Siglingalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 672

Frumvarp til laga um breytingu á siglingalögum, nr. 34/1985, með síðari breytingum

(ábyrgð farsala o.fl., EES-innleiðing).

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

1. gr.

Á eftir 136. gr. laganna kemur ný grein, 136. gr. a, og jafnframt ný millifyrirsögn, 2a. Skip í millilandasiglingum og skip í innanlandssiglingum í flokki A og B, á undan henni, svohljóðandi:

Um skip sem flytja farþega og farangur í millilandasiglingum og skip sem flytja farþega og farangur í innanlandssiglingum í flokki A og B, sbr. flokkun farþegaskipa í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/45/EB frá 6. maí 2009 um öryggisreglur og staðla fyrir farþegaskip (endurútgáfa) eins og hún er innleidd hér á landi, gilda ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009 frá 23. apríl 2009, um bótaábyrgð flutningsaðila vegna slysa við farþegaflutninga á sjó, að því leyti sem hún mælir fyrir um sérreglur gagnvart ákvæðum þessa kafla.

Samgöngustofa annast framkvæmd og eftirlit með ákvæðum reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009.

Ráðherra er heimilt að gefa út reglugerð um form, efni, útgáfu og kostnað við útgáfu skírteina sem staðfesta að skip hafi gildandi vátryggingu eða aðra fjárhagslega tryggingu í samræmi við ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009.

2. gr.

Á eftir 241. gr. laganna kemur ný grein, 241. gr. a, svohljóðandi:

Vanræki útgerðarmaður að tryggja skip sitt, sbr. 1. mgr. 171. gr. a, varðar það sektum eða fangelsi allt að sex mánuðum.

Ef útgerðarmaður, í merkingu laga þessara, er ekki einstaklingur eiga refsiákvæði 1. mgr. við um framkvæmdastjóra viðkomandi útgerðarfyrirtækis eða einstakling í sambærilegri stöðu.

3. gr.

243. gr. a laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:

Innleiðing á EES-gerðum.

Í lögum þessum eru eftirfarandi EES-gerðir innleiddar í íslenskan rétt:

a. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/20/EB frá 23. apríl 2009 um tryggingu skipaeigenda gegn sjóréttarkröfum eins og hún var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 32/2010.

b. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009 frá 23. apríl 2009 um bótaábyrgð flutningsaðila vegna slysa við farþegaflutninga á sjó eins og hún var tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 17/2011.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Ákvæði 1. gr. koma til framkvæmda gagnvart skipum í flokki A frá 30. desember 2016 og gagnvart skipum í flokki B frá 30. desember 2018.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í innanríkisráðuneytinu. Með því er lagt til að innleidd verði í íslenskan rétt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009 frá 23. apríl 2009 um bótaábyrgð flutningsaðila vegna slysa við farþegaflutninga á sjó (í reglugerðinni er notað hugtakið „flutningsaðili“ um farsala). Þá er einnig lagt til að bætt verði við refsiheimild vegna ábyrgðar útgerðarmanns á að tryggja skip sitt, sbr. 1. mgr. 171. gr. a siglingalaga, vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/20/EB frá 23. apríl 2009 um tryggingu skipaeigenda gegn sjóréttarkröfum, en sú tilskipun var að mestu leyti innleidd með lögum nr. 46/2012, um breytingu á siglingalögum, en þá misfórst að taka upp slíka heimild og er það því lagt til með þessu frumvarpi.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Forsaga.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009 og tilskipun 2009/20/EB eru hluti af þriðja siglingaöryggispakka Evrópusambandsins, svokölluðum Erika III pakka. Markmið Erika III eru að fyrirbyggja sjóslys, tryggja að gerðar séu viðeigandi ráðstafanir þegar slys verða og styrkja eftirlit með skipum. Með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 32/2010 og 17/2011, voru framangreindar gerðir Evrópusambandsins teknar upp í EES- samninginn. Um efni tilskipunar 2009/20/EB var fjallað í athugasemdum við frumvarp til laga um breytingu á siglingalögum sem lagt var fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi (þingskjal 424, 348. mál) og vísast þangað.

2.2. Innleiðing EES-gerða.

Á grundvelli skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum ber að tryggja þeim gerðum Evrópusambandsins sem teknar eru upp í samninginn sömu stöðu og réttaráhrif hér á landi. Um upptöku slíkra gerða er fjallað í 7. gr. EES-samningsins en þar segir að gerðir sem vísað er til í viðaukum við samninginn, eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar, skuli teknar upp í landsrétt sem hér segir:

a. gerð sem samsvarar reglugerð ESB skal sem slík tekin upp í landsrétt;

b. gerð sem samsvarar tilskipun ESB skal veita yfirvöldum aðildarríkja val um form og aðferð við framkvæmdina.

Sem fyrr segir er lagt til með frumvarpi þessu að leiða í lög ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009. Innan Evrópusambandsins verða reglugerðir sjálfkrafa hluti af lögum aðildarríkjanna án sérstaks tilverknaðar innlendra löggjafarstofnana. Aftur á móti fá reglugerðir ekki beint gildi í EFTA-ríkjunum heldur verður að innleiða þær sérstaklega annaðhvort sem lög frá Alþingi eða sem stjórnsýslufyrirmæli.

Reglugerðir verða teknar sem slíkar upp í landsrétt samningsaðila skv. a-lið 7. gr. EES- samningsins. Þetta ákvæði felur í sér að ekkert svigrúm er til breytinga eða aðlögunar nema þær sjálfar hafi að geyma heimild til þess. Við ákvörðun um útfærslu innleiðingar verður því að horfa til þess.

Í 2. gr. reglugerðar (EB) nr. 392/2009 er fjallað um gildissvið hennar. Þar segir að hún gildi um hvers konar flutninga á farþegum og farangri milli landa og um innanlandsflutninga um borð í skipum í flokki A og B, sbr. 4. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/ 45/EB um öryggiskröfur og staðla fyrir farþegaskip, en hún er innleidd hér á landi sem reglugerð nr. 666/2001 um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum, með síðari breytingum.

Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar (EB) nr. 392/2009 er aðildarríkjum veitt heimild til að láta reglugerðina ná til allra sjóferða innan lands, þ.e. einnig til skipa í flokki C og D og annarra skipa. Með frumvarpi þessu er ekki lagt til að láta ákvæði reglugerðar (EB) nr. 392/2009 ná beint til slíkra skipa heldur lagt til að reglugerðin muni einungis ná til skipa í millilandasiglingum og skipa í innanlandssiglingum í flokki A og B. Að lokum er lagt til að nýta umbreytingarákvæði 11. gr. reglugerðarinnar sem heimilar að fresta beitingu ákvæða hennar. Munu því hin breyttu siglingalög taka gildi gagnvart skipum í flokki A frá 30. desember 2016 og gagnvart skipum í flokki B frá 30. desember 2018. Með því má veita útgerðum skipa í farþegaflutningum rúman tíma til að laga sig að breyttum reglum.

3. Meginefni frumvarpsins.

3.1. Meginefni.

Með frumvarpi þessu er lagt til að innleidd verði í íslenskan rétt ákvæði reglugerðar (EB) nr. 392/2009. Með reglugerðinni eru tekin upp ákvæði Aþenusamningsins um flutning farþega og farangurs þeirra á sjó frá 1974 (e. Athens Convention relating to the Carriage of Passengers and their Luggage by Sea), eins og honum var breytt með bókun frá 2002, en samningurinn er fylgiskjal með reglugerðinni. Til viðbótar ákvæðum Aþenusamningsins er að finna í reglugerðinni ýmis ákvæði sem er ætlað að styrkja stöðu farþega við sjóslys, svo sem um bætur í tengslum við ferlihjálpartæki, upplýsingagjöf farsala um réttindi farþega o.fl. Í eftirfarandi umfjöllun verður farið yfir meginefni Aþenusamningsins, eins og hann er tekinn upp í reglugerð (EB) nr. 392/2009. Þá er, sem fyrr segir, einnig lagt til að bætt verði við refsiheimild vegna ábyrgðar útgerðarmanns á að tryggja skip sitt, sbr. 1. mgr. 171. gr. a siglingalaga, vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/20/EB frá 23. apríl 2009 um tryggingu skipaeigenda gegn sjóréttarkröfum, en sú tilskipun var að mestu leyti innleidd með lögum nr. 46/2012, um breytingu á siglingalögum, en þá misfórst að taka upp slíka heimild og er það því lagt til með þessu frumvarpi.

3.2. Aþenusamningurinn um flutning farþega og farangurs.

Aþenusamningurinn um flutning farþega og farangurs þeirra á sjó var samþykktur á milliríkjaráðstefnu sem haldin var í Aþenu árið 1974. Þrátt fyrir að samþykkt hans hafi verið talið mikið framfaraspor í flutningum farþega á sjó öðlaðist hann ekki gildi fyrr en árið 1987 þegar hann hafði hlotið staðfestingu tíu ríkja. Var talið að hann hefði ekki náð almennu fylgi meðal siglingaþjóða þar sem sú upphæð sem farsalar gátu takmarkað tjón sitt við þótti of lág en hún var 700.000 Poincaré-frankar. Fallið var frá þeirri verðmæliseiningu með bókun árið 1976 og var upphæðin þá 46,666 SDR (sérstök dráttarréttindi, e. Special Drawing Rights). Samt sem áður breyttu margar siglingaþjóðir lagaákvæðum sínum um farþegaflutninga til samræmis við meginatriði samningsins önnur en um takmörkunarupphæðir.

Árið 1990 var bókun við Aþenusamninginn samþykkt í kjölfar þess að Ermarsundsferjan Herald of Free Enterprise fórst undan Zeebrugge í Belgíu. Með bókuninni voru takmörkunarupphæðir hækkaðar í 175.000 SDR en þrátt fyrir það naut bókunin lítillar hylli meðal siglingaþjóða þar sem hækkunin þótti ganga of skammt. Var því hafin vinna við endurskoðun bókunarinnar sem leiddi til samþykktar nýrrar bókunar árið 2002 en við þá endurskoðun var m.a. höfð hliðsjón af þróun sambærilegra ábyrgðarreglna alþjóðasamnings um samræmingu tiltekinna reglna varðandi loftflutninga milli landa sem gerður var í Montreal.

3.2.1. Gildissvið samningsins.

Aþenusamningurinn gildir um millilandasiglingar en með því er átt við flutning á sjó þar sem brottfararstaður og ákvörðunarstaður, samkvæmt farsamningi, eru innan tveggja mismunandi ríkja eða í einu ríki ef gert er ráð fyrir viðkomuhöfn í öðru ríki samkvæmt farsamningi eða ferðaáætlun. Í ljósi þess að sjóflutningar eru hluti af innri markaði Evrópusambandsins er ekki lengur greint á milli innanlandsflutninga og millilandaflutninga innan sambandsins. Með reglugerðinni er því gildissvið Aþenusamningsins rýmkað og nær það því bæði til millilandasiglinga og innanlandssiglinga.

3.2.2. Ábyrgðarreglur samningsins.

Í Aþenusamningnum, eins og honum var breytt með bókuninni frá 2002, er gerður greinarmunur á tjóni sem orsakast vegna „atviks við sjóflutninga“ og tjóns sem stafar af öðrum ástæðum. Með hugtakinu „atvik við sjóflutninga“ er átt við að skip strandar, tekur niðri, lendir í árekstri, sekkur eða hvolfir, sprenging eða eldur verður um borð eða ágalli er á skipinu.

Í 1. mgr. 3. gr. Aþenusamningsins er lögð hlutlæg bótaábyrgð á farsala upp að 250.000 SDR gagnvart farþega í tengslum við sérhvert tilvik. Sá sem verður fyrir tjóni þarf því ekki að sýna fram á saknæma háttsemi farsala nema tjón hans sé meira en 250.000 SDR. Hlutlæg ábyrgð verður aðeins lögð á farsala ef tjón orsakast vegna atviks við sjóflutninga. Farsali getur þó komið sér undan hlutlægri ábyrgð ef hann sannar að atvikið hafi verið af völdum styrjaldar, hernaðarátaka, borgarastyrjaldar, uppreisnar eða óvenjulegs, óhjákvæmilegs og óviðráðanlegs náttúruviðburðar eða sé að öllu leyti af völdum athafnar eða athafnarleysis þriðja aðila í þeim tilgangi að valda atvikinu.

Ef tjón sem orsakast af atviki við sjóflutninga nemur hærri upphæð en 250.000 SDR verður það sem út af stendur sótt á hendur farsala á grundvelli sakarlíkindareglunnar. Hún felur í sér að gert er ráð fyrir saknæmri háttsemi farsala og því hvílir sönnunarbyrðin á farsalanum, þ.e. honum ber að sýna fram á að hann hafi ekki hegðað sér með saknæmum hætti.

Í þeim tilvikum þegar tjón orsakast af öðrum ástæðum en atviki við sjóflutninga ber farsali ábyrgð á grundvelli sakarreglunnar. Sönnunarbyrði í þeim tilvikum hvílir á þeim sem bóta krefst, sbr. 2. mgr. 3. gr. Aþenusamningsins.

Varðandi handfarangur og annan farangur er reglan sú að vegna handfarangurs ber farsali skaðabótaábyrgð á grundvelli sakarlíkindareglunnar ef tjón má rekja til atviks við sjóflutninga. Ef handfarangur verður fyrir tjóni eða glatast vegna annarra ástæðna verður ábyrgð farsala sótt á grundvelli sakarreglunnar. Um annan farangur er reglan sú að skaðabótaábyrgð verður byggð á sakarlíkindareglunni óháð því hvort tjón má rekja til atviks við sjóflutninga eða ekki. Ástæðan fyrir því er sú að annar farangur er almennt ekki í umráðum farþega meðan á flutningi stendur.

Skýra má mismunandi grundvöll skaðabótaábyrgðar samkvæmt Aþenusamningnum með eftirfarandi töflum:

3.2.3. Skyldutrygging.

Í 4. gr. a Aþenusamningsins segir að sérhver farsali skips, sem hefur leyfi til að flytja fleiri en tólf farþega, skuli hafa vátryggingu eða aðra fjárhagslega tryggingu sem tekur til skaðabótaábyrgðar samkvæmt samningnum. Upphæð vátryggingar eða annarrar fjárhagslegrar tryggingar skal ekki vera lægri en 250.000 SDR fyrir hvern farþega í tengslum við sérhvert tilvik. Eftir að stjórnvöld hafa staðfest að skip hafi vátryggingu eða aðra fjárhagslega tryggingu skal gefa út skírteini fyrir skipið þar sem staðfest er að vátryggingar eða aðrar fjárhagslegar tryggingar séu í gildi í samræmi við ákvæði samningsins.

3.2.4. Fyrirvari og viðmiðunarreglur Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar.

Með reglugerð (EB) nr. 392/2009 eru tekin upp ákvæði fyrirvara og viðmiðunarreglna Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar (e. International Maritime Organization, IMO) um framkvæmd Aþenusamningsins sem laganefnd IMO samþykkti 19. október 2006. Í kjölfar samþykktar bókunar 2002 töldu mörg tryggingafyrirtæki að það væri erfiðleikum bundið að bjóða upp á tryggingar eins og bókunin gerði ráð fyrir. Til að koma móts við þessar áhyggjur samþykkti laganefnd IMO fyrirvara og viðmiðunarreglur við Aþenusamninginn en ríki eru hvött til að fullgilda bókunina frá 2002 ásamt fyrirvaranum.

Fyrirvarinn felur í sér að aðildarríki takmarka ábyrgð, skv. 1. og 2. mgr. 3. gr. samningsins, ef um er að ræða tjón af völdum stríðsatburða eða hryðjuverka, við þá fjárhæð sem er lægst af eftirfarandi fjárhæðum:

– 250.000 SDR fyrir hvern farþega í tengslum við hvert atvik, eða

– 340 milljónir SDR í heildina fyrir hvert skip í tengslum við sérhvert tilvik.

Með viðmiðunarreglunum er lagt til að aðildarríki skuli gefa út tryggingaskírteini á grundvelli skuldbindingar eins vátryggjanda, sem annast stríðstryggingar, og annars vátryggjanda, sem annast tryggingar sem ekki ná til áhættu af völdum stríðs. Vátryggjendur skulu hvor um sig aðeins bera ábyrgð á sínum hlut.

Reglugerð (EB) nr. 392/2009 gerir ráð fyrir að viðmiðunarreglurnar séu sérreglur gagnvart Aþenusamningnum.

4. Samráð og mat á áhrifum.

4.1. Samráð.

Við gerð frumvarpsins var haft samráð við Samgöngustofu, Samtök atvinnulífsins, Samtök ferðaþjónustunnar, Samtök fjármálafyrirtækja og Samtök verslunar og þjónustu. Þá var frumvarpið kynnt á vef ráðuneytisins og tveggja vikna frestur veittur til athugasemda. Sérstök athygli framangreindra aðila var vakin á því að drög að frumvarpinu hefðu verið birt á vefnum.

Í drögum að frumvarpi sem kynnt var almenningi og hagsmunaaðilum var lögð til sú leið að samræma takmörkunarupphæðir útgerða C -og D-skipa við þær sem fram koma í reglugerð (EB) nr. 392/2009 en sambærileg leið var farin við innleiðingu reglugerðarinnar í Noregi og við framkvæmd hennar í Danmörku. Sú nálgun mætti andstöðu Samtaka ferðaþjónustunnar og Samtaka atvinnulífsins sem töldu þá hækkun vera of mikla auk þess sem nauðsynlegt væri að taka tillit til mismunandi tegunda og verkefna skipa. Ákveðið var að taka tillit til þessara sjónarmiða og við það eru einungis innleidd ákvæði sem Ísland hefur undirgengist að taka inn í íslenska löggjöf samkvæmt EES-samningnum. Verði frumvarpið samþykkt óbreytt gilda því áfram þær takmörkunarfjárhæðir sem staðið hafa óbreyttar frá árinu 1985. Rétt er þó að vekja athygli á því að sú skylda er lögð á framkvæmdastjórn Evrópusambandsins í reglugerðinni að meta þörfina fyrir að útvíkka gildissvið hennar til skipa í flokki C og D.

4.2. Mat á áhrifum.

Ekki er gert ráð fyrir að samþykkt frumvarpsins muni hafa í för með sér mikil áhrif hér á landi. Sem fyrr segir gilda ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/ 2009 aðeins um skip sem flytja farþega og farangur þeirra í millilandasiglingum og innanlandssiglingum í flokki A og B. Stærstur hluti þeirra skipa sem sigla um Íslands strendur eru í flokki C og D. Þá er ekki gert ráð fyrir að með því felist auknar byrðar á útgerðir vegna eftirlits Samgöngustofu en það mun fyrst og fremst fela í sér að staðfesta og gefa út skírteini sem staðfesta að skip hafi gildandi vátryggingu eða aðra fjárhagslega tryggingu og við skipaeftirlit að staðfesta að slík skírteini séu um borð. Sambærilegt eftirlit fer nú þegar fram en skv. 4. mgr. 145. gr. siglingalaga, sbr. 2. gr. laga nr. 74/1998, ber farsala sem annast flutning á farþegum og farangri að kaupa vátryggingu gegn tjóni sem hann ber ábyrgð á og varðveita um borð skjal sem sannar gildi vátryggingarinnar og framvísa því þegar löggæslumaður eða starfsmaður Samgöngustofu krefst þess.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009 gildir aðeins um skip í millilandasiglingum og skip í innanlandssiglingum í flokki A og B. Ekki er lagt til að ákvæði reglugerðarinnar taki til annarra skipa beint og því er notuð sú aðferð að mæla fyrir um að ákvæði hennar gildi sem sérreglur gagnvart almennari ákvæðum V. kafla siglingalaga.

Um 2. gr.

Með þessari grein er lagt til að bætt verði við refsiheimild vegna ábyrgðar útgerðarmanns á að tryggja skip sitt, sbr. 1. mgr. 171. gr. a siglingalaga, vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/20/EB frá 23. apríl 2009 um tryggingu skipaeigenda gegn sjóréttarkröfum, en sú tilskipun var að mestu leyti innleidd með lögum nr. 46/2012, um breytingu á siglingalögum, en þá misfórst að taka upp slíka heimild og er það því lagt til með þessu frumvarpi.

Um 3. og 4. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringar.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á siglingalögum, nr. 34/1985, með síðari breytingum (ábyrgð farsala o.fl., EES-innleiðing).

Með frumvarpinu er lagt til að innleidd verði í íslenskan rétt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 392/2009 frá 23. apríl 2009 um bótaábyrgð flutningsaðila vegna slysa við farþegaflutninga á sjó. Auk þess er gert ráð fyrir að bætt verði við refsiheimild vegna ábyrgðar útgerðarmanns á að tryggja skip sitt vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/20/EB frá 23. apríl 2009 um tryggingar skipaeigenda gegn sjóréttarkröfum en sú tilskipun var að mestu innleidd hér á landi með lögum nr. 46/2012, um breytingu á siglingalögum, en þá misfórst að taka upp slíka heimild og er með frumvarpi þessu það lagt til.

Gert er ráð fyrir að Samgöngustofa muni hafa eftirlit með þeim skipum sem falla undir ákvæði reglugerðarinnar en í því felst að kanna hvort viðhlítandi skírteini séu um borð sem sýni að skip hafi vátryggingu eða aðra fjárhagslega tryggingu. Samgöngustofa annast nú þegar sambærilegt eftirlit og er ekki gert ráð fyrir frumvarp þetta eigi að hafa mikil áhrif á það. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður því ekki séð að það muni hafa í för með sér teljandi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.