Samgöngustofa, stjórnsýslustofnun samgöngumála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 109

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr.

119/2012 (birting alþjóðlegra reglna á sviði siglinga).

Frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.

1. gr.

Á eftir 9. gr. laganna kemur ný grein, 9. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:

Birting alþjóðlegra reglna á sviði siglinga.

Viðaukar og kóðar við alþjóðasamninga á sviði siglinga, sem Ísland er aðili að, skulu birtir á vef Samgöngustofu, enda hafi meginefni viðkomandi alþjóðasamninga verið birt í C-deild Stjórnartíðinda. Einnig skal birta á vef Samgöngustofu dreifibréf og leiðbeiningarreglur sem Alþjóðasiglingamálastofnunin eða önnur alþjóðastofnun gefur út til nánari skýringar á framkvæmd viðkomandi alþjóðasamninga. Heimilt er að birta eingöngu erlendan frumtexta af viðaukum, kóðum, dreifibréfum og leiðbeiningarreglum.

Við birtingu skv. 1. mgr. skal útgáfudagur tilgreindur. Fyrirmælum sem felast í viðaukum, kóðum, dreifibréfum og leiðbeiningarreglum skal ekki beitt fyrr en birting hefur farið fram á vef Samgöngustofu, nema þau geymi ákvæði algerlega einkamálaeðlis og aðilar hafi komið sér saman um að skipti þeirra fari eftir óbirtum fyrirmælum. Fyrirmælin skulu binda alla frá og með deginum eftir birtingu þeirra á vef Samgöngustofu ef þau geyma ekki aðrar ákvarðanir um gildistöku sína.

Þeim sem þess óska skal gefinn kostur á að fá sendar tilkynningar frá Samgöngustofu þegar birtir eru nýir viðaukar eða kóðar, auk dreifibréfa og leiðbeiningarreglna, eða þeim breytt.

Ráðherra er heimilt að kveða nánar á um efni þessarar greinar í reglugerð.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, að höfðu samráði við Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála. Með því er lagt til að Samgöngustofa birti á vef sínum viðauka og kóða við alþjóðasamninga á sviði siglinga sem Ísland er aðili að, ásamt dreifibréfum og leiðbeiningarreglum. Sambærilegt ákvæði var að finna í lögum nr. 6/1996, um Siglingastofnun Íslands, sbr. 1. gr. laga nr. 39/2004, en það ákvæði féll brott úr lögum við stofnun Samgöngustofu. Svo virðist sem um mistök hafi verið að ræða þar sem ekki er að finna sérstakar skýringar á því hvers vegna ákvæðið var fellt brott, hvorki í frumvarpinu né öðrum gögnum í tengslum við stofnun Samgöngustofu.

Ísland er aðili að Alþjóðasiglingamálastofnuninni (e. International Maritime Organization, IMO) og hefur undirgengist alþjóðasamninga sem samdir hafa verið á vettvangi stofnunarinnar. Alþjóðasiglingamálastofnunin hefur hafið umfangsmikla úttekt á öllum aðildarríkjum stofnunarinnar en úttektin á að leiða í ljós hvernig ríkin hafa innleitt ákvæði sex alþjóðasamninga sem taldir eru til grundvallarsamninga á sviði siglinga. Um er að ræða:

1. alþjóðasamning um öryggi mannslífa á hafinu frá 1974 (e. International Convention for the Safety of Life at Sea, SOLAS),

2. alþjóðasamning um varnir gegn mengun frá skipum frá 1973, með síðari breytingum (e. International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, MARPOL),

3. samþykkt Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar um menntun og þjálfun, skírteini og vaktstöður sjómanna frá 1978, með síðari breytingum (e. International Maritime Organization (IMO) Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers, STCW),

4. alþjóðasamning um hleðslumerki skipa frá 1966, með síðari breytingum (e. International Load Line Convention, Load Lines 66),

5. alþjóðasamning um mælingar skipa frá 1969, með síðari breytingum (e. International Convention on Tonnage Measurement of Ships, TONNAGE),

6. alþjóðareglur til að koma í veg fyrir árekstra á sjó frá 1973, með síðari breytingum (e. International Regulations for Preventing Collisions at Sea, COLREG).

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefur falið Samgöngustofu verkefnastjórn úttektarinnar og gert er ráð fyrir að hún fari fram á vordögum 2019. Í tengslum við þessa úttekt hefur ráðuneytið og Samgöngustofa kannað sérstaklega hvernig staðið hefur verið að birtingu alþjóðasamninga á sviði siglinga hér á landi og í ljós kom að víða er pottur brotinn. Hinar almennu reglur eru þunglamalegar og dýrar að því er varðar birtingu þessara gerninga en um mikinn fjölda er að ræða og örar breytingar. Var því talin þörf á að ráðast í samningu þessa frumvarps til að tryggja gilda birtingu og framkvæmd hér á landi.

Við undirbúning frumvarpsins ræddu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið og forsætisráðuneytið um hvort þörf væri á að taka upp birtingu laga á breiðari grunni þar sem þau sjónarmið sem eiga við um birtingu reglna á sviði siglinga kunna að eiga við á öðrum sviðum. Voru ráðuneytin sammála um nauðsyn þess að ráðast í slíkt verkefni.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Ísland er aðili að 33 alþjóðasamningum sem samdir hafa verið á vettvangi Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar. Almennt eru marghliða alþjóðasamningar samdir á löngum tíma og á sérstökum ráðstefnum. Þegar kemur að því að breyta þeim er ferlið oft svipað. Það er megineinkenni siglinga að þær eru alþjóðlegar og breytingar eru örar. Þetta hefur leitt til þess á undanförnum áratugum að tæknileg atriði þessara samninga hafa verið tekin úr meginefni þeirra og færð inn í viðbótargerninga sem eiga sér stoð í alþjóðasamningunum. Þessir gerningar kallast yfirleitt kóðar eða viðaukar. Í þessu felst töluvert hagræði, m.a. vegna þess að almennt er einfaldara að breyta kóðum og viðaukum en meginefni alþjóðasamninga. Þá hefur einnig færst í aukana að mælt er fyrir um reglur í ályktunum funda á vettvangi Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar, svo sem allsherjarþingsins eða laganefndarinnar, en einnig í dreifibréfum, alþjóðlegum stöðlum og reglum viðurkenndra flokkunarfélaga.

Siglingastofnun Íslands, nú Samgöngustofa, áætlaði á sínum tíma að umfang texta kóða og viðauka væri um það bil 6.400 blaðsíður. Texti annarra gerninga, svo sem ályktana og dreifibréfa, var ekki meðtalinn. Einfaldari málsmeðferð gerir að verkum að þessir gerningar eru í stöðugri endurskoðun þannig að texti þeirra breytist sífellt og lengist.

Birtingu framangreindra gerninga er mjög ábótavant hér á landi og hafa fæstir verið birtir í Stjórnartíðindum eða þýddir. Það yrði þungt í vöfum fyrir íslenska stjórnsýslu að birta slíkan fjölda gerninga og sjá jafnframt til þess að þeir yrðu birtir í Stjórnartíðindum.

Ísland er eftir sem áður aðili að þessum samningum að þjóðarétti og hefur skuldbundið sig til að hrinda ákvæðum þeirra í framkvæmd hér á landi.

Þrjár leiðir eru almennt færar í þessum efnum.

1. Viðhalda óbreyttu ástandi og aðhafast ekkert. Að mati ráðuneytisins og Samgöngustofu er þessi kostur ekki vænlegur.

2. Birta viðauka og kóða, ásamt dreifibréfum og leiðbeiningarreglum, í samræmi við ákvæði laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, með síðari breytingum. Þessi leið yrði mjög kostnaðarsöm og seinvirk þar sem umfang þessara gerninga er mikið og breytingar örar. Að mati ráðuneytisins og Samgöngustofu er þessi leið ekki raunhæf.

3. Mæla fyrir um einfaldari birtingarhátt en fram kemur í lögum nr. 15/2005. Þessi leið er ódýrari og skilvirkari en birting samkvæmt almennum reglum. Að mati ráðuneytisins og Samgöngustofu er þessi leið vænlegust.

Því er lagt til í þessu frumvarpi að Samgöngustofu verði falið að birta á vef sínum kóða og viðauka við alþjóðasamninga á sviði siglinga, sem Ísland er aðili að, ásamt dreifibréfum og leiðbeiningarreglum sem Alþjóðasiglingamálastofnunin eða önnur alþjóðleg stofnun gefur út til nánari skýringar á framkvæmd viðkomandi alþjóðasamninga. Birting þessi komi í stað birtingar í Stjórnartíðindum og mun því efni frumvarpsins, verði það að lögum, gilda sem sérlög um birtingarháttu fyrirmæla sem felast í viðaukum, kóðum og öðrum gerningum við alþjóðasamninga á sviði siglinga. Þar sem seinvirkt og kostnaðarsamt er að þýða alla þessa gerninga er lagt til að Samgöngustofu verði heimilað að birta erlendan frumtexta þeirra á vef sínum enda varða þeir afmarkaðan hóp manna sem ætlast má til að skilji hið erlenda mál vegna menntunar sinnar eða annarrar sérhæfingar, auk þess sem þeir varða flestir kaupskip, þ.e. skip skrásett sem vöruflutninga- eða farþegaskip, en þau eru mjög fá hérlendis, og stór hluti ákvæðanna fjallar um tæknilegar kröfur til smíði og búnaðar slíkra skipa.

Það er ekki seinna vænna að heimila þennan einfalda birtingarhátt í ljósi væntanlegrar úttektar Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar á innleiðingu alþjóðasamninga á sviði siglinga hér á landi auk þess sem rekstur farþegaskipa hefur færst í aukana hér á landi. Þar sem flestir gerninganna eru óbirtir er því mikið verk að vinna.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpi þessu er lögð til breyting á lögum nr. 119/2012, um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, með síðari breytingum. Lagt er til að Samgöngustofa birti á vef sínum viðauka og kóða við alþjóðasamninga á sviði siglinga, sem Ísland er aðili að, ásamt leiðbeiningarreglum og dreifibréfum sem gefin eru út til nánari skýringar á framkvæmdinni.

Um birtingu alþjóðasamninga og annarra alþjóðlegra gerninga gilda lög nr. 15/2005. Þar segir í 1. mgr. 4. gr. að í C-deild Stjórnartíðinda skuli birta samninga við önnur ríki og auglýsingar varðandi gildi þeirra. Birta ber viðauka og kóða, dreifibréf og leiðbeiningarreglur í C-deild Stjórnartíðinda ef fylgja á ákvæðum þeirra laga. Eins og áður hefur komið fram er það ekki gert. Verði ákvæðið sem lagt er til í þessu frumvarpi að lögum mun það gilda sem sérlög gagnvart almennum lögum nr. 15/2005.

Eins og áður hefur komið fram er umfang þessara gerninga viðamikið og því yrði erfitt og kostnaðarsamt að þýða þá fyrir birtingu. Enn fremur er um að ræða mjög tæknilegan texta sem varðar afmarkaðan hóp sérfróðra manna. Þörf er á sérstakri heimild í lögum til að birta slík fyrirmæli á öðru tungumáli en íslensku, sbr. lög nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, með síðari breytingum, en íslenska er þjóðtunga Íslendinga og opinbert mál á Íslandi, sbr. 1. gr. laganna. Þá segir enn fremur í 8. gr. sömu laga að íslenska sé mál Alþingis, dómstóla, stjórnvalda, jafnt ríkis sem sveitarfélaga, skóla á öllum skólastigum og annarra stofnana sem hafa með höndum framkvæmdir og veita almannaþjónustu. Samkvæmt þessu skal íslenska notuð í lögum og reglugerðum nema mælt sé fyrir um annað í lögum. Því er lagt til með frumvarpi þessu að heimilt verði að birta erlendan frumtexta viðbótargerninga við alþjóðasamninga.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands frá 1944 segir að lög skuli birt en um birtingarháttu og framkvæmd laga fari að landslögum. Í ákvæðinu felst að almenningur og lögaðilar skuli ekki fara eftir óbirtum lögum, en þeim er nauðsynlegt að fá vitneskju um tilvist laga og um efni þeirra reglna sem í þeim felast.

Ákvæði um birtingu laga var einnig að finna í eldri stjórnarskrám Íslands, enda hefur verið litið svo á hér á landi að birting laga sé sjálfsögð og nauðsynleg þó að birtingaraðferðin hafi verið breytileg, svo sem eðlilegt er. Á þjóðveldisöld var það hlutverk lögsögumanns að segja mönnum lögin en þau voru einnig sögð fram í lögréttu og á héraðsþingum.

Með embætti alþingisskrifara var farið að halda skipulega alþingisbækur og undir lok 17. aldar var farið að prenta alþingisbækur. Þegar Alþingi var lagt niður árið 1800 var lagabirting falin landsyfirrétti. Jafnframt skyldi lesa tilskipanir sem almenning vörðuðu á þingum, nánar tiltekið manntalsþingum, og sú birting var bindandi fyrir alla. Þá voru lög einnig birt í kirkjum landsins af prédikunarstólum. Með samþykkt laga nr. 11/1877 varð birting laga og tilskipana í prentuðu riti skuldbindandi í stað þeirrar kynningar í heyranda hljóði sem áður hafði tíðkast. Ákvæði laganna giltu um birtingu laga allt þar til sett voru lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Með setningu laga nr. 165/2002 var prentuð útgáfa Lögbirtingablaðs leyst af hólmi með rafrænni birtingu á netinu. Með gildistöku laga nr. 15/2005 var heimilað að gefa Stjórnartíðindi eingöngu út á rafrænu formi að ákveðnum skilyrðum fullnægðum.

Aðalatriðið með birtingu laga er að fyrirmæli þeirra séu birt með þeim hætti að almenningur geti aflað sér vitneskju um þau. Eftir það verði allir að sæta ákvæðunum, en enginn fyrir þann tíma. Lög nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, mæla fyrir um að lög, stjórnvaldsfyrirmæli og samninga við önnur ríki, svo og auglýsingar varðandi gildi þeirra, skuli birta í Stjórnartíðindum. Ráðuneyti, sem fer með dómsmál, gefur út Stjórnartíðindi.

Með frumvarpi þessu er, sem fyrr segir, lagt til að heimilað verði að birta viðauka og kóða við alþjóðasamninga á sviði siglinga á vef Samgöngustofu, auk dreifibréfa og leiðbeiningarreglna. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 15/2005 var sérstaklega rætt um birtingarháttu og framkvæmd. Ekki var talið að rafræn birting bryti gegn 27. gr. stjórnarskrárinnar ef hún uppfyllti ákveðin skilyrði sem tryggðu að grunnrök birtingarreglunnar næðu fram að ganga.

Í fyrsta lagi verður almenningur að hafa aðgang að nauðsynlegum vél- og hugbúnaði til að nálgast rafrænar heimildir. Fyrirkomulag rafrænnar birtingar mætti því ekki vera með þeim hætti að almenningur þyrfti að leggja út fyrir slíkum búnaði.

Í öðru lagi er það skilyrði að almenningur hafi nægilega kunnáttu (tölvulæsi) til að umgangast það kerfi sem notað er til birtingar en sá mælikvarði virðist miða við tölvueign og netnotkun landsmanna.

Þegar heimilað var að gefa Lögbirtingablaðið eingöngu út rafrænt, með lögum nr. 165/2002, sýndu kannanir að tæplega 81% landsmanna hafði aðgang að tölvu og tæplega 77% aðgang að tölvu með nettengingu. Árið 2005, þegar heimilað var að birta Stjórnartíðindi eingöngu rafrænt, höfðu 88% landsmanna aðgengi að tölvu og 84% aðgengi að tölvu með nettengingu. Þetta háa hlutfall var talið fullnægja skilyrðum birtingarreglunnar. Samkvæmt upplýsingum Hagstofu Íslands fyrir árið 2014 töldust 98,2% landsmanna til netnotenda og 96,5% heimila höfðu aðgengi að netinu. Þá má einnig nefna að Íslendingar er nú í efsta sæti meðal þjóða heims á lista Alþjóðafjarskiptasambandsins um stöðuna í upplýsingatækni og fjarskiptum. Við mat á stöðu ríkja er byggt á 11 mælikvörðum þar sem m.a. eru mældir ýmsir þættir sem varða aðgengi að fjarskiptatengingum, fjarskiptaþjónustu, tölvum og upplýsingatækni ásamt færni og notkun tækninnar. Í skýrslu Alþjóðafjarskiptasambandsins kemur fram að á Íslandi séu 98,5% heimila með aðgengi að tölvu og 96,96% með aðgengi að tölvu með nettengingu. Þá sé hæfni Íslendinga til að nýta sér kosti fjarskipta mjög mikil. Það er því ljóst að skilyrði birtingarreglunnar fyrir því að heimila rafræna birtingu reglna á afmörkuðu sviði siglinga eru uppfyllt.

Það er þó ekki nægilegt að almenningur búi yfir nauðsynlegum búnaði og kunnáttu til að nálgast hinar rafrænu heimildir heldur þarf rafræn birting að uppfylla tæknileg skilyrði.

Í fyrsta lagi er skilyrði um traust en það skilyrði er tvíþætt. Annars vegar verður kerfið að vera þannig úr garði gert að raunverulegt aðgengi almennings sé tryggt. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að lög verða bindandi daginn eftir að þau hafa verið birt. Má því enginn vafi vera á því að almenningur hafi í raun mátt kynna sér efni laganna með aðstoð upplýsingatækni á ákveðnu tímamarki. Hins vegar verður kerfið að vera þannig búið að það geti geymt gögn varanlega og framvísað þeim til notenda um ótiltekna framtíð.

Í öðru lagi er skilyrði um öryggi kerfisins. Með því er átt við að upplýsingar sem þar birtast séu örugglega réttar og lausar við villur eða jafnvel íhlutun óviðkomandi aðila.

Þessi tæknilegu atriði er ekki ástæða til að fjalla nánar um hér, enda ekki löggjafarmálefni í sjálfu sér. Hins vegar er vakin athygli á því að rafræn birting viðauka og kóða og annarra gerninga á sviði siglinga verður ekki að fullu tekin upp nema gengið hafi verið úr skugga um að öryggi sé fyllilega tryggt.

5. Samráð.

Efni þessa frumvarps varðar fyrst og fremst hagsmunaaðila í siglingum hér á landi, þó aðallega þá sem tengjast útgerðum kaupskipa. Það varðar þessa aðila miklu að hafa greiðan aðgang að þeim alþjóðlegu reglum sem gilda í siglingum. Þá hefur hið opinbera hag af því hvað varðar trúverðugleika Íslands á sviði alþjóðasiglingamála, auk þess sem greiður aðgangur auðveldar mat á því hvort íslenskar reglur séu í samræmi við hið alþjóðlega regluverk. Auðvelt aðgengi og skjót birting þessara reglna er því mikið kappsmál fyrir ríki og einkaaðila.

Efni frumvarpsins var kynnt á vef Stjórnarráðsins og færi gefið á athugasemdum. Engar athugasemdir bárust.

6. Mat á áhrifum.

Efni þessa frumvarps felur ekki í sér nein íþyngjandi áhrif fyrir aðila sem tengjast útgerðum kaupskipa. Þvert á móti má ætla að auðvelt aðgengi að alþjóðlegum reglum á sviði siglinga muni hafa talsverð ívilnandi áhrif fyrir hið opinbera og einkaaðila.

Í frumvarpi því er varð að lögum sem heimiluðu þáverandi Siglingastofnun Íslands að birta staðla og kóða á heimasíðu sinni var ekki gert ráð fyrir því að birtingin hefði í för með sér kostnaðarauka fyrir stofnunina. Í ljósi þess að um mikið magn texta er að ræða mundi átak í birtingu verða kostnaðarsamt og tímafrekt. Því er gert ráð fyrir að verkið verði unnið á löngu tímabili og forgangsraðað á þann veg að birta fyrst þá samninga sem munu falla undir úttekt Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar á vordögum 2019 og draga þannig úr þeim áhrifum sem verkefnið hefði annars í för með sér. Þá er einnig litið svo á að verkefnið falli vel að hlutverki stofnunarinnar eins og því er lýst í 10. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, með síðari breytingum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með þessari grein er lagt til að bætt verði við lög nr. 119/2012, um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, með síðari breytingum, nýrri grein, 9. gr. a. Að því er varðar hugtakið alþjóðasamningar er vísað til venjubundinnar skilgreiningar á hugtakinu þjóðréttarsamningur. Um er að ræða bindandi gerning sem aðilar þjóðaréttar, sem geta verið bæði ríki og alþjóðastofnanir, gera sín á milli og ætlað er að skapa rétt fyrir og leggja skyldur á samningsaðila. Þegar rætt er um alþjóðasamninga á sviði siglinga er fyrst og fremst verið að vísa til samninga sem eru á forræði Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar en einnig er gert ráð fyrir alþjóðasamningum á vettvangi annarra stofnana, eins og Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (e. International Labour Organization, ILO), en ýmsir gerningar á vettvangi hennar varða réttindi sjófarenda, svo sem samþykkt um vinnuskilyrði farmanna (e. Maritime Labour Convention, MLC).

Um annað efni ákvæðisins vísast að öðru leyti til umfjöllunar framar í greinargerðinni.

Um 2. gr.

Þetta ákvæði þarfnast ekki skýringa.