Kjararáð Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 630

Frumvarp til laga um brottfall laga um kjararáð, nr.

130/2016, með síðari breytingum.

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar (ÓBK, BN, ÁsgG, ÓGunn, BHar).

1. gr.

Lög um kjararáð, nr. 130/2016, með síðari breytingum, falla úr gildi 1. júlí 2018.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Þrátt fyrir gildistöku laga þessara skulu allir þeir sem falla undir úrskurðarvald kjararáðs halda kjaraákvörðunum þar til ný ákvörðun hefur verið tekin um laun og starfskjör þeirra. Hafi ný ákvörðun ekki verið tekin fyrir 1. maí 2019 skulu laun þessara aðila taka breytingum í samræmi við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna eins og hún birtist í tölum Hagstofu Ísland fyrir næstliðið almanaksár.

Málum einstakra aðila sem falla undir ákvæði 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sem eru til meðferðar hjá kjararáði fyrir gildistöku laga þessara skal lokið samkvæmt ákvæði 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ráðherra og hlutaðeigandi fagráðherra skulu hafa lokið launaákvörðun þessara aðila eigi síðar en sex mánuðum frá því að lög þessi taka gildi. Launaákvarðanir til hækkunar sem teknar eru eftir þann frest skulu vera afturvirkar frá 1. janúar 2019.

Starfsmanni sem starfar hjá kjararáði skal boðið að flytjast í starf hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu eftir 1. júlí 2018. Ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga ekki við um flutning starfsmannsins samkvæmt þessari málsgrein.

Greinargerð.

Ríkisstjórnin ákvað í janúar 2018, að höfðu samráði við heildarsamtök á vinnumarkaði, að skipa starfshóp um málefni kjararáðs. Forsætisráðherra skipaði starfshópinn 23. janúar 2018 og átti hann að bera saman fyrirkomulag um ákvörðun launa hjá kjörnum fulltrúum, dómurum og embættismönnum í nágrannalöndum og leggja fram tillögur að breyttu fyrirkomulagi launaákvarðana kjararáðs væri annað fyrirkomulag talið líklegra til betri sáttar í þjóðfélaginu til framtíðar um ákvörðun launa þeirra sem stöðu sinnar vegna njóta ekki samningsréttar. Þá átti starfshópurinn að taka til skoðunar úrskurði kjararáðs, meta með hliðsjón af launasetningu og launabreytingum þeirra stétta sem samningsfrelsis njóta og þeirri launastefnu sem samið var um við meginþorra launafólks og eftir atvikum leggja fram tillögur um úrbætur.

Starfshópur forsætisráðherra skilaði skýrslu 15. febrúar 2018. Í skýrslu starfshópsins er að finna samanburð fyrirkomulags við launaákvarðanir hjá kjörnum fulltrúum, dómurum og æðstu embættismönnum á Íslandi og í nágrannalöndunum, greiningu á úrskurðum kjararáðs og samanburð við launaþróun annarra starfsgreina. Þá gerði hópurinn tillögur að breyttu fyrirkomulagi og úrbótum.

Í skýrslu starfshópsins á bls. 13 kemur fram:

„Ákvörðun launa fyrir þjóðkjörna fulltrúa og æðstu embættismenn ríkja verður alltaf erfitt og umdeilt viðfangsefni. Þessar starfsgreinar fara með æðstu völd í samfélaginu og hafa því engan viðsemjanda um laun. Þá tengjast æðstu embættismenn einnig hinu pólitíska sviði á ýmsan hátt. Loks er almennt viðurkennt að ákvörðun launa dómara og nokkurra annarra starfsgreina njóti sérstöðu vegna þess að tryggja þarf starfskjör og sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins. Þessi sjónarmið hafa í ýmsum ríkjum verið talin gilda um þá sem fara með saksóknarvald og forsvarsmenn ýmissa opinberra eftirlitsstofnana.

Mismunandi er eftir ríkjum hvernig þetta er leyst en hér á landi hefur ákvörðunarvaldið um nokkurt skeið verið í höndum óháðs úrskurðaraðila, um tíma kjaranefndar og Kjaradóms, en nú kjararáðs. Þessir aðilar hafa, a.m.k. í orði kveðnu, fengið nokkuð gott svigrúm til ákvörðunar um kjör, þar með talið hvernig starfsgreinunum er raðað upp.

Þessar ákvarðanir hafa valdið deilum í samfélaginu fyrr og nú. Í desember árið 2005 greip Alþingi til lagasetningar vegna umdeildra úrskurða Kjaradóms og var hann, ásamt kjaranefnd, lagður niður um leið. Við tók kjararáð árið 2006 og hefur löggjafinn gripið inn í störf ráðsins þegar þörf hefur þótt á. Fyrst með lækkun launa um 5–15% í kjölfar bankahrunsins 2008 og síðan með því að kveða á um frystingu launa þeirra sem heyrðu undir ráðið. Launalækkanirnar og frysting launa voru afnumin í úrskurði kjararáðs sem tók gildi í október árið 2011. Nánar er gerð grein fyrir þessu hér síðar.

Frá lokum árs 2011 til loka árs 2015 ákvað kjararáð launabreytingar að mestu í samræmi við kjarasamningsbundnar hækkanir og almenna launaþróun. Í lok árs 2015 var hins vegar tekin ákvörðun um breytingar á launum dómara sem hafði í för með sér umtalsverðar hækkanir. Hið sama var uppi á teningnum árið 2016 þegar kjörnir fulltrúar og ýmsir embættismenn voru hækkaðir í nokkru samhengi við þær ákvarðanir sem teknar höfðu verið árið áður um dómara. Þessar hækkanir námu tugum prósenta.

Sett voru ný lög um kjararáð og starfsaðferðir þess í árslok 2016. Vegna gildistökuákvæða má segja að kjararáð hafi í raun ekki enn hafið störf á grundvelli nýju laganna og því engin reynsla komin á þau.“

Helstu niðurstöður starfshópsins eru:

1. Launaákvarðanir hafa ítrekað skapað ósætti og leitt til óróa á vinnumarkaði. Lögbundin viðmið Kjaradóms og síðar kjararáðs hafa verið óskýr og ósamrýmanleg. Alþingi hefur ítrekað hlutast til um endurskoðun úrskurða. Starfshópurinn telur margt mæla með því að gjörbreyta núgildandi fyrirkomulagi.

2. Gagnsæi og fyrirsjáanleika skortir um launaákvarðanir og raunveruleg laun.

3. Samanburður á launum æðstu embættismanna, dómara og kjörinna fulltrúa bendir ekki til þess að þau víki verulega frá því sem er í samanburðarlöndunum.

4. Í nágrannalöndunum eru ákvarðanir um laun kjörinna fulltrúa nánast undantekningarlaust teknar einu sinni á ári. Endurskoðun fylgir skilgreindri launaþróun næstliðins árs.

5. Launaþróun þeirra sem eiga undir kjararáð víkur ekki merkjanlega frá almennri þróun launa á árabilinu 2006–2017.

6. Á því tímabili sem kveðið er á um í rammasamkomulagi aðila vinnumarkaðarins og ríkisins, þ.e. 2013–2018, hafa laun þeirra sem eiga undir kjararáð hækkað um 35–64% en almenn þróun launa virðist liggja á bilinu 43–48%.

Tillögur starfshópsins um fyrirkomulag launaákvarðana eru eftirfarandi:

1. Horfið verði frá því að úrskurða í kjararáði, eða hjá sambærilegum úrskurðaraðila, um laun þjóðkjörinna fulltrúa, æðstu embættismanna, ráðherra og annarra sem undir ráðið heyra.

2. Laun þingmanna verði ákvörðuð í lögum um þingfararkaup með fastri krónutölufjárhæð miðað við tiltekið tímamark. Laun ráðherra verði ákveðin með sama hætti í lögum um Stjórnarráð Íslands. Sama gildi um starfstengdar kostnaðargreiðslur sem jafnframt verði einfaldaðar og gagnsæi þeirra aukið. Laun forseta Íslands verði ákveðin með sambærilegum hætti í lögum um laun forseta Íslands.

3. Kjör dómara verði einnig ákveðin í lögum með fastri fjárhæð. Ríkissaksóknari nýtur samkvæmt lögum um meðferð sakamála sömu kjara og hæstaréttardómarar.

4. Þau laun sem þannig eru fastsett með lögum verði endurákvörðuð 1. maí ár hvert og gildi óbreytt í eitt ár frá þeim degi.

5. Við endurákvörðun launa skv. 4. tölul. verði miðað við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna eins og það birtist í tölum Hagstofu Íslands fyrir næstliðið almanaksár. Hagstofan birti upplýsingar með stuttri greinargerð um breytingu meðaltals reglulegra launa ríkisstarfsmanna eigi síðar en 1. apríl ár hvert.

6. Vegna alþjóðlegra skuldbindinga um sjálfstæði seðlabanka og fjármálaeftirlits og hlutverks þeirra í að tryggja fjármálastöðugleika og efnahagslegan stöðugleika er eðlilegt að bankaráð Seðlabankans og stjórn Fjármálaeftirlitsins taki ákvörðun um laun æðstu stjórnenda þeirra.

7. Um aðra sem heyra nú undir kjararáð gildi að meginstefnu samningsréttur um kaup og kjör eða það fyrirkomulag sem ákveðið var í 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Hér undir falla einnig biskup Íslands og starfsmenn þjóðkirkjunnar en taka þarf tillit til skuldbindinga ríkisvaldsins gagnvart þjóðkirkjunni í því sambandi.

Helstu röksemdir starfshópsins fyrir breyttu fyrirkomulagi:

1. Breytingar á launum æðstu embættismanna ríkisins verða ekki leiðandi. Með því fyrirkomulagi að laun séu endurskoðuð eftir að launaþróun næstliðins árs liggur fyrir er komið í veg fyrir ósamræmi á milli launaþróunar þeirra og annarra.

2. Þróun á launum verður jafnari. Ekki kemur til þess að endurskoðun dragist og hækkanir verði í stórum stökkum.

3. Laun æðstu embættismanna ríkisins verða gagnsærri og fyrirsjáanlegri. Í núgildandi fyrirkomulagi eru laun embættismanna og dómara hvergi aðgengileg almenningi og illskiljanleg, meðal annars vegna þess að stór hluti launa er greiddur í formi eininga og laun og önnur kjör þingmanna og ráðherra hafa verið ákveðin af tveimur aðilum.

4. Mælikvarðar og tímamörk endurskoðunar á launum verða öllum ljós. Þeir sem launin þiggja geta áttað sig á því hvernig endurskoðun verður háttað og ríkissjóður getur áætlað útgjöld vegna launanna á skipulegan hátt.

5. Komið er í veg fyrir óskýrar launaákvarðanir. Þau störf sem um ræðir (þjóðkjörnir fulltrúar, ráðherrar, dómarar o.fl.) eru stöðug í þeim skilningi að þeir sem þeim gegna koma og fara en störfin eru hin sömu. Ekki er um að ræða framgang innan sömu embætta eða breytingar sem kalla á sérstakt mat á starfsmönnum eða störfunum sjálfum eftir að hæfileg laun eru ákveðin í eitt skipti fyrir öll.

6. Samræmi um launaákvarðanir. Með því að launaákvarðanir um fleiri starfsgreinar fari eftir 39. gr. a í lögum um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna og verði á hendi eins aðila má ætla að eðlilegra samræmi og samfella verði í starfsmati og kjörum.

Í fjármála- og efnahagsráðuneytinu er nú unnið að gerð frumvarps þar sem kveðið er á um að ákvörðun launa þeirra sem nú falla undir úrskurðarvald kjararáðs verði hagað með hliðsjón af þeim tillögum sem starfshópurinn um málefni kjararáðs lagði til í skýrslu sinni. Með því frumvarpi er stefnt að breyttu fyrirkomulagi launaákvarðana þeirra sem nú heyra undir ákvörðunarvald kjararáðs, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2016. Gert er ráð fyrir því að frumvarpið verði lagt fram á Alþingi í haust eftir samráð við þá sem frumvarpið snertir fyrst og fremst.

Skipunartími núverandi ráðsmanna kjararáðs rennur út 30. júní 2018. Í ljósi þess að nú er unnið að gerð frumvarps, þar sem stefnt er að breyttu fyrirkomulagi launaákvarðana þeirra sem nú heyra undir ákvörðunarvald kjararáðs, þykir ekki rétt að nýtt kjararáð verði skipað og er því nauðsynlegt að fella úr gildi lög um kjararáð.

Með 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða er lagt til að þrátt fyrir ákvæði 1. gr. skuli allir sem falla undir úrskurðarvald kjararáðs, þegar lög þessi öðlast gildi, halda kjaraákvörðunum samkvæmt lögum nr. 47/2006 og lögum nr. 130/2016 þar til viðkomandi aðili hefur tekið nýja ákvörðun um laun og starfskjör. Af ákvæðinu leiðir að laun þeirra sem nú falla undir ákvörðunarvald kjararáðs verða ekki endurskoðuð á árinu 2018. Eins og fram kemur á bls. 11 í skýrslu starfshóps forsætisráðherra er launaþróun innan þess hóps sem nú fellur undir ákvörðunarvald kjararáðs mjög ólík. Til dæmis hafa héraðsdómarar fengið 35% hækkun en ráðherrar 64% hækkun frá þeim tíma sem rammasamkomulag aðila vinnumarkaðarins var gert síðla árs 2015. Ef litið er til lengri tíma, t.d. starfstíma kjararáðs frá árinu 2006, blasir við önnur mynd en á því tímabili hafa laun þessara aðila þróast með svipuðum hætti. Jafnframt kemur fram að verði ekki um frekari endurskoðanir að ræða á árinu 2018, þ.e. laun haldist óbreytt frá síðustu úrskurðum kjararáðs til ársloka 2018, verður launaþróun kjararáðshópsins að meðaltali við þau mörk sem rammasamkomulag milli aðila vinnumarkaðar frá 27. október 2015 gerði ráð fyrir. Viðmiðunartímabil rammasamkomulagsins er ekki liðið og því ekki hægt að segja nákvæmlega til um hversu miklar launabreytingar verða á tímabilinu en fram kemur í skýrslunni á bls. 9 að nú liggi þó fyrir að launavísitala Hagstofunnar hækkaði um 36% á tímabilinu frá nóvember 2013 til janúar 2018. Á milli áranna 2013 og 2016 hækkuðu meðallaun ríkisstarfsmanna á ársgrunni (regluleg laun) úr 438 þús. kr. í 572 þús. kr., eða um 31%, og á árinu 2017 áætlaði starfshópurinn að launavísitala ríkisstarfsmanna hefði hækkað um 7% milli áranna 2016 og 2017. Komi hins vegar til þess að ný lög hafi ekki tekið gildi fyrir 1. maí 2019 er lagt til í ákvæðinu að laun hækki frá og með þeim degi miðað við hlutfallslega hækkun á reglulegum meðallaunum ríkisstarfsmanna næstliðið almanaksár.

Samkvæmt upplýsingum frá kjararáði bíða tugir mála frá forstöðumönnum opinberra stofnana, sem heyra undir ákvæði 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, afgreiðslu kjararáðs. Er þar einkum um að ræða mál sem heyra undir 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum um kjararáð, nr. 130/2016, þar sem segir að málum sem tekin hafa verið til meðferðar við gildistöku laganna skuli lokið samkvæmt ákvæðum eldri laga. Miðað við málsmeðferðartíma kjararáðs má ætla að ráðinu takist ekki að ljúka afgreiðslu nema örfárra þeirra mála sem send voru ráðinu fyrir gildistöku núgildandi laga fyrir 1. júlí næstkomandi. Með 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða er því lagt til að málum þeirra aðila sem falla undir 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en eru með mál til meðferðar hjá kjararáði verði lokið á grundvelli þeirrar lagagreinar. Af því leiðir að kjararáð mun ekki taka ákvörðun um laun þeirra aðila líkt og gert var ráð fyrir í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 130/2016.

Með 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða er veitt heimild til að bjóða þeim starfsmönnum sem starfa hjá kjararáði að flytjast í starf hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga ekki við um flutning samkvæmt þessari málsgrein.