Tóbaksvarnir og verslun með áfengi og tóbak Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 499

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um tóbaksvarnir og lögum um verslun með áfengi og tóbak (reyklaust tóbak, ungt fólk o.fl.).

(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)

I. KAFLI

Breyting á lögum nr. 6/2002, um tóbaksvarnir, með síðari breytingum.

1. gr.

Á eftir 2. mgr. 1. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Vinna skal gegn tóbaksnotkun ungs fólks og takmarka framboð á tóbaksvörum sem sérstaklega er ætlað að höfða til þess.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 8. gr. laganna:

a. 5. mgr. orðast svo:

Bannað er að flytja inn, framleiða og selja fínkornótt neftóbak og allt munntóbak, þ.m.t. skrotóbak. Í reglugerð skal kveðið á um leyfilega kornastærð reyklauss tóbaks, hver sé bær til að annast mælingar og prófanir á tóbaki í þeim tilgangi að meta hvort heimilt sé að setja það á markað hér á landi og um framkvæmd mælinga í þessu skyni. Ef ekki er unnt að mæla eða gera viðunandi prófanir á tóbakinu skal tóbaksvaran ekki heimiluð hér á landi. Framleiðendur og innflytjendur tóbaks standa straum af kostnaði við mælingar og prófanir í þessu skyni.

b. Á eftir 5. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Bannað er að flytja inn, framleiða og selja tóbaksvörur sem sérstaklega er beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti.

c. Í stað tilvísunarinnar „skv. 8. og 9. mgr.“ í 10. mgr. kemur: skv. 9. og 10. mgr.

3. gr.

Á eftir orðinu „grunnskólum“ í 2. mgr. 10. gr. laganna kemur: framhaldsskólum, sérskólum.

II. KAFLI

Breyting á lögum nr. 86/2011, um verslun með áfengi og tóbak, með síðari breytingum.

4. gr.

Fyrirsögn 11. gr. laganna verður svohljóðandi: Vöruval áfengis.

5. gr.

Á eftir 11. gr. laganna kemur ný grein, 11. gr. a, ásamt fyrirsögn, er orðast svo:

Vöruval tóbaks.

Ráðherra setur reglugerð um vöruval, innkaup og framleiðslu ÁTVR á tóbaki.

ÁTVR er heimilt að hafna tóbaksvörum sem er sérstaklega beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti.

ÁTVR er heimilt að hafna vörum sem innihalda gildishlaðnar eða ómálefnalegar upplýsingar eða gefa til kynna að tóbak auki líkamlega, andlega, félagslega eða kynferðislega getu, særa blygðunarkennd eða brjóta á annan hátt í bága við almennt velsæmi, m.a. með skírskotun til ofbeldis, trúar, ólöglegra fíkniefna, stjórnmálaskoðana, mismununar og refsiverðrar háttsemi.

ÁTVR skal leitast við að innkaup séu í samræmi við alþjóðasáttmála.

ÁTVR er heimilt að hafna vöru sem er keimlík annarri vöru á almennum markaði.

ÁTVR er heimilt að hafna vöru sem inniheldur koffein og önnur örvandi efni.

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2013.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í velferðarráðuneytinu að höfðu samráði við fjármála- og efnahagsráðuneyti, embætti landlæknis og Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins. Í ljósi reynslunnar í öðrum löndum, þ.e. aukinnar notkunar á reyklausu tóbaki, og aukinnar neyslu ungs fólks á íslenska neftóbakinu sem munntóbaki er talið nauðsynlegt að binda í lög hömlur á frekari markaðssetningu og vöruþróun reyklauss tóbaks.

Samkvæmt tóbaksvarnalögum, nr. 6/2002, er bannað að flytja inn, framleiða og selja fínkornótt neftóbak og allt munntóbak, að undanskildu skrotóbaki, sbr. 5. mgr. 8. gr. laganna. Munntóbak er skilgreint sem allar vörur, unnar að öllu eða einhverju leyti úr tóbaki til töku í munn, að undanskildum þeim sem eru ætlaðar til reykinga. Neftóbak er skilgreint sem duft eða mylsna, gerð að öllu eða einhverju leyti úr tóbaki til töku í nef. Skrotóbak er munntóbak í bitum eða ræmum, einkum ætlað til að tyggja. Samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/37/EB, um samræmingu ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum aðildarríkjanna varðandi framleiðslu, kynningu og sölu á tóbaksvörum, er munntóbak bannað, þ.e. allt tóbak sem ætlað er til töku í munn fyrir utan reyktóbak og skrotóbak. Tilskipun þessi er hluti af EES-samningnum og er innleidd í íslenskan rétt með ákvæðum tóbaksvarnalaga ásamt reglugerðum með stoð í sömu lögum. Af þessu má leiða að neftóbak er leyft samkvæmt löggjöf ESB og hefur Ísland því gengið lengra með banni sínu á fínkornóttu neftóbaki. Þess má geta að Svíþjóð hefur fengið sérstaka undanþágu frá munntóbaksbanni ESB í aðildarsamningi sínum og í EES-samninginum er að finna sömu undanþágu fyrir Noreg.

Síðustu missiri hefur Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins (ÁTVR) spornað við innflutningi á reyklausu tóbaki vegna gruns um að ekki sé um leyfilegt neftóbak að ræða heldur munntóbak. ÁTVR hefur upplýst velferðarráðuneytið um að allur innflutningur verði að óbreyttu heimilaður frá og með næstu áramótum. Frumvarpi þessu er ætlað að mynda nokkurs konar varnarlínu gegn því að vörur sem ekki hafa verið seldar af ÁTVR eða verið á íslenskum markaði komist í sölu hér á landi. Markmið þessara breytinga er að verja ungt fólk fyrir frekari tóbaksnotkun.

Yfirmarkmið frumvarpsins er því að draga úr neyslu á reyklausu tóbaki og því heilsutjóni sem slík neysla veldur, en rannsóknir hafa sýnt að neysla reyklauss tóbaks getur leitt til ýmissa sjúkdóma. Má í því sambandi nefna að í reyklausa tóbakinu eru efni sem geta leitt til krabbameins, þá aðallega í munnholi, vélinda og briskirtli. Neysla reyklauss tóbaks, einkum þess sem tekið er í munn, getur einnig valdið ýmsum tannholssjúkdómum, tannmissi og tannholdsrýrnun en sætuefni sem blandað er við tóbak getur valdið tannskemmdum. Einnig getur neysla reyklauss tóbaks valdið fyrirburafæðingum og meðgöngueitrun og rannsóknir hafa sýnt fram á hugsanleg tengsl milli reyklauss tóbaks og sykursýki, efnaskiptavandamála og skaða á hjarta- og æðakerfi. Neysla reyklauss tóbaks veldur fíkn eins og neysla reyktóbaks og reyklaust tóbak inniheldur einnig nikótín sem frásogast auðveldlega í gegnum slímhúð í nefi og munni. Nikótín er tegund taugaeiturs sem getur valdið eitureinkennum eins og ógleði og öndunarerfiðleikum sem geta leitt til öndunarstopps og þar með dauða.

Undanfarin ár hafa reykingar dregist saman en á sama tíma hefur munntóbaksneysla ungs fólks aukist. Að öðru leyti er ekki rétt að bera saman munntóbaksnotkun og reykingar því fátt er eins hættulegt og að reykja. Því er mun eðlilegra að bera munntóbaksneyslu saman við það að nota ekki munntóbak. Einnig má segja að markaðssetning tóbaksframleiðenda er snýr að notkun reyklauss tóbaks á svæðum þar sem reykingar eru bannaðar grafi almennt undan þeirri stefnu stjórnvalda um heim allan að draga úr tóbaksneyslu.

Á síðustu árum hefur verið talsverð umræða í samfélaginu um aukna munntóbaksnotkun meðal ungra karlmanna og notkun íslensks neftóbaks sem munntóbaks. Í samantekt í Talnabrunni embættis landlæknis frá júní 2012 (6. árg. 5. tbl.) segir eftirfarandi: „Vöktun á tíðni reykinga staðfestir lækkandi tíðni þeirra á Íslandi hjá báðum kynjum en 14,2% reykja daglega samkvæmt nýjustu könnun. Tíðnin er heldur lægri hjá konum nú en körlum en tilviljanasveiflur geta haft áhrif á tölur í stökum könnunum. Daglegar reykingar eru algengastar meðal ungs fólks, á aldrinum 18–34 ára eða á bilinu 19–22%. Í þeim aldurshópi eru reykingar meiri hjá körlum og ná 22% í aldurshópnum 25–34 ára. Hjá yngri karlmönnum er tíðni munntóbaksnotkunar einnig há og notar 15% af 18–24 ára tóbak í vör daglega og 13% í aldurshópnum 25–34 ára. Í ljósi hærri tíðni reykinga hjá þessum aldurshópi er tíðni tóbaksnotkunar í vör áhyggjuefni enda verður heildarneysla ungra karlmanna á tóbaki mun hærri í samanburði við heildarneyslu meðal kvenna. Niðurstöður könnunarinnar sýna einnig að töluvert er um að ungir karlmenn bæði reyki og taki tóbak í vör. Út frá niðurstöðum um magn tóbaksnotkunar og þróun á sölu neftóbaks má ætla að á bilinu 70–80% af framleiðslu ÁTVR á íslensku neftóbaki sé notaður í vör.“ Þessi könnun embættis landlæknis bendir eindregið til þess að neftóbak sé í raun orðið að munntóbaki og þar með ólöglegt samkvæmt tóbaksvarnalögum. Niðurstöðurnar gefa einnig til kynna að ekki sé lengur hægt að greina á milli munntóbaks og neftóbaks.

Helstu efnisatriði frumvarpsins eru bann við innflutningi, framleiðslu og sölu tóbaksvara sem sérstaklega er beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti. Að auki er í frumvarpinu lagt til að skerpa á markmiðsákvæði tóbaksvarnalaga, fella brott undanþágu varðandi skrotóbak, kveða ítarlegar á um mælingar og prófanir á tóbaki og lagfæra 10. gr. laganna með því að banna alla tóbaksneyslu í framhaldsskólum og sérskólum. Enn fremur er í frumvarpinu lagt til að ákvæði um vöruval tóbaks verði tekið upp í lög um verslun með áfengi og tóbak og er það sambærilegt núgildandi ákvæði þeirra laga um vöruval áfengis. Þar er lagt til að ÁTVR fái lagaheimild til að hafna tilteknum tóbaksvörum svo að hægt verði að framfylgja með virkum hætti áherslum stjórnvalda í tóbaksmálum.

Rétt er að geta þess að fyrirhugað er að undirbúa opinbera stefnu í tóbaksvörnum á vegum velferðarráðuneytis og embættis landlæknis. Þar verður m.a. lögð áhersla á efnisatriði rammasamnings Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar um tóbaksvarnir frá 2004 og aukna upplýsingagjöf um innihald tóbaks. Síðarnefnda atriðið hefur hlotið aukið vægi í umræðu um tóbaksvarnir síðustu missiri en skv. 8. mgr. 8. gr. tóbaksvarnalaga geta heilbrigðisyfirvöld krafist þess að framleiðendur eða innflytjendur tóbaks gefi upplýsingar um innihald vörunnar, sjá einnig 13. gr. reglugerðar nr. 790/2011, um mynd- og textaviðvaranir á tóbaki og mælingar á hámarki skaðlegra tóbaksefna, og 10. gr. rammasamningsins.

Í frumvarpi þessu er gengið lengra en tilskipun 2001/37/EB kveður á um, en þar er allt munntóbak bannað fyrir utan það sem er tuggið, og engar hömlur settar á notkun neftóbaks eins og lagt er til í b-lið 2. gr. Þessar ráðstafanir eru til að tryggja almannaheilbrigði hér á landi og hindra að ungt fólk hefji notkun reyklauss tóbaks. Einnig má benda á að samkvæmt upplýsingum frá ÁTVR hefur skrotóbak ekki verið flutt inn eða framleitt á Íslandi síðustu sjö árin þrátt fyrir að heimilt hafi verið samkvæmt íslenskum lögum að flytja inn, framleiða og selja skrotóbak. Vegna þessa þarf frumvarpið að fara í kynningu á EES-svæðinu í samræmi við lög nr. 57/2000, um skipti á upplýsingum um tæknilegar reglur um vörur og fjarþjónustu.

Eins og að framan greinir er hér um að ræða breytingu á lögum um tóbaksvarnir til að setja skorður við frekari útbreiðslu reyklauss tóbaks á Íslandi með það að aðalmarkmiði að vinna gegn tóbaksnotkun ungs fólks og því heilsutjóni sem fylgir slíkri neyslu. Ekki er talið að frumvarpið hafi teljandi áhrif á stjórnsýslu ríkisins eða útgjöld og tekjur ríkissjóðs þar sem skorður eru settar við innflutningi og framleiðslu tóbaksvara sem hafa að mjög litlu marki verið fáanlegar á íslenskum markaði.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að við markmiðsákvæði tóbaksvarnarlaga verði bætt grein um að unnið skuli gegn tóbaksnotkun ungs fólks og takmarka framboð á tóbaksvörum sem sérstaklega er ætlað að höfða til þess. Er ákvæðinu sérstaklega ætlað að hnykkja á mikilvægi þess að unnið sé gegn allri óæskilegri tóbaksnotkun ungs fólks.

Um 2. gr.

Hér eru lagðar til þrenns konar breytingar á 8. gr. laga um tóbaksvarnir. Í a-lið er lagt til að undanþága í 5. mgr. 8. gr. laganna, sem heimilar innflutning, framleiðslu og sölu skrotóbaks, verði afnumin og skrotóbak bannað eins og annað munntóbak. Hér er í raun verið að tryggja að notkun skrotóbaks ryðji sér ekki aftur til rúms hér á landi en Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins hefur ekki haft slíkt tóbak til sölu undanfarin ár.

Einnig er lagt til í a-lið að í reglugerð skuli kveðið á um leyfilega kornastærð reyklauss tóbaks, hver sé bær til að annast mælingar og prófanir á tóbaki í þeim tilgangi að meta hvort heimilt sé að setja það á markað hér á landi og um framkvæmd mælinga að öðru leyti. Ef ekki reynist unnt að mæla eða gera viðunandi prófanir á tóbakinu, t.d. ef það þarf að þurrka það fyrir mælingu, skal tóbaksvaran ekki heimiluð fyrir íslenskan markað. Framleiðendur og innflytjendur tóbaks skulu kosta mælingar og prófanir í þessu skyni. Þó að í 9. mgr. 8. gr. sé að finna ákvæði um skyldu framleiðenda og innflytjenda tóbaks til að leggja fram sýnishorn af vörunni eða gera prófanir sem nauðsynlegar eru til þess að meta eiginlega og áhrif hennar, þykir nauðsynlegt að kveða skýrar á um þær prófanir sem hugsanlega þarf að framkvæma á reyklausu tóbaki sérstaklega. Nánar tiltekið þarf að koma í veg fyrir að tóbak sem ætlað er til töku í munn sé heimilað á markað hér á landi undir því yfirskyni að um sé að ræða leyfilegt neftóbak skv. 5. mgr. 8. gr. Því er nauðsynlegt að kveða sérstaklega á um að ef ekki reynist unnt að prófa tóbakið á viðunandi hátt skuli það ekki sett á markað hér á landi.

Til að koma í veg fyrir aukna notkun á reyklausu tóbaki og sérstaklega nýliðun reyklausra tóbaksnotenda er í b-lið 2. gr. lagt til að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja tóbaksvörur sem sérstaklega er beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti. Tóbaksframleiðendur leggja aukna áherslu á markaðssetningu á reyklausu tóbaki fyrir ungt fólk, t.d. með bragð- og lyktarefnum öðrum en þeim sem notuð eru í hefðbundna tóbaksframleiðslu og umbúðum hönnuðum til að líta aðlaðandi út í augum yngra fólks. Slíkt reyklaust tóbak hefur ekki verið fáanlegt hér á landi fram til þessa og því eðlilegt að koma í veg fyrir markaðssetningu slíkra vörutegunda sem sérstaklega er beint að unglingum eða ungu fólki. Jafnframt er mikilvægt að koma í veg fyrir að þær vörur sem þegar eru á markaði verði þróaðar í þessa átt.

Í c-lið eru gerðar viðeigandi breytingar á 10. mgr. 8. gr. laganna vegna þeirrar málsgreinar sem bætist við ákvæðið.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að 2. mgr. 10. gr. tóbaksvarnalaga verði lagfærð svo að öll önnur tóbaksneysla en tóbaksreykingar verði einnig bönnuð í sérskólum og framhaldsskólum. Skv. 1. mgr. 10. gr. eru tóbaksreykingar óheimilar í framhaldsskólum og sérskólum en með gagnályktun frá 2. mgr. er önnur tóbaksneysla heimiluð á þessum tveimur stöðum. Er ákvæðinu ætlað að færa 2. mgr. til samræmis við 1. mgr. 10. gr. laganna.

Um. 4. gr.

Í ákvæðinu er fyrirsögn 11. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak lagfærð þannig að skýrt sé að ákvæðið eigi við um vöruval áfengis.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að nýju ákvæði, 11. gr. a, um vöruval tóbaks, verði bætt við lög um verslun með áfengi og tóbak og samsvarar það ákvæði um vöruval áfengis, sbr. 11. gr. laganna. Ákvæði 1. mgr. og 3.–6. mgr. ákvæðisins byggjast á vöruvalsákvæði um áfengi. Ákvæði 2. mgr. byggist á b-lið 2. gr. frumvarpsins og nefndaráliti meiri hluta heilbrigðisnefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 6/2002, um tóbaksvarnir, með síðari breytingum, á 139. löggjafarþingi, sbr. þskj. 1561, 579. mál. Einnig má vísa til þingmannafrumvarps til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011, með síðari breytingum (tóbak) sem flutt var af Álfheiði Ingadóttur á 140. löggjafarþingi, sbr. þskj. 1188, 750. mál.

Nauðsynlegt er að setja ákvæði um að ÁTVR sé heimilt að hafna tóbaksvörum sem falla undir b-lið 2. gr. frumvarpsins til þess að bann við innflutningi, framleiðslu og sölu tóbaksvara sem sérstaklega er beint að ungu fólki verði virkt. Hér er um að ræða sambærilegt mat og ÁTVR framkvæmir nú vegna vöruvalsreglna um áfengi. Að auki er mikilvægt að ÁTVR fái heimild í lögum til að hafna vörum á grundvelli þeirra sjónarmiða sem talin eru upp í ákvæðinu svo að hægt verði að framfylgja með virkum hætti áherslum stjórnvalda í tóbaksmálum.

Um 6. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um tóbaksvarnir og lögum um verslun með áfengi og tóbak (reyklaust tóbak, ungt fólk o.fl.).

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á tvennum lögum sem ætlað er að auka enn frekar varnir gegn notkun á reyklausu tóbaki, einkum hjá ungu fólki. Frumvarpið var lagt fram á 139. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu þá en er nú endurflutt með nokkrum breytingum.

Í frumvarpinu er lagt til að undanþága sem heimilar innflutning, framleiðslu og sölu á skrotóbaki verði afnumin. Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins hefur ekki haft slíkt tóbak til sölu undanfarin ár en með ákvæðinu er reynt að tryggja að slíkar vörur ryðji sér ekki aftur til rúms. Enn fremur er lagt til að sett verði reglugerð sem kveði meðal annars á um leyfilega kornastærð reyklauss tóbaks og að auki hvaða aðilar séu hæfir til að annast mælingar og prófanir á slíku tóbaki með það fyrir augum að meta hvort heimilt sé að setja viðkomandi vöru á markað hér á landi. Er reglugerðinni einkum ætlað að koma í veg fyrir að tóbak sem ætlað er til inntöku í munn verði heimilað á markaði undir því yfirskyni að um sé að ræða neftóbak.

Í frumvarpinu er einnig lagt til að kveðið verði á um í lögum um tóbaksvarnir að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja tóbaksvörur sem er sérstaklega beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti. Slíkar vörur hafa ekki verið til sölu hér á landi en hafa hins vegar verið að ryðja sér til rúms í nálægum löndum og er því reynt að koma í veg fyrir aukna notkun á reyklausu tóbaki og nýliðun reyklausra tóbaksnotenda. Samhliða er lögð til breyting á lögum nr. 86/2011, um verslun með áfengi og tóbak, þar sem Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins er gefin heimild til að hafna tóbaksvörum á grundvelli þeirra skilyrða sem þar koma fram. Ákvæðið er samhljóða vöruvalsákvæði varðandi áfengi í sömu lögum

Verði frumvarpið lögfest í núverandi mynd fæst ekki séð að það muni hafa áhrif á útgjöld og tekjur ríkissjóðs frá því sem nú er.