Lögreglulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 535

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu. Tildrög þess má rekja til frumkvæðis dómsmálaráðherra um að ráðast í endurskoðun á 15. gr. laganna varðandi aðgerðir til að afstýra brotum eða stöðva þau. Endurskoðun þessi byggist á vinnu ráðuneytisins sem staðið hefur yfir undanfarin ár og lýtur að greiningu heimilda lögreglu til aðgerða í þágu afbrotavarna og mögulegum úrbótum. Markmið hennar er að skýra heimildir lögreglu til að grípa til aðgerða á þessu sviði, einkum hvað varðar afbrot eða athafnir sem raskað geta öryggi borgaranna og ríkisins, afbrot sem tengjast skipulagðri brotastarfsemi og afbrot sem framin eru á netinu.

Löggæsla nú á tíðum snýr ekki síður að frumkvæðisvinnu í formi upplýsingaöflunar og greiningar upplýsinga. Breytt afbrotamynstur, aukin hætta á hryðjuverkum og útbreiðsla alþjóðlegrar skipulagðrar brotastarfsemi krefst þess að löggæsluyfirvöld geti brugðist við og gripið til aðgerða áður en einstök brot eru framin. Með frumvarpi þessu er því lögð aukin áhersla á mikilvægi þess að lögregla geti gripið fyrr inn í atburðarás og þannig fyrirbyggt að framin séu alvarleg afbrot. Í því skyni mælir frumvarpið fyrir um heimild lögreglu til að nýta upplýsingar sem hún býr yfir og aflar til greiningar auk þess sem ráðherra er veitt heimild til að kveða nánar á um þær aðgerðir sem heimilt er að beita í þágu afbrotavarna. Þá er lögreglu veitt sérstök heimild til að hafa eftirlit með einstaklingum sem hafa tengsl við skipulögð brotasamtök eða sem sérgreind hætta stafar af fyrir öryggi ríkisins eða almennings. Einnig er kveðið á heimild til haldlagningar að undangengnum dómsúrskurði til að koma í veg fyrir alvarleg brot gegn öryggi ríkisins.

Frumvarpinu er einnig ætlað að efla eftirlit með lögreglu. Annars vegar er mælt fyrir um að embætti ríkislögreglustjóra skuli starfrækja innra gæðaeftirlit með störfum lögreglu og að ráðherra skuli skipa gæðastjóra lögreglu til fimm ára í senn. Hins vegar er nefnd um eftirlit með lögreglu efld til muna með því að fjölga nefndarmönnum og kveða á um að formaður nefndarinnar skuli vera embættismaður í fullu starfi, auk þess sem nefndinni er falið að hafa sérstakt eftirlit með aðgerðum lögreglu í þágu afbrotavarna.

Þá er í frumvarpinu kveðið á um meðferð vopna hjá lögreglu, en ákvæði þess efnis hafa fram til þessa aðeins verið að finna í reglugerð á grundvelli vopnalaga.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Almennt um afbrotavarnir.

Í lögreglulögum er ekki að finna mörg ákvæði sem kveða beinlínis á um heimildir lögreglu til aðgerða eða upplýsingaöflunar í þágu afbrotavarna. Þó er talið að leiða megi af einstökum ákvæðum laganna tilteknar heimildir sem nauðsynlegar eru til að lögregla geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu á þessu sviði. Verður því að meta hverju sinni hversu langt slíkar heimildir ná og vegast þar á sjónarmið um nauðsyn þess að lögregla geti rækt hlutverk sitt og starf með fullnægjandi hætti og sjónarmið um persónuvernd og friðhelgi einkalífs. Heimildir lögreglu á þessu sviði byggjast öðru fremur á 1. gr. laganna um hlutverk lögreglu og 15. gr. um aðgerðir í þágu almannafriðar, allsherjarreglu o.fl. en 1. mgr. hennar mælir sérstaklega fyrir um að lögreglu sé heimilt að hafa afskipti af borgurunum m.a. til að afstýra afbrotum eða stöðva þau.

Samkvæmt a-lið 2. mgr. 1. gr. laganna er það hlutverk lögreglu að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu, leitast við að tryggja réttaröryggi borgaranna og vernda eignarrétt, opinbera hagsmuni og hvers konar lögmæta starfsemi. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögreglulögum er efni ákvæðisins skýrt nánar með þeim hætti að í þessari almennu skyldu lögreglu felist einnig gæsla öryggis einstakra borgara, ef því er að skipta (451. mál á 120. löggjafarþingi). Í b-lið sömu málsgreinar er kveðið á um það hlutverk lögreglu að stemma stigu við afbrotum og koma í veg fyrir athafnir sem raska öryggi borgaranna og ríkisins. Í athugasemdum við ákvæðið í fyrrgreindu frumvarpi kemur fram að átt sé fyrst og fremst við skyldu lögreglu til afskipta þar sem brot kunna að vera yfirvofandi. Opið orðalag þess gefur því talsvert rými til túlkunar.

Ákvæði a- og b-liðar 2. mgr. 1. gr. laganna fela í sér öryggis- og afbrotavarnahlutverk lögreglu. Heimildir lögreglu til aðgerða í þágu þess grundvallast á ákvæðum lögreglulaga frekar en sakamálalaga, þ.e. í þeim tilvikum þegar ekki er fyrir hendi grunur um afbrot eða tilraun til afbrots. Þessar heimildir eru nánar útfærðar í 15. gr. laganna um aðgerðir í þágu almannafriðar, allsherjarreglu o.fl. þar sem hið svonefnda allsherjarumboð lögreglu er lögfest. Með því er átt við það sem áður var talin óskráð regla um að lögregla hafi almenna venjumyndaða heimild innan vissra marka til að grípa til nauðsynlegra ráðstafana til þess að halda uppi lögum og reglu í landinu. Í 1. mgr. 15. gr. segir að lögreglu sé heimilt að hafa afskipti af borgurunum til að halda uppi almannafriði og allsherjarreglu eða koma í veg fyrir yfirvofandi röskun til að gæta öryggis einstaklinga eða almennings eða til að afstýra afbrotum eða stöðva þau. Hvað átt er við með því að „hafa afskipti“ er að vissu leyti nánar skilgreint í 2. mgr. sömu greinar. Þar eru taldar upp ýmsar aðgerðir sem lögreglu er heimilt að grípa til í þessu skyni og fela í sér bein afskipti af borgurunum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpinu sem varð að lögunum er sérstaklega tiltekið að upptalningin sé ekki tæmandi heldur sé miðað fyrst og fremst að því að tiltaka þær aðstæður og aðgerðir sem eru langalgengastar. Ætlunin var því hvorki að þrengja né rýmka umrætt allsherjarumboð lögreglu heldur aðeins að taka af allan vafa um lögmæti tiltekinna afskipta lögreglu.

Ákvæði 15. gr. tiltaka hins vegar ekki þau óbeinu afskipti af borgurunum sem einnig hafa verið talin rúmast innan allsherjarumboðsins og lúta að afbrotavörnum, þar á meðal má nefna eftirlit lögreglu á opinberum stöðum, t.d. þar sem aukin hætta er á afbrotum. Slíkt eftirlit getur falið í sér öflun upplýsinga um mannaferðir og aðrar sambærilegar aðgerðir sem kunna að rjúfa friðhelgi einkalífs þeirra sem þær beinast að. Í ljósi þess að heimildir af þessu tagi byggjast á hinu venjubundna allsherjarumboði og almennum ákvæðum laganna um hlutverk lögreglu ríkir nokkur vafi um innihald þeirra og hve víðtækt eftirlit á grundvelli þeirra geti verið, einkum gagnvart tilteknum einstaklingi eða hópi einstaklinga.

Mikilvægt er að lögregla geti framkvæmt framangreindar aðgerðir án vafa um lögmæti þeirra. Þá verður einnig að gera skýran greinarmun á þeim aðgerðum sem lögreglu er heimilt að grípa til á grundvelli lögreglulaga og þeirra rannsóknaraðgerða sem heimilaðar eru á grundvelli sakamálalaga. Um getur verið að ræða afar sambærilegar aðgerðir, en skilyrði fyrir beitingu þeirra hins vegar verið misjöfn eftir því hvorum lögunum þær byggjast á. Eðlilegt er að sá greinarmunur komi skýrt fram í viðkomandi lögum, enda um íþyngjandi aðgerðir gagnvart borgurunum að ræða.

2.2. Afbrotavarnir í þágu öryggis ríkisins.

Frumvarpi þessu er ætlað að skýra og styrkja heimildir lögreglu til að viðhafa aðgerðir í þágu afbrotavarna. Með aðgerðum er einna helst átt við heimild lögreglu til að safna og vinna upplýsingar í afbrotavarnaskyni og viðhafa tiltekið eftirlit með fólki og stöðum til að koma í veg fyrir afbrot. Frumvarpið hefur einkum áhrif á getu lögreglu til aðgerða í þágu almennra afbrotavarna en hefur þó einnig að geyma sértækar heimildir til að koma í veg fyrir brot sem ógna öryggi ríkisins. Með því er átt við alvarleg brot gegn X. og XI. kafla almennra hegningarlaga, þar á meðal landráð og hryðjuverk. Löggæsluyfirvöld hér á landi hafa alla tíð starfað í öðru umhverfi á sviði afbrotavarna en yfirvöld í nágrannalöndum, einkum að því er varðar öryggi ríkisins. Er almennt viðurkennt í hinum vestræna heimi að barátta ríkja gegn brotum af þessu tagi lúti öðrum lögmálum en eiga við um rannsóknir hefðbundinna sakamála og önnur löggæsluverkefni. Eðli og alvarleiki þessara brota er slíkur að talið hefur verið réttlætanlegt að veita yfirvöldum ríkar heimildir til aðgerða í því skyni að rannsaka og afstýra þeim. Heimildir þessar fela almennt í sér víðtækara eftirlit og meira inngrip í friðhelgi einstaklinga samanborið við önnur störf lögreglu, enda geta afleiðingar þessara brota haft mikil áhrif almenning.

Á öllum öðrum Norðurlöndum starfa t.d. sérstakar stofnanir innan lögreglu sem hafa það hlutverk að stemma stigu við afbrotum sem geta raskað öryggi ríkisins, þar á meðal njósnir, hryðjuverk og alvarleg brot sem framin eru í tengslum við skipulagða brotastarfsemi. Til að fá skýra mynd af slíkum samanburði er rétt að gera nánari grein fyrir lagaumhverfinu hér á landi sem og viðkomandi stofnunum í Danmörku og Noregi og verður fjallað um það í kafla 2.2.2 og 2.2.3.

2.2.1. Greiningardeild ríkislögreglustjóra.

Samkvæmt b-lið 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, er ríkislögreglustjóra falið að starfrækja lögreglurannsóknardeild og greiningardeild sem rannsakar landráð og brot gegn stjórnskipan ríkisins og æðstu stjórnvöldum þess, auk þess að leggja mat á hættu á hryðjuverkum og skipulagðri brotastarfsemi. Hlutverk deildarinnar er þannig tvíþætt, þ.e. annars vegar að rannsaka brot gegn X. og XI. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, á grundvelli sakamálalaga og hins vegar að framkvæma áhættumat vegna hryðjuverkaógnar, skipulagðrar brotastarfsemi eða annars sem getur ógnað öryggi ríkisins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 46/2006, um breytingu á lögreglulögum, nr. 90 13. júní 1996, og lögum um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, segir að mikilvægt sé að lögreglan, sem gegnir því hlutverki að gæta öryggis ríkisins og borgara þess, afli og vinni úr upplýsingum og greini hættu sem tengist fíkniefnabrotum, skipulagðri brotastarfsemi og hryðjuverkum eða öðru varðandi öryggi ríkisins (520. mál á 132. löggjafarþingi). Þá segir að um rannsóknaraðferðir og starfsheimildir greiningardeildar fari samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Eðli máls samkvæmt taka ákvæði þeirra laga aðeins til þess hlutverks deildarinnar er lýtur að rannsókn brota gegn framangreindum köflum hegningarlaga. Þar sem lögin mæla ekki nánar fyrir um hlutverk deildarinnar á sviði áhættugreiningar eða afbrotavarna eða hverjar heimildir hennar til aðgerða og upplýsingasöfnunar í því skyni eru verður að telja að þær leiði af ákvæði b-liðar 2. mgr. 5. gr. auk hinna almennu ákvæða a- og b-liðar 2. mgr. 1. gr. laganna um hlutverk lögreglu, einkum því að koma í veg fyrir athafnir sem raska öryggi borgaranna og ríkisins.

Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laganna var árið 2007 sett reglugerð nr. 404/2007 um greiningardeild ríkislögreglustjóra þar sem skipulag, hlutverk og verkefni hennar eru skilgreind og nánar útfærð. Í umræddu ákvæði laganna er hins vegar ekki að finna sérstaka umfjöllun um starfsemi deildarinnar og afmarkar ákvæðið þar af leiðandi ekki efnislegt gildissvið reglugerðarinnar umfram það sem fram kemur í b-lið 2. mgr. 5. gr. laganna. Að því er varðar heimildir deildarinnar til upplýsingaöflunar eiga ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar við, en í a-lið 2. mgr. þeirrar greinar er mælt fyrir um söfnun upplýsinga, úrvinnslu, greiningu og skipti á upplýsingum í því skyni að koma í veg fyrir eða draga úr líkum á afbrotum. Þá er í d-lið kveðið á um að deildin annist áhættugreiningu vegna einstaklinga og afli upplýsinga vegna verndar og öryggisgæslu fyrir æðstu stjórn ríkisins. Ákvæðin sækja efnislega lagastoð sína fyrst og fremst til a- og b-liðar 2. mgr. 1. gr. laganna auk b-liðar 2. mgr. og 3. mgr. 5. gr. að því er snertir starfsemi deildarinnar almennt. Samkvæmt meginreglum laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi er lögreglu heimilt að safna og vinna persónuupplýsingar að því marki sem nauðsynlegt er til að uppfylla lögbundið öryggishlutverk sitt. Ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar eru því einu lögfestu reglurnar um nánara umfang slíkrar upplýsingaöflunar.

Af þessu má ráða að heimildir lögreglu til aðgerða í þágu afbrotavarna í því skyni að gæta öryggis ríkisins eru að öllu leyti almennar og ekki er til að dreifa sérstökum heimildum sem veita skýra lagastoð fyrir tilteknum aðgerðum eða upplýsingaöflun. Það leiðir til þess að túlka verður hverju sinni hvort tiltekin aðgerð rúmist innan hinnar almennu heimildar laganna. Þrátt fyrir að framkvæmd geti skapað venju og þar með afmarkað heimildir verður að telja að slíkt fyrirkomulag sé almennt til þess fallið að draga úr fyrirsjáanleika og gagnsæi, auk þess sem almennt orðaðar heimildir geta skapað óvissu hjá þeim sem falið er að beita þeim.

2.2.2. Danmörk.

Í Danmörku er starfrækt sérstök öryggisstofnun dönsku lögreglunnar, Politiets Efterretningstjeneste (PET), sem gegnir hlutverki öryggisþjónustu auk þess að vera skilgreint öryggisstjórnvald. Árið 2014 voru sett heildstæð lög um starfsemi PET, sem endurskoðuð voru árið 2017 (lov om Politiets Efterretningstjeneste, nr. 231/2017). Samkvæmt þeim er hlutverk stofnunarinnar m.a. að koma í veg fyrir og rannsaka brot gegn öryggi ríkisins, auk þess sem stofnunin framkvæmir ýmis áhættumöt. Efni laganna lýtur öðru fremur að heimildum PET til upplýsingaöflunar, frumkvæðisathugana og rannsókna, vinnslu og miðlun þeirra upplýsinga sem er aflað, auk þess sem kveðið er á um eftirlit með starfsemi stofnunarinnar.

Í 3. gr. laganna er mælt fyrir um að PET sé heimilt að afla þeirra upplýsinga sem kunna að vera mikilvægar fyrir starfsemi stofnunarinnar (d. kan have betydning). Í 4. gr. er kveðið á um skyldu annarra stjórnvalda til að afhenda PET þær upplýsingar sem geta verið mikilvægar til að koma í veg fyrir eða rannsaka framangreind brot. Skv. 5. gr. laganna er PET heimilt að framkvæma eins konar frumkvæðisathuganir (d. undersøgelser) á einstaklingum og lögaðilum sem talið er að geti verið mikilvægar (d. må antages at have betydning) fyrir starfsemi stofnunarinnar. Í 6. gr. laganna segir að um sakamálarannsóknir og beitingu þvingunarúrræða fari eftir ákvæðum sakamálalaga.

Um vinnslu persónuupplýsinga hjá PET fer eftir ákvæðum 5. kafla laganna, en skv. 7. gr. laganna er stofnuninni heimilt að vinna sérhverjar persónuupplýsingar sem talið er að geti verið mikilvægar fyrir starfsemi hennar. Í 8. gr. laganna er að finna sams konar heimild um vinnslu upplýsinga um lögaðila. Nánari ákvæði um vinnslu persónuupplýsinga er að finna í 9. gr. og 9. gr. a laganna og ákvæði um miðlun persónuupplýsinga í 6. kafla laganna, þ.e. í 10. gr.

Í 9. kafla laganna er kveðið á um sérstakt eftirlit með starfsemi stofnunarinnar sem er í höndum sjálfstæðu eftirlitsnefndarinnar Tilsynet med Efterretningstjenesterne (TET). Í nefndinni sitja fimm fulltrúar skipaðir af dómsmálaráðherra í samráði við varnarmálaráðherra og skal formaður nefndarinnar vera starfandi dómari sem tilnefndur er af forseta landsréttar. Hlutverk nefndarinnar er fyrst og fremst að tryggja að stofnunin starfi eftir lögum og viðeigandi reglum, annaðhvort í formi frumkvæðisathugana eða í kjölfar kvartana sem nefndinni berast. Í þeim tilgangi getur nefndin óskað eftir öllum þeim gögnum og upplýsingum sem hún þarf á að halda til að sinna eftirlitinu.

Til viðbótar við hið sérstaka eftirlit TET er PET undir ákveðnu eftirliti dómsmálaráðherra, enda starfsemi stofnunarinnar á ábyrgð hans, auk þess sem stofnunin heyrir undir eftirlit þingnefndar um störf á vegum öryggisþjónustu. Nefndin er skipuð fimm þingmönnum og hefur m.a. eftirlit með vinnslu persónuupplýsinga á vegum stofnunarinnar. Þá starfrækir stofnunin einnig sérstakt innra eftirlit.

2.2.3. Noregur.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er öryggisþjónusta á vegum norsku lögreglunnar og hefur það hlutverk að koma í veg fyrir og rannsaka brot gegn öryggi ríkisins. Um starfsemi PST fer eftir kafla III a í norsku lögreglulögunum (lov om politiet, nr. 53/1995), en ákvæði hans eru einnig nánar útfærð í hinni svonefndu PST-reglugerð frá árinu 2005 (Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste, nr. 920/2005). Mælt er fyrir um hlutverk PST í ákvæðum 17. gr. b og c, en samkvæmt þeim er stofnuninni m.a. falið að koma í veg fyrir og rannsaka landráð og brot gegn stjórnskipan ríkisins, auk þess sem henni ber að vinna áhættumöt og eiga samstarf við lögregluyfirvöld erlendis.

Heimildir PST til aðgerða byggjast á almennum ákvæðum lögreglulaga og sérákvæðum þeirra um þvingunarúrræði sem stofnuninni er heimilt að beita í þágu afbrotavarna. Heimildir til upplýsingasöfnunar eru taldar leiða af lögbundnu hlutverki PST og lögreglunnar almennt. Á þeim grundvelli er lögreglu heimilt að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru hverju sinni og er í því sambandi stuðst við ákveðnar ólögfestar aðferðir (n. ulovfesta metodar) til upplýsingaöflunar. Er þá fyrst og fremst verið að vísa til þess að lögreglu sé heimilt að afla allra nauðsynlegra upplýsinga sem finna má á opinberum vettvangi (n. i det offentlege rommet). Að því er varðar starfsemi PST er þessi heimild að nokkru leyti útfærð í 5. gr. reglugerðarinnar þar sem kveðið er á um að stofnunin skuli m.a. sinna hlutverki sínu með því að afla, greina og miðla upplýsingum í samræmi við forgangsröðun hverju sinni.

Í 17. gr. d lögreglulaga er mælt fyrir um þau þvingunarúrræði sakamálalaga sem PST er heimilt að grípa til í þágu afbrotavarna í tengslum við brot gegn öryggi ríkisins. Á meðal þeirra er heimild til húsleitar, haldlagningar og rafræns eftirlits, hvort sem er með myndavélabúnaði á heimili eða öðrum stöðum sem sæta friðhelgi, eftirfararbúnaði eða öflun gagna úr fjarskiptabúnaði auk heimildar til að hlusta á fjarskipti. Skilyrði fyrir beitingu úrræðanna er að þau veiti upplýsingar sem mikilvægar eru (n. vesentlig betydning) til að koma í veg fyrir tiltekið afbrot. Þá verður þeim aðeins beitt að undangengnum úrskurði dómara. Í undantekningartilvikum er lögreglu þó heimilt að grípa til úræðanna án dómsúrskurðar, þ.e. þegar viðkomandi aðgerð þolir ekki bið. PST verður hins vegar að bera aðgerðina undir dómstóla til staðfestingar eins fljótt og unnt er og eigi síðar en innan 24 tíma.

Á vegum þingsins starfar nefndin Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (kölluð EOS-nefndin) og hefur eftirlit með starfsemi allra framangreindra stofnana. Nefndin starfar á grundvelli sérlaga (EOS-kontrolloven, nr. 7/1995). Í nefndinni sitja sjö fulltrúar sem allir eru skipaðir af þinginu. Nefndin er að öllu leyti sjálfstæð í sínum störfum og geta þingmenn ekki átt sæti í nefndinni. Eftirlit nefndarinnar er þríþætt; vettvangsskoðanir, meðferð kvartana og frumkvæðisathuganir. Nefndin getur ekki gefið einstökum stofnunum bindandi fyrirmæli heldur aðeins ráðgefandi álit, t.d. um að eyða tilteknum upplýsingum. Þá skilar nefndin reglulegum skýrslum til þingsins, þar sem m.a. er fjallað um lagaumhverfi stofnananna og lagðar fram tillögur að breytingum. Til viðbótar við hið sérstaka eftirlit EOS-nefndarinnar heyra stofnanir undir almennt eftirlit, t.d. ráðherra og embættis ríkissaksóknara, auk þess sem PST starfrækir innra eftirlit.

2.3. Nauðsyn þess að efla afbrotavarnir lögreglu.

Af framgreindri umfjöllun verður ráðið að starfsumhverfi, stofnanauppbygging og lagaheimildir lögreglu á sviði afbrotavarna eru mun takmarkaðri hér á landi samanborið við nágrannaríki, einkum að því er varðar öryggi ríkisins. Lögregla hefur í störfum sínum á sviði afbrotavarna einkum stuðst við ákvæði 15. gr. lögreglulaga um tiltekin bein afskipti af borgurunum og 1. gr. um hlutverk hennar almennt auk ákvæða ýmissa sérlaga. Afleiðing þess er að ekki er fyllilega skýrt eða gagnsætt hversu langt heimildir hennar ná til að grípa til aðgerða sem miða að því að stemma stigu við afbrotum, þar á meðal hversu íþyngjandi inngrip í friðhelgi einstaklinga slíkar aðgerðir geta falið í sér. Nauðsynlegt er því að útfæra nánar í lögum hverjar heimildir lögreglu eru til slíkra aðgerða, skýra þær og kveða jafnframt á um hver skilyrði fyrir beitingu þeirra eru hverju sinni. Með frumvarpi þessu er ætlunin að bæta starfsumhverfi lögreglu á sviði afbrotavarna með því að styrkja heimildir lögreglu og skipa þeim á einn stað í lögum. Markmið þess er að löggæsluyfirvöld geti framvegis unnið markvisst starf í þágu afbrotavarna á grundvelli skýrt afmarkaðra lagaákvæða sem veita fullnægjandi stoð fyrir öflun og greiningu upplýsinga auk þess að gera lögreglu kleift að viðhafa tiltekið eftirlit þegar nauðsyn ber til. Er einkum horft til þess að efla getu lögreglu til að koma í veg fyrir skipulagða brotastarfsemi og brot sem beinast gegn öryggi ríkisins. Skýr skil eru þó gerð á milli almennra heimilda lögreglu til að stemma stigu við afbrotum og skipulagðri brotastarfsemi annars vegar, og aðgerða til að koma í veg fyrir brot gegn öryggi ríkisins hins vegar. Er það í samræmi við það sem að framan greinir um eðli og alvarleika slíkra brota og sérstaka nauðsyn þess að koma í veg fyrir að þau séu skipulögð, undirbúin og framin.

Í samræmi við framkvæmd annars staðar á Norðurlöndum er sérstaklega hugað að því að auknum heimildum á þessu sviði fylgir aukin ábyrgð og er því mælt fyrir um í frumvarpinu að nefnd um eftirlit með lögreglu hafi eftirlit með tilteknum aðgerðum lögreglu í þágu afbrotavarna. Áréttað skal þó að heimildir sem frumvarp þetta veitir lögreglu til að sinna afbrotavörnum, einkum í þágu öryggis ríkisins, eru mun takmarkaðri en annars staðar á Norðurlöndum. Aðeins er kveðið á um þrönga heimild til að hafa eftirlit með tilteknum einstaklingum að uppfylltum nánari skilyrðum auk þvingunaraðgerðar sem undantekningarlaust krefst undangengins dómsúrskurðar. Þær beinast þannig að mjög afmörkuðum hópi en ekki hinum almenna borgara að neinu leyti, líkt og aðgerðir öryggisstofnana á Norðurlöndum og öðrum Vesturlöndum kunna að gera, t.d. varðandi aðgang að miklu magni lýsi- og fjarskiptagagna. Umfang hins óháða eftirlits sem nefnd um eftirlit með lögreglu er falið er því í samræmi við eðli, umfang og inngrip aðgerðanna og hefur einkum að markmiði að tryggja nauðsynlegt aðhald með störfum lögreglu og að einstaklingar sem sæta aðgerðum að ósekju geti leitað réttar síns.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpi þessu er mælt fyrir um breytingar á lögreglulögum sem taka til þriggja aðgreindra þátta. Lögfest er sérstakt ákvæði um meðferð og notkun vopna hjá lögreglu auk þess sem sett er lagastoð fyrir nánari reglur þess efnis. Meginbreytingar frumvarpsins lúta að starfi lögreglu í þágu afbrotavarna og er ætlað að skýra og styrkja heimildir lögreglu til aðgerða á þessu sviði. Þá er eftirlit með störfum lögreglu eflt með því að setja á fót innra gæðaeftirlit hjá embætti ríkislögreglustjóra og fela nefnd um eftirlit með störfum lögreglum að hafa eftirlit með tilteknum aðgerðum lögreglu í þágu afbrotavarna.

3.1. Ákvæði um meðferð vopna hjá lögreglu.

Frumvarpinu er ætlað að lögfesta tiltekin grundvallarákvæði í gildandi reglum um valdbeitingu lögreglumanna og meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna frá árinu 1999 sem birtar voru fyrst opinberlega með auglýsingu nr. 156/2015. Reglur þessar voru settar á grundvelli 1. mgr. 3. gr. vopnalaga, nr. 16/1998, er kveður á um að ráðherra setji sérstakar reglur um vopn í eigu lögreglu. Talið er eðlilegt og ákjósanlegt að kveðið sé á um meðferð og notkun vopna í lögreglulögum og reglum settum á grundvelli þeirra frekar en í vopnalögum. Ekki er því um efnislegar breytingar að ræða á reglum sem gilda um þau vopn sem lögreglu er heimilt að nota og hvernig meðferð þeirra er háttað heldur er fyrst og fremst verið að flytja lagastoð reglnanna yfir í lögreglulög.

3.2. Upplýsingamiðuð löggæsla.

Í frumvarpinu er kveðið á um að lögreglu sé heimilt að nota þær upplýsingar sem hún býr yfir á hverjum tíma til greininga í þágu afbrotavarna. Með því er skýrri lagastoð skotið undir núverandi greiningarstarf lögreglu sem fram fer í afbrotavarnaskyni og grundvöllur lagður fyrir innleiðingu á svonefndri upplýsingamiðaðri löggæslu. Á síðustu tveimur áratugum hefur upplýsingamiðuð löggæsla orðið sífellt mikilvægari hluti af starfi löggæsluyfirvalda á Vesturlöndum. Upplýsingamiðuð löggæsla er stefna sem hefur það að markmiði að starf lögreglu skuli öðru fremur grundvallast á notkun áhættumats og áhættustjórnunar í stað þess að bregðast eingöngu við tilkynntum brotum. Í stefnunni er lögð áhersla á skipulega og virka upplýsingaöflun og greiningar sem grundvöll áætlana og ákvarðana lögreglu um forgangsatriði og frumkvæðisverkefni. Sterkur upplýsingagrunnur og góð greiningarvinna eru mikilvægar forsendur áhrifaríkra afbrotavarna. Upplýsingamiðuð löggæsla stuðlar einnig að formlegu samstarfi lykilstofnana, m.a. með því að helstu samstarfsstofnanir miðli upplýsingum um ætlaða brotastarfsemi til lögreglu svo að lögregla hafi skýra yfirsýn hverju sinni og geti gert faglegar áætlanir um aðgerðir eða rannsóknir. Slík samvinna er forsenda árangurs aðgerða gegn alvarlegum afbrotum og skipulagðri brotastarfsemi. Innleiðing upplýsingamiðaðrar löggæslu hefur í för með sér að unnt verður að nýta mannauð lögreglu með mun skilvirkari hætti, einkum hvað varðar frumkvæðisvinnu sem grundvallast á greiningum og áhættumati. Er því mikilvægt að lögregla hér á landi geti stuðst við upplýsingamiðaða löggæslu er hún sinnir hlutverki sínu á sviði afbrotavarna. Ætla má að skipulögð innleiðing hennar fari fram á næstu árum.

Með lögum nr. 50/2021, um breytingu á lögreglulögum, lögum um dómstóla og lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði (eftirlit með lögreglu, lögregluráð o.fl.), var kveðið á um auknar heimildir til upplýsingaskipta á milli lögreglu og annarra stjórnvalda sem og einkaaðila. Með frumvarpi þessu er mælt fyrir um að lögreglu sé í þágu afbrotavarna heimilt að nýta, þ.m.t. til greiningar, allar þær upplýsingar sem hún býr yfir og aflar í löggæslutilgangi. Með þessum breytingum verður því skýr lagastoð fyrir innleiðingu upplýsingamiðaðrar löggæslu hér á landi en frumvarpið mælir einnig fyrir um að greiningardeild ríkislögreglustjóra skuli sinna upplýsingaöflun og greiningum í þágu afbrotavarna á landsvísu, m.a. með rekstri miðlægs gagnagrunns. Ætla má að skipulögð innleiðing upplýsingamiðaðrar löggæslu fari fram á næstu árum.

3.3. Öflun upplýsinga og eftirlit með fólki og stöðum.

Frumvarpinu er m.a. ætlað að skerpa á heimildum lögreglu til að afla upplýsinga og viðhafa eftirlit í því skyni að draga úr brotastarfsemi. Líkt og að framan greinir byggjast þessar heimildir nú á almennum ákvæðum lögreglulaga auk ákvæða í sérlögum á borð við lög um útlendinga, vopnalög, lög um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald auk laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi. Er því nauðsynlegt að þær verði útfærðar eins skýrt og unnt er í lögum og reglugerðum, einkum með hliðsjón af því að þær kunna að takmarka stjórnarskrárvarin rétt einstaklinga til friðhelgi einkalífs.

Annars vegar eru teknar saman heimildir lögreglu til að afla upplýsinga í þágu afbrotavarna við framkvæmd almennra löggæslustarfa og frumkvæðisverkefna, þar á meðal samskipti við uppljóstrara, eftirlit á almannafæri og vöktun vefsíðna sem opnar eru almenningi. Er gert ráð fyrir að slíkt eftirlit verði nánar útfært í reglugerð. Í ljósi þeirrar öru þróunar sem hefur orðið á brotastarfsemi af ýmsu tagi á netinu veitir frumvarpið jafnframt skýra lagastoð fyrir frumkvæðisvinnu lögreglu í því skyni að stemma stigu við netglæpum af öllu tagi. Brotastarfsemi á veraldarvefnum hefur aukist til muna á síðustu árum og hafa einstakar brotategundir færst að mestu leyti yfir á netið, þar á meðal fjársvikabrot og ýmiss konar kynferðisofbeldi. Þá kunna stafræn brot að ógna mikilvægum innviðum samfélagsins líkt og tíðar netárásir á fyrirtæki og opinberar stofnanir sýna fram á.

Hins vegar er lögreglu veitt heimild til að viðhafa sérstakt eftirlit með einstaklingum sem hafa tengsl við skipulögð brotasamtök eða sem af kann að stafa sérgreind hætta fyrir öryggi ríkisins eða almennings. Nauðsynlegt er að lögregla geti viðhaft slíkt eftirlit þegar upplýsingar liggja fyrir um að tiltekinn einstaklingur kunni að fremja alvarlegt afbrot. Í ljósi þess að frumvarpið veitir lögreglu heimild til að viðhafa eftirlit með einstaklingum án þess að þeir séu grunaðir um að hafa framið afbrot er heimildin takmörkuð með fyrrgreindum hætti og verður því ekki beitt gagnvart einstaklingum sem lögregla hefur upplýsingar um að tengist annars konar brotastarfsemi. Jafnframt er heimildin háð því skilyrði að lögreglustjóri taki sérstaklega ákvörðun um að viðhafa eftirlit, auk þess sem nefnd um eftirlit með lögreglu er falið að hafa sérstakt eftirlit með aðgerðum af þessu tagi.

3.4. Aðgerðir til að koma í veg fyrir brot gegn öryggi ríkisins.

Í frumvarpinu er fjallað sérstaklega um heimildir til afbrotavarna í þágu öryggi ríkisins. Þær eru afmarkaðar í tilteknu lagaákvæði og veita lögreglu heimild til að viðhafa eftirlit og óska eftir upplýsingum frá öðrum stjórnvöldum þegar það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir hryðjuverk og önnur alvarleg brot gegn öryggi ríkisins.

Einnig er skerpt á hlutverki greiningardeildar ríkislögreglustjóra með því að kveða sérstaklega á um að deildin skuli vinna að því að koma í veg fyrir brot sem ógnað geta öryggi ríkisins.

Lög um meðferð sakamála heimila beitingu ýmissa þvingunarúrræða í þágu sakamálarannsókna. Engum þeirra er þó heimilt að beita í þágu afbrotavarna á grundvelli lögreglulaga. Með sama hætti og nauðsynlegt getur verið að rjúfa friðhelgi einstaklinga í þágu rannsóknar sakamáls má færa rök fyrir því að upp geti komið þær aðstæður sem réttlæti sambærilegt inngrip til að koma í veg fyrir fyrirhugað afbrot. Berist lögreglu t.d. upplýsingar frá erlendum yfirvöldum um einstakling hér á landi sem talið er að stafi hætta af fyrir almannaöryggi, svo sem vegna tengsla við alþjóðleg hryðjuverkasamtök, standa þjóðfélagslegir hagsmunir ekki síður til þess að lögregla geti viðhaft ákveðið eftirlit með viðkomandi án þess að grunur um tiltekið afbrot sé til staðar. Þá geta rök ekki síður staðið til þess að krefjast megi dómsúrskurðar til að afla tiltekinna upplýsinga um viðkomandi í því skyni að afstýra afbroti. Rökin fyrir slíkri heimild byggjast á því hve alvarlegar afleiðingarnar geta verið af hugsanlegu broti, eins og af hryðjuverki, og þar af leiðandi getur verið réttlætanlegt að grípa inn í atburðarásina mun fyrr. Beiting þvingunarúrræða í þágu afbrotavarna er þó ávallt annars eðlis en þegar þeim er beitt í þágu sakamálarannsókna, enda beinast úrræðin að einstaklingum sem lögregla hefur ekki rökstuddan grun um að hafi framið afbrot. Með hliðsjón af þessu er í frumvarpinu kveðið á um afar takmarkaða heimild lögreglu til að beita þvingunarúrræðum í afbrotavarnaskyni. Nánar tiltekið verður lögreglu heimilt að krefjast dómsúrskurðar um haldlagningu og öflun gagna sem eru í vörslum þriðja aðila í því skyni að koma í veg fyrir brot gegn X. og XI. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Um er að ræða sams konar heimild og er að finna í 68. og 69. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, sem tekur þó aðeins til muna og upplýsinga í eigu eða vörslum þriðja aðila. Lögreglu verður t.d. heimilt að afla upplýsinga frá viðskiptabönkum og öðrum fjármálafyrirtækjum. Heimildin er bundin ströngum skilyrðum að því leyti að henni verður aðeins beitt til að koma í veg fyrir brot sem varða almannaöryggi og einungis í þeim tilvikum þegar upplýsingar sem krafist er hafa verulega þýðingu fyrir aðgerðir lögreglu og ríkir almanna- eða einkahagsmunir krefjast þess. Þá er nefnd um eftirlit með lögreglu einnig falið að hafa eftirlit með beitingu þessa úrræðis.

3.5. Innra og ytra eftirlit með störfum lögreglu.

Í frumvarpinu er eftirlit með störfum lögreglu eflt með markvissum hætti, bæði hvað varðar ytra eftirlit af hálfu nefndar um eftirlit með störfum lögreglu sem og innra eftirlit af hálfu embættis ríkislögreglustjóra.

3.5.1. Eftirlit með aðgerðum í þágu afbrotavarna.

Frumvarpi þessu er ekki aðeins ætlað að skýra og útfæra núverandi heimildir lögreglu til aðgerða í þágu afbrotavarna heldur einnig að efla þær í formi aðgerða sem beinast að einstaklingum sem ekki eru grunaðir um afbrot á þeim tíma sem þær eru framkvæmdar. Mikilvægt er að lögregla geti aðeins tekið ákvarðanir um svo íþyngjandi aðgerðir ef um leið er tryggt að virkt eftirlit sé með þeim af hálfu stjórnvalds sem ekki er háð eða með öðrum hætti tengt stjórnskipulagi lögreglu.

Í frumvarpinu er því kveðið á um að nefnd um eftirlit með lögreglu skuli hafa eftirlit með tilteknum aðgerðum lögreglu. Nefnd um eftirlit með lögreglu tók til starfa 1. janúar 2017 og starfar hún á grundvelli VII. kafla lögreglulaga auk þess sem reglur nr. 222/2017 gilda um starfsemi hennar. Nefndin er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og er henni ætlað að taka til athugunar mál sem varða samskipti lögreglumanna og annarra starfsmanna lögreglu við almenna borgara. Staða nefndarinnar að lögum fellur því vel að því hlutverki að sinna eftirliti með þeim aðgerðum sem um ræðir í frumvarpi þessu.

Nánar tiltekið verður lögreglu undantekningarlaust skylt að tilkynna nefndinni um ákvarðanir um að viðhafa eftirlit með einstaklingum, upplýsingabeiðnir sem sendar eru til annarra stjórnvalda og beiðnir um haldlagningu. Með hverri tilkynningu skal fylgja rökstuðningur um beitingu aðgerðar ásamt öðrum nauðsynlegum upplýsingum. Nefndinni er þannig falið það hlutverk að ganga úr skugga um að aðgerðir lögreglu uppfylli skilyrði laganna og sé þar af leiðandi ekki beitt að ósekju. Telji nefndin tilefni til er henni heimilt að taka einstakar aðgerðir til sérstakrar skoðunar og getur jafnframt óskað eftir öllum þeim upplýsingum frá lögreglu sem hún telur þörf á. Sé afstaða nefndarinnar að skilyrði laga hafi ekki verið uppfyllt er henni heimilt að beina þeim tilmælum til lögreglu að einstaklingi sem sætt hefur eftirliti skuli vera tilkynnt um það. Viðkomandi getur þá eftir atvikum leitað réttar síns í kjölfarið. Vakni hins vegar grunur um refsiverða háttsemi ber nefndinni að tilkynna slíkt tafarlaust til embættis héraðssaksóknara eða eftir atvikum ríkissaksóknara.

Í ljósi þess að nefndinni eru með frumvarpi þessu falin ný verkefni sem krefjast tíma og mannafla verður samsetning hennar og starfsemi efld til muna. Það er grundvallarforsenda þess að eftirlit það sem kveðið er á um í frumvarpinu geti verið virkt og náð markmiði sínu um að veita aðgerðum lögreglu nauðsynlegt aðhald, samhliða því að nefndin geti sinnt öðrum lögbundnum verkefnum sínum með fullnægjandi hætti. Í því skyni er kveðið á um að nefndarmönnum verði fjölgað úr þremur í fimm og jafnframt að formaður nefndarinnar skuli vera embættismaður í fullu starfi sem uppfyllir almenn hæfisskilyrði héraðsdómara. Um leið er gert ráð fyrir að fjölgað verði um eitt stöðugildi hjá nefndinni þannig að hún hafi tvo starfmenn í fullu starfi til viðbótar við formann nefndarinnar. Loks er mælt fyrir um að nefndin skuli skila árlegri skýrslu til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, m.a. um viðeigandi tölfræði og aðgerðir í þágu afbrotavarna. Með þessum breytingum verður starf nefndarinnar mun öflugra en áður hefur verið, einkum er lýtur að getu hennar til að sinna frumkvæðisverkefnum sem henni er falið lögum samkvæmt.

3.5.2. Innra gæðaeftirlit með störfum lögreglu.

Frumvarpið felur embætti ríkislögreglustjóra að starfrækja innra gæðaeftirlit með störfum lögreglu, en fram að þessu hafa engin bein lagafyrirmæli gilt um eftirlit af þessu tagi. Er gert ráð fyrir að eftirlitið verði á höndum gæðastjóra lögreglu, sem skipaður er af ráðherra og er að öllu leyti sjálfstæður og óháður í störfum sínum.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í ljósi þess að frumvarpið mælir fyrir um tilteknar almennar takmarkanir á rétti einstaklinga til friðhelgi einkalífs var sérstök áhersla lögð á að gæta þess að efni frumvarpsins færi ekki gegn ákvæðum 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um sama efni. Ákvæðin leggja þá skyldu á íslenska ríkið að takmarka ekki rétt þennan nema með sérstakri lagaheimild þegar brýna nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar farsældar þjóðarinnar, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Þá mega takmarkanir af þessu tagi ekki ganga lengra en nauðsynlegt er í samræmi við hina stjórnskipulegu meðalhófsreglu, en kjarni hennar er að þegar löggjafinn beitir valdi sínu og takmarkar mannréttindi borgaranna má hann ekki ganga of langt miðað við það markmið sem stefnt er að og takmarkanirnar þurfa að vera nauðsynlegar til að ná markmiðinu.

Við undirbúning og gerð frumvarpsins var fullt tillit tekið til ákvæða þessara, efnisinnihalds þeirra og þeirra krafna sem þau gera til stjórnvalda. Í hvívetna var hugað sérstaklega að því að heimildir lögreglu til afskipta af borgurum yrðu að vera skýrt afmarkaðar og næðu ekki lengra en nauðsynlegt er hverju sinni. Við efnisafmörkun frumvarpsins fór fram ítarlegt mat, unnið í samráði við önnur stjórnvöld, sem fól í sér að vega og meta nauðsyn þess að vernda rétt einstaklinga til friðhelgi einkalífs, gagnvart nauðsyn þess að tryggja öryggi ríkisins og þegna þess, en það að tryggja rétt einstaklinga til að lifa í öruggu þjóðfélagi er grundvallarforsenda þess að þeir geti notið réttar síns til friðhelgi.

Niðurstöðu þessa mats má glöggt greina í því að heimildir lögreglu til inngrips samkvæmt frumvarpinu eru takmarkaðar á ýmsa vegu. Þeim verður aðeins beitt vegna tiltekinna brotaflokka sem talið er að mest hætta stafi af fyrir samfélagið. Skipulögð brotastarfsemi hefur aukist svo um munar á síðustu árum eins og skýrslur greiningardeildar ríkislögreglustjóra sýna glöggt fram á. Áhætta vegna skipulagðrar brotastarfsemi telst vera mjög mikil samkvæmt nýjustu skýrslu deildarinnar frá árinu 2021. Skipulagður innflutningur á fíkniefnum hefur einnig aukist verulega á síðustu árum og lagði lögregla t.d. hald á langmesta magn af kókaíni sem um getur í einu lagi fyrr á þessu ári. Skipulögð brotastarfsemi teygir sig einnig til allra anga þjóðfélagsins með tilheyrandi tjóni fyrir einstaklinga, fyrirtæki og hið opinbera. Rannsókn mála sem tengjast skipulagðri brotastarfsemi er þung í vöfum og varðar oftar en ekki afbrot sem eru undirbúin og framin í fleiri en einu landi. Mikilvægt er að lögregla hafi skilvirk og árangursrík úrræði ekki aðeins til að rannsaka slík brot, heldur einnig til að koma í veg fyrir þau. Er því sérstaklega skerpt á heimildum lögreglu til að berjast gegn útbreiðslu skipulagðrar brotastarfsemi í frumvarpinu. Hryðjuverk, landráð og önnur brot gegn öryggi ríkisins eru alvarlegustu brot sem um getur í almennum hegningarlögum enda ógna þau ekki aðeins sjálfstæði ríkisins og innviðum þess, heldur öllum sviðum þjóðfélagsins. Líkt og að framan greinir er baráttan gegn brotum þessum annars eðlis en almenn löggæsla í ljósi mikilvægis og nauðsynjar þess að lögregla geti brugðist við áður en slík brot eru framin. Vegna þessa hafa yfirvöldum víðast hvar í hinum vestræna heimi verið falin sérstök úrræði til að afstýra hryðjuverkum og öðrum brotum gegn öryggi ríkisins og sérstakar löggæslustofnanir jafnvel settar á stofn til að annast hryðjuverkavarnir. Þá er beiting aðgerða samkvæmt frumvarpinu háð skýrum og skilgreindum skilyrðum auk þess sem aðgerðir sæta sérstöku eftirliti af hálfu óháðs stjórnvalds. Loks er þvingunaraðgerð sú sem kveðið er á um í frumvarpinu bundin því skilyrði að óska verður úrskurðar dómstóla um beitingu hennar, án nokkurra undantekninga.

Þær afmörkuðu heimildir sem frumvarpið veitir löggæsluyfirvöldum hér á landi eru því taldar rúmast innan þess ramma sem 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, eins og ákvæðið hefur verið skýrt af Mannréttindadómstóli Evrópu, setja ríkisvaldinu til að kveða á um lögbundnar takmarkanir á rétti einstaklinga til friðhelgi einkalífs.

5. Samráð.

Við vinnslu frumvarpsins var haft samráð við ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, lögregluembættin og héraðssaksóknara. Var þessum aðilum gefinn kostur á að skila inn skriflegum athugasemdum við drög að frumvarpinu. Athugasemdir bárust frá embætti ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara og félagi lögreglustjóra og var tekið tillit til þeirra við gerð frumvarpsins. Við undirbúning frumvarpsins átti ráðuneytið einnig samráðsfund með nefnd um eftirlit með störfum lögreglu.

Drög að frumvarpi þessu voru til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is á tímabilinu frá 8. til 22. mars 2022 (mál nr. S-57/2022). Umsagnir bárust frá Landssambandi lögreglumanna, Íslandsdeild Amnesty International, Lögmannafélagi Íslands, Persónuvernd og einum einstaklingi. Landssamband lögreglumanna fagnar frumkvæði dómsmálaráðherra í málinu, styður frumvarpið og telur brýnt að þær réttarúrbætur sem það felur í sér nái fram að ganga.

Í umsögn Íslandsdeildar Amnesty International er ekki talið að frumvarpið uppfylli skilyrði þeirra mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að og hefur fullgilt og eru stjórnvöld hvött til að gera nauðsynlegar breytingar á frumvarpinu í samræmi við umrædd skilyrði. Þrátt fyrir að ekki sé nánar tiltekið í umsögninni með hvaða hætti einstök efnisatriði frumvarpsins séu talin fara gegn ákvæðum framangreindra mannréttindasáttmála var engu síður höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í umsögninni við mat á því hvort efni frumvarpsins væri í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í umsögn lögmannafélagsins er bent á ýmis atriði sem leiða ættu til þess að frumvarpið yrði skoðað betur, m.a. að ákveðnar aðgerðir í þágu afbrotvarna skuli sæta skilyrði um dómsúrskurð, að greining upplýsinga skuli takmarkast við tiltekinn alvarleika afbrota og að heimildir til að afla upplýsinga hjá þriðja aðila séu of víðtækar. Í umsögn Persónuverndar er hnykkt á mikilvægi þess að virkt eftirlit sé með aðgerðum lögreglu, m.a. með aðkomu stofnunarinnar. Tekið var tillit til umsagna þessara við meðferð frumvarpsins, m.a. með því að gera upplýsingabeiðnir til annarra stjórnvalda tilkynningaskyldar til nefndar um eftirlit með lögreglu. Þá verður einnig sérstök hliðsjón höfð af þeim við vinnslu reglugerðar á grundvelli ákvæða frumvarpsins, verði það að lögum.

Í umsögn frá einstaklingi er lögð áhersla á hættuna á því að frumvarpið geti skapað freistnivanda fyrir lögreglu. Brugðist er við því sjónarmiði með því að mæla fyrir um sérstakt eftirlit með aðgerðum í þágu afbrotavarna af hálfu nefndar um eftirlit með störfum lögreglu.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpið varðar hagsmuni almennings með því að lögregla verði betur í stakk búin að sinna frumkvæðisvinnu til að stemma stigu við afbrotum. Er það til þess fallið að draga úr hvers kyns brotastarfsemi en sérstaklega er frumvarpinu ætlað að vernda þá víðtæku samfélagslegu hagsmuni sem stendur ógn af skipulagðri brotastarfsemi og þá almannahagsmuni sem X. og XI. kafla almennra hegningarlaga, þ.e. ákvæði laganna um hryðjuverk og önnur alvarleg brot gegn öryggi ríkisins, er ætlað að vernda.

Verði frumvarpið að lögum hefur það áhrif á heimildir lögreglu til að viðhafa aðgerðir í þágu afbrotavarna. Starf lögreglu á þessu sviði mun grundvallast á ítarlegri lagaákvæðum en nú gilda og setja lögreglu þannig skýrari mörk um lögmæti athafna hennar hverju sinni. Ætluð áhrif þessa eru aukin geta lögreglu til að stemma stigu við afbrotum, einkum að draga úr umfangi skipulagðrar brotastarfsemi og hvers kyns afbrotum sem framin eru á netinu. Þá er frumvarpið til þess fallið að efla öryggishlutverk lögreglu og getu hennar til að koma í veg fyrir alvarleg brot sem beinast gegn öryggi ríkisins. Líkt og að framan greinir mælir frumvarpið fyrir um tilteknar almennar takmarkanir á rétti einstaklinga til friðhelgi einkalífs. Við samningu frumvarpsins var því sérstaklega gætt að því að þær heimildir sem mælt er fyrir um rúmist innan þess ramma sem 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu setja ríkisvaldinu.

Þá mun samþykkt frumvarpsins hafa áhrif á störf nefndar um eftirlit með lögreglu þar sem nefndarmönnum er fjölgað og formaður gerður að embættismanni samhliða því sem nefndinni er falið að hafa eftirlit með aðgerðum lögreglu í þágu afbrotavarna. Er það í samræmi við stefnu stjórnvalda um að efla og endurskoða bæði sjálfstætt innra og ytra eftirlit með störfum lögreglu. Með stofnun embættis gæðastjóra lögreglu hefur frumvarpið einnig áhrif á starfsemi embættis ríkislögreglustjóra. Kostnaður vegna þessa verður greiddur af núverandi fjárveitingum til lögreglu.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að lögfesting þess hafi fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð eða sveitarfélögin.

Frumvarpinu er m.a. ætlað að efla heimildir lögreglu til að sporna gegn skipulagðri brotastarfsemi og hvers kyns afbrotum sem framin eru á netinu. Á meðal slíkra brota má nefna mansal og stafrænt kynferðisofbeldi. Af eðli þessara brota sem og útgefinni tölfræði lögreglu má ráða að mikill meiri hluti brotaþola eru konur og að sama skapi er mikill hluti grunaðra í þeim málaflokki karlkyns. Þótt frumvarpið veiti þannig einstaklingum óháð kyni réttarvernd þykir ljóst af tilkynningum til lögreglu og málum sem til rannsóknar hafa verið að í framkvæmd kunni það að styrkja réttarvernd kvenna sérstaklega.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í b-lið 2. mgr. 5. gr. laganna er hlutverki greiningardeildar lýst á þann hátt að ríkislögreglustjóra beri að starfrækja lögreglurannsóknardeild og greiningardeild sem rannsakar landráð og brot gegn stjórnskipan ríkisins og æðstu stjórnvöldum þess og leggur mat á hættu á hryðjuverkum og skipulagðri brotastarfsemi. Ákvæðið í núverandi mynd felur hins vegar ekki greiningardeild ríkislögreglustjóra beinlínis það hlutverk að koma í veg fyrir þessi sömu brot. Vert er að bera ákvæðið saman við sambærileg ákvæði í dönskum og norskum lögum um PET og PST, en í 1. gr. PET-laganna og 17. gr. a norsku lögreglulaganna er þessum stofnunum sérstaklega falið það hlutverk að koma í veg fyrir þau brot sem þær fara með rannsókn á. Þrátt fyrir að leiða megi slíkt hlutverk af ákvæðum b-liðar 2. mgr. 1. gr. og b-liðar 2. mgr. 5. gr. laganna verður að telja að með því að kveða skýrt á um hlutverk deildarinnar að þessu leyti í lögum styrki það um leið heimildir hennar til aðgerða og veiti ákvæðum reglugerðar nr. 404/2007 skýrari lagastoð. Er með þeim hætti tekinn af allur vafi um að greiningardeildin fari með hið mikilvæga hlutverk sem felst í fyrirbyggjandi aðgerðum til að koma í veg fyrir brot gegn öryggi ríkisins.

Með vísan til þess sem að framan greinir um innleiðingu á upplýsingamiðaðri löggæslu er lagt til að í síðari málslið b-liðar verði kveðið á um það hlutverk deildarinnar að sinna upplýsingaöflun og greiningum í þágu afbrotavarna á landsvísu, m.a. með rekstri miðlægs gagnagrunns. Deildin verður þannig öðrum lögregluembættum til aðstoðar í frumkvæðisvinnu á þessu sviði, m.a. með því að útbúa og dreifa stefnu- og aðgerðamiðuðum greiningum. Áfram er þó gert ráð fyrir því að einstök embætti lögreglu sinni greiningarvinnu eftir getu og þörfum.

Með frumvarpi þessu er einnig lagt til að bætt verði nýjum staflið við 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga, en í 2. mgr. 5. gr. eru tilgreind sérstök verkefni sem ríkislögreglustjóra ber að hafa með höndum. Lagt er til að kveðið verði á um að ríkislögreglustjóri skuli starfrækja innra gæðaeftirlit með störfum lögreglu. Þá er kveðið á um að gæðastjóri lögreglu, sbr. 4. gr. frumvarpsins, skuli vera sjálfstæður í störfum sínum og að hlutverk þess sé að stuðla að bættri löggæslu og hafa eftirlit með að lögregla starfi í samræmi við lög og verklagsreglur. Einnig er mælt fyrir um að héraðssaksóknara og lögreglustjórum, þ.m.t. ríkislögreglustjóra, sé skylt að afhenda innra gæðaeftirliti þær upplýsingar sem það þarf til að sinna starfsskyldum sínum. Í því sambandi skal áréttað að eftirlitið tekur ekki til sakamálarannsókna og varðar aðeins störf lögreglu en ekki ákæruvalds sem er undir eftirliti ríkissaksóknara.

Í 1. mgr. a-liðar 5. gr. er kveðið á um að hlutverk ríkislögreglustjóra sé meðal annars að flytja og kynna lögreglustjórum boð og ákvarðanir æðstu handhafa ríkisvaldsins sem snerta starfsemi lögreglunnar með einum eða öðrum hætti og vinna að og fylgjast með að þeim ákvörðunum verði fylgt í starfsemi lögreglunnar. Á grundvelli framangreinds hefur ríkislögreglustjóri haft með höndum ákveðið gæðaeftirlit með störfum lögreglu, en með þessu ákvæði er ætlunin festa það eftirlitshlutverk í sessi.

Í samræmi við hlutverk þess er gert ráð fyrir að eftirlitið muni m.a. felast í úttektum á uppflettingum í gagnagrunnum lögreglu, vettvangseftirliti, athugunum á því hvort lögregla hafi starfað í samræmi við lög og verklagsreglur ásamt öðrum aðgerðum sem eru til þess fallnar að ná þeim markmiðum sem lögregla vinnur að lögum samkvæmt.

Gert er ráð fyrir að gæðastjóri lögreglu sé sjálfstæður í störfum sínum og að innra gæðaeftirlit lögreglu starfi sem sjálfstæð eining innan embættis ríkislögreglustjóra. Til að tryggja þetta sjálfstæði frekar er gæðastjóri skipaður af ráðherra. Gæðastjóri sætir því ekki boðvaldi ríkislögreglustjóra við meðferð mála sem undir hann heyra. Eðli máls samkvæmt sætir hann heldur ekki boðvaldi ráðherra þegar kemur að meðferð einstakra mála.

Samkvæmt 6. mgr. 6. gr. lögreglulaga fara lögreglustjórar með stjórn lögregluliðs, hver í sínu umdæmi. Þeir annast daglega stjórn og rekstur lögreglunnar í umdæminu og bera ábyrgð á framkvæmd lögreglustarfa innan þess. Tekið skal fram að innra gæðaeftirlit lögreglu er ekki ætlað að hafa áhrif á stjórnunarheimildir lögreglustjóra sem fara með stjórn lögregluliðs, hver í sínu embætti og reka embætti sem eru fjárhagslega sjálfstæð.

Gert er ráð fyrir að innra gæðaeftirlit lögreglu geti meðal annars sent viðkomandi embætti eða eftir atvikum öðrum stjórnvöldum athugasemdir og ábendingar eins og talið er tilefni til og komið með tillögur að breyttu verklagi, eftir því sem við á.

Þá er gert ráð fyrir að ráðherra setji reglur um innra gæðaeftirlit lögreglu á grundvelli 3. mgr. 5. gr., þar sem kveðið verði nánar á um hlutverk og starfsemi gæðaeftirlitsins.

Um 2. gr.

Með ákvæði þessu er kveðið á um lagastoð í lögreglulögum fyrir gildandi reglur um valdbeitingu lögreglumanna og meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna frá árinu 1999, sem birtar voru fyrst opinberlega með auglýsingu nr. 156/2015. Er talið eðlilegt og ákjósanlegt að ákvæði um meðferð og notkun vopna sé að finna í lögreglulögum og í reglum settum á grundvelli þeirra, en ekki aðeins í vopnalögum. Ekki er því um efnislegar breytingar að ræða á reglum sem gilda um þau vopn sem lögreglu er heimilt að nota og hvernig meðferð þeirra er háttað, heldur er fyrst og fremst verið að veita þeim skýra stoð í lögreglulögum.

Í 1. efnismgr. er kveðið á um að ríkislögreglustjóri og aðrir lögreglustjórar geti gefið fyrirmæli um að lögreglumenn skuli vopnast í samræmi við gildandi reglur um meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna. Er rétt talið að meginreglan um að lögreglustjórar ákveði og beri ábyrgð á því hvenær og við hvaða aðstæður lögreglumenn skuli vopnast komi skýrt fram í lögum. Ákvæði þessa efnis er nú aðeins að finna í framangreindum reglum. Ákvæðið á jafnt við um heimild ríkislögreglustjóra sem og annarra lögreglustjóra til að gefa fyrirmæli líkt og gert er ráð fyrir í núgildandi reglum.

Í 2. efnismgr. er kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um valdbeitingu lögreglumanna og meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna hjá lögreglu. Núgildandi reglur frá árinu 1999 fá þannig lagastoð í ákvæði þessu til viðbótar við ákvæði 1. mgr. 3. gr. vopnalaga, nr. 16/1998.

Í 3. efnismgr. er að lokum mælt fyrir um að ríkislögreglustjóri setji verklagsreglur og leiðbeiningar um nauðsynlegar áætlanir lögregluliða varðandi viðbúnað með vopnum.

Um 3. gr.

Um a-lið. Í greininni er mælt fyrir um þær aðgerðir sem lögreglu er heimilt að grípa til í þágu afbrotavarna. Um er að ræða frekari útfærslu á hlutverki lögreglu skv. a- og b-lið 2. mgr. 1. gr. laganna en tekið skal fram að ekki er um tæmandi talningu að ræða, enda verða þær aðgerðir sem lögregla kann að grípa til í því skyni að stemma stigu við afbrotum ekki skilgreindar að fullu í lögum.

Í 1. mgr. er kveðið á um að lögreglu sé heimilt, í því skyni að stemma stigu við afbrotum, að nýta, svo sem til greiningar, allar þær upplýsingar sem hún býr yfir eða aflar við framkvæmd almennra löggæslustarfa og frumkvæðisverkefna, þar á meðal samskipti við uppljóstrara, eftirlit á almannafæri og vöktun vefsíðna sem opnar eru almenningi. Líkt og greinir í kafla 3.2 er ákvæði þessu annars vegar ætlað að veita skýra lagastoð fyrir núverandi greiningarvinnu lögreglu sem og innleiðingu og framkvæmd upplýsingamiðaðrar löggæslu hér á landi. Nauðsynlegt er að lögregla geti notað þær viðamiklu upplýsingar sem hún aflar í daglegum störfum sínum í þeim tilgangi að afstýra afbrotum. Í upplýsingakerfum og gagnasöfnum lögreglu er að finna upplýsingar um brotastarfsemi sem nýtast ekki aðeins við rannsóknir sakamála heldur eru einnig mikilvægar sem andlag greiningar og upplýsingamiðaðra afurða sem lögregla getur nýtt í frumkvæðisvinnu á sviði afbrotavarna. Öll greining upplýsinga og notkun þeirra í þessu skyni verður sem endranær að uppfylla skilyrði og vera í samræmi við ákvæði laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi.

Hins vegar er ákvæðinu ætlað að skýra heimildir lögreglu til að afla upplýsinga í þágu afbrotavarna. Eðli máls samkvæmt verða aðferðir við slíka upplýsingaöflun ekki tæmandi taldar í lögum og er upptalning í ákvæðinu því einkum sett fram til skýringar og til að árétta lögmæti viðkomandi aðgerða. Þá gerir frumvarpið ráð fyrir að aðgerðir lögreglu samkvæmt ákvæði þessu verði nánar útfærðar í reglugerð skv. nýrri 15. gr. c.

Með eftirliti í skilningi ákvæðisins er m.a. átt við eftirlit lögreglu á skilgreindum svæðum þar sem talin er aukin hætta á afbrotum og þar sem lögregla hefur vitneskju eða vísbendingu um að einstaklingar með tengsl við skipulögð brotasamtök komi saman, t.d. í nágrenni við félagsheimili slíkra samtaka eða önnur afmörkuð svæði. Gert er ráð fyrir að almennt eftirlit af þessu tagi geti einnig farið fram með rafrænni vöktun, þ.e. með notkun eftirlitsmyndavélakerfis lögreglu. Frumvarpinu er því ætlað að styrkja lagastoð fyrir öflun og nýtingu upplýsinga sem verða til við notkun kerfisins í samræmi við gildandi reglur um persónuvernd.

Í ljósi þess hve brotastarfsemi hefur færst í miklum mæli yfir á netið, einkum kynferðis- og auðgunarbrot, er einnig kveðið skýrt á um að lögregla hafi heimild til eftirlits á veraldarvefnum.

Eftirlit samkvæmt ákvæði þessu skal ávallt vera almenns eðlis, þ.e. það skal beinast að tilteknu svæði eða opinberum viðburðum og samkomum. Við slíkt almennt eftirlit getur þó komið til þess að lögregla telji þörf á að veita tilteknum einstaklingi eða einstaklingum nánari athygli í skamman tíma, t.d. til að staðreyna grun um afbrot. Er þá lögreglu heimilt að viðhafa tímabundið og óslitið eftirlit með viðkomandi, sem jafnframt fellur undir almennt eftirlit samkvæmt ákvæði þessu og sætir því ekki þeim skilyrðum sem kveðið er á um í 2. mgr. enda þess eðlis að vera hluti af almennu starfi lögreglu á sviði afbrotavarna. Hér er m.a. verið að vísa til tilvika er lögregla verður vör við grunsamlega háttsemi í eftirlitsmyndavél og fylgir í kjölfarið einstaklingi eftir um skamman tíma í eftirlitsmyndavélakerfi til að staðreyna eða útiloka grun um afbrot. Hið sama gildir þegar lögregla viðhefur eftirlit á tilteknu svæði, hvort sem það er framkvæmt af einkennisklæddum eða óeinkennisklæddum lögreglumönnum.

Ákvæði 2. mgr. kveður á um nánara og sértækara eftirlit en að framan greinir að því leyti að það beinist að tilteknum einstaklingi eða skilgreindum hópi einstaklinga og er viðhaft um lengri tíma. Auk þess að lögregla geti beitt aðferðum þeim sem greinir í 1. mgr. felur ákvæðið í sér heimild fyrir lögreglu til að fylgjast með ferðum einstaklings á almannafæri eða öðrum stöðum sem almenningur hefur aðgang að. Af þessu leiðir að lögregla getur viðhaft nokkuð ítarlegt eftirlit með viðkomandi á þeim stöðum sem lögregla hefur almennt aðgang að og jafnvel veitt viðkomandi eftirför á milli staða. Er hér um að ræða aðgerð sem almennt er nefnd skygging og hefur m.a. það að markmiði að staðreyna grun um afbrot. Er gert ráð fyrir að við beitingu þessa úrræðis sé lögreglu heimilt að taka ljósmyndir og kvikmyndir án þess að þeir sem í hlut eiga viti af því. Lögregla skal þó aldrei viðhafa ítarlegra eftirlit en nauðsynlegt er hverju sinni og gæta þess að ekki sé gengið nær friðhelgi viðkomandi en tilefni er til hverju sinni.

Þar sem eftirlit af þessu tagi er sértækt í þeim skilningi að það beinist að ákveðnum aðilum, einum eða fleiri, er kveðið á um að beiting þess sé háð ákveðnum skilyrðum. Eftirliti verður þannig aðeins beitt hafi lögregla upplýsingar um að tiltekinn einstaklingur eða hópur einstaklinga hafi tengsl við skipulögð brotasamtök. Lögregla verður því að búa yfir tilgreindum upplýsingum sem veita henni vísbendingu um slíkt, hvort sem upplýsingarnar verða til við almenn störf lögreglu eða vegna ábendinga annars staðar að, t.d. frá almennum borgurum, uppljóstrara eða erlendum löggæsluyfirvöldum. Gera verður þá kröfu að lögregla reyni eftir fremsta megni að staðreyna upplýsingar áður en ákvörðun um að viðhafa eftirlit er tekin og að slík ákvörðun verði aðeins tekin séu upplýsingar taldar áreiðanlegar. Með tengslum við skipulögð brotasamtök er vísað til hugtaksins eins og það er skilgreint í 175. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og má ætla að upplýsingar séu til staðar um virka þátttöku eða annars konar tengsl viðkomandi við slík samtök án þess þó að grunur þurfi að vera um refsiverða háttsemi af hans hálfu. Gildissvið ákvæðisins er þrengt verulega með þessum skilyrðum og verður ákvæðinu þar af leiðandi ekki beitt við hefðbundnar aðgerðir í þágu afbrotavarna heldur aðeins þegar þær varða skipulagða brotastarfsemi.

Í annan stað verður úrræði þessu aðeins beitt að undangenginni ákvörðun lögreglustjóra eða annars yfirmanns samkvæmt ákvörðun lögreglustjóra. Það er því á ábyrgð lögreglustjóra hverju sinni að ákvörðun um að viðhafa eftirlit með einstaklingi uppfylli skilyrði ákvæðisins. Ákvörðun skal jafnframt skráð í kerfi lögreglu og um leið tilkynnt gæðastjóra lögreglu. Er það gert til að tryggja fullnægjandi skráningu og rekjanleika ákvörðunar, en gæðastjóri getur þannig haldið utan um fjölda skráðra aðgerða og gengið úr skugga um að hann sé sá sami og fjöldi tilkynninga til nefndar um eftirlit með störfum lögreglu samkvæmt nýju ákvæðu 15. gr. c. Er því gert ráð fyrir samstarfi nefndarinnar og gæðastjóra um að ákvarðanir séu ávallt rétt skráðar og tilkynntar báðum aðilum. Þá er tiltekið að ekki skuli viðhafa eftirlit lengur en nauðsynlegt er en leiði eftirlit til gruns um afbrot skal rannsókn fara fram samkvæmt lögum um meðferð sakamála.

Við skýringu og beitingu þessa ákvæðis er mikilvægt að hafa í huga hvernig skörun er háttað á milli lögreglulaga og laga um meðferð sakamála. Eftirlit af þessu tagi verður aðeins viðhaft gagnvart einstaklingi sem lögregla hefur ekki enn grun um að hafi framið tiltekið afbrot en upplýsingar eru um að hafi tengsl við skipulögð brotasamtök. Það þýðir einnig að ekki sé til staðar grunur um að viðkomandi hafi viðhaft nokkra háttsemi sem kann að fela í sér undirbúning afbrots enda væri þá til staðar grunur um tilraun til brots í skilningi 52. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Lögreglu ber því almennt að hætta eftirliti samkvæmt ákvæði þessu þegar slíkur grunur er fyrir hendi og beita þeim úrræðum sem lög um meðferð sakamála heimila, þar á meðal aðgerðum á grundvelli reglugerðar nr. 516/2011 um sérstakar aðferðir og aðgerðir lögreglu við rannsókn sakamála. Sakamálarannsókn getur miðað að því að koma í veg fyrir fullframningu brots eða tryggja handtöku sakborninga um leið og brot er fullframið. Er þessi háttur t.d. almennt hafður á við rannsókn meiri háttar fíkniefnabrota. Skilin á milli löggæsluaðgerða sem framkvæmdar eru í afbrotavarnaskyni og rannsóknaraðgerða á grundvelli sakamálalaga geta af þessum sökum oft reynst óljós og er því mikilvægt að lögregla staðreyni eins fljótt og unnt er grun um afbrot hverju sinni. Sams konar eftirlit í formi skyggingar er heimilt við rannsókn sakamála samkvæmt reglum nr. 516/2011 um sérstakar rannsóknaraðgerðir og má lögregla beita því þegar grunur er um að viðkomandi hafi brotið gegn tilteknum ákvæðum almennra hegningarlaga. Ákvörðun um að viðhafa eftirlit samkvæmt reglunum skal tekin af lögreglustjóra eða öðrum yfirmanni og er ekki bundin því skilyrði að afla þurfi dómsúrskurðar.

Um b-lið. Í greininni er fjallað sérstaklega um þær heimildir sem lögregla hefur til aðgerða til að koma í veg fyrir hryðjuverk og önnur alvarleg brot gegn öryggi ríkisins, þ.e. gegn ákvæðum X. og XI. kafla almennra hegningarlaga. Með vísan til þess sem fyrr greinir um eðli slíkra brota og til að aðgreina heimildir lögreglu þeim tengdum frá almennum heimildum lögreglu í þágu afbrotavarna er rétt að kveðið sé á um þær í sérstöku lagaákvæði.

Í 1. mgr. segir að lögreglu sé heimilt að taka ákvörðun um eftirlit skv. 2. mgr. 15. gr. a vegna einstaklinga sem lögregla hefur upplýsingar um að af kunni að stafa sérgreind hætta fyrir öryggi ríkisins eða almennings. Með því er átt við að lögregla hafi upplýsingar sem gefa til kynna auknar líkur á að viðkomandi kunni að fremja alvarlegt brot sem varðar almannaöryggi. Undirliggjandi hagsmunir verða þannig að vera verndaðir af ákvæðum X. og XI. kafla almennra hegningarlaga enda eftirlit samkvæmt ákvæði þessu aðeins heimilt í því skyni að afstýra brotum gegn öryggi ríkisins. Í orðanotkuninni „hættu fyrir öryggi ríkisins eða almennings“ felst einnig sú krafa að þeir hagsmunir sem vernda skal séu andlag brots sem varði að minnsta kosti fimm ára hámarksfangelsisrefsingu. Eftirliti verður því ekki beitt til að koma í veg fyrir minni háttar brot gegn umræddum ákvæðum hegningarlaga.

Um nærtæk tilvik sem kunna að heyra undir ákvæðið má nefna er lögregla býr yfir upplýsingum sem sýna fram á tengsl einstaklings við alþjóðleg hryðjuverkasamtök eða vísbending er um að hætta stafi af einstaklingi vegna þess að hann aðhyllist öfgakennda hugmyndafræði sem talið er að leitt geti af sér alvarleg ofbeldis- eða voðaverk. Í ljósi þess hve alvarleg brot er um að ræða má einnig ætla að lögregla geti viðhaft eftirlit með einstaklingi sem hlotið hefur refsidóm fyrir hryðjuverk eða önnur alvarleg brot gegn öryggi ríkisins. Þetta ætti almennt við ef lögregla fengi tilkynningu frá erlendum löggæsluyfirvöldum um að hér á landi væri staddur einstaklingur sem hlotið hefði slíkan dóm. Gera verður þó kröfu um að lögregla leggi sjálfstætt mat á nauðsyn þess að viðhafa eftirlit með slíkum einstaklingi, m.a. með því að líta til atriða sem varða persónulega hagi, þar á meðal hvort upplýsingar séu um að hann hafi horfið frá brotastarfsemi eða öfgahyggju eftir að afplánun lauk. Að sama skapi má ætla að eftirliti geti verið beitt í því skyni að afstýra brotum gegn 91.–93. gr. hegningarlaga.

Um eftirlit samkvæmt ákvæði þessu vísast að öðru leyti til athugasemda við 2. mgr. nýrrar 15. gr. a.

Í 2. mgr. er kveðið á um sérstaka heimild lögreglu til að afla upplýsinga hjá öðrum stjórnvöldum og stofnunum í tengslum við rannsókn alvarlegra brota gegn X. og XI. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, eða til að afstýra slíkum brotum. Er viðkomandi stjórnvaldi eða stofnun skylt að verða við beiðni samkvæmt ákvæði þessu. Ákvæðið kemur til viðbótar við almennt ákvæði 11. gr. laganna er snýr að upplýsingaskiptum lögreglu við önnur stjórnvöld og einkaaðila og er ætlað að tryggja að lögregla geti aflað allra þeirra upplýsinga hjá öðrum stjórnvöldum sem þörf er á til að verjast brotum gegn öryggi ríkisins. Skilyrði fyrir því að skylda samkvæmt ákvæðinu verði virk er að þær upplýsingar sem beðið er um hverju sinni séu nauðsynlegar og til þess fallnar að hafa verulega þýðingu fyrir starfsemi deildarinnar í tengslum við rannsókn eða til að afstýra alvarlegum brotum gegn X. og XI. kafla almennra hegningarlaga. Með alvarlegu broti er átt við að það varði að minnsta kosti fimm ára hámarksfangelsisrefsingu. Til samanburðar skal nefnt að sambærilegt ákvæði er að finna í dönskum lögum um starfsemi PET-stofnunarinnar. Til að ganga úr skugga um að beiðnir lögreglu uppfylli skilyrði ákvæðisins er kveðið á um í 15. gr. b að lögregla skuli tilkynna nefnd um eftirlit með lögreglu um allar slíkar beiðnir ásamt upplýsingum um og rökstuðningi fyrir beiðninni. Komi til þess að stjórnvald eða stofnun verði ekki við beiðni lögreglu verður að ætla að lögregla geti annaðhvort lagt fram kröfu samkvæmt lögum um meðferð sakamála, ef beiðnin tengist rannsókn tiltekins sakamáls, eða lagt fram beiðni skv. 3. mgr. þessarar greinar, ef beiðnin tengist því að afstýra broti.

Ákvæði 3. mgr. veitir lögreglu afmarkaða heimild til að beita þvingunarúrræði í því skyni að koma í veg fyrir brot gegn öryggi ríkisins. Um er að ræða heimild sem nær aðeins til haldlagningar á munum eða gögnum sem eru í vörslum þriðja aðila og er því heimildin takmarkaðri en haldlagningarheimild skv. 68. og 69. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Eðlilegt er talið að afmarka heimildina á þennan hátt með vísan til þess að þær upplýsingar sem lögreglu er einna helst nauðsynlegt að afla í þessu skyni eru almennt í vörslum þriðja aðila, t.d. banka eða annarrar fjármálastofnunar. Með ákvæði þessu verður lögreglu gert kleift að afla nauðsynlegra upplýsinga hjá þriðja aðila óháð þagnarskylduákvæðum í lögum. Í framkvæmd má ætla að heimild þessi geti komið til greina í tilvikum þegar lögregla hefur vitneskju um að tiltekinn einstaklingur hafi tengsl við alþjóðleg hryðjuverkasamtök. Til að geta staðfest slíkt getur lögreglu reynst nauðsynlegt að krefjast upplýsinga um fjármagnshreyfingar sem tengjast viðkomandi hjá viðskiptabanka eða annarri fjármálastofnun. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að lögreglu verði heimilt að leggja hald á muni sem eru í vörslum þess einstaklings sem sætir eftirliti enda er eðli slíkra aðgerða þess háttar að grunur þarf almennt að vera til staðar um tiltekið afbrot.

Í ljósi þess að ákvæðið veitir lögreglu heimild til að afla upplýsinga um einstakling sem ekki er grunaður um afbrot er kveðið á um að haldlagning geti aðeins farið fram að undangengnum dómsúrskurði og því ekki gert ráð fyrir að samþykki þriðja aðila sé fullnægjandi. Haldlagning samkvæmt ákvæði þessu er einnig bundin þeim efnisskilyrðum að aðgerðin sé nauðsynleg og líkleg til að veita lögreglu upplýsingar sem hafi verulega þýðingu fyrir aðgerðir til að koma í veg fyrir brot gegn X. og XI. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, auk þess að ríkir almanna- eða einkahagsmunir krefjist þess. Með því er átt við að almennt skuli haldlagningu ekki beitt ef önnur og vægari úrræði koma til greina sem geta skilað sambærilegum árangri. Þá verður lögregla að geta rökstutt, t.d. með framlagningu gagna, að haldlagning sé líkleg til að veita lögreglu upplýsingar sem hafa verulega þýðingu fyrir yfirstandandi aðgerðir í þágu afbrotavarna. Almennt má því ætla að upplýsingar sem óskað er eftir séu þungamiðjan í þeim aðgerðum sem lögregla hefur ráðist í og, eftir atvikum, nauðsynlegar til að staðreyna grun um afbrot. Skilyrði um ríka almanna- eða einkahagsmuni gerir þá kröfu að haldlagning varði einstakling sem tengist eða talinn er hafa tengsl við mögulegan undirbúning eða framkvæmd alvarlegra afbrota sem um er getið í X. og XI. kafla almennra hegningarlaga. Með því er fyrst og fremst átt við að það brot sem um ræðir varði að minnsta kosti fimm ára hámarksfangelsisrefsingu.

Á sama hátt og gildir um eftirlit skv. 2. mgr. 15. gr. a skal rannsókn fara fram samkvæmt lögum um meðferð sakamála leiði haldlagning til gruns um afbrot. Að öðrum kosti skal aflétta haldi þegar þess er ekki lengur þörf og hlutast til um að skila munum til þess sem rétt á til þeirra. Að öðru leyti skal beiðni um haldlagningu lúta þeim málsmeðferðarreglum sem almennt gilda um kröfur um rannsóknaraðgerðir samkvæmt lögum um meðferð sakamála.

Um c-lið. Í greininni er kveðið á um að nefnd um eftirlit með lögreglu skuli hafa eftirlit með aðgerðum á grundvelli nýrrar 15. gr. a og að ráðherra skuli setja frekari reglur um aðgerðir í þágu afbrotavarna.

Ákvæði 1. mgr. mælir fyrir um að þegar eftirliti skv. 2. mgr. 15. gr. a eða 1. mgr. 15. gr. b er hætt skuli lögregla tilkynna nefnd um eftirlit með lögreglu um aðgerðina eins fljótt og unnt er. Með sama hætti skuli lögregla tilkynna nefndinni um beiðni skv. 2. mgr. 15. gr. b og framlagða beiðni um haldlagningu skv. 3. mgr. sömu greinar. Tilkynningu skulu fylgja upplýsingar um og rökstuðningur fyrir viðkomandi aðgerð. Í ljósi þess að verið er að veita lögreglu heimild til að hafa eftirlit með einstaklingum sem ekki eru grunaðir um afbrot er eins og fyrr greinir talið rétt að slíkar aðgerðir sæti nánara eftirliti en almennt gildir um störf lögreglu. Eftirlit af hálfu nefndarinnar kemur í stað þess að lögreglu beri að tilkynna einstaklingi eftir á um að hann hafi sætt aðgerðum í þágu afbrotavarna, en ljóst er að tilkynningarskylda af því tagi væri til þess fallin að takmarka árangur og draga verulega úr skilvirkni slíkra aðgerða. Tilkynningarskylda til nefndarinnar tekur til allra ákvarðana um beitingu eftirlits, hvort sem það leiðir til rannsóknar sakamáls eður ei. Af því leiðir að lögreglu ber að meta hvort og að hve miklu leyti eftirlit og gögn því tengd verði hluti af sakamálarannsókn og tilheyri þar af leiðandi gögnum viðkomandi máls. Er lögreglu því heimilt að undanskilja gögn um eftirlitið hafi þau að geyma upplýsingar sem halda skal leyndum vegna löggæsluhagsmuna. Eftir sem áður er lögreglu í slíkum tilvikum skylt að tilkynna nefndinni um eftirlitið.

Kveðið er á um úrræði nefndarinnar í 2. mgr. en þar segir að telji nefndin tilefni til sé henni heimilt að taka aðgerð til skoðunar á grundvelli c-liðar 1. mgr. 35. gr. a laganna og fari þá um meðferð málsins samkvæmt ákvæðum VII. kafla laganna eftir því sem við á. Í því felst að afstaða nefndarinnar skal ekki birt opinberlega eða komast með öðrum hætti til vitundar þess sem sætir aðgerðum, enda grunnforsenda fyrir árangri þeirra og skilvirkni að þær fari fram án vitneskju þess sem þær beinast að.

Komist nefndin að niðurstöðu um að aðgerðir lögreglu hafi ekki uppfyllt skilyrði laganna er henni heimilt að beina því til lögreglustjóra að tilkynna viðkomandi að hann hafi sætt eftirliti. Er lögreglustjóra skylt að verða við slíkum tilmælum. Með ákvæði þessu er tryggt að einstaklingar hafi tök á að leita réttar síns komi til þess að lögregla hafi beitt heimild til eftirlits með ólögmætum hætti. Vakni hins vegar grunur um refsiverða háttsemi skal nefndin án tafar senda héraðssaksóknara eða ríkissaksóknara eftir því sem við á málið til meðferðar.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ráðherra, að höfðu samráði við lögregluráð, setji nánari reglur um aðgerðir í þágu afbrotavarna, þar á meðal um tilhögun þeirra og framkvæmd. Efnisatriði sem þörf er á að kveða nánar á um í reglum ráðherra lúta m.a. að því hve lengi eftirlit getur staðið yfir, hvenær taka skuli ákvörðun um framlengingu eftirlits, rafræna vöktun, töku ljósmynda og kvikmynda, eftirför með einstaklingum, stofnun sambands við uppljóstrara og útfærslu á eftirliti á netinu, m.a. um heimild lögreglu til að stofna notandaheiti og tölvupóstfang án þess að auðkenni lögreglu komi fram. Um sams konar aðgerðir á grundvelli laga um meðferð sakamála gilda ákvæði reglugerðar um sérstakar aðferðir og aðgerðir lögreglu við rannsókn sakamála. Er því vert að samræma, eftir því sem við á, verklag og skilyrði fyrir beitingu aðgerða af þessu tagi.

Jafnframt er þörf á að settar verði nánari reglur um skráningu aðgerða og eftirlit nefndarinnar með aðgerðum í þágu afbrotavarna, þar á meðal um tímafrest lögreglu til að tilkynna nefndinni um eftirlit með einstaklingum. Nauðsynlegt er að ákvarðanir um beitingu sértækra aðgerða séu skráðar formlega í kerfi lögreglu til að tryggja rekjanleika þeirra og öryggi upplýsinga. Verður innra gæðaeftirliti ríkislögreglustjóra falið að hafa eftirlit með skráningu aðgerða. Slík skráning er einnig forsenda þess að nefndin geti sinnt eftirliti sínu með fullnægjandi hætti og gengið úr skugga um að fjöldi tilkynntra aðgerða samræmist fjölda þeirra sem skráðar hafa verið. Verður samstarf nefndarinnar og innra gæðaeftirlits um skráningu aðgerða því nánar útfært í reglugerð.

Um 4. gr.

Með ákvæðinu er kveðið á um að ráðherra skipi gæðastjóra lögreglu til fimm ára í senn, en það er sama fyrirkomulag og er viðhaft þegar um er að ræða skipanir lögreglustjóra.

Gert er ráð fyrir að gæðastjóri lögreglu skuli fullnægja hæfnisskilyrðum 3. mgr. 28. gr. laganna. Í því felst að gerð er krafa um að gæðastjóri lögreglu skuli annaðhvort hafa lokið embættisprófi eða grunnnámi ásamt meistaraprófi í lögum eða hafa lokið námi frá Lögregluskóla ríkisins eða diplómaprófi í lögreglufræðum svo og stjórnunarnámi eða öðru sambærilegu námi og hafa í þrjú ár gegnt lögfræðistörfum að aðalstarfi eða verið stjórnandi innan lögreglunnar, en leggja má saman starfstíma í þessum greinum.

Samhliða framangreindu er gerð breyting á 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en gert er ráð fyrir að gæðastjóri lögreglu verði skipaður af ráðherra og lúti þeim reglum starfsmannalaga sem gilda um embættismenn, með sama hætti og lögreglustjórar.

Um 5. gr.

Í greininni er annars vegar mælt fyrir um breytingar á 2. mgr. 35. gr. laganna um nefnd um eftirlit með störfum lögreglu. Breytingin felur í sér að nefndarmönnum er fjölgað úr þremur í fimm og að Mannréttindaskrifstofa Íslands, dómstólasýslan, lagadeildir við íslenska háskóla og Lögmannafélag Íslands tilnefni einn hvert en ráðherra skipi þann fimmta og skal hann jafnframt vera formaður nefndarinnar. Þá er skipunartími nefndarmanna lengdur um eitt ár, úr fjórum í fimm, í samræmi við skipunartíma formanns nefndarinnar. Hins vegar er mælt fyrir um nýja málsgrein er kveður á um að formaður nefndarinnar skuli skipaður af ráðherra til fimm ára og að hann skuli uppfylla almenn hæfisskilyrði héraðsdómara. Með breytingu þessari verður formaður nefndarinnar því embættismaður í fullu starfi.

Eins og að framan greinir eru breytingar þessar gerðar í því skyni að efla getu nefndarinnar til að sinna lögbundnum verkefnum, ekki aðeins þeim sem varða eftirlit með aðgerðum í þágu afbrotavarna, heldur einnig almennt, einkum að því er varðar frumkvæðisverkefni.

Um 6. gr.

Með ákvæði þessu er því verkefni bætt við hlutverk nefndarinnar skv. 35. gr. a. að hún skuli skila stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis skýrslu ár hvert um störf sín þar sem upplýst er um viðeigandi tölfræði varðandi eftirlit nefndarinnar, almennar ábendingar og athugasemdir varðandi verklag og starfshætti lögreglu, aðgerðir lögreglu í þágu afbrotavarna og tillögur að úrbótum á lögum, ef við á.

Tildrög þessa má rekja til þess að mikilvægt er talið að aðrir armar ríkisvaldsins en framkvæmdarvaldið komi að starfi nefndarinnar um eftirlit með lögreglu. Er því lagt til að nefndin skili árlegri skýrslu til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í því skyni að upplýsa um störf hennar almennt, en einnig sérstaklega um eftirlit með aðgerðum lögreglu í þágu afbrotavarna í ljósi þess sem að framan greinir um eðli þeirra og inngrip.

Um 7. gr.

Í 1. mgr. 38. gr. núgildandi lögreglulaga er fjallað um inntökuskilyrði nema í starfsnám hjá lögreglu. Þar kemur fram að mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu annist starfsnám lögreglunema og velji nema í starfsnám í samstarfi við háskóla. Í ákvæðinu eru tilgreind þau almennu skilyrði sem lögreglunemar þurfa að uppfylla. Meðal skilyrða er að nemar í starfsnámi skuli vera 20 ára eða eldri, en frá því að lögreglulögin voru sett hafa verið gerð ákveðin skilyrði um aldurslágmark þeirra sem hefja lögreglunám.

Í kjölfar styttingar náms til stúdentsprófs, hefur hlutfall 19 ára og yngri stúdenta hins vegar hækkað mikið undanfarin ár, en 20 ára stúdentum hefur fækkað að sama skapi. Með vísan til þess þykir rétt að lækka aldurslágmark nema í starfsnámi niður í 19 ár, en eftir sem áður er gerð krafa um að umsækjandi hafi lokið stúdentsprófi eða annarri sambærilegri menntun. Þá er með ákvæðinu lagt til að umsækjandi þurfi ekki að vera orðinn fullra 19 ára þegar nám hefst, heldur teljist fullnægjandi að viðkomandi verði 19 ára á árinu.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 9. gr.

Samhliða gildistöku laganna er lögð til breyting á 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem leiðir af 4. og 5. gr. frumvarpsins. Þá er gildistöku 4. og 5. gr. frumvarpsins frestað til 1. mars 2023, til að ráðherra gefist ráðrúm til að skipa í nefnd um eftirlit með lögreglu og gæðastjóra lögreglu.