Barnaverndarlög og almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 87

Frumvarp til laga um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, og almennum hegningarlögum, nr. 19/1940 (eftirlit með barnaníðingum).

Flm.: Silja Dögg Gunnarsdóttir, Helga Vala Helgadóttir, Halla Signý Kristjánsdóttir.

I. KAFLI

Breyting á barnaverndarlögum, nr. 80/2002.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 36. gr. laganna:

a. 2. málsl. 1. mgr. orðast svo: Ríkissaksóknari skal láta Barnaverndarstofu í té afrit dóma, þegar sakfellt er fyrir brot á XXII. kafla almennra hegningarlaga sem beinist gegn einstaklingi sem ekki hefur náð 18 ára aldri, um leið og endanlegur dómur hefur fallið.

b. Lokamálsliður 1. mgr. fellur brott.

2. gr.

Á eftir 36. gr. laganna kemur ný grein, 36. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Eftirlit.

Fangelsismálastofnun veitir Barnaverndarstofu upplýsingar um upphaf afplánunar í þeim tilvikum þegar brot á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, hefur beinst gegn einstaklingi sem ekki hefur náð 18 ára aldri.

Bendi niðurstöður mats samkvæmt lögum um meðferð sakamála til þess að veruleg hætta sé talin stafa af viðkomandi einstaklingi og í refsidómi er kveðið á um áframhaldandi ráðstafanir í öryggisskyni eftir að afplánun lýkur skulu Barnaverndarstofa og Fangelsismálastofnun eiga samstarf um úrræði gagnvart einstaklingnum á meðan afplánun og reynslulausn varir.

Fangelsismálastofnun veitir Barnaverndarstofu jafnframt upplýsingar um lok afplánunar og reynslulausnar, skilyrði sem sett eru í refsidómi fyrir reynslulausn sem og fyrirhugaðan dvalarstað einstaklings að afplánun lokinni auk gagna sem til eru frá heilbrigðisstarfsmönnum um einstaklinginn. Viðkomandi einstaklingi er jafnframt skylt að tilkynna breyttan dvalarstað til Barnaverndarstofu án tafar þegar afplánun er lokið allan þann tíma sem áframhaldandi ráðstafanir eiga að vara.

Í þeim tilvikum þar sem kveðið er á um sérstakar öryggisráðstafanir gagnvart einstaklingum, sem hafa gerst sekir um brot á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga, hefur Barnaverndarstofa, í samráði við lögreglu og barnaverndar- og félagsmálayfirvöld þar sem einstaklingur er búsettur, það hlutverk að gera þær öryggisráðstafanir.

Barnaverndarstofa getur tilkynnt viðkomandi barnaverndarnefnd flytji einstaklingur sem veruleg hætta er talin stafa af í umdæmi hennar. Ef rík barnaverndarsjónarmið mæla með getur barnaverndarnefnd gert öðrum viðvart að fengnu samþykki Barnaverndarstofu.

Ráðherra setur reglugerð um samstarf stjórnvalda skv. 2.–5. mgr. og með hvaða hætti beri að gera öryggisráðstafanir sem ákveðnar eru með dómi.

II. KAFLI

Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940.

3. gr.

64. gr. laganna orðast svo:

Þyki það ljóst af málavöxtum, eftir að matsgerðar heilbrigðisstarfsmanns samkvæmt lögum um meðferð sakamála hefur verið aflað, að verulegar líkur séu á því að sakborningur, sem framið hefur brot gegn XXII. kafla laga þessara, og brotið er framið eftir að sjálfræðisaldri er náð og getur varðað að lágmarki 2 ára fangelsi, endurtaki hina refsiverðu háttsemi er hægt, vegna réttaröryggis, að gera ráðstafanir til að varna því að háski verði af manninum. Getur dómari þá ákveðið að heimilt sé að viðhafa tilteknar ráðstafanir eftir að afplánun refsidóms lýkur. Tímamark ráðstafana sem dómari ákveður skv. 1. og 2. málsl. skal að hámarki nema þeirri hámarksrefsingu sem liggur við því broti sem dæmt er fyrir, þó aldrei meira en 8 árum.

Hægt er að kveða á um eftirfarandi öryggisráðstafanir í dómi:

a. skyldu til að sinna nauðsynlegri meðferð á vegum heilbrigðisstarfsmanna,

b. skyldu til að mæta í skipulögð viðtöl hjá félagsþjónustu,

c. eftirlit með internet-notkun og notkun samskiptamiðla og samskiptaforrita,

d. að einstaklingur haldi sig frá neyslu áfengis og vímuefna,

e. eftirlit með heimili og

f. bann við búsetu á heimili þar sem börn eru búsett eða dvelja reglulega.

Ef í ljós kemur að einstaklingur sinnir ekki fyrirmælum um öryggisráðstafanir getur það varðað allt að 2 ára fangelsi.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta var áður flutt á 149. löggjafarþingi (145. mál) og 148. löggjafarþingi (464. mál) og er nú endurflutt efnislega óbreytt.

Í umræðunni um kynferðisafbrot gegn börnum hafa oft komið upp vangaveltur um hvernig best skuli hagað eftirliti og meðferð dæmdra kynferðisbrotamanna með barnagirnd á háu stigi. Mikilvægt er að leggja mat á hvort líklegt sé að hinn brotlegi brjóti af sér á ný og í því samhengi er alvarleiki brots ekki góður mælikvarði. Að mati fagaðila er áreiðanlegasta tækið í þessum efnum svokallað áhættumat, sérstakt sálfræðilegt mat sem framkvæmt er til þess að leggja mat á hversu líklegt er að viðkomandi brjóti af sér aftur. Það er mat flutningsmanna að mikilvægt sé að öllum sem dæmdir eru fyrir kynferðislegt ofbeldi gegn barni verði gert skylt að undirgangast slíkt mat. Ef menn teljast líklegir til þess að brjóta af sér á ný er nauðsynlegt að fylgjast sérstaklega með þeim eftir að afplánun lýkur. Barnaverndarstofa hefur frá árinu 2009 látið framkvæma áhættumat af þessu tagi á þeim sem eru á barnsaldri og gerst hafa sekir um óviðeigandi kynferðislega hegðun.

Þó að rannsóknir hafi sýnt að ítrekunartíðni kynferðisbrota sé tæplega 20% hjá þeim sem ekki fá meðferð eru þeir sem brjóta af sér kynferðislega samt mislíklegir til að brjóta af sér aftur. Áhættumat er því leið til að meta hættuna sem stafar af tilteknum einstaklingi í tengslum við afbrot af ýmsu tagi. Markmiðið með áhættumati er því að spá fyrir um hvort afbrotamaður brjóti aftur af sér og, ef ástæða þykir til, að bregðast við niðurstöðunni með viðeigandi hætti til að reyna að koma í veg fyrir að það gerist. Áhættumat, eins og það er best framkvæmt, gerir því meira en að spá fyrir um hegðun, það hjálpar einnig meðferðar- og eftirlitsaðilum að taka saman þær upplýsingar sem nota þarf til að búa til meðferðar- og stuðningsáætlun. Í áhættumati koma einnig fram nauðsynlegar upplýsingar fyrir refsivörslukerfið þegar ákvörðun um skilyrði reynslulausnar er tekin og hvaða þarfir þarf að uppfylla hjá afbrotamönnum til að vernda almenning og draga þar með úr líkum á ítrekun afbrota. Þá hafa rannsóknir sýnt að ítrekunartíðni þeirra sem hafa hlotið dóm fyrir kynferðisbrot er mjög mismunandi eftir áhættuflokkum. Til að mynda er ítrekunartíðni 10 árum eftir afplánun hjá einstaklingi sem er í lítilli áhættu 9% samanborið við 45% hjá einstaklingi sem metinn var í mikilli áhættu. Mikið er því unnið með því að veita einstaklingum í mikilli áhættu bæði stuðning og eftirlit.

Víða erlendis hefur verið tekið upp eftirlits- og stuðningskerfi sem beinist að dæmdum kynferðisbrotamönnum og ætlað er að varna ítrekun brota og stuðla þannig að aukinni vernd barna. Nefna má t.d. Bretland en þar hefur verið komið á fót sérstökum ráðstöfunum sem taka yfir þá þætti sem nefndir hafa verið hér að framan. Um er að ræða samstarf opinberra aðila þar sem haldin er þrískipt skrá yfir einstaklinga sem 1) hafa hlotið dóm, 2) eru á reynslulausn og 3) eru metnir í mestri hættu á að brjóta af sér á ný. Fylgst er sérstaklega með þeim sem eru metnir í mestri hættu. Er verkefnið nefnt á ensku Multi-Agency Public Protection Arrangement (MAPPA). 1

Vísir að slíku fyrirkomulagi er í 36. gr. barnaverndarlaga þar sem kveðið er á um aðrar ráðstafanir barnaverndarnefnda. Í þessu frumvarpi verður leitast við að styrkja þær heimildir sem eru í barnaverndarlögum til að tryggja öryggi barna. Er framkvæmd eftirlitsins, sem lögð er til í frumvarpi þessu, svipuð framkvæmdinni í Bretlandi þó að hún gangi ekki jafnlangt, t.d. er ekki gert ráð fyrir því að haldin verði sérstök skrá yfir alla kynferðisafbrotamenn sem hljóta dóm og ekki er lagt til að hægt sé að leita til dómara eftir að dómur hefur fallið í þeim tilgangi að fá sérstakan dóm um öryggisráðstafanir. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur í tveimur málum (Ibbotson gegn Stóra-Bretlandi og Adamson gegn Stóra-Bretlandi) talið að fyrirkomulag mála þar brjóti ekki í bága við mannréttindasáttmála Evrópu.

Í frumvarpi þessu er lagt til að auk orðalagsbreytinga á 1. mgr. 36. gr. barnaverndarlaga verði nýju ákvæði, 36. gr. a, bætt við VII. kafla laganna þar sem kveðið er á um aðrar ráðstafanir barnaverndarnefnda og að jafnframt verði nýju ákvæði bætt við VII. kafla almennra hegningarlaga, 64. gr., þar sem kveðið er á um öryggisráðstafanir, sviptingu borgararéttinda og upptöku eigna. Með þessum breytingum telja flutningsmenn að Barnaverndarstofu verði gert kleift að rækja skyldur sínar með því að geta gert barnaverndarnefndum viðvart þegar einstaklingar sem veruleg hætta kann að stafa af flytja í umdæmi þeirra, viðhafa sérstakar öryggisráðstafanir þegar dómari telur þá hættulega og tryggja þannig betur öryggi barna. Slíkar öryggisráðstafanir koma til að mynda í veg fyrir að dæmdir kynferðisbrotamenn, sem taldir eru hættulegir börnum, geti breytt nafni sínu í þjóðskrá án þess að vitneskja sé hjá hinu opinbera um nafnbreytinguna.

Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. barnaverndarlaga getur Barnaverndarstofa tilkynnt viðkomandi barnaverndarnefnd ef maður sem veruleg hætta er talin stafa af flytur í umdæmi hennar. Barnaverndarstofa hefur hins vegar engin úrræði samkvæmt barnaverndarlögum til þess að fá vitneskju um hvar þeir einstaklingar sem ætla má að veruleg hætta geti stafað af dveljast og hefur því í raun ekki möguleika til þess að upplýsa barnaverndarnefndir um að slíkir einstaklingar hafi flutt í umdæmi þeirra. Ekki eru heldur ákvæði í lögum sem heimila sérstakar öryggisráðstafanir gagnvart einstaklingum sem taldir eru hættulegir og líklegir til að brjóta aftur af sér.

Lagt er til að Barnaverndarstofa fái upplýsingar um það frá ríkissaksóknara án tafar þegar fallið hefur endanlegur dómur þar sem einstaklingur hefur gerst sekur um kynferðisbrot gegn einstaklingi undir 18 ára aldri. Einnig er gert ráð fyrir því að áður en dómur fellur liggi fyrir áhættumat á einstaklingnum, sem heimilt er að gera samkvæmt lögum um meðferð sakamála, sem m.a. fjallar um hversu líklegt er að viðkomandi brjóti af sér að nýju. Ef niðurstaða þess áhættumats bendir til þess að veruleg hætta kunni að stafa af viðkomandi einstaklingi getur dómari ákveðið að yfirvöldum sé heimilt að viðhafa sérstakar öryggisráðstafanir gagnvart viðkomandi eftir að afplánun lýkur og að Barnaverndarstofa stýri þeirri framkvæmd. Gerir frumvarpið ráð fyrir samstarfi Fangelsismálastofnunar, Barnaverndarstofu, lögreglu, heilbrigðisyfirvalda og félags- og barnaverndaryfirvalda þar sem viðkomandi býr í þeim tilvikum þegar dómari telur rétt að slíkar öryggisráðstafanir verði viðhafðar. Er þannig gert ráð fyrir að Barnaverndarstofu verði gert viðvart þegar afplánun lýkur og hún fái jafnframt upplýsingar um dvalarstað einstaklings auk þess sem tilkynna þurfi stofunni ef breytingar verða á dvalarstað. Ef farin er þessi leið hefur Barnaverndarstofa möguleika á því að láta barnaverndarnefnd vita ef maður sem ætla má að veruleg hætta stafi af flytur í umdæmi hennar, líkt og ákvæði 36. gr. barnaverndarlaga gerir ráð fyrir.

Frumvarpið gerir jafnframt ráð fyrir að Barnaverndarstofa, í samráði við lögreglu og félags- og barnaverndaryfirvöld á hverjum stað, geri þær öryggisráðstafanir sem nauðsynlegar eru hverju sinni.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að orðalag 2. málsl. 1. mgr. 36. gr. barnaverndarlaga verði skerpt í þeim tilgangi að tryggja að Barnaverndarstofa fái send afrit allra dóma, þegar sakfellt er fyrir kynferðisbrot sem beinist gegn einstaklingi sem ekki hefur náð 18 ára aldri, um leið og endanlegur dómur hefur fallið þar sem mikilvægt þykir að stofan fái vitneskju um dómana um leið og endanleg niðurstaða dómstóla liggur fyrir.

Lagt er til að lokamálsliður 1. mgr. 36. gr. falli brott en sambærileg heimild kemur fram í 5. mgr. 2. gr. frumvarpsins.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. 2. gr. er lagt til það nýmæli að Fangelsismálastofnun veiti Barnaverndarstofu upplýsingar um upphaf afplánunar í þeim tilvikum þegar sakfellt er fyrir kynferðisbrot gagnvart einstaklingi sem ekki hefur náð 18 ára aldri þegar brotið var framið.

Ákvæði 2.–5. mgr. varða þau mál þar sem í refsidómi er kveðið á um sérstakar öryggisráðstafanir auk refsingar. Í 2. mgr. er sérstaklega kveðið á um að Barnaverndarstofa og Fangelsismálastofnun skuli viðhafa samstarf um úrræði gagnvart einstaklingnum á meðan afplánun og reynslulausn varir. Ákvæði 3. mgr. gerir ráð fyrir því að Barnaverndarstofa fái upplýsingar um lok afplánunar og reynslulausnar, skilyrði sem sett eru í refsidómi og fyrir reynslulausn sem og fyrirhugaðan dvalarstað einstaklings að afplánun lokinni auk gagna frá heilbrigðisstarfsmönnum sem til eru um einstaklinginn svo að Barnaverndarstofa geti undirbúið áframhaldandi öryggisráðstafanir áður en reynslulausn hefst. Einnig er það áréttað að viðkomandi einstaklingi sé skylt að tilkynna breyttan dvalarstað til Barnaverndarstofu án tafar þegar afplánun er lokið allan þann tíma sem áframhaldandi öryggisráðstafanir eiga að vara, enda er það mikilvægur þáttur í framkvæmd öryggisráðstafana að vita ávallt hvar viðkomandi einstaklingur dvelst, sérstaklega þegar kveðið er á um eftirlit með heimili viðkomandi, takmörkun á internet-notkun og netsamskiptum eða bann við búsetu á heimili þar sem börn búa eða dveljast reglulega.

Í 4. mgr. er kveðið á um að Barnaverndarstofa eigi að hafa samráð við tiltekin stjórnvöld í þeim tilgangi að grípa til öryggisráðstafana sem ákveðnar hafa verið með dómi.

Í 5. mgr. er heimild Barnaverndarstofu til þess að tilkynna viðkomandi barnaverndarnefnd flytji einstaklingur sem veruleg hætta er talin stafa af í umdæmi hennar. Hér er ekki um að ræða nýmæli en ætla má að ákvæðið verði virkara í kjölfar þess að hægt verði að greina sérstaklega hvaða einstaklingar teljast hættulegir, líkt og gert er ráð fyrir í lagafrumvarpi þessu. Einnig er kveðið á um að ef rík barnaverndarsjónarmið mæla með geti barnaverndarnefnd gert öðrum viðvart að fengnu samþykki Barnaverndarstofu. Samhljóða heimild er nú að finna í lokamálslið 1. mgr. 36. gr. barnaverndarlaga.

Hvað varðar öryggisráðstafanir stjórnvalda skv. 2.–4. mgr. 2. gr. er í 6. mgr. 2. gr. gert ráð fyrir því að ráðherra setji reglugerð um samstarf þeirra opinberu aðila sem koma að slíkum öryggisráðstöfunum, svo sem um upplýsingagjöf milli aðila, hlutverk hvers stjórnvalds og verkaskiptingu, í fyrsta lagi meðan á afplánun stendur, í öðru lagi á meðan reynslulausn varir og í þriðja lagi eftir að henni er lokið á meðan tímabil öryggisráðstöfunar varir. Einnig er gert ráð fyrir því að í reglugerðinni verði fjallað um hvernig framkvæma eigi þær öryggisráðstafanir sem kveðið er á um í dómi að séu nauðsynlegar.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild dómara til að kveða á um sérstakar öryggisráðstafanir þegar refsidómur er kveðinn upp í þeim tilvikum þegar mat sérfræðinga, sem fengið er við meðferð málsins á grundvelli laga um meðferð sakamála, er að einstaklingurinn geti verið hættulegur og líklegur til að brjóta af sér að nýju. Gerir frumvarpið þannig ráð fyrir að í þeim málum þar sem hugsanlegt er að beitt verði öryggisráðstöfunum afli héraðssaksóknari ávallt sérstaks mats sérfræðinga á því hversu hættulegur einstaklingurinn er og hversu líklegt er að hann brjóti af sér að nýju. Er hér um að ræða svokallað áhættumat sem sálfræðingar framkvæma. Matið var þróað í Bandaríkjunum og hefur verið beitt með góðum árangri þar og víðar um veröldina, m.a. hér á landi og í Bretlandi. Miðað er við að brot þurfi að geta varðað að lágmarki tveggja ára fangelsi svo að heimilt sé að kveða á um öryggisráðstöfun í dómi. Auk alvarlegustu kynferðisbrota falla hér undir brot eins og þukl og káf, sem eru meðal algengustu brota gegn börnum, jafnvel í þeim tilvikum þar sem um ítrekuð brot er að ræða eða brot beinast gegn mörgum einstaklingum, varsla barnakláms og tæling barns undir 15 ára aldri í gegnum netið þegar tilgangurinn er að brjóta gegn barninu kynferðislega.

Í 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins eru taldar upp þær öryggisráðstafanir sem hægt er að kveða á um í dómi. Er hér um að ræða þau atriði sem helst eru talin geta dregið úr líkum á að viðkomandi fremji sambærilegt brot að nýju. Regluleg viðtöl við heilbrigðisstarfsmenn og aðra sérfræðinga svo að unnt sé að veita nauðsynlega meðferð og þjónustu, svo sem varðandi afkomu, atvinnumál og þess háttar eru meðal lykilatriða þar sem meðferð og þátttaka í samfélagi manna getur skipt verulegu máli til að koma í veg fyrir að brot verði endurtekið. Einnig getur verið nauðsynlegt að viðhafa reglubundið eftirlit með heimili einstaklinga, m.a. í þeim tilgangi að ganga úr skugga um að þar sé ekki að finna áfengi eða vímuefni, sé bann við slíku meðal þeirra öryggisráðstafana sem ákveðnar hafa verið. Kynferðisbrot eru í auknum mæli að færast yfir á internetið, ýmist að hluta til eða öllu leyti og því getur verið nauðsynlegt að takmarka aðgang að internetinu og samskiptamiðlum og forritum á netinu og/eða fylgjast með þeirri notkun. Í alvarlegustu tilvikunum, þegar einstaklingur er talinn mjög líklegur til að brjóta af sér aftur, getur jafnframt verið nauðsynlegt að kveða á um þá öryggisráðstöfun að hinn dæmdi megi ekki búa á heimili þar sem börn eru búsett eða dveljast reglulega, t.d. í umgengni. Mikilvægt er að útfært verði hvernig framkvæmd öryggisráðstafana sem ákveðnar verða skv. 3. gr. verður háttað, t.d. eftirlit með internet-notkun. Við slíka útfærslu má líta á hvernig sambærilegri framkvæmd er háttað hjá öðrum þjóðum, t.d. í Bretlandi.

Í 3. mgr. 3. gr. er svo kveðið á um að það sé refsivert að brjóta gegn fyrirmælum dóms um öryggisráðstöfun og er í ákvæðinu gert ráð fyrir því að slíkt brot geti varðað allt að tveggja ára fangelsi.

1www.gov.uk/government/publications/multi-agency-public-protection-arrangements-mappa--2