Þingsköp Alþingis Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 29

29. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, sbr. lög nr. 74/1992.

Flm.: Geir H. Haarde, Páll Pétursson, Rannveig Guðmundsdóttir,

Ragnar Arnalds, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir.

1. gr.

Við 15. gr. laganna bætist ný málsgrein svohljóðandi:

Formanni nefndar er skylt að boða til fundar ef ósk berst um það frá a.m.k. þriðjungi nefndarmanna og taka á dagskrá þau mál sem tilgreind eru. Sama gildir um ósk frá þeim nefndarmanni sem falið hefur verið að vinna að athugun máls, sbr. 27. gr.

2. gr.

Við 27. gr. laganna bætist ný málsgrein svohljóðandi:

Ef nefndarmaður gerir tillögu um að athugun máls sé hætt og það afgreitt frá nefndinni er formanni skylt að láta ganga atkvæði um þá tillögu á þeim fundi sem hún er borin fram. Tillagan telst því aðeins samþykkt að meiri hluti nefndarmanna greiði henni atkvæði.

3. gr.

Í stað fyrri málsliðar 1. mgr. 48. gr. laganna koma tveir nýir málsliðir er orðast svo: Við umræður um skýrslur skv. 45.–47. gr. mega þingmenn og ráðherrar tala tvisvar, sá er fyrir skýrslu mælir eigi lengur en þrjátíu mínútur í fyrra sinn og eigi lengur en fimmtán mínútur í síðara sinn, en aðrir eigi lengur en fimmtán mínútur í senn. Þó má veita talsmönnum þingflokka lengri tíma þegar um er að ræða skýrslur um utanríkismál og önnur viðamikil mál ef fyrir liggur samþykki þingflokka.

4. gr.

Við 50. gr. laganna bætist ný málsgrein svohljóðandi:

Í upphafi fundar, áður en gengið er til dagskrár, geta þingmenn gert athugasemdir er varða störf þingsins. Enginn má tala oftar en tvisvar og ekki lengur en tvær mínútur í senn. Umræður um athugasemdir mega ekki standa lengur en í tuttugu mínútur.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 55. gr. laganna:

Í stað orðanna „um gæslu þingskapa“ í 2. mgr. kemur: um fundarstjórn forseta.

Við síðari málslið 2. mgr. bætist: og ekki oftar en tvisvar um hvert atriði.

Við greinina bætist ný málsgrein er orðast svo:

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. má framsögumaður máls, ráðherra eða þingmaður, eigi tala lengur en þrjátíu mínútur í fyrsta sinn, fimmtán mínútur í annað sinn og fimm mínútur í þriðja sinn við 1. umræðu um lagafrumvörp. Aðrir þingmenn og ráðherrar mega eigi tala lengur við þá umræðu en 20 mínútur í fyrra sinn og tíu mínútur í síðara sinn. Hver þingflokkur á rétt á að fá ræðutíma samkvæmt þessari málsgrein lengdan, allt að tvöföldum tíma, ef fyrir liggur rökstudd beiðni þar að lútandi áður en frumvarp er tekið til umræðu.

6. gr.

Við 66. gr. laganna bætist ný málsgrein svohljóðandi:

Við atkvæðagreiðslu með rafbúnaði, svo og nafnakall, er þingmanni heimilt að gera stutta grein fyrir atkvæði sínu. Slík greinargerð má þó eigi taka lengri tíma en eina mínútu.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 72. gr. laganna:

Við 2. mgr. bætist: Forseti getur þá, með samþykki allra þingflokka, ákveðið að ræðutími skuli vera annar en ákveðið er í 44., 48. og 50. gr. og hve lengi umræðan má standa. Um slíka ákvörðun skal þó leita samþykkis þingfundar ef a.m.k. þrír þingmenn krefjast þess.

Við bætist ný málsgrein er orðast svo:

Formenn þingflokka eru réttir aðilar gagnvart forseta að því er varðar lengingu ræðutíma, sbr. 3. og 5. mgr. 44. gr., 48. gr. og 3. mgr. 55. gr., svo og breytingar skv. 2. mgr. þessarar greinar.

8. gr.

Í stað orðsins „tíu“ í fyrri málsgrein 73. gr. laganna kemur: fimm, og í stað orðsins „viku“ í sömu málsgrein kemur: þremur dögum.

9. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæði laga þessara skal taka til endurskoðunar fyrir 10. október 1994.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er flutt af formönnum allra þingflokka. Efnisatriði þess eru niðurstaða viðræðna sem farið hafa fram að undanförnu milli þingflokka um breytingar á þingsköpum Alþingis. Frumvarpið miðar að því að leysa ýmis ágreiningsatriði um þingstörfin, stuðla að greiðari afgreiðslu þingmála og auka samvinnu allra þingflokka um stjórn þinghaldsins.

Líta má á frumvarp þetta sem einn lið í heildarendurskoðun þingskapa í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af þingstörfum eftir að deildir Alþingis voru afnumdar og þingið hóf störf í einni málstofu. Það er ásetningur formanna þingflokka að halda áfram endurskoðun þingskapanna áður en þessu kjörtímabili lýkur þannig að ný þingsköp taki gildi við upphaf nýs kjörtímabils.

Auk ákvæða þessa frumvarps hefur orðið samkomulag milli þingflokka um að þingmenn stjórnarandstöðuflokka taki við formennsku í þremur nefndum og varaformennsku í fjórum nefndum. Er enn fremur litið svo á að hér sé um áfanga að ræða og að stefnt skuli að því að formennska og varaformennska í fastanefndum þingsins komi síðar í hlut þingflokka sem næst eftir þingstyrk þeirra.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Sú venja hefur skapast að fastanefndir þingsins hafa haldið fundi vikulega yfir þingtímann og aukafundi eftir þörfum (fjárlaganefnd nær daglega á haustþingi). Með greininni er hins vegar verið að lögfesta rétt nefndarmanna til að fá fund í nefnd um þau mál sem til hennar er vísað eða henni ber að fjalla um. Til þess að formanni sé skylt að halda fund þarf a.m.k. þriðjungur nefndarmanna að standa að beiðninni (fjórir þingmenn í fjárlaganefnd en þrír í öðrum fastanefndum). Óskinni skulu fylgja tilgreind mál sem taka skal á dagskrá fundarins. Rétt þykir jafnframt að veita þingmanni, sem kjörinn hefur verið til þess að annast athugun máls, sömu heimild til að krefjast fundar um mál sem hann vinnur að. - Hér eru fyrst og fremst höfð í huga störf nefndanna að þingmálum yfir þingtímann.

Um 2. gr.

Í þingsköpum eru ekki skýrar reglur um með hvaða hætti mál eru „tekin út úr nefnd“, eins og það er jafnan kallað, ef um slíkt er ágreiningur. Þótt ákveðnar hefðir hafi að vísu skapast um það þykir nú rétt að veita nefndarmönnum skýlausa heimild til þess að fá ákvörðun í nefndinni um hvort tiltekið mál skuli afgreitt frá henni ef þeim þykir umfjöllun nefndarinnar orðin fullnægjandi og tímabært sé að Alþingi fjalli frekar um málið. Til þess að slík tillaga teljist samþykkt þarf meiri hluti allra nefndarmanna, þ.e. að minnsta kosti fimm nefndarmenn (sex í fjárlaganefnd), að greiða tillögunni atkvæði. Er þessi atkvæðafjöldi frávik frá meginreglu 67. gr. þingskapa, sbr. einnig 22. gr. Með „nefndarmönnum“ er í þessu sambandi einnig átt við varamenn og staðgengla sem taka sæti í nefnd, sbr. 2. og 3. mgr. 17. gr.

Um 3. gr.

Nú gilda engin tímamörk við umræður um skýrslur, jafnt prentaðar skýrslur sem munnlegar. Þykir eðlilegt að við þær umræður gildi svipaðar reglur og nú eru í 50. gr. um umræður utan dagskrár, hinar lengri sem svo eru kallaðar. Skýrslur eru hins vegar misjafnlega ítarlegar og því hefur verið sett í greinina ákvæði um rýmri tíma fyrir aðaltalsmenn þingflokka við umræður um viðamikil mál ef fyrir liggur samkomulag allra þingflokka um það. Þar er meðal annars átt við skýrslu utanríkisráðherra um utanríkismál sem venja hefur verið að flytja á hverju þingi.

Um 4. gr.

Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að „þingskapaumræður“ falli niður í þeim búningi sem þær hafa verið. Í stað þeirra komi ákvæði er veiti þingmönnum jafnan heimild til að gera athugasemdir við fundarstjórn forseta, eins og kveðið er á um í a-lið 5. gr. frumvarpsins, en jafnframt verði þeim hluta „þingskapaumræðunnar“, sem er af almennara tagi, fundinn nýr farvegur. Er það gert með því að veita þingmönnum heimild til þess að kveðja sér hljóðs í upphafi fundar til að koma á framfæri athugasemdum um störf þingsins. Þingmenn hafa stundum gert slíkar athugasemdir undir liðnum „þingsköp“, þótt athugasemdin hafi ekki varðað framkvæmd þingskapa, vegna þess að ekki hefur verið annað form fyrir slíkar athugasemdir. Ákvæðum greinarinnar er ætlað að bæta úr þessu.

Með því að binda umræður af þessu tagi við upphaf fundar - í allt að tuttugu mínútur - er verið að koma í veg fyrir að umræður um þingmál séu slitnar í sundur með athugasemdum um atriði er ekki varða þau mál. Þannig á þetta nýmæli að flýta umræðum og afgreiðslu mála.

Um 5. gr.

A- og b-liðir greinarinnar tengjast breytingum á „þingskapaumræðum“ sem fjallað er um í 4. gr. Í fyrsta lagi eru felld niður orðin „um gæslu þingskapa“ og í staðinn sett inn orðin „um fundarstjórn forseta“. Gert er ráð fyrir að „fundarstjórn forseta“ verði túlkuð fremur þröngt þannig að athugasemdir þingmanna undir þessum lið lúti einvörðungu að stjórn forseta á fundinum, ákvörðunum hans og fyrirætlunum um umræður og afgreiðslu mála. Í öðru lagi eru settar nokkru þrengri skorður við umræðum um fundarstjórn en gilt hafa fram að þessu um „þingsköp“. Verður reglan sú að þingmanni er einvörðungu heimilt að tala tvisvar um hvert atriði. Er gert ráð fyrir að forseti eigi úrskurðarvald um það, eftir almennum reglum, hvað telst sama atriði í þessu sambandi.

Í c-lið greinarinnar er að finna ákvæði er takmarka umræður við 1. umræðu um lagafrumvörp frá því sem verið hefur. Reynslan sýnir að 1. umræða um lagafrumvörp hefur samtals tekið upp undir helming þess tíma sem í heild hefur farið til þess að ræða lagafrumvörp sem hlotið hafa samþykki við þrjár umræður. Þykir það of langur tími, einkum með hliðsjón af því hve miklum breytingum lagafrumvörp geta tekið eftir að þau hafa sætt athugun í nefnd. Jafnframt hefur þótt bagalegt hve oft hefur dregist að koma málum til nefndar, ekki síst þingmannafrumvörpum, vegna hinna miklu umræðna við 1. umræðu og þau því fengið skemmri tíma til umfjöllunar í nefnd en æskilegt má teljast.

Ákvæði greinarinnar um tímamörkin byggjast á málamiðlun milli þingflokkanna. Þar sem lagafrumvörp eru misjafnlega efnismikil er þingflokkum veittur réttur til þess að fá ræðutímann lengdan, allt að því að hann verði tvöfaldaður. Þarf þá að liggja fyrir rökstudd beiðni frá þingflokki áður en umræðan hefst. Er gert ráð fyrir að til þessarar heimildar verði því aðeins gripið að um mikilvæg mál sé að tefla.

Um 6. gr.

Í þingsköpum hafa ekki verið skýr ákvæði um rétt þingmanna til að gera grein fyrir atkvæði sínu þegar atkvæðagreiðslur fara fram með nafnakalli - og nú á síðustu þingum með rafbúnaði. Gróin þingvenja er þó fyrir þessu. Hefur verið miðað við að þingmenn mættu þá tala í allt að þrjár mínútur, eins og þegar þeir gera athugasemd um framkvæmd atkvæðagreiðslu. Þessi tími þykir of rúmur og er því styttur niður í eina mínútu, jafnframt því sem rétturinn til að flytja slíka greinargerð er lögfestur.

Um 7. gr.

Á Alþingi hefur um langan tíma tíðkast sú venja að þingflokkar geri samkomulag um ræðutíma þar sem vikið er frá þeim reglum sem gilda samkvæmt þingsköpum. Á það jafnt við um mál sem á dagskránni eru og mál sem rædd eru utan dagskrár. Með þessari grein er verið að lögfesta heimild til að gera slíkt samkomulag milli þingflokka og bæta stöðu forseta til þess að stjórna umræðum samkvæmt því. Er höfð hliðsjón af 2. málsl. 1. mgr. 80. gr. en þar er fjallað um umræður sem útvarpað er. Þar sem samkomulag af þessu tagi er frávik frá ákvæðum þingskapa þykir rétt að veita þingmönnum heimild til að krefjast þess að hin sérstöku tímamörk séu borin undir atkvæði á fundinum.

Þá er í greininni kveðið nánar á um það með hvaða hætti þingflokkar geta krafist rýmri tíma til umræðu um lagafrumvörp við 1. umræðu, fyrri umræðu um þingsályktunartillögur og um skýrslur. Er gert ráð fyrir því að formenn þingflokka annist þau mál gagnvart forseta og komi óskum sinna flokka á framfæri við hann. Ákvæðið er hliðstætt 84. gr. þingskapa þar sem fjallað er um útvarp umræðu.

Um 8. gr.

Frestir til afhendingar og flutnings á stefnuræðu forsætisráðherra í núgildandi þingsköpum þykja of langir. Er gerð tillaga um að stytta þá um helming. Með þeirri breytingu er stefnt að því að stefnuræða og umræða um hana fari fram þegar er þingið hefur lokið þeim formsatriðum sem fram skulu fara á þingsetningarfundi, þ.e. kosningu embættismanna, fastanefnda o.s.frv.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Þar sem hér er um allróttækar breytingar á þingsköpum og starfsháttum Alþingis að tefla sem nokkur óvissa er um hvernig reynist er samkomulag milli þingflokka um að taka ákvæði þessa frumvarps til endurskoðunar þegar reynsla hefur fengist af framkvæmd þeirra á þessu þingi. Formenn þingflokka hafa því orðið ásáttir um að annast slíka endurskoðun áður en reglulegt Alþingi kemur saman haustið 1994. Í ákvæðinu er miðað við að endurskoðuninni verði lokið skömmu eftir að það þing kemur saman, þ.e. 10. október 1994, til þess að ráðrúm sé til lagabreytinga við upphaf þingsins ef þörf krefur.