Þjóðlendur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 557

915. Frumvarp til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)

I. KAFLI

Skilgreiningar.

1. gr.

Í lögum þessum merkir:

Eignarland: Landsvæði sem er háð einkaeignarrétti þannig að eigandi landsins fer með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma.

Þjóðlenda: Landsvæði utan eignarlanda þó að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi.

Afréttur: Landsvæði utan byggðar sem að staðaldri hefur verið notað til sumarbeitar fyrir búfé.

II. KAFLI

Þjóðlendur.

2. gr.

Íslenska ríkið er eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem ekki eru háð einkaeignarrétti.

Forsætisráðherra fer með málefni þjóðlendna sem ekki eru lögð til annarra ráðuneyta með lögum.

3. gr.

Enginn má hafa afnot þjóðlendu fyrir sjálfan sig, þar með talið að reisa þar mannvirki, gera jarðrask, nýta hlunnindi, vatns- og jarðhitaréttindi, sbr. þó 5. gr., nema að fengnu leyfi skv. 2. eða 3. mgr. og að uppfylltum skilyrðum laga að öðru leyti.

Leyfi forsætisráðherra þarf til að nýta vatns- og jarðhitaréttindi, námur og önnur jarðefni innan þjóðlendu nema mælt sé fyrir um annað í lögum. Ráðherra er jafnframt heimilt að leyfa nauðsynleg afnot af landi til hagnýtingar á þessum réttindum.

Til að nýta land og landsréttindi innan þjóðlendu að öðru leyti en greinir í 2. mgr. þarf leyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Sé nýting heimiluð til lengri tíma en eins árs þarf jafnframt samþykki forsætisáðherra. Rísi ágreiningur um veitingu leyfa samkvæmt þessari málsgrein sker forsætisráðherra úr honum.

Forsætisráðherra er heimilt að ákvarða og/eða semja um endurgjald (leigu) fyrir nýtingu réttinda sem hann heimilar skv. 2. mgr. Með sama hætti er sveitarstjórn heimilt að fengnu samþykki forsætisráðherra að semja um endurgjald vegna afnota sem hún heimilar skv. 3. mgr. Tekjum af leyfum til nýtingar lands skv. 2. mgr. skal varið til landbóta, umsjónar, eftirlits og sambærilegra verkefna innan þjóðlendna, eftir nánari ákvörðun forsætisráðherra. Tekjum af leyfum sem sveitarstjórn veitir skv. 3. mgr. skal varið til hliðstæðra verkefna innan þeirrar þjóðlendu sem leyfið tekur til. Sveitarstjórn skal árlega gera forsætisráðherra grein fyrir ráðstöfun fjárins.

Forsætisráðherra skal árlega gefa Alþingi skýrslu um ráðstöfun lands og landsréttinda innan þjóðlendna og tekna af gjöldum fyrir slík réttindi. Ríkisendurskoðun endurskoðar reikninga um innheimtu og ráðstöfun tekna af þjóðlendum.

Heimildir skv. 2. og 3. mgr. taka ekki til réttinda sem eru háð einkaeignarrétti eða fengin öðrum með lögum. Leiði afnot til skerðingar á eignarréttindum sem aðrir eiga í þjóðlendunni getur viðkomandi krafist bóta úr hendi leyfishafa. Náist ekki samkomulag um greiðslu bóta skal skorið úr þeim ágreiningi samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms.

Frá og með gildistöku laga þessara er ekki unnt að öðlast eignarréttindi innan þjóðlendna fyrir nám eða hefð.

4. gr.

Á vegum forsætisráðherra skal starfa samstarfsnefnd um málefni þjóðlendna er í eiga sæti fulltrúar forsætisráðherra, félagsmálaráðherra, iðnaðarráðherra, landbúnaðarráðherra og umhverfisráðherra og tveir fulltrúar tilnefndir af Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Fulltrúi forsætisráðherra er formaður nefndarinnar. Nefndin skal vera forsætisráðherra til aðstoðar við stjórn og ráðstöfun réttinda innan þjóðlendna. Þá skal nefndin árlega gera tillögur til forsætisráðherra um ráðstöfun tekna af réttindum innan þjóðlendna.

Heimilt er forsætisráðherra að setja í reglugerð nánari reglur um meðferð og nýtingu þjóðlendna samkvæmt lögum þessum, þar með talið um skilyrði fyrir leyfum sveitarstjórna til afnota af þjóðlendum.

5. gr.

Þeir sem hafa nýtt land innan þjóðlendu sem afrétt fyrir búfénað eða haft þar önnur hefðbundin not sem afréttareign fylgja skulu halda þeim rétti í samræmi við ákvæði laga þar um.

Sama gildir um önnur réttindi sem maður færir sönnur á að hann eigi.

III. KAFLI

Óbyggðanefnd.

6. gr.

Óbyggðanefnd skal skipuð þremur mönnum og jafnmörgum varamönnum.

Forsætisráðherra skipar nefndarmenn. Ráðherra skipar formann og varaformann úr hópi aðalmanna. Nefndarmenn skulu fullnægja skilyrðum til að gegna embætti héraðsdómara.

Forfallist aðalmaður við meðferð máls skal formaður ákveða hver úr hópi varamanna taki sæti hans. Með sama hætti getur formaður ákveðið að varamaður taki sæti aðalmanns við meðferð máls telji hann þess þörf vegna fjölda eða umfangs mála sem nefndin fjallar um. Sé mál munnlega flutt skal þess jafnan gætt að sami maður taki þátt í meðferð þess frá því að aðilum er gefinn kostur á að tjá sig fyrir nefndinni og þar til hún kveður upp úrskurð í málinu.

Telji formaður þörf sérkunnáttu við úrlausn máls getur hann kvatt til mann eða menn sem hafa slíka sérkunnáttu. Sé ekki talin þörf á fleiri en einum sérfróðum manni skal varamaður taka sæti samkvæmt ákvörðun formanns þannig að nefndin verði skipuð fimm mönnum.

Óbyggðanefnd skal heimilt að ráða starfsfólk sér til aðstoðar að höfðu samráði við forsætisráðherra. Hið sama gildir um skrifstofuaðstöðu fyrir hana.

Kostnaður vegna starfa óbyggðanefndar greiðist úr ríkissjóði.

7. gr

Hlutverk óbyggðanefndar skal vera:

Að kanna og skera úr um hvaða land telst til þjóðlendna og hver séu mörk þeirra og eignarlanda.

Að skera úr um mörk þess hluta þjóðlendu sem nýttur er sem afréttur.

Að úrskurða um eignarréttindi innan þjóðlendna.

8. gr.

Óbyggðanefnd skal að eigin frumkvæði taka til meðferðar og úrskurða um málefni sem undir hann heyra. Skal hún ákveða og tilkynna fyrirfram hvaða landsvæði ákveðið hefur verið að taka til meðferðar hverju sinni þannig að sá hluti landsins sem starfssvið nefndarinnar tekur til verði tekinn fyrir í áföngum. Stefnt skal að því að nefndin hafi lokið verkinu fyrir árið 2005.

9. gr.

Sá sem telur til eignarréttinda á ákveðnu svæði og vill fá úrskurð óbyggðanefndar um mál sem heyrir undir hana skal leggja fram skriflega beiðni þar um. Óbyggðanefnd skal taka beiðnina til meðferðar og tilkynna um þá ákvörðun með sama hætti og segir í 1. mgr. 10. gr. Nefndinni er heimilt að ákveða að slík beiðni verði ekki tekin til meðferðar fyrr en kemur að viðkomandi landsvæði eftir ákvörðun skv. 8. gr.

10. gr.

Þegar nefndin hefur ákveðið að taka afmarkað svæði til meðferðar skal hún birta þá ákvörðun með því að gefa út tilkynningu og láta birta í Lögbirtingablaði. Skal þar skorað á þá er telja til eignarréttinda yfir landi eða annarra réttinda á svæðinu að lýsa kröfum sínum fyrir óbyggðanefnd innan þriggja mánaða. Jafnframt skal nefndin láta þinglýsa slíkri ákvörðun á þær eignir sem skráðar eru í þinglýsingabók og eru á viðkomandi svæði. Sama máli gegnir ef mál er endurupptekið skv. 19. gr.

Samhliða kröfum sínum skulu aðilar leggja fram þær heimildir og gögn sem þeir byggja rétt sinn á.

Nefndin skal, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., hafa frumkvæði að því að afla heimilda og gagna um eignar- og afnotaréttindi yfir því landsvæði sem til meðferðar er og framkvæma rannsóknir og athuganir um staðreyndir og lagaatriði sem þýðingu hafa fyrir niðurstöðu í einstökum málum. Óbyggðanefnd getur heimilað að fram fari munnleg sönnunarfærsla fyrir nefndinni.

11. gr.

Fjármálaráðherra skal fara með fyrirsvar fyrir hönd ríkisins og stofnana á vegum þess vegna krafna um eignarréttindi innan þjóðlendna og við úrlausn um hvort land teljist til eignarlands eða þjóðlendu.

Sé um að ræða sameiginlegt upprekstrarland skal beina tilkynningum vegna þeirra sem þar eiga upprekstrarrétt til viðkomandi sveitarstjórnar/sveitarstjórna eða upprekstrarfélags sem stofnað hefur verið um þessi mál og skulu þau hafa umboð til að ráðstafa málefninu f.h. einstakra rétthafa.

12. gr.

Óbyggðanefnd skal eftir að hún hefur gefið út tilkynningu skv. 10. gr. og kannað heimildir um viðkomandi landsvæði gera yfirlit yfir lýstar kröfur og láta færa þær inn á uppdrátt. Skal yfirlit þetta ásamt uppdrætti liggja frammi á skrifstofu sýslumanns/sýslumanna í því umdæmi sem svæðið á undir að minnsta kosti einn mánuð. Athugasemdir skulu hafa borist óbyggðanefnd innan 15 daga frá þeim degi þegar kynningu lauk.

13. gr.

Óbyggðanefnd getur ákveðið að sameina meðferð og afgreiðslu mála varðandi einstök landsvæði í eitt mál eða fleiri og aðskilja mál óháð því hvernig aðilar kunna að hafa lagt mál fyrir nefndina eða hún tekið mál fyrir að eigin frumkvæði í upphafi.

Þrátt fyrir ákvarðanir sem óbyggðanefnd hefur tekið skv. 8. gr. getur hún ákveðið síðar að minnka eða stækka það landsvæði sem hún tekur til meðferðar í einstöku máli.

Komi það fram við meðferð máls að aðili, sem kann að telja til eignarréttinda, hafi ekki lýst kröfum sínum skal nefndin hafa frumkvæði að því að kanna hvort hann falli frá tilkalli, en ella gefa honum kost á gerast aðili máls.

14. gr.

Úrlausnum óbyggðanefndar verður ekki skotið til ráðherra sem æðra stjórnvalds.

Mál sem heyrir undir óbyggðanefnd skv. 7. gr. verður ekki borið undir dómstóla fyrr en eftir að nefndin hefur lokið umfjöllun sinni um þau.

15. gr.

Óbyggðanefnd leitar sátta með aðilum nema telja verði að sáttatilraun verði árangurslaus.

Telji nefndin að mál, sem borið er upp við hana, falli utan starfssviðs hennar skal hún synja um fyrirtöku málsins með úrskurði, en ávallt skal gefa aðila kost á að tjá sig sérstaklega um þetta atriði áður en úrskurður þar um er kveðinn upp.

Telji aðili að mál, sem óbyggðanefnd hefur til meðferðar, eigi ekki undir hana getur hann krafist þess að því verði vísað frá nefndinni.

16. gr.

Um form og efni úrskurða óbyggðanefndar sem fela í sér endanlegar lyktir máls fer eftir reglum stjórnsýslulaga um úrskurði í kærumáli.

17. gr.

Óbyggðanefnd getur að kröfu aðila úrskurðað gagnaðila í einstöku máli sem rekið er fyrir nefndinni til greiðslu málskostnaðar honum til handa, enda hafi verið færðar fram kröfur, greinargerðir og/eða sjónarmið fyrir nefndinni, munnlega eða skriflega. Um málskostnað fer að öðru leyti eftir reglum um málskostnað í einkamálum.

18. gr.

Fullnægja má ákvæði í úrskurði óbyggðanefndar um málskostnað með aðför.

Birta skal úrskurði óbyggðanefndar fyrir þeim aðilum sem lýst hafa kröfum og þeim sem úrskurðað er að eigi réttindi á viðkomandi svæði. Útdráttur úr úrskurði skal birtur í Lögbirtingablaði ásamt uppdrætti. Óbyggðanefnd skal annast um að úrskurðir hennar verði gefnir út.

Óbyggðanefnd skal hafa frumkvæði að því að þinglýsa úrskurðum sem fela í sér eignarheimildir. Ekki skal innheimta þinglýsingar- og stimpilgjöld af slíkum skjölum né heldur við þinglýsingar skv. 1. mgr. 10. gr.

19. gr.

Sá sem ekki vill una úrskurði óbyggðanefndar skal höfða einkamál innan sex mánaða frá útgáfudegi þess Lögbirtingablaðs sem útdráttur úr úrskurði er birtur í skv. 2. mgr. 18. gr. Er þá unnt að leggja til úrlausnar dómstóla hverja þá kröfu sem gerð hefur verið fyrir nefndinni.

IV. KAFLI

Ýmis ákvæði.

20. gr.

Hafi mál verið höfðað fyrir dómi þar sem kröfur eru gerðar um efni sem á undir óbyggðanefnd samkvæmt lögum þessum skal þeim málum lokið þar þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 14. gr.

21. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1997.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Alla þessa öld og raunar að vissu marki fyrr hafa öðru hvoru risið upp deilur hér á landi um eignarrétt yfir hálendissvæðum landsins eða þeim landsvæðum sem lengst af hafa verið nefnd afréttir og almenningar. Deiluefni þessi hafa í senn verið uppi í umræðum manna úti í þjóðfélaginu, á Alþingi og í einstökum dómsmálum sem rekin hafa verið vegna ágreinings um ákveðin landsvæði. Lengst af snerist umræðan um hvort þessi landsvæði teldust að fullu eign aðliggjandi sveitarfélaga, þar sem íbúar þeirra hefðu nýtt svæðin einkum til upprekstrar fyrir búfénað, eða hvort ríkið teldist eigandi landsvæðanna eins og haldið var fram af hálfu ríkisins í nokkrum dómsmálum.

Í dómi Hæstaréttar Íslands, uppkveðnum 25. febrúar 1955, var fjallað um kröfur aðliggjandi hreppsfélaga að Landmannaafrétti í Rangárvallasýslu um viðurkenningu á beinum eignarrétti yfir landsvæðinu í tilefni af deilu um veiðiréttindi í vötnum á svæðinu. Í niðurstöðu Hæstaréttar sagði m.a.:

„Ekki hafa verið leiddar sönnur að því, að hreppsfélögin sjálf hafi öðlazt eignarrétt að afréttinum, hvorki fyrir nám, löggerninga, hefð né með öðrum hætti. Réttur til afréttarins virðist í öndverðu hafa orðið til á þann veg, að íbúar á landsvæði framangreindra hreppa og býla hafi tekið afréttarlandið til sumarbeitar fyrir búpening og, ef til vill, annarrar takmarkaðrar notkunar. Um afréttarnotkun og fjallskil voru snemma settar opinberar reglur, sem sveitarstjórnum var falið að annast framkvæmd á. Eins og notkun afréttarlandsins hefur verið háttað, hafa hreppsfélögin, annað eða bæði, ekki unnið eignarhefð á því.“

Í samræmi við þetta var því hafnað að hreppsfélögin hefðu öðlast beinan eignarrétt að Landmannaafrétti.

Hinn 28. desember 1981 var í Hæstarétti Íslands kveðinn upp dómur í máli sem íslenska ríkið höfðaði til viðurkenningar á eignarrétti ríkisins yfir Landmannaafrétti. Til andmæla í málinu risu hreppar á svæðinu og eigendur tveggja jarða og gerðu kröfu um að viðurkenndur yrði beinn eignarréttur þeirra að Landmannaafrétti. Niðurstaða meirihluta hæstaréttar var sú að kröfum beggja aðila var hafnað. Í niðurstöðu meirihluta hæstaréttar er tekið fram að í málinu leiti stjórnvald, fjármálaráðherra, dómsviðurkenningar á beinum eignarrétti ríkisins á Landmannaafrétti og síðan segir:

„Alþingi hefur ekki sett lög um þetta efni, þó að það hefði verið eðlileg leið til að fá ákvörðun handhafa ríkisvalds um málefnið.“

Um eignarréttartilkall ríkisins sagði síðan að ekki hefði tekist að sýna fram á að ríkið hefði eignast umrætt landsvæði við stofnun allsherjarríkis og lög frá þeim tíma styddu ekki þann skilning. Gögn um að eignarréttur ríkisins hefði stofnast fyrir eignarhefð væru ekki fullnægjandi. Þá ætti eignarréttartilkall ríkisins sér ekki stoð í skráðum réttarreglum og það yrði ekki reist á almennum lagarökum og lagaviðhorfum. Síðan sagði í dómi hæstaréttar:

„Hins vegar verður að telja, að handhafar ríkisvalds, sem til þess eru bærir, geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis þess, sem hér er um að ræða, en líta ber til þess, að fyrirsvarsmenn ríkisins hafa viðurkennt „rétt byggðarmanna til upprekstrar og annarra afréttarnota, sem lög eða venjur eru fyrir“.“

Tveir dómarar hæstaréttar skiluðu sératkvæði og vildu staðfesta niðurstöðu héraðsdóms um beinan eignarrétt ríkisins að landsvæðinu.

Í kjölfar þessa dóms var af hálfu þáverandi fjármálaráðherra hugað að því hvort og þá með hvaða hætti rétt væri að standa að lagasetningu um eignarhald á þeim landsvæðum sem teldust falla í flokka almenninga og afrétta.

Á fundi ríkisstjórnarinnar 13. mars 1984 var samþykkt að skipa þriggja manna nefnd til þess að gera drög að frumvarpi til laga um eignarrétt að almenningum og afréttum. Var í skipunarbréfi nefndarinnar tekið fram að samþykkt hefði verið að nefndin styddist í störfum sínum við drög fjármálaráðherra að frumvarpi um sama efni sem tekið hafði verið saman á vegum hans.

Í nefndina voru skipaðir þeir dr. Gaukur Jörundsson prófessor, nú umboðsmaður Alþingis, formaður, Gunnlaugur Claessen ríkislögmaður, nú hæstaréttardómari, og Magnús Sigurðsson bóndi, Gilsbakka. Tryggvi Gunnarsson hæstaréttarlögmaður var síðar ráðinn ritari nefndarinnar. Hinn 15. janúar 1988 var Allan Vagn Magnússon, þá borgardómari, nú héraðsdómari, skipaður formaður nefndarinnar í stað dr. Gauks Jörundssonar sem óskaði eftir að verða leystur frá störfum í nefndinni þar sem hann hafði verið kjörinn umboðsmaður Alþingis.

Nefndin taldi nauðsynlegt að til undirbúnings lagasetningu á þessu sviði færi fram könnun á því hvernig væri háttað skráningu upplýsinga um eignarhald og afnot á þeim svæðum landsins sem féllu undir hugtökin almenningar og afréttir, og þá einnig hvernig þessi hugtök hefðu verið notuð bæði í lagamáli og í daglegu máli. Auk könnunar nefndarmanna og ritara á þessum atriðum var á vegum nefndarinnar sérstaklega unnið að athugun á eftirfarandi:

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., skulu héraðsnefndir, áður sýslunefndir, semja að fengnum upplýsingum sveitar- og bæjarstjórnar skrá yfir alla afrétti er héraðsbúar nota. Skal þar lýst merkjum þeirra og tekið fram hvaða jarðir eiga upprekstur á hvern afrétt, svo og hverjir séu afréttareigendur, ef um afrétt í einkaeign er að ræða. Tekið er fram að afréttaskrá skuli geymd í skjalasafni sýslunnar. Nefndin óskaði eftir því við sýslumenn að þeir létu nefndinni í té ljósrit af fyrirliggjandi skrám fyrir hverja sýslu. Í svörum sýslumanna og þeim gögnum sem þeim fylgdu kom fram að mismunandi var í hvaða mæli og þá með hvaða hætti þessar skrár höfðu verið færðar og í nokkrum tilvikum hafði engin skrá verið færð. Í afréttarskrám þeim sem færðar höfðu verið komu í fæstum tilvikum fram heimildir um hvernig væri háttað eignarhaldi viðkomandi afrétta, nema lönd innan landamerkja einstakra jarða hefðu verið lögð til afrétta.

Á grundvelli þeirra afréttaskráa sem nefndin hafði aflað var ákveðið að velja úr tiltekin landsvæði og safna saman tiltækum heimildum um eignarhald á þeim og láta færa mörk samkvæmt þeim heimildum inn á kort. Taldi nefndin að slík könnun á ákveðnum svæðum gæti orðið til að varpa enn frekara ljósi á þau álitaefni sem á reynir við lagasetningu af þessu tagi bæði fyrir nefndina og þá sem síðar kæmu til með að fjalla um lagafrumvarpið.

Að fenginni heimild forsætisráðuneytisins voru tveir laganemar ráðnir tímabundið til að sinna gagnaöflun og úrvinnslu vegna ákveðinna landsvæða. Eftir forathugun á heimildum um þessi svæði var ákveðið að beina athuguninni sérstaklega að afréttum uppsveita Árnessýslu, vestan Hvítár. Taldi nefndin að yfirlit yfir það svæði ætti að sýna helstu álitaefni sem á reynir við úrlausn um eignarhald og réttindi yfir þeim landsvæðum sem notuð hafa verið sem afréttarlönd í landinu. Annar þeirra laganema sem unnu að verkinu, Karl Axelsson, nú héraðsdómslögmaður, skrifaði síðar kandídatsritgerð við lagadeild Háskóla Íslands undir heitinu Um eignarhald á afréttum, með sérstakri úttekt á eignarrétti að afréttum uppsveita Árnessýslu, vestan Hvítár. Er í II. kafla greinargerðar þessarar í ýmsu byggt á efni ritgerðarinnar með leyfi höfundar. Að hluta til er fjallað um sama efni í grein Karls Um eignarhald á Biskupstungnaafrétti í Afmælisriti Gizurar Bergsteinssonar, útg. í Reykjavík 1992.

Nefndin aflaði gagna og kannaði úrlausnir Høyfjellskommisjonen sem starfaði í Suður-Noregi á árunum 1909 til 1953 og hafði það verkefni að ákvarða merki eignarlanda og hálendissvæða í eigu ríkisins sem og almenninga. Einnig kannaði nefndin gögn um störf þeirrar nefndar sem stofnað var til í Norður-Noregi upp úr 1970 til að kanna réttindi ríkisins til fjallasvæða á þeim slóðum og nýtingarrétt annarra á þeim, en nefnd þessi bar heitið Utvalget for statseiendom i Nordland og Troms. Hlutverk þessarar nefndar var að rannsaka réttarheimildir um svæðin og átti niðurstaða hennar að vera ráðgefandi fyrir hlutaðeigandi. Nefndin fór hins vegar ekki með úrskurðarvald eins og Høyfjellskommisjonen.

Á grundvelli þeirra athugana sem nefndin gerði taldi nefndin rétt að byggja tillögu sína að lagafrumvarpi á eftirfarandi meginatriðum:

- Eignarhaldi á landi verði skipt í tvo flokka og hugtökin almenningur og afréttur verði ekki notuð við þá flokkun. Annars vegar eignarlönd sem eru háð einkaeignarrétti þannig að eigandi landsins fer með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma. Hins vegar landsvæði utan eignarlanda, þó að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi, t.d. beitar- eða veiðiréttindi.

- Hugtakið afréttur verði ekki notað að lögum sem lýsing á ákveðnu eignarformi lands, heldur sem lýsing á ákveðnum afnotaréttindum, þ.e. beitarréttindum og hugsanlega fleiri réttindum.

- Tekið verði upp nýtt hugtak fyrir landsvæði utan eignarlanda, þjóðlenda. Þetta hugtak taki til þeirra landsvæða sem nú eru ýmist nefnd afréttur, almenningur, óbyggðir eða hálendi utan eignarlanda. Jöklar, sem ekki teljast innan eignarlanda, falli undir flokk þjóðlendna.

- Því verði lýst yfir með lögum að íslenska ríkið sé eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem ekki eru þegar háð einkaeignarrétti t.d. á grundvelli laga eða venjuréttar. Settar verði sérstakar reglur um stjórn og meðferð þjóðlendna, en ekki verði raskað við réttindum þeirra sem hafa nýtt land innan þjóðlendu sem afrétt fyrir búfénað eða haft þar önnur hefðbundin not sem afréttareign fylgja.

- Þrátt fyrir að lýst verði yfir eignarrétti ríkis að landi og hvers konar landsréttindum utan eignarlanda verði settar sérstakar reglur um forræði og meðferð þessara réttinda. Til að undirstrika sérstöðu þessara réttinda og að þar er ekki um að ræða hefðbundnar eignir ríkisins er lagt til að forsætisráðherra fari með stjórnsýslu og forræði málefna þjóðlendna sem ekki eru með lögum lögð til annarra ráðuneyta. Þá er sveitarstjórnum ætlað að fara með skammtímaráðstöfun afnota innan þjóðlendna.

- Ekki verði í lögum settar sérstakar sönnunarreglur eða lagaskilyrði fyrir því að land teljist eignarland í merkingu laganna, heldur ráðist það af almennum sönnunarreglum og réttarheimildum sem færðar eru fram í hverju einstöku tilviki.

- Stjórnvöldum verði falið að hafa frumkvæði að því að skera með skipulögðum hætti úr um hver séu mörk eignarlanda og þjóðlendna og mörk afrétta innan þjóðlendna og úrskurða um önnur eignarréttindi innan þjóðlendna. Sérstakri stjórnsýslunefnd, óbyggðanefnd, verði falið að sinna þessu verkefni og miðað við að því verði lokið árið 2005.

Nefndin vekur athygli á þeirri grundvallarreglu sem fylgt hefur verið hér á landi, að stjórnsýslumörk sveitarfélaga ráðast af eignarmörkum þeirra fasteigna sem eru innan hvers sveitarfélags. Um afrétti hefur verið sett sú sérstaka regla í 2. mgr. 3. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, að eigi íbúar tiltekins sveitarfélags upprekstrarrétt í afrétt sem ekki hefur verið skipað innan staðarmarka neins sveitarfélags skuli hann þá teljast til þess sveitarfélags. Ef íbúar fleiri en eins sveitarfélags eiga upprekstrarrétt í afréttinn og ekki næst samkomulag um til hvers þeirra hann skuli teljast sker ráðuneytið úr. Regla þessi tekur ekki til lands utan afrétta, svo sem jökla.

Þannig komst Hæstiréttur, t.d. í dómi sínum uppkveðnum 28. september 1995, hrd. 1995, bls. 2091, að þeirri niðurstöðu að tiltekið landsvæði í Þórsmörk væri utan staðarmarka þeirra sveitarfélaga sem höfðu uppi kröfur þar um í málinu.

Í frumvarpi þessu eru sveitarfélögunum fengin ákveðin verkefni um stjórnsýslu innan þjóðlendna óháð því hvort sá hluti þjóðlendu telst afréttur. Með úrlausn um mörk þjóðlendna og eignarlanda af hálfu óbyggðanefndar ætti að skapast grundvöllur til að leggja enn frekari grunn að því að skipa öllu landinu innan staðarmarka sveitarfélaga, en telja verður rétt að ákvæðum sveitarstjórnarlaga verði breytt til samræmis við þá hugtakanotkun sem viðhöfð er í þessu frumvarpi og settar efnisreglur um hvernig beri að skipa svæðum í þjóðlendum innan staðarmarka sveitarfélaga þegar ekki verður byggt á afréttarnotum.

Í ársbyrjun 1993 skilaði nefndin drögum að frumvarpi til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, afrétta og þjóðlendna til forsætisráðherra. Drögin voru send til umsagnar hjá nokkrum ráðuneytum og að þeim fengnum fól forsætisráðuneytið nefndinni að skila fullbúnu frumvarpi með athugasemdum.

II.

Mismunandi sjónarmið um eignarhald á þeim svæðum landsins sem nefnd hafa verið afréttir hafa lengi verið uppi. Ágreiningsefnin hafa þar einkum verið í hvaða mæli slík landsvæði teljist eignarlönd og hver sé eigandi þeirra. Um afrétti hefur auk þeirra ágreiningsefna sem lýst var í upphafi I. kafla m.a. verið deilt um eignarréttarstöðu slíkra svæða og þá hvort þau séu hluti af tiltekinni jörð. Þá hafa verið uppi deilur um hvert sé t.d. inntak eignarréttinda kirkna yfir landsvæðum sem heimildir greina að þær hafi átt eða eigi og stundum eru þar nefnd afréttir, en í mörgum tilvikum hafa þessi réttindi verið seld sveitarfélögum eða einstaklingum. Eins og áður sagði bar þó lengst af hæst það álitaefni hver teldist eigandi að afréttarsvæðum sem notuð höfðu verið sameiginlega af íbúum á ákveðnu svæði án þess að þeir gætu vísað til tiltekinna heimilda um rétt sinn til svæðisins. Var þar tekist á um hvort viðkomandi sveitarfélög í umboði nytjahafanna teldust eigendur þessara landsvæða eða hvort þau væri eign ríkisins.

Í skipunarbréfi nefndarinnar er henni falið að gera drög að frumvarpi til laga um eignarrétt að almenningum og afréttum. Er því sérstaklega gerð grein fyrir þessum hugtökum hér á eftir og síðan almennt fyrir reglum um eignarrétt að fasteignum, og þá sérstaklega hvað snertir eignarrétt að landi innan afrétta og almenninga.

Rétt þykir einnig að gera í athugasemdum við lagafrumvarp þetta nokkra grein fyrir ákvæðum laga um þessi málefni, ummælum í athugasemdum með lagafrumvörpum um þau, dómum og í nokkrum mæli viðhorfum fræðimanna. Þetta er þó aðeins stutt ágrip til yfirlits.

1. HUGTAKID AFRÉTTUR

1.1. ALMENNAR MÁLVENJUR

Erfitt er að fullyrða hvort hugtakið afréttur hafi almennt séð ákveðna og afmarkaða merkingu í málvitund almennings. Þá er lögfræðileg merking hugtaksins á reiki og fræðimenn nota það með mismunandi hætti í skrifum sínum.

Í orðabók Menningarsjóðs kemur orðið fyrir í þremur kynjum, þ.e. afréttur (kk), afrétt (kvk) og afrétti (hvk). Merking þess er síðan sögð vera: „heiðaland, sumarhagar sauðfjár“.

Þarna er merking orðsins skýrð með tilvísun til staðsetningar, landfræðilegra staðhátta og nánar tiltekinnar notkunar lands. Ekki verður skorið úr því hér hversu almenn hin tilvitnaða merking orðsins afréttur er. Án þess að færð verði fyrir því nein sérstök rök virðist sem hugtakið sé notað á ýmsa vegu í daglegu máli.

Ef vikið er að eignarréttarlegri merkingu hugtaksins afréttur í lagamáli má sjá að það hefur verið skýrt með tvennum hætti. Annars vegar hefur þeirri skoðun verið haldið fram að afréttur sé tiltekið, afmarkað landsvæði og sá sem eigi afrétt eigi tiltekin eignarréttindi að því landsvæði, bein eða óbein eftir atvikum. Hins vegar hefur verið byggt á því að í afrétti felist ekki annað en beitarréttur tiltekinna aðila, óbein eignarréttindi að landi sem ekki sé að öðru leyti undirorpið eignarrétti viðkomandi rétthafa.

1.2. AFRÉTTARHUGTAKID Í LÖGUM

Hugtakið afréttur finnst þegar í Grágás, en merking þess þar er engan vegin ótvíræð.

Gildandi lög skilgreina hvergi merkingu afréttarhugtaksins. Að sönnu er víða fjallað um afrétti í lögum, en þá án nánari skýringa. Virðist þannig gengið út frá ákveðinni merkingu hugtaksins. Í 6. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., sbr. 42. gr. laga nr. 108/1988, felast þó e.t.v. veigamiklar leiðbeiningar, en þar segir:

„Það skulu vera afréttir, sem að fornu hafa verið. Þó getur héraðsnefnd ákveðið nýja afrétti eftir tillögum hreppsnefndar og með samþykki landeigenda. Enn fremur geta hreppsnefndir, með samþykki héraðsnefndar, breytt takmörkum afrétta og lagt til þeirra land, er þær hafa full umráð yfir. Ekki verður afréttarland, þótt í einkaeign sé, gert að heimalandi, nema samþykki héraðsnefndar komi til. Bæjarstjórn getur tekið upp nýjan afrétt fyrir kaupstað, breytt takmörkum afréttar og lagt til hans heimalönd eða landshluta einstakra jarða innan lögsagnarumdæmis kaupstaðarins, er kaupstaðurinn á eða hefur full umráð yfir.“

Í 7. og 8. gr. laganna er gerður greinarmunur á afréttarlandi hrepps eða upprekstrarfélags annars vegar og afréttarlandi sem liggur undir einstaka jörð eða stofnun hins vegar. Í 12. gr. er kveðið á um að þar sem beitilönd einstakra jarða séu notuð til upprekstrar eða sameiginlegrar beitar beri að beita reglum laganna um afrétti eftir því sem við geti átt. Í athugasemdum við upphaflega frumvarpið að lögum um afréttamálefni og fjallskil sagði: „Hver afréttur er ákveðið landsvæði utan byggða og heimalanda einstakra jarða. Á hvern afrétt eiga tilteknar jarðir upprekstrarrétt.“

Að mörgu leyti eru lögin um afréttamálefni, fjallskil o.fl. ítarlegasta löggjöf okkar á þessu sviði. Á móti kemur að hún tekur einungis á einu tilteknu atriði, þ.e. notkun afrétta sem beiti- og upprekstrarlands og stjórnun þeirrar nýtingar. Af lögunum sjálfum verður hins vegar lítið ráðið um eignarhald á afréttum eða um réttindi til þeirra, önnur en beitarrétt. Upphaflegu lögin um afréttamálefni, fjallskil o.fl., nr. 42/1969, leystu af hólmi ákvæðin um afrétti í Jónsbók sem lögtekin var 1281.

Helstu ákvæðin um afrétti í Jónsbók voru í Landsleigubálki, 46. kap., svo og 51.-54. kap. Þau leystu af hólmi ákvæði Grágásar í Landbrigðaþætti, en seinni tíma fræðimenn virðast yfirleitt sammála um það að ekki hafi orðið neinar verulegar efnisbreytingar á þeim ákvæðum við lögtöku Jónsbókar.

Eðli málsins samkvæmt snúast viðkomandi ákvæði Jónsbókar fyrst og fremst um sauðfjárbeit, en í Landsleigubálki 46. kap. i.f. er þó vísir að afmörkun hugtaksins þegar segir: „En þat er afréttr er .ii. menn eigu saman eða fleiri, hversu mikit sem hverr á í.“ Þessi orð Jónsbókar eru sótt beint í Grágás en annars staðar í Grágás var afréttur skýrður á þennan hátt: „ . . . þa afrett er sumar hage maNa er oc geld fiar hofn.“

Eins og áður segir er víða vikið að afréttum í gildandi lögum. Þegar hefur verið gerð grein fyrir lögum nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., en af öðrum lögum má nefna 1. gr. laga nr. 41/1919, um landamerki, 8. gr. laga 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, 5. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, 3. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og 1. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976, með síðari breytingum. Þótt skorti á afmarkaðar skilgreiningar afréttarhugtaksins bæði í lögum og greinargerðum með þeim virðist sem jafnan sé miðað við það að afréttur sé afmarkað landsvæði.

1.3. SKILGREININGAR FRÆDIMANNA

Eins og komið hefur fram er afdráttarlausa skilgreiningu á afréttum ekki að finna í lögum. Til frekari glöggvunar verður því vikið að því hvernig nokkrir fræðimenn hafa skilgreint afréttarhugtakið, en látið verður sitja við að tilgreina hér eingöngu þær helstu frá síðari áratugum.

Ólafur Lárusson gerir grein fyrir afréttum á eftirfarandi hátt í riti sínu Eignaréttur:

„Lönd utan byggða heyra sum undir jarðir þær, sem að þeim liggja, og eru þá hlutar af þeirri jarðeign. Önnur eru afréttir tiltekinna sveitarfélaga eða upprekstrarfélaga. Hver réttur sveitarfélags til afréttar síns sé, mun vera með nokkuð mismunandi móti. Sum afréttarlönd eru vafalaust bein eign sveitarfélaganna, réttur þeirra til annarra er hins vegar ef til vill aðeins afnotaréttur í tiltekna átt.“

Ólafur gerir þannig ráð fyrir að afréttir séu tiltekin landsvæði og að á afréttum sveitar- og upprekstrarfélaga geti eignarhald verið með tvennu móti. Hins vegar víkur Ólafur ekki að hugsanlegum afréttum í einkaeign (jarða eða stofnana). Í ritgerð Sigurðar Líndal frá árinu 1983 skilgreinir hann stöðu afrétta á eftirfarandi hátt:

„1. Lönd sem eru einungis afréttarlönd fylgjandi fleiri en einni jörð sem sameign jarðeigenda.

2. Lönd sem eru einungis afréttarlönd einnar jarðar, en öðrum jörðum fylgir upprekstrarréttur á landið og þá einatt gegn gjaldi.

3. Eignarlönd sem lögð hafa verið til afréttar.“

Skilgreiningar Sigurðar miðast við þá eignarréttarlegu stöðu sem hann telur afrétti hafa þar sem meginreglan sé sú að einungis sé um óbein eignarréttindi afréttarhafa að ræða. Þar sé fyrst og fremst um beitarrétt að ræða, en eigi að viðurkenna önnur eignarréttindi, þá verði þau að styðjast við beina heimild, sbr. 2. gr. tilskipunar um veiði á Íslandi frá 20. júní 1849 og 5. gr. laga um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970. Hvað flokkun hans frá 1983 varðar þá telur hann umrædda meginreglu gilda um þá afrétti sem falla undir flokka 1 og 2, en hins vegar sé viðurkenndur beinn eignarréttur að afréttum sem heyri undir flokk 3.

Gaukur Jörundsson skilgreinir hugtakið afrétt svo í bók sinni Eignaréttur:

„Til afrétta í víðtækasta skilningi má telja hvers konar land ofan byggðar, sem er notað til sumarbeitar fyrir búfé. . . .

Afréttarlönd í nefndum skilningi má í grófum dráttum flokka í lönd, sem eru fullkomin eignarlönd einhvers aðila (annars en ríkisins), og lönd, sem eru aðeins afréttareign.“

2. HUGTAKID ALMENNINGAR

Löggjöf okkar hefur allt frá tíma Grágásar haft að geyma ákvæði um almenninga. Almenningar geta verið þrennskonar lögum samkvæmt, þ.e. landalmenningar, hafalmenningar og almenningar í stöðuvötnum. Í þessari umfjöllun skipta landalmenningar fyrst og fremst máli.

Í Grágás sagði m.a. um almenninga: „Þat er mælt at almenningar ero a landi her. Þat er almenning er fiorðungs menn eiga allir saman.“

Við lögtöku Jónsbókar varð ekki breyting á meginreglunni um almenninga, sbr. þessi orð í Landsleigubálki, 52. kapítula: „Svá skulu almenningar vera sem at fornu hafa verit, bæði hit efra ok hit ytra.“

Á það hefur verið bent að ýmis ákvæði Jónsbókar um almenninga hafi í upphafi verið sniðin að norskum landsháttum og sé því spurning hversu vel þau hafa átt við hér á landi. Hvað sem því líður munu flest ákvæði Jónsbókar um almenninga orðin úrelt.

Þó er rétt að geta þess, að framangreint ákvæði úr Landsleigubálki, 52. kap., var tekið með í síðustu útgáfu Lagasafns 1995. Í yngri löggjöf er gert ráð fyrir því að almenningar séu til og má í því sambandi vísa til 2. gr. tilskipunar um veiði á Íslandi frá 20. júní 1849, 8. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, og 4. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl.

Menn hefur greint á um það hvar almenningar væru, svo og hvernig eignarrétti að þeim væri háttað. Gaukur Jörundsson hefur hliðsjón af gildandi lögum þegar hann segir: „Í löggjöf á síðari tímum hafa landsvæði, sem enginn aðili getur talið til einstaklingseignarréttinda yfir, oft verið nefnd almenningar, . . . “.

Sigurður Líndal kemst að svipaðri niðurstöðu, en telur þó ekki útilokað að um ákveðin einstök réttindi geti verið að ræða í almenningum.

Ólafur Lárusson segir um almenninga:

„ . . . en að svo miklu leyti, sem almenningar eru enn til, mun víða vera svo komið að tilteknar jarðir hafa eignast tiltekin afnot þeirra og munurinn á þeim og afréttum mun því vera orðinn óljós nú á tímum.“

Undir það sjónarmið tekur Sigurður Líndal.

Skilgreining Gauks Jörundssonar sem vitnað var til hér að framan virðist vera í bestu samræmi við ákvæði í lögum og á það reyndar við lög hér að lútandi allt frá setningu nýbýlatilskipunarinnar 1776. Hins vegar er því ekki að neita að réttarstaða almenninga er á ýmsan hátt óljós og þá í hvaða mæli landalmenningar séu til í landinu í dag. Vafamál er líka hversu skýrlega verður greint á milli þeirra og afrétta eins og Ólafur Lárusson benti á.

Hvað fyrra atriðið varðar virðist ljóst að almenningar hafa aldrei verið bundnir við hálendi landsins. Þeir hafa þvert á móti fundist í fjörum líka. Sá skilningur á stoð í 52. kap. Landsleigubálks Jónsbókar þegar talað er um almenninga „bæði hið efra og hið ytra“. Í Fornbréfasafni, Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalíns og víðar eru tilgreind svæði sem í þá daga hafa verið kölluð almenningar. Nefnir Bjarni Jónsson nokkur dæmi um slíkt í ritgerð sinni.

Hver réttarstaða þessara svæða er í dag er hins vegar óljóst.

Áður hefur verið vikið að því að Sigurður Líndal virðist gera ráð fyrir því að til séu hálendissvæði sem liggi utan við afrétti og almenninga. Sama skoðun kemur fram hjá Ólafi Lárussyni.

Sigurður tekur fram:

„Nokkur vafi leikur á því, hvernig rétti til þessara hálendissvæða sé háttað - eða rétti til eigendalausra jarða í byggðum - eða til þeirra heimilda til afrétta og almenninga sem ekki falla undir eign sveitarfélaga, upprekstrarfélaga eða fylgja ekki eign einstakra jarða. Þegar grannt er skoðað sýnast varla vera rök til þess að gera almennan greinarmun á slíkum svæðum og almenningum.“

Hvað hálendissvæðin varðar þegar afréttum sleppir verður að taka undir framangreinda skoðun, enda verður ekki betur séð en að það samræmist gildandi löggjöf að telja þau til almenninga, sbr. og skilgreiningu Gauks hér að framan. Skoðun þeirra Sigurðar Líndal og Ólafs Lárussonar að erfitt kunni að vera að greina á milli afrétta og almenninga á án vafa við rök að styðjast í einstaka tilvikum. Annað mál er að í eldri heimildum virðast menn ekki alltaf hafa greint þarna á milli sem skyldi og hugtakanotkun ekki verið sem nákvæmust. Slík tilvik þarfnast sérstakrar skoðunar hverju sinni.

3. ALMENNT UM EIGNARRÉTT AD FASTEIGNUM

Hugtakið fasteign kemur víða fyrir í lögum þótt þar sé ekki að finna neina almenna skilgreiningu á hugtakinu.

Ýmsir fræðimenn hafa á hinn bóginn skilgreint hugtakið og þá yfirleitt á svipaðan hátt, sbr. skilgreiningu Gauks Jörundssonar, „að hún sé afmarkað land ásamt eðlilegum hlutum landsins, lífrænum og ólífrænum, og þeim mannvirkjum, sem varanlega eru við landið skeytt“.

Séu framangreindar skilgreiningar á afrétti og almenningi lagðar til grundvallar virðist óhætt að fullyrða að einstakir afréttir og almenningar séu fasteign í framangreindum skilningi enda sé þá uppfyllt það skilyrði að um sé að ræða afmarkað landsvæði.

Vegna viðfangsefnis þessa frumvarps þykir rétt að gera hér nokkra grein fyrir almennum sjónarmiðum um hvert sé inntak eignarréttar yfir fasteignum og með hvaða hætti eignarréttindi yfir þeim stofnast og þar með helstu eignarheimildum að fasteignum sem viðurkenndar hafa verið í íslenskum rétti.

3.1. UM EIGNARRÉTTINDI

Sameiginlegum sérkennum eignarréttinda hefur verið lýst svo að aðilaskipti geti orðið að þeim og að þau verði metin til fjár á peningalegan mælikvarða.

Gaukur Jörundsson greinir eignarréttindi í fjóra meginflokka: a) Eignarréttur (í þrengri merkingu), b) Takmörkuð (óbein) eignarréttindi, c) Kröfuréttindi, d) Réttindi til hugverka og auðkenna.

Einnig hefur tíðkast að tala um beinan eignarrétt annars vegar en óbeinan eignarrétt hins vegar.

3.1.1. Beinn eignarréttur.

Ekki er einhlítt hvað menn kalla þessa tegund eignarréttar. Þannig talar Gaukur Jörundsson um eignarrétt (í þrengri merkingu).

Í öðrum samböndum, og þá fyrst og fremst þegar talað er um eignarrétt að fasteignum, hafa menn notað ýmis hugtök sem vísa til beins eignarréttar. Þannig má sjá talað um grunneignarrétt , eignarland eða fullkomið eignarland.

Í öðrum samböndum er einnig talað um land í einkaeign (einkaeignarréttur), sbr. 5., 10. og 11. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., svo og 1. gr. námulaga nr. 24/1973.

Einnig sést talað um að land sé undirorpið einstaklingseignarrétti.

Þó að framangreind hugtök sem og fleiri vísi oft til þess sem skilgreint er sem beinn eignarréttur er þó ekki hægt að ganga að því sem vísu og þarfnast það nánari athugunar við í hverju tilviki.

Áður fyrr skilgreindu fræðimenn beinan eignarrétt með jákvæðum hætti á þann hátt að taldar voru upp þær heimildir sem um var að ræða.

Yngri fræðimenn hafa aftur á móti skilgreint eignarrétt með neikvæðum hætti þannig að í honum felist réttur til hvers konar umráða og ráðstafana yfir hlut að svo miklu leyti sem ekki séu sérstakar takmarkanir á því gerðar. Því rýmki eignarréttur í tilteknu tilviki að sama skapi sem takmarkanir falli niður.

Því hefur verið haldið fram að hin neikvæða skilgreining eigi betur við meginreglur íslenskrar löggjafar og lagahefðar en hin jákvæða, sem dæmi um neikvæða skilgreiningu má nefna skilgreiningu Gauks Jörundssonar:

„Samkvæmt því má skýrgreina eignarrétt á þá leið, að hann sé einkaréttur ákveðins aðila, eigandans, til að ráða yfir tilteknum líkamlegum hlut innan þeirra marka, sem þessum rétti eru sett í lögum og af takmörkuðum (óbeinum) réttindum annarra aðila, sem stofnað hefur verið til yfir hlutnum.“

3.1.2. Óbeinn eignarréttur.

Þegar um óbein (takmörkuð) eignarréttindi er að ræða er málum svo háttað að þeim eignarheimildum sem felast í hinum beina eignarrétti hefur verið skipt og þær komist í hendur fleiri en eins aðila. Í hugtakinu óbein eignarréttindi felst að þau séu aðeins hlutdeild í víðtækari rétti eigandans og beiting þeirra fari fram í skjóli hins víðtækari réttar, beina eignarréttarins. Á hinn bóginn hafa hin óbeinu eignarréttindi ein og sér öll einkenni beins eignarréttar, þ.e. á því afmarkaða sviði sem þau ná til. Helstu flokkar óbeinna eignarréttinda eru afnotaréttindi, ítaksréttindi, veðréttindi, afgjaldsskyldur, haldsréttur, forkaupsréttur, kaupréttur, og réttur samkvæmt kyrrsetningargerð.

3.1.3. Afréttareign.

Vegna viðfangsefnis þessa frumvarps er rétt að fjalla sérstaklega um hugtakið „afréttareign“, en það kemur alloft fyrir bæði í dómum og fræðiritum.

Álitaefnið er hvers konar eignarréttindi þar er um að ræða.

Gaukur Jörundsson gerir grein fyrir því að eignarréttur að afréttum geti verið með tvennu móti. Annars vegar sé um að ræða beinan eignarrétt að afréttarlandinu, en í öðrum tilvikum sé aðeins um afréttareign viðkomandi aðila að ræða. Ef land er afréttareign tiltekins aðila á hann upprekstrarrétt (beitarrétt), lax- og silungsveiðirétt, sbr. 5. gr. laga nr. 76/1970, og ef til vill einhverjar aðrar, þröngar nýtingarheimildir, svo sem veiðirétt, sbr. ákvæði veiðitilskipunar frá 20. júní 1849, þau sem enn eru í gildi.

Auk þessara afmörkuðu réttinda leiddi lögtaka 2. gr. námulaga nr. 24/1973 til þess að nú á ríkið eitt rétt til jarðefna á þeim afréttum sem aðrir aðilar geta ekki sannað beinan eignarrétt að.

Gaukur Jörundsson segir að talsvert hafi tíðkast að einstakar heimildir eða þættir eignarréttar séu talin sérstök réttindi. Sem dæmi slíks nefnir hann vatnsréttindi, veiðiréttindi, námuréttindi og réttindi til reka.

Séu slík réttindi skilin frá eignarrétti eiganda og fengin öðrum er um ítak að ræða og þar með óbein eignarréttindi.

Það veldur nokkrum vandkvæðum við skilgreiningu afréttareignar og stöðu hennar í hinu fræðilega kerfi eignarréttinda að Ólafur Lárusson og Gaukur Jörundsson meðal annarra byggja á því hugtaksskilyrði að óbein (takmörkuð) eignarréttindi séu alltaf hlutdeild í öðrum víðtækari rétti eiganda eignarinnar. Þegar talað er um vandkvæði er átt við aðstæður eins og þær sem eru til staðar á Landmannaafrétti. Hæstiréttur hefur hafnað því að afrétturinn sé annað og meira en afréttareign heimamanna og jafnframt hafnað viðurkenningarkröfu ríkisins á beinum eignarrétti að svæðinu, sbr. hrd. 1955, bls. 108 og hrd. 1981, bls. 1584. Þar virðist því um að ræða fasteign sem engum aðila hefur tekist enn sem komið er að sanna beinan eignarrétt að og fellur hún þannig ekki að fyrrgreindri afmörkun á beinum og óbeinum eignarréttindum.

3.2.

HELSTU VIDURKENNDU EIGNARHEIMILDIR AD FASTEIGNUM Í

ÍSLENSKUM RÉTTI

Hér verður gefið stutt yfirlit yfir helstu eignarheimildir að fasteignum.

3.2.1. Nám.

Gaukur Jörundsson telur óhætt að leggja til grundvallar sem meginreglu íslensks réttar að ekki verði stofnað til eignarréttinda yfir fasteignum fyrir nám, þó svo að sú meginregla eigi sér hvergi beinlínis stoð í lögum.

Í öndverðu er nám hins vegar talið hafa verið helsti stofnunarháttur eignarréttinda yfir landi hérlendis.

Talið hefur verið að nám hafi horfið sem eignarheimild í íslenskum rétti tiltölulega snemma og Gaukur Jörundsson telur að túlka megi ákvæði nýbýlatilskipunarinnar 1776 þannig að heimild til náms hafi þá ekki verið talin vera fyrir hendi lengur.

Þórður Eyjólfsson notar hugtakið afnotanám í ritgerð sinni í þeirri merkingu að réttur til afrétta hafi upphaflega orðið til þannig að bændur hafi tekið eigendalaus svæði til beitar og annarra þröngra nota. Þessi réttur hafi síðar fengið stuðning í lögum og ef til vill fyrir hefð.

Í Landmannaafréttardóminum fyrri, hrd. 1955, bls. 108, hafnaði Hæstiréttur kröfu hreppsfélaganna um beinan eignarrétt meðal annars á þeirri forsendu að ekki hefðu verið leiddar sönnur að því að hreppsfélögin hefðu öðlast eignarrétt að landsvæðinu fyrir nám. Líklegt verður að telja að öruggar heimildir um nám tiltekinnar fasteignar yrðu að minnsta kosti álitnar stuðningur við aðrar eignarheimildir.

Í Geitlandsdóminum, hrd. 1994, bls. 2227, kemur fram að þess sé getið að Geitland hafi verið numið milli Hvítár og Suðurjökla. Hæstiréttur segir í dómi sínum að í kjölfar landnáms virðist Geitland hafa verið fullkomið eignarland, en síðar segir að þegar litið sé til hinna elstu heimilda um rétt Reykholtskirkju að Geitlandi virðist það hins vegar vafa undirorpið hvort landið sé eignarland. Vafi um inntak eignarráða þeirra hreppsfélaga sem keyptu Geitlandið samkvæmt afsali frá ráðherra Íslands í dóms- og kirkjumálum árið 1926 leiddi til sýknu af ákæru vegna meintra ólöglegra fuglaveiða á svæðinu.

3.2.2. Hefð.

Núgildandi lög um hefð eru nr. 46/1905. Ýmsar tegundir eignarréttar geta stofnast fyrir hefð og má þar nefna beinan eignarrétt, sbr. 1. mgr. 6. gr. hefðarlaga, afnotaréttindi, sbr. 7. gr. laganna, og ítaksréttindi, sbr. 7. og 8. gr. sömu laga.

Varðandi afrétti og hugsanlega unna hefð að þeim eru það einkum eftirtalin skilyrði hefðar sem koma til athugunar. Annars vegar verður eign sú sem hefða á að geta verið eign einstakra manna, sbr. 1. gr. hefðarlaga og hins vegar verður að hafa verið um óslitið eignarhald að ræða, sbr. 1. mgr. 2. gr. hefðarlaga, sé um eignarhefð að ræða, en notkun með sömu skilyrðum, sbr. 7. gr. laganna, sé um afnotahefð að ræða. Fyrra skilyrðið mun fyrst og fremst vera sett til að taka af tvímæli um það að hluti sem ekki eru eignarhæfir er ekki unnt að hefða. Óslitið eignarhald hefur verið skýrt svo „að hefðandi hafi haft svo víðtæk ráð eignar, að þau bendi til eignarréttar“ og jafnframt þarf hann að hafa „útilokað aðra frá því að ráða yfir eigninni“. Sama gildir síðan um afnotahefð að breyttu breytanda. Þannig virðist mögulegt að vinna hefð á afréttarlandi, en ljóst er að skilyrðin eru ströng. Í hrd. 1955, bls. 108 um Landmannaafrétt var því hafnað að hreppsfélögin hefðu öðlast beinan eignarrétt að Landmannaafrétti fyrir hefð.

3.2.3. Venjuréttur.

Tiltekin nýting lands getur leitt til þess að talið verði að þeir sem nýta landið eigi einir þann rétt sem nýtingin gefur til kynna. Hugsanlegt er að niðurstaða hæstaréttar í hrd. 1955, bls. 108 (um Landmannaafrétt), um beitarrétt afréttarnotendanna byggi m.a. á venjurétti, þó svo að slík niðurstaða sé ekki orðuð beint í dóminum. Ekki eru gerðar jafnstrangar kröfur til þess að venjuréttur teljist hafa stofnast og gert er um hefð. Hins vegar virðist ljóst að beinn eignarréttur verður tæplega grundvallaður á venjurétti.

3.2.4. Afsalsgerningar.

Mikilvægast er að gera sér grein fyrir því að sá sem afsalar fasteign getur ekki afsalað víðtækari rétti en hann á. Sá sem ekki á beinan eignarrétt getur ekki gert annan að eiganda lands með afsali, þó svo að hann eigi þar nýtingarheimildir. Við lestur afsala og kaupsamninga vegna afréttarsvæða þarf hverju sinni að kanna hversu víðtækan eignarrétt sé verið að selja. Í þessu sambandi skal sérstaklega minnt á þau lönd sem töldust eign ríkis og kirkju, en voru síðar seld hrepps- og upprekstrarfélögum.

Þá hefur vægi afsala sem eignarheimilda ekki alltaf verið ótvírætt, sbr. niðurstöðu hæstaréttar í hrd. 1969, bls. 510, um Nýjabæjarafrétt.

Sömu sjónarmið verður og að hafa í huga við skýringu ýmissa annars konar gerninga, t.d. einhliða yfirlýsinga á borð við lögfestur og máldaga kirkna, svo og við skýringu fornra dóma.

Sem dæmi um umfjöllun hæstaréttar um afsalsgerninga má vísa til dóms um meintar ólöglegar fuglaveiðar í Geitlandi, hrd. 1994, bls. 2227, en Hálsa- og Reykholtsdalshreppur keyptu Geitland samkvæmt afsali frá ráðherra dóms- og kirkjumála árið 1926. Geitland hafði áður tilheyrt Reykholtskirkju.

3.2.5. Erfðir.

Erfðir eru mikilvæg heimild eignarréttar, bæði lög- og bréferfðir. Hér verður fjallað um fasteignir sem enginn getur sannað beinan eignarrétt að hvort sem þær hafa áður verið háðar eignarrétti eða ekki. Í því sambandi hefur verið bent á reglur um erfðafjársjóð, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 8/1962, sbr. 1. gr. laga nr. 12/1952, sem leiða til þess að eignir manns sem enga erfingja á renna í erfðafjársjóð til ráðstöfunar ríkisins og því er það íhugunarefni hvort sams konar reglur gildi um fyrrnefndar fasteignir. Því hefur verið haldið fram að reglur um erfðafjársjóð séu angi þeirrar meginreglu að það sem enginn eigi falli til ríkisins. Það hefur þó verið talið hæpið að minnsta kosti hérlendis að túlka reglur um erfðafjársjóð víðtækar en samkvæmt beinni hljóðan þeirra.

Í norrænum rétti hefur löngum verið byggt á þeirri reglu að land sem enginn eigi sé eign konungs, seinna ríkis.

Umrædd regla hefur aldrei náð fótfestu í íslenskum rétti. Eignartilkalli ríkisins grundvölluðu á henni hefur verið hafnað af dómstólum, sbr. dóm Landsyfirréttar frá 21. júlí 1873, lyfrd. (yngri) I, bls. 61, um eignarrétt að eyðibýlinu Vilborgarkoti , og svo síðar í dómi hæstaréttar, hrd. 1981, bls. 1584, um eignarrétt að Landmannaafrétti.

3.2.6. Almenn rétttaka.

Í lögum kunna að vera ákvæði þess eðlis að tiltekinn aðili skuli taka við réttindum og skyldum annars aðila. Sem dæmi má nefna lög nr. 31/1986, um slit á Söfnunarsjóði Íslands og yfirtöku ríkisviðskiptabanka á eigum hans. Slík löggjöf er aftur á móti óþekkt á því sviði sem hér um ræðir.

3.2.7. Bein ákvæði í lögum.

Hvað varðar afrétti og almenninga verður að telja hæpið að almennt verði beinn eignarréttur að þeim reistur á ákvæðum laga. Það álit á stoð í niðurstöðum hæstaréttar í hrd. 1981, bls. 182, um eignarrétt að botni Mývatns, og hrd. 1981, bls. 1584, seinni dóminum um Landmannaafrétt. Þar var því hafnað að almennt eignartilkall ríkisins í skilningi einkaréttar ætti sér stoð í skráðum réttarreglum. Með beinum ákvæðum í lögum hefur hins vegar verið mælt fyrir um réttindi yfir einstökum landsgæðum innan afrétta og eigendalausra svæða, sbr. veiðiréttindi búenda sem rétt eiga til upprekstrar á afrétt í vötnum á afréttum skv. 5. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, og rétt ríkisins til jarðefna á landsvæðum sem ekki eru í einkaeign skv. 2. gr. námulaga nr. 24/1973.

3.2.8. Lagarök og lagaviðhorf.

Hér má vitna til hrd. 1981, bls. 1584, þar sem því var hafnað að dómstólar settu reglur um eignarhald á grundvelli almennra lagaraka og lagaviðhorfa.

4. AFSTADA ÍSLENSKS RÉTTAR TIL EIGNARHALDS Á AFRÉTTUM

4.1. Ákvæði laga og efni lagafrumvarpa.

Í íslenskum lögum allt frá tíma Grágásar hafa ekki verið sérstök ákvæði um eignarrétt að afréttum almennt, heldur hefur í ýmsum lagaákvæðum verið mælt fyrir um nýtingu tiltekinna réttinda innan afrétta. Ekki er ástæða til að fjalla hér sérstaklega um tilurð og efni þeirra lagaákvæða, heldur verður látið nægja að lýsa umfjöllun sem fór fram um eignarhald á afréttum í tilefni af setningu vatnalaganna 1923 annars vegar og hins vegar laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. 1969.

4.1.1. Vatnalögin nr. 15/1923 og aðdragandi þeirra.

Umræðan um réttarstöðu afrétta og almenninga hefst fyrst að marki á öðrum áratug aldarinnar með starfi svokallaðrar fossanefndar og samþykkt tveggja þingsályktunartillagna um eignarrétt að afréttum og almenningum og nýtingu vatnsorku á þeim landsvæðum.

Fyrri þingsályktunartillagan sem hér skiptir máli var flutt af Gísla Sveinssyni 1917 og var svohljóðandi:

„Neðri deild Alþingis ályktar, að skora á landsstjórnina að gæta hagsmuna þjóðfélagsins og rjettar landssjóðs til fossa og annara verðmæta í almenningum landsins og í afrjettum, þeim er eigi heyra til neinni ákveðinni jörð einstakra manna eða sveitarfjelaga, með því

1. að komast að ábyggilegri niðurstöðu um það hve langt yfirráðarjettur sýslu og hreppafjelaga yfir afrjettum nái samkvæmt þeim notum, er tíðkast hafa frá fornu fari, svo sem upprekstur, beit, fjallagrös, rótargröftur, skógarhögg, veiði, og gefa síðan hlutaðeigendum það til vitundar;

2. að láta fram fara rifting á öllum samningum er sýslur eða hreppar kunna að hafa gert við einstaka menn eða fjelög og í bága koma við rjett landssjóðs.“

Litlar umræður urðu um tillöguna og hún samþykkt samhljóða sem ályktun neðri deildar Alþingis.

Umrædd rannsókn var að endingu framkvæmd af Bjarna Jónssyni frá Vogi, en niðurstöður hans voru birtar í áliti meirihluta fossanefndar. Fossanefndin klofnaði vegna ágreinings um það grundvallaratriði hvernig eignarrétti að vatni væri háttað og voru lögð fram tvö mismunandi frumvörp til vatnalaga árið 1919 sem hvorugt var samþykkt. Nefndin var í meginatriðum sammála um það að almenningar og afréttir væru ríkiseign, þó svo að minnihlutinn gerði þann fyrirvara að afréttir kynnu að vera í einkaeign.

Þessi sameiginlega niðurstaða fossanefndar varð einmitt grundvöllur að þingsályktunartillögu þeirri sem lögð var fram á þingi árið 1919 af samvinnunefnd í fossamálum og var svohljóðandi:

„Alþingi ályktar að skora á landsstjórnina að lýsa alla vatnsorku í almenningum og afrjettum eign ríkisins, og gera, ef með þarf, ráðstafanir til þess, að rifting fari fram á gerningnum milli einstaklinga eða fjelaga, er í bága kynnu að koma við þennan rjett þjóðfélagsins.“

Sú var skoðun margra þingmanna að tillagan í upphaflegri mynd gerði ekki ráð fyrir að til væru afréttir sem undirorpnir væru beinum eignarrétti.

Flutningsmenn tillögunnar mótmæltu þeim skilningi, en svo fór að fossanefnd efri deildar bar fram þá breytingartillögu að orðin „og afrjettum“ yrðu felld út með eftirfarandi rökstuðningi:

„En jafnframt vill nefndin taka það fram, að hún lítur svo á, að almenningur sje ekki að eins öræfi og jöklar, heldur og afrjettir, sem ekki eru eign einstakra jarða, eða hafa verið það. Undir almenninga falla því allar afrjettir, sem eru eign landsins eða sveitarfjelaga, ef sveitarfjelögin hafa ekki keypt þær á löglegan hátt, af löglegum eigendum.“

Þessi breyting var samþykkt í deildinni, en í sameinuðu Alþingi kom enn fram breytingartillaga, nú frá Bjarna Jónssyni, sem vildi bæta við „og í afrjettum, þeim er eigi heyra til neinni ákveðinni jörð einstakra manna eða sveitarfjelaga“.

Bjarni dró þó breytingartillögu sína til baka eftir að forsætisráðherra hafði lýst því yfir að stjórnin legði sömu merkingu í ályktunina hvort sem breytingartillagan yrði samþykkt eða ekki, þ.e. að tryggja bæri ríkinu vatnsréttindi í almenningum og afréttum sem ekki gætu talist eign einstakra manna eða sveitarfélaga og yrði því að álíta ríkiseign.

Það verður ekki fullkomlega ráðið af umræðum um tillöguna hvort þingið notar hugtakið almenning í þeirri víðtæku merkingu sem fram kemur í fyrrgreindri tilvitnun í rökstuðning með breytingartillögu fossanefndar efri deildar eða hvort þingmenn hafi sæst á þann skilning að þingsályktunartillagan skyldi einnig taka til afrétta sem ekki gætu talist eign einstaklinga eða stofnana. Mörk hugtakanna afréttur og almenningur eru talsvert á reiki eins og afgreiðsla framangreindrar tillögu ber með sér. Allt að einu miða framangreindar breytingar á tillögunni frá upphaflegri mynd að því að vernda rétt einstakra aðila til eignarlanda sinna.

Í frumvarpi því til vatnalaga sem lagt var fram á Alþingi 1921 og varð síðar með breytingum að lögum nr. 15/1923 er tekið á eignarréttarlegri stöðu afrétta í athugasemdum með 2. gr. frumvarpsins. Eftir að gerð hefur verið grein fyrir því sameiginlega áliti meiri- og minnihluta fossanefndar að ríkið ætti afrétti og almenninga yfirleitt segir:

„Hjer er ekki staður til að úrskurða þetta atriði. Það verður væntanlega að rannsaka það sjerstaklega, hvaða lendur eru ríkiseign, enda eiga dómstólarnir úrskurð þess máls. Af því að vatnsrjettindin fylgja eignarrjetti að landi eftir stefnu þessa frumvarps virðist óþarft að taka það fram, að ríkið eigi vatnsrjettindi í afrjettum og almenningum, því að ef ríkið á þessar lendur, þá er einnig skorið úr því, hver eigi vatnsrjettindin. Hins vegar væri miður fallið að ákveða í lögum, að ríkið ætti vatnsrjettindi í þessum lendum, ef svo yrði niðurstaða dómstólanna, að þær væru ekki - eða sumar þeirra ekki - ríkiseign, heldur eign einstakra manna eða hjeraða.“

Það er ljóst að öll þau gögn, sem nú hafa verið reifuð, verður að skoða í samhengi sem grundvöll vatnalaganna. Í síðastgreindri tilvitnun er ekki tekin jafnafdráttarlaus afstaða til eignarréttar að afréttum og almenningum og verið hafði í allri umræðu um fossamálin árin á undan. Segja má að í vatnalögunum sé þeirri spurningu ósvarað hvernig eignarhaldi að afréttum sé háttað og þeim möguleika haldið opnum að til séu afréttir sem undirorpnir séu beinum eignarrétti. Hátti svo til um afrétt nýtur eigandinn væntanlega þeirra réttinda sem kveðið er á um í meginreglu 2. gr. vatnalaga.

Að lokum er vert að vekja athygli á því að sú skoðun átti mjög almennu fylgi að fagna á þessum tíma að land, sem ekki væri undirorpið beinum eignarrétti, væri ríkiseign. Sú skoðun er hins vegar ekki í samræmi við niðurstöður íslenskra dómstóla sem nú liggja fyrir.

4.1.2. Löggjöf um afréttamálefni, fjallskil o.fl.

Hinn 10. desember 1958 skipaði landbúnaðarráðherra nefnd þriggja manna til að endurskoða ákvæði laga um notkun afrétta, upprekstrarrétt, fjallskil o.fl. Í nefndinni áttu sæti Ólafur Jóhannesson, þá lagaprófessor, Jón Gauti Pétursson oddviti, Gautlöndum, og Sveinbjörn Jónsson hæstaréttarlögmaður. Lagafrumvarpi því sem nefndin samdi fylgdi greinargerð og var hún prentuð sem fylgiskjal með frumvarpi til laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. og birt í Alþingistíðindum 1968 A, bls. 312. Í greinargerð þessari er lýst þeim viðhorfum sem þá voru uppi um skipan eignarhalds á afréttum, en þar sagði m.a.:

„Áður en nefndin tók frumvarpið saman, aflaði hún sér upplýsinga um framkvæmd afréttarmála og fjallskila víðs vegar um land. Leitaði hún í því skyni skýrslna hjá sýslumönnum, er aftur margir hverjir lögðu málið fyrir sýslunefnd eða fengu upplýsingar hjá hreppsnefndaroddvitum í sýslunni. Fengust með þessum hætti gagnlegar upplýsingar um málefni þau, sem frumvarpið fjallar um.

Hver afréttur er ákveðið landssvæði utan byggða og heimalanda einstakra jarða. Á hvern afrétt eiga tilteknar jarðir upprekstrarrétt. Sá réttur byggist í langflestum tilfellum á fornri hefð og venju, og hefur í öndverðu orðið til með þeim hætti, að bændur í ákveðinni byggð eða einhverjum byggðarhluta hafa tekið tiltekið landssvæði utan byggða til sumarbeitar fyrir geldfé sitt, og hafa svo jafnframt orðið að bindast samtökum um smölun á því landi. Hafa flestir afréttir ugglaust verið teknir í notkun mjög snemma, sennilega þegar á síðari hluta landnámsaldar, er byggðin í landinu tók að þéttast. Hefur skipting sumarbeitilanda utan byggða þá þegar komizt í nokkurn veginn fast horf, og hefur sú skipan haldizt að mestu óbreytt síðan, enda víðast hvar byggð á náttúrulegum staðháttum, þ.e. afréttarsvæðin skilin að af fjöllum eða vötnum.

Um afréttarnot og fjallskil hafa fljótlega myndast ákveðnar venjur á hverjum stað, eða jafnvel verið um þau efni gerðar sérstakar samþykktir. Eftir að hreppar koma til sögunnar, er forstaða afréttarmála og fjallskilastjórn í þeirra höndum, og hafa jafnvel sumir viljað rekja uppruna hreppanna til þessara viðfangsefna þeirra. Hvað sem um það er, þá er víst, að langflestir afréttanna hafa, svo lengi sem vitað er, verið tengdir ákveðnum hreppi eða hreppum. Hitt er annað mál, að nokkrir afréttir komust síðar undir yfirráð kirkjunnar eða höfðingja er lögðu þá til einstakra jarða. En allt frá fornu fari hefur stjórn afréttarmála og fjallskilaframkvæmd að langmestu leyti verið í höndum héraðsstjóra.

Þrátt fyrir allýtarlega lagasetningu frá fyrri öldum um afréttarmálefni, svo sem hér hefur verið rakið, hafa eigi verið, og eru ekki fyrir hendi nein bein lagafyrirmæli um það, hvernig háttað sé almennt eignaryfirráðum yfir afréttum. Getur því verið spurning um, hversu víðtækan rétt svokallaðir afréttareigendur eigi til afréttar síns, með öðrum orðum, hvort þar sé um að ræða beinan eignarrétt að afrétti eða aðeins ítaks- eða afnotarétt í sjálft afréttarlandið, sem hins vegar beri nánast að skoða sem eins konar almenning, og þar af leiðandi ríkiseign. Um þá afrétti, sem tilheyra einstökum jörðum eða kirkjum, eða sveitarfélög eða upprekstrarfélög hafa keypt eða með öðrum hætti fengið lögmæta eignarheimild fyrir, er að vísu enginn vafi. Þar á afréttareigandinn afréttarlandið með öllum þess gögnum og gæðum, en má þó ekki með hagnýtingu sinni spilla afréttarnotum annarra, sem þar eiga upprekstrarrétt, hvort sem sá réttur byggist á fornri hefð eða löggerningi. Þegar þessum tilfellum sleppir, eru skoðanir skiptar um það, hvort fremur beri að skoða sveitarfélag eða annan afréttaraðila eiganda afréttarlandsins eða aðeins eins konar ítakshafa í ríkisland. Sé hinu síðarnefnda játað, eiga afréttaraðilarnir rétt til venjulegra afréttarnota, svo og þann rétt, sem löggjöfin kann að heimila þeim sérstaklega, eða þeir hafa öðlast með annarri hagnýtingu landsins. Sé hið fyrra rétt, er afréttarlandið bein eign afréttaraðilans, sem hann verður þá ekki að neinu leyti sviptur, nema með eignarnámi.

Af skýrslum þeim, sem nefndinni bárust, má ráða, að sveitarstjórnir telja afrétti víðast hvar eign viðkomandi hrepps, enda þótt ekki sé bent á sérstaka eignarheimild aðra en upphaflega töku og aldalöng not. Þegar litið er til dóms hæstaréttar frá 25. febr. 1955, má hins vegar ætla, að dómstólar muni almennt hallast að því, að réttur sveitarfélaga til afréttar síns sé aðeins afnotaréttur í tilteknar áttir, en afréttarlandið sjálft sé ekki háð einstaklingseignarrétti, nema það sé sérstaklega sannað, að svo sé. Í ýmsum settum lögum sýnist og byggt á svipuðu sjónarmiði, sbr. t.d. l. 100/1940, gr. 8, 1. 63/1954, gr. 5, l. 50/1909, gr. 1. og l. 40/1907, gr. 16. Það verður alls ekki fullyrt, að sama regla gildi að þessu leyti um alla „almenningsafrétti“, heldur er einmitt líklegra, að þetta sé með nokkuð mismunandi hætti um einstaka afrétti. Að svo vöxnu máli taldi nefndin eigi fært að orða almenna lagareglu um eignaryfirráð afrétta. Þar sem ágreiningur rís um eignarrétt að tilteknum afrétti, verða dómstólar að skera úr. Á hinn bóginn er nauðsynlegt, að gerðar séu sem gleggstar skrár um afrétti, hverjir þeir séu, hver séu merki hvers þeirra og hvaða jarðir eigi upprekstrarrétt á hvern afrétt. Eiga ákvæði frumvarpsins að stuðla að því að föst skipan komist á þessi mál. En hvað sem rétt kann að verða talið um eignarréttinn að sjálfu afréttarlandinu í „almenningsafréttum“, þá eru yfirráð afréttaraðila yfir afrétti sem upprekstrar- og beitiland ótvíræð og styðjast víðast hvar við óslitna notkun öldum saman.“

Eins og fram kemur í greinargerð nefndarinnar taldi hún ekki fært að orða almenna lagareglu um eignarráð afrétta, heldur yrðu dómstólar að skera úr um ef ágreiningur risi um eignarrétt að tilteknum afrétti. Staða þessara mála er enn óbreytt nema hvað Hæstiréttur hefur í dómum sínum um Landmannaafrétt lagt ákveðnar meginreglur sem hann ætlar þó löggjafanum að fylla enn frekar.

4.2.

ÚRLAUSNIR DÓMSTÓLA

4.2.1. Úrlausnir dómstóla.

Hér á eftir verður komið að þeim dómum frá seinni tíma sem segja má að hafi gildi út fyrir efni sitt, þ.e. þeim niðurstöðum dómstóla sem hafa almennt gildi á þessu sviði. Sú könnun felst einkum í því að gera grein fyrir þeim kröfum sem dómstólar hafa gert til eignarheimilda í hverju einstöku tilviki.

4.2.2. Landsyfirréttardómar.

Í tíð landsyfirréttar má segja að fyrst sé farið að nálgast eignarréttarlega stöðu afrétta á þann hátt að nokkra almenna þýðingu hafi í dag. Koma þar sérstaklega til athugunar tvær dómsniðurstöður.

Í dómi landsyfirréttar frá 1855, lyfrd. (eldri) VII, bls. 223, deildu eigendur Illugastaða í Fnjóskadal og umráðamenn Munka-Þverárklausturs um eignarrétt að afréttarlandinu Bleiksmýrardal, austan Fnjóskár.

Hið umdeilda landsvæði og jörðin Illugastaðir höfðu bæði verið í eign Munka-Þverárklausturs, en Illugastaðir voru seldir undan klaustrinu árið 1675. Töldu eigendur Illugastaða, að Bleiksmýrardalur hefði verið hluti af jörðinni og þar af leiðandi fylgt henni þegar hún var seld undan klaustrinu. Niðurstöður þeirrar þrætu skipta ekki meginmáli hér, en krafa eigenda Illugastaða var ekki tekin til greina. Hins vegar staðfesti Landsyfirréttur þá niðurstöðu undirréttar að þrætulandið væri „fullkomin og átölulaus eign Munka-Þverárklausturs“.

Það sem hér kemur til skoðunar eru þær eignarheimildir sem eignarréttur Munka-Þverárklausturs er byggður á. Þar virðist fyrst og fremst vera um að ræða að í máldögum er afréttarlandsins getið sem eignar Munka-Þverárstaðar, fyrst í máldaga Ólafs Rögnvaldssonar frá 1461. Í annan stað kemur fram í dóminum að eftir að Illugastaðir voru seldir undan klaustrinu höfðu umráðamenn þess afskipti af afréttarlandinu sem sinni eign og létu lögfesta það í lögfestum sínum. Annarra eignarheimilda er ekki getið. Varakrafa eigenda Illugastaða um rétt til upprekstrar á afréttinn var tekin til greina, meðal annars með hliðsjón af þeim ummælum í Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalín að jörðin ætti almenning á Bleiksmýrardal.

Aftur á móti gætu hin afmörkuðu not Illugastaða af landsvæðinu til geldfjárreksturs á sumrum ekki skoðast sem grundvöllur beins eignarréttar.

Með hliðsjón af framangreindri niðurstöðu verður úrlausn dómsins um „fullkomna og átölulausa“ eign Munka-Þverárklausturs á afréttarlandinu vart skilin öðruvísi en svo að þar sé um beinan eignarrétt að ræða.

Í dómi landsyfirréttar frá 1898, lyfrd. (yngri) V, bls. 327, um eignarrétt að landsvæðinu Hellistungum virðist afstaða Landsyfirréttar vera nokkuð á annan veg.

Í því máli deildu eigandi Hjarðarholtskirkju og upprekstrarfélag tiltekinna hreppa í Mýrasýslu um eignarrétt að framangreindu landsvæði sem liggur ofan byggðar í Norðurárdal. Eignartilkalli kirkjunnar, byggðu á vísitasíum og lögfestum hennar, var hafnað á þeirri forsendu að þau væru ekki annað en, „skrásetning þess, er umráðamenn eða eigendur kirkjunnar hafa einhliða viljað telja eign hennar . . . “. Landsyfirréttur staðfesti hins vegar dóm undirréttar sem dæmdi þrætulandið eign upprekstrarfélagsins, fyrst og fremst á grundvelli vitnisburðar um að landið hefði frá ómunatíð verið notað af upprekstrarfélaginu til upprekstrar, en hins vegar hefðu not kirkjunnar af landinu nánast engin verið. Var sú niðurstaða byggð á Jónsbók, Landsleigubálki, 26. kap.

Með hliðsjón af ummælum þar að lútandi í Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalín var Hjarðarholtskirkju aftur á móti dæmdur selstöðuréttur í þrætulandinu.

Á það skal bent að viðkomandi landsvæði er ekki nefnt afréttur í dóminum. Hvað sem því líður er niðurstaða réttarins um eignarrétt upprekstrarfélagsins á framangreindum grunni ekki í samræmi við afstöðu hæstaréttar sem mörkuð var í Landmannaafréttarmálunum, sbr. hrd. 1955, bls. 108, og hrd. 1981, bls. 1584, en í fyrrnefnda málinu vísaði lögmaður Landmannahrepps til fordæmisgildis þessarar niðurstöðu Landsyfirréttar um Hellistungur. Hins vegar er mat Landsyfirréttar á lögfestum og vísitasíum kirkjunnar í samræmi við afstöðu hæstaréttar til svipaðra gagna.

4.2.3. Hæstaréttardómar.

Óhætt er að fullyrða að með fyrri dóminum um eignarrétt að Landmannaafrétti, hrd. 1955, bls. 108, hafi verið lagður að nokkru grunnur að þeirri afstöðu sem hérlendir dómstólar hafa tekið síðan í slíkum málum. Auk þess tók ríkið í fyrsta skipti til varna á þeim grundvelli að ekki væri um beinan eignarrétt afréttarnotenda að afréttarlandinu að ræða, heldur einungis takmörkuð eignarréttindi í formi beitarréttar. Um leið byggði ríkisvaldið á því að það væri eigandi slíkra landsvæða eða eins og það var sérstaklega orðað í þessu máli, umboðsmaður raunverulegra eigenda, þegna íslenska ríkisins.

Upphaflegar dómkröfur Landmannahrepps voru þær að viðurkenndur yrði einkaréttur þeirra til veiði í Veiðivötnum, en til andsvara risu landbúnaðarráðherra fyrir hönd ríkisins, hreppsnefnd Holtahrepps fyrir hönd hreppsins og hreppsnefnd Rangárvallahrepps fyrir hönd jarðanna Næfurholts og Hóla. Segja má, að við meðferð málsins hafi verið tekist á um tvær grundvallarspurningar sem voru forsenda upphaflegu dómkröfunnar. 1) Var um einkarétt Landmanna til nytja á Landmannaafrétti að ræða fram yfir jarðir í Holtahreppi svo og jarðirnar á Rangárvöllum? 2) Var réttur hreppanna til Landmannaafréttar byggður á beinum eignarrétti? Hér er það fyrst og fremst úrlausn seinna atriðisins sem skiptir máli.

Helsta og um leið elsta heimildarskjal hreppanna fyrir eignarrétti sínum var dómur, kveðinn upp að Skarði á Landi 25. júní 1476, en einungis til í afskriftum frá 19. öld.

Efnisleg niðurstaða hans var á þá leið að landsvæðið Þjórsártungur, sem liggur á milli Tungnaár og Sprengisands, væri eign og afréttur þeirra manna „sem haft og haldið höfðu“ í Holtum og á Landi. Að öðru leyti studdust hrepparnir eingöngu við gögn frá 19. og 20. öld. Þar má fyrst nefna tvær lögfestur, aðra frá 1805 en hina frá 1856, þar sem tilteknir fulltrúar Landmanna- og Holtahrepps lögfestu undir þær sveitir afréttina Holtamanna- og Landmannaafrétt. Í þinglesinni yfirlýsingu frá 1829 bönnuðu hreppstjórar Holtamanna- og Landmannahrepps nánar tilgreind afnot af landsvæðinu Þjórsártungum. Lagðar voru fram sóknarlýsingar Holtaþings frá 1840 og Stóruvalla á Landi frá 1841, þar sem getið er um rétt fyrrgreindra hreppa til afréttanna. Vísað var í þinglýsta landamerkjaskrá Landmannaafréttar frá 1886. Loks byggðu fulltrúar hreppanna rétt á sölu vatnsréttinda á afréttum sínum á árunum 1914-1919 sem hefði verið þinglýst athugasemdalaust svo og samningi Landmanna og Rangvellinga frá 1935 um skiptingu arðs af sölu hrafntinnu sem unnin var á mörkum afrétta þeirra hreppa, og ekki var hreyft athugasemdum við á þeim grundvelli að aðila skorti til þess eignarrétt. Önnur gögn og sjónarmið, sem byggt var á, lutu fyrst og fremst að rétti Landmanna fram yfir rétt hinna hreppanna til Landmannaafréttar og snerta ekki beinlínis viðurkenningu á beinum eignarrétti.

Niðurstöður héraðsdóms voru á því byggðar að engin lagafyrirmæli, hvorki almenns eðlis né tengd þessu svæði sérstaklega, skæru úr um eignarréttinn auk þess sem eignarréttartilkall þeirra styddist hvorki við afsöl eða hliðstæða gerninga. Vikið var að landfræðilegum staðháttum, stofnun hreppanna og mögulegri helgun þeirra á afréttinum út frá legu þeirra. Á grundvelli framangreindra gagna féllst héraðsdómur síðan á eignarréttartilkall Landmannahrepps. Veigamikil forsenda þeirrar niðurstöðu fólst í því að dómurinn taldi afrit dómsins frá 1476 ekki verða vefengt og lagði hann til grundvallar niðurstöðu sinni. Orðrétt segir í héraðsdómnum að Landmannaafréttur sé „fyrir töku í upphafi, aldalöng not og ýmiss konar hagnýtingu, meðferð og beitingu réttar sem eigandi, háð eignarrétti Landmannahrepps“.

Hæstiréttur komst hins vegar að annarri niðurstöðu:

„Ekki hafa verið leiddar sönnur að því, að hreppsfélögin sjálf hafi öðlast eignarrétt að afréttinum, hvorki fyrir nám, löggerninga, hefð né með öðrum hætti. Réttur til afréttarins virðist í öndverðu hafa orðið til á þann veg, að íbúar á landsvæði framangreindra hreppa og býla hafi tekið afréttarlandið til sumarbeitar fyrir búpening og, ef til vill, annarrar takmarkaðrar notkunar. Um afréttarnotkun og fjallskil voru snemma settar opinberar reglur, sem sveitarstjórnum var falið að annast framkvæmd á. Eins og notkun afréttarlandsins hefur verið háttað, hafa hreppsfélögin, annað eða bæði, ekki unnið eignarhefð á því.“

Auk upprekstrarréttarins var íbúum viðkomandi hreppa dæmdur veiðiréttur á afréttinum á grundvelli 5. gr. þágildandi laga um lax- og silungsveiðirétt, nr. 112/1941.

Árið 1969 féll í hæstarétti dómur í svokölluðu Nýjabæjarafréttarmáli, hrd. 1969, bls. 510. Í því máli deildu eigendur Nýjabæjar og Ábæjar í Skagafirði og upprekstrarfélag Saurbæjarhrepps í Eyjafirði um mörk landa sinna á hálendinu suður af Eyjafjarðar- og Skagafjarðarsýslum. Málið var að forminu til landamerkjamál, en svo verulega bar á milli þeirra markalína sem aðilar gerðu kröfu um að segja má að málið hafi snúist um eignarrétt að landi austan Austari-Jökulsár, allt frá Fossá í Austurdal í Skagafirði austur að vatnaskilum norður af Sprengisandi.

Heimildir sínar til umrædds landsvæðis byggði upprekstrarfélagið á samningum við eigendur jarðanna Möðruvalla (1963) og Hóla (1965) í Eyjafirði. Viðkomandi samningar fólu í sér afnot og umráðatöku afréttarlanda viðkomandi jarða, eins og þau voru tilgreind í landamerkjaskrám þeirra, Möðruvalla frá 1886 og Hóla frá 1889 og 1923, en skv. landamerkjaskránum tóku afréttarlönd jarðanna að minnsta kosti yfir hluta hins umþrætta lands. Önnur gögn sem upprekstrarfélagið byggði á voru Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalín, þar sem tilgreindir voru afréttir Möðruvalla og Hóla, fasteignamatsbækur varðandi sömu jarðir, sýslufundargerðir Eyjafjarðarsýslu og bréfabækur Saurbæjarhrepps varðandi afrétti hreppsins. Auk þess studdu Saurbæingar kröfur sínar með vísan í sýslulýsingu og heimildarrit almenns eðlis.

Eigendur Nýjabæjar og Ábæjar í Skagafirði byggðu rétt sinn á afsali fyrir jörðunum frá Akrahreppi í Skagafirði, en á viðkomandi jörðum höfðu farið fram eigendaskipti í nokkur skipti á þessari öld. Hvað stærð þeirra jarða varðaði og þannig kröfur viðkomandi til hins umþrætta lands var í fyrsta lagi byggt á afsali, í frumriti, fyrir hálfri jörðinni Nýjabæ frá árinu 1464.

Í annan stað byggðu Skagfirðingar á landamerkjaskrá Ábæjar frá 1888, fasteignamatsbók Skagafjarðar frá 1849-50 vegna Nýjabæjar og sama riti frá 1916 vegna Ábæjar og Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalín. Í þessum heimildum er talað um að Nýjabæjarafréttur liggi undir viðkomandi jarðir án þess að takmarka hans sé nákvæmlega getið og reyndar gildir sama um afsöl fyrir jörðunum frá þessari öld. Loks vísuðu eigendur jarðanna til ýmissa heimildarita, landfræðilegra staðhátta, staðsetningar örnefnisins Nýjabæjarafréttur á korti Landmælinga Íslands og loks beiðni Ferðafélags Akureyrar til sýslunefndar Skagafjarðar um byggingu sæluhúss á þrætulandinu. Báðir aðilar byggðu auk þess á vitnaskýrslum um afnot og eignarhald á landsvæðinu.

Í niðurstöðu héraðsdóms var afsalið frá 1464 algjörlega lagt til grundvallar og það talið ganga framar en landamerkjaskrár Möðruvalla og Hóla. Dómurinn taldi auk þess að það veikti kröfur upprekstrarfélagsins að helstu heimildum þeirra, þ.e. landamerkjaskránum, Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalín og fasteignamatsbókum, bar ekki saman um stærð afréttarlands Möðruvalla og Hóla. Markalína í kröfugerð eigenda Ábæjar og Hóla var því lögð til grundvallar nánast óbreytt.

Ekki verður fyllilega ráðið af dóminum, hvort fallist var á beinan eignarrétt að þrætulandinu eða miðað var við óbein eignarréttindi, þó svo að líkur séu fyrir því að um hið fyrrnefnda hafi verið að ræða.

Niðurstaða hæstaréttar varð hins vegar þessi:

„Hvorki áfrýjandi né stefndu hafa fært fram gögn fyrir fullkominni eignatöku að fornu eða nýju á landsvæði því, sem um er að tefla í máli þessu. T.d. verður eigi séð, að eigendur Ábæjar og Nýjabæjar með Tinnárseli eða eigendur Möðruvalla og Hóla hafa fyrrum innt af hendi smölun og fjallskil á landsvæðinu, svo sem eigendum jarða var boðið að gera á jörðum sínum, sbr. Jónsbók, landsleigubálk 49. Yfirlýsingar í afsölum fyrr og síðar, sem eigi styðjast við önnur gögn, nægja eigi til að dæma öðrum hvorum aðilja eignarrétt til öræfalandsvæðis þessa. Verða því kröfur hvorugs aðilja í málinu teknar til greina.“

Í dómi hæstaréttar frá 1971, hrd. 1971, bls. 1137, var deilt um mörk jarðarinnar Þverfells í Lundarreykjadal og afrétta Andakíls- og Lundarreykjadalshreppa, austan og norðan við Reyðarvatn. Um leið var deilt um botns-, vatns- og veiðirétt í vatninu.

Máli um sama ágreiningsefni hafði verið vísað frá hæstarétti 1967, sbr. hrd. 1967, bls. 916. Forsendur hæstaréttar í því máli voru þó lagðar til grundvallar þeirri niðurstöðu seinna málsins að eigendum Þverfells bæri einungis botns-, vatns- og veiðiréttur fyrir sínu landi en ekki öllu vatninu eins og þeir gerðu tilkall til. Það sem hér skiptir þó fyrst og fremst máli er niðurstaða hæstaréttar um kröfur hreppanna um sömu réttindi fyrir afréttarlöndum sínum norðan og austan vatnsins.

Hvað eignarheimildir Andakílshrepps varðaði til afréttarlands síns, Gullberastaðatungu, þá var það land selt hreppnum af eiganda jarðarinnar Gullberastaða árið 1898, en viðkomandi landsvæði hafði verið hluti þeirrar jarðar. Ennfremur var byggt á landamerkjaskrá fyrir Gullberastaðatungu frá 1923. Á þeim forsendum dæmdi Hæstiréttur Andakílshreppi botns-, vatns- og veiðirétt í Reyðarvatni fyrir landi sínu og viðurkenndi þannig beinan eignarrétt hreppsins að afréttarlandinu.

Hvað eignarheimildir Lundarreykjadalshrepps varðaði, voru þær í raun tvíþættar.

Annars vegar byggðu Lunddælingar á afsali frá Reykholtskirkju frá janúar 1896 fyrir hluta afréttarlandsins. Heimildir Reykholtskirkju til landsins studdust við Reykholtsmáldaga frá 12. öld, lögfestu frá 1837 um eignir og ítök Reykholtskirkju, vísitazíuskýrslu biskups frá 1869 og loks lögfestu fyrir staðnum í Reykholti frá 1876. Í framangreindum gögnum er land austan Reyðarvatns, innan nánar tilgreindra marka, talið eign Reykholtskirkju.

Hins vegar byggðu Lunddælingar eignarheimildir sínar fyrir öðrum hlutum afréttarlandsins á einhliða afsali Þingvallaprests 1896. Til að komast hjá greiðslu refaveiðikostnaðar eftirlét Þingvallaprestur Lunddælingum tiltekin landsvæði á norðvesturmörkum Þingvallalands. Það var land sem talið var innan marka Þingvallalands í landamerkjalýsingum frá 1832 og 1840, en reyndar voru þær lýsingar ekki í samræmi við lögfestu Þingvallaprests frá 1740, þ.e. landamerkin höfðu færst mun vestar og tóku þannig til suð-austur horns Reyðarvatns. Með landamerkjaskrá Jens Pálssonar frá 1886 og samþykki hans á landamerkjaskrá Þverfells sama ár eru landamerkin færð austar til samræmis við lögfestuna frá 1740. Samkvæmt framansögðu eignuðu Lunddælingar sér þann landauka sem þannig kom til og áréttuðu það með lögfestu hreppsnefndar 1890, sem tók til lands er lægi milli Þingvallakirkjulands og Reykholtskirkjulands.

Mat hæstaréttar á þessum eignarheimildum Lundarreykjardalshrepps var það að af gögnum málsins yrði ekki ráðið, „hvort lönd Lundarreykjadalshrepps á framangreindu svæði væru háð beinum eignarrétti, eða aðeins afréttareign“. Væri málið ekki fullreifað að því leyti, og yrði ekki lagður dómur á kröfu Lundarreykjadalshrepps um botns- og vatnsrétt í Reyðarvatni. Hins vegar var Lundarreykjadalshreppi dæmdur veiðiréttur fyrir landi sínu í samræmi við 5. gr. laga nr. 76/1970, svo og í almenningi vatnsins, skv. mati.

Niðurstaða hæstaréttar varðandi afrétt Andkílinga er alveg ótvíræð. Það eitt að afréttarlandið var upphaflega hluti af landi jarðar nægir til þess að dæmdur er beinn eignarréttur án frekari athugana. Hvað afrétt Lunddælinga varðar verður að athuga að málið virðist ekki hafa verið rekið af þeirra hendi með þeim hætti að þeir teldu þörf á að færa sönnur á beinan eignarrétt að afréttarlandinu.

Í dómi hæstaréttar, hrd. 1975, bls. 55, var skorið úr ágreiningi eigenda jarðarinnar Kalmanstungu í Borgarfirði og Reykholtsdals- og Hálsahreppa um landamerki jarðarinnar Kalmanstungu og afréttar hreppanna á Arnarvatnsheiði auk deilna um veiðirétt í vötnum á afréttinum.

Viðkomandi afréttarland var áður hluti af landi jarðarinnar Kalmanstungu, en með afsölum þáverandi eigenda jarðarinnar, 1880 og seinna 1901, var það selt hreppunum sem lögðu það til afréttar síns. Í málinu komu ekki sérstaklega til skoðunar upphaflegar eignarheimildir að hinu selda landi, og í dómsniðurstöðum er ekki beinlínis tekið á því atriði. Í afsölunum sagði að landið væri selt „með öllum landsnytjum til lands og vatns og yfirhöfuð öllum þeim réttindum sem fylgt hefur og fylgja ber með réttu eftir gömlum eignarskjölum fyrir áðurgreindu landi“. Til grundvallar þeim mörkum Kalmanstungulands, sem hið selda land var hluti af, lá lögfesta þáverandi eiganda Kalmanstungu frá 1879.

Af heimildarskjölunum verður ekki annað ráðið en litið hafi verið á allt land Kalmanstungu sem eignarland í beinni merkingu.

Af niðurstöðu hæstaréttar verður ekki annað ráðið en að lagt sé til grundvallar að umræddur afréttur sé beinum eignarrétti undirorpinn.

Segja má að seinna dómsmálið um Landmannaafrétt, hrd. 1981, bls. 1584, hafi verið rökrétt framhald þess fyrra og niðurstaða þess, líkt og fyrri dómsniðurstaðan, stefnumarkandi um eignarréttarlega stöðu afrétta.

Í þetta sinn fékk fjármálaráðherra fyrir hönd ríkisins gefna út eignardómsstefnu, en til andmæla risu hreppsnefndir Landmanna-, Holta-, Rangárvalla- og Skaftártunguhreppa fyrir hönd hreppanna auk einstakra jarðeigenda og ábúenda í Holtahreppi, svo og eigenda og ábúenda jarðanna Næfurholts og Hóla á Rangárvöllum.

Lögmaður ríkisins, Sigurður Ólason hrl. vildi flokka landsvæði í eignarlönd og almenninga og felldi afrétti undir seinni flokkinn. Þó svo að viðurkennt væri að þeir afréttir væru til sem undirorpnir væru beinum eignarrétti háttaði svo til um flesta, þar á meðal Landmannaafrétt, að þar væri ekki um beinan eignarrétt afréttarnotendanna að ræða. Þegar land hefði verið numið hefðu landsvæði fallið utan hinna afmörkuðu landnáma. Slík landsvæði hefðu snemma verið tekin til afmarkaðra nota, fyrst og fremst beitar. Eignarréttur að slíkum landsvæðum hefði ekki náð lengra en afnotin segðu til um, þar sem um nám til afnota en ekki eignar hafi verið að ræða. Ákvæði í Grágás hefðu verið einskorðuð við beitarafnot af afréttum, og svo væri einnig í yngri löggjöf. Hvað Landmannaafrétt varðaði sérstaklega hefði með dómi hæstaréttar frá 1955, hrd. 1955, bls. 108, því verið slegið föstu að hvorki hrepparnir né einstakir aðilar innan þeirra ættu beinan eignarrétt að afréttinum.

Eignarréttur ríkisins að landsvæðum sem eignarheimildir einstaklinga eða einstakra stofnana næðu ekki til var studdur margþættum rökum.

Þannig hefði ríkið við stofnun þess hér á landi eignast allan rétt yfir landi þar til einstaklingar hefðu getað sannað eignarrétt sinn að ákveðnum landsvæðum. Eignarréttur ríkisins styddist og við þá reglu norræns réttar að ríkið væri eigandi alls lands sem aðrir gætu ekki sannað beinan eignarrétt að. Sú regla hefði borist inn í íslenskan rétt þegar við upphaf lagasetningar hérlendis, enda almenningsrétturinn norræni og samsvarandi réttarreglur hér á landi af sama stofni. Eignarréttur ríkisins hefði og stoð í samfelldri réttarþróun hérlendis og var sérstaklega vísað til ýmissa laga, allt frá Nýbýlatilskipuninni 1776 til núgildandi námulaga nr. 24/1973.

Til vara byggði ríkið á þeirri málsástæðu að réttarstaðan til forna teldist ekki nægilega upplýst. Meðal annars með hliðsjón af hinum óljósu eignarréttar- og ríkishugtökum þess tíma yrði eignarréttur ríkisins grundvallaður á því sem best samrýmdist hugsunarhætti, stöðu og þörfum nútímaþjóðfélags. Kæmi þar fyrst og fremst til að ríkið stæðist ekki nema það ætti landið undir sér, frumeignarréttinn, en einkaeignarréttur væri aðeins innan þeirra marka sem sannanlegar heimildir yrðu leiddar að.

Stefndu kröfðust þess að eignarréttartilkalli ríkisins yrði hafnað. Auk þess kröfðust Holtahreppur og Rangárvallahreppur vegna Næfurholts og Hóla þess að viðurkenndur yrði beinn eignarréttur þeirra að Landmannaafrétti með Landmannahreppi. Kröfur þeirra studdust að miklu leyti við sömu heimildir og byggt var á í fyrra málinu, hrd. 1955, bls. 108.

Hvað varðaði dóminn frá 1476 var nú lögð fram álitsgerð dómkvaddra matsmanna sem studdi þá skoðun að afritið frá upphafi 19. aldar gæti ekki verið seinnitíma fölsun. Matsmennirnir bentu hins vegar á að það þýddi ekki, að dómurinn hefði upphaflega verið í löglegu formi og hefði afskriftin, þó ófölsuð væri, engar sönnur fært þar á.

Stefndu töldu eignarrétt sveitarfélaganna byggjast á aldalangri notkun og eignarhefð og var, hvað hefðina varðaði, sérstaklega vísað til fordæmisgildis lyfrd. (yngri) V, bls. 327, um eignarrétt að Hellistungum. Ríkið hefði aldrei haft neina tilburði uppi sem eigandi og í raun viðurkennt eignarrétt hreppanna með kaupum á vatnsréttindum á Landmannaafrétti af Titan h/f árið 1952, en þann rétt hafði Titan keypt af hreppunum. Viðurkenning ríkisins á eignarrétti afréttarnotenda að afréttum hefði og birst á fleiri vegu. Þannig hefði ríkið sjálft selt afréttarlönd með öllum gögnum og gæðum, sbr. afsal þess fyrir Húksheiði til Torfustaðahreppa 1934.

Stefndu höfnuðu því alfarið að Landmannaafréttur væri eða hefði verið almenningur. Hugleiðingar ríkisins um réttarstöðu almenninga í Noregi ættu ekki við hér á landi og ríkisalmenningar í þeim skilningi sem fram kæmi í málflutningi ríkisins hefðu ekki fundist hér á landi. Enda væri ljóst að jafnan hefði verið greint á milli afrétta og almenninga, sbr. síðast (þágildandi) lög nr. 42/1969 um afréttarmálefni, fjallskil o.fl.

Hvað afrétti varðaði sérstaklega byggðu stefndu á því að landið allt hefði að meira eða minna leyti verið numið í upphafi. Flestir afréttir hefðu þannig verið hluti af landnámsjörðum, en óljóst væri oft og tíðum, hvernig sveitarfélög væru komin að eignarrétti sínum. Þó kynni það til að mynda að hafa gerst fyrir hefð og kaup. Ennfremur studdu stefndu kröfur sínar með tilvísun til einstakra lagaákvæða, þar á meðal laga nr. 42/1969 um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., sveitarstjórnalaga frá 1872 og fjallskilareglugerða settra með stoð í þeim, auk laga nr. 40/1948 um kauprétt að jörðum;. Loks vitnuðu stefndu til „fjölda“ dóma frá 19. öld og upphafi þeirrar 20. sem þeir töldu staðfesta þá meginreglu að þegar einkaaðilar deildu um eignarrétt að afrétti væri alltaf öðrum hvorum aðilanum dæmt landið til fullrar eignar.

Hvað andmæli hreppanna varðaði taldi héraðsdómur að þrátt fyrir fyrrnefnda álitsgerð yrði ekki byggt á dóminum frá 1476. Dómurinn hafnaði kröfum hreppanna um eignarrétt að mestu leyti með svipuðum rökum og í hrd. 1955, bls. 108. Þannig gætu takmörkuð afnot af landsvæðinu ekki skoðast sem grundvöllur beins eignarréttar. Ekki hefði verið sannað að landið hefði verið numið í öndverðu, og skilyrði eignarhefðar þóttu ekki vera fyrir hendi. Eins þóttu kaup ríkisins á vatnsréttindum af Titan h/f ekki fela í sér viðurkenningu á beinum eignarrétti hreppsfélaganna á afréttinum. Að þeirri forsendu gefinni var talið að ekki væri neinum öðrum aðila til að dreifa en ríkinu sem talist gæti eigandi hins umdeilda landsvæðis. Sú niðurstaða var og studd því áliti dómsins að allt frá setningu Nýbýlatilskipunarinnar 1776 hefði þeirrar löggjafarstefnu gætt að ríkið hefði mjög víðtækan rétt til afréttarlanda. Beinn eignarréttur ríkisins var viðurkenndur, með þeirri takmörkun þó, að hann yrði ekki í öllum atriðum talinn samsvara einstaklingseignarrétti, m.a. með hliðsjón af margsvíslegum réttindum almennings á afréttum. Einn dómenda í héraði skilaði sératkvæði, þar sem hann féllst ekki á beinan eignarrétt ríkisins.

Í hæstarétti var niðurstaða dómsins í fyrra málinu, hrd. 1955, bls. 108, lögð til grundvallar hvað varðaði eignarréttartilkall hreppanna. Um eignarréttartilkall ríkisins sagði, að ekki hefði tekist að sýna fram á að ríkið hefði eignast umrætt landsvæði við stofnun allsherjarríkis og lög frá þeim tíma styddu ekki þann skilning. Gögn um að eignarréttur ríkisins hefði stofnast fyrir eignarhefð væru ekki fullnægjandi. Eignarréttartilkall ríkisins ætti sér ekki stoð í skráðum réttarreglum og það yrði ekki reist á almennum lagarökum og lagaviðhorfum. Síðan sagði Hæstiréttur orðrétt:

„Hins vegar verður að telja, að handhafar ríkisvalds, sem til þess eru bærir, geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis þess, sem hér er um að ræða, en líta ber til þess, að fyrirsvarsmenn ríkisins hafa viðurkennt „rétt byggðarmanna til upprekstrar og annarra afréttarnota, sem lög eða venjur eru fyrir“.“

Í sératkvæði vildu tveir dómarar hæstaréttar staðfesta niðurstöðu héraðsdóms um beinan eignarrétt ríkisins. Niðurstaða þeirra byggðist á því að þar sem skilyrði til útgáfu eignardómsstefnu, sbr. 220. gr., sbr. 217. gr. eml. til handa ríkinu, hefðu verið talin vera fyrir hendi, væri ekki unnt með efnisdómi að hrinda eignarréttarkröfu ríkisins þegar ljóst væri að réttur andmælenda eignarréttarkröfunnar stangaðist ekki á við meintan eignarrétt ríkisins.

Eins og áður segir eru niðurstöður hæstaréttar í þeim tveim dómum sem gengið hafa um Landmannaafrétt stefnumótandi.

Í fyrsta lagi hljóta niðurstöður hæstaréttar um eignarréttartilkall afréttarnotendanna að verða lagðar til grundvallar við mat á eignarrétti að afréttum þar sem eins hagar til og á Landmannaafrétti. Undir það falla þeir afréttir sem ekki heyra eða hafa heyrt undir einstakar jarðir eða stofnanir ellegar áður verið hluti af landi einstakra jarða.

Í annan stað virðist dómurinn slá því föstu að ríkið öðlist ekki sjálfkrafa eignarrétt að þeim landsvæðum sem ekki eru undirorpin beinum eignarrétti annarra. Þannig verður ríkið, líkt og einstaklingar, að sanna eignarrétt sinn með gildum eignarheimildum. Dómur hæstaréttar frá 1981 er þannig staðfesting á niðurstöðu landsyfirréttar frá 1873, lyfrd. (yngri) I, bls. 61. Í hrd. 1981, bls. 1584, felst þó að löggjafinn er bær til að ráðstafa eignarréttindum yfir slíku landi svo fremi að sú ráðstöfun gangi ekki á takmörkuð eignarréttindi afréttarnotendanna.

Í dómi hæstaréttar, hrd. 1987, bls. 1656, var dæmt um viðurkenningarkröfu nokkurra landeigenda í Grýtubakkahreppi á upprekstrarrétti þeirra á svokallaða Flateyjardalsheiði í Suður-Þingeyjarsýslu, en til varna var stefnt kirkjumálaráðuneyti og hreppsnefnd Hálsahrepps sem voru landeigendur.

Kröfu sína um viðurkenningu á upprekstrarrétti byggðu fyrrnefndir aðilar á hefð. Ekki var fallist á að skilyrðum hennar væri fullnægt, hvorki í héraði né Hæstarétti, og kröfum stefnenda því hafnað. Það er þó sérstakt athugunarefni, hvernig eignarráðum að umræddri heiði var háttað.

Heiðin skiptist í fjóra hluta og var einn þeirra talinn eign Laufáskirkju en hinir eign Hálsahrepps. Tvö umræddra landsvæða voru forn lögbýli sem farið höfðu í eyði um aldamótin síðustu en voru árið 1978 keypt af Hálsahreppi. Land kirkjunnar og þriðja landspilda Hálsahrepps höfðu hins vegar aldrei verið nýtt sem bújarðir. Af hálfu kirkjumálaráðuneytis voru lögð fram ýmis gögn til stuðnings eignarrétti kirkjunnar að umræddu landi, elst úttekt Laufásstaðar frá 1738 þar sem fram kom að viðkomandi landsvæði tilheyrði staðnum fyrir lambaafrétt. Ekki er að sjá að Hálsahreppur hafi lagt fram nein gögn til stuðnings eignarréttartilkalli sínu að landsvæði því sem ekki hafði verið lögbýli. Af dómsniðurstöðum fæst ekki séð að neinar athugasemdir hafi verið gerðar við eignarheimildir stefndu að umræddum landsvæðum. Þrátt fyrir að Flateyjardalsheiði hefði eingöngu verið notuð til sumarbeitar, því sem næst alla öldina, var ágreiningslaust að heiðin hafði ekki verið gerð að afrétti í skilningi 5. gr. laga nr. 42/1969, eldri laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. Í málflutningi byggðu stefndu og á því að heiðin væri ekki afréttur, en gagnstæð skoðun kom fram af hálfu stefnenda. Af dómsniðurstöðum verður ekki séð að það atriði hafi neinu skipt, enda virðist gengið út frá því að um eignarlönd í beinni merkingu hafi verið að ræða.

Í dómi Hæstaréttar, hrd. 1994, bls. 2227, var fjallað um refsimál sem höfðað var gegn tveimur mönnum vegna meintra ólöglegra fuglaveiða á landsvæði því sem nefnt er Geitland í Borgarfirði.

Í héraðsdómi voru mennirnir fundnir sekir um ólöglegar fuglaveiðar og var sú niðurstaða byggð á því að Geitland væri fullkomið eignarland Hálsa- og Reykholtsdalshrepps sem hrepparnir hefðu eignast með afsali frá ráðherra Íslands í dóms- og kirkjumálum 1926, en Geitland var áður eign Reykholtskirkju. Hæstiréttur komst að gagnstæðri niðurstöðu og sýknaði ákærðu af ákæru um ólöglegar fuglaveiðar, þar sem Hæstiréttur taldi vafa leika á um það hvernig eignarrétti hreppanna að hinu umdeilda landi væri háttað.

Í dómi hæstaréttar segir að þess sé getið í Landnámu að Geitland hafi verið numið milli Hvítár og Suðurjökla. Óvíst sé þó hvort það landsvæði sé hið sama og nú beri þetta nafn. Af Reykholtsmáldaga megi sjá að Geitland hafi komist í eigu Reykholtskirkju, en elsti hluti máldagans sé frá 12. öld. Ekki sé hins vegar ljóst af máldaganum hvenær Geitland komst í eigu kirkjunnar, en þar sé sagt að kirkjan eigi „geitland meþ scoge“. Með afsali 27. maí 1926 seldi dóms- og kirkjumálaráðherra Hálsahreppi Geitlandið, en þar sagði að hreppsnefndin hefði „leitað kaups á afrjettarlandinu Geitlandi“ og þar sem allra fyrirmæla laga nr. 50/1907 um sölu kirkjujarða hefði verið gætt þá seldi ráðherra og afsalaði henni samkvæmt þeirri heimild sem honum var gefið í þeim lögum fyrir hönd landsjóðs, Hálsahreppi „greint afréttarland Geitland, sem er að hndr. að n.m., með öllum gögnum og gæðum, þó eru undanskildir námar, sem eru í jörðu eða síðar kunna að finnazt þar, sem og vatnsafl allt og notkunaraðstaða þess í landi jarðarinnar“. Þá eignaðist Reykholtsdalshreppur Geitlandið ásamt Hálsahreppi. Síðar segir í dómi hæstaréttar:

„Í kjölfar landnáms virðist Geitland hafa verið fullkomið eignarland. Þegar litið er til hinna elstu heimilda um rétt Reykholtskirkju að Geitlandi, virðist það hins vegar vafa undirorpið, hvort landið sé eignarland, þar sem tekið er fram í þeim heimildum, að skógur fylgi landi. Heimildir ríkisins til að afsala Hálsahreppi Geitlandi eru leiddar að rétti Reykholtskirkju til landsins, og leikur þannig vafi á því, hvort það er eign, sem háð er beinum eignarrétti. Þess verður einnig að gæta, að ekki verður ráðið af afsalinu, hvort Geitland telst þar afréttur eða eignarland. Þá verður ekki heldur ráðið af öðrum gögnum málsins, hvort Hálsahreppur og Reykholtsdalshreppur eiga bein eignarréttindi að Geitlandi eða einvörðungu beitarrétt eða önnur afnotaréttindi.“ Eins og áður sagði leiddi þessi vafi um eignarrétt hreppanna á hinu umdeilda landi til sýknu í refsimálinu.

4.2.4. Héraðsdómar.

Ekki er um marga héraðsdóma að ræða sem skipta máli í þessu sambandi. Hér verður þó slíkra getið.

Á aukadómþingi Árnessýslu 1980, mál nr. 11/1976, var dæmt um réttmæti eignarréttartilkalls Bræðratungukirkju til Tunguheiðar svokallaðrar, sem liggur ofan byggðar í Biskupstungum. Að beiðni kirkjunnar hafði verið gefin út eignardómsstefna, en til varna risu Biskupstungnahreppur og ríkissjóður.

Eignarrétt sinn reisti kirkjan á margþættum heimildum sem allar tilgreindu framangreint landsvæði sem eign kirkjunnar. Þær helstu voru Gíslamáldagi frá 1575, vísitasíugerðir frá ýmsum tímum, sú elsta frá 1644, Jarðabók Árna Magnússonar og Páls Vídalín og færslur í fasteignamatsbækur Árnessýslu frá þessari öld. Megin rökstuðningur fulltrúa kirkjunnar fyrir dómi fólst í því að heiðin hefði aldrei verið afréttur, heldur þvert á móti skýrt aðgreind frá afréttarlöndum Biskupstungnamanna. Heiðin hefði verið sérstök eign Bræðratungukirkju og því ekki fylgt jörðinni.

Biskupstungnahreppur andmælti því ekki að eignarréttur Bræðratungukirkju yrði viðurkenndur, heldur vildi hreppurinn fá viðurkenndan rétt sinn til afréttarnota grundvölluðum á hefð.

Fulltrúar ríkissjóðs, landbúnaðar- og fjármálaráðherra, mótmæltu því að um beinan eignarrétt Bræðratungukirkju að þrætulandinu væri að ræða. Röksemdir ríkisins fólust í því að vegna landfræðilegra staðhátta gæti Tunguheiði ekki talist hluti af heimalandi Bræðratungu og hlyti því að vera afréttur. Hinn beini eignarréttur að afréttum væri alla jafnan ríkisins og vitnaði lögmaður ríkisins til skoðunar ýmissa fræðimanna þar að lútandi, meðal annars Þórðar Eyjólfssonar og Halldórs Halldórssonar.

Röksemdir ríkisins fyrir eignarrétti sínum virðast að öðru leyti hafa byggst á svipuðum sjónarmiðum og í hrd. 1981, bls. 1584.

Í niðurstöðu dómsins sagði að ekki lægi ljóst fyrir, hvernig Tunguheiði hefði orðið kirkjueign. Hins vegar bentu gögn málsins og landfræðileg lega Tunguheiðar miðað við afrétt og lönd jarða í Biskupstungum til þess að fremur væri um eignarland en afrétt að ræða. Því var eignarréttur kirkjunnar að heiðinni viðurkenndur. Ekki var tekin afstaða til mótmæla Biskupstungnahrepps, þar sem réttindi þau sem hreppurinn krafðist viðurkenningar á voru ekki talin raska eignarrétti kirkjunnar.

Í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðnum 20. nóvember 1995, var fjallað um þá kröfu Svínavatnshrepps og Torfalækjarhrepps að þeim bæri réttur til úrskurðar eða bóta fyrir virkjunarrétt í Blöndu fyrir Auðkúluheiði.

Hrepparnir höfðu með afsali frá ráðherra Íslands, dags. 5. júlí 1918, keypt Auðkúluheiði og sagði í því afsali að hreppsnefndirnar hefðu leitað kaups á afréttarlandi við Auðkúluheiði, Auðkúluprestakalls „ . . . og loks með því að allra fyrirmæla laga nr. 50, 16. nóvember 1907, um sölu kirkjujarða, hefur verið gætt, þá sel ég og afsala samkvæmt þeirri heimild, sem mér er gefin í nefndum lögum fyrir landsins hönd, ofannefndum hreppum . . . greint afréttarland, Auðkúluheiði, með öllum gögnum og gæðum. Þó eru undanskildir námar í jörðu sem og fossar, sem þar kunna að vera. Umboðsmaður Auðkúlustaðar er hér með leystur frá öllum skyldum og kvöðum sem hingað til hafa á honum hvílt vegna afréttar þessa . . . “. Í niðurstöðu héraðsdóms er vísað til þeirrar grundvallarreglu í eignarrétti að sá sem telur til eignarréttinda yfir landi verði að færa fram heimildir fyrir tilkalli sínu og að sá sem afsalar landi geti ekki veitt viðtakanda sínum víðtækari rétt en hann átti sjálfur. Til þess er vísað að hrepparnir leiði ætlaðan rétt sinn að afsali ráðherra Íslands frá 5. júlí 1918 og síðan segir í dóminum: „Efni þess og orðalag sker eigi til fullnustu úr um það hvort hreppunum hafi verið afsalað fullkomnu eignarlandi eða einungis afréttareign. Þótt hið síðara verði líklegra talið.“ Þá segir að þegar virt sé það sem fram sé komið um not Auðkúluheiðar og legu verði eigi ályktað að heiðarlandið hafi áður verið háð beinum eignarrétti þeirra sem höfðu umráð þess og jafnframt telur dómurinn að takmörkuð not stefnenda að heiðinni feli eigi í sér eignarhald sem geti leitt til stofnunar eignarréttinda fyrir hefð á grundvelli laga nr. 46/1905. Niðurstaða héraðsdóms var því sú að stefnendur hefðu þannig eigi leitt sönnur að því að Auðkúluheiði hafi orðið eða sé fullkomið eignarland þeirra.

Þessum dómi hefur nú verið áfrýjað til hæstaréttar.

Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðnum 20. nóvember 1995, var dæmt um þá kröfu Bólstaðarhlíðarhrepps, Seyluhrepps og Lýtingsstaðahrepps að þeim bæri réttur til úrskurðaðra bóta fyrir virkjunarréttindi í Blöndu fyrir Eyvindarstaðaheiði.

Af hálfu hreppanna var á því byggt að Eyvindarstaðaheiði væri fullkomin eign þeirra samkvæmt afsali frá Hannesi Péturssyni á Skíðastöðum eins og Hannes hafði eignast hana með þinglýstum kaupsamningi og afsali dags. 11. febrúar og 30. ágúst 1897 frá Kristjáni Gíslasyni á Sauðárkróki. Dómkröfum hreppsfélaganna var af héraðsdómi hafnað með sömu rökum og gert var í áðurgreindu dómsmáli um Auðkúluheiði og vísast til þess rökstuðnings sem þar er gerð grein fyrir.

Héraðsdómi þessum hefur verið áfrýjað til hæstaréttar.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í lagamáli jafnt sem daglegu máli hefur mjög verið á reiki hvaða hugtök hafa verið notuð til að lýsa eignarréttindum yfir landi og hvert hefur þá í raun verið inntak þeirra réttinda eins og lýst var í kafla I og II hér að framan. Hér er lagt til að merking þriggja grundvallarhugtaka verði afmörkuð og þó að skilgreiningar þessar séu bundnar við þetta frumvarp ættu þær, ef frumvarpið verður að lögum, að geta orðið grundvöllur að almennri og samræmdri notkun þessara hugtaka í lögum og lagamáli.

Fræðimenn skilgreina hugtakið eignarrétt nú almennt á þann veg að hann sé einkaréttur ákveðins aðila, eigandans, til að ráða yfir tilteknum líkamlegum hlut innan þeirra marka sem þessum rétti eru sett í lögum og af takmörkuðum (óbeinum) réttindum annarra aðila sem stofnað hefur verið til yfir hlutnum (Gaukur Jörundsson: Eignaréttur, bls. 4).

Ef farin er sú leið að lýsa með lögum yfir eignarrétti íslenska ríkisins eða annars tiltekins aðila yfir landi og landsréttindum utan eignarlanda mætti með nokkurri einföldun segja að ekki væri þörf á að gera mun annars vegar á eignarlandi og hins vegar þjóðlendum því að með sama hætti og eigandi fer með eignarráð innan eignarlands fari íslenska ríkið með eignarráð innan þjóðlendna. Þau landsvæði, sem við úrlausn mála samkvæmt frumvarpi þessu féllu í flokk þjóðlendna, hafa að stærstum hluta verið nýtt sem afréttir um langt skeið og þau afnot og löggjöf hafa búið þessum landsvæðum ákveðna sérstöðu þannig að eignarráð ríkisins yfir landsvæðunum verða að miðast við þessa sérstöðu. Eignarráð ríkisins yfir þessum landsvæðum eru því í ljósi þeirra dóma hæstaréttar sem gengið hafa um slík landsvæði frekar hluti af forræðisrétti ríkisins innan yfirráðasvæðis þess, rétt eins og yfir landhelginni og efnahagslögsögunni, heldur en að þar sé ríkið að fara með hin hefðbundnu eignarráð fasteignareiganda. Því er lagt til að landinu verði skipt annars vegar í eignarlönd og hins vegar þjóðlendur og er hið síðara nýtt hugtak í íslenskum lögum.

Þegar talað er um hefðbundinn eignarrétt yfir landi, þar sem einstaklingur eða lögaðili, hvort sem það er félag, stofnun, sveitarfélag eða ríkið, fer með hin almennu eignarráð sem ekki hafa verið fengin öðrum með samningum, lögum eða öðrum ráðstöfunum eigandans, hafa ýmis hugtök verið notuð til að lýsa inntaki réttinda eigandans. Sem dæmi má nefna að talað hefur verið um grunneignarrétt, eignarland, fullkomið eignarland, land í einkaeign og landareign sem er háð einkaeignarrétti, en einnig eru dæmi um að talað sé um að land sé undirorpið einstaklingseignarrétti. Í frumvarpinu er lagt til að hugtakið eignarland verði notað yfir þau landsvæði sem eru háð einkaeignarrétti, en einkaeignarréttur er skilgreindur svo að þá fari eigandi landsins með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma.

Það hefur lengi tíðkast að nefna svæði ofan byggðar og á miðhálendinu afrétti. Í mörgum tilvikum hafa ytri merki þessara svæða gagnvart öðrum afréttum, eignarlöndum eða almenningum ekki verið skýr og óvissa hefur sums staðar verið um eignarráð á þessum landsvæðum. Þessi landsvæði eiga það sameiginlegt að hafa verið nýtt til sumarbeitar fyrir búfénað, einkum sauðfé, en ýmist er hvort afréttir hafa verið nýttir af búendum á ákveðnu svæði eða fylgt einni eða fleiri jörðum. Um upphaf afréttarnota segir Hæstiréttur í fyrri Landmannaafréttardóminum, hrd. 1955, bls. 108:

„Réttur til afréttarins virðist í öndverðu hafa orðið til á þann veg, að íbúar á landsvæði framangreindra hreppa og býla hafi tekið afréttarlandið til sumarbeitar fyrir búpening og, ef til vill, annarrar takmarkaðrar notkunar. Um afréttarnotkun og fjallskil voru snemma settar opinberar reglur, sem sveitarstjórnum var falið að annast framkvæmd á.“

Þessi afnot nægðu hins vegar ekki til þess að hreppsfélögin hefðu öðlast eignarrétt á afréttarlandinu.

Í lögum hefur verið verið gengið út frá því að til séu á miðhálendinu landsvæði sem nefnd hafa verið almenningar, sbr. t.d. Jónsbók, Landsleigubálk, kap. 52: „Svá skulu almenningar vera sem at fornu hafa verit bæði hit efra ok hit ytra“ og 4. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl.: „Þar sem almenningar (óbyggðir) þurfa hreinsunar við, tekur fjallskilaframkvæmd til þeirra . . . “.

Mörk milli afrétta og almenninga hafa ekki verið ljós og ekki verður séð að tilefni sé til þess að gera að lögum mun á eignarréttarlegri stöðu þessara svæða sé aðstaðan á annað borð sú að enginn geti sannað eignarrétt sinn að þeim. Um afrétti gildir hins vegar sú sérstaða að þar kunna tilteknir aðilar að eiga beitarréttindi og önnur réttindi sem byggjast á þeim notum.

Í frumvarpinu er lagt til að horfið verði frá því að nota orðið almenningur en tekið verði upp nýtt hugtak þjóðlenda og það taki til allra landsvæða utan eignarlanda þó að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi. Hvert landsvæði, sem hefur sjálfstæð merki frá náttúrunnar hendi eða á grundvelli sjálfstæðrar merkjalýsingar eða annarra gagna, telst þá ein þjóðlenda. Innan þjóðlendu kunna hins vegar að vera afréttir, þ.e. nytjasvæði, þeirra sem þar eiga upprekstur og samkvæmt frumvarpinu er miðað við að þau svæði verði afmörkuð sérstaklega þannig að ljóst sé hvar hin staðarlegu mörk þeirra réttinda sem afréttareign (upprekstrarrétti) fylgja séu. Hugtakið afréttur er því skilgreint út frá beitarnotum fyrir búfé og ráðast mörk afréttar þannig af því landsvæði sem sannanlega hefur verið nýtt til sumarbeitar fyrir búpening.

Við val á orðinu þjóðlenda var sérstaklega horft til sérstöðu þessara landsvæða og orðinu er ætlað að undirstrika að þarna er um að ræða landsvæði sem þjóðin fer með sem heild, þó svo að einstakir aðilar kunni vegna sérstakra nytja að hafa öðlast þar réttindi. Hálendissvæði þessi eru sameiginleg auðlind þjóðarinnar og frumvarpið gerir ráð fyrir að forsætisráðherra fari með þessi sameiginlegu gæði sem vörslumaður. Nefnt hefur verið hvort rétt væri að gera miðhálendi Íslands að þjóðgarði, en vegna þeirra nytjakvaða sem á landinu hvíla er um margt örðugt að skipa því í sama flokk og nú er gert með þjóðgarða. Skýrari afmörkun þessara landsvæða og reglur um forræði yfir þeim gætu síðar orðið grundvöllur frekari ákvarðana um meðferð þessara landsvæða í heild eða einstakra hluta þeirra frá umhverfissjónarmiði.

Rétt er að taka fram að hugtakið fasteign er í lagamáli almennt skilgreint svo að um sé að ræða afmarkað land ásamt eðlilegum hlutum landsins, lífrænum og ólífrænum, og þeim mannvirkjum sem varanlega eru við landið skeytt. Eignarland og þjóðlenda féllu í flokk fasteigna.

Um 2. gr.

Í dómi hæstaréttar um Landmannaafrétt, hrd. 1981, bls. 1584, var tekið fram að eignarréttartilkall ríkisins til svæðisins ætti sér ekki stoð í skráðum réttarreglum, en hins vegar yrði að telja að handhafar ríkisvalds, sem til þess eru bærir, gætu í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og hagnýtingu landsvæðisins. Í nokkrum tilvikum hefur Alþingi með lögum mælt fyrir um hver skuli hafa rétt til að hagnýta einstök landgæði innan landsvæða utan eignarlanda.

Þannig hafa í lögum verið settar reglur um hverjir eigi rétt til veiði í þessum löndum. Um dýra- og fuglaveiðar segir nú í 8. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, að öllum íslenskum ríkisborgurum, svo og erlendum ríkisborgurum með lögheimili hér á landi, séu dýraveiðar, þar með taldar fuglaveiðar, heimilar í almenningum og á afréttum utan landareigna lögbýla, enda geti enginn sannað eignarrétt sinn til þeirra. Um lax- og silungsveiði segir í lögum nr. 76/1970 að búendum, sem rétt eiga til upprekstrar á afrétt, sé einum heimil veiði í vötnum á þeim afrétti til búsþarfa á sama hátt og verið hefur, enda sé veiðiréttur í þeim vötnum eigi einkaeign. Ekki eru sérstök ákvæði í lögum um veiðar í vötnum innan almenninga, enda óvíst að slíkum vötnum utan afrétta sé til að dreifa hér á landi.

Um upprekstrarrétt eru ákvæði í 7. og 8. gr. laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, en þar segir í 7. gr. að upprekstrarrétt á afrétt hrepps eða annars upprekstrarfélags eigi allir búfjáreigendur sem landsafnot hafa í hreppi eða félagssvæði, nema þar frá sé, að fengnu samþykki jarðareiganda, gerð undantekning í fjallskilasamþykkt. Um upprekstrarrétt á afréttarland sem liggur undir einstaka jörð eða stofnun fer eftir fornri venju eða samningum.

Í námulögum nr. 24/1973 segir að á landsvæðum utan landareigna, sem eru háðar einkaeignarrétti og ekki eru í einkaeign, eign félaga, sveitarfélaga eða landshluta, hafi ríkið eitt rétt til jarðefna.

Ekki eru í lögum bein ákvæði um eignarráð yfir vatni, vatnsorku eða jarðhita á landsvæðum utan eignarlanda, þ.e. afréttum og almenningum. Fossanefndin, sem starfaði að undirbúningi vatnalaganna, sem síðar urðu lög nr. 15/1923, varð í meginatriðum sammála um að almenningar og afréttir væru ríkiseign, þó svo að minni hlutinn gerði þann fyrirvara að afréttir kynnu að vera einkaeign (nefndarálit meirihluta fossanefndar, Reykjavík 1919, bls. X og nefndarálit minnihluta fossanefndar, Reykjavík 1919, bls. 32). Eins og rakið er í kafla II hér að framan var ekki í endanlegum frumvarpstexta vatnalaganna tekin afstaða til eignarréttarlegrar stöðu vatnsréttinda í afréttum og almenningum, heldur var þess getið í athugasemd með 2. gr. frumvarpsins að ekki væru efni til að úrskurða um eignarréttindi að þessum landsvæðum í lögunum, heldur yrði það væntanlega dómstóla að rannsaka það sérstaklega hvaða lendur væru ríkiseign. Síðan sagði:

„Af því að vatnsrjettindin fylgja eignarrjetti að landi eftir stefnu þessa frumvarps virðist óþarft að taka það fram, að ríkið eigi vatnsréttindi í afrjettum og almenningum, því að ef ríkið á þessar lendur, þá er einnig skorið úr því hver eigi vatnsrjettindin.“ (Alþt. 1921 A, bls. 180.)

Það skal tekið fram að á þessum tíma átti sú skoðun mjög almennu fylgi að fagna að land sem ekki væri undirorpið beinum eignarrétti væri ríkiseign. Dómstólar hafa hins vegar síðar hafnað þeirri skoðun, sbr. Landmannaafréttardóm, hrd. 1981, bls. 1584.

Alþingi hefur með lögum um Landsvirkjun, nú síðast lögum nr. 42/1983, veitt Landsvirkjun heimild til að nýta vatnsréttindi á hálendinu í þágu ákveðinna virkjana.

Í 12. gr. orkulaga nr. 58/1967 segir að landareign hverri fylgi réttur til umráða og hagnýtingar jarðhita úr landareigninni, þó með takmörkunum þeim sem lögin tilgreina. Ekki er í orkulögum eða öðrum lögum sérstaklega fjallað um jarðhita í afréttum, almenningum eða landsvæðum utan eignarlanda. Í þeim mæli sem jarðhiti á slíkum svæðum hefur verið nýttur er það til upphitunar fjallaskála og í laugar og böð við þá.

Aukin og breytt nýting á hálendinu kallar á að settar verði skýrar reglur um hver fari með eignarráð lands þar og sé bær um að taka ákvarðanir um þau málefni. Sem dæmi um þetta má nefna aukinn fjölda ferðamanna sem sækja heim þessi landsvæði og óskir um uppbyggingu á aðstöðu fyrir ferðamenn þar. Líkur eru á að ásókn í að nýta auðlindir í formi jarðaefna, vatnsorku og jarðhita á hálendinu muni aukast og rýmkaðar heimildir erlendra aðila til að fjárfesta og reka slíka starfsemi hér á landi ítreka enn nauðsyn þess að reglur um eignarráð á þessum landsvæðum séu skýrar.

Þegar setja á lagareglu um hver fari með eignarráð þess lands og landsréttinda sem enginn getur sannað eignarrétt sinn til er viðfangsefnið fyrst og fremst að leysa úr því hver skuli fara með eignarréttindi innan þessa lands sem annars kæmi í hlut eiganda landsins að fara með. Frá lagalegu sjónarmiði er ekki endilega nauðsynlegt að lýsa því yfir að sá sem fer með þau eignarráð sé eigandi landsins og landsréttindanna, heldur mætti gera það með orðalagi í lögum sem kvæði á um að sá aðili réði yfir landi og landsréttindum utan eignarlanda eða færi með rétt til að hagnýta landið og landsréttindin, sbr. einnig orðalag 2. gr. námulaga nr. 24/1973: „ . . . hefur ríkið eitt rétt til jarðefna.“ Má raunar orða það svo að samkvæmt íslenskum lögum sé engin óumflýjanleg nauðsyn að allt land sé háð eignarrétti að einkarétti. Skýr ákvæði um forræði á landi utan eignarlanda ættu þar að vera nægjanleg. Hversu langt á að ganga í þessu efni og hver eigi að fara með eignarráðin, þ.e. ríkið, sveitarfélögin eða einhver annar aðili, er pólitísk ákvörðun.

Hér er hins vegar lagt til að skrefið verði stigið til fulls og því lýst yfir að íslenska ríkið sé eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem ekki eru háð einkaeignarrétti. Fyrir liggur sú skýra afstaða dómstóla að heimildir sveitarfélaganna, íbúa þeirra og einstakra upprekstraraðila innan umræddra hálendissvæða takmarkist við þröngar nýtingarheimildir og þá fyrst og fremst beitarafnot og þau veiðiréttindi sem upprekstraraðilum hafa verið fengin með lögum. Með því að mæla fyrir um að landið sjálft og önnur landsréttindi séu eign ríkisins verður því ekki séð að verið sé að taka nein réttindi frá sveitarfélögunum eða þeim sem rétt eiga til upprekstrar á þessi svæði. Hlutverk ríkisins er að fara með sameiginleg málefni þjóðarinnar og rétt eins og ríkið fer með stjórn auðlinda í hafinu innan þess ramma sem settur er um þau málefni í lögum verður að telja rétt að ríkið fari með forræði þess lands og landsréttinda á Íslandi sem enginn getur sannað eignarrétt sinn til.

Vegna samanburðar við auðlindir í hafinu og skipan lagareglna um yfirráð þessara auðlinda ber að hafa í huga að þar er sá veigamikli munur á að á landi er verið að tala um eignarráð fasteigna og réttinda sem þeim fylgja. Í mörgum tilvikum getur þess verið þörf að þinglýsa gerningum sem varða ráðstöfun og meðferð þessara fasteigna og að þinglýsingalögum þarf sá aðili sem slíkum réttindum ráðstafar að hafa eignarheimild.

Í 2. mgr. er lagt til að forsætisráðherra fari með málefni þjóðlendna sem ekki eru lögð til annarra ráðuneyta með lögum. Leggja verður áherslu á að hlutverk ráðuneytisins er þarna að fara með þau verkefni sem annars kæmu í hlut landeiganda að fjalla um en að auki fer ráðuneytið með ákveðnar stjórnsýsluskyldur vegna þjóðlendna. Við undirbúning frumvarpsins hefur verið hugað sérstaklega að því innan hvaða ráðuneytis ætti að skipa málefnum þjóðlendna. Vissulega mætti hugsa sér að fjármálaráðuneytið færi með þjóðlendur eins og eignir ríkisins eða landbúnaðarráðuneytið með sama hætti og ríkisjarðir, en þjóðlendur hafa sérstöðu vegna þeirra afmörkuðu eignarréttinda (nytjaréttinda) sem þegar hvíla á þeim og þess skiptaforræðis sem lagt er til að viðhaft verði skv. 3. gr. frumvarpsins. Ráðuneyti umhverfismála fer með ýmis stjórnsýslumálefni, svo sem umhverfismál, náttúruvernd og skipulags- og byggingarmál, og hæglega kunna að rísa ágreiningsefni um skipan þessara mála innan þjóðlendna og er þá ekki rétt að það ráðuneyti komi í senn fram í hlutverki forráðamanns landsins og æðsta úrskurðaraðila á stjórnsýslustigi. Sömu sjónarmið eiga einnig við um iðnaðarráðuneytið þegar kemur að ráðstöfun auðlinda innan þjóðlendna.

Um 3. gr.

Þess eru dæmi frá liðnum árum að félagasamtök og einstaklingar hafi reist fjallaskála og girt af svæði, t.d. til landgræðslu, á hálendissvæðum, en vafi hefur risið um hver hafi verið bær til að heimila slíkt sem forráðamaður landsins. Í nokkrum tilvikum hafa hlutaðeigandi sveitarfélög veitt heimildir í þessu efni. Í 1. mgr. eru tekin af öll tvímæli um að enginn geti án þess að fá til þess sérstakt leyfi þar til bærs aðila tekið sér land eða réttindi innan þjóðlendu til eigin nota.

Þegar þess er gætt að stærstur hluti þess lands sem fellur innan þjóðlendna hefur verið og verður væntanlega enn um sinn nýttur til upprekstrar og sveitarfélögin hafa hvert á sínu svæði farið með og sinnt um þessi landsvæði, enda hafa þau fallið innan stjórnsýslumarka þeirra í flestum tilvikum, er lagt til að forræði á ráðstöfun lands og landsgæða innan þjóðlendna verði skipt milli forsætisráðherra og sveitarfélaganna. Ráðuneytinu og sveitarstjórn er í þessi efni ætlað að fara með þær heimildir sem annars væru í höndum landeigenda. Hér er fylgt þeirri stefnu að ekki sé ástæða til þess að forsætisráðherra þurfi að koma að veitingu leyfa til skammtímaráðstöfunar á landi og landsréttindum, svo sem eitt sumar, heldur eigi að vera nægjanlegt að fá í því tilviki leyfi viðkomandi sveitarstjórnar enda gert ráð fyrir því að forsætisráðherra setji á grundvelli 2. mgr. 4. gr. almennar reglur um veitingu slíkra leyfa.

Sé landi ekki skipað innan staðarmarka sveitarfélags fer forsætisráðherra einn með þau landeigandaráð sem felast í heimildum þessara laga.

Minnt skal á að samkvæmt gildandi lögum þarf samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórnar til ráðstöfunar landsréttinda innan þeirra svæða sem teljast til þjóðlendna samkvæmt frumvarpinu, enda falli þau svæði innan staðarmarka sveitarfélaga. Koma þar t.d. til ákvæði jarðalaga um samþykki til aðilaskipta og afskipti á grundvelli skipulags- og byggingarlaga. Rétt þykir því þegar sleppir þeirri nýtingu sem sérstaklega er tilgreind í 2. mgr. að jafnan þurfi að liggja fyrir samþykki sveitarstjórnar til ráðstöfunar lands og landsréttinda innan þjóðlendna, en þegar um varanlega ráðstöfun sé að ræða þurfi jafnframt samþykki forsætisráherra. Þar sem sveitarfélögum er hér fengin aðild að ráðstöfun hinna sameiginlegu gæða sem felast í þjóðlendum þykir rétt að forsætisráðherra geti ráðið til lykta ágreiningi sem rís um veitingu leyfa til nýtingar lands og landsréttinda innan þjóðlendna, t.d. ef synjun sveitarstjórnar telst ekki byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Ákveði Alþingi með lögum að ráðstafa réttindum innan þjóðlendu, t.d. vegna leyfa til tiltekinna virkjunarframkvæmda, gengur sú lagasetning framar ákvæðum þessa frumvarps samkvæmt almennum reglum.

Auk hinna sérstöku leyfa samkvæmt lögunum þarf auðvitað að afla annarra lögmæltra leyfa til framkvæmda innan þjóðlendna, svo sem byggingarleyfa, og framkvæmdir þar verða að vera í samræmi við reglur skipulagslaga. Að þeim málum koma hlutaðeigandi stjórnvöld og þjóðlendur verða því undir eftirliti byggingar- og skipulagsyfirvalda og stjórnvalda sem fara með veitingu heimilda til nýtingar jarðefna og orkulinda.

Í þessu frumvarpi er á því byggt að ekki beri að fara með þjóðlendur eins og hefðbundnar eignir ríkisins, svo sem einstakar lóðir eða jarðir, heldur fari ríkið í þessu tilviki með varðveislu og forræði sameiginlegra gæða þjóðarinnar, þó svo að taka verði tillit til hagsmuna þeirra sem þegar hafa áunnið sér réttindi til nytja innan þeirra. Af þessu leiðir að lagt er til að tekjum sem kunna að falla til vegna gjalda (leigu) fyrir afnot lands og landsgæða innan þjóðlendu verði varið sérstaklega í þágu verkefna innan þjóðlendna, en renni ekki í ríkissjóð eða einstaka sveitarsjóði. Þjóðlendur fá með þessu sérstöðu sem um margt svipar til sjálfseignarstofnana. Er þar enn höfð í huga hin sögulega sérstaða þessara landsvæða.

Í 6. mgr. er ítrekuð sú regla að í frumvarpinu er í engu raskað réttindum sem einstakir aðilar hafa þegar öðlast innan þjóðlendu og geta fært sönnur á.

Fræðimenn hafa litið svo á að með ákvæðum laga um að almenningar skyldu vera þeir sem að fornu hefðu verið og skorðum við nýtingu afrétta hafi nám verið útilokað með lögum. Einnig hefur í þessu efni verið vísað til þess að eftir lögtöku nýbýlatilskipunarinnar frá 15. apríl 1776 og síðar nýbýlalaga nr. 15/1897 hafi nám ekki lengur verið heimilt, nema samkvæmt reglum þeirra laga. Að lögum er það skilyrði til að hefð vinnist að hefðandi hafi haft það sem nefnt er óslitið eignarhald á eigninni, þ.e. haft svo víðtæk ráð eignar að þau bendi til eignarréttar, og jafnframt útilokað aðra frá því að ráða yfir eigninni. Í tilviki þjóðlendna verður aðstaðan sú að umráð ríkisins sem eiganda landsins og landgæðanna verða ekki hin hefðbundnu og virku eignarráð landeiganda, heldur stendur ríkið í raun meira álengdar sem forræðisaðili. Þykir því rétt að leggja til að frá gildistöku laganna verði hefð ekki unnin á landi og landsréttindum innan þjóðlendu. Tekið skal fram að þessi regla útilokar ekki að aðili sem sýnir fram á að hann hafi þegar öðlast eignarrétt innan þjóðlendu fyrir hefð geti fengið rétt sinn viðurkenndan. Hins vegar rýfur gildistaka laganna hefðarhald. Rétt er að geta þess að í svonefndum Landmannaafréttardómum, þ.e. hrd. 1955, bls. 108, og hrd. 1981, bls. 1584, var því hafnað að sveitarfélögin og ríkið hefðu öðlast beinan eignarrétt að Landamannaafrétti fyrir hefð.

Um 4. gr.

Stjórnsýsla sú á málefnum þjóðlendna, sem samkvæmt frumvarpinu er í höndum forsætisráðherra, kann í ýmsu að tengjast málefnum sem önnur ráðuneyti fara með og einnig að sveitarfélögum er ætlað þar hlutverk. Rétt þykir því að setja á stofn sérstakan samstarfsvettvang sem verði forsætisráðherra til aðstoðar við stjórn málefna þjóðlendna. Samstarfsnefndinni er ekki ætlað að vera ákvörðunaraðili, en hins vegar ætti tilvist hennar að draga úr árekstrum milli ráðuneyta vegna skiptingar forræðis á svæðum innan þjóðlendna milli ráðuneyta.

Í 2. mgr. er lagt til að forsætisráðherra hafi heimild til að setja með reglugerð nánari reglur um meðferð og nýtingu þjóðlendna samkvæmt lögum þessum. Í reglugerð er þannig hægt að setja m.a. nánari ákvæði um leyfisveitingar sveitarfélaga til nýtingar á þjóðlendum og meðferð tekna vegna slíkra leyfa.

Um 5. gr.

Í síðari Landmannaafréttardóminum, hrd. 1981, bls. 1584, var tekið fram að fyrirsvarsmenn ríkisins hefðu viðurkennt „rétt byggðarmanna til upprekstrar og annarra afréttarnota, sem lög eða venjur eru fyrir“. Litið hefur verið svo á að þeir aðilar, sem hverju sinni eiga upprekstrarrétt á afrétt, sem ekki telst eignarland, hafi þar öðlast svonefnda afréttareign. Þau réttindi, sem afréttareign fylgja, eru annars vegar byggð á lögum og hins vegar svonefndum venjurétti. Sem dæmi um fyrra tilvikið má nefna ákvæði 5. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, og reglur laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, um upprekstrarrétt. Til fyllingar ákvæðum laga um upprekstrarréttinn kemur venjuréttur á því sviði og ekki er hægt að útiloka að afréttareign fylgi aðrar þröngar nýtingarheimildir sem byggjast á venjurétti, en það er þá þess sem heldur því fram að hann hafði öðlast slík réttindi að færa sönnur á þau.

Ákvæði 5. gr. er ætlað að staðfesta að ekki skuli með lögunum raskað þeim réttindum sem fylgja afréttareign og aðilar hafa þegar öðlast innan þjóðlendu á þeim grundvelli.

Ákvæði 2. mgr. 5. gr. taka til réttinda sem aðili kann að færa sönnur á að hann hafi eignast innan þjóðlendu á öðrum grundvelli en vegna upprekstrar og þar með sem afréttareign. Þar undir gætu t.d. fallið réttindi á grundvelli venjuréttar og hefðar.

Um III. kafla.

Eins og fram kemur í I. kafla almennra athugasemda er við gerð frumvarps þessa byggt á því að stjórnvöldum verði falið að hafa frumkvæði að því að skera með skipulegum hætti úr um það hver séu mörk eignarlanda og þjóðlendna og mörk afrétta innan þjóðlendna og úrskurða um önnur eignarréttindi innan þjóðlendna. Rétt er að taka fram að úrskurðum nefndarinnar verður skotið til dómstóla vilji aðilar ekki una þeim.

Um 6. gr.

Lagt er til að komið verði á fót sérstakri stjórnsýslunefnd sem verði falið að vinna framangreind verk en hlutverki hennar er lýst í 7. gr. Með því að hér er um að ræða stjórnsýslunefnd gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um nefndina, þar á meðal um hæfi nefndarmanna, þegar sleppir sérstökum ákvæðum frumvarpsins.

Gert er ráð fyrir því að forsætisráðherra skipi nefndarmenn sem verði þrír og ennfremur þrjá varamenn. Skipaður verði formaður og varaformaður úr hópi aðalmanna.

Lagt er til í 2. mgr. að nefndarmenn, bæði aðal- og varamenn, uppfylli skilyrði til þess að gegna embætti héraðsdómara, enda verkefni óbyggðanefndar eðlislík dómstörfum og því þykir eðlilegt að setja þetta skilyrði.

Þá eru í 3. mgr. reglur um hvernig varamenn taki sæti í nefndinni við úrlausn einstaks máls en formaður ákveður hver þeirra gerir það. Er það annars vegar vegna forfalla aðalmanns en ennfremur er gert ráð fyrir að varamaður eða menn taki sæti í óbyggðanefnd ef fjöldi mála verður svo mikill eða einstök mál svo umfangsmikil að meðferð mála taki að dragast vegna þess. Þá er gert ráð fyrir að sömu menn fari með mál þau sem eru munnlega flutt frá því að að aðilum gefst kostur á að tjá sig fyrir nefndinni þar til úrskurður er kveðinn upp.

Í 4. mgr. er heimild til þess að kalla til menn sem búa yfir sérkunnáttu á tilteknu sviði telji formaður þess þörf. Er þá gert ráð fyrir að nefndarmenn verði fimm en við það er miðað að ávallt taki þrír menn úr hópi aðal- og varamanna þátt í meðferð einstaks máls til þess að tryggja sem best samræmi í meðferð og úrlausn mála fyrir óbyggðanefnd og því er hér miðað við að sé sérkunnáttu þörf taki sérfróðir menn þátt í meðferð máls auk hinna þriggja nefndarmanna. Þá er gert ráð fyrir því að ef einungis er þörf á einum sérfróðum manni taki einn nefndarmanna í viðbót við hina þrjá sæti í nefndinni þannig að í þeim tilvikum sitja fjórir nefndarmenn auk eins sérfróðs manns í nefndinni.

Ljóst þykir að starf nefndarinnar verði mjög umfangsmikið og nauðsynlegt verður að hafa starfsfólk til aðstoðar nefndinni auk þess sem sjá verður henni fyrir skrifstofuaðstöðu.

Þá verður að telja rétt að nefndin leiti eftir samvinnu um tæknileg málefni, svo sem kortagerð, við Landmælingar Íslands og aðra opinbera aðila sem starfa á þessu sviði.

Loks er hér gert ráð fyrir að kostnaður af starfi nefndarinnar, bæði rekstur hennar og þóknun til nefndarmanna, greiðist úr ríkissjóði.

Um 7. gr.

Hér er hlutverki óbyggðanefndar lýst.

Í a-lið kemur fram að nefndinni er ætlað að kanna og skera úr um hvaða land teljist til þjóðlendna. Eins og fram kemur í 8. gr. skal nefndin hafa frumkvæði að því að vinna verkið en um þetta efni vísast til þess sem að framan segir.

Þá er í b-lið gert ráð fyrir að sé hluti þjóðlendu nýttur sem afréttur sé nefndin úrskurðaraðili um mörk afréttarins gagnvart öðrum hluta þjóðlendu.

Loks er í c-lið gert ráð fyrir að nefndin leysi úr ágreiningi um eignarréttindi innan þjóðlendu en þar gæti t.d. verið um að ræða beitarréttindi eða önnur nytjaréttindi sem tiltekin jörð telur sig eiga á grundvelli heimildarskjala eða hefðar.

Um 8. gr.

Með frumvarpi þessu er lagt til að stjórnvöld hafi frumkvæði að því að leyst verði úr álitaefnum sem uppi eru í landinu um eignar- og afnotaréttindi á svæðum utan eignarlanda og er hér mælt fyrir um að óbyggðanefnd skuli eiga frumkvæði að því að úr þessum álitaefnum verði skorið og henni markaður tími til að ljúka verki sínu og stefnt skuli að því að ljúka verkinu fyrir árið 2005.

Um 9. gr.

Hér er miðað við að aðili sem telur til eignarréttinda geti leitað til óbyggðanefndar til þess að fá úrskurð hennar enda þótt nefndin hafi ekki sjálf tekið álitaefnið til meðferðar. Skal nefndin taka beiðnina til meðferðar en getur þó frestað því að taka hana fyrir telji hún það hentugra vegna þess hvernig hún hefur skipulagt verkefni sitt.

Um 10. gr.

Hér er gert ráð fyrir því að óbyggðanefnd gefi út tilkynningu um að hún hyggist taka afmarkað svæði til meðferðar og gefa mönnum kost á að lýsa kröfum sínum fyrir nefndinni innan þriggja mánaða. Er nefndinni ætlað að tilkynna ákvörðun sína í Lögbirtingablaði og jafnframt að þinglýsa ákvörðun á viðkomandi eignir.

Þeir aðilar sem sem gera kröfur fyrir nefndinni skulu leggja heimildir og gögn sem þeir byggja á fyrir nefndina um leið og kröfugerð kemur fram en það ætti að leiða til þess að málsmeðferð verði hraðari og markvissari. Í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar skal nefndin gefa þeim sem í hlut eiga kost á að tala máli sínu fyrir nefndinni og hafa uppi andsvör vegna krafna og sjónarmiða annarra.

Í 3. mgr. kemur fram að óbyggðanefnd sjálf skal hafa frumkvæði að gagnaöflun og könnun heimilda. Er það talið nauðsynlegt til þess að tryggja sem best að rétt niðurstaða fáist um hin einstöku álitaefni sem nefndin hefur til meðferðar. Auk þeirrar skjallegu sönnunarfærslu sem hér er gert ráð fyrir getur óbyggðanefnd heimilað munnlega sönnunarfærslu fyrir nefndinni.

Um 11. gr.

Hér er lagt til að fjármálaráðherra fari með fyrirsvar fyrir hönd ríkisins og stofnana þess vegna krafna um eignarréttindi innan þjóðlendna og við úrlausn um hvort land teljist til eignarlands eða þjóðlendu. Þrátt fyrir reglu þá sem fram kemur í 5. mgr. 17. gr. laga um meðferð einkamála þykir rétt að hafa fyrirsvar hér á einni hendi vegna þess að þess má vænta að málafjöldi geti orðið nokkur og þörf verði á því að samræmingar sé gætt.

Þá er lagt til að festa í lög þá reglu að sveitarstjórnir eða upprekstrarfélög hafi umboð til að fara með og ráðstafa málefni fyrir hönd einstakra rétthafa. Slík regla útilokar þó ekki einstaka aðila sem kunna að telja til réttinda á viðkomandi svæði frá því að hafa uppi kröfur fyrir nefndinni.

Um 12. gr.

Gert er ráð fyrir að eftir að kröfur hafa borist nefndinni verði mönnum gefinn kostur á að kynna sér þær, ásamt uppdrætti þar sem kröfulínur eru dregnar, á skrifstofu viðkomandi sýslumanns og koma að athugasemdum ef einhverjar eru innan 15 daga frá því að kynningu lýkur.

Um 13. gr.

Í 1. mgr. er við það miðað að óbyggðanefnd hafi heimild til þess að sameina mál eða skilja í sundur eftir því sem hentugast þykir með tilliti til verkefnis nefndarinnar í heild. Í 2. mgr. er sams konar sjónarmið lagt til grundvallar.

Hugsanlegt er að eftir að meðferð máls er hafin fyrir óbyggðanefnd komi í ljós að aðili kunni að telja til eignarréttinda, enda þótt hann hafi ekki gert það e.t.v. vegna þess að honum er ekki kunnugt um það eða af öðrum ástæðum. Til þess að koma í veg fyrir flækjur sem af því gæti leitt er í 3. mgr. gert ráð fyrir að nefndin kanni sérstaklega hvort viðkomandi falli frá tilkalli en gefi honum ella kost á að gerast aðili máls.

Um 14. gr.

Í 1. mgr. kemur sú regla að úrskurður óbyggðanefndar er endanlegur á stjórnsýslustigi með því að þeim verður ekki skotið til ráðherra sem æðra stjórnvalds. Hins vegar verða þeir bornir undir dómstóla svo sem fram kemur í 20. gr. frumvarpsins.

Álitaefni, sem lögð eru til óbyggðanefndar, verða ekki lögð fyrir dómstóla fyrr en nefndin hefur fjallað um þau og felur ákvæðið það í sér að slíkri kröfu ætti að vísa frá dómi og aðili yrði að leggja hana fyrir óbyggðanefnd og fá úrskurð hennar áður en hann leitaði til dómstóla.

Um 15. gr.

Í 1. mgr. er gert ráð fyrir að óbyggðanefnd leiti sátta með aðilum nema telja megi sáttatilraun árangurslausa. Enda þótt sáttatilraun yrði ekki reynd myndi það ekki leiða til þess að málsmeðferð væri ógildanleg og gegnir hér sama máli og á sviði einkamálaréttarfars.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að óbyggðanefnd synji um fyrirtöku máls sem undir hana eru borin með úrskurði telji hún að málið heyri ekki undir hana og að aðila gefist kostur á að tjá sig sérstaklega um þetta atriði áður en úrskurður er kveðinn upp.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að aðili geti krafist þess að máli verði vísað frá telji hann að málið eigi ekki undir hana og úrskurðar nefndin um það.

Um 16. gr.

Í greininni er vísað til reglna stjórnsýslulaga um form og efni þeirra úrskurða óbyggðanefndar sem fela í sér endanlegar lyktir máls.

Um 17. gr.

Hér er gert ráð fyrir að aðilar geti gert kröfur á hendur öðrum aðilum um málskostnað líkt og gildir við meðferð einkamála fyrir dómstólum, enda hafi aðilar sett fram kröfur, greinargerðir og sjónarmið sín fyrir nefndinni, munnlega eða skriflega. Að öðru leyti er vísað til reglna einkamálaréttarfars um málskostnað.

Um 18. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að málskostnaðarákvæði í úrskurðum nefndarinnar verði aðfararhæf.

Í 2. mgr. eru ákvæði um birtingu úrskurða sem þarfnast ekki skýringa og í 3. mgr. er óbyggðanefnd falið að eiga frumkvæði að því að úrskurðum, sem fela í sér eignarheimildir, verði þinglýst. Er hér lagt til að þinglýsingar- og stimpilgjöld verði ekki innheimt af slíkum skjölum og ekki heldur af tilkynningum skv. 1. mgr. 10. gr. þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga um stimpilgjald, nr. 36/1978, enda er hér um þau tilvik að ræða að verið er að skera úr um hvort tiltekin réttindi séu fyrir hendi en ekki framsal réttinda.

Um 19. gr.

Í þessu ákvæði kemur fram að úrskurðum óbyggðanefndar verður skotið til dómstóla svo sem almennt gildir um úrskurði stjórnvalds, en um varnarþing fer eftir almennum reglum. Gert er ráð fyrir sex mánaða málshöfðunarfresti. Eins og fram kemur í greininni er ráð fyrir því gert að sá sem leitar til dómstóla geti haft þar uppi sömu kröfur og gert hefur verið fyrir óbyggðanefnd en vegna reglu 2. mgr. 14. gr. verður ekki höfð uppi víðtækari kröfugerð fyrir dómstólum en gert hefur verið fyrir nefndinni. Þá verður að líta svo á að viðkomandi geti þrengt kröfugerð sína frá því sem gert hefur verið fyrir nefndinni.

Um 20.–21. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.

Með frumvarpi þessu er stefnt að því að að setja lög um eignarhald á þeim landsvæðum sem teljast falla í flokka almenninga og afrétta.

Í 3. gr. þessa frumvarps er lagt til að leyfi forsætisráðherra þurfi til að nýta vatns- og jarðhitaréttindi, námur og önnur jarðefni innan þjóðlendu nema mælt sé fyrir um annað í lögum. Einnig segir í sömu grein að forsætisráðherra sé heimilt að ákvarða og/eða semja um endurgjald (leigu) fyrir nýtingu slíkra réttinda. Ekki er unnt að áætla hversu mikil eftirspurn verður eftir þeim leyfum sem hér um ræðir, en gera verður ráð fyrir að kostnaður við gagnaöflun, áður en til leyfisveitingar kemur, verði borinn af almennum fjárveitingum forsætisráðuneytisins og ekki þurfi að koma til sérstakra fjárveitinga af þeim sökum. Tekið skal fram að aðilar innan ríkiskerfisins, svo sem Orkustofnun, búa þegar yfir gögnum sem ráðuneytið getur notað í þessu skyni.

Í 4. gr. er gert ráð fyrir samstarfsnefnd skipaðri sjö mönnum er verði forsætisráðherra til ráðuneytis um málefni þjóðlendna. Hér er litið svo á að laun og annar kostnaður við nefndina greiðist úr ríkissjóði á hliðstæðan hátt og við aðrar nefndir þótt þess sé ekki getið í frumvarpinu. Með hliðsjón af kostnaði við ýmsar fastar nefndir ríkisins verður að gera ráð fyrir að nefndarlaun geti numið 300 þús. kr. á ári og annar tengdur kostnaður um 200 þús. kr., samtals um 500 þús. kr.

Í 6. gr. er lagt til að sett verði á stofn óbyggðanefnd sem skipuð verði þrem mönnum. Skal nefndinni heimilt að ráða sér starfsfólk og koma sér upp skrifstofuaðstöðu að höfðu samráði við forsætisráðherra. Kostnaður vegna starfa nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

Skv. 7. og 8. gr. skal hlutverk nefndarinnar vera að skera úr hvaða land telst til þjóðlendna, hvað sé afrétti og hver séu eignarréttindi innan þjóðlendna. Skal nefndin vinna þetta verk í áföngum og ljúka því fyrir árið 2005. Þar sem hér er um umfangsmikið verk að ræða mun talsverður kostnaður fylgja því. Gert er ráð fyrir að nefndarlaun verði 1,3 m.kr. á ári, og er þá höfð hliðsjón af því að nefndina skulu skipa menn er fullnægi skilyrðum til að gegna embætti héraðsdómara auk þess sem henni er ætlað að vinna umfangsmikið verk.

Þá er áætlað að nefndin ráði sér a.m.k. einn löglærðan starfsmann auk ritara. Launakostnaður er talinn nema 4,5 m.kr. á ári við þessi tvö störf. Til viðbótar mun nefndin þurfa skrifstofuhúsnæði og aðra tengda þjónustu. Má ætla að rekstrargjöld nemi samtals 2 m.kr. og ferðakostnaður innan lands 0,5 m.kr. á ári. Samtals er reksturskostnaður við nefndina því áætlaður um 8,3 m.kr. á ári.Auk þess má gera ráð fyrir að stofnkostnaður við upphaf á starfi nefndarinnar (skrifstofubúnaður o.fl.) nemi um 1,5 m.kr.

Ætla má að árlegur reksturskostnaður ríkissjóðs af samþykkt þessa frumvarps geti því numið 8,8 m.kr. auk 1,5 m.kr. stofnkostnaðar í upphafi.

Neðanmálsgrein: 1

Orðabók Menningarsjóðs, Rvk. 1963, bls. 7, sbr. Ásgeir Magnússon, Íslensk orðsifjabók, Rvk. 1989, bls. 5.

Neðanmálsgrein: 2

Alþt. 1968 A, bls. 310. Neðanmálsgrein: 3

Sjá einkum Grágás Ib, bls. 113, og II, bls. 477–479 og 486. Neðanmálsgrein: 4

Um þetta atriði virðast fræðimenn yfirleitt sammála, og má í því sambandi nefna Bjarna Jónsson, Almenningar og afrjettir, nefndarálit meirihluta Fossanefndar (B), Reykjavík 1919, Þórð Eyjólfsson, Um afrétti og réttindi, sem afréttareign fylgja, ópr. september 1970, Sigurð Líndal, Útilífsréttur, Úlfljótur, 1. tbl. XXXI. árg., 1978, Eignarréttur á landi og orkulindum, skýrsla aðalfundar Sambands ísl. rafveitna 1983, og Gunnar F. Guðmundsson, Eignarhald á afréttum og almenningum, sögulegt yfirlit, Ritröð Sagnfræðistofnunar, nr. 4, Reykjavík 1981. Neðanmálsgrein: 5

Grágás II, bls. 479 (425 kap. i.f.). Neðanmálsgrein: 6

Grágás II, bls. 494. Neðanmálsgrein: 7

Ólafur Lárusson, Eignaréttur, Reykjavík 1950, bls. 83. Neðanmálsgrein: 8

Sigurður Líndal, sérprentun úr skýrslu aðalfundar Sambands ísl. rafveitna, bls. 14. Neðanmálsgrein: 9

Sigurður Líndal, bls. 14, og Úlfljótur XXXI. árg., 1. tbl., bls. 36. Neðanmálsgrein: 10

Gaukur Jörundsson, Eignaréttur, fjölrit, Reykjavík 1982-1983, bls. 131. Neðanmálsgrein: 11

Grágás II, bls. 537–538. Neðanmálsgrein: 12

Ólafur Lárusson, sama rit, bls. 83, Sigurður Líndal, Úlfljótur XXXI. árg., 1. tbl., bls 37. Neðanmálsgrein: 13

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 133. Neðanmálsgrein: 14

Sigurður Líndal, sérprentun úr skýrslu aðalfundar Sambands ísl. rafveitna, bls. 17–18. Neðanmálsgrein: 15

Ólafur Lárusson, sama rit, bls. 83. Neðanmálsgrein: 16

Sigurður Líndal, Úlfljótur XXXI. árg., 1. tbl., bls. 37. Neðanmálsgrein: 17

Bjarni Jónsson frá Vogi, sama rit, bls. 26–27. Neðanmálsgrein: 18

Ólafur Lárusson, sama rit, bls. 83. Neðanmálsgrein: 19

Sigurður Líndal, sérprentun úr skýrslu aðalfundar Sambands ísl. rafveitna, bls. 18. Neðanmálsgrein: 20

Sjá þó 2. gr. laga nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna, en sú skilgreining er einskorðuð við þau lög. Neðanmálsgrein: 21

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 30–31. Neðanmálsgrein: 22

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 2. Neðanmálsgrein: 23

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 9. Neðanmálsgrein: 24

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 3. Neðanmálsgrein: 25

Sigurður Ólason, Greinargerð með beiðni um útgáfu eignadómsstefnu fyrir Landmannaafrétt, dags. 6. febrúar 1975 (lögð fyrir aukadómþing Rangárvallasýslu, mál nr. 20/1975), bls. 13, 17, 19, 24, 31, 34, svo nokkur dæmi séu nefnd. Sigurður virðist nota hugtakið í sömu merkingu og beinn eignarréttur, sbr. bls. 35. Neðanmálsgrein: 26

Sjá t.d.: Þórður Eyjólfsson, sama rit, bls. 1, Sigurður Líndal, sérprentun úr skýrslu aðalfundar ísl. rafveitna, bls. 14. Neðanmálsgrein: 27

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 131. Neðanmálsgrein: 28

Rök má leiða að því að land í einkaeign merki ekki það sama í þessum tvennum lögum. Þannig virðist ljóst af greinargerð með lögum nr. 24/1973 að í þeim lögum er hugtakið notað í sömu merkingu og beinn eignarréttur, sbr. Alþt. 1970 A, bls. 1749. Ekki er skýring á ákvæðum laga nr. 6/1986 jafnótvíræð. Af athugun á greinargerð og athugasemdum með upphaflega frumvarpinu til laga nr. 42/1969 verður þó að telja nokkuð skýrt að hugtakið einkaeign er ekki notað í merkingunni beinn eignarréttur, heldur um afréttarland sem liggur undir einstakar jarðir eða stofnanir skv. 8. gr. sem andstæða afrétta hreppa eða upprekstrarfélaga skv. 7. gr., afrétta sem í greinargerð eru kallaðir almenningsafréttir, sbr. Alþt. 1968 A, bls. 303–304 og 311–312.

Sigurður Ólason notar hugtakið einkaeignarétt og á nokkrum stöðum að því er virðist í merkingunni beinn eignarréttur, sbr. Sigurður Ólason, sama rit, og í nefndaráliti minni hluta fossanefndar, Reykjavík 1919, bls. 32, kemur þetta hugtak og fyrir. Gaukur Jörundsson notar auk þess hugtakið einkaheimildir, sbr. Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 133–134. Neðanmálsgrein: 29

Sjá t.d. 2. mgr. 123. gr. vatnalaga, nr. 15/1923. Neðanmálsgrein: 30

Ólafur Lárusson, sama rit, bls. 10–13, Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 3. Neðanmálsgrein: 31

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 3–4, Sigurður Líndal, sérprentun úr skýrslu aðalfundar ísl. rafveitna, bls. 13. Neðanmálsgrein: 32

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 3–4, Sigurður Líndal, sérprentun úr skýrslu aðalfundar ísl. rafveitna, bls. 13. Neðanmálsgrein: 33

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 4. Neðanmálsgrein: 34

Ólafur Lárusson, sama rit, bls. 13–16, Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 5–6. Neðanmálsgrein: 35

Afréttareign er hugtak sem Þórður Eyjólfsson virðist fyrstur nota um þessi takmörkuðu réttindi, sbr. Þórður Eyjólfsson, sama rit. Neðanmálsgrein: 36

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 131. Neðanmálsgrein: 37

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 32. Neðanmálsgrein: 38

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 133–134. Neðanmálsgrein: 39

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 134. Neðanmálsgrein: 40

Þórður Eyjólfsson, sama rit, bls. 1. Þórður skilgreinir ekki hugtakið „afnotanám“ frekar, eða hver skilyrði þess séu, og ekki hafa fundist eldri dæmi um notkun þess, þannig að mögulega er um nýsmíði Þórðar að ræða. Að minnsta kosti tveir aðilar hafa hins vegar tekið þetta hugtak upp eftir Þórði, sjá Sigurður Líndal, Útilífsréttur, Úlfljótur, XXXI. árg., 1. tbl., 1978, bls. 37, og Sigurður Ólason, sama rit, bls. 27. Á hinn bóginn telur Gunnar Guðmundsson ekkert benda til þess að menn hafi numið land til afnota, en skilið landið sjálft eftir eigendalaust, sbr. Gunnar Guðmunsson, sama rit, bls. 102. Neðanmálsgrein: 41

Sem dæmi má nefna sölu húnversku heiðarlandanna á fyrri hluta aldarinnar. T.d. Auðkúluheiði 1918 og Húksheiði 1934. Neðanmálsgrein: 42

Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 134–135. Neðanmálsgrein: 43

Gunnar Guðmundsson, sama rit, bls. 113. Neðanmálsgrein: 44

Lyfrd. (yngri) I:61: „Því hér á landi á eigi konungur það land, er enginn finnst eigandi að, heldur er það land almenningur, og fylgir þeim reglum, er þar um gilda.“ Neðanmálsgrein: 45

Þar var það „vara málsástæða“ af hendi ríkisins, að ef ekki yrði talið að réttarstaðan til forna hefði verið upplýst til hlítar, yrði byggt á „nútímaviðhorfum réttarþjóðfélags“, þ.e. fyrst og fremst á því, „sem best samrýmist hugsunarhætti, stöðu og þörfum nútíma þjóðfélags“. Neðanmálsgrein: 46

Fossanefndin var milliþinganefnd skipuð árið 1917 með það að markmiði að gera úttekt á fossamálunum í heild og semja álitsgerðir og lagafrumvörp þar að lútandi. Neðanmálsgrein: 47

Óhætt mun vera að fullyrða að fossakaupin svokölluðu í upphafi þessarar aldar hafi opnað augu manna fyrir því að afréttir og reyndar almenningar hefðu fleiri verðmæti að geyma en sauðfjárbeitina eingöngu. Á þessum tíma hefjast stórfelld kaup á vatnsorku hér á landi, og áttu ýmsir erlendir aðilar þar stærstan hlut að máli. Hérlendir aðilar fóru snemma að hafa áhyggjur af þeirri þróun eins og setning fossalagana nr. 55/1907, ber með sér. Sjá Gunnar Guðmundsson, sama rit, bls. 9.

Nánar um fossamálið, sjá Sigurð Ragnarsson í Sögu, tímariti Sögufélagsins. Innilokun eða opingátt. Þættir úr sögu fossamálsins, XIII. árg. 1975, bls. 5–105. Fossakaup og framkvæmdaáform. Þættir úr sögu fossamálsins, XIV. árg. 1976, bls. 125–182, og XV. árg. 1977, bls. 125–222. Neðanmálsgrein: 48

Alþt. 1916–1917, bls. 69. Af framsöguræðu flutningsmanns er ljóst að hann telur afrétti og almenninga ríkiseign. Að vísu undanskilur hann afrétti sem heyri til tiltekinni jörð einhvers sveitarfélags því þá sé afrétturinn sennilega genginn frá þeirri jörð. Hvað aðra afrétti varði sé réttur til þeirra takmarkaður við þau afnot sem tilgreind eru í lið 1. í tillögunni. Til stuðnings eignarrétti ríkisins vísaði Gísli einkum til nýbýlalaga 1897 og námulaga 1909. Sbr. Alþt. 1916–1917, bls. 318–322. Neðanmálsgrein: 49

Alþt. 1916–1917, bls. 325. Neðanmálsgrein: 50

Nefndarálit meirihluta fossanefndar, Reykjavík 1919, bls. X, og nefndarálit minnihluta fossanefndar, Reykjavík 1919, bls. 32. Neðanmálsgrein: 51

Alþt. 1919 A, bls. 1534. Neðanmálsgrein: 52

Reyndar notuðu þingmenn ekki það hugtak en töluðu um „að sumir afréttir væru eign eða hluti af fasteign einstakra manna eða hreppa“. Málvenja hefði helgað það að kalla eignarlönd afrétti og að afréttir gætu ýmist verið partur úr heimalandi jarðar eða jarðsvæði sem væri sameign sveitarfélaga og ekki notað til ábúðar, t.d. jarðir sem keyptar hefðu verið í því skyni. Sjá Alþt. 1919 B, bls. 2467–2504. Neðanmálsgrein: 53

Alþt. 1919 B, bls. 2498. Neðanmálsgrein: 54

Alþt. 1919 A, bls. 1937. Neðanmálsgrein: 55

Alþt. 1919 B, bls. 2504. Neðanmálsgrein: 56

Alþt. 1921 A, bls. 180. Neðanmálsgrein: 57

Athygli skal vakin á því að skýring 2. gr. vatnalaga veldur nokkrum vafa. Þannig eru réttindi til vatns, samkvæmt þeirri grein, bundin við landareign, en það hugtak er skýrt svo í 1. gr. að það merki „land lögbýlis og lóð og lönd innan takmarka kaupstaða og löggiltra verslunarstaða“. Óeðlilegt verður að telja að gagnályktun sé heimil út frá nefndum ákvæðum þannig að önnur landsvæði undirorpin beinum eignarrétti eigi ekki sama rétt til vatns.

Neðanmálsgrein: 58

Landsyfirréttur virðist leggja þann skilning í hin tilgreindu ummæli Jarðabókarinnar að Illugastaðir hafi átt upprekstrarrétt í þrætulandið. Sjá til hliðsjónar, Gunnar Guðmundsson, sama rit, bls. 94. Neðanmálsgrein: 59

Vert er að geta þess að í forsendum Landsyfirréttar er rætt um að algengt hafi verið að klaustur eignuðust ítök í landi með sérstakri heimild, og er Landsyfirréttur þá að skírskota til hugsanlegs stofnunarháttar eignarréttar Munka-Þverár að Bleiksmýrardal. Ekki er vikið frekar að því á hvaða stigi eða hvernig þau afmörkuðu réttindi hafi getað leitt til þess að klaustrið öðlaðist þann beina eignarrétt sem því er tildæmdur af Landsyfirrétti. Hvað þetta álitaefni varðar skal sérstaklega vísað til kenninga Gunnars Guðmundssonar um eignarrétt kirkna og stofnana á afréttum og tilurð þess eignarréttar. Sjá Gunnar Guðmundsson, sama rit, bls. 47–62. Neðanmálsgrein: 60

Sú regla var af svipuðum stofni og hefðarreglur, sbr. Gaukur Jörundsson, sama rit, bls. 156. Neðanmálsgrein: 61

Ísl. fornbréfasafn, VI. bindi, bls. 81. Neðanmálsgrein: 62

Í afsalinu er þrætulandið ekki aðgreint frá heimalandi jarðarinnar sem afréttur eins og gert er í síðari heimildum. Neðanmálsgrein: 63

Í umræddri lögfestu er getið eldri heimildarskjala, meðal annars kaupbréfs Halls Svarthöfðasonar og Jóns Gíslasonar 1398 og lögfestna 1773, 1793, 1810 og 1834. Þó svo að þess sé ekki getið í dóminum eru í Landnámu frásagnir um landnámsmanninn Kalmann, sem bjó í Kalmannstungu, og nám hans á landi þar, sbr. Landnámabók, Jakob Benediktsson sá um útgáfuna, Reykjavík 1968, bls. 81. Neðanmálsgrein: 64

Dæmi þetta um Arnarvatnsheiði vekur upp þá spurningu hvort hægt sé að telja landsvæði, sem liggur án nokkurrar afmörkunar innan landamerkja jarðar, afrétt, þó svo að slíkt land hafi verið nýtt til sameiginlegrar beitar að meira eða minna leyti. Í umfjöllun nokkurra fræðimanna hefur umræddur hluti Kalmannstungulands verið tekinn sem dæmi um afrétt sem heyrt hafi undir einstaka jörð. Sjá Gauk Jörundsson, sama rit, bls. 133, Gunnar Guðmundsson, sama rit, bls. 71, og Sigurð Líndal, sérprentun úr skýrslu aðalfundar ísl. rafveitna, bls. 15. Af dómareifun í hrd. 1975:55 verður ekki annað ráðið en að umrædd landsvæði, sem seld voru 1880 og 1901, hafi verið óafmarkaður hluti jarðarinnar Kalmannstungu samkvæmt landamerkjum hennar. Neðanmálsgrein: 65

Aðalgeir Kristjánsson og Stefán Karlsson. Ófalsaðir dómar? Gripla 1979. Neðanmálsgrein: 66

Einungis lyfrd. (yngri) V:327 Hellistungur og lyfrd. (yngri) IV:207 Elliðakot, voru tilgreindir. Neðanmálsgrein: 67

Hæstiréttur hafði árið 1977, hrd. 1977:32, hrundið frávísunardómi héraðsdóms í þessu sama máli, á þeirri forsendu að ríkið ætti tilkall til þess að gefin yrði út eignardómsstefna. Neðanmálsgrein: 68

Þórður Eyjólfsson, sama rit, og Halldór Halldórsson, „Þat eru almenningar, er fjórðungsmenn eigu saman.“ Álitsgerð 26. nóvember 1971.