Skipti á upplýsingum um tæknilegar reglur um vörur og fjarþjónustu Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 452

Frumvarp til laga um skipti á upplýsingum um tæknilegar reglur um vörur og fjarþjónustu.

(Lagt fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999–2000.)

1. gr.

Tilgangur.

Tilgangur laga þessara er að uppfylla samningsskuldbindingar Íslands varðandi upplýsingaskipti á tæknilegum reglum um vörur og fjarþjónustu sem haft geta í för með sér óheimilar tæknilegar viðskiptahindranir.

Samningar þeir sem hér um ræðir eru samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið og samningur Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar um tæknilegar viðskiptahindranir.

2. gr.

Skilgreiningar.

Í lögum þessum er merking eftirfarandi orða og orðasambanda sem hér segir:

1.

Tæknilegar viðskiptahindranir: Hindranir í milliríkjaviðskiptum sem stafa af mismunandi tæknilegum reglum í einstökum ríkjum.

2.

Tæknilegar reglur: Lög, reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli sem fela í sér eða vísa beint eða óbeint til tæknilýsinga, tæknilegra krafna eða annarra krafna og eru íþyngjandi við markaðssetningu eða notkun vöru eða banna framleiðslu, innflutning, markaðssetningu eða notkun vöru. Til tæknilegra reglna í skilningi laganna teljast einnig frjálsir samningar sem stjórnvöld eru aðilar að og kveða á um að tæknilegum kröfum sé hlítt. Þá falla undir skilgreininguna tæknilegar kröfur eða aðrar kröfur sem tengjast ráðstöfunum í skatta- eða peningamálum og hafa áhrif á neyslu vara með því að hvatt er til að tilteknum tæknilegum kröfum sé hlítt. Til tæknilegra reglna í skilningi laganna teljast hins vegar ekki tæknilegar kröfur eða aðrar kröfur sem settar eru við opinber útboð eða við önnur innkaup hins opinbera eða tæknilegar reglur sem tengjast almannatryggingakerfinu.

3.

Tæknilegar kröfur: Kröfur sem skilgreina þá eiginleika sem vara skal uppfylla, til dæmis varðandi gæði, afköst, öryggi eða stærð, að meðtöldum kröfum um vörumerki, íðorð, tákn, prófun og prófunaraðferðir, umbúðir, merkingu og möguleika á að meta samhæfi. Til tæknilegra krafna teljast einnig kröfur varðandi framleiðsluferli og framleiðsluaðferðir.

Prentað upp.

4.

Aðrar kröfur: Kröfur sem ekki eru tæknilegar kröfur en eru gerðar til vöru og hafa áhrif á feril hennar eftir að hún hefur verið sett á markað, svo sem skilyrði varðandi notkun, endurvinnslu, endurnýtingu eða vörslu, ef þessar kröfur geta haft afgerandi áhrif á samsetningu, eðli eða markaðssetningu vörunnar.

5.

Vörur: Allar framleiðsluafurðir iðnaðar, landbúnaðar og fiskvinnslu.

6.

Tæknilegar reglur um fjarþjónustu: Tæknilegar reglur um uppsetningu og starfrækslu fjarþjónustu, einkum ákvæði um þann sem veitir þjónustuna, þjónustuna sjálfa og viðtakanda hennar og eru íþyngjandi við markaðssetningu, uppsetningu eða notkun slíkrar þjónustu.

7.

Fjarþjónusta: Þjónusta sem innt er af hendi gegn þóknun og veitt:

a. úr fjarlægð, þ.e. án þess að aðilar séu staddir á sama stað á sama tíma,

b. rafrænt, þ.e. þjónustan er send og móttekin með notkun rafbúnaðar sem ætlaður er til vinnslu og geymslu gagna og er algerlega send, flutt og móttekin um þráð eða þráðlaust, um ljósleiðara eða með öðrum rafsegulleiðum,

c. að beiðni viðtakandans, þ.e. þjónustan er veitt þannig að gögn eru send að beiðni viðtakandans.

3. gr.

Almenn ákvæði.

Stjórnvöld skulu jafnan beita sér fyrir því að alþjóðlegar skuldbindingar um frjálst flæði vöru séu virtar. Þegar settar eru tæknilegar reglur um vöruviðskipti eða fjarþjónustu skal þess gætt að ekki skapist ónauðsynlegar hindranir í milliríkjaviðskiptum. Sama á við þegar settar eru reglur um aðferðir við mat á samræmi við tæknilegar kröfur og um gagnkvæmar viðurkenningar á prófunum og vottunum. Haga skal samningu tæknilegra reglna í samræmi við alþjóðlega og evrópska staðla, svo sem kostur er.

4. gr.

Hlutverk utanríkisráðuneytisins.

Utanríkisráðuneytið tilkynnir alþjóðastofnunum um fyrirhugaða setningu tæknilegra reglna í samræmi við ákvæði milliríkjasamninga. Ráðuneytið veitir ráðgjöf um samningu tæknilegra reglna, tekur á móti tilkynningum um fyrirhugaða setningu tæknilegra reglna erlendis frá og miðlar upplýsingum um efni þeirra. Ráðuneytinu er heimilt að fela öðrum stofnunum framkvæmd upplýsingamiðlunar af þessum toga með samningi.

5. gr.

Tilkynningarskylda stjórnvalda.

Sá sem útbýr drög að tæknilegum reglum skal tilkynna utanríkisráðuneytinu um fyrirhugaðar reglur þegar drögin eru efnislega fullbúin. Senda skal ráðuneytinu drögin ásamt stuttri samantekt um efni þeirra. Ekki er þörf á tilkynningu til utanríkisráðuneytis um fyrirhugaða setningu tæknilegrar reglu sem:

a. eingöngu framkvæmir gerðir sem vísað er til í ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar,

b. uppfyllir skuldbindingar vegna alþjóðlegra samninga þar sem stefnt er að því að samþykkja almennar tæknilegar reglugerðir á vettvangi EES-samningsins,

c. færir sér í nyt öryggisákvæði í bindandi gerðum EES-samningsins,

d. byggist á Rapex-tilkynningakerfinu um hættulega vöru á markaði í samræmi við ákvæði laga nr. 134/1995, um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu,

e. sett er í þeim tilgangi einum að fullnægja dómum sem EFTA-dómstóllinn fellir og dómum sem nefndir eru í 6. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og 3. gr. samningsins um Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólinn,

f. sett er í þeim tilgangi einum að breyta tæknilegri reglu í samræmi við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA með það í huga að ryðja viðskiptahindrunum úr vegi.

Þörf er á tilkynningu til Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar ef fyrirhuguð setning tæknilegrar reglu getur haft veruleg áhrif á viðskipti annars aðila að samningnum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Sama gildir um tæknilegar reglur sem ekki samræmast alþjóðastöðlum.

6. gr.

Frestun formlegrar setningar.

Fresta skal formlegri setningu tæknilegra reglna um vörur um þrjá mánuði frá þeim degi sem tilkynnt var um fyrirhugaða setningu reglnanna til alþjóðastofnana, sbr. 4. gr., en um fjóra mánuði þegar um er að ræða tæknilegar reglur um fjarþjónustu.

Þetta gildir þó ekki í þeim tilvikum þegar nauðsynlegt er vegna brýnna ástæðna sem tengjast verndun almannaheilbrigðis og -öryggis eða vernd dýra eða náttúru að grípa til setningar reglna með skömmum fyrirvara svo að ekki gefst færi til samráðs. Í þeim tilvikum ber í tilkynningu skv. 4. gr. að greina ástæður þess að ekki er unnt að fresta formlegri setningu reglnanna.

7. gr.

Reglugerðarheimild.

Utanríkisráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

8. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Allt frá því að efnahagssamvinna á alþjóðavettvangi jókst í kjölfar seinni heimsstyrjaldar hafa milliríkjasamningar um viðskipti beinst að því að auðvelda viðskipti milli landa og ryðja hindrunum úr vegi. Í hinu almenna samkomulagi um tolla og viðskipti frá 1948, GATT-samkomulaginu, var kveðið á um einföldun og samræmingu tollakerfa þátttökuríkjanna og lækkun tolla í áföngum og komið á meginreglunni um bestukjaraviðskipti. Þá var að finna í GATT-samningnum bann við magntakmörkunum og aðgerðum sem hafa samsvarandi áhrif á milliríkjaviðskipti. Sams konar ákvæði var svo að finna í stofnsamningi Efnahagsbandalags Evrópu árið 1957 og stofnsamningi EFTA árið 1960. Ísland gerðist sem kunnugt er aðili að GATT-samningnum árið 1968 og að EFTA árið 1970.

Eftir því sem árin liðu minnkaði mikilvægi tolla sem viðskiptahindrunar. Flest ríki lækkuðu tolla eða felldu þá niður af helstu framleiðsluvörum, auk þess sem bestukjarareglan og fjöldi fríverslunarsamninga olli því að mikilvægi þeirra minnkaði. Þess í stað hafa aðgerðir sem hafa samsvarandi áhrif og magntakmarkanir orðið fyrirferðarmestu hindranirnar á þessu sviði. Með minnkandi áhrifum tolla hafa sjónir manna beinst í auknum mæli að óbeinum hindrunum sem í daglegu tali eru nefndar tæknilegar viðskiptahindranir.

Með tæknilegum viðskiptahindrunum er átt við hindranir sem settar eru fyrir innflutningi eða markaðssetningu vöru og geta haft þau áhrif að gera innfluttri framleiðslu erfiðara fyrir á markaði en innlendri. Sem dæmi má nefna kröfur um útlit, efnisinnihald eða pakkningar sem auðveldara er fyrir innlenda framleiðendur að uppfylla en erlenda.

Á undanförnum áratugum hafa milliríkjasamningar á viðskiptasviðinu beinst í auknum mæli að því að leggja ríkari áherslu á að útrýma tæknilegum viðskiptahindrunum. Í því skyni hefur verið lögð aukin áhersla á notkun alþjóðlegra staðla og tæknilegra viðmiðana við gerð tæknilegra reglna, til að forðast óþarfa hindranir sem fylgja ólíkum tæknikröfum milli landa.

Evrópusambandið kom upp sérstöku tilkynningakerfi þegar árið 1983 í því augnamiði að tryggja upplýsingaskipti milli aðildarríkjanna um drög að tæknilegum reglum. Samkvæmt þessu kerfi er aðildarríkjunum gert að tilkynna um drög að tæknilegum reglum áður en þær eru settar og gefa öðrum aðildarríkjum og framkvæmdastjórn ESB þrjá mánuði til að gera athugasemdir þar við. Þátttaka EFTA/EES-ríkjanna í þessu kerfi var hluti EES-samningsins.

Þegar samningurinn um Alþjóðaviðskiptastofnunina var gerður árið 1994 var ítrekað bann GATT-samningsins við magntakmörkunum og aðgerðum sem hafa sambærileg áhrif, þar á meðal tæknilegum viðskiptahindrunum. Jafnframt var með viðauka við samninginn um Alþjóðaviðskiptastofnunina sett á fót sérstakt tilkynningakerfi sem sækir fyrirmynd sína til tilkynningakerfis Evrópusambandsins. Eru nú öll aðildarríki Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar skyldug til að tilkynna stofnuninni og öðrum aðildarríkjum um öll drög að nýjum tæknilegum reglum sem áhrif geta haft á milliríkjaviðskipti með vörur. Jafnframt er mælst til þess við aðildarríkin að þau fresti endanlegri setningu reglna í tvo mánuði frá tilkynningardegi eða að minnsta kosti í 45 daga.

Þessi þróun krefst þess að íslensk stjórnvöld tilkynni á skipulegan hátt um drög að tæknilegum reglum í samræmi við ákvæði fyrrgreindra milliríkjasamninga. Í þessu felst hins vegar einnig mikil réttarbót fyrir Ísland, enda fáum við til umfjöllunar og athugasemda drög að reglum allra aðildarríkja EES-samningsins auk tilkynninga um drög að reglum sem öll aðildarríki Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar hyggjast setja um iðnaðarvörur, landbúnaðarafurðir og sjávarafurðir. Kerfin skapa því íslenskum viðskiptaaðilum og stjórnvöldum tækifæri til að fylgjast með og gera athugasemdir við undirbúning reglna sem varða markaðssetningu á sjávarfangi í viðskiptalöndum okkar, svo að augljóst dæmi sé nefnt.

Á undanförnum árum hefur verið unnið að því af hálfu utanríkisráðuneytisins að tilkynna drög að tæknilegum reglum til Eftirlitsstofnunar EFTA í samræmi við skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum, en ljóst er að þörf er á skipulegra kerfi til að tryggja að öll drög séu tilkynnt í tíma. Þetta á ekki hvað síst við nú þegar nýtt tilkynningakerfi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar hefur hafið göngu sína. Þá hefur setið á hakanum úrvinnsla þeirra tilkynninga sem berast frá öðrum ríkjum, jafnt í gegnum evrópska kerfið sem og kerfi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Er því þörf á að setja sérstök ákvæði um skyldu íslenskra stjórnvalda á sviði tilkynninga í lög, ásamt því að kveða skýrt á um skyldu stjórnvalda til að taka á móti og vinna úr þeim tilkynningum sem berast frá öðrum ríkjum. Skv. 14. gr. laga um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu er gert ráð fyrir að Löggildingarstofa sjái um framkvæmd tilkynningakerfisins. Er gert ráð fyrir að samið verði um að Löggildingarstofa sinni framkvæmd kerfisins en utanríkisráðuneytið beri áfram stjórnsýslulega ábyrgð á rekstri þess og annist formlegt fyrirsvar gagnvart alþjóðastofnunum eins og verið hefur.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ákvæði þess taki einnig til svokallaðar fjarþjónustu, í samræmi við nýlega breytingu á tilkynningakerfi Evrópusambandsins. Ástæða þess er sú að umfang fjarþjónustu eykst nú jafnt og þétt, en að mörgu leyti hefur ekki náðst að skapa réttarlega umgjörð um starfsemi þessa á alþjóðlegum vettvangi og tækniþróun er afar hröð. Samevrópsk löggjöf gildir þó um einstaka þætti fjarskipta, svo sem á talsímamarkaði. Einstök ríki hafa hins vegar í flestum tilvikum fullt sjálfdæmi um löggjöf á sviði fjarþjónustu. Lögð hefur verið áhersla á að stemma stigu við því að það leiddi til þess að nýjar hindranir fyrir frjálsri þjónustu og staðfesturétti yrðu raunin á þessu sviði innri markaðarins. Hefur því verið ákveðið innan Evrópusambandsins að láta efnisreglur tilkynningakerfisins ná til reglna um fjarþjónustu. Til fjarþjónustu í skilningi laganna má telja þjónustu sem veitt er gegn gjaldi úr fjarlægð, rafrænt og að beiðni viðtakandans. Átt er við reglur um þjónustuviðskipti sem mögulegt er að framkvæma rafrænt og sem beint er að þeim aðila sem veitir þjónustuna, þjónustunni sjálfri eða viðtakanda hennar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er greint frá tilgangi laganna sem er að uppfylla alþjóðlegar samningsskuldbindingar Íslands varðandi upplýsingaskipti á tæknilegum reglum um vörur og fjarþjónustu sem haft geta í för með sér óheimilar tæknilegar viðskiptahindranir. Jafnframt eru tilgreindir þeir samningar sem fela í sér áðurnefndar skuldbindingar.

Um 2. gr.

Í greininni er að finna skilgreiningar helstu hugtaka sem notuð eru í lögunum. Sérstök athygli er vakin á því að hugtakið tæknilegar reglur er skilgreint vítt og nær jafnt yfir lög og stjórnvaldsfyrirmæli sem í felast fyrirmæli um markaðssetningu eða notkun vöru og aðrar stjórnvaldsathafnir sem haft geta samsvarandi áhrif.

Um 3. gr.

Í greininni er að finna almenna efnisreglu þar sem lagt er til að reglusetningu verði hagað á þann veg að ekki skapist ónauðsynlegar viðskiptahindranir í milliríkjaviðskiptum. Hér er um leiðbeinandi reglu að ræða en tæknilegar viðskiptahindranir eru bannaðar með lögum skv. 11. gr. EES-samningsins sem hefur lagagildi, sbr. lög nr. 2/1993.

Um 4. gr.

Í greininni er fjallað um hlutverk utanríkisráðuneytisins við ráðgjöf við stjórnvöld um samningu tæknilegra reglna svo að þær samrýmist ákvæðum alþjóðasamninga og laga þessara. Gert er ráð fyrir sérstakri heimild ráðuneytisins til að fela öðrum stofnunum verkefni samkvæmt lögum þessum. Er þar einkum horft til Löggildingarstofu sem hefur hlutverki að gegna í þessu efni samkvæmt ákvæðum laga um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu. Færa má fyrir því gild rök að starfsemi af þessum toga eigi betur heima í stofnun sem sinnir markaðseftirliti og víðtæku samráði við aðila á markaði en í ráðuneyti.

Um 5. gr.

Í greininni er lagt til að það stjórnvald sem undirbýr setningu reglu tilkynni efni hennar til utanríkisráðuneytisins. Samkvæmt greininni er það stjórnvaldið sem útbýr regludrögin sem ber ábyrgðina á að efni draganna sé tilkynnt. Tilkynna skal utanríkisráðuneytinu um drögin þegar þau eru efnislega fullbúin. Í því felst að tilkynna ber þegar efnislegri meðferð er lokið, en ekki er skilyrði að prófarkalestri, uppsetningu og frágangi sé lokið. Hvað lagafrumvarpi viðvíkur er rétt að miða við það tímamark þegar frumvarp er efnislega fullbúið fyrir framlagningu fyrir Alþingi. Ef efnisbreytingar verða eftir tilkynningu ber að tilkynna þær svo fremi að þær séu ekki óverulegar og hefst nýr frestur skv. 6. gr. við þá viðbótartilkynningu. Upptalningu 3. mgr. leiðir af þeim undanþágum sem heimilar eru samkvæmt reglum Evrópusambandsins og Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um frestun formlegrar setningar reglna sem tilkynntar hafa verið í samræmi við alþjóðasamninga. Tímamörk þau sem rakin eru í greininni eru byggð á efnisreglum Evrópusambandsins um tilkynningaskyldukerfi eins og það er aðlagað í EES-samningnum enda er grunnfresturinn þar mánuði lengri að því er varðar vörur en í kerfi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar og málsmeðferðarreglur strangari. Var farin sú leið að miða við formreglur þess kerfis sem lengra gekk.

Undantekningarákvæði 2. mgr. skýrir sig sjálft.

Um 7. gr.

Greinin gerir ráð fyrir heimild utanríkisráðherra til setningar reglugerðar. Kveða þarf ítarlega á um gerð tilkynninga og hlutverk stofnana í reglugerð, auk þess sem rétt er að koma á kerfi upplýsingaskipta þar sem tilkynningum sem berast frá öðrum ríkjum er skipulega komið á framfæri við viðkomandi stofnanir og hagsmunaaðila. Án efa er rétt að kveða á um einstaka þætti þess í reglugerð, en um annað er rétt að samið verði um milli utanríkisráðuneytisins og viðkomandi hagsmunaaðila.

Um 8. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin taki þegar gildi, en Ísland er þegar skuldbundið til að uppfylla kröfur samningsins um Alþjóðaviðskiptastofnunina og samningsins um Evrópska efnahagssvæðið að þessu leyti. Frumvarp þetta felur ekki í sér opinbert eftirlit í skilningi laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og því er mat á því í samræmi við reglur þeirra laga óþarft.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um tilhögun upplýsingaskipta vegna tæknilegra viðskiptahindrana.

Tilgangur frumvarpsins er að uppfylla samningsskuldbindingar Íslands varðandi upplýsingaskipti um tæknilegar reglur um vörur og fjarþjónustu sem haft geta í för með sér óheimilar tæknilegar viðskiptahindranir. Samningarnir sem um ræðir eru samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið og samningur Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar um tæknilegar viðskiptahindranir. Samkvæmt samningunum eru öll aðildarríkin skyldug til að tilkynna stofnuninni og öðrum aðildarríkjum um drög að nýjum tæknilegum reglum sem áhrif geta haft á milliríkjaviðskipti með vörur. Verði frumvarp þetta að lögum má gera ráð fyrir að einn starfsmann þurfi fyrst um sinn til að sjá um tilkynningarnar fyrir Íslands hönd og vinna úr þeim tilkynningum sem hingað berast frá öðrum ríkjum og að kostnaður við nýjan starfsmann sé 5 m.kr. á ári. Samkvæmt upplýsingum frá utanríkisráðuneytinu er samkomulag milli utanríkisráðuneytisins og iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins að Löggildingarstofa taki að sér verkefnið.