Landhelgi, efnahagslögsaga og landgrunn Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 413

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, nr. 41/1979 (grunnlínupunktar og aðlægt belti).

Frá utanríkisráðherra.

1. gr.

1. gr. laganna orðast svo:

Landhelgi Íslands skal afmörkuð af línu sem alls staðar er 12 sjómílur frá grunnlínu sem dregin er milli eftirtalinna staða:

Landhelgin skal auk þess afmörkuð af línu sem alls staðar er 12 sjómílur frá stórstraumsfjöruborði Kolbeinseyjar (67°08' 59,57"N 18°40' 58,70"V), Hvalbaks (64°35' 45,42"N 13°16' 37, 71"V) og ystu annesjum og skerjum Grímseyjar (66°34' 03,27"N, 18°01' 18,74"V; 66°33' 33,72"N, 18°00' 03,65"V; 66°32' 45,09"N, 17°58' 38,74"V; 66°32' 00,88"N, 17°58' 40,37"V; 66°31' 29,42"N, 17°58' 45,61"V; 66°31' 36,26"N, 17°59' 24,84"V; 66°31' 40,69"N 17°59' 43,81"V; 66°32' 15,60"N, 18°01' 17,25"V; 66°32' 21,61"N, 18°01' 22,93"V; 66°32' 33, 57"N, 18°01' 34,45"V; 66°33' 04,77"N, 18°01' 48,60"V; 66°34' 01, 34"N, 18°01' 28,13"V).

Hver sjómíla reiknast 1.852 metrar.

2. gr.

Á eftir I. kafla laganna kemur nýr kafli, I. kafli A, Aðlægt belti, með þremur nýjum greinum, 2. gr. a, 2. gr. b og 2. gr. c, svohljóðandi:

a. (2. gr. a.)

Aðlægt belti er svæði utan landhelgi sem afmarkast af línu sem alls staðar er 24 sjómílur frá grunnlínum landhelginnar.

b. (2. gr. b.)

Innan aðlægs beltis hafa íslensk stjórnvöld heimild til að beita nauðsynlegu valdi til að:

a. afstýra brotum á lögum og reglum í tolla-, fjár-, innflytjenda- eða heilbrigðismálum á landi eða innan landhelginnar,

b. refsa fyrir brot á framangreindum lögum og reglum sem framin eru á landi eða innan landhelginnar.

c. (2. gr. c.)

Brottnám muna sem eru fornleifafræðilegs og sögulegs eðlis af hafsbotni innan aðlæga beltisins án heimildar íslenskra stjórnvalda telst vera brot á lögum og reglum sem um slíkt gilda á Íslandi.

3. gr.

Heiti laganna verður: Lög um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Ísland hefur verið meðal fremstu ríkja í hafréttarmálum og íslensk stjórnvöld gert ýtrustu kröfur þegar kemur að samskiptum við önnur ríki um málefni hafsins. Þau hafa þó hingað til ekki nýtt sér möguleika á að stækka lögsögu íslenska ríkisins í ákveðnum málaflokkum með því að taka upp svokallað aðlægt belti sem 33. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna heimilar.

Ákvæðið um aðlægt belti var upphaflega í Genfarsamningnum frá 1958 þar sem ríkjum var heimilað að þjóðarétti að taka upp aðlægt belti. Samkvæmt samningnum mátti aðlægt belti ná 12 sjómílna fjarlægð frá grunnlínu. Íslensk stjórnvöld fullgiltu aldrei Genfarsamninginn og Ísland lýsti aldrei yfir aðlægu belti á grundvelli hans. Í 33. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna er ákvæði sem ber yfirskriftina „aðlægt belti“ og er það talið endurspegla þjóðréttarlegar venjur um lögsögu strandríkja á aðlægu belti. Samkvæmt greininni er gert ráð fyrir að aðlæga beltið nái allt að 24 sjómílur frá grunnlínum landhelginnar.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilefni lagasetningar þessarar er þríþætt:

Í fyrsta lagi hafa frumvörp til laga um aðlægt belti tvisvar áður verið lögð fyrir Alþingi, á 144. og 145. löggjafarþingi (110. og 43. mál), án þess að hljóta afgreiðslu. Flutningsmönnum þeirra frumvarpa þótti rík ástæða til þess að stofna slíkt belti og auka með því valdheimildir íslenska ríkisins eins og mögulegt er samkvæmt hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna í tolla-, fjár-, innflytjenda- eða heilbrigðismálum. Á síðari árum hefur mikilvægi þessara mála farið vaxandi og rétt þykir að hafa allar heimildir sem íslenska ríkinu standa til boða í gildi enda óvíst hvenær á þær kunni að reyna.

Í öðru lagi komu fram í athugasemdum Landhelgisgæslu Íslands við frumvarpið á 144. löggjafarþingi mikilvægar ábendingar um að þörf væri á að uppfæra grunnlínupunktana sem íslenska landhelgin, efnahagslögsagan og landgrunnið miðast við, enda byggjast núgildandi hnit á gömlum mælingum sem standast ekki nútímakröfur varðandi nákvæmni. Munar í einhverjum tilvikum tugum eða jafnvel hundruðum metra á staðsetningu punktanna, samanborið við nýrri mælingar. Tímabært má telja að færa tilgreiningu grunnlínupunkta í lögum til samræmis við niðurstöður nýjustu mælinga, enda eykur það skýrleika og trúverðugleika við hagsmunagæslu Íslands á alþjóðavettvangi.

Í þriðja lagi er strandríkjum í 303. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna veitt heimild til þess að gera ráð fyrir því að ef ríki veitir ekki samþykki fyrir brottnámi muna sem eru fornleifafræðilegs og sögulegs eðlis og finnast í hafinu á aðlæga beltinu þá varði það við lög og reglur sem um slíkt gilda á landi eða í landhelgi. Ekki eru til nákvæmar eða ítarlegar upplýsingar um fornleifafræðilega eða sögulega muni á hafsbotni umhverfis Ísland, en þó er vitað um nokkur skipsflök á hafsbotni aðlæga beltisins. Rétt þykir því að auka heimildir íslenska ríkisins til að vernda slíka muni.

Markmið frumvarpsins er að auka valdheimildir íslenska ríkisins í hafinu umhverfis Ísland, til viðbótar við þær heimildir sem nú þegar eru til staðar innan landhelgi, efnahagslögsögu og á landgrunni landsins. Samhliða eru grunnlínupunktar uppfærðir til samræmis við nýjustu fyrirliggjandi mælingar og mörk landhelgi, aðlæga beltisins, efnahagslögsögunnar og landgrunnsins breytast þá til samræmis við þá uppfærslu.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpi því sem hér er lagt fram af utanríkisráðherra eru sömu ákvæði og voru í fyrri frumvörpunum um aðlægt belti sem lögð voru fram á 144. og 145. löggjafarþingi. Því til viðbótar eru grunnlínupunktar sem íslenska landhelgin, aðlæga beltið, efnahagslögsagan og landgrunnið mælast frá uppfærðir að ábendingu Landhelgisgæslu Íslands. Auk þess eru teknar inn heimildir til verndar munum sem eru fornleifafræðilegs og sögulegs eðlis og staðsettir eru á hafsbotni á aðlæga beltinu. Heiti laganna er breytt til að endurspegla upptöku aðlægs beltis í lögin.

Fram hafa komið þau sjónarmið að mikilvægi aðlægs beltis hafi minnkað með tilkomu ákvæða hafréttarsamningsins um efnahagslögsögu. Strandríkjum sé nú heimilað að taka sér allt að 200 sjómílna efnahagslögsögu og þá sé aðlæga beltið innan þeirrar lögsögu. Þrátt fyrir 200 mílna efnahagslögsögu hefur aðlæga beltið sjálfstæða þýðingu þar sem réttindi sem fylgja efnahagslögsögunni taka ekki til þeirra málaflokka sem fylgja aðlæga beltinu. Þótt aðlæga beltið feli ekki í sér eiginlega stækkun á yfirráðasvæði ríkisins, þá mun fjölga þeim málaflokkum sem ríkið hefði forræði yfir á svæðinu sem það tekur til. Frumvarpið haggar ekki þeim réttindum sem íslenska ríkið hefur í efnahagslögsögunni, né heldur felur það í sér sérstaka lagasetningarheimild fyrir aðlæga beltið, heldur stækkar einungis svæðið þar sem lög og reglur á tilgreindum sviðum gilda.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarps þessa samræmist ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist á því sviði sem frumvarpið nær til. Efni frumvarpsins snýr annars vegar að því að auka valdheimildir íslenska ríkisins, án þess að slíkt feli í sér neinar skuldbindingar eða kostnað. Hins vegar felst í frumvarpinu uppfærsla grunnlínupunkta sem mörk yfirráða- og lögsögusvæðis íslenska ríkisins miðast við, til samræmis við nýja og bætta tækni við mælingar. Valdheimildirnar eru auknar með því að virkja heimildir sem til staðar eru í hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna, sem Ísland er aðili að og hefur fullgilt. Grunnlínupunktarnir eru einnig hluti af þeirri afmörkun yfirráðasvæðis sem hafréttarsamningurinn gerir ráð fyrir og það er sjálfsögð skylda hvers ríkis að afmarka yfirráðasvæði sitt svo skýrlega sem völ er á hverju sinni.

5. Samráð.

Hinar auknu valdheimildir sem íslenska ríkið öðlast samkvæmt frumvarpi þessu varða fyrst og fremst sjófarendur sem um aðlæga beltið fara, sem og þá sem áhuga hafa á eða sýsla með muni sem eru fornleifafræðilegs og sögulegs eðlis og kunna að finnast á hafsbotni aðlæga beltisins. Uppfærsla grunnlínupunktanna og þær breytingar á yfirráðasvæði og lögsögu íslenska ríkisins sem af uppfærslunni kann að leiða varða alla sjófarendur og fiskimenn. Af þeim sökum er nauðsynlegt að birta hnit grunnlínupunktanna á tilhlýðilegan hátt á kortum eða í hnitaskrám, en einnig er strandríkjum skylt skv. 16. gr. hafréttarsamningsins að tilkynna um og koma í vörslu hjá aðalframkvæmdastjóra Sameinuðu þjóðanna endurriti af hverju þessara korta eða skráa.

Frumvarp þetta var samið í utanríkisráðuneytinu og við samningu þess var haft náið faglegt samráð við innanríkisráðuneytið og Landhelgisgæslu Íslands. Einnig var haft samráð við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, sem og Minjastofnun Íslands og mennta- og menningarmálaráðuneytið varðandi muni sem eru fornleifafræðilegs og sögulegs eðlis.

6. Mat á áhrifum.

Áhrifin af þeim lagabreytingum sem frumvarpið felur í sér eru almenns eðlis og skerða ekki réttindi einstakra hópa sérstaklega. Almannahagsmunir eru hins vegar betur tryggðir með auknum valdheimildum ríkisins til að sporna við og refsa fyrir lögbrot í þeim málaflokkum sem frumvarpið nær til. Ávinningur af samþykkt frumvarpsins er nokkur, sérstaklega í formi hinna auknu löggæslu- og refsiheimilda í áðurnefndum fjórum málaflokkum, sem og á sviði muna með fornleifafræðilegt og sögulegt gildi. Líkur á neikvæðum áhrifum af samþykkt frumvarpsins eru hverfandi. Engar íþyngjandi skyldur fylgja upptöku aðlægs beltis, né heldur felst í því kostnaður fyrir íslenska ríkið. Uppfærsla grunnlínupunkta er einnig almannahagur, enda nauðsynlegt að yfirráða- og lögsögusvæði íslenska ríkisins sé rétt tilgreint svo að almenningur viti hvaða lög og reglur eru í gildi þar sem hann er staddur.

7. Greining og mat á fjárhagslegum áhrifaþáttum fyrir ríkið.

Stofnun aðlæga beltisins felur í sér útvíkkun gildissviðs þeirra laga og reglna sem um hin nánar tilgreindu svið gilda á Íslandi til aðlæga beltisins. Grunnlínupunktarnir eru einungis uppfærðir og nýir punktar byggjast á mælingum og gögnum sem þegar eru fyrir hendi svo að ekki þarf að leggja í neinar frekari rannsóknir eða athuganir. Engar fjárhagslegar skuldbindingar, hvorki útgjöld við samþykkt efnisatriða frumvarpsins, regluleg útgjöld, vinnuframlag, stjórnsýslukostnaður, eftirlitsskyldur, rannsóknir né nein önnur útgjöld fylgja því samþykkt frumvarpsins. Af þeim sökum verður ekki séð að samþykkt frumvarpsins hafi nein áhrif á fjárhag ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með þessari grein er hnitum á grunnlínu landhelgi Íslands breytt til samræmis við nýjar og nákvæmar mælingar. Landhelgisgæsla Íslands hefur upplýst að nauðsynlegt sé að breyta hnitum þeirra grunnlína sem fyrir eru og koma fram í 1. gr. laga um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, nr. 41/1979. Þau hnit voru tekin úr bandarískum kortum frá árinu 1950 og mæld með tækni sem hafði skekkjumörk upp á tugi og/eða jafnvel hundruð metra. Slík ónákvæmni mætir ekki nútímakröfum við kortagerð, því þegar farið var að setja þessa punkta í kort í stærstu mælikvörðum sem byggð voru á nákvæmari mælitækni reyndust sumir grunnlínupunktar samkvæmt þessum eldri mælingum vera staðsettir úti í sjó eða inni á landi í stað þess að vera á nesjum, eyjum eða skerjum. Grunnlínupunktum er einnig fjölgað, verða nú 47 í stað 38 samkvæmt núverandi tilgreiningu í lögum, sem einnig er gert til að auka nákvæmni til samræmis við nýjar mælingar.

Auk þess eru hnitin á ystu annesjum og skerjum Grímseyjar nú tilgreind á sama hátt og aðrir grunnlínupunktar í lögunum. Í sumum tilvikum breytir þetta mörkum landhelgi, aðlægs beltis, efnahagslögsögu og landgrunns þannig að svæði bætast við lögsögu Íslands, þar sem grunnlínupunktar voru samkvæmt fyrri mælingum í einhverjum tilvikum innar en rétt er. Í öðrum tilvikum voru grunnlínupunktarnir staðsettir utar en rétt er og minnkar þá lögsaga Íslands að sama skapi.

Nýjar og nákvæmar mælingar sem gerðar voru með nýjustu tækni liggja fyrir, en þær voru framkvæmdar í júlí 2005 með fullkomnum sk. ,,Differential GPS“ mælingum, auk loftmynda. Viðmiðun grunnlínupunktanna er World Geodetic System 1984 (WGS-84). Nákvæmnin er nú upp á hundruðustu hluta úr sekúndu eða innan við metra og fullnægir nútímakröfum.

Þar sem ytri mörk aðlæga beltisins samkvæmt frumvarpi þessu liggja 24 sjómílur frá grunnlínupunktum er talið rétt að uppfæra grunnlínupunktana samhliða stofnun beltisins. Með því eru mörk aðlæga beltisins, sem og landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunns, færð til samræmis við nákvæmustu mælingar sem fyrir liggja.

Í 5. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997, er sett viðmiðunarlína vegna fiskveiðistjórnar, sem styðst að nokkru leyti við núgildandi grunnlínupunkta landhelginnar. Unnið er að endurskoðun þeirra laga í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu og við endurskoðun viðmiðunarlínunnar verður byggt á hinum nýju grunnlínupunktum, eftir því sem við á.

Grunnlínupunktarnir í lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn eru birtir í gráðum, mínútum og hundruðustu pörtum úr sekúndum (gg°mm'ss,ss") sem er alþjóðlegt form á birtingu grunnlínupunkta.

Um 2. gr.

Í a-lið (2. gr. a) er staðsetning aðlæga beltisins tilgreind, en það liggur frá ytri mörkum landhelginnar og að ytri mörkum 24 sjómílna svæðis í hafinu umhverfis Ísland sem mælt er frá grunnlínupunktum landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunns. Þetta belti og þær valdheimildir sem Ísland fær innan þess byggjast á 33. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna og hafa 96 aðildarríki Sameinuðu þjóðanna stofnað til aðlægs beltis utan landhelgi sinnar á grundvelli hennar.

Í b-lið (2. gr. b) eru tilgreindar þær heimildir sem ríkið hefur á aðlæga beltinu. Þær heimildir eru á fjórum sviðum, þ.e. varðandi tolla-, fjár-, innflytjenda- eða heilbrigðismál. Heimildirnar eru einnig af tvennum toga, annars vegar heimild til að afstýra brotum og hins vegar heimild til að refsa fyrir brot. Þótt aðlæga beltið sé hluti af efnahagslögsögu Íslands haggar stofnun aðlæga beltisins á engan hátt við réttindum sem Ísland hefur þar, heldur bætir einungis við heimildum á þeim sviðum sem tiltekin eru í þessari grein, sbr. 33. gr. hafréttarsamningsins. Þessu til viðbótar má benda á að heimildir Íslands til svokallaðrar,,óslitinnar eftirfarar“ skv. 111. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna aukast með upptöku aðlægs beltis, þar sem greinin heimilar strandríkjum að hefja óslitna eftirför meints brotlegs skips þegar skipið eða einhverjir af bátum þess eru á innsævi, á eyjaklasahafi, í landhelgi eða á aðlægu belti ríkisins sem veitir eftirför.

Í c-lið (2. gr. c) er lögfest heimild skv. 303. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna, sem heimilar strandríki að gera ráð fyrir því við beitingu 33. hafréttarsamningsins (sem fjallar um aðlægt belti) að brottnám muna sem eru fornleifafræðilegs og sögulegs eðlis án samþykkis þess af hafsbotninum á beltinu muni leiða til brots á landi eða landhelgi þess á lögum og reglum sem tiltekin eru í 33. gr. Þessi heimild byggist á þeirri skyldu sem lögð er á aðildarríki hafréttarsamningsins í 1. mgr. 303. gr. hans til að vernda muni sem eru fornleifafræðilegs og sögulegs eðlis og finnast í hafinu og leggur auk þess skyldu á ríki til að starfa saman að þessu marki.

Um 3. gr.

Lagt er til að heiti laganna verði breytt til að endurspegla upptöku aðlægs beltis. Heiti laganna var áður lög um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, en verður samkvæmt greininni lög um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.