Ríkisábyrgðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 99

Frumvarp til laga um ríkisábyrgðir.

(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. gr.

Ríkissjóður má aldrei takast á hendur ábyrgðarskuldbindingar, nema heimild sé veitt til þess í lögum. Ríkissjóður má ekki ganga í sjálfskuldarábyrgð, nema sérstaklega sé kveðið á um það í lögum þeim, sem ábyrgð heimila. Um veitingu ríkisábyrgða fer að öðru leyti eftir ákvæðum laga þessara.

Ákvæði laga þessara gilda einnig um endurlán ríkissjóðs eftir því sem við á. Endurlán verða þó ekki veitt aðilum utan B- og C-hluta ríkissjóðs, nema sérstaklega sé kveðið á um það í lögum, sem ábyrgð heimila.

2. gr.

Í frumvarpi sem fjármálaráðherra leggur fram um veitingu ríkisábyrgða, skal liggja fyrir umsögn Ríkisábyrgðasjóðs, skv. lögum nr. 43/1990 um Lánasýslu ríkisins, á eftirtöldum þáttum:

1. Mat á greiðsluhæfi skuldara.

2. Mat á afskriftaþörf vegna áhættu af ábyrgðum.

3. Mat á tryggingum sem lagðar verða fram vegna ábyrgðarinnar. Fjármálaráðherra er heimilt í reglugerð að ákveða hámark veðsetningarhlutfalls.

3. gr.

Ríkissjóði er óheimilt að takast á hendur ríkisábyrgð nema að fullnægðum eftirfarandi skilyrðum:

1. Kveðið sé á um heimild til ríkisábyrgðar í lögum þeim sem ábyrgð heimila.

2. Ef lánsfjárþörfina er ekki hægt að uppfylla á almennum lánamarkaði og sýnt þykir að starfsemin sé hagkvæm.

3. Ábyrgðarþegi leggi fram a.m.k. 20% af heildarfjárþörf verkefnisins.

4. Ábyrgðarþegi leggi fram viðeigandi tryggingar að mati Ríkisábyrgðasjóðs.

Ábyrgð ríkissjóðs skal ekki nema hærra hlutfalli en 75% af lánsfjárþörf verkefnis sem veitt er ríkisábyrgð.

Ríkissjóði er óheimilt að takast á hendur ábyrgð fyrir aðila, sem er í vanskilum við ríkissjóð eða Ríkisábyrgðasjóð.

4. gr.

Hver sá sem ríkissjóður gengur í ábyrgð fyrir, ábyrgðarþegi, skal greiða við ábyrgðar veitingu í ríkissjóð áhættugjald er nemi 0,25–4,00% af höfuðstól ábyrgðarskuldbindingar fyrir hvert ár lánstímans. Áhættugjaldið skal greiða í upphafi lánstíma og rennur í ríkissjóð. Áhættugjald skal ákveðið af Ríkisábyrgðasjóði og taka mið af þeirri áhættu sem talin er vera af ábyrgðinni og hvort um einfalda ábyrgð eða sjálfskuldarábyrgð er að ræða.

Ábyrgðarþegi skal greiða afgreiðslugjald samkvæmt gjaldskrá sem fjármálaráðherra setur. Skal það taka mið af kostnaði við afgreiðslu og mat á viðkomandi ábyrgð. Afgreiðslugjaldið skal renna til Ríkisábyrgðasjóðs.

Lánveitandi annast innheimtu áhættu- og afgreiðslugjalda hjá ábyrgðarþega.

5. gr.

Ríkisábyrgðasjóður skal halda afskriftareikning vegna veittra ábyrgða. Afskriftareikningur sjóðsins skal á hverjum tíma gefa raunhæfa mynd af áætluðum afskriftum allra ábyrgða sjóðsins. Jafnharðan og ákvarðanir eru teknar um ábyrgðir sbr. 3. gr., leggur sjóðurinn við afskriftareikning fjárhæð sem nemur áætlaðri afskriftaþörf.

Eigi sjaldnar en árlega skal endurmeta áhættu og afskriftaþörf Ríkisábyrgðasjóðs vegna ábyrgða og endurlána og á grundvelli þess, endurákvarða framlag á afskriftareikning. Leiði sú endurskoðun í ljós að varasjóður Ríkisábyrgðasjóðs nægi ekki til að mæta þannig metnum skuldbindingum, skal fjármálaráðherra gera Alþingi viðvart og gera tillögu um aðgerðir til að koma jafnvægi á fjárhag sjóðsins.

Ríkisábyrgðasjóður skal fylgjast með rekstri þeirra aðila, er ríkissjóður hefur gengið í ábyrgð fyrir eða veitt lán. Ábyrgðarþegum er skylt að láta Ríkisábyrgðasjóði í té ársreikninga og hverjar þær skýrslur og gögn, er nauðsynlegar teljast, til þess að hann geti rækt þetta eftirlit. Verði dráttur á afhendingu umbeðinna upplýsinga, er ráðherra heimilt að beita dag sektum, uns gögnin eru komin fram. Um fjárhæð dagsekta skal nánar kveðið í gjaldskrá er fjármálaráðherra setur. Dagsektir þessar skal ákveða með ábyrgðarbréfi, og má innheimta þær með aðför.

6. gr.

Bankar, lánasjóðir, lánastofnanir, fyrirtæki og aðrir þeir aðilar sem lögum samkvæmt njóta, eða hafa notið, ábyrgðar ríkissjóðs hvort sem hún er tilkomin vegna eignaraðildar ríkissjóðs eða annars, skulu greiða ábyrgðargjald af þeim skuldbindingum sínum sem ríkis ábyrgð er á. Almennar viðskiptaskuldir skulu þó undanþegnar gjaldinu.

Ábyrgðargjald skv. 1. mgr. nemur 0,0625% af höfuðstól gjaldskyldra skuldbindinga eins og hann er að meðaltali á hverju gjaldtímabili, sbr. 9. gr. Gjaldið rennur í ríkissjóð.

7. gr.

Lán, sem áhættugjald skv. 4. gr. hefur verið greitt af, húsbréf útgefin af Húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins, skuldbindingar vegna innstæðna á innlánsreikningum í innláns stofnunum og útflutningsábyrgða með ríkisábyrgð og Seðlabanki Íslands, eru undanþegin greiðslu ábyrgðargjalds skv. 6. gr.

Ábyrgðargjald vegna skuldbindinga fyrirtækja, sem eru að hluta í eigu ríkissjóðs, skal reikna í sama hlutfalli og eignaraðild ríkissjóðs nemur. Eignaraðild ríkissjóðs í félögum og fyrirtækjum, þar sem ábyrgð eigenda takmarkast við framlag þeirra, t.d. í hlutafélögum, veldur ekki gjaldskyldu.

8. gr.

Ríkisábyrgðasjóður annast útreikning, álagningu og innheimtu áhættugjalds skv. 4. gr. og ábyrgðargjalds skv. 6. gr. Ábyrgðarþegi skal veita Ríkisábyrgðasjóði allar þær upplýsingar sem hún telur nauðsynlegar í því sambandi.

Gjaldskyldir aðilar skv. 6. gr. skulu skila skýrslu í því formi sem Ríkisábyrgðasjóður ákveður þar sem fram komi brúttófjárhæð allra gjaldskyldra skuldbindinga eins og höfuðstóll þeirra er hinn 10., 20. og síðasta dag hvers mánaðar á hverju gjaldtímabili. Gjaldstofn ábyrgðargjalds er einfalt meðaltal fyrrgreindra fjárhæða.

Ábyrgðargjaldi skv. 7. gr. skal skila, ásamt skýrslu skv. 2. mgr. ársfjórðungslega eftir á. Gjalddagi vegna hvers ársfjórðungs er 15. dagur næsta mánaðar eftir að gjaldtímabili lýkur. Sé ábyrgðargjald ekki greitt á gjalddaga, skal greiða ríkissjóði dráttarvexti af því sem gjaldfallið er, skv. 10. gr. laga nr. 25/1987, með síðari breytingum.

9. gr.

Fjármálaráðherra skal með reglugerð setja nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

10. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1998. Falla þá úr gildi lög nr. 37/1961 um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum.

Ákvæði til bráðabirgða.

Eftir gildistöku laga þessara skal fara fram athugun á fjárhagsstöðu Ríkisábyrgðasjóðs með það að markmiði að leiða í ljós áhættu sjóðsins og meta hvort ríkissjóður þarf að leggja sjóðnum til fjármagn til að eignir sjóðsins standist á við skuldbindingar hans. Uppgjör þetta skal miðast við gildistöku laga þessara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um vaxtamál, dags. 29. október 1993, kemur fram að ríkisábyrgðir verði teknar til endurskoðunar. Í því skyni skipaði fjármálaráðherra, með bréfi dags. 16. nóvember 1993, nefnd til að taka eftirfarandi atriði til skoðunar og gera tillögur um úrbætur:

1. Áhrif ríkisábyrgða á samkeppnisstöðu fjármálastofnana verði skýrð og þau metin. Jafnframt verði tilhögun og notkun ríkisábyrgða í öðrum löndum skoðaðar.

2. Gerðar verði tillögur um notkun ríkisábyrgða þannig að eignarhald ríkissjóðs á fyrirtækjum og lánastofnunum, - bein ríkisábyrgð og eigendaábyrgð - verði samræmd og mismuni ekki einkaaðilum.

3. Skoðað verði hvernig áhættu ríkissjóðs af útgáfu húsbréfa verður best mætt.

4. Lagt verði mat á hvort og hvernig ríkisábyrgðum verði beitt í sambandi við afurða- og framleiðslustarfsemi atvinnugreina, t.d. til fiskeldis og til að örva útflutning.

5. Gjaldtaka fyrir ríkisábyrgðir verði skoðuð með tilliti til áfalla, áhættuþóknunar o.fl.

6. Meðferð ríkisábyrgða, þ.e. hvernig til þeirra er stofnað og hvaða skilyrði aðilar þurfa að uppfylla, verði metin sbr. skýrslu starfshóps um ríkisábyrgðir dags. 30. júlí 1992.

7. Teljist nauðsynlegt að endurskoða lög og reglugerðir hér að lútandi, verði gerð drög að frumvarpi til laga og nauðsynlegum reglugerðum.

Í nefndina voru skipaðir þeir Birgir Ísleifur Gunnarsson seðlabankastjóri, Sigurgeir Jónsson forstjóri Lánasýslu ríkisins og Magnús Pétursson ráðuneytisstjóri í fjármálaráðu neytinu, sem jafnframt var formaður nefndarinnar. Með nefndinni hafa starfað þeir Sigurður Thoroddsen hjá Lánasýslu ríkisins, Yngvi Örn Kristinsson hjá Seðlabanka Íslands og Skarp héðinn B. Steinarsson hjá fjármálaráðuneytinu.

Nefndin skilaði af sér til fjármálaráðherra ítarlegri skýrslu auk tillögu að frumvarpi til laga um ríkisábyrgðir, ásamt reglugerð sem kæmu í stað núgildandi laga og reglugerðar um ríkis ábyrgðir, sem eru að stofni til frá 1961. Auk þess fylgdu skýrslunni tvær samantektir unnar af Seðlabanka Íslands. Annars vegar um skuldir og ábyrgðir ríkisins, uppgjör fyrir árin 1994 og 1995. Hins vegar greinargerð um samkeppnisstöðu viðskiptabankanna. Skýrsla nefndar innar, ásamt samantektum, verður á næstunni gefin út af fjármálaráðuneytinu. Frumvarp þetta er byggt á frumvarpsdrögum nefndarinnar. Efnisatriði eru flest þau sömu en uppsetningu hefur verið breytt. Eina efnislega breytingin leiðir af breytingu á fjárreiðum ríkisins sbr. lög nr. 88/1997.

Samdráttur í ríkisábyrgðum.

Í erindisbréfi nefndarinnar er óskað eftir tillögum til breytinga á núverandi meðferð og tilhögun ríkisábyrgða telji nefndin á því þörf. Frá því nefndin hóf störf hafa ýmsir þættir ríkisábyrgða skýrst verulega og ákvarðanir verið teknar af stjórnvöldum sem hafa áhrif á stöðu og framtíð ríkisábyrgða. Einnig hafa aðstæður breyst hin síðari ár með þroska innlenda lánamarkaðarins. Hann ræður nú við miklu stærri verkefni en áður og hefur þannig dregið úr þörf fyrir ríkisábyrgðir sem oft er krafist af lánveitendum við erlendar lántökur. Hér á eftir fara ábendingar og tillögur nefndarinnar um þau málefni sem henni var einkum falið að fjalla um og höfð voru að leiðarljósi við samningu frumvarpsins.

1. Skoðun nefndarinnar er að skuldbindingum og ábyrgðum ríkisins, og raunar annarra opinberra aðila, þurfi að gefa meiri gaum. Opinberir aðilar hafa orðið fyrir umtalsverðum skakkaföllum á liðnum árum vegna ábyrgða sem þeir hafa tekið á sig. Ábyrgðir á lánum einkaaðila hafa fallið á ríki og sveitarfélög, bein lán til atvinnufyrirtækja hefur reynst nauðsynlegt að afskrifa og eignir ríkisins í atvinnufyrirtækjum og fjármálastofnunum hafa rýrnað vegna tapa þessara aðila. Nefndin telur að stefna beri að því að draga úr ríkis ábyrgðum einkum þar sem aðild ríkisins skekkir samkeppnisstöðu einkaaðila. Einnig telur nefndin brýna þörf á að reglur um veitingu ríkisábyrgða, séu skýrar. Jafnframt sýnist líklegt að í framtíðinni muni reyna meira á ábyrgðir vegna útflutnings á fram leiðsluvörum og þekkingu.

2. Um áhrif ríkisábyrgða á samkeppnisstöðu fjármálastofnana bendir nefndin á, að ríkisbankarnir og veigamiklir fjárfestingarlánasjóðir hafa notið ríkisábyrgða, í misríkum mæli þó. Ekki fer á milli mála að eigendaábyrgð ríkissjóðs felur í sér aðra samkeppnisstöðu en þá sem einkaaðili býr við. Ekki verður fullyrt að hún sé í öllum tilvikum betri vegna annarra þátta sem koma til áhrifa, en ríkisábyrgðin ein og sér er hagfelld fyrir hlutað eigandi. Markvissasta aðgerðin til að jafna starfsskilyrðin er breyting ríkisviðskipta bankanna í hlutafélög. Með því að ríkið seldi hlutabréf sín í félögunum, a.m.k. að hluta, væri enn meiri jöfnuði náð. Meðferð ábyrgða ríkisins á núverandi skuldbindingum bank anna er ótvírætt eitt veigamesta atriðið til úrlausnar við breytingu á rekstrarformi bank anna. Stjórnvöld hafa nú tekið ákvörðun um stofnun hlutafélaga um viðskiptabanka ríkisins, sbr. lög nr. 50/1997 um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðar banka Íslands. Því er ekki gerð önnur tillaga í þessu efni, enda best tryggt að markmiðum verði náð með þeim hætti.

3. Hvað fjárfestingarlánasjóði ríkisins varðar annars vegar og Lánasjóð íslenskra námsmanna og Byggingarsjóðina hins vegar, telur nefndin að greina eigi skýrt á milli hinna fyrrnefndu, þ.e. Fiskveiðasjóðs, Iðnlánasjóðs, Iðnþróunarsjóðs, Ferðamálasjóðs, Útflutningslánasjóðs og Stofnlánadeildar landbúnaðarins og þeirra síðartöldu. Árlega hefur verið fjallað um starfsemi þessara sjóða við afgreiðslu fjárlaga þar sem settar eru skorður við lántöku þeirra. Ríkið ber í flestum tilfellum eigendaábyrgð á þeim en ekki er veitt sérstök ábyrgð á hverri lántöku um sig. Ríkissjóður er þó ekki ábyrgur vegna lána Fiskveiðasjóðs. Tvennt kemur til álita í þessu efni. Annars vegar að afnema ábyrgð ríkisins á lántöku allra fjárfestingarlánasjóða líkt og á við um Fiskveiðasjóð eða að reka sjóðina í formi hlutafélaga. Alþingi hefur nýlega samþykkt lög nr. 60/1997 um samein ingu Fiskveiðasjóðs, Iðnlánasjóðs, Iðnþróunarsjóðs og Útflutningslánasjóðs og að þeim verði breytt í hlutafélag, Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. Með lögunum hefur verið stigið veigamikið skref í þá átt að draga úr ábyrgð ríkissjóðs á þessu sviði enda er hér um að ræða stærstu fjárfestingarlánasjóðina ef undan eru skildir íbúðalánasjóðirnir. Á Alþingi hafa einnig verið samþykkt lög nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins. Sam kvæmt þeim lögum skal sjóðurinn taka við öllum eignum, skuldum og skuldbindingum Stofnlánadeildar landbúnaðarins. Í lögunum er gert ráð fyrir að ríkissjóður ábyrgist allar skuldbindingar Lánasjóðs landbúnaðarins ef eignir og tekjur sjóðsins hrökkva ekki til enda um stofnun í eigu ríkisins að ræða. Um aðra sjóði, svo sem Byggðastofnun og Lánasjóð íslenskra námsmanna, þarf ekki að fjalla sérstaklega, enda reknir á félagslegum grundvelli og því réttlætanlegt að þeir starfi á ábyrgð ríkisins.

4. Um áhættu af útgáfu húsbréfa bendir nefndin á, að verjast má mögulegum áföllum með því að viðhalda sérstöku vaxtaálagi. Reglulega þarf að meta líkur á áföllum og endur skoða vaxtaálagið í því ljósi. Þessu formi hefur verið komið á og nemur álagið nú 0,35%. Þessi tilhögun breytir því ekki að ríkissjóður ber ábyrgðina á þeim skuldbindingum sem húsbréfadeildin stofnar til. Eigi að aflétta ábyrgðinni af ríkinu væri eðlilegt að færa starf semina frá ríkinu og ætla bönkum og sparisjóðum verkefnið til úrlausnar. Það gæti verið í formi yfirtöku þeirra á húsbréfadeildinni eða að stofnuð verði sérstök lánastofnun sem annist verkefnið. Hana mætti reka í formi hlutafélags.

5. Nefndin gerir ekki sérstakar tillögur um útflutningsábyrgðir en vísar til nýsamþykktra laga um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins þar sem gert er ráð fyrir að allar ábyrgðir ríkisins vegna útflutnings verði framvegis hjá sérstakri deild sjóðsins sem veiti slíkar ábyrgðir á viðskiptagrundvelli og í takmörkuðum mæli vegna áhættu sem einkaaðilar eru ekki færir um að taka.

6. Nefndin telur að ríkisábyrgðir beri að nota af mikilli gætni. Hin almenna regla hljóti alltaf að vera sú að lán séu tekin á almennum markaði, án ábyrgðar ríkisins. Ríkisábyrgðir geti hins vegar verið réttlætanlegar í vissum tilfellum en þá er mikilvægt að í gildi séu lög og reglugerðir sem kveði á um hvernig með þær skuli farið. Sérhvert tilvik þurfi að skoða mjög vandlega. Nauðsynlegt er að glöggt komi fram hvers vegna ríkisábyrgð er réttlætan leg, að áhætta sem ábyrgðinni fylgir sé metin og að eftirlit sé virkt með þeim sem ríkis ábyrgðar nýtur. Einnig þarf að meta hættuna á því að ríkið tapi fjármunum vegna ábyrgðar- eða lánveitingar og leggja í afskriftasjóð í samræmi við það.

7. Meiri hluti nefndarinnar leggur til að lánveitingum ríkissjóðs til annarra en fyrirtækja og sjóða í B- og C-hluta ríkisreiknings og fjárlaga, verði hætt. Veitt lán ríkissjóðs til annarra verði háð því að það sé sérstaklega tilgreint í þeim lögum sem heimila ríkisábyrgð. Á undanförnum árum hefur af og til tíðkast að ríkissjóður hefur endurlánað af teknum lánum sínum til þeirra sem heimilt er að gangast í sjálfskuldarábyrgð fyrir. Má þar m.a. nefna sveitarfélög og einkafyrirtæki. Eðlilegt er að þessir aðilar leiti til lánastofnana um lán tökur sínar, jafnvel þó að ríkið veiti ábyrgð, enda yfirlýst stefna ríkisstjórnarinnar að draga úr afskiptum ríkisins á fjármagnsmarkaði.

Forstjóri Lánasýslu ríkisins telur hins vegar nauðsynlegt, að áfram verði heimilt að veita lán af lánsfé ríkissjóðs í stað sjálfskuldarábyrgðar á láni frá öðrum aðila, þegar það er talið tryggara fyrir ríkissjóð, sbr. 5. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins.

Í frumvarpi þessu er tekið á þeim þáttum sem snúa að veitingu beinna ríkisábyrgða og endurlána. Frumvarpinu er ætlað að koma í stað laga nr. 37/1961 um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum. Ýmsar breytingar eru gerðar frá gildandi lögum. Megintillögur að breytingum eru í átta liðum:

. Í fyrsta lagi er lagt til að áður en heimild til ábyrgðar er veitt af Alþingi skuli liggja fyrir mat á áhættu og afskriftaþörf vegna ábyrgðarinnar.

. Í öðru lagi að myndaður verði afskriftareikningur hjá Ríkisábyrgðasjóði til að mæta útlánatöpum. Kveðið er á um að ábyrgð verði ekki veitt nema að afskriftareikningur sé nægjanlegur til að mæta metinni afskriftaþörf.

. Í þriðja lagi er lagt til að árlegt áhættugjald verði mismunandi eftir áhættu (0,25%–4% pr. ár). Áhættumat Ríkisábyrgðasjóðs ráði hvert áhættugjald verði. Áhættugjald renni í ríkissjóð.

. Í fjórða lagi er lagt til að innheimt verði afgreiðslugjald við veitingu ábyrgðar vegna útlagðs kostnaðar. Skal það standa undir kostnaði Ríkisábyrgðasjóðs við umsýslu.

. Í fimmta lagi verði sú breyting gerð, að allar skuldbindingar sem njóta ríkisábyrgðar skuli mynda gjaldstofn við álagningu ábyrgðargjalds, óháð því hvort þær eru innlendar eða erlendar. Ábyrgðargjaldið verði hlutfallslegt, 0,0625% á ársfjórðungi, af höfuðstól skuldbindinga sem ríkissjóður ber ábyrgð á, með svipuðum hætti og verið hefur. Til þessa hefur ábyrgðargjald einungis verið innheimt af erlendum skuldbindingum en framvegis einnig af innlendum skuldbindingum. Undanþegnar eru þó skuldbindingar vegna innstæðna í innlánsstofnunum, húsbréf útgefin af Húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins, enda eru þær skuldbindingar tryggðar með sérstökum hætti, svo og útflutningsábyrgðir sem njóta ríkisábyrgðar. Ábyrgðargjald renni í ríkissjóð.

. Í sjötta lagi skal við gildistöku laganna gera sérstaka athugun á fjárhagsstöðu Ríkisábyrgðasjóðs. Ef í ljós kemur að fjárhagsstaða sjóðsins er óviðunandi gæti ríkissjóður þurft að leggja sjóðnum til nægjanlegt framlag til að mæta áætluðum skuldbindingum.

. Í sjöunda lagi er gert ráð fyrir að fyrirkomulagi endurlána verði breytt þannig að horfið verði frá því að ríkissjóður láni til annarra en aðila í B- og C-hluta, þ.e. ríkisfyrirtækja og sjóða í ríkiseign.

. Í áttunda lagi verði sú breyting gerð, að þrengja þátt ábyrgðar sem hlutfall af þeirri fjárfestingu sem hún er veitt til. Samkvæmt gildandi reglum er heimilt að ábyrgjast allt að 80% heildarkostnaðar þess verkefnis sem í hlut á, gegn viðurkenndum veðum. Með frum varpinu er lagt til að þessu verði nú hagað þannig að bæði þurfi að uppfylla kröfu um eigin fjárhlutfall í fjármögnun (a.m.k. 20%) og að setja hámarkshlutfall ábyrgðar af lánsfjárhæð, að hámarki 75%. Gerð verði sú krafa hverju sinni að lántaki hætti sjálfur hluta með framlagi eigin fjár og að aðrir lánveitendur taki hluta áhættunnar með því að leggja til hluta lánsfjár.

Form ríkisábyrgða.

Ábyrgð ríkissjóðs vegna fjárskuldbindinga fyrirtækja og sjóða eða annarra aðila, getur verið með ýmsum hætti, auk skuldbindinga vegna lána sem ríkissjóður hefur sjálfur tekið innan lands eða utan. Rétt þykir að skilgreina hér á eftir mismunandi form ríkisábyrgða og þau hugtök sem notuð eru um þau.

. Í fyrsta lagi getur ríkissjóður tekist á hendur ábyrgð á lánum tiltekinna aðila á grundvelli sérstakrar lagaheimildar sem þarf að vera fyrir hendi í hverju tilviki. Slíkar ábyrgðir eru nefndar veittar ábyrgðir. Um þessar ábyrgðir er fjallað í 1. gr. þessa frumvarps. Samkvæmt henni er ríkisábyrgð einföld, nema sérstaklega sé tekið fram í lögum sem ábyrgðina heimila, að hún skuli vera sjálfskuldarábyrgð. Munurinn á þessu liggur í því á hvaða stigi lánveitandinn getur krafið ábyrgðaraðilann um greiðslu. Þegar um er að ræða sjálfskuldarábyrgð getur lánveitandi gengið beint að ábyrgðaraðila þegar gjalddagi er liðinn, og þarf ekki að reyna frekari innheimtu hjá aðalskuldara. Við einfalda ábyrgð er hins vegar ekki hægt að krefja ábyrgðaraðila um greiðslu lánsins fyrr en sannað hefur verið að aðalskuldari getur ekki greitt skuldina.

. Í öðru lagi getur ríkissjóður verið í ábyrgð fyrir skuldbindingum þótt ábyrgðarveiting hafi ekki farið um farveg fyrrgreindra laga um ríkisábyrgðir eða að sérstök lög hafi verið sett er heimila viðkomandi ábyrgð. Byggist það á þeirri ótvíræðu reglu íslensks réttar að ríkissjóður beri ábyrgð á skuldbindingum stofnana sinna og fyrirtækja, nema sú ábyrgð sé takmörkuð með beinu lagaákvæði, samanber t.d. Fiskveiðasjóð, eða þar sem ábyrgð ríkissjóðs í hlutafélagi takmarkast við hlutafjárframlagið. Þessi svokallaða eigendaábyrgð ríkissjóðs getur verið bein, þannig að krefja megi ríkissjóð beint um greiðslu kröfunnar, eða óbein, þannig að fyrst þurfi að reyna innheimtu hjá viðkomandi ríkisfyrirtæki eða stofnun. Almenna reglan með þá ríkisaðila sem hafa sjálfstæðan fjárhag er að ábyrgð ríkisins á skuldbindingum þeirra sé óbein. Þessi hugtök samsvara að nokkru sjálfskuldarábyrgð og einfaldri ábyrgð, en eiga betur við þegar um er að ræða ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum ríkisaðila.

Ábyrgð ríkissjóðs á húsbréfaútgáfu er óbein og byggist á því að Byggingarsjóður ríkisins, sem er í eigu ríkisjóðs, gefur húsbréfin út og er skuldari þeirra. Ríkissjóður ber einnig ábyrgð á skuldbindingum tryggingadeilda útflutningslána við Ríkisábyrgðasjóð og við Iðnlánasjóð vegna eignar sinnar á þeim, þó að jafnframt sé sérstakt ákvæði um ríkisábyrgðina sem snertir þann síðarnefnda.

. Í þriðja lagi mætti síðan nefna lífeyrisskuldbindingar sem ríkissjóður er í ábyrgð fyrir með víðtækum hætti. Á síðustu árum hefur opinberum stofnunum og fyrirtækjum verið gert að greina frá lífeyrisskuldbindingum sem stofnað hefur verið til vegna starfsmanna þeirra. Ríkissjóður hefur nú þegar fært nokkurn hluta þessara skuldbindinga í ríkisreikning. Er það vegna stofnana í A-hluta. Öðrum stofnunum er gert að standa undir þessum skuld bindingum. Stefnt er að því að allar skuldbindingar af þessu tagi komi til bókar í reikn ingum ríkisins. Lífeyrissjóðsskuldbindingar námu rúmum 81 milljarði króna í árslok 1995, þ.a. 76 milljörðum króna hjá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins og hjá Lífeyrissjóði hjúkrunarkvenna. Hér er fyrst og fremst um skuldbindingar að ræða sem ekki koma til greiðslu fyrr en síðar.

Umfang ríkisábyrgða.

Umfang ríkisábyrgða er mun meira en flestir gera sér grein fyrir og hefur stóraukist á undanförnum árum. Í samantekt frá Seðlabanka Íslands kemur fram að í árslok 1995 námu þær heildarskuldir sem ríkið bar ábyrgð á 569,6 milljörðum kr. Hafði þá verið jafnað út innbyrðis skuldbindingum ríkisaðila. Hér að neðan er skipting þessara skuldbindinga sundurliðuð í grófum dráttum. Skuldbindingarnar eru flokkaðar eftir ríkisaðilum með sama hætti og flokkun þeirra er í lögum nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Allar tölur eru í milljörðum króna:

A-hluti, Ríkissjóður og ríkisstofnanir

213,7

Endurlán ríkissjóðs

67,8

Ríkissjóður-ríkisbókhald

137,7

Stofnanir og sjóðir

8,2

B-hluti, Ríkisfyrirtæki

5,2

Ríkisfyrirtæki

5,2

C-hluti, Lánastofnanir ríkisins

175,0

Íbúðalánasjóðirnir

135,6

Aðrir lánasjóðir

39,4

D-hluti, Fjármálastofnanir ríkisins

153,3

Landsbanki Íslands

85,9

Búnaðarbanki Íslands

40,4

Seðlabanki Íslands

25,7

Aðrar fjármálastofnanir ríkisins

1,3

E-hluti, Sameignarfélög ríkisins

22,3

Landsvirkjun

22,3

Önnur félög

0,0

Utan hluta: Sameignarfélög

0,1

SAMTALS

569,6

Um ríkisábyrgðir og meðferð þeirra er kveðið á í lögum nr. 37/1961 eins og áður segir. Fyrir ríkisábyrgð þarf að vera heimild í lögum. Þannig er fjármálaráðherra veitt heimild f.h. ríkissjóðs að veita tilteknum aðila ríkisábyrgð á láni sem hann hyggst taka til þar til greindra hluta. Fjármálaráðherra ákveður síðan hvort þessi heimild skuli nýtt. Ríkisábyrgðasjóður kannar hvort skilyrði laga og reglugerðar séu uppfyllt, t.d. að fyrir hendi séu viðunandi trygg ingar. Þegar frá þeim atriðum hefur verið gengið og áhættugjaldið greitt, eru ábyrgðarskjöl undirrituð.

Lagaheimildir til að veita ríkisábyrgð eru nú ýmist nýttar þannig að ríkissjóður ábyrgist lán ábyrgðarþegans hjá innlendri eða erlendri lánastofnun eða endurlánar af eigin lánsfé til ábyrgðarþegans þegar það er talið henta betur. Hingað til hefur sú regla gilt, samkvæmt reglugerð, að veitt ábyrgð ríkisins á lántöku eða endurláni má ekki nema hærri fjárhæð en sem nemur 80% af hinni nýju fjárfestingu sem ábyrgð er veitt fyrir. Þannig er gerð krafa um að 20% séu fjármögnuð með öðrum hætti.

Gjaldtaka fyrir veittar ríkisábyrgðir er skv. gildandi lögum aðallega með tvennum hætti: Annars vegar er svonefnt áhættugjald skv. 4. gr. laga um ríkisábyrgðir. Er það 1,5% af ábyrgðarfjárhæð þegar um einfalda ábyrgð er að ræða, en 2% af ábyrgðarfjárhæð þegar um er að ræða sjálfskuldarábyrgð. Áhættugjald er innheimt í eitt skipti við ábyrgðarveitingu. Ríkisábyrgðasjóður innheimtir gjaldið af öllum lánum sem um hann fara og gjaldið rennur í ríkissjóð.

Þá er svonefnt sérstakt ábyrgðargjald skv. 8. gr. fyrrnefndra laga. Þar er kveðið á um að þeir aðilar sem lögum samkvæmt njóta ríkisábyrgðar, hvort sem hún byggist á eignaraðild ríkisins eða öðru, skuli ársfjórðungslega greiða ábyrgðargjald sem nemur 0,0625% af höfuð stól erlendra skuldbindinga, enda hafi ekki verið greitt af þeim áhættugjald skv. 4. gr. Ríkis ábyrgðasjóður innheimtir einnig þetta gjald og skilar í ríkissjóð.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessa grein eru tekin óbreytt ákvæði 1. og 2. gr. laga nr 37/1961. Þó er það nýmæli að lögin skuli einnig gilda um endurlán ríkissjóðs eftir því sem við á.

Óheimilt er að skuldbinda ríkissjóð með veitingu ábyrgðar nema að sérstaklega sé kveðið á um slíkt í lögum. Sjálfskuldarábyrgð má ekki veita nema að það sé sérstaklega tekið fram í þeim lögum sem ábyrgð heimila.

Í frumvarpinu er fjallað um framgang við afgreiðslu ríkisábyrgða, þ.m.t. skilyrði fyrir því að fjármálaráðherra leggi til við Alþingi að ríkisábyrgð sé veitt.

Engin lagaákvæði hafa verið til um framkvæmd endurlána ríkissjóðs, sem þó nema veru legum fjárhæðum á hverju ári. Í framkvæmd hefur þó ákvæðum laga um ríkisábyrgð verið beitt um endurlánin, og er hér lagt til að sú tilhögun fái stoð í lögum.

Gert er ráð fyrir að mjög verði dregið úr notkun endurlána ríkissjóðs. Engu að síður þykir rétt að notkun þeirra verði í sömu lagalegu skorðum og ríkisábyrgðir. Framvegis verði lán takendum utan A-, B- og C-hluta ríkissjóðs ekki veitt endurlán nema sérstaklega sé kveðið á um það í lögum.

Um 2. gr.

Nauðsynlegt er að mat á áhættu liggi fyrir þegar ákvörðun er tekin um veitingu ábyrgðar. Ríkisábyrgðasjóði er ætlað það hlutverk að meta áhættuna og fjármálaráðherra að gera Alþingi grein fyrir hver hún er þegar frumvarp um veitingu ábyrgðar er lagt fram. Með þessu getur Alþingi metið hvort ástæða sé til að veita fremur fjárstyrk en ábyrgð, enda verður að vera tryggt skv. 5. gr. að Ríkisábyrgðasjóður hafi lagt nægjanlega fyrir á afskriftareikning til að mæta töpuðum kröfum.

Ríkisábyrgðasjóði er ætlað að annast umsjá ríkisábyrgða. Í því felst m.a. mat skv. þessari grein og umsjón afskriftareiknings skv. 5. gr. Ríkisábyrgðasjóður er deild í Lánasýslu ríkisins skv. lögum nr. 43/1990.

Um 3. gr.

Gert er ráð fyrir að heimild Alþingis verði eftirleiðis ekki ítarlegri en hingað til hefur verið um að fjármálaráðherra sé heimilt fyrir hönd ríkissjóðs að ábyrgjast skuldbindingar tiltekins aðila. Greinin fjallar um þau skilyrði sem þarf að uppfylla til að fjármálaráðherra nýti heimild Alþingis um veitingu ábyrgðar.

Það er hlutverk þeirra lánastofnana sem starfa hér á landi að veita lán. Ríkið hefur verið að draga úr umsvifum sínum á þessu sviði m.a. með formbreytingu ríkisviðskiptabanka og fjárfestingarlánasjóða. Í greininni er kveðið á um það að ríkisábyrgð skuli einungis veitt ef lánsfjárþörfina er ekki hægt að uppfylla á almennum lánamarkaði og sýnt þykir að þrátt fyrir það sé starfsemin hagkvæm, þ.e. að ætla megi að hún standi undir greiðslu þeirra lána sem ábyrgð ríkissjóðs er á.

Gert er ráð fyrir að ábyrgð ríkisins nemi að hámarki 75% af lánsfjárþörf viðkomandi. Eðlilegt þykir að lánveitandi taki nokkra áhættu með ríkissjóði á lánveitingum enda verður það þá til þess að hann meti vandlega þá áhættu sem er samfara lánsviðskiptunum. Að auki verði krafa um að 20% af þeirri fjárfestingu sem ábyrgðar nýtur verði fjármögnuð með eiginfé. Þessi skilyrði samanlögð jafngilda því að ábyrgð ríkisins getur mest orðið 60% af heildarfjárfestingu verkefnisins.

Skýrt er kveðið á um að ekki megi veita ábyrgð nema sett sé trygging fyrir henni. Um mat á tryggingum fer samkvæmt ákvæðum 2. gr.

Greinin fjallar efnislega um sömu atriði og 3. gr. núgildandi laga. Því er þó bætt við að vanskil ábyrgðarþega við ríkissjóð hafi sömu verkun og vanskil við Ríkisábyrgðasjóð, þ.e. að ábyrgð megi ekki veita nema að um slík vanskil hafi verið samið, en slíkt ákvæði hefur verið í reglugerð.

Um 4. gr.

Hingað til hefur þeim sem hafa notið ábyrgða ríkissjóðs á lántökum sínum verið gert að greiða áhættugjald í ríkissjóð. Svo verður áfram. Hins vegar verður sú breyting að ábyrgðar þegum verður nú gert að greiða breytilegt gjald er nemi 0,25%–4% af lánsfjárhæð fyrir hvert ár lánstímans og að álagið taki mið af þeirri áhættu sem ábyrgðinni er talin fylgja. Gjaldið verði innheimt í upphafi lánstíma fyrir allan lánstímann. Við ákvörðun gjaldsins skal meðal annars tekið mið af því hvort um einfalda ábyrgð eða sjálfskuldarábyrgð er að ræða og ábyrgðartíma.

Þá greiða ábyrgðarþegar til sjóðsins sérstakt afgreiðslugjald við ábyrgðarveitingu, samkvæmt gjaldskrá sem fjármálaráðherra setur, til að mæta kostnaði vegna afgreiðslu og mati á áhættu ábyrgðarinnar.

Í gildandi lögum er föst ákveðin hlutfallstala áhættugjalds sem greitt er í upphafi lánstíma. Rétt þykir að gjaldið geti verið breytilegt eftir áhættu Ríkisábyrgðasjóðs og gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra setji nánari ákvæði um það í reglugerð.

Um 5. gr.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að halda sérstakan afskriftareikning vegna áætlaðra tapaðra ábyrgða ríkisins vegna fjárhagslegrar áhættu sjóðsins. Við sérhverja ábyrgðarveitingu skal lagt í afskriftareikning til að mæta þeirri áhættu sem talin er fylgja ábyrgðinni. Lagt er til að við veitingu ábyrgða sé sérstaklega skoðað hvort afskriftareikningur sjóðsins nægi til þess að mæta hinni nýju skuldbindingu. Dugi hann ekki til að mæta áföllum, skal Alþingi samþykkja framlag úr ríkissjóði er tryggi að sjóðurinn geti staðið við skuldbindingar sínar. Þá er lagt til að árlega skuli endurmeta afskriftaþörf sjóðsins. Komi í ljós að eignir sjóðsins séu ónógar skal fjármálaráðherra gera Alþingi viðvart.

Ríkisábyrgðasjóður er hluti af efnahagsreikningi A-hluta ríkissjóðs skv. nýjum lögum um fjárreiður ríkisins. Afskriftareikningur sjóðsins verður því á meðal annarra liða þess efnahagsreiknings. Hér er um frávik að ræða frá tillögu nefndar fjármálaráðherra. Nefndin gerði ráð fyrir að Ríkisábyrgðasjóður væri sjálfstæður aðili með sérgreindan efnahags reikning og því skyldi hverju sinni færa í varasjóð til að mæta áætluðum töpuðum kröfum. Þar sem Ríkisábyrgðasjóður verður framvegis innan A-hluta ríkisreiknings, hefur slíkt engan tilgang.

Önnur ákvæði greinarinnar, um eftirlit með þeim aðilum sem ríkisábyrgðar njóta, eru hliðstæð ákvæðum gildandi laga um ríkisábyrgðir sbr. 7. gr. laga nr. 37/1961. Mikilvægt er að eftirlit með ábyrgðarþegum sé öflugt og þeim sé gert skylt að upplýsa ábyrgðarveitanda um fjárhag sinn með reglulegum hætti. Slíkt fyrirkomulag ætti að draga úr áföllum vegna tapaðra krafna og að færslur á afskriftareikning séu sem réttastar.

Í greininni er heimild til að beita dagsektum verði dráttur á skilum umbeðinna upplýsinga. Gert er ráð fyrir að gjaldskrá sem fjármálaráðherra setur kveði nánar á um fjárhæðir dagsekta. Til greina kemur einnig að dagsektir miðist við hlutfall ábyrgðar í stað fastra fjárhæða.

Um 6. gr.

Hér er lögð til sú breyting, að hið sérstaka 0,0625% ársfjórðungslega ábyrgðargjald sem ríkisaðilum er gert að greiða, nái nú einnig til innlendra skuldbindinga þeirra annarra en innlána. Miklar breytingar hafa orðið á lánamarkaðnum síðan þetta ákvæði var upphaflega sett með lögum nr. 65/1988 um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum. Lán eru fengin innan lands eða utan, eftir því hvaða kjör bjóðast hverju sinni. Sú mismunun sem felst í núgildandi reglum á milli innlendra og erlendra lánveitenda er hæpin með tilliti til þeirra skuldbindinga sem íslenska ríkið hefur undirgengist með samningnum um EES.

Almennar viðskiptaskuldir skulu undanþegnar ábyrgðargjaldi. Með því er t.d. átt við reikningsviðskipti við seljendur aðfanga til rekstrar stofnana.

Ábyrgðargjaldið skal renna í ríkissjóð til að mæta þeirri almennu áhættu sem ríkissjóður ber vegna ábyrgða á lánastofnunum, sjóðum og fyrirtækjum í eigu ríkisins. Einnig er með þessu ákvæði gert ráð fyrir að skuldbindingar með ríkisábyrgð hjá þeim sem almennt njóta ekki ríkisábyrgðar, skuli bera ábyrgðargjald. Það á m.a. við um banka og sjóði sem nú njóta eigendaábyrgðar ríkisins en verður formbreytt á næstunni þannig að sú ábyrgð verður ekki á nýjum skuldbindingum. Fyrri skuldbindingar þeirra aðila munu áfram verða með ábyrgð ríkisins þar til þær eru greiddar upp og þykir því rétt að greitt verði ábyrgðargjald af þeim.

Um 7. gr.

Grein þessi er nokkuð breytt frá gildandi lögum. Undanþágur vegna lána eða ábyrgða sem tengjast utanríkisviðskiptum eru felldar niður þar sem ekki er lengur hægt að greina í sundur þessa þætti með fullnægjandi hætti í efnahag stofnunarinnar. Eftir að lög um breytingu ríkisbanka í hlutafélög gengu í gildi, munu þeir ekki lengur njóta ríkisábyrgðar á lánum og ákvæðið því óþarft. Gert er ráð fyrir að undanþágur frá greiðslu ábyrgðargjalds verði vegna innstæðna í innlánsstofnunum, húsbréf Byggingarsjóðs ríkisins, skuldbindinga Seðlabanka Íslands, útflutningsábyrgða með ríkisábyrgð auk þeirra lána sem bera áhættugjald.

Um 8. gr.

Samkvæmt gildandi lögum skal Seðlabanki Íslands annast útreikning og álagningu ábyrgðargjalds skv. 7. gr. Eðlilegt þykir að framvegis verði þetta verkefni hjá Ríkisábyrgða sjóði enda sér hann um allt er viðkemur daglegri umsjón ríkisábyrgða.

Önnur ákvæði greinarinnar eru efnislega eins og 10. gr. gildandi laga.

Um 9.gr.

Gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um ýmis atriði er varða upplýsingaskyldu gjaldskyldra aðila, innheimtu og álagningu gjalda skv. 4. og 6. gr. og um afgreiðslugjald sem ætlað er að mæta beinum kostnaði Ríkisábyrgðasjóðs við afgreiðslu og veitingu ríkisábyrgðar. Einnig þarf að kveða á um í reglugerð eftirlit með ábyrgðarþegum og fjárhæð dagsekta reynist nauðsynlegt að beita þeim.

Um 10. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Hér er lagt til að sérstakt mat verði lagt á fjárhagsstöðu Ríkisábyrgðasjóðs við gildistöku laga þessara í því skyni að leiða í ljós hver afskriftareikningur sjóðsins þarf að vera til að mæta ábyrgðum hans.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um ríkisábyrgðir.

Frumvarpinu er ætlað að koma í stað laga nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum. Tekið er á þeim þáttum sem snúa að veitingu beinna ríkisábyrgða og endurlána. Samkvæmt frumvarpinu eru skilyrði um afgreiðslu ríkisábyrgða til þriðja aðila þrengd frá því sem nú er. Í fyrsta lagi er lagt til að áður en heimild til ábyrgðar er veitt af Alþingi skuli liggja fyrir mat á áhættu og afskriftaþörf vegna ábyrgðarinnar. Í öðru lagi verður myndaður afskriftarreikningur hjá Ríkisábyrgðasjóði til að mæta útlánatöpum. Í þriðja lagi er lagt til að árlegt áhættugjald sem renni í ríkissjóð, verði mismunandi eftir áhættu (0,25%–4%á ári). Í fjórða lagi er sú breyting gerð að ábyrgðargjald til ríkissjóðs verði innheimt bæði af inn lendum og erlendum skuldbindingum sem njóta ríkisábyrgðar. Til þessa hefur ábyrgðargjald einungis verið innheimt af erlendum skuldbindingum. Í fimmta lagi er lagt til að innheimt verði afgreiðslugjald við veitingu ábyrgðar vegna útlagðs kostnaðar. Í sjötta lagi skal við gildistöku laganna gera sérstaka athugun á fjárhagsstöðu Ríkisábyrgðasjóðs. Ef í ljós kemur að fjárhagsstaða sjóðsins er óviðunandi gæti ríkissjóður þurft að leggja sjóðnum til nægjanlegt framlag til að mæta áætluðum skuldbindingum. Í sjöunda lagi er hlutfall ábyrgðar af þeirri fjárfestingu sem hún er veitt til þrengt verulega, annars vegar með því að lántaka er ætlað að leggja fram a.m.k. 20% með eigin fé og hins vegar er ábyrgð veitt að hámarki sem nemur 75% af þeirri fjárþörf sem þá á eftir að brúa.

Ábyrgðar- og áhættugjaldi er ætlað að standa undir hugsanlegum töpuðum ábyrgðum og afgreiðslugjaldi er ætlað að standa undir kostnaði við veitingu ábyrgðar og eftirlit. Ekki verður séð að leggja þurfi fé úr ríkissjóði umfram þetta verði frumvarpið að lögum.