Almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 67

Frumvarp til laga um breytingar á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum (bann við limlestingu á kynfærum kvenna).

Flm.: Ögmundur Jónasson, Einar K. Guðfinnsson, Hjálmar Árnason,

Magnús Þór Hafsteinsson, Margrét Frímannsdóttir.

1. gr.

Við 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Það gildir þó ekki ef verknaðurinn er brot á eða hlutdeild í broti á 218. gr. a eða 218. gr. b.

2. gr.

Síðari málsliður 1. mgr. 82. gr. laganna orðast svo: Fyrningarfrestur vegna brota samkvæmt ákvæðum 194.–202. gr. og 218. gr. a telst þó eigi fyrr en frá þeim degi er brotaþoli nær 14 ára aldri.

3. gr.

Á eftir 218. gr. laganna kemur ný grein, 218. gr. a, sem orðast svo:

Hver sem með ásetningi eða gáleysi, með eða án samþykkis, veldur tjóni á líkama eða heilsu stúlkubarns eða konu með limlestingu á kynfærum hennar, þ.e. með því að fjarlægja þau að hluta eða öllu leyti, skal sæta fangelsi allt að sex árum. Hafi verknaðurinn haft svo alvarlegar afleiðingar að bani hlýst af eða brotið er sérstaklega hættulegt vegna aðferðarinnar eða tækja sem notuð eru varðar brotið fangelsi allt að 16 árum.

4. gr.

Í stað orðanna „217. eða 218. gr.“ í 218. gr. a laganna, er verður 218. gr. b, kemur: 217., 218. eða 218. gr. a.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp sama efnis var lagt fram seint á 128. löggjafarþingi og aftur á 130. löggjafarþingi og var málinu þá vísað til heilbrigðis- og trygginganefndar. Bárust nefndinni umsagnir frá nokkrum aðilum og hefur verið tekið tillit til þeirra og málið nú lagt fram í nokkuð breyttri mynd. Lagðar eru til breytingar á almennum hegningarlögum í stað frumvarps til sérrefsilaga áður, en í umsögnum var bent á að alvarleg brot gegn líkamlegu og andlegu heilbrigði hafi almennt verið lögfest í almennum hegningarlögum í norrænum rétti. Danir fóru nýlega þá leið er lögfest var sambærilegt bann en þeir voru upphaflega með frumvarp til sérrefsilaga fyrir þinginu. Þá hafa Norðmenn og Svíar lögfest bannið með sérlögum. Heiti málsins hefur einnig verið breytt úr umskurði á kynfærum kvenna í limlestingu á kynfærum kvenna en það er í samræmi við hugtakanotkun Sameinuðu þjóðanna („Female genital mutilation (FGM)“) og lýsir verknaðinum betur. Þá ber að geta þess að flutningsmenn nú eru þingflokksformenn allra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi.

Aðdragandi málsins.

Á 127. löggjafarþingi var lögð fram fyrirspurn til heilbrigðisráðherra um hvort ráðherrann teldi tímabært að lögfesta bann við umskurði stúlkna og setja viðurlög við slíkum verknaði. Í svari ráðherrans kom fram að umskurður („FGM“) á stúlkum teldist vera líkamlegt ofbeldi en ekki læknisverk og því væri læknum óheimilt að framkvæma hann samkvæmt læknalögum. Samkvæmt refsilöggjöfinni ætti umskurður stúlkna því að falla undir líkamsmeiðingarákvæði 218. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sbr. síðari breytingar, og vera skilgreindur sem brot á mannréttindaákvæðum stjórnarskrár, barnaverndarlögum, nr. 80/2002, sbr. 98. og 99. gr., og lögum um réttindi sjúklinga, nr. 74/1997. Einnig benti heilbrigðisráðherra á að verknaðurinn stríddi gegn samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, mannréttindasáttmála Evrópu og samningi um afnám allrar mismununar gagnvart konum frá 1992.

Í svari ráðherra kom fram að í fortakslausu banni við umskurði stúlkna fælist ákveðin yfirlýsing og teldi hann ekkert því til fyrirstöðu að skoða hvort slíkt bann ætti að leiða í lög. Slíkt bann væri raunar í samræmi við ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins sem lögfestur var á Íslandi 1992, en þar er kveðið á um að aðildarríki skuli gera allar þær ráðstafanir sem vænlegar eru til árangurs og við eiga í því skyni að ryðja úr vegi hefðum sem eru skaðlegar heilbrigði barna og enn fremur að aðildarríki skuli gæta þess að ekkert barn sé látið sæta pyntingum eða annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.

Tilmæli erlendis frá.

Alþjóðaheilbrigðisstofnunin, WHO, hefur hvatt aðildarríki sín til að taka skýra afstöðu gegn þessum verknaði og Evrópuþingið hefur skorað á aðildarþjóðirnar að lögfesta refsiákvæði gegn þeim sem framkvæmir slíka aðgerð enda sé umskurður stúlkna í raun limlesting þar sem aðgerðin felur í sér brottnám hluta kynfæra og getur haft alvarlegar afleiðingar, jafnvel leitt til dauða. Þá hefur Alþjóðaheilbrigðisstofnunin vakið athygli á því að hugsanlegt sé að beita þær þjóðir þvingunarúrræðum sem stunda umskurð á stúlkum. Þannig sé hægt að skilyrða styrki til þjóðanna, t.d. gegn því að þær samþykki að styðja aðgerðir gegn umskurði stúlkna. Einnig má geta þess að Amnesty International og Rauði krossinn leggja áherslu á það að limlesting á kynfærum kvenna flokkist undir kynbundnar ofsóknir sem falli undir ramma Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Þess vegna ættu lönd sem berjast fyrir afnámi siðvenjunnar og verknaðarins að veita þeim flóttamönnum vernd sem flýja heimaland sitt vegna slíkra ofsókna.

Útbreiðsla verknaðarins.

Umskurður er afar frumstæður verknaður sem á sér djúpar rætur og hefur tíðkast um aldir. Þótt algengt sé að siðurinn sé tengdur við islam þá er hann ekki bundinn við nein ákveðin trúarbrögð og er reyndar ekki trúarleg athöfn heldur miklu frekar samfélagsleg venja. Umskurður stúlkna er ekki síður tíðkaður í löndum þar sem þorri fólks telst til kristinnar trúar eins og í Eþíópíu og Kenýa, en talið er að hann eigi rætur að rekja til Afríku og þar mun hann vera útbreiddastur í dag. Ekki eru til margar áreiðanlegar rannsóknir á útbreiðslu umskurðar á stúlkum en hann er enn framkvæmdur í 28 Afríkulöndum og að einhverju leyti í löndum islams í Indónesíu, Sri Lanka, Malasíu og Indlandi, í Egyptalandi, Óman, Jemen og Sameinuðu arabísku furstadæmunum og hjá frumstæðum ættbálkum Suður-Ameríku.

Samtökin Amnesty International áætla að um 135 milljónir núlifandi kvenna og stúlkna í heiminum hafi þolað þessar misþyrmingar á kynfærum sínum og að um 2 milljónir stúlkubarna séu umskornar á hverju ári, um 6.000 á dag. Umskurður er yfirleitt framkvæmdur á ungum stúlkum allt frá sjö daga gömlum, en algengast er að þær séu á aldrinum frá fjögurra til 14 ára. Athöfnin er ævinlega framkvæmd við frumstæðar aðstæður og á rætur í frumstæðum hugmyndum um konur og kvenlíkamann. Bágbornar efnahagslegar og félagslegar aðstæður kvenna viðhalda vanþekkingunni og hindurvitnunum. Meðal þeirra skýringa sem gefnar eru fyrir verknaðinum er að tryggja eigi meydóm, bæla niður náttúrulega kynhvöt og koma í veg fyrir lauslæti og samkynhneigð, auk þess sem umskurður er sagður tryggja konum farsælt hjónaband og barneignir.

Alvarlegar afleiðingar.

Orðið umskurður dregur ekki fram alvarleika verknaðarins sem er í raun misþyrming, afskræming eða limlesting og er því lagt til að hugtakið limlesting á kynfærum kvenna verði notað í frumvarpinu í stað umskurðar áður. Siðvenjur eru mismunandi eftir löndum og er ákveðinn heiður tengdur verknaðinum og því meiri eftir því sem umskurðurinn er meiri. Minnsta aðgerðin felst í því að fremsti hluti sníps er fjarlægður, næsta að snípur er fjarlægður, þá eru snípur og ytri skapabarmar fjarlægðir að hluta eða alveg og mesta aðgerðin, „kynfæralokun“, felst í því að snípur, ytri og innri skapabarmar eru fjarlægðir, sárið saumað saman og skilið eftir gat fyrir þvag og tíðablóð. Umskurði fylgir mikill líkamlegur og sálrænn sársauki, ör, blöðrur og bólgur. Eftirköstin geta verið bráðalost, sýkingar, skemmdir í þvagrás, örmyndun, stífkrampi, blöðrubólga, blóðeitrun, HIV-smit og lifrarbólga B. Til lengri tíma getur aðgerðin orsakað langvarandi og síendurteknar sýkingar í þvagrás og leggöngum, ófrjósemi, æxla- og kýlamyndanir, kvalafull taugaæxli, vaxandi erfiðleika við að hafa þvaglát, tíðaverki, uppsöfnun tíðablóðs í kviðarholi, sársauka við samfarir, kyndeyfð, þunglyndi og dauða. Þá getur þessi limlesting á kynfærum kvenna tvöfaldað hættuna á að konur deyi af barnsförum og margfaldað hættuna á að börn fæðist andvana.

Mikill samfélagslegur þrýstingur er á að verknaður þessi sé framkvæmdur þar sem slíkt hefur tíðkast og hafa alþjóðastofnanir brugðist við með því að gera út sendifulltrúa og styðja samtök, t.d. í Afríku, sem berjast gegn limlestingum þessum. Kannanir hafa sýnt að áróður gegn umskurði er farinn að skila árangri. Í sumum þorpum hefur verið tekin sameiginleg ákvörðun um að leggja þessa hefð af en viðhalda hátíð, svipaðri fermingu, sem hefur verið haldin áður en umskurðurinn hefur verið framkvæmdur. Reynt hefur verið að hafa áhrif á þá sem sjá um að fremja verknaðinn og einnig foreldra með því að koma því á framfæri að menntaðir menn kjósi frekar óumskornar konur og gera þannig eftirsóknarvert að láta ekki umskera stúlkubörn.

Í kvikmyndinni „The day I will never forget“ eftir Kim Longinotto, sem sýnd var á norrænu kvikmyndahátíðinni Nordisk Panorama í lok september sl., kom fram að sums staðar væru stúlkurnar sjálfar farnar að verða meðvitaðri um rétt sinn í þessum efnum og farnar að leita á náðir réttvísinnar til að forðast misþyrmingarnar. Því væri svo mikilvægt að halda baráttunni áfram og efla alla fræðslu um afleiðingarnar, ekki síst í heimalöndum stúlknanna.

Staðan í nágrannalöndum okkar.

Í kjölfar aukins fjölda innflytjenda frá löndum þar sem umskurður stúlkubarna tíðkast hefur þörf fyrir lagasetningu er bannar verknaðinn aukist í löndum Evrópu. Vitað er að verknaðurinn hefur viðgengist í Danmörku, Bretlandi, Frakklandi, á Spáni, í Bandaríkjunum, Kanada og Ástralíu og því gæti þess verið skammt að bíða að siðurinn bærist hingað til lands. Það hefur rekið á eftir lagasetningu af þessu tagi í Evrópulöndum að stúlkubörn hafa látist í kjölfar aðgerðar. Í Bretlandi voru t.d. sett ákvæði í lög 1985 um bann við hvers konar umskurði eða brottnámi kynfæra stúlkna en ekki fyrr en eftir að þrjár stúlkur dóu í kjölfar umskurðar. Í Bretlandi hefur þó aldrei verið refsað samkvæmt ákvæðinu en þónokkrar ákærur gefnar út.

Nú hafa Danir lögfest bann í almennum hegningarlögum gegn hvers konar umskurði á kynfærum kvenna sem hafa danskan ríkisborgararétt eða eiga lögheimili í Danmörku og tekur frumvarp þetta nokkurt mið af þeim lögum.

Þar sem umskurður er yfirleitt framkvæmdur á stúlkum á barnsaldri en uppgötvast oft ekki fyrr en við læknisskoðun á fullorðinsaldri, enda feimnismál og erfitt að fá stúlkur sem hafa verið umskornar til að tjá sig um hann, gætu almenn fyrningarákvæði íslenskra hegningarlaga komið í veg fyrir refsingu og telja flutningsmenn því eðlilegt, með tilliti til alvarleika þessara brota, að veita brotaþolum ekki minni refsivernd en almennt gildir sem meginregla í íslensku réttarfari varðandi kynferðisbrot á börnum og hefjist fresturinn í fyrsta lagi á þeim degi er börnin ná fjórtán ára aldri hafi verknaðurinn verið framkvæmdur fyrir þann tíma. Í dönsku lögunum er fyrningarfresturinn miðaður við átján ára aldur brotaþola, þ.e. í fyrsta lagi. Þá hefur í umsögnum einnig verið bent á þann möguleika að fella almennt niður fyrningarfrest á kynferðis- og ofbeldisbrotum gegn börnum.

Með tilliti til alvarleika þessara brota og nauðsynjar á alþjóðlegri fordæmingu er einnig lagt til að gerð verði undantekning á meginreglunni um tvöfalt refsinæmi, þ.e. að íslensk refsilögsaga nái yfir brotin ef þau eru framkvæmd af íslenskum ríkisborgara eða borgara með lögheimili á Íslandi eða hann á hlutdeild í þeim og honum skuli refsað samkvæmt íslenskum lögum þó að verknaðurinn sé ekki refsiverður í landinu sem hann er framinn í. Það er nauðsynlegt að kveða skýrt á um þetta vegna þess að sums staðar, t.d. í Danmörku og Englandi, hafa foreldrar farið með börnin sín til útlanda undir því yfirskini að vera að fara í leyfi og látið framkvæma limlestinguna þar og komist þannig fram hjá lögunum. Danir, Frakkar og fleiri hafa farið þá leið að gera undantekningu frá meginreglunni þar sem þetta er raunverulegt vandamál sem brennur á ríkisborgurum þessara landa og réttarkerfinu. Það væru eingöngu foreldrar eða forráðamenn eða þeir sem fara með börnin utan undir þessu yfirskyni sem refsingin næði yfir en ekki þeir sem framkvæma hana í landinu þar sem verknaðurinn er refsilaus. Sú lögfesting fæli í sér ákveðin varnaðaráhrif.

Þá hafa í Danmörku komið upp nokkur álitamál um tilkynningarskyldu og er rétt að árétta að þeir sem vinna með börnum bera skyldur samkvæmt ákvæðum IV. kafla barnaverndarlaga, nr. 80/2002, og til að tilkynna um að barn búi við óviðunandi uppeldisskilyrði, verði fyrir áreitni eða ofbeldi, og gengur sú skylda framar þagnarskyldu viðkomandi starfsstétta. Þá er mikilvægt við meðferð viðkvæmra mála sem þessara að hagsmunir og velferð brotaþola séu höfð í fyrirrúmi og heilbrigðisstarfsfólk vel upplýst.

Tímabær löggjöf.

Rétt er að vekja athygli á því að í lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, með síðari breytingum, eru m.a. þau skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar í 5. gr. a að umsækjandi hafi ekki sætt varðhalds- eða fangelsisrefsingu eða eigi ólokið máli í refsivörslukerfinu þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi. Það er mat flutningsmanna að þau brot er hér um ræðir girði fyrir veitingu íslensks ríkisborgararéttar. Þá hefur einnig verið bent á það í umsögnum frá Rauða krossi Íslands og Íslandsdeild Amnesty International að skilgreina þyrfti limlestingu á kynfærum kvenna sem kynbundnar ofsóknir sem falli innan ramma flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna í þá veru að kona eða stúlka sem flýr heimaland sitt vegna hættu á limlestingu á kynfærum eða öðrum kynbundnum ofsóknum fái vernd sem flóttamaður.

Eitt af því sem mælir með því að ákvæði af þessu tagi verði lögfest á Íslandi er sú staðreynd að enn hefur ekki komið í ljós að verknaður af þessum toga hafi verið unninn hér og það gefur okkur tækifæri til að fyrirbyggja slíkan verknað áður en skaðinn er skeður. Það væri jafnvel erfiðara að fást við lagasetningu sem þessa eftir að einhver dæmi um verknaðinn hefðu komið upp. Eftir því sem lög sem banna limlestingu á kynfærum kvenna verða algengari verður erfiðara fyrir þjóðir að viðhalda þessari fornu hefð sem veldur tjóni á lífi, líkama, andlegri heilsu og líðan stúlkubarna og kvenna.

Það er skylda Íslendinga í samfélagi þjóðanna að leggja sitt af mörkum til að þessi forna hefð verði aflögð og komið verði í veg fyrir limlestingu fjölda stúlkubarna. Verði frumvarpið að lögum er það fyrirbyggjandi aðgerð og skýr yfirlýsing um stuðning Íslendinga við baráttuna gegn þessum hroðalegu misþyrmingum og mannréttindabrotum á börnum og konum í heiminum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að gerð verði undantekning á þeirri meginreglu að ekki verði refsað fyrir háttsemi sem framin er af íslenskum ríkisborgurum eða mönnum búsettum á Íslandi utan íslenska ríkisins nema háttsemin hafi einnig verið refsiverð eftir lögum þess ríkis þar sem hún er framin.

Vandamálið er alþjóðlegt og hluti af fordæmingunni er að lögfesta víðtækt bann við limlestingunni enda um mjög alvarlegan verknað að ræða og eftir því sem samfélagið verður fjölþjóðlegra er meiri hætta á að vandamálið verði raunverulegt. Þannig hafa í nágrannalöndum okkar komið upp mál þar sem foreldrar og forráðamenn stúlkubarna eða aðrir sem aldir eru upp við þennan verknað fara með þau utan undir því yfirskyni að vera að fara í leyfi eða sumarfrí til landa þar sem limlestingin er enn framkvæmd og jafnvel refsilaus og láta framkvæma hana þar og komist þannig hjá refsingu í heimalandinu.

Rökin fyrir því að rýmka refsilögsöguna eru þau að alvarleiki brotanna er slíkur og hagsmunir barna það mikilvægir að nauðsynlegt er að kveða skýrt á um réttarvernd þeirra og veita fullnægjandi vernd hvar sem þau eru. Þó að foreldrar og forráðamenn gerist brotlegir við almenn hegningarlög, barnaverndarlög og barnalög með því að láta limlesta stúlkubörn á þennan hátt er réttarverndin ekki fullnægjandi þegar um aðra en foreldra eða forráðamenn er að ræða. Það er því nauðsynlegt að kveða skýrt á um að ef íslenskir ríkisborgarar eða menn sem búsettir eru hér fremja verknaðinn erlendis, þar sem verknaðurinn er refsilaus, eða eiga hlutdeild í honum, hvort sem um foreldra, forráðamenn eða aðra er að ræða, er brýnt að gera undantekningu á meginreglunni og leggja bann við verknaðinum hvar sem hann er framkvæmdur. Þessi útvíkkun nær ekki yfir þá sem eru ríkisborgarar annarra landa eða búa þar sem verknaðurinn er refsilaus.

Um 2. gr.

Lagt er til að fyrningarfrestur þessara brota hefjist í fyrsta lagi á þeim degi er börnin ná fjórtán ára aldri ef verknaðurinn er framkvæmdur fyrir þann tíma, en það er meginregla sem gildir í íslensku réttarfari um kynferðisbrot á börnum. Verknaðurinn er yfirleitt framkvæmdur á stúlkum á barnsaldri en uppgötvast oft ekki fyrr en við læknisskoðun á fullorðinsaldri, enda feimnismál og mjög viðkvæmt. Því gætu almenn fyrningarákvæði íslenskra hegningarlaga annars komið í veg fyrir refsingu.

Um 3. gr.

Með greininni er lagt til að hvers konar limlesting á kynfærum stúlkubarns eða konu verði gerð refsiverð hvort sem um ásetnings- eða gáleysisbrot er að ræða. Þá er einnig rétt að kveða skýrt á um að ekki er undir nokkrum kringumstæðum mögulegt að einhver veiti samþykki til limlestinga á kynfærum, hvorki foreldrar, forráðamenn né stúlkubörnin sjálf.

Þá er lagt til að ef verknaðurinn hefur haft svo alvarlegar afleiðingar að bani hlýst af eða brotið er sérstaklega hættulegt vegna aðferðarinnar eða tækja sem notuð eru varðar brotið fangelsi allt að 16 árum. Afleiðingar limlestingar á kynfærum geta verið mjög alvarlegar fyrir líkamlega og andlega heilsu og það er raunveruleg hætta á því að bani hljótist af, sérstaklega þegar limlestingin er framkvæmd með frumstæðum tækjum.

Um 4. gr.

Þá er lagt til að refsihækkunarástæður 218. gr. a, er verður samkvæmt frumvarpinu 218. gr. b, eigi við limlestingar á kynfærum stúlkubarna eða kvenna, þ.e. ef um endurtekið brot er að ræða.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.