Varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 5

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, nr.

49/1997, með síðari breytingum (hættumat eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða).

Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.

1. gr.

Í stað ártalsins „2017“ í ákvæði til bráðabirgða II í lögunum kemur: 2022.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í umhverfis- og auðlindaráðuneyti í samráði við Veðurstofu Íslands.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í frumvarpinu felst að framlengd er heimild ofanflóðasjóðs til að taka þátt í greiðslu kostnaðar við hættumat vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða til næstu fimm ára, sbr. 4. gr. laga nr. 127/2014.

Íslendingar búa við náttúruvá sem valdið getur miklum skaða fyrir samfélagið vegna manntjóns, tjóns á innviðum samfélagsins og eignatjóns. Skemmst er að minnast gossins í Heimaey árið 1973 þar sem tjónið nam um 6% af vergri landsframleiðslu, snjóflóðanna í Neskaupstað árið 1974 og á Vestfjörðum árið 1995 sem kostuðu mörg mannslíf, sem og gosanna í Gjálp árið 1996 og Eyjafjallajökli árið 2010 þar sem hlaup og öskufall ollu þungum búsifjum. Mikill kostnaður varð einnig af eldgosinu í Bárðarbungu/Holuhrauni á árunum 2014 og 2015. Fram til ársins 1973 var áhættustjórnun lítið sinnt og samfélagið brást við náttúruvá eftir að atburður hafði átt sér stað. Minna var gert til að skilja áhrif náttúruvár og til að undirbúa samfélagið fyrir þau áföll sem orðið geta í kjölfar slíkra atburða og þar með gera samfélagið hæfara til að takast á við ný áföll.

Á árunum 1974–1995 varð breyting til batnaðar þegar farið var að huga að þeirri hættu sem skapast gæti og gefa út viðvaranir væri því við komið. Stofnun Viðlagasjóðs og síðar Viðlagatryggingar Íslands og ofanflóðasjóðs var verulegt framfaraskref. Í kjölfar ofanflóðanna árið 1995 varð hugarfarsbreyting hvað ofanflóð varðar og ákveðið að framvegis skyldi framkvæma hættumat. Góður árangur hefur náðst varðandi þessa tegund náttúruvár og öll umgjörð til fyrirmyndar. Sjálft ofanflóðahættumatið ásamt skilgreiningu áhættuviðmiða hefur verið grundvöllur fyrir gerð viðbragðs- og rýmingaráætlana vegna ofanflóða og uppbyggingu varnarvirkja. Með þessari vinnu hefur verið dregið úr áhættu vegna ofanflóðavár og að mestu komið í veg fyrir að hún aukist aftur.

Bent hefur verið á að mikilvægt er að bregðast við allri náttúruvá með sama hætti og gert hefur verið varðandi ofanflóðin og er þess vegna lagt til í frumvarpinu að vinnu að hættumati fyrir eldgos, sem nú hefur staðið yfir í tæp sex ár, verði fram haldið næstu fimm árin, þ.e. árin 2018–2022. Einnig er lagt til að vinnu við hættumat vegna vatnsflóða og sjávarflóða samkvæmt hættumatsramma Alþjóðaveðurfræðistofnunarinnar og Sameinuðu þjóðanna (UN-ISDR), sem nú hefur staðið yfir í tæp þrjú ár, verði fram haldið. Sá rammi hefur reynst vel við vinnu hættumats vegna ofanflóða hér á landi eins og hann hefur gert víða um heim.

Tillaga frumvarpsins er að tímabundna heimildin verði nú bundin við fimm ár en ekki þrjú ár eins og áður. Er þetta gert þar sem um mjög viðamikið verkefnið er að ræða og mikilvægt að því verði fram haldið. Í þessu sambandi ber að nefna að í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu er unnið að gerð frumvarps um stofnun hamfarasjóðs sem er ætlað það hlutverk að sinna forvörnum og samhæfingu verkefna á sviði náttúruvár, þar á meðal vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða. Í því frumvarpi verður gert ráð fyrir að ofanflóðasjóður verði hluti af hamfarasjóði og þar með að lög nr. 49/1997 verði felld úr gildi.

3. Efni frumvarpsins.

Eins og áður var vikið að er efni frumvarpsins að leggja til að ofanflóðasjóði verði heimilað að veita fé tímabundið til að vinna hættumat vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða. Verður nú sérstaklega vikið að umfjöllun um hættumat vegna hverrar náttúruvár fyrir sig.

3.1. Um hættumat vegna eldgosa.

Í eldgosunum í Eyjafjallajökli árið 2010 og Grímsvötnum árið 2011 kom í ljós vöntun á hættumati fyrir atburði eins og eldgos. Alþingi brást skjótt við og samþykkti 28. febrúar 2012 breytingar á lögum um ofanflóðasjóð sem tryggðu fjármögnun að hluta til þriggja ára við gerð hættumats vegna eldgosa á Íslandi. Sú fjármögnun var svo framlengd með lögum nr. 127/2014, sem tryggði framgang verkefnisins til loka ársins 2017. Á þessu tímabili hefur ofanflóðasjóður greitt um 45% af heildarkostnaði hættumatsins, en um 55% eru greidd af Alþjóðaflugmálastofnuninni (ICAO), innlendum og erlendum rannsóknarverkefnum og samgöngu- og orkugeiranum.

Mikilvægi hættumats kom glögglega í ljós í umbrotunum í Bárðarbungu og Holuhrauni. Kostnaður vegna þeirra varð verulegur, m.a. vegna þess að ekki liggja fyrir nægjanlegar upplýsingar um áhættu samfélagsins vegna hugsanlegra jökulhlaupa og gas- og öskudreifingar. Nú er unnið að skilgreiningu áhættuviðmiða, en nauðsynlegt er að ljúka þeirri vinnu þannig að viðbrögð samfélagsins, bæði við eldgosum og til að fyrirbyggja að tjónnæmi aukist (þ.e. viðkvæmni umhverfis og samfélags við náttúruhamförum), verði markviss. Íslenskt samfélag verður að geta brugðist rétt við eldgosavá sem og annarri náttúruvá. Hættumat er nauðsynleg forsenda þess að allir viðbragðsaðilar geti unnið skipulega og markvisst þegar náttúruhamfarir eins og eldgos eru í gangi og lágmarkað þannig kostnað samfélagsins. Mikilvægt er því að halda áfram þeirri vinnu sem hafin er.

Heildarverkefnið er komið ágætlega af stað. Lagður hefur verið grunnur að gerð hættumats fyrir íslensk eldfjöll með yfirgripsmikilli samantekt á þeirri þekkingu sem til er um allar virkar eldstöðvar landsins og er hún aðgengileg um vefsjá ( www.icelandicvolcanoes.is). Þannig hefur forgreining áhættumats vegna jökulhlaups í Öræfum og Markarfljóti vegna eldgosa undir jökli verið framkvæmd og skýrsla gefin út og vinna við forgreiningu áhættumats vegna Skaftárhlaupa er vel á veg komin. Næsta skref er að taka fyrir svæði þar sem jökulhlaup geta orðið frá eldgosum undir norðvestanverðum Vatnajökli, en gera þarf hættumat fyrir jökulhlaup frá öllum eldstöðvakerfum landsins sem valdið geta jökulhlaupi. Einnig þarf að kanna áhrif flóðbylgna sem orðið geta t.d. frá jökulhlaupi samfara eldgosi í Kötlu og áhrif þess á Vestmannaeyjar. Vinna við forgreiningu áhættumats vegna eldgosa í Vestmannaeyjum og á Reykjanesi er vel á veg komin. Það á einnig við um forgreiningu á áhættumati vegna sprengigosa, þar sem einnig eru könnuð áhrif gasmengunar. Kannað hefur verið hvernig vistkerfi geta virkað sem mótvægisaðgerð gegn ösku og öskufoki og nú er hafin vinna við að kanna eldgos í sjó, en það getur haft margvísleg samfélagsáhrif.

Eins og fyrr greinir er nauðsynlegt að halda vinnu áfram við heildarhættumat vegna eldgosa á Íslandi til að gera samfélaginu betur kleift að takast á við slíka náttúruvá og koma í veg fyrir að tjónnæmi þess aukist.

3.2. Um hættumat vegna vatnsflóða.

Árið 2015 var ofanflóðasjóði heimilað með lögum nr. 127/2014 að styrkja hættumatsgerð vegna vatnsflóða og hófst vinnan það ár. Með þessu var tekið stórt skref fram á við, en nauðsynlegt er að veita fjármuni til gerðar heildræns hættumats vegna vatnsflóða sem nýtist fyrir ákvarðanatöku um landnotkun og skipulag. Mjög mikilvægt er að fyrir liggi upplýsingar um flóð og flóðahættu þegar sveitarfélög taka ákvarðanir um landnotkun og uppbyggingu varnarvirkja, með það að markmiði að draga úr tjónnæmi samfélagsins til skemmri og lengri tíma, einnig til þess að viðbragðsáætlanir séu til staðar þegar vara þarf við flóðahættu og fylgjast með framgangi þeirra.

Í þeirri vinnu sem unnin hefur verið fram til þessa hefur grunnur verið lagður að hættumati fyrir þau vatnasvið sem verst urðu úti í flóðunum í desember árið 2006, með samantekt upplýsinga um söguleg flóð. Einnig er hafin vinna við skilgreiningu áhættuviðmiða, en slík skilgreining er mikilvægur þáttur hættumats og grunnur að viðbragðsáætlunum og áhættuminnkandi aðgerðum. Til viðbótar við að ljúka vinnu við skilgreiningu á áhættuviðmiðum er gert ráð fyrir að fullvinna hættumat fyrir eitt af þeim svæðum þar sem söguleg samantekt liggur fyrir (Hvítá og Ölfusá, Hvítá í Borgarfirði, Héraðsvötn, Eyjafjarðará, Lagarfljót og Skjálfandafljót). Enn fremur er gert ráð fyrir að hafist verði handa við að kortleggja þá þéttbýlisstaði þar sem skyndiflóð (e. flash floods) geta átt sér stað með því markmiði að framkvæma hættumat þegar fram líða stundir. Undanfarin ár hefur orðið talsvert tjón vegna skyndiflóða hér á landi en slík flóð eiga sér sjaldnast langan aðdraganda og eru því sérstaklega hættuleg. Samhliða þessum verkefnum þarf að huga að uppbyggingu kerfa til að hægt sé að vara við flóðum og fylgjast með framgangi þeirra með viðvörunarkerfi og vöktunarmælum. Þetta á einnig við um skyndiflóð, en slík kerfi nýtast einnig við eftirlit og viðvaranir vegna ofanflóða. Veðurstofan vinnur nú að greiningu mælikerfa, þ.e. landsneti langtímastöðva, sem ætlunin er að ljúka árið 2018 með útgáfu skýrslu. Á grundvelli hennar verður gerð áætlun um frekari þróun kerfisins.

3.3. Um hættumat vegna sjávarflóða.

Árið 2015 var ofanflóðasjóði heimilað með lögum nr. 127/2014 að styrkja hættumatsgerð vegna sjávarflóða og hófst vinnan við verkið sama ár. Þetta verkefni er unnið í samvinnu við Vegagerðina, en skv. 3. gr. laga nr. 28/1997, um sjóvarnir, skal Vegagerðin sjá um að áætlun um sjóvarnir sé gerð samkvæmt lögum um samgönguáætlun og skal í henni meta nauðsyn framkvæmda með hliðsjón af hættu á sjávarflóðum og landbroti af völdum ágangs sjávar og áætlaðan kostnað. Byggist vinna Vegagerðarinnar við sjóvarnir á óskum sveitarfélaga um viðbrögð við skemmdum og hættu á skemmdum af landrofi, sjávarrofi eða flóðahættu. Vegagerðin leggur síðan mat á hversu aðkallandi er að verja viðkomandi svæði og er verkefnum forgangsraðað eftir hættu og líkum á tjóni. Hlutverk Veðurstofu Íslands skv. 3. gr. laga nr. 70/2008, um Veðurstofu Íslands, er m.a. að vinna hættumat vegna náttúruhamfara að beiðni almannayfirvalda eða annarra stjórnvalda. Því er nauðsynlegt að góð samvinna sé á milli stofnananna um þetta verkefni.

Nauðsynlegt er að veita fjármuni til gerðar heildræns hættumats vegna sjávarflóða sem nýtist við ákvarðanatöku um landnotkun, skipulag og uppbyggingu varnarvirkja, en mikilvægt er að fyrir liggi upplýsingar um sjávarflóð og sjávarflóðahættu þegar sveitarfélög taka ákvarðanir um landnotkun, með það að markmiði að draga úr tjónnæmi samfélagsins til skemmri og lengri tíma. Heildrænt hættumat er einnig forsenda viðbragðsáætlana sem nauðsynlegt er að séu til staðar þegar vara þarf við áhættusömum flóðum og fylgjast með framgangi þeirra.

Í fyrsta áfanga verkefnisins hefur verið farið yfir fyrirliggjandi úttektir og upplýsingar um söguleg flóð tekin saman. Í því skyni hefur verið skilgreind aðferðafræði til að greina endurkomutíma sjávarflóða sem nýta má fyrir svæði landsins. Unnið hefur verið að því að kanna áhrif loftslagsbreytinga og spár um breytingar á sjávarstöðu næstu aldar. Unnið er að skilgreiningu á áhættuviðmiðum varðandi sjávarflóð en slík skilgreining er mikilvægur þáttur hættumats og grunnur að viðbragðsáætlunum og áhættuminnkandi aðgerðum. Svæðum þar sem vinna þarf hættumat verður forgangsraðað og hafist verður handa við gerð hættumats fyrir svæði í fyrsta forgangi.

Í rekstri er kerfi sjávarborðsmæla sem þarf að styrkja og byggja upp, sér í lagi vegna langtímabreytinga sem tengjast loftslagsbreytingum og landrisi og sigi. Mikilvægt er að veita fé í það verkefni. Slík uppbygging er nauðsynleg til að hægt sé að vara við sjávarflóðum og fylgjast með framgangi þeirra með viðvörunarkerfi og vöktunarmælum. Veðurstofan vinnur nú að greiningu mælikerfa, þ.e. landsneti langtímastöðva, sem ætlunin er að ljúka árið 2018 með útgáfu skýrslu. Á grundvelli hennar verður gerð áætlun um frekari þróun kerfisins.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að það geti stangast á við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarpið lýtur fyrst og fremst að almannahagsmunum þar sem lagt er til að tryggja fjármagn til að vinna hættumat vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða. Eins og áður hefur komið fram var frumvarp þetta unnið í samvinnu við Veðurstofu Íslands.

Drög að frumvarpi voru send til umsagnar 2. nóvember sl. til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis, Veðurstofu Íslands, Vegagerðarinnar og Sambands íslenskra sveitarfélaga. Jafnframt voru frumvarpsdrögin sett í opið umsagnarferli á vef ráðuneytisins 1. nóvember sl. Tvær umsagnir bárust um frumvarpið, frá Umhverfisstofnun og Sambandi íslenskra sveitarfélaga, en þær höfðu ekki áhrif á efni þess.

Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 15. nóvember sl., er tekið undir mikilvægi þess að tryggja áframhaldandi fjármagn til gerðar hættumats vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða. Stofnunin bendir á nauðsyn þess að möguleg loftmengun frá eldgosum og áhrif hennar á almenning sé hluti af slíku hættumati. Samkvæmt lögum ber Umhverfisstofnun að tryggja að upplýsingar um loftmengun séu aðgengilegar almenningi og er því lagt til að stofnunin komi að hættumati eldgosa vegna loftmengunar frá eldgosum. Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 16. nóvember sl., segir að með frumvarpinu sé lagt til að ráðstafa tímabundið hluta af fjárheimildum ofanflóðasjóðs til gerðar hættumats næstu fimm árin. Með því sé skert geta ofanflóðasjóðs til þess að fjármagna meginverkefni sjóðsins, sem sé þátttaka í kostnaði við gerð varna gegn ofanflóðum. Fyrir liggi að ráðstöfunarfé ofanflóðasjóðs síðustu ár hafi verið innan við helmingur af mörkuðum tekjum sjóðsins, þ.e. gjald sem lagt sé á allar brunatryggðar húseignir. Jafnframt kemur fram í umsögninni að Sambandið leggist ekki gegn því að sú tímabundna heimild sem lögð sé til í frumvarpinu verði veitt og að hættumat verði fjármagnað með hluta af því gjaldi sem rennur til ofanflóðasjóðs. Sú afstaða sé þó með þeim fyrirvara að jafnhliða verði tekin ákvörðun um að hækka árlega fjárheimild ofanflóðasjóðs, helst umtalsvert. Eftir efnahagshrunið árið 2008 hafi ekki verið annað hægt en að sýna því skilning að ríki drægi tímabundið úr stuðningi við ofanflóðavarnir. Nú, tæpum áratug síðar, sé kominn tími til þess að endurskoða fjárheimildir sjóðsins með hliðsjón af þeim innviðaverkefnum sem bíða aðkomu sjóðsins.

6. Mat á áhrifum.

Verði frumvarpið samþykkt er ofanflóðasjóði heimilað að kosta vinnu við gerð hættumats vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða næstu fimm ár. Frumvarpið hefur ekki fjárhagsáhrif á ríkissjóð. Gert er ráð fyrir að hlutur ofanflóðasjóðs í kostnaði við vinnu við næsta áfanga hættumats vegna eldgosa verði allt að 50 millj. kr. á ári. Hlutur ofanflóðasjóðs í kostnaði við vinnu við gerð hættumats vegna vatnsflóða verður allt að 40 millj. kr. og við gerð hættumats vegna sjávarflóða allt að 20 millj. kr. á ári. Framangreindar upphæðir eru þó allar með fyrirvara um árlegar fjárheimildir ofanflóðasjóðs. Rétt er að halda því til haga að ef fjárheimildir ofanflóðasjóðs verða ekki auknar mun þetta leiða til þess að geta sjóðsins til að styrkja gerð varna gegn ofanflóðum á vegum sveitarfélaganna verður minni sem þessum upphæðum nemur. Verði ofanflóðasjóði ekki veitt framangreind heimild mun annaðhvort þurfa að fjármagna vinnu við hættumat með heimild í fjárlögum hvers árs ellegar að það verði ekki unnið enn um sinn. Ef hættumat vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða frestast er hætta á að í náinni framtíð verði byggt á svæðum þar sem áhætta er talin of mikil fyrir slíka landnotkun, með ófyrirséðum afleiðingum.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að framlengd verði undanþága samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 49/1997 svo heimilt verði að nota fé ofanflóðasjóðs til að taka þátt í greiðslu kostnaðar við hættumat vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða til 31. desember árið 2022. Er hér um tímabundna heimild til fimm ára að ræða. Ofanflóðasjóði var fyrst heimilt að styrkja hættumat eldgosa með lögum nr. 22/2012, um breytingu á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Árið 2015 var síðan sjóðnum heimilað með lögum nr. 127/2014 að styrkja hættumatsgerð vegna vatnsflóða og sjávarflóða. Vísað er til kafla greinargerðarinnar hér að framan um nánari skýringar og röksemdir vegna þessa.

Um 2. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.