Raforkulög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 719

Frumvarp til raforku laga.

(Lagt fyrir Alþingi á 126. löggjafarþingi 2000–2001.)

I. KAFLI

Markmið og gildissvið.

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmri nýtingu orkulinda til raforkuvinnslu í því skyni að efla atvinnulíf og byggð í landinu.

Í ljósi markmiða 1. mgr. skal skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku, með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar reynast vegna öryggis raforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna. Jafnframt skal stuðla að aukinni skilvirkni við vinnslu, flutning, dreifingu og viðskipti með raforku. Taka skal tillit til umhverfissjónarmiða og hagsmuna neytenda.

2. gr.

Gildissvið.

Lög þessi taka til vinnslu, flutnings, dreifingar og viðskipta með raforku á íslensku forráðasvæði án tillits til orkugjafa.

3. gr.

Skilgreiningar.

Í lögum þessum merkir:

1.

Dreifikerfi: Raflínur ásamt mannvirkjum og búnaði þeim tengdum sem ekki teljast til flutningskerfisins.

2.

Dreifing: Flutningur raforku um dreifikerfi.

3.

Dreifiveita: Fyrirtæki sem hefur leyfi til dreifingar raforku á tilgreindu svæði.

4.

Dreifiveitusvæði: Landsvæði, venjulega í samfelldri heild, þar sem dreifiveita hefur einkarétt til dreifingar raforku.

5.

Endurnýjanlegar orkulindir: Orkulindir sem geta endurnýjað sig í sífellu, svo sem fallvötn, jarðhiti, vindorka og sólarorka.

6.

Flutningsfyrirtæki: Sá aðili sem stýrir rekstri flutningskerfisins og annast kerfisstjórnun.

7.

Flutningskerfi: Raflínur og mannvirki þeim tengd sem flytja raforku á 30 kV spennu eða hærri. Flutningskerfi skal ná frá og með aflrofum fyrir stöðvarspenna í virkjunum til og með aflrofum fyrir aðveituspenna dreifiveitna. Heimilt er að undanskilja flutningsvirki sem flytja raforku alfarið innan sama dreifiveitusvæðis enda tengjast þau ekki virkjun sem skylt er að tengjast flutningskerfinu, sbr. 1. mgr. 7. gr.

8.

Flutningsvirki: Raflína og búnaður henni tengdur til flutnings raforku.

9.

Flutningur: Flutningur raforku um flutningskerfi.

10.

Meginflutningskerfi: Flutningskerfi Landsvirkjunar á 132 og 220 kV spennu eins og það er við gildistöku laga þessara. Enn fremur viðbætur eftir þann tíma á 132 kV og hærri spennu til að auka flutninga um þetta kerfi en ekki geislalínur út frá kerfinu.

11.

Notandi: Sá sem tekur við raforku og notar hana til að fullnægja orkuþörf sinni á heimilum eða í atvinnurekstri.

12.

Orkulindir: Náttúruleg uppspretta orku á ákveðnu formi, svo sem vatnsfall, jarðhitageymir, sjávarföll, vindur og sólarljós, en einnig olíu- og gaslindir og kolanámur.

13.

Raflína: Samsafn af leiðurum, einangrandi efni og tengdum búnaði til að flytja raforku milli tveggja staða innan raforkukerfis.

14.

Raforkukerfi: Allur sá búnaður sem notaður er við vinnslu, flutning og dreifingu raforku og myndar starfræna heild.

15.

Raforkumarkaður: Skipulegur markaður með orkusölusamninga.

16.

Sölufyrirtæki: Fyrirtæki sem selur raforku eða annast raforkuviðskipti, hvort sem er í heildsölu eða smásölu.

17.

Raforkuver: Mannvirki sem notað er til vinnslu raforku.

18.

Stórnotandi: Notandi sem árlega notar meira en 100 GWst af raforku.

19.

Viðskipti: Kaup og sala raforku.

20.

Vinnsla/raforkuvinnsla: Umbreyting orku, svo sem vatnsorku, jarðvarma eða efnaorku, í raforku.

21.

Vinnslufyrirtæki: Fyrirtæki sem hefur virkjunarleyfi.

22.

Virkjunarleyfi: Leyfi sem ráðherra veitir til að reisa og/eða reka raforkuver.

II. KAFLI

Raforkuvinnsla.

4. gr.

Veiting virkjunarleyfis.

Leyfi ráðherra þarf til að nýta orkulindir til raforkuvinnslu og til að reisa og reka raforkuver. Þó þarf ekki leyfi ráðherra vegna raforkuvera með afli sem er undir 1 MW. Skylt er að tilkynna Orkustofnun um raforkuvinnslu með afli undir fyrrgreindu marki ef orkan er seld eða hún sett inn á raforkukerfi.

Virkjunarleyfi skal ekki gefið út til lengri tíma en 50 ára í senn. Virkjunarleyfi fellur úr gildi fimm árum eftir veitingu þess ef leyfishafi hefur þá ekki hafið framkvæmdir og 10 árum eftir veitingu þess ef virkjun er þá ekki komin í rekstur. Áður en að þessum tímamörkum kemur getur leyfishafi sótt um endurnýjun leyfis til ráðherra.

Áður en leyfishafi hefur framkvæmdir á eignarlandi á grundvelli leyfis þarf hann að hafa náð samkomulagi við landeigendur og eigendur orkulinda um endurgjald eða fengið heimild til eignarnáms skv. 23. gr. Hafi hvorki náðst samkomulag um endurgjaldið né eignarnáms verið óskað innan 60 daga frá útgáfu leyfis fellur það niður. Ákvæði þetta á einnig við um nýtingu auðlinda í þjóðlendum.

Við veitingu virkjunarleyfa er heimilt að veita þeim sem vinna raforku úr endurnýjanlegum orkulindum forgang.

5. gr.

Skilyrði fyrir veitingu virkjunarleyfis.

Virkjunarleyfi verður aðeins veitt sjálfstæðum lög- og skattaðila. Handhafa virkjunarleyfis er óheimilt að stunda sérleyfisstarfsemi á orkusviði. Ráðherra getur vikið frá þessu skilyrði varðandi rekstur jarðvarmaorkuvers sem bæði vinnur raforku og heitt vatn. Skal þá haldið aðskilið bókhald vegna þessara rekstrarþátta.

Við mat á því hvort heimilt er að nýta innlendar orkulindir til raforkuvinnslu skal taka tillit til þjóðhagslegrar hagkvæmni við nýtingu viðkomandi orkulinda.

Ráðherra getur sett skilyrði fyrir útgáfu virkjunarleyfis er lúta að því að tryggja nægilegt framboð raforku, öryggi, áreiðanleika og skilvirkni raforkukerfisins og enn fremur skilyrði er lúta að umhverfisvernd, landnýtingu, eðli orkugjafa og tæknilegri og fjárhagslegri getu virkjunarleyfishafa. Mögulegt skal vera að tengja virkjun flutningskerfinu og skal samningur um tengingu liggja fyrir.

Leyfi fyrir vatnsaflsvirkjun getur verið bundið því skilyrði að samningar takist um samrekstur annarra vatnsaflsvirkjana og vatnsmiðlana á vatnasviðinu. Ef ekki nást samningar sker ráðherra úr ágreiningi og er úrskurður hans endanlegur. Virkjunarleyfi fyrir jarðgufuvirkjun getur á sama hátt verið bundið því skilyrði að samningar takist um samrekstur með öðrum jarðgufuvirkjunum sem nýta sama jarðhitasvæði. Þá er ráðherra heimilt í virkjunarleyfi að gera fyrirvara um það að öðrum aðila kunni að verða veitt leyfi til virkjunar sem nýtir sama vatnasvið eða jarðhitasvæði. Ráðherra er heimilt að endurskoða ákvæði virkjunarleyfis með tilliti til þessa og bæta í það ákvæðum sem hann telur nauðsynleg til að tryggja heildarhagkvæmni í orkunýtingu vatnasviðsins eða jarðhitasvæðisins.

Umsækjandi virkjunarleyfis skal leggja fram ítarlega lýsingu og yfirlitsuppdrætti á virkjunarkosti. Hann skal í umsókn sinni sýna fram á að skilyrðum fyrir útgáfu leyfis sé fullnægt.

6. gr.

Efni virkjunarleyfis.

Í virkjunarleyfi skal m.a. tilgreina:

1. Gildistíma leyfis auk sérákvæða um hvenær framkvæmdir skuli hefjast í síðasta lagi og hvenær þeim skuli lokið.

2. Afmörkun virkjunarsvæðis.

3. Upplýsinga- og tilkynningarskyldu leyfishafa til Orkustofnunar, annarra opinberra eftirlitsaðila og flutningsfyrirtækis, sem nauðsynleg er til að viðkomandi aðilar geti rækt hlutverk sitt.

4. Öryggis- og umhverfisverndarráðstafanir.

5. Skilyrði um tæknilega og fjárhagslega getu leyfishafa.

6. Frágang á starfsstöðvum og landi.

7. Ráðstöfun mannvirkja og tækja að rekstrartíma loknum.

Heimilt er að kveða á um að virkjunarleyfi skuli endurskoðað að tilteknum tíma liðnum, enda hafi forsendur fyrir skilyrðum leyfisins breyst verulega.

7. gr.

Skyldur vinnslufyrirtækja.

Skylt er að tengja virkjun flutningskerfinu. Ráðherra er þegar sérstaklega stendur á heimilt að víkja frá þessu skilyrði vegna virkjana sem eru undir 3,5 MW og varðandi eldsneytisstöðvar sem fyrst og fremst eru nýttar þegar truflanir koma upp í flutnings- eða dreifikerfinu.

Í þeim tilvikum þegar samningur skv. 1. tölul. 3. mgr. 9. gr. nægir ekki til að flutningsfyrirtækið geti stillt saman raforkuþörf og raforkuframboð skulu vinnslufyrirtæki breyta vinnslu virkjana sinna eftir kröfum flutningsfyrirtækisins.

Vinnslufyrirtæki skulu koma á innra eftirlitskerfi til að tryggja að kröfum um gæði raforku sé fullnægt, sbr. 28. gr.

III. KAFLI

Flutningur.

8. gr.

Rekstur flutningskerfisins og kerfisstjórnun.

Ráðherra skal tilnefna það fyrirtæki sem skal stýra rekstri flutningskerfisins í samræmi við 2. mgr. 9. gr. og annast kerfisstjórnun í samræmi við 3. mgr. 9. gr.

Fyrirtækið skal vera sjálfstæður lög- og skattaðili og má ekki stunda aðra starfsemi en nauðsynleg er til að það geti rækt skyldur sínar samkvæmt lögum þessum. Því er þó heimilt að reka raforkumarkað, enda sé bókhaldi vegna hans haldið aðskildu frá bókhaldi vegna annarrar starfsemi. Stjórnarmönnum, framkvæmdastjórum og öðrum starfsmönnum vinnslufyrirtækja og raforkusölufyrirtækja er óheimilt að sitja í stjórn flutningsfyrirtækisins. Hið sama gildir um aðra þá sem hagsmuni geta haft af ákvörðunum sem þar eru teknar. Bókhald vegna kerfisstjórnunar, sbr. 3. mgr. 9. gr., skal aðskilið frá bókhaldi vegna flutningsstarfsemi .

9. gr.

Starfssvið og skyldur flutningsfyrirtækisins.

Flutningsfyrirtækið skal annast alla raforkuflutninga. Það skal byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni og áreiðanleika afhendingar. Fyrirtækið hefur eitt heimild til að reisa ný flutningsvirki, sbr. þó 7. tölul. 3. gr. og 11. gr. Leyfi ráðherra þarf ef reisa á línur sem flytja raforku á 66 kV spennu eða hærri.

Í rekstri flutningskerfisins felst m.a. að:

1. Tengja alla þá sem eftir því sækjast við flutningskerfið, enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því og greiði tengigjald. Þó er heimilt að synja nýjum aðilum um aðgang að flutningskerfinu á grundvelli sjónarmiða um flutningsgetu, öryggi og gæði kerfisins. Synjun skal vera skrifleg, rökstudd og til ákveðins tíma.

2. Útvega rafmagn í stað þeirrar orku sem tapast í kerfinu.

3. Útvega launafl fyrir kerfið.

4. Útvega varaafl vegna truflana í flutningskerfinu.

5. Mæla það rafmagn sem afhent er í samræmi við reglur þar að lútandi og tryggja nákvæmar mælingar á því rafmagni sem afhent er.

6. Koma á innra eftirlitskerfi, sbr. 25. og 28. gr.

Flutningsfyrirtækið skal annast kerfisstjórnun. Það ber ábyrgð á öruggri stýringu raforkukerfisins og skal tryggja öryggi og gæði við raforkuafhendingu. Í kerfisstjórnun felst m.a. að:

1. Stilla saman raforkuvinnslu og raforkuþörf svo að hægt sé að mæta frávikum milli umsaminna kaupa og raforkunotkunar, sem og að gera samninga við vinnslufyrirtæki svo að hægt sé að mæta þessum frávikum.

2. Tryggja nægjanlegt framboð reiðuafls.

3. Ákvarða notkunarferla fyrir einstaka notendahópa þar sem aflmæling fer ekki fram.

4. Sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins til skemmri og lengri tíma.

5. Veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum og til að tryggja jafnræði í viðskiptum með raforku.

Flutningsfyrirtækið skal hafa aðgang að öllum upplýsingum hjá vinnslufyrirtækjum, dreifiveitum og raforkusölum sem nauðsynlegar eru til að það geti rækt hlutverk sitt.

Flutningsfyrirtækið skal gæta jafnræðis við starfrækslu sína og gæta trúnaðar um upplýsingar er varða viðskiptahagsmuni notenda og aðrar þær upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.

Ef ófyrirséð og óviðráðanleg atvik valda því að framboð raforku fullnægir ekki eftirspurn ber flutningsfyrirtækinu að grípa til skömmtunar raforku til dreifiveitna og notenda. Við slíka skömmtun skal gæta jafnræðis og byggja á málefnalegum sjónarmiðum sem nánar skulu útfærð í reglugerð.

Ráðherra skal í reglugerð setja nánari ákvæði um kerfisstjórnun, hlutverk og starfsemi flutningsfyrirtækisins og tengingu virkjana við flutningskerfið.

10. gr.

Eigendur flutningsvirkja.

Eigendur flutningsvirkja skulu veita flutningsfyrirtækinu full afnot af flutningsvirkjum sínum gegn hæfilegu endurgjaldi sem byggjast skal á viðmiðum 1. tölul. 2. mgr. 12. gr. eftir því sem við á. Ágreiningi um endurgjald verður skotið til kærunefndar til ákvörðunar, sbr. 30. gr.

Eigendum flutningsvirkja ber að viðhalda flutningsvirkjum sínum til að tryggja öryggi og áreiðanleika flutninga um þau. Telji flutningsfyrirtækið að eigandi flutningsvirkis sinni ekki nauðsynlegu viðhaldi getur það látið gera slíkar framkvæmdir á kostnað eiganda.

Flutningsvirki mega ekki vera í beinni eigu fyrirtækja sem stunda vinnslu eða sölu raforku.

Ráðherra getur í reglugerð kveðið nánar á um samskipti eigenda flutningsvirkja, afnot flutningsfyrirtækis af flutningsvirkjum og endurgjald fyrir þau.

11. gr.

Sérstakur flutningur.

Vinnslufyrirtæki og stórnotendur geta sameiginlega sótt um sérstakt leyfi ráðherra til að reisa flutningsvirki og flytja raforku beint frá virkjun til notandans, enda telji flutningsfyrirtækið kerfið ekki anna þessum flutningum, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 9. gr.

12. gr.

Gjaldskrá.

Flutningsfyrirtækið skal setja gjaldskrá vegna þjónustu fyrirtækisins í samræmi við tekjumörk sem Orkustofnun ákveður, sbr. 2. mgr., og kröfur um uppbyggingu gjaldskrárinnar, sbr. 3. mgr. Tveimur mánuðum áður en gjaldskráin á að taka gildi skal hún send Orkustofnun. Að fenginni staðfestingu Orkustofnunar skal flutningsfyrirtækið birta gjaldskrána opinberlega.

Orkustofnun skal árlega ákveða tekjumörk flutningsfyrirtækisins út frá eftirfarandi viðmiðum:

1. Kostnaði sem tengist starfsemi fyrirtækisins, þ.m.t. kostnaði vegna viðhalds, afskrifta á nauðsynlegum eignum til reksturs kerfisins, leigukostnaði vegna flutningsvirkja, fjármagnskostnaði, almennum rekstrarkostnaði og kostnaði við kerfisstjórnun.

2. Arðsemi sem skal að jafnaði vera 2% eða hærri en þó ekki yfir tvöfaldri meðalraunávöxtun ríkisskuldabréfa síðustu fimm ár. Upphafleg arðsemiskrafa skal að hámarki jafngilda meðalraunávöxtun ríkisskuldabréfa síðustu fimm ár.

3. Hagræðingarkröfu sem skal taka mið af eðlilegum kostnaði samkvæmt mati Orkustofnunar að teknu tilliti til þeirrar þjónustu sem fyrirtækið veitir.

4. Komi í ljós að tekjur fyrirtækisins síðastliðin þrjú ár eru hærri eða lægri en ákvörðuð tekjumörk á tímabilinu, sbr. 1. tölul., eða arðsemi síðastliðinna þriggja ára er utan marka sem fram koma í 2. tölul. skal taka tillit til þess við gerð gjaldskrár á næsta ári.

Gjaldskráin skal byggð upp á eftirfarandi hátt:

1. Skilgreina skal gjald fyrir mötun og úttekt í hverjum tengipunkti flutningskerfisins. Sama gjaldskrá skal gilda fyrir mötun í öllum tengipunktum flutningskerfisins og fyrir úttekt í öllum tengipunktum meginflutningskerfisins. Þó skal taka tillit til jaðartapa og afhendingaröryggis. Gjald fyrir úttekt í öðrum hlutum flutningskerfisins skal metið út frá eðlilegum kostnaði, sbr. 1. tölul. 2. mgr., vegna viðkomandi flutningsvirkja, jaðartöpum og afhendingaröryggi, auk kostnaðar vegna meginflutningskerfisins.

2. Einstakir notendur sem tengjast flutningskerfinu skulu njóta betri kjara ef viðskipti þeirra leiða til hagkvæmari uppbyggingar og nýtingar kerfisins. Með sama hætti skulu þeir bera kostnað af því ef notkun þeirra leiðir til aukinna jaðartapa.

Standi væntanlegar tekjur vegna nýs viðskiptavinar ekki undir eðlilegum stofn- eða rekstrarkostnaði er heimilt að krefja hann um greiðslu viðbótarkostnaðar. Sama á við hafi forsendur viðskipta breyst verulega.

Í reglugerð skal setja frekari ákvæði um viðskiptaskilmála, gjaldskrá, arðsemismarkmið, kröfur um hagræðingu og hámark og lágmark jaðartapa.

IV. KAFLI

Dreifing.

13. gr.

Sérleyfi til dreifingar.

Leyfi ráðherra þarf til að reisa og/eða reka dreifikerfi á tilteknu dreifiveitusvæði og til að hætta slíkum rekstri. Í leyfinu felst einkaréttur til dreifingar á viðkomandi svæði.

Mörk dreifiveitusvæða skulu skilgreind í reglugerð. Heimilt er ráðherra að breyta skilgreiningu dreifiveitusvæðis á gildistíma leyfis.

14. gr.

Skilyrði sérleyfis.

Dreifiveitur skulu vera sjálfstæðir skatt- og lögaðilar. Þeim er óheimilt að stunda vinnslu eða viðskipti með raforku eða aðra samkeppnisstarfsemi nema í þeim tilgangi einum að gegna skyldum sínum samkvæmt lögum þessum. Stjórnarmönnum, framkvæmdastjórum og öðrum starfsmönnum vinnslufyrirtækja og sölufyrirtækja er óheimilt að sitja í stjórn dreifiveitu. Hið sama gildir um aðra þá sem hagsmuni geta haft af ákvörðunum sem þar eru teknar. Ef dreifiveita stundar aðra starfsemi en dreifingu raforku skal bókhaldi vegna hennar haldið aðskildu frá bókhaldi vegna raforkudreifingar. Reki sama dreifiveita dreifikerfi á fleiri en einu dreifiveitusvæði skal aðskilja hvert svæði í bókhaldi. Eigi dreifiveita flutningsvirki skal hún aðgreina bókhald vegna þess frá annarri starfsemi. Ráðherra getur sett frekari skilyrði sem eru nauðsynleg til að tryggja öruggan og skilvirkan rekstur dreifikerfisins.

Í umsókn um sérleyfi skal vera ítarleg lýsing á viðkomandi dreifikerfi. Ef um nýtt dreifikerfi er að ræða skal auk þess fylgja áætlun um framkvæmdir. Jafnframt skulu umsækjendur sýna fram á eftirfarandi:

1. Getu til að tengja alla notendur sem þess óska innan dreifiveitusvæðisins.

2. Tæknilega og fjárhagslega getu til að byggja upp og reka fyrirhugað dreifikerfi.

3. Að unnt sé að tengja dreifikerfið flutningskerfinu með viðunandi hætti. Ráðherra er heimilt að veita undanþágu frá þessu skilyrði við sérstakar aðstæður, svo sem ef um lítil einangruð svæði er að ræða.

15. gr.

Efni sérleyfis.

Í sérleyfi skal m.a. tilgreina eftirfarandi:

1. Gildistíma leyfis ef leyfið er tímabundið.

2. Afmörkun svæðis sem sérleyfi til dreifingar nær til.

3. Upplýsinga- og tilkynningarskyldu leyfishafa til Orkustofnunar, annarra opinberra eftirlitsaðila og flutningsfyrirtækis, sem nauðsynleg er til að viðkomandi aðilar geti rækt hlutverk sitt samkvæmt lögunum.

4. Öryggis- og umhverfisráðstafanir á framkvæmda- og rekstrartíma.

5. Skilyrði um tæknilega og fjárhagslega getu leyfishafa.

6. Frágang á starfsstöðvum og landi.

7. Hvernig skuli ráðstafa mannvirkjum og búnaði að rekstrartíma loknum.

Heimilt er að kveða á um að leyfi skuli endurskoðað að tilteknum tíma liðnum, enda hafi forsendur fyrir skilyrðum leyfisins breyst verulega.

16. gr.

Starfssvið og skyldur dreifiveitna.

Dreifiveitur annast dreifingu raforku á dreifiveitusvæði sínu. Þær skulu viðhalda, endurbæta og byggja dreifikerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni og áreiðanleika afhendingar.

Dreifiveitum er m.a. skylt að:

1. Tryggja að notendum sé ekki mismunað.

2. Tengja alla þá notendur sem eftir því sækjast við dreifikerfið, enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því og greiði tengigjald . Þó er heimilt að synja nýjum aðilum um aðgang að kerfinu á grundvelli sjónarmiða um flutningsgetu, öryggi og gæði kerfisins. Synjun skal vera skrifleg, rökstudd og til ákveðins tíma.

3. Sjá fyrir varaafli vegna truflana í dreifikerfinu.

4. Útvega rafmagn í stað þeirrar orku sem tapast í kerfinu.

5. Útvega launafl fyrir kerfið.

6. Mæla eða láta mæla með nákvæmum hætti þá raforku sem þær afhenda eða taka við í samræmi við reglur þar að lútandi. Flutningsfyrirtækið skal hafa aðgang að mælingum.

7. Koma á innra eftirlitskerfi, sbr. 25. og 28. gr.

8. Veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort þær fullnægi skyldum sínum.

9. Gæta trúnaðar um upplýsingar er varða viðskiptahagsmuni notenda og aðrar þær upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.

Dreifiveitur geta krafist þess að notkun einstakra notenda sé aflmæld. Notendur geta farið fram á aflmælingu, enda greiði þeir kostnað af henni.

Ef ófyrirséð og óviðráðanleg atvik valda því að framboð raforku fullnægir ekki eftirspurn á dreifiveitusvæði ber viðkomandi dreifiveitu að grípa til skömmtunar raforku til notenda. Við slíka skömmtun skal gæta jafnræðis og byggja á málefnalegum sjónarmiðum sem nánar skulu útfærð í reglugerð.

Ráðherra skal í reglugerð setja nánari ákvæði um hlutverk og starfsemi dreifiveitna.

17. gr.

Gjaldskrá.

Á hverju dreifiveitusvæði skal vera samræmd gjaldskrá fyrir alla notendur. Að öðru leyti fer um gjaldið skv. 12. gr. eftir því sem við á.

V. KAFLI

Raforkuviðskipti.

18. gr.

Leyfi til að stunda raforkuviðskipti.

Leyfi ráðherra þarf til þess að stunda raforkuviðskipti. Slíkt leyfi felur hvorki í sér sérleyfi né önnur sérréttindi til handa leyfishafa. Leyfi skal veitt til fimm ára í senn.

Uppfylla verður eftirfarandi skilyrði fyrir útgáfu leyfis:

1. Leyfi verður einungis veitt sjálfstæðum lög- og skattaðilum.

2. Leyfi verður ekki veitt fyrirtækjum sem stunda sérleyfisstarfsemi á orkusviði.

3. Aðalskrifstofa skal vera hér á landi.

4. Framkvæmdastjóri og/eða stjórnarmenn skulu vera lögráða, hafa óflekkað mannorð, vera fjár síns ráðandi og mega ekki á síðustu fimm árum hafa í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld.

Iðnaðarráðuneytið skal halda skrá yfir þá sem leyfi hafa til raforkuviðskipta.

19. gr.

Skyldur sölufyrirtækja.

Sölufyrirtæki er m.a. skylt að:

1. Útvega þá raforku sem er nauðsynleg til að unnt sé að standa við orkusölusamninga.

2. Gera skriflega sölusamninga.

3. Veita stjórnvöldum upplýsingar um starfsemina sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort það fullnægi skyldum sínum.

4. Greiða flutningsfyrirtækinu kostnað sem hlýst af frávikum, sbr. 1. tölul. 3. mgr. 9. gr., auk hæfilegrar umsýsluþóknunar.

5. Tilkynna Orkustofnun og flutningsfyrirtæki um öll viðskipti með raforku.

20. gr.

Orkusölusamningar.

Óheimilt er að segja upp orkusölusamningi með skemmri en þriggja mánaða fyrirvara þegar um er að ræða notanda sem árlega notar minna en 1 GWst.

Sölufyrirtækjum ber að tilkynna um allar slíkar breytingar til viðkomandi dreifiveitu með a.m.k. tveggja mánaða fyrirvara.

Nýjum notendum ber að semja um orkukaup áður en farið er fram á tengingu við dreifikerfið.

VI. KAFLI

Skyldur landeigenda. Eignarnáms- og bótaákvæði.

21. gr.

Umferðarréttur.

Landeiganda og umráðamanni lands er skylt að veita vinnslufyrirtæki, flutningsfyrirtæki og dreifiveitum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á. Þó má ekki hefja virkjunarframkvæmdir, leggja raflínur eða reisa önnur mannvirki á grundvelli leyfa samkvæmt lögum þessum fyrr en leyfishafi hefur náð samkomulagi við landeiganda um endurgjald fyrir landnot eða nýtingu auðlindar eða eignarnám hefur farið fram og umráðataka samkvæmt því.

Við afnot og nýtingu lands ber landeigendum og leyfishöfum samkvæmt lögum þessum að gæta þess að framkvæmdir stofni hvorki mönnum, munum né búpeningi í hættu eða valdi þeim skaða. Jafnframt skulu landeigendur og leyfishafar gæta þess að valda ekki óþarfa mengun og spjöllum á lífríki. Sama gildir um frágang nýtingarsvæðis ef nýting leggst af.

22. gr.

Skaðabætur.

Nú hefur aðili rétt samkvæmt lögum þessum til umferðar eða framkvæmda á eignarlandi og getur landeigandi þá krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir af þeim sökum vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum. Náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati.

23. gr.

Eignarnám.

Nú nær leyfishafi samkvæmt lögum þessum ekki samkomulagi við landeiganda eða eiganda orkulinda vegna framkvæmda á grundvelli leyfis, þar með talið um endurgjald fyrir landnot, vatnsréttindi, jarðhitaréttindi eða aðrar orkulindir, og getur ráðherra þá tekið eignarnámi nauðsynlegt land, landgæði, mannvirki, aðstöðu og önnur réttindi landeiganda að því leyti sem nauðsyn ber til svo að leyfið geti komið að notum eða leyfishafi uppfyllt skyldur sínar. Ráðherra afhendir leyfishafa þau verðmæti sem tekin eru eignarnámi. Ráðherra getur heimilað leyfishafa að framkvæma eignarnámið. Leyfishafi ber allan kostnað af eignarnáminu.

Ráðherra er heimilt að ákveða að ríkið taki eignarnámi orkulindir sem fylgja eignarlandi, ásamt nauðsynlegu landi og mannvirkjum, ef þess reynist þörf til að koma við nýtingu, sbr. 1. mgr., eða til að koma í veg fyrir að nýting þeirra spilli fyrir hagnýtingu sömu orkulindar utan landareignarinnar.

Ef eignarnám skv. 1. og 2. mgr. á hluta af eignarlandi hefur í för með sér verulega rýrnun þess að öðru leyti á landeigandi rétt á að eignarnámið verði látið ná til þess í heild sinni.

Nú fellur leyfi til dreifingar úr gildi og samkomulag næst ekki um afnot nýs leyfishafa af dreifikerfinu og er ráðherra þá heimilt að ákveða að taka dreifikerfið eignarnámi og afhenda það nýjum leyfishafa. Ráðherra getur heimilað leyfishafa að framkvæma eignarnámið. Leyfishafi ber allan kostnað af eignarnáminu.

Framkvæmd eignarnáms á grundvelli laga þessara fer eftir almennum reglum. Við ákvörðun eignarnámsbóta vegna orkulinda skal taka sérstakt tillit til óvissu um orkulindina og kostnaðar af leit og vinnslu.

VII. KAFLI

Eftirlit og úrræði.

24. gr.

Eftirlit Orkustofnunar.

Orkustofnun skal hafa eftirlit með leyfum sem veitt eru samkvæmt lögum þessum og að starfsemi og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna samræmist ákvæðum laganna og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. þó 28. gr. Orkustofnun skal hafa samráð við Samkeppnisstofnun og Löggildingarstofu um eftirlit með starfsemi og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna eftir því sem við á.

Orkustofnun getur falið faggiltri skoðunarstofu, sbr. lög um vog, mál og faggildingu, að framkvæma fyrir sína hönd eftirlit skv. 1. mgr. Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um eftirlit faggiltra skoðunarstofa á grundvelli þessarar greinar.

25. gr.

Heimildir Orkustofnunar.

Orkustofnun getur krafið eftirlitsskylda aðila um allar upplýsingar og gögn sem nauðsynleg eru við framkvæmd eftirlitsins. Skulu gögn og upplýsingar berast innan hæfilegs frests sem Orkustofnun setur. Orkustofnun getur einnig skyldað þessa aðila til að upplýsa stofnunina reglulega um atriði sem máli skipta við eftirlitið. Þá getur Orkustofnun krafist þess að fyrirtækin komi á innra eftirliti í samræmi við kröfur sem stofnunin setur.

Orkustofnun getur í starfi sínu krafist upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum óháð þagnarskyldu þeirra.

Orkustofnun getur við rannsókn mála gert nauðsynlegar athuganir á starfsstöð fyrirtækis og lagt hald á gögn þegar ríkar ástæður eru til að ætla að brotið hafi verið gegn skilyrðum leyfis, lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim. Við framkvæmd slíkra aðgerða skal fylgja ákvæðum laga um meðferð opinberra mála um leit og hald á munum.

26. gr.

Úrræði Orkustofnunar.

Telji Orkustofnun að starfsemi flutningsfyrirtækis eða dreifiveitna samræmist ekki skilyrðum laga þessara, reglugerðum settum samkvæmt þeim eða skilyrðum leyfis getur hún krafist þess að úr verði bætt að viðlögðum dagsektum. Dagsektir geta numið frá 10 til 500 þús. kr. á dag. Við ákvörðun dagsekta er heimilt að taka tillit til eðlis vanrækslu eða brots. Ákvörðun um dagsektir skal tilkynnt bréflega á sannanlegan hátt þeim sem hún beinist að. Ákvarðanir um að leggja á dagsektir eru aðfararhæfar, svo og sakarkostnaður. Innheimtar dagsektir renna til ríkissjóðs að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Fari leyfishafi ekki að tilmælum Orkustofnunar skal hún veita ráðherra upplýsingar um málið.

Telji Orkustofnun að gjaldskrá sem tilkynnt hefur verið uppfylli ekki kröfur laga þessara eða reglugerða settra samkvæmt þeim tekur gjaldskráin ekki gildi fyrr en úr hefur verið bætt að mati stofnunarinnar. Þá getur Orkustofnun gert flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum að breyta gjaldskrá sinni að viðlögðum dagsektum.

27. gr.

Eftirlit Samkeppnisstofnunar.

Samkeppnisstofnun skal hafa eftirlit með starfsemi vinnslufyrirtækja og sölufyrirtækja á grundvelli samkeppnislaga. Sama gildir um flutningsfyrirtækið og dreifiveitur, enda gildi ekki sérreglur um starfsemi þeirra samkvæmt lögum þessum.

28. gr.

Eftirlit Löggildingarstofu.

Löggildingarstofa skal hafa tæknilegt eftirlit með því að gæði raforku og afhendingaröryggi sé fullnægjandi. Skulu vinnslufyrirtæki, flutningsfyrirtækið og dreifiveitur koma á innra eftirlitskerfi í samræmi við kröfur Löggildingarstofu. Löggildingarstofa skal hafa eftirlit með innra eftirliti vinnslufyrirtækja, flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna og framkvæma úttektir hjá þeim ef nauðsynlegt þykir.

Löggildingarstofa getur falið faggiltri skoðunarstofu, sbr. lög um vog, mál og faggildingu, að framkvæma fyrir sína hönd eftirlit skv. 1. mgr. Ráðherra getur í reglugerð kveðið nánar á um framkvæmd slíks eftirlits.

Notendur geta borið fram kvartanir um gæði raforku til Löggildingarstofu.

Leiði eftirlit í ljós að kröfum um gæði raforku er ekki fullnægt getur Löggildingarstofa krafist þess að úr verði bætt innan tiltekinna tímamarka að viðlögðum dagsektum, sbr. 26. gr. Verði ekki farið að tilmælum Löggildingarstofu skal hún veita ráðherra upplýsingar um málið.

Ráðherra skal í reglugerð kveða á um gæði raforku og afhendingaröryggi og eftirlit faggiltra skoðunarstofa á grundvelli þessarar greinar.

29. gr.

Þagnarskylda.

Starfsmenn eftirlitsstofnana sem framkvæma eftirlit á grundvelli laga þessara eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð skýra óviðkomandi frá því sem þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um viðskipti og rekstur aðila sem þeir hafa eftirlit með. Sama gildir um sérfræðinga sem starfa á vegum stofnananna eða aðra þá sem sinna eftirliti fyrir þær. Þagnarskylda helst þótt látið sé af störfum.

30. gr.

Kærur.

Ákvarðanir sem teknar eru af Löggildingarstofu og Orkustofnun á grundvelli laga þessara og varða gjaldskrá eða starfsemi flutningsfyrirtækisins eða dreifiveitna sæta kæru til sérstakrar úrskurðarnefndar.

Í úrskurðarnefndinni sitja þrír menn sem skipaðir eru af iðnaðarráðherra og jafnmargir til vara. Formaður og varamaður hans skulu fullnægja hæfisskilyrðum hæstaréttardómara. Skipunartími nefndarinnar er fjögur ár.

Úrskurðir nefndarinnar skulu að jafnaði liggja fyrir innan átta vikna frá því að kæra berst henni.

Úrskurðir nefndarinnar skulu vera endanlegir á stjórnsýslustigi. Vilji aðili bera úrskurð nefndarinnar undir dómstóla skal hann höfða mál innan sex mánaða frá því að viðkomandi fékk vitneskju um úrskurð nefndarinnar. Málshöfðun frestar ekki gildistöku úrskurða nefndarinnar.

Ákvarðanir sem aðeins verða kærðar til úrskurðarnefndar verða ekki bornar undir dómstóla fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir.

Um starfshætti nefndarinnar, málsmeðferð o.fl. skal mælt fyrir í reglugerð.

31. gr.

Gjaldtaka.

Til að standa undir kostnaði vegna eftirlits samkvæmt lögum þessum skal greiða gjöld sem hér segir:

1. Flutningsfyrirtækið skal greiða gjald af raforku sem er mötuð inn á flutningskerfið sem nemur 0,35 aurum á hverja kWst.

2. Dreifiveitur skulu greiða gjald af raforku sem er móttekin frá flutningskerfi eða beint frá virkjunum sem nemur 0,8 aurum á hverja kWst.

Orkustofnun skal annast innheimtu gjalda þessara fyrir ríkissjóð.

Gjalddagi skal vera 1. febrúar ár hvert vegna síðastliðins almanaksárs.

Eftirlitsskyldir aðilar skulu greiða kostnað vegna eftirlits faggiltra skoðunarstofa, enda sé ekki um úrtakseftirlit að ræða.

VIII. KAFLI

Almenn ákvæði um leyfisveitingar.

32. gr.

Framsal leyfisveitingarvalds.

Ráðherra getur falið Orkustofnun leyfisveitingarvald samkvæmt lögum þessum að hluta eða öllu leyti. Fer Orkustofnun þá einnig með heimildir ráðherra skv. 36. gr.

33. gr.

Gjaldtaka vegna útgáfu leyfa.

Til að standa undir kostnaði af undirbúningi og útgáfu leyfa samkvæmt lögum þessum skal greiða gjöld til ríkissjóðs:

1. Fyrir virkjunarleyfi, sbr. 4. gr., skal greiða 100.000 kr.

2. Fyrir leyfi til að reisa og/eða reka dreifikerfi, sbr. 13. gr., skal greiða 100.000 kr.

3. Fyrir leyfi til að stunda raforkuviðskipti, sbr. 18. gr., skal greiða 10.000 kr.

4. Fyrir endurnýjun leyfis skal greiða 10.000 kr.

34. gr.

Málsmeðferð.

Leyfi samkvæmt lögum þessum skal veitt á grundvelli umsóknar sem skal metin á hlutlægan og gegnsæjan hátt.

Áður en ráðherra veitir virkjunarleyfi, leyfi til að byggja flutningsvirki eða sérleyfi til dreifingar raforku skal hann leita umsagnar Orkustofnunar og annarra opinberra aðila sem málið varðar. Áður en sérleyfi til dreifingar raforku er veitt skal ráðherra auk þess leita umsagnar viðkomandi sveitarfélaga. Umsagnir skulu berast innan tveggja mánaða frá því að beiðni þar að lútandi var send.

Ráðherra skal kynna umsókn með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu og í almennum fjölmiðlum. Þar skal gefa þeim aðilum er málið varðar færi á að kynna sér umsóknina og koma á framfæri sjónarmiðum sínum innan fjögurra vikna frá birtingu auglýsingar. Umsækjandi skal kosta birtingu slíkrar auglýsingar.

Synjun um leyfi samkvæmt lögum þessum skal rökstudd .

35. gr.

Framsal leyfa.

Leyfi samkvæmt lögum þessum má hvorki framselja né setja til tryggingar fjárskuldbindingum nema með leyfi ráðherra.

36. gr.

Afturköllun leyfis.

Ef leyfishafi fer ekki að skilyrðum laga þessara, reglugerða settra samkvæmt þeim, skilyrðum leyfisins eða samningum sem tengjast leyfinu skal ráðherra veita honum skriflega aðvörun og hæfilegan frest til úrbóta. Ef um alvarleg brot eða vanrækslu er að ræða eða ljóst er að leyfishafi getur ekki staðið við skyldur sínar samkvæmt leyfinu getur ráðherra þó afturkallað leyfi án aðvörunar.

Ef leyfishafi sinnir ekki aðvörun ráðherra innan tilgreindra tímamarka getur ráðherra afturkallað leyfið eða breytt því.

IX. KAFLI

Ýmis ákvæði.

37. gr.

Yfirstjórn.

Iðnaðarráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum.

38. gr.

Framkvæmdir á landsvæðum í ríkiseign.

Ráðherra hefur heimild til að semja við þá aðila, sem fá leyfi samkvæmt lögum þessum til framkvæmda á eignarlöndum ríkisins, um endurgjald fyrir land og landgæði þau er um ræðir hverju sinni. Haft skal samráð við þann aðila sem fer með forræði eignarinnar.

Um framkvæmdir á þjóðlendum fer samkvæmt ákvæðum laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.

39. gr.

Raforkuskýrsla.

Ráðherra leggur fyrir Alþingi á fjögurra ára fresti skýrslu um raforkumálefni. Í skýrslunni skal m.a. fjalla um:

1. Yfirlit um sölu og notkun raforku síðastliðin fjögur ár.

2. Raforkuþörf og yfirlit um líklega þróun til lengri tíma á grundvelli raforkuspár og áætlana um raforkufrekan iðnað og aðra starfsemi sem raforkuspá tekur ekki til.

3. Rannsóknir orkulinda og undirbúning þeirra til raforkuvinnslu.

4. Raforkuvinnslu með hliðsjón af raforkuþörf og öryggi raforkukerfisins.

5. Styrkingu flutningskerfisins í samræmi við aukna raforkuþörf.

6. Gæði raforku, m.a. með hliðsjón af öryggi afhendingar.

7. Þjóðhagslega þýðingu áætlaðra framkvæmda á sviði raforkumála og áhrif þeirra á atvinnulíf og byggð í landinu.

40. gr.

Veiting rannsóknarleyfa.

Lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gilda um leyfi til þess að kanna og rannsaka orkulindir til undirbúnings raforkuvinnslu. Auk þeirra skilyrða sem þar eru talin skal umsækjandi um rannsóknarleyfi leggja fram mat á því hvernig tengja megi fyrirhugaða virkjun raforkukerfi landsins.

41. gr.

Ársreikningar.

Þeir sem starfa samkvæmt lögum þessum skulu færa ársreikninga í samræmi við lög um ársreikninga.

42. gr.

Tryggingar.

Ráðherra getur krafist þess að þeir sem fá leyfi samkvæmt lögum þessum taki ábyrgðartryggingu hjá viðurkenndu vátryggingafélagi, afli sér bankatryggingar eða leggi fram aðrar tryggingar sem ráðherra metur gildar og bæta tjón er þeir kunna að valda með störfum sínum samkvæmt lögum þessum. Kveðið skal nánar á um ábyrgðartrygginguna, m.a. um lágmarksfjárhæð og vátryggingarskilmála, í reglugerð.

43. gr.

Viðurlög.

Brot gegn ákvæðum laga þessara varða sektum, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Dæma má jafnt lögaðila sem einstakling til greiðslu sekta vegna brota á lögum þessum. Lögaðila má ákvarða sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á starfsmann lögaðilans.

44. gr.

Reglugerðarheimild.

Ráðherra er heimilt að setja nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara í reglugerð.

45. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi en koma til framkvæmda 1. júlí 2002.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Raforkuskýrsla skv. 39. gr. skal í fyrsta sinn lögð fyrir Alþingi eigi síðar en á árinu 2003.

II.

Þeir sem við gildistöku laga þessara hafa rétt til að eiga, reisa eða reka raforkuver halda þeim rétti sínum.

III.

Þeir sem við gildistöku laga þessara hafa rétt til að eiga, reisa eða reka búnað til raforkudreifingar halda þeim rétti sínum.

IV.

Þrátt fyrir ákvæði laganna mega dreifiveitur stunda viðskipti með raforku til og með 31. desember 2004. Bókhaldi vegna sölustarfsemi skal haldið aðskildu frá bókhaldi vegna dreifistarfsemi. Á þessu tímabili skulu dreifiveitur selja raforku til allra notenda á veitusvæði sínu sem óska ekki eftir að skipta um söluaðila, sbr. 2. mgr.

Til og með 31. desember 2003 geta eingöngu þeir sem kaupa 5 GWst af raforku á ári eða meira keypt raforku af öðrum en viðkomandi dreifiveitu.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1.

Inngangur.

1.1. Almennt.

Frumvarpið felur í sér heildarendurskoðun á löggjöf um vinnslu, flutning, dreifingu og sölu raforku. Stefnt er að því að leggja fram frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum á orkusviði sem gera þarf vegna þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpi þessu. Fjármálaráðherra hefur skipað starfshóp um skattalegt umhverfi raforkufyrirtækja, með það fyrir augum að tryggja jafnræði í skattalöggjöf á þessu sviði. Þá skipaði iðnaðarráðherra nefnd til að meta umfang óarðbærra eininga í raforkukerfinu og koma með tillögur um hvernig staðið skuli að jöfnuði vegna þeirra. Skipunarbréf þessara nefnda fylgja frumvarpi þessu, sjá fylgiskjöl I og II.

Í vatnalögum, nr. 15/1923, er fjallað um vatnsréttindi. Er þar m.a. kveðið á um áveitur, notkun vatnsorku og vatnsmiðlun. Í iðnaðarráðuneytinu er nú unnið að heildarendurskoðun laganna.

Frumvarpið byggist á nýjum viðhorfum í raforkumálum sem hafa verið að ryðja sér til rúms víða um heim á undanförnum árum. Meginefni þeirra felst í því að skilja í sundur náttúrulega einkasöluþætti raforkukerfisins (flutning og dreifingu) og þá þætti þar sem samkeppni verður við komið (vinnslu og sölu). Þannig hefur verið lagður grunnur að markaðsbúskap í raforkukerfi margra landa. Í ríkjum Evrópusambandsins hefur þróunin almennt grundvallast á tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar 168/1999 frá 26. nóvember 1999 um breytingu á viðauka IV við EES- samninginn varð tilskipunin hluti af EES-samningnum. Ísland er skuldbundið til að innleiða efni tilskipunarinnar í íslenska löggjöf fyrir 1. júlí 2002.

Hefðbundin viðhorf til raforkumála hafa því verið að breytast. Hér áður fyrr var það viðtekin skoðun að hið opinbera hefði óhjákvæmilega lykilhlutverki að gegna á öllum sviðum þeirra vegna þess að markaðslausnir ættu þar ekki við, meðal annars vegna einkaréttar í starfsemi af þessu tagi. Á síðustu árum hafa hins vegar verið þróaðar aðferðir þar sem markaðsöflum hefur verið beitt á þessu sviði, einkum í vinnslu og sölu raforku. Þessar aðferðir hafa í aðalatriðum reynst vel og er nú almennt talið að meiri árangur náist að jafnaði í vinnslu og sölu þar sem samkeppni ríkir en þar sem hefðbundinn einkaréttur er allsráðandi.

Þessi nýju sjónarmið og reynslu annarra er sjálfsagt að færa sér í nyt á Íslandi þótt hér eins og annars staðar þurfi jafnframt að taka mið af aðstæðum. Þetta verður best gert með því að endurskipuleggja raforkubúskapinn á núverandi grunni með markaðssjónarmið að leiðarljósi í vinnslu og sölu raforku. Aðskilnaður samkeppnis- og einokunarþátta er þar höfuðatriði. Í tengslum við slíkar skipulagsbreytingar mælir jafnframt margt með því að hlutafélagsformið taki við af núverandi rekstrarformi. Þannig væri meðal annars unnt að draga úr áhættu hins opinbera af fjárfestingu í orkuvinnslu vegna stóriðju. Mikilvægt er að hagkvæm orkuframleiðsla hér á landi verði til þess að styrkja samkeppnisstöðu almenns atvinnulífs gagnvart fyrirtækjum í öðrum löndum. Við það bætist að leggja þarf drög að skilvirku eftirlitskerfi í ljósi skipulagsbreytinga í þessa átt með áherslu á hagkvæmni og aðhald í flutnings- og dreifikerfinu. Jafnframt er lögð áhersla á að tekið verði tillit til umhverfissjónarmiða.

Þótt einsýnt virðist í hvaða átt beri að halda er heppilegasti vegurinn vandrataður að settu marki. Fyrir vikið er ráðlegt að stilla breytingum í byrjun í hóf. Í þeim efnum blasir við að byrja á því að skapa forsendur fyrir samkeppni með því að aðskilja einkasölu- og samkeppnisþætti og koma á frelsi til viðskipta með raforku í áföngum. Í framhaldi af því er nauðsynlegt að búa svo um hnútana að samkeppni geti þróast eðlilega á þeim sviðum þar sem hún á við og að efla eftirlitskerfið á sviðum einkaréttar.

Ástæðurnar til þess að fara ber varlega í byrjun eru margþættar. Þar á meðal má nefna víðtækar skyldur Landsvirkjunar samkvæmt núverandi skipan, svo sem skyldur varðandi framboð raforku . Jafnframt er íslenska raforkukerfið lítið og ótengt öðrum kerfum þar sem eitt fyrirtæki er langstærst og því er erfiðara að koma hér á fullnægjandi samkeppni en í flestum öðrum löndum. Fyrir vikið kann að vera óhjákvæmilegt að búa hér við slíkar aðstæður, að minnsta kosti fyrst um sinn.

1.2. Aðdragandi og undirbúningur frumvarpsins.

Árið 1996 skipaði iðnaðarráðherra tvær nefndir sem báðar skiluðu skýrslu sinni sama ár. Önnur var viðræðunefnd eignaraðila Landsvirkjunar, sem fjallaði um endurskoðun á eignarhaldi, rekstrarformi og hlutverki fyrirtækisins. Hin var ráðgjafarnefnd vegna endurskoðunar löggjafar um vinnslu, flutning, dreifingu og sölu raforku.

Í ráðgjafarnefndinni áttu sæti fulltrúar orkufyrirtækja, stjórnmálaflokka, sveitarfélaga og aðila á vinnumarkaði. Álit nefndarinnar var gefið út í ítarlegri skýrslu, Framtíðarskipan orkumála – tillögur um breytingar. Nefndin taldi mikilvægt að framtíðarskipan raforkumála hér á landi yrði mótuð á þeim trausta grunni sem væri til staðar um leið og menn færðu sér í nyt reynslu og rannsóknir annarra þjóða í þessum efnum eftir því sem við ætti. Vísaði nefndin sérstaklega til framfara í öðrum löndum sem byggðust á því að virkja markaðsöflin í því skyni að auka hagkvæmni í raforkubúskapnum. Í skýrslunni var gert ráð fyrir að sett yrðu sérstök raforkulög. Helstu tillögur nefndarinnar fólust í eftirfarandi atriðum:

- Að vinnsla, flutningur, dreifing og sala á rafmagni verði aðskilin, a.m.k. bókhaldslega.

- Að raforkuvinnsla verði gefin frjáls í áföngum.

- Að stofnað verði sjálfstætt félag um meginflutningskerfið, hugsanlega að hluta í eigu Landsvirkjunar.

- Að einkaleyfi rafveitna til sölu á rafmagni á tilteknu orkusölusvæði verði afnumin í áföngum.

- Að viðskipti með raforku verði gefin frjáls í áföngum.

- Að lagður verði grundvöllur að því að unnt verði að fá einkafjármagn inn í raforkugeirann, meðal annars með því að gera arðkröfur til fjármagns sem bundið er í greininni.

- Að stefna beri að verkefnafjármögnun nýrra stórverkefna í orkumálum með þátttöku innlendra og erlendra fjárfesta, þannig að þau verði ekki á ábyrgð ríkisins eða Landsvirkjunar.

Niðurstöður viðræðunefndar eigenda Landsvirkjunar, sem eigendur samþykktu, fólu meðal annars í sér eftirfarandi:

- Skýr markmið sett um að lækka verð á raforku til almennings, sem tryggi 3% árlega raunlækkun frá 2001 til 2010.

- Rekstrarformi Landsvirkjunar sem sameignarfélags verði ekki breytt að sinni.

- Stjórnskipulag félagsins verði samræmt ákvæðum hlutafélagalaga, meðal annars hvað varðar hlutverk ársfundar og verksvið stjórnar og framkvæmdastjóra.

- Stefnu að því er varðar arðsemi og meðferð arðs.

- Endurmat á eigendaframlögum sem verði notuð sem arðgreiðslustofn.

- Að Landsvirkjun verði heimiluð þátttaka í félögum á sviði orkumála, til dæmis að því er varðar meginflutningskerfið.

Að tillögu nefndarinnar samþykktu eigendur Landsvirkjunar breytingu á sameignarsamningi um fyrirtækið. Jafnframt samþykkti Alþingi breytingu á lögum um Landsvirkjun í ljósi tillagna nefndarinnar. Í tillögum sínum gekk nefndin út frá þeirri meginforsendu að staða Landsvirkjunar yrði í aðalatriðum óbreytt hvað varðar orkusölu til almenningsveitna fram yfir miðjan næsta áratug.

Í samninginn um breytingu á sameignarsamningnum var sett ákvæði um að endurskoða skuli samninginn fyrir 1. janúar 2004, þ.m.t. að ákveða hvort ástæða sé til að stofna hlutafélag um fyrirtækið.

Í kjölfar nefndarstarfsins mælti iðnaðarráðherra fyrir tillögu til þingsályktunar um framtíðarskipan raforkumála (lögð fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98). Byggðist tillagan að verulegu leyti á starfi og niðurstöðum nefndanna tveggja og var svohljóðandi:

„ Alþingi ályktar að unnið verði að því að breyta skipulagi raforkumála þannig að sköpuð verði skilyrði til aukinnar samkeppni í vinnslu og sölu raforku. Í upphafi skal unnið að aðskilnaði vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu raforku innan orkufyrirtækjanna, endurskipulagningu á meginflutningskerfi raforkunnar og breyttu fyrirkomulagi á orkusölu til stórra notenda. Í kjölfarið verði unnið að því að koma á samkeppni í viðskiptum með raforku.

Alþingi felur iðnaðarráðherra:

1. Að yfirfara rekstrarform raforkufyrirtækja sem ríkið á eignarhlut í og meta markaðsvirði þeirra með það að markmiði að samræma arðgjafar- og arðgreiðslumarkmið þeirra, m.a. með hliðsjón af breytingum á sameignarsamningi um Landsvirkjun sem gerðar voru á árinu 1996.

2. Að láta fara fram könnun á tæknilegum og fjárhagslegum forsendum fyrir breyttu fyrirkomulagi á flutningi raforku um meginflutningskerfið.

3. Að beita sér fyrir því, í ljósi niðurstöðu könnunar skv. 2. tölul., að fram fari viðræður milli raforkufyrirtækjanna um forsendur fyrir stofnun félags um meginflutningskerfið.

4. Að móta skilyrði um veitingu virkjunarleyfa, sem m.a. taki til öryggis og áreiðanleika raforkukerfisins, landnýtingar og umhverfismála, eðlis vatnsorkunnar og jarðvarmans sem og tæknilegrar og fjárhagslegrar getu umsækjanda. Slík skilyrði þurfa jafnframt að fela í sér nauðsynlegan sveigjanleika til að tryggja sem best nýtingu orkulindanna til atvinnuuppbyggingar. Sett verði skýr ákvæði um eignarrétt á orkulindum á afréttum og almenningum.

5. Að kanna nýjar leiðir til nýtingar orkulindanna til atvinnuuppbyggingar og undirbúa að í samningum um nýja stóriðju verði laðað fram aukið eigið fé til vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu raforku.

6. Að kanna tæknilega, fjárhagslega og umhverfislega kosti og galla þess að tengja íslenska orkukerfið við raforkukerfi á Bretlandseyjum og meginlandi Evrópu.

7. Að gefa þinginu skýrslu um framgang málsins eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, í fyrsta sinn fyrir 1. desember árið 2000.“

Talsverðar umræður urðu um tillöguna á Alþingi. Lýstu þingmenn ýmist yfir stuðningi sínum við hana eða gagnrýndu einstaka þætti hennar. Var sú gagnrýni sem þingsályktunartillagan fékk aðallega þríþætt. Í fyrsta lagi var gagnrýnt að ekki væri nægilega fjallað um umhverfissjónarmið við orkunýtingu, í öðru lagi að betur þyrfti að fjalla um jöfnun orkuverðs og í þriðja lagi að ekkert væri í tillögunni sem ráðherra gæti ekki gert og tekið ákvörðun um án atbeina Alþingis.

Var tillögunni í kjölfar umræðnanna vísað til iðnaðarnefndar sem tók hana til umfjöllunar. Fékk nefndin á sinn fund marga aðila, þar á meðal fulltrúa iðnaðarráðuneytisins, ýmissa opinberra stofnana, Samorku, Landsvirkjunar og allra rafveitna. Þá fékk nefndin fjölda umsagna. Í niðurstöðum meiri hluta nefndarinnar sagði m.a.:

„Markmið breytinga á skipulagi raforkumála er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmri nýtingu orkulinda með því að markaðsumhverfi starfseminnar leiði til uppbyggingar í krafti fjárfestingaákvarðana sem byggðar eru á hagkvæmnissjónarmiðum. Það er álit meiri hluta nefndarinnar að til þess að ná þessu markmiði þurfi í fyrsta lagi að móta löggjöf sem skapar starfsumhverfi raforkufyrirtækja á þann veg að þeim verði tryggður jafn aðgangur að orkulindum og markaði og að þau geti á þeim grunni mótað eigin stefnu og áform um fjárfestingar, fjármögnun og umsvif. Þá verði í öðru lagi að haga verðjöfnunaraðgerðum þannig að í reikningi birtist allur kostnaður við orkuöflun, flutning og dreifingu orkunnar, sem og ráðstafanir til orkuverðsjöfnunar.

Samkeppni hefur rutt sér til rúms í viðskiptum með raforku hjá grannríkjum Íslands og þar er komið á markaðsumhverfi. Undirbúningi að sameiginlegum raforkumarkaði í Evrópu miðar vel. Í þeim ríkjum sem samkeppni hefur þegar verið innleidd er ljóst að breytingar í frjálsræðisátt hafa skilað árangri með aukinni hagkvæmni og sveigjanleika í rekstri og hefur það leitt til lægra raforkuverðs.

Fram undan eru miklar fjárfestingar vegna raforkuöflunar. Líklega má telja að sá háttur sem hingað til hefur verið á hafður, að fjármagna raforkuver einungis með lántökum, muni ekki duga til þegar takast þarf á við stærstu verkefnin á þessu sviði. Því þarf að opna leið fyrir fjárfesta til að leggja áhættufé í slík mannvirki og laða fjármagn til þeirra eins og annarrar atvinnustarfsemi. Að mati meiri hlutans verður það best gert með því að skapa fyrirtækjum og fjárfestum í raforkugeiranum starfsumhverfi sambærilegt því sem aðrir atvinnuvegir búa við. Það yrði byggt á möguleikum þeirra til stefnumótunar, fjárfestinga og umsvifa í samkeppni á opnum markaði. Til þess að raforkufyrirtækin geti nýtt sér þessa möguleika er nauðsynlegt að breyta eignarformi þeirra í hlutafélög. Það form hefur reynst mjög vel í stefnumótun og stjórn við þær aðstæður sem hér er lýst.

Megininntak þeirra skipulagsbreytinga sem gera þarf er aðskilnaður ýmissa þátta starfseminnar sem til þessa hafa verið á einni hendi, þ.e. vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu raforku, sem og flutnings raforku frá orkuverum til kaupenda og dreifiveitna um meginflutningskerfi eða landsnet.“

Meiri hluti nefndarinnar gerði síðan tímaáætlun sem hann lagði til að fylgt yrði við framgang þeirra verkefna sem iðnaðarráðherra yrðu falin með samþykkt tillögunnar. Meiri hlutinn lagði einnig til að gerðar yrðu nokkrar breytingar á tillögunni til frekari áherslu. Þannig var í breytingunum lögð áhersla á að ný skipan raforkumála leiddi til þjóðhagslega hagkvæmrar nýtingar orkulinda í sátt við umhverfi landsins. Þá var lagt til að mörkuð yrði stefna í rannsóknum á orkulindum og ítrekað að við mótun skilyrða fyrir veitingu virkjunarleyfa yrði sérstaklega litið til afhendingaröryggis. Meiri hlutinn taldi jafnframt að kanna þyrfti rækilega á hvern hátt verðjöfnun yrði best komið fyrir við nýskipan raforkumála. Með vísan til framangreindra breytinga mælti meiri hlutinn (sex þingmenn af níu) með samþykkt tillögunnar í nefndaráliti sínu, dags. 17. apríl 1998, á þingskjali 1347, 227. mál. Alþingi afgreiddi þó ekki tillöguna.

Í október 1998 skipaði iðnaðarráðherra nefnd til að fjalla um stofnun fyrirtækis til að sjá um flutning orku frá virkjunum til dreifiveitna (flutningsnefndin). Nefndin lauk störfum í febrúar 2000 og var álit nefndarinnar gefið út í sérstöku riti og kynnt öllum helstu hagsmunaaðilum vorið 2000.

Í meginniðurstöðum nefndarinnar segir m.a.:

Á undanförnum árum hefur skipulagi raforkumála verið umbylt í flestum nágrannalanda okkar með það í huga að auka samkeppni og búa þessum mikilvæga þjóðfélagsþætti eðlileg viðskipta- og starfsskilyrði. Meginmarkmið slíkra breytinga er að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulindanna til hagsbóta fyrir alla landsmenn. Hér á landi hefur á undanförnum misserum verið unnið að undirbúningi slíkra breytinga og eru menn sammála um að til að koma á samkeppni í vinnslu og sölu raforku þurfi að aðgreina samkeppnisþættina (vinnslu og sölu) frá sérleyfisþáttunum (flutningi og dreifingu). Nefndin er sammála um að slíkar skipulagsbreytingar á raforkuflutningi séu mikilvægar og leggur til að eftirfarandi breytingar verði gerðar:

1) Stofnað verði sjálfstætt fyrirtæki til að sjá um flutning raforku, Íslandsnet hf., sem verði í eigu orkuveitnanna sem leggja eignir til fyrirtækisins en stjórnunarlega aðskilið frá eigendum sínum. Fyrirtækið verði stofnað á árinu 2001 og taki til starfa í ársbyrjun 2002. Lagt er til að í upphafi taki fyrirtækið að minnsta kosti til flutningskerfis Landsvirkjunar og flutningslína sem tengja Nesjavallavirkjun og orkuverið í Svartsengi við það kerfi. Á þann hátt yrðu allar helstu virkjanir landsins tengdar Íslandsneti sem tryggir jafnræði vinnsluaðila á samkeppnismarkaði. Í framhaldi af þessu starfi þarf að skoða fyrirkomulag aðveitukerfisins sem gæti leitt til stærra Íslandsnets.

2) Nefndin gerir ráð fyrir að skipulag Landsvirkjunar verði lagað að breyttu fyrirkomulagi raforkuflutnings. Þetta má t.d. gera með að stofnað verði eignarhaldsfélag, sem færi með stefnumótun og yfirstjórn, og dótturfyrirtæki um einstök svið eftir því sem við ætti. Íslandsnet hf. verði eitt þessara fyrirtækja og í byrjun yrði það að stórum hluta í eigu eignarhaldsfyrirtækis Landsvirkjunar. Tengslin milli fyrirtækjanna yrðu hins vegar eingöngu fjárhagsleg. Þetta þýðir í aðalatriðum að stjórn Íslandsnetsins og framkvæmdastjóri verði óháð eignarhaldsfélaginu. Þannig verði komið á stjórnunarlegum aðskilnaði milli vinnslu, flutnings og annarra þátta.

3) Gjaldskrá fyrir flutning raforku á að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulindanna og því er mikilvægt að notendur fái merki um að kostnaður sé breytilegur við raforkuflutning. Af þeim sökum er lagt til að gjaldskrá fyrir hann verði byggð upp á þann hátt að gjöld verði ákveðin sérstaklega fyrir hvern mötunar- og úttektarstað í flutningskerfinu og að gjöld verði breytileg eftir árstíma (punktgjaldskrá). Á þann hátt er m.a. hægt að gefa kaupendum og seljendum raforku merki um að töp í flutningskerfinu eru mismunandi eftir því hvar og hvenær vinnsla eða notkun á sér stað. Ef talið er nauðsynlegt sökum byggðaþróunar að jafna kostnað við flutning og dreifingu raforku eða að ráðast í framkvæmdir í flutningskerfinu sem flutningsgjöld geta ekki staðið undir (félagslegar framkvæmdir) er mikilvægt að það sé gert með skatttekjum svo að það hindri ekki samkeppni eða dragi úr hagkvæmni kerfisins. Hafa verður í huga að slíkt mun væntanlega flokkast sem ríkisstyrkir samkvæmt EES-samningnum.

4) Til að tryggja jafnræði milli allra fyrirtækja sem stunda vinnslu, flutning, dreifingu eða sölu raforku þurfa þau að búa við sömu starfsskilyrði óháð eignarhaldi. Af þeim sökum er lagt til að öll fyrirtæki í greininni verði hlutafélög og þar með talið Íslandsnet hf. Opinberir aðilar hafa eftirlit með sérleyfisþáttunum en mikilvægt er að sníða eftirlitinu hóflegan stakk og byggja fremur á öflugu innra eftirliti fyrirtækjanna. Eftirlitið yrði tvískipt eða samkeppnis- og tæknilegt eftirlit.

Samhliða nefndarstarfinu var unnið að frumvarpi til raforkulaga í iðnaðarráðuneytinu og voru drög kynnt hagsmunaaðilum í apríl 1999. Haldinn var kynningarfundur og óskað eftir athugasemdum við frumvarpsdrögin. Fjöldi athugasemda barst sem hafðar voru til hliðsjónar við áframhaldandi vinnu við frumvarpið.

Í kjölfar skýrslu flutningsnefndarinnar var í iðnaðarráðuneytinu lögð aukin vinna í lokaundirbúning frumvarpsins. Myndaður var fimm manna starfshópur innan iðnaðarráðuneytisins undir forustu Þorgeirs Örlygssonar ráðuneytisstjóra og kvaddir til sérfræðingar utan ráðuneytisins til ráðgjafar við vinnuna (á sviði hagfræði, verkfræði, stærðfræði og lögfræði). Þá var ráðinn lögfræðingur til að vinna að frumvarpinu. Fulltrúar ráðuneytisins og Orkustofnunar kynntu sér fyrirkomulag og skipan mála í Noregi, Svíþjóð og Danmörku. Ráðuneyti, eftirlitsstofnanir og hagsmunasamtök í viðkomandi löndum voru sótt heim. Sérstaklega var leitað eftir upplýsingum um fyrirkomulag við opnun raforkumarkaðar í viðkomandi löndum, skipulag flutnings og dreifingar, verkaskiptingu og hlutverk stofnana við framkvæmd laganna og reynslu ríkjanna af núverandi fyrirkomulagi.

Við lokafráganginn tók frumvarpið nokkrum breytingum. Bauð iðnaðarráðuneytið fulltrúum frá öllum rafveitum að kynna sér frumvarpið og gera athugasemdir við það. Í því skyni komu fulltrúar frá eftirtöldum aðilum á fundi í ráðuneytinu: Landsvirkjun, Rafmagnsveitum ríkisins, Hitaveitu Suðurnesja, Orkuveitu Reykjavíkur, Rafveitu Hafnarfjarðar, Bæjarveitum Vestmannaeyja, Orkubúi Vestfjarða, Selfossveitum , Rafveitu Sauðárkróks, Akranesveitum, Norðurorku, Orkuveitu Húsavíkur og Samorku. Tekið hefur verið að nokkru leyti tillit til ábendinga sem komu frá framangreindum aðilum.

2.

Þróun og skipulag raforkumarkaðar og löggjafar.

2.1. Orkulindir.

Íslendingar búa við nokkra sérstöðu í orkumálum borið saman við önnur lönd í Evrópu. Landið hefur yfir að ráða miklum endurnýjanlegum orkulindum – bæði vatnsorku og jarðvarma – sem einungis hafa verið hagnýttar að hluta til enn sem komið er. Vaxandi áhersla á nýtingu hreinna orkugjafa stuðlar að því að slíkar orkulindir séu nýttar fremur en jarðefnaeldsneyti og kjarnorka.

2.2. Uppbygging raforkukerfisins.

Íslendingum varð ljóst snemma á síðustu öld að landið bjó yfir miklum orkulindum og fyrstu grunnrannsóknir á þeim hófust á fyrstu áratugum aldarinnar. Rafvæðing landsins hófst í byrjun 20. aldarinnar. Í upphafi var einkum um að ræða rafvæðingu í þéttbýli en á fjórða áratug aldarinnar var aukin áhersla lögð á rafvæðingu landsins alls. Var þá ráðist í byggingu Ljósafossstöðvar og Laxárvirkjunar ásamt tilheyrandi flutningslínum frá þessum virkjunum. Fram á miðjan sjöunda áratuginn var megináhersla lögð á rafvæðingu dreifbýlisins og byggingu samveitna innan landsvæða. Minni virkjanir voru víða reistar til að anna örri aukningu á almennri eftirspurn eftir raforku á þessum árum.

Á árabilinu 1965–1985 urðu nokkur þáttaskil í uppbyggingu raforkukerfis landsins. Með stofnun Landsvirkjunar árið 1965 var farið inn á þá braut að virkja stórt og nýta raforkuna jöfnum höndum fyrir stóriðju og almenna notkun og færa sér þannig í nyt hagkvæmni stærðarinnar. Samtenging hinna ýmsu samveitusvæða hófst árið 1974 og var lokið við hringtengingu byggðalínunnar árið 1984. Með því átaki má heita að lokið hafi tímabili innfluttra orkugjafa til raforkuvinnslu hér á landi. Jafnframt var lögum um Landsvirkjun breytt árið 1983, Laxárvirkjun gekk inn í fyrirtækið og varð allt landið orkuveitusvæði þess. Með samningi við ríkið árið 1982 yfirtók Landsvirkjun rekstur byggðalínukerfisins og lauk við hringtengingu þess.

Uppbygging raforkudreifikerfis í stærri þéttbýlisstöðum hófst á þriðja og fjórða áratugnum samhliða byggingu fyrstu virkjana hér á landi. Átak við uppbyggingu dreifikerfis landsbyggðarinnar hófst um miðja öldina og stóð yfir fram á áttunda áratuginn. Stuttu síðar var gert átak við að auka rafhitun í strjálbýli í kjölfar olíukreppunnar sem leiddi til þess að víða þurfti verulega að styrkja og endurbyggja dreifikerfið. Á síðasta áratug hefur endurnýjun dreifiveitna að mestu verið í því fólgin að leggja jarðstrengi í stað loftlína og hefur það mjög aukið öryggi og minnkað viðhaldskostnað.

Raforkuflutningskerfi landsins hefur verið byggt upp til að tryggja öruggan flutning raforku til allra landsmanna og til að anna orkuþörf stóriðjufyrirtækja. Af þessum sökum hefur verið unnt að ráðast í hagkvæmar virkjanir fjarri þeim svæðum þar sem raforkunotkunin er mest en það hefur síðan skilað sér í hagkvæmu heildarflutningskerfi raforku.

2.3. Raforkufyrirtæki.

Skipulag orkumála hér á landi hefur verið á þann veg að fyrirtæki sem vinna, dreifa og selja orku eru að langmestu leyti í opinberri eigu. Ýmist er hér um að ræða fyrirtæki sem að öllu leyti eru í eigu ríkisins eða sveitarfélaga eða fyrirtæki sem eru í sameign þessara aðila. Hið sama gildir um rannsóknastofnanir á þessu sviði þó svo að þar hafi einkaaðilar haslað sér völl í nokkrum mæli á undanförnum árum.

Stærsti raforkuframleiðandinn, Landsvirkjun, sinnir framleiðslu, flutningi raforku og heildsölu til dreifiveitna og sölu til stórnotenda. Önnur stærstu raforkufyrirtækin, Orkuveita Reykjavíkur, Hitaveita Suðurnesja, Rafmagnsveitur ríkisins og Orkubú Vestfjarða, hafa með höndum framleiðslu, flutning, dreifingu og sölu til einstakra notenda. Akranesveita og Orkuveita Húsavíkur eru einnig með nokkra vinnslu.

Á undanförnum árum hefur það orðið æ algengara að rekstur rafveitna og hitaveitna sé sameinaður í eitt fyrirtæki og oft og tíðum fylgir þá vatnsveita sveitarfélags með. Nú eru níu fyrirtæki starfandi sem reka bæði raf- og hitaveitu og eru fimm þeirra í eigu eins sveitarfélags, en þrjár veitur ná yfir stærra svæði og er ríkið eignaraðili að þeim fyrirtækjum. Um er að ræða eftirtaldar veitur: Rafmagnsveitur ríkisins, Orkuveitu Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja, Akranesveitur, Orkubú Vestfjarða, Orkuveitu Húsavíkur, Bæjarveitur Vestmannaeyja, Selfossveitur og Norðurorku.

Samhliða fjölgun orkuveitna hefur fyrirtækjum fækkað sem eingöngu sinna raforkuvinnslu, flutningi og/eða dreifingu. Nú starfa þrjú fyrirtæki sem teljast til þessa flokks: Landsvirkjun, Rafveita Sauðárkróks og Rafveita Reyðarfjarðar.

Rafveitur og raforkufyrirtæki landsins eru samtengd í gegnum flutnings- og aðveitukerfi raforku. Einungis mjög lítil svæði eru utan samtengds raforkukerfis, en þau helstu eru Inndjúp á Vestfjörðum, Hólsfjöll og Grímsey. Landsvirkjun á og rekur meginflutningskerfið og sér til þess að raforkuvinnslan samsvari álaginu á hverjum tíma.

2.4. Raforkuvinnsla.

Mikil aukning hefur orðið í raforkuframleiðslu hér á landi sl. sex ár eins og meðfylgjandi tafla sýnir (í GWst):

Aukning raforkuframleiðslu á þessu tímabili er um 54%. Notkun hefur aukist mikið á tímabilinu eða 96% hjá stóriðju og 13% hjá almennum notendum. Á þessu tímabili hefur orðið mikil aukning í raforkuframleiðslu jarðgufuvirkjana og fyrirsjáanleg er enn frekari aukning með þeim orkugjafa á næstu 1–2 árum. Þá jók Landsvirkjun raforkuframleiðslu sína á þessu tímabili með stækkun Kröflu og aukinni framleiðslu Blönduvirkjunar, byggingu Sultartangavirkjunar svo og aukinni miðlun á Þjórsár–Tungnársvæðinu.

Raforkuvinnsla Landsvirkjunar nam um 85,7% af heildarvinnslunni á landinu árið 2000 og hlutur annarra fyrirtækja var því 14,3%. Hlutur annarra skiptist svo: Orkuveita Reykjavíkur 43,9%, Hitaveita Suðurnesja 33,7%, RARIK 12%, Orkubú Vestfjarða 7%, Andakílsárvirkjun 2,9% og aðrir 0,5%.

2.5. Löggjöf.

Eftirtalin löggjöf snertir skipan raforkumála almennt:

1. Orkulög, nr. 58/1967, með síðari breytingum. Þar er fjallað um Orkustofnun, vinnslu raforku, vinnslu jarðhita, héraðsrafmagnsveitur, hitaveitur og Rafmagnsveitur ríkisins.

2. Vatnalög, nr. 15/1923, með síðari breytingum. Þar er m.a. fjallað um vatnsréttindi, notkun vatnsorku og vatnsmiðlun.

3. Lög um Orkusjóð, nr. 49/1999. Hlutverk hans er fjármögnun grunnrannsókna á sviði orkumála annars vegar og fjárhagslegur stuðningur við ýmsar framkvæmdir og verkefni hins vegar.

4. Lög um raforkuver, nr. 60/1981, með síðari breytingum. Þar eru taldar þær virkjunarframkvæmdir sem heimilaðar hafa verið með lögum. Þá er þar kveðið á um að ráðherra skuli ákveða röð virkjanaframkvæmda og þau sjónarmið sem hún á að byggjast á.

5. Lög um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, nr. 146/1996. Þar er fjallað um rafmagnsöryggi og eftirlit með því.

Þá eru í gildi ýmis sérlög um fyrirtæki. Þau eru:

1. Lög um Landsvirkjun, nr. 42/1983, með síðari breytingum.

2. Lög um Orkubú Vestfjarða, nr. 66/1976.

3. Lög um hitaveitu Reykjavíkur, nr. 38/1940.

4. Lög um Hitaveitu Suðurnesja, nr. 100/1974, með síðari breytingum.

Auk þess ber að nefna lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, skipulags- og byggingarlög, nr. 73/1997, og lög um náttúruvernd, nr. 44/1999, sem öll snerta þá starfsemi sem frumvarpið fjallar um.

Samkvæmt orkulögum getur ráðherra veitt rafveitum og hitaveitum einkarétt til dreifingar og sölu á raforku og heitu vatni á tilteknu veitusvæði. Um þessar veitur gilda reglugerðir og staðfestir ráðherra gjaldskrár þeirra.

Til vinnslu raforku þarf leyfi Alþingis fyrir raforkuveri sem er stærra en 2 MW og leyfi ráðherra fyrir raforkuveri sem er á bilinu 0,2–2 MW, nema hvað heimilt er að reka varastöð allt að 1 MW án sérstaks leyfis.

Í orkulögum þar sem fjallað er um héraðsrafmagnsveitur kemur m.a. eftirfarandi fram:

- Rafveitur veita raforku um tiltekið orkuveitusvæði, sem ráðherra ákveður að fenginni umsögn viðkomandi sveitarfélags, og selja neytendum á því svæði. Ráðherra getur veitt einkarétt og bundið hann ákveðnum skilyrðum til að tryggja jafnrétti notenda.

- Sveitarfélag hefur forgang til að reka rafveitu. Ef sveitarstjórnir nýta ekki rétt sinn hafa Rafmagnsveitur ríkisins forgangsrétt.

- Rafveitu, sem hlotið hefur einkarétt, er skylt að selja öllum sem þess óska á orkuveitusvæðinu rafmagn með þeim skilyrðum sem sett eru í lögum og með reglugerð.

- Gjald fyrir raforku frá rafveitu, sem veittur hefur verið einkaréttur, skal ákveða í gjaldskrá sem stjórn veitunnar semur og ráðherra staðfestir. Gjaldskrána skal endurskoða eigi sjaldnar en fimmta hvert ár.

Í lögum um Landsvirkjun eru lagðar víðtækar skyldur á fyrirtækið og nýtur það ákveðinna forréttinda. Segir m.a. að fyrirtækið skuli hafa með viðunandi öryggi tiltæka nægilega raforku til þess að anna þörfum viðskiptavina sinna á hverjum tíma. Ber Landsvirkjun að hafa forgöngu um virkjanir á orkusvæði sínu svo að tryggt verði að afl- og orkuþörf viðskiptavina fyrirtækisins verði ávallt fullnægt. Einnig ber Landsvirkjun að kappkosta styrkingu og frekari uppbyggingu meginstofnlínukerfisins með það fyrir augum að tryggja sem best rekstraröryggi Landsvirkjunarkerfisins í heild.

3. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 96/92/EB frá 19. desember 1996 um sameiginlegar reglur um innri markað á sviði raforku.

3.1. Almennt.

Eins og áður hefur komið fram hefur skipan raforkumála víða um lönd tekið miklum breytingum á undanförnum árum. Í ársbyrjun 1992 lagði framkvæmdastjórn Evrópusambandsins fram tillögur að tilskipunum um innri markað fyrir raforku og jarðgas sem lagt var til að tækju gildi árið 1993. Tilskipunin öðlaðist gildi 19. febrúar 1997 eftir miklar deilur innan Evrópusambandsins og áttu aðildarríkin að koma henni í framkvæmd eigi síðar en 19. febrúar 1999. Belgía og Írland fengu þó frest til 19. febrúar árið 2000 og Grikkland til 19. febrúar árið 2001.

Hornsteinar tilskipunarinnar um innri markað á sviði raforku eru í fyrsta lagi afnám einkaréttar starfandi orkufyrirtækja, sé hann fyrir hendi, m.a. til að framleiða rafmagn. Í öðru lagi aðskilnaður vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu raforku, a.m.k. í bókhaldi. Í þriðja lagi takmarkaður aðgangur þriðja aðila að flutningskerfum, þannig að þeir orkukaupendur sem fullnægja tilteknum skilyrðum sem hvert ríki setur á grundvelli tilskipunar geti gert samninga við orkuvinnslufyrirtæki um orkukaup og fengið orkuna flutta um orkuflutningskerfið. Hér verður lýst helstu þáttum tilskipunarinnar.

3.2. Meginefni tilskipunarinnar.

Tilskipunin skiptist í eftirtalda átta kafla auk formála eða aðfaraorða: 1. Gildissvið og skilgreiningar. 2. Almennar reglur um skipan raforkumála. 3. Vinnsla. 4. Rekstur flutningskerfisins. 5. Rekstur dreifikerfisins. 6. Aðskilnaður og gagnsæi reikninga. 7. Aðgangur að flutnings- og dreifikerfi. 8. Lokaákvæði.

Í formála er gerð ítarleg grein fyrir tilganginum með því að setja reglur um innri markað fyrir raforku. Þar segir m.a. að samkvæmt sáttmála ESB skuli tryggja frjálst flæði vöru, fólks, þjónustu og fjármagns á innri markaðinum. Mikilvægt skref sé að koma á samkeppni á raforkumarkaðinum til að koma á innri markaði fyrir orku. Með því verði vinnsla, flutningur og dreifing raforku skilvirkari en ella um leið og afhendingaröryggi sé aukið og samkeppnisstaða Evrópusambandsríkjanna batni. Sömuleiðis er talið að slíkur markaður stuðli að samtengingu raforkukerfanna í Evrópu.

Gert er ráð fyrir að komið verði á innri markaði fyrir rafmagn í áföngum með það fyrir augum að raforkugeirinn geti lagað sig að nýjum skilyrðum með skilvirkum hætti. Þar sem hætta kann að vera á að viss ríki eigi erfitt með að aðlaga sig sameiginlegum meginreglum gefur tilskipunin möguleika á aðlögunartíma eða varanlegum undanþágum frá tilteknum ákvæðum, einkum vegna reksturs lítils og einangraðs raforkukerfis. Eins og nánar er skýrt hér á eftir fellur íslenska raforkukerfið ekki undir skilgreiningu á litlu, einangruðu kerfi.

Í samræmi við nálægðarregluna er miðað við að almenn skilyrði og skilmálar fyrir innri markaðinn séu settir sameiginlega, en einstök ríki ráði hvernig þau uppfylla þá. Þá er talið að nauðsynlegt kunni að reynast að leggja á kvaðir um almannaþjónustu til þess að tryggja afhendingaröryggi og til að vernda neytendur og náttúrulegt umhverfi og eru ákvæði þar að lútandi. Skilyrði sem beitt verður eiga að vera hlutlæg, gagnsæ og mega ekki leiða til mismununar.

Í 1. kafla tilskipunarinnar er fjallað um gildissvið og skilgreiningar. Þar kemur m.a. fram að tilskipunin feli í sér sameiginlegar reglur um vinnslu, flutning og dreifingu rafmagns. Með henni sé kveðið á um hvernig stýra skuli raforkumálum, hvernig fá megi aðgang að markaðinum, um skilyrði og starfshætti sem skuli hafa í heiðri við útboð eða leyfisveitingar sem og um rekstur kerfisins. Í kaflanum eru jafnframt 23 skilgreiningar.

Í 2. kafla eru almennar reglur um skipan raforkumála. Kveðið er á um að ríkin skuli sjá til þess að raforkufyrirtæki séu rekin í samræmi við tilskipunina til þess að koma á samkeppnismarkaði á raforkusviðinu. Ríkin geti eigi að síður með vísan til almannaþjónustu lagt kvaðir um opinbera þjónustu á fyrirtækin. Þær geti varðað öryggi, þ.m.t. öryggi orkuafhendingar, gæði og verð sem og vernd náttúrulegs umhverfis. Þessar kvaðir skuli vera skýrt skilgreindar, gagnsæjar, þær mega ekki leiða til mismununar og það þarf að vera unnt að hafa eftirlit með þeim. Birta skal opinberlega upplýsingar um kvaðir sem settar verða og tilkynna þær framkvæmdastjórninni.

Í 3. kafla er fjallað um vinnslu rafmagns. Ríkin geta valið milli leyfisveitinga og útboða þegar ný orkuver eru reist. Hvort tveggja skal byggt á hlutlægum og gagnsæjum skilyrðum án þess að mismuna þeim sem sækja um eða leggja fram tilboð. Þessi skilyrði geta varðað tiltekin atriði sem talin eru upp. Þau eru: öryggi og áreiðanleiki raforkukerfisins, umhverfisvernd, landnotkun og staðarval, nýting lands í almannaeign og almannaþjónustu, skilvirkni, eðli orkulinda, hæfni og geta umsækjanda/tilboðsgjafa, svo sem tæknilega og efnahagslega, og að lokum opinberar kvaðir, sbr. það sem segir um 2. kafla tilskipunarinnar Með þessum skilyrðum er gert ráð fyrir að ríkin geti haft nauðsynlega stjórn á raforkuvinnslunni jafnframt því sem opnuð er leið til samkeppni. Ef útboðsleiðin er valin eiga ríkin að sjá til þess að gerðar verði spár um aukna þörf fyrir raforkuvinnslu til langs tíma sem útboðin byggjast á. Í þeim ríkjum sem fara þessa leið eiga svokallaðir „sjálfstæðir framleiðendur“ jafnframt að geta sótt um leyfi til raforkuvinnslu, enda fullnægi þeir almennum skilyrðum sem sett verða. Slík skilyrði verða að vera hlutlæg, gagnsæ og mega ekki mismuna aðilum sem sækja um leyfi.

Í 4. kafla er fjallað um rekstur flutningskerfisins. Ríkin eiga að útnefna svokallaðan ábyrgan aðila til að sjá um rekstur flutningskerfisins, tryggja nauðsynlegt viðhald þess, viðbætur við það og afhendingaröryggi. Sá aðili skal vera rekstrarlega óháður raforkuvinnslu, raforkudreifingu og annarri starfsemi sem ekki tengist flutningskerfinu með beinum hætti. Álagsstýringin á að byggjast á hlutlægum opinberum skilyrðum með það fyrir augum að tryggja skilvirkan innri markað fyrir raforku. Ríkin geta þó gert kröfur til þess að orkuvinnsla sem byggist á endurnýjanlegum orkulindum hafi forgang. Ábyrgi aðilinn má ekki mismuna aðilum og hann skal fara með allar upplýsingar sem hann þarf á að halda vegna starfsemi sinnar og eru viðkvæmar sem trúnaðarmál.

Samkvæmt túlkun framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins felst eftirfarandi í rekstrarlegu sjálfstæði kerfisstjóra:

- Stjórnendur kerfisstjóra mega ekki sitja í stjórn móðurfyrirtækisins eða öðru fyrirtæki sem tengist kerfisstjóranum lóðrétt.

- Tryggja þarf sjálfstæði stjórnenda kerfisstjórans þannig að einkahagsmunir hafi ekki áhrif á ákvörðunartöku þeirra. Í því sambandi er t.d. átt við starfsframa.

- Sá sem annast kerfisstjórnun má ekki vera háður öðrum deildum eða einingum fyrirtækisins varðandi viðgerðir, viðhald og þróun flutningskerfisins.

- Þagnarskylda þeirra sem koma að kerfisstjórnun varðandi viðskiptaupplýsingar sem þeir hafa vegna hlutverks kerfisstjórans.

Auk þessa þarf að tryggja bókhaldslegan aðskilnað frá áðurnefndri starfsemi og kerfi sem tryggir nauðsynlegt fjárhagslegt sjálfstæði til að flutningskerfið sé rekið á viðskiptalegum grundvelli. Í flestum ríkjum Evrópusambandsins hafa verið stofnuð sérstök fyrirtæki um flutningskerfið. Þau eru ábyrg fyrir álagsstýringu og fyrir samrekstri með öðrum flutningskerfum.

Í 5. kafla eru ákvæði um dreifingu. Ríkin eiga að útnefna aðila, einn eða fleiri, sem verða ábyrgir fyrir rekstri dreifikerfisins, viðhaldi og styrkingu. Þessir aðilar eiga að tryggja áreiðanlegan og skilvirkan rekstur kerfisins á tilteknu svæði. Þeir mega ekki viðhafa mismunun og skulu gæta trúnaðar vegna viðkvæmra upplýsinga sem þeir þurfa á að halda. Ríkin geta krafist þess að raforku sem unnin er með endurnýjanlegum orkugjöfum eða úr sorpi sé veittur forgangur. Ríkin geta jafnframt skyldað dreifiveiturnar til að afhenda rafmagn til notenda á tilteknu svæði. Setja má reglur um gjaldskrá vegna slíkrar afhendingar til að tryggja jafnræði notenda.

Í 6. kafla er fjallað um aðskilnað og gagnsæi reikninga. Fyrirtæki sem sinna vinnslu, flutningi og dreifingu skulu færa bókhald fyrir hvern þessara þátta í því skyni að koma í veg fyrir að aðilum sé mismunað og til að hindra aðgerðir sem trufla samkeppni. Ákvæði eru um að ársreikningar raforkufyrirtækja skuli gerðir með samræmdum hætti samkvæmt tilskipunum sem fjalla um gerð ársreikninga.

Í 7. kafla er fjallað um aðgang að flutnings- og dreifikerfi. Ríkin geta heimilað aðgang að flutnings- og dreifikerfi á viðskiptagrundvelli eða á grundvelli reglna sem kveða á um rétt á aðgangi gegn greiðslu gjalds sem byggist á birtri gjaldskrá. Þá geta ríkin útnefnt lögaðila, svokallaðan „eina kaupanda“ („single buyer“), sem hefði einkarétt til viðskipta með rafmagn á tilteknu svæði. Ríkin eiga að sjá til þess að forgangsnotendur geti með frjálsum hætti gert samninga um orkukaup til að mæta raforkuþörf sinni af framleiðendum eða orkusölum utan þess svæðis sem kerfi viðkomandi „eina kaupanda“ nær til. Ríkin eiga að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja lágmarksopnun raforkumarkaðanna samkvæmt ofangreindum leiðum. Tilskipunin gerir ráð fyrir opnun markaðarins í áföngum. Nú eiga að lágmarki notendur sem árlega kaupa meira en 20 GWst að geta valið seljanda. 19. febrúar 2003 lækka þessi mörk niður í 9 GWst á ári. Þýðir það opnun u.þ.b. 30–35% raforkumarkaðar Evrópusambandsins.

Lokaákvæði eru í 8. kafla tilskipunarinnar. Þar kemur fram að ríkjunum verður heimilt að grípa til nauðsynlegra aðgerða ef upp kemur neyðarástand. Slíkar aðgerðir ber að tilkynna og skulu þær hafa í för með sér eins litla truflun á markaðinum og unnt er. Ákvæði eru um að ríkin geti sótt um tímabundinn aðlögunartíma ef þau sýna fram á að ákvæði tilskipunarinnar valdi því að ekki sé unnt að standa við rekstrarskyldur eða ábyrgðir sem gefnar hafa verið áður en hún var sett. Þá er einnig ákvæði um að hægt sé að sækja um undanþágur frá ákvæðum 4. kafla (rekstur flutningskerfa), 5. kafla (rekstur dreifikerfa), 6. kafla (aðskilnaður og gagnsæi reikninga) og 7. kafla (skipulagning kerfisaðgangs) vegna lítilla einangraðra raforkukerfa. Slík kerfi eru skilgreind þannig að raforkunotkunin sé minni en 2500 GWst á ári jafnframt því sem innan við 5% árlegrar orkunotkunar sé mætt með viðskiptum við önnur raforkukerfi. Tekið er fram að þetta ákvæði eigi jafnframt við um Lúxemborg. Raforkuvinnsla á Íslandi var 7679 GWst á árinu 2000 og fellur íslenska raforkukerfið því ekki undir þetta ákvæði.

3.3. Framtíðarþróun.

Ráðherraráð Evrópusambandsins ályktaði á fundi, sem haldinn var í Lissabon í apríl 2000, að hraða ætti opnun raforkumarkaðarins. Í framhaldi af ályktun ráðherraráðsins mótaði framkvæmdastjórnin tillögur sem m.a. fela í sér breytingar á tilskipun 96/92 um innri markað raforku. Þær voru kynntar 13. mars 2001. Helstu efnisatriði þeirra eru að allir notendur, aðrir en einstaklingar, skulu geta keypt raforku á frjálsum markaði frá 1. janúar 2003. Fullt frelsi í viðskiptum með raforku á að vera komið á þann 1. janúar 2005. Þá eru ríkari kröfur um aðskilnað milli einokunar og samkeppnisþátta. Segir í tillögunum að það sé nauðsynlegt til að tryggja forsendur samkeppni. Er gerð krafa um fyrirtækjaaðskilnað og stjórnunarlegt sjálfstæði. Þó er heimilt að víkja frá þessu skilyrði vegna smárra dreifiveitna, þ.e. þeirra sem þjóna færri notendum en 100.000. Í ljósi reynslunnar er lagt til að heimild til vinnslu raforku skuli byggjast á útgáfu leyfa en ekki útboðum. Hins vegar skuli ríki geta boðið út virkjunarkosti ef hætta er á ófullnægjandi framboði á raforku. Þá er talið að tryggja verði betur jafnræði aðila að raforkukerfinu. Í því sambandi er lagt til að aðgangur að því skuli byggjast á fyrir fram settum reglum og birtri gjaldskrá. Samkvæmt því falla brott aðrar leiðir, þ.e. samningsleið og „franska leiðin“ um einn kaupanda á afmörkuðu svæði. Þá er lagt til að ríkin skuli hafa sjálfstæðan eftirlitsaðila sem skuli m.a. hafa eftirlit með gjaldskrá einokunarfyrirtækjanna. Til að tryggja fullnægjandi framboð raforku er eftirlitsaðilanum einnig ætlað það hlutverk að annast gerð raforkuspár til lengri tíma. Þá er gert ráð fyrir að ríkin þurfi að tryggja vernd neytenda, m.a. með því að gera kröfur til raforkusölufyrirtækja um upplýsingagjöf sem og með því að tryggja aðgengilega kvörtunarferla. Þær áherslur sem fram koma í breytingartillögum framkvæmdastjórnarinnar samræmast vel ákvæðum frumvarpsins.

4.

Raforkumarkaður annarra ríkja.

4.1. Almennt.

Tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku hefur knúið aðildarríki sambandsins til að breyta skipan raforkumála í löndum sínum. Breytingar í frjálsræðisátt höfðu þó hafist í sumum löndum áður en tilskipunin tók gildi. Má þar helst nefna Bretland.

Framkvæmdastjórnin hefur útbúið eftirfarandi töflu um innleiðingu tilskipunarinnar árið 2000.

Í Noregi er staðan eftirfarandi:

Verði frumvarpið að lögum ætti eftirfarandi við um Ísland:

Hvað aðskilnað milli dreifingar og samkeppnisstarfsemi varðar hafa ríkin einnig valið nokkuð mismunandi leiðir. Sum láta bókhaldslegan aðskilnað nægja, svo sem Finnland, Þýskaland, Grikkland og Írland. Önnur krefjast fyrirtækjaaðskilnaðar, svo sem Holland, Spánn, Svíþjóð, Danmörk og Bretland.

Hér á eftir fer nokkuð ítarlegri umfjöllun um Bretland, Danmörku, Finnland, Noreg, Nýja- Sjáland og Svíþjóð.

4.2. Bretland.

Bretland var eitt af fyrstu ríkjum heimsins sem kom á samkeppni á raforkumarkaði. Raforkusala var gefin frjáls í áföngum, fyrst (1990) fyrir notendur sem notuðu meira en 1 MW (um 5.000 notendur). Árið 1994 voru mörkin útvíkkuð til þeirra sem notuðu meira en 100 kW (um 67 þúsund notendur) og loks 1999 fyrir alla notendur.

Fyrir kerfisbreytinguna í Bretlandi var til staðar eitt stórt opinbert framleiðslu- og orkuflutningsfyrirtæki, Central Electricity Generating Board (CEGB). Það seldi 12 svæðisbundnum rafveitum orku, en þessar rafveitur höfðu einkaleyfi til dreifingar og sölu, hver á sínu svæði. CEGB var upp úr 1989 skipt upp í 3 framleiðslufyrirtæki í samkeppni, PowerGen, National Power og Nuclear Electric og stofnað var flutningsfyrirtækið National Grid Co. (NGC). Dreifiveitur sem stofnaðar voru upp úr hinum 12 svæðisbundnu rafveitum héldu um sinn einkaleyfi að hluta á sínu svæði.

Um 34% raforkuvinnslu byggist á gasi, um 33% á kolum, um 25% á kjarnorku og aðrir orkugjafar eru um 8%.

Heimildir til að reisa og reka ný raforkuver byggjast á opinberu leyfi. Umsækjendur verða að uppfylla skilyrði sem eru í samræmi við tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku.

Öll stærri orkuviðskipti hafa til þessa farið um uppboðsmarkaðinn „Electricity Pool“. Verðlagningin byggðist í stuttu máli á hæsta tilboðsverði framleiðenda fyrir hvern dag, sem allir bjóðendur fengu greitt samkvæmt. Fram komu smám saman gallar við þetta fyrirkomulag og er verið að taka í notkun nýtt fyrirkomulag um viðskipti með raforku. Nokkrir helstu gallar fyrrnefnds uppboðsmarkaðar hafa t.d. reynst vera talsverður óstöðugleiki í verði, verðlagningin hefur reynst of flókin og hún er ekki í takt við raunverulegan framleiðslukostnað.

Með nýja kerfinu er boðið upp á tvíhliða samninga um raforkuviðskipti fram í tímann. Enn fremur er komið upp sérstökum jafnvægismarkaði til að ná jafnvægi milli framleiðslu og notkunar í „rauntíma“. Þessi markaður miðast sérstaklega við 3,5 klst. hlaupandi tímaramma fram í tímann þar sem kaupendur og seljendur takast á um frávik frá fyrir fram gerðum samningum til að ná nauðsynlegu jafnvægi framboðs og eftirspurnar á hverju augnabliki í raforkukerfinu.

Flutningsfyrirtækið tryggir opinn aðgang framleiðenda og kaupenda að flutningskerfinu og greiða þeir fyrir flutninginn tengigjöld og gjöld byggð á notkun netsins. Kerfinu er skipt upp í nokkur svæði til að endurspegla staðbundinn kostnað við orkuframleiðslu í tengslum við staðsetningu álagsins. Gjaldskráin er undir opinberu eftirliti eftirlitsaðilans OFGEM.

Á árinu 2000 höfðu um 18% allra raforkunotenda í Bretlandi skipt um raforkusala. Dreifiveiturnar hafa annaðhvort hætt orkusölu eða hún hefur verið aðskilin í bókhaldi þeirra. Dreifing raforku er háð einkaleyfi og er undir hliðstæðu opinberu eftirliti OFGEM og gildir um orkuflutning. Dreififyrirtækin eru sum í eigu erlendra fjárfesta, t.d. er rafveitan London Electricity nú í eigu franska fyrirtækisins Electricité de France.

4.3. Danmörk.

Frá 1. janúar 1998 gátu einstakir notendur sem notuðu meira en 100 GWst á ári keypt raforku á frjálsum markaði. Einungis 7 notendur náðu þessu lágmarki. Samanlagt notuðu þeir um 5% af raforku sem seld var í Danmörku. 1. apríl 2000 var lágmarkinu breytt í 10 GWst og 1. janúar 2001 í 1 GWst. Frá og með 1. janúar 2003 geta allir notendur keypt rafmagn á frjálsum markaði.

Raforkuvinnsla byggist aðallega á brennslu eldsneytis eða 90%, þar af er kolaorka um 60%. Dregið hefur úr notkun kola á síðustu árum en í byrjun níunda áratugarins var u.þ.b. 90% af raforku framleidd með kolaorku. Stefnt er að því að draga enn frekar úr notkun kola og auka frekar notkun gass og vindorku.

Sölufyrirtækin eru í eigu dreifiveitnanna. Notendur eiga rétt á að tengjast raforkukerfinu og fá raforku á sanngjörnu verði kjósi þeir ekki að nýta sér viðskiptafrelsið. Eiga má viðskipti í Danmörku á Nord Pool raforkumarkaðinum.

Heimildir til að reisa og reka ný raforkuver byggjast á opinberu leyfi. Uppboðsaðferðinni er þó beitt vegna vindmyllna á hafi. Ekki er heimilt að reisa kjarnorkuver.

Tvö ótengd flutningskerfi eru í Danmörku. Annað á Jótlandi og Fjóni sem er rekið af Eltra og hitt á Sjálandi sem er rekið af Elkraft System. Eltra og Elkraft System annast kerfisstjórnun. Fyrirtækin eru í eigu dreifiveitnanna. Dreifikerfið er í eigu ýmissa sveitarfélaga, notendafélaga og sjóða.

Heimila verður aðgang að flutnings- og dreifikerfinu á grundvelli birtrar gjaldskrár. Gjaldtaka vegna flutninga í hvoru flutningskerfi er óháð staðsetningu notenda. Gjaldskráin sætir eftirliti og á að grundvallast á kostnaði og hæfilegri arðsemi. Sama gjaldskrá gildir fyrir dreifingu innan hvers dreifiveitusvæðis.

Gerð er krafa um fyrirtækjaaðskilnað milli samkeppnis- og einokunarþátta.

Sérstakt stjórnvald, sem er sjö manna sjálfstæð sérfræðinganefnd, fer með eftirlit samkvæmt raforkulögunum. Nefndin er skipuð af umhverfis- og orkumálaráðherranum. Nefndinni til aðstoðar eru samkeppnisyfirvöld og orkustofnun. Ákvarðanir nefndarinnar sæta kæru til sérstakrar kærunefndar.

4.4. Finnland.

Breytingar til aukins frelsis á raforkumarkaði hófust árið 1995 í Finnlandi. Var þá notendum sem notuðu meira en 500 kWst af raforku heimilt að velja um raforkusala. Árið 1997 var öllum hindrunum aflétt. Raforkulöggjöfin hefur verið í nokkurri þróun undanfarin ár, þannig hefur t.d. reglum um raforkustýringu og mælaeign verið breytt. Þá hafa verið gerðar breytingar til að auka neytendavernd.

Um 400 raforkuver eru í Finnlandi og er u.þ.b. helmingur þeirra vatnsorkuver. 120 fyrirtæki koma að vinnslu raforku. Tölur frá 1998 sýna að stærstu framleiðendurnir eru: Fortum (fyrrum ríkisfyrirtækið IVO) 40%, Pohjolan Voima Oy (PVO) 23%, framleiðslufyrirtæki í eigu stóriðju 16% og aðrir 21%. Árið 1998 var raforkunotkun í Finnlandi 76,5 TWh. Þar af voru 12% innflutt frá Svíþjóð, Noregi og Rússlandi. Raforka framleidd með eldsneyti var 42%, með kjarnorku 27% og vatnsorku 19%.

Heimildir til að reisa og reka ný raforkuver byggjast á opinberu leyfi. Umsækjendur þurfa að uppfylla skilyrði er lúta að landnotkun, umhverfisvernd o.fl.

Stærstur hluti raforkuviðskipta fer fram með langtímasamningum milli framleiðenda og söluaðila. Í Finnlandi er starfræktur uppboðsmarkaður með raforku (EL-EX). Árið 1998 voru 10% af seldri orku í Finnlandi seld á markaðinum. Markaðurinn er hluti af Nord Pool, norrænum uppboðsmarkaði með raforku, en er sérstakt svæði innan hans.

Raforkunetið skiptist í þrjá hluta, þ.e. flutningskerfi, aðveitukerfi og dreifikerfi. Flutningskerfið er í eigu Fingrid. Það rekur flutningskerfið og stýrir raforkukerfinu. Um er að ræða sjálfstætt fyrirtæki í eigu ríkisins, fagfjárfesta og stærstu raforkuframleiðendanna. Aðveitu- og dreifikerfið er í eigu veitufyrirtækjanna. Um er að ræða u.þ.b. 110 fyrirtæki. Þar af eru 2/3 í eigu sveitarfélaga eða fyrirtækja þeirra. Dreifiveitur hafa sérleyfi til dreifingar á veitusvæðum sínum.

Gjaldskrá fyrir flutning er óháð staðsetningu þeirra sem tengjast flutningskerfinu. Sama gjaldskrá gildir innan hvers aðveitu- og dreifiveitusvæðis. Fyrirtækin setja gjaldskrá sem er birt opinberlega. Gjaldskráin verður að vera sanngjörn og má ekki mismuna aðilum. Hún þarf að byggjast á raunverulegum kostnaði og eðlilegri arðsemi. Verð til notenda er mjög breytilegt milli dreifiveitusvæða, aðallega vegna mismunandi stofn- og rekstrarkostnaðar og arðsemismarka hjá veitunum.

Flutningskerfið er eins og fyrr segir rekið í sjálfstæðu fyrirtæki sem má ekki koma að framleiðslu eða dreifingu raforku. Því er þó heimilt að kaupa raforku til að mæta töpum í kerfinu. Dreifiveitur verða að halda bókhaldi vegna dreifingar aðskildu frá bókhaldi vegna sölu og vinnslustarfsemi.

Framkvæmd raforkulaganna er í höndum sérstaks opinbers stjórnvalds. Eftirlitið er að stærstum hluta fjármagnað með gjaldi sem innheimt er af orkufyrirtækjum. Það veitir m.a. leyfi vegna flutnings- og dreifistarfsemi og hefur eftirlit með starfsemi raforkufyrirtækja og verðákvörðunum einokunarfyrirtækja.

4.5. Noregur.

Noregur og Bretland voru fyrstu ríkin í Evrópu sem komu á frjálsum viðskiptum með raforku. Í Noregi voru gerðar breytingar á raforkulögum 1991 sem fólu í sér aðskilnað framleiðslunnar frá flutningi og dreifingu. Fyrir breytingarnar voru um 70 framleiðendur og 230 dreifiveitur í landinu. Raforkukerfið í heild var að 3/4 hlutum í opinberri eigu. Ríkisfyrirtækið, Statkraft, átti um 30% af virkjunum og 80% af miðnetinu. Bæjar- og sveitarfélög áttu 55% af framleiðslugetunni, en um 15% voru í eigu einkafyrirtækja. Eignarhald hefur lítið breyst við endurskipulagninguna í Noregi, en dreififyrirtækjum hefur heldur fækkað.

Norski raforkumarkaðurinn, Nord Pool, er hluti af norræna markaðinum og er opinn fyrir alla notendur. Meiri hluti viðskipta á sér þó stað á grundvelli langtímasamninga. Sérstakt leyfi þarf fyrir raforkusölu, en miðlarar þurfa ekki leyfi. Slíkir aðilar eru nú 21 í Noregi. Sölufyrirtæki eru yfirleitt hlutafélög og stundar 71 fyrirtæki aðeins sölu. Allt fram til ársins 1998 höfðu flest heimili áfram viðskipti við söludeild dreifiveitu sinnar þar eð afar dýrt var að skipta um seljanda. Árið 1998 var reglum breytt þannig að ódýrara var að skipta um söluaðila. Árið 2000 höfðu 13% notenda skipt um raforkuframleiðanda.

Orkuvinnslufyrirtæki eru nú 158 og eru 108 þeirra rekin sem hlutafélög, en um 50 eru í eigu sveitarfélaga eða fylkja.

Ríkisfyrirtækið Statnett var skilið frá Statkraft árið 1996. Nú á Statnett 85% meginflutningskerfisins, en aðrir aðilar, um 20 rafveitur og framleiðendur, eiga um 15% flutningslína. Statnett annast kerfisstjórn alls flutningskerfisins, en greiðir öðrum eigendum flutningslína fyrir afnot af línum þeirra.

Heimildir til að reisa og reka ný raforkuver byggjast á opinberu kerfi. Til þess að byggja ný raforkuver þarf að uppfylla kröfur sem settar eru í skipulagslögum og umhverfislögum. Endanleg ákvörðun um nýjar stærri virkjanir er tekin af ráðherra og staðfest af Stórþinginu.

Flutnings- og dreifikerfinu er skipt í þrjú stig, miðnetið, svæðisveitur og dreifiveitur. Statnett annast rekstur miðnetsins en fylkin og sveitarfélög í sumum tilvikum annast svæðisdreifinguna en sveitarfélög staðbundnari dreifingu. Miðnetið er skilgreint sem þær línur sem eru reknar á yfir 132 kV spennu, svæðisnetið eru línur niður undir 22 kV spennu og dreifiveitur eru með spennu þar fyrir neðan. Samtals eru nú um 215 netfyrirtæki í Noregi, þar af eru 54 sem sinna einungis flutningi og dreifingu, hin hafa einnig með höndum framleiðslu og sölu.

Heimila verður aðgang að flutnings- og dreifikerfinu á grundvelli birtrar gjaldskrár. Greitt er fyrir úttekt og mötun, þ.e. punktgjaldskrá. Í miðnetinu er sama gjaldskrá að teknu tilliti til jaðartapa og afhendingaröryggis. Í svæðisnetinu er hins vegar reiknaður raunverulegur kostnaður á hverju svæði. Dreifikerfið skiptist í dreifiveitusvæði og gildir sama gjaldskrá á hverju svæði.

Eins og fram hefur komið er flutningskerfið rekið í sérstöku fyrirtæki en dreifiveitum ber að halda vinnslu eða sölu raforku aðskilinni frá dreifistarfseminni í bókhaldi.

NVE (norska orkustofnunin) er hinn almenni eftirlitsaðili með leyfum. Kostnaður greiðist af leyfishöfum. Stofnunin setur netfyrirtækjum tekjuramma við gjaldskrárgerð þeirra og annast eftirlit með starfsemi þeirra. Samningar eru milli NVE og samkeppnisstofnunarinnar norsku um verkaskiptingu á eftirliti raforkufyrirtækjanna. Löggildingarstofan (Produkttilsynet) hefur tæknilegt eftirlit með raforkufyrirtækjunum.

4.6. Nýja-Sjáland.

Fyrsta skrefið í átt að breytingu á raforkumarkaði í Nýja-Sjálandi var tekið árið 1987 með því að gera raforkudeild orkuráðuneytisins að sérstöku fyrirtæki, Electricity Corporation of New Zealand (ECNZ), sem sá um mestalla vinnslu (95%) og flutning á raforku. Ný raforkulög komu til framkvæmda árið 1993. Á grundvelli þeirra var frelsi í viðskiptum komið á í tveimur áföngum þannig að fullt frelsi komst á árið 1994.

Nýja-Sjáland líkist Íslandi að því leyti að raforkukerfið byggist að mestu á vatnsafli (60%) og er ekki tengt við önnur lönd. Gas og kol anna þó um 36% framleiðslunnar og jarðvarmi að mestu því sem á vantar en heildarframleiðslugeta er rúmlega 8300 MW.

Flutningskerfi Electricity Corporation of New Zealand var aðskilið frá framleiðslunni árið 1993. Þremur árum síðar (1996) var Contact Energy stofnað með um 22% af eignum ECNZ í virkjunum. Frekari sundurgreining framleiðslunnar átti sér stað 1998 með stofnun þriggja nýrra framleiðslufyrirtækja úr eignum ECNZ sem áfram eru þó í eigu ríkisins. Ekkert af fjórum stærstu orkuframleiðslufyrirtækjanna var á sl. ári með meira en 30% markaðshlutdeild og samtals þjóna þau um 85% markaðarins.

Fyrir markaðsvæðingu sáu um 60 mismunandi rafveitur um raforkudreifingu. Þessum fyrirtækjum hefur fækkað og voru þau á sl. ári orðin 30 í eigu bæði opinberra aðila og einkaaðila.

Í október 1996 var stofnaður raforkumarkaður (NZEM), þar sem nú er verslað með um 3/4 allrar raforku í landinu. Afgangurinn eru beinir tvíhliða samningar kaupenda og seljenda. Markaðinum þjónar flutningafyrirtækið Transpower, sem einnig sér um kerfisstjórn, og fyrirtækið EMCO sem rekur markaðinn. Markaðurinn er svokallaður „blindur“ markaður, þ.e. kaupandi og seljandi vita ekki deili hvor á öðrum þegar þeir bjóða. Jaðarverð á markaðinum er skilgreint í hálfrar klst. tímaeiningum fyrir hverja 244 afhendingarpunkta kerfisins, þar sem tekið er tillit til orkutapa og flutningstakmarkana. Verðið ræðst af því tilboðsverði, þegar eftirspurn er jöfn framboði. Upprunaleg tilboð eru síðan aðlöguð 1–2 klst. fram í tímann. Kerfisstjóri stýrir framleiðslu og gangsetningu virkjana miðað við tilboð á markaðinum þannig að jafnvægi náist. Sérstakt samkomulag er um mælingar og uppgjör sem nær einnig til viðskipta utan NZEM svo og um gæði og afhendingaröryggi hjá flutningsaðilanum Transpower.

Gjald fyrir orkuflutning hjá Transpower er metið á grundvelli hagkvæmustu endurnýjunar flutningsvirkja og er gjaldið, sem er mismunandi eftir afhendingarpunktum, metið út frá flæði aflsins um flutningskerfið. Sérstaklega er hugað að því að „sokkinn“ kostnaður eldri mannvirkja hafi ekki áhrif á verðlagninguna en á hinn bóginn er hvatt til að flutningstakmarkanir hafi í gegnum verðlagningu hvetjandi áhrif á fjárfestingar Transpower til að aflétta slíkum takmörkunum.

4.7. Svíþjóð.

Frelsi í viðskiptum með raforku var komið á árið 1996. Löggjöfin hefur verið í þróun síðan og tekið nokkrum breytingum. M.a. hefur reglum um mælaeign og gjaldskrá verið breytt. Reglur um mælaeign voru með þeim hætti að notendur urðu að greiða mælakostnað þegar skipt var um seljanda. Kostnaðurinn nam u.þ.b. 80.000 ísl. kr. og kom nær alveg í veg fyrir að notendur skiptu um seljanda. Nú bera notendur nær engan kostnað vegna þessa.

Í Svíþjóð eru starfrækt u.þ.b. 300 vinnslufyrirtæki. Þar af eru 8 fyrirtæki með langstærstan hluta markaðarins eða 90%. Vattenfall er þeirra stærst með um 55% af framleiðslunni. Það er alfarið í eigu ríkisins. Sydkraft er næststærst með u.þ.b. 20% af framleiðslunni. Það er í eigu sveitarfélaga og nokkurra orkufyrirtækja, þar á meðal norskra og þýskra. Vinnsla raforku er aðallega byggð á vatns- og kjarnorku. Heildarframleiðsla árið 1999 var 150,5 TWh. Þar af var vatnsorka 70,4 TWh en kjarnorka 70,1 TWh. Sænska þingið samþykkti orkuáætlun árið 1997. Stefnt er að því að draga úr notkun kjarnorku við raforkuframleiðslu. Ekki má veita nein ný leyfi vegna kjarnorkuvera.

Sænski uppboðsmarkaðurinn er sameiginlegur þeim norska og nefnist Nord Pool. Hann er opinn fyrir alla notendur. Meiri hluti viðskipta á sér þó stað á grundvelli langtímasamninga sem gerðir voru áður en markaðurinn var opnaður. Fram til ársins 1999 þegar fullu frelsi í raforkusölu var komið á var dreifiveitum skylt að selja notendum orku á svæðinu. Slíkum skyldum hefur nú verið aflétt. Um 10% notenda hafa skipt um seljanda.

Heimildir til að reisa og reka ný raforkuver byggjast á opinberu leyfi. Raforkulögin innihalda þó engar reglur um veitingu virkjanaleyfa. Til þess að byggja ný raforkuver þarf að uppfylla kröfur sem settar eru í skipulagslögum, umhverfislögum og auðlindalögum.

Netið skiptist í þrjú stig, flutningskerfið (220 kV og hærra), aðveitukerfið (20 kV og hærra) og dreifikerfið. Flutningskerfið er í eigu ríkisins og rekið af Svenska Kraftnät sem einnig annast stýringu raforkukerfisins. Aðveitur eru í eigu 8 stórra raforkuframleiðenda. Dreifikerfið er í eigu um 250 fyrirtækja sem flest eru í eigu sveitarfélaga. Flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum ber að tengja nýja viðskiptavini á grundvelli gjaldskrár sem skal birt opinberlega. Dreifiveitur hafa sérleyfi til dreifingar á svæðum sínum.

Gjaldskrá verður að taka mið af hagsmunum notenda og verður að vera stöðug og sanngjörn. Á hverju dreifiveitusvæði gildir sama gjaldskrá. Gjaldskrá vegna flutnings er byggð upp með þeim hætti að aflgjaldið og orkugjaldið er breytilegt eftir staðsetningu inntaks og úttaks. Þannig er dýrara að taka út orku í Suður-Svíþjóð en í norðurhluta landsins en því er öfugt farið með innmötun. Helgast það af lengd landsins og því að meiri hluti virkjana er í norður hluta landsins.

Krafist er fyrirtækjaaðskilnaðar milli einokunar- og samkeppnisþátta á orkusviði. Ef flutnings- eða dreififyrirtæki tekur þátt í annars konar starfsemi verður að aðgreina þá starfsemi í bókhaldi.

Sérstök deild innan sænsku orkustofnunarinnar (Energimyndigheten) fer með eftirlit samkvæmt raforkulögunum. Almennt samkeppniseftirlit er í höndum samkeppnisyfirvalda.

5.

Öryggi raforkuframboðs.

Stöðugt og öruggt framboð raforku er gríðarlega mikilvægt fyrir alla starfsemi í þjóðfélaginu. Samkvæmt gildandi lögum um Landsvirkjun, nr. 42/1983, ber Landsvirkjun skylda til að hafa með viðunandi öryggi tiltæka nægilega raforku til þess að anna þörfum viðskiptavina sinna á hverjum tíma. Orkusvæði Landsvirkjunar er landið allt. Í frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum á orkusviði, sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu, er lagt til að framangreind skylda Landsvirkjunar falli niður.

Á því er byggt í frumvarpi þessu að lögmál markaðarins um framboð og eftirspurn tryggi fullnægjandi framboð raforku. Lykilatriði til að tryggja nægilegt framboð raforku í markaðskerfi er að efnahagslegir hvatar séu til að byggja nýjar virkjanir með nægjanlega löngum fyrirvara fyrir vaxandi eftirspurn og ekki séu illfærar tálmanir af öðru tagi í vegi fyrir því. Til að stuðla að virkni markaðarins og öryggi í raforkuframboði er nauðsynlegt að upplýsingar um framleiðslu og framtíðareftirspurn séu ábyggilegar og greinargóðar. Í frumvarpinu er mælt fyrir um að flutningsfyrirtækið skuli gera spá um framboð og eftirspurn raforku og áætlanir um uppbyggingu raforkukerfisins. Þá skal Orkustofnun áfram annast spá um framboð og eftirspurn raforku til lengri tíma á grundvelli orkulaga. Á fjögurra ára fresti á ráðherra að gefa Alþingi skýrslu um raforkumál. Slík skýrslugjöf til Alþingis er mikilvægur þáttur í upplýsingagjöf og framtíðarstefnumótun í orkumálum. Til að tryggja frekar framboð raforku er í frumvarpinu mælt fyrir um að við veitingu virkjunarleyfis megi setja skilyrði til að tryggja framboð raforku. Geta slík skilyrði lotið að því að virkjunarleyfishafi verði að fullnýta vinnslugetu virkjunar ef þörf krefur vegna raforkueftirspurnar. Þá er lagt til að flutningsfyrirtækið geti í neyðartilvikum gripið til skömmtunar raforku.

Eftirfarandi myndir sýna raforkunotkun á Íslandi árin 1990–2000, orkuvinnslu og orkuvinnslugetu á sama tímabili og orkuspá fram til ársins 2024. Mynd 1 sýnir heildarvinnslu en mynd 2 eingöngu forgangsorku. Mynd 3 sýnir spá orkuspárnefndar um orkuþörf til 2024.

Mynd 1.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 2.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 3.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Reynsla ríkja af markaðsvæðingu hefur almennt verið góð m.t.t. öryggis í framboði raforku. Að undanförnu hefur raforkuskortur í Kaliforníuríki í Bandaríkjunum mikið verið í umræðunni. Óskaði iðnaðarráðuneytið eftir því við Friðrik Má Baldursson, rannsóknarprófessor við Háskóla Íslands, að hann tæki saman greinargerð um orsakir raforkuskortsins og hvað Íslendingar gætu lært af þeim. Í greinargerðinni sem fylgir frumvarpi þessu, sjá fylgiskjal III, kemur m.a. fram að margir þættir hafi lagst á eitt í Kaliforníu og að markaðsvæðingin sem slík hafi ekki verið orsakavaldur í því sambandi heldur frekar ýmsar hömlur sem inn í hana hafi verið byggðar svo og aðrir þættir, svo sem flóknar og síbreytilegar reglur í umhverfismálum sem hafi stöðvað byggingu nýrra orkuvera. Telur hann að miðað við drög að frumvarpi til raforkulaga sé ákaflega ólíklegt að Ísland lendi í sömu ógöngum og Kaliforníuríki.

6.

Efni frumvarpsins.

6.1. Almennt.

Meginmarkmið frumvarpsins er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmri nýtingu orkulinda þjóðarinnar í því skyni að efla atvinnulíf og byggð í landinu. Þetta verður best gert með því að endurskipuleggja raforkubúskapinn á núverandi grunni. Aðskilnaður samkeppnisþáttanna, vinnslu og sölu, frá einokunarstarfsemi, flutningi og dreifingu, er þar höfuðatriði. Þannig ættu breytingarnar að gera vinnslu, flutning, dreifingu og viðskipti með raforku eins skilvirk og hagkvæm og kostur er. Stefnt er að því að gera verðmyndun raforku gagnsæja. Þá verður að tryggja afhendingu raforku og gæta umhverfis- og neytendasjónarmiða. Breytingarnar miða að því að koma á markaðsbúskap í viðskiptum með raforku. Samhliða er stefnt að því að draga úr opinberum rekstri. Breytingar í frjálsræðisátt í öðrum löndum urðu oftast af því að talið var að það skipulag sem var við lýði hefði leitt til óhagkvæmni og ósveigjanleika í rekstri, fjárfestingu og verðlagningu. Markaðsskipulagið hefur sannað yfirburði sína í viðskiptum með vöru og þjónustu og leiðir til hagkvæms skipulags og fjölbreyttrar og sveigjanlegrar þjónustu.

Í frumvarpinu er að verulegu leyti stuðst við niðurstöður flutningsnefndarinnar. Í nokkrum atriðum er þó vikið frá áliti hennar og ber þar helst að nefna:

1. Frumvarpið gerir ráð fyrir því að flutningsnetið nái niður á 30 kV spennu og dreifikerfi taki við á spennu neðan 30 kV.

2. Ekki er lagt til að stofnað verði fyrirtæki um flutningskerfið með þvingaðri eignaraðild eigenda flutningsvirkja. Þess í stað er gert ráð fyrir að iðnaðarráðherra feli einu fyrirtæki að annast alla raforkuflutninga. Eigendur flutningslína verði að veita flutningsfyrirtækinu afnot af þeim gegn endurgjaldi. Fyrirtækið geti eitt byggt ný flutningsvirki.

3. Í frumvarpinu er ekki gerð krafa um að raforkufyrirtæki verði rekin í hlutafélagaformi. Landsnetsnefndin lagði til að öll fyrirtæki skyldu rekin í formi hlutafélags. Með því átti m.a. að tryggja skattalegt jafnræði allra aðila á markaði. Miðað er við að tryggja jafnræði milli fyrirtækja í skattalegu tilliti óháð eignarformi þeirra með breytingum á skattalöggjöf. Hlutafélagaformið er þó æskilegt m.a. til að fá innlenda og erlenda fjárfesta til að taka þátt í byggingu virkjana hér á landi og draga þar með úr áhættu hins opinbera af fjárfestingu í orkuvinnslu vegna stóriðju.

6.2. Aðskilnaður vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu á rafmagni – forsenda samkeppni.

Forsenda samkeppni í viðskiptum með raforku er aðskilnaður samkeppnisstarfsemi og einokunarþátta, þ.e. vinnslu og sölu annars vegar og flutnings og dreifingar hins vegar. Með aðskilnaðinum er lagður grunnur að markaðskerfi. Í tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku er þess krafist að ríki tryggi a.m.k. bókhaldslegan aðskilnað milli einokunar- og samkeppnisþátta. Þá er þess krafist að sá er annast kerfisstjórnun sé stjórnunarlega aðskilinn frá annarri starfsemi. Eins og fram kemur í 3. kafla athugasemdanna hefur framkvæmdastjórn ESB kynnt tillögur um breytingar þar sem gerðar eru kröfur um fyrirtækjaaðskilnað. Í sumum löndum ESB hefur verið farin sú leið að krefjast fyrirtækjaaðskilnaðar milli samkeppnis- og einokunarþátta. Ítarlegri umfjöllun um þetta er í 4. kafla. Er lagt til að sú leið verði farin hér á landi. Með því er tryggt að engar millifærslur geti átt sér stað og að eftirlit verður auðveldara. Í þessu sambandi má taka fram að flestir nefndarmanna fyrrgreindrar Orkunefndar voru þeirrar skoðunar að bókhaldsaðskilnaður umræddra þátta væri ekki nægilegur til að tryggja forsendur samkeppni. Ekki eru gerðar kröfur um eignaraðild. Því nægir þeim fyrirtækjum sem í dag stunda t.d. vinnslu, dreifingu og sölu að stofna dótturfélag um samkeppnisþættina. Gerð er krafa um bókhaldslegan aðskilnað milli einstakra einokunarþátta, svo sem dreifingar á fleiri dreifiveitusvæðum. Þá verða dreifiveitur líkt og flutningsfyrirtækið að vera stjórnunarlega sjálfstæðar.

Myndrænt má lýsa kröfum frumvarpsins um aðskilnað svo. Hver kassi sýnir aðskilnað fyrirtækja og brotin lína merkir bókhaldslegan aðskilnað.

Rétt er að skýra nánar almennu rökin fyrir aðskilnaði. Þau felast í því að flutnings- og dreifikerfið býr við svokallaða náttúrulega einkasölu og því koma aðstæður í veg fyrir að samkeppni geti átt sér stað nema aðgangur annarra aðila að kerfinu sé tryggður. Vinnsla og sala raforku er hins vegar þess eðlis að þar má beita markaðslausnum. Þessi svið verða augljóslega að vera aðgreind til að tryggja samkeppni á jafnréttisgrundvelli. Aðgreiningin hindrar að fyrirtæki sem sinna flutningi og dreifingu á rafmagni geti í skjóli náttúrulegrar einokunar haft yfirburðastöðu á samkeppnissviði.

6.3. Raforkuvinnsla.

Lagt er til að vinnsla raforku verði gefin frjáls. Verði frumvarpið að lögum munu þeir sem við gildistöku laganna hafa rétt til að eiga, reisa eða reka raforkuver halda þeim rétti sínum, sbr. bráðabirgðaákvæði II. Á það t.d. við um leyfi sem grundvallast á lögum nr. 60/1981, um raforkuver. Þau leyfi sem þegar hafa verið veitt eru ótímabundin og verða það því áfram. Þær skyldur sem vinnslufyrirtæki verða að uppfylla eiga þó við um alla leyfishafa, svo sem um aðskilnað frá einokunarstarfsemi, bókhald, skyldu til að tengjast flutningskerfinu og innra eftirlit.

Eins og frá greinir í 3. kafla athugasemdanna er í tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku gert ráð fyrir tveimur kostum við val á nýjum virkjanaframkvæmdum. Annars vegar útboðsleið og hins vegar leyfisveitingarleið. Í báðum tilvikum verður að byggja á hlutlægum og gegnsæjum viðmiðum sem eiga að tryggja jafnræði. Öll ríki ESB að einu undanskildu hafa valið leyfisveitingarleiðina og er lagt til að svo verði einnig gert hér. Er það í samræmi við þá framkvæmd sem verið hefur og gefist vel. Er byggt á leyfisveitingum í lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

Samkvæmt frumvarpinu þarf því leyfi ráðherra til að nýta orkulindir til raforkuvinnslu og til að reisa og reka raforkuver. Leyfi ráðherra þarf þó ekki ef um er að ræða virkjun undir 1 MW. Virkjanaleyfi eru tímabundin og er lagt til að hámarkstími sé 50 ár. Tekur sú tala mið af eðlilegum afskriftartíma virkjana. Þess er krafist að framkvæmdir séu hafnar innan 5 ára og lokið innan 10 ára frá útgáfu leyfis. Lögð er áhersla á að framlengja eigi leyfi ef forsendur þess hafa ekki breyst verulega.

Líkt og samkvæmt lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, er heimilt að innheimta gjald fyrir nýtingu auðlinda á jörðum í ríkiseign. Um innheimtu slíks gjalds í þjóðlendum fer samkvæmt lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, sbr. 38. gr. frumvarpsins.

Lagt er til í 40. gr. frumvarpsins að um rannsóknir á auðlindum til raforkuvinnslu fari samkvæmt lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Samkvæmt þeim getur rannsóknarleyfishafi fengið fyrirheit um forgang að nýtingarleyfi.

Í frumvarpinu er á því byggt að vinnslufyrirtæki megi ekki taka þátt í sérleyfisstarfsemi á orkusviði. Þá kröfu er þó ekki unnt að gera undantekningarlaust þegar um er að ræða jarðvarmaorkuver sem bæði vinnur raforku og heitt vatn.

Lagt er til að fyrirtækjaform verði frjálst en að fyrirtækin séu sjálfstæðir skatt- og lögaðilar. Hefur fjármálaráðherra skipað starfshóp um skattalegt umhverfi raforkufyrirtækja með það fyrir augum að tryggja jafnræði í skattalöggjöf á þessu sviði.

Í frumvarpinu er gerður greinarmunur annars vegar á leyfum sem lúta að nýtingu innlendra orkulinda við að reisa og reka virkjun og hins vegar þeim sem eingöngu lúta að því að reisa og/eða reka virkjun. Í fyrra tilvikinu verður ráðherra að meta þjóðhagslega hagkvæmni nýtingar viðkomandi orkulinda. Í því felst mat á því hverju ráðstöfun hennar til raforkuvinnslu skili til þjóðarbúsins miðað við aðra nýtingu. Í þessu sambandi er mikilvægt að flokka orkulindir landsins eftir hlutlægum mælikvörðum. Slík flokkun er hafin. Árið 1999 skipaði iðnaðarráðherra í samráði við umhverfisráðherra verkefnisstjórn til að gera rammaáætlun til langs tíma um nýtingu vatnsafls og jarðvarma. Markmið rammaáætlunarinnar er að leggja mat á og flokka virkjunarkosti, jafnt vatnsafls sem háhita, meðal annars með tilliti til orkugetu, hagkvæmni og annars þjóðhagslegs gildis, samhliða því að skilgreina, meta og flokka áhrif þeirra á náttúrufar, náttúru- og menningarminjar svo og á hagsmuni allra þeirra sem nýta þessi sömu gæði. Þá eru í frumvarpinu talin upp þau sjónarmið sem leggja má til grundvallar við veitingu leyfis til að reisa og/eða reka raforkuver. Talningin er tæmandi og byggist á tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku. Ekki er heimilt að synja um virkjunarleyfi á þeim forsendum að framboð raforku sé fullnægjandi.

6.4. Raforkuflutningur.

6.4.1. Stærð flutningskerfisins.

Nokkrir möguleikar hafa verið ræddir í sambandi við hvaða línur skuli falla undir flutningskerfið. Þeir eru helstir:

1. Núverandi flutningskerfi Landsvirkjunar.

2. Flutningskerfi Landsvirkjunar auk tilgreindra annarra lína. (Landsnetsnefndin lagði til að flutningskerfið næði til kerfis Landsvirkjunar, Nesjavallalínu og Svartsengislínu.)

3. Allt flutnings- og aðveitukerfi raforku, þ.e. niður á 30 kV.

4. Allt flutnings- og dreifikerfið, þ.e. allt til endanlegra notenda.

Í frumvarpinu er leið 3 lögð til með smávægilegum frávikum, sbr. 3. og 11. gr. frumvarpsins. Í skýrslu landsnetsnefndar var talið að ef flutningskerfið næði niður á 30 kV mætti ná fram hagræðingu í rekstri. Með þessu er einnig tryggt að allar dreifiveitur tengjast flutningskerfinu og þar með er skilyrði hvað það varðar í tilskipun ESB 96/92 uppfyllt. Leiðir 1 og 2 tryggja ekki slíka tengingu. Leið 4 er einföld og fyrir henni má færa ákveðin hagkvæmnisrök. Hins vegar kemur hún í veg fyrir að rekstrarlegur samanburður náist milli dreifiveitna. Þá er ólíklegt að um hana náist nægileg samstaða.

Lagt er til að flutningskerfið skiptist í tvo hluta. Það er meginflutningskerfið, sem er núverandi flutningskerfi Landsvirkjunar, sbr. nánari skilgreiningu í 3. gr., og önnur flutningsvirki sem flytja raforku á 30 kV spennu eða hærri. Skýrist skiptingin af mismunandi sjónarmiðum um gjaldskrá í hvorum hluta.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Dreifikerfið tekur við þar sem flutningskerfinu sleppir. Tekið er tillit til þess að lína getur í eðli sínu verið dreifilína óháð spennu. Þannig telst lína sem liggur alfarið innan dreifiveitusvæðis ekki flutningslína þó hún sé á 30 kV eða hærri spennu enda tengist hún ekki virkjun sem skylt er að tengjast flutningskerfinu. Mörk dreifiveitusvæða eru því mikilvæg í þessu sambandi. Þau verða skilgreind í reglugerð.

Gert er ráð fyrir því að fyrirtæki sem vinna raforku og endanlegir notendur sem nota árlega meira en 100 GWst raforku geti undir vissum kringumstæðum sótt um sérstakt leyfi til ráðherra til að leggja raflínu og flytja raforku beint frá virkjun til viðkomandi notanda. Slík lína teldist ekki hluti af flutningskerfinu. Meginreglan er hins vegar sú að allar línur sem sinna raforkuflutningi frá virkjun eiga að vera hluti af flutningskerfinu.

6.4.2. Kerfisstjórnun og rekstur flutningskerfisins.

Í samræmi við meginmarkmið frumvarpsins verður að tryggja að flutningskerfið tryggi gæði raforku og öryggi og áreiðanleika raforkuafhendingar fyrir landið í heild á hagkvæman hátt. Í tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku er gerð sú krafa að stýring raforkukerfisins sé falin ákveðnum aðila sem skuli bera ábyrgð á henni og er þar kveðið á um hvert skuli vera hlutverk hans. Nokkrir möguleikar hafa verið ræddir í þessu sambandi:

1. Einn eigandi að öllu flutningskerfinu sem einnig verði kerfisstjóri. Stofnað verði fyrirtæki og öll flutningsfyrirtæki verði að leggja flutningsvirki sín inn í það. Verðmæti eignanna verði metið til hlutafjár. Þetta var tillaga landsnetsnefndarinnar.

2. Margir eigendur að flutningskerfinu en eitt fyrirtæki sem ráðherra tilnefnir reki flutningskerfið og annist kerfisstjórnun. Fyrirtækjum verði gert að heimila flutningsfyrirtækinu afnot af flutningsvirkjum sínum gegn eðlilegu endurgjaldi. Úrskurðarnefnd ákvarði leiguna ef samkomulag næst ekki. Flutningsfyrirtækið beri ábyrgð á uppbyggingu kerfisins og hafi eitt heimild til að reisa nýjar línur.

3. Margir eigendur að flutningskerfinu og hver reki sína línu. Eitt netfyrirtæki sem ráðherra tilnefnir beri ríkari skyldur en önnur. Viðkomandi fyrirtæki væri kerfisstjóri og bæri að byggja upp kerfið eftir því sem almannahagsmunir krefjast. Lagt verði mat á hver sé kostnaður vegna öryggis og uppbyggingar og innheimt verði gjald af öllum virkjunum eða notendum til að standa undir slíkum kostnaði.

4. Margir eigendur að flutningskerfinu og hver reki sína línu. Ekkert fyrirtæki beri ábyrgð umfram önnur. Kerfisstjóri getur verið opinber aðili eða einkaaðili. Hann geri áætlun um uppbyggingu kerfisins. Enginn beri ábyrgð á uppbyggingunni og við það sé miðað að einkafyrirtæki muni vilja byggja upp línur séu þær hagkvæmar. Séu línur ekki hagkvæmar eigi almennt ekki að ráðast í byggingu þeirra. Ef þess er engu að síður þörf standi ríkið á einn eða annan hátt að slíkri byggingu.

Í frumvarpinu er lagt til að leið 2 sé farin. Gagnrýna má leið 4 að því leyti að hún tryggi ekki nægilegt öryggi þar sem á skortir að einhver beri ábyrgð á uppbyggingu kerfisins. Leið 1 hefur einkenni eignarnáms og er því mjög íþyngjandi. Hún sætti töluverðri gagnrýni þegar frumvarpið var kynnt hagsmunaaðilum 1999. Leið 2 og 3 eiga báðar að geta náð tilsettum markmiðum um öryggi og áreiðanleika að því gefnu að haft sé eftirlit með hinu ábyrga fyrirtæki. Á það bæði við um að öryggi sé ekki vanrækt og að þörf þess sé ekki ofmetin. Leið 2 er einfaldari en leið 3 í framkvæmd og tryggir betur samkvæmni í gjaldskrá.

Þó ekki sé lagt til í frumvarpinu að stofnað verði sérstakt flutningsfyrirtæki með lagaboði er æskilegt að þróunin verði sú að eitt fyrirtæki bæði eigi og reki allt flutningskerfið. Ætti það að geta leitt til einfaldari og hagkvæmari reksturs.

Ekki er tilgreint í frumvarpinu hver skuli vera kerfisstjóri og rekstraraðili kerfisins. Gert er ráð fyrir að ráðherra muni leita eftir samningum við það fyrirtæki sem hefur besta fjárhagslega og tæknilega burði til að sinna verkinu og uppfyllir þau skilyrði sem sett eru í frumvarpinu. Til að tryggja hlutleysi kerfisstjóra er m.a. gerð krafa um að hann sé rekstrarlega og stjórnunarlega aðskilinn frá annarri starfsemi.

6.4.3. Gjaldskrá.

Flutningskerfi raforku hefur verið byggt upp á síðustu áratugum til að tryggja öruggan flutning raforku til allra landsmanna og til að anna orkuþörf stóriðjufyrirtækja. Af þessum sökum hefur verið unnt að ráðast í hagkvæmar virkjanir fjarri þeim svæðum þar sem raforkunotkunin er mest en það hefur síðan skilað sér í hagkvæmu heildarkerfi. Eðlilegt er að allir landsmenn taki jafnan þátt kostnaði vegna meginflutningskerfisins (núverandi flutningskerfi Landsvirkjunar) eins og hingað til. Þá er eðlilegt að notendur merki að kostnaður sé breytilegur við raforkuflutning. Gjaldskrá vegna flutnings verður að endurspegla þessi sjónarmið.

Gjaldskrá fyrir flutning raforku getur verið með ýmsum hætti. Við samningu gjaldskrár er mikilvægt að stefna að því að hún verði einföld, gagnsæ og stöðug. Þá þarf hún að tryggja flutningsfyrirtækinu nægilegar tekjur til að standa undir kostnaði við rekstur og uppbyggingu kerfisins. Kostnaði flutningsfyrirtækisins má skipta niður á eftirtalda þætti:

- Fjármagnskostnað.

- Kostnað við viðhald og rekstur kerfisins.

- Kostnað við yfirstjórn.

- Óbeinan kostnað, t.d. vegna eftirlits, leyfisgjalda o.fl.

- Kostnað vegna orkutapa.

- Kostnað við ýmsa þjónustu, svo sem launafl.

- Kostnað við varaafl til að tryggja rekstur kerfisins.

Síðustu þrír liðirnir eru breytilegir en að öðru leyti er um fastan kostnað að ræða.

Þrjár meginaðferðir hafa verið notaðar við að skipta kostnaði við flutning niður á notendur. Þær eru:

- Meðalkostnaðaraðferð. Þá er fjármagns- og rekstrarkostnaði skipt niður á notendur í hlutfalli við notkun þeirra á flutningskerfinu.

- Viðbótarkostnaðaraðferð. Þá þurfa nýir notendur að greiða fyrir þann kostnað sem verður vegna notkunar þeirra á kerfinu.

- Jaðarkostnaðaraðferð. Þá greiða notendur verð í samræmi við kostnað kerfis af aukinni notkun.

Hér á landi hefur meðalkostnaðaraðferð verið beitt og auk þess viðbótarkostnaðaraðferð í samningum vegna stóriðju. Í frumvarpinu er svipuð leið farin en auk þess miðað við jaðarkostnaðaraðferð vegna jaðartapa.

Helstu leiðir sem til greina koma við uppbyggingu gjaldskrár fyrir flutningskerfið eru:

- Vegalengdarleið. Samkvæmt henni er gjaldið reiknað miðað við flutningsleið frá framleiðanda til úttaks fyrir rafmagnið. Með þessari leið er hægt að nálgast kostnað við flutning til einstakra notenda en hún kallar á flókna reikninga og er illskiljanleg fyrir notendur. Sjaldgæft er að þessi leið sé farin.

- Punktgjaldskrá. Í nágrannalöndunum eru gjaldskrár nánast alltaf byggðar upp sem punktgjaldskrár, þ.e. notandinn sér einungis gjald í þeim punkti sem hann tengist óháð því hvaðan orkan kemur. Einstakir gjaldaliðir geta síðan verið breytilegir eða þeir sömu á milli punkta. Slík gjaldskrá er því ekki háð vegalend flutnings. Í punktgjaldskrá er tekið gjald fyrir mötun og úttekt af kerfinu í hverjum tengipunkti, þ.e. afhendingar- og mötunarstað flutningskerfisins. Er þá unnt að taka tillit til raunverulegs kostnaðar við flutning í hverjum punkti.

- Póstleið. Í þessari leið er kostnaður óháður fjarlægð en gjaldið er hins vegar háð því magni sem flutt er. Þessari aðferð svipar því til gjaldskrár fyrir póstþjónustu og jafnar kostnað við flutning til notenda. Ókostur við þessa aðferð er að notendur sjá ekki raunverulegan kostnað vegna notkunar sinnar.

Í frumvarpinu er lagt til að um punktgjaldskrá verði að ræða. Lagt er til að allir landsmenn taki þátt í kostnaði vegna meginflutningskerfisins en tekið verði tillit til mismunandi stofn- og rekstrarkostnaðar í öðrum hlutum þess. Þó beri að gefa notendum merki um kostnað við þjónustu við þá í meginflutningskerfinu að vissu marki. Nýjar virkjanir nálægt markaði eiga að njóta góðs af staðarvali og sama á við um nýja notkun á svæðum þar sem vinnsla er meiri en notkun. Í frumvarpinu er að mestu leyti byggt á sömu sjónarmiðum og í skýrslu landsnetsnefndarinnar. Miðað er við að gjaldaliðir séu eins í öllum punktum meginflutningskerfisins nema orkuliður sem er byggður á jaðartöpum í hverjum punkti fyrir sig. Sama á við um innmötun í öðrum hlutum flutningskerfisins. Þar taki hins vegar úttektargjald mið af eiginlegum stofn- og rekstrarkostnaði og jaðartöpum í hverjum punkti auk kostnaðar vegna meginflutningskerfisins. Lagt er til að taka skuli tillit til afhendingaröryggis í gjaldskrá.

Gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna verður að byggjast á eðlilegum kostnaði og arðsemismörkum. Viðmið sem Orkustofnun á að nota við mat á eðlilegum arðsemismörkum eru sett fram í frumvarpinu en þau verða skilgreind nánar í reglugerð. Samkvæmt frumvarpinu verður unnt að krefjast þess að fram komi hagræðing í rekstri ár hvert sem á að skila sér til notenda kerfisins í raunlækkun gjaldskrár. Hagræðingarkrafan getur verið breytileg á milli fyrirtækja og tekur hún mið af eðlilegum kostnaði við þá þjónustu sem fyrirtækið veitir út frá tekjuramma sem Orkustofnun setur. Tekjurammi gefur viðmið um eðlilegar tekjur miðað við þann rekstur sem um er að ræða. Hagræðingarkrafan verður nánar skilgreind í reglugerð. Við gerð frumvarpsins var óskað eftir því að Þjóðhagsstofnun legði mat á eðlileg arðsemismörk. Hún skrifaði álitsgerð sem fylgir frumvarpi þessu, sjá fylgiskjal IV. Þau arðsemismörk sem þar koma fram eru innan þeirra viðmiða sem sett eru í ákvæðinu.

Eftirfarandi dæmi sýna virkni punktgjaldskrár samkvæmt frumvarpinu. Í dæmunum er notuð sama uppbygging gjaldskrár fyrir flutningskerfið og í skýrslu flutningsnefndarinnar en aðrar útfærslur á gjaldskrá koma einnig til greina. Hafa ber í huga að um dæmi er að ræða og ýmsir þættir, svo sem mörk á jaðartöpum (sem verða ákvörðuð í reglugerð) og orkuverð, hafa veruleg áhrif á samanburð á milli staða.

Dæmi 1. Notandi sem tekur orku beint frá meginflutningskerfinu í aðveitustöð A, sem er á svæði þar sem mikið álag er en lítil vinnsla:

Þessi notandi mundi greiða tengigjald og aflgjald sem væri miðað við afl sem hann tæki út úr kerfinu á háálagstíma sem skilgreindur væri í gjaldskrá. Orkugjald reiknast út frá jaðartöpum, sem eru há í þessu tilviki þar sem álag er mikið á svæðinu umfram notkun, og verði á orku sem flutningsfyrirtækið þarf að kaupa til að sjá fyrir töpum í kerfinu.

Dæmi 2. Notandi sem tekur orku beint frá meginflutningskerfinu í aðveitustöð B, sem er á svæði þar sem lítið álag er en mikil vinnsla:

Ef um er að ræða nákvæmlega eins álag og í dæmi 1 mundi þessi notandi greiða sama tengigjald og aflgjald og sá notandi. Orkugjaldið yrði aftur á móti annað þar sem aukin úttekt í þessum punkti mundi minnka töpin í kerfinu. Orkugjaldið verður því neikvætt í þessu tilviki og lækkar kostnaðinn við úttekt. Heildargjaldið verður því nokkuð lægra en í dæmi 1. Hve mikið orkugjaldið vegur í heildargjöldunum ræðst af því hvaða mörk eru sett á jaðartöpin og hvaða verð er á orkunni sem flutningsfyrirtækið þarf að kaupa til að sjá fyrir töpunum en munurinn gæti verið verulegur.

Dæmi 3. Notandi sem tekur orku frá geislakerfi sem liggur frá meginflutningskerfinu í aðveitustöð A eða B:

Notandinn sér eina gjaldskrá í tengipunktinum og er hún ekki sundurgreind á milli meginflutningskerfisins og geislalínunnar sem liggur frá meginflutningskerfinu. Við úttekt frá geislalínunni greiðist þá gjald sem stendur undir kostnaði við úttekt frá meginflutningskerfinu, eins og rakið er í dæmum 1 og 2, auk kostnaðar vegna geislalínunnar sem byggist á raunkostnaði við þá línu. Aflgjald er því hærra en fyrir úttekt beint frá meginflutningskerfinu. Orkugjaldið vegna tapa hækkar einnig þar sem taka þarf tillit til tapa í geislalínunni. Ef töpin í meginflutningskerfinu hafa náð efri mörkum sem miðað er við hækkar þessi liður þó ekki. Ef um væri að ræða geislalínu frá aðveitustöð B mundu töpin í henni leggjast á sama hátt við töpin í meginflutningskerfinu en þessi töp eru alltaf jákvæð. Munurinn á milli notenda vegna jaðartapa verður því minni þegar tengst er flutningskerfinu út frá meginflutningskerfinu.

Dæmi 4. Notandi sem tekur orku frá dreifikerfi sem tengist flutningskerfinu í dæmi 3:

Notandi sem tengist dreifikerfinu greiðir fyrir flutning og dreifingu samkvæmt gjaldskrá dreifiveitunnar sem rekur dreifikerfið á svæðinu. Innifalinn er kostnaður vegna dreifingar og flutnings og sér dreifiveitan um uppgjör við flutningsfyrirtækið. Gjaldskrá er yfirleitt einfaldari þegar komið er út í dreifikerfið en í flutningskerfinu og fyrir smáa notendur gæti verið um fastagjald og orkugjald að ræða. Samkvæmt rauntölum liggur meira en helmingur af kostnaði við flutning og dreifingu hér á landi í dreifingunni og er gjaldið hér því verulega hærra en í dæmi 3.

Dæmi 5. Virkjun matar orku inn á meginflutningskerfið í aðveitustöð B, sbr. dæmi 2:

Virkjunin greiðir til meginflutningskerfisins fyrir mötun inn á kerfið samkvæmt gjaldskrá sem væri eins byggð upp og gjaldskrá fyrir úttekt. Þar væri því tengigjald, aflgjald og orkugjald. Orkugjaldið yrði reiknað út frá jaðartöpum fyrir mötun sem hefðu öfugt formerki miðað við úttekt sem fjallað er um í dæmi 2. Orkugjaldið lækkar því kostnaðinn við úttekt en eykur hann við mötun. Einungis orkugjaldið er breytilegt milli mötunarpunkta í flutningskerfinu en önnur gjöld eru þau sömu óháð því hvort mötunin er beint inn á meginflutningskerfið eða um geislalínur inn á kerfið.

6.4.5. Raforkudreifing.

Dreifikerfið tekur við þar sem flutningskerfinu sleppir. Til að hefja eða hætta rekstri dreifiveitna þarf leyfi ráðherra. Þó skulu þeir sem við gildistöku laganna hafa rétt til að eiga, reisa eða reka búnað til raforkudreifingar halda þeim rétti sínum, sbr. bráðabirgðaákvæði III við frumvarpið. Til þess að svo verði þurfa þeir þó að hlíta settum skilyrðum um aðskilnað samkeppnis- og einkaleyfisþátta, gjaldskrá o.fl., auk þess sem þeir geta þurft að sæta því að svæðum þeirra verði breytt.

Ráðherra gefur út sérleyfi til dreifingar raforku á afmörkuðum dreifisvæðum. Kostnaði við dreifingu má skipta niður í sömu þætti og við flutning orkunnar. Gerðar eru sömu kröfur til gjaldskrár fyrir dreifingu raforku og fyrir flutning en sama gjaldskrá skal gilda innan hvers svæðis. Hver dreifiveita getur annast dreifingu á fleiri en einu dreifiveitusvæði en þá verður hún að halda hverju svæði aðskildu í bókhaldi. Þá getur dreifiveita átt flutningsvirki sem hún verður að halda aðskildu í bókhaldi.

Þeir aðilar sem hafa leyfi til dreifingar munu hafa víðtækar skyldur samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Kveðið er á um þær í leyfinu. Má þar m.a. nefna að leyfishöfum er skylt að tengja alla þá sem eftir því sækjast á orkuveitusvæðinu við dreifikerfið, enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því og greiði tengigjald, þ.m.t. fyrir heimtaug samkvæmt gjaldskrá. Ráðherra er samkvæmt frumvarpinu heimilt að fella aðliggjandi svæði undir orkuveitusvæði dreifiveitu. Ber dreifingaraðili sömu skyldu gagnvart notendum á slíkum svæðum. Þá er dreifiveitum skylt að tryggja öryggi og gæði raforku við afhendingu og að endurbæta og auka við raforkukerfi sitt í því skyni að svara þörfum notenda.

6.4.6. Raforkuviðskipti.

Í frumvarpinu er lagt til að viðskipti með raforku verði gefin frjáls í áföngum, sbr. bráðabirgðaákvæði IV með frumvarpinu. Í því kemur fram að frá því að lögin koma til framkvæmda og þar til 1. janúar 2004 geta allir sem kaupa meira en 5 GWst á ári hverju skipt um seljendur. Frá og með 1. janúar 2004 er öllum frjálst að skipta. Í dag er raforkusala til almennra notenda í höndum dreifiveitna. Dreifiveitur verða að aðskilja sölustarfsemi sína frá dreifingu fyrir 1. janúar 2005, sbr. bráðabirgðaákvæði IV með frumvarpinu. Frá þeim tíma á sala raforku að vera frjáls og forsendur frjálsrar samkeppni að vera fyrir hendi.

Raforka er að mörgu leyti sérstök söluvara. Hún er að jafnaði afhent í órofinni starfsemi og verður raforka því ekki afmörkuð á sama hátt og aðrir áþreifanlegir hlutir. Í ljósi sérstaks eðlis raforku hefur hún verið undanskilin gildissviði kaupalaga. Um kaup og sölu raforku, svo sem vanefndaúrræði, fer því samkvæmt almennum reglum samninga- og kröfuréttar nema sérstakar reglur séu settar. Þá er í 28. gr. frumvarpsins við það miðað að settar séu reglur um gæði og afhendingaröryggi raforku. Standist raforka ekki settar kröfur geta notendur kvartað til Löggildingarstofu. Löggildingarstofa getur gert viðkomandi að bæta gæði raforku eða afhendingaröryggi í framtíðinni auk þess sem gert er ráð fyrir að öryggi afhendingar endurspeglist í gjaldskrá fyrir flutning og dreifingu raforku.

Söluaðilar verða að fá leyfi fyrir starfsemi sinni. Er þess krafist þar sem rétt þykir að hafa yfirsýn yfir þá aðila sem stunda raforkusölu. Þá þykir nauðsynlegt að hafa möguleika á að útiloka þá aðila sem ekki standa við skyldur sínar frá raforkusölu, m.a. vegna mikilvægis raforku í allri starfsemi í þjóðfélaginu.

Viðskipti með raforku fara fram með þeim hætti að notandi gerir samning við sölufyrirtæki, sem getur einnig verið vinnslufyrirtæki, um kaup á raforku. Samningurinn getur verið ótímabundinn eða til tiltekins tíma. Í ljósi þess að seljendur geta þurft að gera langtímasamninga til að standa við skyldur sínar eru settar reglur um lágmarksuppsagnarfrest kaupanda. Frestur þessi má þó ekki vera svo langur að hann hindri samkeppni. Allir sem tengdir eru raforkukerfinu eiga rétt á því að nýta bæði flutnings- og dreifikerfi gegn greiðslu samkvæmt auglýstri gjaldskrá. Það er háð samningi milli söluaðila og dreifiveitu hvernig uppgjöri er háttað. Hvor aðili fyrir sig getur sent notanda reikning fyrir sinni þjónustu en einnig geta aðilar samið sín á milli um að annar þeirra sjái um innheimtu. Reikningsgerðin byggist alltaf á mælingunni sem dreifiveitan ber ábyrgð á.

Ekki er í frumvarpinu kveðið á um stofnun raforkumarkaðar. Ekki er þó með því útilokað að slíkum markaði verði komið á fót og getur m.a. flutningsfyrirtækið sem kerfisstjóri gert það með það fyrir augum að jafna framboð og eftirspurn raforku til skamms tíma.

6.4.7. Eftirlit.

Til að tryggja að markmiðum frumvarpsins verði náð þarf opinbert eftirlit með því að leyfishafar uppfylli sett skilyrði og að flutningsfyrirtækið og dreifiveitur ræki skyldur sínar og gæti jafnræðis. Tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku leggur þá skyldu á ríki að þau tryggi að settum reglum, t.d. varðandi jafnan rétt til afnota af raforkukerfinu, sé fylgt. Ekki er þó kveðið á um með hvaða hætti það skuli gert. Þá er gerð sú krafa að ríki tilnefni hlutlausan aðila til að ákvarða í deilumálum er lúti að skyldum flutningsfyrirtækja og dreifiveitna. Í tillögum framkvæmdastjórnarinnar um breytingar á tilskipuninni er lagt til að sjálfstæður eftirlitsaðili í hverju ríki annist eftirlit með því að kröfum tilskipunarinnar sé fullnægt.

Mikilvægt er að opinbert eftirlit sé ekki umfram það sem nauðsyn ber til og að því sé hagað á þann veg að kostnaður vegna þess sé í lágmarki. Af þeim sökum er miðað við að eftirlitið verði sem mest hjá fyrirtækjunum sjálfum, þ.e. innra eftirlit. Hjá beinu eftirliti verður þó ekki komist. Felst það í tilkynningarskyldu til eftirlitsaðila, gagnasöfnun vegna tiltekinna mála og vettvangsskoðunum. Þar sem því verður við komið þykir rétt að faggiltar skoðunarstofur annist eftirlit fyrir hönd opinberra eftirlitsaðila.

Starfsemi raforkufyrirtækja sætir nú m.a. eftirliti Samkeppnisstofnunar samkvæmt samkeppnislögum og Löggildingarstofu samkvæmt lögum um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Orkustofnun hefur ákveðið eftirlitshlutverk samkvæmt orkulögum og auðlindalögum. Þannig segir í auðlindalögum að Orkustofnun skuli annast eftirlit með leitar- og vinnslusvæðum jarðefna og jarðhitasvæðum, svo og vinnslusvæðum grunnvatns þar sem leyfi á grundvelli laganna hafa verið veitt. Þá er Orkustofnun ríkinu til ráðuneytis um orkumál samkvæmt orkulögum. Henni er m.a. ætlað að halda skrár um orkulindir landsins, vinna áætlanagerð til langs tíma um orkubúskap og hagnýtingu orkulinda þjóðarinnar og safna skýrslum um orkuvinnslu. Í lögum um raforkuver er kveðið á um að áður en iðnaðarráðherra ákveður röð virkjanaframkvæmda skuli liggja fyrir greinargerð Orkustofnunar.

Kannað var hvernig eftirliti með starfsemi raforkufyrirtækja væri háttað í nokkrum nágrannalöndum okkar, þ.m.t. Noregi, Svíþjóð, Danmörku og Bretlandi. Í flestum löndum hefur verið sett á fót sérstök stofnun sem ber ábyrgð á öllu eftirliti með starfsemi netfyrirtækja. Í Danmörku hefur sú leið þó verið valin að fela stjórnskipaðri nefnd yfirstjórn neteftirlitsins. Henni til liðsinnis eru systurstofnanir Orkustofnunar og Samkeppnisstofnunar.

Landsnetsnefndin lagði til að eftirlit yrði í höndum Samkeppnisstofnunar og Löggildingarstofu. Í frumvarpinu er hins vegar lagt til að meginþungi eftirlitsins verði hjá Orkustofnun þar sem stofnunin annast þegar ákveðið eftirlits- og stjórnsýsluhlutverk á orkusviði og nauðsynlegt þykir að styrkja frekar stjórnsýsluhlutverk stofnunarinnar. Hins vegar er Orkustofnun gert að hafa samráð við Samkeppnisstofnun svo að samræmd túlkun á lögmæti hegðunar einokunarfyrirtækja verði tryggð. Þá þykir heppilegt að fela Löggildingarstofu tæknilegt eftirlit með gæðum og afhendingaröryggi. Löggildingarstofa hefur nú eftirlit á grundvelli laga um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga og verður því allt tæknilegt eftirlit með raforkufyrirtækjum á einni hendi. Þar sem Orkustofnun þarf á upplýsingum um gæði og afhendingaröryggi að halda við eftirlit sitt er nauðsynlegt að stofnanirnar hafi samráð sín á milli.

Samkeppnisstofnun mun hafa eftirlit með vinnslu og raforkuviðskiptum á grundvelli samkeppnislaga. Einnig mun Samkeppnisstofnun hafa eftirlit með starfsemi flutnings- og dreififyrirtækja að svo miklu leyti sem ekki eru sérreglur um starfsemi þeirra í frumvarpinu.

Í ljósi þess aukna eftirlitshlutverks sem lagt er til í frumvarpinu að Orkustofnun fái er brýnt að skipulag Orkustofnunar verði ekki með þeim hætti að draga megi hlutleysi stofnunarinnar í efa. Verður því að fara fram skoðun á hlutverki og skipulagi Orkustofnunar.

Unnt er að kæra ákvarðanir Orkustofnunar og Löggildingarstofu á grundvelli laganna er lúta að gjaldskrá eða starfsemi flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna til sérstakrar kærunefndar. Ákvarðanir varðandi eftirlit með leyfum sæta kæru til iðnaðarráðuneytisins. Framselji iðnaðarráðherra leyfisveitingarvald sitt til Orkustofnunar sæta ákvarðanir Orkustofnunar um útgáfu leyfa kæru til iðnaðarráðherra.

Í frumvarpinu er við það miðað að eftirlitsskyldir aðilar greiði kostnað vegna eftirlitsins. Áætlað er að kostnaður Orkustofnunar verði um 24 millj. kr. á ári vegna eftirlitsins. Talið er að þrjá sérfræðinga þurfi til að sinna eftirlitinu og auk þess muni þurfa skrifstofuþjónustu og nokkra aðkeypta sérfræðiþjónustu á ári hverju. Reikna má með að kostnaður vegna aðkeyptrar sérfræðiþjónustu verði sérstaklega hár í fyrstu. Þannig má gera ráð fyrir 10 millj. kr. kostnaði árið 2001 og u.þ.b. 3 millj. kr. aukakostnaði 2002.

Löggildingarstofa er talin þurfa að bæta við einu og hálfu stöðugildi vegna eftirlitsins en auk þess muni hún þurfa nokkra aðkeypta sérfræðiaðstoð. Samtals muni kostnaðurinn nema u.þ.b. 12–14 millj. kr. á ári. Þá komi til aukalegur kostnaður í upphafi vegna aðkeyptrar sérfræðiaðstoðar, tölvubúnaðar og tölvuforrita og kynningar sem nemi á bilinu 5,5 til 9 millj. kr.

Samkeppnisstofnun er talin þurfa að bæta við einum starfsmanni vegna eftirlits sem fyrirsjáanlegt er vegna ákvæða frumvarpsins. Kostnaðurinn er talinn nema u.þ.b. 6,5–7 millj. kr. á ári. Þá komi til aukalega kostnaður sem nemi u.þ.b. 600 þús. kr. fyrsta árið.

Talið er að kostnaður vegna kærunefndar geti numið u.þ.b. 1,5–2 millj. kr. á ári. Við matið var tekið tillit til þess að í nefndinni eiga sæti sérfræðingar og að mál sem þangað berast geta verið afar umfangsmikil.

Auk ofangreinds kostnaðar ber eftirlitsskyldum aðilum að greiða kostnað vegna eftirlits sem eftirlitsstofnunum er heimilt að fela faggiltum skoðunarstofum. Sérstaklega er tekið fram að eftirlitsskyldir aðilar eigi ekki að greiða kostnað vegna úrtakseftirlits faggiltra skoðunarstofa.

7.

Áhrif frumvarpsins.

7.1. Samningar við stóriðju.

Samkvæmt gildandi lögum um Landsvirkjun er gert ráð fyrir að fyrirtækið selji raforku „til iðjufyrirtækja samkvæmt sérstökum samningum að svo miklu leyti sem almenningsrafveitur hafa ekki milligöngu um slíka raforkusölu“. Í lögunum er kveðið á um að leyfi ráðherra þurfi til slíkra samninga ef iðjuverin nota meira en 100 GWst á ári. Það má því segja að nú þegar hafi stærri iðjuver nokkra möguleika að semja beint við Landsvirkjun um orkukaup. Landsvirkjun hefur til þessa gert samninga um sölu á raforku til nýrrar stóriðju. Jafnframt hefur fyrirtækið gert samninga við Hitaveitu Suðurnesja og Orkuveitu Reykjavíkur um kaup á rafmagni sem notað er í þessu skyni. Í 13. gr. laga um Landsvirkjun segir um stóriðjusamninga: „Slíkir samningar mega ekki að dómi ráðherra valda hærra raforkuverði til almenningsrafveitna en ella hefði orðið.“

Allir núgildandi stóriðjusamningar voru gerðir á grundvelli skattleysis Landsvirkjunar. Skattlagning getur kollvarpað þeim forsendum sem lágu fyrir um verðlagningu til stóriðjunnar og er því nauðsynlegt að skoða sérstaklega hvernig með þessa samninga skuli fara verði ákveðið að gera orkufyrirtækin skattskyld.

Gildandi stóriðjusamningar voru gerðir til 20 ára. Samningarnir gilda til:

Í þessum samningum eru ákvæði um framlengingu þeirra og viðræður aðila áður en þeir falla úr gildi.

7.2. Sokkinn kostnaður.

Breytingar á skipulagi raforkumála geta haft áhrif á möguleika orkufyrirtækja til að efna skuldbindingar sínar og ábyrgðir sem þau hafa gengist undir í tíð eldra skipulags. Til að auðvelda breytingar á skipulagi raforkumála er í 24. gr. tilskipunar 96/92 um innri markað raforku kveðið á um að aðildarríki geti sótt um tímabundnar undanþágur frá ákvæðum IV., VI. og VII. kafla tilskipunarinnar.

Þegar tilskipunin öðlaðist gildi í Evrópusambandinu sóttu öll aðildarríki Evrópusambandsins, nema Finnland, Ítalía og Svíþjóð, um aðlögun á grundvelli 24. gr. tilskipunarinnar vegna sokkins kostnaðar. Þessar umsóknir byggðust hins vegar flestar á einhvers konar styrkjafyrirkomulagi vegna sokkins kostnaðar en ekki undanþágum frá ákvæðum tilskipunarinnar og vísaði framkvæmdastjórnin þeim umsóknum frá.

Styrkir sem aðildarríki EES-samningsins veita eru háðir reglum EES-samningsins um ríkisaðstoð. Fébætur vegna sokkins kostnaðar geta verið skaðlegar nýjum samkeppnisaðilum á nýjum mörkuðum og skekkt samkeppnisaðstöðu á markaði. Í 63. gr. EES-samningsins er hins vegar kveðið á um að aðstoð til að greiða fyrir þróun ákveðinna greina efnahagslífsins eða ákveðinna efnahagssvæða geti talist samrýmanleg framkvæmd samningsins, enda hafi hún ekki svo óhagstæð áhrif á viðskiptaskilyrði að stríði gegn sameiginlegum hagsmunum.

Til að útskýra afstöðu sína hvað varðar beitingu ríkisaðstoðar sendi framkvæmdastjórn Evrópusambandsins frá sér yfirlýsingu um aðferðafræði við greiningu ríkisstyrkja í tengslum við tilskipun 96/92 um innri markað raforku. Yfirlýsingin fjallar um hvernig framkvæmdastjórnin hyggst beita reglum um ríkisstyrki vegna sokkins kostnaðar í tengslum við skipulagsbreytingar í raforkumálum. Með þessu á að tryggja að allar fébætur séu metnar í samhengi og á réttlátan hátt.

Í yfirlýsingunni koma fram þau skilyrði sem skuldbindingar og ábyrgðir þurfa að uppfylla til að geta talist sokkinn kostnaður. Þá er og fjallað um skilyrði sem styrkir vegna sokkins kostnaðar verða að uppfylla.

Gert er ráð fyrir að skipaður verði starfshópur til að skoða hvernig fara beri með sokkinn kostnað hér á landi ef hann er til staðar. Við þá vinnu verður augljóslega að hafa samráð við orkufyrirtæki.

7.3. Raforkuverð.

Eftir að samkeppni hefur verið komið á í vinnslu og sölu á rafmagni mun raforkuverð frá framleiðanda fyrst og fremst ráðast af framboði og eftirspurn. Þegar viðskipti með rafmagn hafa verið gefin frjáls eiga því sams konar notendur alls staðar á landinu að hafa sömu stöðu gagnvart vinnslufyrirtækjunum. Það verður því að verulegu leyti undir notendunum sjálfum komið hversu vel þeim tekst til á markaðinum. Orkuverð sem þeir greiða á hverjum tíma mun meðal annars ráðast af því hvaða áhættu þeir eru tilbúnir til að taka. Ljóst er að sumir notendur munu kjósa að gera samninga til nokkurra ára um orkukaup sín, aðrir að gera samninga til nokkurra mánaða eða árs í senn. Þegar vatnsbúskapurinn er góður má búast við að verðið lækki, en í lélegu vatnsári og þegar orkugetan er fullnýtt má ætla að verðið hækki.

Í dag sjá notendur ekki hvernig kostnaður skiptist milli einstakra þátta, svo sem vinnslu og flutnings. Frumvarpið tryggir gegnsæi hvað þetta varðar. Ekki hefur verið gerð eins ströng krafa um arðsemi fjármagns sem bundið er í greininni og jafnan er gert í annarri atvinnustarfsemi. Fyrir vikið kann aukin hagkvæmni fremur að koma fram í meiri arði til eigenda fyrirtækjanna en í lægra verði til notenda.

7.4. Óarðbærar einingar í aðveitu- og dreifikerfinu.

Kostnaður við að koma raforku til landsmanna er mismikill og á sumum svæðum er hann svo mikill að erfitt er fyrir notendur að standa undir honum. Þessi svæði eru að mestu leyti á orkuveitusvæði Rarik en þó einnig t.d. Orkubús Vestfjarða. Núverandi gjaldskrá Rarik fyrir dreifingu og flutning raforku er jöfnunargjaldskrá fyrir allt landið og tekur ekki tillit til þessara aðstæðna. Þetta hefur valdið verulegum erfiðleikum í rekstri Rarik undanfarin ár. Sú ábyrgð hvílir á fyrirtækinu að veita íbúum og fyrirtækjum strjálbýlli svæða sömu þjónustu og íbúum í þéttbýli. Margar framkvæmdir fyrirtækisins standast ekki eðlilegar arðsemiskröfur, en fyrirtækinu er eigi að síður skylt að framkvæma þær. Óarðbær framkvæmda-, rekstrar- og þjónustuverkefni, sem nauðsynlegt er að ráðast í til að fullnægja þjónustuskyldu, afhendingaröryggi og þjónustugæðum á strjálbýlum svæðum hafa oft verið kölluð félagslegur þáttur í starfsemi fyrirtækisins. Talið hefur verið nauðsynlegt að tryggja fullnægjandi raforkuafhendingu til slíkra svæða þrátt fyrir takmarkaða notkun, m.a. vegna byggðasjónarmiða. Á undanförnum árum hafa verið gerðar athuganir á því hve mikill þessi kostnaður hefur verið hjá Rarik. Þessar athuganir leiða í ljós að árlegur hallarekstur miðað við eðlilegar arðsemiskröfur í dreifikerfi fyrirtækisins nemur um 300–400 millj. kr. og að auki um 100 millj. kr. í flutningskerfi fyrirtækisins. Þennan halla hafa íbúar dreifiveitusvæðis þurft að bera að hluta í hærri gjaldskrá, íbúar þéttbýlissvæða á dreifiveitusvæðinu hafa í raun greitt niður raforku í strjálbýli og ekki dugað til. Því hefur ríkið þurft að koma til með því að aflétta skuldum af raforkufyrirtækjum.

Ríkið hefur á undanförnum árum veitt fjármunum til félagslegra framkvæmda í raforkukerfinu þar sem kostnaður hefur verið mikill þannig að orkusala hefur ekki nægt til. Þetta var á svæðum þar sem Orkusjóður stóð á sínum tíma undir stórum hluta kostnaðar við rafvæðingu sveitanna. Á árunum 1966 til 1986 var lagt verðjöfnunargjald á raforkusölu til almennra nota sem síðan rann til Rafmagnsveitna ríkisins og Orkubús Vestfjarða. Á þessum tuttugu árum voru á þennan hátt greiddir um 15 milljarðar kr. til verðjöfnunar sem kostuð var af öllum almennum raforkunotendum. Þegar verðjöfnunargjaldið var lagt af árið 1986 gáfu stjórnvöld út þá yfirlýsingu að þeim fyrirtækjum sem höfðu notið gjaldsins yrði bættur tekjumissirinn að fullu og var það meginástæða þess að ríkissjóður yfirtók skuldir þessara fyrirtækja, en sú lausn hefur þó ekki nægt til að fyrirtækin stæðu jafn vel að vígi og áður. Hér er um að ræða samtals um 9,7 milljarða króna. Með yfirtöku skulda dreifiveitnanna var gerður samningur um arðgreiðslu Rafmagnsveitna ríkisins þar sem miðað er við að fyrirtækið greiði 2% arð af eigin fé að frádregnum fjármunum í dreifikerfinu í sveitum og að hluti þessarar arðgreiðslu renni síðan til styrkingar og endurnýjunar á dreifikerfum í sveitum. Í fjárlögum hefur þessi upphæð numið um 150 Millj. kr. á ári síðustu 2–3 ár.

Æskilegt er að notendur raforku hafi vitneskju um raunkostnað í raforkukerfinu til þess að stuðla að hagkvæmri nýtingu þess. Því er miðað við að gjaldtaka verði sem mest í samræmi við raunkostnað og félagslegum aðgerðum vegna óarðbærra eininga í dreifikerfinu og þess hluta flutningskerfisins sem ekki fellur undir meginflutningskerfið verði haldið utan við gjaldskrá vegna flutnings og dreifingar. Með bréfi dagsettu 23. febrúar 2001 skipaði iðnaðarráðherra nefnd til að skilgreina kostnað vegna óarðbærra eininga í aðveitu- og dreifikerfi raforku og koma með tillögur um hvernig megi mæta honum svo að tryggt verði að allir landsmenn taki sem jafnastan þátt í honum. Samkvæmt skipunarbréfinu skal við það miðað að jöfnunaraðgerðir taki mið af núverandi umfangi jöfnunar.

Hjá hverri dreifiveitu gildir sama gjaldskrá á öllu orkuveitusvæðinu. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að svo verði áfram en að landinu verði skipt í dreifiveitusvæði. Sú skipting sem verður ákveðin mun því hafa veruleg áhrif á verðjöfnun í dreifingu raforku.

7.5. Niðurgreiðsla raforku til hitunar íbúðarhúsa.

Raforka til hitunar íbúðarhúsa hefur í tæpa tvo áratugi verið greidd niður af ríkinu, Landsvirkjun og dreifiveitunum. Á fjárlögum ársins 2001 eru ætlaðar 760 millj. kr. til þessara niðurgreiðslna, afsláttur Landsvirkjunar er um 100 millj. kr. og afsláttur dreifiveitnanna um 20 millj. kr. Þar að auki er virðisaukaskattur af húshitun endurgreiddur að hluta til þeirra sem bera hlutfallslega háan húshitunarkostnað auk þess sem húshitun er í lægra þrepi virðisaukaskatts. Þegar virðisaukaskattur var lagður á orku til hitunar húsnæðis var samhliða ákveðið að endurgreiða hluta skattsins til þeirra, sem bera hlutfallslega háan húshitunarkostnað auk þess sem húshitun er í lægra þrepi virðisaukaskatts (14%). Miðað var við að hann næmi aldrei meiru en 11% af vegnu meðalverði rafveitna og hitaveitna á orku til hitunar húsnæðis. Þessar aðgerðir tóku gildi 1. janúar 1993. Gæti sú endurgreiðsla numið um 90 millj. kr. á árinu 2000.

Niðurgreiðslur á raforku til húshitunar gera það að verkum að skattstofn virðisaukaskatts lækkar er þeim nemur og miðað við 760 millj. kr. niðurgreiðslur ríkisins er þar um að ræða 100 millj. kr. tekjumissi fyrir ríkið.

Við verðlagningu á raforku til húshitunar hefur þar að auki verið litið á þessa notkun sem viðbótarnotkun og dreifing hennar verið verðlögð út frá því. Með nýju skipulagi verður erfitt að vera með mismunandi verðlagningu eftir því um hvers konar notkun er að ræða. Verður því að skoða fyrirkomulag þessa í framtíðinni.

8.

Framkvæmdin.

Eins og áður hefur verið rakið er í frumvarpinu gerð ákveðin krafa um aðskilnað milli einokunar- og samkeppnisþátta. Þegar er lögin koma til framkvæmda verða raforkufyrirtæki að hafa aðskilið flutningsstarfsemi sína frá samkeppnisrekstri þannig að þessir þættir verði í aðskildum fyrirtækjum. Sama máli gegnir um aðskilnað milli vinnslu og dreifingar. Öðru máli gegnir um aðskilnað milli dreifingar og sölu. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði IV verður að aðskilja þessa þætti í bókhaldi þegar lögin koma til framkvæmda en að fullu 1. janúar 2005.

Gert er ráð fyrir í bráðabirgðaákvæði IV við frumvarpið að opnun markaðarins verði í tveimur áföngum, annars vegar þegar lögin koma til framkvæmda og miðist þá við 5 GWst notkun á ári og hins vegar 1. janúar 2004 þegar öll viðskipti með raforku verða gefin frjáls.

Í frumvarpinu er við það miðað að framkvæmd laganna verði útfærð nánar í reglugerð. Þær reglugerðir sem nauðsynlegt verður að setja lúta m.a. að skilyrðum virkjunarleyfis, kerfisstjórnun, flutningsstarfsemi, dreifingu, gjaldskrá, gæðum og afhendingaröryggi, mælingum og eftirliti. Reglugerðarsetningin krefst verulegrar vinnu og samráðs við raforkufyrirtækin.

Athugasemdir við einstaka kafla og greinar frumvarpsins.

Um I. kafla.

Í kaflanum kemur fram hver markmið frumvarpsins eru, gildissvið þess og nauðsynlegar skilgreiningar á hugtökum sem notuð eru í frumvarpinu.

Um 1. gr.

Í greininni eru markmið frumvarpsins sett fram. Meginmarkmiðið er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmri orkunýtingu. Til þess að svo megi verða þarf raforkukerfið í heild sinni að vera byggt upp og rekið á hagkvæman hátt til að nýta framleiðsluþætti kerfisins sem best. Frumvarpið miðar að því að vinnslu- og söluaðilar búi við sömu lagalegu forsendur til að keppa á markaði. Hagkvæmnissjónarmið ættu því að ráða fjárfestingu og notendur að fá rétt skilaboð í gegnum verðkerfið.

Við mat á framangreindum sjónarmiðum ber að taka tillit til umhverfissjónarmiða og hagsmuna neytenda.

Um 2. gr.

Í greininni er fjallað um gildissvið frumvarpsins. Því er ætlað að gilda um alla raforkuvinnslu hvort sem til framleiðslunnar eru notaðar innlendar orkulindir eða innflutt eldsneyti.

Um starfsemi sem fellur undir frumvarpið gilda einnig önnur lög, svo sem náttúruverndarlög, skipulags- og byggingarlög, lög um umhverfismat o.fl.

Um 3. gr.

Hér eru skýrð þýðingarmestu hugtök sem notuð eru í frumvarpinu. Samkvæmt skilgreiningu á hugtakinu „flutningskerfi“ eru mörkin milli flutnings og dreifingar dregin við 30 kV spennu og nær flutningskerfið að aflrofum á háspennuhlið aðveituspenna dreifiveitna. Þetta þýðir að núverandi flutningskerfi Landsvirkjunar, Rafmagnsveitna ríkisins, Orkubús Vestfjarða, Hitaveitu Suðurnesja og Orkuveitu Reykjavíkur telst flutningskerfi. Flutningskerfið skiptist í tvo hluta. Annars vegar meginflutningskerfið, sem er skilgreint sem núverandi kerfi Landsvirkjunar og viðbætur við það, þ.e. allar nýjar línur sem eru á 132 kV eða hærri spennu og ekki eru reknar sem geislalínur. Með geislalínum er átt við línur sem tengjast flutningskerfinu á einum stað. Hins vegar öll önnur flutningsvirki sem falla undir ofangreinda skilgreiningu á flutningskerfi. Þó þykir rétt að hafa ákveðinn sveigjanleika í ljósi þess að línur kunna að þjóna dreifingarhlutverki óháð spennu. Því geta flutningsvirki sem flytja raforku á 30 kV eða hærri spennu og eru alfarið innan dreifiveitusvæðis, þ.e. flytja ekki orku til annarra dreifiveitusvæða en þess sem þær liggja um, talist dreifilínur. Forsenda þess er þó að flutningsvirki tengist ekki virkjun sem er skylt að tengjast flutningskerfinu, en eins og nánar er rakið í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins er meginreglan sú að allar virkjanir verða að tengjast flutningskerfinu. Þær raflínur og tilheyrandi búnaður sem ekki fellur undir skilgreiningu á hugtakinu „flutningskerfi“ eða undanskilinn er flutningskerfinu á grundvelli ofangreindrar heimildar telst til dreifikerfisins.

Um II. kafla.

Í kaflanum er fjallað um raforkuvinnslu, þ.m.t. leyfisbindingu, skilyrði leyfis, efni þess og skyldur leyfishafa.

Um 4. gr.

Mörk leyfisskyldrar vinnslu eru dregin við 1 MW og eiga þau mörk við orkuver en ekki einstakar vélar í orkuveri. Slíkar stöðvar eru einkum ætlaðar til eigin nota eða til að framleiða varaafl og hafa takmörkuð eða engin áhrif á raforkukerfið. Því þykir ekki ástæða til að krefjast leyfis ráðherra. Þó verður að tilkynna Orkustofnun á hverju ári um vinnslu í slíkum orkuverum ef þau setja orku inn á samtengt raforkukerfi landsins eða orkan er seld frá orkuverinu.

Í 2. mgr. segir að virkjunarleyfi verði ekki gefin út til lengri tíma en 50 ára í senn. Tíminn tekur mið af eðlilegum fyrningartíma virkjana. Séu ekki verulega breyttar forsendur fyrir virkjunarleyfi og leyfishafi óskar eftir framlengingu er eðlilegt að verða við þeirri ósk. Enn fremur er kveðið á um að virkjunarleyfi falli úr gildi ef framkvæmdir hefjast ekki eða þeim lýkur ekki innan tiltekinna tímamarka. Er með þessu ætlað að sporna við því að einstakir aðilar geti „tekið frá“ hagkvæma virkjunarkosti og komið þannig í veg fyrir að þeir verði nýttir af öðrum. Hins vegar er ljóst að undirbúningur raforkuvinnslu getur tekið mjög langan tíma. Tillit verður að taka til þess og því er mögulegt að fá leyfi endurnýjað ef upphaflegi tíminn er ekki talinn nægjanlegur. Sé vilji virkjanaleyfishafa augljós til að nýta leyfi sitt og tafir eðlilegar er rétt að líta svo á að leyfið skuli framlengt fari hann fram á það.

Í 3. mgr. kemur fram að leyfishafi skal leita samninga eða heimildar til eignarnáms vegna nýtingar orkulinda eða eignarlands í eigu annarra áður en til framkvæmda kemur. Gefnir eru ákveðnir frestir í þessu sambandi.

Í 4. mgr. kemur fram að heimilt er að veita endurnýjanlegum orkulindum forgang. Undir skilgreiningu á hugtakinu „endurnýjanlegar orkulindir“ falla t.d. vatnsföll, jarðhiti, vindorka og sólarorka. Dæmi um orkulindir sem ekki teljast endurnýjanlegar eru gas, olía og kol.

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um skilyrði og sjónarmið sem leggja má til grundvallar við veitingu virkjunarleyfis og eru þau tæmandi talin.

Í 1. mgr. segir að vinnslufyrirtæki skuli vera sjálfstæður lög- og skattaðili. Þá kemur enn fremur fram í 1. mgr. krafa um aðskilnað milli samkeppnisstarfsemi og sérleyfisstarfsemi á orkusviði. Koma verður í veg fyrir millifærslur milli samkeppnis- og einokunarþátta. Um rök þessa vísast í kafla 6.2. í almennum athugasemdum. Með sérleyfisstarfsemi á orkusviði er átt við sérleyfi til flutnings, dreifingar og sölu jarðvarma sem og sérleyfi til flutnings og dreifingar raforku. Þetta þýðir að þau fyrirtæki sem í dag stunda t.d. bæði vinnslu og dreifingu raforku verða að aðskilja þessa starfsemi í tvö fyrirtæki. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum nægir að stofna dótturfyrirtæki þar sem ekki eru gerðar kröfur varðandi eignaraðild. Ástæða er til að veita undanþágu varðandi rekstur jarðvarmaorkuvera, sem bæði vinna raforku og heitt vatn. Um er að ræða að sama mannvirkið skilar bæði raforku og heitu vatni og því er örðugt að greina einstaka hluta orkuversins niður á annan hvorn þáttinn eða reka þá sitt í hvoru lagi. Slíkt fyrirtæki má ekki koma að neinni annarri sérleyfisstarfsemi, svo sem dreifingu á heitu vatni. Eðlilegt er að kostnaði sé skipt í bókhaldi milli þessara þátta og verður slík skipting alltaf háð mati og mun Orkustofnun sem eftirlitsaðili með þessari starfsemi fylgjast með því að þessi skipting sé eðlileg. Stefnt er að því að reglur um skipan hitaveitumála verði teknar til endurskoðunar og samræmdar þeim breytingum sem verða á skipan raforkumála eftir því sem við á. Rétt er að taka fram að vinnsla raforku líkt og önnur atvinnustarfsemi fellur undir samkeppnislög. Hefur Samkeppnisstofnun heimild á grundvelli 14. gr. samkeppnislaga til að krefjast fjárhagslegs aðskilnaðar milli þess hluta rekstrar sem nýtur einkaleyfis eða verndar og þess hluta sem er í frjálsri samkeppni, þ.e. raforkuvinnslu. Eins og að ofan er rakið er lagt til að gengið verði lengra en svo vegna sérleyfisstarfsemi á orkusviði.

Í 2. mgr. segir að ráðherra skuli meta þjóðhagslega hagkvæmni vegna nýtingar viðkomandi orkulinda . Þetta þýðir að meta verður hvort önnur nýting virkjunarkostsins sé þjóðhagslega hagkvæmari en nýting hans til raforkuframleiðslu. Beita verður þessu ákvæði á hlutlægan hátt og gæta jafnræðis.

Í 3. mgr. eru talin sjónarmið sem leggja má til grundvallar við veitingu leyfis til að reisa og reka raforkuver. Eru þau í samræmi við þau sjónarmið sem talin eru í tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku og rakin eru í 3. kafla almennra athugasemda. Í ákvæðinu segir m.a. að heimilt sé að binda leyfi skilyrðum er lúta að því að tryggja nægilegt framboð raforku. Í því sambandi getur ráðherra t.d. sett það skilyrði að leyfishafi skuli fullnýta afkastagetu virkjunar ef eftirspurn er fyrir hendi. Ekki er heimilt að hafna útgáfu virkjunarleyfis á þeirri forsendu að framboð raforku sé nægilegt. Þá eru talin fleiri sjónarmið, svo sem öryggis- og umhverfissjónarmið. Viðkomandi virkjun verður að fullnægja þeim kröfum sem settar eru um öryggi mannvirkja, mat á umhverfisáhrifum verður að liggja fyrir, framkvæmdin verður að samrýmast gildandi skipulagi og nægileg tæknileg og fjárhagsleg geta verður að vera fyrir hendi til að hrinda áætlununum í framkvæmd. Tekið er fram að ráðherra sé heimilt að setja sérstök skilyrði þegar fleiri en einn aðili hyggjast nýta sama vatnasvið eða jarðhitasvæði. Slík skilyrði eiga að tryggja hagkvæma nýtingu viðkomandi svæðis.

Um 6. gr.

Í greininni kemur fram hvert skuli vera efni leyfis. Ekki er um tæmandi talningu að ræða. Í 7. tölul. segir að tilgreina skuli ráðstöfun mannvirkja að rekstrartíma loknum, þ.e. þegar vinnslu er hætt. Getur ráðherra m.a. mælt fyrir um að mannvirki skuli fjarlægð.

Um 7. gr.

Í greininni eru skyldur vinnslufyrirtækja taldar.

Samkvæmt 1. mgr. verður virkjun að vera tengd flutningskerfinu. Flutningsfyrirtækið reisir og rekur viðkomandi flutningsvirki gegn endurgjaldi samkvæmt gjaldskrá. Með því að skylda allar vinnslur til að tengjast flutningskerfinu er tryggður aðgangur virkjana að raforkumarkaði á öllu landinu og að allar virkjanir séu á samkeppnismarkaði. Jafnframt er stuðlað að öruggum rekstri raforkukerfisins. Frá þessu skilyrði má víkja að því er varðar virkjanir sem eru minni en 3,5 MW ef sérstakar ástæður mæla með því, svo sem staðsetning þeirra gagnvart flutningskerfinu. Samkvæmt 2. mgr. er vinnslufyrirtæki skylt að breyta vinnslu sinni eftir kröfum flutningsfyrirtækisins. Heimildinni á aðeins að beita ef upp koma ófyrirséð atvik og samningar skv. 1. tölul. 3. mgr. 9. gr. tryggja ekki að unnt sé að stilla saman raforkuvinnslu og raforkuþörf.

Um III. kafla.

Í kaflanum er fjallað um flutning raforku og stýringu raforkukerfisins. Fram kemur að ráðherra skuli fela einu fyrirtæki rekstur flutningskerfisins og kerfisstjórn. Fjallað er um hlutverk og skyldur fyrirtækisins sem jafnframt er kerfisstjóri og skyldur eigenda flutningsvirkja.

Um 8. gr.

Í greininni er kveðið á um að ráðherra skuli fela einu fyrirtæki að stjórna rekstri flutningskerfisins og samræma stjórn raforkukerfisins.

Almannahagsmunir af öruggum flutningum og öruggri stjórn kerfisins eru ríkir og verður ábyrgð viðkomandi fyrirtækis því mikil. Í ljósi þessa er eðlilegt að ráðherra leiti samninga við fyrirtæki sem hefur besta fjárhagslega og tæknilega burði hvað þetta varðar. Þess er krafist að flutningsfyrirtækið gæti fyllsta hlutleysis og jafnræðis við starfsemi sína. Í því ljósi er gerð krafa um að viðkomandi aðili stundi enga aðra starfsemi en nauðsynleg er til að hann geti sinnt hlutverki sínu. Hins vegar getur verið mikilvægt að komið sé á dægurmarkaði með raforku til að jafna framboð og eftirspurn til mjög skamms tíma og er eðlilegt í ljósi hlutverks flutningsfyrirtækisins sem kerfisstjóra að það geti rekið slíkan markað.

Stjórnarmenn verða að vera óháðir vinnslu- og sölufyrirtækjum og mega enga hagsmuni hafa af ákvörðunum flutningsfyrirtækisins. Eins og rakið er í 3. kafla í almennum athugasemdum er í tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku þess krafist að sá sem annast kerfisstjórnun sé stjórnunarlega aðskilinn frá annarri starfsemi. Krafa er gerð um að bókhald vegna kerfisstjórnar sé aðskilið frá bókhaldi vegna flutningsstarfsemi þar sem æskilegt er að kostnaður vegna kerfisstjórnunar komi fram í gjaldskrá enda getur hann skipst á annan hátt niður á notendur raforkukerfisins en flutningskostnaður. Til að tryggja að flutningsfyrirtækið sinni skyldum sínum og gæti hlutleysis og jafnræðis er Orkustofnun falið eftirlit með því. Telji t.d. vinnslu- eða dreififyrirtæki að flutningsfyrirtækið gæti ekki jafnræðis geta þau kvartað til Orkustofnunar. Ákvarðanir Orkustofnunar í slíkum málum sæta kæru til sérstakrar kærunefndar, sbr. 30. gr.

Um 9. gr.

Í greininni er kveðið á um starfssvið og skyldur flutningsfyrirtækisins. Eru ýmsar opinberar skyldur lagðar á fyrirtækið. Í 2. mgr. er kveðið á um skyldur þess sem rekstraraðila kerfisins og í 3. mgr. er kveðið á um kerfisstjórnunarhlutverkið. Í 4.–6. mgr. eru ýmsar almennar skyldur taldar.

Flutningsfyrirtækið annast alla raforkuflutninga. Því er skylt að reisa nýjar flutningslínur og endurbyggja línur ef það er nauðsynlegt til að tryggja hagkvæmni, öryggi, skilvirkni og áreiðanleika kerfisins. Á sömu forsendum er flutningsfyrirtækinu skylt að viðhalda eigin línum. Þar sem fyrirtækið á að bera ábyrgð á uppbyggingu flutningskerfisins hefur það eitt heimild til að reisa nýjar flutningslínur, þ.e. línur sem ekki geta talist hluti af dreifikerfinu, sbr. skilgreiningu á hugtakinu flutningskerfi í 3. gr., eða falla undir 11. gr. Orkustofnun verður að hafa eftirlit með því að flutningsfyrirtækið hafi ofangreind sjónarmið um hagkvæmni, öryggi, skilvirkni og áreiðanleika að leiðarljósi við uppbyggingu kerfisins. Orkustofnun verður því að fylgjast með hvort nauðsynlegar línur séu byggðar og enn fremur að ekki sé ráðist í byggingu nýrra lína sem ekki er þörf á samkvæmt ofangreindum sjónarmiðum. Leyfi ráðherra þarf ef reisa á línur sem flytja raforku á 66 kV spennu eða hærri. Á það jafnt við um línur sem tilheyra flutningskerfinu og dreifikerfi.

Í 1.–6. tölul. 2. mgr. er nánar kveðið á um hvað felist í rekstri flutningsfyrirtækisins. Í 1. tölul. er mælt fyrir um tengiskyldu þess. Þar sem um einokunarstarfsemi er að ræða er mikilvægt að allar virkjanir og allir notendur hafi jafnan aðgang að kerfinu. Það kemur í hlut flutningsfyrirtækisins að reisa viðkomandi línur. Sá sem óskar eftir tengingu, hvort sem um er að ræða virkjun eða notanda, verður hins vegar að greiða tengigjald. Í undantekningartilfellum er heimilt að synja um aðgang að kerfinu. Þau sjónarmið sem leggja má til grundvallar eru tæmandi talin og eru þau í samræmi við tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku. Í 2. tölul. segir að flutningsfyrirtækið skuli útvega orku í stað þeirrar sem tapast í kerfinu. Fyrirtækið verður að semja um kaup á orku vegna þessa við vinnslufyrirtæki og verður kostnaður metinn inn í gjaldskrá. Töp koma því ekki inn í samninga milli kaupenda og seljenda raforku. Í 3. tölul. kemur fram að flutningsfyrirtækið eigi að útvega launafl fyrir kerfið. Fyrirtækið þarf að taka tillit til slíks í áætlunum um uppbyggingu kerfisins til að flutningskerfið verði sem hagkvæmast og verður kostnaður vegna þessa tekinn inn í gjaldskrá. Í 4. tölul. er lögð sú skylda á flutningsfyrirtækið að tryggja nægilegt framboð varaafls vegna truflana í flutningskerfinu. Þetta getur flutningsfyrirtækið gert með samningum við virkjanir, dreifiveitur og með rekstri eigin varaaflstöðva. Miðað er við að settar séu í reglugerð kröfur um afhendingaröryggi og ef þeim er ekki mætt komi það fram í gjaldtöku fyrir flutninginn. Með þeim hætti sést hver kostnaður er vegna öryggisins sem fyrirtækið getur notað til að meta hagkvæmustu uppbyggingu varaafls. Í 5. tölul. er lögð mæliskylda á flutningsfyrirtækið. Fyrirtækinu ber því að sjá til þess að allt flæði inn og út af kerfinu sé mælt og að viðkomandi vinnslu- og söluaðilar hafi aðgang að þessum mælingum. Fyrirtækið getur annast mælingar sjálft eða falið það öðrum, svo sem sérhæfðu mælifyrirtæki. Flutningsfyrirtækið ber þó ætíð ábyrgð á þeim og verður að tryggja að trúnaði sé haldið um þessi gögn. Í 6. tölul. segir svo að það eigi að koma á innra eftirlitskerfi til að tryggja að gæði raforku og afhendingaröryggi sé fullnægjandi. Með innra eftirliti er átt við reglubundna skráningu á ákveðnu viðurkenndu formi. Skrá verður allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að Löggildingarstofa geti metið hvort fyrirtækið fullnægi settum kröfum. Með innra eftirliti á að draga úr þörf á úttektum opinberra eftirlitsaðila í fyrirtækinu sjálfu. Úttektir getur þó þurft að framkvæma til að tryggja að rétt sé staðið að innra eftirlitinu.

Í 3. mgr. er kveðið á um kerfisstjórnun. Meginhlutverkið felst í að stilla saman raforkuvinnslu og raforkuþörf, sbr. 1. tölul. Stjórnstöð flutningsfyrirtækisins sér um stjórnun flutningskerfisins en þar að auki er gert ráð fyrir að hún tengist öllum virkjunum til að geta stillt saman vinnslu og notkun raforku á hverjum tíma og til að geta brugðist við truflunum í kerfinu. Vinnslufyrirtæki verða því að tilkynna flutningsfyrirtækinu um alla sölusamninga og láta vita hvernig rekstri virkjana eigi að vera háttað til að mæta þessum samningum. Alltaf verða einhver frávik milli umsaminnar notkunar og raunnotkunar og þarf flutningsaðilinn að gera samninga við vinnsluaðila um að mæta því og kostnaður af því verður síðan innheimtur hjá þeim aðilum þar sem um frávik er að ræða. Í 2. tölul. er sú skylda lögð á flutningsfyrirtækið að tryggja nægilegt framboð reiðuafls og er það gert með samningum við vinnsluaðila. Kostnaður af því endurspeglast í gjaldskrá flutningsfyrirtækisins. Á hverju augnabliki þarf að vera tiltækt afl í kerfinu til að mæta því ef einhver vinnslueining dettur úr rekstri og verður slíkt að gerast samstundis því ekki er hægt að bíða eftir því að ný eining komi í rekstur. Í 3. tölul. er kveðið á um að í kerfisstjórnun felist að ákvarða notkunarferla fyrir einstaka notendahópa. Slíkir notkunarferlar eru nauðsynlegir í þeim tilvikum þegar aflmæling fer ekki fram eins og á sér stað hjá litlum notendum. Dreifing álagsins innan ársins er þá metin út frá orkunotkuninni og slíkum ferlum. Notkunarferlar geta verið mismunandi eftir hópum notenda. Hver orkumældur notandi mundi þá teljast til ákveðins hóps. Þetta hlutverk er falið flutningsfyrirtækinu en ekki dreififyrirtækjum þar sem það þarf að stilla saman raforkuþörf og vinnslu. Þá er með því unnt að tryggja samræmda framkvæmd. Í 4. tölul. er kveðið á um að í kerfisstjórnun felist að gera eða láta gera spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins til skemmri og lengri tíma. Spá flutningsfyrirtækisins um raforkuþörf er til þess ætluð að fyrirtækið geti sem best sinnt kerfisstjórnunarhlutverki sínu. Orkustofnun mun áfram annast gerð orkuspár til langs tíma. Spár um uppbyggingu flutningskerfisins eru nauðsynlegar til að tryggja að flutningsfyrirtækið og stjórnvöld hafi fulla yfirsýn yfir þörf fyrir uppbyggingu kerfisins og flutningsfyrirtækið geti annað raforkuflutningum. Í 5. tölul. er mælt fyrir um upplýsingaskyldu flutningsfyrirtækisins. Mikilvægt er að veittar verði góðar og ítarlegar upplýsingar um viðskipti með raforku. Almennar opinberar upplýsingar um raforkumarkaðinn stuðla að jafnræði í viðskiptum og virkni raforkumarkaðarins. Kaupendur og seljendur raforku geta þá tekið upplýstar ákvarðanir og óskað skýringa á mismunandi verði raforku milli tengipunkta, þ.e. afhendingarstaða. Eftirlitsaðilar þurfa einnig greinargóðar upplýsingar um raforkuviðskipti. Slík upplýsingaskylda veitir aðhald og dregur úr þörf á beinu eftirliti.

Í 5. mgr. er m.a. kveðið á um trúnaðarskyldu flutningsfyrirtækisins. Hún er afar mikilvæg í ljósi þeirra upplýsinga sem fyrirtækið hefur aðgang að. Getur ráðherra í samningi við flutningsfyrirtækið eða á grundvelli 7. mgr. kveðið nánar á um hvaða reglum skuli fylgja í því sambandi. Geta þær byggst á alþjóðlegum stöðlum um öryggi upplýsinga.

Í 6. mgr. er kveðið á um skyldu flutningsfyrirtækisins til raforkuskömmtunar þegar sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Náttúruhamfarir eða aðrir ófyrirsjáanlegir atburðir geta valdið truflunum í raforkukerfinu og minna framboði á raforku án þess að úr því verði bætt með tiltækum ráðum. Flutningsfyrirtækið skal þá skammta raforku til notenda og beita við það málefnalegum aðferðum sem skulu skilgreindar í reglugerð. Áður en til skömmtunar kemur verður að beita öllum öðrum tiltækum ráðum, svo sem keyrslu varaaflstöðva.

Um 10. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skyldur eigenda flutningsvirkja sem nauðsynlegar eru til að flutningsfyrirtækið geti rækt hlutverk sitt. Þeir skulu veita fyrirtækinu full afnot af flutningsvirkjum sínum gegn hæfilegu endurgjaldi. Endurgjaldið skal taka mið af viðmiðum 12. gr., þ.e. kostnaði vegna viðhalds, afskriftum og fjármagnskostnaði auk eðlilegrar arðsemi. Náist ekki samkomulag tekur kærunefnd, sbr. 30. gr. ákvörðun um endurgjaldið. Um málsmeðferð í þessu sambandi verður mælt fyrir í reglugerð, sbr. 6. mgr. 30. gr.

Samkvæmt 2. mgr. er eigandi flutningsvirkis ábyrgur fyrir viðhaldi á virkjum í hans eigu. Á það að sjálfsögðu bæði við um flutningsfyrirtækið og aðra eigendur flutningsvirkja. Þar sem flutningsfyrirtækinu ber að tryggja örugga stýringu raforkukerfisins verður það að geta gripið inn í ef eigandi virkis vanrækir skyldur sínar til viðhalds. Flutningsfyrirtækið á kröfu á hendur eiganda flutningsvirkis vegna slíks kostnaðar.

Í 3. mgr. segir að flutningsvirki megi ekki vera í beinni eigu fyrirtækja sem stunda vinnslu eða sölu raforku. Er það í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru um aðskilnað milli samkeppnis- og einokunarþátta í frumvarpinu. Þar sem eingöngu bein eignaraðild er útilokuð geta flutningsvirkin verið í eigu dótturfyrirtækja vinnslu- eða sölufyrirtækja.

Um 11. gr.

Samkvæmt greininni er heimilt að leggja línur milli einstakra virkjana og stórnotenda, þ.e. þeirra sem árlega nota meira en 100 GWst. Viðkomandi lína telst þá ekki hluti af flutningskerfinu. Hún yrði ekki rekin af flutningsfyrirtækinu og yrði alfarið á ábyrgð eiganda línunnar. Dæmi um slíkt gæti t.d. verið ef sami aðili mundi reisa stóriðjuver og virkjun sem annaði raforkuþörf iðjuversins. Meginreglan er sú að flutningsvirki skuli tengjast flutningskerfinu og vera hluti af því. Telji flutningsfyrirtækið hins vegar að það geti ekki tengt stórnotanda við flutningskerfið vegna sjónarmiða um flutningsgetu, öryggi og gæði kerfisins er heimilt að reisa beinar línur. Í greininni er kveðið á um að stórnotandi og vinnslufyrirtæki skuli sameiginlega sækja um leyfið. Ekki er með því útilokað að viðkomandi aðilar geti samið sín á milli um eignarhald og annað sem viðkemur virkinu.

Um 12. gr.

Í greininni er settur rammi sem ber að fara eftir við ákvörðun gjaldskrár fyrir þjónustu flutningsfyrirtækisins. Gjaldskráin verður að vera einföld, skilvirk, gegnsæ og takmarka verðsveiflur. Auk þess er mikilvægt að kostnaður vegna kerfisins sé sýnilegur notendum. Eiga sömu sjónarmið að gilda eftir því sem við á um gjaldskrá vegna dreifingar að breyttu breytanda, sbr. 17. gr. frumvarpsins.

Í 2. mgr. er kveðið á um hvernig tekjumörk flutningsfyrirtækisins skuli ákvörðuð. Í 1. tölul. 2. mgr. er talinn upp kostnaður sem heimilt getur verið að byggja á. Um er að ræða allan kostnað sem tengist flutningsstarfsemi og kerfisstjórnun. Í 2. tölul. 2. mgr. er fjallað um arðsemiskröfur. Ákveðin er hámarks- og lágmarksarðsemi auk þess sem tilgreint er hvaða arðsemiskröfu ber að miða við í upphafi. Í 3. tölul. 2. mgr. kemur fram að gera skuli hagræðingarkröfu. Eðlilegt er að skipta hagræðingarkröfunni í tvennt. Annars vegar í almenna hagræðingarkröfu sem gerð verður til allra fyrirtækja í sérleyfisstarfseminni og hins vegar í sérstaka kröfu sem gerð verður til hvers fyrirtækis fyrir sig og verður byggð á rekstri viðkomandi fyrirtækis. (Ákvæðið tekur einnig til dreifiveitna, sbr. 17. gr. frumvarpsins). Ekki er í frumvarpinu unnt að tilgreina hagræðingarhlutföll enda verður að meta þau eftir ítarlegar athuganir á kostnaðaruppbyggingu fyrirtækisins og því hvað getur talist raunsæ árleg lækkun á hverjum kostnaðarlið. Í grannlöndunum er yfirleitt reynt að áætla eðlilega tekjuþörf fyrirtækja í flutningi og dreifingu út frá þeirri þjónustu sem þau veita. Slíkur tekjurammi er síðan leiðarljós um hagræðingarkröfu. Stefnt er að álíka fyrirkomulagi hérlendis. Hagræðing í rekstri ár hvert á að skila sér til notenda kerfisins í raunlækkun gjaldskrár. Ef fyrirtækið nær ekki þeirri hagræðingu sem miðað er við minnkar arðsemin og því er öfugt farið ef því tekst að hagræða meira en miðað er við. Með þessu móti er innbyggður hvati til hagræðingar. Lykiltölugreining getur verið skynsamleg í þessu sambandi. Eru þá skilgreind ákveðin samanburðarviðmið sem notuð eru til að greina árangur í rekstri. Í 4. tölul. kemur fram að Orkustofnun metur árlega hvort gjaldskráin sé í samræmi við settar kröfur. Í því sambandi er litið til síðustu þriggja ára við mat á því hvort arðsemin og tekjurnar séu innan settra marka. Ef arðsemin eða tekjurnar eru utan markanna þegar litið er á tímabilið í heild verður að taka tillit til þess við mat á gjaldskrá fyrirtækisins fyrir næsta ár.

Í 1. tölul. 3. mgr. kemur fram að gjaldskráin skuli vera punktgjaldskrá, þ.e. taka skuli gjald fyrir mötun og úttekt úr kerfinu. Í frumvarpinu er flutningskerfinu skipt í tvo hluta og gilda ólík sjónarmið við ákvörðun gjalds vegna úttekta í hvorum hluta. Flutningskerfi Landsvirkjunar á 132 og 220 kV spennu hefur verið byggt upp til að tryggja öruggan flutning raforku til allra landsmanna og til að anna orkuþörf stóriðjufyrirtækja. Það tryggir öruggan rekstur alls kerfisins og allir aðilar njóta góðs af rekstri þess, t.d. við truflanir. Því er eðlilegt að allir landsmenn taki þátt í kostnaði vegna þess og áframhaldandi uppbyggingu til að auka flutninga um það. Kerfi Landsvirkjunar er í frumvarpinu nefnt „meginflutningskerfið“. Þar skal að meginstofni til gilda samræmd gjaldskrá. Þó skal taka tillit til jaðartapa og afhendingaröryggis. Gefur það notendum kerfisins merki um hagræði af staðsetningu á svæðum þar sem vinnsla er mikil umfram notkun og hvetur til hagkvæmari nýtingar þess. Með samræmdri gjaldskrá er ekki átt við að allir greiði sama gjald á orkueiningu þar sem það getur t.d. verið háð dreifingu notkunar. Í öðrum hlutum flutningskerfisins verður að reikna gjald fyrir úttekt með tilliti til kostnaðar af viðkomandi flutningsvirkjum, þ.e. stofn- og rekstrarkostnaði, afhendingaröryggis og jaðartapa, auk kostnaðar við meginflutningskerfið. Þetta þýðir að reikna verður eðlilegt gjald í hverjum úttektarpunkti. Sama gjaldskrá skal gilda fyrir mötun í flutningskerfinu, þ.e. óháð því hvar virkjun er. Þó á að taka tillit til jaðartapa og afhendingaröryggis, sbr. það sem áður segir.

Í 2. tölul. 3. mgr. segir að taka megi tillit til þess ef einstakir notendur leiða til hagkvæmari uppbyggingar og nýtingar kerfisins. Ákvæðið er ekki afmarkað við hugtakið „stórnotandi“ en þó ber almennt að taka mið af þeirri skilgreiningu við beitingu þess. Tilkoma stórra notenda getur kallað á nýjar flutningslínur sem fullnýtast strax og þær koma í notkun sem er mun hagkvæmara en þegar það tekur t.d. áratug að fullnýta nýja línu. Í flestum tilvikum eiga notendur að falla undir almenna gjaldskrá. Ákvæðinu verður því aðeins beitt í undantekningartilfellum. Ákvæðið tekur ekki til dreifiveitna. Sú hagræðing sem um er að ræða verður að vera vel rökstudd af flutningsfyrirtækinu og staðfest af Orkustofnun.

Í 4. mgr. er kveðið á um að nýir viðskiptavinir, þ.e. bæði vinnslur og notendur, þurfi að greiða kostnað vegna tengingar við kerfið ef tekjur vegna tengingarinnar standa ekki undir eðlilegum stofn- og rekstrarkostnaði. Við mat á því hvað skuli teljast eðlilegur stofn- og rekstrarkostnaður verður að byggja á sömu sjónarmiðum og í 1. tölul. 1. mgr. Sama á við hafi forsendur viðskipta breyst verulega.

Um IV. kafla.

Í kaflanum er fjallað um dreifingu raforku. Kveðið er á um að skipta skuli landinu í dreifiveitusvæði þar sem veita hefur sérleyfi til dreifingar raforku. Mælt er fyrir um leyfisveitingu, skilyrði hennar, efni leyfis og skyldur dreifiveitna.

Um 13. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um að leyfi ráðherra þurfi til að reisa og/eða reka dreifikerfi innan dreifiveitusvæðis og til að hætta slíkum rekstri. Leyfið lýtur að svæðinu í heild og þarf ekki að sækja um leyfi fyrir hverri línu eða virki innan veitusvæðisins. Ákvæði um að leita þurfi leyfis til að hætta rekstri er nauðsynlegt vegna almannahagsmuna af öryggi afhendingar. Leyfishafi verður þó ekki þvingaður til að halda rekstri sínum áfram nema um takmarkaðan tíma. Gefur slíkur tími svigrúm til að veita öðrum aðila leyfi.

Í 2. mgr. er kveðið á um mörk dreifiveitusvæða. Þau skulu ákveðin í reglugerð. Venjulega er um landsvæði í samfelldri heild að ræða en þó þarf það ekki að vera. Þar sem byggð og skipulag dreifikerfisins geta tekið breytingum verður ráðherra að geta breytt mörkum veitusvæðis á leyfistíma.

Um 14. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um almenn skilyrði sem umsækjendur þurfa að uppfylla. Dreifiveitur verða að vera sjálfstæðir lög- og skattaðilar. Um það skilyrði vísast til þess sem segir um 5. gr. frumvarpsins. Þá er dreifiveitum óheimilt að stunda vinnslu eða viðskipti með raforku eða aðra samkeppnisstarfsemi. Líkt og flutningsfyrirtækið verða þær að vera stjórnunarlega aðskildar frá flutnings- og sölufyrirtækjum. Þetta skilyrði er sett til að tryggja að ekki sé um óeðlilegar millifærslur eða óeðlileg áhrif að ræða milli samkeppnis- og einokunarþátta. Um aðskilnað milli einokunar- og samkeppnisþátta vísast nánar í kafla 6.2. í almennum athugasemdum við frumvarpið. Dreifiveitur mega taka þátt í annarri einokunarstarfsemi. Gildir einu hvort hún er á orkusviði eða ekki. Slíka starfsemi verður að skilja frá rekstri dreifikerfisins í bókhaldi. Þá mega dreifiveitur eiga flutningsvirki. Þær fá tekjur af þeim og verða að annast viðhald þeirra. Halda verður sérstakt bókhald um þessa þætti.

Í 2. mgr. eru talin skilyrði sem lúta sérstaklega að umsækjendum. Lúta þau að atriðum sem skulu tryggja að viðkomandi fyrirtæki geti rækt hlutverk sitt og skyldur. Getu til að tengja alla notendur innan svæðisins, byggja upp og reka kerfið og tengja það flutningskerfinu. Síðastnefnda skilyrðið er þó ekki einhlítt þar sem frá því má víkja þegar sérstakar aðstæður gera það nauðsynlegt. Sem dæmi má nefna ef um lítil einangruð svæði, svo sem Inndjúp Vestfjarða eða Grímsey, er að ræða.

Um 15. gr.

Í greininni er kveðið á um efni sérleyfis. Þar er talið hvað skal koma fram í leyfinu. Talningin er ekki tæmandi.

Í 1. tölul. kemur fram að unnt sé að kveða á um gildistíma leyfis. Ekki er tiltekið hámark eða lágmark í því sambandi. Almennt ber að miða við að leyfi séu ótímabundin. Frá því getur þurft að víkja við sérstakar aðstæður.

Í 7. tölul. segir að fram skuli koma hvernig skuli ráðstafa mannvirkjum og búnaði að rekstrartíma loknum. M.a. er haft í huga að af umhverfis- eða öryggisástæðum getur verið eðlilegt að mannvirki, þ.m.t. leiðslur, hvort sem er ofan- eða neðanjarðar, verði fjarlægð þegar þau eru ekki lengur í notkun.

Um 16. gr.

Í greininni er kveðið á um starfssvið og skyldur dreifiveitna. Hlutverk þeirra er að dreifa raforku frá flutningskerfi til notenda á öruggan og hagkvæman hátt. Þær bera ábyrgð á viðhaldi, endurbótum og uppbyggingu dreifikerfisins.

Dreifiveitur verða að veita sambærilegum notendum sömu þjónustu, sbr. 1. tölul. 2. mgr. Þær verða að tengja alla sem eftir því sækjast við kerfið, enda sé það tæknilega mögulegt og kostnaður vegna tengingar greiddur. Í undantekningartilfellum er heimilt að synja nýjum aðilum um tengingu við dreifikerfið. Synjunin verður að vera tímabundin enda er við það miðað að úr annmörkum við tengingu verði leyst ef viðkomandi aðili er tilbúinn til að greiða kostnað sem hlýst af tengingunni og viðskiptin standa ekki undir skv. 17. gr., sbr. 12. gr. Dreifiveitur verða að tryggja að þær geti afhent rafmagn þótt einstaka línur detti út, svo sem með því að reka varaaflstöðvar. Slíkar stöðvar má aðeins reka í þeim tilgangi en ekki til að stunda viðskipti með raforku. Flutningsfyrirtækið getur samið við dreifiveitur um afnot af varaaflstöðvunum við truflanir í flutningskerfinu. Á sama hátt og flutningsfyrirtækið þarf að afla orku vegna tapa í flutningskerfinu þurfa dreifiveitur að afla orku vegna tapa í dreifikerfinu, sbr. 4. tölul. 2. mgr. Miðað er við að tekið verði tillit til þessa í gjaldskrá. Einnig þurfa þær að afla launafls, sbr. 5. tölul. 2. mgr., hvort sem það fæst frá flutningskerfinu eða með öðrum hætti. Kostnaður vegna þessa endurspeglast í gjaldskrá. Skv. 6. tölul. 2. mgr. eiga dreifiveitur að sjá um að mæla þá raforku sem þær afhenda eða taka við. Er því miðað við að mælar verði á ábyrgð dreifiveitna og að þær annist mælingu sjálfar eða feli það öðrum. Álitamál getur verið í hverra eigu mælarnir eiga að vera en í dag eru þeir í eigu dreifiveitnanna sem einnig eru söluaðilar. Ekki er kveðið á um eignarhald í frumvarpinu. Eignarhaldið má þó ekki leiða til þess að notendur verði að greiða kostnað vegna eigendaskipta þar sem slíkt getur komið í veg fyrir að notendur skipti um söluaðila og þar með hamlað virkri samkeppni. Samkvæmt 7. tölul. skulu dreifiveitur koma á innra eftirliti. Slíkt eftirlit felst í kerfisbundinni skráningu á upplýsingum sem nauðsynlegar eru til að meta hvort kröfum um gæði og afhendingaröryggi sé fullnægt. Löggildingarstofa setur slíkar kröfur og leggur mat á hvort innra eftirlit sé fullnægjandi. Í 9. tölul. er fjallað um trúnaðarskyldu dreifiveitna. Ráðherra getur í reglugerð kveðið nánar á um trúnaðarskylduna og tekið mið af alþjóðlegum stöðlum í því sambandi.

Samkvæmt 3. mgr. er dreifiveitum heimilt að krefjast þess að notkun vegna einstakra notenda sé aflmæld. Allir stærri notendur yrðu aflmældir en fyrir smáa notendur svarar slíkt ekki kostnaði og eru þá notaðir notkunarferlar til að dreifa notkuninni innan ársins. Ef dreifiveitan hefur grun um að verið sé að misnota slíkt getur hún krafist aflmælingar en einnig ef notkunin fer yfir mörk sem tilgreind yrðu í reglugerð. Notendur geta ætíð farið fram á aflmælingu enda greiða þeir kostnaðinn af henni.

Um skýringu á 4. mgr. vísast til 5. mgr. 9. gr.

Um 17. gr.

Í greininni er kveðið á um að samræmd gjaldskrá skuli gilda innan hvers dreifiveitusvæðis. Ekki er þar með sagt að notendur greiði sama gjald á orkueiningu. Sem dæmi má nefna að fastagjald vegur almennt þyngst hjá smæstu notendunum og dreifing notkunar er mismunandi innan ársins sem hefur áhrif á gjaldið. Ekki er heimilt að mismuna notendum á grundvelli staðsetningar þeirra innan dreifiveitusvæðis.

Um gjaldið gilda ákvæði 12. gr. að öðru leyti. Orkustofnun ákveður tekjumörk fyrirtækjanna eftir þeim sjónarmiðum sem koma fram í 12. gr. og vísast til athugasemda við 12. gr. í því sambandi. Fyrirtækin verða því að tilkynna Orkustofnun um gjaldskrá sína innan þeirra tímamarka sem tilgreind eru í 12. gr. og birta hana opinberlega þegar staðfesting Orkustofnunar liggur fyrir. Þá eiga 4. og 5. mgr. 12. gr. einnig við um dreifiveitur.

Um V. kafla.

Í kaflanum er fjallað um raforkuviðskipti. Kveðið er á um leyfisbindingu raforkusölu, skilyrði fyrir leyfi, skyldur leyfishafa og raforkusölusamninga.

Um 18. gr.

Ráðherra veitir leyfi til raforkusölu. Raforka er afar mikilvæg í allri starfsemi í þjóðfélaginu og geta legið mikil verðmæti í einstökum viðskiptum. Því þykir nauðsynlegt að setja almenn hæfisskilyrði og tryggja yfirsýn yfir þá sem stunda raforkuviðskipti.

Um 19. gr.

Í greininni eru lagðar ákveðnar skyldur á sölufyrirtæki. Þeim ber að útvega þá raforku sem nauðsynleg er til að þau geti staðið við gerða orkusölusamninga. Að öðrum kosti verður flutningsfyrirtækið sem stjórnandi raforkukerfisins að grípa inn í og kaupa raforku. Viðkomandi sölufyrirtæki ber að greiða flutningsfyrirtækinu fyrir orkuna á því verði sem flutningsfyrirtækið þurfti að greiða. Eðlilegt er að flutningsfyrirtækið innheimti þóknun vegna umsýslu sem leggst einnig á viðkomandi sölufyrirtæki. Ef aftur á móti notkun er minni en umsamin kaup þarf flutningsfyrirtækið að sjá til þess að dregið sé úr vinnslu í samræmi við samninga sem flutningsfyrirtækið gerir um það og ber sölufyrirtækið kostnaðinn af því. Ábyrgð sölufyrirtækja á kostnaði vegna frávika á að vera með þeim hætti að ekki sé hvati til of- eða vanáætlunar á notkun.

Í 2. tölul. segir að sölufyrirtækin skuli gera skriflega sölusamninga. Þykir það nauðsynlegt m.a. vegna tilkynningarskyldu þeirra, sbr. 5. tölul.

Um 20. gr.

Í greininni er fjallað um orkusölusamninga. Í 1. mgr. er ákveðinn lágmarksuppsagnarfrestur kaupenda sem árlega nota minna en 1 GWst. Stærðarmörkin miðast við að ákvæðið nái til einstaklinga og lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Er með ákvæðinu leitast við að tryggja að langtímasamningar hamli ekki gegn samkeppni. Uppsagnarfresturinn verður þó að vera nægilega langur til að sölufyrirtæki nái að skipuleggja starfsemi sína.

Um VI. kafla.

Í kaflanum eru ákvæði um skyldur landeigenda og eignarnáms- og bótaákvæði.

Um 21. gr.

Ákvæðið á sér hliðstæðu í 26. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, sem aftur byggðist á 18. gr. þágildandi orkulaga, nr. 58/1967, og 7. gr. þágildandi námulaga, nr. 24/1973, að breyttu breytanda.

Um 22. gr.

Greinin á sér hliðstæðu í 28. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998.

Um 23. gr.

Í greininni eru talin þau tilvik þar sem ráðherra er heimilt að framkvæma eignarnám. Getur ráðherra framkvæmt eignarnám vegna virkjunarframkvæmda eða lagningar dreifi- eða flutningslína og byggingar mannvirkja sem þeim tengjast. Eignarnámið getur náð til orkulinda ásamt nauðsynlegu landi, mannvirkjum, aðstöðu til vinnslu auðlinda og annarra réttinda landeiganda. Ráðherra afhendir nýtingarleyfishafa hin eignarnumdu verðmæti. Leyfishafi ber allan kostnað af eignarnáminu. Gert er ráð fyrir að ráðherra geti falið leyfishafa að framkvæma eignarnámið.

Í 2. mgr. er almenn eignarnámsheimild til handa ráðherra til nýtingar á auðlindum, svo og til að koma í veg fyrir að nýting hefjist sem spillt geti þegar hafinni nýtingu. Þetta gæti sérstaklega átt við borun eftir jarðhita. Ákvæðið á hliðstæður í 2. mgr. 29. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998.

3. mgr. felur í sér eðlilega sanngirnisreglu vegna hagsmuna landeiganda og á sér hliðstæður í 4. mgr. 29. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998.

Í 4. mgr. er að finna eignarnámsheimild ráðherra sem nær til dreifikerfa. Heimildin er nauðsynleg til að eigandi dreifikerfis geti ekki í krafti eignarréttar síns hindrað dreifingu raforku. Mjög óhagkvæmt væri að reisa nýtt dreifikerfi ef slíkt er þegar til staðar.

Um VII. kafla.

Í kaflanum er fjallað um opinbert eftirlit.

Um 24. gr.

Í greininni er kveðið á um eftirlitshlutverk Orkustofnunar. Það skiptist í tvo meginþætti. Annars vegar eftirlit með leyfum og hins vegar eftirlit með starfsemi og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna. Í eftirliti með leyfum felst m.a. eftirlit með að settum skilyrðum sé fylgt varðandi framkvæmdir, svo sem uppbyggingu virkjana og tengingu við raforkukerfið, tæknilega og fjárhagslega getu, umhverfisráðstafanir og frágang á starfsstöðvum hjá vinnslufyrirtækjum, flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum. Ákvarðanir sem teknar eru í þessu sambandi sæta kæru til iðnaðarráðuneytisins. Í eftirliti með starfsemi fyrirtækjanna felst m.a. eftirlit með að þeim kröfum sem gerðar eru um aðskilnað milli samkeppnis- og einokunarþátta sé fylgt, að flutningsfyrirtækið og dreifiveiturnar veiti aðgang að kerfum sínum og gæti jafnræðis. Enn fremur ber Orkustofnun að hafa eftirlit með því að flutningsfyrirtækið sinni kerfisstjórnunarhlutverki sínu og að gjaldskrár flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna samræmist 12. gr. frumvarpsins, sbr. 17. gr., og þeim reglugerðum sem kunna að verða settar. Í eftirlit með gjaldskrá fléttast óhjákvæmilega ákveðið tæknilegt mat, svo sem á gæðum raforku og nauðsyn viðhalds, endurbyggingar eða nýbyggingar. Ákvarðanir er snerta starfsemi dreifiveitna og flutningsfyrirtækisins sæta kæru til kærunefndar, sbr. 30. gr. Við það er miðað að þar sem slíkt er hagkvæmt verði faggiltum skoðunarstofum falið að framkvæma eftirlitið á vegum Orkustofnunar og getur ráðherra sett reglur um hvernig slíku eftirliti skuli háttað. Eftirlit faggiltra skoðunarstofa getur einkum átt við vegna eftirlits með leyfum. Ber orkufyrirtækjunum að greiða fyrir þjónustu faggiltra skoðunarstofa, sbr. 31. gr.

Um 25. gr.

Í greininni er kveðið á um heimildir Orkustofnunar. Í frumvarpinu er við það miðað að eftirlit byggist eins mikið og kostur er á innra eftirliti fyrirtækjanna sjálfra. Ekki verður þó hjá ákveðnu beinu eftirliti komist. Á það einkum við vegna gjaldskráreftirlits. Samkvæmt 12. gr., sbr. og 17. gr., er flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum skylt að senda Orkustofnun upplýsingar um gjaldskrá með ákveðnum fyrirvara. Í þessari grein er gert ráð fyrir að Orkustofnun geti enn fremur óskað eftir gögnum frá eftirlitsskyldum aðilum. Slík gagnasöfnun getur verið liður í eftirliti með innra eftirliti fyrirtækjanna eða þáttur í sérstakri könnun. Sérstakar kannanir getur Orkustofnun framkvæmt að eigin frumkvæði eða vegna kvartana eða ábendinga annarra. Orkustofnun fær ríkar rannsóknarheimildir. Við það ber að miða að Orkustofnun beiti eins hóflegum aðferðum og kostur er við eftirlit sitt. Hins vegar verður stofnunin að geta gripið til vettvangskannana ef sérstakar ástæður krefjast þess, svo sem ef ætla má að upplýsingum sé haldið frá stofnuninni. Þá getur verið nauðsynlegt að framkvæma vettvangskannanir við eftirlit með því að skilyrðum, t.d. í virkjanaleyfi, sé fylgt við uppbyggingu virkjana. Getur Orkustofnun eins og greinir í 24. gr. frumvarpsins falið faggiltri skoðunarstofu framkvæmd eftirlits á sínum vegum. Ber eftirlitsskyldum aðilum að greiða fyrir kostnað vegna eftirlitsins enda sé ekki um úrtakseftirlit að ræða.

Um 26. gr.

Orkustofnun getur lagt á dagsektir ef ekki er farið að tilmælum hennar. Þá getur Orkustofnun komið í veg fyrir gildistöku gjaldskrár. Ber fyrirtækjum að tilkynna stofnuninni um gjaldskrárbreytingar með tveggja mánaða fyrirvara. Á þeim tíma fer Orkustofnun yfir gjaldskrána og telji hún hana ekki samræmast lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim hafnar hún gildistöku gjaldskrárinnar. Þá er gert ráð fyrir að Orkustofnun geti einnig gert fyrirtækjum að breyta gjaldskrá sem tekið hefur gildi. Íhlutun Orkustofnunar getur þannig verið fyrir fram eða eftir á en meginreglan er sú að hún skuli vera fyrir fram.

Um 27. gr.

Í greininni er kveðið á um eftirlit Samkeppnisstofnunar. Greinin er til áréttingar um að Samkeppnisstofnun fer með eftirlit samkvæmt samkeppnislögum vegna vinnslu og sölustarfsemi. Enn fremur þykir rétt að árétta að stofnunin fer einnig með eftirlit með flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum að svo miklu leyti sem sérreglur gilda ekki um starfsemina samkvæmt frumvarpinu. Sérstakar reglur gilda um aðskilnað frá öðrum rekstri, gjaldskrá, tengiskyldu, jafnræði gagnvart viðskiptavinum, öryggi og gæði afhendingar.

Um 28. gr.

Í greininni er Löggildingarstofu falið tæknilegt eftirlit með orkufyrirtækjum, þ.e. gæðum og afhendingaröryggi. Á eftirlitið fyrst og fremst að byggjast á innra eftirliti fyrirtækjanna sjálfra. Gert er ráð fyrir að Löggildingarstofa geti falið faggiltum skoðunarstofum að framkvæma eftirlitið. Eru þá fyrst og fremst hafðar í huga árlegar úttektir til að kanna hvort rétt sé að innra eftirlitinu staðið. Faggiltar rafskoðunarstofur framkvæma slíkt eftirlit í dag vegna eftirlits á grundvelli laga um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Ætti að vera unnt að sameina þessar skoðanir að miklu leyti og þar með koma í veg fyrir að fjöldi eftirlitsheimsókna aukist. Ber orkufyrirtækjunum að greiða fyrir þjónustu faggiltra skoðunarstofa, sbr. 31. gr.

Löggildingarstofa getur framkvæmt eða látið framkvæma skoðanir í fyrirtækjum að eigin frumkvæði eða vegna kvartana eða ábendinga. Slíkar skoðanir ber eingöngu að framkvæma þegar rökstuddur grunur er fyrir hendi. Komist Löggildingarstofa að því að einhverju sé áfátt getur hún krafist þess að úr verði bætt að viðlögðum dagsektum.

Um 29. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 30. gr.

Lagt er til að sérstök kærunefnd fjalli um ákvarðanir Orkustofnunar og Löggildingarstofu er lúta að starfsemi og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna. Um skýringu á því í hverju slíkar ákvarðanir geta falist vísast til athugasemda við 24. gr. Kærunefndin á einnig að hafa það hlutverk að skera úr hvert skuli vera hæfilegt endurgjald vegna afnota flutningsfyrirtækisins af flutningsvirkjum í eigu annarra. Sérstök kærunefnd á að tryggja hlutlæga og faglega meðferð mála. Lagt er til að formaður og varamaður hans fullnægi skilyrðum hæstaréttardómara. Ekki er kveðið á um hæfisskilyrði annarra en eðlilegt er að um aðila sé að ræða, hagfræðing og verkfræðing eða menn með sambærilega menntun, sem hafa sérþekkingu á starfsemi fyrirtækja sem nefndin fjallar um. Um hæfi þeirra fer að öðru leyti samkvæmt stjórnsýslulögum.

Um 31. gr.

Lagt er til að innheimt verði gjald til að standa undir eftirlitskostnaði, þ.m.t. kostnaði vegna kærunefndarinnar. Meginþungi eftirlitsins mun vera með flutningsfyrirtækinu og dreifiveitum. Til að tryggja jafna og eðlilega dreifingu gjaldsins er mælt fyrir um að það verði lagt á flutningsfyrirtækið við mötun inn á flutningskerfið og á dreifiveitur við úttekt af flutningskerfinu til dreifiveitna. Hlutfallstölurnar taka mið af því að árleg orkunotkun til almennra nota sé 2700 GWst og samtals sé orkunotkun um 8000 Gwst á ári. Miðað við að lagt verði gjald á flutningsfyrirtækið sem nemur 0,35 aurum á kWst vegna orku sem mötuð er inn á flutningskerfið ber flutningsfyrirtækið því um 28 millj. kr. á ári. Miðað við að lagt sé gjald á dreifiveitur sem nemur 0,8 aurum á kWst vegna raforku sem móttekin er frá flutningskerfinu bera dreifiveitur um 22 millj. kr. á ári.

Í 2. mgr. segir að eftirlitsskyldir aðilar skuli greiða fyrir kostnað vegna eftirlits faggiltra skoðunarstofa. Er þá einkum haft í huga reglubundið eftirlit eða sérstakt eftirlit sem af einhverjum ástæðum er nauðsynlegt að hafa með ákveðnum aðilum, svo sem vegna framkvæmda á grundvelli leyfis. Sérstaklega er tekið fram að eftirlitsskyldum aðilum beri ekki að greiða kostnað vegna úrtakseftirlits.

Um VIII. kafla.

Í kaflanum eru almenn ákvæði um leyfisveitingar, svo sem um framsal leyfa, gjaldtöku, málsmeðferð o.fl.

Um 32. gr.

Lagt er til að ráðherra geti framselt vald sitt til útgáfu leyfa til Orkustofnunar. Þar sem leyfi eiga að byggjast á hlutlægum, gegnsæjum viðmiðum og tæknilegri þekkingu getur verið hagkvæmt og eðlilegt að framselja vald ráðherra til fagstofnunar ráðuneytisins. Tryggir það m.a. að unnt verði að kæra ákvarðanir er lúta að leyfum til iðnaðarráðuneytisins.

Um 33. gr.

Höfð var hliðsjón af gjöldum vegna útgáfu leyfa á grundvelli laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

Um 34. gr.

Í greininni eru lagðar til málsmeðferðarreglur sem eiga að tryggja faglega, hlutlæga og gegnsæja meðferð mála. Viðkomandi leyfi snerta ríka almannahagsmuni og því er eðlilegt að kynna umsókn almenningi. Mælt er fyrir um ákveðinn frest umsagnaraðila til að skila inn umsögnum sínum. Á með því að hraða málsmeðferð. Þegar ráðherra hefur fengið öll gögn í hendur vegna málsins ber honum að taka ákvörðun eins fljótt og kostur er.

Um 35. gr.

Samkvæmt frumvarpinu verður umsækjandi um leyfi að uppfylla bæði almenn og sérstök skilyrði. Af þeim sökum er eðlilegt að ráðherra meti hvort framselja megi leyfi.

Um 36. gr.

Í greininni er mælt fyrir um úrræði ráðherra vegna vanefnda leyfishafa. Getur ráðherra breytt eða afturkallað leyfi. Áður en að þessum úrræðum kemur hefur Orkustofnun eða Löggildingarstofa að jafnaði beitt öðrum vægari úrræðum til að reyna að knýja á um að leyfishafi uppfylli skyldur sínar. Tekið er fram að í vissum tilvikum megi svipta leyfishafa leyfi án aðvörunar, þar á meðal ef um er að ræða aðstæður þar sem leyfishafi getur ekki uppfyllt skyldur sínar. Gjaldþrotaskipti leyfishafa eru dæmi um aðstæður sem almennt ættu að leiða til þess að leyfi verði afturkallað.

Um IX. kafla.

Í kaflanum eru ýmis ákvæði, svo sem um yfirstjórn, framkvæmdir á landsvæðum í ríkiseign, raforkuskýrslu, veitingu rannsóknarleyfa o.fl.

Um 37. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 38. gr.

Hliðstætt ákvæði er að finna í 31. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Í flestum tilvikum fer landbúnaðarráðuneytið með málefni jarða í ríkiseign, sbr. ákvæði jarðalaga. Um leyfi til framkvæmda og um endurgjald fyrir auðlindir í þjóðlendum og leigu fyrir nauðsynlegt land og önnur réttindi sem leyfishafi þarf til að hagnýta auðlind í þjóðlendum sem leyfið tekur til fer eftir lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.

Um 39. gr.

Raforka er afar mikilvæg í allri starfsemi í landinu. Mikilvægt er að raforkumálum sé þannig háttað að nægt framboð sé fyrir hendi og að afhending raforku sé tryggð. Upplýsingagjöf um ástand raforkumarkaðarins er mikilvæg í því sambandi og þykir nauðsynlegt að ráðherra upplýsi Alþingi reglulega um þróun mála.

Um 40. gr.

Í greininni er kveðið á um að lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, taki til rannsókna á orkulindum til raforkuvinnslu. Mikilvægt er að samræmi sé við útgáfu leyfa til rannsókna óháð því til hvers þær eru stundaðar. Oft getur málum verið svo háttað að ekki er vitað hvort rannsóknir leiði til raforkuvinnslu eða framleiðslu á heitu vatni. Þá getur verið stefnt að hvoru tveggja.

Um 41. gr.

Í tilskipun ESB 96/92 um innri markað raforku eru gerðar kröfur um reikningsgerð raforkufyrirtækja. Með þessari grein er þeim kröfum fullnægt.

Um 42.–45. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Ákvæðið á að tryggja að þeir sem nú eiga, reisa eða reka raforkuver samkvæmt heimild í lögum haldi þeim rétti sínum. Á það m.a. við um leyfi sem grundvallast á lögum nr. 60/ 1981, um raforkuver. Þeir verða engu að síður að uppfylla þær skyldur sem lagðar eru á vinnslufyrirtæki í frumvarpinu og kröfur um aðskilnað frá einokunarstarfsemi á orkusviði.

Um ákvæði til bráðabirgða III.

Ákvæðið á að tryggja að dreifiveitur sem nú starfa haldi þeim réttindum sem þær hafa í dag til að eiga og reka dreifikerfi sín. Þær verða að uppfylla skilyrði laga þessara við starfsemi sína og geta misst leyfi sín ef þau eru ekki uppfyllt. Ráðherra mun skilgreina dreifiveitusvæði í reglugerð. Þurfa þær dreifiveitur sem starfa í dag að hlíta því að veitusvæði þeirra geti breyst og þau hugsanlega skipst í fleiri veitusvæði. Gerð er krafa um að haldið sé sérstakt bókhald um hvert veitusvæði sem starfandi veitur verða að fylgja.

Um ákvæði til bráðabirgða IV.

Í ákvæðinu eru sett tíma- og stærðarmörk fyrir opnun raforkumarkaðarins. Hafa dreifiveitur áfram skyldu til að selja raforku til viðskiptavina sinna til 31. desember 2004, nema þeir óski eftir að skipta um seljanda. Verður dreifiveitan að halda sölustarfsemi sinni aðskilinni frá dreifistarfsemi í bókhaldi. Fram til 31. desember 2003 geta þeir sem kaupa meira en 5 GWst á ári skipt um seljanda. Gert er ráð fyrir að fleiri notendur geti keypt raforku sameiginlega og að sami viðskiptavinur geti verið með fleiri en einn mæli. Ekki er krafist í þessu sambandi að viðskiptavinur sé innan sama dreifisvæðis. Af þessu má ráða að eitt ár líður frá því að öllum er frjálst að skipta um raforkusala og þar til heimild dreifiveitna til að selja raforku fellur niður. Á þessum tíma verða notendur að gera samninga við söluaðila um kaup á raforku.

Fylgiskjal I.

Bréf fjármálaráðuneytis.

(11. desember 2000.)

Um þessar mundir er í undirbúningi í iðnaðarráðuneyti gerð frumvarps er varðar nýskipan raforkumála í samræmi við tilskipun ESB nr. 92/96. Í dag er eignarform raforkufyrirtækja með þeim hætti að þau eru undanþegin skattskyldu, sbr. 3. tölul. 4. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt. Þá er einnig að finna ákvæði í sérlögum sem tryggja einstökum raforkufyrirtækjum skattfrelsi.

Í tengslum við framangreindar breytingar í samræmi við tilskipun ESB er nauðsynlegt að tryggja að skattalegt jafnræði ríki á þessu sviði, óháð eigna- og félagaformi orkufyrirtækja. Fjármálaráðherra hefur því ákveðið að skipa starfshóp um skattalegt umhverfi raforkufyrirtækja, með það fyrir augum að tryggja jafnræði í skattalöggjöfinni á því sviði.

Þér eruð hér með skipuð í starfshópinn. Aðrir í starfshópnum eru: Maríanna Jónasdóttir, viðskiptafræðingur í fjármálaráðuneytinu, formaður, Guðmundur Guðbjarnarson, viðskiptafræðingur hjá ríkisskattstjóra, Bragi Gunnarsson, lögfræðingur hjá ríkisskattstjóra, og Ólafur Páll Gunnarsson, lögfræðingur í fjármálaráðuneytinu.

Fjármálaráðherra ákveður nefndarmönnum þóknun að fengnum tillögum þóknananefndar.

Fylgiskjal II.

Bréf iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis.

(23. febrúar 2001.)

Í iðnaðarráðuneytinu er unnið að frumvarpi til raforkulaga. Í því er m.a. kveðið á um aðskilnað samkeppnis- og einokunarþátta í rekstri raforkufyrirtækja þannig að framleiðsla og sala verður aðskilin frá flutningi og dreifingu. Við það er miðað að félagslegum skyldum verði aflétt af raforkufyrirtækjum. Af því leiðir að kostnaður þeirra vegna óarðbærra eininga í aðveitu- og dreifikerfinu mun endurspeglast í gjaldskrá veitufyrirtækja.

Iðnaðarráðherra hefur ákveðið að skipa starfshóp til að meta kostnað vegna óarðbærra eininga í aðveitu- og dreifikerfi landsins í dag og koma með tillögur um hvernig beri að mæta þeim kostnaði í breyttu skipulagi á raforkumarkaði svo að allir landsmenn taki sem jafnastan þátt í honum. Við það ber að miða að heildarumfang verðjöfnunar vegna óarðbærra eininga í aðveitu- og dreifikerfinu verði svipað og síðastliðin ár.

Starfshópurinn skal skila niðurstöðum sínum til iðnaðarráðherra eigi síðar en 15. apríl 2001.

Í starfshópinn eru skipaðir:

Friðrik Már Baldursson prófessor.

Helgi Bjarnason skrifstofustjóri sem jafnframt er skipaður formaður.

Kristín Haraldsdóttir lögfræðingur.

Kristján Jónsson rafmagnsveitustjóri.

Lúðvík Guðjónsson viðskiptafræðingur.

Starfsmaður hópsins verður Jón Vilhjálmsson verkfræðingur.

Fylgiskjal III.

Friðrik Már Baldursson,

Hagfræðistofnun Háskóla Íslands:

Hvað geta Íslendingar lært af óförum raforkumarkaðarins í Kaliforníu?

(1. mars 2001.)

Undanfarna mánuði hafa raforkumál í Kaliforníu verið áberandi í fréttum. Ástæðan er skortur á raforku sem lýsir sér í gríðarlegum verðhækkunum og jafnvel skömmtun á álagstímum. Raforkumarkaður fylkisins er nú kominn í algerar ógöngur og stærstu veitufyrirtækin ramba á barmi gjaldþrots. Í fjölmiðlum er skuldinni oft á tíðum skellt á markaðsvæðingu raforkukerfisins. Þetta er kannski eðlilegt því í stað þeirrar gnægðar af hreinni og ódýrri orku sem markaðsvæðingin átti að færa neytendum ríkir skortur og hátt verð. Að auki er farið að ræða tilslakanir í umhverfismálum til að ástandið megi batna!

Markmiðið hér er að fara stuttlega yfir þróunina í Kaliforníu, bakgrunn hennar og hugsanlegar ástæður. Á erlendum vettvangi er mikið fjallað um færar leiðir úr ógöngunum, en það er ekki ætlunin hér, heldur verður fjallað um framtíðina á Íslandi í ljósi þessara atburða, hvort hætta er á að svipað ástand komi upp hérlendis í framhaldi af nýju skipulagi raforkumála og hvað ber að varast í því sambandi. Áður en lengra er haldið er ástæða til að minna á hin fjölmörgu lönd og raunar einnig fylki í Bandaríkjunum sem hafa komið á markaðsbúskap í raforkukerfum sínum og gengið vel. Þróunin í Kaliforníu er undantekning, en ekki regla og ástæðan til að skoða hana er fyrst og fremst sú að reyna að átta sig á hvað ber að varast.

Helstu niðurstöður.

Helstu niðurstöður úr þessari skoðun eru eftirfarandi:

* Margir þættir lögðust á eitt í Kaliforníu og ýttu undir hækkanir heildsöluverðs á rafmagni. Þeir helstu eru:

– Spurn eftir raforku síðasta áratuginn hefur aukist um fjórðung, en framboð hefur nánast staðið í stað. Lítil umframorka var því til reiðu síðastliðið vor.

– Óvænt aukning eftirspurnar varð síðasta sumar þegar óvenjulega heitt var í vesturfylkjum Bandaríkjanna. Þurrkar í norðvesturfylkjunum minnkuðu framboð á vatnsorku og mikið var um óvæntar lokanir gasorkuvera vegna bilana og viðhalds.

– Vinnslukostnaður raforku úr gasi og öðru jarðefnaeldsneyti margfaldaðist á síðasta ári vegna verðhækkana á gasi og losunarheimildum fyrir mengunarvalda.

* Framangreindir þættir hefðu leitt til þurrðar á raforku og aukins kostnaðar við orkuöflun óháð ríkjandi markaðsskipulagi. Alvarlegir brestir í hönnun markaðarins gerðu ástandið enn verra en ella og leiddu á endanum til þess að stærstu rafveitur Kaliforníu komust í greiðsluþrot. Hér ber að nefna eftirfarandi atriði:

– Veitur voru látnar selja orkuver sín, en var ekki leyft að gera langtímasamninga um orkukaup. Þær urðu því að gera öll innkaup á dægurmarkaði og var ókleift að stýra áhættu sinni.

– Hámark (þak) var sett á smásöluverð frá veitunum, en heildsöluverð á dægurmarkaði hefur verið mun hærra en þakið frá maí sl. Afleiðingin varð tap sem nam 12 milljörðum bandaríkjadala (1.000 milljörðum ISK) í janúar sl.

– Stærstu veiturnar hættu að greiða af skuldum sínum í janúar. Lánstraust þeirra varð þá að engu, sem gerði orkuinnkaup fyrirtækjanna erfiðari.

– Vegna verðþaks hafa neytendur enga efnahagslega hvata til að draga úr notkun sinni. Eina færa leiðin þegar eftirspurn fer fram úr orkuframboði er því skömmtun.

– Fyrirkomulag markaðarins er mjög flókið. Samhæfing og stjórnun er því erfið. Dæmi um þetta er aðskilnaður dægurmarkaðar frá kerfisstjórn með 25 manna stjórnum hagsmunaaðila fyrir hvora stofnun.

* Vísbendingar eru um að einhverjir vinnsluaðilar hafi notfært sér ástandið til að hækka verð á raforku. Þurrð á raforku, flókið markaðskerfi og slæleg samhæfing gerir slíkt auðveldara en ella.

* Veigamesta ástæðan fyrir orkuskortinum er að sjálfsögðu vöntun á fjárfestingum í nýjum orkuverum. Líklegt er að meginástæðan þar séu flóknar, strangar og síbreytilegar reglur í umhverfismálum sem fela í sér verulega áhættu fyrir fjárfesta vegna hættu á málaferlum, töfum og ófyrirsjáanlegum kostnaði. Enn fremur hefur fjármögnun nýrra söluaðila á óhagkvæmum fjárfestingum veitufyrirtækjanna frá fyrri árum hamlað því að nýir aðilar komi inn á markaðinn.

* Miðað við fyrirliggjandi drög að frumvarpi til nýrra raforkulaga er ákaflega ólíklegt að Ísland lendi í sömu ógöngum og Kalifornía. Brestir þeir sem eru á skipulagi raforkumarkaðarins í Kaliforníu eru einfaldlega ekki til staðar. Þó er ástæða til að huga vandlega að því að efnahagslegir hvatar séu til að byggja ný orkuver með nægjanlegum fyrirvara.

* Í núverandi skipulagi hefur Landsvirkjun svarað sveiflum í eftirspurn rafveitna án þess að samningar um slíkt liggi fyrir. Líklega mun þetta breytast í nýju umhverfi, en ekki er ljóst hvernig markaðurinn mun þróast og hvort dægurmarkaður verður til staðar. Með hliðsjón af reynslunni í Kaliforníu virðist skynsamlegt að hvetja markaðsaðila til að gera samninga til lengri tíma um tiltekið hlutfall orkuviðskipta sinna.

* Ástæða er til að huga að því að í hinu nýja umhverfi verði tryggt með samningum eða ákvæðum í vinnsluleyfum að heimildir til skerðingar orkusölu til stóriðju verði áfram til staðar við tilteknar aðstæður. Enn fremur gæti kerfisstjóri samið um framsal á orku við stóriðjufyrirtæki ef óvænt þurrð verður á orku.

* Seljendur raforku geta stuðlað að skilvirkari markaði með því að koma á verðlagningu sem breytist eftir álagstímum. Það krefst þess að notkun sé mæld fyrir mismunandi tíma dags. Fram til þessa hefur búnaður til slíks hefur verið of dýr til að þetta hafi borgað sig, en framfarir í upplýsingatækni eru óðum að breyta því.

Mynd 1. Verð á skyndimarkaðnum í Kaliforníu.

USD/MWh við hámarksálag.

Graphic file cal el prices.gif with height 215 p and width 263 p Left aligned Heimild: www.economist.com /Cambridge Energy Research Associates.

Skipulag raforkumála í Kaliforníu.

Raforkukerfið í Kaliforníu fram til ársins 1996 einkenndist af hefðbundnum veitufyrirtækjum sem sáu um alla þætti raforkumarkaðarins, allt frá vinnslu til smásölu, á tilteknu svæði og höfðu einkarétt til slíkrar starfsemi, hvert á sínu svæði. Verðlagning byggðist á framleiðslukostnaði fyrirtækjanna. Þau gátu því velt auknum kostnaði óhindrað út í verðlag sem leiddi til offjárfestingar og hás raforkuverðs.

Markaðsvæðing raforkumála í Kaliforníu hófst árið 1996 að undangenginni mikilli umræðu og undirbúningi. Í grófum dráttum má segja að nýskipanin hafi falist í skiptingu raforkugeirans í fjögur meginsvið – vinnslu, flutning, dreifingu og sölu – svipaðri þeirri sem stuðst var við í Bretlandi og Noregi og síðar í tilskipun ESB um innri markað fyrir raforku. Raunar áttu skipulagsbreytingarnar í Bretlandi að vera fyrirmyndin að því sem varð í Kaliforníu. Í mjög stuttu máli er hugmyndin að baki þessari skiptingu sú að tryggja að samkeppni ríki í vinnslu og sölu raforku eins og með hverja aðra vöru eða þjónustu. Hins vegar er talið að flutningur og dreifing raforku séu náttúruleg einkaréttarsvið. Einhverjum einum aðila er því falið að sjá um flutning og/eða dreifingu á tilteknum svæðum, en tveir fyrrnefndu þættirnir eru gefnir frjálsir. 1

Í skipulagi af þessu tagi er hlutverk kerfisstjóra, sem sér til þess að jafna ávallt framboð og eftirspurn, mjög mikilvægt. Víðast hvar rekur kerfisstjórinn skyndimarkað fyrir raforku, dægurmarkað, þar sem gerð eru tilboð um kaup og sölu til skamms tíma, yfirleitt einn dag fram í tímann. Í tengslum við slíkan markað þróast yfirleitt staðlaðir, framvirkir samningar um raforkukaup.

Þrátt fyrir að þessi hugmynd liggi að baki skipulagsbreytingunum í Kaliforníu var hart tekist á um breytingarnar. Ýmsir þrýstihópar og stjórnmálamenn, sem eflaust töldu sig vera að gæta almannahagsmuna, náðu fram takmörkunum af ýmsu tagi á athöfnum veitufyrirtækjanna. Enn fremur varð kerfið mjög flókið sem varð til þess að samhæfing er erfið og viðbrögð við vandkvæðum slæleg. Í þessu sambandi má nefna að kerfisstjórn og skyndimarkaður eru hvort um sig rekin af sérstökum fyrirtækjum sem lúta 25–26 manna stjórnum þar sem sitja fulltrúar hinna ýmsu hagsmunaaðila („stakeholders“). Enn fremur er allt regluverkið og eftirlitskerfið mjög flókið með afskiptum fylkis og alríkis á öllum stigum. Við þetta bætast strangar og flóknar reglur í umhverfismálum sem hafa veruleg áhrif á byggingu og rekstur vinnslu og flutningsmannvirkja. Undirbúningstími að fjárfestingum í nýrri flutnings- eða vinnslugetu er því mjög langur og mun vera að jafnaði tvöfalt lengri en víðast hvar annars staðar í Bandaríkjunum. 2

Vinnslustöðvar sem brenna jarðefnaeldsneyti eru sérstaklega háðar takmörkunum á losun efna sem valda staðbundinni mengun (NOx). 3

Það sem átti eftir að reynast sérstaklega afdrifaríkt í Kaliforníu var að veitufyrirtækjunum í Kaliforníu var gert að selja megnið af vinnslugetu sinni, en var jafnframt bannað að gera samninga til lengri tíma um orkukaup við þá sem keyptu vinnsluhlutann eins og tíðkast hefur víðast hvar annars staðar. Í stað þess var veitunum gert skylt að kaupa orkuna á skyndimarkaðnum á verði hvers tíma. Jafnframt var sett þak á smásöluverð raforku (USD 65/MWh – u.þ.b. 5,7 kr./kWh). Markmiðið með þessu var að koma ætluðum ávinningi af markaðsvæðingunni strax til neytenda, en jafnframt var veitunum gert ókleift að tryggja sig gegn sveiflum í markaðsverði. Til að gefa veitunum kost á að aðlagast nýja kerfinu var hins vegar komið á sérstöku gjaldi („Competition Transition Charge“ – CTC) sem lagt er á söluaðila til ársins 2002. Tekjum af gjaldinu er ætlað að greiða niður offjárfestingar fyrri ára að hluta. Áhrifin eru að sjálfsögðu þau að draga úr samkeppni og nýju framboði á markaðnum.

Þróunin á markaðnum.

Allt fram í maí á síðasta ári gekk markaðurinn bærilega þrátt fyrir allt þótt raunar væri bent á að verðlag væri hærra en eðlilegt væri ef full samkeppni ríkti á markaðnum. 4

Sjaldan kom til þess að skortur yrði á raforku og meðalverð á skyndimarkaðnum var oftast vel fyrir neðan það verðþak sem veitufyrirtækin sættu. 5

Í maí varð hins vegar gerbreyting á þessu, verð hækkaði mikið og fjöldi skilgreindra neyðartilvika þar sem þurrð varð á raforku margfaldaðist frá fyrri árum. Verðtoppar á skyndimarkaðnum fóru í mörg hundruð dollara á MWh og meðalverð á markaðnum síðasta sumar var á bilinu 100–160 USD/kWh (sjá mynd 2). Veitufyrirtækin hafa því þurft að kaupa rafmagn á mun hærra verði en þau hafa mátt selja og tap þeirra hefur verið gríðarlegt.

Mynd 2. Verð á skyndimarkaðnum í Kaliforníu janúar – nóvember 2000.

Sýnt er meðalverð („average“) og hámarksverð („max“) í hverjum mánuði.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: William Hogan, Harvard-háskóli.

Aðeins dró úr vandræðunum í október, en síðan ágerðust þau aftur og komið hefur til skömmtunar raforku með því að taka straum af svæðum til skiptis. Í janúar sl. höfðu veiturnar safnað skuldum sem námu 12 milljörðum dollara, eða um 1.000 milljörðum íslenskra króna. Lánstraust þeirra varð þá að engu, sem gerði orkuinnkaup fyrirtækjanna erfiðari, og virðist allt stefna í þjóðnýtingu þessara fyrirtækja af hálfu fylkisins þótt ekki sé komin niðurstaða í það mál þegar þetta er ritað.

Skýringar.

Það er freistandi að skella skuldinni af þessum óförum á markaðsvæðingu raforkukerfisins. Er það ekki gríðarlega hátt verðlag á skyndimarkaðnum sem hefur sett veitufyrirtækin í Kaliforníu á hausinn? Þegar grannt er skoðað er skýringanna þó öllu fremur að leita í alvarlegum ágöllum á fyrirkomulagi markaðarins sem gera kerfið viðkvæmt fyrir áföllum. Það kann að hljóma einkennilega nú, en viðkomandi ákvæðum var ætlað að gefa veitunum kost á að aðlagast nýju umhverfi. Verstu gallarnir eru því tímabundnir og með heppni hefði þessi slæma staða aldrei komið upp. Það sem gerðist síðastliðið ár var að hitar og þurrkar gerðu hvort tveggja að auka eftirspurn eftir raforku og draga úr framboði vatnsorku sem er mikilvæg á þessu svæði. Í haust og vetur voru síðan miklir kuldar í norðvesturfylkjum Bandaríkjanna sem bættu gráu ofan á svart. Því fór sem fór.

Mynd 3. Raforka í Kaliforníu.

Vinstri mynd: eftirspurn í GWh. Hægri mynd: Vinnslugeta í MW.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: www.economist.com /Cambridge Energy Research Associates.

Við fyrstu sýn virðast skýringar á verðþróuninni í Kaliforníu einfaldar. Mikill hagvöxtur í fylkinu undanfarin ár hefur leitt til þess að eftirspurn raforku hefur aukist hröðum skrefum. Framboð hefur hins vegar staðið í stað (sjá mynd 3). Þetta kemur ekki svo mikið að sök meðan umframafkastageta er í kerfinu eða ef hægt er að flytja inn orku frá nágrannaríkjum. Ef það er ekki hægt hækkar dægurverð (verð á skyndimarkaði) og við eðlilegar aðstæður jafnar það eftirspurn og framboð. Verðbreytingar hafa raunar almennt takmörkuð áhrif á spurn eftir raforku og því getur dægurverðið orðið mjög hátt þegar komið er að mörkum þess sem vinnslan afkastar. Vegna þaks á smásöluverði hjá veitunum í Kaliforníu draga neytendur ekki úr notkun sinni þótt verð hækki og fortölur og beiðnir um að draga úr orkunotkun hafa að jafnaði ekki mikil áhrif. Hækkanir á heildsöluverði verða því ávallt töluverðar við þær aðstæður sem lýst er hér og verða enn meiri vegna þaksins á smásöluverði. Þegar kemur að því að afkastageta er uppurin og ekki er hægt að fá orku annars staðar frá kemur til skammtana í kerfi sem þessu þar sem skilaboð þau sem felast í háu markaðsverði ná aldrei til neytenda.

Síðastliðið vor var mjög lítil umframafkastageta í raforkukerfi Kaliforníu og raunar í öllum vesturfylkjum Bandaríkjanna. Miklir hitar og hagvöxtur í fylkinu og nágrannafylkjum ollu því að eftirspurn jókst hröðum skrefum. Á svokölluðu vestursvæði var raforkunotkun í maí og júní yfir 10% meiri en árið 1999. Framboð var hins vegar minna en árið áður vegna þurrka sem drógu úr framleiðslugetu vatnsorkuvera og vegna lokana á gasorkuverum, sem mörg hver eru orðin gömul og léleg. Enn fremur jókst útflutningur raforku frá Kaliforníu.

Kostnaður við vinnslu raforku með gasi og öðru jarðefnaeldsneyti hækkaði mjög mikið á árinu 2000. Verð á náttúrulegu gasi þrefaldaðist og verð á NOx losunarheimildum áttfaldaðist. Þetta lagði sitt lóð á vogarskálarnar því rekstrarkostnaður á gastúrbínum þrefaldaðist frá ársbyrjun og fram á sumar.

Það fóru því saman mikil eftirspurn og minnkandi framboð á svæði sem þegar var orðið aðkreppt með orku. Að auki hækkaði kostnaður við orkuvinnslu. Raforkuverð hefði því ávallt hækkað við þessar kringumstæður hvernig sem í pottinn var búið. Allt eru þetta góðar og gildar skýringar á því hvers vegna raforkuverð hækkaði. Því er samt ósvarað hvernig stendur á því að framboð á orku hefur staðið í stað síðustu árin á meðan eftirspurn hefur vaxið hröðum skrefum? Eru aðrir ágallar á skipulagi markaðarins sem leiddu til þess að verð varð svo hátt? Enn fremur er ástæða til að velta því fyrir sér hvort einhverjir vinnsluaðilar eða orkuheildsalar hafi markvisst beitt aðstöðu sinni til að hækka orkuverð og maka krókinn. Erfitt er að skera úr um síðastnefnda atriðið, en þó er talið að verð hafi orðið hærra en hægt er að skýra með samspili framboðs og eftirspurnar eða hækkandi framleiðslukostnaði. 6

Það er raunar svo að þegar álag verður mjög mikið á raforkukerfi getur aðili með tiltölulega litla markaðshlutdeild haft veruleg áhrif á dægurverð á uppboðsmarkaði.

Töluvert hefur verið fjallað um ástæður þess að engin orkuver hafa verið byggð síðustu 10 ár í Kaliforníu, en á sama tíma hefur eftirspurn aukist um fjórðung. Líklegt er að meginástæðan þar sé flóknar, strangar og síbreytilegar reglur í umhverfismálum sem fela í sér verulega áhættu fyrir fjárfesta vegna hættu á málaferlum, töfum og ófyrirsjáanlegum kostnaði við fjárfestingar. 7

Enn fremur hefur fjármögnun nýrra söluaðila á óhagkvæmum fjárfestingum veitufyrirtækjanna á fyrri árum eflaust hamlað því að nýir aðilar komi inn á markaðinn hvort heldur er í Kaliforníu eða í nágrannafylkjunum. Það er þó von á töluverðri vinnslugetu inn á markaðinn á næstu árum, en það verður líklega ekki fyrr en í fyrsta lagi að tveimur árum liðnum sem úr rætist (sjá mynd 4).

Mynd 4. Raforkujöfnuður í Kaliforníu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: Cambridge Energy Research Associates (www.cera.com).

Hvað markaðsskipulagið sjálft varðar eru afdrifaríkustu mistökin líklega þau að banna veitunum að gera samninga til lengri tíma um orkuverð þegar þau seldu vinnsluhluta sinn frá sér. Þau hafa því ekki haft möguleika til að skipuleggja sig til lengri tíma og verið að mestu komin upp á dægurmarkaðinn. Verðþak á smásöluverð einangraði neytendur algerlega frá hinum raunverulegu markaðsaðstæðum þannig að þeir höfðu engan hvata annan en borgaralega vitund til að draga úr neyslu sinni þrátt fyrir skort á raforku og að auki leiddi þakið til stórfellds taps veitnanna (sjá mynd 5). Að auki eru ýmsir ágallar vegna aðskilnaðar kerfisstjórnarinnar og dægurmarkaðarins sem of langt mál yrði að rekja hér. 8

Mynd 5. Meðalverð á innkaupsverði raforku í heildsölu hjá veitufyrirtækinu Southern California Edison (SCE) auk smásöluverðs frá fyrirtækinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: www.sce.com.

Mergurinn málsins er að þegar farið var út í markaðsvæðingu að breskri fyrirmynd þá gleymdist að huga að þeim möguleika að ekki yrði nægt framboð á raforku. Veitunum var gert ókleift að skipuleggja raforkukaup til lengri tíma og treyst á að hagnaður af heildsölu raforku yrði nægjanlega aðlaðandi til að nýir vinnsluaðilar kæmu inn á markaðinn þrátt fyrir þá þröskulda sem voru í veginum.

Hvað um Ísland?

Það er eðlilegt að spurt sé hvort Ísland geti lent í svipuðum hremmingum og Kalifornía. Munu skipulagsbreytingar þær er felast í drögum að nýju frumvarpi til raforkulaga leiða okkur í sömu ógöngur? Að hverju þarf að hyggja til að koma í veg fyrir að þetta gerist?

Lykilatriðið varðandi framboð á raforku í markaðskerfi er augljóslega að efnahagslegir hvatar séu til að byggja nýjar virkjanir með nægjanlega löngum fyrirvara fyrir vaxandi eftirspurn og ekki séu illfærar tálmanir af öðru tagi í vegi fyrir því. Nokkur atriði eru mikilvæg í þessu sambandi. Í fyrsta lagi er mikilvægt að hið opinbera leiki ákveðið samræmingarhlutverk, m.a. með því að vinna vandaðar orkuspár og miðla upplýsingum til markaðarins. Einnig verði festa í stefnu stjórnvalda í öllum atriðum sem snerta markaðinn, þ.m.t. skattamálum, samkeppniseftirliti og umhverfismálum. Markaðsóvissa er næg þótt stjórnvöld auki ekki á hana. Enn fremur þarf að gæta hófs í reglusetningu, t.d. í samkeppnismálum, þ.a. fjárfestum sé kleift að tryggja sér sölu á tilteknum hluta orku frá nýjum virkjunum til lengri tíma. Engu síður þarf að gæta þess að ráðandi aðilar misbeiti ekki aðstöðu sinni til að hækka verðlag á raforku til lengri eða skemmri tíma umfram það sem eðlilegt er eða hamla innkomu nýrra aðila á markaðinn með óeðlilegum hætti. Enn síður eiga stjórnvöld að hindra innkomu eins og gert var í Kaliforníu.

Það er nokkuð ljóst að ef sömu brestum væri komið á hér og í Kaliforníu gæti Ísland lent í svipuðum óförum þrátt fyrir að aðstæður séu að mörgu leyti ólíkar. Engir möguleikar eru að svo stöddu á innflutningi raforku og ef ófyrirsjáanleg aukning eftirspurnar yrði á nægjanlega skömmum tíma gæti orðið þurrð á raforku með sömu afleiðingum ef markaðsfyrirkomulagið væri áþekkt. Það er hins vegar mjög ólíklegt að slík staða kæmi upp ef litið er til þess fyrirkomulags sem felst í frumvarpsdrögunum. Að því er best verður séð verða aðilar frjálsir að því að gera samninga til lengri tíma og raunar er alls ekki kveðið á um tilvist dægurmarkaðar hvað þá að seljendur raforku séu skyldaðar til að eiga viðskipti á slíkum markaði. Ekki er heldur ætlunin að skylda dreifiveitur til að selja virkjanir sínar. Í núverandi skipulagi hefur Landsvirkjun svarað eftirspurn rafveitna án þess að til staðar séu samningar. Í nýju umhverfi mun þetta breytast, en ekki er ljóst hvernig markaðurinn mun þróast og hvort dægurmarkaður verður til staðar.

Það er ástæða til að taka fram í þessu sambandi að dægurmarkaðir eru mikilvægur hlekkur í raforkukerfum þeirra landa sem hafa komið á markaðsbúskap og hefur gengið vel eins og alls staðar utan Kaliforníu. Dægurmörkuðum er ætlað að jafna framboð og eftirspurn eftir raforku til mjög skamms tíma. Megnið af orkukaupum fer fram með tvíhliða samningum til mismunandi langs tíma svo yfirleitt fer einungis brot af heildarviðskiptum um slíka markaði, en verðsveiflur geta verið miklar á þessum takmarkaða hluta orkuviðskiptanna. Því er fásinna að skylda aðila til að gera öll orkukaup á slíkum markaði án þess að stýra áhættu með framvirkum samningum.

Eins og áður sagði er ekki ljóst hvernig fyrirkomulag verður á viðskiptum hér vegna skammtímasveiflna í framboði og eftirspurn og hvort þörf er á dægurmarkaði þar sem allir markaðsaðilar geta lagt inn tilboð um kaup og sölu. Ef Landsvirkjun og aðrir vinnsluaðilar eru ekki tilbúnir að afhenda raforku fyrirvaralaust eins og verið hefur virðist nauðsynlegt að komið sé á tilboðsmarkaði fyrir dægurviðskipti. Með hliðsjón af reynslunni í Kaliforníu virðist skynsamlegt að tiltaka hver skuli reka slíkan markað ef hann verður til og þá að kerfisstjóri, þ.e. flutningsfyrirtækið, fari með það hlutverk. Einnig er ástæða til að hvetja seljendur til að skipuleggja orkukaup sín með gerð samninga til lengri tíma um tiltekið hlutfall orkunotkunar sinnar. Vegna samkeppnissjónarmiða er ekki ráðlegt að samningar til langs tíma verði yfirgnæfandi í orkuviðskiptum. Betri lausn er að fyrirtæki hafi á hverjum tíma safn samninga til mismunandi langs tíma og finni þannig jafnvægi milli áhættustýringar og sveigjanleika.

Þrátt fyrir þetta er hugsanlegt að upp komi tilvik þar sem skortur er á raforku ef ekki er gripið til sérstakra ráðstafana. Landsvirkjun hefur hingað til tryggt að ekki komi til skerðingar orkusölu til almennings í slíkum tilvikum með því að skerða afhendingu svokallaðrar afgangsorku, m.a. til stóriðju. Það er ástæða til að huga að því að í hinu nýja umhverfi verði tryggt með samningum eða ákvæðum í vinnsluleyfum að slíkt verði áfram mögulegt við tilteknar aðstæður. Enn fremur gæti kerfisstjóri samið um framsal á orku við stóriðjufyrirtæki ef óvænt þurrð verður á orku. Ef verðmyndun á markaðnum er skilvirk ætti að vísu að verða hagkvæmt fyrir stóriðjuna að draga úr framleiðslu og selja raforku þess í stað inn á almenna markaðinn við slíkar aðstæður, en rétt er að viðhafa fyrirhyggju í þessu efni. Raforkunotkun stóriðju er svo hátt hlutfall af heildarnotkun á Íslandi að ekki þarf hátt hlutfall hennar til að sjá fyrir töluvert mikilli aukningu í eftirspurn almenna markaðarins. Skerðingu orkusölu til stórnotenda ætti þó aðeins að líta á sem neyðarúrræði til að mæta ófyrirsjáanlegum sveiflum og heimildir til slíks ætti að skapa með samningum.

Seljendur raforku geta stuðlað að skilvirkari markaði með því að koma á verðlagningu sem breytist eftir álagstímum. Það krefst þess að notkun sé mæld fyrir mismunandi tíma dags. Fram til þessa hefur búnaður til slíks hefur verið of dýr til að þetta hafi borgað sig, en framfarir í upplýsingatækni eru óðum að breyta því.

Fylgiskjal IV.

Greinargerð um arðsemis- og hagræðingarkröfur til flutnings- og dreififyrirtækja raforku.

Í greinargerð þessari er að beiðni iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis fjallað um hverjar séu eðlilegar arðsemiskröfur, hámark og lágmark, af bókfærðri eign flutnings- og dreififyrirtækja raforku og hvernig megi skilgreina þær hagræðingarkröfur sem beri að gera til þeirra.

Fyrirtæki geta í grundvallaratriðum fjármagnað starfsemi sína með tvennum hætti. Annars vegar með hlutafjárframlögum og með því að halda eftir hagnaði af rekstrinum. Myndar slík fjármögnun eigið fé. Hins vegar geta fyrirtæki gefið út skuldabréf eða tekið lán með öðrum hætti. Við útreikning á arðsemiskröfu af bókfærðri eign er miðað við vegið meðaltal ávöxtunarkröfu fjármagns af hvorri tegund. Ávöxtunarkrafa á bæði eigið fé og skuldabréf veltur á eiginfjárhlutfalli fyrirtækis enda hefur hlutfallið áhrif á áhættu fjárfesta. Við mat á eðlilegri arðsemiskröfu þarf því að gefa sér ákveðnar forsendur um eiginfjárhlutfallið. Í útreikningum þeim sem hér eru framkvæmdir er í grunntilfelli gert ráð fyrir að eiginfjárhlutfall flutnings- og dreififyrirtækja raforku verði 35%. Þessi forsenda er gerð með vísan í tillögur eftirlitsstofnunar fyrir gas og rafmagnsmarkaði í Bretlandi, Ofgem (The Office of Gas and Electricity Markets), um verðeftirlit með flutningsfyrirtæki raforku í Englandi og Wales, NGC (The National Grid Company). Þar var 30–40% eiginfjárhlutfall talið eðlilegt viðmið. Einnig er höfð hliðsjón af eiginfjárhlutfalli traustra íslenskra fyrirtækja.

Að teknu tilliti til forsendu um 35% eiginfjárhlutfall, ávöxtunarkröfu á skuldabréf traustra íslenskra fyrirtækja með svipað eiginfjárhlutfall og því að rekstrarumhverfi flutnings- og dreifingarfyrirtækja raforku verður að öllum líkindum tiltölulega stöðugt þá er ekki ósennilegt að ávöxtunarkrafa á skuldabréf þeirra verði í námunda við ávöxtun ríkisskuldabréfa að viðbættu 1½ prósentustigs álagi. Ávöxtunarkrafan veltur að vísu einnig á seljanleika bréfanna á markaði og gæti verið hærri hjá smærri fyrirtækjum en lægri hjá þeim stærstu og einnig ef eiginfjárhlutfallið er hærra en 35%. Við mat á eðlilegri arðsemi er því miðað við ávöxtunarkröfu á skuldabréf á bilinu 1¼–1¾ prósentustig umfram vexti ríkisskuldabréfa. Við mat á ávöxtunarkröfu hlutafjár er oft notast við svokallað CAPM líkan (Capital Asset Pricing Model). Samkvæmt því veltur ávöxtunarkrafa umfram „áhættulausa“ ávöxtun á því hversu mikil áhætta hlutabréfa er í hlutfalli við „markaðseignasafnið“, þ.e. eignasafn sem samanstendur af öllum mögulegum fjárfestingarkostum. Iðulega er miðað við að áhættulausa ávöxtun megi nálgast með vöxtum ríkisskuldabréfa og að breytingar í hlutabréfavísitölum nái utan um ávöxtun markaðseignasafnsins. Svonefnt beta gildi er notað til að lýsa áhættunni í hlutfalli við markaðinn. Ef beta gildi viðkomandi hlutabréfa er stærra en 1 er ávöxtunarkrafa þeirra hærri en að meðaltali á markaðinum og lægri ef beta gildið er minna en 1. Ávöxtunarkrafa á hlutafé reiknast þá sem summa ávöxtunar á ríkisskuldabréf og margfeldis beta gildisins og áhættuálags markaðseignasafnsins, þ.e. ávöxtun þess umfram vexti ríkisskuldabréfa.

Þegar eðlileg ávöxtunarkrafa á hlutafé flutnings- og dreififyrirtækja raforku hér á landi er metin með CAPM líkaninu koma einkum upp tvö álitamál. Annars vegar hvert sé áhættuálag markaðseignasafnsins og hins vegar við hvaða beta gildi eigi að miða. Þar sem saga virks verðbréfamarkaðar er stutt hér á landi er stuðst við mat frá Bretlandi og Bandaríkjunum á áhættuálaginu. Í áðurnefndum tillögum Ofgem í Bretlandi var notast við 3½ prósentustig. Samanburður á sögulegri ávöxtun hlutabréfa umfram ríkisskuldabréf í Bandaríkjunum gefur allt að tvöfalt hærra mat en færa má góð rök fyrir því að þar sé um nokkuð ofmat á raunverulegu áhættuálagi að ræða. Með öðrum aðferðum má fá mat sem er ekki fjarri 4–4½ prósentustigum að meðaltali undanfarna fjóra áratugi. Í útreikningunum hér er því miðað við að áhættuálag markaðseignasafnsins sé á bilinu 3½–5 prósentustig og 4 prósentustig í grunntilfelli.

Að því er varðar viðmiðunargildi fyrir beta stuðulinn þá valdi eftirlitsstofnunin í Bretlandi í fyrrnefndri skýrslu að miða við gildið 1, þ.e. gert var ráð fyrir að áhættuálag á hlutabréf dreififyrirtækis raforku (NGC) væri jafnt áhættuálagi á markaðseignasafnið. Hér er einnig notast við beta gildið 1 í grunntilfelli. Þetta kann að þykja nokkuð hátt í ljósi þess að gera má ráð fyrir fremur stöðugu rekstrarumhverfi. Einnig má nefna að beta gildi fyrir NGC í Bretlandi er nokkuð lægra og beta gildi bandarískra raforkugeirans er að meðaltali á milli 0,5 og 0,6. Það verður hins vegar að hafa í huga í þessum samanburði að eiginfjárhlutfall hefur áhrif á beta gildi að gefnu rekstarumhverfi. Að öðru jöfnu veldur lækkun eiginfjárhlutfallsins hækkun beta gildis. Eiginfjárhlutfall það sem hér er reiknað með er nokkuð lægra en hjá áðurnefndum fyrirtækjum. Því eru útreikningar einnig framkvæmdir þar sem gert er ráð fyrir lægra beta gildi og hærra eiginfjárhlutfalli en í grunntilfellinu.

Þær forsendur sem raktar hafa verið hér á undan leiða til þeirrar niðurstöðu að eðlileg arðsemiskrafa fjárfesta af bókfærðri eign flutnings- og dreififyrirtækja raforku fyrir greiðslu tekjuskatts fyrirtækjanna sé á bilinu 3 til 4½ prósentustig umfram ávöxtun ríkisskuldabréfa. Niðurstaðan er háð því að bókfærð eign gefi góða mynd af bundnu fé í rekstrinum. Þessi arðsemiskrafa samsvarar ávöxtun á bundið fé á bilinu 1½ til 3 prósentustig umfram vexti ríkisskuldabréfa eftir að tekið hefur verið tillit til greiðslu tekjuskatts fyrirtækjanna. Taflan hér á eftir sýnir hvaða forsendur liggja að baki útreikningum á eðlilegri arðsemiskröfu.

Þannig að hvatar séu til hagræðingar mætti miða við að eðlileg arðsemiskrafa náist einungis að því tilskildu að hagræðing nái fram að ganga. Til álita kæmi t.d. að gera kröfu um ákveðna árlega hlutfallslækkun verðs til notenda, svipað því sem Ofgem gerir í Bretlandi. Verðlækkunin gæti miðað við að fyrirtækjunum tækist að lækka raunkostnað við starfsemina um ákveðið hlutfall. Hér væri þó einungis miðað við þann kostnað sem fyrirtækin hafa góða stjórn á en annar kostnaður undanskilinn (svo sem afskriftir og álögð gjöld). Ekki er hér komið með tillögur um hversu mikil árleg verðlækkun gæti talist eðlileg hagræðingarkrafa, enda krefjast slíkar tillögur nokkuð ítarlegrar athugunar bæði á kostnaðaruppbyggingu fyrirtækjanna og því hvað getur talist raunsæ árleg lækkun á hverjum kostnaðarlið.

Eðlileg arðsemiskrafa á bókfærða eign flutnings- og dreififyrirtækja raforku umfram ávöxtun ríkisskuldabréfa.

Prósentustig nema annars sé getið.

#

Eðlileg umframarðsemiskrafa fyrir tekjuskatt hækkar (lækkar) um 0,15–0,20 prósentustig við eins prósentustigs hækkun (lækkun) raunávöxtunar ríkisskuldabréfa að öðrum forsendum óbreyttum.

+ Vegið meðaltal ávöxtunar eigenda skuldabréfa og hlutafjár eftir greiðslu tekjuskatts fyrirtækja.

Fylgiskjal V.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til raforkulaga.

Markmiðið með frumvarpinu er að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulinda til raforkuvinnslu í því skyni að efla atvinnulíf og byggð í landinu.

Samhliða þessu frumvarpi eru lagðar fram breytingartillögur við lög nr. 42/1983, um Landsvirkjun. Einnig eru lagðar fram breytingar á lögum nr. 60/1981, um raforkuver, breytingar á lögum nr. 58/1967, orkulögum, og breytingar á vatnalögum, nr. 15/1923. Nauðsynlegt þykir að breyta þessum lögum svo að ákvæði raforkulagafrumvarps nái fram að ganga.

Verði frumvörpin óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að innheimt verði eftirlitsgjald. Miðað er við að 0,35 kr. verði lagðar á hvert kílówatt sem fer í gegnum flutningskerfið til dreifiveitna. Miðað við að almenn notkun verði 2.700 Gwh á ári og önnur notkun verði 8.000 Gwh er gert ráð fyrir að innheimtar verði 28 m.kr. á ári. Flutningsfyrirtæki, sbr. skilgreiningu 3. gr., standa skil á gjaldinu. Að auki er miðað við 0,8 kr. gjald fyrir hverja kílówattstund vegna raforku sem móttekin er frá flutningskerfinu. Gert er ráð fyrir að dreifiveitur greiði vegna þessa 22 m.kr. árlegt gjald. Loks er gert ráð fyrir að Orkustofnun innheimti gjöld fyrir virkjanaleyfi og til að reisa og/eða reka dreifikerfi, gjaldið er 100.000 kr. fyrir hvert leyfi. Gjald vegna endurnýjunar leyfa til að stunda raforkuviðskipti er 5.000 kr. fyrir hvern notanda. Þessi gjöld eiga að standa undir kostnaði vegna umsókna. Áætlað er að tekjur Orkustofnunar aukist um 1 m.kr. vegna leyfisgjaldanna.

Gert er ráð fyrir að 26 m.kr. af eftirlitsgjöldunum renni til Orkustofnunar sem hefur það stjórnsýslulega hlutverk að hafa umsjón og eftirlit með raforkumarkaðinum. Talið er að ráða þurfi þrjá sérfræðinga til þessa starfa, auk kostnaðar við skrifstofuþjónustu og aðkeypta sérfræðivinnu. Áætlað er að 9,5 m.kr. af gjaldinu renni til Löggildingarstofu sem hefur eftirlit með öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Reiknað er með að ráða þurfi í eitt og hálft starf vegna þessa og bera kostnað af nokkurri sérfræðivinnu. Loks er gert ráð fyrir að sett verði á stofn kærunefnd raforkumála og er áætlaður kostnaður af henni 1,5 m.kr. sem greiðist einnig af eftirlitsgjaldinu. Alls eru því eftir 13 m.kr. sem renna í ríkissjóð, en á móti kemur að iðnaðarráðuneyti og Samkeppnisstofnun hyggjast ráða hvort sinn starfsmanninn í kjölfar frumvarpsins og gert er ráð fyrir að kostnaður vegna þeirra nemi samtals 13 m.kr. Lögin öðlast gildi 2002. Gert er ráð fyrir að Orkustofnun þurfi að hefja undirbúning fyrir þann tíma og að áætlaður kostnaður vegna þessa verði um 10 m.kr. árið 2001 en ekki er gert ráð fyrir þeim kostnaði í fjármögnun.

Gert er ráð fyrir að hagræðingarkrafa sem gerð er til raforkufyrirtækja vegi upp á móti hugsanlegum vísitöluáhrifum eftirlitsgjaldanna.

Iðnaðarráðherra hefur skipað starfshóp sem hefur það hlutverk að meta kostnað vegna óarðbærra eininga í aðveitu- og dreifikerfi raforku. Hlutverk starfshópsins er að koma með tillögur um hvernig skuli mæta slíkum kostnaði svo að tryggt verði að allir landsmenn taki sem jafnastan þátt í honum. Ekki hefur verið gert ráð fyrir kostnaði vegna þessa. Í fjárlögum 2001 í fjárlagaliðnum 11–399 Ýmis orkumál undir iðnaðarráðuneyti er gert ráð fyrir 790 m.kr. niðurgreiðslu á rafhitun og 138 m.kr. til styrkingar dreifikerfi í sveitum. Rafmagnsveitur ríkisins og Landsvirkjun hafa einnig veitt um 140 m.kr. afslátt til atvinnuvega og byggðarlaga, til garðyrkjubænda, fiskeldis og til húshitunar. Niðurgreiðsla á raforku til húshitunar gerir það að verkum að skattstofn virðisaukaskatts lækkar og veldur um 100 m.kr. tekjumissi fyrir ríkissjóð.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að útgjöld ríkisins aukist um 50 m.kr. á ári. Á móti kemur eftirlitsgjald sem mun árlega skila sömu upphæð.

Neðanmálsgrein: 1 1Sjá nánar um þetta í skýrslu orkunefndar frá 1996. Sjá einnig stutt yfirlit í greinum höfundar sem birtust í Morgunblaðinu í maí 2000 og eru einnig á vefslóðinni www.hi.is/~fmbald. Neðanmálsgrein: 2 2California's Power Crisis, The Economist January 20 th

2001. Neðanmálsgrein: 3 3Sjá kafla 4 í skýrslu Federal Energy Regulatory Commission (FERC): Staff Report to the Federal Energy Regulatory Commission on Western Markets and the Causes of the Summer 2000 Price Abnormalities. Federal Energy Regulatory Commission, November 1, 2000. Neðanmálsgrein: 4 4Sjá t.d. Borenstein, Bushnell og Wolak, „Diagnosing Market Power in California's Deregulated Wholesale Electricity Market“, University of California Energy Institute, August 2000. Niðurstaðan er að markaðsverð hafi verið 16% hærra en verð á samkeppnismarkaði á gagnatímabilinu sem var júní 1998 til september 1999. Neðanmálsgrein: 5 5Sjá 2. kafla skýrslu FERC. Neðanmálsgrein: 6 6Sjá 5. kafla skýrslu FERC og Joskow og Kahn, „A Quantitative Analysis of Pricing Behavior in California's Wholesale Electricity Market During Summer 2000“, Sloan School of Business, MIT, November 21 2000. Neðanmálsgrein: 7 7Oft er talað um „the NIMBY (not in my backyard) syndrome“, eða „ekki í mínum bakgarði heilkennin“. Tímaritið The Economist gerði grín að ástandinu og skrifaði um BANANA („build absolutely nothing anywhere near anybody“) lýðveldið Kaliforníu (8. febrúar 2001). Neðanmálsgrein: 8 8William Hogan, virtur hagfræðingur á sviði raforkumála sem gegnir prófessorsembætti við Harvard háskóla, orðar þetta svo (ásamt John Chandley og Scott Harvey): „…the design of the California market embraced the notion that what little the system operator would do should be done inefficiently in order to leave even more coordination problems for the market to solve.“ Tilvitnun úr „Electricity Market Reform in California“, John F. Kennedy School of Government, Harvard, November 2000. Það skal tekið fram að Hogan varaði við aðskilnaði kerfisstjórnar og dægurmarkaðar í grein sem birtist 1995 í Electricity Journal.