Sementsverksmiðja ríkisins Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 64

64. Frumvarp til laga um stofnun hlutafélags um Sementsverksmiðju ríkisins.

Flm.: Friðrik Sophusson.

1. gr.

Ríkisstjórnin skal beita sér fyrir stofnun hlutafélags er heiti: Sementsverksmiðjan hf.

Í því skyni er ríkisstjórninni heimilt:

a. að leggja Sementsverksmiðju ríkisins, þ.e. sjálfa verksmiðjuna ásamt öllu fylgifé hennar, til hins nýja hlutafélags,

b. að láta fara fram mat á eignum Sementsverksmiðju ríkisins til viðmiðunar við ákvörðun um upphæð hlutafjár hins nýja hlutafélags. Við stofnun eru öll hlutabréf í hlutafélaginu eign ríkissjóðs.

2. gr.

Hlutverk félagsins skal vera að framleiða og selja sement fyrir innlendan og erlendan markað. Félagið annast námarekstur til öflunar hráefna fyrir framleiðslu sína, rannsóknir, þróunarverkefni og efnavinnslu samkvæmt nánari ákvæðum er sett verða í samþykktum félagsins.

Félaginu er heimilt að gerast eignaraðili í öðrum hlutafélögum eða sameignarfélögum.

3. gr.

Heimili og varnarþing félagsins skal vera á Akranesi en heimilt er að starfrækja útibú á öðrum stöðum.

4. gr.

Fastráðnir starfsmenn Sementsverksmiðju ríkisins skulu hafa rétt til að starfa hjá hinu nýja hlutafélagi og skal þeim boðin sambærileg staða hjá félaginu og þeir gegndu áður hjá Sementsverksmiðju ríkisins. Ákvæði 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, á því ekki við um þá starfsmenn.

5. gr.

Iðnaðarráðherra fer með eignarhluta ríkisins í félaginu.

6. gr.

Verði hlutabréf ríkissjóðs í Sementsverksmiðjunni boðin til sölu, öll eða að hluta, skal leita samþykkis Alþingis fyrir þeirri sölu.

7. gr.

Ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga um hlutafélög, nr. 32/1978, gildir ekki um tölu stofnenda í hlutafélaginu, né heldur ákvæði 1. mgr. 17. gr. sömu laga um tölu hluthafa. Að öðru leyti gilda ákvæði hlutafélagalaga um hið nýja félag og greiðir það opinber gjöld með sama hætti og almennt gildir um hlutafélög hér á landi. Stofnfund hins nýja hlutafélags skal halda eigi síðar en þremur mánuðum eftir gildistöku laganna og skal leggja fram drög að stofnsamningi og samþykktum fyrir félagið á stofnfundinum.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Hlutafélag skv. 1. gr. yfirtekur Sementsverksmiðju ríkisins 1. janúar 1991 og falla þá jafnframt úr gildi lög nr. 35/1948, um sementsverksmiðju.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er nú lagt fyrir Alþingi í annað sinn, en frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu á 111. löggjafarþingi. Á því þingi var lagt fram frumvarp um stofnun hlutafélags um Ríkisprentsmiðjuna Gutenberg. Frumvarpið varð að lögum vorið 1989 og var hlutafélag stofnað í september er tekur við rekstri Gutenberg 1. janúar 1990.

Röksemdir fyrir stofnun hlutafélags um Sementsverksmiðju ríkisins eru þær sömu og giltu um Gutenberg. Ríkisstjórnarflokkarnir hafa samt ekki náð samkomulagi um framlagningu frumvarps um þetta efni. Það er því lagt fram á ný til að fá úr því skorið hvort stuðningur er við framgang frumvarpsins.

Með lögum nr. 35/1948 veitti Alþingi ríkisstjórninni heimild til þess að reisa hér á landi verksmiðju til vinnslu sements. Á grundvelli þessara laga var síðan reist Sementsverksmiðja ríkisins á Akranesi sem sérstakt ríkisfyrirtæki undir yfirstjórn iðnaðarráðherra. Verksmiðjan tók til starfa árið 1958 og hefur starfað óslitið síðan.

Sementsverksmiðjan lýtur fimm manna þingkjörinni stjórn sem kosin er til fjögurra ára í senn. Iðnaðarráðherra skipar einn úr hópi stjórnarmanna formann.

Sementsverksmiðjan var að mestu leyti byggð fyrir lánsfé með ábyrgð ríkissjóðs. Beint framlag ríkisins var lítið. Verðlagning framleiðslunnar var við það miðuð að hún stæði undir beinum framleiðslukostnaði og afborgunum og vöxtum af stofnlánum.

Hér verður ekki rakin saga verksmiðjunnar. Rekstrarskilyrðin hafa oft verið verksmiðjunni óhagstæð, m.a. vegna opinberrar íhlutunar um verð á sementi. Það er fyrst á allra síðustu árum að verksmiðjan fær eðlilegt svigrúm til verðlagningar, sem hefur skilað sér í bættri afkomu og lækkandi skuldabyrði. Verðhækkanir á sementi hafa samt verið lægri en almennar verðhækkanir á þessu tímabili, þannig hækkaði verð á sementi um 15% árið 1986 og um 9% árið 1987. Bætt afkoma stafar m.a. af endurskipulagningu á vissum rekstrarþáttum, tæknivæðingu, góðum afköstum sementsofnsins og bættri stjórnun. Þannig hefur tekist að auka afkastagetu sementsofnsins úr 250 tonna skráðum afköstum á dag í 320 tonn. Stefnt er að því að auka afkastagetuna enn frekar. Samfara tæknivæðingu og hagræðingu hefur starfsmönnum verksmiðjunnar fækkað hin síðari ár um 40 manns. Nú eru starfsmenn Sementsverksmiðjunnar 135 talsins.

Sala á sementi tekur á hverjum tíma mikið mið af efnahagsástandi og hvort t.d. miklar orkuframkvæmdir eru í landinu. Kemur þetta berlega fram í töflu hér á eftir. Mikil sala á sementi árið 1975 skýrist af miklum orkuframkvæmdum.

Þróun sölu á sementi hefur verið eftirfarandi í tonnum talin:

Ár: Selt:

1970 ......

88.751

1975 ......

159.426

1980 ......

131.687

1985 ......

114.100

1986 ......

111.470

1987 ......

130.523

1988 ......

132.000

Í ár (1989) er áætlað að seld verði 115.000 tonn.

Hlutur lausa sementsins í framleiðslu hefur aukist mjög og er nú svo komið að 80% af framleiðslunni er laust sement. Verksmiðjan rekur tvær stöðvar á landinu, þar sem hægt er að geyma laust sement, þ.e. á Akureyri og í Reykjavík.

Um 1980 byrjaði Sementsverksmiðjan íblöndun ryks frá járnblendiverksmiðjunni á Grundartanga, sem síað er úr útblæstri járnblendiverksmiðjunnar, í allt sement. Ryk þetta er tvisvar sinnum virkara gegn alkalíþenslu en líparít og bætir auk þess fleiri eiginleika steinsteypunnar. Járnblendifélagið og Sementsverksmiðja ríkisins reka og eiga í sameiningu fyrirtækið Sérsteypuna sf. sem sinnt hefur ýmsum þróunarverkefnum er miða að því að auka notkunarsvið steinsteypu. En erlendis hefur orðið mikil þróun á því sviði á seinustu árum.

Rekstur.

Afkoma Sementsverksmiðjunnar hefur löngum verið slæm. Stafaði það í upphafi af þungri skuldabyrði, og síðar af óraunsærri verðlagsstefnu stjórnvalda.

Í tengslum við aðild Íslands að Fríverslunarsamtökum Evrópu (EFTA) var innflutningur á sementi gefinn frjáls árið 1975. Mjög óverulegt magn af sementi hefur verið flutt inn. Verðlag íslenska sementsins er sambærilegt eða aðeins hærra en það er í nágrannalöndum. Hafa ber í huga að íslenska sementið nýtur nokkurrar fjarlægðarverndar.

Í núverandi lögum Sementsverksmiðju ríkisins er kveðið á um skattgreiðslur verksmiðjunnar en þau ákvæði falla niður samkvæmt tillögum í þessu frumvarpi og greiðir verksmiðjan þá skatta eins og hvert annað hlutafélag. Verksmiðjan greiðir nú landsútsvar í stað aðstöðugjalds. Verksmiðjan greiðir fasteignaskatta en er að öðru leyti undanþegin skattgreiðslum. Ef frumvarp þetta verður að lögum verður meginbreytingin í greiðslu skatta sú að verksmiðjan greiðir aðstöðugjald, eignarskatt og væntanlega tekjuskatt. Hlutdeild Akraneskaupstaðar í landsútsvari Sementsverksmiðju ríkisins miðað við rekstrarárið 1988 var rúmar 4 millj. kr., en alls greiddi verksmiðjan 14 millj. kr. í landsútsvar. Ef verksmiðjan hefði greitt aðstöðugjald mundu tekjur Akraneskaupstaðar hafa orðið um 7 millj. kr.

Rekstur Sementsverksmiðjunnar hefur gengið vel undanfarin ár og eiginfjárstaðan batnað verulega. Hagnaður af rekstrinum árið 1988 var um 32 millj. kr. samanborið við 33 millj. kr. 1987 og 63 millj. kr. hagnað 1986. Í árslok 1988 var eigið fé verksmiðjunnar 617 millj. kr. eða um 66% af niðurstöðum efnahagsreiknings. Eignir eru bókfærðar á 942 millj. kr. en skuldir eru 324 millj. kr. Rekstrartekjur árið 1988 námu 650 millj. kr. og jukust um 17% milli ára.

Endurskoðunarskrifstofa Sigurðar Stefánssonar sf. endurskoðar í umboði Ríkisendurskoðunar reikninga Sementsverksmiðju ríkisins. Með vísan til áritunar þeirra á reikningsskilum hefur Ríkisendurskoðun samþykkt reikningana.

Hvað breytist?

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ríkisstjórnin láti fara fram nákvæmt mat á eignum Sementsverksmiðju ríkisins til að hafa til viðmiðunar við ákvörðun um upphæð hlutafjár hins nýja hlutafélags. Verður þar fyrst og fremst um eignamat að ræða, en jafnframt munu aðrir þættir koma inn í matið, svo sem þróunarkostnaður, viðskiptavild o.fl. Innheimtur á útistandandi skuldum hjá verksmiðjunni eru í mjög góðu lagi. Öll hlutabréfin verða í eigu ríkissjóðs og verður leitað samþykkis Alþingis ef til sölu hlutabréfa kemur.

Við þá formbreytingu sem verður á rekstri verksmiðjunnar ef frumvarp þetta verður að lögum, breytast etirtaldir þættir:

1. Ábyrgð ríkissjóðs á rekstri verksmiðjunnar takmarkast við hlutafjáreign. Fjárhagsleg ábyrgð stjórnenda eykst.

2. Skattgreiðslur breytast nokkuð, aðallega að verksmiðjan greiðir aðstöðugjald í stað landsútsvars. Einnig mundi verksmiðjan greiða eignarskatt og hugsanlega tekjuskatt.

3. Um 20 starfsmenn Sementsverksmiðju ríkisins eru í lífeyrissjóði opinberra starfsmanna, réttindi þeirra verða tryggð. Lífeyrismál annarra starfsmanna breytast ekkert.

4. Stjórn verksmiðjunnar er kosin á aðalfundi ár hvert.

5. Fyrirtækið hefur enga sérstöðu fram yfir önnur fyrirtæki í landinu, ýmsir kostir þess að reka fyrirtækið sem hlutafélag nýtast og verður þeim lýst hér sérstaklega. Þegar hlutafélag hefur verið stofnað um verksmiðjuna taka lög um hlutafélög sjálfkrafa gildi um fyrirtækið.

Sérstök lög (nr. 62 1973) eru í gildi um verðjöfnun á sementi. Engin breyting verður á þessum þætti. Jöfnun flutningskostnaðar samkvæmt lögum þessum nær til allra verslunarstaða á landinu sem jafnframt eru aðaltollhafnir. Viðskiptaráðherra hefur heimild til að ákveða með reglugerð að jöfnun á flutningskostnaði skuli einnig ná til annarra tilgreindra verslunarstaða.

Hvers vegna hlutafélag?

Telja verður eðlilegt að atvinnurekstur á vegum ríkisins sé í formi hlutafélaga. Þetta á við jafnvel þótt ríkið sé eini eigandi viðkomandi hlutafélags en í frumvarpi þessu er gerð undanþága um tölu stofnenda, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga, um hlutafélög.

Fróðlegt er að skoða rekstrarfyrirkomulag ríkisfyrirtækja á Norðurlöndum. Flest ríkisfyrirtæki á Norðurlöndum eru rekin sem hlutafélög. Í Svíþjóð var stofnað árið 1970 eignarhaldsfyrirtæki (statsföretag) sem heyrir undir iðnaðarráðuneytið. Stjórn fyrirtækisins er í höndum 10 manna sem starfa ýmist í atvinnulífinu hjá hinu opinbera eða eru stjórnmálamenn. Ríkisfyrirtæki og hlutabréf ríkisins í fjölmörgum fyrirtækjum færðust yfir til þessa eignarhaldsfyrirtækis. Síðan hafa nokkur af þessum fyrirtækjum verið seld, lögð niður eða tekin út úr þessum rekstri og eru rekin alveg sjálfstætt.

Eignarhaldsfyrirtækið er rekið sem hlutafélag og sama er að segja um öll þau fyrirtæki sem heyra undir eignarhaldsfyrirtækið.

Í Noregi og Finnlandi er sömu sögu að segja, flest öll ríkisfyrirtæki sem eru í framleiðsluiðnaði og nokkur sem eru í þjónustu eru rekin í formi hlutafélags.

Starfsemi hlutafélaga er í vandlega skilgreindu formi víðast í heiminum og hér á landi hefur löggjafinn sett ítarlegar reglur um starfsemi hlutafélaga. Í þeirri löggjöf eru nákvæmar reglur um starfssvið stjórnar, framkvæmdastjórnar og aðalfundar. Í hlutafélagalögunum er ákvæði sem verndar rétt minnihlutaeigenda og þar sem ríkið býður öðrum til samstarfs um atvinnurekstur er því hlutafélagaformið sérstaklega viðeigandi.

Af stjórnunarlegum ástæðum eru einnig sterk rök fyrir því að reka atvinnufyrirtæki í eigu ríkisins sem hlutafélög. Á þann hátt nýtur framkvæmdastjórn fyrirtækisins aðhalds stjórnar hlutafélagsins og jafnframt nýtur stjórnin betur aðhalds og eftirlits eigenda. Á aðalfundum og hluthafafundum getur stjórn og framkvæmdastjórn gert grein fyrir gerðum sínum, ákvörðunum og fyrirhuguðum nýmælum en jafnframt getur þar komið fram gagnrýni eigenda á stjórnendur og tillögur þeirra um breytingar á rekstrinum. Þetta ætti að stuðla að betri stjórnun fyrirtækisins.

Kostir þess að reka Sementsverksmiðjuna í hlutafélagsformi eru að með því verður reksturinn sveigjanlegri. Fjárhagsleg uppbygging fyrirtækis veldur því að mjög æskilegt er að reka fyrirtæki í eign ríkisins í hlutafélagaformi. Hverju fyrirtæki er nauðsynlegt að fjárfesta, ráðast í nýjungar og efla starfsemi sína til að vernda stöðu sína á markaðnum. Vilji ríkið ekki leggja fram aukið hlutafé til að halda eiginfjárhlutföllum í horfinu þegar kemur til þess að fjármagna þarf nýja fjárfestingu er unnt að leita eftir nýjum hluthöfum sem færa með sér nýtt hlutafé. Með því móti verður komist hjá því að ríkið taki í sífellu á sig skuldbindingar, t.d. í formi ríkisábyrgðar, er fyrirtæki í eigu þess þurfa að ráðast í framkvæmdir.

Að öllu jöfnu getur naumast talist eðlilegt að ríkið reki venjulegt atvinnufyrirtæki með fullri ábyrgð ríkissjóðs þannig að áföll í rekstrinum geti leitt til þess að greiða þurfi fjármuni úr vasa skattborgaranna. Rétt er að undirstrika að Sementsverksmiðjan hefur ekki fengið framlög úr ríkissjóði þau ár sem hún hefur starfað fyrir utan lítið stofnframlag í upphafi.

Telja verður eðlilegt að fyrirtækjum í eigu ríkisins sé settur sami almenni starfsrammi og flestum öðrum atvinnufyrirtækjum í landinu, þ.e. rammi hlutafélagalaga.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með grein þessari er ríkisstjórninni gert að stofna hlutafélag um Sementsverksmiðju ríkisins á Akranesi. Allar eignir Sementsverksmiðjunnar færast yfir til hins nýja hlutafélags. Við stofnun verða öll hlutabréfin í eigu ríkissjóðs. Nauðsynlegt er að fram fari mat á eignum sem notað verði til viðmiðunar við ákvörðun hlutafjár hins nýja hlutafélags. Mat þetta verður framkvæmt af þeim aðila er iðnaðarráðherra kveður til með samþykki ríkisstjórnarinnar. Verðgildi hlutafjár þarf í raun ekki að merkja hvers virði viðkomandi fyrirtæki er, þar koma inn í myndina atriði eins og samkeppnisstaða, arðsemi og eftirspurn eftir hlutabréfum.

Um 2. gr.

Rétt þykir að skilgreina í lögunum hlutverk hlutafélagsins. Jafnframt er lagt til að nánari ákvæði um hlutverk félagsins verði sett í samþykktum þess. Með þessu hefur eigandinn nokkra möguleika til að aðlaga hlutverk félagsins eftir aðstæðum hverju sinni. Fyrirtækinu er heimilt að gerast eignaraðili í öðrum hlutafélögum eða sameignarfélögum. Stöðug þróun á sér stað varðandi notkun sements og hafa fyrirtæki oft með sér samvinnu um þessa þróunarvinnu. Sementsverksmiðjan hefur mikinn áhuga á hvers konar samstarfi við aðra aðila sem leitt gæti til enn frekari sölu á sementi.

Um 3. gr.

Sementsverksmiðjan er á Akranesi og því er eðlilegt að fram komi í lagatextanum að lögheimili fyrirtækisins skuli vera á Akranesi.

Um 4. gr.

Núverandi starfsmönnum Sementsverksmiðjunnar er tryggður réttur til endurráðningar. Um 20 af starfsmönnum Sementsverksmiðjunnar eru nú í Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins og haldast réttindi þeirra óbreytt við þá formbreytingu á rekstri sem hér er stefnt að. Vísast í því sambandi til ákvæðis í 17. gr. laga nr. 29/1963. Engir starfsmenn Sementsverksmiðju ríkisins hafa gerst aðilar að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins hin síðari ár. Um lífeyrismál annarra starfsmanna fer eftir ákvæðum kjarasamninga.

Um 5. gr.

Iðnaðarráðherra mun fara með eignarhluta ríkisins í félaginu enda hefur starfsemi Sementsverksmiðjunnar heyrt undir starfssvið iðnaðarráðuneytisins.

Um 6. gr.

Verði hlutabréf ríkissjóðs í fyrirtækinu seld að hluta eða öll skal leita samþykkis Alþingis, t.d. í formi þingsályktunar er lögð verður fyrir sameinað Alþingi.

Um 7. gr.

Nauðsynlegt er að veita undanþágu frá ákvæðum hlutafélagalaga um lágmarkstölu stofnenda og hluthafa í félaginu. Hið nýja hlutafélag lýtur almennum reglum um skattlagningu. Með samþykkt þessa frumvarps er Sementsverksmiðja ríkisins ekki lengur starfandi og eiga því ákvæði í lögum um tekjustofna sveitarfélaga um greiðslu landsútsvars ekki lengur við. Að öllu öðru leyti gilda ákvæði hlutafélagalaganna. Stofnfund í hinu nýja hlutafélagi skal halda eigi síðar en þremur mánuðum eftir gildistöku laganna.

Um 8. gr.

Lögin öðlast þegar gildi, en Sementsverksmiðjan hf. yfirtekur rekstur og eignir Sementsverksmiðju ríkisins 1. janúar 1991. Jafnframt falla þá úr gildi lög nr. 35/1948.