Eftirlitsstarfsemi hins opinbera Greinargerð/athugasemdir úr lagafrumvarpi, mál nr. 624

1213. Frumvarp til laga um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)

1. gr.

Lög þessi ná til reglna um sérstakt eftirlit á vegum opinberra aðila með starfsemi einstaklinga og fyrirtækja. Þau ná til reglna um eftirlit sem ætlað er að stuðla að öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, neytendavernd, samkeppni, eðlilegum viðskiptaháttum og getu fyrirtækja og fjármálastofnana til að standa við skuldbindingar sínar.

Lögin ná ekki til stjórnsýslueftirlits, þar með talið fjárhagslegs eftirlits innan hins opinbera; löggæslu, tollgæslu; eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál, vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun.

2. gr.

Markmið laga þessara er:

Að opinber eftirlitsstarfsemi stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd.

Að hið opinbera standi því aðeins fyrir eftirlitsstarfsemi að ávinningur þjóðfélagsins af henni sé meiri en kostnaðurinn, að eftirlitsstarfsemi leiði ekki til mismununar og takmarki ekki athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist.

3. gr.

Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til eftirlits skal viðkomandi ráðuneyti meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar sé meira en kostnaður þjóðfélagsins. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á erlendum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga og mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits.

Þegar stjórnarfrumvarp, sem felur í sér ákvæði um eftirlit, er lagt fyrir ríkisstjórn skal leggja fram greinargerð um mat skv. 1. mgr.

Forsætisráðherra skal með reglugerð setja nánari reglur um mat á eftirlitsreglum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja í lögum og reglugerðum. Reglugerðin getur m.a. tekið til ákvæða um æskilegt umfang opinberra afskipta sem ákveðin eru í eftirlitsreglum, stjórnsýslu eftirlitsstarfsemi, hæfni og hlutleysi eftirlitsaðila, fjármögnun eftirlitsstarfsemi, samráð milli ráðuneyta og stofnana og samráð við hagsmunaaðila.

4. gr.

Reglugerðir um eftirlitsstarfsemi skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði. Hámarksgildistími reglugerða eða hámarkstímabil endurskoðunarákvæða þeirra skal vera fimm ár. Við samningu reglugerða, framlengingu þeirra og endurskoðun skal fylgja ákvæðum 3. gr. eftir því sem við á.

Stjórnvald skal halda tæmandi skrá yfir þær eftirlitsreglur sem það annast framkvæmd á. Skráin og tilkynningar um breytingar á henni skulu sendar forsætisráðuneyti. Skráin skal vera aðgengileg almenningi.

5. gr.

Framkvæmd laga þessara heyrir undir forsætisráðuneyti. Forsætisráðuneyti skal:

Hafa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemi og annast heildarmat á áhrifum hennar.

Leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

Móta aðferðir við mat á eftirlitsstarfsemi.

6. gr.

Forsætisráðherra skipar nefnd til ráðgjafar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera og framkvæmd laga þessara. Nefndin skal skipuð fimm mönnum og skulu þeir hafa þekkingu á eftirlitsstarfsemi eða viðfangsefnum hennar. Meiri hluti nefndarmanna skal ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Skipunartími nefndarinnar skal vera takmarkaður við embættistíma þess forsætisráðherra sem skipar hana.

Þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af eftirlitsstarfsemi geta óskað eftir athugun nefndarinnar á tilteknum þáttum eftirlitsstarfsemi. Ráðherrar geta sent til umsagnar nefndarinnar mál er varða eftirlitsstarfsemi.

Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar.

Forsætisráðherra getur í reglugerð sett nánari ákvæði um skipan og starf nefndarinnar.

7. gr.

Forsætisráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

8. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Ráðuneyti skulu á næstu þremur árum eftir gildistöku laga þessara endurskoða gildandi lagaákvæði og reglur um eftirlitsstarfsemi. Við endurskoðunina skal fara fram mat á reglunum í samræmi við ákvæði 3. gr.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Inngangur.

Frumvarp þetta er samið á vegum nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skipuð var af forsætisráðherra 9. september 1993. Nefndinni var ætlað að móta samræmda heildarstefnu á sviði skoðunar, prófunar og eftirlits á vegum hins opinbera. Í nefndina voru skipaðir fulltrúar allra þeirra ráðuneyta sem annast framkvæmd eftirlitsreglna af einu eða öðru tagi, auk fulltrúa forsætisráðuneytisins sem var formaður nefndarinnar. Það er lýsandi fyrir umfang opinberrar eftirlitsstarfsemi að í nefndinni voru fulltrúar allra ráðuneyta nema utanríkisráðuneytis og Hagstofu Íslands. Í nefndina voru skipaðir: Eyjólfur Sveinsson, forsætisráðuneyti, formaður, Ari Edwald, dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Brynjólfur Sandholt, landbúnaðarráðuneyti, Dögg Pálsdóttir, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti, Halldór Árnason, sjávarútvegsráðuneyti, Halldór Árnason, fjármálaráðuneyti, Ragnhildur Hjaltadóttir, samgönguráðuneyti, Sigurbjörg Sæmundsdóttir, umhverfisráðuneyti, Stefán Baldursson, menntamálaráðuneyti, Sturlaugur Tómasson, félagsmálaráðuneyti, og Sveinn Þorgrímsson, iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti. Með nefndinni störfuðu Haukur Ingibergsson og Sigurður Helgason frá Hagsýslu ríkisins.

Samkvæmt skipunarbréfi nefndarinnar voru meginverkefni hennar:

- að gera úttekt á umfangi og eðli opinberrar eftirlits- og öryggisstarfsemi í landinu,

- að meta á hvern hátt samræmingu og samþáttun verkefna hjá ólíkum eftirlits-, skoðunar- og prófunaraðilum verður við komið,

- að láta gera hagkvæmnismat með samanburði núverandi fyrirkomulags við líklega valkosti,

- að láta endurskoða gildandi reglugerðir,

- að gera tillögur um framtíðarskipan.

Við gerð tillögu að framtíðarskipan átti nefndin að taka mið af eftirtöldum markmiðum:

- að heildarkostnaður við opinbert eftirlit lækki,

- að þjónusta á sviði prófunar, skoðunar og eftirlits batni,

- að hagrætt verði í eftirlitsstarfi hins opinbera með samræmingu aðgerða skyldra aðila og samþættingu verkefna,

- að beinn kostnaður hins opinbera lækki með flutningi þjónustu frá ríki og sveitarfélögum út á frjálsan markað,

- að beina gjaldtöku til þeirra aðila sem þjónustunnar njóta.

Ástæður þess að nefndin var sett á stofn eru margvíslegar. Um nokkurt skeið hafa hagsmunaaðilar látið í ljósi áhyggjur vegna umfangs eftirlitsstarfsemi. Þær raddir heyrast að eftirlitsstarfsemi sé orðin of umfangsmikil og kosti fyrirtækin of mikið. Einnig er kvartað yfir því að eftirlit hinna ýmsu stjórnvalda sé ómarkvisst og samhæfingu skorti. Þannig sé mögulegt að gerðar séu andstæðar kröfur til fyrirtækja og að ólíkir eftirlitsaðilar hafi eftirlit með sömu þáttum.

Með samningnum um Evrópskt efnahagssvæði var gengist undir þær skyldur að setja í íslenska löggjöf mikinn fjölda af reglum Evrópusambandsins. Stór hluti þessara reglna gerir kröfur um eftirlit af einhverju tagi. Það er ljóst að það er mikið átak fyrir lítið stjórnkerfi eins og hið íslenska að setja og framkvæma þessar reglur. Það er einnig ljóst að það getur verið erfitt að tryggja hagkvæma framkvæmd reglnanna, enda eru þær í mörgum tilfellum sniðnar að öðrum þörfum en ríkja hér á landi. Á hinn bóginn eru reglurnar oft sveigjanlegar, þannig að það á að vera unnt að framkvæma þær með hagkvæmum hætti. Það er því mikilvægt að sérstaklega sé hugað að því að eftirlitsreglur vegna EES-samningsins séu settar með samræmdum hætti og að framkvæmd þeirra sé eins hagkvæm og kostur er á.

Endurskoðun á eftirlitsstarfseminni er einnig þáttur í þeirri almennu viðleitni stjórnvalda að hagræða í ríkisrekstri og endurmeta hvaða verkefni er eðlilegt að ríkið annist. Það er ástæðulaust að ríkið sé að hafa eftirlit þegar innra eftirlit og gæðastjórnun fyrirtækjanna getur skilað sama árangri. Á síðari árum hafa verið að þróast aðferðir til að fela sjálfstæðum aðilum eftirlitsþætti, t.d. skoðanir og prófanir. Þetta hefur margvíslega kosti sem nánar verður vikið að síðar.

Nefndin vann að ýmsum verkefnum í tengslum við eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Í upphafi var lögð áhersla á að greina helstu þætti í eftirlitsstarfseminni. Unnar voru greinargerðir um eftirlitsstarfsemi á vegum einstakra ráðuneyta. Eftirlitsstarfsemin er mjög fjölþætt og eftirlitsstarf fer fram á vegum nær allra ráðuneyta. Samhæfing hinna ýmsu eftirlitskerfa er takmörkuð og brýn þörf virðist vera fyrir samhæfingu og sameiginlega stefnu.

Þróunin í eftirlitsmálum erlendis var könnuð. Í flestum OECD-ríkjum hefur eftirlitsstarfsemi verið endurskoðuð vegna aukins umfangs og kostnaðar, ónógra gæða og skorts á lögmæti. Það virðist vera víðtæk samstaða um að nauðsynlegt sé að endurskoða eftirlitsstarfsemi og stjórna heildarumfangi eftirlits.

Unnin var tillaga að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem lögð var fyrir ríkisstjórnina og hún samþykkti sem stefnu ríkisstjórnarinnar. Stefnan tekur til helstu þátta á sviði eftirlitsmála en er jafnframt ætlað að vera gátlisti um þá þætti og valkosti sem nauðsynlegt er að meta og taka afstöðu til þegar nýjar reglur um eftirlit eru settar eða eldri reglur endurskoðaðar. Markmiðið með stefnunni er að lækka heildarkostnað, einfalda og bæta þjónustu, færa verkefni út til sjálfstæðra aðila og beina gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta.

Nefndin samdi frumvarp þetta um eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Einnig hefur nefndin skoðað nokkur svið sérstaklega og unnið að tillögum að breytingum. Þær miða að því að einfalda og samþætta eftirlit með hverju viðfangsefni. Þau svið sem nefndin hefur skoðað eru:

- eftirlit með skipum,

- eftirlit með matvælum,

- markaðseftirlit.

Umfang opinberrar eftirlitsstarfsemi.

Fjölmargir aðilar annast þá eftirlitsstarfsemi sem stjórnvöld gera kröfu um. Hér er um að ræða sérhæfðar eftirlitsstofnanir og aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög og einkaaðila. Sérhæfðar eftirlitsstofnanir ríkisins sinna flestar eftirliti sem tengjast öryggi og vernd heilsu og umhverfis. Dæmi um slíkar stofnanir eru: Brunamálastofnun ríkisins, Fjarskiptaeftirlit ríkisins, Geislavarnir ríkisins, Hollustuvernd ríkisins, Kvikmyndaeftirlit ríkisins, Lyfjaeftirlit ríkisins, Löggildingarstofan, Rafmagnseftirlit ríkisins, Siglingamálastofnun ríkisins og Vinnueftirlit ríkisins.

Aðrar sérhæfðar eftirlitsstofnanir annast eftirlit með viðskiptalífi og viðskiptaháttum. Þessar stofnanir eru: bankaeftirlit, Samkeppnisstofnun og Tryggingaeftirlitið.

Ýmsar stofnanir sinna eftirliti ásamt öðrum verkefnum eða tengjast opinberri eftirlits- og öryggisstarfsemi á einn eða annan hátt. Dæmi um slíkar stofnanir eru: ferðamálaráð, Fiskistofa, Flugmálastjórn, Iðntæknistofnun, landlæknir, Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins, sýslumenn, Umferðarráð, veiðistjóri og yfirdýralæknir.

Á vegum sveitarfélaga fer einnig fram eftirlit. Sem dæmi um slíkt eftirlit má nefna: byggingaeftirlit, eldvarnaeftirlit og heilbrigðiseftirlit.

Einkaaðilar annast eftirlit að fyrirlagi stjórnvalda. Sem dæmi um slíka aðila má nefna: Bifreiðaskoðun Íslands og skoðunarstofur í fiskiðnaði.

Auk alls þessa annast ráðuneyti framkvæmd ýmissa sérhæfðra eftirlitsverkefna.

Ljóst er að eftirlitsreglur eru mjög umfangsmiklar, bæði lög, reglugerðir og aðrar reglur (auglýsingar, orðsendingar, verklagsreglur, gjaldskrár o.fl.). Ekki er unnt að leggja heildarmat á umfang reglnanna, t.d. fjölda reglna eða fjölda blaðsíðna. Þó er ljóst að magn eftirlitsreglna eykst mjög um þessar mundir vegna gildistöku ýmiss konar eftirlitsreglna í tengslum við EES-samninginn. Mikilvægt er að geta haldið utan um þessa þætti þar sem breytingar á fjölda og umfangi eftirlitsreglna er mikilvægur mælikvarði á þróun eftirlitsstarfsemi.

Mjög erfitt er að meta kostnaðinn við opinbera eftirlitsstarfsemi. Lauslegt mat bendir til þess að kostnaður ríkisins vegna eftirlits geti verið 1,5–2 milljarðar króna. Til viðbótar þessum beina eftirlitskostnaði kemur kostnaður vegna eftirlits sveitarfélaga og eftirlits einkaaðila samkvæmt reglum sem ríkið setur. Stór hluti kostnaðar vegna eftirlits er greiddur með gjöldum sem ýmist eru innheimt beint frá þeim sem eftirlitið beinist að eða sem almenn gjöld með svipuðum hætti og skattar og vörugjald. Ekki er óalgengt að kostnaður einstakra fyrirtækja vegna beinna eftirlitsgjalda nemi nokkrum milljónum króna. Við þetta bætast síðan gjöld sem innheimt eru með tryggingagjaldi sem hluti af rafmagnsverði, brunatryggingu o.fl.

Þótt erfitt sé að meta beinan kostnað vegna eftirlits er enn erfiðara að meta óbeinan kostnað. Óbeinn kostnaður verður til með ýmsum hætti. Þannig getur það eitt að afla þekkingar um ákvæði eftirlitsreglna haft kostnað í för með sér. Kröfur stjórnvalda geta kallað á ýmiss konar fjárfestingar hjá fyrirtækjum og kostnað vegna sérstakra vinnubragða, skráningar o.s.frv. Þá getur fórnarkostnaður orðið verulegur, t.d. ef eftirlit kemur í veg fyrir nýja og hagkvæmari skipulagningu framleiðslu, vöruþróun o.s.frv. Að sjálfsögðu eru það í flestum tilfellum neytendur sem bera þennan kostnað að lokum í hærra vöruverði en ella.

Erlendis er reynslan sú að óbeinn kostnaður fyrirtækja vegna eftirlits er mun hærri en kostnaður opinberra aðila, t.d. er áætlað að í Bandaríkjunum sé kostnaður fyrirtækja 55 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila. Þó að menn gefi sér að kostnaður fyrirtækja hér á landi sé ekki nema 10 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila getur heildarkostnaður vegna eftirlitsstarfsemi samt sem áður verið um 20 milljarðar kr. Hér er að sjálfsögðu um hreina ágiskun að ræða en hún sýnir engu að síður að heildarkostnaður vegna eftirlits getur verið umtalsverður. Þar sem stór hluti almenns neysluvarnings er innfluttur er líklegt að verulegur hluti raunverulegs eftirlitskostnaðar verði til í framleiðsluríkjunum en hafi áhrif hér á landi í formi hærra vöruverðs.

Rétt er að árétta að hár kostnaður er ekki vandamál í sjálfu sér ef ábati þjóðfélagsins er meiri en kostnaðurinn. Hins vegar er líklegt að þegar kostnaðurinn er að miklu leyti falinn, eins og í þessu tilfelli, geti verið tilhneiging til að vanmeta hann og ofmeta raunverulegan ábata þjóðfélagsins af eftirlitsstarfsemi.

Helstu einkenni og nýskipan eftirlitsstarfsemi.

Í nútímaþjóðfélögum með markaðshagkerfi er þörf fyrir margháttuð og flókin afskipti hins opinbera ef þjóna á gildum þjóðfélagsins og hagsmunum almennings með fullnægjandi hætti. Á undanförnum áratugum hefur eftirlitsstarfsemi orðið mikilvæg aðferð til að hafa áhrif á efnahagsstarfsemi og félagslega þætti. Árangur stjórnkerfisins er að verulegu leyti háður árangri eftirlitsstarfseminnar.

Ríkið hefur nokkur tæki til að ná markmiðum sínum. Þau mikilvægustu eru fjármagn, vinnuafl og reglur. Þær reglur sem ríkið setur eru af ýmsu tagi, m.a. reglur um stjórnskipan og skipulag hins opinbera, reglur sem veita þegnunum tiltekin réttindi, þjónustu og fjármagn og reglur sem takmarka frelsi þegnanna. Eftirlitsstarfsemi hefur verið skilgreind sem aðferð sem hefur áhrif á athafnir einstaklinga og fyrirtækja með því að:

- gera tilteknar kröfur í lögum og reglugerðum,

- haft er eftirlit með því að við kröfunum sé orðið,

- þvingaðar eru fram breytingar ef ekki er orðið við kröfunum, m.a. með hótun um refsingu.

Þetta þýðir að í eftirliti felst ávallt takmörkun á möguleikum einstaklinga og fyrirtækja til athafna. Slíkar reglur eru því aðeins settar til að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélagslega hagsmuni. Þeir hagsmunir, sem eftirlitsstarfsemi leitast við að tryggja, eru einkum tvenns konar:

- Félagslegir hagsmunir svo sem öryggi einstaklinga og eigna, heilbrigði, vernd umhverfis og vernd neytenda.

- Efnahagslegir og viðskiptalegir hagsmunir, svo sem eðlilegar leikreglur og stöðugleiki í viðskiptum og efnahagslífi, samkeppni og sanngjarnir viðskiptahættir.

Með eftirlitsstarfsemi er verið að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélagslega hagsmuni með því að hafa áhrif á og takmarka athafnir einstaklinga og fyrirtækja. Eftirlitsstarfsemi hlýtur oft að vera umdeild því að þar togast á þeir hagsmunir sem henni er ætlað að þjóna og sú meginregla lýðræðisþjóðfélaga að takmarkanir á athöfnum skuli vera eins litlar og unnt er. Nýskipan eftirlitsstarfsemi beinist ekki síst að því að reyna að draga úr takmörkunum á athöfnum án þess að fórna upphaflegum markmiðum.

Þrátt fyrir að allir geti verið sammála um að mikilvægt sé að vernda þá hagsmuni sem eftirlitsstarfsemi beinist að er það ekki gefið að raunverulegur árangur sé í samræmi við þann kostnað sem eftirlitsstarfsemin hefur í för með sér.

Eftirlitsstarfsemi hefur aukist mikið á undanförnum áratugum og virðist vinda upp á sig eftir að henni er komið á fót. Ástæðurnar fyrir þessu eru nokkrar. Opinberar stofnanir hafa tilhneigingu til að auka umsvif sín og þetta virðist sérstaklega eiga við um eftirlitsstofnanir. Hagsmunahópar knýja á um eftirlit á tilteknum sviðum. Þá er athyglisvert að aðhald í ríkisfjármálum hefur valdið því að eftirlit er oft notað fremur en þær aðferðir sem hækka ríkisútgjöld. Nýjar kröfur og þarfir, t.d. um aukið öryggi og vernd umhverfis, hafa kallað á aukið eftirlit.

Eftirlit hefur ekki aukist á öllum sviðum. Á sviði efnahagslífsins hefur mjög verið dregið úr eftirlitsstarfsemi og settar almennar leikreglur í stað umfangsmikilla afskipta. Þannig hefur verið dregið úr afskiptum af verðlagi, gjaldeyrismálum, vaxtamálum og viðskiptum og efnahagsstarfsemi almennt. Í staðinn hefur eftirlit sem ætlað er að þjóna félagslegum markmiðum um öryggi, heilsuvernd, neytendavernd og umhverfisvernd aukist.

Fjölgun eftirlitsreglna getur verið vandamál í sjálfu sér. Það eru takmörk fyrir því hvað einstaklingar og fyrirtæki geta haft þekkingu á mörgum reglum. Eftir því sem reglunum fjölgar, því minni líkur eru á að farið sé eftir þeim. Verði eftirlitsreglur of margar fer fjöldinn að vinna gegn upphaflegum markmiðum þeirra. Þetta getur jafnvel gerst þó að hver einstök regla sé í sjálfu sér skynsamleg.

Sífellt hefur komið betur í ljós að eftirlitsreglur hafa ekki áhrif einar og sér, heldur mynda þær með öðrum eftirlitsreglum flókið eftirlitskerfi. Áhrif þessa kerfis geta verið allt önnur en ætluð áhrif einstakra reglna. Því er mikilvægt að hafa yfirsýn yfir heildaráhrif eftirlitsreglna og reyna að hafa áhrif á eftirlitskerfið í heild sinni.

Heildarkostnaður eftirlitsstarfsemi getur verið mjög mikill en mjög erfitt er að meta hann. Heildarkostnaðurinn hefur verið metinn í Bandaríkjunum og er áætlað að hann sé 4–10% af vergri landsframleiðslu eða 15–25% af upphæð fjárlaga. Inni í þessu mati er ekki óbeinn kostnaður vegna eftirlitsstarfsemi eins og minni nýsköpun í atvinnulífi og áhrif á samkeppnisstöðu Bandaríkjanna. Mjög lítill hluti af þessum kostnaði er beinn kostnaður ríkisins. Áætlað er að kostnaður einkaaðila vegna eftirlits sé 55 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila.

Ýmis ríki telja að reyna verði að hafa áhrif á þennan kostnað og stjórna honum. Einn þáttur í því hefur verið að reyna að setja upp svonefnd „eftirlitsfjárlög“, þ.e. skilgreina með formlegum hætti hversu mikið eftirlitið má kosta þjóðfélagið. Hver eftirlitsstofnun fær síðan „eftirlitsfjárveitingu“ og má heildarkostnaður þjóðfélagsins vegna starfsemi hennar ekki fara umfram „fjárveitinguna“.

Kostnaður er að sjálfsögðu aðeins annar af tveimur þáttum sem meta þarf til að komast að gildi eftirlitsstarfsemi. Hinn þátturinn er sá árangur eða þær „tekjur“ sem eftirlitsstarfsemin skilar. Lítið er um að stjórnvöld reyni að meta raunverulegan árangur eftirlitsstarfsemi og oftast eru eftirlitsreglur settar án þess að reynt sé að áætla kostnað og árangur. Ýmsar athuganir benda til að eftirlitsstarfsemi kosti oft meira og skili minni árangri en reiknað var með og trufli að auki starfsemi markaðarins.

Oft er það óskýrt hvaða árangri á að ná með eftirlitsstarfsemi. Vissulega beinist eftirlitið að tilteknum vandamálum en oft skortir raunverulegar rannsóknir á orsökum og afleiðingum þeirra. Möguleikarnir á því að koma í veg fyrir tjón með opinberu eftirliti eru oft ofmetnir. Sem dæmi um þetta má nefna eftirlitsstarfsemi sem miðar að því að draga úr hættu á slysum og heilbrigðisvandamálum en hún hefur vaxið mjög á undanförnum áratugum. Oft er erfitt að meta hver áhættan er í hverju tilfelli fyrir sig og hversu mikið er unnt að minnka hana með eftirlitsstarfsemi. Mikilvægt er að bera saman lækkun áhættu við kostnaðinn við að lækka hana. Oft eykst jaðarkostnaður mjög hratt. Þótt það geti t.d. verið tiltölulega ódýrt að lækka áhættu um 25% getur verið 10 sinnum dýrara að lækka hana um 50% og 100 sinnum dýrara að lækka hana um 75%.

Það er mjög erfitt að meta hversu miklum fjármunum á að verja til eftirlitsstarfsemi. Of mikill kostnaður vegna eftirlits getur dregið úr samkeppnishæfni. Á hinn bóginn getur skortur á eftirliti dregið úr trausti neytenda á gæðum og öryggi vöru og valdið beinu tjóni. Aðalatriðið er að reynt sé að meta bæði kostnað og árangur og móta umfang eftirlits eftir því mati.

Það er ekki aðeins kostnaðurinn við eftirlitsstarfsemi og skortur á árangri sem getur verið vandamál. Eftirlitsstarfsemi er þess eðlis að hún getur unnið gegn grundvallarsjónarmiðum um þingræði og lýðræði. Eftirlitsstarfsemi nýtur oft takmarkaðs þingræðislegs og lýðræðislegs aðhalds. Ástæður þessa eru margvíslegar:

- Hefðbundin eftirlitstæki ríkiskerfisins ná að litlu leyti til eftirlitsstarfsemi. Fjárlög ná þannig aðeins til beins rekstrarkostnaðar eftirlitsstofnana en meginhluti kostnaðar vegna eftirlits fellur á aðila utan ríkiskerfisins. Ekkert beint aðhald er að þessum kostnaði.

- Eftirlitsstarfsemi er það flókin og tæknilega sérhæfð að ákvarðanir eru látnar í hendur sérfræðingum sem oftast starfa hjá viðkomandi eftirlitsstofnunum. Erfitt getur verið að draga mörkin milli tæknilegra ákvarðana og pólitískrar stefnumótunar. Ákvarðanir, sem hafa víðtæk efnahagsleg og þjóðfélagsleg áhrif, á að taka á pólitískum forsendum en þar sem slíkar ákvarðanir virðast oft tæknilegar eru þær í raun teknar af sérfræðingum. Möguleikar ráðuneyta og stjórnmálamanna til að hafa áhrif á eftirlitsstarfsemina eru því oft takmarkaðir. Almenningur á erfitt með að hafa áhrif af sömu ástæðum.

- Erfitt er að fylgjast með framkvæmd eftirlits. Mjög algengt er að í lögum sé mikið vald framselt í hendur framkvæmdaraðila og oft eru það eftirlitsstofnanir sem skrifa reglugerðir án þess að embættismenn ráðuneyta og ráðherrar hafi raunverulega yfirsýn yfir efni og afleiðingar þeirra.

- Eftirlitsreglur hafa langtímaáhrif þó að þær aðstæður sem þær miðuðust við og þau gildi, sem þeim var ætlað að þjóna, hafi breyst. Erfitt er að meta raunveruleg áhrif þeirra og því er þeim ekki breytt þótt ástæður séu til þess.

Á undanförnum árum hefur athygli stjórnvalda í OECD-ríkjunum í auknum mæli beinst að eftirliti. Þau hafa vaxandi áhyggjur af eftirlitsstarfseminni og óttast neikvæð áhrif hennar á atvinnulíf og þjóðfélag. Því hafa flest ríkin sett af stað áætlanir um nýskipan eftirlitsstarfsemi. Nýskipan og umbótum er ætlað að bæta notkun eftirlits til að þjóna markmiðum um lýðræði, ábyrgð, þátttöku og gegnsæi og auka árangur eftirlitsstarfsemi og þjóðhagslegt gildi hennar. Nýskipan þjónar því bæði efnahagslegum og lýðræðislegum markmiðum. Nýskipan eftirlitsstarfsemi hefur yfirleitt falist í eftirtöldum þáttum:

- Yfirsýn yfir umfang eftirlitsstarfsemi og mat á heildaráhrifum hennar. Einn mikilvægasti þátturinn í nýskipan eftirlitsstarfsemi hefur verið að skapa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemina til að meta umfang, einkenni og afleiðingar hennar og skapa þannig grunn að heildstæðum umbótum. Til að mæta þessu hafa stjórnvöld í mörgum OECD-ríkjum sett upp kerfi til að fylgjast með eftirlitsstarfsemi, m.a. umfangi eftirlits, og hafa áræðanlegar upplýsingar um magn eftirlitsreglna. Mikilvægur þáttur í að tryggja lýðræðislegt aðhald með eftirlitsstarfsemi er að löggjafinn fái hentugar upplýsingar um eftirlit, kostnað og árangur þess.

- Mat á kostnaði og árangri eftirlitsstarfsemi. Eins og fram hefur komið er kostnaðar- og árangursmat lykilþáttur í mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Markmiðið er að dregið sé úr eftirliti sem ekki skilar þjóðfélagslegum ábata og auka þannig velferð og styrkja samkeppnisstöðu fyrirtækja.

- Umbætur á reglum og skipulagi og aðferðir til að tryggja að farið sé að settum reglum. Mögulegt er að bæta árangur eftirlitsstarfsemi með því að vanda undirbúning og beina starfseminni eins markvisst og unnt er að skilgreindum markmiðum.

- Þróun nýrra valkosta við hefðbundið eftirlit. Hið opinbera ræður yfir mörgum öðrum aðferðum en eftirliti til að hafa áhrif á athafnir. Oft getur verið hagkvæmt að nota aðrar aðferðir en beint eftirlit opinberra aðila, svo sem fjárhagslegar aðferðir, markaðsaðferðir, upplýsingar og fræðslu, reglur og eftirlit að frumkvæði hagsmunaaðila.

- Setning meginreglna um eftirlitsstarfsemi. Árangursríkt getur verið að stjórnkerfið fylgi samræmdum leiðbeiningum um eftirlitsstarfsemi. Því hafa mörg ríki mótað stefnu um eftirlitsmál í formi gátlista sem stjórnvöldum er gert að fara eftir við samningu eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits.

Mikið veltur á því að vel sé staðið að undirbúningi og framkvæmd umbóta og þær heyri undir áhrifaaðila í stjórnkerfinu og gangi „þvert“ á stjórnkerfið. Meginvandamál eftirlitsstarfsemi er að hún er skipulögð eftir þröngum fagsviðum og ýmsum mikilvægum þáttum er annaðhvort sinnt á ósamhæfðan hátt eða alls ekki sinnt. Aðilar, sem annast framkvæmd umbóta, eru jafnframt samhæfingaraðilar í eftirlitsstarfsemi.

Nýskipan eftirlitsstarfsemi hér á landi.

Þegar rætt er um eftirlitsstarfsemi og þau vandamál sem hún getur haft í för með sér má ekki gleyma að á undanförnum árum hafa orðið mikilvægar breytingar á eftirlitsstarfsemi hér á landi. Segja má að grunnurinn að nýskipan eftirlitsstarfsemi hafi að hluta til verið lagður.

Mjög hefur verið dregið úr eftirliti ríkisins með viðskiptalífi og efnahagsstarfseminni almennt. Í stað nákvæms eftirlits eru kraftar markaðarins nýttir til að skapa hagkvæmni og stöðugleika. Frelsi í viðskiptum, bæði innflutningi og útflutningi, hefur aukist, og sama gildir um fjármagnsmarkaðinn, t.d. með auknu frjálsræði í gjaldeyris- og vaxtamálum og aukinni samkeppni. Mikilvægasta breytingin á þessu sviði felst þó e.t.v. í nýjum samkeppnislögum þar sem samkeppni og markaðsbúskapur eru endanlega fest í sessi sem meginregla í viðskiptum og horfið er frá verðlagseftirliti til samkeppniseftirlits.

Mikið af því eftirliti, sem nú hefur verið afnumið, átti rætur að rekja til kreppu- og eftirstríðsáranna. Í þessu sambandi er athyglisvert að þetta eftirlit hefur oft verið kennt við höft eða haftabúskap. Hvað sem um upphaflegt gildi eftirlitsreglna má segja er ljóst að jafnvel hinar gagnlegustu eftirlitsreglur geta verið fljótar að breytast í höft þegar aðstæður breytast.

Starfsumhverfi eftirlitsstarfsemi tekur miklum breytingum um þessar mundir. Með nýjum stjórnsýslulögum eru starfshættir eftirlitsstofnana felldir í fastara form. Lögfesting þátta eins og leiðbeiningarskyldu, rannsóknarreglu, jafnræðisreglu, meðalhófsreglu, andmælaréttar, upplýsingaréttar, rökstuðnings úrskurða, kæruheimildar o.fl. getur í mörgum tilfellum haft veruleg áhrif á framkvæmd eftirlits.

Með aukinni alþjóðlegri samvinnu og samruna heimamarkaða í stærri markaðssvæði verður mikil breyting á eftirlitsstarfsemi. Eftirlitsaðilar í einstökum ríkjum eru ekki lengur að hafa eftirlit með afmörkuðum heimamarkaði, heldur eru þeir orðnir þátttakendur í eftirlitsneti fjölmargra eftirlitsaðila. Ákvæði um að eftirlitsaðilar starfi eftir samræmdum reglum og geri samræmdar kröfur er að finna í fjölmörgum alþjóðasamningum og er EES-samningurinn mikilvægastur þeirra.

Á undanförnum árum hefur verið unnið að þróun ýmissa grunnþátta í tæknilegu eftirliti. Staðlaráð hefur verið eflt og aukin áhersla er lögð á þátttöku í staðlastarfi, bæði hér á landi og í alþjóðlegum staðlastofnunum. Unnið er að uppbyggingu mælifræði sem er grunnur að öryggi í viðskiptum, prófunum eftirlitsaðila, ýmiss konar rannsóknar- og þróunarstarfi og iðnframleiðslu. Faggildingaraðili hefur tekið til starfa, en með faggildingu er hægt að staðfesta hæfni eftirlitsaðila (prófunar-, vottunar- og skoðunarstofa). Vottunarstarf er að hefjast hér á landi, sérstaklega vottun gæðakerfa.

Allir þessir þættir skapa mikilvægar forsendur fyrir nýskipan eftirlitsstarfsemi. Þannig gefur stöðlun færi á að stjórnvöld dragi úr setningu nákvæmra reglna um ýmis atriði en feli þess í stað hagsmunaaðilum að móta þær með sammæli. Faggilding gefur möguleika á að eftirlitsþættir, sem hingað til hafa verið í höndum opinberra eftirlitsstofnana, séu færðir til sjálfstæðra fyrirtækja.

Jafnframt hafa nýjar aðferðir verið reyndar í stað hefðbundins eftirlits. Með gæðastjórnun og innra eftirliti má draga úr opinberu eftirliti. Með því að leggja á gjöld og skatta og beita öðrum fjárhagslegum aðferðum má oft ná meiri árangri en með eftirliti. Sama gildir um fræðslu, hún skilar oft meiri árangri en eftirlit. Allar þessar aðferðir hafa verið reyndar hér á landi og mikilvægt er að halda þróun þeirra áfram.

Auk almennra breytinga á tæknilegu eftirliti hefur átt sér stað mikilvæg nýskipan á ýmsum sviðum. Verulega hefur verið dregið úr opinberu eftirliti með fiskiðnaði og eftirlitið að miklu leyti fært til fyrirtækjanna og til sjálfstæðra skoðunarstofa. Unnið er að nýskipan rafmagnsöryggismála sem gerir ráð fyrir aukinni áherslu á innra eftirlit og að skoðanir verði í höndum sjálfstæðra skoðunarstofa. Í tengslum við nýskipan rafmagnsöryggismála hefur verið unnið að þróun markaðseftirlits sem er framkvæmt af sjálfstæðri skoðunarstofu. Með stofnun Bifreiðaskoðunar Íslands var tæknileg og fagleg geta til skoðunar ökutækja byggð upp og nú geta allar faggiltar skoðunarstofur tekið að sér skoðun ökutækja. Með skilagjaldi á einnota umbúðir drykkjarvara var gjaldtöku beitt til að koma í veg fyrir umhverfisspjöll og tryggja endurvinnslu.

Stefna ríkisstjórnarinnar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

Þrátt fyrir að ýmislegt hafi áunnist við að tryggja aukna hagkvæmni og sveigjanleika í eftirlitsstarfsemi hins opinbera er ljóst að þörf er á sífelldri endurskoðun og hagræðingu eftirlitsstarfsemi. Eftirlit er í eðli sínu starfsemi sem tekur sífelldum breytingum og stöðugt eru að bætast við nýjar eftirlitsreglur og eftirlitssvið. Stjórnvöld á hverjum tíma verða að hafa vakandi auga með umfangi eftirlitsstarfseminnar og reyna að móta samræmda stefnu um helstu þætti. Í ljósi þessa fól ríkisstjórnin nefndinni að gera tillögur um framtíðarskipan eftirlitsstarfsemi. Nefndin gerði tillögur að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum 30. nóvember sl.

Tilgangur stefnunnar er að:

- einfalda kröfur til fyrirtækja um eftirlit og gera þeim auðveldara að uppfylla þær,

- auka þjóðhagslegt gildi eftirlits,

- draga úr heildarkostnaði við eftirlit,

- samþætta eftirlit,

- færa verkefni til sjálfstæðra aðila,

- beina gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta.

Settar eru fram kröfur um hvaða aðferðir á að viðhafa við undirbúning og setningu eftirlitsreglna. Einungis þær eftirlitsreglur, sem uppfylla tiltekin skilyrði, komast til framkvæmda.

Aðferðirnar felast m.a. í formlegu áhættumati, mati á kostnaði og þjóðhagslegu gildi. Það ber að kanna ólíka valkosti og meta með formlegum hætti hvaða eftirlitsaðferð á best við hverju sinni. Einnig er gert ráð fyrir því að haft sé samráð, bæði innan og utan stjórnkerfisins. Tilgangur þess er ekki síst sá að þeir sem málið varðar komi að ákvörðunartöku og veiti stjórnvöldum aðhald við setningu eftirlitsreglna.

Settar eru fram nokkrar meginreglur um skipan eftirlits og um val á eftirlitsaðferð. Meðal annars eru settar fram reglur um að afskipti hins opinbera skuli vera eins takmörkuð og unnt er, að eftirlit skuli vera sveigjanlegt, að þeir sem eftirlit beinist að skuli geta valið milli ólíkra aðferða og aðila og að þeir geti notað heildstæðar aðferðir við að uppfylla ákvæði ýmissa reglna. Einnig eru settar meginreglur sem eiga að tryggja markvissa stjórnsýslu, svo sem um samþættingu verkefna, aðskilnað framkvæmdar frá stjórnsýslu, skýra ábyrgð og gegnsæi. Reglur eiga að vera einfaldar og veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlit.

Stefna ríkisstjórnarinnar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera er birt sem fylgiskjal með greinargerðinni.

Helstu ákvæði frumvarpsins.

Megintilgangur laga þessara er að skapa fastan grundvöll fyrir samhæfingu opinberrar eftirlitsstarfsemi og tryggja vönduð vinnubrögð við undirbúning og setningu og endurskoðun eftirlitsreglna. Forsætisráðuneyti er falið að gegna þessu samhæfingarhlutverki og fylgjast með því að farið sé að ákvæðum laganna. Það skal hafa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemi og annast heildarmat á áhrifum hennar, tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni og móta aðferðir við mat á eftirlitsstarfsemi.

Lögin hafa að geyma ákvæði um að þörf fyrir eftirlitsstarfsemi, áhrif hennar og þjóðfélagslegt gildi skuli metin með formlegum hætti. Gert er ráð fyrir að þau ráðuneyti sem standa að undirbúningi og samningu eftirlitsreglna (lagafrumvarpa og reglugerða) framkvæmi matið. Forsætisráðherra skal með reglugerð setja ákvæði um mat á reglugerðum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja í lögum og reglugerðum. Þannig er forsætisráðherra falið ákveðið stefnumarkandi hlutverk um þróun eftirlitsstarfsemi.

Gerð er krafa um að stjórnvöld haldi skrá yfir eftirlitsreglur sem sé aðgengileg almenningi. Skrár frá öllum stjórnvöldum og breytingar á þeim skulu sendar forsætisráðuneyti sem þannig fær yfirsýn yfir allar gildandi eftirlitsreglur. Reglugerðir skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði. Við samningu, endurskoðun og framlengingu reglugerða fer fram mat á áhrifum þeirra.

Gert er ráð fyrir að skipuð verði sérstök nefnd til ráðgjafar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera og framkvæmd laganna.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Vandasamt er að skilgreina eftirlitsstarfsemi með fullnægjandi hætti. Hið opinbera hefur margs konar eftirlit sem ekki fellur undir eftirlitsstarfsemi í skilningi laganna. Lögin ná ekki til eftirlits innan ríkisins, t.d. faglegs og fjárhagslegs eftirlits ráðuneytis með stofnun eða eftirlits ríkis með sveitarfélögum. Ekki er heldur ætlunin að lögin nái til skatteftirlits eða annars eftirlits varðandi skatta og gjöld, tollgæslu og löggæslu. Þá munu lögin ekki ná til eftirlits vegna laga sem tengjast persónulegri hegðun einstaklinga eins og sifjamála, vernd barna og ungmenna o.s.frv.

Lögunum er fyrst og fremst ætlað að taka til þeirra sérhæfðu eftirlitsreglna sem beinast að starfsemi einstaklinga og fyrirtækja. Hér er um að ræða öryggiseftirlit af ýmsu tagi og eftirlit með viðskiptalífi og atvinnustarfsemi.

Um 2. gr.

Markmið laganna er í stuttu máli að eftirlitsstarfsemi nái yfirlýstum markmiðum og hafi ekki óæskileg áhrif á þjóðfélagið. Einungis verði gripið til eftirlits ef sýnt þykir að ávinningur þjóðfélagsins sé meiri en kostnaðurinn. Þá er lögunum ætlað að vinna gegn því að eftirlitsstarfsemi mismuni einstaklingum og fyrirtækjum og takmarki athafnafrelsi nema ríkir almannahagsmunir krefjist þess og ekki sé hægt að ná sama árangri með öðrum aðferðum.

Um 3. gr.

Ráðuneytum er falið að meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar er meira en kostnaður eftirlitsins. Með áhættumati er umfang þess vanda sem eftirlitinu er ætlað að vinna gegn metið og sá skaði sem skortur á reglum og eftirliti veldur. Greina þarf orsakir og afleiðingar vandans og beita nýjustu þekkingu á viðkomandi sviði. Mikilvægt er að meta erlendar skuldbindingar vegna eftirlits því að oft er eftirlit til komið vegna erlendra skuldbindinga. Á hinn bóginn getur þátttaka í alþjóðlegu samstarfi í ýmsum tilfellum dregið úr þörf fyrir eftirlit hér á landi, t.d. þegar erlendar vörur eru viðurkenndar á grundvelli eftirlits sem haft er með þeim í framleiðsluríkinu.

Nauðsynlegt er að reyna að meta allan kostnað vegna eftirlits, þ.e. kostnað hins opinbera, fyrirtækja og einstaklinga. Oft er erfitt að meta kostnaðinn og slíkt mat er ávallt bundið nokkurri óvissu. En jafnvel ónákvæmt mat getur gefið mikilvægar vísbendingar um raunverulegan kostnað. Mat á þjóðhagslegu gildi eftirlits krefst þess að bæði kostnaður og ávinningur sé metinn. Til eru formlegar aðferðir til að framkvæma slíkt mat (kostnaðar- og nytjagreining (cost-benefit analysis) og kostnaðar- og áhrifagreining (cost-effectiveness analysis)) en einnig er hægt að nota óformlegri aðferðir til að gefa vísbendingar um þjóðhagslegt gildi.

Það er mjög mismunandi hversu umfangsmiklar einstakar eftirlitsreglur eru. Matið verður að endurspegla þetta og að sjálfsögðu verður umfang þess að vera í samræmi við umfang þeirrar eftirlitsstarfsemi sem meta á.

Um 4. gr.

Ástæða þess að rétt þykir að reglugerðir um eftirlitsstarfsemi séu með ákvæðum um gildistíma eða endurskoðun er sú staðreynd að þær eru yfirleitt tæknilegs eðlis og sniðnar að tiltekinni tækni og skipulagi. Þær úreldast því mjög fljótt. Allt of oft eru reglugerðir í gildi eftir að þær eru orðnar tæknilega úreltar eða hafa misst gildi sitt af öðrum ástæðum. Með gildistíma- og endurskoðunarákvæðum er verið að auka líkurnar á því að efni reglugerða sé endurskoðað þegar ástæða er til. Hámarksgildistími reglugerða og endurskoðunarákvæða er fimm ár. Sérstök ákvæði eru um að ekki megi framlengja reglugerð án þess að fram fari nýtt mat á áhrifum hennar.

Um 5. gr.

Gert er ráð fyrir að framkvæmd laganna verði sem mest í höndum einstakra ráðuneyta sem bera ábyrgð á eftirlitsstarfsemi. Þó er þörf á því að forsætisráðuneyti annist lágmarkssamhæfingu og sjái um sameiginleg verkefni. Ekki er gert ráð fyrir umfangsmikilli starfsemi forsætisráðuneytisins í þessu sambandi. Mögulegt er að leitað verði til aðila innan og utan ríkiskerfisins til að vinna að tilteknum verkþáttum.

Um 6. gr.

Nefndinni er ætlað að vera óháður aðili sem standi fyrir sjálfstæðum athugunum á eftirlitsstarfsemi og veiti umsagnir um hana. Þeir sem eftirlit beinist að og aðrir hagsmunaaðilar eiga að geta leitað til nefndarinnar ef þeir telja að endurbóta sé þörf og fengið umsögn hennar um erindið. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar. Gert er ráð fyrir að í nefndinni sitji einstaklingar sem hafa sérþekkingu á eftirlitsstarfsemi eða viðfangsefnum hennar og að hún verði að hluta til skipuð hagsmunaaðilum. Eðlilegt þykir að skipunartími nefndarinnar sé bundinn við starfstíma þess forsætisráðherra sem skipaði hana, enda er gert ráð fyrir að hún sé forsætisráðherra til ráðgjafar og að áherslur hennar mótist að hluta til af áherslum forsætisráðherra og ríkisstjórnar á hverjum tíma.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 8. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Samkvæmt ákvæðum til bráðabirgða verða gildandi eftirlitsreglur endurskoðaðar á næstu þremur árum. Í þessu felst að ráðuneyti fara á gagnrýninn hátt yfir lög og reglugerðir og framkvæma formlegt mat á ákvæðum þeirra. Í ljósi þessa mats munu þau síðan ákveða hvort ástæða sé til breytinga. Ljóst er að í mörgum tilfellum verða ráðuneyti að hafa samstarf sín á milli, enda eru oft náin tengsl milli eftirlitsreglna tveggja eða fleiri ráðuneyta. Því er gert ráð fyrir að forsætisráðuneyti muni gegna samhæfingarhlutverki í þessari endurskoðun og fylgjast með framgangi hennar.

Fylgiskjal I.

Heildarstefna um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

Þann 30. nóvember 1993 samþykkti ríkisstjórnin eftirfarandi heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.

1.

Mat á æskilegu umfangi eftirlits.

Þegar ráðgert er að stofna til eftirlits sem ætlað er að leysa tiltekinn vanda eða þegar greina þarf þörf fyrir eftirlit skulu viðkomandi stjórnvöld láta gera úttekt á eftirgreindum þáttum áður en tillögur eru gerðar um eftirlit og fyrirkomulag þess.

1.1.

Greining á þörf fyrir eftirlit.

1.1.1. Skilgreina nákvæmlega þann vanda sem er ætlað að vinna gegn og greina orsakir hans, helstu einkenni og afleiðingar.

1.1.2. Meta þá áhættu sem fólgin er í því að grípa ekki inn í athafnir einstaklinga og fyrirtækja með formlegu áhættumati og m.a. meta það fjárhagslega tjón sem þjóðfélagið verður fyrir. Áhætta skal metin á grundvelli viðurkenndra vísindalegra aðferða og nýjustu þekkingar á hverju sviði fyrir sig.

1.1.3.

Kanna hvort til sé skýr lagalegur grunnur til að byggja eftirlit á.

1.1.4.

Kanna hvort fyrir hendi séu alþjóðlegar skuldbindingar um eftirlit.

1.1.5. Meta að hve miklu leyti alþjóðlegt eftirlit dregur úr þörf fyrir sérstakt eftirlit hér á landi.

1.2.

Mat á kostnaði við eftirlit.

1.2.1. Meta kostnað sem eftirlitsstarfsemi hefur í för með sér. Með kostnaði er átt við beinan kostnað opinberra aðila og kostnað atvinnulífs og einstaklinga.

1.2.2. Meta óbeinan kostnað samfélagsins. Slíkur kostnaður getur m.a. orðið til ef eftirlitsstarfsemi dregur úr samkeppnishæfni innlendra fyrirtækja, nýsköpun o.s.frv.

1.2.3. Til að koma í veg fyrir mismunun og ójafna samkeppnisstöðu verði fjárhagsleg áhrif á einstök svið þjóðfélagsins og atvinnugreinar metin.

1.3. Mat á gildi og árangri eftirlits.

1.3.1. Meta þjóðhagslegt gildi eftirlits. Við slíkt mat skal bæði metið beint gildi eftirlits og einnig jákvæð áhrif þess á aðra þætti en þá sem meginmarkmið þess snýr að.

1.3.2. Leitast skal við að leggja fjárhagslegt mat á þjóðhagslegt gildi eftirlits.

1.3.3. Nota skal viðurkenndar aðferðir til að bera saman kostnað og áætlaðan árangur. Ef heildarumfang eftirlits er mikið skal beita viðameiri greiningaraðferðum, svo sem kostnaðar- og nytjagreiningu (cost-benefit analysis) eða kostnaðar- og áhrifagreiningu (cost-effectiveness analysis).

1.3.4. Þróa skal aðferðir til að meta hvort árangur eftirlits sé sá sem í upphafi var reiknað með.

2. Skipulag eftirlits.

Ef niðurstaða ofangreinds mats er sú að eftirlit geti leyst tiltekinn vanda og að ávinningur þess sé meiri en kostnaður skal meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best. Við mat á því er byggt á nokkrum meginatriðum.

2.1.

Eftirlitsaðferðir.

Meta verður hvaða eftirlitsaðferð hentar best í hverju tilfelli fyrir sig. Þær eftirlitsaðferðir, sem koma til greina, eru sýndar í sérstökum „eftirlitspíramíta“:

MYND REPRÓ

2.2.

Meginatriði við val á eftirlitsaðferð.

2.2.1. Við val á eftirlitsaðferð sé metið hversu mikil hætta er á óæskilegum frávikum og hversu auðvelt er að setja skilgreindar reglur um framkvæmd eftirlits.

2.2.2. Að valin sé sú eftirlitsaðferð sem hefur mestan ávinning í för með sér að teknu tilliti til heildarkostnaðar.

2.2.3. Að opinber afskipti séu eins takmörkuð og unnt er og dregið verði úr beinni ábyrgð hins opinbera á eftirliti en þess í stað lögð áhersla á ábyrgð einstaklinga og fyrirtækja. Að ekki séu settar sértækar kröfur í lögum og reglugerðum nema slíkt sé nauðsynlegt og fremur sé beitt almennum reglum þegar slíkt er unnt.

2.2.4. Að þeir sem eftirlit beinist að geti valið milli mismunandi aðferða við að uppfylla settar reglur og milli hæfra eftirlitsaðila.

2.2.5. Að sveigjanleiki eftirlitskerfisins verði sem mestur, að leitast sé við að samþætta eftirlitsþætti og að þeir sem eftirlit beinist að geti notað heildstæðar aðferðir við að uppfylla ólík ákvæði um eftirlit.

2.2.6. Þau meginatriði, sem að ofan eru nefnd, verða best tryggð ef valin er eftirlitsaðferð eins neðarlega í eftirlitspíramítanum og unnt er. Mjög ríkir hagsmunir verða að vera til þess að réttlætanlegt sé að færa eftirlitsstarfsemi frá neðri þrepum píramítans til hinna efri.

3.

Stjórnsýsla og reglur.

Við mat á skipan stjórnsýslu eftirlits skal byggt á tilteknum meginsjónarmiðum. Þær reglur (lög, reglugerðir, verklagsreglur) sem settar eru skulu einnig uppfylla tiltekin skilyrði.

3.1.

Skipan stjórnsýslu.

3.1.1. Samþætta skal stjórnsýslu eftirlitsmála eftir því sem unnt er með það að markmiði að auka hagkvæmni og einfalda samskipti einstaklinga og fyrirtækja við stjórnvöld.

3.1.2. Gæta skal að því að ekki séu árekstrar milli þeirra hlutverka sem einstökum stjórnvöldum eru falin. Með þessu er átt við að það séu ekki sömu aðilar sem setji reglur, annist framkvæmd eftirlits, meti niðurstöður, felli úrskurði og ákvarði viðurlög. Sérstaklega er mikilvægt að skilið sé á milli framkvæmdar eftirlits og annarra þátta. Einnig er mikilvægt að til séu skilgreindar áfrýjunarleiðir innan stjórnsýslunnar.

3.1.3. Leita skal hagkvæmra leiða til að fjármagna eftirlitsstarfsemi. Æskilegt er að kostnaðurinn komi sem mest inn í verð þeirrar vöru og starfsemi sem er þess eðlis að þörf er talin á eftirliti. Einnig er æskilegt að kostnaðurinn lendi í ríkara mæli á þeim sem brjóta settar reglur en þeim sem virða þær.

3.1.4. Skipulag eftirlits skal vera með þeim hætti að ljóst sé hvaða aðilar bera ábyrgð á hverjum þætti þess. Eftirlitið skal vera gegnsætt, þannig að það sé ljóst í hverju það felst og hvort því sé sinnt með þeim hætti sem reglur segja til um.

3.2.

Reglur.

3.2.1. Þær reglur og kröfur, sem settar eru, skulu vera eins einfaldar og unnt er og á eins skýru og auðskiljanlegu máli og unnt er. Stjórnvöld skulu veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlitsstarfsemi.

3.2.2. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við önnur ráðuneyti og stofnanir sem málið varðar eða halda uppi eftirlitsstarfsemi sem beinist að einhverju leyti að sömu viðfangsefnum.

3.2.3. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við þá sem eftirlit beinist að. Þeim skal gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri og gera tillögur um fyrirkomulag eftirlits.

Fylgiskjal II.

Fjármálaráðuneyti, fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um eftirlitsstarfemi hins opinbera.

Megintilgangur með frumvarpinu er að skapa fastan grundvöll fyrir samhæfingu opinberrar eftirlitsstarfsemi og tryggja vönduð vinnubrögð við undirbúning, setningu og endurskoðun eftirlitsreglna. Með samningnum um Evrópskt efnahagssvæði var gengist undir þær skyldur að setja í íslenska löggjöf mikinn fjölda af reglum Evrópusambandsins. Stór hluti þessara reglna gerir kröfur um eftirlit af einhverju tagi.

Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að endurskoðun á eftirlitsstarfsemi sé þáttur í þeirri almennu viðleitni stjórnvalda að hagræða í ríkisrekstri og endurmeta hvaða verkefni er eðlilegt að ríkið annist. Ýmis ákvæði eru í frumvarpinu sem ætla má að geti leitt til lægri kostnaðar við eftirlitsstarfsemi en ella yrði. Það er þó verulega háð því að kostnaður við eftirlitið sé að stærstum hluta borinn af þeim sem eftirlitið beinist að og ætlað er að vernda, þ.e. framleiðendum og neytendum. Má þar í fyrsta lagi nefna ákvæði í 3. gr. sem kveður á um að þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til eftirlits skal viðkomandi ráðuneyti meta þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og hvort gildi hennar sé meira en kostnaður þjóðfélagsins. Í öðru lagi geta þeir aðilar, sem eftirlit beinist að, og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af eftirlitsstarfsemi, óskað eftir athugun sérstakrar ráðgjafarnefndar á tilteknum þáttum eftirlitsstarfseminnar. Loks er í 4. gr. kveðið á um að reglugerðir um eftirlitsstarfsemi skuli hafa takmarkaðan gildistíma, að hámarki fimm ár. Þetta ákvæði ætti að gefa tilefni til að fella úr gildi eftirlitsreglur sem hafa lítið gildi. Eigi ofangreind atriði að leiða til lækkunar kostnaðar skiptir miklu að kostnaður við eftirlitið sé að stærstum hluta borinn af þeim sem eftirlitið beinist að og er ætlað að vernda, þ.e. framleiðendum og neytendum.

Forsætisráðuneyti er ætlað að annast framkvæmd laganna. Gera má ráð fyrir að árlegur kostnaður ráðuneytisins vegna þessa verði að lágmarki 5–6 m.kr. Er þá gert ráð fyrir launum eins starfsmanns og rekstrarkostnaði honum tengdum, þóknun til eftirlitsnefndar og lítils háttar kaupum á sérfræðiþjónustu.