Matvæli Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 575

965. Frumvarp til laga um matvæli.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992–93.)

I. KAFLI

Tilgangur og gildissvið.

1. gr.

Tilgangur laganna er að tryggja, svo sem kostur er, gæði, heilnæmi og hollustu matvæla og að merkingar og aðrar upplýsingar um þau séu réttar og fullnægjandi. Þessu skal ná með alhliða fræðslu og upplýsingamiðlun, rannsóknum og eftirliti.

2. gr.

Lög þessi taka til framleiðslu og dreifingar matvæla. Lögin taka ekki til meðferðar matvæla á einkaheimilum nema þar fari fram framleiðsla matvæla til dreifingar utan heimilisins. Lögin ná þó til allra efna og hluta sem ætlað er að koma í snertingu við matvæli á einkaheimilum.

Lyf, sbr. lyfjalög, nr. 108/1984, tóbak, sbr. lög nr. 74/1984 um tóbaksvarnir og vímuefni, önnur en áfengi, sbr. lög nr. 65/1974, um ávana- og fíkniefni, eru undanþegin ákvæðum þessara laga. Það sama gildir um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum samkvæmt lögum nr. 51/1981, með síðari breytingum.

3. gr.

Matvæli skulu vera þannig gerð og framboðin að þau valdi ekki heilsutjóni og viðskipti með þau blekki ekki á neinn hátt.

II. KAFLI

Skilgreiningar.

4. gr.

Matvæli eru samkvæmt lögum þessum hvers konar vörur sem ætlaðar eru mönnum til neyslu, þar með talið neysluvatn, sbr. þó einnig 2. mgr. 2. gr.

Framleiðsla er meðferð hráefnis, vinnsla, pökkun og matreiðsla. Hér er einnig átt við húsnæði, efni og hluti sem geta komist í snertingu við matvæli, störf, hreinlæti og heilbrigði starfsfólks og annað sem tengist framleiðslu, sbr. ákvæði IV. kafla þessara laga.

Dreifing er hvers konar flutningur, framboð og afhending, þar með talið innflutningur, útflutningur og sala. Hér er einnig átt við geymslu og annað sem tengist dreifingu, sbr. ákvæði IV. kafla þessara laga.

Efni og hlutir eru allar umbúðir, ílát, áhöld, tækjabúnaður, borðbúnaður og öll efni sem slíkir hlutir eru samsettir úr og geta komist í snertingu við matvæli.

Umbúðir eru allar umbúðir sem umlykja eða hafa að geyma matvæli eða efni sem notuð eru við framleiðslu matvæla.

Örverur eru lífverur sem geta valdið skemmdum í matvælum eða verið heilsuspillandi vegna neyslu þeirra.

Hráefni eru öll efni, önnur en bætiefni, aukefni og varnarefni, sem notuð eru við framleiðslu matvæla.

Aukefni eru efni sem notuð eru við tilbúning matvæla sem tæknileg hjálparefni eða til að hafa áhrif á geymsluþol, lit, lykt, bragð eða aðra eiginleika þeirra.

Bætiefni eru vítamín, steinefni (þar með talin snefilefni) og lífsnauðsynlegar fitu- og amínósýrur.

Aðskotaefni eru efni sem berast í matvæli eða myndast í þeim og breyta eiginleikum, samsetningu, gæðum eða hollustu þeirra.

Varnarefni eru efni sem notuð eru gegn illgresi, sveppum og meindýrum við framleiðslu og við geymslu matvæla.

Opinbert eftirlit er eftirlit á vegum stjórnvalda í þeim tilgangi að tryggja að framfylgt sé ákvæðum laga og reglna um matvæli og stuðla að fræðslu og upplýsingamiðlun.

Innra eftirlit er eftirlit á vegum framleiðanda eða dreifanda í þeim tilgangi að tryggja gæði, heilnæmi og hollustu vörunnar.

Faggilding er formleg staðfesting á því að starfsemi rannsóknastofa (prófunarstofa), vottunarstofa og eftirlitsaðila fari fram samkvæmt settum reglum. Markmiðið er að sannreyna hæfni, kunnáttu og áreiðanleika viðkomandi.

III. KAFLI

Stjórn og skipan.

5. gr.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, í lögum þessum nefndur ráðherra, fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum, að svo miklu leyti sem hún er ekki falin öðrum ráðherrum. Hollustuvernd ríkisins er ráðherra til ráðgjafar.

6. gr.

Landbúnaðarráðherra fer með yfirstjórn mála er varða eftirlitsstörf dýralækna. Einnig fer hann með yfirstjórn mála er varða innflutning og útflutning búfjárafurða, smitsjúkdóma búfjár, meðferð, skoðun og mat á sláturafurðum og eldisfiski. Yfirdýralæknir er ráðgjafi landbúnaðarráðherra um þessi mál.

7. gr.

Sjávarútvegsráðherra fer með yfirstjórn mála er varða meðferð, flutning, geymslu og vinnslu sjávarafurða vegna útflutnings þeirra. Fiskistofa er sjávarútvegsráðherra til ráðgjafar um þessi mál.

8. gr.

Samstarfsráð skal vinna að samræmingu laga, reglna og fyrirmæla um matvæli og matvælaeftirlit og fjalla um framkvæmd matvælaeftirlits, sbr. IX. kafla laganna. Ráðið skipa einn fulltrúi tilnefndur af Hollustuvernd ríkisins, annar af Fiskistofu og sá þriðji tilnefndur af yfirdýralækni, og skulu varamenn tilnefndir af sömu aðilum. Ráðið skiptir með sér verkum og setur sér starfsreglur sem skulu staðfestar af ráðherrum sem fara með yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum.

Ráðið gerir tillögu um úrlausn ágreiningsmála sem varða framkvæmd laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim. Jafnframt skal ráðið fá til umsagnar allar tillögur að lögum og reglugerðum um matvæli og matvælaeftirlit.

Samstarfsráð gerir árlega skýrslu um störf sín á liðnu starfsári og skal hún kynnt ráðherrum, opinberum eftirlitsaðilum og samtökum hagsmunaaðila sem starfa við framleiðslu og dreifingu matvæla.

IV. KAFLI

Framleiðsla og dreifing.

9. gr.

Þeir sem framleiða eða dreifa matvælum skulu tilkynna um starfsemi sína til fyrirtækjaskrár Hagstofu Íslands og hafa starfsleyfi frá viðkomandi eftirlitsaðila, sbr. 20. gr.

Ráðherra er heimilt með reglugerð að setja ákvæði um tilkynningarskyldu þeirra sem framleiða eða flytja inn umbúðir fyrir matvæli og efni eða efnasamsetningar sem nota á við framleiðslu matvæla.

10. gr.

Þeir sem framleiða eða dreifa matvælum skulu haga starfsemi sinni þannig að þau skorti ekki eðlilega hollustu eða geti valdið heilsutjóni. Jafnframt skal þess gætt að matvælin óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt.

Starfsfólk, sem starfar við framleiðslu eða dreifingu matvæla, skal gæta ýtrasta hreinlætis og þrifnaðar við meðferð þeirra og hafa þekkingu á eða fá nauðsynlega fræðslu um rétta meðferð matvæla. Matvælaframleiðendur og dreifendur bera ábyrgð á að þessi fræðsla fari fram.

Þeim sem haldnir eru sjúkdómum, sem hætta er á að geti dreifst með matvælum, er óheimilt að starfa við meðferð matvæla. Eftirlitsaðilar, sbr. IX. kafla laganna, geta að höfðu samráði við landlækni gert kröfu um reglubundna heilsufarsskoðun starfsfólks.

11. gr.

Óheimilt er að hafa á boðstólum eða dreifa matvælum sem blekkt geta kaupanda eða móttakanda varðandi uppruna, tegund, gæðaflokkun, samsetningu, magn, eðli eða áhrif þeirra.

Ráðherra skal með reglugerð setja ákvæði um með hvaða hætti hafa má matvæli á boðstólum eða dreifa á annan hátt þannig að gefið er í skyn að varan sé sérstaklega ætluð tilteknum hópum, svo sem vegna aldurs, sjúkdóma eða af öðrum ástæðum.

12. gr.

Matvæli, sem finnast á framleiðslustað eða í húsakynnum framleiðslustaðar, skulu talin framleidd þar nema annað verði sannað. Matvæli teljast jafnframt höfð á boðstólum á dreifingarstað ef þau er þar að finna.

Á sama hátt skulu efni, hlutir og annað, sem tengist framleiðslu matvæla, talið notað við framleiðslu ef það er að finna á framleiðslustað eða í húsakynnum framleiðslustaðar. Jafnframt telst slíkur varningur hafður á boðstólum á dreifingarstað ef hann er þar að finna.

13. gr.

Matvæli skal geyma þannig að þau verði ekki fyrir skemmdum eða spillist á annan hátt. Geymsluskilyrði skulu vera í samræmi við ákvæði um geymslu matvæla sem sett eru með reglugerðum og er framleiðandi eða eftir atvikum dreifandi ábyrgur fyrir réttri geymslu vörunnar.

Eigandi eða umráðandi flutningstækis er ábyrgur fyrir því að tækið uppfylli þær kröfur sem settar eru um flutning matvæla.

V. KAFLI

Umbúðir og merking þeirra.

14. gr.

Þeim sem framleiða eða flytja inn umbúðir fyrir matvæli, eða fyrir vörur sem notaðar eru við framleiðslu matvæla, er skylt að gæta þess að umbúðir geti ekki spillt þeirri vöru sem þær eru ætlaðar fyrir, þannig að hún verði hættuleg eða varasöm heilsu manna, gæði hennar rýrni eða varan teljist óneysluhæf. Matvælaframleiðendur og dreifendur bera sömu skyldur.

15. gr.

Matvælaumbúðir skulu merktar með nafni og heimilisfangi framleiðanda eða dreifanda vörunnar. Þá skal heiti vörunnar koma fram ásamt upplýsingum um innihald, geymsluskilyrði, geymsluþol og nettóþyngd/lagarmál.

Ráðherra er heimilt með reglugerð að gera frekari kröfur um umbúðamerkingar en fram koma í þessari grein og á sama hátt er heimilt að gera vægari kröfur til merkingar tiltekinna vörutegunda eða vöruflokka.

VI. KAFLI

Sérreglur um efnainnihald.

16. gr.

Ráðherra er heimilt með reglugerð að setja ákvæði um heiti, framleiðslu og samsetningu matvæla, þegar slíkt er talið nauðsynlegt til að stuðla að heilbrigði eða til að tryggja hagsmuni framleiðenda og neytenda.

Þegar vöruheiti er bundið við tiltekna vörutegund samkvæmt þessari grein er ekki heimilt að nota sama heiti á aðrar vörur eða veita einhverjar þær upplýsingar sem gætu orðið til þess að neytendur villtust á vörunni og öðrum vörum sem hafa annan uppruna eða aðra samsetningu.

17. gr.

Ráðherra skal með reglugerðum setja ákvæði um notkun aukefna, varnarefna og bætiefna við framleiðslu matvæla og um mesta leyfilegt magn aðskotaefna í matvælum.

VII. KAFLI

Framkvæmd og fræðslustarfsemi.

18. gr.

Til þess að stuðla að framkvæmd laga þessara setja ráðherrar reglugerðir um atriði sem lög þessi ná til. Þar skal meðal annars kveðið nánar á um framleiðslu og dreifingu matvæla, efnainnihald, umbúðir, matvælaeftirlit og matvælarannsóknir.

19. gr.

Hollustuvernd ríkisins, yfirdýralæknir og Fiskistofa skulu, hver á sínu sviði, sjá um að haldið sé uppi fræðslu fyrir almenning um þau málefni sem lög þessi ná til. Jafnframt skulu þessir aðilar vinna að eflingu fræðslustarfs fyrir þá sem starfa við framleiðslu og dreifingu matvæla og veita ráðgjöf við gerð námsefnis fyrir kennslu um matvæli og meðferð þeirra, sbr. 2. mgr. þessarar greinar.

Menntamálaráðherra skipuleggur kennslu um matvæli og meðferð þeirra í námi í heimilisfræðum í öllum grunnskólum landsins og þá aðstöðu sem nauðsynleg er til þeirrar kennslu. Þá skipuleggur ráðuneytið kennslu í matreiðslu, örverufræði, næringarfræði og neytendamálefnum sem tengjast matvælasviði, í öllum framhaldsskólum landsins, bæði í skólakjarna og valnámi, og einnig í menntun kennara.

VIII. KAFLI

Leyfisveitingar.

20. gr.

Framleiðsla og dreifing matvæla er háð leyfi heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Heimilt er að binda slíkar leyfisveitingar ákveðnum kröfum til þess að tryggja að matvæli verði ekki fyrir skemmdum eða spillist á annan hátt. Þegar ákvæði þessi eiga við um starfsemi sem er undir yfirstjórn sjávarútvegs- eða landbúnaðarráðherra er leyfisveiting annars vegar í höndum Fiskistofu og hins vegar í höndum yfirdýralæknis.

Leyfisveiting og endurnýjun leyfa er háð því að eftirlits- og leyfisgjald sé greitt, sbr. og 25. og 26. gr., og leyfi til framleiðslu og dreifingar matvæla má fella úr gildi ef sá sem slíkt leyfi hefur gerist sekur um ítrekuð brot á lögum þessum, reglugerðum eða fyrirmælum settum samkvæmt þeim.

Þeir sem annast leyfisveitingu geta endurskoðað veitt leyfi ef framleiðandi eða dreifandi ráðgerir að taka í notkun framleiðslutækni sem ekki hefur áður verið almennt í notkun og skal viðkomandi eftirliti tilkynnt um slíkar fyrirætlanir.

21. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 20. gr. og III. og IX. kafla laganna geta ráðherrar, að höfðu samráði við samstarfsráð, gert með sér samkomulag um að einn og sami aðili annist leyfisveitingar og eftirlit vegna tiltekinnar starfsemi.

IX. KAFLI

Matvælaeftirlit.

22. gr.

Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga hefur undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins opinbert eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla, að svo miklu leyti sem það er ekki falið öðrum aðilum. Hollustuvernd ríkisins skráir nauðsynlegar upplýsingar um framleiðslu og dreifingu matvæla vegna matvælaeftirlits. Þá er ráðherra, að höfðu samráði við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga, heimilt að fela stofnuninni eftirlit með afmörkuðum þáttum.

Yfirdýralæknir hefur yfirumsjón opinbers eftirlits með matvælum sem falla undir ákvæði 6. gr. laga þessara.

Fiskistofa hefur með höndum opinbert eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla sem falla undir ákvæði 7. gr. laganna.

23. gr.

Hlutaðeigandi ráðherra er heimilt að ákveða með reglugerð að opinberir eftirlitsaðilar skuli hljóta faggildingu. Það sama á við um aðra aðila sem kunna að taka að sér eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla. Ráðherrum er einnig heimilt að ákveða að rannsóknir og útgáfa vottorða vegna eftirlits samkvæmt lögum þessum skuli framkvæmd af aðilum sem hlotið hafa faggildingu.

Hlutaðeigandi ráðherra er heimilt með reglugerð að ákveða með hvaða hætti komið skal á innra eftirliti framleiðenda og dreifenda matvæla og hvort og þá með hvaða skilyrðum það getur verið þáttur í opinberu eftirliti.

Samstarfsráð skal vera ráðherrum til ráðgjafar um lagasetningu og framkvæmd mála varðandi faggildingu rannsóknar- og eftirlitsaðila og einnig varðandi innra eftirlit.

24. gr.

Matvælaframleiðendum og dreifendum er skylt að láta aðilum, sem fara með eftirlit samkvæmt lögum þessum, endurgjaldslaust í té nauðsynleg sýni til rannsókna og veita þeim allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar teljast við framkvæmd eftirlitsins. Jafnframt er skylt að veita óhindraðan aðgang til eftirlits á þeim stöðum þar sem framleiðsla eða dreifing matvæla á sér stað.

Eftirlitsaðilar eru bundnir þagnarskyldu um framleiðslu- og verslunarleynd er þeir kunna að komast að við leyfisveitingar, sbr. VIII. kafla, og framkvæmd eftirlits. Þá skulu upplýsingar og tilkynningar þeirra sem falið er eftirlit með matvælum til fjölmiðla eða annarra aðila vera efnislega rökstuddar og þess gætt að einstaklingar, einstakar atvinnugreinar, stofnanir eða fyrirtæki bíði ekki tjón eða álitshnekki að ósekju.

X. KAFLI

Rekstrarkostnaður og gjaldtaka.

25. gr.

Hlutaðeigandi ráðherra getur sett gjaldskrá vegna kostnaðar að því er varðar starfsemi Hollustuverndar ríkisins, Fiskistofu og yfirdýralæknis vegna matvælaeftirlits, sbr. 22. gr. Þá skulu ráðherrar setja gjaldskrár vegna opinberra matvælarannsókna. Gjald samkvæmt þessum ákvæðum má taka lögtaki og setur hlutaðeigandi ráðherra reglugerð með nánari ákvæðum um upphæð þess, gjaldskyldu, innheimtu, gjalddaga, lögvernd og annað er lýtur að innheimtu gjaldsins.

Eftirlitsgjöld heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga vegna matvælaeftirlits skulu vera samkvæmt lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.

26. gr.

Hlutaðeigandi ráðherra skal setja gjaldskrá vegna útgáfu starfsleyfa og vottorða, sbr. og VIII. og IX. kafla laganna, og 17.6. og 22.2. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Það sama gildir um setningu gjaldskrár vegna skráningar og móttöku umsókna um heimild til notkunar aukefna eða annarra slíkra leyfisveitinga.

27. gr.

Þegar rökstuddur grunur leikur á að vara eða starfsemi uppfylli ekki ákvæði laga eða reglugerða settra samkvæmt þeim og ekki liggja fyrir vottorð faggiltra aðila sem sýna annað er heimilt að gera kröfu um að hlutaðeigandi framleiðandi eða dreifandi greiði nauðsynlegan rannsóknarkostnað.

XI. KAFLI

Valdsvið og þvingunarúrræði.

28. gr.

Þegar hætta er talin á að matvæli geti valdið alvarlegu heilsutjóni er ráðherra heimilt að fyrirskipa nauðsynlegar varúðar- og varnaðaraðgerðir sem geta náð til alls landsins eða hluta þess. Skal ráðherra hafa samráð við landlækni, Hollustuvernd ríkisins, yfirdýralækni og Fiskistofu áður en til slíkra aðgerða er gripið.

29. gr.

Eftirlitsaðila er heimilt að stöðva eða takmarka framleiðslu og dreifingu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur er um að matvæli uppfylli ekki ákvæði laga þessara eða reglugerða settra samkvæmt þeim.

Þegar eftirlitsaðilar leggja hald á matvæli er þeim heimil förgun þeirra sé það talið nauðsynlegt, sbr. og 27.9. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.

Þegar eftirlitsaðili stöðvar dreifingu vöru, svo sem inn- eða útflutning og hætta er talin á að vörunni verði þrátt fyrir það dreift á markað þar sem eftirlit er í höndum annars aðila er eftirlitsaðilum skylt að hafa samráð sín á milli eða gera viðeigandi ráðstafanir, allt eftir eðli málsins.

30. gr.

Um valdsvið og þvingunarúrræði eftirlitsaðila gilda að öðru leyti ákvæði VI. kafla laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, ásamt breytingu nr. 28/1990.

XII. KAFLI

Málsmeðferð, úrskurðir og viðurlög.

31. gr.

Sá er sekur gerist um brot gegn ákvæðum þessara laga skal greiða allan kostnað sem leitt hefur af útvegun sýna, rannsóknum og öðru sem af því hefur hlotist. Um málsmeðferð, úrskurði og viðurlög gilda að öðru leyti ákvæði VII. kafla laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.

XIII. KAFLI

Gildistaka.

32. gr.

Með lögum þessum, sem taka gildi 1. júlí 1993, falla úr gildi ákvæði um matvæli og aðrar neysluvörur í lögum nr. 24/1936, um eftirlit með matvælum og öðrum neyslu- og nauðsynjavörum, ásamt síðari breytingum, og ákvæði um matvæli í 17. gr. laga nr. 52/1988, um eiturefni og hættuleg efni.

Ákvæði til bráðabirgða.

Samstarfsráð, sbr. 8. gr., skal taka til starfa þegar við samþykkt laganna og skal ráðið vinna að undirbúningi fyrir gildistöku þeirra.

Lög þessi skulu endurskoðuð innan fimm ára.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

1.1. Skipan nefndar og verksvið.

Hinn 2. janúar 1989 skipaði þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, Guðmundur Bjarnason, nefnd sem falið var að gera tillögur að nýjum matvælalögum. Ný lög um matvæli áttu að koma í stað laga nr. 24/1936 um tilbúning og dreifingu matvæla og annarra neyslu- og nauðsynjavara, svo og annarra síðar tilkominna laga er tengjast framleiðslu, dreifingu, sölu og eftirliti með matvælum. Nefndinni var sérstaklega ætlað að kanna löggjöf Norðurlanda og athuga hvort og með hvaða hætti hægt væri að samræma íslenska löggjöf á þessu sviði löggjöf þessara landa í samræmi við samþykktir norrænu ráðherranefndarinnar um samræmingu löggjafar á matvælasviðinu. Í nefndina voru upphaflega skipaðir: Ingimar Sigurðsson lögfræðingur, formaður, Jón Gíslason næringarfræðingur, ritari, tilnefndur af stjórn Hollustuverndar ríkisins, Elín Hilmarsdóttir matvælafræðingur, tilnefnd af iðnaðarráðuneyti, Páll A. Pálsson, fyrrverandi yfirdýralæknir, tilnefndur af landbúnaðarráðuneyti, Edda Magnúsdóttir matvælafræðingur, tilnefnd af sjávarútvegsráðuneyti, og Valgerður Hildibrandsdóttir næringarfræðingur, tilnefnd af Neytendasamtökunum.

Fljótlega sagði Valgerður Hildibrandsdóttir sig úr nefndinni og tilnefndu Neytendasamtökin í hennar stað Bryndísi Steinþórsdóttur hússtjórnarkennara. Í tengslum við kjaradeilu háskólamenntaðra ríkisstarfsmanna og fjármálaráðuneytisins sagði Edda Magnúsdóttir sig úr nefndinni á öndverðu sumri 1990. Í hennar stað kom Gísli Jón Kristjánsson fiskmatsstjóri, en hann kom til starfa í nefndinni í október 1991. Á miðju ári 1989 var ákveðið að Oddur Rúnar Hjartarson, dýralæknir og framkvæmdastjóri heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, kæmi til starfa sem ritari nefndarinnar og hefur hann gegnt því starfi í samvinnu við Jón Gíslason.

Nefndin lýsti þeirri skoðun sinni í upphafi starfsins að endurskoðun matvælalöggjafarinnar hlyti að taka mið af matvælum og neysluvörum en ekki nauðsynjavörum, þ.e. að undir matvælahugtakið yrðu flokkaðar allar þær vörur sem teldust matvæli og neysluvörur samkvænt lögum nr. 24/1936, en ákvæði laga um nauðsynjavörur yrðu endurskoðuð á vegum þeirra sem færu með neytendamál og þar til þau ákvæði sættu endurskoðun skyldu þau standa óbreytt í lögum nr. 24/1936. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti féllst á þessa skoðun en fór þess á leit, að höfðu samráði við nefndina, að viðskiptaráðuneyti tilnefndi aðila í nefndina sérstaklega vegna þessara þátta. Hinn 19. desember 1989 var Þórunn Erhardsdóttir, deildarstjóri í viðskiptaráðuneyti, skipuð í nefndina samkvæmt tillögu viðskiptaráðuneytis.

Nefndin kynnti sér og hafði til hliðsjónar matvælalöggjöf í nágrannaríkjum og löggjöf Evrópubandalagsins (EB) um matvæli, ásamt íslenskum lögum og reglum á þessu sviði. Á starfstíma nefndarinnar hafa orðið miklar umræður um matvælalöggjöf ekki síst í tengslum við samninga um Evrópskt efnahagssvæði (EES) en óvíða hefur hann meiri áhrif en á matvælasviðinu. Fyrir því taldi nefndin eðlilegt að flýta sér ekki um of heldur reyna að standa þannig að málum að frumvarp til nýrra matvælalaga tæki mið af reglum Evrópubandalagsins. Jón Gíslason næringarfræðingur hefur annast þennan þátt á vegum íslenskra stjórnvalda í tengslum við samninga um Evrópskt efnahagssvæði þannig að nefndin hefur ávallt haft bestu og ítrustu upplýsingar um stöðu mála á hverjum tíma. Yfirdýralæknir hefur haft umsjón með þessum málaflokki á sínu sviði og Ríkismat sjávarafurða og Fiskistofa frá ársbyrjun 1993 hefur fylgst með lagasetningu EB um sjávarafurðir. Nefndin telur að lagafrumvarp það, sem hér liggur frammi, taki tillit til efnisþátta sem fram koma í áðurgreindri löggjöf.

Meðal þess sem nefndin lagði áherslu á í sínum störfum var umræða um rekstrargrundvöll opinbers matvælaeftirlits og gjaldtöku vegna þess. Markmiðið var að samræma gjaldtöku og gera hana eins einfalda og hægt væri og helst þannig að ákveðið gjald væri lagt á framleiðendur og dreifendur matvæla. Hagsmunaaðilar tækju þannig þátt í rekstrarkostnaði matvælaeftirlits sem beinist að atvinnurekstri þeirra, en þá yrði jafnframt að ákvarða skiptingu gjaldsins milli eftirlitsaðila. Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga er á flestum eftirlitssvæðum með gjaldskrár vegna eftirlits á þeirra vegum og er ráðgert að slík gjaldskrá verði sett á starfssvæði heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur á árinu 1993. Matvælaeftirlit hefur að öðru leyti ekki verið rekið með almennum eftirlitsgjöldum, en það er algengt víða erlendis. Nefndin féll frá hugmyndum um sameiginlega gjaldtöku í matvælaeftirliti þar sem samkomulag náðist ekki við sum samtök hagsmunaaðila, en þess í stað var ákveðið að gera tillögu um að samræma gjaldtökuheimildir eftirlitsaðila.

1.2. Umsagnir.

Nefndin hóf þegar störf í janúar 1989 og hefur unnið að málinu með stuttum hléum síðan. Nefndin gekk frá sínum fyrstu drögum haustið 1989 og sendi eftirtöldum aðilum til umsagnar að höfðu samráði við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra: Dýralæknafélag Íslands, eiturefnanefnd, Félag garðyrkjubænda, Félag íslenskra iðnrekenda, Félag íslenskra stórkaupmanna, Félag kjötiðnaðarmanna, Félag matartækna, Félag matarfræðinga, Félag matreiðslumanna, Félag mjólkurfræðinga, Félag sláturleyfishafa, Framleiðsluráð landbúnaðarins, Háskóli Íslands, matvælafræði, Heilbrigðisfulltrúafélag Íslands, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti, Hollustuvernd ríkisins, Hússtjórnarkennarafélag Íslands, iðnaðarráðuneyti, Iðntæknistofnun Íslands, Kaupfélag Eyfirðinga, Kaupmannasamtök Íslands, Kennaraháskóli Íslands, hússtjórnarval, landbúnaðarráðuneyti, Landssamband iðnaðarmanna, Manneldisfélag Íslands, Manneldisráð Íslands, Matvæla- og næringarfræðingafélag Íslands, Meistarafélag kjötiðnaðarmanna, menntamálaráðuneyti, Mjólkursamsalan, Neytendasamtökin, Osta- og smjörsalan, Rannsóknaráð ríkisins, Rannsóknastofnun landbúnaðarins, Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins, Ríkismat sjávarafurða, Samband garðyrkjubænda, Samband íslenskra samvinnufélaga, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samband veitinga- og gistihúsa, Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði, síldarútvegsnefnd, sjávarútvegsráðuneyti, Skreiðarsamlagið, Sláturfélag Suðurlands, Staðlaráð Íslands, Sölumiðstöð hraðfrystihúsanna, Sölusamband íslenskra fiskframleiðenda, Sölustofnun lagmetis, utanríkisráðuneyti, Útflutningsráð Íslands, Verslunarráð Íslands, yfirdýralæknir.

Alls var um 53 umsagnaraðila að ræða og skiluðu 35 umsögnum eða sem næst tveir þriðju sem verða að teljast nokkuð góðar heimtur og sýna áhuga hlutaðeigandi aðila á viðfangsefninu. Enn fremur leituðu einstakir nefndarmenn álits valinna aðila eftir því sem ástæður þóttu til. Formaður nefndarinnar kynnti drögin meðal annars á fundi með héraðslæknum auk þess sem drögin voru kynnt á fundum með hinum ýmsu hagsmunaaðilum.

Umsagnir voru misjafnlega ítarlegar eins og gengur en meiri hluti umsagnaraðila skilaði þó ítarlegum umsögnum, ekki síst hagsmunaaðilar í matvælaframleiðslu. Að fengnum umsögnum, sem voru að berast fram á haustið 1990, tók nefndin saman önnur drög þar sem reynt var að samræma sjónarmið þeirra sem umsagnir gáfu. Önnur drög lágu fyrir vorið 1991 og voru send út til allra þeirra sem gáfu umsagnir um fyrri drög, svo og allra ráðuneyta sem koma að matvælamálefnum með einum eða öðrum hætti eða samtals 39 aðilar, og bárust umsagnir frá 11 þeirra. Nefndin hélt síðan fund með þeim aðilum sem gáfu umsagnir við önnur drög og óskuðu eftir að ræða umsögn sína frekar.

Umsagnir um önnur drög voru að berast fram á sumar 1991 og hefur nefndin síðan unnið úr þeim, reynt að samræma athugasemdir og samræma frumvarpið reglum Evrópubandalagsins. Nefndin lítur svo á að tekist hafi að koma til móts við flest sjónarmið sem fram komu í umsögnum og leggur fram frumvarp sem allir nefndarmenn standa að.

1.3. Uppbygging og markmið frumvarpsins.

Það er skoðun nefndarinnar að tilgangur laga um matvæli hljóti að vera að reyna að tryggja, svo sem kostur er, gæði, heilnæmi og hollustu matvæla og að merkingar og aðrar upplýsingar um þau séu réttar og fullnægjandi. Til þess að ná þessu markmiði beri að halda úti alhliða fræðslu- og upplýsingamiðlun, rannsóknum og eftirliti og gerir frumvarpið grein fyrir því hvernig að þessum þáttum skuli staðið. Lögunum er ætlað að ná yfir framleiðslu, dreifingu og alla aðra meðferð matvæla, en með dreifingu er m.a. átt við innflutning og útflutning. Undir lögin fellur ekki meðferð matvæla á einkaheimilum, nema þar fari fram framleiðsla matvæla til dreifingar utan heimilis. Lögunum er þó ætlað að ná til allra efna og hluta sem ætlað er að koma í snertingu við matvæli á einkaheimilum. Lyf samkvæmt lyfjalögum, tóbak samkvæmt tóbaksvarnalögum og vímuefni, önnur en áfengi, samkvæmt lögum um ávana- og fíkniefni, eru enn fremur undanþegin ákvæðum laganna. Það sama á við um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum. Lögunum er ætlað að ná yfir alla þætti sem snerta matvæli, nema þá sem sérstaklega eru undanskildir.

Til þess að ná þeim markmiðum, sem lögunum er ætlað að stefna að, er kveðið á um eftirfarandi:

Ótvíræðar skilgreiningar á orðum og hugtökum svo sem hvað átt er við með matvælum, framleiðslu, dreifingu o.s.frv.

Stjórn og skipan þar sem lagt er til að málin verði á vegum þriggja ráðuneyta.

Framleiðslu og dreifingu.

Umbúðir og merkingu þeirra.

Sérreglur um efnainnihald.

Fræðslustarfsemi.

Leyfisveitingar.

Matvælaeftirlit.

Rekstrarkostnað og gjaldtöku þar sem fram koma ótvíræð ákvæði um gjaldtöku vegna matvælaeftirlits.

Að innan fimm ára frá gildistöku skuli lögin endurskoðuð og er þá meðal annars gert ráð fyrir að tekin verði afstaða til þess hvort sameina beri opinbert matvælaeftirlit á vegum eins aðila.

Hvað varðar stjórn og skipan er heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra ætlað að fara með yfirstjórn samkvæmt lögunum, að svo miklu leyti sem hún fellur ekki undir landbúnaðarráðherra eða sjávarútvegsráðherra. Landbúnaðarráðherra er ætlað að fara með yfirstjórn mála er varða eftirlitsstörf dýralækna og mála er varða innflutning og útflutning búfjár, smitsjúkdóma búfjár, meðferð, skoðun og mat á sláturafurðum og eldisfiski og er yfirdýralæknir ráðgjafi landbúnaðarráðherra um þessi mál. Sjávarútvegsráðherra fer með yfirstjórn mála er varða meðferð, flutning, geymslu og vinnslu sjávarafurða vegna útflutnings þeirra og er Fiskistofu ætlað að vera ráðherranum til ráðgjafar um þessi mál. Ráðgjafi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra verður Hollustuvernd ríkisins. Samstarfsráð, skipað fulltrúum Hollustuverndar ríkisins, Fiskistofu og yfirdýralæknis skal starfa samkvæmt lögunum og vinna að samræmingu laga, reglna og fyrirmæla um matvæli og matvælaeftirlit og fjalla um framkvæmd matvælaeftirlits þar sem þess gerist þörf. Því er ætlað að gera tillögur um úrlausn ágreiningsmála sem varða framkvæmd laganna og reglugerða. Enn fremur skal ráðið fá til umsagnar allar tillögur að löggjöf um matvæli og matvælaeftirlit.

Varðandi störf nefndarinnar að öðru leyti og frekari skýringar vísast til annarra athugasemda svo og athugasemda við einstakar greinar.

2. Tækniþróun í matvælaiðnaði.

2.1. Hálf öld.

„Fyrr á tímum þegar hver sat að mestu leyti að sínu og vöruviðskipti manna á meðal voru smávægileg saman borið við það sem nú er og þegar vörutegundirnar voru fáar og framleiðsla þeirra einföld . . . “

Það kann að virðast ótrúlegt að þessar línur skuli hafa verið skrifaðar fyrir meira en hálfri öld. Textinn er fenginn úr greinargerð með frumvarpi til laga um varnir gegn vörusvikum, en hefði eins getað verið settur á blað í dag. Hafi þessi orð átt við á þeim tíma eiga þau svo sannarlega við nú. Framleiðsla matvæla er ekki lengur einföld og vörutegundir fáar. Í dag er matvælaframleiðsla iðngrein sem byggir á háþróaðri tækni þar sem hagnýtt er nýjasta þekking á öllum helstu sviðum raunvísinda, svo sem efnafræði, eðlisfræði, líffræði, örverufræði, lífeðlisfræði, að ógleymdri stærðfræði og verkfræði.

Á rúmri hálfri öld hefur margt breyst. Ekki einungis hvað þá tækni áhrærir sem nú er notuð við framleiðslu matvæla, heldur einnig á sviði dreifingar og flutninga. Nú eiga neytendur þess kost að velja vörutegundir frá fjarlægum heimsálfum og í hillum verslana getur að líta ótrúlegan fjölda matvæla. Tískusveiflur og nýjungar berast nú hraðar til landsins en áður jafnt að austan sem vestan. Á þessum tíma hafa orðið miklar breytingar á heimilishaldi og því sem nefna má hefðbundna matargerð, en hvort tveggja hefur áhrif á neysluvenjur landsmanna sem hafa breyst mikið á sl. fimmtíu árum. Máltíðum, þar sem fjölskyldan borðar öll saman, hefur fækkað og í stað þeirra komið óformlegar smámáltíðir og bitar milli mála. Áður fyrr var það venjulega sami aðilinn á heimilinu, oftast móðirin, sem ákvað matseðil vikunnar fyrir fjölskylduna. Nú er algengt að sú ákvörðun sé jafnmikið í höndum annarra fjölskyldumeðlima sem bera þá um leið meiri ábyrgð á eigin mataræði.

Á Íslandi og í öðrum vestrænum ríkjum hefur átt sér stað sams konar þróun. Hún er í grófum dráttum sú að hver fjölskylda telur æ færri meðlimi og fleiri búa einir og á það síðarnefnda bæði við um einhleypinga og eldra fólk. Aldursdreifingin í þjóðfélaginu hefur um leið breyst þar sem meðalævi lengist og fleiri ná háum aldri jafnframt því að fæðingum hefur fækkað. Neysluvenjur hafa mótast á mismunandi tímum, auk þess sem þarfir eru misjafnar, og því má segja að hver aldurshópur hafi sínar neysluvenjur og sérþarfir.

2.2. Varðveisla og vöruþróun.

Áður fyrr var megináhersla lögð á að varðveita matvælin og þá helst í sem upprunalegustu ástandi. Nú er hins vegar hlutur vöruþróunar orðinn meiri. Í nútíma matvælaiðnaði er framleiðsla matvæla nær undantekningarlaust afrakstur mikillar vöruþróunar. Óhjákvæmilegt er að sú vinna sé stöðugt í gangi til að mæta breytilegum kröfum og aukinni samkeppni á markaði sem verður alþjóðlegri með hverjum deginum.

Umbúðir eru orðnar mikilvægur þáttur við vöruþróun og gegna mun stærra hlutverki en áður. Í vaxandi mæli er litið á þær sem hluta af vörunni þó megintilgangur þeirra sé enn sem fyrr að verja innihaldið.

Fjöldaframleiðsla matvæla er vandasöm. Matvælin verða að standast vinnslu, pökkun, geymslu og dreifingu oft um langan veg. Varan verður auk þess að halda sínum upprunalegu gæðum meðan líftími hennar varir. Neytendur gera þá kröfu að áferð, litur og bragð matvælanna minni sem mest á ferskan heimalagaðan mat án þess að það verði á kostnað geymsluþolsins. Aukið geymsluþol hefur að stærstum hluta náðst vegna nýrrar tækni og nýrra aðferða í greininni, en aukefni eiga líka drjúgan hlut að máli. Hlutverk aukefna er hins vegar miklu fjölbreyttara og fáir leiða hugann að því að óhugsandi væri að hafa á boðstólum margar algengustu neysluvörur sem eru á markaðnum ef þeirra nyti ekki við.

Aukefni eru hjálparefni sem notuð eru við framleiðslu matvæla til að hafa áhrif á hina ýmsu eiginleika þeirra, svo sem bragð, lit, áferð og geymsluþol. Í þeim hópi aukefna, sem hafa áhrif á geymslu matvæla, eru rotvarnarefni sem notuð eru í viðkvæm matvæli til að auka geymsluþol og vernda neytendur gegn hugsanlegum matareitrunum og matarsýkingum. Þráavarnarefni er flokkur efna sem líka tilheyra þessum hópi aukefna. Hlutverk þeirra er að hindra þránun, en í kjölfar hennar verða oft litar- og bragðbreytingar, svo og myndun efnasambanda sem draga úr hollustugildi matvæla.

Ævagamlar geymsluaðferðir, svo sem þurrkun, kæling og frysting, eru enn við líði þó í breyttri mynd sé. Við erum til dæmis ekki lengur háð veðráttunni. Nú eru það vélar sem þurrka, kæla og frysta og hafa því leyst veðurguðina af hólmi. Að því leytinu til má segja að matvæli séu í grundvallaratriðum geymd á sama hátt og áður, en með nýtískulegum aðferðum.

2.3. Tækni.

Tölvutækninni með allri sinni sjálfvirkni hefur fleygt fram og er hún orðin ómissandi í matvælaiðnaðinum sem annars staðar. Ítarlegir útreikningar og prófanir gera mögulegt að meta mjög nákvæmlega hvaða áhrif tiltekin vinnsla hefur á matvælin áður en til fjöldaframleiðslu kemur. Í nútíma matvælaiðnaði er slíkt nauðsynlegur hluti af vöruþróun. Eðlis- og efnafræði matvæla verður því flóknari sem meiri fjölbreytni verður í samsetningu þeirra. Hugtök eins og vatnsvirkni auka skilning okkar á því samspili sem á sér stað milli allra þeirra ólíku þátta sem hafa áhrif á öryggi, gæði og geymsluþol matvæla. Líftæknin hefur opnað heim sem áður var hulinn og þar eru möguleikarnir nær ótakmarkaðir. Rannsóknir á geislun matvæla hafa verið stundaðar áratugum saman og eiga nýjar aðferðir og tækni á því sviði eflaust eftir að valda miklum breytingum í greininni í náinni framtíð.

Hagnýt not „óvinsamlegra“ örvera er svið sem á sér fáar takmarkanir. Um er að ræða hagnýtingu þeirra örvera og/eða þeirra efna eða efnasambanda, sem þær framleiða, til að draga úr vexti eða útrýma óæskilegum örverum í matvælum. Dæmi um örverur, sem nota má í þessu skyni, eru mjólkursýru- og própíónsýrubakteríur og hugsanlega gersveppir og edikssýrubakteríur. Þá má nefna það nýjasta á sviði umbúðafræða sem kallað er „virk pökkun“, en með því er átt við að í umbúðum eða á þeim er komið fyrir efnum sem halda vörunni lengur ferskri og lengja þar með geymsluþol hennar. Slík efni eða „ferskleikaaukar“ eru t.d. færir um að eyða súrefni, gefa frá sér eða fjarlægja koltvísýring, gleypa raka eða hafa stjórn á hitastigi. Nýjung á þessu sviði eru nemar sem skynja hita. Annaðhvort er þá um að ræða að nemi gefi til kynna það hitastig sem umlykur vöruna hverju sinni eða hann gefi til kynna, oftast með litarbreytingu, hvenær hiti fer upp eða niður fyrir ákveðið mark, svo sem frostmark.

Byltingar þær, sem orðið hafa á rúmri hálfri öld á sviði tækni og þekkingar, eru margar en nokkrar hafa valdið meiri straumhvörfum í matvælaiðnaði en aðrar og verður hér minnst á þær helstu:

Niðursuða hefur haft geysimikla þýðingu í matvælaiðnaði og er elsta aðferð við fjöldaframleiðslu matvæla. Enn í dag er hún ein sú mest notaða.

Hraðfrysting hefur náð geysilegum vinsældum á þessu tímabili. Notkun fljótandi lofttegunda gerir mögulegt að frysta viðkvæm matvæli, svo sem ber og ávexti með góðum árangri. Með nýtískulegum aðferðum við frystingu matvæla og geymslu þeirra má tryggja að tap næringarefna verður hverfandi.

Frostþurrkun er þurrkunaraðferð þar sem beitt er hraðri djúpfrystingu og síðan þurrkun eða þurrgufun þar sem ís er breytt í vatnsgufu. Með þessari aðferð varðveitist ekki einungis bragð og lykt eins og best verður á kosið heldur einnig áferð og lögun.

Loftskipti er nýjung sem varð til þegar plastfilmur og umbúðir með mismunandi gegndræpi komu á markaðinn. Eins og nafnið bendir til felur aðferðin í sér að höfð eru skipti á því lofti sem umlykur matvælin og öðrum heppilegri lofttegundum eða blöndum þeirra. Með aðferðinni opnaðist leið til að bæta geymsluþol margra viðkvæmra matvæla, ekki síst grænmetis og ávaxta. Þessi aðferð hefur rutt sér mjög til rúms og er nú notuð fyrir fjölmörg önnur matvæli, svo sem kjöt, smárétti, sætabrauð og samlokur.

Tandurpökkun er tækni sem byggist á því að umbúðir og matvæli eru dauðhreinsuð hvort í sínu lagi. Átöppun og pökkun fer einnig fram í dauðhreinsuðu umhverfi. Við framleiðslu á geymsluþolnum mjólkurvörum er tandurpökkun notuð ásamt svokallaðri leifturhitun sem er snögghitun í 130–150°C í 1–2 sek.

Örbylgjuofninn bar með sér „örbylgjubyltinguna“ sem enn er ekki séð fyrir endann á. Sívaxandi fjöldi hvers konar tilbúinna rétta og matvæla, sem ætluð eru fyrir örbylgjuofna, segir sína sögu um viðtökur neytenda. Gildir það jafnt um heimili, veitingastaði og skyndibitastaði. Matvælaiðnaðurinn sjálfur hefur hagnýtt sér kosti örbylgjutækninnar til að þíða frosin matvæli með skjótum hætti og við hvers kyns forhitun.

2.4. Framtíðin.

Lífsstíllinn hefur meiri áhrif á hvað við látum ofan í okkur en flesta grunar og hann getur því gefið vísbendingu um neysluvenjur fólks. Neytendur verja mun minni tíma við matargerð en áður og þeir kaupa meira af tilbúnum eða hálftilbúnum matvælum og gera miklar kröfur til ferskleika og gæða. Fituminni, sykurskertar, trefjaríkar og orkuminni, slíkum vörum er ætlað að höfða til og uppfylla væntingar ákveðins hóps neytenda. Búast má við því að neytendur framtíðarinnar verði enn kröfuharðari og ekki aðeins fróðari um næringargildi og hollustu matvæla, heldur einnig um þær framleiðsluaðferðir sem notaðar eru. Vöruúrval eykst frá því sem nú er og líftími hverrar „nýrrar“ vöru á markaðnum styttist.

Neytendur velja matvæli sem hafa rétta samsetningu með tilliti til næringargildis og hollustu og orðin þægindi, ferskleiki og öryggi verða án efa einnig lykilorð í vöruþróun matvæla framtíðarinnar. Ef einhver þessara orða lýsa öðrum fremur hvað það er sem helst mun hafa áhrif á almennar neysluvenjur eru það orðin þægindi og heilsa. Víst er að úrval matvæla, sem verða löguð að óskum neytenda, verður meira en við getum séð fyrir í dag og framtíðin gefur fyrirheit um meira og betra framboð af matvælum þar sem hlutur erfðatækni (líftækni) og skyldra greina verður enn stærri en hann er nú.

3. Matvælalöggjöf og matvælaeftirlit.

3.1. Þróun málaflokksins.

Matvælalöggjöf og matvælaeftirlit hefur verið í þróun hér á landi frá því á árunum 1935–1936, en á þeim árum hófst örverufræðilegt matvælaeftirlit, auk þess sem fyrsta heildarlöggjöfin um eftirlit með matvælum og öðrum neysluvörum tók gildi á þessum tíma. Lögin um eftirlit með matvælum og öðrum neyslu- og nauðsynjavörum (nr. 24/1936) eru að mestu leyti í gildi enn þann dag í dag og í kjölfar þeirra tóku gildi ýmsar reglugerðir um matvæli og matvælaeftirlit. Á grundvelli laganna var Matvælaeftirlit ríkisins starfrækt á árunum 1936–1938 og sérstakt mjólkureftirlit var einnig starfrækt á árunum 1945–1947 og síðar Mjólkureftirlit ríkisins fram til ársins 1969. Að öðru leyti var almennt matvælaeftirlit í höndum heilbrigðisnefnda og héraðslækna víðs vegar um land.

Þróun mála hefur leitt til margra breytinga í matvælaframleiðslu og eftirliti og fyrstu reglugerðir um matvæli og matvælaeftirlit koma því að litlum notum í dag, þó svo sumar þeirra séu enn í gildi. Matvælalögin hafa þó á margan hátt haldið gildi sínu, en nú er tímabært að endurskoða þau með hliðsjón af breyttum tímum og þeim áherslubreytingum sem fyrirsjáanlegar eru í nánustu framtíð í matvælaeftirliti.

Um sérhæfða þætti á sviði matvæla og matvælaeftirlits er einnig fjallað í öðrum lögum en þeim sem að framan eru kölluð matvælalög. Það eru lög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, lög um eftirlitsstörf dýralækna og málefni er varða innflutning og útflutning búfjárafurða, smitsjúkdóma búfjár og meðferð, skoðun og mat á sláturafurðum og eldisfiski, einnig lög um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra og þá er fjallað um matvæli í lögum um eiturefni og hættuleg efni. Auk þess má nefna lög um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum.

Matvælalöggjöf og starfsemi opinberra eftirlitsaðila hefur haft áhrif á framleiðsluhætti og aðra meðferð matvæla, en þáttur framleiðenda og dreifenda í að móta og hrinda í framkvæmd markmiðum um góða framleiðsluhætti og um aukin gæði vörunnar er mikill. Það er því eðlilegt að ætla þessum aðilum að sjá að verulegu leyti um eftirlit með eigin vörum á komandi árum með því að komið verði á innra eftirliti fyrirtækja í samræmi við tiltekna staðla eða löggjöf sem sett er þar að lútandi. Samstarf opinbers eftirlits og fyrirtækja vegna innra eftirlits er fyrirsjáanlegt og á að vera báðum aðilum til hagsbóta, en mestu máli skiptir að hagsmunir neytenda verði tryggðir með þeim skipulags- og áherslubreytingum sem þegar má sjá í framkvæmd eða stefnt er að í eftirliti á matvælasviði. Ef rétt er að staðið mun sú verða raunin því innra eftirlit samkvæmt þessu lagafrumvarpi felst í eftirliti á vegum framleiðenda og dreifenda matvæla í þeim tilgangi að tryggja gæði, heilnæmi og hollustu eigin vöru. Í samræmi við þetta hefur innra eftirlit einnig verið nefnt „eigið eftirlit“.

3.2. Reglur og eftirlitsþættir.

Opinbert eftirlit með matvælum, og á margan hátt einnig innra eftirlit, grundvallast á þeim reglum sem settar eru um framleiðslu og dreifingu þessara vörutegunda, auk þeirrar reynslu sem byggt er á í matvælaeftirliti, svo sem vegna matareitrana og matarsýkinga. Í innra eftirliti fyrirtækja koma síðan aðrir þættir til sem varða almenn gæði vörunnar og samkeppnishæfni hennar og geta slík markmið jafnvel leitt til þess að fyrirtæki gera enn frekari kröfur til eigin starfsemi en fram koma í opinberum reglum. Þetta á hins vegar við um sum fyrirtæki en ekki önnur og nokkuð langur tími mun líða þar til innra eftirlit í framleiðslu og dreifingu matvæla getur talist fullnægjandi.

Sérstakar reglur um innra eftirlit hafa lengst af ekki verið til staðar og staðlar á því sviði ekki komið til fyrr en hin síðari ár. Hins vegar hafa lengi verið í gildi hér á landi almennar reglur um eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla og annarra neysluvara sem fyrirtækjum ber að fara eftir og opinberir aðilar hafa eftirlit með. Hin síðari ár hefur þörf fyrir sérhæft eftirlit og setningu sérreglna um ákveðna þætti aukist verulega og má sem dæmi nefna reglur um vissar framleiðslugreinar og reglur um efnainnihald og umbúðamerkingar. Reglugerð um mjólk og mjólkurvörur tók gildi á árinu 1986 og tveimur árum síðar tóku gildi umfangsmiklar reglur um aukefni og merkingu neytendaumbúða fyrir matvæli og aðrar neysluvörur. Sama ár kom ný reglugerð um slátrun, mat og meðferð sláturafurða og svo dæmi séu tekin hefur einnig verið gerð breyting á reglum um eftirlit og framleiðslu á lagmeti til útflutnings. Þá var ný heilbrigðisreglugerð samþykkt á árinu 1990 þar sem m.a. er fjallað um matvæli og nýjustu reglur varðandi eftirlit með alifuglum eru frá sama ári. Að lokum er rétt að nefna að reglugerð um fyrirkomulag eftirlits með sjávarafurðum tók gildi í byrjun árs 1993 og eru þar gerðar kröfur um innra eftirlit. Þær meginreglur, sem nú er stuðst við, eru því nýlegar, en setja verður frekari reglur um efnainnihald í neysluvörum og framkvæmd eftirlits. Á þetta ekki síst við um ákvörðun hámarksmagns aðskotaefna, t.d. í grænmeti og ávöxtum.

Ef Ísland gerist aðili að Evrópsku efnahagssvæði (EES) verður að endurskoða íslenska löggjöf um matvæli og hún gæti því tekið miklum breytingum á komandi árum. Samanburður á löggjöf Evrópubandalagsins (EB) og matvælalöggjöf hér á landi hefur þegar verið gerður og er í því sambandi vísað til rits viðskiptaskrifstofu utanríkisráðuneytisins frá október 1990 sem ber heitið „Samanburður á íslenskri löggjöf og samþykktum Evrópubandalagsins“.

Matvælaeftirlit er yfirgripsmikið sérsvið og á þetta jafnt við um eftirlit með innfluttum vörutegundum og eftirlit með innlendri framleiðslu. Það er m.a. vegna þessa sem nokkuð skortir á innra eftirlit í framleiðslu og við dreifingu matvæla þar sem sérfræðiþekking er oft ekki nægileg til að því verði sinnt á viðunandi hátt. Ráðgjöf af hálfu opinberra aðila eða einkaaðila og aukin þátttaka sérmenntaðs fólks í starfsemi fyrirtækja getur breytt miklu þar um og hefur aukist á undanförnum árum. Eins og hér kemur fram eru eftirlitsþættir margir og því eru gerðar kröfur til sérþekkingar þeirra aðila sem starfa við matvælaeftirlit og þeirrar löggjafar eða annarra markmiða sem eftirlitið byggir á.

Eftirlitsþættir:

- Framleiðsluaðstæður, svo sem húsakynni, ílát, áhöld og vélar.

- Starfsfólk.

- Flutningur og önnur dreifing.

- Örverufræðilegir þættir.

- Efnafræðilegir þættir.

- Umbúðir og umbúðamerkingar.

- Staðlar/leyfisveitingar.

- Útlit vörunnar/skynmat.

- Plöntusjúkdómar.

3.3. Matvælaeftirlit.

Til að stuðla að almennri hollustu matvæla er haft eftirlit með því að skoða framleiðsluaðstæður, vörutegundir og einnig umbúðir, m.a. með tilliti til merkingar þeirra, auk þess að gera kröfu um vottorð varðandi eiginleika, efnainnihald eða samsetningu vörunnar. Slíkt eftirlit er falið opinberum eftirlitsaðilum, en mest ábyrgð mun hins vegar ætíð hvíla á þeim sem framleiða matvæli og standa að dreifingu þeirra. Skipulagt innra eftirlit er því hverju fyrirtæki nauðsyn og þau verða að gera kröfu til þekkingar starfsmanna sem sinna störfum á þessu sviði. Þá liggur fyrir að rannsóknaþörf í matvælaeftirliti er mikil og á þetta bæði við um örverufræðilegar og efnafræðilegar rannsóknir.

Almennt matvælaeftirlit er í höndum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins, en eftirlit með framleiðslu matvæla er einnig á hendi annarra aðila, svo sem embættis yfirdýralæknis og héraðsdýralækna varðandi kjöt, mjólk og fiskeldi og Fiskistofu ásamt skoðunarstofum varðandi sjávarafurðir. Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins sinnir einnig verkefnum varðandi eftirlit með sjávarafurðum og þess má jafnframt geta að Rannsóknastofnun landbúnaðarins hefur eftirlit varðandi sjúkdóma og meindýr á plöntum og afurðum þeirra. Þá fer Hollustuvernd ríkisins með sérhæft eftirlit með innflutningi matvæla í samræmi við ákvæði laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.

Með setningu nýrra laga um matvæli munu aðilar sem sinna matvælaeftirliti hafa samsvarandi heimildir í sínum störfum og einnig bera sömu skyldur gagnvart þeim aðila sem eftirlitið beinist gegn. Þá er gert ráð fyrir setningu matvælareglugerðar þar sem skyldur eftirlitsaðila eru skilgreindar nánar, auk þess sem heimilt verður til að setja reglur um innra eftirlit.

3.3.1. Almennt matvælaeftirlit.

Fyrstu lög um heilbrigðissamþykktir voru sett hér á landi árið 1905. Þau lög komu ekki til framkvæmda og voru sett ný lög um heilbrigðisnefndir og heilbrigðissamþykktir árið 1940. Samkvæmt lögunum skyldu heilbrigðisfulltrúar starfa í kaupstöðum, en í öðrum sveitarfélögum var heimilt að ráða heilbrigðisfulltrúa til starfa. Árið 1969 tóku gildi fyrstu lög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og í samræmi við ákvæði laganna hóf Heilbrigðiseftirlit ríkisins starfsemi árið 1970 og var þá falin yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, þar með töldu matvælaeftirliti. Árið 1977 voru síðan sett lög um Matvælarannsóknir ríkisins og var þeirri stofnun falið að sjá um gerla- og efnafræðilegar rannsóknir á matvælum fyrir eftirlitsaðila.

Hollustuvernd ríkisins tók til starfa árið 1982 eftir að sett voru ný lög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit árið 1981. Stofnunin leysti af hólmi Matvælarannsóknir ríkisins og Heilbrigðiseftirlit ríkisins og var þannig falið að hafa yfirumsjón með almennu matvælaeftirliti og sjá um rannsóknir sem því tengjast. Á árinu 1988 var lokið við lögbundna endurskoðun laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og voru þá gerðar breytingar varðandi framkvæmd matvælaeftirlits. Meðal nýmæla í endurskoðuðum lögum (nr. 81/1988) var ákvörðun um að sérhæfðu innflutningseftirliti skyldi komið á og hefur Hollustuvernd ríkisins sinnt þessu verkefni frá árinu 1989. Stofnunin fer að öðru leyti ekki með beint eftirlit, heldur er það í höndum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna. Landinu er skipt í 13 eftirlitssvæði og er eftirlitið framkvæmt af heilbrigðisfulltrúum, en þeir eru ráðnir af svæðisnefnd sem skipuð er formönnum heilbrigðisnefnda á svæðinu auk héraðslæknis sem er formaður svæðisnefndar.

3.3.2. Innflutningseftirlit.

Skipulagning innflutningseftirlits er misjöfn eftir ríkjum og það sama gildir um þær reglur sem segja til um framkvæmd þess. Eftirlitið fer því fram á mismunandi hátt auk þess sem áherslur geta verið nokkuð ólíkar og á þetta m.a. við um nágrannaríki okkar. Í flestum tilvikum er framkvæmdin í höndum matvælastofnana eða eftirlitsaðila sem starfa í tengslum við slíkar stofnanir og er þá unnið í samvinnu við tollyfirvöld. Þess eru einnig dæmi að tollyfirvöld sjái alfarið um innflutningseftirlitið og þannig er málum háttað í Finnlandi þar sem eftirlitið er í höndum stofnunar á vegum tollyfirvalda.

Hollustuvernd ríkisins hefur haft eftirlit með innflutningi matvæla frá árinu 1989 og hefur unnið að því verkefni í samvinnu við tollyfirvöld. Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga hefur einnig eftirlit með innfluttum vörum eftir að þær eru komnar í dreifingu. Í þessu frumvarpi er ekki gerð tillaga um breytingu á þessari skipan, enda fer um framkvæmdina skv. lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Í störfum nefndar, sem nú vinnur að endurskoðun þeirra laga, hafa hins vegar komið fram tillögur um breytingu á framkvæmd eftirlits, þannig að heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga fái aukin verkefni við eftirlit með innflutningi og að eftirlit með þeim vörum verði þá í raun sambærilegt eftirliti með innlendri framleiðslu. Hins vegar er gert ráð fyrir að heimilt verði að fela Hollustuvernd tiltekin verkefni eins og gert er í frumvarpi þessu og má þar helst nefna eftirlit með varnarefnum í grænmeti og ávöxtum. Slík skipan mála er í samræmi við starfsemi sænsku matvælastofnunarinnar sem hefur eftirlit með varnarefnum í innfluttu grænmeti og ávöxtum. Hollustuvernd mun áfram sjá um skráningu nauðsynlegra upplýsinga og aðra gagnasöfnun vegna innflutnings matvæla og gegna þar sambærilegu samræmingarhlutverki og danska matvælastofnunin gerir gagnvart almennu matvælaeftirliti þar í landi sem sér um eftirlit með innfluttum matvælum.

Tillögur um breytingu á skipan mála varðandi innflutningseftirlit koma fram þar sem heilbrigðiseftirlit er nú betur í stakk búið til að sinna því verkefni en áður var. Kemur þar til bæði aukin þekking eftirlitsaðila og betri reglur til að starfa eftir, en einnig hefur heilbrigðisfulltrúum fjölgað. Auk þess er engin ástæða til að gera greinarmun á innlendri framleiðslu og innfluttum vörum í almennum eftirlitsstörfum á matvælasviði. Eftirlit með innflutningi sjávarafurða og aðbúnaði í erlendum fiskiskipum sem koma með sjávarafurðir til landsins hefur einnig sýnt að rétt er að skoða framkvæmd innflutningseftirlits hér á landi.

Á Norðurlöndum hefur verið komið á fót tilkynningarkerfi sem nefnt er „Nordisk kontaktnett for næringsmidler“. Tilgangur þess er sá að löndin sendi tilkynningar þegar innflutningur vörutegunda er ekki heimilaður eða ef eftirlitsaðilar stöðva sölu vörutegunda sem taldar eru geta valdið heilsutjóni. Fjöldi tilkynninga hefur borist til Hollustuverndar frá Finnlandi, Svíþjóð og Danmörku og einnig nokkrar frá Noregi. Margar þeirra tilkynninga sem berast frá Danmörku koma upprunalega frá þeim ríkjum sem aðild eiga að Evrópubandalaginu, en tilkynningar frá hinum löndunum eru vegna þess eftirlits sem þar fer fram. Allt eftir eðli málsins eru upplýsingar milli landanna gefnar gegnum síma eða sendar með bréfi eða símbréfi. Samstarf milli Norðurlandanna á þessu sviði er mjög mikilvægt. Upplýsingar, sem berast milli landanna, má nota við skipulagningu eftirlits og val á áherslum, en einnig í beinu eftirliti og þá ekki síst þegar skjótra aðgerða er þörf. Þá má geta þess að ýmsar samnorrænar nefndir hafa um árabil unnið að samræmingu eftirlitsþátta og matvælalöggjafar á Norðurlöndum, í þeim tilgangi að koma í veg fyrir verslunarhömlur milli landanna og jafnframt að einfalda eftirlitsstörf.

3.3.3. Sláturafurðir og aðrar búfjárafurðir.

Embætti yfirdýralæknis og dýralæknar starfa að matvælaeftirliti samkvæmt lögum um dýralækna, nr. 77/1981, og lögum og reglugerðarákvæðum er varða inn- og útflutning búfjárafurða, smitsjúkdóma búfjár og meðferð, skoðun og mat á sláturafurðum og eldisfiski. Með störfum sínum skulu dýralæknar þannig leitast við að koma í veg fyrir hættur sem stafað geta af sjúkum dýrum eða neyslu spilltra afurða búfjár. Héraðsdýralæknar annast heilbrigðiseftirlit með sláturfé og sláturhúsum og hafa eftirlit með sláturafurðum, bæði hvað varðar heilbrigðisskoðun og síðan meðferð og flutning afurða. Jafnframt hafa héraðsdýralæknar eftirlit með heilbrigði mjólkurkúa og umgengni í fjósum og mjólkurhúsum þar sem framleidd er sölumjólk, auk þess sem dýralæknar hafa eftirlit með notkun lyfja svo þau sé ekki að finna í mjólk eða öðrum afurðum þannig að valdið geti heilsutjóni.

Eftirlit í mjólkurstöðvum skal vera í samvinnu héraðsdýralækna og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga og þess ber einnig að geta að þegar búfjárafurðir eru komnar í vinnslu og dreifingu er það heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga sem annast eftirlitið undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins.

3.3.4. Framleiðsla og útflutningur sjávarafurða.

Fiskistofa tók til starfa á árinu 1992 og frá og með 1. janúar 1993 hefur hún annast framkvæmd laga nr. 93/1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra. Fiskistofa tók þar með við því hlutverki sem Ríkismat sjávarafurða hafði áður samkvæmt lögum nr. 53/1984, en með þeim lögum tók Ríkismatið við starfsemi Framleiðslueftirlits sjávarafurða. Framleiðslueftirlitið starfaði áður samkvæmt lögum nr. 108/1974, en með þeim var starfsemi Fiskmats ríkisins og Síldarmats ríkisins sameinuð í einni ríkisstofnun.

Hlutverk og starfsemi Fiskistofu er með nokkuð öðrum hætti en var hjá Ríkismati sjávarafurða. Hlutverk Ríkismatsins var að stuðla að bættum hráefnis- og vörugæðum með því að hafa eftirlit með fiski sem veiddur er úr sjó, svo og eftirlit með meðferð, flutningi, geymslu og vinnslu hans, sem og útflutningi fiskafurða. Einnig hafði stofnunin eftirlit með búnaði og hreinlæti í fiskiskipum, flutningatækjum, geymslum, vinnslustöðvum sjávarafurða og næsta nágrenni þeirra. Á vegum Ríkismatsins störfuðu matsmenn sem sinntu eftirlits og leiðbeiningarstörfum, en sjávarútvegsráðherra var einnig heimilt að fela öðrum aðilum eftirlit eða rannsóknir á tilteknum þáttum.

Hlutverk Fiskistofu er að setja sér vinnureglur um fyrirkomulag eftirlits með sjávarafurðum og veita vinnsluleyfi til handa þeim sem starfa við meðferð sjávarafurða. Þá veitir Fiskistofa skoðunarstofum viðurkenningu, en skoðunarstofur eru lögaðilar eða fyrirtæki sem annast reglulegar skoðanir á búnaði og innra eftirliti vinnsluleyfishafa. Skoðunarstofur veita einnig Fiskistofu upplýsingar um starfsemi og ástand fyrirtækja. Viðurkenning skoðunarstofu er háð því að hún hafi komið upp gæðakerfi og skilyrði fyrir vinnsluleyfi er að kröfur um hreinlæti, búnað og innra eftirlit séu uppfylltar, auk þess sem gerð er krafa um að vinnsluleyfishafar hafi gert samning við skoðunarstofu. Heimilt er þó að víkja frá þessari kröfu ef fyrirtæki starfar eftir vottuðu gæðakerfi samkvæmt kröfum íslenskra og alþjóðlegra staðla IST/ISO 9001 eða 9002. Eftirlitshlutverk Fiskistofu felst í því að fylgjast með og gera úttekt á starfsemi skoðunarstofa og hún skal einnig hafa yfirsýn yfir starfsemi vinnsluleyfishafa. Ef aðilar vanrækja skyldur sínar er Fiskistofu heimilt að veita þeim áminningu eða eftir atvikum afturkalla viðurkenningu eða vinnsluleyfi.

3.3.5. Innra eftirlit og gæðastjórnun.

Innan Evrópubandalagsins (EB) og hjá ríkjum EFTA hefur á undanförnum árum farið fram umræða um innra eftirlit þeirra fyrirtækja sem starfa við framleiðslu og dreifingu matvæla. Það sama hefur átt sér stað í öðrum ríkjum og má þar sem dæmi nefna bæði Bandaríkin og Kanada. Samstaða er um að í tengslum við aukið frjálsræði í viðskiptum með matvöru verði að leggja auknar skyldur á framleiðendur og dreifendur og gera þannig kröfu um innra eftirlit þeirra. Markmiðið er að framleiðendur og dreifendur sjái um og geti ábyrgst gæði eigin vöru. Sum fyrirtæki hafa haldið uppi slíku eftirliti í langan tíma, en hjá öðrum er þörf á verulegum úrbótum í þessum efnum. Nauðsynlegt er fyrir fyrirtæki að setja upp gæðastjórnunar- eða eftirlitskerfi sem taka á hreinlætis- og heilbrigðisþáttum vegna matvælaframleiðslu og jafnvel einnig markaðs- og rekstrarþáttum í þeim tilgangi að ná settum markmiðum eða kröfum um heilnæmi vörunnar, upplýsingaskyldu og aukna samkeppnishæfni.

Með aukinni áherslu á innra eftirlit ættu opinberir aðilar að geta breytt áherslum í sínum störfum og verður fræðsluþátturinn þá að vega mikið. Einnig má vænta skipulagsbreytinga vegna þessara mála hjá þeim stofnunum sem starfa við matvælaeftirlit eins og þegar hefur komið fram hvað varðar eftirlit með sjávarafurðum. Þess ber einnig að geta að fram getur komið krafa um að eftirlitsaðilar komi upp innra eftirliti með þeirri starfsemi sem rekin er á þeirra vegum og er þar bæði átt við eftirlit og rannsóknir. Þegar er hafinn undirbúningur þess starfs á vegum eftirlits og rannsóknaraðila hér á landi. Einnig er ljóst að opinberir eftirlitsaðilar geta aðstoðað við og tekið þátt í að koma á innra eftirliti með framleiðslu og dreifingu matvæla.

Til fróðleiks má geta þess að örverufræðilegt eftirlit með matvælum hófst hér á landi haustið 1935 og var það Mjólkursamsalan í Reykjavík sem þá hóf eftirlit með eigin vörum. Var það starfrækt til ársins 1937 þegar Atvinnudeild háskólans hóf störf, en við iðnaðardeild þeirrar stofnunar var rannsóknastofa fyrir gerlarannsóknir í þágu atvinnuveganna. Auk þess að annast rannsóknir á mjólk og mjólkurvörum fyrir Mjólkursamsöluna fram til ársins 1945 sá þessi deild einnig um örverurannsóknir á matvælum fyrir heilbrigðiseftirlitið í landinu. Gerlarannsóknir Atvinnudeildar háskólans urðu síðar að deild innan Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins og má segja að Matvælarannsóknir ríkisins og þá einnig rannsóknastofa Hollustuverndar ríkisins hafi þróast út frá þeirri stofnun. Þróun örverufræðilegra matvælarannsókna hefur því staðið hér á landi í nálægt 60 ár og hefur innra eftirlit og opinbert eftirlit á margan hátt verið samtvinnað.

3.3.6. Forvarnir og fræðslumál.

Markmið matvælaeftirlits eru að fyrirbyggja heilsutjón, stuðla að bættum gæðum og tryggja að neytendur fái nauðsynlegar upplýsingar um uppruna og samsetningu matvöru. Þessi starfsemi telst því til forvarna á heilbrigðissviði, en einhverra hluta vegna hefur slíkt forvarnastarf oft átt undir högg að sækja saman borið við aðra hefðbundna starfsemi á heilbrigðissviðinu. Þá er ljóst að leggja ber meiri áherslu á fræðslu um þessa þætti á hinum ýmsu skólastigum, þannig að neytendur hafi þekkingu til að meta og notfæra sér þær upplýsingar sem fram koma um meðferð og samsetningu matvæla.

Manneldismál hafa verið tekin fastari tökum hér á landi eftir að Alþingi samþykkti þingsályktunartillögu um manneldis- og neyslustefnu árið 1989, en í tillögunni er einnig fjallað um matvælaeftirlit. Margir þættir manneldismála tengjast starfsemi eftirlitsaðila, bæði hvað varðar matvælalöggjöf og fræðslustarfsemi. Nægir þar að nefna að meðal helstu upplýsinga sem neytendur hafa um næringargildi matvæla er merking umbúða í þessu tilliti. Þó svo ekki sé almennt tekið á manneldismálum í tillögum að nýjum matvælalögum þar sem sérlög eru um Manneldisráð Íslands er stefnt að því að auka samstarf Hollustuverndar ríkisins og Manneldisráðs og er það í fullu samræmi við ákvæði í lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.

Ekki er auðvelt og jafnvel ekki réttlætanlegt að meta einn þátt forvarna á móti öðrum og skoða þannig áhrif þeirra á heilsufar með tilliti til forgangsröðunar verkefna. Ástæðan er sú að í eðli sínu geta þessir þættir verið nokkuð ólíkir, þó svo þeir tengist mataræði og meðferð matvæla, auk þess sem áhrif sumra þátta er auðveldara að mæla en annarra. Þannig eru flestir sammála um að matareitranir og matarsýkingar af völdum örvera og lélegt mataræði með hliðsjón af manneldismarkmiðum séu þeir þættir sem hafa mest áhrif á heilsufar. Ætla má að ýmis efnasambönd, sem notuð eru við matvælaframleiðslu, svo sem aukefni og varnarefni, hafi ekki jafnmikil áhrif á heilsufar, en þó ber að gæta varúðar við notkun þeirra og í raun einnig við að draga afdráttarlausar ályktanir með tilliti til heilsufarslegra áhrifa þeirra.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir geta ólík sjónarmið komið fram við skipulagningu starfa og val á áherslum við framkvæmd matvælaeftirlits og í fræðslumálum á manneldissviði. Engu að síður er mikilvægt að hafa samstarf um áætlanagerð og skipulagningu verkefna og því er nauðsynlegt að huga sem fyrst að gerð matvæla- og manneldisstefnu þar sem mótuð er skýrari stefna í þessum málum. Er þá nauðsynlegt að skoða allt matvælaeftirlit, rannsóknir á matvæla- og manneldissviði og fræðslumál.

3.4. Matvælarannsóknir.

Rannsóknir vegna matvælaeftirlits hér á landi hafa frá upphafi að mestu verið byggðar á örverufræðilegum athugunum og er svo enn þann dag í dag, þó svo aðstaða til efnagreininga hafi verið bætt og áhersla sé einnig lögð á þann þátt. Örverufræðilegar rannsóknir eru umfangsmiklar í framleiðslueftirliti og einnig varðandi dreifingu viðkvæmra vörutegunda, svo sem mjólkurvöru og kjötafurða. Það sama má segja um eftirlit með drykkjarvatni. Rannsóknir þessar eru að mestu gerðar á innlendri framleiðslu þar sem innflutningur viðkvæmra vörutegunda er lítill, m.a. vegna þess að ekki er heimilt að flytja inn tilteknar landbúnaðarvörur, svo sem kjöt og mjólkurafurðir. Innflutningseftirlit gerir hins vegar meiri kröfur til efnarannsókna og full þörf er á frekari rannsóknum varðandi efnainnihald innlendrar framleiðslu.

Fjöldi efnasambanda, sem geta komið fyrir í matvælum, teljast til aðskotaefna og er þeim oft skipt í eftirfarandi flokka:

Aðskotaefni:

- Útrýmingarefni, plöntulyf, stýriefni og örgresisefni.

- Málmar.

- Lyfjaleifar.

- Efni úr plastumbúðum.

- Sveppaeitur (mykotoxín).

- PCB og önnur klórsambönd.

Sum þeirra efna, sem teljast til fyrsta flokksins að framan, eru eiturefni eða hættuleg efni. Eru þau einnig nefnd varnarefni þar sem þau eru notuð gegn illgresi, sveppum og meindýrum við ræktun eða eftir uppskeru matjurta. Meiri notkun varnarefna, aukefna og annarra efnasambanda við matvælaframleiðslu gerir það að verkum að eftirlit með þessum þáttum er nú mikilvægara en áður var. Einnig er kunnugt að umhverfismengun getur haft áhrif á efnasamsetningu neysluvara. Til glöggvunar má geta þess að aukefni og varnarefni, sem notuð eru við ræktun og vinnslu matvæla, skipta hundruðum og einnig kemur til greining á næringarefnum vegna merkingar næringargildis eða sérmerkingar umbúða varðandi innihald orkuefna eða bætiefna.

3.5. Rannsóknaaðstaða og áherslur í eftirliti.

Val á áherslum við eftirlit og rannsóknir á þeim þáttum, sem hér hafa verið tilgreindir, er gert með tilliti til heilbrigðissjónarmiða, en matvælaframleiðsla og þróun matvælalöggjafar og matvælaeftirlits hér á landi hefur einnig haft áhrif á forgangsröðun verkefna. Samræming matvælalöggjafar á stærri markaðssvæðum, svo sem á Evrópsku efnahagssvæði, mun síðan geta leitt til þess að áherslur í opinberu eftirliti breytist. Slíkt er eðlilegt þar sem löggjöf í fjölda ríkja verður þá sú sama varðandi umfangsmikla þætti, svo sem umbúðamerkingar og notkun aukefna. Samstarf eftirlitsaðila gerir það einnig að verkum að skoða verður skipulag og áherslur í eftirliti.

Matvælaeftirlit hér á landi hefur lengi markast af þeirri aðstöðu sem fyrir hendi er til rannsókna. Aðstaða til efnarannsókna hefur ekki verið fullnægjandi og er enn þörf úrbóta á því sviði, auk þess sem mikilvægt er að huga að endurnýjun þeirrar aðstöðu sem nú er fyrir hendi til örverurannsókna. Eðlilegt er að miða uppbyggingu rannsóknaaðstöðu með tilliti til þeirra forgangsröðunar sem skilgreind er, miðað við þær áherslur sem valdar eru í eftirlitsstörfum. Slík áætlanagerð um rannsóknaþörf hefur verið lögð fram vegna innflutningseftirlits með matvælum og þá meðal annars tilgreint hvaða efnasambönd og efnaflokka mikilvægt er að greina.

Áherslur í matvælaeftirliti eru misjafnar í hinum ýmsu löndum og á þetta ekki síst við um rannsóknir á efnainnihaldi vörutegunda. Í Finnlandi og Danmörku eru rannsóknir á efnafræðilegum þáttum umfangsmiklar og það sama gildir um rannsóknir á varnarefnum í garðávöxtum í Svíþjóð. Í Noregi hafa hins vegar verið tekin færri sýni til slíkra rannsókna, auk þess sem fjöldi efnasambanda, sem athuguð eru, er ekki eins mikill, en á árinu 1991 var unnið að verulegum úrbótum hvað slíkar rannsóknir varðar þar í landi. Rannsóknir, sem gerðar eru á garðávöxtum í þessum löndum til athugunar á innihaldi varnarefna, sýna að innan við 5% af þeim vörum, sem rannsakaðar eru, innihalda þessi efni yfir leyfilegum mörkum þegar sýni eru tekin af handahófi. Hlutfallið er hins vegar hærra þegar sýni eru tekin vegna gruns, t.d. vegna fyrri reynslu eða niðurstaðna annarra rannsókna. Ekki er hægt að útiloka þann möguleika að vörur sem innihalda aðskotaefni yfir settum mörkum séu seldar til ríkja sem ekki hafa fullnægjandi reglur eða eftirlit, en niðurstöður rannsókna Hollustuverndar ríkisins á árinu 1991 á magni varnarefna í innfluttu grænmeti og ávöxtum benda þó ekki til þess að þetta sé vandamál hér á landi.

Samkvæmt lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, skal Hollustuvernd ríkisins annast efna- og örverurannsóknir á matvælum vegna eftirlitsstarfa heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Í samræmi við bráðabirgðaákvæði laganna gerði stofnunin áætlun um uppbyggingu aðstöðu til efnarannsókna á neysluvörum í samvinnu við fulltrúa Rannsóknastofnunar landbúnaðarins, m.a. með það í huga að nýta sem best aðstöðu þeirrar stofnunar. Efna- og örverurannsóknir á matvælum eru einnig stundaðar af Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins. Þá vinna Iðntæknistofnun Íslands, Tilraunastöð háskólans í meinafræðum og Rannsóknastofa háskólans í lyfjafræði jafnframt við rannsóknir á matvælum. Auk opinberra eftirlitsrannsókna sinna framangreindir aðilar einnig þjónusturannsóknum fyrir matvælaframleiðendur og dreifendur.

3.6. Samantekt.

Íslensk matvælalög eru frá árinu 1936 og eru þau nú til endurskoðunar með hliðsjón af mikilli þróun mála á þessu sviði og þá einnig með tilliti til umræðu um frjáls viðskipti með matvæli og breyttar áherslur í matvælaeftirliti. Þessi umræða er ekki eingöngu tengd Evrópsku efnahagssvæði (EES), heldur fer hún einnig fram í öðrum ríkjum og alþjóðlegum stofnunum eins og Alþjóðlega staðlaskrárráðinu fyrir matvæli (Codex Alimentarius). Þá geta samningar um EES leitt til þess að miklar breytingar verði á skömmum tíma á íslenskum reglugerðum um matvæli og verður að gæta þess að heimildir séu fyrir slíkum breytingum í íslenskum lögum. Jafnframt verða matvælalög að vera þannig gerð að svigrúm sé til að mæta breyttum áherslum í matvælaeftirliti sem ætla má að fylgi í kjölfar aukinnar samvinnu ríkja á þessu sviði og breyttum viðskiptaháttum.

Fram hefur komið að matvælaeftirliti er skipt milli nokkurra aðila hér á landi og að rannsóknaraðilar eru ekki færri en þeir sem sinna eftirliti. Þá er starfsemi á manneldissviði að mestu falin öðrum aðilum. Í tillögum að nýjum matvælalögum er leitast við að taka á sem flestum þáttum matvælasviðs, án þess þó að gera umtalsverðar breytingar á verkefnum eða starfssviði einstakra stofnana. Hins vegar er leitast við að samræma heimildir og skyldur eftirlitsaðila og auka samstarf þeirra.

Full ástæða getur verið til að skoða betur hvort rétt sé að samræma frekar starfsemi eftirlits- og rannsóknaraðila og einnig annarra aðila sem starfa að forvörnum á matvælasviði. Þetta var í raun ekki það verkefni sem nefnd um matvælalög var falið að vinna, en nefndin telur að mótun heilsteyptrar matvæla- og manneldisstefnu gæti verið liður í að skoða þennan þátt, þannig að komið verði á náinni samvinnu fagaðila og stofnana sem vinna við rannsóknir, eftirlit og fræðslu um matvæli og manneldi.

4. Horfur og staða mála í öðrum ríkjum.

4.1. Hvert stefnir?

Miklar breytingar eru fram undan sem varða framleiðslu og dreifingu matvæla. Innri markaður Evrópu verður að veruleika 1. janúar 1993 og er unnið að undirbúningi þessara tímamóta innan ríkja Evrópubandalagsins og einnig EFTA ríkja sem geta tengst þessum markaði og þeirri löggjöf sem þar verður ráðandi með samningi um Evrópskt efnahagssvæði (EES). Einnig eru á döfinni og að hluta til komnar í framkvæmd umfangsmiklar breytingar á matvælalöggjöf í Bandaríkjunum, bæði hvað varðar almenna þætti eins og umbúðamerkingar og síðan eftirlit þar sem áhersla er lögð á notkun eftirlitskerfa eins og ÁME, þ.e. Áhættugreining mikilvægra eftirlitsþátta sem er vel þekkt undir skammstöfuninni HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points).

Norðurlöndin tengjast EES sem aðilar að EFTA, auk þess sem Danmörk er aðili að EB og önnur ríki sækja nú um aðild að bandalaginu. Norðurlöndin hafa lengi unnið saman að ýmsum málefnum á matvælasviði, en samstarf þetta hefur þó aldrei verið meira en á síðastliðnum áratug og hefur eitt helsta markmiðið verið að draga úr verslunarhindrunum. Einnig ber að hafa í huga mikil viðskipti okkar á matvælasviði við ríki utan Evrópu, svo sem Bandaríkin, og gæti orðið nauðsynlegt að skoða matvælalöggjöf hér á landi með hliðsjón af því að samræming löggjafar á einu svæði (EB/EES) getur þýtt misræmi gagnvart öðrum svæðum eða ríkjum. Innri markaður Evrópu og samningur um EES gæti þannig leitt til verslunarhindrana gagnvart ríkjum sem eru utan þessa markaðar.

4.2. Norðurlönd.

Uppbygging matvælalöggjafar og eftirlits á Norðurlöndum er á margan hátt sambærileg, þó svo mismunandi áherslur í einstökum reglum og uppbyggingu eftirlits séu að sjálfsögðu til staðar. Samstarf Norðurlandanna um matvælamálefni hefur verið nokkuð reglulegt síðustu fjóra áratugi og nokkuð umfangsmikið síðasta áratuginn og þá að mestu rekið á vegum norrænu ráðherranefndarinnar. Norðurlöndin hafa lagt mikla áherslu í þessu samstarfi á samræmingu reglna og aukið samstarf um framkvæmd rannsókna og eftirlits. Tilgangurinn var að fyrirbyggja viðskiptahömlur á Norðurlöndum og nýta betur bæði þekkingu og reynslu starfsfólks á þessum vettvangi. Starfsemi þessi á matvælasviði var frá árinu 1980 undir stjórn norrænu fastanefndarinnar um matvælamálefni, en auk þess störfuðu fastanefndir um eiturefni í matvælum, um manneldismál og um matvælaeftirlit. Samstarf á vettvangi norrænu matvælarannsóknanefndarinnar (NMKL) hefur einnig verið umfangsmikið og á sér reyndar lengsta sögu í formlegum samskiptum Norðurlandanna á matvælasviði. Á vegum framangreindra nefnda hafa síðan vinnunefndir starfað að ýmsum sérhæfðum verkefnum í þeim tilgangi að ná þeim markmiðum sem sett hafa verið vegna norræns samstarfs á matvælasviði.

Árið 1989 varð stefnubreyting í norrænu samstarfi á matvælasviði vegna umræðu sem þá var komin í gang í tengslum við innri markað Evrópu og Evrópskt efnahagssvæði. Um svipað leyti var fastanefndinni um matvælamálefni breytt í embættismannanefnd og síðar hefur einnig komið til fastanefnd um vatnsmál. Með breyttum áherslum og viðhorfum, bæði af hálfu fagfólks og embættismanna, hefur norrænt samstarf á matvælasviði tekið meira mið af löggjöf í Evrópu og þá sérstaklega samræmdri matvælalöggjöf Evrópubandalagsins, en einnig löggjöf í ríkjum EFTA. Markmiðið er að koma sjónarmiðum á framfæri og vinna stuðning fyrir þeim viðhorfum sem eru ráðandi í löggjöf Norðurlandanna á matvælasviði og við eftirlit í þessum ríkjum. Þetta samstarf er mikilvægt með hliðsjón af því að eitt ríkjanna á aðild að EB, önnur eru aðilar að EFTA og hafa sum þeirra þegar sótt um aðild að EB, auk þess sem fyrir liggur að Norðurlöndin geta innan skamms orðið aðilar að EES. Samræmd viðhorf og samstarf Norðurlandanna á matvælasviði mun eiga þátt í að auka vægi þeirra á þessum vettvangi, en með endurskoðun norræns samstarfs, sem nú er unnið að, er nokkur óvissa um með hvaða hætti þetta samstarf verður í framtíðinni.

4.3. Evrópubandalagið (EB).

Samræmd löggjöf EB um matvæli hefur verið að þróast í um þrjá áratugi, en það er ekki fyrr en á síðastliðnum áratug að náðst hefur að samræma löggjöf bandalagsins á ýmsum mikilvægum sviðum. Er hún að mestu byggð á tilskipunum og er með umfangsmestu löggjöf bandalagsins á einu fagsviði. Með fagsviði er hér átt við matvælalöggjöf sem eina heild, en einnig má skipta því í almenna matvælalöggjöf, löggjöf varðandi búfjárafurðir, löggjöf um sjávarafurðir og eftirlit tengt þessum þremur þáttum. Markmiðið með samræmdri löggjöf um matvæli og samræmingu hvað varðar eftirlit er að tryggja frjáls viðskipti með matvæli án þess að dregið sé úr öryggi, heilnæmi og upplýsingaskyldu til neytenda.

Þeim sem hafa kynnt sér markmið EB um hina nýju aðferð (new approach) og umfang löggjafar bandalagsins um matvæli er ljóst að nýju aðferðinni er ekki beitt á matvælasviði. Nýja aðferðin gerir ráð fyrir fækkun reglna og að þær verði gerðar einfaldari og skýrari. Þess í stað var ætlunin að byggja á tilvísun í viðmiðunarstaðla og aukinni fræðslu til neytenda með umbúðamerkingum og á annan hátt um framleiðslu og samsetningu matvæla. Raunin er sú að margar reglur á matvælasviði eru ítarlegar, í sumum tilvikum sértækar og þeim fjölgar ört. Enn á eftir að ljúka samræmingu reglna um aukefni, aðskotaefni og önnur sérsvið löggjafarinnar, auk þess sem framkvæmd matvælaeftirlits er ekki að fullu mótuð. Ríki bandalagsins hafa því eigin löggjöf á ýmsum sviðum, en að einhverju leyti verður um að ræða gagnkvæma viðurkenningu á slíkri löggjöf frá og með árinu 1993, þó svo enn sé ekki ljóst að hve miklu leyti um slíkt verður að ræða.

4.4. Evrópskt efnahagssvæði (EES).

Ísland og önnur EFTA ríki hafa unnið að samanburði á eigin löggjöf um matvæli og sambærilegri löggjöf EB og var þetta gert vegna gerðar samnings um Evrópskt efnahagssvæði. Einnig er að mestu lokið við þýðingar tilskipana og annarra stjórnvaldsfyrirmæla EB í tengslum við ákvörðunartöku hér á landi um aðild að þessum samningi og framkvæmd hans ef af verður.

Matvælalöggjöf EB hefur verið lögð til grundvallar í samningi um EES og hafa íslensk stjórnvöld helst gert fyrirvara hvað varðar viðskipti með búfjárafurðir, en að öðru leyti eru fyrirvarar og undanþágur með tilliti til matvælalöggjafar og eftirlits mjög takmarkaðar af hálfu EFTA ríkja. Ef samkomulag næst um EES liggur því fyrir að gera verður umfangsmiklar breytingar á íslenskum reglum um matvæli og því ber að gæta þess að heimildir til þess sé að finna í matvælalögum. Frumvarp, sem nú er lagt fram, er samið með tilliti til þessa og einnig er þar tekið á þáttum sem varða breytingar á matvælaeftirliti og þegar hafa komið fram í tilskipunum EB og tillögum að nýjum tilskipunum á þessu sviði, svo sem varðandi hlutverk og mikilvægi innra eftirlits og tengsl þess og opinbers eftirlits.

Ekki er í stuttu máli mögulegt að gera grein fyrir umfangi og helstu efnisþáttum í löggjöf um matvæli sem mun gilda hér á landi ef samningur um EES kemur til framkvæmda. Sviðið er hins vegar stórt og getur framtíðin ein sýnt hvort kostir umfangsmikillar löggjafar um matvæli á Evrópsku efnahagssvæði og breyttar áherslu í matvælaeftirliti ná að vega upp þá galla sem einnig fylgja þeim breytingum sem fyrirsjáanlegar eru á þessu sviði. Einn kostur er sá að Evrópuríki innan EB og EFTA hafa þegar hafið óformlegt samstarf um matvælaeftirlit. Fulltrúar ríkjanna hittast árlega og hafa einnig myndað starfshópa til að fjalla um tiltekin mál sem tengjast eftirliti með matvælum. Þá hefur verið komið á tilkynninganeti til að tryggja skjótari og betri málsmeðferð þegar upp koma mál vegna milliríkjaviðskipta með matvæli. Hollustuvernd og Ríkismatið taka þátt í þessu samstarfi og eru tengiliðir við önnur Evrópuríki á þessum vettvangi.

4.5. Bandaríkin.

Viðskipti með matvæli milli Íslands og Bandaríkjanna eru án efa hlutfallslega meiri en hjá flestum öðrum Evrópuríkjum. Löggjöf um matvæli og áherslur í matvælaeftirliti eru þættir sem geta haft veruleg áhrif á þessi viðskipti og eru miklir hagsmunir í húfi fyrir aðila sem þau stunda. Þetta verður að hafa í huga ef Ísland gerist aðili að EES þar sem reglur EB og Bandaríkjanna eru á vissum sviðum frábrugðnar og getur það skapað vandamál með tilliti til markmiða um frjáls viðskipti með matvæli. Sem dæmi eru reglur um umbúðamerkingar nokkuð ólíkar og það sama getur komið upp varðandi notkun algengra efnisþátta eins og aukefna, en mismunur á slíkum reglum hefur valdið nokkrum vandkvæðum við innflutning matvæla frá Bandaríkjunum til Íslands. Þau vandamál, sem við er að stríða í dag, geta hins vegar aukist með tilkomu EES ef stjórnvöld gera ekki sérstakar ráðstafanir með tilliti til lagasetningar á matvælasviði ef slíkt er heimilt samkvæmt ákvæðum samnings um EES.

Heilbrigðis- og landbúnaðaryfirvöld bera höfuðábyrgð á lagasetningu um matvæli og matvælaeftirlit í Bandaríkjunum, ásamt viðskiptaráðuneytinu hvað varðar eftirlit með sjávarafurðum. Stofnanir, sem gegna þar umfangsmiklu hlutverki, eru landbúnaðarráðuneytið (Department of Agriculture-USDA), Matvæla- og lyfjastofnunin á vegum heilbrigðisyfirvalda (Food and Drug Administration-FDA, Department of Health and Human Services) og Þjónustustofnun fiskiðnaðarins (National Marine Fisheries Service-NMFS, Department of Commerce). USDA sinnir löggjöf og eftirliti með kjöti og kjötafurðum, NMFS með fiskafurðum og FDA sinnir almennri matvælalöggjöf og síðan beinu eftirliti með þeim innflutningi matvæla sem öðrum er ekki falið að annast með sérlögum. Matvælalöggjöf er mjög umfangsmikil í Bandaríkjunum og á margan hátt frábrugðin því sem þekkist hér á landi, bæði hvað efni og uppbyggingu varðar, en mismunur virðist minni hvað varðar uppbyggingu matvælaeftirlits, þó svo hann geti virst mikill með tilliti til umfangs þeirrar starfsemi sem fram fer á þessum vettvangi í Bandaríkjunum.

Á lægri stjórnstigum er einnig hægt að setja ítarlegri reglur en settar eru af þeim alríkisstofnunum sem fara með yfirstjórn matvælamála og þar er einnig farið með stjórn umfangsmikils eftirlits með framleiðslu og dreifingu matvæla sem ekki er beint á verksviði USDA, FDA eða NMFS. Almennu matvælaeftirliti í fylkjum Bandaríkjanna svipar á margan hátt til uppbyggingar eftirlits hér á landi á vegum Hollustuverndar ríkisins og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Fylkjum er þannig skipt í eftirlitssvæði þar sem beint eftirlit fer fram, en yfirumsjón eftirlits er í höndum eins aðila sem jafnframt sinnir umfangsmiklu rannsóknarhlutverki. Massachusetts Food and Drug Administration er dæmi um slíkan yfirumsjónaraðila.

4.6. Alþjóðlega staðlaskrárráðið fyrir matvæli (Codex Alimentarius).

Mismunur á löggjöf um matvæli í hinum ýmsu ríkjum heims hefur staðið í vegi fyrir frjálsum viðskiptum með matvæli. Nefndir á vegum Alþjóðlega staðlaskrárráðsins um matvæli hafa lengi unnið að gerð staðla um matvæli og þætti tengda eftirliti í þeim tilgangi að samræma og bæta kröfur og framkvæmd mála á þessu sviði, m.a. með það að markmiði að draga úr viðskiptahömlum. Alþjóðlega staðlaskrárráðið fyrir matvæli starfar á vegum Matvælastofnunar Sameinuðu þjóðanna (FAO) og Alþjóða heilbrigðismálastofnunarinnar (WHO) og aðildarríki þessara stofnana hafa rétt til þátttöku í starfsemi ráðsins og nefnda á vegum þess. Hvert ríki tekur síðan afstöðu til þess hvort það vill lögbinda staðla staðlaskrárráðsins eða byggja löggjöf á einhvern hátt á þessum stöðlum. Ísland hefur lengi tekið þátt í störfum staðlaskrárnefndar um fisk og fiskafurðir og er það mikilvægt til að hafa áhrif á gerð staðla á því sviði. Einnig tók Ísland um tíma þátt í störfum varðandi mjólkurafurðir og nú eru fundir um aukefni og aðskotaefni sóttir reglulega, auk þess sem stefnt er að þátttöku í gerð staðla um umbúðamerkingar. Hvert ríki hefur eitt atkvæði við ákvarðanatöku og er því ekki á nokkrum vettvangi meiri möguleiki fyrir ríki eins og Ísland til að hafa áhrif á alþjóðlega löggjöf um matvæli.

Lengi vel hafa staðlar Alþjóðlega staðlaskrárráðsins litlu áorkað við að draga úr viðskiptahömlum, þó svo mörg ríki hafi notað þá við gerð reglna um matvæli, en nú virðist geta orðið breyting þar á. Evrópubandalagið notar staðlana í auknum mæli við gerð tilskipana, auk þess sem allt bendir til þess að þeir verði notaðir til viðmiðunar í milliríkjaviðskiptum með matvæli á grundvelli GATT-samkomulags þegar um það næst samstaða. Með hliðsjón af þessu leggja mörg ríki nú mikla áherslu á þátttöku í störfum Alþjóðlega staðlaskrárráðsins um matvæli og það ætti að gilda jafnt um Ísland sem og önnur ríki sem aðild eiga að ráðinu.

5. Nýmæli frumvarpsins.

5.1. Inngangsorð.

Frumvarp að nýjum matvælalögum er gert með hliðsjón af eldri löggjöf á þessu sviði, en einnig með tilliti til breytinga sem verða með samræmingu innri markaðar í Evrópu og reynslu sem fengin er af matvælalöggjöf og matvælaeftirliti hér á landi á undanförnum áratugum og því samstarfi sem Norðurlöndin hafa haft á þessu sviði. Jafnframt má vísa til þeirra breytinga sem eru að verða við framkvæmd eftirlits í Kanada og í mikilvægum viðskiptaríkjum eins og Bandaríkjunum. Markmiðið með setningu laga um matvæli er ekki eingöngu að tryggja heilnæmi og hollustu þeirra, þó svo þeir þættir vegi þungt, heldur er einnig tekið mið af almennum gæðum vörunnar og þáttum sem varða hagsmuni neytenda, svo sem um upplýsingagjöf og réttmæta viðskiptahætti.

Nýmæli frumvarpsins varða bæði þá þætti sem tengjast neytendavernd og verksviði og samskiptum aðila sem sinna opinberu matvælaeftirliti, auk þess sem tekið er á innra eftirliti framleiðenda og dreifenda matvæla. Um þessa þætti hefur verið fjallað á almennan hátt í fyrri köflum þessara athugasemda og því er hér aðeins vikið að sérhæfðum þáttum í frumvarpinu.

5.2. Helstu nýmæli.

Ákvæði í 1. mgr. 2. gr. varðandi einkaheimili eru ný, en sambærileg ákvæði er að finna í löggjöf annarra ríkja.

Flestar skilgreiningar 4. gr. eru nýjar og er nánar fjallað um þær í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins.

Gert er ráð fyrir samræmdri yfirstjórn matvælalöggjafar og eftirlits á vegum þriggja ráðuneyta, sbr. 5.–8. gr., en áður hafa ákvæði um stjórnun þessa málaflokks verið í sérlögum án þess að þar sé fjallað um samskipti eða samræmingu á starfsemi ráðuneyta eða stofnana þeirra. Í 8. gr. er fjallað um samstarfsráð stofnana sem fara með eftirlit og ráðgjöf og er það nýtt ráð sem ætlað er að samræma og styrkja yfirstjórn og lagasetningu um matvæli og matvælaeftirlit.

Ákvæði um þekkingu og fræðslu í 2. mgr. 10. gr. eru ný og eru sett fram með tilliti til þess að framleiðendur og dreifendur eiga að bera ábyrgð á eigin vöru og að vandað sé til framleiðslu og meðferðar hennar. Í 3. mgr. sömu greinar er að finna nýmæli að því er varðar samræmingu á heimildum eftirlitsaðila um að gera kröfu til heilsufarsskoðunar starfsfólks sem starfar við framleiðslu og dreifingu matvæla.

Sett eru ákvæði um sérfæði í 2. mgr. 11. gr. og þá meðal annars fæðu sem ætluð er börnum. Hér er höfð hliðsjón af umfangsmikilli og ítarlegri löggjöf annarra ríkja og EB á þessu sviði og því eru sett ný ákvæði um þennan málaflokk.

Í 2. mgr. 12. gr. eru ákvæði sem eru hliðstæð núgildandi ákvæðum sem fram koma í 1. mgr. greinarinnar.

Skýr ákvæði um ábyrgð eiganda eða umráðanda flutningstækis hafa ekki verið í lögum og eru því ný, sbr. 2. mgr. 13. gr.

Ákvæði 15. gr. um umbúðamerkingar eru ítarlegri en áður og taka m.a. mið af þeirri áherslu sem lögð er á góðar umbúðamerkingar í löggjöf annarra ríkja og má nefna Bandaríkin og EB í því samhengi.

Ný ítarleg ákvæði um fræðslustarfsemi er að finna í 19. gr. og er talið mikilvægt að ná markmiðum greinarinnar fram til að stuðla að bættri framleiðslu og meðferð matvæla og til að auka þekkingu og skilning neytenda.

Í 3. mgr. 20. gr. er ákvæði um tilkynningarskyldu þegar ný framleiðslutækni er tekin í notkun.

Ákvæði í 21. gr. varðandi samræmingu á starfsemi eftirlitsaðila hefur ekki verið í matvælalögum og miðar að því að koma í veg fyrir skörun verkefna þar sem hægt er að koma því við.

Verksvið eftirlitsaðila er skilgreint í 22. gr. og kemur þar skýrt fram hver verkaskipting aðila er með hliðsjón af ákvæðum þessa frumvarps og sérlaga sem þeir starfa eftir.

Í 23. gr. er fjallað um þætti sem varða ný viðhorf varðandi eftirlit þar sem lögð er áhersla á innra eftirlit framleiðenda og dreifenda, auk þess sem fjallað er um faggildingu, sbr. skilgreiningar í 4. gr. frumvarpsins.

Ákvæði um þagnarskyldu og aðrar skyldur eftirlitsaðila í 2. mgr. 24. gr. eru ný í matvælalögum, en hliðstæð ákvæði er að finna í öðrum lögum.

Gjaldskrárheimildir eru þær sömu fyrir ríkisstofnanir sem tilgreindar eru í 25. gr., en heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga tekur gjöld samkvæmt gildandi ákvæðum laga nr. 81/1988. Ákvæði 26. og 27. gr. taka einnig mið af því að samræma heimildir til gjaldtöku og þá með það í huga að sá aðili, sem eftirlit beinist að eða sækir tiltekna þjónustu, taki þátt í kostnaði vegna þess.

Í sérstökum tilvikum getur orðið nauðsynlegt að grípa til ráðstafana sem ekki eiga við undir eðlilegum kringumstæðum og er tekið á þessu í 28. gr. með samráði heilbrigðisyfirvalda og eftirlitsaðila.

Með 29. gr. eru heimildir eftirlitsaðila við eftirlit samræmdar og er talið eðlilegt að þessir aðilar starfi á grundvelli sömu heimilda og að þeir hafi samráð í ákveðnum tilvikum, sbr. 3. mgr. þessarar greinar. Valdsvið og þvingunarúrræði eru á sama hátt samræmd með 30. gr. og það sama gildir um málsmeðferð, úrskurði og viðurlög í 31. gr.

Með ákvæðum til bráðabirgða er þegar við samþykkt laganna gert ráð fyrir auknu samstarfi eftirlitsaðila, sbr. 1. tölul. um samstarfsráð, auk þess sem skoða skal grundvöll fyrir samræmingu á starfsemi aðila sem í dag sinna matvælaeftirliti, sbr. 2. tölul. bráðabirgðaákvæða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt ákvæðum í 1. gr. nær tilgangur laganna ekki eingöngu til heilnæmis matvæla og hollustuhátta, heldur einnig óréttmætra viðskiptahátta (blekkinga), og á það síðarnefnda ekki síst við um umbúðamerkingar, auglýsingar og aðra kynningu og upplýsingamiðlun. Afdráttarlaus ákvæði um þessa þætti eru talin mikilvæg og má benda á að Evrópubandalagið leggur mikla áherslu á umbúðamerkingar og rétta kynningu matvæla gagnvart neytendum og kemur þetta fram í tilskipunum bandalagsins. Norðurlöndin hafa lengi lagt áherslu á þessa þætti í matvælalöggjöf og það sama gildir um önnur mikilvæg viðskiptaríki eins og Bandaríkin, en þar eru reglur um merkingu og kynningu matvæla nú til endurskoðunar með tilliti til framangreindra þátta.

Um 2. gr.

Gildissvið laganna er víðtækt og sést þetta vel þegar skoðaðar eru skilgreiningar á framleiðslu og dreifingu í 2. og 3. tölul. 4. gr. Lögin ná til allra matvæla, sbr. skilgreiningu þeirra í 1. tölul. 4. gr. og er neysluvatn þar með talið. Ákvæði í 1. mgr. 2. gr. varðandi einkaheimili eru ný og marka ekki breytingu frá þeim starfsháttum sem tíðkast hafa í matvælaeftirliti. Hins vegar er talið rétt að skilgreina gildissvið þannig að friðhelgi einkaheimila sé ljós nema þar fari fram leyfisskyld starfsemi sem undir eðlilegum kringumstæðum er ekki heimil á slíkum stöðum. Sambærileg ákvæði er að finna í löggjöf annarra ríkja. Þá telst áfengi til matvæla, sbr. 2. mgr. 2. gr., og er þetta í samræmi við núgildandi löggjöf og ýmis ákvæði í matvælalöggjöf Evrópubandalagsins. Hins vegar er það ekki algilt að áfengir drykkir teljist til matvæla og má þar sem dæmi nefna löggjöf í Finnlandi.

Tóbak er skilgreint sem neysluvara í eldri lögum, en ekki er talið rétt að telja tóbak til matvæla og er því vísað til sérlaga um tóbaksvarnir. Einnig er vísað til lyfjalaga þar sem lyf teljast ekki til matvæla, en í lyfjalögum og reglugerðum samkvæmt þeim er að finna nánari aðgreiningu lyfja og almennra neysluvara. Rétt er að geta þess að bætiefni, náttúruvörur og hollefni („heilsuvörur“) teljast til matvæla þegar vörurnar falla ekki undir skilgreiningu lyfja vegna magns bætiefna eða innihalds efna sem hafa þekktar lyfjaverkanir.

Ekki var talin ástæða til að láta lög þessi ná yfir eftirlit með sjúkdómum og meindýrum á plöntum sem framkvæmt er af Rannsóknastofnun landbúnaðarins samkvæmt lögum nr. 51/1981, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 189/1990 um innflutning og útflutning á plöntum og plöntuafurðum. Ástæðan fyrir þessu er m.a. sú að um er að ræða sérhæfða starfsemi sem nær ekki aðeins til matjurta og því ekki talið rétt að skilgreina hana sérstaklega í matvælalögum. Þá er ekki talið rétt að Rannsóknastofnun landbúnaðarins fái sama vægi og aðrir eftirlitsaðilar í þessum lögum vegna ofangreinds eftirlits.

Um 3. gr.

Í þessari grein er vikið að þeim markmiðum laganna sem fram koma í 1. gr., sbr. athugasemdir við hana, en hér er sérstaklega tekið á heilsutjóni vegna neyslu matvæla og óréttmætum viðskiptaháttum (blekkingum). Með þessu er tekið á meginmarkmiðum laganna og vísað til þeirrar ábyrgðar sem hvílir á framleiðendum og dreifendum matvæla með hliðsjón af meginmarkmiðum og tilgangi laganna.

Um 4. gr.

Í stað þess að aðgreina matvæli og tilteknar neysluvörur eins og gert er í núgildandi lögum, eru matvæli skilgreind í 1. tölul. 4. gr. þannig að allar neysluvörur, sem lögin ná til, teljast matvæli. Því verður ekki lengur nauðsynlegt að tala um matvæli og aðrar neysluvörur. Skilgreiningar á framleiðslu og dreifingu í 2. og 3. tölul. eru nýjar og eru ekki síst gerðar í þeim tilgangi að einfalda allan lagatexta. Þannig nægir í lagatexta að tilgreina dreifanda þegar átt er við innflytjanda, umboðsaðila, innlendan dreifingaraðila og smásöluaðila.

Skilgreining efna og hluta í 4. tölul. er ný og tekur mið af umfangsmikilli löggjöf sem sett verður á þessu sviði og má m.a. vísa til löggjafar EB í því samhengi. Umbúðir eru einnig skilgreindar nánar í 5. tölul.

Hinir ýmsu efnisþættir í matvælum hafa ekki áður verið skilgreindir í lögum, sbr. 6.–11. tölul. greinarinnar. Þetta á t.d. við um örverur og má einnig nefna að skilgreining orðsins bætiefni er víðtækari en almennur skilningur á því orði hefur verið. Þá hefur orðið varnarefni ekki komið fyrir í íslenskri matvælalöggjöf og má líta á það sem nýyrði í þessu samhengi. Skilgreining varnarefna nær ekki aðeins til notkunar þeirra við framleiðslu og geymslu fullunninna matvæla, heldur einnig matvæla, svo sem korns, sem notuð eru sem hráefni við framleiðslu annarra vörutegunda.

Skilgreining opinbers eftirlits hefur ekki komið fyrir áður í matvælalögum, en kemur hér fram í 14. tölul. 4. gr., m.a. með hliðsjón af ákvæðum um opinbert eftirlit og hlutverk þess í matvælalöggjöf EB. Skilgreiningar innra eftirlits og faggildingar í 15. og 16. tölul. eru nýjar og taka mið af breyttum áherslum í matvælaeftirliti í tengslum við innri markað í Evrópu (EB/EES) og í öðrum ríkjum, svo sem Bandaríkjunum og Kanada.

Um 5. gr.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt þessu frumvarpi, en ekki er gerð tillaga um breytingu á starfsemi annarra ráðuneyta eða stofnana sem sinna matvælaeftirliti, sbr. yfirstjórn þeirra og starfsemi á tilteknum sviðum löggjafar og eftirlits skv. 6. og 7. gr. og jafnframt 22. gr. frumvarpsins. Hollustuvernd ríkisins er ráðherra til ráðgjafar og er einnig ætlað að annast eða hafa yfirumsjón með starfsemi nefnda sem nú sinna tilteknum sérverkefnum á matvælasviði. Má þar nefna aukefnanefnd og íslensku matvælarannsóknanefndina. Einnig hefur verið rætt um slíka starfsemi vegna aðskotaefna í matvælum og vegna starfa Alþjóðlegu staðlaskrárnefndarinnar um matvæli.

Um 6. gr.

Hér er fjallað um yfirstjórn landbúnaðarráðherra samkvæmt gildandi sérlögum og hlutverk yfirdýralæknis sem ráðgjafa ráðherrans á þessu sviði.

Um 7. gr.

Á sama hátt og gert er í 6. gr. er hér fjallað um yfirstjórn sjávarútvegsráðherra og verksvið Fiskistofu samkvæmt sérlögum.

Um 8. gr.

Lögð er áhersla á aukið samstarf ráðuneyta og stofnana sem fjallað er um í 5.–7. gr. og í þeim tilgangi er lagt til að skipað verði samstarfsráð. Ráðið verður skipað fulltrúum stofnana sem fara með yfirumsjón eftirlits, þ.e. Hollustuverndar ríkisins, Fiskistofu og yfirdýralæknis. Er ráðinu ætlað að hefja störf þegar frumvarpið er samþykkt og vinna þá að undirbúningi fyrir gildistöku laganna, sbr. bráðabirgðaákvæði þar að lútandi. Samstarfsráð mun vinna að samræmingu matvælaeftirlits og er einnig falið mikilvægt hlutverk varðandi samræmingu löggjafar á þessu sviði, en löggjafarhlutverk er á hendi þriggja ráðherra.

Þess má geta að einnig er tekið á samskiptum eftirlitsaðila í 21. og 29. gr. og þá í þeim tilgangi að koma í veg fyrir tvíverknað og skörun verksviðs og bæta framkvæmd eftirlits með auknu samstarfi aðila. Telja verður ákvæði um samstarfsráð og önnur ákvæði sem varða samstarf eftirlitsaðila meðal helstu nýmæla frumvarpsins.

Um 9. gr.

Tilkynningarskylda, sem lögð er á framleiðendur og dreifendur matvæla, er til að tryggja að hægt sé að hafa gott yfirlit yfir þá aðila sem reka slíka starfsemi. Um starfsleyfi er nánar fjallað í 20. gr., en vikið er að starfsleyfi hér til aðgreiningar frá tilkynningarskyldu sem er annars eðlis. Í 2. mgr. er vikið að tilkynningarskyldu vegna umbúða eða efna sem notuð eru við framleiðslu matvæla og er ekki síður mikilvægt að hafa eftirlit með þessum þáttum, þó svo starfsemin sem slík sé ekki háð starfsleyfi á sama hátt og framleiðsla og dreifing matvæla. Fordæmi er fyrir tilkynningarskyldu af þessu tagi í íslenskum reglum, svo sem varðandi aukefni í matvælum.

Um 10. gr.

Um ákvæði þessarar greinar má segja að þar er kveðið skýrar á um ábyrgð framleiðenda og dreifenda en áður hefur verið gert í lögum og reglugerðum á matvælasviði. Þetta er í samræmi við þá þróun sem er að verða varðandi ábyrgð þessara aðila á eigin vöru og þá ekki síst með tilliti til heilnæmis og hollustu vörunnar. Ákvæði þessa kafla, V. kafla, um umbúðamerkingar og XI. kafla um valdsvið og þvingunarúrræði eiga í raun að vera sambærileg við og ná sama tilgangi og ákvæði frumvarps um öryggi framleiðsluvöru sem lagt var fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi. Matvælalöggjöfin mun því gilda um mál sem varða öryggi matvæla og upplýsingagjöf með tilliti til þess.

Af nýmælum má nefna ákvæði um þekkingu og fræðslu í 2. mgr. 10. gr. og er mikilvægt að þessu verði fylgt eftir, sbr. og 19. gr. frumvarpsins. Einnig ákvæði varðandi sjúkdóma og heilsufarsskoðun í 3. mgr. sömu greinar þar sem þau gilda fyrir alla eftirlitsaðila, en hliðstæð ákvæði eru í reglugerð um verksvið heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga.

Um 11. gr.

Hér er vikið að mikilvægum atriðum sem varða eitt af meginmarkmiðum laganna um réttmæta viðskiptahætti. Ákvæði þessi geta átt við um misnotkun aukefna svo sem þegar litarefni eða bindiefni eru notuð til að villa fyrir um gæði vörunnar og einnig kynningu og umbúðamerkingar sem nánar er vikið að í næsta kafla.

Það sama getur átt við um ákvæði í 2. mgr. 11. gr. varðandi sérfæði eða aðrar vörur sem auglýstar eru, kynntar og merktar þannig að þær séu ætlaðar tilteknum hópum fólks vegna aldurs, sjúkdóma eða af öðrum ástæðum. Mikilvægt er að hafa heimild til að setja reglur um þessa þætti, bæði til að tryggja gæði vörunnar og réttmæta markaðssetningu hennar. Rétt að geta þess að á þessum málum er tekið í tilskipunum EB um matvæli. Má þar sem dæmi nefna almennt sérfæði og barnamat.

Um 12. gr.

Ákvæði 1. mgr. eru í samræmi við breytingu sem gerð var á núgildandi lögum, sbr. lög nr. 5/1985, þar sem sönnunarbyrði er lögð á framleiðanda eða dreifanda, svo sem ef óstimplað kjöt eða önnur matvæli sem ekki samræmast lögum eða reglum finnast á framleiðslustað eða í dreifingu.

Ákvæði í 2. mgr. ná til efna, hluta og annars sem notað er við framleiðslu matvæla og eru þau sett fram til samræmis við 1. mgr., en eiga við aðra þætti eins og óleyfileg aukefni eða umbúðir sem ekki standast reglur.

Um 13. gr.

Geymsla matvæla og flutningur þeirra við rétt geymsluskilyrði eru þættir sem geta haft veruleg áhrif á gæði og heilnæmi vörunnar. Mikilvægt er að taka á þessum þáttum við framleiðslu og dreifingu, þar með töldum flutningi, og þarf skýrar lagaheimildir til stuðnings reglum sem um þetta fjalla, sbr. heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990, og hliðstæða setningu reglna og fram kemur í tilskipun EB um hraðfryst matvæli. Könnun, sem Hollustuvernd ríkisins gerði á árinu 1992, sýnir að mikill misbrestur er varðandi réttar geymsluaðstæður við flutning matvæla og flutningur fiskafurða á opnum bílpöllum er annað dæmi sem flestir þekkja til.

Um 14. gr.

Í þessari grein er kveðið á um ábyrgð þeirra sem framleiða eða flytja inn umbúðir, svo og þeirra sem nota þær umbúðir fyrir vörur sem þeir framleiða eða dreifa. Almenn ákvæði um þessa þætti er að finna í gildandi matvælalögum, en fáar sértækar reglur hafa verið settar um umbúðir og efni sem geta borist úr þeim í matvæli. Í tilskipunum EB eru hins vegar umfangsmiklar reglur á þessu sviði og ljóst að úrbóta er þörf hér á landi.

Um 15. gr.

Hér er fjallað um umbúðamerkingar og eru ákvæði þessi í samræmi við þær reglur sem nú gilda um merkingu umbúða fyrir matvæli. Einnig samræmast ákvæði greinarinnar þeim kröfum sem gerðar eru til umbúðamerkinga í tilskipunum EB. Þess má geta að í gegnum tíðina hafa nokkur ráðuneyti sett reglur um merkingu matvæla og því tímabært að setja þennan þátt í fastari skorður og samræma bæði kröfur um merkingu umbúða og eftirlit með þeim.

Ákvæði 2. mgr. taka mið af því að veittar eru undanþágur frá tilteknum ákvæðum um merkingar þegar umbúðir eru litlar og jafnframt þess að í reglugerðum eru gerðar frekari kröfur til umbúðamerkinga en fram koma í 1. mgr. Dæmi um þetta er merking næringargildis og ýmsar fullyrðingar um heilsufarslega þætti.

Um 16. gr.

Ákvæði greinarinnar eiga við um setningu sérstakra reglna um ákveðnar vörur, svo sem mjólkurvörur og kjötvörur, þar sem markmiðið getur verið að staðla vörurnar með tilliti til ákveðinna efnisþátta. Tilgangurinn getur bæði verið heilsufarslegs eðlis, svo sem manneldissjónarmið, og að tryggja að neytendur fái þá vöru sem þeir eiga rétt á þegar tiltekið vöruheiti er valið, óháð því hver framleiðandi hennar er. Vitað er að nú eru t.d. seldar kjötvörur með líkum heitum en nokkuð ólíkar að samsetningu. Ekki er tekið á þessum þáttum á þennan hátt í núgildandi löggjöf þó heimildir til setningar slíkra reglna séu fyrir hendi.

Ákvæði greinarinnar geta einnig átt við um tilteknar framleiðsluaðferðir og má sem dæmi nefna lífræna ræktun matvæla. EB hefur reglur um lífræna ræktun og hér er því lagalegur stuðningur fyrir setningu reglna um slíkar aðferðir eða vörur eða aðra þætti sem greinin nær til.

Gert er ráð fyrir að hagsmunir neytenda og framleiðenda fari í flestum tilvikum saman og að samráð sé haft við þessa aðila um gerð reglna á þessu sviði, en ef ágreiningur er um setningu reglna getur annar málsaðili ekki hindrað setningu þeirra ef um ótvíræða hagsmuni hins aðilans er að ræða.

Um 17. gr.

Í greininni kemur fram að setja skuli reglur um tiltekin efni í matvælum. Ekki er tekið á þessu á þennan hátt í núgildandi löggjöf, en heimildir til að setja slíkar reglur eru fyrir hendi, þó svo ráðherra sé þar ekki beinlínis falið að setja reglur um tiltekna efnisþætti eins og fram kemur í þessari grein. Talið er rétt að leggja sérstaka áherslu á setningu reglna um þessa efnisþætti með hliðsjón af gildandi reglum hér á landi, í öðrum ríkjum og hjá EB.

Um 18. gr.

Framkvæmd laganna felst í setningu reglna um þá þætti sem lögin ná til og er framkvæmdin í höndum ráðherra sem fara með yfirstjórn mála. Í þeim tilgangi að samræma lagasetningu er samstarfsráði ætlað mikilvægt hlutverk í þessum lögum eins og áður hefur verið vikið að og er í því samhengi bent á ákvæði 8. og 23. gr.

Um 19. gr.

Ekki hefur áður í lögum verið tekið á ýmsum þeirra þátta sem fjallað er um í þessari grein, en þar er fjallað ítarlega um fræðslumál. Auk stofnana, sem starfa við ráðgjöf og matvælaeftirlit, er í 2. mgr. þessarar greinar fjallað um hlutverk menntamálaráðherra varðandi fræðslu á matvæla- og manneldissviði. Er hér um mikilvæg ákvæði að ræða, ekki síst með hliðsjón af því að matvælaframleiðsla er mikilvægasta atvinnugrein sem stunduð er hér á landi. Markmiðið er að styrkja fræðslu bæði fyrir almenning og svo þá sem vinna við framleiðslu og dreifingu matvæla, sbr. og ákvæði 2. mgr. 10. gr.

Umfang íslensks matvælaiðnaðar má glögglega sjá þegar skoðaðar eru nýjustu tölur yfir ársverk í iðngreinum, en þær eru frá 1990. Þá voru 11.706 ársverk í matvælaiðnaði, en ársverk í almennum iðnaði, þar með töldum matvælaiðnaði, voru 23.231. Hlutur matvælaiðnaðar í almennum iðnaði er því 50,4%, en til samanburðar voru ársverk í byggingarstarfsemi 12.380 þetta ár og fellur þar undir hvers kyns mannvirkjagerð og viðhald. Þessar tölur ættu að sína hver fræðsluþörfin á matvælasviði er og hve brýnt mál þetta er fyrir íslensku þjóðina vegna þeirra hagsmuna sem tengjast matvælaiðnaði hér á landi.

Um 20. gr.

Um leyfisveitingar hefur ekki verið fjallað í lögum á þann hátt sem hér er gert, en ákvæði um þessi atriði er að finna bæði í sérlögum og reglugerðum á matvælasviði. Ótvíræðar heimildir eru í greininni til að binda starfsleyfi ákveðnum skilyrðum, auk þess sem endurskoðun leyfa er heimil, m.a. ef ráðgert er að taka í notkun nýja framleiðslutækni. Hér er ekki átt við minni háttar breytingar eða framleiðslutækni sem áður hefur verið beitt, heldur umfangsmeiri breytingar. Slíkum ákvæðum má beita ef ætlunin væri að hefja geislun matvæla eða aðrar framleiðsluaðferðir sem skoða verður með tilliti til heilnæmis eða hollustu matvæla.

Um 21. gr.

Skörun á verksviði eftirlitsaðila er fyrir hendi og með ákvæðum þessarar greinar er skapaður möguleiki til að skipa málum þannig að aðeins einn aðili annist leyfisveitingar og eftirlit með tiltekinni starfsemi. Fiskvinnsla, sem vinnur vöru bæði til útflutnings og innanlandsneyslu, á samkvæmt lögum að vera undir eftirliti Fiskistofu og skoðunarstofa og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga og eftirlit með framleiðslu og dreifingu á eldisfiski er á hendi fleiri en eins aðila. Skörun og tvíverknað eftirlitsaðila má fyrirbyggja með samkomulagi milli ráðherra í samræmi við ákvæði þessarar greinar.

Um 22. gr.

Skipting opinbers eftirlits samkvæmt ákvæðum þessarar greinar er með sama hætti og nú er samkvæmt gildandi lögum um matvæli og sérlögum um tiltekna flokka matvæla. Ekki var talið raunhæft að sameina starfsemi eftirlitsaðila á þessu stigi, en í 2. tölul. bráðabirgðaákvæða kemur fram að stefnt er að endurskoðun laganna innan 5 ára. Er þá meðal annars gert ráð fyrir að skoðað verði hvort rétt er að samræma starfsemi opinbers eftirlits með matvælum á vegum eins aðila. Ýmis ákvæði frumvarpsins miða hins vegar að því að auka samstarf og samskipti opinberra aðila við framkvæmd eftirlits og lagasetningu um matvæli.

Um 23. gr.

Meðal helstu nýmæla frumvarpsins eru þau ákvæði sem fram koma í greininni um faggildingu rannsóknar- og eftirlitsaðila og um innra eftirlit framleiðenda og dreifenda matvæla. Þessi ákvæði tengjast þeim nýju viðhorfum sem eru uppi, ekki síst innan sameiginlegs markaðar í Evrópu, hvað varðar breyttar áherslur í matvælaeftirliti með aukinni gæðastjórnun, bæði af hálfu hagsmunaaðila og opinberra aðila sem hafa eftirlitshlutverki að gegna.

Í tilskipunum EB eru ákvæði um innra eftirlit, svo sem vegna fiskafurða, og tillögur hafa komið fram um setningu reglna um innra eftirlit við framleiðslu, dreifingu, tilreiðslu og aðra meðferð matvæla. Því er nauðsynlegt að hafa heimildarákvæði í lögum til setningar slíkra reglna. Hér á landi og í Kanada er nú gerð krafa um innra eftirlit í fiskiðnaði og í Bandaríkjunum er fiskvinnslufyrirtækjum boðið að taka upp ákveðið eftirlitskerfi gegn gjaldi og geta fyrirtækin síðan notað þennan þátt í sinni starfsemi við markaðssetningu vörunnar.

Grein þessi gerir ráð fyrir að aðrir en opinberir aðilar geti haft eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla, en eftirlit þeirra getur ekki tengst opinberu eftirliti nema um það séu settar nánari reglur. Ráðherrum er heimilt að setja slíkar reglur og jafnframt er þeim heimilt að gera kröfu um að aðilar, sem sinna eftirlitsstörfum á matvælasviði, skuli hljóta faggildingu.

Um 24. gr.

Með ákvæðum þessarar greinar er tryggt að eftirlitsaðilar hafa fullan aðgang að eftirlitsskyldri starfsemi og þeim gögnum sem nauðsynlegt er að skoða við eftirlit. Jafnframt er í 2. mgr. tryggt að eftirlitsaðilar gæti trúnaðar og séu bundnir þagnarskyldu um atriði sem varða framleiðslu- og verslunarleynd um leið og gerð er krafa um að þeir valdi ekki einstaklingum eða einstökum atvinnugreinum, stofnunum eða fyrirtækjum tjóni eða álitshnekki að ósekju vegna samskipta við fjölmiðla eða annarra upplýsinga sem veittar eru um eftirlitsmál.

Um 25. gr.

Hér er bæði byggt á nýjum ákvæðum og ákvæðum sem er að finna í lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Nokkuð var rætt um að setja ákvæði um samræmda gjaldtöku af innlendri framleiðslu og innfluttum matvælum, miðað við framleiðslumagn eða verðgildi, þannig að hægt væri að fella aðrar gjaldskrár úr gildi. Horfið var frá þessum hugmyndum vegna fyrirsjáanlegra erfiðleika við innheimtu og síðan skiptingu fjármagns milli eftirlitsaðila, auk þess sem ekki náðist samkomulag við hagsmunaaðila um endurskoðun gjaldskrárákvæða.

Matvælarannsóknir eru í dag framkvæmdar samkvæmt gjaldskrám sem settar hafa verið fyrir þær stofnanir sem slíkum störfum sinna. Ákvæði greinarinnar um opinberar matvælarannsóknir eru því í samræmi við framkvæmd þeirra í dag.

Gjaldskrárheimildir aðila, sem tengjast eftirliti, eru samræmdar með ákvæðum þessarar greinar og er markmiðið að þeim verði beitt þannig að tekið verði mið af raunverulegum kostnaði vegna matvælaeftirlits og matvælarannsókna. Gert er ráð fyrir að ákvæðum 21. gr. verði beitt þegar um skörun á verksviði eftirlitsaðila er að ræða, en hver sem niðurstaða í slíkum málum verður skal þess gætt að eftirlitsskyldur aðili greiði ekki gjöld til fleiri en eins aðila vegna matvælaeftirlits.

Um 26. gr.

Það sama á við hér og um 25. gr. að framan, en þessi grein varðar gjaldtöku vegna starfsleyfa og sérstakrar þjónustu sem hagsmunaaðilar leita eftir, svo sem vegna útgáfu vottorða eða umsókna um heimild til notkunar tiltekinna efna eða annarra slíkra leyfisveitinga.

Um 27. gr.

Ekki hefur áður verið fjallað á þann hátt sem hér er gert um greiðslu rannsóknarkostnaðar af hálfu framleiðenda og dreifenda þegar rökstuddur grunur er á að starfsemi uppfylli ekki ákvæði laga eða reglna. Mikilvægt er að bregðast við þegar grunur leikur á að ákvæði laga og reglna séu ekki uppfyllt og sérstaklega ef um hættu á heilsutjóni getur verið að ræða. Eftirlitsaðilar fá á ýmsan hátt, m.a. gegnum samstarf við önnur ríki, upplýsingar og gögn sem gefa tilefni til sérstakra aðgerða. Hafi hagsmunaaðili, sem eftirlit beinist gegn, þá engin gögn til að hrekja þær grunsemdir sem fram koma er talið eðlilegt að hann standi undir kostnaði við rannsóknir á vöru sem hann er ábyrgur fyrir.

Um 28. gr.

Greinin er ný og með ákvæðum hennar er samskiptum eftirlitsaðila og heilbrigðisyfirvalda skipað í ákveðinn farveg sem verður að teljast mikilvægur þegar mál af þessum toga koma upp. Rétt er að taka fram að 28. gr. yrði aðeins beitt ef um mjög alvarlega hættu getur verið að ræða. Dæmi um þetta eru hugsanlegar afleiðingar af slysum í kjarnorkuverum og alvarleg tilvik matareitrana.

Um 29. gr.

Með þessari grein er verið að samræma valdsvið og þvingunarúrræði eftirlitsaðila og er m.a. stuðst við ákvæði þar að lútandi í lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Í 3. mgr. greinarinnar, þar sem tekið er á framleiðslu og dreifingu matvæla sem dæmd eru óhæf til útflutnings eða dreifingar innan lands, er einnig fjallað um samskipti eftirlitsaðila í þeim tilgangi að tryggja sem besta framkvæmd eftirlits.

Í 2. mgr. greinarinnar er fjallað um förgun matvæla og er rétt að taka fram að um hana geta einnig gilt önnur lög og reglur, svo sem vegna mengunarvarna, sem ber að virða við ákvörðunartöku um hvernig að henni er staðið.

Um 30. gr.

Það telst til nýmæla í þessari grein og 29. gr. að öllum eftirlitsaðilum er ætlað að starfa eftir sömu ákvæðum hvað valdsvið og þvingunarúrræði varðar og er það eðlilegt, en hefur ekki verið þannig áður.

Um 31. gr.

Á sama hátt og fyrir valdsvið og þvingunarúrræði er með 31. gr. verið að samræma málsmeðferð, úrskurði og viðurlög, hvort sem eftirlitið beinist að fiskafurðum, kjöti eða öðrum matvælum.

Um 32. gr.

Með frumvarpi þessu er lagt til að felld verði úr gildi ákvæði um matvæli og aðrar neysluvörur í lögum nr. 24/1936, um eftirlit með matvælum og öðrum neyslu- og nauðsynjavörum, en það sama gildir ekki um þau ákvæði laganna sem aðeins varða nauðsynjavörur. Í stað ákvæða laganna um nauðsynjavörur er gert ráð fyrir að koma muni lög um öryggi framleiðsluvöru, en frumvarp að þeim var lagt fram á 116. löggjafarþingi. Í athugasemdum um 13. gr. frumvarps til laga um öryggi framleiðsluvöru segir eftirfarandi: „Ekki er lagt til að lög nr. 24/1936, um eftirlit með matvælum og öðrum neyslu- og nauðsynjavörum, sem að hluta til fjalla um sama efni, verði felld úr gildi, en hins vegar er reiknað með að þau verði felld úr gildi með nýjum matvælalögum sem verið er að semja á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins“. Ef frumvarp um öryggi framleiðsluvöru verður samþykkt á undan nýjum matvælalögum verður að breyta 32. gr. þessa fumvarps, þannig að lög nr. 24/1936 verði í heild sinni felld úr gildi. Málum er hins vegar öfugt farið ef ný matvælalög verða samþykkt fyrst og verður þá að gera breytingu á 13. gr. frumvarps til laga um öryggi framleiðsluvöru, þannig að ákvæði laga nr. 24/1936 um nauðsynjavörur verði felld úr gildi.

Gert er ráð fyrir að ákvæði um matvæli í 17. gr. laga nr. 52/1988, um eiturefni og hættuleg efni, falli einnig úr gildi. Í bráðabirgðaákvæðum þeirra laga kemur fram að ákvæði 17. gr. skuli gilda þar til fyllri ákvæði hafi verið sett um notkun eiturefna og hættulegra efna í matvælum og mengun matvæla af völdum slíkra efna. Það er álit nefndarinnar að ákvæði þessa frumvarps um aðskotaefni og þá sérstaklega varnarefni komi í stað þeirra ákvæða sem eru í áðurnefndum lögum og þau megi því fella úr gildi.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Með ákvæðum til bráðabirgða er samstarfsráði falið að hefja þegar undirbúning að gildistöku laganna. Með þessu er samstarf eftirlitsaðila og þeirra sem fara með yfirstjórn laganna tryggt þegar við samþykkt frumvarpsins.

Ákvæði um endurskoðun laganna er talið mikilvægt, ekki síst með hliðsjón af þeirri öru þróun og miklu breytingum sem nú eru fyrirsjáanlegar með sameiginlegum markaði í Evrópu og hugsanlegri aðild Íslands að Evrópsku efnahagssvæði. Á því tímabili, sem tilgreint er í 2. tölul., mun einnig fást meiri reynsla af samstarfi opinberra eftirlitsaðila og því raunhæft að ræða hvort grundvöllur er til frekari samræmingar á starfsemi þeirra.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um matvæli.

Markmið laganna er að tryggja gæði, heilnæmi og hollustu matvæla og að merkingar þeirra séu fullnægjandi. Með frumvarpinu er eftirlit með matvælum samræmt og valdsvið hvers stjórnvalds skýrt. Þá eru í frumvarpinu ákvæði sem eru talin nauðsynleg vegna samnings um Evrópskt efnahagssvæði. Loks eru ákvæði um fræðslustarfsemi um matvæli.

Frumvarpið er fyrst og fremst samræming á matvælaeftirliti, auk þess sem lögin eru færð í nútímalegra horf. Breytingar frá gildandi lögum eiga ekki að leiða til aukinna útgjalda ríkissjóðs. Ákvæði um gjaldtöku stofnana eru samræmd og veitt er víðtækari heimild til gjaldtöku hjá eftirlitsstofnunum í sjávarútvegi og landbúnaði. Kostnaður af samstarfsráði, sem skal vinna að samræmingu laga, reglna og fyrirmæla um matvæli og framkvæmd eftirlits, á að rúmast innan fjárheimilda þeirra stofnana er málið varðar.

Með frumvarpinu á að koma í veg fyrir skörun á verksviði eftirlitsaðila og tvöfalda gjaldtöku og á það því að leiða til hagræðis. Nefndin, sem samdi frumvarpið, taldi það ekki í sínum verkahring að skoða frekari samræmingu á starfsemi eftirlits- og rannsóknaraðila og annarra þeirra sem starfa að forvörnum á matvælasviði. Bent er á í athugasemdum með frumvarpinu að full ástæða sé til slíkrar athugunar og tekur fjármálaráðuneytið undir það.

Ef af samningi um Evrópskt efnahagssvæði verður munu kröfur um matvælaeftirlit aukast og eru lög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 81/1988, nú til endurskoðunar m.a. vegna þess. Mun umfang matvælasviðs Hollustuverndar ríkisins að líkindum aukast og rekstrarkostnaður þess hækka. Ef ástæða þykir til að breyta lögunum mun kostnaðarmat fylgja því frumvarpi.