Skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 282

Frumvarp til laga um skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

I. KAFLI

Gildissvið.

1. gr.

Lög þessi gilda um fólksflutninga á landi gegn gjaldi með bifreiðum sem rúma níu farþega eða fleiri.

2. gr.

Orðskýringar.

Reglubundnir flutningar eru fastar ferðir á ákveðinni leið samkvæmt fyrir fram birtri áætlun einu sinni eða oftar í viku allt árið eða hluta þess og þjónustan er öllum opin. Í sérleyfi felst leyfi til reglubundinna flutninga.

Til reglubundinna flutninga telst enn fremur:

1. Einkaleyfi sem er sérleyfi sveitarfélags til reglubundinna flutninga innan lögsagnarumdæmis þess.

2. Sérstakir reglubundnir flutningar sem eru flutningar á ákveðnum hópi farþega en aðrir farþegar eru útilokaðir.

3. Aðrir reglubundnir flutningar sem eru flutningar sem hvorki eru sérleyfi né sérstakir reglubundnir flutningar.

Óreglubundnir flutningar eru aðrir flutningar en reglubundnir.

3. gr.

Útgáfa leyfa.

Leyfi Vegagerðarinnar þarf til að stunda fólksflutninga í atvinnuskyni samkvæmt lögum þessum. Leyfið skal gilda í fimm ár og vera óframseljanlegt.

Heimilt er að kæra ákvarðanir Vegagerðarinnar samkvæmt lögum þessum til samgönguráðuneytis.

II. KAFLI

Sérleyfi.

4. gr.

Sérleyfi er leyfi til reglubundinna flutninga þar sem heimilt er að taka upp og setja af farþega hvar sem er á leiðinni. Vegagerðin gefur út sérleyfi, enda hefur umsækjandi leyfi skv. 3. gr. Sérleyfi skal alla jafna gilda til fimm ára og vera óframseljanlegt. Veita má umsækjanda fleiri en eitt leyfi. Við útgáfu sérleyfa skal leita umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Heimilt er að setja nánari skilyrði, t.d. um ferðatíðni, í reglugerð.

Þeir sérleyfishafar, sem hafa haft sérleyfi áður, skulu að jafnaði sitja fyrir um endurveitingu sérleyfa á viðkomandi leiðum ef þeir aðilar sækja um þau og fá meðmæli Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Vegagerðin getur sagt upp sérleyfi á leyfistímanum vegna skipulagsbreytinga innan ákveðinna svæða sem viðkomandi sveitarfélög standa sameiginlega að. Slíkur uppsagnarfrestur skal ekki vera skemmri en tvö ár.

Í sérleyfisakstri er sérleyfishafa heimilt að nota bifreiðar sem rúma 3–8 farþega.

5. gr.

Einkaleyfi.

Sveitarfélögum er heimilt að taka að sér reglubundna fólksflutninga, þ.e. sérleyfi, innan síns lögsagnarumdæmis. Slíkt sérleyfi er einkaleyfi og er ótímabundið.

Nú ákveður sveitarstjórn að taka í sínar hendur rekstur reglubundinna flutninga innan síns lögsagnarumdæmis þar sem áður hefur verið sérleyfi og er þá skylt að veita sveitarstjórn einkaleyfi þegar tímabil sérleyfishafa er útrunnið, enda hafi sveitarstjórn sótt um það eigi síðar en sex mánuðum áður en sérleyfið fellur úr gildi, sbr. þó 3. mgr. 4. gr.

Við veitingu einkaleyfis er Vegagerðinni heimilt að binda leyfið því skilyrði að einkaleyfishafinn skuli skuldbundinn til að kaupa þær fasteignir og bifreiðar sem notaðar höfðu verið til reksturs á viðkomandi leið og teljast nauðsynlegar á verði sem samkomulag næst um á milli aðila. Ef ekki næst samkomulag um verð skal það ákveðið með mati tveggja dómkvaddra manna.

Öðrum en einkaleyfishafanum er óheimilt nema með samþykki hans að flytja um einkaleyfissvæðið aðra farþega en þá sem teknir eru upp utan þess og þá sem teknir eru upp innan svæðisins til flutnings út fyrir það.

6. gr.

Sérstakir reglubundnir flutningar.

Með sérstökum reglubundnum flutningum er átt við flutninga á ákveðnum hópi farþega en aðrir farþegar eru útilokaðir. Hér er átt við flutninga starfsfólks að og frá vinnustað á kostnað vinnuveitanda og akstur skólanemenda. Ekki þarf annað leyfi til sérstakra reglubundinna flutninga en um getur í 3. gr.

Ekkert leyfi þarf til flutnings í eigin þágu.

7. gr.

Aðrir reglubundnir flutningar.

Aðrir reglubundnir flutningar eru flutningar sem hvorki eru sérleyfi né sérstakir reglubundnir flutningar, sbr. 4. og 6. gr. Vegagerðin gefur út leyfi til annarra reglubundinna flutninga, enda hafi umsækjandi leyfi skv. 3. gr., og skal það gilda í eitt ár og vera óframseljanlegt. Veita má umsækjanda fleiri en eitt leyfi.

III. KAFLI

Óreglubundnir flutningar.

8. gr.

Óreglubundnir flutningar (hópferðir) teljast í lögum þessum aðrir flutningar en reglubundnir, sbr. 4., 6. og 7. gr.

Ekki þarf annað leyfi til óreglubundinna flutninga en um getur í 3. gr.

Ekki er heimilt að skipuleggja flutninga sem eru samsvarandi þeim reglubundnu flutningum sem fyrir eru og um getur í 4. og 7. gr., þótt tímabundnir séu.

9. gr.

Akstur sérútbúinna bifreiða.

Vegagerðin skal veita leyfi til reksturs sérútbúinna bifreiða, t.d. til fjallaferða, enda þótt slíkar bifreiðar rúmi færri farþega en níu. Skilyrði slíks leyfis er að það sé notað í tengslum við þjónustu við ferðamenn og að umsækjandi hafi leyfi skv. 3. gr. Leyfi þetta skal í fyrsta sinn gilda í eitt ár en síðan í tvö ár í senn og vera óframseljanlegt.

IV. KAFLI

Skilyrði leyfis.

10. gr.

Þeir einir sem fullnægja eftirtöldum skilyrðum geta öðlast leyfi samkvæmt lögum þessum:

1. Hafa fullnægjandi fjárhagsstöðu eins og nánar er kveðið á um í reglugerð.

2. Fullnægja skilyrðum um starfshæfni eins og nánar er kveðið á um í reglugerð.

3. Hafa ekki verið dæmdir til refsivistar né framið alvarleg eða ítrekuð brot á reglum um starfsskilyrði greinarinnar. Hafi brot verið smávægilegt eða langt er um liðið frá því að brot var framið getur umsækjandi þó öðlast leyfi samkvæmt lögunum.

Skilyrðum samkvæmt greininni verður leyfishafi einnig að fullnægja á leyfistímanum.

V. KAFLI

Almenn ákvæði.

11. gr.

Leyfi samkvæmt lögum þessum má veita hlutafélögum, einkahlutafélögum eða sameignarfélögum, enda uppfylli þau skilyrði 1. tölul.10. gr.

Hjá félaginu skal starfa forsvarsmaður sem ber ábyrgð á rekstrinum. Hann skal uppfylla skilyrði 2. og 3. tölul. 10. gr.

12. gr.

Bifreið, sem notuð er til fólksflutninga samkvæmt lögum þessum og uppfyllir gæða- og tæknikröfur Vegagerðarinnar, má eingöngu nota til slíkra flutninga meðan leyfið gildir, sbr. þó 9. gr.

Þó er heimilt að flytja fragt í þar til gerðu rými, enda uppfylli bifreiðin að öðru leyti skilyrði fólksflutningabifreiðar.

VI. KAFLI

Eftirlit og leyfisgjöld.

13. gr.

Samgönguráðherra ákvarðar með reglugerð að fengnum tillögum Vegagerðarinnar gjöld fyrir veitingu leyfa og eftirlit samkvæmt lögum þessum.

Greiða skal fyrir útgáfu leyfa. Enn fremur skal árlega greiða gjald vegna hverrar bifreiðar og skal það gjald greitt þegar bifreið er færð til árlegrar skoðunar. Framangreind gjöld skulu renna til Vegagerðarinnar og standa undir eftirliti og leyfisveitingum samkvæmt lögum þessum.

Vegagerðinni er heimilt að fela þriðja aðila að sjá um eftirlit samkvæmt lögum þessum.

VII. KAFLI

Viðurlög við brotum á lögum þessum.

14. gr.

Verði aðili uppvís að því að stunda leyfisskylda starfsemi samkvæmt lögum þessum án þess að hafa til þess tilskilin leyfi er Vegagerðinni heimilt að stöðva hana þegar í stað og kyrrsetja bifreiðar hans þar til leyfi hefur verið fengið til starfseminnar.

15. gr.

Brot gegn lögum þessum og reglugerðum, er settar kunna að verða samkvæmt þeim, varða sektum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum og skal fara með slík mál að hætti opinberra mála.

Við alvarleg eða ítrekuð brot er Vegagerðinni heimilt að svipta viðkomandi leyfum er honum hafa verið veitt samkvæmt lögum þessum. Slík svipting tekur gildi þegar í stað og gildir þar til úrlausn hefur fengist í málinu skv. 1. mgr.

Sama gildir um skilyrði leyfis eins og þau eru tilgreind í leyfisbréfi.

16. gr.

Samgönguráðherra getur með reglugerð kveðið nánar á um einstök ákvæði í lögum þessum.

Samgönguráðherra er heimilt að setja reglugerðir á sviði fólksflutninga með hópferðabifreiðum að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er leiðir af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

18. gr.

Lög þessi taka gildi 1. janúar 1999. Jafnframt falla úr gildi lög nr. 53/1987, um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum, með síðari breytingum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta var samið í samgönguráðuneytinu. Við samningu frumvarpsins var haft samráð við Félag hópferðaleyfishafa og Félag sérleyfishafa.

Gildandi lög um skipulag fólksflutninga með langferðabifreiðum eru nr. 53/1987. Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á lögunum frá setningu þeirra, einkum vegna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, en engu síður telur ráðuneytið brýna ástæðu til að endurskoða lögin í heild.

Þótt gildandi lög hafi verið sett 30. mars 1987 eru þau að stofni til mun eldri. Miklar breytingar hafa orðið á umhverfi þessarar greinar, hópferðaakstur hefur aukist gífurlega og eins og fyrr segir hefur aðild Íslands að EES kallað á töluverðar breytingar á lögum og reglum er gilda um atvinnubifreiðar og akstur þeirra. Þótt þegar hafi verið brugðist við hluta breytinga vegna þessa hafa þó enn orðið breytingar innan regluverks Evrópusambandsins sem kalla á breytingu á lögum þessum. Af því tilefni er nauðsynlegt að taka á öðrum þáttum er mál þetta varðar.

Meginbreytingin sem lögð er til í frumvarpinu snýr að útgáfu leyfa. Í gildandi lögum sér samgönguráðuneytið um útgáfu sérleyfa og hópferðaleyfa auk sætaferðaleyfa. Samgönguráðherra nýtur þó ráðgjafar skipulagsnefndar fólksflutninga um leyfisveitingar en í henni sitja fulltrúar hagsmunaaðila auk fulltrúa samgönguráðherra. Ákvörðunum ráðuneytisins verður auðvitað ekki skotið til annars stjórnvalds þar sem það er æðsta stjórnsýslustigið. Þetta fyrirkomulag er um margt óheppilegt og eðlilegt að gera breytingar á því, fyrst og fremst til að tryggja málskot þeirra aðila sem mál kann að varða til samgönguráðuneytisins þar sem úrskurður æðsta stjórnsýslustigs er tryggður. Með því skapast mun skilvirkari og öruggari stjórnsýslumeðferð. Því er lagt til hér að Vegagerðin taki að sér útgáfu þeirra leyfa sem um getur í frumvarpinu auk eftirlits með einstökum þáttum þess. Jafnframt gerir frumvarpið ráð fyrir að skipulagsnefnd fólksflutninga verði lögð niður. Ákvörðunum Vegagerðarinnar er svo unnt að skjóta til samgönguráðuneytis samkvæmt venjulegum stjórnsýslureglum. Það er skoðun ráðuneytisins að þetta verkefni falli vel að öðrum verkefnum Vegagerðarinnar. Vegagerðin hefur þegar eftirlit með ökuritum og þungatakmörkunum atvinnubifreiða á vegum úti í umboði dómsmálaráðuneytis og því er fremur hægt um vik fyrir starfsmenn vegaeftirlits að taka þetta verkefni að sér.

Þá eru lagðar til töluverðar breytingar á útgáfu leyfa. Gert er ráð fyrir að allir sem ætla að stunda fólksflutninga á landi gegn gjaldi með bifreiðum sem rúma níu farþega eða fleiri skuli hafa leyfi. Í slíku grunnleyfi felst m.a. það sem nú er kallað hópferðaleyfi og flutningur með skólanemendur og starfsfólk til og frá vinnustað. Þá er gert ráð fyrir að sækja þurfi sérstaklega um leyfi til reglubundinna flutninga eða sérleyfi og er þá skylt að umsækjandi hafi þegar leyfi til að stunda fólksflutninga. Enn fremur er gert ráð fyrir að unnt sé að gefa út leyfi til annarra reglubundinna flutninga í skamman tíma, eða eitt ár, og er þá sama uppi á teningnum, umsækjendur um slíkt leyfi þurfa að hafa leyfi til að stunda fólksflutninga á landi. Þá er leyfi til ferða fram og til baka milli landa fellt niður en það er vegna reglna Evrópusambandsins. Í frumvarpinu er einnig kynnt ný tegund leyfis, þ.e. leyfi til aksturs sérútbúinna bifreiða, t.d. til fjallaferða. Vegagerðin skal gefa út slíkt leyfi enda þótt bifreið rúmi færri farþega en níu. Til að fá slíkt leyfi þarf umsækjandi einnig að hafa grunnleyfi til að stunda fólksflutninga á landi jafnframt því sem leyfið skal vera notað í tengslum við þjónustu við ferðamenn.

Þá eru skilyrði þess að fá leyfi til að stunda fólksflutninga á landi hert nokkuð. Í stað þess að umsækjandi sýni fram á að hann hafi óflekkað mannorð skal hann uppfylla ákveðin skilyrði sem nánar eru tilgreind í frumvarpinu. Er það í samræmi við hugtakanotkun Evrópusambandsins um góðan orðstír (good reputation) en ekki þótti heppilegt að setja þetta hugtak í frumvarpið þar sem það er ekki þekkt í íslenskri löggjöf. Hér er um mun strangari skilyrði að ræða en um getur í skilgreiningu á óflekkuðu mannorði og á það mun betur við það starfssvið sem fjallað er um hér. Þá er einnig gerð krafa um að umsækjendur fari á námskeið áður en þeir fái leyfi úthlutað og er það á hendi Vegagerðarinnar að sjá um að slík námskeið verði haldin. Einnig er kveðið á um fullnægjandi fjárhagsstöðu en nánar skal kveðið á um hana í reglugerð. Þessi ákvæði um skilyrði leyfis eru að miklum hluta komin til vegna reglna Evrópusambandsins, einkum reglugerðar 96/26/EB sem innleidd var í íslenska löggjöf með reglugerð nr. 462/1998, um aðgang að starfsgrein farmflytjenda og farþegaflytjenda á landi og um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum og öðrum vitnisburði um formlega menntun í innanlands- og millilandaflutningum. Í viðauka með reglugerðinni er einnig tíundað námsefni á því námskeiði sem umsækjendum um leyfi samkvæmt þessu frumvarpi er gert að taka.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er kveðið á um gildissvið laganna og er það óbreytt frá gildandi lögum.

Um 2. gr.

Í frumvarpinu er hugtökum breytt nokkuð til samræmis við hugtakanotkun innan Evrópusambandsins. Þessi hugtök er flest að finna í gildandi lögum en rétt þykir að skýra merkingu þeirra þegar í upphafi.

Um 3. gr.

Hér er gert ráð fyrir að Vegagerðin taki að sér útgáfu leyfa í stað samgönguráðuneytisins eins og nú. Það er skoðun ráðuneytisins að með því fáist mun betra eftirlit með því að lögunum sé fylgt, enda hefur Vegagerðin eftirlit með atvinnubifreiðum um allt land. Einnig er stuðlað að mun öruggari og skilvirkari stjórnsýslu þar sem öllum ákvörðunum Vegagerðarinnar er hægt að skjóta til ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds.

Um 4. gr.

Hér er fjallað um sérleyfi og það tiltekið að í því felist leyfi til reglubundins aksturs. Gert er ráð fyrir að Vegagerðin leiti umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga áður en sérleyfum er úthlutað. Samkvæmt gildandi lögum er skipulagsnefnd fólksflutninga samgönguráðherra til ráðuneytis um úthlutun sérleyfa. Hér er gert ráð fyrir að skipulagsnefnd fólksflutninga verði lögð niður en engu síður fáist umsögn frá þeim aðilum sem rekstur sérleyfa varðar. Þá er í greininni heimild fyrir Vegagerðina til að gefa út fleiri en eitt sérleyfi og er þá gert ráð fyrir að eitt leyfi verði gefið út á hverja einstaka leið.

Enn fremur er í ákvæðinu heimild fyrir sérleyfishafa til að nota minni bifreiðar við aksturinn. Er það í samræmi við gildandi lög og er ástæðan sú að sum sérleyfi eru á mjög fáförnum slóðum, á tímum þegar farþegar eru mjög fáir og þá er hagkvæmara að geta notað minni bifreiðar.

Um 5. gr.

Þessi grein er í meginatriðum samhljóða 8. gr. gildandi laga og fjallar um heimild sveitarfélaga til að taka að sér reglubundna flutninga eða sérleyfi innan lögsagnarumdæmis síns og er slíkt leyfi einkaleyfi. Gert er ráð fyrir að Vegagerðin gefi út slík leyfi.

Þá er í greininni kveðið á um að hafi sveitarfélag fengið einkaleyfi innan síns lögsagnarumdæmis er öðrum óheimilt að taka upp og setja af farþega í sömu ferð á því svæði án þess að hafa til þess heimild viðkomandi sveitarfélags.

Um 6. gr.

Þessi grein er sama efnis og 3. gr. gildandi laga. Þó er hér gert ráð fyrir að enginn geti tekið að sér akstur samkvæmt greininni án þess að hafa leyfi til að stunda fólksflutninga á landi gegn gjaldi skv. 3. gr. frumvarpsins. Hér er m.a. um að ræða akstur barna og þykir því eðlilegt að þeir sem hyggja á slíkan akstur lúti sömu reglum og aðrir er ætla að stunda þessa atvinnugrein.

Um 7. gr.

Hér er kveðið á um aðra reglubundna flutninga sem eru ekki sérleyfi eða sérstakir reglubundnir flutningar. Hér er um tímabundna flutninga að ræða sem geta t.d. helgast af þjónustu við ferðamenn. Við útgáfu leyfa til annarra reglubundinna flutninga verður þó að gæta þeirra sérleyfa sem í gildi kunna að vera.

Um 8. gr.

Óreglubundnir flutningar eru gefnir frjálsir. Óreglubundnir flutningar eru t.d. hópferðir þar sem greitt er ákveðið heildargjald fyrir þjónustu ökutækis án tillits til nýtingar þess. Nú þarf ekki annað leyfi til slíks aksturs en um getur í 3. gr. frumvarpsins.

Þó er ekki heimilt að skipuleggja óreglubundna flutninga til höfuðs þeim reglubundnu flutningum sem þegar hefur verið veitt leyfi fyrir. Þar er þó ekki átt við sérstaka reglubundna flutninga.

Um 9. gr.

Hér er um nýmæli að ræða. Vegagerðin skal gefa úr leyfi til reksturs sérútbúinna bifreiða, t.d. til fjallaferða, enda þótt bifreiðin rúmi færri farþega en níu.

Ferðir með sérútbúnum bifreiðum á fjöll hafa aukist mjög mikið á síðustu árum. Talið er nauðsynlegt að þeir sem stunda slíkar ferðir hafi til þess leyfi opinberra aðila eins og aðrir sem stunda bifreiðaakstur í atvinnuskyni. Því er lagt til að Vegagerðin gefi út slík leyfi, enda hafi umsækjandi þegar leyfi skv. 3. gr. frumvarpsins.

Um 10. gr.

Þessi grein er samsvarandi 2. mgr. 2. gr. gildandi laga. Þó er hugtakið óflekkað mannorð fellt niður en í staðinn er að finna skilyrði þess að menn fái leyfi samkvæmt lögunum. Skilyrðin eru í samræmi við reglugerð Evrópusambandsins nr. 96/26EB auk þess sem það þykir mjög til bóta að skýra sérstaklega hvaða skilyrði umsækjendur um leyfi af þessu tagi þurfi að uppfylla. Í fyrrnefndri reglugerð eru hugtakið góður orðstír (good reputation) notað en ekki þótti rétt að setja það hugtak í frumvarpið þar sem það er alveg óþekkt í íslenskri löggjöf. Lagt er til að umsækjendur geti þrátt fyrir ákvæði þetta fengið leyfi ef brot er smávægilegt eða langt er um liðið. Ekki þykir rétt að setja fram ákveðin tímamörk í þessu efni. Slíkt verður að meta í hverju einstöku tilfelli.

Um 11. og 12. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um 13. gr.

Hér er kveðið á um eftirlit og þjónustugjöld og er gert ráð fyrir að starfsgreinin standi sjálf undir umsýslu vegna ákvæða þessa frumvarps með leyfisgjöldum. Gjöld þessi skulu renna til Vegagerðarinnar en ekki til ríkissjóðs eins og nú er.

Um 14. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 10. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa.

Um 15. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 11. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa.

Um 16. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 9. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa.

Um 17. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum.

Frumvarp þetta kemur í stað laga nr. 53/1987, um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum. Meginbreytingin er að Vegagerðin mun hafa leyfisveitingar með höndum í stað samgönguráðuneytisins. Skipulagsnefnd fólksflutninga er lögð niður en kostnaður við störf hennar var tæplega 1,8 m.kr. á árinu 1997.

Samkvæmt lögum um aukatekjur ríkissjóðs er heimilt að leggja á leyfisgjöld. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heimilt verði að leggja á leyfisgjöld með það að markmiði að starfsgreinin standi sjálf undir umsýslukostnaði, en gert er ráð fyrir að þau gjöld renni til Vegagerðarinnar í stað þess að renna í ríkissjóð eins og nú er. Að mati samgönguráðuneytis mun umfang umsýslu með leyfisveitingum aukast við að færa hana til Vegagerðarinnar og væntanlega hækka leyfisgjöld í kjölfar þess. Hversu mikið er ekki ljóst á þessu stigi.

Það er mat fjármálaráðuneytis að frumvarpið muni ekki hafa önnur kostnaðaráhrif fyrir ríkissjóð en lækkun útgjalda sem nemur kostnaði vegna starfa skipulagsnefndar fólksflutninga, eða um 1,8 m.kr. Einnig má gera ráð fyrir lítils háttar lækkun útgjalda hjá aðalskrifstofu samgönguráðuneytis vegna tilfærslu á umsýslu þessa málaflokks til Vegagerðarinnar.