Seðlabanki Íslands Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 390

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, með síðari breytingum (eiginfjármarkmið og ráðstöfun hagnaðar).

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

1. gr.

Á eftir k-lið 28. gr. laganna kemur nýr stafliður, svohljóðandi: Staðfesta ákvörðun bankans um eiginfjármarkmið og ákvörðun um ráðstöfun hagnaðar, sbr. 34. gr.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 32. gr. laganna:

a. 3. málsl. 1. mgr. orðast svo: Um gerð ársreiknings fer, eftir því sem við á, eftir lögum um ársreikninga, lögum um bókhald og reglum settum á grundvelli þeirra laga.

b. Á eftir 1. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:

Eigið fé sem er innkallanlegt, sbr. 3. mgr. 34. gr., en ekki innborgað skal sýna meðal eiginfjárreikninga. Jafnframt skal dreginn frá sá hluti sem er óinnborgaður.

Við reikningsskil Seðlabankans er heimilt að halda sérstakan reikning meðal eiginfjárreikninga, gangvirðisreikning, sem tekur til óinnleystra tekna og gjalda.

3. gr.

34. gr. laganna orðast svo:

Seðlabanki Íslands skal búa yfir fjárhagslegum styrk sem geri honum kleift að rækja lögbundið hlutverk sitt. Í því skyni skal Seðlabankinn á hverju ári ákveða eiginfjármarkmið fyrir bankann. Eiginfjármarkmiðið endurspeglar þörf bankans fyrir eigið fé og vaxtaberandi eignir og skal það taka mið af kostnaði af rekstri bankans og þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Ákvörðun um eiginfjármarkmið, staðfest af bankaráði, skal birt í ársskýrslu bankans, sbr. 30. gr.

Árlegur hagnaður Seðlabankans á liðnu rekstrarári, að teknu tilliti til óinnleystra reiknaðra tekna og gjalda, sbr. 3. mgr. 32. gr., skal renna í ríkissjóð svo fremi sem honum er ekki ráðstafað til að efla eigið fé bankans. Greiðsla fer fram eigi síðar en 30. apríl hvert ár. Ákveði bankinn að ráðstafa hagnaði til eflingar á eigin fé, að hluta eða í heild, skal það gert til að uppfylla eiginfjármarkmið, sbr. 1. mgr., og að fenginni umsögn ráðherra. Skal bankinn þá kynna ráðherra mat sitt á eiginfjármarkmiði og ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára.

Ríkissjóður skuldbindur sig, á grundvelli heimildar í fjárlögum, til að leggja Seðlabankanum til eigið fé í formi markaðshæfra eigna samkvæmt innköllun bankans þar að lútandi, enda telji bankinn það nauðsynlegt í þeim tilgangi að uppfylla lágmarkskröfur um innborgað eigið fé. Heildarfjárhæð innkallanlegs eigin fjár samkvæmt þessari málsgrein er 52 milljarðar kr. Eftirstöðvar innkallanlegs eigin fjár færast upp við hver áramót með hækkun vísitölu neysluverðs. Í fjárlögum skal miða gildi vísitölunnar við 1. janúar á því ári þegar frumvarp til þeirra laga er lagt fram. Heimilt er ráðherra, f.h. hönd ríkissjóðs, og Seðlabanka Íslands að gera með sér samkomulag um nánari framkvæmd þessa ákvæðis.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi. Við gildistökuna verður heimilt að lækka stofnfé ríkissjóðs í Seðlabanka Íslands um 26 milljarða kr.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

1. Inngangur.

Frumvarpið var lagt fram á síðasta löggjafarþingi en varð ekki útrætt og er það nú endurflutt með nokkuð breyttu sniði án þess að um verulegar efnisbreytingar sé að ræða.

Tilgangur frumvarpsins er að koma fjárhagslegum samskiptum ríkissjóðs og Seðlabankans í fastara form en nú er og treysta fjárhagslegt sjálfstæði bankans. Fjárhagslegt sjálfstæði seðlabanka felur í sér þrennt, í fyrsta lagi að bankinn hafi sjálfstæðan rekstur og hann þurfi því ekki að reiða sig á opinber framlög með sama hætti og aðrar ríkisstofnanir, í öðru lagi að bankinn hafi fjárhagslegan styrk sem geri honum kleift að hrinda í framkvæmd þeim aðgerðum sem ráðast þarf í til að uppfylla markmið bankans og í þriðja lagi að stofnanaumgjörðin er lýtur að fjárhagslegum samskiptum seðlabanka og ríkissjóðs stuðli að því að æskilegum fjárhagslegum styrk sé viðhaldið.

Reynslan sýnir að þær aðstæður geta skapast að fjárhagsleg staða seðlabanka almennt setji stefnumörkun þeirra á sviði peninga- og gjaldeyrismála skorður sem kemur niður á árangri þeirra við að tryggja verðstöðugleika. Frumvarpið hefur þessi sjónarmið að leiðarljósi.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Til grundvallar frumvarpinu liggur starf vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í upphafi árs 2012 til að endurskoða fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og bankans. Meðal þess sem hópurinn tók til skoðunar voru reglur um ráðstöfun árlegs hagnaðar Seðlabankans og mat á eigin fé bankans. Hópurinn hafði til hliðsjónar skýrslur og ráðgjöf utanaðkomandi sérfræðinga auk þess sem litið var til löggjafar um seðlabanka í Danmörku og Finnlandi.

Samstaða var um það innan vinnuhópsins að núgildandi regla um ráðstöfun hagnaðar Seðlabankans tryggi ekki fjárhagslegt sjálfstæði bankans á fullnægjandi hátt og geti í sumum tilvikum gengið gegn markmiðum peningastefnunnar. Þannig getur komið til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs þrátt fyrir að eiginfjárstaðan sé talin ófullnægjandi og jafnvel þegar hún er neikvæð. Þá gæti núverandi umgjörð sömuleiðis leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði mun sterkari en þörf er á.

Í ákvæði 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð ef honum er til að dreifa, óháð því hvert eigið fé bankans er. Eiginfjárstaðan hefur aftur á móti áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt í ríkissjóð. Ef eigið fé bankans svarar ekki að lágmarki til 2,25% af fjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins í lok árs á undan skal aðeins greiða þriðjung hagnaðarins en annars tvo þriðju hluta hans.

Í athugasemdum við umrætt lagaákvæði sem fylgdu frumvarpi er síðar varð að lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, kemur fram að engar algildar reglur eða viðmið séu til um eigið fé seðlabanka. Þörfin fyrir eigið fé seðlabanka getur samkvæmt því verið mismunandi frá einu ríki til annars eftir stefnu í peninga- og gjaldeyrismálum á viðkomandi stað, eðli þeirra markmiða og verkefna sem seðlabönkunum eru falin og efnahagsumhverfi.

3. Helstu breytingar frá fyrra frumvarpi.

Fyrrgreindur vinnuhópur hefur unnið að undirbúningi á endurframlagningu frumvarpsins. Helstu breytingar frá fyrra frumvarpi lúta að eftirfarandi þáttum:

1. Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 32. gr. laga um Seðlabanka Íslands, um gerð ársreikninga, sem ekki er að finna í hinu fyrra frumvarpi. Þar er m.a. mælt fyrir um hvernig staðið skuli að því í reikningsskilum bankans að færa skuldbindingu ríkissjóðs skv. 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins (34. gr.) er varðar heimild Seðlabankans til að kalla eftir auknu eigin fé.

2. Ákvæði 3. gr. frumvarpsins (34. gr.), sem er kjarnagrein frumvarpsins, er nokkuð breytt frá því sem fram kemur í 2. gr. eldra frumvarpsins. Breytingin lýtur aðallega að breyttu orðavali og framsetningu sem ráða má af samanburði þessara ákvæða auk þess sem ekki er gerð tillaga um að viðmið eða eiginfjárþættir sem liggja eiga til grundvallar ákvörðun um eiginfjármarkmið bankans verði útlistaðir með jafnítarlegum hætti og gert var í fyrra frumvarpinu. Skýringar sem fram koma í athugasemdum frumvarpsins verða því í meira mæli notaðar til fyllingar ákvæðum frumvarpsins verði það að lögum.

3. Loks er lagt til í 4. gr. frumvarpsins, ákvæði um gildistöku, að heimilt verði að lækka stöðu stofnfjár ríkissjóðs í Seðlabanka Íslands um allt að 26 milljarða kr. Í því sambandi er rétt að taka fram að lækkunin leiðir í eðli sínu af öðrum breytingum sem fram koma í frumvarpinu, einkum þeim sem lúta að ákvörðun um eiginfjármarkmið og heimild bankans til að innkalla eigið fé frá ríkissjóði. Með þeim breytingum skapast svigrúm til að lækka stöðu stofnfjár í bankanum án þess að dregið sé úr fjárhagslegum styrk hans.

4. Meginefni frumvarpsins.

Að baki frumvarpinu býr sú meginhugsun að Seðlabanki Íslands búi yfir fjárhagslegum styrk til að gegna lögbundnu hlutverki sínu. Í því skyni eru lagðar til þrjár meginbreytingar, ein sem varðar ákvörðun um eiginfjármarkmið Seðlabankans, önnur sem varðar ráðstöfun hagnaðar og þriðja sem snertir heimild bankans til að kalla eftir eigin fé úr hendi ríkissjóðs til að uppfylla tiltekna lágmarkseiginfjárþörf.

Lagt er til að árlega setji Seðlabankinn sér markmið um eigið fé á grundvelli tiltekinna viðmiða (eiginfjárþátta). Þessum viðmiðum er ætlað að taka mið af kostnaði af rekstri bankans og þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Markmiðið er því að eiginfjárstaða bankans sé með þeim hætti að hann hafi nauðsynlegar tekjur til að standa undir starfsemi sinni og hafi svigrúm til að mæta tapi vegna áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma.

Þeir eiginfjárþættir sem ákvörðun Seðlabankans um eiginfjármarkmið er nánar tiltekið ætlað að byggjast á eru eftirfarandi:

1. tekjur bankans af eignum sem fjármagnaðar eru með „skuldum sem ekki bera vexti“ standi undir rekstrarkostnaði bankans ( eiginfjárþáttur I) en með tilvitnuðu orðalagi er þá annars vegar átt við seðla og mynt í umferð og hins vegar stofnfé;

2. áhætta sem til staðar er á efnahagsreikningi bankans sem ráðast mun á grundvelli skilgreindrar/tölfræðilegrar aðferðafræði ( eiginfjárþáttur II);

3. óvissa sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma í ljósi sviðsmyndagreiningar sem ætlað er að ná til næstu þriggja ára ( eiginfjárþáttur III).

Önnur meginbreyting frumvarpsins kveður á um ráðstöfun hagnaðar af starfsemi Seðlabankans. Er lagt til að hagnaður bankans skuli að meginstefnu til renna í ríkissjóð að teknu tilliti til óinnleystra reiknaðra tekna og gjalda. Í þessu felst að óinnleystur bókfærður hagnaður myndar ekki grundvöll til arðgreiðslu í ríkissjóð og í samræmi við það verður Seðlabankanum veitt skýr heimild til að halda sérstakan reikning, meðal eiginfjárreikninga. Gangvirðisreikningur nefnist þessi tegund reiknings og er ætlað að halda utan um hreyfingar vegna hagnaðar og taps sem myndast vegna verðbreytinga á markaði.

Lagt er til að ákvörðun Seðlabankans um ráðstöfun hagnaðar verði tengd markmiði bankans um eigið fé á þann veg að ef eiginfjárstaða bankans er undir markmiðinu verði hagnaðinum ráðstafað til að byggja upp eigið fé þar til því markmiði er náð. Áður en hagnaði er ráðstafað með þeim hætti þarf bankinn þó að afla umsagnar ráðherra og gera ráðherra grein fyrir mati á eiginfjármarkmiði og ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára.

Þriðja meginbreytingin gerir ráð fyrir að ríkissjóður skuldbindi sig, á grundvelli heimildar í fjárlögum, til að leggja Seðlabankanum til eigið fé í formi markaðshæfra eigna ef bankinn kallar eftir auknu eigin fé í þeim tilgangi að uppfylla tiltekna lágmarkseiginfjárþörf. Samkvæmt því bæri ráðherra skylda til að gangast fyrir því í frumvarpi til fjárlaga hvers árs að afla heimildar til þeirrar ráðstöfunar sem um ræðir. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heildarfjárhæð innkallanlegs eigin fjár nemi 52 milljörðum kr. og að sá hluti þess sem er óinnkallaður taki breytingum til samræmis við þróun neysluverðsvísitölu. Með markaðshæfum eignum er átt við ríkisskuldabréf eða reiðufjárinnstæður eða aðrar sambærilegar, auðseljanlegar og vaxtaberandi markaðseignir.

Vinnuhópurinn sem vann frumvarpið gekk út frá því að til innköllunar kynni því aðeins að koma að eigin fé bankans færi niður fyrir samtölu eiginfjárþátta I og II (sjá framar) og að spá um ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára (eiginfjárþáttur III) gæfi ekki tilefni til að ætla að hagnaður bankans dygði til að lagfæra þá stöðu. Breytingin gerir samkvæmt því ráð fyrir að sami skilningur liggi til grundvallar við mat á því hvort krafa 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins (34. gr.) um lágmarks innborgað eigið fé sé uppfyllt. Eins og nánar er lýst í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins mun umrædd skuldbinding ríkissjóðs skapa svigrúm til að lækka stofnfé ríkissjóðs í bankanum um allt að 26 milljarða kr.

5. Eiginfjárstaða Seðlabanka Íslands.

Innan hagfræðinnar hefur ekki reynst einfalt að sýna fram á hvers vegna og þá á hvaða hátt fjárhagsleg staða seðlabanka hefur áhrif á getu þeirra til að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett. Seðlabankar geta ætíð mætt skuldbindingum í innlendum gjaldmiðli en öðru máli gegnir um þær skuldbindingar sem eru í erlendum gjaldmiðlum. Þar sem vaxtakostnaður tengdur gjaldeyrisvaraforða hvílir að verulegu leyti á ríkissjóði vegur sá þáttur ekki þungt í mati á eiginfjárstöðu Seðlabankans. Heildareignir bankans námu í árslok um 1.002 milljörðum kr., heildarskuldir liðlega 912 milljörðum kr. og eigið fé rúmlega 90 milljörðum kr. Sé litið til eigna og skulda bankans í erlendum gjaldmiðlum í árslok 2013 námu erlendar eignir um 476 milljörðum kr. þar sem verðbréf í gjaldeyrisvaraforða námu tæpum 432 milljörðum kr. og bankainnstæður um 43 milljörðum kr.

Ef skuldir Seðlabankans sem ekki bera vexti eru skoðaðar í alþjóðlegu tilliti kemur í ljós að þær eru í lægri kantinum en það stafar af því að efnahagsreikningur bankans er óvenjustór um þessar mundir. Slíkar skuldir mældar sem hlutfall af landsframleiðslu eru vissulega nokkuð háar í alþjóðlegum samanburði og áþekkar því sem þær voru árið 2007 (sjá mynd 1). Þær eru hins vegar lágar í hlutfalli við stærð efnahagsreiknings sem er meira viðeigandi mælikvarði á bolmagn bankans gagnvart tapi (sjá mynd 2). Í Síle og Ísrael eru seðlabankar með lægra hlutfall óvaxtaberandi skulda af efnahag, en þeir bankar eru með neikvæða eiginfjárstöðu. Lágt hlutfall slíkra skulda af efnahag Seðlabanka Íslands endurspeglar annars vegar útbreidda notkun rafrænnar greiðslumiðlunar hér á landi sem þýðir að notkun seðla og myntar er tiltölulega lítil og hins vegar að efnahagsreikningur bankans er stærri en hann væri við eðlilegar aðstæður, þ.e. við skilyrði frjálsra fjármagnsflutninga og jafnvægis í erlendri stöðu þjóðarbúsins.

Í vinnuhópi ráðuneytisins og Seðlabanka Íslands kom fram að vaxtatekjur Seðlabankans af tilgreindum viðskiptum við fjármálastofnanir séu um þessar mundir neikvæðar vegna rúmrar lausafjárstöðu fjármálastofnana í krónum. Þrátt fyrir það hafi vaxtatekjur af krónueignum og krónuskuldum haldist jákvæðar vegna vaxtatekna af Eignarhaldsfélagi Seðlabanka Íslands (ESÍ) og tekna af skuldabréfi sem ríkissjóður lét bankanum í té sem eiginfjárframlag í kjölfar falls viðskiptabankanna. Á næstu missirum er stefnt að því að selja eignir ESÍ sem leiðir til þess að efnahagur Seðlabankans minnkar. Búist er við því að áformin dragi úr hreinum vaxtatekjum bankans sem mun að öðru óbreyttu kalla á auknar skuldir, sem ekki bera vexti, til að standa undir rekstrarkostnaði.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 1: Óvaxtaberandi skuldir (seðlar og mynt auk eigin fjár) ýmissa seðlabanka í hlutfalli af landsframleiðslu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 2: Óvaxtaberandi skuldir (seðlar og mynt auk eigin fjár) ýmissa seðlabanka í hlutfalli af stærð efnahags þeirra.

6. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpið virðist ekki gefa tilefni til sérstakrar athugunar á samræmi við stjórnarskrá. Markmið frumvarpsins er að treysta fjárhagslegt sjálfstæði Seðlabanka Íslands og tryggja að fjárhagsleg samskipti bankans og ríkissjóðs verði í fastari skorðum en verið hefur. Lagt er til að ráðstöfun á árlegum hagnaði bankans í ríkissjóð taki mið af eiginfjármarkmiði sem bankinn ákveður á grundvelli tiltekinna viðmiða. Ef eiginfjárstaða bankans er lakari en markmiðið kveður á um verður bankanum gert kleift að halda hagnaðinum að því marki sem þörf er á til að uppfylla markmiðið enda sé sú ráðstöfun gerð að fenginni umsögn ráðherra. Einnig er lagt til að ríkissjóður skuldbindi sig á grundvelli viðhlítandi heimildar í fjárlögum til að leggja bankanum til eigið fé ef bankinn kallar eftir því í þeim tilgangi að uppfylla lágmarkskröfur um innborgað eigið fé. Mun sú breyting ásamt öðrum tillögum frumvarpsins skapa svigrúm til þess að lækka stofnfé ríkissjóðs í bankanum.

Minnt skal á að skv. 1. gr. laga um Seðlabanka Íslands ber ríkissjóður ábyrgð á öllum skuldbindingum bankans.

7. Samráð.

Frumvarpið er unnið í samráði við Seðlabanka Íslands. Eins og fram kemur í 2. kafla um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar liggur frumvarpinu til grundvallar starf vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í upphafi árs 2012 til að endurskoða fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og bankans. Þá hafa fulltrúar Ríkisendurskoðunar og Fjársýslu ríkisins verið inntir álits á einstökum þáttum málsins auk þess sem nefnd sem vinnur að heildarendurskoðun á lögum um Seðlabanka Íslands hefur verið upplýst um framlagningu frumvarpsins.

8. Mat á áhrifum.

Tillaga frumvarpsins um innkallanlegt eigið fé byggist á þeirri forsendu að unnt sé að viðhalda sambærilegum eiginfjárstyrk bankans og áður, en draga að sama skapi úr stofnfé ríkissjóðs í bankanum. Áhrifin á fjárhag ríkissjóðs munu koma fram í 26 milljarða kr. lækkun á skuldabréfi sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja á árinu 2008. Með því dregur úr skuldsetningu ríkissjóðs að sama skapi og vaxtakostnaði um 1,3 milljarða kr.

Á grundvelli samnings sem gerður var um áramótin 2013/2014 milli ríkissjóðs og Seðlabankans skyldi samhliða þessum breytingum endursemja um skilmála skuldabréfsins. Niðurstaðan er sú að skuldabréfið mun nú bera óverðtryggða vexti sem taka mið af innlánsvöxtum Seðlabankans og verður með föstum afborgunarkjörum til 29 ára.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Um hlutverk bankaráðs Seðlabanka Íslands er fjallað í 28. gr. laga um Seðlabanka Íslands. Þar kemur fram að ráðið annist eftirlit með því að bankinn starfi í samræmi við lög sem um starfsemina gilda en jafnframt er ráðinu falið að sinna tilgreindum verkefnum sem talin eru upp í fjölda stafliða.

Í 1. gr. frumvarpsins er lögð til sú viðbót við lagagreinina að bankaráðinu verði falið að staðfesta ákvörðun um eiginfjármarkmið annars vegar og ráðstöfun hagnaðar hins vegar. Rökrétt þykir að ráðið, sem kjörið er af Alþingi, viðhafi eftirlit með því að slíkar ákvarðanir samrýmist lögum.

Um 2. gr.

Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til þrjár breytingar á 32. gr. laga um Seðlabanka Íslands sem fjallar um reikningsskil bankans. Í a-lið 2. gr. er lagt til að kveðið verði fastar að orði en nú er gert í lokamálslið 1. mgr. lagagreinarinnar um það hvaða lögum og reglum farið skuli eftir við gerð ársreiknings. Er lagt til að um reikningsskilin fari „eftir því sem við á“ eftir lögum um ársreikninga, lögum um bókhald og reglum settum á grundvelli þeirra en með tilvitnuðu orðalagi er um leið áréttað að ákveðin sérsjónarmið geta átt við í reikningsskilum Seðlabankans sem leiða má af lögum og reglum sem um starfsemi hans gilda.

Í 1. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins er fjallað um reikningsskilalega meðferð á skuldbindingu ríkissjóðs skv. 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins (34. gr.). Hér er um að ræða eiginlegt eiginfjárloforð sem veitir bankanum heimild til að innkalla eigið fé fyrir allt að 52 milljarða kr. miðað við verðlag árið 2014. Er lagt til að Seðlabankanum verði heimilt að færa loforðið meðal eiginfjárreikninga en síðan verði dreginn frá sá hluti sem er óinnborgaður. Að auki má búast við því að í skýringum við ársreikning verði gerð grein fyrir því með hvaða hætti staðið verði að innköllun en um það vísast til athugasemda við 3. gr. frumvarpsins.

Í 2. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins er lagt til að Seðlabankanum verði veitt skýr heimild til að halda sérstakan reikning, gangvirðisreikning, meðal eiginfjárreikninga, sem ætlað er að halda utan um hreyfingar vegna hagnaðar og tapa sem myndast hafa vegna verðbreytinga á markaði. Tillaga þessi tengist upphafsmálslið 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins þar sem gert er ráð fyrir að ráðstöfun hagnaðar í ríkissjóð sé gerð að teknu tilliti til óinnleystra reiknaðra tekna og gjalda. Nánar er vikið að útfærslu við notkun reikningsins í reglum sem fjármálaráðherra setur að fengnum tillögum Seðlabanka Íslands, sbr. 2. mgr. 32. gr. gildandi laga um Seðlabanka Íslands.

Um 3. gr.

Núgildandi ákvæði 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands, sem mælir fyrir um ráðstöfun hagnaðar, hefur að markmiði að bankinn búi jafnan yfir ákveðnu lágmarks eigin fé í því skyni að hafa styrk til þess að gegna hlutverki sínu. Þrátt fyrir yfirlýst markmið eru þeir sem unnið hafa að endurskoðun ákvæðisins sammála um að ákvæðið tryggi ekki viðunandi eiginfjárstöðu.

Til að tryggja viðunandi eiginfjárstöðu og um leið getu Seðlabankans til tekjuöflunar er lagt til að bankinn setji fram markmið um eigið fé á grundvelli tiltekinna eiginfjárþátta sem gerð er grein fyrir í almennum athugasemdum frumvarpsins. Skv. 1. mgr. 3. gr. er þeim í grunninn ætlað að taka mið af kostnaði af rekstri bankans og þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Lagt er til að ákvörðun um eiginfjármarkmið liggi fyrir við gerð ársreiknings ár hvert enda er tilvist þess forsenda fyrir því að unnt sé að ráðstafa hagnaði til uppbyggingar á eigin fé bankans.

Ákvæði 2. mgr. 3. gr. gerir ráð fyrir að ef eiginfjárstaða Seðlabankans er yfir eiginfjármarkmiði greiðist hagnaður bankans vegna liðins reikningsárs í ríkissjóð en ef staðan er verri skuli hagnaði varið til að byggja upp eigið fé bankans þar til markmiðinu er náð. Ákvæðið gerir einnig ráð fyrir að óinnleystur bókfærður hagnaður myndi ekki grundvöll til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs. Það mun þýða að óinnleyst tapstaða gangvirðisreiknings gæti rýrt möguleika til ráðstöfunar hagnaðar til ríkissjóðs sem því næmi. Með 2. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins er eins og fyrr greinir rennt styrkari lagastoð undir heimild bankans til að halda gangvirðisreikning meðal eiginfjárreikninga en við vinnu þess starfshóps sem vann að samningu frumvarpsins var einkum horft til þess að einungis óinnleystur bókfærður hagnaður af erlendum eignum og skuldum myndaði ekki grundvöll til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs.

Í þeim tilvikum sem hagnaði yrði varið í þágu Seðlabankans mælir 2. mgr. 3. gr. fyrir um að afla beri umsagnar ráðherra um þá ráðstöfun og kynna fyrir honum mat bankans á eiginfjármarkmiði og ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára. Áherslan sem hér birtist er sú að ráðherra sem fer með málefni ríkissjóðs eigi að vera upplýstur þegar hagnaði bankans er ekki öllum ráðstafað í ríkissjóð.

Í 3. mgr. 3. gr. er lagt til að ríkissjóður skuldbindi sig til að leggja Seðlabankanum til eigið fé í formi markaðshæfra eigna ef bankinn kallar eftir því í þeim tilgangi að uppfylla lágmarkskröfur um innborgað eigið fé. Með markaðshæfum eignum er átt við ríkisskuldabréf eða reiðufjárinnstæður eða aðrar sambærilegar, auðseljanlegar og vaxtaberandi markaðseignir. Heildarfjárhæð umræddrar skuldbindingar ríkissjóðs nemur 52 milljörðum kr. og mun sá hluti sem er óinnkallaður taka breytingum í samræmi við verðlag. Gert er ráð fyrir að heimildar til þessa verði aflað í fjárlögum ár hvert og að ráðherra beri skylda til að haga gerð frumvarps til fjárlaga í samræmi við það. Til að heimildin verði sem skýrust er lagt til að gildi vísitölunnar verði miðað við janúar á því ári þegar fjárlagafrumvarpið er lagt fram sem þýðir hins vegar að mæld verðlagsáhrif koma fram með nokkurri tímatöf.

Eins og áður hefur verið lýst mun bankinn geta kallað inn eigið fé hjá ríkissjóði ef eigið fé bankans fer niður fyrir samtölu tilgreindra eiginfjárþátta enda gefi spá um ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára ekki tilefni til að ætla að hagnaður bankans dugi til að lagfæra þá stöðu. Í raun er þá um að ræða það að bankinn geti gert ráðstafanir til að umbreyta skuldbindingu ríkissjóðs yfir í vaxtaberandi eignir. Ríkissjóði og Seðlabanka Íslands verður heimilað að gera með sér samkomulag um það hvernig staðið verði að nánari framkvæmd innköllunar varðandi t.d. samskiptamáta, tímafresti, samsetningu eigna og önnur atriði framkvæmdalegs eðlis.

Um 4. gr.

Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að þau öðlist þegar gildi. Áhrif frumvarpsins eru talin verða þau að hægt verði að draga úr stofnfé ríkissjóðs um allt að 26 milljarða kr. Í samræmi við það er lagt til í gildistökuákvæðinu að lögfest verði heimild til lækkunar á stofnfé ríkissjóðs í Seðlabankanum.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, með síðari breytingum (eiginfjármarkmið og ráðstöfun hagnaðar).

Í frumvarpinu eru sett fram ný viðmið er varða eiginfjárþörf Seðlabanka Íslands og ráðstöfun hagnaðar. Þetta er gert til að koma fjárhagslegum samskiptum ríkissjóðs og Seðlabankans í fastara form en nú er og þar með að treysta fjárhagslegt sjálfstæði bankans.

Samkvæmt núgildandi ákvæðum 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð ef honum er til að dreifa, óháð því hvert eigið fé bankans er. Eiginfjárstaðan hefur aftur á móti áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt í ríkissjóð. Ef eigið fé bankans svarar ekki að lágmarki til 2,25% af fjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins í lok ársins á undan skal aðeins greiða þriðjung hagnaðarins en annars tvo þriðju hluta hans. Á grundvelli þessara viðmiða þyrfti eigið fé Seðlabankans að nema 135 ma.kr. Núgildandi ákvæði greinarinnar eru um margt óljós. Þannig getur komið til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs þrátt fyrir að eiginfjárstaðan sé talin ófullnægjandi, jafnvel þegar hún er neikvæð. Þá gæti núverandi umgjörð sömuleiðis leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði mun sterkari en þörf er á.

Í frumvarpinu er sett fram skýr regla um ráðstöfun hagnaðar af rekstri bankans til ríkissjóðs. Ef eiginfjárstaða bankans er undir eiginfjármarkmiði sem ákvörðuð verða á grundvelli tiltekinna viðmiða er bankanum þó unnt að ráðstafa hagnaðinum til uppbyggingar á eigin fé þar til markmiðinu er náð. Í því tilviki skal ráðherra veita umsögn að fenginni kynningu á mati bankans á eiginfjármarkmiði og ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára. Viðmiðin sem liggja til grundvallar ákvörðun á eiginfjármarkmiði bankans er ætlað að taka mið af kostnaði af rekstri bankans og þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Lagt er til að ákvörðun um eiginfjármarkmið og ákvörðun um ráðstöfun arðs hljóti staðfestingu bankaráðs Seðlabankans.

Í frumvarpinu er einnig gerð tillaga um að ríkissjóður skuldbindi sig, á grundvelli heimildar í fjárlögum, til að leggja bankanum til eigið fé allt að fjárhæð 52 ma.kr., í formi markaðshæfra eigna, sem bankinn getur kallað eftir í því skyni að uppfylla tiltekna lágmarkseiginfjárþörf. Samkvæmt því breytist samsetning á eigin fé bankans, annars vegar er innborgað eigið fé sem ákvarðað er á grundvelli þeirra viðmiða sem frumvarpið setur og hins vegar er um að ræða innkallanlegt eigið fé þar sem skuldbinding ríkissjóðs býr að baki. Með hinu síðarnefnda skapast svigrúm til að lækka stofnfé ríkissjóðs í bankanum um 26 ma.kr. miðað við stöðu bankans um sl. áramót.

Hér er um að ræða hagstæða fjárhagsráðstöfun fyrir báða aðila sem gerir mögulegt að lækka stofnfé ríkissjóðs án þess að dregið sé úr fjárhagslegum styrk bankans. Lækkun stofnfjár verður varið til að lækka það skuldabréf sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja á árinu 2008. Með því dregur úr vaxtakostnaði um 1,3 ma.kr. og skuldsetning ríkissjóðs lækkar um 26 ma.kr., eða nálægt 1,5% af landsframleiðslu

Á grundvelli samnings sem gerður var um áramótin 2013–2014 milli ríkissjóðs og Seðlabankans um framlengingu á skuldabréfinu sem þá var á gjalddaga var einnig kveðið á um að samhliða tillögum um breytt eiginfjárviðmið bankans skyldi endursamið um skilmála skuldabréfsins. Samkomulag er um að skuldabréfið muni nú bera óverðtryggða vexti sem taki mið af innlánsvöxtum Seðlabankans sem nú eru 4,75% og verði með föstum afborgunarkjörum til 29 ára.