Stjórnarráð Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 381

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011.

Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar (VBj, ÁI, RM, LGeir, JRG, MT).

1. gr.

2. mgr. 28. gr. laganna orðast svo:

Þrátt fyrir 1. mgr. skal ákvæði 4. mgr. 7. gr. ekki koma til framkvæmda fyrr en 1. nóvember 2012.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu er lagt til að gildistöku ákvæðis um hljóðritanir ríkisstjórnarfunda verði frestað og komi ekki til framkvæmda fyrr en 1. nóvember 2012 í stað 1. janúar 2012. Ákvæði þessa frumvarps er tekið úr nýframlögðu frumvarpi til upplýsingalaga (þskj. 442, 366. mál) sem enn hefur ekki verið mælt fyrir.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Í 4. mgr. 7. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, er kveðið á um að allir fundir ríkisstjórnarinnar skuli hljóðritaðir og afrit geymt í vörslu Þjóðskjalasafns. Skulu hljóðritanir þessar gerðar opinberar að 30 árum liðnum frá fundi. Skv. 28. gr. sömu laga á þetta ákvæði að koma til framkvæmda 1. janúar 2012. Er það mat meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að nauðsynlegt sé að fresta því að umrætt ákvæði komi til framkvæmda. Því til grundvallar liggur sú meginástæða að það skorti ákvæði um það í lögum hvernig aðgangi að hljóðupptökum af fundum ríkisstjórnar og endurritum af þeim skuli háttað. Nefndin styðst í þessu mati við álitsgerðir frá Róbert R. Spanó, prófessor í lögum við Háskóla Íslands, og Gunnari Helga Kristinssyni, prófessor í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands, sjá fylgiskjöl. Niðurstöður þeirra eru að nauðsynlegt sé að greina nánar, rannsaka og taka afstöðu til þeirra atriða sem þeir nefna áður en ákvæði um hljóðupptökur á ríkisstjórnarfundum komi til framkvæmda.

Eins og nánar er fjallað um í framangreindum álitsgerðum má skipta þeim meginálitaefnum sem nauðsynlegt er að taka afstöðu til, áður en upptökur koma til framkvæmda, í þrennt:

Aðgangsréttur að hljóðupptökum og endurritum þeirra.

Taka þarf afstöðu til þess í lögum, áður en hljóðritanir koma til framkvæmda, hverjir skuli eiga rétt til aðgangs að hljóðupptökum og endurritum af þeim. Taka þarf afstöðu til aðgangsréttar almennings og fjölmiðla, sérstakra eftirlitsaðila og stjórnvalda sjálfra.

Aðgangsréttur almennings og fjölmiðla.

Í upplýsingalögunum er skýrt tekið fram að fundargerðir ríkisstjórnar og minnisgreinar sem teknar eru saman fyrir ráðherrafundi séu undanþegnar upplýsingarétti almennings. Nauðsynlegt er, til að taka af allan vafa í þeim efnum, að kveða jafnframt skýrt á um það að sama gildi um hljóðupptökur og endurrit þeirra en ekki verður talið að núgildandi upplýsingalög tryggi það. Er því nauðsynlegt, áður en hljóðritanir koma til framkvæmda, að breyta upplýsingalögum þannig að tryggt sé að hljóðritanir séu undanþegnar upplýsingarétti almennings og fjölmiðla enda verður ekki talið að það hafi verið ætlunin við setningu lagafyrirmæla um hljóðupptökur að þessir aðilar ættu rétt til aðgangs að þeim.

Aðgangsréttur sérstakra eftirlitsaðila.

Taka þarf afstöðu til þess hvaða reglur skuli gilda um aðgangsrétt sérstakra eftirlitsaðila að hljóðupptökum og endurritum af þeim. Ljóst verður að telja að saksóknari, Alþingi og Landsdómur muni eiga rétt til aðgangs að þessum gögnum ef á reynir. Sama gildir um rannsóknarnefndir sem Alþingi skipar, sbr. lög um rannsóknarnefndir. Að óbreyttu verður hins vegar jafnframt talið að Alþingi, þ.e. einkum stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins, geti átt rétt til aðgangs að hljóðupptökum á grundvelli eftirlitsheimilda og upplýsingaréttar sem kveðið er á um í þingsköpum, að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar greinir enda þótt ekki verði séð að það hafi verið ætlun löggjafans að fastanefndir þingsins ættu rétt til aðgangs að þessum upplýsingum. Þá verður talið að umboðsmaður Alþingis muni einnig eiga rétt til aðgangs að hljóðupptökum, sbr. lög um umboðsmann Alþingis. Áður en hljóðritanir koma til framkvæmda er nauðsynlegt að taka skýra afstöðu til þess hver aðgangsréttur þessara aðila eigi að vera. Sé talin ástæða til að takmarka aðgangsréttinn verður að kveða skýrt á um það í lögum um Stjórnarráð Íslands.

Aðgangsréttur stjórnvaldra sjálfra.

Taka þarf afstöðu til þess hvaða reglur eigi að gilda um innri aðgang, þ.e. um aðgangsrétt forsætisráðherra og annarra ráðherra og ráðuneyta þeirra. Í því sambandi er sérstaklega brýnt að taka afstöðu til þess hvort og þá í hvaða tilvikum forsætisráðherra og aðrir ráðherrar í ríkisstjórn eigi að hafa rétt til aðgangs að hljóðupptökum af fundum fyrri ríkisstjórna. Sé talin ástæða til að takmarka innri aðgang stjórnvalda að þessu leyti samkvæmt framangreindu þarf að gera það með skýrum ákvæðum í lögum um Stjórnarráð Íslands.

Lagaleg og pólitísk ábyrgð ráðherra.

Leggja þarf mat á það hvaða þýðingu upptökur af ríkisstjórnarfundum geti haft við mat á ábyrgð ráðherra, bæði lagalegri ábyrgð á grundvelli laga um ráðherraábyrgð og pólitískri ábyrgð. Leggja þarf mat á það hvort hljóðupptökur af ríkisstjórnarfundum geti raskað þeirri meginreglu sem gilt hefur að ráðherrar standi sameiginlega að samþykktum ríkisstjórnar nema þeir bóki sig sérstaklega frá máli. Í því sambandi þarf að meta það sérstaklega hvort tilefni sé til að endurskoða 5. gr. laga um ráðherraábyrgð sem er svohljóðandi: Sé um að ræða embættisathöfn í ríkisráði eða á ráðherrafundi, sbr. 16. og 17. gr. stjórnarskrárinnar, bera allir viðstaddir ráðherrar, sem með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt hafa stuðlað að þeirri athöfn, ábyrgð á henni.

Í þessu sambandi þarf að meta hvaða þýðingu almenn ummæli og fyrirvarar sem ráðherrar setja fram á ríkisstjórnarfundi um einstök mál án þess að ganga svo langt að bóka sérafstöðu geti haft við sakarmat samkvæmt ákvæðinu. Þá er það jafnframt sérstakt athugunarefni með hliðsjón af orðalagi þeirrar verknaðarlýsingar sem sett er fram í framangreindu ákvæði 5. gr. laga um ráðherraábyrgð hvort hljóðritun ríkisstjórnarfunda geti haft þau áhrif að ráðherrar kjósi fremur að tjá sig ekki um erfið og umdeild mál sem koma til umfjöllunar í ríkisstjórn. Þarf með öðrum orðum að kanna nánar samspil 4. mgr. 7. gr. laga um Stjórnarráð Íslands og 5. gr. laga um ráðherraábyrgð en niðurstaða þeirrar athugunar kann að leiða til þeirrar niður stöðu að æskilegt sé að endurskoða umrætt ákvæði laga um ráðherraábyrgð með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum.

Því er lagt til í frumvarpi þessu að gildistöku ákvæðis 4. mgr. 7. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, þar sem mælt er fyrir um hljóðritanir ríkisstjórnarfunda verði frestað til 1. nóvember 2012. Lagt er til að sá tími sem þá gefist verði nýttur til að kanna betur þau lagalegu álitaefni sem uppi eru í tengslum við hljóðritun ríkisstjórnarfunda og rakin eru hér að framan og ekki síst hvaða reglur skuli gilda um aðgang að slíkum hljóðritunum. Í athugasemdum í greinargerð með nýframlögðu frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að gert sé ráð fyrir að forsætisráðherra muni eigi síðar en við upphaf þings í september 2012 gera þinginu grein fyrir niðurstöðum þessarar athugunar.

Fylgiskjal I.

Minnisblað.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal II.

17. nóv. 2011

Minnisblað til forsætisráðuneytisins um hljóðritun ríkisstjórnarfunda

Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011 skulu allir fundir ríkisstjórnarinnar hljóðritaðir. Afrit skulu geymd í vörslu Þjóðskjalasafns, en hljóðritanirnar gerðar opinberar að 30 árum liðnum frá hverjum fundi. Samkvæmt 28. gr. sömu laga kemur þetta ákvæði til framkvæmda frá 1. janúar 2012.

Regla um hljóðritun ríkisstjórnarfunda var ekki upphaflega í því stjórnarfrumvarpi sem síðar varð að lögum en var bætt við að tillögu meirihluta allsherjarnefndar með svohljóðandi rökstuðningi:

Loks leggur meiri hlutinn til þá meginbreytingu að ríkisstjórnarfundir verði hljóðritaðir og afrit af þeim geymt í vörslu Þjóðskjalasafns og að hljóðritanirnar skuli gerðar opinberar að 30 árum liðnum frá fundinum. Meiri hlutinn telur að með þessum breytingum sé verið að bregðast við ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og tillögum í skýrslu og ályktun þingmannanefndar Alþingis og þeirri staðreynd að stjórnvöld sækja umboð sitt til þjóðarinnar og starfa í hennar þágu (Þskj. 1857 - 674. og 675. Mál, 139. löggjafarþing 2010–2011).

Í áliti minnihluta 1. minnihluta nefndarinnar sagði hins vegar:

Breytingartillaga meiri hlutans um hljóðritanir á ríkisstjórnarfundum, sem bundnar verði trúnaði í 30 ár, þarfnast að mati fulltrúa Sjálfstæðisflokksins einnig nánari skoðunar. Sögulegt gildi slíkra hljóðritana er augljóst og jafnframt má færa rök fyrir því að þær leiði til þess að fundargerðir endurspegli betur það sem raunverulega fer fram á ríkisstjórnarfundum. Þá verður ekki fram hjá því litið að um leið kunna hljóðritanir að breyta eðli ríkisstjórnarfunda, til dæmis þannig að ráðherrar verði varari um sig og tregari til að ræða opinskátt um einstök málefni, sem þeir telja viðkvæm, á formlegum ríkisstjórnarfundum. Ef breytingartillagan hefur slíkar afleiðingar má spyrja hvort hún sé raunverulega til þess fallin að leiða til betri stjórnarhátta. Þótt ekkert verði fullyrt í þessum efnum virðist ljóst að jafn róttæk hugmynd og þessi þarfnast nánari umræðu og skoðunar áður en Alþingi tekur endanlega afstöðu til hennar (Þskj. 1887 - 674. og 675. mál, 139. löggjafarþing 2010–2011.).

Fundargerðir ríkisstjórna eru undanþegnar upplýsingaskyldu samkvæmt upplýsingalögum (nr. 50/1996). Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga sagði á sínum tíma m.a.:

Ríkisráð og ríkisstjórn hafa ótvírætt sérstöðu innan stjórnsýslu ríkisins. Við setningu stjórnsýslulaga var talið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda á þann hátt að undanþiggja frá upplýsingarétti aðila máls fundargerðir þeirra, minnisgreinar á ráðherrafundum og skjöl sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Sömu sjónarmið eiga ekki síður við um upplýsingarétt almennings og er því lagt til að umrædd gögn verði undanþegin meginreglu 1. mgr. 3. gr. Birting upplýsinga úr þessum gögnum verður því eftir sem áður háð ákvörðun þessara stjórnvalda sjálfra. Um heimild ríkisstjórnar til þess að afhenda gögn sem falla undir 1. tölul. fer eftir 3. mgr. 3. gr. Undanþágan gildir um alla fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður (630. Frumvarp til upplýsingalaga, 120. löggjafarþingi 1995--96.).

Í nýjum stjórnarráðslögum eru ítarlegri ákvæði en áður var að finna í lögum um skráningu fundargerða ríkisstjórna og meðferð skyldra upplýsinga. Þar er hins vegar ekki færð í lög skylda ríkisstjórna til að birta fundargerðir. Með reglum um ítarlegri fundargerðir er komið til móts við ýmsar ábendingar Rannsóknarnefndar Alþingis og annarra sem fjölluðu um starfshætti ríkisstjórna í kjölfar hrunsins. Í nýju ákvæðunum er meðal annars gert ráð fyrir að fólk geti bókað mótmæli sín og eins eru fylgigögn, s.s. minnisblöð og fleira iðulega tiltæk. Skýrar fundargerðir eru mikilvæg forsenda þess að hægt sé að rannsaka og úrskurða um lagalega ábyrgð ráðherra. Ekki verður séð að hljóðritun ríkisstjórnarfunda bæti hér neinu við. Hins vegar eiga enn við þau sjónarmið sem fram komu við setningu upplýsingalaga að ríkisstjórn hefur mikla sérstöðu í stjórnkerfinu og mikilvægt að hún geti unnið störf sín í eðlilegu vinnuandrúmslofti af því tagi sem greiðir fyrir opinskárri og hreinskilinni umræðu.

Æskilegt hefði verið að tillaga um hljóðritun ríkisstjórnarfunda hefði byggt á ítarlegri og skýrari rökstuðningi en raun var. Tillaga um nýmæli af þessu tagi – sem eftir því sem best verður séð er einstakt fyrir Ísland – hefði þurft að byggja á mun meiri rannsókn en gerð var þar sem meðal annars væri hugað að líklegum áhrifum tillögunnar. Hér skal ekki fullyrt að áhrif hljóðritana á ríkisstjórnarfundum hljóti að vera skaðleg, en sá möguleiki er þó augljóslega fyrir hendi að þær þvælist fyrir ákvarðanatöku ríkisstjórna með því að hvetja til yfirlýsinga og ræðuhalda sem einkum eru ætlaðar hlustendum framtíðarinnar fremur en viðstöddum ráðherrum á ríkisstjórnarfundi.

Önnur möguleg áhrif eru að með því að draga úr trúnaði á ríkisstjórnarfundum færist samráð og ákvarðanataka í auknum mæli annað, þar á meðal yfir í einkasamtöl einstakra ráðherra. Slík áhrif væru andstæð anda þeirra tillagna sem leiddu til ítarlegri ákvæða um fundargerðir þar sem markmiðið var að skýra aðkomu og áhrif ráðherra við ákvarðanatöku í ríkisstjórn.

Meðal þess sem stefnt var að við undirbúning nýrra laga um Stjórnarráð Íslands var að bæta forsendur fyrir samstarfi og samráði þvert á ráðuneyti. Samstarf í ríkisstjórn krefst samninga og málamiðlana þar sem allir þurfa í einhverjum mæli að slá af sínum ítrustu kröfum. Samsteypustjórnir þurfa vettvang til að ráða ráðum sínum – annars staðar en á leynifundum – áður en þær komast að niðurstöðum sem oftast eru taldar bindandi fyrir þá sem hlut eiga að máli. Samningar fyrir opnum tjöldum – jafnvel með 30 ára biðtíma – eru ekki endilega góð aðferð til að greiða fyrir samstarfi.

Hugsanlegt er þannig að hljóðritun ríkisstjórnarfunda nái ekki þeim markmiðum sem tillögunni var að öllum líkindum ætlað að ná. Jafnframt virðist mögulegt að hún vinni gegn ýmsum þeirra markmiða sem stefnt var að við frumvarpssmíðina, svo sem um skilvirkt samstarf þvert á ráðuneyti og gegnsæja ákvarðanatöku. Af þessum sökum teldi ég heppilegt að fresta gildistöku lagaákvæðis um hljóðritun ríkisstjórnarfunda þar til frekari rannsókn hefur farið fram á líklegum áhrifum þess.

Dr. Gunnar Helgi Kristinsson, prófessor í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands