Þingsköp Alþingis Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 21

21. Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 55 31. maí 1991, um þingsköp Alþingis, með síðari breytingum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Guðmundur Árni Stefánsson, Ágúst Einarsson,

Össur Skarphéðinsson, Ásta R. Jóhannesdóttir.

1. gr.

26. gr. laganna orðast svo:

Heimilt er nefnd að eigin frumkvæði að fjalla um og rannsaka önnur mál en þau sem þingið vísar til hennar, svo sem um framkvæmd laga, meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varða. Um slík mál getur nefnd gefið þinginu skýrslu, sbr. 31. gr.

Telji nefnd ríkar ástæður til er henni heimilt að eigin frumkvæði að efna til sérstakrar rannsóknar um mál, sbr. 1. mgr., sem fram fari fyrir opnum tjöldum, nema nefndin ákveði annað. Hún hefur þá rétt til að krefjast nauðsynlegra gagna er málið varða og heimta skýrslur, munnlegar og skriflegar, bæði af embættismönnum, einstökum mönnum og lögaðilum. Nefnd skal gefa þinginu skýrslu um niðurstöður rannsóknarinnar.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Í íslenskum stjórnskipunarrétti er því haldið fram að Alþingi fari með veigamesta þátt ríkisvaldsins, sé valdamesta stofnun þjóðfélagsins og meginstoð stjórnskipunarinnar. Alþingi ber skylda til að standa vörð um það hlutverk sitt að vera meginstoð stjórnskipunar landsins. Á undanförnum árum hafa hins vegar komið berlega í ljós veikleikar löggjafarvaldsins gagnvart framkvæmdarvaldinu þar sem Alþingi er að verða æ meira framkvæmdarvaldsþing. Þessi staðreynd er alvarleg fyrir lýðræðið í landinu og telja má að þingræðið sé í hættu vegna þessa.

Stjórnarfrumvörp eru að stærstum hluta samin af embættismönnum ráðuneytanna eða sérfræðingum sem framkvæmdarvaldið kallar til. Þessir sömu embættismenn eru síðan iðulega ráðgjafar þingnefndar sem fjallar um málið sem þeir hafa samið og sitja gjarnan yfir nefndinni við meðferð málsins. Frumkvæði í lagasetningu hefur því smátt og smátt færst frá löggjafarvaldi til framkvæmdarvaldsins því að stærstum hluta eru það einungis frumvörp ríkisstjórna sem ná fram að ganga. Allt of mikið er líka um að löggjafarvaldið framselji vald sitt til framkvæmdarvaldsins með heimild til setningar reglugerðar án þess að Alþingi eða þingnefndir hafi nægjanlegt eftirlit með framkvæmdinni.

Frumvarpi því sem hér er lagt fram er ætlað, ef að lögum verður, að skerpa á eftirlits- og aðhaldshlutverki Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu og fela fastanefndum þingsins víðtækt umboð og rannsóknarvald í einstökum málum, umfram það sem þær nú þegar hafa í 26. gr., sbr. 28. gr. þingskapalaga. Árið 1981 hafði Vilmundur Gylfason frumkvæði að því að flytja á Alþingi frumvarp svipaðs efnis, en það náði ekki fram að ganga.

Í 39. gr. stjórnarskrárinnar er ákvæði þess efnis að Alþingi geti skipað nefndir til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða. Þetta ákvæði hefur reynst mjög þungt í vöfum. Nokkrum sinnum hafa komið fram á Alþingi tillögur er varða þetta ákvæði stjórnarskrárinnar og á miðjum 6. áratugnum náði ein fram að ganga þegar samþykkt var skipan nefndar til að rannsaka okur. Nefnd þingmanna rannsakaði málið og skilaði um það skýrslu til Alþingis.

Alþingi hefur óumdeilt eftirlitshlutverk með framkvæmdarvaldinu og stjórnsýslu ríkisins, sbr. t.d. 2. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Að mati flutningsmanna ber þinginu því skylda til þess að fylgjast með framkvæmd laga og reglugerða, þ.e. að rétt sé farið með það vald sem Alþingi framselur til framkvæmdarvaldsins. Ef eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu á að vera virkt er ákvæði stjórnarskrárinnar ekki nægjanlegt. Frumvarpið byggist á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar en með flutningi þess er stefnt að því að koma á virku aðhaldi og eftirliti fastanefnda Alþingis með framkvæmdarvaldinu, um framkvæmd laga og reglugerða og meðferð opinberra fjármuna. Þannig getur þingnefnd hvenær sem henni þykir ástæða til haft frumkvæði að því að taka upp mál og rannsaka án þess að heimild þurfi að fást fyrir því frá Alþingi. Í lögum nr. 12/1986, um ríkisendurskoðun, er kveðið á um að stofnunin skuli vera þingnefndum til aðstoðar við störf er varða fjárhagsmálefni ríkisins en jafnframt er skýrt tekið fram í lögunum að ríkisendurskoðandi njóti sjálfstæðis í starfi sínu. Fumvarpinu er að sjálfsögðu ekki ætlað að breyta neinu varðandi stöðu Ríkisendurskoðunar.

Ef frumvarpið nær fram að ganga má búast við að þingnefndir kalli í auknum mæli eftir upplýsingum um setningu reglugerða áður en þær eru gefnar út, sérstaklega stærri reglugerða sem ekki lúta einungis að tæknilegum útfærslum. Frumvarpið er þó einungis flutt til að taka af allan vafa um þessi atriði þar sem unnt væri að binda lagaheimild til setningar reglugerðar því skilyrði að samráð yrði haft við þingnefnd áður en reglugerð er gefin út. Í nefndaráliti gæti einnig komið fram ósk nefndar um sama atriði. Þótt fjárlög séu ekki almenn lög og hafi því e.t.v. takmarkað fordæmisgildi á þessu sviði má þó benda á 6. gr. fjárlaga fyrir árið 1996, en í greininni eru nokkrar heimildir til fjármálaráðherra m.a. bundnar samþykki fjárlaganefndar. Í Danmörku er reglugerðarheimild stundum bundin samráði við hlutaðeigandi þingnefnd en einnig eru dæmi þess að nefnd óski eftir því að sjá drög að reglugerð eða viðkomandi ráðherra óski eftir því að bera reglugerð undir þingnefnd.

Helsta nýmæli þessa frumvarps er tillaga um að þingnefnd geti tekið mál er varða framkvæmd laga og meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varða til sérstakrar rannsóknar er að öllu jöfnu fari fram fyrir opnum tjöldum. Slíkt fyrirkomulag þekkist víða erlendis. Munur á rannsókn samkvæmt fyrri mgr. 1. gr. frumvarpsins og þeirri seinni er að mun meiri þungi er í rannsókn samkvæmt seinni málsgreininni og er embættismönnum, einstökum mönnum í þjóðfélaginu og lögaðilum beinlínis skylt að afhenda gögn og gefa skýrslur. Því er það gert að skilyrði að nefnd telji ríka ástæðu til þeirrar málsmeðferðar sem fyrir er mælt um í seinni málsgreininni og ber að beita ákvæðinu af varúð. Þannig mundi þingnefnd ekki geta tekið til umfjöllunar þá þætti máls sem eru til úrlausnar hjá dómstólum.