Réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og almannatryggingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 848

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, með síðari breytingum (sveigjanleg starfslok).

Flm.: Guðlaugur Þór Þórðarson, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Vilhjálmur Árnason, Brynjar Níelsson.

1. gr.

Breyting á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, með síðari breytingum.

5. tölul. 25. gr., 33. gr. og 2. mgr. 43. gr. laganna falla brott.

2. gr.

Breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, með síðari breytingum.

Eftirfarandi breytingar verða á 23. gr. laganna:

a. Orðin „til 72 ára aldurs“ í 1. mgr. falla brott.

b. Orðin „fram til 72 ára aldurs eða að hámarki 30%“ í 2. mgr. falla brott.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Frumvarp sama efnis var flutt á 138. og 139. þingi en náði ekki fram að ganga. Markmið frumvarpsins er að koma í veg fyrir að vinnufúsu fólki verði sagt upp starfi af þeirri ástæðu einni að það hefur náð ákveðnum aldri, þar sem engin málefnaleg rök standa því að baki. Hins vegar er eftir sem áður eðlilegt að fólki sé sagt upp störfum ef það veldur ekki starfi sínu vegna hrörleika eða annarra atriða, sem geta eftir atvikum verið tengd aldri. Vinna veitir mörgu fólki hlutverk og hvatningu en er ekki lengur eintómt brauðstrit eins og fremur var á tímum iðnbyltingarinnar. Uppsögn á fólki í fullu fjöri vegna aldurs einsamals getur því hæglega verið báðum til ills, starfsmanni sem og vinnuveitanda. Um þetta er nánar rætt hér á eftir.

Ellilífeyrisaldurinn.

Þegar alþýðutryggingar voru fyrst settar á laggirnar í Þýskalandi að frumkvæði Ottós von Bismarcks, kanslara Þýskalands, árið 1891 var ellilífeyrisaldur miðaður við 70 ár en þá var meðalævilengd um 47 ár. Ellilífeyrisaldurinn var lækkaður í 65 ár árið 1916 í Þýskalandi og hefur þessi aldur, 65 til 70 ára, verið viðmið flestra lífeyriskerfa síðan þrátt fyrir að meðalaldur hafi stórhækkað. Meðalaldur hér á landi er nú um og yfir 80 ár.

Erlendis er þróunin víða í þá veru að ellilífeyrisaldur er hækkaður með hliðsjón af hækkandi meðalaldri og meðalævilengd, betra heilsufari eldra fólks, lengra námi og vegna mikils kostnaðar lífeyriskerfa þar sem fólk er sífellt skemur á vinnualdri. Í Þýskalandi, þar sem ellilífeyrisaldur var kominn niður í 60 ár, hefur hann verið hækkaður í þrepum frá árinu 2000 og stendur nú í 65 árum og 3 mánuðum. Yfir stendur hækkun hans upp í 67 ár í þrepum og hafa sérfræðingar hins þýska Bundesbank sagt vaxandi hlutfall ellilífeyrisþega, vegna hækkandi meðalævilengdar og þess að fjölskyldur eignast sífellt færri börn og síðar á ævinni, krefjast þess að hann verði hækkaður upp í 69 ár fyrir árið 2060.

Ákvæði um 70 ára aldurshámark opinberra starfsmanna voru sett í íslensk lög árið 1954 með lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954. Samkvæmt tölum Hagstofunnar var meðalaldur Íslendinga 29,7 ár árið 1954. Meðalaldur Íslendinga er nú 37,7. Tölur Hagstofunnar yfir meðalævilengd Íslendinga ná aftur til ársins 1971 og var þá 74,5 ár. Meðalævilengd mælist nú 82,3 ár og gera spár Hagstofunnar ráð fyrir að meðalævilengd á Íslandi fari enn vaxandi og verði 86,5 ár árið 2065. Þessar tölur sýna glöggt að ríkt tilefni er til þeirra lagabreytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu.

Þvinguð starfslok.

Fólk heldur hreysti sínu og vinnuþreki sífellt lengur og er svo komið að margir halda starfsorku sinni mun lengur en núverandi ellilífeyrismörk ganga út frá. Þetta á vitaskuld ekki við um alla, enda gengur frumvarp þetta út frá því að þeir sem það kjósa geti eftir sem áður nýtt sér þann rétt að hefja töku ellilífeyris snemma. Þessu frumvarpi er ætlað að fjarlægja þær lagalegu hindranir sem standa því í vegi að þeir sem þess óska og hafa getu til geti starfað áfram til hagsbóta fyrir alla hlutaðeigandi.

Nauðsynlegt er að hafa í huga að það að fá að sinna starfi meðan andleg og líkamleg geta leyfir er mikilvægt fyrir félagslega virkni fólks, þátttöku þess í samfélaginu og lífsgæði. Það er hverjum manni mikilvægt að hafa hlutverk í samfélaginu. Dýrmæt þekking getur enn fremur færst og lærst kynslóða á milli en þarf ekki að glatast snögglega þegar virkur, duglegur og hæfur einstaklingur nær ákveðnum aldri og er þvingaður til að hætta störfum. Einnig er mikilvægt að blanda saman reynslu og varkárni eldra fólks og áræðni og krafti yngra fólks á vinnumarkaði. Í þessu sambandi er t.d. athyglisvert að skoða að flestir gerendur á fjármálamarkaði fyrir hrun voru undir 40 ára aldri.

Æskilegast væri að fólk gæti minnkað ábyrgð sína og virkni hægt og rólega og t.d. tekið lengri leyfi eða minnkað vinnuframlag sitt eftir því sem starfsþrekið dvínaði. Slík breyting krefst mikillar og breyttrar skipulagningar á vinnumarkaði sem virðist vera hafin og snertir atvinnurekendur, lífeyrissjóði og almannatryggingar. Þannig mætti nýta reynslu og þekkingu starfsmannsins samhliða því að veita honum hlutverk og tilgang.

Frumvarpið og lagaumhverfið.

Í frumvarpi þessu er lagt til að felld verði brott úr lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sú skylda að segja starfsmanni upp störfum þegar hann nær 70 ára aldri og að veita embættismanni lausn þegar þeim aldri er náð. Þá er einnig lögð til sú breyting á lögum um almannatryggingar að ekkert almennt þak verði á því hve lengi einstaklingur geti frestað töku ellilífeyris en samkvæmt núgildandi rétti getur einstaklingur aðeins frestað töku lífeyris til 72 ára aldurs. Til samræmis er lagt til að þak hækkunar ellilífeyris vegna frestunar á töku hans verði afnumið enda miðar það þak samkvæmt gildandi rétti við að frestunin geti í hæsta lagið numið fimm árum.

Frumvarpinu er ætlað að vernda fólk fyrir uppsögnum sem grundvallast eingöngu á aldri þess. Virkni og hæfni eldra fólks er mjög mismunandi og því ótækt að kveða á um það í lögum að við ákveðinn aldur skuli fólki sagt upp störfum.

Öndvert við opinbera starfsmenn er hvergi í lögum kveðið á um hámarksaldur starfsmanna á almennum vinnumarkaði. Þó er kveðið á um það í 14. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, að lífeyrissjóður skuli hefja útborgun ellilífeyris þegar sjóðfélagi hefur náð 65–70 ára aldri en sjóðunum sé þó heimilt að gefa sjóðfélögum kost á að fresta töku lífeyris. Ekkert er því til fyrirstöðu að sjóðsfélagar geti starfað áfram eftir 70 ára aldur enda engin mörk nefnd um hvað frestunin megi vera löng. Ekkert kemur heldur í veg fyrir að sjóðsfélagar stundi vinnu samhliða töku áunninna ellilífeyrisréttinda. Í 4. mgr. 1. gr. laganna segir að öllum launamönnum og þeim sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi sé rétt og skylt að tryggja sér lífeyrisréttindi með aðild að lífeyrissjóði frá 16 ára til 70 ára aldurs. Þetta er grundvöllur lágmarksréttinda og verður ekki séð að þetta ákvæði girði fyrir að greitt sé til lífeyrissjóðs eða séreignarsjóðs eftir 70 ára aldur. Slík mörk eru til vísbendingar um hvernig lífeyriskerfinu er ætlað að starfa en ekki er tilefni til að gagnálykta út frá uppbyggingu lífeyriskerfisins að allir notendur þess eigi að falla í nákvæmlega sama form.

Fleiri dæmi um þennan sveigjanleika er að finna í lögum og má sem dæmi nefna að kveðið er á um frítekjumark ellilífeyrisþega í lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007. Þá hafa áherslur í málefnum lífeyrisþega verið þær að gera þeim kleift að vinna hafi þeir til þess getu og vilja. Hins vegar er víða í lagasafninu að finna bönn við því að starfsmenn í vissum stéttum, sem mikið mæðir á, starfi eftir að ákveðnum aldri er náð. Því er full ástæða til að skoða hvort breyta þurfi fleiri lögum til þess að markmið þessa frumvarps nái fyllilega fram að ganga.

Óeðlilegt hlýtur að teljast að ríkisvaldið setji reglur sem mismuni fólki eftir eins ómálefnalegri viðmiðun og aldri eingöngu. Haldi starfsmaður ríkisins fullri getu til að sinna starfi sínu er ótækt að beita lagareglu til að bola honum úr stöðu sinni og hugsanlega missa dýrmæta þekkingu úr kerfinu. Þá er ekki vænlegt að ríkið gangi á undan með fordæmi um að segja fólki upp á jafn ómálefnalegan hátt. Slíkt getur haft slæm áhrif á vinnumarkaðinn í heild sinni. Þá má þess geta að frumvarp þetta er í samræmi tilskipun Evrópusambandsins 2000/ 78/ESB um jafna meðhöndlun til atvinnu og starfa. Tilskipuninni er m.a. ætlaði að koma í veg fyrir mismunun á vinnumarkaði, m.a. vegna trúar, fötlunar, kynhneigðar og aldurs.

Missi starfsmaður getu til að sinna starfi sínu er eðlilegt að honum sé sagt upp geri hann það ekki sjálfur. Hvað viðkemur starfsmönnum ríkisins eiga ákvæði um þriggja mánaða gagnkvæman uppsagnarfrest að vera í öllum ráðningarsamningum ríkisins frá og með árinu 1975. Þar að auki gera lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ráð fyrir að getuleysi til að sinna starfi geti leitt til uppsagnar, sbr. ákvæði 21. gr. um vanrækslu í starfi, vankunnáttu o.fl. og ákvæði 44. gr. um uppsögn að undangenginni áminningu.

Í lögum um málefni aldraðra, nr. 125/1999, er aldraður skilgreindur sem sá sem náð hefur 67 ára aldri. Er miðað við það aldursmark í fjölda annarra laga sem kveða á um réttindi og skyldur fólks og t.d. virkjast þá réttur til ellilífeyris skv. 17. gr. laga um almannatryggingar. Ekki eru lagðar til breytingar á þessum skilgreiningum enda nauðsynlegt að hafa eitthvert viðmið í lögunum. Skilgreiningin má þó ekki verða til þess að fólki sé mismunað eftir aldri.