Skipulagslög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 455

791. Frumvarp til laga um breytingu á skipulagslögum, nr. 19/1964, ásamt síðari breytingum.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992–93.)

1. gr.

Við 3. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Ráðherra getur á sama hátt ákveðið að samvinnunefnd verði skipuð til að gera tillögu að skipulagi miðhálendis Íslands. Svæðið markast í aðalatriðum af línu sem dregin verður milli heimalanda og afrétta. Héraðsnefndir þær, sem hlut eiga að máli, skipa hver um sig einn fulltrúa í samvinnunefnd en ráðherra skipar einn fulltrúa í nefndina og skal hann vera formaður.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarp til laga um stjórn skipulags- og byggingarmála á miðhálendi Íslands var lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991–92 en hlaut ekki afgreiðslu. Frumvarp þetta var byggt á skýrslu um undirbúning að löggjöf um stjórnsýslu á miðhálendi Íslands að því er tekur til skipulags- og byggingarmála og lögð var fram á 113. löggjafarþingi.

Í athugasemdum með frumvarpinu um skipulags- og byggingarmál á miðhálendi landsins eru raktar forsendur þess að talið er nauðsynlegt að setja lagaákvæði um skipulagsmál og byggingareftirlit fyrir miðhálendið. Þar kemur m.a. fram að framkvæmd mála hefur verið tilviljunarkennd og að óvissa ríkir um mörk sveitarfélaga. Ástand þetta er óviðunandi ekki síst í ljósi vaxandi áhuga á útivist og ferðamennsku á miðhálendi Íslands sem getur m.a. leitt til stórfelldra náttúruspjalla á viðkvæmum stöðum ef ekkert er að gert.

Í stefnu- og starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er sérstaklega tekið fram að „hálendið verði afmarkað og settar reglur um skipulags- og byggingarmál þar“.

Leitað hefur verið ýmissa leiða til þess að koma lagi á þessi mál og fá formlegan grundvöll fyrir afgreiðslu byggingarmála miðhálendis. Landsvirkjun hefur t.d. um árabil borið allar sínar framkvæmdir á hálendinu undir Náttúruverndarráð og á síðustu árum hefur Landsvirkjun kynnt skipulagsstjórn ríkisins fyrirhugaðar framkvæmdir. Landsvirkjun áformar í náinni framtíð að leggja 4–500 km háspennulínu m.a. um hálendið, frá fyrirhugaðri Fljótsdalsvirkjun til Akureyrar og þaðan suður um að Sigölduvirkjun. Þar sem línan er á svæði innan staðarmarka sveitarfélaga fer um málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum, en hins vegar er óljóst hvernig málsmeðferð skuli hagað þar sem mörk sveitarfélaga eru óljós. Óljóst er t.d. hversu langt inn á hálendið lögsaga sveitarfélaga nær. Auk mannvirkjagerðar opinberra aðila, svo sem raflína og vegarslóða, hafa hvers konar byggingarframkvæmdir á síðustu árum færst í vöxt á hálendinu. Umferð ferðamanna hefur stóraukist og fjallaskálar ýmissa ferðafélaga og björgunarsveita, svo og einstaklinga hafa risið á víð og dreif. Ekki hefur alltaf verið fjallað um byggingar þessar í byggingarnefndum og sveitarstjórnum og sárasjaldan hefur komið til kasta skipulagsstjórnar ríkisins eins og þó er kveðið á um þegar byggt er þar sem skipulagsuppdráttur er ekki fyrir hendi, sbr. 2. mgr. 5. gr. skipulagslaga, nr. 19/1964.

Allar byggingarframkvæmdir á hálendinu, hvort sem þær eru umfangsmiklar eða minni háttar, breyta umhverfinu. Því er nauðsynlegt að um þær sé fjallað á sama hátt og framkvæmdir innan sveitarfélaga. Þá er ekki síður nauðsynlegt að slík umfjöllun taki mið af heildstæðri skipulagsáætlun er taki til allra þátta núverandi og fyrirhugaðrar landnotkunar.

2. Breyting á gildandi skipulagslögum.

Ágreiningur virðist ekki ríkja um að hefja beri gerð heildstæðra skipulagsáætlana fyrir miðhálendi landsins og að virkt eftirlit þurfi með byggingarframkvæmdum þar og mannvirkjagerð hvers konar. Hins vegar komu fram veigamiklar mótbárur við frumvarpið um stjórn skipulags- og byggingarmála á miðhálendi Íslands sem lagt var fram á 115. löggjafarþingi. Einkum var andstaða við það ákvæði að setja á fót sérstaka stjórnarnefnd skipulags- og byggingarmála. Sveitarfélög, sem telja sig hafa lögsögu á miðhálendinu, settu fram kröftug mótmæli og telja að verið sé að skerða rétt sveitarfélaga.

Umhverfisráðherra boðaði því til fundar 19. nóvember 1992 með fulltrúum þeirra sveitarfélaga, sem lögsögu eiga að miðhálendi landsins, til að ræða hvernig koma megi á samræmdri stjórn skipulags- og byggingarmála á svæðinu. Á fundinum voru kynntar hugmyndir um breytingar á frumvarpinu í ljósi þeirrar óánægju sem fram var komin. Þá var einnig kynnt sú hugmynd að leggja frumvarpið ekki fram að nýju en leita í þess stað lausna innan ramma gildandi laga. Fram kom á fundinum að sveitarstjórnirnar teldu sig færar um að annast skipulags- og byggingarmál á hálendinu á sama hátt og þær önnuðust þennan málaflokk í byggð. Lögðu sveitarstjórnarmenn á það ríka áherslu að frumvarpið yrði ekki lagt fram að nýju á Alþingi, en í þess stað yrði skoðaður sá möguleiki að gera heildstæða skipulagsáætlun fyrir miðhálendið á grundvelli gildandi skipulagslaga.

Það virðist eðlilegt að slíkt sé gert á grunni lagagreina um samvinnunefndir um skipulagsmál nærliggjandi sveitarfélaga, en slíkar skipulagsáætlanir hafa hlotið nafnið svæðisskipulag og er unnt með vísan til 16., 17., og 18. gr. gildandi skipulagslaga að leita staðfestingar ráðherra á slíkum áætlunum. Til þess að taka af allan vafa um slíka málsmeðferð, m.a. í ljósi þess að skipulag miðhálendis mun aðeins taka til hluta þeirra sveitarfélaga sem land eiga að hálendinu, er nauðsynlegt að gera breytingu á gildandi lögum.

Um skipan samvinnunefnda um gerð svæðisskipulags, eins og slíkar nefndir heita nú, eru í 3. gr. skipulagslaga svohljóðandi ákvæði:

„Nú hagar svo til, að skipulag í einu sveitarfélagi er, að dómi skipulagsstjórnar, svo háð skipulagi í nærliggjandi sveitarfélagi, eða í fleiri nærliggjandi sveitarfélögum, að nauðsyn beri til þess að gera að einhverju leyti sameiginlegt skipulag fyrir þessi sveitarfélög, og getur ráðherra þá ákveðið, að samvinnunefnd verði skipuð til þess að gera tillögur um skipulag, sem að þessu leyti er sameiginlegt fyrir sveitarfélögin.

Sveitarstjórnir þær, er hlut eiga að máli, skipa hvor eða hver um sig tvo menn í samvinnunefnd, en skipulagsstjórn skipar einn mann í nefndina, og skal hann vera formaður hennar.

Skipulagsstjórn skal aðstoða nefndina við störf sín eftir þörfum.

Samvinnunefnd getur með samþykki skipulagsstjórnar leitað þeirrar sérfræðiaðstoðar, sem þörf krefur.

Ráðherra setur nefndinni starfsreglur og ákveður kjörtíma hennar, að fengnum tillögum skipulagsstjórnar.“

Þar sem 40 sveitarfélög liggja að miðhálendinu mundi þetta þýða að samvinnunefnd um gerð svæðisskipulags á miðhálendinu yrði skipuð 81 fulltrúa. Það segir sig sjálft að svo stór nefnd mundi eiga í erfiðleikum með að koma málum í framkvæmd. Væri hins vegar unnt að skipa slíka samvinnunefnd með einum fulltrúa frá hverri héraðsnefnd sem hlut á að máli yrði öll framkvæmd viðráðanlegri en ella. Héraðsnefndir þær, sem hlut eiga að máli, eru:

Héraðsnefnd Borgarfjarðarsýslu.

Héraðsnefnd Vestur-Húnavatnssýslu.

Héraðsnefnd Austur-Húnavatnssýslu.

Héraðsnefnd Mýrasýslu.

Héraðsnefnd Skagfirðinga.

Héraðsnefnd Eyjafjarðarsýslu.

Héraðsnefnd Suður-Þingeyjarsýslu.

Héraðsnefnd Múlasýslna.

Héraðsnefnd Austur-Skaftafellssýslu.

Héraðsnefnd Vestur-Skaftafellssýslu.

Héraðsnefnd Rangárvallasýslu.

Héraðsnefnd Árnessýslu.

Til þess að gera þessa leið mögulega þarf að breyta 3. gr. skipulagslaga þannig að heimilt sé að í samvinnunefnd um svæðisskipulag sitji fulltrúar héraðsnefnda í stað sveitarstjórna og er það lagt til í frumvarpi þessu.

Eitt af fyrstu verkum samvinnunefndar mun verða að skilgreina mörk miðhálendisins á þeim forsendum að þau miðist í aðalatriðum við línu sem dregin verður milli heimalanda og afrétta. Þá þarf nefndin einnig að skýra að hvaða leyti svæðisskipulag miðhálendisins sé frábrugðið hefðbundnu svæðisskipulagi sem nær til alls lands þeirra sveitarfélaga sem að því standa. Svæðisskipulag miðhálendisins mundi aðeins ná til þess svæðis sem er ofar byggð, þ.e. ofan heimalanda. Enn fremur kæmi vel til greina að nefndin gerði tillögur um mörk sveitarfélaga á miðhálendinu í þeim tilvikum þar sem mörk eru á einhvern hátt óljós. Þannig yrði lagður frekari grunnur að framkvæmd og eftirliti sveitarstjórna með skipulags- og byggingarmálum á miðhálendi Íslands.

Í febrúar 1990 voru prentuð sem handrit drög Landmælinga Íslands og embættis skipulagsstjóra ríkisins að skiptingu alls landsins í sveitarfélög. Áður hafði ekki verið gerð tilraun til að skipta öllu miðhálendinu milli sveitarfélaga. Verkefni samvinnunefndarinnar verður m.a. að yfirfara þessi drög með tilliti til miðhálendisins með það að markmiði að niðurstaða fáist sem hægt verði að staðfesta á tilskilinn hátt að fenginni umsögn þeirra sveitarfélaga sem hlut eiga að máli.

Í svæðisskipulagi miðhálendisins verður kveðið á um þá þætti sem snerta svæðið í heild og tengsl þess við aðra landshluta. Þar er m.a. átt við þætti sem snúa að samgöngum, orkuveitum, fjarskiptum, landnotkun og landnýtingu, náttúruvernd og ferðamálum.

Í svæðisskipulaginu verður tekin afstaða til skipulags á friðlýstum svæðum og öðrum svæðum og stöðum þar sem slíkt er talið nauðsynlegt t.d. vegna náttúrufars, söguhelgi og áningar ferðamanna. Þetta á bæði við um þá staði sem nú þegar eru mikið sóttir, svo sem Hveravelli, Nýjadal, Kerlingarfjöll og Landmannalaugar, sem og aðra staði sem tillaga yrði gerð um. Sérstaklega verða afmörkuð þau svæði þar sem gera verður deiliskipulag áður en til framkvæmda kemur. Þar verður kveðið nánar á um fyrirkomulag byggðar, fjallaskála, virkjunarmannvirki, ferðaþjónustu o.fl.

Farið yrði með tillögu að svæðisskipulagi miðhálendisins samkvæmt gildandi skipulagslögum og reglugerð. Þegar samvinnunefnd hefur lokið gerð tillögu að svæðisskipulagi ásamt rökstuddri greinargerð mun tillagan verða send hlutaðeigandi sveitarstjórnum til umfjöllunar. Ef sveitarstjórnir vilja gera athugasemd við tillöguna senda þær hana samvinnunefnd sem vinnur úr þeim athugasemdum sem berast. Samvinnunefnd óskar að því loknu eftir heimild skipulagsstjórnar til að auglýsa tillöguna skv. 17. og 18. gr. skipulagslaga. Hafi einhver sveitarstjórn gert breytingartillögu sem samvinnunefnd getur ekki fallist á boðar skipulagsstjórn til fundar með samvinnunefnd og fulltrúum þeirrar sveitarstjórnar sem í hlut á. Náist ekki samkomulag ákveður skipulagsstjórn hvort tillaga verður lögð fram.

Áætlað er að kostnaður við gerð hálendisskipulags verði u.þ.b. 15 millj. kr. og skiptist á þrjú ár. Þar að auki er reiknað með að kostnaður vegna einstakra sérverkefna (kortagerð, gróðurrannsóknir o.fl.) sem vinna þyrfti í tengslum við skipulagsgerðina gæti numið 5 millj. kr.

Heildarkostnaður yrði samkvæmt því 20 millj. kr. eða 6,7 millj. kr. á ári í þrjú ár. Ef reiknað er með að ríkið greiði helming kostnaðar á móti héraðsnefndunum yrði kostnaður á hverja héraðsnefnd 833 þús. kr. eða 277 þús. kr. á ári í þrjú ár.

Það er mat umhverfisráðherra að flýta beri eins og unnt er skipulagsgerð fyrir miðhálendið og finna þeirri vinnu lögformlegan farveg. Því er hér valið, m.a. samkvæmt óskum sveitarstjórna sem í hlut eiga, að gera sérstaka breytingu á gildandi skipulagslögum. Ætla má að breyting þessi geti tekið gildi talsvert áður en ný skipulags- og byggingarlög geta orðið að veruleika.

Þá er rétt að taka fram að með þessari lausn er einungis fengist við skipulagsþátt vandans, en eftir er að leita leiða til að styrkja byggingareftirlit á hálendinu. Í gildandi byggingarlögum er heimildarákvæði um svæðisbyggingarnefndir sem einungis er nýtt mjög afmarkað. Til þess að styrkja byggingareftirlit á hálendinu kemur mjög til greina að sveitarfélög myndi svæðisbyggingarnefndir á þessu landsvæði.

Frumvarpið, eins og það birtist hér, var sent skipulagsstjórn ríkisins, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og þeim 40 sveitarstjórnum, sem lögsögu eiga á miðhálendinu, til umsagnar. Athugasemdir við þá lagabreytingu, sem lögð er til, bárust aðeins frá þremur sveitarstjórnum, aðrir samþykktu breytingartillöguna eða sáu ekki ástæðu til að gera athugasemdir við hana.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á skipulagslögum.

Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að kostnaður við gerð hálendisskipulags er áætlaður um 20 m.kr. og að 10 m.kr. komi í hlut ríkissjóðs miðað við jöfn skipti kostnaðar með héraðsnefndum. Fjármálaráðuneytið gerir ekki athugasemdir við þetta kostnaðarmat.