Húsnæðissparnaðarreikningar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 504

888. Frumvarp til laga um húsnæðissparnaðarreikninga.

Flm.: Tómas Ingi Olrich, Árni R. Árnason, Einar Oddur Kristjánsson,

Egill Jónsson, Drífa Hjartardóttir, Árni Johnsen, Hjálmar Jónsson,

Guðjón Guðmundsson, Pétur H. Blöndal, Kristján Pálsson,

Árni M. Mathiesen, Sturla Böðvarsson, Einar K. Guðfinnsson,

Sólveig Pétursdóttir, Guðmundur Hallvarðsson, Arnbjörg Sveinsdóttir.

1. gr.

Innlegg manna á húsnæðissparnaðarreikninga skapa rétt til skattafsláttar er nemur fjórðungi árlegs innleggs innan þeirra marka og með þeim skilyrðum er í lögum þessum greinir, sbr. 68. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, enda beri þeir ótakmarkaða skattskyldu hér á landi skv. 1. gr. þeirra laga.

2. gr.

Húsnæðissparnaðarreikninga geta þeir menn, er um ræðir í 1. gr. og náð hafa 16 ára aldri á tekjuárinu, stofnað með samningi við innlenda viðskiptabanka og sparisjóði.

Í samningnum skal kveðið á um reglubundinn sparnað allan binditíma reikningsins skv. 3. gr. Á hverju heilu tekjuári skal lágmarksfjárhæð vera 48.000 kr. en hámarksfjárhæð 480.000 kr., sbr. þó 7. gr. um breytingar samkvæmt byggingarvísitölu. Spariféð leggist inn á reikninginn eigi sjaldnar en á hverjum ársfjórðungi almanaksársins og nemi á ársfjórðungi eigi lægri fjárhæð en 12.000 kr. og eigi hærri fjárhæð en 120.000 kr.

Samið skal fyrir fram til a.m.k. eins árs í senn um jöfn mánaðarleg eða ársfjórðungsleg innlegg en umsaminni fjárhæð má breyta árlega miðað við upphaf almanaksárs innan þeirra marka er getur í 2. mgr. Þó er heimilt að semja fyrir fram um lækkun á umsömdum sparnaði miðað við ársfjórðunga.

Hver maður getur aðeins átt einn húsnæðissparnaðarreikning í senn.

3. gr.

Húsnæðissparnaðarreikningar skulu bundnir til tíu ára, talið frá upphafi þess mánaðar er sparnaður hófst. Að þeim tíma liðnum er innstæða til frjálsrar ráðstöfunar reikningseiganda. Þeir sem orðnir eru 67 ára eða eru 75% öryrkjar geta þó fengið fé sitt til frjálsrar ráðstöfunar að fimm árum liðnum. Framlengja má binditíma umfram tíu ár um eitt ár í senn, þó mest um fimm ár.

Kaupi reikningseigandi íbúðarhúsnæði til eigin nota eða hefji byggingu slíks húsnæðis skal innstæðan þó laus frá þeim tíma er hann staðfestir kaupin eða bygginguna við banka eða sparisjóð með framvísun kaupsamnings eða vottorðs byggingarfulltrúa um að bygging sé hafin, þó aldrei fyrr en full þrjú ár eru liðin frá því að fyrst var lagt inn á reikninginn. Sama gildir ef reikningseigandi hefur lagt í endurbætur eða viðhald á eigin íbúðarhúsnæði. Úttektarfjárhæð má þó eigi fara fram úr kostnaðinum við endurbæturnar eða viðhaldið.

4. gr.

Húsnæðissparnaðarreikningar eru sérstakir reikningar við innlenda banka eða sparisjóði sem bera skulu nafn og kennitölu eiganda. Bankar eða sparisjóðir skulu ókeypis og ótilkvaddir afhenda skattstjóra upplýsingar í því formi sem ríkisskattstjóri ákveður um innstæður hvers manns á slíkum reikningi, um innlegg á og úttekt af slíkum reikningum á árinu og önnur atriði er máli skipta.

Húsnæðissparnaðarreikningar skulu á hverjum tíma njóta bestu ávöxtunarkjara almennra innlánsreikninga í viðkomandi banka eða sparisjóði.

Í samningi um húsnæðissparnaðarreikning skal tekið fram hvort reikningseigandi eigi við úttekt af reikningnum rétt á láni frá viðkomandi banka eða sparisjóði, hvert hlutfall það lán sé af innstæðunni og með hvaða kjörum slík lán standi til boða.

Óski banki eða sparisjóður eftir að stofna innlánaflokk húsnæðissparnaðarreikninga í samræmi við ákvæði laga þessara skal hann fyrir fram leita staðfestingar fjármálaráðherra á að fyrirhugað reikningsform fullnægi skilyrðum laganna.

5. gr.

Dragist innborgun umsamins innleggs eða hluta þess fram yfir lok ársfjórðungs er það skyldi lagt inn samkvæmt samningi við banka eða sparisjóð skv. 2. gr. skapar sá hluti innleggs, sem dregst fram yfir lok ársfjórðungs, ekki rétt til skattafsláttar.

Hafi ekki verið gerð skil á öllu umsömdu innleggi fyrir lok almanaksárs skapar innlegg ársins engan rétt til skattafsláttar og skal skattstjóri þá gera reikningseiganda að endurgreiða þann skattafslátt sem honum hefur nýst vegna innleggs á reikninginn á næstu tveimur árum þar á undan að viðbættu 25% álagi. Sama gildir brjóti reikningseigandi að öðru leyti í verulegum atriðum þau skilyrði sem um reikningana gilda.

Verði ekki af kaupum, þrátt fyrir gerð kaupsamnings skv. 2. mgr. 3. gr., skal leggja úttekið fé aftur inn á reikning innan þriggja mánaða frá því að ljóst er að ekki varð af kaupunum. Ella skal endurgreiða allan nýttan skattafslátt að viðbættu 25% álagi, sbr. þó 1. mgr. 97. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt.

Hafi gjaldþol manns skerst verulega vegna þeirra atvika er greinir í 66. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, eftir að samið var um stofnun húsnæðissparnaðarreiknings skulu ákvæði 2. mgr. þó ekki gilda ef ætla má að þessi atvik hafi gert honum ókleift að standa við samning um reglubundinn sparnað.

Brot á samningi um reglubundinn sparnað breytir engu um binditíma reiknings skv. 3. gr.

6. gr.

Reikningseigandi getur ekki framselt, veðsett né á annan hátt ráðstafað innstæðu sinni á húsnæðissparnaðarreikningi. Innstæðan er undanþegin aðför skuldheimtumanna. Verði reikningseigandi gjaldþrota fellur binding innstæðu niður. Við andlát innstæðueiganda rennur innstæðan til dánarbúsins án bindingar. Komi til skilnaðar má skipta inneign á reikningum milli hjónanna en slík skipting hefur engin áhrif á binditíma reikninganna.

7. gr.

Fjárhæðir þær er um getur í 2. mgr. 2. gr. skulu vera grunnfjárhæðir. Skulu þær breytast árlega í samræmi við breytingar er verða kunna á byggingarvísitölu, í fyrsta skipti vegna innborgana á árinu 1996 miðað við breytingu á byggingarvísitölu frá 31. desember 1995 til 31. desember 1996. Ríkisskattstjóri skal fyrir upphaf tekjuárs birta nýju fjárhæðirnar.

8. gr.

Fjármálaráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

9. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með lögum nr. 49/1985 var komið á húsnæðissparnaðarreikningum í bönkum og sparisjóðum sem sköpuðu rétt til skattafsláttar. Byggðist það reikningsform á samningsbundnum innlánum sem tengd voru rétti til húsnæðislána og áttu að fjármagna kaup á íbúðarhúsnæði. Með lögum nr. 111/1992 var ákveðið að skattafsláttur framangreindra laga um húsnæðissparnaðarreikninga yrði skertur í áföngum og lögin afnumin 1. janúar 1997.

Ekki verður séð að þær breytingar hafi orðið hér á landi sem leiði til þess að rétt sé að leggja niður þessa aðferð til sparnaðar. Fremur er ástæða til þess að ýta undir sparnað í þjóðfélaginu nú þegar kaupmáttur almennings eykst og þjóðfélagið siglir upp úr öldudal síðustu átta ára. Ýmsar opinberar stofnanir hafa lýst yfir áhyggjum af vaxandi verðbólgu. Við því má m.a. sporna með auknum sparnaði.

Ljóst er að það skiptir sköpum um möguleika fólks á að eignast eigið húsnæði hve mikinn hlut kaupanna er hægt að fjármagna með eigið fé. Talið er að á almennum markaði verði fólk að eiga minnst 15% af kaupverði íbúðar skuldlaus við fyrstu kaup. Þetta er talsvert hærri eiginfjárkrafa en víða gerist. Með nokkurri einföldun má segja að erlendis dugi að eiga 10% kaupverðs og taka eitt lán fyrir 90% af íbúðarverði og er þá miðað við óverðtryggð fasteignaveðlán sem minnka hratt vegna endurgreiðslna og verðbólgu. Hér standa fólki aðeins til boða lán fyrir 70% íbúðarverðs og er um verðtryggð jafngreiðslulán að ræða sem greiðast afar hægt upp. Þar sem algengt er að hérlendis sé eigið fé við fyrstu kaup um 15% er það sem á vantar fjármagnað með skammtímalánum. Segja má að í þeim sé fólgin sérstaða íslenska húsnæðislánakerfisins.

Greiðslubyrði skammtímalána ræður mjög miklu um kaupgetu ungs fólks. Sem dæmi má nefna að af greiðslubyrði fjölskyldu, sem á 15% af kaupverði íbúðar, eru a.m.k. 40% vegna skammtímalána en 60% vegna húsbréfalána. Er þá miðað við að lánstími skammtímalána sé sjö ár. Ef hann er skemmri vega skammtímalánin enn þyngra. Í töflunni hér á eftir má sjá hversu þungt skammtímalánin vega í greiðslubyrði miðað við mismunandi eign við kaup:

Skuldlaus eign sem % af kaupverði:

10 15 20 25

Greiðslubyrði húsbréfaláns í %

52 60 69 81

Greiðslubyrði skammtímaláns í %

48 40 31 19

Af þessu má ráða að skammtímalánin og skuldlaus eign ráða mjög miklu um kaupgetu og á það af skiljanlegum ástæðum einkum við um ungt fólk. Eftirfarandi tafla sýnir aðra hlið á þessu máli en þar kemur fram hversu há mánaðarlaun fjölskylda þarf að hafa til að geta keypt þriggja herbergja íbúð miðað við misjafnlega mikið eigið fé. Til dæmis má sjá að fjölskylda sem á 20% af kaupverði kemst af með 70 þús. kr. lægri mánaðarlaun en sú sem á aðeins 10% skuldlaus.

Skuldlaus eign sem % af kaupverði:

Mánaðarlaun (í þús. kr.):

10

285

15

250

20

218

Málinu má einnig stilla upp á þann hátt að sýna hversu dýra íbúð fjölskylda með 250 þús. kr. mánaðarlaun gæti keypt miðað við misjafnlega skuldlausa eign, hlutfallslega.

Skuldlaus eign sem

Kaupgeta

Samanburður

% af kaupverði:

(millj. kr.): í %:

10

5,8

89

15

6,5

100

20

7,5

115

25

8,9

137

Þessi dæmi sýna að húsbréfakerfið er afar viðkvæmt fyrir eignastöðu kaupenda. Áhrif sparnaðar á kaupgetuna eru því afgerandi. Miðað við að flestir eigi milli 15–20% af kaupverði má segja að fyrir hver 100 þús. kr. sem kaupandi nær að spara aukist kaupgetan um 300 þús. kr. Með því að spara 10 þús. kr. á mánuði í þrjú ár getur fjölskylda með öðrum orðum aukið kaupgetuna um allt að 1,2 millj. kr. eða um eitt til tvö herbergi.

Ef jafnhliða húsnæðissparnaði kæmi hagstæð lánafyrirgreiðsla þeirrar stofnunar sem sparnaðinn ávaxtar má enn auka áhrifin.

Miðað við núverandi kerfi þarf fjölskylda að hafa 175 þús. kr. í mánaðartekjur til að geta keypt allra ódýrasta húsnæði á höfuðborgarsvæðinu svo að dæmi sé tekið (4,5 millj. kr.). Þá er miðað við að skuldlaus eign sé 15% af kaupverði. Með sparnaði má færa þessi mörk neðar sem nemur 5 þús. kr. mánaðarlaunum fyrir hver 45 þús. kr. sem lögð eru í sparnað.

Fjölmargar fjölskyldur hafa nægilega háar tekjur til að ráða við húsnæðiskaup ef miðað er við það sem tíðkast í húsnæðislánakerfum annarra þjóða. Hér er þó kaupgeta þeirra metin mjög til lækkunar í húsbréfakerfinu, m.a. vegna áhrifa skammtímalána og takmarkaðrar eiginfjárstöðu. Óeðlilegt er að fólk með 150 þús. kr. í fjölskyldutekjur á mánuði geti ekki keypt sér íbúð. Samningsbundinn húsnæðissparnaður getur gert þessu fólki mögulegt að kaupa húsnæði með því einu að leggja fyrir 5 þús. kr. á mánuði í þrjú ár.

Fólki með tekjur á bilinu 175–300 þús. kr. á mánuði og mikla rýmisþörf er gert mjög erfitt fyrir að kaupa nægilega stórt húsnæði í húsbréfakerfinu. Það verður því oft að kaupa of litlar íbúðir. Afleiðingin er mikil eftirspurn eftir smáum íbúðum en offramboð á stórum, burtséð frá raunverulegri húsnæðisþörf. Af þessum sökum hefur ekki verið innbyrðis samræmi í húsnæðisverði. Stórar eignir eru ódýrar af því að fáir eru til að kaupa þær af kerfisástæðum en litlar eignir dýrar af því að margir eru um hituna. Samningsbundinn húsnæðissparnaður mun auðvelda ungu fólki með góðar tekjur að kaupa húsnæði í samræmi við fjölskylduþarfir.

Þegar á heildina er litið má því fullyrða að með markvissum, samningsbundnum sparnaði sé hægt að draga úr ýmsum neikvæðum árhrifum húsnæðiskerfisins sem hér hefur verið komið upp.

Sérstök ástæða er til þess að heimila að húsnæðissparnaðarreikningar verði nýttir til að fjármagna viðhald íbúðarhúsnæðis. Mikil áhersla hefur verið lögð á að auka nýbyggingar. Er það skiljanlegt þegar tekið er tillit til þess hve húsakostur var lélegur og Íslendingar langt á eftir nágrannaþjóðum í þeim efnum. Nú er hins vegar svo komið að á tiltölulega skömmum tíma hefur mikið verið byggt. Kallar það á breyttar áherslur í húsnæðismálum. Nauðsynlegt er að mæta húsnæðisþörf með viðhaldi og endurnýjun eldra húsnæðis ekki síður en með nýbyggingum. Er því full ástæða til að leita leiða til að ýta undir viðhald íbúðarhúsa, bæði með skattalegum ívilnunum og samningsbundnum sparnaði.

Á Íslandi eru nú tæplega 63 milljónir m 3 af íbúðar- og atvinnuhúsnæði að núvirði um 1.200 milljarðar kr. en til viðbótar eru um 13 milljónir m 3 í ýmiss konar útihúsum. Þjóðarauður okkar er að mestu bundinn í þessum eignum.

Meðalaldur þessa húsnæðis er um 25 ár og það því að mestu byggt á eftirstríðsárunum. Á síðasta áratug hefur viðhaldsþörf fasteigna landsmanna farið hraðvaxandi og ekki er óvarlegt að gera ráð fyrir holskeflu á næstu árum þar sem aðeins litlum hluta húsnæðisins hefur enn sem komið er verið haldið við sem skyldi, hjá einkaaðilum sem opinberum aðilum. Veldur þar nokkru oftrú á steinsteypu sem ekki hefur reynst það viðhaldsfría efni sem almennt var talið, a.m.k. eins og hún hefur verið notuð í húsbyggingar.

Annars staðar á Norðurlöndum er almennt miðað við að árlegur viðhaldskostnaður sé um 1–5% af nýbyggingarkostnaði en fari hækkandi með aldri húsnæðisins. Lægri mörkin eru fyrir íbúðarhúsnæði í einkaeign en hærri mörkin fyrir sumar opinberar byggingar. Þessi hlutföll miða við reglubundið viðhald. Þar sem það hefur almennt verið vanrækt hér á landi og aldur húsnæðis er lágur kemur gífurlegur uppsafnaður vandi til með að mæta húseigendum á næstu árum. Sé viðhald vanrækt eykst skemmd sem fall af tíma þannig að á endanum verður þörf á mun víðtækari viðgerðum en var í upphafi. Óverulegar rannsóknir hafa verið gerðar á viðhaldskostnaði húsa hér á landi en flest bendir til að hann sé sambærilegur því sem að framan greinir. Reynsla Reykjavíkurborgar af viðhaldskostnaði húsnæðis í eigu borgarinnar styður það mat. Húsnæði hér á landi er almennt vandað en jafnframt undir miklu og erfiðu álagi af veðri.

Í könnun Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands, sem gerð var árið 1992, um viðhorf húseigenda til viðhalds fasteigna kemur fram að 77% húseigenda segjast sjálfir meta viðhaldsþörf húseigna sinna og 53% segjast annast viðhald sjálfir. Um 52% húseigenda telja viðhaldsþörf húsa vera innan við 50 þús. kr. á ári. 24% telja hana vera á bilinu 50–150 þús. kr. á ári og 6% telja hana meiri. Þessar tölur benda til að a.m.k. helmingur húseigenda vanmeti viðhaldsþörf fasteigna sinna.

Ef áætlaður viðhaldskostnaður er um 2% af stofnverði að jafnaði ætti árlegur kostnaður af viðhaldi húsnæðis landsmanna að vera a.m.k. 24 milljarðar kr. Hlutfall vinnuliðar er áætlað um 75% í viðgerðum og ætti hann að nema um 18 milljörðum kr. árlega. Viðhaldsmarkaðurinn er áætlaður um 5–7 milljarðar kr.

Ef gert er við húseign fyrir um 1 millj. kr. fyrir utan virðisaukaskatt nemur vinnuliður um 750 þús. kr. með launakostnaði. Launakostnaður er um 300 þús. kr. af þeirri upphæð og hlutur ríkisins af þeim lið um 16% í formi tryggingagjalds sem er tæplega 50 þús. kr. Ætla má að tekjur ríkissjóðs af vinnulið séu í heild um 160 þús. kr. miðað við að brúttótekjuskattur launþega sé ríflega 35%, að viðbættum 50 þús. kr., eða samtals um 210 þús. kr. Tekjur ríkissjóðs af efnislið verksins eru þá ótaldar. Tekjurnar eru því lauslega áætlaðar a.m.k. um 250 þús. kr. af 1 millj. kr. viðgerðarverkefni, eða um 25%.

Samkvæmt skýrslu fjármálaráðuneytisins um umfang skattsvika frá september 1993 kemur fram að áætluð nótulaus viðskipti séu langmest í byggingariðnaði. Heildarumfang skattsvika er áætlað um 6% af vergri þjóðarframleiðslu eða sem nemur 6,5 milljörðum kr. Hlutfall af nótulausum viðskiptum byggingariðnaðarins er reiknað sem 16% af rekstrartekjum. Um 21% aðila í byggingariðnaði sögðust taka á móti óframtöldum tekjum og um 16% einstaklinga sögðust hafa greitt fyrir slík viðskipti. Hins vegar sögðust 71% aðspurðra mundu þiggja skattlausar tekjur ef þeim stæðu þær til boða. Ætla má að megnið af þessum nótulausu viðskiptum byggingariðnaðarins eigi sér uppruna á viðhaldssviði greinarinnar hjá einstaklingum og húsfélögum en síður hjá fyrirtækjum og stofnunum og vegna nýframkvæmda. Ætla má að þetta hlutfall sé því töluvert hærra í viðhaldsverkefnum.

Mikilvægt er að grípa til aðgerða sem hvetja húseigendur til að eiga aðeins lögleg viðskipti. Með því að hvetja húseigendur til sparnaðar og með skattafslætti má hugsanlega ná þessu markmiði.

Ávinningurinn er ekki síst fólginn í eftirfarandi:

- Úttektarheimild hvetur til að viðhaldsverkefnum verði skilað með fullgildum reikningum.

- Tekjur ríkissjóðs aukast vegna minni svartar vinnu.

- Úttektarheimild hvetur húseigendur til að auka viðhald húsnæðis og er þannig atvinnuskapandi aðgerð sem þýðir minni greiðslur í atvinnuleysisbætur.

- Þjóðarauður landsmanna, sem bundinn er í fasteignum, verður betur varðveittur.

Í viðhorfskönnun Félagsvísindastofnunar kemur fram að iðnaðarmenn eru helst fengnir í stærri utanhússviðgerðir, svo sem steypuviðgerðir og viðgerðir á gluggum og þaki. Viðhaldsverk taka eðlilega að öllu jöfnu mun styttri tíma og eru minni umfangs en nýframkvæmdir. Við meiri háttar viðgerðir er þeim jafnframt dreift á nokkur ár til að jafna greiðslubyrði eigendanna. Ætla má af könnuninni að stór hluti viðhaldsverka sé af stærðargráðunni 150–250 þús. kr. hvað varðar árleg fjárútlát einstakra húseigenda. Þetta bendir til að stærðargráða viðhaldsverkefna á vegum einstaklinga sé innan þeirra marka að fátt hvetji til að gefa þau upp til skatts. Líklegt er að töluverður hluti þeirra sé unninn nótulaust og að það hafi aukist í atvinnuleysi síðustu ára. Töluverð ásókn er í vinnu við viðgerðir á hverju vori af verktökum með litla sem enga þekkingu á viðgerðum. Verktakafyrirtæki eru jafnvel gerð upp í lok árs eftir að hafa að mestu unnið nótulaust og því enga ábyrgð tekið á verkum. Ætla má að eftir töluverðu sé að slægjast fyrir skattyfirvöld með því að hvetja húseigendur til að skipta aðeins við viðurkennda verktaka og krefjast fullgilds reiknings fyrir viðhald eigna sinna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Varðandi einstakar greinar frumvarpsins vísast til athugasemda í frumvarpi er varð að lögum nr. 49/1985, um húsnæðissparnaðarreikninga, og þykir óþarfi að endurtaka þær. Hér á eftir er eingöngu gerð grein fyrir þeim breytingum á gildandi lögum sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir.

Um 1. gr.

Greinin er óbreytt frá lögum nr. 49/1985 og er á ný horfið til þess að skattafsláttur nemi fjórðungi árlegs innleggs.

Um 2. gr.

Greinin er eins og í lögum nr. 49/1985 með þeirri breytingu að fjárhæðir hafa verið uppfærðar. Lágmark og hámark mun áfram breytast í samræmi við breytingar á byggingarvísitölu.

Um 3. gr.

Engar breytingar eru gerðar á 1. mgr. Varðandi 2. mgr. skal tekið fram að rétt þykir að fella út skilyrði um að endurbætur nemi 20% af fasteignamati húsnæðis og við er bætt ákvæði um að unnt sé að taka út af reikningi ef lagt er í viðhald á eigin húsnæði.

Um 4.–6. gr.

Greinarnar eru óbreyttar frá lögum nr. 49/1985 nema að því leyti að nú skal miða við að einstakir reikningar beri nafn og kennitölu eigenda í stað nafnnúmers.

Um 7. gr.

Einungis er um að ræða breytingar á ártölum.

Um 8. gr.

Greinin er óbreytt frá lögum nr. 49/1985.

Um 9. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1997 þegar ákvæði laga nr. 49/1985 renna sitt skeið, sbr. 30. gr. laga nr. 111/1992.