Verðlag, samkeppnishömlur og óréttmætir viðskiptahættir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 383

625. Frumvarp til laga um breytingu á lögum um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti, nr. 56 16. maí 1978, með síðari breytingum laga nr. 13/1979, laga nr. 52/1982, laga nr. 33/1984 og laga nr. 6/1989.

Flm: Steingrímur J. Sigfússon, Kristinn H. Gunnarsson,

Margrét Frímannsdóttir, Svavar Gestsson.

1. gr.

Við 1. gr. laganna bætist nýr stafliður er orðast svo:

Vinna gegn því að einstaklingar eða fyrirtæki, samtök eða samsteypur fyrirtækja komist í, viðhaldi eða hagnýti sér hvers konar yfirburða- eða einokunaraðstöðu á markaði sem hér eftir nefnist einu nafni markaðsráðandi aðstaða í lögum þessum. Með markaði er átt við markað fyrir vörur og þjónustu á landinu öllu eða í einstökum landshlutum eftir nánari skilgreiningu í reglugerð.

2. gr.

Í stað „verðlagsráðs“ og „verðlagsstofnunar“ í 1. mgr. 3. gr. laganna, og annars staðar þar sem við á í lögum þessum, kemur: verðlags- og samkeppnisráð og Verðlags- og samkeppnisstofnun.

3. gr.

Við 8. gr. bætist nýr töluliður er orðast svo:

Frestun á gildistöku hvers kyns samninga um samstarf eða sameiningu fyrirtækja, um kaup eða yfirtöku eins fyrirtækis á öðru eða ógildingu annarra ákvarðana í allt að þrjá mánuði sem ráðið telur ríka ástæðu til að ætla að leiða mundi til óæskilegrar markaðsráðandi aðstöðu eins aðila eða fleiri tengdra aðila á tilteknu sviði.

4. gr.

14. gr. laganna orðast svo:

Í því skyni að stuðla að þeim markmiðum sem greinir í 1. gr. hefur Verðlags- og samkeppnisstofnun sérstakt eftirlit með fyrirtækjum sem eru ráðandi á markaðnum eða kunna að verða ráðandi vegna tiltekinna ákvarðana eða aðgerða sem fyrirhugaðar eru.

Verðlags- og samkeppnisráð skal sjálft skilgreina hvenær aðstaða eins aðila eða fleiri aðila, sem eru í tengslum eða hafa með sér samstarf, telst markaðsráðandi, en þó skal að staðaldri viðhafa sérstakt eftirlit ef markaðshlutdeild eins aðila eða fleiri tengdra aðila á innanlandsmarkaði er 33 hundraðshlutar eða meira af framleiðslu eða sölu tiltekinnar vöru eða þjónustu, þar með talið samgangna.

Tilkynna skal til Verðlags- og samkeppnisstofnunar allar ákvarðanir markaðsráðandi fyrirtækja um samkeppnishömlur. Einnig er fyrirtækjum skylt að tilkynna til stofnunarinnar áform um samstarf eða samvinnu fyrirtækja, um kaup eða yfirtöku eins fyrirtækis á öðrum eða hvers kyns ákvarðanir aðrar sem leiða til markaðsráðandi aðstöðu eins aðila eða fleiri tengdra aðila. Í tilkynningu skulu koma fram upplýsingar um eigendur fyrirtækis eða fyrirtækja, vörur og þjónustu sem framleidd er eða seld, verðákvarðanir og viðskiptaskilmála um væntanlegt samstarf eða samvinnu, um kaup eða yfirtöku eða aðrar ákvarðanir sem áhrif geta haft á markaðsstöðu aðila í viðkomandi tilviki.

Þá skal tilkynna til Verðlags- og samkeppnisstofnunar alla samninga og samþykktir um samkeppnishömlur sem aðilar kunna að gera þó að þeir teljist hver fyrir sig ekki vera í markarðsráðandi aðstöðu. Samningar, samþykktir og annað samráð milli fyrirtækja um verð og álagningu er þó óheimilt, sbr. 21.–23. gr. Tilkynning um ofangreint efni skal innihalda allar nauðsynlegar upplýsingar um nöfn og eigendur fyrirtækja og efni samninga og samþykkta sem í hlut eiga.

Verðlags- og samkeppnisráð getur aflétt ofangreindum skyldum um tilkynningar þar sem aðstæður mæla með á einstökum sviðum viðskipta svo lengi sem ótvírætt er að samkeppni sé næg og verðmyndun eðlileg.

5. gr.

Við 15. gr. laganna bætist: og ekki meðan beitt er frestunarákvæðum 5. tölul. 8. gr.

6. gr.

19. gr. laganna breytist svo:

Við 1. mgr. bætast orðin: og annarra atriða sem falla undir skyldu um tilkynningar skv. 14. gr.

3. mgr. orðast svo:

Nú telur verðlags- og samkeppnisráð að markaðsráðandi aðstæður fyrirtækis, samkeppnishömlur eða aðrar aðstæður, sem vikið er að í 14. gr., hafi skaðleg áhrif, og skal ráðið þá fela Verðlags- og samkeppnisstofnun að reyna með samningum að bæta úr því ástandi.

4. mgr. orðast svo:

Nú reynist eigi unnt að taka fyrir hin skaðlegu áhrif með samningum og gefur þá verðlags- og samkeppnisráð nauðsynleg fyrirmæli. Slík fyrirmæli mega taka yfir bæði breytingar og ógildingu að nokkru eða öllu leyti á samningum, samþykktum eða ákvörðunum. Enn fremur geta slík fyrirmæli falið í sér að leysa skuli upp samsteypur fyrirtækja, breyta eignarhlutföllum eða rekstri þannig að úr hinu óæskilega ástandi verði bætt. Reynist samkeppni þá enn ófullnægjandi getur verðlags- og samkeppnisráð beitt ákvæðum 8. gr.

Í fyrirmælum, sem gefin eru skv. 4. mgr., skal tilgreina frá hvaða tíma þau skuli gilda. Nú tekst ráðinu ekki á þeim tíma, sem það hefur til ráðstöfunar skv. 4. tölul. 8. gr., að afstýra hinu óæskilega ástandi með samningum eða fyrirmælum og er því heimilt að beita í annað sinn ákvæðum 4. tölul. 8. gr. og höfða jafnframt mál til ógildingar þeim samningum eða ákvörðunum sem brjóta í bága við lög þessi, sbr. einkum 1. og 14. gr. Frestunarákvæði 4. tölul. 8. gr. gilda þá uns dómur er fallinn.

7. gr.

Á eftir 22. gr. laganna kemur ný grein, sem verður 23. gr., og orðast svo:

Fyrirtæki, sem telst markaðsráðandi á einu sviði samgangna, er óheimilt að vera ráðandi aðili eða eiga stærri eignarhlut en 25 hundruðustu í öðrum fyrirtækjum sem starfa að samgöngum.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Ákvæði 7. gr. öðlast þó ekki gildi fyrr en 1. janúar 1994.

9. gr.

Fyrirsögn laganna orðist svo: Lög um verðlag og samkeppni.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á gildandi löggjöf um samkeppnishömlur, sem er að finna í lögum nr. 56/1978, með síðari breytingum, í því skyni að breyta skilgreiningu á verksviði verðlagsstofnunar og verðlagsráðs og fela þessum aðilum undir nýju nafni mun meira hlutverk til að tryggja virka samkeppni og koma í veg fyrir fákeppni og einokun.

Breytingarnar eru sniðar að ákvæðum um þessi efni sem er að finna í löggjöf nálægra landa, svo sem í Bretlandi, Danmörku, Bandaríkjunum og víðar, og eiga einnig að vera í allgóðu samræmi við reglur sem gilda um þessi efni innan Evrópubandalagsins.

Flutningsmönnum finnst tímabært að koma þessu efni á dagskrá og til umfjöllunar á Alþingi og því er þetta frumvarp flutt.

Það felur fyrst og fremst í sér breytingar á tveimur meginþáttum laganna um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti. Það er annars vegar 1. gr. laganna sem fjallar um markmið og gildissvið þeirra og hins vegar breytingar á IV. kafla þeirra, einkum 14. gr., um markaðsráðandi fyrirtæki og samkeppnishömlur. Af þessum breytingum leiðir svo aftur nokkrar orðalags- eða efnisbreytingar annars staðar í lögunum.

Rétt er að undirstrika að hér er einungis um að ræða tillögur um breytingar á afmörkuðum þáttum áðurnefndra laga, enda þótt heildarendurskoðun þeirra sé löngu tímabær. Sama má segja um fyrirtækjalöggjöf, lög um verðbréfamarkaði og fleiri lagaákvæði sem snerta starfsumhverfi fyrirtækja, samkeppni og markað. Brýnt er að fram fari heildarendurskoðun og samræming lagaákvæða á þessu sviði til þess að innleiða hér skýrari leikreglur sem tryggja virka samkeppni og hindra fákeppni og hvers kyns óréttmæta viðskiptahætti á þeim hluta markaðarins þar sem samkeppni er ætlað að ráða verðlagi og tryggja eðlilega verðmyndun.

Um efni frumvarpsins að öðru leyti vísast til athugasemda um einstakar greinar auk þess sem nánar verður gerð grein fyrir málinu í framsöguræðu.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Lagt er til að við 1. gr. laganna bætist nýr stafliður þar sem aukið verði við skilgreiningu laganna og markmið ákvæðum sem fela verðlagsstofnun og verðlagsráði undir breyttu nafni að vinna gegn því að einstaklingar eða fyrirtæki komist í, viðhaldi eða hagnýti sér yfirburða- eða einokunaraðstöðu á markaði. Þannig yrði skýrt tekið fram í lögunum að koma þurfi í veg fyrir að samkeppni takmarkist um of vegna yfirburðaaðstöðu eins aðila eða fleiri tengdra aðila á markaðinum. Einnig er tekið fram í greininni að með markaði geti ýmist verið átt við markað fyrir tilteknar vörur eða þjónustu á landinu öllu eða í einstökum landshlutum og yrðu þá slík sjálfstæð markaðssvæði sem tækju til hluta landsins nánar skilgreind í reglugerð.

Um 2. gr.

Greinin gerir ráð fyrir að nafni verðlagsráðs og verðlagsstofnunar verði breytt til samræmis við breytt verksvið og nýjar áherslur þar sem dregið hefur úr opinberum verðlagsákvörðunum en umsvif aukist á samkeppnissviðinu.

Í samræmi við þetta er lagt til að verðlagsráð kallist framvegis verðlags- og samkeppnisráð og verðlagsstofnun kallist Verðlags- og samkeppnisstofnun.

Um 3. gr.

Lagt er til að við 8. gr. laganna bætist nýr töluliður og feli hann í sér heimild til handa verðlags- og samkeppnisráði til að fresta gildistöku samninga milli fyrirtækja, sameiningu, kaupum eða yfirtöku eins fyrirtækis á öðrum eða ógilda aðrar ákvarðanir í allt að þrjá mánuði sem ráðið telur ríka ástæðu til að ætla að mundu leiða til þannig markaðsráðandi aðstöðu eins aðila að það sé óæskilegt og andstætt markmiðum laganna. Ljóst er að móta verður ákveðnar reglur til að styðjast við í þessu sambandi, sbr. ákvæði 1. og 4. gr. frumvarpsins, en þar er m.a. gert ráð fyrir að verðlags- og samkeppnisráð skuli sjálft skilgreina hvenær fyrirtæki telst markaðsráðandi.

8. gr. laganna inniheldur öðrum þræði aðgerðarákvæði og er áðurnefnt frestunarákvæði lagt til sem viðbót við þau og til að styrkja möguleika yfirvalda til að grípa til aðgerða. Einkum á það við þegar reynt er að koma í veg fyrir samruna fyrirtækja sem leiða mundu til óæskilegs ástands og takmarkaðrar samkeppni.

Beiting svo róttækra ákvæða gagnvart sjálfstæðum aðilum í viðskiptum er að sjálfsögðu vandasöm, enda yrði ekki gripið til þeirra nema að undangengnum árangurslausum tilraunum til að leysa viðkomandi mál með samkomulagi, sbr. ákvæði 19. gr. laganna.

Um 4. gr.

Greinin gerir ráð fyrir að 14. gr. gildandi laga orðist upp á nýtt í heild sinni og að verulega verði aukið við hana.

Í 1. mgr. bætist við, til viðbótar þeim ákvæðum sem fyrir eru um eftirlit með fyrirtækjum sem eru ráðandi á markaði, að Verðlags- og samkeppnisstofnun skuli hafa eftirlit með hreyfingum sem leitt geta til markaðsráðandi aðstöðu eins aðila. Þetta yrði stofnuninni kleift að gera vegna þeirrar tilkynningarskyldu fyrirtækja sem vikið er að hér á eftir, en einnig mundi stofnunin hafa vakandi auga með hræringum í viðskiptalífi, einkum á þeim sviðum þar sem samkeppni er af skornum skammti og lítið má út af bera til að óæskileg fákeppni skapist eða við hana bætist. Slíkt ætti við þar sem fá en stór fyrirtæki skipta með sér markaðnum og má sem dæmi taka olíuverslun eða skipaflutninga.

2. mgr. 4. gr. frumvarpsins er ný af nálinni en hún gerir ráð fyrir að verðlags- og samkeppnisráð skuli sjálft skilgreina og væntanlega setja reglur um það hvenær einhver aðili skuli teljast markaðsráðandi. Þó skuli að staðaldri viðhafa sérstakt eftirlit ef markaðshlutdeild eins aðila, eða fleiri aðila sem tengsl eru á milli, er þriðjungur á einhverju tilteknu sviði.

Þannig er sú leið valin að ákveðið aðvörunarljós, gult ljós, kvikni ef stærð eins aðila á einhverju tilteknu sviði viðskipta fer yfir þessi mörk.

Í 3. mgr. er aukið verulega við, frá því sem er í gildandi lögum, skyldur fyrirtækja til að tilkynna Verðlags- og samkeppnisstofnun um allar ákvarðanir markaðsráðandi fyrirtækja, sem og ákvarðanir eða aðgerðir annarra sem leitt geta til markaðsráðandi aðstöðu. Slík tilkynningarskylda er nauðsynleg til að stofnunin geti fylgst náið með öllum hræringum í viðskiptalífinu en um leið má ætla að slík tilkynningarskylda veiti nokkurt almennt aðhald í þessum efnum. Með því að hafa tilkynningarskyldu af þessu tagi ótvíræða er einnig ljóst að unnt er að ganga harðar fram en ella gagnvart fyrirtækjum sem fara leynt með aðgerðir er skapa þeim markaðsráðandi aðstöðu.

Þrátt fyrir þetta þykir rétt að heimila að aflétta ofangreindum skyldum um tilkynningar þar sem aðstæður mæla með og ótvírætt telst að samkeppni sé næg á viðkomandi sviði, á tilteknu landsvæði o.s.frv. Slík ákvörðun gæti ýmist verið tímabundin eða ótímasett, háð ákveðnum skilyrðum eða bundin við tiltekin landsvæði, allt eftir aðstæðum. Sem dæmi um slíkt gæti verið smásöluverslun á höfuðborgarsvæðinu.

Um 5. gr.

Rétt þykir að taka af tvímæli um það að samningar eða ákvarðanir sem verðlags- og samkeppnisráð ákveður að fresta á grundvelli 4. tölul. 8. gr. laganna, sbr. breytingar skv. 5. gr., séu ógildar á meðan og njóti ekki verndar fyrir dómstólum eins og átt hefur við samkvæmt gildandi lögum um tilkynningarskylda samninga og samþykktir sem ekki hefur verið tilkynnt um.

Um 6. gr.

Verkefni verðlags- og samkeppnisráðs eru samkvæmt þessari grein víkkuð út til samræmis við breytingar skv. 1. og 4. gr. frumvarpsins. Með a-lið er Verðlags- og samkeppnisstofnun falið eftirlit með öllum þeim atriðum sem vikið er að í 14. gr. laganna eins og hún verður eftir breytingar skv. 4. gr. frumvarpsins. B-liður færi undir aðgerðaskyldu verðlags- og samkeppnisráðs til viðbótar beinum samkeppnishömlum eins og verið hefur, aðrar þær aðstæður sem vikið er að í 14. gr. laganna, sbr. breytingar skv. 4. gr. frumvarpsins.

C-liður 6. gr. frumvarpsins er eins konar úrræði til þrautavara þegar allar aðrar tiltækar ráðstafanir verðlags- og samkeppnisráðs hafa reynst árangurslausar. Þá getur ráðið samkvæmt ákvæðum þessa stafliðar beitt á nýjan leik frestunarákvæðum 4. tölul. 8. gr. laganna, sbr. breytingar skv. 3. gr. frumvarpsins. Sú frestun er þá framkvæmd samhliða málshöfðun og gildir uns dómur er fallinn.

Eðlilegt er að spurningar vakni í þessu sambandi um það hvenær þær aðstæður gætu skapast að verðlags- og samkeppnisráð sæi sig tilknúið að leita til dómstóla og þá á grundvelli hvaða lagaákvæða það yrði gert. Einkum er bent á 1. og 14. gr. laganna í þessu sambandi en að öðru leyti hlyti það að fara eftir aðstæðum og því um hversu augljóst og alvarlegt brot gagnvart efni og anda laganna væri að ræða í viðkomandi tilviki.

Um 7. gr.

Lagt er til að sett verði sérstakt ákvæði til að hindra óæskilega hringamyndun á samgöngusviðinu, en það er þekkt úr löggjöf víða erlendis að sérstakur viðbúnaður sé til að hindra óæskileg tengsl aðila á hinum einstöku samgöngusviðum. Forsenda þess að þróun samgangna geti orðið á heilbrigðum grundvelli er að innri hagsmunaástæður einstakra aðila, sem ráðandi eru á einu eða fleiri sviðum samgangna, trufli slíkt ekki. Með auknu frjálsræði á þessu sviði og afnámi leyfisveitinga og verðlagseftirlits eru ráðstafanir af þessu tagi enn mikilvægari en ella til að tryggja eðlilega og sjálfstæða þróun á hinum einstöku sviðum samgangna, en einnig til að tryggja heilbrigða og óbjagaða verðmyndun.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa að öðru leyti en því að rétt þykir að ákvæði 7. gr. frumvarpsins taki ekki gildi fyrr en að undangengnum nokkrum aðlögunartíma til þess að þau fyrirtæki, sem kunna að verða fyrir áhrifum af slíkri breytingu, fái nokkurn tíma til að aðlagast.

Um 9. gr.

Lagt er til að heiti laganna verði einfaldað og fært til samræmis við nýjar nafngiftir verðlagsráðs og verðlagsstofnunar, sem eru verðlags- og samkeppnisráð og Verðlags- og samkeppnisstofnun. Nafngiftin „Lög um verðlag og samkeppni“ lýsir vel hinu tvíþætta meginefni laganna enda felast þá á bak við orðið samkeppni allar þær ráðstafnir sem tryggja eiga að hún, þ.e. samkeppnin, sé fyrir hendi. Löggjöf nágrannalanda dregur ýmist nafn af samkeppnisþættinum (Danmörk, Konkurrenceloven) eða sanngjörnum viðskiptaháttum (England, Fair Trading Act), en hér þótti ástæða til að halda verðlagsþættinum til haga áfram enda hafa lögin stundum gengið undir því nafni (verðlagslögin).

Fylgiskjal I.

Repró í Gutenberg (lög).

Fylgiskjal II.

Reglur Rómarsáttmálans um samkeppni.

(Úr bók Stefáns Más Stefánssonar Evrópuréttur.)

Fylgiskjal III.

Upplýsingar um stærstu fyrirtæki á landinu á árinu 1990.

(Úr tímaritinu Frjáls verslun, 9. tbl. 1991.)

Fylgiskjal IV.

Flogið með Eimskip.

(Úr tímaritinu Frjáls verslun, 11. tbl. 1991.)

Áform ríkisstjórnarinnar um lagasetningu gegn einokun og hringamyndun eiga rætur sínar að rekja til þess að menn hafa ekki kunnað sér hóf í ásókn eftir völdum í nokkrum af álitlegustu fyrirtækjum landsins. Valdasamþjöppun stríðir gegn hugmyndum manna um lýðræðisleg vinnubrögð í atvinnulífi nútímans.

Eitt af því sem vakti mikla athygli þegar núverandi ríkisstjórn birti stefnuyfirlýsingu sína sl. vor var sá ásetningur hennar að setja lög gegn einokun og hringamyndun. Í svonefndri hvítri bók ríkisstjórnarinnar, sem út kom í október á þessu hausti, segir svo: „Ríkisstjórnin mun efla samkeppni og setja lög sem beinast skulu gegn einokun og hringamyndun í viðskiptalífinu.“

Stefnan er því skýr og nú er beðið eftir því hvernig hún verður útfærð og með hvaða hætti henni verður hrint í framkvæmd. Ætla má að mjög verði eftir því tekið hvernig ríkisstjórnin heldur á þessu máli og hvort einhverjir ráðherranna eða stuðningsmanna ríkisstjórnarinnar í þingliðinu muni ganga erinda þeirra valdasamþjöppunarafla sem löggjöfin á að beinast gegn.

Hayek kallaður til.

Þann 25. apríl sl. birtist grein í Vísbendingu eftir Björn G. Ólafsson hagfræðing þar sem spurt var hvort leyfa eigi hlutafélögum að eiga hlut í öðrum hlutafélögum. Þar vitnaði hann m.a. í skrif Friðriks Ágústs von Hayeks, nóbelsverðlaunahafa í hagfræði, þar sem hann leggur til að hlutafélögum verði einfaldlega bannað að eiga hlutafé í öðrum fyrirtækjum nema sem fjárfestingu og þá án atkvæðisréttar.

Í grein sinni segir Björn að hættan á samþjöppun efnahagslegs valds sé örugglega mun meiri í litlum hagkerfum þar sem örfá fjársterk fyrirtæki eru fyrir á hlutafjármarkaði. Hann mælir þó ekki með banni við hlutafjáreign þeirra með atkvæðisrétti, en vill engu að síður takmarka möguleika þeirra til valdasamþjöppunar, t.d. með því að takmarka þann tíma sem hlutafélög geta átt hlutafé með atkvæðisrétti í öðrum félögum. Orðrétt segir Björn G. Ólafsson:

„Hins vegar er alveg ljóst að stórfelld kaup rótgróinna fyrirtækja á hlut í öðrum jafntraustum fyrirtækjum, eða keðjukaup hlutafélaga á hlutabréfum í öðrum félögum sem svo eiga aftur hlut í upphaflegu hlutafélögunum, eiga sér engar forsendur aðrar en valdayfirráð og hringamyndun sem ekki hefur þjóðhagslegan hagnað í för með sér.“

Sé hlutafélögum, sem kaupa hluti í öðrum félögum, gert skylt að selja eftir tiltölulega skamman tíma telur Björn að hætta á hringamyndun og óeðlilegri valdatilfærslu minnki stórlega.

Í niðurlagsorðum greinarinnar segir hann: „Öflugur hlutafjármarkaður verður vafalítið til þess að auka arðsemiskröfur í atvinnurekstri og hvetja til nýrra og áhrifaríkra fjárfestinga. Hins vegar er hætta á því að einokun og uppsöfnun fyrirtækjavalds verði auðveldari, en lítil hagkerfi eru sérstaklega viðkvæm fyrir slíkum áhrifum. Til þess að efla frjálsa samkeppni og tryggja eðlilega valddreifingu er nauðsynlegt að setja lög gegn hringamyndunum sem meðal annars takmörkuðu möguleika hlutafélaga til að kaupa hluti með atkvæðisrétti í öðrum fyrirtækjum. Slík lagasetning er verðugt verkefni fyrir nýkjörið Alþingi.“

Nístandi kveðja frá Morgunblaðinu.

Grein Björns G. Ólafssonar vakti mikla athygli eftir að Morgunblaðið gerði hana að umtalsefni og birti hana í heilu lagi í Reykjavíkurbréfi 4. maí, nokkrum dögum eftir að ríkisstjórnin var mynduð.

Ekki fór hjá því að mjög væri tekið eftir niðurlagi þessa Reykjavíkurbréfs. En þar sendi Morgunblaðið valdhöfunum í Eimskipafélagi Íslands nístandi kveðju:

„Eins og lesendur Reykjavíkurbréfs sjá er Hayek að lýsa í þessari ritgerð, sem skrifuð er fyrir alllöngu, aðstæðum sem nú þegar eru komnar upp á hlutabréfamarkaðinum hér og í viðskiptalífi okkar Íslendinga. Hafi einhverjir talið að skoðanir þeirra sem telja þetta óeðlilega þróun eigi eitthvað skylt við sósíalisma eða vinstrimennsku ættu þeir hinir sömu ekki lengur að velkjast í vafa um að þær spretta þvert á móti upp úr grundvallarlífsviðhorfum borgaralegra afla. Með því að gera ráðstafanir til þess að stöðva þessa þróun er ríkisstjórn Davíðs Oddssonar að fylgja fram meginstefnu Sjálfstæðisflokksins og koma í veg fyrir misnotkun og afskræmingu á þeim hugsjónum sem sjálfstæðismenn hafa barist fyrir áratugum saman.

Þar fyrir utan er slík löggjöf, sem vikið er að í stefnuyfirlýsingu hinnar nýju ríkisstjórnar, nauðsynleg til þess að viðhalda eðlilegu jafnvægi í þessu fámenna þjóðfélagi. Slíkt jafnvægi er forsenda þess að sæmilegur friður og sátt ríki meðal hinna ýmsu þjóðfélagshópa. Þess vegna eru þeir aðilar í viðskiptalífinu sem raska þessu jafnvægi að kalla yfir sig afskipti löggjafarvaldsins sem væru óþörf ef menn kynnu sér hóf.“

Hringamyndun í samvinnuhreyfingunni.

Fyrir 5–10 árum beindust áhyggjur manna að því er varðar einokun og hringamyndun einkum að Sambandi íslenskra samvinnufélaga og fyrirtækjum tengdum því, innan samvinnuhreyfingarinnar og utan hennar. Þá hafði samvinnuhreyfingin komið ár sinni vel fyrir borð og hafði víða heljartök á viðskiptum og atvinnulífi. Mönnum ofbauð og margir óttuðust að þessi fyrirtækjasamsteypa ætti eftir að ýta flestum öðrum fyrirtækjum út í horn með ofurvaldi sínu í atvinnulífinu.

Á meðan uppgangur SÍS var sem mestur höfðu ýmsir forráðamenn fyrirtækja utan samvinnuhreyfingarinnar þungar áhyggjur af meintri hringamyndun þar. Meðal annars fór fram starf innan Verslunarráðs Íslands sem hafði viðnám gegn yfirgangi SÍS að markmiði. Í ljósi þess sem síðar hefur orðið er skemmtilegt til þess að hugsa að meðal þeirra áhugasömustu um þetta viðnám gegn hringamyndun voru þeir Hörður Sigurgestsson og Indriði Pálsson!

En Sambandið hefur síðan lent í gífurlegum erfiðleikum sem leitt hafa til mikils undanhalds og það veldi, sem menn óttuðust að væri ofurveldi, er nú svipur hjá sjón.

Þessi umskipti hafa orðið á ótrúlega skömmum tíma. Það er t.d. ekki lengra en fjögur ár frá því að Sambandið var nærri búið að kaupa Útvegsbankann. Í ágúst 1987 var Sambandið tilbúið að kaupa Útvegsbankann af ríkissjóði. Ætlunin var að steypa honum og Samvinnubankanum saman í einn. Úr hefði væntanlega orðið öflugur banki og einn sá sterkasti hér á landi. Þessi áform gengu ekki eftir, m.a. vegna þess að ýmsir atvinnurekendur utan samvinnuhreyfingarinnar máttu ekki til þess hugsa að hún styrkti stöðu sína með þessum hætti.

En nú er staða mála þannig að samvinnuhreyfingin hefur selt Landsbankanum Samvinnubankann upp í skuldir og stendur eftir án þess að eiga lánastofnun. Sambandið hefur þurft að selja fjölda annarra eigna og eignarhluti í fyrirtækjum og mörg þeirra fyrirtækja sem áður voru hluti af valdakerfinu hafa hreinlega orðið gjaldþrota eða verið lögð niður. Á síðasta ári gekk svo forysta samvinnuhreyfingarinnar til þess verks að skipta Sambandinu upp í sex aðgreind fyrirtæki í hlutafélagaformi. Á þessum vettvangi hefur því komið til gífurlegrar valddreifingar í stað valdasamþjöppunar sem er nú ekki lengur vandamál að því er samvinnuhreyfinguna varðar. Á því sviði hafa aðrir aðilar tekið við - með myndarlegum hætti.

Heljartökin færast til.

Á nokkrum árum hefur Eimskipafélag Íslands hf. tekið við af Sambandinu í þessu tilliti og gott betur. Í viðleitni sinni til að eignast hluti og ná valdaaðstöðu í nokkrum af helstu hlutafélögum landsins hafa ráðamenn félagsins alls ekki kunnað sér hóf. Ætla má að þar sé fundin skýringin á því að núverandi ríkisstjórn leggur áherslu á lagasetningu til að koma í veg fyrir óeðlilega valdasamþjöppun í viðskiptalífinu. Forysta Eimskips hefur kallað þetta yfir sig.

Það sem tvímælalaust hefur valdið mestri úlfúð er að Eimskip hefur nú eignast 34% í Flugleiðum. Þar sem hluthafar í félaginu eru um 4.200 er það viðurkennt af flestum að 34% eignarhlutur nægir til að stjórna félaginu. Í ljósi þess horfast Íslendingar í augu við það að langstærsta og sterkasta fyrirtæki landsins í sjóflutningum ræður eina millilandaflugfélagi þjóðarinnar. Samgöngur til og frá landinu á sjó og í lofti lúta þar með yfirstjórn sömu manna - örfárra manna.

Þetta samræmist ekki útbreiddum skoðunum um nauðsyn valddreifingar í nútímalegu lýðræðisþjóðfélagi. En ráðamenn Eimskips virðast láta sér það í léttu rúmi liggja og hafa ekki hikað við að herða valdatök sín á Flugleiðum þrátt fyrir gagnrýni og mikla umræðu í þjóðfélaginu um óviðunandi valdasamþjöppun.

Skýrasta dæmið um að menn kunna sér ekki hóf er að sjálfur forstjóri Eimskipafélagsins skyldi gerast stjórnarformaður í Flugleiðum á síðasta vori eftir að forystu Eimskips tókst að koma Sigurði Helgasyni frá völdum, en tilraunir til þess höfðu þá staðið yfir um nokkurn tíma samkvæmt því sem hann hefur haldið fram í blaðaviðtölum og í nýútkominni ævisögu sinni.

Eimskipafélagið hefur einnig fjárfest í ýmsum öðrum áberandi fyrirtækjum hér á landi og tryggt sér áhrifastöður í þeim flestum. Má þar nefna að Eimskip á um tíunda hluta í Skeljungi og annað eins í Sjóvá-Almennum tryggingum, 27% í Fjárfestingarfélagi Íslands, 34% í Tollvörugeymslunni, 7% í eignarhaldsfélagi Iðnaðarbankans, 12% í eignarhaldsfélagi Verslunarbankans og smáa og stóra hluti í ýmsum öðrum fyrirtækjum. Með aðild sinni að eignarhaldsfélögum Verslunarbanka og Iðnaðarbanka er Eimskip með óbeinum hætti einn allra stærsti hluthafinn í Íslandsbanka.

Þremenningar ráða mestu.

Það er orðin útbreidd skoðun að hin raunverulegu völd hjá Eimskipafélaginu séu að mestu í höndum einungis þriggja manna, þeirra Harðar Sigurgestssonar, forstjóra félagsins, Halldórs H. Jónssonar, stjórnarformanns Eimskips og fjölda annarra fyrirtækja, og Indriða Pálssonar, varaformanns stjórnar Eimskips og stjórnarformanns Skeljungs. Þessir þrír menn eiga að sjálfsögðu allir sæti í stjórn Flugleiða, auk Benedikts Sveinssonar úr stjórn Eimskipafélagsins. Þessu til viðbótar á sonur Halldórs H. sæti í varastjórn Flugleiða.

Tök þremenninganna á ýmsum lykilfyrirtækjum í þjóðfélagi okkar hafa vakið óhug og eru trúlega ein helsta ástæða þess að ríkisstjórnin sá ástæðu til þess að ákveða í stefnuyfirlýsingu sinni að setja yrði lög gegn einokun og hringamyndun. Auðvitað hefur fleira komið til, en valdasamþjöppunin í Eimskipafélaginu hefur verið áberandi og komið skriðu af stað. Forystumenn ríkisstjórnarinnar hafa skynjað að þjóðin er ekki tilbúin til þess lengur að sætta sig við óbreytt ástand.

En hvernig á að bregðast við? Hvernig þarf umrædd lagasetning að vera svo viðunandi árangur náist?

Það þarf að ákveða til hvaða fyrirtækja lagasetning þarf að ná. Á að miða við fyrirtæki yfir tiltekinni stærð, fyrirtæki sem teljast vera svonefnd almenningshlutafélög, fyrirtæki sem hafa tiltekinn fjölda hluthafa eða á að hafa einhverja aðra viðmiðun?

Eðlilegt virðist vera að miða lagasetningu við fyrirtæki sem hafa allmarga hluthafa, t.d. 100 eða fleiri.

Hömlur á atkvæðamagn.

Til greina kæmi að setja hömlur á atkvæðamagn einstakra hluthafa. Þannig gætu hluthafar, einstaklingar, fyrirtæki eða stofnanir átt ótakmarkaðan hlut í félagi en hefðu takmarkað atkvæðamagn, t.d. þannig að enginn gæti farið með meira atkvæðamagn á aðalfundum og hluthafafundum en 0,5%, svo dæmi sé tekið. Fyrirkomulag af þessu tagi ætti að tryggja valddreifingu í fyrirtækjunum og koma í veg fyrir valdasamþjöppun. Með þessu væri ekki verið að útiloka neinn frá því að fjárfesta og komið væri í veg fyrir fjárfestingar í valdasöfnunarskyni.

Setja þarf skýrar reglur um framkvæmd stjórnarkosninga í hlutafélögum og meðferð atkvæðisréttar.

Þannig má gera kröfu um að allir stjórnarmenn séu kjörnir í einu á hverjum aðalfundi, en ekki t.d. fjórir stjórnarmenn annað árið og fimm næsta ár á eftir, eins og gert er hjá Flugleiðum og Eimskip. Það fyrirkomulag dregur úr lýðræði í félögunum og kemur í veg fyrir að aðrir hópar en valdhafar geti komið mönnum að í stjórn. Þá þarf að leggja bann við að stjórnendur fyrirtækja fari með atkvæði á hluthafafundum vegna hlutafjáreignar sjóða sem kunna að vera í vörslu viðkomandi fyrirtækja. Þar er t.d. átt við lífeyrissjóði, söfnunarsjóði og styrktarsjóði. Sjóðir af þessu tagi eru í vörslu Eimskipafélags Íslands og eru meðal stærstu hluthafa í félaginu. Þannig á Háskólasjóður Eimskips 5% af hlutafé í félaginu og er næststærsti hluthafinn. Lífeyrissjóður Eimskips á 1,4% hlutafjár í félaginu og er sjöundi stærsti hluthafinn í Eimskip. Eftir því sem næst verður komist hafa stjórnendur Eimskips farið með atkvæði þessara sjóða. Þannig vinnubrögð eru ekki til þess fallin að auka lýðræðið í stóru almenningshlutafélagi sem er í eigu 14.300 hluthafa.

Stjórnin sé öll kjörin í einu.

Það fyrirkomulag að kjósa ekki alla stjórnarmenn í einu, eins og tíðkast hjá Flugleiðum og Eimskip, hefur hlotið gagnrýni, enda þykir það ósanngjarnt gagnvart litlum hluthöfum, þ.e. hinum breiða hópi eigenda í almenningshlutafélögum. Sigurður Helgason, fyrrum stjórnarformaður Flugleiða, gagnrýndi þetta í ræðu sinni á aðalfundi félagsins 21. mars sl. Hann sagði m.a.:

„Það fyrirkomulag sem ríkir hjá þessu félagi varðandi stjórnarkjör er ekki til þess fallið að veita minni hluthöfum eðlilega möguleika til þess að hafa áhrif á val stjórnarmanna. Fyrirkomulagið er þannig eins og menn þekkja að annað árið eru kosnir fimm menn til tveggja ára og hitt árið fjórir menn einnig til tveggja ára.

Ókostirnir við þetta fyrirkomulag eru þeir að stærri hluthafar hafa mun meiri möguleika á að ráða kjöri stjórnarmanna en minni hluthafar. Væru allir níu stjórnarmenn kjörnir í einu þyrfti liðlega tíu prósent atkvæða til að ná manni í stjórn. Ef aðeins fjórir eru kjörnir þarf 25% atkvæða til að fá einn mann kjörinn.“

Sigurður Helgason hefur gagnrýnt forystu Eimskipafélagsins fyrir valdasamþjöppun og yfirgang. Hann hefur m.a. lýst þeim sjónarmiðum sínum í blaðaviðtölum og nýlega komu út æviminningar hans þar sem hann fjallar um valdaátök innan Flugleiða. Þar koma Eimskipafélagsmenn mjög við sögu og eru gagnrýndir alvarlega. Sigurður staldraði mjög við þessi mál í fyrrnefndri ræðu á aðalfundi Flugleiða. Hann sagðist hafa varað við því opinberlega að einn aðili ætti jafnstóran hlut í Flugleiðum og Eimskip ætti. Hann taldi að þetta ástand væri ekki síst óviðunandi vegna yfirburðastöðu Eimskips í sjóflutningum. Orðrétt sagði Sigurður: „Mín tilfinning er sú að menn sætta sig einfaldlega ekki við svo sterka stöðu eins og sama aðilans á sviði loftflutninga og sjóflutninga.“

Gegn óeðlilegri hringamyndun.

Það er einmitt þetta viðhorf sem stjórnmálamenn hafa skynjað meðal kjósenda. Þess vegna ætla þeir nú að bregaðst við með lagasetningu gegn einokun og hringamyndun. Í þessu sambandi koma í hugann orð Þorsteins Pálssonar sjávarútvegsráðherra sem hann lét falla á kosningafundi í Vestmannaeyjum skömmu fyrir síðustu kosningar:

„Við verðum að gæta þess, sjálfstæðismenn, á þessum breytingatímum að hlú að grundvelli samkeppninnar og koma í veg fyrir óeðlilega hringamyndun stærstu fyrirtækjanna í landinu.“

Í ræðu sinni á aðalfundi Flugleiða sl. vor sagði Sigurður Helgason um völd Eimskips í Flugleiðum:

„Auðvitað er það svo að Eimskipafélagsmenn ráða öllu hjá Flugleiðum sem þeir vilja. Menn þurfa ekki annað en líta á samsetningu stjórnar til að fá sönnun þess. Í þessu litla þjóðfélagi okkar tel ég ekki að þetta sé æskileg skipan mála.“

Sigurður fór ekkert dult með þá skoðun sína að Eimskip þyrfti að minnka hlut sinn í Flugleiðum: „Mín niðurstaða er því sú að æskilegt væri að Eimskipafélagið minnkaði verulega eignarhlut sinn í félaginu. Ég held að þessi mikla eignaraðild samrýmist ekki kröfum okkar tíma um valddreifingu.“

Á allraseinustu árum hefur upplýsingastreymi aukist mjög mikið um almenningshlutafélögin í landinu. Nú eru t.d. birtar upplýsingar um eignarhluti stærstu hluthafa og nú má öllum vera ljóst hverjir hafa undirtökin í þessum fyrirtækjum. Þjóðinni er alveg ljóst að Eimskipafélagið á 34% í Flugleiðum og menn eru ekki í vafa um að það er ráðandi hlutur í félaginu. Fólki má því vera ljóst að þegar það á viðskipti við Flugleiðir er það í raun að skipta við Eimskip. Þess vegna er „flogið með Eimskip“, svo vitnað sé í fyrirsögn þessarar samantektar - en fyrirsögnin er tekin að láni úr dagblaðinu Tímanum frá 3. apríl sl.

Valdasamþjöppun á jólamarkaði.

Aukið upplýsingastreymi og vaxandi umfjöllun um valdasamþjöppun í íslensku atvinnulífi hefur komið hreyfingu á þessi mál. Áform ríkisstjórnarinnar um að koma á lögum um einokun og hringamyndun eru skýrasta dæmið um það. Einnig er áberandi að opnari umræða um þessi mál fer nú fram en áður. Þannig má nefna að í ævisögu Sigurðar Helgasonar, fyrrum stjórnarformanns Flugleiða, er rakið hvernig valdabaráttan hefur verið í því stóra og þýðingarmikla félagi. Önnur bók á jólamarkaði 1991 tekur einnig á þessu máli á yfirgripsmikinn hátt. Þar er um að ræða nýútkomna bók Örnólfs Árnasonar sem nefnist „Á slóð kolkrabbans“. [Hér á eftir eru birt brot úr bókinni með leyfi höfundar.]

Áhugamenn um íslenskt atvinnulíf ættu því að geta fræðst heilmikið um valdasamþjöppun í íslenskum fyrirtækjum í þessum jólamánuði. En það er engin tilviljun að umfjöllun um þetta vandamál fer sívaxandi Það er vegna þess að menn kunna sér ekki hóf eins og rætt var um fyrr í þessari grein. Og nú lætur löggjafinn málið til sín taka.