Útlendingar Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 588

Frumvarp til laga um útlendinga.

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Gildissvið.

Ákvæði laga þessara gilda um heimild útlendinga til að koma til landsins og dvöl þeirra hér á landi.

Um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið gilda sérreglur, sbr. ákvæði VI. kafla.

Íslenskir ríkisborgarar geta einnig borið skyldur samkvæmt lögunum.

Íslensk skip í siglingum erlendis falla ekki undir gildissvið laganna.

2. gr.

Tilgangur.

Lögin veita heimild til að hafa eftirlit með komu útlendinga til landsins, dvöl þeirra hér á landi og brottför í samræmi við stefnu stjórnvalda hverju sinni.

Lögunum er ætlað að tryggja réttaröryggi útlendinga sem koma til landsins eða fara frá því, dveljast hér eða sækja um leyfi samkvæmt lögunum.

Lögin kveða á um rétt flóttamanna til hælis og um vernd þeirra og annarra útlendinga gegn ofsóknum, sbr. ákvæði VII. kafla.

3. gr.

Réttarstaða útlendinga.

Meðan útlendingur dvelst löglega hér á landi skal hann njóta sömu réttinda og bera sömu skyldur og íslenskir ríkisborgarar nema annað leiði af gildandi réttarreglum.

4. gr.

Tengsl laganna við þjóðréttarreglur.

Lögunum skal beita í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins þegar tilgangur þeirra er að styrkja réttarstöðu útlendingsins.

5. gr.

Framkvæmd laganna.

Dómsmálaráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum og setur nánari reglur um heimild útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér á landi.

Framkvæmd laganna að öðru leyti annast Útlendingastofa, lögreglan og önnur stjórnvöld.

Dómsmálaráðherra skipar forstjóra Útlendingastofu til fimm ára í senn. Forstjórinn skal vera lögfræðingur.

Dómsmálaráðherra kveður á um starfssvið þeirra sem annast framkvæmd laganna að því leyti sem lögin kveða ekki á um það.

II. KAFLI

Koma og brottför.

6. gr.

Vegabréfaeftirlit.

Hver sá sem kemur til landsins skal þegar í stað gefa sig fram við vegabréfaeftirlitið eða næsta lögregluyfirvald. Víkja má frá þessu með samningum við önnur ríki, svo og að öðru leyti samkvæmt reglum sem dómsmálaráðherra setur.

Landganga og för úr landi skal fara fram á stöðum sem hlotið hafa til þess viðurkenningu, nema annað sé ákveðið. Dómsmálaráðherra ákveður hvar skuli vera viðurkenndir staðir til landgöngu og farar úr landi.

Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um eftirlit með komu til landsins og brottför. Hann getur einnig sett reglur sem heimila lögreglu að krefjast þess að útlendingur framvísi vegabréfi og öðrum ferðaskilríkjum áður en hann kemur til landsins, svo og mælt fyrir um skyldu stjórnanda skips eða loftfars til að ganga úr skugga um að ferðamenn hafi gild ferðaskilríki.

7. gr.

Vegabréf.

Útlendingur sem kemur til landsins skal, nema annað sé ákveðið, hafa vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki.

Dómsmálaráðherra setur reglur um hvaða skilyrðum vegabréf eða annað kennivottorð þarf að fullnægja til að teljast gilt til ferðar til landsins og dvalar.

Útlendingastofa getur, ef sérstaklega stendur á, undanþegið útlending þeirri skyldu að hafa vegabréf eða viðurkennt annað skilríki en leiðir af almennum reglum.

8. gr.

Vegabréfsáritanir.

Útlendingur þarf að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins nema annað sé ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setur.

Vegabréfsáritun skal veitt með áritun í vegabréf eða annað kennivottorð, eða með sérstöku skjali, samkvæmt nánari reglum sem dómsmálaráðherra setur. Ráðherra setur einnig reglur um hvernig staðið skuli að umsókn.

Vegabréfsáritun skal gilda fyrir eina eða fleiri komur til landsins og til allt að þriggja mánaða dvalar á nánar tilgreindu tímabili. Frá þriggja mánaða dvölinni dregst sá tími sem nemur dvöl útlendingsins hér á landi eða í öðru norrænu landi á síðustu sex mánuðum. Hafi útlendingurinn dvalarleyfi í öðru norrænu landi skal þó aðeins draga frá þann tíma sem hann hefur dvalist hér síðustu sex mánuði. Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um meðferð umsókna um vegabréfsáritanir.

Útlendingastofa tekur ákvörðun um útgáfu vegabréfsáritana. Dómsmálaráðherra getur heimilað utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um útgáfu vegabréfsáritana samkvæmt nánari reglum.

9. gr.

Áhafnir skipa og loftfara.

Útlendingur sem lætur af starfi um borð í skipi eða loftfari, eða er laumufarþegi, má ekki ganga hér á land án leyfis lögreglunnar. Ákvæði um stjórnvald í málum vegna frávísunar og um málskot gilda eftir því sem við á.

Dómsmálaráðherra setur reglur um landgönguleyfi útlendra sjómanna við dvöl skips í höfn og um heimild til að meina landgöngu.

III. KAFLI

Dvöl og búseta.

10. gr.

Dvöl án dvalarleyfis.

Útlendingur sem þarf vegabréfsáritun til landgöngu má ekki dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Öðrum útlendingum er óheimilt án sérstaks leyfis að dveljast hér lengur en þrjá mánuði frá komu til landsins. Frá þessum tíma ber að draga þann tíma er nemur dvöl útlendingsins hér á landi eða í öðru norrænu landi á síðustu sex mánuðum. Hafi útlendingurinn dvalarleyfi í öðru norrænu landi skal þó aðeins draga frá þann tíma sem hann hefur dvalist hér síðustu sex mánuði.

Dönskum, finnskum, norskum og sænskum ríkisborgurum er heimilt að dveljast hér án dvalarleyfis. Dómsmálaráðherra getur sett reglur um frekari undanþágu frá kröfu um dvalarleyfi.

11. gr.

Hverjir þurfa dvalarleyfi.

Útlendingur sem hyggst ráða sig í vinnu, fyrir endurgjald eða án þess, eða stunda sjálfstæða atvinnustarfsemi hér á landi þarf, auk atvinnuleyfis þar sem það er áskilið að lögum, að hafa dvalarleyfi nema dvöl sé heimil án dvalarleyfis skv. 2. mgr. 10. gr.

Útlendingur sem hyggst dveljast hér lengur en honum er heimilt skv. 1. mgr. 10. gr. þarf að hafa dvalarleyfi.

12. gr.

Útgáfa dvalarleyfis.

Dvalarleyfi sem veitt er í fyrsta sinn skal hafa verið gefið út áður en komið er til landsins. Dómsmálaráðherra getur sett reglur um hvenær umsókn um dvalarleyfi má leggja fram hér á landi. Ráðherra setur einnig reglur um hvernig staðið skuli að umsókn og um meðferð umsókna.

Dvalarleyfi sem veitt er í fyrsta sinn skal að jafnaði gefið út til eins árs. Heimilt er að gefa leyfið út til skemmri tíma eða lengri ef rétt þykir vegna tilgangs dvalarinnar eða af öðrum ástæðum. Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur.

Dvalarleyfi veitir rétt til að dveljast hvar sem er á landinu nema annað sé tekið fram í leyfinu eða leiði af reglum settum samkvæmt lögunum.

Útlendingastofa tekur ákvörðun um dvalarleyfi.

13. gr.

Skilyrði dvalarleyfis.

Veita má útlendingi dvalarleyfi, að fenginni umsókn, ef:

a. framfærsla hans og húsnæði er tryggt, samkvæmt nánari reglum sem dómsmálaráðherra setur,

b. skilyrðum fyrir dvalarleyfi sem sett eru í reglum skv. 1. mgr. 5. gr. er fullnægt og

c. ekki liggja fyrir atvik sem valdið geta því að honum verði meinuð landganga hér á landi eða dvöl samkvæmt öðrum ákvæðum laganna.

Veita má útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um heimild þessa.

14. gr.

Dvalarleyfi fyrir aðstandendur.

Nánustu aðstandendur íslensks ríkisborgara eða annars norræns ríkisborgara sem búsettur er hér á landi eða útlendings sem dvelst eða fær að dveljast löglega í landinu samkvæmt dvalarleyfi sem ekki er háð takmörkunum eiga, að fenginni umsókn, rétt á dvalarleyfi, enda liggi ekki fyrir atvik sem greinir í c-lið 1. mgr. 13. gr. Framfærsla skal að jafnaði vera tryggð. Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um framkvæmd þessa.

Dómsmálaráðherra getur sett reglur um hverjir teljast skuli nánustu aðstandendur skv. 1. mgr., svo og um undanþágu fyrir aðstandendur útlendings ef dvöl hans er fyrirhuguð um skamman tíma.

Dvalarleyfi aðstandanda útlendings skal að jafnaði gefið út til sama tíma og leyfi þess síðarnefnda, þó þannig að það gildi ekki lengur en leyfi hans.

15. gr.

Endurnýjun.

Endurnýja má dvalarleyfi útlendings, að fenginni umsókn, ef framfærsla hans er tryggð samkvæmt reglum sem dómsmálaráðherra setur, endurnýjun verður ekki synjað á grundvelli reglna skv. 1. mgr. 5. gr. og ekki liggja fyrir atvik sem greinir í c-lið 1. mgr. 13. gr.

Endurnýjað dvalarleyfi skal að jafnaði gefið út til eins árs eða tveggja ára samkvæmt nánari reglum sem dómsmálaráðherra setur. Heimilt er að gefa leyfið út fyrir annað tímabil ef rétt þykir vegna tilgangs dvalarinnar eða af öðrum ástæðum.

Heimila má útlendingi, sem sækir um endurnýjun dvalarleyfis, áframhaldandi dvöl með sömu skilyrðum þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsóknina og hann á rétt á því ef hann leggur umsókn fram a.m.k. mánuði áður en leyfið fellur úr gildi.

16. gr.

Búsetuleyfi.

Útlendingur, sem dvalist hefur hér á landi samfellt síðustu þrjú ár samkvæmt dvalarleyfi sem ekki er háð takmörkunum, á samkvæmt umsókn rétt á að fá útgefið búsetuleyfi ef ekki liggja fyrir ástæður sem valdið geta því að honum verði vísað úr landi. Einnig er heimilt að veita búsetuleyfi í öðrum tilvikum samkvæmt reglum sem dómsmálaráðherra setur.

Búsetuleyfi felur í sér rétt til ótímabundinnar dvalar.

Útlendingastofa tekur ákvörðun um búsetuleyfi. Ákvæði 3. mgr. 15. gr. gilda um umsóknir um búsetuleyfi eftir því sem við á.

Búsetuleyfi fellur niður þegar leyfishafi hefur verið búsettur eða dvalist í raun erlendis samfellt lengur en tólf mánuði. Útlendingastofa tekur ákvörðun um að fella leyfi úr gildi. Að fenginni umsókn má heimila útlendingi lengri dvöl erlendis án þess að búsetuleyfið falli úr gildi. Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur samkvæmt þessari málsgrein.

17. gr.

Afturköllun.

Útlendingastofu er heimilt að afturkalla dvalarleyfi og búsetuleyfi ef útlendingur hefur við umsókn, gegn betri vitund, veitt rangar upplýsingar eða leynt atvikum sem hefðu getað haft verulega þýðingu við leyfisveitinguna eða það leiðir að öðru leyti af almennum stjórnsýslureglum.

18. gr.

Tilkynningarskylda.

Útlendingur sem fengið hefur dvalarleyfi áður en hann kom til landsins skal innan viku frá komu gefa sig fram við lögregluna á dvalarstaðnum. Sama á við um útlending sem hyggst sækja um eða að öðru leyti þarfnast slíks leyfis.

Útlendingur sem flytur heimili sitt meðan mál samkvæmt lögunum er til meðferðar skal tilkynna lögreglunni um flutninginn.

Dómsmálaráðherra getur sett reglur um að útlendingur sem ekki þarf dvalarleyfi skuli tilkynna lögreglunni um heimili sitt hér á landi og um vinnu sína eða starf.

IV. KAFLI

Frávísun og brottvísun.

19. gr.

Frávísun við komu til landsins.

Heimilt er að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu ef:

a. hann fullnægir ekki reglum sem settar eru um vegabréf, vegabréfsáritun eða komu til landsins,

b. honum hefur verið vísað úr landi hér á landi eða í öðru norrænu landi og endurkomubann er enn í gildi og honum hefur ekki verið veitt heimild til að koma til landsins,

c. hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu,

d. hann getur ekki sýnt fram á að hann hafi eða eigi tryggð nægileg fjárráð til dvalar hér á landi og til heimferðar,

e. hann hefur hlotið refsingu eins og greinir í b- eða c-lið 1. mgr. 21. gr., eða sérstök ástæða er til af öðrum ástæðum að óttast að hann muni fremja hér á landi eða í öðru norrænu landi refsiverðan verknað sem varðað getur fangelsi lengur en þrjá mánuði,

f. reglur 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins eiga við og ætla má að útlendingurinn muni fara til annars norræns lands og að honum muni að öllum líkindum verða vísað þar frá vegna þess að ekki er fullnægt reglum um vegabréf eða vegabréfsáritun, eða frávísun er heimil af öðrum ástæðum í viðkomandi landi,

g. hann samkvæmt mati þar til bærs heilbrigðisstarfsmanns er augljóslega haldinn alvarlegum geðtruflunum,

h. hann hefur ekki greitt kostnað hins opinbera við fyrri færslu hans úr landi,

i. það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða krefjandi þjóðarhagsmuna.

Nægjanlegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins.

Nú ber útlendingur að hann sé flóttamaður eða veitir að öðru leyti upplýsingar sem benda til að ákvæði 1. mgr. 45. gr. eigi við, og skal þá leggja málið fyrir Útlendingastofu til meðferðar og ákvörðunar.

20. gr.

Frávísun landgöngu eftir komu til landsins.

Heimilt er að vísa útlendingi frá landi eftir reglum 1. mgr. 19. gr. þótt sjö sólarhringa fresturinn sé liðinn.

Ekki má vísa útlendingi sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi frá landi samkvæmt ákvæði þessu.

21. gr.

Brottvísun.

Heimilt er að vísa útlendingi úr landi ef:

a. hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna eða kemur sér hjá að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið,

b. hann hefur á síðustu fimm árum afplánað refsingu erlendis eða verið dæmdur þar til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði; samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi,

c. hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði eða oftar en einu sinni verið dæmdur á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar,

d. það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins.

Brottvísun skv. a-, b- og c-lið 1. mgr. skal ekki ákveða ef það með hliðsjón af málsatvikum og tengslum útlendingsins við landið mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða nánustu ættingjum hans. Útlendingi sem hefur dvalarleyfi eða norrænum ríkisborgara sem átt hefur heimili hér á landi lengur en þrjá mánuði má því aðeins vísa úr landi að hin refsiverða háttsemi geti varðað meira en eins árs fangelsi.

Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubannið getur verið fyrir fullt og allt eða um tiltekinn tíma, en að jafnaði ekki skemur en tvö ár. Samkvæmt umsókn má heimila þeim sem vísað hefur verið úr landi endurkomu en að jafnaði ekki fyrr en tvö ár eru liðin frá brottför.

22. gr.

Frávísun og brottvísun útlendings sem hefur búsetuleyfi o.fl.

Óheimilt er að vísa frá landi eða úr landi útlendingi sem fæddur er hér á landi og hefur átt hér fast heimili óslitið síðan.

Útlendingi sem fullnægir skilyrðum til að fá búsetuleyfi má því aðeins vísa frá landi eða úr landi að:

a. það sé nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins, sbr. i-lið 1. mgr. 19. gr. og d-lið 1. mgr. 21. gr.,

b. hann hafi afplánað refsingu eða verið dæmdur til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað þriggja ára fangelsi eða meira og það átti sér stað á síðustu fimm árum erlendis eða á síðasta ári hér á landi. Samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna slíkrar refsiverðrar háttsemi.

Brottvísun skv. b-lið 2. mgr. skal ekki ákveða ef það með hliðsjón af málsatvikum og tengslum útlendingsins við landið mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða nánustu ættingjum hans.

23. gr.

Stjórnvald og undirbúningur máls.

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um frávísun skv. a–h-lið 1. mgr. 19. gr. Útlendingastofa tekur aðrar ákvarðanir samkvæmt kafla þessum.

Lögreglan undirbýr mál sem Útlendingastofa tekur ákvörðun um. Nú telur lögreglan skilyrði vera til að vísa útlendingi frá landi eða úr landi og sendir hún þá Útlendingastofu gögn málsins til ákvörðunar.

V. KAFLI

Málsmeðferð.

24. gr.

Almennar reglur um málsmeðferð.

Stjórnsýslulögin gilda um meðferð mála nema annað leiði af lögum þessum.

25. gr.

Andmælaréttur.

Útlendingur, sem á kröfu á að fá tilkynningu um meðferð máls og rétt á að fá upplýsingar samkvæmt stjórnsýslulögum, skal eiga kost á að tjá sig skriflega eða munnlega.

Í máli vegna umsóknar um hæli eða máli þar sem ákvæði 45. gr. eiga við, svo og í máli er varðar frávísun eða brottvísun, skal stjórnvald, svo fljótt sem unnt er og ávallt áður en ákvörðun í málinu er tekin, sjá um að útlendingurinn eigi kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á tungumáli sem hann getur tjáð sig á svo að viðunandi sé.

26. gr.

Leiðbeiningarskylda.

Í máli er varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis, svo og í máli vegna umsóknar um hæli, skal stjórnvald leiðbeina útlendingnum um að honum sé heimilt, á eigin kostnað, að leita aðstoðar lögmanns eða annars fulltrúa, um rétt hans á að fá sér skipaðan talsmann, sbr. 2. mgr. 34. gr., og um rétt hans til að hafa samband við fulltrúa heimalands síns, fulltrúa Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og mannúðar- eða mannréttindasamtök hér á landi.

Að öðru leyti gildir almenn leiðbeiningarskylda skv. 7. gr. stjórnsýslulaga.

27. gr.

Vanhæfi.

Opinber starfsmaður, sem tekið hefur þátt í meðferð opinbers máls á hendur viðkomandi útlendingi, má ekki taka þátt í undirbúningi að ákvörðun eða taka sjálfur ákvörðun í máli um frávísun, dvalarleyfi, búsetuleyfi eða brottvísun. Ákvæði þetta tekur ekki til mála vegna brota á ákvæðum laga þessara eða ákvæðum sem sett eru samkvæmt þeim.

28. gr.

Öflun gagna fyrir dómi.

Útlendingi, svo og stjórnvaldi sem fer með mál útlendings, er heimilt að krefjast þess að upplýsinga, sem ekki verður aflað á annan hátt svo að fullnægjandi sé í máli samkvæmt lögunum, verði aflað fyrir dómi eftir reglum XII. kafla laga um meðferð einkamála um öflun sönnunargagna án þess að mál hafi verið höfðað. Dómari ákveður hvort skilyrði eru til að fallast á beiðni.

Heimild skv. 1. mgr. gildir ekki þegar til meðferðar er mál gegn útlendingi um frávísun eða þegar sá sem óskað er að gefi skýrslu fyrir dómi er erlendis.

29. gr.

Rannsóknarúrræði.

Við komu til landsins, og þar til skráð hefur verið það sem álitið er rétt um hver útlendingur er, er honum skylt að veita atbeina sinn til að upplýsa hver hann er, að því marki sem stjórnvald skv. 2. mgr. 5. gr. krefst þess. Hlutaðeigandi stjórnvald getur einnig síðar skyldað útlending til þessa ef ástæða er til að ætla að það sem skráð er um deili á útlendingnum sé ekki rétt. Dómsmálaráðherra setur nánari reglur um hvað skylda má útlending til að gera til að fullnægja þessari skyldu.

Ef vafi leikur á hver útlendingur er við komu til landsins eða síðar getur lögreglan lagt hald á ferðaskilríki, farseðla og annað sem getur verið til upplýsinga um hver hann er. Sama gildir þegar vafi er um fyrri dvalarstað og það skiptir máli um rétt til dvalar hér á landi. Lögreglan skal benda útlendingi á að hann geti borið réttmæti haldlagningar undir dómara samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála.

Ef rökstuddur grunur er um að útlendingur, í bága við fyrirmæli sem greinir í 1. mgr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um hver hann er eða, í bága við fyrirmæli sem greinir í 53. gr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um fyrri dvalarstað má lögreglan leita á útlendingnum, á heimili hans eða herbergi eða í öðrum hirslum.

Í þágu máls má taka ljósmyndir og fingraför af útlendingi sem:

a. ekki getur fært sönnur á hver hann er eða ef ástæða er til að ætla að útlendingurinn gefi rangt upp hver hann er,

b. leitar hælis eða sækir um leyfi samkvæmt lögunum,

c. hefur verið synjað um hæli eða leyfi samkvæmt lögunum eða

d. hefur verið vísað frá landi eða úr landi eða ætla má að dveljist hér ólöglega.

Fingraför, sem tekin eru skv. 4. mgr., má færa í tölvufærða fingrafaraskrá. Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um færslu og notkun skrárinnar.

Ef útlendingur neitar að gefa upp hver hann er eða rökstuddur grunur er um að útlendingur gefi rangar upplýsingar um hver hann er getur lögreglan lagt fyrir útlendinginn að tilkynna sig eða að halda sig á ákveðnu svæði. Ef slíkum fyrirmælum er ekki sinnt eða þau teljast augljóslega ófullnægjandi er heimilt að handtaka útlendinginn og færa í gæsluvarðhald samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála, eftir því sem við á. Gæsla má ekki standa lengur en í 12 vikur samanlagt nema sérstaklega standi á.

Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um framkvæmd ákvæða þessara.

30. gr.

Kæruheimild.

Ákvörðun lögreglunnar, svo og ákvörðun sendiráðs, fastanefndar eða ræðismanns skv. 4. mgr. 8. gr., má kæra til Útlendingastofu. Að öðru leyti má kæra ákvörðun til dómsmálaráðuneytisins.

Nú vill útlendingur nýta heimild til kæru og skal hann þá lýsa kæru innan 15 daga frá því að honum var kynnt ákvörðunin fyrir þeim sem það gerir. Að öðru leyti fer um kæru skv. VII. kafla stjórnsýslulaga um stjórnsýslukæru.

31. gr.

Hvenær ákvörðun getur komið til framkvæmda.

Ákvörðun um frávísun skv. 19. gr. má framkvæma þegar í stað. Synjun á umsókn um endurnýjun dvalarleyfis eða um búsetuleyfi, sem sótt er um innan frests skv. 3. mgr. 15. gr., má ekki framkvæma fyrr en ákvörðunin er endanleg. Sama gildir um ákvörðun um afturköllun skv. 17. gr. og um ákvörðun um brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi. Að öðru leyti gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga um frestun réttaráhrifa.

Synjun á umsókn um dvalarleyfi sem sótt er um í fyrsta sinn og á umsókn um endurnýjun sem greinir í 1. mgr. og sótt er um að liðnum fresti skv. 3. mgr. 15. gr. má ekki framfylgja fyrr en útlendingurinn hefur fengið færi á að leggja fram kæru og aldrei fyrr en liðnir eru tveir sólarhringar frá því að útlendingnum var tilkynnt um ákvörðunina.

32. gr.

Hvenær ákvörðun í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum getur komið til framkvæmda.

Nú ber útlendingur að aðstæður séu þannig að ákvæði 1. mgr. 45. gr. eigi við og má þá ekki framkvæma ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið fyrr en ákvörðunin er endanleg. Þetta gildir þó ekki í málum þar sem Útlendingastofa telur augljóst að aðstæður séu ekki þannig og í málum þar sem útlendingurinn á umsókn um hæli til meðferðar í öðru landi eða slíkri umsókn hefur verið hafnað þar.

Lögreglan skal leggja ákvörðun um frestun á framkvæmd fyrir Útlendingastofu ef útlendingur ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 1. mgr. 45. gr. þegar framkvæma á ákvörðunina og ekki kemur fram að afstaða hafi þegar verið tekin til þeirra aðstæðna sem borið er við. Nú telur Útlendingastofa augljóst að aðstæður séu ekki þannig og má það þá ákveða að ákvörðunin komi til framkvæmda.

Ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru gilda ekki um ákvarðanir skv. 1. og 2. mgr.

33. gr.

Framkvæmd ákvörðunar.

Ákvörðun sem felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið skal framkvæma þannig að lagt er fyrir útlendinginn að hverfa þegar á brott eða innan tiltekins frests. Ef útlendingurinn fer ekki úr landi svo sem fyrir er lagt eða yfirgnæfandi líkur eru á að hann muni ekki gera það má lögreglan færa hann úr landi. Ef sérstaklega stendur á má færa útlendinginn til annars lands en þess sem hann kom frá. Ákvarðanir sem varða framkvæmd verða ekki kærðar sérstaklega.

Útlendingi sem fellur undir ákvæði 1. mgr. og ekki hefur gilt ferðaskilríki er skylt að afla sér þess.

Til að tryggja að ákvörðun skv. 1. mgr. verði framkvæmd getur lögreglan lagt fyrir útlendinginn að:

a. tilkynna sig,

b. afhenda vegabréf eða annað ferðaskilríki og

c. halda sig á ákveðnu svæði.

Fyrirmæli sem greinir í 3. mgr. má því aðeins gefa að sérstök ástæða sé til að ætla að útlendingurinn muni koma sér undan framkvæmd. Við mat á þessu má taka tillit til almennrar reynslu af undankomu. Fyrirmælin gilda ekki lengur en í tvær vikur nema útlendingurinn samþykki eða dómari ákveði samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála.

Ef nauðsyn ber til til að tryggja framkvæmd er heimilt að handtaka útlendinginn og færa í gæsluvarðhald samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála. Samsvarandi gildir ef útlendingur gerir ekki það sem nauðsynlegt er til að afla sér ferðaskilríkis, sbr. 2. mgr., og tilgangurinn er að færa útlendinginn fyrir fulltrúa lands sem við á í því skyni að fá útgefið ferðaskilríki. Gæsla skal ekki ákveðin lengur en í tvær vikur. Gæslutíma má því aðeins framlengja að útlendingurinn fari ekki sjálfviljugur úr landi og yfirgnæfandi líkur eru á að hann muni annars koma sér undan framkvæmd ákvörðunar sem greinir í 1. mgr. Má þá framlengja frestinn í allt að tvær vikur, en þó ekki oftar en tvisvar.

Útlending má hvorki handtaka né færa í gæsluvarðhald ef það með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun, eða dómarinn telur fullnægjandi að útlendingurinn sæti þess í stað úrræðum skv. 3. mgr.

Þvingunarúrræðum skv. 3. og 5. mgr. má beita þegar ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið er tekin og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar.

34. gr.

Réttaraðstoð.

Dómari skal skipa útlendingi réttargæslumann þegar krafist er gæslu skv. 2. málsl. 6. mgr. 29. gr. eða 5. mgr. 33. gr. Sama gildir þegar fyrir dómi er krafist úrræða skv. 3. og 4. mgr. 33. gr. nema það muni hafa í för með sér sérstakt óhagræði eða töf eða dómarinn telur ekki varhugavert að láta hjá líða að skipa réttargæslumann.

Þegar kærð er ákvörðun sem varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis og í máli vegna umsóknar um hæli skal útlendingur eiga rétt á að stjórnvald skipi sér talsmann. Þetta gildir þó ekki í málum vegna brottvísunar skv. b- og c- lið 1. mgr. 21. gr., b-lið 2. mgr. 22. gr. og 2. mgr. 43. gr. þegar um er að ræða háttsemi sem greinir í 2. málsl., eða þegar útlendingur sem sótt hefur um hæli kærir að hann hafi einungis fengið dvalarleyfi skv. 2. mgr. 13. gr. Ef dómari tekur til greina beiðni um að afla upplýsinga fyrir dómi skv. 28. gr. skal kostnaður útlendingsins við lögfræðiaðstoð meðan öflun upplýsinganna fer fram greiðast úr ríkissjóði.

Ákvæði VI. kafla laga um meðferð opinberra mála gilda, eftir því sem við á, um réttaraðstoð skv. 1. og 2. mgr. Krefja má útlending um endurgreiðslu kostnaðar af réttaraðstoð að hluta til eða að öllu leyti, ef hann hefur ráð á því. Nánari ákvæði um þetta má setja í reglugerð.

VI. KAFLI

Útlendingar sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn).

35. gr.

Dvalarleyfi.

Útlendingur, sem fellur undir reglur EES-samningsins um frjálsa fólksflutninga (EES-útlendingur), má koma til landsins án sérstaks leyfis og dveljast hér á landi í allt að þrjá mánuði frá komu hans til landsins, eða allt að sex mánuði ef hann er í atvinnuleit. Dvöl í öðru norrænu landi skal ekki draga frá dvalartímanum.

EES-útlendingur, sem dvelst eða starfar hér á landi lengur en greinir í 1. mgr., skal hafa dvalarleyfi. Dómsmálaráðherra getur sett reglur um undanþágur frá reglum um dvalarleyfi og sett reglur um tilkynningarskyldu.

Dvalarleyfi, sem sótt er um í fyrsta sinn, má sækja um eftir komu til landsins.

Útlendingastofa tekur ákvörðun um dvalarleyfi.

36. gr.

Skilyrði dvalarleyfis.

EES-útlendingur á rétt á dvalarleyfi samkvæmt umsókn þess efnis ef hann framvísar því ferðaskilríki sem hann komst inn í landið með og gögnum sem sýna að hann:

a. er launþegi sem fellur undir lög um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, sbr. 2. tölul. V. viðauka við EES-samninginn (ráðsreglugerðir (EBE) nr. 1612/68 og 312/76),

b. ætlar að stunda sjálfstæða atvinnustarfsemi hér á landi eða veita eða njóta hér þjónustu,

c. þiggur nægilegar fastar reglubundnar greiðslur eða á nægilegt eigið fé og fellur undir sjúkratryggingu sem ábyrgist alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir eða

d. er innritaður hjá viðurkenndri námsstofnun með það að meginmarkmiði að öðlast þar starfsþjálfun.

Dómsmálaráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa.

Heimilt er að synja um dvalarleyfi skv. 1. mgr. ef þær aðstæður eru fyrir hendi sem geta veitt tilefni til að meina útlendingnum komu til landsins, dvöl eða vinnu samkvæmt öðrum lagaákvæðum.

37. gr.

Dvalarleyfi fyrir aðstandendur.

Aðstandandi útlendings sem hefur eða öðlast dvalarleyfi skv. 1. mgr. 36. gr. á rétt á dvalarleyfi samkvæmt umsókn þess efnis að uppfylltum skilyrðum í reglum sem dómsmálaráðherra setur.

38. gr.

Áframhaldandi dvöl að loknu starfi.

Dómsmálaráðherra getur sett reglur um rétt útlendings sem fellur undir a- og b-lið 1. mgr. 36. gr. til áframhaldandi dvalar að loknu starfi, svo og aðstandenda hans skv. 37. gr.

39. gr.

Gildistími og efni dvalarleyfis.

Dvalarleyfi, sem gefið er út í fyrsta sinn skv. 36., 37. og 38. gr., skal að jafnaði gefið út til fimm ára.

Ef starfi er ætlað að standa lengur en þrjá mánuði en skemur en eitt ár skal leyfi til útlendings skv. a-lið 1. mgr. 36. gr. gefið út til samsvarandi tíma.

Leyfi til útlendings sem ætlar að veita þjónustu eða njóta þjónustu, sbr. b-lið 1. mgr. 36. gr., skal hafa sama gildistíma og þjónustan verður veitt eða hennar notið.

Leyfi, sem gefið er út í fyrsta sinn til útlendings skv. c-lið 1. mgr. 36. gr., má takmarka við tvö ár ef umsækjandinn getur ekki sýnt fram á að skilyrði fyrir leyfinu verði uppfyllt í fimm ár.

Leyfi til útlendings skv. d-lið 1. mgr. 36. gr. skal gefið út til tíma sem svarar til lengdar námsins, þó ekki lengur en í eitt ár.

Dvalarleyfi veitir rétt til að dveljast og til að ráða sig í vinnu eða starfa sjálfstætt hvar sem er á landinu nema annað sé tekið fram í leyfinu eða leiði af reglum sem settar eru samkvæmt lögum.

40. gr.

Endurnýjun dvalarleyfis.

Dvalarleyfi skv. 36., 37. og 38. gr. skal endurnýja samkvæmt umsókn ef skilyrðum er enn fullnægt. Dvalarleyfi skal að jafnaði endurnýjað til fimm ára nema tilgangur vinnu eða dvalar eða aðrar ástæður gefi tilefni til styttri gildistíma.

Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um endurnýjun dvalarleyfis.

41. gr.

Afturköllun dvalarleyfis.

Heimilt er að afturkalla dvalarleyfi ef svo stendur á sem greinir í 17. gr. Afturköllun er þó ekki heimil eingöngu af því að útlendingurinn er ekki lengur í starfi, hvort heldur er vegna veikinda eða slyss eða vegna þess að hann er atvinnulaus gegn vilja sínum.

Enn fremur er heimilt að afturkalla dvalarleyfi sem gefið var út í fyrsta sinn til útlendings sem fellur undir a–c-lið 1. mgr. 36. gr. ef um er að ræða búseturof sem varað hefur lengur en sex samfellda mánuði og ekki er til komið vegna herþjónustu.

42. gr.

Frávísun.

Heimilt er að vísa EES-útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef:

a. hann fullnægir ekki reglum sem settar eru um vegabréf, vegabréfsáritun eða komu til landsins,

b. honum hefur verið vísað úr landi hér á landi eða í öðru norrænu landi og endurkomubann er enn í gildi og honum hefur ekki verið veitt heimild til að koma til landsins,

c. um er að ræða háttsemi sem greinir í 1. mgr. 43. gr. eða

d. það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða krefjandi þjóðarhagsmuna.

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um frávísun skv. a- og b- lið 1. mgr., en Útlendingastofa skv. c- og d-lið. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins.

Ef meðferð máls skv. 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa má vísa EES-útlendingi, sem ekki hefur dvalarleyfi, frá landi með ákvörðun Útlendingastofu samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liða.

43. gr.

Brottvísun.

Heimilt er að vísa EES-útlendingi úr landi ef það er nauðsynlegt með skírskotun til allsherjarreglu og almannaöryggis.

Brottvísun skv. 1. mgr. má framkvæma ef útlendingurinn sýnir af sér eða ætla má að um sé að ræða persónubundna háttsemi sem felur í sér raunverulega og nægilega alvarlega ógn gagnvart grundvallarþjóðfélagssjónarmiðum. Ef útlendingurinn hefur verið dæmdur til refsingar eða sérstakar ráðstafanir ákvarðaðar má brottvísun af þessari ástæðu að jafnaði því aðeins fara fram að um sé að ræða háttsemi sem getur gefið til kynna að útlendingurinn muni fremja refsivert brot á ný.

Einnig er heimilt að vísa EES-útlendingi úr landi ef hann fullnægir ekki skilyrðum um dvöl skv. 36.–38. gr.

Brottvísun skal ekki ákveða ef það með hliðsjón af málsatvikum og tengslum útlendingsins við landið mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða nánustu ættingjum hans.

Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubannið getur verið fyrir fullt og allt eða um tiltekinn tíma en að jafnaði ekki skemur en tvö ár. Samkvæmt umsókn má fella endurkomubannið úr gildi ef nýjar aðstæður mæla með því.

Útlendingaeftirlitið tekur ákvörðun um brottvísun, svo og um heimild útlendings sem vísað hefur verið úr landi til endurkomu.

Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur.

VII. KAFLI

Vernd gegn ofsóknum og flóttamenn.

44. gr.

Flóttamannahugtakið.

Flóttamaður samkvæmt lögunum telst vera útlendingur sem fellur undir ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, sbr. viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967.

Ákveða má að flóttamaður sem fellur undir liði C-F í 1. gr. flóttamannasamningsins skuli ekki, að öllu leyti eða að hluta til, njóta réttinda og verndar samkvæmt ákvæðum þessa kafla, annarra en málsmeðferðarreglna. Flóttamaður sem fellur undir liði C-E í 1. gr. skal þó njóta verndar skv. 45. gr.

45. gr.

Vernd gegn ofsóknum.

Ekki má samkvæmt lögunum senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri meðferð.

Ef stjórnvald í máli samkvæmt lögunum kemst að því að ákvæði 1. mgr. eigi ekki við um útlendinginn skal það að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort beita skuli ákvæðum 2. mgr. 13. gr.

Útlendingur nýtur ekki verndar skv. 1. mgr. ef ætla má að hann sé hættulegur öryggi ríkisins eða hann hefur hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og sem af þeim sökum er til hættu fyrir samfélagið. Útlendingur nýtur ekki heldur verndarinnar þegar svo háttar sem um ræðir í F-lið 1. gr. flóttamannasamningsins.

Vernd skv. 1. mgr. á við um hvers konar ákvarðanir samkvæmt lögum þessum.

46. gr.

Réttur til hælis.

Flóttamaður, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli. Þetta gildir þó ekki um flóttamann sem:

a. fellur undir undanþágur frá reglum um vernd í 2. mgr. 44. gr. og 3. mgr. 45. gr.,

b. veitt hefur verið hæli í öðru landi,

c. komið hefur til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru landi eða eftir að hafa dvalist í landi eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns,

d. krefja má annað norrænt land um að taka við samkvæmt reglum norræna vegabréfaeftirlitssamningsins,

e. synja má um hæli vegna krefjandi þjóðarhagsmuna.

Ekki skal endursenda flóttamann til annars lands skv. c- og d-lið 1. mgr. ef hann hefur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd.

Maki flóttamanns eða sambúðarmaki og börn undir 18 ára aldri án maka eða sambúðarmaka eiga rétt á hæli nema sérstakar ástæður mæli því í mót.

Með umsókn um hæli skal afhenda vegabréf eða annað ferðaskilríki sem umsækjandi hefur í fórum sínum.

Dómsmálaráðherra getur sett reglur um að útlendingur sem sækir um hæli skuli dveljast í tilteknu sveitarfélagi og í húsnæði sem lagt er til þar til endanleg ákvörðun liggur fyrir um umsóknina.

Útlendingastofa getur að beiðni hælisumsækjanda veitt honum dvalarleyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin um hælisumsóknina. Það getur einnig að fenginni beiðni veitt hælisbeiðanda, sem hefur fengið endanlega synjun sem ekki kemur til framkvæmda að svo stöddu, dvalarleyfi um stundarsakir. Ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru gilda ekki um slíkar ákvarðanir.

47. gr.

Réttaráhrif hælis.

Hælisveiting hefur í för með sér að útlendingurinn hefur réttarstöðu flóttamanns og fær dvalarleyfi. Hann hefur þá réttarstöðu sem leiðir af íslenskum lögum og flóttamannasamningnum eða öðrum þjóðréttarsamningum um flóttamenn.

Hælisveitingu má afturkalla ef flóttamaður fellur ekki lengur undir flóttamannahugtakið skv. 44. gr. eða það að öðru leyti leiðir af almennum stjórnsýslureglum. Útlendingastofa tekur ákvörðun um afturköllun.

48. gr.

Ferðaskírteini fyrir flóttamenn og vegabréf fyrir útlendinga.

Flóttamanni, sem dvelst eða fær að dveljast löglega í landinu, skal að fenginni umsókn veita ferðaskírteini fyrir flóttamenn til ferða erlendis, enda mæli sérstakar ástæður því ekki í mót. Nú hefur flóttamaður ferðaskilríki útgefið í öðru landi og skal hann þá því aðeins fá skírteini útgefið að honum hafi verið veitt hér hæli eða búsetuleyfi eða skylt sé að gefa hér út ferðaskírteini fyrir flóttamenn í samræmi við þjóðréttarsamning.

Útlendingi sem hefur eða fær dvalarleyfi hér á grundvelli umsóknar um hæli, en án þess að vera veitt hæli, skal fá vegabréf fyrir útlendinga til ferða erlendis samkvæmt nánari reglum sem dómsmálaráðherra setur. Þar má og heimila útgáfu vegabréfs fyrir útlendinga í öðrum tilvikum.

Með umsókn um ferðaskírteini fyrir flóttamenn eða vegabréf fyrir útlendinga skal afhenda vegabréf eða annað ferðaskilríki sem umsækjandi hefur í fórum sínum.

Dómsmálaráðherra getur sett reglur um útgáfu, gildissvið, endurnýjun og afturköllun ferðaskírteinis fyrir flóttamenn og vegabréfs fyrir útlendinga og nánari skilyrði í þessu sambandi.

49. gr.

Gildi erlendra ákvarðana um stöðu flóttamanns.

Útlendingur, sem veitt hefur verið hæli eða ferðaskírteini fyrir flóttamenn í öðru landi, skal talinn flóttamaður með fasta búsetu í því landi. Sæki slíkur flóttamaður um hæli eða ferðaskírteini fyrir flóttamenn hér á landi skal fyrri ákvörðun um stöðu hans sem flóttamanns ekki vefengd nema sú ákvörðun sé bersýnilega röng eða aðrar sérstakar ástæður liggi til þess.

50. gr.

Stjórnvald og málsmeðferð.

Útlendingastofa tekur ákvörðun í málum um vernd gegn sendingu úr landi, réttarstöðu flóttamanns og hæli, svo og um ferðaskírteini fyrir flóttamenn og vegabréf fyrir útlendinga.

Útlendingastofa tekur einnig ákvörðun um hvort útlendingi, sem kemur til landsins skv. 51. gr., skuli veitt réttarstaða flóttamanns. Í þeim málum skal Útlendingastofa taka réttmætt tillit til þess hvort umsækjandinn hafði ástæðu til að ætla að hann yrði talinn flóttamaður.

Við meðferð máls skv. 1. og 2. mgr. skal Útlendingastofa af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Þrátt fyrir lagaákvæði um þagnarskyldu má kynna Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna efni málsskjala. Einnig má kynna mannúðar- eða mannréttindasamtökum efni málsskjala að því leyti sem það er nauðsynlegt í tengslum við öflun upplýsinga.

51. gr.

Flóttamannahópar.

Útlendingastofa heimilar hópum flóttamanna komu til landsins í samræmi við stefnu stjórnvalda um móttöku flóttamanna. Sama gildir um hópa útlendinga sem ekki teljast flóttamenn.

Ákvæði IV. og V. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt og um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. gilda ekki um ákvarðanir skv. 1. mgr. Ákvörðun verður einungis kærð af þeim sem bein afstaða er tekin til í máli.

Útlendingur, sem heimiluð er koma skv. 1. mgr., skal fá dvalarleyfi. Þegar endanleg ákvörðun hefur verið tekin um að útlendingur skuli hafa réttarstöðu flóttamanns á hann rétt til hælis og ferðaskírteinis fyrir flóttamenn.

VIII. KAFLI

Ýmis ákvæði.

52. gr.

Sérákvæði vegna öryggis ríkisins o.fl.

Meina má landgöngu og synja um útgáfu dvalarleyfis og búsetuleyfis eða setja takmarkanir eða skilyrði ef nauðsynlegt þykir vegna utanríkisstefnu ríkisins, öryggis ríkisins eða krefjandi þjóðarhagsmuna. Af sömu ástæðum má framkvæma ákvörðun fyrr en greinir í 31. og 32. gr. Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur. Útlendingastofa tekur ákvörðun.

Dómsmálaráðherra getur, ef nauðsynlegt þykir vegna öryggis ríksins, sett nánari reglur um tilkynningarskyldu en segir í 18. gr. eða reglum skv. 54. gr.

53. gr.

Upplýsinga- og tilkynningarskylda útlendinga.

Útlendingi er skylt að kröfu lögreglunnar að sýna skilríki og, ef þörf er á, veita upplýsingar svo að ljóst sé hver hann er og um lögmæti dvalar hans í landinu.

Dómsmálaráðherra getur ákveðið að útlendingar, aðrir en danskir, finnskir, norskir og sænskir ríkisborgarar, skuli ávallt bera vegabréf eða annað kennivottorð við dvöl hér á landi. Ráðherra getur undanþegið aðra útlendinga skyldu þessari.

Við undirbúning máls samkvæmt lögunum má leggja fyrir útlending sem málið varðar að mæta sjálfur og veita upplýsingar sem geta haft þýðingu við úrlausn þess.

54. gr.

Tilkynningarskylda annarra.

Dómsmálaráðherra getur sett reglur um:

a. að sá sem rekur gististað, af hvers kyns tagi, eða heldur tjaldsvæði og þess háttar skuli halda skrá yfir þá sem þar gista og tilkynna lögreglunni um þá, svo og að aðrir skuli einnig veita Útlendingastofu upplýsingar um útlendinga sem hjá þeim gista ef ástæða þykir til vegna öryggissjónarmiða eða sérstaks viðbúnaðar,

b. að stjórnandi skips eða loftfars sem kemur frá eða fer til útlanda skuli láta lögreglunni í té skrá um farþega og áhöfn,

c. að sá sem fær útlending í þjónustu sína eða ræður útlending í launaða atvinnu skuli tilkynna það Útlendingastofu áður en vinnan hefst,

d. að atvinnumiðlanir skuli tilkynna Útlendingastofu um útlendinga sem leita eða fá atvinnu,

e. að þjóðskráin skuli tilkynna Útlendingastofu um útlendinga sem tilkynntir eru á skrá eða af,

f. að menntastofnanir skuli samkvæmt beiðni láta Útlendingastofu í té skrá um erlenda námsmenn,

g. að stjórnvöld skuli, samkvæmt beiðni, láta Útlendingastofu eða lögreglunni í té upplýsingar um nafn útlendings og heimili til nota í máli samkvæmt lögunum þrátt fyrir reglur um þagnarskyldu í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga og lögum um vernd barna og ungmenna.

Dómsmálaráðherra getur sett nánari reglur um hvaða upplýsingar skrár skv. 1. mgr. skuli hafa að geyma.

Þeim sem tilkynna á um er skylt að láta í té þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að tilkynningarskyldunni verði fullnægt.

55. gr.

Ábyrgð á kostnaði.

Útlendingur, sem færður er úr landi samkvæmt lögunum, skal greiða kostnað af brottför sinni. Útlendingurinn skal einnig greiða kostnað af gæslu þegar hennar er þörf vegna þess að útlendingurinn fer ekki úr landi af sjálfsdáðum. Krafan er aðfararhæf og hún getur auk þess verið grundvöllur frávísunar við síðari komu til landsins. Lögreglunni er heimilt að leggja hald á farseðla sem finnast í fórum útlendingsins til notkunar við brottför.

Ef sett hefur verið ábyrgð fyrir kostnaði skv. 1. mgr. má krefja ábyrgðarmanninn um greiðslu. Krafan er aðfararhæf.

Nú er útlendingi, sem komið hefur með skipi eða loftfari, vísað frá landi skv. 19., 20. eða 42. gr. og skal þá eigandi farsins eða leigutaki, og á þeirra vegum stjórnandi þess eða umboðsmaður hér á landi, annaðhvort taka útlendinginn um borð á ný eða flytja hann úr landi á annan hátt eða greiða kostnað sem hið opinbera hefur af því að færa útlendinginn úr landi. Á sama hátt er þeim skylt að taka fylgdarmenn um borð og greiða kostnað af fylgd með útlendingnum úr landi ef lögreglan telur þess þörf.

Kostnaður við að færa útlending úr landi, sem ekki fæst greiddur skv. 1., 2. eða 3. mgr., greiðist úr ríkissjóði.

Nú gengur útlendingur, sem þarf leyfi lögreglunnar skv. 9. gr., á land án þess að hafa fengið slíkt leyfi og fer þá eftir reglum 3. mgr. um ábyrgð á kostnaði. Sama gildir þá að jafnaði einnig um kostnað sem hið opinbera kann að hafa af dvöl útlendingsins hér í allt að þrjá mánuði.

56. gr.

Refsiákvæði.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að sex mánuðum ef maður:

a. af ásetningi eða gáleysi brýtur gegn lögunum eða reglum, banni, boði eða skilyrðum sem sett eru samkvæmt lögunum eða

b. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi veitir í máli samkvæmt lögunum upplýsingar sem eru í verulegum atriðum rangar eða augljóslega villandi.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að tveimur árum ef maður:

a. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi nýtir starfskrafta útlendings sem ekki hefur tilskilið leyfi lögum samkvæmt eða

b. af ásetningi eða stórfelldu gáleysi hefur milligöngu um vinnu eða húsnæði fyrir útlending eða gefur út eða miðlar yfirlýsingum, umsögnum eða skjölum til notkunar í máli samkvæmt lögunum ef hann með því notfærir sér ótilhlýðilega aðstæður útlendingsins eða

c. af ásetningi með því að vekja, styrkja eða hagnýta sér ranga eða óljósa hugmynd, eða á annan ótilhlýðilegan hátt, tælir útlending til að koma til landsins í því skyni að setjast þar að eða

d. lætur öðrum í té vegabréf, ferðaskírteini fyrir flóttamenn, annað ferðaskilríki eða svipað skilríki sem nota má sem ferðaskilríki, og hlutaðeigandi veit eða má vita að útlendingur getur notað það til að koma til landsins eða til annars lands.

Það varðar sektum eða fangelsi allt að fimm árum að reka í hagnaðarskyni skipulagða starfsemi til að aðstoða útlendinga við að koma með ólögmætum hætti til landsins eða til annars lands.

Nú er brot framið í starfsemi lögaðila og má þá gera lögaðilanum sekt án tillits til þess hvort sök verður sönnuð á fyrirsvarsmann hans eða starfsmann.

Fyrir hlutdeild skal refsa með sama hætti.

IX. KAFLI

Reglugerð og gildistaka.

57. gr.

Reglugerð.

Ráðherra getur sett nánari reglur um framkvæmd laganna.

58. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2000.

Jafnframt falla úr gildi lög um eftirlit með útlendingum, nr. 45 12. maí 1965, með síðari breytingum, sbr. lög nr. 19 26. mars 1991, nr. 133 31. desember 1993, nr. 90 13. júní 1996 og nr. 82 16. júní 1998.

Frá sama tíma breytast eftirfarandi lagaákvæði:

1. Í stað orðsins „Útlendingaeftirlitið“ í 2. mgr. 14. gr. laga um tilkynningar aðsetursskipta, nr. 73 25. nóvember 1952, kemur: Útlendingastofa.

2. Í stað orðsins „útlendingaeftirlits“ í 6. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu, nr. 54 27. apríl 1962, kemur: Útlendingastofa.

3. Lög um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 133 21. desember 1994, breytast þannig:

a. Í stað orðsins „útlendingaeftirlitsins“ í 2. mgr. 12. gr. kemur: Útlendingastofu.

b. Í stað orðanna „útlendingaeftirlitinu heimilt að vísa honum úr landi, sbr. ákvæði laga um eftirlit með útlendingum“ í 17. gr. kemur: heimilt að vísa honum úr landi, sbr. lög um útlendinga.

c. Í stað orðsins „útlendingaeftirlitinu“ í 1. mgr. 19. gr. kemur: Útlendingastofu.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu. Því er ætlað að koma í stað laga um eftirlit með útlendingum, nr. 45 12. maí 1965, sem sett voru í tilefni þess að Ísland gerðist aðili að samningi Norðurlandanna frá 12. júlí 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri milli Norðurlandanna.

Með frumvarpinu er miðað við að ákvarða reglur um réttarstöðu útlendinga hér á landi, við komu þeirra, dvöl og brottför. Því er lagt til að heiti nýrra laga vísi til útlendinga almennt en ekki verði einvörðungu vísað til eftirlits með útlendingum. Í því sambandi er og gert ráð fyrir breyttri stöðu og nýju heiti á Útlendingaeftirlitinu sem farið hefur með framkvæmd laga um eftirlit með útlendingum. Er lagt til að stofnunin verði að fullu aðskilin frá lögreglunni og nefnd Útlendingastofa. Þá eru í frumvarpinu settar reglur um rétt flóttamanna til hælis hér á landi og um vernd gegn ofsóknum. Við samningu frumvarpsins hefur verið höfð hliðsjón af norrænni löggjöf um þetta efni og að verulegu leyti stuðst við norsku útlendingalögin. Að því er varðar rétt útlendinga til atvinnu er miðað við óbreytt fyrirkomulag, þ.e. að um það efni gildi sérstök löggjöf undir yfirstjórn félagsmálaráðherra, sbr. lög um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 133 21. desember 1994.

Í frumvarpinu hefur verið tekið tillit til almennrar þróunar sem á undanförnum árum hefur orðið á löggjöf og viðhorfi til málefna útlendinga, svo sem breytinga á stjórnarskránni árið 1995, þróunar á sviði stjórnsýsluréttar og mannréttinda, svo og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi, bæði norrænu og evrópsku, aðildar að mannréttindasamningum og flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna o.fl.

Í ýmsum greinum frumvarpsins er gert ráð fyrir að ráðherra setji nánari ákvæði í reglugerð. Þau ákvæði er varða efnisreglur tilgreina að jafnaði það svið sem kveða á um í reglugerð. Er gert ráð fyrir að samhliða gildistöku nýrra útlendingalaga verði sett heildarreglugerð um þau efnisatriði og að öðru leyti um atriði sem varða framkvæmd laganna. Jafnframt er ljóst að framkvæmd málefna útlendinga að samþykktum nýjum útlendingalögum eins og frumvarpið liggur fyrir mun gera auknar kröfur til stjórnsýslu málaflokksins, hvort heldur er hjá lögreglunni, Útlendingastofu eða ráðuneyti.

Ákvæði frumvarpsins eru verulega ítarlegri en gildandi löggjöf (57 efnisgreinar í stað 22). Í því sambandi ber að hafa í huga að sérreglur, sem settar voru í tengslum við aðild Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningnum) þar sem kveðið var á um réttarstöðu útlendinga sem falla undir ákvæði þess samnings um frjálsa fólksflutninga, voru settar í reglugerð.

Frumvarpið tekur ekki mið af samstarfssamningi Íslands um aðild að Schengen-samstarfinu um afnám persónueftirlits á sameiginlegum landamærum. Það tekur heldur ekki mið af hugsanlegri aðild að samningi Evrópusambandsríkjanna um hæli (Dublin-samningnum). Enn er ekki að fullu ljóst hvenær aðild að samningum þessum getur komið til framkvæmda. Það verður þó ekki fyrr en eftir fyrirhugaða gildistöku frumvarpsins, væntanlega í október árið 2000. Samhliða aðild að samningunum mun þurfa að breyta nokkrum ákvæðum miðað við texta frumvarpsins, auk þess sem breyta þarf annarri löggjöf. Fullnaðarkönnun á því hverjar breytingar þurfi að gera liggur ekki fyrir en þær breytingar ættu ekki að þurfa að raska uppbyggingu útlendingalaga eins og þau koma fram í ákvæðum frumvarpsins.

Drög að frumvarpi til laga um útlendinga voru send ýmsum aðilum til kynningar og umsagnar í maí síðastliðnum og var þess óskað að athugasemdir og ábendingar yrðu sendar dómsmálaráðuneytinu. Umsagnir, athugasemdir og ábendingar bárust frá félagsmálaráðuneytinu, fjármálaráðuneytinu, Flóttamannaráði Íslands, Hagstofu Íslands (þjóðskrá), heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, Íslandsdeild Amnesty International, lögreglustjóranum í Reykjavík, Mannréttindaskrifstofu Íslands, menntamálaráðuneytinu, Rauða krossi Íslands, refsiréttarnefnd, réttarfarsnefnd, ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, ríkistollstjóra, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, samgönguráðuneytinu, Siglingastofnun Íslands, Sýslumannafélagi Íslands, tölvunefnd, utanríkisráðuneytinu, Útlendingaeftirlitinu og útlendingaráði. Frumvarpið er í meginatriðum byggt á frumvarpsdrögunum en nokkrar breytingar hafa verið gerðar á texta, einkum í athugasemdum, m.a. í ljósi framkominna athugasemda og ábendinga.

Meðal helstu atriða frumvarpsins má nefna:

- Útlendingastofa sem annast framkvæmd laganna verður sérstök stofnun, að fullu aðskilin frá starfsemi lögreglunnar.

- Útlendingur sem dvelst löglega í landinu hefur almennt sama rétt og íslenskur ríkisborgari.

- Miðað er við að veita megi útlendingi dvalarleyfi og að endurnýja megi slík leyfi. Eftir þriggja ára samfellda búsetu á útlendingur hins vegar rétt á búsetuleyfi sem er ótímabundið dvalarleyfi.

- Ákvæði eru um dvalarleyfi af mannúðarástæðum.

- Ákvæði eru sem tryggja eiga rétt nánustu aðstandenda útlendings með dvalarleyfi eða búsetuleyfi til að fá dvalarleyfi.

- Ákvæði eru um afturköllun dvalarleyfis og búsetuleyfis.

- Ítarleg ákvæði eru um frávísun og um brottvísun.

- Lögreglan getur vísað útlendingi frá landi allt að sjö sólarhringum eftir landgöngu og Útlendingastofa lengur, með takmörkunum þó.

- Ekki má vísa útlendingi sem fæddur er hér á landi og átt hefur hér óslitið lögheimili frá landi, né heldur vísa honum úr landi.

- Takmarkanir eru á heimild til að vísa þeim sem hefur búsetuleyfi frá landi eða úr landi.

- Að jafnaði má ekki vísa útlendingi úr landi ef það með hliðsjón af málsatvikum og tengslum við landið mundi leiða til ósanngjarnar niðurstöðu fyrir hann eða nánustu ættingja hans.

- Leiðbeina skal útlendingi sem vísa skal frá landi eða úr landi ef afturkalla á leyfi eða ef hann sækir um hæli um rétt hans til að ráða sér á eigin kostnað lögmann eða annan fulltrúa, að fá sér skipaðan talsmann þegar það á við og um að hafa samband við fulltrúa heimaríkis síns, fulltrúa Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og mannúðar- eða mannréttindasamtök hér á landi.

- Ákvæði eru um heimild til að taka ljósmyndir og fingraför af útlendingum og færslu fingrafara í fingrafarabanka.

- Ákvæði eru um skipun réttargæslumanns fyrir dómi, svo sem þegar krafist er gæslu, og um skipun talsmanns þegar kærð er ákvörðun um frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis og í máli vegna umsóknar um hæli, svo og um ábyrgð ríkissjóðs á þeim kostnaði.

- Ákvæði eru um ábyrgð á kostnaði við brottflutning.

- Sérstakur kafli er um vernd gegn ofsóknum og um flóttamenn.

Frumvarpið skiptist í níu kafla. Efnisskipan frumvarpsins og helstu nýmæli eru þessi:

Í I. kafla eru almenn ákvæði, um gildissvið og tilgang og um réttarstöðu útlendinga og tengsl við þjóðréttarreglur, svo og ákvæði um hverjir skuli annast framkvæmd laganna.

Í II. kafla eru almennar reglur um komu og brottför. Í kaflanum eru reglur um vegabréfaeftirlit, vegabréf og vegabréfsáritanir, svo og ákvæði um áhafnir skipa og loftfara.

Í III. kafla eru reglur um dvöl og búsetu. Þar eru ákvæði um dvöl án dvalarleyfis, hverjir þurfi dvalarleyfi, um útgáfu dvalarleyfis, skilyrði dvalarleyfis, m.a. um dvalarleyfi af mannúðarástæðum, endurnýjun dvalarleyfis, um búsetuleyfi og afturköllun leyfa. Þar eru og ákvæði um dvalarleyfi fyrir aðstandendur og um tilkynningarskyldu.

Í IV. kafla eru reglur um frávísun og brottvísun. Um er að ræða mun ítarlegri reglur en að gildandi lögum um skilyrði þess að vísa megi útlendingi frá landi og úr landi.

Í V. kafla eru reglur um meðferð mála en í gildandi lögum eru fá ákvæði um málsmeðferð. Þannig eru þar ákvæði um andmælarétt, leiðbeiningarskyldu, vanhæfi, öflun sönnunargagna fyrir dómi, rannsóknarúrræði, kæruheimild, hvenær ákvörðun getur komið til framkvæmda og um framkvæmd ákvörðunar og loks um réttaraðstoð.

Í VI. kafla eru sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Um er að ræða reglur um dvalarleyfi og um synjun landgöngu og brottvísun EES- útlendinga. Reglur um þetta efni eru nú í sérstakri reglugerð um dvöl útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið hér á landi. Eðlilegt þykir að meginákvæði um þetta efni verði í lögum.

Í VII. kafla er að finna reglur um vernd gegn ofsóknum og um flóttamenn. Ákvæði þessi eru verulega ítarlegri en í gildandi lögum, t.d. er flóttamannahugtakið skilgreint. Í kaflanum eru ákvæði um vernd gegn ofsóknum, um rétt til hælis, réttaráhrif hælis, ferðaskírteini fyrir flóttamenn og vegabréf fyrir útlendinga og um flóttamannahópa.

Í VIII. kafla er að finna ýmis ákvæði. Þar eru sérákvæði um öryggi ríkisins, um upplýsinga- og tilkynningarskyldu og um ábyrgð á kostnaði og refsiákvæði.

IX. kafli hefur loks að geyma almenna reglugerðarheimild og ákvæði um gildistöku.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um I. kafla.

Í I. kafla er að finna almenn ákvæði, um gildissvið nýrra laga og um tilgang þeirra, almennt ákvæði um réttarstöðu útlendinga og um tengsl laganna við þjóðréttarreglur, auk ákvæðis um hverjir skuli annast framkvæmd laganna.

Um 1. gr.

Í þessari grein er fjallað um gildissvið laganna. Ákvæðum laganna er ætlað að gilda um yfirráðasvæði hins íslenska ríkis en þó fyrst og fremst landið sjálft þar sem um er að ræða ákvæði um heimild útlendinga til að koma til landsins og dvöl þeirra hér á landi.

Með stjórnarskipunarlögum, nr. 97 28. júní 1995, voru sett ákvæði í 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi, skuli skipað með lögum. Í athugasemdum við ákvæði þetta sagði að með þessu sé fyrst og fremst lögð skylda á löggjafann að setja lög til að girða fyrir að framkvæmdarvaldið hafi ákvörðunarvald um þessi efni án skýrra lögákveðinna skilyrða. Ákvæði frumvarpsins eru í samræmi við þennan áskilnað stjórnarskrárinnar.

Í 1. mgr. segir að ákvæði laganna gildi um heimild útlendinga til að koma til landsins og dvöl þeirra hér. Ákvæðið nefnir ekki för úr landi. Er skýring á því sú að skv. 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar verður engum meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómara. Þó má stöðva brottför manns úr landi með lögmætri handtöku. Þetta kemur hins vegar ekki í veg fyrir að settar séu reglur um eftirlit með brottför úr landi, sbr. 1. mgr. 2. gr. og 2. og 3. mgr. 6. gr.

Samkvæmt 1. mgr. kemur fram að ákvæðunum er ætlað að gilda um útlendinga, en útlendingur telst hver sá sem ekki er íslenskur ríkisborgari samkvæmt lögum um íslenskan ríkisborgararétt, sbr. lög nr. 100 23. desember 1952. Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir að mismunandi reglur gildi um einstaka flokka útlendinga. Þannig hafa ýmis ákvæði frumvarpsins að geyma sérreglur um norræna ríkisborgara. Þá leiðir af aðild Íslands að alþjóðasamningum, annars vegar samningi um stjórnmálasamband frá 18. apríl 1961, sbr. lög nr. 16 31. mars 1971, og hins vegar samningi um ræðissamband frá 24. apríl 1963, sbr. lög nr. 4 24. febrúar 1978, að ákvæðin geta ekki nema að hluta til náð til útlendinga sem eru starfsmenn sendiráða eða sendiræðisskrifstofa eða fjölskyldna þeirra. Sama er um aðra útlendinga sem njóta úrlendisréttar. Sérreglur gilda um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna samkvæmt viðbæti við varnarsamning Íslands og Bandaríkjanna, sbr. lög nr. 110 19. desember 1951. Um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið gilda og sérreglur sem fram koma í VI. kafla, sbr. 2. mgr.

Með 3. mgr. er lögð áhersla á að íslenskir ríkisborgarar geta einnig borið skyldur samkvæmt lögunum. Þannig segir í 6. gr. að hver sá sem kemur til landsins skuli gefa sig fram við vegabréfaeftirlitið. Þá verður tilkynningarskylda lögð á íslenska ríkisborgara skv. 54. gr. og refsiábyrgð skv. 56. gr.

Í 4. mgr. er tekið fram að íslensk skip í siglingum erlendis falli ekki undir gildissvið laganna. Lögin gilda hins vegar um íslensk skip sem verið hafa í siglingum erlendis þegar þau koma til íslenskrar hafnar.

Um 2. gr.

Í þessari grein er lýst tilgangi laganna. Lögunum er í fyrsta lagi ætlað að veita heimild til að halda uppi nauðsynlegu eftirliti með komu útlendinga til landsins, dvöl þeirra hér á landi og brottför. Útlendingur á að þjóðarétti ekki rétt til að flytja inn í annað land til að setjast þar að. Um það fer þá eftir landslögum. Stjórnvöldum er þannig nauðsyn að hafa stjórn á og eftirlit með flutningi fólks til landsins, og á það einkum við um útlendinga. Skal þetta gert í samræmi við stefnu stjórnvalda hverju sinni. Stefna stjórnvalda mundi koma fram í þeim reglum sem settar verða um framkvæmd laga um útlendinga. Stefnan getur varðað almennar takmarkanir á komu útlendinga til landsins. Hún getur einnig varðað takmarkanir á komu til landsins sérstaklega með hliðsjón af vinnuaflsþörf í landinu, svo og tekið mið af almennri stefnu í utanríkismálum eða af atriðum sem varða öryggi ríkisins. Frumvarpið hefur þannig að geyma sérstakan kafla um komu og brottför (II. kafla), auk annarra ákvæða um þetta efni, t.d. III. kafla um dvöl og búsetu og ákvæða um brottvísun. Gert er ráð fyrir að nánari ákvæði um þetta verði sett í reglugerð, sbr. 1. mgr. 5. gr.

Þá segir að lögunum sé ætlað að tryggja réttaröryggi útlendinga sem falla undir þau. Þannig eru í V. kafla ítarlegar reglur um málsmeðferð sem m.a. kveða á um leiðbeiningarskyldu, um skipun réttargæslumanns eða talsmanns og um réttaraðstoð.

Í 3. mgr. er tekið fram að lögin kveði á um rétt flóttamanna til hælis og um vernd þeirra og annarra útlendinga gegn ofsóknum. Um það efni eru ákvæði í VII. kafla.

Um 3. gr.

Í greininni kemur fram sú grundvallaryfirlýsing að jafnræði skuli vera með útlendingum sem dveljast löglega hér á landi og íslenskum ríkisborgurum. Lögum um útlendinga er þó ekki ætlað að kveða almennt á um réttarstöðu útlendinga við dvöl hér á landi. Jafnræðisregla þessi gildir því ekki ef annað leiðir af gildandi réttarreglum. Víða í lögum eru ákvæði sem kveða á um aðra réttarstöðu útlendinga en íslenskra ríkisborgara og er ekki ætlunin að breyta þeim. Má þar nefna sem dæmi kosningalög, lög um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, um atvinnuréttindi, skatta og almannatryggingar. Ef ekki er kveðið á um þetta efni í lögum getur ákvæði greinarinnar skipt máli við lögskýringu.

Í ýmsu samhengi kunna reglur heimaríkis að gilda um útlending sem dvelst hér á landi. Alþjóðlegar lagaskilareglur munu þá kveða á um hvaða regla gildir.

Um 4. gr.

Í greininni er fjallað um tengsl laganna við þjóðréttarreglur og því lýst að við skýringu laganna með hliðsjón af alþjóðlegum skuldbindingum skuli því viðhorfi fylgt að útlendingur beri ekki halla af.

Greinin tekur til þjóðréttarsamninga sem íslenska ríkið er bundið af. Þannig er Ísland aðili að norræna vegabréfasvæðinu sem felst í aðild að:

- samkomulagi Norðurlandanna frá 22. maí 1954 um að leysa ríkisborgara landanna undan skyldu til að hafa í höndum vegabréf og dvalarleyfi við dvöl í öðru norrænu landi en heimalandinu og

- samningi sömu landa frá 12. júlí 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri milli Norðurlandanna, ásamt viðbótarbókun frá 20. maí 1963, breytingum frá 27. júlí 1979 og viðauka frá 2. apríl 1973.

Af öðrum þjóðréttarsamningum sem íslenska ríkið er bundið af og hafa að geyma ákvæði er varða réttarstöðu útlendinga má nefna:

- samning um verndun mannréttinda og mannfrelsis frá 4. nóvember 1950, ásamt samningsviðaukum, öðru nafni mannréttindasáttmála Evrópu, sem nú hefur lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 62 19. maí 1994 og lög nr. 25 24. mars 1998,

- samning um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, ásamt viðauka frá 31. janúar 1967,

- samning um afnám alls kynþáttamisréttis frá 7. mars 1966,

- samning um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi frá 19. desember 1966,

- samning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, ásamt bókun, frá 19. desember 1966,

- samning um afnám allrar mismununar gagnvart konum frá 18. desember 1979,

- samning gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá 10. desember 1984, með breytingu frá 9. september 1992 og

- samning um réttindi barnsins frá 20. nóvember 1989.

Um 5. gr.

Í greininni er tiltekið hverjir skuli annast framkvæmd laganna og hvernig verkaskiptingu milli þeirra skuli háttað. Dómsmálaráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum og setur nánari reglur um heimild útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér á landi. Nauðsynlegt verður að setja reglur er kveði nánar á um heimild útlendinga til að koma til landsins, hvaða skilyrðum þeir þurfi að fullnægja í því sambandi o.s.frv. Þessar reglur og beiting þeirra mundu taka mið af stefnu stjórnvalda hverju sinni að því er varðar heimild útlendinga til að koma til landsins, dveljast hér á landi og starfa, sbr. 1. mgr. 2. gr.

Samkvæmt 2. mgr. verður framkvæmd laganna einkum í höndum Útlendingastofu og lögreglunnar. Af öðrum stjórnvöldum sem koma að framkvæmd laganna má nefna að gert er ráð fyrir að sendiráðum, fastanefndum og ræðismönnum verði ætlað að taka á móti umsóknum um vegabréfsáritun og dvalarleyfi og gefa út áritanir að fenginni heimild Útlendingastofu, svo sem verið hefur. Sendiráðum, fastanefndum og ræðismönnum kann einnig að verða heimilað að taka ákvörðun um útgáfu vegabréfsáritana, sbr. 4. mgr. 8. gr. Utanríkisráðuneytið sjálft hefur einnig hlutverki að gegna, svo sem að því er varðar erlenda stjórnarerindreka, við gerð milliríkjasamninga um afnám vegabréfsáritana og við framkvæmd reglna um vegabréfsáritanir. Þá sinna bæði utanríkisráðuneytið og félagsmálaráðuneytið málum sem varða flóttamenn, auk þess sem félagsmálaráðuneytið fer með mál er varða atvinnuréttindi útlendinga.

Gert er ráð fyrir að Útlendingastofa, sem er nýtt heiti á Útlendingaeftirlitinu, verði sérstök stofnun með forstjóra og verði að fullu aðskilin frá starfsemi lögreglunnar.

Samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands fer utanríkisráðuneytið með mál er varða framkvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna, „þar á meðal innan marka varnarsvæðanna, lögreglumál, … og önnur þau mál, er leiðir af dvöl hins erlenda varnarliðs í landinu“, sbr. lög um yfirstjórn mála á varnarsvæðunum o.fl., nr. 106 17. desember 1954. Utanríkisráðherra fer þannig með mál er varða málefni útlendinga vegna framkvæmdar varnarsamningsins. Hins vegar er gert ráð fyrir að útlendingamálefni almennt heyri undir Útlendingastofu og þá í umboði utanríkisráðherra að því leyti sem hann fer með þau mál.

Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra kveði á um starfssvið einstakra stofnana að því leyti sem lögin kveða ekki á um það, svo sem að því er varðar tengsl Útlendingastofu, lögreglunnar og utanríkisþjónustunnar.

Um II. kafla.

Í II. kafla er að finna almennar reglur um komu til landsins og brottför. Í kaflanum eru ákvæði um vegabréfaeftirlit, vegabréfaskyldu og vegabréfsáritanir, svo og ákvæði um áhafnir skipa og loftfara.

Um 6. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um skyldu þeirra sem koma til landsins til að gefa sig þegar í stað fram við vegabréfaeftirlitið (sem ekki þarf að vera í höndum lögreglunnar) eða næsta lögregluyfirvald. Þessi skylda hvílir ekki aðeins á útlendingum heldur einnig íslenskum ríkisborgurum. Frá skyldu til að gefa sig fram við vegabréfaeftirlitið má víkja með samningum við önnur ríki, svo sem gert hefur verið með norræna vegabréfaeftirlitssamningnum þar sem meginreglan er að vegabréfaskoðun fer ekki fram við för yfir sameiginleg norræn landamæri heldur einungis við för yfir ytri mörk norræna vegabréfasvæðisins. Þótt vegabréfaeftirlit verði ekki framkvæmt breytir það ekki skyldu útlendinga, annarra en Norðurlandabúa, til að hafa undir höndum gilt vegabréf. Frá tilkynningarskyldu má að öðru leyti víkja með reglum sem dómsmálaráðherra setur. Slík undanþága gæti t.d. náð til þeirra sem eru í áhöfn skips eða loftfars og ekki láta af starfi, sbr. 9. gr.

Samkvæmt 2. mgr. er það meginregla að landganga og för úr landi skuli fara fram á stöðum sem hlotið hafa til þess viðurkenningu nema annað sé ákveðið. Dómsmálaráðherra ákveður hvar skuli vera viðurkenndir staðir til landgöngu og farar úr landi. Mikilvæg forsenda þess að halda megi uppi virku vegabréfaeftirliti er að landganga og brottför fari skipulega fram. Er það í samræmi við gildandi fyrirkomulag.

Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra geti sett nánari reglur um eftirlit með komu til landsins og brottför. Þær reglur gætu verið mismunandi eftir því hvort um komu til landsins er að ræða eða brottför, t.d. þannig að eftirlit við brottför væri fellt niður að meira eða minna leyti. Þá er gert ráð fyrir að heimila megi lögreglu að krefjast þess að útlendingur framvísi vegabréfi og öðrum ferðaskilríkjum áður en hann kemur til landsins. Slíkt eftirlit gæti þá farið fram erlendis við brottför skips eða loftfars eða um borð í fari á leið til landsins. Að því leyti sem slíkt eftirlit færi fram erlendis er það að sjálfsögðu háð samþykki viðkomandi ríkis. Einnig er gert ráð fyrir heimild til að kveða á um skyldu stjórnanda skips eða loftfars til að ganga úr skugga um að ferðamenn hafi gild ferðaskilríki. Þessum heimildum er ætlað að sporna við því að þeir sem hyggjast sækja um hæli hér á landi komi undan eða eyðileggi ferðaskilríki sín og geri stjórnvöldum þannig erfitt um vik að staðreyna hverjir þeir eru og leggja mat á hælisbeiðni.

Um 7. gr.

Þessi grein fjallar um skyldu útlendinga til að hafa vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki við komu til landsins nema annað sé ákveðið. Undanþága frá vegabréfaskyldu getur leitt af samningum við önnur ríki, sbr. samkomulag Norðurlandanna um það efni.

Þá er í 2. mgr. gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra setji reglur um hvaða skilyrðum vegabréf eða annað kennivottorð þurfi að fullnægja til að teljast gilt til ferðar til landsins og dvalar. Helstu kröfur sem gerðar eru til vegabréfs eru að það sé gefið út af þar til bæru yfirvaldi í því ríki sem handhafinn er ríkisborgari, að það veiti handhafa þess rétt til að koma aftur til útgáfuríkisins eða þriðja ríkis og að það hafi að geyma fullnægjandi upplýsingar svo að greina megi hver handhafi þess er. Þá þarf vegabréf að bera með sér að það sé í gildi. Ýmis önnur ferðaskilríki eru viðurkennd sem ferðaskilríki í stað vegabréfs, svo sem kennivottorð gefin út af ýmsum ríkjum á meginlandi Evrópu. Samkvæmt EES-samningnum er skylt að viðurkenna slík kennivottorð gefin út í aðildarríkjunum. Hér koma einnig til álita önnur skilríki, t.d. ferðaskírteini fyrir sjómenn (sjóferðabækur) o.fl.

Í 3. mgr. er loks lagt til að Útlendingastofa geti, ef sérstaklega stendur á, undanþegið útlending þeirri skyldu að hafa vegabréf eða viðurkennt annað skilríki en leiðir af almennum reglum. Slík undanþága kann að verða veitt fyrir fram og þá meðhöndluð á svipaðan hátt og umsókn um vegabréfsáritun. Álitaefnið kann og að koma upp við komu til landsins. Ákvörðun um slíka undanþágu verður að byggjast á mati á aðstæðum hverju sinni.

Um 8. gr.

Í þessari grein er fjallað um vegabréfsáritanir. Meginreglan er að útlendingur þarf að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins. Ef áritunarskyldur útlendingur kemur til landsins án áritunar er heimilt að vísa honum frá landi skv. a-lið 1. mgr. 19. gr. Gert er ráð fyrir að reglur verði settar um hvenær lögreglunni skuli heimilt samkvæmt ákvörðun Útlendingastofu og að fullnægðum nánari skilyrðum að leyfa útlendingi sem þannig kemur til landsins án áritunar landgöngu.

Gert er ráð fyrir að dómsmálaráðherra geti sett reglur um að áritunar sé ekki þörf. Þessar undanþágur gætu varðað ríkisborgara einstakra landa, eftir atvikum bundið við tiltekin erindi, t.d. ferðamenn, svo sem verið hefur. Slíkar undanþágur byggjast að sumu leyti á gagnkvæmum samningum ríkja en geta einnig verið ákveðnar einhliða. Í inngangsorðum norræna vegabréfaeftirlitssamningsins kemur fram að löndin „vilja í meginatriðum stefna að því að samræma kröfur um vegabréfsáritun og vilja leitast við að koma á samræmdum venjum að því er snertir veitingu vegabréfsáritana“.

Vegabréfsáritun felur í sér heimild fyrir handhafa áritunarinnar til að koma til landsins og dveljast hér tiltekið tímabil. Þessi heimild er þó háð almennum takmörkunum sem gilda um rétt til að koma til landsins og dveljast hér á landi, þar á meðal reglum um frávísun. Ástæða þessa er bæði sú að könnun sem fram fer við meðferð á umsókn um vegabréfsáritun byggist oft á ótraustum forsendum, svo og að aðstæður útlendingsins eftir að áritunin var gefin út kunna að hafa breyst þannig að nú liggi fyrir forsendur til að vísa honum frá landi eða úr landi. Vegabréfsáritun getur hvort heldur verið færð inn á vegabréf eða gefin út á sérstöku skjali. Altítt er að áritun sé veitt á sérstökum miða sem límdur er í vegabréf. Gert er ráð fyrir að dómsmálaráðherra setji reglur um hvernig staðið skuli að umsókn um áritun.

Samkvæmt 3. mgr. getur vegabréfsáritun gilt fyrir eina eða fleiri komur til landsins og til allt að þriggja mánaða dvalar á nánar tilgreindu tímabili. Ákvörðun um hvort veita skuli vegabréfsáritun og til hve langs tíma hlýtur að ráðast af tilefni og öðrum ástæðum. Til að tryggja réttláta málsmeðferð er gert ráð fyrir að nánari reglur um meðferð umsókna verði settar í reglugerð. Í samræmi við ákvæði norræna vegabréfaeftirlitssamningsins er tekið fram hvernig dvöl í öðru norrænu landi skuli koma til frádráttar þriggja mánaða heimildinni.

Í 4. mgr. er tekið fram að Útlendingastofa taki ákvörðun um útgáfu vegabréfsáritana. Miðað er við að umsóknir um vegabréfsáritun verði lagðar fram í skrifstofum sendiráða, fastanefnda og ræðisskrifstofa erlendis og þær sendar Útlendingastofu til fyrirsagnar svo sem verið hefur. Viðkomandi sendiráð, fastanefnd eða ræðisskrifstofa mun síðan gefa áritunina út að fenginni heimild Útlendingastofu. Hugsanlegt er og að íslenskum viðskiptaskrifstofum erlendis, svo og sendiherrum eða ræðismönnum annarra ríkja, verði veitt heimild til að gefa út áritun. Loks er gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra geti heimilað utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um útgáfu vegabréfsáritana samkvæmt nánari reglum. Slík heimild yrði veitt að höfðu samráði við utanríkisráðuneytið. Hún gæti náð til tiltekinna sendiráða, fastanefnda eða ræðisskrifstofa en ekki annarra. Í reglugerð um eftirlit með útlendingum er þannig heimild en hún hefur nánast ekkert verið notuð um langt skeið heldur hefur verið leitað fyrirsagnar Útlendingaeftirlitsins áður en áritun er veitt.

Um 9. gr.

Greinin geymir sérreglu um áhafnir skipa og loftfara, svo og um laumufarþega. Útlendingur sem lætur af starfi um borð í skipi eða loftfari má ekki ganga á land án leyfis lögreglunnar. Samkvæmt gildandi lögum er þetta verkefni nú á vegum Útlendingaeftirlitsins. Nánari reglur um framkvæmd þessa munu verða settar í reglugerð. Ábyrgð á þessu mundi hvíla á skipstjóra eða umboðsmanni útgerðar sem tilkynnir lögreglunni um fyrirhugaða afskráningu og leitar heimildar til landgöngu. Sama gildir um laumufarþega. Ákvæði um stjórnvald í málum vegna synjunar landgöngu og um málskot gilda eftir því sem við á, sbr. 23. og 30. gr. Ef laumufarþegi ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 1. mgr. 45. gr. mundi eiga að leggja mál fyrir Útlendingastofu til meðferðar og ákvörðunar, sbr. 3. mgr. 19. gr.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að settar verði sérstakar reglur um landgönguleyfi útlendra sjómanna við dvöl skips í höfn og um heimild til að meina landgöngu. Þær reglur gætu falið í sér almenna heimild áhafna til landgöngu meðan skip er í höfn, þó þannig að lögreglan geti meinað landgöngu ef nauðsyn ber til, auk þess sem heimild væri til eftirlits þegar ástæða þykir.

Um III. kafla.

Í III. kafla er að finna reglur um dvöl og búsetu. Þar eru ákvæði um dvöl án dvalarleyfis, hverjir þurfi á dvalarleyfi að halda, um útgáfu dvalarleyfis, skilyrði fyrir útgáfu þess og endurnýjun, um búsetuleyfi, um afturköllun dvalarleyfis og búsetuleyfis, um sameiningu fjölskyldna og um tilkynningarskyldu.

Um 10. gr.

Hér eru ákvæði um dvöl án dvalarleyfis. Útlendingur sem fengið hefur vegabréfsáritun má dveljast hér á landi þann tíma sem áritunin segir til um. Útlendingur sem undanþeginn er áritun má dveljast hér í allt að þrjá mánuði frá komu til landsins. Frá þessum tíma skal draga dvöl í öðru norrænu landi í samræmi við ákvæði norræna vegabréfaeftirlitssamningsins. Til lengri dvalar þarf jafnan sérstakt leyfi.

Samkvæmt 2. mgr. eru norrænir ríkisborgarar undanþegnir áskilnaði um dvalarleyfi í samræmi við samkomulag Norðurlandanna um það efni frá 1954. Þá er og gert ráð fyrir að setja megi frekari reglur um undanþágu frá dvalarleyfi. Slík undanþága gæti t.d. náð til þeirra sem koma til stuttrar dvalar og undanþegnir eru atvinnuleyfi skv. 14. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga.

Um 11. gr.

Hér er kveðið á um hverjir þurfi dvalarleyfi. Hver útlendingur sem hyggst ráða sig í vinnu, hvort heldur er fyrir endurgjald eða án þess, eða stunda sjálfstæða atvinnustarfsemi hér á landi þarf, auk atvinnuleyfis þar sem það er áskilið að lögum, að hafa dvalarleyfi nema dvöl sé heimil án dvalarleyfis skv. 2. mgr. 10. gr.

Í 2. mgr. er tekið fram að útlendingur sem hyggst dveljast hér lengur en honum er heimilt skv. 1. mgr. 10. gr. þarf að hafa dvalarleyfi. Þetta gildir um þann tíma sem er lengur en vegabréfsáritun kveður á um varðandi þá sem þurfa að hafa slíka áritun eða lengri dvöl en þrjá mánuði að því er varðar þá sem heimil er koma til landsins án leyfis.

Um 12. gr.

Hér er kveðið á um útgáfu dvalarleyfis. Meginreglan er sú að sótt skal um fyrsta dvalarleyfi og það veitt áður en komið er til landsins. Er það í samræmi við gildandi meginreglu að leyfis skuli aflað áður en komið er til landsins. Reglan á við um útlendinga sem ekki þurfa vegabréfsáritun jafnt sem áritunarskylda. Gert er ráð fyrir að ráðherra geti sett reglur um hvenær umsókn megi leggja fram hér á landi. Svo gæti t.d. átt við þegar um er að ræða fjölskyldutengsl við einhvern búsettan hér á landi eða ef aðrar sanngirnisástæður mæla með því. Þá er og gert ráð fyrir að ráðherra setji reglur um hvernig staðið skuli að umsókn og um meðferð umsókna.

Samkvæmt 2. mgr. skal dvalarleyfi sem veitt er fyrsta sinni að jafnaði gefið út til eins árs. Þetta mundi vera meginreglan. Hins vegar er heimilt að gefa út dvalarleyfi til skemmri tíma eða lengri, ef rétt þykir vegna tilgangs dvalarinnar eða af öðrum ástæðum. Sem dæmi um dvalarleyfi til skemmri tíma má nefna það ef tilefni dvalar, t.d. vinna, nær einungis til takmarkaðs tíma eða þegar dvöl skyldmennis ræðst af dvalarleyfi ættingja. Óheppilegt er að dvalarleyfi gildi lengur en nemur raunverulegri dvöl. Skiptir það máli, svo sem vegna eftirlits ef útlendingur er horfinn af landi brott. Sama er ef leyfishafi fullnægir ekki lengur skilyrðum leyfis, þá kynni að þurfa að beita afturköllun. Í reglugerð mundi mega kveða nánar á um þessi atriði. Dvalarleyfi til lengri tíma mundi eins geta ráðist af tilgangi dvalar, t.d. vinnu sem fyrirhuguð er í afmarkaðan tíma. Í reglugerð mundi mega kveða á um hámarkslengd fyrsta dvalarleyfis.

Í 3. mgr. er kveðið á um að dvalarleyfi veiti rétt til dvalar hvar sem er á landinu nema annað komi fram í leyfi eða leiði af reglum settum samkvæmt lögunum. Ákvæðið er í samræmi við 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar eins og henni var breytt með stjórnarskipunarlögum 1995.

Í 4. mgr. er loks kveðið á um að Útlendingastofa taki ákvörðun um dvalarleyfi.

Um 13. gr.

Hér er kveðið á um hver skuli vera skilyrði dvalarleyfis. Það að skilyrðum er fullnægt veitir heimild til útgáfu dvalarleyfis en ekki rétt til leyfis. Skilyrðin eru tilgreind í a–c-lið 1. mgr.

Útlendingur skal í fyrsta lagi hafa trygga framfærslu og húsnæði. Gert er ráð fyrir að ráðherra setji nánari reglur um þetta. Trygg framfærsla getur ráðist af launatekjum eða greiðslum fyrir sjálfstæða starfsemi, en einnig af lífeyrisgreiðslum, fjármagnstekjum, námslánum, rannsókna- eða námsstyrksgreiðslum, svo að eitthvað sé nefnt. Greiðslur úr félagslega kerfinu mundu hins vegar ekki veita rétt til dvalarleyfis. Húsnæði mundi þurfa að fullnægja kröfum heilbrigðisyfirvalda. Áskilnaður um framfærslu gildir einnig við endurnýjun dvalarleyfis en krafa um húsnæði á einungis við um fyrsta dvalarleyfi. Að húsnæði sé tryggt er heldur ekki skilyrði við sameiningu fjölskyldu.

Þá skal útlendingur fullnægja skilyrðum fyrir dvalarleyfi sem sett eru í reglum skv. 1. mgr. 5. gr. Í þeim reglum mundu koma fram meginskilyrði fyrir útgáfu dvalarleyfis.

Loks er það skilyrði dvalarleyfis að ekki liggi fyrir atvik sem valdið geta því að útlendingnum verði meinuð landganga hér á landi eða dvöl samkvæmt öðrum ákvæðum laganna. Þau atvik sem geta leitt til synjunar eru ákvæðin um frávísun og brottvísun í 19.–21. gr., sbr. og ákvæði 52. gr. Miða ber við að fyrir hendi sé ástæða sem muni leiða til synjunar.

Samkvæmt 2. mgr. má veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Gert er ráð fyrir að ráðherra geti sett nánari ákvæði um þessa heimild. Undir fyrra atriðið mundu geta fallið útlendingar sem ekki mundu njóta reglna 1. mgr. 44. gr. eða 1. mgr. 45. gr. Síðara atriðið gæti t.d. náð til útlendings sem áður hefur búið í landinu eða ættingja sem ekki falla undir ákvæði 14. gr.

Um 14. gr.

Hér er kveðið á um rétt útlendings sem telst til nánustu aðstandenda íslensks ríkisborgara eða annars norræns ríkisborgara sem búsettur er hér á landi, eða útlendings sem dvelst eða fær að dveljast löglega í landinu samkvæmt dvalarleyfi sem ekki er háð takmörkunum, til að fá dvalarleyfi. Réttur manna til friðhelgi einkalífs og fjölskyldu nýtur verndar skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Með dvalarleyfi sem ekki er háð takmörkunum er átt við leyfi sem getur orðið grundvöllur búsetuleyfis, sbr. 16. gr. Útlendingi sem telst til nánustu aðstandenda er með ákvæðinu tryggður réttur til dvalar hér á landi samkvæmt nánari reglum. Er þar einkum um að ræða að ekki liggi fyrir atvik sem tilgreind eru í c-lið 1. mgr. 13. gr., auk áskilnaðar um framfærslu.

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra setji nánari reglur um hverjir teljast skuli nánustu aðstandendur útlendings. Einkum er hér um að ræða maka útlendings, svo og niðja sem eru yngri en 18 ára eða á framfæri útlendingsins og ættmenn hans og maka hans að feðgatali sem eru á þeirra framfæri. Þá er og gert ráð fyrir að ráðherra geti sett reglur um undanþágu fyrir aðstandendur útlendings ef dvöl hans er fyrirhuguð um skamman tíma, þ.e. þegar skilyrðum um dvalarleyfi sem ekki er háð takmörkunum er ekki fullnægt.

Í 3. mgr. er tekið fram að dvalarleyfi aðstandanda útlendings skuli gefið út til sama tíma og leyfi þess síðarnefnda, þó þannig að það gildi ekki lengur en leyfi hans. Réttur aðstandandans til dvalarleyfis er leiddur af dvalarleyfi útlendingsins og er því eðlilegt að dvalarleyfi aðstandandans taki mið af því.

Um 15. gr.

Greinin fjallar um endurnýjun dvalarleyfis, þ.e. hvenær endurnýja má dvalarleyfi. Eins og um fyrsta dvalarleyfi er hér um heimild til útgáfu að ræða en ekki rétt til leyfis. Skilyrði endurnýjunar er að framfærsla umsækjanda sé tryggð, svo og að endurnýjun verði ekki synjað á grundvelli reglna skv. 1. mgr. 5. gr. og að ekki liggi fyrir atvik sem valdið geta því að útlendingi verði meinuð landganga hér eða dvöl, sbr. c-lið 1. mgr. 13. gr.

Endurnýjað dvalarleyfi skal að jafnaði gefið út til eins árs eða tveggja. Gert er ráð fyrir að dómsmálaráðherra setji nánari reglur um þetta. Þá er lagt til gefa megi leyfið út fyrir annað tímabil, t.d. níu eða átján mánuði, ef rétt þykir vegna tilgangs dvalarinnar eða af öðrum ástæðum. (Sjá að öðru leyti athugasemdir við 2. mgr. 12. gr.)

Í 3. mgr. er kveðið á um rétt útlendings til dvalar meðan umsókn um endurnýjun dvalarleyfis er til meðferðar. Er kveðið svo á að útlendingi, sem sækir um endurnýjun dvalarleyfis, megi heimila áframhaldandi dvöl með sömu skilyrðum þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsóknina og að hann eigi rétt á því ef hann leggur umsókn fram a.m.k. mánuði áður en leyfið fellur úr gildi.

Um 16. gr.

Greinin fjallar um búsetuleyfi sem er nýmæli. Í framkvæmd hefur þó útlendingum, sem svo háttar um sem lýst er í greininni, verið veitt svonefnt óbundið dvalarleyfi sem felur í sér rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi. Hér er um að ræða rétt útlendings, sem dvalist hefur í landinu samfellt síðustu þrjú ár samkvæmt dvalarleyfi sem ekki er háð takmörkunum, þ.e. leyfi sem gefið er út með varanlega dvöl í huga, til að fá útgefið búsetuleyfi. Gert er ráð fyrir að skemmri dvöl erlendis, t.d. vegna orlofs, starfs eða náms, leiði ekki til þess að dvölin teljist ekki samfelld. Forsendur fyrir rétti til búsetuleyfis eru að skilyrðum fyrir útgáfu dvalarleyfisins sé enn fullnægt. Rétturinn er einungis háður því skilyrði að ekki liggi fyrir ástæður sem valdið geti því að honum verði vísað úr landi. Þá er gert ráð fyrir að ráðherra geti sett reglur um heimild til að gefa út búsetuleyfi í öðrum tilvikum. Slík heimild gæti t.d. tekið til barna og kjörbarna eða útlendings sem áður hefur dvalist löglega í landinu um lengri tíma.

Búsetuleyfi felur í sér rétt til ótímabundinnar dvalar. Sá sem hefur búsetuleyfi nýtur ríkari verndar gegn frávísun og brottvísun, sbr. 22. gr. Ákvæði 3. mgr. 15. gr. gilda um umsóknir um búsetuleyfi eftir því sem við á.

Forsenda búsetuleyfis er að hlutaðeigandi búi hér á landi. Því er tekið fram í 4. mgr. að búsetuleyfi falli niður þegar leyfishafi hefur verið búsettur eða dvalist í raun erlendis samfellt lengur en tólf mánuði. Gert er ráð fyrir að Útlendingastofa þurfi að taka sjálfstæða ákvörðun um brottfall búsetuleyfis. Þá er gert ráð fyrir að fallast megi á umsókn útlendings um lengri dvöl erlendis án þess að búsetuleyfi falli úr gildi, svo og að ráðherra geti sett nánari reglur um þetta efni.

Um 17. gr.

Greinin fjallar um afturköllun dvalarleyfis og búsetuleyfis. Gert er ráð fyrir að Útlendingaeftirlitinu verði heimilt að afturkalla dvalarleyfi og búsetuleyfi ef útlendingur hefur við umsókn, gegn betri vitund, veitt rangar upplýsingar eða leynt atvikum sem hefðu getað haft verulega þýðingu við leyfisveitinguna, eða það að öðru leyti leiðir af almennum stjórnsýslureglum. Meta verður hverju sinni hvort heimild þessi skuli nýtt.

Um 18. gr.

Greinin kveður á um skyldu útlendings til að tilkynna lögreglunni um komu sína og dvöl. Í fyrsta lagi er útlendingi sem fengið hefur dvalarleyfi áður en hann kom til landsins skylt að gefa sig fram við lögregluna á dvalarstaðnum innan viku frá komu. Meginreglan er að dvalarleyfi fyrsta sinni skuli gefið út áður en komið er til landsins, sbr. 12. gr. Nauðsynlegt er að yfirvöld hafi vitneskju um komu þeirra sem fá dvalarleyfi fyrir fram til landsins, m.a. til að ákvarða gildistíma dvalarleyfisins. Gert er ráð fyrir að útlendingurinn mæti sjálfur hjá lögreglunni á dvalarstað sínum. Jafnframt mundi lögreglan þá ganga eftir því að skilyrðum dvalarleyfis sé fullnægt, t.d. um læknisvottorð, ef því er að skipta. Sama tilkynningarskylda hvílir á útlendingi sem hyggst sækja um dvalarleyfi eða að öðru leyti þarfnast slíks leyfis. Slíkt mundi einkum eiga við um þá sem undanþegnir eru meginreglunni um að fyrsta dvalarleyfi skuli hafa verið veitt fyrir komu til landsins, sbr. 1. mgr. 12. gr.

Í 2. mgr. er ákvæði þess efnis að útlendingur sem flytur heimili sitt meðan mál samkvæmt lögunum er til meðferðar skuli tilkynna lögreglunni um flutninginn. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir almennri lagaskyldu útlendings til að tilkynna lögreglunni um heimili sitt. Gert er ráð fyrir að nægilegt sé að almennri tilkynningarskylda til þjóðskrár sé fullnægt, en skv. e-lið 1. mgr. 54. gr. má ákveða að þjóðskráin skuli tilkynna Útlendingastofu um útlendinga sem tilkynntir eru á skrá eða af.

Í 3. mgr. er loks gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra geti sett reglur um að útlendingur sem ekki þarf dvalarleyfi skuli tilkynna lögreglunni um heimili sitt hér á landi og um vinnu sína og starf. Þótt heimildin sé almennt orðuð er einkum höfð í huga tilkynningarskylda þeirra sem ekki þurfa dvalarleyfi skv. 2. málsl. 2. mgr. 10. gr.

Um IV. kafla.

Í IV. kafla er að finna reglur um frávísun og brottvísun. Um er að ræða mun ítarlegri reglur en eru í 10.–12. gr. gildandi laga um skilyrði þess að synja megi útlendingi landgöngu og vísa brott úr landi. Hugtakið frávísun kemur í stað synjunar landgöngu um það þegar útlendingi er meinuð landganga. Er gert ráð fyrir að heimild til að vísa útlendingi frá landinu verði einnig notuð eftir komu hans til landsins. Á því ekki lengur við að tala um synjun landgöngu í þessu sambandi.

Um 19. gr.

Í greininni er fjallað um heimildir til að vísa útlendingi frá landi. Heimild til að vísa útlendingi frá landi samkvæmt greininni gildir við komu til landsins og í allt að sjö sólarhringa þar á eftir. Oftast mun ákvörðun verða tekin þegar við komu til landsins, en annars er nægilegt að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins, sbr. 2. mgr.

Heimildir til að vísa útlendingi frá landi eru nánar tilgreindar í 1. mgr. Í 22. gr. er hins vegar að finna takmarkanir á þessari heimild að því er varðar útlendinga sem fæddir eru hér á landi eða fullnægja skilyrðum til að fá búsetuleyfi.

Í 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins er að finna skuldbindingu aðildarríkjanna um að vísa burt við hin norrænu útmörk sín útlendingum vegna hinna landanna. Ef hérlend stjórnvöld gæta ekki þessara skuldbindinga kann það að leiða til þess að þau verði að taka aftur við útlendingi sem hefði átt að hafna við útmörk þess og haldið hefur án leyfis til annars norræns lands, sbr. 10. gr. samningsins. Í 6. gr. samningsins segir að aðildarríkin eigi að vísa burt útlendingum sem falla undir ákvæðin, en það felur í sér að hvert land ákveður fyrir sitt leyti hvort synjað er landgöngu. Skuldbindingar skv. 6. gr. samningsins eru einkum þær sem fram koma í b-, e- og f-lið 1. mgr.

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um frávísun skv. a–h-lið 1. mgr., en aðrar ákvarðanir um frávísun tekur Útlendingastofa, sbr. 1. mgr. 23. gr.

Samkvæmt a-lið er heimilt að vísa frá landi útlendingi sem ekki fullnægir reglum sem settar eru um vegabréf, vegabréfsáritun eða komu til landsins. Reglur um þetta munu byggjast á ákvæðunum í II. kafla um komu og dvöl. Vegabréf þarf þannig að vera gilt bæði að formi til og efni, þar á meðal að því er varðar gildistíma. Ákvæðið svarar að nokkru til 1. tölul. 1. mgr. 10. gr. gildandi laga.

Samkvæmt b-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem vísað hefur verið úr landi hér eða í öðru norrænu landi og endurkomubann er enn í gildi, og honum hefur ekki verið veitt heimild til að koma til landsins. Ákvæðið svarar til 7. tölul. 1. mgr. 10. gr. gildandi laga. Um endurkomubann er fjallað í 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins. Skv. f-lið 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins gildir brottvísun og endurkomubann til hinna Norðurlandanna einnig hér. Þrátt fyrir það er íslenskum stjórnvöldum heimilt að leyfa þeim sem er með endurkomubann að koma til landsins.

Samkvæmt c-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem ekki hefur tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu. Meginreglan er að leyfa þessara skal aflað áður en komið er til landsins. (Sjá og b-lið 6. gr. vegabréfaeftirlitssamningsins.)

Samkvæmt d-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem ekki getur sýnt fram á að hann hafi eða eigi tryggð nægileg fjárráð til dvalar hér á landi og til heimferðar, sbr. og c-lið 6. gr. samningsins. Meta þarf hverju sinni hvenær útlendingur telst hafa nægileg fjárráð til framfærslu og til heimferðar. Skilyrði um nægileg fjárráð til framfærslu mundi t.d. teljast fullnægt ef útlendingur hefur fengið útgefið dvalar- og atvinnuleyfi áður en hann kemur til landsins eða, ef um ferðamann er að ræða, hann hefur nægilegan farareyri. Skilyrði um nægileg fjárráð til heimferðar yrði t.d. fullnægt með framvísun farmiða.

Samkvæmt e-lið er heimilt að vísa frá landi þeim sem hlotið hefur refsingu eins og greinir í b- eða c-lið 1. mgr. 21. gr. (um brottvísun) eða sérstök ástæða er til af öðrum ástæðum að óttast að hann muni fremja hér á landi eða í öðru norrænu landi refsiverðan verknað sem varðað getur fangelsi lengur en þrjá mánuði. (Sjá e-lið 6. gr. vegabréfaeftirlitssamningsins.) Heimildir til frávísunar og til brottvísunar eru þær sömu þegar svo stendur á að útlendingur hefur á síðustu fimm árum afplánað refsingu erlendis eða verið dæmdur þar til refsingar fyrir háttsemi sem getur varðað meira en þriggja mánaða fangelsi að íslenskum lögum. Það er sjálfur refisramminn samkvæmt íslenskum lögum sem hér skiptir máli. Sem dæmi um tilvik sem fallið geta undir þetta má nefna útlendinga sem fremja auðgunarbrot sem ferðamenn og óróaseggi sem fylgja keppnisliðum í knattspyrnu. Ákvæðið getur einnig náð til þess að útlendingur hlýtur refsingu hér á landi eftir komu til landsins. Ekki er þörf á að meta hvort ástæða sé til að ætla að útlendingurinn muni brjóta af sér eftir komu til landsins. Það að útlendingurinn hefur framið refsiverðan verknað er í sjálfu sér talið hafa í för með sér ítrekunarhættu. Ef ekki verður séð ástæða til að óttast nýjan refsiverðan verknað mundi þó ekki rétt að vísa útlendingi frá landinu. Ástæður, sem greinir í síðari hluta e-liðar, um að útlendingur kunni að fremja refsiverðan verknað, og hér gætu komið til, geta t.d. verið upplýsingar frá alþjóðalögreglunni Interpol eða að vopn eða tæki finnast í fórum útlendings sem benda til að hann komi til landsins til að fremja afbrot.

Samkvæmt f-lið er heimilt að vísa frá landi útlendingi ef reglur 6. gr. norræna vegabréfaeftirlitssamningsins eiga við og ætla má að hann muni fara til annars norræns lands og að honum muni að öllum líkindum verða vísað frá landi þar vegna þess að ekki er fullnægt reglum um vegabréf eða vegabréfsáritun, eða frávísun er heimil af öðrum ástæðum í viðkomandi landi. Ákvæðið vísar til allra frávísunarástæðna í 6. gr. samningsins. Beiting þessa ákvæðis verður að byggjast á mati á því hvort útlendingurinn ætli að fara annað. Farmiði til annars lands gæti þannig verið fullnægjandi tilefni.

Samkvæmt g-lið er heimilt að vísa frá landi útlendingi ef hann að mati þar til bærs heilbrigðisstarfsmanns er augljóslega haldinn alvarlegum geðtruflunum. Ákvæðinu er ætlað að ná til þeirra sem ekki geta ráðið persónulegum högum sínum sjálfir meðan á dvöl hér stendur og/eða geta með framkomu sinni valdið sér eða öðrum tjóni.

Samkvæmt h-lið er heimilt að vísa frá landi útlendingi ef hann hefur ekki greitt kostnað hins opinbera af fyrri færslu hans úr landi. (Sjá ákvæði 1. mgr. 55. gr.)

Loks má skv. i-lið vísa útlendingi frá landi ef það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins eða vegna krefjandi þjóðarhagsmuna.

Samkvæmt 2. mgr. er nægjanlegt að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins sem greinir í upphafi 1. mgr. Að jafnaði mun ákvörðun um frávísun tekin í beinum tengslum við komu til landsins. Meðferð máls telst að öðru leyti hefjast þegar útlendingi er tilkynnt að honum kunni að verða vísað frá landi eða eftir atvikum að hann er handtekinn eða færður til yfirheyrslu.

Samkvæmt 3. mgr. er loks kveðið á um að ef útlendingur ber að hann sé flóttamaður eða veitir að öðru leyti upplýsingar sem benda til að ákvæði 1. mgr. 45. gr. eigi við skuli leggja málið fyrir Útlendingastofu til meðferðar og ákvörðunar. Ákvæði þetta svarar til 4. mgr. 10. gr. gildandi laga.

Um 20. gr.

Samkvæmt 19. gr. er heimilt að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum þar á eftir. Í þessari grein er heimilað að vísa útlendingi frá landi eftir reglum 1. mgr. 19. gr. þótt sjö sólarhringa fresturinn sé liðinn. Þau atvik sem geta valdið því að vísa beri útlendingi frá landi kunna að koma upp eftir að sá frestur er liðinn. Ákvörðun um frávísun samkvæmt þessari heimild tekur Útlendingastofa en ekki lögreglustjóri, sbr. 1. mgr. 23. gr.

Samkvæmt 2. mgr. verður útlendingi sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi ekki vísað frá landi samkvæmt greininni. Ákvæðið nær þannig einkum til ferðamanna og þeirra sem eru í heimsókn o.þ.h.

Um 21. gr.

Í greininni er fjallað um heimildir til að vísa útlendingi úr landi (brottvísun).

Ástæður brottvísunar eru þrenns konar. Í fyrsta lagi þegar útlendingur hefur brotið gegn ákvæðum laganna eða hann kemur sér hjá að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið, í öðru lagi ef útlendingur hefur verið dæmdur fyrir alvarleg brot erlendis eða hérlendis og í þriðja lagi ef það það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins.

Takmarkanir á heimild til brottvísunar koma fram í 2. mgr., svo og í 31. gr. að því er varðar útlendinga sem fæddir eru hér á landi eða fullnægja skilyrðum til að fá búsetuleyfi. Ákvörðun um brottvísun verður tekin hvort heldur útlendingurinn er hér á landi eða ekki, enda felur brottvísun í sér bann við að koma aftur til landsins.

Við beitingu reglna um brottvísun ber að hafa hliðsjón af ákvæðum um vernd gegn ofsóknum, sbr. 4. mgr. 45. gr.

Samkvæmt a-lið 1. mgr. er í fyrsta lagi heimilt að vísa útlendingi úr landi ef hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna. Hér undir mundu geta fallið fleiri en eitt brot gegn lögunum sem hvert fyrir sig telst ekki alvarlegt. Skv. c-lið 1. mgr. 13. gr. er það skilyrði dvalarleyfis að ekki liggi fyrir atvik sem valdið geta því að útlendingi verði meinuð landganga eða dvöl. Útlendingur sem vísa má úr landi á þannig ekki kröfu á dvalarleyfi þótt öðrum skilyrðum sé fullnægt. Hins vegar er heimilt að vísa útlendingi úr landi ef hann kemur sér hjá að hlíta ákvörðun sem felur í sér að hann skuli yfirgefa landið. Undir þetta mundu geta fallið ákvarðanir um að vísa útlendingi frá landi, synjun á umsókn um fyrsta dvalarleyfi eða endurnýjun leyfis eða synjun á umsókn um hæli þegar dvalarleyfi verður heldur ekki gefið út á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða um afturköllun leyfis. Þessir útlendingar hafa ekki lengur leyfi til að dveljast í landinu. Aðrir útlendingar kunna hins vegar að dveljast ólöglega í landinu án þess að fyrir liggi ákvörðun um að þeir skuli yfirgefa landið. Þá mundi eftir atvikum mega beita brottvísun á grundvelli fyrri hluta a-liðar eða frávísun á grundvelli 20. gr., sbr. c-lið 1. mgr. 19. gr.

Samkvæmt b-lið 1. mgr. nær heimild til brottvísunar til þess ef útlendingur hefur afplánað refsingu erlendis á síðustu fimm árum eða verið dæmdur þar til refsingar á sama tíma enda geti brotið að íslenskum lögum varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði. Það er því refsiramminn sem slíkur samkvæmt íslenskum lögum sem skiptir máli. Samsvarandi gildir um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna refsiverðrar háttsemi sem fellur undir liðinn.

Samkvæmt c-lið 1. mgr. er heimilt að vísa útlendingi úr landi ef hann hefur verið dæmdur hér á landi til refsingar eða til að sæta öryggisráðstöfunum fyrir háttsemi sem getur varðað fangelsi lengur en þrjá mánuði eða oftar en einu sinni verið dæmdur á síðustu þremur árum til fangelsisrefsingar. Einnig hér er það refsiramminn sem skiptir máli.

Samkvæmt d-lið 1. mgr. er loks heimilt að vísa útlendingi úr landi ef það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins.

Í 2. mgr. er kveðið á um að við ákvörðun um það hvort vísa skuli útlendingi úr landi skv. a-, b- og c-lið 1. mgr. skuli horft til málsatvika og tengsla útlendingsins við landið. Skal ekki ákveða brottvísun ef hún af þessum ástæðum mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða nánustu ættingjum hans. Þannig ber ekki einungis að líta til sjálfs refsirammans heldur og til dæmdrar refsingar og þess hvort um er að ræða fleiri dóma. Þá getur verið eðlilegt og sanngjarnt að meira þurfi til að vísa útlendingi sem dvalist hefur í landinu um lengri tíma úr landi en þeim sem haft hefur stutta viðdvöl. Fjölskyldutengsl koma hér og til álita. Þannig er ákveðið í 2. málsl. 2. mgr. að útlendingi sem hefur dvalarleyfi og norrænum ríkisborgara sem hefur átt heimili hér á landi lengur en þrjá mánuði megi því aðeins vísa úr landi að hin refsiverða háttsemi geti varðað meira en eins árs fangelsi.

Samkvæmt 3. mgr. hefur brottvísun í för með sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubannið getur verið fyrir fullt og allt eða um tiltekinn tíma sem að jafnaði skal vera ekki skemmri en tvö ár. Endurkomubannið felur jafnframt í sér bann við komu útlendings sem ekki er norrænn ríkisborgari til annars norræns lands án sérstaks leyfis. Samkvæmt umsókn er þó heimilt að veita þeim sem vísað hefur verið úr landi endurkomu en það skal að jafnaði ekki gert fyrr en tvö ár eru liðin frá brottför. Slík ákvörðun gæti þá náð til einstakrar ferðar til landsins en þyrfti ekki að fela í sér brottfall bannsins. Við ákvörðun um hvort útlendingi skuli heimiluð endurkoma skal m.a. taka mið af persónuhögum viðkomandi og fjölskyldu hans. Ákvörðun um brottvísun er í höndum Útlendingastofu, sbr. 1. mgr. 23. gr.

Um 22. gr.

Í greininni felast takmarkanir á heimild til að vísa frá landi eða úr landi útlendingi sem hefur tiltekin tengsl við landið.

Samkvæmt 1. mgr. er óheimilt að vísa frá landi eða úr landi útlendingi sem fæddur er hér á landi og hefur átt hér fast heimili óslitið síðan. Auk fæðingar hér á landi þarf að hafa verið um að ræða órofna búsetu hér allan tímann. Skemmri dvöl erlendis mundi þó ekki leiða til þess að búseta teljist rofin, sbr. athugasemdir við 1. mgr. 16. gr.

Samkvæmt 2. mgr. eru svo takmarkanir á heimild til að vísa frá landi eða úr landi útlendingi sem fullnægir skilyrðum til að fá útgefið búsetuleyfi. Ef útlendingur fullnægir skilyrðum 16. gr. til að fá útgefið búsetuleyfi, sem að meginreglu er þriggja ára samfelld dvöl hér á landi, gilda takmarkanirnar. Þessum útlendingum má því aðeins vísa frá landi eða úr landi að þess sé annaðhvort nauðsyn vegna öryggis ríkisins (a-liður) eða að um hafi verið að ræða afplánun refsingar eða refsidóm fyrir háttsemi þar sem refsirammi að íslenskum lögum er þriggja ára fangelsi eða meira (b-liður), þ.e. hærri en segir í 19. gr. og 21. gr. Þá er áskilið að ef um er að ræða afplánun refsingar eða refsidóm hér á landi hafi það átt sér stað árið áður. Eins og í b-lið 1. mgr. 21. gr. er tekið fram að samsvarandi gildi um sérstakar ráðstafanir sem ákvarðaðar eru vegna refsiverðrar háttsemi.

Samkvæmt 3. mgr. gilda um brottvísun skv. b-lið 2. mgr. auk þessa sömu sjónarmið og fram koma í 1. málsl. 2. mgr. 21. gr.

Um 23. gr.

Í greininni er kveðið á um hvaða stjórnvald fari með mál og undirbúning máls sem varðar frávísun eða brottvísun.

Samkvæmt 1. mgr. er það meginregla að lögreglustjóri taki ákvörðun um frávísun. Undan eru þó skilin mál skv. i-lið 1. mgr. 19. gr., mál þar sem reynir á ákvæði 1. mgr. 45. gr., sbr. 3. mgr. 19. gr., og mál sem falla undir 20. gr. Útlendingastofa tekur aðrar ákvarðanir.

Samkvæmt 2. mgr. skal lögreglan undirbúa mál sem Útlendingastofa tekur ákvörðun um. Telji lögreglan að skilyrði séu til að vísa útlendingi frá landi eða úr landi sendir hún gögn málsins til Útlendingastofu til ákvörðunar.

Um V. kafla.

Í kaflanum er að finna reglur um meðferð mála. Gildandi lög geyma fá ákvæði um það efni en frumvarpið gerir m.a. ráð fyrir að lögfestar verði heimildir um rannsóknarúrræði, að kæruheimildir verði rýmkaðar og að settar verði reglur um framkvæmd ákvarðana. Nýmæli er einnig að gert er ráð fyrir að við tilteknar aðstæður skuli útlendingi veitt réttaraðstoð (skipaður réttargæslumaður eða talsmaður) og að hann skuli njóta þjónustu túlks.

Um 24. gr.

Greinin felur í sér almenna tilvísun til þess að við meðferð mála samkvæmt lögunum skuli fara eftir stjórnsýslulögum, sbr. lög nr. 37 30. apríl 1993, nema annað leiði af öðrum ákvæðum laganna. Mál samkvæmt lögunum falla undir stjórnsýslu ríkisins og því gilda stjórnsýslulögin um þau. Ákvæðið er því fyrst og fremst sett í upplýsingaskyni. Þar sem frumvarpið hefur að geyma sérákvæði munu þau ákvæði hins vegar gilda.

Um 25. gr.

Samkvæmt 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga á útlendingur kröfu á að fá tilkynningu um meðferð máls er hann varðar og hann á rétt á að fá upplýsingar.

Í 1. mgr. er tekið fram að í málum þar sem útlendingur á þennan rétt skuli hann eiga kost á að tjá sig skriflega eða munnlega. Að því leyti sem undanþága er í stjórnsýslulögunum frá tilkynningarskyldu eða rétti til upplýsinga felur það í sér undanþágu frá ákvæði þessu. Ákvæðið nær þannig ekki til ýmissa samskipta útlendings og yfirvalds. Þannig á það ekki við þegar útlendingur skal mæta sjálfur hjá lögreglu, sbr. 3. mgr. 53. gr.; hann getur þá ekki valið að gefa upplýsingar skriflega eða við vegabréfaeftirlitið, sbr. 6. gr. Tilkynningarskyldan nær þannig einungis til mála þar sem ekki er um umsókn að ræða, þ.e. mála sem varða frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis.

Samkvæmt 2. mgr. skal stjórnvald sjá um að í máli vegna umsóknar um hæli eða máli þar sem ákvæði 45. gr. eiga við, svo og í máli er varðar frávísun eða brottvísun, eigi útlendingur kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á tungumáli sem hann getur tjáð sig á svo að viðunandi sé. Þetta felur ekki í sér rétt útlendings til að leggja fram sjónarmið á eigin máli eða máli heimalands. Af ákvæðinu leiðir að stjórnvaldinu ber að útvega túlk þegar þess er þörf þannig að útlendingurinn geti tjáð sig svo að viðunandi sé. Stjórnvaldi ber að sjá um að útlendingurinn eigi þessa kost svo fljótt sem unnt er og ávallt áður en ákvörðun í málinu er tekin. Í því sambandi ber stjórnvaldinu að sjá til þess að útlendingurinn hafi hæfilegan tíma til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Frestur ræðst af eðli ákvörðunar hverju sinni og kann því að vera stuttur í málum vegna frávísunar. Frest má þó ekki ákvarða svo stuttan að útlendingurinn eigi þess ekki raunverulegan kost að tjá sig.

Um 26. gr.

Í greininni er kveðið á um sérstaka leiðbeiningarskyldu stjórnvalda í málum er varða útlendinga. Í þeim málum sem ákvæðið nær til skal stjórnvald leiðbeina útlendingi hvaða rétt hann á til að leita aðstoðar lögmanns eða annars fulltrúa, um rétt hans á að fá sér skipaðan talsmann, sbr. 2. mgr. 34. gr., og um rétt hans til að hafa samband við fulltrúa heimalands síns (sendiráð eða ræðisskrifstofu) og til að hafa samband við fulltrúa Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og mannúðar- eða mannréttindasamtök hér á landi, svo sem Rauða kross Íslands. Leiðbeiningarskyldan hvílir á stjórnvaldi þegar mál hefst og því fyrst og fremst á lögreglunni.

Leiðbeiningarskylda þessi kemur til viðbótar almennum ákvæðum 7. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæðið stendur ekki í vegi fyrir að útlendingur hafi samband við hvern þann sem hann óskar. Leiðbeiningarskyldan gildir um tiltekin mál, þ.e. um mál er varða frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis, svo og í máli vegna umsóknar um hæli. Það leiðir af eðli máls að sá sem sækir um hæli mun að jafnaði ekki leita eftir sambandi við fulltrúa heimalands síns.

Um 27. gr.

Greinin fjallar um sérstakt vanhæfi stjórnvalds til meðferðar máls. Opinber starfsmaður, sem tekið hefur þátt í meðferð opinbers máls á hendur útlendingi, má ekki taka þátt í undirbúningi að ákvörðun eða taka sjálfur ákvörðun í máli um frávísun, dvalarleyfi, búsetuleyfi eða brottvísun. Tilgangur ákvæðisins er að greina á milli starfa lögreglunnar að málum útlendinga annars vegar og starfa við meðferð refsimála hins vegar. Vanhæfið tekur þó ekki til mála vegna brota á ákvæðum laganna eða ákvæðum sem sett eru samkvæmt þeim. Að öðru leyti gilda vanhæfisreglur stjórnsýslulaga um meðferð mála.

Um 28. gr.

Greinin fjallar um heimild útlendings og stjórnvalds sem fer með mál hans samkvæmt lögunum til að afla upplýsinga fyrir dómi. Greinin felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rannsóknarskyldu stjórnvalds. Bæði stjórnvald og útlendingur geta lagt fram beiðni. Skilyrði er að upplýsinganna verði ekki aflað á annan hátt svo að fullnægjandi sé. Sem dæmi má nefna að nauðsynlegt þyki að yfirheyra vitni í þágu rannsóknar máls en viðkomandi neiti að tjá sig fyrir stjórnvaldi. Það er dómari sem ákveður hvort skilyrði eru til að fallast á beiðni. Um meðferð mála er vísað til XII. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91 31. desember 1991.

Samkvæmt 2. mgr. gildir heimild til öflunar gagna fyrir dómi ekki þegar til meðferðar er mál gegn útlendingi um frávísun. Heimildin tekur þá ekki heldur til máls samkvæmt lögunum sem er til meðferðar samtímis máli vegna frávísunar, t.d. beiðni um hæli. Nauðsynlegt er að meðferð máls vegna frávísunar sé hraðað. Því þarf að koma í veg fyrir að útlendingur geti notað heimild til að leita eftir skýrslutöku fyrir dómi í þeim tilgangi að tefja mál. Þá tekur heimildin ekki heldur til öflunar gagna þegar sá sem óskað er að gefi skýrslu fyrir dómi er erlendis.

Um 29. gr.

Í greininni eru rakin þau úrræði sem stjórnvald hefur til að fá úr því skorið hver útlendingur er. Mjög hefur færst í vöxt að útlendingar komi til landsins án þess að hafa nokkur skilríki eða þeir framvísa fölsuðum skilríkjum. Margir farga skilríkjum sínum og gera stjórnvöldum þannig erfitt um vik að ganga úr skugga um hverjir þeir raunverulega eru. Miðað er við að útlendingur, sem ekki framvísar tilskildum skilríkjum, fái ekki landgöngu. Hins vegar þykir nauðsynlegt að gengið sé úr skugga um að útlendingur fái landvist á réttum forsendum, ekki síst með hliðsjón af þeirri grundvallarreglu að stjórnvöld skulu við úrlausn máls gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þá telst það vera andstætt þjóðfélagshagsmunum að í landinu sé búsettur fjöldi einstaklinga sem ekki er vitað hverjir raunverulega eru.

Í 1. mgr. er fyrst tekið á því að vafi kann að vera um hvort útlendingur er sá sem hann segist vera. Meðan það liggur ekki ljóst fyrir er útlendingnum skylt að veita atbeina sinn til að upplýsa það. Stjórnvald skv. 2. mgr. 5. gr. sem fer með mál getur gefið slík fyrirmæli. Vafi kann einnig að koma upp um deili á útlendingi sem stjórnvöld hafa talið sig vita deili á. Þótt útlendingur hafi um árabil dvalist í landinu og deili á honum hafa virst rétt getur hlutaðeigandi stjórnvald lagt fyrir útlendinginn að veita atbeina sinn í þessu skyni, enda sé ástæða til að ætla að það sem skráð er um deili á útlendingnum sé ekki rétt. Gert er ráð fyrir að nánari reglur verði settar um hvað skylda má útlending til að gera til að fullnægja þessari skyldu. Hér gæti t.d. verið um að ræða uppýsingagjöf, afhendingu nánar tilgreindra skjal eða þátttaka í tungumálaprófi.

Samkvæmt 2. mgr. er lögreglunni heimilt, ef vafi leikur á hver útlendingur sé, við komu til landsins eða síðar, að leggja hald á ferðaskilríki, farseðla og annað sem getur verið til upplýsinga um hver hann er. Sama er ef vafi er um fyrri dvalarstað útlendings og það skiptir máli um rétt til dvalar hér á landi. Réttmæti haldlagningar má bera undir dómara, sbr. 79. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991, og skal lögreglan benda útlendingi á þann rétt.

Í 3. mgr. er kveðið á um úrræði sem lögreglan hefur ef útlendingur veitir ekki atbeina til að upplýsa hver hann er eða um fyrri dvalarstað. Er þá annars vegar um að ræða að útlendingurinn, í bága við fyrirmæli sem greinir í 1. mgr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um hver hann er og hins vegar að hann, í bága við fyrirmæli sem greinir í 53. gr., haldi eftir eða leyni upplýsingum um fyrri dvalarstað. Þegar þannig stendur á er lögreglunni þá heimilt að leita á útlendingnum sjálfum, á heimili hans eða herbergi eða í öðrum hirslum. Heimild til leitar felur í sér heimild til leitar í fötum útlendingsins og í farartæki hans.

Með 4. mgr. er lögreglunni veitt heimild til að taka ljósmyndir og fingraför af útlendingi. Þau tilvik þar sem heimild þessi gildir eru tilgreind nánar í fjórum liðum. Í fyrsta lagi þegar útlendingur getur ekki fært sönnur á hver hann er eða ef ástæða er til að ætla að útlendingurinn gefi rangt upp hver hann er. Slíkt mundi t.d. heimilt ef grunur er um að útlendingur framvísi fölsuðu vegabréfi eða vegabréfi sem varðar annan mann en hann sjálfan. Í öðru lagi ef útlendingur leitar hælis eða sækir um leyfi samkvæmt lögunum. Í þriðja lagi ef útlendingi hefur verið synjað um hæli eða leyfi samkvæmt lögunum og í fjórða lagi ef útlendingi hefur verið vísað frá landi eða úr landi eða ætla má að hann dveljist hér ólöglega. Skv. 7. mgr. getur ráðherra sett nánari reglur um framkvæmd þessa. Hann mundi þannig geta sett nánari reglur um hvenær ljósmyndir og fingraför skulu tekin.

Í 5. mgr. er tekið fram að fingraför megi færa í tölvufærða fingrafaraskrá samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Við það er miðað að fingrafaraskrá útlendinga verði aðskilin öðrum skrám lögreglu. Við færslu skrárinnar og notkun ber að sjálfsögðu að fylgja reglum laga um vernd persónuupplýsinga.

Í 6. mgr. eru loks úrræði ef útlendingur neitar að gefa upp hver hann er eða rökstuddur grunur er um að hann gefi rangar upplýsingar um hver hann er. Getur lögreglan þá lagt fyrir útlendinginn að tilkynna sig eða að halda sig á ákveðnu svæði. Ef slíkum fyrirmælum er ekki sinnt eða þau teljast augljóslega ófullnægjandi þá er heimilt að handtaka útlendinginn og færa í gæslu. Til þessa þarf atbeina dómara. Fer þá um það samkvæmt reglum XI. og XII. kafla laga um meðferð opinberra mála eftir því sem við á. Skv. 34. gr. skal þá skipa útlendingi réttargæslumann. Gæsla má ekki standa lengur en 12 vikur samanlagt nema sérstaklega standi á. Þá þörf metur dómari. Ef í beinu framhaldi af gæslu skv. 6. mgr. á að undirbúa framkvæmd ákvörðunar um að færa útlending úr landi er unnt að beita ákvæði 6. mgr. 33. gr. Geta þá sex vikur bæst við gæslutímann.

Í 7. mgr. er ráðherra loks heimilað að setja nánari reglur um framkvæmd ákvæða greinarinnar.

Um 30. gr.

Í greininni er kveðið á um kærurétt til æðra stjórnvalds. Tekið er fram að ákvörðun lögreglunnar, svo og ákvörðun sendiráðs, fastanefndar eða ræðismanns skv. 4. mgr. 8. gr., megi kæra til Útlendingastofu en að öðru leyti megi kæra ákvörðun til dómsmálaráðuneytisins. Heimildir til að kæra ákvörðun eru þannig rýmkaðar og taka til allra ákvarðana en ekki einungis til ákvarðana um synjun dvalarleyfis, brottfall eða afturköllun dvalarleyfis, brottvísun eða synjun hælis, sbr. 12. gr. a í gildandi lögum. Ákvörðun Útlendingastofu sem æðra stjórnvalds verður ekki kærð. Að því er varðar málefni útlendinga vegna framkvæmdar varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna munu ákvarðanir teknar af Útlendingastofu sæta kæru til utanríkisráðuneytisins en ekki dómsmálaráðuneytisins, sbr. athugasemdir við 5. gr.

Lagt er til að kærufrestur verði óbreyttur frá því sem ákveðið var með lögum nr. 133/1993, 15 dagar, en almennur kærufrestur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, þrír mánuðir, þykir of langur í málum þessum. Kæru skal lýsa fyrir þeim sem kynnir ákvörðun, sem kemur kærunni þá á framfæri við æðra stjórnvald. Kæru á frávísun skal þannig lýsa fyrir lögreglu. Að öðru leyti er gert ráð fyrir að um kæru fari skv. VII. kafla stjórnsýslulaga.

Um 31. gr.

Í greininni eru ákvæði um hvenær einstakar ákvarðanir geta komið til framkvæmda. Um ákvarðanir í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum eru ákvæði í 32. gr.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. má framkvæma ákvörðun um frávísun skv. 19. gr. þegar í stað. Almenn regla um að kæra fresti ákvörðun mundi skapa verulega erfiðleika við framkvæmd útlendingaeftirlits. Ákvæðið felur hins vegar ekki í sér skyldu til að framkvæma ákvörðun um frávísun þegar í stað heldur verður það undir mati stjórnvalds komið. Um kærufrest fer skv. 2. mgr. 32. gr. Ákvæðið breytir ekki þeirri reglu að æðra stjórnvald megi ákveða að kæra fresti framkvæmd ákvörðunar. Þá ber að gæta þess að útlendingi sem vill kæra ákvörðun gefist tími til að leggja fram kæru. Skv. 2. málsl. 1. mgr. má ekki framkvæma synjun á umsókn um endurnýjun dvalarleyfis eða um búsetuleyfi ef sótt er um innan þess frests sem greinir í 3. mgr. 15. gr., þ.e. a.m.k. mánuði áður en leyfið fellur úr gildi, fyrr en ákvörðunin er endanleg. Ákvörðun er endanleg þegar kærufrestur er úti eða fyrir liggur endanleg stjórnsýsluákvörðun í kærumáli. Sama á við skv. 3. málsl. um ákvörðun um afturköllun skv. 17. gr. og um ákvörðun um brottvísun útlendings sem hefur dvalarleyfi eða búsetuleyfi. Skv. 4. málsl. gilda ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga að öðru leyti um frestun réttaráhrifa. Ákvörðun getur þá komið til framkvæmda þótt ákvörðun sé ekki orðin endanleg, einnig áður en kærufrestur rennur út, sbr. þó 2. mgr.

Samkvæmt 2. mgr. gilda sérákvæði um synjun á umsókn um dvalarleyfi sem sótt er um í fyrsta sinn og á umsókn um endurnýjun sem greinir í 1. mgr. og sótt er um að liðnum fresti skv. 3. mgr. 15. gr. Þeirri synjun má ekki framfylgja fyrr en útlendingurinn hefur fengið færi á að leggja fram kæru og aldrei fyrr en liðnir eru tveir sólarhringar frá því að honum var tilkynnt um ákvörðunina.

Um 32. gr.

Greinin hefur að geyma sérákvæði um hvenær ákvörðun í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum geti komið til framkvæmda.

Meginreglan er sú skv. 1. mgr. að þegar útlendingur ber að aðstæður séu þannig að ákvæði 1. mgr. 45. gr. eigi við má ekki framkvæma ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið fyrr en ákvörðunin er endanleg. Undir ákvæðið falla ekki einungis þeir sem sækja um hæli heldur og þeir sem bera fyrir sig vernd gegn sendingu úr landi skv. 45. gr. Tvær undantekningar eru þó frá þessari reglu. Annars vegar er nefnt að Útlendingastofa telji augljóst að aðstæður séu ekki þannig. Getur þá skipt máli hvert er heimaríki hlutaðeigandi eða fyrsta griðland sem senda á útlendinginn til. Hins vegar eru mál þar sem útlendingur á umsókn um hæli til meðferðar í öðru landi eða slíkri umsókn hefur verið hafnað þar. Þetta ákvæði byggist einnig á reglunni um fyrsta griðland. Ákvörðun í öðru landi um að útlendingur sé ekki flóttamaður verður þó ekki sjálfkrafa lögð til grundvallar hér á landi heldur verður að fara fram sjálfstætt mat á þeirri ákvörðun í máli sem er til meðferðar hverju sinni.

Framkvæmd ákvarðana verður í höndum lögreglu. Skv. 2. mgr. skal lögreglan leggja ákvörðun um frestun á framkvæmd fyrir Útlendingastofu ef útlendingur ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 1. mgr. 45. gr. þegar framkvæma á ákvörðunina og ekki kemur fram að afstaða hafi verið tekin til þeirra aðstæðna sem borið er við. Ef útlendingur ber fyrir sig aðstæður sem greinir í 1. mgr. 45. gr. þarf að taka afstöðu til verndar gegn sendingu úr landi áður en ákvörðun er tekin. Heimilt er þá að framkvæma ákvörðun ef útlendingur ber á ný fyrir sig sömu aðstæður. Útlendingurinn kann hins vegar að bera fyrir sig nýjar aðstæður í máli og álitaefni um vernd gegn sendingu úr landi kann fyrst að koma fram eftir að fyrir liggur ákvörðun sem á að framkvæma. Lögreglan hefur hins vegar ekki heimild til að taka afstöðu til þess hvort útlendingurinn nýtur verndar skv. 1. mgr. 45. gr. og ber henni að leggja málið fyrir Útlendingastofu. Ef Útlendingastofa telur augljóst að slík skilyrði séu ekki fyrir hendi getur það ákveðið að ákvörðunin skuli koma til framkvæmda. Ef það hins vegar telur ekki augljóst að skilyrðin séu fyrir hendi verður að fresta framkvæmd þar til leyst hefur verið úr álitaefninu.

Í 3. mgr. er tekið fram að reglur stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar og rökstuðning o.fl. og um kæru gildi ekki um ákvarðanir skv. 1. og 2. mgr. Af þessu leiðir að ákvörðun er unnt að taka munnlega og á grundvelli munnlegrar greinargerðar frá lögreglu.

Um 33. gr.

Í greininni er kveðið á um þau úrræði sem beita má þegar nauðsynlegt er að framkvæma ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið. Útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til dvalar hér á landi, ber að yfirgefa landið þegar sá tími er liðinn sem hann má dveljast hér án dvalarleyfis. Þeir sem hafa vegabréfsáritun skulu yfirgefa landið þegar áritunin rennur út og þeir sem hafa dvalarleyfi skulu hverfa af landi þegar leyfið er fallið úr gildi. Dvöl fram yfir þetta er þannig óheimil. Þeir sem dveljast hér lengur eiga á hættu að ákvörðun verði tekin um að þeir skuli yfirgefa landið og gilda þá ákvæði greinarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. skal framkvæma ákvörðun sem felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið þannig að lagt er fyrir útlendinginn að hverfa þegar á brott eða innan tiltekins frests. Í 31. og 32. gr. eru ákvæði um hvenær ákvörðun getur í fyrsta lagi komið til framkvæmda. Ef ekki kemur fram í ákvörðun hvenær hún skuli koma til framkvæmda tiltekur lögreglan frest til brottfarar. Við ákvörðun um frest til brottfarar ber að taka tillit til aðstæðna útlendings. Útlendingnum er skylt að hverfa úr landi innan tilskilins frests og á eigin kostnað.

Þá segir í 1. mgr. að ef útlendingurinn fer ekki úr landi svo sem fyrir er lagt eða yfirgnæfandi líkur eru á að hann muni ekki gera það megi lögreglan færa hann úr landi. Miðað er við að flestir fari sjálfviljugir úr landi og án útgjalda fyrir hið opinbera. Í öðrum tilvikum kann að vera nauðsynlegt að fylgja ákvörðun eftir. Einnig kann að vera nauðsynlegt að tryggja að útlendingurinn fari úr landi. Getur það m.a. átt við um hælisleitendur sem fengið hafa synjun eða þá sem hlotið hafa refsidóm. Lögreglan metur þörfina. Meginregla er að útlendingur sé fluttur til þess lands sem hann kom frá og er það að jafnaði heimaland útlendingsins. Ef sérstaklega stendur á má færa hann til annars lands en þess sem hann kom frá, sbr. 3. málsl. Forsenda er þá að sjálfsögðu að hlutaðeigandi land heimili útlendingnum komu þangað. Í niðurlagi 1. mgr. segir að ákvarðanir sem varða framkvæmd verði ekki kærðar sérstaklega.

Í 2. mgr. er tekið fram að útlendingi, sem fellur undir ákvæði 1. mgr. og ekki hefur gilt ferðaskilríki, sé skylt að afla sér þess. Útlendingur kann að hafa komið til landsins án slíks skilríkis eða fargað því eða gildistími þess hefur runnið á enda meðan á dvöl hér stendur. Sumir þeirra sem fá synjun á dvöl í landinu leita ekki eftir nýju ferðaskilríki til heimferðar. Ákvæðinu er ásamt ákvæði 2. málsl. 5. mgr. ætlað að bregðast við þessum vanda.

Samkvæmt 3. mgr. er lögreglunni, til að tryggja að ákvörðun um brottför verði framkvæmd, veitt heimild til leggja fyrir útlending að tilkynna sig, að afhenda vegabréf eða annað ferðaskilríki og að halda sig á ákveðnu svæði. Þessi fyrirmæli má skv. 4. mgr. því aðeins gefa að sérstök ástæða sé til að ætla að útlendingurinn muni koma sér undan framkvæmd og má við mat á þessu taka tillit til almennrar reynslu af undankomu, þ.e. matið þarf ekki á byggjast á reynslu af hlutaðeigandi sjálfum. Slík fyrirmæli eru tímabundin og mega ekki standa lengur en í tvær vikur án samþykkis útlendingsins eða ákvörðunar dómara samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála, sbr. 110. gr. þeirra laga.

Með 5. mgr. eru veittar frekari heimildir til að tryggja framkvæmd brottfarar. Er þannig heimilt, ef nauðsyn ber til, að handtaka útlending og færa í gæsluvarðhald samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála. Fer mál þá fyrir dómara þar sem skipa skal útlendingi löglærðan talsmann ef þess er krafist, sbr. 1. mgr. 34. gr. Samsvarandi gildir ef útlendingur gerir ekki það sem nauðsynlegt er til að afla sér ferðaskilríkis, sbr. 2. mgr., og tilgangurinn er að færa útlendinginn fyrir fulltrúa lands sem við á í því skyni að fá útgefið ferðaskilríki. Það getur verið heimaland útlendingsins en einnig annað land ef óvissa er um þjóðerni hans.

Samkvæmt 6. mgr. eru takmörk á því hve lengi gæsla má standa. Skal gæsla ekki ákveðin lengur en í tvær vikur. Lögreglan á ekki að leita eftir lengri gæslutíma en nauðsynlegt er. Nokkrir dagar eiga að jafnaði að nægja. Gæslutímann má þó framlengja ef útlendingurinn fer ekki sjálfviljugur úr landi og yfirgnæfandi líkur eru á að hann muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar. Má þá framlengja frestinn í allt að tvær vikur, en þó ekki oftar en tvisvar. Gæsla samkvæmt þessu ákvæði getur þannig orðið alls sex vikur. Þessi gæslutími kemur til viðbótar gæslu sem nauðsynleg er vegna undirbúnings ákvörðunar skv. 6. mgr. 29. gr.

Með 7. mgr. eru settar takmarkanir á rétti til að handtaka útlending eða færa í gæsluvarðhald. Má ekki beita þessu úrræði ef það með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti mundi fela í sér ósanngjarna ráðstöfun eða ef dómarinn telur vægari úrræði skv. 3. mgr. fullnægjandi.

Í 8. mgr. er loks tekið fram að úrræðum skv. 3. og 5. mgr. megi beita þegar ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið er tekin og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar.

Um 34. gr.

Í grein þessari er kveðið á um rétt útlendings til að fá réttaraðstoð. Nauðsynlegt þykir að útlendingi sem á mál til meðferðar gefist kostur á réttaraðstoð þegar tiltekin mál er varða réttarstöðu hans eru til meðferðar. Er annars vegar vegar um að ræða skipun réttargæslumanns við meðferð mála fyrir dómi og hins vegar skipun talsmanns við meðferð mála í stjórnsýslu.

Samkvæmt 1. mgr. skal skipa útlendingi réttargæslumann þegar krafist er gæslu skv. 2. málsl. 6. mgr. 29. gr. eða 5. mgr. 33. gr. Sama er þegar fyrir dómi er krafist úrræða skv. 3. og 4. mgr. 33. gr. nema það muni hafa í för með sér sérstakt úrræði eða töf eða dómarinn telur ekki varhugavert að láta hjá líða að skipa talsmann. Hlutverk réttargæslumanns er að koma fram fyrir hönd útlendings og veita honum liðsinni.

Samkvæmt 2. mgr. á útlendingur rétt á að stjórnvald skipi sér talsmann þegar kærð er ákvörðun sem varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun leyfis og í máli vegna umsóknar um hæli. Undanþegin eru þó nánar tiltekin mál þar sem ekki eru talin efni til að mæla sérstaklega fyrir um réttaraðstoð. Skv. 2. mgr. á útlendingur og rétt á að kostnaður hans við lögfræðiaðstoð meðan öflun upplýsinga fer fram fyrir dómi skv. 28. gr. greiðist úr ríkissjóði.

Samkvæmt 3. mgr. skulu ákvæði VI. kafla laga um meðferð opinberra mála gilda, eftir því sem við á, um réttaraðstoð skv. 1. og 2. mgr. Af því leiðir að þóknun réttargæslumanns eða talsmanns greiðist úr ríkissjóði. Hins vegar er heimilt að krefja útlending um endurgreiðslu kostnaðar við réttaraðstoð að hluta til eða að öllu leyti ef hann hefur ráð á því.

Um VI. kafla.

Í VI. kafla er að finna reglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn). Samningurinn felur í sér að reglur Evrópubandalagsins um frjálsa fólksflutninga skulu gilda innan EES. Ákvæði þessa efnis eru í 1.–3. kafla III. hluta samningsins og í V. og VIII. viðauka með samningnum. EES-samningurinn sem slíkur var lögfestur með lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2 13. janúar 1993. Jafnframt var lögum um eftirlit með útlendingum breytt með lögum nr. 133 31. desember 1993. Í athugasemdum með frumvarpi er varð að þeim lögum er gerð grein fyrir reglum um frjálsa fólksflutninga innan EES og þeim EBE-gerðum sem þar skipta máli. Er vísað til þeirra athugasemda, sbr. Alþt. 1993, 103. mál, þskj. 106. Í kjölfar þessa var gefin út reglugerð um dvöl útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið hér á landi, nr. 674 20. desember 1995 (reglugerð um EES-útlendinga). Eðlilegt þykir nú að lögfesta meginreglur þessar en gert er ráð fyrir að nánari reglur verði einnig settar í reglugerð.

Um 35. gr.

Í greininni er að finna reglur um heimild EES-útlendings til að koma til landsins og dveljast hér. Er ákvæðið í samræmi við 1. gr. reglugerðar um EES-útlendinga. Samsvarandi reglur um útlendinga almennt er að finna í 10. gr. frumvarpsins.

EES-útlendingur má skv. 1. mgr. dveljast hér án dvalarleyfis í allt að þrjá mánuði frá komu til landsins og allt að sex mánuðum ef hann er í atvinnuleit. Hér er um að ræða rýmkun úr þremur mánuðum að því er varðar þann sem er í atvinnuleit. Ástæða breytingarinnar er túlkun EB dómstólsins (mál C-292/89 – Antonissen) á því ákvæði Rómarsáttmálans sem svarar til 28. gr. EES-samningsins að sá sem er í atvinnuleit skuli hafa hæfilegan frest til að leita atvinnu sem svarar hæfni hans. Var fresturinn í því tilviki talinn hæfilegur sex mánuðir. Til að sanna rétt sinn til dvalar umfram þrjá mánuði þarf útlendingurinn að geta sýnt fram á að hann sé í atvinnuleit. Gert er ráð fyrir að settar verði reglur um undanþágu frá dvalarleyfi og reglur um tilkynningarskyldu, sbr. nú 1. og 2. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Um 36. gr.

Í greininni eru talin þau skilyrði sem EES-útlendingur þarf að fullnægja til að fá dvalarleyfi. Eru þau í meginatriðum í samræmi við 3. gr. reglugerðar um EES-útlendinga. Varðandi tilskipun 90/366/EBE um búseturétt námsmanna, sem greint er frá í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 133/1993, er þess að geta að rétt tilvísun er nú tilskipun 93/96/EBE. Gert er ráð fyrir að nánari reglur verði settar um framkvæmd þessa, sbr. nú ákvæði 4.–7. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Um 37. gr.

Greinin fjallar um dvalarleyfi fyrir aðstandendur EES-útlendings. Greinin er samhljóða 8. gr. reglugerðar um EES-útlendinga. Um nánari skilyrði vísast til 9. og 10. gr. reglugerðarinnar.

Um 38. gr.

Greinin heimilar dómsmálaráðherra að setja reglur um heimild EES-útlendings og aðstandenda til áframhaldandi dvalar hér á landi að loknu starfi. Um efni þessa vísast til 11.–21. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Um 39. gr.

Greinin fjallar um gildistíma og efni dvalarleyfis fyrir EES-útlendinga. Meginreglan er að dvalarleyfi skal gefa út til fimm ára. Ákvæðið svarar til 22. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Um 40. gr.

Greinin fjallar um endurnýjun dvalarleyfis fyrir EES-útlending. Um ákvæðið og nánari reglur samkvæmt því vísast til 23. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Um 41. gr.

Greinin fjallar um afturköllun dvalarleyfis fyrir EES-útlending og svarar til 25. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Um 42. gr.

Greinin fjallar um hvenær vísa megi EES-útlendingi frá landi. Heimildir eru þrengri en gilda um útlendinga almennt skv. 19. og 20. gr. Ákvæðið er í meginatriðum í samræmi við 26. gr. reglugerðar um EES-útlendinga. Breytt tilvísun í c-lið stafar af breyttri uppbyggingu 43. gr. frumvarpsins miðað við 27. gr. reglugerðarinnar.

Um 43. gr.

Greinin fjallar um hvenær heimilt er að vísa EES-útlendingi úr landi. Heimildir til brottvísunar eru þrengri en gilda um útlendinga almennt skv. 21. gr. Ákvæðinu er skipað á nokkuð annan hátt en þar og í 27. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Lagt er til að skírskotun til allsherjarreglu og almannaöryggis, sbr. c-lið 27. gr. reglugerðarinnar, verði tilgreind í 1. mgr. sem megingrundvöllur brottvísunar í samræmi við ákvæði 3. mgr. 28. gr. og 33. gr. EES-samningsins og tilskipun 64/221/EBE. Í 1. mgr. 28. gr. reglugerðar um EES-útlendinga er nánar greint frá hvað falist getur í skírskotun til allsherjarreglu og almannaöryggis, og er þar nefnt að útlendingur sé háður fíkniefnum eða öðrum eiturlyfjum eða haldinn alvarlegum geðrænum truflunum eða geðrænum truflunum sem einkennast af uppnámi, óráði, ofskynjunum eða hugsanabrengslum. Jafnframt er lagt til að felld verði niður skírskotun til almannaheilbrigðis, sbr. c-lið 27. gr. reglugerðarinnar, sem skilgreind er nánar í 3. mgr. 28. gr. Þykir sú skírskotun ekki raunhæf lengur og ekki er skylt að vísa til hennar á grundvelli EES-samningsins.

Þá er lagt til að ný 2. mgr. komi í stað ákvæða sem eru í b-lið (um refsiverða háttsemi) og d-lið (öryggi ríkisins) 27. gr. reglugerðarinnar, en þessi atriði falla undir skilgreininguna „allsherjarregla og almannaöryggi“ þar sem nánar er kveðið á um hvenær brottvísun er heimil með skírskotun til allsherjarreglu og almannaöryggis.

Ákvæði 3. mgr. svarar til a-liðar 27. gr. reglugerðar um EES-útlendinga.

Um VII. kafla.

Í þessum kafla er að finna reglur sem tryggja eiga réttarvernd þeirra sem leita hér hælis sem flóttamenn. Að flóttamönnum er einungis vikið í 4. mgr. 10. gr. gildandi laga. Ákvæði kaflans eru ekki bundin við pólitíska flóttamenn heldur er byggt á skilgreiningu flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna frá 1951. Enn fremur er gert ráð fyrir að veita megi útlendingi vernd vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu.

Um 44. gr.

Samkvæmt 1. mgr. telst sá útlendingur flóttamaður sem fellur undir ákvæði A-liðar 1. gr. flóttamannasamningsins. Réttur til hælis ræðst því af hinu alþjóðlega flóttamannahugtaki. Samkvæmt skilgreiningu flóttamannasamningsins telst sá útlendingur flóttamaður sem „er utan heimalands síns … og af ástæðuríkum ótta við að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða sjórnmálaskoðana, og getur ekki eða vill ekki, vegna slíks ótta, færa sér í nyt vernd þess lands; eða þann, sem er ríkisfangslaus, og er utan þess lands, þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur, vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki, vegna slíks ótta, hverfa þangað aftur“. Útlendingur verður að hafa raunverulega ástæðu til að óttast ofsóknir til að skilgreiningin eigi við um hann. Ekki er fyrir hendi alþjóðleg túlkun á flóttamannahugtakinu sem einstök lönd eru bundin af. Það er því hvers lands að taka afstöðu til þess hvort útlendingur telst flóttamaður. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gefið út handbók sem gefur leiðbeiningar um túlkun hugtaksins.

Samkvæmt 2. mgr. má ákveða að flóttamaður, sem fellur undir liði C–F í 1. gr. flóttamannasamningsins, skuli ekki, að öllu leyti eða að hluta til, njóta tiltekinna réttinda og verndar samkvæmt ákvæðum VII. kafla, annarra en málsmeðferðarreglna. Ákvæði flóttamannasamningsins taka ekki til þessara flóttamanna. Tekið er fram að flóttamaður sem fellur undir liði C–E í 1. gr. skuli njóta verndar gegn ofsóknum skv. 45. gr. Stjórnvald sem hverju sinni fer með mál flóttamanns tekur ákvörðun skv. 2. mgr.

Um 45. gr.

Greinin lýtur að því að veita útlendingum vernd, hvort sem þeir fullnægja skilyrðum 46. gr. um hæli eða ekki. Greinin hefur að geyma reglur um bann við sendingu útlendings til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Reglur um slíkt bann eru í 1. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins þar sem lagt er bann við brottvísun eða endursendingu útlendings sem fellur undir flóttamannahugtakið. Lagt er til að útlendingum verði veitt nokkuð víðtækari vernd og að bann við endursendingu taki jafnframt til þeirra sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu eru í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri meðferð. Ef fyrir liggur, þegar taka á ákvörðun í máli sem felur í sér að útlendingur skuli yfirgefa landið, að beita skuli verndarreglunni skal ekki taka slíka ákvörðun, sbr. 4. mgr. Þessi regla kemur og fram í 3. mgr. 19. gr.

Vernd skv. 45. gr. lýtur að ákvörðunum samkvæmt útlendingalögunum. Verndin tekur því ekki til ákvarðana um framsal sakamanna, enda gilda um það efni sérstök lög, sbr. 5.–7. gr. laga um framsal sakamanna og aðra aðstoð í sakamálum, nr. 13 17. apríl 1984.

Samkvæmt 2. mgr. kann útlendingi sem ekki fellur undir flóttamannahugtakið eftir sem áður að verða veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli 2. mgr. 13. gr. Ber stjórnvaldi sem fer með mál að eigin frumkvæði að taka til skoðunar hvort ákvæðinu skuli beitt.

Samkvæmt 3. mgr. nýtur útlendingur ekki verndar ef ætla má að hann sé hættulegur öryggi ríkisins eða hann hefur hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og er af þeim sökum er hættulegur samfélaginu. Þær takmarkanir eru í samræmi við 2. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins.

Í 4. mgr. er tekið fram að vernd skv. 1. mgr. eigi við um hvers konar ákvarðanir samkvæmt lögunum. Vernd gegn ofsóknum gengur þannig framar öðrum ákvæðum. Því skal ekki taka ákvörðun um frávísun eða brottvísun eða synja umsókn um dvöl ef verndarákvæðin eiga við, enda falli útlendingurinn ekki undir ákvæði 3. mgr. Ef útlendingur ber verndarákvæðið ekki fyrir sig fyrr en kemur að framkvæmd ákvörðunar gilda ákvæði 2. mgr. 32. gr.

Um 46. gr.

Rétt til hælis hér á landi á, samkvæmt umsókn, flóttamaður sem er hér á landi eða kemur hér að landi. Flóttamaður er útlendingur sem fellur undir flóttamannahugtakið, sbr. 1. mgr. 44. gr. Réttur þessi nær hins vegar ekki til flóttamanna sem eru utan marka landsins. Réttur til hælis nær ekki til flóttamanna sem svo er ástatt um sem rakið er í a–e-liðum 1. mgr. Rétt er þó að taka fram að þótt ekki sé skylt að veita þessum flóttamönnum hæli er það ávallt heimilt. Meta verður hverju sinni hvort undanþágu skuli beita. Ef beita á undanþágu er þó ekki nauðsynlegt að staðreyna fyrst hvort hlutaðeigandi fellur undir flóttamannahugtakið þar sem undanþágunni má beita þótt útlendingurinn falli undir hugtakið.

Í c-lið er að finna regluna um fyrsta griðland. Samkvæmt þeirri reglu skal hælisumsókn afgreidd í fyrsta landi sem flóttamaður kemur til og veitt getur honum vernd. Reglunni er ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu landi til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Miðað er við að útlendingur hafi átt færi á að koma hælisumsókn á framfæri við stjórnvöld í ríkinu. Í því sambandi er nægjanlegt að hlutaðeigandi hafi átt þar mjög stutta dvöl, t.d. farið um vegabréfaeftirlit á flugvelli. Þessari reglu er beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum. Reglan kemur m.a. fram í samningi Evrópusambandsríkjanna um hæli, Dublin-samningnum, og Schengen-samningnum. Forsenda þess að reglu þessari sé beitt er að sjálfsögðu að hlutaðeigandi land samþykki að taka við honum.

Ákvæði d-liðar er á sinn hátt viðbót við c-lið. Norðurlöndin hafa með norræna vegabréfaeftirlitssamningnum skuldbundið sig til að taka aftur við útlendingi sem komið hefur frá öðru norrænu landi samkvæmt nánari reglum. Ef útlendingur sem á beiðni um hæli til meðferðar í öðru norrænu landi kemur hingað til lands áður en meðferð umsóknar hans er lokið verður hann að jafnaði sendur þangað aftur. Ef útlendingur hins vegar hefur fengið endanlega synjun í öðru norrænu landi þarf að taka umsókn til sérstakrar meðferðar hér enda kveður vegabréfaeftirlitssamningurinn ekki á um að endanleg synjun í einu landi verði lögð til grundvallar í öðru. Synjun hér veitir hins vegar rétt til að senda hlutaðeigandi til þess norræna lands sem hann kom frá.

Með 2. mgr. er kveðið á um að ekki skuli endursenda flóttamann til annars lands skv. c- og d-lið ef hann hefur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd. Á þessu stigi þarf ekki að liggja fyrir hvort útlendingurinn er flóttamaður.

Í 3. mgr. eru ákvæði um rétt náinna aðstandenda flóttamanns til hælis hér á landi.

Í 4.–6. mgr. eru ákvæði um meðferð umsókna, þar á meðal heimild til að setja reglur um að útlendingur sem sækir um hæli skuli dveljast í tilteknu sveitarfélagi og í húsnæði sem lagt er til þar til endanleg ákvörðun liggur fyrir um umsókn.

Um 47. gr.

Greinin fjallar um réttaráhrif hælis. Hælisveiting veitir útlendingi réttarstöðu flóttamanns og hann fær dvalarleyfi. Hann hefur þá réttarstöðu sem leiðir af lögum um útlendinga og öðrum íslenskum lögum, svo og flóttamannasamningnum eða öðrum þjóðréttarsamningum um flóttamenn. Flóttamannasamningurinn tilgreinir ýmis réttindi sem flóttamaður skal njóta. Nánari útfærsla þeirra réttinda, umfram það sem fram kemur í frumvarpi þessu, kemur fram í þeirri löggjöf sem gildir um viðkomandi svið en á ekki heima í lögum um útlendinga.

Í 2. mgr. er heimild til að afturkalla hælisveitingu ef flóttamaður fellur ekki lengur undir flóttamannahugtakið skv. 44. gr., eða það að öðru leyti leiðir af almennum stjórnsýslureglum. Ástæða þess að hugtakið á ekki lengur við mundi að jafnaði vera breytt ástand í heimalandinu. Þá mundi það geta leitt til afturköllunar ef hæli hefur verið veitt á röngum forsendum.

Um 48. gr.

Greinin kveður á um rétt flóttamanns til að fá útgefið ferðaskírteini fyrir flóttamenn. Ákvæði um ferðaskilríki fyrir flóttamenn er í samræmi við 28. gr. flóttamannasamningsins. Greinin kveður og á um rétt útlendings sem sótt hefur um hæli en ekki verið veitt það til sérstaks vegabréfs fyrir útlendinga. Um útgáfu þessara skilríkja skal setja nánari reglur og má þar ákveða að vegabréf fyrir útlendinga megi gefa út í öðrum tilvikum.

Þessir flokkar skilríkja hafa verið gefnir út á grundvelli 3. mgr. 1. gr. gildandi laga en rétt þykir að kveða í lögum nánar á um útgáfu þeirra.

Um 49. gr.

Greinin fjallar um áhrif þess að útlendingi hefur verið ákvörðuð staða flóttamanns í öðru landi. Á því er byggt að ákvörðun í einu landi um stöðu flóttamanns bindur ekki stjórnvöld í öðru landi. Hins vegar er eðlilegt og í samræmi við ályktun Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna að slík ákvörðun sé ekki vefengd nema ákvörðunin sé bersýnilega röng eða aðrar sérstakar ástæður liggi til þess.

Um 50. gr.

Samkvæmt 1. mgr. er lagt til að Útlendingastofa skuli taka ákvörðun í málum sem varða flóttamenn, þ.e. um vernd gegn sendingu úr landi, réttarstöðu flóttamanns og hæli, svo og um ferðaskírteini fyrir flóttamenn og vegabréf fyrir útlendinga.

Þá er Útlendingastofu skv. 2. mgr. ætlað að taka sjálfstæða ákvörðun um hvort útlendingi sem kemur til landsins á grundvelli ákvörðunar stjórnvalda um móttöku flóttamanna skuli veitt réttarstaða flóttamanns. Val á flóttamönnum sem til landsins koma er að jafnaði byggt á gögnum frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og viðtölum sérstakrar sendinefndar. Lagt er til að endanleg ákvörðun um flóttamannastöðu einstakra flóttamanna verði ekki tekin fyrr en eftir að flóttamannahópur er kominn til landsins og Útlendingastofu hefur gefist aðstaða til að taka skýrslu af hlutaðeigandi. Tekið er fram að í þessum málum skuli Útlendingastofa taka réttmætt tillit til þess hvort umsækjandinn hafði ástæðu til að ætla að hann yrði talinn flóttamaður. Væntingar flóttamanns mundu þannig eiga að koma honum til góða.

Í 3. mgr. er lögð sérstök rannsóknarskylda á Útlendingastofu þar sem tekið er fram að hún skal af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra gagna við meðferð máls. Þessi skylda kemur einnig fram í 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 24. gr. frumvarpsins. Upplýsinga til nota í flóttamannamálum má afla frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, frá mannúðar- eða mannréttindasamtökum hér á landi, t.d. Rauða krossinum eða Amnesty, um hendur utanríkisþjónustunnar o.s.frv. Tekið er sérstaklega fram að þrátt fyrir lagaákvæði um þagnarskyldu megi kynna Flóttamannastofnuninni efni málsskjala. Flóttamannastofnun getur komið að máli hvort heldur er að frumkvæði umsækjanda eða umboðsmanns hans eða að frumkvæði stjórnvalds. Sama heimild til að kynna efni málsskjala gildir einnig gagnvart mannúðar- og mannréttindasamtökum að því leyti sem það er nauðsynlegt í tengslum við öflun upplýsinga. Taka verður sjálfstæða afstöðu til þess hver slík samtök skuli falla undir ákvæðið og meta hvaða skjöl skuli kynnt þeim. Þegar þessum aðilum hafa þannig verið kynnt málsskjöl hvílir þagnarskyldan á þeim.

Um 51. gr.

Greinin fjallar um flóttamannahópa sem koma til landsins í samræmi við stefnu stjórnvalda um móttöku flóttamanna. Þeirri skipan hefur verið komið á að ríkisstjórnin tekur að fenginni tillögu félagsmálaráðherra ákvörðun um að taka á móti hópi flóttamanna. Felur ákvörðunin í sér fjölda flóttamanna sem taka á á móti, þjóðerni þeirra og dvalarstað. Í ákvörðuninni mun jafnframt koma fram hverjar eru forsendur hennar að öðru leyti. Er tillaga ráðherra gerð á grundvelli tillagna frá flóttamannaráði. Ráðið er skipað fulltrúum fimm ráðuneyta, dóms- og kirkjumálaráðuneytis, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, menntamálaráðuneytis og utanríkisráðuneytis, auk félagsmálaráðuneytis en fulltrúi þess er formaður ráðsins. Flóttamannaráði er m.a. ætlað að gera tillögur um heildarstefnu og skipulag á móttöku flóttamanna og hafa yfirumsjón með framkvæmd hennar. Framkvæmd ákvörðunar ríkisstjórnarinnar er síðan á ábyrgð félagsmálaráðuneytisins sem annast undirbúning og móttöku flóttamannanna í samráði við flóttamannaráð, Rauða kross Íslands og hlutaðeigandi sveitarfélög. Val á flóttamönnum hefur farið þannig fram að sérstök sendinefnd, skipuð fulltrúum Rauða krossins og hlutaðeigandi sveitarfélags, hefur verið send á vettvang í því skyni. Útlendingaeftirlitið hefur hins vegar ekki átt formlega aðild að vali flóttamannanna. Nauðsynlegt er að Útlendingastofa fjalli formlega um mál slíkra flóttamanna og réttarstöðu þeirra, en sú ákvörðun skal tekin í samræmi við stefnu stjórnvalda, sbr. og 2. mgr. 50. gr. Stjórnvöld kunna og að ákveða að taka á móti hópum útlendinga sem ekki teljast flóttamenn. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna kann að telja þörf á að finna slíkum hópum samastað. Samkvæmt niðurlagi 1. mgr. skal Útlendingastofa heimila komu slíkra hópa til landsins eins og ef um hópa flóttamanna væri að ræða.

Af tilvísun til IV. og V. kafla stjórnsýslulaga leiðir m.a. að ákvarðanir skv. 1. mgr. þarf ekki að rökstyðja.

Um 52. gr.

Greinin hefur að geyma ákvæði um að réttur sem útlendingur ella hefur til að koma til landsins eða dveljast í landinu gildi ekki ef nauðsynlegt þykir vegna utanríkisstefnu ríkisins, öryggis ríkisins eða krefjandi þjóðarhagsmuna.

Ef þessar aðstæður eru til staðar má þannig meina útlendingi landgöngu og synja um útgáfu dvalarleyfis og búsetuleyfis eða setja takmarkanir eða skilyrði. Einnig má við þessar aðstæður framkvæma ákvörðun fyrr en greinir í 31. og 32. gr.

Vegna öryggis ríkisins má einnig, ef nauðsyn þykir, setja nánari reglur um tilkynningarskyldu en greinir í 18. gr. eða reglum skv. 54. gr.

Um 53. gr.

Greinin kveður á um upplýsinga- og tilkynningarskyldu útlendinga og kemur í stað 9. gr. gildandi laga. Ekki er ætlast til að lögð verði frekari skylda á útlendinga en nauðsynlegt er.

Samkvæmt 1. mgr. er útlendingi skylt að kröfu lögreglunnar að sýna skilríki og, ef þörf krefur, veita upplýsingar svo að ljóst verði hver hann er og um lögmæti dvalar hans í landinu. Ákvæðið gildir um útlendinga sem dveljast í landinu en um útlending sem kemur til landsins gilda ákvæði 7. gr. Skilríki sem áskilið er getur verið vegabréf eða annað kennivottorð sem er viðurkennt sem ferðaskilríki, sbr. 7. gr., en annars konar skilríki mundu og geta verið fullnægjandi, t.d. ökuskírteini, nafnskírteini með mynd og greiðslukort. Bent skal á að skv. 4. mgr. 15. gr. lögreglulaga, nr. 90 13. júní 1996, er lögreglunni heimilt að krefjast þess að hver maður segi til nafns síns, kennitölu og heimilisfangs og sýni skilríki því til sönnunar. Ef útlendingur getur ekki gert grein fyrir sér eða hann sýnir ekki skilríki getur komið til að beita þurfi úrræðum skv. 29. gr. Hér má og nefna b-lið 1. mgr. 16. gr. lögreglulaganna, en þar er ákvæði sem heimilar lögreglu að handtaka þann sem ekki hefur hér landvistarleyfi.

Í 2. mgr. er að finna heimild til að setja reglur um skyldu útlendinga til að bera vegabréf eða annað kennivottorð við dvöl hér á landi. Tekið er fram að norrænir ríkisborgarar skuli undanþegnir þeirri skyldu, sbr. samkomulag Norðurlandanna um það efni, auk þess sem ákveða má að aðrir útlendingar skuli undanþegnir.

Ákvæði 3. mgr. er nýmæli. Upplýsingaskylda samkvæmt því ákvæði hvílir aðeins á útlendingi sem er aðili máls til meðferðar. Er honum gert skylt að mæta sjálfur og veita upplýsingar sem geta haft þýðingu við úrlausn máls. Stjórnvald sem fer með mál, eftir atvikum lögregla eða Útlendingastofa, geta lagt þessa skyldu á útlending.

Um 54. gr.

Greinin felur í sér heimild til ráðherra að ákveða að þeir einstaklingar og stofnanir sem þar eru taldir skuli veita lögreglunni eða Útlendingastofu tilteknar upplýsingar. Stjórnvöldum sem fara með málefni útlendinga ber nauðsyn til að vita hvernig háttað er dvöl þeirra í landinu, svo sem hvar hlutaðeigandi dvelst eða hvort hann stundar eða hyggst stunda atvinnu, svo að staðreyna megi að fylgt sé reglum um dvalarleyfi og atvinnuleyfi. Tilkynningarskyldan er bundin við tiltekin atriði, sbr. nánar a–g-lið 1. mgr., sem ráðherra er bundinn af þegar reglur eru settar. Ákvæði um þagnarskyldu sem vísað er til í g-lið eru í 62. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40 27. mars 1991, og 5. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58 2. júní 1992.

Samkvæmt 2. mgr. getur ráðherra sett nánari reglur um hvaða upplýsingar skrár skuli hafa að geyma. Þær upplýsingar mundu einkum lúta að nafni útlendings, fæðingardegi/kennitölu og þjóðerni. Önnur atriði geta einnig átt við, svo sem upplýsingar um dvalarstað, komudag eða ferðaskilríki.

Til að tilkynningarskyldunni verði fullnægt er þeim sem gefa skal upplýsingar um skylt að láta þær í té. Ekki verður þó krafist annarra upplýsinga en þeirra sem nauðsynlegar eru, sbr. 3. mgr. Skylda þessi getur náð til íslenskra ríkisborgara, sbr. a- og b-lið 1. mgr.

Um 55. gr.

Greinin kveður á um hver beri ábyrgð á kostnaði sem hlýst af því að útlendingur verður að fara úr landi. Greinin kemur í stað 16. gr. gildandi laga.

Samkvæmt 1. mgr. skal útlendingur, sem færður er úr landi, greiða kostnað vegna brottfarar sinnar. Útlendingurinn skal einnig greiða kostnað við gæslu þegar hennar er þörf vegna þess að hann fer ekki úr landi af sjálfsdáðum. Út frá því er gengið að útlendingur fari sjálfviljugur úr landi og á eigin kostnað áður en heimilaður dvalartími er liðinn. Ef hins vegar útlendingur er færður úr landi skal hann greiða kostnað sem skapast af því, svo og kostnað vegna gæslu sem þörf er á í því sambandi, en það getur verið kostnaður við gæslu fyrir brottför og vegna fylgdarmanna. Stjórnvöld þurfa að geta sýnt fram á nauðsyn gæslu og fylgdar, t.d. þannig að útlendingurinn hafi reynt að komast undan framkvæmd ákvörðunar um að yfirgefa landið eða lýst því yfir að hann muni reyna það. Þá er í ákvæðinu kveðið á um aðfararhæfi kröfunnar og að krafan geti verið grundvöllur frávísunar við síðari komu til landsins, sbr. h-lið 1. mgr. 19. gr., svo og um heimild lögreglu til að leggja hald á farseðla, sem finnast í fórum útlendingsins, til notkunar við brottför.

Í 2. mgr. er ákvæði um ábyrgð sem sett kann að vera fyrir kostnaði. Má krefja ábyrgðarmann um greiðslu ábyrgðarinnar og er sú krafa aðfararhæf.

Í 3. mgr. eru ákvæði um ábyrgð eiganda skips eða loftfars eða leigutaka farsins, svo og stjórnanda fars eða umboðsmanns. Ef útlendingi sem komið hefur með fari er vísað frá landi bera þessir aðilar ábyrgð á að færa útlendinginn úr landi. Er þá um þrjá kosti að ræða, að taka útlendinginn aftur um borð, að flytja hann úr landi með öðrum hætti eða greiða kostnað sem hið opinbera hefur af því að færa útlendinginn úr landi. Auk þess ber þeim skylda til að taka fylgdarmenn um borð og greiða kostnað vegna fylgdar með útlendingnum úr landi, ef lögreglan telur þess þörf. Útlendingur ber ábyrgð á kostnaði þessum skv. 1. mgr. en ábyrgð farsins er til vara. Í reynd mun það hins vegar yfirleitt lenda á flytjanda að innheimta kostnaðinn hjá útlendingum.

Ef útlendingur greiðir ekki sjálfur kostnað við að færa hann úr landi og greiðsla fæst heldur ekki frá ábyrgðarmanni eða flytjanda stendur ríkissjóður straum af kostnaði, sbr. 4. mgr.

Í 5. mgr. er loks ákvæði um ábyrgð á kostnaði vegna útlendings sem lætur af starfi um borð í skipi eða loftfari eða er laumufarþegi og gengur í land án leyfis.

Um 56. gr.

Í greininni er greint frá því hver háttsemi skuli refsiverð samkvæmt lögunum, hver sé refsirammi og hverjar saknæmiskröfur. Bæði íslenskir ríkisborgarar og erlendir geta bakað sér refsiábyrgð. Gert er ráð fyrir að brot geti varðað sektum eða fangelsi. Refsihámark er sex mánuðir skv. 1. mgr. og tvö ár skv. 2. mgr. Skv. 3. mgr. er refsihámark enn hærra eða fimm ár ef um er að ræða skipulagða starfsemi sem rekin er í hagnaðarskyni til að aðstoða útlendinga við að koma með ólögmætum hætti til landsins eða til annars lands. Þessu til viðbótar gilda ákvæði 2. mgr. 49. gr. almennra hegningarlaga en þar er heimilað að dæma fésektir jafnframt refsivist þegar ákærði hefur aflað sér eða öðrum fjárvinnings með broti eða það hefur vakað fyrir honum.

Samkvæmt 4. mgr. er heimilt að leggja sekt á lögaðila ef brot er framið í starfsemi lögaðilans, t.d. eiganda skips eða loftfars, án tillits til þess hvort sök verður sönnuð á fyrirsvarsmann hans eða starfsmann.

Samkvæmt 5. mgr. er loks tekið fram að refsa skuli fyrir hlutdeild í broti með sama hætti og fyrir brotið sjálft.

Um 57. gr.

Í mörgum greinum er veitt heimild til að setja reglur um einstök atriði. Þær ná bæði til efnisreglna og reglna um framkvæmd. Greinin veitir hins vegar heimild til að setja nánari reglur um framkvæmd laganna. Hún er því til fyllingar öðrum ákvæðum en takmarkast við reglur um framkvæmd.

Um 58. gr.

Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. janúar 2000.

Nauðsynlegt er að nokkur tími líði frá því lögin verða samþykkt og þar til þau koma til framkvæmda. Áður en lögin koma til framkvæmda verður nauðsynlegt að setja í reglugerð ítarleg ákvæði um einstök atriði og þarf að ætla hæfilegan tíma til þess.

Jafnframt er gert ráð fyrir að gildandi lög um eftirlit með útlendingum, nr. 45 12. maí 1965, með síðari breytingum, falli úr gildi.

Loks er lagt til að breytt verði ákvæðum nokkurra annarra laga til samræmis við ákvæði frumvarpsins.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um útlendinga.

Með frumvarpinu er miðað við að ákvarða reglur um réttarstöðu útlendinga hér á landi, við komu þeirra, dvöl og brottför. Frumvarpinu er ætlað að komi í stað laga um eftirlit með útlendingum, nr. 45 12. maí 1965, og eru ákvæði þess mun ítarlegri en gildandi löggjöf. Í ýmsum greinum frumvarpsins er gert ráð fyrir að ráðherra setji nánari ákvæði í reglugerð. Í því hefur verið tekið tillit til breytinga á stjórnarskrá frá árinu 1995, þróunar á sviði stjórnsýsluréttar og mannréttinda og skuldbindinga sem leiðir af þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Að mestu leyti hafa framangreind efnisatriði þegar komið til framkvæmda. Með fjölgun kæruheimilda frumvarpsins kann kærumálum að fjölga og ítarlegri reglur leiða til krafna um vandaðri málsmeðferð, svo sem öflun upplýsinga um aðstæður í upprunalöndum málsaðila. Í máli útlendings á hann rétt á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á því tungumáli sem hann getur tjáð sig á áður en stjórnvald tekur ákvörðun.

Ef frumvarpið verður samþykkt er ljóst að stjórnsýsla málaflokksins hjá lögreglu, Útlendingastofu og ráðuneyti mun aukast og þarf að fullnægja auknum kröfum. Erfitt er að meta aukin útgjöld ríkissjóðs við samþykkt frumvarps þar sem þau ráðast að mestu leyti af áhrifum þess á fjölgun erinda, úrskurða sem kveða þarf upp og fjölda mála er sæta kæru. Enn fremur mun ráða miklu hvort ákvæði frumvarpsins hafi áhrif á fjölda þeirra er leita hælis hér á landi en á undanförnum árum hafa þeir verið 4–6 en 24 árið 1998. Gera má ráð fyrir að frumvarpið leiði í heild til tveggja til þriggja nýrra starfa hjá framangreindum stofnunum og að útgjöld ríkisins muni aukast við samþykkt frumvarpsins um 5–8 m.kr.

Samhliða þessu frumvarpi er til afgreiðslu á Alþingi frumvarp til laga um breyting á lögum um eftirlit með útlendingum, nr. 45/1965, þar sem gert er ráð fyrir að sérstakur forstjóri skipaður af ráðherra veiti útlendingaeftirliti forstöðu.