Íslenskur ríkisborgararéttur Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 464

Frumvarp til laga um breyting á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100 23. desember 1952, með síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 133. löggjafarþingi 2006–2007.)

1. gr.

Á undan 1. gr. laganna kemur kaflafyrirsögn er orðast svo: I. kafli, Ríkisborgararéttur við fæðingu o.fl.

2. gr.

Við 2. gr. laganna bætist ný málsgrein er orðast svo:

Gangi foreldrar barnsins í hjúskap öðlast barnið íslenskan ríkisborgararétt við hjúskapinn ef það hefur eigi gengið í hjúskap og er eigi fullra 18 ára.

3. gr.

5. gr. a laganna fellur brott.

4. gr.

Á undan 6. gr. laganna kemur kaflafyrirsögn er orðast svo: II. kafli, Veiting ríkisborgararéttar með lögum.

5. gr.

Á eftir 6. gr. laganna kemur nýr kafli, III. kafli, Veiting ríkisborgararéttar með stjórnvaldsákvörðun, með fimm nýjum greinum er orðast svo, og breytist greinatala annarra greina laganna samkvæmt því:

a. (7. gr.)

Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. er dómsmálaráðherra heimilt, að fenginni umsögn lögreglu og Útlendingastofnunar, að veita íslenskan ríkisborgararétt samkvæmt umsókn sem borin er fram af umsækjanda sjálfum eða forsjármönnum hans hafi hann ekki náð 18 ára aldri, enda fullnægi hann skilyrðum 8. og 9. gr.

Heimild dómsmálaráðherra samkvæmt ákvæðum þessa kafla er bundin við þau mál þar sem vafalaust er að umsækjandi uppfylli lögmælt skilyrði. Er dómsmálaráðherra þó ávallt heimilt að vísa umsókn um ríkisborgararétt til ákvörðunar Alþingis sem eftir atvikum veitir umsækjanda ríkisborgararétt með lögum.

Ákvarðanir skv. 2. mgr. eru undanþegnar III.–V. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og upplýsingalögum, nr. 50/1996.

b. (8. gr.)

Um veitingu íslensks ríkisborgararéttar skv. 1. mgr. 7. gr. gilda eftirtalin búsetuskilyrði:

1. Umsækjandi hafi verið hér búsettur í sjö ár; ríkisborgari í einhverju Norðurlandanna þó einungis í fjögur ár.

2. Umsækjandi, sem er í hjúskap eða staðfestri samvist með íslenskum ríkisborgara, hafi verið hér búsettur í þrjú ár frá giftingu eða stofnun staðfestrar samvistar, enda hafi hinn íslenski maki haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

3. Umsækjandi, sem býr í skráðri sambúð með íslenskum ríkisborgara og bæði eru ógift, hafi verið hér búsettur í fimm ár frá skráningu sambúðarinnar, enda hafi hinn íslenski ríkisborgari haft ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

4. Umsækjandi, sem á íslenskan ríkisborgara að öðru foreldri, hafi verið hér búsettur í tvö ár, enda hafi hið íslenska foreldri haft ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

5. Umsækjandi, sem verið hefur íslenskur ríkisborgari en hefur gerst erlendur ríkisborgari, hafi verið hér búsettur í eitt ár.

6. Flóttamaður, sem fullnægir skilgreiningu í alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna sem gerður var 28. júlí 1951, hafi verið hér búsettur sem slíkur í fimm ár.

Skilyrði 1. mgr. miðast við fasta búsetu og lögheimili og samfellda, löglega dvöl hér á landi síðustu ár áður en umsókn er lögð fram. Heimilt er að víkja frá því skilyrði þótt dvöl umsækjanda hér hafi verið rofin allt að einu ári vegna tímabundinnar atvinnu eða af óviðráðanlegum ástæðum, svo sem vegna veikinda nákomins ættingja, en þó allt að þremur árum vegna náms erlendis. Sá tími, sem umsækjandi hefur átt hér lögheimili og dvöl, verður þó að vera að minnsta kosti jafnlangur þeim tíma sem hann verður samkvæmt áðurgreindum reglum að uppfylla.

Umsækjandi skal uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun. Umsækjandi skal jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi.

c. (9. gr.)

Um veitingu íslensks ríkisborgararéttar skv. 1. mgr. 7. gr. gilda að öðru leyti eftirtalin skilyrði:

1. Umsækjandi hafi sannað með fullnægjandi hætti hver hann sé.

2. Umsækjandi sé starfhæfur og vel kynntur og leggi m.a. því til staðfestingar fram álit tveggja valinkunnra íslenskra ríkisborgara.

3. Umsækjandi hafi staðist próf í íslensku samkvæmt kröfum sem dómsmálaráðherra setur í reglugerð. Í reglugerð skal jafnframt mælt fyrir um undanþágur frá þessu skilyrði fyrir þá sem telja verður ósanngjarnt að gera þessa kröfu til.

4. Árangurslaust fjárnám hafi ekki verið gert hjá umsækjanda sl. þrjú ár, bú hans tekið til gjaldþrotaskipta eða hann í vanskilum með skattgreiðslur.

5. Umsækjandi geti framfleytt sér hérlendis og hafi ekki þegið framfærslustyrk frá sveitarfélagi sl. þrjú ár. Er umsækjanda skylt að sýna fram á að hann hafi framfært sig með löglegum hætti hér á landi og er dómsmálaráðuneytinu heimilt að afla skattframtala og gagna frá skattyfirvöldum því til staðfestingar.

6. Umsækjandi hafi ekki, hérlendis eða erlendis, sætt sektum eða fangelsisrefsingu eða eigi ólokið máli í refsivörslukerfinu þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi samkvæmt íslenskum lögum. Frá þessu má þó víkja að liðnum fresti sem hér greinir, enda sé ekki um að ræða endurtekin brot:

a. Veita má íslenskan ríkisborgararétt að liðnu einu ári frá því að brot var framið sem sætti sekt lægri en 50.000 kr.

b. Veita má íslenskan ríkisborgararétt að liðnum þremur árum frá því að brot var framið sem sætti sekt að fjárhæð 50.000 kr. eða hærri.

c. Veita má íslenskan ríkisborgararétt að liðnum sex árum frá því að fangelsisrefsing í allt að 60 daga var afplánuð.

d. Veita má íslenskan ríkisborgararétt að liðnum átta árum frá því að fangelsisrefsing í allt að sex mánuði var afplánuð.

e. Veita má íslenskan ríkisborgararétt að liðnum tíu árum frá því að fangelsisrefsing í allt að eitt ár var afplánuð.

f. Veita má íslenskan ríkisborgararétt að liðnum 14 árum frá því að lengri fangelsisrefsing en eitt ár var afplánuð. Hið sama gildir um öryggisgæslu.

Þegar talið er að refsing sé úttekin með gæsluvarðhaldi, eða hún skilorðsbundin að öllu leyti, reiknast tíminn samkvæmt þessum tölulið frá því að viðkomandi var látinn laus úr gæsluvarðhaldi eða skilorðsdómur kveðinn upp. Veita má íslenskan ríkisborgararétt að liðnum þremur árum frá því að ákvörðun um skilorðsbundna ákærufrestun var tilkynnt.

Nú hefur ákvörðun um refsingu verið frestað skilorðsbundið og skal þá eftir atvikum miðað við skilyrði þau sem greinir í c–f liðum þessa töluliðar.

d. (10. gr.)

Dómsmálaráðherra er einnig heimilt að veita íslenskan ríkisborgararétt barni sem fætt er hér á landi og hefur sannanlega ekki öðlast annan ríkisborgararétt við fæðingu og hefur ekki öðlast hann né átt rétt til að öðlast hann þegar umsókn um ríkisborgararétt er borin fram. Barnið skal hafa átt lögheimili og samfellda dvöl hér á landi frá fæðingu í að minnsta kosti þrjú ár.

Um börn þeirra sem fá ríkisborgararétt samkvæmt þessum kafla gilda ákvæði 5. gr., nema öðruvísi sé ákveðið.

e. (11. gr.)

Hafi umsækjandi, sem veittur hefur verið íslenskur ríkisborgararéttur, gefið yfirvöldum rangar upplýsingar, sem til grundvallar lágu við ákvörðun um ríkisborgararétt, er dómsmálaráðherra heimilt að svipta viðkomandi umsækjanda ríkisborgararétti, enda verði hann ekki við það ríkisfangslaus.

Sektir eða fangelsi allt að einu ári liggur við því að veita íslenskum yfirvöldum rangar upplýsingar við umsókn um ríkisborgararétt.

6. gr.

Á undan 8. gr. laganna, er verður 12. gr., kemur kaflafyrirsögn er orðast svo: IV. kafli, Önnur ákvæði.

7. gr.

Í stað tilvísunarinnar „8. gr.“ í 3. mgr. A-liðar 9. gr. b, 2. mgr. 11. gr. laganna og 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða við lögin og tilvísunarinnar „9. gr. b“ í 3. mgr. 10. gr. laganna kemur: 12. gr.; og: 14. gr.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi nema ákvæði 3. tölul. c-liðar 5. gr. sem öðlast gildi 1. janúar 2009.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið af nefnd, sem dómsmálaráðherrra skipaði í janúar 2006 til að endurskoða lög nr. 100 23. desember 1952, um íslenskan ríkisborgararétt. Í nefndinni sátu alþingismennirnir Guðrún Ögmundsdóttir, Bjarni Benediktsson og Guðjón Ólafur Jónsson auk Kristínar Völundardóttur, sýslumanns á Hólmavík, Fanneyjar Óskarsdóttur, lögfræðings í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, og Hauks Guðmundssonar, skrifstofustjóra í ráðuneytinu, sem jafnframt var formaður nefndarinnar.

Nefndin kallaði eftir sjónarmiðum ýmissa aðila og fékk á sinn fund fulltrúa frá Rauða krossi Íslands, Alþjóðahúsi, Útlendingastofnun og ríkislögreglustjóra. Þá fékk nefndin tölfræðigögn frá Þjóðskrá sem birtast í viðauka. Með hliðsjón af þeim gögnum fylgir innfelld spá um fjölda nýrra ríkisborgara á næstu árum miðað við tilteknar forsendur.

Enda þótt lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, hafi verið breytt fimm sinnum frá árinu 1982 hefur ætíð verið um að ræða lagfæringar og breytingar á einstökum atriðum og má fullyrða að mikilvægt sé að breyta mörgum ákvæðum í samræmi við lagaþróun hér og í nágrannaríkjum og með tilliti til breyttra aðstæðna hér á landi. Þá verður ekki fram hjá því litið að hröð fjölgun útlendinga sem hér hafa sest að hefur gjörbreytt aðstæðum í þessum málaflokki og kallar á yfirferð yfir ákvæði laganna. Þess má geta að öll hin norrænu ríkin hafa á síðustu árum endurskoðað löggjöf sína á þessu sviði og gert töluverðar breytingar.

Í frumvarpi þessu eru lagðar til ýmsar breytingar á lögunum:

Í fyrsta lagi er lagt til að samræma og tengja saman þau skilyrði sem útlendingar þurfa að uppfylla til að fá búsetuleyfi á Íslandi og þau skilyrði sem þeir þurfa að uppfylla til að öðlast íslenskt ríkisfang. Í lögum um útlendinga, nr. 96/2002, eru sett fram skilyrði þess að umsækjandi geti öðlast búsetuleyfi á Íslandi. Bent hefur verið á að þau skilyrði sem lögin setja fyrir þessum réttindum séu á margan hátt strangari en skilyrði laga um ríkisborgararétt. Því geti verið hagfelldara fyrir útlending að sækja um ríkisborgararétt. Í frumvarpi þessu er mörkuð sú meginstefna að umsækjendur hafi þegar uppfyllt skilyrði búsetuleyfis og fengið það útgefið þegar sótt er um ríkisborgararétt. Auk þess verða umsækjendur að uppfylla frekari skilyrði, m.a. varðandi dvalartíma á Íslandi, áður en til álita kemur að veita þeim ríkisborgararétt. Eðlilegt þykir að þessi mál séu í samhengi þannig að útlendingar sem hér setjast að fái fyrst tímabundin dvalarleyfi, þá búsetuleyfi og að lokum ríkisborgararétt.

Í öðru lagi er í frumvarpi þessu hnykkt á þeirri meginreglu að valdheimildir til veitingar íslensks ríkisfangs eru að meginstefnu hjá Alþingi, svo sem verið hefur frá fornu fari. Þegar Alþingi samþykkti með lögum nr. 62/1998 að veita dómsmálaráðherra heimild til að veita íslenskan ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun var um að ræða frávik frá þeirri meginreglu. Lagt er til að því fráviki verði markaður skýrari rammi. Um leið verði kveðið á um að dómsmálaráðherra geti ávallt ákveðið að vísa umsókn um ríkisborgararétt til ákvörðunar Alþingis. Margvísleg rök hníga að því að haldið sé í þetta forræði þingsins á málaflokknum og ofangreindar ákvarðanir séu undanskildar sviði hefðbundins stjórnsýsluréttar.

Í þriðja lagi eru lögð til nokkur ný skilyrði þess að veita megi íslenskt ríkisfang með stjórnvaldsákvörðun, auk þess sem hnykkt er á nokkrum skilyrðum sem í framkvæmd hafa verið virt, svo sem að umsækjandi sýni fram á hver hann er. Á meðal þessara nýju skilyrða eru atriði sem lúta að gjaldfærni umsækjanda og því að hann hafi ekki stofnað til ógreiddra skattskulda, svo sem nánar greinir í athugasemdum um viðkomandi ákvæði. Það atriði sem mestu mun breyta í framkvæmd er það skilyrði að umsækjendur skuli að meginstefnu hafa sýnt fram á nokkra kunnáttu í íslensku. Mikilvægt er að um leið og þetta skilyrði er sett verði framboð á íslenskukennslu fyrir útlendinga bætt verulega frá því sem verið hefur. Nýleg ákvörðun um að stórbæta framboð á íslenskunámi fyrir útlendinga er því í raun forsenda þess að unnt sé að leggja þetta til. Þetta skilyrði nær til allra umsækjenda en heimilt er þó að veita undanþágur frá því, svo sem nánar greinir í athugasemdum við ákvæðið. Kennsla og prófun íslensku í tengslum við beitingu laganna verður vandasamt verkefni sem þarf að byggja upp og þróa. Þarf í því efni að taka tillit til þess hve mismunandi bakgrunnur umsækjenda um íslenskan ríkisborgararétt er. Er lagt til að gildistöku þeirra ákvæða sem lúta að íslenskukunnáttu verði frestað í tvö ár svo að svigrúm gefist til að byggja upp íslenskukennsluna. Reynsla nágrannaþjóða okkar sýnir að aðlögun innflytjenda að samfélaginu er á meðal brýnustu úrlausnarefna hvers ríkis þegar jafnstórfelldir fólksflutningar verða til landsins og orðið hafa undanfarin ár. Kunnátta í tungumálinu er mikilvægasti lykillinn að þessari aðlögun. Hafa Danir og Finnar þegar lögfest ákvæði um stöðupróf í viðkomandi tungumálum en Norðmenn hafa farið þá leið að gera kröfu um þátttöku í 300 tíma norskunámi. Leggja Danir auk þessa próf í danskri sögu og samfélagsfræðum fyrir umsækjendur.

Í fjórða lagi er lagt til að sett verði nýtt ákvæði inn í lögin sem lýtur að því þegar umsækjandi veitir rangar upplýsingar við umsókn um ríkisborgararétt. Er mælt fyrir um refsiábyrgð og missi íslensks ríkisborgararéttar við þær aðstæður.

Að lokum er lagt til að lögunum verði kaflaskipt og nokkrum ákvæðum þeirra endurraðað. Lögin í núverandi mynd endurspegla þá breytingu sem gerð var þegar verklagsreglur allsherjarnefndar Alþingis um veitingu ríkisborgararéttar voru gerðar að sérstakri grein, 5 gr. a, en sú grein myndar nú stóran hluta laganna. Lagt er til að lögunum verði skipt í fjóra kafla og fjalli fyrsti kafli um ríkisfang við fæðingu og skylda hluti, annar kafli um veitingu ríkisfangs með lagasetningu, þriðji kafli fjalli um veitingu ríkisfangs með stjórnvaldsákvörðun en fjórði kafli hafi að geyma ýmis ákvæði sem verið hafa aftast í lögunum.

Samkomulag varð í nefndinni um allar þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu, fyrir utan að Guðrún Ögmundsdóttir hefur fyrirvara við þá nýbreytni að taka upp stöðupróf í íslensku fyrir umsækjendur, svo sem lagt er til í c-lið 5. gr. frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um tillögu frumvarpsins að nýrri kaflaskiptingu laganna vísast til almennra athugasemda með frumvarpinu.

Um 2. gr.

Ákvæði þetta er efnislega samhljóða eldra ákvæði sem fellt var úr lögunum með lögum nr. 62/1998. Hér er fjallað um börn sem fædd eru erlendis en eiga íslenskan föður sem gengið hefur í hjúskap með móðurinni eftir fæðingu barnsins. Þýðing þessa ákvæðis er sú að staða barna íslensks föður og erlendrar móður, sem eru í hjúskap, verður sú sama, hvort sem börnin eru fædd fyrir eða eftir stofnun hjúskaparins.

Um 3. gr.

Ákvæði 5. gr. a laganna mynda nýjan III. kafla, sbr. 5. gr. frumvarpsins.

Um 4. gr.

Um tillögu frumvarpsins að nýrri kaflaskiptingu laganna vísast til almennra athugasemda með frumvarpinu.

Um 5. gr.

Lagt er til að ýmiss konar breytingar verði gerðar á ákvæðum núgildandi 5. gr. a.

Lagt er til að greininni verði skipt upp í fimm lagagreinar í nýjum kafla um veitingu íslensks ríkisborgararéttar með stjórnvaldsákvörðun, en núverandi skipan ákvæðanna í málsgreinar, stafliði og töluliði er óhöndug, auk þess sem sérkennilegt er að skipa svo stórum hluta laganna í eina grein. Miðað er við að núgildandi 9. gr. b laganna fái sjálfstætt númer.

Um a-lið (7. gr.).

5. gr. a núgildandi laga á sér þá forsögu að verklagsreglur allsherjarnefndar Alþingis voru færðar inn í greinina þegar dómsmálaráðherra voru fyrst veittar heimildir til að veita íslenskan ríkisborgararétt með hefðbundinni stjórnvaldsákvörðun. Var þetta gert með lögum nr. 62/1998, um breyting á lögum um íslenskan ríkisborgararétt. Frá þeim tíma hefur orðið mjög ör þróun í þessum málaflokki og fjöldi umsókna aukist mikið, sbr. töflu í fylgiskjali. Með hliðsjón af þeim breytingum sem orðið hafa í málaflokknum og reynslu af lagabreytingunni sem gerð var er í frumvarpi þessu lagt til að í ákveðnum tilvikum verði afgreiðsla umsókna um ríkisborgararétt færð að nýju til Alþingis. Er þetta í samræmi við þá meginreglu sem hér hefur gilt frá fornu fari að Alþingi eigi síðasta orðið í ákvörðunum um ríkisborgararétt. Nýtt orðalag sem lagt er til á upphafsákvæði 5. gr. a, sem samkvæmt frumvapinu verður í 7. gr., tekur mið af þessu. Heimildir ráðherra ber að túlka sem frávik frá þeirri meginreglu, jafnvel þótt málafjöldi sé meiri í ráðuneytinu en hjá Alþingi. Á þessu er svo enn frekar skerpt með 2. og 3. mgr. þessa ákvæðis því lagt er til að heimild ráðherra verði bundin við þau tilvik þar sem vafalaust er að umsækjandi uppfylli skilyrði laganna. Jafnframt er lögð til sú skipan að ráðherra geti ávallt vísað vafamálum til Alþingis til úrlausnar, án þess að slík framsending umsóknar skoðist sem efnisúrlausn í máli sem réttlæta þurfi samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar. Enda þótt þessi ákvæði séu óvenjuleg, í þeim skilningi að samspil stjórnvalda og Alþingis er á annan veg en allajafna, þykir þessi skipan vera í samræmi við eðli þessa málaflokks og forna skipan á valdheimildum þegar kemur að ákvörðunum um veitingu ríkisborgararéttar. Áfram er þó við það miðað að ráðherra hafni umsókn þegar hann telur ljóst að umsækjandi uppfylli ekki lögmælt skilyrði þess að fá ríkisfangsbréf útgefið með stjórnvaldsákvörðun.

Lagt er til að orðalag ákvæðisins verði víkkað að því leyti að í stað þess að leitað skuli umsagnar lögreglustjóra á dvalarstað umsækjanda verði umsagnar leitað hjá lögreglu. Þessi breyting styðst í fyrsta lagi við þá staðreynd að umsækjandi kann að hafa dvalist að mestu í öðru byggðarlagi en á núverandi dvalarstað sínum og í öðru lagi við að vegna miðlægra upplýsingakerfa lögreglu og þarfar sem í einstökum málum er á að kanna upplýsingar um sakarferil erlendis kann að vera heppilegra verklag að afla upplýsinga um umsækjanda frá lögreglu án þess að binda sig við lögregluyfirvöld á dvalarstað. Virðist þarflaust að binda verklag að þessu leyti í lög.

Um b-lið (8. gr.).

Í frumvarpi þessu eru ekki lagðar til breytingar á þeim dvalartíma sem nauðsynlegur er til að fá íslenskan ríkisborgararétt. Núgildandi reglur eru svipaðar þeim sem gilda annars staðar á Norðurlöndunum og endurspegla að mati þeirrar nefndar sem samdi frumvarpið ágætlega þann tíma sem tekur að ná svo varanlegum tengslum við landið að eðlilegt sé að menn bindist því með því að verða ríkisborgarar. Tillögur bárust nefndinni um að stytta þennan tíma vegna þeirra sem hér hafa fengið dvalarleyfi af mannúðarástæðum eða um að lengja tímann vegna maka íslenskra borgara, en ekki þótti nægt tilefni til að gera breytingar á lögunum að þessu leyti.

Á hinn bóginn er lagt til að hnykkja á 2. mgr. ákvæðisins um búsetutíma, sem hefur að geyma skýringar á því við hvað eigi að miða þegar dvalartími er talinn saman. Er lagt til að bæði verði gerð krafa um að lögheimili viðkomandi sé í þjóðskrá skráð á Íslandi og að viðkomandi hafi í raun haft hér fasta búsetu í skilningi lögheimilislaga (nú lög nr. 21/1990). Nokkur brögð eru að því að fólk sem stundað hefur árstíðabundna vinnu hérlendis hafi ekki hirt um að breyta lögheimilisskráningu sinni, jafnvel þótt það hafi jafnan dvalið í upprunalandi sínu upp undir hálft árið, eða jafnvel meira. Ef vafi vaknar um hvernig búsetu hefur verið háttað, er rétt að aflað sé gagna, t.d. úr staðgreiðslukerfi skattyfirvalda, til að staðfesta dvöl viðkomandi hérlendis.

Þá er lagt til að kveðið verði skýrt á um að dvöl viðkomandi hérlendis hafi verið lögleg, þ.e. að hann hafi haft hér gilt dvalarleyfi eða aðrar samsvarandi gildar heimildir til dvalar á grundvelli laga um útlendinga. Loks er lagt til að áréttað verði að talin skuli saman síðustu árin fyrir framlagningu umsóknar, en í því felst að umsækjandi sé hér búsettur þegar hann leggur fram umsókn.

Lagt er til það nýmæli að í 3. mgr. þessa ákvæðis verði kveðið á um að umsækjandi skuli uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun, enda skuli umsækjandi jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi. Þessi breyting er í samræmi við það meginmarkmið þessa frumvarps að tryggja samræmi á milli útlendingalaga og laga um íslenskan ríkisborgararétt. Miklu þykir skipta að þau viðmið sem sett hafa verið og kunna að verða sett í útlendingalögin vegna útgáfu búsetuleyfa missi ekki gildi sitt með því að unnt sé að fá ríkisborgararétt eftir leiðum sem ekki eru eins strangar. Rétt er þó að taka fram að ákvæði 2. mgr. um rof dvalar af sérstökum ástæðum, sem hefur verið um árabil í lögum um íslenskan ríkisborgararétt heldur gildi sínu að fullu. Þeir hópar sem hér geta dvalið án dvalarleyfis, útgefins af Útlendingastofnun að uppfylltum skilyrðum, m.a. um dvalartíma, eru norrænir borgarar, útlendingar sem fæddir eru íslenskir ríkisborgarar og útlendingar sem eiga íslenskt foreldri eða íslenskan maka. Þá geta EES-borgarar dvalist hér án dvalarleyfis í sex mánuði eftir komu.

Um c-lið (9. gr.).

Lögð eru til nokkur ný skilyrði, sem ekki hafa verið í lögunum til þessa.

Lagt er til að í 1. tölul. verði áréttað að umsækjandi þurfi að gera grein fyrir sér með fullnægjandi hætti. Stjórnvöld hafa í framkvæmd talið sig geta gert þessa kröfu, en rétt þykir að hún verði lögfest. Almennt má ganga út frá því að fátítt sé að menn hafi dvalist hér með lögmætum hætti og skráð lögheimili án þess að gengið hafi verið úr skugga um þetta, en þó koma upp mál þar sem þessi áskilnaður hefur þýðingu. Taka þarf tillit til flóttamanna og annarra þeirra sem ómögulegt er að sanni deili á sér með hefðbundnum hætti við beitingu ákvæðisins. Almennt verður hér byggt á vegabréfum, fæðingarvottorðum og öðrum skilríkjum en ekki er um að ræða formbundna sönnun. Til greina getur komið að fingraför og myndir séu notaðar til þessa.

Lögð er til minni háttar breyting á orðalagi ákvæðis 2. tölul. auk þess sem eðlilegt þykir að gera að skilyrði að álitsgjafar um umsækjendur séu sjálfir íslenskir borgarar.

Lagt er til það nýmæli í 3. tölul. að gerð verði krafa um að umsækjandi hafi staðist próf í íslensku samkvæmt kröfum sem dómsmálaráðherra setur í reglugerð. Nauðsynlegt og eðlilegt þykir að íslenskir ríkisborgarar hafi þá lágmarksþekkingu á íslenskri tungu að þeir geti átt samskipti við almenning og yfirvöld. Rétt þykir að lögfesta ekki ákveðnar kröfur að þessu leyti heldur láta ráðherra hafa heimild til að stilla þeim upp í reglugerð í ljósi þeirrar reynslu sem fæst, m.a. með tilliti til þess að nokkurn tíma mun taka að byggja upp íslenskunám fyrir alla þá útlendinga sem hér hafa sest að. Þessi krafa kann að hafa áhrif á fjölda þeirra sem hér fá ríkisborgararétt á næstu árum. Miðað er við að í reglugerð verði skilgreindir þeir sem undanþegnir verða þessu skilyrði. Þar hljóta einkum að koma til greina þeir sem flust hafa til landsins nokkuð eftir miðjan aldur auk þeirra sem búa við einhverja fötlun sem gerir þessa kröfu óraunhæfa.

Lagt er til að það leiði til höfnunar á umsókn skv. 4. tölul. ef veruleg óreiða er á fjármálum umsækjanda þannig að árangurslaust fjárnám hafi verið gert hjá honum á sl. þremur árum eða bú hans tekið til gjaldþrotaskipta. Árangurslaus fjárnám og gjaldþrotaskipti gefa verulega vísbendingu um að fjármál umsækjanda séu með þeim hætti að hann hafi ekki tök á því að framfleyta sér með fullnægjandi hætti.

Lagt er til að innihald ákvæðis 5. tölul. verði skýrt, auk þess sem sá tími sem umsækjandi skal hafa verið án framfærslustyrks sveitarfélags verði lengdur úr tveimur árum í þrjú, til samræmis við ákvæði útlendingalaga um búsetuleyfi. Þá er lagt til að ógreiddar skattskuldir verði ekki litnar mildari augum en framfærslustyrkur sveitarfélags að þessu leyti, í samræmi við fyrrgreinda tillögu frumvarpsins um nýjan 4. tölul. Lagt er til að dómsmálaráðuneytinu verði heimilað að afla gagna hjá skattyfirvöldum um umsækjanda, fremur en að leggja það á umsækjendur að þeir afli gagna til staðfestingar á að skilyrði þessa töluliðar séu uppfyllt. Rétt er að taka fram að komið geta upp tilvik þar sem umsækjandi, vegna bágs efnahags við komu til landsins eða veikinda, þarf á opinberri framfærslu að halda. Slíkum umsóknum yrði væntanlega beint til Alþingis til frekari skoðunar. Þá er rétt að áfram verði litið fram hjá hefðbundnum millifærslum og niðurgreiðslum sveitarfélaga til tiltekinna hópa við beitingu greinarinnar.

Lagt er til að ákvæði 6. tölul. verði breytt, en nú er gerð sú krafa að umsækjandi hafi ekki sætt varðhaldi eða fangelsisrefsingu eða eigi ólokið máli í réttarvörslukerfinu. Sanngjarnt þykir, með hliðsjón af rétti nágrannaríkjanna, að unnt sé að sækja um ríkisborgararétt þegar ákveðinn tími er liðinn frá því að meðferð viðkomandi brots lauk, eins og nánar greinir í ákvæðinu. Hnykkt er á því með afdráttarlausu orðalagi að brot framin erlendis skipti hér jafnmiklu máli og brot framin hérlendis, enda sé um að ræða verknað sem er refsinæmur samkvæmt íslenskum lögum.

Um d-lið (10. gr.).

Efni greinarinnar kemur óbreytt úr grein 5. gr. a.

Um e-lið (11. gr.).

Efni greinarinnar er nýmæli, en í Noregi, Danmörku og Finnlandi er unnt að svipta þá ríkisborgararétti sem beitt hafa svikum við meðferð umsóknar sinnar, enda hafi svikin haft úrslitaáhrif á veitingu ríkisborgararéttarins. Sama skilning er rétt að leggja í þetta ákvæði þannig að ekki leiðir sérhver missögn í umsókn til beitingar ákvæðisins. Rétt þykir einnig að leggja til að það varði samkvæmt lögunum fangelsi allt að einu ári að veita yfirvöldum rangar upplýsingar við umsókn um ríkisborgararétt. Önnur ákvæði og strangari geta jafnframt átt við um slíka háttsemi.

Um 6. gr.

Um tillögu frumvarpsins að nýrri kaflaskiptingu laganna vísast til almennra athugasemda með frumvarpinu.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Hér er lagt til að gildistöku ákvæðanna um íslenskukunnáttu verði frestað í tvö ár. Er það m.a. gert með hliðsjón af áætlunum menntamálaráðuneytisins um uppbyggingu íslenskukennslu fyrir útlendinga. Greinin þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.

Fylgiskjal I.

Fjöldi þeirra sem fengið hafa íslenskan ríkisborgararétt frá árinu 1996.

Frá árinu 1996 til 23. október 2006 hefur 5.305 einstaklingum verið veittur íslenskur ríkisborgararéttur, þar af 2.126 körlum og 3.179 konum.

Skiptingin milli ára og aldursskipting er sem hér segir:

Ef fjöldi þeirra sem veittur hefur verið íslenskur ríkisborgararéttur er borinn saman við fjölda erlendra ríkisborgara sem voru aðfluttir til landsins sjö árum áður má sjá að fjöldi ríkisborgaraveitinga er að meðaltali 39% af fjölda aðfluttra sl. tíu ár. Síðastliðin sex ár hefur hlutfallið langoftast verið nálægt 47%, að undanskildu árinu 2004 þegar hlutfallið var 57%.

Í töflunni hér að ofan má sjá hve margir munu öðlast íslenskan ríkisborgararétt næstu árin ef miðað er við að 45% þeirra sem hingað koma hvert ár fái ríkisborgararétt að sjö árum liðnum. Ekki er tekið tillit til þess að norrænir borgarar og makar íslenskra borgara fá ríkisborgararétt eftir skemmri búsetu. Fjölgun aðfluttra kann því að skila sér heldur fyrr en tölurnar gefa til kynna. Sökum þess hve margir hafa undanfarið komið til landsins vegna tímabundinna stórframkvæmda má gera ráð fyrir að hlutfall þeirra sem öðlast munu íslenskan ríkisborgararétt muni lækka á komandi árum og verða ívið lægra en 45%.

Töluvert algengt er að erlendum maka íslensks ríkisborgara sé veittur íslenskur ríkisborgararéttur eftir þriggja ára búsetu hér á landi í hjúskap. Frá árinu 1986 hafa 1.210 aðfluttir erlendir ríkisborgarar gengið í hjúskap með íslenskum ríkisborgara. Af þeim hópi fékk um helmingur íslenskan ríkisborgararétt á fyrstu fjórum árum eftir hjúskaparstofnun eða búferlaflutning til Íslands.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt.

Tilgangur þessa frumvarps er að nokkur skilyrði laganna fyrir veitingu íslensks ríkisfangs verði hert til samræmis við þau skilyrði sem útlendingar þurfa að uppfylla til að fá varanlegt búsetuleyfi á Íslandi, auk þess sem lögð eru til nokkur ný skilyrði. Í frumvarpinu er lagt til að dómsmálaráðherra verði ávallt heimilt að senda umsóknir um ríkisborgararétt til afgreiðslu Alþingis. Þá er bætt við lögin refsiákvæði og ákvæði um missi ríksborgararéttar ef umsækjandi hefur veitt rangar upplýsingar við umsókn um ríkisborgararétt.

Hvort sem þetta frumvarp verður að lögum eða ekki er líklegt að umsóknum um íslenskt ríkisfang muni fara fjölgandi á næstu árum. Með samþykkt frumvarpsins er ljóst að afgreiðsla umsókna getur orðið eitthvað tímafrekari en nú er. Mestu munar þó um upptöku stöðuprófa í íslensku en vegna fyrirhugaðra breytinga á lögum um íslenskan ríkisborgararétt er nauðsynlegt að koma á fót stöðuprófum í íslensku í þeim tilgangi að gefa umsækjendum um ríkisborgararétt kost á að sýna fram á lágmarkskunnáttu í íslensku. Áætlað er að útgjöld ríkissjóðs vegna slíkra stöðuprófa muni nema um 2 m.kr. fyrir árið 2008 og 4 m.kr. fyrir árið 2009. Ríkisstjórnin hefur samþykkt áætlun um aukna íslenskukennslu fyrir útlendinga og er kostnaður við hana ekki beint tengdur þessu frumvarpi.

Verði frumvarpið að lögum má áætla að kostnaður vegna fjölgunar umsókna um ríkisborgararétt aukist lítillega og að kostnaður vegna stöðuprófa verði 2-4 m.kr. sem að hvoru tveggja mun rúmast innan útgjaldaramma dóms- og kirkjumálaráðuneytisins samkvæmt langtímaáætlun í ríkisfjármálum.