Fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 597

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 162/2006, um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Bjarni Benediktsson,

Steingrímur J. Sigfússon, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson.

1. gr.

1. málsl. 1. gr. laganna orðast svo: Tilgangur laga þessara er að kveða á um framlög til frambjóðenda í kjöri til embættis forseta Íslands, til Alþingis og til sveitarstjórna, opinber og almenn fjárframlög til stjórnmálasamtaka og stjórnmálastarfsemi og draga úr hættu á hagsmunaárekstrum og tryggja gagnsæi í fjármálum.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. 3. tölul. orðast svo: Frambjóðendur: Þátttakendur í persónukjöri í forsetakosningum, kosningum til Alþingis, kosningum til sveitarstjórna og þátttakendur í prófkjörum stjórnmálasamtaka.

b. Við 2. málsl. 4. tölul. bætist: sem og sala stjórnmálasamtaka á vörum og þjónustu á yfirverði.

3. gr.

Við 3. gr. laganna bætast tvær nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Stjórnmálasamtök sem bjóða fram í öllum kjördæmum í kosningum til Alþingis geta að loknum kosningum sótt um sérstakan fjárstyrk úr ríkissjóði til að mæta útlögðum kostnaði við kosningabaráttu, að hámarki 3 millj. kr. Umsóknum um fjárstyrk vegna kosningabaráttu skal beint til Ríkisendurskoðunar og skulu umsóknir berast eigi síðar en þremur mánuðum eftir að kosningar fóru fram. Umsóknum skal fylgja afrit reikninga fyrir kostnaði sem fjárstyrk er ætlað að mæta. Ríkisendurskoðun getur sett nánari reglur um form umsókna og fylgigagna sem og um það hvaða kostnaður geti talist kostnaður við kosningabaráttu.

Skilyrði úthlutunar á fé úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka skv. 1. mgr. er að viðkomandi samtök hafi áður fullnægt upplýsingaskyldu sinni til Ríkisendurskoðunar skv. 9. gr.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða 5. gr. laganna:

a. Á eftir orðinu „sveitarstjórnarkosningum“ í 1. málsl. kemur: árleg.

b. Við bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga er heimilt að setja viðmiðunarreglur til að stuðla að samræmdri framkvæmd á greiðslum framlaga frá sveitarfélögum til stjórnmálasamtaka samkvæmt þessari grein.

5. gr.

Við 2. mgr. 6. gr. laganna bætist nýr málsliður sem orðast svo: Berist stjórnmálasamtökum eða frambjóðanda framlag frá óþekktum gefanda skal skila framlaginu í ríkissjóð enda hafi ekki gefist tækifæri til að hafna móttöku þess.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 7. gr. laganna:

a. Í stað fjárhæðarinnar „300.000 kr.“ í 1. og 2. mgr. kemur: 400.000 kr.

b. Á eftir 1. mgr. kemur ný málsgrein sem orðast svo:

Stofnframlög, þ.e. framlög frá lögráða einstaklingum og lögaðilum sem eru veitt í beinum tengslum við stofnun stjórnmálasamtaka, mega að hámarki nema sem svarar til tvöföldu hámarksframlagi skv. 1. mgr.

c. 2. málsl. 2. mgr. fellur brott.

d. 3. mgr. fellur brott.

e. Í stað orðanna „í prófkjörum af kosningabaráttu“ í inngangsmálslið 4. mgr. kemur: af kosningabaráttu í kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna.

f. Við bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Heildarkostnaður frambjóðanda í forsetakosningum af kosningabaráttu má ekki vera hærri en sem nemur 35 millj. kr.

g. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Hámarksframlög, leiðbeiningarreglur og kostnaður vegna kosningabaráttu.

7. gr.

Eftirfarandi breytingar verða 8. gr. laganna:

a. Í stað fjárhæðarinnar „300.000 kr.“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: 400.000 kr.

b. Á eftir orðunum „til að staðreyna“ í 3. málsl. 2. mgr. kemur: reikninga og.

8. gr.

9. gr. laganna orðast svo:

Stjórnmálasamtök skulu fyrir 1. október ár hvert skila Ríkisendurskoðun reikningum sínum fyrir síðastliðið ár, sbr. 8. gr., árituðum af endurskoðendum. Ríkisendurskoðun skal í kjölfarið, eins fljótt og unnt er, birta útdrátt úr ársreikningi stjórnmálasamtaka með samræmdum hætti. Þar skal greina frá heildargjöldum og heildartekjum. Í útdrættinum skulu tekjur sundurliðaðar eftir uppruna þannig að greint sé á milli ríkisframlags, framlaga frá sveitarfélögum, framlaga frá lögaðilum, félagsgjalda og framlaga frá einstaklingum og einnig greint frá helstu stærðum í efnahagsreikningi. Greina skal sérstaklega alla móttekna afslætti frá markaðsverði sem og sölu á þjónustu, vöru eða eignum á yfirverði. Birta skal nöfn allra lögaðila sem veita framlög til stjórnmálastarfsemi sem og fjárhæð þeirra. Einnig skal birta nöfn einstaklinga sem veitt hafa framlög sem eru metin á meira en 200.000 kr.

9. gr.

10. gr. laganna orðast svo:

Frambjóðendur skulu gera uppgjör fyrir kosningabaráttu sína þar sem greint er frá öllum framlögum og útgjöldum vegna hennar í samræmi við almennar reikningsskilareglur og skal uppgjörið áritað af endurskoðanda eða bókhaldsfróðum skoðunarmanni. Miða skal uppgjörstímabil við það tímamark þegar kosningabarátta frambjóðanda hefst. Þegar um prófkjör er að ræða skal miða uppgjörstímabil við það tímamark þegar prófkjör er auglýst nema kosningabarátta frambjóðanda hafi hafist fyrr. Þegar um forsetakjör er að ræða skal miða uppgjörstímabil við það tímamark þegar framboði er skilað til dómsmálaráðuneytis nema kosningabarátta frambjóðanda hafi hafist fyrr. Miða skal lok uppgjörstímabils við það tímamark þegar reikningum er skilað til Ríkisendurskoðunar skv. 11. gr. Ríkisendurskoðun gefur út leiðbeiningar um uppgjör fyrir kosningabaráttu og um upplýsingaskyldu um uppgjörið.

Ríkisendurskoðun getur hvenær sem er kallað eftir öllum gögnum til að staðreyna að kostnaður við kosningabaráttu og framlög einstaklinga og lögaðila til frambjóðanda séu innan þeirra marka sem greinir í III. kafla.

Frambjóðendur eru undanþegnir uppgjörsskyldu ef heildartekjur eða heildarkostnaður við kosningabaráttu er ekki umfram 400.000 kr.

10. gr.

11. gr. laganna orðast svo:

Frambjóðendur skulu skila Ríkisendurskoðun árituðum reikningum sínum eigi síðar en þremur mánuðum frá því að kosning fór fram. Ríkisendurskoðun skal í kjölfarið, eins fljótt og unnt er, birta útdrátt úr reikningum með samræmdum hætti. Þar skal greina frá heildargjöldum og heildartekjum. Í útdrættinum skulu tekjur sundurliðaðar eftir uppruna þannig að greint sé á milli ríkisframlags, framlaga frá sveitarfélögum, framlaga frá lögaðilum, félagsgjalda og framlaga frá einstaklingum og einnig greint frá helstu stærðum í efnahagsreikningi. Greina skal sérstaklega alla móttekna afslætti frá markaðsverði sem og sölu á þjónustu, vöru eða eignum á yfirverði. Birta skal nöfn allra lögaðila sem veita framlög til kosningabaráttu frambjóðandans sem og fjárhæð þeirra. Einnig skal birta nöfn einstaklinga sem veitt hafa framlög sem eru metin á meira en 200.000 kr. til kosningabaráttu frambjóðandans.

Ef uppgjör vegna kosningabaráttu sýnir jákvæða eða neikvæða fjárhagsstöðu skal frambjóðandi árlega skila nýju uppgjöri til Ríkisendurskoðunar eða allt þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða skuld verið greidd.

11. gr.

12. gr. laganna orðast svo:

Hver sem tekur við framlögum, eða jafnvirði þeirra, sem óheimilt er að veita viðtöku skv. 6. gr. eða hærri framlögum en heimilt er skv. 7. gr. skal sæta sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.

Hver sem skilar ekki upplýsingum eða skýrslum samkvæmt ákvæðum laga þessara til Ríkisendurskoðunar innan tilgreindra tímamarka skal sæta sektum. Sama gildir séu veittar upplýsingar ekki í samræmi við settar reglur.

Gera skal lögaðilum sekt fyrir brot á 1. eða 2. mgr. þessarar greinar.

Refsa skal fyrir brot samkvæmt þessari grein séu þau framin af ásetningi eða gáleysi.

Tilraun og hlutdeild í brotum samkvæmt þessari grein eru refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga.

Heimilt er að gera upptæk til ríkissjóðs framlög sem tekið er við án heimilda eða umfram heimildir samkvæmt lögum þessum eftir því sem segir í VII. kafla A almennra hegningarlaga.

12. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2010.

Greinargerð.

I. Almennt.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Jóhanna Sigurðardóttir, forsætisráðherra, skipaði í maí 2009 nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka á Alþingi, auk fulltrúa Frjálslynda flokksins, til að endurskoða lög nr. 162/2006, um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Var það mat forsætisráðherra að rétt væri að flýta endurskoðun laganna sem mælt er fyrir um í bráðabirgðaákvæði í lögunum annars vegar í ljósi þeirrar umræðu sem skapast hafði um fjármál stjórnmálaflokkanna í kjölfar efnahagshrunsins og í aðdraganda alþingiskosninga sem efnt var til vorið 2009 og hins vegar vegna tilmæla sem GRECO, samtök ríkja gegn spillingu, sem starfa innan vébanda Evrópuráðsins beindu til íslenskra stjórnvalda í matsskýrslu nefndarinnar frá 4. apríl 2008 um gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálasamtaka hér á landi. Var nefndin skipuð eftirfarandi nefndarmönnum: Ágústi Geir Ágústssyni, formanni, skrifstofustjóra í forsætisráðuneyti, sem var skipaður án tilnefningar, Margréti S. Björnsdóttur, formanni framkvæmdastjórnar Samfylkingarinnar, Grétu Ingþórsdóttur, starfandi framkvæmdastjóra Sjálfstæðisflokksins, Drífu Snædal, framkvæmdastýru Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs, Sigfúsi Inga Sigfússyni, framkvæmdastjóra Framsóknarflokksins, Jóhanni Kristjánssyni, framkvæmdastjóra þingflokks Borgarahreyfingarinnar, og Magnúsi Reyni Guðmundssyni, framkvæmdastjóra Frjálslynda flokksins. Á starfstíma nefndarinnar urðu þær breytingar á nefndaskipaninni að 4. september 2009 vék Jóhann Kristjánsson úr nefndinni og við sæti hans tók Friðrik Þór Guðmundsson, 2. desember 2009 vék Friðrik Þór Guðmundsson úr nefndinni og við sæti hans tók Þórður Björn Sigurðsson og loks 19. janúar 2010 vék Sigfús Ingi Sigfússon úr nefndinni og við sæti hans tók Hrólfur Ölvisson. Nefndin hefur í störfum sínum haft náið samráð og samvinnu við Ríkisendurskoðun sem er eftirlitsaðili samkvæmt lögunum. Þá hefur nefndin einnig fengið á sinn fund ýmsa sérfræðinga til umfjöllunar um málið.

Auk almennrar endurskoðunar á lögunum var nefndinni falið að kanna grundvöll þess að gera úttekt á fjárreiðum þeirra stjórnmálaflokka sem átt hafa fulltrúa á Alþingi, vegna áranna fyrir gildistöku laga nr. 162/2006, og skila samræmdum niðurstöðum sem fyrst um heildarfjárreiður flokkanna, bæði landsflokkanna, kjördæmisráðanna, einstakra félaga og eftir atvikum frambjóðenda þeirra vegna forvala og/eða prófkjara á umræddu tímabili. Afrakstur þeirrar vinnu nefndarinnar birtist í sameiginlegri viljayfirlýsingu stjórnmálaflokkanna og frumvarpi sem flutt var af forustumönnum allra stjórnmálaflokka sem fulltrúa eiga á Alþingi þar sem lagt var til að Ríkisendurskoðun yrði, með sérstakri lagaheimild, falið að taka við og birta upplýsingar um styrkveitingar til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda þeirra á árunum 2002 til 2006 og birta þær upplýsingar með samræmdum hætti. Var frumvarpið samþykkt sem lög frá Alþingi á sumarþinginu 2009.

Í frumvarpi þessu sem flutt er sameiginlega af forustumönnum þeirra stjórnmálasamtaka sem fulltrúa eiga á Alþingi, að Hreyfingunni frátalinni, eru lög nr. 162/2006, um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, tekin til heildarendurskoðunar í samræmi við framangreint. Tekur sú endurskoðun annars vegar mið af umræddum tilmælum GRECO sem birt eru í matsskýrslu nefndarinnar og hins vegar af þeirri reynslu sem hefur nú fengist af framkvæmd laganna.

Á vettvangi endurskoðunarnefndarinnar komu einnig til umræðu álitaefni er varða aðgengi stjórnmálasamtaka að fjölmiðlum í aðdraganda kosninga og almennt sem og álitaefni sem varða auglýsingar stjórnmálasamtaka í kosningabaráttu. Ljóst er að umrædd álitaefni eru nátengd umræðu um fjármál stjórnmálasamtaka í víðum skilningi. Að mati nefndarinnar fellur tillögugerð á þessu sviði þó utan starfssviðs hennar enda verður ekki talið að hugsanleg lagaákvæði á þessu sviði eigi heima í lögum um fjármál stjórnmálasamtaka sem nefndin hefur til endurskoðunar. Er það eftir sem áður afstaða nefndarinnar að rétt sé að þessi álitaefni verði tekin til skoðunar, t.d. í tengslum við endurskoðun laga um fjölmiðla, sbr. frumvarp til laga um fjölmiðla sem lagt hefur verið fyrir Alþingi.

II. Helstu breytingar.

Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru eftirfarandi:

1. Lagt er til að reglur laganna um framlög til frambjóðenda frá einstaklingum og lögaðilum og um upplýsingaskyldu þeirra taki einnig til frambjóðanda í forsetakosningum. Samhliða er lagt til að kveðið verði á um leyfilegan hámarkskostnað frambjóðenda í forsetakjöri af kosningabaráttu (35 millj. kr.).

2. Lagt er til að hámarksfjárhæð framlaga frá einstaklingum og lögaðilum til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda verði hækkuð úr 300.000 kr. í 400.000 kr., sem samsvarar þeim verðlagshækkunum sem orðið hafa frá þeim tíma er lögin tóku gildi 1. janúar 2007 og til dagsins í dag. Samhliða er lagt til að sérheimild laganna til að innheimta að auki félagsgjöld, allt að 100.000 kr. á ári, verði felld niður. Þarf innheimta félagsgjalda, verði breytingarnar samþykktar, framvegis að rúmast innan hámarksframlagsins.

3. Lagt er til að nöfn þeirra einstaklinga sem styrkja stjórnmálaflokka eða frambjóðendur um meira en 200.000 kr. verði gerð opinber. Er með öðrum orðum lagt til að svonefnt nafnleyndargólf verði lækkað úr 300.000 kr. í 200.000 kr. hvað einstaklinga varðar. Regla laganna um að öll framlög frá lögaðilum séu opinber stendur óbreytt.

4. Til að auka jafnræði milli stjórnmálasamtaka og til að greiða fyrir því að ný stjórnmálasamtök geti boðið fram í kosningum til Alþingis er lagt til að stjórnmálasamtök geti, án tillits til niðurstöðu kosninganna, sótt um fjárstyrk úr ríkissjóði til að standa straum af útlögum kostnaði vegna kosningabaráttunnar, allt að 3 millj. kr.

5. Lagt er til að viðmiðunarfjárhæð vegna flokkseininga sem heimilt er að undanskilja í samstæðureikningi sem og viðmiðunarfjárhæð vegna frambjóðenda sem undanþegnir eru upplýsingaskyldu til Ríkisendurskoðunar verði hækkuð úr 300.000 kr. í 400.000 kr. til að mæta verðlagshækkunum, sbr. lið 2.

6. Lagt er til að kveðið verði á um það í lögunum hvaða upplýsingar úr reikningum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda skuli gerðar opinberar.

7. Lagt er til að Ríkisendurskoðun fái sambærilegar heimildir til að kalla eftir gögnum frá frambjóðendum til að staðreyna að framlög og kostnaður þeirra af kosningabaráttu sé í samræmi við ákvæði laganna og hún hefur til að kalla eftir gögnum frá stjórnmálasamtökum.

8. Lagt er til að það verði gert að skilyrði fyrir úthlutun á ríkisframlagi til stjórnmálasamtaka að þau hafi áður fullnægt upplýsingaskyldu sinni til Ríkisendurskoðunar samkvæmt lögunum.

9. Lagt er til að kveðið verði á um það í frumvarpinu að berist stjórnmálasamtökum eða frambjóðendum framlag frá óþekktum gefanda þá skuli skila því í ríkissjóð.

10. Lagt er til að lögfest verði sérregla um leyfilega fjárhæð svonefndra stofnframlaga frá einstaklingum og lögaðilum, þ.e. framlaga frá einstaklingum og lögaðilum sem veitt eru í beinum tengslum við stofnun stjórnmálasamtaka, en lagt er til að slík framlög megi nema allt að tvöföldu hámarksframlagi samkvæmt lögunum.

11. Lagðar eru til breytingar á viðurlagaákvæði laganna sem miða að því að gera refsiábyrgð einstaklinga og lögaðila samkvæmt lögunum skýrari og að viðurlög og refsirammi taki mið af alvarleika hugsanlegra lögbrota.

III. Almennt um lög nr. 162/2006, um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra.

Þótt ýmsir hafi orðið til þess að vekja athygli á nauðsyn þess að sett yrðu lög um fjármál stjórnmálaflokka hér á landi þá má rekja beinan aðdraganda að setningu laganna árið 2006 til skýrslu sem Halldór Ásgrímsson, þáverandi forsætisráðherra, lagði fyrir Alþingi í apríl 2005 um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka á Íslandi. Var í þeirri skýrslu bent á ýmis atriði sem þörfnuðust skoðunar og vörðuðu fjármálalega umgjörð stjórnmálastarfsemi í heild sinni, m.a. með hliðsjón af löggjafarþróun í öðrum löndum og tilmælum Evrópuráðsins á þessu sviði. Til að fjalla um þessi álitaefni skipaði forsætisráðherra nefnd fulltrúa allra þingflokka og var í þeirri vinnu lögð áhersla á samstöðu nefndarmanna og þeirra stjórnmálaafla sem þeir voru fulltrúar fyrir um verklag og starfshætti, enda markmið vinnunnar að freista þess að ná fram sameiginlegri niðurstöðu. Það tókst og var frumvarp til laganna flutt sameiginlega af forustumönnum flokkanna á Alþingi.

Ljóst er að fyrir setningu laganna höfðu Íslendingar á þessu sviði dregist aftur úr þeim þjóðum sem við viljum helst bera okkur saman við enda giltu hér áður engar sértækar reglur um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda. Á sama tíma hafði orðið mikil þróun á alþjóðlegum vettvangi í þessum efnum og ýmsar alþjóðastofnanir hafið umfjöllun um fjárhagslega umgjörð stjórnmálasamtaka í samhengi við bætta stjórnarhætti, lýðræðislega ábyrgð, viðbrögð við mútubrotum og baráttu gegn spillingu, þar á meðal hjá Efnahags- og framfarastofnuninni (OECD) og hjá Evrópuráðinu á vettvangi GRECO.

Var við samningu laganna árið 2006 sérstaklega litið til tilmæla sem ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti að beina til aðildarríkjanna, frá 8. apríl 2003, nr. R (2003) 4, um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu. Tilmælin voru samþykkt í kjölfar samþykktar þings Evrópuráðsins um sama efni frá 22. maí 2001. Í tilmælunum er lögð áhersla á að ríkið veiti stjórnmálaflokkum stuðning og sjái til þess að fjárstyrkur af hendi hins opinbera eða einkaaðila trufli ekki sjálfstæði stjórnmálaflokka. Aðildarríkin skuli jafnframt grípa til aðgerða sem komi í veg fyrir hagsmunaárekstra, tryggi gagnsæi fjárframlaga og komi í veg fyrir leynileg framlög til stjórnmálaflokka. Þá skuli aðildarríkin tryggja að framlög til stjórnmálaflokka umfram tiltekið hámark séu opinber, meta hvort rétt sé að leiða í lög reglur um hámarksframlög til stjórnmálaflokka og grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir að farið sé í kringum reglur um viðmiðunarmörk fjárframlaga. Einnig er í tilmælunum kveðið á um að aðildarríkin skuli tryggja að framlög lögaðila til stjórnmálaflokka séu sérgreind í bókhaldi fyrirtækja og að hluthafar eigi rétt á upplýsingum um slík framlög. Þá skuli aðildarríkin takmarka, banna eða setja skýr mörk um framlög lögaðila, sem selja opinberum aðilum vöru eða þjónustu, til stjórnmálaflokka og banna lögaðilum undir stjórn opinberra aðila að leggja fram fé til stjórnmálaflokka. Áþekk ákvæði skuli gilda um framlög erlendra aðila. Þá er lagt til að sömu viðmiðunarreglur gildi um framlög til frambjóðenda og til kosningabaráttu og að aðildarríkin skuli meta þörf fyrir að setja viðmiðunarmörk um hversu miklu fé skuli varið til kosningabaráttu. Einnig er tekið fram að aðildarríkin skuli skylda stjórnmálaflokka og tengd samtök til að halda bókhald og að reikningar þeirra skuli vera samstæðureikningar fyrir viðkomandi flokk og skyld samtök. Slíkir reikningar skuli lagðir fram fyrir óháðan eftirlitsaðila í það minnsta árlega. Þá skuli skylda stjórnmálaflokka til að birta opinberlega upplýsingar um öll framlög og nöfn þeirra sem lagt hafa fram framlög yfir tiltekinni fjárhæð auk helstu kennitalna úr reikningum þeirra. Að síðustu er lagt til að aðildarríkin leiði í lög viðurlög við brotum á slíkum reglum sem talist geti hæfileg. Var talið mikilvægt, enda þótt umrædd tilmæli séu ekki bindandi fyrir Ísland samkvæmt þjóðarétti, að leggja þessi tilmæli Evrópuráðsins til grundvallar samningu og samþykkt laganna enda væri um að ræða viðmiðunarreglur sem sammæli voru um meðal ríkisstjórna aðildarríkja Evrópuráðsins.

Af samanburði gildandi laga og umræddra tilmæla er ljóst að Ísland hefur þegar í öllum meginatriðum innleitt í löggjöf efni tilmælanna með setningu laganna árið 2006. Í samræmi við það verður sú ályktun dregin að lögin setji fjármálum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda trausta umgjörð sem nauðsynlegt aðhald, tryggi gagnsæi og séu til þess fallin að þjóna því meginmarkmiði að takmarka hættu af spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálastarfs. GRECO tekur undir þetta í framangreindri matsskýrslu sinni en þar kemur fram það mat að gildistaka laga nr. 162/2006 og þær reglur sem Ríkisendurskoðun setur á grundvelli þeirra sé mikilvægur liður í því að auka gagnsæi og ábyrgðarskyldu varðandi fjármögnun stjórnmálasamtaka hér á landi og frambjóðenda og að fyrir það beri að hrósa íslenskum stjórnvöldum. Er þar jafnframt staðfest að löggjöfin endurspegli í stórum dráttum kröfur ráðherranefndar Evrópuráðsins eins og þær eru settar fram í tilmælum nr. (2003)4 um sameiginlegar reglur gegn spillingu í fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu sem raktar eru hér að framan. Eins og sjá má á umfjöllun í matsskýrslu GRECO og þeim tilmælum sem beint er til íslenskra stjórnvalda lúta þau fyrst og fremst að tæknilegum lagfæringum og nánari útfærslu á ákvæðum laganna, með ákveðnum undantekningum þó.

Eitt helsta álitamálið sem var uppi við setningu laganna árið 2006 laut að því hvernig fara skyldi með takmarkanir á framlögum einstaklinga og lögaðila til stjórnmálastarfsemi. Komu þar fram ólík sjónarmið. Ein leið, sem rædd var, fólst í því að setja engin eða óveruleg bönn við framlögum en kveða þess í stað á um upplýsingaskyldu um framlög umfram tiltekna fjárhæð. Önnur leið, sem rædd var, fólst í að banna algerlega framlög lögaðila til stjórnmálastarfsemi og leyfa einungis óveruleg félagsgjöld einstaklinga. Niðurstaða nefndarinnar varð sú að rétt væri að sníða öllum framlögum þröngan stakk. Ástæða þess var ekki síst sú breyting sem orðið hafði hér á landi á undanförnum árum þar sem sífellt fleiri fyrirtæki og einstaklingar höfðu fjárhagslega burði til að kosta stóran hluta baráttu flokka eða einstaklinga. Það var sameiginleg afstaða þeirra stjórnmálasamtaka sem komu að málum á þeim tíma að mikilvægt væri að draga úr hættu á tortryggni vegna þessa og skapa gagnsæja umgjörð um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi. Einnig væri eðlilegt að þrengja rammann frekar til að freista þess að draga úr kostnaði við kosningabaráttu. Að síðustu væri rétt að taka mið af því grundvallarmarkmiði tilmæla Evrópuráðsins frá 2003 að einstaklingar hefðu möguleika á að styrkja stjórnmálastarfsemi upp að ákveðnu marki og njóta samt sem áður nafnleyndar. Niðurstaðan var sú að heimila einungis framlög upp að 300.000 kr. á hverju almanaksári, hvort sem í hlut ættu einstaklingar eða lögaðilar. Á hinn bóginn væri skylt að upplýsa opinberlega um öll framlög lögaðila, hversu lág sem þau eru og hvort sem þau eru peningaleg eða ekki. Var markmiðið með þessu að setja einfalda og skýra reglu sem ekki væri erfið í framkvæmd eða skapaði óvissu fyrir þá sem leita eftir stuðningi til stjórnmálastarfsemi, hvort heldur er í eigin nafni eða fyrir hönd stjórnmálasamtaka. Með þessari reglu voru hins vegar settar verulegar takmarkanir við því hversu háar fjárhæðir heimilt væri að þiggja frá einstökum lögaðilum og einstaklingum og var í þeim efnum gengið mun lengra en til að mynda nágrannaþjóðir okkar á Norðurlöndunum hafa gert eins og nánar er fjallað um hér síðar.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Óhætt er að fullyrða að með setningu laganna hafi orðið gjörbylting á fjármálalegri starfsumgjörð stjórnmálaflokka hér á landi og frambjóðenda þeirra því eins og áður segir giltu í raun engar reglur um það hversu háa styrki stjórnmálasamtök gátu þegið af einstökum aðilum fyrir setningu laganna né reglur sem skylduðu þá til að upplýsa eftirlitsaðila og almenning um það hverjir væru styrktaraðilar þeirra.

IV. Tilmæli GRECO, samtaka ríkja gegn spillingu, og tillögur sem settar eru fram í frumvarpinu til að bregðast við þeim.

Eins og fram er komið beinir GRECO tilteknum tilmælum til íslenskra stjórnvalda í matsskýrslu sinni frá 4. apríl 2008 um gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálasamtaka hér á landi. Fela tilmælin einkum í sér ábendingar og tillögur um úrbætur og lagfæringar á gildandi ákvæðum laga um fjármál stjórnmálasamtaka og afleiddum reglum þeirra enda er það mat GRECO, eins og rakið er að framan, að Ísland hafi nú þegar með setningu laganna árið 2006 innleitt öll meginatriði tilmæla ráðherranefndar Evrópuráðsins, frá 8. apríl 2003, nr. R (2003) 4, um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu, en þau tilmæli leggja efnislegan grundvöll að starfi Evrópuráðsins og GRECO á þessu sviði. Framangreint á í grófum dráttum við um öll tilmæli GRECO með einni meginundantekningu þó. Sú lýtur að fyrstu tilmælum GRECO hér að aftan og varðar innleiðingu reglna um gagnsæi fjárframlaga til frambjóðenda í forsetakosningum en þar bendir GRECO réttilega á gloppu í íslenskum lögum á þessu sviði. Tilmæli GRECO eru eftirfarandi:

1. að innleiddar verði reglur sem tryggi nægilegt gagnsæi fjármögnunar framboða til forsetakosninga;

2. að framlögum verði sett ákveðin mörk, í því skyni að nöfn einstaklinga sem veita fjárframlög verði birt, og að mörk þessi verði undir því hámarksframlagi sem stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er heimilt að þiggja;

3. að (i) sett verði skýr ákvæði um það hvenær framboð einstaklings hefst svo að ljóst sé hvenær hefja skuli færslu bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör; (ii) skilgreina skuli lok uppgjörstímabils fyrstu reikningsskila að prófkjöri loknu; og (iii) biðja alla frambjóðendur sem sýna jákvæða eða neikvæða stöðu reikninga að skila inn uppgjöri með reglulegu millibili þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða skuldin hefur verið endurgreidd;

4. að leitað verði leiða til að miðla almenningi upplýsingum um fjármögnun kosningabaráttu áður en kosningar fara fram (t.d. með bráðabirgðaskýrslum);

5. að (i) í útdráttum úr reikningum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda séu helstu liðir þeirra tilgreindir (m.a. umbeðnar upplýsingar um tekjur og útgjöld) eins fljótt og unnt er, og (ii) útdrættirnir séu birtir tímanlega;

6. að (i) settar verði skýrar reglur sem tryggja tilskilið óhæði endurskoðenda sem taka að sér að endurskoða reikninga stjórnmálasamtaka og frambjóðenda; og (ii) að innleiddir verði starfshættir fyrir endurskoðendur slíkra reikninga í samræmi við viðurkennda alþjóðlega endurskoðunarstaðla um hvenær, hvernig og hverjum skuli tilkynnt um grunsemdir um alvarleg brot á gildandi löggjöf um fjármögnun stjórnmálastarfsemi sem þeir kunna að verða áskynja í starfi sínu;

7. að Ríkisendurskoðun fái vald til að sannreyna efnislega (til viðbótar hinni formlegu endurskoðun sem framkvæmd er) og eftir því sem þörf krefur þær upplýsingar sem frambjóðendur veita;

8. að framtalseyðublöðum verði breytt þannig að greint verði á milli framlaga til stjórnmálastarfsemi og framlaga til samtaka sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni (svo sem mannúðarsamtaka eða trúfélaga);

9. og að gildandi viðurlög við brotum á reglum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda verði endurskoðuð og að tryggt verði að þau viðurlög sem valin eru séu skilvirk, letjandi og í réttu hlutfalli við brot.

V. Nánar um einstök tilmæli og viðbrögð með þeim.

1. Að innleiddar verði reglur sem tryggi nægilegt gagnsæi fjármögnunar framboða til forsetakosninga.

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Mikilvægt er að leggja áherslu á að lög nr. 162/2006 gilda um stjórnmálaflokka og stjórnmálasamtök sem taka þátt í kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, sem og frambjóðendur sem bjóða sig annaðhvort fram sem þátttakendur í prófkjörum stjórnmálasamtaka eða þátttakendur í persónukjöri til sveitarstjórna. Ákvæði laganna ná því ekki til frambjóðenda í forsetakjöri. Nefndinni er ljóst að þótt starf forsetans sé fyrst og fremst fólgið í því að vera fulltrúi þjóðarinnar, þá hefur hann, samkvæmt stjórnarskránni, tiltekið löggjafarvald og framkvæmdarvald sem hann getur beitt, ef þörf krefur. Embætti forsetans er mjög sýnilegt á opinberum vettvangi og áhugi er á að gagnsæi ríki í kosningabaráttu forsetaefna þótt ekki sé um flokkspólitískar kosningar að ræða. Ráðamenn viðurkenndu að fjalla þyrfti nánar um það mál og þegar nefndin dvaldi hérlendis voru í gangi umræður um hvort setja bæri reglur um gagnsæi í tengslum við fjárframlög til forsetaefna. Nefndin er þeirrar skoðunar að þetta sé gat í kerfinu sem ráða þurfi bót á og leggur því til að innleiddar verði reglur sem tryggi nægilegt gagnsæi fjármögnunar framboða til forsetakosninga.“

Í frumvarpi til núgildandi laga nr. 162/2006 var lagt til að reglur laganna um framlög frá lögaðilum og einstaklingum tækju einnig til frambjóðenda í forsetakosningum. Jafnframt var þar lagt til að þegar forsetakosningar færu fram skyldi í fjárlögum veitt fé til þess að styrkja frambjóðendur til embættis forseta Íslands. Þeirri fjárhæð skyldi síðan úthluta eftir umsókn að afloknum kosningum til þeirra frambjóðenda sem hlotið hefðu a.m.k. einn tíunda hluta greiddra atkvæða í kosningunum, í réttu hlutfalli við atkvæðamagn, með þeim takmörkunum að framlag gæti þó aldrei numið hærri fjárhæð en svarar kostnaði frambjóðanda af kosningabaráttu, að frádregnum framlögum lögaðila og einstaklinga skv. III. kafla. Loks var í frumvarpinu mælt fyrir um að endurskoðað uppgjör kosningabaráttu skyldi fylgja umsókn frambjóðanda um ríkisframlag. Þessi ákvæði frumvarpsins voru hins vegar felld brott að tillögu allsherjarnefndar við afgreiðslu frumvarpsins á Alþingi með þeirri skýringu að íhuga þyrfti betur hvernig staðið skyldi að slíkum framlögum áður en ráðist er í lagasetningu um þau.

Við skoðun málsins nú var það niðurstaða meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar að brýnt væri að settar væru reglur um fjármál forsetaframbjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Má segja að nauðsyn þessa hafi farið vaxandi vegna þeirrar þróunar sem orðið hefur við beitingu þess valds sem forseta er falið í stjórnarskránni og því aukna vægi sem forsetaembættið hefur þar með fengið í stjórnskipun landsins. Er þannig fallist á og tekið undir þá nauðsyn sem fram kemur í tilmælum GRECO um að setja þurfi reglur sem tryggi nægilegt gagnsæi fjármögnunar framboða til embættis forseta Íslands. Er í samræmi við þetta lagt til í frumvarpinu að ákvæði laganna um leyfileg framlög lögaðila og einkaaðila til frambjóðenda gildi einnig um framlög til forsetaframbjóðenda sem og ákvæði laganna um upplýsingagjöf til Ríkisendurskoðunar og almennings. Er jafnframt í frumvarpinu gerð tillaga um að heildarkostnaður frambjóðanda í forsetakosningum af kosningabaráttu megi ekki vera hærri en nemur 35 millj. kr. að hámarki. Ekki er hins vegar í frumvarpinu lagt til að forsetaframbjóðendur eigi kost á ríkisframlögum.

2. Að framlögum verði sett ákveðin mörk, í því skyni að nöfn einstaklinga sem veita fjárframlög verði birt og að mörk þessi verði undir því hámarksframlagi sem stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er heimilt að þiggja.

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Samkvæmt lögum nr. 162/2006 ber að greina frá nöfnum lögaðila og framlögum þeirra (verðgildi og hvort um bein fjárframlög eða önnur gæði er að ræða) í reikningum sem stjórnmálasamtök og frambjóðendur afhenda Ríkisendurskoðun. Gefa skal þó upp heildarupphæð allra framlaga frá einstaklingum til flokks eða frambjóðanda. Nefndin komst að því að tekin var vísvitandi ákvörðun um að hámarksupphæð framlags sem flokkum og frambjóðendum væri heimilt að taka við frá einum styrktaraðila skyldi vera 300.000 kr. á ári; var það gert til að ekki þyrfti að gefa upp nöfn einstaklinga sem veittu framlag og vernda þannig einkalíf þeirra. Nefndin viðurkennir að nauðsynlegt sé að vernda rétt einstaklinga til einkalífs, en telur að slík einstaklingsbundin réttindi verði að samræmast þeim almannahagsmunum sem um er að ræða (gagnsæi sem miðar að því að uppgötva og afhjúpa tilvik þar sem einstaklingur hefur ótilhlýðileg áhrif með fjárframlagi til stjórnmálastarfsemi). Nefndin er þeirrar skoðunar að virða skuli friðhelgi einkalífs þegar um minni háttar framlag er að ræða – sem þar af leiðandi er ekki líklegt til að hafa áhrif; en framlag einstaklings sem nemur allt að 300.000 kr. getur þó ekki talist vera minni háttar (t.d. í tengslum við sveitarstjórnarkosningar) og því þarf að gera grein fyrir því í ljósi ákvæða um gagnsæi og ábyrgðarskyldu. Enn fremur hefur nefndin veitt því athygli að við núverandi aðstæður (þegar nöfn einstaklinga sem veita flokkum eða frambjóðendum framlög eru ekki birt) er lögaðilum til dæmis kleift að veita hærra framlag en heimilt er á ársgrundvelli og njóta jafnframt nafnleyndar með því að miðla fjárstuðningi sínum til flokks eða frambjóðanda með einstökum framlögum á vegum starfsmanna sinna. Til að auka gagnsæi og koma í veg fyrir óréttmæta fjármögnun mælir nefndin með því að framlögum verði sett ákveðin mörk, í því skyni að nöfn einstaklinga sem veita fjárframlög verði birt, og að mörk þessi verði undir því hámarksframlagi sem stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er heimilt að þiggja.“

Framangreind tilmæli GRECO voru rædd ítarlega á vettvangi nefndarinnar. Að mati meiri hluta nefndarinnar varða umrædd tilmæli það álitaefni hvenær fjárhæð framlags sé orðin það há að ætla megi almennt séð að það geti skapað hættu á óeðlilegum hagsmunatengslum á milli styrkveitanda og viðkomandi frambjóðanda eða stjórnmálasamtaka sem styrkurinn rennur til, þannig að eðlilegt og réttmætt sé að almenningur sé upplýstur um tengslin. Það er álit meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar að jafnvel þótt 300.000 kr. framlag sé í sjálfu sér ekki há fjárhæð þá verði hún að teljast rífleg þegar um einstakling er að ræða og almennt umfram það sem einstaklingar séu tilbúnir til láta af hendi til stjórnmálasamtaka eða einstakra frambjóðenda til styrktar þeim málstað sem viðkomandi flokkur eða frambjóðandi stendur fyrir. Í samræmi við þetta og með hliðsjón af tilmælum GRECO er lagt til að nöfn þeirra einstaklinga sem styrkja stjórnmálasamtök eða frambjóðendur um meira en 200.000 kr. verði gerð opinber. Er með öðrum orðum lagt til að svonefnt nafnleyndargólf verði lækkað úr 300.000 kr. í 200.000 kr. Verði tillagan samþykkt munu einstaklingar sem veita framlög að upphæð 200.000 kr. eða minna áfram njóta nafnleyndar en upplýst verður um nöfn einstaklinga sem veita styrki umfram það. Með þessu telur meiri hluti nefndarinnar að tekið sé tillit til beggja sjónarmiða annars vegar um fullnægjandi gagnsæi fjárframlaga með tilliti til þeirrar hættu að einstaklingar hafi óeðlileg áhrif með framlagi sínu og hins vegar þeirra sjónarmiða að einstaklingar eigi að hafa frelsi til að styðja við starfsemi stjórnmálasamtaka með framlögum upp að tilteknu hóflegu marki án þess að slíkt sé gert opinbert. Samhliða þessari breytingu er lagt til í frumvarpinu að hámarksframlag einstaklings eða lögaðila verði hækkað úr 300.000 kr. í 400.000 kr. eða sem samsvarar rétt tæplega þeim verðlagshækkunum sem hafa orðið frá því að lögin voru sett í lok árs 2006. Hið svonefnda nafnleyndargólf verður þá miðað við helmingi lægra framlag en nemur leyfilegu hámarksframlagi samkvæmt lögunum. Öll framlög lögaðila eru hins vegar opinber samkvæmt núgildandi lögum og eru ekki lagðar til neinar breytingar á því í frumvarpinu.

3. Að (i) sett verði skýr ákvæði um það hvenær framboð einstaklings hefst svo að ljóst sé hvenær hefja skuli færslu bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör; (ii) skilgreina skuli lok uppgjörstímabils fyrstu reikningsskila að prófkjöri loknu; og (iii) biðja alla frambjóðendur sem sýna jákvæða eða neikvæða stöðu reikninga að skila inn uppgjöri með reglulegu millibili þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða skuldin hefur verið endurgreidd.

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Nefndin vekur athygli á því að það eru engin ákvæði í lögum nr. 162/2006 og engar leiðbeiningar í framkvæmdareglunum sem gefa til kynna hvenær einstaklingur gerist frambjóðandi og skal þar með hefja færslu bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör. Þar sem engar upplýsingar um lögskipuð tímamörk kosningabaráttu liggja fyrir er ógerningur að komast að því hve mikil fjárútlát frambjóðanda í kosningabaráttu hafa verið og því er ekki hægt að sannreyna hvort kostnaður í prófkjöri (sjá 33. lið) hafi verið innan leyfilegra marka. Frambjóðanda ber að skila fjárhagsuppgjöri áður en sex mánuðir eru liðnir frá kjördegi en hér er jafnframt óljóst hvort uppgjörið eigi að ná fram til kjördags eða til þess dags sem uppgjörinu er skilað. Auk þess eru engin ákvæði eða leiðbeiningar í lögum nr. 162/2006 eða framkvæmdareglum þeirra um uppgjör frambjóðenda að fyrstu skilum loknum og á það sérstaklega við ef frambjóðandi er með tekjuafgang eða skuld sem minnka verður með frekari framlögum. Í heimsókn sinni til landsins komst nefndin enn fremur að því að prófkjör réðu stöðugt meiri úrslitum í kosningaferlinu, því að þá færi fram röðun á lista og möguleikar á þingsæti eða vali til stjórnarforystu lægju þá nánast fyrir. Þar sem gagnsæi og yfirsýn yfir kosningaferlið eru afar mikilvægir þættir fyrir trúverðugleika þess leggur nefndin til að (i) sett verði skýr ákvæði um það hvenær framboð einstaklings hefst svo að ljóst sé hvenær hefja skuli færslu bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör; (ii) skilgreina skuli lok uppgjörstímabils fyrstu reikningsskila að prófkjöri loknu; og (iii) biðja alla frambjóðendur sem sýna jákvæða eða neikvæða stöðu reikninga að skila inn uppgjöri með reglulegu millibili þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða skuldin hefur verið endurgreidd.“

Hvað varðar fyrsta lið framangreindra tilmæla er það mat meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar að það geti orkað tvímælis að tilgreina með afgerandi hætti í lögunum ákveðið tímamark um það hvenær færsla bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör skuli hefjast. Hafa verði í huga að setning reglna um tiltekin tímamörk í þessu sambandi getur skapað hættu á því að farið sé á svig við ákvæði laganna að þessu leyti, þ.e. að markvisst verði reynt að haga málum þannig að kostnaður vegna framboðs falli til áður en kemur að hinu tilgreinda tímamarki. Regla núgildandi laga felur í sér að öll framlög og allur kostnaður vegna framboða skuli tilgreindur í bókhaldi. Skiptir þá ekki máli hvenær til hans er stofnað og hefur þetta ekki valdið vandræðum við framkvæmd laganna. Á hinn bóginn má fallist á það að skortur á tímamörkum til viðmiðunar hvað þetta varðar getur leitt til ógagnsæis sem rétt sé að bregðast við. Er því lagt til að í þeim tilvikum þegar um prófkjör er að ræða taki uppgjörstímabil mið af því tímamarki þegar prófkjör er auglýst af hálfu viðkomandi stjórnmálasamtaka með þeim almenna fyrirvara að kosningabarátta viðkomandi frambjóðanda hafi hafist fyrr. Þegar um forsetakjör er að ræða skal miða uppgjörstímabil við það tímamark þegar framboði er skilað til dómsmálaráðuneytisins nema kosningabarátta frambjóðanda hafi hafist fyrr. Þá skal miða lok uppgjörstímabils við það tímamark þegar reikningum er skilað til Ríkisendurskoðunar skv. 11. gr.

Í öðrum og þriðja lið framangreindra tilmæla er annars vegar lagt til að lok uppgjörstímabils fyrstu reikningsskila frambjóðanda vegna prófkjörs verði skilgreind og ef uppgjör sýni jákvæða eða neikvæða stöðu reikninga þá skuli frambjóðandi skila inn nýju uppgjöri með reglulegu millibili þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða þar til skuldin hefur verið endurgreidd. Að mati meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar eiga þessar athugasemdir rétt á sér enda ekki víst að öll kurl séu komin til grafar þegar uppgjöri frambjóðanda er skilað og þannig ekki tryggt að það gefi hina endanlegu mynd af fjárreiðunum. Þannig kann uppgjör að sýna neikvæða stöðu sem frambjóðandinn verður þá að laga, annaðhvort með því að afla sér aukinna framlaga frá lögaðilum og einstaklingum eða með því að greiða sjálfur það sem upp á vantar. Þá kann uppgjör að sýna jákvæða stöðu, þ.e. að kostnaður við framboð hafi reynst minni en fjárhæð þeirra framlaga sem aflað var til að standa straum af því. Í báðum tilvikum er eðlilegt að sú skylda hvíli á frambjóðendum að þeir geri grein fyrir því hvernig gengið er endanlega frá uppgjöri vegna framboðsins, þ.e. hvort aflað sé nýrra styrkja eða hvernig umframfjármunum er varið. Í samræmi við þetta er lagt til í frumvarpinu að lögfest verði sú regla að ef uppgjör vegna kosningabaráttu sýni jákvæða eða neikvæða fjárhagsstöðu skuli frambjóðandi árlega skila nýju uppgjöri til Ríkisendurskoðunar allt þar til að umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða skuld hefur verið greidd.

Hvað varðar 2. lið tilmælanna sérstaklega er það mat meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar að það sé skýrt í lögunum að fyrsta uppgjörið eigi að ná til allra framlaga og alls kostnaður sem fallið hefur til vegna framboðsins.

4. Að leitað verði leiða til að miðla almenningi upplýsingum um fjármögnun kosningabaráttu áður en kosningar fara fram (t.d. með bráðabirgðaskýrslum).

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Enn fremur er nefndin þeirrar skoðunar að gagnsæi í fjármögnun kosninga myndi aukast til muna með tíðari skilum en þeim árlegu reikningsskilum stjórnmálasamtaka og uppgjörum frambjóðenda sem núgildandi lög kveða á um. Til að upplýsingaskylda þjóni tilgangi sínum skal reikningum skilað í tæka tíð. Þannig verða tíð uppgjör (t.d. með bráðabirgðaskýrslum meðan á kosningabaráttu stendur) til þess að opnari umræða skapast um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi í kosningabaráttu þar sem andstæðingar frambjóðanda eða flokks, yfirvöld eða kjósendur geta þá komist að því hvort eitthvað vafasamt kunni að koma fram í færslum í tengslum við kosningar. Því leggur nefndin til að leitað verði leiða til að miðla almenningi upplýsingum um fjármögnun kosningabaráttu áður en kosningar fara fram (t.d. með bráðabirgðaskýrslum).“

Almennt séð má færa gild rök fyrir því að gagnsæi og aðhald í fjármögnun stjórnmálasamtaka og frambjóðanda mundi aukast ef upplýsingar um það hverjir væru styrktaraðilar þeirra lægju fyrir áður en gengið væri til kosninga. Má ætla að slík upplýsingagjöf væri, eins og sérstaklega er bent á í tilmælunum, til þess fallin að skapa umræðu um fjárframlög og þá einkum í þeim tilvikum þar sem eitthvert tilefni væri til að ætla að óeðlileg hagsmunatengsl væru til staðar. Á hinn bóginn er ljóst að erfitt getur verið að tryggja með slíkum reglum að bráðabirgðaskýrslur gefi í raun rétta mynd af stöðu mála. Erfitt gæti reynst að koma í veg fyrir að stjórnmálasamtök og einstakir frambjóðendur reyndu að hagræða stöðunni hjá sér, t.d. með því að leita frekar framlaga að loknum kosningum. Þá er ljóst að það er fyrst og fremst í þeim tilvikum þegar upphæð framlags telst óvenjulega há að tilefni getur gefist til umræðu um hvort eitthvað óeðlilegt liggi að baki því. Má ætla að ákvæði laganna um hámarksframlög lögaðila og einstaklinga fyrirbyggi í raun, nema eitthvað fleira komi til, að réttmætt tilefni slíkrar umræðu geti skapast. Má segja að sú reynsla sem komin er á framkvæmd laganna styðji þessa ályktun. Er það niðurstaða meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar með hliðsjón af framansögðu að ekki sé tilefni, að svo stöddu a.m.k., til að kveða á um upplýsingaskyldu af því tagi sem rætt er um í tilmælunum í lögunum.

5. Að (i) í útdráttum úr reikningum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda séu helstu liðir þeirra tilgreindir (m.a. umbeðnar upplýsingar um tekjur og útgjöld) eins fljótt og unnt er, og (ii) útdrættirnir séu birtir tímanlega.

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Stjórnmálasamtökum er ekki skylt að birta reikninga sína opinberlega, enda þótt einhver þeirra hafi gert það að eigin frumkvæði á liðnum árum. Frambjóðendur þurfa heldur ekki að birta reikninga vegna kosningabaráttu sinnar opinberlega. Auk þess var nefndinni tjáð að nákvæmar upplýsingar um fjármögnun stjórnmálastarfsemi féllu ekki undir ákvæði upplýsingalaga, nr. 50/1996. Engu að síður ber Ríkisendurskoðun að birta útdrátt úr reikningum allra flokka og frambjóðenda. Birta skal nöfn lögaðila sem veitt hafa framlög en þegar nefndin heimsótti landið var enn til umræðu hvaða aðrar upplýsingar Ríkisendurskoðun skyldi birta í útdráttunum. Í lögum nr. 162/2006 er kveðið á um að útdrættirnir skuli að lágmarki greina frá heildartekjum og heildarútgjöldum stjórnmálasamtaka eða frambjóðenda; þetta er í samræmi við ákvæði b-liðar 13. gr. tilmæla nr. (2003)4. Hvað varðar birtingarstað ofangreindra útdrátta (þegar þar að kemur) er ætlunin að þeir verði birtir á heimasíðu Ríkisendurskoðunar. Nefndin telur að til að tryggja gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálasamtaka sé lykilatriði að slíkar upplýsingar verði birtar; og til að upplýsingakerfið sé skilvirkt er mikilvægt að almenningur hafi aðgang að upplýsingum um fjármögnun stjórnmálastarfsemi. Enn fremur er áríðandi að útdrættirnir veiti bæði nákvæmar og auðskiljanlegar upplýsingar sem auðvelt er að nálgast í tæka tíð. Þess vegna leggur nefndin áherslu á að Ríkisendurskoðun hlíti sem fyrst skuldbindingum sínum um að birta reikninga stjórnmálaflokka og frambjóðenda og leggur til að (i) í útdrætti úr reikningum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda séu helstu liðir þeirra tilgreindir (m.a. umbeðnar upplýsingar um tekjur og útgjöld) eins fljótt og unnt er, og (ii) að útdrættirnir séu birtir tímanlega.“

Hafa ber í huga að framangreind tilmæli eru sett fram áður en fyrstu útdrættir úr ársreikningum stjórnmálasamtaka voru birtir af Ríkisendurskoðun á grundvelli laganna og áður en ákveðið var endanlega í hvaða formi útdrættirnir skyldu vera. Form útdrátta var ákveðið um mitt ár 2008 af Ríkisendurskoðun í samráði við stjórnmálasamtök og hafa útdrættir úr samstæðureikningum stjórnmálasamtakanna verið birtir opinberlega fyrir árin 2007 og 2008 á heimasíðu Ríkisendurskoðunar. Birtingar útdrátta úr samstæðureikningum vegna rekstrarársins 2009 er að vænta á síðari hluta þessa árs. Sama gildir um birtingu útdrátta úr reikningum frambjóðenda vegna kosningabaráttu, sbr. 11. gr. laganna. Þar hefur Ríkisendurskoðun útbúið og birt á heimasíðu sinni uppgjörseyðublað fyrir frambjóðendur vegna skila á upplýsingum til Ríkisendurskoðunar, en hvað frambjóðendur varðar komu þessi ákvæði laganna fyrst til framkvæmdar að loknum kosningum til Alþingis árið 2009 og hafa útdrættir úr reikningum frambjóðanda nú verið birtir með samræmdum hætti á heimasíðu Ríkisendurskoðunar samkvæmt ákvæðum laganna. Hefur framkvæmd Ríkisendurskoðunar samkvæmt framangreindu verið í samræmi við ákvæði laganna hvað þetta varðar og í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í tilmælum GRECO. Í frumvarpinu eru þó lagðar til tilteknar breytingar á ákvæðum 9. og 11. gr. laganna sem miða að því að skerpa enn frekar á skilaskyldu stjórnmálasamtaka og frambjóðenda á upplýsingum til Ríkisendurskoðunar og skýra enn frekar með beinum hætti í lögunum hvaða upplýsingar úr reikningum skuli birta í útdráttum Ríkisendurskoðunar. Er þannig m.a. lagt til í ákvæðinu að tiltekið verði ákveðið tímamark, 1. október ár hver, vegna skila á upplýsingum til Ríkisendurskoðunar en samkvæmt gildandi ákvæði er einungis mælt fyrir um að upplýsingum skuli skilað til Ríkisendurskoðunar árlega. Miðar breytingin að því að koma upplýsingaskilum til Ríkisendurskoðunar í fastari skorður og tryggja þar með að birting útdrátta úr samstæðureikningum stjórnmálasamtaka af hálfu Ríkisendurskoðunar tefjist ekki úr hófi.

6. Að (i) settar verði skýrar reglur sem tryggja tilskilið óhæði endurskoðenda sem taka að sér að endurskoða reikninga stjórnmálasamtaka og frambjóðenda; og (ii) að innleiddir verði starfshættir fyrir endurskoðendur slíkra reikninga í samræmi við viðurkennda alþjóðlega endurskoðunarstaðla um hvenær, hvernig og hverjum skuli tilkynnt um grunsemdir um alvarleg brot á gildandi löggjöf um fjármögnun stjórnmálastarfsemi sem þeir kunna að verða áskynja í starfi sínu.

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Reikningar stjórnmálaflokka og frambjóðenda skulu áritaðir af löggiltum endurskoðanda. Nefndin komst þó að því að í nokkrum tilvikum hefðu viðkomandi endurskoðendur lengi verið félagar í þeim stjórnmálaflokki sem þeir veittu þjónustu sína og að þeir hefðu starfað sem endurskoðendur eigin flokks í fjölda ára. Í þessu tilliti höfðu ekki verið innleiddir alþjóðlegir staðlar um endurskoðendur á Íslandi, en með slíkum stöðlum mætti styðjast við reglur um óhæði. Enn fremur var nefndinni tjáð að lögum samkvæmt þurfi endurskoðendur ekki að tilkynna viðkomandi löggæsluaðilum um óreiðu í bókhaldi sem þeir kynnu að verða varir í starfi sínu, heldur kæmu slíkar athugasemdir yfirleitt fram í skýrslu endurskoðenda sem viðskiptavinurinn fær í hendur. Í heimsókn sinni til landsins komst nefndin að því að endurskoðendur eru bundnir þagnarskyldu um málefni viðskiptavina sinna. Þeir viðmælendur sem rætt var við sögðu að gildandi löggjöf um endurskoðun væri tíu ára gömul og viðurkenndu að tímabært væri að endurbæta hana. Í ljósi ofangreindra upplýsinga mælir nefndin með því að (i) settar verði skýrar reglur sem tryggja tilskilið óhæði endurskoðenda sem taka að sér að endurskoða reikninga stjórnmálasamtaka og frambjóðenda; og (ii) að innleiddir verði starfshættir fyrir endurskoðendur slíkra reikninga í samræmi við viðurkennda alþjóðlega endurskoðunarstaðla um hvenær, hvernig og hverjum skuli tilkynnt um grunsemdir um alvarleg brot á gildandi löggjöf um fjármögnun stjórnmálastarfsemi sem þeir kunna að verða áskynja í starfi sínu.“

Frá því að framangreind tilmæli voru sett fram í matsskýrslu GRECO hafa verið sett ný lög um endurskoðendur hér á landi, sbr. lög nr. 79/2008. Með þeim lögum voru tekin upp í innlendan rétt ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2006/43/EB frá 17. maí 2006 um lögboðna endurskoðun ársreikninga og samstæðureikninga, um breytingu á tilskipun ráðsins 78/660/EBE og 83/349/EBE og um niðurfellingu á tilskipun ráðsins 84/253/EBE eins og hún var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 160/2006. Eins og áður hefur komið fram felast í frumvarpinu töluverðar breytingar á áður gildandi lögum og reglum um endurskoðendur. Lögin ná til endurskoðenda og starfa þeirra sem felast í endurskoðun eins og hún er skilgreind í lögunum. Meðal helstu breytinga sem í lögunum felast eru:

* Að allir endurskoðendur skuli sæta reglubundnu gæðaeftirliti.

* Að tekin verði upp skylduaðild endurskoðenda að Félagi löggiltra endurskoðenda.

* Að lögfest verði sú krafa að allir endurskoðendur starfi samkvæmt ítarlegum siðareglum sem Félag löggiltra endurskoðenda setur, að fenginni staðfestingu ráðherra.

* Hlutverk endurskoðendaráðs breytist og gegnir það eftirlitshlutverki varðandi skráningu endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja, endurmenntun og reglulegt gæðaeftirlit og að endurskoðandi uppfylli skilyrði til löggildingar.

* Auknar kröfur um óhæði og þá sérstaklega gagnvart fyrirtækjum tengdum almannahagsmunum.

* Auknar kröfur til endurmenntunar endurskoðenda.

Verður að ætla að með framangreindum breytingum hafi að nokkru leyti verið komið til móts við þau sjónarmið sem fram koma í ofangreindum tilmælum. Þannig eru í íslenskum lögum nú gerðar ríkar kröfur til óhæðis endurskoðenda og faglega og óháða endurskoðun og er íslensk löggjöf á þessu sviði í fullu samræmi við reglur Evrópusambandsins. Þó er það svo að alþjóðlegir endurskoðunarstaðlar hafa enn ekki verið teknir upp að fullu í íslenskan rétt með beinum hætti. Hefur þó verið stefnt að því, sbr. bráðabirgðaákvæði í framangreindum lögum nr. 79/2008, um endurskoðendur, þar sem kveðið er á um að þar til alþjóðlegir endurskoðunarstaðlar hafa verið teknir upp í íslenskan rétt skuli endurskoðun samkvæmt lögunum fara eftir góðri endurskoðunarvenju. Með góðri endurskoðunarvenju er átt við að endurskoðað sé með viðurkenndum aðferðum í samræmi við leiðbeinandi reglur um endurskoðun (ISA) útgefnar af alþjóðasamtökum endurskoðenda (IFAC) sem Félag löggiltra endurskoðenda er aðili að. Þannig hafa umræddir alþjóðlegir endurskoðunarstaðlar í reynd mikið vægi við túlkun laga um skyldur endurskoðenda við endurskoðun reikninga hér á landi, þar á meðal við endurskoðun reikninga stjórnmálasamtaka, en árétta ber að allar sömu reglur og kröfur eru gerðar til endurskoðunar á samstæðureikningum stjórnmálasamtaka og gerðar eru til endurskoðunar á reikningum annarra lögaðila eins og t.d. almenningshlutafélaga.

7. Að Ríkisendurskoðun fái vald til að sannreyna efnislega (til viðbótar hinni formlegu endurskoðun sem framkvæmd er) og eftir því sem þörf krefur þær upplýsingar sem frambjóðendur veita.

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Varðandi frekari rannsóknir benti Ríkisendurskoðun á að ef um hugsanleg brot væri að ræða á reglum um framlög eða öðrum lagaákvæðum yrði slíkum málum vísað til lögreglunnar, stofnunin mundi ekki annast rannsóknir á málum af því tagi. Ríkisendurskoðun gerir ráð fyrir að allir reikningar verði endurskoðaðir og að kallað verði eftir nánari upplýsingum og skýringum hjá flokkum, frambjóðendum og endurskoðendum þeirra, ef þörf krefur. Enda þótt Ríkisendurskoðun hafi vald til að tryggja ekki einungis formlegt eftirlit, heldur einnig efnislegt eftirlit með upplýsingum sem stjórnmálasamtök veita, hefur stofnunin þó ekki heimild til að standa fyrir efnislegum athugunum á framlögum til frambjóðenda. Ríkisendurskoðun viðurkennir að í lögum nr. 162/2006 séu engin ákvæði um slíka heimild, en að til framtíðar kunni að verða nauðsynlegt að rannsaka reikninga frambjóðenda umfram þær upplýsingar sem þeir sjálfir veita í uppgjörum sínum. Í slíkum tilvikum hefði Ríkisendurskoðun enga lagalega heimild til að fara fram á bókhaldsgögn (t.d. reikninga, kvittanir) í því skyni að sannreyna efnislega (og ekki einungis formlega) þær upplýsingar sem fram koma í viðkomandi uppgjörum. Þess vegna mælist nefndin til þess að Ríkisendurskoðun fái vald til að sannreyna efnislega (til viðbótar hinni formlegu endurskoðun sem framkvæmd er) og eftir því sem þörf krefur þær upplýsingar sem frambjóðendur veita.“

Til að bregðast við framangreindum tilmælum GRECO er lagt til í frumvarpinu að Ríkisendurskoðun fái sambærilegar heimildir til að kalla eftir gögnum frá frambjóðendum og frá stjórnmálasamtökum til að sannreyna uppgjör sem þeir skila. Er lagt til að Ríkisendurskoðun geti hvenær sem er kallað eftir öllum gögnum til að staðreyna að kostnaður vegna prófkjörs og framlög einstaklinga og lögaðila til frambjóðanda sé innan þeirra marka sem greinir í III. kafla laganna.

8. Að framtalseyðublöðum verði breytt þannig að greint verði á milli framlaga til stjórnmálastarfsemi og framlaga til samtaka sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni (svo sem mannúðarsamtaka eða trúfélaga).

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Sem lið í víðtækara eftirlitskerfi er lögaðilum gert skylt að greina frá framlögum sínum til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda í ársskýrslum sínum til skattyfirvalda til að njóta skattfrádráttar (sem nemur allt að 0,5% af tekjum). Nefndin telur að ofangreind krafa um að lögaðilar greini frá framlögum sínum nýtist vel í eftirlitsstarfseminni. Nefndinni var tjáð að skattskrá lægi frammi almenningi til sýnis í tiltekinn tíma, en á skattskýrslum er ekki greint milli framlaga sem lögaðilar veita stjórnmálasamtökum og framlaga til annarra samtaka (trúfélaga, mannúðarsamtaka, menningarstarfsemi og vísindastofnana). Nefndinni var tjáð að skattyfirvöld gætu, án breytinga á lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, breytt framtalseyðublöðum sínum þannig að greint yrði á milli framlaga til stjórnmálastarfsemi og annarra framlaga. Þess vegna mælir nefndin með því að framtalseyðublöðum verði breytt þannig að greint verði á milli framlaga til stjórnmálastarfsemi og framlaga til samtaka sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni (svo sem mannúðarsamtaka eða trúfélaga).“

Með hliðsjón af þessum tilmælum GRECO óskaði forsætisráðuneytið eftir áliti ríkisskattstjóra á þessum tilmælum GRECO. Óskaði forsætisráðuneytið jafnframt eftir því að ríkisskattstjóri legði mat á það hvort slík breyting á framtalseyðublöðum krefðist breytinga á lögum um tekjuskatt eða hvort unnt væri að hrinda þessari breytingu í framkvæmd án lagabreytinga. Í svarbréfi ríkisskattstjóra kom fram að hann gerði ekki athugasemdir við tilmæli GRECO og jafnframt að hann teldi líklegt að þessi breyting á framtalseyðublöðum væri til þess fallin að auka gagnsæi og auðvelda eftirlit. Þá kom fram að unnt væri að gera þessa breytingu á framtalseyðublaðinu án lagabreytinga. Óskaði forsætisráðuneytið í framhaldi af þessu eftir því að framtalseyðublaði fyrir árið 2009 yrði breytt í samræmi við framangreint og hefur ríkisskattstjóri orðið við þeim óskum.

9. Að gildandi viðurlög við brotum á reglum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda verði endurskoðuð og að tryggt verði að þau viðurlög sem valin eru séu skilvirk, letjandi og í réttu hlutfalli við brot.

Í matsskýrslu GRECO segir nánar um þessi tilmæli:

„Nefndin telur að helsti annmarki laga nr. 162/2006 sé hve almenn og óljós ákvæði þeirra um viðurlög eru. Ef brotið er gegn lögunum (af ásetningi eða af stórfelldu gáleysi) er beitt fésektum eða fangelsi í allt að sex ár. Lýsingum á aðstæðum þar sem viðkomandi refsingum (fésektum eða fangelsi) yrði beitt er svo ábótavant að það vekur spurningar um lagalegt gildi þeirra. Refsiákvæði um sex ára fangelsi yrði líklega aldrei beitt vegna þess hve þungt það er, einkum ef litið er til refsinga fyrir mun alvarlegri mútubrot á Íslandi. Enn fremur er ekki ljóst hvaða einstaklingur ætti að afplána refsinguna ef stjórnmálasamtök væru staðin að því að brjóta lög. Þetta nægir til þess að endurskoða verður þau viðurlög sem kveðið er á um í lögum nr. 162/2006. Það er álit nefndarinnar að með sveigjanlegri refsingum (t.d. stjórnsýsluviðurlögum og skaðabótum) til viðbótar refsiábyrgðinni yrði enn frekar komið í veg fyrir að stjórnmálaflokkar og frambjóðendur brytu reglur um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi. Í ljósi ofangreindra athugasemda er niðurstaða nefndarinnar sú að núgildandi viðurlög gefi hvorki góða raun gagnvart brotum á þeim skilyrðum sem kveðið er á um í lögum nr. 162/2006 né séu í réttu hlutfalli við brot. Ef þeim er ekki beitt, eða sé ekki hægt að beita þeim, er ljóst að þau munu ekki draga úr brotavilja. Nefndin leggur til að gildandi viðurlög við brotum á reglum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda verði endurskoðuð og að tryggt verði að þau viðurlög sem valin eru séu skilvirk, letjandi og í réttu hlutfalli við brot.“

Til að bregðast við framangreindum tilmælum eru lagðar til breytingar á 12. gr. laganna sem miða að því að gera refsiábyrgð einstaklinga og lögaðila samkvæmt lögunum skýrari og að viðurlög og refsirammi taki mið af alvarleika hugsanlegra brota. Eru ákvæði frumvarpsins að þessu leyti í samræmi við tillögur refsiréttarnefndar um það hvernig bregðast megi við þessum tilmælum GRECO en endurskoðunarnefndin óskaði sérstaklega eftir áliti og tillögum frá nefndinni í þessu sambandi.

Í 1. mgr. greinarinnar er lagt til að hver sem tekur við framlögum eða jafnvirði þeirra, sem óheimilt er að veita viðtöku skv. 6. gr. eða hærri framlögum en heimilt er skv. 7. gr., skuli sæta sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Í greininni er ekki lagt til að þeim verði refsað sem veitir framlög umfram heimildir laganna. Með jafnvirði framlaga er átt við gæði sem metin verða til fjár, sbr. skilgreiningar í 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Í 2. mgr. er lagt til að það varði sektum að skila ekki skýrslum eða upplýsingum til Ríkisendurskoðunar innan tilgreindra tímamarka og sama gildi séu veittar upplýsingar ekki í samræmi við settar reglur. Þá er í 3. mgr. lagt til að það varði lögaðila sekt að brjóta ákvæði 1. og 2. mgr. Um refsiábyrgð lögaðila vísast að öðru leyti til II. kafla A í almennum hegningarlögum. Í 4. mgr. er lagt til að brot skv. 1. og 2. mgr. varði refsingu óháð því hvort þau séu framin í gáleysi eða af ásetningi. Þá er í 5. mgr. lagt til að tilraunarbrot og hlutdeildarbrot séu refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga. Loks er í 6. mgr. lagt til að heimilt sé að gera upptæk framlög sem tekið er við án heimildar eða umfram heimildir.

Með framangreindum breytingum er ljóst að refsiákvæði laganna uppfyllir að fullu kröfur um skýrleika refsiheimilda. Þannig má öllum þeim sem starfa á grundvelli laganna vera ljóst hvaða brot geta leitt til refsingar samkvæmt lögunum sem eykur þau varnaðaráhrif sem viðurlagaákvæðinu er ætlað að hafa.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Á vettvangi endurskoðunarnefndarinnar var sá möguleiki ræddur að taka upp stjórnsýsluviðurlög af einhverju tagi á þessu sviði, svo sem stjórnsýslusektir. Var það niðurstaða þeirrar umræðu að ekki væri að svo stöddu ástæða til að lögleiða slíkar viðurlagaheimildir enda væri ekki enn komin nægjanleg reynsla á framkvæmd laganna til að unnt væri að meta með fullnægjandi hætti hvort þörf væri á slíkum viðurlagaúrræðum. Í þessu sambandi er þó ástæða til að benda á að í frumvarpinu er gerð tillaga um að það verði skilyrði úthlutunar á fé úr ríkissjóði skv. 1. mgr. 5. gr. laganna til stjórnmálasamtaka að viðkomandi samtök hafi áður með fullnægjandi hætti sinnt upplýsingaskyldu sinni til Ríkisendurskoðunar skv. 9. gr. laganna. Þjónar slíkt ákvæði í reynd svipuðum tilgangi og heimild til beitingar stjórnvaldssekta enda má ætla að það tryggi með fullnægjandi hætti að stjórnmálasamtök sinni skyldum sínum að þessu leyti eigi þau á annað borð rétt á ríkisstyrkjum.

VI. Reglur laganna um hámarksframlög lögaðila og einstaklinga til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda.

Eins og vikið hefur verið að er ljóst að gildandi reglur laganna um hámarksframlög setja verulegar skorður við einkafjármögnun stjórnmálastarfsemi hér á landi. Ef þessar reglur laganna eru bornar saman við gildandi reglur annars staðar á Norðurlöndum er ljóst að Ísland sker sig nokkuð úr hvað þetta varðar. Er Ísland í reynd eina landið í hópi Norðurlanda þar sem settar eru skorður við hámarksfjárhæð framlaga frá lögaðilum og einstaklingum. Ísland gengur jafnframt lengst í því að setja skorður við framlögum að öðru leyti, svo sem með banni við framlögum frá opinberum aðilum, erlendum aðilum og óþekktum gefendum.

Í Danmörku eru engar lagalegar takmarkanir í gildi hvað snertir upphæð framlaga frá lögaðilum og einstaklingum. Ekki er heldur lagt bann við framlögum frá opinberum aðilum eða erlendum. Enn fremur er ekki lagt bann við nafnlausum framlögum til stjórnmálasamtaka.

Sömu sögu er að segja frá Svíþjóð, þar eru engar lagalegar takmarkanir settar á hámarksfjárhæð framlaga eða frá hverjum heimilt er að þiggja framlög. Þá er ekki heldur lagt bann við nafnlausum framlögum til stjórnmálasamtaka. Á hinn bóginn tíðkast það almennt ekki í Svíþjóð að stjórnmálasamtök þiggi framlög frá fyrirtækjum þótt slíkt sé ekki óheimilt samkvæmt lögum.

Svipaða sögu er að segja frá Finnlandi, þar gilda engar lagalegar takmarkanir um hámarksfjárhæð framlaga eða frá hverjum heimilt er að þiggja framlög. Þá er þar ekki heldur lagt bann við nafnlausum framlögum til stjórnmálasamtaka. Á hinn bóginn ber frambjóðendum í kosningum að upplýsa um upphæð og nafn styrkveitanda ef framlag til hans fer yfir tiltekna upphæð. Þá er óheimilt, í þeim tilvikum þar sem vitað er hver er styrkveitandi, að gefa upp nafn hans ef upphæð framlagsins er undir viðmiðunarmörkum nema fyrir liggi samþykki hans.

Að Íslendingum frátöldum ganga Norðmenn lengst í því að setja takmarkanir við einkaframlögum til stjórnmálastarfsemi. Í fyrsta lagi er lagt bann við nafnlausum framlögum til stjórnmálasamtaka. Berist stjórnmálasamtökum nafnlaus framlög ber að skila þeim í ríkissjóð. Þá eru framlög frá opinberum aðilum bönnuð með sama hætti og hér sem og framlög frá erlendum aðilum. Á hinn bóginn eru ekki settar neinar skorður við hámarksfjárhæð framlaga frá einkaaðilum.

Af framangreindu verður sú ályktun dregin að gildandi lög frá árinu 2006, sem allir stjórnmálaflokkar sem fulltrúa áttu á Alþingi stóðu að, hafi að þessu leyti verið verulega framsækin hvað þetta varðar enda má almennt ætla að það sé skilvirkasta leiðin til að takmarka hættu á spillingu við fjármögnun stjórnmálastarfs að setja skýrar reglur um hámarksfjárhæðir framlaga frá einstökum styrkveitendum enda er ljóst að það eru fyrst og fremst háir fjárstyrkir einstakra aðila sem skapa tortryggni og tilefni til efasemda um að allt sé með felldu við fjármögnun stjórnmálastarfs. Reglur um hóflega hámarksfjárhæð framlaga frá hverjum styrkveitanda ásamt skýru banni við því að taka við framlögum frá óþekktum gefendum er áhrifarík leið til að koma í veg fyrir tortryggni og auka traust almennings á því að fjármögnun stjórnmálastarfsemi sé byggð á heilbrigðum grunni og án óeðlilegra hagsmunatengsla.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á 1. gr. laganna með hliðsjón af þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu um að efnisreglur laganna taki einnig til frambjóðenda í kjöri til embættis forseta Íslands.

Um 2. gr.

Í greininni eru lagðar til tvær breytingar á 2. gr. laganna. Annars vegar er lagt til að hugtakið frambjóðendur í 3. tölul. greinarinnar taki einnig til frambjóðenda í kjöri til embættis forseta Íslands. Með breytingunni gilda öll ákvæði laganna, m.a. um leyfileg framlög til frambjóðenda og um upplýsingaskyldu frambjóðenda til Ríkisendurskoðunar, einnig um frambjóðendur í forsetakosningum. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 1 frá GRECO hér að framan.

Hins vegar er lögð til breyting á 4. tölul. greinarinnar þess efnis undir skilgreiningu laganna á hugtakinu framlög falli jafnframt sala stjórnmálasamtaka á vörum og þjónustu á yfirverði. Dæmi um slíkt gæti verið sala auglýsinga í kosningablað á yfirverði. Hefur skilgreining 4. tölul. 2. gr. laganna í raun verið túlkuð svo af hálfu Ríkisendurskoðunar að framlög að þessu tagi falli þar undir en lagastoð þeirrar túlkunar hefur þó ekki þótt nægilega skýr og er lagt til að bætt verði úr því.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að við 3. gr. laganna bætist tvær nýjar málsgreinar. Í hinni fyrri er lagt til að kveðið verði á um að stjórnmálasamtök sem bjóða fram í öllum kjördæmum í kosningum til Alþingis geti að loknum kosningum sótt um sérstakan fjárstyrk úr ríkissjóði til að mæta útlögðum kostnaði vegna kosningabaráttu, að hámarki 3 millj. kr. Skal umsóknum um slíka styrki beint til Ríkisendurskoðunar og skulu umsóknir berast eigi síðar en þremur mánuðum eftir að kosningar fóru fram. Þá skal umsóknum fylgja afrit reikninga vegna kostnaðar sem fjárstyrk er ætlað mæta. Miðar ákvæðið að því að auka jafnræði milli stjórnmálasamtaka við fjármögnun kosningabaráttu og er til þess fallið að greiða fyrir því að ný stjórnmálasamtök geti boðið fram í kosningum til Alþingis án þess að taka mikla fjárhagslega áhættu enda geta stjórnmálasamtök sem boðið hafa fram í öllum kjördæmum sótt um fjárstyrk samkvæmt ákvæðinu án tillits til niðurstöðu kosninganna. Þá er loks í ákvæðinu mælt fyrir um að Ríkisendurskoðun geti sett nánari reglur um form umsókna og fylgigagna sem og um það hvaða kostnaður geti talist kostnaður vegna kosningabaráttu í skilningi ákvæðisins en gert er ráð fyrir að allur hefðbundinn kostnaður vegna kosningabaráttu geti fallið hér undir, svo sem kostnaður vegna kynningarmála, auglýsinga, prentunarkostnaður, kostnaður vegna leigu húsnæðis undir kosningaskrifstofu o.s.frv. Allur persónulegur kostnaður frambjóðenda stjórnmálasamtaka og þeirra sem koma að kosningabaráttu á vegum þeirra, svo sem launakostnaður, fæðiskostnaður og ferðakostnaður, telst hins vegar ekki kostnaður vegna kosningabaráttu í skilningi laganna. Ekki er gert ráð fyrir að styrkveitingar samkvæmt þessu ákvæði muni auka útgjöld ríkissjóðs heldur verði fjárveitingar til stjórnmálasamtaka skv. 1. mgr. 3. gr. laganna lækkaðar sem nemur kostnaði vegna þeirra.

Í síðari málsgreininni er lagt til að það verði sett sem skilyrði fyrir úthlutun á fé úr ríkissjóði til stjórnmálasamtaka, skv. 1. mgr. 5. gr. laganna, að viðkomandi stjórnmálasamtök hafi áður fullnægt upplýsingaskyldu sinni til Ríkisendurskoðunar samkvæmt lögunum. Er ákvæðinu ætlað að tryggja enn frekar að stjórnmálasamtök fullnægi skyldum sínum að þessu leyti.

Um 4. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á 5. gr. laganna þar sem kveðið er á um skyldu sveitarfélaga með fleiri en 500 íbúa til að veita fjárframlög til stjórnmálasamtaka sem hlotið hafa a.m.k. 5% atkvæða í síðastliðnum sveitarstjórnarkosningum. Lagt er til að skýrlega verði tekið fram í ákvæðinu að skylt sé að veita slík fjárframlög árlega.

Þá er lagt til að stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga verði í lögunum veitt sérstök heimild til að setja viðmiðunarreglur til að stuðla að samræmdri framkvæmd á greiðslum framlaga frá sveitarfélögum til stjórnmálasamtaka en svo virðist sem nokkurt ósamræmi hafi verið á milli sveitarfélaga í þessu efni. Minnt er á að samhliða setningu laganna árið 2006 var gerð sú breyting, til að mæta þeim kostnaðarauka sem áætlað var að þessi lagaskylda hefði í för með sér fyrir sveitarfélögin, að ríkissjóður axlaði þann hluta kostnaðar af kosningum til Alþingis og til embættis forseta Íslands sem áður hafði verið borinn af sveitarfélögunum. Ljóst er þó að viðmiðunarreglur af þessu tagi munu ekki verða skuldbindandi fyrir sveitarfélögin og verður það því áfram ákvörðun hvers sveitarfélags fyrir sig hversu miklum fjármunum það ákveður að verja til þessa árlega.

Um 5. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna er óheimilt að veita viðtöku framlögum frá óþekktum gefendum. Óljóst hefur hins vegar verið hvernig með eigi að fara berist stjórnmálasamtökum eftir sem áður framlög frá óþekktum gefendum án þess að þeim hafi gefist færi á að hafna viðtöku þeirra. Til að bregðast við því er lagt til að sú regla verði lögfest að berist stjórnmálasamtökum eða frambjóðanda framlag frá óþekktum gefanda skuli hann skila því í ríkissjóð enda hafi honum ekki gefist tækifæri til hafna móttöku þess. Sams konar regla gildir í Noregi og má segja að hún sé eðlileg með hliðsjón af þeim háu fjárframlögum sem renna til stjórnmálasamtaka úr ríkissjóði.

Um 6. gr.

Í 6. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 7. gr. laganna í sjö liðum. Í 1. tölul. greinarinnar er lagt til að hámarksframlag lögaðila og einstaklinga til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda verði hækkað úr 300.000 kr. í 400.000 kr. Samsvarar hækkunin rétt tæplega þeim verðlagshækkunum sem orðið hafa frá þeim tíma er lögin tóku gildi 1. janúar 2007 og til dagsins í dag. Samhliða er lagt til að sérheimild laganna til að innheimta að auki félagsgjöld, allt að 100.000 kr. á ári, verði felld niður. Þarf innheimta félagsgjalda, verði breytingarnar samþykktar, framvegis að rúmast innan hámarksframlagsins, sbr. 3. tölul. greinarinnar. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 2 frá GRECO hér að framan. Áréttað er að samkvæmt gildandi lögum ber að telja saman framlög tengdra aðila og verða þau að rúmast innan framangreindra hámarksmarka. Hugtakið tengdir aðilar er skilgreint í 5. tölul. 2. gr. laganna.

Í 2. tölul. greinarinnar er lagt til að lögfest verði sérregla um leyfilega fjárhæð svonefndra stofnframlaga frá einstaklingum og lögaðilum, þ.e. framlaga frá einstaklingum og lögaðilum sem veitt eru í beinum tengslum við stofnun stjórnmálasamtaka, en lagt er til að slík framlög megi nema allt að tvöföldu hámarksframlagi samkvæmt lögunum. Þykir eðlilegt að slík framlög megi vera nokkuð hærri en almenn framlög samkvæmt lögunum þannig að þeir sem koma að stofnun nýrra stjórnmálasamtaka geti lagt meira af mörkum en nemur einföldu hámarksframlagi samkvæmt lögunum.

Í 4. tölul. greinarinnar er lagt til að heimild Ríkisendurskoðunar til að setja leiðbeiningarreglur um fyrirkomulag sölu þjónustu á vegum stjórnmálasamtaka falli brott. Hefur heimildin einungis verið nýtt til að stemma stigu við sölu stjórnmálasamtaka á vöru og þjónustu á yfirverði. Með þeirri breytingu sem lögð er til á 4. tölul. 2. gr. laganna, sbr. 2. gr. frumvarpsins, er þessi heimil óþörf.

Í 5. tölul. greinarinnar eru lagðar til lagfæringar á orðalagi inngangsmálsliðar 4. mgr. 7. gr. laganna.

Í 6. tölul. greinarinnar er lagt til að heildarkostnaður frambjóðanda í forsetakosningum af kosningabaráttu megi ekki vera hærri en nemur 35 millj. kr. Þykir eðlilegt að setja tilteknar skorður við kostnaði frambjóðenda af kosningabaráttu í forsetakosningum bæði til að sporna við því að frambjóðendur eyði óhóflega miklum fjármunum í kosningabaráttu og eins til að gæta þess að ekki skapist óeðlilegt ójafnræði á milli frambjóðenda vegna mismunandi fjárhagsstöðu þeirra. Við ákvörðun á leyfilegum hámarkskostnaði í þessu sambandi er þó mikilvægt að gæta þess að frambjóðendur hafi í öllum tilvikum nægilegt svigrúm til kynna sig og sjónarmið sín fyrir kjósendum á landsvísu. Það kann hins vegar að vera álitaefni við hvað rétt sé að miða í þessu efni en í frumvarpinu er lagt til að miðað verði við 35 millj. kr. Er það mat endurskoðunarnefndarinnar að slík upphæð eigi í öllum tilvikum að duga vel til kynningar á frambjóðanda í forsetakosningum, jafnvel þótt frambjóðandinn sé lítt þekktur fyrir, um leið og komið er í veg fyrir óhófleg fjárútlát í kosningabaráttu.

Í 7. tölul. greinarinnar eru lagðar til orðalagsbreytingar á fyrirsögn greinarinnar til samræmis við framangreindar breytingar á innihaldi hennar.

Um 7. gr.

Í 8. gr. laganna er mælt fyrir um heimild stjórnmálasamtaka til að halda flokkseiningum utan samstæðureikningsskila ef tekjur þeirra eru undir 300.000 kr. á ári. Lagt er til í frumvarpinu að þessi upphæð verði hækkað úr 300.000 kr. í 400.000 kr. Samsvarar sú hækkun rétt tæplega þeim verðlagshækkunum sem orðið hafa frá þeim tíma er lögin tóku gildi 1. janúar 2007 og til dagsins í dag.

Þá er í greininni lögð til tiltekin orðalagsbreyting til að árétta fulla heimild Ríkisendurskoðunar til að kalla eftir öllum nauðsynlegum gögnum til að staðreyna samstæðureikning stjórnmálasamtaka.

Um 8. gr.

Í greininni eru lagðar til tilteknar breytingar á 9. gr. laganna. Auk orðalagsbreytinga er í greininni lagt til að tiltekið verði ákveðið tímamark, 1. október ár hvert, vegna skila á upplýsingum til Ríkisendurskoðunar en samkvæmt gildandi ákvæði er einungis mælt fyrir um að upplýsingum skuli skilað árlega. Miðar breytingin að því að koma upplýsingaskilum til Ríkisendurskoðunar í fastari skorður en verið hefur og tryggja þannig um leið að birting á útdráttum úr samstæðureikningum stjórnmálasamtaka af hálfu Ríkisendurskoðunar tefjist ekki úr hófi. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 5 frá GRECO hér að framan.

Þá er í greininni lagt til að nöfn þeirra einstaklinga sem styrkja stjórnmálasamtök um meira en 200.000 kr. verði gerð opinber í útdráttum sem Ríkisendurskoðun birtir á vef sínum. Er með öðrum orðum lagt til að svonefnt nafnleyndargólf verði lækkað úr 300.000 kr. í 200.000 kr. hvað einstaklinga varðar. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 2 frá GRECO hér að framan.

Um 9. gr.

Í greininni eru lagðar til eftirfarandi breytingar á 10. gr. laganna.

Lagt er til þegar um uppgjör frambjóðanda er að ræða sé nægjanlegt að það sé áritað af endurskoðanda eða bókhaldsfróðum skoðunarmanni. Þá er lagt til að miða skuli uppgjörstímabil við það tímamark þegar kosningabarátta frambjóðanda hefst. Þegar um prófkjör er að ræða skal miða uppgjörstímabil við það tímamark þegar prófkjör er auglýst nema kosningabarátta frambjóðanda hafi hafist fyrr. Við forsetakjör skal miða uppgjörstímabil við það tímamark þegar framboði er skilað til dómsmálaráðuneytisins nema kosningabarátta frambjóðanda hafi hafist fyrr. Þá skal miða lok uppgjörstímabils við það tímamark þegar reikningum er skilað til Ríkisendurskoðunar skv. 11. gr. laganna. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 3 frá GRECO hér að framan.

Þá er í greininni lagt til að Ríkisendurskoðun fái sambærilegar heimildir til að kalla eftir gögnum frá frambjóðendum til að staðreyna að framlög og kostnaður þeirra af kosningabaráttu sé í samræmi við ákvæði laganna og hún hefur til að kalla eftir gögnum frá stjórnmálasamtökum en slíka heimild skortir í gildandi lögum. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 7 frá GRECO hér að framan.

Loks er í greininni lagt til að viðmiðunarfjárhæð vegna undanþágu frá uppgjörsskyldu hækki úr 300.000 kr. í 400.000 kr. til samræmis við verðlagshækkanir sem orðið hafa frá gildistöku laganna 1. janúar 2007 og til dagsins í dag.

Um 10. gr.

Í greininni eru lagðar til tilteknar breytingar á 11. gr. laganna. Auk orðalagsbreytinga er í greininni lagt til að tímafrestur vegna skila frambjóðanda á upplýsingum til Ríkisendurskoðunar verði styttur úr sex mánuðum í þrjá mánuði frá því að kosning fór fram. Núgildandi frestur hefur þótt óþarflega langur og miðar breytingin að því að flýta upplýsingaskilum til Ríkisendurskoðunar og þar með birtingu á útdráttum úr reikningum frambjóðenda af hálfu Ríkisendurskoðunar samkvæmt ákvæðinu. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 5 frá GRECO hér að framan.

Þá er í greininni lagt til að nöfn þeirra einstaklinga sem styrkja frambjóðanda um meira en 200.000 kr. verði gerð opinber. Er með öðrum orðum lagt til að svonefnt nafnleyndargólf verði lækkað úr 300.000 kr. í 200.000 kr. hvað einstaklinga varðar. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 2 frá GRECO hér að framan.

Loks er í greininni lagt til að lok uppgjörstímabils fyrstu reikningsskila frambjóðanda vegna prófkjörs verði skilgreind og ef uppgjör sýni jákvæða eða neikvæða stöðu reikninga þá skuli frambjóðandi skila inn nýju uppgjöri árlega þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða þar til skuldin hefur verið endurgreidd. Er upplýsingaskyldu þannig viðhaldið þar til öll kurl eru komin til grafar varðandi fjárreiður frambjóðandans. Þannig kann uppgjör að sýna neikvæða stöðu sem frambjóðandinn verður þá að laga, annaðhvort með því að afla sér aukinna framlaga frá lögaðilum og einstaklingum eða með því að greiða sjálfur það sem upp á vantar. Þá kann uppgjör að sýna jákvæða stöðu, þ.e. að kostnaður vegna framboðs hafi reynst minni en fjárhæð þeirra framlaga sem aflað var til að standa straum af því. Í báðum tilvikum er eðlilegt að sú skylda hvíli á frambjóðendum að þeir geri grein fyrir því hvernig gengið er endanlega frá uppgjöri vegna framboðsins, þ.e. hvort aflað sé nýrra styrkja eða hvernig umframfjármunum er varið. Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 3 frá GRECO hér að framan.

Um 11. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á viðurlagaákvæði laganna sem hafa það að markmiði að gera refsiábyrgð einstaklinga og lögaðila samkvæmt lögunum skýrari og að viðurlög og refsirammi vegna brota á lögunum taki mið af alvarleika þeirra.

Í 1. mgr. greinarinnar er lagt til að það varði þann sem tekur við framlögum, eða jafnvirði þeirra, sem óheimilt er að taka við skv. 6. gr. laganna eða framlögum sem eru umfram hámarksfjárhæðir skv. 7. gr. laganna skuli sæta sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Í greininni er ekki lagt til að þeim verði refsað sem veitir framlög umfram heimildir laganna. Með jafnvirði framlaga er átt við gæði sem metin verða til fjár, sbr. skilgreiningar í 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Í 2. mgr. er lagt til að það varði sektum að skila ekki skýrslum eða upplýsingum til Ríkisendurskoðunar innan tilgreindra tímamarka og sama gildi séu veittar upplýsingar ekki í samræmi við settar reglur. Þá er í 3. mgr. lagt til að það varði lögaðila sekt að brjóta ákvæði 1. og 2. mgr. Um refsiábyrgð lögaðila vísast að öðru leyti til II. kafla A í almennum hegningarlögum. Í 4. mgr. er lagt til að brot skv. 1. og 2. mgr. varði refsingu óháð því hvort þau eru framin í gáleysi eða af ásetningi. Þá er í 5. mgr. lagt til að tilraunarbrot og hlutdeildarbrot séu refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga. Loks er í 6. mgr. lagt til að heimilt sé að gera upptæk framlög sem tekið er við án heimildar eða umfram heimildir.

Um nánari skýringar á þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um tilmæli nr. 9 frá GRECO hér að framan.

Um 12. gr.

Í greininni er lagt til að lögin, verði þau samþykkt, taki gildi 1. júlí 2010. Er þannig gert ráð fyrir að reglur núgildandi laga gildi óbreyttar um stjórnmálasamtök og frambjóðendur í komandi sveitarstjórnarkosningum.

Fylgiskjal.

Þriðja úttekt.

Matsskýrsla um aðstæður á Íslandi.

Gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálastarfsemi.

(Efnisflokkur II.)

Samþykkt af GRECO á 37. fulltrúafundi samtakanna.

(Strassborg, 31. mars – 4. apríl 2008.)

I. INNGANGUR

1. Ísland gekk til liðs við GRECO (samtök ríkja gegn spillingu) árið 1999. GRECO samþykkti matsskýrsluna eftir fyrstu úttektina á aðstæðum á Íslandi (Greco Eval I Rep (2001) 10E) á 6. fulltrúafundi sínum (10.–14. september 2001) og matsskýrsluna eftir aðra úttektina (Greco Eval II Rep (2003) 7E) á 19. fulltrúafundi sínum (28. júní – 12. júlí 2004). Ofangreindar matsskýrslur, sem og viðkomandi eftirfylgniskýrslur, eru aðgengilegar á heimasíðu GRECO (http://www.coe.int/greco).

2. Í þriðju úttekt GRECO (sem hófst 1. janúar 2007) eru eftirfarandi efnisflokkar til umfjöllunar:

–

Efnisflokkur I – Ákærur:a- og b-liður 1. gr., 2.–12. gr., 15.–17. gr. og 1. mgr. 19. gr í Criminal Law Convention on Corruption 1

(ETS 173), 1.–6. gr. í Additional Protocol 2

(ETS 191) and Guiding Principle 2 (criminalisation of corruption).

–

Efnisflokkur II – Gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálastarfsemi: 8., 11. og 12. gr., b-liður 13. gr., 14. og 16. gr. tilmæla Evrópuráðsins nr. (2003)4 um sameiginlegar reglur gegn spillingu í fjárframlögum til stjórnmálaflokka og kosningabaráttu, og – í almennu tilliti – 15. meginreglan (fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu).

3. Matsnefnd GRECO (hér eftir kölluð „nefndin“) sem fjallaði um efnisflokk II heimsótti Ísland dagana 6. til 9. nóvember 2007 og í henni áttu sæti Jane LEY, aðstoðarforstjóri, Office of Government Ethics (USA), Lars-Åke STRÖM, deildarstjóri, Government Office's Commissions í Gautaborg (Svíþjóð); og vísindasérfræðingurinn Yves Marie DOUBLET, aðstoðarforstjóri, National Assembly, Legal Department, Unit of Legal Studies (Frakklandi). Laura SANZ-LEVIA frá aðalskrifstofu GRECO var nefndinni til aðstoðar. Áður en nefndin kom hingað til lands fékk hún í hendur heildarsvar við spurningalista sem lagður var fram í tengslum við úttektina (document Greco Eval III (2007) 7E, Theme II), sem og afrit af viðkomandi lögum.

4. Nefndin átti fund með embættismönnum frá eftirfarandi ríkisstofnunum og samtökum: Forsætisráðuneyti (m.a. ritara nefndar sem tók saman lögin um fjármál stjórnmálasamtaka), dómsmálaráðuneyti, fjármálaráðuneyti, Ríkisendurskoðun og ríkisskattstjóra. Einnig átti nefndin viðræður við fulltrúa stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi (Sjálfstæðisflokkur, Samfylking, Vinstri hreyfingin – grænt framboð, Framsóknarflokkur og Frjálslyndi flokkurinn) og nokkra endurskoðendur þeirra. Enn fremur hitti nefndin fulltrúa fjölmiðla og fræðimenn (og fékk hjá þeim skriflegar upplýsingar). Síðast en ekki síst átti nefndin fund með fulltrúum frjálsra félagasamtaka.

5. Við gerð þessarar skýrslu um efnisflokk II í þriðju úttekt GRECO-hópsins – „Gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálastarfsemi“ – var stuðst við svör við spurningalistanum og upplýsingar sem nefndin aflaði sér í heimsókn sinni til landsins. Meginmarkmiðið var að leggja mat á þær aðferðir sem stjórnvöld á Íslandi hafa samþykkt og uppfylla eiga þau skilyrði sem ákvæðin sem vísað er til í 2. lið kveða á um. Skýrslan inniheldur lýsingu á aðstæðum og gagnrýna greiningu á þeim. Í niðurstöðum hennar er listi yfir tillögur sem GRECO hefur samþykkt að lagður verði fyrir á Íslandi til að viðkomandi ákvæðum verði betur framfylgt.

6. Skýrslan um efnisflokk I – „Ákærur“ – er lögð fram í Greco Eval III Rep (2007) 7E, Theme I.

II. GAGNSÆI FJÁRFRAMLAGA TIL STJÓRNMÁLASTARFSEMI

– ALMENNUR HLUTI

Skilgreiningar

7. Stjórnmálasamtök eru skilgreind sem flokkar eða samtök sem bjóða fram í kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna (1. mgr. 2. gr. laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra).

Skráning stjórnmálaflokka

8. Engin sérstök skilyrði eru sett fyrir skráningu stjórnmálaflokks umfram þau skilyrði sem gilda um skráningu lögaðila sem ekki eru reknir í hagnaðarskyni. Fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra, sem heyrir undir fjármálaráðuneytið, annast skráningu stjórnmálasamtaka. Þegar stjórnmálasamtök eru skráð þarf að afhenda persónuupplýsingar um stjórnarmenn þeirra (nöfn og kennitölur), sem og lög félagsins (sem innihalda m.a. heiti samtakanna, markmið þeirra, persónuupplýsingar um stofnendur þeirra og sérreglur). Opinberir aðilar, fyrirtæki og almenningur hafa aðgang að upplýsingum í fyrirtækjaskrá.

9. Sem stendur eru 349 stjórnmálasamtök (að meðtöldum aðildarfélögum) skráð á Íslandi; nokkur þeirra hafa lagt niður starfsemi sína.

Flokkar sem eiga sæti á Alþingi

10. Eftir þingkosningarnar í maí 2007 áttu eftirfarandi flokkar sæti á Alþingi:

– Sjálfstæðisflokkurinn: 25 sæti

– Samfylkingin: 18 sæti

– Vinstri hreyfingin – grænt framboð: 9 sæti

– Framsóknarflokkurinn: 7 sæti

– Frjálslyndi flokkurinn: 4 sæti

11. Auk þess tóku Íslandshreyfingin og Baráttusamtök eldri borgara og öryrkja þátt í þessum kosningum, en náðu ekki sæti á Alþingi.

12. Íslenska flokkakerfið gerir það að verkum að ólíklegt er að einn flokkur getið mynda meiri hluta á Alþingi; því er yfirleitt samsteypustjórn í landinu. Núverandi ríkisstjórn er mynduð af Sjálfstæðisflokki og Samfylkingu.

Kosningaþátttaka

Þingkosningar

13. Þingið starfar í einni málstofu, Alþingi, þar sem 63 þingmenn eiga sæti. Þeir eru kosnir af þjóðinni með leynilegri atkvæðagreiðslu til fjögurra ára, og byggist úthlutun þingsæta á svokallaðri d'Hondt-reglu um hlutfall kjördæma.

14. Allir sem eru 18 ára eða eldri þegar kosning fer fram, hafa íslenskan ríkisborgararétt og lögheimili á Íslandi hafa kosningarétt við kosningar til Alþingis (33. gr. stjórnarskrárinnar). Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá ríkisborgari sem kosningarétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð. Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir (34. gr. stjórnarskrárinnar).

15. Landinu er skipt í sex kjördæmi – þrjú hin stærstu eru á Stór-Reykjavíkursvæðinu; hvert kjördæmi hefur níu sæti á Alþingi, sem úthlutað er samkvæmt niðurstöðu kosninga í viðkomandi kjördæmi. Viðbótarsætunum níu (svokölluðum „jöfnunarsætum“) er skipt milli kjördæma og úthlutað til stjórnmálaflokka til að þingmannafjöldi þeirra endurspegli sem nákvæmast þann heildarfjölda atkvæða sem þeir hlutu. Aðeins flokkum sem fengu a.m.k. 5% gildra atkvæða má úthluta jöfnunarsætum.

16. Eigi síðar en 15 dögum áður en kosningar fara fram þurfa flokkar sem ætla að bjóða fram til Alþingis að afhenda kjörnefnd nafnalista með helmingi fleiri nöfnum en sætafjöldi kjördæmisins segir til um, undirritaða yfirlýsingu allra frambjóðenda þess efnis að þeir samþykki að vera á listanum, ásamt stuðningsyfirlýsingu tiltekins fjölda kjósenda í viðkomandi kjördæmi (milli 30 til 40 sinnum fleiri en sætafjöldinn segir til um).

Forsetakosningar

17. Kjörgengur til forseta er hver 35 ára gamall maður, sem fullnægir skilyrðum kosningaréttar til Alþingis, að fráskildu búsetuskilyrði (4. gr. stjórnarskrárinnar).

18. Forseti skal kjörinn beinum, leynilegum kosningum af þeim, er kosningarétt hafa til Alþingis. Forsetaefni skal hafa meðmæli minnst 1500 kosningabærra manna og mest 3000. Sá, sem flest fær atkvæði, ef fleiri en einn eru í kjöri, er rétt kjörinn forseti. Ef aðeins einn maður er í kjöri, þá er hann rétt kjörinn án atkvæðagreiðslu (5. gr. stjórnarskrárinnar).

Yfirlit yfir reglur um fjármögnun stjórnmálasamtaka

19. Nýlega voru innleiddar reglur um fjármögnun stjórnmálastarfsemi með lögum nr. 162/ 2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, sem samþykkt voru þann 21. desember 2006. Þau gilda um stjórnmálaflokka og -samtök sem taka þátt í kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, sem og frambjóðendur sem bjóða sig annaðhvort fram sem þátttakendur í prófkjörum stjórnmálasamtaka eða þátttakendur í persónukjöri til sveitarstjórna. Tilgangur laga nr. 162/2006 er að draga úr hættu á hagsmunaárekstrum og tryggja gagnsæi í fjármálum. Markmiðið er að auka traust á stjórnmálastarfsemi og efla lýðræðið (1. gr. laga nr. 162/2006).

20. Lög nr. 162/2006 öðluðust gildi 1. janúar 2007 en ákvæði laganna um prófkjör tóku gildi 1. júní 2007. Í mars 2007 gaf Ríkisendurskoðun enn fremur út reglur um reikningshald stjórnmálasamtaka. Reglurnar eru lágmarksreglur um reikningsskil stjórnmálasamtaka og frambjóðenda.

Opinber framlög

21. Veitt eru opinber framlög til að styrkja starfsemi stjórnmálasamtaka. Samkvæmt fulltrúum stjórnmálasamtaka sem nefndin ræddi við í heimsókn sinni til landsins nema opinber framlög um 60% til 90% af tekjum þeirra. Slík framlög má því ekki nota í viðskiptalegum tilgangi eða til einkanota.

22. Framlög ríkis og sveitarfélaga (II. kafli laga nr. 162/2006):

(i) árlega skal veita framlag úr ríkissjóði (samkvæmt heimild sem þingið veitir fjármálaráðuneytinu í fjárlögum). Þetta framlag skiptist í tvennt: (a) fjárhæð sem skipt er milli stjórnmálasamtaka í samræmi við atkvæðafjölda þeirra í síðustu alþingiskosningum. Stjórnmálasamtök sem fengu a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi eða hlutu a.m.k. 2,5% atkvæða í síðustu alþingiskosningum geta sótt um slíkt framlag; og (b) framlag til allra stjórnmálasamtaka sem sæti eiga á þingi. Greidd er jöfn fjárhæð fyrir hvern þingmann og nefnist hún eining. Að auki skal greiða eina einingu fyrir hvern þingflokk. Því til viðbótar er úthlutað fjárhæð sem samsvarar tólf einingum til þingflokka þeirra stjórnmálasamtaka sem eiga ekki aðild að ríkisstjórn og skiptast þær einingar hlutfallslega milli þeirra eftir atkvæðafjölda. Á töflunni hér fyrir neðan má sjá framlög ríkissjóðs á árunum 2003–2008 (í milljónum evra):

(ii) árleg framlög frá sveitarfélögum: Sveitarfélögum með fleiri en 500 íbúa er skylt að veita stjórnmálasamtökum sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn í sveitarstjórn eða hlotið a.m.k. 5% atkvæða í síðustu sveitarstjórnarkosningum fjárframlög. Ákvörðun um slík framlög tekur sveitarstjórn samhliða samþykkt fjárhagsáætlunar og skal fjárhæðinni úthlutað í hlutfalli við atkvæðamagn. Minni sveitarfélögum er í sjálfsvald sett hvort þau veita stjórnmálasamtökum fjárstuðning, en geri þau það, þá ber þeim að fara að ofangreindum reglum. Árið 2007 var 32.750.000 kr. úthlutað til stjórnmálasamtaka sem eiga fulltrúa kjörna í borgarstjórn Reykjavíkur. Árið 2008 mun framlag Reykjavíkurborgar til stjórnmálasamtaka nema 33.600.000 kr.

23. Um óbeint fjárframlag er að ræða þegar gefinn er kostur á endurgjaldslausum útsendingartíma í Ríkissjónvarpinu á meðan kosningabarátta fer fram. Engin tiltekin ákvæði gilda um tíma í fjölmiðlum, en samkvæmt útvarpslögum, nr. 53/2000, skulu allar útvarps- og sjónvarpsstöðvar halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og virða tjáningarfrelsi. Samkvæmt því fá öll stjórnmálasamtök úthlutað jafnlöngum útsendingartíma.

24. Í heimsókn nefndarinnar til landsins var henni enn fremur tjáð að óbein fjárframlög fengjust í formi afnota af opinberri aðstöðu (t.d. vinnuafli, búnaði, húsnæði o.s.frv.).

Almenn framlög

25. Framlög eru skilgreind sem bein fjárframlög eða önnur gæði sem metin verða til fjár, án tillits til hvaðan þau koma eða hvers eðlis þau eru, svo sem afslættir af markaðsverði, ívilnanir og eftirgjöf (t.d. afslættir af markaðsverði auglýsinga, húsaleigu eða öðru gjaldi fyrir afnot af fasteignum), endurgjaldslaus afnot af vinnuafli (að undanskilinni sjálfboðavinnu), endurgjaldslaus afnot af aðstöðu og búnaði (að undanskildum afnotum af persónulegum eigum sjálfboðaliða sem ekki eru notaðar í atvinnurekstri), eftirgjöf eftirstöðva skulda (hvort sem er að hluta eða öllu leyti), óvenjuleg lánakjör eða fjármagnsfyrirgreiðsla (4. mgr. 2. gr. laga nr. 162/2006). Framlög „í gæðum“ skulu metin til peningaverðs á markaðsverði á hverjum tíma; nákvæmar reglur um útreikning á því sem talið skal vera „markaðsverð“ eru settar fram í 9. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.

26. Almenn félagsgjöld eru annar tekjuliður stjórnmálaflokka, enda þótt þau séu sjaldan innheimt með reglubundnum hætti. Stjórnmálasamtökum er heimilt að innheimta allt að 100.000 kr. á ári í félagsgjald frá félagsmönnum sínum.

27. Stjórnmálasamtökum er heimilt að afla tekna fyrir auglýsingar í eigin útgáfuefni og hafa tekjur af leigustarfsemi (11. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.). Önnur sala á þjónustu og vörum í fjáröflunarskyni er óheimil, þó skal óreglubundin kaffisala, merkjasala og sala happdrættismiða, basarsala, sala aðgangseyris að fundum á vegum þeirra, heimil, enda fari viðskipti af þessu tagi við hvern einstakling eða lögaðila ekki fram úr 100.000 kr. á ári (12. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.).

28. Nokkrar takmarkanir gilda um móttöku almennra framlaga. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 162/2006 er stjórnmálasamtökum og frambjóðendum ekki heimilt að taka á móti fjárframlögum frá:

– óþekktum gefendum;

– fyrirtækjum að meiri hluta í eigu, eða undir stjórn, ríkis eða sveitarfélaga;

– opinberum aðilum, öðrum en ríkissjóði eða sveitarfélögum, svo sem fyrirtækjum sem eru í sameiginlegri eigu ríkis og sveitarfélaga;

– erlendum ríkisborgurum sem njóta ekki kosningaréttar hér á landi, fyrirtækjum eða öðrum aðilum sem skráðir eru í öðrum löndum.

29. Enn fremur er stjórnmálasamtökum og frambjóðendum óheimilt að taka á móti hærri framlögum en sem nemur 300.000 kr. á ári frá einum og sama aðila (lögráða einstaklingi eða lögaðila). Undanþegin slíku hámarki eru almenn félagsgjöld sem eru undir 100.000 kr. á ári og framlög í formi almennra afslátta (þ.e. afslátta sem veittir eru frá markaðsverði með opinberum hætti) (7. gr. laga nr. 162/2006).

30. Framlögum umfram 300.000 kr. skal skila svo fljótt sem kostur er. Takist ekki að skila þeim skal þeim haldið sérstaklega aðgreindum í reikningum stjórnmálasamtaka og einstaklinga jafnframt því sem þau skulu lögð inn á sérstakan bundinn bankareikning (2. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.).

Skattreglur

31. Lögaðilar sem veita stjórnmálasamtökum fjárframlög mega draga allt að 0,5% frá tekjum sínum (2. mgr. 31. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt).

Útgjöld

32. Ekki hafa verið settar neinar reglur um hámarksútgjöld stjórnmálasamtaka. Fyrir kosningarnar til Alþingis þann 12. maí 2007 komust þó viðkomandi stjórnmálasamtök að samkomulagi um að ekki skyldi eyða meiru en sem nemur 28.000.000 kr. í auglýsingakostnað í kosningabaráttunni.

33. Kostnaður þátttakenda í prófkjörum stjórnmálasamtaka má ekki vera meiri en sem nemur 1.000.000 kr. að viðbættu álagi sem reiknað er út í öfugu hlutfalli við fjölda íbúa sem eiga rétt á að kjósa á viðkomandi kjörsvæði (álag hækkar eftir því sem kjósendur á viðkomandi kjörsvæði eru færri). 3

III. GAGNSÆI FJÁRFRAMLAGA TIL STJÓRNMÁLASTARFSEMI

– SÉRTÆKUR HLUTI

(i) Gagnsæi (11. og 12. gr. og b-liður 13. gr. tilmæla nr. (2003)4)

Bókhald

34. Um bókhald og ársskýrslur stjórnmálasamtaka og frambjóðenda skal efnisreglum ársreikningslaga, nr. 3/2006, fylgt eftir því sem við getur átt (13. og 18. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.). Allir lögaðilar á Íslandi eru bókhaldsskyldir. Allar bókhaldsbækur, bókhaldsgögn og fylgiskjöl, svo sem bréf, myndrit og skeyti eða samrit þeirra, þar með talin gögn sem varðveitt eru í rafrænu formi, á örfilmu eða annan sambærilegan hátt, skulu varðveittar hér á landi á tryggan og öruggan hátt í sjö ár frá lokum viðkomandi reikningsárs (1. mgr. 20. gr. laga nr. 145/1994, um bókhald). Ársreikning skal ætíð varðveita í 25 ár (4. mgr. 20. gr. laga nr. 145/1994, um bókhald). Litið er á fölsun á bókhaldi eða bókhaldsgögnum, skjalafölsun o.s.frv., sem og eyðingu skjala, sem alvarlegt brot á lögum sem varðar fésektum eða fangelsi í allt að sex ár samkvæmt almennum hegningarlögum.

Stjórnmálasamtök

35. Stjórn stjórnmálasamtaka og framkvæmdastjóri bera ábyrgð á samningu ársreiknings og skal ársreikningurinn geyma rekstrarreikning, efnahagsreikning, sjóðstreymi, skýringar og skýrslu stjórnar (13. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.).

36. Auk þess skulu stjórnmálasamtök halda samstæðureikning fyrir allar einingar sem undir þau falla, svo sem sérsambönd, kjördæmisráð, eignarhaldsfélög og tengdar sjálfseignarstofnanir, hvort sem þær eru skráðar ekki. Samstæðureikningur skal gefa glögga heildarmynd af afkomu, efnahag og breytingum á handbæru fé bæði móðursamtakanna og dóttursamtakanna (16. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.).

37. Heimilt er að halda flokkseiningum utan samstæðureikningsskila ef tekjur þeirra eru undir 300.000 kr. á ári.

Frambjóðendur

38. Frambjóðendur skulu halda fjárreiðum framboðsins aðskildum frá einkafjárreiðum sínum. Stofna skal sérstakan bankareikning fyrir framboðið þar sem færa skal allar peningalegar innborganir og útborganir í tengslum við framboðið. Allar færslur í bókhaldinu skulu vera í samræmi við almennar bókhaldsreglur og byggja á fullnægjandi fylgiskjölum, svo sem frumriti reikninga, kvittunum fyrir móttekin framlög o.s.frv.

Upplýsingaskylda

39. Í reglum um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl. er kveðið á um lágmarksreglur varðandi upplýsingaskyldu stjórnmálasamtaka um fjármál sín: stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er því heimilt að skila fyllri upplýsingum en mælt er fyrir í þeim (1. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.). Þegar nefndin heimsótti landið var Ríkisendurskoðun enn fremur að vinna að gerð staðlaðs forms fyrir samstæðureikninga stjórnmálasamtaka og frambjóðenda, og til stóð að fá álit stjórnmálasamtaka þar að lútandi.

Stjórnmálasamtök

40. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 162/2006 skulu stjórnmálasamtök árlega skila Ríkisendurskoðun samstæðureikningum sínum (þar sem ársreikningar stjórnmálasamtaka og allra eininga sem undir þau falla hafa verið felld saman í einn reikning).

41. Í reglum um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl. er tilgreint það sem samstæðureikningur skal geyma, m.a. (i) rekstrarreikningur; (ii) efnahagsreikningur (sem inniheldur sjóðstreymi); og (iii) skýringar.

42. Samstæðureikningurinn skal a.m.k. geyma (15. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.):

(a) Upplýsingar um tekjur:

– Fjárframlög úr ríkissjóð

– Fjárframlög sveitarfélaga

– Fjárframlög lögaðila

– Framlög lögaðila í formi afsláttar frá markaðsverði

– Önnur fjárframlög lögaðila (þ.e. ívilnanir og eftirgjafir, endurgjaldslaus afnot af vinnuafli, endurgjaldslaus afnot af aðstöðu og búnaði, eftirgjöf eftirstöðva skulda, óvenjuleg lánakjör eða fjármagnsfyrirgreiðsla)

– Fjárframlög einstaklinga

– Framlög einstaklinga í formi afsláttar frá markaðsverði

– Önnur fjárframlög einstaklinga (þ.e. ívilnanir og eftirgjafir, endurgjaldslaus afnot af vinnuafli, endurgjaldslaus afnot af aðstöðu og búnaði, eftirgjöf eftirstöðva skulda, óvenjuleg lánakjör eða fjármagnsfyrirgreiðsla)

– Almenn félagsgjöld

– Leigutekjur af fasteignum

– Tekjur af leigu lausafjár

– Þjónustutekjur, þ.m.t. aðgangseyri að fundum, skemmtunum og öðru slíku félagsstarfi

– Vörusala, þ.m.t. tekjur af kaffisölu, happdrætti, hlutaveltum o.s.frv.

– Aðrar rekstrartekjur

(b) Upplýsingar um sundurgreiningu útgjalda:

– Aðalskrifstofa

– Þingmenn

– Svæðisfélög

– Landsfundur

– Prófkjör

– Þingkosningar

– Sveitarstjórnakosningar

– Önnur útgjöld.

43. Samstæðureikningurinn skal innihalda nákvæmar upplýsingar um eignir og skuldir.

44. Enn fremur skulu skýringar sem fylgja samstæðureikningnum geyma heildarfjárhæð framlaga frá einstaklingum (hvort sem þau eru í formi lausafjár, afsláttar eða öðru formi). Nöfn þeirra lögaðila sem veita framlög skulu birt í skýringum með ársreikningi eða í sérstöku fylgiskjali ásamt fjárhæð og formi framlagsins (lausafé, afsláttur eða annað form). Enn fremur skal í skýringum gerð grein fyrir samstæðureikningnum, þ.e.a.s. með nánari upplýsingum (nafni einingar, tegund starfsemi o.s.frv.) um þær einingar sem falla undir stjórnmálasamtökin.

45. Standi fleiri en ein stjórnmálasamtök sameiginlega að framboði í tilteknu kjördæmi skal gera sérstök reikningsskil fyrir sameiginlega framboðið (17. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.).

Frambjóðendur

46. Frambjóðendur skulu skila Ríkisendurskoðun fjárhagslegu uppgjöri vegna kosningabaráttu sinnar eigi síðar en sex mánuðum frá því að kosning fór fram. Ákvæði laga nr. 162/2006 um prófkjör öðluðust gildi 1. júní 2007, sem merkir að frambjóðendur þurfa ekki að tilkynna um tekjur sínar og útgjöld í tengslum við þingkosningarnar sem fóru fram í maí 2007. Þar sem næstu kosningar sem fara fram eru sveitarstjórnakosningar, sem haldnar verða árið 2009, mun upplýsingaskylda frambjóðenda ekki taka gildi fyrr en árið 2010.

47. Frambjóðendur skulu í bókhaldi sínu gera sérstaka grein fyrir eigin framlögum (hvort sem um er að ræða framlög í reiðufé eða útlögðum kostnaði). Þeir skulu halda skrá yfir einstök fjárframlög þar sem fram kemur nafn og kennitala viðkomandi styrktaraðila. Framlög, t.d. í formi endurgjaldslausra afnota af vinnuafli, kostunar á auglýsingum, afsláttar o.s.frv.) skal skrá á markaðsverði þeirra. Sé framboð fjármagnað með lántökum skal gera ítarlega grein fyrir lánveitanda, lánsfjárhæð og lánskjörum. Eftirgjöf skulda og bersýnilega ívilnandi lánskjör skulu metin sem framlag lánveitanda til framboðsins (20. og 21. gr. reglna um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.).

48. Samkvæmt stöðluðu formi sem Ríkisendurskoðun var með í vinnslu skal ársreikningur frambjóðanda innihalda eftirfarandi atriði:

(i) Yfirlýsingu um réttmæti ársreiknings (eiðsvarin staðfesting frambjóðanda á áreiðanleika móttekinna framlaga og útgjalda)

(ii) Áritun endurskoðenda

(iii) Rekstrarreikning þar sem tímabil kosningabaráttu er tilgreint og sem inniheldur:

(a) Upplýsingar um tekjur: framlög lögaðila (tilgreina skal nafn lögaðila og tegund og fjárhæð framlags); framlög einstaklinga, sveitarstjórna, eigin framlög frambjóðenda, framlög frá viðkomandi stjórnmálasamtökum (tilgreina skal tegund og fjárhæð framlags); og aðrar tekjur.

(b) Upplýsingar um útgjöld: kosningaskrifstofa, auglýsingar og kynningarkostnaður, fundir og ferðakostnaður, annar rekstrarkostnaður, annar kostnaður.

(iv) Efnahagsreikning (eignir og skuldir)

(v) Skýringar á framlögum frá lögaðilum (tilgreina skal nafn lögaðila og tegund og fjárhæð framlags) og einstaklingum, sveitarfélögum, eigin framlög frambjóðenda, framlög frá stjórnmálasamtökunum (heildarfjárhæð og tilgreina skal tegund og fjárhæð framlags). Ef verulegur hagnaður eða verulegt tap er á framboðinu skal einnig gera sérstaka grein fyrir því hvernig hagnaði verði ráðstafað eða á hvaða hátt tap skuli fjármagnað. Í skýringunum skal auk þess gera grein fyrir skuldum (tilgreina skal lánveitanda, lánsfjárhæð og lánaskilmála).

49. Frambjóðendur eru undanþegnir uppgjörsskyldu ef kostnaður við kosningabaráttu er ekki umfram 300.000 kr.

Styrktaraðilar

50. Lögaðilar sem inna af hendi framlög til stjórnmálasamtaka eða frambjóðenda skulu sérgreina heildarfjárhæð slíkra framlaga í ársreikningum sínum (7. gr. laga nr. 162/2006).

Aðgengi að bókhaldsgögnum

51. Löggiltir endurskoðendur sem sannreyna bókhaldsgögn stjórnmálasamtaka og frambjóðenda eiga rétt á að fá í hendur öll nauðsynleg skjöl og upplýsingar þar að lútandi. Ríkisendurskoðun getur hvenær sem er kallað eftir gögnum til að staðreyna að framlög sem stjórnmálasamtök hafa móttekið séu í samræmi við ákvæði í lögum nr. 162/2006 (8. gr. laga nr. 162/ 2006). Ríkisendurskoðun hefur þó ekki vald til að biðja um frekari sönnunargögn (t.d. kvittanir, reikninga) varðandi bókhald frambjóðenda. Síðast en ekki síst hafa skattyfirvöld aðgang að bókhaldsgögnum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda (94. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt).

52. Stjórnmálasamtök, frambjóðendur í kosningum og Ríkisendurskoðun falla ekki undir upplýsingalög, nr. 50/1996. Nákvæmar fjárhagsupplýsingar, aðrar en þær sem fram koma í útdráttum sem Ríkisendurskoðun birtir, eru því ekki aðgengilegar almenningi.

Birtingarskylda

53. Ríkisendurskoðun skal birta útdrátt úr ársreikningum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda þar sem sýndar eru heildartekjur og heildarútgjöld. Upphæðum sem birtar eru um tekjur stjórnmálasamtaka skulu fylgja upplýsingar um hvaðan þær koma, þannig að greint sé á milli ríkisframlags, framlaga frá sveitarfélögum, framlaga frá einstaklingum og framlaga frá lögaðilum, sem og nöfn allra lögaðila sem veitt hafa framlög. Greina skal sérstaklega alla móttekna afslætti frá markaðsverði (9. gr. í tengslum við stjórnmálasamtök og 11 gr. í tengslum við frambjóðendur í lögum nr. 162/2006). Nefndinni var tjáð að Ríkisendurskoðun væri að vinna að nánari útfærslu á úttektarforminu; ráðgert var að birta úttektarformið á heimasíðu stofnunarinnar (http://www.rikisend.althingi.is).

54. Í heimsókn sinni til landsins var nefndin upplýst um að sum stjórnmálasamtök hefðu áður birt ársreikninga sína og/eða fjárhagsuppgjör þingmanna sinna á heimasíðum sínum.

(ii) Yfirumsjón (14. gr. tilmæla nr. (2003)4)

Endurskoðun

55. Stjórnmálasamtök skulu fela löggiltum endurskoðendum að endurskoða reikninga sína. Skýrslur endurskoðenda skulu gefa til kynna hvort viðkomandi ársreikningur hefur verið saminn í samræmi við ákvæði laga nr. 162/2006 og reglur Ríkisendurskoðunar um reikningshald stjórnmálasamtaka, sem og almennar bókhaldsreglur (8. gr. laga nr. 162/2006).

56. Frambjóðendum er einnig skylt að fela löggiltum endurskoðendum að endurskoða uppgjör vegna kosningabaráttu sinnar (10. gr. laga nr. 162/2006).

Eftirlit

57. Ríkisendurskoðun skal hafa eftirlit með fjármögnun stjórnmálastarfsemi; stofnunin annast ekki einungis formlegt eftirlit, heldur einnig efnislegt eftirlit með upplýsingum sem stjórnmálasamtök veita (8. gr. laga nr. 162/2006). Hún hefur þó ekki vald til að gera efnislegar athuganir á bókhaldi frambjóðenda.

58. Ríkisendurskoðun er sjálfstæð stofnum sem starfar á vegum Alþingis. Forsætisnefnd Alþingis skipar ríkisendurskoðanda til sex ára. Ríkisendurskoðun hefur frumkvæði að eigin verkefnavali (þó að stofnunin bregðist einnig við beiðnum af hálfu forsætisnefndar Alþingis, ráðuneyta eða einstakra stjórnsýslustofnana); í starfsháttum skal gæta fyllsta hlutleysis og fagmennsku og farið skal í öllu að alþjóðlegum endurskoðunarstöðlum. Samkvæmt 3. gr. laga um Ríkisendurskoðun frá 1997 skulu starfsmenn Ríkisendurskoðunar vera óháðir þeim ráðuneytum og stofnunum sem þeir endurskoða.

59. Ef vart verður við ágalla í ársreikningi hefur Ríkisendurskoðun samband við viðkomandi stjórnmálasamtök eða endurskoðanda þeirra til að skýra eða leiðrétta málið. Bendi ágallinn hins vegar til að um spillingu kunni að vera að ræða mun Ríkisendurskoðun tafarlaust kæra málið til lögreglu.

(iii) Viðurlög (16. gr. tilmæla nr. (2003)4)

Viðurlög

60. Hver sem af ásetningi eða stórfelldu gáleysi brýtur gegn ákvæðum laga nr. 162/2006 skal sæta fésektum, en alvarleg brot geta varðað fangelsi í allt að sex ár (12. gr. laga nr. 162/ 2006). Hægt er að áfrýja dómi til Hæstaréttar.

61. Vegna þess hve stutt er síðan lög nr. 162/2006 öðluðust gildi hefur ekki enn reynt á beitingu viðurlaga.

Friðhelgi

62. Samkvæmt stjórnarskrá Íslands verður enginn alþingismaður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu (49. gr.). Í sömu grein segir að meðan Alþingi sé að störfum megi ekki setja neinn alþingismann í gæsluvarðhald án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp. Ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi frá lögsóknum voru sett til að tryggja að alþingismenn gætu verið virkir og sjálfstæðir og yrðu ekki fyrir truflunum í starfi sínu. Þeim er ekki ætlað að vernda alþingismenn sem einstaklinga.

63. Forsetinn verður ekki sóttur til refsingar nema með samþykki Alþingis (11. gr. stjórnarskrárinnar).

Fyrningarlög

64. Þau almennu ákvæði um fyrningu sakar sem gerð er grein fyrir í 81. gr. almennra hegningarlaga gilda þegar um er að ræða viðurlög gegn brotum á lögum og reglum um fjármögnun til stjórnmálastarfsemi (þ.e. sök fyrnist á tíu árum þegar refsing á broti er allt að sex ára fangelsi og tveimur árum ef refsing fer ekki fram úr sektum).

IV. GREINING

65. Fram til ársins 2007 var engin almenn lagasetning á Íslandi um fjármögnun stjórnmálastarfsemi. Sú skoðun var ríkjandi, með tilliti til hins stjórnskipulega réttar til að stofna félög, þar með talið stjórnmálafélög, sem kveðið er á um í 74. gr. stjórnarskrárinnar, að slíkum félögum væri frjálst að ákveða hvernig þau höguðu starfsemi sinni, þar með talið hvernig tekjum og útgjöldum væri háttað og hvers eðlis þau væru. Því var fjárframlögum til stjórnmálasamtaka frá einstaklingum og lögaðilum engin takmörk sett, með þeirri einu undantekningu að bannað var að taka við framlögum frá erlendum aðilum samkvæmt lögum nr. 62/1978. Auk þess var hvorki stjórnmálasamtökum né frambjóðendum í kosningum gert að sæta upplýsingaskyldu. Engin tiltekin ákvæði voru heldur um eftirlit með fjármunum þeirra. Um stjórnmálasamtök giltu þó almennar bókhalds- og endurskoðunarreglur um starfsemi lögaðila sem eru sjálfseignarstofnanir. Einnig var Ríkisendurskoðun heimilt, samkvæmt 6. gr. laga um Ríkisendurskoðun frá 1997, að endurskoða reikninga allra stofnana sem fengu greitt úr ríkissjóði. Slík endurskoðun fór þó aldrei fram meðal stjórnmálasamtaka.

66. Á undanförnum árum hefur verið greint frá nokkrum pólitískum hneykslismálum í fjölmiðlum, þar sem talið var að um stöðuveitingar til skyldmenna og samráðskerfi væri að ræða. Ofangreind mál vöktu umræðu í landinu um aukið gagnsæi og strangara eftirlit með fjármögnun stjórnmálastarfsemi. Enn fremur komst nefndin að því að niðurstaða GRECO í matsskýrslu sinni eftir fyrstu úttektina á aðstæðum á Íslandi (2001) var hvatning til lagasetningar þessu sviði, en þar var sérstaklega bent á að koma þyrfti á eftirliti með fjármögnun stjórnmálasamtaka (13. og 58. liður í fyrstu matsskýrslunni).

67. Lög nr. 162/2006, um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, tóku gildi 1. janúar 2007 en ákvæði laganna um prófkjör tóku gildi 1. júní 2007. Samkvæmt lögum nr. 162/2006 er óheimilt að taka við framlögum frá óþekktum gefendum og erlendum aðilum, fyrirtækjum sem eru að meiri hluta í eigu, eða undir stjórn, ríkis eða sveitarfélaga (t.d. fyrirtækjum sem eru í sameiginlegri eigu ríkis og sveitarfélaga). Stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er óheimilt að taka á móti hærri framlögum frá hverjum styrktaraðila en sem nemur 300.000 kr. á ári; þannig er eyðslu frambjóðenda í prófkjöri takmörk sett. Nýja löggjöfin nær bæði til uppgjörsskyldu og upplýsingaskyldu stjórnmálasamtaka og frambjóðenda í persónukjöri (í prófkjöri og sveitarstjórnakosningum). Ríkisendurskoðun fékk þar með hið nýja verksvið að hafa eftirlit með fjármálum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og brást tafarlaust við með því að innleiða reglugerð í mars 2007 um tilkynningarskyldu stjórnmálasamtaka og frambjóðenda (þ.e. reglur um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.). Nefndin telur að gildistaka laga nr. 162/2006 (og framkvæmdareglur þeirra) sé mikilvægur liður í því að auka gagnsæi og ábyrgðarskyldu varðandi fjármögnun stjórnmálasamtaka og frambjóðenda, og fyrir það beri að hrósa stjórnvöldum. Ofangreind löggjöf endurspeglar í stórum dráttum kröfur ráðherranefndar Evrópuráðsins eins og þær eru settar fram í tilmælum nr. (2003)4 um sameiginlegar reglur gegn spillingu í fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu.

68. Heimsókn nefndarinnar til landsins átti sér stað áður en haldnar voru kosningar sem lög nr. 162/2006 taka til og áður en kom til skila á ársreikningum flokkanna (stjórnmálasamtök þurfa ekki að standa skil á fjárhagslegu uppgjöri samkvæmt þessum lögum fyrr en árið 2008 og frambjóðendur í prófkjöri ekki fyrr en árið 2010). Þar sem svo stuttur tími var liðinn frá innleiðingu laganna var erfitt fyrir nefndina að meta hvort ákvæði þeirra væru fullnægjandi. Auk þess sem nefndarmenn lásu löggjöfina fengu þeir einnig upplýsingar um aðgerðir sem Ríkisendurskoðun hafði hrint í framkvæmd til að fylgja henni eftir og kynntu sér starfshætti varðandi fjármögnun stjórnmálastarfsemi með samtölum við fulltrúa stjórnmálaflokka og aðra einstaklinga. Eftirfarandi greiningu ber að skoða með tilliti til þessara aðstæðna; tíminn og reynslan munu skera úr um hvort ófyrirsjáanleg vandamál komi upp í tengslum við lögin. Þar af leiðandi kveða lög nr. 162/2006 sérstaklega á um að forsætisráðherra skuli eigi síðar en 30. júní 2010 skipa nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka á Alþingi til að endurskoða lögin og framkvæmd þeirra.

69. Mikilvægt er að leggja áherslu á að lög nr. 162/2006 gilda um stjórnmálaflokka og stjórnmálasamtök sem taka þátt í kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, sem og frambjóðendur sem bjóða sig annaðhvort fram sem þátttakendur í prófkjörum stjórnmálasamtaka eða þátttakendur í persónukjöri til sveitarstjórna. Ákvæði laganna ná því ekki til frambjóðenda í forsetakjöri. Nefndinni er ljóst að þótt starf forsetans sé fyrst og fremst fólgið í því að vera fulltrúi þjóðarinnar, þá hefur hann, samkvæmt stjórnarskránni, tiltekið löggjafarvald og framkvæmdarvald sem hann getur beitt, ef þörf krefur. Embætti forsetans er mjög sýnilegt á opinberum vettvangi og áhugi er á að gagnsæi ríki í kosningabaráttu forsetaefna þótt ekki sé um flokkspólitískar kosningar að ræða. Ráðamenn viðurkenndu að fjalla þyrfti nánar um það mál og þegar nefndin dvaldi hérlendis voru í gangi umræður um hvort setja bæri reglur um gagnsæi í tengslum við fjárframlög til forsetaefna. Nefndin er þeirrar skoðunar að þetta sé gat í kerfinu sem ráða þurfi bót á og leggur því til að innleiddar verði reglur sem tryggi nægilegt gagnsæi fjármögnunar framboða til forsetakosninga.

Gagnsæi

70. Þar sem stjórnmálasamtök eru lögaðilar hafa þau ávallt verið bókhaldsskyld samkvæmt íslenskum lögum. Samkvæmt lögum nr. 162/2006 skulu stjórnmálasamtök enn fremur halda samstæðureikning fyrir allar einingar sem undir þau falla (svo sem sérsambönd, kjördæmisráð, eignarhaldsfélög og tengdar sjálfseignarstofnanir, hvort sem þær eru skráðar eða ekki) á skýran og heildstæðan hátt; aðeins flokkseiningum sem eru með tekjur undir 300.000 kr. á ári má halda utan samstæðureikningsskila. Frambjóðendur skulu stofna sérstakan bankareikning vegna kosningabaráttu sinnar í prófkjörum og fyrir sveitarstjórnarkosninga og fara að almennum bókhaldsreglum við reikningsskil. Nefndin telur að þær kröfur sem gerðar eru til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda um reikningsskil séu afar mikilvægur liður í því að auka fjárhagslegan aga meðal stjórnmálamanna og draga úr hugsanlegri spillingu. Enn fremur fagnar nefndin því að Ísland hafi tekið tillit 11. gr. tilmæla nr. (2003)4 um að stjórnmálasamtök haldi samstæðureikning, en í því felst að stjórnmálasamtök haldi eftir því sem við á samstæðureikning fyrir allar einingar sem undir þau falla.

71. Samkvæmt lögum nr. 162/2006 og framkvæmdareglum þeirra skulu stjórnmálasamtök og frambjóðendur skrá öll framlög sem þeim berast. Nefndin fagnar því að skilgreiningin á framlagi skuli vera nægilega víðtæk og taki bæði til beinna fjárframlaga og annarra gæða (sem metin skulu til peningaverðs á hverjum tíma). Skilgreiningin á framlagi krefst þó ekki mats á opinberri aðstöðu, svo sem húsnæði, síma o.s.frv. sem aðstoðarmenn alþingismanna nýta sér í kosningabaráttu. Nefndinni var tjáð að afnotum af opinberri aðstöðu í þessu skyni væru engin takmörk sett; þvert á móti, þá fengju minnihlutaflokkarnir meira fjármagn frá hinu opinbera en stjórnarflokkarnir (sjá 22. lið) til að jafna út þennan mismun.

72. Stjórnmálasamtökum og frambjóðendum 4 er skylt að greina Ríkisendurskoðun frá tekjum sínum og útgjöldum. Stjórnmálasamtök skulu árlega skila samstæðureikningi (með upplýsingum um allar einingar sem undir þau falla); frambjóðendur skulu skila reikningum vegna kosningabaráttu sinnar eigi síðar en sex mánuðum frá því að kosning fór fram (prófkjör eða sveitarstjórnakosningar). Þegar nefndin heimsótti landið var Ríkisendurskoðun (í nánu samstarfi við stjórnmálaflokkana) að vinna að gerð staðlaðra eyðublaða fyrir upplýsingar um fjármögnun stjórnmálastarfsemi ásamt leiðbeiningum um hvernig þau skulu útfyllt. Nefndin fagnar því að slík eyðublöð séu nú fyrir hendi og að þar með séu upplýsinga um bókhald flokka og frambjóðenda settar fram á samræmdan og samanburðarhæfan hátt. Nefndarmenn fengu í hendur sýnishorn af ofangreindum eyðublöðum, en á þeim skal gefa upp heildarupplýsingar um tekjur (þar með talið verðmæti hvers framlags og hvers eðlis það er) og útgjöld, skuldir og eignir flokka og frambjóðenda.

73. Samkvæmt lögum nr. 162/2006 ber að greina frá nöfnum lögaðila og framlögum þeirra (verðgildi og hvort um bein fjárframlög eða önnur gæði er að ræða) í reikningum sem stjórnmálasamtök og frambjóðendur afhenda Ríkisendurskoðun. Gefa skal þó upp heildarupphæð allra framlaga frá einstaklingum til flokks eða frambjóðanda. Nefndin komst að því að tekin var vísvitandi ákvörðun um að hámarksupphæð framlags sem flokkum og frambjóðendum væri heimilt að taka við frá einum styrktaraðila skyldi vera 300.000 kr. á ári; var það gert til að ekki þyrfti að gefa upp nöfn einstaklinga sem veittu framlag og vernda þannig einkalíf þeirra. Nefndin viðurkennir að nauðsynlegt sé að vernda rétt einstaklinga til einkalífs, en telur að slík einstaklingsbundin réttindi verði að samræmast þeim almannahagsmunum sem um er að ræða (gagnsæi sem miðar að því að uppgötva og afhjúpa tilvik þar sem einstaklingur hefur ótilhlýðileg áhrif með fjárframlagi til stjórnmálastarfsemi). Nefndin er þeirrar skoðunar að virða skuli friðhelgi einkalífs þegar um minni háttar framlag er að ræða – sem þar af leiðandi er ekki líklegt til að hafa áhrif; en framlag einstaklings sem nemur allt að 300.000 kr. getur þó ekki talist vera minni háttar (t.d. í tengslum við sveitarstjórnarkosningar) og því þarf að gera grein fyrir því í ljósi ákvæða um gagnsæi og ábyrgðarskyldu. Enn fremur hefur nefndin veitt því athygli að við núverandi aðstæður (þegar nöfn einstaklinga sem veita flokkum eða frambjóðendum framlög eru ekki birt) er lögaðilum til dæmis kleift að veita hærra framlag en heimilt er á ársgrundvelli og njóta jafnframt nafnleyndar með því að miðla fjárstuðningi sínum til flokks eða frambjóðanda með einstökum framlögum á vegum starfsmanna sinna. Til að auka gagnsæi og koma í veg fyrir óréttmæta fjármögnun mælir nefndin með því að framlögum verði sett ákveðin mörk, í því skyni að nöfn einstaklinga sem veita fjárframlög verði birt, og að mörk þessi verði undir því hámarksframlagi sem stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er heimilt að þiggja.

74. Þó að upplýsingaskyldan sem kveðið er á um í lögum nr. 162/2006 sé tiltölulega yfirgripsmikil og nákvæm hefur nefndin efasemdir um tímamörk þar að lútandi. Stjórnmálasamtök eiga að skila samstæðureikningum sínum árlega; í lögum nr. 162/2006 er þó ekki getið um innan hvaða tímamarka þau skil skulu fara fram. Ráðamenn bentu á að skilafrestur fylgdi sennilega almennu bókhaldstímabili, þ.e. bókhaldsárinu sem nær frá 1. janúar til 31. desember, og að eindagi væri sex mánuðum eftir að fjárhagsárinu lyki (eigi síðar en 30. júní). Nefndin fékk síðar upplýsingar um að eindagi fyrstu reikningsskila eftir að lögin öðluðust gildi (þ.e. reikningsskil ársins 2007) væri þann 31. maí 2008.

75. Nefndin vekur athygli á því að það eru engin ákvæði í lögum nr. 162/2006 og engar leiðbeiningar í framkvæmdareglunum sem gefa til kynna hvenær einstaklingur gerist frambjóðandi og skal þar með hefja færslu bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör. Þar sem engar upplýsingar um lögskipuð tímamörk kosningabaráttu liggja fyrir er ógerningur að komast að því hve mikil fjárútlát frambjóðanda í kosningabaráttu hafa verið og því er ekki hægt að sannreyna hvort kostnaður í prófkjöri (sjá 33. lið) hafi verið innan leyfilegra marka. Frambjóðanda ber að skila fjárhagsuppgjöri áður en sex mánuðir eru liðnir frá kjördegi, en hér er jafnframt óljóst hvort uppgjörið eigi að ná fram til kjördags eða til þess dags sem uppgjörinu er skilað. Auk þess eru engin ákvæði eða leiðbeiningar í lögum nr. 162/2006 eða framkvæmdareglum þeirra um uppgjör frambjóðenda að fyrstu skilum loknu, og á það sérstaklega við ef frambjóðandi er með tekjuafgang eða skuld sem minnka verður með frekari framlögum. Í heimsókn sinni til landsins komst nefndin enn fremur að því að prófkjör réðu stöðugt meiri úrslitum í kosningaferlinu, því að þá færi fram röðun á lista og möguleikar á þingsæti eða vali til stjórnarforystu lægju þá nánast fyrir. Þar sem gagnsæi og yfirsýn yfir kosningaferlið eru afar mikilvægir þættir fyrir trúverðugleika þess leggur nefndin til að (i) sett verði skýr ákvæði um það hvenær framboð einstaklings hefst svo að ljóst sé hvenær hefja skuli færslu bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör; (ii) skilgreina skuli lok uppgjörstímabils fyrstu reikningsskila að prófkjöri loknu; og (iii) biðja alla frambjóðendur sem sýna jákvæða eða neikvæða stöðu reikninga að skila inn uppgjöri með reglulegu millibili þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða skuldin hefur verið endurgreidd.

76. Enn fremur er nefndin þeirrar skoðunar að gagnsæi í fjármögnun kosninga myndi aukast til muna með tíðari skilum en þeim árlegu reikningsskilum stjórnmálasamtaka og uppgjörum frambjóðenda sem núgildandi lög kveða á um. Til að upplýsingaskylda þjóni tilgangi sínum skal reikningum skilað í tæka tíð. Þannig verða tíð uppgjör (t.d. með bráðabirgðaskýrslum meðan á kosningabaráttu stendur) til þess að opnari umræða skapast um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi í kosningabaráttu þar sem andstæðingar frambjóðanda eða flokks, yfirvöld eða kjósendur geta þá komist að því hvort eitthvað vafasamt kunni að koma fram í færslum í tengslum við kosningar. Því leggur nefndin til að leitað verði leiða til að miðla almenningi upplýsingum um fjármögnun kosningabaráttu áður en kosningar fara fram (t.d. með bráðabirgðaskýrslum).

77. Stjórnmálasamtökum er ekki skylt að birta reikninga sína opinberlega, enda þótt einhver þeirra hafi gert það að eigin frumkvæði á liðnum árum. Frambjóðendur þurfa heldur ekki að birta reikninga vegna kosningabaráttu sinnar opinberlega. Auk þess var nefndinni tjáð að nákvæmar upplýsingar um fjármögnun stjórnmálastarfsemi féllu ekki undir ákvæði upplýsingalaga, nr. 50/1996. Engu að síður ber Ríkisendurskoðun að birta útdrátt úr reikningum allra flokka og frambjóðenda. Birta skal nöfn lögaðila sem veitt hafa framlög en þegar nefndin heimsótti landið var enn til umræðu hvaða aðrar upplýsingar Ríkisendurskoðun skyldi birta í útdráttunum. Í lögum nr. 162/2006 er kveðið á um að útdrættirnir skuli að lágmarki greina frá heildartekjum og heildarútgjöldum stjórnmálasamtaka eða frambjóðenda; þetta er í samræmi við ákvæði b-liðar 13 gr. tilmæla nr. (2003)4. Hvað varðar birtingarstað ofangreindra útdrátta (þegar þar að kemur) er ætlunin að þeir verði birtir á heimasíðu Ríkisendurskoðunar. Nefndin telur að til að tryggja gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálasamtaka sé lykilatriði að slíkar upplýsingar verði birtar; og til að upplýsingakerfið sé skilvirkt er mikilvægt að almenningur hafi aðgang að upplýsingum um fjármögnun stjórnmálastarfsemi. Enn fremur er áríðandi að útdrættirnir veiti bæði nákvæmar og auðskiljanlegar upplýsingar sem auðvelt er að nálgast í tæka tíð. Þess vegna leggur nefndin áherslu á að Ríkisendurskoðun hlíti sem fyrst skuldbindingum sínum um að birta reikninga stjórnmálaflokka og frambjóðenda og leggur til að (i) í útdrætti úr reikningum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda séu helstu liðir þeirra tilgreindir (m.a. umbeðnar upplýsingar um tekjur og útgjöld) eins fljótt og unnt er, og (ii) að útdrættirnir séu birtir tímanlega.

Yfirumsjón

Endurskoðun

78. Reikningar stjórnmálaflokka og frambjóðenda skulu áritaðir af löggiltum endurskoðanda. Nefndin komst þó að því að í nokkrum tilvikum hefðu viðkomandi endurskoðendur lengi verið félagar í þeim stjórnmálaflokki sem þeir veittu þjónustu sína og að þeir hefðu starfað sem endurskoðendur eigin flokks í fjölda ára. Í þessu tilliti höfðu ekki verið innleiddir alþjóðlegir staðlar um endurskoðendur á Íslandi, en með slíkum stöðlum mætti styðjast við reglur um óhæði. Enn fremur var nefndinni tjáð að lögum samkvæmt þurfi endurskoðendur ekki að tilkynna viðkomandi löggæsluaðilum um óreiðu í bókhaldi sem þeir kynnu að verða varir í starfi sínu, heldur kæmu slíkar athugasemdir yfirleitt fram í skýrslu endurskoðenda sem viðskiptavinurinn fær í hendur. Í heimsókn sinni til landsins komst nefndin að því að endurskoðendur eru bundnir þagnarskyldu um málefni viðskiptavina sinna. Þeir viðmælendur sem rætt var við sögðu að gildandi löggjöf um endurskoðun væri tíu ára gömul og viðurkenndu að tímabært væri að endurbæta hana. Í ljósi ofangreindra upplýsinga mælir nefndin með því að (i) settar verði skýrar reglur sem tryggja tilskilið óhæði endurskoðenda sem taka að sér að endurskoða reikninga stjórnmálasamtaka og frambjóðenda; og (ii) að innleiddir verði starfshættir fyrir endurskoðendur slíkra reikninga í samræmi við viðurkennda alþjóðlega endurskoðunarstaðla um hvenær, hvernig og hverjum skuli tilkynnt um grunsemdir um alvarleg brot á gildandi löggjöf um fjármögnun stjórnmálastarfsemi sem þeir kunna að verða áskynja í starfi sínu.

Eftirlit

79. Ríkisendurskoðun er sú stofnun sem ber ábyrgð á eftirliti með fjármögnun stjórnmálastarfsemi. Nefndin fagnaði því að sjálfstæði og fagleg starfsemi Ríkisendurskoðunar væri hafin yfir allan vafa. Þegar nefndin heimsótti landið var einn lögfræðingur að störfum hjá Ríkisendurskoðun sem vann að því með ríkisendurskoðanda og vararíkisendurskoðanda að semja reglugerðina og veita leiðbeiningar. Ríkisendurskoðandi gerði ráð fyrir að auk þess yrðu einn eða tveir endurskoðendur ráðnir í þetta verkefni, og þar sem umræður um fjárveitingar ársins 2008 stóðu yfir meðan nefndin dvaldi á landinu, taldi ríkisendurskoðandi að ekki yrði vandkvæðum háð að fá viðbótarfjárveitingu til að hægt yrði að ljúka þessu verkefni.

80. Varðandi frekari rannsóknir benti Ríkisendurskoðun á að ef um hugsanleg brot væri að ræða á reglum um framlög eða öðrum lagaákvæðum, yrði slíkum málum vísað til lögreglunnar, stofnunin myndi ekki annast rannsóknir á málum af því tagi. Ríkisendurskoðun gerir ráð fyrir að allir reikningar verði endurskoðaðir og að kallað verði eftir nánari upplýsingum og skýringum hjá flokkum, frambjóðendum og endurskoðendum þeirra, ef þörf krefur. Enda þótt Ríkisendurskoðun hafi vald til að tryggja ekki einungis formlegt eftirlit, heldur einnig efnislegt eftirlit með upplýsingum sem stjórnmálasamtök veita, hefur stofnunin þó ekki heimild til að standa fyrir efnislegum athugunum á framlögum til frambjóðenda. Ríkisendurskoðun viðurkennir að í lögum nr. 162/2006 séu engin ákvæði um slíka heimild, en að til framtíðar kunni að verða nauðsynlegt að rannsaka reikninga frambjóðenda umfram þær upplýsingar sem þeir sjálfir veita í uppgjörum sínum. Í slíkum tilvikum hefði Ríkisendurskoðun enga lagalega heimild til að fara fram á bókhaldsgögn (t.d. reikninga, kvittanir) í því skyni að sannreyna efnislega (og ekki einungis formlega) þær upplýsingar sem fram koma í viðkomandi uppgjörum. Þess vegna mælist nefndin til þess að Ríkisendurskoðun fái vald til að sannreyna efnislega (til viðbótar hinni formlegu endurskoðun sem framkvæmd er) og eftir því sem þörf krefur þær upplýsingar sem frambjóðendur veita.

81. Nefndin veitti því athygli að samkvæmt lögum nr.162/2006 var Ríkisendurskoðun heimilt að ráða miklu um eigin starfshætti, en að fyrsta reglugerðin sem stofnunin gaf út (þ.e. reglur um reikningshald stjórnmálasamtaka o.fl.) var frekar til ítrekunar á lögunum en til leiðbeiningar. Nefndin fagnaði því engu að síður að Ríkisendurskoðun stóð fyrir námskeiðum í ársbyrjun 2007 til að kynna hinar nýju reglur um upplýsingaskyldu fyrir stjórnmálasamtökum. Fulltrúar stjórnmálasamtaka og fleiri aðilar sem nefndin ræddi við báru Ríkisendurskoðun vel söguna og sögðu að stofnunin veitti bæði aðstoð og svör við spurningum; þó virtist sem enn þyrfti mikið verk að vinna til að hægt yrði að tryggja samræmi í uppgjörum. Svör sem Ríkisendurskoðun hefði veitt við einstökum spurningum hefðu til dæmis ekki verið tekin saman og birt almenningi í skjali á borð við „algengar spurningar“ eða á annan skriflegan hátt til að fleiri gætu nýtt sér þau og þannig væri stuðlað að gagnsæi og samræmi. Enn fremur hugðist stofnunin bregðast við nokkrum málefnum með samvinnu við flokkana fremur en með reglugerðum eða skriflegum leiðbeiningum. Þótt mikilvægt sé að almennt samkomulag hlutaðeigandi aðila sé fyrir hendi er ekki síður áríðandi að Ríkisendurskoðun birti slíkt samkomulag opinberlega til að auka traust almennings á kerfinu.

82. Sem lið í víðtækara eftirlitskerfi er lögaðilum gert skylt að greina frá framlögum sínum til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda í ársskýrslum sínum til skattyfirvalda til að njóta skattfrádráttar (sem nemur allt að 0,5% af tekjum). Nefndin telur að ofangreind krafa um að lögaðilar greini frá framlögum sínum nýtist vel í eftirlitsstarfseminni. Nefndinni var tjáð að skattskrá liggi frammi almenningi til sýnis í tiltekinn tíma, en á skattskýrslum er ekki greint milli framlaga sem lögaðilar veita stjórnmálasamtökum og framlaga til annarra samtaka (trúfélaga, mannúðarsamtaka, menningarstarfsemi og vísindastofnana). Nefndinni var tjáð að skattyfirvöld gætu, án breytinga á lögum nr. 90/2003 um tekjuskatt, breytt framtalseyðublöðum sínum þannig að greint yrði á milli framlaga til stjórnmálastarfsemi og annarra framlaga. Þess vegna mælir nefndin með því að framtalseyðublöðum verði breytt þannig að greint verði á milli framlaga til stjórnmálastarfsemi og framlaga til samtaka sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni (svo sem mannúðarsamtaka eða trúfélaga).

83. Skattyfirvöld myndu eftir sem áður þurfa að veita skattfrádrátt fyrir framlög umfram þau 300.000 kr. framlög sem heimil eru, því að skattalöggjöfinni hefur ekki verið breytt til samræmis við hina nýju löggjöf um fjármögnun stjórnmálastarfsemi. Það er vissulega áhyggjuefni að hægt sé að njóta skattfrádráttar vegna hærri framlaga en heimiluð eru, en það mál fellur undir 4. gr. tilmæla nr. (2003)4, sem fjallar um skattfrádrátt vegna framlaga, en sú grein er ekki til umfjöllunar í þriðju úttekt GRECO, og því er ekki hægt að leggja fram formlega tillögu þar að lútandi.

Viðurlög

84. Nefndin telur að helsti annmarki laga nr. 162/2006 sé hve almenn og óljós ákvæði þeirra um viðurlög eru. Ef brotið er gegn lögunum (af ásetningi eða af stórfelldu gáleysi) er beitt fésektum eða fangelsi í allt að sex ár. Lýsingum á aðstæðum þar sem viðkomandi refsingum (fésektum eða fangelsi) yrði beitt er svo ábótavant að það vekur spurningar um lagalegt gildi þeirra. Refsiákvæði um sex ára fangelsi yrði líklega aldrei beitt vegna þess hve þungt það er, einkum ef litið er til refsinga fyrir mun alvarlegri mútubrot á Íslandi. Enn fremur er ekki ljóst hvaða einstaklingur ætti að afplána refsinguna ef stjórnmálasamtök væru staðin að því að brjóta lög. Þetta nægir til þess að endurskoða verður þau viðurlög sem kveðið er á um í lögum nr. 162/2006. Það er álit nefndarinnar að með sveigjanlegri refsingum (t.d. stjórnsýsluviðurlögum og skaðabótum) til viðbótar refsiábyrgðinni yrði enn frekar komið í veg fyrir að stjórnmálaflokkar og frambjóðendur brytu reglur um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi. Í ljósi ofangreindra athugasemda er niðurstaða nefndarinnar sú að núgildandi viðurlög gefi hvorki góða raun gagnvart brotum á þeim skilyrðum sem kveðið er á um í lögum nr. 162/ 2006 né séu í réttu hlutfalli við brot. Ef þeim er ekki beitt, eða sé ekki hægt að beita þeim, er ljóst að þau munu ekki draga úr brotavilja. Nefndin leggur til að gildandi viðurlög við brotum á reglum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda verði endurskoðuð og að tryggt verði að þau viðurlög sem valin eru séu skilvirk, letjandi og í réttu hlutfalli við brot.

V. NIÐURSTÖÐUR

85. Árið 2007 öðlaðist gildi nýr lagarammi um fjármögnun stjórnmálastarfsemi á Íslandi. Hrósa ber stjórnvöldum fyrir þann mikilvæga áfanga sem stuðlar að auknu gagnsæi og ábyrgðarskyldu á sviði sem engin lög náðu áður yfir. Mikilvægasta lagasetningin í þessu tilliti, þ.e. lög nr.162/2006, um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, endurspeglar í stórum dráttum kröfur ráðherranefndar Evrópuráðsins eins og þær birtast í tilmælum nr. (2003)4 um sameiginlegar reglur gegn spillingu í fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu. Enn fremur er unnið markvisst að því að koma hinum nýja laga- og regluramma í framkvæmd. Það er Ríkisendurskoðun (sjálfstæð eftirlitsstofnun, óháð handhöfum framkvæmdarvaldsins) sem ber ábyrgð á að móta reglur um upplýsingaskyldu og starfshætti þannig að lagalegum ákvæðum sé framfylgt. Enn er ekki ljóst hvernig útfæra skal frekara samkomulag um að upplýsingar um fjármögnun stjórnmálastarfsemi skuli vera almenningi aðgengilegar í tæka tíð. Enn fremur er mikilvægt að Ríkisendurskoðun verði heimilt að hafa tilhlýðilegt eftirlit með uppgjörum frambjóðenda í efnislegum atriðum, eftir því sem þörf krefur. Í meginatriðum veltur núna mest á framkvæmd laganna. Því þarf að endurskoða þau viðurlög sem nú gilda til að refsingar verði í samræmi við alvarleika brota (þ.e. skilvirkar, letjandi og í réttu hlutfalli við brot). Að lokum skal tekið fram að enn eru engar reglur til sem kveða á um gagnsæi fjármögnunar framboða til forsetakosninga.

86. Í ljósi ofangreindra atriða beinir því GRECO eftirfarandi tilmælum til Íslands:

i. að innleiddar verði reglur sem tryggi nægilegt gagnsæi fjármögnunar framboða til forsetakosninga (69. liður); ii. að framlögum verði sett ákveðin mörk, í því skyni að nöfn einstaklinga sem veita fjárframlög verði birt, og að mörk þessi verði undir því hámarksframlagi sem stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er heimilt að þiggja (73. liður); iii. að (i) sett verði skýr ákvæði um það hvenær framboð einstaklings hefst svo að ljóst sé hvenær hefja skuli færslu bókhalds fyrir fjárhagsuppgjör; (ii) skilgreina skuli lok uppgjörstímabils fyrstu reikningsskila að prófkjöri loknu; og (iii) biðja alla frambjóðendur sem sýna jákvæða eða neikvæða stöðu reikninga að skila inn uppgjöri með reglulegu millibili þar til umframfjármunum hefur verið ráðstafað eða skuldin hefur verið endurgreidd (75. liður); iv. að leitað verði leiða til að miðla almenningi upplýsingum um fjármögnun kosningabaráttu áður en kosningar fara fram (t.d. með bráðabirgðaskýrslum) (76. liður);

v. að (i) í útdráttum úr reikningum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda séu helstu liðir þeirra tilgreindir (m.a. umbeðnar upplýsingar um tekjur og útgjöld) eins fljótt og unnt er, og (ii) útdrættirnir séu birtir tímanlega (77. liður); vi. að (i) settar verði skýrar reglur sem tryggja tilskilið óhæði endurskoðenda sem taka að sér að endurskoða reikninga stjórnmálasamtaka og frambjóðenda; og (ii) að innleiddir verði starfshættir fyrir endurskoðendur slíkra reikninga í samræmi við viðurkennda alþjóðlega endurskoðunarstaðla um hvenær, hvernig og hverjum skuli tilkynnt um grunsemdir um alvarleg brot á gildandi löggjöf um fjármögnun stjórnmálastarfsemi sem þeir kunna að verða áskynja í starfi sínu (78. liður); vii. að Ríkisendurskoðun fái vald til að sannreyna efnislega (til viðbótar hinni formlegu endurskoðun sem framkvæmd er) og eftir því sem þörf krefur þær upplýsingar sem frambjóðendur veita (80. liður); viii. að framtalseyðublöðum verði breytt þannig að greint verði á milli framlaga til stjórnmálastarfsemi og framlaga til samtaka sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni (svo sem mannúðarsamtaka eða trúfélaga) (82. liður); ix. að gildandi viðurlög við brotum á reglum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda verði endurskoðuð og að tryggt verði að þau viðurlög sem valin eru séu skilvirk, letjandi og í réttu hlutfalli við brot (84. liður).

87. Samkvæmt 2. tl. 30. gr. málsmeðferðarreglna sinna fer GRECO fram á að íslensk stjórnvöld leggi fram skýrslu um framkvæmd ofangreindra tilmæla eigi síðar en 31. október 2009.

88. Að lokum beinir GRECO þeim tilmælum til íslenskra stjórnvalda að þau leyfi að skýrslan verði birt, að hún verði þýdd á íslensku og að þýðingin verði birt almenningi. Neðanmálsgrein: 1 1

Criminal Law Convention on corruption (ETS 173) tók gildi á Íslandi þann 1. júní 2004. Neðanmálsgrein: 2 2

Additional Protocol to the Criminal Law Convention (ETS 191), undirritaður af hálfu Íslands 15. maí 2003; hefur ekki enn verið fullgiltur. Neðanmálsgrein: 3 3

Skv. 7. gr. laga nr. 162/2006: Á kjörsvæði með fleiri en 50.000 íbúa, 18 ára og eldri, 75 kr. fyrir hvern; á kjörsvæði með 40.000-49.999 íbúa, 18 ára og eldri, 100 kr. fyrir hvern; á kjörsvæði með 20.000–39.999 íbúa, 18 ára og eldri, 125 kr. fyrir hvern; á kjörsvæði með 10.000–19.999 íbúa, 18 ára og eldri, 175 kr. fyrir hvern; á kjörsvæði með færri en 10.000 íbúa, 18 ára og eldri, 175 kr. fyrir hvern. Neðanmálsgrein: 4 4

Sé kostnaður vegna kosningabaráttu frambjóðenda undir 300.000 kr. eru þeir undanþegnir uppgjörsskyldu gagnvart Ríkisendurskoðun.