Stjórnarráð Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 530

927. Frumvarp til laga um Stjórnarráð Íslands.

(Lagt fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989–90.)

1. gr.

Forseti Íslands skipar ráðherra í ríkisstjórn Íslands, ákveður tölu þeirra og skiptir með þeim störfum.

Ráðherrar fara með stjórnarmálefni í Stjórnarráði Íslands, hver í sínu ráðuneyti. Þeir bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu sviði.

Stjórnarráðið hefur aðsetur í Reykjavík.

2. gr.

Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og mikilvæg stjórnarmálefni, þar á meðal um mál sem bera á upp fyrir forseta Íslands til staðfestingar.

Ráðherrafund skal halda ef einhver ráðherra óskar.

Forsætisráðherra stjórnar ráðherrafundum.

Forsætisráðherra felur starfsmanni forsætisráðuneytis að annast ritarastörf á ráðherrafundum. Ritari skráir fundargerð ráðherrafundar í gerðabók er forsætisráðherra hefur staðfest fundargerðina.

3. gr.

Stjórnarráð Íslands greinist í ráðuneyti. Ráðuneytin eru þessi:

1. Forsætisráðuneyti.

2. Byggða- og samgönguráðuneyti.

3. Dóms- og kirkjumálaráðuneyti.

4. Fjármálaráðuneyti.

5. Heilbrigðis- og félagsmálaráðuneyti.

6. Iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti.

7. Landbúnaðarráðuneyti.

8. Menntamálaráðuneyti.

9. Sjávarútvegsráðuneyti.

10. Umhverfisráðuneyti.

11. Utanríkisráðuneyti.

Ráðuneyti má eigi á stofn setja né af leggja nema með lögum.

4. gr.

Þegar skipt er störfum með ráðherrum skal hvert ráðuneyti lagt óskipt til eins og sama ráðherra.

Forsætisráðherra felur einum ráðherra að fara með málefni er varða norrænt samstarf og sitja í nefnd samstarfsráðherra Norðurlanda. Skrifstofuhald vegna þessa skal vera hjá utanríkisráðuneyti.

Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 1. gr. og 1. mgr. þessarar greinar er heimilt að skipa ráðherra án ráðuneytis og fela honum framkvæmd tiltekinna viðfangsefna, sem upp kunna að koma og brýn nauðsyn þykir að lúti stjórn ráðherra, enda sé um að ræða stjórnarmálefni sem heyra undir fleiri ráðuneyti en eitt, sbr. 6. gr. Ráðherrar skulu þó aldrei vera fleiri en ellefu.

5. gr.

Nú fer ráðherra af landi brott um stundarsakir eða hefur önnur fyrirsjáanleg forföll um skamman tíma og skal hann þá fela öðrum ráðherra að gegna störfum fyrir sig á meðan. Slík ákvörðun skal tilkynnt forsætisráðuneyti bréflega og hennar getið í fundargerð næsta ráðherrafundar.

6. gr.

Stjórnarmálefni ber undir ráðuneyti eftir því sem mælt er fyrir í reglugerð er forseti Íslands setur samkvæmt tillögu forsætisráðherra. Þess skal gætt að skyld málefni lúti sama ráðuneyti.

Nú þykir vafi leika á því undir hvaða ráðuneyti málefni heyri og sker þá forsætisráðherra úr.

7. gr.

Hlutverk ráðuneytis er að sinna málefnum sem því eru fengin að lögum og með þeim hætti er þar greinir, svo og að undirbúa löggjöf. Ráðuneyti vinnur að fjárlagatillögum ráðuneytis og stofnana þess.

Ráðuneyti aðstoðar ráðherra við að framkvæma stefnu hans og er honum til aðstoðar við önnur embættisstörf.

8. gr.

Ráðuneyti hefur umsjón og eftirlit með stofnunum sem undir það heyra enda þótt þeim séu með lögum skipaðar sérstakar stjórnir.

Hafi verulegir annmarkar komið fram á rekstri stofnunar og ekki er bætt úr þrátt fyrir fyrirmæli ráðuneytis er ráðherra heimilt að ráða sérstakan eftirlitsaðila um stundarsakir, þó ekki lengur en til árs í senn, til að fylgjast náið með rekstri stofnunar fyrir hönd ráðherra.

9. gr.

Heimilt er að skipta ráðuneyti í skrifstofur og starfsdeildir, enda fullnægi fjöldi starfsmanna og verksvið samræmdum ákvæðum í reglugerð sem forsætisráðherra setur.

10. gr.

Ráðherra er heimilt að ráða til starfa í hverju ráðuneyti, sem hann fer með, aðstoðarmann. Aðstoðarmaður ráðherra gegnir störfum fyrir ráðherra svo lengi sem ráðherra ákveður, þó ekki lengur en ráðherra sjálfur.

Heimilt er ráðherra með erindisbréfi að fela aðstoðarmanni sínum meðferð tiltekinna verkefna innan ráðuneytis. Aðstoðarmanni ráðherra er heimilt að rita undir stjórnvaldserindi eftir því sem segir í slíku erindisbréfi.

Aðstoðarmaður ráðherra getur sagt starfi sínu lausu með þriggja mánaða uppsagnarfresti. Í lok starfstíma nýtur hann biðlauna í þrjá mánuði eftir sömu reglum og ráðuneytisstjóri.

11. gr.

Ráðuneytisstjóri stýrir ráðuneyti undir stjórn ráðherra.

Í forföllum ráðuneytisstjóra gegnir skrifstofustjóri störfum ráðuneytisstjóra. Séu skrifstofustjórar fleiri en einn ákveður ráðherra, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, hver þeirra skuli vera staðgengill ráðuneytisstjóra.

Ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytis skal jafnframt embætti sínu gegna störfum ritara ríkisráðs Íslands.

12. gr.

Ráðuneytisstjóri skal ráðinn til sex ára í senn. Hverfi ráðuneytisstjóri úr starfi eftir samfellt starf í sex ár eða lengri tíma skal hann njóta biðlauna í sex mánuði. Taki hann við annarri stöðu í þjónustu ríkisins fellur niður greiðsla biðlauna ef stöðunni fylgja jafnhá eða hærri laun, ella greiðist launamismunur þar til sex mánuðir eru liðnir.

13. gr.

Skrifstofustjórar stjórna skrifstofum og deildarstjórar starfsdeildum undir umsjón ráðuneytisstjóra. Ráðherra setur þeim erindisbréf þar sem nánar er kveðið á um starfssvið þeirra og starfsskyldur að öðru leyti en því sem ákveðið er í reglugerð.

14. gr.

Starfslið ráðuneyta, annað en ráðuneytisstjóri og aðstoðarmaður ráðherra, skal ráðið með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti.

Ákvæði 5. gr. laga nr. 38 14. apríl 1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, gilda ekki um ráðningu aðstoðarmanns ráðherra.

15. gr.

Forsætisráðherra setur reglugerð um framkvæmd laga þessara, starfsemi Stjórnarráðs Íslands í heild og meðferð á sameiginlegum málum ráðuneyta.

16. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. ágúst 1990. Jafnframt falla þá úr gildi lög nr. 73 28. maí 1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum.

Ákvæði til bráðabirgða.

1. Eftir gildistöku laga þessara og með þeim takmörkunum, sem hér á eftir greinir, eiga þeir starfsmenn Stjórnarráðs Íslands, sem skipaðir hafa verið ótímabundið, rétt til að gegna þeim stöðum eftir því sem við á, sbr. 4. gr. laga nr. 38 14. apríl 1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

2. Eftir birtingu laga þessara skipar forsætisráðherra nefnd þriggja manna til að fjalla um innra skipulag ráðuneyta, verksvið starfsmanna og starfsheiti, svo og skiptingu í skrifstofur og deildir. Ráðuneytisstjórar skulu starfa með nefndinni og gera tillögur til hennar. Nefndin skal semja tillögur að reglugerð skv. 15. gr. laga þessara er komi til framkvæmda í síðasta lagi 1. janúar 1991.

3. Leiði skipulagsbreytingar í samræmi við framangreinda reglugerð, sbr. 2. tölul., til breytingar á stöðuheiti, án þess að starf breytist, skal það eigi hafa í för með sér lækkun launa viðkomandi starfsmanns. Frá birtingu laga þessara og fram til þess að skipulagsbreytingar skv. 2. tölul. koma til framkvæmda er óheimilt að skipa í stöður skrifstofu- og deildarstjóra í Stjórnarráði Íslands, en heimilt er að ráða eða setja í stöðurnar til bráðabirgða.

4. Starfsmenn, sem gegnt hafa stöðum sem lagðar verða niður við framkvæmd laga þessara og breytta verkaskiptingu ráðuneyta, án þess að eiga kost á sambærilegri stöðu, skulu eiga rétt til óbreyttra fastra launa þar til eftirlaunarétti starfsmanna Stjórnarráðsins er náð, enda hafi þeir unnið að minnsta kosti 20 ár í opinberri þjónustu og ekki hafnað annarri sambærilegri stöðu á vegum ríkisins.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. SKIPUN OG STARF NEFNDAR

Frumvarp þetta er samið af nefnd sem forsætisráðherra skipaði 23. maí 1989 til þess m.a. að endurskoða starfshætti og skipulag Stjórnarráðs Íslands. Nefndin skilaði frumvarpi til forsætisráðherra með bréfi dags. 27. desember 1989. Af hálfu forsætisráðuneytisins hafa nokkrar breytingar verið gerðar á athugasemdum við lagafrumvarpið þar sem ráðuneytinu þótti rétt að sleppa ítarlegum skýringum á drögum að reglugerð um Stjórnarráð Íslands sem nefndin samdi og fylgir frumvarpinu sem fskj. I. Er setning reglugerðar um verkefni einstakra ráðuneyta enda óháð samþykkt frumvarpsins. Í nefndinni áttu sæti Jón Sveinsson, aðstoðarmaður forsætisráðherra, formaður, Arnmundur Backman hæstaréttarlögmaður, Björn Friðfinnsson ráðuneytisstjóri og Guðmundur Ágústsson alþingismaður. Eftir myndun ríkisstjórnar með þátttöku Borgaraflokksins var Júlíusi Sólnes, ráðherra Hagstofu Íslands, falið með sérstöku bréfi að vinna með nefndinni að áðurgreindu starfi. Hefur starfsmaður hans, Páll Líndal, starfað með nefndinni frá þeim tíma. Starfsmaður og ritari nefndarinnar var Kristján Andri Stefánsson laganemi.

Frumvarp nefndarinnar byggist að verulegu leyti á þeim grundvelli, sem lagður var með setningu laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969. Auk gagna um frumvarp að gildandi lögum um Stjórnarráð Íslands hefur nefndin í starfi sínu haft til hliðsjónar frumvarp til laga um Stjórnarráð Íslands sem lagt var fram á 108. löggjafarþingi árið 1985 og samið var af svokallaðri stjórnkerfisnefnd sem skipuð var fulltrúum tilnefndum af þáverandi stjórnarflokkum, Framsóknarflokki og Sjálfstæðisflokki. Í starfi sínu hefur nefndin kynnt sér aðdragandann að setningu gildandi laga, fundargerðir og vinnu stjórnkerfisnefndar, sem var mikil og ítarleg á sínum tíma, og farið yfir umræður á Alþingi um málið bæði fyrr og síðar. Drög að frumvarpi þessu voru ásamt reglugerðardrögum send til umsagnar öllum núverandi ráðuneytisstjórum og mörgum stofnunum er málið snertir. Þá hefur jafnt nefndin í heild sem formaður nefndarinnar rætt við allmarga aðila um frumvarpið og einstök verkefni ráðuneyta. Hefur nefndin í ýmsu tekið tillit til þess. Loks óskaði nefndin skriflegra upplýsinga frá ráðuneytum um skipulag, starfsmannamál, verkefni o.fl. og bárust svör frá þeim öllum.

Með frumvarpi þessu er jafnframt kostnaðarumsögn Fjárlaga- og hagsýslustofnunar um þær breytingar sem lagðar eru til, sjá fskj. II.

II. SÖGULEGT YFIRLIT

Á Alþingi árið 1958 flutti Bjarni Benediktsson svofellda tillögu til þingsályktunar um endurskoðun löggjafar um Stjórnarráð Íslands:

„Alþingi ályktar að kjósa með hlutfallskosningu fimm menn til að endurskoða löggjöf um Stjórnarráð Íslands og gera tillögur um skipun ráðuneyta og skiptingu starfa á milli þeirra.“

Flutningsmaður gerði í stuttu máli grein fyrir nauðsyn á þessari endurskoðun. Aðrir tóku ekki til máls. Tillögunni var vísað til fjárveitinganefndar, svo sem flutningsmaður lagði til, „þar sem hér er um að ræða mál sem líklegt er að geti orðið til mjög mikils sparnaðar, bæði beint og óbeint“, eins og komist var að orði.

Samkomulag varð um það í fjárveitinganefnd að í stað þess að Alþingi kysi nefnd til að annast endurskoðunina yrði ríkisstjórninni falið að láta endurskoðunina fara fram og leggja fyrir Alþingi lagafrumvarp um þetta efni svo fljótt sem verða mætti. Var það samþykkt.

Hermann Jónasson, þáverandi forsætisráðherra, skipaði 18. október 1958 þrjá menn í nefnd til að annast áðurnefnda endurskoðun. Formaður nefndarinnar var skipaður Jónatan Hallvarðsson, þáverandi hæstaréttardómari, en aðrir nefndarmenn voru þáverandi deildarstjórar í Stjórnarráðinu, Baldur Möller og Kristján Thorlacius.

Forsætisráðuneytið aflaði gagna fyrir nefndina um skipan mála á Norðurlöndunum fjórum, í Þýska sambandslýðveldinu og Sviss.

Jónatan Hallvarðsson ritaði 14. janúar 1959 ráðuneytisstjórum bréf þar sem hann óskaði greinargerðar um lög og aðrar reglur sem giltu um ráðuneyti þeirra hvers um sig, svo og málefni sem bæri undir ráðuneytið að lögum eða venju samkvæmt. Hann mun einnig hafa rætt við ráðuneytisstjóra en ekki er vitað nánar um hvort rætt var við alla eða einungis suma þeirra. Ekki var haldinn fundur með þeim sameiginlega. Í ágústmánuði 1960 fór formaður nefndarinnar utan til að kynna sér þau mál, sem hér um ræðir, á Norðurlöndum og víðar. Þessi ferð mun hafa staðið um mánaðartíma.

Síðari hluta árs 1961 skilaði nefndin frumvarpi og lauk þar með störfum. Frumvarpið var hins vegar aldrei lagt fyrir Alþingi.

Það er síðan ekki fyrr en sumarið 1968 sem mál þetta er tekið upp að nýju. Þá fól Bjarni Benediktsson, þáverandi forsætisráðherra, Jónatan Hallvarðssyni að vinna að nýju frumvarpi um Stjórnarráðið. Af gögnum verður ekki séð hvernig staðið var að samningu frumvarpsins að öðru leyti. Er ekki að sjá að neinn utanaðkomandi aðili hafi verið kvaddur til eða umsagna leitað áður en það var lagt fyrir Alþingi. Frumvarpinu var útbýtt á Alþingi 14. október 1968 og mælti forsætisráðherra fyrir því í neðri deild 17. sama mánaðar og sagði m.a.:

„Það var þó skoðun ríkisstjórnarinnar þegar hún fékk þetta frumvarp (frumvarp nefndarinnar frá 1958) að það leysti í raun og veru ekki úr þeim vanda sem hér krafðist úrlausnar. Það má segja að frumvarpið sem nefndin samdi hafi í raun og veru haft eina meginbreytingu, breytingu, sem að vissu leyti stefndi í rétta átt. Hún var sú að ekki mætti setja ný ráðuneyti eða afnema gömul nema með beinni lagaheimild. Þetta er þörf breyting, en þetta er líka meginbreytingin sem setja átti með þessum mikla lagabálki eða frumvarpi sem nefndin frá 1958 samdi. Að öðru leyti er aðalefni þess frumvarps um að kveða á með lögum og fastbinda í lögum hvaða málefni skuli heyra undir hvert ráðuneyti. Þá er ítarleg upptalning, nytsamlegt er út af fyrir sig að gera um þetta heildaryfirlit. Að vísu er þar að langsamlega mestu leyti stuðst við þá forsetaúrskurði sem fyrir hendi voru, en það er engu að síður góðra gjalda vert að þetta yfirlit var samið. Frumvarp með þessu yfirliti getur hæstvirt nefnd, sem nú fær málið væntanlega hér til meðferðar, fengið til athugunar. En ríkisstjórnin taldi að frumvarpið sjálft væri þrátt fyrir allmikla lengd ekki svo viðamikið að það tæki því að lögfesta það út af fyrir sig í því formi sem það var. Það hefur síðan dregist úr hömlu kannski lengur en vert hefði verið að sinna málinu aftur.“

Allsherjarnefnd, sem fékk málið til meðferðar, bárust þrjár umsagnir um málið, frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, ráðuneytisstjórum Stjórnarráðsins og Agnari Kl. Jónssyni fyrir hönd Félags starfsmanna Stjórnarráðsins. Lögðust ráðuneytisstjórarnir gegn frumvarpinu og töldu höfuðbreytinguna, fyrirhugaða fjölgun ráðuneyta, vera til ills. Ekki var tekið tillit til þessa sjónarmiðs ráðuneytisstjóranna við meðferð frumvarpsins á Alþingi.

Í athugasemdum við frumvarpið um Stjórnarráð Íslands frá 1968 er yfirlit um skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands frá upphafi til þess tíma. Þar segir m.a. efnislega svo: Með stjórnarskipunarlögum, nr. 16/1903, var kveðið á um það að ráðherra Íslands skyldi hafa aðsetur í Reykjavík og með lögum nr. 17/1903 var ákveðið að stofna Stjórnarráð fyrir Ísland í Reykjavík og skipa í það landritara og þrjá skrifstofustjóra. Stjórnarráðið, sem tók til starfa 1. febrúar 1904, skiptist samkvæmt greindu lagaboði í þrjár stjórnardeildir eða skrifstofur. Þá var fyrsta skrifstofan með dóms-, kirkju- og kennslumál, önnur skrifstofa með atvinnu- og samgöngumál og þriðja skrifstofa með fjármál. Er ráðherrum var fjölgað með lögum nr. 1/1917 var embætti landritara, sem verið hafði sérstakur staðgengill ráðherra, lagt niður. Jafnframt var með konungsúrskurði 17. desember 1917 nöfnum stjórnarráðsskrifstofanna breytt í dóms- og kirkjumáladeild, atvinnu- og samgöngumáladeild og fjármáladeild. Með auglýsingu nr. 1/1922 var aftur breytt heitum stjórnardeildanna og þær þá nefndar dóms- og kirkjumálaráðuneyti, atvinnu- og samgöngumálaráðuneyti og fjármálaráðuneyti. Hefur heitinu ráðuneyti verið haldið síðan. Með lögum nr. 58/1938 var skrifstofustjórum í Stjórnarráði Íslands fjölgað í fjóra. Var hinum nýja skrifstofustjóra falin umsjá stjórnardeildar er fjallað hafði um utanríkismál frá því á árinu 1929, en síðan stjórn utanríkisráðuneytis Íslands er lög um það höfðu verið sett, sbr. lög nr. 31/1941. Á grundvelli þessara laga urðu ráðuneytin þessi: atvinnumálaráðuneyti, dóms- og kirkjumálaráðuneyti, fjármálaráðuneyti og utanríkisráðuneyti. Önnur ráðuneyti voru ekki stofnuð með sérstökum lögum. Ríkisstjórnir settu hins vegar á stofn sjö ráðuneyti án atbeina löggjafans. Fé til þeirra var síðan veitt í fjárlögum. Þannig var viðskiptamálaráðuneyti stofnað árið 1939, félagsmálaráðuneyti 1946, menntamálaráðuneyti 1947, samgöngumálaráðuneyti 1947 og efnahagsmálaráðuneyti 1959, en það ráðuneyti var lagt niður er Efnahagsstofnun var komið á fót um mitt ár 1962. Á árinu 1956 var ákveðið að Hagstofa Íslands skyldi vera sérstakt ráðuneyti. Eftir að ráðherrar urðu fleiri en einn 1917 tók sérstök skrifstofa að annast málefni sem lögð voru til forsætisráðherra. Varð sú skrifstofa síðar forsætisráðuneyti og því ráðinn skrifstofustjóri árið 1947. Samkvæmt þessu voru ráðuneytin 1968 þessi: forsætisráðuneyti, atvinnumálaráðuneyti, dóms- og kirkjumálaráðuneyti, félagsmálaráðuneyti, fjármálaráðuneyti, Hagstofa Íslands, menntamálaráðuneyti, samgöngumálaráðuneyti, utanríkisráðuneyti og viðskiptamálaráðuneyti.

Fyrir setningu laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, voru ráðuneytin því tíu en urðu þrettán.

Þó að lögin hafi um margt verið til bóta telja ýmsir orka mjög tvímælis þá ákvörðun að kljúfa atvinnumálaráðuneytið upp í sjálfstæð fagráðuneyti. Þá er engin skynsamleg rök unnt að færa fyrir því að telja Hagstofu Íslands til sjálfstæðs ráðuneytis. Loks hefur ýmsum þótt óheppilegt og ekki til einföldunar að gera ráð fyrir sjálfstæðum stjórnardeildum innan Stjórnarráðsins með „ráðuneytisígildi“, eins og gert var um Fjárlaga- og hagsýslustofnun og Ríkisendurskoðun.

Þremur atriðum er nú skipað á annan veg en gert er ráð fyrir í upphaflegum lögum. Um utanríkisþjónustuna hafa verið sett sérstök lög, nr. 39 16. apríl 1971. Þá hefur utanríkisráðuneytið tekið við utanríkisviðskiptum af viðskiptaráðuneytinu. Ríkisendurskoðun hefur verið flutt úr fjármálaráðuneyti undir Alþingi samkvæmt sérstökum lögum, nr. 12 29. apríl 1986. Nýlega hefur verið stofnað sjálfstætt umhverfisráðuneyti með lögum nr. 3 23. febrúar 1990. Ráðuneytin eru því fjórtán. Málefni má hins vegar eins og áður segir flytja milli ráðuneyta með því að breyta reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Hafa nokkrum sinnum verið gerðar breytingar á reglugerðinni. Ýmislegt hefur breyst á því 20 ára tímabili sem liðið er frá setningu laganna, viðhorf eru að ýmsu leyti önnur og sumt hefur farið öðruvísi en ætlað var í upphafi. Full ástæða er því að taka lögin til endurskoðunar.

III. HELSTU BREYTINGAR SAMKVÆMT LAGAFRUMVARPINU

Segja má að höfuðmarkmiðin með þeim breytingum, sem lagðar eru til í frumvarpinu, séu eftirfarandi:

Í fyrsta lagi að styrkja stöðu einstakra ráðuneyta og Stjórnarráðsins í heild í stjórnkerfinu bæði með því að sameina ráðuneyti og fækka þeim.

Í öðru lagi að stuðla að hagræðingu og sparnaði í stjórnsýslu ríkisins, m.a. með því að færa til og sameina skyld verkefni og endurskipuleggja innra stjórnkerfi ráðuneyta.

Í þriðja lagi að auka vald og jafnframt ábyrgð hvers ráðherra á sínu sviði. Með því að auka ábyrgð hvers ráðherra og afmarka skýrar verksvið ráðuneyta er reynt að fylgja þeirri meginreglu að mál beri ekki undir tvo eða fleiri ráðherra eða ríkisstjórnina í heild.

Í fjórða lagi að afmarka betur hlutverk og starfssvið aðstoðarmanna ráðherra.

Í fimmta lagi að afnema þá reglu að forseti skipi tiltekna starfsmenn

Stjórnarráðsins. Jafnframt er afnumin æviráðning starfsmanna og þannig stuðlað að hreyfanleika og hæfilegri endurnýjun í starfsliði.

Helstu breytingar eru þessar:

1. Ráðuneytin verða ellefu í stað fjórtán.

2. Hagstofa Íslands er felld niður sem sjálfstætt ráðuneyti og gert ráð fyrir henni sem sérstakri stofnun er heyri undir forsætisráðuneyti.

3. Felld er niður sú skipan að Fjárlaga- og hagsýslustofnun sé sjálfstæð stjórnardeild innan fjármálaráðuneytis. Gert er ráð fyrir því að hún verði ein af skrifstofum fjármálaráðuneytisins.

4. Heiti samgönguráðuneytis er breytt í byggða- og samgönguráðuneyti og til þess flutt viðbótarverkefni.

5. Heilbrigðis- og félagsmálaráðuneyti eru sameinuð í eitt ráðuneyti. Einstök verkefni beggja ráðuneyta eru fengin öðrum ráðuneytum. Heitið „tryggingamálaráðuneyti“ er fellt brott.

6. Iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti eru sameinuð í eitt ráðuneyti.

7. Áréttuð er stofnun umhverfisráðuneytis.

8. Forsætisráðherra er falið að fela einum ráðherra að fara með málefni er varða norrænt samstarf og setu í nefnd samstarfsráðherra Norðurlanda, sbr. 2. mgr. 4. gr.

9. Heimilað er að skipa ráðherra án ráðuneytis. Tekið er þó fram að ráðherrar skulu aldrei vera fleiri en ellefu, sbr. 3. mgr. 4. gr.

10. Tekið er skýrt fram að hverfi ráðherra brott um stundarsakir eða forfallist fyrirsjáanlega um skamman tíma skuli hann fela öðrum ráðherra að gegna störfum fyrir sig á meðan. Ákvörðun skal tilkynnt forsætisráðuneytinu bréflega sem lætur geta hennar sérstaklega í fundargerð næsta ráðherrafundar, sbr. 5. gr.

11. Afmarkað er betur hlutverk ráðuneytis, sbr. 7. gr. og 8. gr.

12. Ráðherra er heimilað að setja stofnun, sem lýtur ráðuneyti hans, sérstakan eftirlitsaðila um stundarsakir. Skilyrði slíks er þó að alvarlegir annmarkar séu á rekstri stofnunar og ekki verið bætt úr þrátt fyrir fyrirmæli ráðuneytis, sbr. 2. mgr. 8.gr.

13. Heimilað er að skipta ráðuneyti í skrifstofur og starfsdeildir, enda fullnægi fjöldi starfsmanna og sérhæft verksvið samræmdum ákvæðum í reglugerð sem forsætisráðherra setur. Í reglugerð verði stuðlað að samræmi milli ráðuneyta hvað snertir skiptingu í skrifstofur og deildir, sbr. 9. gr.

14. Hverjum ráðherra er heimilað að ráða sér sérstakan aðstoðarmann í hvert það ráðuneyti er hann fer með, sbr. 1. mgr. 10. gr.

15. Með sérstöku erindisbréfi er ráðherra heimilt að fela aðstoðarmanni sínum meðferð tiltekinna verkefna innan ráðuneytis og jafnframt að rita undir stjórnvaldserindi eftir því sem segir í slíku erindisbréfi, sbr. 2. mgr. 10. gr.

16. Forsetaskipun ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra og deildarstjóra er afnumin. Æviráðning starfsmanna Stjórnarráðsins er afnumin. Ráðuneytisstjórar skulu ráðnir til sex ára í senn en aðrir starfsmenn ráðuneytis, þar með taldir skrifstofustjórar og deildarstjórar, skulu ráðnir með þriggja mánaða uppsagnarfresti, sbr. 12. gr. og 14. gr.

17. Ráðuneytisstjóri nýtur biðlauna í sex mánuði að loknu starfi og aðstoðarmaður ráðherra í þrjá mánuði. Aðrir aðilar njóta ekki biðlauna, sbr. 10. gr. og 12. gr.

18. Fellt er niður gildandi ákvæði í 3. mgr. 11. gr. þess efnis að ekki þurfi að auglýsa stöður skrifstofustjóra og deildarstjóra ef starfsmaður ráðuneytis er ráðinn í þau störf. Eftir þessa breytingu verður því að auglýsa allar stöður skrifstofu- og deildarstjóra.

19. Í ákvæðum til bráðabirgða segir að forsætisráðherra skuli skipa þriggja manna nefnd eftir birtingu laganna til að gera tillögur að reglugerð skv. 15. gr. er komi til framkvæmda í síðasta lagi 1. janúar 1991. Þar til endurskipulagning liggur fyrir verði óheimilt að skipa í stöður skrifstofu- og deildarstjóra en heimilt að ráða eða setja í stöðurnar til bráðabirgða.

Að öðru leyti vísast til athugasemda við einstakar greinar og ákvæði til bráðabirgða.

IV. VERKEFNI RÁÐUNEYTA

Nefndin telur nauðsynlegt að gera Alþingi nokkra grein fyrir því hvernig skipting verkefna á milli einstakra ráðuneyta er hugsuð. Hún hefur því samið drög að reglugerð fyrir Stjórnarráð Íslands sem fylgir frumvarpi þessu sem sérstakt fylgiskjal.

Þær hugmyndir, sem fram koma í reglugerðardrögum, eru tillögur sem þarfnast enn frekari athugunar í samvinnu við einstök ráðuneyti áður en reglugerð tekur gildi, enda fjölmargt sem kemur til álita við flutning verkefna og stofnana á milli ráðuneyta.

Reglugerðardrögin eru byggð upp á nokkuð annan hátt en gildandi reglugerð.

Upptalningu stjórnarmálefna er skipt í tvo flokka, annars vegar í viðfangsefni þar sem upp eru talin verkefni einstakra ráðuneyta og hins vegar stofnanir og embætti sem heyra undir hvert ráðuneyti. Uppsetning af þessu tagi er að mati nefndarinnar skýrari og gleggri en í gildandi reglugerð.

Í reglugerðardrögum eru felld úr ýmis verkefni og stofnanir sem þar eiga ekki lengur heima. Bætt er jafnframt við ýmsum verkefnum sem ráðuneytin hafa til þess fjallað um en koma ekki fram í gildandi reglugerð, enda oftast tilkomin við nýja lagasetningu á seinni árum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Ákvæði 1. mgr. eru efnislega óbreytt frá því sem er í 1. mgr. 1. gr. laganna um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, sbr. og ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944. Þó er talið rétt að fella inn í upphafið orðin að forseti skipi ráðherra í ríkisstjórn Íslands. Orðið ríkisstjórn er hvorki að finna í stjórnarskránni né heldur lögunum um Stjórnarráð Íslands. Hins vegar er tvisvar minnst á ríkisstjórn í 2. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, nr. 96/1969, og auk þess víða í lögum.

Í 2. mgr. eru fyllri ákvæði um hlutverk og stöðu ráðherra. Með þessu er lögð sérstök áhersla á að hver ráðherra fari með æðsta stjórnvald í þeim málefnum sem undir hann heyra og beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum í þeim efnum. Hér er bæði átt við pólitíska ábyrgð, svo og þá refsi- og bótaábyrgð sem á honum hvílir að lögum.

Ákvæði 3. mgr. eru óbreytt frá því sem nú segir í 2. mgr. 1. gr.

Um 2. gr.

Þessi grein tekur til efnis sem nú er í 2. og 3. gr. laganna frá 1969, um Stjórnarráð Íslands, sbr. og 17. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt 4. mgr. er fallið frá þeirri lagaskyldu að allir ráðherrar staðfesti fundargerð ráðherrafunda. Nægilegt er talið að forsætisráðherra staðfesti fundargerðina, enda er framkvæmdin sú.

Um 3. gr.

Með ákvæðum 1. mgr. og nýrri reglugerð um Stjórnarráð Íslands er stefnt að endurskipulagningu Stjórnarráðsins. Viðfangsefnum ráðuneyta er breytt í veigamiklum atriðum og heitum í samræmi við það.

Í fyrsta lagi er lagt til að ráðuneytum verði fækkað úr 14 í 11.

Í öðru lagi er lagt til að lögð verði niður í núverandi mynd félagsmálaráðuneyti, iðnaðarráðuneyti, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti, samgönguráðuneyti og viðskiptaráðuneyti. Í stað þeirra komi að meira og minna leyti byggða- og samgönguráðuneyti, heilbrigðis- og félagsmálaráðuneyti, iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti. Þá er gert ráð fyrir sjálfstæðu umhverfisráðuneyti. Gert er ráð fyrir að byggða- og samgönguráðuneytið taki við flestum verkefnum núverandi samgönguráðuneytis. Til viðbótar þeim verkefnum, sem samgönguráðuneytið áður hafði og ekki eru flutt annað eða lögð niður, flytjast til þessa nýja ráðuneytis frá félagsmálaráðuneyti sveitarstjórnarmál, þar með talin umsjón eða stjórn sveitarfélaga og tekjustofnar sveitarfélaga, framfærslumál, húsnæðismál, Jöfnunarsjóður sveitarfélaga, Lánasjóður sveitarfélaga, Bjargráðasjóður Íslands, Húsnæðisstofnun ríkisins, Byggingarsjóður ríkisins, Byggingarsjóður verkamanna og Brunamálastofnun. Einnig málefni Byggðastofnunar og byggðaþróunarmál frá forsætisráðuneyti. Eðlilegast er að mati nefndarinnar að byggðaráðuneyti fjalli um málefni sem snerta sveitarstjórnir landsins, svo og húsnæðismál um land allt. Frá samgönguráðuneyti til umhverfisráðuneytis er hins vegar gert ráð fyrir að flytjist mál er varða varnir gegn mengun sjávar, Landmælingar Íslands og Veðurstofa Íslands. Uppistaðan í verkefnum heilbrigðis- og félagsmálaráðuneytis eru mörg af fyrri verkefnum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, svo og ýmis verkefni er áður heyrðu undir félagsmálaráðuneyti og ekki eru flutt til byggða- og samgönguráðuneytis. Uppistaðan í verkefnum iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis eru fyrri verkefni iðnaðarráðuneytis og viðskiptaráðuneytis, en til viðbótar er gert ráð fyrir að frá núverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti flytjist mál er snerta vátryggingastarfsemi, tryggingaeftirlit og Viðlagatryggingu Íslands. Meginviðfangsefni umhverfisráðuneytis eru mál er snerta náttúruvernd, gróðurvernd, friðun og verndun villtra dýra og fugla, mengunarvarnir, landmælingar, skipulags- og byggingarmál, veðurathuganir og fræðslu, rannsóknir, erlend samskipti og samræmingu ráðuneyta á sviði umhverfismála. Í reglugerð verður einstakra verkefna ráðuneyta getið frekar.

Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að Hagstofa Íslands verði sjálfstæð stofnun er starfi samkvæmt sérstökum lögum sem setja þarf fljótlega. Hún er því ekki talin meðal ráðuneyta. Við setningu sérstakra laga um Hagstofu Íslands telur nefndin brýnt að taka jafnframt til athugunar starfsemi Þjóðhagsstofnunar og Seðlabanka Íslands með það að markmiði að sameina skyld verkefni þessara stofnana. Gæti slíkt leitt til samruna að einhverju leyti, sparnaðar og aukinnar hagræðingar.

Í fjórða lagi er gert ráð fyrir því að Fjárlaga- og hagsýslustofnun verði lögð niður sem sjálfstæð stjórnardeild innan Stjórnarráðsins með ráðuneytisígildi eins og nú er. Þess í stað verði Fjárlaga- og hagsýslustofnun felld inn í fjármálaráðuneytið sem ein af skrifstofum þess og lúti beinni stjórn fjármálaráðherra hverju sinni, enda fjárlagagerðin á ábyrgð þess ráðherra. Á það hefur verið bent að Fjárlaga- og hagsýslustofnun fari með málefni er snerta öll ráðuneytin og fjalli hvað mest um mál sem snerta grundvallaratriði í starfsemi ráðuneytanna og þar með mál sem eru í höndum ráðherra og ráðuneytisstjóra. Nauðsynlegt sé því að tryggja embættislegt jafnræði aðila og ekki síður að embættislegt umboð þess, sem ber ábyrgð á fjárlagagerðinni, sé sótt beint til fjármálaráðherra. Með tilliti til aukinnar þátttöku hvers ráðuneytis í fjárlagagerðinni eins og gert er ráð fyrir í 7. gr., aukinnar ábyrgðar hvers ráðherra á ráðuneyti sínu og hugmynda um endurskipulagningu innra stjórnkerfis Stjórnarráðsins getur nefndin ekki fallist á þau rök að nauðsynlegt sé að halda Fjárlaga- og hagsýslustofnun sem sjálfstæðri stjórnardeild. Samkvæmt 13. gr. getur fjármálaráðherra með erindisbréfi, ef honum sýnist svo, gefið skrifstofustjóra slíkrar skrifstofu svipað vald og nánast sömu sérstöðu og hagsýslustjóra er nú fengið. Til álita kom að gera Fjárlaga- og hagsýslustofnun að sjálfstæðri stofnun er heyrði beint undir fjármálaráðherra, en frá þeirri leið var horfið.

Innan nefndarinnar voru uppi hugmyndir um að ganga enn lengra í fækkun ráðuneyta og hafa þau níu eða tíu. Ræddar voru hugmyndir um sameiningu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyta, stofnun innanríkisráðuneytis er tæki við verkefnum núverandi dóms-, kirkju- og félagsmálaráðuneyta, sameiningu heilbrigðis- og umhverfisráðuneyta eða sameiningu samgöngu- og umhverfisráðuneyta í eitt ráðuneyti. Fleiri hugmyndir voru nefndar. Frá þeim var hins vegar horfið, enda til þess ætlast af nefndinni að miða fjölda ráðuneyta við ellefu. Sérstakt samkomulag var og gert við myndun núverandi ríkisstjórnar um stofnun sjálfstæðs umhverfisráðuneytis.

Í 2. mgr. 3. gr. er ákvæði sem kemur í stað í 2. mgr. 4. gr. gildandi laga. Þetta ákvæði hefur reynst vel og þykir engin ástæða að hrófla við efni þess.

Um 4. gr.

1. mgr. er samhljóða 5. gr. gildandi laga.

Ákvæði 2. mgr. eru nýmæli. Það hefur nú um nokkurt skeið tíðkast á Norðurlöndum, þar á meðal hér, að einum ráðherra sé falið að sinna málefnum er varða norrænt samstarf. Sú hefur orðið raunin að skrifstofuhald þessara mála er hjá utanríkisráðuneytum landanna, enda um að ræða utanríkismál þótt með sérstökum hætti sé. Ástæðulaust þykir hins vegar þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. að þessi mál hljóti að falla undir utanríkisráðherra. Sá háttur hefur tíðkast að norræn samstarfsmál hafa verið lögð undir aðra ráðherra bæði hér og á öðrum Norðurlöndum. Er ekki ástæða til að taka nú upp annan hátt. Rétt þykir þó að taka fram hvar slík skrifstofa skuli vera.

Ákvæði í 3. mgr. eru nýmæli. Í sambandi við myndun núverandi ríkisstjórnar kom til álita að skipaður yrði ráðherra án sérstaks ráðuneytis. Áður en núgildandi lög um Stjórnarráð Íslands voru sett var það viðurkennd kenning að slíkt væri heimilt. Ekki verður fullyrt að ákvæði þeirra laga hafi gert þar breytingu á. Eigi að síður reis ágreiningur um lögmæti þessa. Það er alls ekki ólíklegt að þessi hugmynd komi upp síðar því að reynst getur heppilegt að einn ráðherra geti gefið sig óskiptan að undirbúningi og framkvæmd tiltekinna viðfangsefna á vegum ríkisstjórnarinnar, t.d. að útfærslu á einstökum þáttum í stefnuskrá hennar, verkefnum sem upp kunna að koma vegna náttúruhamfara o.s.frv. Sá fyrirvari er hins vegar gerður með tilliti til 1. mgr. að um sé að ræða í fyrsta lagi viðfangsefni sem brýna nauðsyn beri til að lúti stjórn ráðherra og í öðru lagi verði viðfangsefnið að teljast svo víðtækt að það heyri undir fleiri ráðuneyti en eitt og tilgangurinn sé að samræma aðgerðir sem heyra til margra ráðuneyta. Erilsöm stjórnunarstörf í ráðuneyti veita sjaldan nægilegt ráðrúm til að sinna þess háttar störfum svo sem æskilegt verður að telja. Í nálægum löndum, Bretlandi, Hollandi og Írlandi, tíðkast það t.d. að skipa ráðherra án ráðuneytis og mundi slíkt varla gert nema full ástæða þætti til. Þetta fyrirkomulag leiðir ekki til fjölgunar ráðherra því að í greininni er hámarkstala þeirra bundin við ráðuneytafjöldann. Þeir mega því ekki vera fleiri en ellefu.

Um 5. gr.

Ákvæði greinarinnar eru nýmæli. Rétt þykir að formlegri háttur verði á því hafður en nú tíðkast hvernig fara skuli um stjórnarstörf ráðherra þegar hann er fjarverandi um stundarsakir vegna ferðar til útlanda eða annarra fyrirsjáanlegra forfalla um skamman tíma. Þá er ætlast til að hann feli öðrum ráðherra störf sín og tilkynni þá ákvörðun formlega eins og segir í greininni. Þegar hafðir eru í huga dómar Hæstaréttar Íslands frá 21. og 24. júlí 1984 virðist nauðsynlegt að gengið verði formlega frá því þegar ráðherra felur öðrum ráðherra störf sín.

Um 6. gr.

Ákvæði 1. mgr. eru í samræmi við 1. mgr. 8. gr. gildandi laga. Sá háttur að ákveða viðfangsefni ráðuneyta í reglugerð, sem forseti Íslands setur samkvæmt tillögum forsætisráðherra, var tekinn upp í gildandi lögum. Þykir ekki ástæða til að gera þar breytingu á.

Ákvæði 2. mgr. eru óbreytt frá því sem er í 2. mgr. 8. gr.

Um 7. gr.

Ákvæði þessarar greinar eru nýmæli því að í gildandi lögum er ekki sérstaklega tekið fram hvert sé hlutverk ráðuneytis, nema þá í 9. gr. laganna.

Í 1. mgr. eru almennt orðaðar lagaskyldur ráðuneytis. Jafnframt er ætlast til þess að hvert ráðuneyti annist gerð fjárlagatillagna aðalskrifstofu og stofnana þess og gæti aðhalds í hvívetna. Þó að óþarft eigi að vera að taka þetta fram er með þessu ákvæði lögð áhersla á ábyrgð ráðherra á fjármálum ráðuneytisins og stofnana þess. Við slíkum tillögum tekur fjármálaráðuneytið til frekari úrvinnslu í stað Fjárlaga- og hagsýslustofnunar.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að ráðuneyti aðstoði ráðherra við framkvæmd á stefnumálum hans og við önnur störf hans sem ráðherra.

Um 8. gr.

Í 9. gr. gildandi laga segir eins og áður er getið að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana, sem undir það ber, og eignum á vegum þeirra stofnana. Er 1. mgr. í samræmi við þessa grein.

Reynslan hefur sýnt að menn hafa talið á því nauðsyn að setja ýmsum stofnunum sérstaka eftirlitsaðila um stundarsakir. Tilefni til þessa geta verið með ýmsu móti, en sérstaklega þegar um er að ræða:

a. að stofnun hafi farið verulega fram úr greiðsluheimild fjárlaga eða aðrir annmarkar komið fram á rekstri,

b. að ekki hafi verið bætt úr þrátt fyrir skýr fyrirmæli ráðuneytis.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að eftirlitsaðili ráðherra með stofnun geti verið einstaklingur, fyrirtæki eða félag sem sinni eftirlitshlutverki tímabundið.

Um 9. gr.

Í greininni er heimilað að skipta ráðuneyti í skrifstofur og starfsdeildir. Í gildandi lögum er um slíkt fjallað í 7. gr. og einnig í 1. mgr. 11. gr. Í 7. gr. laganna segir að ráðherra kveði á um skiptingu ráðuneytis í starfsdeildir eftir verkefnum. Af ákvæðum 1. mgr. 11. gr., sbr. 4. mgr., leiðir að deildarstjóri skuli fara með stjórn í sérstakri deild er hafi afmarkað verksvið samkvæmt erindisbréfi ráðherra. Framkvæmd á þessum ákvæðum hefur verið mjög losaraleg. Í Stjórnartíðindum er ekki að finna nema tvær formlega settar reglur í þessu sambandi. Önnur er um verkefni menntamálaráðuneytis, auglýsing nr. 516/1984, sbr. auglýsingu nr. 76/1990, en hin um fangelsismáladeild dómsmálaráðuneytis, sbr. reglugerð nr. 569/1988. Í allmörgum ráðuneytum er farið að skipta í verkefnasvið án þess að formlega hafi verið gengið frá slíkri skipan með auglýsingu. Er heimild til þess háttar fyrirkomulags hvorki að finna í gildandi lögum um Stjórnarráð Íslands né reglugerð. Samkvæmt athugun nefndarinnar er ráðuneytunum nú skipt í 67 skrifstofur og deildir. Eru þá ekki taldar undirdeildir sjálfstæðra skrifstofa fjármálaráðuneytis og ekki heldur aðalskrifstofur ráðuneyta þar sem skipting í skrifstofur og deildir hefur ekki farið fram.

Í gildandi lögum er ekki beinlínis gert ráð fyrir sérstökum skrifstofustjóra í ráðuneyti, sbr. 1. mgr. 11. gr., en hins vegar er heimild til slíks í 2.–4. mgr. Þessi heimild hefur verið notuð í öllum ráðuneytunum. Í sumum ráðuneytum hafa verið skipaðir fleiri en einn skrifstofustjóri. Nú eru 37 skrifstofustjórar í ráðuneytunum 14. Deildaskipting hefur öll farið úr skorðum ef hún hefur þá nokkurn tíma komist á. Allt innra skipulag Stjórnarráðsins er því afar ómarkvisst og losaralegt. Nú eru starfsmenn í Stjórnarráðinu taldir vera 472, þar af eru 108 deildarstjórar. Samtals eru því skrifstofu- og deildarstjórar alls 145 talsins. Hafa starfsheiti ráðið hér miklu í launalegu tilliti. Nauðsyn þykir því bera til að komið verði á fastari skipan hvað snertir skiptingu Stjórnarráðsins í skrifstofur og starfsdeildir. Til að skapa samræmi milli ráðuneyta í þessum málum og koma á eðlilegri skipun er gert ráð fyrir því í 2. tölul. til bráðabirgða að forsætisráðherra setji, að fengnum tillögum sérstakrar nefndar, heildarreglugerð þar sem markað verði verksvið hverrar skrifstofu og hverrar starfsdeildar. Til að tryggja að ekki sæki í sama far og nú telur nefndin best að ákveða strax í reglugerð lágmarksfjölda starfsmanna á hverri skrifstofu og í hverri starfsdeild.

Um 10. gr.

Greinin er í stórum dráttum samhljóða 14. gr. gildandi laga.

Lagt er til að deildarstjórastaða aðstoðarmanns ráðherra skv. gildandi lögum falli niður og starfsmaðurinn nefnist framvegis „aðstoðarmaður ráðherra“ eins og tíðkast hefur, enda stjórna þeir ekki deildum. Óþarft þykir að taka fram eins og nú er gert að í lok starfstíma eigi aðstoðarmaður ráðherra rétt á að hverfa til fyrra starfs síns í þjónustu ríkisins hafi hann verið ríkisstarfsmaður. Slíkt hlýtur að ráðast af samkomulagi hverju sinni og á tæpast heima í lagatexta.

Í 1. mgr. er ráðherra heimilað að ráða aðstoðarmann í hvert það ráðuneyti sem hann fer með. Til þessa hefur verið litið svo á að heimildin taki aðeins til eins aðstoðarmanns fyrir hvern ráðherra óháð því hversu mörg ráðuneyti ráðherra fer með.

Í gildandi lögum er réttarstaða aðstoðarmanna ráðherra ekki nægilega skýr. Ljóst er þó að aðstoðarmenn eru fyrst og fremst stjórnmálalegir aðstoðarmenn ráðherra, ráðgjafar ráðherra og persónulegir aðstoðarmenn hans og vinna með honum að stefnumálum hans. Hlutverk þeirra er jafnframt að gæta þess með ráðherra og fyrir hans hönd að embættisverk innan ráðuneytisins séu unnin og að erindum, sem þangað berast og ráðherra ber ábyrgð á, sé sinnt á viðeigandi hátt. Segja má því að aðstoðarmenn ráðherra gegni jafnframt nokkurs konar eftirlitshlutverki fyrir ráðherra, sérstaklega í fjarveru hans, enda eru þeir pólitískir trúnaðarmenn ráðherra. Til þessa hefur þótt álitamál hversu mikið aðstoðarmenn geti á grundvelli gildandi lagaákvæðis tekið þátt í almennum störfum ráðuneytis, ritað undir bréf í nafni ráðuneytisins o.s.frv. Með 2. mgr. er reynt að bæta úr þessu. Er ráðherra heimilað að fela aðstoðarmanni sínum meðferð tiltekinna verkefna innan ráðuneytis og rita undir stjórnvaldserindi, enda sé um slíkt sett sérstakt erindisbréf. Þykir nauðsynlegt að afmarka betur en nú er gert verksvið aðstoðarmanna. Getur ráðherra eftir breytinguna hverju sinni ákveðið hversu víðtækt svið aðstoðarmanns hans skuli vera. Með setningu erindisbréfs um tiltekinn málaflokk eða málaflokka á því síður að vera hætta á að verksvið ráðuneytisstjóra, sem er æðsti embættismaður ráðuneytisins, og aðstoðarmanns rekist á. Verður að ætla að ráðherra feli aðstoðarmanni sínum helst ákveðin mál og málaflokka á stjórnmálasviði, en embættisverk í undantekningartilvikum. Fyrir ráðherra getur hins vegar verið bagalegt að geta ekki falið aðstoðarmanni sínum eftirlitshlutverk með tilteknum þáttum eða ákveðin afmörkuð embættisverk innan ráðuneytis.

Í Noregi og Svíþjóð er staða aðstoðarmanna ráðherra (ministersekreterare) miklum mun sterkari en hérlendis. Þeir eru pólitískir starfsmenn sem fylgja ráðherra og láta af störfum um leið og hann. Staða þeirra er í senn pólitísk og embættisleg. Í Danmörku og Finnlandi eru ekki fest í lög nein ákvæði um aðstoðarmann ráðherra. Dæmi eru þó til um að ráðherrar hafi ráðið til sín sérstaka pólitíska trúnaðarmenn eða ritara. Víða erlendis er staða aðstoðarmanna ráðherra miklum mun ótvíræðari, eins og t.d. í Þýskalandi þar sem um er að ræða svokallaða aðstoðarráðherra.

Í 3. mgr. er tekið fram með ótvíræðum hætti að aðstoðarmaður geti sagt upp starfi sínu með þriggja mánaða uppsagnarfresti. Er ákvæðið nýmæli. Eldra ákvæði um að aðstoðarmaður ráðherra njóti biðlauna í þrjá mánuði er efnislega óbreytt.

Til umræðu kom innan nefndarinnar að festa í lög um Stjórnarráð Íslands heimild til að ráða efnahagsráðgjafa í forsætisráðuneyti og fjármálaráðuneyti. Horfið var frá þessu og talið eðlilegra að slíkir starfsmenn teldust til viðkomandi ráðuneyta sem sérstakir starfsmenn eins og tíðkast hefur. Óeðlilegt þótti einnig að um forsætisráðherra og fjármálaráðherra giltu sérreglur.

Um 11. gr.

1. mgr. geymir sams konar ákvæði og 1. mgr. 10. gr. gildandi laga.

Ákvæði 2. mgr. svara til þess sem segir í 2. mgr 11. gr. gildandi laga en ítarlegar þó.

Í 9. og 13. gr. er hins vegar gert ráð fyrir að tveir eða fleiri skrifstofustjórar geti verið í ráðuneyti og er því nauðsynlegt að ákveðin regla gildi um það hver sé staðgengill ráðuneytisstjóra. Hér er lagt til að ráðherra ákveði það. Til greina kæmi að sá sem elstur er að embættisaldri tæki við.

Ákvæði 3. mgr. eru í samræmi við ákvæði 4. mgr. 10. gr. gildandi laga, enda hefur það fyrirkomulag þótt henta vel.

Um 12. gr.

Tilgangurinn með þeirri breytingu, sem lögð er til í þessari og 14. gr., er að stuðla að hæfilegri endurnýjun í starfsliði Stjórnarráðsins. Samrýmast æviráðningar embættismanna vart nútímaviðhorfum í stjórnsýslu og á vinnumarkaði. Færst hefur í vöxt víða erlendis að embættismenn sitji ekki mjög lengi í sömu stöðum heldur flytjist til jafnvel milli starfa innan stjórnkerfisins. Í Danmörku eru t.d. embættismenn yfirleitt ráðnir ævilangt, en ýmsir starfsmenn jafnframt ráðnir samkvæmt sérstökum samningum með sex mánaða uppsagnarfresti. Í Svíþjóð eru ýmsir embættismenn ráðnir til ákveðins tíma og í Bandaríkjunum er skipt um flesta embættismenn við stjórnarskipti. Hér á landi eru ýmsir starfsmenn hins opinbera ráðnir tímabundið eða með venjulegum uppsagnarfresti án þess að sérstakir annmarkar hafi komið fram. Þá má minna á að af hálfu Reykjavíkurborgar og sveitarfélaga hefur æviráðning embættis- og starfsmanna verið afnumin án þess að bitnað hafi á stjórnkerfinu sem slíku, festu og samhengi í störfum. Telur nefndin ástæðulaust að óttast að einstakir ráðherrar muni beita valdi sínu og skipta um stóran hluta starfsmanna ráðuneyta við stjórnarskipti, „hreinsa út“ eins og haldið hefur verið fram af sumum andmælendum breytingarinnar. Nauðsynlegt er hins vegar að ráðherra geti sagt upp starfsmönnum sem ekki sinna sínu starfi sem skyldi. Eykur þess háttar fyrirkomulag aðhald og skilvirkni í störfum.

Helstu rökin fyrir breytingunni eru þau að hreyfanleiki embættismanna og stjórnenda eykst, aðhald eykst og líkur aukast á því að inn komi nýjar hugmyndir og straumar við endurnýjun og hreyfingu á starfsmönnum. Aðlagast ráðuneyti með þessu fyrirkomulagi betur almennum þjóðfélagsbreytingum. Þá er dregið úr hættu á því að ráðuneytin og starfsemi þeirra staðni vegna þess að stjórnendur ílendist um of í starfi. Framangreind sjónarmið stangast hins vegar á við þau meginmarkmið æviráðningar að tryggja stöðugleika, samhengi og festu í starfsemi ráðuneyta.

Innan nefndarinnar voru rædd ýmis sjónarmið er fara bil beggja. Til dæmis að halda æviráðningu og skipun æðsta embættismanns ráðuneytis, ráðuneytisstjóra, á sama hátt og annarra æðstu embættismanna ríkisins, en afnema æviráðningu og skipan annarra starfsmanna Stjórnarráðsins. Má færa ýmis rök fyrir þessari leið. Frá þessari hugmynd var hins vegar horfið.

Í greininni er því vikið verulega frá ákvæðum í 12. og 13. gr. gildandi laga. Með þessu er stefnt að því að stigið verði afdrifaríkt spor í starfsmannahaldi ríkisins, spor sem ætla má að hafa muni mjög víðtæk áhrif ef að lögum verður. Hér er átt við það að horfið verði frá æviráðningu starfsmanna í Stjórnarráði Íslands og forsetaskipun embættismanna í Stjórnarráðinu. Hér er um að ræða ráðstöfun sem heimilt er að gera, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Eftir breytinguna verða það því ráðherrar sem ráða alla starfsmenn til starfa, hver í sínu ráðuneyti, til ákveðins tíma ef um ráðuneytisstjóra er að ræða en í öðrum tilvikum með þriggja mánaða uppsagnarfresti.

Um ráðuneytistjóra gilda sérreglur. Þeir skulu ráðnir til sex ára í senn. Gerir greinin ráð fyrir möguleika á endurráðningu að þeim tíma liðnum en tryggir slíkt ekki. Við starfslok njóti ráðuneytisstjórar biðlauna í sex mánuði sé ekki farið í aðra stöðu á vegum ríkisins er tryggir jafnhá laun.

Um réttarstöðu þeirra, sem hafa við gildistöku laganna forsetaskipun í starf sitt, svo og um breytingu á starfi og starfssviði greinir nánar í athugasemdum við ákvæði til bráðabirgða.

Með tilliti til þeirra breytinga, sem hér eru lagðar til, er nefndin þeirrar skoðunar að nauðsynlegt sé að taka til endurskoðunar lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, sérstaklega með afnám æviráðningar ríkisstarfsmanna í huga. Þar sem slík endurskoðun mun án efa taka nokkurn tíma er að mati nefndarmanna ekki óeðlilegt að byrja ofan frá og afnema æviráðningu starfsmanna Stjórnarráðsins fyrst. Eftir slíka ákvörðun Alþingis er endurskoðun laganna um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins mun auðveldari.

Jafnframt þarf að breyta ýmsum ákvæðum í lögum nr. 39/1971, um utanríkisþjónustu Íslands, sem eru ósamrýmanleg ákvæðum þessa frumvarps, enda er óeðlilegt að aðrar reglur gildi um starfsmenn utanríkisráðuneytisins en annarra ráðuneyta.

Um 13. gr.

Ákvæði þessarar greinar svara til í 11. gr. gildandi laga. Hafa ber í huga ákvæði 9. gr. og 2. tölul. til bráðabirgða um stofnun sérstakra skrifstofa og starfsdeilda innan ráðuneytis.

Um 14. gr.

Ákvæði 1. mgr. gerir ráð fyrir afnámi æviráðningar starfsmanna Stjórnarráðsins og þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti. Að öðru leyti vísast til athugasemda við 12. gr.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir því að ekki þurfi að auglýsa stöðu aðstoðarmanns ráðherra, enda er staðan sérstaks eðlis.

Þá er fellt niður ákvæðið í 3. mgr. 11. gr. gildandi laga um að ekki þurfi að auglýsa stöðu skrifstofu- og deildarstjóra ef starfsmaður ráðuneytis er ráðinn í þau störf. Eftir þessa breytingu verður því að auglýsa allar stöður skrifstofu- og deildarstjóra í Stjórnarráði Íslands.

Með tilliti til þeirra breytinga, sem ætlast er til að gerðar verði á innra skipulagi Stjórnarráðsins og fækkun skrifstofa og deilda í ráðuneytum er eðlilegt að slíkar stöður séu auglýstar. Gefur þess háttar fyrirkomulag t.d. starfsmönnum annarra ráðuneyta kost á að breyta til og mismunar ekki starfsmönnum ríkisins. Starfsmenn viðkomandi ráðuneytis njóta með öðrum orðum ekki neinna forréttinda hvað slík störf snertir. Ýmis fleiri sjónarmið koma hér til, svo sem sjónarmið jafnréttislaga og um jafna stöðu kvenna og karla til starfa. Loks eru minni líkur á því að ráðherra misfari með ráðningarvald sitt ef stöður eru auglýstar opinberlega áður en til ráðningar kemur.

Um 15. gr.

Eins og fram er komið má ætla að ýmis ákvæði laga þessara þurfi nánari útfærslu í reglugerð eða reglugerðum. Auk þess sem getið er í athugasemdum við 9. gr. má nefna ýmis atriði sem ástæða gæti verið til að kveða á um í reglugerð svo sem húsnæðismál Stjórnarráðsins, símaþjónustu, mötuneyti, skjalavörslu, upplýsingaþjónustu, bifreiðamál o.fl.

Um 16. gr.

Eðlilegast er að breyting af því tagi, sem hér er lögð til, og gildistaka svo viðamikilla breytinga komi ekki til fyrr en nokkur tími er liðinn frá samþykkt laganna. Gildistakan er því miðuð við 1. ágúst 1990. Gefst með því tími til undirbúnings og samruna ráðuneyta, flutnings verkefna á milli þeirra og nánari athugunar á málefnum er snerta innra skipulag ráðuneyta, húsnæðismál og mál starfsmanna þeirra. Enn betri tími gæfist til undirbúnings ef lögin öðluðust ekki gildi fyrr en að afloknum næstu alþingiskosningum. Telur nefndin rétt að Alþingi ákveði við hvaða tíma gildistaka skuli miðast.

Svo sem fyrr greinir þarf að breyta ýmsum ákvæðum í lögum nr. 39/1971, um utanríkisþjónustu Íslands, sem eru ósamrýmanleg ákvæðum þessa frumvarps. Þá eiga og að falla úr gildi önnur ákvæði laga sem ósamrýmanleg teljast.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í ákvæðum til bráðabirgða er gert ráð fyrir að starfsmenn Stjórnarráðs Íslands, sem skipaðir hafa verið ótímabundið, gegni störfum sínum áfram þó að breyting verði á starfsheiti, sbr. 1. tölul. Breytingin tekur með öðrum orðum aðeins til þeirra sem ráðnir verða eftir gildistöku laganna. Breyting á starfsheitum hefur því ekki áhrif á laun starfsmanna sem fyrir eru, sbr. 3. og 4. tölul. Starfsmenn, sem gegnt hafa stöðum sem lagðar verða niður án þess að til endurráðningar eða breytts stöðuheitis komi, skulu eiga rétt til óbreyttra launa skv. 4. tölul., enda hafi þeir unnið í opinberri þjónustu í 20 ár og ekki hafnað sambærilegri stöðu. Er hér fyrst og fremst átt við þá ráðuneytisstjóra sem hugsanlega verða að láta af störfum vegna fækkunar og sameiningar ráðuneyta.

Í 2. tölul. til bráðabirgða er reiknað með að forsætisráðherra skipi þriggja manna nefnd er semji tillögur að reglugerð skv. 15. gr. og athugi frekar innra skipulag ráðuneyta, skiptingu þeirra í skrifstofur og deildir, verksvið starfsmanna og starfsheiti. Með því eru auknar líkur á samræmingu á innra skipulagi ráðuneyta. Á það hefur skort verulega. Gert er ráð fyrir að nefndin hafi möguleika á að afla sér sérfræðiaðstoðar til úttektar og samanburðar á einstökum ráðuneytum ef þörf þykir. Þá skulu ráðuneytisstjórar starfa með nefndinni og gera til hennar tillögur.

Skipulagsbreytingar á grundvelli reglugerðar skulu koma til framkvæmda í síðasta lagi 1. janúar 1991.

Frá birtingu laganna og þar til skipulagsbreytingar koma til framkvæmda þykir rétt að takmarka, á þann hátt sem lagt er til, ráðningar í stöður skrifstofu- og deildarstjóra, sbr. 2. mgr. 3. tölul.

Í 4. tölul. er tryggt að starfsmenn, sem gegnt hafa stöðum sem lagðar verða niður við framkvæmd laganna og vegna breyttrar verkaskiptingar ráðuneyta, án þess að eiga kost á sambærilegri stöðu, haldi óbreyttum föstum launum þar til eftirlaunarétti innan Stjórnarráðsins er náð. Skilyrði þess er að slíkir starfsmenn hafi unnið í það minnsta í 20 ár í opinberri þjónustu og ekki hafnað annarri sambærilegri stöðu á vegum ríkisins.

Fylgiskjal I.

TILLÖGUR NEFNDARINNAR AÐ REGLUGERÐ UM STJÓRNARRÁÐ ÍSLANDS

1. gr.

Í Stjórnarráði Íslands eru ellefu ráðuneyti. Stjórnarmálefni ber undir ráðuneyti eftir því sem segir í 2.–12. gr. þessarar reglugerðar.

2. gr.

Forsætisráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Stjórnskipan lýðveldisins og almenn málefni er varða stjórnsýslu ríkisins.

2. Embætti og embættisbústaðir forseta Íslands.

3. Alþingi og stofnanir þess.

4. Ríkisráð, skipun ráðherra og lausn.

5. Skipting starfa milli ráðherra og ráðuneyta.

6. Ríkisstjórn og Stjórnarráð Íslands í heild, ráðstöfun skrifstofu- og gestahúsa ríkisins.

7. Þjóðfáni, þjóðsöngur Íslendinga og skjaldarmerki Íslands.

8. Hin íslenska fálkaorða og önnur heiðursmerki.

9. Mál er varða Þingvallaþjóðgarð.

10. Mál er varða stefnumörkun í efnahagsmálum, hagrannsóknir, þjóðhagsáætlanir og landshagi Íslands.

B. Stofnanir og embætti.

1. Þjóðhagsstofnun.

2. Hagstofa Íslands.

3. Embætti ríkislögmanns.

4. Öryggismálanefnd.

5. Orðunefnd.

6. Forsætisnefnd Norðurlandaráðs.

3. gr.

Byggða- og samgönguráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Sveitarstjórnarmál, þar með talin umsjón með stjórn sveitarfélaga og tekjustofnar sveitarfélaga.

2. Framfærslumál.

3. Húsnæðismál.

4. Byggðaþróunarmál.

5. Samgöngur á landi, legi og í lofti og skipulag þeirra.

6. Mál er varða eftirlit með skipum, skipamælingar, skráningu skipa, lögskráningu sjómanna og atvinnuréttindi þeirra.

7. Vita- og hafnamál.

8. Fjarskiptamál, póstþjónusta og strandsiglingar.

9. Ferðaþjónusta.

10. Samstarf við alþjóðleg og svæðisbundin samtök og stofnanir á sviði samgangna, siglinga og fjarskipta.

B. Stofnanir og embætti.

1. Byggðastofnun.

2. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga.

3. Lánasjóður sveitarfélaga.

4. Bjargráðasjóður Íslands.

5. Húsnæðisstofnun ríkisins.

6. Byggingarsjóður ríkisins.

7. Byggingarsjóður verkamanna.

8. Brunamálastofnun ríkisins.

9. Vegagerð ríkisins.

10. Flugráð og Flugmálastjórn.

11. Flugvellir og flugstöðvar, þó ekki Flugstöð Leifs Eiríkssonar.

12. Skipaútgerð ríkisins.

13. Póst- og símamálastofnun.

14. Ferðamálaráð og Ferðamálasjóður.

15. Vitastofnun.

16. Hafnamálastofnun.

17. Rannsóknanefnd sjóslysa.

18. Siglingamálastofnun ríkisins.

4. gr.

Dóms- og kirkjumálaráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Dómgæsla, réttarfar, refsilöggjöf og umsjón með ákæruvaldi og málflytjendum.

2. Málefni þjóðkirkjunnar og önnur mál er varða trúariðkun og trúarsöfnuði.

3. Löggæslumál, lögsagnarumdæmi og staðbundin stjórnsýsla ríkisins í héraði.

4. Mál er varða almannavarnir.

5. Löggæsla, björgunarstörf og fiskveiðieftirlit á hafi úti.

6. Mál er varða kjör forseta Íslands, alþingiskosningar og aðrar almennar kosningar, þar með taldar sveitarstjórnarkosningar.

7. Mál er varða skráningu og meðferð persónuupplýsinga.

8. Jafnrétti kynja.

9. Mál er varða mannréttindi, svo og prentrétt.

10. Mál er varða sifjarétt, erfðarétt, persónurétt og eignarrétt.

11. Mál er varða greftranir og útfararstofnanir.

12. Mál er varða framkvæmd refsinga, framsal sakamanna, náðanir, sakaruppgjöf og uppreisn æru.

13. Mál er varða vegabréf og útlendingaeftirlit.

14. Mál er varða ríkisborgararétt.

15. Mál er varða skotvopn, skotfæri og sprengjur.

16. Áfengismál og áfengislöggjöf.

17. Mál er varða skipströnd og vogrek.

18. Mál er varða eignarrétt og afnotarétt útlendinga af fasteignum hér á landi.

19. Birting laga og útgáfa um löggjöf og stjórnvaldsákvarðanir.

20. Umferðarmál, málefni Bifreiðaskoðunar Íslands hf. og umferðaröryggi.

21. Mál er varða staðfestingu á skipulagsskrám sjóða og stofnana og eftirlit með þeim.

22. Mál er varða happdrætti, veðmálastarfsemi, hlutaveltur, getraunir og almennar fjársafnanir.

23. Mál er varða niðurjöfnunarmenn sjótjóna, dómtúlka, skjalaþýðendur og fasteignasala.

24. Mál er varða stjórnsýslulöggjöf og upplýsingaskyldu stjórnvalda.

25. Samstarf við alþjóðleg eða svæðisbundin samtök og stofnanir á sviði dómsmála, kirkjumála og löggæslu.

B. Stofnanir og embætti.

1. Dómstólar, aðrir en félagsdómur.

2. Embætti ríkissaksóknara.

3. Þjóðkirkjan, stofnanir hennar, prestssetur og prestsbústaðir.

4. Embætti sýslumanna, bæjarfógeta og lögreglustjóra.

5. Almannavarnir ríkisins.

6. Landhelgisgæsla Íslands.

7. Tölvunefnd.

8. Jafnréttisráð.

9. Fangelsisstofnun og fangelsi.

10. Stjórnartíðindi, Lögbirtingablað og lagasafn.

5. gr.

Fjármálaráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Fjármál ríkisins.

2. Eignir ríkisins, þar á meðal þjóðjarðir og kirkjujarðir, aðrar en prestssetur, aðrar fasteignir og fasteignaréttindi, verðbréf og hlutabréf, svo og fyrirsvar fyrir eignarhluti ríkisins.

3. Mál er varða undirbúning og samningu fjárlagafrumvarps og frumvarps til lánsfjárlaga ásamt tillögugerð um greiðslur umfram fjárlagaheimildir, fjáraukalög og ríkisreikning.

4. Gerð framkvæmda- og fjárhagsáætlana ríkisins til skemmri og lengri tíma.

5. Skuldir ríkisins, lántökur og ábyrgðir, endurlán til annarra ríkisstofnana, útgáfa og sala ríkisskuldabréfa.

6. Mál er varða skatta, tolla og aðrar tekjur ríkisjóðs, svo og tollvörugeymslur.

7. Mál er varða niðurgreiðslur á vöruverði innan lands og útflutningsbætur.

8. Mál er varða lífeyrissjóði.

9. Mál er varða fasteignaskráningu og fasteignamat.

10. Mál er varða endurskoðendur og framkvæmd bókhaldslaga.

11. Mál er varða húsakaup ríkisins, svo og húsaleigu ríkisstofnana, framkvæmd viðhalds og breytinga á húsnæði ríkisstofnana.

12. Mál er varða bifreiðakaup og bifreiðarekstur ríkisins.

13. Mál er varða hagræðingu og almennar umbætur í ríkisrekstri.

14. Launa- og starfsmannamál ríkisins, þar með talin mótun starfsmannastefnu, launasamningar og launaútreikningar, eftirlaunamál og símenntun starfsmanna.

15. Mál er varða réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna.

16. Samstarf við alþjóðleg eða svæðisbundin samtök og stofnanir á sviði ríkisfjármála, tolla og skatta.

B. Stofnanir og embætti.

1. Embætti ríkistollstjóra og tollgæsla ríkisins.

2. Embætti ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra og skattstjóra.

3. Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins.

4. Innkaupastofnun ríkisins.

5. Fasteignamat ríkisins.

6. Embætti ríkisféhirðis.

7. Ríkisbókhald.

8. Innheimtumenn ríkissjóðs og gjaldheimtur ríkis og sveitarfélaga.

9. Ríkisábyrgðasjóður.

10. Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins.

11. Framkvæmdasjóður Íslands.

6. gr.

Heilbrigðis- og félagsmálaráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Almenn heilbrigðismál og heilsugæsla.

2. Mál er varða læknaskipan og læknisþjónustu.

3. Mál er varða rekstur sjúkrahúsa, hjúkrunarheimila og dvalarheimila aldraðra, dagvista sjúkra og aldraðra, sambýla fatlaðra, endurhæfingarstöðva, meðferðarheimila og aðra starfsemi sérstaklega í þágu sjúkra, fatlaðra og aldraðra.

4. Mál er varða vernd barna og unglinga.

5. Mál er varða fyrirbyggjandi aðgerðir gegn heilsutjóni og varnir gegn misnotkun áfengis og annarra fíkniefna.

6. Mál er varða lyfsölu og lyfjaeftirlit.

7. Almannatryggingar.

8. Málefni vinnumarkaðarins, þar á meðal samtök launþega og launagreiðenda, kjararannsóknir, sáttastörf í vinnudeilum, starfsemi Félagsdóms og orlofsmál launþega.

9. Umsjón með skráningu atvinnulausra og vinnumiðlun.

10. Mál er varða atvinnuleysistryggingar og ríkisábyrgð á launum við gjaldþrot fyrirtækja.

11. Atvinnuréttindi útlendinga.

12. Samstarf við alþjóðlegar og svæðisbundnar stofnanir á sviði heilbrigðis- og félagsmála þar með talin Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin (WHO) og Alþjóðavinnumálastofnunin (ILO).

B. Embætti og stofnanir.

1. Ríkisspítalar og aðrar sjúkrastofnanir.

2. Heilsugæslustöðvar.

3. Embætti landlæknis og læknaráð.

4. Tryggingastofnun ríkisins.

5. Endurhæfingarráð.

6. Erfðafjársjóður.

7. Framkvæmdasjóðir aldraðra og fatlaðra.

8. Barnaverndarráð.

9. Áfengisvarnaráð.

10. Atvinnuleysistryggingasjóður.

11. Embætti ríkissáttasemjara.

12. Félagsdómur.

13. Vinnueftirlit ríkisins.

14. Lyfjaverslun ríkisins.

7. gr.

Iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Mál er varða iðnað, iðju og iðnþróun.

2. Mál er varða námur og nýtingu jarðefna.

3. Mál er varða vatns- og jarðhitaréttindi, stofnun og rekstur orkuvera og orkuveitna.

4. Eignarréttindi á sviði iðnaðar, einkaleyfi, vörumerki og mynsturréttur.

5. Mál er varða heimildir erlendra aðila til fjárfestingar í íslenskum iðnfyrirtækjum og verslun.

6. Mál er varða iðnaðarstaðla og alþjóðlegt samstarf á því sviði.

7. Mál er varða verslun og viðskipti, önnur en útflutningsverslun.

8. Málefni Seðlabanka, ríkisviðskiptabanka og annarra viðskiptabanka, sparisjóða, verðbréfafyrirtækja, eignarleiga og greiðslukortafyrirtækja.

9. Mál er varða gjaldmiðil og myntsláttu.

10. Gjaldeyrismál.

11. Samstarf við alþjóðlegar og svæðisbundnar banka- og fjármálastofnanir, þar með taldir Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (IMF), Norræni fjárfestingarbankinn (NIB) og Alþjóðabankinn (IBRD).

12. Samstarf við alþjóðlegar stofnanir og samtök á sviði orkumála og iðnaðarmála.

13. Mál er varða neytendavernd.

14. Mál er varða hlutafélög, samvinnufélög og önnur félagsform atvinnurekstrar, verslunarskrár og firmu.

15. Mál er varða vátryggingastarfsemi.

16. Mál er varða mælitæki og vogaráhöld.

17. Mál er varða verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti.

18. Mál er varða Prentsmiðjuna Gutenberg hf. og Kísiliðjuna hf.

B. Embætti og stofnanir.

1. Iðntæknistofnun Íslands.

2. Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins.

3. Iðnþróunarsjóður.

4. Iðnlánasjóður.

5. Þróunarsjóður lagmetis.

6. Staðlaráð Íslands.

7. Orkustofnun.

8. Landsvirkjun.

9. Rafmagnsveitur ríkisins.

10. Rafmagnseftirlit ríkisins.

11. Orkusjóður.

12. Seðlabanki Íslands.

13. Landsbanki Íslands og Búnaðarbanki Íslands.

14. Sementsverksmiðja ríkisins.

15. Verðlagsstofnun.

16. Löggildingarstofa mælitækja.

17. Tryggingaeftirlit.

18. Viðlagatrygging Íslands og Íslensk endurtrygging.

19. Brunabótafélag Íslands.

20. Samábyrgð Íslands á fiskiskipum.

21. Hlutafélagaskrá.

8. gr.

Landbúnaðarráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Mál er varða landbúnað og ræktun, þar með talin fræ- og fóðuröflun, garðyrkja og ylrækt, loðdýrarækt, landgræðsla og skógrækt.

2. Mál er varða fiskeldi og veiði í ám og vötnum.

3. Mál er varða framkvæmd ábúðar- og jarðalaga.

4. Ákvörðun um leigu ríkisjarða og kirkjujarða, annarra en prestssetra, til landbúnaðar og ábúðar.

5. Mál er varða dýralækna og varnir gegn búfjársjúkdómum.

6. Mál er varða eftirlit með innflutningi landbúnaðarvara, þar með talið grænmeti, blómjurtir og fóður.

7. Mál er varða framkvæmd búvörusamninga, mat, verðskráningu, dreifingu og sölu landbúnaðarafurða, afurðastöðvar, Framleiðsluráð landbúnaðarins og enn fremur mál er varða hagsmunasamtök bænda.

8. Mál er varða fjallskil og búfjármörk.

9. Mál er varða rannsóknir og tilraunastarfsemi á sviði landbúnaðar.

10. Mál er varða inn- og útflutning dýra.

11. Mál er varða starfsfræðslu á sviði landbúnaðar.

12. Samstarf við alþjóðleg og svæðisbundin samtök og stofnanir á sviði landbúnaðar.

B. Embætti og stofnanir.

1. Búnaðarfélag Íslands og Hagþjónusta landbúnaðarins.

2. Rannsóknastofnun landbúnaðarins og tilraunastöðvar landbúnaðarins.

3. Stofnlánadeild landbúnaðarins.

4. Framleiðnisjóður landbúnaðarins.

5. Jarðasjóður.

6. Veiðimálastofnun.

7. Áburðarverksmiðja ríkisins.

8. Bændaskólar og garðyrkjuskólar.

9. Landgræðsla ríkisins.

10. Skógrækt ríkisins og Landgræðslusjóður.

9. gr.

Menntamálaráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Menntamál, þar með talin málefni grunnskóla, sérskóla, háskóla og annarra námsstofnana, þó ekki bænda- og garðyrkjuskóla, námslán og styrkir til námsmanna.

2. Vísindastarfsemi og rekstur rannsóknastofnana sem eigi heyra undir önnur ráðuneyti.

3. Safnamál, þar með talin málefni bóka- og skjalasafna, listasafna og minjasafna.

4. Listir, mál er varða opinberan stuðning við ritlist, leiklist, tónlist, myndlist, kvikmyndagerð, listdans, byggingarlist og aðrar listgreinar, þar með talin listamannalaun og hvers kyns kynning listrænnar starfsemi. Mál er varða höfundarétt.

5. Mál er varða hljóðvarp og sjónvarp.

6. Mál er varða íslenska tungu, þar með talin nýyrði, mannanöfn, bæjarnöfn og örnefni.

7. Æskulýðs- og íþróttamál.

8. Samstarf við alþjóðleg og svæðisbundin samtök og stofnanir á sviði menningar- og menntamála, þar með talin Menningarmálastofnun Sameinuðu þjóðanna (UNESCO).

B. Stofnanir og embætti.

1. Skólar, þar með taldir grunnskólar, framhaldsskólar, tækniskólar, háskólar og sérskólar og aðrar námsstofnanir, svo sem fræðsla fyrir almenning í sjónvarpi, fullorðinsfræðsla, iðnskólar, sjómannaskólar, fiskvinnsluskólar, hótel- og veitingaskólar og listaskólar.

2. Rannsóknaráð ríkisins og Vísindaráð.

3. Tilraunastöð Háskólans í meinafræðum að Keldum.

4. Stofnun Árna Magnússonar.

5. Landsbókasafn og Þjóðarbókhlaða, Þjóðskjalasafn Íslands og Þjóðminjasafn Íslands. Listasafn Íslands, Kvikmyndasafn Íslands og Blindrabókasafn Íslands.

6. Þjóðleikhúsið, Sinfóníuhljómsveit Íslands, Menntamálaráð Íslands, Rithöfundasjóður Íslands, Launasjóður rithöfunda, Þýðingarsjóður, Kvikmyndasjóður Íslands og Listskreytingasjóður ríkisins.

7. Ríkisútvarpið.

8. Íslensk málnefnd og Örnefnastofnun Þjóðminjasafns.

9. Íþróttasjóður.

10. Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála.

11. Lánasjóður íslenskra námsmanna.

12. Námsgagnastofnun.

13. Útvarpsréttarnefnd.

14. Félagsheimilasjóður.

10. gr.

Sjávarútvegsráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Mál er varða sjávarútveg og stjórn fiskveiða.

2. Mál er varða fiskvinnslu, verðlag á fiski til vinnslustöðva, fiskmarkaði og útflutning á óunnum fiski.

3. Mál er varða rannsóknir á fiskstofnum og ástandi hafsins og hagrannsóknir í sjávarútvegi.

4. Samstarf við alþjóðleg og svæðisbundin samtök og stofnanir um sjávarrannsóknir og rannsóknir á nýtingu sjávarfangs, þar á meðal samstarf við Alþjóðahafrannsóknaráðið og Alþjóðahvalveiðiráðið.

B. Stofnanir og embætti.

1. Hafrannsóknastofnun.

2. Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins.

3. Ríkismat sjávarafurða.

4. Fiskifélag Íslands.

5. Verðlagsráð sjávarútvegsins.

6. Fiskveiðasjóður Íslands.

7. Stofnfjársjóður fiskiskipa.

8. Verðjöfnunarsjóður fiskiðnaðarins.

9. Fiskimálasjóður.

10. Síldarverksmiðjur ríkisins.

11. Síldarútvegsnefnd.

11. gr.

Umhverfisráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Mál er varða náttúruvernd, þjóðgarða, landgræðslu að því er tekur til gróðurverndar, varna gegn gróðureyðingu, friðunar og eftirlits með ástandi gróðurs, verndun, friðun og eftirlit með náttúrlegum birkiskógum og skógum til útivistar, útivist og aðstöðu til náttúruskoðunar, jarðraski og efnistöku, aðgerðir til að stjórna stofnstærð villtra dýra, dýravernd og efling alhliða umhverfisverndar.

2. Mál er varða varnir gegn mengun á landi, í lofti og legi, eyðingu eða endurvinnslu hvers konar úrgangs frá byggð og atvinnuvegum, mál sem varða meðferð eiturefna og varnir gegn skaðlegri geislun og mál sem varða hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.

3. Skipulags- og byggingarmál, gerð landnýtingaráætlana og mál er varða landmælingar.

4. Rannsóknir á sviði umhverfismála í samráði og samvinnu við aðra aðila, veðurspár, veðurathuganir og aðrar mælingar á ástandi lofthjúps jarðar og alþjóðleg samvinna á því sviði.

5. Fræðslu- og upplýsingastarfsemi á sviði umhverfismála.

6. Frumkvæði að samræmingu á aðgerðum ráðuneyta, einstakra ríkisstofnana og sveitarfélaga í málaflokkum sem snerta framkvæmd umhverfismála, svo sem í löggjöf um losun úrgangssefna og varnir gegn loft-, hávaða-, titrings-, geislunar-, ljós-, varma- og lyktarmengun.

7. Mál er varða alþjóðasamskipti og samvinnu þjóða á sviði umhverfsmála og framkvæmd á alþjóðasamningum um það efni.

B. Stofnanir og embætti.

1. Náttúrverndarráð.

2. Hollustuvernd ríkisins.

3. Eiturefnanefnd.

4. Geislavarnir ríkisins.

5. Siglingamálastofnun ríkisins að því er varðar varnir gegn mengun sjávar.

6. Skipulagsstjóri ríkisins og skipulagsstjórn.

7. Landmælingar Íslands.

8. Embætti veiðistjóra.

9. Náttúrufræðistofnun Íslands.

10. Veðurstofa Íslands.

12. gr.

Utanríkisráðuneyti.

A. Viðfangsefni.

1. Samskipti forseta Íslands og annarra þjóðhöfðingja.

2. Samskipti við önnur ríki.

3. Mál er varða sendiráð og ræðismannsskrifstofur Íslands erlendis og sendiráð og ræðismannsskrifstofur erlendra ríkja á Íslandi.

4. Samningar við önnur ríki.

5. Mál er varða réttindi Íslendinga og íslenska hagsmuni erlendis. Aðstoð við íslenska ríkisborgara á erlendri grundu.

6. Aðild ríkisins að alþjóðlegum samtökum, stofnunum, ráðstefnum og fundum sem ekki er falin öðrum ráðuneytum.

7. Kynning íslenskra málefna með öðrum þjóðum.

8. Áritun vegabréfa, útgáfa diplómatískra vegabréfa og þjónustuvegabréfa.

9. Framkvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna, þar með talin stjórn varnarsvæða og meðferð mála sem leiðir af dvöl hins erlenda varnarliðs í landinu.

10. Gerð viðskiptasamninga við önnur ríki og mál er varða útflutningsverslun og innflutning samkvæmt tvíhliða viðskiptasamningum við ríkisviðskiptalönd. Mál er varða vörusýningar erlendis og aðra kynningu og sölu erlendis á íslenskri framleiðsluvöru og þjónustu. Mál sem varða Norræna verkefnaútflutningssjóðinn (NDF).

11. Mál er varða samskipti Íslands við alþjóðleg eða svæðisbundin efnahags- og viðskiptasamtök, þar með talið Evrópubandalagið (EC), Fríverslunarsamtök Evrópu (EFTA), og aðila að alþjóðlegu samkomulagi um tollamál og viðskipti (GATT).

12. Mál er varða þróunarsamvinnu og neyðarhjálp, þar með talin mál er varða Alþjóðaframfarastofnunina (IDA) og Norræna þróunarsamvinnusjóðinn (NDF).

B. Stofnanir og embætti.

1. Sendiráð og ræðismannsskrifstofur erlendis.

2. Þróunarsamvinnustofnun Íslands.

3. Útflutningsráð Íslands.

4. Flugstöð Leifs Eiríkssonar.

13. gr.

Málefni, sem eigi er getið í 2.–12. gr., skulu lögð til ráðuneytis þar sem þau eðli sínu samkvæmt eiga heima, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.

14. gr.

Nú þykir vafi leika á hvaða ráðuneyti skuli með mál fara og sker forsætisráðherra þá úr.

15. gr.

Reglugerð þessi, sem sett er skv. 6. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, öðlast gildi þegar í stað. Jafnframt er felld úr gildi auglýsing nr. 96 31. desember 1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum.

Fylgiskjal II.

Kostnaðarumsögn Fjárlaga- og hagsýslustofnunar um frumvarp til laga um

Stjórnarráð Íslands.

Kostnaðaráhrif frumvarpsins, verði það að lögum, er vandasamt að meta svo að óyggjandi sé. Frumvarpið felur í sér eftirtaldar meginbreytingar frá núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands:

- Ráðuneyti verða 11 í stað 14.

- Skyld verkefni verða sameinuð undir yfirstjórn sama ráðuneytis.

- Skýrar er nú kveðið á um umsjón og eftirlit ráðuneyta með starfsemi stofnana og lögð er sérstök áhersla á ábyrgð ráðuneyta á gerð og framkvæmd fjárlaga.

- Forsetaskipun og æviráðning starfsmanna Stjórnarráðsins er afnumin og gert er ráð fyrir að settar verði samræmdar reglur um skrifstofu- og deildaskipan ráðuneyta.

Erfitt er að sjá að fyrrgreindar breytingar hafi bein kostnaðaráhrif þar sem ekki er gert ráð fyrir verulegum breytingum á verkefnum Stjórnarráðsins. Þó má ætla að fækkun ráðuneyta kunni fremur að lækka útgjöld við yfirstjórn Stjórnarráðsins og sama má segja um áhrif af sameiningu skyldra verkefna undir eitt og sama ráðuneyti.

Aftur á móti fela breytingarnar í sér óbeinan ávinning, þ.e. möguleika til almennrar hægræðingar í starfsemi ráðuneyta og stofnana. Skilvirkari stjórnsýsla gæti eflst vegna tilfærslu skyldra verkefna undir sameiginlega yfirstjórn. Aukinn sveigjanleiki í starfsmannahaldi kann einnig að reynast hagkvæmur og aukin áhersla á eftirlitshlutverk ráðuneytanna með stofnunum gefur möguleika á að fjárlögum verði framfylgt á skilvirkari hátt en nú er.

Hagræðið af breytingunum mun fyrst og fremst ráðast af skiptingu verkefna og málaflokka á milli ráðuneyta, sem ákveðin verður með reglugerð um Stjórnarráð Íslands, og þeirri endurskipulagningu á uppbyggingu og starfsemi ráðuneytanna sem því fylgir. Í því sambandi er rétt að benda á að nú eru ráðuneytin mjög misvel búin til að takast á við aukin verkefni á sviði áætlunargerðar, eftirlits og fjármálastjórnar.