Launavísitala Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 213

361. Frumvarp til laga um launavísitölu.

(Lagt fyrir Alþingi á 111. löggjafarþingi.)

1. gr.

Hagstofa Íslands skal reikna og birta mánaðarlega sérstaka launavísitölu eins og nánar er mælt fyrir um í lögum þessum. Launavísitala skal miðuð við meðaltal hvers mánaðar og birt eftir miðjan næsta mánuð. Vísitalan skal sett 100 stig í desember 1988 miðað við laun í nóvember 1988.

2. gr.

Launavísitala skv. lögum þessum skal sýna svo sem unnt er breytingar heildarlauna allra launþega fyrir fastan vinnutíma. Er þá átt við breytingar greiddra launa fyrir dagvinnu, eftirvinnu og næturvinnu að meðtöldum starfs- eða launatengdum álögum og kaupaukum.

3. gr.

Við mat á launabreytingum skal Hagstofan afla þeirra gagna og skýrslna sem hún telur nauðsynlegar og jafnframt gera eigin kjararannsóknir eftir því sem nánar kann að verða ákveðið. Við gagnaöflun og mat á launabreytingum skal Hagstofan hafa samráð við kjararannsóknarnefndir, hagdeildir og aðra þá aðila á vegum samtaka á vinnumarkaðnum sem fást við kjararannsóknir og mat á launabreytingum. Opinberar stofnanir, sem vinna að launa- og tekjuskýrslum, skulu láta Hagstofunni í té allar þær upplýsingar sem þær geta miðlað í þessum efnum.

4. gr.

Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

5. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í málefnasamningi stjórnarflokkana frá september 1988 er gert ráð fyrir að upp verði tekin ný lánskjaravísitala sem reist verði á launavísitölu auk vísitölu framfærslukostnaðar og vísitölu byggingarkostnaðar. Ákvæði um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár eru í lögum um stjórn efnahagsmála o.fl. nr. 13, 10. apríl 1979. Samkvæmt 39. gr. þeirra laga er það eitt skilyrða verðtryggingar að miðað sé við opinbera skráða vísitölu. Einu fyrirmælin sem nú eru í lögum um mat launavísitölu, eru í lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga. Í 6. gr. þeirra laga er kveðið á um „launavísitölu til greiðslujöfnunar“. Þessi vísitala skal að jöfnu samsett úr vísitölu atvinnutekna á mann og vísitölu meðalkauptaxta allra launþega. Launavísitala til greiðslujöfnunar er metin mánaðarlega og nýtt til greiðslujöfnunar opinberra húsnæðislána en ekki í öðru skyni. Undanfarin tvö ár hefur ekki verið hægt að reikna þessa vísitölu í samræmi við fyrirmæli laganna þar sem mánaðarlegar áætlanir um vísitölu atvinnutekna og meðalkauptaxta hafa ekki verið tiltækar. Hagstofan hefur því reist vísitölu þessa á áætlunum um breytingar greiddra launa, einkum dagvinnulauna, að teknu tilliti til samningsbundinna breytinga annarra launaþátta.

Ákvæði 6. gr. laga nr. 63/1985 eru því ófullnægjandi hvað snertir útreikning opinberrar launavísitölu sem fullnægi þeim skilyrðum sem sett eru í 39. gr. laga nr. 13/1979 um vísitölu sem heimilt sé að miða verðtryggingu við. Því er hér flutt sérstakt frumvarp um launavísitölu sem fullnægi þessum skilyrðum.

Í frumvarpi þessu er lagt til að sett verði almenn lög um gerð launavísitölu. Ekki er nauðsynlegt að kveða sérstaklega á um hagnýtingu þessarar launavísitölu til útreiknings nýrrar lánskjaravísitölu, enda eru almenn ákvæði þar að lútandi í lögum nr. 13/1979 eins og áður sagði. Jafnframt sýnist eðlilegt að ákvæði laga um launavísitölu séu almenns eðlis og varði einungis gerð slíkrar vísitölu fremur en að þau séu háð tiltekinni notkun hennar.

Verði frumvarp þetta að lögum hefur það í för með sér að Hagstofa Íslands verður að gera sérstakt átak til að bæta skýrslugerð um laun og launabreytingar. Þetta er brýnt verkefni og óháð notkun launavísitölu til útreiknings lánskjaravísitölu. Eins og nú háttar er gerð launavísitölu ákaflega vandasöm vegna skorts á áreiðanlegum samtímaupplýsingum um launabreytingar. Meginuppsprettur upplýsinga um launabreytingar eru nú aðallega tvær, þ.e. Kjararannsóknarnefnd ASÍ, VSÍ og VMS og Launaskrifstofa ríkisins. Upplýsingar Kjararannsóknarnefndar eru byggðar á ársfjórðungslegum úrtaksathugunum hjá fyrirtækjum sem hafa í þjónustu sinni fólk sem fær laun skv. kjarasamningum aðildarfélaga ASÍ. Gæði þessara athugana eru minni en æskilegt er. Úrtakið er óstöðugt frá einum ársfjórðungi til annars bæði vegna stopullar þátttöku fyrirtækja og tíðra mannaskipta. Þá nær úrtakið ekki til allra atvinnugreina og í ýmsum greinum kemur einungis lítill hluti starfsmanna í úrtakið. Loks má nefna að þessar upplýsingar liggja yfirleitt ekki fyrir fyrr en eftir 4–5 mánuði. Upplýsingar Launaskrifstofu ríkisins um greidd laun vegna tiltekins mánaðar geta verið tiltækar um miðjan næsta mánuð á eftir. Þær ná til allra starfsmanna ríkisins sem fá laun skv. kjarasamningum opinberra starfsmanna, en jafnframt á nú að vera unnt að fá upplýsingar um laun þeirra starfsmanna í þjónustu ríkisins sem fá greidd laun skv. kjarasamningum ASÍ-félaga. Enn hefur ekki verið unnið með reglubundnum hætti að öflun upplýsinga um launabreytingar hjá starfsmönnum sveitarfélaga og banka, en það ætti þó að vera mögulegt að talsverðu marki. Aðrar heimildir um breytingar launa en hér hafa verið nefndar eru ýmist ekki fyrir hendi eða vannýttar. Að hluta má bæta úr þessu með nokkurri fyrirhöfn og talsverðum kostnaði en að öðru leyti má ætla að hér verði um viðvarandi vandamál að ræða. Ýmist verður að reikna með að upplýsingar fáist alls ekki um vissa hluta vinnumarkaðarins, einkum ýmsar greinar einkaþjónustu, eða að einungis sé unnt að gera ráð fyrir að launaupplýsingar fáist óreglulega eða aðeins einu sinni á ári.

Auk þess sem hér hefur verið nefnt er úrvinnsla launaupplýsinga háð ýmsum vandkvæðum hvað snertir skilgreiningu og sundurgreiningu hinna ýmsu þátta launa, t.d. greiningu á milli dagvinnulauna og annarra launa svo og milli launa fyrir fast vinnuframlag og launa fyrir breytilegt vinnuframlag. Hér kemur m.a. til að dagvinnulaun eru skilgreind með mjög mismunandi hætti, t.d. sem hrein dagvinnulaun fyrir 8 stunda vinnudag eða sem heildarlaun fyrir venjubundna vinnu sem hæglega getur svarað meiru en 40 stunda vinnuframlagi á viku. Þá má nefna sérstök vandkvæði við mat á launabreytingum í kjarasamningum. Slíkt mat er jafnan erfitt í sjálfu sér auk þess sem niðurstöður kunna að ráðast af ákveðnum forsendum um afköst, vinnutíma, aldurs- eða starfsaldursskiptingu launþeganna. Þá veldur það ekki síst vandkvæðum að viðsemjendur hafa yfirleitt tilhneigingu til að reikna launabreytingar á sem lægstum nótum og á það jafnt við um samninga á hinum svonefnda frjálsa vinnumarkaði og hjá hinu opinbera. Á sama hátt eru samningsaðilar oft tregir til að gefa upplýsingar um launabreytingar fljótt eftir að um þær hefur verið samið.

Það sem hér hefur verið rakið sýnir glöggt hversu nauðsynlegt það er að rík áhersla verði lögð á að endurskipuleggja gerð reglubundinna og samræmdra launaskýrslna. Þetta er á verksviði Hagstofunnar, en miklu skiptir að unnið verði að þessu í nánu samráði við þá aðila sem hafa með höndum söfnun upplýsinga um laun og mat á launabreytingum hver á sínu sviði. Hér er einkum um að ræða kjararannsóknarnefndir og hagdeildir samtaka á vinnumarkaðnum svo og Þjóðhagsstofnun. Auk þess sem þarf að endurbæta og auka þær launaupplýsingar, sem hér er safnað og áður var getið, verður jafnframt að stefna að upplýsingasöfnun frá þeim hluta vinnumarkaðarins sem lítil eða engin vitneskja er nú um. Í þessu sambandi gæti reynst nauðsynlegt að Hagstofan tækist á hendur sérstakar vinnumarkaðs- og launakannanir meðal einstaklinga. Jafnframt þarf að skipuleggja hagnýtingu þeirra launa- og tekjuupplýsinga, sem verða tiltækar á næstunni, þ.e. úr tekjuskattskerfinu eftir að staðgreiðsla var tekin upp og frá lífeyrissjóðum eftir að iðgjaldsstofn SAL-sjóða hefur að fullu verið samræmdur í ársbyrjun 1990.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er kveðið á um að Hagstofa Íslands skuli reikna og birta launavísitölu í hverjum mánuði. Álitamál er um það við hvaða tíma skuli miða nákvæmlega, en hér er lagt til að launavísitalan miðist við meðaltal mánaðar fremur en upphaf eða lok mánaðar. Tvær ástæður sýnast mæla með þessu. Í fyrsta lagi fellur vísitala sem miðuð er við meðaltal mánaðar betur að þeim launaathugunum sem nú eru gerðar. Því ætti að vera auðveldara en ella að bera hana saman við aðrar heimildir og leiðrétta eftir því sem ný vitneskja fæst um launabreytingar. Í öðru lagi má ætla að breytingar launavísitölunnar verði heldur jafnari sé miðað við meðaltal mánaðar fremur en upphaf. Í 1. gr. er lagt til að vísitalan verði sett 100 í desember 1988 miðað við laun í nóvember 1988. Vísitalan verður því fyrst reiknuð í janúar 1989 og tekur þá til breytinga frá nóvember til desember 1988.

Um 2. gr.

Í 2. gr. eru tillögur um hvernig skilgreina skuli þau laun sem launavísitalan á að mæla. Lagt er til að reynt verði að meta breytingar allra launaþátta, enda er ljóst að dagvinnulaun og breytingar þeirra gefa mjög ófullnægjandi mynd af raunverulegum launagreiðslum og breytingum þeirra. Um álitamál í þessu sambandi vísast að öðru leyti til þess sem segir í almennum athugasemdum hér að framan. Rétt er að taka tvennt fram sérstaklega. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að í reglugerð verði nákvæmari skilgreining á launum þeim sem mæla á, en í sjálfum lögunum. Í öðru lagi má benda á til að taka af vafa í því efni að í frumvarpinu er lagt til að miðað sé við greidd laun allra launþega fyrir fastan vinnutíma en ekki tekjur. Í þessu felst að ætlast er til að breytingar á vinnutíma og samsetningu hans hafi ekki áhrif á launavísitöluna nema ef um er að ræða samningsbundnar breytingar sem jafna má til launabreytinga.

Um 3. gr.

Þessi grein þarfnast ekki sérstakra athugasemda umfram það sem þegar er um rætt í almennum athugasemdum.

Um 4. gr.

Hér er gert ráð fyrir að nánari ákvæði um útreikning launavísitölu verði sett með reglugerð. Í reglugerðinni virðist einkum nauðsynlegt að kveða á um tvö atriði: Annars vegar þyrfti að skilgreina þau laun, sem vísitalan á að mæla, nánar en í frumvarpinu eins og áður er vikið að. Hins vegar þyrfti að kveða sérstaklega á um leiðréttingu launavísitölunnar ef hún yrði nýtt til útreiknings lánskjaravísitölu. Eins og þegar hefur verið vikið að er alls ekki hægt að reikna með því að þær tölur sem Hagstofan birtir í mánuði hverjum um launabreytingar milli tveggja næstliðinna mánaða séu endanlegar þar sem haldgóð vitneskja um launabreytingar fæst oft fyrst nokkuð löngu eftir að launin hafa breyst. Því er óhjákvæmilegt að vísitalan verði leiðrétt því ella er hætta á að skekkjur safnist upp og að vísitalan verði slæmur mælikvarði á raunverulegar launabreytingar. Ýmislegt virðist mæla með því að leiðréttingar sem varða næstliðna sex mánuði, miðað við útreikningsmánuð launavísitölu hverju sinni, skuli hafa áhrif á þá launavísitölu sem verður hluti af lánskjaravísitölu. Slíkar leiðréttingar geta þó aldrei haft áhrif á lánskjaravísitöluna með afturvirkum hætti heldur geta einungis gilt við útreikning hennar fyrir mánuðinn næsta á eftir að þær hafa komið fram í launavísitölunni. Ljóst er að lengi verður hægt að leiðrétta launavísitöluna en eðlilegt þykir að áhrifum leiðréttinga á lánskjaravísitölu séu sett ákveðin tímamörk.

Takmörk við sex mánuði, eins og hér hefur verið gert ráð fyrir, miðast annars vegar við það að verðtrygging samninga um sparifé og lánsfé til skemmri tíma en tveggja ára er óheimil samkvæmt lögum. Undantekningar eru þó gerðar varðandi tiltekna sparifjárreikninga en þeir þurfa þó að vera til a.m.k. sex mánaða og sömu takmörk gilda um samanburðartímabil svonefndra skiptikjarareikninga. Hins vegar er litið til þess að þessi tími ætti að vera nægilega langur til þess að öruggt sé að skýrslur Kjararannsóknarnefndar ASÍ og vinnuveitenda séu fram komnar, en þær gefa mjög mikilvægar upplýsingar um launabreytingar.

Um 5. gr.

Þarfnast ekki skýringa.