Námsstyrkir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 446

Frumvarp til laga um námsstyrki.

(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)

1. gr.

Ríkissjóður veitir námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldar þeim nám.

2. gr.

Réttar til námsstyrkja samkvæmt lögum þessum njóta nemendur sem:

1. eru íslenskir ríkisborgarar eða erlendir ríkisborgarar sem eiga rétt til námsstyrks samkvæmt samningi íslenska ríkisins við önnur ríki,

2. stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi,

3. annaðhvort eru það efnalitlir að efnaleysi torveldar þeim nám eða verða að dveljast fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins, enda sé ekki unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað.

Eigi skulu þeir njóta styrks sem eiga rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna eða njóta hliðstæðrar fyrirgreiðslu.

3. gr.

Námsstyrkir samkvæmt lögum þessum eru:

1. Dvalarstyrkur sem samanstendur af ferðastyrk, fæðisstyrk og húsnæðisstyrk. Skilyrði dvalarstyrks er að nemandi verði að vista sig a.m.k. 30 km frá lögheimili og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins. Þó er heimilt að veita dvalarstyrk þótt fjarlægð sé styttri en 30 km ef samgöngur til og frá skóla eru nemanda sérstaklega erfiðar, m.a. með tilliti til veðráttu, ástands vega eða skorts á almenningssamgöngum.

2. Skólaakstursstyrkur. Skilyrði skólaakstursstyrks er að nemandi verði að sækja skóla fjarri fjölskyldu sinni og eigi ekki rétt á dvalarstyrk.

3. Sérstakir styrkir sem námsstyrkjanefnd er heimilt að veita efnalitlum nemendum. Styrki samkvæmt ákvæði þessu er jafnframt heimilt að veita þeim nemendum sem ekki uppfylla skilyrði 2. gr. ef þröngur efnahagur torveldar þeim nám.

4. gr.

Fjárhæð styrkja samkvæmt lögum þessum er ákveðin með hliðsjón af þeirri heildarfjárhæð sem veitt er til námsstyrkja á fjárlögum ár hvert.

5. gr.

Menntamálaráðherra skipar fimm manna námsstyrkjanefnd sem skal sjá um úthlutun námsstyrkja. Námsstyrkjanefnd er skipuð sem hér segir: Tveir nefndarmanna skulu skipaðir án tilnefningar og skal annar þeirra vera formaður nefndarinnar, einn skal skipaður eftir tilnefningu fjármálaráðuneytis og einn eftir tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga. Skulu þeir allir skipaðir til fjögurra ára í senn. Auk þess skipar menntamálaráðherra einn mann í nefndina til eins árs í senn eftir tilnefningu samtaka framhaldsskólanemenda eða eftir reglum sem ráðherra setur.

6. gr.

Námsstyrkjanefnd leggur fyrir menntamálaráðherra tillögur um árlegar fjárveitingar í samræmi við markmið laga þessara sem skulu grundvallast á upplýsingum um ferðakostnað, fæðiskostnað og húsnæðiskostnað nemenda, kostnað nemenda vegna skólaaksturs sem og öðrum upplýsingum sem við eiga hverju sinni. Í tillögum nefndarinnar skal koma fram hvernig fjárveitingar skulu skiptast á milli styrktegunda.

Námsstyrkjanefnd auglýsir eftir umsóknum um styrki sérstaklega fyrir vor- og haustönn og úthlutar styrkjum að umsóknarfresti loknum. Útborgun námsstyrkja skal fara fram í tvennu lagi fyrir vor- og haustönn. Skilyrði úthlutunar er að viðkomandi skóli hafi staðfest námsástundun og námsárangur umsækjanda í lok haustannar og í lok vorannar.

7. gr.

Ef nemandi gerir athugasemdir við niðurstöðu námsstyrkjanefndar skal nefndin taka mál hans fyrir að nýju. Athugasemdir við niðurstöðu námsstyrkjanefndar skulu vera skriflegar og hafa borist nefndinni innan 30 daga frá því að nemanda var tilkynnt um niðurstöðuna. Ákvörðun nefndarinnar skal liggja fyrir eigi síðar en 30 dögum eftir að gagnaöflun lýkur.

Ef nemandi sækir um styrk vegna efnaleysis er námsstyrkjanefnd heimilt að óska eftir nauðsynlegum upplýsingum um efnahag nemanda og foreldra hans hjá skattyfirvöldum og öðrum opinberum stofnunum.

8. gr.

Menntamálaráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara. Í reglugerðinni skal mælt fyrir um fresti til að skila umsóknum, form og efni skjala sem byggt skal á við umsókn styrkja, fyrirkomulag útborgunar á námsstyrkjum, hvaða upplýsingar umsækjandi skuli veita þegar sótt er um námsstyrk og aðrar reglur er varða nánari framkvæmd laga þessara.

9. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2003. Jafnframt falla úr gildi frá sama tíma lög nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, með síðari breytingum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks 28. maí 1999, um að tryggja öllum jöfn tækifæri til náms án tillits til búsetu eða efnahags, setti menntamálaráðherra í gang vinnu vorið 2002 við endurskoðun laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði.

Við endurskoðun laganna fór fram skoðun á eldri löggjöf um sama efni svo og sambærilegum reglum í nágrannalöndunum. Auk þess var haft samband við einstaka aðila sem hagsmuna hafa að gæta á þessu sviði.

Markmiðið með endurskoðun laga nr. 23/1989 er að stuðla að því að tryggja öllum jöfn tækifæri til náms án tillits til búsetu eða efnahags. Önnur markmið, sem einnig voru höfð í huga við samningu frumvarpsins, voru í fyrsta lagi að gera það regluverk, sem fram kemur annars vegar í lögum nr. 23/1989 og hins vegar í reglugerð nr. 576/2002, sem aðgengilegast fyrir almenning, í öðru lagi að tryggja betur að þær reglur sem byggt hefur verið á í framkvæmd komi með skýrum hætti fram í lögunum í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til löggjafar nú til dags og í þriðja lagi að reglur um úthlutun námsstyrkja leiði til þess að úthlutun styrkjanna verði allt í senn einföld, hraðvirk og ódýr.

II.

Lög nr. 23/1989 byggðust að verulegu leyti á lögum nr. 69/1972. Eins og fram kemur í frumvarpi til fyrrnefndu laganna höfðu lög nr. 69/1972 reynst vel og var af þeim sökum ekki ástæða til að breyta þeim, heldur var þess í stað byggt á þeim í grundvallaratriðum við endurskoðun þeirra. Þannig snerist endurskoðun laganna einkum að því að aðlaga eldri lög breyttum aðstæðum í námsframboði o.þ.h.

Af fenginni reynslu er ljóst að ganga verður lengra við endurskoðun laga nr. 23/1989. Ástæður þess eru margvíslegar. Í fyrsta lagi eru nú til dags gerðar ríkari kröfur til löggjafar og verður að telja að lög nr. 23/1989, að meðtöldum þeim reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga, fullnægi ekki lengur þeim kröfum. Þannig hefur umboðsmaður Alþingis komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði reglugerðar nr. 576/2002, sem sett er með heimild í lögum nr. 23/1989, varðandi mismunun nemenda á grundvelli búsetu eigi sér ekki stoð í lögum nr. 23/1989 (Álit umboðsmanns Alþingis – mál nr. 3416/2002). Í öðru lagi hefur námsframboð, líkt og gerðist fyrir endurskoðun laga nr. 69/1972, stóraukist og kallar það á að reglurnar verði endurskoðaðar með hliðsjón af breyttum aðstæðum þar að lútandi. Í fjórða og síðasta lagi hefur orðið mikil bót á samgöngum frá gildistöku laga nr. 23/1989 en það hefur aftur á móti leitt til þess að auðveldara er í einstökum landshlutum að sækja nám um langan veg. Af þeim sökum kalla breyttar aðstæður í samgöngumálum að nokkru á breyttar reglur varðandi námsstyrki til jöfnunar á námskostnaði.

Nokkrar tilraunir hafa verið gerðar til þess að útfæra nánar reglur núgildandi laga í reglugerðum. Þær tilraunir hafa öðru fremur snúist um að reyna að setja reglur sem auðvelda eiga námsstyrkjanefnd mat á einstökum umsóknum og einnig að skilgreina úthlutunarreglurnar nákvæmar en gert er í lögunum til þess að gera reglurnar aðgengilegri fyrir almenning. Frá því lögum nr. 23/1989 var breytt með lögum nr. 143/1998 hafa þrjár reglugerðir verið settar á grundvelli laganna, þ.e. reglugerð nr. 746/2000, reglugerð nr. 605/2001 og reglugerð nr. 576/2002. Þetta verk hefur verið vandasamt og eins og greint hefur verið frá er umdeilanlegt hvort núgildandi reglugerð eigi sér stoð í lögum að öllu leyti.

Helstu efnislegu breytingarnar sem er að finna í þessu frumvarpi eru að öðru leyti eftirfarandi:

- Skilgreining á einstaklingum sem njóta námsstyrkja er rýmkuð og látin ná til erlendra ríkisborgara. Þannig er tekið tillit til réttar þeirra sem grundvallast á alþjóðlegum skuldbindingum.

- Í almennum athugasemdum frumvarpsins, IV. kafla, eru einstök hugtök sem í því birtast skilgreind. Fela skilgreiningarnar í sér rýmkun frá því sem lagt var til grundvallar við framkvæmd eldri laga. Veigamesta breytingin er á skilgreiningu hugtaksins „fjölskylda“.

- Í frumvarpinu eru teknar upp reglur sem áður var að finna í reglugerðum sem settar voru á grundvelli eldri laga. Með þeim hætti er tryggt að einstök skilyrði, sem áður var að finna í reglugerðum settum á grundvelli laganna, hafi ótvíræða lagastoð. Það ákvæði sem hér er veigamest er svokallaða „30 km reglan“.

- Málsmeðferð samkvæmt lögunum er breytt þannig að allir tímafrestir verða styttri en verið hefur. Ástæðan fyrir þessari málsmeðferð er sú að nemendum er nauðsynlegt að fá endanlega ákvörðun varðandi umsóknir sínar á sem stystum tíma.

III.

Við samningu frumvarps þessa var rannsökuð sambærileg lagasetning annars staðar á Norðurlöndum. Niðurstaða þeirrar rannsóknar var sú að almennt er í gildi umfangsmikil löggjöf svo og reglur varðandi námslán og námsstyrki til handa nemendum í framhalds- og háskólum. Það regluverk sem þar má finna er þó í mörgu tilliti frábrugðið því sem byggt hefur verið hér á landi. Þannig má finna í einum lagabálki sambærilegar reglur í gildi í Danmörku og Noregi fyrir framhaldsskólanema og háskólanema. Í því felst tvíþætt kerfi – annars vegar stendur nemendum til boða námslán og hins vegar námsstyrkir hvort sem um er að ræða framhaldsskólanema eða háskólanema.

Hér á landi hefur aftur á móti verið mismunur á því hvers konar aðstoð hið opinbera veitir nemendum eftir því hvort um framhaldsskólanema eða háskólanema hefur verið að ræða. Þannig hafa námsstyrkir staðið framhaldsskólanemum til boða en einungis námslán til handa háskólanemum.

Þrátt fyrir miklar breytingar og framfarir í námsframboði og aðstæðum til skólahalds á undanförnum árum er ekki ástæða til að breyta núverandi fyrirkomulagi við endurskoðun laganna. Þó ber að taka fram að almenn skilyrði 2. gr. frumvarpsins eru í flestum meginatriðum sambærileg við ákvæði danskra laga um sama efni.

IV.

Eins og heiti laganna ber með sér varðar efni þess námsstyrki. Er því ekki um lán að ræða sem endurgreiða skal að námi loknu, líkt og mælt er fyrir um í lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna.

Um einstök hugtök frumvarpsins er þetta að segja:

Með hugtakinu „nemandi“ er í frumvarpinu átti við einstakling sem stundar reglubundið nám í framhaldsskóla eða nám sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi.

Hugtakið „reglubundið framhaldsnám“ kemur fyrir á nokkrum stöðum í frumvarpinu og er átt við nám sem telst til a.m.k. 12 eininga á hverri önn og telst hluti af skipulögðu námi skóla eða nám sem skóli staðfestir námsárangur í með ástundunarvottorði ef námi lýkur ekki með prófi. Í hugtakinu felst enn fremur a.m.k. eins árs skipulagt nám við framhaldsskóla sem fellur undir ákvæði laga um framhaldsskóla, nr. 80/1996. Ef reglubundnu námi er ekki lokið vegna veikinda skal skóli staðfesta móttöku á fullgildu læknisvottorði.

Hugtakið „fjölskylda“ hefur ekki verið skilgreint í lögum, enda er fyrst og fremst um félagslegt hugtak að ræða. Lög hafa af þeim sökum ekki fjallað um fjölskylduna sem heildstætt hugtak heldur frekar um einstaklinga innan fjölskyldunnar. Vegna sérstaks eðlis þess málaflokks sem hér um ræðir verður þó ekki hjá því komist að skilgreina fjölskylduna nánar í frumvarpinu. Með hugtakinu „fjölskylda“ er átt við foreldra nemanda, nánar tiltekið kynforeldra, kjörforeldra, fósturforeldra og stjúpforeldra, svo og ömmur og afa nemandans; maka samkvæmt hjúskap aðila eða maka samkvæmt staðfestri samvist; sambúðaraðila í óvígðri sambúð og svo börn nemanda, þ.m.t. kynbörn, kjörbörn, stjúpbörn eða fósturbörn.

Með hugtakinu „sambærilegt nám“ er átt við nám sem er sambærilegt samkvæmt námsbrautarlýsingu þess framhaldsskóla sem nemandi vill stunda nám við svo og námsbrautarlýsingu þess framhaldsskóla sem staðsettur er í heimabyggð nemandans. Við mat á því hvort námið sé sambærilegt ber að líta til námsgreina annars vegar og námsskipulags hins vegar, þ.e. hvort um er að ræða áfangakerfi eða bekkjarkerfi.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Samkvæmt ákvæðinu veitir ríkissjóður námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldar þeim nám. Með ákvæðinu er markmiði frumvarpsins lýst og er það af þeim sökum almennt orðað. Ákvæðið er samhljóða 1. gr. núgildandi laga nr. 23/1989.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu eru talin upp þau almennu skilyrði sem umsækjandi um námsstyrk þarf að fullnægja svo hann fái úthlutað námsstyrk. Ákvæðið er að mestu leyti samhljóða 2. gr. laga nr. 23/1989 en þó er um tvenns konar breytingar að ræða:

Í frumvarpinu hefur verið fellt brott það skilyrði að nemendur þurfi að vera íslenskir ríkisborgarar. Þannig mun nýtt ákvæði taka jafnt til íslenskra sem erlendra ríkisborgara að því tilskildu að öðrum skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt. Hér er einkum litið til skuldbindinga sem byggjast á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og öðrum alþjóðlegum skuldbindingum.

Í frumvarpinu hefur skilyrði gildandi laga um að nemandi verði að „vista sig utan lögheimilis“ verið fært í 3. gr. frumvarpsins, sbr. nánar umfjöllun um þá grein hér á eftir.

Í ákvæðinu er það skilyrði að nemandi verði að dveljast fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins til að eiga rétt til námsstyrks. Þetta skilyrði er einnig í 2. gr. núgildandi laga nr. 23/1989 og hefur verið litið svo á að með fjölskyldu í þessu sambandi sé eingöngu átt við foreldra. Í IV. kafla almennra athugasemda hér að framan er hugtakið „fjölskylda“ skilgreint sérstaklega og mun rýmra en áður. Ástæðan fyrir þessari breytingu er sú að fjölskylduaðstæður hafa á undanförnum árum breyst. Þannig búa nemendur oft fjarri foreldrum sínum en auk þess hefur sú þróun orðið að nemendur búi fjarri fjölskyldu sinni, nánar tiltekið maka sínum og börnum. Auk framangreinds hefur það leitt til vandkvæða í framkvæmd að nemendur verða lögráða við 18 ára aldur, sbr. 1. gr. lögræðislaga nr. 71/1997, en telja verður óeðlilegt að setja það skilyrði í löggjöf að einstaklingur hafi sama lögheimili og foreldrar hans eftir að þeim aldri er náð.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að námsstyrkir verði flokkaðir með nokkuð öðrum hætti en gert er í núgildandi lögum. Meginflokkarnir eru þeir sömu og meginmarkmið hvers styrks er það sama. Breytingin felst aðallega í því að hér eru styrkirnir flokkaðir á svipaðan hátt og gert er í núgildandi reglugerð nr. 576/2002, jafnframt því sem hin sérstöku skilyrði sem umsækjendur þurfa að uppfylla eru skilgreind nákvæmar en gert hefur verið áður og hið sama má segja um viðmið sem nota skal við útreikning hvers styrks. Í núgildandi lögum eru skilgreiningar ekki eins skýrar og þar verður að lesa saman 2. gr. og 5. gr. til þess að fá nákvæma mynd af styrkjakerfinu. Hér er lagt til að ákvæði þessara greina verði sameinuð. Meginmarkmiðið er að gera reglurnar aðgengilegri og veita þeim úthlutunarreglum sem að meginstefnu hefur verið fylgt lagastoð.

Styrkirnir skv. 3. gr. frumvarpsins eru þrenns konar: Dvalarstyrkur, sem samanstendur af ferðastyrk, fæðisstyrk og húsnæðisstyrk, skólaakstursstyrkur og sérstakir styrkir sem ætlaðir eru til þess að koma til móts við þarfir efnalítilla nemenda og tryggja þannig jafna aðstöðu til náms. Sérstaklega er vakin athygli á því nýmæli að hér er lagt til að löggjafinn setji sérstaka fjarlægðarreglu sem felur í sér að umsækjendur þurfa að vista sig a.m.k. 30 km frá lögheimili vegna námsins til þess að eiga rétt á dvalarstyrk. Til þess að tryggja að jafnræðis sé gætt er jafnframt lagt til að námsstyrkjanefnd hafi heimild til þess að veita dvalarstyrk þó svo að fjarlægðin sé styttri en 30 km ef samgöngur til og frá skóla eru nemanda sérstaklega erfiðar með tilliti til veðráttu, ástands vega eða almenningssamgangna.

Af framangreindu er ljóst að 30 km reglan felur í sér mismunun sem gengur gegn almennum jafnræðissjónarmiðum. Í því sambandi ber þó að taka fram að slík mismunun verður að teljast réttlætanleg að teknu tilliti til þess að ákvæðinu er ætlað að jafna þann fjárhagslega aðstöðumun sem felst annars vegar í efnaleysi nemenda og hins vegar í búsetu nemenda sem rekja má til landfræðilegra þátta. Eins og fyrr segir er markmið frumvarpsins óbreytt frá gildandi lögum, sbr. 1. gr. laganna, þ.e. að jafna aðstöðumun sem til er kominn vegna efnaleysis og búsetu nemenda. Telja verður réttlætanlegt og málefnalegt að mismuna nemendum í þessu tilliti og með þeim hætti veita þeim nemendum sem búa við framangreindar aðstæður sérstaka styrki til að jafna stöðu þeirra.

Markmið einstakra hluta dvalarstyrks er mismunandi. Þannig er ferðastyrkur hugsaður til að koma til móts við ferðakostnað sem nemendur verða að bera vegna búsetu sinnar. Hann er veittur vegna ferða til og frá námsstað við upphaf og lok námsannar. Með sambærilegum hætti er fæðisstyrkur ætlaður til þess að koma til móts við þá nemendur sem vegna búsetu sinnar þurfa að dveljast langdvölum fjarri fjölskyldu. Hann samsvarar áætluðum hlut launakostnaðar í heildarfæðiskostnaði nemanda í skólamötuneyti. Auk framangreinds er húsnæðisstyrkur veittur þeim nemendum sem ekki eiga kost á heimavist og miðast hann við hluta áætlaðs húsnæðiskostnaðar.

Um 4. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um 5. og 6. gr.

Ákvæði 5. og 6. gr. frumvarps þessa eru sambærileg við ákvæði 4. gr. núgildandi laga og þarfnast ekki skýringa að öðru leyti.

Um 7. gr.

Hér er lagt til að umsækjandi hafi 30 daga frá því að honum berst tilkynning um ákvörðun námsstyrkjanefndar til þess að koma athugsemdum sínum á framfæri og þannig óska eftir því að námsstyrkjanefnd taki mál hans fyrir að nýju. Nauðsynlegt er vegna eðlis námsstyrkjakerfisins að málsmeðferð gangi fljótt og greiðlega, enda hafa nemendur verulega hagsmuni af því að niðurstaða liggi fyrir eins fljótt og unnt er. Hér er um að ræða sérreglu sem er þrengri en hin almenna heimild stjórnvalda til endurupptöku ákvörðunar sinnar sem lögfest er í 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Á sama hátt er gert ráð fyrir því að námsstyrkjanefnd taki nýja ákvörðun í máli nemandans innan 30 daga eftir að hún hefur móttekið ný gögn vegna máls nemandans. Að öðru leyti en að framan greinir er gert ráð fyrir því að almennum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verði fylgt í stjórnsýslu nefndarinnar.

Um 8. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um 9. gr.

Hér er lagt til að lögin taki gildi 1. júlí 2003. Ástæðan fyrir þeirri tilhögun er sú að nauðsynlegt er að lögin taki gildi áður en nýtt skólaár hefst þannig að námsstyrkjanefnd og nemendum gefist tími og ráðrúm til að laga sig að nýjum lögum. Af þessum sökum er gert ráð fyrir því að nýjar reglur komi að fullu til framkvæmda á haustmisseri 2003.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um námsstyrki.

Frumvarpið byggist á gildandi lögum um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, nr. 23/1989, og felur m.a. í sér að ýmis ákvæði reglugerðar um jöfnun námskostnaðar, nr. 576/2002, verði bundin í lög. Einnig er lagt til í frumvarpinu að erlendir ríkisborgarar eigi rétt á styrk ef milliríkjasamningar sem Ísland er aðili að gera ráð fyrir slíku. Rýmkuð er skilgreining á nokkrum hugtökum sem úthlutun er byggð á. Að lokum eru styttir þeir tímafrestir sem nemendur hafa til að gera athugasemdir og námsstyrkjanefnd til að taka afstöðu.

Að mati bæði fjármálaráðuneytis og menntamálaráðuneytis hefur frumvarpið í för með sér óverulega breytingu á útgjöldum ríkissjóðs. Ákvörðun um fjárhæð styrkja skal skv. 4. gr. frumvarpsins ákveða með hliðsjón af heildarfjárhæð sem veitt er til námsstyrkja í fjárlögum ár hvert.