Rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 548

Frumvarp til laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna.

Flm.: Eygló Harðardóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson,

Margrét Tryggvadóttir, Birgitta Jónsdóttir.

I.

KAFLI

Markmið rannsóknar.

1. gr.

Tilgangur laga þessara er að sérstök rannsóknarnefnd á vegum Alþingis leiti sannleikans um aðdraganda og orsök rekstrarerfiðleika og gjaldþrots íslenskra sparisjóða. Þá skal hún leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um starfsemi sparisjóða á Íslandi og eftirlit með henni, og hverjir kunni að bera ábyrgð á því. Nefndin skal í þessu skyni:

a. Varpa sem skýrustu ljósi á aðdraganda og orsakir rekstrarerfiðleika margra íslenskra sparisjóða, sem leiddu m.a. til gjaldþrots Sparisjóðs Mýrasýslu, SPRON og Byrs Sparisjóðs og nauðsynlegrar endurfjármögnunar Sparisjóðsins í Keflavík, Sparisjóðs Bolungarvíkur, Sparisjóðs Svarfdæla, Sparisjóðs Vestmannaeyja og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis.

b. Meta starfshætti sparisjóðanna á undanförnum árum og varpa ljósi á hverjar séu helsu orsakir mismunandi árangurs rekstrar þeirra. Meðal annars verði fjármögnun og útlánastefna þeirra skoðuð, eignarhald, aukning stofnfjár, greiðslur arðs, kaup og sala stofnfjár, hlutafélagavæðing þeirra sem og aðrir þættir sem kunna að skipta máli.

c. Gera úttekt á lagaramma og öðru starfsumhverfi sparisjóðanna og bera saman við starfsumhverfi sambærilegra fjármálafyrirtækja í nágrannalöndunum.

d. Leggja mat á hvernig staðið hafi verið að endurskoðun hjá sparisjóðunum og öðru eftirliti með starfsemi þeirra og kynningu á niðurstöðum þess eftirlits.

e. Koma með ábendingar og tillögur að breytingum á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu sem miða að því að gera sparisjóðum kleift að starfa á þeim samfélagslegu og rekstrarlegu forsendum sem þeir voru stofnaðir um.

f. Gera ráðstafanir til þess að hlutaðeigandi yfirvöld fjalli um mál þar sem grunur leikur á um refsiverða háttsemi eða brot á starfsskyldum og gera jafnframt grein fyrir þeim málum í skýrslu til Alþingis.

g. Skila Alþingi skýrslu um rannsóknina ásamt þeim samantektum og úttektum sem nefndin ákveður að láta vinna í þágu rannsóknarinnar.

II. KAFLI

Skipan rannsóknarnefndarinnar og störf hennar.

2. gr.

Skipa skal nefnd þriggja manna til að rannsaka og leggja mat á þau atriði sem tilgreind eru í 1. gr. Forseti Alþingis skal leggja fram tillögu um nefndarmenn fyrir forsætisnefnd og skal skipan nefndarmanns vera samþykkt með 2/ 3atkvæða.

Formaður skal vera lögfræðingur og að lágmarki einn nefndarmaður skal vera hagfræðingur, löggiltur endurskoðandi eða háskólamenntaður sérfræðingur, sem hefur víðtæka þekkingu á starfsemi sparisjóða, efnahagsmálum og starfsemi fjármálamarkaða.

Rannsóknarnefndin getur skipað sérstaka vinnuhópa með fulltrúum innlendra og/eða erlendra sérfræðinga sem séu nefndinni til aðstoðar eða sinni ákveðnum rannsóknarverkefnum.

3. gr.

Rannsóknarnefnd er í störfum sínum óháð fyrirmælum frá öðrum, þar með talið Alþingi. Nefndarmenn skulu jafnframt vera óhlutdrægir og óvilhallir gagnvart þeim stofnunum, fyrirtækjum, einstaklingum og öðrum sem nefndin hefur til athugunar. Sama á við um starfsmenn og aðstoðarmenn rannsóknarnefndarinnar að öðru leyti.

Um sérstakt hæfi nefndarmanna fer samkvæmt reglum 3. gr. og 4. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

III. KAFLI

Framkvæmd rannsóknar.

4. gr.

Nefndin tekur ákvörðun um hvernig haga skuli rannsókninni, þar á meðal um nánari afmörkun rannsóknarefnisins innan þess ramma sem umboð hennar og lög þessi leyfa, hvernig framkvæmd rannsóknar skuli hagað með það að markmiði að mál það sem til athugunar er verði sem best upplýst. Nefndin kallar í því skyni eftir þeim upplýsingum um málið sem hún telur nauðsynlegar.

Formaður stýrir fundum nefndarinnar. Rannsóknarnefnd ákveður hvort fundir nefndarinnar séu opnir eða lokaðir. Halda skal fundargerð um það sem fram fer á fundunum.

Við ákvarðanir nefndarinnar um framkvæmd rannsóknarinnar ræður afl atkvæða úrslitum mála. Verði ágreiningur um einstök atriði í niðurstöðum hennar geta einstakir nefndarmenn gert sérstaklega grein fyrir afstöðu sinni í bókun. Nefndin getur ákveðið að hluti nefndarmanna komi fram fyrir hönd nefndarinnar á fundum eða við skýrslutökur af þeim sem nefndin kallar fyrir sig.

IV.

KAFLI

Rannsóknarheimildir og málsmeðferð.

5. gr.

Sérhverjum, jafnt einstaklingum, stofnunum sem lögaðilum, er skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að láta í té upplýsingar og gögn sem hún fer fram á. Með gögnum er m.a. átt við skýrslur, skrár, minnisblöð, bókanir, samninga og önnur gögn sem nefndin óskar eftir í þágu rannsóknarinnar, hvort sem þau eru prentuð (skrifleg) eða á rafrænu formi.

Skylda til afhendingar gagna skv. 1. mgr. er þó ekki fyrir hendi ef ætla má að í henni geti falist játning eða vísbending um að sá sem beðinn er um að veita upplýsingarnar eða afhenda gögnin hafi framið refsiverðan verknað eða atriði sem valdi honum siðferðislegum hnekki eða tilfinnanlegu fjárhagstjóni. Sama á við ef ætla má að afhending gagnanna hefði sömu afleiðingar fyrir einhvern þann sem tengist viðkomandi með þeim hætti sem segir í 1. og 2. mgr. 117. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/ 2008.

6. gr.

Rannsóknarnefnd getur kallað einstaklinga til skýrslugjafar og skulu þeir sem gefa skýrslu segja satt og rétt frá fyrir nefndinni. Formaður stýrir skýrslutökum en getur falið öðrum nefndarmanni það. Þá getur hann falið starfsmanni nefndarinnar, eða öðrum er vinna að rannsókninni, að beina spurningum að þeim sem gefur skýrslu. Taka skal upp á hljóð- eða myndband það sem fram fer við skýrslutöku eða varðveita það með öðrum tryggilegum hætti.

Ef þeir sem kallaðir eru fyrir rannsóknarnefnd til skýrslutöku verða ekki við ósk nefndarinnar þar um getur nefndin óskað þess að héraðsdómari kveðji mann fyrir dóm til að bera vitni telji hún það nauðsynlegt í þágu rannsóknar málsins. Um kvaðningu og skýrslugjöf og aðra framkvæmd skal fara eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála eftir því sem við á. Ákveða má að skýrsla sé gefin fyrir luktum dyrum.

7. gr.

Einstaklingur getur skorast undan að svara spurningu ef ætla má að í svari hans geti falist játning eða bending um að hann hafi framið refsiverðan verknað eða atriði sem valdi honum siðferðislegum hnekki eða tilfinnanlegu fjárhagstjóni. Sama á við ef ætla má að svar hefði sömu afleiðingar fyrir einhvern þann sem tengist viðkomandi með þeim hætti sem segir í 1. og 2. mgr. 117. gr. laga um meðferð sakamála.

8. gr.

Skylt er að verða við kröfu rannsóknarnefndar um að veita upplýsingar þó að þær séu háðar þagnarskyldu, t.d. samkvæmt reglum um starfsemi fjármálafyrirtækja, sérstökum reglum um utanríkismál, öryggi ríkisins eða fundargerðir ríkisstjórnar og ráðherrafunda og fundargerðir nefnda Alþingis. Sama gildir um upplýsingar sem óheimilt er að lögum að veita fyrir dómi nema með samþykki ráðherra, forstöðumanns eða annars yfirmanns viðkomandi, jafnt hjá hinu opinbera sem einkafyrirtæki.

Lögmaður, endurskoðandi eða annar aðstoðarmaður verður þó ekki krafinn upplýsinga, sem honum hefur verið trúað fyrir út af rannsókn nefndarinnar, nema með leyfi þess sem í hlut á. Ákvæði a- og b-liðar 2. mgr. ásamt 3. og 4. mgr. 119. gr. laga um meðferð sakamála gilda enn fremur um upplýsingagjöf þeirra sem þar eru tilgreindir. Dómari sker úr um upplýsingaskyldu þeirra og verður mál af því tagi rekið skv. 3. mgr.

Nú verður ágreiningur um upplýsingaskyldu samkvæmt ákvæðum þessara laga og getur rannsóknarnefndin þá leitað úrskurðar héraðsdóms á grundvelli XV. kafla laga um meðferð sakamála. Lögregla skal veita nefndinni liðsinni við að framfylgja slíkum dómsúrskurði. Heimilt er að kæra úrskurðinn til Hæstaréttar innan þriggja sólarhringa frá uppkvaðningu hans.

9. gr.

Sá sem er til rannsóknar á rétt á aðstoðarmanni að eigin vali og á eigin kostnað á öllum stigum rannsóknar. Í undantekningartilfellum getur nefndin ákveðið að kostnaður við störf aðstoðarmanns skuli greiddur af nefndinni. Ákvörðun nefndarinnar þar um má kæra til forseta Alþingis innan þriggja vikna frá því að hún var kunngjörð þeim sem í hlut á.

10. gr.

Sá sem er til rannsóknar er skal, svo fremi að ekki skaði rannsóknarhagsmuni eða hagsmuni þriðja manns, hafa aðgang að gögnum málsins og vera upplýstur um þau atriði sem eru til skoðunar hjá nefndinni hvað hann varðar og teljast mikilvæg fyrir mál hans.

Þeim sem fjallað er um í skýrslu nefndarinnar skal að skýrslutöku og gagnaöflun lokinni, með hæfilegum fyrirvara, gert kleift að tjá sig skriflega um þau atriði sem nefndin hyggst leggja til grundvallar í skýrslu sinni og varða hann.

11. gr.

Stjórnvöld skulu veita alla nauðsynlega aðstoð sem nefndin óskar eftir við störf sín. Þá skal nefndin, ef hún óskar, fá aðgang að gögnum og skýrslum sem sérfróðir aðilar á vegum stjórnvalda hafa unnið að um málefni sem falla undir starf nefndarinnar.

Rannsóknarnefndin getur við rannsókn máls gert athuganir á starfsstað opinberrar stofnunar, fyrirtækis, samtaka fyrirtækja eða í öðru húsnæði og lagt hald á gögn þegar nefndin telur það nauðsynlegt í þágu rannsóknarinnar. Við framkvæmd aðgerða samkvæmt þessari grein skal fylgja ákvæðum laga um meðferð sakamála, um leit og hald á munum. Rannsóknarnefndinni er heimilt að leita atbeina lögreglu við framkvæmd leitar.

12. gr.

Rannsóknarnefnd er heimilt í þágu rannsóknar að beita ákvæði 73. gr. laga um meðferð sakamála til að varna því að gögnum sé fargað og skal lögregla framfylgja þeirri ákvörðun.

V.

KAFLI

Þagnarskylda.

13. gr.

Þagnarskylda skv. 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sbr. 136. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, hvílir á nefndarmönnum og öðrum er vinna að rannsókn um þær upplýsingar sem nefndinni berast og leynt eiga að fara. Þagnarskyldan helst þótt nefndin hafi lokið störfum. Rannsóknarnefnd er þó heimilt að afhenda upplýsingar og gögn til sérfræðilegra ráðgjafa í þeim mæli sem nauðsynlegt er. Sama á við ef nefndin telur afhendingu slíkra upplýsinga nauðsynlega vegna gagnkvæmrar miðlunar upplýsinga og samstarfs við aðila erlendis sem sinna hliðstæðum rannsóknum við rannsókn nefndarinnar. Afhendi nefndin upplýsingar á grundvelli þessara heimilda hvílir þagnarskylda á þeim sem fær gögnin afhent.

Nefndin getur undanþegið þá sem annars eru háðir þagnarskyldu slíkri skyldu þegar þeir tjá sig, afhenda gögn eða leggja með öðrum hætti fram upplýsingar fyrir rannsóknarnefndinni.

Ákvæði 1. mgr. skal ekki standa því í vegi að rannsóknarnefnd geti birt upplýsingar sem annars væru háðar þagnarskyldu ef nefndin telur slíkt nauðsynlegt til að rökstyðja niðurstöður sínar. Nefndin skal þó því aðeins birta upplýsingar um persónuleg málefni einstaklinga, þ.m.t. fjármál þeirra, að almannahagsmunir af því að birta upplýsingarnar vegi þyngra en hagsmunir þess einstaklings sem í hlut á.

VI.

KAFLI

Grunur um refsiverða háttsemi.

14. gr.

Vakni grunur við rannsókn nefndarinnar um að refsiverð háttsemi hafi átt sér stað tilkynnir hún ríkissaksóknara um það og tekur hann ákvörðun um hvort rannsaka beri málið í samræmi við lög um meðferð sakamála.

Ef nefndin telur að ætla megi að opinber starfsmaður hafi gerst brotlegur við starfsskyldur sínar samkvæmt ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða eftir ákvæðum annarra laga sem gilda um störf hans skal hún tilkynna viðkomandi forstöðumanni þar um og hlutaðeigandi ráðuneyti.

Nefndinni er ekki skylt að gefa viðkomandi kost á að tjá sig sérstaklega um þá ákvörðun hennar að senda mál til ríkissaksóknara, forstöðumanns eða ráðuneytis skv. 1. og 2. mgr.

Um ábyrgð ráðherra fer samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð.

Upplýsingar um þau mál sem greinir í 1. og 2. mgr. skulu birtar í skýrslu nefndarinnar.

Ekki er heimilt að nota upplýsingar sem einstaklingur hefur veitt nefndinni sem sönnunargagn í sakamáli sem höfðað er gegn honum.

VII. KAFLI

Upplýsingagjöf meðan nefndin starfar.

15. gr.

Rannsóknarnefnd ákveður sjálf hvaða upplýsingar eða tilkynningar hún birtir opinberlega um störf sín þar til hún hefur skilað lokaskýrslu sinni. Sama gildir um aðgang að gögnum sem nefndin aflar.

Rannsóknarnefnd getur veitt forseta Alþingis upplýsingar um framgang rannsóknarinnar meðan á henni stendur og getur forseti í tilefni af slíkri upplýsingagjöf og að höfðu samráði við forsætisnefnd gert Alþingi grein fyrir fram komnum upplýsingum ef æskilegt þykir.

VIII.

KAFLI

Skýrsla nefndar og afgreiðsla hennar.

16. gr.

Rannsóknarnefnd skilar forseta Alþingis skriflegri skýrslu með rökstuddum niðurstöðum rannsóknar sinnar eigi síðar en 1. september 2012. Rannsóknarnefnd getur ákveðið að skila sérstökum skýrslum um einstaka hluta rannsóknarinnar eða áfangaskýrslum og skal haga meðferð þeirra á sama hátt og lokaskýrslu.

Forsætisnefnd ákveður hvaða nefnd fjallar um skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Sú nefnd sem fjallar um skýrsluna skal móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar. Nefndin skal skila tillögum sínum eigi síðar en sex mánuðum eftir að umfjöllun hennar hefst.

Með birtingu lokaskýrslu lýkur störfum rannsóknarnefndarinnar.

Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið við rannsóknina, færð Þjóðskjalasafni Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga og laga um Þjóðskjalasafn.

IX. KAFLI

Greiðslur, gildistaka o.fl.

17. gr.

Forsætisnefnd Alþingis ákveður greiðslur til nefndarmanna og ákveður önnur starfskjör þeirra. Þá ákveður hún þóknun til þeirra sem nefndin skipar í vinnuhóp.

Rannsóknarnefndin hefur heimild til að setja sjálf frekari reglur um starfshætti sína, þar á meðal um þátttöku vinnuhópa í rannsókninni. Kostnaður af starfi nefndarinnar, þar með talið sérfræðinga sem hún ræður, greiðist úr ríkissjóði.

18. gr.

Ákvæði upplýsingalaga, nr. 50/1996, og 18.–21. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, gilda ekki um störf rannsóknarnefndar. Sama gildir um ákvæði stjórnsýslulaga og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nema sérstaklega sé til þeirra vísað í þessum lögum. Ekki er unnt að bera fram kvörtun um störf nefndarinnar við umboðsmann Alþingis.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skulu þeir sem rannsókn hefur beinst að njóta réttinda samkvæmt ákvæðum 18.–21. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og 9. gr. upplýsingalaga að rannsókn lokinni, enda hafi ákæruvaldið ekki tekið mál viðkomandi til meðferðar sem sakamál. Fer þá um rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæðum laga um meðferð slíkra mála.

19. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu er forsætisnefnd Alþingis falið að skipa nefnd til að rannsaka starfsemi íslenskra sparisjóða. Þegar hafa tvær tillögur til þingsályktunar verið fluttar í þeim tilgangi að hefja rannsókn á aðdraganda falls nokkurra íslenskra sparisjóða (þskj. 1033, 603. mál og þskj. 1537, 705. mál á 138. löggjafarþingi). Hinn 28. september 2010 samþykkti Alþingi ályktun um viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis 2010 (705. mál á 138. löggjafarþingi) þar sem meðal annars er kveðið á um að á vegum Alþingis skuli fara fram sjálfstæð og óháð rannsókn á aðdraganda og orsökum falls sparisjóða á Íslandi frá því að viðskipti með stofnfé voru gefin frjáls. Í kjölfar þess fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi sparisjóðanna.

Í mars 2009 tók Fjármálaeftirlitið yfir rekstur SPRON og Sparisjóðabankans, þjónustubanka sparisjóða um allt land. Allar innstæður viðskiptavina SPRON og nb.is voru færðar til Arion banka og gefið út skuldabréf sem var tryggt með veði í öllum eignum SPRON. 22. júlí 2009 skipaði Fjármálaeftirlitið bráðabirgðastjórn yfir Sparisjóði Mýrasýslu, en sjóðurinn hafði þá átt í miklum erfiðleikum í lengri tíma. Mánuðina fyrir bankahrunið 2008 höfðu verið upp hugmyndir um að Kaupþing legði til nýtt stofnfé í sparisjóðinn og eignaðist 70% eignarhlut í honum, aðrir fjárfestar legðu fram frekara stofnfé og færu með um 10% eignarhlut en Borgarbyggð héldi um 20% eignarhlut. Þær áætlanir náðu ekki fram að ganga fyrir hrunið í október 2008. Í apríl 2009 tók Nýja Kaupþing yfir lánasafn Sparisjóðs Mýrasýslu og varð jafnframt eigandi meiri hluta stofnfjár þriggja norðlenskra sparisjóða, þ.e. sparisjóða Siglufjarðar og Skagafjarðar, sem saman mynda Afl sparisjóð, og Sparisjóðs Ólafsfjarðar. Stofnfé þessara sparisjóða hafði áður verið að mestu í eigu Sparisjóðs Mýrasýslu. 22. apríl 2010 tók svo Fjármálaeftirlitið yfir starfsemi Byrs – sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík. Þær ákvarðanir voru teknar eftir að stjórnir sjóðanna höfðu farið fram á að Fjármálaeftirlitið tæki yfir starfsemi þeirra þar sem samningaviðræðum við kröfuhafa lauk án árangurs. Í byrjun árs 2011 lauk svo endurfjármögnun Sparisjóðs Bolungarvíkur, Sparisjóðs Svarfdæla, Sparisjóðs Vestmannaeyja og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis þar sem ríkið endurfjármagnaði og tók yfir meiri hluta stofnfjár sjóðanna.

Af þessu má sjá að sparisjóðirnir hafa orðið fyrir miklum skakkaföllum vegna aðstæðna á fjármálamörkuðum í undangengnum áföllum á fjármálamörkuðum heimsins og voru merki þess orðin ljós fyrir október 2008 og setningu neyðarlaganna. Bankasýsla ríkisins hefur komið að endurfjármögnun þessara sjóða samkvæmt heimild í lögum nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.

Þrátt fyrir þessu miklu áföll innan sparisjóðakeðjunnar á síðustu árum er ekki fjallað sérstaklega um málefni sparisjóðanna í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008. Þar er þó bent á að það verðskuldi slíka rannsókn. Undir það tók síðan Alþingi með samþykkt framangreindrar þingsályktunartillögu þingmannanefndar sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.

Í rannsókn sem þessari er mikilvægt að farið verði töluvert aftur í tímann og skoðaðar breytingar á lagaumhverfi sparisjóðanna og rekstrarformi þeirra og ákvarðanir eftirlitsaðila og túlkun þeirra á gildandi reglum um starfsumhverfi þeirra og eru því lögð til skýr markmið og lýsing á verkefnum rannsóknanefndarinnar.

Nauðsynlegt er að metið verði hvaða áhrif framangreint hafi haft á stöðu sparisjóðanna og rekstur almennt og jafnframt með tilliti til þeirra samfélagssjónarmiða sem þeir störfuðu eftir. Rannsóknin á ekki að einskorðast við aðdraganda hrunsins í október 2008 heldur taka einnig til tímans eftir hrun enda eru áhrif hrunsins enn að koma í ljós hjá sparisjóðum um allt land.

Ekki þykir ráðlagt að bíða eftir samþykkt sérstakra laga um rannsóknarnefndir, þótt tillit sé tekið til frumvarps um rannsóknanefndir, þar sem afgreiðsla þess getur dregist auk þess sem nauðsynlegt er að afmarka með skýrum hætti verkefni og verklýsingu rannsóknarnefndarinnar umfram það sem gert er í ályktun þingmannanefndarinnar.