Rannsóknir sjóslysa Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 283

Frumvarp til laga um rannsóknir sjóslysa.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

1. gr.

Lög þessi taka til sjóslysa og atvika til sjós, eins og þau eru skýrgreind í 2. gr. laga þessara og alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, svo og til köfunarslysa, sbr. 7. gr. laga nr. 31 2. apríl 1996.

Með sjóslysarannsóknum er átt við þá sérstöku málsmeðferð sem kveðið er á um í lögum þessum og alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.

Rannsóknir sjóslysa samkvæmt lögum þessum miða að því einu að koma í veg fyrir slys um borð í skipum og að öryggi til sjós megi aukast.

Um rannsókn á meintri refsiverðri háttsemi í tengslum við sjóslys fer samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, og er slík rannsókn óháð rannsókn samkvæmt lögum þessum.

2. gr.

Í lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim hafa eftirtalin orð og orðasambönd þessa merkingu:

Sjóslys merkir hvern þann atburð sem leiðir til skaða á mönnum og tjóns á skipi og verðmætum í sambandi við rekstur skips.

Sjóskaði merkir atburð sem leitt hefur til einhvers eftirfarandi:

1. að dauðsfall eða alvarleg meiðsl verði vegna eða í tengslum við útgerð skips,

2. að maður hverfi frá borði vegna eða í tengslum við útgerð skips,

3. að skip farist eða að líklegt sé talið að skip hafi farist eða verið yfirgefið,

4. að skemmdir verði á skipi,

5. að skip strandi eða verði ófært til siglinga eða að skip lendi í árekstri,

6. að skemmdir verði vegna eða í tengslum við útgerð skips eða

7. umhverfisskaða vegna skemmda á skipi eða skipum sem orðið hafa við eða í tengslum við útgerð skips eða skipa.

Mjög alvarlegur skaði merkir skaða á skipi þannig að skipið ferst, mannskaði verður eða meiri háttar mengun.

Alvarlegur skaði merkir skaða sem telst ekki vera mjög alvarlegur en eitthvað eftirtalið hefur átt sér stað: eldur, sprenging, að skip kenni grunns, ásigling, skemmdir vegna óveðurs, skemmdir vegna íss, sprunga í bol eða grunur leikur á um galla í skipsbol sem veldur:

a. bolskemmdum svo að skipið er ekki lengur haffært eins og þegar gat kemur á bolinn undir sjólínu, stöðvun aðalvéla, miklum skemmdum á vistarverum o.s.frv.,

b. mengun (án tillits til magns) og/eða

c. bilun með þeim afleiðingum að taka þarf skipið í drátt eða aðstoðar er þörf frá landi.

Atvik á sjó merkir atburð sem gerist vegna eða í tengslum við útgerð skips, svo að skipið eða fólk er í hættu statt eða gæti valdið alvarlegum skemmdum á skipinu, mannvirkjum eða á umhverfinu.

Ástæður merkir þær aðgerðir, vanrækslu, atburði, aðstæður sem eru eða voru, og voru undanfari skaðans eða atviksins.

Rannsakandi sjóslysa merkir þann mann eða menn sem hæfir eru og skipaðir hafa verið til að rannsaka slys eða atvik samkvæmt reglum sem ákveðnar eru í landslögum og ætlaðar eru til að bæta öryggi á sjó og til að vernda umhverfi hafsins.

Alvarleg meiðsl merkir meiðsl sem maður verður fyrir í slysi og veldur því að hann verður óvinnufær í meira en 72 klst. innan sjö daga frá slysinu.

Skip merkir sérhvert fljótandi far sem notað er til að sigla á sjó, ám og vötnum.

3. gr.

Samgönguráðherra skipar fimm manna nefnd kunnáttumanna til þess að rannsaka sjóslys. Samgönguráðherra ræður, að fenginni umsögn nefndarinnar, framkvæmdastjóra sem ræður annað starfslið í samráði við nefndina. Kostnaður við nefndina greiðist úr ríkissjóði.

Nefndin er óháð og sjálfstæð í störfum sínum.

4. gr.

Lögsaga rannsóknarnefndar sjóslysa tekur til allra íslenskra skipa, svo og allra erlendra skipa í siglingum að og frá landinu þegar slys varðar íslenska hagsmuni. Heimilt er nefndinni að rannsaka önnur slys eða atvik sem verða á erlendum skipum er koma til landsins eða í íslenska efnahagslögsögu, ef nefndin telur ástæðu til þess eða þess er óskað af fánaríki.

Nefndin skal m.a. rannsaka:

a. sjóslys þar sem skráð skip eiga hlut að máli og sem verða á íslensku yfirráðasvæði,

b. sjóslys þar sem skip skráð á Íslandi á hlut að máli, hvar sem það er statt í heiminum,

c. sjóslys og önnur atvik til sjós og á vötnum sem verða á óskráðum skipum, þ.m.t. skipum undir 6 metrum að lengd.

Nefndin skal annast skráningu slysa og atvika sem verða um borð í íslenskum skipum af hvaða stærð sem er, svo og skráningu slysa og atvika sem verða á erlendum skipum sem nefndin tekur til skoðunar.

5. gr.

Rannsóknarnefnd sjóslysa starfar sjálfstætt og óháð stjórnvöldum og öðrum rannsóknaraðilum, ákæruvaldi og dómstólum. Nefndin ákveður sjálf hvenær efni eru til rannsóknar sjóslyss umfram það sem henni er skylt að rannsaka, með hliðsjón af alþjóðasamþykktum sem Ísland er aðili að.

Samgönguráðherra getur falið nefndinni að rannsaka slys ef hann telur ríkar ástæður til og almannahagsmunir krefjast.

6. gr.

Skipstjóra eða þeim er kemur í hans stað er skylt að annast skráningu og tilkynningu allra slysa á mönnum sem verða á skipi eftir nánari reglum er samgönguráðuneytið setur í samráði við Tryggingastofnun ríkisins. Skráningar- og tilkynningarskyldan tekur m.a. til hvers konar vinnuslysa á sjó, eitrana, atvinnusjúkdóma og annarra þeirra atvika sem þýðingu kunna að hafa í því sambandi.

Nú verður slys af völdum rekstrar eða notkunar á skipi, sbr. 1., 2. og 4. gr., og ber þá skipstjóra, útgerðarmanni, Tilkynningarskyldu íslenskra skipa, björgunarsveitum, Landhelgisgæslu og lögregluyfirvöldum að tilkynna eða ganga úr skugga um að rannsóknarnefnd sjóslysa fái vitneskju um slysið.

7. gr.

Hafi sjóslys orðið, sbr. 6 gr., má ekki breyta vettvangi fyrr en skoðun þar til bærra aðila hefur farið fram, þ.m.t. að taka til geymslu alla hluti sem hreyfðir verða og tengjast slysinu. Verði sjóslys á hafi úti, þar sem eigi verður komist hjá því að breyta vettvangi áður en formleg rannsókn fer fram, er skipstjóra og öðrum skipstjórnarmönnum skylt að gera ítarlega skýrslu um vettvang, tildrög slyss og hverjir voru á vettvangi við störf eða annað. Skipstjórnarmönnum er skylt að taka til varðveislu hvers konar hluti sem bila, svo sem blakkir, lása, víra, keðjur, tóg, veiðarfærahluta og annað sem tengist slysinu. Verði slysið rakið til annars búnaðar, svo sem vél-, raf-, gufu-, hand- eða vökvaknúinna tækja, skal sá búnaður ekki notaður fyrr en rannsókn hefur farið fram á honum. Í þeim tilvikum þegar viðgerð á tæki úti á sjó er óumflýjanleg er skipstjóra og yfirvélstjóra skylt að sjá um að ítarleg skýrsla sé gerð um bilunina og viðgerðina og að allir hlutir, sem taka þarf út og setja nýja í staðinn fyrir, séu varðveittir. Slíkar skýrslur, svo og allir hlutir sem skylt er að taka til varðveislu um borð í skipi í sambandi við slys, skulu afhentir nefndinni við komu til hafnar.

8. gr.

Við rannsókn sjóslyss getur nefndin óskað aðstoðar og upplýsinga frá öðrum opinberum aðilum.

Rannsóknarnefnd sjóslysa og starfsmenn hennar skulu hafa óhindraðan aðgang að vettvangi sjóslyss, jafnvel þótt um staði í einkaeign sé að ræða. Nú fer jafnframt fram lögreglurannsókn á vettvangi og skulu þá aðilar hafa samráð um vettvangsskoðun.

Nefndin og starfsmenn hennar hafa rétt til skýrslutöku og gagnasöfnunar á vettvangi eftir eigin mati, sbr. 9. gr.

9. gr.

Rannsóknarnefnd sjóslysa og starfsmönnum hennar er heimilt að krefjast framlagningar allra skjala er varða skip, svo sem leiðar-, dag- og véladagbók, eftirlitsbók, öll vottorð sem skylt er að hafa um borð í skipi, skrá yfir skipverja, útskrift úr tölvum er varða siglingu og vélbúnað skips, svo og önnur gögn er ástæða þykir til, t.d. um fjarskipti og gögn sem varða rekstur og siglingu skipsins. Þeim er einnig heimilt að taka skýrslur af eiganda, notanda eða umráðanda skips, áhöfn þess og hverjum öðrum sem ætla má að kunni að geta veitt vitneskju er stuðli að því að leiða í ljós orsök slyssins.

Nefndin getur leitað aðstoðar rannsóknastofnana, innlendra eða erlendra, eftir því sem nauðsynlegt er við rannsókn sjóslyss. Innlendum aðilum er skylt að veita nefndinni þessa aðstoð.

Rannsóknarnefnd sjóslysa er heimilt að kalla til starfa með nefndinni sérfræðinga á tilteknum sviðum telji hún það nauðsynlegt.

10. gr.

Rannsóknarnefnd sjóslysa ákveður hvenær skip má láta út höfn eða halda áfram för sinni eða hlutar þess sem rannsóknin beinist að eru látnir af hendi.

Nefndin getur haldið skipi eða hverjum hluta þess sem er svo lengi sem hún telur þörf vegna rannsóknarinnar.

Ágreining um hvort skip sé látið laust má bera undir dómara þar sem skipið er statt.

11. gr.

Rannsóknarnefnd sjóslysa er heimilt að hljóðrita skýrslur aðila og vitna. Nefndin afritar það af upptökum sem hún telur máli skipta varðandi rannsókn máls, ella skulu aðalatriði skýrslna aðila og vitna skráð.

Skýrslur aðila og vitna skulu taldar réttar nema gerðar séu athugasemdir við þær.

12. gr.

Skýrslum rannsóknarnefndar sjóslysa skal ekki beitt sem sönnunargögnum í opinberum málum, sbr. 4. mgr. 1. gr., enda er markmið sjóslysarannsókna samkvæmt lögum þessum að greina orsakaþætti sjóslysa í því skyni einu að koma í veg fyrir slys til sjós af sömu eða sambærilegum orsökum. Tilgangurinn er ekki að skipta sök eða ábyrgð. Skal þessa getið á forsíðu hverrar lokaskýrslu sem rannsóknarnefnd sjóslysa sendir frá sér.

Rannsaki lögregla sjóslys getur hún óskað aðstoðar nefndarinnar við rannsóknina. Ekki skal afhenda gögn er geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni.

13. gr.

Aðilar máls, eigandi eða útgerðarmaður viðkomandi skips og flokkunarfélag þess, svo og Siglingastofnun Íslands, skulu eiga þess kost, á þann hátt sem rannsóknarnefnd sjóslysa ákveður, að tjá sig um drög að lokaskýrslu nefndarinnar innan tilskilins frests áður en endanlega er gengið frá skýrslunni, sbr. 14. gr., enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök fyrir henni eða það sé augljóslega óþarft. Nú er gerð skrifleg krafa um að mega tjá sig, áður en lokaskýrsla er gerð, og skal þá verða við þeirri kröfu.

14. gr.

Þegar rannsókn er lokið skal rannsóknarnefnd sjóslysa svo fljótt sem verða má semja skýrslu um niðurstöðu rannsóknarinnar. Í skýrslunni skal gerð grein fyrir orsök eða sennilegri orsök slyssins, auk þess sem þar skulu gerðar tillögur um varúðarráðstafanir sem gera má til þess að afstýra frekari slysum af sama eða líkum toga. Skýrslan skal send samgönguráðherra, Siglingastofnun Íslands og aðilum máls.

Rannsóknarnefnd sjóslysa skal gera tillögur til Siglingastofnunar Íslands um úrbætur í öryggismálum til sjós, eftir því sem rannsókn á orsökum sjóslysa og atvika sem verða til sjós gefa tilefni til. Siglingastofnun ber að sjá til þess að tillögur til úrbóta sem berast frá nefndinni séu teknar til formlegrar afgreiðslu hverju sinni. Siglingastofnun skal senda nefndinni niðurstöður slíkra afgreiðslna.

Nefndin skal í lok hvers starfsárs semja yfirlit um hvernig tillögum hennar hefur verið framfylgt og senda það samgönguráðherra. Yfirlitið skal birta í heildarskýrslu nefndarinnar.

Nefndin skal gefa út heildarskýrslu um störf sín ár hvert og afhenda ráðherra.

Rannsóknarnefnd sjóslysa sér um að dreifa skýrslum nefndarinnar um einstök mál. Skýrslurnar skulu teljast opinber gögn. Skýrslur nefndarinnar má selja á kostnaðarverði.

15. gr.

Rannsóknarnefnd sjóslysa getur endurupptekið þegar rannsakað mál, sbr. 13. gr., ef fram koma ný og mikilvæg gögn að hennar mati. Mat nefndarinnar í þessu efni er endanlegt.

16. gr.

Í reglugerð, sem samgönguráðherra setur, skal nánar kveðið á um störf rannsóknarnefndar sjóslysa, þar á meðal um samskipti við aðra rannsóknaraðila, skrifstofuhald, geymslu málsgagna, persónuskilríkja um réttarstöðu nefndarmanna og heimildir þeirra í störfum, nauðsynlegan útbúnað og tæki nefndarinnar til vettvangsrannsókna og einstaka þætti málsmeðferðar eftir því sem þurfa þykir.

Ráðherra er enn fremur heimilt að setja reglugerðir um rannsókn sjóslysa að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er leiðir af samningi um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, með síðari breytingum.

17. gr.

Brot á ákvæðum 6. gr. varðar sektum.

18. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1999.

Með lögum þessum eru numin úr gildi ákvæði 230. og 231. gr. laga nr. 34/1985, sbr. 1. gr. laga nr. 21/1986.

Ákvæði til bráðabirgða.

Við gildistöku laga þessara fellur úr gildi skipun núverandi rannsóknarnefndar sjóslysa og skal ráðherra eftir gildistökuna skipa rannsóknarnefnd sjóslysa samkvæmt lögunum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Upphaf rannsókna á sjóslysum við Ísland má rekja til þess að árið 1963 samþykkti Alþingi þingsályktunartillögu um að fela ríkisstjórninni að láta fara fram opinbera rannsókn á orsökum hinna fjölmörgu skipstapa sem orðið höfðu næstu tvö til þrjú árin á undan. Samkvæmt tillögunni átti að „leggja fram tillögur að nýjum reglum um sjóhæfni íslenskra fiskiskipa, um breytingar á eldri skipum, staðsetningu veiðarfæra og hjálpartækja og búnað skips í sambandi við þau og annað það, er aukið getur öryggi sjófarenda frá því sem nú er“.

Skipaði samgönguráðherra nefnd til að vinna að þessum rannsóknum og var Jón Finnsson hrl. formaður þeirrar nefndar, en auk þess sátu í henni fulltrúar frá Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Slysavarnafélagi Íslands, Skipaskoðun ríkisins, Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Sjómannasambandi Íslands og Alþýðusambandi Íslands, svo og skólastjóri Stýrimannaskólans.

Þessi nefnd starfaði frá hausti 1963 til vors 1965 og skilaði mikilli greinargerð sem byggðist á ítarlegum rannsóknum á 106 sjóslysum sem urðu á árunum 1960–63, en að auki fjallaði hún að nokkru leyti um sjóslys á árunum 1949–59.

Þegar nefndin hafði lokið störfum var hún leyst upp og lágu sérstakar rannsóknir á sjóslysum niðri þar til með lögum nr. 52/1970, um eftirlit með skipum, en í 44. gr. laganna var svofellt ákvæði:

„Ráðherra skipar 5 menn í rannsóknarnefnd sjóslysa, til 6 ára í senn, fjóra samkvæmt tilnefningu eftirtalinna aðila: Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Landssambands íslenzkra útvegsmanna, Sjómannasambands Íslands og Slysavarnafélags Íslands, og formann, er ráðherra skipar án tilnefningar.

Hlutverk rannsóknarnefndar sjóslysa er að fylgjast eftir föngum með starfi sjódóma, safna saman upplýsingum, sem skýrt geta eða upplýst orsakir sjóslysa, miðla slíkum upplýsingum til sjómannaskóla, sjómanna og útgerðarmanna og gera tillögur um ráðstafanir til að draga úr slysahættu á sjó.

Rannsóknarnefnd sjóslysa ræður í sína þjónustu siglingafróðan mann, sem hefur það verkefni að upplýsa orsakir sjóslysa og koma á framfæri leiðbeiningum um slysavarnir og varúðarráðstafanir. Skal nefndin og starfsmaður hennar hafa náið samstarf við Siglingamálastofnun ríkisins.

Ber starfsmanni nefndarinnar að mæta við sjópróf, ef um er að ræða manntjón eða veruleg meiðsli manna eða verulegt eignatjón. Skal fulltrúi nefndarinnar fyrir dómi hafa allan sama rétt og eftirlitsmaður samkvæmt ákvæðum 39. gr. laganna. Skal starfsmaður í samráði við nefndina og skólastjóra stýrimannaskóla landsins skipuleggja meðal sjómannaefna kennslu í slysavörnum, er miðist við að skýra helztu orsakir sjóslysa hér við land og hvernig er unnt að forðast þau. Verksvið starfsmanns rannsóknarnefndar sjóslysa ákvarðast nánar með reglugerð, sem ráðherra setur að fengnum tillögum nefnarinnar.

Ráðherra ákveður laun starfsmanns rannsóknarnefndar sjóslysa að fengnum tillögum nefndarinnar. Ferðakostnaður starfsmanns og önnur nauðsynleg útgjöld rannsóknarnefnd sjóslysa greiðist eftir reikningi, er ráðherra úrskurðar.“

Fyrsta skýrsla nefndarinnar kom út fyrir árið 1971 og fjallaði um helstu sjóslys sem áttu sér stað það ár, 32 að tölu.

Fyrsti formaður nefndarinnar var Páll Ragnarsson aðstoðarsiglingamálastjóri, en síðan tók Haraldur Henrysson, þáverandi sakadómari, við starfinu á miðju ári 1972 til ársins 1983 er dr. Páll Sigurðsson prófessor tók við formennsku til 1986. Haraldur Blöndal hrl. var formaður 1986–91, þá Ástráður Haraldsson hdl., frá 1991–92, Ragnhildur Hjaltadóttir skrifstofustjóri frá 1992–97 og þá Haraldur Blöndal hrl. aftur.

Fyrsti starfsmaður nefndarinnar var Páll Guðmundsson skipstjóri, en á árunum 1972–86 var Þórhallur Hálfdánarson skipstjóri framkvæmdastjóri þegar Kristján Guðmundsson skipstjóri tók við starfi framkvæmdastjóra. Hefur hann gegnt því síðan.

Árið 1985 voru samþykkt ný siglingalög, nr. 34/1985, þar sem ekki var gert ráð fyrir sérstakri rannsóknarnefnd, en samgöngumálaráðherra heimilað skv. 230. gr. laganna að skipa sérstakar rannsóknarnefndir til rannsaka einstök sjóslys, ef ríkar ástæður væru til. Vegna megnrar óánægju sjómanna var 230. gr. breytt með lögum nr. 21/1986 og hljóðar hún nú þannig: „Samgönguráðherra skal skipa sérstaka fimm manna nefnd kunnáttumanna til fjögurra ára í senn. Nefndin skal kanna orsakir allra sjóslysa er íslensk skip farast. Nefndin rannsakar einnig öll slys þar sem manntjón verða, svo og önnur þau sjóslys sem hún telur ríkar ástæður til að rannsaka.

Nefndin skal starfa sjálfstætt og óháð.

Samgönguráðherra ræður, að fenginni umsögn nefndarinnar, starfsmann með sérþekkingu á þeim málum sem hún fjallar um.

Nefndin skal í starfi sínu fylgja meginreglum laga þessara um sjópróf eftir því sem við verður komið. Um skyldu manna til skýrslugjafar fyrir nefndinni og um öflun sönnunargagna almennt, svo og um vettvangskönnun, gilda sömu reglur og í opinberum dómsmálum eftir því sem við getur átt. Nefndin ákveður sjálf hvort fundir hennar eru opnir eða lokaðir og hverjar upplýsingar eru veittar um framvindu rannsóknar. Nefndin getur leitað til Siglingamálastofnunar ríkisins við rannsókn máls eftir því sem tilefni er til. Embættisdómurum eða lögreglustjórum á hverjum stað er skylt að aðstoða nefndina við skýrslutöku og aðra þætti málsrannsóknar. Einnig getur nefndin kallað til sérfræðinga eða leitað aðstoðar rannsóknastofnana í þágu rannsóknar máls, svo og allra þeirra aðila sem að öryggis- og björgunarmálum vinna. Er þeim aðilum skylt að aðstoða nefndina við rannsókn í heild eða einstaka þætti hennar.

Nú óskar einhver framangreindra aðila eftir að koma á framfæri upplýsingum í þágu rannsóknar máls og er nefndinni þá skylt að taka slíkar upplýsingar til athugunar.

Um starfshætti nefndarinnar skal nánar kveðið á í reglugerð sem samgönguráðherra setur. Þar skal m.a. getið um vinnuskyldu starfsmanns og önnur störf, svo sem fræðslustörf í skólum og á námskeiðum.

Kostnaður vegna starfsemi nefndarinnar og rannsóknar máls samkvæmt þessari grein skal greiðast úr ríkissjóði.“

Með þessari lagabreytingu jókst mjög starfsemi nefndarinnar, enda hafði hún meiri frumkvæðisrétt en áður. Lagaumhverfi, húsnæðismál og fjárveitingar voru hins vegar þannig að ekki var talið skynsamlegt að nefndin rannsakaði einstök mál óháð lögreglu og dómstólum og var rannsóknarferlið því að þessu leytinu til eins og áður. Þó skipti miklu að nú gat nefndin krafist lögreglurannsóknar og sjóprófa.

Reynslan af starfi nefndarinnar sl. tíu ár er góð. Hins vegar hefur þess orðið vart í vaxandi mæli að vitni og aðilar telja að álit nefndarinnar séu um of notuð til þess að kveða á um sök í sjóslysamálum og hefur það óneitanlega leitt til tortryggni og þess að menn er misfúsir að gefa upplýsingar. Sama vandamál blasti við rannsóknarnefnd flugslysa. Þetta á ekki aðeins við hér á land, heldur er svipað uppi á teningnum erlendis.

Hjá Alþjóðasiglingamálastofnuninni hefur undanfarin ár verið unnið að því að setja alþjóðlegar reglur um rannsóknir sjóslysa og var samþykkt ályktun um þær á 20. fundi nefndarinnar í nóvember í fyrra. Er hér lagt til að þær tillögur verði alfarið lagðar til grundvallar um rannsóknir sjóslysa hér á landi. Meginbreytingin verður að sjóslysarannsóknir verða algjörlega sjálfstæðar og að því leyti til gerðar hliðstæðar rannsóknum flugslysa. Mjög brýnt er því að sem bestur lagarammi verði myndaður um rannsóknir sjóslysa hér. Er það ekki síst nauðsynlegt til að tryggja annars vegar réttaröryggi þeirra sem rannsókn beinist að og hins vegar, og ekki síður, til þess að markmiðum rannsóknar verði náð en þau eru einungis að auka öryggi og fækka sjóslysum.

Meginbreytingin er sú að rannsókn sjóslysa mun ekki fara eftir ákvæðum laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Hitt er svo annað mál að með ákvæðum þessa kafla frumvarpsins er á engan hátt dregið úr ákvæðum þeirra laga um framkvæmd opinberrar rannsóknar út af sjólysum, ef það á við, en ákvörðun um slíka rannsókn er í höndum ákæruvaldsins. Í frumvarpinu er kveðið á um að sönnun í opinberum málum verði ekki byggð á skýrslum rannsóknarnefndar sjóslysa. Ástæða þessa er ekki síst sú að trúnaður megi haldast milli rannsakanda og þeirra sem rannsóknin beinist að. Þetta er í samræmi við ályktun Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar. Önnur ástæða er tillit til réttaröryggis þeirra sem skýrslur gefa. Framburður þeirra fyrir rannsóknarnefnd sjóslysa verður gefinn við aðrar aðstæður en hjá þeim sem rannsaka mál að hætti opinberra mála. Þannig er lögreglu skylt að greina hlutaðeigandi frá því hvort hann er yfirheyrður sem grunaður eða vitni og grunaðir menn þurfa ekki að svara spurningum við skýrslugjöf hjá lögreglu. Ekki gert ráð fyrir því samkvæmt frumvarpinu að réttarstaða manna sé mismunandi, enda kemur þar enginn fyrir nefndina sem grunaður. Það samræmist þess vegna ekki þeim kröfum sem gerðar eru til réttaröryggis og varða réttarstöðu sakaðra og grunaðra að framburður aðila, gefinn fyrir þeim sem rannsakar sjóslys samkvæmt þeirri sérstöku meðferð sem kveðið er á um í frumvarpi þessu, verði notaður sem sönnunargagn í sakamáli. Vísast nánar um þetta til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.

Þá er þess einnig að geta að ekki er gert ráð fyrir að sjópróf verði lögð af, en samhliða frumvarpinu er lagt fram frumvarp til breytinga á siglingalögum og vísast til þess um þær breytingar sem lagt er til að verði gerðar.

Í frumvarpinu er að öðru leyti kveðið á um almennt og sérstakt hæfi þeirra sem að rannsókn vinna, um afhendingu rannsóknarskýrslu og rannsóknargagna, um framkvæmd á skýrslutökum af aðilum og vitnum, um birtingu rannsóknarskýrslna, um ársskýrslu nefndarinnar og birtingu hennar og um endurupptöku máls, auk þess sem í því eru fyllri ákvæði en í gildandi lögum um margt. Vísast nánar um það til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.

Að lokum skal tekið fram að með frumvarpinu er leitast við að velja þá leið sem hefur minnstan kostnað í för með sér án þess þó að rannsóknarhagsmunir og réttaröryggi skerðist.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er settur ramminn um sjóslysarannsóknir. Ná lögin til allra slysa og tjóna, stórra og smárra, er verða í sambandi við rekstur skips og varða öryggi skips, áhafnar og annarra manna, þ.m.t. þegar liggur við slysi. Í greininni er jafnframt tekið fram að lögin taki einnig til alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að. Enn fremur taka lögin til rannsókna á köfunarslysum, sbr. 7. gr. laga um köfun, nr. 31 2. apríl 1996.

Þá er tekið sérstaklega fram að tilgangur rannsóknarinnar sé að auka öryggi til sjós og að rannsóknin sé ekki framkvæmd til að komast að meintri refsiverðri háttsemi.

Um 2. gr.

Eins og að framan segir samþykkti Alþjóðasiglingamálastofnunin ályktun um reglur um rannsókn sjóslysa og óhappa á sjó í nóvember 1997. Í 4. gr. þeirra eru sjóslys skýrgreind og flokkun þeirra, og þykir eðlilegt að lögfesta þær skýringar, en við þær er miðað í alþjóðlegum samskiptum. Jafnframt er tekið fram að sjóslys nái til allra atburða sem snerta útgerð skips og valda skaða á mönnum eða tjóni á munum og er það tekið fram til að forðast misskilning. Einnig eru skýrgreiningar á því hvað séu líkamsmeiðsl og flokkun þeirra. Í frumvarpinu er lagt til að orðið sjóskaði verði notað sem þýðing á „marine casualty“, en ekki sjóslys sem hefur mun víðari merkingu á íslensku.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að nefndarskipan sé óbreytt. Hingað til hafa verið valdir menn með ólíka starfsreynslu og er gert ráð fyrir því að svo verði áfram. Nú er formaður nefndarinnar lögfræðingur. Þá sitja í nefndinni skipaverkfræðingur, vélstjóri, fyrrverandi skipstjóri á kaupskipi og fyrrverandi skipstjóri á fiskiskipi.

Lagt er til að kostnaður sé greiddur úr ríkissjóði.

Um 4. gr.

Greinin er í samræmi við samsvarandi ákvæði um flugslysarannsóknir, og er upptalningin til frekari áherslu á 1. gr. Rétt er taka sérstaklega fram að þarna er gert ráð fyrir að sjóslysanefnd rannsaki slys er varða skip sem eru í siglingum að og frá Íslandi. Er þetta gert til að ljóst sé að skip, sem eru undir hentifánum og eru í áætlunarsiglingum hingað til lands, oft með íslenska áhöfn, eigi undir nefndina.

Um 5. gr.

Hér er kveðið á um sjálfstæði nefndarinnar og hafa rökin fyrir því verið rædd áður. Rétt er að leggja áherslu á að samgönguráðherra hefur engan íhlutunarrétt varðandi rannsókn máls sem er alfarið og endanlega í höndum nefndarinnar. Tekið er fram að nefndin ákveði sjálf hvenær efni eru til rannsóknar. Í þessu felst m.a. að nefndin ákveður endanlegt umfang rannsóknar með tilliti til gildis hennar fyrir slysavarnir til sjós. Þá getur og til þess komið að nefndin þurfi að ákveða umfang rannsóknar með tilliti til mikilvægis verkefnis miðað við önnur verkefni sem bíða nefndarinnar, svo og með hliðsjón af fyrirsjáanlegum kostnaði við rannsókn og þeim fjármunum sem nefndin hefur til ráðstöfunar.

Verið getur þó að almannahagsmunir krefjist þess að rannsókn fari fram, sem nefndin telur af öðrum ástæðum ekki nauðsynlega, og er ráðherra því heimilt að óska eftir slíkri rannsókn.

Um 6. gr.

Í 1. mgr. er nær óbreytt ákvæði síðustu málsgreinar 221. gr. siglingalaga, en eðlilegt er talið að það sé í þessum lögum þar sem rannsóknarnefnd sjóslysa á að annast skráningar slysa. (Sjá nánar um skyldur skipstjórnarmanna í 7. gr.)

Í 2. mgr. er mælt fyrir um tilkynningarskyldu á slysum til nefndarinnar. Þar sem rannsóknarnefnd sjóslysa er ætlað að rannsaka öll sjóslys liggur áhersla ákvæðisins á því að tryggja að nefndin fái tafarlaust vitneskju um slysið.

Um 7. gr.

Hér er nánar greint frá skyldum skipstjórnarmanna. Ákvæði greinarinnar miðar að því að girða fyrir að sönnunargögnum sé spillt. Í reglum Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar eru nánari leiðbeiningar. Ætlunin er að afhent verði eyðublöð í íslenskum skipum þar sem fram komi nánar hvaða upplýsingar er beðið um svo að skipstjórnarmenn þurfi ekki að velkjast í vafa um hvernig best sé að standa að skýrslugerð. Ljósmynda- og myndbandatökur væru mjög æskilegar, en ekki þykir fært að gera það að lagaskyldu að útgerðir hafi tæki til slíks um borð þótt væntanlega sé algengt að einstakir skipverjar eigi þess konar tæki. Eins má vitanlega hljóðrita skýrslur.

Um 8. gr.

Hér er skýrgreint vald nefndarinnar til að rannsaka slys á vettvangi. Tekið er fram að fari jafnframt fram lögreglurannsókn skuli aðilar hafa samstarf um vettvangsrannsókn. Þá er kveðið á um rétt nefndarinnar til að fá upplýsingar og óska aðstoðar annarra opinberra aðila, t.d. Siglingastofnunar, Landhelgisgæslunnar og lögreglu. Slíkar upplýsingar og aðstoð verður að veita, nema það sé í andstöðu við lög og reglur viðkomandi stofnana.

Í 230. gr. siglingalaga er kveðið á um skyldu lögreglu til að aðstoða nefndina. Ekki þykir rétt að lögbinda þannig skyldu lögreglu til að veita aðstoð, en vitanlega er gert ráð fyrir góðu samstarfi þessara aðila, eftir því sem ólík rannsóknarviðhorf leyfa.

Um 9. gr.

Ákvæðið er efnislega í samræmi við núgildandi reglur en kveðið er fastar að orði. Þá er rétt að fram komi ótvírætt að nefndin geti leitað aðstoðar sérfræðinga, en slíkt getur reynst kostnaðarsamt. Taka þarf tillit til þess á fjárlögum þótt nefndin geti ekki verið bundin af því í einstökum tilfellum.

Um 10. gr.

Í 220. gr. núgildandi siglingalaga er heimild fyrir Siglingastofnun og rannsóknarnefnd sjóslysa að láta taka tollvegabréf erlendra skipa þar til sjópróf hefur farið fram. Hér er gert ráð fyrir að heimildir rannsóknarnefndar sjóslysa nái einnig til íslenskra skipa, enda sömu rök til þess að halda íslensku skipi og erlendu ef kanna þarf ástand skipsins. Nauðsynlegt er að skipstjóri eða útgerðarmaður geti krafist þess að skip sé látið laust og borið þá kröfu undir dómara. Ákvæðið mundi einnig ná til þeirra skipshluta sem hald hefur verið lagt á og skipi eru nauðsynlegir til áframhaldandi siglingar. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 11. gr.

Með hliðsjón af breyttum vinnubrögðum er nauðsynlegt að skýr heimild sé fyrir því að hljóðrita megi skýrslur. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Um 12. gr.

Hér er lögð á það áhersla að rannsóknir nefnarinnar séu eingöngu í þeim tilgangi að koma í veg fyrir slys. Þá eru tekin af tvímæli um að skýrslur rannsóknarnefndar sjóslysa eru ekki gerðar með tilliti til skiptingar sakar eða ábyrgðar og eiga því ekki að vera nýttar sem sönnunargögn í sakamálum. Þetta er í samræmi við yfirlýst markmið tillagna Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar. Segir þó jafnframt í þeim að ekki eigi að hika við að birta niðurstöður um ástæður slyssins þótt draga megi ályktanir um sök eða ábyrgð út frá þeim.

Rétt er að leggja áherslu á að eftir sem áður geta legið rök til málsmeðferðar samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, en frumkvæði um slíkt verður að koma frá þar til bærum yfirvöldum. Fari opinber rannsókn fram er eðlilegt að sá hluti rannsóknar nefndarinnar, sem varðar vettvang og tæknilegar upplýsingar, verði látinn þeim í té sem annast slíka opinbera rannsókn.

Á hinn bóginn verða skýrslur sem teknar eru fyrir nefndinni ekki afhentar, enda ekki gefnar samkvæmt formreglum laga um meðferð opinberra mála. Þá mundi afhending slíkra gagna brjóta í bága við alþjóðlega sáttmála um mannréttindi sem Ísland er aðili að.

Um 13. gr.

Grein þessi er í samræmi við stjórnsýslulög. Rétt þykir að taka fram að menn geti krafist þess skriflega að gera athugasemdir áður en skýrslugerð er lokið. Bókuð krafa, t.d. við skýrslutöku, hefði vitanlega sama gildi. Þessar athugasemdir mundu fyrst og fremst beinast að atvikalýsingu, en sjálf röksemdafærsla nefndarinnar og niðurstaða verður vitanlega ekki borin undir aðila.

Um 14. gr.

Nefndin hefur hingað til sent tillögur sínar til samgönguráðherra. Eðlilegra er talið að þær séu sendar beint til Siglingastofnunar Íslands, enda hafa tillögurnar verið sendar þangað til umsagnar. Önnur ákvæði greinarinnar eru til þess að gefa tillögunum meira vægi, en nefndin hefur engin úrræði til þess að þvinga fram sjónarmið sín.

Þá er hér sagt fyrir um birtingu á skýrslum, en samkvæmt greininni er ekki gert ráð fyrir að allar skýrslur verði birtar. Þá er það jafnframt lagt í vald nefndarinnar að ákveða hvaða skýrslur hún birtir og hvernig. Hins vegar eru skýrslurnar opinber gögn sem almenningur hefur aðgang að eftir upplýsingalögum. Gert er ráð fyrir að skýrslurnar verði jafnframt aðgengilegar almenningi á netinu.

Um 15.–16. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringa.

Um 17. gr.

Með hliðsjón af mikilvægi þess að skýrslur sé gefnar og nefndin fái tafarlaust tilkynningar um slys er lagt til að brot á slíku geti varðað sektum.

Um 18. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringar. Rétt er að taka fram að ekki er gert ráð fyrir að núgildandi ákvæði um sjópróf breytist, enda rétt að vinna nefndarinnar við þau sé óbreytt meðan þau standa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um rannsóknir sjóslysa.

Frumvarp þetta kemur í stað 230. og 231. gr. siglingalaga, nr. 34/1985, en þar er kveðið á um rannsóknarnefnd sjóslysa.

Í fylgiskjali með frumvarpinu er birt kostnaðaráætlun ásamt skýringum. Fjármálaráðuneytið hefur farið yfir hana og gerir ekki athugasemdir við forsendur og niðurstöður áætlunarinnar. Samkvæmt áætlun samgönguráðuneytis mun frumvarpið hafa í för með sér 4,5 m.kr. einskiptisútgjöld á fyrsta starfsári rannsóknarnefndar sjóslysa samkvæmt nýjum lögum. Talið er að árlegur rekstrarkostnaður muni nema um 21,5 m.kr. en það er 4,6 m.kr. hækkun frá fjárveitingu í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1999.