Opinberir háskólar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 319

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008

(landbúnaðarháskólar og samstarf opinberra háskóla).

(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)

1. gr.

1. málsl. 1. mgr. 1. gr. laganna orðast svo: Lög þessi gilda um Háskóla Íslands, Háskólann á Akureyri, Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólann á Hólum, sem reknir eru sem opinberir háskólar og lúta yfirstjórn ráðherra.

2. gr.

2. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:

a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Háskóli er sjálfstæð menntastofnun sem sinnir kennslu, rannsóknum, þekkingarleit og sköpun á sviði vísinda, fræða, tækniþróunar eða lista, sbr. 2. og 3 gr. laga um háskóla.

b. Við 2. mgr. bætist: sbr. 21. gr. laga um háskóla.

4. gr.

2. málsl. 1. mgr. 16. gr. laganna orðast svo: Þeir sem bera starfsheitin prófessor, dósent, lektor og sérfræðingur skulu hafa þekkingu og reynslu í samræmi við alþjóðleg viðmið fyrir viðkomandi starfsheiti á þeirra fræðasviði, staðfest með áliti dómnefndar eða með doktorsprófi frá viðurkenndum háskóla.

5. gr.

Við 24. gr. laganna bætist nýr stafliður, svohljóðandi: umsýslu- og afgreiðslugjöldum umsókna nemenda með ríkisfang utan Evrópska efnahagssvæðisins, að undanskildum Færeyjum og Grænlandi.

6. gr.

Á eftir 28. gr. laganna kemur ný grein, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi, og breytist greinatala samkvæmt því:

Samstarfsnet opinberra háskóla.

Rektorar opinberra háskóla, sem fengið hafa viðurkenningu ráðherra, skipa sérstaka verkefnastjórn um samstarfsnet opinberra háskóla undir forustu Háskóla Íslands. Auk rektora skal skipa fulltrúa til viðbótar þar sem tekið verður mið af stærð háskólanna og umfangi. Samstarfsnetið skal koma saman reglulega og fjalla um sameiginleg málefni skólanna, einkum varðandi stoðþjónustu, sameiginlega innritun, nám og námsframboð. Jafnframt skal samræma gæðamat í starfsemi skólanna og samþætta sambærileg fræðasvið í kennslu og rannsóknum.

Ráðherra skal setja nánari starfsreglur um samstarfsnet opinberra háskóla og skulu þær birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

7. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2013.

Við gildistöku laga þessara falla brott eftirtalin lög og lagaákvæði:

a. Lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999.

b. 2. mgr. 9. gr. og V. kafli, ásamt fyrirsögn, laga um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, nr. 64/1965.

c. Lög um tilraunastöð Búnaðarsambands Suðurlands og Landbúnaðarháskóla Íslands að Stóra-Ármóti, nr. 29/1981.

Ákvæði til bráðabirgða.

I.

Skipunartími núverandi háskólaráða Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum framlengist til 1. október 2013 eða þar til nýir fulltrúar hafa verið valdir í háskólaráð skólans í samræmi við 6. gr. laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008.

II.

Skipan kennslu og náms við Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólann á Hólum skal endurskoðuð og færð til samræmis við lög um opinbera háskóla, nr. 85/2008, fyrir skólaárið 2013–2014.

III.

Nemendur sem við gildistöku laga þessara eru í námi við Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólann á Hólum eiga rétt á að ljúka því námi samkvæmt því námsskipulagi sem í gildi er við skólana miðað við gildandi reglur um námsframvindu.

IV.

Ráðherra veitir Landbúnaðarháskóla Íslands heimild til að reka starfsmenntun á framhaldsskólastigi og gera sérstakan samning um þann hluta starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands sem fellur undir lög um framhaldsskóla, nr. 92/2008, er gildi frá og með skólaárinu 2013–2014.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta mælir fyrir um breytingu á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008, með áorðnum breytingum. Frumvarpið var samið í mennta- og menningarmálaráðuneytinu í samráði við opinberu háskólana. Meginmarkmið með framlagningu frumvarps þessa er að allir opinberir háskólar búi við sama lagaumhverfi. Af því leiðir er í frumvarpinu lagt til að starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum verði felld undir lög um opinbera háskóla, nr. 85/2008, og lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, falli brott. Með þessu yrði tekið mikilvægt skref til að einfalda lagaumgjörð um opinberu háskólana.

Þá er jafnframt lagt til að samstarf opinberra háskóla verði lögfest, svokallað háskólanet. Opinberir háskólar hafa haft með sér samstarf frá árinu 2011 um margvíslega þætti er varða stoðþjónustu og gæðamál auk annars sem telst til kennslu og rannsókna. Hér er lagt til að þessi samstarfsvettvangur verði frekar festur í sessi með sérstöku lagaákvæði og hlutverk slíks samstarfs skýrt nánar. Annað markmið frumvarpsins lýtur að því að samræma ákvæði laga um opinbera háskóla breytingum á lögum um háskóla, nr. 63/2006, sem samþykktar voru á 140. löggjafarþingi, vorið 2012, þ.m.t. ákvæðum laganna um hæfisskilyrði starfsmanna háskóla.

I. Tilgangur og nauðsyn lagasetningar.

Lagaleg umgjörð háskóla hefur tekið grundvallarbreytingum á undanförnum árum. Sett voru ný lög um háskóla árið 2006 sem fólu í sér margháttaðar breytingar á starfsskilyrðum háskóla. T.d. var lögfest að allir starfandi háskólar þyrftu að öðlast viðurkenningu ráðherra á starfsemi sinni og er sú viðurkenning tengd skilgreindum fræðasviðum. Bæði Landbúnaðarháskóli Íslands og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum sóttu um og öðluðust slíka viðurkenningu á sínum tíma. Landbúnaðarháskóli Íslands á sviði náttúruvísinda og bú- og auðlindavísinda og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum á sviði auðlinda- og búvísinda. Önnur meginbreyting á lagalegri umgjörð háskóla varð þegar Alþingi samþykkti lög um opinbera háskóla, nr. 85/2008. Við gildistöku þeirra laga hinn 1. júlí 2008 féllu úr gildi lög um Háskóla Íslands, nr. 41/1999, lög um Háskólann á Akureyri, nr. 40/1999, og lög um listmenntun á háskólastigi, nr. 43/1995. Lög um Kennaraháskóla Íslands, nr. 137/1997, féllu úr gildi sama dag er lög um sameiningu Kennaraháskóla Íslands og Háskóla Íslands tóku gildi. Opinberir háskólar, sem taldir eru upp í 1. gr. laganna, byggja starfsemi sína því á almennum háskólalögum og lögum um opinbera háskóla. Í nágrannalöndum Íslands eru starfsskilyrði háskóla með sambærilegum hætti og hér er lagt til, þ.e. með sömu lagaumgjörð – sama á hvaða fræðasviði þeir starfa.

Við setningu laga um opinbera háskóla árið 2008 var í bráðabirgðaákvæði kveðið á um að búnaðarfræðslulög skyldu endurskoðuð fyrir árslok 2009. Að baki lá það sjónarmið að æskilegt væri að ráðrúm gæfist til að laga starfsemi menntastofnana landbúnaðarins að þeim breytingum sem urðu á stöðu þeirra og högum við tilfærslu verkefna á milli ráðuneyta. Á sama tíma gæfist mennta- og menningamálaráðuneytinu færi á að gaumgæfa vel málefni landbúnaðarháskólanna áður en tekin væri afstaða til endurskoðunar á búnaðarfræðslulögum og gerðar tillögur til Alþingis um það hvernig málefnum skólanna yrði skipað.

Af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins og opinberu háskólanna hefur verið unnið að því að færa mikilvæga þætti í starfsemi skólanna að því sem almennt gildir um samskipti ráðuneytisins við háskóla í landinu. Hér má nefna uppbyggingu kennslu og rannsóknasamninga, fyrirkomulag fjárveitinga, fjárhagsmálefni og uppgjör, upplýsingagjöf, gæðastarf o.fl. Samtímis hefur verið unnið að endurskoðun búnaðarfræðslulaga, líkt og kveðið er á um í bráðabirgðaákvæði í lögum um opinbera háskóla. Í tengslum við þá vinnu hefur ráðuneytið haft samráð við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Verði frumvarpið að lögum verður samræmd skipan í háskólaráð opinberu skólanna, sem yrði mikil framför. Jarðir þær sem hafa verið í umsýslu Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum verða áfram nýttar til kennslu og rannsókna á fræðasviðum skólanna.

Í júní 2010 gaf mennta- og menningarmálaráðuneytið út stefnu um hvernig staðinn yrði vörður um starfsemi opinberu háskólanna. Til að fylgja eftir þeirri stefnu var stofnað í ágúst 2011 samstarfsnet opinberu háskólana, svokallað háskólanet. Má segja að markmiðið með samstarfsneti opinberu háskólanna sé þríþætt: Í fyrsta lagi að efla háskólakennslu, rannsóknir og nýsköpun til styrktar framtíðaruppbyggingu íslensks samfélags. Í öðru lagi að hagræða í rekstri háskólanna þannig að fjármunir nýtist sem allra best og í þriðja lagi að halda uppi öflugri og fjölbreyttri háskólastarfsemi víðs vegar um landið. Um var að ræða tveggja ára verkefni en í ljósi þess góða árangurs sem samstarf opinberra háskóla hefur leitt af sér er nú talið mikilvægt að festa samstarfið í sessi með því að setja ákvæði um samstarfsnet opinberu háskólanna í lög. Aukinheldur er í frumvarpinu mælt fyrir um með hvaða hætti slíkt samstarf skuli þróast og hvernig samþætta skuli frekar stoðþjónustu, stjórnun kennslu og rannsóknir opinberu háskólanna. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að setja verkefnastjórn samstarfsnets opinberu háskólanna starfsreglur. Þar er nánar tilgreint að sameiginleg málefni háskólanna skuli varða stoðþjónustu, innritun, nám og námsframboð. Helstu kostir þessa er að nemendum verði þannig tryggð tiltekin samræming í þjónustu og námsframboði skólanna, sem mun að öllum líkindum leiða til þess að námsframboð skólanna verður fjölbreyttara.

Í frumvarpinu eru einnig lagðar til endurbætur á lögum um opinbera háskóla í ljósi þeirra breytinga sem samþykktar voru á 140. löggjafarþingi á lögum um háskóla, nr. 63/2006. Þá var t.d. lögfest með hvaða hætti háskólar á Íslandi skuli leitast við að vinna saman til að nýta sem best opinberar fjárveitingar og styrkja stöðu sína á alþjóðlegum vettvangi. Með þessu var lögð aukin áhersla á mikilvægi þess að háskólar á Íslandi vinni betur saman, enda njóta þeir allir fjárframlaga úr ríkissjóði. Einnig var tryggður réttur nemenda til að fá nám viðurkennt milli íslenskra háskóla. Jafnframt var lögfest að einungis viðurkenndir háskólar megi bera heitið „háskóli“ og að kennarar við háskóla skuli hafa lokið doktorsprófi eða sambærilegri menntun.

Þá er lagt til að opinberum háskólum verði veitt heimild til að taka umsýslu- og afgreiðslugjald af nemendum með ríkisfang utan Evrópska efnahagssvæðisins.

II. Meginefni frumvarpsins.

Eins og að framan greinir er að því stefnt að allir opinberir háskólar búi við sama lagaumhverfi. Helstu tillögum frumvarps þessa má skipta upp í eftirfarandi fjóra þætti:

1. Að samræma lagaumhverfi opinberra háskóla á Íslandi með afnámi laga um búnaðarfræðslu, þannig að Landbúnaðarháskóli Íslands og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum falli undir lögin um opinbera háskóla. Lagaumgjörð opinberra háskóla á Íslandi verði þannig samræmd og starfsskilyrði þeirra jöfnuð, m.a. með sambærilegri skipan háskólaráða. Með þessu mun lagaumgjörð, er varðar starfsemi opinberu háskólanna, í senn verða einfaldari og skýrari en áður og starfsskilyrði þeirra jöfnuð.

2. Að lögfesta samstarfsnet opinberra háskóla, svokallað háskólanet, til að efla og formgera samstarf þeirra enn frekar. Verkefnastjórn samstarfsnetsins verði fest í sessi og er lagt til að hún fjalli um sameiginleg málefni háskólanna og beri ábyrgð á þeirri framkvæmd.

3. Að opinberum háskólum verði veitt heimild til að taka umsýslu- og afgreiðslugjald af nemendum með ríkisfang utan Evrópska efnahagssvæðisins.

4. Að laga tiltekin ákvæði laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008 að þeim breytingum sem urðu á lögum um háskóla, nr. 63/2006, á 140. löggjafarþingi, til að mynda ákvæðum um hæfisskilyrði starfsmanna háskóla.

III. Samráð.

Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við helstu hagsmunaaðila. Hinn 30. júní 2012 voru öllum opinberu háskólunum send frumvarpsdrög til nánari athugunar og voru þeir jafnframt beðnir um að koma athugasemdum sínum á framfæri við mennta- og menningarmálaráðuneytið, einkum er vörðuðu ákvæði frumvarpsins um samstarfsnet opinberra háskóla. Athugasemdirnar sem bárust leiddu almennt ekki til grundvallarbreytinga á frumvarpsdrögunum.

Hinn 24. ágúst 2012 voru tilteknar frumvarpsgreinar kynntar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu (síðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti). Í byrjun september fékk ráðuneytið síðan afhent til kynningar frumvarpsdrögin í heild með athugasemdum og skýringum við einstakar greinar. Hinn 28. ágúst 2012 var haldinn sérstakur fundur á vegum mennta- og menningarmálaráðuneytisins með rektor Landbúnaðarháskóla Íslands þar sem farið var yfir helstu efnisatriði frumvarpsins. Í kjölfarið kom Landbúnaðarháskólinn með ábendingu um að fjárframlög til Landbúnaðarháskóla Íslands yrðu framvegis á einum fjárlagalið undir mennta- og menningarmálaráðuneyti í stað tveggja áður. Jafnframt hafði ráðuneytið samráð við Landbúnaðarháskólann um samningu bráðabirgðaákvæðis IV. í frumvarpinu.

Frumvarpsdrögin fóru einnig í opið samráðsferli 7. september sl. og var frumvarpið kynnt á heimasíðu ráðuneytisins. Veittur var frestur til lok dags 17. september sl. til þess að skila inn athugasemdum og ábendingum til ráðuneytisins. Sérstök athygli var vakinn á drögum að frumvarpinu gagnvart Bændasamtökum Íslands, Búnaðarsambandi Suðurlands, Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólanum á Hólum. Í kjölfarið komu athugasemdir frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og Landbúnaðarháskóla Íslands. Farið var yfir athugasemdir og þær hafðar til hliðsjónar við undirbúning endanlegs frumvarps. Athugasemdirnar leiddu almennt ekki til grundvallarbreytinga á frumvarpsdrögunum en þó voru gerðar lítilsháttar breytingar á orðalagi 6. gr. frumvarpsins, þ.e. að kveðið verði á um að Samstarfsnet opinberu háskólanna verði undir forustu Háskóla Íslands.

IV. Mat á áhrifum.

Við mat áhrifum frumvarpsins, verði það að lögum, er hægt að líta til nokkurra þátta.

1. Skipan háskólaráða.

Víðtækt hlutverk háskólaráða er eitt megineinkenni íslenska háskólakerfisins. Þetta hlutverk tekur bæði til stefnumörkunar og framkvæmdastjórnar, auk þess sem gengið er út frá því sem meginstefnu í gildandi lögum að háskólaráð sé æðsti ákvörðunaraðili innan hvers háskóla. Skipun yfirstjórnar opinberra stofnana er ákveðin með lögum. Hlutverk háskólaráða er margþætt:

– að veita háskóla forustu jafnt inn á við sem út á við,

– að sinna endurskoðunar- og úrskurðarhlutverki,

– að vinna að heildarhagsmunum háskóla,

– að styðja við skilvirka framkvæmdastjórn.

Til að tryggja sem mesta faglega breidd og styrk fyrir háskólann út á við eru háskólaráð háskóla með færri en 5.000 nemendur skipuð sex fulltrúum auk rektors sem er formaður ráðsins en í háskóla með fleiri en 5.000 nemendur er háskólaráð skipað tíu fulltrúum auk rektors.

Samkvæmt ákvæðum 6. gr. laga um opinbera háskóla skulu í háskólaráði háskóla með færri en 5.000 nemendur sitja tveir fulltrúar háskólasamfélagsins, tilnefndir af háskólafundi (sbr. 16 gr. laga um háskóla, nr. 63/2006), einn fulltrúi tilnefndur af samtökum nemenda, einn fulltrúi tilnefndur af ráðherra og tveir fulltrúar tilnefndir af þeim sem fyrir eru í háskólaráði. Í lögunum er kveðið á um að leitast skuli við að tryggja sem viðtækasta þekkingu og reynslu háskólanum til stuðnings og mega fulltrúar í háskólaráði ekki vera starfsmenn eða nemendur skólans.

Frumvarpinu er ætlað að leiða til þess að skipan háskólaráða fari fram með samræmdum hætti í öllum opinberum háskólum landsins, með því að Landbúnaðarháskóli Íslands og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum falli undir lög um opinbera háskóla. Samkvæmt lögum um opinbera háskóla er ekki leitað beint til hagsmunaaðila, heldur eru utanaðkomandi valdir með faglegu mati af þeim sem eru fyrir í háskólaráði. Þannig eflist fagleg umfjöllun háskólaráðanna og sjálfstæði þeirra gagnavart utanaðkomandi hagsmunum. Fyrirkomulag á skipan háskólaráða í Háskóla Íslands og Háskólanum á Akureyri hafa reynst skólunum vel.

2. Samstarfsnet opinberu háskólanna.

Með nýju ákvæði um samstarfsnet opinberu háskólanna, svokallað háskólanet, sem kveðið er á um í frumvarpi þessu, er ætlunin að efla enn frekar samstarf opinberra háskóla. Gera má ráð fyrir auknu samstarfi og samþættingu námsframboðs sem og auknu samstarfi á sviði rannsókna. Samstarf opinberu háskólanna mun opna á ýmsa möguleika sem munu nýtast nemendum vel. Námskeið við aðra opinbera háskóla gefa nemendum tækifæri til að sækja námskeið sem ekki eru í boði í þeim skóla sem viðkomandi nemandi stundar nám í. Þá getur slíkt samstarf aukið val nemenda og tryggt fjölbreyttara námsframboð óháð búsetu. Ákvæðið byggist á starfi samstarfsnets opinberu háskólanna, sem hefur verið við lýði síðastliðin tvö ár með góðum árangri. Áætlað er að frekari útfærsla verði sett í reglugerð og birt í B-hluta Stjórnartíðinda. Ráðgert er að sú reglugerð verði unnin í samstarfi við verkefnisstjórn samstarfsnetsins.

3. Umsýslu- og afgreiðslugjald ríkja utan EES.

Í frumvarpinu er mælt fyrir um að opinberum háskólum verði veitt heimild til að taka umsýslu- og afgreiðslugjald vegna umsókna um skólavist frá aðilum utan EES. Tilgangurinn er fyrst og fremst að fækka ófullnægjandi umsóknum frá aðilum utan EES, en þeim hefur fjölgað verulega á síðustu árum. Ein skýringin á þeirri þróun er sú að Danmörk, Svíþjóð og Finnland hafa tekið upp skólagjöld nemenda utan EES. Hér er því lagt til að opinberum háskólum verði veitt heimild til að taka umsýslu- og afgreiðslugjald sem standi undir þeim kostnaði sem leiðir af móttöku og afgreiðslu umsókna frá nemendum utan EES.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að Landbúnaðarháskóli Íslands og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum falli undir hugtakið „opinberir háskólar“ með því að telja þá upp í 1. gr. laga um opinbera háskóla ásamt Háskóla Íslands og Háskólanum á Akureyri. Hugtakið nær því til allra háskóla sem reknir eru af hinu opinbera og lúta yfirstjórn ráðherra. Þessi breyting mun ekki fela í sér miklar breytingar á starfsemi skólanna, enda starfa þeir, samkvæmt gildandi lögum, á grundvelli almennra háskólalaga, laga nr. 63/2006, og endurspeglast helstu meginþættir þeirra laga í lögum um opinbera háskóla. Meginbreyting frumvarpsins er brottfall búnaðarfræðslulaga þar sem í þeim lögum er fjallað með ítarlega um hlutverk og skipan landbúnaðarháskólanna.

Um 2. og 3. gr.

Í frumvarpinu er lagt til að 2. gr. laga um opinbera háskóla falli brott og að hugtakinu „sjálfstæð menntastofnun“ verði bætt við 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna. Þá er jafnframt lagt til að þar verði vísað til 2. gr. og 3. gr. laga um háskóla. Með þessum breytingum verður 2. gr. laga um opinbera háskóla óþörf.

Í b-lið 3. gr. frumvarpsins er lagt til að bætt verði við 2. mgr. 3. gr. laganna tilvísun í 21. gr. laga um háskóla sem fjallar um gerð kennslu- og rannsóknarsamninga við opinbera háskóla.

Um 4. gr.

Samkvæmt breytingum á lögum um háskóla, nr. 63/2006, sem samþykktar voru á 140. löggjafarþingi, var lögfest að þeir sem bera starfsheiti prófessora, dósenta, lektora og sérfræðinga skulu hafa þekkingu og reynslu í samræmi við alþjóðleg viðmið fyrir viðkomandi starfsheiti á þeirra fræðasviði, staðfest með áliti dómnefndar eða með doktorsprófi frá viðurkenndum háskóla. Í gildandi lögum um opinbera háskóla er gert ráð fyrir að viðkomandi starfsmenn hafi lokið meistaranámi hið minnsta. Í þeim nágrannaríkjum Íslands sem oftast eru höfð til samanburðar er doktorspróf í flestum tilvikum forsenda fyrir ráðningu í akademísk störf. Með frumvarpsgreininni er ætlað að tryggja gæði kennslu og rannsókna í opinberum háskólum og að þekking og reynsla sé í samræmi við alþjóðleg viðmið fyrir viðkomandi starfsheiti á hverju fræðasviði. Þetta ákvæði á ekki við um aðjúnkta og stundakennara enda ekki gerð krafa um doktorspróf hjá þeim.

Um 5. gr.

Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að opinberum háskólum verði veitt heimild til að taka sérstök umsýslu- og afgreiðslugjöld vegna umsókna um skólavist frá aðilum utan Evrópska efnahagssvæðisins. Tilgangurinn er fyrst og fremst að fækka ófullnægjandi umsóknum. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum við frumvarpið hefur slíkum umsóknum, einkum til Háskóla Íslands, fjölgað verulega á undanförnum árum. Sem dæmi má nefna að árið 2011 fékk Háskóli Íslands um 800 umsóknir frá Nígeríu, um 200 umsóknir frá Kamerún og álíka margar frá Pakistan, Íran, Írak og fleiri löndum utan EES. Þetta hefur leitt af sér mikla vinnu við að fara yfir þessar umsóknir, sem flestar eru ófullnægjandi. Hér er því lagt til að opinberum háskólum verði veitt heimild til að innheimta umsýslu- og afgreiðslugjöld vegna umsókna nemenda með ríkisfang utan EES, að undanskildum Færeyjum og Grænlandi. Gert er ráð fyrir að gjaldið sé í samræmi við þann kostnað sem fellur á skólana vegna þessarar umsýslu.

Um 6. gr.

Í 6. gr. frumvarpsins er lagt til að festa í sessi starfsemi samstarfsnets opinberu háskólanna, svokallað háskólanet. Ráðgert er að verkefnastjórnin fjalli um sameiginleg verkefni opinberra háskóla, sameinist um framkvæmd þeirra og hugi að frekari samþættingu og/eða sameiningu opinberu háskólanna innan samstarfsnetsins. Í þessu felst m.a. að stjórnsýsla og stoðþjónusta opinberu háskólanna verður skiplögð sem ein heild þótt starfsemin sé staðsett víða um landið. Þá er lagt til að festur verði í sessi sameiginlegur kennslu- og námsvefur. Aukinheldur er mælt fyrir um að eflt verði rannsóknasamstarf háskólanna. Verkefnastjórn samstarfsnetsins skal því leggja áherslu á að samþætta stjórnun færðasviða milli stofnana til að efla og samræma námsframboð sem til þess heyrir og við á. Markmiðið með samstarfsneti opinberu háskólanna er að gefa íslenskum nemendum kost á betra og fjölbreyttara námsframboði og að þeir geti tekið hluta af námi sínu í fleiri en einum skóla. Með samþættingu fræðasviða er átt við að þeir háskólar sem viðurkenndir eru á sama fræðasviði og bjóða upp á sambærilegar námsleiðir til prófgráðu, skulu hafa með sér samráð um námsframboð og kennslu. Samstarfsneti opinberu háskólanna er ætlað að vera miðstöð fjarnáms á háskólastigi og efla frekar tengsl háskólanna við þekkingarnet og símenntunarmiðstöðvar.

Í 2. mgr. er ráðgert að ráðherra setji samstarfsneti opinberu háskólanna nánari starfsreglur. Í slíkum starfsreglum verði m.a. kveðið á um stöðu samtarfsnetsins gagnavart stjórnsýslu opinberu háskólanna, helstu verkefni og markmið. Gert er ráð fyrir að Háskóli Íslands leiði starfið og skipan samstarfsnetsins verði þannig að Háskóli Íslands muni hafa þrjá fulltrúa, Háskólinn á Akureyri tvo og Landbúnaðarháskóli Íslands og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum einn hvor.

Um 7. gr.

1. mgr. greinarinnar þarfnast ekki skýringar.

Í a-lið 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins er lagt til að lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, falli brott. Meginmarkmið frumvarpsins er að allir opinberir háskólar búi við sama lagaumhverfi. Í frumvarpinu er því lagt til að starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum verði felld undir lög um opinbera háskóla, nr. 85/2008. Um nánari skýringar vísast til almennra athugasemda frumvarpsins.

Við brottfall laga um búnaðarfræðslu mun falla brott lagastoð, sem nú er í 17. gr. þeirra, sem kveður á um starfrækslu sérstaks rannsóknasviðs við Landbúnaðarháskóla Íslands. Ákvæðið á rót sína að rekja til sameiningar á starfsemi Rannsóknastofnunar landbúnaðarins á Keldnaholti við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri og Garðyrkjuskóla ríkisins. Vegna þessa er lagt til að 2. mgr. 9. gr. laga um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, nr. 64/1965, falli brott og mælt fyrir um að umfjöllun um starfrækslu rannsóknasviðs Landbúnaðarháskóla Íslands falli brott úr lögum. Rannsóknir eru verulegur hluti af starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands og fara þær fram við háskóladeildir skólans rétt eins og viðtekin venja er í háskólum almennt. Þykir því óþarfi að skilgreina sérstakt rannsóknarsvið eins og áður var.

Í b-lið 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins er lagt til að lög um tilraunastöð Búnaðarsambands Suðurlands og Landbúnaðarháskóla Íslands að Stóra-Ármóti, nr. 29/1981, falli brott.

Ráðgert er að Landbúnaðarháskólinn og Búnaðarsamband Suðurlands geri samning sín á milli um sameiginlegan rekstur tilraunastöðvarinnar að Stóra-Ármóti, sem hefur það viðfangsefni að vera alhliða tilraunastarfsemi í nautgriparækt með aðaláherslu á fóðrun og meðferð gripa ásamt því að sinna verkefnum á sviði annarra búgreina, eftir því sem aðstæður leyfa hverju sinni.

Um ákvæði til bráðabirgða I.

Meginmarkmið frumvarpsins er að allir opinberir háskólar búi við sama lagaumhverfi. Í frumvarpinu er því lagt til að starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum heyri undir lög um opinbera háskóla, nr. 85/2008, og lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, falli brott. Vegna þessa er hér mælt fyrir um samræmda skipan í háskólaráð opinberu háskólanna og er í ákvæðinu lagt til að skipunartími núverandi háskólaráða Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum framlengist til 1. október 2013 eða þar til nýir fulltrúar hafa verið valdir í háskólaráð skólans í samræmi við 6. gr. laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008.

Um ákvæði til bráðabirgða II.

Hér er ráðgert að skipan kennslu og náms við Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólann á Hólum verði endurskoðuð og færð til samræmis við lög um opinbera háskóla, nr. 85/2008, fyrir skólaárið 2014–2015.

Um ákvæði til bráðabirgða III.

Ef frumvarpið verður að lögum skulu þeir nemendur, sem eru þegar í námi við Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólann á Hólum, eiga rétt á að ljúka því námi samkvæmt því námsskipulagi sem er í gildi við skólana miðað við gildandi reglur um námsframvindu.

Um ákvæði til bráðabirgða IV.

Í ákvæðinu er mælt fyrir um að ráðherra veiti Landbúnaðarháskóla Íslands heimild til að reka starfsmenntun á framhaldsskólastigi og geri sérstakan samning um þann hluta starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands sem fellur undir lög um framhaldsskóla, nr. 92/2008, er gildi frá og með skólaárinu 2012–2013. Þetta fyrirkomulag er talið henta vel enda er um að ræða sérhæft nám, með takmörkuðum nemendafjölda, sem kallar á sértæka aðstöðu sem þegar er fyrir hendi hjá skólanum vegna rannsókna og háskólanáms.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008 (landbúnaðarháskólar og samstarf opinberra háskóla).

Með frumvarpinu er mælt fyrir um breytingu á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008, með áorðnum breytingum. Meginmarkmiðið er að allir opinberir háskólar búi við sama lagaumhverfi. Í frumvarpinu er lagt til að starfsemi Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum verði felld undir lög um opinbera háskóla og að lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, falli brott. Þá er jafnframt lagt til að samstarf opinberra háskóla, svonefnt háskólanet, verði lögfest. Opinberir háskólar hafa haft með sér samstarf frá árinu 2011 um margvíslega þætti er varða stoðþjónustu og gæðamál auk annars sem telst til kennslu og rannsókna. Hér er lagt til að þessi samstarfsvettvangur verði frekar festur í sessi með sérstöku lagaákvæði og að hlutverk slíks samstarfs verði skýrt nánar. Annað markmið frumvarpsins lýtur að því að samræma ákvæði laga um opinbera háskóla við tilteknar breytingar á lögum um háskóla, nr. 63/2006, sem samþykktar voru á 140. löggjafarþingi, vorið 2012, þ.m.t. ákvæði laganna um hæfisskilyrði starfsmanna háskóla.

Að mati mennta- og menningarmálaráðuneytisins er ekki gert ráð fyrir að framangreind breyting á lögum og niðurfelling búnaðarfræðslulaga, ásamt samræmingu á lagaumhverfi, leiði til breytinga á starfsemi Landbúnaðarháskólans og Hólaskóla – Háskólans á Hólum, enda starfa skólarnir í dag á grundvelli almennra háskólalaga og margir meginþættir þeirra laga endurspeglast í lögum um opinbera háskóla. Lögin um búnaðarfræðslu gera Landbúnaðarháskólanum að starfrækja búnaðarnáms- og starfsmenntanámsbrautir á framhaldsskólastigi, en námsbrautir þessar nýtast meðal annars sem aðfararnám að háskólanámi. Um þessar námsbrautir verður gert samkomulag þar sem meðal annars verður samið um námsframboð og fjármögnun á grundvelli laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008. Starfsmenntanámið hefur ekki verið metið inn í reiknilíkan framhaldsskóla en fyrir liggur að um dýrt nám er að ræða. Þá er í búfræðslulögum að finna ákvæði um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, en þar er kveðið á um að á vegum Landbúnaðarháskóla Íslands skuli starfrækt sérstakt rannsóknarsvið með aðgreindan fjárhag. Þetta ákvæði laga fellur brott samkvæmt frumvarpinu enda eru rannsóknir skólans ekki stundaðar á sérstöku rannsóknarsviði heldur á breiðari grundvelli fræðasviða skólans. Þá er í búfræðslulögum jafnframt kveðið á um verkaskiptingu landbúnaðarskólanna þannig að Hólaskóli – Háskólinn á Hólum sé miðstöð fyrir kennslu og rannsóknir í hrossarækt og hestamennsku, fiskeldi og ferðaþjónustu í dreifbýli og að skólanum sé heimilt að starfrækja alþjóðlega deild í hrossarækt og hestamennsku, þar sem innheimta megi skólagjöld. Landbúnaðarháskóli Íslands sé aftur á móti með áherslu á landbúnað og garðyrkju. Skólarnir hafa þróast hratt frá því búfræðslulögin tóku gildi og endurspeglar að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis þessi verkefnaskipting laganna ekki raunverulega starfsemi skólanna nema að hluta til. Gert er ráð fyrir að umgjörð landbúnaðarháskólanna breytist vegna framangreinds en ekki er gert ráð fyrir auknum útgjöldum vegna þessa, nema e.t.v. vegna búnaðar- og starfsmenntanáms á framhaldsskólastigi.

Háskólanetið, sem lagt er til að verði lögfest, var stofnað í ágúst 2011 sem samstarf opinberu háskólanna í tengslum við stefnu mennta- og menningarmálaráðuneytis frá júní 2010. Að háskólanetinu standa allir opinberu háskólarnir, þ.e. Háskóli Íslands, Háskólinn á Akureyri, Landbúnaðarháskólinn á Hvanneyri og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum. Markmið háskólanetsins er þríþætt: Í fyrsta lagi að efla háskólakennslu, rannsóknir og nýsköpun til styrktar framtíðaruppbyggingu íslensks samfélags. Í öðru lagi að hagræða í rekstri háskólanna þannig að fjármunir nýtist sem allra best og í þriðja lagi að halda uppi öflugri og fjölbreyttri háskólastarfsemi víðs vegar um landið. Upphaflega var um að ræða tveggja ára verkefni en að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis er talið mikilvægt að festa samstarfið í sessi með því að setja ákvæði um það í lög, þ.m.t. með hvaða hætti slíkt samstarf skuli þróast og hvernig samþætta skuli frekar stoðþjónustu, stjórnun kennslu og rannsóknir opinberu háskólanna. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir heimild ráðherra til að setja stjórn háskólanetsins starfsreglur. Í fjárlögum áranna 2011 og 2012 var veitt tímabundið 150 m.kr. framlag hvort ár, samtals 300 m.kr. Ríkisstjórnin samþykkti nýverið að framlengja framlagið til tveggja ára og eru 150 m.kr. lagðar til verkefnisins í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2013. Þannig er áætlað að samtals muni 600 m.kr. hafa verið varið til verkefnisins í árslok 2014. Að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis mun rekstrarkostnaður samstarfsnetsins eftir árið 2014 nema um 50 m.kr. á ári.

Háskólanetinu er m.a. ætlað að bjóða upp á fjölbreytt háskólanám á öllum helstu fagsviðum. Skipulag náms og rannsókna miðast við netið í heild sinn og nýtir krafta allra núverandi skóla sem starfa áfram undir eigin nafni. Nemendur geta fært sig milli skóla í námsferlinu og útskrifast frá háskólanetinu fremur en einstökum stofnunum. Skóladagatöl og kennsluskrár verða samræmdar og fjarkennsla notuð í auknum mæli til að geta boðið upp á fjölbreytt nám víða á landinu. Frá janúar 2012 hafa nemendur opinberu háskólanna haft aukin tækifæri til að velja námskeið þvert á skóla. Undirritaður hefur verið samningur sem gefur nemendum háskólanna möguleika á því að nýta sér námskeið við aðra háskóla án sérstaks endurgjalds og án takmarkana annarra en þeirra sem hver námsleið felur í sér. Nemendum opinberu háskólanna gefast þannig tækifæri til að auka fjölbreytni í námsvali sínu, forðast tafir eða jafnvel að flýta fyrir sér í námi, með því að nýta sér námsframboð fleiri skóla. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum frá mennta- og menningarmálaráðuneyti var fyrr á þessu ári búið að ráðstafa um 130 m.kr. af þeim fjármunum sem lagðir hafa verið til háskólanetsins. Þar af námu hvata- og þróunarstyrkir skólaárið 2011–2012 um 35 m.kr., innleiðing á þráðlausum netbúnaði um 4,2 m.kr., samstarfssamningur um sameiginlega stoðþjónustu um 32,8 m.kr., kaup og innleiðing á ritstuldarhugbúnaði um 7,4 m.kr., fjarfundarbúnaður um 31,7 m.kr., kostnaður vegna kynningar á samstarfi opinberu háskólanna um 2,5 m.kr., notendatengill vegna innleiðingar á upplýsingarkerfinu Uglu um 6,1 m.kr. og umsýslu- og stjórnunarkostnaður um 10,7 m.kr.

Þá er í frumvarpinu lagt til að opinberum háskólum verði heimilað að taka afgreiðslu- og umsýslugjöld vegna umsókna nemenda með ríkisfang utan Evrópska efnahagssvæðisins. Ávinningurinn af þessu ákvæði er tvíþættur. Annars vegar mun ófullnægjandi umsóknum, sem mikil vinna fer í að yfirfara, fækka. Hins vegar gefst tækifæri til að afla tekna á móti áföllnum kostnaði vegna umsókna sem berast. Háskóli Íslands fékk 1.809 umsóknir frá einstaklingum utan Evrópska efnahagssvæðisins árið 2011. Ef gert er ráð fyrir að afgreiðslugjald verði 5.500 kr. þá munu tekjur Háskóla Íslands aukast um allt að 10 m.kr. vegna þessa. Í öðrum háskólum er talan mun lægri. Gera má ráð fyrir allt að 12 m.kr. ávinningi af þessari breytingu fyrir alla opinberu háskólana í heild sinni.

Í frumvarpinu er lögð til samræming við lög um háskóla, nr. 63/2006, varðandi kröfu um þekkingu og reynslu akademískra starfsmanna og er doktorsgráða gerð að almennu viðmiði. Í dag gera lög um opinbera háskóla ráð fyrir meistaraprófi að lágmarki hjá þessum hópi. Auknu menntunarstigi akademískra starfsmanna geta fylgt hærri launagreiðslur. Þar sem opinberu háskólarnir starfa einnig eftir lögum nr. 63/2006 er ekki gert ráð fyrir að þessi lagabreyting ein og sér kalli á aukinn launakostnað.

Verði frumvarpið að lögum má gera ráð fyrir auknum framlögum til Landbúnaðarháskólans vegna búnaðar- og starfsmenntanáms á framhaldsskólastigi sem ekki liggur fyrir áætlun um af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytis á þessu stigi, en gera verður ráð fyrir að þau framlög rúmist innan útgjaldaramma ráðuneytisins eins og hingað til. Þá má gera ráð fyrir að kostnaður vegna áframhaldandi reksturs háskólanetsins auki útgjöld ríkissjóðs árlega um a.m.k. 50 m.kr. eftir 2014 en verði samtals 600 m.kr. fyrir árin 2011–2014. Mikil umræða og vinna hefur verið lögð í að meta þörf á umfangi og fjölda opinberra háskóla á liðnum misserum og árum. Meðal annars er bent á það í skýrslu Vísinda- og tækniráðs frá vori 2012 að veikleikar háskólastigsins felist í of mörgum og fámennum háskólum. Þrátt fyrir aðhaldsaðgerðir liðinna ára hafi ekki verið gripið til heildstæðra hagræðingaraðgerða, svo sem sameiningar háskóla, og þannig dregið úr stjórnunarkostnaði og tvíverknaði. Að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins liggur ekki fyrir með nægilega skýrum hætti hvernig samstarfsnet opinberu háskólanna muni nýtast til að ná sambærilegri hagræðingu og hlytist af fækkun háskóla, sérstaklega í ljósi mikils tilkostnaðar við innleiðingu og rekstur þessa samstarfs.