Samkeppnislög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 882

Frumvarp til laga um breytingu á samkeppnislögum, nr. 8/1993, með síðari breytingum (beiting samkeppnisreglna EES-samningsins).

(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 41. gr. laganna:

a. Við greinina bætist ný málsgrein er verður 1. mgr. og orðast svo:

Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) og EFTA-dómstóllinn skulu beita samkeppnisreglum EES-samningsins í samræmi við þennan kafla. Samkeppnisyfirvöld og íslenskir dómstólar skulu beita 53. og 54. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, í samræmi við 45.–45. gr. c í lögum þessum.

b. Skammstöfunin „(ESA)“ í 1. mgr., er verður 2. mgr., fellur brott.

2. gr.

Orðin „á sama hátt og Samkeppnisstofnun“ í 1. mgr. 42. gr. laganna falla brott.

3. gr.

45. gr. laganna orðast svo:

Samkeppnisyfirvöld skulu, með þeim takmörkunum sem leiðir af EES-samningnum, tryggja að ákvæði 53. og 54. gr. EES-samningsins séu virt. Gilda þá einnig ákvæði samkeppnislaga eftir því sem við á.

Ákvarðanir sem samkeppnisyfirvöld taka á grundvelli 53. og 54. gr. EES-samningsins skulu ekki fara í bága við ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA.

Samkeppnisyfirvöld geta tekið ákvörðun um að hópundanþága á grundvelli 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins eigi ekki við gagnvart tilteknu fyrirtæki með þeim skilyrðum sem fram koma í EES-samningnum, samningi milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESA-samningnum) og reglugerðum settum skv. 48. gr. laga þessara.

Telji samkeppnisyfirvöld að eftirlitsstofnun EFTA skuli fjalla um mál skal það framsent eftirlitsstofnuninni.

4. gr.

Á eftir 45. gr. laganna koma þrjár nýjar greinar er orðast svo:

a. (45. gr. a.)

Þegar samkeppnisyfirvöld eða dómstólar beita ákvæðum laga þessara gagnvart samningum fyrirtækja, ákvörðunum samtaka fyrirtækja og samstilltum aðgerðum sem áhrif geta haft á viðskipti milli EES-ríkjanna skulu þau jafnframt beita 53. gr. EES-samningsins gagnvart slíkum samningum, ákvörðunum og aðgerðum.

Þegar samkeppnisyfirvöld eða dómstólar beita ákvæðum laga þessara vegna misnotkunar á markaðsráðandi stöðu sem bönnuð er skv. 54. gr. EES-samningsins skulu þau jafnframt beita 54. gr. EES-samningsins.

Samkeppnisyfirvöld skulu ekki banna samninga, ákvarðanir samtaka fyrirtækja og samstilltar aðgerðir sem áhrif hafa á viðskipti á Evrópska efnahagssvæðinu en takmarka ekki samkeppni, sbr. 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins, uppfylla skilyrði 3. mgr. 53. gr. eða falla undir hópundanþágu á grundvelli 3. mgr. 53. gr. samningsins. Samkeppnisyfirvöld geta þrátt fyrir þetta beitt strangari löggjöf sem heimilar að banna einhliða ákvarðanir fyrirtækja eða leggja á sektir fyrir slíkar ákvarðanir.

Ef eigi er kveðið á um annað í EES-rétti eiga ákvæði 1.–3. mgr. ekki við þegar samkeppnisyfirvöld eða dómstólar beita 18. gr. um samruna eða samkeppnisyfirvöld beita ákvæðum laga þessara sem hafa aðallega annan tilgang en 53. og 54. gr. EES-samningsins.

b. (45. gr. b.)

Þegar dómstólar kveða upp dóma á grundvelli 53. og 54. gr. EES-samningsins um samninga fyrirtækja, ákvarðanir samtaka fyrirtækja eða samstilltar aðgerðir sem eftirlitsstofnun EFTA hefur jafnframt tekið ákvörðun um má dómurinn ekki vera í andstöðu við ákvörðun eftirlitsstofnunarinnar. Dómstóll skal ekki heldur kveða upp dóm sem er í andstöðu við fyrirhugaða ákvörðun eftirlitsstofnunarinnar í sams konar máli. Dómstóll getur frestað málsmeðferð sinni þar til eftirlitsstofnunin hefur tekið ákvörðun. Skylda skv. 1. eða 2. málsl. hefur ekki áhrif á réttindi og skyldur skv. 34. gr. samningsins milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

c. (45. gr. c.)

Samkeppnisstofnun getur að eigin frumkvæði komið að skriflegum athugasemdum í dómsmáli vegna beitingar 53. og 54. gr. EES-samningsins. Með samþykki dómstólsins getur Samkeppnisstofnun þá einnig komið að munnlegum athugasemdum.

Þegar samræmd beiting 53. og 54. gr. EES-samningsins krefst þess getur eftirlitsstofnun EFTA einnig að eigin frumkvæði komið að skriflegum athugasemdum. Með leyfi dómstólsins getur eftirlitsstofnunin þá jafnframt komið að munnlegum athugasemdum.

Samkeppnisstofnun og eftirlitsstofnun EFTA geta óskað eftir að dómstóll sendi sér öll nauðsynleg gögn málsins til að unnt sé að undirbúa athugasemdir.

5. gr.

Lög þessi byggjast á breytingu á bókun 4 við samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, sbr. reglugerð ráðsins (EB) nr. 1/2003 frá 16. desember 2002 um framkvæmd samkeppnisreglna sem mælt er fyrir um í 81. og 82. gr. sáttmálans.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Með lögum nr. 2/1993 öðlaðist meginmál samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningsins) lagagildi hér á landi. Að því er varðar samkeppnisreglur fyrirtækja er þar um að ræða ákvæði 53.–60. gr. samningsins. Aðrar samkeppnisreglur EES-samningsins eru í bókun 21–25 við samninginn og viðauka XIV við hann. Þá eru reglur er lúta að samkeppni í samningnum milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESA-samningnum), sbr. bókun 4 við þann samning. Í 3. gr. EES-samningsins kemur m.a. fram að samningsaðilar skuli gera allar viðeigandi almennar eða sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiðir.

Frumvarp þetta er lagt fram vegna innleiðingar reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 frá 16. desember 2002 um framkvæmd samkeppnisreglna sem mælt er fyrir um í 81. og 82. gr. sáttmálans en hún verður hluti EES-samningsins. Innleiðing gerðarinnar hefur í för með sér efnislegar breytingar á bókun 4 við samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sem nauðsynlegt er talið að lögfesta. Önnur ákvæði bókunarinnar verða tekin upp í reglugerð á grundvelli 48. gr. samkeppnislaga.

Eftir að reglugerð ráðsins (EB) nr. 1/2003 frá 16. desember 2002 um framkvæmd samkeppnisreglna sem mælt er fyrir um 81. og 82. gr. sáttmálans hefur verið tekin upp í EES- samninginn verða þær breytingar á beitingu 53. og 54. gr. EES-samningsins að samkeppnisyfirvöld og dómstólar í EFTA-ríkjunum fá heimild til að beita ákvæðunum fullum fetum.

Í gildandi lögum er ekki heimild til handa samkeppnisyfirvöldum að beita 53. og 54. gr. EES-samningsins. Heimildin nær einungis til eftirlitsstofnunar EFTA (e. EFTA Surveillance Authority – ESA) og framkvæmdastjórnar EB, sbr. 56. gr. samningsins. Í frumvarpinu er lagt til að íslensk samkeppnisyfirvöld fái heimild til að beita 53. og 54. gr. í heild sinni. Meginástæða þess eru skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum. Nánari útfærsla á beitingu 53. og 54. gr. kemur fram í bókun 4 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESA-samningnum) og hefur í för með sér skyldu fyrir Ísland til að taka bókunina upp í íslenskan rétt.

Nú hafa aðeins eftirlitsstofnun EFTA og framkvæmdastjórn EB einkarétt á að beita 53. og 54. gr. EES-samningsins, sbr. 56. gr. samningsins. Ef samkeppnisyfirvöld fá heimild til að beita 53. og 54. gr. má afgreiða mál á grundvelli þessara ákvæða hér á landi. Til að uppfylla samningsskyldur sínar er nauðsynlegt að skylda samkeppnisyfirvöld til að beita 53. og 54. gr., þegar það á við, ásamt innlendum samkeppnislögum. Slíkt tryggir samræmda málsmeðferð á öllum stigum máls.

Í ljósi þeirra mála sem samkeppnisyfirvöld hafa haft til meðferðar sl. tíu ár er ekki fyrirsjáanlegt að 53. og 54. gr. EES-samningsins yrði oft beitt í framkvæmd. Beiting samkeppnisyfirvalda á 53. og 54. gr. tryggir fyrirtækjum bæði hraða og samræmda málsmeðferð. Sama stjórnvald beitir bæði 10. og 11. gr. samkeppnislaga ásamt 53. og 54. gr. EES-samningsins. Ákvarðanir samkeppnisyfirvalda eru að sama skapi bindandi fyrir eftirlitsstofnun EFTA og framkvæmdastjórn EB.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. gr. kemur fram hvaða stjórnvöld hafa heimild samkvæmt frumvarpinu til að beita samkeppnisreglum EES-samningsins og hvaða reglur gilda um þá beitingu. Þau stjórnvöld sem beitt geta reglunum eru annars vegar ESA og EFTA-dómstóllinn og hins vegar innlend samkeppnisyfirvöld og innlendir dómstólar.

Um 2. gr.

Í frumvarpinu er lagt til að eftirlitsstofnun EFTA geti framkvæmt vettvangsskoðun á grundvelli bókunar 4 við samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESA-samninginn). Húsleitarheimildir eftirlitsstofnunar EFTA yrðu þá víðtækari en leitarheimildir Samkeppnisstofnunar. Þar af leiðandi er felld niður tilvísun núgildandi laga til Samkeppnisstofnunar.

Í 2. mgr. 20. gr. bókunar 4 er fjallað um húsleitarheimildir eftirlitsstofnunar EFTA. Þar kemur fram að starfsmenn eftirlitsstofnunarinnar skuli hafa aðgang að fasteign, landi og farartækjum fyrirtækis eða samtaka fyrirtækja. Einnig hafa starfsmenn stofnunarinnar heimild til að skoða og taka afrit af bókum og öðrum gögnum tengdum fyrirtækinu, óháð því í hvaða formi þau eru geymd. Jafnframt geta starfsmenn eftirlitsstofnunar EFTA innsiglað fasteignir eða gögn í þann tíma sem nauðsynlegt er meðan á rannsókn stendur og loks geta starfsmenn eftirlitsstofnunarinnar óskað eftir skýringum starfsmanna fyrirtækis á staðreyndum eða gögnum er varða efni rannsóknarinnar og bókað svörin.

Samkvæmt 3. mgr. 20. gr. bókunar 4 skulu starfsmenn eftirlitsstofnunar EFTA við upphaf húsleitar sýna skriflega leitarheimild þar sem fram kemur tilgangur og efni leitar, svo og viðurlög ef samstarfsörðugleikar koma upp. Fyrirtæki geta kært ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA um leit til EFTA-dómstólsins. Sé fyrirtæki ósamvinnuþýtt skal samkeppnisstofnun, þar sem leit fer fram, veita nauðsynlega aðstoð, svo sem varðandi húsleitarheimild dómstóls eða aðstoð lögreglu. Í flestum tilvikum yrði húsleitarheimildar dómstóls leitað fyrir fram og aðeins gripið til hennar ef nauðsyn krefur, sbr. 7. mgr. 20. gr. bókunar 4. Dómstóll mun þá ganga úr skugga um að ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA um húsleit sé hvorki gerræðisleg né óhófleg í ljósi tilefnis leitarinnar. Við eftirlitið getur dómstóll óskað eftir ítarlegum útskýringum, m.a. um hvað liggi til grundvallar gruni um ætluð brot á 53. og 54. gr. EES- samningsins, svo og alvarleika ætlaðs brots og um hlutdeild viðkomandi fyrirtækis í ætluðu broti. Dómstólnum er óheimilt að vefengja nauðsyn rannsóknarinnar, svo og að óska eftir öllum gögnum eftirlitsstofnunar EFTA um málið. Lögmæti ákvörðunar eftirlitsstofnunarinnar um húsleit verður aðeins endurskoðað af EFTA-dómstólnum. Slík takmörkun er einnig í gildandi lögum.

Í 21. gr. bókunar 4 kemur fram að sé fyrir hendi rökstuddur grunur um að bækur eða önnur gögn, sem varða efni rannsóknarinnar og geta sannað alvarlegt brot á 53. og 54. gr. EES- samningsins, séu geymd á öðrum stað, svo sem á heimilum stjórnenda, framkvæmdastjóra eða annarra starfsmanna, getur eftirlitsstofnun EFTA tekið ákvörðun um að leita þar. Slíka ákvörðun má þó ekki framkvæma nema fyrir liggi leitarheimild innlends dómstóls. Dómstóll skal ganga úr skugga um að þau úrræði sem gripið hafi verið til séu hvorki gerræðisleg né óhófleg í ljósi alvarleika meints brots, mikilvægis þeirra sönnunargagna sem verið er að leita að og líkinda á því að gögn séu á þeim stað sem húsleitarheimildin nær til. Dómstóll getur spurt eftirlitsstofnun EFTA beint eða fyrir milligöngu Samkeppnisstofnunar eftir nákvæmum útskýringum á þeim atriðum þar sem frekari skýringa er þörf til þess að framfylgja þessu eftirliti. Eins og í núgildandi lögum er dómstólnum aftur á móti óheimilt að vefengja nauðsyn á húsleitinni eða krefjast allra málsgagna eftirlitsstofnunar EFTA. Lögmæti ákvörðunar eftirlitsstofnunarinnar um húsleit getur aðeins EFTA-dómstóllinn endurskoðað.

Um 3. gr.

Í 1. efnismgr. 3. gr. kemur fram hvernig innlend samkeppnisyfirvöld skulu beita 53. og 54. gr. EES-samningsins. Vegna takmarkana í EES-samningnum geta innlend samkeppnisyfirvöld ekki beitt 53. og 54. gr. hafi ESA hafið málsmeðferð í sama máli. Er 53. og 54. gr. aðeins beitt í þeim tilfellum þar sem áhrifa gætir á Evrópska efnahagssvæðinu. Það á einnig við um beitingu samkeppnisyfirvalda á ákvæðinu. Dómar EFTA-dómstólsins og EB-dómstólsins eru fordæmisgefandi við mat á því hvort áhrifa gætir á svæðinu.

Ákvæði 2. efnismgr. taka til ákvarðana samkeppnisyfirvalda ef ESA hefur tekið ákvörðun í sama máli. Með þessu ákvæði er reynt að tryggja samræmda og einsleita beitingu á 53. og 54. gr. EES-samningsins milli samkeppnisyfirvalda og eftirlitsstofnunar EFTA. Ákvæðið á að koma í veg fyrir að samkeppnisyfirvöld taki ákvarðanir sem gangi í berhögg við ákvarðanir eftirlitsstofnunarinnar í sama máli. Ákvæðið er samsvarandi 2. mgr. 16. gr. reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003.

Ákvæði 3. efnismgr. fjallar um ákvarðanir samkeppnisyfirvalda um að draga til baka hópundanþágureglugerð. Slíkar ákvarðanir eru teknar samkvæmt málsmeðferðarreglum samkeppnisyfirvalda. Aðilum máls er þá tryggður andmælaréttur áður en ákvörðun er tekin.

Ákvæði 4. efnismgr. fjallar um framsendingu mála til ESA. Þegar slíkt kemur til er andmælaréttur aðila takmarkaðri en fram kemur í málsmeðferðarreglum samkeppnisyfirvalda.

Ákvæði 45. gr. gildandi laga, þess efnis að ákvæði í 1.–3. gr. í bókun 25 við EES-samninginn um samkeppni varðandi verslun með kol og stál skuli hafa lagagildi hér á landi, falla brott enda skulu almennar samkeppnisreglur nú gilda um viðskipti með þessar vörur.

Um 4. gr.

Um a-lið (45. gr. a).

Greinin fjallar um samspil samkeppnislaga og samkeppnisreglna EES-samningsins. Ef áhrifa af aðgerðum fyrirtækja gætir á Evrópska efnahagssvæðinu og hér á landi þannig að 53. og 54. gr. samningsins eiga við, svo og 10. eða 11. gr. samkeppnislaga, skal báðum lagabálkum beitt. Samhliða beiting getur haft í för með sér ólíkar niðurstöður eftir því hvort regluverkið er lagt til grundvallar. Ef ákvæðin stangast á skal innlendur samkeppnisréttur víkja. EES-rétturinn takmarkar því að vissu marki beitingu innlendra samkeppnislaga þegar 53. eða 54. gr. á við. Þar af leiðandi er skilyrði fyrir samhliða beitingu samkeppnislaga að þau takmarki ekki og hamli ekki samhliða beitingu EES-samkeppnisreglna.

Í 1.–2. mgr. er áréttað að hafi tiltekin athöfn fyrirtækis áhrif á viðskipti á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. 53. og 54. gr. EES-samningsins, auk þess að hafa áhrif á Íslandi, fellur sú athöfn innan beggja kerfa. Þeim er með öðrum orðum beitt samtímis. Ef skilyrðið um áhrif á viðskipti á Evrópska efnahagssvæðinu er ekki uppfyllt verður 53. og 54. gr. ekki beitt heldur aðeins samkeppnislögum. Þar eð 53. og 54. gr. eru samhljóða 10. og 11. gr. samkeppnislaga er lítil hætta á að beiting ákvæðanna skarist.

Í 4. mgr. kemur skýrt fram að gildissvið 1.–3. mgr. greinar þessarar tekur ekki til beitingar 18. gr. samkeppnislaga um eftirlit með samfylkingum eða annarra ákvæða samkeppnislaga sem hafa aðallega annan tilgang en 53. og 54. gr. EES-samningsins enda sé eigi kveðið á um annað í EES-rétti.

Um b-lið (45. gr. b).

Ákvæði greinarinnar er samhljóða 1. mgr. 16. gr. bókunar 4 og er sett til að tryggja samræmingu í beitingu 53. og 54. gr. EES-samningsins á Evrópska efnahagssvæðinu. Þar kemur fram að þegar dómstólar beita 53. og 54. gr. EES-samningsins í máli sem ESA hefur áður tekið ákvörðun um skal dómurinn taka tillit til þeirrar ákvörðunar. Því á ákvæðið aðeins við þegar innlendir dómstólar fjalla um sama mál eða úrlausnarefni og eftirlitsstofnun EFTA hefur tekið ákvörðun um. Dómstóll skal að sama skapi forðast að kveða upp dóm sem yrði í andstöðu við ákvörðun sem ESA hefur í hyggju að taka í máli þar sem málsmeðferð er hafin. Komi slík staða upp getur dómur metið hvort ástæða sé til að fresta málinu. Almennar lögskýringar eftirlitsstofnunar EFTA eru ekki bindandi samkvæmt ákvæðinu heldur eru það aðeins ákvörðunarorð eftirlitsstofnunarinnar í viðkomandi máli sem eru bindandi fyrir innlenda dómstóla. Dómstóll getur þó, meðan á málsmeðferð stendur, beðið um ráðgefandi álit hjá EFTA-dómstólnum á grundvelli 34. gr. samningsins milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

Um c-lið (45. gr. c).

Þessi grein er samhljóða 3. mgr. 15. gr. bókunar 4 við samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESA-samninginn) og fjallar um rétt samkeppnisyfirvalda til að leggja fram skriflegar athugasemdir í dómsmáli er varðar beitingu 53. og 54. gr. EES-samningsins. Með leyfi dómsins er samkeppnisyfirvöldum jafnframt heimilt að koma að munnlegum athugasemdum. Eftirlitsstofnun EFTA hefur sama rétt á grundvelli þessa ákvæðis.

Í 3. mgr. kemur fram að Samkeppnisstofnun og ESA geta óskað eftir að dómstóll sendi eða sjái til þess að þeim séu send öll gögn sem nauðsynleg eru til að koma að athugasemdum. Skilyrði er að Samkeppnisstofnun eða ESA þurfi slík gögn til að koma að athugasemdum skv. 1. og 2. mgr.

Um 5. og 6. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á samkeppnislögum, nr. 8/1993, með síðari breytingum.

Frumvarpið er lagt fram vegna innleiðingar reglugerðar EB, nr. 1/2003 frá 16. desember 2002, um framkvæmd samkeppnisreglna. Innleiðingin hefur í för með sér efnislegar breytingar á bókun 4 við samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sem talið er nauðsynlegt að lögfesta. Í frumvarpinu er sagt til um hvaða stjórnvöld hafa heimild til að beita samkeppnisreglum EES-samningsins og hvaða reglur gilda um þá beitingu. Þau stjórnvöld sem geta beitt reglunum eru annars vegar ESA og EFTA-dómstóllinn og hins vegar innlend samkeppnisyfirvöld og innlendir dómstólar.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það hafi kostnaðarauka í för með sér fyrir ríkissjóð.