Námsstyrkir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 734

Frumvarp til laga um breyting á lögum um námsstyrki, nr. 79/2003.

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

1. gr.

Á eftir orðinu „framhaldsskólum“ í 1. gr. laganna kemur: og háskólum.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. gr. laganna:

a. 2. tölul. 1. mgr. orðast svo: stunda reglubundið framhaldsskólanám hér á landi eða framhaldsskólanám erlendis og nemandi getur ekki stundað sambærilegt nám frá lögheimili hér á landi eða öðrum jafngildum dvalarstað.

b. Á eftir 2. tölul. 1. mgr. kemur nýr töluliður, svohljóðandi: hafa ekki náð 18 ára aldri og stunda reglubundið nám á háskólastigi hér á landi sem miðar að skilgreindum námslokum við fræðasvið háskóla sem hlotið hefur viðurkenningu ráðherra samkvæmt lögum um háskóla.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „fimm“ í 1. málsl. kemur: þriggja.

b. Orðin „einn skal skipaður eftir tilnefningu fjármálaráðuneytis“ í 2. málsl. falla brott.

c. Lokamálsliður greinarinnar fellur brott.

4. gr.

Í stað orðsins „menntamálaráðherra“ í 5., 6. og 8. gr. laganna kemur: ráðherra.

5. gr.

Lög þessi taka þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu hafa á undanförnum árum reglulega borist ábendingar m.a. frá umboðsmanni barna um að gildissvið laga um námsstyrki, nr. 79/2003, væri takmarkað og að taka þyrfti lögin til endurskoðunar á grundvelli ýmissa tilvika þar sem skilyrði styrkveitinga hafa ekki verið uppfyllt.

Þau dæmi sem nefnd hafa verið eru einkum: a) nemendur sem stunda háskólanám en eru undir 18 ára aldri (ófjárráða) og eiga því ekki kost á námslánum, b) nemendur sem stunda framhaldsskólanám við sérhæfða íþrótta- og listdansskóla fyrir afreksfólk á erlendri grundu, t.d. nám við Konunglega sænska listdansskólann í Stokkhólmi, og c) flóttamenn sem ekki hafa notið námsstyrkja sökum áskilnaðar í lögunum um íslenskt ríkisfang. Þá hafa komið fram ábendingar frá námsstyrkjanefnd um að setja þurfi aldurshámark fyrir styrkþega og rétt væri að fækka nefndarmönnum úr fimm í þrjá. Loks hefur verið kallað eftir því að nýtt verði heimild laganna til að veita efnalitlum nemendum sérstaka styrki.

Í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 79/2003 er því markmiði lýst að leitast skuli við að tryggja öllum jöfn tækifæri til náms án tillits til búsetu eða efnahags, þar á meðal erlendum ríkisborgurum á grundvelli alþjóðlegra skuldbindinga.

Réttur til námsaðstoðar er nátengdur réttinum til að njóta almennrar menntunar eins og þeim rétti er lýst í 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, auk þess sem hans er getið í Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna.

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

Í 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, er mælt fyrir um að öllum skuli tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Hugtakið almenn menntun í stjórnarskrárákvæðinu hefur verið skýrt þannig að átt sé við aðra menntun en sérnám og falli því bæði nám í grunnskóla og framhaldsskóla þar undir.

Barnasáttmáli Sameinuðu þjóðanna.

Í 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sem öðlaðist gildi hér á landi í nóvember 1992, sbr. auglýsingu C nr. 18/1992, segir að aðildarríki hans viðurkenni rétt barns til menntunar, þar á meðal ókeypis framhaldsmenntunar og fjárhagslegrar aðstoðar þeim sem hennar þurfi með, og skuli m.a. gera ráðstafanir til að stuðla að reglulegri skólasókn og draga úr því að nemendur hverfi frá námi.

Í 2. gr. samningsins, sem hefur þýðingu fyrir túlkun á 28. gr., segir m.a. að aðildarríki samningsins skuli virða og tryggja hverju barni innan lögsögu sinnar þau réttindi sem kveðið sé á um í samningnum, án mismununar af nokkru tagi, án tillits til kynþáttar, litarháttar, kynferðis, tungu, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða annarra skoðana, uppruna með tilliti til þjóðernis, þjóðhátta eða félagslegrar stöðu, eigna, fötlunar, ætternis eða annarra aðstæðna þess eða foreldris þess eða lögráðamanns.

Flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna.

Ísland gerðist aðili að Alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna 1. mars 1956, sbr. auglýsingu nr. 74/1955. Í 2. mgr. 22. gr. samningsins kemur fram að aðildarríki sáttmálans séu m.a. skuldbundin til að veita flóttamönnum eins góða aðstöðu og mögulegt er og aldrei lakari en veitt er útlendingum almennt við sömu aðstæður, að því er snertir menntun aðra en barnafræðslu, einkum að því er varðar aðgang að námi, viðurkenningu vottorða og prófskírteina frá erlendum skólum, eftirgjöf á skólagjöldum og kostnaði og veitingu námsstyrkja.

Lög um námsstyrki.

Í 2. gr. gildandi laga um námsstyrki er kveðið á um þá sem rétt eiga til námsstyrkja samkvæmt lögunum, þ.e. íslenskir ríkisborgarar eða erlendir ríkisborgarar samkvæmt samningi íslenska ríkisins við önnur ríki, sem stunda reglubundið framhaldsskólanám hér á landi, og eru annaðhvort það efnalitlir að efnaleysi torveldar þeim nám eða verða að dveljast fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins, enda sé ekki unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað. Þá er tekið fram að þeir sem rétt eigi á láni frá Lánasjóði íslenskra námsmanna eða hliðstæðri fyrirgreiðslu eigi ekki rétt til námsstyrkja.

Réttur erlendra ríkisborgara til námsstyrkja.

Ríkisborgarar Danmerkur, Finnlands, Noregs og Svíþjóðar.

Við túlkun á því hvaða erlendir ríkisborgarar kunni að eiga rétt á námsstyrkjum samkvæmt lögunum ber m.a. að líta til samnings milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar um norrænt menntunarsamfélag á framhaldsskólastigi sem undirritaður var í Stokkhólmi 3. maí 2004 og tók gildi 27. mars 2008. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. samningsins skuldbinda samningsaðilar sig til að veita námsmönnum aðgang að lögbundnu námi á framhaldsskólastigi, bæði almennu bóknámi og starfsmenntun, hver í sínu landi, með sömu skilmálum og ríkisborgurum eigin lands. Í 3. gr. samningsins er kveðið á um að nemandi hafi möguleika á að sækja um fjárhagslega aðstoð til framhaldsskólamenntunar í öðru norrænu landi samkvæmt reglum í því landi sem við á.

EES-ríkisborgarar.

Í samræmi við aðild Íslands að Samningi um Evrópskt efnahagssvæði, sbr. lög nr. 2/1993, ber að veita tilteknum EES-ríkisborgurum rétt samkvæmt lögum um námsstyrki. Um réttindi svonefndra farandlaunþega og fjölskyldna á framfæri þeirra til námsstyrkja fer eftir 2. mgr. 7. gr. reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1612/68 um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum. Í 28. gr. EES-samningsins er mælt fyrir um réttindi launþega til frjálsrar farar á Evrópska efnahagssvæðinu. Í 2. mgr. ákvæðisins er sérstaklega mælt fyrir um bann við mismunun gagnvart slíkum aðilum á grundvelli þjóðernis hvað varðar rétt til atvinnu, launakjara og annarra starfs- og ráðningarskilyrða. Í 31. gr. samningsins er lagt bann við hömlum á staðfesturétti ríkisborgara annarra aðildarríkja samningsins.

Í framangreindum ákvæðum EES-samningsins er þannig mælt fyrir um jafna meðferð farandlaunþega og innlendra þátttakenda á vinnumarkaði að því er varðar félagsleg réttindi en námsstyrkir falla undir félagsleg réttindi. Þegar rætt er um fjölskyldu EES-farandlaunþega er átt við maka samkvæmt hjúskap eða staðfestri samvist, börn viðkomandi eða maka hans fram að 21 árs aldri, foreldra viðkomandi eða maka hans sem teljast á framfæri hans, sbr. 2. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2004/38/EB frá 29. apríl 2004 um rétt ríkisborgara Evrópusambandsins og fjölskyldna þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna er breytir reglugerð ráðsins (EBE) nr. 1612/68 og fellir brott tilskipanir 64/221/EBE, 68/360/EBE, 90/365/EBE og 93/96/EBE. Samkvæmt þessu mun réttur til námsstyrkja takmarkast af þeim réttindum sem hlutaðeigandi nýtur samkvæmt EES-samningnum eins og hann hefur verið skýrður. Þannig er viðurkennt í EES-rétti að skilyrða megi réttindaávinnslu EES-farandlaunþega við ákveðin tengsl við landið, að viðkomandi hafi starfað þar um ákveðinn tíma og að starf þeirra sé af ákveðnu umfangi til þess að geta átt rétt til aðstoðar. Þykja slíkar takmarkanir réttmætar þegar annars vegar er horft til hins félagslega tilgangs námsstyrkjakerfisins og tilgangsins með reglunum um frjálsa för.

Að því er varðar EES-ríkisborgara sem eru ekki þátttakendur á innlendum vinnumarkaði er ekki skylt að veita þeim félagsleg réttindi eins og námsstyrki án undanfarandi ávinnslutíma. Af dómum Evrópudómstólsins sem hafa fordæmisgildi hér á landi er ljóst að heimilt væri að gera t.d. kröfu um fimm ára samfellda búsetu hér á landi fyrir slíka EES-ríkisborgara, sbr. niðurstöðu Evrópudómstólsins í svokölluðu Bidar-máli frá 15. mars 2005 (mál c-209/03) þar sem fram kemur það mat dómstólsins að fallast beri á að ríkisborgarar frá öðrum EES- ríkjum þurfi að sýna fram á ákveðin tengsl við samfélagið til þess að koma í veg fyrir að innkoma þeirra valdi erfiðleikum í námsaðstoðarkerfi viðkomandi lands.

Flóttamenn og aðrir erlendir ríkisborgarar.

Um rétt erlendra ríkisborgara eða ríkisfangslausra einstaklinga, sem veitt hefur verið dvalarleyfi hér á landi sem flóttamenn í samræmi við ákvæði laga um útlendinga, nr. 96/2002, til námsstyrkja kann að fara eftir 2. mgr. 22. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, eins og hann hefur verið túlkaður.

Ef um er að ræða erlendan ríkisborgara undir lögræðisaldri kemur hér einnig til skoðunar 28. gr., sbr. 2. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. og 1. mgr. 32. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008 (fræðsluskylda 16–18 ára ungmenna).

Gagnkvæmnisreglan.

Af 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um námsstyrki um réttindi erlendra ríkisborgara má enn fremur draga þá ályktun að heimilt sé að láta ákvæði laganna taka til einstakra annarra erlendra ríkisborgara njóti íslenskir námsmenn sambærilegra réttinda í heimalandi þeirra.

Sérstakir styrkir til efnalítilla nemenda.

Varðandi styrkveitingar vegna efnaleysis nemenda í framhaldsskólum hefur umboðsmaður Alþingis í áliti frá 3. júlí 2003 (mál nr. 3741/2003) komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði sambærilegt við 3. tölul. 2. gr. laga nr. 79/2003, standi því ekki í vegi að nemendum sé veittur styrkur vegna efnaleysis, án þess að önnur skilyrði laganna um fjarvistir frá lögheimili og fjölskyldu eigi við.

Í álitinu rakti umboðsmaður ákvæði eldri laga, nr. 23/1989, og reglugerðar nr. 605/2001, um jöfnun námskostnaðar. Þá leit umboðsmaður til fyrirrennara þeirra laga um sama efni, sbr. lög nr. 69/1972 . Umboðsmaður taldi að með hliðsjón af forsögu og aðdraganda að setningu ákvæðis b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 yrði ráðið að löggjafinn hefði með lögfestingu ákvæðisins kveðið á um sjálfstæða heimild námsstyrkjanefndar til að veita framhaldsskólanemendum styrki ef efnaleysi torveldaði þeim nám. Hafi sú heimild ekki verið háð því að búseta íþyngdi nemandanum fjárhagslega umfram aðra heldur var nefndinni með henni fengið sérstakt félagslegt úrræði til að styðja þá einstaklinga til náms sem byggju við bágar efnahagslegar aðstæður án þess að önnur ákvæði laganna um aðstöðumun vegna búsetu ættu nauðsynlega við. Af álitinu má ráða að það sé á valdi námsstyrkjanefndar að ákveða hvort styrkheimildinni vegna efnaleysis verði yfirleitt beitt. Með hliðsjón af framangreindu er ekki talin þörf á því að gera breytingar á ákvæðinu.

Helstu breytingar samkvæmt frumvarpinu.

Verði frumvarpið að lögum felur það í sér eftirfarandi breytingar:

– Gildissvið laganna nær einnig til náms á háskólastigi.

– Heimilt verður að veita námsstyrki til framhaldsskólanáms sem stundað er erlendis ef um er að ræða nám sem ekki verður stundað frá lögheimili hér á landi.

– Heimilt verður að veita námsstyrki til náms á háskólastigi hér á landi fram að 18 ára aldri.

– Nefndarmönnum í námsstyrkjanefnd er fækkað um tvo, úr fimm í þrjá.

Á vinnslustigi frumvarpsins var haft samráð um efni þess við námsstyrkjanefnd, jafnframt því sem tekið var tillit til ábendinga frá umboðsmanni barna.

Námsstyrkjanefnd lagði til að binda veitingu námsstyrkja við aldurshámarkið 24 ár. Ósk um breytinguna var rökstudd með vísan til 1. mgr. 32. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, og þess að þörf væri á að forgangsraða fjárveitingum ríkissjóðs til framhaldsskóla í samræmi við áherslur sem fram koma í athugasemdum við það frumvarp sem varð að fjárlögum 2011. Þá benti nefndin á að nemendum eldri en 24 ára stæði til boða að skrá sig í svonefnt frumgreinanám, sem er framhaldsskólanám rekið á vegum háskóla, en fram til þessa hefði nemendum í frumgreinanámi staðið til boða fyrirgreiðsla frá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Í endanlegri gerð frumvarpsins er ekki lagt til að sett verði aldurshámark fyrir styrkþega að svo stöddu. Hins vegar er fyrirhugað að lög um Lánasjóð íslenskra námsmanna, nr. 21/1992, með áorðnum breytingum, verði endurskoðuð og í því sambandi verði fjallað um skil á milli lánshæfis náms á framhaldsskólastigi og háskólastigi og tengsl laganna við lög um námsstyrki.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að gildissvið laganna taki einnig til háskólanáms. Í lögum hefur fram til þessa verið gerður greinarmunur á því hvers konar aðstoð hið opinbera veitir nemendum eftir því hvort um framhaldsskólanema eða háskólanema hefur verið að ræða. Þannig hafa námsstyrkir staðið framhaldsskólanemum til boða en einungis námslán til handa háskólanemum. Ekki er í frumvarpinu ætlunin að gera breytingar á framangreindu fyrirkomulagi. Rétt þykir hins vegar að gera ráð fyrir þeim möguleika að nemendur í háskólum sem ekki hafa náð lögræðisaldri eigi þess kost að fá námsstyrki, að öðrum ákvæðum laganna uppfylltum.

Um 2. gr.

Í þessari grein eru lagðar til tvær breytingar.

Í fyrsta lagi er lagt til að heimilt verði að veita námsstyrki til nemenda sem stunda framhaldsskólanám erlendis, sem telst ekki sambærilegt við nám sem boðið er upp á hér á landi. Er hér einkum átt við nám fyrir afreksfólk í íþróttum og listdansi sem stundað er við sérstaka skóla á framhaldsstigi, sbr. t.d. Konunglega listdansskólann í Stokkhólmi. Slíkt nám telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna, enda eru viðkomandi nemendur undir lögræðisaldri í fyrri hluta námsins.

Í öðru lagi er lagt til að heimilt verði að veita námsstyrki, að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum, til náms á háskólastigi fyrir nemendur sem ekki hafa náð 18 ára aldri og njóta því ekki fyrirgreiðslu hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna af þeim sökum.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að nefndarmönnum í námsstyrkjanefnd verði fækkað úr fimm í þrjá og að tveir verði skipaðir af ráðherra án tilnefningar og sá þriðji samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Um 4. gr.

Hér er lögð til breyting í samræmi við ákvörðun ríkisstjórnar um brottfellingu heita ráðherra og ráðuneyta úr lögum frá 11. janúar 2011.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um námsstyrki, nr. 79/2003.

Markmið með frumvarpi þessu er að auka jafnræði fólks til náms á framhalds- og háskólastigi og er þá sérstaklega horft til háskólanema sem ekki eru fjárráða og eiga þar af leiðandi ekki kost á námsláni og geta samkvæmt núverandi kerfi heldur ekki sótt um námsstyrk. Þá er einnig verið að jafna aðstöðu þeirra námsmanna sem stunda nám erlendis í sérhæfðum skólum og snertir þetta einkum afreksfólk í íþróttum og nema í ákveðnum listgreinum.

Í því skyni eru lagðar til eftirtaldar breytingar á gildandi lögum: Í fyrsta lagi er lagt til að gildissvið laganna nái einnig til háskólanáms í stað þess að ná eingöngu til framhaldsskólanáms. Áfram verður ákvæði um að þeir nemendur sem eiga rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna eða njóta hliðstæðrar fyrirgreiðslu geti ekki fengið námsstyrki samkvæmt lögunum. Í öðru lagi er lagt til að séu önnur skilyrði uppfyllt, þurfi styrkþegi ekki að hafa náð 18 ára aldri. Í þriðja lagi er lagt til að heimilt verði að veita námsstyrki til þeirra nemenda sem stunda framhaldsskólanám erlendis og ekki telst sambærilegt við það sem hægt er að stunda hér á landi.

Þá er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að nefndarmönnum í úthlutunarnefndinni verði fækkað um tvo, úr fimm í þrjá.

Frumvarpið tekur fyrst og fremst til úthlutunarreglna námsstyrkja og varðar einungis fáa einstaklinga á ári hverju sem rétt munu hafa til námsstyrkja. Námsstyrkir taka alltaf mið af fjárveitingum löggjafans hverju sinni. Verði frumvarpið að óbreyttu lögfest mun það ekki hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð en óveruleg lækkun útgjalda ætti að hljótast af fækkun nefndarmanna úthlutunarnefndar.