Staðfesting ríkisreiknings 2021 Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 327

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu er ríkisreikningur fyrir árið 2021 lagður fyrir Alþingi til staðfestingar í samræmi við ákvæði 58. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Reikningurinn er settur fram í samræmi við 56. gr. laganna.

Í fyrri hluta ríkisreiknings er yfirlit um afkomu, efnahagsreikningur, sjóðstreymi, yfirlit um breytingu eigin fjár og yfirlit um rekstur málefnasviða ásamt viðeigandi skýringum en í seinni hluta er að finna séryfirlit og sundurliðanir sem gefa frekari upplýsingar um ríkisfjármálin.

Áritun ríkisendurskoðanda er án fyrirvara og niðurstaða endurskoðunarinnar er að ríkisreikningurinn gefi glögga mynd af fjárhagsstöðu ríkissjóðs 31. desember 2021, afkomu ríkissjóðs árið 2021 og breytingu á handbæru fé á árinu. Ábending er um stöðu innleiðingar alþjóðlegra reikningsskilastaðla þar sem frestun hefur verið heimiluð á að innleiða alla staðla að fullu fyrir árslok 2021.

Reikningsskil fyrir árið 2021 eru gerð á grundvelli IPSAS-staðlanna með þeim frávikum að reikningsskilaráð hefur heimilað frestun á innleiðingu nokkurra staðla. Reikningsskilaráð A-hluta ríkisins hefur heimildir til frestunar á innleiðingu staðla eins og kemur fram í 1. mgr. 52. gr. laga um opinber fjármál en þar segir Reikningsskilaráð getur frestað tímabundið að taka upp hluta af stöðlunum, enda liggi til þess málefnalegar ástæður. Í ríkisreikningi skal gera grein fyrir hvaða atriðum staðalsins er ekki fylgt, ástæðum þess og áhrifum á afkomu og fjárhag.

Vegna umfangs innleiðingar á alþjóðlegum reikningsskilum hefur reikningskilaráð ákveðið að heimila frestun á innleiðingu eftirfarandi staðla að ósk fjármála- og efnahagsráðuneytis og Fjársýslu ríkisins:

* IPSAS 13 um leigusamninga.

* IPSAS 35 um samstæðureikningsskil.

* IPSAS 36 um fjárfestingar í hlutdeildarfélögum og sameiginlegum verkefnum að hluta.

* IPSAS 37 um samrekstur.

* IPSAS 38 um upplýsingagjöf um hagsmuni í öðrum rekstrareiningum.

Ítarleg greining um hvernig einstaka staðlar eru innleiddir er að finna í skýringu 2 í ríkisreikningi þar sem einnig er fjallað um heimildir til að fresta innleiðingu staðla og hvernig þær heimildir eru nýttar.

2. Niðurstöðutölur ríkisreiknings 2021 og aðlögun að grunni fjárlaga.

Rekstrarafkoma ársins 2021 var neikvæð um 129,8 milljarða kr. Tekjur námu samtals 871,5 milljörðum kr., þar af voru skatttekjur 709,3 milljarðar kr. Gjöld ríkissjóðs fyrir fjármagnsliði námu um 1.078 milljörðum kr., þar af voru rekstrartilfærslur 472,8 milljarðar kr. og laun og launatengd gjöld 319,4 milljarðar kr. Annar rekstrarkostnaður nam 230 milljörðum kr., fjármagnstilfærslur námu 31,2 milljörðum kr. og afskriftir og niðurfærslur 24,5 milljörðum kr.

Fjármagnsgjöld umfram fjármunatekjur námu 60,2 milljörðum kr., fjármagnsgjöld voru 66,1 milljarður kr. og fjármunatekjur 5,9 milljarðar kr.

Matsbreytingar eigna námu 75,8 milljörðum kr. Hér er um að ræða virðismatsbreytingu eignahluta í Landsbankanum og Íslandsbanka sem nú eru metnir á innra virði samkvæmt ársreikningi félaganna fyrir árið 2021 en voru í ársbyrjun metnir á 80% af innra virði.

Hlutdeild í afkomu félaga og samrekstrar var jákvæð um 61,1 milljarð kr. Jákvæð rekstrarafkoma Landsbankans var 28,9 milljarðar kr., Landsvirkjunar 17,3 milljarðar kr., Íslandsbanka 16,7 milljarðar kr. og Menntasjóðs námsmanna 13,1 milljarður kr. Á móti vegur neikvæð afkoma Seðlabanka Íslands 15,8 milljörðum kr. og ÍL-sjóðs 13,9 milljarða kr.

2.1. Rekstrarafkoma aðlöguð af alþjóðlegum hagskýrslustaðli og framsetningu fjárlaga.

Framsetning og flokkun samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli (GFS) er sú flokkun og framsetning sem 1. gr. fjárlaga miðar við. Bæði GFS og IPSAS er ætlað að tryggja samkvæmni og alþjóðlega samanburðarhæfni en þeir hafa ólíkar áherslur. IPSAS samræmir reikningsskil með áherslu á rekstrarafkomu og stöðu efnahags, gerir kleift að meta fjárhagslega afkomu, skerpa ábyrgð stjórnenda og auka gagnsæi fyrir ákvarðanatöku í rekstri. GFS metur efnahagsleg áhrif opinberrar fjármálastefnu, greinir áhrif hennar á hagkerfið og valkosti við ákvarðanatöku í opinberum fjármálum. Megináhersla GFS er á heildarafkomu sem mælikvarða á efnahagsleg áhrif og eru því hagstjórnarmarkmið skv. 1. gr fjárlaga sett fram samkvæmt GFS-staðlinum.

Samkvæmt framsetningu á grundvelli alþjóðlegs hagskýrslustaðals er afkoma ársins 2021 neikvæð um 224,9 milljarða kr. í stað þess að vera neikvæð um 129,8 milljarða kr. samkvæmt ríkisreikningi.

Meginforsendur breytinga milli staðlanna eru í töflu 1. Nánari skýringar á forsendum breytinga má finna á bls. 167–168 í ríkisreikningi 2021, í séryfirliti 9 um heildarafkomu – samanburð við fjárlög.

Tafla 1.

Niðurstaða samkvæmt GFS-staðli sýnir afkomu ríkissjóðs á sama hátt og sýnt er í 1. gr. fjárlaga. Í meðfylgjandi töflu er niðurstaða ársins 2021 sýnd í samanburði við fjárheimildir fjárlaga og fjáraukalaga fyrir árið 2021.

Tafla 2.

2.2. Efnahagsreikningur.

Samkvæmt efnahagsreikningi voru eignir samtals 2.783,6 milljarðar kr., skuldir og skuldbindingar samtals um 2.618,1 milljarður kr. og eigið fé 165,5 milljarðar kr. Meðfylgjandi tafla sýnir helstu þætti í efnahagsreikningi ársins.

Tafla 3.

2.3. Þróun skulda.

Samkvæmt ríkisreikningi voru skuldir alls 2.618 milljarðar kr. Þar af voru vaxtaberandi skuldir 1.468,5 milljarðar kr. og samanstanda af skuldabréfum 1.297,6 milljarðar kr., skuldum við lánastofnanir 91,8 milljarðar kr. og víxlum 79,1 milljarður kr.

Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2021 var áætlað að vaxtaberandi skuldir ríkissjóðs mundu hækka um 268 milljarða kr., þ.e. úr 1.251 milljarði kr. í árslok 2020 í 1.519 milljarða kr. í árslok 2021. Þær voru því 50,5 milljörðum kr. lægri en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir, þrátt fyrir útgáfu á erlendu skuldabréfi í janúar 2021 fyrir 750 millj. evra (111 milljarðar kr. í árslok 2021) sem ekki var gert ráð fyrir í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2021.

2.4. Sjóðstreymi.

Handbært fé frá rekstri var neikvætt um 162,3 milljarða kr. Fjárfestingahreyfingar voru neikvæðar um 11,4 milljarða kr. en kaupverð varanlegra rekstrarfjármuna sem nam 66,8 milljörðum kr. Fjármögnunarhreyfingar voru jákvæðar um 188,4 milljarða kr., tekin voru langtímalán að fjárhæð 293,2 milljarðar kr. og afborganir langtímalána námu 131,6 milljörðum kr. Handbært fé jókst um 2,8 milljarða kr., var 378,1 milljarður kr. í ársbyrjun en 380,9 milljarðar kr. í árslok.

2.5. Tekjur.

Tekjur ríkisins án fjármunatekna námu 871,5 milljörðum kr. Tekjur af sköttum og tryggingagjöldum námu 808 milljörðum kr. og aðrar ríkistekjur námu 22,3 milljörðum kr. Tekjur af starfsemi námu 41,3 milljörðum kr. leiðrétt fyrir innbyrðis viðskiptum innan A-hluta og þar af voru 19,9 milljarðar kr. af sölu vöru og þjónustu.

Virðisaukaskattur, vörugjöld og aðrir óbeinir skattar og tollar skiluðu tekjum upp á 361 milljarð kr. Skattar á tekjur og hagnað einstaklinga og lögaðila, laun, eignir og skuldir skiluðu 348 milljörðum kr. og tryggingagjöld 99 milljörðum kr. Alls námu því skattar og tryggingagjöld 808 milljörðum kr. eða 93% af heildartekjum án fjármunatekna. Af einstökum sköttum skilaði virðisaukaskattur mestum tekjum eins og undanfarin ár, eða 273 milljörðum kr.

Fjármunatekjur námu 5,9 milljörðum kr. Matsbreytingar eigna voru jákvæðar um 75,8 milljarða kr. Þær eru vegna eignarhluta ríkissjóðs í Landsbankanum hf. og Íslandsbanka hf. sem nú eru metnir á innra virði samkvæmt ársreikningi fyrir árið 2021. Áhrif af afkomu félaga voru jákvæð um 61,1 milljarð kr. og teljast hluti af afkomu ársins í samræmi við hlutdeildaraðferð.

Í séryfirliti 9 er leidd fram heildarafkoma á GFS-grundvelli með því að gera tilteknar aðlaganir á helstu liðum tekna og gjalda og raða þeim upp á sama hátt og í áætlun fjárlaganna. Frávik heildartekna frá áætlun fjárlaga fyrir árið 2021 var jákvætt um 109,4 milljarða kr., sem skýrist einkum af því að efnahagsbatinn varð hraðari og sterkari en í forsendum fjárlaga eftir að óvissu um bólusetningar og þróun veirufaraldursins linnti. Sé miðað við tekjuáætlun eins og hún var endurmetin við gerð frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2021, sbr. lög nr. 78/2021, var frávikið þó enn jákvætt um 32,6 milljarða kr.

Stærstur hluti fráviksins frá fjárlagaáætlun er í virðisaukaskatti og öðrum skatttekjum vegna hraðari efnahagsbata. Aðrar tekjur og þá einkum tekjur af starfsemi stofnana í A-hluta urðu einnig nokkuð umfram áætlun.

Óinnheimtar tekjur fyrri ára eru eignfærðar í efnahagsreikningi og árlega metnar og niðurfærðar. Beitt var sömu matsaðferð og undanfarin ár, þ.e. sérstakri rýni til viðbótar við hefðbundið verklag. Eftirstöðvar voru greindar eftir einstökum tegundum skatta og aldri kröfu og þörf fyrir niðurfærslu metin í ljósi sögulegrar reynslu af innheimtu. Afskrift skattkrafna og annarra óinnheimtra tekna nam alls 21,9 milljörðum kr., þar af vegna tekjuskatts einstaklinga 12,7 milljarðar kr. og vegna virðisaukaskatts 6,8 milljarðar kr.

2.6. Áhrif kórónuveirufaraldurs.

Heimsfaraldur kórónuveiru hafði töluverð áhrif á afkomu ársins líkt og árið áður. Ríkisstjórnin fylgdi eftir ákvörðunum fyrra árs og kynnti ný úrræði til þess að styðja beint við efnahagslega vörn, vernd og viðspyrnu heimila og fyrirtækja. Þessi úrræði fólu í sér 67,6 milljarða kr. útgjöld fyrir ríkissjóð, en jafnframt minni skattheimtu, heimildir til frestunar skattgreiðslna milli ára og ábyrgðir sem geta raungerst síðar sem kostnaður fyrir ríkissjóð.

Í skýringu 31 í ríkisreikningi kemur meðal annars fram: Heimsfaraldur kórónuveiru hafði áfram áhrif á þróun efnahagsmála á árinu 2021. Fjölgun smita var sem fyrr mætt með hertum sóttvarnatakmörkunum og sértækum efnahagsúrræðum til handa fyrirtækjum og heimilum. Ýmist voru fyrri úrræði framlengd eða ný kynnt.

Áhrif COVID-19-ráðstafana á ríkissjóð námu 115 milljörðum kr. á árinu 2021 sem eru 3,6% af landsframleiðslu ársins. Er umfangið litlu meira en á árinu 2020 þegar það nam 97 milljörðum kr. eða 3,3% af landsframleiðslu. Meginþungi viðbragðsins var í auknum útgjöldum ríkissjóðs en fjárfestingarátakið var stærsta einstaka aðgerðin árið 2021. Umfang fjárfestingarátaksins náði hámarki á árinu þegar það nam 30 milljörðum kr.

2.8. Gjöld málefnasviða.

Gjöld umfram rekstrartekjur voru alls 1.089,8 milljarðar kr. sem var 88,8 milljörðum kr. innan fjárheimilda, eins og kemur fram í séryfirliti 2 á bls. 78 í ríkisreikningi. Heildarfjárheimild ársins að meðtöldum fjárheimildum sem fluttust frá fyrra ári, en án fjárfestingarframlags, nam 1.178,7 milljörðum kr. og er sundurliðun eftir eðli fjárheimilda í séryfirliti 5 í ríkisreikningi.

Ársskýrslur ráðherra voru birtar samhliða ríkisreikningi 2021. Í þeim eiga ráðherrar að gera grein fyrir niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka og bera saman við fjárheimildir fjárlaga. Einnig skal greina frá fjárveitingum til einstakra ríkisaðila og verkefna og meta ávinning af ráðstöfun þeirra með tilliti til settra markmiða og aðgerða.

Í töflu 4 er yfirlit yfir málefnasvið með meira en 1 milljarðs kr. fráviks frá heildarfjárheimildum ársins.

Tafla 4.

Málefnasvið með meira en 1 milljarðs kr. fráviks frá heildarfjárheimildum, að teknu tilliti til fluttra fjárheimilda frá fyrra ári.

Árið 2021 var óvenjulegt vegna heimsfaraldurs kórónuveiru líkt og árið áður. Brugðist var við með umfangsmiklum efnahagsaðgerðum og fjárheimildir voru auknar á fjáraukalögum. Þegar tekið hefur verið tillit til allra fjárheimilda sem veittar voru á árinu og fjárheimilda sem fluttust milli ára er mesta frávik hjá málefnasviðinu Vinnumarkaður og atvinnuleysi sem er 42 milljörðum kr. innan fjárheimilda. Frávikið skýrist að mestu af afgangi á stuðningsaðgerðum við fyrirtæki, um 38,3 milljörðum kr., og afgangi hjá Atvinnuleysistryggingasjóði, 3,8 milljörðum kr. Meiri hluti þessa afgangs voru fjárheimildir sem fluttust milli ára vegna óvissu um framvindu faraldursins og efnahagsstöðu.

Önnur málefnasvið með verulegan afgang á fjárheimildum eru: Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar 6,7 milljarðar kr. vegna lægri gjalda vegna rammaáætlunar Evrópusambandsins um menntun, rannsóknir og tækniþróun, Háskólastig 6,5 milljarðar kr. að mestu vegna dóttur- og hlutdeildarfélaga Háskóla Íslands og Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta 5,9 milljarðar kr. að mestu hjá Framkvæmdasjóði aldraðra.

Málefnasvið með gjöld umfram fjárheimildir á árinu 2021 (fjárlög, flutning frá fyrra ári og fjáraukalög) yfir 1 milljarði kr. eru Sjúkrahúsþjónusta með 1,3 milljarða kr. halla og Sveitarfélög og byggðamál með 1,2 milljarða kr.

Í ársskýrslu heilbrigðisráðherra er eftirfarandi skýring: Útgjöld málaflokks 23.10 Sérhæfð sjúkrahúsþjónusta eru 1,9% umfram fjárheimildir ársins en uppsafnaður halli er um 2,2 milljarðar kr. og skýrist að mestu af hallarekstri Landspítala árin á undan.

Í ársskýrslu innviðaráðherra er eftirfarandi skýring: Undir málaflokk 8.1 Framlög til sveitarfélaga fellur Jöfnunarsjóður sveitarfélaga. Framlög til sjóðsins voru tæpum 1,1 milljarði kr. umfram heimildir fjárlaga, sem verða leiðrétt til samræmis við uppfærða tekjuáætlun ríkissjóðs.

2.9. Fjárfestingar.

Fjárfestingar ársins námu 62,4 milljörðum kr. og voru 57 milljörðum kr. lægri en heimildir til ráðstöfunar á árinu. Fjárfestingarframlag til ráðstöfunar á árinu nam 119,4 milljörðum kr., en þar af voru fjárheimildir frá fyrra ári 33 milljarðar kr. Þá var ráðist í sérstakt tímabundið fjárfestingarátak með nýjum heimildum til fjárfestinga til þess að sporna við samdrætti í hagkerfinu með áherslu á mannaflafrek verkefni. Hluti þeirra verkefna kom til framkvæmda á árinu 2021.

Í töflu 5 er yfirlit yfir málefnasvið sem skýra helstu frávik frá áætlaðri fjárfestingu ársins og voru þau öll innan heimilda.

Tafla 5.

Málefnasvið með mest frávik frá heimilaðri fjárfestingu ársins.