Miðstöð menntunar og skólaþjónustu Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 238

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var samið í mennta- og barnamálaráðuneyti í nánu samstarfi við þingmannanefnd um málefni barna. Frumvarpið felur í sér heildarlög um nýja stofnun, Miðstöð menntunar og skólaþjónustu, brottfall laga um Menntamálastofnun og breytingar á ýmsum lögum á sviði menntamála þar sem verkefni eru flutt á milli stjórnvalda.

Frumvarpið var lagt fram á 153. löggjafarþingi (956. mál) með heitinu frumvarp til laga um Mennta- og skólaþjónustustofu en náði ekki fram að ganga. Frumvarpið er nú lagt fram með breyttu heiti og í breyttri mynd þar sem m.a. er tekið mið af umsögnum sem bárust allsherjar- og menntamálanefnd við meðferð þess á 153. löggjafarþingi. Breytingarnar felast einkum í því að skýra verkefni nýrrar stofnunar og verkaskiptingu hennar og mennta- og barnamálaráðuneytis. Var sérstaklega litið til þess að skýra aðkomu stofnunarinnar að skólaþjónustu og útgáfu námsgagna í ljósi breytinga sem eru fyrirhugaðar á þessum verkefnum síðar á kjörtímabilinu. Þá hafa verið gerðar breytingar sem eiga að styðja við samvinnu stofnunarinnar við aðrar stofnanir á málefnasviði mennta- og barnamálaráðherra. Jafnframt var nafni nýrrar stofnunar breytt í samræmi við athugasemdir sem komu fram í samráðsferli.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

2.1. Stefnumótun um farsæld barna.

Frá árinu 2018 hefur farið fram umfangsmikil stefnumótun undir yfirskriftinni farsæld barna. Margir aðilar hafa haft aðkomu að þeirri vinnu, þar á meðal þingmannanefnd um málefni barna, sem var fyrst skipuð árið 2018 og aftur árið 2022, stýrihópur Stjórnarráðsins í málefnum barna, sveitarfélögin, félagasamtök og fagfólk, foreldrar og börn. Ein af afurðum þessarar stefnumótunarvinnu eru lög um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna, nr. 86/2021, sem voru samþykkt á Alþingi sumarið 2021 og tóku gildi í upphafi árs 2022. Við samþykkt laganna var gert ráð fyrir að framhald yrði á stefnumótunarvinnunni og að fram færi frekari endurskipulagning á þjónustu við börn og fjölskyldur. Það er jafnframt í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs þar sem kemur fram að úrræði fyrir börn og barnafjölskyldur skuli endurskipulögð í samræmi við lög um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna.

Unnið er að mörgum verkefnum sem tengjast þessari endurskipulagningu innan mennta- og barnamálaráðuneytisins. Þar ber hæst þá endurskipulagningu sem unnið er að innan menntakerfisins enda felst farsæld barna í menntun. Þetta endurspeglast m.a. í þingsályktun um menntastefnu fyrir árin 2021–2030, nr. 16/151, sem samþykkt var á Alþingi 2021, og unnin var í víðtæku samráði við hagsmunaaðila. Menntastefnan er byggð á fimm stoðum, en þar á meðal eru jöfn tækifæri fyrir alla og gæði í forgrunni. Til að styrkja þessar stoðir liggur fyrir fyrsta aðgerðaáætlun menntastefnunnar. Þar kemur m.a. fram að byggja skuli upp heildstæða skólaþjónustu sem styður við nám og farsæld barna og ungmenna. Lögð er áhersla á að skólaþjónusta verði samþætt annarri þjónustu sem veitt er í þágu farsældar barna óháð búsetu. Liður í þeirri uppbyggingu er að undirbúa stofnun faglegrar þekkingarmiðstöðvar á landsvísu sem m.a. styðji við innleiðingu farsældarþjónustu í skólastarfi og skólaþjónustu.

Undirbúningur nýrra heildarlaga um skólaþjónustu stendur yfir. Frá hausti 2022 hafa verið haldnir stórir samráðsfundir og unnið í minni hópum með fagfólki að því að móta heildstæða skólaþjónustu sem komi betur til móts við þarfir skólasamfélagsins og tryggi jafnræði í aðgengi að þjónustunni óháð búsetu og skólastigi. Gert er ráð fyrir að frumvarp til nýrra heildarlaga um skólaþjónustu verði lagt fram á Alþingi á yfirstandandi löggjafarþingi.

Liður í stefnumótun um farsæld barna er síaukin áhersla á greiningu gagna um stöðu og líðan barna og ungmenna hér á landi, enda eru fullnægjandi tölfræðiupplýsingar lykilþáttur í því að unnt sé að meta árangur stefnumótunarinnar. Markviss öflun gagna um velferð og réttindi barna á Íslandi er ein af aðgerðum í þingsályktun um Barnvænt Ísland – framkvæmd barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, nr. 28/151. Í því skyni hefur verið unnið að mælaborði á landsvísu sem birti upplýsingar sem hafðar verði til hliðsjónar við forgangsröðun/fjármögnun verkefna og stefnumótun stjórnvalda. Miðpunktur gagnaöflunar- og greiningarvinnunnar er í mennta- og barnamálaráðuneyti þar sem skrifstofu greininga og fjármála er ætlað að afla og greina tölfræðigögn og þróun lykiltalna, ásamt framsetningu þeirra á málefnasviði ráðuneytisins.

2.2. Stofnun og þróun Menntamálastofnunar.

Menntamálastofnun var stofnuð með lögum nr. 91/2015 og leysti þá Námsgagnastofnun og Námsmatsstofnun af hólmi. Til viðbótar við þau verkefni sem síðarnefndu stofnanirnar sinntu voru ýmis stjórnsýsluverkefni flutt til nýrrar Menntamálastofnunar sem voru áður hjá þáverandi mennta- og menningarmálaráðuneyti, þar á meðal að safna, greina og birta upplýsingar um menntamál og að hafa eftirlit með og meta árangur af skólastarfi. Eftir setningu laganna hefur ráðuneytið jafnframt falið stofnuninni fleiri verkefni. Má þar nefna þjóðarsáttmála um læsi og ýmis verkefni fyrir nemendur með fjölbreyttan menningar- og tungumálabakgrunn í leik-, grunn- og framhaldsskólum.

Í aðdraganda lagasetningarinnar árið 2015 voru af hálfu hagsmunaaðila gerðar nokkrar athugasemdir við fyrirhugaða stofnun. Þar á meðal voru athugasemdir sem sneru að mikilvægi samráðs stofnunarinnar við hagsmunaaðila. Þá voru gerðar athugasemdir við hlutverk stofnunarinnar í mati og eftirliti og þátt hennar í að byggja upp getu og þekkingu í skólum til að stuðla að auknum gæðum náms og markvissari skólaþróun með ráðgjöf, stuðningi og valdeflingu kennara og skólastjórnenda. Jafnframt komu fram athugasemdir þess efnis að stjórnsýsluverkefni stofnunarinnar mættu ekki yfirskyggja faglegan þátt starfseminnar.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um Menntamálastofnun frá 2021 er bent á ýmsar hindranir sem taldar voru hafa dregið úr möguleikum stofnunarinnar á að ná markmiðum sínum. Þar á meðal er að stofnunin hafi óljósa stöðu í stjórnsýslunni. Frekari upplýsingar um starfsemi stofnunarinnar liggja fyrir í skýrslu Ríkisendurskoðunar og sjálfstæðum athugunum sem gerðar hafa verið á stofnuninni. Þá liggja fyrir í skýrslum ýmissa starfshópa tillögur að breytingum á hlutverki stofnunarinnar og verkefnum sem hún gæti sinnt sem væru í betra samræmi við stefnumótun í menntamálum til lengri tíma. Meðal annars hefur verið bent á að leggja þurfi áherslu á víðtækt forystuhlutverk stofnunarinnar varðandi skólaþróun og hlutverk hennar við að veita skólakerfinu ráðgjöf. Ákall hefur verið um aukinn stuðning við skólakerfið, m.a. til að stuðla að jafnrétti til náms.

Samkvæmt framansögðu lá fyrir áður en Menntamálastofnun var sett á fót að ákveðnir veikleikar væru í grundvelli stofnunarinnar. Skýrslur og önnur umfjöllun um stofnunina, eftir að hún var sett á fót, staðfesta þessar áhyggjur. Hér er einkum litið til gagnrýni á að ákveðin stjórnsýsluverkefni samrýmist ekki vel því hlutverki að stofnunin eigi að vera styðjandi aðili fyrir skóla, starfsfólk skóla, nemendur og foreldra, einkum verkefni sem tengjast eftirliti og annarri meðferð opinbers valds. Þá hefur verið bent á verkefni sem eiga sér svo mikla samsvörun með verkefnum ráðuneytisins að valdmörk þar á milli verða óskýr.

Þessi staða sem Menntamálastofnun stendur frammi fyrir er í samræmi við reynslu ríkisstofnana á öðrum málefnasviðum af þeim áskorunum sem fylgja því að fara með þjónustuverkefni ásamt stjórnsýsluverkefnum og eftirliti. Í þessu sambandi er nærtækt að benda á að meðal þeirra sjónarmiða sem lágu að baki stofnun Barna- og fjölskyldustofu, sbr. lög nr. 87/2021, var að aðskilja annars vegar eftirlit með barnavernd og hins vegar stuðning, ráðgjöf og framkvæmd þjónustu á sviði barnaverndar en áður voru þessi verkefni á hendi sömu stofnunar, Barnaverndarstofu, sem var lögð niður. Markmið breytinganna var m.a. að tryggja að ríkið hefði tækifæri til að sinna betur þjónustu við barnaverndarkerfið en lengi hafði verið gagnrýnt að eftirlitshlutverk Barnaverndarstofu kæmi í veg fyrir að stofnunin sinnti stuðningi og ráðgjöf með fullnægjandi hætti. Breytingarnar tóku gildi í upphafi árs 2022 og hafa viðbrögð við þeim verið jákvæð.

2.3. Útfærsla breytinga á verkefnum og hlutverkum innan stjórnsýslu fræðslu- og menntamála.

Samkvæmt framangreindu liggja bæði rök sem tengjast framtíðarstefnumótun á sviði menntamála og farsældar barna og rök sem varða reynslu af starfsemi Menntamálastofnunar að baki fyrirhuguðum breytingum á verkefnum og hlutverkum innan stjórnsýslu fræðslu- og menntamála.

Eins og fjallað hefur verið um í kafla 2.1 eru fjölbreytt stefnumótunarverkefni sem tengjast menntakerfinu komin mislangt á veg. Sum verkefni eru komin langt og brýnt að stofnanauppbygging taki mið af þeim. Þar á meðal eru verkefni sem tengjast söfnun, greiningu og birtingu upplýsinga um farsæld barna, sem eru komin langt í þróun, og mikilvægt að mennta- og barnamálaráðuneytið fái viðhlítandi heimildir til að safna, greina og birta upplýsingar um menntamál. Þá liggur m.a. fyrir sú áhersla menntastefnu til 2030 að tryggja jöfn tækifæri innan íslensk skólakerfis en því markmiði verður ekki náð nema með aukinni miðlægri samhæfingu innan skólakerfisins. Þótt ekki liggi endanlega fyrir hvernig breytingar á uppbyggingu skólaþjónustu verða útfærðar er hægt að hefja uppbyggingu þekkingarmiðstöðvar á landsvísu sem taki mið af núgildandi regluverki. Ýmsir kostir fylgja því að þjónustumiðstöðin verði sett á fót áður en ný löggjöf um skólaþjónustu er sett, þar á meðal að stjórnsýslan verði búin að fara í gegn um breytingaferli stofnana og sé í stakk búin til að hefja innleiðingu á nýrri heildstæðri skólaþjónustu þegar þar að kemur.

Í þessu sambandi skiptir jafnframt máli sú gagnrýni sem komið hefur fram á viðbrögð íslensks skólakerfis við áskorunum 21. aldarinnar. Í umræðu um menntamál hér á landi hefur m.a. verið bent á að bregðast þurfi betur við þörfum barna með fjölbreyttan menningar- og tungumálabakgrunn, stöðu drengja í skólakerfinu, vaxandi ofbeldi í skólum, öryggi í stafrænni þróun og fleira. Bent hefur verið á að í fámennu landi þar sem sveitarfélög eru afar ólík bæði að stærð og burðum til að sinna faglegu skólastarfi sé mikilvægt að til staðar sé miðlægur stuðningur við framkvæmd og þróun skólastarfs, þar sem hægt sé að byggja upp sérþekkingu á tilteknum málefnum í stað þess að sveitarfélög þurfi að byggja upp slíka þekkingu hvert fyrir sig. Betri miðlægur stuðningur og samræming á grundvelli bestu mögulegu þekkingar bæti þannig menntun barna hér á landi.

Eins og fjallað er um í kafla 2.2 skiptir máli að stofnanir, sem fá slík stuðningsverkefni, geti sinnt þeim án þess að þurfa á sama tíma að gæta að hæfi sínu til að sinna eftirliti og öðrum stjórnsýsluverkefnum. Í því sambandi skiptir jafnframt máli að stofnunin sé þjónustumiðuð og njóti trausts. Þessu verður ekki náð fram nema með því að byggja upp stofnun á landsvísu sem fari eingöngu með þjónustuverkefni og hafi forsendur til að vera sú faglega þekkingarmiðstöð sem kallað hefur verið eftir fyrir þjónustu og stuðning við skólastarf í víðum skilningi á leik-, grunn- og framhaldsskólastigi. Er sú leið lögð til frumvarpi þessu og að stofnunin fái nafnið Miðstöð menntunar og skólaþjónustu.

2.4. Niðurlagning Menntamálastofnunar.

Samkvæmt lögum um Menntamálastofnun eru verkefni stofnunarinnar eftirfarandi: a) að sjá nemendum í skyldunámi fyrir vönduðum og fjölbreyttum námsgögnum og öðrum nemendum eftir því sem stofnuninni kann að verða falið, b) annast söfnun, greiningu og birtingu upplýsinga um menntamál, c) hafa eftirlit með og meta árangur af skólastarfi og bera saman við sett viðmið, d) veita stjórnvöldum, fagaðilum og almenningi upplýsingar og leiðbeiningar um málefni á verksviði stofnunarinnar, e) sinna framkvæmd laga, reglugerða og annarra stjórnvaldsfyrirmæla, f) veita ráðherra aðstoð og ráðgjöf við undirbúning laga, reglugerða og aðalnámskráa á sviði menntamála og g) annast önnur verkefni sem stofnuninni verða falin með lögum, reglugerðum eða samkvæmt ákvörðun ráðherra, en á þeim grundvelli hafa stofnuninni verið falin ýmis verkefni eins og umsýsla með ákveðnum þáttum innritunar í framhaldsskóla. Þessi verkefni eru eftir atvikum útfærð nánar í sérlögum, t.d. með ákvæðum um ytra mat Menntamálastofnunar á grundvelli laga um leikskóla, nr. 90/2008, laga um grunnskóla, nr. 91/2008, og laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, og ákvæðum í þessum lögum um að stofnunin taki við upplýsingum frá skólum.

Í sérlögum eru ýmis verkefni falin Menntamálastofnun eða stofnuninni heimilað að taka þau að sér samkvæmt ákvörðun ráðherra. Í lögum um ríkisborgararétt, nr. 100/1952, er fjallað um að Menntamálastofnun annist undirbúning og framkvæmd prófa í íslensku sem eru skilyrði íslensks ríkisborgararéttar. Í lögum um grunnskóla er stofnuninni falið að hafa umsjón með gerð og framkvæmd samræmds námsmats í grunnskólum. Jafnframt er heimild í lögum um framhaldsskóla til að fela Menntamálastofnun að leggja fyrir könnunar- og færnipróf í framhaldsskólum.

Meðal stjórnsýsluverkefna Menntamálastofnunar eru viðurkenningar grunnskóla sem starfa samkvæmt erlendri eða alþjóðlegri námsskrá, annarra framhaldsskóla en opinberra framhaldsskóla, lýðskóla, háskóla og fræðsluaðila samkvæmt lögum um framhaldsfræðslu, nr. 27/2010, auk þess sem stofnunin getur afturkallað þessar viðurkenningar. Þá er í nokkrum lagabálkum fjallað um verkefni Menntamálastofnunar við staðfestingar, þar á meðal vegna námslýsinga tónlistarskóla, námsbrautarlýsinga framhaldsskóla, vottun námsskráa og námslýsinga framhaldsfræðsluaðila og þjónustu- og samrekstrarsamninga sveitarfélaga um grunnskóla. Stofnuninni hefur jafnframt verkefni sem tengjast veitingu undanþágna á grundvelli laga um grunnskóla og laga um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 95/2019, og gefur út leyfisbréf kennara. Þá heldur Menntamálastofnun utan um fagráð eineltismála, starfsgreinaráð og kennararáð.

Nokkur af framangreindum verkefnum, sem samkvæmt lögum eru falin Menntamálastofnun, falla að verkefnum og markmiðum Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Þar á meðal eru verkefni sem varða námsgögn, námsmat, umsjón með úrræðum sem styðja við skóla, eins og fagráð eineltismála, innritun í framhaldsskóla og verkefni sem tengjast leiðbeiningum og upplýsingagjöf um menntun og skóla. Aftur á móti er ljóst að mörg af stjórnsýslu- og eftirlitsverkefnum Menntamálastofnunar fara ekki saman við verkefni Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu vegna eðlis þeirra, þar á meðal ytra mat og annað eftirlit, útgáfa viðurkenninga og afturköllun þeirra og ákvarðanir um staðfestingar, undanþágur og leyfi enda fylgir því vald til að synja umsóknum. Þá er, eins og áður hefur verið fjallað um, í samræmi við stefnumótun um farsæld barna nauðsynlegt að verkefni Menntamálastofnunar við söfnun, greiningu og birtingu upplýsinga um menntamál verði færð til mennta- og barnamálaráðuneytis. Samkvæmt framansögðu er fyrirhuguð starfsemi Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu verulega frábrugðin starfsemi Menntamálastofnunar. Er því rétt að leggja Menntamálastofnun niður.

Þegar stofnun er lögð niður þarf að taka afstöðu til þess hvernig fara á með málefni starfsfólks stofnunarinnar við niðurlagningu. Þar eru þrjár leiðir almennt taldar færar, 1) að leggja öll störf niður og auglýsa ný störf, 2) leggja öll störf niður og tryggja starfsfólki forgang að nýjum störfum og 3) leggja ekki störf niður heldur flytja þau til annarrar stofnunar með yfirtöku ráðningarsamninga. Ef fleiri en ein leið nær því markmiði sem að er stefnt er rétt að velja þá leið sem er minnst íþyngjandi gagnvart starfsfólki stofnunarinnar.

Eins og að framan greinir er lagt til að verkefni Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu verði verulega frábrugðin verkefnum Menntamálastofnunar. Þessar breytingar leiða jafnframt til þess að endurskipuleggja þarf stofnunina að fullu. Sú áherslubreyting sem felast mun í því að stofnunin verður þjónustustofnun en ekki stjórnsýslustofnun mun breyta í verulegum atriðum daglegum störfum starfsmanna, þar á meðal aðkomu þeirra að málum einstakra nemenda, sem Menntamálastofnun sinnir ekki nema að litlu leyti. Þess vegna er hvorki unnt að flytja störf hjá Menntamálstofnun yfir í nýja stofnun, og eftir atvikum til ráðuneytisins, með yfirtöku ráðningarsamninga, né bjóða starfsfólki forgang að nýjum störfum. Markmið breytinganna nást því ekki nema með því að leggja störf hjá Menntamálastofnun niður og auglýsa laus störf, sbr. jafnframt umfjöllun í kafla 5. Þó er lagt til að heimilt verði að flytja forstjóra Menntamálastofnunar í embætti forstjóra Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu þar sem við skipun í embættið síðastliðið haust var tekið mið af því að breytingar væru fram undan hjá stofnuninni, m.a. með umfjöllun í auglýsingu um að embættið væri laust til umsóknar.

3. Meginefni frumvarpsins.

3.1. Ný heildarlög um Miðstöð menntunar og skólaþjónustu.

Í frumvarpinu er lagt til að markaður verði rammi um verkefni nýrrar Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Valið er að fjalla almennt um verkefni stofnunarinnar í frumvarpinu en jafnframt er gert ráð fyrir að um nánara inntak verkefna fari eftir þeim lögum sem gilda á sviði fræðslu- og menntamála hverju sinni samkvæmt forgangsröðun sem ákveðin er af stofnuninni undir yfirstjórn mennta- og barnamálaráðuneytis.

Lagt er til að uppbygging stofnunarinnar verði hefðbundin undir stjórn forstjóra. Til að tryggja samráð er í frumvarpi þessu sérstakt ákvæði um samráð Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu við haghafa, þ.m.t. um heimild til að setja á fót tímabundna samráðshópa á einstökum fagsviðum. Þá er lagt til að sérstaklega verði kveðið á um samvinnu stofnunarinnar við Barna- og fjölskyldustofu og Ráðgjafar- og greiningarstöð.

3.2. Stuðningur og samhæfing menntunar, skólaþjónustu og annars skólastarfs.

Í frumvarpinu er lagt til að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu fái sérstakt hlutverk við að styðja, efla og samhæfa menntun, skólaþjónustu og annað skólastarf. Hlutverk Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu er að styðja við skóla og starfsfólk skóla á grundvelli þess að vera miðlæg þekkingarmiðstöð. Í því geta til dæmis falist leiðbeiningar, stuðningur og ráðgjöf vegna faglegs starfs, kennslu, námsmats, úrræða skólaþjónustu o.fl. en slíkur miðlægur stuðningur leiðir til aukins samræmis í framkvæmd. Gert er ráð fyrir að verkefnum stofnunarinnar verði forgangsraðað eftir þörfum skólakerfisins, t.d. þörf fyrir sérfræðiráðgjöf í þágu einstakra nemendahópa, eins og nemenda með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn.

Rétt er að fram komi að í frumvarpinu er vísað til skólaþjónustu eins og hún er skilgreind í lögum um leikskóla og lögum um grunnskóla. Gera má ráð fyrir að ef ný heildarlög um skólaþjónustu verða samþykkt breytist inntak verkefna Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og að það verði nánar útfært þegar þar að kemur.

3.3. Námsgögn.

Í frumvarpinu er lagt til að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu taki við verkefnum Menntamálastofnunar þegar kemur að námsgögnum. Ekki er gert ráð fyrir grundvallarbreytingum á þessu verkefni að svo stöddu en vinna við endurskoðun á fyrirkomulagi útgáfu námsgagna stendur nú yfir í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Gert er ráð fyrir frekari lagabreytingum á 154. löggjafarþingi þegar niðurstaða endurskoðunarinnar liggur fyrir.

3.4. Námsmat og verkfæri skóla.

Í frumvarpinu er lagt til að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu fái það verkefni að byggja upp og halda utan um aðferðir og úrræði fyrir skóla sem styðja við skólastarf og skólaþjónustu, þar á meðal gæðaviðmið, verkferla, verkfæri, matstæki og önnur tæki til skimana og athugana á einstaklingum eða hópum. Í þessu felst m.a. að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu byggi upp og haldi utan um námsmat í grunnskólum, svonefndan matsferil, ritstjórn rafrænnar ferilbókar og umsýslu fagráðs eineltismála, svo einhver verkefni séu nefnd.

3.5. Innleiðing.

Í frumvarpinu er lagt til að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu styðji innleiðingu stefnumótunar stjórnvalda á sviði menntunar og farsældar barna og ungmenna og aðalnámskráa. Er þetta m.a. lagt til vegna gagnrýni á að stefnumótandi breytingum í menntakerfinu hafi ekki fylgt nægur miðlægur stuðningur. Má í því sambandi vísa til gagnrýni á innleiðingu aðalnámskrár sem var gefin út árið 2011. Með því að fela Miðstöð menntunar og skólaþjónustu þetta innleiðingarhlutverk í lögum eru væntingar um markvissari eftirfylgni með stefnumótun á sviði menntamála.

3.6. Söfnun, greining og miðlun upplýsinga.

Í frumvarpinu er lagt til að öll söfnun, greining og miðlun upplýsinga um börn og ungmenni á sviði mennta- og fræðslumála á málefnasviði mennta- og barnamálaráðuneytis verði í höndum ráðherra, en samkvæmt gildandi lögum annast Menntamálastofnun söfnun, greiningu og birtingu upplýsinga um menntamál. Unnið er að því að verkefni tengd söfnun, greiningu og miðlun upplýsinga um farsæld barna verði endurskipulögð að fullu innan ráðuneytisins og er m.a. áformað að mennta- og barnamálaráðherra leggi fram frumvarp til laga um gagnaöflun um farsæld barna á yfirstandandi löggjafarþingi. Í þessu felst að mennta- og barnamálaráðuneyti tekur við ábyrgð á alþjóðlegum greiningarverkefnum, t.d. PISA og TALIS, frá Menntamálastofnun.

3.7. Eftirlit með skólastarfi og ytra mat.

Virkt eftirlit er mikilvægur þáttur í því að fylgja eftir gæðum skólastarfs. Eftirlitsverkefni samrýmast ekki hlutverki Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og er lagt til í frumvarpinu að mennta- og barnamálaráðuneyti taki alfarið við eftirliti með skólastarfi. Þá er lagt til í frumvarpinu að leyfisveitingum og viðurkenningum verði almennt komið fyrir hjá ráðuneytinu enda fylgir valdi til leyfisveitinga skylda til eftirfylgni sem er ekki talin samrýmast þjónustuhlutverki Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Innan mennta- og barnamálaráðuneytisins er hafin vinna við að endurskoða eftirlit með skólastarfi, m.a. hvort rétt sé að koma eftirliti með skólastarfi og tengdum leyfisveitingum fyrir í eftirlitsstofnun sem eftir atvikum sinni jafnframt eftirliti með öðrum málaflokkum. Ef slíkar hugmyndir verða að veruleika munu þær kalla á frekari lagabreytingar.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpinu er ætlað að stuðla að því að íslensk stjórnvöld uppfylli betur skyldur sínar skv. 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013 (hér eftir barnasáttmálinn). Meðal annars er stefnt að því að koma til móts við athugasemdir nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins um úrbætur sem tengjast misræmi milli sveitarfélaga hvað varðar aðgengi barna að þjónustu.

5. Samráð.

Eins og fjallað hefur verið í kafla 2 hafa hagsmunaaðilar, allt frá því áður en Menntamálastofnun var komið á fót árið 2015, komið á framfæri ábendingum um mikilvægi þess að ríkið auki stuðning við skólakerfið. Í samráði um stofnun Menntamálastofnunar gerðu hagsmunaaðilar, þ.m.t. Samband íslenskra sveitarfélaga, ýmsar athugasemdir við fyrirkomulag stofnunarinnar. Fram komu áhyggjur af því að stjórnsýsluhlutverk hennar myndi yfirskyggja þjónustuhlutverkið. Frá því að Menntamálastofnun hóf störf hafa jafnframt komið fram ýmsar tillögur frá hagsmunaaðilum að breytingum á hlutverki og verkefnum stofnunarinnar í tengslum við samráð um menntamál. Þar má nefna að drög að tillögu til þingsályktunar um menntastefnu til 2030 voru unnin í víðtæku samráði við hagsmunaaðila og m.a. kynnt í samráðsgátt stjórnvalda í febrúar 2020, mál nr. S-60/2020. Menntastefnan var svo sem áður segir samþykkt á Alþingi sem þingsályktun nr. 16/151 í mars 2021. Litið hefur verið til þessara ábendinga við undirbúning að stofnun Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu.

Áform um frumvörp til nýrra heildarlaga um skólaþjónustu og laga um nýja þjónustustofnun voru kynnt almenningi 17. október 2022 á blaðamannafundi og í samráðsgátt stjórnvalda, sjá mál nr. S-195/2022, og barst 21 umsögn um áformin. Sama dag voru áformin kynnt starfsfólki Menntamálastofnunar á fundi. Í desember 2022 og janúar 2023 voru fyrstu drög að frumvarpi til laga um nýja stofnun kynnt starfsfólki Menntamálastofnunar og öðrum hagsmunaaðilum og bárust ábendingar og athugasemdir frá þeim. Drög að frumvarpinu voru birt almenningi til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 24. febrúar 2023, sjá mál nr. S-38/2023, og bárust 30 umsagnir um frumvarpið. Við meðferð frumvarpsins á 153. löggjafarþingi bárust 16 umsagnir til allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis.

Almennt voru umsagnir um áform um lagasetningu og drög að frumvarpinu jákvæðar og komu ýmsar gagnlegar ábendingar fram sem var litið til við vinnslu frumvarpsins.

Undirbúningur að lögum um stofnun nýrrar þjónustustofnunar og nýjum heildarlögum um skólaþjónustu hefur að hluta haldist í hendur. Í allnokkrum umsögnum um drög að frumvarpi þessu kom fram gagnrýni á að verkefni nýrrar stofnunar væru ekki nægjanlega skýr, einkum með tilliti til verkefna sem tengjast skólaþjónustu. Má í þessu sambandi m.a. vísa til umsagna frá ráðgjafarnefnd Menntamálastofnunar, sem bárust á vinnslustigi frumvarpsins, og umsagna einstakra nefndarmanna ráðgjafarnefndarinnar sem bárust í samráðsgátt, umsagna skólamálanefndar Félags grunnskólakennara, skólamálanefndar Félags framhaldsskólakennara, Félags leikskólakennara, Félags um menntarannsóknir, rannsóknarhóps um skólaþjónustu við Háskólann á Akureyri, fagdeild sálfræðinga við skóla innan Sálfræðingafélags Íslands, Kennarasambands Íslands og Skólastjórafélags Íslands, auk umsagna sem bárust allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis við meðferð málsins á 153. löggjafarþingi. Þessar umsagnir urðu tilefni breytinga á frumvarpinu á nokkrum stigum sem höfðu það að markmiði að skýra hlutverk stofnunarinnar.

Í umsögnum var jafnframt vikið að öðrum þáttum sem ekki þóttu nægilega skýrir í áformum um lagasetningu og drögum að frumvarpi. Var þar m.a. fjallað um námsgögn. Í umsögnum Félags íslenskra bókaútgefenda (FÍBÚT) og Nordic EdTech forum (N8) um áform um lagasetningu var lögð áhersla á mikilvægi umbóta þegar kemur að námsgögnum, þ.m.t. mikilvægi þess að menntatæknifyrirtæki fengju inngöngu á íslenskan námsefnismarkað. Þá var fjallað um námsgögn í umsögnum Sambands íslenskra sveitarfélaga, Hlusta ehf., Skólastjórafélags Íslands og Skólameistarafélags Íslands. Eins og fjallað er um í kafla 3.3 stendur frekari endurskoðun á fyrirkomulagi útgáfu námsgagna yfir og verður höfð hliðsjón af umsögnum um drög að frumvarpi þessu við áframhaldandi vinnu. Það á jafnframt við um umsagnir Sambands íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborgar og samstarfshóps fjögurra sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um áhættugreiningu á kennsluhugbúnaði varðandi mögulegt hlutverk nýrrar stofnunar vegna stafrænna lausna í skólastarfi, umsögn fagdeildar sálfræðinga við skóla innan Sálfræðingafélags Íslands um námsefni í félags- og tilfinningafærni og umsögn Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og fólk með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu um mögulega aðkomu nýrrar stofnunar að aðlögun námsefnis á rafrænt form, stækkað letur og punktaletur.

Aðrar umsagnir sem vörðuðu verkefni Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og ráðuneytisins, þ.m.t. er varða söfnun upplýsinga og greiningar og matstæki, leiddu ekki til breytinga á frumvarpinu.

Í umsögnum komu fram ýmsar athugasemdir við hugtakanotkun sem urðu tilefni til breytinga á frumvarpinu. Þar á meðal var ábending Reykjavíkurborgar um að skilgreina ætti samvinnu og samráð við sveitarfélögin. Þá var gerð breyting á 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins vegna ábendingar frá prófahóp Menntamálastofnunar um mikilvægi þess að sérstaklega væri tilgreint að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu hefði heimildir til að vinna persónuupplýsingar í tengslum við námsmat.

Við undirbúning frumvarpsins bárust mennta- og barnamálaráðuneytinu erindi frá starfsfólki Menntamálastofnunar þar sem áhyggjum er lýst yfir áformum um niðurlagningu stofnunarinnar. Jafnframt bárust umsagnir og erindi frá Bandalagi háskólamanna (BHM) og Kennarasambandi Íslands sama efnis.

Í umsögnum frá starfsfólki Menntamálastofnunar kom fram sú afstaða að unnt væri að aðlaga starfsemi Menntamálastofnunar að þeim markmiðum sem að er stefnt og því ekki ástæða til að leggja stofnunina niður. Í því sambandi var í fyrsta lagi vísað til þess að hægt væri að setja reglugerð á grundvelli gildandi laga. Vegna þessarar athugasemdar er rétt að vekja athygli á því að samkvæmt lögunum er Menntamálastofnun stjórnsýslustofnun, sbr. 1. gr. laga um Menntamálastofnun. Meðal verkefna Menntamálastofnunar er að annast söfnun, greiningu og birtingu upplýsinga um menntamál og hafa eftirlit með og meta árangur af skólastarfi og bera saman við sett viðmið. Í ljósi markmiðanna sem lýst hefur verið í kafla 3 hér að framan verður ekki fallist á að unnt sé að ná fram þeim breytingum sem stefnt er að með setningu reglugerðar um Menntamálastofnun. Í öðru lagi er í umsögnum starfsfólks Menntamálastofnunar vísað til þess að unnt sé að gera breytingarnar með því að halda í kjarna stofnunarinnar svo ekki þurfi að leggja hana niður. Í því sambandi er m.a. vísað til þess að starfsfólk stofnunarinnar hafi mikla þekkingu og reynslu af ráðgjöf og annarri þjónustu við skólasamfélagið. Er jafnframt vísað til þess að stofnunin sinni nú þegar þjónustuhlutverki sem einkennist af fagmennsku sem m.a. sé fjallað um í skýrslu Ríkisendurskoðunar um stofnunina frá árinu 2021. Af þessu tilefni er rétt að árétta að það er ekki til þess fallið að styðja við þjónustu að aðili hafi eftirlit með starfsemi sem hann á að þjónusta. Sú leið sem lögð er til í frumvarpi þessu hefur það að markmiði að styðja stofnunina í þjónustuhlutverki sínu. Ekki fæst séð að unnt sé að ná fram þessum breytingum á grundvelli laganna um Menntamálastofnun. Þykir því rétt og í samræmi við jafnræðissjónarmið að auglýsa laus störf hjá stofnuninni sem starfsfólk Menntamálastofnunar, sem hefur áhuga á að starfa í breyttri stofnun, getur sóst eftir.

Í umsögnum Alþýðusambands Íslands og Fræðslumiðstöðvar atvinnulífsins er lýst yfir áhyggjum af því að framhaldsfræðslu sé ekki gerð skil í frumvarpinu. Með breytingum á skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, sbr. forsetaúrskurð nr. 6/2022, voru málefni framhaldsfræðslu færð frá almennum fræðslumálum og fer félags- og vinnumarkaðsráðuneyti með þau mál eins og önnur málefni vinnumarkaðarins. Virk samvinna er á milli mennta- og barnamálaráðuneytis og félags- og vinnumarkaðsráðuneytis við að leysa úr álitaefnum sem tengjast samspili framhaldsfræðslu og framhaldsskóla.

Ekki var haft sérstakt samráð við börn við undirbúning frumvarpsins en í tengslum við samráð um heildarlöggjöf um skólaþjónustu stendur yfir samráð við börn um allt land. Litið verður til upplýsinga úr samráði við börn við uppbyggingu nýrrar stofnunar. Jafnframt gerir frumvarpið ráð fyrir að haft sé samráð við börn um verkefni stofnunarinnar.

6. Mat á áhrifum.

Frumvarpinu er ætlað að styðja við mikilvægar umbætur í leik-, grunn- og framhaldsskólum landsins í samræmi við menntastefnu til ársins 2030. Markmiðið er að samþykkt frumvarpsins muni hafa almenn jákvæð áhrif fyrir skóla, starfsfólk skóla, foreldra, börn og ungmenni. Vænta má þess að betri stuðningur við börn og ungmenni í skólakerfinu, þvert á skólastig og um allt land, hafi jákvæð áhrif á réttindi barna samkvæmt barnasáttmálanum, þ.m.t. réttinn til menntunar, með tilliti til jafnréttis barna og banns við mismunun. Aukinn miðlægur stuðningur við skólastarf ætti jafnframt að hafa jákvæð áhrif á menntun barna og ungmenna sem hafa sértækar þarfir, til að mynda fatlaðra barna og barna með fjölbreyttan menningar- og tungumálabakgrunn.

Verði frumvarpið að lögum verður Miðstöð menntunar og skólaþjónustu sett á fót og Menntamálastofnun lögð niður. Það mun hafa áhrif á starfsfólk sem missir störf sín hjá Menntamálastofnun við niðurlagningu stofnunarinnar. Reynt er að draga úr neikvæðum áhrifum sem fylgja óvissu um störf hjá nýrri stofnun með ákvæði til bráðabirgða I en í því felst að unnt verður að auglýsa og ráða í ný störf hjá nýrri stofnun áður en ráðningarsambandi starfsmanna við Menntamálastofnun lýkur og þar með tryggja samfellu í ráðningarsambandi þeirra starfsmanna sem ráðnir verða í ný störf annaðhvort hjá Miðstöð menntunar og skólaþjónustu eða mennta- og barnamálaráðuneyti.

Ekki er gert ráð fyrir því að samþykkt frumvarpsins hafi fjárhagsáhrif á ríkissjóð. Lögin gera það kleift að færa til mennta- og barnamálaráðuneytis verkefni sem snúa að stjórnsýslu, ytra mati, rannsóknum og greiningum frá Menntamálastofnun. Með þeirri breytingu er gert ráð fyrir að 11,5 stöðugildi færist til mennta- og barnamálaráðuneytis. Þá munu 143,75 millj. kr. færast yfir til mennta- og barnamálaráðuneytis á árinu 2024 og 172,5 millj. kr. árið 2025. Miðstöð menntunar og skólaþjónustu mun taka yfir eignir og fjárheimildir Menntamálastofnunar að teknu tilliti til tilfærslu þeirrar fjárheimildar sem áður var getið um.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um stofnun Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og skipulagslega stöðu hennar innan stjórnsýslunnar. Stofnunin er lægra sett stjórnvald sem lýtur yfirstjórn og eftirliti ráðherra. Þannig mun ráðherra t.d. geta gefið stofnuninni almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu verkefna auk þess að láta stofnuninni í té óbindandi álit til leiðbeininga á framkvæmd samkvæmt lögunum, sbr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011.

Miðstöð menntunar og skólaþjónustu er ætlað að verða þjónustu- og þekkingarmiðstöð á sviði fræðslu- og menntamála. Stofnunin er faglegt forystuafl og bakhjarl fyrir öll fræðslu- og menntamál sem heyra undir ráðherra á vegum ríkis og sveitarfélaga og annarra rekstraraðila skóla. Í þessu sambandi er jafnframt lögð áhersla í ákvæðinu á að stofnunin þjónar öllu landinu.

Í ákvæðinu er vísað til þess að stofnunin starfar á sviði fræðslu- og menntamála. Er valin sú leið í frumvarpinu að nota fræðslu- og menntamál sem samheiti yfir þau mál sem stofnunin getur látið til sín taka. Menntamál vísa þá til embættisheitis mennta- og barnamálaráðherra en fræðslumál er yfirheiti yfir fjölbreytt verkefni mennta- og barnamálaráðuneytis skv. 2. tölul. 10. gr. gildandi forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2022. Er hér einkum átt við leik-, grunn- og framhaldsskóla og þá starfsemi sem kveðið er á um í lagabálkum um þá. Jafnframt er átt við skólaþjónustu og frístundaheimili að því leyti sem um það er fjallað í gildandi lögum. Þá getur stofnunin tekið að sér verkefni sem varða til að mynda lýðskóla, tónlistarskóla og aðra listaskóla. Í ákvæðinu er markaður almennur rammi um hlutverk stofnunarinnar sem gert er ráð fyrir að taki breytingum eftir því sem lög á málefnasviðinu breytast og skipting stjórnarmálefna milli ráðuneyta. Til að mynda er fyrirséð að ný heildarlög um skólaþjónustu, sem áform eru um að verði lögð fram á 154. löggjafarþingi, muni hafa áhrif á hlutverk stofnunarinnar.

Sérstaklega er vísað til þess í ákvæðinu að stofnunin starfi í þágu barna og ungmenna. Þótt verkefni stofnunarinnar séu einkum að styðja við þá sem vinna eiginlegt starf með börnum og ungmennum er rétt að lögð sé áhersla á það í lögum að hagsmunir barna og ungmenna verði hafðir að leiðarljósi í starfi stofnunarinnar.

Miðstöð menntunar og skólaþjónustu skal samkvæmt ákvæðinu starfa í samræmi við lög og stefnu stjórnvalda, bestu þekkingu og viðeigandi alþjóðleg viðmið. Í frumvarpi þessu er eingöngu fjallað um ramma um verkefni stofnunarinnar en fjallað er með ítarlegri hætti um verkefnin sem hún mun sinna í annarri löggjöf á sviði fræðslu- og menntamála, menntastefnu stjórnvalda, aðalnámskrá o.fl. auk þess sem sérstaklega er fjallað um forgangsröðun í 2. mgr. 4. gr. Tilvísun til bestu þekkingar og viðeigandi alþjóðlegra viðmiða undirstrikar áherslu á að fagleg viðmið séu höfð að leiðarljósi í starfi stofnunarinnar.

Um 2. gr.

Samkvæmt 1. mgr. skipar ráðherra forstjóra Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu til fimm ára í senn. Í 1. mgr. kemur jafnframt fram að engan megi skipa oftar en tvisvar sinnum í embættið. Er ákvæðinu ætlað að tryggja nýliðun embættismanna ríkisins. Um réttindi hans og skyldur fer að öðru leyti samkvæmt ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Hann ber ábyrgð á rekstri stofnunarinnar eins og nánar er mælt fyrir um í lögum, þar á meðal lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Í 1. mgr. er jafnframt fjallað um það almenna hæfisskilyrði að forstjóri hafi háskólamenntun sem nýtist í starfi og þekkingu á verksviði stofnunarinnar. Ekki var talið rétt að gera að skilyrði að forstjóri stofnunarinnar hefði menntun á sviði uppeldis- og menntunarfræða þar sem starf forstjóra felst einkum í stjórnun stofnunarinnar. Í því sambandi er rétt að fram komi að um er að ræða sömu hæfiskröfur og voru gerðar til forstjóra Menntamálastofnunar, sbr. 2. gr. laga um Menntamálastofnun, nr. 91/2015. Þáverandi allsherjar- og menntamálanefnd fjallaði sérstaklega um þetta ákvæði í frumvarpi til laganna og komst að þeirri niðurstöðu að ítarlegri hæfisskilyrði í lögum, t.d. um menntun á sviði kennslu- og uppeldismála, gætu takmarkað fjölda umsækjenda um embættið (þskj. 1306, 456. mál 144. löggjafarþings).

Í 2. mgr. er kveðið á um skipan hæfnisnefndar sem metur hæfni umsækjenda um embætti forstjóra. Fjallað er um heimild ráðherra til að fela hæfnisnefnd að meta hæfni umsækjenda um starf forstöðumanns í 39. gr. b laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Rétt þykir að hæfnisnefnd komi ávallt að skipun í embætti forstjóra Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og er því í 2. mgr. lagt til að ráðherra verið skylt að skipa þriggja manna hæfnisnefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Hæfnisnefndin lætur ráðherra í té skriflega umsögn um hæfni umsækjenda og er niðurstaða hæfnisnefndar ráðgefandi fyrir ráðherra en ekki bindandi. Í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar er talið rétt að ráðherra sé heimilt að setja hæfnisnefndinni reglur við skipan hennar þar sem m.a. verði fjallað um þau sjónarmið sem ráðherra hyggist leggja áherslu á við skipun í embættið. Um málsmeðferð nefndarinnar og meðferð ráðherra á umsóknum í kjölfar niðurstöðu nefndarinnar gilda að öðru leyti almennar reglur stjórnsýsluréttar.

Um 3. gr.

Í lögum um Menntamálastofnun, nr. 91/2015, er bæði kveðið á um starfsemi svonefndrar ráðgjafarnefndar og fagráða á helstu starfssviðum stofnunarinnar, sbr. 3. og 4. gr. laganna. Fjallað var um fagráðin í frumvarpi til laganna. Þar var lagt til að forstjóri Menntamálastofnunar kæmi á fót fagráðum á helstu starfssviðum stofnunarinnar henni til ráðgjafar og samráðs. Í breytingartillögu þáverandi allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis við frumvarp það er varð að lögum nr. 91/2015 var lagt til að auk fagráðanna yrði sett á fót sérstök ráðgjafarnefnd. Í nefndaráliti kom fram að verkefni ráðgjafarnefndarinnar væri að vera forstjóra til ráðgjafar um langtímastefnumótun um starfsemi stofnunarinnar (þskj. 1306, 456. mál 144. löggjafarþings).

Starfsemi þessara eininga hefur ekki gengið sem skyldi. Heimild forstjóra til að setja á fót fagráð hefur verið nýtt en lítil starfsemi verið í fagráðunum. Þá hafa verið reglulegar umræður um stöðu ráðgjafarnefndar Menntamálastofnunar og m.a. komið fram sjónarmið um að staða hennar í skipulagi Menntamálastofnunar sé óskýr.

Fyrir liggur að fagráð og ráðgjafarnefnd Menntamálastofnunar eiga sér fáar hliðstæður hjá stjórnvöldum. Þó má nefna lögbundna samráðsnefnd í lögum um þjónustu- og þekkingarmiðstöð fyrir blinda, sjónskerta og fólk með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu, nr. 160/2008, og ráðgjafarnefnd samkvæmt lögum um Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, nr. 112/2015. Það fyrirkomulag er mun algengara í stjórnsýslunni að stofnanir hafi virkt samráð við hagsmunaaðila án þess að skilgreint sé að samráð fari fram innan tiltekinnar nefnda eða ráða.

Í ljósi reynslunnar var ekki talið rétt að innan Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu starfi fagráð. Við undirbúning frumvarpsins var þó talið að ýmsir kostir fylgdu því að setja á fót ráðgjafarnefnd nýrrar stofnunar sem myndi hafa skýrara hlutverk við stefnumótun fyrir stofnunina en ráðgjafarnefnd Menntamálastofnunar. Ákveðin vandkvæði komu þó fram við útfærslu þessarar hugmyndar vegna skörunar við verkefni ráðherra. Jafnframt var ljóst að vegna verkefna Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu þyrfti aðkomu fjölbreyttari hóps haghafa að ráðgjafarnefnd Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu en sitja nú í ráðgjafarnefnd Menntamálastofnunar, til að mynda hagsmunasamtaka fatlaðs fólks og þeirra fjölbreyttu stétta sem starfa við skólaþjónustu.

Í stað þess að leggja til stærri og meira stefnumótandi ráðgjafarnefnd var ákveðið að fara þá leið að leggja til sérstakt lagaákvæði þar sem fjallað yrði með almennari hætti um samvinnu og samráð. Fyrirmynd slíks ákvæðis má m.a. finna í 26. gr. laga um Fjarskiptastofu, nr. 75/2021. Í 1. mgr. er því lagt til að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu sé skylt að hafa samráð við haghafa á sínu málefnasviði. Þá er í 1. mgr. sérstaklega vísað til sveitarfélaganna sem eru lykilaðilar þegar kemur að starfsemi Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu vegna reksturs þeirra á leik- og grunnskólum. Gerð er krafa um reglubundið samráð og almenna samvinnu við sveitarfélögin um mál sem tengjast stöðu og verkefnum sveitarfélaga. Í 2. mgr. er sérstaklega kveðið á um samráð við börn og ungmenni. Ákvæðið leggur áherslu á mikilvægi þátttöku barna og ungmenna og að virðing sé borin fyrir skoðunum þeirra. Við túlkun ákvæðisins er rétt að líta til 12. gr. barnasáttmálans.

Í 3. mgr. er fjallað um samvinnu við Barna- og fjölskyldustofu og Ráðgjafar- og greiningarstöð um verkefni sem varða þjónustu í þágu farsældar barna. Farsæld barna felst m.a. í menntun þeirra og er mikil samlegð með verkefnum þessara stofnana, en þar má sérstaklega nefna innleiðingu laga um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna sem Barna- og fjölskyldustofa fer með og greiningar Ráðgjafar- og greiningarstöðvar sem unnið er með innan skóla. Lagt er til að ráðherra verði heimilt að ákveða að tiltekin verkefni stofnananna þriggja séu rekin sameiginlega en í slíkri ákvörðun er gert ráð fyrir að hægt sé að samþætta verkefni sem eiga sér samsvörun. Til að tryggja að ekki verði vafi um hver beri ábyrgð á verkefninu og fjármögnun er gert ráð fyrir að sérstök ákvörðun sé tekin um slíkan samrekstur þar sem fjallað verði um þessa þætti.

Í 4. mgr. ákvæðisins er kveðið á um heimild til að setja á fót tímabundna samráðshópa um ákveðin mál. Til dæmis má sjá fyrir sér að við innleiðingu stórra stefnubreytinga muni Miðstöð menntunar og skólaþjónustu nýta þetta ákvæði.

Um 4. gr.

Í 1. mgr. ákvæðisins eru verkefni Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu talin upp í fjórum stafliðum.

Í a-lið 1. mgr. kemur fram að verkefni stofnunarinnar sé að styðja, efla og samhæfa menntun, skólaþjónustu og annað skólastarf. Í framkvæmd tengist þetta ákvæði náið sérlögum um skólastig, þ.e. lögum um leikskóla, lögum um grunnskóla og lögum um framhaldsskóla, og annarra skóla eins og fjallað er um í tengslum við 1. gr., eins og þau eru í gildi á hverjum tíma. Er rétt að árétta sérstaklega að stuðningur Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu við skólaþjónustu tekur mið af gildandi lögum hverju sinni. Í ákvæðinu er vísað til þess að þetta verkefni sé m.a. framkvæmt með almennri og sérhæfðri fræðslu. Í því getur falist ráðgjöf, leiðsögn, námskeið og útgáfa leiðbeininga og fræðsluefnis. Þá getur falist í ákvæðinu að stofnunin veiti sveitarfélögum og skólum ráðgjöf í einstaklingsmálum, enda hefur hún í því skyni heimild til vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 5. gr. Rétt er að benda á að ekki er um tæmandi upptalningu að ræða.

Í b-lið 1. mgr. er fjallað um námsgögn og er orðalag hans óbreytt frá a-lið 5. gr. laga um Menntamálastofnun.

Í c-lið 1. mgr. kemur fram að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu skuli byggja upp og halda utan um aðferðir og úrræði fyrir skóla sem styðji við skólastarf og skólaþjónustu, þar á meðal gæðaviðmið, verkferla, verkfæri, matstæki og önnur tæki til skimana og athugana á einstaklingum eða hópum. Í þessu felst m.a. að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu skuli byggja upp og halda utan um námsmat í grunnskólum, svonefndan matsferil, ritstjórn rafrænnar ferilbókar og umsýslu fagráðs eineltismála, svo einhver verkefni séu nefnd. Meðal annarra verkefna sem framkvæma má á grundvelli þessarar greinar er uppbygging og utanumhald um tæki til málþroskaskimana, svonefndan lesferil og stöðumat fyrir nemendur með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn.

Í d-lið 1. mgr. kemur fram að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu skuli styðja við innleiðingu stefnumótunar stjórnvalda á sviði menntunar og farsældar barna og ungmenna. Hér er m.a. átt við menntastefnu stjórnvalda og aðgerðaráætlanir á grundvelli þeirrar stefnu. Jafnframt er átt við stefnumótun um farsæld barna, sbr. lög um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna, nr. 86/2021. Samkvæmt lögum nr. 86/2021 gegnir Barna- og fjölskyldustofa sérstöku hlutverki við innleiðingu laganna en gert er ráð fyrir að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu styðji við innleiðingu laganna í menntakerfinu í samvinnu við Barna- og fjölskyldustofu á innleiðingartímabilinu.

Í 2. mgr. er lagt til að fjallað verði um forgangsröðun verkefna. Ákvæðið á að styrkja Miðstöð menntunar og skólaþjónustu í því að velja viðfangsefni sín í samræmi við þarfir hverju sinni eftir atvikum með aðkomu þess ráðherra sem fer með yfirstjórn stofnunarinnar.

Um 5. gr.

Í ákvæðinu er fjallað um vinnslu persónuupplýsinga. Fyrirmynd ákvæðisins er 5. gr. a laga um Menntamálastofnun en með þeim aðlögunum sem leiða af því að verkefni Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu eru ekki þau sömu og Menntamálastofnunar. Í þessu ljósi var ekki talin ástæða til að gera sérstakt mat á áhrifum frumvarpsins á persónuvernd.

Í 1. mgr. er Miðstöð menntunar og skólaþjónustu veitt heimild til að vinna persónuupplýsingar sem tengjast lögbundnum verkefnum. Lögbundin verkefni eru tilgreind í 4. gr. og öðrum lögum þar sem fjallað er um verkefni stofnunarinnar. Í 1. mgr. eru verkefni talin upp í dæmaskyni en rétt er að árétta að upptalningin er ekki tæmandi. Í 1. mgr. er jafnframt fjallað um hvaða hópa einstaklinga heimilt er að vinna upplýsingar um. Þar eru fyrst taldir nemendur þeirra skóla sem hlutverk Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu skv. 1. gr. nær til. Jafnframt er þar vísað til stjórnenda og starfsfólks skóla, m.a. í ljósi verkefna Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu sem tengjast starfsþróun. Rétt er að árétta að upptalning hópa í 1. mgr. er ekki tæmandi. Eins og endranær þegar kemur að vinnslu persónuupplýsinga þarf að gæta þess að hún sé ekki umfram nauðsyn. Sem dæmi má nefna að þótt ákvæðið veiti heimild til vinnslu persónuupplýsinga þegar kemur að ráðgjöf Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu við skóla í einstaklingsmálum er rétt að árétta að í mörgum tilvikum er unnt að veita slíkan stuðning án þess að persónuupplýsingum sé miðlað til stofnunarinnar. Skal þess ávallt gætt að vinnsla sé ekki umfram það sem er nauðsynlegt og að öðru leyti í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

Í 2. mgr. er fjallað um vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Óhjákvæmilegt er að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu hafi heimild til að vinna viðkvæmar persónuupplýsingar og upplýsingar viðkvæms eðlis enda nauðsynlegt að vinna slíkar upplýsingar í skólaumhverfinu, m.a. til að tryggja einstaklingsmiðað nám og viðeigandi stuðning við börn og aðra nemendur í skólum. Í þessu sambandi er m.a. bent á gögn vegna nemenda sem þurfa á sérúrræðum að halda í framhaldsskólum, í tengslum við innritun nemenda, og vegna þjónustuþarfa fatlaðra nemenda. Þetta geta verið heilsufarsupplýsingar og tengdar upplýsingar, eins og greiningar, og um fatlanir viðkomandi nemenda. Jafnframt geta upplýsingar um félagslegar aðstæður barna skipt máli í tengslum við skólaforðun og vegna nemenda með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn. Lögð er áhersla á að vinnsla er eingöngu heimil að því marki sem það er nauðsynlegt til að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu, þ.m.t. í stuðningi við einstaklingsmál.

Í 2. mgr. er jafnframt fjallað um vinnslu upplýsinga um refsiverða háttsemi og ætlaða refsiverða háttsemi. Rétt þykir að tilgreina þessa heimild sérstaklega í lögum m.a. til að tryggja að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu geti stutt við skólasamfélagið þegar upp koma mál sem tengjast t.d. grun um ofbeldi gagnvart nemendum í skólum. Þess skal þó gætt samkvæmt ákvæðinu að hagsmunir af vinnslunni vegi þyngra en hagsmunir einstaklinga af leynd persónuupplýsinganna.

Í 3. mgr. er fjallað um heimildir til miðlunar persónuupplýsinga. Heimildin tekur jafnframt til samkeyrslu skráa. Stjórnvöld og aðrir aðilar á sviði fræðslu- og menntamála eru skilgreindir rúmt í ákvæðinu. Í framkvæmd afmarkast hópurinn eðli málsins samkvæmt af því að ekki unnt að deila upplýsingum nema báðir aðilar hafi heimild til vinnslu þeirra.

Í 4. mgr. er fjallað um heimild ráðherra til að setja reglugerð um vinnslu persónuupplýsinga hjá Miðstöð menntunar og skólaþjónustu. Rétt þykir að ráðherra geti sett slíkar reglur ef hann telur tilefni til. Í henni geta komið fram nánari skilyrði, svo sem um hvaða persónuupplýsingar heimilt er að vinna með og í hvaða tilgangi vinnsla þeirra er heimil, verklag við vinnslu persónuupplýsinga og upplýsingaskyldu gagnvart þeim sem upplýsingarnar fjalla um.

Um 6. gr.

Í 1. mgr. er fjallað um heimildir Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu til að krefja skóla og rekstraraðila þeirra um upplýsingar og gögn, sem stofnunin telur nauðsynleg til að sinna hlutverki sínu, á því formi sem óskað er og innan tiltekinna tímamarka. Með ákvæðinu er stofnuninni veitt heimild til að ákvarða forsendur og umfang upplýsingamiðlunar á grundvelli ákvæðisins. Í ákvæðinu felst að skylda er lögð á þessa aðila til að verða við beiðnum Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu um tilgreindar upplýsingar innan ákveðins tíma. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa.

2. mgr. þarfnast ekki skýringa.

Um 7. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Í 1. mgr. er fjallað um gildistöku. Lögð er áhersla á að ný stofnun verði byggð upp eins fljótt og hægt er á sama tíma og réttindi starfsmanna Menntamálastofnunar eru tryggð. Lagt er til að ákvæði frumvarpsins, verði það að lögum, taki gildi 1. mars 2024. Jafnframt er lagt til að ákvæði til bráðabirgða I og 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða II öðlist þegar gildi, svo að unnt sé að hefja undirbúning nýrrar stofnunar, auk ákvæðis til bráðabirgða IV. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa.

Í 2. mgr. kemur fram að við gildistöku laganna falla úr gildi lög um Menntamálastofnun, nr. 91/2015, enda gerir frumvarpið ráð fyrir að Menntamálastofnun verði lögð niður og að tiltekin verkefni stofnunarinnar verði færð til nýrrar stofnunar, Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu, og mennta- og barnamálaráðuneytis.

Um 9. gr.

Í ákvæðinu eru lagðar til breytingar á öðrum lögum, sem tengjast niðurlagningu Menntamálastofnunar, verkefnum nýrrar stofnunar, Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu, og mennta- og barnamálaráðuneytisins.

Í 1. tölul. eru lagðar til breytingar á 3. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, þar sem fjallað er um heimild ráðherra til að fela Menntamálastofnun að annast undirbúning og framkvæmd prófa í íslensku, sem er skilyrði þess að geta fengið ríkisborgararétt. Verkefnið samrýmist hlutverki Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu við að halda utan um ýmis verkfæri í skólastarfi. Er því í ákvæðinu lagt til að heimilt verði að fela Miðstöð menntunar og skólaþjónustu að annast þennan undirbúning og framkvæmd.

Í 2. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985, vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar og flutnings verkefna til Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Í 1. mgr. 12. gr. laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla kemur fram að ráðuneytið hafi með höndum faglega umsjón og eftirlit með tónlistarkennslu og að ráðherra hafi heimild til að fela undirstofnun sinni á sviði menntamála að fara með verkefni samkvæmt málsgreininni. Þar sem Miðstöð menntunar og skólaþjónustu fer ekki með eftirlit er gert ráð fyrir að eingöngu sé um að ræða verkefni sem tengjast faglegri umsjón með tónlistarkennslu.

Í 3. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um Ráðgjafar- og greiningarstöð, nr. 83/2003, sem eru sambærilegar 3. mgr. 3. gr. og eiga að tryggja samvinnu og möguleika á samrekstri verkefna Barna- og fjölskyldustofu, Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og Ráðgjafar- og greiningarstöðvar.

Í 4. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um háskóla, nr. 63/2006, vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar. Ákvæðin sem um ræðir voru settar voru inn í lög um háskóla þegar Menntamálastofnun var sett á fót og varða heimild ráðherra til að fela Menntamálastofnun að annast viðurkenningar háskóla. Þegar ákvæðið var sett fór sami ráðherra með málefni háskóla og Menntamálastofnunar. Með forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2002, var háskóla-, iðnaðar og nýsköpunarráðuneyti falin málefni háskóla og er ekki talið rétt að ráðherra hafi í lögum heimild til að fela stofnun á málefnasviði annars ráðherra verkefni. Í því ljósi er lagt til að þessi heimild falli brott.

Í 5. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um leikskóla, nr. 90/2008, í nokkrum liðum.

Í a-lið 5. tölul. eru lagðar til breytingar á 3. gr. laga um leikskóla sem tengjast flutningi söfnunar, greiningar og miðlunar upplýsinga á sviði menntamála frá Menntamálastofnun til mennta- og barnamálaráðuneytis. Þá felur ákvæðið í sér að ráðherra er heimilt að krefja leikskóla og rekstraraðila þeirra um upplýsingar, en það er nauðsynlegt til að ráðherra geti framfylgt skyldum sínum til söfnunar, greiningar og miðlunar upplýsinga um leikskóla. Ákvæðið er sambærilegt ákvæði sem er nú í lögum um Menntamálastofnun sem lagt er til í frumvarpi þessu að verði felld brott.

Í b-lið 5. tölul. eru lagðar til breytingar á 19., 24. og 25. gr. laga um leikskóla sem varða móttöku upplýsinga um ytra mat sveitarfélaga og tilkynninga um rekstur nýrra leikskóla. Í ljósi þjónustuhlutverks Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu er lagt til með breytingunni að ráðherra geti falið Miðstöð menntunar og skólaþjónustu að taka við upplýsingum um ytra mat sveitarfélaga og tilkynningum um nýja leikskóla og þegar rekstri leikskóla er hætt, en slík heimild er í gildandi lögum vegna Menntamálstofnunar.

Í c-lið 5. tölul. er lagt til að fell verði brott úr lögunum heimild fyrir ráðherra í 20. gr. laga um leikskóla til þess að fela undirstofnun ráðuneytisins á sviði menntamála að sinna verkefnum tengdum ytra mati á leikskólastarfi. Við niðurlagningu Menntamálastofnunar er gert ráð fyrir að mennta- og barnamálaráðuneyti fari með verkefni tengd ytra mati og eftirliti og að ekki sé ástæða fyrir ráðherra, að svo stöddu, að hafa heimild til að fela undirstofnun sinni verkefnið.

Í 6. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008, í nokkrum liðum.

Í 1. og 2. tölul. a-liðar 6. tölul. eru lagðar til breytingar á 4. gr. laga um grunnskóla sem tengjast flutningi söfnunar, greiningar og miðlunar upplýsinga um grunnskóla frá Menntamálastofnun til mennta- og barnamálaráðuneytis. Þá felur ákvæðið í sér að ráðherra er heimilt að krefja grunnskóla og rekstraraðila þeirra um upplýsingar, en það er nauðsynlegt til að ráðherra geti framfylgt skyldum sínum til söfnunar, greiningar og miðlunar upplýsinga um grunnskóla. Ákvæðið er sambærilegt og ákvæði sem er nú í lögum um Menntamálastofnun.

Í b-lið 6. tölul. er lögð til breyting á 8. gr. laga um grunnskóla þar sem fjallað er um skólaráð. Nánar tiltekið er lagt til að felld verði brott heimild mennta- og barnamálaráðuneytisins til að fela undirstofnun að annast undanþágur frá ákvæðum laganna um skólaráð. Er það í samræmi við önnur ákvæði frumvarps þessa sem fela í sér flutning ýmissa stjórnsýsluverkefna frá Menntamálastofnun til ráðuneytisins.

Í c-lið 6. tölul. eru lagðar til breytingar á ýmsum ákvæðum laganna vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar og flutnings verkefna til Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu sem áætlað er að haldist að mestu óbreytt hjá nýrri stofnun. Þar á meðal er ákvæði 1. málsl. 4. mgr. 39. gr. laganna þar sem fjallað er um gerð og framkvæmd samræmds námsmats og prófa. Yfirstandandi er nú vinna við þróun verkefnis sem nefnt hefur verið matsferill og ekki er talin ástæða til breytinga á ákvæðinu að svo stöddu en ljóst er að endurskoða þarf ákvæðið fyrir árið 2025.

Í d-lið 6. tölul. er lagt til að felld verði brott úr lögunum heimild til þess að fela undirstofnun ráðuneytisins á sviði menntamála að sinna verkefnum tengdum ytra mati á grunnskólastarfi sem kveðið er á um í 38. gr. laga um grunnskóla. Við niðurlagningu Menntamálastofnunar er gert ráð fyrir að mennta- og barnamálaráðuneyti fari með verkefni tengd ytra mati og eftirliti og að ekki sé ástæða fyrir ráðherra, að svo stöddu, að hafa heimild til að fela undirstofnun sinni verkefnið.

Fram hefur komið að með frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að verkefni tengd ytra mati á grunnskólastarfi færist til ráðherra. Því er lagt til í e–i-lið 6. tölul. að felld verði brott nokkur ákvæði í lögunum þar sem verkefni sem þau ákvæði kveða á um tengjast ytra mati og eftirliti með grunnskólastarfi. Stjórnsýsluverkefni sem ákvæðin fjalla um fara ekki saman við verkefnin sem gert er ráð fyrir að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu hafi með höndum samkvæmt frumvarpi þessu.

Í 7. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008, í nokkrum liðum.

Í a-lið 7. tölul. eru lagðar til breytingar á 12. og 13. gr. laga um framhaldsskóla sem fjalla um viðurkenningu skóla. Um er að ræða stjórnsýsluverkefni sem samrýmist ekki hlutverki Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og er því lagt til að heimild ráðherra til að fela Menntamálastofnun verkefnið verði felld brott.

Í b-lið 7. tölul. eru lagðar til breytingar á nokkrum ákvæðum laga um framhaldsskóla sem fjalla um staðfestingu námsbrautarlýsinga sem gera ráð fyrir heimild ráðherra til að fela Miðstöð menntunar og skólaþjónustu tiltekin verkefni þeim tengd. Með ákvæðinu er tryggt að ráðherra hafi svigrúm til að ákveða hvort þessi verkefni verði í ráðuneytinu eða þau verði falin nýrri stofnun.

Í c-lið 7. tölul. er lagt til að bætt verði málslið við 32. gr. laga um framhaldsskóla til að styrkja lagastoð verkefna Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu við innritun og þjónustu við framhaldsskóla vegna hennar.

Í d-lið 7. tölul. er lagt til að felld verði brott úr 2. mgr. 42. gr. laga um framhaldsskóla heimild til þess að fela undirstofnun ráðuneytisins á sviði menntamála að sinna verkefnum tengdum ytra mati á framhaldsskólum. Við niðurlagningu Menntamálastofnunar er gert ráð fyrir að mennta- og barnamálaráðuneyti fari með verkefni tengd ytra mati og eftirliti og að ekki sé ástæða fyrir ráðherra, að svo stöddu, að hafa heimild til að fela undirstofnun sinni verkefnið.

Í e-lið 7. tölul. eru lagðar til breytingar á 55. gr. laganna sem tengjast flutningi söfnunar, greiningar og miðlunar upplýsinga á sviði fræðslu- og menntamála frá Menntamálastofnun til mennta- og barnamálaráðuneytis.

Í 8. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um framhaldsfræðslu, nr. 27/2010. Þegar lögin voru sett fór sami ráðherra með málefni framhaldsfræðslu og Menntamálastofnunar. Með forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2002, var félags- og vinnumarkaðsráðuneyti falið að fara með framhaldsfræðslu og er ekki talið rétt að ráðherra hafi í lögum heimild til að fela stofnun á málefnasviði annars ráðherra verkefni.

Í 9. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um stuðning við útgáfu bóka á íslensku, nr. 130/2018, vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar og flutnings verkefna til Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Með frumvarpi þessu er áfram gert ráð fyrir að undirstofnun mennta- og barnamálaráðuneytisins á sviði fræðslu- og menntamála sjái um útgáfu námsefnis, þar á meðal bóka.

Í 10. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um lýðskóla, nr. 65/2019, vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar og flutnings verkefna til Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu.

Í 11. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 95/2019, í nokkrum liðum.

Í a-lið 11. tölul. eru lagðar til breytingar á skipan kennararáðs vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar.

Í b-lið 11. tölul. er lagt til að ráðherra fái ákvörðunarvald um hvar kennararáð hafi starfsaðstöðu. Fyrirsjáanlegt er að í það minnsta fyrst um sinn verði það hjá Miðstöð menntunar og skólaþjónustu. Ekki er þó talið rétt að binda það í lög heldur fara frekar þá leið að fela ráðherra útfærslu þess á hverjum tíma.

Í c-lið 11. tölul. eru lagðar til breytingar sem tengjast flutningi á ákvörðunarvaldi í einstaklingsmálum frá Menntamálastofnun til ráðherra. Vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar liggur fyrir að koma þarf ákvörðunum í einstaklingsmálum, einkum útgáfu leyfisbréfa kennara og veitinga undanþágna vegna kennslustarfa, til annarrar stofnunar. Ekki er talið samrýmast þjónustuhlutverki Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu að taka stjórnvaldsákvarðanir sem tengjast kennurum og öðru starfsfólki skóla. Þá tekur ráðuneytið nú þegar ákvarðanir sem eru eðlislíkar ákvörðunum um útgáfu leyfisbréfa kennara, en hér er einkum átt við ákvarðanir um leyfi til að kalla sig bókasafns- og upplýsingafræðinga samkvæmt lögum nr. 97/1984 og rétt til að kalla sig náms- og starfsráðgjafa samkvæmt lögum nr. 35/2009. Er því lagt til að vald til að taka slíkar ákvarðanir verði, í það minnsta um sinn, fært til mennta- og barnamálaráðuneytisins.

Í d-lið 11. tölul. er lögð til sérstök regla um endurupptöku vegna synjunar á útgáfu leyfisbréfs kennara. Við flutning ákvörðunarvalds vegna leyfisbréfa kennara til ráðuneytisins við niðurlagningu Menntamálastofnunar verður ekki unnt að kæra ákvörðun um synjun á útgáfu leyfisbréfs til æðra stjórnvalds. Til að stuðla að réttaröryggi borgaranna í þessum málum er í ákvæðinu lögð til sérstök regla um endurupptöku. Í henni felst að aðilar eiga rétt til endurupptöku málsins, án annarra skilyrða, ef beiðni þess efnis berst ráðuneytinu innan þriggja mánaða frá því að ákvörðunin öðlaðist réttaráhrif. Rétturinn kemur til viðbótar almennum rétti aðila til endurupptöku eftir því sem nánar er kveðið á um í 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og samkvæmt óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

Í e-lið 11. gr. er lögð til breyting á lögum vegna niðurlagningar Menntamálastofnunar og flutnings verkefna til Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Jafnframt felst í breytingunni að Miðstöð menntunar og skólaþjónustu sé ekki skylt að gefa út leiðbeiningar um verklag við ráðningar kennara og stjórnenda við leik-, grunn- og framhaldsskóla heldur eingöngu heimilt.

Í f–h-lið 11. tölul. eru lagðar til breytingar á 19. gr. laga um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, þar sem fjallað er um undanþáguheimild til að ráða einstaklinga sem ekki eru kennarar í kennslustörf. Við niðurlagningu Menntamálastofnunar er gert ráð fyrir að mennta- og barnamálaráðuneyti taki við verkefnum samkvæmt þessari grein. Varða breytingarnar skipun nefndarinnar, staðsetningu undanþágunefndarinnar og brottfall kæruheimildar.

Í 12. tölul. eru lagðar til breytingar á lögum um Barna- og fjölskyldustofu, nr. 87/2021, sem eru sambærilegar 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins og eiga að tryggja samvinnu og möguleika á samrekstri verkefna Barna- og fjölskyldustofu, Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og Ráðgjafar- og greiningarstöðvar.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Í ákvæðinu er fjallað um heimildir til að hefja undirbúning nýrrar stofnunar fyrir gildistöku ákvæða frumvarpsins annarra en 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða II og ákvæði til bráðabirgða IV. Þótt hin nýja stofnun komi til með að taka við innviðum frá Menntamálastofnun þarf að gera ýmiss konar ráðstafanir svo að unnt sé að hefja starfsemi stofnunarinnar, til að mynda að sækja um kennitölu og stofna vefsvæði og tölvupóstföng. Er því lagt til í ákvæðinu að ráðherra geti hafið undirbúning að stofnun Miðstöð menntunar og skólaþjónustu. Þá er í ákvæðinu sérstaklega fjallað um ráðningar starfsfólks enda getur starfsfólk nýrrar stofnunar ekki hafið störf fyrr en að undangengnu ráðningarferli.

Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um að ráðherra geti falið forstjóra Menntamálastofnunar verkefni á grundvelli ákvæðisins. Í þessu sambandi er bent á að skv. 2. mgr. ákvæðis II til bráðabirgða getur ráðherra flutt forstjóra Menntamálastofnunar í embætti forstjóra Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Þykir rétt að samhliða flutningsheimildinni sé ráðherra heimilað að fela forstjóra Menntamálastofnunar að undirbúa stofnun Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu, þ.m.t. að ráða starfsfólk til starfa. Rétt er að árétta í þessu sambandi að ráðningarsamningar geta ekki tekið gildi fyrr en stofnunin tekur til starfa. Þá er í ákvæðinu fjallað um heimild forstjóra Menntamálastofnunar til að fela starfsmönnum Menntamálastofnunar að framkvæma þessi verkefni.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Í 1. mgr. er kveðið á um niðurlagningu allra starfa hjá Menntamálastofnun. Um réttindi og skyldur starfsmanna fer samkvæmt ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.

Í 2. mgr. er fjallað um heimild ráðherra til að flytja forstjóra Menntamálastofnunar í nýtt embætti forstjóra Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Embætti forstjóra Menntamálastofnunar var auglýst laust til umsóknar síðastliðið sumar með umsóknarfresti til og með 8. október 2022. Í auglýsingunni var fjallað um áform um tilfærslu verkefna milli ráðuneytis og Menntamálastofnunar og að stefnt væri að því að Menntamálastofnun verði öflug þjónustustofnun við menntastofnanir á leik-, grunn- og framhaldsskólastigi. Það yrði verkefni nýs forstjóra, í góðu samstarfi við mennta- og barnamálaráðuneytið og starfsfólk Menntamálastofnunar, að setja fram og útfæra tillögur um leiðir að því marki. Nýr forstjóri var skipaður í október 2022 og hefur síðan tekið virkan þátt í móta nýja stofnun. Í ljósi þessara forsendna í skipunarferli forstjóra Menntamálastofnunar er talið rétt að fjalla sérstaklega um flutning úr embætti forstjóra í nýtt embætti forstjóra í Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu í frumvarpinu.

Í 3. mgr. er kveðið á um að öll störf hjá Miðstöð menntunar og skólaþjónustu skuli auglýst laus til umsókna. Er hér átt við almenn störf en skv. 2. mgr. er, eins og áður segir, gert ráð fyrir að embætti forstjóra verði mannað með flutningi embættismanns en ekki skipunarferli að undangenginni auglýsingu. Jafnframt kemur fram að störf sem eru auglýst í tengslum við flutning verkefna frá Menntamálastofnun til mennta- og barnamálaráðuneytis verði auglýst laus til umsóknar en það árétting á almennum reglum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Um ákvæði til bráðabirgða III.

Í ákvæðinu er fjallað um yfirfærslu eigna, réttinda og skyldna Menntamálastofnunar til Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Hér er m.a. átt við aðild að ýmsum samningum og réttindi sem tengjast efni sem Menntamálastofnun hefur gefið út.

Um ákvæði til bráðabirgða IV.

Innan mennta- og barnamálaráðuneytisins er nú unnið að því að setja á fót tímabundið stuðnings- og ráðgjafarteymi sem gengur undir vinnuheitinu Landsteymi um farsæld barna í skólum. Teymið hefur það hlutverk að styðja við börn, foreldra og starfsfólk á öllum skólastigum sem hafa mikla þörf fyrir stuðning innan skóla, m.a. vegna alvarlegra atvika sem átt hafa sér stað eða eru að eiga sér stað innan skóla. Teymið hefur hafið störf og starfar innan ramma laga um Menntamálastofnun, nr. 91/2015. Verksvið stofnunarinnar fellur vel að verkefnum teymisins, einkum verkefni sem snúa að því að stuðla að umbótum og framþróun í skólastarfi með því að veita stjórnvöldum, fagaðilum og almenningi upplýsingar og leiðbeiningar um málefni á verksviði stofnunarinnar.

Til að leggja betri grundvöll undir vinnslu mála teymisins er lagt til í ákvæðinu að lagður verði sérstakur lagagrundvöllur til bráðabirgða undir starfsemi þess. Markmiðið með þessu ákvæði er að tryggja skýrari ramma utan um verkefni teymisins með því að fjalla sérstaklega um það í lögum og skýra heimildir þess. Er því lagt til í 1. mgr. að teymið hafi sömu heimildir til vinnslu mála og fagráð eineltismála skv. 30. gr. a laga um grunnskóla, nr. 91/2008. Í því felst m.a. að teymið er skilgreint sem stuðningsaðili við skólasamfélagið, sem m.a. getur falist í almennri ráðgjöf, leiðbeiningum eða upplýsingagjöf, og fær hlutverk við að ná ásættanlegri úrlausn í þeim málum sem það kemur að. Þá eru heimildir teymisins til að vinna persónuupplýsingar gerðar skýrari en þær eru samhljóða 3. mgr. 30. gr. a laga um grunnskóla.

Í 2. mgr. kemur fram að 1. mars 2024 taki Miðstöð menntunar og skólaþjónustu við verkefnum samkvæmt ákvæðinu. Gert er ráð fyrir að þá muni heimildir Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu samkvæmt frumvarpi þessu vera fullnægjandi grundvöllur fyrir vinnu teymisins.