Fjárhagsleg fyrirgreiðsla úr ríkissjóði til málshöfðunar fyrir erlendum dómstólum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 248

Frumvarp til laga um heimild til fjárhagslegrar fyrirgreiðslu úr ríkissjóði í tengslum við málshöfðun fyrir erlendum dómstólum vegna íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana erlendra stjórnvalda á tímabilinu 1. október til 1. desember 2008.

Flm.: Sigurður Kári Kristjánsson, Árni Páll Árnason, Katrín Jakobsdóttir,

Höskuldur Þórhallsson, Jón Magnússon.

1. gr.

Fjármálaráðherra, fyrir hönd íslenska ríkisins, er samkvæmt lögum þessum heimilt að veita fjárhagslega fyrirgreiðslu til að standa undir kostnaði af undirbúningi og rekstri dómsmála, sem kveðið er á um í 2. gr., fyrir erlendum dómstólum.

Fyrirgreiðsla sú sem mælt er fyrir um í 1. mgr. skal byggjast á samningi milli aðila og getur meðal annars falið í sér beinan fjárhagslegan styrk, lánveitingu eða fjárhagslega aðstoð að öðru leyti.

2. gr.

Skilyrði fyrir veitingu fjárhagslegrar fyrirgreiðslu skv. 1. gr. eru eftirfarandi:

a. að fyrirhuguð málshöfðun lúti með einhverjum hætti að lögmæti íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar eða stjórnvaldsathafnar erlends stjórnvalds á tímabilinu 1. október til 1. desember 2008 í garð íslenskra lögaðila,

b. að ætla megi að með málshöfðun fáist niðurstaða sem sé mikilvæg fyrir íslenska almannahagsmuni og væri mögulega til þess fallin að styrkja hagsmuni Íslands á erlendri grundu.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Lög þessi skulu endurskoðuð fyrir árslok 2009.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er samið af fyrsta flutningsmanni þess og Helga Áss Grétarssyni, lögfræðingi og sérfræðingi við Lagastofnun Háskóla Íslands.

Hinn 7. október sl. tóku gildi lög um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., nr. 125/2008. Þessi lög hafa verið nefnd neyðarlög. Á grundvelli laganna tók Fjármálaeftirlitið yfir rekstur Landsbanka Íslands hf., Glitnis banka hf. og Kaupþings banka hf. dagana 7.–9. október sl. og setti yfir þeim skilanefndir. Landsbankinn var fyrsti bankinn til að fara í þetta ferli en Kaupþing sá síðasti.

Hinn 8. október sl. frystu bresk stjórnvöld eignir Landsbanka Íslands hf. á grundvelli ákvæða sem er að finna í svokölluðum hryðjuverkalögum (e. Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001). Sama dag gripu bresk stjórnvöld til aðgerða sem gerðu að verkum að stærsta dótturfélag Kaupþings banka hf., Singer & Friedlander, var knúið í greiðslustöðvun. Í kjölfarið varð Kaupþing banki hf. ógjaldfær.

Landsbanki Íslands hf. og Kaupþing banki hf. eru nú í því ferli sem kveðið er á um í ákvæðum neyðarlaganna sem og laga nr. 129/2008, um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og er yfirstjórn þeirra í höndum áðurnefndra skilanefnda eða eftir atvikum aðstoðarmanns í greiðslustöðvun.

Á Íslandi voru viðbrögð við framgöngu og aðgerðum breskra stjórnvalda gagnvart Íslendingum á einn veg. Bretar voru fordæmdir og því mótmælt af hálfu Íslendinga að íslenskur einkabanki þyrfti að sæta því að vera beittur hryðjuverkalögum og þannig með óbeinum hætti gefið til kynna að Íslendingar ættu að vera á bás með þekktum hryðjuverkasamtökum og löndum sem styðja við bakið á slíkri starfsemi.

Allt frá því að bresk stjórnvöld gripu til aðgerða hefur sú skoðun notið mikils stuðnings á Íslandi að höfða ætti mál gegn breskum stjórnvöldum fyrir breskum dómstólum til að freista þess að fá það viðurkennt að með aðgerðum sínum hafi bresk stjórnvöld brotið lög og farið offari gagnvart Íslendingum og íslenskum hagsmunum. Þetta er ekki síður nauðsynlegt til að sýna fram á með formlegum, táknrænum og afdráttarlausum hætti að Íslendingar sætta sig ekki við að vera beittir hryðjuverkalögum af hálfu annarrar þjóðar. Slíkur málarekstur getur einnig verið æskilegur til að styrkja mögulegar herferðir sem fara þarf í á Bretlandi og víðar til að bæta orðspor Íslands. Brýnt er að leggja þetta frumvarp fram nú vegna þess að fyrir liggur að viðeigandi málshöfðunarfrestir samkvæmt breskum lögum, a.m.k. í máli Kaupþings banka hf., eru að renna út.

Samkvæmt almennum reglum gjaldþrotaréttar, sbr. lög um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/ 1991, eru það kröfuhafar þrotabúa sem ráða því hvort bú höfði mál til að afla því meiri eigna og fjármuna. Nærtækast er að líta á Landsbanka Íslands hf. og Kaupþing banka hf. sem ígildi tveggja þrotabúa. Að óbreyttu eru það fyrst og fremst kröfuhafar bankanna tveggja sem ákveða hvort höfða skuli mál gegn breskum stjórnvöldum vegna athafna þeirra hinn 8. október sl. Telja verður hins vegar líklegt að kröfuhafarnir hafa annaðhvort takmarkaðan áhuga á að fjármagna málshöfðun gegn breskum stjórnvöldum eða þá að þeir treysta sér ekki til þess af ýmsum ástæðum.

Flutningsmenn frumvarpsins telja það varða miklum almannahagsmunum að í málsókn á hendur breskum yfirvöldum verði ráðist til að freista þess að fá úr því skorið hvort aðgerðir breskra stjórnvalda gegn íslenskum lögaðilum á tímabilinu 1. október til 1. desember 2008 hafi brotið gegn lögum. Verði niðurstaða slíkrar málshöfðunar jákvæð getur stofnast til skaðabótaréttar á hendur breska ríkinu. Þegar af þeim ástæðum er mikilvægt að til slíks málareksturs sé stofnað. Það er skoðun flutningsmanna að löggjafarvaldinu og íslenskum stjórnvöldum beri að gera allt sem í valdi þeirra stendur til að tryggja að mögulegt verði að höfða mál innan málshöfðunarfresta gegn breskum stjórnvöldum vegna þeirra stjórnvaldsaðgerða sem bresk stjórnvöld beittu gagnvart íslensku bönkunum tveimur jafnvel þó svo að kröfuhafar bankanna kjósi að velja ekki þann kost. Telja flutningsmenn að hagsmunir þeirra sem í hlut kunna að eiga og hagsmunir íslensku þjóðarinnar af slíkri málsókn séu svo veigamiklir að óvissa um það hver beri fjárhagslega og lagalega ábyrgð á slíkri málsókn megi ekki standa henni í vegi. Og í ljósi þess að þær stofnanir sem að slíkri málsókn kunni að koma eru flestar eða allar með einum eða öðrum hætti á vegum og ábyrgð ríkisins telja flutningsmenn réttlætanlegt að mæla fyrir frumvarpi sem þessu.

Með málshöfðun af þessu tagi, óháð því hver aðild kunni að eiga að henni, telja flutningsmenn að íslenska þjóðin væri að koma á framfæri skýrum skilaboðum gagnvart breskum stjórnvöldum um að framferði þeirra gagnvart íslenskum hagsmunum verði ekki liðið og að nauðsynlegt sé að skera úr um lögmæti aðgerðanna fyrir dómstólum.

Þá telja flutningsmenn frumvarpsins að efni þess samræmist ákvæðum b-liðar 2. mgr. 61. gr. EES-samningsins.

Samfara frumvarpi þessu telja flutningsmenn nauðsynlegt að flytja tillögu um breytingar á fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar sem tryggja að fjármálaráðherra verði heimilt að veita þá fjárhagslegu fyrirgreiðslu sem frumvarp þetta kveður á um.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að fjármálaráðherra verði heimilað, fyrir hönd íslenska ríkisins, að veita fjárhagslega fyrirgreiðslu til þess að standa undir þeim kostnaði sem til fellur vegna undirbúnings og reksturs dómsmála þeirra fyrir erlendum dómstólum vegna íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana erlendra stjórnvalda á tímabilinu 1. október til 1. desember 2008. Eru þar einkum hafðar í huga mögulegar málshöfðanir þeirra íslensku banka sem höfðu með höndum starfsemi á Bretlandseyjum, ýmist í dótturfélögum eða í útibúum, og þurftu að sæta harkalegum aðgerðum af hálfu breskra yfirvalda, m.a. á grundvelli bresku hryðjuverkalaganna.

Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar er gert ráð fyrir að fyrirgreiðslan sem mælt er fyrir um í 1. mgr. geti meðal annars falið í sér beinan fjárhagslegan styrk vegna þess kostnaðar sem til fellur vegna málshöfðunarinnar, lánveitingu vegna hennar eða fjárhagslega aðstoð að öðru leyti. Kveðið yrði á um fyrirkomulag fyrirgreiðslunnar í samningi milli fjármálaráðherra, annars vegar, og þess sem dómsmál höfðar fyrir hinum erlenda dómstóli, hins vegar, þar sem skilmálar og skilyrði fyrirgreiðslunnar yrðu útfærð nánar, svo sem varðandi endurgreiðslu lánveitingar, greiðslukjör o.s.frv.

Um 2. gr.

Greinin mælir fyrir um skilyrði fyrir veitingu fjárhagslegrar fyrirgreiðslu skv. 1. gr. frumvarpsins. Þannig segir að sem skilyrði fyrir fjárhagslegri fyrirgreiðslu sem þessari þurfi mál það sem leitað er til dómstóla vegna, í fyrsta lagi, að lúta með einhverjum hætti að lögmæti stjórnvaldsákvörðunar eða stjórnvaldsathafnar erlends ríkis og varða hagsmuni sem íslenskir lögaðilar eða íslenskir ríkisborgarar áttu. Í annan stað er það skilyrði sett fyrir fjárhagslegri fyrirgreiðslu að ætla megi að með málshöfðuninni fáist niðurstaða sem sé mikilvæg fyrir íslenska almannahagsmuni og væri mögulega til þess fallin að styrkja hagsmuni Íslands á erlendri grundu. Er þar ekki síst átt við að verði niðurstaða málshöfðunar um ólögmæti aðgerða breskra stjórnvalda gagnvart íslenskum ríkisborgurum eða íslenskum lögaðilum jákvæð fyrir þann sem málið höfðar þá sé hugsanlegt að aðrir gætu leitt rétt sinn af þeirri niðurstöðu, svo sem í skaðabótamáli síðar meir.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að lögin skuli endurskoðuð fyrir árslok 2009. Á þeim tíma má gera ráð fyrir að fyrir liggi skýrari mynd af þeim málarekstri sem ráðist hefur verið í gegn breska ríkinu vegna aðgerða þess í október á þessu ári. Telja flutningsmenn eðlilegt að heimild sú sem frumvarpið kveður á um varðandi fjárhagslega fyrirgreiðslu fjármálaráðherra verði endurskoðuð.