Stjórnsýslulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 582

1244. Frumvarp til stjórnsýslulaga.

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og stofnana þeirra. Í reglugerð, sem forsætisráðherra setur, er heimilt að ákveða að lögin nái jafnframt til fyrirtækja og stofnana sem fengið er opinbert vald án þess að þær teljist til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Lögin gilda um meðferð stjórnsýslumála hjá stjórnvöldum þegar þau taka ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki við samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.

2. gr.

Merking orða í lögum þessum er sem hér segir:

Stjórnsýsla: Orðið stjórnsýsla þýðir í lögum þessum stjórnunar- og eftirlitsstörf við rekstur ríkis og sveitarfélaga.

Stjórnvald: Embætti, stofnun, ráð eða nefnd á vegum ríkis eða sveitarfélaga sem hefur að lögum heimild til þess að kveða á um rétt eða skyldu manna.

Stjórnvaldshafi: Einstaklingur sem í skjóli stjórnsýsluvalds hefur að lögum heimild til þess að kveða á um rétt eða skyldu manna. Stjórnvaldshafi getur einnig verið fleiri einstaklingar saman.

Málsaðili: Sá sem hefur lögmætra hagsmuna að gæta varðandi stjórnvaldsákvörðun.

Íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun: Ákvörðun stjórnvalds sem skerðir rétt manna eða leggur auknar skyldur á herðar þeim.

Andmælaréttur: Réttur þess, sem stjórnvaldsákvörðun varðar, að kynna sér gögn máls og málsástæður sem ákvörðun byggist á og að fá að tjá sig um þær.

II. KAFLI

Vanhæfi.

3. gr.

Stjórnvaldshafi má ekki taka þátt í meðferð máls ef:

1. hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila,

2. hann er skyldur eða mægður aðila að feðgatali eða niðja eða að öðrum lið til hliðar, maki hans, sambýlismaður eða sambýliskona, unnusti eða unnusta, kjörforeldri eða kjörbarn, fósturforeldri eða fósturbarn,

3. hann er skyldur eða mægður fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila að feðgatali eða niðja eða að fyrsta lið til hliðar, maki hans, sambýlismaður eða sambýliskona, unnusti eða unnusta, kjörforeldri eða kjörbarn, fósturforeldri eða fósturbarn,

4. hann hefur áður tekið ákvörðun í málinu eða haft önnur afskipti af því sem stjórnvald,

5. málið varðar hann sjálfan verulega, venslamenn hans, næstu yfirmenn, stofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í forsvari fyrir eða á annan hátt er hætta á því að hann fái ekki litið hlutlaust á málavexti.

Sá sem vanhæfur er í máli má ekki taka ákvörðun, taka þátt í ákvörðun eða að öðru leyti taka þátt í meðferð málsins.

4. gr.

Stjórnvaldshafi má þrátt fyrir ákvæði 3. gr. taka þátt í meðferð máls ef bundið er verulegum vandkvæðum eða talið varhugavert að fela öðrum aðila meðferð málsins í stað þess er í hlut á. Eigi er heldur um vanhæfi að ræða ef eðli eða vægi þeirra hagsmuna, sem málið snýst um, er smávægilegt eða þáttur hlutaðeigandi í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að hlutdræg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun málsins.

Ákvæði 3. gr. gilda um aðila sem sæti eiga í fjölskipuðu stjórnvaldi, jafnvel þótt ókleift reynist að boða varamann. Þó gilda ákvæðin ekki ef það leiðir til þess að stjórnvaldið er ekki lengur ályktunarbært eða af skipan stjórnvaldsins leiðir að það teljist nauðsynlegt að afstaða hans komi fram við meðferð málsins og eigi er unnt að fresta umfjöllun um málið án verulegs tjóns fyrir almanna- eða einkahagsmuni.

Í fjölskipuðu stjórnvaldi getur aðili, þrátt fyrir ákvæði 3. gr., tekið þátt í kjöri til starfa jafnvel þótt hann sé sjálfur í kjöri.

Um vanhæfi sveitarstjórnarmanna til meðferðar máls fer eftir 45. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 6 18. apríl 1986.

5. gr.

Ráðherra getur sett reglur þar sem nánar er mælt fyrir um gildissvið ákvæða 3. og 4. gr. á tilteknum sviðum opinberrar stjórnsýslu.

6. gr.

Stjórnvaldshafi, sem veit um anmarka er veldur vanhæfi hans, sbr. 1. mgr. 3. gr., skal án tafar vekja athygli næsta yfirmanns síns á því nema augljóst sé að anmarkinn hafi enga þýðingu.

Sé um fjölskipað stjórnvald að ræða skal vekja athygli stjórnvaldsins á anmarkanum.

Sá er í hlut á má ekki sjálfur taka þátt í meðferð eða ákvörðun máls um vanhæfi, sbr. þó 1. og 2. mgr. 4. gr. Þetta gildir þó ekki á sviðum þar sem lög kunna að skipa þessu á annan veg.

Víki ráðherra sæti af ástæðum er greinir í 3. gr. skipar forseti Íslands annan ráðherra til þess að taka ákvörðun í því máli sem til úrlausnar er.

III. KAFLI

Leiðbeiningar stjórnvalds, fyrirsvarsmenn o.fl.

7. gr.

Öllum, sem sinna stjórnsýslustörfum, er skylt að leiðbeina mönnum sem til þeirra leita um rétt þeirra og skyldur.

Nú berst stjórnvaldi skriflegt erindi sem ekki snertir starfssviði þess og skal þá framsenda það, eftir því sem tök eru á, til rétts stjórnvalds.

8. gr.

Aðili máls getur, á hvaða stigi málsmeðferðar sem er, fengið annan til þess að vera í fyrirsvari fyrir sig eða til aðstoðar. Stjórnvald getur þó krafist þess að málsaðili mæti sjálfur þegar það hefur þýðingu fyrir ákvörðun í málinu að mati þess.

IV. KAFLI

Réttur málsaðila til að kynna sér gögn málsins.

9. gr.

Aðila máls er heimilt að kynna sér skjöl og önnur gögn, sem mál hans varða, hjá því stjórnvaldi sem tekur ákvörðun um málið.

Ráðherra getur með reglugerð takmarkað aðgang aðila sjálfs að gögnum á afmörkuðum sviðum þar sem ríkir opinberir hagsmunir mæla með því. Í slíkum tilvikum skal lögmaður aðila eiga aðgang að gögnunum sem trúnaðarupplýsingum.

Ákvæði um þagnarskyldu opinberra starfsmanna og opinberra sýslunarmanna takmarka ekki skyldu til að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessum kafla.

Ákvæði þessa kafla gilda ekki um mál þar sem grunur hefur fallið á aðila um lögbrot án þess að til ákæru hafi komið né heldur meðan hann er sóttur til refsingar. Þó getur sakborningur, eftir að dómsmeðferð í sakamáli er lokið, krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins hjá stjórnvöldum. Skal orðið við slíkri beiðni að því leyti sem hún er studd sanngjörnum rökum um hagsmuni hans og ef tillit til fyrirbyggjandi aðgerða stjórnvalda, uppljóstrunar sakamála eða saksóknar eða sérstök sjónarmið til verndar sakborningum, vitnum eða öðrum aðilum mæla ekki gegn því.

10. gr.

Réttur málsaðila til aðgangs að gögnum máls nær til:

1. allra gagna sem snerta málið, þar með talinna endurrita bréfa sem stjórnvaldið hefur sent þegar ætla má að þau hafi borist viðtakanda,

2. skráningar í skjalaskrár og lista um gögn málsins,

3. Vinnuskjala og bréfa milli aðila innan sama stjórnvalds ef þau geyma endanlega ákvörðun stjórnvalds um afgreiðslu máls eða þau geyma upplýsingar sem ekki er unnt að afla annars staðar frá.

Sá sem sækir um eða sótt hefur um ráðningu eða stöðuhækkun í opinberri þjónustu getur þó aðeins krafist að fá að kynna sér þau gögn um ráðninguna eða stöðuhækkunina er varða hann sjálfan.

11. gr.

Þegar málsaðila er veittur aðgangur að gögnum máls sem til meðferðar er hjá stjórnvaldi skal fresta afgreiðslu málsins þar til málsaðila hefur gefist tími til að kynna sér gögnin.

Ákvæði 1. mgr. gilda þó ekki ef frestun hefur í för með sér að lögmæltur frestur til að afgreiða mál rennur út eða hagsmunir aðilans um að máli sé frestað þykja eiga að víkja vegna ríkra almanna- eða einkahagsmuna.

12. gr.

Réttur til aðgangs að gögnum tekur ekki til:

1. fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina af ráðherrafundum eða skjala sem tekin hafa verið saman af stjórnvöldum fyrir slíka fundi,

2. vinnuskjala sem rituð hafa verið hjá stjórnvaldi til eigin afnota í sambandi við meðferð málsins og bréfaskipta um málið milli ýmissa deilda eða stofnana innan sama stjórnvalds, sbr. þó 3. tölul. 1. mgr. 10. gr.,

3. bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort mál skuli höfða,

4. bréfaskipta milli sveitarstjórnar og nefnda hennar eða annarra undirstofnana, svo og bréfaskipti þeirra sín í milli.

13. gr.

Stjórnvaldi er heimilt að takmarka aðgang málsaðila að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum málsins þykja eiga að víkja fyrir ríkum almannahagsmunum, en undir það falla:

1. öryggi ríkisins og varnarmál,

2. hagmunir ríkisins á sviði utanríkis- og utanríkisviðskiptamála, þar á meðal gögn um samskipti ríkisins við erlend ríki og alþjóðastofnanir,

3. fyrirbyggjandi aðgerðir lögreglu- og dómsyfirvalda gegn lögbrotum, svo og uppljóstran lögbrota og saksókn brotamanna, refsifullnusta og skyld mál, enn fremur verndun sakborninga, vitna og annarra sem tengjast málum er varða refsiverð brot,

4. framkvæmd opinbers eftirlits, stjórnunarstarfa og áætlunargerðar eða fyrirhugaðar aðgerðir á sviði gengisskráningar eða fyrirhugaðar breytingar á sviði skattamála eða annarrar tekjuöflunar hins opinbera,

5. fjárhagshagsmunir hins opinbera, þar með taldir viðskiptahagsmunir við kaup eða sölu vöru og þjónustu.

Ef sjónarmið þau, sem greinir í 2. mgr., eiga aðeins við um hluta skjals skal veita málsaðila aðgang að öðru efni skjalsins.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um takmörkun á aðgangi að gögnum samkvæmt þessari grein.

14. gr.

Ákvörðun um það hvort og í hve ríkum mæli taka beri til greina beiðni um aðgang að gögnum máls tekur það stjórnvald sem málið hefur til meðferðar.

Stjórnvald skal jafnskjótt og unnt er ákveða hvort taka beri beiðni til greina. Sé ekki orðið við beiðni eða henni hafnað innan viku frá móttöku hennar skal stjórnvald tilkynna aðilanum um ástæður fyrir því, svo og hvenær vænta megi að ákvörðun liggi fyrir.

Nú skiptir það aðila máli að fá afrit eða ljósrit af gögnum máls til að gæta hagsmuna sinna og skal þá orðið við beiðni þar að lútandi. Þetta gildir þó ekki ef eðli skjalanna, fjöldi eða stærð þeirra mæla sterklega gegn því.

Kæra má synjun á aðgangi að gögnum til sama stjórnvalds og fá mundi efnisúrskurð stjórnvalds í málinu til meðferðar ef kostur er á kæru hans til æðra stjórnvalds. Ákvæði 11. gr. gilda hér eftir því sem við á.

15. gr.

Nú er heimild til að kæra ákvörðun bundin við tiltekinn frest og beiðni um aðgang að gögnum máls er borin fram eftir að ákvörðun hefur verið tilkynnt aðilanum en áður en kærufrestur rennur út og getur þá stjórnvald ákveðið að rjúfa kærufrest. Hefst kærufrestur að nýju frá þeim tíma þegar aðila er heimilaður aðgangur að gögnunum eða er synjað um hann, en hann skal vera tvær vikur hið skemmsta. Tilkynningu um hvenær kærufrestur rennur út að nýju skal jafnframt send öðrum aðilum, sem rétt eiga til þess að kæra, hafi þeir fengið skriflega tilkynningu um sjálfa ákvörðunina.

V. KAFLI

Andmælaréttur málsaðila.

16. gr.

Ef ætla má að aðila máls sé ókunnugt um að stjórnvald hafi undir höndum tilteknar upplýsingar um málsatvik er óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en málsaðila hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Þetta gildir því aðeins að upplýsingarnar séu málsaðilanum í óhag og hafi verulega þýðingu varðandi afgreiðslu málsins. Heimilt er stjórnvaldi að setja aðila ákveðinn frest til að láta nefnda umsögn í té.

Ákvæði 1. mgr. gilda ekki ef:

1. frestun hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins,

2. hagsmunir aðila af því að fá málinu frestað þykja eiga að víkja fyrir ríkum almanna- eða einkahagsmunum,

3. sérstök lögmælt ákvæði tryggja aðila rétt til að kynna sér á hverju hin fyrirhugaða ákvörðun er byggð og til að tjá sig um málið áður en ákvörðun er tekin.

Ráðherra getur með reglugerð fellt niður andmælarétt í ákveðnum málaflokkum.

17. gr.

Í málum, þar sem stjórnvaldi er unnt að beiðni málsaðila að breyta ákvörðun, getur það látið hjá líða að veita andmælarétt ef eðli málsins eða tillit til málsaðila sjálfs mælir gegn því.

Nú hefur verið látið hjá líða að veita málsaðila andmælarétt skv. 1. mgr. og skal þá láta fylgja ákvörðuninni þær upplýsingar sem ella hefði átt að kynna honum samkvæmt ákvæðum 16. gr. Málsaðila skal jafnframt kynntur réttur hans til að fá málið tekið upp að nýju. Stjórnvald getur sett aðila frest til að setja fram beiðni um endurupptöku.

Í tilvikum þar sem frestur er tiltekinn til að skjóta ákvörðun til annars stjórnvalds og beiðni um endurupptöku er borin fram innan þess frests rofnar kærufresturinn. Kærufrestur hefst að nýju frá þeim tíma er ný ákvörðun er tilkynnt málsaðila, en skal þó vera tvær vikur hið skemmsta.

18. gr.

Aðili máls getur á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns hann hefur gert grein fyrir afstöðu sinni. Heimilt er að setja aðila ákveðinn frest til að láta umsögn í té.

Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef:

1. frestun hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins,

2. hagsmunir aðila af því að fá málinu frestað þykja eiga að víkja fyrir ríkum almanna- eða einkahagsmunum,

3. sérstök lögmælt ákvæði tryggja aðila rétt til þess að láta í té umsögn um málið áður en það er afgreitt.

VI. KAFLI

Rökstuðningur o.fl.

19. gr.

Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skal fylgja henni rökstuðningur nema hún sé að öllu leyti ívilnandi fyrir hlutaðeigandi málsaðila.

20. gr.

Sá sem fengið hefur ákvörðun stjórnvalds tilkynnta munnlega getur krafist þess að fá skriflegan rökstuðning fyrir henni nema ákvörðunin sé ívilnandi að öllu leyti fyrir hlutaðeigandi málsaðila. Beiðni hér að lútandi skal bera fram við stjórnvald innan viku frá því að málsaðili tók á móti tilkynningunni frá stjórnvaldi.

Beiðni um skriflegan rökstuðning skv. 1. mgr. skal svara jafnskjótt og auðið er. Hafi beiðni ekki verið svarað innan tveggja vikna frá því að hún barst stjórnvaldi skal það tilkynna málsaðila ástæðurnar fyrir töfinni og hvenær svars megi vænta við beiðninni.

21. gr.

Í rökstuðningi fyrir ákvörðun stjórnvalds skal vísa til þeirra réttarreglna sem hún er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun samkvæmt þessum reglum byggist á stjórnsýslulegu mati, skal í rökstuðningnum greina þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið.

Enn fremur skal í rökstuðningi, ef ástæða þykir til, rekja í stuttu máli þær upplýsingar um raunveruleg málsatvik sem þyngst hafa verið á metunum við ákvörðun.

Takmarka má rökstuðninginn að því leyti sem hagsmunir aðilans til þess að notfæra sér hann til hagsmunagæslu þykja eiga að víkja fyrir ríkum almanna- eða einkahagsmunum, sbr. ákvæði 12. og 13. gr.

Hafi fjölskipað stjórnvald eigi samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni skal formaður þess semja rökstuðning með ákvörðuninni og taka þar mið af þeim sjónarmiðum sem lágu henni til grundvallar.

VII. KAFLI

Leiðbeiningar um kæru o.fl.

22. gr.

Stjórnvaldsákvörðunum, sem kæra má til annars stjórnvalds, skulu, þegar þær eru tilkynntar skriflega, fylgja leiðbeiningar um kæruheimild, hvert beina skuli kæru, svo og upplýsingar um kærufresti. Þetta gildir þó ekki hafi ákvörðunin að öllu leyti verið ívilnandi fyrir hlutaðeigandi málsaðila.

Ráðherra getur í reglugerð ákveðið að einfalda megi kæruleiðbeiningar í ákveðnum málaflokkum eða sleppa þeim enda séu í þeim tilvikum kæruheimildir á almannavitorði eða þær kynntar með sérstökum hætti.

Ef settur er í lögum sérstakur tímafrestur á málshöfðun vegna stjórnsýsluákvörðunar skulu fylgja upplýsingar þar að lútandi með tilkynningu um stjórnvaldsákvörðun.

23. gr.

Í úrskurði æðra stjórnvalds um kæru á ákvörðun lægra setts stjórnvalds skal greina:

1. efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hina kærðu ákvörðun,

2. niðurstöðu ásamt rökstuðningi þar sem m.a. skal gerð grein fyrir þeim lagaatriðum er niðurstaða byggist á,

3. önnur atriði sem máli skipta.

Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok úrskurðar í sérstök úrskurðarorð.

VIII. KAFLI

Þagnarskylda o.fl.

24. gr.

Starfsmenn í opinberri þjónustu og kjörnir eða skipaðir fulltrúar í fjölskipuðu stjórnvaldi skulu gæta þagmælsku um upplýsingar sem flokkaðar eru sem trúnaðarmál og fara eiga leynt eðli máls samkvæmt vegna ríkra almanna- eða einkahagsmuna, sbr. ákvæði 13. gr.

Stjórnvald getur ákveðið að einstaklingar, sem ekki starfa í þjónustu hins opinbera, skuli gæta þagmælsku að því er varðar upplýsingar sem leynt eiga að fara og stjórnvaldið hefur miðlað til hlutaðeigandi aðila án þess að vera skuldbundið til þess.

25. gr.

Starfsmaður í opinberri þjónustu má ekki í skjóli þess afla sér trúnaðarupplýsinga sem ekki hafa þýðingu fyrir verkefni sem honum eru falin í starfi.

IX. KAFLI

Gildistaka o.fl.

26. gr.

Ákvæði sérlaga um meðferð og kærur á ákvörðunum stjórnvalda skulu óbreytt standa þrátt fyrir ákvæði laga þessara.

27. gr.

Ákvæði í IV. kafla laga þessara ná til skjala sem stjórnvöld hafa samið eða komist hafa í vörslu stjórnvalda 1. janúar 1982 eða síðar. Ákvæðum 9. gr. verður ekki beitt varðandi gögn í sakamálum sem lokið er fyrir gildistöku laganna.

Upplýsingar um málsatvik, sem er að finna í skjölum er stjórnvald hefur samið eða komist hafa í vörslur þess 1. janúar 1982 eða síðar, eru samt sem áður háðar ákvæðum IV. kafla hafi skjölin verið lögð með skjölum máls sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvaldi eftir framangreint tímamark og upplýsingarnar hafa eða hafa haft verulega þýðingu við ákvörðun í málinu.

28. gr.

Forsætisráðherra setur í reglugerð nánari reglur um framkvæmd laga þessara.

29. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1992.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Inngangur.

Frumvarp þetta er lagt fram til kynningar á þessu þingi. Er ætlunin að óska eftir umsögnum og athugasemdum við frumvarpið á komandi sumri og leggja það síðan fram á Alþingi í haust með breytingum eftir því sem tilefni gefst til. Jafnframt frumvarpinu er útbýtt til kynningar frumvarpi til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda.

Steingrímur Hermannsson forsætisráðherra skipaði 23. maí 1989 nefnd til þess að semja nýtt frumvarp til stjórnsýslulaga. Í nefndinni áttu sæti Jón Sveinsson, aðstoðarmaður forsætisráðherra, formaður, Arnmundur Backman hæstaréttarlögmaður, Björn Friðfinnsson ráðuneytisstjóri og Guðmundur Ágústsson alþingismaður. Ritari nefndarinnar var Kristján Andri Stefánsson laganemi.

Nefndin kynnti sér frumvarp og þingsályktanir um stjórnsýslulög sem komið hafa fram á Alþingi og hún fór einnig yfir stjórnsýslulöggjöf í nágrannalöndunum. Einkanlega kynnti hún sér dönsku stjórnsýslulögin sem eru nýjasta löggjöfin á þessu sviði á Norðurlöndum og samin voru með hliðsjón af reynslu annarra þjóða af framkvæmd stjórnsýslulaga.

Varð nefndin sammála um að breyta og bæta nokkuð við frumvarp til stjórnsýslulaga sem lagt var fram á 109. löggjafarþingi og byggja framsetningu og efnisatriði nýs frumvarps í megindráttum á dönsku lögunum. Nefndin leitaðist þó við að hafa ákvæði frumvarpsins einfaldari og skýrari en þar er og hún samþykkti að taka ekki í frumvarpið ákvæði um söfnun og miðlun persónuupplýsinga þar sem mun ítarlegri ákvæði um það efni er að finna í lögum nr. 121 28. desember 1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga.

Nefndin er þeirrar skoðunar að ákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda eigi að vera í sérstökum lögum, en ekki í stjórnsýslulögum þar sem kveðið er á um aðgang aðila að gögnum máls. Önnur viðhorf hljóta að móta reglur um aðgang málsaðila að gögnum og upplýsingum annars vegar en þau sjónarmið sem liggja til grundvallar reglum um aðgang almennings og fjölmiðla að gögnum hjá stjórnsýslunni.

Tillögur um setningu stjórnsýslulaga hér á landi.

Tillaga til þingsályktunar um upplýsingaskyldu stjórnvalda var fyrst lögð fram á Alþingi veturinn 1969–1970 af Þórarni Þórarinssyni o.fl. Var hún þess efnis að lagt skyldi fyrir þingið frumvarp til laga um skyldu stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og veita þeim sem þess óska aðgang að reikningum og skjölum sem almenning varða. Tillagan varð ekki útrædd og á sama veg fór með þingsályktunartillögu sama efnis sem lögð var fram á þinginu 1970–1971. Þingsályktunartillaga Þórarins Þórarinssonar o.fl. um upplýsingaskyldu stjórnvalda var síðan samþykkt 19. maí 1972 og stjórnarfrumvörp þess efnis lögð fyrir þingin 1972–1973, 1973–1974 og 1974–1975 án þess að hljóta samþykki.

Á 103. löggjafarþingi 1980–1981 var samþykkt þingsályktunartillaga sem Ragnhildur Helgadóttir alþingismaður flutti um undirbúning almennra stjórnsýslulaga. Í greinargerð með tillögunni segir m.a.: „Tillaga þessi er flutt til að tryggja réttaröryggi einstaklinga gagnvart ákvörðunum stjórnvalda og jafnframt til að gera athafnir framkvæmdarvaldsins skýrari og traustari. Í því sambandi er að mati flutningsmanns nauðsynlegt að setja reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni sem tryggi rétt aðila til að tjá sig áður en stjórnvaldsákvarðanir, sem að þeim beinast, eru teknar.“

Á 107. löggjafarþingi árið 1985 var að nýju samþykkt tillaga til þingsályktunar um undirbúning að setningu almennrar stjórnsýslulöggjafar og voru flutningsmenn alþingismennirnir Gunnar G. Schram, Guðrún Agnarsdóttir, Kjartan Jóhannsson, Páll Pétursson, Svavar Gestsson og Friðrik Sophusson. Þar segir m.a. svo í greinargerð:

„Skýrar og ótvíræðar reglur um stjórnsýslu ríkisins eru nauðsynlegar til þess að tryggja réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við yfirvöld. Hér á landi eru ekki til nein almenn stjórnsýslulög sem m.a. hefðu að geyma reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni, sbr. réttarfarsreglur, þ.e. bæði form- og efnisreglur varðandi undirbúning mála og úrlausn þeirra, þar á meðal um rétt þegnanna til þess að fylgjast með meðferð mála hjá stjórnvöldum og koma að sjónarmiðum sínum og andmælum.

Íslenskur stjórnarfarsréttur byggist að miklu leyti á óskráðum reglum og viðurkenndar stjórnsýslureglur varðandi málsmeðferð eru fáar. Af þessu leiðir að þeir sem þurfa að leita réttar síns hjá stjórnvöldum standa höllum fæti. Oft er ekki ljóst hver er réttur þeirra við málsmeðferð og ákvarðanatöku og þá í hvaða mæli.

Hér mætti hreyfa þeirri mótbáru að óskráðar stjórnarfarsreglur komi í stað skráðra réttarreglna. Því er því miður ekki að heilsa. Slíkar reglur eru margar næsta óljósar og samhæfða framkvæmd skortir sem veiti þeim ótvírætt lagagildi. Þar að auki skortir beinlínis skráðar eða óskráðar réttarreglur um mörg mikilvægustu svið stjórnarfarsréttar sem sérstaklega lúta að réttindum og skyldum borgaranna. Sem dæmi má taka útgáfu ýmiss konar leyfa. Oftast er ekki að finna neinn lagabókstaf um það hvort stjórnvald skuli t.d. rökstyðja synjun um leyfi. Þá er ekki að finna ótvíræðar reglur um það hvort stjórnvaldi sé skylt að veita umsækjanda aðgang að upplýsingum sem synjunin byggist á. Hið sama gildir í öðrum tilvikum, að reglur skortir almennt um skyldur stjórnvalda til þess að rökstyðja almennt úrskurði sína. Fyrir Alþingi hefur legið frumvarp um upplýsingaskyldu stjórnvalda, en ekki náð fram að ganga. Einnig skortir í íslenskum stjórnarfarsrétti almennar settar reglur um heimild manna til þess að koma að andmælum við meðferð máls sem þá varðar og er til úrskurðar eða úrlausnar hjá stjórnvöldum. Sama má segja um hæfi stjórnvalds til þess að fjalla um mál. Flestir virðast að vísu sammála um það að samkvæmt íslenskum lögum megi enginn taka þátt í meðferð máls í stjórnsýslunni ef úrslit málsins varða verulega hagsmuni hans. Þessi réttarregla hefur þó verið margbrotin í íslenskri stjórnsýslu þrátt fyrir þá hættu sem það hlýtur óhjákvæmilega að hafa í för með sér.“

Síðar segir í sömu greinargerð: „Þeir gallar, sem hér hefur verið vikið að, varða ekki einungis stöðu borgaranna gagnvart yfirvöldum, heldur starfsskilyrði stjórnsýslunnar sjálfrar. Skortur á skýrum og ljósum réttarreglum er mjög til baga þegar yfirvöld þurfa að leysa úr stjórnarfarslegum álitaefnum á margvíslegustu sviðum. Hætta er á að úrlausnir verði handahófskenndar og skilvirkni mun minni en æskilegt verður að telja.

Af þessum ástæðum er nauðsynlegt að sett verði almenn stjórnsýslulög hér á landi. Er það annars vegar vegna réttaröryggissjónarmiða og hins vegar vegna hagkvæmnis- og skilvirknissjónarmiða. Ástæðulaust er að slíkar reglur séu allt of flóknar og nákvæmar, heldur verður að greina milli aðalatriða og aukaatriða ... „

Á 109. löggjafarþingi 1986–1987 var lagt fram frumvarp til stjórnsýslulaga og var það samið af hæstaréttarlögmönnunum Eiríki Tómassyni og Jóni Steinari Gunnlaugssyni að beiðni þáverandi forsætisráðherra Steingríms Hermannssonar.

Þar var lagt til að lögfestar yrðu meginreglur um andmælarétt, rétt málsaðila til þess að kynna sér gögn máls, um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, um vanhæfi og um form stjórnvaldsúrskurða.

Samtímis frumvarpinu var lagt fram frumvarp um umboðsmann Alþingis og var það samþykkt sem lög frá Alþingi, en frumvarp til stjórnsýslulaga varð ekki útrætt.

Umboðsmaður Alþingis ritaði 29. desember forsætisráðherra bréf og vitnar hann þar í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga þar sem sagði að náin tengsl væru milli markmiða þessara tveggja frumvarpa. Reglur um málsmeðferð í stjórnsýslulögum næðu betur tilgangi sínum ef þeim væri fylgt eftir af umboðsmanni Alþingis og að sama skapi mundu slíkar reglur styrkja starf umboðsmannsins. Síðan segir umboðsmaður í bréfi sínu:

„Að fenginni tveggja ára reynslu í starfi umboðsmanns Alþingis, hef ég sannfærst um, að ofangreind sjónarmið í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga eigi við veigamikil rök að styðjast, án þess að ég hafi þar með tekið afstöðu til þess í einstökum atriðum, hvernig stjórnsýslulög skuli úr garði gerð. Ég tel hins vegar ástæðu til að leggja áherslu á eftirfarandi atriði, sem eru að mínum dómi brýnt tilefni lagasetningar:

1. Ekki er til að dreifa í skráðum lögum almennum reglum um rétt manna til að kynna sér gögn í vörslu stjórnvalda. Þar verður að gera greinarmun á skyldu stjórnvalds til að veita almenningi upplýsingar, skyldu stjórnvalds til að veita aðilum, sem sérstakra hagsmuna hafa að gæta, aðgang að upplýsingum, skyldu stjórnvalds til að kynna einstaklingi upplýsingar, sem hjá því eru skráðar um einkahagi hans, og skyldu til að veita öðrum stjórnvöldum upplýsingar. Slíkar reglur tengjast lagareglum um þagnarskyldu þeirra manna, sem fást við stjórnsýslu, en lagaákvæði um það eru fjölmörg á víð og dreif í settum lögum. Reynsla mín í starfi umboðsmanns hefur leitt í ljós, að á þessum vettvangi rísa ágreiningsmál, sem oft vefst fyrir stjórnvöldum að greiða úr.

2. Ekki eru í skráðum lögum almennar reglur um hæfi þeirra, sem hafa á hendi stjórnsýslu, til að fjalla um einstök mál, sem þeir fá til úrlausnar.

3. Á ýmsum sviðum stjórnsýslu er ekki svo skýrt sem skyldi, hvaða rétt menn eiga til að skjóta máli sínu til æðra stjórnvalds. Ég tel sérstaka ástæðu til að vekja athygli á því, að slíkur vafi hefur risið í framkvæmd sveitarstjórnarlaga, að því er ákvarðanir sveitarstjórna varðar.

Framangreind talning er ekki á neinn hátt tæmandi og ég lít svo á, að almennt sé nauðsynlegt að lögfesta í stjórnsýslulögum helstu grundvallarreglur um málsmeðferð í stjórnsýslu. Það eru því tilmæli mín, að þér, hæstvirtur forsætisráðherra, beitið yður fyrir því, að frumvarp til stjórnsýslulaga verði lagt á ný fyrir Alþingi eftir atvikum að lokinni endurskoðun þess frumvarps, sem þegar hefur verið samið og áður er vikið að.“

Erlend lög um málsmeðferð í stjórnsýslunni.

Eftir því sem umsvif opinberrar stjórnsýslu hafa aukist hafa í mörgum ríkjum komið fram kröfur um aukið réttaröryggi þegnanna í samskiptum sínum við hið opinbera.

Á Norðurlöndum var þessari kröfu í upphafi mætt með því að leyfa málshöfðunarrétt fyrir dómstólum eftir ákveðnum reglum um gildi eða ógildi stjórnsýsluathafna.

Í Svíþjóð og Finnlandi eru tvö dómstig sérstakra stjórnsýsludómstóla sem starfa að mörgu leyti hliðstætt hinu almenna dómstólakerfi. Í Danmörku, Noregi og hér á landi er aftur byggt á málskotsrétti fyrir almennum dómstólum. Í stjórnsýslu Norðurlandaríkjanna hefur skipulagi stjórnsýslunnar yfirleitt í meginatriðum verið hagað á þann veg að ráðuneyti fara með stefnumótun og eftirlit, en ekki afgreiðslu einstakra mála. Þau fella því sjaldnast úrskurði á fyrsta stigi málsmeðferðar, en hægt er að skjóta gerðum eða úrskurðum lægra settra stjórnarstofnana til endurskoðunar þeirra. Hér á landi er skipulagið þó skemmra á veg komið að því leyti að almenn kæruleið innan stjórnsýslunnar frá lægra til æðra stjórnvalds er ekki fyrir hendi nema í afmörkuðum málaflokkum.

Þótt yfirleitt sé opin leið til málshöfðunar fyrir almennum dómstólum er þar um seinvirkari og dýrari aðferð að ræða við prófun á gildi stjórnsýslugerða en kæra til æðra stjórnvalds.

Í úrskurðum um gildi stjórnsýsluaðgerða reynir oft á verklagsreglur í stjórnsýslunni, en þær eru í mörgum tilvikum óljósar. Hafa því komið upp raddir um nauðsyn þess að formlega verði settar meginreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni með almennum stjórnsýslulögum.

Fjölmörg dæmi eru um slíka lagasetingu. Í Bandaríkjunum eiga þau sér langa sögu bæði hvað snertir löggjöf alríkisins og einstakra ríkja, en það er sameiginlegt slíkri lagasetningu að lögin skiptast þrjá hluta. Í fyrsta lagi fjalla þau um vald stjórnsýslustofnana, í öðru legi fjalla þau um meðferð þess valds og í þriðja lagi fjalla þau um viðurlög við brotum. Á meginlandi Evrópu hefur slík lagsetning einnig tíðkast lengi og má nefna frönsku stjórnsýslulögin sem dæmi um það, en þau eru víðtækari en bandarísku lögin og fjalla m.a. um réttindi og skyldur starfsmanna, skaðabótaskyldu hins opinbera o.fl.

Norðurlandaríkin nema Ísland hafa sett sér stjórnsýslulöggjöf. Í Noregi voru almenn stjórnsýslulög sett árið 1967, en upphaflegar tillögur um lagasetninguna komu fram í nefndaráliti árið 1958. Lögin hafa tekið verulegum breytingum síðan þau voru sett. Í Svíþjóð tóku almenn stjórnsýslulög frá 1971 gildi 1. janúar 1972. Þeim var breytt nokkrum sinnum og síðan leyst af hólmi með nýjum stjórnsýslulögum sem gildi tóku 1. janúar 1987. Í Finnlandi voru sett stjórnsýslulög árið 1982 og tóku þau gildi 1. janúar 1983. Í Danmörku voru á árinu 1985 sett almenn stjórnsýslulög sem gildi tóku 1. janúar 1987.

Sameiginlegt hinum norrænu lögum er að þau eru að ýmsu leyti hliðstæða réttarfarsreglna við almenna dómstólameðferð. Lögð er áhersla á réttaröryggi þegnanna, en jafnframt er þó reynt að samrýma það kröfunni um skilvirka stjórnsýslu. Í lögunum er lögfestur andmælaréttur í stjórnsýslu og stjórnsýslustofnunum sett tímamörk um afgreiðslu mála. Settar eru almennar reglur um vanhæfi til meðferðar einstaks máls, um leiðbeiningar til málsaðila, um aðgang málsaðila að gögnum máls, um rökstuðning úrskurða, verklagsreglur um kæru til annars stjórnvalds, um þagnarskyldu starfsmanna og um meðferð upplýsinga.

Helstu ákvæði frumvarpsins.

Helstu atriði frumvarps þessa eru:

1. lagt er til að lögfestar verði nokkrar grundvallarreglur um meðferð stjórnsýslumála sem taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og stofnana þeirra,

2. sett er fram skilgreining nokkurra stjórnsýsluhugtaka,

3. settar eru skýrar reglur um vanhæfi stjórnvaldshafa,

4. sett eru ákvæði um hvernig bregðast skuli við vanhæfi ráðherra,

5. settar eru skýrar reglur um leiðbeiningarskyldu stjórnvaldshafa,

6. settar eru reglur um rétt málsaðila til þess að kynna sér gögn í málum sem eru til meðferðar hjá stjórnvöldum,

7. andmælaréttur málsaðila er lögfestur,

8. sett eru ákvæði um rökstuðning stjórnsýsluúrskurða,

9. settar eru reglur um leiðbeiningarskyldu varðandi kærumeðferð stjórnvaldsákvarðana,

10. settir eru tímafrestir um meðferð mála sem lögin taka til og úrskurði,

11. þagnarskylda starfsmanna í opinberri þjónustu er ítrekuð,

12. lagt er til að lögin taki gildi 1. janúar 1992,

13. réttur málsaðila til þess að kynna sér málsgögn nær aftur til 1. janúar 1982.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um I. kafla.

Í þessum kafla er fjallað um gildissvið laganna og skýringar á hugtökum sem þar koma fyrir.

Um 1. gr.

Lögin taka til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, þ.e. stjórnsýslu ráðuneyta og stofnana sem undir þau heyra, til stjórnsýslu sveitarfélaga og stofnana þeirra. Forsætisráðherra getur auk þess ákveðið að lögin nái jafnframt til fyrirtækja og stofnana sem fengið er opinbert vald án þess að þær teljist til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Sem dæmi um slíkt fyrirtæki má nefna Bifreiðaskoðun Íslands hf. sem samkvæmt sérstökum samningi sér um skoðun ökutækja og úrskurðar í því sambandi hvort þau fullnægi þeim kröfum sem til þeirra eru gerðar í reglugerðum settum af stjórnvöldum.

Lögin taka til starfsemi ráða og nefnda á vegum ríkisins og sveitarfélaga, en um afgreiðslur mála í sveitarstjórn og nefndum hennar fer þó eftir sérreglum sveitarstjórnarlaga.

Ákvæði laganna ná ekki til löggjafarvaldsins, þ.e. starfsemi Alþingis og stofnana þess, svo sem til umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar. Starfsemi dómsvaldsins er einnig undanþegin ákvæðum laganna nema um sé að ræða hrein stjórnsýsluverkefni. Eins og áður er vikið að getur ráðherra ákveðið í reglugerð að ákvæði laganna nái einnig til fyrirtækja og stofnana, en ella ná þau ekki til starfsemi sjálfseignarstofnana og stofnana sem að forminu til eru hlutafélög eða sameignarfélög þótt eigendur séu að miklu eða öllu leyti ríki og sveitarfélög.

Lögin taka til stjórnsýslustarfa ráðherra, en ekki til starfa þeirra á Alþingi eða þátttöku þeirra í fundum ríkisstjórnar og ríkisráðs.

Lögin gilda um meðferð þeirra mála hjá stjórnvöldum þar sem teknar eru ákvarðanir um rétt og skyldur einstaklinga og lögaðila. Þagnarskylda samkvæmt lögunum nær þó til allra mála. Með hugtakinu, „að taka ákvörðun um rétt og skyldur“, er átt við að stjórnvald ákveði, hvað sé „rétt“ í viðkomandi tilviki, t.d. hvort aðili eigi samkvæmt gildandi reglum rétt á leyfi til gjaldeyrisyfirfærslu eða húsbyggingar eða hvort honum beri skylda til þess að aðhafast eitthvað. Lögin ná ekki til margvíslegrar starfsemi hins opinbera sem ekki verður flokkuð undir stjórnsýslu, svo sem samningagerðar, þjónustu eða atvinnustarfsemi á vegum ríkis og sveitarfélaga. Þau ná ekki til umönnunar sjúkra og aldraðra, kennslu, húsvörslu eða bókavörslu. Stjórnvöld geta hins vegar tekið ákvarðanir um rétt eða skyldu einstaklinga til þess að njóta slíkrar þjónustu og þær ákvarðanir falla undir ákvæði laganna.

Það leiðir af framangreindri skilgreiningu að lögin ná til ákvörðunar sem tekin er í krafti opinbers valds, en hins vegar ekki til skuldbindinga á sviði einkamálaréttar, svo sem til samningagerðar. Ráðningar einstakra starfsmanna, stöðuhækkanir og uppsagnir falla þó undir lögin, enda snerta þær aðra starfsmenn hins opinbera. Ákvæði laganna um vanhæfi ná þó einnig til skuldbindinga á sviði einkamálaréttar sem stjórnvald eða stjórnvaldshafi tekst á hendur fyrir hönd hins opinbera.

Ákvæði laganna ná ekki til fyrirmæla sem stjórnendur gefa öðrum starfsmönnum við framkvæmd starfa sinna. Þau ná heldur ekki til ákvarðana um útgáfu reglugerða og efni þeirra né til annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.

Um 2. gr.

Hér eru skilgreind nokkur þau hugtök sem koma fyrir í frumvarpinu. Ástæðan er einkum sú að merking þessara hugtaka hefur verið nokkuð á reiki í íslensku lagamáli. Erfitt er hins vegar að skilgreina hugtök þessi svo, jafnvel þótt í löngu máli væri, að ekki geti komið upp einhver vafatilvik við skýringu á þeim.

Hugtökin eru yfirleitt skilgreind svo að þau beri að skýra rúmt fremur en þröngt. Þó skal tekið fram að svonefndar „neikvæðar stjórnvaldsákvarðanir“, þ.e. ákvarðanir sem fela í sér óbreytt ástand, svo sem synjun á umsókn, falla ekki undir hugtakið „íþyngjandi stjórnarvaldsákvörðun“ eins og það er skilgreint í frumvarpinu.

Hugtakinu „stjórnvald“ ber að halda aðgreindu frá orðinu „stjórnvaldshafi“, en það vísar til þess einstaklings er hverju sinni gegnir embætti sem opinbert vald fylgir. Samkvæmt því telst embætti forsætisráðherra vera stjórnvald, en sá einstaklingur, sem því gegnir stjórnvaldshafi. Þessi aðgreining hefur fyrst og fremst þýðingu þegar fjallað er um vanhæfi við meðferð einstakra mála í stjórnsýslunni. Samkvæmt þessum ákvæðum má sá einstaklingur, sem að öðru jöfnu gegnir tilteknu embætti, ekki taka þátt í meðferð máls ef hann hefur eða getur haft sérstakra hagsmuna að gæta varðandi málsúrslit. Við slíkar aðstæður yrði að fela öðrum einstaklingi að fást við málið.

Um II. kafla.

Í þessum kafla er fjallað um vanhæfi stjórnvaldshafa til þess að taka þátt í meðferð einstakra mála. Um þetta efni hefur skort heildstæðar reglur í íslenskum rétti. Í 36. gr. laga um meðferð einkamála í héraði, nr. 85/1936, er að finna ákvæði um vanhæfi dómara, en samsvarandi ákvæði gilda ekki almennt í stjórnsýslu hins opinbera þótt finna megi ákvæði þar að lútandi í einstökum lögum er fjalla um afmarkaða þætti opinberrar stjórnsýslu, svo sem í sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986. Ákvæði kaflans gilda einnig um aðila sem sæti eiga í fjölskipuðu stjórnvaldi. Vanhæfi getur valdið ógildingu ákvörðunar nema það teljist ekki hafa haft þýðingu fyrir ákvörðunina .

Um 3. gr.

Ákvæði þessarar greinar eru sniðin eftir 36. gr. laga nr. 85/1936 sem fyrr er getið, en aukið er við upptalningu 5. tölul. samkvæmt fyrirmyndum frá stjórnsýslulöggjöf annarra Norðurlandaþjóða.

1. tölul. fjallar um vanhæfi vegna þess að stjórnsýsluhafi er sjálfur aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila. Gildir þar meginreglan um að enginn er dómari í eigin sök.

2. tölul. fjallar um vanhæfi vegna skyldleika stjórnsýsluhafa við aðila máls sem eðli málsins samkvæmt getur valdið því að stjórnsýsluhafi fái ekki litið hlutlaust á málavexti.

3. tölul. fjallar um vanhæfi vegna skyldleika stjórnsýsluhafa við fyrirsvarsmann eða umboðsmann aðila og gildir þar sama og um getur í 2. tölul. Skyldleiki til hliðar, sem vanhæfi veldur, nær þó aðeins til systkina.

4. tölul. fjallar um vanhæfi vegna þess að stjórnsýsluhafi hefur áður haft afskipti af málinu og það kemur aftur til meðferðar hans. Hann hefur því fyrir fram skoðun á því og getur trauðla litið á ný hlutlaust á málavexti. Hér er átt við það að úrskurði í máli sé skotið til æðra stjórnvalds, en ekki við umfjöllun máls á sama stigi málsmeðferðar. Hafi stjórnvaldshafi kveðið upp stjórnsýsluúrskurð á lægra stigi, en síðan flutt sig um set innan stjórnsýslunnar, er hann vanhæfur til þess að úrskurða á hærra stigi um gildi úrskurðar sem hann hefur kveðið upp eða átt hlutdeild í á lægra stigi.

5. tölul. tekur til ýmissa ótilgreindra tilvika sem valdið geta vanhæfi stjórnvaldshafa. Þar má nefna nána vináttu við aðila máls, yfirlýsingar sem stjórnvaldshafi hefur gefið um málsatvik, veruleg áhrif sem stjórnvaldsúrskurður getur haft á hag venslamanna sem standa stjórnvaldshafa nærri, en falla ekki undir þær upptalningar er að framan greinir, málið varðar næsta yfirmann stjórnvaldshafa eða stofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem stjórnvaldshafi er í forsvari fyrir. Í síðastnefnda tilvikinu er lögð áhersla á það að um stofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sé að ræða, en stjórnarseta eða starf fyrir opinbera stofnun, er mál varðar, veldur ekki vanhæfi stjórnvaldshafa. Stjórnvaldshafi, sem jafnframt er fulltrúi í sveitarstjórn, er t.d. ekki vanhæfur til þess að kveða upp stjórnsýsluúrskurð, er á einhvern hátt varðar hag viðkomandi sveitarfélags. Sama er um stjórnarþátttöku stjórnvaldshafa í stofnun þar sem hann er útnefndur eða valinn sem fulltrúi stjórnvaldsins.

Þegar stjórnvaldshafi er vanhæfur til þátttöku í meðferð máls verður að setja annan einstakling ad hoc til þess að fara með það. Sá aðili má ekki vera næsti undirmaður stjórnvaldshafa, en vanhæfi til meðferðar máls nær einnig til hans, sbr. 5. tölul. Í flestum tilvikum er verkaskipting milli starfsmanna stjórnvalds þannig að hver starfsmaður fer með ákveðna málaflokka. Aðrir starfsmenn viðkomandi stjórnvalds geta þá leyst málið með því að hlaupa í skarðið fyrir þann sem vanhæfur er, en ef þess er ekki kostur verður að fá utanaðkomandi aðila, t.d. sérfræðing frá öðru stjórnvaldi, til þess að fjalla um málið. Ef um er að ræða vanhæfi einstaklings sem situr í fjölskipuðu stjórnvaldi má yfirleitt kalla til varamann, en ef þess er ekki kostur verður stjórnvaldið að taka ákvörðun án þess að vera fullskipað. Frá þessu eru þó gerð undantekning í 2. mgr. 4. gr.

Um 4. gr.

Ákvæðin um vanhæfi eru ekki fortakslaus. Í fyrsta lagi kann að vera verulegum vandkvæðum bundið að fela öðrum aðila meðferð málsins. Hér er t.d. átt við það tilvik að ekki er völ á öðrum aðilum með nægilega sérfræðikunnáttu til þess að kveða upp stjórnsýsluúrskurð á því sviði sem um ræðir. Þá er oft um að ræða lítilfjörlega hagsmuni sem þótt persónulegir séu geta ekki valdið vanhæfi. Þá verður einnig að líta til þess hvort meðferð mála fer að öllu leyti eftir lögbundnum reglum eða hún er að einhverju leyti háð frjálsu mati stjórnvaldshafa. Ýmsar afgreiðslur stjórnvalda ganga þannig eftir föstum reglum sem ekki verður vikið frá hver sem í hlut á. Lögreglustjóri getur t.d. gefið út ökuskírteini sjálfum sér eða nánum vandamönnum til handa, enda eru skilyrði fyrir ökuleyfi og endurnýjun þess lögbundin og tæpast vafi á því hvort þau skilyrði eru fyrir hendi.

Aðalreglan er sú að sá sem situr í fjölskipuðu stjórnvaldi má ekki taka þátt í afgreiðslu máls ef hann er vanhæfur samkvæmt ákvæðum 3. gr. Það gildir þó ekki ef það er talið nauðsynlegt að stjórnvaldið sé ekki lengur ályktunarbært, ef það er nauðsynlegt talið að afstaða hins vanhæfa aðila komi fram í afgreiðslu stjórnvaldsins og ef ekki er hægt að fresta umfjöllun um málið án verulegs tjóns fyrir almanna- eða einkahagsmuni. Í sumum tilvikum kann að vera gerð krafa til þess að fullskipað stjórnvald taki ákvörðun og í öðrum tilvikum er skipan stjórnvalds með þeim hætti að þar eiga sæti fulltrúar hagsmunaaðila sem fjalla eiga um mál, enda þótt þeir eigi þar jafnframt persónulegra hagsmuna að gæta. Í undantekningartilvikum kann að vera ómögulegt að fresta umfjöllun um mál án verulegs tjóns fyrir almanna- eða einkahagsmuni og því verði að líta fram hjá vanhæfi einstakra meðlima stjórnvaldsins.

Í fjölskipuðu stjórnvaldi getur aðili tekið þátt í kjöri til embættis eða nefndar innan stjórnvaldsins eða til þess að vera fulltrúi þess á öðrum vettvangi enda þótt hann sé sjálfur í kjöri.

Í síðustu málsgrein 4. gr. er sagt að um vanhæfi sveitarstjórnarmanna til meðferðar máls fari eftir 45. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8 frá 1986. Með sveitarstjórnarmönnum er átt við kjörna fulltrúa í sveitarstjórn og fulltrúa í nefndum og ráðum sveitarstjórnar. Vanhæfisreglur laga þessara taka hins vegar til stjórnsýslu sveitarfélaga að öðru leyti.

Um 5. gr.

Hér er ráðherra veitt heimild til þess að setja nánari reglur um gildissvið ákvæða 3. og 4. gr. á tilteknum sviðum opinberrar stjórnsýslu. Slíkt á t.d. við þar sem fulltrúar hagsmunaaðila eiga aðild að fjölskipuðu stjórnvaldi. Ákvæði þetta samsvarar 5. gr. dönsku stjórnsýslulaganna.

Um 6. gr.

Sá sem veit sig vanhæfan til meðferðar einstaks máls skal án tafar vekja athygli næsta yfirmanns síns á því nema ljóst sé að vanhæfið skipti engu máli. Sé um að ræða aðila sem setu á í fjölskipuðu stjórnvaldi skal hann vekja athygli stjórnvaldsins á annmarkanum sem í flestum tilvikum felst í því að hann tilkynnir formanni stjórnvaldsins um það. Ef formaðurinn er sjálfur vanhæfur til meðferðar málsins yrði sá sem vekja vill athygli á vanhæfi sínu að snúa sér til annarra þeirra sem setu eiga í stjórnvaldinu.

Stjórnsýsluhafi má ekki sjálfur taka þátt í meðferð eða ákvörðun máls um vanhæfi sitt, sbr. þó 1. og 2. mgr. 4. gr. Þetta gildir þó ekki á sviðum þar sem lög kunna að skipa málum á annan veg og má þar nefna sveitarstjórnarlögin sem mæla svo fyrir að sveitarstjórnarmaður skuli taka þátt í atkvæðagreiðslu um vanhæfi sitt. Er það ákvæði sett til þess að ekki sé hægt að nota tilefnislausa ásökun um vanhæfi til þess að gera meiri hluta óvirkan í sveitarstjórn eða nefnd sveitarstjórnar. Afgreiðslu sveitarstjórnar á slíku máli má kæra til félagsmálaráðuneytis.

Í síðustu mgr. 6. gr. er fjallað um vanhæfi ráðherra, en lögin gilda um stjórnsýslustörf þeirra eins og áður er minnst á. Hér er lagt til að víki ráðherra sæti af ástæðum sem greinir í 3. gr. skuli forseti Íslands skipa annan ráðherra til þess að taka ákvörðun í því máli sem til úrlausnar er. Er þetta ákvæði samhljóða 18. gr. stjórnsýslulagafrumvarpsins sem lagt var fyrir 109. löggjafarþing.

Um III. kafla.

Í þessum kafla er fjallað um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og um rétt almennings til þess að fá annan til þess að vera í fyrirsvari fyrir sig gagnvart stjórnvöldum eða til aðstoðar.

Um 7. gr.

Öllum þeim, sem með stjórnsýslu hins opinbera fara, er skylt að leiðbeina þeim sem til þeirra leita um rétt þeirra og skyldur hvort sem þeir hafa úrskurðarvald í því efni eða ekki. Hér er að sjálfsögðu undanskilið að sá sem leitað er til fjalli um viðkomandi málaflokk eða viti skil á þeim reglum sem gilda. Ef svo er ekki verður að gera þá kröfu til hans að hann vísi rétta leið til þess sem fjallar um viðkomandi málaflokk. Leiðbeiningar stjórnvalda geta bæði verið almennar og einstaklingsbundnar. Almennar leiðbeiningar geta t.d. verið gefnar í sérstökum bæklingum, auglýsingum eða veggspjöldum, en einstaklingsbundnar leiðbeiningar geta verið gefnar munnlega, þar á meðal í síma eða skriflega í bréfi til þess sem leiðbeininga æskir.

Form almennra leiðbeininga þarf að laga að þörf almennings fyrir vitneskju á viðkomandi sviði og síðan þarf að gefa tækifæri á nánari einstaklingsbundinni leiðsögn.

Innihald leiðbeininganna þarf að vera nægilegt til þess að útskýra gildandi reglur á tilteknu sviði, í þeim þarf að koma fram hvaða stjórnvald taki ákvarðanir um mál á því sviði og hvaða upplýsinga nauðsynlegt sé afla ef leggja á erindi fyrir stjórnvaldið.

Í leiðbeiningarskyldu stjórnvaldshafa er innifalin leiðsögn viðvíkjandi útfyllingu eyðublaða, samningu tilkynninga og önnur atriði sem þýðingu hafa á verksviði stjórnvaldshafans. Hins vegar er ekki hægt að gera þá kröfu til stjórnvaldshafa að hann veiti sérfræðilega ráðgjöf í máli, a.m.k. ef hún yrði tímafrek. Hvar draga á mörkin milli leiðbeiningarskyldu og sérfræðilegrar ráðgjafar fer nokkuð eftir aðstæðum.

Í 2. mgr. er ákvæði þess efnis að stjórnvaldi sé skylt að framsenda skriflegt erindi sem því berst ranglega til rétts stjórnvalds eftir því sem tök eru á. Sé erindi munnlegt er hins vegar eðlilegt að erindisgjafa sé leiðbeint um hvar hann finni hið rétta stjórnvald og geti þar komið erindi sínu milliliðalaust á framfæri.

Hér er rétt að minna á samning Norðurlanda um notkun norrænna tungumála fyrir stjórnvöldum, en samkvæmt honum geta borgarar Norðurlandaríkja notað móðurmál sitt í viðskiptum við opinbera aðila. Er skylt að afla aðstoðar túlks eða skjalaþýðanda, eftir því sem nauðsyn ber til, og skal það vera viðkomandi einstaklingi að kostnaðarlausu. Þau erlend tungumál, sem hér um ræðir, eru danska, finnska, norska og sænska, en samningurinn nær ekki til færeysku, grænlensku eða tungumáls Sama. Því verður að veita leiðbeiningar á framangreindum tungumálum og afla aðstoðar túlks ef viðkomandi starfsmaður og sá sem leiðbeininga leitar skilja ekki hvorn annan.

Um 8. gr.

Hér er málsaðila heimilað að fá annan til þess að vera í fyrirsvari fyrir sig eða til aðstoðar. Hér er bæði átt við sérfræðinga eins og lögmenn eða endurskoðendur, en einnig við aðra sem taka að sér að aðstoða málsaðila. Venjulega verður að gera þá kröfu að slíkur aðstoðarmaður sé lögráða, en í einstaka tilvikum er eðlilegt að falla frá því, t.d. ef barn aðstoðar foreldra sína sem túlkur. Stéttarfélög eða almannasamtök geta tekið að sér umboð fyrir eða aðstoð við einstakling eða lögaðila sem er aðili að stjórnsýslumáli. Aðstoðin getur verið fólgin í því að rita erindi til stjórnvalds, taka við skjölum og mæta til viðtals hjá stjórnvaldshafa. Stjórnvald getur þó krafist þess að málsaðili mæti sjálfur þegar slíkt hefur þýðingu fyrir ákvörðun málsins að mati þess.

Stjórnvaldshafi getur samkvæmt almennum reglum krafist þess að umboðsmaður málsaðila framvísi skriflegu umboði eða sanni á annan hátt heimild sína til erindisreksturs fyrir málsaðila.

Um IV. kafla.

Þessi kafli fjallar um rétt málsaðila til þess að kynna sér skjöl og önnur gögn sem mál hans varða. Frumforsenda þess er að sjálfsögðu sú að aðili viti af því að mál hans sé til meðferðar í stjórnsýslunni. Í kaflanum eru settar nánari reglur um þessi atriði.

Réttur málsaðila til þess að kynna sér gögn er til viðbótar við almenna upplýsingaskyldu stjórnvalda og aðgang að gögnum er varða stjórnsýslu hins opinbera, en þar eru ýmis gögn er varða einkamálefni fólks undanskilin vegna friðhelgi einkalífs.

Um 9. gr.

Í 1. mgr. er fjallað um rétt aðila til þess að fá að kynna sér gögn málsins hjá því stjórnvaldi sem tekur um það ákvörðun. Hér kann að koma upp vafi um það hver skuli teljast aðili máls. Þar koma til greina umsækjendur, kærendur og aðrir sem verulegra hagsmuna eiga að gæta við afgreiðslu máls. Við ákvörðun um það hvort um aðila máls sé að ræða verður að taka mið af því hversu mikla hagsmuni viðkomandi hefur af ákvörðun um mál á hvorn veg sem hún verður.

Í 2. mgr. er heimild ráðherra til þess að takmarka aðgang aðila sjálfs að gögnum á afmörkuðum sviðum þar sem ríkir opinberir hagsmunir mæla með því. Í slíkum tilvikum skal lögmaður aðila eiga aðgang að gögnunum sem trúnaðarupplýsingum. Það sem hér er einkum haft í huga eru skýrslur umsagnaraðila í málum sem rísa um forræði barna og læknaskýrslur varðandi meðhöndlun ákveðinna sjúkdóma.

Í fyrrnefnda tilvikinu eru ríkir opinberir hagsmunir að afla gagna um álit vina og vandamanna, svo og sérfræðinga á málsatvikum, til þess að viðkomandi yfirvöld geti myndað sér skoðun um þau og betur lagt mat á önnur gögn málsins. Ef málsaðilar sjálfir eiga ótakmarkaðan aðgang að slíkum gögnum er talin hætta á því að menn neiti að láta álit sitt í ljósi af ótta við að baka sér óvild annars málsaðilans. Við það mundu viðkomandi stjórnvöld ekki hafa umsagnir kunnugra aðila til stuðnings ákvörðun í málinu.

Varðandi síðarnefnda atriðið er þess að geta að læknaskýrslur eru gögn sem læknar rita sér til minnis og til þess að auðvelda öðrum læknum að taka við eða taka þátt í meðferð sjúklings. Með ótakmörkuðum aðgangi aðila sjálfs að slíkum gögnum er talin hætta á ýmiss konar misskilningi, deilum og jafnvel málshöfðunum, sem koma mundu í veg fyrir gerð nákvæmra læknaskýrslna og þar með torvelda meðferð sjúklinga á sjúkrastofnunum.

Í þeim tilvikum, sem heimild þessi kynni að vera notuð, er lögmanni aðila heimilt að kynna sér gögnin sem trúnaðarupplýsingar. Með slíku fyrirkomulagi er ætlunin að tryggja að þau séu gerð í samræmi við tilgang þeirra, en hins vegar er þeim sem gögnin stafa frá veitt persónuleg vernd.

Samkvæmt 3. mgr. eru ákvæði um þagnarskyldu opinberra starfsmanna og sýslunarmanna ekki til fyrirstöðu því að þeir veiti málsaðilum aðgang að gögnum samkvæmt þessum kafla laganna.

Fjórða málsgrein fjallar um mál þar sem grunur hefur fallið á aðila um lögbrot eða hann er sóttur til refsingar. Í þeim tilvikum getur hann ekki krafist aðgangs að gögnum málsins með tilvísan til þessa kafla laganna. Vísbendingar um lögbrot koma oft fram í starfi stjórnsýsluaðila og nánari athugun er hafin sem stundum leiðir til ákæru og stundum ekki. Meðan mál er á því stigi er ekki talið rétt að veita aðila aðgang að gögnum málsins né heldur meðan það er á ákærustigi, en þá gilda um það reglur laga um meðferð opinberra mála.

Hins vegar getur sakborningur, eftir að dómsmeðferð máls er lokið, krafist þess að mega kynna sér gögn málsins hjá stjórnvöldum að því leyti sem slík beiðni er studd sanngjörnum rökum um hagsmuni hans og ef tillit til fyrirbyggjandi aðgerða stjórnvalda, uppljóstrunar sakamála eða saksóknar eða sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæla því ekki í gegn. Þau stjórnvöld, sem hér koma til greina, eru t.d. löggæsluyfirvöld eða ráðuneyti sem sent hefur kæru til rannsóknarlögreglu vegna meintra lögbrota.

Um 10. gr.

Í þessari grein eru talin upp þau gögn sem réttur málsaðila nær til. Í fyrsta lagi er um að ræða móttekin og send bréf. Í öðru lagi eru skráningar í skjalaskrár og listar um gögn málsins. Í þriðja lagi eru vinnuskjöl og bréf milli aðila innan sama stjórnvalds ef þau geyma upplýsingar sem ekki er unnt að afla annars staðar frá. Er þar um undantekningu að ræða frá þeirri aðalreglu að málsaðilar hafa ekki aðgang að vinnuskjölum.

Síðasta málsgrein takmarkar rétt þess sem sótt hefur um ráðningu eða stöðuhækkun í opinberri þjónustu aðgang að þeim gögnum um ráðninguna eða stöðuhækkunina er varða hann sjálfan.

Um 11. gr.

Í þessari grein eru settar reglur um frest á afgreiðslu máls ef málsaðila hefur verið veittur aðgangur að gögnum máls. Skal frestur veittur þar til málsaðila hefur gefist tími til að kynna sér gögnin.

Í 2. mgr. eru þó settar takmarkanir á veitingu slíks frests ef það stangast á við lögmæltan frest til afgreiðslu máls eða hagsmunir aðilans þykja eiga víkja vegna ríkari hagsmuna sem mæla gegn slíkri frestun.

Við ákvörðun á lengd frests til að kynna sér gögn máls verður að taka tillit til fjölda skjala og eðlis máls og einnig þess að málsaðili kann í sérstökum tilvikum að þarfnast aðstoðar sérfróðra manna til þess að meta innihald skjalanna.

Um 12. gr.

Greinin fjallar um undantekningar frá aðgangi að gögnum máls.

Þar í eru í fyrsta lagi undanskilin ýmis gögn er varða starf ríkisráðs og ríkisstjórnar. Ákvæðið er sett til þess að vernda hið stjórnmálalega ákvörðunarferli þessara stjórnvalda sem sjálf taka ákvarðanir um birtingu gagna sem til umfjöllunar eru á fundum þeirra.

Í öðru lagi eru undanskilin vinnuskjöl sem rituð hafa verið hjá stjórnvaldi til eigin afnota í sambandi við meðferð máls og bréfaskipti um málið milli ýmissa deilda eða stofnana innan sama stjórnvalds. Hér er fylgt fyrirmyndum annarra stjórnsýslulaga, en slík vinnuskjöl eru undanþegin aðgangi sökum þess að þau eru liður í ákvörðunartöku um mál og innihalda oft vangaveltur um mál, uppköst að skriflegu eða munnlegu svari, útskýringar staðreynda og skoðanir á efni máls sem síðan breytast við nánari athugun á staðreyndum og réttarheimildum. Þá er hér um ýmsar skýrslur að ræða sem stjórnvald lætur gera í tengslum við innra eftirlit á rekstri og eru nauðsynlegur þáttur í góðri stjórnsýslu. Segja má að takmörkunin á aðgangi gagna varðandi vinnuskjöl til eigin afnota komi fram í gagnályktun frá 3. tölul. 1. mgr. 10. gr. þar sem veittur er aðgangur að þeim vinnuskjölum sem geyma endanlega ákvörðun stjórnvalda um afgreiðslu máls eða geyma upplýsingar sem ekki er unnt að afla annars staðar frá. Í slíku tilviki er skylt að gefa endurrit úr þeim hluta skjalsins sem hefur að geyma umræddar upplýsingar.

Í þriðja lagi eru undanskilin bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort mál skuli höfða. Í tengslum við dómsmál eða undirbúning þeirra fara oft fram bréfaskipti aðila við sérfróða menn. Stjórnvöld njóta hér jafnræðis við aðra aðila sem hugsanlega eru að undirbúa málaferli gegn þeim, en þurfa ekki að birta bréfaskipti sín við sérfróða aðila í því sambandi.

Í fjórða lagi eru undanskilin bréfaskipti milli sveitarstjórnar og nefnda hennar eða annarra undirstofnana, svo og bréfaskipti þeirra á milli. Samkvæmt sveitarstjórnarlögum er sveitarstjórn æðsti stjórnandi málefna sveitarfélaga og á fundum sveitarstjórna eru teknar endanlegar ákvarðanir, m.a. með umfjöllun um fundargerðir nefnda sveitarstjórna.

Sveitarstjórnarfundir eru haldnir í heyranda hljóði nema í algjörum undantekningartilvikum og þau gögn, sem þar eru lögð fram, lýsa endanlegri afstöðu nefnda til einstakra mála. Aðgangur að þessum gögnum, svo og að fundargerðum sveitarstjórnar, veita því málsaðila aðgang að nauðsynlegum gögnum, en hins vegar ekki að bréfaskiptum og öðrum vinnuskjölum sem farið hafa á milli einstakra nefnda, stofnana og starfsmanna innan stjórnvaldsins.

Um 13. gr.

Í 13. gr. eru taldir upp nokkrir málaflokkar þar sem heimilt er að takmarka aðgang málsaðila að gögnum vegna ríkra almannahagsmuna sem nánar eru taldir upp í greininni.

Þar er í fyrsta lagi nefnt öryggi ríkisins og varnir landsins, en málsaðili kann að krefjast slíks aðgangs í tengslum við mál hans, sem til umfjöllunar er hjá stjórnvöldum.

Í öðru lagi eru nefndir hagsmunir ríkisins á sviði utanríkis- og utanríkisviðskiptamála, þar á meðal gögn um samskipti ríkisins við erlend ríki og alþjóðastofnanir. Hér er oft um viðkvæm mál að ræða þar sem ríkir almannahagsmunir ráða því að gögnin verða ekki gerð opinber.

Í þriðja lagi eru nefndar fyrirbyggjandi aðgerðir gegn lögbrotum, svo og uppljóstran lögbrota, saksókn brotamanna og fleiri atriði. Ástæða er talin til þess að hindra aðgang að gögnum í þessu sambandi í því skyni að ekki sé dregið úr virkni löggæslunnar.

Í fjórða lagi er um að ræða ýmis atriði í rekstri hins opinbera þar sem nauðsyn ber til að hindra að upplýsingar berist ekki of fljótt út, svo sem vegna fyrirhugaðra breytinga á gengi íslensku krónunnar eða á vegna áformaðra breytinga á tekjuöflun hins opinbera.

Í fimmta lagi eru taldir fjárhagslegir hagsmunir hins opinbera, þar með taldir viðskiptahagsmunir við kaup eða sölu vöru eða þjónustu. Hér er átt við tilvik þar sem hið opinbera kemur t.d. fram í hlutverki kaupanda eða seljanda vöru. Tilgangur ákvæðisins er að koma í veg fyrir að réttur til aðgangs málsaðila að gögnum skerði ekki samningsaðstöðu hins opinbera þannig að það standi ver að vígi en viðsemjandinn.

Lögð skal áhersla á að í framangreindum tilvikum er um heimildarákvæði að ræða. Við mat stjórnvalda á því hvort heimildinni skuli beitt þarf að meta hvort hagsmunir málsaðila eða hins opinbera eru ríkari, en margt í þeim gögnum, sem falla undir framangreinda málaflokka, má vafalaust gera opinbert án þess að það skaði almannahagsmuni.

Eigi sjónarmið um gagnaleynd aðeins við um hluta skjals skal veita málsaðila aðgang að öðru efni skjalsins.

Loks er ráðherra í síðustu málsgrein veitt heimild til þess að setja nánari reglur um aðgang gagna sem fjallað er um í þessi grein, en slíkar almennar reglur mundu auðvelda einstökum stjórnvöldum ákvarðanir um aðgang málsaðila að gögnunum.

Um 14. gr.

Ákvörðun um hvort og að hvaða leyti málsaðili fái aðgang að gögnum tekur það stjórnvald sem málið hefur til meðferðar. Skal stjórnvaldið jafnskjótt og unnt er taka ákvörðun um hvort taka beri beiðni til greina og sé ekki orðið við beiðni eða henni hafnað innan viku frá móttöku hennar skal stjórnvald tilkynna aðilanum um ástæður fyrir því, svo og hvenær megi vænta ákvörðunar í málinu.

Í flestum tilvikum ætti ekki að vera neitt til fyrirstöðu því að málsaðili geti litið á gögn málsins, en í fáeinum tilvikum þarf þó að taka beiðni málsaðila til nánari athugunar og e.t.v. undirbúa gerð úrskurðar um höfnun aðgangs að gögnum málsins. Ákvæði 2. mgr. eru sett til þess að tryggja rétt málsaðila og koma í veg fyrir að erindi hans verði látið ósvarað í langan tíma.

Í 3. mgr. er fjallað um rétt málsaðila til þess að fá afrit eða ljósrit af gögnum máls. Stjórnvald getur þó neitað málsaðila um afrita- eða ljósritatöku sem eru ofviða venjulegu skrifstofuhaldi stjórnvaldsins, t.d. ef óskað er eftir afritum eða ljósritum svo nemur hundruðum eða jafnvel þúsundum blaðsíðna. Einnig getur verið að gögnin séu þess eðlis að miklum erfiðleikum sé bundið að afrita þau, t.d. ef um er að ræða módel, sýnishorn, líkön og því um líkt. Málsaðili þarf að greiða kostnað við afrit og ljósrit og fer upphæð greiðslunnar eftir almennum reglum hjá ríki eða sveitarfélögum á hverjum tíma.

Í 4. gr. er fjallað um kæruheimild til æðra stjórnvalds sem fá mundi málið til meðferðar við kæru málsaðila á úrskurði þess stjórnvalds sem haft hefur málið til meðferðar.

Um 15. gr.

Hér er fjallað um heimild stjórnvalds til að rjúfa kærufrest ef kæruheimild er bundin við ákveðinn frest og beiðni um aðgang að gögnum máls er borin fram eftir að ákvörðun hefur verið tilkynnt aðila, en áður en kærufrestur er runninn út. Hefst þá nýr kærufrestur frá þeim tíma þegar aðila er heimilaður aðgangur að gögnum eða honum synjað um hann. Skal hann vera tvær vikur hið skemmsta og skal senda tilkynningu um hinn nýja kærufrest til annarra aðila, sem rétt eiga til þess að kæra, hafi þeir fengið skriflega tilkynningu um sjálfa ákvörðunina.

Síðari málsgrein fjallar um það hver taki ákvörðun um aðgangsbeiðni að gögnum og um kæruheimild til æðra stjórnvalds sé þess kostur.

Andstætt dómsúrskurðum er í mörgum tilvikum unnt að endurskoða stjórnsýsluúrskurði án áfrýjunar og getur stjórnsýsluhafi því tekið ákvörðun sína til endurskoðunar og veitt málsaðila frest til þess að skoða gögn málsins og tjá sig um þau, jafnvel eftir að úrskurður hefur verið kveðinn upp í málinu. Þar með er ekki sagt að samræmingar verði ekki að gæta í stjórnsýsluúrskurðum, en nýjar upplýsingar kunna að koma fram eftir að málsaðili hefur fengið tækifæri til þess að kynna sér þau gögn sem úrskurður var byggður á.

Um V. kafla.

Í V. kaflanum er fjallað um andmælarétt málsaðila sem talinn er meginregla í almennu réttarfari fyrir dómstólum og sem hefur einnig í æ ríkari mæli rutt sér til rúms í þeim reglum er gilda um stjórnsýsluúrskurði í nágrannaríkjum okkar. Í stjórnsýslunni tengist andmælarétturinn annarri reglu sem nefnd er rannsóknarreglan, en samkvæmt henni bera stjórnvöld ábyrgð á því að allra nauðsynlegra upplýsinga varðandi mál, sem til úrlausnar er, verði aflað og þær rannsóknir og kannanir, sem nauðsynlegar þykja, verði framkvæmdar. Kjarni andmælareglunnar er að ekki verði tekin ákvörðun er varðar réttarstöðu einstaklinga eða lögaðila án þess að viðkomandi aðila hafi gefist kostur á að kynna sér gögn máls og málsástæður, sem ákvörðun byggist á, og að tjá sig um málið. Andmælarétturinn stuðlar að réttaröryggi borgaranna og dregur úr líkum á röngum, óréttmætum og óheppilegum stjórnvaldsákvörðunum.

Til þess að aðilar geti neytt andmælaréttar síns þurfa þeir í fyrsta lagi að fá vitneskju um að mál, sem þá varðar, sé til úrlausnar hjá stjórnvaldi, sbr. grenndarkynningu samkvæmt ákvæðum byggingarlaga. Í öðru lagi þarf aðili að eiga þess kost að kynna sér gögn málsins og í þriðja lagi að eiga þess kost að tala máli sínu.

Frá almennri andmælareglu eru nokkrar undantekningar í löggjöf nágrannalanda okkar og hafa nokkrar þeirra verið teknar upp í frumvarp þetta, enda þótt lagt sé til að hún verði lögfest sem meginregla. Ljóst er að almenn andmælaregla getur dregið úr skilvirkni stjórnsýslunnar og aukið vinnuálag stjórnvaldshafa, en í frumvarpinu er reynt að feta meðalveg milli skilvirkni og réttaröryggis í stjórnsýslu hins opinbera .

Um 16. gr.

Í 1. mgr. er þeirri meginreglu slegið fastri að ef ætla megi að aðila máls sé ókunnugt um að stjórnvald hafi undir höndum tilteknar upplýsingar um málsatvik sé stjórnvaldi óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en málsaðila hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.

Þetta gildir þó því aðeins að upplýsingarnar séu málsaðilanum í óhag og hafi verulega þýðingu varðandi afgreiðslu málsins. Stjórnvaldi sé heimilt að setja aðila ákveðinn frest til að láta nefnda umsögn í té.

Þessi regla hefur þann tilgang að tryggja að málsaðili í stjórnsýslumáli fái tækifæri til þess að kynna sér gögn málsins og benda á misskilning eða ónákvæmni í þeim og jafnframt benda á gögn sem séu betri grundvöllur ákvörðunar að hans mati.

Ekki er mælt fyrir um hvort aðili skuli tjá sig skriflega eða munnlega, en það er á valdi stjórnvalds hvor hátturinn hafður er á. Tjái aðili sig munnlega þarf þó að rita minnisblað um þær athugasemdir er hann kann fram að færa.

Ef fyrirliggjandi upplýsingar eru málsaðila í hag eða hafa litla þýðingu fyrir úrslit málsins má þó sleppa því að gera honum aðvart um fyrirliggjandi gögn.

Stjórnvald getur sett aðila ákveðinn frest til að láta umsögn sína í té og verður að haga þeim fresti eftir aðstæðum, en almennt ber að hafa hann eins skamman og unnt er sökum kröfunnar um skilvirkni stjórnsýslunnar og skjótrar afgreiðslu mála.

Ef aðila er kunnugt um þau gögn, sem eru í fórum stjórnvalds, er ekki nauðsynlegt að gefa honum frest til að tjá sig um gögnin. Þetta á t.d. við ef aðili sjálfur hefur komið gögnunum til stjórnvalds ásamt nauðsynlegum skýringum. Sama á við ef upplýsingarnar eru ekki taldar málsaðila í óhag. En sé vafi um annað hvort þessara atriða yrði stjórnvald að gefa aðila kost á að tjá sig um málið. Þótt mál kunni að snerta hagsmuni fleiri aðila en þess sem kemur við sögu í því er ekki skylda að gefa þeim öllum kost á að tjá sig um það.

Í 2. mgr. eru taldar nokkrar undantekningar frá andmælarétti málsaðila.

Í fyrsta lagi hafi frestun vegna andmælaréttar þær afleiðingar að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

Í öðru lagi er heimilt að synja um frestun vegna andmælaréttar þegar hagsmunir aðila af því að fá málinu frestað þykja eiga að víkja fyrir ríkum almanna- eða einkahagsmunum sem mæla gegn slíkri frestun. Ákvæðið er byggt á þeirri forsendu að stjórnvald meti og vegi í hverju tilviki hagsmuni málsaðila annars vegar og hagsmuni hins opinbera, einstaklinga eða lögaðila hins vegar.

Í þriðja lagi er heimilt að synja um frestun vegna andmælaréttar þegar sérstök lögmælt ákvæði tryggja aðila rétt til að kynna sér á hverju hin fyrirhugaða ákvörðun er byggð og til að tjá sig um um málið áður en ákvörðun er tekin. Hér má t.d. nefna reglur byggingar- og skipulagslaga sem gefa tilteknum aðilum, sem ákvörðun snertir, rétt til þess að bera fram athugasemdir áður en ákvörðunin er tekin.

Í 3. mgr. er ráðherra heimilað með reglugerðum að fella niður andmælarétt í ákveðnum málaflokkum. Reyna kann á þetta ákvæði ef í ljós kemur að frestun vegna andmælaréttar í tilteknum málaflokkum torveldar um of skilvirkni stjórnsýslunnar. Ákvæðið er sniðið eftir sambærilegu ákvæði í 19. gr. dönsku stjórnsýslulaganna.

Um 17. gr.

Í þessari grein er fjallað um undanþágu frá veitingu andmælaréttar í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi er unnt að beiðni málsaðila að breyta ákvörðun, enda mæli eðli máls og tillit til málsaðila sjálfs gegn því. Undanþágan nær því einkum til ýmiss konar leyfa þar sem umsækjandi fær synjun.

Samkvæmt 2. mgr. skal í því tilviki láta fylgja ákvörðuninni þær upplýsingar sem ella hefði átt að kynna málsaðila samkvæmt ákvæðum 16. gr. og málsaðila skal jafnframt tilkynntur réttur hans til að fá málið tekið upp að nýju. Stjórnvald getur sett aðila frest til að setja fram beiðni um endurupptöku.

Í 3. mgr. er ákvæði um rof frests til að skjóta ákvörðun til æðra stjórnvalds ef málsaðili notfærir sér rétt sinn til endurupptöku. Hefst kærufrestur þá að nýju frá þeim tíma er ný ákvörðun er tilkynnt málsaðila, en skal þó vera a.m.k. tvær vikur.

Það er forsenda fyrir því að ákvæðum þessarar greinar sé beitt að hægt sé að breyta stjórnvaldsákvörðun málsaðila í hag og leiði endurupptaka málsins til breyttar ákvörðunar gildir hún frá þeim tíma sem fyrri ákvörðun átti að gilda frá. Þó verður að gera þann fyrirvara að ný ákvörðun skerði ekki rétt annars eða annarra.

Um 18. gr.

Þessi grein veitir málsaðila rétt til þess að krefjast frestunar á afgreiðslu máls uns hann hefur gert grein fyrir afstöðu sinni. Þetta gildir þó ekki ef frestun leiðir til þess að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins, ríkir almanna- eða einkahagsmunir mæla gegn frestun eða sérstök lögmælt ákvæði tryggja rétt aðila til þess að gefa umsögn um málið áður en það er afgreitt á sama hátt og um getur í 15. gr.

Um VI. kafla.

Um 19. gr.

Í þessari grein er mælt fyrir um að skriflegri ákvörðun stjórnvalds skuli fylgja rökstuðningur, nema hún sé að öllu leyti ívilnandi fyrir málsaðila. Það er aðeins ákvörðunin sjálf sem rökstyðja þarf, en ekki önnur atriði sem málinu tengjast.

Um 20. gr.

Í þessari grein er fjallað um ákvarðanir stjórnvalds sem tilkynntar eru munnlega. Í því tilviki getur málsaðili krafist þess að fá skriflegan rökstuðning fyrir ákvarðanir, nema að ákvörðunin sé ívilnandi að öllu leyti fyrir málsaðila. Skal bera fram beiðni um það innan viku frá því að málsaðili tók á móti tilkynningunni frá stjórnvaldi.

Svara skal beiðni um skriflegan rökstuðning skv. 1. mgr. jafnskjótt og unnt er og hafi beiðni ekki verið svarað innan tveggja vikna frá því að hún barst stjórnvaldi skal það tilkynna málsaðila ástæðurnar fyrir töfinni og hvenær vænta megi svars við beiðninni.

Reglurnar um eftirfarandi rökstuðning með munnlegri ákvörðun hafa ekki í för með sér frest á réttaráhrifum ákvörðunarinnar. Ákvörðun tekur gildi eftir efni sínu jafnskjótt og hún er tilkynnt munnlega, en málsaðili kann að vilja sjá forsendur hennar í skriflegum rökstuðningi og e.t.v. kæra ákvörðunina til æðra stjórnvalds.

Um 21. gr.

Grein þessi fjallar um rökstuðning fyrir stjórnvaldsákvörðun, en form hans hlýtur að fara eftir málsatvikum þótt gætt sé þeirra meginreglna sem um getur í greininni. Þar er mælt svo fyrir að ákvörðun skuli vísa til þeirra réttarreglna, sem hún er byggð á, og til þeirra meginsjónarmiða sem fylgt var við stjórnsýslulegt mat hafi ákvörðunin byggst á því. Hér er ekki átt við að eingöngu sé vísað til nafns og númers á lögum eða reglugerð, heldur til þeirra greina viðkomandi réttarheimilda sem ákvörðunin styðst við. Í einstökum tilvikum er hægt að vísa til verklagsreglna stjórnvalda, enda hafi þær verið staðfestar af fyrirmælum æðri stjórnvalda eða af langri stjórnsýsluvenju.

Þá skal, eftir því sem ástæða er til, rekja í stuttu máli þær upplýsingar um raunveruleg málsatvik sem þyngst hafa verið á metunum við ákvörðun. Sérstaklega á þetta við ef staðreyndir málsins eru umdeildar.

Í 3. mgr. er heimild til þess að takmarka rökstuðning að svo miklu leyti sem vísa þarf til gagna, sem aðgangur er ekki málsaðila heimill að, sbr. 12. og 13. gr.

Í 4. mgr. er fjallað um ákvarðanir fjölskipaðra stjórnvalda. Þar er oft tekist á um fleiri en eina tillögu að ákvörðun og endanleg ákvörðun er jafnvel málamiðlun milli tillagna. Hið fjölskipaða stjórnvald fjallar því í mörgum tilvikum ekki sérstaklega um rökstuðning fyrir ákvörðun sinni. Því er sú skylda lögð á formann stjórnvaldsins að semja rökstuðning fyrir endanlegri ákvörðun og taka þar mið af þeim sjónarmiðum sem lágu henni til grundvallar og sem væntanlega hafa komið fram í umræðum innan stjórnvaldsins.

Um VII. kafla.

Í þessum kafla er annars vegar fjallað um leiðbeiningar um kæruheimildir til æðra stjórnvalds eða málshöfðunarheimildir fyrir dómstólum, ef á þeim er sérstakur tímafrestur, og hins vegar er fjallað um form og efni stjórnsýsluúrskurðar æðra stjórnvalds.

Um 22. gr.

Þegar kæra má stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds skal það tekið fram um leið og hún er tilkynnt skriflega til málsaðila. Þetta gildir þó ekki ef ákvörðunin hefur að öllu leyti verið ívilnandi. Í leiðbeiningum um kæruheimild skal taka fram hvert beina skuli kæru og skýra skal frá kærufrestum eftir því sem efni er til.

Ráðherra getur skv. 2. mgr. með reglugerð sett ákvæði í því skyni að einfalda kæruleiðbeiningar eða jafnvel sleppa þeim og er þar höfð í huga einföldun skriffinnsku í málaflokkum þar sem stjórnvaldsákvarðanir er margar og þurfa að ganga hratt fyrir sig eða í málaflokkum þar sem kæruleiðir eru á almannavitorði eða þær kynntar sérstaklega. Sem dæmi um þetta má nefna að við ákvörðun atvinnuleysisbóta sé nægilegt að í viðkomandi afgreiðslusal sé tilkynning á vegg þar sem skýrt er frá kæruheimildum þeirra sem taka við atvinnuleysisbótum.

Ákvarðanir stjórnvalda má yfirleitt bera undir dómstóla, en sé sérstakur tímafrestur þar að lútandi settur í því tilviki, sem við á, skal vekja athygli á því skv. 3. mgr.

Um 23. gr.

Í þessari grein er fjallað um form og efni á úrskurðum æðra stjórnvalds á gildi stjórnsýslukæru þar sem hún er heimil lögum samkvæmt. Höfð er hliðsjón af reglum réttarfarslaga, en gert er ráð fyrir að þessir úrskurðir verði mun einfaldari að allri gerð en dómar sem kveðnir eru upp af hinum almennu dómstólum. Þannig er ekki ætlast til að málavextir séu raktir í úrskurðum né vikið sérstaklega að málsástæðum eða lagarökum aðila.

Um VIII. kafla.

Í þessum kafla frumvarpsins er fjallað um þagnarskyldu opinberra starfsmanna o.fl. Brot á slíkri þagnarskyldu varða refsingu skv. 136. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19 12. febrúar 1940. Þá er einnig fjallað um óheimila öflun trúnaðarupplýsinga.

Um 24. gr.

Greinin fjallar um þagnarskyldu starfsmanna í opinberri þjónustu um upplýsingar sem flokkaðar eru sem trúnaðarmál af yfirmönnum stjórnvalds eða eru það eðli máls samkvæmt, sbr. ákvæði 13. gr.

Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. er það ekki brot á þagnarskyldu að veita málsaðilum aðgang að gögnum í samræmi við ákvæði IV. kafla, en þagnarskylda samkvæmt grein þessari nær til allra þeirra sem teljast starfsmenn hins opinbera.

Hér er við þann vanda að etja að hugtakið „opinberir starfsmenn“ hefur ekki sömu merkingu í þeim samböndum sem það kemur fyrir. Hugtakið tekur ýmist til allra þeirra er ráðnir eru í þágu ríkis eða sveitarfélaga eða það er afmarkað við félagsmenn ákveðinna stéttarfélaga. Norsku stjórnsýslulögin nota hugtakið „offentlig tjenestemann“ og er hugtakið mjög víðtækt og skilgreint í löggjöf um starfsmenn hins opinbera í Noregi. Til þess að taka af öll tvímæli er hér notað orðalagið „starfsmenn í opinberri þjónustu og kjörnir eða skipaðir fulltrúar í fjölskipuðu stjórnvaldi“ og tekur það til allra sem starfa hjá ríki og sveitarfélögum, til opinberra sýslunarmanna varðandi störf sem þeir vinna í opinberri þágu og til kjörinna eða skipaðra fulltrúa í hvers konar fjölskipuðum stjórnvöldum.

Í 2. mgr. þessarar greinar er heimilað að leggja þagnarskyldu á einstaklinga, sem ekki starfa í þjónustu hins opinbera, að því er varðar upplýsingar sem leynt eiga að fara og það hefur miðlað til hlutaðeigandi aðila án þess að vera skuldbundið til þess. Ekki er ávallt hægt eðli máls samkvæmt að komast hjá því að miðla upplýsingum sem leynt eiga að fara til utanaðkomandi aðila, t.d. sjálfstætt starfandi sérfræðinga, sem ráðnir eru til að vinna að sérstakri athugun fyrir stjórnvöld, og er nauðsynlegt í því sambandi að hægt sé að leggja þagnarskyldu á þá aðila.

Um 25. gr.

Ákvæði þessarar greinar er sett til þess að koma í veg fyrir óheimila öflun trúnaðarupplýsinga.

Um IX. kafla.

Um 26. gr.

Ljóst er að setning almennra stjórnsýslulaga mun í framtíðinni breyta fyrirkomulagi á kærumeðferð stjórnvaldsákvarðana um aðgang að gögnum máls o.fl. sem nú er kveðið á um í ýmsum sérlögum. Í þessari grein er átt við sveitarstjórnarlög, skattalög, barnalög, jarðalög, svo og ákvæði skipulags- og byggingarlaga um meðferð og kærur á stjórnvaldsákvörðunum. Gert er ráð fyrir að í endanlegri gerð frumvarpsins verði nákvæmari upptalning í þessu efni. Ekki lagt til að ákvæðum slíkra sérlaga verði breytt að svo stöddu þótt þau hljóti að koma til athugunar við síðari endurskoðun viðkomandi laga í ljósi hinna almennu reglna stjórnsýslulaganna.

Um 27. gr.

Hér er um að ræða ákvæði er varða aðgang að gögnum máls og er heimild til aðgangs málsaðila miðuð við skjöl sem stjórnvöld hafa samið eða komist hafa í vörslu þeirra 10 árum fyrir ætlaða gildistöku laganna. Það á þó ekki við gögn í sakamálum sem lokið er fyrir gildistöku laganna.

Nauðsynlegt er setja aðlögunartíma við gildistöku laganna, eins og hér er lagt til, í því skyni að gildistaka laganna skapi ekki óhæfilegt álag á stjórnvöld vegna þegar afgreiddra mála.

Um 28. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 29. gr.

Lagt er til að lögin taki gildi 1. janúar 1992. Talsverðan tíma þarf að ætla til kynningar á efni stjórnsýslulaganna fyrir starfsliði við stjórnsýslu hins opinbera sem bæði þarf að fara fram í útgáfu leiðbeiningarbæklinga fyrir starfslið og með fræðslufundum. Einnig þarf að kynna efni laganna ítarlega fyrir almenningi.

Neðanmálsgrein: 1

Um vanhæfi stjórnsýsluhafa sjá greinar í 3.–4. tölublaði tímaritsins Úlfjóts árið 1986. Neðanmálsgrein: 2

Um andmælaregluna sjá grein Ingibjargar Rafnar hdl. í Tímariti lögfræðinga 1980, bls. 149: Andmælareglan og stjórnsýslan.