósi og vísað til grunnsjónarmiða um meðferð mála er varða börn á grundvelli laganna sem koma fram í 2. mgr. 10. gr. Þá er lagt til að lögfest verði til hvaða atriða beri að líta við þetta mat, þ.m.t. möguleika barns á fjölskyldusameiningu, öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska auk þess sem taka skal tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Þetta skal eiga við hvort sem er í málum fylgdarlausra barna eða barna sem eru í fylgd foreldra sinna og á að tryggja að sem áreiðanlegastar upplýsingar liggi til grundvallar mati á því hvað barni sé fyrir bestu.

Í 6. mgr., sem er nýmæli, er lagt til að meðferð máls um alþjóðlega vernd á stjórnsýslustigi skuli ekki taka lengri tíma en sex mánuði. Er þetta í samræmi við tillögur skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EFTA og EES sem koma m.a. fram á bls. 57–58. Nefndin áréttar í skýrslunni að þar sem því verði komið við verði reynt að tryggja eins stuttan málsmeðferðartíma og unnt er, þó þannig að það komi ekki niður á gæðum málsmeðferðar. Því getur málsmeðferðartími í einhverjum málum þurft að vera lengri en sex mánuðir. Þannig geta sum mál kallað á lengri úrlausnartíma, svo sem vegna þess að þau eru flókin, gögn skortir eða umsækjandi vinnur ekki með stjórnvöldum. Náist þetta markmið yrði málsmeðferðartími mun styttri en nú er en hann var að meðaltali um 450 dagar á báðum stjórnsýslustigum árið 2011. Í skýrslunni kemur sérstaklega fram að veita þurfi nægilegu fjármagni til málaflokksins til að tryggja að markmið þetta náist og muni það, auk þess að vera mannúðlegra og betra fyrir umsækjanda um alþjóðlega vernd, leiða til sparnaðar á öðrum sviðum, einkum í þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd sem bíða úrlausnar síns máls. Þess ber að geta að í 23. gr. tilskipunar 2005/85/EB um málsmeðferð er gert ráð fyrir að umsækjanda um alþjóðlega vernd skuli tilkynnt um það sérstaklega ef ekki er hægt að taka ákvörðun í máli hans innan sex mánaða eða að yfirvöld skuli tilkynna umsækjanda, eftir kröfu hans, hvenær vænta megi niðurstöðu.

Um 72. gr.

Greinin byggist á núverandi 50. gr. a sem kom inn í lögin með breytingunum 2010. Uppröðun hennar er lítillega breytt.

1. mgr. fjallar um hvar umsókn skuli lögð fram en í flestum tilfellum er það gert hjá lögreglu á landamærum og hvort aðstandendur sækja einnig um alþjóðlega vernd. Getur umsókn verið hvort heldur er skrifleg eða munnleg og skal hún án tafar send til Útlendingastofnunar. Í samræmi við almenn sjónarmið og leiðbeiningar sem dregnar verða af tilskipun 2005/85/EB um málsmeðferð er gert ráð fyrir því að allir fullorðnir aðstandendur staðfesti að þeir óski eftir alþjóðlegri vernd með sama hætti og umsækjandi.

2. mgr. kveður á um að umsækjandi um alþjóðlega vernd afhendi skilríki sín, en það er hluti af rannsókn málsins. Greinin er óbreytt frá núverandi lögum.

3. mgr. er óbreytt frá 5. mgr. 50. gr. a í núverandi lögum og kveður á um upplýsingaskyldu útlendings, en einnig skyldu stjórnvalds til að greina honum frá afleiðingum þess ef rangt er sagt frá.

4. mgr. kveður á um skyldu stjórnvalda til að láta í té upplýsingar um málsmeðferð o.fl. eins fljótt og unnt er, helst strax, til þess að umsækjandi viti hver ferillinn er og hvert hans hlutverk er við málsmeðferðina. Ekki er áskilið í ákvæðinu líkt og áður hver skuli veita upplýsingarnar en líklegast er að það komi í hlut lögreglu. Viðbót við málsgreinina er að tryggt skuli að börnum séu veittar upplýsingar er samræmast aldri þess og þroska. Auk þess er bætt við að leiðbeiningarnar séu á tungumáli sem sanngjarnt er að ætla að útlendingur skilji. Er með þessu ekki endilega átt við móðurmál útlendings, heldur getur verið um að ræða tungumál sem hann hefur tjáð sig eða reynt að tjá sig á eða tungumál sem vitað er að er altalað á því svæði sem hann á uppruna sinn frá.

5. mgr. kveður á um að barnaverndarnefnd sé upplýst um og komi þannig að málum er varða fylgdarlaus börn. Er það óbreytt vinnulag frá því sem lýst er í 3. mgr. 50. gr. a í gildandi lögum.

Reglugerðarheimild til ráðherra samkvæmt þessu ákvæði er fyrst og fremst ætlað að skýra verkaskiptingu stjórnvalda og aðkomu að máli í upphafi.

Um 73. gr.

1. mgr. tekur við af 1. málsl. 3. mgr. 50. gr. a í núverandi lögum. Hún er nokkuð einfölduð en í stað fyrri greinar um að Útlendingastofnun skuli eins fljótt og auðið er gert viðvart er nú áskilið að stofnunin taki málið til meðferðar eins fljótt og auðið er. Felur það að sjálfsögðu í sér að stofnuninni sé gert viðvart sem fyrst. Einnig er áréttað að umsækjandi sé upplýstur um næstu skref í meðferð málsins.

2. mgr. er nýmæli og áréttar að sömu skilyrði um læknisskoðun eigi við um umsækjendur um alþjóðlega vernd og eiga við um aðra sem sækjast eftir því að dveljast langdvölum hér á landi og er tilgangur slíkrar skoðunar að ganga úr skugga um að umsækjandi beri t.d. ekki með sér alvarlega smitsjúkdóma.

3. mgr. er nýmæli. Í takt við ýmis önnur ákvæði laganna ásamt móttökutilskipun ESB nr. 2003/9/EB og tillögu um endurskoðun á þeirri tilskipun sem liggur fyrir á Evrópuþinginu er gert ráð fyrir að við málsmeðferð skuli sérstakt tillit tekið til umsækjenda um alþjóðlega vernd sem teljast vera í viðkvæmri stöðu. Upptalningunni í ákvæðinu er ekki ætlað að vera tæmandi. Til að mögulegt sé að taka tillit til sérþarfa umsækjenda er nauðsynlegt að fram fari mat á aðstæðum hvers og eins. Með þessari málsgrein er tryggt að snemma í málsmeðferð fari fram heildstætt mat á stöðu umsækjenda í þessu tilliti. Einnig er í lok greinarinnar lögð sú skylda á herðar yfirvöldum að endurtaka slíkt mat ef nauðsynlegt þykir enda getur komið fram á síðari stigum máls að umsækjandi sé í viðkvæmri stöðu.

4. mgr. áréttar rétt fylgdarlausra barna til þjónustu og meðferðar í samræmi við aldur og þroska.

Um 74. gr.

74. gr. er nýmæli og kveður á um stofnun sérstakrar móttökumiðstöðvar fyrir útlendinga sem sækja hér um alþjóðlega vernd og eftir atvikum útlendinga í ólögmætri dvöl hér á landi. Hugmyndin er sú að miðstöðin sé fyrst og fremst til móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd en þó gæti komið til álita að samnýta þá starfsemi fyrir meðferð mála annarra hópa, svo sem hugsanlegra fórnarlamba mansals og útlendinga sem eru í ólögmætri dvöl hér á landi. Í móttökumiðstöðinni skal leitast við að mæta þörfum hvers og eins og er markmiðið að tryggja skilvirkan framgang máls viðkomandi og upplýsingaöflun. Jafnframt yrði í móttökumiðstöð leitast við að tryggja að umsækjandi fái úrræði við sitt hæfi. Gert er ráð fyrir að í móttökumiðstöð geti farið fram læknisskoðun, sálfræðiþjónusta og önnur þjónusta, auk þess að þar gæti verið mögulegt að vista útlendinga sem krafist er að haldi sig á ákveðnum stað. Einnig færi þar fram mat á því hvort útlendingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 3. mgr. 73. gr., og mat á því hvort viðkomandi teljist hættulegur sjálfum sér eða öðrum, sbr. 2. mgr. 75. gr. Miðstöðin skal sett á fót með það að leiðarljósi að sérþekking í málaflokknum nýtist sem best og að umsækjandi um alþjóðlega vernd geti notið sem allra bestrar þjónustu.

Í lokamálsgrein er sú skylda lögð á ráðherra að setja reglugerð um móttökumiðstöðina þar sem nánar er kveðið á um stofnun og almennan rekstur miðstöðvarinnar og framkvæmd á mati á því sem lýst er í 3. mgr. 73. gr. og viðmiðum sem hafa skal til hliðsjónar við slíkt mat.

Um 75. gr.

Greinin byggist á 50. gr. b núgildandi laga um útlendinga en er nokkuð breytt.

1. mgr. kveður á um að lögregla skuli skrá umsókn en einnig er þar áréttað að ákveðnar rannsóknarheimildir skv. XV. kafla eigi við í þessum málum.

Byrjun 2. mgr. er óbreytt frá 1. mgr. 50. gr. b í núverandi lögum þar sem framkvæmd rannsóknarþátta og aðkoma ríkislögreglustjóra að því að sannreyna deili á umsækjanda er skýrð. Í þessari grein er lögreglu einnig áskilið að meta það hvort útlendingur teljist hættulegur sjálfum sér eða öðrum og heimilað er að leggja til þætti úr mati á því hvort einstaklingur teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Með þessu mati er átt við að metnar séu líkur á því að útlendingurinn muni skaða sjálfan sig eða fremja ofbeldisglæpi eða aðra glæpi hér á landi og er lögreglu gefið nokkurt svigrúm um það til hvaða þátta skuli horft við slíkt mat.

3. mgr. er nokkuð breytt frá 2. mgr. 50. gr. b í núverandi lögum sem fjallar um sama efni. Fyrsta breyting á ákvæðinu er sú að áskilið er að aldursgreining fari fram eins fljótt og kostur er. Séu aðrar leiðir til að skera úr um aldur viðkomandi færar, svo sem með fáanlegum upplýsingum erlendis frá eða samtali við viðkomandi umsækjanda, er þó rétt að reyna þær áður en aldursgreining fer fram. Það er áríðandi að réttar upplýsingar um aldur liggi fyrir sem allra fyrst í ferlinu enda hefur það áhrif á málsmeðferð. Í annan stað er nú mælt svo fyrir að farið skuli með mál umsækjanda, sem kveðst vera barn, eins og um barn sé að ræða þar til annað kemur í ljós. Þetta er gert til að tryggja börnum alla þá vernd sem þau þurfa án þess að þau þurfi að bíða aldursgreiningar. Þykja þeir hagsmunir veigameiri en það sjónarmið að einhverjir sem ekki eru börn kunni að fá meiri aðstoð en þeir eiga rétt á. Heimilt er að víkja frá þessu ef augljóst er að umsækjandi sem kveðst vera barn er það ekki en er þá átt við annaðhvort eitthvað sem kemur fram í gögnum í fórum útlendingsins eða ef útlit og framkoma útlendingsins sýnir með augljósum hætti að viðkomandi geti ekki verið yngri en 18 ára. Í þriðja lagi er tekin út krafa um að útlendingur sé upplýstur um afleiðingar þess að neita að gangast undir aldursgreiningu en nánar er fjallað um það í 123. gr. Að öðru leyti er ákvæðið byggt á 17. gr. tilskipunar 2005/85/EB um málsmeðferð.

Um 76. gr.

Ákvæðið tekur við af 50. gr. c í núgildandi lögum en eykur nokkuð við efnislegt inntak þess.

1. mgr. áskilur að tekið skuli viðtal við alla umsækjendur um alþjóðlega vernd, að starfsmaður Útlendingastofnunar taki viðtalið eða sérfræðingur á þeirra vegum, t.d. í málum barna, og talsmaður séu viðstaddir. Er þetta í samræmi við tillögur nefndar um meðferð umsókna um hæli sem og tilskipun 2005/85/EB um málsmeðferð.

2. mgr. byggist á grein 13(3) í framangreindri tilskipun og kveður á um að tryggt skuli að tekið sé tillit til aðstæðna umsækjanda. Getur þá t.d. verið átt við það að umsækjandi teljist í viðkvæmri stöðu eða að taka þurfi tillit til menningar eða trúarbragða viðkomandi umsækjanda. 2. mgr. kveður einnig á um að túlkur skuli kallaður til ef nauðsynlegt er og á það við ef talið er að viðkomandi geti ekki tjáð sig með fullnægjandi hætti á máli sem sá sem tekur viðtalið skilur. Í þessu skyni er Útlendingastofnun veitt svigrúm til þess að meta þörf fyrir túlkun og útfærslu hennar í framkvæmd.

3. mgr. leggur þá skyldu á herðar stjórnvaldi að gera umsækjanda grein fyrir því hvernig upplýsingar úr viðtali eru notaðar. Einnig er þar kveðið á um það að inna skuli umsækjanda eftir samþykki fyrir gagnaöflun frá erlendum stjórnvöldum. Hann getur neitað því að slík gagnaöflun megi fara fram og þá er rétt að benda honum á að upplýsingar, sem þar gætu komið fram, gætu verið mikilvægar til stuðnings máli hans. Þá skal forðast að láta skort á þessum upplýsingum hafa neikvæð áhrif á mál útlendingsins, með tilliti til sjónarmiða sem liggja að baki ákvæðum 2. mgr. 16. gr.

4. mgr. kveður á um að viðtal þurfi ekki að fara fram ef útlendingur án réttmætrar ástæðu mætir ekki til viðtals tvívegis. Þetta er gert til þess að mál útlendings, sem mætir ekki til viðtals þrátt fyrir boðun, tefjist ekki úr hófi. Heimild er fyrir því samkvæmt málsmeðferðartilskipuninni að taka ákvörðun í máli án þess að til viðtals komi en einnig er kveðið á um það í þeirri tilskipun að slíkt skuli eitt og sér ekki leiða til neikvæðrar niðurstöðu.

5. mgr. byggist á 3. mgr. 50. gr. c núgildandi laga og á 17. gr. málsmeðferðartilskipunarinnar nr. 2005/85/EB. Kveður greinin á um það hvernig viðtali við börn skuli háttað og er aðalinntak greinarinnar að þeir starfsmenn sem komi að málum er varða börn hafi sérþekkingu á málefnum og sérþörfum barna. Sé þeim ekki til að dreifa hjá stofnuninni er ætlunin að hún sæki sér aðstoð slíkra sérfræðinga þar sem þess er kostur. Einnig er kveðið á um það að talsmaður barns skuli eiga kost á því að undirbúa barnið fyrir viðtalið.

6. mgr. heimilar upptöku á viðtölum við umsækjanda um alþjóðlega vernd eftir að hann hefur verið upplýstur um slíka upptöku. Er þetta gert til að auðvelda sönnunarfærslu og flýta fyrir meðferð mála.

Um 77. gr.

Ákvæði þessarar greinar er samhljóða núverandi 50 gr. d þar sem fram koma heimildir til að ákveða flýtimeðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Við setningu ákvæðisins var höfð hliðsjón af ákvæðum tilskipunar 2005/85/EB um málsmeðferð. Er í ákvæðinu veitt heimild til að beita styttri málsmeðferð, flýtimeðferð, í ákveðnum tilvikum í samræmi við 4. mgr. 23. gr. tilskipunarinnar. Er mælt fyrir um að ráðherra geti í reglugerð sett frekari reglur um þetta efni. Í frumvarpi þessu er lagt til að sú heimild, sem er í núgildandi lögum um að víkja megi frá því að taka viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd, verði aflögð vegna sjónarmiða um réttaröryggi og örugga málsmeðferð. Gert er því ráð fyrir að viðtal fari fram í öllum málum er varða umsókn um alþjóðlega vernd og þrátt fyrir að þau sæti flýtimeðferð eiga málsmeðferðarreglur laga þessara og stjórnsýslulaga við um meðferð þeirra, þ.m.t. leiðbeiningarskylda um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Greinin mælir fyrir um hvers konar mál séu til þess fallin að sæta flýtimeðferð á grundvelli ákvæðisins. Annars vegar er um það að ræða að mál sé þess eðlis að líkur séu á að alþjóðleg vernd verði veitt. Þá er gert ráð fyrir að flýtimeðferð fari fram þegar um fylgdarlaus börn er að ræða eða þegar vegna sérstakra aðstæðna einstaklings er talið rétt að flýta meðferð umsóknarinnar.

Á hinn bóginn er mælt fyrir um flýtimeðferð vegna þess að telja megi umsóknina bersýnilega tilhæfulausa vegna reglna um öruggt heimaland eða öruggt þriðja land, eins og kemur fram í b-lið 1. mgr. Sama gildir ef þær upplýsingar, sem umsækjandi hefur gefið, eru ófullkomnar eða misvísandi og gefa ekki tilefni til að ætla að viðkomandi sé flóttamaður skv. 1. mgr. 60. gr., eða njóti verndar skv. 2. mgr. 60. gr. Þá getur verið að um endurtekna umsókn sé að ræða eftir synjun umsóknar eða eftir að umsókn hefur verið dregin til baka eða ef telja má víst, eftir atvikum málsins og gögnum, að umsóknin sé einungis gerð í því skyni að tefja að ákvörðun um brottvísun verði framfylgt. Ljóst er að þar sem um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að umsækjandi um alþjóðlega vernd eigi rétt á hefðbundinni meðferð umsóknar verður að gera ráð fyrir þröngri túlkun ákvæðisins. Þá er gert ráð fyrir því að frekari reglur, m.a. um viðmið um að umsókn teljist tilhæfulaus, verði settar í reglugerð. Yrði áfram miðað við þá framkvæmd að meta þurfi hvert mál eftir aðstæðum umsækjanda og öllum málsatvikum.

Um 78. gr.

Greinin er nýmæli og er henni ætlað að taka saman á einum stað þá réttaraðstoð sem umsækjendum um alþjóðlega vernd stendur til boða umfram aðra umsækjendur um leyfi samkvæmt lögunum. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja rétt umsækjanda og að hans sjónarmið komist á framfæri á öllum stigum máls en einnig að málsmeðferð sé skilvirk.

Í 1. mgr. er lagt til að umsækjanda um alþjóðlega vernd sé skipaður talsmaður. Talsmaðurinn skal vera lögmaður enda er um mikilsverða hagsmuni að ræða í málarekstri gagnvart stjórnvöldum. Svo sem fram kemur í athugasemdum við 16. gr. þykir með hliðsjón af þeirri ábyrgð sem fólgin er í störfum þeirra sem gæta hagsmuna umsækjenda um alþjóðlega vernd rétt að kveða á um að talsmaður sé úr hópi lögmanna. Með þessu er lögð áhersla á aukna réttarvernd en lögmenn bera skyldur gagnvart skjólstæðingum sínum, þ.m.t. í samræmi við lög um lögmenn, nr. 77/1998. Hér er jafnframt lögfest núgildandi framkvæmd um að réttur til talsmanns eigi við á báðum stjórnsýslustigum en ekki einungis á kærustigi. Er þetta í takt við tillögur skýrslu um málefni útlendinga utan EES, bls. 54–55, þar sem lagt er til að ákvæði um talsmann á fyrsta stjórnsýslustigi sé lögfest. Rauði krossinn sinnti því hlutverki til 1. janúar 2012 og síðan hefur umsækjendum staðið til boða réttaraðstoð á fyrsta stjórnsýslustigi en sá réttur hefur ekki verið lögfestur. Í 1. mgr. er enn fremur lagt til, í því skyni að auka skilvirkni og samfelldni í málum, að umsækjandi eigi kost á sama talsmanni á báðum stjórnsýslustigum.

2. mgr. heimilar skipun sérstaks talsmanns fyrir barn þrátt fyrir að það ferðist með forsjáraðila eða foreldrum sínum. Ástæða þessa er að hagsmunir barnsins geta eftir atvikum verið aðrir en hagsmunir foreldra og þarfir þess aðrar. Ekkert er þó því til fyrirstöðu að sami talsmaður gæti hagsmuna fleiri en eins fjölskyldumeðlims nema það sé talið stríða beinlínis gegn hagsmunum barnsins.

Í 3. mgr. er fjallað um aðgengi að túlkum en umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á þjónustu túlks sé það nauðsynlegt. Ákvæðið var lagt til af nefnd um meðferð hælisumsókna er starfaði 2009 en hún lagði einnig áherslu á að lögfest væru viðbrögð við því ef ekki fengist túlkur hér á landi, frestir í því sambandi og aðstoð túlka gegnum síma, t.d. ef leita þyrfti túlkaþjónustu í öðrum löndum. Benti nefndin á að nánari fyrirmynd að ákvæði um réttindi hælisleitanda að þessu leyti mætti einkum sjá í 10. gr. tilskipunar 2005/85/EB um málsmeðferð. Í frumvarpi þessu er áréttað til viðbótar að önnur fjarskiptaform séu einnig valkostur en að öðru leyti er ákvæðið samhljóða fyrri ákvæðum.

4. mgr. er til áréttingar að túlkaþjónusta skv. 3. mgr. eigi ekki eingöngu við um samskipti við stjórnvald heldur einnig samskipti við talsmann teljist slíkt nauðsynlegt. Almennt ber að tryggja umsækjendum um alþjóðlega vernd góð samskipti við talsmann sinn svo túlka skal þetta vítt.

Um 79. gr.

Greinin er nýmæli en byggist að nokkru leyti á gildandi fyrirkomulagi um réttaraðstoð fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Henni er ætlað að tryggja fylgdarlausum börnum, sem sækja um vernd, þá aðstoð sem þau þurfa og aðkomu til þess bærra sérfræðinga til að gæta að þörfum þeirra og réttindum. Í gildandi lögum um útlendinga er gerð sú krafa að talsmaður fylgdarlauss barns sé skipaður úr hópi lögmanna en að öðru leyti er ekki gerður greinarmunur á hlutverki hans þegar hann gætir hagsmuna barns eða fullorðinna. Þarfir barna geta verið ólíkar þörfum fullorðinna og er talið rétt að kveða á um með lögum víðtækara hlutverk þeirra sem taka að sér að vera talsmenn fylgdarlausra barna umfram þær sem talsmenn umsækjenda um alþjóðlega vernd taka að sér að sinna. Hér má t.d. nefna aðstoð við börn við að afla sér heilbrigðisþjónustu, menntunar, félagslegra réttinda og annars sem barnið hefur rétt á samkvæmt lögum og með hliðsjón af ákvæðum barnasáttmálans. Í 33. lið, almennra athugasemda nr. 6, frá árinu 2005, hefur nefnd Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna ályktað nánar um stöðu fylgdarlausra barna. Nefndin hefur m.a. lagt sérstaklega til að skipa skuli fylgdarlausum börnum hagsmunagæslumann sem fylgir barninu og er upplýstur og hefur rétt til þátttöku í öllum aðgerðum er viðkoma barninu, m.a. umsóknarferli um alþjóðlega vernd, útvegun búsetustaðar, heilbrigðisþjónustu og menntunar og fleira er barnið þarf á að halda. Í ályktuninni kemur m.a. fram sú krafa að skipa skuli hagsmunagæslumann eins snemma og auðið er og að hann skuli sinna barninu þar til það fullorðnast eða yfirgefur landið. Einnig kemur fram að um einstakling sem sérþjálfaður er að sinna slíku hlutverki skuli vera að ræða. Hagsmunagæslumaðurinn sé þannig tengiliður milli barnsins og aðila þeirra er veita barninu þjónustu eða barnið þarf aðgang að. Norðmenn færðu ákvæði um hagsmunagæslumann inn í löggjöf sína árið 2012 sem taka mun gildi í janúar 2013 og byggðu þeir ákvæði sín um hann m.a. á fyrrgreindri ályktun barnaréttarnefndarinnar. Tillögur liggja einnig fyrir Evrópuþinginu um nýja útfærslu á móttökutilskipun ESB (2003/9/EB), en í tillögum þeim er svipað ákvæði um eins konar hagsmunagæslumann nýmæli.

Ákvæðið sem hér er lagt til er samið með hliðsjón af norskum útlendingalögum. Með ákvæðinu er fylgdarlausum börnum tryggður aðgangur að þjónustu sem svipa má til hagsmunagæslumanns. Hins vegar þótti ekki ástæða til að skipa hagsmunagæslumann til viðbótar við talsmann. Heldur er gert ráð fyrir að talsmaður hafi útvíkkað hlutverk þegar hann gætir hagsmuna fylgdarlauss barns.

Í 1. mgr. er fjallað um að barnaverndarnefnd á því svæði sem fylgdarlaust barn er statt skuli gert viðvart um veru þess án tafa. Þar kemur jafnframt fram sú skylda Útlendingastofnunar að höfðu samráði við viðkomandi barnaverndarnefnd að skipa fylgdarlausu barni talsmann þegar það lýsir því yfir að það sé barn í samræmi við 3. mgr. 75. gr. Talsmaður kemur þá m.a. að aldursgreiningu en ef hún skilar þeirri niðurstöðu að viðkomandi teljist ekki vera á barnsaldri telst störfum hans lokið.

Í 2. mgr. er sérstaklega er áréttað að talsmaðurinn þurfi að búa yfir þekkingu á málefnum barna. 2. mgr. lýsir nokkrum skyldum talsmanns og myndar lágmarkskröfu um þá þjónustu sem hann veitir en honum er ætlað að upplýsa barnið og gæta hagsmuna þess gagnvart íslenskum stjórnvöldum, sbr. þó 4. mgr.

Þá er talsmanni skv. 3. mgr. ætlað að taka tillit til þátta í bakgrunni barnsins, svo sem menningarlegra og trúarlegra.

Í 4. mgr. er áréttað að talsmaður fari ekki með forsjá barnsins. Hlutverk talsmannsins er m.a. að tryggja að barnið fái þá þjónustu sem því ber og hann getur komið fram fyrir hönd þess í samskiptum við stofnanir og stjórnvöld. Talsmaðurinn ber á hinn bóginn ekki ábyrgð á daglegri umhirðu og umsjá barnsins.

5. mgr. kveður á um að ekki sé heimilt að skipa barni talsmann sem hlotið hefur refsidóm samkvæmt ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga. Komi fram upplýsingar um aðra refsiverða háttsemi talsmanns verður Útlendingastofnun að meta með málefnalegum hætti að hve miklu leyti þau brot, sem um er að ræða, séu líkleg til þess að valda því að talsmaður telst ekki verðugur til þess að gegna starfinu. Við það mat verður að líta til þess hvenær brot var framið, eðlis þess og alvarleika.

6.–8. mgr. þarfnast ekki skýringa.

Um 80. gr.

Greinin er nýmæli og í samræmi við tillögur í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES. Hér á landi hefur sú framkvæmd verið viðtekin að dæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sem koma til landsins með ólöglegum hætti, svo sem með því að framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum, í 30 daga fangelsi skv. 155. eða 157. gr. almennra hegningarlaga. Í skýrslu nefndarinnar er á bls. 49–51 greint frá þeirri gagnrýni sem þessi framkvæmd hefur sætt, m.a. af hálfu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, Rauða kross Íslands, UNICEF á Íslandi og lögmanna sem starfa við málaflokkinn hér á landi. Skv. 1. mgr. 31. gr. flóttamannasamningsins er óheimilt að refsa flóttamönnum fyrir að framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum ef þeir koma beint frá landi þar sem aðstæður voru fyrir hendi sem skapa grundvöll fyrir veitingu alþjóðlegrar verndar skv. 1. og 2. mgr. 60. gr. Hljóti umsækjandi, sem hefur verið dæmdur til refsingar svo sem að framan greinir, alþjóðlega vernd hér á landi kann að vera að slíkt sé ekki í fullu samræmi við ákvæði flóttamannasamningsins.

Auk þess skilyrðis að koma beint úr slíkum aðstæðum er áskilið að flóttamaður í slíkri stöðu gefi sig fram án ástæðulauss dráttar og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu eða dvöl, líkt og fram kemur í 1. mgr. Rétt er að taka fram að það að koma beint frá svæði þar sem lífi eða frelsi útlendingsins er hætta búin undanskilur ekki ferðalög þar sem dvalist hefur verið til skemmri tíma í þriðja landi. Hins vegar telst útlendingur sem fengið hefur alþjóðlega vernd í öðru ríki, dvalist hefur í þriðja landi til lengri tíma eða gefið sig fram við stjórnvöld þar og óskað eftir alþjóðlegri vernd almennt ekki vera að koma beint úr hættu nema þær aðstæður hafi skapast þar sem mynda grundvöll fyrir rétti til alþjóðlegrar verndar, sbr. 1. og 2. mgr. 60. gr. Á þetta m.a. við ef líkur voru til þess að hann yrði sendur til baka til upprunalands án fullnægjandi meðferðar máls síns. Þegar 1. mgr. er beitt er almennt gert ráð fyrir að útlendingur fái færi á því að rökstyðja mál sitt og að fram fari einstaklingsbundið mat á því hvort gildar ástæður hafi verið fyrir útlending að framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum.

2. mgr. áréttar að hefta megi ferðafrelsi útlendinga sem koma ólöglega hingað til lands og óska eftir alþjóðlegri vernd. Er þetta gert til þess að heimila lögreglu að tryggja það að ekki stafi hætta af útlendingi sem ekki liggur fyrir hver er. Vísast hér til ákvæða 124. og 125. gr.

3. mgr. á við um þá sem ekki hafa sótt um alþjóðlega vernd og gerir lögreglu að kanna tilgang dvalar hafi útlendingar komið ólöglega til landsins, m.a. til að skera úr um það hvort ákvæði greinarinnar eigi við.

Um 81. gr.

Greinin byggist á 47. gr. b í núgildandi lögum um útlendinga en í henni eru einnig nokkur nýmæli.

1. mgr. á sér stoð í 2. mgr. 47. gr. b en í stað þess að kveðið sé á um reglugerðarheimild er mælt fyrir um ákveðin grundvallarréttindi sem umsækjendur um alþjóðlega vernd skuli njóta, svo sem að þeim standa til boða húsnæði, lágmarksframfærsla, nauðsynleg heilbrigðisþjónusta og nauðsynleg túlkaþjónusta. Húsnæði skal teljast fullnægjandi dvalarstaður samkvæmt íslenskum lögum og reglum og viðmið um lágmarksframfærslu í þessu samhengi skulu vera viðmið sem sett eru á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Réttur til heilbrigðisþjónustu vísar til bráðnauðsynlegrar þjónustu sem ekki þolir bið. Þannig á umsækjandi rétt á meðferð sem ekki er hægt að tefja vegna þess að ljóst þyki að umsækjandi líði mikinn sársauka eða hætta sé á að sjúkdómur þróist eða að einkenni festist í sessi. Innan þessa ramma fellur einnig sálfræðiþjónusta, þjónusta geðlækna, og þjónusta ýmissa sérfræðinga. Börn yngri en 18 ára njóta fulls aðgangs að íslensku heilbrigðiskerfi líkt og Íslendingar meðan þau dveljast hér á landi. Hvað túlkaþjónustu varðar er almennt átt við þjónustu við þær aðstæður sem þegar hafa verið nefndar, þ.e. í samskiptum við stjórnvöld og talsmenn umsækjenda.

2. mgr. kveður á um aðgang barna að menntun. Með menntun á dvalarstað barnsins er átt við undirbúningsmenntun sem kann að þurfa til þess að búa barnið undir menntun í íslensku skólakerfi, t.d. til þess að það hafi nægilegan bakgrunn til að stunda nám með jafnöldrum sínum eða til þess að það hafi nægilegan grunn í íslensku.

3. mgr. er nýmæli í lögum en er staðfesting á gildandi framkvæmd. Ákvæðið tryggir barnshafandi konum rétt til fæðingarhjálpar og mæðraverndar en það er nauðsynlegt, ekki aðeins til að tryggja heilbrigði konunnar sem um ræðir heldur einnig barns hennar.

4. mgr. á sér stoð í 2.–3. mgr. 14. gr. móttökutilskipunar ESB nr. 2003/9/EB og er ætlað að tryggja fjölskyldum rétt til að deila húsnæði sé þess kostur en einnig kemur fram að taka skuli tillit til umsækjenda í viðkvæmri stöðu. Getur t.d. verið átt við með því að tryggja að einstaklingar, sem hafa sætt misnotkun, séu ekki vistaðir með ákveðnum hópum eða að börn séu vistuð við aðstæður sem þeim henta.

5. mgr. áréttar rétt barna, sem hafa orðið fyrir erfiðri lífsreynslu, til viðeigandi þjónustu og skal reynt að veita eins víðtæka þjónustu og kostur er og rétt þykir hverju sinni. Ákvæðið er samhljóða 2. mgr. 18. gr. móttökutilskipunarinnar.

6. mgr. áréttar einnig rétt fórnarlamba alvarlegs ofbeldis til aðstoðar. Greinin byggist á 20. gr. móttökutilskipunarinnar.

7. mgr. setur þá skyldu á stjórnvald að leiðbeina um kost umsækjanda um alþjóðlega vernd á bráðabirgðadvalarleyfi skv. 84. gr. og hvaða kosti slíkt leyfi hefur fyrir útlending, m.a. mögulegan rétt til atvinnuþátttöku.

8. mgr. kveður á um að umsækjandi skuli að jafnaði greiða fyrir þá þjónustu sem hann fær hafi hann ráð á því. Á þetta þó ekki við um nauðsynlega heilbrigðisþjónustu skv. c-lið 1. mgr.

9. mgr. kveður á um reglugerðarheimild fyrir ráðherra samkvæmt ákvæði þessu, þ.m.t. kröfu um að umsækjandi beri sjálfur kostnað af framfærslu sinni hér á landi, aðgang að menntun og starfsþjálfun og um vistunarúrræði þeirra sem ekki geta séð fyrir sér sjálfir meðan umsókn um alþjóðlega vernd er tekin til meðferðar. Hann getur jafnframt kveðið á um að þjónusta við umsækjanda samkvæmt ákvæði þessu sé bundin við tiltekið sveitarfélag eða sveitarfélög.

Um 82. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 4.–5. mgr. 47. gr. b í gildandi lögum. Mælt er fyrir um að skráningarskírteini skuli gefið út til umsækjanda um alþjóðlega vernd svo fljótt sem verða má. Hlýtur það alltaf að fara eftir atvikum hversu fljótt er talið rétt að gefa út slíkt skírteini og má gera undantekningu frá því ef útlendingi verður þegar vísað frá landi eða ef hann verður sendur til annars lands þar sem efnismeðferð umsóknar fer fram. Í tilskipun 2003/9/ EB er miðað við að skírteini sé gefið út innan þriggja daga frá því að hælisumsókn var lögð fram. Frekari reglur um útgáfu skírteinis og tímafresti eiga að koma fram í reglugerð sem sett er með heimild í lögunum.

Um 83. gr.

Greinin er óbreytt frá 32. gr. gildandi laga. Meginreglan er sú skv. 1. mgr. að þegar útlendingur ber að aðstæður séu þannig að ákvæði 60. gr. eða 62. gr. eigi við er ekki heimilt að framfylgja ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið fyrr en ákvörðunin er endanleg. Undir ákvæðið falla ekki einungis þeir sem sækja um alþjóðlega vernd heldur og þeir sem bera fyrir sig vernd, brottvísun eða endursendingu skv. 63. gr. Þrjár undantekningar eru þó frá þessari reglu. Í fyrsta lagi þegar synjað er um efnismeðferð umsóknar á grundvelli 64. gr. Í öðru lagi eru mál þar sem útlendingur á umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar í öðru landi eða slíkri umsókn hefur verið hafnað þar. Þetta ákvæði byggist einnig á reglunni um fyrsta griðland. Ákvörðun í öðru landi um að útlendingur sé ekki flóttamaður verður þó ekki sjálfkrafa lögð til grundvallar hér á landi heldur verður að fara fram sjálfstætt mat á þeirri ákvörðun í máli sem er til meðferðar hverju sinni. Í þriðja lagi er undantekning þegar Útlendingastofnun telur augljóst að aðstæður séu ekki þannig að ákvæði 60. gr. eða 62. gr. eigi við. Getur þá skipt máli hvert heimaríki hlutaðeigandi er eða fyrsta griðland sem senda á útlendinginn til.

Lögregla sér um að framfylgja ákvörðunum. Skv. 2. mgr. skal lögregla leggja ákvörðun um frestun á framkvæmd fyrir Útlendingastofnun ef útlendingur ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 60. og 62. gr. þegar framfylgja á ákvörðun og ekki kemur fram að afstaða hafi verið tekin til þeirra aðstæðna sem borið er við. Ef útlendingur ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 62. gr. þarf að taka afstöðu til verndar gegn sendingu úr landi áður en ákvörðun er tekin. Heimilt er þá að framkvæma ákvörðun ef útlendingur ber á ný fyrir sig sömu aðstæður. Umsækjandi kann hins vegar að bera fyrir sig nýjar aðstæður í máli og álitaefni um vernd gegn sendingu úr landi sem kunna fyrst að koma fram eftir að fyrir liggur ákvörðun sem á að framfylgja. Lögregla hefur hins vegar ekki heimild til að taka afstöðu til þess hvort útlendingurinn nýtur verndar skv. 62. gr. og ber henni að leggja málið fyrir Útlendingastofnun. Ef Útlendingastofnun telur augljóst að slík skilyrði séu ekki fyrir hendi getur hún ákveðið að ákvörðunin skuli koma til framkvæmda. Ef hún telur hins vegar ekki augljóst að skilyrðin séu fyrir hendi verður að fresta framkvæmd þar til leyst hefur verið úr álitaefninu.

Í 3. mgr. er tekið fram að útlendingur eigi þess kost að kæra ákvarðanir Útlendingastofnunar um synjun á frestun á framkvæmd þegar ekki hefur verið tekin afstaða til þeirra aðstæðna sem greinir í 60. gr. eða 62. gr. við framkvæmd ákvörðunar og sem útlendingur ber fyrir sig. Kæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar en útlendingur getur hins vegar óskað eftir því við kærunefnd útlendingamála skv. 29. gr. stjórnsýslulaga meðan kæra er til meðferðar. Af framangreindu er jafnframt ljóst að reglur stjórnsýslulaga gilda um málsmeðferð þessara ákvarðana nema annað leiði af reglum laganna. Þetta hefur m.a. í för með sér að ekki er hægt að taka ákvarðanir munnlega.

Um XI. kafla.

XI. kafli fjallar um dvalarleyfaflokka þá er varða alþjóðlega vernd eða mannúðarástæður.

Um 84. gr.

Ákvæðið fjallar um bráðabirgðadvalarleyfi og er lítið breytt frá 12. gr. g gildandi laga. Útlendingastofnun getur gefið út bráðabirgðadvalarleyfi til útlendings í undantekningartilvikum. Um er að ræða tilvik þar sem útlendingur uppfyllir hvorki skilyrði til að öðlast dvalarleyfi né alþjóðlega vernd og þá heldur ekki dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Þessi tilvik eru nánar tiltekið af tvennum toga. Annars vegar er unnt að veita umsækjanda um alþjóðlega vernd bráðabirgðadvalarleyfi sem gildir þar til endanleg ákvörðun hefur verið tekin um umsóknina. Hins vegar er heimilt að veita bráðabirgðadvalarleyfi til útlendings sem fengið hefur endanlega synjun um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi og gildir þá bráðabirgðadvalarleyfið þar til synjunin kemur til framkvæmda.

Meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd getur af ýmsum ástæðum tekið langan tíma, m.a. vegna gagnaöflunar í tengslum við rannsókn og meðferð máls og einnig geta verið örðugleikar á að framfylgja synjun um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi. Af þeim sökum þykir rétt að unnt verði að veita útlendingi sem þannig stendur á fyrir bráðabirgðadvalarleyfi til að gera honum kleift að afla sér tekna með vinnu sér til framfærslu. Ekki er þó gert ráð fyrir að þessi heimild taki sjálfkrafa til allra sem þannig stendur á um og eru ákveðin skilyrði sett í stafliðum 1. mgr. Í a-lið er kveðið á um skýrslutöku og á þetta við nema skýrslutaka hafi dregist óhóflega vegna ástæðna sem ekki má rekja til umsækjanda sjálfs. Í b- og e-liðum er fjallað um það ef ekki er vitað hver útlendingur er og almennan skort á samvinnu við úrlausn máls. Þannig er bráðabirgðadvalarleyfi ekki veitt ef umsækjandi ber sjálfur ábyrgð á töf máls síns, svo sem vegna þess að hann hefur ekki verið samvinnuþýður við úrlausn máls. Þegar skilríkjalaus útlendingur neitar að upplýsa hver hann er eða láta í té upplýsingar um ríkisfang eða heimaland og ekki er vitað hvaðan hann kemur er ekki hægt að beita synjun alþjóðlegrar verndar. Þar sem ástæðan er sú að útlendingur neitar samvinnu við úrlausn málsins verða hins vegar ekki forsendur til útgáfu dvalarleyfis til bráðabirgða.

Í 2. mgr. er veitt heimild til að víkja frá skilyrðum 1. mgr. og er þessu ætlað að vera alger undantekning en þetta getur átt við þegar ekki er hægt að uppfylla eitthvert skilyrðanna en ekki megi rekja skort á slíkum möguleika til aðstæðna sem umsækjandi hefur stjórn á, t.d. ef ekki er hægt að afla fullnægjandi skilríkja um það hver útlendingur er frá heimalandi. Málsgreinin veitir einnig heimild til að víkja frá ákvæðum 29. gr. líkt og í öðrum ákvæðum er varða vernd.

3. mgr. kveður á um gildistíma en ætlunin er að leyfið gildi meðan óvissuástand er til staðar.

Tilgangur ákvæðisins er þannig fyrst og fremst sá að leggja grunn að því að veita megi útlendingnum heimild til atvinnu svo að hann geti framfleytt sér. Er því í 4. mgr. tekið sérstaklega fram að bráðabirgðadvalarleyfi hafi ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum. Með þessu er undirstrikað að slíkt leyfi er samkvæmt eðli sínu aðeins til bráðabirgða. Af þessum ástæðum er einnig takmarkaður réttur til andmæla, rökstuðnings o.fl.

5. mgr. er í samræmi við gildandi lög og áréttar að dvalarleyfi til bráðabirgða veiti ekki réttindasöfnun til búsetuleyfis.

Um 85. gr.

Greinin er nær óbreytt frá 12. gr. j núgildandi laga um útlendinga. Upphaflega var heimild til veitingar dvalarleyfis á þessum grundvelli undir 1. mgr. 47. gr. og er vísað til þess þar. Þótti fara betur á að hafa þetta í sérstöku ákvæði enda samrýmist það þeirri hugmyndafræði sem er notuð við uppsetningu dvalarleyfaflokka í núgildandi lögum og þessu frumvarpi.

Skv. 2. mgr. skal leyfið gilda í fjögur ár en 24. gr. tilskipunar nr. 2011/95/ESB kveður á um þriggja ára lágmarkstíma. Í frumvarpi þessu sem og núverandi lögum er gert ráð fyrir fjórum árum og er það til samræmis við dvalartíma sem þarf til að öðlast búsetuleyfi. Ekki er gert ráð fyrir öðrum reglum um fjölskyldumeðlimi. Fjögurra ára viðmiðið kom inn í gildandi lög í nefndaráliti við lagasetningu 2010 (þskj. 1476 frá 138. löggjafarþingi). Sjónarmið þau er lögð voru til grundvallar voru þau að flóttamenn hefðu almennt áhyggjur af endurnýjun dvalarleyfis síns og þótti það hafa neikvæð áhrif á aðlögun þeirra að samfélaginu.

Um 86. gr.

Greinin er lítið breytt frá 12. gr. f gildandi laga en þó hefur dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið verið aðskilið frá þessu leyfi en ákvæði um það er að finna í 44. gr. Einnig eru ýmis atriði er féllu undir það ákvæði komin undir ákvæði VIII. kafla um dvalarleyfi aðstandenda. Athugasemdir með frumvarpi til breytinga á lögum um útlendinga frá 2010 (þskj. 894 frá 138. löggjafarþingi) greina ítarlega frá forsendum beitingar þessa ákvæðis. Þar segir m.a.:

„Þær breytingar sem lagðar eru til á 12. gr. f taka mið af því sem fram kom í skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna um að lögfesta skuli viðmið um það hvenær dvalarleyfi af mannúðarástæðum verði veitt. Er lagt til að almennt heimildarákvæði laganna verði að mestu tekið upp óbreytt en bætt við helstu viðmiðunum um hvenær veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Ekki er um tæmandi talningu að ræða, þar sem veita verður stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt er að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni.

[…]

Ljóst er að við mat á því hvort rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita dvalarleyfi verður nú að líta til þess að þeir sem geta sýnt fram á þörf á vernd skv. 2. mgr. 44. gr. laganna eiga rétt á að fá hæli og njóta réttarverndar sem flóttamenn. Því verður að ætla að þörf á því að gefa út dvalarleyfi af mannúðarástæðum komi sjaldnar til en verið hefur. Engu að síður getur það enn komið til ef ekki hefur verið sýnt fram á að skilyrðum 44. gr. sé fullnægt, en að útlendingurinn þarfnist verndar skv. 1. mgr. 45. gr. Er þá gert ráð fyrir því að gefa megi út dvalarleyfi skv. 12. gr. f og yrði þá tekið mið af svipuðum sjónarmiðum og er gert í málum skv. VII. kafla laganna, svo sem almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda eða því landi sem hann yrði sendur til, þar á meðal hvort grundvallarmannréttindi eru nægilega tryggð.

Eins og nú er yrði miðað við að alltaf færi fram heildarmat á öllum þáttum málsins áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði veitt.

Með ríkri þörf á vernd af heilbrigðisástæðum er, í samræmi við framkvæmd í öðrum löndum, miðað við atriði á borð við það hvort um skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm er að ræða sem meðferð er til við hér á landi en ekki í heimalandi viðkomandi. Ef um langvarandi sjúkdóm er að ræða eru ríkari verndarsjónarmið fyrir hendi þegar sjúkdómur er á lokastigi. Jafnframt væri rétt að líta til þess hvort meðferð hefur hafist hér á landi og ekki er læknisfræðilega forsvaranlegt að rjúfa meðferð, sem og til atriða sem varða félagslegar aðstæður útlendings og horfur hans.

Með mjög íþyngjandi félagslegum aðstæðum viðkomandi er vísað til þess að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimalandi og má þar sem dæmi nefna aðstæður kvenna sem annað hvort hafa sætt kynferðislegu ofbeldi, sem leitt getur til erfiðrar stöðu þeirra í heimalandi, eða aðstæður kvenna sem ekki aðhyllast kynhlutverk sem er hefðbundið í heimaríki þeirra og eiga á hættu útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Verndarþörf þjóðfélagshópa að öðru leyti myndi fara eftir aðstæðum í hverju máli. Forsenda þess að dvalarleyfi verði veitt á grundvelli 12. gr. f í tilvikum eins og þeim sem nefnd eru hér að framan er að vernd verði ekki veitt samkvæmt VII. kafla laganna, en svo kynni oft að vera.

Með íþyngjandi aðstæðum að öðru leyti er einnig vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Getur því einnig komið til að útlendingur við þessar aðstæður geti notið verndar skv. VII. kafla laganna um flóttamenn. Þykir þó rétt að hafa þetta almenna ákvæði í 12. gr. f, og fer beiting þess eftir mati á öllum aðstæðum. Það gæti, auk þess sem áður er rakið, tekið til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir eða langvarandi stríðsástand í heimaríki, en ekki yrði að jafnaði talið að ákvæðið tæki til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts.

Loks er lagt til, í samræmi við ákvæði alþjóðlegra skuldbindinga og almennra laga, að tekið sé sérstakt tillit til barna, hvort sem um að ræða fylgdarlaus börn eða önnur börn. Þannig kæmi til greina að minni kröfur yrðu gerðar til að börn nytu verndar og fengju dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f, ef þau fá ekki hæli samkvæmt umsókn, eða ættu ekki rétt á dvalarleyfi á öðrum grundvelli. Í samræmi við framkvæmd annars staðar yrði einnig tekið tillit til þess hvernig aðstæður í heimalandi væru, þ.m.t. hvort framfærsla barns væri örugg og forsjáraðilar til staðar ef barni er synjað um dvalarleyfi, einkum ef um fylgdarlaust barn er að ræða.

Tekið er fram í greininni að ekki skuli veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef óskað hefur verið eftir hæli skv. 46. gr. laganna, nema málsmeðferð samkvæmt því ákvæði sé lokið. Er það í samræmi við uppbyggingu frumvarpsins og leiðbeiningar frá Flóttamannastofnuninni og er ætlað að koma í veg fyrir að mál sem með réttu eiga undir ákvæði laganna um flóttamenn verði afgreidd á grundvelli 12. gr. f.“

4. mgr. gildandi 12. gr. f er ekki lengur til staðar í ákvæði þessu heldur hefur hún verið flutt í sérstakt ákvæði 87. gr. enda þörf á að útskýra skilyrði fyrir veitingu slíks leyfis, sem byggist á mikilli seinkun málsmeðferðar, sérstaklega.

4. mgr. 86. gr. kveður á um endurnýjun og gildistíma sem eru óbreytt frá núverandi lögum.

Um 87. gr.

Greinin er nýmæli en heimild sú sem hún veitir byggist á 4. mgr. gildandi 12. gr. f. Þar er kveðið á um að veita megi útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef hann hefur dvalist á grundvelli bráðabirgðadvalarleyfis lengur en í tvö ár. Þessi grein kveður á um heimild til að veita umsækjanda um alþjóðlega vernd dvalarleyfi af mannúðarástæðum hafi hann ekki fengið niðurstöðu í máli sínu innan 18 mánaða. Er hér um að ræða endanlega niðurstöðu hjá stjórnvöldum, þ.e. innan 18 mánaða á báðum stjórnsýslustigum. Hér er ekki gert að skilyrði að útlendingur hafi þurft að dveljast hér á bráðabirgðadvalarleyfi.

Leyfi þetta verður aðeins veitt að útlendingur uppfylli ekki skilyrði 63. gr. um veitingu alþjóðlegrar verndar. Komi í ljós eftir veitingu leyfis þessa að útlendingur uppfylli framangreind skilyrði skal hann öðlast þau réttindi sem alþjóðleg vernd veitir.

Stafliðir 1. mgr. setja skilyrði fyrir því að veita megi þetta leyfi og eru þar varðveitt skilyrði fyrir bráðabirgðadvalarleyfi, að undanskildum d-lið 1. mgr. 64. gr. sem á ekki við ef umsóknin er enn til meðferðar.

2. mgr. tilgreinir í hvaða aðstæðum leyfi þetta verður ekki veitt, m.a. í þeim tilfellum þar sem útlendingur á sjálfur sök á því að mál hefur tafist eða hann hefur að öðru leyti ekki verið samvinnuþýður við úrlausn málsins.

3. mgr. kveður á um að heimilt sé að víkja frá skilyrðum 1. mgr. og getur það t.d. átt við ef ekki er mögulegt fyrir útlending sem að öðru leyti er samvinnuþýður að afla gagna t.d. um það hver hann er frá heimalandi sínu. Málsgreinin veitir einnig heimild til að víkja frá grunnskilyrðum 29. gr.

Um XII. kafla.

Í XII. kafla er að finna almennar reglur um komu til landsins og brottför. Í kaflanum eru ákvæði um vegabréfaeftirlit, vegabréfaskyldu og vegabréfsáritanir, svo og ákvæði um áhafnir skipa og loftfara. Kaflinn er lítt breyttur frá núgildandi lögum um útlendinga en gerðar voru breytingar á ákvæði kaflans með lögum nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Fyrirhugað er að breyta kaflanum enn frekar á næstu missirum með nýjum lögum um landamæri.

Um 88. gr.

Í greininni er fjallað um landamæraeftirlit og er gert ráð fyrir að slíku eftirliti verði hagað í samræmi við þær reglur sem gilda innan Schengen-samstarfsins. Greinin er óbreytt frá 4. gr. núgildandi laga um útlendinga.

Skv. 1. mgr. skal hver sá sem kemur til landsins þegar í stað gefa sig fram við landamæraeftirlit eða næsta lögregluyfirvald. Sama skylda hvílir einnig á þeim sem fer af landi brott. Þessi skylda hvílir ekki aðeins á útlendingum heldur einnig íslenskum ríkisborgurum. Ákvæðið tekur mið af ákvæðum reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 562/2006 um för yfir landamæri, sbr. áður 6. gr. Schengen-samningsins, þar sem gert er ráð fyrir eftirliti á landamærum bæði við komu og brottför af Schengen-svæðinu. Eftirlitinu ber að haga í samræmi við þá grein samningsákvæði reglugerðar um för yfir landamæri en í grófum dráttum má segja að það feli í sér athugun á því hvort fullnægt sé skilyrðum fyrir komu og brottför af Schengen-svæðinu. Þessi könnun á m.a. að taka tillit til þess hvort fyrir hendi sé eitthvert þeirra atriða sem leiða á til þess að útlendingi verði vísað frá við komu til landsins, sbr. 92. gr. frumvarpsins. Eftirlit samkvæmt þessari grein á við um ytri landamæri Schengen-svæðisins og gildir því gagnvart þeim sem koma frá ríkjum sem ekki taka þátt í því samstarfi. Beinlínis er tekið fram að eftirlitið eigi ekki við um þá sem fara yfir innri landamæri Schengen- svæðisins og er hér fylgt ákvæðum 1. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins um að persónueftirliti skuli ekki framfylgt við för yfir innri landamæri. Með innri landamærum er átt við sameiginleg landamæri þátttökuríkjanna á landi, svo og flughafnir fyrir innansvæðisflug og hafnir fyrir reglubundnar ferjusiglingar sem eru eingöngu á milli hafna á yfirráðasvæðum þátttökuríkjanna án viðkomu í höfnum sem eru utan þessara yfirráðasvæða, sbr. skilgreiningu í 1. gr. samningsins. Frá tilkynningarskyldu má að öðru leyti víkja með reglum sem ráðherra setur. Slík undanþága gæti t.d. náð til þeirra sem eru í áhöfn skips eða loftfars og láta ekki af starfi. Afnám persónueftirlits á innri landamærum hefur hins vegar engin áhrif á tollgæslu þar sem 4. mgr. 2. gr. samningsins um eftirlit með vörum gildir ekki gagnvart Íslandi og Noregi, sbr. 1. hluta viðauka A við Brussel-samning um þátttöku Íslands og Noregs í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerða frá 18. maí 1999.

Í 2. mgr. segir að koma til landsins og för úr landi skuli fara fram á stöðum og afgreiðslutímum sem ráðherra ákveður. Þetta ákvæði er efnislega samhljóða 1. mgr. 3. gr. Schengen- samningsins og í samræmi við gildandi reglur, sbr. reglugerð um landamærastöðvar og tilkynningarskyldu flytjenda, nr. 223/2001. Reglur um þetta má finna í reglugerð nr. 1212/2007 um för yfir landamæri.

Skv. 3. mgr. setur ráðherra nánari reglur um komu- og brottfarareftirlit, sbr. 6. gr. Schengen-samningsins, svo og um undantekningu frá ákvæðum 1. og 2. mgr. og er þá höfð hliðsjón af 2. mgr. 2. gr. Schengen-samningsins sem felur í sér heimild til að taka upp tímabundið persónueftirlit á innri landamærum vegna allsherjarreglu eða þjóðaröryggis. Einnig eru þar settar reglur um skyldu stjórnanda skips eða loftfars til að ganga úr skugga um að ferðamenn hafi gild ferðaskilríki.

Með 4. mgr. er ráðherra heimilað að setja reglur um þátttöku í sjóðum, stofnunum og verklegu samstarfi í tengslum við samvinnu á landamærum á grundvelli Schengen-samstarfsins. Með Schengen-samningnum var eftirlit með ferðum manna yfir innri landamæri samningsríkjanna fellt niður en eftirlitið á ytri landamærum ríkjanna styrkt. Þátttaka í sameiginlegum verkefnum á þessu sviði er Íslandi mikilvæg og þykir þess vegna rétt að heimila ráðherra að setja nánari reglur um það hvernig samstarfinu skuli háttað í framkvæmd, þ.e. þegar það kallar ekki á að gerðar séu breytingar á lögum.

Um 89. gr.

Greinin er samhljóða 5. gr. núgildandi laga um útlendinga og fjallar um skyldu útlendinga til að hafa vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki við komu til landsins nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Undanþága frá vegabréfaskyldu getur leitt af samningum við önnur ríki, sbr. samkomulag Norðurlandanna frá 1954 um það efni.

Þá er í 2. mgr. gert ráð fyrir að ráðherra setji reglur um hvaða skilyrðum vegabréf eða annað kennivottorð þurfi að fullnægja til að teljast gilt til ferðar til landsins og dvalar. Helstu kröfur, sem gerðar eru til vegabréfs, eru að það sé gefið út af þar til bæru yfirvaldi í því ríki sem handhafinn er ríkisborgari, að það veiti handhafa þess rétt til að koma aftur til útgáfuríkisins eða þriðja ríkis og að það hafi að geyma fullnægjandi upplýsingar svo að greina megi hver handhafi þess er. Þá þarf vegabréf að bera með sér að það sé í gildi. Ýmis önnur ferðaskilríki eru viðurkennd sem ferðaskilríki í stað vegabréfs, svo sem kennivottorð gefin út af ýmsum ríkjum á meginlandi Evrópu. Samkvæmt EES-samningnum er skylt að viðurkenna slík kennivottorð gefin út í aðildarríkjunum. Hér koma einnig til álita önnur skilríki, t.d. ferðaskírteini fyrir sjómenn (sjóferðabækur) o.fl. Um lista viðurkenndra ferðaskilríkja vísast til viðauka við reglugerð nr. 1212/2007 um för yfir landamæri.

Í 3. mgr. er loks lagt til að Útlendingastofnun geti, ef sérstaklega stendur á, undanþegið útlending þeirri skyldu að hafa vegabréf eða önnur viðurkennd skilríki en leiðir af almennum reglum. Slík undanþága kann að verða veitt fyrir fram og þá meðhöndluð á svipaðan hátt og umsókn um vegabréfsáritun. Álitaefnið kann og að koma upp við komu til landsins. Ákvörðun um slíka undanþágu verður að byggjast á mati á aðstæðum hverju sinni.

Um 90. gr.

Í greininni er fjallað um vegabréfsáritanir og er hún að mestu leyti samhljóða 6. gr. núgildandi laga um útlendinga. Í 1. mgr. er lagt til að meginreglan verði sú að útlendingur þurfi að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins. Ef áritunarskyldur útlendingur kemur til landsins án áritunar er heimilt að vísa honum frá landi skv. a-lið 1. mgr. 92. gr. Ráðherra getur sett reglur um að áritunar sé ekki þörf. Þessar undanþágur geta varðað ríkisborgara einstakra landa, eftir atvikum bundið við tiltekin erindi, t.d. ferðamenn, svo sem verið hefur. Slíkar undanþágur byggjast að sumu leyti á gagnkvæmum samningum ríkja en geta einnig verið ákveðnar einhliða. Í inngangsorðum norræna vegabréfaeftirlitssamningsins kemur fram að löndin „vilja í meginatriðum stefna að því að samræma kröfur um vegabréfsáritun og vilja leitast við að koma á samræmdum venjum að því er snertir veitingu vegabréfsáritana“. Þá segir í 9. gr. Schengen-samningsins að Ísland hefur með þátttöku í Schengen samstarfinu skuldbundið sig til að fylgja sameiginlegri stefnu í málefnum sem varði för fólks „sérstaklega með tilliti til reglna um vegabréfsáritanir“. Í reglugerð þingsins og ráðsins nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir, sem tók við af 3. kafla II. bálks samningsins, eru síðan nánari ákvæði um vegabréfsáritanir. Í reglum sem ráðherra setur er gert ráð fyrir að mælt verði fyrir um hvenær lögreglunni skuli heimilt samkvæmt ákvörðun Útlendingastofnunar og að fullnægðum nánari skilyrðum að leyfa útlendingi landgöngu sem kemur til landsins án áritunar.

Vegabréfsáritun felur í sér heimild fyrir handhafa áritunarinnar til að koma til landsins og dveljast hér tiltekið tímabil. Þessi heimild er þó háð almennum takmörkunum sem gilda um rétt til að koma til landsins og dveljast hér á landi, þar á meðal reglum um frávísun. Ástæða þessa er bæði sú að könnun, sem fram fer við meðferð á umsókn um vegabréfsáritun, byggist oft á ótraustum forsendum, svo og að aðstæður útlendingsins eftir að áritunin var gefin út kunna að hafa breyst þannig að nú liggi fyrir forsendur til að vísa honum frá landi eða úr landi. Vegabréfsáritun getur hvort heldur verið færð inn á vegabréf eða gefin út á sérstöku skjali.

Í 2. mgr. kemur fram að útlendingur sem hefur dvalarleyfi útgefið af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu er undanþeginn áritunarskyldu. Þetta tekur mið af því að útlendingur með slíkt leyfi getur ferðast frjálst um yfirráðasvæði hinna Schengen-ríkjanna í allt að 90 daga, sbr. 1. mgr. 21. gr. Schengen-samningsins og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 562/2006 um för yfir landamæri, sem leysti af hólmi hluta samningsins. Í 1. gr. samningsins kemur fram að með dvalarleyfi er átt við leyfi sem þátttökuríki gefur út og veitir rétt til dvalar á yfirráðasvæði þess. Með dvalarleyfi er hins vegar ekki átt við bráðabirgðaleyfi til dvalar á yfirráðasvæði þátttökuríkis á meðan beiðni um alþjóðlega vernd eða umsókn um dvalarleyfi er til meðferðar. Skv. 2. mgr. 21. gr. samningsins hefur útlendingur með slíkt bráðabirgðaleyfi og ferðaskilríki útgefin af sama ríki sömu heimild til að ferðast um Schengen-svæðið og útlendingur með dvalarleyfi. Því er lagt til að útlendingur með þessi leyfi verði einnig undanþeginn áritunarskyldu.

Í 3. mgr. segir að vegabréfsáritun, sem gefin er út af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu, hafi gildi hér á landi. Þetta er nauðsynlegt til að fullnægja skuldbindingum skv. 9. og 10. gr. Schengen-samningsins um samræmda vegabréfsáritun og sameiginlega stefnu ríkjanna í þeim málum. Til að vegabréfsáritun útgefin af öðru ríki hafi gildi hér á landi verður það að koma fram í sjálfri árituninni. Í 16. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir Schengen- samningsins er gert ráð fyrir að þátttökuríkin geti gefið út vegabréfsáritun sem gildir eingöngu fyrir viðkomandi ríki. Áritun annars Schengen-ríkis af því tagi hefur því ekki gildi hér á landi.

Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra geti sett reglur um skyldu til að hafa vegabréfsáritun til að fara um flugvöll. Slíkar reglur taka m.a. mið af b-lið 11. gr. Schengen-samningsins þar sem fjallað er um þessar áritanir í ákvæðum reglugerðar um vegabréfsáritanir. Áritunin er bundin við tiltekið svæði flughafnarinnar og því má viðkomandi ekki yfirgefa það og fara inn á landsvæði ríkisins.

Skv. 5. mgr. getur vegabréfsáritun gilt fyrir eina eða fleiri komur til landsins og til allt að 90 daga dvalar á nánar tilgreindu tímabili. Ákvörðun um hvort veita skuli vegabréfsáritun og til hve langs tíma hlýtur að ráðast af tilefni og öðrum ástæðum.

6. mgr. hefur að geyma lágmarksskilyrði fyrir útgáfu samræmdrar vegabréfsáritunar sem gildir á öllu Schengen-svæðinu. Að fenginni reynslu þykir nauðsynlegt að lögin sjálf hafi að geyma slíkt ákvæði en skilyrði þessi eru nánast óbreytt færð úr 1. mgr. 6. gr. núgildandi laga.

Ákvæðið er heimildarákvæði fyrir útgáfu vegabréfsáritunar en felur ekki í sér skyldu stjórnvalda til slíkrar útgáfu enda er rétt að hafa hugfast að íslensk stjórnvöld eru bundin af þeim reglum sem samþykktar hafa verið á vettvangi Schengen-samstarfsins og af framkvæmd ríkja sem eru í fyrirsvari fyrir Ísland við útgáfu vegabréfsáritana.

7. mgr. hefur að geyma varnagla vegna útgáfu vegabréfsáritana ef ástæður sem varða utanríkisstefnu eða almannaöryggi mæla gegn veitingu vegabréfsáritunar. Í lokamálslið segir þó að þegar grunur leikur á að umsækjandi um vegabréfsáritun eða barn hans muni sæta misnotkun eða ofbeldi í ferð sinni hingað til lands skuli ekki veita vegabréfsáritun. Brýnt þykir að veita stjórnvöldum sérstaka heimild til að synja umsókn um vegabréfsáritun ef hætt er við að umsækjandi eða barn hans lendi í slíkum aðstæðum en hér er um ákveðin verndarsjónarmið að ræða. Í tilvikum þar sem slíkur grunur er uppi væri til að mynda hægt að styðjast við sakaferil gestgjafa hér á landi sem yrði þá í höndum lögreglu að kanna. Í einhverjum tilvikum kann slík vitneskja að liggja fyrir án þess að leita þurfi til lögreglu eftir þeim upplýsingum. Gert er ráð fyrir að rökstuddur grunur dugi hér sem ástæða synjunar.

Í 8. mgr. er veitt heimild til að setja reglur um vegabréfsáritanir, þar á meðal um frekari skilyrði fyrir veitingu vegabréfsáritunar. Auk þess er lagt til að lögfest verði ákveðin sjónarmið sem við skuli miða við mat á umsókn um vegabréfsáritun. Þykir rétt að bæta úr því að nú er ekki að finna neina vísbendingu um það í settum rétti eftir hvaða sjónarmiðum skuli farið þegar umsókn um vegabréfsáritun er afgreidd utan upptalningu á nokkrum ófrávíkjanlegum skilyrðum fyrir áritun í núgildandi reglugerð um útlendinga, nr. 53/2003. Þessi sjónarmið styðjast við markmið laganna yfirleitt og hafa mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Við mat á einstökum atriðum er nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja enda er stefnan að þessu leyti í framkvæmd mótuð að öllu verulegu leyti á sameiginlegum vettvangi þeirra. Leiðir það af eðli samstarfsins að mikilvægt er að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.

Í 9. mgr. er lögð til heimild til handa ráðherra til að setja reglugerð um notkun og aðgang að sameiginlegu upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir, þar á meðal ábyrgðaraðila kerfisins, heimildir fyrir aðgangi, skráningu og uppflettingu í kerfinu, öryggi og persónuvernd við skráningu og meðferð upplýsinga. Tillöguna má rekja til þess að á vettvangi Schengen- samstarfsins hefur frá því í október 2011 verið starfrækt sameiginlegt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir (Visa Information System). Með kerfinu er átt við rafrænt gagnasafn upplýsinga frá þátttökuríkjum Schengen-samstarfsins til notkunar á öllu Schengen-svæðinu. Um upplýsingakerfið er fjallað í reglugerð nr. 767/2008/EB.

Í 10. mgr. er tekið fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar. Miðað er við að umsóknir um vegabréfsáritun verði lagðar fram í skrifstofum sendiráða og ræðisskrifstofa erlendis og þær sendar Útlendingastofnun til ákvörðunar svo sem verið hefur. Viðkomandi sendiráð eða ræðisskrifstofa mun síðan gefa áritunina út að fenginni heimild Útlendingastofnunar. Þá er gert ráð fyrir að ráðherra geti heimilað utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Slík heimild yrði veitt að höfðu samráði við utanríkisráðuneytið. Hún gæti náð til tiltekinna sendiráða eða ræðisskrifstofa en ekki annarra. Loks er lagt til að heimilt verði að fela utanríkisþjónustu annars ríkis, sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu, að verða við umsókn um vegabréfsáritun fyrir hönd íslenskra stjórnvalda. Með lögum nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, var bætt við 8. mgr. að þegar sérstaklega standi á sé heimilt að fela utanríkisþjónustu ríkis, sem taki þátt í Schengen-samstarfinu, að synja umsókn um vegabréfsáritun, sbr. 1. gr. laga nr. 83/2012. Í athugasemdum við 1. gr. laga nr. 83/2012 í greinargerð með frumvarpinu kemur m.a. fram að eitt þeirra ríkja sem annast hafi fyrirsvar fyrir Ísland við útgáfu vegabréfsáritana á undanförnum árum hafi sett fram það skilyrði fyrir áframhaldandi fyrirsvari að það fái heimild til að synja umsókn um vegabréfsáritun þegar ástæða þykir til og í samræmi við samræmdar reglur um vegabréfsáritanir. Segir enn fremur að til að forða því að sú staða komi upp að Ísland hafi ekkert fyrirsvar í tilteknum ríkjum hafi þótt nauðsynlegt að opna fyrir heimild handa fyrirsvarsríki til að synja umsókn um vegabréfsáritun þegar sérstaklega stæði á. Það geti t.d. átt við þegar ríki hafnar því að annast fyrirsvar nema slík heimild sé fyrir hendi. Gert sé ráð fyrir að meginreglan verði áfram sú að Útlendingastofnun fái þær umsóknir til afgreiðslu sem vafi leikur á um eða til stendur að synja. Sú meginregla komi fram í 2. mgr. 8. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/810/EB um vegabréfsáritanir (Visa Code) en að auki er sú meginregla mikilvæg í ljósi þess að heimild til handa fyrirsvarsríki að synja um vegabréfsáritun feli í sér framsal á valdi til töku stjórnvaldsákvörðunar. Sé því um undantekningu að ræða sem beita megi þegar sérstaklega stendur á.

Í Schengen-samstarfinu er eingöngu gert ráð fyrir að sendiráð og útsendir ræðismenn gefi út vegabréfsáritun. Með gildistöku Schengen-samstarfsins hefur heimild kjörræðismanna til að gefa út áritun fallið niður. Til að bæta þjónustuna við þá sem hingað ætla hefur nú verið gert samkomulag við ýmis Schengen-ríki um að sendiráð þeirra og ræðismenn annist útgáfu vegabréfsáritana hingað til lands.

Um 91. gr.

Greinin geymir sérreglu um áhafnir skipa og loftfara, svo og um laumufarþega. Útlendingi sem lætur af starfi um borð í skipi eða loftfari er ekki heimilt að ganga á land án leyfis lögreglunnar. Ábyrgð á þessu hvílir á skipstjóra eða umboðsmanni útgerðar sem tilkynnir lögreglunni um fyrirhugaða afskráningu og leitar heimildar til landgöngu. Sama gildir um laumufarþega. Ákvæði um stjórnvald í málum vegna synjunar landgöngu og um málskot gilda eftir því sem við á. Ef laumufarþegi ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 1. mgr. 62. gr. skal leggja mál fyrir Útlendingastofnun til meðferðar og ákvörðunar.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir sérstökum reglum um landgönguleyfi útlendra sjómanna við dvöl skips í höfn og um heimild til að meina þeim landgöngu. Á grundvelli núgildandi laga um útlendinga er í gildi reglugerð um för yfir landamæri nr. 1212/2007 og felur hún í sér ákvæði um almenna heimild áhafna til landgöngu meðan skip er í höfn, þó þannig að lögregla geti meinað þeim landgöngu ef nauðsyn ber til, auk þess sem heimild væri til eftirlits þegar ástæða þykir.

Um XIII. kafla.

XIII. kafli fjallar um frávísun við komu til landsins og brottvísun útlendings sem dvelst hér á landi. Hann segir frá skilyrðum þess að beita megi þeim aðferðum auk þess hvaða sjónarmið skulu lögð til grundvallar við að framfylgja slíkum ákvörðunum en framkvæmdinni sjálfri er lýst í 21. gr.

Um 92. gr.

Greinin hefur að geyma heimildir til að vísa útlendingi frá landi. Ákvæðið er að mestu leyti óbreytt frá gildandi lögum. Það tekur mið af 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins og 5. gr. reglugerðar 562/2006/EB um för fólks yfir landamæri (Schengen Borders Code), sem var innleidd hér á landi í reglugerð um för yfir landamæri nr. 1212/2007. Norræna samninginn ber að skoða með hliðsjón af viðauka við þann samning sem var gerður til að fullnægja skuldbindingum Norðurlandanna samkvæmt Schengen-samningnum þannig að ákvæði þessara tveggja samninga rekist ekki á. Þá verður að hafa í huga að nokkur ákvæði Schengen-samningsins, sem var tekið mið af við samningu gildandi laga, hafa verið leyst af hólmi með Schengen Borders Code.

Heimildir til frávísunar við komu til landsins eru taldar upp í 1. mgr. Skv. a-lið er heimilt að vísa útlendingi frá landi sem ekki fullnægir reglum sem settar eru um vegabréf, vegabréfsáritun eða komu til landsins. Reglur þær sem hér er vísað til eru m.a. að finna í XII. kafla frumvarpsins um komu og brottför en einnig reglum sem leiðir af þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu. Er þar helst að nefna reglugerð nr. 1212/2007, um för yfir landamæri, sem eins og áður segir byggist á Schengen Borders Code og reglugerð nr. 1160/2010, um vegabréfsáritanir, sem byggist á reglugerð 810/2009/EB um vegabréfsáritanir (Visa Code). Ákvæðið svarar til a-liðar 1. mgr. 18. gr. gildandi laga.

Skv. b-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem vísað hefur verið úr landi hér eða í öðru norrænu ríki og ef endurkomubann er enn í gildi og honum hefur ekki verið veitt heimild til að koma til landsins. Ákvæðið er nú að finna í b-lið 1. mgr. 18. gr. gildandi laga. Það byggist á f-lið 1. mgr. 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins en samkvæmt því ákvæði er heimilt að vísa frá útlendingi sem í einhverju aðildarríkjanna er færður á skrá yfir útlendinga sem vísað hefur verið úr landi. Þrátt fyrir það er íslenskum stjórnvöldum heimilt að leyfa þeim sem er með endurkomubann að koma til landsins.

Skv. c-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem ekki hefur tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu, sbr. b-lið 1. mgr. 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins. Meginreglan er að dvalar- og atvinnuleyfa skal aflað áður en komið er til landsins. Einnig er heimilt að vísa útlendingi frá landi ef hann getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni. Hér er fylgt efnislega samhljóða ákvæði í c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar 562/ 2006/EB um för fólks yfir landamæri (Schengen Borders Code). Í 5. gr. reglugerðar nr. 1212/ 2007 um för yfir landamæri eru m.a. talin upp gögn sem landamæraverði er heimilt að krefja útlending um til sönnunar á að skilyrðum fyrir komu sé fullnægt og geta stutt frásögn útlendings um tilgang dvalar.

Skv. d-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem ekki getur sýnt fram á að hann hafi eða eigi tryggð nægileg fjárráð til dvalar hér á landi og til heimferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins og c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar 562/2006/EB um för fólks yfir landamæri (Schengen Borders Code). Meta þarf hverju sinni hvenær útlendingur telst hafa nægileg fjárráð til framfærslu og til heimferðar. Skv. 5. gr. reglugerðar nr. 1212/2007 um för yfir landamæri skal við mat á því hvort útlendingur teljist hafa nægileg fjárráð m.a. tekið mið af lengd og tilgangi dvalar. Mat á fjárráðum megi byggja á reiðufé, ferðatékkum og krítarkortum sem útlendingur sé handhafi að. Þá kæmi jafnframt til skoðunar hvort útlendingur hafi fengið dvalar- og atvinnuleyfi áður en hann kemur til landsins. Skilyrði um nægileg fjárráð til heimferðar yrði t.d. fullnægt með framvísun farmiða.

Skv. e-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem hlotið hefur refsingu eins og greinir í c- eða d-lið 1. mgr. 93. gr. eða b- eða c-lið 1. mgr. 94. gr. frumvarpsins eða sérstök ástæða er til af öðrum ástæðum að óttast að hann muni fremja hér á landi eða í öðru norrænu landi refsiverðan verknað sem varðað getur fangelsi lengur en þrjá mánuði, sbr. einnig e-lið 1. mgr. 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins. Heimildir til frávísunar og til brottvísunar eru þær sömu þegar svo stendur á að útlendingur hefur á síðustu fimm árum afplánað refsingu erlendis eða verið dæmdur þar til refsingar fyrir háttsemi sem getur varðað meira en þriggja mánaða fangelsi að íslenskum lögum. Það er sjálfur refsiramminn samkvæmt íslenskum lögum sem hér skiptir máli. Sem dæmi um tilvik, sem fallið geta undir þetta, má nefna útlendinga sem fremja auðgunarbrot sem ferðamenn og óróaseggi sem fylgja keppnisliðum í knattspyrnu. Ákvæðið getur einnig náð til þess að útlendingur hlýtur refsingu hér á landi eftir komu til landsins. Ekki er þörf á að meta hvort ástæða sé til að ætla að útlendingurinn muni brjóta af sér eftir komu til landsins. Það að útlendingurinn hefur framið refsiverðan verknað er í sjálfu sér talið hafa í för með sér ítrekunarhættu. Ef á hinn bóginn eitthvað bendir til að ástæðulaust sé að óttast nýjan refsiverðan verknað mundi þó tæplega rétt að vísa útlendingi frá landinu. Ástæður, sem greinir í síðari hluta e-liðar, um að útlendingur kunni að fremja refsiverðan verknað, og hér gætu komið til, geta t.d. verið upplýsingar frá alþjóðalögreglunni Interpol eða að vopn eða tæki finnast í fórum útlendings sem benda til að hann komi til landsins til að fremja afbrot.

Skv. f-lið er heimilt að vísa frá landi útlendingi ef reglur 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins eiga við og ætla má að hann muni fara til annars norræns ríkis og að honum muni að öllum líkindum verða vísað frá landi þar vegna þess að ekki er fullnægt reglum um vegabréf eða vegabréfsáritun, eða frávísun er heimil af öðrum ástæðum í viðkomandi ríki. Ákvæðið vísar til allra frávísunarástæðna í 6. gr. samningsins. Svo sem fram kemur í greinargerð með f-lið 1. mgr. 18. gr. gildandi laga verður beiting þessa ákvæðis að byggjast á mati á því hvort útlendingurinn ætli að fara annað. Farmiði til annars ríkis gæti þannig verið fullnægjandi tilefni.

Ákvæði g-liðar er efnislega samhljóða g-lið 1. mgr. 18. gr. gildandi laga en hér er tilgreind ástæða þess að útlendingur geti ekki ráðið persónulegum högum sínum sjálfur að mati læknis, þ.e. vegna þess að hann þjáist af alvarlegum geðsjúkdómi. Er þessari viðbót ætlað að útfæra ákvæðið nánar. Skv. g-lið er jafnframt heimilt að vísa frá landi útlendingi ef hætta er á að hann muni með framkomu sinni valda sér eða öðrum tjóni. Sama gildir ef hann er haldinn alvarlegum smitsjúkdómi. Við mat á því hvort þessari frávísunarheimild verður beitt verður eftir sem áður að líta til allra aðstæðna útlendings, þ.m.t. hvort hann njóti umsjár samferðamanna eða honum sé tryggð viðhlítandi umönnun hér á landi.

Skv. h-lið er heimilt að vísa frá landi útlendingi ef hann hefur ekki greitt kostnað hins opinbera af fyrri færslu hans úr landi. Um þetta vísast til 1. mgr. 22. gr. frumvarpsins.

Skv. i-lið er heimilt að vísa frá landi útlendingi sem er skráður í Schengen-upplýsingakerfið í því skyni að honum verði synjað um komu til landsins. Þetta ákvæði leiðir af d-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 562/2006/EB um för fólks yfir landamæri (Schengen Borders Code).

J-liður hefur að geyma nýtt ákvæði en samkvæmt því er heimilt að frávísa útlendingi þegar endanleg ákvörðun stjórnvalds í Schengen-ríki um brottvísun eða frávísun liggur fyrir á grundvelli þess að ástæða sé til að ætla að hann hafi framið alvarlega glæpi eða vegna raunverulegra vísbendinga um að hann ætli að fremja slíka glæpi innan Schengen-svæðisins. Ákvæðið byggist á 1. mgr. 3. gr. tilskipunar nr. 40/2001/EB um gagnkvæma viðurkenningu á ákvörðunum um brottvísun ríkisborgara utan EES. Með því að viðurkenna ákvörðun annars Schengen-ríkis um frávísun eða brottvísun á grundvelli þeirra ástæðna sem ákvæðið byggist á er tryggt að útlendingurinn ferðist ekki til baka til viðkomandi lands í gegnum ytri landamæri Íslands. Enn fremur verður þá ekki nauðsynlegt að senda útlending til baka til þess ríkis, sem tók ákvörðunina, í þeim tilvikum þegar viðkomandi kemur til Íslands áður en ákvörðunin er framkvæmd.

Nýjan k-lið var áður að finna í j-lið 1. mgr. 18. gr. gildandi laga. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að vísa útlendingi frá landi ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, þjóðaröryggis eða alþjóðasamskipta ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu. Þetta ákvæði er samhljóða e-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 562/2006/EB um för fólks yfir landamæri (Schengen Borders Code).

2. mgr. er að hluta til óbreytt en samkvæmt ákvæðinu er nægjanlegt að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins sem greinir í upphafi 1. mgr. Að jafnaði mun ákvörðun um frávísun tekin í beinum tengslum við komu til landsins. Meðferð máls telst að öðru leyti hefjast þegar útlendingi er tilkynnt að honum kunni að verða vísað frá landi eða eftir atvikum að hann er handtekinn eða færður til yfirheyrslu. Ákvæðið hefur síðan að geyma það nýmæli í síðari málslið 2. mgr. að ef útlendingi er meinuð innganga í landið til bráðabirgða er heimilt að skylda hann til að tilkynna sig eða dveljast á tilteknum stað, sbr. 124. gr. frumvarpsins, og ef þess er talin þörf er heimilt að handtaka útlendinginn og fara fram á gæsluvarðhald, sbr. 125. gr. frumvarpsins.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ef útlendingur ber að hann sé flóttamaður eða veitir að öðru leyti upplýsingar sem benda til að ákvæði 60. gr. eigi við skuli leggja málið fyrir Útlendingastofnun til meðferðar og ákvörðunar. Ákvæði þetta svarar til 3. mgr. 18. gr. gildandi laga.

Lagt er til að 4. mgr. haldist einnig óbreytt og að þar verði áfram að finna heimild fyrir ráðherra til að setja reglur sem víkja frá skilyrðum 1. mgr. þegar í hlut á útlendingur sem hefur vegabréfsáritun eða dvalarleyfi útgefið af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu. Á grundvelli þessarar heimildar verður unnt að fullnægja skuldbindingum skv. a-lið 4. mgr. 5. gr. Schengen Borders Code og 18. gr. Schengen-samningsins um heimild útlendinga til gegnumferðar á leið til annarra ríkja sem taka þátt í samstarfinu.

Ákvæði 5. og 6. mgr. eru óbreytt en þau eru samhljóða 19. gr. gildandi laga. Rétt þykir að hafa frávísunarákvæðin í einni grein óháð því hvort frávísun fer fram við eða eftir komu til landsins.

Um 93. gr.

Í greininni er mælt fyrir um í hvaða tilvikum er heimilt að vísa útlendingi úr landi (brottvísun) sem er án dvalarleyfis. Sú breyting er lögð til frá 20. gr. gildandi laga að aðgreina brottvísunarheimildirnar í tvær greinar eftir því hvort útlendingur hefur dvalarleyfi eða er án þess. Kemur þessi aðgreining til vegna innleiðingar á tilskipun Evrópusambandsins 115/ 2008/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl (Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals). Ekki eiga við sömu reglur um brottvísun þessara hópa að öllu leyti. Þannig er til að mynda gert ráð fyrir að undanfari brottvísunar vegna ólögmætrar dvalar sé að útlendingi er veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum, þ.e. án atbeina lögreglu, en það á ekki endilega við um útlending sem hefur dvalarleyfi en til stendur að vísa úr landi á grundvelli refsidóms. Við samningu ákvæðisins var horft til norskra laga.

Skv. a-lið 1. mgr. er heimilt að vísa útlendingi brott ef hann dvelst ólöglega í landinu. Er þá heimild nú að finna í a-lið 1. mgr. 20. gr. gildandi laga og hvíla sömu sjónarmið að baki ákvæðinu hér. Dvöl útlendinga hér á landi verður að vera í samræmi við ákvæði laga en ólögmæt dvöl brýtur gegn megintilgangi útlendingalaga og ber því að líta alvarlegum augum. Þá er Ísland bundið af tilskipun 115/2008/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl og er því skuldbundið til að bregðast við ólögmætri dvöl útlendinga í landinu þar sem viðkomandi dvelst um leið ólöglega á Schengen-svæðinu.

Skv. b-lið er í fyrsta lagi heimilt að vísa útlendingi brott ef hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna. Hér undir mundu sem fyrr geta fallið fleiri en eitt brot gegn lögunum sem hvert fyrir sig telst ekki alvarlegt. Í öðru lagi er heimilt að vísa útlendingi brott sem af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi hefur gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögunum. Þessi heimild er nýmæli en sambærilegt ákvæði er í norsku útlendingalögunum og er það ákvæði haft sem fyrirmynd hér. Þykir rétt að lögfesta heimild til að bregðast við því þegar útlendingur hefur veitt rangar eða villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögunum enda kunna afleiðingar þess að vera öðrum víti til varnaðar, þ.e. brottvísun fyrir slíkt brot kann að hafa forvarnaráhrif gagnvart öðrum sem hafa ranga eða villandi upplýsingagjöf í huga. Slík upplýsingagjöf er jafnframt refsiverð skv. b-lið 1. mgr. 126. gr. frumvarpsins. Í þriðja lagi er skv. b-lið heimilt að vísa útlendingi brott sem kemur sér hjá því að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið. Áfram er gert ráð fyrir að undir þetta mundu geta fallið ákvarðanir um að vísa útlendingi frá landi, synjun á umsókn um fyrsta dvalarleyfi eða endurnýjun leyfis eða synjun á umsókn um hæli þegar dvalarleyfi verður heldur ekki veitt á öðrum grundvelli eða um afturköllun leyfis. Þessir útlendingar hafa ekki lengur leyfi til að dveljast í landinu. Aðrir útlendingar kunna hins vegar að dveljast ólöglega í landinu án þess að fyrir liggi ákvörðun um að þeir skuli yfirgefa landið. Þá mundi eftir atvikum mega beita brottvísun á grundvelli a-liðar eða frávísun á grundvelli 5. mgr. 92. gr.

Skv. c-lið er áfram heimild til brottvísunar ef útlendingur hefur afplánað refsingu erlendis á síðustu fimm árum eða verið dæmdur þar til refsingar á sama tíma enda geti brotið að íslenskum lögum varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði. Það er því refsiramminn sem slíkur samkvæmt íslenskum lögum sem skiptir máli. Samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna refsiverðrar háttsemi sem fellur undir liðinn.

Skv. d-lið er heimilt að vísa útlendingi úr landi ef hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði eða verið dæmdur oftar en einu sinni á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar. Einnig hér er það refsiramminn sem skiptir máli. Heimildin er óbreytt frá gildandi lögum.

Í e-lið er að finna nýmæli sem felur í sér heimild til brottvísunar ef stjórnvald í Schengen- ríki hefur tekið endanlega ákvörðun um frávísun hans eða brottvísun fyrir brot gegn ákvæðum laga um komu eða dvöl útlendinga. Ákvæðið er byggt á b-lið 1. mgr. 3. gr. tilskipunar nr. 40/2001/EB um gagnkvæma viðurkenningu á ákvörðunum um brottvísun ríkisborgara utan EES. Ákvæðið felur í sér að ef útlendingi hefur verið vísað brott frá ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu og sú ákvörðun er í gildi, er unnt að framfylgja ákvörðuninni strax eftir atvikum þannig að hann verði sendur beint til heimalands eða þess ríkis sem tekur við honum án þess að senda þurfi hann fyrst til þess ríkis sem tók ákvörðunina.

Skv. f-lið er loks heimilt að vísa útlendingi úr landi ef það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Ákvæðið er samhljóða d-lið 1. mgr. 20. gr. gildandi laga.

Í 2. mgr. er að finna nýmæli sem leiðir af tilskipun 115/2008/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl. Ákvæðið byggist á a- og b-lið 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar en nýmælið felst í því að kveða á um skyldu til að vísa útlendingi brott í nánar tilteknum tilvikum en hingað til hafa brottvísunarheimildir útlendingalaga falið í sér heimild, en ekki skyldu, til brottvísunar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Meginregla tilskipunarinnar er sú að útlendingi í ólögmætri dvöl skal veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum. Fresturinn getur verið mislangur eða 7–30 dagar allt eftir því hvernig aðstæðum útlendings er háttað. Yfirgefi útlendingur ekki landið eins og fyrir hann hefur verið lagt skal honum vísað úr landi. Þau tilvik, sem skyldan tekur til, eru annars vegar þegar útlendingur í ólögmætri dvöl hefur ekki yfirgefið landið sjálfviljugur innan veitts frests skv. 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins og hins vegar þegar útlendingi í ólögmætri dvöl hefur ekki verið veittur frestur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum skv. 3. mgr. 21. gr. Samkvæmt ákvæðinu og 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að útlendingi í ólögmætri dvöl verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur þegar:

a. hætta er á að útlendingur fari ekki sjálfviljugur,

b. umsókn um dvalarleyfi hefur verið synjað vegna þess að hún þykir bersýnilega tilhæfulaus eða veittar voru rangar eða villandi upplýsingar við umsóknina eða

c. útlendingur er talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum.

Ákvæði 2. mgr. 93. gr. og 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins er ætlað að endurspegla fyrrnefnda meginreglu tilskipunarinnar.

Um 94. gr.

Í þessari grein er mælt fyrir um heimildir til að vísa úr landi útlendingi sem hefur dvalarleyfi hér á landi. Heimildirnar í 1. mgr. eru nánast þær sömu og í 93. gr. að undanskildum a- og e-lið 1. mgr. 93. gr. en um sömu heimildir vísast til athugasemda við 93. gr. Við samningu ákvæðisins var jafnframt horft til norskra laga.

Ákvæðið í 2. mgr. felur í sér að útlendingur verður að hafa fengið útgefið dvalarleyfi á því tímamarki þegar brot er framið til að geta notið góðs af þeirri vernd gegn brottvísun sem ákvæði þetta veitir þeim sem hafa dvalarleyfi. Hafi brotið verið framið áður en dvalarleyfi var gefið út gildir 93. gr. eftir því sem við á.

Um 95. gr.

Greinin mælir fyrir um hvenær heimilt er að vísa frá eða úr landi útlendingi sem hefur búsetuleyfi en þær heimildir eru óbreyttar frá 21. gr. gildandi laga. Þeim útlendingum sem hafa búsetuleyfi er því aðeins heimilt að vísa frá landi eða úr landi að um hafi verið að ræða afplánun refsingar eða refsidóm fyrir háttsemi þar sem refsirammi að íslenskum lögum er þriggja ára fangelsi eða meira (a-liður 1. mgr.), þ.e. hærri en segir í 92.–94. gr., eða þess sé nauðsyn vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Ástæða þótti til að bæta við almannahagsmunum til samræmis við 94. gr. Ef um er að ræða afplánun refsingar eða refsidóm hér á landi er áskilið að það hafi átt sér stað árið áður. Samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna refsiverðrar háttsemi.

Ákvæðið í 2. mgr. felur í sér að útlendingur verður að hafa fengið útgefið búsetuleyfi á því tímamarki þegar brot er framið til að geta notið góðs af þeirri vernd gegn brottvísun sem 95. gr. veitir þeim sem hafa búsetuleyfi. Hafi brotið verið framið áður en búsetuleyfi var gefið út gildir 94. gr. eftir því sem við á.

Um 96. gr.

Í greininni felast takmarkanir á heimild til að vísa frá landi eða úr landi íslenskum ríkisborgara og útlendingum sem fæddir eru á Íslandi. Í 1. mgr. er nýmæli en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að vísa frá eða úr landi íslenskum ríkisborgara. Ákvæðið er samhljóða 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.

Skv. 1. mgr. er óheimilt að vísa á brott útlendingi sem fæddur er á Íslandi og hefur átt hér fasta búsetu óslitið síðan. Auk fæðingar hér á landi þarf að hafa verið um að ræða órofna búsetu allan tímann. Skemmri dvöl erlendis mundi þó ekki leiða til þess að búseta teljist rofin, t.d. vegna orlofs, starfs eða náms, sbr. athugasemdir við 1. mgr. 15. gr. gildandi laga.

Skv. 2. mgr. er því aðeins heimilt að vísa norrænum ríkisborgara úr landi, sem átt hefur heimili hér á landi lengur en þrjá mánuði, að hin refsiverða háttsemi geti varðað eins árs fangelsi eða meira. Ákvæðið er óbreytt frá 2. mgr. 20. gr. gildandi laga.

Um 97. gr.

Greinin, sem svarar til 2. mgr. 20. gr. gildandi laga, kveður á um takmarkanir á brottvísun þegar slík ákvörðun felur í sér óhóflega íþyngjandi ráðstöfun gagnvart viðkomandi eða nánustu aðstandendum hans með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendingsins við landið. Ákvæðið felur það í sér að við ákvörðun um brottvísun þarf að fara fram mat á heildaraðstæðum í málinu. Líta ber til refsirammans þegar svo á við, dæmdrar refsingar og þess hvort viðkomandi hafi hlotið fleiri dóma. Einnig þarf að líta til tengsla við landið. Eðlilegt og sanngjarnt er að meira þurfi til að vísa útlendingi úr landi sem hefur dvalist í landinu um lengri tíma en þeim sem hefur haft stutta viðdvöl. Þá þarf að skoða fjölskyldutengsl hér á landi og er eðlilegt að horft sé til 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu við mat á því hvort ákvörðun sé óhóflega íþyngjandi gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Þannig geta aðstæður verið með þeim hætti að þrátt fyrir að skilyrði brottvísunar séu fyrir hendi kunni slík ákvörðun að vera svo íþyngjandi að brotið sé gegn réttinum til friðhelgi einkalífs og fjölskyldu. Tilskipun 115/2008/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl gerir auk þessa ráð fyrir að tekið verði mið af heilsu þess útlendings sem til stendur að vísa brott.

Ákvæðið hefur að geyma það nýmæli að sérstaklega skuli taka tillit til þess ef um barn eða nánasta aðstandanda barns sé að ræða auk þess sem það sem barni er fyrir bestu skal haft að leiðarljósi við ákvörðun. Ákvæðið er sett í tilefni af 5. gr. tilskipunar 115/2008/EB um brottvísanir útlendinga í ólögmætri dvöl en þar er sérstaklega kveðið á um að það sem barninu sé fyrir bestu skuli haft að leiðarljósi við ákvörðun um brottvísun. Ákvæðið á enn fremur rætur sínar að rekja til ákvæða barnasáttmálans. Rétt er að geta þess að norsk lög innleiða ákvæði 5. gr. tilskipunarinnar með svipuðum hætti og hér er lagt til að verði gert.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra kveði nánar á um mat á aðstæðum skv. 1. mgr. í reglugerð.

Um 98. gr.

Í þessari grein er kveðið á um áhrif brottvísunar og endurkomubanns. Ákvæðið svarar að hluta til 3. mgr. 20. gr. gildandi laga, að hluta til 57. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 53/2003 og að hluta er verið að innleiða ákvæði úr tilskipun 115/2008/EB. Skv. 1. mgr. falla útgefin dvalar-, atvinnu- og búsetuleyfi úr gildi þegar endanleg ákvörðun um brottvísun liggur fyrir.

Skv. 2. mgr. felur brottvísun í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubannið getur verið varanlegt, þ.e. gilt fyrir fullt og allt, eða verið tímabundið, þ.e. gilt um tiltekinn tíma. Lagt er til að lágmarkstími endurkomubanns verði færður niður í tvö ár þannig að endurkomubanni verði að jafnaði ekki markaður skemmri tími en tvö ár í stað þriggja áður. Tvær ástæður liggja einkum að baki þessari tillögu að breyttu viðmiði, annars vegar sú að lágmarkstími endurkomubanns fyrir EES-borgara er tvö ár og hins vegar sú að með innleiðingu á tilskipun 115/2008/EB er verið að herða framkvæmdina á brottvísun útlendinga sem hér dveljast í ólögmætri dvöl. Samkvæmt ákvæðum þessa kafla er til að mynda skylda að vísa brott útlendingi í ólögmætri dvöl að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Má sem dæmi nefna að hafi útlendingur einungis dvalist á landinu örfáum dögum lengur en honum var heimilt og af einhverri ástæðu ekki virt þann frest sem honum var veittur til að yfirgefa landið af sjálfsdáðum ber að vísa honum brott en samkvæmt tilskipuninni væri ekki val um slíka ákvörðun. Til að milda þau áhrif, sem harðari framkvæmd kann að hafa, þykir því rétt að leggja til lægri lágmarkstíma endurkomubanns. Var sú leið einnig farin í Noregi en þar var þó gengið lengra og lágmarkstími bundinn við eitt ár. Gert er ráð fyrir að viðmið um endurkomubann verði útfærð í reglugerð.

Endurkomubann felur samkvæmt ákvæðinu jafnframt í sér bann við komu útlendings sem ekki er norrænn ríkisborgari til annars norræns lands án sérstaks leyfis. Samkvæmt umsókn má fella úr gildi endurkomubann enda hafi aðstæður breyst frá því ákvörðun um brottvísun var tekin. Er það í samræmi við 3. mgr. 11. gr. tilskipunar 115/2008/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl. Í tilskipuninni er þó ekki gerð nánari grein fyrir hvaða tilvik falli undir sérstakar mannúðarástæður en ljóst er að ríkjunum er veitt svigrúm til túlkunar og mats á þeim aðstæðum sem fyrir hendi eru hverju sinni. Þegar sérstaklega stendur á, að jafnaði þó ekki fyrr en að tveimur árum liðnum, má samkvæmt umsókn heimila þeim sem hefur verið vísað úr landi að heimsækja landið án þess þó að ákvörðun um endurkomubann falli úr gildi. Við ákvörðun um hvort útlendingi skuli heimiluð endurkoma skal m.a. tekið mið af persónulegum högum viðkomandi og fjölskyldu hans.

Í 4. mgr. er lagt til að lögfest verði heimild til að endurákvarða endurkomubann brjóti útlendingur gegn gildandi endurkomubanni. Þau tilvik geta átt sér stað að útlendingi tekst að koma til landsins þrátt fyrir að hafa verið vísað úr landi og fengið endurkomubann sem enn er í gildi, t.d. með því að framvísa fölsuðum ferðaskilríkjum á landamærum. Brot gegn endurkomubanni er refsivert skv. a-lið 1. mgr. 126. gr. frumvarpsins en sem fyrr segir þykir nauðsynlegt að lögfesta heimild til að taka nýja ákvörðun um brottvísun og endurkomubann í þeim tilvikum þar sem tekið verði tillit til þess að endurkomubann var rofið og því kunni það að verða lengt.

Í 5. mgr. er heimild fyrir ráðherra til að setja frekari reglur um endurkomubann. Gert er ráð fyrir að í þeirri reglugerð verði t.d. sett viðmið um lengd endurkomubanns í tilteknum tilvikum.

Um 99. gr.

Greinin mælir fyrir um hvaða stjórnvald tekur ákvörðun í frávísunar- og brottvísunarmálum en þau ákvæði er nú að finna í 22. gr. gildandi laga. Ekki er gert ráð fyrir neinni breytingu að þessu leyti. Skv. 1. mgr. tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun skv. a–j-lið 92. gr. Útlendingastofnun tekur aðrar ákvarðanir samkvæmt kaflanum.

Í 2. mgr. kemur fram að lögregla undirbýr mál sem Útlendingastofnun tekur ákvörðun um. Telji lögregla skilyrði vera fyrir hendi til að vísa útlendingi frá landi eða úr landi er gert ráð fyrir að lögregla sendi Útlendingastofnun gögn málsins til ákvörðunar. Undirbúningur ákvörðunar er í höndum lögreglu. Helgast það m.a. af því að lögregla býr oft og tíðum yfir upplýsingum um útlending sem nauðsynlegar eru til að byggja ákvörðun á, svo sem upplýsingar um fyrri afbrot, ítrekunarhættu sem og aðra hættu sem af útlendingi kann að stafa.

Skv. 3. mgr. skal eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun um frávísun eða brottvísun útlendings ákvörðunin tilkynnt honum skriflega svo fljótt sem verða má. Veita skal leiðbeiningar um kæruheimild, hvert beina skuli kæru og um kærufrest.

Ákvæði 4. mgr. kveður á um að beinist ákvörðunin að útlendingi, sem hefur borið því við að ákvæði 60. gr. eða 62. gr. eigi við, skuli ákvörðunin jafnframt tilkynnt viðkomandi að viðstöddum starfsmönnum þeirra stjórnvalda sem málið varðar.

Um XIV. kafla.

XIV. kafli fjallar um útlendinga sem eru ríkisborgarar ríkis sem fellur undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu. Með þessum kafla er jafnframt innleidd tilskipun 2004/38/EB um rétt ríkisborgara ríkja ESB, og fjölskyldna þeirra, til frjálsrar farar og dvalar.

Tilskipun 2004/38/EB um rétt ríkisborgara ríkja ESB, og fjölskyldna þeirra, til frjálsrar farar og dvalar var felld inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007. Í tilskipuninni er að finna reglur um komu og dvöl EES-borgara í öðrum aðildarríkjum ESB og EES- og EFTA-ríkjunum. Tilskipunin var innleidd að hluta til í núgildandi lög um útlendinga með lögum nr. 86/2008, um breytingar á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, og með lögum nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, en frumvarp þetta miðar að því að innleiða tilskipunina að fullu og koma til móts við athugasemdir frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um að Ísland hafi ekki innleitt tilskipunina með fullnægjandi hætti. Í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að vorið 2011 hafi ESA sent innanríkisráðuneytinu bréf með fyrirspurn í 28 liðum um stöðu innleiðingar Íslands á tilskipun 2004/38/EB um frjálsa för þar sem gerðar voru nokkrar athugasemdir við innleiðingu Íslands á tilskipuninni. Bréfinu hafi verið svarað nokkuð ítarlega af hálfu ráðuneytisins í júlí 2011 með loforðum um úrbætur á haustmánuðum 2011. Það hafi ekki reynst raunhæft markmið en með frumvarpinu væri leitast við að gera þær breytingar á lögum um útlendinga sem telja mætti óhjákvæmilegar í ljósi athugasemda ESA.

Við innleiðingu tilskipunarinnar í frumvarpi þessu hefur m.a. verið litið til þess hvernig Noregur hefur innleitt efni tilskipunarinnar í sína löggjöf. Í frumvarpinu er lagt til að hugtökin EES-borgari og EFTA-borgari verði tekin upp en í núgildandi lögum um útlendinga er notast við hugtökin EES- eða EFTA-útlendingur. Er þessi breyting gerð í samræmi við tilskipun 2004/38/EB og athugasemdir frá ESA.

Með tilskipuninni er steypt saman í eina gerð helstu reglum sem gilt hafa um rétt EES- og EFTA-borgara til frjálsrar farar og dvalar á Evrópska efnahagssvæðinu. Í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 86/2008, um breyting á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, segir:

„Hin nýja tilskipun felur í sér talsverðar efnisbreytingar varðandi réttinn til frjálsrar farar og dvalar á Evrópska efnahagssvæðinu, m.a. í samræmi við túlkun Evrópudómstólsins á ákvæðum um hann. Sem dæmi má nefna að dvalarleyfi til EES- eða EFTA-útlendinga eru afnumin en í stað þeirra er EES- eða EFTA-útlendingi gert að skrá sig hér á landi, því rétturinn til dvalar er sjálfstæður og ekki háður því að skráningarvottorð (áður dvalarleyfi) sé gefið út. Einnig er skerpt á réttindum fjölskyldumeðlima EES- eða EFTA-útlendings til að koma með honum og dvelja hér á landi auk þess sem kveðið er skýrar á um takmarkanir sem aðildarríkin mega setja um m.a. brottvísun EES- eða EFTA-útlendings eða aðstandenda hans. Þá er jafnframt kveðið á um rétt EES- eða EFTA-útlendings til varanlegrar búsetu eftir að hafa búið um ákveðinn tíma í öðru EES-ríki.“

Tilskipunin felur í sér að aðildarríkjum beri að hleypa öllum EES-borgurum inn á yfirráðasvæði sitt sem bera gilt kennivottorð eða vegabréf og einnig þriðja ríkis aðstandendum þeirra ef þeir bera gild vegabréf, sbr. 1. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar, en í athugasemdum með tilskipun 2004/38/EB kemur fram að frjáls för fólks sé á meðal grundvallarréttinda innri markaðarins sem myndi svæði án innri landamæra þar sem frelsi sé tryggt í samræmi við stofnsáttmála Evrópubandalagsins. Þá kemur jafnframt fram að ríkisborgararéttur í aðildarríki ESB skuli vera grundvöllur frjálsrar farar og dvalar ríkisborgara í aðildarríkjunum. Til að allir ríkisborgarar aðildarríkja ESB geti nýtt rétt sinn til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna samkvæmt hlutlægum skilyrðum sem tryggi frjálsræði og reisn verði einnig að veita aðstandendum þeirra þennan rétt án tillits til ríkisfangs þeirra.

Samkvæmt tilskipuninni má einnig krefjast vegabréfsáritunar af þriðja ríkis aðstandendum EES-borgara, sbr. 2. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Aðstandendur eru aftur á móti undanþegnir því að þurfa vegabréfsáritun inn í landið ef þeir eru með gilt dvalarskírteini frá aðildarríki. Þá eiga vegabréfsáritanir að vera ókeypis og gefnar út eins fljótt og hægt er með flýtimeðferð. Ef EES-borgari eða þriðja ríkis aðstandandi hans hefur ekki nauðsynleg ferðagögn við komu skal veita viðkomandi hæfilegt tækifæri til þess að afla sér nauðsynlegra gagna áður en honum er vísað frá eða styðja eða sanna á annan hátt að hann njóti réttar síns til frjálsrar farar, sbr. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Í tilskipuninni er jafnframt mælt fyrir um rétt maka eða sambúðarmaka til áframhaldandi dvalar í landinu við lögskilnað, ógildingu hjúskapar eða slit á sambúð að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

Í tilskipuninni eru ákvæði um brottvísun, takmarkanir á heimild til brottvísunar og endurkomubann einnig gerð skýrari og samræmd efni tilskipunar 2004/38/EB. Í athugasemdum með tilskipun 2004/38/EB kemur fram að brottvísun ríkisborgara aðildarríkja ESB og aðstandenda þeirra á grundvelli allsherjarreglu eða almannaöryggis sé ráðstöfun sem geti skaðað einstaklinga alvarlega sem hafa raunverulega aðlagast samfélagi gistiaðildarríkisins með því að nýta sér þau réttindi og það frelsi sem þeim hafa verið veitt. Því beri að takmarka umfang slíkra ráðstafana í samræmi við meðalhófsregluna svo að tekið sé tillit til þess hversu vel viðkomandi einstaklingar hafa aðlagast samfélaginu, hve lengi þeir hafa dvalist í gistiríkinu, aldurs þeirra, heilsufars, fjölskyldu- og fjárhagsaðstæðna og tengsla þeirra við upprunalandið. Þá segir jafnframt að því betur sem ríkisborgarar aðildarríkja ESB og aðstandendur þeirra hafa aðlagast samfélagi gistiaðildarríkisins, þeim mun meiri skuli vernd þeirra vera gagnvart brottvísunum. Aðeins í undantekningartilvikum, þar sem brýnar ástæður er varða almannaöryggi séu fyrir hendi, skuli gripið til brottvísunarráðstöfunar gagnvart ríkisborgurum aðildarríkja ESB sem dvalist hafa í mörg ár á yfirráðasvæði gistiaðildarríkisins, einkum ef þeir séu fæddir þar og hafa dvalist þar alla ævi. Á sama hátt skuli einungis í undantekningartilvikum heimilt að vísa brott ólögráða börnum, til að vernda tengsl þeirra við fjölskyldu sína í samræmi við barnasáttmálann.

Um 100. gr.

Í þessari grein er fjallað um gildissvið kaflans. Skv. 1. mgr. gildir kaflinn um rétt útlendinga sem eru ríkisborgarar ríkis sem fellur undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES), hér eftir nefndir EES-borgarar, og stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA), hér eftir nefndir EFTA-borgarar, til að koma til landsins og dveljast hér á landi. Í 2. mgr. kemur fram að ákvæði kaflans gilda einnig um aðstandendur EES- og EFTA-borgara, svo fremi sem þeir fylgja EES- eða EFTA-borgara eða koma til hans í því ríki sem EES- eða EFTA-borgarinn dvelst. Ákvæði kaflans gilda jafnframt um aðstandendur íslenskra ríkisborgara svo fremi sem þeir séu að fylgja eða koma til íslenska ríkisborgarans sem snýr aftur til Íslands eftir að hafa nýtt rétt sinn til frjálsrar farar samkvæmt EES-samningnum eða stofnsamningi EFTA í öðru EES- eða EFTA-ríki.

Um 101. gr.

Í þessari grein er að finna reglur um heimild EES- og EFTA-borgara til að koma til landsins og dveljast hér. Í 1. mgr. kemur fram að réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla veiti rétt til að dveljast hvar sem er á Íslandi nema takmarkanir hafi verið settar samkvæmt lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim. Skv. 2. mgr. kemur réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla ekki í veg fyrir að útlendingur skv. 1. mgr. 100. gr. fái dvalarleyfi samkvæmt öðrum ákvæðum laganna.

3. mgr. er í samræmi við 2. mgr. 35. gr. núgildandi laga um útlendinga en samkvæmt ákvæðinu er útlendingi, sem hvorki er ríkisborgari EES- eða EFTA-ríkis né aðstandandi slíks borgara, heimilt að koma til landsins án sérstaks leyfis til að veita þjónustu í allt að 90 starfsdaga á almanaksári sé hann sannanlega starfsmaður þjónustuveitanda á Evrópska efnahagssvæðinu eða í EFTA-ríki.

Í 4. mgr. kemur fram að ekki megi neita EES- eða EFTA-borgara um að fá að njóta réttinda sinna á þeim grundvelli einum að viðkomandi sé ekki handhafi skráningarvottorðs, skv. 109. gr., skjals eða skírteinis sem staðfestir rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 111. gr., skjals sem vottar að umsókn um dvalarskírteini fyrir aðstandendur hafi verið lögð fram eða dvalarskírteinis skv. 110. gr., þar eð viðkomandi getur fært sönnur á rétt með ýmsum öðrum skjölum. Þetta skilyrði kemur fram í 1. mgr. 25. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem innleidd var með 5. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, en í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að ESA hafi gert athugasemdir við að þetta ákvæði hafi ekki verið innleitt af Íslands hálfu.

Í 5. mgr. kemur fram að aðstandendur skuli vera undanþegnir kvöð um vegabréfsáritun ef þeir eru handhafar gilds dvalarskírteinis skv. 110. gr. laganna. Slíkar vegabréfsáritanir skulu gefnar út án endurgjalds eins fljótt og hægt er og hljóta flýtimeðferð. Umrætt ákvæði er í samræmi við 2. mgr. 5. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 6. mgr. kemur fram að hafi EES- eða EFTA-borgari, eða aðstandandi sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, ekki nauðsynleg ferðaskilríki eða tilskildar vegabréfsáritanir, sé þeirra krafist, skal áður en slíkum einstaklingum er vísað frá, gefa þeim tækifæri til að afla nauðsynlegra skjala eða fá þau send innan sanngjarns tíma eða til að fá framburð sinn staðfestan eða fá viðurkennt á annan hátt að þeir falli undir réttinn til frjálsrar farar og dvalar. Er þetta í samræmi við 4. mgr. 5. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 7. mgr. ákvæðisins er síðan heimild til að setja frekari fyrirmæli í reglugerð, m.a. um flýtimeðferð skv. 3. mgr.

Um 102. gr.

Í þessari grein er kveðið á um dvöl aðstandenda EES- eða EFTA-borgara en skv. 1. mgr. á aðstandandi EES- eða EFTA-borgara, sem dvelst löglega hér á landi, rétt til að dveljast með honum hérlendis. Ákvæðið er nánast samhljóða núgildandi 37. gr. laga um útlendinga er kveður á um dvöl aðstandenda en nýmæli er að finna í 2. málsl. 1. mgr. 102. gr. um að aðstandendur EES- eða EFTA-borgara sem hafa dvalarrétt eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi, skulu óháð ríkisfangi eiga rétt á að stunda atvinnu eða gerast sjálfstætt starfandi einstaklingar hér á landi. Er þetta í samræmi við 3. mgr. 17. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 2. mgr. er tilgreint hverjir séu aðstandendur EES- eða EFTA-borgara. Undir hugtakið maki fellur einnig samvistarmaki.

Um 103. gr.

Þessi grein er í samræmi við 6. gr. tilskipunar 2004/38/EB og kveður á um rétt EES- eða EFTA-borgara til dvalar í allt að þrjá mánuði hér á landi. Ákvæðið gildir einnig um aðstandanda EES- eða EFTA-borgara, sem ekki er EES- eða EFTA-borgari, að því tilskildu að aðstandandinn fylgi eða komi til EES- eða EFTA-borgarans og hafi gilt vegabréf. Í 1. mgr. kemur fram að EES- eða EFTA-borgari megi koma til landsins án sérstaks leyfis og dveljast hér á landi í allt að þrjá mánuði frá komu hans til landsins svo lengi sem hann verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi. Er það í samræmi við 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB en það skilyrði hefur þegar verið innleitt í núgildandi lög um útlendinga, nr. 96/2002, sbr. 4. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Í 4. gr. laga nr. 83/2012 eru gerðar breytingar á 35. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002, og því bætt við að réttur skv. 1. mgr. 35. gr. sé háður því að viðkomandi einstaklingur verði ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar. Í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að breytingin eigi rætur að rekja til 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB. ESA hafi gert athugasemdir við að orðin „verða ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar“ vantaði í lög um útlendinga, nr. 96/2002. Var því lagt til að þetta orðalag yrði fært inn í ákvæði 35. gr. laganna.

Framkvæmdastjórn ESB hefur gefið út leiðbeiningar varðandi túlkun tilskipunar nr. 2004/38/EB (Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on guidance for better transposition and application of Directive 2004/38/E on the rights of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States) frá 2. júlí 2009. Þar kemur m.a. fram að við mat á því hvort að einstaklingur sé talinn ósanngjörn byrði í gistiríkinu verði viðkomandi ríki að framkvæma meðalhófspróf. Ríki verði í þeim efnum að líta til þriggja atriða. Í fyrsta lagi í hversu langan tíma viðkomandi hefur þegið bætur, hvort líklegt sé að breyting verði á högum viðkomandi fljótlega og hversu lengi viðkomandi hefur verið búsettur í gistiríkinu. Í öðru lagi persónulegar aðstæður, þ.e. tengsl viðkomandi og fjölskyldu hans í gistiríkinu og hvort það séu einhverjar sérstakar aðstæður sem varða viðkomandi sem taka þarf til skoðunar, svo sem aldur, heilsufar, fjölskylda og efnahagslegar aðstæður. Í þriðja lagi upphæð bóta, þ.e. hversu miklar bætur viðkomandi hefur þegið, hvort bakgrunnur viðkomandi bendi til þess að hann hafi ítrekað þegið félagslega aðstoð og hvort viðkomandi hafi lagt að mörkum til hins félagslega kerfis í aðildarríkinu. Er með þessu vísað til þess að hafi einstaklingur greitt skatta og sinnt skyldum sínum við samfélagið sé ekki hægt að halda því fram að hann reynist ósanngjörn byrði gagnvart gistiríkinu.

Í 2. mgr. segir að EES- eða EFTA-borgari, sem falli undir skilgreiningu 1. mgr. og sé í atvinnuleit, megi dveljast hér á landi í allt að sex mánuði frá komu hans til landsins svo lengi sem hann verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar hér á landi. Hið sama gildi um aðstandendur EES- eða EFTA-borgarans.

Í 3. mgr. kemur fram að dvöl í öðru norrænu landi skuli ekki draga frá dvalartímanum og er það ákvæði að finna í 1. mgr. 35. gr. núgildandi laga um útlendinga. Í 4. mgr. kemur fram að ákvæði 1. mgr. gildi einnig um aðstandanda EES- eða EFTA-borgara, sem ekki sé EES- eða EFTA-borgari, að því tilskildu að aðstandandinn fylgi eða komi til EES- eða EFTA- borgarans og hafi gilt vegabréf.

Þá segir í 5. mgr. að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli í reglugerð um útreikninga á lengd dvalar. Þá er ráðherra, er fer með málefni félagsmála, heimilt að setja frekari fyrirmæli í reglugerð um skilgreiningu hugtaksins „ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar“.

Um 104.–106. gr.

Í þessum greinum er kveðið á um rétt til dvalar lengur en þrjá mánuði, í fyrsta lagi fyrir EES- eða EFTA-borgara, í öðru lagi fyrir aðstandendur sem eru EES- eða EFTA-borgarar og í þriðja lagi fyrir aðstandendur EES- eða EFTA-borgara og aðra útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar. Þessi ákvæði eru í samræmi við 7. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem hefur að hluta til verið innleidd í núgildandi lög um útlendinga. Með lögum nr. 83/2012 var orðalagi c-liðar 36. gr. núgildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 breytt þannig að viðkomandi verður að þiggja nægilegar fastar reglubundnar greiðslur eða eiga nægilegt fé fyrir sig og aðstandendur sína til að verða ekki byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar á dvalartímabilinu og hafa fullnægjandi sjúkratryggingu, sbr. b-lið 5. gr. laga nr. 83/2012.

Í 2. mgr. 104. gr. er kveðið á um það að krefja megi EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og gögnum sem staðfesta að hann uppfylli skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 101. gr. Þá er heimilt að krefja EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og sýna fram á með yfirlýsingu, eða jafngildum aðferðum, að hann uppfylli skilyrði d-liðar 1. mgr. 104. gr., sbr. þó 4. mgr. 101. gr. Þetta ákvæði er að finna í 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002. Fyrirvara 4. mgr. 101. gr. er að finna í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga, sbr. 5. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2012, og vísast í athugasemdir við 4. mgr. 101. gr. hvað það varðar.

Í 3. mgr. 104. gr. er kveðið á um að EES- eða EFTA-borgari, sem dvelst á landinu sbr. a-lið 1. mgr., en hættir að vera launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur, haldi stöðu sinni sem launþegi eða sjálfstætt starfandi við tilteknar aðstæður. Í 4. mgr. 104. gr. kemur fram að ráðherra geti sett nánari reglur samkvæmt þessu ákvæði í reglugerð, m.a. um gögn skv. 2. mgr., um skilgreiningu á nægilegu fé sbr. c-lið 1. mgr., um viðurkenndar menntastofnanir skv. d-lið 1. mgr. og um rétt EES- eða EFTA-borgara sem fellur undir a-lið 1. mgr. til áframhaldandi dvalar að loknu starfi, svo og aðstandenda hans, en þetta síðastnefnda er samsvarandi heimild í 38. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002.

Í 105. og 106. gr. er áréttað að aðstandendur EES- eða EFTA-borgara haldi rétti sínum til dvalar er EES- eða EFTA-borgari fari af landi brott eða fellur frá, við skilnað, ógildingu hjúskapar eða slit á sambúð að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þessi ákvæði koma að hluta til fram í 12. og 13. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem hafa ekki verið innleidd í núgildandi lög um útlendinga, en í athugasemdum með tilskipun 2004/38/EB kemur fram að aðstandendur skuli njóta verndar að lögum við andlát ríkisborgara aðildarríkis ESB, skilnað, ógildingu hjúskapar eða slit staðfestrar samvistar. Þá skuli að teknu tilhlýðilegu tilliti til fjölskyldulífs og mannlegrar reisnar og við sérstakar aðstæður til verndar gegn misnotkun gera ráðstafanir til að tryggja að við slíkar aðstæður haldi þeir aðstandendur sem dveljast þegar á yfirráðasvæði gistiaðildarríkis dvalarrétti sínum á persónubundnum grundvelli eingöngu.

Ákvæðin þarfnast að öðru leyti ekki frekari skýringa.

Um 107. og 108. gr.

Þessar greinar fjalla um rétt til ótímabundinnar dvalar, fyrir EES- eða EFTA-borgara og aðstandendur þeirra hvort sem þeir eru EES- eða EFTA-borgarar eða ekki. Þetta ákvæði er í samræmi við 16. og 17. gr. tilskipunar 2004/38/EB en þau ákvæði hafa að hluta til verið innleidd í núgildandi lög um útlendinga, nr. 96/2002, sbr. 39. gr. laganna. Í athugasemdum með tilskipun 2004/38/EB kemur fram að réttur ríkisborgara aðildarríkis ESB, sem hafa kosið að setjast að til frambúðar í gistiaðildarríki til ótímabundinnar dvalar, mundi efla vitund fólks um ríkisborgararétt í aðildarríkjum ESB og sé lykilþáttur í því að stuðla að félagslegri samheldni sem sé eitt af grundvallarmarkmiðum sambandsins. Því sé rétt að mæla fyrir um rétt til ótímabundinnar dvalar fyrir alla ríkisborgara aðildarríkja ESB og aðstandendur þeirra sem hafa dvalist í gistiaðildarríki í samræmi við þau skilyrði sem mælt er fyrir um í tilskipuninni samfleytt í fimm ár án þess að gripið hafi verið til ráðstafana til brottvísunar þeirra.

Í 2. málsl. 1. mgr. 107. gr. kemur fram að réttur til ótímabundinnar dvalar sé óháður skilyrðum 104. og 105. gr. laganna. Umrætt ákvæði er í samræmi við 1. mgr. 16. gr. tilskipunar 2004/38/EB en í athugasemdum í greinargerð við 7. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að ESA hafi bent á að ákvæði 1. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar hafi ekki verið réttilega innleitt, þ.e. að ekki kæmi fram í 39. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002, að búseturéttur væri óháður skilyrðum þeim sem koma fram í 1. mgr. 36. gr. laganna.

Í 2. mgr. 107. gr. og 2. mgr. 108. gr. er orðalagi breytt til samræmis við 3. mgr. 16. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Í athugasemdum við 7. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að ESA hafi ekki talið 3. mgr. 16. gr. tilskipunar 2004/38/EB hafa verið réttilega innleidda þar sem um tæmandi talningu hafi verið að ræða í 3. mgr. 39. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002. Var því lögð fram breyting á 3. mgr. 39. gr. til áréttingar á því að um upptalningu í dæmaskyni væri að ræða. Þessu til viðbótar eru nú lagðar fram frekari breytingar til að samræma orðalag við 3. mgr. 16. gr. tilskipunarinnar.

Nokkur nýmæli er einnig að finna í 3.–6. mgr. 107. gr. þar sem fjallað er m.a. um undanþágur fyrir fimm ára samfelldri búsetu fyrir EES- eða EFTA-borgara og aðstandendur þeirra. Ákvæðin þarfnast að öðru leyti ekki frekari skýringa.

Um 109. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skráningu EES- og EFTA-borgara og aðstandenda sem dveljast á landinu skv. 104. eða 105. gr. Er þetta í samræmi við 8. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Í 3. mgr. 35. gr. og 3. mgr. 37. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002, er að finna skyldu EES- eða EFTA-útlendings og aðstandanda hans til skráningar. Í núgildandi lögum er þó ekki að finna reglur um skráningarvottorð eins og kveðið er á um í 109. gr. frumvarpsins. Skv. 3. málsl. 1. mgr. 109. gr. skal skráningarvottorð skal gefið út eins fljótt og unnt er eftir að viðkomandi leggur fram gögn skv. 2. og 3. mgr. ákvæðisins. Í 2. og 3. mgr. er kveðið á um þau gögn sem stjórnvöldum er heimilt að óska eftir að EES- eða EFTA- borgari og aðstandendur leggi fram. Þá kemur fram í 4. mgr. að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt ákvæðinu í reglugerð, m.a. um gjald fyrir útgáfu skráningarvottorðs sem ætlað er að standa undir kostnaði við útgáfuna.

Um 110. gr.

Greinin fjallar um dvalarskírteini fyrir útlendinga sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar og eiga rétt til dvalar skv. 106. gr. laganna. Ákvæðið er í samræmi við 9., 10. og 11. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Í 4. mgr. 37. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002, er kveðið á um að aðstandandi, sem er ekki EES- eða EFTA-útlendingur, skuli sækja um dvalarskírteini innan þriggja mánaða frá komu til landsins.

Í 2. mgr. er kveðið á um þau gögn sem leggja skal fram með umsókn um dvalarskírteini og í 3. mgr. er kveðið á um afgreiðslufrest fyrir umsókn um dvalarleyfisskírteini og gildistíma þess. Umrædd skilyrði er ekki að finna í núgildandi lögum um útlendinga. Í 4. mgr. kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um útgáfu skírteinis samkvæmt ákvæði þessu, að fenginni umsókn. Þá er í 5. mgr. reglugerðarheimild þar sem m.a. er kveðið á um að heimilt sé að taka gjald fyrir útgáfu dvalarskírteinis sem ætlað er að standa straum af kostnaði við útgáfuna.

Um 111. gr.

Greinin kveður á um vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 107. og 108. gr. laganna. Umrætt ákvæði er í samræmi við 19. og 20. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Í 4. mgr. 39. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að samkvæmt umsókn og að uppfylltum skilyrðum skuli gefin út staðfesting á rétti til ótímabundinnar dvalar. Í athugasemdum við ákvæðið, sbr. 25. gr. laga nr. 86/2008, um breyting á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, segir að gert sé ráð fyrir að Útlendingastofnun gefi út staðfestingu á rétti til ótímabundinnar dvalar, hvort sem er í formi vottorðs eða skírteinis.

Í 1. mgr. segir að EES- eða EFTA-borgari sem eigi rétt til ótímabundinnar dvalar á landinu skv. 107. gr., fái eftir umsókn vottorð um rétt til ótímabundinnar dvalar svo fljótt sem verða má. Umrætt ákvæði er í samræmi við 19. gr. tilskipunar 2004/38/EB en í athugasemdum í frumvarpinu við 7. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, kemur fram að ESA hafi gert athugasemd við að í 39. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002, vantaði þann áskilnað 19. gr. tilskipunarinnar að skírteini skuli útgefið svo fljótt sem verða má.

Í 2. mgr. kemur fram að útlendingur sem eigi rétt til búsetu á landinu skv. 108. gr., fái skírteini til staðfestingar á rétti til ótímabundinnar dvalar eftir umsókn. Umsókn um slíkt skírteini skuli afgreidd fyrir lok gildistíma dvalarskírteinis skv. 110. gr.

Þá kemur fram í 3. mgr. að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt ákvæðinu í reglugerð, m.a. um heimild til þess að taka gjald fyrir útgáfu vottorðs og skírteinis um rétt til ótímabundinnar dvalar til að standa undir kostnaði við útgáfuna. Þá er heimilt að ákveða í reglugerð að aflað skuli lífkenna í formi andlitsmyndar og fingrafara og þau varðveitt í skírteini sem útgefið er samkvæmt þessu ákvæði.

Um 112. gr.

Í þessari grein er kveðið á um brottfall dvalarréttar og er ákvæðið nánast samhljóða núgildandi 40. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002. Í athugasemdum í greinargerð í frumvarpi við 40. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002, sbr. 26. gr. laga nr. 86/2008, um breyting á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, segir að skv. 35. gr. tilskipunar 2004/38/EB sé gert ráð fyrir því að aðildarríkin geti gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að sporna við misnotkun á þeim réttindum sem tilskipunin mælir fyrir um, t.d. vegna málamyndahjúskapar.

Í 1. mgr. kemur fram að réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla falli niður ef útlendingur hefur vísvitandi veitt rangar upplýsingar eða haldið leyndum upplýsingum sem skipta verulega máli, ef um málamyndagerninga að hætti 3. mgr. 49. gr. er að ræða eða dvöl er í öðrum tilgangi en samræmist þessum kafla. Sama eigi við ef um aðra misnotkun er að ræða. Skv. 2. mgr. er heimilt að synja um útgáfu dvalarskírteinis ef rökstuddur grunur er um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, og ekki er sýnt fram á annað með óyggjandi hætti, eða ef rökstuddur grunur er um að ekki hafi verið stofnað til hjúskapar með vilja beggja hjóna eða ef stofnun hjúskapar brýtur í bága við allsherjarreglu og meginreglur íslenskra laga.

3. mgr. er samsvarandi 2. mgr. 40. gr. núgildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Rétt þykir að taka fram hvenær dvalarréttur fellur ekki niður jafnvel þótt viðkomandi útlendingur uppfylli ekki lengur skilyrði a–b-liðar 1. mgr. 104. gr. um rétt til dvalar. Skv. 4. mgr. skal Útlendingastofnun taka ákvörðun um hvort réttur til dvalar samkvæmt ákvæðum þessa kafla fellur niður. Í 5. mgr. kemur fram að ráðherra sé heimilt að setja frekari fyrirmæli samkvæmt ákvæðinu í reglugerð, m.a. um takmarkanir á brottfalli dvalarréttar.

Um 113. gr.

Umrætt ákvæði er ekki að finna í núgildandi lögum um útlendinga, nr. 96/2002, en í ákvæðinu er að finna heimildir til að afturkalla dvalarskírteini eða vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar. Í 1. mgr. kemur fram að afturkalla megi á grundvelli 112. gr. laganna skráningarvottorð, dvalarskírteini og vottorð og skírteini um rétt til ótímabundinnar dvalar. Í 2. mgr. segir að skráningarvottorð og dvalarskírteini megi einnig afturkalla ef skráning er ógild af öðrum ástæðum. Skv. 3. mgr. ákvæðisins skulu vottorð og skírteini, sem nefnd eru í 1. mgr., afturkölluð þegar réttur til dvalar fellur niður skv. 3. málsl. 1. mgr. 107. gr. og 4. málsl. 108. gr. laganna. Í 4. mgr. kemur fram að dvalarskírteini útlendings, sem er ekki EES- eða EFTA-borgari, skuli afturkalla ef útlendingurinn fær dvalarleyfi samkvæmt öðrum köflum laganna. Í 5. mgr. kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um afturköllun samkvæmt þessu ákvæði.

Um 114. gr.

Í þessari grein er kveðið á um frávísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Ákvæðið er nánast samhljóða 41. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002. Í a-lið 1. mgr. ákvæðisins er þó gerður fyrirvari með vísan til 6. mgr. 101. gr. laganna sem kveður m.a. á um tækifæri til að afla nauðsynlegra skjala eða fá þau send innan sanngjarns tíma áður en slíkum einstaklingum er vísað frá. Þá er orðalagi d-liðar 1. mgr. ákvæðisins breytt í samræmi við orðalag tilskipunar 2004/38/EB en þar kemur fram að takmarka megi réttinn til frjálsrar farar og dvalar á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis og almannaheilbrigðis.

Um 115. gr.

Þessi grein kveður á um brottvísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans úr landi. Umrætt ákvæði er að hluta til að finna í 42. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002. Í 1. mgr. kemur fram að heimilt sé að vísa EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef það er nauðsynlegt með skírskotun til allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Í 2. mgr. er orðalagi breytt til að það samræmist betur efni tilskipunar 2004/38/EB en áréttað er m.a. að fyrri refsilagabrot nægi ekki ein og sér til þess að brottvísun sé beitt, sbr. 2. mgr. 27. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 3. mgr. kemur fram að einnig sé heimilt að vísa EES- eða EFTA- borgara, eða aðstandanda hans, úr landi ef hann uppfyllir ekki skilyrði um dvöl skv. 103.–106. gr.

Í 4. mgr. kemur fram að einstaklingi, sem hefur rétt til dvalar skv. 103. gr., er heimilt að vísa á brott ef það er talið nauðsynlegt til verndar heilsu almennings og stjórnvöld hafa gert öryggisráðstafanir varðandi heilbrigði eigin borgara. Þeir sjúkdómar sem geta réttlætt frávísun með skírskotun til almannaheilbrigðis er hver sá sjúkdómur sem getur valdið farsótt eins og skilgreint er í alþjóðaheilbrigðisreglugerðinni af Alþjóðaheilbrigðisstofnuninni, sem og aðrir smitsjúkdómar af völdum sníkjudýra í samræmi við ákvæði laga um sóttvarnir. Ekki er heimilt að vísa frá EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, með skírskotun til almannaheilbrigðis ef lengri tími en þrír mánuðir eru liðnir frá komu til landsins. Koma þessi sjónarmið fram í athugasemdum með 27. gr. laga nr. 86/2008, um breyting á lögum um útlendinga, nr. 96/2002.

Í 5. mgr. kemur fram að Útlendingastofnun tekur ákvörðun um brottvísun og er það í samræmi við 5. mgr. 42. gr. núgildandi laga um útlendinga.

Um 116. gr.

Í þessari grein er kveðið á um takmarkanir á heimild til brottvísunar skv. 115. gr. laganna. Ákvæðið er í samræmi við 28. gr. tilskipunar 2004/38/EB sem hefur að hluta til verið innleidd í 42. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002. Í 1. mgr. kemur fram að þeim EES- eða EFTA-borgurunum, eða aðstandendum þeirra, sem hér hafa rétt til ótímabundinnar dvalar skv. 107. eða 108. gr. laganna verði veitt aukin vernd gegn brottvísun þannig að þeim verði ekki vísað brott nema alvarlegar ástæður er varða allsherjarreglu eða almannaöryggi krefjist þess. Þá er einnig kveðið á um það að tilteknum hópi EES- eða EFTA-borgara, eða aðstandenda þeirra, verði veitt aukin vernd þannig að þeim sem hafa dvalist hér löglega í lengri tíma en tíu ár verði ekki vísað brott nema brýnar ástæður er varða almannaöryggi krefjist þess. Sama gildi um ólögráða einstaklinga nema annað verði talið nauðsynlegt vegna hagsmuna barnsins eins og sáttmáli Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 20. nóvember 1989 kveður á um (meginreglan um að það sem barni sé fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar stjórnvöld gera ráðstafanir sem varða börn, sbr. 3. gr. sáttmálans).

Í 2. mgr. koma fram dæmi um atriði sem Útlendingastofnun ber að leggja mat á varðandi aðstæður EES-eða EFTA-borgara, eða aðstandanda hans, þegar ákvörðun um brottvísun kemur til álita. Nýmæli koma fram í 1. málsl. 3. mgr. en þar er áréttað að brottvísun skuli ekki vera sjálfkrafa afleiðing þess að EES- eða EFTA-borgari eða aðstandandi hans leiti til kerfis félagslegrar aðstoðar. Er þetta í samræmi við 3. mgr. 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB en í athugasemdum með tilskipuninni kemur fram að svo lengi sem einstaklingar með dvalarrétt séu ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar í gistiaðildarríkinu skuli þeim ekki vísað brott. Brottvísun skuli því ekki vera sjálfkrafa afleiðing þess að leitað sé til kerfis félagslegrar aðstoðar. Þá segir að við mat á því hvort bótaþegi sé orðinn ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar í gistiaðildarríkinu og hvort það skuli varða brottvísun skuli gistiaðildarríkið kanna hvort um er að ræða tímabundna erfiðleika og taka tillit til þess hve lengi viðkomandi hefur dvalist í landinu, til persónulegra aðstæðna og til þess hve mikla aðstoð hann hefur þegið. Ekki skuli undir neinum kringumstæðum beita brottvísun gagnvart launþegum, sjálfstætt starfandi einstaklingum eða fólki í atvinnuleit samkvæmt skilgreiningu Evrópudómstólsins nema það sé gert á grundvelli allsherjarreglu eða almannaöryggis. Í 2. málsl. 3. mgr. segir að brottvísun skuli aldrei beitt af þeirri ástæðu einni að kennivottorð eða vegabréf sé fallið úr gildi og er það í samræmi við 2. mgr. 15. gr. tilskipunar 2004/38/EB.

Í 4. mgr. er innleitt ákvæði 4. mgr. 14. gr. tilskipunar 2004/38/EB og komið til móts við athugasemdir ESA um að ákvæðið hafi ekki verið innleitt, sbr. athugasemdir í frumvarpi við 9. gr. laga nr. 83/2012, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002.

Um 117. gr.

Þessi grein kveður á um endurkomubann EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Þetta ákvæði miðar að því að gera reglur er varða endurkomubann skýrari en í núgildandi lögum um útlendinga en ákvæðið er í samræmi við 32. gr. tilskipunar 2004/38/EB. Ákvæðið er að hluta til að finna í 4. mgr. 42. gr. núgildandi laga um útlendinga, nr. 96/2002, en þar er m.a. gert ráð fyrir því að ráðherra setji nánari reglur um endurkomubann.

Í 1. mgr. kemur fram að brottvísun skv. 1. og 4. mgr. 115. gr. laganna feli í sér bann við komu í landið síðar. Endurkomubann geti verið tímabundið eða varanlegt en þó ekki styttra en tvö ár. Við mat á því skal sérstaklega litið til atriða sem talin eru upp í 1. og 2. mgr. 115. gr. laganna.

Í 2. mgr. kemur fram að samkvæmt umsókn megi fella endurkomubann úr gildi ef nýjar aðstæður mæla með því og sýna að orðið hafi verulegar breytingar á þeim aðstæðum sem réttlættu ákvörðun um endurkomubann. Þá skal taka ákvörðun um hvort fella eigi endurkomubann úr gildi innan sex mánaða frá því að umsókn er lögð fram. Sá sem sætir endurkomubanni hefur ekki rétt til að koma til landsins á meðan fjallað er um umsókn hans. Eru þessi ákvæði í samræmi við 32. gr. tilskipunar 2004/38/EB en í athugasemdum með tilskipuninni segir að í samræmi við dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, sem bannar aðildarríkjum að taka ákvarðanir um að útiloka einstaklinga, sem þessi tilskipun taki til, frá yfirráðasvæði sínu fyrir lífstíð, sé rétt að staðfesta að ríkisborgarar aðildarríkja ESB og aðstandendur þeirra, sem hafa verið útilokaðir frá yfirráðasvæði aðildarríkis, eigi rétt á því að leggja fram nýja umsókn að hæfilega löngum tíma liðnum og í öllum tilvikum þegar þrjú ár eru liðin frá endanlegu endurkomubanni (exclusion order).

Í 3. mgr. kemur fram að við sérstakar aðstæður geti sá sem vísað hefur verið á brott, eftir umsókn, fengið heimild til stuttrar heimsóknar til landsins án þess að endurkomubannið verði fellt úr gildi en þó að jafnaði ekki fyrr en að ári liðnu frá brottvísun.

Í 4. mgr. segir að Útlendingastofnun taki ákvörðun um heimild EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans sem vísað hefur verið úr landi til endurkomu.

Um XV. kafla.

XV. kafli fjallar um þau úrræði sem lögregla og önnur stjórnvöld hafa til að tryggja framkvæmd laganna, m.a. gæsluvarðhald, aldursgreiningu, húsleit, refsiákvæði o.fl. Í núgildandi lögum um útlendinga eru ákvæði þess efnis á víð og dreif um lögin. Með þessum kafla er lagt til að sameina í einn kafla öll þvingunar- og rannsóknarúrræði sem heimil eru á grundvelli laganna til hagræðis fyrir útlendinga sem leiða rétt sinn af lögunum og þeirra stjórnvalda sem starfa á grundvelli laganna.

Um 118. gr.

Greinin fjallar almennt um rannsókn og rannsóknarúrræði á grundvelli laganna. 1. mgr. er í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga. Í ákvæðinu er tekið á því að vafi kann að vera um hvort útlendingur er sá sem hann segist vera. Meðan það liggur ekki ljóst fyrir er útlendingnum skylt að veita atbeina sinn til að upplýsa það. Stjórnvald skv. 2. mgr. 4. gr. sem fer með mál getur gefið slík fyrirmæli. Vafi kann einnig að koma upp um deili á útlendingi sem stjórnvöld hafa talið sig vita deili á. Þótt útlendingur hafi um árabil dvalist á landinu og deili á honum hafi virst rétt getur hlutaðeigandi stjórnvald lagt fyrir útlendinginn að veita atbeina sinn í þessu skyni enda sé ástæða til að ætla að það sem skráð er um deili á útlendingnum sé ekki rétt. Mjög hefur færst í vöxt að útlendingar komi til landsins án þess að hafa nokkur skilríki eða þeir framvísa fölsuðum skilríkjum. Margir farga einnig skilríkjum sínum og gera stjórnvöldum þannig erfitt um vik að ganga úr skugga um hverjir þeir raunverulega eru. Miðað er við að útlendingur, sem framvísar ekki tilskildum skilríkjum, fái ekki landgöngu. Hins vegar þykir nauðsynlegt að gengið sé úr skugga um að útlendingur fái landvist á réttum forsendum, ekki síst með hliðsjón af þeirri grundvallarreglu að stjórnvöld skulu við úrlausn máls gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þá telst það vera andstætt þjóðfélagshagsmunum að í landinu sé búsettur fjöldi einstaklinga sem ekki er vitað hverjir raunverulega eru.

Í 2. mgr. er lagt til að um rannsóknarúrræði samkvæmt þessum kafla laganna skuli fara eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að nánari reglur verði settar í reglugerð um hvað skylda megi útlending til að gera til að fullnægja skyldu skv. 1. mgr. Hér gæti t.d. verið um að ræða upplýsingagjöf, afhendingu nánar tilgreindra skjala eða þátttöku í tungumálaprófi. Er þetta ákvæði í samræmi við 2. málsl. 1. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga.

Um 119. gr.

Greinin er að mestu leyti í samræmi við 2. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga. Mikilvægt er að stjórnvöld geti sannað deili á útlendingum sem koma hingað til lands og dveljast hér á landi. Lögreglunni er þar með veitt heimild skv. 1. mgr., ef vafi leikur á hver útlendingur sé, við komu til landsins eða síðar, að leggja hald á ferðaskilríki, farseðla og annað sem getur verið til upplýsinga um hver útlendingur er. Sama á við ef vafi er um fyrri dvalarstað útlendings og það skiptir máli um rétt til dvalar hér á landi.

Skv. 2. mgr. getur lögregla lagt fyrir útlending að afhenda vegabréf eða annað kennivottorð, ef ástæða er til að ætla að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar um brottvísun skv. 6. mgr. 21. gr. eða í þeim tilvikum sem útlendingur er talinn ógna allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum.

Skv. 3. mgr. er heimilt að bera réttmæti haldlagningar undir dómara, sbr. lög um meðferð sakamála og skal lögregla benda útlendingi á þann rétt.

Um 120. gr.

Greinin er að mestu leyti í samræmi við 3. og 4. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga. Í 1. mgr. er kveðið á um úrræði sem lögregla hefur ef útlendingur veitir ekki atbeina til að upplýsa hver hann er eða um fyrri dvalarstað eða reynir að koma í veg fyrir framkvæmd ákvörðunar um brottvísun. Er þá annars vegar um að ræða að útlendingurinn, í bága við fyrirmæli sem greinir í 1. mgr. 118. gr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um hver hann er og hins vegar að hann, í bága við fyrirmæli sem greinir í 15. gr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um fyrri dvalarstað. Þá nær leitarheimild lögreglu einnig til þess þegar rökstuddur grunur leikur á að til hjúskapar hafi verið stofnað í því skyni að útlendingur fái hér dvalarleyfi eða til hjúskapar hafi verið stofnað án vilja beggja aðila, sbr. 3. mgr. 49. gr. Lagt er til að ákvæðið eigi einnig við þegar útlendingur reynir að halda eftir gögnum eða leyni upplýsingum til þess að reyna að koma í veg fyrir framkvæmd ákvörðunar um brottvísun á grundvelli 6. mgr. 21. gr. laganna. Lögreglu er við framangreindar aðstæður heimilt að leita á útlendingnum sjálfum, á heimili hans, herbergi eða hirslum samkvæmt reglum laga um meðferð sakamála, eftir því sem við á. Heimild til leitar felur í sér heimild til leitar í fötum útlendingsins og í farartæki hans. Þá er lagt til að leitarheimild lögreglu nái einnig yfir aðila sem rökstuddur grunur er um að aðstoði útlending við að halda slíkum gögnum leyndum eða leyni upplýsingum um hver útlendingur sé.

Skv. 2. mgr. skal leit ákveðin með úrskurði dómara nema sá sem í hlut á samþykki hana eða brýn hætta sé á að bið eftir úrskurði dómara valdi sakarspjöllum, sbr. ákvæði laga um meðferð sakamála. Er þetta ákvæði í samræmi við 4. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga.

Um 121. gr.

Greinin er í samræmi við 5. og 6. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga. Með 1. mgr. er lögreglu veitt heimild til að taka ljósmyndir og fingraför útlendings. Þau tilvik þar sem heimild þessi gildir eru tilgreind nánar í fjórum liðum. Í fyrsta lagi þegar útlendingur getur ekki fært sönnur á hver hann er eða ef ástæða er til að ætla að útlendingurinn gefi rangt upp hver hann er. Slíkt mundi t.d. vera heimilt ef grunur er um að útlendingur framvísi fölsuðu vegabréfi eða vegabréfi sem varðar annan mann en hann sjálfan. Í öðru lagi ef útlendingur leitar alþjóðlegrar verndar eða sækir um leyfi samkvæmt lögunum. Í þriðja lagi ef útlendingi hefur verið synjað um alþjóðlega vernd eða leyfi samkvæmt lögunum og í fjórða lagi ef útlendingi hefur verið vísað frá landi eða úr landi eða ætla má að hann dveljist hér ólöglega. Í 2. mgr. er tekið fram að fingraför megi færa í tölvufærða fingrafaraskrá og að ráðherra geti sett frekari reglur í reglugerð um færslu og notkun skrárinnar. Við færslu skrárinnar og notkun ber þó að sjálfsögðu að fylgja reglum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Um 122. gr.

Greinin er að hluta til í samræmi við 8. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga. Í 1. mgr. er lagt til að Útlendingastofnun verði heimilt að krefjast rannsóknar á erfðaefni, þ.e. DNA-rannsóknar, í málum þar sem sýna þarf fram á fjölskyldutengsl á grundvelli laganna.

Neiti útlendingur án fullnægjandi ástæðu að gangast undir slíkar rannsóknir skal honum gerð grein fyrir að sú ákvörðun geti haft áhrif á stöðu hans og meðferð máls. Ekki er nóg að útlendingur neiti að gangast undir slíkar rannsóknir, heldur verður hann að hafa greinargóða ástæðu fyrir því, svo það hafi ekki áhrif á stöðu máls hans. Að öðrum kosti er stjórnvöldum heimilt að taka ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Í 2. mgr. er ráðherra heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um framkvæmd rannsóknar á erfðaefni, m.a. hvernig málsmeðferð í slíkum málum skuli háttað og um hvernig greiðslu kostnaðar vegna slíkra rannsókna skal háttað. Í ákvæðinu er jafnframt að finna gjaldtökuheimild, enda þarf að vera mögulegt að krefja útlending um að standa straum af kostnaði, ekki síst ef kemur í ljós að útlendingur hafi gefið upp rangar upplýsingar.

Um 123. gr.

Greinin er að hluta til í samræmi við 2. mgr. 50. gr. b núgildandi laga um útlendinga. Í 1. mgr. er lögreglu veitt heimild að beiðni Útlendingastofnunar til að gera aldursgreiningu með líkamsrannsókn á útlendingi vegna umsóknar um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfis fyrir aðstandendur, þegar grunur leikur á að umsækjandi villi á sér heimildir eða segi rangt til aldurs við meðferð máls. Framkvæmd ákvæðisins mun einkum eiga við um fylgdarlaus börn sem sækja um alþjóðlega vernd en einnig þykir rétt að ákvæðið veiti möguleika á að kanna aldur umsækjanda í öðrum tilvikum. Niðurstaða slíkrar rannsóknar skal þó metin í samhengi við önnur atriði málsins. Skv. 2. mgr. er óheimilt að þvinga útlending til að gangast undir slíka rannsókn. Neiti hann hins vegar að gangast undir slíka rannsókn án fullnægjandi ástæðu skal gera honum grein fyrir að slík neitun getur haft áhrif á meðferð máls hans. Synjun á umsókn um alþjóðlega vernd má þó ekki byggjast á því eingöngu að viðkomandi hafi neitað að gangast undir aldursgreiningu. Hins vegar má taka mið af því við ákvörðun málsins eins og annarra þátta. Ákvæðið tekur mið af leiðbeiningum í 17. gr. tilskipunar 2005/85/EB um málsmeðferð.

Skv. 3. mgr. skal ráðherra setja nánari reglur í reglugerð um framkvæmd aldursgreiningar, líkt og hvernig málsmeðferð hennar skuli fara fram og hverjir skulu vera viðstaddir og framkvæma slíka rannsókn.

Um 124. gr.

Greinin er að hluta til að finna í 7. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga. Skv. 1. mgr. er heimilt að skylda útlending til að tilkynna sig eða dveljast á ákveðnum stað í ákveðnum tilvikum. Stjórnvöldum er ekki heimilt að ganga lengra en þörf er á hverju sinni til að ná því markmiði sem að er stefnt, sbr. meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna. Gert er ráð fyrir að gæsluvarðhald sé lokaúrræði sem hægt er að grípa til, að undangengnum öðrum vægari úrræðum sem ekki hafa skilað tilskildum árangri eða teljast ófullnægjandi. Á það hefur reynt fyrir Hæstarétti en með dómi hans í máli nr. 379/2004, sem var kveðinn upp þann 15. september 2004, felldi Hæstiréttur úr gildi úrskurð Héraðsdóms um að útlendingur skyldi sæta gæsluvarðhaldi þar sem ekki þótti nægilega sýnt fram á að nauðsyn væri á því á grundvelli útlendingalaganna þar sem ekki væru tiltækar aðrar léttbærari aðgerðir til að tryggja að ákvörðun um að útlendingurinn skyldi yfirgefa landið yrði framfylgt. Af dómnum má skýrt ráða að útlendingur, sem ekki er vitað hver er og hefur ekki gefið réttar upplýsingar um hver hann er, verður ekki úrskurðaður í gæsluvarðhald nema gripið hafi verið til annarra vægari úrræða fyrst, enda þótt um sé að ræða menn sem ekki uppfylla skilyrði laganna til dvalar í landinu og enginn veit hverjir eru.

Aukist hefur að útlendingar, sem sótt hafa um alþjóðlega vernd hér á landi og ekki er vitað hverjir eru, sýni af sér hegðun sem gefur til kynna að af þeim stafi hætta. Þá er jafnframt dæmi um líkamsárás gagnvart almennum borgara og önnur afbrot. Nauðsynlegt er að lögregla geti lagt fyrir viðkomandi útlending að dveljast á ákveðnum stað áður en látið yrði reyna á gæsluvarðhald. Með hugtakinu ákveðnum stað er t.d. átt við tiltekinn bæjarhluta eða aðra aðstöðu sem komið yrði upp fyrir þá útlendinga sem hér um ræðir.

Í 2. mgr. kemur fram að ákvarðanir um að tilkynna sig eða dveljast á ákveðnum stað skuli teknar af lögreglustjóra.

Skv. 3. mgr. á útlendingur rétt á að fá skorið úr því fyrir dómstólum hvort skilyrðin fyrir slíkri ákvörðun séu til staðar og hvort grundvöllur er fyrir að framfylgja ákvörðuninni. Þá skal lögreglan leiðbeina útlendingi, sem hefur verið skyldaður til þess að tilkynna sig og/eða dveljast á ákveðnum stað, um þennan rétt. Um slíka meðferð máls vísast til XV. kafla laga um meðferð sakamála.

Í 4. mgr. kemur fram að fyrirmæli skv. c-lið 1. mgr. megi því aðeins gefa að ástæða sé til að ætla að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar um brottvísun skv. 6. mgr. 21. gr. Við mat á því hvort ástæða sé til að ætla að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar er heimilt að taka tillit til almennrar reynslu af undankomu. Fyrirmælin gilda ekki lengur en í fjórar vikur nema útlendingurinn samþykki það eða dómari ákveði samkvæmt reglum um meðferð sakamála.

Þá er í 5. mgr. heimild fyrir ráðherra að setja frekari reglur í reglugerð um framkvæmd þessa ákvæðis.

Um 125. gr.

Greinin er að hluta til að finna í 7. mgr. 29. gr. núgildandi laga um útlendinga. Skv. 1. mgr. má handtaka útlending og færa í gæsluvarðhald við tilteknar aðstæður.

Í 2. mgr. kemur fram að ekki skuli beita þessu ákvæði ef tilkynningarskylda eða krafa um að dveljast á ákveðnum stað skv. 124. gr. er talin nægjanleg til að ná því markmiði sem að er stefnt.

Í 3. mgr. segir að þegar þvingunarúrræðum skv. d-, e-, g- eða h-liðum 1. mgr. er beitt skuli gæsluvarðhald ekki ákveðið lengra en tvær vikur. Gæsluvarðhald má því aðeins framlengja að útlendingurinn fari ekki sjálfviljugur úr landi og líkur séu á að hann muni annars koma sér undan framkvæmd ákvörðunar sem greinir í 6 mgr. 21. gr. Má þá framlengja gæsluvarðhald í allt að tvær vikur, en þó ekki oftar en tvisvar.

Skv. 4. mgr. má hvorki handtaka né úrskurða útlending í gæsluvarðhald ef það með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun eða fullnægjandi er að útlendingurinn sæti þess í stað öðrum léttbærari úrræðum þessa kafla.

Í 5. mgr. segir að umsækjanda um alþjóðlega vernd, sem sé yngri en 18 ára en eldri en 15 ára, megi aðeins úrskurða í gæsluvarðhald þegar hann hefur sýnt af sér hegðun sem gefur til kynna að af honum stafi hætta. Þá skal úrræði þessu einungis beitt þegar önnur vægari úrræði samkvæmt lögum þessum eða sem mælt er fyrir um í barnaverndarlögum koma ekki til greina eða ná því markmiði sem að er stefnt. Við beitingu þessa ákvæðis skal enn fremur ávallt taka tillit til aldurs umsækjanda og þarfa hans hverju sinni.

Í 7. mgr. kemur fram að lög um meðferð sakamála gildi um handtöku og gæsluvarðhald samkvæmt þessari grein, eftir því sem við á.

Um 126. gr.

Í greininni kemur fram hvaða háttsemi skuli refsiverð samkvæmt lögunum, hver sé refsirammi og hverjar séu saknæmiskröfur og er í samræmi við 57. gr. núgildandi laga um útlendinga. Bæði íslenskir ríkisborgarar og erlendir geta bakað sér refsiábyrgð. Gert er ráð fyrir að brot geti varðað sektum eða fangelsi. Refsihámark er sex mánuðir skv. 1. mgr. og tvö ár skv. 2. mgr. Skv. 3. mgr. er refsihámark enn hærra eða sex ár ef um er að ræða skipulagða starfsemi sem rekin er í hagnaðarskyni til að aðstoða útlendinga við að koma með ólögmætum hætti til landsins eða til annars lands. Þessu til viðbótar gilda ákvæði 2. mgr. 49. gr. almennra hegningarlaga en þar er heimilað að dæma fésektir jafnframt refsivist þegar ákærði hefur aflað sér eða öðrum fjárvinnings með broti eða það hefur vakað fyrir honum.

Í 4. mgr. er að finna heimild til að gera stjórnanda skips eða loftfars sekt ef útlendingur er fluttur til landsins án þess að hafa fullnægjandi ferðaskilríki. Í þessu felst að sá sem annast flutning verður að kanna og fullvissa sig um að útlendingur hafi ferðaskilríki áður en hann er fluttur hingað, sbr. reglur skv. 3. mgr. 4. gr. gildandi laga um útlendinga. Ef slíkt brot er framið í starfsemi lögaðila fer um refsiábyrgð eftir 5. mgr. Með þessu ákvæði er fullnægt skuldbindingu skv. 26. gr. Schengen-samningsins.

Skv. 5. mgr. er heimilt að leggja sekt á lögaðila ef brot er framið í starfsemi lögaðilans, t.d. eiganda skips eða loftfars. Um slíka refsiábyrgð fer eftir reglum II. kafla A almennra hegningarlaga. Í 6. mgr. er loks tekið fram að refsa skuli fyrir tilraun eða hlutdeild í broti eftir því sem segir í reglum III. kafla almennra hegningarlaga.

Um 127. gr.

Greinin er nýmæli en hún kveður á um það að sá sem hefur milligöngu um að útlendingur flytjist til landsins án tilskilinna leyfa skuli greiða allan kostnað við að flytja útlending úr landi.

Um XVI. kafla.

XVI. kafli kveður á um sérákvæði og úrræði vegna öryggis ríkisins auk þess sem hann færir á herðar ýmsum aðilum skyldu til að tilkynna um upplýsingar sem þeir kunna að búa yfir er varða útlendinga.

Um 128. gr.

Greinin er nær óbreytt frá 52. gr. gildandi laga. Í henni felst að réttur sem útlendingur ella hefur til að koma til landsins eða dveljast í landinu gildi ekki ef nauðsynlegt þykir vegna utanríkisstefnu ríkisins, öryggis ríkisins eða mikilvægra þjóðarhagsmuna.

Ef þessar aðstæður eru til staðar má þannig meina útlendingi landgöngu og synja um útgáfu dvalarleyfis og búsetuleyfis eða setja takmarkanir eða skilyrði. Einnig má við þessar aðstæður framfylgja ákvörðun fyrr en greinir í 20. og 83. gr.

Vegna öryggis ríkisins er einnig heimilt, ef nauðsyn þykir, að setja nánari reglur um tilkynningarskyldu en greinir í 34. gr. eða reglum skv. 129. gr.

Um 129. gr.

Greinin er óbreytt frá 54. gr. gildandi laga. Hún felur í sér heimild til ráðherra að ákveða að þeir einstaklingar og stofnanir sem þar eru taldar skuli veita lögreglunni eða Útlendingastofnun tilteknar upplýsingar. Stjórnvöldum, sem fara með málefni útlendinga, ber nauðsyn til að vita hvernig háttað er dvöl þeirra í landinu, svo sem hvar hlutaðeigandi dvelst eða hvort hann stundar eða hyggst stunda atvinnu, svo að staðreyna megi að fylgt sé reglum um dvalarleyfi og atvinnuleyfi. Tilkynningarskyldan er bundin við tiltekin atriði, sbr. nánar a–g-lið 1. mgr., sem ráðherra er bundinn af þegar reglur eru settar. Ákvæði um þagnarskyldu, sem vísað er til í h-lið, eru í 62. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40 27. mars 1991, og 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002.

Skv. 2. mgr. getur ráðherra sett nánari reglur um hvaða upplýsingar skrár skuli hafa að geyma. Þær upplýsingar mundu einkum lúta að nafni útlendings, fæðingardegi/kennitölu og þjóðerni. Önnur atriði geta einnig átt við, svo sem upplýsingar um dvalarstað, komudag eða ferðaskilríki.

Nýmæli er að kveðið er á um heimild ráðherra til að kveða á um skyldu flugrekanda til að láta lögreglunni í té skrá um farþega og áhöfn þegar loftfar kemur frá útlöndum eða fer til útlanda eftir atvikum. Samkvæmt gildandi ákvæði laganna er einungis kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglur um að stjórnandi loftfars, sem kemur frá útlöndum eða fer til útlanda, skuli láta lögreglunni slíka skrá í té. Þetta fyrirkomulag hefur ekki reynst sem skyldi enda hafa skrár um farþega og áhöfn ekki borist lögreglu með fullnægjandi hætti til þessa. Mikilvægt er að bregðast við þessu með breytingu á lögunum og í framhaldinu reglugerð þar sem nánari útfærsla yrði á ákvæðinu. Gert er ráð fyrir að í reglugerð verði kveðið á um frumkvæðisskyldu flugrekanda eða stjórnanda loftfars eftir atvikum um að skila til lögreglu umræddum skrám innan tilskilins frests. Mikilvægt er að framangreindar skrár berist lögreglu innan tilskilins frests, ekki síst með tilliti til baráttunnar við ólöglega glæpastarfsemi eins og þekkt er orðið.

Til að tilkynningarskyldunni verði fullnægt er þeim sem gefa skal upplýsingar um skylt að láta þær í té. Ekki verður þó krafist annarra upplýsinga en þeirra sem nauðsynlegar eru.

Um XVII. kafla.

XVII. kafli kveður á um reglugerðarheimild samkvæmt lögunum, gildistöku þeirra og brottfall fyrri laga. Þar eru jafnframt ákvæði sem fela í sér breytingar á ákvæðum laga um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, og bráðabirgðaákvæði vegna skipunar í kærunefnd útlendingamála skv. 6. gr. frumvarpsins.

Um 130. gr.

Greinin kveður á um reglugerðarheimild til handa ráðherra þar sem heilmilt er að mæla fyrir um nánari framkvæmd laganna.

Um 131. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 132. gr.

Greinin kveður á um gildistöku laganna og lagaskil.

Um 133. gr.

Greinin kveður á um breytingar á öðrum lögum vegna breyttra ákvæða í lögum þessum. Ekki er um efnisbreytingar á öðrum lagabálkum að ræða. Með frumvarpi þessu er hugtakanotkun löguð að ákvæðum annarra laga að einhverju leyti, horfir hugtakanotkunin til skýringa á regluverkinu í heild sinni. Greinin þarfnast ekki frekari skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæðið gildir við skipun í kærunefnd útlendingamála skv. 6. gr. þegar skipað er í nefndina í fyrsta skipti. Ákvæðið byggist á fyrirmynd um skipan hæfisnefndar dómara, sbr. lög nr. 45/2010, um breyting á lögum um dómstóla.

Fylgiskjal I.

Innanríkisráðuneyti:

Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Helstu breytingar á útlendingalögum frá gildandi lögum sem líklegar eru til að geta haft áhrif á fjárhag sveitarfélaganna:

Dvalarleyfi vegna náms (42. gr. frumvarpsins).

Talsverðar viðbætur eru í frumvarpinu við ákvæði um námsmenn í núgildandi lögum um útlendinga án þess að markmiðið sé beinlínis að rýmka heimildir. Hér verður þó að hafa í huga að framkvæmd greinarinnar mun að verulegu leyti ráðast af stefnu og inntökuskilyrðum íslenskra skóla, einkum á háskólastigi.

Miða má við að á grundvelli gildandi heimildar í 12. gr. e í lögum um útlendinga, hafi u.þ.b. 300 námsmenn fengið dvalarleyfi vegna náms árið 2012. Einhver hluti þessara námsmanna kom hingað til lands ásamt börnum sínum, en undanþága hefur verið við lýði vegna skiptinema og annarra menntasamskipta við Bandaríki Norður-Ameríku. Almenna reglan hefur hins vegar verið sú að börn námsmanna fái ekki dvalarleyfi.

Mat á áhrifum: Að svo stöddu eru ekki forsendur til þess að meta hvort dvalarleyfum vegna náms muni fjölga marktækt, en ekki er ástæða til þess að ætla að þeim muni fækka.

Á hinn bóginn er ljóst að rýmkun heimilda til þess að námsmenn hafi börn með sér, sem leiðir af samspili 42. gr. og 2. mgr. 47. gr. frumvarpsins við 53. gr. og aðrar tengdar greinar VIII. kafla, mun hafa áhrif á fjárhag sveitarfélaga sem bera fræðsluskyldu gagnvart börnum á grunnskólaaldri og bjóða víðtæka leikskólaþjónustu fyrir þá sem búsettir eru í sveitarfélaginu.

Samkvæmt 3. mgr. 43. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, reiknar Hagstofa Íslands árlega út vegið meðaltal heildarrekstrarkostnaðar allra grunnskóla sem reknir eru af sveitarfélögum í landinu. Þessi fjárhæð fyrir september árið 2012 var 1.411.487 kr.

Samkvæmt gögnum Sambands íslenskra sveitarfélaga var raunkostnaður vegna dvalar barns á leikskóla að meðaltali 1.443.422 kr. árið 2011. Kostnaðarhlutdeild foreldra í þessari brúttófjárhæð var að meðaltali 17% árið 2011. Ef reiknað er með sömu hækkun og á rekstrarkostnaði í grunnskólum milli 2011 og september 2012 (4,6%) leiðir það til þess að reikna megi með að raunkostnaður vegna leikskólabarns hafi verið 1.253.150 kr. í september 2012 að teknu tilliti til kostnaðarhlutdeildar foreldra.

Séu þessar kostnaðarforsendur lagðar til grundvallar má gera ráð fyrir eftirfarandi áhrifum miðað við að tiltekið hlutfall námsmanna hafi með sér annars vegar barn á leikskólaaldri og hins vegar barn á grunnskólaaldri:

Af þessu má ráða að ef engin fjölgun verður á námsmönnum og heimild til þess að hafa barn með sér er nýtt af tíunda hverjum námsmanni og skiptingin er jöfn milli barna á leikskólaaldri og grunnskólaaldri geti það leitt til aukins kostnaðar að meðaltali í skólum sveitarfélaga upp á rétt 40 m.kr. á ári. Fjölgi hins vegar námsmönnum um 200 og ef heimildin er nýtt af tæplega þriðja hverjum (jöfn skipting milli skólastiga) gætu kostnaðaráhrifin orðið upp á um 200 m.kr. á ári.

Undanþágur frá framfærsluskyldu (IV. og VIII. kafli frumvarpsins).

Í frumvarpinu er lögð til veruleg rýmkun á heimildum til dvalarleyfa vegna fjölskyldusameiningar, auk þess sem fjölgun leyfaflokka mun að líkindum leiða til þess að fleiri leyfi verði gefin út en yrði samkvæmt núgildandi framkvæmd.

Ætla verður að allstór hluti þessarar viðbótar muni fela í sér frávik eða undanþágu frá viðmiðum um framfærslu, sbr. 30. gr. frumvarpsins. Komi til fráviks eða undanþágu er einsýnt að það hafi í för með sér verulegar líkur á því að umsókn um fjárhagsaðstoð verði lögð inn hjá viðkomandi sveitarfélagi.

Samkvæmt frumvarpinu er sérstök áhersla lögð á að opna fyrir heimildir til sameiningar fyrir ungmenni/systkini á aldrinum 18–21 árs og vegna foreldra 67 ára og eldri. Enda þótt frumvarpið geri ráð fyrir því að sá fjölskyldumeðlimur sem þegar er kominn til landsins beri ábyrgð á framfærslu þeirra sem bætast við á grundvelli fjölskyldusameiningar er ljóst að engin lögbundin framfærsluskylda er til staðar. Breytingar á fjölskylduhögum munu því án vafa í mörgum tilvikum leiða til þess að umsókn um fjárhagsaðstoð verður lögð inn hjá viðkomandi sveitarfélagi. Slíkar breytingar geta einnig varðað barnaverndarmál og útgjöld vegna fósturs.

Mat á áhrifum: Erfitt er að sjá fyrir hver magnaukningin verður í útgefnum leyfum og hversu oft verður vikið frá framfærslukröfu en óvarlegt er annað en að gera ráð fyrir útgjaldaauka hjá sveitarfélögunum vegna þessa. Á móti kunna að koma skýrari heimildir til þess að hafa stjórn á málum af þessu tagi, en þar sem sveitarfélögum er ekki ætlað að vera stjórnvöld í málaflokknum mun framkvæmd hinna skýrari heimilda ekki verða á þeirra höndum.

EES/EFTA-borgarar (XIV. kafli frumvarpsins).

Samkvæmt upplýsingum frá félagsþjónustu sveitarfélaga hefur málum vegna fjárhagsaðstoðar og annarrar liðveislu við EES-útlendinga fjölgað mjög á umliðnum árum. Með sama hætti hefur þrýstingur aukist á útgjöld vegna grunnþjónustu, m.a. í formi húsaleigubóta sem greiddar eru tekjulágum leigjendum. Ríki og sveitarfélög standa saman að fjármögnun húsaleigubóta og er grein gerð fyrir mögulegum áhrifum frumvarpsins á útgjöld til þeirra í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytis.

Að svo stöddu er erfitt að sjá að hvaða marki breytingar á núgildandi löggjöf vegna EES/EFTA-borgara, eða útlendinga almennt, muni hafa áhrif á málafjölda hjá sveitarfélögunum eða grunnþjónustu sem þau veita. Verði þróun í átt til fjölgunar mun það koma fram í aukinni eftirspurn eftir stuðningi við aðlögun, m.a. í gegnum starf túlka og leiðbeiningarskyldu.

Skýrari reglur eiga að auðvelda framkvæmd slíkra mála, en félagsþjónustan hefur kallað eftir því að betra samræmi sé í þjónustu við þennan hóp íbúa og bætt upplýsingamiðlun um stöðu einstaklinga innan hans.

Mat á áhrifum: Framkvæmd kaflans, verði hann lögfestur, mun ráðast mjög af setningu reglugerða. Ákvæði í þeim reglugerðum munu snerta sveitarfélögin, m.a. hvernig hugtakið „ósanngjörn byrði á kerfi félagslegar aðstoðar“ verður skilgreint (sbr. 103. gr. frumvarpsins). Reiknað er með að ákvæði reglugerðanna verði tekin til mats á kostnaðaráhrifum þegar þar að kemur.

Fylgiskjal II.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um útlendinga.

Frumvarp þetta felur í sér heildarendurskoðun á núgildandi lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Tilefnið er meðal annars að gefnar hafa verið út nokkrar tilskipanir frá Evrópusambandinu (ESB) sem Ísland er bundið af frá því að lögin voru sett árið 2002. Þá hafa fleiri tilskipanir verið gefnar út sem Ísland er ekki bundið af en taldar eru innihalda ýmsa gagnlega þætti til þess að tryggja skilvirka og mannúðlega framkvæmd, sér í lagi í málum er varða alþjóðlega vernd. Útlendingar utan EFTA og EES þurfa almennt dvalarleyfi til að geta dvalið á Íslandi og eru í frumvarpi þessu gerðar verulegar breytingar á flokkum dvalarleyfa. Við frumvarpssmíðina var sérstök hliðsjón höfð af þeim alþjóðlegu samningum og samþykktum sem Ísland er aðili að og varða málefni útlendinga, nýlegri dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, norrænni löggjöf og þá sérstaklega norskri löggjöf um útlendinga og þróun löggjafar í Evrópu.

Hlutverk Útlendingastofnunar auk annarra stjórnvalda sem tengjast málaflokknum eru skilgreind betur í frumvarpinu. Þá er lagt til að tímafrestir, sérstaklega í málum er varða alþjóðlega vernd, verði þrengdir. Áætlað að umtalsverðir fjármunir geti sparast við það að stytta málsmeðferð í slíkum málum, enda er kostnaður við hvern umsækjanda um alþjóðlega vernd töluverður meðan á biðtíma stendur. Málsmeðferð á stjórnsýslustigi skal að jafnaði ekki taka lengri tíma en sex mánuði samkvæmt frumvarpinu. Á árinu 2012 var fjölgað um tvo löglærða fulltrúa hjá Útlendingastofnun til að koma til móts við framangreind markmið. Nokkur óvissa er um hvenær markmið um 6 mánaða afgreiðslutíma náist. Mikill hali hefur verið í afgreiðslu umsókna þrátt fyrir fjölgun starfsmanna og hefur afgreiðslutími í sumum tilfellum verið allt að tvö til þrjú ár með þeim tilkostnaði sem það hefur í vistun. Þá er fyrirsjáanlegt að flug til landsins er að aukast sem þýðir að sögn þeirra sem til þessara mála þekkja best að þeim sem leita eftir dvalarleyfi eða hæli á landinu muni a.m.k. ekki fækka.

Veigamesta stjórnsýslubreytingin í frumvarpinu er að lagt er til að sett verði á fót kærunefnd útlendingamála sem ætlað er að taka við af innanríkisráðuneyti sem meginúrskurðaraðili í málaflokknum. Nefndin mun fjalla um kærur í málum á grundvelli þessa frumvarps, að undanskildum málum er lúta að brottvísun og frávísun á grundvelli almannahagsmuna, almannaöryggis og skyldra ríkra hagsmuna. Allar ákvarðanir á grundvelli útlendingalaga verða kæranlegar til nefndarinnar, þ.m.t. ákvarðanir um dvalarleyfi, heimild til að starfa, vegabréfsáritanir og um alþjóðlega vernd (hælisleitendur). Gert er ráð fyrir að nefndarmenn verði þrír, þar af verði formaður í fullu starfi fyrir nefndina. Þá er miðað við að með nefndinni starfi einn löglærður starfsmaður í fullu starfi, auk ritara í hálfu starfi. Að mati innanríkisráðuneytis má vænta þess að kærum fækki í málaflokknum með lögfestingu frumvarpsins vegna afdráttarlausari og skýrari ákvæða en í núgildandi lögum. Áætlanir gera ráð fyrir að um verði að ræða sjálfstæða nefnd utan ráðuneytisins og að heildarrekstrarkostnaður hennar nemi um 28 m.kr. á ári, þar af 24 m.kr. í launakostnað og 4 m.kr. í húsnæðis- og rekstrarkostnað. Á móti er talið að fækka megi um tvö störf hjá innanríkisráðuneytinu sem metin eru til 18 m.kr. á ári þannig að kostnaðaraukning vegna kærunefndar er áætluð samtals 10 m.kr., nettó.

Frumvarpinu er ætlað að skýra betur reglur um dvöl og dvalarrétt útlendinga á Íslandi og í því er reynt að tryggja meira samræmi í framkvæmd og beitingu ákvæða. Ekki er þó gert ráð fyrir að miklar breytingar verði á því hvaða útlendingar geti komið til dvalar á landinu. Þrátt fyrir fjölgun leyfaflokka ætti almennt ekki að vera um að ræða fjölgun einstaklinga sem komið geta til landsins, heldur er verið að lögfesta með skýrum hætti framkvæmd sem hingað til hefur verið felld undir dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til sérstakra tengsla við landið. Lagt er til að hugtökin „alþjóðleg vernd“ og „umsækjandi um alþjóðlega vernd“ verði tekin upp í staðinn fyrir „hæli“ og „hælisleitandi“. Kostnaður vegna umsókna um alþjóðlega vernd hefur vaxið umtalsvert á umliðnum missirum. Á árinu 2011 komu fram 76 umsóknir um alþjóðlega vernd hér á landi samanborið við 115 umsóknir á árinu 2012 og hafði þá fjöldi umsókna vaxið um 50% árlega frá árinu 2009. Gert er ráð fyrir sambærilegri aukningu á árinu 2013, fjórða árið í röð. Fjöldi dvalardaga var 13.565 árið 2011 samanborið við 28.799 daga árið 2012. Í gildi er samningur milli ríkis og Reykjanesbæjar (Fit) um vistun þeirra sem sótt hafa um alþjóðlega vernd. Heildarkostnaður vegna umönnunar á grundvelli þess samnings nam tæpum 109 m.kr. árið 2011 en nærri 221 m.kr. árið 2012. Miðað við umfang og fjölda umsækjenda stefnir í að fjölga þurfi kostum hvað varðar vistun umsækjenda.

Þá er í frumvarpinu ákvæði um móttökumiðstöð fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og eftir atvikum útlendinga í ólögmætri dvöl sem stuðla á að aukinni skilvirkni og öryggi og tryggja hagsmuni og mannréttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í þessari miðstöð á að fara fram samvinna ýmissa aðila, Útlendingastofnunar, lögreglu, félagasamtaka, barnaverndaryfirvalda, félagsþjónustu, heilbrigðisyfirvalda og annarra sem þurfa að koma að málum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Miðstöðin á fyrst og fremst að vera til móttöku fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd en þó kemur fram að æskilegt væri að þar væri einnig unnt að taka á móti útlendingum í ólögmætri dvöl og hugsanlegum fórnarlömbum mansals. Í frumvarpinu er kveðið á um reglugerðarheimild til handa ráðherra til að útfæra nánar hlutverk og starfsemi móttökumiðstöðvarinnar og skal þeirri vinnu vera lokið fyrir gildistöku laganna. Þrátt fyrir að endanleg útfærsla liggi ekki fyrir hefur innanríkisráðuneytið áætlað að gera þurfi ráð fyrir þremur starfsmönnum og allt að 250 fm húsnæði á Suðurnesjum. Heildarkostnaður móttökumiðstöðvar gæti þannig numið um 45 m.kr. á ári, þar af 25 m.kr. í launakostnað, 8 m.kr. í húsnæðis- og rekstrarkostnað og 12 m.kr. í aðkeypta þjónustu lækna, félagsráðgjafa og sálfræðinga miðað við allt að 100 aðkeypta tíma á mánuði. Móttökumiðstöð og sú þjónusta sem henni er ætlað að veita, ásamt tilheyrandi kostnaði, verður samkvæmt frumvarpinu viðbót ríkisins við núverandi vistunarúrræði umsækjenda um alþjóðlega vernd. Á móti er áætlað að einhver sparnaður kunni að hljótast af færri gæsluvarðhaldsúrskurðum og þar af leiðandi minni yfirsetu löggæslumanna og lægri kostnaði í réttarkerfinu.

Í frumvarpinu er að finna ákvæði sem skerpa á og styrkja réttarstöðu útlendinga í tengslum við sameiningar á fjölskyldum. Jafnframt er að finna ákvæði er heimila Útlendingastofnun að krefjast rannsóknar á erfðaefni, DNA-rannsóknar, í málum þar sem sýna þarf fram á fjölskyldutengsl á grundvelli laganna. Þá segir að ráðherra verði heimilt að setja nánari reglur um hvernig greiðslu vegna slíkra rannsókna skuli háttað. Jafnframt er að finna gjaldtökuheimild, án þess að hlutföll kostnaðar hafi verið skilgreind. Til að byrja með er áætlað að árlega geti þessi próf verið allt að 100 og geti heildarkostnaður vegna þeirra þannig numið allt að 18 m.kr. á ári. Ekki hefur verið ákveðið hvernig þeim kostnaði verður skipt milli ríkis og þeirra sem hlut eiga að máli. Á hinn bóginn er gert ráð fyrir að fjöldi þessara rannsókna fækki verulega að einhverjum árum liðnum vegna forvarnaáhrifa á þá sem kunna að leita til landsins á röngum forsendum um fjölskylduvensl.

Í frumvarpinu eru grunngildi samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (barnasáttmálinn) áréttuð sem grundvöllur ákvarðana og málsmeðferðar í öllum málum sem lögin ná til. Meðal annars eru gerðar nokkrar breytingar á möguleikum fólks sem hér býr til að hafa börn sín hjá sér meðan á dvöl stendur. Þannig geta allir námsmenn, í stað eingöngu doktorsnema og íþróttamanna, haft börn sín með sér meðan þeir dvelja hér á landi, en einnig maka, að því gefnu að sýnt sé fram á að framfærsla sé trygg. Þá er gert ráð fyrir að fórnarlömb mansals sem hér fá dvalarleyfi geti haft börn sín hjá sér. Ekki hefur verið lagt mat á það sérstaklega hvaða áhrif þetta kann að hafa á fjölda umsækjenda um nám á Íslandi og þá hvort og hvaða kostnaðaraukning það kann að hafa í för með sér fyrir ríkið hvað varðar framhalds- og háskólanám.

Í mati Sambands íslenskra sveitarfélaga á fjárhagslegum áhrifum frumvarpsins kemur m.a. fram að félags- og fjárhagsaðstoð sveitarfélaga til útlendinga hefur aukist mjög á umliðnum árum, bæði í fjölda og umfangi. Með sama hætti hafi þrýstingur aukist á útgjöld vegna grunnþjónustu og fjárhagsstuðnings, þ.m.t. vegna húsaleigubóta sem eru fjármagnaðar sameiginlega af ríki og sveitarfélögum. Að svo stöddu erfitt að sjá að hvaða marki breytingar á núgildandi löggjöf munu hafa áhrif hlutdeild ríkisins í þeim bótaflokki.

Þá segir í frumvarpinu að dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða verði veitt að uppfylltum vissum skilyrðum þeim útlendingum sem sótt hafa um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í mál sitt innan 18 mánaða. Þessi skilyrði eru ekki skilgreind sérstaklega í frumvarpinu.

Jafnframt er kveðið á um það í frumvarpinu að taka megi gjald fyrir flýtimeðferð og hraðafgreiðslu dvalarleyfisskírteina til að standa straum af útlögðum kostnaði og að slíkar greiðslur renni í ríkissjóð en ekki til Útlendingastofnunar. Ekki er ástæða til að ætla að teljandi tekjur verði af þessari gjaldtöku.

Verði frumvarpið að lögum má telja að útgjöld ríkissjóðs muni aukast árlega um sem nemur 10 m.kr., nettó, vegna kærunefndar að teknu tilliti til tilfærslna á kostnaði frá innanríkisráðuneyti. Því til viðbótar aukist útgjöldin um 45 m.kr. vegna starfsemi móttökumiðstöðvar. Þá kann kostnaður vegna DNA-rannsókna að kosta ríkissjóð allt að 18 m.kr. á ári fyrst um sinn. Eins og áður segir hefur þegar verið veitt framlag vegna starfa tveggja löglærðra fulltrúa hjá Útlendingastofnun í því skyni að stytta málsmeðferðartíma og nemur framlag til þess 18 m.kr. í fjárlögum árið 2013. Samtals má því telja að aukin útgjöld sem tengjast þessum áformum leiði til 91 m.kr. kostnaðarauka fyrir ríkissjóð í fyrstu sem gæti lækkað í 73 m.kr. til lengri tíma litið. Heildarmat á áhrifum, verði frumvarpið lögfest, mun ráðast mjög af reynslu sem ekki fæst fyrr en reynir á löggjöfina en ekki síður af því hvernig reglugerðir verða útfærðar.

Á hinn bóginn er ætlunin að málsmeðferð á stjórnsýslustigi vegna hælisleitenda styttist í sex mánuði og má telja að það ætti að geta gengið eftir vegna þeirra áforma sem í frumvarpinu felast. Því megi ætla að fjárveitingar vegna vistunar og umönnunar umsækjenda um alþjóðlega vernd geti lækkað verulega frá því sem nú er. Afgreiðslutími umsókna er í dag að jafnaði eitt og hálft ár og raunkostnaður við vistun um 221 m.kr. á árinu 2012 en óvissa er um hvort umsóknum fjölgi jafnhratt á komandi árum og undanfarin missiri. Áætlanir innanríkisráðuneytis gera ráð fyrir að með lögfestingu frumvarpsins megi reikna með því að sá kostnaður geti lækkað um allt að 100 m.kr. þegar þeim áfanga verður náð að málsmeðferð taki einungis sex mánuði. Að því tilskildu að þessi áform um styttingu afgreiðslutíma gangi og að hælisleitendum fjölgi ekki verulega ætti lögfesting frumvarpsins því að geta haft í för með sér að heildarútgjöld við þennan málaflokk lækki allnokkuð á komandi árum.