Byggðaáætlun og sóknaráætlanir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 693

Frumvarp til laga um byggðaáætlun og sóknaráætlanir.

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

1. gr.

Markmið.

Markmið laga þessara er að efla byggðaþróun og auka samráð milli ráðuneyta á sviði byggðamála, innan hvers landshluta og milli stjórnsýslustiga, jafnframt að færa til sveitarstjórna aukna ábyrgð á sviði byggða- og samfélagsþróunar.

2. gr.

Stýrihópur Stjórnarráðsins um byggðamál.

Stýrihópur Stjórnarráðsins um byggðamál er skipaður fulltrúum allra ráðuneyta og fulltrúa frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Ráðherra byggðamála skipar fulltrúa í stýrihóp Stjórnarráðsins til þriggja ára eftir tilnefningu hvers ráðuneytis og Sambands íslenskra sveitarfélaga. Fulltrúi ráðherra byggðamála fer með formennsku í stýrihópnum.

Hlutverk stýrihópsins er að efla samhæfingu innan Stjórnarráðsins í málefnum sem snúa að byggðamálum og tryggja virkt samráð við sveitarstjórnarstigið í þessum málaflokki.

3. gr.

Byggðaáætlun.

Ráðherra leggur fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um stefnumótandi byggðaáætlun til sjö ára í senn.

Áætlunin skal lýsa stefnu ríkisins í byggðamálum hverju sinni og samhæfingu við aðra stefnumótun og áætlanagerð hins opinbera. Byggðaáætlun skal hafa að meginmarkmiði að jafna tækifæri allra landsmanna til atvinnu og þjónustu, jafna lífskjör og stuðla að sjálfbærri þróun byggðarlaga um land allt. Sérstaka áherslu skal leggja á svæði sem búa við langvarandi fólksfækkun, atvinnuleysi og einhæft atvinnulíf. Einnig skal gerð grein fyrir sérstökum áformum ríkisins um stuðning við atvinnulíf á skilgreindum stuðningssvæðum byggðakorts af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur samþykkt fyrir tiltekið tímabil og tengingu þeirra við sóknaráætlanir.

Byggðaáætlun skal unnin í umboði ráðherra af Byggðastofnun í samvinnu við stýrihóp Stjórnarráðsins um byggðamál. Við gerð byggðaáætlunar skal haft samráð við ráðuneyti, sveitarfélög, landshlutasamtök sveitarfélaga og aðra haghafa eftir þörfum.

Byggðaáætlun skal endurskoða á sjö ára fresti eða oftar ef þörf þykir.

4. gr.

Sóknaráætlanir landshluta.

Sóknaráætlanir landshluta eru stefnumótandi áætlanir sem taka til starfssvæða landshlutasamtaka sveitarfélaga. Í þeim koma fram stöðumat viðkomandi landshluta, framtíðarsýn, markmið og aðgerðir til að ná þeim markmiðum. Í sóknaráætlunum landshluta skal mælt fyrir um svæðisbundnar áherslur sem taka mið af meginmarkmiðum byggðaáætlunar, skipulagsáætlunum, menningarstefnu og, eftir atvikum, annarri opinberri stefnumótun.

Sóknaráætlanir skulu að jafnaði ná yfir sama tímabil og byggðaáætlun. Landshlutasamtök sveitarfélaga skulu vinna sóknaráætlanir hver á sínu starfssvæði og bera ábyrgð á framkvæmd þeirra. Stýrihópur Stjórnarráðsins styður landshlutasamtök sveitarfélaga við gerð sóknaráætlana og samninga milli landshlutasamtaka sveitarfélaga og ráðuneyta.

Sóknaráætlanir eru unnar í samvinnu við samráðsvettvang viðkomandi landshluta sem er samstarfsvettvangur sveitarfélaga, ríkisstofnana, atvinnulífs, menningarlífs, fræðasamfélags og annarra haghafa í hverjum landshluta.

Þar sem atvinnu- og þjónustusóknarsvæði, eins og þau eru skilgreind í stefnumótandi byggðaáætlun, ná yfir tvo eða fleiri landshluta, skulu viðkomandi landshlutasamtök sveitarfélaga samhæfa sóknaráætlanir sínar.

Byggðastofnun og stýrihópur Stjórnarráðsins gera með sér samning um skiptingu verkefna sem snúa að mati á framvindu sóknaráætlana og eftirliti með fjárreiðum þeirra.

5. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

6. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á lögum um Byggðastofnun, nr. 106/1999:

a. 2. gr. laganna verður svohljóðandi:

Hlutverk Byggðastofnunar er að efla byggð og atvinnulíf með sérstakri áherslu á jöfnun tækifæra allra landsmanna til atvinnu og búsetu.

Í samræmi við hlutverk sitt undirbýr, skipuleggur og fjármagnar stofnunin verkefni og veitir lán með það að markmiði að treysta byggð, efla atvinnu og stuðla að nýsköpun í atvinnulífi. Fjármögnun verkefna skal eftir föngum vera í samstarfi við aðra.

Stofnunin skipuleggur og vinnur að atvinnuráðgjöf í samstarfi við atvinnuþróunarfélög, sveitarfélög og aðra haghafa.

Byggðastofnun fylgist með þróun byggðar í landinu, m.a. með gagnasöfnun og rannsóknum. Stofnunin getur gert eða látið gera áætlanir um þróun byggðar og atvinnulífs í þeim tilgangi að treysta búsetu og atvinnu í byggðum landsins. Stofnunin getur einnig tekið þátt í gerð svæðisskipulags samkvæmt skipulagslögum.

Beinar aðgerðir skv. 2. og 3. mgr. einskorðast við samþykkt styrksvæði á gildandi byggðakorti af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur samþykkt fyrir tiltekið tímabil.

b. 7. gr. laganna fellur brott.

c. Í stað orðsins „aðrir“ í 1. mgr. 9. gr. laganna kemur: haghafa.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Inngangur.

Forsaga og undirbúningur frumvarpsins hófst með tilurð sóknaráætlana landshluta sem er samstarfsverkefni allra ráðuneyta, Sambands íslenskra sveitarfélaga og landshlutasamtaka sveitarfélaga. Sóknaráætlanir byggjast á samvinnu ráðuneyta í gegnum stýrihóp, samvinnu sveitarfélaga og helstu haghafa í landshlutum í gegnum landshlutasamtök sveitarfélaganna og samvinnu ríkis og sveitarfélaga.

Forsögu sóknaráætlana má rekja aftur til þjóðfundarins sem haldinn var í Laugardalshöll í nóvember 2009 og sambærilegra funda í hverjum landshluta (janúar til mars 2010) þar sem landshlutasamtök sveitarfélaga fóru með lykilhlutverk hvað varðar undirbúning, framkvæmd og úrvinnslu. Ríkisstjórn Íslands ákvað haustið 2011 að kalla eftir tillögum frá landshlutasamtökum sveitarfélaga að sóknaráætlunarverkefnum fyrir árin 2012–2015. Alls bárust 57 tillögur sem stýrihóp Stjórnarráðsins (þá undir heitinu stýrinet Stjórnarráðsins) og í framhaldinu hlutaðeigandi ráðuneytum var falið að yfirfara og gera tillögu hvaða verkefni hlytu brautargengi. Niðurstaðan var að styrkja 11 verkefni í landshlutunum átta. Mismunandi var hvort styrkurinn náði til eins árs eða yfir allt tímabilið. Þetta verklag sætti nokkurri gagnrýni, m.a. þar sem þótti skorta á gegnsæi, skýrar reglur og viðmið.

Í byrjun árs 2012 var verkefnið formgert innan Stjórnarráðsins og það skilgreint sem samstarfsverkefni allra ráðuneyta. Skipaður var stýrihópur, Byggðastofnun lagði til verkefnisstjóra og tekið var upp náið samstarf við landshlutasamtök sveitarfélaga. Um miðjan febrúar 2013 lágu sóknaráætlanir allra landshlutanna fyrir og var skilað til stýrihóps Stjórnarráðsins ( stýrinet Stjórnarráðsins). 22. mars 2013 undirrrituðu fjármála- og efnahagsráðherra og forsvarsmenn landshlutasamtaka sveitarfélaga samninga til eins árs um framkvæmd sóknaráætlana.

Í maí 2014 var ábyrgðin á sóknaráætlunum færð til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og nýr stýrihópur skipaður. Fyrsta verkefni nýs stýrihóps var að ganga frá samningum milli landshlutasamtaka sveitarfélaga, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis um framlög til byggðaþróunar í hverjum landshluta árið 2014. Í þeim voru framlög til sóknaráætlana og vaxtarsamnings samþætt í einn farveg. Samningurinn gilti til ársloka 2014 og var í raun um að ræða framlengingu á eldri samningum. Mennta- og menningarmálaráðuneytið framlengdi menningarsamninga einnig til eins árs.

Sumarið 2014 hófst vinna, í nánu samstarfi stýrihópsins og landshlutasamtaka, við að undirbúa nýja samninga um sóknaráætlun landshluta til fimm ára. 10. febrúar 2015 undirrituðu ráðherrar mennta- og menningarmála og sjávarútvegs- og landbúnaðarmála samninga við öll landshlutasamtök sveitarfélaga um sóknaráætlanir fyrir árin 2015–2019. Með þeim samningum eru þrír farvegir sameinaðir í einn, þ.e. framlög til sóknaráætlana, vaxtarsamningar og menningarsamningar. Þá er opið fyrir að önnur framlög til byggðaþróunar verði sett í þennan sama farveg. Með samningunum skuldbinda landshlutasamtökin sig til að vinna sóknaráætlun landshluta fyrir árin 2015–2019 sem verði samþykkt eigi síðar en 22. júní 2015.

II.

Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Áður en sóknaráætlanaverkefninu var ýtt úr vör voru byggðamál einvörðungu á forræði ríkisins og höfuðborgarsvæðið stóð utan byggðamála. Hvoru tveggja er ólíkt því sem tíðkast í nágrannalöndunum, þar sem mikilvægt þykir að heimamenn hafi sem mesta aðkomu að byggðamálum og litið er á höfuðborgarsvæðið sem mikilvægan hlekk byggðaþróunar og samkeppnishæfni landsins. Samband íslenskra sveitarfélaga hefur um árabil barist fyrir breytingu á þessu þannig að sveitarfélög fái meira forræði á byggðamálum og bent á að höfuðborgarsvæðið þurfi að vera hluti af byggðastefnu ríkisins.

Vorið 2014 fól atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið ráðgjafarfyrirtækinu Evris, sem óháðum aðila, að meta framkvæmd sóknaráætlun landshluta. Evris skilaði ráðuneytinu skýrslu í ágúst 2014 sem ber heitið Mat á framkvæmd sóknaráætlana. Helstu niðurstöður skýrslunnar voru eftirfarandi:

„Það er mat úttektaraðila að í heildina hafi verkefnið „Sóknaráætlanir landshluta“, á því tveggja ára tímabili sem til skoðunar var í þessari úttekt, hafi tekist vel. Verkefnið er þróunarverkefni og þessi tvö ár voru mikilvægur tími til að prófa ný vinnubrögð og draga af þeim lærdóm áður en næstu skref verða stigin.“ (Bls. 3 í skýrslunni). Þá er það „mat úttektaraðila að samningar um framkvæmd sóknaráætlana hafi almennt verið mikið framfaraspor og vel til þess fallnir að færa aukin völd og ábyrgð til einstakra landshluta“ (bls. 10 í skýrslunni).

Í skýrslu Evris kemur jafnframt fram að sóknaráætlanir hafi aukið samráð og samstarf, jafnt innan Stjórnarráðsins sem og á milli stjórnsýslustiga, einfaldað verulega samskipti ríkis og sveitarfélaga og eflt stefnumótun og áætlanagerð landshlutasamtakanna. Reynsla ráðuneytanna, landshlutasamtaka sveitarfélaga og annarra sem koma að sóknaráætlanaverkefninu er mjög góð.

Núverandi fyrirkomulag byggist einvörðungu á ákvörðun ráðherra hverju sinni en engin lög gilda um sóknaráætlanir, stýrihóp Stjórnarráðsins, samráðsvettvang heimamanna í landshlutunum eða samspil sóknaráætlana og byggðaáætlunar og annarrar stefnumörkunar ríkisins. Þetta er óheppilegt enda er um að ræða umfangsmikið samstarf allra ráðuneyta, Sambands íslenskra sveitarfélaga og allra landshlutasamtaka sveitarfélaga. Þá má nefna að heildarupphæð þeirra samninga sem voru undirritaðir í febrúar 2015 var ríflega 3,2 milljarðar kr. yfir fimm ára tímabil. Vegna þessa er mikilvægt að auka festu og stöðugleika þessa kerfis með því að binda í lög nokkra af grunnþáttum fyrirkomulagsins.

Markmiðið með því frumvarpi sem hér er lagt fram er að festa í sessi það verklag sem hefur mótast síðan árið 2011 og skilgreina samspil og tengsl byggðaáætlunar og sóknaráætlunar landshluta. Mikilvægt markmið er að festa í sessi hlutverk Byggðastofnunar sem eftirlits- og umsýsluaðila. Jafnframt að formfesta verklag við gerð sóknaráætlana og tengja þær við byggðaáætlun, sem og að skilgreina hlutverk landshlutasamtaka sveitarfélaga er varða svæðisbundna áætlanagerð og færa umgjörð byggðamála í fastara form.

Frumvarpinu er ætlað að bæta verklag við gerð stefnumótunar og áætlanagerð, tryggja aðkomu heimamanna að þeirri vinnu og auka ábyrgð þeirra á forgangsröðun verkefna. Ábyrgð á byggðaþróun er færð á fleiri hendur og heimamenn fá tækifæri til að setja fjármagn í verkefni sem nýtast þeirra samfélögum. Sóknaráætlanir stuðla að samhæfingu starfsemi hinna ýmsu aðila og samhæfa áætlanagerð. Samhliða þessari vinnu verður kappkostað að bæta upplýsingar er varða byggðaþróun. Með frumvarpinu munu meginmarkmið byggðaáætlunar fái aukið vægi innan Stjórnarráðsins þar sem öll ráðuneytin vinna saman að því að bæta stöðu landsins í samvinnu við sveitarfélögin. Frumvarpið mun stuðla að einfaldari samskiptum ríkis og sveitarfélaga.

III.

Meginefni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að fest sé í sessi það fyrirkomulag að gerðar séu svæðisbundnar þróunaráætlanir sem eru á ábyrgð heimamanna í hverjum landshluta. Þessar áætlanir eiga að fela í sér svæðisbundnar útfærslur á áætlunum ríkisins, svo sem byggðaáætlun, menntastefnu ríkisins og landsskipulagsáætlun. Hver landshluti gerir síðan samning við ráðuneyti um fjárframlög sem heimamenn ráðstafa til framkvæmdar áætluninni.

Staðbundin stjórnvöld hafa betri þekkingu á aðstæðum og viðhorfum á svæðinu og eru í betri aðstöðu til að virkja heimafólk til þátttöku en miðlæg stjórnvöld. Þátttaka heimamanna í stefnumótun, áætlanagerð og verkefnastjórnun er grundvallaratriði til að ná betri árangri. Tilgangur frumvarpsins er að skapa fyrirkomulag sem hvetur til þátttöku heimamanna og samvinnu þeirra sem gagnast svæðinu í heild. Stefnumótun og áætlanagerð sem unnin er í virku samráði breiðs hóps heimamanna er forsenda fyrir fjárframlögum frá ríkinu. Sóknaráætlanir þurfa að taka mið af stefnumótun stjórnvalda og leitast við að efla samkeppnishæfni landsins í heild sinni.

Frumvarpið fjallar um byggðaáætlun og sóknaráætlanir landshluta. Byggðaáætlun hefur að markmiði að jafna tækifæri allra landsmanna til atvinnu og þjónustu, jafna lífskjör og stuðla að sjálfbærri þróun byggðarlaga um land allt. Sóknaráætlanir eru stefnumótandi áætlanir sem taka til starfssvæða landshlutasamtaka sveitarfélaga og fela í sér stöðumat viðkomandi landshluta, framtíðarsýn, markmið og aðgerðir til að ná þeim markmiðum. Frumvarpið fjallar um stöðu og innihald þessara áætlana, samspil þeirra innbyrðis og samspil þeirra við aðra opinbera áætlanagerð. Jafnframt er fjallað um stýrihóp Stjórnarráðsins um byggðamál, hlutverk Byggðastofnunar, landshlutasamtaka sveitarfélaga og samráðsvettvang landshluta. Stýrihópur Stjórnarráðsins um byggðamál er skipaður fulltrúum allra ráðuneyta ásamt fulltrúa frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Hlutverk hans við gerð og framkvæmd byggðaáætlunar og sóknaráætlana er skilgreint í lögunum. Landshlutasamtök sveitarfélaga bera ábyrgð á gerð og framkvæmd sóknaráætlana sem unnar skulu í samvinnu við breiðan samráðsvettvang í hverjum landshluta. Að lokum er hlutverk Byggðastofnunar við gerð og framkvæmd þessara áætlana skilgreint.

Um byggðaáætlun gilda nú ákvæði 7. gr. laga um Byggðastofnun, nr. 106/1999. Um landshlutasamtök sveitarfélaga gilda ákvæði 97. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Um sóknaráætlanir, stýrihóp Stjórnarráðsins og samráðsvettvang landshluta gilda engin lagaákvæði. Með þessu frumvarpi eru ákvæði um byggðaáætlun færð úr lögum um Byggðastofnun í lög um byggðaáætlun og sóknaráætlanir. Þannig verður til heildstæður lagarammi utan um þessa áætlanagerð.

Um hlutverk Byggðastofnunar er sömuleiðis fjallað í lögum um Byggðastofnun, nr. 106/ 1999. Í frumvarpi þessu er lögð til lítils háttar breyting á skilgreiningum á hlutverki stofnunarinnar.

Í nágrannalöndunum er algengast að millistjórnsýslustig hafi svæðisbundið byggðaþróunarhlutverk í samvinnu við sveitarfélög á svæðinu. Í löndum sem ekki hafa millistjórnsýslustig eru það oftar en ekki stjórnir skipaðar fulltrúum sveitarfélaga sem fara með þetta hlutverk. Þannig er því t.d. háttað í Finnlandi. Þar eru 19 „landsskapsförbund“ sem fara samkvæmt lögum með byggðaþróunarhlutverk á sínum svæðum. Stjórnir þeirra eru skipaðar fulltrúum sveitarfélaga á svæðinu og svipar því mjög til landshlutasamtaka sveitarfélaga hér á landi. Í Danmörku var farin sú leið í stjórnkerfisbreytingunum 2006–2007 að fela sveitarfélögum aukið hlutverk, m.a. í byggða- og atvinnuþróunarmálum og draga um leið úr vægi millistjórnsýslustigsins. Þar voru skilgreind fimm svæði í stað fjórtán áður. Kosið er til svæðisstjórna í beinum kosningum og þær fara með hið formlega byggðaþróunarhlutverk á svæðinu en vaxtarráð (d. regional vækstforum) á hverju svæði, sem eru skipuð fulltrúum sveitarfélaga og öðrum haghöfum á svæðinu, gera áætlanir um uppbyggingu atvinnulífs á svæðinu. Forsenda úthlutunar fjármagns frá danska ríkinu og byggðasjóðum ESB til uppbyggingarverkefna á svæðinu er að vaxtarráðin samþykki úthlutun.

Við útfærslu þessa frumvarps var höfð hliðsjón af reynslu nágrannalandanna og kemur það m.a. fram í því að landshlutasamtök sveitarfélaga hafa hér mikið hlutverk við stefnumótun og framkvæmd.

IV.

Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið fjallar um byggðaáætlun og sóknaráætlanir landshluta. Í því samhengi er mikilvægt að taka tillit til þeirra reglna sem gilda um byggðastuðning á Evrópska efnahagssvæðinu. Um þetta gildir ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) nr. 170/14/COL þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi heimilt er að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki á árabilinu 2014–2020. Ákvörðunin er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi ESB nr. 40, frá 10. júlí 2014, bls. 6. Árið 2021 verður nýtt byggðakort gefið út og þá verður það kort lagt til grundvallar. Með hliðsjón af þessum skuldbindingum er mikilvægt að stuðningur við einstaka fyrirtæki yfir hvert þriggja ára tímabil fari ekki yfir 200.000 evrur.

Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Frumvarp þetta er í samræmi við það og stuðlar að auknu sjálfstæði sveitarfélaga við útdeilingu þess fjármagns sem þau fá.

V.

Samráð.

Frumvarpið snertir fyrst og fremst Byggðastofnun og landshlutasamtök sveitarfélaga. Frumvarp þetta var samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu af starfsmönnum þess en auk þess komu starfsmenn forsætisráðuneytisins, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Byggðastofnunar að samningu þess. Þá var frumvarpið til umræðu á þremur fundum stýrihóps Stjórnarráðsins um byggðamál en þar situr fulltrúi landshlutasamtaka sveitarfélaga sem áheyrnarfulltrúi.

Á lokastigum frumvarpsvinnunnar voru drög að frumvarpstextanum send til fulltrúa allra landshlutasamtaka sveitarfélaga og einnig var frumvarpið kynnt á sérstökum samráðsfundi með landshlutasamtökunum 10. mars 2015.

Frumvarpið var rætt ítarlega á þremur fundum stýrihóps Stjórnarráðsins um byggðamál, 20. janúar, 13. febrúar og 5. mars 2015. Í hópnum sitja fulltrúar allra ráðuneyta og því fór fram víðtækt faglegt samráð milli ráðuneytanna. Enginn ágreiningur var milli fulltrúa ráðuneytanna um innihald frumvarpsins.

VI.

Mat á áhrifum.

Frumvarpið festir í sessi verklag við áætlanagerð sem hefur verið í mótun síðan 2011. Með þessu verklagi hafa aukin völd verið færð til landshlutasamtaka sveitarfélaga og mikilvæg ákvarðanataka þannig færð til heimamanna á hverju svæði. Með því að festa verklag við sóknaráætlanir í lög er hægt að halda áfram að fjölga þeim verkefnum sem fara í þennan farveg. Nú þegar er búið að samtvinna fyrrum menningarsamninga, vaxtarsamninga og sóknaráætlanir í einn farveg og opna á að einstök ráðuneyti geti notað sóknaráætlanir sem farveg fyrir fjárframlög til einstakra verkefna eða stofnana. Í þessu felst mikilvæg valdefling og einföldun á stjórnsýslu hins opinbera.

Með frumvarpinu er fest í sessi mjög mikilvægt samráð allra ráðuneyta Stjórnarráðsins og Sambands íslenskra sveitarfélaga í gegnum stýrihóp Stjórnarráðsins um byggðamál. Þetta samráð mun ná til vinnu við stefnumótandi byggðaáætlun og umsjónar og eftirlits með sóknaráætlunum landshluta. Þannig verður til bæði samráð innan Stjórnarráðsins og einnig milli Stjórnarráðsins og landshlutasamtaka sveitarfélaga.

Með því að lögfesta sóknaráætlanir verður einnig auðveldara fyrir einstök ráðuneyti að nota þær sem farveg fyrir ýmis smærri framlög til landshlutanna eða aðila innan þeirra. Þannig stuðla þær að einfaldari stjórnsýslu og meira gegnsæi í útdeilingu opinbers fjármagns.

Úttektaraðili sóknaráætlana lagði það mat á framkvæmd þeirra að þær hefðu almennt tekist vel og verið mikið framfaraspor og vel til þess fallnar að færa aukin völd og ábyrgð til einstakra landshluta. Áhrifin eru því talin vera jákvæð fyrir sveitarstjórnir, fyrirtæki og einstaklinga í landshlutunum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Meginmarkmið laga þessara er að efla byggðaþróun á landinu öllu. Þá er einnig mikilvægt markmið að auka samráð milli ráðuneyta á sviði byggðamála, innan hvers landshluta og milli stjórnsýslustiga. Með frumvarpinu er jafnframt verið að færa til sveitarstjórna aukna ábyrgð á sviði byggða- og samfélagsþróunar. Með því næst betri nýting á fjármunum og ákvarðanataka er færð nær heimamönnum sem þekkja best til aðstæðna.

Um 2. gr.

Umsjón og ábyrgð á sóknaráætlunarverkefninu var í upphafi á herðum óformlegs vinnuhóps sérfræðinga úr forsætisráðuneyti, innanríkisráðuneyti, iðnaðarráðuneyti og fjármálaráðuneyti. Vorið 2012 var verkefninu skipaður fastur og formlegur vettvangur innan Stjórnarráðsins með stofnun sérstaks stýrihóp (þá undir heitinu stýrinet Stjórnarráðsins) og verkefnið skilgreint sem samstarfsverkefni allra ráðuneyta undir forystu innanríkisráðuneytisins.

Í maí 2014 var ábyrgðin á sóknaráætlunum færð til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og nýr stýrihópur skipaður. Í honum sitja fulltrúar allra ráðuneyta og fulltrúi frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Meðal verkefna stýrihópsins, samkvæmt erindisbréfi, er að styðja landshlutasamtök sveitarfélaga við gerð sóknaráætlana, að fjalla um byggðaáætlun, að yfirfara lög og reglugerðir með það í huga hvort þörf sé á breytingum til samræmis við nýtt verklag, að vera ríkisstjórn til ráðgjafar í byggðamálum og halda reglulega samráðsfundi með landshlutasamtökum sveitarfélaga.

Hér er lagt til að lagastoð verði rennt undir skipan stýrihópsins og hlutverk hans skilgreint þannig að það sé að efla samhæfingu innan Stjórnarráðsins í málefnum sem snúa að byggðamálum og tryggja virkt samráð við sveitarstjórnarstigið í þessum málaflokki. Ráðherra byggðamála skipar fulltrúa í stýrihóp Stjórnarráðsins til þriggja ára eftir tilnefningu hvers ráðuneytis. Heimilt er að skipa fulltrúa oftar en eitt tímabil. Fulltrúar í stýrihóp Stjórnarráðsins eru starfsmenn ráðuneytanna nema fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga. Hlutverki sínu nær stýrihópurinn með því að vera virkur samráðsvettvangur ráðuneytanna með aðkomu Sambands íslenskra sveitarfélaga. Byggðamál eru í eðli sínu málaflokkur sem gengur þvert á verkefni ólíkra ráðuneyta. Þetta sést best í núverandi byggðaáætlun þar sem er að finna verkefni og áherslur á sviði fjarskiptamála, orkumála, menntamála og skógræktar svo nokkuð sé nefnt.

Um 3. gr.

Þessi grein kemur í stað núgildandi 7. gr. laga um Byggðastofnun, nr. 106/1999, um byggðaáætlanir. Í núgildandi 7. gr. laganna segir að ráðherra leggi „fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um stefnumótandi byggðaáætlun fyrir fjögurra ára tímabil“. Um áætlunina segir jafnframt að hún skuli „lýsa markmiðum og stefnu ríkisstjórnarinnar í byggðamálum, áætlunum um aðgerðir og tengslum byggðastefnu við almenna stefnu í efnahags- og atvinnumálum og áætlunum á sviði opinberrar þjónustu í landinu“.

Hér er gerð sú breyting að lagt er til að áætlunin muni ná til sjö ára í senn. Sterk rök mæla með því að gildistími byggðaáætlunar sé lengdur enda um að ræða áætlun sem í eðli sínu þarf að ná til langs tíma. Skipulagsáætlanir ná til tólf ára en það var mat stýrihóps Stjórnarráðsins að það sé of langur tími fyrir byggðaáætlun, enda getur margt breyst í atvinnumálum og þjónustu á landsbyggðinni á tólf árum. Því var ákveðið að fara þá millileið að miða við sjö ár.

Til viðbótar við almenna ákvæðið um innihald byggðaáætlunar er hér bætt við ákvæði um að meginmarkmið áætlunarinnar skuli vera að jafna tækifæri allra landsmanna til atvinnu og þjónustu, jafna lífskjör og stuðla að sjálfbærri þróun byggðarlaga um allt land. Sérstaka áherslu skuli leggja á svæði sem búa við langvarandi fólksfækkun, atvinnuleysi og einhæft atvinnu líf.

Hér er verið að skerpa áherslur byggðaáætlunar og tryggja að meginþungi hennar verði á þau byggðarlög sem verst standa hverju sinni. Hugsunin er sú að önnur byggðarlög eigi að geta nýtt sér þau almennu úrræði sem boðið er upp á á landsvísu. Áherslan á atvinnu og þjónustu felur m.a. í sér aðkomu hins opinbera við atvinnuráðgjöf á landsbyggðinni, uppbyggingu stærri iðnaðarverkefna og eflingu innviða en einnig nauðsynlega grunnþjónustu á borð við heilbrigðisþjónustu og menntamál.

Í 2. mgr. 3. gr. er einnig kveðið á um að í byggðaáætlun þurfi að fjalla um sérstök áform ríkisins um stuðning við atvinnulíf á skilgreindum stuðningssvæðum byggðakorts af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur samþykkt á hverjum tíma, nú með ákvörðun nr. 170/14/COL, samþykkt fyrir árin 2014–2020. Ákvörðunin er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi ESB nr. 40, frá 10. júlí 2014, bls. 6. Í öllum ríkjum Evrópusambandsins og EFTA þurfa að liggja fyrir byggðakort en á þeim eru mörkuð þau landssvæði þar sem heimilt er að veita byggðastyrki. Þetta er gert til að auðvelda ríkinu að veita lögmæta ríkisstyrki í gegnum ívilnandi fjárfestingarsamninga en þannig samningar þurfa ávallt að styðjast við opinbera stefnumörkun ríkisins.

Í 3. mgr. 3. gr. er ákvæði sem tryggir aðkomu stýrihóps Stjórnarráðsins að gerð byggðaáætlunar. Byggðaáætlun þarf, eðli málsins samkvæmt, að koma inn á verksvið margra ráðuneyta og því er það talið til bóta að tryggja aðkomu allra ráðuneyta strax á vinnslustigi áætlunarinnar.

Um 4. gr.

Sóknaráætlunum er ætlað að útfæra svæðisbundnar áherslur byggðaáætlunar og taka mið af öðrum áætlunum ríkisins en einnig að koma fram með langtíma stefnumörkun hvers landshluta og framtíðarsýn. Þannig er þeim ætlað að skapa aukna festu og efla fagleg vinnubrögð við áætlanagerð á sviði byggðamála.

Í 1. mgr. er talið upp hvaða stefnum ríkisins sóknaráætlanir skuli taka mið af. Þar er fyrst talin upp byggðaáætlun enda er sóknaráætlunum ætlað að koma fram með svæðisbundnar útfærslur á meginmarkmiðum byggðaáætlunar. Einnig er nefnt að sóknaráætlanir skuli taka mið af skipulagsáætlunum, þá bæði landsskipulagi og þeim aðal- og svæðisskipulagsáætlunum sem samþykktar hafa verið í viðkomandi landshluta. Vel má sjá fyrir sér að til lengri tíma litið verði sóknaráætlanir nokkurs konar aðgerðaráætlun fyrir svæðisskipulag landshluta ef landfræðileg mörk eru hin sömu. Þá er menningarstefna ríkisins einnig nefnd til sögunnar sem ein þeirra stefna sem ástæða er að huga sérstaklega að. Fleiri stefnur hins opinbera eru ekki nefndar sérstaklega en það lagt í hendurnar á hverjum landshluta.

Í 2. mgr. er lagt til að tímabil sóknaráætlana verði að jafnaði það sama og byggðaáætlunar. Þetta er eðlilegt í ljósi þess að sóknaráætlunum er ætlað að útfæra meginmarkmið byggðaáætlunar. Fyrstu sóknaráætlanirnar voru einungis til eins árs í senn en í febrúar 2015 var skrifað undir sóknaráætlanir til fimm ára. Eins og fram kemur í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að byggðaáætlun muni ná til sjö ára í senn og því verður tímabil sóknaráætlana einnig sjö ár. Landshlutasamtök sveitarfélaga bera ábyrgð á framkvæmd sóknaráætlana en stýrihópur Stjórnarráðsins styður samtökin við gerð sóknaráætlana og samninga milli landshlutasamtaka sveitarfélaga og ráðuneyta. Stýrihópurinn leggur til ramma um form sóknaráætlana, tryggir samræmi milli landshluta og tryggir að áætlanirnar gangi ekki gegn annarri stefnumótun ríkisins. Eftir samningsgerð milli landshlutasamtaka sveitarfélaga og ráðuneyta funda fulltrúar stýrihópsins og landshlutasamtakanna árlega um framkvæmd samninganna.

Í 3. mgr. er kveðið á um að sóknaráætlanir skuli vinna í samvinnu við samráðsvettvang landshlutans. Þetta er verklag sem nokkur reynsla er komin á og byggist á því að kallað er til mjög víðtæks samráðs, á bilinu 30–100 einstaklinga, úr ólíkum geirum viðkomandi landshluta: sveitarstjórnarstiginu, ríkisstofnunum, atvinnulífi, menningarlífi, fræðasamfélagi, félagasamtökum og öðrum haghöfum. Þessi hópur kemur fram með tillögur og áherslur fyrir sóknaráætlun svæðisins og tryggir öfluga aðkomu grasrótarinnar á svæðinu að sóknaráætlunarvinnunni.

Í 4. mgr. er fjallað um þau tilvik þar sem atvinnu- og þjónustusóknarsvæði, eins og þau eru skilgreind í byggðaáætlun, ná yfir tvö eða fleiri landshlutasamtök. Þetta á fyrst og fremst við á suðvesturhorni landsins þar sem höfuðborgarsvæðið, Suðurnes, hluti Vesturlands og hluti Suðurlands skarast. Augljóst er að margir íbúar á Suðurnesjum sækja bæði atvinnu og margvíslega þjónustu inn á höfuðborgarsvæðið og sama á við um íbúa Akraness og nálægra byggða, og íbúa á vestasta hluta Suðurlands. Það er því nauðsynlegt að tryggja ákveðið samræmi í sóknaráætlunum viðkomandi landshluta og er það gert með þessu ákvæði.

Í 5. mgr. er lagt til að Byggðastofnun og stýrihópur Stjórnarráðsins séu umsjónaraðilar með framvindu og fjárveitingum sóknaráætlana. Landshlutasamtökin skila árlega greinargerð um framkvæmd sóknaráætlana til stýrihópsins og Byggðastofnunar þar sem m.a. koma fram upplýsingar um skiptingu fjármuna milli mála. Byggðastofnun og stýrihópurinn hafa eftirlit með ráðstöfun þess fjármagns sem veitt er til sóknaráætlana landshluta. Þessir aðilar fara yfir skil landshlutasamtakanna á gögnum og greinargerðum.

Um 5. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar.

Um 6. gr.

Í greininni eru lagðar til breytingar á lögum um Byggðastofnun, nr. 106/1999.

Í a-lið er lögð til breyting á núgildandi 2. gr. laganna, en þar er kveðið á um hlutverk Byggðastofnunar. Í núgildandi 1. mgr. 2. gr. segir: „Hlutverk Byggðastofnunar er að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni.“ Núgildandi grein, ef túlkuð þröngt, kemur í veg fyrir að Byggðastofnun geti komið að vinnu við og annast eftirlit með sóknaráætlun höfuðborgarsvæðisins. Þá útilokar 1. mgr. 2. gr. einnig þann möguleika að hér verði til nýjar áherslur í byggðamálum þar sem litið er á höfuðborgarsvæðið sem órjúfanlegan hluta af stóru atvinnu- og þjónustusóknarsvæði á suðvesturhorninu. En um leið og opnað er fyrir þann möguleika að Byggðastofnun komi að áætlanagerð á höfuðborgarsvæðinu þarf að tryggja að allur meginþungi starfs áætlunarinnar sé áfram á landsbyggðinni. Þetta er gert með tveimur breytingum í þessari grein.

Í 1. mgr. a-liðar er lögð sérstök áhersla á „jöfnun tækifæra allra landsmanna til atvinnu og búsetu“. Óumdeilt er að þessi tækifæri eru fleiri og standa betur á höfuðborgarsvæðinu en annars staðar á landinu.

Í 2. mgr. a-liðar er fjallað um að fjármögnun verkefna eftir föngum skuli vera í samstarfi við aðra. Ekki er efnisbreyting á núgildandi ákvæði. Aðrir aðilar í ákvæðinu geta verið allir þeir sem hafa áhuga á að setja fjármagn í verkefni. Reynsla síðustu ára sýnir að þetta eru fyrst og fremst fjármálastofnanir. Ákvæðið setur hins vegar engar takmarkanir hverjir geta sett fjármagn í einstök verkefni.

Í 3. mgr. a-liðar er ákvæði um atvinnuþróun. Ákvæðið er tekið úr málsgrein núgildandi laga og sett í sérstaka málsgrein í frumvarpinu. Hins vegar er orðið aðrir tekið út og orðið haghafar sett í staðinn. Haghafar eru þeir sem eiga einhverra hagsmuna að gæta, sambærilegt við orðið hagsmunaaðili. Nánar er fjallað um atvinnuráðgjöf í 9. gr. laga um Byggðastofnun, nr. 106/1999.

Í 5. mgr. a-liðar er kveðið á um að aðgerðir samkvæmt 2. og 3. mgr. einskorðist við samþykkt styrksvæði á gildandi byggðakorti af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur, með ákvörðun nr. 170/14/COL, samþykkt fyrir árin 2014–2020. Ákvörðunin er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi ESB nr. 40, frá 10. júlí 2014, bls. 6. Með þessu er tryggt að skipulag og fjármögnun verkefna, veiting lána og skipulag og fjármögnun atvinnuráðgjafar einskorðast við landsbyggðina.

Í b-lið er lagt til að 7. gr. gildandi laga um Byggðastofnun verði felld brott úr lögunum. Í stað þess kemur ákvæði 2. gr. frumvarpsins.

Í c-lið er lagt til að orðið aðrir fari út og haghafar komi í staðinn. Breytingin er til bóta enda er hér sérstaklega átt við þá sem eiga einhverra hagsmuna að gæta.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um byggðaáætlun og sóknaráætlanir.

Með frumvarpi þessu er markmiðið að efla byggðaþróun og auka samráð milli ráðuneyta á sviði byggðamála, innan hvers landshluta og milli stjórnsýslustiga, jafnframt að færa til sveitarstjórna aukna ábyrgð á sviði byggða- og samfélagsþróunar. Í frumvarpinu er gerð tillaga um að festa í sessi verklag sem hefur mótast síðan árið 2011 og skilgreina samspil og tengsl byggðaáætlunar og sóknaráætlunar landshluta ásamt því að festa í sessi hlutverk Byggðastofnunar sem eftirlits- og umsýsluaðila. Jafnframt er gert ráð fyrir að skilgreina hlutverk landshlutasamtaka sveitarfélaga er varða svæðisbundna áætlanagerð og færa með þessu umgjörð byggðamála í fastara form. Núverandi fyrirkomulag byggist einvörðungu á ákvörðun ráðherra hverju sinni en engin lög gilda um sóknaráætlanir, stýrihóp Stjórnarráðsins, samráðsvettvang heimamanna í landshlutunum eða samspil sóknaráætlana og byggðaáætlunar og annarrar stefnumörkunar ríkisins. Frumvarpinu er því ætlað að bæta verklag við gerð stefnumótunar og áætlanagerð á þessu sviði.

Í frumvarpinu er m.a. gert ráð fyrir að hlutverk og skipan stýrihóps Stjórnarráðsins um byggðamál verði fært í lög. Skal hópurinn skipaður fulltrúum allra ráðuneyta, auk fulltrúa frá Samtökum íslenskra sveitarfélaga, til þriggja ára í senn. Verkefni hópsins eru í fyrsta lagi að vinna með landshlutasamtökum sveitarfélaga að gerð sóknaráætlana, í öðru lagi að vinna að samningum um sóknaráætlanir landshluta, í þriðja lagi að vinna með Byggðastofnun að gerð þingsályktunartillögu um stefnumótandi byggðaáætlun og í fjórða lagi að hafa eftirlit með ráðstöfun þess fjármagns sem veitt er til sóknaráætlana landshluta. Ekki er greitt sérstaklega fyrir setu í hópnum.

Í fjárlögum fyrir árið 2015 er veitt um 973 m.kr. framlag til þeirra verkefna sem frumvarp þetta snýr að, eins og sjá má í töflu hér fyrir aftan. Verkefni þessi ásamt umsýslu þeirra heyra undir tvö ráðuneyti en ekki er gert ráð fyrir að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu muni hafi í för með sér að útgjöldin aukist. Verði frumvarpið lögfest er því gert ráð fyrir að útgjöld þessara verkefna í fjárlögum verði óbreytt.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.