Vaxtalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 445

762. Frumvarp til laga um breytingu á vaxtalögum, nr. 25/1987.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994–95.)

1

. gr.

Á eftir IV. kafla laganna kemur nýr kafli, V. kafli, Verðtrygging sparifjár og lánsfjár, með fimm nýjum greinum, svohljóðandi:

a. (20. gr.)

Ákvæði kafla þessa gilda um skuldbindingar um sparifé og lánsfé í viðskiptum þar sem skuldari lofar að greiða peninga og þar sem áskilið er að greiðslurnar skuli breytast í hlutfalli við verðvísitölu eða gengi erlends gjaldeyris.

b. (21. gr.)

Það er skilyrði verðtryggingar sparifjár og lánsfjár skv. 20. gr. að grundvöllur hennar sé ann aðhvort:

1 . vísitala neysluverðs sem Hagstofa Íslands reiknar samkvæmt lögum sem um vísitöluna gilda og birtir mánaðarlega í Lögbirtingablaði eða

2 . vísitala gengis á erlendum gjaldmiðli eða samsettum gjaldmiðlum sem Seðlabanki Íslands reiknar og birtir mánaðarlega í Lögbirtingablaði. Viðskiptaráðherra setur að fenginni til lögu Seðlabankans nánari ákvæði um gengisvísitölur í reglugerð.

Vísitala sem reiknuð er og birt í tilteknum mánuði gildir vegna verðtryggingar sparifjár og láns fjár næsta mánuð á eftir.

Seðlabankinn getur að fengnu samþykki viðskiptaráðherra heimilað að fleiri opinberlega skráðar vísitölur en tilgreindar eru í 1. mgr. geti verið grundvöllur verðtryggingar sparifjár og lánsfjár.

Seðlabankinn skal að fengnu samþykki viðskiptaráðherra ákveða lágmarkstíma verð tryggðra innstæðna og lána. Bankinn getur jafnframt að fengnu samþykki ráðherra ákveðið að vextir verðtryggðra innstæðna eða lána skuli vera óbreytanlegir á lánstímanum.

c. (22. gr.)

Þegar skuldbindingum með ákvæðum um verðtryggingu er þinglýst hjá sýslumönnum skulu þeir gæta þess að ákvæðanna sé getið í veðmálaskrám og að þær komi fram á veðbókarvottorð um.

d. (23. gr.)

Seðlabankinn setur nánari reglur um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár. Í þeim skal meðal annars kveðið á um jöfnuð verðtryggðra eigna og skulda viðskiptabanka, sparisjóða og annarra lánastofnana. Seðlabankinn getur beitt viðskiptabanka, sparisjóði og aðrar lánastofnanir viður lögum samkvæmt ákvæðum laga um Seðlabanka Íslands sé ákvörðunum bankans í þessum efn um ekki sinnt.

e. (24. gr.)

Vísitala neysluverðs, sbr. 21. gr., með grunninn 100 í maí 1988, skal í hverjum mán uði margfölduð með stuðlinum 19,745. Útkoman, án aukastafa, skal gilda sem vísitala fyrir næsta mánuð á eftir, í fyrsta sinn fyrir apríl 1995, gagnvart fjárskuldbindingum sem samið hefur verið um fyrir 1. apríl 1995 og eru með ákvæðum um lánskjaravísitölu þá sem Seðlabanki Íslands reiknaði og birti mánaðarlega samkvæmt heimild í 39. gr. laga nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl., sbr. reglugerð nr. 18/1989.

Verði gerð breyting á grunni vísitölu neysluverðs skal Hagstofan birta í Lögbirtinga blaði margfeldisstuðul fyrir þannig breytta vísitölu í stað stuðulsins sem getið er í 1. mgr.

Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda einnig um lánskjaravísitölu í lögum og hvers kyns stjórn valdsfyrirmælum öðrum og samningum sem í gildi eru 1. apríl 1995.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Þau koma til framkvæmda 1. apríl 1995 og þá fellur úr gildi VII. kafli laga nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl., með áorðnum breyting um. Þann dag fellur einnig úr gildi 6. gr. laga nr. 4/1960, um efnahagsmál.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 21. febrúar 1995, sem gefin var í tengslum við gerð nýrra kjarasamninga á almennum vinnumarkaði, segir m.a.: „Verðtrygging fjárskuld bindinga, sem nú miðast við lánskjaravísitölu, verður framvegis miðuð við vísitölu fram færslukostnaðar. Ríkisstjórnin undirbýr nú aðgerðir til að hrinda þessari aðgerð í fram kvæmd þannig að hún hafi almennt gildi, einnig gagnvart verðtryggingu núverandi fjár skuldbindinga. Jafnframt verður unnið að því að draga úr verðtryggingu í áföngum.“

Frumvarp þetta er liður í því að hrinda fyrrgreindri stefnu í framkvæmd. Samhliða því er lagt fram frumvarp til laga um vísitölu neysluverðs er komi í stað gildandi laga um vísitölu framfærslukostnaðar. Eins og fram kemur í athugasemdum við það frumvarp eru gildandi lög um framfærsluvísitölu nr. 5/1984, um vísitölu framfærslukostnaðar og skip an Kauplagsnefndar, að ýmsu leyti úrelt. Nú þegar þeirri vísitölu er ætlað að taka við af lánskjaravísitölu sem grundvöllur verðtryggingar fjárskuldbindinga þykir eðlilegt að skerpa lagaákvæði um hana. Með því er þó ekki verið að breyta eðli vísitölunnar eða reikniaðferðum. Jafnframt þykir eðlilegt að breyta nafni hennar í „vísitala neysluverðs“ því heitið vísitala framfærslukostnaðar er villandi. Vísitalan mælir ekki framfærslukostn að eða breytingar hans í þröngum skilningi heldur breytingar neysluverðs. Nafnbreyt ingin er og til bóta gagnvart erlendum aðila á íslenskum fjármagnsmarkaði. Heitið vísi tala neysluverðs (consumer price index) er alþekkt en heitið vísitala framfærslukostnað ar (cost of living index) er það ekki.

Með frumvarpi þessu er felldur úr gildi kafli um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár í lögum nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl. „Ólafslögum“, enda fjölmörg ákvæði þess kafla orðin úrelt vegna framþróunar á fjármagnsmarkaði. Í staðinn er lagt til að nýj um kafla um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár verði bætt við vaxtalög, nr. 25/1987. Þyk ir heppilegt að kveðið verði á um vexti og verðtryggingu í sömu lögum, enda um ná skyld atriði að ræða.

Í janúar 1989 var grundvelli lánskjaravísitölu og þar með grundvelli almennrar verð tryggingar í landinu breytt. Í stað þess að grundvöllur lánskjaravísitölu væri samsettur af framfærsluvísitölu að 2 / 3 hlutum og byggingarvísitölu að 1 / 3 hluta var ákveðið að bæta launavísitölu við og að hver þessara vísitalna hefði þriðjungsvægi í grundvelli lánskjara vísitölu. Þessari breytingu var hrint í framkvæmd með því að viðskiptaráðuneytið gaf út reglugerð um samsetningu grundvallarins. Með vísan til heimildar í lögum nr. 13/1979 og fyrrgreindrar reglugerðar auglýsti Seðlabankinn síðan grundvöll lánskjaravísitölu til verðtryggingar sparifjár og lánsfjár. Í dómum, sem gengu í kjölfar þessarar breytingar, staðfesti Hæstiréttur að stjórnvöld hefðu haft heimild til að ákveða þessa breytingu og staðið rétt að henni.

Í ljósi þess að hér er um veigamikla breytingu að ræða gagnvart sparnaði og láns fjármiðlun í landinu er lagt til að hún verði gerð með lögum í stað reglugerðar viðskipta ráðuneytis og auglýsingar Seðlabankans. Auk þess gefst þá tækifæri til framangreindr ar lagahreinsunar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að nýr kafli bætist við vaxtalögin frá 1987. Þykir eðlilegt að kveðið sé á um verðtryggingu í þeim lögum. Þessi nýi kafli kemur í stað VII. kafla í lögum nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl., „Ólafslaga“. Lagt er til að ýmsum ákvæðum úr þeim kafla verði sleppt. Þau helstu eru:

1.

Ákvæði er varða endurlán erlends lánsfjár þar sem áskilið er að hið innlenda lán ásamt vöxtum endurgreiðist miðað við sama gengi og gildir um endurgreiðslu hins erlenda láns, svo og ákvæði um erlent lánsfé sem endurlánað hefur verið innan lands og er greitt upp fyrr eða á styttri tíma en endurlánið og banna að endurlánið eða vextir af því séu innheimtir miðað við hærra gengi en gilti þegar erlenda lánið var greitt. Með frjálsræði í gjaldeyrismálum og aukinni framþróun á fjármagnsmarkaði hafa ákvæði af þessu tagi misst gildi sitt og að hluta til verið sniðgengin í fram kvæmd. Sama máli gegnir um ákvæði þess efnis að við endurlán verðtryggðra pen ingalána standist verðtryggingarákvæði í aðalatriðum á í báðum samningum.

2.

Skilyrði um að verðtryggðir sparifjárreikningar, kröfur og aðrar skuldbindingar séu ætíð skráð á nafn. Þykir óeðlilegt að þess sé krafist að verðtryggðar skuldbinding ar séu nafnskráðar, enda verður ekki séð að nafnskráning sé brýnni á verðtryggð um skuldbindingum en óverðtryggðum.

3.

Ákvæði er varða m.a. annars innlánsstofnanir, fjárfestingarlánasjóði og lífeyrissjóði og heimila þeim að nota verðtryggingu. Með því að fella þessi ákvæði brott er þó ekki verið að skerða möguleika þeirra til að nota verðtryggingu þar sem unnt er að stofna til slíkra samninga á grundvelli meginreglunnar um samningafrelsi. Það er hins vegar ljóst að þegar þessir aðilar gera verðtryggða samninga verða þeir að vera í samræmi við þau skilyrði sem fram koma í frumvarpi þessu.

4.

Ákvæði um sérstaka þriggja manna nefnd sem úrskurðar ef ágreiningur rís um grund völl eða útreikning verðtryggingar. Á liðnum árum hefur nefndin vísað frá sér ágrein ingsmálum varðandi útreikning verðtryggingar og talið þau verkefni dómstóla. Eng in ástæða er til að fela nefnd af þessu tagi að úrskurða hvernig umreikna skuli milli tveggja vísitölugrundvalla ef grundvelli vísitölu er breytt. Eðlilegt er að Hagstofan sjái alfarið um það.

Um 20. gr.

Hér er gildissvið kaflans afmarkað. Verðtrygging samkvæmt honum nær til peninga krafna en ekki t.d. til verksamninga. Þessi grein á sér samsvörun í 34. og 35. gr. laga nr. 13/1979 en orðalag hefur verið einfaldað í ljósi breyttra aðstæðna. Fellt hefur verið brott það skilyrði að skuldbindingar þurfi að vera skriflegar til að njóta verðtryggingar. Þyk ir eðlilegt að leggja munnlega og skriflega samninga að jöfnu hvað þetta varðar.

Um 21. gr.

Þessi grein samsvarar 39. gr. laga nr. 13/1979. Úr henni hafa verið felld brott nokk ur ákvæði:

1.

Fellt hefur verið niður það skilyrði að verðtryggðar skuldbindingar skuli ætíð skráð ar á nafn. Þegar hefur verið rakið að ekki þyki eðlilegt að gera ríkari kröfur hvað þetta varðar til verðtryggðra skuldbindinga en til óverðtryggðra skuldbindinga.

2.

Fellt hefur verið niður það skilyrði að við endurlán verðtryggðra peningalána skuli verðtryggingarákvæði í aðalatriðum standast á í báðum samningum. Ekki er talið nauðsynlegt að kveða á um þetta í lögum. Verði talin þörf á ákvæði af þessu tagi er unnt setja það fram í reglum Seðlabankans, sbr. d-lið 1. gr. frumvarpsins.

3.

Ákvæði um að lágmarkstími verðtryggðra lána skuli vera tvö ár og lágmarkstími verðtryggðra sparifjárinnstæðna sex mánuðir hefur verið fellt niður. Í staðinn er í 3. mgr. kveðið á um að Seðlabankinn skuli að fengnu samþykki viðskiptaráðherra ákveða lágmarkstímann. Í raun felst ekki svo mikil breyting í þessu þar sem heim ilt er samkvæmt gildandi lagaákvæði að ákveða lengri lágmarkstíma og veita und anþágur til skemmri lágmarkstíma. Samkvæmt gildandi reglum Seðlabankans frá 23. júní 1994 um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár o.fl. er lágmarkslánstími verð tryggðra lána tvö ár en innstæður þurfa að vera bundnar í a.m.k. eitt ár til að njóta verðtryggingar. Verði frumvarp þetta að lögum verða þessar reglur endurútgefnar fyr ir 1. apríl 1995.

Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 21. febrúar 1995 kemur fram að unnið verði að því að draga úr verðtryggingu í áföngum. Því mun viðskiptaráðherra fara þess á leit við Seðlabankann að hann leggi fram tillögur fyrir 1. maí 1995 um lengingu á lág markstíma verðtryggðra innstæðna og lána.

Samkvæmt 1. mgr. verður meginreglan sú að verðtrygging skuli vera á grundvelli vísi tölu neysluverðs eða gengisvísitölu. Hingað til hefur meginreglan verið sú að verðtrygg ing sé á grundvelli lánskjaravísitölu eða gengisvísitölu. Seðlabankinn hefur reiknað út og birt lánskjaravísitöluna og tvær gengisvísitölur, eina fyrir sérstök dráttarréttindi Alþjóða gjaldeyrissjóðsins (SDR) og eina fyrir evrópsku mynteininguna (ECU). Frá og með 1. apríl 1995 verður sú breyting að bankinn hættir að reikna út og birta lánskjaravísitölu en gert er ráð fyrir að hann muni áfram reikna út og birta gengisvísitölurnar. Í stað lánskjar vísitölu kemur vísitala neysluverðs sem Hagstofan reiknar út og birtir. Frumvarp til laga um hana er flutt samhliða þessu frumvarpi. Eins og rakið er í athugasemdum við frum varp þetta er vísitala neysluverðs eingöngu nýtt heiti á vísitölu framfærslukostnaðar. Í 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um hvernig háttað verður verðtryggingu á skuldbindingum sem stofnað er til fyrir 1. apríl 1995.

Í lokamálslið 1. mgr. er kveðið á um gildistíma vísitölu vegna verðtryggingar fjár skuldbindinga. Samkvæmt ákvæðinu gildir t.d. vísitala neysluverðs sem reiknuð er út og birt í júlí vegna verðtryggingar í ágúst.

Um 22. gr.

Þessi grein samsvarar 45. gr. laga nr. 13/1979. Nauðsynlegt er að fram komi á veð bókarvottorðum að um sé að ræða verðtryggð lán.

Um 23. gr.

Á grundvelli ákvæða í VII. kafla laga nr. 13/1979 hefur Seðlabankinn auglýst nán ari reglur um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár o.fl. Gildandi auglýsing bankans um það efni er frá 23. júní 1994. Í henni er m.a. kveðið á um jöfnuð verðtryggðra eigna og skulda innlánsstofnana. Nauðsynlegt þykir að Seðlabankinn hafi áfram heimild til að setja nán ari reglur um verðtryggingu sem og reglur um jöfnuð verðtryggðra eigna og skulda. Rétt er að undirstrika að með hugtakinu jöfnuði í þessu ákvæði er ekki verið að gefa til kynna að í reglum Seðlabankans um jöfnuð verðtryggðra eigna og skulda verði að vera ákvæði sem tryggi algeran jöfnuð þessara stærða. Þvert á móti er eðlilegt að slíkar reglur leyfi eitthvert frávik í samræmi við það sem Seðlabankinn telur viðunandi miðað við eðlileg varúðarsjónarmið. Með hliðsjón af hliðstæðu ákvæði um gjaldeyrisjöfnuð í lögum um Seðlabanka Íslands er lagt til að bankinn geti beitt stofnanirnar viðurlögum hlíti þær ekki þessum reglum.

Um 24. gr.

Hér er kveðið á um hvernig farið skuli með fjárskuldbindingar sem verðtryggðar eru með lánskjaravísitölu og samið hefur verið um fyrir 1. apríl 1995. Efnislega verður henni hagað þannig að mánaðarlegar verðbreytingar slíkra fjárskuldbindinga munu eftir þann tíma ráðast af breytingu á vísitölu neysluverðs í stað lánskjaravísitölu. Það er talið auð veldast og ódýrast í framkvæmd fyrir alla aðila í þjóðfélaginu að viðhalda talnaröð láns kjaravísitölunnar vegna verðtryggingar fjárskuldbindinga sem samið hefur verið um fyr ir 1. apríl 1995. Það þýðir að engar breytingar þarf að gera á reikniforritum vegna eldri fjárskuldbindinga. Rétt er þó að undirstrika að mánaðarlegar breytingar á þessari vísi tölu eldri fjárskuldbindinga ráðast eingöngu af mánaðarlegum breytingum vísitölu neyslu verðs. Verðtrygging eldri fjárskuldbindinga ræðst af vísitölu neysluverðs með þeim hætti að mánaðarlegt gildi vísitölu neysluverðs er margfaldað með stuðlinum 19,745 og út koman notuð í stað lánskjaravísitölu. Stuðull þessi er hlutfallið milli lánskjaravísitölu í mars 1995 (3402 stig) og framfærsluvísitölu í febrúar 1995 (172,3 stig). Sem dæmi má nefna að ef vísitala neysluverðs, sem reiknuð er og birt í tilteknum mánuði, er 174,0 stig þá á að nota gildið 3436 vegna verðtryggingar eldri fjárskuldbindinga í næsta mánuði á eftir. Þótt það sé ekki tekið fram í greininni er gert ráð fyrir að viðteknar venjur um upp hækkun talna gildi við þessa útreikninga. Þetta ákvæði kemur fyrst til framkvæmda í apríl 1995 þannig að í þeim mánuði gildir sem lánskjaravísitala í eldri fjárskuldbindingum vísitala neysluverðs í mars 1995 margfölduð með stuðlinum 19,745.

Í 2. mgr. er kveðið á um hvernig með skuli fara ef breyting verður á grunni vísitölu neysluverðs. Hér er lagt til að það verði Hagstofan sem reikni nýjan stuðul og að hann verði birtur opinberlega í Lögbirtingablaði. Ekki þykir ástæða til að ætla sérstakri nefnd þetta hlutverk, eins og nú gildir skv. 44. gr. laga nr. 13/1979.

Víða í lögum, reglugerðum, auglýsingum, reglum og samningum, öðrum en samn ingum um fjárskuldbindingar, er lánskjaravísitala notuð til verðtryggingar. Með ákvæði 3. mgr. er tryggt að í slíkum tilvikum verði vísitala neysluverðs notuð í staðinn með sama hætti og á við um verðtryggingu eldri fjárskuldbindinga.

Um 2. gr.

Hér er lagt til að lögin komi til framkvæmda 1. apríl 1995. Þegar er búið að birta lánskjaravísitölu fyrir mars 1995 þannig að 1. apríl er fyrsti mögulegi dagur til að ný skipan geti komið til framkvæmda. Jafnframt er lagt til að verðtryggingarkafli laga nr. 13/1979 „Ólafslaga“ falli úr gildi þann dag. Loks er lagt til að sama dag falli úr gildi 6. gr. laga nr. 4/1960. Í þeirri grein er bann við gengistryggingu nema um sé að ræða end urlánað erlent lánsfé og ákvæði er lúta að endurgreiðslu á slíku lánsfé. Segja má að grein þessi hafi orðið óvirk þegar lög nr. 13/1979 voru sett og nú er lagt til að hún verði form lega felld brott.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á vaxtalögum, nr. 25/1987.

Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 21. febrúar 1995 í tengslum við gerð kjarasamn inga á almennum vinnumarkaði kemur fram að verðtrygging fjárskuldbindinga, sem nú miðast við lánskjaravísitölu, muni framvegis miðuð við vísitölu framfærslukostnaðar (vísi tölu neysluverðs). Þetta á að gilda gagnvart öllum fjárskuldbindingum, nýjum sem eldri.

Ákvæði frumvarpsins hafa ekki sjáanlega í för með sér aukinn rekstrarkostnað í þröng um skilningi fyrir ríkissjóð. Um er að ræða að vísitölu neysluverðs (framfærsluvísitölu) er skipt fyrir núverandi lánskjaravísitölu og þeirri breytingu einni og sér fylgir enginn aukakostnaður. Breytingin hefur hins vegar víðtæk áhrif á fjármagnskostnað ríkissjóðs og samninga um fjárskuldbindingar sem hafa eða hefðu verið bundnir lánskjaravísitölu. Til skemmri tíma litið mun kostnaðurinn verða lægri en ella þar sem vísitala neysluverðs (framfærsluvísitala) hækkar fyrirsjáanlega minna á næstu mánuðum en lánskjaravísitala hefði gert. Þetta er vegna þess að launaliðir vega mun þyngra í lánskjaravísitölu en vísi tölu neysluverðs (framfærsluvísitölu). Þegar til langs tíma er litið eru þessi áhrif hins veg ar minni þar sem búast má við að launabreytingar komi að lokum að fullu fram í fram færsluvísitölu.