Tekjustofnar sveitarfélaga Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 141

Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga.

Flm.: Steingrímur J. Sigfússon, Jón Bjarnason, Kolbrún Halldórsdóttir,

Hlynur Hallsson, Ögmundur Jónasson.

1. gr.

Í stað „13,03%“ í 1. mgr. 23. gr. laganna kemur: 14,03%.

2. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2006.

Greinargerð.

Frumvarp þetta felur í sér þá einföldu breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga að rýmka heimildir þeirra til álagningar útsvars um eitt prósentustig, þ.e. úr 13,03% í 14,03% af tekjuskattsstofni eins og hann er skilgreindur í viðeigandi ákvæðum laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 90/2003. Frumvarpið er flutt í beinum tengslum við þegar lögfest áform ríkisstjórnarinnar um að halda áfram lækkun tekjuskatts um sama hundraðshluta, þ.e. eitt prósentustig um næstu áramót. Samanlagt álagningarhlutfall tekjuskatts og hámarks útsvarsheimildar mun því haldast óbreytt nái frumvarpið fram að ganga og vera 37,78%. Hvergi yrði því um skattahækkun að ræða en lækkunin réðist af því í hve miklum mæli sveitarfélögin nýttu sér aukið svigrúm til útsvarshækkunar á móti lækkun á tekjuskatti til ríkissjóðs. Sams konar frumvarp var flutt á síðasta þingi (þskj. 194 á 131. löggjafarþingi) í tengslum við þá skattalækkun sem þá var framundan og tók gildi 1. janúar 2005. Það frumvarp náði ekki fram að ganga. Ekki er síður þörf nú en þá að gripið verði til róttækra aðgerða til að bæta óviðundi afkomu sveitarfélaganna. Engin varanleg úrlausn er fólgin í þeim takmörkuðu og tímabundnu aðgerðum sem niðurstaða síðustu endurskoðunarnefndar um tekjuleg samskipti ríkis og sveitarfélaga, þá loksins hún leit dagsins ljós í marsmánuði 2005, felur í sér. Þær tillögur eru að mestu bundnar við ráðstafanir sem hanga á því að sveitarfélög sameinist og framlögin verði að stærstum hluta tímabundin.

Það er skoðun flutningsmanna að ekki verði undan því vikist að grípa til ráðstafana til að bæta stöðu sveitarfélaganna. Afkoma þeirra, sem vissulega er mismunandi, er í það heila tekið óviðunandi og hefur verið svo lengi. Þannig hafa sveitarfélögin sem heild verið gerð upp með halla og safnað skuldum nokkurn veginn samfellt í einn og hálfan áratug. Teljist ríkissjóður aflögufær um skatttekjur, sem vissulega má deila um, hlýtur því að vera nærtækast að færa þær tekjur a.m.k. að einhverjum hluta yfir til sveitarfélaganna. Á sveitarfélögunum standa miklar og vaxandi kröfur um þjónustu, þau hafa tekið við ýmsum nýjum verkefnum og fengið á herðar sínar nýjar skyldur, svo sem á sviði umhverfismála sem snerta eftirlit og leyfisveitingar svo dæmi sé tekið, sem ekki hafa fylgt auknir tekjumöguleikar. Í samskiptum við ríkisvaldið virðist sífellt sækja í það far að það halli á sveitarfélögin. Með yfirtöku kostnaðarsamra málaflokka hafa sveitarfélögin, hvað sem líður deilum um fullnægjandi tekjustofna á móti, óumdeilanlega fengið með í kaupunum miklar væntingar um úrbætur og aukin útgjöld, eins og sannast í tilviki grunnskólans. Í ýmsum samstarfsverkefnum hallar á sveitarfélögin með því að ríkið bindur kostnaðarþátttöku sína við framlög á fjárlögum sem oftar en ekki hrökkva hvergi nærri fyrir því kostnaðarhlutfalli sem ríkinu er að nafninu til ætlað að standa straum af. Dæmi um þetta eru húsaleigubætur og eyðing refa og minka. Svipaða sögu er einnig að segja af ákveðnum stofnkostnaðarverkefnum þar sem ætlunin er að ríki og sveitarfélög deili kostnaðinum. Óraunhæf kostnaðarviðmið eða norm valda því að ríkið leggur iðulega minna af mörkum hlutfallslega að lokum en ætlunin er, jafnvel samkvæmt lögbundnu kostnaðarhlutfalli. Loks er þess að geta að sveitarfélögin hafa orðið fyrir tekjutapi vegna ákvarðana um mál, óskyld þeim, svo sem um hagstæðara skattalegt umhverfi einkahlutafélaga sem leitt hefur til mikillar fjölgunar þeirra og tekjutaps sveitarfélaganna í formi minni útsvarstekna á móti sem talið er nema milljarði króna eða liðlega það.

Svigrúm sveitarfélaganna til sjálfstæðra ákvarðana í uppbyggingu og rekstri og til umbóta, t.d. í félags- og umhverfismálum eða til að hlúa að nýsköpun í almennu atvinnulífi, er afar takmarkað eins og að líkum lætur í ljósi bágrar fjárhagsstöðu þeirra upp til hópa. Tilvist sveitarfélaganna einkennist af varnarbaráttu og sóknarfæri verða fá. Slíkt er óviðunandi því auðvitað þurfa sveitarfélögin að geta þróað og byggt upp þjónustu sína og tekið skref fram á við til eflingar velferðarsamfélagsins sem þau leggja ekki síst grunn að. Sem dæmi um slík verkefni má nefna það baráttumál Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs að leikskóladvöl verði gerð gjaldfrjáls með sérstöku samstarfsverkefni sveitarfélaganna og ríkisins, en flutningsmenn þessa frumvarps flytja jafnframt um það tillögu á yfirstandandi þingi. Sama gildir um möguleika þeirra til að bæta kjör starfsmanna sinna og koma til móts við kröfur um launahækkanir, þó réttmætar og nauðsynlegar séu til að sveitarfélögin geti verið samkeppnisfær um hæft starfsfólk. Sú spennitreyja sem sveitarfélögin eru í að þessu leyti kristallaðist í kennaradeilunni á síðasta ári. Alvarlegast er þó auðvitað að áframhaldandi fjárhagsvandi sveitarfélaganna grefur almennt séð undan þeirri mikilvægu nærþjónustu og þeim umhverfis- og velferðarverkefnum sem sveitarfélögin hafa með höndum. Þannig veikjast undirstöður velferðarsamfélagsins og sveitarstjórnir sjá sig jafnvel knúnar til óyndisúrræða eins og að selja eignir og láta af hendi aðstöðu sem þó er ómissandi fyrir undirstöðu samfélagsþjónustu á þeirra vegum.

Tekjutap ríkissjóðs vegna áformaðrar eins prósentustigs lækkunar tekjuskatts verður væntanlega nálægt fimm og hálfum milljarði kr. brúttó en fjórum og hálfum milljörðum kr. nettó. Sé heimild sveitarfélaganna til hækkunar útsvars aukin að sama skapi og fari úr 13,03% í 14,03%, þá gæfi það sveitarfélögunum svigrúm af sömu stærðargráðu til að auka útsvarstekjur sínar, sbr. fylgiskjal I. Það ber þó að taka skýrt fram í þessu sambandi að ónotaðar eru hjá sveitarfélögunum heimildir til álagningar útsvars nálægt þrjú hundruð millj. kr. Er það talsverð breyting frá fyrra ári en þá námu ónýttar heimildir samtals yfir milljarði kr. Breytingin stafar af því að allmörg sveitarfélög hækkuðu útsvar sitt á árinu, flest með því að fara upp í þakið 13,03%. Óvíst er í hve ríkum mæli þau sveitarfélög sem eiga ónýttar heimildir fyrir mundu nýta sér aukið svigrúm. Einnig er ekki víst að öll sveitarfélög sem fullnýta heimildir sínar nú mundu nota sér aukið svigrúm til útsvarsinnheimtu, a.m.k. ekki þegar í stað. Hér ber einnig að leggja áherslu á mismunandi stöðu sveitarfélaganna, samspil eigin tekna þeirra og úthlutunar úr jöfnunarsjóði og fleira sem máli skiptir. Því fer fjarri að flutningsmenn telji þá ráðstöfun sem frumvarpið gengur út á einhverja allsherjarlausn. Æskilegast væri að breytingar af þessu tagi væru liður í heildarendurskoðun á tekjulegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga sem nauðsynlega þarf að fara fram og er forsenda þess að hægt sé í framhaldinu að ráðast í áfanga til eflingar sveitarstjórnarstiginu. Auknar heimildir til innheimtu útsvars væru þó skref í rétta átt fyrir sveitarfélögin. Þær mundu auka nokkuð svigrúm þeirra og sjálfstæði hvað varðar tekjuöflun og ef slíkri aðgerð yrði fylgt eftir með breytingum á úthlutunarreglum jöfnunarsjóðs, þannig að framlög sjóðsins nýtist til enn frekari tekjujöfnunar og jöfnunar á aðstöðu sveitarfélaganna, þá gæti það orðið til umtalsverðra bóta. Þetta er ekki síst mikilvægt vegna þess að auðvitað nýtast sveitarfélögunum misvel eðli málsins samkvæmt heimildir til hækkunar útsvars. Útsvarið er eftir sem áður langstærsti einstaki tekjustofn sveitarfélaganna, og skilar yfir 60% af tekjum þeirra, þannig að eigi að gera umtalsverðar ráðstafanir til að auka tekjur þeirra er erfitt annað en útsvarið komi þar a.m.k. við sögu.

Fylgiskjal I.

Samband íslenskra sveitarfélaga:

Útsvarstekjur sveitarfélaga.

Fylgiskjal II.

Steingrímur J. Sigfússon og Jón Bjarnason:

Sveitarfélögin svelt til hlýðni.

(Morgunblaðið, 29. september 2004.)

Sveitarfélögin á Íslandi hafa lengi búið við óviðunandi afkomu og fer fjarri að það ástand sé bundið við minnstu sveitarfélögin. Taprekstur og skuldasöfnun er veruleiki sveitarfélaga af öllum stærðum og gerðum. Aukning skulda hefur að undanförnu hefur verið á bilinu 3–5 milljarðar á ári, t.d. tæpir 8 milljarðar samtals sl. tvö ár. Er það nokkuð í takt við aukningu heildarskulda sveitarfélaganna uppá um 35 milljarða samtals sl. 11 ár. Varðandi samanburð milli ára ber þó að hafa í huga að reikningsskilaaðferðum var breytt upp úr 2000.

Þingmenn vinstri-grænna hafa ítrekað reynt að vekja athygli á þessum vanda og lagt til úrbætur í þeim efnum, því miður með litlum árangri. Gætt hefur ótrúlegs tómlætis um afkomu sveitarfélaganna, ekki síst í ljósi þess að á undanförnum árum hafa veigamiklir velferðarmálaflokkar færst þangað.

Lengt í hengingarólinni.

Í stað aðgerða hefur gætt tilhneigingar af hálfu ríkisvaldsins til að hvetja menn til að lengja í hengingarólinni með sölu eigna. Enginn vafi er á því að um meðvitaða pólitík er að ræða. Einkavæðingarsinnar líta til þess með velþóknun að sveitarfélögin sjái iðulega engin önnur úrræði en að selja verðmætar félagslegar eignir sem þó eru sveitarfélaginu bráðnauðsynlegar til að veita undirstöðuþjónustu. Þetta lagar bókhaldið tímabundið en verður svo dýrara og þar með staðan verri til lengri tíma litið.

Við nýjar framkvæmdir eru aðstæður yfirleitt þannig að aðeins er um tvennt að ræða; viðbótarlántöku til að fjármagna fjárfestingarnar eða semja um að þær fari fram í svokallaðri einkaframkvæmd. Þ.e. að einkaaðili byggi, reki og jafnvel eigi um aldur og ævi viðkomandi eign og sveitarfélagið borgi síðan árlega leigu. Yfirgnæfandi líkur eru á því að einkaframkvæmd reynist dýrari leið þegar upp er staðið. Fyrir því er sú einfalda meginástæða að í einkarekstrinum ætla menn sér arð sem þeir taka út árlega. Ekki er þó síður alvarlegt að þessi aðferð bindur sveitarfélagið á klafa langtímasamninga sem hafa að lokum í för með sér aukinn kostnað og geta einnig kostað erfiðleika við að ná fram ýmsum félagslegum og faglegum markmiðum.

Fyrir nokkru áttu sveitarfélög á Vestfjörðum í miklum erfiðleikum. Þá datt ríkisstjórninni það snjallræði í hug að kaupa af þeim verðmætustu sameiginlegu eign þeirra, Orkubú Vestfjarða, vel rekna og þarfa stofnun sem sá Vestfirðingum fyrir rafmagni á hagstæðu verði. Í batnandi og sterkum fjárhag Orkubúsins gátu verið fólgnir miklir framtíðarmöguleikar fyrir Vestfirðinga. Þeir urðu engu að síður að sjá á eftir þessu gulleggi sínu til að fleyta sér áfram. Svipuðu máli gegnir víðar. Má nú síðast nefna Vestmannaeyinga sem fyrir stuttu seldu veitur sínar og eru nú lagðir af stað í aðra umferð eignasölu, þ.e. sölu fasteigna bæjarins til utanaðkomandi eignarhaldsfélags. Ekki höfum við þá trú að það sé einlægur vilji forsvarsmanna Vestmannaeyjakaupstaðar heldur þvert á móti að neyðin hrekji menn út í aðgerðir af þessu tagi. Það er umhugsunarefni að eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaganna skuli taka slíkar aðgerðir góðar og gildar. Er opinberri eftirlitsnefnd stætt á því að leggja slík skammtímasjónarmið til grundvallar starfi sínu? Hvernig réttlætir nefndin það að leggja blessun sína yfir aðgerðir til meintrar lausnar á fjárhagsvanda sveitarfélaga sem þýða að eftir 15–20 ár, jafnvel fyrr, verður afkoman að öðru óbreyttu enn þá verri en ella?

Pólitíkin undir yfir og allt um kring.

Ofan í fyrrgreindar aðstæður er nú farin í gang opinber áætlun um stórfellda sameiningu sveitarfélaganna. Nátengd eru áform um að færa yfir til þeirra enn aukin og mjög útgjaldafrek verkefni, s.s. á sviði heilbrigðismála og umönnunar aldraðra. Minna heyrist af þeim tekjum sem sveitarfélögin eiga að fá til að mæta hinum nýju verkefnum. Minnst hefur þó heyrst af aðgerðum til að lagfæra núverandi stöðu þeirra sem auðvitað er brýnasta verkefnið. Furðu sætir hversu þögulir og þolinmóðir sveitarstjórnarmenn hafa verið við þessar aðstæður.

Enginn vafi er að óviðunandi afkoma sveitarfélaganna skapar stórfellda hættu hvað snertir framtíðarhorfur samábyrgs velferðarsamfélags á Íslandi. Þá er ljóst að bág afkoma sveitarfélaganna er einn mesti Akkilesarhællinn í byggðalegu tilliti. Félagshyggjufólk og áhugafólk um jafnvægi í byggðaþróun verður að láta þessa hluti til sín taka. Skattalækkunaráform ríkisstjórnarinnar koma svo eins og skrattinn úr sauðarleggnum. Sé ríkissjóður aflögufær um skatttekjur, sem verulega má efast um, væri þá ekki nær að þær tekjur færðust a.m.k. að verulegu leyti yfir til sveitarfélaganna til að bæta afkomu þeirra? Ætla sveitarstjórnarmenn ekki að minna á tilveru sína í tengslum við þessa skattaumræðu, eða hvað?

Vinstrihreyfingin – grænt framboð mun hafa það eitt af sínum forgangsverkefnum á komandi þingi að knýja fram umræður og vonandi aðgerðir til úrbóta í fjármálum sveitarfélaganna. Við núverandi ástand verður ekki lengur unað.