Stjórn fiskveiða Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 826

Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum (strandveiði, aflamark, samstarf, tekjur af veiðigjaldi, tímabundin ákvæði).

(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. a laganna:

a. Á eftir 1. málsl. 1. mgr. koma fimm nýir málsliðir, svohljóðandi: Heimilt er að ákveða að hluti heildaraflamarks umfram 6.000 lestir, sbr. ákvæði til bráðabirgða X, renni til flokks minni fiskiskipa með strandveiðileyfi. Minni fiskiskip teljast skip allt að 3 brúttótonn. Skipum sem þannig flokkast til minni fiskiskipa er þó heimilt að tilheyra flokki stærri fiskiskipa með strandveiðileyfi sé þess óskað. Óheimilt er að skipta um flokk eftir að veiðar eru hafnar. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa.

b. Í stað orðsins „mánuði“ í 2. málsl. 2. mgr. og „mánaðar“ í 3. málsl. 2. mgr. kemur: tímabil.

c. Á eftir orðinu „útgerð“ í 2. málsl. 3. mgr. kemur: eiganda.

d. Á eftir 2. málsl. 3. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Eigandi fiskiskips skal vera lögskráður á skipið.

2. gr.

Í stað 3. og 4. mgr. 8. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:

Aflamark veiðiskips á hverju fiskveiðiári, veiðitímabili eða vertíð, ræðst af leyfðum heildarafla í viðkomandi tegund og hlutdeild skipsins í þeim heildarafla skv. 2. mgr. Þó skulu aflaheimildir sem ráðstafað er í tilteknum fisktegundum árlega til eflingar sjávarbyggðum skv. 10. gr., línuívilnunar skv. 11. gr. og strandveiða koma til frádráttar í aflamarki sömu tegunda hjá öllum veiðiskipum hlutfallslega miðað við hlut einstakra skipa í heildarúthlutun, reiknað í þorskígildum á grundvelli laga þessara og laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, með síðari breytingum. Skal miðað við samanlagða úthlutun í upphafi hvers fiskveiðiárs og síðustu heildarúthlutun í þeim tegundum sem ekki er úthlutað í upphafi fiskveiðiárs, miðað við þorskígildi við úthlutun. Hafi skip engar eða ekki nægar heimildir í einhverri tegund til að mæta skerðingu samkvæmt þessari grein, að teknu tilliti til heimildar til breytinga milli tegunda skv. 1. mgr. 11. gr. og flutnings milli fiskveiðiára skv. 3. og 4. mgr. 11. gr., skal Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð tveggja mánaða frest til að flytja fullnægjandi veiðiheimildir á skipið eða greiða fyrir sömu heimildir, sbr. lög nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Hafi það ekki verið gert innan þess frests fellur leyfi þess til veiða í atvinnuskyni niður tímabundið, þar til úr hefur verið bætt. Ráðstöfun tekna samkvæmt þessari grein skal fara eftir ákvæðum laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa.

3. gr.

10. gr. laganna orðast svo:

Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski og hann getur ráðstafað þannig:

1. Til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda.

2. Til stuðnings byggðarlögum þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Aflaheimildir samkvæmt þessari grein skulu skiptast milli tegunda í hlutfalli við leyfilegt heildarmagn í tegundunum og skulu dregnar frá leyfðum heildarafla þessara tegunda áður en honum er skipt á grundvelli aflahlutdeilda. Í reglugerðum sem ráðherra setur skv. 3. og 4. mgr. skal kveðið á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.

Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. tölul. 1. mgr.

Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um ráðstöfun aflaheimilda skv. 2. tölul. 1. mgr. Þar skal kveðið á um skilgreiningu á byggðarlagi, viðmiðunar- og útreikningsreglur og aðrar reglur um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga. Sveitarstjórn getur ákveðið að úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. fari eftir ákvæðum 10. mgr. þessarar greinar. Skal sveitarstjórn tilkynna sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu ákvörðun sína fyrir 1. ágúst ár hvert vegna komandi fiskveiðárs.

Ráðherra setur í reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda skv. 2. tölul. 1. mgr. til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Einnig er ráðherra heimilt að setja reglur um að ekki sé heimilt að úthluta aflaheimildum til skipa sem fluttar hafa verið meiri aflaheimildir frá en þær heimildir sem fluttar hafa verið til skipanna á tilteknu fiskveiðiári.

Framsal aflaheimilda, sem úthlutað er skv. 2. tölul. 1. mgr., er óheimilt en þó skulu heimil jöfn skipti á aflaheimildum í þorskígildum talið. Þó skal heimilt að flytja aflamark samkvæmt þessu ákvæði á milli skipa í eigu sama lögaðila. Framsal aflaheimilda samkvæmt töluliðnum skal þó vera heimilt hafi fiskiskip efnt löndunar- og vinnsluskyldu í samræmi við 7. mgr.

Fiskiskipum er skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. tölul. 1. mgr. og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Vinnsla telst í þessu tilfelli vera öll sú vinnsla fisks sem er umfram slægingu og ísun.

Fiskistofa annast úthlutun aflaheimilda, sem koma í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessari grein er heimilt að kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins. Kærufrestur er tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun og skal úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Skal ráðuneytið leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Ráðuneytið getur ákveðið að úthlutun aflaheimilda til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað að hluta eða öllu leyti þar til það hefur lokið afgreiðslu á kærum sem borist hafa vegna úthlutunar þar.

Heimilt er að flytja aflamark einstakra fiskveiðiára sem úthlutað er samkvæmt þessari grein yfir á næsta fiskveiðiár og úthluta því með þeim aflaheimildum sem koma til úthlutunar á því fiskveiðiári. Aflamark sem er flutt frá eldra fiskveiðiári skal tilheyra aflamarki þess fiskveiðiárs sem hófst 1. september næst á undan úthlutun aflamarks.

Heimilt er ráðherra að ráðstafa aflaheimildum skv. 2. tölul. 1. mgr. þannig að úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga fari fram á sérstök byggðarlagsnúmer sem lúti sérstökum reglum. Fiskistofa skal halda skrá um þessi númer og annast úthlutun aflaheimilda sem koma í hlut einstakra byggðarlaga. Sveitarstjórnir hafa forræði yfir aflaheimildum sem úthlutað er samkvæmt framangreindu. Þrátt fyrir ákvæði 15. gr. um takmarkanir á framsali aflaheimilda fiskiskipa er heimilt á hverju fiskveiðári að flytja allt aflamark af hverju byggðarlagsnúmeri til fiskiskipa. Óski sveitarstjórn eftir forræði yfir aflaheimildum skv. 3. mgr. skal birta tillögur sveitarstjórnar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu viðkomandi sveitarfélags, sjö dögum áður en formleg afstaða er tekin til þeirra. Endanlegar reglur sveitarfélags skulu auglýstar í B-deild Stjórnartíðinda.

Sveitarstjórn skal úthluta þessum aflaheimildum til fiskiskipa sem hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni, þannig að úthlutunin byggist á gagnsæi, málefnalegum og staðbundnum ástæðum og sé í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlags. Sveitarstjórn skal tryggja að aflaheimildum samkvæmt þessari grein sé úthlutað til fiskiskipa sem eiga heimahöfn í viðkomandi byggðarlagi, útgerð eigi þar heimilisfesti og að afla sé landað til vinnslu í sveitarfélaginu. Vinnsla samkvæmt þessari málsgrein telst vera öll sú meðhöndlun fisks sem er umfram slægingu og ísun. Útgerð fiskiskips sem fær úthlutun frá sveitarstjórn með þessum hætti er óheimilt að framselja þessar aflaheimildir. Þó skal heimilt að flytja aflamark samkvæmt þessu ákvæði á milli skipa í eigu sama lögaðila.

Ráðherra skal setja reglugerð um framkvæmd ákvæðis þessa.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

a. Á eftir 2. málsl. 1. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Tilfærsla úr einstakri botnfisktegund getur þó aldrei orðið meiri en 30% af aflamarki skips í viðkomandi tegund.

b. Í stað 2. málsl. 9. mgr. koma tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Sá hluti sem þannig reiknast ekki til aflamarks skipsins skal þó aldrei nema meira en 0,5% af uppsjávarafla og 5% af öðrum sjávarafla sem hlutaðeigandi skip veiðir á hverju tímabili. Ráðherra skal binda heimild þessa við ákveðið tímabil.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 21. gr. a laganna:

a. Í stað hlutfallstölunnar „9,5%“ í 2. málsl. 4. mgr. kemur: 16,2%.

b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra er heimilt að taka tillit til mismunandi framlegðar útgerðarflokka, sbr. rekstraryfirlit fiskveiða sem Hagstofa Íslands reiknar og birtir.

6. gr.

Á eftir 23. gr. laganna kemur ný grein, 23. gr. a, svohljóðandi:

Tekjum af veiðigjaldi skal ráðstafað þannig:

1. Fjórir fimmtu hlutar tekna af veiðigjaldi hvers fiskveiðiárs skulu renna í ríkissjóð.

2. Einn fimmti hluti tekna af veiðigjaldi hvers fiskveiðiárs skal renna til ráðstöfunar sveitarfélaga. Skipting í landshluta og sveitarfélög samkvæmt þessum tölulið fer samkvæmt skilgreiningu Hagstofu Íslands 1. desember á sama fiskveiðiári og veiðigjaldið fellur til.

a. Skipta skal helmingi tekna samkvæmt þessum tölulið jafnt á milli landshlutanna Vesturlands, Vestfjarða, Norðurlands vestra, Norðurlands eystra, Austurlands, Suðurlands, Suðurnesja og höfuðborgarsvæðisins.

b. Hinn helmingur tekna samkvæmt þessum tölulið skal skiptast milli landshlutanna Vesturlands, Vestfjarða, Norðurlands vestra, Norðurlands eystra, Austurlands, Suðurlands og Suðurnesja þannig:

i. Fiskistofa skal reikna aflaverðmæti alls landaðs afla í landshlutunum sjö næstliðin fimmtán fiskveiðiár. Árlegt aflaverðmæti skal uppreiknað til meðalverðs síðasta heila fiskveiðiárs miðað við meðalvísitölu neysluverðs á sama tímabili.

ii. Frá aflaverðmæti skv. i. lið skal draga verðmæti afla hvers landshluta sem unninn var úti á sjó á sama tímabili uppreiknað til meðalverðs síðasta heila fiskveiðiárs miðað við meðalvísitölu neysluverðs á sama tímabili. Með vinnslu samkvæmt þessum lið er átt við alla frekari vinnslu afla um borð í skipum en blóðgun, slægingu og flokkun, sbr. 1. gr. laga nr. 54/1992, um vinnslu afla um borð í skipum.

Þannig reiknað aflaverðmæti hvers landshluta skv. i. lið að frádregnum ii. lið og samanlagt aflaverðmæti landshlutanna sjö, sbr. i. og ii. lið, reiknað með sama hætti, er grundvöllur skiptingar þessa hluta teknanna á milli þeirra. Skal hver landshluti njóta sömu tekna af þessum hluta og hlutfall hans er af samanlögðu aflaverðmæti landshlutanna sjö.

c. Samanlögðum tekjum hvers landshluta skv. a- og b-lið skal skipt þannig milli sveitarfélaga innan landshlutans að þær renni til hvers sveitarfélags í sama hlutfalli og hlutfall sveitarfélagsins var í reiknuðu aflaverðmæti landshlutans, sbr. b-lið.

d. Fyrir miðjan desember ár hvert skal Fiskistofa reikna hlut hvers landshluta og sveitarfélags af innheimtu veiðigjaldi næstliðins fiskveiðiárs og greiða þeim sinn hlut.

7. gr.

Við lögin bætast þrjú ný ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

a. (VIII.)

Á fiskveiðiárunum 2010/2011 og 2011/2012 hefur ráðherra til ráðstöfunar, til sérstakrar úthlutunar, 2.000 lestir af síld (íslenskri sumargotssíld). Fiskveiðiárið 2011/2012 hefur ráðherra til ráðstöfunar, til sérstakrar úthlutunar, 1.200 lestir af skötusel. Þessar heimildir miðast við óslægðan afla og skulu dragast frá heildarafla þeim sem veiða má á hverju tímabili, sbr. 3. gr.

Aflaheimildum þessum er heimilt að ráðstafa til fiskiskipa sem hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni. Útgerð á þess kost að fá úthlutað fyrir hvert skip, gegn greiðslu gjalds, allt að 10 lestum af skötusel og 20 lestum af síld í senn. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.

Verð á aflaheimildum skv. 1. mgr. skal vera 176 kr. fyrir hvert kg af skötusel og 13 kr. fyrir hvert kg af síld. Gjaldið skal greitt Fiskistofu fyrir úthlutun. Með aflaheimildir þessar skal að öðru leyti fara eins og aflamark sem úthlutað er á grundvelli aflahlutdeildar.

Tekjur af aflaheimildum þessum skulu renna til ríkissjóðs og skal þeim ráðstafað á þann veg að þær renni í rannsóknasjóð til að auka verðmæti sjávarfangs, með það að markmiði að stuðla að rannsóknum, nýsköpun og þróun í sjávarbyggðum.

b. (IX.)

Á fiskveiðiárunum 2010/2011 og 2011/2012 er skipstjóra skips heimilt að ákveða að ákveðinn hluti keilu- og lönguafla skips reiknist ekki til aflamarks þess.

Sá hluti sem þannig reiknast ekki til aflamarks skipsins skal ekki nema meira en 10% af þeim heildarafla annarra tegunda en keilu og löngu, miðað við óslægðan fisk, sem landað er hverju sinni, að frátöldum þeim afla sem fluttur er óvigtaður á markað erlendis. Heimild þessi er háð eftirfarandi skilyrðum:

1. Að aflanum sé haldið aðskildum frá öðrum afla skipsins og hann veginn sérstaklega og skráður.

2. Að aflinn sé seldur á viðurkenndum uppboðsmarkaði fyrir sjávarafurðir og 80% af andvirði hans renni til sjóðs, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts afla.

Sé heimild þessi nýtt skulu forráðamenn uppboðsmarkaðarins þar sem aflinn er seldur standa skil á andvirði hins selda afla að frádregnum hafnargjöldum og kostnaði við uppboðið. Þá skal útgerð skipsins fá 20% af andvirði selds afla sem skiptist milli útgerðar og áhafnar samkvæmt samningum þar um.

Heimild þessi takmarkast við 1.000 lestir af keilu og 2.000 lestir af löngu á hvoru fiskveiðiári og skal það magn skiptast innan hvers fiskveiðiárs í fjögur þriggja mánaða tímabil. Fiskistofa skal tilkynna sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu hvenær telja megi líklegt að leyfilegu magni hvers tímabils verði náð. Ráðuneytið tilkynnir síðan frá hvaða tíma keilu- og lönguafli reiknast að fullu til aflamarks. Þessar heimildir miðast við óslægðan afla og skulu dragast frá heildarafla þeim sem veiða má á hverju tímabili, sbr. 3. gr.

Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessarar greinar.

c. (X.)

Á fiskveiðiárunum 2010/2011 og 2011/2012 hefur ráðherra til ráðstöfunar allt að 2.400 lestum af þorski og 600 lestum af ufsa til strandveiða hvort fiskveiðiár, til viðbótar við það aflamagn sem tiltekið er í 6. gr. a.

Á fiskveiðiárinu 2011/2012 skal allt að 6.000 lestum af þorski, 1.200 lestum af ýsu og 800 lestum af ufsa, til viðbótar við það aflamagn sem tiltekið er í 1. mgr. 10. gr., ráðstafað til stuðnings byggðarlögum skv. 2. tölul. 1. mgr. 10. gr.

Aflaheimildir samkvæmt þessu ákvæði skulu ekki koma til frádráttar í aflamarki skv. 2. málsl. 3. mgr. 8. gr.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Ákvæði 1.–6. gr. koma þó ekki til framkvæmda fyrr en fiskveiðiárið 2011/2012.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í sjávarútvegs og landbúnaðarráðuneytinu en með því eru lagðar til breytingar á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Um er að ræða annars vegar tímabundin ákvæði sem fyrirhugað er að gildi á fiskveiðiárunum 2010/ 2011 og 2011/2012 og hins vegar nokkrar almennar breytingar á lögunum.

Um 1. gr.

Greinin fjallar um strandveiðar sem tilteknar eru í 6. gr. a laganna. Samkvæmt henni er sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra heimilt að ákveða í reglugerð að aukning aflamagns í strandveiðum geti runnið til flokks minni skipa með strandveiðileyfi. Minni skip í þessu sambandi teljast skip allt að 3 brúttótonn. Skipum sem þannig flokkast til minni fiskiskipa er þó heimilt að tilheyra flokki stærri fiskiskipa með strandveiðileyfi. Ekki er þó um að ræða að mögulegt sé að tilheyra báðum flokkum í senn, né fara á milli flokka eftir að veiðar eru hafnar. Einnig er sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra heimilt að skipta leyfilegum heildarafla á tímabil í stað mánaða og að árétta að einungis sé heimilt að veita hverri útgerð, einstaklingi eða lögaðila eitt leyfi til strandveiða. Þetta ákvæði stuðlar að meiri aðgangsjöfnuði milli stórra og öflugra strandveiðibáta og lítilla báta í þeim flokki.

Um 2. gr.

Um langt skeið hefur það verið tíðkað að nýta hluta aflaheimilda til ýmiss konar jöfnunaraðgerða, ívilnana og uppbóta. Þetta hefur verið umdeilt fyrirkomulag, en á rætur sínar að rekja til lagasetningar sem allir þingflokkar hafa komið að með einhverjum hætti. Í þessari grein er sett fram tillaga um sanngjarnara fyrirkomulag þessara tilfærslna með því að miða útreikning á þeim út frá heildarþorskígildum en ekki úthlutana í þeim fjórum fisktegundum eins og nú er miðað við. Gert er ráð fyrir að þær útgerðir sem ekki ná innan tveggja mánaða að skila sínum hluta í þessar sameiginlegu ráðstafanir sæti ákvörðunum um gjald vegna ólögmæts sjávarafla.

Framkvæmd þessi yrði sett fram í reglugerð af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.

Að öðru leyti vísast til frumvarps til laga sem þingmennirnir Einar K. Guðfinnsson, Ásbjörn Óttarsson og Gunnar Bragi Sveinsson voru flutningsmenn að. Sjá nánar á þskj. 808 í 468. máli 138. löggjafarþings, 2009–2010.

Um 3. gr.

Núgildandi ákvæði um aðstoð við byggðir í lögum um stjórn fiskveiða hafa verið framkvæmd þannig í stuttu máli að ákvæði hafa tekið til skel- og rækjubóta og síðan til sérstakra úthlutana aflaheimilda til minni byggða, sem úthlutað hefur verið á einstök skip. Sveitarfélög hafa átt þess kost að móta sérreglur við þessar úthlutanir en annars hefur verið stuðst við almennar reglur sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið gefur út. Reynslan af stjórnsýslulegri framkvæmd þessa ákvæðis hefur verið misgóð og er umdeild.

Í þessari grein er sveitarstjórnum gefinn sá kostur að velja á milli úthlutunarreglna ráðuneytisins eins og þær birtast í reglugerð hverju sinni eða nýs fyrirkomulags. Þetta fyrirkomulag felur í sér að byggðarlögum er gefið sérstakt númer í kerfi Fiskistofu, sem aflaheimildum byggðarlags er úthlutað til. Samkvæmt því er það sveitarstjórn sem úthlutar aflaheimildum til fiskiskipa, með sérstakri 100% framsalsheimild, en þau skilyrði eru sett að þau eigi heimahöfn á viðkomandi stað, útgerð eigi þar heimilisfesti og aflanum sé landað þar til vinnslu. Vinnsla telst vera öll sú meðhöndlun fisks sem er umfram slægingu og ísun. Þetta fyrirkomulag gefur sveitarstjórnum ákveðið svigrúm til að stuðla að framgangi ýmissa atriða eins og nýliðunar í greininni og stuðnings við kvótalitlar útgerðir eða ákveðinna veiðiaðferða og útgerðarflokka, t.d. línu- og handfæraveiða. Þá gefst einnig sá möguleiki að sveitarstjórnir veiti aflaheimildir til úrlausna ákveðinna vandmála, sem kunna að felast í meðafla við ákveðnar veiðar, svo sem við grásleppuveiðar. Gerð er skýr krafa til sveitarstjórna um gagnsæi, jafnræði og málefnalegra sjónarmiða við þessa úthlutun á aflaheimildum. Útgerðum sem fá þessar heimildir er óheimilt að framselja þær.

Gert er ráð fyrir að sveitarstjórnir birti tillögur sínar um úthlutun með aðgengilegum hætti fyrir almenning, t.d. á vefsíðu viðkomandi sveitarstjórnar, a.m.k. sjö dögum áður en tillagan er tekin til formlegar samþykktar á fundi sveitarstjórnar. Að samþykkt lokinni skulu úthlutunarreglur svo birtar með formlegum hætti í B-deild Stjórnartíðinda.

Um 4. gr.

Tegundatilfærslur eru nauðsynlegar vegna meðafla og til að koma í veg fyrir brottkast. Þó er lagt til að hámark tilfærslna úr tegundum verði sett í lög. Þekkt er að vissar tegundir eru mikið nýttar til tilfærslna umfram aðrar. Dæmi eru um að allt að 80% af heildaraflamarki slíkrar tegundar sé ekki veitt en þess í stað breytt í aðrar tegundir.

Í síðari hluta greinarinnar er að finna nýtt ákvæði sem heimilar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að skipta svokölluðum VS-afla niður á tímabil, við þá skiptingu getur hann m.a. tekið tillit til árstíðabundinna veiða.

Um 5. gr.

Með frumvarpinu er lagt til að viðmið vegna útreiknings á veiðigjaldi verði á næsta fiskveiðiári hækkað úr 9,5% af reiknaðri EBITDU í 16,2% eða um 6,7 prósentustig. Hefði tillagan verið í gildi á yfirstandandi fiskveiðiári hefðu áætlaðar tekjur ríkissjóðs af veiðigjaldi orðið um 4.800 millj. kr. í stað 2.800 millj. kr. eins og nú er áætlað. Hækkunin hefði orðið um 2.000 millj. kr. eða um 70%.

Jafnframt er lagt til að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra geti tekið tillit til mismunandi framlegðar útgerðarflokka. Ljóst er að afkoma útgerðarflokka er afar misjöfn og telja verður sanngjarnt að hægt sé að taka tillit til þess við ákvörðun veiðigjalds.

Um 6. gr.

Núgildandi ákvæði um veiðigjald gera ráð fyrir að allar tekjur af gjaldinu renni til ríkissjóðs. Með þessu frumvarpi er gert ráð fyrir að 4/ 5hlutar tekna af veiðigjaldi renni í ríkissjóð, en 1/ 5hluta veiðigjaldsins verði ráðstafað eftir tilteknu skiptihlutfalli til landshluta. Með þessu er stefnt að meiri sátt um ráðstöfun veiðigjalds. Með þessu er jafnframt komið til móts við þau sjónarmið að eðlilegt sé að sjávarbyggðir njóti sanngjarns hlutar af arðinum af auðlindinni.

Gert er ráð fyrir að helmingur af hluta landshluta af veiðigjaldi skiptist jafnt á milli þeirra. Hinn helmingurinn skiptist milli sjö landshluta, án höfuðborgarsvæðisins, í hlutfalli við verðmæti landaðs afla að frádregnum afla vinnsluskipa sl. fimmtán ár, allt reiknað á sama verðlagi. Með því að hluti tekna renni til sjávarbyggða utan höfuðborgarsvæðisins, er áréttað mikilvægi sjávarútvegs fyrir þær byggðir umfram höfuðborgarsvæðið í atvinnulegu tilliti. Tekjur hvers landshluta skiptist síðan þannig milli sveitarfélaga innan landshlutans að þær renni til hvers sveitarfélags í sama hlutfalli og hlutfall sveitarfélagsins var í reiknuðu aflaverðmæti landshlutans á þann veg sem gert er í b-lið 2. tölul. greinarinnar.

Um 7. gr.

Með ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, var sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra veitt sérstök heimild til úthlutunar á aflaheimildum í skötusel sem gildir fyrir fiskveiðiárin 2009/2010 og 2010/2011. Í framkvæmd þykir vel hafa tekist til og er því í frumvarpi þessu sú leið valin að leggja til að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi heimild til að úthluta ákveðnu magni af skötusel og íslenskri sumargotssíld til skipa sem hafa veiðileyfi. Rökin fyrir því að bæta við íslenskri sumargotssíld eru vegna óhjákvæmilegs meðafla við makrílveiðar sem og að opna möguleika við strandsvæði til að nýta síldina, m.a. til beitu.

Útgerðir þurfa að greiða gjald fyrir aflaheimildirnar. Gjaldið er fast verð fyrir hvert kg sem er 70% af meðalverði í viðskiptum með aflamark viðkomandi tegundar, sem birt var á vef Fiskistofu, á tímabilinu 1. september 2009 – 31. ágúst 2010 og frá 1. september fram í nóvember 2010. Reiknað er meðalverð tímabilsins 1. september 2009 – 31. ágúst 2010 og meðalverð tímabilsins 1. september 2010 fram á haustið 2010. Einfalt meðaltal þessara tveggja meðalverða er síðan reiknað. Þannig er nýrra verð látið vega meira en eldra verð í útreikningi. Að öðru leyti gilda sömu reglur og um aflamark sem úthlutað er á grundvelli aflahlutdeildar. Útgerðum sem fá úthlutað aflaheimildum á grundvelli ákvæðisins ber því að greiða veiðigjald líkt og af aflamarki.

Tekjur af sölu aflaheimilda renna í rannsóknasjóð til að auka verðmæti sjávarfangs, með það að markmiði stuðla að rannsóknum, nýsköpun og þróun í sjávarbyggðum.

Nokkuð er um að langa og keila veiðist sem meðafli við þorsk- og ýsuveiðar. Líkur á brottkasti aukast verulega þegar lítið er um viðskipti með aflamark í meðaflategundum. Hér er eingöngu komið til móts við þær útgerðir sem fá umræddar tegundir sem meðafla. Því er lagt til veita þeim sérstaka meðaflaheimild sem er sambærileg við þá leið sem fram kemur í 9. mgr. 11. gr. laganna, um svokallaðan VS-afla. Gert er ráð fyrir að meðafli í löngu og keilu sem nemi allt að 10% af lönduðum afla í hverri veiðiferð, miðað við óslægðan fisk, verði ekki reiknaður til aflamarks skips. Þar er þó frátalinn afli sem fluttur er óvigtaður á markað erlendis. Þegar þessi leið er farin er það skilyrði sett að keilu- og lönguafli verði boðinn upp á viðurkenndum uppboðsmarkaði og 80% af andvirði aflans renni í Verkefnasjóð sjávarútvegsins líkt og gjald af öðrum afla sem ekki er skráður til aflamarks. Með þessu móti er gefinn nauðsynlegur sveigjanleiki hvað varðar meðafla í keilu og löngu og þar með dregið úr hvata til brottkasts. Einnig er að finna ákvæði sem heimilar ráðherra að skipta þessum afla niður á tímabil og er það í samræmi við ályktanir samtaka sjómanna.

Gert er ráð fyrir að ákveðnu viðbótaraflamagni sé ráðstafað til strandveiða annars vegar og í byggðakvóta hins vegar. Um er að ræða aukningu í þorsk- og ufsaheimildum sem ráðstafað er til strandveiða fiskiveiðiárin 2010/2011 og 2011/2012 og aukningu í þorsk-, ýsu- og ufsaheimildum sem ráðstafað er til stuðnings byggðarlögum á fiskveiðiárinu 2011/2012.

Um 8. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til nokkrar almennar breytingar á lögum um stjórn fiskveiða, auk tímabundinna breytinga sem lagt er til að gildi á fiskveiðiárunum 2010/2011 og 2011/2012. Frumvarpið er lagt fram samhliða frumvarpi um heildarendurskoðun á gildandi lögum um stjórn fiskveiða. Í þessari umsögn er miðað við að það frumvarp, verði það að lögum, muni gilda frá og með fiskveiðiárinu 2012/2013. Rétt er að vekja athygli á því að í báðum frumvörpunum eru lagðar til breytingar sem vekja upp álitaefni sem fjallað er um í báðum umsögnunum þannig að sú umfjöllun er að stórum hluta samhljóða.

Helstu breytingarnar eru í fyrsta lagi að lagt er til að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra geti ákveðið með reglugerð að aukning aflamagns í strandveiðum umfram 6.000 lestir geti runnið til flokks minni skipa sem hafa strandveiðileyfi og eru allt að 3 brúttótonn. Einnig verði ráðherra heimilt að skipta leyfilegum heildarafla á tímabil í stað mánaða og áréttað að einungis sé heimilt að veita hverri útgerð, einstaklingi eða lögaðila eitt leyfi til strandveiða.

Í öðru lagi er lögð til breyting á þeirri grein laganna sem fjallar um hvaða afla-heimildir skulu dregnar frá heildaraflamarki áður en kemur til almennrar úthlutunar til fiskiskipaflotans. Er lagt til að miðað verði við að allir handhafar aflamarks standi undir því aflamarki sem varið er til byggðakvóta, strandveiða og línuívilnunar en ekki eingöngu útgerðir skipa sem ráða yfir botnfiskafla eins og núgildandi lög gera ráð fyrir. Hafi útgerð skips ekki yfir að ráða nægum aflaheimildum til að mæta þessari skerðingu fái hún tveggja mánaða frest til að flytja eða leigja fullnægjandi veiðiheimildir á skipið eða greiði gjald fyrir sömu heimildir, sbr. lög nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Líklegt er að útgerðir velji yfirleitt ódýrari kostinn í þessu skyni, sem er að leigja aflaheimildir fremur en að greiða gjaldið þar sem meðalverð til viðmiðunar við álagningu þess er hærra. Er því ekki gert ráð fyrir að slíkar tekjur af gjaldinu verði teljandi.

Í þriðja lagi er í tengslum við sérstaka úthlutun aflaheimilda til minni byggðarlaga lagt til að sveitarstjórnum verði gefinn kostur á að velja á milli úthlutunarreglna ráðuneytisins eins og þær eru birtar í reglugerð hverju sinni eða nýs fyrirkomulags þar sem sveitarstjórnin sjálf úthlutar aflaheimildum til fiskiskipa eftir ákveðnum reglum.

Í fjórða lagi er lagt til að settar verði skorður við tilfærslum milli fisktegunda sem einstökum útgerðum er heimilt að gera innan fiskveiðiársins þannig að miðað verði við að þær geti ekki orðið hærri en 30% af aflamarki þeirra hverju sinni.

Í fimmta lagi er lagt til að á fiskveiðiárunum 2010/2011 og 2011/2012 hafi ráðherra til sérstakrar úthlutunar til útgerða 2.000 lestir af íslenskri sumargotssíld gegn greiðslu á gjaldi sem nemur 13 kr. fyrir hvert kíló af síld, þó að hámarki 20 lestir í senn á hvert skip. Á fiskveiðiárinu 2011/2012 skal ráðherra ennfremur hafa til úthlutunar 1.200 lestir af skötusel gegn greiðslu gjalds sem nemur 176 kr. á hvert úthlutað kíló af skötusel, þó að hámarki 10 lestir í senn á hvert skip. Samkvæmt núgildandi lögum hefur ráðherra heimild til að leigja út aflamark sem nemur 2.000 lestum af skötusel á yfirstandandi fiskveiðiári og minnkar magnið því um 800 lestir en á móti hækkar gjaldið á hvert kíló um 56 kr. Verði heimildirnar nýttar að fullu má gera ráð fyrir að tekjur af síldarheimildum nemi um 26 m.kr. hvort ár og að tekjur af aflaheimildum skötusels nemi um 211 m.kr. á fiskveiðiárinu 2011/2012. Heildartekjur af gjaldi af slíkum aflaheimildum gætu því lækkað lítils háttar á næsta fiskveiðiári, eða um 3 m.kr. Tekjurnar skulu renna í ríkissjóð en gert er ráð fyrir að jafnháu framlagi verði ráðstafað í rannsóknasjóð til að auka verðmæti sjávarfangs með það að markmiði að stuðla að rannsóknum, nýsköpun og þróun í sjávarbyggðum. Ekki er því gert ráð fyrir að 40% af tekjunum af þessum aflaheimildum skötusels renni til átaks í atvinnusköpun hjá iðnaðarráðuneytinu eins og á núverandi fiskveiðiári.

Í sjötta lagi er lagt til að skipstjóra verði heimilt á fiskveiðiárunum 2010/2011 og 2011/ 2012 að ákveða að allt að 10% af keilu- og lönguafla skips sem landað er hverju sinni teljist ekki til aflamarks, enda verði aflanum haldið aðskildum frá öðrum afla og hann seldur á viðurkenndum uppboðsmarkaði. Tilgangurinn með því er að draga úr brottkasti í þessum fisktegundum. Gert er ráð fyrir að andvirði aflans að frádregnum kostnaði við uppboðið og hafnargjöldum skiptist þannig að til útgerðar renni 20% en 80% til Verkefnasjóðs sjávarútvegsins, sbr. 1. gr. laga 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Heimildin takmarkast við 1.000 lestir af keilu og 2.000 lestir af löngu. Verði heimildirnar nýttar að fullu á næsta fiskveiðiári og meðalsöluverð afla á markaði svipað og undanfarna tólf mánuði má gera ráð fyrir að allt að 250 m.kr. renni í sjóðinn og verði ráðstafað til lögbundinna verkefna hans eða til rannsókna og nýsköpunar á sviði sjávarútvegs og til eftirlits með fiskveiðum. Gert er ráð fyrir að lítill hluti þessara heimilda verði nýttur á yfirstandandi fiskveiðiári og því er áætlað að tekjur á fiskveiðiárinu 2010/2011 verði að hámarki 40–50 m.kr. Að lokum er lagt til að auk 6.000 lesta af óslægðum botnfiski, sem tiltekið er í lögum að ráðstafa skuli til strandveiða, skuli á fiskveiðiárunum 2010/2011 og 2011/2012 aflaheimildirnar auknar um 2.400 lestir af þorski og 600 lestir af ufsa hvort ár. Í frumvarpinu er einnig kveðið á um að á fiskveiðiárinu 2011/2012 skuli allt að 6.000 lestum af þorski, 1.200 lestum af ýsu og 800 lestum af ufsa ráðstafað til stuðnings byggðarlögum til viðbótar við þær 12.000 lestir af óslægðum botnfiski sem tilteknar eru í gildandi lögum. Ekki er gert ráð fyrir að veiðileyfum fjölgi vegna þessara ráðstafana og því verði ekki um að ræða auknar tekjur af veiðileyfum.

Í sjöunda lagi er lagt til að viðmið vegna útreiknings á veiðigjaldi verði á næsta fiskveiðiári hækkað úr 9,5% af reiknaðri EBITDU í 16,2% eða um 6,7 prósentustig en það svarar til liðlega 70% hækkunar á gjaldinu. Einnig er gert ráð fyrir að ráðherra geti tekið tillit til mismunandi framlegðar útgerðarflokka en ekki er tilgreint á hvaða reglum eða viðmiðum það eigi að byggjast og því erfitt meta hvaða áhrif það kynni að hafa á þessa tekjuöflun ríkissjóðs.

Loks er í áttunda lagi lagt til í frumvarpinu að í stað þess að tekjur af veiðigjaldinu renni að fullu í ríkissjóð eins og verið hefur verði 1/5 hluta þeirra ráðstafað til sveitarfélaga. Samkvæmt frumvarpinu skal helmingur af hlut sveitarfélaganna skiptast jafnt á milli allra landshluta að höfuðborgarsvæðinu meðtöldu. Hins vegar er gert ráð fyrir að hinn helmingurinn af hluta sveitarfélaganna skiptist á sjö landshluta að undanskildu höfuðborgarsvæðinu í hlutfalli við verðmæti landaðs afla að frádregnum afla vinnsluskipa sl. 15 ár á föstu verðlagi. Tekjur hvers landshluta að frátöldu höfuðborgarsvæðinu samanstandi því af þessu tvennu en skiptist síðan milli sveitarfélaga innan landshlutans alfarið eftir hlutfalli sveitarfélagsins í reiknuðu aflaverðmæti lands-hlutans. Sá hluta teknanna sem rynni til sjö sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, þar sem um 65% íbúa landsins búa, væri 1/80 hluti eða sem svarar til 1,3% af heildartekjunum og skiptist milli sveitarfélaga á því svæði á sama hátt eftir lönduðum afla í viðkomandi sveitarfélögum. Þetta fyrirkomulag mundi því jafnframt fela í sér að sveitarfélög þar sem engum afla er landað, hvort sem er á höfuðborgarsvæðinu eða í öðrum landshlutum, fengju enga hlutdeild í þessu auðlindagjaldi á sjávarútveginn. Í greinargerð frumvarpsins kemur ekki fram rökstuðningur fyrir þessum skiptihlutföllum í úthlutun veiðigjaldsins til landshluta eða sveitarfélaga, svo sem hvers vegna hlutdeild sveitarfélaga skuli vera 1/5 eða höfuðborgarsvæðisins 1/80, og verður því með engu móti lagt mat á hvort hlutdeildin í tekjuöfluninni er skilvirk eða réttmæt miðað við tiltekinn tilgang eða markmið.

Hækkun á veiðigjaldinu um 70% gæti aukið árlegar tekjur af því um 2 mia.kr. miðað við áætlanir um tekjur af veiðigjaldi á yfirstandandi fiskveiðiári þannig að þær verði um 4,8 mia.kr. á ári í stað um 2,8 mia.kr. Þar af ætti samkvæmt frumvarpinu að ráðstafa um 1 mia.kr. til sveitarfélaga, eða sem svarar til 1/5 hluta af heildartekjunum, þannig að helmingurinn af aukningu teknanna mundi renna til þeirra og þar af um 60 m.kr. til höfuðborgarsvæðisins.

Reikningshaldslegt fyrirkomulag á þessum fjármagnstilfærslum milli stjórnsýslu-stiganna þarfnast frekari skoðunar. Gera má þó fastlega ráð fyrir að litið verði á ákvæði um ráðstöfun veiðigjaldsins til sveitarfélaga sem mörkun á hluta ríkisteknanna þótt slík skipting á tekjustofni sé óvanaleg og reyndar fordæmalaus. Veiðigjaldið væri þá sett fram í fjárlögum sem ríkistekjur á tekjuhlið ríkissjóðs en ráðstöfun á hluta þess sem tilfærsluframlag til sveitarfélaga á útgjaldahlið sem fjármagnað væri með mörkuðum hluta gjaldsins. Sú fjárveiting væri væntanlega færð á lið hjá innanríkisráðuneytinu sem fer með málefni sveitarstjórna. Samkvæmt frumvarpinu væri Fiskistofu ætlað að annast um að reikna framlag hvers landshluta og sveitarfélags af innheimtu veiðigjaldi og greiða þeim sinn hlut.

Með frumvarpi þessu er gert ráð fyrir grundvallarbreytingu á meðferð tekna af veiðigjaldi frá því sem nú er. Í 1. gr. fiskveiðistjórnunarlaganna er kveðið á um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign þjóðarinnar og hafa tekjur af veiðigjaldinu til þessa runnið óskiptar í sameiginlegan sjóð landsmanna. Nú er lagt til að tilteknum hluta þeirra verði ráðstafað til sveitarfélaga með aðferð sem mun leiða til þess að mikill mismunur verður á framlagi til einstakra landshluta en þó einkanlega til einstakra sveitarfélaga miðað við fjölda íbúa sem þar búa. Ljóst má vera að mörg sveitarfélög munu ekki fá neina beina hlutdeild í veiðigjaldinu en að önnur munu fá umtalsverð viðbótarframlög. Þannig má áætla að miðað við 4,8 mia.kr. heildartekjur af veiðigjaldi og landað aflaverðmæti undanfarinna 15 ára að framlag á hvern íbúa á höfuðborgarsvæðinu gæti legið nærri 300 kr. en á Austurlandi og Vestfjörðum gæti það orðið nálægt 14–15 þús. kr. eða um fimmtíufalt hærra. Enn þá meiri munur væri á framlagi á hvern íbúa í mismunandi sveitarfélögum miðað við sömu forsendur, þar sem ekkert framlag færi til sveitarfélaga þar sem engum afla er landað, t.d. í Hveragerði, Mosfellsbæ eða á Egilsstöðum, en framlagið gæti orðið í kringum 23 þús. kr. eða nokkru hærra á hvern íbúa í sveitarfélögum þar sem sjávarútgerð er mjög öflug, t.d. í Vestmannaeyjum, Grindavík eða Bolungarvík. Í þessu sambandi þarf einnig að hafa í huga að fiskiskip landa afla í umtalsverðum mæli annars staðar en í heimahöfn. Þá verður ekki séð að aðrir tekjustofnar sveitarfélaga sem fá úthlutað framlagi af veiðigjaldi muni rýrna þótt veiðigjald verði hækkað umtalsvert eða hugsanlega tekin upp leiga á fiskikvótum að einhverju marki heldur muni þær tekjur koma til viðbótar núverandi tekjustofnum þeirra.

Þessi breyting á meginreglunni í uppbyggingu tekjustofna ríkisins með því að marka hluta þeirra til sveitarfélaga gefur tilefni til þess að litið verði til ýmissa álitaefna sem þessu tengjast og að tillagan fái gaumgæfilega umfjöllun og skoðun við þinglega meðferð málsins. Fyrir liggur að tillögur í þessu frumvarpi eru aðeins fyrsta skrefið í breytingum á fiskveiðistjórnunarkerfinu og að til umræðu eru áform um meiri hækkun á veiðigjaldinu, gjaldtöku fyrir leigu aflamarks og aukin framlög til sveitarfélaga. Breytingar af þessum toga gætu einnig í sjálfu sér líka falið í sér fordæmi sem erfitt gæti verið að sjá fyrir hvaða afleiðingar hafi fyrir tekjuöflunarkerfi og fjármálastjórn hins opinbera að öðru leyti verði haldið áfram á þessari braut.

Fyrst má nefna að auðlindarentan sem veiðigjaldinu er ætlað að ná til myndast í sjávarútgerð fyrst og fremst vegna almennra lagareglna um fiskveiðistjórnun sem íslenska ríkið setur og framfylgir á grundvelli þess að um sameiginlega auðlind þjóðarinnar er að ræða. Það kann því að orka tvímælis að almenn skattlagning á sameiginlega auðlind eigi að koma sumum landsmönnum meira til góða en öðrum eftir því hvar á landinu þeir búa, þ.m.t. þeim sem starfa við annað en sjávarútveg eins og á við um meiri hluta þeirra sem búa í sjávarbyggðum. Fram hafa komið ábendingar um að slíkt fyrirkomulag kunni að brjóta í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar en þó er engin umfjöllun eða rökstuðningur um það í greinargerð frumvarpsins. Þar segir einungis að ætlunin sé að stuðla að meiri sátt um ráðstöfun veiðigjaldsins og að eðlilegt sé að sjávarbyggðir njóti sanngjarns hluta af þessum ríkistekjum af auðlindinni. Í þessu sambandi hafa þó einnig verið sett fram sjónarmið um að fremur væri tilefni til þess að byggðarlög sem ekki njóta góðs af fiskveiðiauðlindinni, t.d. vegna landfræðilegrar staðsetningar, ættu að gera það með meiri hlutdeild í veiðigjaldinu. Á sama hátt kynnu að vakna spurningar um hvort t.d. auðlindagjöld sem lögð væru á vatnsafls- eða jarðhitavirkjanir ættu fremur að renna til sveitarfélaga þar sem svo vill til að orkuvinnslan er staðsett, eða hvort skattar af veltu af verslun og þjónustu á höfuðborgarsvæðinu ættu að renna til þeirra sveitarfélaga en ekki annarra, eða að eldsneytisgjöld af umferð á höfuðborgarsvæðinu ætti ekki að renna til að fjármagna samgöngumannvirki sem staðsett væru í öðrum landshlutum.

Í annan stað er ástæða til að vekja athygli á því að í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að úthlutun veiðigjalds til sveitarfélaga tengist á nokkurn hátt opinberum verkefnum þeirra eða t.d. erfiðri fjárhagsstöðu. Má reyndar ætla að sveitarfélög séu þess betur sett fjárhagslega sem meira af aflaverðmæti er landað hjá þeim og því muni aukin framlög til þeirra auka á misvægi í rekstrarskilyrðum sveitarfélaganna í landinu. Þriðja atriðið sem vert er að skoðað verði í þessu sambandi er að fyrirkomulagið á úthlutun veiðigjaldsins verður til þess að sveitarfélög hafa hagsmuni af því hvort og hvar afla er landað. Það kynni að hafa áhrif á þær ákvarðanir útgerða burtséð frá rekstrarlegri hagkvæmni. Í fjórða lagi má telja að viðkomandi sveitarfélög yrðu smám saman að einhverju marki háð þessum framlögum til að standa undir starfsemi sinni og þar með meira háð sveiflum í framlegð sjávarútvegsins og ekki síður ákvörðunum ríkisvaldsins um breytingar á hlutfalli veiðigjalds eða hlutfalli framlags til sveitarfélaga af tekjunum. Það kann að vera mikið álitamál hvort heppilegt sé að þessi tekjuöflun ríkisins og tilfærsluframlög til sveitarfélagastigsins verði reist á framangreindum forsendum.

Þá virðist full ástæða til að huga að samhengi þessara áforma við þá stjórnskipan fyrir stjórnsýslustig hins opinbera sem er til staðar í landinu. Sú skipan felur í sér skýrt afmarkað tekjuöflunarkerfi og fjárstjórnarvald sem skoða þarf hvort verið er að veikja eða flækja með þessum breytingum. Sérstakur lagarammi hefur lengi gilt um tekjustofna sveitarfélaga, nú lög nr. 4/1995, þar sem allir tekjustofnar þeirra eru nánar skilgreindir. Þannig hefur sveitarstjórnarstiginu verið tryggt fullt sjálfstæði og skýr afmörkun gerð á tekjuöflunarkerfum og verkaskiptingu stjórnsýslustiganna. Ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga í lögum um tekjustofna sveitarfélaga eru óaðskiljanlegur hluti af þessu fyrirkomulagi. Jöfnunarsjóðurinn fær lögbundin framlög úr ríkissjóði, sem nú nema um 11 mia.kr. á ári, miðað við tiltekin viðmið um hlutfall af skatttekjum ríkisins og útsvarsstofni. Með því móti hefur verið tryggð nauðsynleg jöfnun á rekstrarskilyrðum sveitarfélaga eftir ákveðnum reglum og viðmiðum í formi tekjujöfnunarframlaga og útgjaldaframlaga úr sjóðnum. Ætla verður að þær úthlutunarreglur miðist við þær forsendur sem máli skipta til að jafna aðstöðumun sveitarfélaga og samkomulag er um á milli þeirra. Tillögur um ráðstöfun á veiðigjaldi og e.t.v. gjaldi fyrir leigu fiskikvóta síðar til sveitarfélaga með skiptingu eftir lönduðu aflaverðmæti fara fram hjá þessu stjórnkerfi og má raunar telja að þær fari á skjön við markmið þess. Að óbreyttu hljóta þessu nýju framlög til sveitarfélaganna, sérstaklega ef þau fara áfram vaxandi með frekari breytingum, að leiða til þess að tekjuskipting þeirra riðlast innbyrðis með réttu eða röngu. Ef rök eru talin standa til þess að veita aukin framlög til sveitarfélaga af tekjustofnum ríkisins vaknar sú spurning hvort ekki kæmi fremur til álita að gera það með því fyrirkomulagi sem byggt hefur verið á í stjórnsýslunni til þessa. Þá væri það gert með því móti að annaðhvort hækki útsvar sveitarfélaga á móti lækkun tekjuskatts ríkisins eða að viðmið um hlutfall skatttekna væri hækkað vegna framlags til Jöfnunarsjóðsins og þeim fjármunum væri síðan miðlað áfram til sveitarfélaganna, eftir atvikum með óbreyttum eða breyttum úthlutunarreglum. Þetta er sú leið sem jafnan hefur verið farin við breytta verka- og tekjuskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nú síðast við yfirfærslu á málefnum fatlaðra milli stjórnsýslustiganna við síðustu áramót, og hefur þótt gefast vel.

Í þessu sambandi má einnig benda á að mörkun ríkistekna með ráðstöfun framlaga til tiltekinna verkefna, í þessu tilviki til ótilgreindra verkefna tiltekins hluta sveitarfélaga, bindur hendur fjárveitingavaldsins og skerðir þar með fjárstjórnarvald Alþingis sem kveðið er á um í stjórnarskránni. Mörkun teknanna mun leiða til þess að þessi útgjöld munu breytast sjálfkrafa eftir því hvernig afkoma sjávarútvegsins verður og breyta verður fjárheimild til framlagsins eftir á í lokafjárlögum á grundvelli endanlegs uppgjörs teknanna. Fjárlagaskrifstofa hefur lengi bent á að þetta fyrirkomulag hefur reynst vera óheppilegt og að það samrýmist illa nútímalegri rammafjárlagagerð. Einnig hefur fjárlaganefnd gagnrýnt mjög slíkar ráðstafanir sem leiða af mörkun tekna í nefndarálitum og umræðum.

Fyrir liggur að afar erfið staða blasir við í ríkisfjármálunum sem kallar á það að leita verður allra leiða til að afla aukinna tekna og að engin slík tækifæri verði látin fara forgörðum til að draga úr og stöðva mikla skuldasöfnun ríkissjóðs um þessar mundir. Þörf fyrir það hefur enn ágerst við það að ríkissjóður hefur nýverið axlað auknar skuldbindingar til að greiða fyrir ásættanlegum lyktum kjarasamninga til lengri tíma sem ætti að geta stuðlað að auknum hagvexti og orðið öllum aðilum til hagsbóta. Mörkun teknanna til aukinna framlaga til sveitarfélaga styður því ekki eins og unnt væri við markmið í jöfnuð í ríkisfjármálum.

Loks er ástæða til að minna á í þessu samhengi að ríkið leggur árlega fram verulega fjármuni í að vernda, rannsaka, þróa og auka verðmæti fiskveiðiauðlindarinnar. Beinn kostnaður við það kemur að stærstum hluta fram í rekstrarútgjöldum Hafrannsóknastofnunarinnar, Fiskistofu, Rannsóknasjóðs til að auka verðmæti sjávarfangs og Landhelgisgæslunnar. Lauslega áætlað nemur sá kostnaður um 5 mia.kr. á ári ef miðað er við að um 70% af veltu Landhelgisgæslunnar sé vegna eftirlits og björgunarviðbúnaðar í tengslum við fiskveiðar. Þessu til viðbótar hafa kostnaðarsömustu tækja- og búnaðarkaup sem ríkið hefur ráðist í verið til að endurnýja og auka við farkosti Hafrannsóknastofnunarinnar og Landhelgisgæslunnar, nú síðast á árunum 2008–2011 með kaupum á varðskipi og flugvél fyrir síðarnefndu stofnunina sem samtals kostuðu um 10 mia.kr. miðað við verðlag í dag.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir því að tekjur ríkissjóðs af veiðigjaldi aukist um 2 mia.kr. og að um helmingi aukningarinnar verði veitt með tilfærsluframlögum á útgjaldahlið til sveitarfélaga. Á móti kemur að tekjur ríkissjóðs af tekjuskatti útgerðarfyrirtækja kunna að lækka frá því sem annars hefði orðið þar sem veiðigjald er frádráttarbær rekstrarkostnaður. Ætla má að tekjuskattur af þessum fyrirtækjum lækki vegna þessa um allt að 400 m.kr. eftir því í hvað mæli frádráttarbært rekstrartap kynni að vega á móti því. Vegna heimilda skipstjóra til að halda keilu- og lönguafla utan aflamarks eru tekjur ríkissjóðs taldar aukast um allt að 50 m.kr. á þessu fiskveiðiári og 250 m.kr. á því næsta en á móti er gert ráð fyrir að úthlutað verði jafnmiklum framlögum úr Verkefnasjóði sjávarútvegsins. Kostnaður Fiskistofu við að framkvæma og fylgja eftir þeim breytingum sem kveðið er á um í frumvarpinu felst fyrst og fremst í um 1 m.kr. einskiptiskostnaði við aðlögun hugbúnaðar, auk þess sem stofnunin telur að ástæða gæti verið til þess að ráða sérfræðing í hálft starf til að annast um þessi verkefni, svo sem útreikning og innheimtu veiðigjaldsins og skiptingu á framlagshluta sveitarfélaga. Telja má óvíst að brýn þörf verði til þess enda hefur stofnunin annast um útreikning veiðigjaldsins hingað til. Þannig má ætla að verði frumvarpið óbreytt að lögum gætu tekjur ríkissjóðs aukist um nálægt 1.850 m.kr. miðað við næsta fiskveiðiár en að útgjöld aukist á móti 1.150 m.kr. þar sem hluti teknanna væri markaður í tilfærsluframlög. Áhrif til batnaðar á afkomu ríkissjóðs á fyrsta árinu yrðu því um 0,7 mia.kr.