Embætti sérstaks saksóknara og meðferð sakamála Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 138

Frumvarp til laga um breyting á lögum um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, með síðari breytingum, og lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, nr. 142/2008.

(Lagt fyrir Alþingi á 137. löggjafarþingi 2009.)

I. KAFLI

Breyting á lögum um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, með síðari breytingum.

1. gr.

2. gr. laganna orðast svo:

Dómsmálaráðherra skipar sérstakan saksóknara og skal hann veita forstöðu rannsóknar- og saksóknaraembætti skv. 1. gr. Þá skipar dómsmálaráðherra þrjá saksóknara við embætti sérstaks saksóknara sem fara skulu með sjálfstætt ákæruvald samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Sérstakur saksóknari og saksóknarar við embætti hans skulu allir fullnægja skilyrðum til skipunar í embætti héraðsdómara, en heimilt er þó að víkja frá 70 ára aldurshámarki sem um héraðsdómara gildir. Ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um fimm ára skipunartíma og biðlaunarétt taka ekki til þessara starfsmanna. Skipun þeirra fellur niður þegar embætti sérstaks saksóknara verður lagt niður eða sameinað annarri ríkisstofnun, sbr. 7. gr., en þeir skulu þá halda óbreyttum launakjörum í þrjá mánuði frá þeim tíma. Nú velst dómari til einhverra þessara starfa og skal þá dómsmálaráðherra veita honum leyfi frá störfum á skipunartímanum.

Sérstakur saksóknari ræður aðra starfsmenn embættisins. Við ráðningu þeirra gildir ekki 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Hinn sérstaki saksóknari hefur stöðu og almennar heimildir lögreglustjóra samkvæmt lögreglulögum og lögum um meðferð sakamála. Hann skiptir verkum með saksóknurum embættisins og felur þeim rannsókn, stjórn og flutning mála.

Í héraði annast sérstakur saksóknari og saksóknarar embættisins flutning þeirra mála sem þeir höfða. Sérstakur saksóknari getur falið öðrum saksóknurum, saksóknarfulltrúum við embættið, lögreglustjóra, héraðsdóms- eða hæstaréttarlögmanni að flytja þau mál sem hann hefur höfðað og einnig að flytja þau mál sem saksóknarar embættisins hafa höfðað ef þeir óska þess að sérstakur saksóknari feli öðrum flutning þeirra. Sé lögmanni falið að flytja mál hefur hann sömu skyldur og ákærandi.

Sérstakur saksóknari og saksóknarar embættisins flytja þau kærumál fyrir Hæstarétti sem þeir fara með. Sérstökum saksóknara er heimilt að fela öðrum löglærðum starfsmönnum flutning þessara mála.

Dómsmálaráðherra skipar sérstakan ríkissaksóknara til að fara með hlutverk og valdheimildir ríkissaksóknara samkvæmt lögum þessum og lögum um meðferð sakamála gagnvart embætti sérstaks saksóknara og er hann æðsti handhafi ákæruvalds í þessum málum. Hinn sérstaki ríkissaksóknari skal meðal annars taka ákvörðun um áfrýjun héraðsdóma til Hæstaréttar í málum sem höfðuð hafa verið af sérstökum saksóknara eða saksóknurum við embætti hans og sækja þau áfrýjunarmál fyrir Hæstarétti. Hann getur falið sérstökum saksóknara, saksóknurum við embætti sérstaks saksóknara eða hæstaréttarlögmanni að flytja þau mál. Sé hæstaréttarlögmanni falið að flytja mál fyrir Hæstarétti hefur hann sömu skyldur og ákærandi.

Sérstakur ríkissaksóknari skal fullnægja skilyrðum til skipunar í dómaraembætti við Hæstarétt. Ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins um fimm ára skipunartíma og biðlaunarétt taka ekki til hans. Skipun sérstaks ríkissaksóknara fellur niður þegar embætti sérstaks saksóknara verður lagt niður eða sameinað annarri ríkisstofnun, sbr. 7. gr., en skal hann þá halda óbreyttum launakjörum í þrjá mánuði frá þeim tíma. Nú velst dómari til starfans og skal þá dómsmálaráðherra veita honum leyfi frá störfum á skipunartímanum.

Ef háttsemi felur í sér annað eða önnur brot en þau sem sérstakur saksóknari fer með skv. 1. gr. tekur sérstakur ríkissaksóknari ákvörðun um hvort hann fari með málið. Rísi ágreiningur um valdsvið sérstaks saksóknara gagnvart öðrum ákærendum skal sérstakur ríkissaksóknari leysa á sama hátt úr honum.

2. gr.

1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna orðast svo: Saksóknarar, lögreglumenn og löglærðir starfsmenn sérstaks saksóknara við embættið fara með lögregluvald skv. 1. mgr. 9. gr. lögreglulaga.

3. gr.

1. mgr. 5. gr. laganna orðast svo:

Sérstökum ríkissaksóknara er heimilt að ákveða að uppfylltum skilyrðum 2. mgr. og að fenginni rökstuddri tillögu frá hinum sérstaka saksóknara að sá sem hefur frumkvæði að því að bjóða eða láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar eða gögn sæti ekki ákæru þótt upplýsingarnar eða gögnin leiði líkur að broti hans sjálfs.

4. gr.

Orðin „að fengnu áliti ríkissaksóknara“ í 7. gr. laganna falla brott.

5. gr.

Ákvæði til bráðabirgða í lögunum fellur brott.

II. KAFLI

Breyting á lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, nr. 142/2008.

6. gr.

Í stað orðsins „ríkissaksóknara“ í 2. og 3. mgr. 12. gr. og 1. og 3. mgr. 14. gr. laganna kemur (í viðeigandi beygingarfalli): sérstaks ríkissaksóknara.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og eru þar lagðar til breytingar á lögum um embætti sérstaks saksóknara og breytingar á lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.

Markmið frumvarpsins er að stórefla embætti sérstaks saksóknara svo að það verði færara um að sinna lögmæltu hlutverki sínu við rannsókn refsiverðrar háttsemi í tengslum við hrun bankanna, og eftir atvikum saksókn. Embættið gegnir afar mikilvægu hlutverki í uppgjöri því sem nú er hafið vegna bankahrunsins og er rannsóknin nauðsynlegur liður í endurreisn íslensks samfélags.

Embætti sérstaks saksóknara tók til starfa í febrúar á þessu ári. Nokkur reynsla hefur fengist af starfsemi þessa nýja embættis og sýnir hún að stöðugt verður að hyggja að því hvort embættið þurfi rýmri heimildir eða styrkari umgjörð. Í mars sl. voru gerðar á lögunum nokkrar breytingar sem miðuðu að því að skýra og rýmka heimildir embættisins til að afla upplýsinga og gagna. Auk þess ákvað ríkisstjórnin að stórauka fjárveitingar til embættisins, að þær yrðu 275 millj. kr. á ársgrundvelli í stað þeirra 76 millj. kr. sem upphaflega var gert ráð fyrir. Gert var ráð fyrir að um 20 starfsmenn, þar með taldir erlendir sérfræðingar, kæmu að rannsókninni. Nú er lagt til að enn verði aukið við fjárveitingar embættisins svo sem nánar verður vikið að hér á eftir.

Helstu breytingarnar sem lagðar eru til snerta 2. gr. laganna. Í fyrsta lagi er lagt til að embætti sérstaks saksóknara verði styrkt með því að ráðherra skipi þrjá saksóknara við embættið. Er gert ráð fyrir að hinn sérstaki saksóknari skipti með þeim verkum og feli þeim rannsókn, stjórn og flutning mála. Saksóknararnir hafa sjálfstætt ákæruvald og taka sjálfir ákvörðun um hvort ákært skuli í þeim málum sem þeim hefur verið falið að rannsaka og lúta ekki fyrirmælum hins sérstaka saksóknara í þeim efnum. Jafnframt er nauðsynlegt að taka fram að þeir fari með lögregluvald samkvæmt lögreglulögum á sama hátt og lögreglumenn og aðrir löglærðir starfsmenn sérstaks saksóknara.

Þá er í öðru lagi lögð til sú breyting að skýrt verði kveðið á um að hinn sérstaki saksóknari hafi sömu stöðu og valdheimildir og lögreglustjóri samkvæmt lögum um meðferð sakamála og lögreglulögum. Þegar lögin um embætti sérstaks saksóknara voru sett var gert ráð fyrir að hann hefði sömu stöðu og heimildir og lögreglustjóri fram til gildistöku laganna um meðferð sakamála en þá fengi hann sömu stöðu og héraðssaksóknari. Framkvæmd ákvæðanna um héraðssaksóknara var hins vegar frestað, sbr. lög nr. 156/2008. Því er nauðsynlegt að kveða skýrt á um stöðu og heimildir hins sérstaka saksóknara og er það gert með þessu frumvarpi.

Í þriðja lagi er lagt til að ráðherra skipi sérstakan ríkissaksóknara sem sinna skal því hlutverki sem ríkissaksóknari hefur sem æðsti handhafi ákæruvalds með embætti sérstaks saksóknara. Í maí sl. tilkynnti Valtýr Sigurðsson ríkissaksóknari dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um þá ákvörðun sína að hann teldi rétt að hann viki sæti tímabundið í öllum málum er vörðuðu embætti sérstaks saksóknara og að settur yrði ríkissaksóknari til að gegna lögbundnu hlutverki ríkissaksóknara á meðan. Kom fram hjá honum að málefni Exista hf. hafi mikið verið til umfjöllunar í fjölmiðlum og að félagið hafi verið stærsti hluthafi í Kaupþingi hf. og fleiri félögum. Annar forstjóra Exista sé sonur ríkissaksóknara og ljóst væri að kæmu málefni Exista hf. til skoðunar hjá embætti sérstaks saksóknara væri ríkissaksóknari vanhæfur til að gegna hlutverki sínu í þeim málum.

Þegar ríkissaksóknari telur sig vanhæfan til að fara með mál víkur hann sæti en þá er ávallt miðað við að hann víki sæti í tilteknum málum. Hér háttar svo til að ríkissaksóknari hefur tilkynnt ráðuneytinu að hann víki sæti í öllum málum er varða embætti sérstaks saksóknara og setja þurfi því ríkissaksóknara til að fara með þau. Verður slíkt ekki gert að óbreyttum lögum. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir að til þess að sinna þessu hlutverki ríkissaksóknara gagnvart embætti sérstaks saksóknara verði skipaður sérstakur ríkissaksóknari. Skal hans hlutverk gagnvart embætti sérstaks saksóknara vera það sama og kveðið er á um í lögum um meðferð sakamála og lögum um embætti sérstaks saksóknara. Skal hann sinna eftirliti með embættinu, skera úr um embættistakmörk hins sérstaka saksóknara gagnvart öðrum ákærendum og því hver fara skuli með mál ef í ljós kemur að háttsemi felur í sér annað eða önnur brot en þau sem sérstakur saksóknari fer með.

Ráðuneytið óskaði þess við réttarfarsnefnd að hún gerði tillögu að breytingu á lögunum þar sem brugðist yrði við þeirri stöðu sem upp var komin vegna ákvörðunar ríkissaksóknara. Í tillögum réttarfarsnefndar var gert ráð fyrir að hinn sérstaki saksóknari væri æðsti handhafi ákæruvalds í þeim málaflokkum sem undir hann heyrðu og lyti ekki í störfum sínum boðvaldi eða eftirliti ríkissaksóknara. Kæmu upp vafatilvik um valdmörk sérstaks saksóknara gagnvart öðrum ákærendum eða um það hver ætti að fara með mál þá skæri dómsmálaráðherra úr. Ráðuneytið telur það óheppilegt að því sé falið það verkefni að skera úr um valdmörk sérstaks saksóknara gagnvart öðrum ákærendum og það hver fara skuli með mál verði um það ágreiningur. Slíkt verkefni eigi heima hjá ríkissaksóknara eða sérstökum ríkissaksóknara sé hinum reglulega ríkissaksóknara ekki til að dreifa. Lagt er því til að skipaður verði sérstakur ríkissaksóknari til að sinna þessum verkefnum ríkissaksóknara. Gert er ráð fyrir að hann verði hliðsettur ríkissaksóknara, þannig að hann sé æðsti handhafi ákæruvalds í þessum tiltekna málaflokki. Honum er einnig falið að flytja þau mál sem áfrýjað verður til Hæstaréttar en getur þó falið það öðrum.

Þá er lögð til sú breyting á 1. mgr. 5. gr. laganna að hinum sérstaka ríkissaksóknara verði heimilt að ákveða að sá sem hefur frumkvæði að því að bjóða eða láta í té upplýsingar eða gögn sæti ekki ákæru þótt upplýsingarnar eða gögnin leiði líkur að broti hans sjálfs í stað ríkissaksóknara í dag. Er það í samræmi við aðrar breytingar sem gerðar eru í frumvarpi þessu og miða að því að sérstakur ríkissaksóknari taki að sér þau verkefni sem ríkissaksóknari hefur nú vegna mála er tengjast hinu svonefnda bankahruni. Að lokum er lagt til að ákvæði til bráðabirgða falli niður enda er það óþarft.

Með þeim breytingum sem lagðar eru til á lögunum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna er lagt til að tilkynningar frá nefndinni um grun um refsiverða háttsemi eða hvort ekki eigi að ákæra þann sem býður nefndinni upplýsingar berist til embættis sérstaks ríkissaksóknara í stað ríkissaksóknara. Um ástæður þessara breytinga vísast til þess sem fram hefur komið hér að framan um að ríkissaksóknari hafi sagt sig frá þeim málum sem tengjast bankahruninu. Þykir því réttara að tilkynningar frá rannsóknarnefndinni berist til sérstaks ríkissaksóknara í stað ríkissaksóknara.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um embætti sérstaks saksóknara, nr.135/2008, með síðari breytingum, og lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna og tengdra atburða, nr.142/2008.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til þrenns konar breytingar á lögum um sérstakan saksóknara. Í fyrsta lagi er lagt til að embætti sérstaks saksóknara verði styrkt með skipan þriggja saksóknara við embættið sem hafi það hlutverk að stýra rannsókn og fara með saksókn í málum. Í öðru lagi er lagt til að skýrt verði kveðið á um að embætti sérstaks saksóknara hafi sömu stöðu og heimildir og lögreglustjóri samkvæmt lögum um meðferð sakamála og lögreglulaga. Í þriðja lagi er lagt til að skipaður verði sérstakur ríkissaksóknari til að fara með eftirlit og aðrar skyldur sem ríkissaksóknara er í dag falið að hafa gagnvart embætti sérstaks saksóknara samkvæmt lögum um meðferð sakamála og lögum um sérstakan saksóknara.

Í frumvarpinu er auk þess lagt til að lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða verði breytt þannig að tilkynningar frá rannsóknarnefndinni um grun um refsiverða háttsemi eða hvort ekki eigi að ákæra þann sem býður nefndinni upplýsingar berist til sérstaks ríkissaksóknara í stað ríkissaksóknara eins og nú er.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er áætlað að útgjöld ríkisins hækki um 43 m.kr. á ársgrundvelli, aðallega vegna launakostnaðar, og að hækkun útgjalda á þessu ári verði um helmingur þeirrar fjárhæðar en gert er ráð fyrir að lögin taki gildi nú í sumar. Ekki var gert ráð fyrir þessum útgjöldum í fjárlögum ársins.