Hollustuhættir og heilbrigðiseftirlit Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 349

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 81/1988, með síðari breyt ingum.

Frá meiri hluta umhverfisnefndar (ÍGP, TIO, GE, ÁMM, KPál, LMR, VH).

1. gr.

Á eftir 3. gr. laganna kemur ný grein er orðast svo:

Umhverfisráðherra gefur út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun ef samanlögð fjárfesting er meiri en 950 millj. kr. Fjárhæð þessi miðast við bygg ingarvísitölu í september 1997, 225,9 stig, og breytist í samræmi við breytingar á henni.

Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðisnefndir gefa út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, í öðrum tilvikum en segir í 1. mgr., eftir því sem fyrir er mælt í reglugerð.

Hollustuvernd ríkisins skal vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinber lega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemd ir við tillögur Hollustuverndar ríkisins innan átta vikna frá auglýsingu.

Hollustuvernd ríkisins skal innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi rennur út senda ráðherra tillögu sína að starfsleyfi ásamt greinar gerð um fram komnar athugasemdir og afgreiðslu þeirra. Þá skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim er athugasemdir hafa gert tilkynnt um afgreiðsluna og gerð grein fyrir hvort og þá að hve miklu leyti athugasemdirnar hafa verið teknar til greina. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögu Hollustuverndar til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá til kynningu um afgreiðslu.

Að þeim fresti liðnum sem tilgreindur er í 4. mgr. tekur umhverfisráðherra ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Starfsleyfi sem gefið er út skv. 1. mgr. skal birt í B-deild Stjórnartíðinda.

2. gr.

13. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

14. gr. laganna orðast svo:

Ríkið starfrækir stofnun sem nefnist Hollustuvernd ríkisins og annast hún eftirlit með framkvæmd laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og er stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni er undir þau lög falla.

Stofnunin hefur yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti og mengunarvörnum og skal sjá um vöktun og að rannsóknir þessu tengdar séu framkvæmdar. Í yfirumsjón felst samræming eftirlits þannig að framkvæmdin sé með sama hætti á landinu öllu.

Stofnunin fer því aðeins með beint eftirlit að lög mæli svo fyrir eða ráðherra ákveði það með reglugerð að höfðu samráði við stofnunina þegar um landið allt er að ræða og við heil brigðisnefndir þegar um einstök svæði er að ræða. Öll starfsemi stofnunarinnar, sem er eða gæti verið í samkeppnisrekstri, skal vera fjárhagslega aðgreind frá annarri starfsemi hennar. Undir þetta fellur m.a. sala á þjónustu, ráðgjöf, rannsóknum og prófunum og hvers konar eftirlitsstarfsemi sem þar kann að vera stunduð.

Stofnunin skal sjá um gerð fræðsluefnis og upplýsa og fræða þá er starfa að heilbrigðis eftirliti og mengunarvörnum.

4. gr.

15. gr. laganna orðast svo:

Hollustuvernd ríkisins skal vinna að samræmingu eftirlits í landinu og koma á samvinnu þeirra er að málum þessum starfa og skal í slíkum tilvikum sérstaklega gæta að hagkvæmni í eftirliti og fyrirbyggja tvíverknað og skörun eftir því sem frekast er unnt. Stofnunin skal hafa nána samvinnu við heilbrigðisnefndir og heilbrigðisfulltrúa og veita þá ráðgjöf og þjón ustu varðandi heilbrigðiseftirlit og mengunarvarnir sem hún getur og aðstæður krefjast. Þá skal stofnunin vinna að samræmingu krafna sem gerðar eru til starfsemi á sviði heilbrigðis eftirlits og mengunarvarna og að því að slíkum kröfum sé framfylgt. Til þess að stuðla sem best að þessu markmiði gefur stofnunin út leiðbeiningar og viðmiðunarreglur um fram kvæmdina.

5. gr.

16. gr. laganna orðast svo:

Við stofnunina skal starfa forstjóri skipaður af ráðherra til fimm ára í senn. Forstjóri skal hafa háskólamenntun og þekkingu á verksviði stofnunarinnar. Forstjóri fer með stjórn stofn unarinnar, mótar stefnu í störfum hennar og ber ábyrgð á fjárhagslegum rekstri.

Stofnuninni skal skipt í svið og skal forstöðumaður starfa yfir hverju þeirra. Forstöðu menn skulu hafa háskólamenntun og sérþekkingu eða starfsreynslu á viðkomandi sviði. For stjóri ræður forstöðumenn. Einn forstöðumanna skal gegna starfi staðgengils forstjóra.

Forstjóri ræður annað starfsfólk stofnunarinnar.

Ráðherra setur í reglugerð, að fengnum tillögum forstjóra, nánari ákvæði um skipulag stofnunarinnar.

6. gr.

17. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra setur, að fengnum tillögum Hollustuverndar ríkisins, gjaldskrá fyrir veitta þjón ustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér, sbr. 14. gr. Upphæð gjalds skal taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við hlutað eigandi eftirlit byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birt í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld má innheimta með fjárnámi.

7. gr.

Í stað orðanna „stjórn stofnunarinnar“ í 1. mgr. 25. gr. laganna kemur: Hollustuvernd rík isins.

8. gr.

26. gr. laganna orðast svo:

Rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim og/eða ákvarðana yfirvalda er heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar. Þetta gildir þó ekki í þeim tilvikum þegar umhverfisráðherra gefur út starfsleyfi samkvæmt ákvæði 3. gr. a.

Í úrskurðarnefnd skv. 1. mgr. eiga sæti þrír menn, einn lögfræðingur sem uppfyllir starfs gengisskilyrði héraðsdómara og skal hann vera formaður tilnefndur af Hæstarétti, einn til nefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og einn án tilnefningar. Varamenn skulu skipað ir með sama hætti. Ráðherra skipar nefndina til fjögurra ára í senn.

Úrskurðir nefndarinnar eru fullnaðarúrskurðir innan stjórnsýslunnar.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 27. gr. laganna:

1. Í stað orðanna „framkvæmdastjóri Hollustuverndar ríkisins“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: forstjóri Hollustuverndar ríkisins.

2. Í stað orðanna „stjórnar Hollustuverndar ríkisins“ í fyrri málslið 3. mgr. kemur: Hollustuverndar ríkisins.

10. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þrátt fyrir breytingar á eftirlitsstarfsemi Hollustuverndar ríkisins varðandi innflutnings eftirlit með matvælum og eiturefnum skal starfsemin haldast óbreytt þar til reglugerð hefur verið sett sem kveður á um eftirlitshlutverk aðila.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er flutt af meiri hluta umhverfisnefndar þar sem ekki er ráðrúm til að af greiða heildarlög um hollustuhætti, 194. mál, á haustþingi. Hins vegar er nauðsynlegt að nokkur ákvæði frumvarpsins öðlist gildi1. janúar 1998 og er þau að finna í þessu frumvarpi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að bætt verði við lögin ákvæði um veitingu starfsleyfa, en ákvæði um það efni er nú að finna í mengunarvarnareglugerð.

Í greininni er lagt til, svo ekkert fari á milli mála varðandi útgáfu starfsleyfa sé um meng andi starfsemi og meiri háttar atvinnurekstur að ræða, að hún skuli vera á vegum umhverfis ráðherra. Í því tilviki er miðað við að samanlögð fjárfesting sé meiri en 950 millj. kr. miðað við byggingarvísitölu í september 1997, 225,9 stig. Hollustuvernd ríkisins eða heilbrigðis nefndir sveitarfélaganna gefa út starfsleyfi í öðrum tilvikum eftir því sem mælt er fyrir í reglugerð. Bent hefur verið á að hvergi komi beint fram í lögunum hver skuli gefa út starfs leyfi að öðru leyti en því að fram kemur í 16. gr. gildandi laga, sbr. breytingalög nr. 70/1995, að umhverfisráðherra setji í mengunarvarnareglugerð ákvæði um útgáfu starfsleyfa á vegum Hollustuverndar ríkisins. Frá setningu reglugerðar nr. 164/1972, um varnir gegn mengun af völdum eiturefna og hættulegra efna, hefur starfsleyfisútgáfa þegar um mengandi starfsemi er að ræða verið í höndum ráðherra, fyrst heilbrigðisráðherra og síðan eftir stofnun um hverfisráðuneytis í höndum umhverfisráðherra. Með mengunarvarnareglugerð, nr. 396/1992, var stærsti hluti starfsleyfa færður yfir til Hollustuverndar ríkisins án lagabreytinga. Í lögum nr. 50/1981, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, er tekið fram í ákvæðum til bráðabirgða að reglugerð nr. 164/1972 skuli halda gildi sínu og það endurtekið í lögum nr. 81/1988, en fyrsta mengunarvarnareglugerð kom út á árinu 1989 og tók gildi 1. janúar 1990.

Í 2. mgr. er kveðið á um að önnur starfsleyfi en þau sem ráðherra gefur út skuli vera í höndum Hollustuverndar ríkisins eða heilbrigðisnefnda og að kveðið skuli á um það í reglu gerð. Þannig mundu stærri og tæknilega flóknari mál vera í höndum Hollustuverndar ríkisins en allur þorri starfsleyfa í höndum heilbrigðisnefnda. Í gildandi mengunarvarnareglugerð, nr. 48/1994, með síðari breytingum, kemur ferlið skýrt fram og yrði um óverulegar breyting ar á því að ræða að öðru leyti en því að starfsleyfin mætti kæra beint til úrskurðarnefndar eigi heilbrigðisnefnd hlut að máli í stað þess að vera kæranleg fyrst til Hollustuverndar ríkis ins og síðar til úrskurðarnefndar eins og gildandi lög kveða á um, sbr. nánar athugasemdir við 8. gr.

Í 3.–5. mgr. er kveðið á um hvernig staðið skuli að undirbúningi, auglýsingu og útgáfu starfsleyfis skv. 1. mgr., þ.e. þegar ráðherra gefur út leyfi. Þá er kveðið á um rétt manna til að koma að athugasemdum áður en starfsleyfi er gefið út, svo og um meðferð þeirra athuga semda. Rétt þykir að kveða á um í lögum með ótvíræðum hætti hvernig staðið skuli að útgáfu starfsleyfa sem ráðherra gefur út og um rétt manna til athugasemda fyrir útgáfu þeirra. Er almenningi tryggður víðtækur réttur til að koma að athugasemdum sínum, bæði áður en Holl ustuvernd ríkisins sendir ráðherra tillögu sína að starfsleyfi og eins áður en ráðherra tekur endanlega ákvörðun um útgáfu þess. Skv. 3. mgr. skal Hollustuvernd ríkisins vinna starfs leyfistillögur, sbr. 1. mgr., og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast tillögurnar. Gera má athugasemdir skriflega til Hollustuverndar ríkisins við auglýstar tillög ur innan átta vikna frá auglýsingu. Þegar sá frestur er liðinn hefur stofnunin skv. 4. mgr. fjór ar vikur til að senda ráðherra tillögu sína að starfsleyfi þar sem búið er að fara yfir innkomn ar athugasemdir. Tillögunni á að fylgja greinargerð um þær athugasemdir sem gerðar voru og afgreiðslu þeirra. Þá er Hollustuvernd ríkisins gert að tilkynna umsækjanda um starfsleyfi um afgreiðslu sína, svo og þeim sem gerðu athugasemdir og skal þeim gerð grein fyrir hvort og þá að hve miklu leyti athugasemdirnar voru teknar til greina. Enn má koma að athuga semdum og er heimilt að gera skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögu Hollustuverndar ríkisins til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá tilkynningu um afgreiðslu. Ráðherra er óheimilt að taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis fyrr en að þeim tíma liðnum, sbr. 1. málsl. 5. mgr. Í 2. málsl. 5. mgr. er kveðið á um birtingu starfsleyfis sem ráðherra gefur út í Stjórnartíðindum.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að 13. gr. laganna falli brott, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ný ákvæði komi í stað núgildandi ákvæða í 3. kafla. Eru ákvæði frumvarpsins um Hollustuvernd ríkisins einu færri en í núgildandi lögum og því er lagt til að ákvæðið falli brott.

Um 3. gr.

Lagt er til að hlutverk Hollustuverndar ríkisins verði að mestu leyti óbreytt, en það er að hafa yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, mengunarvörnum og eiturefnaeftirliti, svo og að sjá um vöktun og að rannsóknir þessu tengdar séu framkvæmdar. Í þessu felst m.a. samræming eftirlits þannig að framkvæmdin sé með sama hætti í landinu öllu. Meginhlutverk Hollustu verndar ríkisins verður að annast eftirlit með framkvæmd laganna og að vera stjórnvöldum til ráðuneytis í málum er falla undir lögin. Stofnuninni er ekki ætlað að vera yfirvald í þeim skilningi að hún fari með eftirlitsmál en eftirlitið verður í höndum heilbrigðiseftirlits sveitar félaganna og aukin áhersla lögð á uppbyggingu þess samkvæmt lögunum.

Í stað þess að stofnunin fari með tiltekið eftirlit eins og gildandi lög gera ráð fyrir, svo sem innflutningseftirlit með matvælum og eiturefnum og hættulegum efnum og eftirlit með starfsemi sem veldur meiri háttar mengun, er lagt til að stofnunin fari eingöngu með eftirlit þegar um slíkt er samið við sveitarfélögin. Getur þá tvennt komið til, annars vegar eftirlit sem nær yfir landið allt, svo sem innflutningseftirlit með matvælum og eiturefnum og hættu legum efnum, og hins vegar eftirlit sem getur náð til ákveðinna eftirlitssvæða, m.a. vegna þess að of dýrt þyki að byggja upp sérfræðiþekkingu í fámennum eftirlitssvæðum.

Enn fremur segir í 2. málsl. 3. mgr. greinarinnar að sú starfsemi stofnunarinnar, sem er og gæti verið í samkeppnisrekstri, skuli vera fjárhagslega aðgreind frá annarri starfsemi hennar. Hér er einkum átt við rannsóknastarfsemi, en matvælarannsóknir stofnunarinnar eru reknar í samkeppni við einkafyrirtæki að hluta til.

Helsta nýmælið varðandi starfsemi stofnunarinnar er að lagt er til að stofnunin verði einn ig vöktunarstofnun, þ.e. annist umhverfisvöktun. Mjög mikilvægt er að umhverfisvöktun verði sinnt skipulega og að hana annist aðili sem ekki fer með beint eftirlit. Vöktunaraðilinn verður að vera sjálfstæður gagnvart eftirlitsaðila, í þessu tilviki heilbrigðiseftirliti sveitar félaganna.

Um 4. gr.

Greinin er efnislega samhjóða 3., 6. og 8. mgr. 13. gr. gildandi laga.

Um 5. gr.

Í greininni er gerð tillaga um að yfir Hollustuvernd ríkisins starfi forstjóri skipaður til fimm ára í senn, í stað þess að yfir stofnuninni starfi sérstök stjórn, rekstrarlegur fram kvæmdastjóri og forstöðumenn sem eru faglega ábyrgir gagnvart stjórn. Er þetta í samræmi við breytta stefnu í rekstrarmálum ríkisstofnana, sbr. og lög um réttindi og skyldur starfs manna ríkisins, nr. 70/1996. Hafa verður einnig í huga að Hollustuvernd ríkisins er nú í auknum mæli stjórnsýslustofnun, ekki síst í tengslum við þær skuldbindingar sem Ísland hef ur gengist undir í samningi um Evrópska efnahagssvæðið. Engum tilgangi þjónar að hafa sér staka stjórn yfir stofnun sem byggir starfsemi sína á framkvæmd laga og reglugerða sem bæði að formi og efni eru ljós. Forstjóri skal fara með stjórn stofnunarinnar og móta stefnu í störfum hennar og bera ábyrgð á fjárhagslegum rekstri og snýr ábyrgðin beint að umhverf isráðherra. Sem fyrr er gert ráð fyrir að stofnuninni verði skipt í svið og að forstöðumaður með sérþekkingu starfi yfir hverju sviði. Forstöðumenn verða ábyrgir gagnvart forstjóra enda ræður forstjóri þá.

Um 6. gr.

Greinin er efnislega samhljóða 17. gr. gildandi laga.

Um 7. gr.

Í greininni er lögð til breyting á lögunum í samræmi við ákvæði frumvarpsins um að stjórn starfi ekki við Hollustuvernd ríkisins, þannig að í stað verkefna sem ætluð eru stjórn stofnun arinnar verði þau á verksviði stofnunarinnar sjálfrar.

Um 8. gr.

Greinin er að mestu leyti samhljóða 26. gr. gildandi laga þar sem fjallað er um ágreining er rís um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaganna og ákvarðana yfirvalda og úrskurð sérstakrar úrskurðarnefndar í slíkum málum. Lagt er til að í þeim tilvikum þar sem ráðherra fer með afgreiðslu mála verði henni ekki vísað til úrskurðarnefndarinnar, enda kemur úrskurðarnefndin í stað ráðherra sem end anlegur úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi og getur ekki úrskurðað í málum sem ráðherra fer með ákvörðunarvald eða úrskurðarvald í. Er þetta gert til þess að taka af allan vafa um hvernig túlka beri greinina. Einnig er lagt til að Hollustuvernd ríkisins sé ekki milliúrskurð araðili eins og samkvæmt gildandi lögum, enda óeðlilegt að hafa mörg úrskurðarstig. Þetta hefur í för með sér að ágreiningi um framkvæmd samkvæmt þessari grein við heilbrigðis nefndir eða Hollustuvernd ríkisis, t.d. um starfsleyfi, skal vísa beint til úrskurðarnefndar sem er endanlegur úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi.

Lagt er til að í úrskurðarnefndinni skuli sitja einn lögfræðingur sem uppfylli skilyrði til þess að vera héraðsdómari, og skal hann vera formaður nefndarinnar tilnefndur af Hæsta rétti. Þá er lagt til að einn nefndarmanna verði tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfé laga. Jafnframt er lagt til að í stað þess að landlæknir tilnefni einn fulltrúa í nefndina skipi umhverfisráðherra einn án tilnefningar. Eðlilegt hlýtur að teljast að umhverfisráðherra sem færi með úrskurðarvald ef ekki væri kveðið á um sérstaka úrskurðarnefnd skipi fulltrúa í hana án tilnefningar í stað landlæknis, en hafa verður í huga að landlæknir hefur ráðgjafar hlutverki að gegna samkvæmt lögunum, auk þess sem hann fer með faglegt eftirlit með starf semi heilbrigðisfulltrúa. Það samrýmist því lítt hutverki hans að hann tilnefni þar að auki að ila í úrskurðarnefnd til að fjalla um framkvæmd laganna.

Í 3. mgr. er lagt til að úrskurðir nefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og er það gert til þess að ekki fari á milli mála að um fullnaðarúrskurð sé að ræða þar sem nefndin kveður upp úrskurði en í gildandi lögum kemur það ekki fram.

Um 9. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar sem leiðir af þeim breytingum sem lagðar eru til á stjórnsýslu Hollustuverndar ríkisins.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Með frumvarpinu er mörkuð sú stefna að Hollustuvernd ríkisins fari aðeins með beint eftirlit að lög mæli svo fyrir eða ákvörðun sé tekin um það af umhverfisráðherra í reglugerð að höfðu samráði við stofnunina og sveitarfélög. Samkvæmt lögum fer stofnunin með eftirlit með innflutningi matvæla og skráningu upplýsinga um framleiðslu og dreifingu matvæla í þágu matvælaeftirlits, eftirlit með eiturefnum og hættulegum efnum í nauðsynjavörum og vöruskráningu vegna eiturefna og hættulegra efna, svo og eftirlit með atvinnurekstri sem hef ur í för með sér meiri háttar mengun, í samræmi við ákvæði mengunarvarnareglugerðar. Þessu er ekki ætlunin að breyta. Eftir sem áður mun stofnunin annast beint eftirlit séu ákvæði um það í sérlögum eins og lögum nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, og lögum nr. 52/1988, um eiturefni og hættuleg efni.