Háskólar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 533

887. Frumvarp til laga um háskóla.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)

I. KAFLI

Gildissvið og hlutverk háskóla.

1. gr.

Lög þessa taka til þeirra menntastofnana sem veita æðri menntun. Ákvæði IV. kafla laganna taka þó einvörðungu til ríkisháskóla.

Nánari reglur um starfsemi háskóla er að finna í sérlögum, reglugerðum, starfsreglum, samþykktum eða skipulagsskrám háskóla.

2. gr.

Háskóli er menntastofnun sem jafnframt sinnir rannsóknum svo sem nánar er kveðið á um í reglum um starfsemi hvers skóla. Háskóli skal veita nemendum sínum menntun til þess að sinna sjálfstætt vísindalegum verkefnum, nýsköpun og listum og til þess að gegna ýmsum störfum í þjóðfélaginu þar sem æðri menntunar er krafist. Háskólar skulu miðla fræðslu til almennings og veita þjóðfélaginu þjónustu í krafti þekkingar sinnar.

3. gr.

Ríkisreknir háskólar eru sjálfstæðar ríkisstofnanir sem heyra stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra og lúta stjórn samkvæmt sérstökum lögum um hvern skóla. Háskólar geta verið sjálfseignarstofnanir og starfa þá eftir staðfestri skipulagsskrá. Heimilt er einkaaðilum að stofna háskóla að fengnu samþykki menntamálaráðherra. Allir háskólar skulu hafa sjálfstæðan fjárhag gagnvart ríkissjóði.

4. gr.

Menntamálaráðherra skal hafa eftirlit með gæðum menntunar sem háskólar veita og að þeir uppfylli ákvæði laga þessara og þeirra sérfyrirmæla sem um þá gilda.

Menntamálaráðherra er heimilt að veita háskólum sem kostaðir eru af einkaaðilum starfsleyfi ef þeir starfa eftir samþykktum eða skipulagsskrám sem menntamálaráðherra staðfestir.

Uppfylli háskóli sem fengið hefur starfsleyfi ekki ákvæði laga þessara, sérfyrirmæla sem um hann gilda eða þær kröfur, sem gerðar eru til kennslu og rannsókna, getur menntamálaráðherra afturkallað starfsleyfið.

5. gr.

Menntamálaráðherra skal setja almennar reglur um eftirfarandi þætti:

Með hvaða hætti hver háskóli skuli uppfylla skyldur sínar um eftirlit með gæðum kennslunnar, hæfni kennara og hvernig ytra gæðaeftirliti skuli háttað.

Með hvaða hætti hver háskóli, sem hefur rannsóknarhlutverk, skuli uppfylla skyldur sínar um eftirlit með gæðum rannsóknanna og nýtingu þeirra fjármuna sem fara til rannsókna.

Kærur eða málskotsrétt nemenda í málum þar sem þeir telja brotið á rétti sínum. Slíkar reglur geta falið í sér ákvæði um að kærumál nemenda skuli fara fyrir sérstaka áfrýjunarnefnd sem hafi endanlegt úrskurðarvald.

II. KAFLI

Kennarar og nemendur.

6. gr.

Nemendur, sem hefja nám í háskóla, skulu hafa lokið stúdentsprófi, öðru sambærilegu námi eða búa yfir jafngildum þroska og þekkingu að mati stjórnar viðkomandi háskóla. Tryggja skal að inntökuskilyrði í háskóla og námskröfur svari jafnan til þess sem krafist er í viðurkenndum háskólum á sambærilegu sviði erlendis.

Háskólar geta ákveðið sérstök viðbótarinntökuskilyrði ef þörf gerist, þar á meðal að láta nemendur sem uppfylla framangreind skilyrði gangast undir inntökupróf eða stöðupróf.

7. gr.

Kennarar í háskóla skulu hafa lokið meistaraprófi hið minnsta eða hafa jafngilda þekkingu og reynslu að mati dómnefndar. Þeir skulu jafnframt hafa sýnt þann árangur í starfi að þeir njóti viðurkenningar á starfssviði sínu. Nánari fyrirmæli um dómnefndir, kröfur til kennara, hæfni þeirra og starfsskyldur eru sett í sérlög og reglugerð, samþykktir eða skipulagsskrá um hvern háskóla.

III. KAFLI

Fyrirkomulag kennslu.

8. gr.

Yfirstjórn hvers skóla tekur ákvörðun um fyrirkomulag kennslu, náms og námsmats og um skipulag rannsókna.

9. gr.

Kennsla í háskólum skal fara fram í námskeiðum sem metin eru í einingum. Fullt nám telst 30 einingar á námsári að jafnaði og endurspeglar alla námsvinnu nemenda og viðveru í kennslustundum.

Námi á háskólastigi skal ljúka með prófgráðu sem veitt er þegar nemandi hefur staðist próf í öllum námskeiðum og skilað með fullnægjandi árangri þeim verkefnum sem tilheyra námi til prófgráðunnar.

Menntamálaráðherra skal gefa út skrá um viðurkenndar prófgráður og inntak þeirra.

Nánari fyrirmæli um kennslu, nám og prófgráður eru sett í reglugerðir, samþykktir eða skipulagsskrá um hvern háskóla.

IV. KAFLI

Stjórn ríkisháskóla.

10. gr.

Yfirstjórn hvers háskóla er falin háskólaráði, rektor, deildarfundum, deildarráðum og deildarforseta ef skólanum er skipt í deildir.

11. gr.

Háskólaráð fer með úrskurðarvald í málefnum skólans og stofnana sem honum tengjast, vinnur að þróun og eflingu þeirra og markar þeim heildarstefnu. Háskólaráð er æðsti ákvörðunaraðili innan hvers skóla nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum þessum eða í sérlögum sem gilda um hvern skóla.

Ef háskóla er í lögum skipt upp í sjálfstæða skóla færist yfirstjórn skólans frá háskólaráði til skólastjórna. Háskólaráð fær þá það hlutverk að vera samráðsvettvangur skólanna og ráðgefandi aðili og fer með yfirstjórn í sérstaklega tilgreindum málaflokkum.

12. gr.

Háskólaráð skal samþykkja eftirfarandi nema annað sé berum orðum tekið fram í sérlögum eða reglugerð um hvern skóla:

Stjórnskipulag skólans og þar á meðal stjórnskipulag deilda.

Rammafjárhagsáætlun og starfsáætlun skólans, þar á meðal rammafjárhagsáætlun og starfsáætlun hverrar deildar.

Kennsluskrá.

13. gr.

Háskólaráð hvers skóla skal skipað allt að tíu fulltrúum og þar á meðal rektor sem er sjálfkjörinn í ráðið og er forseti þess. Allt að fimm fulltrúar úr hópi kennara skólans eiga setu í ráðinu samkvæmt nánari ákvæðum í sérlögum hvers skóla. Nemendur skulu kjósa allt að tvo fulltrúa hlutfallsbundinni kosningu til tveggja ára í senn samkvæmt nánari ákæðum í sérlögum hvers skóla. Menntamálaráðherra skal skipa allt að tvo fulltrúa til tveggja ára í senn. Í deildarskiptum háskólum, þar sem æðsta ákvörðunarvald er í höndum háskólaráðs, eru deildarforsetar, deildarráðsmenn eða aðrir sem gegna stjórnunarstöðum í deildum ekki kjörgengir í ráðið.

Varaforseta og ritara kýs ráðið úr hópi fulltrúa háskólans sem setu eiga í ráðinu. Varaforseti er staðgengill rektors í forföllum hans.

Falli atkvæði í háskólaráði jöfn ræður atkvæði rektors úrslitum.

14. gr.

Menntamálaráðherra skipar rektor til fimm ára eftir tilnefningu viðkomandi háskólaráðs samkvæmt nánari ákvæðum í sérlögum hvers skóla. Skal staðan auglýst til umsóknar. Þann einan má skipa í stöðu rektors sem lokið hefur æðri prófgráðu við háskóla og öðlast hefur stjórnunarreynslu. Óheimilt er að framlengja skipunartíma rektors.

15. gr.

Rektor er yfirmaður stjórnsýslu háskólans og æðsti fulltrúi hans gagnvart mönnum og stofnunum innan hans og utan. Hann hefur almennt eftirlit með starfsemi háskólans og hefur frumkvæði að því að háskólaráð marki sér heildarstefnu í málefnum skólans. Rektor hefur ráðningarvald yfir öllum starfsmönnum skólans nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum. Á milli funda háskólaráðs hefur rektor ákvörðunarvald í umboði ráðsins í öllum málum háskólans sem ekki varða veruleg fjárhagsmálefni skólans eða hafa í för með sér breytingar á skipulagi hans.

16. gr.

Nú er háskóla skipt í háskóladeildir og telst þá hver deild grunneining skólans. Í háskóla, sem ekki er deildarskiptur, heyrir öll starfsemi skólans undir háskólaráð. Háskólaráð tekur ákvörðun um deildarskiptingu.

Deildir eru sjálfráðar um eigin málefni innan þeirra marka sem lög og reglugerðir hvers háskóla setja. Yfirstjórn hverrar deildar er falin deildarforseta, deildarfundum og deildarráði.

Nánar skal kveða á um kjör í deildarráð, kjör fulltrúa til setu á deildarfundum og val á deildarforseta í sérlögum eða reglugerð hvers skóla.

17. gr.

Háskólaráð getur að fengnum tillögum deildarráðs skipt viðkomandi deild upp í skorir. Hver skor kýs sér stjórn og formann.

18. gr.

Nánar skal kveða á um starfssvið, starfshætti og tengsl háskólaráðs, rektors, deildarforseta, deildarfunda, deildarráðs og skora í sérlögum, reglugerð og starfsreglum hvers skóla.

V. KAFLI

Fjárhagur.

19. gr.

Hver ríkisháskóli hefur sjálfstæða fjárveitingu á fjárlögum. Menntamálaráðherra gerir tillögur um fjárveitingar á grundvelli fjárhags- og starfsáætlunar hvers skóla til fimm ára. Menntamálaráðherra er heimilt að gera samning við hvern skóla um tilhögun á greiðslum af fjárlagalið þeirra í þeim tilgangi að skólarnir taki á sig aukna rekstrarábyrgð.

Menntamálaráðherra er heimilt að gera samning við háskóla sem rekinn er af einkaaðilum og fengið hefur starfsleyfi skv. 4. gr. um að annast tiltekna menntun á háskólastigi gegn því að ríkissjóður greiði ákveðna fjárhæð fyrir þjónustuna.

Í sérlögum, samþykktum eða skipulagsskrám hvers háskóla skal setja reglur um hvernig háttað skuli gjaldtöku af nemendum vegna náms við viðkomandi skóla. Í sérlög hvers ríkisháskóla skal setja reglur um öflun sértekna með gjaldtöku fyrir þjónustu er skólarnir bjóða.

20. gr.

Við ákvörðun fjárveitinga til háskóla skal miða við eftirfarandi:

Fjárveitingar vegna kennslu miðast við fjölda stúdenta í fullu námi. Menntamálaráðherra setur reglur um kennslukostnað og þar á meðal um hvað telst fullt nám í þessu tilliti og útreikning á fjölda stúdenta í fullu námi.

Fjárveitingar vegna rannsókna, nýsköpunar og þróunar í þeim háskólum, sem hafa rannsóknarhlutverk, skulu taka mið af fjölda fastra kennara og sérstakra framlaga til rannsóknarverkefna og þjónustustofnana. Menntamálaráðherra setur nánari reglur um framlög til rannsókna.

Fjárveitingar vegna húsnæðis skulu taka mið af fjölda fastra kennara, fjölda nemenda og sérstakrar aðstöðu sem námið krefst. Menntamálaráðherra setur nánari reglur um framlög til húsnæðismála.

21. gr.

Í samningum sem menntamálaráðherra kann að gera við einkaaðila skv. 2. mgr. 19. gr. skal eftirfarandi koma fram:

Námsframboð og námskröfur.

Áætlaður fjöldi nemenda í hverri námsgrein.

Hvaða þjónustustarfsemi skólinn býður.

Áætlaður fjöldi kennara.

Upplýsingar um námsárangur.

Hvernig greiðslum úr ríkissjóði skuli hagað á samningstímabilinu.

Samningar þessir skulu endurskoðaðir árlega með hliðsjón af fjölda nemenda og námsframboði. Þá skal fara fram uppgjör á milli samningsaðila vegna mismunar á raunverulegum og áætluðum tilkostnaði. Fyrir lok samningstímans skal menntamálaráðherra láta fara fram úttekt á starfsemi viðkomandi háskóla í heild.

22. gr.

Ríkisháskólum er heimilt með samþykki menntamálaráðherra að eiga aðild að rannsóknar- og þróunarfyrirtækjum sem eru hlutafélög, sjálfseignarstofnanir eða félög með takmarkaða ábyrgð og stunda framleiðslu og sölu í því skyni að hagnýta og þróa niðurstöður rannsókna sem háskólinn vinnur að hverju sinni. Háskólaráð viðkomandi háskóla fer með eignarhlut skólans í slíkum fyrirtækjum.

23. gr.

Árlega skal hver háskóli sem nýtur fjárframlaga frá ríkissjóði halda opinn ársfund þar sem fjárhagur háskólans og meginatriði starfsáætlunar eru kynnt.

VI. KAFLI

Samstarf háskóla.

24. gr.

Háskólar skulu hafa með sér samráð og samstarf til að nýta sem best tiltæka starfskrafta og gagnakost og stuðla með hagkvæmum hætti að fjölbreyttri háskólamenntun. Í því skyni skulu háskólar m.a. setja reglur um gagnkvæma viðurkenningu námsþátta.

Samstarfsnefnd háskólastigsins skal skipa á grundvelli þessara laga. Í henni skulu eiga sæti rektorar háskóla. Nefndin skal koma saman reglulega og fjalla um málefni háskólamenntunar. Nefndin skal veita umsögn í málum sem menntamálaráðherra eða einstakir háskólar vísa þangað.

VII. KAFLI

Gildistaka o.fl.

25. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998.

26. gr.

Við gildistöku laga þessara falla úr gildi lög um skólakerfi, nr. 55/1974.

Ákvæði til bráðabirgða.

Háskólar sem nú starfa samkvæmt sérstökum lögum skulu innan tveggja ára frá gildistökudegi að telja laga starfsemi sína að lögum þessum. Á þeim tíma skal lokið við að endurskoða löggjöf um starfsemi þeirra.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Í menntamálaráðuneytinu hefur á undanförnum mánuðum verið unnið að undirbúningi lagafrumvarps þessa. Í því starfi hefur m.a. verið byggt á skýrslu þróunarnefndar Háskóla Íslands frá árinu 1994, skýrslu Hagsýslu ríkisins um stjórnsýslu Háskóla Íslands frá árinu 1996, nefndaráliti um eflingu uppeldis- og kennaramenntunar á Íslandi frá árinu 1995 og tillögum samstarfsnefndar háskólastigsins frá árinu 1995, en fulltrúar 13 skóla eiga aðild að nefndinni.

Helsta markmiðið með setningu þessara laga er að festa í sessi skipan þess skólastigs sem tekur við af framhaldsskólastigi og kallað hefur verið háskólastig. Í frumvarpinu eru dregin saman þau meginskilyrði sem skólastofnun þarf að uppfylla til að geta talist háskóli og veita háskólagráðu við námslok. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að nánar sé kveðið á um starfsemi hvers háskóla í sérlögum, reglugerð, starfsreglum, samþykktum eða skipulagsskrá hvers skóla.

Nokkuð skiptar skoðanir hafa verið um hversu ítarleg löggjöf þessi eigi að vera, þ.e. hvort setja eigi ítarleg lög um háskólastigið og hverjum háskóla síðan starfsreglur í reglugerð eða hvort almennu lögin eigi að vera einföld og nánari fyrirmæli sett í sérlög. Við samningu þessa frumvarps hefur verið reynt að fara bil beggja í þessu efni. Gert er ráð fyrir að lögin geymi einungis einfaldar meginreglur um starfsemi háskóla. Löggjöf hvers skóla verði síðan endurskoðuð og einfölduð en allar nánari útfærslur á starfsemi hvers skóla verði að finna í reglugerð og starfsreglum hvers skóla. Gengið er út frá því í frumvarpinu að háskólar geti bæði verið ríkisreknir og einkareknir. Í samræmi við það eiga ákvæði IV. kafla frumvarpsins, um stjórn ríkisháskóla, eingöngu við um ríkisháskóla. Hins vegar er reiknað með því að starfsreglur einkarekinna háskóla komi fram í samþykktum eða skipulagsskrám skólanna.

II.

Á undanförnum árum hefur þeirri skoðun vaxið fylgi að breytt umhverfi háskólastarfsemi kalli á samræmda löggjöf, þ.e. almenn lög um háskólastigið, jafnframt því að endurskoða þurfi lög um hvern háskóla og að endurskoða eða fella úr gildi lög um skólakerfi, nr. 55/1974. Í lögum nr. 55/1974 er mörkuð sú stefna að rétt sé að setja samræmda löggjöf um hvert skólastig, skyldunámsstigið, framhaldsskólastigið og háskólastigið. Nú þegar hafa verið sett lög um leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla. Verði frumvarp þetta að lögum er ljóst að lög nr. 55/1974 hafa runnið sitt skeið á enda þar sem stefna sú sem lögin mörkuðu, sbr. 10. gr. laganna, hefur komist til framkvæmda. Því er lagt til í 26 gr. frumvarpsins að lög nr. 55/1974 verði felld úr gildi.

Sjálfstæði háskóla hefur vaxið jafnt og þétt án þess að stjórnsýsla þeirra hafi verið aðlöguð þeim auknu völdum og þeirri ábyrgð sem hefur fylgt í kjölfar aukins sjálfstæðis þeirra. Löggjöf einstakra háskólastofnana er um margt of flókin og ábyrgð stjórnenda ekki nógu vel skilgreind. Aukin samkeppni stofnana um opinbert fjármagn kallar á auknar kröfur um skilvirkni og skýrari mælikvarða um árangur. Stóraukin erlend samskipti hafa leitt til meiri samkeppni íslenskra háskóla við erlendar menntastofnanir og einkaaðilar hér á landi hafa í auknum mæli sýnt áhuga á því að reka háskóla í samkeppni við ríkisvaldið. Á síðustu árum hefur sú stefna ríkt bæði hér á landi og í nágrannalöndunum að færa völd í auknum mæli til undirstofnana ráðuneytanna. Breytt starfsumhverfi, ný viðhorf við stjórn ríkisfjármála, ný lög um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna, ný stjórnsýslulög og ný upplýsingalög, allt kallar þetta á ný vinnubrögð innan háskólastofnana. Um þetta hafa flestir sem um málefni háskólastigsins hafa fjallað verið sammála.

Í erindisbréfi þróunarnefndar Háskóla Íslands segir m.a. að nefndin skuli afla gagna um háskólamenntun og rannsóknir og skýra gildi þeirra fyrir atvinnulíf og menningu þjóðarinnar. Einnig segir í erindisbréfinu að nefndin skuli gera tillögur til menntamálaráðuneytis og háskólaráðs um mótun stefnu í þróun Háskóla Íslands, svo og tillögur um samvinnu Háskólans og verkaskiptingu við aðra skóla á háskólastigi. Í skýrslu þróunarnefndar Háskóla Íslands er víða fjallað um breytt starfsumhverfi Háskólans og aukna samkeppni. Þar segir m.a. orðrétt á bls. 26 um breytt starfsumhverfi Háskóla Íslands: „Háskóli Íslands hefur keppt við aðrar rannsóknarstofnanir um fé úr sjóðum til verkefna. Hann hefur hins vegar ekki búið við neina samkeppni um kennslu. Mat á kennslustörfum hans hefur byggst á orðspori brautskráðra nemenda í störfum hér á landi eða í framhaldsnámi erlendis. Nokkur samkeppni gæti orðið milli íslenskra skóla á háskólastigi, þótt líklegra sé að þeir hafi með sér verkaskipti.“ Í sama kafla skýrslunnar segir einnig orðrétt á bls. 30: „Háskóli Íslands stendur frammi fyrir vaxandi samkeppni á öllum sviðum háskólastarfsins þar sem þau lönd, sem fremst standa í Evrópu og tilbúin eru til að leggja mikið í sölurnar hvað menntun snertir, munu ráða mestu um markmið og kröfur sem gerðar verða í nánustu framtíð. Þessum kröfum verða íslenskir skólar og aðrir skólar í Evrópu að vera tilbúnir að mæta.“ Í skýrslunni er einnig fjallað um nauðsyn þess að setja almenn lög um háskólastigið. Um það segir í III. kafla skýrslunnar á bls. 36: „Á Íslandi starfa nú 13 skólar sem bjóða nám eftir stúdentspróf. Þeir standa að samstarfsnefnd háskólastigsins. Auk Háskóla Íslands með 5100 nemendur eiga þar sæti fulltrúar skóla með samtals um 1700 nemendur á háskólastigi. Flestir þeir skólar eru sérskólar og aðgangur að þeim takmarkaður. Þar sem skólar sem veita háskólamenntun eru orðnir jafnmargir og raun ber vitni er nauðsynlegt að sett verði löggjöf um þetta skólastig þar sem háskólanám verði skilgreint og m.a. kveðið á um undirbúning nemenda.“

Í skýrslu Hagsýslu ríkisins um stjórnsýslu Háskóla Íslands frá árinu 1996 segir í inngangi að skýrslan sé afrakstur könnunar á stjórnsýslu skólans sem Hagsýsla ríkisins framkvæmdi að ósk háskólarektors og stjórnsýslunefndar skólans. Í skýrslunni segir orðrétt um löggjöf og stefnumótun á bls. 48: „Semja þarf heildarlöggjöf um háskólastigið þar sem fram koma hlutverk háskóla, meginviðmið í stjórnskipulagi, samband þeirra við stjórnvöld, þar á meðal á hvaða grundvelli fjárveitingar eru ákvarðaðar, hlutverk menntamálaráðuneytis, gæðakröfur til skóla o.s.frv.“

Þann 11. janúar 1995 skilaði samstarfsnefnd háskólastigsins til Ólafs G. Einarssonar, þáverandi menntamálaráðherra, tillögum að drögum um háskólalög. Í bréfi sem Sveinbjörn Björnsson, rektor og formaður nefndarinnar, ritaði ráðherra af því tilefni segir orðrétt: „Með lögum um háskóla yrðu settar samræmdar almennar reglur um hlutverk háskóla, inntökuskilyrði, kröfur til kennara, prófgráður og viðurkenningu þeirra, kennslu og mælieiningu námsins sem við er miðað, starfsskilyrði sem háskólum skulu búin, fjárveitingar og tekjustofna, samráð og samstarf á milli háskóla. Þörf slíkrar samræmingar er brýn til að tryggja að háskólar standi undir nafni sem slíkir og til að gera þeim kleift að vinna saman, bæði að kennslu og rannsóknum.“ Eins og áður segir er í frumvarpi þessu að miklu leyti byggt á frumvarpsdrögum samstarfsnefndarinnar.

Drög að frumvarpi þessu voru send Hagsýslu ríkisins til umsagnar og hefur að mörgu leyti verið tekið tillit til ábendinga og athugasemda stofnunarinnar. Jafnframt hefur verið leitað ráða hjá ýmsum aðilum sem sérfróðir eru á þessu sviði og sérstakra hagsmuna hafa að gæta.

Jafnframt vinnu við frumvarp þetta hefur í menntamálaráðuneytinu verið unnið að samningu frumvarps til laga um uppeldisháskóla og að frumkvæði háskólaráðs er nú unnið að endurskoðun á lögum um Háskóla Íslands.

III.

Í flestum nágrannaríkjum okkar hefur löggjöf um háskólastarfsemi verið endurskoðuð. Þar hefur verið talið nauðsynlegt að laga háskólastarfsemina að nýju og breyttu starfsumhverfi. Í Danmörku voru sett ný lög um háskóla og æðri menntastofnanir árið 1993. Í þeim lögum er gerð tilraun til þess að draga úr miðstýringu og auka sjálfstæði háskóla. Í Noregi voru lögfest lög um æðri menntun árið 1995 eftir miklar umræður um stöðu og þróun háskólastigsins. Sú löggjöf er byggð á skýrslu nefndar sem var undir stjórn Gudmund Hernes, síðar menntamálaráðherra Noregs, er út kom 1988. Þar var m.a. fjallað um markvissari aukningu fjárveitinga til háskóla auk skýrari markmiðssetningar innan háskólanna. Í Svíþjóð voru sett almenn lög um háskólastigið árið 1993 en þau lög eru nú til endurskoðunar. Í Finnlandi hafa til þessa gilt sérlög um hvern háskóla með þeirri undantekningu að árið 1991 voru sett almenn lög um verkmenntaháskóla. Hins vegar er nú í Finnlandi verið að ganga frá frumvarpi um heildarlög fyrir háskólastigið og er búist við því að það verði lagt fram á þessu ári. Í frumvarpsdrögunum er m.a. gert ráð fyrir auknu sjálfstæði háskóla og því að utanskólamenn sitji í helstu ráðum og stjórnum skólanna.

Á vegum Evrópuráðsins hefur mikil umræða farið fram um stöðu æðri menntunar á undanförnum árum. Sérstök nefnd um stöðu æðri menntunar og rannsókna, The Higher Education and Research Committee, hefur unnið að sérstöku verkefni um endurskoðun á löggjöf um æðri menntun. Þar hefur sérstaklega verið lögð áhersla á að endurskoða samband eða tengsl háskólastofnana við ríkisvaldið, m.a. með það í huga að auka sjálfstæði þeirra gagnvart ríkisvaldinu án þess að veikja stjórnsýslu þeirra. Sérstakt vægi fékk þetta verkefni eftir að mörg ríki Austur-Evrópu höfðu fengið inngöngu í Evrópuráðið.

IV.

Eins og fram kemur í heiti frumvarpsins er lögunum ætlað að staðfesta almenna stefnu stjórnvalda í málefnum háskólastigsins og tryggja lágmarkssamræmi í löggjöf einstakra háskólastofnana. Lögunum er ætlað að ná til allra menntastofnana sem taka við nemendum sem lokið hafa framhaldsskólanámi og uppfylla nánar tilgreind inntökuskilyrði. Þau ná jafnt til skóla sem sinna rannsóknum og þeirra sem eingöngu sinna kennslu. Gert er ráð fyrir að lögin myndi ramma um ákvæði í sérlögum hvers skóla. Því er nauðsynlegt að endurskoða gildandi lög um hvern háskóla. Í lögunum er að því stefnt að skilgreina markmið háskólastarfseminnar, tryggja betur sjálfstæði háskóla, tryggja möguleika á virkara gæðaeftirliti með starfsemi skólanna og opna leið fyrir virka árangursstjórnun. Auk þess er lagt til að lögfestar séu meginreglur um stjórnsýslu ríkisháskóla og hlutverk æðstu stjórnenda þeirra skilgreind.

1. Aukið sjálfstæði.

Í frumvarpinu er lagt til að sjálfstæði háskóla verði eflt og ábyrgð þeirra aukin jafnframt því sem háskólunum er veitt víðtækara umboð til fjármálaumsýslu. Gert er ráð fyrir að fjárveitingar til skólanna byggist m.a. á fjölda nemenda og að ríkisvaldið semji sérstaklega við hvern skóla til nokkurra ára í senn. Hvort sem slíkur samningur er kallaður þjónustusamningur eða ekki er skólanum veitt fjárhagslegt svigrúm innan ramma samningsins. Lagt er til að ríkisreknir háskólar verði sjálfstæðar ríkisstofnanir og yfirstjórnir þeirra taki ákvörðun um fyrirkomulag kennslu, námskeiða, námsmats og rannsókna, hafi skólinn rannsóknarhlutverk. Tilgreind eru sérstaklega þau svið þar sem ráðherra skal setja sérstakar reglur. Er það aðallega á þeim sviðum þar sem nauðsynlegt er að tryggja samræmi í skólastarfinu, t.d. reglur um heiti og inntak viðurkenndra háskólagráða. Einnig er talið rétt að nánari fyrirmæli um námskeið verði sett í reglugerð, sérlög eða starfsreglur hvers skóla. Háskólalöggjöf á Norðurlöndum hefur nokkuð verið gagnrýnd fyrir það að ekki hafi tekist sem skyldi að auka sjálfstæði háskólanna. Þar sé ráðherra nánast falið takmarkalaust vald til þess að stjórna háskólastiginu með reglugerðum. Nauðsynlegt er að forðast þá leið. Þess vegna eru sérstaklega tilgreind þau svið þar sem ætlast er til þess að ráðherra setji nánari fyrirmæli. Jafnframt er talið heppilegt að ráðherra geti í samráði við háskólana sett reglur til samræmingar á ýmsum sviðum, t.d. reglur um heiti og inntak háskólagráða eða reglur um innra og ytra gæðaeftirlit. Slíkar reglur geta um margt verið flóknar og síbreytilegar og því óskynsamlegt að lögbinda þær.

2. Gæðaeftirlit.

Lagt er til að menntamálaráðherra hafi heimild til þess að setja sérstakar reglur um ytra og innra gæðaeftirlit með starfsemi skólanna en jafnframt að skólarnir sjálfir sinni virkara gæðaeftirliti með eigin starfsemi. Samkvæmt lögunum eiga háskólarnir að bera meginábyrgð á starfsemi sinni en hlutverk ráðuneytisins verður fyrst og fremst að fylgjast með því að skólarnir framfylgi þeim áætlunum sem þeir hafa sett sér og að þeir uppfylli þær kröfur sem þeir gera til kennslunnar.

3. Efling rektorsembætta.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að staða rektorsembætta verði efld. Lagt er til að rektorar verði skipaðir af ráðherra til fimm ára og að þeim verði falið ráðningarvald yfir öllum undirmönnum sínum þar sem annað er ekki tekið fram berum orðum í lögum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að staða rektors sé auglýst bæði innan og utan háskólasamfélagsins. Hver háskóli tilnefnir hins vegar þann sem samstaða er um. Hins vegar getur verið mismunandi hvernig tilnefningin fer fram og er gert ráð fyrir að nánari fyrirmæli um tilnefninguna komi fram í sérlögum hvers skóla.

4. Breytingar á skipulagi skólastjórnar.

Lagt er til að fulltrúar skipaðir af menntamálaráðherra eigi sæti í háskólaráði. Einnig er lagt til í samræmi við tillögur þróunarnefndar Háskóla Íslands að háskólaráðsfulltrúum verði fækkað. Vegna umræðna sem átt hafa sér stað um breytingar á lögum um Háskóla Íslands er lagt til að meginhlutverk háskólaráðs geti flust til skólastjórna sé háskóla skipt upp í sjálfstæða skóla. Þannig hafa komið fram hugmyndir um að Háskóla Íslands verði skipt upp í samfélagsvísindaskóla, hugvísindaskóla, heilbrigðisvísindaskóla og verkfræði- og raunvísindaskóla.

5. Kærumál nemenda.

Lagt er til að ráðherra setji almennar reglur um kærumál nemenda og að slíkar reglur geti falið í sér ákvæði um sérstaka kærunefnd eða áfrýjunarnefnd sem hefur endanlegt úrskurðarvald í kærumálum nemenda.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt lögum nr. 55/1974 mynda allir skólar sem styrktir eru að hálfu leyti eða meira af almannafé samfellt skólakerfi sem skipt er í þrjú stig: skyldunámsstig, framhaldsskólastig og háskólastig. Skv. 1. gr. taka lög þessi til allra menntastofnana er tilheyra háskólastiginu eða sem veita æðri menntun eins og það er kallað. Hugtakið æðri menntun þarfnast ekki flókinna skýringa enda er löng venja fyrir notkun þess. Hér er miðað við að æðri menntun sé sú menntun sem tekur við af framhaldsskólanámi og þar sem sérstakar kröfur eru gerðar til nemenda er skrá sig til náms, umfram það sem gert er á framhaldsskólastiginu. Við skilgreiningu hugtaksins í þessu frumvarpi verður einnig að taka mið af 6. gr. frumvarpsins en þar er skýrt kveðið á um hvaða kröfur eru gerðar til nemenda sem hefja nám í háskóla. Þar kemur fram að nemendur skuli hafa lokið stúdentsprófi, öðru sambærilegu námi eða búa yfir jafngildum þroska og þekkingu að mati viðkomandi skólastjórnar. Þar með er gerður skýr greinarmunur á námi á framhaldsskólastigi og háskólastigi. Í 1. mgr. er jafnframt tekið fram að IV. kafli frumvarpsins, sem tekur til stjórnsýslu ríkisháskóla, eigi einungis við um háskóla sem eru ríkisstofnanir en taki ekki til annarra háskóla þó svo að þeir kunni að vera styrktir af almannafé að einhverju leyti. Notast er við hugtakið ríkisháskóli en aðrir skólar eru þá einkaskólar reknir af einkaaðilum.

Skv. 2. mgr. er allar nánari reglur um starfsemi háskóla að finna í sérlögum, reglugerðum, starfsreglum, samþykktum eða skipulagsskrám háskóla. Hér er með öðrum orðum gert ráð fyrir að lögin séu almenn og myndi ákveðinn ramma utan um þær reglur sem gilda um háskóla.

Um 2. gr.

Í greininni er að finna skilgreiningu á hlutverki háskóla. Megintextinn er sóttur í gildandi lög um Háskóla Íslands en textinn er kominn frá Birni M. Olsen, fyrsta rektor Háskóla Íslands, sem skilgreindi hlutverk skólans við vígslu hans. Jafnframt er bætt við skilgreininguna því vaxandi hlutverki háskóla að miðla fræðslu til almennings og veita þjóðfélaginu margvíslega þjónustu í krafti þekkingar sinnar. Víða erlendis er háskólastarfsemi bundin við rannsóknarskóla. Sú leið er ekki farin í þessu frumvarpi. Hér kemur fram að háskólar eigi að sinna rannsóknum svo sem nánar er kveðið á um í reglum hvers skóla. Hlutverk háskóla er mismunandi. Ljóst er að sumum háskólum er ætlað rannsóknarhlutverk en öðrum ekki. Orðalag greinarinnar má því ekki skilja svo að allir háskólar hafi rannsóknarhlutverk, allir háskólar eigi rétt á rannsóknarstyrkjum eða að allir kennarar í háskólum hafi rannsóknarskyldur. Úr þessu verður leyst í sérlögum eða sérreglum hvers skóla.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að lögfest verði að ríkisháskólar séu sjálfstæðar ríkisstofnarnir. Þetta er sett fram með þessum hætti til þess að taka af allan vafa um sjálfstæði skólanna. Í samræmi við það verður ákvörðunum þeirra því almennt ekki skotið með stjórnsýslukæru til ráðherra, sjá einnig 11. gr. Oft koma upp deilur um eðli ríkisstofnana og þá hvort sjálfstæði þeirra sé slíkt að ekki sé hægt að skjóta ákvörðunum þeirra til ráðherra. Hér er, með grein þessari sem og 11. gr., lagt til að tekinn sé af allur vafi um þetta atriði. Jafnframt er lagt til að lögfest verði að fleiri en ríkissjóður geti rekið háskóla. Í greininni segir að einkaðilum sé heimilt að stofna háskóla að fengnu samþykki menntamálaráðherra. Þetta ákvæði verður að skýra með hliðsjón af 2. mgr. 4. gr. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki frekari skýringa.

Um 4. gr.

Í greininni er sett fram sú meginregla að menntamálaráðherra beri að hafa eftirlit með gæðum þeirrar menntunar er háskólar veita og að þeir uppfylli þær kröfur sem til þeirra eru gerðar í lögum og reglum sem um þá gilda.

Jafnframt er hér lagt til að menntamálaráðherra geti veitt einkaskólum starfsleyfi starfi þeir eftir samþykktum eða skipulagsskrám sem menntamálaráðherra hefur staðfest. Staðfesting ráðherra er því forsenda starfsleyfisins. Jafnframt er lagt til að ráðherra geti svipt skóla starfsleyfi eða afturkallað það uppfylli viðkomandi skóli ekki lengur þær kröfur sem gerðar eru til hans.

Um 5. gr.

Þrátt fyrir að einn megintilgangur frumvarpsins sé að efla sjálfstæði háskóla er hér lagt til að ráðherra skuli setja reglur um tiltekin atriði. Í 1. tölul. er lagt til að ráðherra setji almennar reglur um innra og ytra gæðaeftirlit með háskólastarfseminni. Litið er á virkt gæðamat sem skilyrði fyrir fjárhagslegu og faglegu sjálfstæði háskóla. Í reglum um ytra gæðaeftirlit verða meðal annars fyrirmæli um úttektir á starfsemi viðkomandi háskóla og hvernig ytra gæðaeftirliti verði almennt háttað.

Háskólar munu eftir sem áður bera meginábyrgð á gæðum starfsemi sinnar. Sama á við um eftirlit með gæðum rannsókna. Í 3. tölul. er fjallað um kærumál nemenda. Lagt er til að ráðherra geti sett almennar reglur um slík mál og sett á laggirnar sérstaka kærunefnd er hafi endanlegt úrskurðarvald í slíkum málum. Er þetta gert til þess að tryggja örugga og skjóta málsmeðferð í kærumálum nemenda.

Um 6. gr.

Í greininni er skilgreint hverjir hafa rétt til þess að hefja háskólanám. Jafnframt er lagt til að háskólar geti ákveðið sérstök inntökuskilyrði til viðbótar þeim almennu kröfum sem gerðar eru til þeirra sem ætla að hefja nám í háskóla. Samkvæmt núgildandi löggjöf geta allir skólar á háskólastigi nema Háskóli Íslands gert viðbótarkröfur til umsækjenda um nám. Nokkrir þeirra, skóla sem munu tilheyra háskólastigi eftir setningu þessara laga en kallast í dag sérskólar, hafa nú sérstök inntökuskilyrði. Hér er lagt til að sama regla gildi um alla skóla á háskólastigi hvað þetta varðar og að það heyri undir ákvörðun hvers skóla hvort slík sérstök inntökuskilyrði skuli sett og þá hvers eðlis þau eru.

Um 7. gr.

Hér er lagt til að kennarar í háskóla skuli hafa lokið meistaraprófi hið minnsta eða hafi jafngilda þekkingu og reynslu að mati dómnefndar. Að öðru leyti er lagt til að nánari fyrirmæli um kröfur til kennara, starfsskyldur þeirra og dómnefndir verði sett í reglur hvers skóla. Gert er ráð fyrir að sú regla verði viðhöfð við val í dómnefndir á vegum ríkisháskóla að menntamálaráðherra skipi a.m.k. einn dómnefndarmanna. Krafa um meistarapróf eða jafngilda þekkingu og reynslu á eingöngu við um kennara en ekki svokallaða gestafyrirlesara eða aðra sem tímabundið kenna eða kynna tiltekið námsefni.

Um 8. gr.

Í greininni er sett fram sú meginregla, sem gildir um starfsemi háskóla, að yfirstjórn hvers skóla hafi ákvörðunarvald um fyrirkomulag kennslu, náms og námsmats og um skipulag rannsókna. Hver skóli á að hafa faglegt og fjárhagslegt sjálfstæði og bera ábyrgð á starfsemi sinni. Er þetta í samræmi við 3. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að ríkisháskólar séu sjálfstæðar ríkisstofnanir.

Um 9. gr.

Í þessari grein er skilgreint hvað er fullt nám að jafnaði á námsári. Við einingamat skal miða við fasta grunntölu um fullt nám, 30 einingar á hverju námsári. Einingin á að endurspegla alla námsvinnu nemandans og þátttöku í hvers kyns kennslustundum, svo sem viðveru í fyrirlestrum, umræðutímum, æfingum, verklegum tímum og prófum, fjölda og umfangi verkefna og lesefni. Nám getur verið skipulagt með ýmsum hætti, í hefðbundnum námskeiðum, verkefnum sem nemendur vinna sjálfstætt undir handleiðslu kennara o.s.frv. Hvert svo sem fyrirkomulag kennslunnar og námsins er skal samanlagður einingafjöldi allra námskeiða og verkefna eins námsárs vera 30 einingar og námskeiðum og verkefnum hvers námsárs skulu gefnar einingar í hlutfalli við innbyrðis vægi þeirra. Ekki skiptir máli í því sambandi hversu margar kennsluvikur eru á ári.

Hér er einnig lagt til að menntamálaráðherra gefi út skrá um viðurkenndar prófgráður og inntak þeirra. Slík skrá er nauðsynleg til þess að mögulegt sé að tryggja samræmi á milli háskóla og sem mest samræmi á milli íslenskra og viðurkenndra erlendra háskóla.

Um IV. kafla.

Hér eru settar fram meginreglur um stjórnskipulag ríkisháskóla. Byggt er á því að í deildarskiptum háskóla séu deildir grunneiningar skólans. Háskólaráð fer með æðsta ákvörðunarvald innan hvers skóla. Ef sjálfstæðir skólar starfa innan háskóla, þ.e. ef háskóla er skipt upp í sjálfstæða skóla, færist hlutverk háskólaráðs að mestu leyti til einstakra skólastjórna eða ráða. Deildir heyra þá beint undir sjálfstæðar skólastjórnir. Í slíkum skólum yrði háskólaráð fyrst og fremst ráðgefandi aðili, samstarfsvettvangur skólastjórnanna, en hefði hugsanlega ákvörðunarvald í einstökum nánar tilgreindum málaflokkum. Mismunandi getur verið eftir skólum hvort deildarráð eða deildarfundur er æðsti ákvörðunaraðili innan hverrar deildar. Hér er lagt til að nánari fyrirmæli um hlutverk deildarráða og deildarfunda verði sett í sérlögum um hvern skóla.

Um 10. gr.

Lagt er til að yfirstjórn hvers skóla skuli falin háskólaráði, rektor, deildarfundum, deildarráði og deildarforseta ef skólum er skipt í deildir. Hér eru lagðar meginlínur en eins og fram kemur í 18. gr. er lagt til að nánar skuli kveða á um tengsl þessara stjórnunareininga í reglum er gilda um hvern skóla.

Um 11. gr.

Gert er ráð fyrir að æðsta ákvörðunarvald innan hvers skóla sé í höndum háskólaráðs nema lög kveði á um annað. Hér er jafnframt lagt til að hlutverk háskólaráðs geti flust til sjálfstæðra skólastjórna starfi sjálfstæðir skólar innan viðkomandi háskóla.

Um 12. gr.

Til þess að tryggja ákveðna festu í stjórn hvers skóla er lagt til að háskólaráði sé falið að taka ávörðun um stjórnskipulag skólans innan þess ramma, er lög og reglugerðir setja, og skuli jafnframt árlega samþykkja fjárhagsáætlun og starfsáætlun hverrar deildar og jafnframt kennsluskrá fyrir skólann í heild.

Um 13. gr.

Hugmyndir hafa verið uppi um að fækka í háskólaráði Háskóla Íslands og gera það skilvirkara. Er þetta m.a. ein af tillögum þróunarnefndar Háskóla Íslands. Hér er lagt til að háskólaráð verði ekki skipað fleiri en tíu fulltrúum, að meðtöldum háskólarektor sem er sjálfkjörinn í ráðið. Jafnframt er lagt til að allt að tveir fulltrúar skuli skipaðir af menntamálaráðherra til tveggja ára í senn. Er það fyrirkomulag einnig í samræmi við tillögur þróunarnefndarinnar. Þessir fulltrúar eiga að vera með víðtæka þekkingu á málefnum þjóðlífs og atvinnulífs og traustan skilning á starfsemi háskóla. Með þessu fyrirkomulagi á að tengja skólana betur við atvinnulífið en nú er gert. Ráðherra getur sett reglur um með hvaða hætti þessir fulltrúar skuli skipaðir en ekki er talið heppilegt að lögbinda hvernig val þeirra skuli fara fram, enda geta þær reglur breyst í tímanna rás. Ekki er talið koma að sök að tala ráðsmanna geti verið jöfn þar sem atkvæði rektors ræður úrslitum falli atkvæði jöfn. Er hér um að ræða undantekningu frá meginreglu þeirri sem fram kemur í 34. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Lagt er til að tveir fulltrúar nemenda verði kosnir hlutfallsbundinni kosningu í ráðið til tveggja ára í senn. Nauðsynlegt er að tryggja áhrif nemenda á stjórn skólanna. Því er lagt til að fulltrúar þeirra séu kosnir til tveggja ára í senn þannig að þeir, eins og aðrir háskólaráðsfulltrúar, geti öðlast nauðsynlega stjórnunarreynslu og þannig tryggt áhrif sín innan háskólaráðanna. Sé háskólaráð skipað tíu fulltrúum eru þeir samkvæmt þessu eftirtaldir: Rektor, sem er sjálfkjörinn, tveir fulltrúar nemenda, tveir fulltrúar skipaðir af ráðherra og fimm fulltrúar kjörnir af kennurum skólans.

Fyrirkomulag það sem hér er lagt til losar um sjálfvirk tengsl milli fjölda deilda og fjölda ráðsmanna. Í sérlög eða í reglugerð hvers skóla verða sett nánari fyrirmæli um hvernig fulltrúar kennara eru kosnir í ráðið. Þannig geta deildir skipt sér upp í fagsvið eftir skyldleika deildanna og tryggt að hvert fagsvið eigi fulltrúa í ráðinu.

Hér er lagt til að í deildarskiptum háskólum, þar sem æðsta ákvörðunarvald er í höndum háskólaráðs, séu þeir sem fara með stjórnun deilda ekki kjörgengir. Á tímum vaxandi umræðu um hæfi stjórnsýslu til þess að fjalla um mál í ljósi mögulegra hagsmunaárekstra er eðilegt að gera skil á milli þeirra sem hafa með höndum almenna stefnumörkun skólastarfsins eða fara með endanlegt úrskurðarvald og hinna sem eiga að framkvæma stefnuna eða koma að ákvarðanatöku hjá lægra settu stjórnsýslustigi innan viðkomandi skóla. Þannig er ekki talið eðlilegt að þeir sem með beinum hætti koma að ákvarðanatöku í deildum geti verið í þeirri aðstöðu að endurskoða ákvarðanir deilda í háskólaráði. Slíkt samræmist illa meginreglum stjórnsýsluréttarins. Jafnframt stuðlar regla þessi að aukinni valddreifingu. Í háskólum þar sem endanlegt ákvörðunarvald er í höndum skólastjórnar og háskólaráð er fyrst og fremst samráðsvettvangur og ráðgefandi aðili geta gilt aðrar reglur.

Um 14. gr.

Lagt er til að menntamálaráðherra skipi rektor til fimm ára eftir tilnefningu háskólaráðs. Rektor er forstöðumaður viðkomandi skóla og tekur skipunartími hans mið af meginreglu laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, þar sem fram kemur að forstöðumenn ríkisstofnana teljist til embættismanna og þá skuli skipa tímabundið til fimm ára. Þó er í þessari grein sett sú sérregla að óheimilt sé að framlengja skipunartíma rektors og er þessi regla sett í ljósi þess sjónarmiðs að óæskilegt sé að vísindamenn, sem taka að sér að gegna stöðu rektors, verji til þess of löngum tíma frá vísindastörfum þar sem þekking þeirra og þjálfun nýtist sem best. Háskólaráð hvers skóla ber ábyrgð á tilnefningu og vali rektors, enda þótt skipunarvaldið sé í höndum menntamálaráðherra sem getur þá einnig, samkvæmt almennum reglum, leyst rektor frá störfum. Lagt er til að staðan skuli auglýst til umsóknar áður en tilnefning fer fram. Samkvæmt því verður öllum frjálst að sækja um stöðuna. Þannig verður ekki eingöngu kosið um starfsmenn háskólans þegar val á rektor fer fram, fleiri eiga kost á tilnefningu svo fremi sem þeir fullnægja öðrum skilyrðum laganna.

Um 15. gr.

Í greininni er staða rektors í stjórnkerfi háskólans skilgreind. Hann er yfirmaður stjórnsýslu háskólans og er æðsti fulltrúi skólans gagnvart mönnum og stofnunum innan hans og utan. Að miklu leyti er hér stuðst við lagatexta í núgildandi lögum um Háskóla Íslands. Hins vegar er hér að finna nýmæli sem skerpa á stöðu rektors gagnvart öðru starfsliði skólans og gagnvart háskólaráði. Í fyrsta lagi er hér lagt til að rektor hafi ráðningarvald yfir öllum starfsmönnum skólans nema annað sér berum orðum tekið fram í lögum. Í öðru lagi á rektor að bera ábyrgð á daglegum rekstri skólans og er honum falið ákvörðunarvald í öllum málum á milli funda háskólaráðs sem ekki varða veruleg fjárhagsmálefni skólans eða hafa í för með sér breytingar á stjórnkerfi hans. Það kann að vera augljóst að rektor hefur vald til þess að taka ákvörðun í einstökum málum sem snúa að því að framfylgja stefnu háskólaráðs eða varða fjárhagsmálefni skólans. Sum mál kunna hins vegar að vera þannig að eðli málsins samkvæmt heyri þau undir háskólaráð. Ef málin þola enga bið er þó talið rétt að veita rektor vald til þess að taka ákvörðun í umboði háskólaráðs. Þetta á þó ekki við í málum er varða veruleg fjárhagsmálefni og er þá miðað við að um sé að ræða ákvarðanir sem alls ekki samrýmast fjárhagsáætlun skólans. Þetta á einnig við ef ákvörðunin snýr að því að breyta stjórnkerfi skólans. En í frumvarpi þessu er lagt til að háskólaráð hafi eitt vald til þess að samþykkja stjórnkerfisbreytingar eða skipulagsreglur skólans innan þess ramma er lög og reglugerðir setja.

Um 16. gr.

Hér er lagt til að í deildarskiptum háskólum teljist hver deild grunneining skólans. Deildir eiga að vera sjálfráðar um eigin málefni innan þeirra marka sem lög og reglugerðir hvers skóla setja. Í sérlögum hvers skóla eða í reglugerðum er hægt að skilgreina nánar í hvaða málaflokkum deildir hafi endanlegt ákvörðunarvald. Lagt er til að yfirstjórn hverrar deildar sé falin deildarráði, deildarfundum og deildarforseta. Það getur verið mismunandi eftir skólum hvort ákvörðunarvaldið sé í höndum deildarfunda eða deildarráðs.

Um 17. gr.

Í greininni er gert ráð fyrir að háskólaráð geti tekið ákvörðun um að skipta deildum upp í skorir ef viðkomandi deildarráð leggja það til. Hver skor kýs sér stjórn og formann.

Um 18. gr.

Gert er ráð fyrir að nánar sé kveðið á um starfssvið, starfshætti og tengsl einstakra stjórnunareininga háskóla í sérlögum eða í reglugerð hvers skóla. Ekki er gert að skilyrði að nánari útfærsla á hlutverki þeirra sé að öllu leyti lögbundin. Háskólar eiga að vera í stöðugri þróun og mótun stjórnkerfis þeirra innan marka þessara laga getur verið í höndum ráðherra og skólanna sjálfra. Þess vegna er hér lagt til að skólarnir geti sett sér starfsreglur um skipulag starfsemi sinnar innan þess ramma sem markaður er í lögum og reglugerðum.

Um V. kafla.

Í þessum kafla er fjallað um fjárhagslegan grundvöll háskólastarfseminnar. Gert er ráð fyrir að háskólar hafi yfir að ráða miklu sjálfstæði um ráðstöfun eigin fjármuna. Á undanförnum árum hefur færst í vöxt að gerður er samningur á milli stjórnvalda og ríkisstofnana um þau fjárráð er stofnuninni eru ætluð gegn skilgreiningu á þeirri þjónustu er stofnunin veitir, m.a. til þess að tryggja festu í stjórnun og skjótari viðbrögð við breytingum sem kunna að verða á starfsumhverfi hennar. Gert er ráð fyrir að samið verði með þessum hætti við ríkisháskólana og jafnframt er gert ráð fyrir að samninga um tiltekna þjónustu megi gera við einkaskóla. Slíkir samningar til langs tíma eiga að tryggja að þær námsleiðir sem viðkomandi skóli kennir séu í samræmi við vilja stjórnvalda og teknar með heildarsýn yfir háskólastigið. Með fjárveitingum sem byggjast á slíkri langtímaáætlun er viðkomandi skóla veitt svigrúm til þess að sveigja starfsemi sína að þeim áherslum sem stjórnvöld kjósa og fjármunum sem til starfseminnar eru veittir.

Um 19. gr.

Gert er ráð fyrir að hver ríkisháskóli hafi sjálfstæða fjárveitingu á fjárlögum. Fjárveitingarnar séu grundvallaðar á fjárhags- og starfsáætlun hvers skóla til fimm ára. Gert er ráð fyrir að á grundvelli slíkra áætlana sé mögulegt að gera þjónustusamning við viðkomandi skóla. Lagt er til að menntamálaráðherra geti gert samning við félög, fyrirtæki eða stofnanir um að annast tiltekna menntun gegn ákveðinni greiðslu. Skilyrði fyrir slíkum samningi er að sjálfsögðu að viðkomandi skóli hafi fengið leyfi til þess að kenna á háskólastigi, sbr. 4. gr. lagafrumvarps þessa. Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að í sérreglum hvers skóla verði kveðið á um hvernig gjaldtöku af nemendum sé háttað. Reglur um gjaldtöku geta verið mismunandi eftir skólum en miklu skiptir að þær séu skýrar þannig að nemendum sé ljóst að hverju þeir ganga í þessum efnum. Einnig er gert ráð fyrir að í sérlög hvers skóla verði sett fyrirmæli um gjaldtöku fyrir þjónustu og reglur um öflun sértekna.

Um 20. gr.

Hér eru settar reglur sem leggja skal til grundvallar þegar fjárþörf háskóla er metin. Fjárveitingar til kennslu eiga að miðast við fjölda stúdenta. Menntamálaráðherra skal setja nánari reglur um kennslukostnað og þar á meðal um hvað telst fullt nám og hvernig kennslukostnaður skuli reiknast út miðað við fjölda stúdenta. Reglur þessar kunna í upphafi að taka örum breytingum og því er ekki lagt til að nákvæm útfærsla á þeim sé lögbundin.

Gert er ráð fyrir að framlög til rannsókna, nýsköpunar og þróunar miðist við fjölda fastra kennara og sérstakra framlaga til rannsóknarverkefna og þjónustustofnana. Eingöngu þeir háskólar sem sinna rannsóknum fá framlög skv. 2. mgr. Menntamálaráðherra á að setja nánari reglur um rannsóknarframlög.

Í 3. mgr. er sett fram regla um fjárveitingar til húsnæðismála. Gert er ráð fyrir að menntamálaráðherra setji nánari reglur um þær fjárveitingar eins og aðrar.

Um 21. gr.

Hér eru sett fram ákveðin viðmið sem liggja eiga til grundvallar samningum sem gerðir eru við einkaaðila á grundvelli 19. gr. Jafnframt er lagt til að samningar þessir skuli endurskoðaðir árlega með hliðsjón af fjölda nemenda og námsframboði og að við árlegt uppgjör sé tekið mið af mismun á raunverulegum og áætluðum tilkostnaði.

Um 22. gr.

Hér er lagt til að háskólar geti átt aðild að fyrirtækjum sem sinna rannsóknar- og þróunarstarfi og að viðkomandi háskólaráð fari með eignarhlut háskólans í slíkum fyrirtækjum. Hér er gert ráð fyrir að það sé í höndum yfirstjórnar hvers skóla hvort skóli gerist aðili að rannsóknar- og þróunarfyrirtækjum, en að leyfi eða samþykki menntamálaráðherra þurfi til þess að skólinn geti nýtt sér þessa heimild. Sambærilegt ákvæði er í 36. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands.

Um 23. gr.

Gerð er sú krafa að allir háskólar sem njóta fjárframlaga frá ríkissjóði, bæði ríkisháskólar og aðrir skólar sem njóta fjárframlaga á grundvelli 2. mgr. 19. gr., haldi opinn ársfund þar sem fjárhagur háskólans og meginatriði starfsáætlunar eru kynnt. Þannig er stuðlað að aukinni festu í starfsemi háskólanna, aukinni samkeppni þeirra innbyrðis og að sem bestri nýtingu þess fjármagns sem skólarnir hafa yfir að ráða.

Um 24. gr.

Í greininni er lagt til að háskólar setji sér reglur um gagnkvæma viðurkenningu námsþátta. Með því eykst samræmi á milli kennslu og náms einstakra háskóla.

Jafnframt er hér lagt til að samstarfsnefnd háskólastigsins skuli skipa á grundvelli laganna. Nefndin skal vera umsagnaraðili fyrir menntamálaráðherra og einstaka háskóla. Gert er ráð fyrir að allir rektorar háskóla eigi sæti í nefndinni.

Um 25. gr.

Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. janúar 1998, með þeim undantekningum þó sem bráðabirgðaákvæði frumvarpsins felur í sér.

Um 26. gr.

Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með lagafrumvarpi þessu er ljóst að verði frumvarpið að lögum hefur stefna sú sem mörkuð er í lögum nr. 55/1974 komist til framkvæmda með því að sett hefur verið samræmd löggjöf um hvert skólastig. Þess vegna er lagt til að lögin verði felld úr gildi.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Gert er ráð fyrir að þeir háskólar sem í dag starfa samkæmt sérstökum lögum fái tveggja ára aðlögunartíma og að á þeim tíma verði lokið við að endurskoða löggjöf um starfsemi þeirra. Allir háskólar eiga þó mun fyrr að geta lagað starfsemi sína að V. kafla frumvarpsins.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um háskóla.

Tilgangur frumvarpsins er að setja sameiginlegan lagaramma um starfsemi menntastofnana sem veita æðri menntun án þess þó að fella úr gildi sérlög um einstaka skóla, en gert er ráð fyrir að þau verði endurskoðuð innan tveggja ára.

Í frumvarpinu og athugasemdum með því er lítið fjallað um fjárhagslegar forsendur fyrir ýmsum breytingum sem lagðar eru til. Óvissuþættir eru því margir og ráðast fyrst og fremst af sérlögum og reglum sem settar verða um einstaka skóla.

Í 1. gr. er kveðið á um hlutverk háskóla. Þar er að finna nýtt ákvæði um að háskólar skuli miðla fræðslu til almennings og veita þjóðfélaginu þjónustu í krafti þekkingar sinnar. Ekki er kveðið á um hvernig skólarnir ræki þessa skyldu sína, en verði innheimtar sértekjur vegna þjónustu við þessa aðila, eins og heimilt er skv. 19. gr. frumvarpsins, leiðir þessi breyting ekki til aukins kostnaðar ríkissjóðs.

Í 4. og 5. gr. eru ákvæði um eftirlit með gæðum skólastarfs og með framkvæmd laga og fyrirmæla sem gilda um háskóla. Ekki kemur fram hvernig eftirliti verður háttað en gera má ráð fyrir að aukin skráning og úrvinnsla upplýsinga auk sérstakra úttekta geti aukið kostnað tímabundið ásamt því að leiða til markvissari vinnubragða sem eiga að lækka kostnað.

Í 4. gr. er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að veita háskólum, sem kostaðir eru af einkaaðilum, starfsleyfi og í 19. gr. er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að gera samning við slíkan háskóla um að annast tiltekna menntun á háskólastigi á kostnað ríkissjóðs. Í 21. gr. er nánar kveðið á um innihald samninga. Kostnaður sem af þessu leiðir ræðst af þeim samningum sem kunna að verða gerðir og því ekki forsendur til að meta hann að svo komnu máli. Í 30. gr. frumvarps til laga um fjárreiður ríkisins sem lagt hefur verið fyrir Alþingi er tillaga um almenna heimild ríkisaðila til að gera samninga við einkaaðila um rekstrarverkefni ríkisins.

Í 7. gr. er kveðið á um að kennarar í háskóla skuli hafa lokið meistaraprófi hið minnsta eða hafa jafngilda þekkingu og reynslu að mati dómnefndar. Kennarar skulu jafnframt hafa sýnt þann árangur í starfi að þeir njóti viðurkenningar á starfssviði sínu. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að þessar kröfur ná ekki til gestafyrirlesara. Samkvæmt þessu ákvæði verða gerðar mun strangari kröfur til menntunar og starfsreynslu kennara í háskólum en fram til þessa sem mun án efa leiða til aukinna launagreiðslna. Upplýsingar um menntun og starfsárangur kennara í háskólum liggja ekki fyrir við gerð þessarar umsagnar og því ekki unnt að áætla líklegan kostnaðarauka. Lauslega áætlað veldur 1% hækkun launa kennara á háskólastigi um 20 m.kr. kostnaði.

Í 10.–18. gr. er fjallað um stjórn ríkisháskóla. Hlutverk og verkaskipting háskólaráðs og rektors eru gerð skýrari en í gildandi lögum sem ætti að stuðla að virkari stjórnun og lækkun kostnaðar. Einnig er lagt til að fulltrúum í háskólaráði verði fækkað þannig að þeir verði ekki fleiri en tíu að rektor meðtöldum. Fækkun fulltrúa getur einfaldað ákvarðanatöku og lækkað stjórnunarkostnað, en ekki er unnt að meta fjárhæðir í þessu sambandi.

Í 19. gr. er gert ráð fyrir því nýmæli að menntamálaráðherra geri tillögur um fjárveitingar til ríkisháskóla á grundvelli fjárhags- og starfsáætlunar hvers skóla til fimm ára. Hliðstætt ákvæði er í lögum um framhaldsskóla, nr. 80/1996, og getur það bætt skipulagningu fram í tímann og stuðlað að lækkun kostnaðar. Jafnframt er gert ráð fyrir að menntamálaráðherra geti gert samninga við ríkisháskóla um tilhögun á greiðslum af fjárlagalið þeirra í þeim tilgangi að skólarnir taki á sig aukna rekstrarábyrgð. Í þessari kostnaðarumsögn er gert ráð fyrir að slíkir samningar verði gerðir í samræmi við almennar reglur og lagaákvæði um framkvæmd fjárlaga og leiði því ekki til aukins kostnaðar.

Í 22. gr. er lagt til að ríkisháskólum verði heimilt með samþykki menntamálaráðherra að eiga aðild að atvinnurekstri í því skyni að hagnýta og þróa niðurstöður rannsókna sem háskólinn vinnur að hverju sinni. Jafnframt er lagt til að háskólaráð viðkomandi skóla fari með eignarhluta skólans í slíkum fyrirtækjum. Í frumvarpi til laga um fjárreiður ríkisins, sem lagt hefur verið fram á Alþingi, er gert ráð fyrir að ríkisaðilar í A-hluta fjárlaga þurfi hverju sinni að afla heimilda í lögum til að kaupa eða selja eignarhluta í félögum. Samkvæmt auglýsingu um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, nr. 96/1969, er almenna reglan sú að fjármálaráðuneytið fer með eignir ríkisins, þar á meðal eignarhluta í félögum og fyrirsvar þeirra vegna.