Hollustuhættir og mengunarvarnir o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 248

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, lögum um mat á umhverfisáhrifum og lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála (sérstök kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis).

Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr.

7/1998, með síðari breytingum.

1. gr.

1. málsl. 1. mgr. 65. gr. laganna orðast svo: Stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga þessara, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

II. KAFLI

Breyting á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr.

106/2000, með síðari breytingum.

2. gr.

Við 3. gr. laganna bætist nýr stafliður, svohljóðandi: Þátttökuréttur almennings: Réttur almennings til upplýsinga og réttur til að koma að athugasemdum og gögnum við málsmeðferð samkvæmt lögum þessum.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr. laganna:

a. 2. málsl. 1. mgr. fellur brott.

b. Við bætast tvær nýjar málsgreinar, 6. og 7. mgr., svohljóðandi:

Athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem brýtur gegn þátttökurétti almennings á grundvelli eftirfarandi sætir kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála:

1. 4. málsl. 3. mgr., 5. málsl. 4. mgr., 4. málsl. 5. mgr. og 8. mgr. 6. gr. um framkvæmdir sem kunna að vera háðar mati á umhverfisáhrifum,

2. 4. málsl. 1. mgr. 8. gr. um matsáætlun,

3. 2.–4. mgr. 10. gr. um athugun Skipulagsstofnunar og matsskýrslu,

4. 3. mgr. og 2. málsl. 4. mgr. 11. gr. um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum,

5. 2. og 3. málsl. 2. mgr. 13. gr. um leyfi til framkvæmda og

6. annarra sambærilegra tilvika er varða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda vegna þátttökuréttar almennings á grundvelli laga þessara.

Um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kærur samkvæmt þessari grein fer samkvæmt lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

III. KAFLI

Breyting á lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr.

130/2011, með síðari breytingum.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 4. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „er kærð“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: eða ætlað brot á þátttökurétti almennings er kært.

b. Við 1. málsl. 2. mgr. bætist: eða ætlað brot á þátttökurétti almennings.

c. Á eftir orðinu „ákvörðun“ í 2. málsl. 2. mgr. kemur: eða ætlað brot á þátttökurétti almennings.

d. 1. málsl. 3. mgr. verður svohljóðandi: Þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta geta kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðarnefndarinnar.

e. Í stað orðanna „geta þó kært eftirtaldar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um eftirtaldar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti er að ræða.

f. Við 3. mgr. bætist nýr stafliður, svohljóðandi: athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.

g. Í stað orðanna „stjórnvaldi því sem tók hina kærðu ákvörðun“ í 1. málsl. 5. mgr. kemur: hlutaðeigandi stjórnvaldi.

5. gr.

Lög þessi taka þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Í frumvarpinu, sem samið er í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, er lögð til breyting á 65. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, 3. og 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Með frumvarpinu er lagt til að heimilt verði fyrir þá sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta og umhverfisverndarsamtök, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að kæra athafnir og athafnaleysi jafnóðum í tengslum við þátttökurétt almennings samkvæmt lögum nr. 106/2000. Samfara því er einnig lagt til að gerð verði breyting á kæruheimild laga nr. 7/1998 til að samræma hana heimildum annarra laga til að kæra til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Frumvarp þetta var lagt fram á 146. löggjafarþingi en ekki var mælt fyrir frumvarpinu. Til stóð að leggja frumvarpið fram að nýju á 147. löggjafarþingi. Frumvarpið var samþykkt í ríkisstjórn en ekki náðist að leggja það fram á Alþingi vegna stutts starfstíma þingsins. Frumvarpið er hér lagt fram óbreytt ef frá er talið að í 1. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 65. gr. laga nr. 7/1998 í stað 31. gr. laganna. Sú breyting er í samræmi við lög nr. 66/2017 frá 146. löggjafarþingi er breyttu lögum nr. 7/1998 með þeim hætti að 31. gr. laganna varð 65. gr.

Með bréfi, dags. 4. maí 2016, barst umhverfis- og auðlindaráðuneytinu rökstutt álit Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA). Í álitinu kemur fram það mat ESA að Ísland hafi ekki innleitt ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB að fullu og fer ESA fram á að Ísland bregðist við rökstuddu áliti sínu og grípi til nauðsynlegra aðgerða til að ljúka innleiðingu ákvæðisins.

Til að bregðast við rökstuddu áliti ESA er í frumvarpi þessu lögð til breyting á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Einnig er lagt til að samhliða verði gerð breyting á 1. málsl. 1. mgr. 65. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, er varðar kærur.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Samkvæmt rökstuddu áliti ESA er það mat stofnunarinnar að Ísland hafi ekki innleitt ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB að fullu þar sem ekki er í íslenskum lögum að finna sérstaka kæruheimild til að kæra athafnaleysi í tengslum við þátttöku almennings hvað varðar mat á umhverfisáhrifum framkvæmda er falla undir lög nr. 106/2000.

Tilefni frumvarpsins er því að bregðast við athugasemdum ESA og samræma heimildir laga til að kæra til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Markmið frumvarpsins er að breyta ákvæðum laga nr. 106/2000 og laga nr. 130/2011 þannig að til staðar verði sérstök kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis í tengslum við þátttökurétt almennings á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum. Einnig er markmið frumvarpsins að samræma heimild 65. gr. laga nr. 7/1998 til að kæra til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála öðrum heimildum til að kæra til nefndarinnar á grundvelli annarra laga. Kæruheimildin verður þannig skýrari um að þau tilvik sem almenningur getur kært til úrskurðarnefndarinnar varði ákvarðanir stjórnvalda um réttindi þeirra og skyldur, þ.e. stjórnvaldsákvarðanir.

Í 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar er fjallað um aðgang að réttlátri málsmeðferð en þar segir:

„Aðildarríkin skulu tryggja, í samræmi við viðeigandi réttarkerfi hvers lands um sig, að sá hluti almennings, sem málið varðar:

a. sem hefur nægjanlegra hagsmuna að gæta eða

b. staðhæfir að brotið sé á rétti sínum, ef gerð er krafa um slíkt í stjórnsýslulögum aðildarríkis, hafi aðgang að reglum um meðferð kæru fyrir rétti eða hjá annarri óháðri og óhlutdrægri stofnun sem hefur verið komið á fót með lögum til að vefengja efnislegt lögmæti ákvarðana eða málsmeðferðina við töku þeirra, aðgerðir eða aðgerðaleysi sem falla undir ákvæðin um þátttöku almennings samkvæmt þessari tilskipun.“

Tilgangur 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar er að tryggja að almenningur sem mál varðar geti notið réttlátrar málsmeðferðar í málum sem varða framkvæmdir sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Er ákvæðið að miklu leyti samhljóða ákvæði 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins sem fullgiltur var með lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins, nr. 131/2011. Ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar kemur inn í tilskipunina með gildistöku tilskipunar 2003/35/EB en markmið hennar var að innleiða skyldur Árósasamningsins í tilskipun 85/337/EBE um mat á umhverfisáhrifum sem eftir breytingu hefur fengið númerið 2011/92/ESB. Veitir Árósasamningurinn því leiðsögn varðandi túlkun ákvæða tilskipunarinnar um þátttökurétt almennings.

Í 2. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB segir:

„Aðildarríki skulu ákvarða á hvaða stigi megi vefengja ákvörðun, aðgerð eða aðgerðarleysi.“

Í Árósasamningnum er ekki að finna sambærilegt ákvæði og kemur fram í 2. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar. Einnig er óljóst hvað átt er við með orðalaginu „á hvaða stigi“. Ísland hefur túlkað orðalag ákvæðisins þannig að ríki hafi svigrúm til að ákveða á hvaða stigi máls megi kæra athafnaleysi. Hægt er að krefjast endurskoðunar á lögmæti athafnaleysis í þeim tilvikum þegar fyrir liggur kæranleg ákvörðun, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Þannig getur athafnaleysi í tengslum við málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 komið til skoðunar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í tengslum við kæru á leyfi til framkvæmdar sem fellur undir þau lög. Að mati ESA er sú heimild hins vegar ekki talin nægjanleg til að uppfylla ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB þar sem tilskipunin gerir, að mati ESA, þá kröfu að til staðar sé sérstök kæruheimild vegna athafnaleysis. Slíka heimild er hins vegar hvorki að finna í lögum nr. 106/2000 né í lögum nr. 130/2011.

Er það mat ESA að ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB og ákvæði 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins tilgreini þrjú tilvik sem skuli vera kæranleg. Í fyrsta lagi ákvörðun, í öðru lagi athöfn og í þriðja lagi athafnaleysi. Athöfn og athafnaleysi eigi að vera hægt að kæra sérstaklega á sama hátt og ákvörðun. Annað mundi gera upptalningu á athöfn og athafnaleysi í texta ákvæðanna tilgangslausa. Kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis sé fyrir þau tilvik þar sem ekki liggur fyrir formleg kæranleg ákvörðun en með kæruheimildinni verði mögulegt að kæra óformlega ráðstöfun eins og athöfn og athafnaleysi. Einnig nefnir ESA að sú ráðstöfun að nauðsynlegt sé að kæra ákvörðun til þess að hægt sé að kæra athafnaleysi geti ekki talist réttur til að vefengja athafnaleysi þar sem það sé þá orðið óaðskiljanlegur hluti af ákvörðuninni sjálfri.

Að mati ESA var ekki ætlunin með ákvæði 2. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar að takmarka kæruheimild almennings. Í því sambandi bendir ESA á undirbúningsgögn tilskipunarinnar um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. erindi framkvæmdastjórnar ESB til Evrópuþingsins, dags. 27. maí 2002, nr. SEC(2002) 581 final ( Communication from the Commission to the European Parliament pursuant to the second subparagraph of Article 251 (2) of the EC Treaty concerning the common position of the Council on the adoption of a Directive of the European Parliament and of the Council providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment and amending with regard to public participation and access to justice Council Directives 85/337/EEC and 96/61/EC). Í framangreindu erindi framkvæmdastjórnarinnar kemur fram að ákvæði 2. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB taki mið af mögulegri tilhögun sem kveðið hafi verið á um í landsrétti ríkja í samræmi við Árósasamninginn. Hafi framkvæmdastjórn ESB lagt áherslu á að sú málsmeðferð sem aðildarríki mæli fyrir um feli í reynd ekki í sér takmörkun á réttindum sem Árósasamningurinn kveði á um.

Ákvæði Árósasamningsins veita ekki skýr svör um hvenær í málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum skuli vera unnt að kæra athafnaleysi stjórnvalda og hvort skylt sé að kveða á um kæruheimildir án þess að endanleg ákvörðun liggi fyrir. Samkvæmt orðalagi Árósasamningsins er aðildarríkjum veitt svigrúm til að útfæra eigin málsmeðferðarleiðir til að uppfylla 2. mgr. 9. gr. samningsins, að því gefnu að þær leiðir veiti fullnægjandi og virk úrræði, séu sanngjarnar, réttlátar, tímanlegar og ekki óhæfilega dýrar, sbr. 4. mgr. 9. gr. samningsins. Í 4. mgr. 6. gr. samningsins kemur fram að ríki skuli tryggja þátttöku almennings snemma í ferlinu meðan allir kostir eru fyrir hendi og virk þátttaka almennings getur átt sér stað. Sömu sjónarmið koma fram í 2. og 4. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Þannig má færa fyrir því rök að kæruheimild sem sett er í þeim tilgangi að gefa almenningi færi á réttlátri málsmeðferð hafi takmarkaða þýðingu ef hún verður ekki virk fyrr en endanleg ákvörðun um framkvæmd hefur verið tekin.

Meginregla íslensks stjórnsýsluréttar er að ekki er hægt að kæra ákvarðanir sem ekki binda enda á mál nema annað leiði af lögum eða venju, sbr. 1. og 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Í stjórnsýslulögum er að finna tvær undantekningar frá þessari meginreglu, annars vegar 4. mgr. 9. gr. laganna um kæruheimild vegna málshraða stjórnvalda og hins vegar 2. mgr. 19. gr. laganna um kæruheimild vegna synjunar eða takmörkunar á aðgangi aðila máls að gögnum. Um aðild að framangreindum kærum fer eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar um aðild en almennt hefur verið horft til þess að aðili máls sé sá sem hefur lögvarinna hagsmuna að gæta varðandi stjórnvaldsákvarðanir. Framangreindar kæruheimildir gilda því eingöngu um aðila máls og geta þannig aðeins átt við um hluta þeirra sem átt geta aðild að ákvörðunum á grundvelli laga nr. 106/2000. Ljóst er að í einhverjum tilvikum er mögulegt að nýta umræddar kæruheimildir stjórnsýslulaga þegar mál dregst óhóflega eða um er að ræða synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum, þ.e. þegar um er að ræða athafnir eða athafnaleysi stjórnvalda í tengslum við þátttökurétt almennings samkvæmt lögum nr. 106/2000. Hins vegar eru umræddar kæruheimildir takmarkaðar og því þörf á að kveða á um sérstakar kæruheimildir til að ná til allra þeirra tilvika sem áðurgreindar kæruheimildir stjórnsýslulaga ná ekki til.

Almennt er talið að athafnir stjórnvalda, sem ekki teljast stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og eru því ekki kæranlegar á grundvelli 26. gr. laganna eða framangreindra undantekninga, geti verið kæranlegar á grundvelli sérlaga. Efni kæruheimildarinnar ræðst m.a. af sjálfstæðri túlkun á viðkomandi kæruheimild til samræmis við önnur ákvæði þeirra laga sem kærunefnd er ætlað að hafa eftirlit með og óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins um kærurétt málsaðila. Slík kæruheimild getur tekið til athafnaleysis stjórnvalda þegar stjórnvaldi hefur verið gert skylt samkvæmt lögum að framkvæma einhverja athöfn en lætur það hjá líða. Lagaákvæði þess efnis má t.d. finna í 1. málsl. 1. mgr. 106. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, þar sem segir að kæra skuli borin fram skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi um eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Samkvæmt framangreindu verður að telja heimilt að fela kærunefndum það hlutverk með lögum að úrskurða sérstaklega um athöfn og athafnaleysi stjórnvalda.

Ekki liggja fyrir upplýsingar um mál hjá Evrópudómstólnum þar sem reynt hefur á kæruheimildir vegna athafna og athafnaleysis samkvæmt ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Einhver dæmi eru um að reynt hafi á ákvæði 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins fyrir sérstakri nefnd um framfylgd samningsins (e. Compliance Committee). Hafa þarf í huga að í þeim málum hefur kæruheimildin verið felld inn í hefðbundnar kæruleiðir samkvæmt stjórnsýslurétti viðkomandi ríkja og um slíkar kærur gilda því almennar málsmeðferðarreglur fyrir stjórnsýslumál.

Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 er tæmandi upptalning á þeim ákvörðunum sem aðrir en framkvæmdaraðilar geta kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli laganna. Ljóst er að þar er aðeins um að ræða ákvarðanir og fellur athafnaleysi ekki þar undir. Þegar litið er til þeirra markmiða sem búa að baki 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar, þ.e. víðtæks þátttökuréttar almennings, rúmrar túlkunar Evrópudómstólsins á kæruheimild almennings og áherslu tilskipunarinnar og Árósasamningsins á að almenningi verði tryggð virk þátttaka snemma í ferlinu, má telja líklegt að 2. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar sé ekki ætlað að heimila slíka takmörkun á kæruheimild almennings að aðeins sé hægt að kæra athafnaleysi í tengslum við kæru á leyfi til framkvæmda eins og reglan hefur verið útfærð í íslenskum lögum, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Í ljósi framangreinds er í frumvarpinu lagt til að sett verði sérstök kæruheimild vegna athafnaleysis í tengslum við þátttökurétt almennings samkvæmt áðurgreindri tilskipun.

Í rökstuddu áliti ESA er fjallað um skort á kæruheimild vegna athafnaleysis en ekki er fjallað um kæruheimild vegna athafna í tengslum við þátttökurétt almennings. Hins vegar er ljóst að ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB tekur einnig til athafna. Telja verður að í íslenskum lögum sé ekki að finna sérstaka kæruheimild vegna athafna stjórnvalda í tengslum við þátttökurétt almennings á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum, nema í tengslum við útgáfu leyfis til framkvæmda. Því er í ljósi ákvæðis 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar einnig talin þörf á að kveða á um slíka kæruheimild í lögum. Kæruheimild vegna laga um mat á umhverfisáhrifum er að finna í 14. gr. laga nr. 106/2000 og er ákvæði um málsmeðferð og kæruaðild að finna í 4. gr. laga nr. 130/2011. Í frumvarpinu er því lögð til breyting á þeim ákvæðum.

Í frumvarpinu er einnig lögð til breyting á 65. gr. laga nr. 7/1998. Telja verður mikilvægt að heimild til að kæra til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli laga nr. 7/1998 verði samræmd heimildum til að kæra til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli annarra laga. Hefur kæruheimild 65. gr. laga nr. 7/1998 þótt of víðtæk, en samkvæmt henni er heimilt að kæra ágreining um framkvæmd laganna. Almennt hafa heimildir til að kæra til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt öðrum lögum aðeins átt við um stjórnvaldsákvarðanir sem er í samræmi við almenna kæruheimild stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ljóst er að kæruheimildir eru mikilvægt úrræði sem leiðir til réttaröryggis, en þörfin fyrir kæruheimild er helst til staðar þegar stjórnvöld taka bindandi stjórnvaldsákvarðanir um réttindi og skyldur borgaranna. Í frumvarpinu er því lagt til að kæruheimild laga nr. 7/1998 verði bundin við stjórnvaldsákvarðanir en ekki annan ágreining um framkvæmd laganna eins og nú er kveðið á um. Þess skal þó getið að með breytingu á kæruheimild laga nr. 130/2011 og laga nr. 106/2000 verður heimilt að kæra athafnir og athafnaleysi í tengslum við þátttökurétt almennings þegar um er að ræða mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar sem er starfsleyfisskyld samkvæmt lögum nr. 7/1998.

Á 146. löggjafarþingi var samþykkt frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðhöndlun úrgangs og lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur (333. mál). Í frumvarpinu var lögð til sams konar breyting á kæruheimild 67. gr. laga nr. 55/2003 og hér er lögð til á 65. gr. laga nr. 7/1998. Samkvæmt lögum nr. 55/2003 er því aðeins heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir á grundvelli laganna en ekki ágreining um framkvæmd laganna eins og verið hefur.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011.

Frumvarpið skiptist í þrjá kafla. Í I. kafla er lögð til breyting á 1. málsl. 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 sem fjallar um kærur. Lagt er til að kæruheimild er varðar ágreining um framkvæmd laganna verði felld brott og kæruheimildin verði bundin við stjórnvaldsákvarðanir.

Í II. kafla frumvarpsins er lögð til breyting á 3. og 14. gr. laga nr. 106/2000. Í 3. gr. laganna eru skilgreiningar á hugtökum laganna og 14. gr. laganna fjallar um málskot. Lagt er til að við 3. gr. laganna bætist skilgreining á þátttökurétti almennings. Auk þess er lagt til að við kæruheimild 14. gr. laganna bætist heimild til að kæra athafnir og athafnaleysi er lýtur að þátttökurétti almennings.

Þær breytingar sem lagðar eru til í III. kafla frumvarpsins varða 4. gr. laga nr. 130/2011 sem fjallar um málsmeðferð og kæruaðild. Tillögurnar eru til samræmis þeim breytingum sem lagðar eru til í II. kafla frumvarpsins og fela í sér að heimilt verði að kæra athöfn og athafnaleysi sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Í 5. gr. frumvarpsins er gildistökuákvæði þar sem lagt er til að lögin taki þegar gildi.

Með því að gera framangreindar breytingar á lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 130/2011 er talið að ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB verði að fullu innleitt í íslenskan rétt.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Að mati ráðuneytisins gefur frumvarpið ekki tilefni til að skoða samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Frumvarpið er m.a. sett fram til að uppfylla skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist með aðild að samningi um Evrópska efnahagssvæðið, eins og fram hefur komið.

5. Samráð.

Frumvarp þetta snertir stjórnvöld, framkvæmdaraðila og almenning. Samráð var haft við úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála við gerð frumvarpsins. Frumvarpið var einnig sent ESA til kynningar. Ráðuneytinu barst tölvupóstur frá ESA 21. mars 2017 þar sem fram kom að ESA gerði ekki athugasemdir við frumvarpið út frá sjónarhóli EES-réttar.

Ráðuneytið kynnti fulltrúum Skipulagsstofnunar, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Samtaka atvinnulífsins frumvarpið á fundi 21. mars 2017. Frumvarpið var einnig birt á vef umhverfis- og auðlindaráðuneytis til umsagnar 15. mars 2017. Athugasemdir við frumvarpið bárust frá Landvernd, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Skipulagsstofnun.

5.1. Umsögn Landverndar.

Í umsögn Landverndar voru gerðar athugasemdir við orðalag á nokkrum stöðum í greinargerð frumvarpsins sem gáfu tilefni til lagfæringar á orðalagi.

Í umsögninni var gerð athugasemd við fyrirhugaða breytingu á ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sem gaf tilefni til lagfæringar á orðalagi ákvæðisins, sbr. e-lið 4. gr. frumvarpsins.

Í umsögninni voru gerðar athugasemdir við skilgreiningu á þátttökurétti almennings, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Athugasemdir Landverndar gáfu tilefni til lagfæringar á orðalagi í skýringum við ákvæðið.

Landvernd taldi að kynningartími frumvarpsins fyrir almenning hefði verið of skammur en um var að ræða sjö virka daga. Tekið er undir það sjónarmið. Sá fyrirvari sem var á framlagningu frumvarpsins leiddi til þess að aðeins var hægt að hafa kynningartíma frumvarpsins skamman.

Í umsögninni kemur fram að Landvernd leggist gegn breytingu á þágildandi 31. gr. laga nr. 7/1998, nú 65. gr., sem lögð var til í 1. gr. frumvarpsins. Telur Landvernd að tilefni hafi verið til að gera heildstæða úttekt á lögum er varða umhverfið og samræmingu kæruheimilda er varða ákvarðanir og eftir atvikum athafnir og athafnaleysi í þeim lögum. Í því sambandi benti Landvernd á ákvæði 30. gr. laga um matvæli, nr. 93/1995, sem sé samhljóða þágildandi 32. gr. laga nr. 7/1998, nú 66. gr., og kæruheimildir í náttúruverndarlögum, lögum um Vatnajökulsþjóðgarð og lögum um verndun Mývatns og Laxár. Á það skal bent að megintilgangur frumvarpsins er að bregðast við athugasemdum ESA um að ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB hafi ekki verið að fullu innleitt í íslenskan rétt en þar er kveðið á um kærurétt almennings vegna athafna og athafnaleysis sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Einnig er það tilefni frumvarpsins að samræma heimild 65. gr. laga nr. 7/1998 til að kæra til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála kæruheimildum á grundvelli annarra laga. Eins og fram kemur í umfjöllun í 2. kafla greinargerðarinnar var á 146. löggjafarþingi lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðhöndlun úrgangs og lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur (EES-reglur o.fl.), sbr. lög nr. 65/2017, þar sem lögð var til sams konar breyting á kæruheimild 67. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, og hér er lögð til á 65. gr. laga nr. 7/1998. Ákvæði þágildandi 32. gr., nú 66. gr., laga nr. 7/1998, sem Landvernd nefnir í umsögn sinni, fjallar um ágreining, annars vegar milli heilbrigðisnefndar og sveitarstjórna og hins vegar milli Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda, um framkvæmd laganna sem hægt er að vísa til úrskurðar ráðherra. Lög um matvæli, nr. 93/1995, heyra undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Ákvæði 30. gr. þeirra laga fjallar um þvingunarúrræði eftirlitsaðila með starfsemi í matvælaframleiðslu og dreifingu. Í 30. gr. e laga nr. 93/1995 er ákvæði um ágreining milli annars vegar heilbrigðisnefndar og sveitarstjórna og hins vegar milli Matvælastofnunar og heilbrigðisnefnda sem er áþekkt 66. gr. laga nr. 7/1998, þ.e. að ágreiningi um framkvæmd laganna sé hægt að vísa til fullnaðarúrskurðar ráðherra. Framangreind ákvæði koma því ekki til skoðunar vegna samræmingar kæruheimilda. Einnig er í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð og lögum um náttúruvernd aðeins kveðið á um kæruheimild vegna ákvarðana en ekki um framkvæmd laga.

Í umsögn Landverndar er fjallað um framsetningu kæruheimilda umhverfisverndarsamtaka í lögum nr. 130/2011. Landvernd telur að samkvæmt lögum nr. 130/2011 sé ekki gert ráð fyrir að umhverfisverndarsamtök eigi lögvarinna hagsmuna að gæta og þau séu ekki heldur talin hafa kærurétt jafnfætis þeim sem í hefðbundnum skilningi eru taldir eiga lögvarinna hagsmuna að gæta.

Í frumvarpinu hefur verið reynt að koma til móts við framangreinda athugasemd með breytingu á orðalagi 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem fram kemur að umhverfisverndarsamtök eigi lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um ákveðnar ákvarðanir og ætluð brot á þátttökurétti almennings er að ræða.

Í umsögn Landverndar er gerð athugasemd við að kæruheimildin sé þannig sett fram að um undantekningu sé að ræða frá meginreglu um kæruheimild þeirra sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Í því sambandi leggur Landvernd til að uppsetning lagaákvæðanna verði endurskoðuð til þess að þau endurspegli að ekki sé um undanþágu að ræða. Telur Landvernd að með því að breyta ekki framsetningu á kæruheimild umhverfisverndarsamtaka í frumvarpinu sé ekki brugðist að fullu við athugasemdum ESA og meginreglum Árósasamningsins. Eins og að framan greinir er tilefni frumvarpsins m.a. að bregðast við athugasemdum ESA um að ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB hafi ekki verið að fullu innleitt í íslenskan rétt en þar er kveðið á um kærurétt almennings vegna athafna og athafnaleysis sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Í frumvarpinu var því farin sú leið að bæta kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis vegna þátttökuréttar almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum við upptalningu þeirra tilvika sem kæruheimild umhverfisverndarsamtaka nær til. Eins og fyrr greinir hefur ESA ekki gert athugasemd við frumvarpið.

Í umsögninni var að öðru leyti umfjöllun um innleiðingu ákvæða Árósasamningsins, þekkingu sveitarfélaga á skipulagslöggjöf hvað varðar útgáfu framkvæmdarleyfa, ítarleg umfjöllun um kærurétt umhverfisverndarsamtaka samkvæmt danskri löggjöf og kæruheimildir í Noregi, kærur Landverndar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna framkvæmda á Bakka og málsmeðferðartíma úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

5.2. Umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Samkvæmt umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 22. mars 2017, leggst sambandið gegn þeim breytingum sem lagðar eru til í 3. og 4. gr. frumvarpsins. Sambandið telur markmið breytinganna óljós, ákvæði 4. gr. frumvarpsins sé óþarft þar sem í 1. gr. laga nr. 130/2011 sé heimild til að vísa stjórnvaldsákvörðunum og ágreiningsmálum til úrskurðarnefndarinnar, lagabreytingin auki flækjustig og lengi málsmeðferðartíma í skipulagsmálum, hætta sé á að lagabreytingin hafi fordæmisgildi við frekari breytingar á löggjöf um skipulags- og umhverfismál og þau atriði sem breytingin taki til þurfi ekki að vera kæranleg.

Athugasemdir sambandsins gáfu tilefni til lagfæringa á orðalagi greinargerðar hvað varðar markmið frumvarpsins og ítarlegri útskýringar á þörf fyrir lagabreytingu.

Hvað varðar athugasemd um að breyting á 4. gr. laga nr. 130/2011, sbr. 4. gr. frumvarpsins, sé óþörf er á það bent að ákvæði 4. gr. laganna fjallar um málsmeðferð og kæruaðild. Í a-lið 4. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 1. mgr. 4. gr. laganna sem fjallar um hvernig kæra skuli borin fram, þar á meðal um kæruefni. Í b- og c-lið 4. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 2. mgr. 4. gr. laganna um kærufrest. Í d–f-lið 4. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 3. mgr. 4. gr. laganna um kæruaðild. Í g-lið 4. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 5. mgr. 4. gr. laganna sem fjallar um málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar á kærum sem henni berast. Nauðsynlegt er að gera umræddar breytingar á orðalagi 4. gr. laganna þannig að sams konar málsmeðferð og kæruaðild eigi við um ákvarðanir og ætluð brot á þátttökurétti almennings.

Sambandið telur að lagabreytingin auki flækjustig og lengi málsmeðferðartíma í skipulagsmálum. Sambandið bendir á að nú þegar sé sá möguleiki til staðar að kæra fyrirhugaðar framkvæmdir á mörgum stigum málsmeðferðar og á grundvelli mismunandi laga. Málsmeðferðartími fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé að jafnaði um 18 mánuðir og geti hvert málskot valdið miklum töfum á framkvæmdum. Áherslu þurfi að leggja á að stytta biðtímann. Kostnaður sveitarfélaga og framkvæmdaraðila vegna kærumála geti orðið mjög mikill sem ekki geti talist æskilegt frá þjóðhagslegu sjónarmiði. Virðist fyrirhugaðar lagabreytingar auka enn frekar á þann ófyrirsjáanleika og óöryggi sem nú þegar sé til staðar.

Samkvæmt upplýsingum frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var meðalafgreiðslutími mála árið 2016 um níu mánuðir og tókst að ljúka yfir helmingi mála innan þeirra sex mánaða sem lögboðnir eru í umfangsmiklum málum. Bent er á að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu varða eingöngu þátttökurétt almennings vegna mats á umhverfisáhrifum þeirra framkvæmda er falla undir lög nr. 106/2000. Sá þátttökuréttur sem sveitarfélögum ber að tryggja samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum er tvenns konar. Annar vegar ber sveitarstjórn að auglýsa ákvörðun sína um matsskyldu framkvæmdar sem fellur í flokk C skv. 1. viðauka laganna. Hins vegar ber sveitarstjórn að auglýsa ákvörðun sína um veitingu leyfis til framkvæmda fyrir þær framkvæmdir sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Í báðum tilfellum er um að ræða endapunkt á ákveðnu ferli og því er óljóst hvað átt er við með að málskot geti valdið miklum töfum á framkvæmdum umfram það sem nú þegar er. Ekki er þó útilokað að breytingarnar geti haft óbein áhrif á málsmeðferðartíma í skipulagsmálum.

Hvað varðar hættu á fordæmisgildi þeirra breytinga sem hér eru lagðar til við frekari breytingar á löggjöf um skipulags- og umhverfismál þá er ítrekað að breytingarnar eru tilkomnar vegna innleiðingar á tilskipun 2011/92/ESB um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið en þær varða þátttökurétt almennings vegna umhverfismats þeirra framkvæmda sem þar falla undir.

Samband íslenskra sveitarfélaga telur að þau atriði sem breytingin taki til þurfi ekki að vera kæranleg. Almennt eigi ekki að vera þörf á að veita kærurétt vegna ágalla á málsmeðferð sem lagabreytingin taki til. Þeir ágallar sem um ræðir hafi samkvæmt gildandi löggjöf flestir þau áhrif að kærufrestur lengist enda teljist ákvörðun stjórnvalds ekki komin til vitundar þeirra sem hagsmuna eigi að gæta fyrr en ákvörðunin hafi verið birt. Erfitt sé því að rökstyðja að málskotsheimild bæti réttarstöðu einhverra sem hagsmuna eigi að gæta á svo skýran hátt að það réttlæti lagabreytingu.

Eins og fjallað er um í 2. kafla greinargerðarinnar kveður tilskipun 2011/92/ESB á um að almenningur skuli hafa aðgang að kæruheimild til að vefengja efnislegt lögmæti ákvarðana eða málsmeðferðina við töku þeirra, aðgerðir eða aðgerðaleysi sem fellur undir ákvæðin um þátttöku almennings samkvæmt tilskipuninni. ESA hefur gefið út rökstutt álit um að tilskipunin hafi ekki verið innleidd með fullnægjandi hætti þar sem ekki er til staðar sérstök kæruheimild vegna athafnaleysis í tengslum við þátttökurétt almennings. Til að bregðast við framangreindu er í frumvarpinu lögð til breyting á lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 130/2011 þannig að til staðar verði kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis í tengslum við þátttökurétt almennings hvað varðar umhverfismat þeirra framkvæmda sem falla undir lög nr. 106/2000. Umhverfismat framkvæmdar er ferli sem samanstendur af nokkrum þáttum sem eru framkvæmdir í ákveðinni röð. Í ferlinu er gert ráð fyrir þátttöku almennings í tilteknum þáttum. Þeir þættir sem um ræðir eru m.a. auglýsing ákvörðunar um matsskyldu, kynning á tillögu að matsáætlun, kynning á frummatsskýrslu og auglýsing álits um mat á umhverfisáhrifum. Skv. 3. gr. frumvarpsins er heimilt að kæra athöfn og athafnaleysi stjórnvalda í tengslum við framangreindan þátttökurétt almennings. Ef til þess kæmi að einhverjum framangreindum atriðum er varða aðkomu almennings væri sleppt í málsmeðferð umhverfismatsins (athafnaleysi) þá mundi kærufrestur byrja að líða þegar kæranda yrði kunnugt um eða hefði mátt vera kunnugt um athafnaleysið. Það er úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að ákveða í hverju tilfelli fyrir sig hvenær það skilyrði er uppfyllt. Leiða má að því líkur að í flestum tilfellum verði kæranda kunnugt um athafnaleysi þegar næsti þáttur ferils umhverfismatsins er varðar aðkomu almennings hefst, en þá lægi fyrir að ekki hefði verið farið eftir málsmeðferðarreglum samkvæmt lögum nr. 106/2000. Ef til þess kæmi að einhver þáttur umhverfismatsins hvað varðar þátttöku almennings væri ekki rétt framkvæmdur (athöfn) þá hæfist kærufrestur um leið og kæranda yrði kunnugt um eða hefði mátt vera kunnugt um athöfnina. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar um kærurétt í skýringum við 4. gr. frumvarpsins.

5.3. Umsögn Samtaka atvinnulífsins.

Í umsögn Samtaka atvinnulífsins, dags. 24. mars 2017, kemur fram að þær tillögur sem fram koma í frumvarpinu séu ekki úrlausn á efnisatriði rökstudds álits ESA. Ef Skipulagsstofnun láti hjá líða að kynna niðurstöður þannig að þær séu aðgengilegar almenningi hafi það áhrif á kærufresti vegna ákvörðunarinnar sem lengist þar til kæranda verður kunnugt eða mátti verða kunnugt um ákvörðunina. Samtökin skilja athugasemdir ESA þannig að kæruheimild verði að vera til staðar þegar Skipulagsstofnun láti hjá líða að taka ákvörðun. Úr því megi bæta með einfaldri breytingu á 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Því leggi Samtök atvinnulífsins til að í stað þeirrar breytingar sem lögð er til í 3. gr. frumvarpsdraganna verði nýr 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. laganna svohljóðandi: „ Sama á við láti Skipulagsstofnun hjá líða að taka ákvörðun sem henni er skylt að taka lögum samkvæmt.“

Eins og fram hefur komið er með frumvarpinu verið að leggja til breytingu á lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 130/2011 þannig að til staðar verði sérstök kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis í tengslum við þátttökurétt almennings vegna mats á umhverfisáhrifum þeirra framkvæmda er falla undir lög nr. 106/2000. Kærurétt vegna ákvarðana er nú þegar að finna í ákvæðum laganna. Hvað varðar tillögu Samtaka atvinnulífsins að breytingu á 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 í stað tillögu 3. gr. frumvarpsins þá var talið heppilegra, með tilliti til sjónarmiða um skýrleika kæruheimilda, að í frumvarpinu væri nákvæmlega tiltekið hvaða tilvik væru kæranleg í stað þess að hafa opið ákvæði eins og Samtök atvinnulífsins leggja til. Að öðru leyti vísast til skýringar við 3. gr. frumvarpsins.

Í umsögn Samtaka atvinnulífsins kemur einnig fram að þau telji 4. gr. frumvarpsdraganna óþarfa. Í 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé tekið fram að vísa megi stjórnvaldsákvörðunum og ágreiningsmálum til nefndarinnar og taki það af öll tvímæli um hvað nefndin taki til meðferðar og sé því óþarfi að margtaka það fram í lagatextanum. Hafi atriðið ekki verið til neinna vandræða hingað til og sé langt utan við það sem fjallað sé um í rökstuddu áliti ESA.

Sams konar athugasemd um ákvæði 4. gr. frumvarpsins er að finna í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga og vísast til umfjöllunar hér að framan um þá athugasemd.

5.4. Athugasemdir Skipulagsstofnunar.

Í athugasemdum Skipulagsstofnunar sem bárust ráðuneytinu með tölvupósti 21. mars 2017 gerir stofnunin athugasemd við 6. tölul. b-liðar 3. gr. frumvarpsins. Fram kemur í athugasemdum stofnunarinnar að ákvæðið sé ekki nægjanlega skýrt og að hætta sé á ágreiningi um túlkun þess. Fram komi í rökstuddu áliti ESA að ákvæði tilskipunarinnar skuli innleidd með sérgreindum, nákvæmum og skýrum hætti til að fullnægja kröfum um réttarvissu og að umræddur töluliður uppfylli ekki þá kröfu. Að mati Skipulagsstofnunar snúist tilskipunin ekki um að í lögum sé slíkt ákvæði og í rökstuddu áliti ESA sé ekki heldur gerð sú krafa. Aðildarríki hafi svigrúm til að innleiða tilskipun 2011/92/ESB, þar á meðal ákvæði 11. gr. Að mati Skipulagsstofnunar séu þau tilvik sem tilgreind eru í 1.–5. tölul. b-liðar 3. gr. frumvarpsins fullnægjandi innleiðing á ákvæði 11. gr. tilskipunarinnar.

Í samskiptum við ESA hefur komið fram sú skoðun eftirlitsstofnunarinnar að heppilegast sé að setja kæruheimildina þannig fram að hún nái örugglega yfir öll þau tilvik sem upp geti komið og varði brot á þátttökurétti almennings. Samfara því þarf einnig að horfa til sjónarmiða um skýrleika kæruheimilda. Því er talið heppilegast að fara þá leið að tiltaka augljós tilvik sem geti talist til athafnaleysis í 1.–5. tölul. b-liðar 3. gr. frumvarpsins og að undir 6. tölul. b-liðar 3. gr. frumvarpsins falli önnur ófyrirséð tilvik sem sambærileg eru þeim sem nefnd eru í 1.–5. tölul. Ekki er talið að upptalning á þeim tilvikum er fram koma í 1.–5. tölul. sé fullnægjandi innleiðing á ákvæði 11. gr. tilskipunarinnar.

6. Mat á áhrifum.

Ef frumvarpið verður samþykkt verður í lögum sérstök kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis í tengslum við þátttökurétt almennings í ferlinu við mat á umhverfisáhrifum. Þannig verður almenningi heimilt að kæra jafnóðum þau tilvik þar sem ekki er fylgt þeirri málsmeðferð sem kveðið er á um í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, hvað varðar þátttökurétt almennings.

Með breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, er kæruheimild þeirra laga gerð skýrari en nú er. Samkvæmt gildandi lögum er hægt að kæra ágreining um framkvæmd laganna sem felur í sér afar opna og óskýra kæruheimild fyrir stjórnvöld og almenning. Með breytingunni verður aðeins hægt að kæra stjórnvaldsákvarðanir sem er í samræmi við heimildir til að kæra til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt öðrum lögum og almenna kæruheimild stjórnsýslulaga.

Hvað varðar áhrif frumvarpsins á stjórnvöld má búast við að breyting á lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 130/2011 geti haft einhver áhrif á stjórnsýsluna sökum þess að stjórnvöld þurfa að bregðast við framlögðum kærum til úrskurðarnefndar og veita úrskurðarnefnd upplýsingar og afrit af gögnum máls. Einnig má búast við að kærum til úrskurðarnefndar fjölgi eitthvað í kjölfar þessara breytinga. Á móti má gera ráð fyrir að breyting á lögum nr. 7/1998 í frumvarpinu fækki kærum. Í frumvarpinu er skýrt tiltekið hvaða tilvik athafna og athafnaleysis eru kæranleg til að almenningi verði ljóst hvað í málsmeðferðinni í tengslum við mat á umhverfisáhrifum er kæranlegt. Almennt verður að gera ráð fyrir að stjórnvöld, þ.e. Skipulagsstofnun og sveitarfélög, fylgi þeim lögbundnu málsmeðferðarreglum sem tilteknar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Einnig ber að hafa í huga að auknar kæruheimildir munu veita stjórnvöldum og framkvæmdaraðilum aðhald varðandi framfylgd málsmeðferðarreglna samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þá má gera ráð fyrir að kæruheimild á fyrri stigum geti dregið úr fjölda kæra á seinni stigum, þ.e. við útgáfu leyfa til framkvæmda, sem yrði til hagsbóta fyrir alla aðila. Að framansögðu þykir þó rétt að gera ráð fyrir einhverri fjölgun kærumála, þó að óvissa sé óhjákvæmilega um umfangið.

Rétt er að benda á að málafjöldi sem er til umfjöllunar hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er verulegur og var málshraðinn hjá nefndinni á árinu 2017 u.þ.b. níu mánuðir að meðaltali í hverju máli en lögum samkvæmt er reiknað með þriggja til sex mánaða afgreiðslutíma hjá nefndinni. Fjölgun kæra gæti haft áhrif á málshraða til hins verra. Niðurstaða ráðuneytisins er að aukið umfang úrskurða geti kallað á aukin útgjöld úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála til frambúðar og því er sem varúðarráðstöfun gert ráð fyrir að þau útgjöld muni nema einu stöðugildi. Á fjárlögum 2018 voru gerðar ráðstafanir til að auka málshraða nefndarinnar og því er hér gert ráð fyrir að auknum útgjöldum, er kunna að hljótast af þessu frumvarpi verði það að lögum, verði mætt með breyttri forgangsröðun og/eða hagræðingu innan málefnasviðsins. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir á að samþykkt frumvarpsins geti fylgt aukinn kostnaður, einkum vegna málareksturs sem geti stafað af fjölgun kæra.

Áhrif frumvarpsins á framkvæmdaraðila felast helst í því að tafir geta orðið á framkvæmd ef málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar dregst á langinn. Ljóst er að stjórnvöldum ber skylda til að fylgja eftir þeim málsmeðferðarreglum sem kveðið er á um í lögum nr. 106/2000. Í þeim tilvikum þegar athöfn eða athafnaleysi er kært gefst stjórnvaldi færi á að yfirfara málsmeðferðina og, ef við á, lagfæra þau atriði sem miður hafa farið í ferlinu. Breyting á kæruheimildum er því talin styðja vandaða málsmeðferð. Í því sambandi má benda á að hagkvæmast er fyrir alla aðila máls að bætt sé sem fyrst úr ágöllum á þátttökurétti almennings í tengslum við málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum hvort sem slíkir ágallar stafa af athöfnum eða athafnaleysi, þar sem líklegra er að það komi niður á einstökum málsaðilum ef beðið er þar til leyfi til framkvæmda hefur verið gefið út og framkvæmdir eru jafnvel hafnar.

Áhrif breytinganna á almenning eru fyrst og fremst þau að almenningur fær tækifæri til að kæra brot gegn þátttökurétti almennings sem stafar af athöfnum eða athafnaleysi stjórnvalda fyrr í ferlinu við mat á umhverfisáhrifum en verið hefur og því er þátttökuréttur almennings hvað varðar mat á umhverfisáhrifum betur tryggður.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. gr. er lögð til breyting á 1. málsl. 1. mgr. 65. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Lagt er til að kæruheimild laganna verði bundin við stjórnvaldsákvarðanir eins og er almennt með heimildir til að kæra til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt öðrum lögum. Kæruheimildin þykir afar opin og talið er nægjanlegt að almenningi sé heimilt að kæra ákvarðanir stjórnvalda er varða réttindi þeirra og skyldur, þ.e. stjórnvaldsákvarðanir. Tillagan er í samræmi við ábendingu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í því sambandi er m.a. litið til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 7623/2013 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að frávísun úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á kæru er laut að verklagi Umhverfisstofnunar vegna umhverfismerkisins Svansins í tengslum við verkefnið „Ágætis byrjun“ hefði ekki verið í samræmi við lög. Í álitinu segir m.a. að af 1. gr. laga nr. 130/2011 og þágildandi 31. gr. laga nr. 7/1998 verði „skýrlega ráðið að ekki aðeins stjórnvaldsákvarðanir sæti kæru til nefndarinnar“. Úrskurðarnefndin hefur bent á að kæruheimild laga um hollustuhætti og mengunarvarnir sé of víðtæk og ekki í samræmi við aðrar heimildir til að kæra til nefndarinnar. Telja verður að þörfin fyrir kæruheimild sé aðallega bundin við það þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir þar sem kveðið er með bindandi hætti á um tiltekin réttindi eða skyldur aðila í ákveðnu máli.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála starfar eftir á þriðja tug laga og í einungis tveimur tilfellum, í lögum nr. 7/1998 og lögum nr. 55/2003, er kæruheimildin svo víðtæk að hún nær yfir framkvæmd laganna. Eins og að framan greinir var með samþykkt frumvarps til laga um breytingu á lögum um meðhöndlun úrgangs og lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur (EES-reglur o.fl.), á 146. löggjafarþingi , gerð breyting á kæruheimild laga um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, þannig að aðeins er nú hægt að kæra stjórnvaldsákvarðanir.

Áfram er þó gert ráð fyrir að ágreiningur milli heilbrigðisnefndar og sveitarstjórna eða milli Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda um framkvæmd laganna, sbr. 66. gr. laganna, sé kæranlegur til ráðherra. Tekið skal þó fram að með frumvarpinu er einnig lagt til að heimilt verði að kæra athöfn og athafnaleysi er lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þar undir getur fallið starfsemi sem er starfsleyfisskyld samkvæmt lögum nr. 7/1998.

Um 2. gr.

Í greininni er lögð til breyting á 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, um skilgreiningar á tilteknum hugtökum. Lagt er til að við bætist skilgreining á þátttökurétti almennings. Undir þátttökurétt er m.a. talinn falla réttur til upplýsinga um framgang máls, réttur til að gera athugasemdir og að koma að gögnum, réttur til að þær athugasemdir séu teknar til skoðunar við afgreiðslu máls og annars konar réttur sem sérstaklega er tiltekinn í lögunum, svo sem heimild 8. mgr. 6. gr. laganna til að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka við lögin. Í skilgreiningunni er fjallað um rétt almennings til upplýsinga. Í umfjöllun um Árósasamninginn hefur oft verið vísað til þriggja stoða hans sem eru: 1. upplýsingastoð, 2. þátttökustoð og 3. endurskoðunarstoð. Þrátt fyrir skilgreiningu þá sem hér er lögð til um að þátttökuréttur almennings feli í sér rétt almennings til upplýsinga þá stendur réttur til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum og lögum um upplýsingarétt um umhverfismál óhaggaður enda virkjar frumvarpið ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sem er sambærilegt þriðju stoð Árósasamningsins um kærurétt vegna athafna og athafnaleysis.

Um 3. gr.

Í 3. gr. er lögð til breyting á 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, um málskot.

A-liður felur í sér tilfærslu á ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 í nýja 7. mgr. 14. gr. laganna með smávægilegri orðalagsbreytingu. Tillagan hefur það í för með sér að nýtt ákvæði 7. mgr. 14. gr. laganna mundi einnig taka til kæruheimildar framkvæmdaraðila skv. 3. mgr. 14. gr. laganna en í því ákvæði hefur ekkert sérstaklega verið vísað til þess að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kærur á grundvelli þeirrar málsgreinar fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ljóst er að slíkt ákvæði á að taka til alls þess sem er kæranlegt á grundvelli 14. gr. og er tillaga 7. mgr. lögð fram til þess að innbyrðis samræmis sé gætt.

Í b-lið er lagt til að athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda er lýtur að þátttökurétti almennings í ákvæðum laganna sem nefnd eru í 1.–5. tölul. geti sætt kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þarna er um að ræða tilvik sem augljóst þykir að taki til þátttökuréttar almennings. Erfitt er að sjá fyrir öll tilvik sem flokkast geta sem athöfn eða athafnaleysi í tengslum við þátttöku almennings. Þau tilvik sem nefnd eru í 1.–5. tölul. eru tilvik sem ljóst er að geti talist athafnaleysi samkvæmt ákvæðum laga nr. 106/2000. Í 6. tölul. er sett fram ákvæði um önnur sambærileg tilvik er varða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda vegna þátttökuréttar almennings á grundvelli laganna. Þar undir falla önnur ófyrirséð tilvik sem sambærileg eru þeim sem nefnd eru í 1.–5. tölul. ákvæðisins. Við beitingu 6. tölul. þyrfti fyrst að meta hvort tiltekið tilvik falli undir 1.–5. tölul. Líta ber til skilgreiningar frumvarpsins á þátttökurétti almennings við mat á því hvort um geti verið að ræða tilvik sem er sambærilegt þeim sem tilgreind eru sérstaklega í 1.–5. tölul.

Eins og áður segir er ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sambærilegt ákvæði 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins. Við túlkun á ákvæðinu er unnt að styðjast við leiðbeiningar um innleiðingu Árósasamningsins hvað varðar þau tilvik sem talin eru geta fallið undir athöfn og athafnaleysi. Í leiðbeiningunum kemur fram að athafnir sem falla undir ákvæðið geti hugsanlega falist í ákvörðun eða aðgerð stjórnvalda sem hefur í för með sér takmörkun á fjölda þátttakenda á opinberum kynningarfundi eða að opinber kynningarfundur sé haldinn of seint í málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Ákvarðanir sem um ræðir þurfa ekki að vera endanlegar. Heimild til að krefjast endurskoðunar samkvæmt ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB nær jafnt til brota á efnisreglum laga og málsmeðferðarreglum. Brot á málsmeðferðarreglum getur falið í sér brot á efni, þ.e. leitt til þess að ákvörðunin sem um ræðir verði efnislega röng. Einnig getur verið óljóst hvar mörkin liggja milli athafnaleysis, t.d. ef stjórnvald lætur hjá líða að birta tilteknar upplýsingar, og hins vegar athafnar eða ákvörðunar, t.d. ef stjórnvald birtir tilteknar upplýsingar en gerir það með ófullnægjandi hætti. Einnig þarf að hafa í huga að þrátt fyrir að framkvæmdaraðili sé ábyrgur fyrir mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, þá hefur stjórnvald hlutverki að gegna við að tryggja að framkvæmdaraðili framfylgi ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. eftirlitshlutverk Skipulagsstofnunar með framkvæmd laga um mat á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 4. gr. laganna. En þrátt fyrir að skyldan til að tryggja þátttökurétt almennings hvíli á herðum stjórnvalda er ekki útilokað að endurskoðunarkrafa almennings geti beinst að ákvörðunum sem teknar eru af framkvæmdaraðila eða öðrum einkaréttarlegum aðilum. Hér á landi hefur almennt ekki tíðkast að einkaaðilar geti vísað ágreiningi sínum til úrlausnar kærunefndar þó að ekki sé útilokað að slíka heimild hafi verið að finna í íslenskum lögum. Slíkar kæruheimildir er þó að finna í öðrum löndum en samkvæmt upplýsingum frá Danmörku er heimilt að kæra sérstaklega athöfn og athafnaleysi framkvæmdaraðila til sjálfstæðrar úrskurðarnefndar.

Þau tilvik sem eru talin falla undir þátttökurétt almennings og kveðið er á um í 1.–5. tölul. 3. gr. frumvarpsins eru eftirfarandi hvað varðar athafnaleysi:

1. Skipulagsstofnun lætur hjá líða að kynna almenningi niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmdar í flokki B í 1. viðauka, sbr. 4. málsl. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

2. Sveitarstjórn lætur hjá líða að kynna almenningi niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmdar í flokki C í 1. viðauka, sbr. 5. málsl. 4. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

3. Skipulagsstofnun lætur hjá líða að kynna almenningi niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmdar í flokki C í 1. viðauka, sbr. 4. málsl. 5. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

4. Skipulagsstofnun bregst ekki við fyrirspurn um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka, sbr. 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

5. Framkvæmdaraðili, í samráði við Skipulagsstofnun, lætur hjá líða að kynna almenningi tillögu að matsáætlun, sbr. 4. málsl. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000.

6. Skipulagsstofnun lætur hjá líða að kynna fyrirhugaða framkvæmd og frummatsskýrslu, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000.

7. Framkvæmdaraðili lætur hjá líða að kynna framkvæmd og frummatsskýrslu, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000.

8. Frummatsskýrsla er ekki látin liggja frammi á aðgengilegum stað og hjá Skipulagsstofnun í sex vikur, sbr. 1. málsl. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000.

9. Skipulagsstofnun tekur ekki við athugasemdum almennings við framlagða frummatsskýrslu, sbr. 2. málsl. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000.

10. Skipulagsstofnun lætur hjá líða að auglýsa matsskýrslu framkvæmdaraðila að nýju skv. 10. gr., sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000.

11. Ekki er veittur aðgangur að áliti Skipulagsstofnunar og matsskýrslu, sbr. 2. málsl. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000.

12. Skipulagsstofnun lætur hjá líða að auglýsa í dagblaði að álit stofnunarinnar og matsskýrsla liggi fyrir, sbr. 2. málsl. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000.

13. Leyfisveitandi birtir ekki opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis þar sem tilgreind er kæruheimild og kærufrestur, sbr. 2. og 3. málsl. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.

Hér er eingöngu um að ræða upptalningu á atriðum er varða athafnaleysi í tengslum við þátttökurétt almennings. B-liður 3. gr. frumvarpsins tekur einnig til athafna í tengslum við þær skyldur sem kveðið er á um í umræddum ákvæðum laga nr. 106/2000 og varða því ranga framkvæmd þeirra. Einnig þarf að hafa í huga að erfitt getur verið að draga mörkin milli athafna og athafnaleysis. Í framangreindum tilvikum geta atvik verið þannig að jákvæð skylda til viðkomandi athafnar sé efnd en að það sé gert með ófullnægjandi hætti. Í mörgum tilvikum gæti það hugsanlega flokkast sem athöfn í skilningi tilskipunarinnar, svo sem ef framkvæmd og frummatsskýrsla eru kynnt almenningi en kynningin telst ekki fullnægjandi, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000.

Um 4. gr.

Í greininni er lögð til breyting á 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011, um málsmeðferð og kæruaðild. Breyting sú sem lögð er til er í sjö liðum og fjallar hún að meginstefnu til um að orðalag ákvæðisins verði lagfært til að endurspegla kæruheimildir sérlaga vegna ætlaðra brota á þátttökurétti almennings sem þar eru tilgreind. Hugtakið þátttökuréttur almennings er skilgreint í 2. gr. frumvarpsins. Samkvæmt orðalagi ákvæðis 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála verður því heimilt að kæra ætlaða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem kærandi telur að brjóti gegn þátttökurétti almennings til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Í e-lið 4. gr. frumvarpsins er einnig lögð til sú breyting á 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laganna að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga verði talin eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða tilteknar ákvarðanir og ætluð brot á þátttökurétti sem talin eru upp í a–d-lið ákvæðisins. Núgildandi ákvæði laganna er sett fram með þeim hætti að umhverfisverndarsamtök eiga ekki lögvarinna hagsmuna að gæta en geta þó kært tilteknar ákvarðanir sem nefndar eru í ákvæðinu. Samkvæmt ákvæði 1. og 3. mgr. 11. gr., sbr. 2. mgr. 1. gr., tilskipunar 2011/92/ESB eiga umhverfisverndarsamtök lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir, aðgerðir og aðgerðarleysi sem fellur undir ákvæði um þátttöku almennings. Er breyting sú sem hér er lögð til talin endurspegla ákvæði tilskipunarinnar betur en núgildandi ákvæði laganna.

Í núgildandi ákvæði 2. mgr. 4. gr. laganna segir að kærufrestur skuli vera einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Í b-lið 4. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að kærufresturinn eigi einnig við um ætluð brot á þátttökurétti almennings þannig að kærufrestur skuli vera einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings.

Umhverfismat framkvæmda er ferli sem samanstendur af nokkrum þáttum. Ferlið hefst á matsáætlun, sbr. 8. gr. laga nr. 106/2000, og lýkur með áliti Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, sbr. 11. gr. sömu laga. Gert er ráð fyrir þátttöku almennings á nokkrum stöðum í ferlinu og er í frumvarpinu lagt til að athöfn og athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttöku almennings í ferlinu sé kæranlegt, sbr. 3. gr. frumvarpsins. Ef um er að ræða athafnaleysi stjórnvalda, þ.e. ef stjórnvald fullnægir ekki skilyrðum laganna eins og að kynna fyrirhugaða framkvæmd og frummatsskýrslu, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000, þá byrjar kærufrestur að líða þegar kæranda verður kunnugt eða hefði mátt vera kunnugt um athafnaleysið. Það yrði þá mat úrskurðarnefndar í hverju tilfelli fyrir sig hvort kærandi hefði haft vitneskju um athafnaleysið innan tilgreindra tímamarka. Ef hins vegar um er að ræða athöfn stjórnvalds, t.d. ef Skipulagsstofnun kynnir ekki framkvæmd og frummatsskýrslu með fullnægjandi hætti, sbr. einnig 2. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000, þá byrjar kærufrestur að líða þegar athöfnin á sér stað.

Um 5. gr.

Ákvæðið fjallar um gildistöku og þarfnast ekki frekari skýringar.