Umhverfisstofnun Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 711

Frumvarp til laga um Umhverfisstofnun.

(Lagt fyrir Alþingi á 127. löggjafarþingi 2001–2002.)

1. gr.

Ríkið starfrækir stofnun sem nefnist Umhverfisstofnun. Stofnunin hefur aðsetur í Reykjavík en getur rekið hluta af starfsemi sinni annars staðar á landinu.

Hlutverk stofnunarinnar er:

a. að annast starfsemi sem Hollustuvernd ríkisins er falin samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, lögum nr. 52/1988, um eiturefni og hættuleg efni, lögum nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, lögum nr. 93/1995, um matvæli, með síðari breytingum, lögum nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur, lögum nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði, lögum nr. 74/1984, um tóbaksvarnir, lyfjalögum, nr. 93/1994, sóttvarnalögum, nr. 19/1997, lögum nr. 17/2000, um framkvæmd samnings um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra, og lögum nr. 75/2000, um brunavarnir,

b. að annast starfsemi sem Náttúruvernd ríkisins er falin samkvæmt lögum nr. 44/1999, um náttúruvernd, lögum nr. 36/1974, um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, með síðari breytingum, lögum nr. 61/1992, um sinubrennur og meðferð elds á víðavangi, lögum nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, lögum nr. 54/1995, um vernd Breiðafjarðar, lögum nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, lögum nr. 52/1988, um eiturefni og hættuleg efni, lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, lögum nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, lögum nr. 117/1994, um skipulag ferðamála, og lögum nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur,

c. að annast starfsemi sem embætti veiðistjóra er falin samkvæmt lögum nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum,

d. að annast starfsemi hreindýraráðs samkvæmt lögum nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum,

e. að annast framkvæmd laga nr. 15/1994, um dýravernd.

2. gr.

Við stofnunina starfar forstjóri skipaður af umhverfisráðherra til fimm ára í senn. Forstjóri skal hafa háskólamenntun, þekkingu á verksviði stofnunarinnar og reynslu af stjórnun. Forstjóri fer með stjórn stofnunarinnar, mótar stefnu í störfum hennar og ber ábyrgð á fjárhagslegum rekstri stofnunarinnar.

Stofnuninni er skipt í fagsvið og starfar forstöðumaður yfir hverju sviði. Forstöðumenn skulu hafa háskólamenntun og sérþekkingu eða starfsreynslu á viðkomandi sviði. Forstjóri ræður forstöðumenn. Einn forstöðumanna gegnir starfi staðgengils forstjóra. Forstjóri ræður jafnframt annað starfsfólk stofnunarinnar.

Ráðherra setur í reglugerð, að fengnum tillögum forstjóra, nánari ákvæði um skipulag stofnunarinnar.

3. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2003.

4. gr.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1. 20. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, fellur úr gildi.

2. 5. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, fellur úr gildi.

3. 1. mgr. 4. gr. og 3. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, með síðari breytingum, falla úr gildi.

4. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 15/1994, um dýravernd, orðast svo:

Umhverfisstofnun annast eftirlit með framkvæmd laganna.

Ákvæði til bráðabirgða.

1. Starfsmenn stofnana sem sinnt hafa þeim verkefnum sem munu heyra undir Umhverfisstofnun samkvæmt lögum þessum skulu eiga forgangsrétt til starfa þar á fyrsta starfsári stofnunarinnar. Ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, gilda ekki um störf sem ráðið er í samkvæmt þessum tölulið.

2. Þegar lög þessi hafa verið samþykkt skal umhverfisráðherra skipa starfshóp sem í eiga sæti auk fulltrúa ráðuneytisins forstjóri Hollustuverndar ríkisins, forstjóri Náttúruverndar ríkisins og veiðistjóri. Starfshópurinn skal undirbúa gildistöku laganna.

3. Þrátt fyrir ákvæði 4. gr. skal forstjóri Umhverfisstofnunar skipaður frá 1. ágúst 2002 og skal hann frá þeim tíma taka þátt í starfshópi skipuðum skv. 2. tölul.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Að undanförnu hefur verið unnið að því í umhverfisráðuneyti að móta hugmyndir um hvernig mætti sækja fram á sviði umhverfismála með því að einfalda uppbyggingu stofnana ráðuneytisins þannig að reknir yrðu á vegum einnar stofnunar þeir stjórnsýsluþættir umhverfismála sem undir ráðuneytið falla. Samkvæmt lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 96/1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, eru höfuðverkefni umhverfisráðuneytisins sem hér segir:

1. Náttúruvernd.

2. Hollustuhættir, þar á meðal matvælamál.

3. Mengunarvarnir.

4. Skipulagsmál.

5. Byggingarmál, þar á meðal brunavarnir.

6. Náttúruvísindi og náttúrurannsóknir.

Stofnanir ráðuneytisins gegna stjórnsýslu, ráðgjöf og vísinda- og rannsóknarstarfi á þessum sviðum. Stjórnsýslan er fólgin í stjórn tiltekinna málaflokka á lægra stigi stjórnsýslu, ráðgjöf til ráðuneytisins og annarra ráðuneyta sem og sveitarfélaga, þar sem sveitarfélög annast framkvæmd mála, og vísindastarf, svo sem með söfnun upplýsinga og rannsóknum á náttúru Íslands og náttúrufari.

Nokkrar stofnanir ráðuneytisins eru fyrst og fremst stjórnsýslustofnanir þótt þær sinni einnig ráðgjöf að einhverju leyti. Þessar stofnanir eru Hollustuvernd ríkisins, Náttúruvernd ríkisins, veiðistjóraembættið, Brunamálastofnun og Skipulagsstofnun. Hollustuvernd ríkisins rekur einnig rannsóknastofu sem annast eftirlits- og þjónusturannsóknir í tengslum við matvæli og mengunarmál. Aðrar stofnanir ráðuneytisins annast nánast einungis ráðgjafar- og vísindastörf, þ.e. Náttúrufræðistofnun Íslands, Náttúrurannsóknastöðin við Mývatn og Stofnun Vilhjálms Stefánssonar. Hjá Veðurstofu Íslands og Landmælingum Íslands fara þessir þættir saman en þar er stjórnsýslan þó lítill hluti starfseminnar.

Stofnanaskipting ráðuneytisins byggist að verulegu leyti á gömlum grunni frá því áður en umhverfisráðuneytið var stofnað en fram að stofnun þess heyrðu þessar stofnanir undir mismunandi ráðuneyti. Tímabært og eðlilegt er að endurskipuleggja stofnanaskiptingu ráðuneytisins nú þegar það hefur starfað í rúman áratug. Markmið endurskipulagningarinnar er að styrkja og efla stjórnsýslu umhverfismála með sameiningu stofnana.

Til að byrja með þykir rétt að sameina stjórnsýslustarfsemi þeirra stofnana ráðuneytisins sem fara með mengunarvarnir, hollustuhætti, náttúruvernd, dýrarvernd og stjórn á stofnstærð villtra dýra. Ráðuneytið telur mikilvægt að þeir þættir sem falla undir starfsemi Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndar ríkisins, veiðistjóra og hreindýraráðs og þættir sem tengjast dýravernd verði sameinaðir í nýrri stofnun, Umhverfisstofnun. Verkefni þessara stofnana eru fyrst og fremst á sviði stjórnsýslu og er þeim falið með lögum að annast framkvæmd tiltekinna málaflokka fyrir hönd umhverfisráðuneytisins. Auk þess mun Umhverfisstofnun annast framkvæmd alþjóðlegra samninga hér á landi á sviði mengunarvarna og náttúruverndar sem nú eru í umsjá Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndar ríkisins og Náttúrufræðistofnunar Íslands.

Hlutverk Hollustuverndar ríkisins samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, er að annast eftirlit með framkvæmd laganna og að vera stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni sem undir lögin falla. Stofnunin hefur yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti og skal sjá um að vöktun og rannsóknir þessu tengdar séu framkvæmdar. Í yfirumsjón felst samræming heilbrigðiseftirlits þannig að framkvæmdin sé hin sama í landinu öllu. Samkvæmt lögunum starfa heilbrigðisnefndir á tíu svæðum í landinu en þeim ber að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim og samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum og með reglum sem nefndunum hefur verið falið að annast framkvæmd á. Hollustuvernd ríkisins annast einnig eftirlit með framkvæmd laga um varnir gegn mengun sjávar, nr. 32/1986, með síðari breytingum, en tilgangur þeirra er að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun frá skipum, loftförum, pöllum og öðrum mannvirkjum á sjó, og frá landsstöðvum af völdum olíu og annarra efna sem talin eru þar upp og stofnað geta heilsu manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafs og raskað lífríki þess, spillt umhverfi eða truflað lögmæta nýtingu.

Auk þess annast Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga framkvæmd laga um matvæli, nr. 93/1995, að svo miklu leyti sem framkvæmdin fellur ekki undir sjávarútvegsráðuneyti eða landbúnaðarráðuneyti, og laga um erfðabreyttar lífverur, nr. 18/1996. Stofnunarinnar er getið í nokkrum öðrum lögum er falla undir önnur ráðuneyti, svo sem í tóbaksvarnalögum.

Náttúruvernd ríkisins starfar samkvæmt lögum nr. 44/1999, um náttúruvernd, en tilgangur laganna er að stuðla að samskiptum manns og umhverfis þannig að hvorki spillist líf eða land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft. Lögunum er ætlað að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum, með verndun þess sem þar er sérstakt og sögulegt. Lögin eiga einnig að stuðla að verndun og nýtingu auðlinda á grundvelli sjálfbærrar þróunar. Náttúruvernd ríkisins á að hafa eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmd og rekstri, að hafa eftirlit með umferð og umgengni á svæðum og í óbyggðum í samvinnu við önnur stjórnvöld. Náttúruvernd ríkisins annast enn fremur framkvæmd laga nr. 36/1974, um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, með síðari breytingum, auk þess sem hennar er getið í öðrum lögum um framkvæmd einstakra málaflokka, svo sem um ferðamál.

Veiðistjóraembættið starfar samkvæmt lögum um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1994, en hlutverk veiðistjóra er að hafa umsjón með og stjórn á aðgerðum af opinberri hálfu sem ætlað er að hafa áhrif á stofnstærð og útbreiðslu villtra dýra eða tjón af völdum þeirra.

Hreindýraráð starfar skv. 14. gr. laga um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1994, með síðari breytingum, og annast framkvæmd hreindýramála fyrir hönd ráðuneytisins.

Dýravernd sem málaflokkur er ekki í umsjá tiltekinnar stofnunar á sama hátt og áðurnefndir málaflokkar. Samkvæmt lögum nr. 15/1994, um dýravernd, er dýraverndarráð umhverfisráðherra til ráðgjafar, sem og öðrum aðilum sem starfa samkvæmt lögunum, svo sem sýslumönnum. Eðlilegt er að þessi málaflokkur heyri undir stjórnsýslustofnun á sama hátt og þeir málaflokkar sem áður eru nefndir.

Markmiðið með sameiningu áðurnefndra málaflokka undir einni stofnun í stað þriggja stofnana og tveggja ráða er fyrst og fremst að einfalda og styrkja stjórnsýsluna, gera hana skilvirkari og þar með auka réttaröryggi. Enn fremur mun sameining efla stofnanir ráðuneytisins faglega og stuðla að hagkvæmni í rekstri. Með því ætti að vera auðveldara að ná fram stefnumiðum sem stjórnvöld hafa sett sér við framkvæmd umhverfismála.

Með þessum breytingum er stigið fyrsta skrefið í endurskoðun á stofnanauppbyggingu ráðuneytisins. Á vegum þess er nú unnið að endurskoðun skipulags- og byggingarmála og brunamála þar sem ætlunin er að sameina stjórnsýslu byggingar- og brunamála. Næst væri ástæða til að skoða möguleika á sameiningu stofnana ráðuneytisins sem sinna vöktun, rannsóknum og ráðgjöf. Hafa ber í huga að sú starfsemi er að auki mjög dreifð og aðeins að hluta til unnin á vegum stofnana umhverfisráðuneytisins sem ýtir enn frekar undir að þau mál verði tekin fyrir síðar.

Í frumvarpi þessu er því lagt til að starfsemi Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndar ríkisins, veiðistjóraembættis, hreindýraráðs og dýraverndarráðs verði sameinuð í einni stofnun, Umhverfisstofnun. Á vegum Hollustuverndar ríkisins er rekin rannsóknastofa sem annast rannsóknir fyrir heilbrigðis- og mengunareftirlitið í landinu, einkum matvælarannsóknir. Gert er ráð fyrir að þessi starfsemi verði sameinuð annarri starfsemi á hliðstæðu sviði og að hún verði ekki rekin á vegum Umhverfisstofnunar. Tryggja þarf hins vegar að rannsóknaþjónusta af þessu tagi standi Umhverfisstofnun ætíð til boða, ekki síst ef upp kemur vá eða bráðatilvik sem bregðast þarf við án tafar. Rannsóknastofa Hollustuverndar ríkisins er rekin sem sjálfstæð rekstrareining og er fjárhagslega aðskilin frá öðrum rekstri stofnunarinnar. Því er auðvelt að færa hana frá stofnuninni og sameina annarri hliðstæðri rannsóknarstarfsemi og reka sjálfstætt í núverandi húsnæði þar til slík sameining á sér stað.

Gert er ráð fyrir því að Umhverfisstofnunin hafi aðsetur í Reykjavík. Hins vegar er gert ráð fyrir því að hluti starfseminnar verði utan höfuðborgarsvæðisins. Þannig yrði starfsemi sú sem veiðistjóri annast rekin áfram á Akureyri og starfsemi á sviði hreindýramála á Austurlandi. Starfsemi í þjóðgörðum og landvarsla verður einnig rekin sem fyrr á landsbyggðinni undir Umhverfisstofnun. Mikilvægt er að öll starfsemi Umhverfisstofnunar í Reykjavík verði frá byrjun í sama húsnæði þannig að hægt verði að samþætta starfsemina sem allra mest strax í upphafi. Því er gert ráð fyrir að öll starfsemi sem heyrir undir stofnunina flytjist í sama húsnæði um það leyti sem lögin taka gildi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að sett verði á fót ný stofnun, Umhverfisstofnun, sem yfirtaki starfsemi sem Hollustuvernd ríkisins, Náttúruvernd ríkisins og veiðistjóraembættinu, hreindýraráði og dýraverndarráði er falin samkvæmt lögum.

Stofnunin hefur aðsetur í Reykjavík en getur rekið starfsemi annars staðar í landinu. Áðurnefndar stofnanir og ráð hætta því starfsemi frá og með gildistöku laganna.

Um 2. gr.

Gert er ráð fyrir að yfir stofnuninni starfi forstjóri skipaður af ráðherra til fimm ára í senn og að hann hafi auk háskólamenntunar og þekkingar á verksviði stofnunarinnar reynslu af stjórnun. Hlutverk forstjóra er að fara með stjórn stofnunarinnar, móta stefnu í störfum hennar og bera ábyrgð á daglegum rekstri. Yfir stofnuninni mun þannig starfa einn forstjóri sem kæmi í stað forstjóra Hollustuverndar ríkisins, forstjóra Náttúruverndar ríkisins, veiðistjóra, hreindýraráðs og dýraverndarráðs.

Gert er ráð fyrir því að stofnuninni verði skipt upp í fagsvið í samræmi við verkefni hennar. Það er hlutverk forstjóra að gera tillögur um skipulag stofnunarinnar sem umhverfisráðherra staðfestir. Núverandi starfssvið viðkomandi stofnana varða mengun í lofti, á láði og legi, eiturefni og hættuleg efni, heilbrigðiseftirlit og hollustuhætti, þ.m.t. matvæli, náttúruvernd og veiðar á villtum dýrum auk dýraverndar. Gert er ráð fyrir að yfir hverju sviði starfi forstöðumenn sem hafi háskólamenntun og sérþekkingu eða starfsreynslu á viðkomandi sviði. Forstjóri ræður forstöðumenn og annað starfsfólk stofnunarinnar.

Um 3. gr.

Gert er ráð fyrir því að lögin öðlist gildi 1. janúar 2003. Þótt þær breytingar sem gert er ráð fyrir samkvæmt frumvarpinu kunni að virðast viðamiklar er hér um að ræða starfsemi sem er að mestu leyti í föstum skorðum. Því ætti að vera hægt að koma málum í höfn fyrir næstu áramót þannig að hin nýja stofnun hefji störf frá og með 1. janúar 2003.

Um 4. gr.

Hér er gerð grein fyrir þeim lögum sem nauðsynlegt er að breyta í tengslum við breytta skipan mála.

Um ákvæði til bráðabirgða.

1. Rétt þykir að gefa þeim sem hafa til þessa unnið að þeim verkefnum sem lagt er til að færist til Umhverfisstofnunar kost á að sinna þeim áfram í þjónustu hinnar nýju stofnunar. Er því lagt til að lögin kveði á um forgangsrétt þeirra til starfa hjá Umhverfisstofnun á fyrsta starfsári hennar. Jafnframt er lagt til að í þeim tilvikum sem hér um ræðir megi víkja frá ákvæðum laga um auglýsingu opinberra starfa sem laus eru til umsóknar. Þó er gert ráð fyrir að staða forstjóra Umhverfisstofnunar verði auglýst.

2. Ljóst er að það kallar á nokkra vinnu að undirbúa gildistöku laganna og að nauðsynlegt er að henni sinni forstjórar við þær þrjár stofnanir sem hér eiga hlut að máli, undir forustu ráðuneytisins, þ.e. Hollustuvernd ríkisins, Náttúruvernd ríkisins og veiðistjóraembættið. Auk þess þarf að hafa samráð við hreindýraráð og dýraverndarráð þótt ekki sé gert ráð fyrir að fulltrúar þeirra eigi sæti í starfshópnum enda starfsemi þessara aðila annars eðlis og miklu viðaminni en þeirra stofnana sem hér eiga hlut að máli.

3. Æskilegt er að forstjóri Umhverfisstofnunar komi til starfa og sinni undirbúningi áður en starfsemi hennar hefst. Því er gert ráð fyrir að forstjórinn verði ráðinn 1. október nk. og starfi frá þeim tíma með nefnd skipaðri skv. 2. tölul. ákvæðis til bráðabirgða.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp um Umhverfisstofnun.

Tilgangur frumvarpsins er að sameina verkefni Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndar ríkisins, embættis veiðistjóra og starfsemi hreindýraráðs í eina ríkisstofnun, Umhverfisstofnun, sem jafnframt annist framkvæmd laga um dýravernd.

Fjármálaráðuneytið telur að frumvarpið hafi ekki áhrif á kostnað ríkisins, verði það að lögum, að því frátöldu að það kann að reyna á rétt núverandi starfsmanna til biðlauna. Sá kostnaður er mjög óviss, hugsanlega allt að 10 m.kr. Mat fjármálaráðuneytisins er samhljóða mati umhverfisráðuneytisins sem bendir á að kostnaður muni væntanlega aukast um allt að 7 m.kr. vegna launa forstjóra en á móti komi sparnaður í almennum rekstri, skrifstofuþjónustu og þess háttar. Sá sparnaður byggist að verulegu leyti á því að starfsemi stofnananna í Reykjavík verði sameinuð á einn stað. Hollustuvernd er í leiguhúsnæði í Ármúla 1 og 1a en Náttúruvernd í leiguhúsnæði að Skúlagötu 21. Í fjárlögum 2002 er heimild til að leigja eða kaupa hentugt húsnæði fyrir Hollustuvernd og veittar 10 m.kr. til að mæta kostnaði sem af því leiðir. Ekki liggur fyrir hvernig húsnæðismálum sameinaðrar stofnunar verður háttað og því eru ekki forsendur til að meta breytingu á húsnæðiskostnaði með tilliti til frumvarpsins sérstaklega. Heildargjöld stofnana sem frumvarpið tekur til eru áætluð tæpar 490 m.kr. í fjárlögum og má því ætla að saman hafi þær meira svigrúm til að mæta nýjum útgjöldum en hver um sig.

Niðurstaða fjármálaráðuneytisins er því sú að frumvarpið leiði ekki til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð ef hugsanlegur biðlaunakostnaður er undanskilinn.