Almenn hegningarlög Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 97

100. Frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940, með síðari breytingum (vernd gegn mismunun).

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)

1. gr.

Ný 180. gr. laganna verður svohljóðandi:

Hver sem í atvinnurekstri eða þjónustustarfsemi neitar manni um vörur eða þjónustu til jafns við aðra á grundvelli þjóðernis hans, litarháttar, kynþáttar, trúarbragða eða kynhneigðar skal sæta sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að 6 mánuðum.

Sömu refsingu varðar að neita manni um aðgang til jafns við aðra að opinberum samkomustað eða öðrum stöðum sem opnir eru almenningi.

2. gr.

Eftirtaldar breytingar verða á 233. gr. a laganna:

Í stað orðanna „hóp manna“ kemur: mann eða hóp manna.

Í stað orðanna „kynþáttar eða trúarbragða“ kemur: kynþáttar, trúarbragða eða kynhneigðar.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I.

Breytingar á almennu hegningarlögunum samkvæmt frumvarpinu eru í meginatriðum tvíþættar. Í fyrsta lagi er lagt til að refsilöggjöf verði færð til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um afnám kynþáttamisréttis með því að gera refsivert að neita manni um vöru eða þjónustu til jafns við aðra á grundvelli þjóðernis, litarháttar eða kynþáttar. Í öðru lagi er lagt til að sambærileg refsivernd verði veitt fólki gegn slíkri mismunun og ofsóknum vegna kynhneigðar.

Á 120. löggjafarþingi var lagt fram frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum er eigi varð útrætt. Í því frumvarpi voru m.a. efnislega sömu atriði og greinir í b-lið 2. gr. þessa frumvarps.

II.

Hinn 26. apríl skipaði forsætisráðherra nefnd í samræmi við ályktun Alþingis frá 19. maí 1992 þar sem ríkisstjórninni var falið að skipa nefnd til þess að kanna stöðu samkynhneigðs fólks á Íslandi. Nefndin skilaði skýrslu sinni í október 1994. Í kjölfar þess ákvað ríkisstjórnin að vísa tillögum nefndarinnar um lagabreytingar til meðferðar í dóms- og kirkjumálaráðuneyti og menntamálaráðuneyti.

Í skýrslu nefndarinnar er bent á að í Danmörku, Noregi og Svíþjóð hafi refsiákvæðum sem fjalla um kynþáttamisrétti o.fl. verið breytt á þann veg að refsivernd ákvæðanna næði nú einnig til samkynhneigðra. Með vísan til þessa lagði nefndin til að 233. gr. a almennu hegningarlaganna sbr. 1. gr. laga nr. 97/1973, yrði breytt þannig að hún tæki einnig til samkynhneigðra. Í skýrslunni segir að þess sé ekki að vænta að oft muni reyna á slíkt ákvæði fyrir dómstólum frekar en í nágrannalöndunum, en í slíkri lagasetningu fælist skýr yfirlýsing um ótvíræð réttindi samkynhneigðra til fullrar aðildar að íslensku samfélagi sem stuðlaði að því að samkynhneigðir leituðu óhikað réttar síns.

Þá benti nefndin á að ekki væru í íslenskum lögum sambærileg ákvæði og í löggjöf Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar þar sem refsivert er að neita mönnum um þjónustu og vöru sem boðin er almenningi í atvinnuskyni eða aðgang að almenningsstöðum á grundvelli kynþáttar þeirra, litarháttar, þjóðernis, trúar eða samkynhneigðar. Lagði nefndin til að hugað yrði að því hvort rétt væri að setja slík ákvæði í almenn hegningarlög eða önnur lög.

Tilefni þess að 233. gr. a var bætt inn í almennu hegningarlögin með lögum nr. 97/1973 var aðild Ísland að samningi Sameinuðu þjóðanna um afnám alls kynþáttamisréttis frá 21. desember 1965. Samkvæmt (a)-lið 4. gr. samningsins eru aðildarríki skuldbundin til að gera refsiverða með lögum alla útbreiðslu á hugmyndum sem eru byggðar á kynþáttayfirburðum eða óvild, hvatningu til kynþáttamisréttis svo og öll ofbeldisverk eða hvatningu til slíkra verka gegn hvaða kynþætti sem er eða hópi manna af öðrum litarhætti eða þjóðlegum uppruna.

Af sama tilefni voru refsiákvæði sett í hegningarlög Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar. Síðar voru umrædd refsiákvæði í lögum þessara landa rýmkuð þannig að þau veita nú einnig vernd gegn árásum og ofsóknum á menn vegna kynhneigðar eða samkynhneigðar þeirra. Orðalag danska og norska refsiákvæðisins er mjög sambærilegt íslenska ákvæðinu í 233. gr. a.

Samkvæmt 266. gr. b dönsku hegningarlaganna skal hver sem opinberlega eða af ásetningi breiðir út til fjölda manna ummæli eða aðra yfirlýsingu þar sem hópi manna er ógnað, þeir smánaðir eða niðurlægðir vegna kynþáttar, litarháttar, þjóðernis eða þjóðlegs uppruna, trúar eða kynhneigðar (seksuelle orientering) sæta sektum varðhaldi eða fangelsi allt að 2 árum.

Samkvæmt 135. gr. a norsku hegningarlaganna skal refsa þeim með sektum eða fangelsi allt að 2 árum sem með yfirlýsingu eða annarri tilkynningu, sem er borin fram opinberlega eða er dreift á annan hátt meðal almennings, hótar eða hæðir eða lætur hatur, ofsókn eða lítilsvirðingu bitna á manni eða hópi manna vegna trúarjátningar þeirra, kynþáttar, hörundslitar eða þjóðernis- eða þjóðlegs uppruna. Samsvarandi á við slíkar óvirðingar gagnvart manni eða hópi manna vegna samkynhneigðar þeirra, lífshátta eða viðhorfa. Þess má geta að norska refsiákvæðið veitir samkvæmt orðanna hljóðan afdráttarlausari refsivernd fyrir einstaklinga, þar sem það tiltekur sérstaklega ofsóknir sem bitna á manni eða hópi manna, en einskorðast ekki við hóp manna eins og samsvarandi refsiákvæði íslensku og dönsku laganna.

Aðild að alþjóðasamningnum um afnám alls kynþáttamisréttis varð tilefni frekari lagabreytinga í Danmörku, Noregi og Svíþjóð en þeirra sem að framan er getið. Samkvæmt (f)-lið 5. gr. samningsins skuldbinda aðildarríki sig til þess tryggja öllum, án nokkurs greinarmunar vegna kynþáttar, litarháttar, þjóðernis- eða þjóðlegs uppruna, jafnan rétt til aðgangs að öllum stöðum eða þjónustu sem veitt er almenningi, svo sem að samgöngutækjum, hótelum, veitingahúsum, kaffihúsum, leikhúsum og almenningsgörðum.

Þessi samningsskuldbinding varð til þess að árið 1971 voru sérstök lög sett í Danmörku um bann við kynþáttamisrétti o.fl. Samkvæmt 1. gr. laganna varðaði það sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að 6 mánuðum að neita að afgreiða mann á sömu kjörum og aðra í atvinnuskyni eða almenningsþjónustu á grundvelli kynþáttar hans, litarháttar, þjóðernis, þjóðlegs uppruna eða trúarbragða svo og að neita manni um aðgang af þessum ástæðum til jafns við aðra að stað, sýningu eða samkomu. Með breytingu á lögunum frá árinu 1987 var kynhneigð bætt við framangreinda talningu.

Sambærileg þróun átti sér stað í Noregi og Svíþjóð. Var ákvæðum bætt í hegningarlög sem lýstu refsivert að neita manni um þjónustu eða aðgang að almenningsstöðum á grundvelli þeirra atriða sem talin eru í (f)-lið 5. gr. samningsins, sbr. 349. gr. a norsku hegningarlaganna og 9. gr. í 16. kafla sænsku hegningarlaganna. Árið 1981 var vernd 349. gr. a norsku hegningarlaganna rýmkuð með lagabreytingu þannig að nú eru samkynhneigð, lífshættir og viðhorf talin meðal þeirra atriða sem bannað er að byggja mismunun á. Breyting í þessa átt var gerð árið 1987 á sænska refsiákvæðinu með því að lýsa refsiverða mismunun á grundvelli samkynhneigðar.

Engar breytingar hafa orðið á íslenskri löggjöf til samræmis við ákvæði (f)-liðar 5. gr. samningsins um afnám kynþáttamisréttis um skyldu aðildarríkja til tryggja að öllum jafnan aðgang að þjónustu og opinberum stöðum án mismununar á grundvelli kynþáttar, litarháttar eða þjóðernis. Hefur þetta meðal annars orðið tilefni fyrirspurna frá alþjóðlegri nefnd um afnám kynþáttamisréttis, sem hefur eftirlit með framkvæmd samningsins, um hvernig þessi réttindi séu tryggð í reynd hér á landi. Á síðustu árum hefur vaxið tilhneiging til að setja ákvæði í íslenska löggjöf til þess að tryggja með skýrum hætti að jafnræðisregla skuli í heiðri höfð og banna mismunun. Sem nýleg dæmi um þetta má nefna jafnræðisregluna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar eftir að henni var breytt með lögum nr. 97/1995.

Í ljósi þessarar þróunar þykir eðlilegt að leggja til í 1. gr. frumvarpsins að veita réttinum til jafns aðgangs að þjónustu og opinberum stöðum sérstaka refsivernd í 180. gr. almennu hegningarlaganna. Samhliða því að koma með þessu til móts við þjóðréttarlegar skuldbindingar samkvæmt samningnum um afnám alls kynþáttamisréttis verður einnig gerð refsiverð mismunun á grundvelli kynhneigðar, líkt og gert hefur verið á nágrannalöndum okkar.

Með hliðsjón af tilögum nefndar um málefni samkynhneigðra er í 2. gr. frumvarpsins lagt til að í 233. gr. a í almennu hegningarlögunum verði kynhneigð einnig talin meðal þeirra atriða sem njóta refsiverndar samkvæmt ákvæðinu. Einnig er sú breyting lögð til á 233. gr. a að veita einstaklingi, sem tilheyrir þeim hópum sem taldir eru í ákvæðinu skýra refsivernd. Ákvæðið í núverandi mynd veitir ekki afdráttarlaust slíka refsivernd.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Hér er lagt til að í 180. gr. laganna verði nýtt ákvæði sem gerir refsiverðan þann verknað að neita manni um þjónustu, svo og aðgang að almenningsstöðum á grundvelli þeirra atriða sem talin eru upp í 1. mgr. Eldra ákvæði í 180. gr. sem fjallaði um vanrækslu vinnufærs manns á að sinna framfærsluskyldu gagnvart öðrum, var fellt niður með 10. gr. laga nr. 42/1985. Þykir eðlilegt að hið nýja ákvæði eigi heima í XX. kafla laganna sem fjallar m.a. um brot á reglum um atvinnuháttu, enda er gengið út frá því í 1. mgr. að um ræði neitun um vöru eða þjónustu í atvinnurekstri eða þjónustustarfsemi sem veitt er almenningi. Ekki er þó skilyrði að atvinnurekstur eða þjónustustarfsemi sé einkarekin, heldur gildir ákvæðið jafnt um opinbera þjónustu.

Upptalning atriða í 1. mgr. sem óheimilt er að byggja mismunun á er sú sama og í 233. gr. a laganna eftir að kynhneigð hefur verið bætt við eins og ráðgert er í b-lið 2. gr. frumvarpsins.

Með því að tiltaka þjóðerni, litarhátt og kynþátt er sérstaklega skírskotað til sambærilegra atriða og talin eru í (f)-lið 5. gr. samningsins um afnám alls kynþáttamisréttis. Þótt samningurinn geri ekki kröfu um vernd fyrir mismunun á grundvelli trúarbragða þykir rétt að telja trúarbrögð með hér, líkt og í 233. gr. a, enda er ekki síður hætta á mismunun á þeim grundvelli en öðrum atriðum sem talin eru í ákvæðinu. Þá er hér með talin kynhneigð án þess að bann við mismunun sé bundin við samkynhneigð eingöngu. Þetta er í samræmi við að önnur atriði, sem talin eru í ákvæðinu eru hlutlaus, þar sem ekki er rætt um tiltekið þjóðerni, litarhátt, kynþátt o.s.frv. Er þetta og sambærileg skipan þeirri sem höfð er í danskri löggjöf um bann við mismunun þar sem rætt er um kynhneigð (seksuelle orientering). Með þessu rúma orðalagi eru tekin af tvímæli um að ákvæðið veitir einnig vernd t.d. tvíkynhneigðum sem er mismunað á grundvelli kynhneigðar sinnar. Þess ber þó að geta að tilgreiningu á kynhneigð í ákvæðinu er ekki ætlað að breyta gildandi reglum um mörk löglegrar og ólöglegrar kynhegðunar. Hefur verið tekið sem dæmi í þessu sambandi að það teldist ekki brot á 2. mgr. ef manni sem hefur gerst sekur um kynferðisáreitni gagnvart börnum verður ekki hleypt inn á opinberan stað eða samkomu ef hætta er talin á að hann áreiti börn og unglinga vegna kynhneigðar sinnar.

Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt til að það varði sömu refsingu að neita manni um aðgang til jafns við aðra að stöðum sem opnir eru almenningi. Hér er því um að ræða staði þar sem ekki er veitt sérstök þjónusta í atvinnuskyni. Þannig mundi t.d. aðgangur að veitingastað, hóteli eða samgöngutækjum frekar falla undir 1. mgr. greinarinnar, en sem dæmi um aðstæður sem 2. mgr. næði yfir má nefna aðgang að opnum fundum, almenningsgörðum eða sýningum.

Ráðgert er að háttsemi sem lýst er í ákvæðinu varði sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að 6 mánuðum. Eru þetta sömu refsimörk og í sambærilegum refsiákvæðum danskrar, norskrar og sænskrar löggjafar.

Um 2. gr.

Samkvæmt 233. gr. a skal hver sem með háði, rógi, smánun, ógnun eða á sambærilegan hátt ræðst opinberlega á hóp manna vegna þjóðernis þeirra, litarháttar, kynþáttar eða trúarbragða sæta sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að 2 árum. Eins og lýst var í almennum athugasemdum að framan var ákvæði þessu bætt í lögin með 1. gr. laga nr. 96/1973 vegna aðildar Íslands að samningi Sameinuðu þjóðanna frá 1965 um afnám alls kynþáttamisréttis. Varðandi skýringu á ákvæðum 233. gr. a er vísað til A-deildar Alþingistíðinda 1973–74, bls. 530–535.

Í þessari grein eru lagðar til tvær breytingar á 233. gr. a. Í fyrsta lagi er lagt til að í stað þess að tilgreina einvörðungu hóp manna sem nýtur verndar gegn því að á þá sé ráðist opinberlega með háði, rógi, smánun eða ógnun, verndi ákvæðið einnig skýrlega einstaklinga sem tilheyra slíkum hópum. Samkvæmt núgildandi hljóðan ákvæðisins er vernd einstaklinga gegn slíkum árásum ekki afdráttarlaus. Í greinargerð með 1. gr. laga nr. 96/1973 segir að árásir í garð einstaklings geti fallið undir gildissvið ákvæðisins ef í þeim felast í reynd háð, smánun eða rógur um hóp manna. Þannig sé unnt beita ákvæðinu með því að telja viðkomandi einstakling tákn fyrir heildina, pars pro toto. Í sumum tilvikum sé unnt að beita ákvæðum hegningarlaga um ærumeiðingu eða röskun einkalífs en endranær varði háttsemi ekki við ákvæðið. Markmið þess að bæta við orðinu manni í texta ákvæðisins er að leggja berum orðum að jöfnu þá háttsemi að hæða, rægja, smána eða ógna einstaklingi opinberlega vegna þeirra atriða sem talin eru í ákvæðinu, og þann verknað að ráðast á hóp manna af sömu ástæðum.

Í öðru lagi er ráðgerð sú breyting á 233. gr. a að menn njóti verndar gegn því að á þá sé ráðist opinberlega vegna kynhneigðar þeirra. Um röksemdir fyrir breytingunni má vísa til forsendna sem raktar eru í almennum athugasemdum að framan.

Um 3. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum.

Frumvarpið felur í sér tvíþætta breytingu á núgildandi lögum. Annars vegar er refsilöggjöfin færð til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um afnám kynþáttamisréttis og hins vegar að sambærileg refsivernd mun verða veitt fólki gegn mismunun og ofsóknum vegna kynhneigðar. Ekki verður séð að frumvarpið hafi kostnaðarauka í för með sér fyrir ríkissjóð verði það óbreytt að lögum.