Peningamarkaðssjóðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 328

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu í þeim tilgangi að innleiða í íslenskan rétt ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/1131 frá 14. júní 2017 um peningamarkaðssjóði. Reglugerðin gekk í gildi innan Evrópusambandsins (hér eftir ESB) 21. júlí 2018 og var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 22/2020 frá 7. febrúar 2020.

Frumvarpið var áður flutt á 152. löggjafarþingi (570. mál) en náði ekki fram að ganga og er nú endurflutt að mestu óbreytt. Eina efnislega breytingin sem lögð er til á frumvarpinu varðar fjárhæðamörk sekta sem heimilt er að leggja á einstaklinga, en þar er lagt til að hámarksfjárhæð sekta verði 800 millj. kr. í stað 65 millj. kr. Er sú breyting til samræmis við sambærileg ákvæði í öðrum lögum sem gilda á fjármálamarkaði, svo sem lögum um verðbréfasjóði og lögum um markaði fyrir fjármálagerninga. Einnig er lögð til sú breyting frá fyrri framlagningu að tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/2261 frá 15. desember 2021 sem breytir tilskipun 2009/65/EB að því er varðar notkun rekstrarfélaga á lykilupplýsingaskjölum verði innleidd í íslenskan rétt með breytingu á lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, og lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða nr. 45/2020. Gert er ráð fyrir að tilskipunin verði tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar fyrir áramót.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Tilgangur reglugerðar ESB um peningamarkaðssjóði er að gera peningamarkaðssjóði traustari og takmarka smitáhrif vegna þeirra á fjármálamörkuðum. Samræmdar reglur á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins (hér eftir EES) voru taldar nauðsynlegar til að tryggja að peningamarkaðssjóðir gætu orðið við innlausnaróskum fjárfesta, sérstaklega við erfiðar aðstæður á mörkuðum og einnig til að tryggja hnökralausa virkni markaðarins fyrir skammtímafjármögnun fyrir fjármálastofnanir, fyrirtæki sem gefa út skammtímaskuldir og hið opinbera. Markmiðið með reglugerðinni er því að ýta undir fjármálastöðugleika á innri markaðnum og auka fjárfestavernd, m.a. með því að koma í veg fyrir hættu á smitáhrifum peningamarkaðssjóða á raunhagkerfið og á bakhjarla sjóðanna. Jafnframt er það markmið reglugerðarinnar að draga úr óhagræði fyrir þá sem óska seint innlausnar, sérstaklega þegar óróleiki er á mörkuðum. Til að gæta að öllu framangreindu var talið þurfa að tryggja að seljanleiki sjóðanna væri nægjanlegur til að geta mætt kröfum fjárfesta um innlausnir og að breyta þyrfti uppbyggingu peningamarkaðssjóða til að þeir gætu staðið við loforð um stöðugt verð þrátt fyrir erfiðar markaðsaðstæður. Á árunum 2007–2008 kom í ljós að ekki var alltaf hægt að standa við loforð um innlausn og um að virði hlutdeildarskírteina myndi halda sér og leiddi það í mörgum tilvikum til innlausna af hálfu fjárfesta. Með ákvæðum reglugerðarinnar er leitast við að koma í veg fyrir að þetta geti endurtekið sig.

Peningamarkaðssjóðir geta hvort heldur sem er verið sérhæfðir sjóðir í skilningi laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, eða verðbréfasjóðir (UCITS-sjóðir) í skilningi laga um verðbréfasjóði, nr. 116/2021. Sjóðirnir veita skammtímafjármögnun til fjármálastofnana, lögaðila og ríkisstjórna og stuðla slíkir sjóðir því að fjármögnun efnahagslífs EES. Þá eru sjóðir sem þessir einnig gagnlegir fyrir fjárfesta sem geta notað þá til lausafjárstýringar í eignasafni sínu enda eru hlutdeildarskírteini í þeim almennt auðseljanleg. Fram að setningu reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði voru reglur innan EES um þá ekki samræmdar.

Með lögum um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, nr. 128/2011, sem tóku gildi 1. nóvember 2011, voru peningamarkaðssjóðir flokkaðir sem verðbréfasjóðir. Þeir höfðu áður verið reknir hér á landi sem fjárfestingarsjóðir og höfðu því haft rýmri fjárfestingarheimildir en verðbréfasjóðir. Engar sérstakar hömlur höfðu gilt gagnvart fjárfestingum peningamarkaðssjóða umfram aðra sjóði hér á landi, sbr. umfjöllun í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 128/2011. Með lögunum voru fjárfestingarheimildir peningamarkaðssjóða því takmarkaðar frá því sem áður hafði verið. Markmiðið með innleiðingu reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði í íslenskan rétt, eins og hún hefur verið tekin upp í EES-samninginn, og brottfalli framangreindra ákvæða um peningamarkaðssjóði úr lögum um verðbréfasjóði, er að samræma þær reglur sem gilda hér á landi við þær sem gilda innan EES. Enda er þannig best gætt að hagsmunum markaðarins og fjárfesta og ýtt undir aukna starfsemi erlendra fyrirtækja hér á landi og íslenskra fyrirtækja erlendis. Loks er innleiðingunni ætlað að stuðla að skilvirkri framkvæmd EES-samningsins.

Þar sem peningamarkaðssjóðir samkvæmt reglugerðinni geta hvort heldur sem er verið sérhæfðir sjóðir eða verðbréfasjóðir tengjast reglurnar tilskipunum Evrópuþingsins og ráðsins 2011/61/ESB um rekstraraðila sérhæfðra sjóða (hér eftir AIFMD) og 2009/65/EB um verðbréfasjóði (hér eftir UCITS-tilskipunin) sem hafa verið innleiddar með annars vegar lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, og hins vegar lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021. Að því er varðar reglugerðina um peningamarkaðssjóði þá er þar um svokallaða vörulöggjöf að ræða, þ.e. löggjöf ESB um tiltekna tegund sjóða um sameiginlega fjárfestingu, sem er ekki tilfellið með AIFMD sem kveður á um starfsemi rekstraraðila allra sérhæfðra sjóða. Þá fer það eftir því hvort viðkomandi peningamarkaðssjóður er rekinn sem verðbréfasjóður eða sérhæfður sjóður hvaða reglur gilda um t.d. veitingu staðfestingar. Þykir því fara betur á að hafa reglur um þessa tilteknu sjóðategund í sérstakri löggjöf.

Lagt er til að reglugerðin verði tekin upp í íslenskan rétt með svokallaðri tilvísunaraðferð og hún þá að fullu innleidd samkvæmt orðanna hljóðan í samræmi við a-lið 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Nánar tiltekið er lagt til að reglugerðinni verði veitt lagagildi hér á landi og vísað verði til birtingar hennar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins. Í 2. mgr. 2. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, nr. 15/2005, kemur fram að við birtingu laga í A-deild Stjórnartíðinda sem sett eru til að lögleiða samninga við önnur ríki og breytingar á þeim, þar á meðal EES-reglur, sé heimilt að vísa til birtingar skv. 4. gr. laganna. Skv. 1. mgr. 4. gr. laganna skal í C-deild Stjórnartíðinda birta samninga við önnur ríki og auglýsingar varðandi gildi þeirra. Tekið er fram í ákvæðinu að birting ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar og þeirra gerða sem þar er vísað til í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins teljist jafngild birting að þessu leyti. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 22/2020 hefur ekki verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins enn sem komið er. Hún hefur hins vegar verið birt í C-deild Stjórnartíðinda og er vísað til þeirrar birtingar í frumvarpinu. Gert er ráð fyrir að afleiddar gerðir reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði, þ.e. framseld reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/990 og framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/708, verði teknar upp í íslenskan rétt með stjórnvaldsfyrirmælum annars vegar ráðherra og hins vegar Seðlabanka Íslands.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagt er til að sett verði ný heildarlög um peningamarkaðssjóði. Frumvarpið felur í sér innleiðingu reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði í íslenskan rétt. Meginefni frumvarpsins er því lögfesting reglugerðarinnar og nauðsynlegra ákvæða þar að lútandi, svo sem um hvernig eftirlit fari fram, um eftirlitsheimildir lögbærra yfirvalda, aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins, viðurlög, kæru til lögreglu og skyldu ráðherra og Seðlabanka Íslands til reglusetningar. Auk þess er lagt til að gildandi ákvæði um peningamarkaðssjóði í lögum um verðbréfasjóði falli brott, sbr. umfjöllun í kafla 2.

Í reglugerðinni er m.a. kveðið á um skilyrði fyrir því að mega reka peningamarkaðssjóði, svo sem reglur um staðfestingu sjóðanna, fjárfestingarstefnur og þær þrjár tegundir peningamarkaðssjóða sem heimilt er að reka, þ.e. peningamarkaðssjóð með fast innra virði sem fjárfestir í skuldum hins opinbera, peningamarkaðssjóð með lítið flökt í innra virði og peningamarkaðssjóð með breytilegt innra virði. Einnig eru ákvæði um verðmat á eignum sjóðanna og áhættustýringu, upplýsingagjöf til fjárfesta og til eftirlitsstofnana og um að Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin (hér eftir ESMA) geti nýtt allar þær heimildir sem hún hefur samkvæmt UCITS-tilskipuninni og AIFMD. Þá er kveðið á um að utanaðkomandi stuðningur við peningamarkaðssjóði sé óheimill, t.d. greiðslur inn í sjóðina, kaup á eignum sjóðanna og annað þess háttar.

3.1. Gildissvið reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði.

Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði gilda reglurnar um sjóði um sameiginlega fjárfestingu sem annaðhvort þurfa eða hafa staðfestingu sem UCITS-sjóðir (hér á landi verðbréfasjóðir) eða eru sérhæfðir sjóðir samkvæmt AIFMD. Önnur skilyrði þess að sjóður falli undir gildissvið reglugerðarinnar eru að sjóðurinn fjárfesti í skammtímaeignum og hafi sem sérstakt markmið eða hluta af öðrum markmiðum að bjóða ávöxtun í samræmi við peningamarkaðsvexti eða ávöxtun sem varðveitir virði fjárfestingarinnar.

Þá skal rekstraraðili peningamarkaðssjóðs hér á landi vera annaðhvort rekstrarfélag verðbréfasjóðs samkvæmt lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, eða rekstraraðili sérhæfðs sjóðs samkvæmt lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, sbr. 23. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði. Þeir rekstraraðilar sérhæfðra sjóða sem óska eftir staðfestingu fyrir peningamarkaðssjóð í sínum rekstri þurfa að vera með starfsleyfi til rekstrar sérhæfðra sjóða samkvæmt lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, sjá nánar umfjöllun í kafla 3.9.

Ákvæði laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og laga um verðbréfasjóði, eftir því sem við á, eða sambærileg löggjöf annarra ríkja innan EES sem innleiðir eftir atvikum AIFMD eða UCITS-tilskipunina, gilda um peningamarkaðssjóði og rekstraraðila þeirra nema kveðið sé á um annað í reglugerð um peningamarkaðssjóði. Það á m.a. við um lagaákvæði um rekstur sjóðanna og markaðssetningu, þar á meðal um markaðssetningu til almennra fjárfesta, sbr. 12. lið aðfaraorða reglugerðarinnar. Þó eru peningamarkaðssjóðir undanþegnir tilteknum ákvæðum UCITS-tilskipunarinnar um fjárfestingarstefnu, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, nema kveðið sé á um annað annars staðar í reglugerðinni.

Þá skal lögbært yfirvald sem hefur eftirlits- og valdheimildir samkvæmt UCITS-tilskipuninni eða AIFMD áfram geta nýtt þær heimildir í tengslum við peningamarkaðssjóði og rekstraraðila þeirra.

Þar sem rekstrarform peningamarkaðssjóða getur verið margvíslegt og þeir því ekki endilega sjálfstæð lögpersóna skal skilja þau ákvæði frumvarps þessa þar sem lagðar eru skyldur á peningamarkaðssjóð þannig að þær skuli uppfylltar af rekstrarfélagi eða rekstraraðila sjóðsins, eftir atvikum, sbr. 19. lið aðfaraorða reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði.

3.2. Einkenni og tegundir peningamarkaðssjóða.

Með reglugerðinni eru settar samræmdar reglur um þá sjóði sem hafa einkenni þess að vera peningamarkaðssjóðir. Einkenni peningamarkaðssjóða eru samsetning eignasafns sjóðs og þau markmið sem sjóður sækist eftir, þ.e. að bjóða upp á ávöxtun í samræmi við peningamarkaðsvexti eða að vernda virði fjárfestingar eða hvort tveggja. Verðbréfasjóðir og sérhæfðir sjóðir sem hafa annað eða bæði þessara markmiða og leitast við að ná þeim markmiðum með fjárfestingum í skammtímaeignum eins og peningamarkaðsgerningum og innstæðum eða með því að gera samninga um endurhverfa verðbréfasölu eða tiltekna afleiðusamninga til að verja áhættu sem felst í öðrum fjárfestingum sjóðsins eru peningamarkaðssjóðir í skilningi reglugerðarinnar, sbr. 13. og 14. lið aðfaraorða hennar.

Samkvæmt reglugerðinni skal reka peningamarkaðssjóði á einu af þeim þremur formum sem reglugerðin kveður á um. Það eru peningamarkaðssjóðir með breytilegt innra virði, peningamarkaðssjóðir með fast innra virði sem fjárfesta í skuldum hins opinbera og peningamarkaðssjóðir með lítið flökt í innra virði. Mismunandi reglur gilda um hverja tegund fyrir sig, svo sem að því er varðar verðmat eigna og útreikning á innra virði. Sérstakar reglur um fjárfestingar gilda um peningamarkaðssjóði með fast innra virði sem fjárfesta í skuldum hins opinbera. Þá gilda einnig sérstakar reglur varðandi lausafjárstýringu um þá sjóði og um peningamarkaðssjóði með lítið flökt í innra virði.

Peningamarkaðssjóðir eru svo annaðhvort skammtímapeningamarkaðssjóðir eða hefðbundnir peningamarkaðssjóðir. Sérstakar reglur um áhættustýringu gilda eftir því hvor tegundin peningamarkaðssjóður er.

3.3. Notkun heitisins peningamarkaðssjóður.

Nota skal heitið peningamarkaðssjóður eða skammstöfunina MMF (e. Money Market Fund) í tengslum við markaðssetningu peningamarkaðssjóðs, hlutdeildarskírteina og hluta í honum. Óheimilt er að notast við villandi eða ónákvæma tilvísun sem gefur til kynna að um sé að ræða peningamarkaðssjóð hafi sjóðurinn ekki fengið staðfestingu sem slíkur. Þá skal sjóður um sameiginlega fjárfestingu ekki hafa einkenni sem verulega svipar til þeirra sem lýst er í kafla 3.2 nema sjóðurinn hafi fengið staðfestingu sem peningamarkaðssjóður og er þá skylt að fara að ákvæðum reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði. Skilyrði þessi eiga við um öll opinber gögn sjóðs, útboðslýsingu, skýrslur, yfirlýsingar, auglýsingar og annað efni sem beint er til eða er ætlað til dreifingar til væntanlegra fjárfesta, hlutdeildarskírteinishafa, hluthafa eða lögbærra yfirvalda, hvort sem um er að ræða á skriflegu, munnlegu eða stafrænu formi.

Lögbær yfirvöld hafa eftirlit með því að sjóðir um sameiginlega fjárfestingu sem settir eru á fót eða markaðssettir innan þeirra lögsögu misfari ekki með notkun á heitinu peningamarkaðssjóður eða skammstöfuninni MMF eða gefi til kynna að þeir séu peningamarkaðssjóður án þess að uppfylla skilyrði reglugerðarinnar.

3.4. Heimilar fjárfestingar.

Í reglugerðinni eru taldar upp þær fjárfestingar sem teljast heimilar peningamarkaðssjóðum og einnig hvernig samsetning eignasafnsins skuli vera og áhættudreifing. Einungis er heimilt að fjárfesta í þeim eignum sem taldar eru upp í reglugerðinni og aðeins að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar er kveðið á um.

Heimilt er að fjárfesta í þeim peningamarkaðsgerningum sem uppfylla skilyrði reglugerðarinnar, einnig eru tilteknar tegundir af verðbréfun og eignatryggðum skammtímabréfum heimilar fjárfestingar að því gefnu að þær hafi nægjanlegan seljanleika og hafi fengið jákvæða niðurstöðu úr innra lánshæfismati. Aðrar heimilar fjárfestingar eru innlán hjá lánastofnunum, fjármálaafleiðugerningar, endurhverf verðbréfakaup og verðbréfasala og hlutdeildarskírteini eða hlutir í peningamarkaðssjóði, allt að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Peningamarkaðssjóðir skulu uppfylla ákveðnar kröfur um eignadreifingu og mótaðilaáhættu en auk þess skulu rekstraraðilar peningamarkaðssjóða koma á innri lánshæfismatsaðferð til að tryggja að peningamarkaðssjóður fjárfesti í hágæða eignum. Slíkt mat skal svo endurskoðað eftir fyrir fram ákveðnum reglum.

Gert er ráð fyrir að undantekningar í 17. gr. reglugerðar um peningamarkaðssjóði frá reglum um dreifingu eignasafns, þar sem við tilteknar aðstæður er heimilt að miða við hærri mörk fjárfestingar hjá einum aðila, verði taldar eiga við hér á landi vegna smæðar íslensks fjármálamarkaðar og þess að flestir íslenskir sjóðir fjárfesta í eignum í íslenskum krónum. Skal Fjármálaeftirlitið meta hverju sinni hvort þær aðstæður sem kveðið er á um í ákvæðinu eigi við.

3.5. Áhættustýring.

Til að draga úr eignasafnsáhættu kveður reglugerðin um peningamarkaðssjóði á um takmarkanir á binditíma, þ.e. hámark leyfilegs vegins meðalbinditíma (e. WAM) og vegins meðallíftíma (e. WAL). Veginn meðalbinditími er notaður til að mæla næmni peningamarkaðssjóðs gagnvart breytingum á vaxtastigi peningamarkaða. Veginn meðallíftími er notaður til að mæla útlánaáhættu eignasafns peningamarkaðssjóðs og einnig til að takmarka lausafjáráhættu eignasafnsins. Um er að ræða hluta af lausafjárstýringu sjóðanna. Mismunandi reglur gilda hvað þetta varðar eftir því hvort um skammtímapeningamarkaðssjóð er að ræða eða hefðbundinn peningamarkaðssjóð.

Þá er einnig hluti af lausafjárstýringu peningamarkaðssjóða að rekstraraðilar skuli þekkja þá sem fjárfesta í sjóðunum. Rekstraraðili skal setja upp sérstaka ferla í þessum tilgangi. Þannig getur hann áttað sig á áhrifum þess að nokkrir fjárfestar óski innlausnar á skömmum tíma, til að mynda hvort um geti verið að ræða einn fjárfesti sem á meira í sjóðnum en sem svarar þeim eignum sem eru á gjalddaga innan dagsins. Í slíkum tilvikum skal viðhafa sérstakt eftirlit.

Ekki skal líða lengri tími en sex mánuðir á milli þess sem rekstraraðili peningamarkaðssjóða framkvæmir álagspróf þar sem greind eru möguleg atvik eða breytingar á efnahagslegum aðstæðum sem gætu haft óhagkvæm áhrif á peningamarkaðssjóð. Bregðast skal við ef niðurstaða álagsprófs bendir til veikleika.

3.6. Verðmat, mat á virði hlutdeildarskírteina eða hluta og innlausnir.

Verðmeta skal eignir peningamarkaðssjóðs að lágmarki daglega. Í reglugerðinni er kveðið á um hvaða aðferðir skuli nota við verðmatið. Einnig er kveðið á um aðferðir til að meta virði hlutdeildarskírteina eða hluta í sjóði en það skal einnig reiknað út a.m.k. daglega og birt á vef viðkomandi sjóðs. Sérstakar reglur gilda um útreikninginn eftir því hvaða tegund peningamarkaðssjóðs á í hlut.

Innlausnarverð peningamarkaðssjóðs skal vera jafnt virði hlutdeildarskírteina eða hluta í sjóðnum, að frádregnum heimilum þóknunum eða kostnaði sem er kveðið á um í útboðslýsingu sjóðsins. Undanþágur eru heimilar frá þessu vegna peningamarkaðssjóða með fast innra virði sem fjárfesta í skuldum hins opinbera og peningamarkaðssjóða með lítið flökt í innra virði. Við tilteknar aðstæður skulu sjóðir sem þessir meta, sem hluta af lausafjárstýringu þeirra, hvort rétt sé að leggja á gjöld vegna innlausna sem endurspegla kostnað sjóðsins við að halda seljanleika og til að tryggja að innlausnir verði ekki þeim fjárfestum í óhag sem enn eru í sjóðnum og hvort innlausnargluggar skuli vera til staðar sem takmarki fjölda hlutdeildarskírteina eða hluta sem innleystir eru á dag.

3.7. Ytri stuðningur.

Sögulega hafa peningamarkaðssjóðir, einkum þeir sem hafa lofað stöðugu eða föstu innra virði, treyst á fjárhagslegan stuðning frá svokölluðum bakhjörlum sjóðanna í því skyni að viðhalda innra virði við erfiðar markaðsaðstæður. Slíkur stuðningur hefur þó verið valkvæður af hálfu bakhjarlanna og ekki verið fyrir fram tryggður. Almennt eru bakhjarlar ekki búnir undir það að veita slíkan stuðning, enda fjármunir ekki lagðir til hliðar til að mæta tilvikum sem þessum. Í fjármálakreppunni 2008 voru nokkur tilvik innan EES þar sem kom til þess háttar stuðnings við peningamarkaðssjóði, m.a. hér á landi. Þá voru einnig tilvik þar sem yfirvöld gripu inn í til að koma í veg fyrir smitáhrif frá peningamarkaði yfir í aðra hluta fjármálamarkaðarins. Mismunandi viðbrögð yfirvalda á innri markaðnum þóttu ekki vera til þess fallin að stuðla að fjármálastöðugleika þar sem þau ýttu undir að fjárfestar hefðu fjármuni sína í sjóðum með slíkan stuðning.

Samkvæmt reglugerðinni um peningamarkaðssjóði skulu peningamarkaðssjóðir ekki njóta ytri stuðnings. Í því felst bæði beinn og óbeinn stuðningur frá þriðja aðila sem er ætlaður eða hefur í raun þau áhrif að tryggja seljanleika sjóðsins eða koma jafnvægi á innra virði hlutdeildarskírteina eða hluta í sjóði. Undir ytri stuðning falla greiðslur í reiðufé frá þriðja aðila, kaup þriðja aðila á eignum af sjóðnum á of háu verði eða kaup á hlutdeildarskírteinum eða hlutum í peningamarkaðssjóði í því skyni að bæta seljanleika sjóðs. Jafnframt útgáfa þriðja aðila á hvers konar beinni eða óbeinni ábyrgð sjóðnum til handa og hvers konar athafnir þriðja aðila sem hafa beint eða óbeint að markmiði að viðhalda seljanleika og virði hlutdeildarskírteina eða hluta í peningamarkaðssjóði.

Fyrrgreindur stuðningur er talinn auka smithættu á milli peningamarkaðssjóða og annarra hluta fjármálakerfisins. Að slíkur stuðningur sé ákveðinn af viðkomandi þriðja aðila er talið valda óvissu fyrir markaðsaðila um hver beri tap peningamarkaðssjóðs ef til þess kemur. Sú óvissa gerir peningamarkaðssjóði mögulega viðkvæmari fyrir áhlaupi við fjárhagslegan óstöðugleika og þegar áhyggjur eru uppi um styrk bakhjarls og möguleika hans til að styðja við tengda peningamarkaðssjóði. Af þeim ástæðum er slíkur stuðningur við allar tegundir peningamarkaðssjóða óheimill samkvæmt reglugerðinni.

3.8. Gagnsæiskröfur.

Til viðbótar við gagnsæiskröfur í lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og lögum um verðbréfasjóði, eftir því sem við á, skulu peningamarkaðssjóðir veita tilteknar viðbótarupplýsingar.

Upplýsa skal fjárfesta um hvort peningamarkaðssjóðurinn sé verðbréfasjóður eða sérhæfður sjóður og hvort hann sé skammtímapeningamarkaðssjóður eða hefðbundinn peningamarkaðssjóður. Þá skal fjárfestir upplýstur um þá verðmatsaðferð sem er notuð vegna eigna sjóðsins og við útreikning á innra virði sjóðsins. Rekstraraðili peningamarkaðssjóðs skal að lágmarki vikulega gera tilteknar upplýsingar um eignasafn sjóðsins aðgengilegar fyrir fjárfesta.

Í öllu markaðsefni um peningamarkaðssjóði skal koma skýrt fram að peningamarkaðssjóður er ekki tryggð fjárfesting, að um sé að ræða fjárfestingu sem er ólík innstæðum og þar með séu sveiflur á höfuðstól fjárfestis mögulegar, að peningamarkaðssjóðurinn njóti ekki ytri stuðnings til að tryggja seljanleika hans eða til að tryggja virði hlutdeildarskírteina eða hluta í sjóðnum og að fjárfestir beri áhættu af tapi á höfuðstóli.

Þá skal rekstraraðili minnst ársfjórðungslega veita lögbæru yfirvaldi hvers peningamarkaðssjóðs sem hann rekur tilteknar upplýsingar, til að mynda um tegundir og einkenni sjóðs, eignir sjóðsins og skuldbindingar og niðurstöður álagsprófa.

3.9. Staðfesting peningamarkaðssjóða og rekstraraðilar.

Einungis er heimilt að setja á stofn, markaðssetja og reka sjóð um sameiginlega fjárfestingu sem peningamarkaðssjóð innan EES ef sjóðurinn hefur fengið staðfestingu í samræmi við reglur frumvarps þessa. Staðfesting sjóðs gildir í öllum aðildarríkjum EES. Ákvæði UCITS-tilskipunarinnar og AIFMD, eftir því sem við á, gilda svo um markaðssetningu peningamarkaðssjóða yfir landamæri, sbr. 12. lið aðfaraorða reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði.

Bæði er mögulegt að reka peningamarkaðssjóði sem verðbréfasjóði á grundvelli laga um verðbréfasjóði eða sem sérhæfða sjóði á grundvelli laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Þeir sjóðir sem þurfa í fyrsta skipti staðfestingu sem verðbréfasjóðir samkvæmt lögum um verðbréfasjóði og sem peningamarkaðssjóðir falla undir staðfestingarferlið sem kveðið er á um í lögum um verðbréfasjóði. Hafi sjóður þegar fengið staðfestingu á grundvelli þeirra laga er heimilt að óska eftir staðfestingu sem peningamarkaðssjóður skv. 4. og 5. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði, sbr. aðra undirgrein 2. mgr. sömu greinar.

Sé peningamarkaðssjóður sérhæfður sjóður skal óska staðfestingar hans sem peningamarkaðssjóðs á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði þar sem ekki er til staðar samræmt evrópskt regluverk um staðfestingu sérhæfðra sjóða. Staðfestingarferlið er til samræmis við það ferli sem gildir um staðfestingu verðbréfasjóða. Rekstraraðili skal hafa starfsleyfi á grundvelli laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, eða sambærilegrar löggjafar í öðru aðildarríki EES, til rekstrar peningamarkaðssjóðs sem er sérhæfður sjóður. Viðkomandi lögbært yfirvald þarf að samþykkja reglur sjóðsins, stofnskjöl hans og val á vörsluaðila. Lögbært yfirvald skal synja um staðfestingu peningamarkaðssjóðs, að viðhöfðu samráði við lögbært yfirvald rekstraraðila, ef rekstraraðili uppfyllir ekki skilyrði reglugerðar um peningamarkaðssjóði, laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða eða sambærilegrar löggjafar í öðru aðildarríki EES. Jafnframt skal staðfestingu synjað ef rekstraraðili hefur ekki starfsleyfi frá lögbæru yfirvaldi sínu til rekstrar peningamarkaðssjóða eða rekstraraðili hefur ekki veitt fullnægjandi upplýsingar samkvæmt reglugerð um peningamarkaðssjóði. Þá skal ekki veita staðfestingu ef sjóðurinn hefur ekki heimild til markaðssetningar hlutdeildarskírteina eða hluta sjóðsins í heimaríki sjóðsins.

Starfsleyfi rekstraraðila sérhæfðra sjóða eða rekstrarfélags verðbréfasjóða er því skilyrði fyrir rekstri peningamarkaðssjóðs, sem og staðfesting lögbærra yfirvalda á sjóðnum.

ESMA heldur úti opinberum miðlægum gagnagrunni með upplýsingum um alla peningamarkaðssjóði sem hafa fengið staðfestingu, tegundir sjóðanna, hvort þeir eru skammtímapeningamarkaðssjóðir eða hefðbundnir peningamarkaðssjóðir, rekstraraðila sjóðanna og lögbær yfirvöld þeirra.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Fyrirhuguð lagasetning varðar skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum og felur í sér innleiðingu á efnisákvæðum reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði í íslenskan rétt. Í gerðinni eins og hún var aðlöguð við upptöku í EES-samninginn er gert ráð fyrir framsali valdheimilda til handa Eftirlitsstofnun EFTA. Eftirlits- og valdheimildir ESMA og Eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt tilskipunum 2009/65/EB um verðbréfasjóði og 2011/61/ESB um rekstraraðila sérhæfðra sjóða gilda einnig um starfsemi á grundvelli reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði. Ekki er talið að framseldar valdheimildir séu umfram það sem áður hefur verið talið heimilt vegna EES-samningsins, sbr. 4. kafla greinargerðar með frumvarpi til laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði sem lagt var fram á 146. löggjafarþingi (217. mál) og varð að lögum nr. 24/2017. Fyrirhugaðar breytingar þykja því ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarpið var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu í samráði við Fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands. Áform um frumvarp til laga um peningamarkaðssjóði voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 4. janúar 2022 (mál nr. S-1/2022) og var opið fyrir umsagnir til 18. janúar 2022. Umsögn barst frá Samtökum fjármálafyrirtækja þar sem vakin var athygli á því að samtökin teldu ekki raunhæft að miða gildistöku laganna við 1. október 2022 eins og gert var ráð fyrir í áformunum. Þeir sem rækju sjóði sem mundu falla undir skilgreiningu peningamarkaðssjóða þyrftu lengri tíma til að aðlaga reksturinn að ákvæðum reglugerðarinnar. Tekur ráðuneytið undir þetta. Í reglugerðinni um peningamarkaðssjóði er gert ráð fyrir tilteknum aðlögunartíma fyrir sjóði sem þegar eru í rekstri. Var því við framlagningu frumvarpsins á 152. löggjafarþingi (570. mál) lagt til að umræddir aðilar hefðu svigrúm til 1. apríl 2023 til að uppfylla kröfur frumvarpsins, en nú við endurflutning er lagt til að miðað verði við 1. september 2023. Frumvarpsdrög voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 24. febrúar 2022 (mál nr. S-34/2022) og frestur til umsagnar veittur til 10. mars 2022. Engar umsagnir bárust.

Við meðferð frumvarpsins á 152. löggjafarþingi barst umsögn frá Samtökum fjármálafyrirtækja. Í umsögninni kom fram að samtökin gerðu ekki athugasemd við að frumvarpið yrði að lögum en að þau vildu koma á framfæri athugasemdum við umfjöllun í greinargerð með frumvarpinu þar sem ýjað væri að því að til staðar væru sjóðir á íslenskum sjóðamarkaði sem mögulega féllu undir skilgreiningu peningamarkaðssjóða samkvæmt reglugerðinni. Kemur fram í umsögninni að engir sjóðir væru reknir á Íslandi sem mögulega gætu fallið undir skilgreiningu á peningamarkaðssjóði og að nánast útilokað væri að slíkir sjóðir yrðu stofnaðir, a.m.k. í íslenskum krónum, annars vegar vegna þess hversu fáum útgefendum væri til að dreifa hér á landi og hins vegar vegna þess hvert framboð af hæfum fjármálagerningum væri. Bætt hefur verið við umfjöllun í greinargerðinni um mat á áhrifum lagasetningarinnar ef niðurstaðan eftir skoðun verður sú að hér á landi séu reknir sjóðir sem kæmu til með að falla undir löggjöfina. Upphafleg niðurstaða áhrifamats er óbreytt í grunninn. Sjá nánar umfjöllun í kafla 6.

Við endurflutning frumvarpsins er ein efnisleg breyting gerð á því og varðar hún fjárhæðarmörk stjórnvaldssekta sem heimilt er að leggja á einstaklinga til samræmis við sambærileg ákvæði í öðrum lögum á fjármálamarkaði. Einnig er lögð til sú breyting frá fyrri framlagningu að tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/2261 sem breytir tilskipun 2009/65/EB að því er varðar notkun rekstrarfélaga á lykilupplýsingaskjölum verði innleidd með breytingu á lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, og lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020. Er þar um ívilnandi ákvæði að ræða fyrir rekstrarfélög verðbréfasjóða og rekstraraðila sérhæfðra sjóða fyrir almenna fjárfesta þegar undanþága fyrir þessa aðila í lögum um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta, nr. 55/2021, rennur út 31. desember 2022.

6. Mat á áhrifum.

6.1. Hagræn áhrif á heildareftirspurn og einstaka markaði – hagstjórnarsjónarmið.

Peningamarkaðssjóðir veita skammtímafjármögnun til fjármálastofnana, lögaðila og hins opinbera. Innan EES eru eignir peningamarkaðssjóða fyrst og fremst skammtímafjármögnun banka (85%) en einnig ríkisvíxlar (10%) og víxlar útgefnir af fyrirtækjum (5%). Sjóðirnir geta mætt þörf sem þessir aðilar hafa fyrir skammtímafjármögnun og stuðlað þannig að því að fjölbreyttum þörfum efnahagslífs innan EES fyrir fjármögnun sé mætt. Sjóðirnir eru jafnframt gagnlegir fyrir fjárfesta sem geta notað þá til lausafjárstýringar í eignasafni sínu.

Með innleiðingu reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði auk tengdra reglugerða verður íslenskum rekstraraðilum sérhæfðra sjóða og rekstrarfélögum verðbréfasjóða heimilt að markaðssetja peningamarkaðssjóði yfir landamæri innan EES. Eins gefst erlendum rekstraraðilum tækifæri til að markaðssetja slíka sjóði hér á landi.

Fram að setningu reglugerðar um peningamarkaðssjóði voru ekki til samræmdar reglur innan EES um sjóði sem þessa. Reglurnar ættu að auka trúverðugleika peningamarkaðssjóða en með þeim er settur betri rammi utan um starfsemi sjóðanna en áður hefur verið. Reglugerðin leiðir til aukinnar fjárfestaverndar með auknum seljanleika peningamarkaðssjóða, sterkara fyrirkomulagi sjóðanna og betra jafnvægis á peningamörkuðum innan EES til hagsbóta fyrir fjárfesta, útgefendur skammtímaskulda og banka sem hafa stutt við peningamarkaðssjóði.

Á íslenskum sjóðamarkaði eru reknir sjóðir sem munu mögulega falla undir skilgreiningu peningamarkaðssjóða samkvæmt reglugerðinni. Rekstraraðilar slíkra sjóða munu þá þurfa að óska eftir staðfestingu sjóðsins hjá lögbæru yfirvaldi, enda er ekki heimilt samkvæmt reglugerðinni að reka sjóði sem líkjast peningamarkaðssjóðum án slíkrar staðfestingar. Einnig munu rekstraraðilar slíkra sjóða þurfa að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til peningamarkaðssjóða samkvæmt reglugerðinni, svo sem þær sem gilda um mismunandi tegundir slíkra sjóða.

Kröfur reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði um áhættudreifingu fjárfestinga eru nokkuð strangar, sérstaklega þegar tekið er tillit til smæðar íslensks fjármálamarkaðar. Ætla má að sjóðir sem þegar eru í rekstri hér á landi og koma mögulega til með að teljast vera peningamarkaðssjóðir í skilningi frumvarpsins komi til með að eiga í vandræðum með að ná fullri áhættudreifingu. Afleiðing þess gæti orðið sú að rekstraraðilar sjóðanna velji að breyta fjárfestingarmarkmiðum þeirra og -framkvæmd eða hreinlega að slíta umræddum sjóðum. Möguleg áhrif þess á útgefendur peningamarkaðsgerninga og lánastofnanir sem taka við innlánum að sjóðirnir hætti starfsemi verða talin takmörkuð og til skamms tíma. Í lok júní 2022 voru ríflega 120 milljarðar kr. í stýringu viðkomandi sjóða samkvæmt upplýsingum frá Seðlabanka Íslands með hliðsjón af níu sjóðum í rekstri fimm rekstraraðila. Um 66 milljarðar kr. voru þar af fjárfestir í innlánum hjá lánastofnunum. Á sama tíma var heildarfjárhæð innlána hjá lánastofnunum um 2.500 milljarðar kr. Verðmæti skuldabréfa útgefnum af fjármálafyrirtækjum í eignasafni sjóðanna var um 20 milljarðar kr., en innlend verðbréfaútgáfa fjármálafyrirtækja á sama tíma var um 660 milljarðar kr. Í heildina eru því fjárfestingar sjóðanna um 86 milljarðar kr. hjá innlendum fjármálafyrirtækjum. Með hliðsjón af þessu verður löggjöfin því talin hafa takmörkuð áhrif á lengri tíma fjármögnun fjármálafyrirtækja. Þá verður talið að hlutdeildarskírteinishafar geti orðið fyrir óhagræði til skamms tíma vegna fækkunar fjárfestingarkosta og flutnings á milli fjárfestingarkosta vegna breytinga eða slita á umræddum sjóðum.

6.2. Áhrif á fyrirtækjaeftirlit og reglubyrði.

Reglurnar munu einungis hafa áhrif á þá rekstraraðila sjóða um sameiginlega fjárfestingu sem ákveða að bjóða upp á peningamarkaðssjóði. Svokallaðir lausafjársjóðir eru nú markaðssettir hér á landi sem sérhæfðir sjóðir fyrir almenna fjárfesta, sbr. lög um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020 (áður nefndir fjárfestingarsjóðir). Þeir sjóðir komast væntanlega næst því á íslenskum markaði að teljast vera peningamarkaðssjóðir samkvæmt reglugerðinni. Ekki er vitað hver eftirspurn eftir stofnun nýrra peningamarkaðssjóða á grundvelli löggjafarinnar verður. Þá er erfitt að áætla hve margir sjóðir sem nú þegar eru í rekstri muni falla undir reglurnar en hugsanlega gætu það verið um níu sjóðir hjá fimm rekstraraðilum.

Tilteknar eftirlitskröfur bætast við rekstraraðila sjóða sem munu hafa peningamarkaðssjóði í rekstri, svo sem í tengslum við umsókn um staðfestingu fyrir sjóðina og eftirlit með fjárfestingarstefnu sjóðanna, áhættustýringu, verðmati eigna o.fl.

6.3. Samkeppnisskilyrði.

Ekki eru taldar líkur á því að fjöldi fyrirtækja á markaði takmarkist beint eða að þeim fækki óbeint vegna fyrirhugaðrar lagasetningar.

6.5. Áhrif á jafnrétti kynjanna.

Nýrri löggjöf um peningamarkaðssjóði er ætlað að mæta tveimur markmiðum; að stuðla að fjármálastöðugleika og auka fjárfestavernd þeirra sem fjárfesta í peningamarkaðssjóðum. Frá sjónarhóli kynjanna er mögulegt að lagasetningin hafi meiri jákvæð áhrif á karlmenn en konur þó að áhrifin séu ekki þýðingarmikil. Karlmenn eru í meiri hluta þeirra sem stýra sjóðum og hugsanlegt er að svo verði einnig um peningamarkaðssjóði. Það gæti því fallið frekar í þeirra skaut að starfa eftir þeim reglum sem lagasetningin felur í sér og mögulega gætu skapast fleiri störf í kjölfar lagasetningarinnar sem líkur eru á að verði frekar sinnt af karlmönnum. Karlmenn hafa jafnframt hærri meðaltekjur og eru að meðaltali eignameiri en konur og sem slíkir líklegri til þess að njóta góðs af reglum á fjármálamarkaði sem stuðla að aukinni fjárfestavernd. Fjármálastöðugleiki er almannagæði enda geta raskanir á fjármálamarkaði haft víðtæk áhrif á efnahagslífið sem hefur áhrif á öll kyn en með ólíkum hætti. Fer það eftir eðli raskananna og viðbrögðum stjórnvalda við þeim hvernig þau áhrif birtast.

Matið byggist m.a. á gögnum frá Hagstofu Íslands.

6.6. Áætluð fjárhagsáhrif fyrir ríkið.

Gert er ráð fyrir auknum umsvifum Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands vegna fyrirhugaðrar lagasetningar. Er talið að áhrif innleiðingar reglugerðarinnar og undirgerða hennar rúmist innan núverandi rekstraráætlana Fjármálaeftirlitsins. Áhrif á ríkissjóð verða því engin.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni kemur fram markmið frumvarpsins sem er að kveða á um skilyrði þess að peningamarkaðssjóðir séu stofnsettir, reknir eða markaðssettir hér á landi, svo sem um fjármálagerninga sem peningamarkaðssjóðum er heimilt að fjárfesta í, eignasafn peningamarkaðssjóða, verðmat eigna peningamarkaðssjóða og um tilkynningarskyldu vegna peningamarkaðssjóða, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði.

Rekstraraðilar peningamarkaðssjóða skulu vera rekstrarfélög verðbréfasjóða samkvæmt lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, eða starfsleyfisskyldir rekstraraðilar sérhæfðra sjóða, sbr. 6. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, sbr. einnig 4. og 5. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði. Reglurnar gilda um sjóði um sameiginlega fjárfestingu sem fjárfesta í skammtímaeignum og hafa sem markmið að bjóða ávöxtun í samræmi við peningamarkaðsvexti eða að varðveita virði fjárfestingar, sbr. aðra undirgrein 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar. Slíkir sjóðir falla undir ákvæði frumvarps þessa hvort sem þeir kallast peningamarkaðssjóðir í dag eða ekki.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að ákvæði reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði, eins og hún hefur verið aðlöguð og tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 22/2020, skuli hafa lagagildi hér á landi. Ákvörðunin hefur ekki enn verið birt í EES-viðbæti Stjórnartíðinda ESB, en hún var birt með auglýsingu nr. 5/2022 í C-deild Stjórnartíðinda, dags. 23. mars 2022.

Í reglugerðinni er nokkuð um vísanir til annarra Evrópugerða sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt. Nánar er skýrt í greininni hvar viðkomandi tilskipun hefur verið tekin upp í íslenskan rétt. Í 2. mgr. er kveðið á um að þar sem í frumvarpinu er vísað til laga þessara sé átt við bæði lögin og reglugerðina um peningamarkaðssjóði. Af samhengi ætti að vera ljóst þegar vísað er til tiltekinna ákvæða laga þessara hvort vísunin á við ákvæði frumvarpsins sjálfs eða ákvæði reglugerðarinnar sem hafa sama númer og frumvarpsákvæðin.

Hér á eftir er útskýrt hvar þær reglugerðir ESB, sem vísað er til í reglugerðinni, hafa verið teknar upp í íslenskan rétt:

1. Reglugerð (ESB) nr. 575/2013 um varfærniskröfur að því er varðar lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 er innleidd með lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002.

2. Reglugerð (ESB) nr. 1095/2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin) er innleidd með lögum um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, nr. 24/2017.

3. Reglugerð (ESB) 2015/61 um viðbætur við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 575/2013 að því er varðar lausafjárþekjukröfu fyrir lánastofnanir er innleidd með reglum Seðlabanka Íslands, nr. 266/2017, um lausafjárhlutfall lánastofnana.

4. Reglugerð (ESB) nr. 1060/2009 um lánshæfismatsfyrirtæki er innleidd með lögum um lánshæfismatsfyrirtæki, nr. 50/2017.

Einnig er í reglugerðinni um peningamarkaðssjóði vísað til reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/2365 um gagnsæi í fjármögnunarviðskiptum með verðbréf og endurnotkun (SFTs). Unnið er að upptöku gerðarinnar í EES-samninginn. Gert er ráð fyrir frumvarpi til laga um innleiðingu á henni á yfirstandandi þingi.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið og Eftirlitsstofnun EFTA annist eftirlit samkvæmt ákvæðum laganna, verði frumvarpið óbreytt að lögum, í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Einnig beri að líta til samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls en um hlutverk og valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálaeftirlits er fjallað í 25. gr. a í þeim samningi og bókun 8 við hann.

Fjármálaeftirlitið fer með eftirlit með framfylgni þeirra peningamarkaðssjóða sem hafa staðfestu hér á landi með ákvæðum II.–VII. kafla reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði, þar sem við á, sbr. 17. tölul. 2. gr. og 2. mgr. 38. gr. reglugerðarinnar, hvort sem rekstraraðili sjóðsins er með skráða starfsstöð hér á landi eða ekki. Einnig fer það með ábyrgð á eftirliti með því að sjóðurinn fari að skyldum sínum samkvæmt frumvarpinu, sbr. 3. mgr. 38. gr. reglugerðarinnar.

Þá fer Fjármálaeftirlitið með eftirlit með framfylgni rekstraraðila með skráða starfsstöð hér á landi við reglugerðina og með því hvort ráðstafanir og skipulag rekstraraðilans séu fullnægjandi til að rekstraraðilinn geti uppfyllt skyldur og reglur sem tengjast stofnun og rekstri peningamarkaðssjóðs, sbr. 4. mgr. 38. gr. reglugerðarinnar. Eftirlitið fer einnig með eftirlit með framfylgni rekstraraðila með skráða starfsstöð hér á landi með ákvæðum II.– VII. kafla reglugerðarinnar, þar sem við á, sbr. 2. mgr. 38. gr. reglugerðarinnar.

Þá skal Fjármálaeftirlitið fylgjast með verðbréfasjóðum og sérhæfðum sjóðum sem eru með staðfestu eða eru markaðssettir hér á landi til að sannreyna að þeir notist ekki við heitið peningamarkaðssjóður eða gefi til kynna að þeir séu slíkur sjóður nema að þeir fari að ákvæðum frumvarps þessa eða sambærilegrar löggjafar annarra ríkja innan EES sem innleiðir reglugerðina um peningamarkaðssjóði, sbr. 5. mgr. 38. gr. reglugerðarinnar.

Fjármálaeftirlitið fer með gistiríkiseftirlit með þeim rekstrarfélögum og rekstraraðilum sem hafa skráða starfsstöð í öðru ríki innan EES, sem markaðssetja hlutdeildarskírteini eða hluti peningamarkaðssjóða hér á landi, sbr. 108., 110. og 111. gr. laga um verðbréfasjóði og 60. og 2. tölul. 1. mgr. 97. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

Í 2. mgr. kemur fram að um eftirlit Fjármálaeftirlitsins og um upplýsingagjöf innlendra aðila bæði til ESMA og stofnana innan EES fari samkvæmt ákvæðum reglugerðar um peningamarkaðssjóði, ákvæðum laga um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði og ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Gert er gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið aðstoði Eftirlitsstofnun EFTA og ESMA eftir föngum við framkvæmd eftirlits í samræmi við ákvæði laganna sem og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett verða á grundvelli þeirra. Þá skyldu leiðir af þjóðréttarlegum skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum í samræmi við upptöku reglugerðanna þriggja um evrópskar eftirlitsstofnanir, sbr. lög um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, nr. 24/2017, og annarri löggjöf á sviði fjármálastarfsemi.

Í 3. mgr. er kveðið á um að hér á landi teljist Seðlabanki Íslands vera lögbært yfirvald í skilningi reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um þær ráðstafanir sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að grípa til til að tryggja að farið sé að ákvæðum frumvarpsins. Heimildir lögbærra yfirvalda samkvæmt reglugerðinni um peningamarkaðssjóði skulu vera án tillits til þeirra eftirlits- og valdheimilda sem þau hafa samkvæmt AIFMD, sem innleidd var í íslenskan rétt með lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, og UCITS-tilskipuninni, sem innleidd er í íslenskan rétt með lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, þar á meðal þær sem varða viðurlög, sbr. inngangsmálsgrein 39. gr. reglugerðarinnar. Þær heimildir sem þar er kveðið á um skulu því einnig gilda í tengslum við reglugerðina um peningamarkaðssjóði.

1. mgr. tekur mið af 39. gr. reglugerðarinnar en samkvæmt henni ber aðildarríkjum að tryggja lögbærum yfirvöldum þær eftirlits- og rannsóknarheimildir sem nauðsynlegar eru til að sinna verkefnum sínum en að sérstaklega skuli tryggja þær heimildir sem taldar eru upp í ákvæðinu. Fjármálaeftirlitið hefur einnig heimildir samkvæmt öðrum ákvæðum frumvarps þessa og ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þessar heimildir eru til að mynda úrbótakrafa, dagsektir og stjórnvaldssektir.

2. mgr. er innleiðing á 41. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði, og kveður á um skyldu Fjármálaeftirlitsins vegna peningamarkaðssjóða með staðfestu hér á landi til að afturkalla staðfestingu peningamarkaðssjóðs fari rekstrarfélag eða rekstraraðili peningamarkaðssjóðs, eftir atvikum, eða sjóðurinn ekki að ákvæðum 1. mgr. 41. gr. reglugerðarinnar. Meðalhófs skal gætt við beitingu íþyngjandi úrræða samkvæmt frumvarpi þessu, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Er því gengið út frá því að almennt verði úrbótakröfu skv. 6. gr. beitt áður en gripið er til afturköllunar á staðfestingu sjóðs. Skv. 6. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar skal lögbært yfirvald ársfjórðungslega upplýsa ESMA um veittar staðfestingar samkvæmt reglugerðinni og afturkallanir á staðfestingum.

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og dóma og úrskurða EFTA-dómstólsins og tryggt að ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA og dómar og úrskurðir EFTA-dómstólsins verði fullnustaðir með atbeina íslenskra stjórnvalda. Í 11. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989, er gerður lagaáskilnaður um aðfararhæfi krafna samkvæmt úrlausnum erlendra dómstóla og yfirvalda. Í ákvæðinu kemur fram að úrlausnir eða ákvarðanir erlendra dómstóla eða yfirvalda eða sættir gerðar fyrir þeim séu aðfararhæfar ef íslenska ríkið hefur skuldbundið sig að þjóðarétti og með lögum til að viðurkenna slíkar aðfararheimildir, enda verði fullnusta kröfu talin samrýmanleg íslensku réttarskipulagi. Að öðru leyti gilda lögin um aðför um fullnustu ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins.

Um 6. gr.

Í greininni er kveðið á um úrbótakröfu vegna brots, sbr. einnig f-lið 39. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði. Ákvæðið er árétting á heimildum sem telja verður að eftirlitsaðilar hafi almennt í krafti eftirlitsskyldu sinnar gagnvart tilkynningarskyldum aðilum og er sambærilegt 1. mgr. 10. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998.

Um 7. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði heimilt að leggja á stjórnvaldssektir vegna tiltekinna brota á lögum þessum og stjórnvaldsfyrirmælum settum með stoð í þeim, sbr. 40. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði.

Í 1. mgr. eru talin upp þau tilvik þar sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn tilteknum ákvæðum reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði. Lagt er til að eftirlitinu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir bæði á einstaklinga og lögaðila sem brjóta gegn þeim ákvæðum sem fram koma í viðkomandi greinum.

Í 2. og 3. mgr. er kveðið á um fjárhæðarmörk sekta fyrir einstaklinga og lögaðila. Ákvæðin eru í samræmi við sambærileg ákvæði í öðrum lögum sem gilda á fjármálamarkaði.

4. mgr. er sambærileg 5. mgr. 101. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og 4. mgr. 115. gr. laga um verðbréfasjóði.

Viðurlög gagnvart hverjum þeim lögaðila eða einstaklingi sem brýtur gegn ákvæðum laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, eða brotum gegn lögum um verðbréfasjóði, nr. 116/2021, ákvarðast samkvæmt viðkomandi löggjöf.

Um 8. gr.

Ákvæðið er sambærilegt 7. mgr. 101. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020, og 122. gr. laga um verðbréfasjóði, nr. 116/2021. Gert er ráð fyrir að bæði ásetnings- og gáleysisbrot varði stjórnvaldssektum og öðrum viðurlögum samkvæmt frumvarpinu til að styrkja varnaðaráhrif þeirra og til samræmis við það sem almennt gildir um stjórnsýsluviðurlög á sviði fjármálamarkaðar. Saknæmisstig getur þó haft áhrif á það hversu alvarlegt brot er talið og þar með ákvörðun stjórnvaldssektar og annarra viðurlaga.

Um 9. gr.

Í ákvæðinu eru taldar upp þær ástæður sem horfa skal til við ákvörðun stjórnsýsluviðurlaga og annarra ráðstafana. Ekki er um tæmandi talningu að ræða. Við val á tegund og þyngd stjórnsýsluviðurlaga og annarra ráðstafana skal með vísan til almennra reglna horfa til þess að þau verði árangursrík, í réttu hlutfalli við brot og hafi varnaðaráhrif, til viðbótar við það að taka skal tillit til allra atvika sem máli skipta, sbr. 40. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði.

Um 10. gr.

Í greininni er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði veitt heimild til að ljúka ákveðnum málum með sátt. Til að unnt sé að ljúka máli með sátt verður samþykki málsaðila að liggja fyrir. Sættir eru því ekki einhliða ákvarðanir stjórnvalds heldur koma málsaðilar einnig að þeim. Því er lagt til að kveðið verði skýrt á um að þær séu bindandi fyrir aðila þegar hann hefur samþykkt sáttina og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Fjármálaeftirlitinu er ekki heimilt að ljúka máli með sátt ef um er að ræða meiri háttar brot sem refsiviðurlög liggja við. Ákvæðið er sambærilegt 103. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og 121. gr. laga um verðbréfasjóði.

Um 11. gr.

Í greininni er fjallað um rétt manns til að neita að tjá sig um viðkomandi mál eða afhenda gögn eða muni nema hægt sé að útiloka að það geti haft þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans. Ákvæðið er sambærilegt 104. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og 123. gr. laga um verðbréfasjóði.

Um 12. gr.

Í greininni er fjallað um frest Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnsýsluviðurlög. Ákvæðið er sambærilegt 105. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og 124. gr. laga um verðbréfasjóði.

Um 13. gr.

Lagt er til að það varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum, liggi þyngri refsing ekki við broti samkvæmt öðrum lögum, ef brotið er gegn tilgreindum ákvæðum reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði. Fjármálaeftirlitið hefur jafnframt heimild til að taka á slíkum brotum með stjórnvaldssektum skv. 7. gr.

Um 14. gr.

Í greininni er fjallað um kæru til lögreglu. Ákvæðið er sambærilegt 108. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og 126. gr. laga um verðbréfasjóði.

Um 15. gr.

Í greininni er að finna ákvæði um setningu stjórnvaldsfyrirmæla.

1. mgr. kveður á um skyldu ráðherra til að setja reglugerð til að innleiða í íslenskan rétt afleidda gerð reglugerðar um peningamarkaðssjóði, þ.e. framselda reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/990 frá 10. apríl 2018 um breytingu á og viðbætur við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/1131 að því er varðar einfalda, gagnsæja og staðlaða verðbréfun (STS-verðbréfun) og eignatryggð skammtímabréf, kröfur um eignir sem mótteknar eru sem hluti af endurhverfri verðbréfasölu og aðferðafræði við lánshæfismat.

Í 2. mgr. er svo kveðið á um skyldu Seðlabanka Íslands til að setja reglur til að innleiða í íslenskan rétt afleidda gerð reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði, þ.e. framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/708 frá 17. apríl 2018 um tæknilega framkvæmdastaðla að því er varðar sniðmát sem rekstraraðilum peningamarkaðssjóða ber að nota við skýrslugjöf til lögbærra yfirvalda eins og mælt er fyrir um í 37. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/1131.

Í 3. mgr. er vísað til þess að Seðlabanki Íslands skuli setja reglur um lok mála vegna brota gegn ákvæðum frumvarps þessa með sátt, sbr. 10. gr. frumvarpsins.

Um 16. gr.

Í greininni er lagt til að lögin öðlist gildi 1. mars 2023.

Í 44. gr. reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði er gert ráð fyrir aðlögunartíma fyrir þá sjóði um sameiginlega fjárfestingu sem þegar eru í rekstri við gildistöku reglugerðarinnar, og hafa sömu markmið og peningamarkaðssjóðir samkvæmt reglugerðinni, til að senda inn beiðni um staðfestingu til lögbærs yfirvalds sjóðsins ásamt öllum skjölum og nauðsynlegum gögnum sem sýna fram á framfylgni við reglugerðina. Í aðlögun í d-lið 1. gr. ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 22/2020 við upptöku reglugerðarinnar um peningamarkaðssjóði í EES-samninginn er kveðið á um að í stað 21. janúar 2019, líkt og kveðið er á um í reglugerðinni sem umrætt tímamark, skuli miðað við sex mánuði frá gildistöku ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar. Með hliðsjón af því þykir rétt að leggja hér til sex mánaða aðlögunartíma frá gildistöku laganna.

Lagt er til að breyting á lögum um verðbréfasjóði og lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða að því er varðar lykilupplýsingar verðbréfasjóða og sérhæfðra sjóða fyrir almenna fjárfesta taki þegar gildi. Er þar um ívilnandi ákvæði að ræða, en undanþága í lögum um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta rennur út í lok desember 2022. Taki breytingarnar ekki gildi áður en undanþágan fellur úr gildi munu rekstrarfélögin og rekstraraðilarnir þurfa bæði að útbúa lykilupplýsingaskjöl samkvæmt lögum um verðbréfasjóði og lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða annars vegar og hins vegar lögum um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta þar til breytingarnar taka gildi, með tilheyrandi óhagræði.

Um 17. gr.

Lagðar eru til breytingar á lögum um verðbréfasjóði. Í a-lið 1. tölul. er lögð til innleiðing á 1. gr. tilskipunar (ESB) 2021/2261 Evrópuþingsins og ráðsins frá 15. desember 2021 sem breytir tilskipun 2009/65/EB að því er varðar notkun rekstrarfélaga á lykilupplýsingaskjölum. Sambærileg breyting er lögð til á lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða að því er varðar lykilupplýsingar fyrir sérhæfða sjóði fyrir almenna fjárfesta. Í gildi er undanþága fyrir rekstrarfélög verðbréfasjóða og rekstraraðila sérhæfðra sjóða fyrir almenna fjárfesta frá gildissviði laga um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta, nr. 55/2021, sem rennur út 31. desember 2022. Í undanþágunni felst að þessir rekstraraðilar og rekstrarfélög þurfa ekki að útbúa lykilupplýsingaskjöl samkvæmt þeirri löggjöf, enda eru þeir undir lagaskyldu til að útbúa lykilupplýsingar samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laga um verðbréfasjóði og 1. mgr. 86. gr. laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Tilgangur undanþágunnar er að tryggja að aðilarnir þurfi ekki bæði að útbúa lykilupplýsingaskjöl samkvæmt lögum um verðbréfasjóði og lögum um rekstraraðila sérhæfðra sjóða annars vegar og hins vegar lögum um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta og fjárfestarnir að kynna sér bæði skjölin áður en fjárfestingarákvörðun er tekin. Með tilkomu framangreindrar tilskipunar munu rekstrarfélög verðbréfasjóða hafa val um hvort þeir útbúa lykilupplýsingar í samræmi við UCITS-tilskipunina eða þá lykilupplýsingaskjöl í samræmi við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 1286/2014 um lykilupplýsingaskjöl fyrir pakkaðar og vátryggingatengdar fjárfestingarafurðir fyrir almenna fjárfesta, sem innleidd er með lögum um lykilupplýsingaskjöl vegna tiltekinna fjárfestingarafurða fyrir almenna fjárfesta. Rétt þykir að leggja til að það sama skuli gilda um rekstraraðila sérhæfðra sjóða fyrir almenna fjárfesta, sbr. 2. tölul. ákvæðisins. Í ákvæðinu er vísað til þess að rekstrarfélag eða rekstraraðili útbúi eða útvegi lykilupplýsingaskjal og fellur þar undir að taka saman, útvega, endurskoða og þýða lykilupplýsingaskjöl.

Kveðið hefur verið á um fjárfestingarheimildir peningamarkaðssjóða í lögum um verðbréfasjóði frá árinu 2011. Slíkt ákvæði verður óþarft með lögfestingu frumvarps þessa og er því lagt til í b- og c-lið 1. tölul. ákvæðisins að það falli brott, sem og heimild Fjármálaeftirlitsins til álagningar stjórnvaldssekta vegna þess ákvæðis.

Þá er einnig lögð til breyting á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi þannig að undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögunum heyri einnig starfsemi evrópskra áhættufjármagnssjóða, evrópskra félagslegra framtakssjóða, evrópskra langtímafjárfestingarsjóða og peningamarkaðssjóða. Um er að ræða tegundir af sjóðum um sameiginlega fjárfestingu sem falla undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt þeirri löggjöf sem gildir um hverja sjóðategund. Er því ástæða til að breyta lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi til að endurspegla það.