Loftferðir Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 349

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um loftferðir, nr. 60/1998, með síðari breytingum (flugvirkt, flugvernd, neytendavernd, EES-skuldbindingar, loftferðasamningar o.fl. ).

(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

1. gr.

6. gr. laganna orðast svo:

Um starfrækslu og lofthæfi loftfars sem ekki fellur undir reglur Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) og sinnir lög- og tollgæslu, leit og björgun, slökkvistarfi, landhelgisgæslu eða sambærilegu verkefni skulu gilda sambærilegar kröfur og gerðar eru til starfrækslu annarra loftfara samkvæmt lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Flugmálastjórn gefur út sérstakt lofthæfiskírteini fyrir loftfar sem fellur undir 1. mgr. eða sem uppfyllir að öðru leyti kröfur 20. gr., sbr. 22. gr.

Rekstraraðili loftfars skv. 1. mgr. skal hafa útgefið sérstakt flugrekendaskírteini frá Flugmálastjórn að uppfylltum skilyrðum þar um. Um eftirlit fer skv. 21. gr., 27. gr. og öðrum ákvæðum laga þessara og laga um stofnunina.

Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur, m.a. um skilyrði útgáfu lofthæfiskírteinis, lofthæfistaðfestingarvottorðs og flugrekendaskírteinis og um íhluti, viðhald, vottun, þjálfun starfsfólks og önnur atriði er lúta að starfrækslu loftfars sem fellur undir grein þessa.

2. gr.

Fyrirsögn II. kafla laganna orðast svo: Loftför í opinberum rekstri.

3. gr.

Við 4. mgr. 16. gr. laganna bætist nýr málsliður sem orðast svo: Þrátt fyrir að ekki liggi fyrir samþykki rétthafa má fella loftfar af loftfaraskrá ef ákvæði b-, c- eða d-liðar 1. mgr. eiga við og fyrir liggur fullnægjandi staðfesting þess að loftfarið verði ekki lofthæft á ný eða verðmæti réttindanna eru óveruleg í ljósi þeirra atvika og hagsmuna sem í húfi eru.

4. gr.

2. mgr. 21. gr. laganna orðast svo:

Flugmálastjórn Íslands er heimilt með samningi við erlent stjórnvald eða annan þar til bæran aðila að fela honum að hluta eða öllu leyti að skoða, gera úttektir eða hafa eftirlit með starfrækslu og viðhaldi loftfars sem skrásett er hér á landi en staðsett utan Evrópska efnahagssvæðisins til lengri eða skemmri tíma samkvæmt samningi um starfrækslu loftfarsins þar. Í samningi Flugmálastjórnar við erlent stjórnvald eða annan aðila skal kveðið nánar á um fyrirkomulag eftirlits, til hvaða þátta eða starfsemi það tekur, skráningu samningsins og önnur skilyrði sem uppfylla þarf og leiðir af alþjóðlegum kröfum. Með staðfestingu stjórnvalda á slíkum samningi er Flugmálastjórn leyst undan skyldum sínum samkvæmt lögum þessum vegna loftfars sem samningurinn tekur til, að því marki sem þær flytjast yfir til hins samningsaðilans. Á sama hátt getur Flugmálastjórn Íslands eða annar til þess bær aðili með samningi við erlent stjórnvald eða annan þar til bæran aðila tekið að sér að skoða, gera úttekt á eða hafa eftirlit með starfrækslu og viðhaldi loftfars sem skrásett er utan Evrópska efnahagssvæðisins en staðsett hér á landi til lengri eða skemmri tíma enda liggi fyrir samningur um starfrækslu loftfarsins.

5. gr.

7. mgr. 28. gr. laganna orðast svo:

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um lofthæfi, þ.m.t. um vottun loftfara, íhluta og búnaðar, um viðurkenningu á viðhaldsstöðvum og skilyrði hennar og um hæfniskröfur til starfsfólks á þessu sviði.

6. gr.

53. gr. laganna fellur brott.

7. gr.

55. gr. laganna fellur brott.

8. gr.

Við 1. mgr. 56. gr. laganna bætast tveir nýir málsliðir, sem orðast svo: Stofnunin kveður á um hverjar skuldbindingar flugvalla eru samkvæmt alþjóðasamningum á sviði flugmála. Niðurstöðu stofnunarinnar um umfang skuldbindinga verður skotið til ráðherra.

9. gr.

Í stað orðanna „flugrekstraraðilar“ og „flugrekstraraðilum“ í b- og c-lið 1. mgr. 57. gr. c laganna kemur: flugrekendur; og flugrekendum.

10. gr.

Á eftir 57. gr. d laganna kemur ný grein, 57. gr. e, sem orðast svo ásamt fyrirsögn:

Flugvirkt.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um flugvirkt og gerð flugvirktaráætlunar, þ.e. hvernig háttað skuli samhæfingu opinberra aðila og annarra sem koma að afgreiðslu eða þjónustu við loftför, farþega, farangur og farm, í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar. Flugmálastjórn Íslands sér um framkvæmd flugvirktar.

Ráðherra skipar flugvirktarráð til þriggja ára í senn en hlutverk þess er m.a.:

a. að vera samráðsvettvangur opinberra aðila og annarra um framkvæmd, samvinnu, samhæfingu og áætlanagerð á sviði flugvirktar,

b. gerð tillagna um breytingar á reglum eða löggjöf sem miða að aukinni samhæfingu og skilvirkni við framkvæmd flugvirktar eins og tilefni er til,

c. annað sem ráðherra felur því.

Ráðherra skipar tvo fulltrúa í flugvirktarráð án tilnefningar. Skal annar vera formaður en hinn varaformaður. Aðra fulltrúa í ráðinu skipar ráðherra úr hópi opinberra aðila og annarra sem koma að afgreiðslu eða þjónustu við loftför, farþega, farangur og farm, eftir tilnefningu í samræmi við reglur sem hann setur um skipan og starfsemi flugvirktarráðs.

11. gr.

Við 70. gr. b laganna bætist ný málsgrein, sem orðast svo:

Rekstraraðila flugvallar er heimilt að þjálfa og nota leitarhunda til aðstoðar við framkvæmd flugverndar á flugvöllum. Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur um þjálfun og notkun leitarhunda við flugvernd.

12. gr.

70. gr. c laganna orðast svo:

Áður en Flugmálastjórn Íslands, rekstraraðila flugvallar, þjónustuaðila flugleiðsögu eða flugrekanda er heimilt að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða heimila honum að sækja námskeið í flugverndarþjálfun skal óska eftir bakgrunnsskoðun og öryggisvottun lögreglu sem aflar upplýsinga um viðkomandi, svo sem úr skrám lögreglu, sakaskrá eða öðrum opinberum skrám, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings. Skal slík athugun fara fram með reglulegu millibili og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Bakgrunnsskoðun lögreglu er liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgangsheimild samkvæmt framangreindu eða hvort honum skuli synjað um hana. Endanleg ákvörðun um aðgang samkvæmt framangreindu er Flugmálastjórnar, rekstraraðila flugvallar, þjónustuaðila flugleiðsögu eða flugrekanda eftir atvikum, sbr. þó ákvæði 4. mgr.

Lögreglu er heimilt að óska eftir því að einstaklingur gangi undir fíkniefnapróf, þ.m.t. blóð- og þvagrannsókn, telji lögregla niðurstöðu slíkrar rannsóknar geta haft áhrif á niðurstöðu athugunar lögreglu.

Áður en lögregla lýkur athugun sinni skal þeim sem athugun beinist að gert kleift að koma sjónarmiðum sínum að. Hann á jafnframt rétt á rökstuðningi ákvarði lögregla að synja honum um öryggisvottun. Ákvörðun lögreglu um synjun öryggisvottunar á grundvelli neikvæðrar bakgrunnsskoðunar sætir kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.

Flugmálastjórn Íslands, rekstraraðila flugvallar eða þjónustuaðila flugleiðsögu er óheimilt að veita einstaklingi heimild til aðgangs að haftasvæði flugverndar, aðgang að upplýsingum um flugvernd eða heimild til að sækja námskeið í flugverndarþjálfun hafi lögregla synjað viðkomandi um öryggisvottun samkvæmt grein þessari. Flugrekanda er óheimilt að veita einstaklingi heimild til aðgangs að tilgreindum haftasvæðum flugverndar með útgáfu áhafnakorts og aðgang að framangreindum upplýsingum eða heimild til að sækja námskeið í flugverndarþjálfun hafi lögregla synjað viðkomandi um öryggisvottun samkvæmt grein þessari.

13. gr.

N-liður 1. mgr. 70. gr. d laganna orðast svo: athuganir á bakgrunni vegna flugverndar, sem leiðir m.a. af athugun á viðkomandi í skrám lögreglu eða öðrum opinberum skrám og öflun upplýsinga um sakaferil sem framkvæmd er af lögreglu að beiðni Flugmálastjórnar Íslands, rekstraraðila flugvallar, þjónustuaðila flugleiðsögu eða flugrekanda og almenn viðmið um slíkt mat.

14. gr.

Í stað orðanna „2. mgr.“ í 6. mgr. 71. gr. a laganna kemur: 3. mgr.

15. gr.

1. málsl. 2. mgr. 83. gr. laganna orðast svo: Flugmálastjórn er heimilt að áskilja að fyrirsvarsmenn flugrekenda sanni kunnáttu sína og hæfni með sérstakri próftöku eða annarri viðurkenndri aðferð sem stofnunin ákveður.

16. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 106. gr. laganna:

a. Við 1. málsl. 1. mgr. bætist: eða vegna þess að flutningi hefur verið flýtt.

b. Í stað orðanna „töfum í flutningi“ í 2. málsl. 1. mgr. kemur: þessum völdum.

c. Í stað orðanna „sem orðið hefur fyrir töfum“ í 3. mgr. kemur: vegna atvika sem greint er frá í 1. mgr.

d. Í stað orðsins „tafa“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: atvika sem greint er frá í 1. mgr.

e. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Ábyrgð flytjanda vegna tafa eða vegna þess að flutningi hefur verið flýtt.

17. gr.

Á eftir orðinu „farþegum“ í 1. mgr. 108. gr. laganna kemur: eða vegna þess að flutningi hefur verið flýtt.

18. gr.

Við a-lið 1. mgr. 125. gr. laganna bætist: eða þegar flutningi er flýtt.

19. gr.

Orðin „frá Íslandi og“ í 1. málsl. 1. mgr. 126. gr. a laganna falla brott.

20. gr.

Við 126. gr. c laganna bætist ný málsgrein, sem orðast svo:

Flugmálastjórn Íslands er heimilt að innheimta gjald vegna kostnaðar af kvörtunum sem berast frá neytendum á grundvelli þessarar greinar og 104.–106. gr. og 123. gr.–126. gr. b. Stofnuninni er heimilt að innheimta gjaldið af eftirlitsskyldum aðila sem kvartað er yfir í hlutfalli við fjölda ákvarðana sem af kvörtunum leiðir. Um gjaldið og kostnaðargrunn þess fer að öðru leyti í samræmi við ákvæði laga um Flugmálastjórn Íslands.

21. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 136. gr. laganna:

a. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður sem orðast svo: Rekstraraðili flugvallar skal verða við beiðni Umhverfisstofnunar um að aftra för loftfars uns lögmælt gjöld vegna losunar gróðurhúsalofttegunda, er varða viðkomandi loftfar, eru greidd eða trygging sett fyrir greiðslu þeirra.

b. 4. mgr. fellur brott.

22. gr.

Á eftir 136. gr. laganna kemur ný grein, 136. gr. a, er orðast svo:

Eftirlitsstofnun EFTA er heimilt, að tillögu Flugöryggisstofnunar Evrópu, að leggja sektir á fyrirtæki, sem hafa skírteini útgefin af Flugöryggisstofnun Evrópu, fyrir brot af ásetningi eða gáleysi á reglum á sviði Flugöryggisstofnunarinnar enda er sú starfsemi, sem tillaga um sekt grundvallast á, óheimil samkvæmt lögum þessum og reglum settum samkvæmt þeim.

23. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 146. gr. b laganna:

a. Á eftir orðinu „gera“ kemur: loftferðasamninga og aðra.

b. Við greinina bætast tvær nýjar málsgreinar sem orðast svo:

Flugmálastjórn Íslands annast úthlutun réttinda og veitingu heimilda skv. 1. mgr. Stofnuninni er heimilt að binda nýtingu réttinda og heimilda þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru, takmarka þau eða hafna þeim, í samræmi við reglugerð sem ráðherra setur skv. 3. mgr., m.a. til að tryggja að jafnræði á grundvelli gagnkvæmni ríki milli þeirra sem réttinda njóta í samningum skv. 1. mgr. eða öðrum samningum um hagnýtingu sambærilegra réttinda.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð þar sem kveðið er á um umsóknarferli, skilyrði úthlutunar og birtingu á samantekt réttinda samkvæmt samningum. Þegar um er að ræða takmörkuð réttindi til úthlutunar skal í reglugerð kveða á um hvaða sjónarmið skuli leggja til grundvallar við slíka úthlutun, m.a. varðandi hagsmuni neytenda, samkeppni, jákvæða þróun flutningastarfsemi, þjónustu, tíðni, tímabil, tegund umferðar, aðgengi, verðlagningu, tengiflug og umhverfisáhrif.

24. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á núgildandi lögum um loftferðir. Um er að ræða breytingar og lagfæringar á atriðum sem komið hafa í ljós við framkvæmd laganna og sem m.a. hafa verið tilefni athugasemda erlendra úttektaraðila hér á landi auk þess sem styrktar eru ýmsar heimildir Flugmálastjórnar Íslands vegna framkvæmdar loftferðasamninga og innheimtu gjalda, styrktar eru heimildir vegna bakgrunnsskoðana lögreglu og heimildir rekstraraðila flugvalla til að þjálfa og nota leitarhunda til aðstoðar við framkvæmd flugverndar, kveðið á um stofnun flugvirktarráðs o.fl. Frumvarpið var unnið í samvinnu sérfræðinga innanríkisráðuneytisins og Flugmálastjórnar Íslands.

Gerðar hafa verið athugasemdir við ákvæði gildandi laga í úttektum Alþjóðaflugmálastjórnarinnar (International Civil Aviation Organization, ICAO) á innleiðingu á viðaukum við stofnsáttmála Chicago-samþykktarinnar „ The Convention on International Civil Aviation, signet at Chicago 7 December 1944, (the Chicago Convention)“ eða „Samþykkt um alþjóðaflugmál frá 1944“, sem er jafnframt stofnsáttmáli Alþjóðaflugmálastofnunarinnar. 1

Síðasta úttektin var gerð í október 2010 en Ísland hefur nokkurn frest til að bregðast við athugasemdum eða til 1. júní 2012. Flestar athugasemdir við innleiðinguna hér á landi voru minni háttar en gerð var m.a. athugasemd við ákvæði 2. mgr. 21. gr. gildandi laga sem brugðist er við í 4. gr. frumvarpsins. Í nóvember á þessu ári mun ICAO gera úttekt á innleiðingu þeirra tveggja viðauka við Chicago-samþykktina sem eftir er að taka út af stofnuninni hér á landi, þ.e. viðauka 9, um flugvirkt (e. facilitation) og viðauka 17, um flugvernd. Viðauki 9, um flugvirkt, tekur til samhæfingar opinberra aðila og annarra sem koma að afgreiðslu eða þjónustu við loftför, farþega, farangur og farm til þess að loftflutningar geti gengið snurðulaust fyrir sig. Af því tilefni er í frumvarpinu að finna ákvæði þar sem kveðið er á um samhæfingu þessara opinberu aðila (10. gr.). Flugverndinni hafa þegar verið gerð góð skil í löggjöfinni við innleiðingu EES-reglna en nauðsynlegt þótti að kveða sérstaklega á um heimild til notkunar leitarhunda sem er að finna í 11. gr. frumvarpsins. Einnig eru styrktar heimildir vegna bakgrunnsskoðana lögreglu vegna flugverndar, sbr. 12. gr. Skv. 9. tölul. 4. gr. laga nr. 100/2006 er Flugmálastjórn Íslands ætlað að vera öðrum stjórnvöldum og ráðuneyti til ráðgjafar á sviði loftferða og hafa eftirlit með því að uppfylltar séu skuldbindingar samkvæmt alþjóðasamningum. Rétt þykir að skerpa á þessu hlutverki stofnunarinnar í 8. gr. frumvarpsins þannig að hún hafi með höndum að ákveða umfang slíkra skuldbindinga hér á landi.

Í mars á þessu ári fór fram stór úttekt Flugöryggisstofnunar Evrópu (European Aviation Safety Agency, EASA) á framkvæmd eftirlits Flugmálastjórnar Íslands á innleiddum Evrópureglum sem heyra undir valdsvið EASA. Almennt kom Flugmálastjórn vel út en gerðar voru athugasemdir m.a. við ákvæði gildandi laga um loftferðir hvað varðar ríkisloftför, sem brugðist er við í 1. gr. frumvarpsins, auk tilgreiningar á fyrirsvarsmönnum flugrekenda í 2. mgr. 83. gr. laganna sem brugðist er við í 15. gr. frumvarpsins. Þá er í frumvarpinu lagt til nýmæli um gjaldheimtu vegna kvartana neytenda á grundvelli X. kafla laganna (20. gr.), auk þess sem lagt er til að fella niður ákvæði (6. og 7. gr.) sem talin eru óþörf. Þá er í frumvarpinu skerpt á heimildum Flugöryggisstofnunar Evrópu til að leggja á fyrirtæki, sem hafa útgefin skírteini frá stofnuninni, sektir í samræmi við ákvæði 25. gr. Evrópureglugerðar 216/2008 sem verður tekin inn í EES-samninginn á næstunni (22. gr.). Að lokum eru í 23. gr. frumvarpsins að finna efnisákvæði vegna loftferðasamninga og útgáfu heimilda vegna þeirra.

Frumvarpið var sent í almenna umsögn á heimasíðu ráðuneytisins sem og til aðila sem tengjast flugmálum. Einnig var óskað umsagnar flugráðs. Bárust ráðuneytinu ýmsar athugasemdir og tekið var tillit til nokkurra þeirra.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Almennt er það svo í hinu alþjóðlega regluverki að starfræksla ríkisloftfara er undanskilin ákvæðum almennra laga á sviði loftferða enda liggja að öllu jöfnu til grundvallar önnur viðmið við framleiðslu og starfrækslu þeirra. Þannig gildir Chicago-sáttmálinn ekki um ríkisloftför, sbr. 3. gr. b sáttmálans. Þar eru ríkisloftför skilgreind sem þau loftför sem notuð eru í þágu her-, tolla- eða lögreglustarfsemi. Í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1592/2002 um sameiginlegar reglur um almenningsflug og stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu sem nú hefur verið leyst af hólmi með reglugerð nr. 216/2008 2 er kveðið á um í 2. mgr. 1. gr. að reglugerðin gildi ekki þegar um er að ræða her, tollgæslu, lögreglu, leit og björgun, slökkvistarf, landhelgisgæslu eða sambærileg verkefni eða þjónustu en að aðildarríkin skuli ábyrgjast að aðilar taki tilhlýðilegt tillit til markmiða reglugerðarinnar eftir því sem unnt er.

Nokkur óvissa hefur ríkt um hvernig standa skuli að framkvæmdinni hér á landi. Þannig hefur flugrekstur Landhelgisgæslunnar fallið undir ákvæði loftferðalaga án þess að hægt sé að fella starfsemina að öllu leyti undir sömu reglur og gilda um almennan flugrekstur í atvinnuskyni. Ljóst er að við svo verður ekki búið lengur, m.a. í ljósi athugasemda Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) sem fram komu við úttekt hér á landi á núverandi framkvæmd. Samkvæmt tilmælum EASA til allra aðildarríkja ESB/EES-ríkjanna er þeim óheimilt að gefa út eða staðfesta lofthæfi eða flugrekstur ríkisloftfara með tilvísun til EASA-skírteina eða vottunar. Stofnunin gerir hins vegar ekki athugasemdir við að kröfur stofnunarinnar um örugga starfrækslu séu lagðar til grundvallar við rekstur slíkra loftfara en hann verði að byggja á innlendum skírteinum og vottun.

Í ljósi þessa er því lögð til sú breyting sem fram kemur í 1. gr. frumvarpsins en með henni er fyrst og fremst verið að bregðast við athugasemdum vegna starfrækslu ríkisloftfara sem notuð eru til að sinna verkefnum við lög- og tollgæslu, leit og björgun, slökkvistarf, landhelgisgæslu o.fl.

Gert er ráð fyrir tvískiptingu sem byggist á því hvort EASA hafi gefið út tegundarskírteini fyrir viðkomandi loftfar eða ekki. Ef EASA hefur gefið út tegundarskírteini fyrir sams konar loftfar gerir frumvarpið ráð fyrir að sambærilegar kröfur verði lagðar til grundvallar útgáfu á innlendu skírteini eða vottun. Þannig beri því að uppfylla sambærilegar kröfur og gerðar eru í innleiddum gerðum um EASA um sams konar loftfar að því marki sem slíkt er hægt. Ef ekki hefur verið gefið út EASA-tegundarskírteini fyrir loftfar verði við útgáfu á skírteini eða vottun að leggja til grundvallar þær kröfur sem að öðru leyti leiðir af 2. mgr. 20. gr. laganna eða öðrum kröfum sem Flugmálastjórn hefur metið jafngildar.

Í 2. mgr. ákvæðisins er gert ráð fyrir að Flugmálastjórn gefi út sérstakt lofthæfiskírteini fyrir loftfar sem fellur undir 1. mgr. eða sem uppfyllir reglur 20. gr., sbr. 22. gr. laganna. Í tilviki þar sem EASA hefur þegar gefið út tegundarskírteini fyrir loftfar sömu tegundar verða sömu kröfur lagðar til grundvallar. Ef EASA-tegundarskírteini er ekki til staðar verður að byggja á að uppfyllt séu skilyrði 20. gr. og annarra ákvæða IV. kafla loftferðalaganna.

Í 3. mgr. er kveðið á um að rekstraraðili loftfars skv. 1. mgr. skuli hafa útgefið sérstakt flugrekendaskírteini frá Flugmálastjórn að uppfylltum skilyrðum þar um. Gert er ráð fyrir að kröfur EASA um flugrekstur verði lagðar til grundvallar slíku skírteini eins og við verður komið með hliðsjón af eðli starfseminnar.

Um eftirlit með loftförum sem undir þessi ákvæði falla fer að öðru leyti skv. 21. gr., 27 gr. og öðrum ákvæðum laga um loftferðir og laga um stofnunina.

Þá er í 4. mgr. lagt til að ráðherra verði heimilt að setja nánari reglur um skilyrði útgáfu lofthæfiskírteinis, lofthæfistaðfestingarvottorðs og flugrekendaskírteinis og um íhluti, viðhald, vottun, þjálfun starfsfólks og önnur þau atriði er lúta að starfrækslu loftfars sem hér fellur undir. Þannig er ráðgert að sett verði reglugerð sem muni með einföldum hætti fella starfrækslu loftfara sem falla undir þessi ákvæði og EASA hefur þegar gefið út lofthæfivottorð fyrir að gildandi reglum.

Um 2. gr.

Í greininni er lögð til breytt fyrirsögn II. kafla í samræmi við efni kaflans.

Um 3. gr.

Með ákvæðinu er verið að taka á tilvikum sem komið hafa upp þar sem rétthafar hafa hafnað því að fella loftfar af skrá þrátt fyrir að loftfarið sé löngu ónothæft, ekki lengur til staðar eða fyrirsjáanlegt að það muni ekki fljúga á ný. Skráningu loftfars og viðhaldi skráningar fylgir nokkur fyrirhöfn og kostnaður sem að öllu jöfnu er innheimtur við skráningu og í árgjaldi vegna viðkomandi loftfars. Í þeim tilvikum sem hér um ræðir er eigandi eða umráðamaður ekki lengur til staðar og því enginn greiðandi að þeim kostnaði sem til fellur vegna loftfarsins. Kostnaður vegna þess innheimtist því ekki og greiðist af almannafé. Nauðsynlegt er fyrir Flugmálastjórn Íslands að hafa heimild til að fella loftfar af skrá í þeim tilvikum sem tilgreind eru í ákvæðinu enda sé að öllu jöfnu um óveruleg eða engin verðmæti að ræða og hagsmunir litlir eða engir en rétthafi sinnir ekki eða hafnar að fella niður réttindin.

Um 4. gr.

Í ákvæðinu er áréttuð heimild Flugmálastjórnar Íslands til þess að gera samninga við erlend stjórnvöld eða aðra aðila sem eru til þess bærir um að framkvæma að hluta eða öllu leyti skoðun, úttekt eða eftirlit með starfrækslu og viðhaldi loftfars sem skrásett er hér á landi en staðsett í ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins til lengri eða skemmri tíma. Þessa heimild hefur verið að finna í 2. mgr. 21. gr. gildandi laga og hefur verið ætlað að innleiða heimildir til svokallaðra Bis 83 samninga sem kveðið er á um í Chicago-sáttmálanum. Breytingin á 83. gr. b sem Bis 83 samningarnir byggjast á var fullgilt af Íslands hálfu 9. maí 1990 3 en nægjanlega margar þjóðir höfðu ekki fullgilt breytinguna til þess að hún tæki gildi fyrr en 20. júní 1997. Í viðamikilli úttekt Alþjóðaflugmálastofnunarinnar í október 2010 voru gerðar athugasemdir við núgildandi ákvæði og það ekki talið fullnægjandi innleiðing á 83. gr. b samþykktarinnar. Af þeirri ástæðu er breytingin lögð til.

Ákvæði 83. gr. b gerir ráð fyrir að samningar um framsal á réttindum og skyldum frá skráningarríki til ríkis flugrekandans séu leyfilegir en skilyrði er að fyrir liggi samningur um starfrækslu loftfarsins til lengri eða skemmri tíma í þágu flugrekanda, sem hefur staðfestu eða aðsetur í samningsríkinu, og að samningurinn sé skráður hjá Alþjóðaflugmálastofnuninni, ICAO. Helsti ávinningur af samningum sem þessum er að þeir tryggja með skýrum hætti ábyrgð á eftirliti með öruggri starfrækslu loftfars sem er í lengri eða skemmri tíma utan skráningarríkis og eykur þannig öryggi flugs.

Um 5. gr.

Lagt er til að heimild til setningar reglna á sviði lofthæfi sé færð frá Flugmálastjórn Íslands til ráðherra. Flugmálastjórn var veitt þessi heimild þar sem reglur um lofthæfi eru í flestum tilvikum tæknilegs eðlis og krefjast sérfræðiþekkingar á sviðinu og því þótti eðlilegt að stofnunin hefði heimild til setningu reglna á því sviði. Breytingin sem nú er lögð til er tilkomin vegna innleiðingar Evrópureglugerða á sviðinu en talið er nauðsynlegt vegna lagalegrar stöðu slíkra reglugerða í íslenskum rétti að þær séu innleiddar með reglugerðum útgefnum af ráðuneyti en ekki með reglum undirstofnunar.

Um 6. gr.

Í 53. gr. gildandi laga er gert ráð fyrir að þegar fulltrúar Flugmálastjórnar koma í eftirlitsferðir í fyrirtæki skuli þeir hafa samband við viðkomandi öryggistrúnaðarmann og fulltrúa í öryggisnefnd fyrirtækisins. Verklag við framkvæmd eftirlits Flugmálastjórnar Íslands hefur gjörbreyst á undanförnum árum, m.a. með innleiðingu á gæðakerfi við eftirlit og rekstur loftfara. Ákvæðið endurspeglar því ekki núverandi fyrirkomulag. Í gildandi ákvæði er einnig kveðið á um að þessum sömu aðilum verði auðveldað að leggja mál fyrir stofnunina. Í ljósi stjórnsýslulaga og almenns verklags við framkvæmd eftirlits með leyfisskyldum aðilum hefur sá hluti ákvæðisins litla þýðingu í dag. Þar sem ákvæðið kveður á um fyrirkomulag sem ekki samræmist breytingum í viðhalds- og eftirlitsumhverfinu og hefur takmarkaða þýðingu í dag er lagt til að það verði fellt út úr lögunum.

Um 7. gr.

Ákvæði í 55. gr. gildandi laga um vinnuverndarráð hefur verið óvirkt um árabil og ekki hefur verið skipað í ráðið í samræmi við ákvæði laganna. Þetta hefur annars vegar leitt af því að í flugmálunum er byggt á samræmdu alþjóðlegu regluverki með áherslu á hástig í öryggismálum sem tekur til flestra þátta starfseminnar og því lítið svigrúm til séríslenskra ákvæða í flugöryggismálum. Hins vegar hefur aukið gegnsæi, víðtækt samráð við setningu reglugerða og aukinn aðgangur að upplýsingum leitt til þess að fáum verkefnum hefur verið vísað til ráðsins og það því í reynd verið verkefnalaust. Því er lagt til að ákvæðið verði fellt niður.

Um 8. gr.

Samkvæmt 9. tölul. 4 gr. laga nr. 100/2006 er Flugmálastjórn Íslands ætlað að vera öðrum stjórnvöldum og ráðuneyti til ráðgjafar á sviði loftferða og hafa eftirlit með því að uppfylltar séu skuldbindingar samkvæmt alþjóðasamningum. Rétt þykir að skerpa á þessu hlutverki stofnunarinnar og jafnframt kveða á um að hún hafi með höndum að kveða á um hverjar skuldbindingar flugvalla eru samkvæmt alþjóðasamningum á sviði flugmála á landinu. Einnig er í ákvæðinu tekið fram að ágreiningi um slíka ákvörðun verði skotið til æðra stjórnvalds í samræmi við almennar reglur.

Um 9. gr.

Með breytingunni er verið að samræma hugtakanotkun í lögunum en ekki er lengur stuðst við hugtakið „flugrekstraraðili“ og skilgreiningu þess ekki að finna í reglugerðum þar sem eingöngu er notað hugtakið „flugrekandi“ um þennan þátt flugstarfseminnar.

Um 10. gr.

Eins og fram kom í almennum athugasemdum er í undirbúningi úttekt ICAO á innleiðingu viðauka 9 við Chicago-samþykktina um flugvirkt (e. facilitation) en úttektin mun fara fram í nóvember 2011. Flugvirktin tekur til samhæfingar opinberra aðila og annarra sem koma að afgreiðslu eða þjónustu við loftför, farþega, farangur og farm til þess að loftflutningar geti gengið snurðulaust fyrir sig. Ýmis ákvæði viðaukans hafa nú þegar verið innleidd og er að finna á víð og dreif í löggjöfinni, reglugerðum eða afleiddum reglum en nauðsynlegt þykir að styrkja lagastoðir fyrir innleiðingu hans annars vegar með heimild ráðherra til að setja reglugerð til innleiðingar á flugvirktaráætlun og hins vegar með efnisákvæðum varðandi stofnun og skipulag flugvirktarráðs.

Í 1. mgr. er að finna heimild til setningar reglugerðarákvæða sem miða að samhæfingu opinberra aðila og annarra sem koma að afgreiðslu eða þjónustu við loftför, farþega, farangur og farm til þess að loftflutningar geti gengið snurðulaust fyrir sig. Einnig er í ákvæðinu kveðið á um að Flugmálastjórn Íslands sjái um framkvæmd flugvirktar.

Í 2. mgr. er lagt til að komið verði á fót flugvirktarráði sem verði samráðsvettvangur þeirra aðila sem að þessum málum koma. Ráðinu er ætlað að vera vettvangur fyrir samræmingu, samhæfingu og samvinnu opinberra aðila og annast áætlunargerð og tillögur um breytingar eins og tilefni gefast til. Í handbók ICAO um framkvæmd á viðauka 9 er að finna tilmæli stofnunarinnar um að koma á fót slíkum samráðsvettvangi.

Í 3. mgr. er m.a. kveðið á um að ráðherra setji reglur um skipan og starfsemi flugvirktarráðs.

Um 11. gr.

Greinin kveður á um heimild til handa rekstraraðilum flugvalla að þjálfa og nota leitarhunda til aðstoðar við framkvæmd flugverndar á flugvöllum. Heimildin er til komin vegna alþjóðlegra skuldbindinga á Evrópska efnahagssvæðinu þar sem aukið er við úrræði við skimun farangurs og farþega á flugvöllum. Ákvæði reglugerðar (EB) nr. 573/2010 frá 30. júní 2010 um breytingu á reglugerð nr. 185/2010 um ítarlegar ráðstafanir til að framfylgja sameiginlegum grunnkröfum um flugvernd, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 56/2011 frá 20. maí 2011, kveða á um heimild til notkunar sprengileitarhunda við skimun af þessu tagi.

Miklar kröfur eru gerðar til þjálfunar hunda af því tagi sem hér um ræðir. Leitarhundar og þjálfarar þeirra þurfa að gangast undir grunnþjálfun og reglubundna þjálfun til að tryggja að þeir öðlist og viðhaldi þeirri hæfni sem krafist er og, ef við á, tileinki sér nýja hæfni. Því er mikilvægt að ráðherra verði veitt heimild til nánari útfærslu á reglunum. Gengið er út frá því að notkun leitarhunda verði einungis beitt sem viðbótarúrræði við skimun. Farangur og farþegar verði jafnframt, eftir sem áður, skimaðir með málmleitartæki eða handleit eftir atvikum.

Um 12. gr.

Í greininni er lagt til að tekin verði af tvímæli um að leitað skuli til lögreglu um bakgrunnsathugun og öryggisvottun á einstaklingi áður en flugmálayfirvöld ákveða hvort hann fái heimild til aðgangs að haftasvæði flugverndar og upplýsingum um framkvæmd og eftirlit flugverndar. Samkvæmt gildandi lögum er óljóst hvert hlutverk Flugmálastjórn Íslands eða þess sem hún felur eftirlit með flugvernd, rekstraraðila flugvallar eða lögreglu sé í þessu sambandi. Með frumvarpinu eru tekin af öll tvímæli um framangreint atriði. Ef niðurstaða lögreglu á grundvelli bakgrunnsathugunar einstaklings er neikvæð samkvæmt greininni ber lögreglu að synja viðkomandi um öryggisvottun og er það sérstök stjórnvaldsákvörðun lögreglu sem er kæranleg til ráðherra. Sú niðurstaða er bindandi fyrir Flugmálastjórn Íslands, rekstraraðila flugvallar, þjónustuaðila flugleiðsögu og flugrekanda eftir atvikum og þeir aðilar eru því skuldbundnir til að neita viðkomandi einstaklingi um aðgangsheimild samkvæmt greininni. Ef niðurstaða lögreglu á grundvelli athugunar er hins vegar jákvæð, þá er mögulegt að Flugmálastjórn, rekstraraðili flugvallar, þjónustuaðili flugleiðsögu eða flugrekandi neiti viðkomandi einstaklingi um aðgang á öðrum forsendum eða takmarki aðganginn við tiltekin svæði og telst sú ákvörðun þá sjálfstæð og óháð ákvörðun lögreglu. Þá er lagt til það nýmæli að kveðið verði skýrt á um að einstaklingi verði ekki heimilt að sitja námskeið í flugverndarþjálfun nema að undangenginni bakgrunnsathugun og að niðurstaða hennar verði að hafa verið jákvæð. Þetta fyrirkomulag skýrist af því að á slíkum námskeiðum eru iðulega veittar viðkvæmar upplýsingar um flugvernd og því er eðlilegt að einstaklingar sem fá aðgang að slíkum upplýsingum hafi verið bakgrunnsathugaðir.

Jafnframt er lagt til í greininni að um verði að ræða tæmandi talningu þeirra aðila sem geta farið fram á bakgrunnsathugun hjá einstaklingi, þ.e. Flugmálastjórn Íslands, rekstraraðili flugvallar, þjónustuaðili flugleiðsögu eða flugrekandi, en tilgreining tveggja hinna síðastnefndu er nýmæli. Tildrög nýmælanna eru þau að gerðar eru kröfur um bakgrunnsathuganir áhafna flugrekenda í reglugerð framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins (ESB) nr. 185/2010 frá 4. mars 2010 um ítarlegar ráðstafanir til að framfylgja sameiginlegum grunnkröfum um flugvernd en fyrrgreind (ESB) reglugerð hefur verið innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 985/2011 um flugvernd. Ljóst er að bakgrunnsathugunum mun fjölga umtalsvert með tilkomu þessara nýju krafna.

Þá er lagt til að kveðið verði skýrt á um það í greininni hver tilgangur bakgrunnsathugunar sé, þ.e. að vera liður í að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgangsheimild að haftasvæði flugverndar, viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða námskeiði í flugverndarþjálfun. Einn liður í þeirri athugun sem er til grundvallar ákvörðuninni felst í að skoða hvort upplýsingar í skrám lögreglu eða öðrum þeim skrám sem lögregla hefur aðgang að og getur aflað sér upplýsinga úr bendi til þess að varhugavert kunni að vera að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar, viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða námskeiði í flugverndarþjálfun. Með vísan í skrár lögreglu eða aðrar opinberar skrár er í frumvarpinu gengið að því sem vísu að lögregla hafi heimild til að afla sér upplýsinga úr öllum þeim skrám sem hún hefur aðgang að, innlendum sem erlendum, svo sem upplýsingakerfi Interpol, SIS-upplýsingakerfinu og þjóðskrá, eftir atvikum með fyrirspurnum til erlendra yfirvalda, skoðun hjá tollyfirvöldum, héraðsdómi eða í öðrum opinberum skrám. Ljóst er að ráðherra verður gert að útfæra þessar heimildir lögreglu nánar í reglugerð sbr. 70. gr. d laganna.

Niðurstaða lögreglu er stjórnvaldsákvörðun og gert er ráð fyrir því að ef upplýsingar úr skrá lögreglu benda til þess að niðurstaða hennar verði líklega neikvæð ber lögreglu að upplýsa einstakling um þá niðurstöðu og benda viðkomandi á rétt til rökstuðnings og andmæla. Sé niðurstaða lögreglu enn neikvæð eftir að viðkomandi einstaklingur hefur fengið rökstuðning og andmælt, hafi hann nýtt sér andmælaréttinn, tekur lögreglan stjórnvaldsákvörðun í málinu sem er kæranleg til ráðherra flugmála sem nú er innanríkisráðherra.

Hafi lögregla komist að neikvæðri niðurstöðu um einstakling á grundvelli greinarinnar, vegna upplýsinga sem komið hafa fram í bakgrunnsathugun, er skýrt kveðið á um það í frumvarpinu að óheimilt sé að veita viðkomandi aðgang að haftasvæði flugverndar eða upplýsingar um framkvæmd flugverndar. Einnig er í frumvarpinu kveðið á um að flugrekanda sé í slíkum tilvikum óheimilt að veita einstaklingi heimild til aðgangs að tilgreindum haftasvæðum flugverndar með útgáfu áhafnarkorts og aðgang að upplýsingum um framkvæmd flugverndar. Jafnframt er með þessu fyrirkomulagi gengið að því sem vísu að viðkomandi hafi þá ekki heimild til að sækja námskeið um flugvernd enda eru þar veittar ýmsar viðkvæmar upplýsingar um flugvernd sem ekki er talið æskilegt að viðkomandi einstaklingur fái aðgang að. Frumvarpið gerir þar af leiðandi ráð fyrir því að lögregla hafi það hlutverk að upplýsa umsækjanda og einstakling um niðurstöðu hennar. Ekki er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að aðkoma Flugmálastjórnar, rekstraraðila flugvallar eða þjónustuaðila flugleiðsöguþjónustu feli í sér stjórnvaldsákvörðun í slíkum tilvikum heldur eingöngu tilkynningu um málalok til einstaklings sem þegar hefur fengið tilkynnta stjórnvaldsákvörðun lögreglu í málinu eftir atvikum. Hafi lögregla komist að jákvæðri niðurstöðu við athugun á einstaklingi samkvæmt greininni kemur það í hlut Flugmálastjórnar, rekstraraðila flugvallar, þjónustuaðila flugleiðsögu eða flugrekanda að veita viðkomandi viðeigandi aðgangsheimildir eftir atvikum eða hafna umsókn á öðrum forsendum eftir atvikum.

Þá er í frumvarpinu heimild til handa lögreglu að óska eftir því að einstaklingur gangist undir fíkniefnapróf geti niðurstaða þess haft áhrif á niðurstöðu bakgrunnsathugunar lögreglu. Talið er mikilvægt að setja framangreinda heimild í lögin þar sem áskilið er í 37. gr. laganna að óheimilt sé þeim sem veitir öryggisþjónustu vegna loftferða að neyta áfengis eða örvandi eða deyfandi lyfja enda geti það varðað skírteinismissi. Þar af leiðandi er talið ótækt að veita einstaklingi í slíku ástandi heimild til að fá útgefið skírteini til þeirra starfa sem hér um ræðir.

Eins og áður er getið er ákvörðun lögreglu kæranleg til ráðherra flugmála og ber lögreglu að leiðbeina um þá kæruheimild í ákvörðun sinni.

Um 13. gr.

Gert er ráð fyrir smávægilegri breytingu á reglugerðarheimild ráðherra vegna bakgrunnsathugana í frumvarpinu, einkum með hliðsjón af því hvaða aðilar það eru sem geta farið fram á bakgrunnsathugun hjá lögreglu. Frumvarpið kveður á um það nýmæli í greininni að þjónustuaðilar flugleiðsögu og flugrekendur geti farið fram á slíka athugun. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar um 12. gr. frumvarpsins.

Um 14. gr.

Með breytingunni er leiðrétt röng tilvísun milli málsgreina.

Um 15. gr.

Með ákvæðinu er verið að endurspegla breytingar sem orðið hafa í kjölfar innleiðinga á reglugerðum Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) og til að tryggja samræmi við reglugerð um flutningaflug eftir að athugasemdir bárust við núverandi orðalag við úttekt EASA hér á landi í mars 2011. Í gildandi ákvæði er tæmandi talning á fyrirsvarsmönnum flugrekenda sem sanna þurfa kunnáttu sína með sérstakri próftöku en með breytingum á Evrópugerðum hefur þessum aðilum fjölgað en þeir eru ekki allir tilgreindir í ákvæðinu. Eins og Evrópureglum háttar nú er krafa um að eftirtaldir aðilar falli undir þessar kröfur: ábyrgðarmaður, gæðastjóri, yfirmaður flugöryggismála, flugrekstrarstjóri, tæknistjóri, yfirmaður þjálfunar og yfirmaður starfsemi á jörðu niðri. Með breytingunni er ákvæðið gert almennara og þeir ekki sérstaklega tilgreindir sem undir það eiga að falla en að það taki mið af öðrum reglum. Þannig þarf ekki að breyta lögunum þótt breytingar verði á starfsheitum eða nýir starfsmenn falli undir ákvæðið. Jafnframt er með breytingunni opnað fyrir að öðrum aðferðum verði beitt til sönnunar á kunnáttu og hæfni en með prófi.

Um 16. gr.

Með breytingunni er lagt til að ábyrgð flytjanda á tjóni sem orsakast af því að tímaáætlun flytjanda stenst ekki taki jafnt til atvika þar sem brottfarartíma er flýtt eða honum er seinkað. Verður slíkt að teljast eðlilegt fyrirkomulag enda um eðlislík tilvik að ræða sem til jafns geta leitt til tjóns og röskunar á högum farþega eins og dæmi eru um. Hafa aðstæður sem sköpuðust í kring um Eyjafjallagosið árið 2010 sýnt fram á að bæði getur reynt á tilvik þar sem flutningi er flýtt og seinkað. Þá mæla neytendasjónarmið með því að tekið sé af skarið að þessu leyti. Þá er gert ráð fyrir að reglugerðarheimild ráðherra í 4. mgr. 106. gr. nái á sama hátt til þess þegar flutningi er flýtt.

Um 17. gr.

Lagt til að heimildir flytjanda til að bera fyrir sig ábyrgðartakmarkanir vegna tafa, tjóns á farangri og tjóns á farmi nái jafnt til þess þegar flutningi er seinkað eða flýtt. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar um 16. gr. frumvarpsins.

Um 18. gr.

Lagt er til að flytjendur sem selja eða annast loftflutninga á Íslandi eða til og frá landinu skuli, að auki við þær upplýsingar sem 125. gr. laganna kveður á um, veita farþegum upplýsingar um helstu ákvæði sem gilda um bótaábyrgð á farþegum og farangri þeirra þegar flutningi er flýtt. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar um 16. gr. frumvarpsins.

Um 19. gr.

Með breytingunni er verið að leiðrétta ambögulegt orðalag greinarinnar enda ljóst að flutningur frá þriðja ríki eða milli þriðju ríkja getur ekki hafist með flutningi í lofti frá Íslandi.

Um 20. gr.

Með aukinni áherslu á neytendavernd hefur stóraukist umfang kvartana á grundvelli ákvæða loftferðalaga. Gert er ráð fyrir að áframhald verði á þessari þróun m.a. í ljósi áherslna á neytendavernd sem m.a. leiðir af alþjóðlegum skuldbindingum og með aukinni þekkingu almennings á rétti sínum. Málafjöldinn er nú orðinn umtalsverður, eða 130 mál árið 2010 en 20 mál árið áður. Þennan viðsnúning í málafjölda má fyrst og fremst rekja til aukinnar vakningar almennings í neytendamálum en einnig til breytinga sem gerðar voru á loftferðalögum með lögum nr. 87/2010 sem tóku gildi 2. júlí 2010. Með lagabreytingunni var gerð sú breyting með nýrri grein, 126. gr. c, að í stað afgreiðslu á kvörtunarmáli neytenda með tilmælum var kveðið á um afgreiðslu þeirra með ákvörðun. Með breytingunni er nú hægt að binda þá aðila sem falla undir eftirlitsskyldu ákvæðisins til að fara að ákvörðun stofnunarinnar og jafnframt hægt að beita úrræðum laganna skv. 2. og 3. mgr. 136. gr., sbr. 3. mgr. 126. gr. c, sem lið í aukinni neytendavernd. Reikna má með áframhaldandi aukningu mála á þessu sviði. Hvert kvörtunarmál getur kallað á töluverða vinnu við öflun umsagna o.fl. við vinnslu ákvörðunar auk þess sem halda þarf utan um málin í málaskrá og verkbókhaldi. Kostnaður stofnunarinnar hefur stóraukist vegna þessa. Eðlilegt er talið að eftirlitsskyldir aðilar beri í auknum mæli kostnað eftirlitsaðila sem leiðir af starfsemi þeirra. Með breytingunni er lagt til að kostnaði vegna kvartana neytenda á grundvelli laga um loftferðir, sem berast stofnuninni og leiða til ákvörðunar vegna starfsemi eftirlitsskylds aðila, verði jafnað milli þeirra í réttu hlutfalli við fjölda ákvarðana. Þetta er talin heppilegri aðferð en að kveða á um greiðslu gjalds í hverju máli fyrir sig, vegna aukinnar vinnu við utanumhald sem því mundi fylgja fyrir hvert mál. Þar sem þessi mál eru flest keimlík og svipaður tími fer í afgreiðslu þeirra er hagkvæmara að skipta kostnaði af heildarumfanginu milli eftirlitsskyldra aðila í hlutfalli við fjölda ákvarðana sem rekja má til starfsemi hvers og eins þeirra. Eingöngu er heimilt að taka gjald vegna þeirra kvartana sem leiða til ákvörðunar en ekki vegna tilhæfulausra kvartana. Þannig á gjaldtökuheimildin einnig að vera hvati fyrir eftirlitsskyldan aðila til að leysa mál tímanlega áður en til kvörtunar til flugmálayfirvalda kemur.

Í ákvæðinu er jafnframt lagt til að um gjaldið og kostnaðargrunn skuli fara í samræmi við ákvæði laga um Flugmálastjórn Íslands. Í þeim lögum er að finna ákvæði um gjaldskrá stofnunarinnar og í 2. mgr. 9. gr. er m.a. að finna ítarleg ákvæði um þann kostnað sem leggja má til grundvallar við gjaldheimtu stofnunarinnar. Utan um kostnað stofnunarinnar er að öðru leyti haldið á grundvelli verkefnabókhalds stofnunarinnar.

Um 21. gr.

Um a-lið.

Með lögum nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda, eins og þeim var breytt með lögum nr. 64/2011, eru innleiddar í íslenskan rétt reglur um viðskiptakerfi ESB um losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda (EU-ETS – European Union Emission Trading System). Samkvæmt lögunum ber flugrekendum er stunda flugstarfsemi sem getið er í III. viðauka við lögin að standa skil á losunarheimildum í samræmi við losun frá viðkomandi flugstarfsemi frá og með 1. janúar 2012. Umsjón með framkvæmd viðskiptakerfisins gagnvart flugrekendum er skipt niður á ríki EES. Flugrekendur með flugrekstrarleyfi útgefið utan EES skiptast niður á ríki eftir því hvar mestur hluti starfsemi þeirra innan EES fer fram. Vegna landfræðilegrar legu Íslands fellur því fjöldi erlendra flugrekenda, aðallega frá Norður- Ameríku, undir umsjón íslenska ríkisins. Þessir aðilar eiga að skila eftirlitsáætlunum og vottuðum losunarskýrslum, sbr. lög nr. 65/2007, til Umhverfisstofnunar sem er lögbært stjórnvald vegna viðskiptakerfisins hér á landi. Þeim ber jafnframt að stofna reikning í sameiginlegu skráningarkerfi ESB með losunarheimildir og skila árlega losunarheimildum til ríkisins í samræmi við losun liðins árs. Þá ber þessum flugrekendum að greiða þjónustugjöld til stofnunarinnar í samræmi við gjaldskrá sem sett er af umhverfisráðherra. Umhverfisstofnun getur enn fremur ákvarðað stjórnvaldssektir ef flugrekandi sinnir ekki skyldum sínum samkvæmt lögum nr. 65/2007. Í ljósi þess að flestir þeir flugrekendur sem undir umsjón Umhverfisstofnunar heyra eru ekki íslenskir og hafa enga fasta starfsemi hér á landi þykir nauðsynlegt að hægt sé að stöðva loftför vegna ógreiddra gjalda, hafi aðrar leiðir reynst árangurslausar. Í ljósi valdheimilda þeirra aðila sem starfrækja flugvelli skv. 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga þykir eðlilegt að Umhverfisstofnun geti beint ósk til rekstraraðila flugvallar um að aftrað verði för loftfars þar til tilskilin gjöld hafa verið greidd eða nægjanleg trygging sett fyrir þeim.

Um b-lið.

Lagt er til að 4. mgr. 136. gr. verði felld brott þar sem tillögum Flugöryggisstofnunar Evrópu um álagningu sekta mun verða beint til Eftirlitsstofnunar EFTA en ekki Flugmálastjórnar Íslands samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 216/2008 um sameiginlegar reglur um almenningsflug og um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu og niðurfellingu tilskipunar ráðsins 91/670/EBE, reglugerðar (EB) nr. 1592/2002 og tilskipunar 2004/36/EB. Sjá umfjöllun um 22. gr. frumvarpsins.

Um 22. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um heimild Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) til að leggja sektir á íslensk fyrirtæki sem hafa skírteini útgefið af Flugöryggisstofnun Evrópu (EASA). Í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 216/2008 um sameiginlegar reglur um almenningsflug og um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu og niðurfellingu tilskipunar ráðsins 91/670/ EBE, reglugerðar (EB) nr. 1592/2002 og tilskipunar 2004/36/EB er framkvæmdastjórn Evrópusambandsins veitt heimild til að leggja sektir á fyrirtæki sem hafa skírteini útgefið af EASA, að beiðni stofnunarinnar. Í samræmi við tveggja stoða kerfi EES-samningsins yrði slíkt sektarvald í höndum Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) gagnvart EES/EFTA-ríkjunum. Samkvæmt reglugerð (EB) nr. 1592/2002 sem gildir hér á landi hefur Flugöryggisstofnun Evrópu heimild til að svipta skírteinishafa skírteini sínu en með hinni nýju Evrópureglugerð er bætt við heimild til að sekta sem telst vægara úrræði en svipting og því til hagsbóta fyrir skírteinishafa. Hér á landi er nú einn íslenskur aðili sem hefur útgefið skírteini sem sektarheimildin nær til.

Í EES-samningnum er einungis kveðið á um heimildir ESA til að leggja sektir beint á íslenska aðila í samkeppnismálum og því álitaefni hvort ESA sé heimilt að gera slíkt vegna flugmála. Málið kom til umfjöllunar Alþingis þar sem ákvæði Evrópugerðarinnar felur í sér framsal valds. Forsætisráðuneytið hafði áður fengið Stefán Má Stefánsson lagaprófessor til að vinna álitsgerð um hvort ákvæði reglugerðar EB 216/2008, einkum ákvæði 25. gr. reglugerðarinnar, stangist á við íslensku stjórnarskrána. Komst Stefán Már að þeirri niðurstöðu að þar sem um væri að ræða vel afmarkað framsal á ríkisvaldi á takmörkuðu sviði og ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila hefði Alþingi sem handhafi löggjafarvalds svigrúm til að meta hvort lagasetning sem heimili umrætt framsal væri í samræmi við stjórnarskrá. Í álitsgerð Stefáns Más segir m.a.: „Er eðlilegt að líta svo á að ákveðið svigrúm sé fyrir hendi til að túlka viðkomandi stjórnarskrárákvæði þannig að ekki þrengi um of að möguleikum Íslands sem fullvalda þjóðréttaraðila til að tryggja hagsmuni sína sem best í samstarfi og samningum við aðrar þjóðir jafnvel þó að stofn þeirra sé gamall.“

Við umfjöllun utanríkismálanefndar óskaði nefndin einnig eftir því að á vegum skrifstofu Alþingis yrði unnin lögfræðileg greinargerð um málið og var það niðurstaða nefndasviðs og aðallögfræðings Alþingis að vart yrði: „… séð að með ákvæðinu [í Evrópureglugerð 216/ 2008] sé gengið lengra en þegar hefur verið gert í samkeppnismálum skv. EES-samningnum.“ Í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar er að finna ítarlega umfjöllun um málið 4 þar sem kemur fram að það sé ekki einstakt í sinni röð hvað varðar stjórnskipuleg álitaefni því að af eðli EES-samningins leiði að efni hans hefur breyst og þróast frá undirritun hans. Í ályktunarorðum meiri hluta utanríkismálanefndar segir: „Að mati meiri hlutans er ákvæði 25. gr. reglugerðar (EB) nr. 216/2008 vel afmarkað og felur ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli. Áður hefur gilt að framsal valds sem er takmarkað með þessum hætti og varðar milliríkjaviðskipti rúmist innan stjórnarskrárinnar. Að því leytinu er flugstarfsemi eðlislík, að um hana gilda lögmál milliríkjaviðskipta. Kjarni röksemdarinnar er sá að aðili sem tekur þátt í alþjóðlegum viðskiptum og nýtur þeirrar hagkvæmni og þess hagnaðar sem af þeim markaði leiðir skuli einnig bera skyldur gagnvart þeim stofnunum sem markaðinum tengjast eða sem af honum leiða.“ Það var því mat meiri hlutans að í framsalinu fælist ekki brot á stjórnarskrá Íslands.

Þann 10. júní 2011 samþykkti Alþingi þingsályktun um að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd fyrirhugaða ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á XIII. viðauka (Flutningastarfsemi) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn umrædda reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 216/2008. 5

Reglugerðin mun því fara inn í EES-samninginn án stjórnskipulegs fyrirvara en lagabreyting sú sem lögð er til í 22. gr. er nauðsynleg til að innleiðing gerðarinnar í íslenskan rétt verði möguleg.

Um 23. gr.

Heimildir hér á landi til gerðar loftferðasamninga er að finna í 21. gr. stjórnarskrárinnar og í 146. gr. b laga nr. 60/1998, um loftferðir. Utanríkisráðuneytið fer með formlegt samningsumboð vegna loftferðasamninga en að samningsgerðinni koma jafnframt fagráðuneyti samgöngumála, innanríkisráðuneyti, ásamt Flugmálastjórn Íslands sem fer með stjórnsýslu þessara mála. Frekari heimildir Flugmálastjórnar Íslands er að finna í 1. mgr. og 2., 8. og 9. tölul. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, og IX. kafla loftferðalaga. Auk þess gildir um loftferðasamninga reglugerð nr. 969/2008 um veitingu flugrekstrarleyfa, markaðsaðgang flugrekenda, fargjöld og farmgjöld í flugþjónustu innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þá styðst Flugmálastjórn við ákveðið verklag við gerð loftferðasamninga og úthlutun heimilda og veitingu réttinda vegna þeirra. Um áritun, staðfestingu og fullgildingu loftferðasamninga fer að öðru leyti eins og um aðra alþjóðasamninga.

Loftferðasamningar eru fyrst og fremst viðskiptasamningar sem kveða á um gagnkvæmar heimildir til handa þeim flugrekendum sem hafa staðfestu í viðkomandi ríkjum til loftflutninga í viðskiptaskyni. Í samningunum er síðan kveðið á um samspil réttinda og skyldna þeirra sem tilnefndir eru samkvæmt viðkomandi samningum. Loftferðasamningur milli tveggja ríkja lýtur þannig að gagnkvæmri opnun markaðar fyrir flugrekanda eins ríkis að markaði hins.

Framangreint fyrirkomulag um úthlutun réttinda á ekki lengur við innan EES þar sem allar hindranir í flugrekstri milli landa hafa verið felldar niður innan Evrópusambandssvæðisins, þær síðustu með reglugerð Evrópusambandsins nr. 1008/2008 um sameiginlegar reglur um flugrekstur. Vegna flugs á viðskiptaforsendum frá einhverju EES-ríki til þriðja ríkis utan þess gilda hins vegar tví- eða fjölhliða samningar þar um.

Við undirbúning loftferðasamninga af hálfu Íslands hefur verið lögð áhersla á opna samninga með eins fáum takmörkunum og mögulegt er innan þess ramma sem viðsemjendur eru tilbúnir að samþykkja. Lögð er áhersla á gagnkvæmni í slíkum samningum til að tryggja jafnræði aðila á sameiginlegum markaði. Sjónarmið um gagnkvæmni eða jafnræði ræðst hins vegar ekki alltaf af einstaka samningi heldur samspili tveggja eða fleiri samninga við þriðju ríki. Þannig getur samningur milli tveggja ríkja veitt flugrekanda skráðum þar ríkari rétt en íslenskum á sömu leið, þótt flogið sé um Ísland.

Með lagabreytingunni er annars vegar lagt til að verklag við framkvæmd vegna heimildarveitinga og úthlutun réttinda á grundvelli loftferðasamninga verði gert gegnsærra og hins vegar að Flugmálastjórn Íslands verði veittar skýrari heimildir til að binda leyfisveitingar skilyrðum, m.a. til að tryggja jafnræði við úthlutun réttinda og veitingu heimilda með hliðsjón af gagnkvæmnisjónarmiðum. Þannig mætti synja um heimild eða takmarka ef hún leiddi til betri réttar en innlendum flugrekanda stendur til boða.

Í a-lið er lagt til að fellt sé inn orðið „loftferðasamninga“ þannig að ákvæðið taki með skýrum hætti til slíkra samninga en um framkvæmd þeirra er síðan nánar kveðið í b-lið greinarinnar.

Í 1. mgr. b-liðar er nýmæli þar sem kveðið er á um heimildir Flugmálastjórnar Íslands til að annast heimildarveitingar og úthlutun réttinda er lúta að framkvæmd alþjóðasamninga á sviði flugmála. Með ákvæðinu er kveðið skýrt á um heimild stofnunarinnar til að binda nýtingu heimilda og réttinda þeim skilyrðum sem hún telur nauðsynleg, takmarka þær eða synja um útgáfu með það að sjónarmiði að tryggja jafnræði aðila, m.a. með hliðsjón af sjónarmiðum um gagnkvæmni í samningunum, hvort sem það leiðir af samningi milli Íslands og þriðja ríkis eða af öðrum samningum um hagnýtingu sambærilegra réttinda þeirra sem eru að leita eftir heimildum. Þetta á ekki að hafa áhrif á réttindi sem leiðir af EES-samningnum eða meginreglum um bann við mismunun. Skal binding nýtingar réttinda og heimilda skilyrðum vera í samræmi við reglugerð sem ráðherra setur skv. 3. mgr.

Í 2. mgr. b-liðar er nýmæli sem kveður á um heimild ráðherra til að setja reglugerð sem m.a. skal miða að því að auka gagnsæi í umsóknarferli og réttindum er lúta að loftferðasamningum. Höfð hefur verið hliðsjón m.a. af reglum ESB á þessu sviði 6 og leiðbeinandi reglum aðildarríkjanna. 7

Þá er í ákvæðinu kveðið á um að setja eigi reglugerð sem útfæri með hvaða hætti skuli staðið að veitingu heimilda á þessu sviði, þ.m.t. um birtingu á samantekt réttinda samkvæmt samningum, umsóknarferli og skilyrði úthlutunar. Nú er það þannig að samningar á þessu sviði eru að jafnaði ekki mjög aðgengilegir þar sem langur tími getur liðið frá samningsgerð og þar til samningur er fullgiltur, þ.m.t. með þýðingu, staðfestingu ríkisstjórnar og birtingu í C-deild Stjórnartíðinda. Eigi að síður gera samningarnir að öllu jöfnu ráð fyrir beitingu þeirra frá áritun þó að alltaf sé fyrirvari um endanlega staðfestingu í samræmi við reglur samningsríkjanna. Þannig eru um 24 samningar sem bíða fullgildingar auk breytinga á gildandi samningum (4) en aðeins tveir fyrirliggjandi samningar gera ekki ráð fyrir beitingu frá áritun. Eðlilegt er að stofnuninni verði falið að birta inntak réttinda í þeim samningum sem verið er að beita þannig að aðgengilegt sé þeim er hagsmuni hafa af þeim.

Jafnframt er í ákvæðinu kveðið á um hvaða almennu sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við úthlutun heimilda þegar um takmörkuð réttindi er að ræða. Þessi sjónarmið eru ekki tæmandi talin en þar er m.a. kveðið á um að taka skuli tillit til hagsmuna neytenda, samkeppni, þjónustu, tíðni, tímabil, tegund umferðar, aðgengi, verðlagningu, tengiflug, umhverfisáhrif og jákvæð áhrif á þróun flutningastarfsemi.

Um 24. gr.

Í ákvæðinu er kveðið á um gildistöku laganna.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um loftferðir, nr. 60/1998, með síðari breytingum (flugvirkt, flugvernd, neytendavernd,

EES-skuldbindingar, loftferðasamningar o.fl.).

Markmið frumvarps þessa er að færa til betri vegar ýmsa galla sem komið hafa fram við framkvæmd laga um loftferðir og hafa einnig verið tilefni athugasemda erlendra úttektaraðila við lögin.

Helstu breytingar frumvarpsins felast í eftirfarandi atriðum. Í fyrsta lagi er Flugmálastjórn Íslands veitt heimild til að kveða á um umfang skuldbindinga flugvalla sem leiðir af alþjóðasamningum á sviði flugmála. Í öðru lagi er lagt til að ákvæði um skipun flugvirktarráðs sem skal m.a. vera samráðsvettvangur opinberra aðila og annarra um framkvæmd, samvinnu, samhæfingu og áætlanagerð á sviði flugvirktar. Í þriðja lagi er rekstaraðilum flugvalla veitt heimild til að þjálfa og nota leitarhunda til aðstoðar við framkvæmd flugverndar. Í fjórða lagi er lagt til að heimildir vegna bakgrunnsskoðana lögreglu vegna flugverndar verði styrktar. Í fimmta lagi er lagt til að ábyrgð flytjanda á tjóni sem orsakast af töfum á flutningi nái einnig til þess tjóns sem af hlýst þegar flugi hefur verið flýtt. Í sjötta lagi er lagt til að flugmálastjórn verði veitt heimild til að innheimta gjald af eftirlitsskyldum aðilum vegna kostnaðar af kvörtunum í neytendamálum. Í sjöunda lagi er lagt til að flugmálastjórn og þeim sem starfsrækja flugvelli eða flugleiðsöguþjónustu verði veitt heimild til að aftra för loftfars af flugvelli vegna vangreiddra gjalda á grundvelli laga um gróðurhúsalofttegundir. Í áttunda lagi er lagt til að Eftirlitsstofnun EFTA verði veitt heimild til að leggja sektir á fyrirtæki sem hafa skírteini útgefin af Flugöryggisstofnun Evrópu. Í níunda lagi er lagt til að flugumferðarstjórn verði veitt heimild til að annast úthlutun réttinda og veitingu heimildar vegna loftferðasamninga og annarra samninga sem ríkisstjórnin gerir við stjórnir annarra ríkja og alþjóðalegar og svæðisbundnar stofnanir. Ákvæðið gerir ráð fyrir að Flugmálastjórn verði heimilt að binda nýtingu þeirra þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru talin í samræmi við reglugerð sem ráðherra mun setja. Í þeirri reglugerð skal m.a. nánar kveðið á um þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar við slíka úthlutun.

Samandregið eru breytingartillögur frumvarpsins fólgnar í því að styrkja ýmsar heimildir Flugmálastjórnar, svo sem í neytendamálum, til gjaldtöku og eftirlits og innleiða Evrópureglugerðir sem og aðrar alþjóðlegar skuldbindingar. Nánari útfærsla á gjaldi af eftirlitsskyldum aðilum vegna kostnaðar af kvörtunum liggur ekki fyrir en það mun eingöngu verða innheimt í þeim tilfellum þegar kvörtun neytenda hefur stjórnvaldsákvörðun í för með sér og því verða tekjur ríkissjóðs vegna þessa óverulegar. Þá verður ekki annað séð en að möguleg viðbótarverkefni stjórnsýslustofnana falli innan lögbundinna verkefna þeirra og að lögfesting frumvarpsins hafi því ekki aukin útgjöld í för með sér fyrir ríkissjóð.

Neðanmálsgrein: 1 1

Samþykktin var undirrituð af Íslands hálfu árið 1944 en fullgilt árið 1947, sbr. auglýsingu nr. 45/1947, en yfir 190 ríki eru nú aðilar að henni. Neðanmálsgrein: 2 2

Reglugerðin verður innleidd í EES-samninginn á næstunni. Neðanmálsgrein: 3 3

Sjá auglýsingu nr. 10/1990 í C-deild Stjórnartíðinda, 20. maí 1990. Neðanmálsgrein: 4 4

Sjá 5. gr. reglugerðar nr. 847/2004 um samninga og framkvæmd loftferðasamninga milli aðildarríkjanna og þriðju ríkja. Reglugerðin er ekki hluti af EES-samningnum. Neðanmálsgrein: 7 7

Sjá t.d. 2006/C 177/06 (Svíþjóð), 2009/C 37/07 (Danmörk), 2009/C 112/04 (Þýskaland).