Opinber lögfræðiaðstoð Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 433

708. Frumvarp til laga um opinbera lögfræðiaðstoð.

(Lagt fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994–95.)

Skilgreiningar.

1. gr.

Með opinberri lögfræðiaðstoð er átt við ráðgjöf starfandi lögmanna til almennings til að tryggja að réttindi einstaklinga glatist ekki sökum lítilla efna.

Opinber lögfræðiaðstoð samkvæmt lögum þessum skiptist í almenna ráðgjöf og sérstaka ráðgjöf.

Réttur til opinberrar lögfræðiaðstoðar.

2. gr.

Einstaklingar með lögheimili hér á landi eiga rétt á opinberri lögfræðiaðstoð að uppfyllt um öðrum skilyrðum laga þessara, enda sé þörf þeirra á aðstoð réttmæt. Sama rétt eiga þeir sem samkvæmt þjóðréttarlegum skuldbindingum skulu njóta slíkrar aðstoðar hér á landi.

Óheimilt er að veita einstaklingi opinbera lögfræðiaðstoð vegna atvinnurekstrar hans.

Skilyrði opinberrar lögfræðiaðstoðar.

3. gr.

Ráðherra skal með reglugerð ákveða hámark tekna og eigna einstaklinga sem rétt eiga á opinberri lögfræðiaðstoð að uppfylltum öðrum skilyrðum laga þessara. Við ákvörðun tekju- og eignamarka skal taka mið af mörkum sem gilda um greiðslu barnabótaauka og um úthlut un félagslegra íbúða.

Umsjón og framkvæmd opinberrar lögfræðiaðstoðar.

4. gr.

Sýslumenn hafa umsjón með opinberri lögfræðiaðstoð og birta árlega skrá yfir starfandi lögmenn sem veita opinbera lögfræðiaðstoð samkvæmt lögum þessum, sbr. 2. mgr.

Einstaklingur getur leitað opinberrar lögfræðiaðstoðar hjá lögmönnum sem skrá sig til slíkrar þjónustu hjá Lögmannafélagi Íslands. Lögmannafélag Íslands sendir sýslumönnum árlega skrá yfir þá lögmenn sem veita opinbera lögfræðiaðstoð.

5. gr.

Nú leitar einstaklingur eftir opinberri lögfræðiaðstoð og skal lögmaður þá kanna hvort umsækjandi uppfylli skilyrði fyrir aðstoðinni. Umsækjandi skal leggja fram staðfest endur rit nýjasta skattframtals, sambærilegt skjal frá skattyfirvöldum eða aðrar sambærilegar upp lýsingar sem staðfesta tekjur, t.d. launaseðla.

Dómsmálaráðuneytið skal gera sérstakt eyðublað fyrir lögmenn vegna opinberrar lög fræðiaðstoðar. Skal það m.a. bera með sér ástæðu aðstoðar og hvaða aðstoð hafi verið veitt, ásamt kvittun þess sem aðstoðarinnar naut.

Uppfylli umsækjandi skilyrði laga þessara fyrir opinberri lögfræðiaðstoð skal lögmaður meta umfang máls og hvort þörf sé á almennri eða sérstakri ráðgjöf.

Telji lögmaður að almenn ráðgjöf nægi til að leysa mál umsækjanda skal hann veita slíka aðstoð. Ella skal hann sækja um sérstaka aðstoð, sbr. 8. gr.

Almenn ráðgjöf.

6. gr.

Í almennri ráðgjöf felast munnlegar leiðbeiningar um réttarreglur og lagaúrræði varð andi tiltekið lögfræðilegt álitaefni, hvort sem réttarágreiningur er orðinn eða ekki. Í ráð gjöfinni felst hvorki aðstoð við bréfaskriftir né gerð skjala eða skriflegra álitsgerða nema um sé að ræða einfalda skjalagerð sem unnt er að ljúka innan þeirra tímamarka sem um getur í 2. mgr. 12. gr.

Sérstök ráðgjöf.

7. gr.

Sérstök ráðgjöf felst í venjubundinni lögfræðiráðgjöf, einfaldri skjalagerð, bréfaskrift um, ritun umsókna, kærum og í mótum hjá opinberum stofnunum eða sýslunarmönnum vegna:

sifja-, erfða- og persónuréttarmálefna,

b. skaðabóta utan samninga,

c. vátryggingasamninga,

d. vinnusamninga,

e. kaup- eða leigusamninga um íbúðarhúsnæði,

f. lausafjárkaupa,

g. stjórnsýslukæra,

h. kvartana til umboðsmanns Alþingis,

i. umsókna um gjafsókn eða gjafvörn,

j. annarra sambærilegra mála.

Miðað skal við að sami einstaklingur geti að jafnaði ekki fengið sérstaka ráðgjöf oft ar en einu sinni á hverju almanaksári.

8. gr.

Telji lögmaður að mál sé þannig vaxið að þörf sé á sérstakri ráðgjöf skal hann leita samþykkis sýslumanns í því umdæmi sem umsækjandi á lögheimili í áður en slík að stoð er veitt.

Í umsókn skal lögmaður rökstyðja umsóknina, gera grein fyrir umfangi aðstoðar og áætla heildarvinnuframlag.

9. gr.

Sýslumaður skal taka ákvörðun um umsókn um sérstaka ráðgjöf innan tveggja vikna frá því að hún barst honum. Sýslumaður skal sérstaklega meta réttmæti aðstoðarinnar.

Fallist sýslumaður á umsókn skal hann einnig ákveða hámarkstímafjölda vegna að stoðar, þó aldrei meira en tíu klukkustundir.

10. gr.

Komi í ljós að hámarkstímafjöldi, sem sýslumaður ákvað, nægir ekki til að ljúka mál inu getur lögmaður leitað samþykkis sýslumanns fyrir viðbótaraðstoð. Í þeirri umsókn skal hann gera ítarlega grein fyrir umfangi þegar veittrar aðstoðar og áætla viðbótar vinnuframlag.

Fallist sýslumaður á viðbótarumsókn skal hann tilgreina hver viðbótartímafjöldi skuli vera, þó aldrei fleiri tíma en svo að heildartímafjöldi vegna sérstakrar ráðgjafar verði meiri en tuttugu klukkustundir.

Komi í ljós að máli má ljúka án þess að leita aðstoðar dómstóla, en vinnuframlag lög manns verður meira en tuttugu tímar, er sýslumanni samkvæmt ítarlegri umsókn lög manns heimilt að ákveða nauðsynlega viðbót vegna sérstakrar ráðgjafar.

11. gr.

Synji sýslumaður umsókn um sérstaka ráðgjöf eða um undanþágu frá reglum um greiðsluþátttöku, sbr. 13. gr., má kæra ákvörðunina til dómsmálaráðuneytis. Um kæruna og málsmeðferð hennar fer samkvæmt reglum stjórnsýslulaga.

12. gr.

Fyrir opinbera lögfræðiaðstoð greiða sýslumenn lögmönnum hæfilegt tímagjald sam kvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur að fenginni umsögn Lögmannafélags Íslands. Reikn ingi lögmanns skal fylgja útfyllt eyðublað, sbr. 2. mgr. 5. gr., ásamt þeim gögnum sem einstaklingur hefur lagt fram til staðfestingar því að hann eigi rétt á aðstoðinni.

Reikningur lögmanns fyrir almenna lögfræðilega ráðgjöf skal að hámarki miðast við tvær klukkustundir.

Reikningur lögmanns fyrir sérstaka lögfræðilega ráðgjöf skal vera í samræmi við unna tíma lögmanns en þó innan þeirra marka sem sýslumaður ákvað um hámarkstímafjölda, sbr. 9. og 10. gr.

Greiðsluþátttaka þess sem aðstoðar naut skal vera 25% af heildarfjárhæð reiknings. Lögmönnum er óheimilt að taka hærra gjald en sem þessu nemur af einstaklingnum.

Reikningur lögmannsins skal bera með sér hver greiðsluþátttaka umsækjanda var og að hún hafi verið greidd.

Undanþága frá greiðsluþátttöku.

13. gr.

Einstaklingar, sem njóta opinberrar lögfræðiaðstoðar, skulu taka þátt í kostnaði vegna aðstoðarinnar, sbr. þó 2. mgr. þessarar greinar.

Telji lögmaður að fjárhagsstaða umsækjanda kalli á undanþágu frá reglum um greiðsluþátttöku getur hann jafnframt sótt um undanþágu frá þeim reglum og rökstutt sér staklega.

Telji sýslumaður umsókn um undanþágu frá greiðsluþátttöku eiga við rök að styðj ast getur hann samþykkt lækkun eða fellt greiðsluþátttöku niður.

Kostnaður við opinbera lögfræðiaðstoð.

14. gr.

Kostnaður við opinbera lögfræðiaðstoð greiðist úr ríkissjóði.

Refsiákvæði.

15. gr.

Brot gegn lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim varða sektum nema þyngri refsing liggi við broti samkvæmt öðrum lögum.

Almenn ákvæði.

16. gr.

Ráðherra getur með reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

17. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1996. Lögin skal endurskoða þegar fjögurra ára reynsla hefur fengist af opinberri lögfræðiaðstoð.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Flest nágrannalönd okkar hafa sett réttarreglur um opinbera lögfræðiaðstoð. Slíkar reglur eru til hér á landi að því er varðar gjafsókn eða gjafvörn, réttargæslu fyrir brota þola og forsjármál. Almennar reglur um opinbera lögfræðiaðstoð utan réttar hafa á hinn bóginn aldrei verið settar.

Þess hefur nokkrum sinnum verið freistað að leggja fyrir Alþingi lagafrumvörp um op inbera réttaraðstoð. Á 100. löggjafarþingi 1978–79 var lagt fram frumvarp til laga um lögfræðiaðstoð. Þar sem engin reynsla var hér á landi af opinberri réttaraðstoð var frum varpið haft stutt og einfalt. Jafnframt var gert ráð fyrir að ýmsum mikilvægum efnisat riðum, svo sem tekjumörkum og fastri þóknun til lögmanna, yrði skipað með reglugerð til að auðvelda breytingar ef ástæða þætti til. Frumvarpið var endurflutt á 102. löggjaf arþingi 1979–80 en dagaði upp. Á 112. löggjafarþingi 1989–90 var að nýju lagt fram frumvarp til laga um opinbera réttaraðstoð. Frumvarpið var mun ítarlegra en hið fyrra og var þar reynt að sameina ákvæði um lögfræðilega aðstoð við almenning, aðstoð við brota þola og ákvæði um gjafsókn og gjafvörn. Frumvarpið dagaði uppi en köflum þess um réttargæslu fyrir brotaþola og gjafsókn og gjafvörn var lítillega breytt og þeir færðir í frumvörp til laga um meðferð opinberra mála og laga um meðferð einkamála sem urðu að lögum nr. 19/1991 og lögum nr. 91/1991 og samþykktir.

Frumvarp það, sem hér er lagt fram, var samið af nefnd sem dómsmálaráðherra skip aði 7. febrúar 1994. Í nefndinni sátu Dögg Pálsdóttir skrifstofustjóri, formaður, Ragnar Aðalsteinsson hrl., formaður Lögmannafélags Íslands, og Ingibjörg Þorsteinsdóttir, lög fræðingur í fjármálaráðuneytinu. Ritari nefndarinnar var Högni S. Kristjánsson, fulltrúi í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er skilgreint hvað átt er við með opinberri lögfræðiaðstoð utan réttar, en það er ráðgjöf starfandi lögmanna til almennings, sem greidd er úr ríkissjóði að hluta eða að fullu, til að tryggja að réttindi einstaklinga glatist ekki sökum lítilla efna. Gert er ráð fyr ir að opinber lögfræðiaðstoð verði tvíþætt, annars vegar almenn ráðgjöf, sbr. 6. gr., og hins vegar sérstök ráðgjöf, sbr. 7. gr.

Um 2. gr.

Rétt til opinberrar lögfræðiaðstoðar eiga einstaklingar með lögheimili hér á landi, svo og þeir einstaklingar sem samkvæmt þjóðréttarlegum skuldbindingum skulu njóta slíkr ar aðstoðar hér á landi. Þá er gert að skilyrði að þörf á lögfræðilegri aðstoð sé réttmæt og er það sýslumanns að meta það, sbr. 9. gr. Gert er ráð fyrir að aldrei verði heimilt að veita einstaklingi opinbera lögfræðiaðstoð vegna mála sem tengjast atvinnurekstri sem hann stundar. Þetta kemur á hinn bóginn ekki í veg fyrir að einstaklingur sem stundar at vinnurekstur geti átt rétt á opinberri lögfræðiaðstoð vegna mála sem snerta ekki atvinnu reksturinn að uppfylltum öðrum skilyrðum sem fyrir slíkri aðstoð eru sett.

Um 3. gr.

Ákveða skal hámark tekna og eigna hjá einstaklingum sem notið geta opinberrar lög fræðiaðstoðar með reglugerð. Við ákvörðun þessara marka skal ráðherra hafa hliðsjón af þeim tekju- og eignamörkum sem á hverjum tíma gilda, annars vegar vegna greiðslu barnabótaauka og hins vegar vegna úthlutunar félagslegra íbúða.

Um 4. gr.

Sýslumönnum verður falin umsjón með opinberri lögfræðiaðstoð og skulu þeir ár lega birta skrá yfir þá lögmenn sem hafa skráð sig hjá Lögmannafélaginu til slíkrar þjón ustu. Einstaklingur, sem uppfyllir sett skilyrði, getur leitað til skráðra lögmanna.

Starfandi lögmenn, sem vilja veita opinbera lögfræðiaðstoð, skulu skrá sig til slíkr ar þjónustu hjá Lögmannafélagi Íslands. Lögmannafélagið skal árlega senda sýslumönn um skrá yfir þá lögmenn sem hafa skráð sig.

Um 5. gr.

Áður en lögmaður veitir opinbera lögfræðiaðstoð verður hann fyrst að athuga hvort umsækjandi uppfylli skilyrði þau sem sett eru fyrir slíkri aðstoð. Umsækjandi verður vegna þessa að leggja fram staðfest endurrit nýjasta skattframtals, sambærilegt skjal frá skattyfirvöldum eða önnur gögn sem sannað geta tekjur, t.d. launaseðla. Dómsmálaráðu neytið mun útbúa sérstakt eyðublað fyrir lögmenn til að kanna hvort skilyrðum sé full nægt. Eyðublaðið skal fylgja reikningi lögmannsins og bera með sér m.a. ástæðu aðstoð ar og hvaða aðstoð var veitt, ásamt kvittun þess sem aðstoðar naut.

Þegar lögmaður hefur gengið úr skugga um að umsækjandi eigi rétt á opinberri lög fræðiaðstoð skal hann meta hvort mál hlutaðeigandi kalli á almenna eða sérstaka ráð gjöf. Í kjölfar þess skal lögmaður annaðhvort veita almenna aðstoð, telji hann slíka að stoð nægja vegna málsins, eða sækja um sérstaka aðstoð.

Um 6. gr.

Í almennri ráðgjöf, sem þessi grein kveður á um, felast munnlegar leiðbeiningar um réttarreglur og lagaúrræði varðandi tiltekið lögfræðilegt álitaefni, hvort sem réttarágrein ingur er orðinn eða ekki. Í ráðgjöfinni mun hvorki felast aðstoð við bréfaskriftir né gerð skjala eða skriflegra álitsgerða nema um sé að ræða skjalagerð sem verður ekki um fangsmeiri en svo að hún taki innan við tvær klukkustundir, sbr. 2. mgr. 12. gr.

Um 7. og 8. gr.

Telji lögmaður að einstaklingurinn þurfi sérstaka ráðgjöf, þ.e. ráðgjöf sem er meiri að umfangi en tveir klukkutímar, skal hann leita samþykkis sýslumanns fyrir aðstoðinni áður en lengra er haldið. Umsókn skal fylgja rökstuðningur, lýsing á umfangi aðstoðar og áætl un um heildarvinnuframlag.

Með sérstakri ráðgjöf er átt við venjubundna lögfræðiráðgjöf, einfalda skjalagerð, bréfaskriftir, ritun umsókna, kærur og mót hjá opinberum stofnunum eða sýslunarmönn um vegna þeirra sviða sem nánar eru tilgreind í 7. gr.

Miðað skal við að sami einstaklingur geti að jafnaði ekki fengið sérstaka lögfræði lega ráðgjöf oftar en einu sinni á hverju almannaksári. Undanþágur gæti sýslumaður þó veitt ef sérstaklega stendur á.

Um 9. gr.

Gert er ráð fyrir stuttum fresti fyrir sýslumann til að taka ákvörðun um umsókn vegna sérstakrar ráðgjafar, eða tveimur vikum. Ef hann fellst á umsóknina skal hann jafnframt ákveða þann tímafjölda sem hin sérstaka ráðgjöf má taka, þó aldrei fleiri en tíu tíma.

Um 10. gr.

Komi í ljós að hámarkstímafjöldi sá, sem sýslumaður hefur ákvarðað, hrekkur ekki til að ljúka máli getur lögmaður sótt um viðbótaraðstoð vegna málsins. Í þeirri umsókn skal hann gera ítarlega grein fyrir þeirri vinnu sem þegar hefur verið innt af hendi vegna máls ins ásamt því að áætla viðbótartímafjölda sem þurfi til að ljúka málinu. Fallist sýslu maður á viðbótarumsókn skal hann með sama hætti og áður tilgreina hámarkstímafjölda viðbótaraðstoðar, þó með því hámarki að heildartímafjöldi sérstakrar aðstoðar verði aldrei meiri en 20 klukkustundir.

Rétt þykir þó að hafa almenna undanþáguheimild til sýslumanns þannig að hann geti ákvarðar fleiri klukkustundir en 20 þegar þannig stendur á að viðbótarvinnuframlag lög manns geta forðað málarekstri fyrir dómstólum. Lögmaður skal sækja um slíka viðbót sér staklega með rökstuddri umsókn.

Um 11. gr.

Synji sýslumaður umsókn um sérstaka aðstoð eða undanþágu frá reglum um greiðslu þátttöku, sbr. 13. gr., getur umsækjandi kært synjunina stjórnsýslukæru til ráðuneytis í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Um 12. gr.

Einstaklingur, sem nýtur opinberrar lögfræðiaðstoðar, skal að jafnaði taka þátt í kostn aði við aðstoðina, sbr. 13. gr., og skal hlutdeild hans nema 25% af kostnaði. Hæfilegt tímakaup lögmanna, sem skrá sig til opinberrar lögfræðiaðstoðar, skal ákveðið með gjald skrá sem dómsmálaráðherra setur að fenginni umsögn Lögmannafélags Íslands.

Gert er ráð fyrir að reikningur lögmanns fyrir almenna lögfræðilega ráðgjöf verði aldrei hærri en sem nemur tveimur klukkustundum. Reikningur lögmanns fyrir sérstaka ráðgjöf skal vera í samræmi við unna tíma lögmannsins en þó innan þeirra marka sem sýslumaður ákveður um hámarkstímafjölda, sbr. 9. og 10. gr.

Áður hefur verið minnst á eyðublað það sem lögmenn þurfa að fylla út til að kanna að skilyrðum fyrir opinberri lögfræðilegri ráðgjöf sé fullnægt. Eyðublaðið skal fylgja reikningi lögmannsins til sýslumanns ásamt afriti þeirra gagna sem einstaklingur hefur lagt fram til staðfestingar því að hann eigi rétt á aðstoðinni. Á reikningnum skal koma fram greiðsluhlutdeild þess sem aðstoðarinnar naut og dregst hún frá heildargjaldi hins opinbera vegna aðstoðarinnar. Rétt þykir að taka sérstaklega fram að lögmönnum sé óheimilt að taka hærra gjald af einstaklingi sem nýtur aðstoðar en sem nemur greiðslu þátttöku, þ.e. 25% af reikningi.

Um 13. gr.

Meginreglan skal vera sú að umsækjandi greiðir hluta af kostnaði við opinbera lög fræðiaðstoð. Telji lögmaður fjárhagsstöðu umsækjanda þannig að greiðsluþátttökuregl ur muni íþyngja honum sérstaklega skal hann jafnframt sækja um undanþágu frá þeim reglum og rökstyðja þá umsókn sérstaklega. Telji sýslumaður umsókn um undanþágu frá greiðsluþátttöku eiga við rök að styðjast getur hann samþykkt lækkun frá þeirri hlut deild sem 4. mgr. 12. gr. ákveður og jafnvel fellt greiðsluþátttöku niður ef sérstaklega stendur á.

Um 14. gr.

Eðlilegt þykir að kostnaður við opinbera lögfræðiaðstoð greiðist úr ríkissjóði.

Um 15. gr.

Brot gegn lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim skulu varða sektum nema þyngri refsing liggi við broti samkvæmt öðrum lögum, t.d. almennum hegningarlögum.

Um 16. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 17. gr.

Undirbúa þarf vel opinbera lögfræðiaðstoð og því er gert ráð fyrir rúmum undirbún ingstíma áður en lögin öðlast gildi. Jafnframt þykir nauðsynlegt að tryggja að lögin verði endurskoðuð eftir ákveðinn reynslutíma og því er sett inn ákvæði um endurskoðun eft ir fjögur ár.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um opinbera lögfræðiaðstoð.

Samkvæmt frumvarpi til laga um opinbera lögfræðiaðstoð munu einstaklingar með tekjur og eignir innan ákveðinna marka eiga rétt á ráðgjöf lögmanna sem greidd er að hluta eða öllu leyti úr ríkissjóði. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að aðstoð lögmanna skipt ist í almenna ráðgjöf, sem mest getur orðið aðstoð í 2 klst., og sérstaka ráðgjöf sem að jafnaði getur ekki orðið meira en 20 klst. aðstoð.

Erfitt er að meta áhrif frumvarpsins á útgjöld ríkissjóðs þar sem gert er ráð fyrir að veigamiklar forsendur útgjalda verði ákveðnar í reglugerð dómsmálaráðherra. Má þar nefna ákvæði 3. gr. frumvarpsins þar sem segir að ráðherra skuli með reglugerð ákveða hámark tekna og eigna einstaklinga sem eiga rétt á opinberri lögfræðiaðstoð en skuli við þá ákvörðun taka mið af mörkum sem gilda um greiðslu barnabótaauka og úthlutun fé lagslegra íbúða. Auk þessa eru í 12. gr. frumvarpsins ákvæði er lúta að þóknun lög manna fyrir opinbera lögfræðiaðstoð en þar segir að sýslumenn skulu greiða lögmönn um hæfilegt tímagjald samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur að fenginni umsögn Lög mannafélags Íslands.

Án framangreindra forsendna er ómögulegt að áætla kostnað með mikilli nákvæmni. Hins vegar hefur nefnd sú, sem samdi frumvarpið, metið það svo að kostnaðurinn verði á bilinu 30–50 m.kr. á ári. Er þar miðað við að árlega njóti 1.200 einstaklingar opin berrar lögfræðiaðstoðar, þar af helmingurinn almennrar ráðgjafar sem er innan við 2 klst. þjónusta lögmanns. Í áætluninni er miðað við að tímagjald lögmanna verði 4.000–5.000 kr. og að meðallengd sérstakrar aðstoðar lögmanna verði 10 klst. Þótt verulegrar óvissu gæti í þessum útreikningum má, með hliðsjón af kostnaði nágrannaríkja okkar af sam bærilegri aðstoð, gera ráð fyrir að framangreindar kostnaðartölur séu ekki fjarri lagi.