Stjórnarskipunarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 78

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Svanfríður Jónasdóttir,

Össur Skarphéðinsson.

1. gr.

Við 26. gr. stjórnarskrárinnar bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Fimmtungur kosningarbærra manna í landinu getur krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt. Krafan, studd undirskriftum fimmtungs kosningarbærra manna, skal berast forseta lýðveldisins eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Undirskriftasöfnun og krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu frestar ekki gildistöku laga. Efnt skal til þjóðaratkvæðagreiðslu eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfunnar. Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að ávallt greiði fimmtungur kosningarbærra manna atkvæði gegn gildi laganna. Nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, m.a. um kynningu á lögunum sem greiða skal atkvæði um, skulu settar í lög.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp sama efnis var flutt á 120., 121. og 122. löggjafarþingi og hlaut þá ekki afgreiðslu. Það var endurflutt með nokkrum breytingum á 122. löggjafarþingi og er nú lagt fram með breytingum er varða fjölda þeirra sem þarf til að krefjast atkvæðagreiðslu.

Með frumvarpinu er kveðið á um rétt kjósenda til að fara fram á að lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt verði borið undir þjóðaratkvæðagreiðslu.

Aðeins er mælt fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslu á þremur stöðum í stjórnarskránni, þ.e. í 11. gr. (ef 3/ 4 hlutar alþingismanna greiða atkvæði með tillögu um að forseti lýðveldisins verði leystur frá embætti), í 26. gr. (ef forsetinn synjar um staðfestingu á lagafrumvörpum) og í 79. gr. (ef með lögum eru gerðar breytingar á kirkjuskipaninni). Ekki er að finna þar neitt ákvæði sem gerir þegnum landsins kleift að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál sem Alþingi hefur til umfjöllunar.

Þótt oft hafi komið fram krafa um að auka rétt fólks til þjóðaratkvæðagreiðslu hefur ekkert orðið úr því. Réttur fólks til að hafa áhrif á framgang einstakra mála er bundinn við atkvæðagreiðslur um minni háttar mál, svo sem opnun á áfengisútsölum og hvort leyfa skuli hundahald í einstökum sveitarfélögum.

Víða í grannlöndum okkar hefur verið farin sú leið að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu og auka þannig lýðræðislegan rétt fólksins. Samkvæmt stjórnskipan okkar getur fólk einungis haft áhrif með atkvæði sínu í kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, svo og við kjör forseta lýðveldisins. Telja verður að lýðræðinu séu þannig nokkur takmörk sett, ekki síst þar sem samsteypustjórnir virðast mun algengari hér en t.d. annars staðar á Norðurlöndum. Þannig veit fólk hér á landi sjaldnast hvaða ríkisstjórnir það er að kjósa yfir sig með atkvæði sínu, auk þess sem auðveldara er fyrir samsteypustjórnir að semja sig frá loforðum og kosningastefnuskrám.

Með síauknu alþjóðasamstarfi er enn brýnna að fólk hafi möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslu, ekki síst þar sem mikilvægir alþjóðlegir samningar geta haft úrslitaáhrif á framtíð þjóðarinnar. Þannig var hávær krafa uppi hjá stórum hluta þjóðarinnar um að efnt skyldi til þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.

Í stórum málum sem snerta verulega hag þegnanna og afkomu þjóðarinnar er mikilvægt að þessi leið sé fyrir hendi. Það treystir lýðræðið í landinu og veitir stjórnmálaflokkum meira aðhald en þeir hafa nú.

Forsetinn hefur aldrei frá stofnun lýðveldisins beitt heimild 26. gr. stjórnarskrárinnar um að synja staðfestingar lagafrumvarpi sem Alþingi hefur samþykkt. Ákvæðið felur aðeins í sér frestandi neitunarvald því að synji forsetinn um staðfestingu verður að bera lagafrumvarpið undir þjóðaratkvæðagreiðslu. Af framkvæmdinni má því ráða að þetta vald forsetans til að færa valdið frá þinginu til þjóðarinnar sé í raun nánast marklaust. Færa má að því gild rök, eins og að framan segir, að frumvarp til laga um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu sé einmitt mál sem rétt hefði verið að bera undir þjóðina með þessum hætti. Þegnar landsins geta átt réttmæta kröfu á því að fá að taka á beinan hátt þátt í ákvörðun um mikilvæg atriði, eins og að framan greinir. Því er nauðsynlegt að inn í stjórnarskrána verði tekið ákvæði sem veitir þeim þennan rétt án þess að til atbeina forseta lýðveldisins þurfi að koma.

Í frumvarpi þessu til stjórnarskipunarlaga er því lagt til að fimmtungur kosningarbærra manna í landinu geti krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvörp sem Alþingi hefur samþykkt. Til greina kemur í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu að undanskilja ákveðna málaflokka líkt og gert er í Danmörku. Krafa um að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt frestar ekki gildistöku laga.

Í frumvarpinu eru settir fram tímafrestir varðandi undirskriftasöfnunina og atkvæðagreiðsluna. Þannig er gert ráð fyrir því að krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu studd undirskriftum berist forseta eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal síðan fara fram eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfu um atkvæðagreiðsluna. Er þá miðað við reglu þá sem fram kemur í 24. gr. stjórnarskrárinnar um að boðað skuli til alþingiskosninga eigi síðar en 45 dögum eftir að gert var kunnugt um þingrof.

Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að fimmtungur kosningarbærra manna þarf alltaf að greiða atkvæði gegn gildi laganna. Þannig er um tvö sjálfstæð skilyrði að ræða. Þykir eðlilegt að gera kröfur um þátttöku ákveðins hluta kjósenda í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu og er það gert að danskri fyrirmynd. Því er í raun miðað við að sá fimmtungur kosningarbærra manna sem knýr á um atkvæðagreiðslu fylgi kröfunni eftir með því að mæta á kjörstað og greiða atkvæði. Til skýringar er eftirfarandi dæmi: Í maí 1998 voru 193.632 manns á kjörskrá. Ef þá hefðu verið í gildi reglur þær sem lagðar eru til í frumvarpi þessu hefði þurft fimmtung kosningarbærra manna í landinu, eða u.þ.b. 38.700 manns, til að knýja á um að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um gildi laga. Í atkvæðagreiðslunni sjálfri hefði að lágmarki sami fjöldi þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna ef þátttaka hefði verið 40% eða minni. Ef hins vegar t.d. 80% þeirra sem á kjörskrá eru, eða 154.905, hefðu tekið þátt í atkvæðagreiðslunni hefði helmingur þeirra þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna eða 77.452 manns. Þannig þarf alltaf helmingur þeirra sem þátt tekur í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, en ef þátttaka er undir 40% dugir ekki helmingur heldur kemur þá til kasta fimmtungsreglunnar þannig að a.m.k. 20% kosningarbærra manna þurfa að greiða atkvæði gegn gildi laga.

Loks er mælt fyrir um það í ákvæðinu að nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu verði settar í lög. Meðal annars verður að telja nauðsynlegt að setja nánari reglur um kynningu á lögunum sem þjóðaratkvæðagreiðsla á að fara fram um, en nútímalöggjöf er iðulega þess eðlis að til þess að unnt sé að taka afstöðu til hennar þarf hvort tveggja þekkingu og lögskýringargögn. Einnig er þörf á því að setja nánari reglur um ýmis framkvæmdaratriði þjóðaratkvæðagreiðslu.