Jarðalög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 163

176. Frumvarp til laga um breytingu á jarðalögum, nr. 65/1976, sbr. lög nr. 71/1978, 37/1982, 90/1984 og 108/1988.

Flm.: Geir H. Haarde, Friðrik Sophusson.

1. gr.

1. gr. laganna orðist svo:

Tilgangur laga þessara er að tryggja að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé eðlileg og hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og að eigendaskipti á landi og bújörðum geti gengið auðveldlega fyrir sig.

2. gr.

6. gr. laganna breytist sem hér segir:

Orðin „og afla samþykkis þeirra til ráðstöfunarinnar“ í lok fyrri málsliðar l. mgr. falli brott.

2. – 5. mgr. falli brott.

3. gr.

7. – 9. gr. laganna falli brott.

4. gr.

12. og 13. gr. laganna, sbr. 5. – 6. gr. laga nr. 90/1984, falli brott.

5. gr.

18. gr. laganna falli brott.

6. gr.

30. gr. laganna orðist svo:

Eigi að selja jörð sem leiguliði hefur setið í tíu ár eða lengur á hann forkaupsrétt að henni enda taki hann jörðina til ábúðar og fullra nytja.

7. gr.

1. mgr. 32. gr. orðist svo:

Forkaupsréttur skv. 30. gr. skal jafnan boðinn leiguliða skriflega. Skulu söluverð og aðrir skilmálar tilgreindir á tæmandi hátt. Leiguliði skal svara forkaupsréttartilboði skriflega innan fjögurra vikna frá því er honum barst tilboð. Svari hann ekki innan þess tíma hefur hann í það sinn glatað rétti sínum til að kaupa.

8. gr.

1. mgr. 34. gr. orðist svo:

Nú er forkaupsréttarhafa boðið að neyta forkaupsréttar en kaupverð er ranglega tilgreint of hátt eða skilmálar ranglega tilgreindir of íþyngjandi í því skyni að halda forkaupsréttarhafa frá því að neyta réttar síns. Forkaupsréttarhafi getur þá, að fengnu samþykki jarðanefndar, krafist mats dómkvaddra manna um hæfilegt söluverð jarðarinnar og skilmála. Er honum þá heimilt að neyta forkaupsréttar síns á því verði.

9. gr.

Síðari málsgrein 35. gr. falli brott.

10. gr.

40. gr. laganna breytist sem hér segir:

Orðin „enda hafi sveitarstjórn hafnað forkaupsrétti“ í 1. málsl. falli brott.

6. tölul. greinarinnar falli brott.

11. gr.

Síðari málsliður 41. gr. falli brott.

12. gr.

Síðari málsliður 1. mgr. 42. gr. orðist svo: Náist ekki samkomulag um kaupverð geta aðilar sameiginlega óskað mats á jörðinni samkvæmt ákvæðum 45. gr.

13. gr.

Orðin „enda hafi þeir, sem forkaupsrétt eiga að lögum, hafnað honum“ í síðari málslið 69. gr. falli brott.

14. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp þetta gerir ráð fyrir tvenns konar meginbreytingum á jarðalögum. Annars vegar að úr lögunum falli brott ákvæði um að ekki megi selja eða ráðstafa á annan hátt fasteignaréttindum utan skipulagðra þéttbýlissvæða nema með samþykki sveitarstjórnar og jarðanefndar. Hins vegar að niður falli forkaupsréttur sveitarfélaga við sölu fasteignaréttinda.

Flutningsmenn telja að hvortveggja ákvæðin setji óeðlilegar hömlur á ráðstöfunarrétt manna yfir eignum sínum en í 67. gr. stjórnarskrárinnar segir svo: „Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína, nema almenningsþörf krefji; þarf til þess lagafyrirmæli, og komi fullt verð fyrir.“

Þetta stjórnarskrárákvæði verndar þá meginreglu að mönnum sé frjálst að ráðstafa eignum sínum með þeim hætti sem þeir sjálfir telja heppilegast enda fari það ekki í bága við „almenningsþörf“ eða lögvarinn rétt annarra. Sú kvöð að þurfa að afla samþykkis sveitarstjórnar og sérstakrar jarðanefndar fyrir sölu á jörð eða annarri sambærilegri ráðstöfun fasteignaréttinda er óeðlileg hindrun í vegi fyrir því að menn fái neytt þess sjálfsagða réttar að ráðstafa eign sinni að eigin vild.

Þessi hindrun er þeim mun óeðlilegri þegar þess er gætt að sveitarstjórn og jarðanefnd hafa samkvæmt gildandi jarðalögum ekki áþreifanlegri viðmiðun að fara eftir en hvort fyrirhuguð ráðstöfun fasteignar teljist „andstæð hagsmunum sveitarfélagsins“ (2. mgr. 6. gr.). Hlýtur að teljast mjög hæpið að heimila stjórnvaldi jafnveigamikil afskipti af ráðstöfun manna á eignum sínum án þess að nánar sé í settum lögum kveðið á um efnisleg skilyrði þess að til afskipta megi koma. Telji sveitarstjórn óhjákvæmilegt að leysa til sín jörð eða önnur réttindi vegna sérstakra aðstæðna þar sem almannaheill krefst þess ætti til þess að þurfa miklu ákveðnari heimildir í eignarnámslögum en þetta.

Líkja má gildandi lagaákvæðum við það ef eigendum íbúða í fjölbýlishúsum yrði gert að skyldu að leita samþykkis húsfélags eða annarra nágranna fyrir sölu íbúða sinna. Og raunar jafnframt að húsfélagið hefði forkaupsrétt og gæti krafist mats á því hvort fyrirhugað söluverð væri „óeðlilega hátt“ og síðan fengið lán úr opinberum sjóði til að kaupa eignina sem það mætti svo ráðstafa að vild og jafnvel endurselja án tafar. En forkaupsréttarákvæði jarðalaga (einkum 30., 34. og 41. gr.) eru einmitt þessa eðlis að dómi flutningsmanna og eðlisóskyld samningsbundum forkaupsrétti sem þekkist í viðskiptum á ýmsum sviðum.

Það er álit flutningsmanna að umrædd ákvæði um samþykki sveitarstjórnar og jarðanefndar, svo og um forkaupsrétt sveitarfélaga, dragi úr áhuga manna á því að leita eftir kaupum á fasteignum til sveita og þar með úr líkum á því að seljendur slíkra eigna fái sannvirði fyrir þær. Frá því jarðalögin voru sett árið 1976 hefur og stöku sinnum komið til árekstra vegna þessara ákvæða án þess að slík dæmi skuli rakin hér.

Á undanförnum árum hefur mjög aukist áhugi þéttbýlisbúa á því að koma upp aðstöðu til útivistar og orlofsdvalar til sveita. Á það jafnt við um einstaklinga sem stéttarfélög og ýmis áhugamannafélög, m.a. á sviði skógræktar, hestamennsku, íþrótta o.s.frv. Má gera ráð fyrir að þessi áhugi eigi enn eftir að vaxa með batnandi samgöngum og auknum frítíma almennings.

Á sama tíma er líklegt að aukið framboð verði á jörðum til nota í þessu skyni þar eð framleiðsla hefðbundinna búvara fer minnkandi og útlit fyrir að markaðir fyrir þessar vörur skreppi frekar saman en hitt. Þeim fer því fækkandi sem stunda hefðbundna landbúnaðarframleiðslu í landinu og ekki ólíklegt að enn frekari skipulagsbreytingar í framleiðslu geri það að verkum að fleiri vilji koma jörðum sínum í verð.

Eðlilegt er að greiða fyrir markaðsviðskiptum með jarðir milli þeirra sem vilja bregða búi og selja slíkar eignir af fúsum og frjálsum vilja og þeirra sem festa vilja kaup á þeim til að koma sér upp útivistar- eða orlofsaðstöðu. Eðli sínu samkvæmt verka ákvæði gildandi laga um samþykki sveitarstjórna og jarðanefnda hamlandi á slík viðskipti þótt þau stöðvi þau e.t.v. ekki alveg.

Jafnframt draga þessi ákvæði úr líkum á því að seljendur jarða fái sannvirði fyrir eignir sínar eins og fyrr segir. Þannig vinna þau gegn þeim tilgangi, sem fram kemur í l. gr. gildandi laga, að tryggja að eignarráð á landi sé í samræmi við hagsmuni „þeirra sem landbúnað stunda“. Enda er það yfirleitt svo að hömlur á ráðstöfun eigna bitna frekar á eigendum þeirra en öðrum.

Að lokum má minna á að í stefnuyfirlýsingu og starfsáætlun ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar frá 8. júlí 1987 er ákvæði um endurskoðun jarðalaga. Segir þar að „jarðalögin verði endurskoðuð í því augnamiði að auðvelda eigendaskipti á bújörðum“. Ekkert sambærilegt ákvæði er í málefnasamningum þeirra ríkisstjórna sem setið hafa frá árinu 1988 og er flutningsmönnum ekki kunnugt um nein áform í þessa veru af hálfu núverandi ríkisstjórnar. Er því ljóst að eina leiðin til að fá þessum málum hreyft er sú að flytja þingmannafrumvarp eins og það sem hér er kynnt.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að markmiðsgrein jarðalaganna verði breytt og í stað orðanna „eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra sem landbúnað stunda“ komi: eigendaskipti á landi og bújörðum geti gengið auðveldlega fyrir sig. Með þessum hætti er lögð áhersla á það meginmarkmið þessa frumvarps að auðvelda frá því sem verið hefur viðskipti með land og jarðir og tryggja þannig betur hagsmuni þeirra sem slíkar fasteignir eiga svo og þeirra sem þær vilja eignast.

Um 2. gr.

Í greininni er lögð til sú grundvallarbreyting í 1. mgr. að brott falli sú skylda að afla þurfi samþykkis sveitarstjórnar og jarðanefndar til ráðstöfunar fasteignarréttinda. Eftir sem áður helst sú skylda að tilkynna verði þessum aðilum um slíka ráðstöfun.

Breytingin sem lögð er til í síðari mgr. þess efnis að 2. – 5. mgr. 6. gr. laganna falli brott leiðir af þessari meginbreytingu.

Um 3. gr.

Í 7., 8. og 9. gr. gildandi laga eru ákvæði um hvernig leitað skuli samþykkis sveitarstjórnar og jarðanefndar til ráðstöfunar á fasteign og frekari málsmeðferð í því sambandi. Það leiðir af breytingunni sem lögð er til með 2. gr. frumvarpsins að þessi ákvæði falli brott.

Um 4. gr.

Meginefni 12. gr. laganna er að ekki megi taka land sem nýtt sé til landbúnaðar til annarra nota nema til komi heimild í lögum. Einnig eru ákvæði í 12. og 13. gr. þess efnis að ekki megi skipta landi jarða eða sameina jarðir án samþykkis jarðanefnda og sveitarstjórna og ákvæði um hvernig með slík og afleidd tilvik skuli fara.

Flutningsmenn telja það í eðlilegu samræmi við önnur ákvæði og meginstefnu frumvarpsins að þessi ákvæði laganna falli brott og er 4. gr. frumvarpsins í samræmi við það.

Um 5. gr.

Í 18. gr. laganna eru ákvæði um refsingar og fleira sé fasteign ráðstafað andstætt fyrirmælum laganna. 5. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir þessi grein falli brott þar eð ekki er nein ástæða til að leggja refsingar við brotum á lögunum eftir að felld hafa verið niður ákvæði sem áskilja samþykki við ráðstöfunum.

Um 6. gr.

Í þessari grein frumvarpsins er gert ráð fyrir þeirri meginbreytingu að niður falli það ákvæði sem nú er að finna í 30. gr. laganna að sveitarstjórn þess sveitarfélags þar sem eign er skuli eiga forkaupsrétt að eigninni við sölu hennar.

Frumvarpsgreinin gerir ráð fyrir því að áfram verði ákvæði í 30. gr. laganna um að leiguliði, sem setið hafi jörð í tíu ár eða lengur, skuli hafa forkaupsrétt að jörðinni enda taki hann hana til ábúðar og fullra nytja.

Um 7. gr.

Ákvæði þessarar greinar leiðir af hinni næstu á undan. Í stað þess að í 32. gr. laganna séu ákvæði um hvernig forkaupsréttur skuli boðinn sveitarfélagi og hvernig skuli staðið að hagnýtingu hans eru í greininni sambærileg ákvæði um leiðuliða sem á forkaupsrétt skv. 30. gr. laganna. Athyglisvert er að í gildandi lögum eru engin ákvæði um hvernig staðið skuli að því að bjóða leiguliða að hagnýta forkaupsrétt sinn heldur aðeins sveitarstjórn. Úr þessu er bætt í frumvarpsgreininni.

Um 8. gr.

Í þessari grein er gert ráð fyrir því að hert séu skilyrði sem legið geta til grundvallar kröfu forkaupsréttarhafa um mat dómkvaddra manna á eign sem honum er boðið að neyta forkaupsréttar að.

Núgildandi orðalag þessa ákvæðis er eftirfarandi:

„Nú er forkaupsréttarhafa boðið að neyta forkaupsréttar, en tilgreint kaupverð er óeðlilega hátt eða skilmálar ósanngjarnir miðað við almennar viðskiptavenjur, þannig að ætla má að gert sé í því skyni að halda forkaupsréttarhafa frá að neyta réttar síns. Forkaupsréttarhafi getur þá, að fengnu samþykki jarðanefndar, krafist mats dómkvaddra manna á eigninni og gildir það þá sem söluverð.“

Samkvæmt 8. gr. frumvarpsins kæmi eftirfarandi orðalag í staðinn:

„Nú er forkaupsréttarhafa boðið að neyta forkaupsréttar en kaupverð er ranglega tilgreint of hátt eða skilmálar ranglega tilgreindir of íþyngjandi í því skyni að halda forkaupsréttarhafa frá að neyta réttar síns. Forkaupsréttarhafi getur þá, að fengnu samþykki jarðanefndar, krafist mats dómkvaddra manna um hæfilegt söluverð jarðarinnar og skilmála. Er honum þá heimilt að neyta forkaupsréttar síns á því verði.“

Er af þessu orðalagi alveg skýrt að forkaupsréttarhafi verður að sanna að kaupverð eða aðrir skilmálar séu ranglega tilgreindir í því skyni að koma í veg fyrir að hann neyti réttar síns. Núgildandi orðalag, einkum orðin „óeðlilega hátt“, „ósanngjarnir skilmálar“ og „ætla má“ bjóða heim geðþóttakenndu mati á þessum aðstæðum sem ekki er við hæfi um viðskipti sem þessi.

Í þessu sambandi ber að hafa í huga að seljandi jarðar getur vel hafa náð hagstæðum sölusamningum um hana miðað við þekktar jarðasölur án þess að nokkuð „óeðlilegt“ eða „ósanngjarnt“ sé við það. Kaupandinn getur hæglega hafa haft sérstaklega mikinn áhuga á að eignast jörðina og því viljað borga vel fyrir hana. Ef forkaupsréttarhafi fengi að knýja fram kaup til sín á lægra verði væri einfaldlega verið að leyfa honum að leggja bótalaust undir sig fé seljanda.

Forkaupsréttarhafi á skýlausa kröfu á að fá réttar upplýsingar um verð og söluskilmála. Geti hann fært sönnur á að upplýsingarnar séu rangar er eðlilegt að hann geti krafist mats óvilhallra aðila og hafi heimild til að kaupa á matsverðinu.

Um 9. gr.

Í 2. mgr. 35. gr. jarðalaga er ákvæði um að falli fasteignaréttindi við erfðir til annarra en barna, barnabarna, kjörbarna, fósturbarna, systkina eða foreldra eigi hreppsnefnd rétt á að fá þau keypt. Flutningsmenn telja þetta ákvæði óeðlilegt og réttast að um þessar sem aðrar fasteignir gildi sömu reglur gagnvart fjarskyldum eða öðrum erfingjum.

Um 10. gr.

Báðar breytingarnar í þessari grein leiðir af 6. gr. frumvarpsins.

Um 11. gr.

Síðari málsliður 41. gr. laganna veitir Jarðasjóði heimild til að veita sveitarfélögum lán til að neyta forkaupsréttar síns á jörðum. Það leiðir af 6. gr. frumvarpsins að þessa heimild beri að fella niður.

Um 12. gr.

Í 42. gr. laganna, þar sem fjallað er um kaup Jarðasjóðs á jörðum, segir að náist ekki samkomulag um kaupverð geti hvor aðili um sig óskað mats á jörðinni. Koma þá til skjalanna ákvæði 45. gr. þar sem kveðið er á um sérstaka þriggja manna nefnd til að meta kaupverð jarða sem Jarðasjóður áformar að kaupa og mats er óskað á.

Í viðskiptum af þessum toga má ætla að kaupverð ráði mestu um hvort samningar takast milli kaupanda og seljanda en verðið er í frjálsum viðskiptum samkomulagsatriði milli aðila. Óeðlilegt er að annaðhvort kaupandi eða seljandi geti knúð fram endanlegt kaupverð með kröfu um mat sem báðir verða að lúta. Hins vegar er eðlilegt að aðilar geti komið sér saman um að óska slíks mats og gerir frumvarpsgreinin ráð fyrir því.

Um 13. gr.

Breytinguna í þessari grein leiðir af 6. gr. frv.

Um 14. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.