Póstþjónusta Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 181

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var lagt fram á 153. löggjafarþingi 2022–2023 (531. mál) og er nú lagt fram að nýju óbreytt.

Frumvarp þetta er samið í innviðaráðuneytinu.

Ákveðið var að hefja undirbúning að framlagningu frumvarpsins í þeirri mynd sem það er nú sumarið 2022 en þá var ljóst að setja þyrfti lagastoð undir framkvæmdarreglugerð (ESB) 2018/1263 um eyðublöð fyrir veitendur bögglaútburðarþjónustu til að leggja fram upplýsingar samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/644. Við vinnslu frumvarpsins kom í ljós að styrkja þyrfti þá lagastoð sem var fyrir í lögum um póstþjónustu, nr. 98/2018, fyrir reglugerð (ESB) 2018/644 og því var ákveðið eftir að frumvarpið fór í samráð að lagfæra þá heimild í leiðinni.

Staðið hafði til að lagfæra lög um póstþjónustu um nokkurt skeið þar sem láðst hafði að breyta nafni Póst- og fjarskiptastofnunar í Byggðastofnun og var m.a. gert ráð fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um póstþjónustu á 152. þingi en ekkert varð af samningu þess frumvarps þar sem beðið var niðurstaðna starfshóps um póstþjónustu sem getið verður nánar um í kafla 2. Í kjölfar m.a. tillagna starfshópsins var ákveðið með þessu frumvarpi að auka svigrúm alþjónustuveitanda til að nota bréfakassasamstæður en það er liður í að reyna að draga úr kostnaði ríkissjóðs vegna póstmála.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Ný lög um póstþjónustu, nr. 98/2019, tóku gildi 1. janúar 2020. Með þeim var einkaréttur ríkisins á póstþjónustu að fullu afnuminn og því markaði lagabálkurinn nokkur þáttaskil í sögu póstþjónustu hér á landi.

Á 151. löggjafarþingi ákvað þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, núverandi innviðaráðherra, að flytja málefni póstmála frá Póst- og fjarskiptastofnun (heitir nú Fjarskiptastofa) til Byggðastofnunar. Með lögunum var orðunum „Póst- og fjarskiptastofnun“ breytt í orðið „Byggðastofnun“ í I. og II. kafla laga um póstþjónustu en mistök leiddu til þess að hugtakabreyting þessi skilaði sér ekki í aðra kafla laganna. Nauðsynlegt er að bæta úr þessu og er það m.a. tilgangur þessa frumvarps.

Bréfasendingum hefur fækkað talsvert undanfarin ár og hefur bréfum sem fólk fær inn um bréfalúgu heimila fækkað umtalsvert. Hins vegar hefur pakkasendingum fjölgað samhliða. Á sama tíma eru ekki allir á eitt sáttir um gildandi löggjöf. Af því tilefni, að beiðni umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis, skipaði samgöngu- og sveitastjórnarráðherra, nú innviðaráðherra, starfshóp um alþjónustu í póstdreifingu 12. ágúst 2021. Starfshópurinn skilaði skýrslu sinni í janúar 2022 með tillögum til úrbóta og er enn unnið að úrvinnslu þeirra í ráðuneytinu. Tillögur starfshópsins eiga fyrst og fremst að stuðla að því að lækka kostnað ríkissjóðs af póstþjónustu, þ.e. svonefndan alþjónustukostnað. Enn fremur eiga tillögurnar að tryggja að allir landsmenn fái notið póstþjónustu og greiði fyrir hana viðunandi verð, tryggja heilbrigða samkeppni á svæðum þar sem ekki er markaðsbrestur og greina mögulega skörun á milli laga um póstþjónustu og laga um farþegaflutninga og farmflutninga.

Ein af tillögum starfshópsins var að ráðuneytið léti gera könnun um póstþjónustu í landinu. Könnunin var gerð á vormánuðum 2022. Jákvæð afstaða til bréfakassasamstæðna í niðurstöðu könnunarinnar og jákvæð afstaða Norðmanna til aukinnar notkunar bréfakassasamstæðna í þéttbýli þarlendis gaf tilefni til að leggja til að rýmka heimild til að nota bréfakassasamstæður og draga með því úr bréfaburði upp að dyrum. Þá er líklegt að aukin notkun bréfakassasamstæðna geti mögulega minnkað alþjónustukostnað ríkissjóðs enda felur það í sér minni útburð fyrir alþjónustuveitanda, sjá nánar umfjöllun í kafla 6.

Í frumvarpi til laga um póstþjónustu sem varð að lögum nr. 98/2019 var lagt til að ráðherra yrði heimilt að innleiða reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/644 um bögglaútburðarþjónustu yfir landamæri með reglugerð, sjá d-lið 8. tölul. 1. mgr. 41. gr. frumvarpsins (þskj. 293, 270. mál á 149. löggjafarþingi) nú d-lið 8. tölul. 1. mgr. 47. gr. laga nr. 98/2019, sbr. 7. gr. laga nr. 76/2021. Innleiðingareglugerðin hefur ekki verið sett og því hefur Evrópureglugerðin ekki verið innleidd í íslenskan rétt. Reglugerð (ESB) 2018/644 kemur til viðbótar reglum sem Evrópusambandið hefur sett um póstþjónustu og hafa verið innleiddar í íslenska löggjöf í gegnum tíðina, þ.e. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 97/67/EB (fyrsta pósttilskipunin), tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2002/39/EB (önnur pósttilskipunin) og tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/6/EB (þriðja pósttilskipunin, þ.e. afnám einkaréttar ríkisins í pósti). Henni er einkum ætlað að ýta undir traust neytenda á því að eiga viðskipti á netinu milli landa með aukinni söfnun og miðlun upplýsinga um pakkasendingaþjónustu. Í kjölfar reglugerðar (ESB) 2018/644 var sett framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/1263 frá 20. september 2018 um eyðublöð fyrir veitendur bögglaútburðarþjónustu til að leggja fram upplýsingar samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/644. Báðar þessar reglugerðir hafa verið teknar upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 246/2021 frá 24. september 2021 um breytingu á XI. viðauka við EES-samninginn frá 2. maí 1992.

Brýnt er að frumvarp þetta nái fram að ganga svo unnt sé að afnema stjórnskipulega fyrirvara og í kjölfar þess verði hægt að innleiða reglugerðirnar með íslenskri reglugerð.

3. Meginefni frumvarpsins.

Lagt er til að heiti Byggðastofnunar, sem fer nú með póstmálefni, komi í stað heitis Póst- og fjarskiptastofnunar, sbr. umfjöllun í 2. kafla.

Einnig er lagt til að heimildir til að nýta bréfakassasamstæður verði rýmkaðar til muna en nú er alþjónustuveitanda aðeins heimilt að setja upp á einum stað bréfakassasamstæður fyrir alla móttakendur póstsendinga í þéttbýli. Í gildandi lögum er þannig gert ráð fyrir að alþjónustuveitanda sé heimilt að setja upp bréfakassasamstæðu í fámennu þéttbýli. Í fámennu þéttbýli sé þannig nóg að pósturinn stoppi á einum stað til að spara tíma á ferð sinni um landið. Verið er að yfirfæra þessa hugmynd yfir á stærra svæði. Verði frumvarpið að lögum mun alþjónustuveitandi geta ákveðið í samráði við viðkomandi sveitarfélag að setja upp bréfakassasamstæður í tilteknu póstnúmeri þannig að íbúar geti sótt póstinn sinn í göngufæri. Þannig myndi bréfaútburður í hvert hús nánast líða undir lok. Koma þarf til móts við þá aðila sem ekki geta sótt póstinn sinn af einhverjum ástæðum, t.d. sökum fötlunar, aldurs eða veikinda en fyrir liggur heimild í gildandi lögum til að útfæra þjónustuna nánar í reglugerð, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 47. gr. Ljóst er þó að þetta á ekki við um bréf þar sem staðfesta þarf móttöku í eigin persónu og t.d. útburð dagblaða.

Í frumvarpinu er lagt til að bætt verði úr gildandi lagastoð fyrir innleiðingu reglugerðar (ESB) nr. 2018/644, sbr. umfjöllun í kafla 2 hér að framan, en jafnframt er talið rétt að setja heimild til innleiðingar framkvæmdarreglugerðarinnar þar sem notkun eyðublaðanna kann að vera íþyngjandi fyrir aðila á markaði. Lagt er til að gildandi d-liður 8. tölul. 1. mgr. 47. gr. laganna verði felldur brott og að sett verði nýtt ákvæði, 47. gr. a, sem verði sérstakt innleiðingarákvæði.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins þykir ekki fela í sér álitaefni um samræmi við stjórnarskrá. Frumvarpið er í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.

5. Samráð.

Frumvarpið snertir allan almenning, alþjónustuveitanda, póstrekendur og ríkissjóð.

Áform um lagasetningu fóru í innra samráð í Stjórnarráði Íslands í tvær vikur og voru í kjölfarið sett í opið samráð í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is á tímabilinu frá 15. júlí til 9. ágúst 2022 (mál nr. S-114/2022). Tvær umsagnir bárust, annars vegar frá Samtökum atvinnulífsins og hins vegar frá Samtökum verslunar og þjónustu.

Í umsögn Samtaka atvinnulífsins kemur fram að aðgreina þurfi farmflutninga og póstþjónustu betur. Bent er á að þýða þurfi hugtök rétt í lögum um póstþjónustu og leggja samtökin til að enska heitið postal parcel verði þýtt sem „bögglapóstur“ og samhliða fari orðið „pakki“ út.

Í umsögn Samtaka verslunar og þjónustu er lagt til að póstþjónustuhugtakið verði skilgreint betur svo hvorki póstrekendur né Byggðastofnun þurfi að velkjast í vafa um inntakið.

Ráðuneytið bendir á að orðið böggull er ekki í samræmi við hefðbundna málvenju hér á landi og ekki notað í daglegu tali. Gild rök voru fyrir því að orðið böggull var ekki notað þegar lög um póstþjónustu voru samin. Ráðuneytið tekur hins vegar undir með framangreindum umsagnaraðilum að rétt sé að löggjafinn taki afgerandi afstöðu til þess hvort fyrirtæki reki póstþjónustu eða flutningsþjónustu og ef ekki, þá sé skilgreint hvers konar flutningsþjónustu þau reki. Þetta skilgreiningaratriði er til umfjöllunar á vettvangi Evrópusambandsins og snýst um að fyrirtæki sem veita sambærilega þjónustu séu undir svipuðu regluverki. Það er hins vegar mat ráðuneytisins að þetta þurfi frekari umfjöllun og ekki sé tilefni til að gera breytingar á frumvarpinu vegna þessa enda lúti athugasemdirnar ekki að efni þess. Umsagnaraðilum var sent bréf þar sem afstaða ráðuneytisins var skýrð.

Drög að frumvarpinu voru sett í samráð í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is og voru til umsagnar á tímabilinu 16. september til 2. október 2022 (mál nr. S-168/2022). Alls bárust sjö umsagnir, fimm frá einstaklingum, ein frá Samtökum atvinnulífsins (SA) og ein frá Samtökum verslunar og þjónustu (SVÞ).

Skemmst er frá því að segja að flestar athugasemdir einstaklinga lutu að rýmri heimild til að nota bréfakassasamstæður frá því sem nú gildir. Þannig bárust umsagnir er vörðuðu áhyggjur af öldruðum og fötluðum sem gætu ekki nálgast póstinn sinn í bréfakassasamstæðu, einnig vörðuðu athugasemdir mikilvægar póstsendingar eins og greiðslukort sem send eru frá viðskiptabönkum, fjarlægð frá pósthúsum, hvernig færi með póst sem þarf að staðfesta móttöku á o.fl.

Ráðuneytið bendir á að verði frumvarpið samþykkt þá muni talsverður tími líða þar til hægt verður að taka bréfakassasamstæður í notkun á höfuðborgarsvæðinu, kjósi alþjónustuveitandi, sem nú er Íslandspóstur ohf., að gera það, og á meðan heldur bréfamagn áfram að minnka. Nánar á eftir að útfæra ýmis atriði, svo sem þjónustu við fólk sem kemst ekki einhverra hluta vegna í bréfakassasamstæður, t.d. vegna aldurs, fötlunar eða veikinda, staðsetningu bréfakassasamstæðna, samvinnu við skipulagsyfirvöld o.fl. Fyrir liggur heimild til að útfæra þjónustuna nánar í reglugerð í gildandi lögum, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 47. gr. Bréfakassasamstæður eiga eðli málsins samkvæmt ekki við um póst þar sem krafist er að móttakandi sé á staðnum til að staðfesta móttöku í eigin persónu.

Athugasemdir SA og SÞ voru svipaðar fyrri athugasemdum og vísast til umfjöllunar um áformin.

6. Mat á áhrifum.

Tilgangur með reglugerð (ESB) 2018/644 og framkvæmdarreglugerð (ESB) 2018/1263, sem hér er áformað að setja lagastoð fyrir, er að auka traust neytenda á því að eiga viðskipti á netinu milli landa með aukinni söfnun og miðlun upplýsinga um pakkasendingaþjónustu. Með reglugerðunum er gagnsæi gjaldskráa póstrekenda yfir landamæri tryggt í þeim tilgangi að örva netverslun milli landa. Það kann að auka eftirspurn eftir vörum frá Íslandi en stuðlar jafnframt að aukinni eftirspurn eftir vörum erlendis frá. Þó verður að telja líklegt að aðrar breytur, líkt og skattar og gjöld og gengis- og verðmunur ráði mestu um ákvörðunartöku við kaup á vörum frá öðrum löndum. Reglugerðirnar munu aðallega hafa áhrif á Íslandspóst ohf. og aðra stóra póstrekendur.

Svo sem fram hefur komið í 2. kafla kom fram jákvæð afstaða almennings til bréfakassasamstæðna í póstþjónustukönnun sem ráðuneytið lét framkvæma fyrr á árinu. Bréfakassasamstæður sem hér eru til umfjöllunar eru ekki ólíkar póstkössum sem standa neðst í stigagöngum fjöleignarhúsa. Í stað þess að bréfberi fari á allar hæðir og stingi bréfum inn um lúgur á öllum hurðum á öllum íbúðum fer hann aðeins í anddyrið og setur bréf í viðeigandi póstkassa eða hólf í anddyri. Í þessu felst talsverður tímasparnaður og þar með sparnaður á fjármunum. Eins og þetta er hugsað í gildandi rétti er verið að spara ekna kílómetra og tíma, þ.e. bæði verið að spara fjármuni og draga úr mengun. Pósturinn stoppar á einum stað í þéttbýli í stað þess að stoppa á mörgum stöðum. Það liggur fyrir, í ljósi þess að bréfum fækkar ört, að ekki er hægt að halda úti sama þjónustustigi og verið hefur. Því er verið að leita leiða hérlendis sem erlendis til að draga úr kostnaði. Fjölgun bréfakassasamstæðna er ein þeirra. Svokölluð „póstbox“ sem Íslendingar þekkja vel og sækja pakka í er hliðstæða við bréfakassasamstæðu og er til þess fallin að minnka kostnað. Póstboxunum hefur verið vel tekið hér á landi og notkun þeirra gengið vel. Ekki liggja fyrir útreikningar á þessari stundu um það hver hagræðingin verður á endanum. Hins vegar liggur fyrir að frumvarpið á ekki að hafa áhrif á útgjöld ríkisins.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu eru lagðar til breytingar sem fela í sér beinar lagfæringar sem skýrðar hafa verið hér að framan og þarfnast ekki frekari skýringar.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu er lögð til breyting á þá leið að efni greinarinnar er rýmkað. Þannig mun alþjónustuveitandi geta sett upp bréfakassasamstæðu víðar á landinu en á einum stað í þéttbýli. Í gildandi rétti er þetta, svo sem áður hefur komið fram, bundið við fámennt þéttbýli í 1. málsl. 5. mgr. 27. gr. en verði frumvarpið samþykkt mun þetta geta nýst í fjölmennara þéttbýli, t.d. á höfuðborgarsvæðinu. Ákvæðið hefur verið skýrt hér að framan og þarfnast ekki frekari skýringar.

Um 3. gr.

Lagt er til að bæta framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/1263 við d-lið 8. tölul. 47. gr., auk þess sem heiti reglugerðar (ESB) 2018/644 er leiðrétt. Þrátt fyrir að í heiti reglugerðarinnar komi orðið „böggull“ fyrir hefur það ekki áhrif á notkun orðsins „pakki“ í lögum um póstþjónustu enda um samheiti að ræða en orðið „pakki“ samræmist betur íslenskri málvenju.

Um 4. gr.

Lagt er til að sett verði sérstakt innleiðingarákvæði í lögin, til aukins skýrleika og í samhengi við reglugerðarheimild í d-lið 1. mgr. 47. gr. laganna, sbr. einnig 3. gr. frumvarpsins. Að öðru leyti er ákvæðið hefðbundið innleiðingarákvæði sem finna má í íslenskum lögum og þarfnast það ekki frekari skýringar.

Um 5. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.