Fullnusta refsinga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 569

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um fullnustu refsinga, nr.

15/2016 (samfélagsþjónusta og reynslulausn).

Frá dómsmálaráðherra.

1. gr.

Við lögin bætast tvö ný ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

a. (IV.)

Þrátt fyrir ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 37. gr. er heimilt að fullnusta refsingu með ólaunaðri samfélagsþjónustu, minnst 40 klukkustundir og mest 960 klukkustundir, í þeim tilvikum er maður hefur verið dæmdur í allt að 24 mánaða óskilorðsbundið fangelsi og almannahagsmunir mæla ekki gegn því.

Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 37. gr. er heimilt, þegar hluti fangelsisrefsingar er skilorðsbundinn, að fullnusta hinn óskilorðsbundna hluta fangelsisrefsingarinnar með samfélagsþjónustu þó að heildarrefsing samkvæmt dóminum sé lengri en 24 mánuðir.

Þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 37. gr. er heimilt að fullnusta fangelsisrefsingu samkvæmt fleiri en einum dómi með samfélagsþjónustu en samanlögð refsing má ekki vera lengri en 24 mánuðir.

Ákvæði þetta fellur úr gildi 1. júlí 2024

b. (V.)

Heimilt er að veita fanga með refsingu allt að 90 daga óskilorðsbundið fangelsi reynslulausn fimm dögum áður en reynslulausn væri annars veitt. Heimilt er að veita fanga með refsingu yfir 90 daga óskilorðsbundið fangelsi reynslulausn tíu dögum áður en reynslulausn væri annars veitt.

Ákvæði þetta fellur úr gildi 1. júlí 2024.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta, sem samið er í dómsmálaráðuneytinu, kveður á um breytingar á lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, sem lúta að reynslulausn og heimild til fullnustu með samfélagsþjónustu.

Listi yfir þá einstaklinga sem bíða fullnustu refsingar hjá Fangelsismálastofnun kallast boðunarlisti og hefur dómþolum á þeim lista fjölgað umtalsvert síðustu ár. Þrátt fyrir mikla uppbyggingu í fangelsiskerfinu á undanförnum árum hafa fangelsin ekki getað sinnt fullnustu allra dæmdra fangelsisrefsinga og vararefsinga. Boðunarlisti í fangelsi hefur lengst síðustu ár með þeim afleiðingum að meðalbiðtími eftir að afplánun hefjist hefur lengst og fyrningum óskilorðsbundinna dóma hefur fjölgað.

Dómsmálaráðherra skipaði starfshóp í mars 2020 sem hafði það hlutverk að móta tillögur til aðgerða sem miða að því að stytta boðunarlista til afplánunar refsinga og koma í veg fyrir fyrningu refsinga sem og að tryggja að sérstök og almenn varðarnaráhrif refsinga séu virk. Hópurinn skilaði skýrslu í júní 2020 þar sem má finna tillögur að aðgerðum, þar á meðal tillögur að breytingum á lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016. Frumvarp þetta er lagt fram í þeim tilgangi að breyta lögum í samræmi við tillögur skýrslunnar, svo stytta megi boðunarlista til afplánunar refsinga.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Dómþolum á boðunarlista Fangelsismálastofnunar hefur fjölgað umtalsvert síðustu ár. Í lok árs 2010 voru 300 einstaklingar á boðunarlistanum en í lok árs 2020 voru 706 á listanum. Á sama tíma hefur meðalbiðtími dómþola eftir að afplánun hefjist lengst töluvert. Árið 2010 liðu að meðaltali 4,9 mánuðir frá því að dómur barst Fangelsismálstofnun eða samfélagsþjónusta var rofin, til upphafs afplánunar. Árið 2019 var þessi tími kominn í 6,9 mánuði.

Til viðbótar hefur lengd boðunarlista orðið til þess að fyrningum á óskilorðsbundnum dómum hefur fjölgað talsvert síðustu ár. Verði ekki brugðist við þessu má leiða að því líkur að fyrningum fjölgi enn frekar en slíkt er óásættanlegt með tilliti til varnaðaráhrifa refsinga. Fyrningar refsinga hafa neikvæð áhrif á varnaðaráhrif refsinga, bæði almenn og sérstök. Þá er einnig óviðunandi að fjöldi dómþola skuli hefja refsingu nokkrum árum eftir að dómur fellur en vitað er að varnaðaráhrif mögulegrar fangelsisvistar verða minni þegar bið eftir afplánun getur tekið nokkur ár. Að auki getur lengri bið eftir afplánun verið dómþolum þungbær þar sem í biðinni getur jafnframt falist viðbótarrefsing en dómþolar hafa þá jafnvel snúið alfarið af þeirri braut sem leiddi til hinnar refsiverðu háttsemi, náð bata frá áfengis- og vímuefnaneyslu, stofnað fjölskyldu og lagt stund á nám eða vinnu. Þannig getur löng bið eftir afplánun haft gagnstæð áhrif en þau sem stefnt er að með þeirri betrunarstefnu sem stjórnvöld vilja leggja áherslu á.

Í skýrslu starfshópsins um styttingu boðunarlista voru settar fram nokkrar tillögur að aðgerðum, þar á meðal tillögur um nauðsynlegar breytingar á lögum. Meðal þeirra tillagna voru breytingar á ákvæðum laga um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, um reynslulausn og samfélagsþjónustu. Breytingarnar sem lagðar er til með frumvarpinu eru tímabundnar en með þeim er stefnt að því að stytta boðunarlista og þannig fækka fyrningum refsinga og stytta bið dómþola eftir afplánun.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er brugðist við tillögum um úrbætur sem fram komu í skýrslu starfshóps um styttingu boðunarlista til afplánunar refsinga.

Lagðar eru til tímabundnar breytingar á samfélagsþjónustu sem fullnustuúrræði. Lagt er til að sett verði ákvæði til bráðabirgða í lögin sem heimili Fangelsismálastofnun að fullnusta allt að 24 mánaða óskilorðsbundið fangelsi með samfélagsþjónustu, mæli almannahagsmunir ekki gegn því. Samkvæmt núgildandi ákvæði um samfélagsþjónustu er stofnuninni heimilt að fullnusta allt að 12 mánaða óskilorðsbundið fangelsi með samfélagsþjónustu.

Einnig er lagt til að það sama eigi við ef um refsingu samkvæmt fleiri en einum dómi er að ræða, þannig að samanlögð refsing geti verið allt að 24 mánuðum.

Þá eru jafnframt lagðar til tímabundnar breytingar þannig að Fangelsismálastofnun verði unnt að fullnusta dóma með samfélagsþjónustu þegar hluti fangelsisrefsingar er skilorðsbundinn þó heildarrefsing samkvæmt dóminum sé lengri en 24 mánuðir en samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga getur óskilorðsbundni hluti refsingarinnar aldrei verið lengri en þrír mánuðir. Starfshópurinn um styttingu boðunarlista taldi að eðlilegt væri að horft yrði til óskilorðsbundins hluta refsingarinnar við ákvörðun samfélagsþjónustu en ekki heildarrefsingarinnar. Í skýrslunni var lagt til að þessar breytingar um samfélagsþjónustu yrðu varanlegar í ljósi þess hversu góða raun samfélagsþjónusta hefði gefið hingað til. Einnig voru þau rök nefnd að samnorrænar rannsóknir sýndu að endurkomutíðni þeirra sem afplána fangelsisrefsingu með samfélagsþjónustu er mun lægri en hjá þeim sem afplána refsingu í fangelsi. Hins vegar verður að horfa til þess að erfitt er að bera íslenska fullnustukerfið nákvæmlega saman við fullnustukerfi annars staðar á Norðurlöndunum og því er lagt til að þessar breytingar verði settar fram í bráðabirgðaákvæði og verði tímabundnar heimildir til að byrja með. Á gildistíma ákvæðisins verður fylgst með því hvort og þá hvaða áhrif breytingarnar hafa, meðal annars á ítrekunartíðni, til að unnt sé að leggja mat á hvort æskilegt sé að gera slíkar breytingar til framtíðar. Komi til þess þarf enn fremur að taka til skoðunar hvort ákvörðun um samfélagsþjónustu skuli þá áfram vera stjórnvaldsákvörðun eða í höndum dómstóla.

Lögð er til sú breyting að Fangelsismálstofnun verði tímabundið heimilt að veita föngum sem eru með styttri refsingu en 90 daga óskilorðsbundið fangelsi reynslulausn fimm dögum áður en reynslulausn hefði annars verið veitt og föngum með lengri refsingu en 90 daga óskilorðsbundið fangelsi reynslulausn tíu dögum áður en að reynslulausn kemur. Er þetta gert að norskri fyrirmynd og lögð er áhersla á að um tímabundið úrræði yrði að ræða meðan unnið er að styttingu boðunarlistans. Er þetta lagt til í samræmi við tillögur úr skýrslu starfshóps um styttingu boðunarlista til afplánunar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið gefur ekki tilefni til að skoða sérstaklega samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar. Um er að ræða breytingar sem eru ívilnandi fyrir þá sem eru dæmdir til fangelsisrefsingar hér á landi.

5. Samráð.

Með frumvarpinu er brugðist við athugasemdum sem fram komu í skýrslu starfshóps um styttingu boðunarlista í fangelsi og breytingar sem lagðar eru fram eru í samræmi við tillögur úr þeirri skýrslu. Við samningu frumvarpsins var leitað til Fangelsismálastofnunar.

Drög að frumvarpinu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 29. janúar til 5. febrúar 2021 (mál nr. S-23/2021) og almenningi gefinn kostur á að koma með athugasemdir og ábendingar. Þá var Fangelsismálastofnun og Afstöðu, félagi fanga og annarra áhugamanna um bætt fangelsismál tilkynnt um það sérstaklega í tölvupósti.

Umsögn barst frá Afstöðu þar sem fram kemur að félagið fagni lengingu samfélagsþjónustu. Þó er tekið fram í umsögninni að ekki fáist séð að 5 eða 10 daga frádráttur skipti miklu máli en að hætta sé á að slík breyting kunni að skapa réttaróvissu og ójafnræði þar sem ekki sé um að ræða hlutfallsreglu heldur fasta dagafjölda. Ekki þótti ástæða til að gera breytingar á efni frumvarpsins en á gildistíma laganna, nái frumvarp þetta fram að ganga, verður fylgst með því hvernig úrræði frumvarpsins reynast í framkvæmd.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið er liður í því að stytta boðunarlista í fangelsin sem hefur lengst síðustu ár með þeim afleiðingum að meðalbiðtími eftir að afplánun þeirra sem dæmdir eru til fangelsisvistar hefur lengst. Jafnframt hefur fyrningum óskilorðsbundinna dóma fjölgað.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að fjölga þurfi tímabundið um eitt ársverk hjá Fangelsismálastofnun og er sá kostnaður metinn árlega á 11 millj. kr. árin 2022, 2023 og 2024. Gert er ráð fyrir að kostnaðurinn rúmist innan útgjaldaramma málefnasviðsins. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi fjárhagsleg áhrif á sveitarfélögin.

Meiri hluti þeirra sem dæmdir hafa verið til óskilorðsbundinnar fangelsisrefsingar og Fangelsismálastofnun ríkisins fær til meðferðar eru karlar. Árið 2019 voru karlar 522 eða um 92% og árið 2020 voru þeir 587 eða um 86%. Konur sem hlotið höfðu dóm og Fangelsismálastofnun fékk til meðferðar voru 45 árið 2019 eða um 8% og 96 árið 2020 eða um 14%. Fleiri konur hefja samfélagsþjónustu en karlar hlutfallslega eða um 11% á móti 89% árið 2019 og 17% á móti 83% árið 2020. Þó frumvarpið geri ekki greinarmun á kynjum eða taki kyn til skoðunar hefur frumvarpið þó meiri áhrif á karla en konur, þ.e.a.s. þessi lagabreyting mun hafa meiri áhrif á karla.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að sett verði tvö ný ákvæði til bráðabirgða svo heimilt verði að fullnusta allt að tveggja ára óskilorðsbundna fangelsisrefsingu með samfélagsþjónustu og veita reynslulausn nokkrum dögum fyrr en samkvæmt gildandi lögum.

Í a-lið er lagt til að heimilt verði að fullnusta allt að tveggja ára óskilorðsbundna fangelsisrefsingu með samfélagsþjónustu og að heimilt verði að fullnusta óskilorðsbundinn hluta refsingar með samfélagsþjónustu þó að heildarrefsing sé lengri en 24 mánuðir. Samkvæmt gildandi ákvæðum hegningarlaga getur óskilorðsbundinn hluti refsingar ekki verið lengri en þrír mánuðir en aðrir hlutar skilorðsbundnir. Eðlilegt er að horft sé á lengd hins óskilorðsbundna hluta refsingarinnar við ákvörðun samfélagsþjónustu, en ekki á heildarrefsinguna. Þá er lagt til að heimilt verði að fullnusta refsingu samkvæmt fleiri en einum dómi með samfélagsþjónustu en samanlögð refsing má ekki verið lengri en 24 mánuðir.

Í b-lið er lagt til að heimilt verði að veita fanga með refsingu allt að 90 daga óskilorðsbundið fangelsi reynslulausn fimm dögum fyrr en reynslulausn myndi annars vera veitt og tíu dögum fyrr þegar refsing er yfir 90 daga óskilorðsbundið fangelsi. Á þetta sér fyrirmynd í norskum rétti og kemur til greina þegar sérstakar ástæður mæla með því, til dæmis til þess að vinna gegn boðunarlista í fangelsi.

Lagt er til að breytingar skv. a- og b-lið verði tímabundnar í þrjú ár þeim tilgangi að stytta boðunarlista en það er sá tími sem þarf að lágmarki til þess að breytingarnar skili þeim árangri sem að er stefnt.

Heimildum skv. a- og b-lið 1. gr. er ætlað að ná til allra þeirra dóma sem kveðnir hafa verið upp fyrir gildistöku laga þessara og þegar eru komnir til fullnustu til Fangelsismálastofnunar sem og allra dóma sem stofnuninni berast fyrir 1. júlí 2024.

Um 2. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.