Afvopnun o.fl. Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 953

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta var samið í utanríkisráðuneytinu að höfðu samráði við dómsmálaráðuneytið, innviðaráðuneytið og viðeigandi ríkisstofnanir. Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný rammalöggjöf um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit sem veiti heildaryfirsýn yfir málaflokkana, en þeir eru nátengdir. Valið er að nota orðin afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit sem eru þýðingar á ensku orðunum disarmament, arms control og export control. Ísland er aðili að ýmsum samningum er varða afvopnun og takmörkun vígbúnaðar. Um framkvæmd tiltekinna samninga gilda sérlög, t.d. lög nr. 83/2015, um framkvæmd samnings um klasasprengjur. Lagabálkarnir eru allir byggðir upp á sambærilegan hátt og lítið hefur reynt á þá í framkvæmd. Í þeim er að jafnaði kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt viðkomandi samningi og eftirlit auk þess sem þeir innihalda reglugerðarheimild og refsiheimild. Æskilegra er að kveðið sé á um framkvæmd samninga um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar í rammalöggjöf. Þannig skapast heildaryfirsýn yfir málaflokkinn og einfaldara verður að stuðla að samræmi reglugerðarheimilda, eftirlitsheimilda og refsiheimilda eftir því sem unnt er með hliðsjón af alþjóðlegum skuldbindingum. Þá gilda lög um eftirlit með þjónustu og hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu um annars vegar útflutningseftirlit með varnartengdum vörum og hins vegar útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi. Til að stuðla að skilvirkni í stjórnsýslunni, réttri innleiðingu alþjóðlegra skuldbindinga og til að skýra og einfalda umsóknarferli fyrir rekstraraðila er lagt til að eftirlit með varnartengdum vörum verði fært undir vopnalög, með frumvarpi til laga um breytingu á vopnalögum sem lagt verður fram á 153. löggjafarþingi, líkt og frumvarp þetta. Ráðherra sem fer með utanríkismál verður áfram leyfisveitandi vegna útflutnings varnartengdra vara, en hefur þó heimild til að fela öðrum heimildarveitinguna, t.d. lögreglunni. Um leið er lagt til að ákvæði loftferðalaga um hergagnaflutninga verði breytt líkt og nánar verður vikið að í greinargerð með frumvarpinu.

Frumvarpið felur í sér að lagabálkar sem kveða á um framkvæmd þjóðréttarsamninga um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit verði sameinaðir í ein lög til að stuðla að samræmingu löggjafar, auka skilvirkni og hagræði og til að auðvelda yfirsýn yfir málaflokkana fyrir almenning, viðskiptalífið sem og stjórnvöld. Þess skal getið að stefnt er að því að alþjóðlegar skuldbindingar samkvæmt vopnaviðskiptasamningi Sameinuðu þjóðanna frá 2. apríl 2013 sem almennt fellur undir þau svið sem fjallað er um í þessu frumvarpi og sem nú fellur undir lög nr. 58/2010, um eftirlit með þjónustu og hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu, verði fluttar undir vopnalög eins og nánar er getið hér aftar.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Upphaflega stóð einungis til að uppfæra lög um eftirlit með þjónustu og hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu, nr. 58/2010, vegna breytinga á Evrópuregluverki sem lögin byggjast á og með hliðsjón af framkvæmd laganna. Sú vinna leiddi fljótlega í ljós að ástæða væri til umfangsmeiri endurskoðunar á löggjöf er varðar afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit.

Í lagasafninu eru fjórir lagabálkar um framkvæmd fjögurra mismunandi alþjóðasamninga á sviði afvopnunar og takmörkunar vígbúnaðar. Lagabálkarnir eru allir byggðir upp á sambærilegan hátt og lítið hefur reynt á þá í framkvæmd. Í þeim er að jafnaði kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt viðkomandi samningi og eftirlit auk þess sem þeir innihalda reglugerðarheimild og refsiheimild. Æskilegra er að kveðið sé á um framkvæmd samninga um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar í rammalöggjöf. Þannig skapast heildaryfirsýn yfir málaflokkinn og einfaldara verður að stuðla að samræmi reglugerðarheimilda, eftirlitsheimilda og refsiheimilda eftir því sem unnt er með hliðsjón af alþjóðlegum skuldbindingum. Þá hafa vaknað spurningar um hvers vegna sérlög gildi um framkvæmd tiltekinna samninga en ekki aðra alþjóðasamninga á sviði afvopnunar og takmörkunar vígbúnaðar, t.d. samningsins um að dreifa ekki kjarnavopnum. Í frumvarpinu eru ákvæði um framkvæmd þeirra fjögurra samninga sem sérlög gilda um auk fjögurra annarra samninga. Þá felur frumvarpið í sér ákvæði um framkvæmd annarra samninga sem tengjast afvopnun og takmörkun vígbúnaðar þannig að reglugerðarheimild sé til staðar fyrir samninga sem ekki hafa náð jafn mikilli útbreiðslu og eru þar af leiðandi ekki jafn veigamiklir og þeir samningar sem sérstaklega er kveðið á um. Ákvæðið getur jafnframt nýst ef Ísland gerist aðili að nýjum samningum um afvopnun eða takmörkun vígbúnaðar eða ef innleiða þarf reglur sem leiða af þátttöku í eftirlitskerfum eins og t.d. eftirlitskerfinu með flugskeytatækni ( e. Missile Technology Control Regime – MTCR). Með því að kveða á um framkvæmd þeirra alþjóðasamninga sem Ísland á aðild að skapast líkt og áður segir heildaryfirsýn yfir málaflokkana og hagkvæmni, reglur verða samræmdar og skilvirkari, ráðherra verður lögformlega falið stefnumótunarhlutverk og málaflokkunum um leið skipaður skýrari sess í lagasafninu.

Þá gilda lög um eftirlit með þjónustu og hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu um annars vegar útflutningseftirlit með varnartengdum vörum og hins vegar útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi. Til að stuðla að skilvirkni í stjórnsýslunni, réttri innleiðingu alþjóðlegra skuldbindinga og til að skýra og einfalda umsóknarferli fyrir rekstraraðila er lagt til að eftirlit með varnartengdum vörum verði fært undir vopnalög, með frumvarpi til laga um breytingu á vopnalögum sem lagt verður fram á 153. löggjafarþingi, líkt og frumvarp þetta. Ráðherra sem fer með utanríkismál verður áfram leyfisveitandi vegna útflutnings varnartengdra vara, en hefur þó heimild til að fela öðrum heimildarveitinguna, t.d. lögreglunni. Um leið er lagt til í frumvarpi þessu að ákvæði loftferðalaga um hergagnaflutninga verði breytt líkt og nánar verður vikið að síðar í greinargerðinni. Útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi er viðhaft vegna alþjóðlegra skuldbindinga og vegna viðskiptahagsmuna. Alþjóðaskuldbindingar er varða útflutningseftirlit eru m.a. fyrirmæli öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna og eftirlitskerfi sem Ísland tekur þátt í, t.d. MTCR, Ástralíuhópurinn um efna- og lífefnavopn, öryggisátakið gegn útbreiðslu gereyðingarvopna ( e. Proliferation Security Initiative – PSI), Haag-atferlisreglurnar gegn útbreiðslu skotflauga ( e. Hague Code of Conduct Against Ballistic Missile Proliferation – HCOC) og kjarnabirgjahópurinn ( e. Nuclear Suppliers Group). Viðskiptahagsmunirnir felast í því að löggjöf sumra ríkja bannar innflutning hluta með tvíþætt notagildi ef ekki liggja fyrir útflutningsleyfi og í sumum tilfellum fjárfestingar í tilteknum greinum ef viðkomandi ríki tekur ekki þátt í samstarfi um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi. Mikilvægt er að reglur um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi séu uppfærðar til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar og það regluverk Evrópusambandsins sem löggjöfin byggist á.

Núgildandi lög um útflutningseftirlit og reglugerð nr. 361/2016 sem sett er með stoð í lögunum byggjast á reglugerð ráðsins (EB) nr. 428/2009 frá 5. maí 2009 um að setja Bandalagsreglur um eftirlit með útflutningi, tilflutningi, miðlun og viðkomu hluta með tvíþætt notagildi, með síðari breytingum. Á árinu 2021 var framangreind reglugerð felld úr gildi og í stað hennar kom reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821 og byggist IV. kafli frumvarpsins að miklu leyti á henni. Reglugerðin er ekki hluti af EES-samningnum, en engu að síður er talið æskilegt að innleiða hliðstæðar reglur í því skyni að tryggja samræmi í löggjöf ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu, t.d. vegna viðskiptahagsmuna, líkt og áður hefur komið fram. Þrátt fyrir að ekki flytji mörg fyrirtæki hér á landi út vörur eða þjónustu með tvíþætt notagildi getur verið um að ræða verðmætar vörur sem byggjast í mörgum tilfellum á íslensku hugviti.

Virkt útflutningseftirlit er til þess fallið að styrkja stöðu íslenskra útflutningsfyrirtækja sem stunda útflutning á hlutum með tvíþætt notagildi. Þeim verður auðveldara um vik að flytja inn vissa hátæknivöru í eigin framleiðslu ef betur er tryggt að hún verði ekki endurútflutt til landa sem eru á bannlistum annarra ríkja. Þá minnka samræmdar reglur hættuna á umflutningi ólöglegrar vöru frá EES-ríkjum um íslenskt yfirráðasvæði og tryggja aðgang íslenskra aðila sem framleiða hluti með tvíþætt notagildi að erlendum mörkuðum eins og áður er lýst.

3. Meginefni frumvarpsins.

Með samþykkt frumvarpsins verður í einum lögum fjallað um alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á sviði afvopnunar og takmörkunar vígbúnaðar og um útflutningseftirlit. Frumvarpinu er skipt upp í fimm kafla. Meginmarkmið frumvarpsins er að sameina í ein heildarlög ákvæði sex núgildandi laga sem eru nátengd. Auk þeirra fernra laga um framkvæmd tiltekinna alþjóðasamninga og laga um eftirlit með hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu sem áður hafa verið nefnd eru lög nr. 90/1994, um réttindi eftirlitsmanna vegna samnings um hefðbundinn herafla í Evrópu og samnings um opna lofthelgi, felld úr gildi með frumvarpinu. Frumvarpið felur því í sér tiltekt í gildandi lögum og lögfestingu samræmdrar framkvæmdar afvopnunar, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits. Frumvarpið hefur ekki að geyma ákvæði sem eru nýmæli að öðru leyti en því að styrkja og skýra framkvæmd samkvæmt núgildandi ákvæðum.

Í fyrsta kafla er kveðið á um gildissvið og markmið laganna. Markmiðsákvæði frumvarpsins tekur mið af markmiðsákvæðum þeirra laga sem verið er að sameina í einn lagabálk með frumvarpinu og undirliggjandi þjóðréttarlegum skuldbindingum. Jafnframt er vísað til þess að tekið skuli mið af þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland enda er afvopnun meðal grunngilda stefnunnar. Auk markmiðsgreinarinnar er kveðið á um gildissvið í kaflanum og loks er að finna orðskýringar sem miða að því að gera ákvæði frumvarpsins aðgengilegri.

Í öðrum kafla er fjallað um hlutverk utanríkisráðherra í stefnumótun og alþjóðlegu samstarfi á sviði afvopnunar, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits með hlutum með tvíþætt notagildi.

Í þriðja kafla er fjallað um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar. Í kaflanum koma fram þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist í sjö þjóðréttarsamningum og þær innleiddar í íslenskan rétt. Jafnframt er almennt ákvæði um framkvæmd annarra samninga sem tengjast afvopnun og takmörkun vígbúnaðar og viðbragð og rannsóknir innan lands og alþjóðlegt eftirlit. Þá er í kaflanum ákvæði um tilhögun eftirlits og viðbúnaðar, eftirlitsheimildir og upplýsingaskyldu vegna framkvæmdar eftirlits.

Í fjórða kafla er fjallað um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi. Í kaflanum eru settar fram reglur um leyfisskyldu vegna ákveðinna hluta með tvíþætt notagildi og jafnframt að ráðherra sé heimilt að fella aðra hluti undir slíka leyfisskyldu þegar grunur er um að slíkir hlutir séu notaðir í andstöðu við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Jafnframt er sérstaklega fjallað um veitingu miðlunar- og tækniþjónustu vegna hluta með tvíþætt notagildi, eftirlitsráðstafanir, tegundir útflutningsleyfa og leyfisveitingu og reglugerðarheimild þar sem kveðið er á um nánari útfærslu. Við frumvarpsvinnu vegna þessa kafla hefur verið tekið mið af reglum Evrópusambandsins á sviði útflutningseftirlits með hlutum með tvíþætt notagildi og reglum hinna norrænu landanna á þessu sviði, sérstaklega Danmerkur.

Í fimmta kafla er fjallað um þvingunarúrræði og viðurlög og í sjötta kafla um gjaldtöku, gildistöku og breytingar á öðrum lögum. Eins og áður hefur komið fram er verið að sameina ýmis lög er varða alþjóðasamninga á sviði afvopnunar og takmörkunar vígbúnaðar og íslensk lög um útflutningseftirlit í eina löggjöf og falla því ýmis önnur lög úr gildi verði þetta frumvarp samþykkt.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Með aðild sinni að alþjóðasamningum um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit hefur Ísland undirgengist að þjóðarétti að samræma íslenska löggjöf við slíka samninga. Frumvarpinu er því ætlað að tryggja enn frekar að Ísland uppfylli þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist á sviði afvopnunar, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits.

Í 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er fjallað um eignarrétt og friðhelgi hans. Eignarréttarverndin er víðtæk en hugtakið eign hefur verið skilgreint rúmt í dómaframkvæmd. Í stjórnarskránni er aðeins kveðið á um skilyrði eignarnáms en ekki um skilyrði almennra takmarkana eignarréttarins, svo sem takmörkun á útflutningi. Í framkvæmd hefur þó verið fallist á slíkar takmarkanir eigi þær stoð í lögum og hvíli á almennum hlutlægum sjónarmiðum þannig að jafnræðis og meðalhófs sé gætt, að því tilskildu að slíkar takmarkanir stefni að lögmætum markmiðum. Telja verður ljóst að þau skilyrði séu uppfyllt í frumvarpi þessu. Markmið frumvarpsins er að samræma löggjöf alþjóðlegum skuldbindingum Íslands, sem miða að afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirliti með það að augnamiði að koma í veg fyrir alvarleg brot á mannréttindum og mannúðarrétti og hryðjuverk. Takmarkanirnar byggjast á skýrri lagaheimild, eru í þágu almanna- og öryggishagsmuna og hvíla á málefnalegum forsendum. Reglurnar eru enn fremur almennar og hlutlægar.

Ákvæði frumvarpsins um alþjóðlegt eftirlit eru í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og taka mið af lögum nr. 98/1992, um friðhelgi og forréttindi alþjóðastofnana. Ekki er talið að með þessu séu framseldar valdheimildir umfram það sem eðlilegt og nauðsynlegt er til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.

5. Samráð.

Við gerð frumvarpsins var haft samráð við dómsmálaráðuneytið varðandi þjóðréttarlegar skuldbindingar samkvæmt vopnaviðskiptasamningi Sameinuðu þjóðanna, þ.e. eftirlit með útflutningi vopna og varnartengdrar vöru. Áformað er að á 153. löggjafarþingi verði lagt fram frumvarp til laga um breytingu á vopnalögum og hefur utanríkisráðuneytið tekið þátt í vinnu við gerð ákvæðis er varðar eftirlit með útflutningi vopna sem falla undir gildissvið laganna.

Einnig var haft samráð við innviðaráðuneytið og Samgöngustofu vegna tillögu um breytingu á 112. gr. laga um loftferðir og stjórnsýsluframkvæmd varðandi flutning hergagna með loftförum sem nánar er vikið að í 7. kafla í greinargerð þessari.

Haft var samráð við umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið og Umhverfisstofnun vegna þess að lög nr. 17/2000, um framkvæmd efnavopnasamningsins, sem lagt er til að verði felld brott og inn í heildarlög um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit, heyra undir ráðuneytið og vegna orðalagsbreytinga á lögákveðnu hlutverki Umhverfisstofnunar.

Jafnframt var haft samráð við heilbrigðisráðuneytið og Geislavarnir ríkisins vegna breytinga á orðalagi í tengslum við hlutverk Geislavarna ríkisins.

Þá var haft samráð við ríkislögreglustjóra vegna ákvæða laganna er varða viðbúnað, rannsóknir og samstarf við alþjóðlega eftirlitsaðila.

Framangreindir aðilar settu fram gagnlegar ábendingar og staðfestu að með frumvarpinu væri verið að formfesta raunverulega framkvæmd og að æskilegt væri að fjalla um framkvæmd alþjóðasamninga er varða afvopnun og takmörkun vígbúnaðar í heildarlögum.

Loks var frumvarpið kynnt í samráðsgátt stjórnvalda en engar umsagnir bárust

6. Mat á áhrifum.

Megintilgangur frumvarpsins er að sameina í ein lög ýmis lög sem varða afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit. Ávinningurinn af samþykkt frumvarpsins er að framkvæmd á þessum sviðum verður betur samræmd og skýrari og þar með skapast líkt og áður segir heildaryfirsýn yfir málaflokkana.

Þá er talið nauðsynlegt að uppfæra ákvæði um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi samkvæmt gildandi rétti til samræmis við þær breytingar sem gerðar hafa verið á réttarsviðinu innan Evrópusambandsins til að samræma framkvæmdina hér á landi við helstu viðskiptaríki Íslands. Með því er komið í veg fyrir að íslensk útflutningsfyrirtæki verði fyrir aðgangshindrunum á markaði þar sem krafist er útflutningsleyfa fyrir vörur með tvíþætt notagildi og jafnframt komið í veg fyrir að Ísland sé notað til umflutnings fyrir hluti með tvíþætt notagildi sem kunna að vera notaðir í andstöðu við alþjóðlegar skuldbindingar, mannúðarrétt, til hryðjuverka eða alvarlegra brota á mannréttindum.

Ekki er gert ráð fyrir því að frumvarpið hafi áhrif á útgjöld ríkisins eða leiði til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð.

7. Stjórnsýsluframkvæmd og alþjóðlegar skuldbindingar er varða flutning á vopnum, hergögnum og varnartengdum vörum.

Í kjölfar fjölmiðlaumfjöllunar um vopnaflutninga íslensks flugfélags til viðkvæmra áfangastaða snemma árs 2018 létu íslensk stjórnvöld vinna tvær skýrslur auk þess sem stjórnsýsluframkvæmd varðandi bann við flutningi hergagna með loftförum var breytt.

Framangreindar skýrslur eru annars vegar skýrsla samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 24. maí 2018, um flutning hergagna með borgaralegum loftförum á árunum 2008–2017 sem unnin var að beiðni forsætisráðherra og hins vegar skýrsla utanríkisráðherra um framkvæmd alþjóðlegra skuldbindinga er varða flutning á vopnum að beiðni ellefu þingmanna, sbr. 54. gr. þingskapalaga (þskj. 1385, 498. mál, 148. löggjafarþing 2017–2018).

Stjórnsýsluframkvæmd var breytt þannig að með forsetaúrskurði nr. 20/2018, frá 2. maí 2018, um breytingu á forsetaúrskurði, nr. 84/2017, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, var gerð sú breyting á skiptingu verkefna milli ráðuneyta að utanríkisráðuneytinu var falið að annast „flutning hergagna og annars varnings með loftförum skv. 1. og 5. mgr. 78. gr. laga um loftferðir “. Samkvæmt breytingunni fer utanríkisráðuneytið með æðstu stjórnsýslu er varðar veitingu leyfa og undanþága til flutnings hergagna um íslenska lofthelgi og með íslenskum loftförum. Reglugerð nr. 937/2005 um flutning hergagna um íslenska lofthelgi, sem kvað á um að Samgöngustofa færi með veitingu leyfa til flutnings hergagna, var felld úr gildi með reglugerð nr. 464/2019. Samkvæmt síðastnefndri reglugerð er flutningur hergagna með loftförum óheimill nema með leyfi útgefnu af utanríkisráðuneytinu en Samgöngustofa sér um umsýslu og samskipti við umsækjendur. Mat og meðferð umsókna fer aftur á móti fram í utanríkisráðuneytinu sem leitar umsagna viðeigandi skrifstofa ráðuneytisins um sjónarmið er varða mannúðar-, varnar- og öryggishagsmuni, alþjóðamál, afvopnun, gildandi þvingunaraðgerðir og slíkar skuldbindingar.

Frá því að framangreindar breytingar á stjórnsýsluframkvæmd tóku gildi hafa borist tæplega 300 umsóknir um leyfi til hergagnaflutninga með loftförum. Ríflega 70% umsóknanna lúta að flutningi hergagna á milli þriðju ríkja yfir íslenska lofthelgi án millilendingar hér á landi. Tæplega 7% umsókna lúta að flutningi hergagna um íslenska lofthelgi með millilendingu hér á landi, svokölluðu tæknistoppi, og um 22% umsókna lúta að flutningi hergagna með íslenskum flugvélum á milli þriðju ríkja. Þremur umsóknum hefur verið hafnað á grundvelli mannúðarsjónarmiða, einkum sökum fyrirhugaðs áfangastaðar, en engin af þeim umsóknum sem hefur verið hafnað stafar frá íslenskum flugrekanda. Í tæplega 80% tilfella allra umsókna sem hafa borist frá því að stjórnsýsluframkvæmd var breytt er lokaáfangastaður hergagnanna ríki sem Ísland á öryggis- og varnarsamstarf við, oftast Bandaríkin. Í flestum tilfellum er um að ræða hefðbundin skotvopn. Töluvert skrifræði fylgir hverri og einni umsókn og fjöldi umsókna er varða venjulegar vörur á leið til bandalagsríkja er töluverður. Æskilegt er að endurskoða fyrirkomulagið með skilvirkni og hagræði að leiðarljósi, þannig að áherslan verði á rýningu og mat umsókna sem sérstök ástæða er til að skoða ítarlega, t.d. til ríkja sem ekki eiga í öryggis- og varnarsamstarfi við Ísland.

Alþjóðasamningar er varða afvopnun og takmörkun vígbúnaðar gera ekki kröfu um að yfirflug með hergögn um íslenska lofthelgi sé háð leyfi. Reglugerð um flutning hergagna með loftförum er sett með stoð í 112. gr. laga um loftferðir, nr. 80/2022, sem felur í sér að óheimilt er að flytja hergögn með loftförum nema með leyfi ráðherra. Ákvæðið samsvarar 78. gr. laga um loftferðir, nr. 60/1998, sem síðan samsvarar 92. gr. laga um loftferðir, nr. 34/1964. Fyrirmynd og stoð framangreindra ákvæða er að finna í a-lið 35. gr. Chicago-sáttmálans, sem öðlaðist gildi á Ísland 20. apríl 1947 en þar segir að hergögn (e. Munitions of War) megi eigi flytja í loftförum, er milliríkjaflug stunda, á eða yfir láði eða legi ríkis nema með leyfi þess. Í athugasemd um áðurnefnda 92. gr. laga um loftferðir, nr. 34/1964, segir að ákvæðinu sé ætlað að „tryggja gegn hættu, sem hlotizt getur af flutningi sprengiefna, bæði fyrir loftfar, farþega, áhöfn og svo fyrir fólk og eignir utan loftfars“. Jafnframt segir að varúð gegn hernaði liggi til grundvallar ákvæðinu en að venja muni vera að leyfa flutning minni háttar handvopna ásamt skotfærum ef tryggilega sé um þau búið. Þannig er tilgangur og hugsun að baki lagastoð reglugerðar um flutning hergagna með loftförum flugöryggi, en ekki afvopnun eða takmörkun vígbúnaðar.

Með hliðsjón af framansögðu er með frumvarpinu lagt til að stjórnsýsluframkvæmd er varðar flutning hergagna verði aftur breytt og vopnaviðskiptasamningur Sameinuðu þjóðanna innleiddur á fullnægjandi hátt í vopnalögum. Við endurskoðun á framkvæmdinni er tekið mið af framkvæmd og regluverki nágrannaríkja Íslands, einkum Danmerkur. Þar fer lögreglan í umboði dómsmálaráðuneytisins með leyfisveitingarvald vegna útflutnings vopna á grundvelli vopnalaga og Samgöngustofa (d. Trafikstyrelsen) veitir leyfi til flutnings með loftförum á grundvelli loftferðalaga. Þannig er útflutningur hergagna í mörgum tilfellum háður tveimur aðskildum leyfum, sem gefin eru út hvort af sinni stofnun, enda eru umsóknirnar metnar með hliðsjón af gjörólíkum forsendum, annars vegar flugöryggi og hins vegar sjónarmiðum um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar, t.d. hvort umsóknin stríði gegn þvingunaraðgerðum eða öðrum alþjóðlegum skuldbindingum. Utanríkisráðuneytið leggur þá mat á umsóknir út frá alþjóðlegum skuldbindum eða hvort vísbendingar séu um að hergögn kunni að vera notuð til að fremja hópmorð eða glæpi gegn mannúð.

Breytt framkvæmd stuðlar að skilvirkni í stjórnsýslunni, skýrara umsóknarferli fyrir rekstraraðila og réttri innleiðingu alþjóðlegra skuldbindinga. Í frumvarpinu er lagt til að í ákvæði um framkvæmd vopnaviðskiptasamnings Sameinuðu þjóðanna verði vísað til þess að um flutning hergagna og varnartengdra vara gildi ákvæði vopnalaga, en reiknað er með að vopnalögum verði breytt með frumvarpi til laga um breytingu á vopnalögum sem áformað er að leggja fram á 153. löggjafarþingi, líkt og frumvarp þetta. Ráðherra sem fer með utanríkismál verður áfram leyfisveitandi vegna útflutnings vopna, hergagna og varnartengdra vara sem og flutnings slíkra vara með íslenskum loftförum, en hefur þó heimild til að fela öðrum heimildarveitinguna, t.d. lögreglunni.

Þá er lagt til að með frumvarpi þessu verði 112. gr. loftferðalaga breytt þannig að innviðaráðherra eða sá sem hann felur leyfisveitinguna fari með leyfisveitingu vegna farar loftfara með hergögn og hervopn um íslenska lofthelgi. Slíkar umsóknir eru metnar með hliðsjón af flugöryggissjónarmiðum en ekki sjónarmiðum sem tengjast afvopnun og takmörkun vígbúnaðar.

Líkt og áður segir leiðir breytingin til þess að í sumum tilfellum verður skylt að sækja um tvö leyfi til að flytja hergögn. Annars vegar leyfi til farar loftfars með hergögn og hervopn um íslenska lofthelgi hjá innviðaráðherra eða þeim sem hann felur leyfisveitinguna. Hins vegar útflutningsleyfi eða leyfi til að flytja hergögn eða hervopn með íslensku loftfari hjá ráðherra sem fer með utanríkismál samkvæmt ákvæðum vopnlaga. Á sama tíma leiðir breytingin til þess að umsóknum sem meta þarf með hliðsjón af sjónarmiðum um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar myndi fækka verulega, mögulega um allt að 70%, þar sem ekki þyrfti að sækja um leyfi vegna flutnings hergagna á milli þriðju ríkja þegar einungis er um að ræða yfirflug um íslenska lofthelgi, enda er áfangastaður slíkra sendinga í svo gott sem öllum tilfellum bandalagsríki. Þar að auki er enginn möguleiki á því að hafa eftirlit með farangri um borð í flugvélum sem einungis fljúga í gegnum lofthelgina án viðkomu hér á landi eða grípa til aðgerða ef flogið er án leyfis. Flutningur hergagna með íslenskum loftförum, hvar sem er í heiminum, svo og allur útflutningur og flutningur sem hefur viðkomu hér á landi með einum eða öðrum hætti verður áfram leyfisskyldur í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar af hálfu ráðherra sem fer með utanríkismál.

Það kann að skjóta skökku við að tvö leyfi í stað eins eigi að stuðla að skilvirkari stjórnsýslu, en eðlismunur á því mati sem fer fram við afgreiðslu umsóknanna er svo mikill að skilvirknin birtist í því að ekki þarf að meta jafn margar umsóknir með hliðsjón af sjónarmiðum sem tengjast afvopnun og takmörkun vígbúnaðar. Umsóknir um flutning hergagna á grundvelli vopnalaga krefjast í sumum tilfellum mats sem krefst þekkingar á alþjóðlegum skuldbindingum Íslands og ekki síður alþjóðapólitík og stöðu heimsmála hverju sinni. Umsóknir um flutning hergagna með loftförum krefjast aftur á móti þekkingar á flugöryggi og regluverki sem því tengist.

Samkvæmt fyrirhuguðu ákvæði í frumvarpi til breytinga á vopnalögum skal ekki veita útflutningsleyfi ef slík leyfisveiting gengur gegn gildandi þvingunaraðgerðum sem öryggisráð Sameinuðu þjóðanna hefur samþykkt eða þegar ætla má að vopn, hergögn eða varnartengdar vörur verði notaðar til að fremja hópmorð, glæpi gegn mannúð, til að fremja alvarleg mannréttindabrot, glæpi gegn friði eða stríðsglæpi. Í þessum tilvikum myndi utanríkisráðuneytið hafna leyfisumsókn án frekari aðgerða.

Þegar framangreint á ekki við skal lögreglan leita umsagnar utanríkisráðuneytisins þegar áfangastaður er ríki utan EES eða ríki sem á ekki aðild að Atlantshafsbandalaginu, fer fram sérstakt mat á umsókninni í utanríkisráðuneytinu út frá framangreindum sjónarmiðum um hættu á að hergögn eða varnartengdar vörur verði notuð til hópmorða, o.fl.

Um einstakar greinar og kafla frumvarpsins.

Um I. kafla.

Í kaflanum er fjallað um markmið frumvarpsins, gildissvið og loks eru í kaflanum orðskýringar sem miða að því að gera ákvæði frumvarpsins aðgengilegri.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er fjallað um markmið frumvarpsins. Litið var til 1. gr. laga nr. 58/2010, um eftirlit með þjónustu og hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu, sem er orðrétt tekið upp í a-lið ákvæðisins. Að því er varðar b- og c-lið var litið til almennra markmiða alþjóðasamninga um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar sem og þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu er almennt orðað gildissviðsákvæði. Gildissvið frumvarpsins tekur til allra aðila innan íslenskrar lögsögu og íslenskra aðila erlendis, hvar sem þeir eru staddir og er í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar.

Um 3. gr.

Ákvæðið hefur að geyma skýringar á nokkrum lykilhugtökum í ákvæðum frumvarpsins.

Í 1. tölul. er hugtakið efnavopn skilgreint. Fjallað er um framkvæmd samningsins um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra í 7. gr. frumvarpsins. Skilgreiningin endurspeglar skilgreiningu hugtaksins í 2. gr. samningsins. Í samningnum eru fleiri hugtök skilgreind sérstaklega, t.d. eiturefni, forstigsefni, lykilþáttur í tvenndar- eða fjölefnakerfi, framleiðslustöð efnavopna o.fl. Ekki þykir ástæða til að taka frekari hugtakaskilgreiningar upp í lögin enda eru hugtökin ekki notuð í 7. gr. frumvarpsins.

Í 2. tölul. er hugtakið hernaðarleg not skilgreint. Skilgreiningin endurspeglar skilgreiningu hugtaksins í 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821 um að koma á reglum Sambandsins um eftirlit með útflutningi, miðlun, tæknilegri aðstoð, tilflutningi og flutningi hluta með tvíþætt notagildi. Fjallað er um hernaðarleg not í fjórða kafla frumvarpsins sem fjallar um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi. Það að hlutur hafi tvíþætt notagildi felst í því að hann megi nota bæði til borgaralegra og hernaðarlegra nota og skilgreining á hernaðarlegum notum því lykilþáttur í að skilja hvað felst í tvíþættu notagildi.

Í 3. tölul. er hugtakið hlutur skilgreint. Skilgreining frumvarpsins er í samræmi við sömu skilgreiningu í lögum nr. 58/2010, um eftirlit með þjónustu og hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu. Mikilvægt er að skilgreiningin á hlut nái ekki aðeins til áþreifanlegra hluta eins og vöru og búnaðar, heldur einnig til hugbúnaðar og tækni. Ýmis hugbúnaður og tækni geta falið í sér tvíþætt notagildi og má nýta í hernaðarlegum tilgangi, til alvarlegra brota á mannréttindum og mannúðarrétti, til hryðjuverka og bælingar innan lands.

Í 4. tölul. er hugtakið hlutir fyrir neteftirlit skilgreint. Skilgreiningin endurspeglar skilgreiningu hugtaksins í 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Fjallað er um hluti með tvíþætt notagildi í fjórða kafla frumvarpsins. Til að bregðast við hættunni á því að aðilar, sem eru samsekir í eða eru ábyrgir fyrir því að stjórna eða fremja alvarlega verknaði sem brjóta í bága við mannréttindi eða alþjóðlegan mannúðarrétt, kunni að misnota tiltekna óskráða hluti fyrir neteftirlit, er rétt að viðhafa eftirlit með útflutningi slíkra hluta.

Í 5. tölul. er hugtakið hlutir með tvíþætt notagildi skilgreint. Skilgreiningin á tvíþættu notagildi byggist á skilgreiningu hugtaksins í lögum nr. 58/2010, um eftirlit með þjónustu og hlutum sem geta haft hernaðarlega þýðingu, og 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Eins og gefur að skilja er mikilvægt að skilgreina hugtakið þar sem það er meginstefið í fjórða kafla frumvarpsins. Upptalning á mögulegum hernaðarlegum tilgangi er sett fram í dæmaskyni en er ekki tæmandi.

Í 6. tölul. er hugtakið jarðsprengja gegn liðsafla skilgreint. Fjallað er um framkvæmd samningsins um bann við notkun, birgðasöfnun, framleiðslu og flutningi jarðsprengna gegn liðsafla og eyðingu þeirra í 10. gr. frumvarpsins. Skilgreiningin er í samræmi við 1. tölul. 2. gr. samningsins.

Í 7. tölul. er hugtakið klasasprengja skilgreint. Fjallað er um framkvæmd samningsins um klasasprengjur í 11. gr. frumvarpsins. Skilgreiningin er í samræmi við 2. tölul. 2. gr. samningsins.

Í 8. tölul. er hugtakið miðlari skilgreint. Skilgreiningin byggist á skilgreiningu hugtaksins í 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Fjallað er um miðlara í fjórða kafla frumvarpsins sem fjallar um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi.

Í 9. tölul. er hugtakið miðlunarþjónusta skilgreind. Skilgreiningin byggist á skilgreiningu hugtaksins í 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Fjallað er um miðlunarþjónustu í fjórða kafla frumvarpsins sem fjallar um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi. Mikilvægur þáttur í útflutningseftirliti er eftirlit með miðlunarþjónustu og þar með mögulegri þátttöku íslenskra aðila í miðlun hluta með tvíþætt notagildi sem væri hægt að nýta til mannréttindabrota, í andstöðu við mannúðarrétt, til hryðjuverka eða í andstöðu við aðrar alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.

Í 10. tölul. er hugtakið tækniaðstoð skilgreint. Skilgreiningin byggist á skilgreiningu hugtaksins í 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Fjallað er um tækniaðstoð í fjórða kafla frumvarpsins sem fjallar um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi. Líkt og með miðlunarþjónustu er eftirlit með tækniaðstoð hluta með tvíþætt notagildi mikilvægur þáttur í útflutningseftirliti. Skilgreiningin nær einnig til tækniaðstoðar sem veitt er með rafrænum miðlum og munnlegri yfirfærslu.

Í 11. tölul. er hugtakið útflutningur skilgreint. Byggist skilgreiningin á sömu skilgreiningu í núgildandi lögum um eftirlit með þjónustu og hlutum sem hafa hernaðarlega þýðingu. Fjallað er beint um útflutning í fjórða kafla frumvarpsins og að einhverju leyti í þriðja kafla þess. Mikilvægt er að útflutningur nái einnig til flutnings á hugbúnaði og tækni með rafrænum miðlum og munnlegri yfirfærslu og umflutnings þar sem slíkt telst eftirlitsskyldur útflutningur þegar um er að ræða hluti með tvíþætt notagildi.

Í 12. tölul. er hugtakið útflytjandi skilgreint. Skilgreiningin byggist á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Fjallað er um útflytjendur í fjórða kafla frumvarpsins. Tilgangur skilgreiningarinnar er að skýra hvaða aðili það er sem ber ábyrgð á því að sækja um útflutningsleyfi vegna hluta með tvíþætt notagildi og m.a. að það nái til einstaklinga sem flytja slíka hluti í farangri sínum á ferðalögum.

Í 13. tölul. er hugtakið vopnasölubann skilgreint. Fjallað er um vopnasölubann í fjórða kafla frumvarpsins. Með vopnasölubanni er átt við alþjóðlegar þvingunaraðgerðir sem Ísland hefur innleitt samkvæmt lögum nr. 93/2008, um framkvæmd alþjóðlegra þvingunaraðgerða, og sem fela í sér bann við sölu á vopnum. Útflutningseftirliti með hlutum með tvíþætt notagildi er m.a. ætlað að koma í veg fyrir að slíkir hlutir séu fluttir úr landi í andstöðu við slíkar þvingunaraðgerðir.

Um II. kafla.

Í kaflanum er fjallað um hlutverk utanríkisráðherra í stefnumótun, alþjóðlegu samstarfi og alþjóðlegum eftirlitskerfum á sviði afvopnunar, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits með hlutum með tvíþætt notagildi.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um að utanríkisráðherra beri ábyrgð á stefnumótun Íslands á sviði afvopnunarmála, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og taki við slíka stefnumótun m.a. mið af þjóðaröryggisstefnu. Þá er gert ráð fyrir því að stefnan verði birt opinberlega en fordæmi eru fyrir því að nágrannaríki birti sérstakar stefnur um afvopnunarmál og takmörkun vígbúnaðar.

Um er að ræða formfestingu á áralangri framkvæmd enda er að miklu leyti um að ræða aðild Íslands að alþjóðasamningum, alþjóðlegum samtökum, stofnunum og ráðstefnum. Þá er málaflokkurinn nátengdur varnarmálum sem heyra undir utanríkisráðuneytið.

Rétt þykir að taka sérstaklega fram að stefnumótun Íslands í málaflokkunum skuli taka mið af alþjóðlegum skuldbindingum Íslands, stuðla að afvopnun og takmörkun vígbúnaðar og taka mið af þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland. Með alþjóðlegum skuldbindingum Íslands er vísað til skuldbindinga á ýmsum sviðum, t.d. í tengslum við afvopnun og takmörkun vígbúnaðar en ekki síður á sviði öryggis- og varnarmála.

Nefna má að í sjö skipti hefur verið lögð fram þingsályktunartillaga þess efnis að Alþingi álykti að ríkisstjórnin skuli fyrir Íslands hönd undirrita og fullgilda samning um bann við kjarnorkuvopnum (e. Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons) sem samþykktur var á ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í New York 7. júlí 2017 og tók gildi 22. janúar 2021 (hér eftir nefndur bannsamningurinn). Ísland studdi ekki þá ályktun sem leiddi til bannsamningsins, m.a. vegna þess að fyrir fram var ljóst að kjarnavopnaveldin myndu ekki taka þátt í ferlinu og fyrirséð að ekki næðist árangur nema þau sætu við samningsborðið. Þar af leiðandi tók Ísland hvorki þátt í viðræðum um samninginn né atkvæðagreiðslunni um hann og átti hið sama við um önnur ríki sem ekki studdu hina upprunalegu ályktun. Að mati íslenskra stjórnvalda eru þeir samningar sem nú þegar liggja fyrir raunhæfasta og jafnframt vænlegasta leiðin til árangurs þegar kemur að kjarnavopnum. Þar ber helst að nefna samninginn um bann við útbreiðslu kjarnavopna (NPT) og samninginn um bann við tilraunum með kjarnavopn (CTBT). Afstaða Íslands til kjarnavopna er skýr og felur í sér að stefna skuli að kjarnavopnalausri veröld og að kjarnavopnum sé eytt með markvissum hætti. Þannig hefur Ísland í gegnum tíðina stutt margvíslegar ályktanir á vettvangi Sameinuðu þjóðanna sem lúta að þessu markmiði. Þá hefur utanríkisráðuneytið áréttað, í tengslum við þingsályktunartillögur um aðild að bannsamningnum, að í þjóðaröryggisstefnunni er bæði lögð áhersla á friðlýsingu Íslands og íslenskrar landhelgi fyrir kjarnavopnum að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga, aðildar Íslands að Atlantshafsbandalaginu og tvíhliða varnarsamnings við Bandaríkin sem og þeirra skuldbindinga sem af þeim leiða. Í grunnstefnu Atlantshafsbandalagsins frá árinu 2010 segir að stefnt skuli að heimi án kjarnavopna. Aftur á móti, á meðan kjarnavopn fyrirfinnast, tilgreinir grunnstefnan kjarnavopn sem hluta af fælingar- og varnarstefnu bandalagsins. Þannig samræmist samningurinn ekki skuldbindingum Íslands gagnvart Atlantshafsbandalaginu enda styðja engin aðildarríki bandalagsins samninginn og raunar hefur ekkert hinna norrænu landanna fullgilt samninginn.

Um 5. gr.

Í ákvæðinu s egir að ráðherra fari með fyrirsvar af hálfu íslenska ríkisins í samskiptum við erlend ríki og alþjóðastofnanir á sviði afvopnunarmála, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits . Samskipti þau sem hér um ræðir eru milliríkjasamskipti. Hér er hnykkt á meginreglu 1. gr. laga nr. 39/1971, um utanríkisþjónustu Íslands, og d- og g-lið 1. mgr. 12. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2022, um að utanríkisráðherra annast milliríkjasamskipti.

Jafnframt er kveðið á um heimild ráðherra til að setja í reglugerð frekari reglur til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands vegna þátttöku í alþjóðlegum eftirlitskerfum. Með eftirlitskerfi er t.d. átt við MTCR, Ástralíuhópinn o.fl. Þetta alþjóðasamstarf snýst um að stuðla að alþjóðafriði og öryggi og felur oftar en ekki í sér ákveðnar sameiginlegar reglur eða leiðbeiningar um framkvæmd afvopnunar, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit.

Um 6. gr.

Ákvæðið felur í sér heimild fyrir utanríkisráðherra til að gera verk- eða þjónustusamninga við ríkisstofnanir um verkefni sem falla undir lögin og verkefni sem grundvallast á aðild Íslands að alþjóðasamningum eða varða afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit. Slíkir samningar verði gerðir með samþykki þess ráðherra sem fer með yfirstjórn þeirrar ríkisstofnunar er verksamningur eða þjónustusamningur er gerður við. Tillaga að þessu ákvæði er sett fram með hliðsjón af 7. gr. a laga um varnarmál, nr. 34/2008, eins og þeim var breytt með lögum nr. 126/2011, en sú tillaga var á sínum tíma lögð fram með hliðsjón af heimild í þágildandi lögum um fjárreiður ríkisins.

Lögmætisregla íslensks stjórnsýsluréttar felur í sér að skýra lagaheimild þarf til að stjórnvaldi sé heimilt að framselja vald sitt til að hafa tiltekin verkefni með höndum. Frumvarpið felur í sér að lögfest verði að ráðherra fari með yfirstjórn mála sem tengjast afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirliti.

Verkefni sem tengjast þeim málaflokkum sem frumvarpið fjallar um krefjast þess sjaldan að þörf sé á því að gera verk- eða þjónustusamninga við aðrar stofnanir. Eini samningurinn sem gerður hefur verið er þjónustusamningur við Geislavarnir ríkisins um verkefni stofnunarinnar sem tengjast Alþjóðakjarnorkumálastofnuninni. Ekki er gert ráð fyrir að þjónustusamningum fjölgi.

Um III. kafla.

Í kaflanum er fjallað um alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á sviði afvopnunar og takmörkunar vígbúnaðar. Í kaflanum eru ákvæði eftirfarandi samninga innleidd í ein heildarlög. Af þessum alþjóðasamningum, sem allir hafa verið fullgiltir, hafa fjórir þegar verið innleiddir í íslenskan rétt með sérlögum eins og áður hefur verið fjallað um. Að auki bætast við fjórir samningar sem engin sérlög hafa gilt um. Samningarnir átta eru:

a. samningurinn um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra frá 13. janúar 1993 (nú lög nr. 17/2000),

b. samningurinn um allsherjarbann við tilraunum með kjarnavopn frá 10. september 1996 (nú lög nr. 25/2001),

c. samningurinn um að dreifa ekki kjarnavopnum frá 1. júlí 1968,

d. samningurinn um bann við notkun, birgðasöfnun, framleiðslu og flutningi jarðsprengna gegn liðsafla og um eyðingu þeirra frá 18. september 1997 (nú lög nr. 26/2001),

e. samningurinn um klasasprengjur frá 30. maí 2008 (nú lög nr. 83/2015),

f. samningurinn um bann við þróun, framleiðslu og söfnun sýkla- og eiturvopna og um eyðingu þeirra frá 10. apríl 1972,

g. samningurinn um bann við eða takmarkanir á notkun tiltekinna hefðbundinna vopna sem unnt er að flokka sem mjög skaðleg eða sem hafi ófyrirsjáanleg áhrif frá 10. október 1980, og

h. vopnaviðskiptasamningur Sameinuðu þjóðanna frá 2. apríl 2013.

Í ákvæðum kaflans eru meginskuldbindingar samkvæmt framangreindum samningum lögfestar og kveðið á um heimild ráðherra til að setja í reglugerð nánari reglur um framkvæmd og innleiðingu samninganna.

Þá er í kaflanum almennt ákvæði um framkvæmd annarra samninga á sviði afvopnunarmála og takmörkunar vígbúnaðar, undir slíkt ákvæði geta fallið aðrir samningar sem Ísland hefur þegar fullgilt eða samningar sem Ísland fullgildir eftir gildstöku laganna, verði frumvarpið samþykkt.

Í kaflanum er einnig fjallað um innlent og erlent eftirlit, meðal annars réttindi og heimildir erlendra eftirlitsaðila í samræmi við þær skuldbindingar sem almennt koma fram í alþjóðlegum samningum á sviði afvopnunar og takmörkunar vígbúnaðar.

Lokaákvæði kaflans kveður svo á um eftirlitsheimildir ráðuneytisins og upplýsingagjöf.

Um 7. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt samningnum um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra (e. Chemical Weapons Convention) sem gerður var í París 13. janúar 1993 (hér eftir nefndur Efnavopnasamningurinn). Efnavopnasamningurinn er viðamikill alþjóðasamningur sem hefur að geyma ákvæði um bann við notkun og annarri meðhöndlun á efnavopnum, sem og ákvæði um eftirlit með framleiðslu og annarri meðferð efnavopna og vettvangskannanir í aðildarríkjum.

Með þingsályktun nr. 5/121 frá 28. apríl 1997 veitti Alþingi ríkisstjórninni heimild til að fullgilda samninginn fyrir Íslands hönd. Samningurinn er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 12/1997. Samningurinn var fullgiltur af Íslands hálfu sama dag og öðlaðist hann gildi 29. apríl 1997. Með lögum nr. 17/2000, um framkvæmd samnings um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra, voru sett nauðsynleg lagaákvæði til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningnum. Í frumvarpinu er lagt til að lögin verði felld úr gildi enda felur frumvarpið í sér þau lagaákvæði sem nauðsynleg eru til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningnum.

Samningurinn, sem er 24 greinar og 3 viðaukar, var lagður fyrir 47. allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna sem hvatti öll ríki heims með samhljóða ályktun til að gerast aðilar að samningnum. Hann var undirritaður af fulltrúum 128 ríkja, þar á meðal Íslands, í París 13. janúar 1993. Síðan hafa 65 ríki til viðbótar undirritað samninginn miðað við 31. janúar 2023. Þá voru aðildarríki samningsins 193 talsins. Aðeins þrjú ríki í heiminum, Egyptaland, Norður-Kórea og Suður-Súdan, hafa hvorki undirritað né fullgilt samninginn og eitt ríki, Ísrael, hefur aðeins undirritað en ekki fullgilt.

Samningurinn skuldbindur aðildarríkin á alþjóðavettvangi til að virða bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og að eyða þeim vopnum sem til eru. Aðildarríki samningsins skuldbinda sig til að nota aldrei efnavopn í hernaði og undirgangast einnig þá skyldu að eyða efnavopnum sem þau hafa umráð yfir, eru staðsett innan lögsögu þeirra eða þau hafa yfirráð yfir, sbr. 1. og 4. gr. samningsins. Í samningnum er kveðið á um takmarkaða heimild til meðhöndlunar eiturefna í skilningi samningsins, þ.e. efni sem geta með efnafræðilegum áhrifum á líkamsstarfsemi banað mönnum eða dýrum eða gert þau vanmegnug um tíma eða valdið þeim varanlegu líkamstjóni, sé það gert í þágu framfara í vísindum, sbr. 6. gr. samningsins. Skv. 3. gr. samningsins eru aðildarríki skuldbundin til að gefa yfirlýsingu um það hvort efnavopn séu geymd á landsvæði þeirra, svo og hvort þar séu framleiðslustöðvar efnavopna. Þá hefur samningurinn að geyma ítarleg ákvæði um alþjóðlegt eftirlit með framkvæmd hans. Gert er ráð fyrir sannprófunum og öðru eftirliti á vettvangi í hverju aðildarríki, hvort heldur er vegna meintrar framleiðslu efnavopna eða eyðingar þeirra, sbr. 5. gr. og viðauka um sannprófanir. Aldrei hefur verið framkvæmt eftirlit á grundvelli samningsins hér á landi.

Með samningnum var komið á fót sérstakri alþjóðastofnun til að ná fram tilgangi og markmiðum samningsins og tryggja framkvæmd ákvæða hans, þ.e. Stofnunin um bann við efnavopnum (e. Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons – OPCW) sem hefur aðsetur í Haag í Hollandi. Í samræmi við samninginn hefur jafnframt verið komið á fót þremur meginskipulagseiningum stofnunarinnar sem eru árleg ríkjaráðstefna aðildarríkjanna, framkvæmdaráð og tækniskrifstofa.

Lög nr. 17/2000, um framkvæmd samnings um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra, heyra undir umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra vegna þess að Umhverfisstofnun, undirstofnun ráðuneytisins, sinnir eftirliti með efnum í samræmi við ákvæði efnalaga. Samkvæmt lögunum gegnir Umhverfisstofnun eftirlitshlutverki en í frumvarpinu er lagt til að eftirlitshlutverkið verði flutt til ríkislögreglustjóra sem annast eftirlit með framkvæmd annarra samninga en að Umhverfisstofnun verði utanríkisráðuneytinu og eftirlitsaðilum, innlendum og erlendum, til ráðgjafar.

Í 1. mgr. eru lagðar til breytingar frá lögum nr. 17/2000 sem miða að því að endurspegla betur þjóðréttarlegar skuldbindingar samkvæmt efnavopnasamningnum. Þannig er orðalag almennra skuldbindinga efnavopnasamningsins skv. 1. gr. tekið beint upp í lögin í stað þess að umorða skuldbindingarnar.

Í 2. mgr. er kveðið á um hlutverk Umhverfisstofnunar. Samkvæmt ákvæðum laga nr. 17/2000 sinnir stofnunin eftirliti með framkvæmd laganna og efnavopnasamningsins að því frátöldu að ríkislögreglustjóri annast framkvæmd samningsins að því er varðar viðbúnað fyrir almenning. Í frumvarpinu er lagt til að ríkislögreglustjóri annist eftirlit með framkvæmd samningsins. Umhverfisstofnun verði utanríkisráðuneytinu og eftirlitsaðilum, innlendum og erlendum, aftur á móti til ráðgjafar enda býr stofnunin yfir sérfræðiþekkingu á sviði efnamála vegna hlutverka stofnunarinnar samkvæmt ákvæðum efnalaga.

Um 8. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt samningnum um allsherjarbann við tilraunum með kjarnavopn (e. Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty) sem samþykktur var í New York 10. september 1996. Um er að ræða alþjóðasamning sem hefur að geyma ákvæði um bann við hvers konar tilraunum með kjarnasprengingar.

Með þingsályktun 22/125 frá 13. maí 2000 veitti Alþingi ríkisstjórninni heimild til að fullgilda samninginn fyrir Íslands hönd. Samningurinn er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 23/2000. Hann var fullgiltur 25. júní sama ár. Með lögum nr. 25/2001, um framkvæmd samnings um bann við tilraunum með kjarnavopn, voru sett nauðsynleg lagaákvæði til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningnum. Í frumvarpinu er lagt til að lögin verði felld úr gildi enda felur frumvarpið í sér þau lagaákvæði sem nauðsynleg eru til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningnum.

Afvopnunarráðstefnan í Genf hóf samningaviðræður um allsherjarbann við tilraunum með kjarnavopn 26. janúar 1994. Ráðstefnan gat einungis tekið ákvarðanir með almennu samþykki þeirra ríkja sem tóku þátt í henni og þegar upp var staðið var eitt ríkjanna, Indland, ekki reiðubúið að samþykkja þau samningsdrög sem samstaða var um að öðru leyti. Af þessum sökum var samningurinn lagður fyrir aukaallsherjarþing Sameinuðu þjóðanna sem kallað var saman sérstaklega í þessum tilgangi og samþykkti það samninginn með miklum meiri hluta 10. september 1996. Samningurinn var lagður fram til undirritunar 24. september 1996 og var hann undirritaður af Íslands hálfu sama dag.

Samningurinn hefur að geyma 17 greinar og 2 viðauka. Hinn 31. janúar 2023 höfðu 168 ríki undirritað og fullgilt samninginn og 15 ríki undirritað en ekki fullgilt. Þá eru 11 ríki sem hafa hvorki undirritað né fullgilt. Samningurinn öðlast ekki gildi fyrr en þau 44 ríki sem tilgreind eru í 2. viðauka við samninginn hafa fullgilt hann. Af þessum ríkjum hafa 36 ríki fullgilt samninginn en 8 ríki, Kína, Indland, Pakistan, Norður-Kórea, Ísrael, Íran, Egyptaland og Bandaríkin, hafa enn sem komið er ekki fullgilt hann. Af framangreindum ríkjum eru 3 ríki sem hafa ekki heldur undirritað samninginn, Indland, Norður-Kórea og Pakistan. Kjarnorkuveldin Bandaríkin, Bretland, Frakkland, Kína og Rússland hafa öll undirritað samninginn. Bretland, Frakkland og Rússland hafa jafnframt fullgilt hann.

Með samningnum er sett á laggirnar sérstök alþjóðastofnun með aðsetur í Vín í Austurríki. Stofnunin samanstendur af þingi aðildarríkjanna, framkvæmdaráði og tækniskrifstofu. Stofnunin hefur umsjón með framkvæmd samningsins og rekstri alþjóðaeftirlitskerfisins og sérstakrar gagnamiðstöðvar.

Með samningnum er komið á fót eftirlitskerfi til að sannreyna hvort honum sé framfylgt í aðildarríkjunum. Eftirlitskerfið grundvallast af fjórum meginþáttum: alþjóðlegu eftirlitskerfi, staðbundnu eftirliti, samráði og skýringu ríkjanna og loks traustvekjandi aðgerðum. Alþjóðlega eftirlitskerfið samanstendur af alls 321 stöð víðs vegar um heim í samtals 89 löndum. Kerfið er tvískipt, aðalkerfi og varakerfi. Tvær þessara stöðva eru hér á landi til mælinga á geislavirkni og jarðhræringum. Stöð til mælinga á geislavirkni tilheyrir aðalkerfinu og er staðsett á Rjúpnahæð. Hún er í umsjón Geislavarna ríkisins sem einnig sér um að miðla upplýsingum frá stöðinni til alþjóðlegrar gagnamiðstöðvar sem safnar saman upplýsingum frá stöðvum víðs vegar um heim. Stöð til jarðskjálftamælinga sem Veðurstofa Íslands hefur umsjón með er í nágrenni Borgarness og er henni ætlað að þjóna varakerfinu. Í staðbundnu eftirliti felst að eftirlitshópur sem skipaður er af tækniskrifstofu stofnunarinnar er sendur til einstaks ríkis í þeim tilgangi að upplýsa hvort tilraunasprenging með kjarnavopn eða nokkur önnur kjarnasprenging hafi verið framkvæmd í bága við samninginn. Með samráði og skýringum milli aðildarríkja er átt við að áður en ríki óskar eftir staðbundnu eftirliti í öðru ríki skuli ríkin fyrst reyna til hlítar að skýra og leysa sín á milli, með eða fyrir milligöngu stofnunarinnar, hvert það mál sem valdið getur áhyggjum um að ekki sé staðið við grundvallarskuldbindingar samkvæmt samningnum. Traustvekjandi aðgerðir samkvæmt samningnum felast í að hvert ríki tilkynni tækniskrifstofunni með fyrirvara hverja þá efnasprengingu af ákveðnum styrkleika sem stendur til að framkvæma á yfirráðasvæði þess.

Allsherjarbann við kjarnasprengingum hefur mikla þýðingu svo að stemma megi stigu við vígbúnaðarkapphlaupi á sviði kjarnavopna. Samningurinn setur ríkjum skorður í þróun og smíði kjarnavopna, einkum þeim ríkjum sem ekki eiga slík vopn fyrir en hafa í hyggju að koma þeim upp. Einnig hamlar samningurinn gegn frekari þróun nýrra vopna þeirra ríkja sem þegar hafa á að skipa kjarnavopnum. Samningurinn sýnir þannig markvissa viðleitni til að stemma stigu við útbreiðslu kjarnavopna og hefta frekari þróun þeirra.

Meginmarkmið samningsins er sett fram í 1. mgr. líkt og í lögum nr. 25/2001, um framkvæmd samnings um allsherjarbann við tilraunum með kjarnavopn. Orðalagi ákvæðisins er breytt lítillega til að það samræmist betur 1. gr. samningsins.

Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að Geislavarnir ríkisins séu lögbært yfirvald við framkvæmd samningsins. Í lögum nr. 25/2001 er kveðið á um að stofnunin fari með eftirlit með framkvæmd samningsins. Skv. 4. mgr. 3. gr. samningsins skal hvert aðildarríki tilnefna eða setja á legg stofnun (e. National Authority) í þeim tilgangi að uppfylla samningsskuldbindingar. Þetta lögbæra yfirvald skal starfa sem miðstöð fyrir tengsl við alþjóðastofnunina og önnur aðildarríki. Stofnunin sinnir ekki eiginlegu eftirliti heldur aðstoðar alþjóðlega eftirlitsmenn við eftirlit sem kveðið er á um í samningnum.

Samkvæmt d-lið 4. gr. samningsins hefur hvert aðildarríki rétt til að óska eftir staðbundnu eftirliti á yfirráðasvæði eða á sérhverjum öðrum stað undir lögsögu eða stjórn sérhvers aðildarríkis eða á svæði utan lögsögu eða stjórnar ríkja.

Tilgangur slíks staðbundins eftirlits er að upplýsa hvort tilraunasprenging með kjarnavopn eða nokkur önnur kjarnasprenging hafi verið framkvæmd í bága við 1. gr. samningsins og að svo miklu leyti sem unnt er að safna saman upplýsingum um hvers kyns staðreyndir sem gætu aðstoðað við að bera kennsl á aðila sem hugsanlega hefur brotið gegn ákvæðum samningsins. Framkvæmdaráðið tekur ákvörðun um hvort orðið verði við beiðni um staðbundið eftirlit. Verði beiðni tekin til greina skal framkvæmdastjóri tækniskrifstofunnar tilkynna viðkomandi ríki þar um. Eftirlitið felst í því að eftirlitshópur sem tilnefndur er af framkvæmdastjóra tækniskrifstofunnar er sendur til viðkomandi ríkis. Hvert aðildarríki þarf fyrir fram að samþykkja lista tækniskrifstofunnar yfir skoðunarmenn. Ef framkvæma á skoðun í aðildarríki hafa fulltrúar viðkomandi ríkis rétt á að vera viðstaddir skoðunina og skulu aðstoða ef með þarf. Skoðunarmenn mega samkvæmt samningnum skoða alla þætti er lúta að starfsemi þar sem hugsanlegt er að tilraunasprenging með kjarnavopn eða önnur kjarnasprenging hafi verið framkvæmd. Kveðið er á um alþjóðlegt eftirlit í 17. gr. frumvarpsins.

Um 9. gr.

Í 1.– 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt samningnum um að dreifa ekki kjarnavopnum (e. Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) sem gerður var í Washington, London og Moskvu 1. júlí 1968 (hér eftir nefndur samningurinn um bann við útbreiðslu kjarnavopna). Um er að ræða alþjóðasamning sem hefur að geyma ákvæði sem miða að því að sporna við útbreiðslu kjarnavopna. Ákvæði samningsins skipta ríkjum upp í tvo hópa, annars vegar kjarnavopnaríki, þ.e. ríki sem eiga kjarnavopn, og hins vegar kjarnavopnalaus ríki, þ.e. ríki sem eiga ekki kjarnavopn. Skyldur og réttindi samkvæmt samningnum eru ólík eftir því hvort um er að ræða ríki sem eiga kjarnavopn eða kjarnavopnalaus ríki.

Samningurinn er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 15/1969. Samningurinn var undirritaður af Íslands hálfu 1. júlí 1968 og fullgiltur 18. júlí 1969. Auk þess var gerður sérstakur samningur milli Íslands og Alþjóðakjarnorkumálastofnunarinnar um öryggisreglur í tengslum við samninginn um bann við útbreiðslu kjarnavopna (hér eftir nefndur samningurinn við Alþjóðakjarnorkumálastofnunina). Sá samningur og bókun við hann tók gildi 12. júlí 1972 og er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 12/1972. Viðbótarbókun við samninginn við Alþjóðakjarnorkumálastofnunina var gerð í Vín 12. september 2003 og öðlaðist gildi sama dag, sbr. auglýsingu nr. 24/2004, sem birt er í C-deild Stjórnartíðinda.

Samningurinn um bann við útbreiðslu kjarnavopna hefur að geyma 11 greinar. Aðildarríki samningsins eru 190 talsins og þar af eru fimm ríki sem eiga kjarnavopn og er heimilt að eiga slík vopn samkvæmt samningnum. Þessi ríki eru Bandaríkin, Rússland, Kína, Frakkland og Bretland, en þessi ríki áttu öll kjarnavopn 1. janúar 1967 sem er viðmið samningsins. Þá eru Líbía, Sýrland og Íran öll aðilar að samningnum og skilgreind sem kjarnavopnalaus ríki, en þessi ríki hafa öll orðið uppvís að brotum á samningnum og stöðu sinni sem kjarnavopnalaus ríki. Norður-Kórea undirritaði samninginn 1985, en dró sig út úr honum árið 2003 og býr yfir kjarnavopnum. Auk Norður-Kóreu eru fjögur önnur ríki ekki aðilar að samningnum, það eru Indland og Pakistan sem bæði hafa kjarnavopn, Suður-Súdan sem ekki á kjarnavopn og Ísrael sem ekki hefur staðfest formlega hvort það eigi kjarnavopn eða ekki. Almennt er talið að Ísrael búi yfir kjarnavopnum.

Samningurinn um bann við útbreiðslu kjarnavopna byggist á þremur stoðum, þ.e. banni við útbreiðslu kjarnavopna, afvopnun og réttinum til að nýta kjarnorku í friðsamlegum tilgangi.

Hvað varðar bann við útbreiðslu eru ríki sem eiga kjarnavopn skuldbundin til að afhenda kjarnavopnalausum ríkjum hvorki kjarnavopn né kjarnasprengjutæki, aðstoða ekki, hvetja eða á annan hátt fá kjarnavopnalaust ríki til að framleiða eða útvega sér með öðrum hætti kjarnavopn eða önnur kjarnasprengjutæki. Skuldbinda kjarnavopnalaus ríki sig til að taka ekki við kjarnavopnum né öðrum kjarnasprengjutækjum eða leita eftir eða fá aðstoð við framleiðslu slíkra vopna eða tækja. Loks eru kjarnavopnalaus ríki skuldbundin til að fara eftir öryggisráðstöfunum settum af Alþjóðakjarnorkumálastofnuninni (samningurinn við Alþjóðakjarnorkumálastofnunina) sem er ætlað að sannreyna að þau ríki séu ekki að nýta kjarnorku til kjarnavopna eða annarra kjarnasprengjutækja.

Hvað varðar afvopnun skuldbinda öll aðildarríki samningsins sig til að vinna að afvopnun kjarnavopna og gerð samnings um algjöra afvopnun.

Hvað varðar notkun kjarnorku í friðsamlegum tilgangi kveður samningurinn á um að öllum aðildarríkjunum sé frjálst að nota kjarnorku í friðsamlegum tilgangi. Þá er jafnframt hvatt til alþjóðlegs samstarfs á þessu sviði, upplýsingaskipta og aðstoðar.

Þessar þrjár stoðir eru í samræmi við meginmarkmið Alþjóðakjarnorkumálastofnunarinnar sem sett var á laggirnar 29. júlí 1957 og er sjálfstæð stofnun Sameinuðu þjóðanna með höfuðstöðvar í Vín.

Í 3. mgr. er kveðið á um hlutverk Geislavarna ríkisins og verkefni stofnunarinnar sem tengjast aðild Íslands að samningnum um bann við útbreiðslu kjarnavopna. Jafnframt er kveðið á um að stofnunin og utanríkisráðuneytið skuli gera með sér þjónustusamning. Geislavarnir hafa sinnt umræddum hlutverkum um langt skeið. Í maí 2022 gerðu utanríkisráðuneytið og Geislavarnir með sér samning til að formfesta framkvæmdina en þar er m.a. kveðið á um að stofnunin taki að sér verkefni sem grundvallast á aðild Íslands að Alþjóðakjarnorkumálastofnuninni og samningnum um bann við að dreifa kjarnavopnum auk viðauka. Samkvæmt samningnum annast stofnunin tæknilega framkvæmd á þeim skuldbindingum sem leiða af aðild Íslands að Alþjóðakjarnorkumálastofnuninni og samningum á sviði kjarnaöryggis, er að verkefnasviði stofnunarinnar lúta. Þá er kveðið á um að stofnunin veiti ráðuneytinu sérfræðilega ráðgjöf á sviði geislavarna og kjarnorkumála.

Í 4. mgr. er kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um framkvæmd samningsins.

Um 10. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt samningnum um bann við notkun, birgðasöfnun, framleiðslu og flutningi jarðsprengna gegn liðsafla og um eyðingu þeirra (e. Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on Their Destruction – APLC) sem gerður var í Ósló 18. september 1997 (hér eftir nefndur samningur um bann við notkun jarðsprengna).

Með þingsályktun nr. 16/123 frá 10. mars 1999 veitti Alþingi ríkisstjórninni heimild til að fullgilda samninginn fyrir Íslands hönd. Samningurinn er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 19/1999. Samningurinn var fullgiltur af Íslands hálfu 5. maí 1999 og öðlaðist gildi 1. nóvember sama ár. Með lögum nr. 26/2001, um framkvæmd samnings um bann við notkun, birgðasöfnun, framleiðslu og flutningi jarðsprengna gegn liðsafla og um eyðingu þeirra, voru sett nauðsynleg lagaákvæði til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningnum. Í frumvarpinu er lagt til að lögin verði felld úr gildi enda felur frumvarpið í sér þau lagaákvæði sem nauðsynleg eru til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningnum.

Samningurinn hefur að geyma 22 greinar og eru meginmarkmið hans að banna notkun, birgðasöfnun, framleiðslu og flutning jarðsprengna gegn liðsafla. 164 ríki hafa fullgilt samninginn og eitt ríki undirritað hann en ekki fullgilt hann. 32 ríki heimsins eru ekki aðilar að samningnum og eru það m.a. Bandaríkin, Rússland og Kína.

Helstu ákvæði samningsins varða eyðingu birgða jarðsprengna, eyðingu jarðsprengna á jarðsprengjusvæðum og alþjóðlega samvinnu, ráðstafanir og aðstoð.

Í 2. mgr. ákvæðisins er svo kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um framkvæmd og samningsins.

Um 11. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt samningnum um klasasprengjur (e. Convention on Cluster Munitions) sem gerður var í Dyflinni 30. maí 2008. Samningurinn er alþjóðasamningur sem hefur að geyma ákvæði um bann við notkun klasasprengna.

Samningurinn var undirritaður fyrir Íslands hönd í Ósló 3. desember 2008 og tók gildi 1. ágúst 2010. Hann var fullgiltur 31. ágúst 2015 og er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu 77/2021. Með lögum nr. 83/2015, um framkvæmd samnings um klasasprengjur, voru sett nauðsynleg lagaákvæði til að gera Íslandi kleift að fullgilda samninginn. Í frumvarpinu er lagt til að lögin verði felld úr gildi enda felur frumvarpið í sér þau lagaákvæði sem nauðsynleg eru til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt samningnum.

Samningurinn hefur að geyma 23 greinar og byggist m.a. á ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna nr. 1325 (2000) og nr. 1612 (2005). 110 ríki hafa fullgilt samninginn en auk þess hafa 12 ríki undirritað samninginn en ekki fullgilt hann. 16 ríki hafa neitað að undirrita samninginn og framleiða áfram klasasprengjur, þar á meðal eru Bandaríkin, Ísrael, Íran og Kína.

Samkvæmt samningnum skuldbinda aðildarríki samningsins sig til að, undir engum kringumstæðum:

a. nota klasasprengjur,

b. þróa, framleiða, verða sér úti um með öðrum hætti, safna birgðum af, varðveita eða flytja klasasprengjur,

c. aðstoða, hvetja eða ýta undir einhvern að taka þátt í einhverjum þeim aðgerðum sem aðildarríki eru óheimilar samkvæmt samningnum.

Í samningnum er einnig kveðið á um bann aðildarríkja til að eyða birgðum af slíkum sprengjum, en miðað var við að eyðingu slíkra sprengna yrði lokið innan fjögurra ára frá gildistöku. Þá er einnig kveðið á um hreinsun og eyðingu klasasprengjuleifa og fræðslu til að draga úr áhættu, aðstoð við fórnarlömb og um alþjóðlega samvinnu og aðstoð.

Í 1. mgr. eru lagðar til breytingar frá lögum nr. 83/2015 sem miða að því að endurspegla betur þjóðréttarlegar skuldbindingar samkvæmt samningnum um kjarnasprengjur. Þannig er orðalag almennra skuldbindinga skv. 1. mgr. tekið beint upp í lögin í stað þess að umorða skuldbindingarnar.

Í 2. mgr. ákvæðisins er svo kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um framkvæmd samningsins.

Um 12. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt samningnum um bann við þróun, framleiðslu og söfnun sýkla- og eiturvopna og um eyðingu þeirra (e. Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction) sem samþykktur var 10. apríl 1972 í Moskvu, Washington og London. Samningurinn er alþjóðasamningur sem hefur að geyma ákvæði um bann við þróun, framleiðslu og söfnun sýkla- og eiturvopna.

Samningurinn var undirritaður fyrir Íslands hönd 10. apríl 1972, fullgiltur 15. febrúar 1973 og öðlaðist gildi 26. mars 1975. Samningurinn er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 8/1972.

Samningurinn hefur að geyma 15 greinar. 184 ríki hafa fullgilt samninginn og fjögur hafa undirritað hann en ekki fullgilt. Ríkin sem hvorki hafa undirritað né fullgilt eru Tjad, Kómorur, Djibútí, Eritrea, Kíribatí, Míkrónesía, Suður-Súdan, Túvalú og Ísrael. Þá hafa Egyptaland, Haítí, Sómalía og Sýrland undirritað en ekki fullgilt samninginn.

Helstu skuldbindingar samkvæmt samningnum eru eftirfarandi:

a. bann við þróun, framleiðslu, birgðasöfnun, öflun og varðveislu sýkla- og eiturvopna,

b. eyðingu eða umbreytingu sýkla- og eiturvopna til notkunar í friðsamlegum tilgangi,

c. bann við aðstoð, hvatningu og flutningi eitur- og sýklavopna til annara, og

d. aðstoð og samstarf við ríki sem orðið hafa fyrir áhrifum af notkun eitur- og sýklavopna í andstöðu við samninginn.

Þessar skuldbindingar eru lögfestar í 1. mgr. ákvæðisins.

Í 2. mgr. ákvæðisins er svo kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um framkvæmd samningsins.

Um 13. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um meginskuldbindingar samkvæmt samningnum um bann við eða takmarkanir á notkun tiltekinna hefðbundinna vopna sem unnt er að flokka sem mjög skaðleg eða sem hafi ófyrirsjáanleg áhrif, ásamt bókunum I–V, (Convention on Prohibitions or Restrictions on the Use of Certain Conventional Weapons Which May Be Deemed to Be Excessively Injurious or to Have Indiscriminate Effects – CCW) sem gerður var í Genf 10. október 1980. Gildissvið samningsins var útfært árin 1996 og 2001. Samningurinn er viðamikill alþjóðasamningur sem fjallar um bann við eða takmarkanir á ákveðnum vopnum sem hafa sérstaklega skaðleg eða ófyrirséð áhrif, þetta eru m.a. jarðsprengjur, sprengigildrur, íkveikjuvopn og leysivopn sem valda blindu. Allt eru þetta vopn sem geta valdið tjóni, ekki aðeins á þeim aðilum sem eru bein skotmörk, t.d. hermönnum, heldur einnig almennum borgurum sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt alþjóðlegum mannúðarlögum.

Samningurinn og bókanir við hann voru fullgiltar af Íslands hálfu 22. ágúst 2008 og öðluðust gildi 22. febrúar 2009. Samningurinn og bókanir við hann bíða birtingar í C-deild Stjórnartíðinda en birting samningsins er hluti af átaksverkefni utanríkisráðuneytisins um birtingu þjóðréttarsamninga. Búist er við að samningurinn hafi verið sendur Stjórnartíðindum til birtingar og er reiknað með að hann verði birtur síðar á árinu 2023.

Samningurinn hefur að geyma 11 greinar þar sem fram koma almenn ákvæði um gildissvið, gildistöku, endurskoðun o.fl. Í bókunum við samninginn sem gerðar voru árin 1995–2003 er svo kveðið á um bann við eða takmarkanir á ákveðnum tegundum vopna. Bókun I fjallar um vopn er meiða með ögnum sem ekki er unnt að greina í mannslíkama með röntgengeislum. Bókun II fjallar um jarðsprengjur, sprengigildrur og annan sambærilegan búnað. Bókun III fjallar um íkveikjuvopn. Bókun IV fjallar um leysivopn sem valda blindu. Bókun V fjallar um sprengiefnaleifar frá stríðsátökum. Með bókununum er notkun á framangreindum vopnum bönnuð eða takmörkuð með það að augnamiði að draga úr skaða sem slík vopn geta valdið almennum borgurum. 126 ríki hafa fullgilt samninginn og að auki hafa fjögur ríki undirritað samninginn en ekki fullgilt hann.

Samkvæmt bókun I er notkun vopna sem hafa þau áhrif fyrst og fremst að meiða með ögnum sem eigi er unnt að greina í mannslíkama með röntgengeislum bönnuð með öllu.

Samkvæmt bókun II er bannað að beina jarðsprengjum, sprengigildrum og öðrum sambærilegum búnaði að almennum borgurum og óheimilt að nota slíkan búnað á stöðum sem ekki eru hernaðarleg skotmörk eða þar sem þeir geta orðið borgurum að tjóni. Þá eru aðrar almennar takmarkanir og skuldbindingar varðandi notkun slíks búnaðar. Einnig eru í samningnum bann við notkun tiltekinna sprengigildra, ákvæði um skráningu jarðsprengju- og sprengjugildrusvæða og sérstaka vernd liðsafla Sameinuðu þjóðanna gegn áhrifum jarðsprengjusvæða, jarðsprengna og sprengigildra.

Bókun III kveður á um vernd almennra borgara og eigna þeirra fyrir íkveikjuvopnum.

Bókun IV kveður á um bann við því að beita leysivopnum sem eru sérhönnuð til að eyðileggja sjón, valda varanlegri blindu eða sjónskerðingu.

Bókun V kveður á um hreinsun, brottnám og eyðingu sprengiefnaleifa frá stríðsátökum, skráningu upplýsinga um sprengiefnaleifar, varúðarráðstafanir o.fl.

Í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um bann við notkun þeirra vopna sem heyra undir samninginn og bókanir hans þannig að slíkt sé í andstöðu við samninginn og bókanir hans.

Í 2. mgr. ákvæðisins er svo kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um framkvæmd samningsins.

Um 14. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um að alþjóðlegar skuldbindingar Íslands samkvæmt vopnaviðskiptasamningi Sameinuðu þjóðanna verði útfærðar í vopnalögum. Sjá nánar í 7. kafla greinargerðarinnar varðandi frekari umfjöllun um vopnaviðskiptasamninginn, hergagnaflutninga og vopnalög.

Vopnaviðskiptasamningur Sameinuðu þjóðanna var gerður í New York 2. apríl 2013. Samningurinn var fullgiltur 2. júlí 2013 og er birtur í C-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 32/2021. Samningurinn, sem hefur að geyma 28 greinar, var lagður fyrir 67. allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna sem hvatti öll ríki heims með ályktun til að gerast aðilar að samningnum. Ályktunin var studd af 154 ríkjum á allsherjarþinginu, en þrjár þjóðir, Sýrland, Íran og Norður-Kórea, voru á móti ályktuninni. Þá sátu 23 ríki hjá við atkvæðagreiðsluna. Í lok janúar 2023 höfðu 130 ríki undirritað samninginn, en 113 fullgilt.

Ástæða þess að getið er sérstaklega um vopnaviðskiptasamning í III. kafla frumvarpsins, þrátt fyrir að lagt sé upp með að vopnalög gildi um framkvæmd samningsins, er sú að frumvarpinu er ætlað að veita heildaryfirsýn yfir þá alþjóðasamninga sem Ísland á aðild að á sviði afvopnunar, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits og fellur vopnaviðskiptasamningurinn undir þau svið.

Um 15. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um að tiltekin ákvæði frumvarpsins gildi jafnframt um aðra samninga sem Ísland á aðild að og alþjóðlegar skuldbindingar sem tengjast afvopnun og takmörkun vígbúnaðar. Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra verði heimilt að setja reglugerð um framkvæmd einstakra samninga eða skuldbindinga sem tengjast afvopnun og takmörkun vígbúnaðar. Þannig yrði unnt að setja reglugerð um framkvæmd einstakra samninga sem Ísland gæti gerst aðili að síðar án þess að ráðast þurfi í lagabreytingar.

Þá getur komið til þess að setja þurfi í reglugerð ákvæði er varða framkvæmd samkvæmt ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna eða vegna framkvæmdar reglna sem leiða af þátttöku Íslands í eftirlitskerfum. Í þessu samhengi má í dæmaskyni nefna Haag-atferlisreglurnar gegn útbreiðslu skotflauga (e. Hague Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation), sem Ísland er stofnaðili að, átakið gegn útbreiðslu gereyðingarvopna (e. Proliferation Security Initiative), kjarnabirgjahópinn (e. Nuclear Suppliers Group) og eftirlitskerfið með flugskeytatækni (e. Missile Technology Control Regime). Reglur sem rekja má til starfs eftirlitskerfanna eru í mörgum tilfellum ekki lagalega bindandi en engu að síður getur komið til þess að setja þurfi reglugerðarákvæði til að framfylgja viðmiðum.

Jafnframt gæti þurft að grípa til ráðstafana ef Ísland undirgengst skuldbindingar eða kýs á annan hátt að taka þátt í ráðstöfunum sem geta falið í sér takmarkanir á einhvers konar viðskiptum. Í þessu samhengi ber helst að nefna svokallað Kimberley-ferli (e. Kimberley Process) sem miðar að því að stöðva flæði blóðdemanta, þ.e. hrádemanta sem eiga uppruna á átakasvæðum. Einnig má nefna reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/125 um viðskipti með tilteknar vörur sem unnt er að nota til aftöku, pyndinga eða annarrar grimmilegrar, ómannlegrar eða vanvirðandi meðferðar eða refsingar sem er ekki hluti af EES-samningnum.

Einn þeirra núgildandi samninga sem myndu falla undir ákvæðið er samningurinn um hefðbundinn herafla í Evrópu sem gerður var í París 19. nóvember 1990. Sá samningur er á sviði takmörkunar vígbúnaðar og afvopnunar, en hann tekur til eftirlits með magni ákveðinna hergagna í umferð í Evrópu, m.a. úr lofti. Með 3. tölul. 30. gr. frumvarpsins er lagt til að lög nr. 90/1994, um réttindi eftirlitsmanna vegna samnings um hefðbundinn herafla í Evrópu og samnings um opna lofthelgi, verði felld úr gildi. Ákvæðum framangreindra laga nr. 90/1994 er ætlað að tryggja friðhelgi, forréttindi og undanþágur eftirlitsmanna og flutningsáhafna sem sinna eftirliti samkvæmt samningnum. Þar sem fjallað er um friðhelgi og forréttindi þessara aðila í 17. gr. frumvarpsins er óþarft að halda í gildi lögum nr. 90/1994.

Um 16. gr.

Með þessu ákvæði er lagt til að ríkislögreglustjóri í samstarfi við Landhelgisgæslu Íslands fari með viðbragð og rannsókn vegna framkvæmdar III. kafla laganna og samninga er varða afvopnun og takmörkun vígbúnaðar í samstarfi við viðeigandi stofnanir sem hafa hlutverki að gegna samkvæmt kaflanum. Ekki hefur komið til þess að sinna þurfi viðbragði eða rannsóknum vegna þeirra þjóðréttarlegu skuldbindinga sem leiðir af samningum um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar og í samningunum eru ekki gerðar kröfur um virkt innlent eftirlit. Þannig er ekki verið að færa eiginlegt eftirlitshlutverk til ríkislögreglustjóra, heldur þykir rétt að kveðið sé á um að embættið, ásamt Landhelgisgæslu Íslands, fari með viðbragð og rannsóknir ef til þess kemur að hér á landi komi upp atvik sem brjóta gegn alþjóðasamningum um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar.

Að jafnaði er kveðið á um eftirlit við ákveðnar aðstæður, t.d. er í efnavopnasamningnum gert ráð fyrir eftirliti með aflögðum efnavopnaverksmiðjum. Í gildandi lögum um framkvæmd einstakra alþjóðasamninga um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar er ekki samræmi hvað innlent eftirlit varðar. Umhverfisstofnun fer með eftirlit með lögum nr. 17/2000, um framkvæmd efnavopnasamnings, Geislavarnir ríkisins fara með eftirlit með lögum nr. 25/2001, um framkvæmd samningsins um allsherjarbann við tilraunum með kjarnavopn, ríkislögreglustjóri fer með eftirlit með lögum nr. 26/2001, um framkvæmd samnings um bann við notkun, birgðasöfnun, framleiðslu og flutningi jarðsprengna gegn liðsafla og um eyðingu þeirra, en í lögum um framkvæmd samnings um klasasprengjur er ekki kveðið á um eftirlit. Ætla má að Umhverfisstofnun og Geislavörnum ríkisins hafi verið falin eftirlitshlutverk vegna sérfræðiþekkingar sem er til staðar innan stofnananna, en líkt og áður segir hefur ekki komið til þess að sinna þurfi eftirliti af neinu tagi hér á landi.

Lagt er til að það sem í gildandi lögum má kalla eftirlitshlutverk taki breytingum, enda er í raun ekki um eiginlegt skipulagt eftirlit að ræða og þjóðréttarlegar skuldbindingar gera ekki kröfu um slíkt. Þannig verði ríkislögreglustjóri skilgreindur sem viðbragðs- og rannsóknaraðili vegna framkvæmdar III. kafla laganna sem annast jafnframt samstarf við alþjóðlega eftirlitsaðila. Þessum hlutverkum mun ríkislögreglustjóri sinna í samstarfi við þær stofnanir sem búa yfir sérfræðiþekkingu sem þykir eðlilegra en að stofnanirnar annist eftirlit með aðstoð ríkislögreglustjóra. Í 7., 8. og 9. gr. eru lagðar til breytingar til samræmis við þetta sem fela í raun í sér formfestingu á raunverulegri framkvæmd þannig að Umhverfisstofnun annars vegar og Geislavarnir ríkisins hins vegar séu til ráðgjafar og annist tæknilegar skuldbindingar sem leiða af aðild Íslands að tilteknum samningum er varða afvopnun og takmörkun vígbúnaðar.

Líkt og áður segir hefur aldrei komið til þess að hér á landi fari fram eftirlit vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga sem leiða af alþjóðasamningum um afvopnun eða takmörkun vígbúnaðar. Þar af leiðandi hafa engar fjárheimildir fylgt þeim hlutverkum sem Umhverfisstofnun og Geislavarnir ríkisins hafa sinnt samkvæmt lögum sem lagt er til að verði felld úr gildi. Ekki er gert ráð fyrir að breytingar verði á þessu

Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt til að ríkislögreglustjóri í samstarfi við Landhelgisgæslu Íslands annist framkvæmd að því er varðar viðbúnað fyrir almenning. Ákvæðið tekur mið af síðasta málslið 2. mgr. 3. gr. laga nr. 17/2000, um framkvæmd efnavopnasamningsins, sem kveður á um að ríkislögreglustjóri annist framkvæmd þess samnings að því er varðar viðbúnað fyrir almenning. Er þetta einnig í samræmi við 5. gr. laga nr. 84/2008, um almannavarnir, en þar segir að ríkislögreglustjóri annist málefni almannavarna í umboði ráðherra og skal taka ákvarðanir um almannavarnarstig.

Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að innan varnar- og öryggissvæða fari ráðherra með yfirstjórn framkvæmdar kaflans og alþjóðasamninga um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar, er það í samræmi við ákvæði varnarmálalaga, þar sem kveðið er á um að ráðherra fari með yfirstjórn varnarmála og þ.m.t. öryggis- og varnarsvæði.

Um 17. gr.

Í alþjóðlegum skuldbindingum Íslands á sviði afvopnunar, takmörkunar vígbúnaðar og útflutningseftirlits er almennt kveðið á um alþjóðlegt eftirlit. Slíku eftirliti er ætlað, að svo miklu leyti sem unnt er, að safna saman upplýsingum og sannreyna hlítni og framkvæmd slíkra alþjóðlegra skuldbindinga. Nauðsynlegt er að setja ákveðinn ramma um slíkt eftirlit og heimildir alþjóðlegra eftirlitsmanna við slíkt eftirlit.

Í 2. mgr. er til samræmis við samningsskuldbindingar og lög nr. 98/1992 kveðið á um friðhelgi og forréttindi eftirlitsaðila sem sinna eftirliti á grundvelli samninga sem fjallað er um í frumvarpinu.

Um 18. gr.

Í ákvæðinu er fjallað um eftirlitsheimildir eftirlitsaðila og upplýsingaskyldu aðila sem sæta eftirliti. Ákvæðið tekur mið af eftirlitsheimildum samkvæmt gildandi lögum um framkvæmd einstakra samninga um afvopnun og takmörkun vígbúnaðar, sbr. lög nr. 17/2000, nr. 25/2001, nr. 26/2001 og 83/2015, en heimildir hafa verið uppfærðar í takt við þróun eftirlitsheimilda almennt. Þannig er t.d. lagt til að ekki verði gerð krafa um dómsúrskurð til að framkvæma eftirlit á starfsstöðvum líkt og gert er í lögum nr. 25/2001, um framkvæmd samningsins um allsherjarbann við tilraunum með kjarnavopn. Til hliðsjónar var m.a. litið til eftirlitsheimilda sem Umhverfisstofnun hefur samkvæmt ákvæðum efnalaga, nr. 61/2013.

Í 2. mgr. er kveðið á um þá skyldu aðila sem sæta eftirliti að veita eftirlitsaðilum aðgang að gögnum og upplýsingum sem nauðsynleg þykja vegna framkvæmdar eftirlits.

Í 3. mgr. er kveðið á um að utanríkisráðuneytinu sé heimilt að óska eftir upplýsingum sem geta haft þýðingu vegna framkvæmdar alþjóðasamninga um afvopnun og takmörkun eftirlits. Ákvæðið er m.a. lagt til vegna samráðs við tollgæsluyfirvöld en upplýsingar um inn- og útflutning geta verið mikilvægar, t.d. vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga sem fela í sér að skila skýrslum til alþjóðastofnana.

Um IV. kafla.

Í kaflanum er fjallað um útflutningseftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi, þ.e. hlutum sem nota má bæði í borgaralegum og hernaðarlegum tilgangi. Eftirlit samkvæmt ákvæðum kaflans nær ekki aðeins til hluta með tvíþætt notagildi heldur einnig til miðlunarþjónustu og tækniaðstoðar.

Tilgangur leyfisskyldunnar er að koma í veg fyrir að hlutir með tvíþætt notagildi séu nýttir í andstöðu við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, vegna þvingunaraðgerða, brota á mannúðarrétti o.fl.

Ákvæði kaflans taka mið af reglugerð Evrópusambandsins um eftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi, þ.e. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821 um að koma á reglum Sambandsins um eftirlit með útflutningi, miðlun, tæknilegri aðstoð, tilflutningi og flutningi hluta með tvíþætt notagildi, og sambærilegri framkvæmd á hinum Norðurlöndunum, einkum Danmörku og Noregi.

Um 19. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um leyfisskyldu vegna útflutnings, umflutnings og endurútflutnings hluta með tvíþætt notagildi. Er þetta ákvæði í samræmi við núgildandi lög. Virkt útflutningseftirlit með hlutum sem hafa tvíþætt notagildi er mikilvægur þáttur í framfylgni og eftirliti íslenskra stjórnvalda með þvingunaraðgerðum og öðrum alþjóðlegum skuldbindingum, t.d. á sviði afvopnunar og takmörkunar vígbúnaðar. Með útgáfu útflutningsleyfa er einnig komið í veg fyrir að hlutir með tvíþætt notagildi séu stoppaðir í viðtökuríki þar sem allflest helstu viðskiptaríki Íslands gera þá kröfu að slíkum hlutum fylgi leyfi og getur leyfisveiting því verið mikilvæg fyrir íslensk útflutningsfyrirtæki.

Í 2. mgr. er kveðið á um að listar yfir hluti sem falla undir leyfisskyldu skuli birtir í B-deild Stjórnartíðinda. Heimilt er að birta listann með tilvísun til lista á vefsetri Stjórnartíðinda Evrópusambandsins. Þar sem flestalla hluti má nýta bæði í hernaðarlegum og borgaralegum tilgangi er mikilvægt að skilgreina sérstaklega hvaða hlutir falla undir leyfisskyldu þannig að útflutningseftirlitið nái aðeins til þeirra hluta sem væri hægt að nýta í vopn, til mannréttindabrota eða í andstöðu við mannúðarrétt. Þar með er eftirlitið gert skilvirkara og komið í veg fyrir að það sé hamlandi fyrir útflutningsfyrirtæki. Gert er ráð fyrir að ráðherra sé heimilt með reglugerð að byggja skilgreiningu á hlutum með tvíþætt notagildi á listum yfir tvíþætt notagildi sem Evrópusambandið birtir, þ.e. með tilvísun til vefseturs Stjórnartíðinda Evrópusambandsins. Evrópusambandið birtir slíka lista með stoð í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Þótt eftirlit með hlutum með tvíþætt notagildi sé ekki hluti af EES-samningnum, eins og áður er getið, getur engu að síður verið æskilegt að innleiða hliðstæðar reglur og innan ríkja Evrópusambandsins til að tryggja samræmi í löggjöf ríkja innan EES og til að tryggja að íslensk útflutningsfyrirtæki starfi á sama grundvelli og helstu nágrannaríki okkar. Mörg ríki gera þá kröfu að útflutningsleyfi fylgi vörum með tvíþætt notagildi og með því að samræma framkvæmd útgáfu slíkra leyfa við framkvæmdina hjá öðrum EES-ríkjum er betur tryggt og komið í veg fyrir að íslensk fyrirtæki sem framleiða hluti með tvíþætt notagildi verði fyrir aðgangshindrunum á erlenda markaði. Þá má nefna að listi Evrópusambandsins er að miklu leyti í samræmi við sambærilegan lista bandarískra stjórnvalda (Commerce Control List – CCL). Ástæða þess að sú leið er farin að áfram verði heimilt að birta lista Evrópusambandsins með tilvísun á vefsetur Evrópusambandsins er sú að hér er um að ræða lista sem er mjög langur, þ.e. um 400 síður, ítarlegur og tekur tíðum breytingum. Þá er listinn mjög tæknilegur og oftar en ekki um að ræða orð sem almennt hafa ekki verið þýdd yfir á íslensku og eru jafnvel illþýðanleg. Þá er það mikilvægt öryggisatriði að listarnir séu hvorki þýddir né umskrifaðir þar sem slíkt felur í sér hættu á innsláttarvillum og öðrum mistökum, sem geta leitt til þess að hlutir verði felldir undir leyfisskylduna án þess að tilefni sé til. Þýðingar geta enn fremur tafið gildistöku sem dregur úr áhrifamætti og þeim tilgangi að framkvæmd hér á landi sé í samræmi við okkar helstu viðskiptaríki. Þá er hér um að ræða útflutning til annarra ríkja þar sem viðskiptin eru almennt ekki á íslensku og því auðveldara fyrir rekstraraðila að vinna með lista á ensku. Jafnframt er um að ræða mjög takmarkað svið þar sem fáir íslenskir rekstraraðilar stunda útflutning á hlutum með tvíþætt notagildi.

Þar sem listar yfir leyfisskyldar vörur geta aldrei orðið tæmandi er gert ráð fyrir að ráðherra geti bannað útflutning á hlutum með tvíþætt notagildi sem ekki hafa verið birtir á listum yfir hluti með tvíþætt notagildi. Slík ákvæði, svonefnd „catch-all“-ákvæði eru almennt í alþjóðlegum samningum um útflutningseftirlit og eru slík ákvæði í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Í 3. mgr. er því gert ráð fyrir því að utanríkisráðuneytið geti bannað flutning á hlutum með tvíþætt notagildi sem ekki hafa verið birtir á lista yfir slíka hluti í B-deild Stjórnartíðinda þegar grunur er um að slíkir hlutir verði notaðir til hryðjuverka, bælingar innan lands og/eða alvarlegra brota á mannréttindum eða mannúðarlögum, notaðir í tengslum við efna-, sýkla- eða kjarnavopn eða að öðru leyti ógni varnar- og öryggishagsmunum Íslands.

Í 4. mgr. er svo kveðið á um að útflytjendur skuli upplýsa utanríkisráðuneytið ef útflytjandi hefur vitneskju um að 3. mgr. geti átt við, þ.e. frumkvæðisskylda er á útflytjendum að upplýsa utanríkisráðuneytið sem svo metur hvort leyfa eigi útflutninginn eða ekki. Þessi tilkynningarskylda er mikilvægur þáttur í útflutningseftirliti þar sem útflytjendur slíkra hluta búa oft yfir nauðsynlegum upplýsingum um lokaáfangastað og mögulega notkun.

Um 20. gr.

Í ákvæðinu er sérstaklega fjallað um hluti til neteftirlits og að ráðuneytið geti bannað útflutning á slíkum hlutum sem ekki eru á lista skv. 2. mgr. 19. gr. þar sem grunur er um að slíkir hlutir verði notaðir til bælingar innan lands og/eða alvarlegra brota á mannréttindum eða mannúðarlögum. Neteftirlit hefur stóraukist á síðastliðnum árum og er m.a. beitt til eftirlits með almennum borgurum með neikvæðum áhrifum fyrir þá borgara sem ekki tala máli stjórnvalda. Ekki var í reglugerð ráðsins (EB) nr. 428/2009 sérstaklega fjallað um hluti til neteftirlits en sökum þess hversu algeng notkun slíkra hluta er orðin var sérstakt ákvæði um hluti til neteftirlits sett inn í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821.

Um 21. gr.

Í ákvæðinu er fjallað um miðlunarþjónustu hluta með tvíþætt notagildi. Miðlunarþjónusta skv. þessari grein tekur til aðila undir íslenskri lögsögu hvort sem um er að ræða útflutning frá Íslandi eða ekki. Í gildandi lögum er miðlunarþjónusta á hlutum með tvíþætt notagildi leyfisbundin. Í þessari grein er miðlunarþjónusta á hlutum með tvíþætt notagildi gerð leyfisskyld ef utanríkisráðuneytið tilkynnir miðlara um að hlutirnir kunni að vera ætlaðir til þeirra nota sem um getur í 3. mgr. 19. gr. Jafnframt er lögð skylda á miðlara að upplýsa utanríkisráðuneytið ef miðlari hefur vitneskju um að hlutirnir séu ætlaðir til nota skv. 3. mgr. 19. gr., sem ákveður svo hvort miðlunarþjónustan sé leyfisskyld. Þetta ákvæði er til samræmis við ákvæði í 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821 sem fjallar um miðlunarþjónustu. Ákvæðinu er ætlað að koma í veg fyrir að aðilar miðli hlutum með tvíþætt notagildi sem kunni að vera notaðir til hryðjuverka, bælingar innan lands og/eða alvarlegra brota á mannréttindum eða mannúðarlögum, notaðir í tengslum við efna-, sýkla- eða kjarnavopn eða að öðru leyti ógni varnar- og öryggishagsmunum Íslands.

Um 22. gr.

Ákvæðið er samhljóma 20. gr. en tekur til tækniþjónustu. Leyfisbinding tækniþjónustu getur verið nauðsynleg af öryggisástæðum sem þáttur í baráttu gegn útbreiðslu vígbúnaðar, mannréttindabrotum og brotum á mannúðarlögum.

Um 23. gr.

Í greininni er kveðið á um eftirlitsráðstafanir, vörslu skjala og upplýsingaskyldu tengda hlutum með tvíþætt notagildi. Eru þessi ákvæði í samræmi við 7. og 8. gr. gildandi laga. Er þetta gert til að tryggja varðveislu gagna og upplýsinga og þar með nauðsynlega yfirsýn stjórnvalda yfir viðkomandi starfsemi. Með ákvæðinu er stjórnvöldum heimill aðgangur að rekstrargögnum og rekstraraðstöðu aðila sem falla undir kaflann þannig að virkt eftirlit geti farið fram.

Tvær breytingar hafa verið gerðar á ákvæðinu miðað við núverandi lög. Í fyrsta lagi ber aðilum að varðveita skjöl, gögn og upplýsingar í sjö ár í stað tíu ára og er það til samræmis við kröfur 1. mgr. 20. gr. laga nr. 145/1994, um bókhald. Í öðru lagi hefur verið bætt við heimild ráðuneytisins til að kalla eftir upplýsingum frá tollyfirvöldum um útflutning á hlutum með tvíþætt notagildi en slíkt er mikilvægur þáttur í virku útflutningseftirliti og yfirsýn yfir útflutning á slíkum hlutum.

Um 24. gr.

Í ákvæðinu er fjallað um fjórar mismunandi tegundir útflutningsleyfa, þ.e. stök leyfi, heildarútflutningsleyfi, útflutningsleyfi vegna umfangsmikilla verkefna og almennt útflutningsleyfi. Um er að ræða sömu tegundir útflutningsleyfa og samkvæmt núgildandi lögum auk útflutningsleyfis vegna umfangsmikilla verkefna sem er ný tegund leyfis. Þessi fjögur leyfi eru í samræmi við þau leyfi sem fjallað er um í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/821. Eins og áður greinir er mikilvægt að innleiða hliðstæðar reglur og innan ríkja Evrópusambandsins til að tryggja að íslensk útflutningsfyrirtæki starfi á sama grundvelli og helstu nágrannaríki okkar. Þá er jafnframt mikilvægt að áfram sé heimilt að birta reglur um framkvæmd almennra leyfa með tilvísun á vefsetur Stjórnartíðinda Evrópusambandsins til að tryggja samræmi eins og áður er getið og draga úr hættu á að eitthvað misfarist eða tefjist vegna þess að ráðast þarf í þýðingar yfir á íslensku. Vísast til umfjöllunar um 19. gr. varðandi frekari rökstuðning fyrir heimild til tilvísunar á vefsetur Evrópusambandsins.

Í ákvæðinu er gert ráð fyrir því að ráðherra setji með reglugerð frekari reglur um framkvæmd leyfisveitinga, umsóknir og annað.

Um 25. gr.

Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að setja frekari reglur um framkvæmd útflutningseftirlits með hlutum með tvíþætt notagildi, þ.m.t. varðandi veitingu miðlunar- og tækniþjónustu.

Um V. kafla.

Í kaflanum er fjallað um þvingunarúrræði og viðurlög.

Samkvæmt þvingunarúrræðaákvæðinu er heimilt að gera upptæka hluti og ávinning vegna brota á lögunum.

Viðurlagaákvæðið byggist á sambærilegum ákvæðum í núgildandi lögum.

Um 26. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um viðurlög og eru þau í samræmi við núgildandi lög hvað varðar hluti með tvíþætt notagildi, kjarnavopn og efnavopn. Refsiramminn er þó þyngdur hvað varðar klasasprengjur og jarðsprengjur frá núgildandi lögum þannig að hann sé til samræmis við kjarnavopn og efnavopn.

Um VI. kafla.

Í kaflanum er kveðið á um gjaldtökuheimild vegna leyfisveitinga, gildistöku og brottfall þeirra laga sem sameinuð eru með frumvarpinu og breytingar á öðrum lögum.

Um 27. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um gjaldtökuheimild í samræmi við lög um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, og er þetta í samræmi við framkvæmd núgildandi laga.

Í 2. mgr. er ráðuneytinu heimilað að leita sérfræðiálits að höfðu samráði og á kostnað umsækjanda vegna umsókna um útflutningsleyfi. Er þetta gert til að tryggja að tæknilegar upplýsingar séu skoðaðar og metnar af aðila sem býr yfir nægjanlegri sérfræðikunnáttu, t.d. á sviði verk- eða tölvunarfræði, til að leggja mat á slíkt, þar sem slík tækniþekking er almennt ekki fyrir hendi innan ráðuneytisins.

Um 28. gr.

Ákvæðið fjallar um gildistöku, og niðurfellingu þeirra laga sem frumvarpið sameinar í rammalög og þarfnast ekki frekari skýringa.

Um 29. gr.

Ákvæðið fjallar um nauðsynlegar breytingar á öðrum lögum. Þessar breytingar varða breytingu á loftferðalögum, nr. 80/2022, vegna breytinga á stjórnsýsluframkvæmd varðandi hergagnaflutninga, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, vegna gjaldtöku fyrir útflutningsleyfi og lögum um friðhelgi og forréttindi alþjóðastofnana, nr. 98/1992, vegna eftirlitsmanna frá alþjóðastofnunum.

Í 1. tölul. eru lagðar til breytingar á 112. gr. laga um loftferðir, nr. 80/2022, sem fjallar um flutning hergagna og hervopna með loftförum. Í 7. kafla greinargerðarinnar er ítarlega fjallað um stjórnsýsluframkvæmd og alþjóðlegar skuldbindingar er varða flutning á vopnum, hergögnum og varnartengdum vörum.

Í a-lið er lagt til að notast verði við hugtakið lofthelgi frekar en yfirráðasvæði til að skýra þann greinarmun að í ákvæðinu er ekki fjallað um leyfi til útflutnings, heldur er átt við leyfi til yfirflugs með hergögn og hervopn. Þá er lagt til að orðin „sem fer með varnarmál“ verði felld brott og þar með að leyfisveitingar vegna farar loftfara með hergögn og hervopn færist aftur til þess ráðherra sem fer með samgöngur í lofti. Slíkar umsóknir eru metnar með hliðsjón af flugöryggi og tæknilegum reglum og leiðbeiningum alþjóðaflugmálastofnunarinnar en ekki afvopnunarsjónarmiðum.

Í b-lið eru lagðar til breytingar á núgildandi 2. mgr. 112. gr. loftferðalaga sem felur í sér að loftförum skráðum hér á landi og ómönnuðum loftförum sem starfrækt eru á íslensku yfirráðasvæði er óheimilt að flytja hergögn og hervopn nema með heimild ráðherra sem fer með varnarmál eða þess sem hann felur heimildarveitinguna. Í fyrsta lagi er lagt til að sérstakt leyfi varðandi flutning hergagna og hervopna með ómönnuðum loftförum sem starfrækt eru á íslensku yfirráðasvæði verði fellt brott enda falla slík loftför undir 1. mgr. Í öðru lagi er lagt til að vísað verði til 6. gr. a vopnalaga eins og fyrirhugað er að þeim verði breytt með frumvarpi til laga um breytingu á vopnalögum, nr. 16/1998 (skotvopn, skráning, varsla eftirlit o.fl.). Í 5. mgr. 6. gr. a vopnalaga verður þá kveðið á um að óheimilt sé að flytja hergögn og varnartengdar vörur með íslenskum loftförum, hvar sem þau eru stödd, nema með leyfi ráðherra sem fer með utanríkismál eða þess sem hann felur leyfisveitinguna. Þannig er ákvæðið efnislega samhljóða 2. mgr. 112. gr. loftferðalaga.

Í c-lið lagt til að reglugerðarheimild verði færð aftur til þess ráðherra sem fer með loftferðamál, að höfðu samráði við ráðherra sem fara með varnarmál og vopnamál.

Loks er í d-lið lagt til að fyrirsögn ákvæðisins verði flutningur hergagna og hervopna með loftförum þar sem bannið á einungis við um för loftfara með hergögn og hervopn um íslenska lofthelgi og íslensk loftför en ekki eiginleg útflutningsleyfi hergagna. Umsóknir um fyrrnefndu leyfin, þ.e. leyfi flugrekenda sem flytja hergögn og hervopn til að fara um íslenska lofthelgi og íslenskra flugrekenda til að flytja hergögn og hervopn með íslenskum loftförum, eru metin með hliðsjón af flugöryggissjónarmiðum og stöðlum eða leiðbeiningum Alþjóðaflugmálastofnunarinnar. Umsóknir um leyfi til útflutnings, endurútflutnings, gegnumferðar, umfermingar og miðlunar hergagna og hervopna eru aftur á móti metnar með hliðsjón af atriðum sem tengjast afvopnun og takmörkun vígbúnaðar. Þannig er t.d. litið til lokaáfangastaðar hergagnanna og þess hvort þvingunaraðgerðir eða alþjóðlegar skuldbindingar mæli gegn flutningi hergagna. Flutningur hergagna og hervopna með íslenskum loftförum er aftur á móti háður leyfi á grundvelli loftferðalaga og vopnalaga.

Í 2. tölul. er lögð til breyting á lögum nr. 88/1991, um aukatekjur ríkissjóðs. Lagt er til að núgildandi gjaldtökuheimild 50. tölul. 11. gr. laganna verði felld brott. Í 11. gr. laga um aukatekjur ríkissjóðs er fjallað um leyfi fyrir atvinnustarfsemi og tengd leyfi. Í flestum tilfellum er um að ræða starfsleyfi af ýmsu tagi en útflutningsleyfi geta tæplega talist til slíkra leyfa. Þá er lagt til að gjaldið verði hækkað úr 2.700 kr. í 25.000 kr. Þrátt fyrir umtalsverða hækkun er umfang leyfisveitinga svo lítið hér á landi að gjaldið stendur ekki undir kostnaði við afgreiðslu umsókna um útflutningsleyfi.

Í 3. tölul. er lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við lög nr. 98/1992, um friðhelgi og forréttindi alþjóðastofnana, til að tryggja friðhelgi eftirlitsmanna samkvæmt þessu frumvarpi.