Umboðsmaður aldraðra Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 475

Frumvarp til laga um umboðsmann aldraðra.

Flm.: Ólafur Þ. Þórðarson, Guðni Ágústsson.

1. gr.

Tilgangur laga þessara er að tryggja og bæta hag aldraðra í samfélaginu. Reynt skal að sjá til þess að stefna stjórnvalda í málefnum aldraðra sé í samræmi við vilja þeirra. Í því skyni skal starfrækja embætti umboðsmanns aldraðra sem hafi það hlutverk að standa vörð um hagsmuni og réttindi aldraðra.

Með hugtakinu aldraðir er í lögum þessum átt við þá þegna þjóðfélagsins sem komnir eru á eftirlaun.

2. gr.

Forseti Íslands skipar að tillögu forsætisráðherra umboðsmann aldraðra til sex ára í senn. Umboðsmaðurinn skal hafa reynslu af félagsmálum. Hafi umboðsmaðurinn ekki lokið emb ættisprófi í lögum skal lögfræðingur starfa við embættið.

Kjaradómur ákveður laun og starfskjör umboðsmannsins. Umboðsmanninum er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf.

3. gr.

Umboðsmaðurinn skal vinna að því að stjórnsýsluhafar, einstaklingar, félög og samtök einstaklinga taki fullt tillit til réttinda, þarfa og hagsmuna aldraðra. Hann skal í starfi sínu setja fram ábendingar og tillögur um úrbætur sem snerta hag aldraðra.

Hann skal einkum:

1. hafa frumkvæði að upplýsingaöflun um vilja aldraðra,

2. hafa frumkvæði að stefnumarkandi umræðu í samfélaginu um málefni aldraðra,

3. koma á framfæri tillögum um úrbætur á réttarreglum og tilskipunum stjórnsýsluhafa er varða aldraða,

4. stuðla að því að þjóðréttarsamningar, er varða réttindi og velferð aldraðra og fullgiltir hafa verið af Íslands hálfu, séu virtir,

5. bregðast við telji hann að stjórnsýsluhafar, einstaklingar, félög eða samtök einstaklinga hafi með athöfnum sínum eða athafnaleysi brotið gegn réttindum, þörfum eða hagsmunum aldraðra.

4. gr.

Öllum er heimilt að leita til umboðsmanns aldraðra með erindi sín.

Umboðsmaðurinn tekur mál til meðferðar að eigin frumkvæði eða eftir ábendingum. Hann ákveður hvort ábendingin gefur tilefni til meðferðar af hans hálfu. Umboðsmaðurinn tekur ekki til meðferðar ágreining milli einstaklinga en honum ber að leiðbeina þeim sem til hans leita með slík mál um leiðir sem færar eru innan stjórnsýslunnar og hjá dómstólum.

5. gr.

Stjórnsýsluhöfum er skylt þrátt fyrir þagnarskyldu að veita umboðsmanninum allar þær upplýsingar sem að hans mati eru nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu. Með sama hætti er einstaklingum, félögum og samtökum einstaklinga skylt að veita umboðsmann inum allar upplýsingar sem að hans mati eru nauðsynlegar til þess að hann geti sinnt hlut verki sínu.

Umboðsmaðurinn skal einnig, er hann telur nauðsyn bera til, hafa óheftan aðgang að öll-um stofnunum sem vista aldraða eða hafa afskipti af öldruðum á einn eða annan hátt í starf semi sinni, hvort sem þær eru reknar af opinberum aðilum eða einstaklingum, félögum eða samtökum einstaklinga.

Komi upp ágreiningur vegna ákvæða 1. og 2. mgr. er umboðsmanninum heimilt að leita atbeina dómstóla. Um málsmeðferð fer eftir reglum einkamálalaga.

6. gr.

Umboðsmanninum ber að gæta þagnarskyldu um þau atvik sem honum verða kunn í starfi og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Sama gildir um starfs menn umboðsmannsins.

Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.

Að öðru leyti fer um þagnarskyldu umboðsmannsins og starfsmanna hans samkvæmt al mennum reglum um starfsmenn ríkisins.

7. gr.

Umboðsmaðurinn ræður starfsmenn embættisins. Honum er einnig heimilt að ráða sér fræðinga til að vinna að einstökum verkefnum.

8. gr.

Forsætisráðuneytið skal hafa eftirlit með fjárreiðum embættisins en umboðsmaðurinn ber ábyrgð á því að eyðsla þess sé innan ramma fjárlaga.

Umboðsmaðurinn skal gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starfsemi sína á liðnu alm anaksári. Skýrsluna skal prenta og birta opinberlega fyrir 1. október ár hvert.

Að öðru leyti er umboðsmaður aldraðra sjálfstæður og óháður fyrirmælum framkvæmdar valds.

Forsætisráðherra setur nánari reglur um starfshætti umboðsmanns aldraðra í reglugerð.

9. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1999.

Greinargerð.

Sú staðreynd blasir við að á næstu áratugum mun öldruðum á Íslandi fjölga mjög sem hlutfalli af fólki á vinnumarkaði. Á undanförnum árum hafa orðið miklar umræður um hag aldraðra og með hvaða hætti unnt sé að tryggja öldruðum viðunandi lífskjör þegar starfs ævinni lýkur. Sú umræða hefur að mestu markast af fjárhagslegum þáttum, svo sem bótum almannatrygginga, skattskyldu lífeyrisgreiðslna og framtíðarskuldbindingum lífeyrissjóða sem allt varðar það hvort fjárhagslegt öryggi aldraðra sé nægilega tryggt. Aldraðir hafa í auknum mæli bundist samtökum til að sinna hugðarefnum sínum og gæta hagsmuna sinna og hafa þau unnið mjög gott starf á ýmsum sviðum. Að eigin frumkvæði og í samvinnu við ýmsa opinbera aðila hafa þau staðið fyrir umræðu um framtíðarhag aldraðra, fyrirkomulag fram færslumála og fleiri mál.

Á undanförnum árum hefur orðið vart misræmis í túlkun ýmissa atriða er varða hagsmuni aldraðra, sérstaklega fjárhagslega hagsmuni, enda eru aldraðir mjög misjafnlega staddir fjár hagslega. Þar vega þyngst lífeyrisréttindi sem aflað hefur verið á starfsævinni, aðrar tekjur lífeyrisþega, svo sem af eignum, og hjúskaparstaða hins aldraða. Gagnrýnt hefur verið að jaðarskattsáhrif séu meiri á fjárhag aldraðra en eðlilegt geti talist, og misjafnt sé hvernig stjórnvaldsaðgerðir komi niður á öldruðum eftir aðstæðum þeirra. Þá liggur fyrir að aldraðir eru mjög misjafnlega í stakk búnir til að fylgja sjálfir eftir hagsmunum sínum og réttindum. Þess eru mörg dæmi að aðstandendur aldraðra sjái um réttindamál þeirra að mestu leyti en jafnframt er full ástæða til að óttast að í einstaka tilfellum sé misfarið með fjármuni aldraðra og að hagsmuna einhverra þeirra sé að einhverju eða öllu leyti ekki gætt sem skyldi.

Í framhaldi af því sem að ofan er rakið hefur að undanförnu verið talsverð umræða um að aldraða skorti talsmann sem njóti virðingar og gæti hagsmuna þeirra gagnvart stjórnvöldum, tryggi að vilji aldraðra komi fram áður en teknar eru ákvarðanir sem varða þá, fylgist með því að þjóðréttarsamningar, lög og stjórnsýslureglur séu í heiðri höfð og bregðist við ef talið er að með athöfnum eða athafnaleysi sé brotið gegn réttindum, þörfum eða hagsmunum aldr aðra.

Til þess að koma til móts við þarfir þær sem að ofan er lýst er lagt til í frumvarpi þessu að komið verði á fót embætti umboðsmanns aldraðra til þess að tryggja og bæta hag aldraðra í samfélaginu og reyna að sjá til þess að stefna stjórnvalda í málefnum aldraðra sé í samræmi við vilja þeirra. Um fyrirmynd að þessari skipan má líta til embættis umboðsmanns Alþingis og umboðsmanns barna. Bæði þessi embætti hafa sannað gildi sitt, umboðsmaður Alþingis hefur á þeim áratug sem hann hefur starfað, hlotið fastan sess í þjóðfélaginu, og umboðs maður barna hefur á sínum stutta starfstíma sýnt fram á nauðsyn embættisins til að standa vörð um hagsmuni barna. Með svipuðum hætti er ætlunin að embætti umboðsmanns aldraðra standi vörð um hagsmuni aldraðra eins og nánar er lýst í einstökum ákvæðum frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að tilgangur laganna sé að tryggja og bæta hag aldraðra í sam félaginu og er lagt til að stofnað verði embætti umboðsmanns aldraðra sem hafi það hlutverk að standa vörð um hagsmuni og réttindi aldraðra. Jafnframt er ætlunin að reyna að sjá til þess að stefna stjórnvalda í málefnum aldraðra sé í samræmi við vilja þeirra.

Í 2. mgr. eru aldraðir skilgreindir svo að um sé að ræða þá þjóðfélagsþegna sem komnir eru á eftirlaun. Þannig er annars vegar vísað til að um sé að ræða íslenska þegna og verður í því efni að miða við skilgreiningar sem eru í öðrum lögum, svo sem um lögheimili og skilyrði almannatryggingakerfisins um bótagreiðslur. Hins vegar er vísað til eftirlaunaaldurs sem er mismunandi, m.a. eftir stéttum og starfsaldri. Rétt þykir að miða við að þeir einstak lingar sem njóta eftirlaunagreiðslna falli undir skilgreininguna, hvaðan sem þau eftirlaun eru greidd, þótt þeir kunni að vera á nokkuð breiðu aldursbili, allt frá því um sextugt.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að umboðsmaður aldraðra verði skipaður til sex ára í senn af forseta Íslands, samkvæmt tillögu forsætisráðherra. Einungis er sett það hæfisskilyrði að umboðs maðurinn hafi reynslu af félagsmálum en hafi hann ekki lokið embættisprófi í lögum skuli lögfræðingur starfa við embættið. Gera verður ráð fyrir því að lögfræðingur muni að jafnaði gegna embættinu, enda er gert ráð fyrir að umfangsmestu og mikilvægustu verkefni umboðs mannsins snúi beint og óbeint að túlkun á ákvæðum laga og stjórnsýslureglna.

Í 2. mgr. er kveðið á um að Kjaradómur skuli ákveða laun og starfskjör umboðsmanns og er það í samræmi við þann hátt sem á er hafður varðandi aðra æðstu embættismenn landsins. Jafnframt er til áréttingar kveðið á um að umboðsmanninum sé óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf, enda alls ófært að einstaklingur sem gegnir jafn mikilvægu embætti kunni að vera öðrum háður um fjárhagslega afkomu sína.

Um 3. gr.

Í þessari grein er fjallað um verkefni og starfsskyldur umboðsmannsins. Í 1. mgr. er sett fram sú meginregla að umboðsmaðurinn skuli vinna að því að stjórnsýsluhafar, einstakling ar, félög og samtök einstaklinga taki fullt tillit til réttinda, þarfa og hagsmuna aldraðra. Með afmörkun þessari er skýrt að viðfangsefni umboðsmannsins eru ekki einvörðungu lög og reglur eða efnisatriði sem varða stjórnsýsluna í landinu, heldur einnig að sjá til þess að aðrir aðilar, svo sem einstaklingar, félög og samtök einstaklinga, virði aldraða og taki fullt tillit til þeirra. Mjög mikilvægt er að umboðsmaður hafi skýran rétt til að skoða og setja fram álit sitt á atriðum er stafa af ákvörðunum einstaklinga og samtaka þeirra og má í því efni benda á að ýmsar ákvarðanir um viðskiptamálefni geta haft veruleg áhrif á hag aldraðra. Þá verður að benda á að ýmsar ákvarðanir, til dæmis um starfsemi lífeyrissjóða, eru teknar af stjórnum lífeyrissjóðanna. Stjórnir þeirra eru flestar að öllu leyti eða hluta kosnar af félagsmönnum, en þegar félagsmenn komast á lífeyrisaldur missa þeir kosningarétt og þar með rétt til áhrifa á ákvarðanatöku um mál sem varða þá mjög miklu. Í 1. mgr. er einnig lagt til að umboðsmað ur lýsi niðurstöðu sinni í málum með því að setja fram ábendingar og tillögur um úrbætur og þó að ekki sé lögskylt að hlíta niðurstöðu hans verður að ætla að álit hans vegi svo þungt að aðilar sem hann beinir tilmælum til telji sjálfsagt og eðlilegt að verða við þeim.

Í 2. mgr. eru talin upp nokkur meginverkefni umboðsmanns aldraðra í fimm töluliðum. Þó að hér sé ekki um tæmandi upptalningu að ræða verður að ætla að meginverkefni umboðs mannsins séu þar nefnd.

Í 1. tölul. er lagt til að umboðsmaður hafi frumkvæði að því að afla upplýsinga um vilja aldraðra. Er hér bæði um að ræða að safna saman og greina þær upplýsingar sem fyrir liggja hjá ýmsum aðilum og stofnunum í þjóðfélaginu um vilja aldraðra og stöðu þeirra, en jafn framt að beita sér fyrir því að leiða í ljós vilja aldraðra um mál sem þá varðar miklu, svo sem með rannsóknum, könnunum og viðtölum.

Í 2. tölul. er sú skylda lögð á herðar umboðsmanns að hafa frumkvæði að stefnumarkandi umræðu í samfélaginu um málefni aldraðra. Umboðsmaður hefur að sjálfsögðu ýmsar leiðir til að uppfylla þessa skyldu, m.a. með því að taka þátt í opinberri umræðu, standa fyrir mál þingum og ráðstefnum, hugsanlega í samvinnu við opinbera aðila, samtök aldraðra og aðra, kanna og koma á framfæri sjónarmiðum og viðhorfum sem uppi eru í öðrum löndum og á al þjóðavettvangi í málefnum aldraðra.

Í 3. tölul. er áskilið að umboðsmaður komi á framfæri tillögum til úrbóta á réttarreglum og tilskipunum stjórnsýsluhafa er varða aldraða og miðar það að því að leitast við að tryggja að reglur þessar séu ávallt í sem bestu samræmi við hag og vilja aldraðra.

Í 4. tölul. er lagt til að umboðsmaður stuðli að því að virtir séu þjóðréttarsamningar sem Ísland hefur fullgilt og varða réttindi og velferð aldraðra, og Ísland uppfylli þær skyldur sem samningar þessir kveða á um.

Í 5 tölul. er loks kveðið á um að umboðsmaður bregðist við ef hann telur að stjórnsýslu hafar, einstaklingar, félög og samtök einstaklinga hafi brotið gegn réttindum, þörfum eða hagsmunum aldraðra með athöfnum sínum eða athafnaleysi. Eins og áður hefur komið fram er nauðsynlegt að umboðsmaður geti haft afskipti af, og látið uppi álit sitt á ákvörðunum annarra en einvörðungu stjórnvalda og hið sama á við ef umboðsmaður telur brotið gegn réttindum, þörfum eða hagsmunum aldraðra með athafnaleysi. Að sjálfsögðu fellur einnig hér undir að koma á framfæri tillögum til úrbóta án þess að um brot sé að ræða gegn réttind um, þörfum eða hagsmunum aldraðra.

Um 4. gr.

Samkvæmt 1. mgr. er öllum heimilt að leita til umboðsmanns með erindi. Þannig er ekki gert ráð fyrir að einungis aldraðir eða þeir sem sérstaklega fjalla um mál þeirra geti leitað til umboðsmanns, það er heimilt hverjum einstaklingi, félagi eða stofnun.

Í 2. mgr. er lagt til að umboðsmaður geti hvort sem er tekið mál til meðferðar að fenginni ábendingu eða að eigin frumkvæði en lagt er í hans vald að ákveða hvort ábending gefi tilefni til meðferðar. Þá er áskilið að umboðsmaður taki ekki til meðferðar ágreining milli einstak linga en jafnframt lögð á hann skylda til að leiðbeina þeim sem til hans leitar með slík mál um færar leiðir innan stjórnsýslu og eftir atvikum hjá dómstólum. Þannig er ætlunin að tryggja að umboðsmaður fjalli t.d. ekki um réttarágreining sem samkvæmt lögum eða venju ber að útkljá með öðrum hætti, svo sem með atbeina dómstóla.

Um 5. gr.

Í þessari grein er kveðið á um aðgang umboðsmanns að upplýsingum um málefni einstak linga eða hóps einstaklinga sem honum er nauðsynlegt að fá til þess að hann geti sinnt hlut verki sínu.

Í 1. og 2. mgr. er kveðið á um víðtækan rétt umboðsmanns til að fá upplýsingar og aðgang að stofnunum sem í einstökum tilvikum kann að ganga lengra en áskilið er samkvæmt almennum reglum. Ákvæðinu er ætlað að tryggja að umboðsmaðurinn geti sinnt starfi sínu, t.d. með því að fá upplýsingar um málefni einstaklinga sem til hans leita og kanna hvort af greiðsla erindis hans innan stjórnsýslunnar sé í samræmi við meginreglur og afgreiðslu hlið stæðra erinda. Í því skyni kann umboðsmanni að vera nauðsynlegt að fá upplýsingar um mál efni annarra einstaklinga en til hans leita og samkvæmt ákvæðinu skal hann hafa aðgang að þeim. Þess verður þó að geta að umboðsmaður verður bundinn af ákvæðum annarra laga, svo sem um vernd pensónuupplýsinga og meðferð þeirra. Ákvæðið tekur til upplýsinga frá einstaklingum, félögum og stofnunum, auk stjórnsýsluhafa, og er tilgangur ákvæðisins að tryggja að enginn geti komist hjá því að afhenda umboðsmanni þau gögn sem hann telur nauðsynleg til að geta sinnt hlutverki sínu. Hið sama verður sagt um stofnanir, ekki skiptir máli hver rekur þær, þeim ber skylda til að veita umboðsmanni þær upplýsingar sem hann telur þörf á.

Samkvæmt 3. mgr. er umboðsmanni heimilt að leita atbeina dómstóla til að fá afhent gögn sem hann telur nauðsynleg og fer um málsmeðferð eftir ákvæðum laga um meðferð einka mála.

Um 6. gr.

Hér er kveðið á um þagnarskyldu umboðsmanns um atkvik sem honum verða kunn í starfi og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Áskilið er að þagnar skylda gildi einnig um starfsmenn umboðsmanns og haldist þótt látið sé af starfi.

Í 3. mgr. er kveðið á um að um þagnarskyldu umboðsmanns og starfsmanna hans fari að öðru leyti eftir almennum reglum um ríkisstarfsmenn.

Um 7. gr.

Í þessari grein er fjallað um starfsmannamál embættis umboðsmanns og í samræmi við almennar reglur er lagt til að umboðsmaður ráði starfsmenn auk þess sem honum er heimilt að ráða sérfræðinga til að vinna að einstökum verkefnum. Slík heimild er umboðsmanni nauðsynleg og líkleg til að vera hagkvæm fyrir embættið á tímum aukinnar sérþekkingar.

Um 8. gr.

Í 1. mgr. er lagt til að eftirlit með fjárreiðum embættisins sé á hendi forsætisráðuneytis, auk þess sem ríkisendurskoðun fer að sjálfsögðu með endurskoðun samkvæmt almennum reglum. Þá er áréttuð sú sjálfsagða regla að yfirmaður embættisins, umboðsmaður, beri ábyrgð á að eyðsla sé innan ramma fjárlaga.

Í 2. mgr. er sú skylda lögð á umboðsmann að gefa forsætisráðherra skýrslu árlega um starfsemi sína á liðnu ári og skal prenta hana og birta opinberlega fyrir 1. október ár hvert.

Í 3. mgr. er áskilnaður um sjálfstæði embættis umboðsmanns og að hann skuli, að öðru leyti en um rekstrarþætti, vera óháður fyrirmælum framkvæmdarvalds. Slík regla er óhjá kvæmileg til þess að umboðsmaður geti gegnt því margþætta hlutverki sem honum er falið samkvæmt frumvarpinu og honum er nauðsynleg í starfi sínu.

Samkvæmt 4. mgr. er forsætisráðherra heimilað að setja nánari ákvæði í reglugerð um starfshætti umboðsmanns.

Um 9. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.