Viðlagatrygging Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 388

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Viðlagatryggingu Íslands, nr.

55/1992, með síðari breytingum (heiti stofnunar, einföldun stjórnsýslu o.fl.).

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „Viðlagatryggingar Íslands“ í 1. mgr. kemur: Náttúruhamfaratryggingar Íslands.

b. 2. mgr. fellur brott.

2. gr.

Í stað 2. mgr. 3. gr. laganna koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Reikningsár Náttúruhamfaratryggingar Íslands er almanaksárið. Endurskoðaðir ársreikningar skulu birtir á vefsíðu stofnunarinnar.

Ríkisendurskoðandi endurskoðar reikningsskil Náttúruhamfaratryggingar Íslands.

3. gr.

Í stað orðanna „Viðlagatrygging Íslands“ í 4., 22. og 24. gr. laganna kemur: Náttúruhamfaratrygging Íslands.

4. gr.

Við 4. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Hamfarir skv. 1. mgr. sem rekja má til ásetnings eða stórkostlegs gáleysis eru ekki bótaskyldar náttúruhamfarir í skilningi laga þessara.

5. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „22. gr. laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: 20. gr. laga nr. 100/2016, um vátryggingastarfsemi.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggt“ í 3. málsl. 1. mgr. kemur: náttúruhamfaratryggt.

c. Í stað orðanna „Viðlagatryggingu Íslands“ í 3. mgr. kemur: Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

6. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 7. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „viðlagaiðgjald“ í 1. málsl. kemur: náttúruhamfaratryggingariðgjald.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggður“ í 2. málsl. kemur: náttúruhamfaratryggður.

7. gr.

Í stað orðsins „viðlagatryggja“ í 8. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggja.

8. gr.

Í stað orðsins „viðlagatryggðir“ í 9. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggðir.

9. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:

a. Í stað „5%“ í 1. málsl. kemur: 2%.

b. Í stað „20.000 kr.“ í 1. tölul. kemur: 200.000 kr.

c. Í stað „85.000 kr.“ í 2. tölul. kemur: 400.000 kr.

d. Í stað „850.000 kr.“ í 3. tölul. kemur: 1.000.000 kr.

10. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

a. Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 4. mgr. kemur: náttúruhamfaratryggingu.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggingum“ í 5. mgr. kemur: náttúruhamfaratryggingu.

11. gr.

Í stað orðsins „viðlagatrygging“ í 2. mgr. 12. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratrygging.

12. gr.

14. gr. laganna, ásamt fyrirsögn á undan greininni, fellur brott.

13. gr.

15. gr. laganna, ásamt fyrirsögn á undan greininni, Greiðsla vátryggingarbóta, orðast svo:

Tjónþoli skal nota vátryggingarbætur til að gera við húseign sem hefur orðið fyrir tjóni vegna náttúruhamfara eða til að endurbyggja hana. Ef vátryggingarbætur eru hærri en 15% af vátryggingarfjárhæð húseignarinnar eða ef tjónið hefur áhrif á öryggi húseignarinnar eða hollustuhætti skal Náttúruhamfaratrygging Íslands tryggja að vátryggingarbótum sé réttilega varið áður en þær eru greiddar tjónþola.

Náttúruhamfaratryggingu Íslands er heimilt að veita undanþágu frá viðgerðar- og byggingarskyldu skv. 1. mgr. að höfðu samráði við sveitarstjórn að uppfylltu því skilyrði að 15% dragist frá bótafjárhæðinni. Frádrættinum skal ekki beitt ef endurbygging er ekki heimil af skipulagsástæðum eða öðrum ástæðum sem tjónþoli ræður ekki. Hafi ákvörðun verið tekin um að veita undanþágu frá byggingarskyldu og telji Náttúruhamfaratrygging Íslands vátryggingarfjárhæð greinilega hærri en markaðsverð húseignar er stofnuninni heimilt að miða við markaðsverð viðkomandi húseignar.

Verði tjón á húseign og áætlaður viðgerðarkostnaður, að teknu tilliti til aldurs og ástands eignar við tjónsatburð, nemur hærri fjárhæð en helmingi vátryggingarfjárhæðar og sveitarstjórn telur nauðsynlegt vegna hættu á endurteknum vátryggingaratburði að fjarlægja húseignina getur viðkomandi sveitarfélag leyst eignina til sín. Það greiðir þá mismun á áætluðum vátryggingarbótum frá Náttúruhamfaratryggingu Íslands og vátryggingarfjárhæð eignarinnar.

Stjórn Náttúruhamfaratryggingar Íslands setur reglur um meðferð og afgreiðslu bótamála. Stjórninni er heimilt að fela vátryggingafélögum uppgjör bótakrafna.

Ráðherra skal setja reglugerð um matsmenn og meginreglur um ákvörðun vátryggingarbóta.

14. gr.

Í stað orðanna „sbr. 1. og 2. mgr. 24. gr. laga nr. 20/1954, um vátryggingarsamninga“ í 17. gr. laganna kemur: sbr. 48. gr. laga nr. 30/2004, um vátryggingarsamninga.

15. gr.

Í stað orðanna „Viðlagatryggingar Íslands“ í 1. mgr. 18. gr. og 26. gr. laganna kemur: Náttúruhamfaratryggingar Íslands.

16. gr.

19. gr. laganna orðast svo:

Náttúruhamfaratrygging Íslands tekur ákvörðun um greiðsluskyldu og fjárhæð vátryggingarbóta í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga um meðferð mála. Tjónþoli getur kært ákvörðun stofnunarinnar til úrskurðarnefndar náttúruhamfaratryggingar innan 30 daga frá því að honum barst ákvörðunin.

Úrskurðarnefnd náttúruhamfaratryggingar skal skipuð af ráðherra. Fjórir menn skulu eiga sæti í nefndinni. Einn skal skipaður samkvæmt tilnefningu Hæstaréttar og skal hann vera formaður og hafa sérþekkingu á sviði vátryggingaréttar. Annar skal skipaður eftir tilnefningu verkfræði- og náttúruvísindasviðs Háskóla Íslands og skal hann hafa sérþekkingu á sviði mannvirkja. Hinir tveir skulu skipaðir án tilnefningar og hafa sérþekkingu á sviði vátryggingaréttar, mannvirkja eða tjónamats. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt. Skipunartími er til þriggja ára. Nefndinni er heimilt að leita aðstoðar sérfræðinga ef ástæða þykir.

17. gr.

Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 24. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingu.

18. gr.

Heiti laganna verður: Lög um Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

19. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2018.

Úrskurðarnefnd sem starfað hefur skv. 19. gr. laganna úrskurðar í þeim ágreiningsmálum sem hafa borist til nefndarinnar fyrir gildistöku laga þessara.

20. gr.

Breyting á öðrum lögum.

Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:

1.

Lög um brunatryggingar, nr. 48/1994, með síðari breytingum: Í stað orðsins „viðlagatryggingariðgjald“ tvívegis í 2. málsl. 2. mgr. 7. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingariðgjald.

2.

Lög um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr. 49/1997, með síðari breytingum:

a. Í stað orðanna „Viðlagatryggingar Íslands“ í 1. tölul. 2. mgr. 12. gr. laganna kemur: Náttúruhamfaratryggingar Íslands.

3. Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 2. og 3. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 12. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingu.

4.

Lög um heimild til samninga um álbræðslu á Grundartanga, nr. 62/1997, með síðari breytingum:

a. Í stað orðanna „laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands“ í 2. málsl. 3. mgr. 5. gr. laganna kemur: laga um Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 3. málsl. 3. mgr. 5. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingu.

5.

Lög um heimild til samninga um álverksmiðju í Reyðarfirði, nr. 12/2003, með síðari breytingum:

a. Í stað orðanna „laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands“ í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laganna kemur: laga um Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 3. málsl. 3. mgr. 4. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingu.

6.

Lög um Bjargráðasjóð, nr. 49/2009, með síðari breytingum: Í stað orðanna „Viðlagatryggingu Íslands“ í 2. mgr. 8. gr. laganna kemur: Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

7.

Lög um heimild til samninga um álver í Helguvík, nr. 51/2009, með síðari breytingum:

a. Í stað orðanna „laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands“ í 2. málsl. 2. mgr. 3. gr. laganna kemur: laga um Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 3. málsl. 2. mgr. 3. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingu.

8.

Lög um heimild til samninga um gagnaver í Reykjanesbæ, nr. 57/2010, með síðari breytingum:

a. Í stað orðanna „laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands“ í 2. málsl. 4. mgr. 3. gr. laganna kemur: laga um Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 3. málsl. 4. mgr. 3. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingu.

9.

Lög um mannvirki, nr. 160/2010, með síðari breytingum: Í stað orðsins „Viðlagatrygging“ í 1. mgr. 50. gr. laganna kemur: Náttúruhamfaratrygging.

10.

Lög um ívilnanir til nýfjárfestinga á Íslandi, nr. 41/2015, með síðari breytingum:

a. Í stað „Viðlagatryggingu Íslands, nr. 55/1992“ í 4. tölul. 10. gr. laganna kemur: Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

b. Í stað orðsins „viðlagatryggingu“ í 4. tölul. 10. gr. laganna kemur: náttúruhamfaratryggingu.

11.

Lög um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016, með síðari breytingum: Í stað orðanna „Viðlagatryggingu Íslands“ í 3. mgr. 3. gr. laganna kemur: Náttúruhamfaratryggingu Íslands.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Fyrstu lögin um Viðlagatryggingu Íslands eru frá árinu 1975, þ.e. lög nr. 52/1975. Þau voru sett í kjölfar eldgossins í Vestmannaeyjum árið 1973 og snjóflóðanna í Neskaupstað árið 1974 og var markmið þeirra að setja á stofn skyldutryggingar sem bæta skyldu tjón á húseignum og lausafé af völdum náttúruhamfara. Tilgangur með setningu þeirra laga var að fjármagna fyrir fram eignatjón af völdum náttúruhamfara og að tryggja jafnræði meðal tjónþola hvar sem þeir voru á landinu. Fyrir tilkomu laganna var starfandi sjóður, Viðlagasjóður, sem hafði það hlutverk að bæta tjón vegna náttúruhamfaranna í Vestmannaeyjum og Neskaupstað. Það lá því beint við að kalla vátrygginguna viðlagatryggingu og nefna stofnunina Viðlagatryggingu Íslands. Viðlagasjóður var lagður niður þegar Viðlagatrygging Íslands var stofnuð og tók stofnunin við eignum og skuldum sjóðsins.

Viðlagatrygging Íslands starfar undir eftirliti Fjármálaeftirlitsins á grundvelli laga nr. 55/1992. Samkvæmt lögunum er skylt að vátryggja allar húseignir sem eru brunatryggðar hjá vátryggingafélagi sem hefur starfsleyfi hér á landi. Innheimta iðgjalda viðlagatryggingar fylgir iðgjöldum brunatrygginga húseigna sem er lögbundin skyldutrygging. Auk þess er skylt að vátryggja lausafé sem er brunatryggt hjá vátryggingafélagi. Þá nær vátryggingarskyldan til tiltekinna mannvirkja í opinberri eigu sem ekki er skylt að brunatryggja. Dæmi um slík mannvirki eru hitaveitur, vatnsveitur, hafnarmannvirki, raforkuvirki, síma- og fjarskiptamannvirki. Brýr sem eru 50 m eða lengri og skíðalyftur falla einnig undir vátryggingarskylduna án tillits til eignarhalds.

Árið 2014 voru lögð fram til umsagnar á vefsíðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins drög að frumvarpi til laga um náttúruhamfaratryggingu. Í frumvarpinu voru lagðar til allmargar breytingar á gildandi lögum og meðal annars var lagt til nýtt heiti á stofnunina. Þá voru lagðar til breytingar á eigin áhættu vátryggðs og lagt til að bætur vegna náttúruhamfara skyldu notaðar til að gera við skemmdir á húseignum. Einnig var lögð til breyting á málsmeðferðarreglum. Í frumvarpi þessu eru framangreindar breytingar lagðar til.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Meginmarkmið frumvarpsins er að styrkja umgjörð Viðlagatryggingar Íslands og gera hana skýrari. Líta má á vátryggingu gegn náttúruhamförum sem sambland hefðbundinnar skaðatryggingar og almannatryggingar. Sú skylda er lögð á eigendur húseigna á öllu landinu að kaupa vátryggingarvernd gegn náttúruhamförum og verðið fyrir verndina er fastákveðið, þ.e. það er ótengt áhættunni á hverjum stað. Markmið þessarar verndar, þ.e. vátryggingarinnar, er að standa vörð um grunnstoðir samfélagsins komi til náttúruhamfara, þannig að unnt sé að byggja aftur upp íbúðarhúsnæði og atvinnustarfsemi. Auk þess er sú skylda lögð á eigendur tiltekinna opinberra mannvirkja, sem eru mikilvægir innviðir samfélagsins, að tryggja þau svo þau fáist bætt ef náttúruhamfarir verða.

Í þessu frumvarpi er lagt til að heiti laganna verði breytt og að stofnunin muni framvegis heita Náttúruhamfaratrygging Íslands (NTÍ). Það þykir lýsa betur en núverandi heiti tilgangi stofnunarinnar og markmiðum laganna. Borið hefur á því að heitið Viðlagatrygging Íslands hafi valdið misskilningi bæði á opinberum vettvangi og í samskiptum stofnunarinnar við almenning, viðskiptavini og fjölmiðla. Viðlagatryggingu Íslands hefur oft verið ruglað saman við Viðlagasjóð sem lagður var niður með tilkomu laga nr. 52/1975. Tilgangur laganna var að koma á eignatryggingu sem bæta skyldi tjón af völdum náttúruhamfara til að leysa af hólmi Viðlagasjóð sem bætti eingöngu tjón vegna eldgossins í Vestmannaeyjum árið 1973 og snjóflóðanna í Neskaupstað árið 1974. Það var því ekki lengur um sjóð að ræða heldur voru eignir á landinu vátryggðar gegn tjóni af völdum náttúruhamfara. Þrátt fyrir þessa grundvallarbreytingu hefur sá misskilningur verið við lýði að eignatjón vegna náttúruhamfara sé enn bætt án vátryggingar. Líklegt er að tilgangur Viðlagasjóðs, þar sem tjón var bætt án þess að vátrygging væri til staðar, auk þess sem nöfn Viðlagasjóðs og Viðlagatryggingar Íslands eru afar lík, eigi þátt í að valda þessum misskilningi. Þrátt fyrir að rúm fjörutíu ár séu síðan þessi breyting varð er þessi misskilningur enn til staðar. Því er lagt til í frumvarpi þessu að heiti laganna verði breytt og að orðið náttúruhamfarir komi fyrir í heiti stofnunarinnar svo ekki verði um villst að hlutverk stofnunarinnar er að vátryggja eignir gegn tjóni af völdum náttúruhamfara. Með framlagningu frumvarpsins er því lögð enn meiri áhersla á að stofnunin annist vátryggingar vegna tjóna af völdum náttúruhamfara og að skýrt sé að ekki er lengur til staðar viðlagasjóður sem tjónþolar geti sótt til styrki vegna eigna sem ekki eru vátryggðar. Í samræmi við breytingu á heiti stofnunarinnar er lagt til að vátryggingin heiti náttúruhamfaratrygging í stað viðlagatrygging.

Hamfarir geta orðið af mannavöldum og framkvæmdin hefur verið sú að Viðlagatrygging Íslands bætir ekki tjón af þeirra völdum úr viðlagatryggingu. Slík tjón geta til að mynda orðið vegna niðurdælingar vatns við nýtingu jarðhita eða vegna sprenginga við mannvirkjagerð sem valda tjóni á nærliggjandi húseignum. Til að taka af allan vafa og til að lögfesta núverandi framkvæmd er lagt til í frumvarpinu að tjón vegna atburða sem verða af mannavöldum og valdið er af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi séu ekki bætt úr sameiginlegum bótasjóði þeirra sem vátryggja eignir sínar gegn náttúruhamförum.

Mörg minni háttar tjón eru tilkynnt til Viðlagatryggingar Íslands og fer mikill tími, vinna og kostnaður í að afgreiða þau. Talið er að sú staða geti skapast við stórfelldar náttúruhamfarir að sjóðir Viðlagatryggingar Íslands tæmist ef greiða þarf bætur vegna mjög margra minni háttar tjóna. Með hagsmuni samfélagsins í huga þykir verða að leggja áherslu á að bæta meiri háttar tjón vegna náttúruhamfara og fækka tjónstilkynningum vegna minni háttar tjóna. Því er lagt til að lágmarksfjárhæðir eigin áhættu hækki verulega á kostnað þeirra sem verða fyrir minni háttar tjóni, en eigin áhætta tjónþola lækki úr 5% í 2% til hagsbóta fyrir þá sem verða fyrir meiri háttar tjóni.

Í frumvarpinu er lagt til að tekið verði upp svipað kerfi við greiðslu bóta vegna tjóns á húseignum og er í lögum um brunatryggingar. Lagt er til að tilgreint verði í lögunum að bætur fyrir tjón á húseign sem hefur skemmst við náttúruhamfarir skuli nota til að gera við húseignina. Í dag eru bætur greiddar beint til tjónþola og þekkt er að bæturnar hafa ekki alltaf verið notaðar til að gera við hinar skemmdu húseignir. Lagt er til að stofnuninni verði skylt að sjá til þess að bótum sé varið til viðgerða eða endurbyggingar vegna stærri tjóna á húseignum, þ.e. ef tjón nemur hærri fjárhæð en 15% af vátryggingarfjárhæð eða þegar tjón hefur orðið sem varðar öryggi húseignarinnar og hollustuhætti. Stofnunin mun áfram greiða bætur beint til tjónþola vegna tjóna á öðrum vátryggðum eignum og vegna minni tjóna á húseignum og verður tjónþola gert skylt að ráðstafa þeim réttilega. Með breytingunni mun Viðlagatrygging Íslands einnig í undantekningartilvikum í fullu samráði við tjónþola geta látið gera við húseignir. Er þetta gert í ljósi reynslunnar því dæmi eru um að húseign hafi verið metin svo löskuð eftir náttúruhamfarir að eigandi hennar hafi fengið bætt altjón vegna fasteignarinnar en tjónabæturnar hafi svo ekki verið nýttar til endurbóta á fasteigninni. Eftir einfaldar yfirborðsviðgerðir hafi eignin verið leigð út eða seld án þess að vitneskja liggi fyrir um að húseignin sé í raun og veru skemmd. Í sumum sveitarfélögum hefur þetta skapað tortryggni á íbúðamarkaði og berast Viðlagatryggingu Íslands reglulega beiðnir frá fasteignakaupendum um upplýsingar sem þessu tengjast. Gert er ráð fyrir að bætur verði greiddar út samkvæmt reikningum eða verktökum verði falið að sjá um viðgerðir samkvæmt matsgerðum.

Mikilvægt er að þeir aðilar sem verða fyrir tjóni í kjölfar náttúruhamfara geti treyst því að málsmeðferð sé skilvirk og að allt kapp sé lagt á að ljúka tjónamati og bótauppgjöri svo fljótt sem verða má. Nú er fyrirkomulagið þannig að Viðlagatrygging Íslands ákvarðar bætur til tjónþola en ef ágreiningur verður um þær er unnt að skjóta ákvörðuninni til stjórnar stofnunarinnar og þaðan til úrskurðarnefndar. Í frumvarpinu er lagt til að málsmeðferðin verði einfölduð og stjórnsýslustigum fækkað um eitt. Þannig verði ákvörðun stofnunarinnar um bótaskyldu og bótafjárhæð kæranleg beint til úrskurðarnefndar náttúruhamfaratryggingar. Úrskurðarnefnd skv. 19. gr. laga nr. 55/1992 er skipuð ótímabundið og þykir eðlilegt og í samræmi við góða stjórnsýsluframkvæmd að gera breytingu á þessu og skipa nefndarmenn í hinni nýju nefnd til þriggja ára í senn.

3. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru lagðar til ýmsar breytingar á lögum um Viðlagatryggingu Íslands sem allar eiga það sameiginlegt að vera ætlað að stuðla að bættri skilvirkni í starfsemi stofnunarinnar.

Í fyrsta lagi er lagt til að heiti Viðlagatryggingar Íslands verði Náttúruhamfaratrygging Íslands (NTÍ) til að endurspegla betur hlutverk stofnunarinnar og að viðlagatrygging muni heita náttúruhamfaratrygging.

Í öðru lagi er lagt til að ákvæði um skoðunarmenn ársreikninga verði fellt brott þar sem ekki er lengur þörf á því ákvæði í lögunum.

Í þriðja lagi er lagt til að lögfest verði að atburðir sem verða af mannavöldum af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi teljist ekki hamfarir í skilningi laganna.

Í fjórða lagi er lagt til að eigin áhætta tjónþola verði lækkuð en að lágmarksfjárhæðir eigin áhættu hækki sem mun leiða til þess að minni háttar tjón munu falla utan vátryggingarinnar og stofnunin mun hafa meira svigrúm til að sinna afgreiðslu stærri tjóna og mannafli og fjármunir stofnunarinnar þannig betur nýttir.

Í fimmta lagi verður tjónþola gert skylt að ráðstafa vátryggingarbótum til endurbóta á hinni skemmdu eign eða munum. Auk þess verður Náttúruhamfaratryggingu Íslands gert skylt að greiða vátryggingarbætur í samræmi við framvindu endurbóta ef fjárhæð vátryggingarbóta er umfram 15% af vátryggingarfjárhæð eða tjón hefur orðið sem varðar öryggi og hollustuhætti. Í undantekningartilvikum getur stofnunin hlutast til um viðgerðir í samráði við tjónþola.

Í sjötta lagi verður málsmeðferð bótamála einfölduð þannig að stjórnsýslustigum fækkar úr þremur í tvö og þannig verði skilvirkni aukin.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að það stangist á við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarpið er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu í samráði við Viðlagatryggingu Íslands. Áform um lagasetningu voru send til kynningar hjá öllum ráðuneytum 25. janúar 2018. Var sú kynning í samræmi við nýtt verklag innan Stjórnarráðsins við vinnslu lagafrumvarpa. Engar athugasemdir bárust frá ráðuneytum um áformin.

6. Mat á áhrifum.

Víðtæk vátryggingarvernd er gegn náttúruhamförum í lögum um Viðlagatryggingu Íslands. Náttúruhamfarir fela í sér beinan kostnað fyrir hagkerfið til skamms tíma vegna eyðileggingar mannvirkja, húsnæðis og annarra innviða en til lengri tíma getur kostnaðurinn falist í minni landsframleiðslu vegna skertrar framleiðslugetu. Vátrygging gegn tjónum af völdum náttúruhamfara minnkar langtímakostnað en langtímakostnaður byggist þó á því hversu vel vátryggt er fyrir náttúruhamförum.

Efni frumvarpsins hefur hvað mest áhrif á Viðlagatryggingu Íslands og þá til styrkingar stofnunarinnar. Umgjörð stofnunarinnar verður gerð skýrari með tilkomu nýs heitis og frumvarpið mun hafa þau áhrif að ramminn um ráðstöfun tjónabóta verður skýrari ásamt því að málsmeðferð tjónamála verður einfaldari. Frumvarpið er því einnig til hagsbóta fyrir tjónþola sem fá skilvirkari meðferð í málum sínum hjá stofnuninni. Tillaga um einfaldari málsmeðferð vegna ágreinings um tjónabætur er til þess fallin að stytta þann tíma sem mál eru til meðferðar hjá Viðlagatryggingu Íslands sem mun, að öðru óbreyttu, draga úr útgjöldum.

Sú breyting sem lögð er til í frumvarpinu að lækka eigin áhættu en hækka lágmarksfjárhæðir er bæði til hags fyrir Viðlagatryggingu Íslands og tjónþola til langs tíma litið. Tjónþolar munu bera minni háttar tjón sjálfir en sú breyting er lögð til vegna hagsmuna þeirra sem lenda í stærri tjónum, enda er það markmið náttúruhamfaratryggingar að halda samfélaginu gangandi og því ástæða til að Viðlagatrygging Íslands geti frekar ráðstafað mannafla og fjármunum til að afgreiða bætur vegna meiri háttar tjóna af völdum náttúruhamfara. Núverandi eigin áhætta er lægri en í flestum eignatryggingum og þannig getur fjármunum stofnunarinnar verið varið til að bæta mjög mörgum aðilum óveruleg tjón sem þeir verða fyrir. Áhrif frumvarpsins eru þau að þeir sem verða fyrir verulegum áföllum munu fá hærri bætur en áður, en þeir sem verða fyrir óverulegu tjóni munu bera sína áhættu sjálfir. Kostnaður og umstang sem fylgir greiðslu lægri bótafjárhæða er verulegur og líklegt að vinna starfsmanna og umsvif stofnunarinnar minnki með hærri lágmarksfjárhæð eigin áhættu. Tillagan er þannig til þess fallin að styrkja greiðslugetu stofnunarinnar til lengri tíma. Komi til dæmis til náttúruhamfara á höfuðborgarsvæðinu eða í námunda við það geta sjóðir stofnunarinnar hæglega tæmst við það að bæta margar eignir sem skemmast óverulega vegna hamfaranna.

Sem dæmi um áhrif breytingar á eigin áhættu má nefna snjóflóðin í Súðavík og á Flateyri árið 1995. Þá urðu skemmdir að jafnaði mjög miklar, bæði á húseignum og lausafé. Verði frumvarpið að lögum yrðu áhrifin í slíkum tilvikum þau að vátryggðir fengju hærri bætur. Á hinn bóginn mundu bætur lækka vegna atburða þar sem bótafjárhæðir eru að jafnaði lágar. Dæmi um slíka atburði eru eldgosin í Eyjafjallajökli árið 2010 og Grímsvötnum árið 2011. Þá varð tjón á fjölmörgum húseignum vegna öskufalls en bótafjárhæðin var að jafnaði fremur lág. Frá því að Viðlagatrygging Íslands var stofnuð hafa jarðskjálftarnir árin 2000 og 2008 valdið langmestu tjóni á vátryggðum eignum. Í jarðskjálftum sem valda tjóni á húseignum og lausafé eru áhrif skjálftans mest við upptök hans en síðan dvína þau nokkuð hratt eftir því sem fjær dregur. Í stórum jarðskjálftum, þ.e. skjálftum sem eru að stærð 6 eða meira, má gera ráð fyrir því að vátryggðir sem eiga húseignir og lausafé næst upptökum og verða fyrir mestu tjóni mundu að jafnaði bera minni eigin áhættu ef frumvarpið nær fram að ganga. Vátryggðir sem eiga húseignir og lausafé fjær upptökum mundu hins vegar að jafnaði bera hærri eigin áhættu. Þar sem svæðið stækkar eftir því sem fjær dregur upptökum má að sama skapi gera ráð fyrir að þar séu fleiri vátryggðar eignir og því fjölmennari hópur tjónþola sem mundi bera hærri eigin áhættu eftir breytinguna. Eðli og umfang atburðar mun því ráða hvaða áhrif breytingin á eigin áhættu mun hafa.

Lagt er til að í lögunum verði nýtt ákvæði um að bótum vegna tjóna á vátryggðum húseignum skuli ráðstafa til endurbóta eða endurbyggingar. Stofnuninni verði jafnframt skylt að sjá til þess, áður en bætur eru greiddar út, að þeim verði varið til endurbóta eða endurbyggingar í nánar tilgreindum tilvikum. Ákvæðið mun hafa í för með sér að unnt verður að tryggja að bætur verði notaðar til uppbyggingar húseigna sem skemmst hafa og öryggi húseigna verður því betur tryggt. Samkvæmt gildandi lögum eru bætur greiddar til tjónþola og borið hefur á því að bætur hafi ekki verið nýttar til endurbyggingar og viðgerða. Víðtækt tjón getur haft mikil og langvarandi áhrif á samfélag sé ekki rétt að uppbyggingu staðið. Með ákvæðinu er dregið úr líkum á því að tjónþolar flytji burt með vátryggingarbætur og skilji eftir mikið skemmd eða jafnvel ónýt hús. Í þessu sambandi skipta efnahagsleg sjónarmið einnig máli þar sem meiri háttar náttúruhamfarir snerta samfélagið allt og geta haft áhrif á hagstjórnina. Tillögur um að stofnunin leggi sjálf út fyrir kostnaði endurbóta gætu leitt til aukins umstangs og kostnaðar hjá stofnuninni en heimildina á einungis að nýta í undantekningartilvikum í samráði við tjónþola þegar slíkt er talið nauðsynlegt við greiðslu bóta vegna tjóna á húseignum.

Samkvæmt gildandi lögum tekur Viðlagatrygging Íslands ákvörðun um greiðslu tjónabóta. Uni tjónþoli ekki ákvörðuninni getur hann skotið henni til stjórnar stofnunarinnar. Úrskurð stjórnar er svo hægt að kæra til úrskurðarnefndar um viðlagatryggingu. Að hafa þrjú stig í ferlinu getur verið tafsamt, og eru dæmi um að ekki hafi verið leyst úr ágreiningi fyrr en að sjö til átta árum liðnum frá tjónsatburði. Lagt er til að ágreiningi verði ekki hægt að skjóta til stjórnar stofnunarinnar heldur fari hann beint fyrir úrskurðarnefnd til þess að stytta ferlið. Einföldun málsmeðferðar ætti að gera ferlið skýrara og markvissara, almenningi til hagsbóta.

Þá er lagt til að það verði bundið í lög að tjón vegna atburða af mannavöldum sem valdið er af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi verði ekki bætt. Með þeirri breytingu er staðfest það verklag sem hefur verið viðhaft við mat á bótaskyldu.

Ekki er talið að breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu muni hafa áhrif á tekjur eða gjöld ríkissjóðs þar sem stofnunin er D-hluta stofnun og því ekki á fjárlögum. Til lengri tíma er talið að áhrif frumvarpsins muni styrkja starfsemi Náttúruhamfaratryggingar Íslands. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið er lagt til að heiti stofnunarinnar verði breytt úr Viðlagatryggingu Íslands í Náttúruhamfaratryggingu Íslands (NTÍ). Þykir það heiti endurspegla mun betur hlutverk stofnunarinnar sem er að vátryggja gegn tjóni af völdum náttúruhamfara, sbr. 1. gr. laganna.

Í b-lið er lagt til að fellt verði brott ákvæði um að heimili Viðlagatryggingar Íslands sé í Reykjavík. Ekki er talið tilefni til að gera lagaáskilnað um að stofnunin hafi aðsetur í Reykjavík. Stofnunin er nú í Kópavogi og það leiðir af 3. mgr. 2. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. að ráðherra ákveður aðsetur stofnunar, nema á annan veg sé mælt í lögum.

Um 2. gr.

Í núgildandi 2. mgr. er kveðið á um að ársreikningar stofnunarinnar skuli endurskoðaðir af tveimur skoðunarmönnum. Það fyrirkomulag er í reynd úrelt því samkvæmt lögum nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, skal ríkisendurskoðandi endurskoða ársreikninga ríkisfyrirtækja sem eru rekin á ábyrgð ríkissjóðs. Sambærilegt ákvæði var í lögum nr. 86/1997 sem var undanfari laga nr. 46/2016. Með hliðsjón af þessum ákvæðum hefur endurskoðun ársreikninga Viðlagatryggingar Íslands um árabil verið hjá Ríkisendurskoðun eða endurskoðunarfélögum í umboði hennar. Vegna þessa er ekki talin þörf fyrir sérstaka skoðunarmenn ársreikninga Viðlagatryggingar Íslands og er lagt til að ákvæði þar að lútandi verði fellt brott. Lagt er til að lögfest verði að ríkisendurskoðandi endurskoði reikningsskil Náttúruhamfaratryggingar Íslands og einnig hvert reikningsár stofnunarinnar eigi að vera, þ.e. almanaksárið. Gildandi lög kveða á um að ársreikningar Viðlagatryggingar Íslands séu birtir í Lögbirtingablaði, en það er fyrirkomulag sem hefur ekki verið viðhaft lengi. Fjársýsla ríkisins fær ársreikninginn ár hvert þegar hann er sendur Fjármálaeftirlitinu og er lagt til að lögfest verði að ársreikningarnir verði birtir á vefsíðu stofnunarinnar eins og tíðkast hefur undanfarin ár.

Um 3. gr.

Ákvæðið leiðir af breytingu á heiti Viðlagatryggingar Íslands.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að skýrt verði afmarkað að atburðir sem verða af mannavöldum teljist ekki bótaskyldar hamfarir í skilningi laganna enda stafi þeir af atferli sem jafna megi til ásetnings eða stórkostlegs gáleysis. Það verður alltaf háð mati í hverju tilviki hvort um stórkostlegt gáleysi eða ásetning hefur verið að ræða. Sem dæmi um atburði sem mundu falla undir ákvæðið er jarðskjálfti sem er bein afleiðing af niðurdælingu vatns við nýtingu jarðhita og jarðskjálfti sem verður þegar sprengt er fyrir mannvirkjum.

Um 5. gr.

Í a-lið er lögð til sú breyting að vísa til gildandi laga um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016, í stað eldri laga nr. 60/1994 sem eru fallin úr gildi.

Ákvæði b- og c-liðar leiðir af breyttu heiti Viðlagatryggingar Íslands og heiti viðlagatryggingar.

Um 6.–8. gr.

Ákvæðin leiðir af breyttu heiti Viðlagatryggingar Íslands og heiti viðlagatryggingar.

Um 9. gr.

Samkvæmt gildandi lögum er eigin áhætta 5% af hverju tjóni en þó eigi lægri fjárhæð en 20.000 kr. vegna lausafjár (innbús), 85.000 kr. vegna húseigna og 850.000 kr. vegna mannvirkja.

Í ákvæðinu er lagt til að eigin áhætta tjónþola verði lækkuð úr 5% í 2% en að lágmarksfjárhæðir vegna eigin áhættu tjónþola verði hækkaðar frá gildandi lögum. Fjárhæðirnar eru komnar til ára sinna og er eigin áhætta lág. Eðli náttúruhamfaratryggingar er annað en hefðbundinna skaðatrygginga og náttúruhamfaratryggingu er ætlað að bæta tjón sem verður á verðmætum sem talin eru nauðsynleg til þess að unnt sé að mæta grunnþörfum í samfélaginu. Hlutverk Viðlagatryggingar Íslands er að bæta tjón einstaklinga, fyrirtækja og sveitarfélaga sem verða af völdum náttúruhamfara. Ef eigin áhætta er hækkuð munu minni háttar tjón falla utan vátryggingarinnar. Mikill tími fer í það hjá Viðlagatryggingu Íslands að meta og afgreiða smærri tjón og töluverður kostnaður er samfara því að meta tjón. Gert er ráð fyrir að hækkun eigin áhættu muni draga úr fjölda tilkynninga vegna smærri tjóna og að ágreiningsefnum um tjónabætur vegna þeirra muni fækka. Að sama skapi munu þeir sem verða fyrir verulegu tjóni á eignum sínum bera 2% eigin áhættu af heildartjóninu í stað 5% sem var áður.

Um 10. og 11. gr.

Ákvæðin leiðir af breyttu heiti viðlagatryggingar.

Um 12. gr.

Lagt er til að 14. gr. laganna, um vátryggingarstað, falli brott þar sem ákvæðið á ekki lengur við. Sambærilegt ákvæði 83. gr. laga nr. 20/1954, um vátryggingarsamninga, er ekki í gildandi lögum um vátryggingarsamninga.

Um 13. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að lögfest verði að tjónþoli skuli nota vátryggingarbætur sem Náttúruhamfaratrygging Íslands greiðir vegna tjóna á húseignum til viðgerðar á húseign. Samkvæmt gildandi lögum um Viðlagatryggingu Íslands er þessi skylda ekki fyrir hendi. Í lögum um brunatryggingar, nr. 48/1994, kemur fram að vátryggjanda er skylt að sjá til þess áður en bætur eru greiddar út að þeim sé réttilega varið. Í ákvæðinu er lagt til að sambærileg skylda verði lögð á Náttúruhamfaratryggingu Íslands þegar um er að ræða stærri tjón á húseignum eða þegar tjón varðar öryggi húseignarinnar, svo sem tjón á burðarvirki og brunavörnum húseignarinnar eða hollustuhætti, svo sem mengun í neysluvatni, skemmdir á fráveitu og hættu á myglu- og rakaskemmdum í húseigninni. Breytingin ætti ekki að hafa nein áhrif á tjónþola þar sem hann verður eins settur og áður, þ.e. hann fær tjón sitt bætt. Um getur verið að ræða annaðhvort meiri háttar tjón eða öryggi húseignar eða bæði meiri háttar tjón og öryggi húseignar sem leiðir til þess að Náttúruhamfaratryggingu Íslands verður skylt að sjá til þess að bótum sé réttilega varið.

Verði ákvæðið að lögum hefur stofnunin þrjár leiðir til að ráðstafa vátryggingarbótum. Í fyrsta lagi getur stofnunin greitt tjónþola vátryggingarbætur og hann ráðstafar þeim til viðgerða eða endurbóta á húseigninni. Í öðru lagi getur stofnunin greitt bætur eftir framvindu viðgerða ef fjárhæð bótanna er umfram 15% af vátryggingarfjárhæð eða tjónið hefur áhrif á öryggi húseignarinnar eða hollustuhætti. Í þriðja lagi getur stofnunin í undantekningartilvikum sjálf hlutast til um viðgerðir í samráði við tjónþola.

Þá er í ákvæðinu lagt til að Náttúruhamfaratryggingu Íslands verði heimilt að veita undanþágu frá viðgerðar- og byggingarskyldu að uppfylltu því skilyrði að 15% dragist frá bótafjárhæðinni. Þetta mundi aðallega eiga við þegar altjón verður á húseign af völdum náttúruhamfara og ákveðið er að endurbyggja hana ekki. Sambærilegt ákvæði er í lögum um brunatryggingar.

Að lokum er í ákvæðinu lagt til að sveitarfélag geti leyst til sín skemmda eign að uppfylltum þeim skilyrðum að áætlaður viðgerðarkostnaður, að teknu tilliti til aldurs og ástands eignar við tjónsatburð, nemi hærri fjárhæð en helmingi vátryggingafjárhæðar og að talið verði nauðsynlegt að fjarlægja húseignina vegna hættu á endurteknum náttúruhamförum. Á þetta getur reynt til dæmis vegna snjóflóðahættu.

Um 14. gr.

Í ákvæðinu er lagatilvísun breytt þannig að vísað er til núgildandi laga nr. 30/2004, um vátryggingarsamninga.

Um 15. gr.

Ákvæðið leiðir af breyttu heiti Viðlagatryggingar Íslands.

Um 16. gr.

Í greininni er lagt til að stjórnsýslustigum kærumála vegna bóta fyrir tjón vegna náttúruhamfara verði fækkað. Núgildandi lög gera ráð fyrir því að Viðlagatrygging Íslands taki ákvörðun um bótaskyldu og bótafjárhæð og að sú ákvörðun sé kæranleg til stjórnar Viðlagatryggingar Íslands. Uni tjónþoli ekki úrskurði stjórnar getur hann kært úrskurðinn til úrskurðarnefndar. Þetta ferli getur tekið langan tíma og fer mikil vinna í það bæði hjá tjónþola og Viðlagatryggingu Íslands. Auk þess er þetta ferli kostnaðarsamt fyrir báða aðila.

Í ákvæðinu er lagt til að ákvörðun stofnunarinnar um bótaskyldu og bótafjárhæð verði unnt að skjóta beint til úrskurðarnefndar náttúruhamfaratryggingar ef tjónþoli unir ekki ákvörðuninni. Tjónþoli mun eftir sem áður eiga kost á að tjá sig um málið og koma sínum sjónarmiðum á framfæri áður en stofnunin tekur ákvörðun í því í samræmi við stjórnsýslulög. Hlutverk stjórnar í ágreiningsmálum verður þá lagt niður. Við þessa breytingu ætti meðferð ágreiningsmála að verða skilvirkari auk þess sem hún er meira í samræmi við almenna stjórnsýsluframkvæmd.

Um 17. gr.

Ákvæðið leiðir af breyttu heiti viðlagatryggingar.

Um 18. gr.

Til skýringa við ákvæðið vísast til 2. kafla greinargerðarinnar.

Um 19. gr.

Gert er ráð fyrir því að nokkurn tíma taki að undirbúa þær breytingar sem felast í frumvarpinu og er því lagt til að lögin taki gildi um mitt ár 2018.

Lagt er til að úrskurðarnefnd samkvæmt gildandi ákvæði 19. gr. laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands, skuli afgreiða þau mál sem eru óafgreidd hjá nefndinni við gildistöku laganna en ágreiningsmál sem rísa eftir gildistökuna fari til afgreiðslu hjá úrskurðarnefnd náttúruhamfaratryggingar.

Um 20. gr.

Við gildistöku frumvarpsins verða afleiddar breytingar á ýmsum lögum vegna breytingar á heiti Viðlagatryggingar Íslands og heiti viðlagatryggingar.