Skyldutrygging lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 891

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, með síðari breytingum (nýting séreignarsparnaðar).

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Í stað „30. júní 2019“ í 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða XVI í lögunum kemur: 30. júní 2021.

2. gr.

Í stað „30. júní 2019“ tvívegis í 1. mgr. og í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða XVII í lögunum kemur: 30. júní 2021.

3. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

4. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verður eftirfarandi breyting á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, með síðari breytingum: Í stað „30. júní 2019“ í 1. og 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða LV í lögunum kemur: 30. júní 2021.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Með því er lagt til að heimildir til skattfrjálsrar ráðstöfunar og úttektar viðbótariðgjalds til séreignarsparnaðar í tengslum við öflun íbúðarhúsnæðis til eigin nota, sem eiga að falla úr gildi 30. júní 2019, verði framlengdar um tvö ár eða til 30. júní 2021.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Frumvarp þetta er hluti af áframhaldandi aðgerðaráætlun ríkisstjórnarinnar um stuðning til handa einstaklingum til að eignast eigið íbúðarhúsnæði og stuðla að lægri skuldsetningu vegna íbúðarhúsnæðis. Þá er frumvarpið liður í aðgerðum ríkisstjórnarinnar sem kynntar voru með yfirlýsingu vegna lífskjarasamninga aðila vinnumarkaðarins 3. apríl 2019.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu er lagt til að heimild rétthafa til skattfrjálsrar ráðstöfunar á viðbótariðgjaldi til séreignarsparnaðar inn á höfuðstól lána sem tryggð eru með veði í íbúðarhúsnæði verði framlengd til 30. júní 2021. Jafnframt er lagt til að heimild rétthafa til skattfrjálsrar úttektar á uppsöfnuðu viðbótariðgjaldi vegna öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota verði framlengd til 30. júní 2021, og taki til viðbótariðgjalda sem myndast hafa á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2021. Að óbreyttu falla úrræðin úr gildi 30. júní 2019.

Með viðbótariðgjaldi er átt við iðgjald umfram lágmarksiðgjald en lágmarksiðgjald er iðgjald sem nemur a.m.k. 12% og ákveðið er í sérlögum, kjara- eða ráðningarsamningi eða á annan sambærilegan hátt.

Þá er í frumvarpinu að finna afleiddar breytingar á tekjuskattslögum til að tryggja rétthöfum áframhaldandi skattfrelsi við nýtingu úrræðanna.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið felur ekki í sér álitaefni er varða stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Eins og fram kemur í kafla 2 er efni frumvarpsins liður í þeim aðgerðum sem ríkisstjórnin kynnti vegna lífskjarasamninga aðila vinnumarkaðarins í apríl 2019. Þær aðgerðir eru afrakstur umfangsmikils samráðs stjórnvalda og aðila vinnumarkaðarins sem staðið hefur yfir undanfarið ár.

Núgildandi heimildir til ráðstöfunar og úttektar á viðbótariðgjaldi til séreignarsparnaðar, vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota myndu að óbreyttu falla úr gildi 30. júní 2019 og frumvarpið felur ekki í sér aðrar breytingar en þær að heimildir til að nýta úrræðin eru framlengdar til 30. júní 2021, rétthöfum séreignarsparnaðar til hagsbóta. Þessi úrræði eru vel þekkt og því var ekki talin nauðsyn á því að kynna frumvarpið í opnu samráðsferli.

6. Mat á áhrifum.

Nýting séreignarsparnaðar til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota hefur fjárhagsleg áhrif á ríki og sveitarfélög, bæði til skemmri og lengri tíma. Til skamms tíma velta áhrifin á því hvort að heimildirnar, sem er lagt til að framlengja um tvö ár með frumvarpi þessu, hafi áhrif á ákvarðanir fólks um að hefja séreignarsparnað. Þegar einstaklingar hefja séreignarsparnað skerðist stofn til tekjuskatts og útsvars en hins vegar myndar mótframlag launagreiðanda í séreignarsjóð um leið stofn til tryggingagjalds. Hvetji heimildin fólk til þess að hefja séreignarsparnað eingöngu í þeim tilgangi að umbreyta honum í húsnæðissparnað verða neikvæð áhrif á skatttekjur ríkissjóðs og sveitarfélaga til skamms tíma. Það sem er þó öllu líklegra er að flestir hyggist greiða hefðbundinn viðbótarlífeyrissparnað, óháð heimildum til að nýta hann til öflunar húsnæðis, og framlenging heimildanna hafi því óveruleg áhrif á skatttekjur til skamms tíma.

Úttekt og ráðstöfun séreignarsparnaðar til öflunar húsnæðis, sem nýtur skattfrelsis samkvæmt þeirri heimild sem lagt er til að verði framlengd með frumvarpi þessu, leiðir aftur á móti til þess að lífeyrisgreiðslur og skattar af þeim í framtíðinni verða minni en ella. Framlenging heimildanna eykur þá eftirgjöf skatttekna sem hér um ræðir en hún er að mestu leyti dreifð yfir langan tíma á næstu áratugum.

Við mat á áhrifum þess á ríki og sveitarfélög að framlengja heimildirnar um tvö ár er stuðst við gögn um núverandi þátttöku einstaklinga í úrræðinu. Alls hafa um 56 ma.kr. verið nýttir til öflunar húsnæðis vegna þessara heimilda frá upphafi þeirra á árinu 2014. Er hér um að ræða samanlögð framlög einstaklinga sjálfra og mótframlög launagreiðenda. Nýtingin var alls 12,8 ma.kr. árið 2018 og minnkaði lítillega frá fyrra ári enda hafði þá verið innleitt nýtt stuðningsúrræði vegna kaupa á fyrstu fasteign. Að jafnaði var iðgjöldum ráðstafað inn á lán um 23 þúsund einstaklinga í hverjum mánuði og um 1.100 manns fengu útgreiddan séreignarsparnað til öflunar húsnæðis á árinu 2018. Gert er ráð fyrir að flestir sem nú velja að ráðstafa nýjum iðgjöldum í þágu húsnæðis haldi því áfram á framlengingartímanum, einhverjir ljúki við að greiða upp húsnæðislán sín og aðrir komi nýir inn, til dæmis þeir sem ekki uppfylla skilyrði fyrir öðrum úrræðum. Samanlagt tekjutap ríkis og sveitarfélaga vegna beggja heimilda er áætlað um 3 ma.kr. fyrir hvort ár sem heimildirnar eru framlengdar um, en áréttað skal að það liggur að mestu leyti í framtíðinni. Framlengingin hefur lítil áhrif á afkomu ríkis og sveitarfélaga á tímabili nýframlagðrar fjármálaáætlunar sem nær til ársins 2024.

Markmið aðgerðanna er fyrst og fremst að veita aðgengi að sparnaði til útborgunar við kaup á fasteign og stuðla að eignamyndun fólks í íbúðarhúsnæði. Mikið hefur verið rætt um hversu erfitt getur verið að safna fyrir útborgun til að eignast húsnæði og hæga eða neikvæða eignamyndun þeirra sem eiga húsnæði hér á landi, einkum þeirra sem taka verðtryggð lán til lengri tíma. Með því að nýta sér heimildirnar sem hér er lagt til að framlengja um tvö ár færir fólk sparnað úr séreignarsjóðum sínum, sem hafa almennt þá stefnu að fjárfesta í skuldabréfum og hlutabréfum, í fasteign. Á þeim tíma sem einstaklingar safna sparnaði til efri ára kann ávöxtun einstakra eigna og eignaflokka að taka miklum breytingum. Illmögulegt er að segja til um það hvort hagstæðara sé að eiga sparnað í fasteign eða séreignarsjóði þegar starfsævi lýkur. Hraðari niðurgreiðsla höfuðstóls felur í sér sparnað þar sem vaxtaútreikningur byggist á sífellt lægri grunni og heildarvaxtakostnaður verður lægri yfir lánstíma en ef ekki hefði verið greitt inn á höfuðstól. Vextir af húsnæðislánum geta þó verið lægri en sú ávöxtun sem býðst í séreignarsjóðum, a.m.k. til skemmri tíma. Við þær aðstæður væri ábatasamara að ávaxta fjármunina í séreignarsjóði, sé eingöngu horft til ávöxtunar. Hins vegar felst augljós ávinningur í því skattfrelsi sem frumvarpið felur í sér, þ.e. að ráðstafa séreignarsparnaði skattfrjálst til fasteignakaupa nú fremur en að fá sparnaðinn, að frádreginni staðgreiðslu, greiddan út úr sjóði við starfslok. Aðgerðirnar geta haft áhrif á eftirspurn eftir húsnæði og almenna eftirspurn í hagkerfinu til skamms tíma á grundvelli auðsáhrifa og minni greiðslubyrði. Í ljósi spáa um minni vöxt í hagkerfinu á næstu misserum eru áhrif aðgerðanna í efnahagslegu samhengi því nokkuð hagfelld.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að heimild rétthafa til ráðstöfunar á viðbótariðgjaldi til séreignarsparnaðar, inn á höfuðstól lána sem tryggð eru með veði í íbúðarhúsnæði til eigin nota, verði framlengd til 30. júní 2021.

Um 2. gr.

Lagt er til að heimild rétthafa til úttektar á uppsöfnuðu viðbótariðgjaldi til séreignarsparnaðar, til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota, verði framlengd um tvö ár og taki til tímabilsins 1. júlí 2014 til 30. júní 2021.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 4. gr.

Í greininni er lagt til að útgreiðsla viðbótariðgjalda til séreignarsparnaðar skuli ekki teljast til tekna hjá mönnum á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2021. Um er að ræða afleiddar breytingar vegna tveggja ára framlengingar frumvarpsins á úrræði rétthafa til að ráðstafa og taka út viðbótariðgjald til séreignarsparnaðar í tengslum við öflun íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Er rétthöfum því tryggt áframhaldandi skattfrelsi við nýtingu úrræðisins.